Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 097

Wijziging van de Waterschapswet tot het
invoeren van de verkiezing van de
vertegenwoordigers voor de ingezetenen in het
algemeen bestuur van het waterschap door de
leden van de gemeenteraden

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
§ 1 Achtergrond en aanleiding
1.1 Voorgeschiedenis

1

De belangenrepresentatie in het waterschapsbestuur kent een lange
geschiedenis met meerdere stelselwijzigingen. De besturen werden van
oudsher gekozen via verschillende belangencategorieën, waarbij het
stemgewicht werd bepaald door de hoogte van de belasting die door die
categorie werd betaald. Vóór 1974 wezen de gemeenteraden de vertegenwoordigers aan voor wat nu de categorie ingezetenen is (destijds de
huishoudelijke vervuilers en de eigenaren van de gebouwde eigendommen).
In de regeringsnota «Naar een nieuw waterschapsbestel?» uit 1977 drong
de regering aan op rechtstreekse verkiezingen met open kandidaatstelling
voor de categorieën eigenaren gebouwd, industriële vervuilers en de
gebruikers van bedrijfsgebouwen en voor de categorie huishoudelijke
vervuilers die zou moeten opgaan in de nieuwe categorie ingezetenen.1
De Commissie Waterschapsbestuur die in 1976 door de Unie van
Waterschappen werd ingesteld, pleitte in haar rapport voor de introductie
van inwoners als nieuwe categorie.2
De adviezen uit de nota en het rapport zijn destijds verwerkt in de
Waterschapswet. Hierbij hanteerde de wetgever als centraal uitgangspunt
dat er sprake is van een functionele samenstelling van het waterschapsbestuur. Dit leidde tot opname van artikel 12, eerste lid, in de Waterschapswet dat bepaalt dat het algemeen bestuur van een waterschap is
samengesteld uit vertegenwoordigers van categorieën van belanghebbenden bij de uitoefening van de taken van het waterschap. Deze wijze
van samenstelling van het algemeen bestuur correspondeert met het
typische kenmerk van het waterschap als functioneel openbaar lichaam
dat alleen belast is met waterstaatkundige taken.3

Kamerstukken II 1976–1977,14 480, nrs. 1–2.
«Het bestuur van het waterschap», Rapport
van de Commissie Waterschapsbestuur, 1978,
m.n. p. 23–25.
3
Kamerstukken II 1990–1991,19 995, nr. 3.
2

kst-33097-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

1

Pas in 1997 mochten naast grondbezitters en huiseigenaren ook huurders
via directe verkiezingen meestemmen voor hun vertegenwoordigers. Vóór
2007 gold voor de verkiezing van het waterschapsbestuur een personenstelsel. Daarvoor is destijds gekozen omdat dit stelsel het beste aansluit
bij de functionele samenstelling van het algemeen bestuur. Bij waterschappen gaat het immers niet om een algemene bestuurstaak en de
waterschapsbestuurders werden niet primair gekozen vanwege hun
politieke overtuiging, maar vanwege hun geschiktheid om een bepaalde
categorie van belanghebbenden te vertegenwoordigen en hun deskundigheid op het gebied van waterstaatszorg. Verkiezingen via dit stelsel
leidden echter niet tot kenbaarheid van de waterschappen en hun
bestuurders. Daarbij werden bestuurders nog minder herkenbaar voor de
kiezer door de schaalvergroting van de waterschappen. Ook was er sprake
van een relatief lage opkomst van rond de 25%. Om deze redenen werd in
2007 dit personenstelsel vervangen door een lijstenstelsel. Binnen één
categorie kunnen zeer uiteenlopende belangen worden vertegenwoordigd, zowel binnen de specifieke categorieën als binnen de categorie
ingezetenen. De regering wees op de verschillende belangen van stad en
buitengebied en recreatieve en economische belangen. Dit maakte dat
een groepering van kandidaten in lijsten met een eigen visie en
programma wenselijker werd. Tevens werd de herkenbaarheid van de
kandidaat en zijn standpunten binnen het lijstenstelsel groter.1
1.2. Evaluatie waterschapsverkiezingen 2008
Op 29 december 2007 is de Wet modernisering waterschapsbestel in
werking getreden. De wet heeft het belastingstelsel, de bestuurssamenstelling en het verkiezingsstelsel van waterschappen vereenvoudigd en
gemoderniseerd. Er is met de wet aansluiting gezocht bij de huidige rol en
positie van het waterschap door aanpassingen in de taakomschrijving, de
bestuurssamenstelling, de verkiezingen en het heffingenstelsel (Kamerstukken II, 2005–2006, 30 601, nr. 3). In november 2008 hebben de eerste
waterschapsverkiezingen volgens het lijstenstelsel plaatsgevonden en in
2009 werd voor het eerst belasting geheven op grond van het gemoderniseerde belastingstelsel.
In 2009 zijn vier evaluaties uitgevoerd. Eén evaluatie betrof de effecten
van het nieuwe belastingstelsel. De drie andere evaluaties zagen op de
waterschapsverkiezingen. Uit deze drie evaluaties blijkt dat de modernisering van de verkiezingen op een aantal elementen positief kan worden
gewaardeerd. Zo zijn de verkiezingen bij alle waterschappen rechtmatig
verlopen en zijn tijdig nieuwe besturen ingesteld. De verdeling van zetels
over de verschillende categorieën in de algemene besturen van de
waterschappen is veranderd. Ook de dagelijks besturen van de waterschappen hebben een andere samenstelling gekregen, onder meer
veroorzaakt door een proces van coalitievorming. De benoemingsprocedures voor de geborgde zetels zijn conform de gemaakte afspraken
verlopen en hebben goed gewerkt.

1

Kamerstukken II 2005–2006, 30 601, nr. 3.

Het verloop van de verkiezingen scoorde echter op enkele aspecten
minder goed. Hier wordt met name gewezen op het grote aantal
ongeldige stemmen van bijna 10% en de problemen bij de organisatie van
de verkiezingen (het afzien van internetstemmen, de centrale en geautomatiseerde verwerking van de stembiljetten en een vastgelopen
computer). Daarnaast viel de opkomst tegen. Voor de categorie ingezetenen was de opkomst in 2008 gemiddeld 24 procent. In verstedelijkte
gebieden bleef de opkomst achter ten opzichte van het platteland. Uit de
evaluaties komt verder naar voren dat de landelijke publiciteitscampagne
geleid heeft tot een grotere bekendheid van de waterschapsverkiezingen,
maar de opkomst niet heeft vergroot. Vooral de functie van de water-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

2

schapsbesturen en daarmee het belang van de verkiezingen blijft onduidelijk voor de kiezer. Het opkomstpercentage komt ongeveer overeen met
het deel van de ingezetenen dat de waterschapsverkiezingen (zeer)
belangrijk vindt.
Bij brief van 19 juni 2009 zijn de evaluaties aan de Tweede Kamer
verstuurd (Kamerstukken II, 2008–2009, 31 986, nr. 1) waarbij het kabinet
heeft aangegeven welke conclusies het verbindt aan de evaluaties. Naar
aanleiding van de uitkomsten van de evaluaties heeft de toenmalige
staatssecretaris richting Tweede Kamer aangegeven een aantal alternatieve mogelijkheden voor de waterschapsverkiezingen te verkennen om
eventueel verbetering aan te brengen in het verkiezingsproces. Daarbij
werden twee richtsnoeren gehanteerd:
– De democratische legitimiteit voor het heffen van belastingen moet
worden gewaarborgd op een efficiënte en effectieve wijze en met
draagvlak.
– De waterschappen zijn een functioneel bestuur waarbinnen een juiste
balans tussen de inbreng van specifieke belangengroeperingen en
politieke partijen moet zijn.
Op basis van deze constellatie bleven er vier mogelijkheden over die zijn
onderzocht en besproken:
– De mogelijkheid dat de leden van het waterschapsbestuur worden
verkozen door de leden van de gemeenteraden van de inliggende
gemeenten of door leden van de provinciale staten van de provincie(s)
waarin het waterschap is gelegen;
– De mogelijkheid waarin de geborgde (of gereserveerde) zetels verder
worden uitgebreid of juist afgeschaft;
– Een combinatie van deze modellen; en
– De mogelijkheid waarbij de waterschapsverkiezingen, door gelijktijdig
stemmen, aanhaken bij de gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen van provinciale staten.
Ook werd aangegeven dat bij de nadere uitwerking hiervan ook de
mogelijkheid werd betrokken om de verkiezingen onder de Kieswet te
brengen.1
Deze conclusies zijn tijdens een algemeen overleg op 1 december 2009
met de Tweede Kamer besproken. De Tweede Kamer heeft op grond van
met name de relatief lage opkomst, het aantal ongeldige stemmen en het
verloop van de organisatie tijdens het algemeen overleg aangegeven dat
het wenselijk is dat de verkiezingen in 2012 niet meer op de wijze worden
gehouden als in 2008.
Gelet op de ervaringen in 2008 werden in 2010 in het Zeeuwse fusiewaterschap Scheldestromen verkiezingen georganiseerd door middel van het
brief-in-brief-stemsysteem (gebaseerd op hoofdstuk M van de Kieswet).
Deze verkiezingen verliepen, met ongeveer 0,2% ongeldige stemmen,
succesvol. Bij de wijziging van het Waterschapsbesluit hiervoor is wel
duidelijk aangegeven dat deze wijziging in beginsel alleen voor de
fusieverkiezingen gold; richting de verkiezingen in 2012 zou een heroverweging moeten plaatsvinden. Immers, er werd gewerkt aan een
verkenning van alternatieven, waarvoor wetswijziging nodig zou zijn. Ook
gaf de Tweede Kamer aan een voorkeur te hebben voor integratie van de
huidige regeling van de waterschapsverkiezingen in de Kieswet vanuit de
gedachte dat de verkiezingen dan beter zouden verlopen.

1

Kamerstukken II 2008–2009, 31 986, nr. 1.

Onder het kabinet-Balkenende IV is, mede op basis van essays van een
viertal universiteiten, een hoofdlijnennotitie «nieuwe inrichting waterschapsverkiezingen» opgesteld. Deze is in bestuurlijk en maatschappelijk
overleg besproken. In de notitie werden diverse mogelijkheden voor een
nieuwe inrichting van de verkiezingen verkend. Er werden enkel andere
vormen van verkiezen van de categorie ingezetenen onderzocht binnen de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

3

afgesproken randvoorwaarden en dus zonder het oogmerk van een
algehele stelselwijziging.
Hierbij is, gelet op de historische ontwikkeling van de waterschappen,
gekeken naar de te verwachten ontwikkelingen die relevant zijn voor het
besturen van een waterschap. Belangrijke observaties zijn dat, als gevolg
van de voortgaande schaalvergroting, de beheergebieden groter worden.
Een groter beheergebied stelt andere eisen aan het waterschapsbestuur.
De toenemende opschaling vergt vooral professionele besturen die
primair gericht zijn op effectieve en efficiënte uitvoering. Tegelijkertijd
moet het waterschapsbestuur erop kunnen sturen dat de kennis van het
watersysteem op de juiste wijze wordt ingebracht bij de planvorming door
rijk, provincies en gemeenten. Vanuit democratisch oogpunt bekeken
wordt de afstand tussen de waterschapsbestuurder en de kiezer door de
verdere opschaling echter vergroot. Qua takenpakket is geen grote
wijziging te verwachten, maar wel enkele verschuivingen, bijvoorbeeld de
bijdrage van de waterschappen aan de financiering van het Hoogwaterbeschermingsprogramma. Dergelijke verschuivingen brengen een
versterking van de beleidsmatige rol van de algemene democratieën met
zich mee, en versterken de uitvoerende taak van de functionele democratieën
Gelet op deze ontwikkelingen zijn in de hoofdlijnennotitie enkele
voorkeursscenario’s geduid, waaronder het indirect verkiezen via
gemeenteraden. Tot politieke besluitvorming hierover is het door het
demissionair worden van het toenmalige kabinet niet gekomen.
1.3 Regeerakkoord
In het regeerakkoord «Vrijheid en Verantwoordelijkheid» en het bijbehorende gedoogakkoord is ervoor gekozen om de gemeenteraden de
waterschapsbesturen te laten kiezen. Deze beslissing was het slotstuk van
de evaluatie van de Waterschapsverkiezingen in 2008. Hierbij werd
gekozen voor één van de vier eerder genoemde alternatieven.
De voornaamste reden voor deze keuze is dat handhaving van directe
verkiezingen garant staat voor een discussie over het voortbestaan van de
waterschappen. Deze discussie is niet opportuun omdat het kabinet van
mening is dat de waterschappen hun wettelijke taken goed uitvoeren en
die ook rustig moeten kunnen blijven uitvoeren. In het verleden bestond al
de mogelijkheid tot het organiseren van getrapte verkiezingen.1 Met
getrapte verkiezingen kunnen waterschappen binnen de bestaande
organisatiestructuur en met bijbehorende belangenvertegenwoordiging
hun werk continueren. De waterschappen als functioneel bestuursorgaan
hebben een eigen en unieke positie binnen het Nederlandse staatsbestel.
Bij de eigen bevoegdheid om belastingen te heffen en de keur vast te
stellen past een democratische legitimatie en controle door een democratisch gekozen bestuur.
§ 2 Doel en hoofdlijnen van het wetsvoorstel
2.1. Waterschapsverkiezingen door de leden van de gemeenteraden

1

Kamerstukken II,1986–1987, 19 995, nr. 3,
p. 33.

Het voorliggende wetsvoorstel regelt dat de leden van het algemeen
bestuur die de categorie ingezetenen vertegenwoordigen worden
verkozen door de leden van de gemeenteraden van de inliggende
gemeenten van het waterschap. Hiervoor wordt de Waterschapswet
beperkt aanpast. Voor de inhoud van het voorliggende wetsvoorstel is
nauw aansluiting gezocht bij de Kieswet. De regeling in de Kieswet voor
de verkiezing van de Eerste Kamerleden door de leden van Provinciale
Staten is als uitgangspunt genomen en dat zal ook zo zijn voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

4

aanpassing van het Waterschapsbesluit. Echter, er zijn wel een paar
duidelijke verschillen met de regeling uit de Kieswet. Deze verschillen
hebben vooral te maken met het depolitiseren van het functioneel
waterschapsbestuur.
In tegenstelling tot de periode van ongeveer drie maanden die wordt
gehanteerd bij de verkiezingen van de leden van de Eerste Kamer der
Staten Generaal wordt hier een langere periode tussen het kiezen van het
kiescollege (de leden van de gemeenteraden) en de waterschapsverkiezingen geïntroduceerd. Het gaat om een periode die zes maanden valt na
de verkiezingen van de gemeenteraden. Er zijn dan zes maanden voor de
voorbereiding van de verkiezingen, de vorming van de lijsten en de
voorlichting aan de gemeenteraadsleden en kandidaat waterschapsbestuurders. Dat betekent dat de eerstvolgende waterschapsverkiezingen op
begin september 2014 zullen worden gehouden, ongeveer zes maanden
na de gemeenteraadsverkiezingen in maart. Verminderde politisering en
meer aandacht voor deskundigheid van de kandidaten in het licht van het
functionele karakter van het waterschap is reden om te kiezen voor een
gesloten lijstenstelsel en het uitbrengen van een voorkeursstem
onmogelijk te maken.
Ten slotte regelt het voorstel, om te voorkomen dat zowel in 2012 als in
2014 waterschapsverkiezingen plaatsvinden, verlenging van de zittingsduur van de zittende leden van de waterschapsbesturen tot september
2014. De verkiezingen in 2012 vervallen.
Met dit wetsvoorstel worden de waterschapsverkiezingen niet onder de
werking van de Kieswet gebracht. De Tweede Kamer heeft eerder
aangegeven voorstander te zijn van integratie in de Kieswet. Deze wens is
destijds geuit in het kader van een discussie over directe verkiezingen. Het
kabinet heeft daarbij aangegeven hier niet onwelwillend tegenover te
staan. Nu echter wordt gekozen voor indirecte verkiezingen ligt integratie
in de Kieswet minder voor de hand. De Kieswet richt zich vooral op
algemeen vertegenwoordigende organen en niet op functionele overheden. Er zijn dan ook belangrijke verschillen. Zo sluit het stelsel met
geborgde zetels niet goed aan op het systeem van de Kieswet. Ook bevat
de Kieswet een veel gedetailleerder regeling ten opzichte van de
Waterschapswet waarin de verkiezingen van het waterschapsbestuur
meer op hoofdlijnen zijn geregeld en de nadere regelgeving in lagere
regelgeving is vastgelegd.
Het wetsvoorstel brengt geen wijziging aan in de bestuurssamenstelling
of in de systematiek van het lijstenstelsel en de geborgde zetels, maar
beperkt zich tot aanpassing van de wijze waarop de bestuursleden
namens de categorie ingezetenen worden gekozen en het verlengen van
de zittingsduur van de zittende bestuursleden. Op basis van de evaluaties
van de waterschapsverkiezingen in 2008 en ervaringen in de afgelopen
jaren ziet het kabinet geen aanleiding om op dit moment verandering aan
te brengen in het in 2008 geïntroduceerde lijstenstelsel, de bestuurssamenstelling of de geborgde zetels. Los daarvan zou een uitgebreidere
wijziging zoveel meer voorbereidingstijd vragen dat de verkiezingen van
2012 niet meer tijdig zouden kunnen vervallen.
In het Bestuursakkoord Water 2011 is afgesproken dat het verkiezingsstelsel en de bestuurssamenstelling na de verkiezingen in 2014 worden
geëvalueerd. Hierbij zal tevens worden bezien of het wenselijk is de
waterschapsverkiezingen alsnog onder de werking van de Kieswet te
brengen. Nu echter wordt gekozen voor indirecte verkiezingen ligt
integratie in de Kieswet minder voor de hand.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

5

§ 3 Waterschapsverkiezingen door de leden van de gemeenteraden
3.1. Functionele belangendemocratie
Het waterschap is een functionele democratie. De taken van waterschappen zijn wettelijk beperkt tot waterstaatkundige verzorging van hun
beheergebied, waaronder in elk geval de zorg voor het watersysteem en
de zorg voor het zuiveren van stedelijk afvalwater. Anders dan bij het
algemeen bestuur van rijk, provincie en gemeente het geval is, heeft het
waterschap dan ook geen open maar een gesloten huishouding. Evenals
gemeenten en provincies, zijn waterschappen wel openbare lichamen in
de zin van hoofdstuk 7 van de Grondwet. Kenmerkend voor openbare
lichamen is onder meer dat zij een bestuur hebben, op de samenstelling
waarvan de tot het lichaam behorende belanghebbenden in beginsel
invloed kunnen uitoefenen. Bij de waterschappen is hieraan vanouds
invulling gegeven door middel van verkiezingen. Daarmee werd invulling
gegeven aan het onderdeel zeggenschap in de trits belang-betalingzeggenschap. Ook het feit dat waterschappen belastingen mogen heffen
en verordeningen maken, pleit hiervoor. Het kabinet hecht eraan om dit zo
te houden.
De beleidsmatige beslissingen over het waterbeleid, mede in relatie tot de
andere beleidsterreinen waarmee het waterbeheer sterk is verbonden,
worden genomen door de algemene democratische besturen (het rijk, de
provincie en de gemeente). Binnen de kaders die deze algemene
democratieën stellen, zijn de beslissingen die de waterschapsbesturen
moeten nemen vooral gericht op het beheer van het watersysteem en de
afvalwaterzuivering. Hiermee heeft de waterschapsdemocratie ook een
fundamenteel ander karakter dan dat van onze andere overheden. Dit
fundamenteel andere karakter komt tot uitdrukking in het systeem van
belangenvertegenwoordiging. In het waterschapsbestuur worden
specifieke categorieën van belangen door middel van geborgde of
gereserveerde zetels vertegenwoordigd. De gedachte hierachter is dat de
getalsmatige machtsverhoudingen in het bestuur worden onttrokken aan
verkiezingen en wordt voorkomen dat de in wet opgenomen belangen in
de verdrukking kunnen komen.
Bij de betrokken belangen bij de taakuitoefening door het waterschap kan
een onderscheid worden gemaakt tussen algemene taakbelangen (ieders
belang om te wonen, werken en recreëren) en specifieke taakbelangen
(bijzondere belangen van bepaalde groepen, zoals het belang van natuur
en landbouw bij peilbeheer).
3.2. Democratische legitimiteit en representatie
Het algemeen bestuur dient op tweeërlei wijze representatief te zijn. De
representativiteit geldt zowel de te vertegenwoordigen belangen als
diegenen die deze belangen vertegenwoordigen. De representativiteit van
de te vertegenwoordigen belangen is geborgd doordat bij de samenstelling van het algemeen bestuur wordt aangesloten bij de rechtstreekse
en continu betrokken belangen. In de Waterschapswet zijn de categorieën
van belanghebbenden die in het waterschapsbestuur zijn vertegenwoordigd limitatief opgesomd. Het betreft de belangen van de categorieën van ingezetenen, agrariërs en overige eigenaren ongebouwd,
bedrijven, en bos- en natuurterreinbeheerders. Ook zijn – binnen marges –
de onderlinge verhoudingen wettelijk bepaald.
Voor de representativiteit van diegenen die deze belangen vertegenwoordigen liggen de primaire voorwaarden besloten in het kiesstelsel. Bij de
huidige vorm van directe verkiezingen voor de categorie van ingezetenen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

6

zien we in de praktijk elke keer dat waterschapsverkiezingen worden
georganiseerd, een discussie ontstaan over de democratische legitimiteit
van het waterschapsbestuur en het bestaansrecht van de waterschappen.
Hierbij leidt de lage gemiddelde opkomst tot het zetten van vraagtekens
bij de representativiteit en daarmee de legitimiteit van de gekozen
vertegenwoordigers.
Bij vertegenwoordiging van belanghebbenden is het van betekenis om
een zo goed mogelijke afspiegeling te verkrijgen van de verschillende
belangen. Met name binnen de categorie van ingezetenen is het te
vertegenwoordigen belang minder homogeen. Een lage opkomst geeft,
nog meer dan bij een homogene groep van belangen, geen representatief
beeld.
Het kabinet overweegt dat het inherent is aan de functionele positie van
het waterschapsbestuur dat de burger geen of weinig toegevoegde
waarde ziet in het uitbrengen van een stem voor het bestuur van een
waterschap. Uit kiezersonderzoek is gebleken dat deze verkiezingen veelal
niet als belangrijk worden ervaren of dat men uit meer principiële
overwegingen geen stem wilde uitbrengen. Daarnaast is het kabinet van
mening dat verkiezing van de leden van het waterschapsbestuur door de
leden van gemeenteraden goed past bij het functionele karakter van het
waterschap en de inbedding in het algemeen bestuur. De kiezer hoeft zich
bij waterschapsverkiezingen niet uit te spreken over de strategische
kaders die worden gemaakt op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau.
Het gaat er bij het waterschapsbestuur om dat in een professioneel en
deskundig bestuur de juiste belangen zijn vertegenwoordigd om aan de
uitvoering, het beheer en de financiering van de wettelijke taken invulling
te geven binnen de gestelde kaders. Bijkomend voordeel is dat de
financiële en organisatorische lasten van getrapte verkiezingen veel
geringer zijn dan bij het stemmen door ingezetenen.
De belangendemocratie is een belangrijk uitgangspunt. Het waterschapsbestuur moet een democratische legitimatie hebben. De huidige opzet van
het waterschapsbestuur met geborgde zetels blijft intact maar het kabinet
wil verbeteringen aanbrengen in de wijze waarop binnen de categorie
ingezetenen het bestuur wordt samengesteld om de telkenmale terugkerende discussie over de democratische legitimatie als gevolg van de lage
opkomst bij verkiezingen te vermijden. Met getrapte verkiezingen voor de
categorie ingezetenen kunnen waterschappen binnen de bestaande
organisatiestructuur en met bijbehorende belangenvertegenwoordiging
hun werk continueren. Echter, sommige andere categorieën zijn numeriek
te klein om de kiesdeler te halen bij reguliere verkiezingen (dus zonder
geborgde zetels), terwijl hun belang bij de zorg voor het watersysteem
onevenredig groot is ten opzichte van de categorie ingezetenen (bijvoorbeeld de landbouwer bij het peilbeheer). Voor deze categorieën –
eigenaren natuurterreinen, eigenaren ongebouwd niet zijnde natuurterreinen en bedrijven – is een oplossing gevonden in het toewijzen van
geborgde zetels. Kandidaten voor die zetels worden benoemd door
respectievelijk het Bosschap, de Land- en Tuinbouw Organisatie (of een
andere organisatie, bij reglement te bepalen) en de Kamer van
Koophandel en Fabrieken.1 Het organiseren van verkiezingen op basis van
het lijstenstelsel binnen deze categorieën bleek problematisch. Er is te
weinig diversiteit in de belangen voor lijstvorming en er is een zeer
beperkt aantal geborgde zetels per categorie. Ook het personenstelsel
bleek niet voor alle categorieën goed te functioneren. De afweging is toen
gemaakt voor deze categorieën te werken met een benoemingsprocedure
onder meer om het systeem niet te complex te maken. Daarbij zijn
afspraken gemaakt over het waarborgen van een open kandidaatstelling.
1

Artikel 14 van de Waterschapswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

7

Uitgangspunt is telkens geweest een zo democratisch mogelijke representatie binnen het waterschapsbestuur waarbij ieders belang naar evenredigheid is gewaarborgd.
3.3. Gemeenteraad
De leden van de waterschapsbesturen voor de categorie van ingezetenen
zouden kunnen worden gekozen door Provinciale Staten of door de
gemeenteraad. Het kabinet acht de gemeenteraad het meest geschikt. De
gemiddeld hogere opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen draagt positief
bij aan de vergroting van de representativiteit en de democratische
legitimatie. Ook geldt dat het aantal kiezers groter is en er meer plaatselijke partijen zijn. Dit biedt regionale of landelijke waterschapspartijen
meer kans op een zetel. Voorts hebben gemeenten en waterschappen een
sterke relatie bij de taakuitoefening. Hierbij valt te denken aan de relatie
tussen afvalwaterzuiveringsinstallaties en riolering, en aan het stedelijk
waterbeheer. Verkiezingen van het waterschapsbestuur door de gemeenteraad kan positief bijdragen aan de bestuurlijke verhoudingen en
daarmee aan de bestuurskracht van beide overheden. Ook staat de
gemeenteraad dichter bij de burger. Dit bevordert de noodzakelijke lokale
verankering van waterschappen.
Het kabinet betracht terughoudendheid in het onverenigbaar verklaren
van functies, zeker waar het geen voltijds functies betreft. Tegelijkertijd wil
het kabinet de onafhankelijkheid van de waterschappen ten opzichte van
de gemeenten benadrukken, nu de leden van de gemeenteraden doordat
de verkiezingen via de gemeenteraad verlopen, immers een beslissende
invloed krijgen op de samenstelling van het algemeen bestuur van het
waterschap. Om die reden voorziet dit wetsvoorstel in onverenigbaarheid
van het lidmaatschap van het algemeen bestuur van een waterschap met
dat van een gemeenteraad. Deze onverenigbaarheid kan daarnaast helpen
om belangenconflicten of loyaliteitsproblemen te voorkomen.
Raakvlakken tussen gemeenten en waterschappen bestaan op het gebied
van vergunningverlening op grond van de Waterwet en waterschapsverordening, afstemming en samenwerking op het gebied van afvalwaterverwerking en het vormgeven van de zorgplichten voor het hemelwater en
grondwater, maar ook met betrekking tot het borgen van waterbelangen
in de ruimtelijke ordening (watertoets). Ook voorzitters van waterschappen worden uitgesloten van het lidmaatschap van een gemeenteraad om
belangenconflicten te voorkomen.
3.4. Eerstvolgende verkiezingen

1

Kamerstukken II, 2009–2010, 32 273, nr. 3.

De verkiezingen van de leden van de Eerste Kamer worden gehouden kort
na de verkiezingen van de leden van Provinciale Staten. Het kabinet acht
het wenselijk om voor de waterschapsverkiezingen hierbij aan te sluiten.
Uitgaande van verkiezing door gemeenteraadsleden betekent dit dat de
waterschapsverkiezingen vanaf 2014 elke vier jaar plaatsvinden. Om te
voorkomen dat zowel eind 2012 als in 2014 verkiezingen plaatsvinden,
voorziet dit wetsvoorstel in verlenging van de zittingsduur van de huidige
leden van de waterschapsbesturen tot september 2014. De Kiesraad heeft
aangegeven (advies van 16 december 2010, kenmerk 2010-0000835990)
dat deze verlenging past binnen het algemeen uitgangspunt van de
Kiesraad, dat een zittingsduur in beginsel maximaal vijf à vijf en een half
jaar zou moeten zijn. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een
verlengde zittingsduur van de leden van de zittende besturen. Eén van de
achterliggende gedachten bij het overslaan van verkiezingen is dat er niet
te vaak achter elkaar verkiezingen worden gehouden.1 Deze overweging
speelt ook hier een belangrijke rol. Het overslaan van de verkiezingen in
2012 waarborgt de continuïteit beter en voorkomt hoge bestuurslasten en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

8

-kosten. De Kiesraad maakte bij het advies over dit wetsvoorstel wel de
kanttekening dat er voor het verlengen van de zittingstermijn van de
waterschapsbesturen met het oog op een nieuwe verkiezingswijze wel
een specifieke basis moet worden opgenomen in de wetgeving in formele
zin (analoog aan artikel 129 van de Grondwet). Het voorgestelde artikel II
biedt bij overgangsrecht een basis voor het uitstellen van de verkiezingen
met een periode van anderhalf jaar tot in het jaar waarin de volgende
gemeenteraadsverkiezingen plaatsvinden. Het artikel sluit daarmee aan bij
de randvoorwaarden die volgens de Kiesraad gelden om voldoende
legitimiteit te garanderen.
Fusies van waterschappen vinden bij voorkeur plaats tegelijkertijd met de
reguliere bestuurswisselingen. De Waterschapswet biedt echter ook de
mogelijkheid van tussentijdse fusies, omdat fusieprocessen zich niet altijd
in een bepaalde planning laten dwingen. In alle gevallen is vereist dat
voorafgaand aan een fusie verkiezingen plaatsvinden. Met het oog op de
introductie van verkiezingen door gemeenteraadsleden in 2014 wordt het
onwenselijk geacht dat op stapel staande fusies voor die datum nog
verkiezingen door ingezetenen noodzakelijk maken voor een zeer korte
bestuursperiode (minder dan twee jaar). Het wetsvoorstel voorziet
daarom in speciaal overgangsrecht voor fusies die in de periode voor
2014 hun beslag krijgen. Het overgangsrecht voorziet in die gevallen in de
mogelijkheid van een overgangsbestuur, ingesteld bij provinciaal
reglement. Het overgangsbestuur kent maximaal 30 leden die op basis
van de vorige verkiezingsuitslag worden benoemd.
§ 4. Effecten en lasten wetsvoorstel
Uit de evaluaties van de verkiezingen in 2008 blijkt dat deze ongeveer 17
miljoen euro hebben gekost. De kosten van getrapte verkiezingen worden
geschat op minder dan 1 miljoen euro. Dit betekent dat de waterschappen
gezamenlijk gemiddeld per jaar 4 miljoen euro besparen.
Het adviescollege toetsing administratieve lasten heeft besloten dit
wetsvoorstel niet te selecteren voor een toets.
§ 5. Consultatie en advisering
De koepelorganisaties van de waterschappen, de gemeenten en de
provincies zijn geconsulteerd. De Kiesraad en de Commissie van Advies
inzake de Waterstaatswetgeving (CAW) is om advies gevraagd. De
hoofdlijnen van de reacties en adviezen wordt hieronder weergegeven
waarbij tevens wordt aangegeven hoe hiermee is omgegaan.
De Unie van Waterschappen geeft in haar consultatie aan dat directe
verkiezingen die gelijktijdig met de gemeenteraadsverkiezingen worden
georganiseerd, vanuit het oogpunt van de democratische legitimiteit de
voorkeur genieten van de waterschappen. Zij verkiezen ten principale deze
vorm en verwachten dat de combinatie van verkiezingen volgens hen
opkomstverhogend werkt, de kosten verlaagt en het de kiezer een extra
stembusgang bespaart. Daarbij kunnen de ingezetenen direct invloed
uitoefenen op de strategische keuzes van een waterschap, zo stelt de Unie
van Waterschappen.
De overwegingen van het kabinet hieromtrent staan vermeld in paragraaf
3.2.
Met betrekking tot de inhoud van het ter consultatie aangeboden
wetsvoorstel verzoekt de Unie om een overgangsbestuur voor waterschappen die in 2012/2013 fuseren. Dit is in dit wetsvoorstel verwerkt.
Verder wil de Unie het wetsvoorstel splitsen in een wetsvoorstel dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

9

verkiezingen in 2012 uitstelt, en een wetsvoorstel dat de nieuwe inrichting
regelt. Dit is niet overgenomen omdat het overgangsrecht met betrekking
tot uitstel van de verkiezingen niet los gezien kan worden van het voorstel
tot introductie van verkiezingen door gemeenteraadsleden.
De Unie verzoekt om de in eerste instantie voorgestelde termijn van drie
maanden tussen gemeenteraadsverkiezingen en waterschapsverkiezingen
(zoals bij de Eerste Kamerverkiezingen) op te rekken naar een half jaar,
zodat er voldoende tijd is voor de kandidaten op de lijsten om zich te
presenteren. Naar aanleiding van deze opmerking en in verband met het
uitgangspunt het waterschapsbestuur zo min mogelijk te politiseren is
gekozen om de termijn te verlengen met ongeveer zes maanden.
In haar reactie doet de Unie verder nog de suggestie om het aantal
waterschapsbestuurders per gemeente te maximeren, omdat anders de
kans groot is dat kandidaten hun politieke oor laten hangen naar de
wensen van de raadsleden uit de grote gemeenten. In het wetsvoorstel is
er bewust voor gekozen geen limiet te stellen. Het betreft verkiezingen van
de categorie van ingezetenen. De gekozen vertegenwoordigers worden
geacht deze belangen, inclusief alle te onderscheiden deelbelangen
hierbinnen, te vertegenwoordigen. Het maakt daarbij niet uit of de
stemmen afkomstig zijn uit een grote of een kleine gemeente. Omdat in
steden meer ingezetenen wonen, is het logisch vanuit de gemeenteraadsleden uit de grote steden een grotere stemwaarde vertegenwoordigen.
De Unie van Waterschappen stelt dat er beperkte kans is voor deelname
aan de verkiezingen van watergroeperingen en dat de onafhankelijkheid
van waterspecifieke partijen wordt aangetast.
De belangen binnen de categorie van ingezetenen zijn niet homogeen. Dit
blijkt ook uit de verkiezingen in 2008 waar lijsten met aanduidingen als
«Rijdend Nederland», «Eigen woning en water» en «Lagere lasten burger»
voldoende stemmen verkregen voor een vertegenwoordiging in een
enkele algemeen bestuur. Daarnaast zijn er ook waterspecifieke lijsten die
in meerdere of alle waterschappen zijn geregistreerd en één of meer
zetels hebben verkregen. Het betreft lijsten met aanduidingen als
«Algemene Waterschapspartij», «Water Natuurlijk» en «Werk aan Water».
Er blijkt een behoefte aan de mogelijkheid om zich binnen het systeem
van belangenvertegenwoordiging te profileren op deelbelangen. Het
lijstenstelsel biedt stichtingen of verenigingen hiertoe de kans. Dit
verandert niet als de leden van het algemeen bestuur worden gekozen
door de leden van de gemeenteraden. Lijsten die willen meedoen dienen
van 1 gemeenteraadslid een verklaring van ondersteuning te krijgen om
wel enig zicht te hebben op steun. Met die verklaring kunnen de lijsten
verdere steun zoeken. In 2008 hebben niet alle politieke partijen meegedaan aan de verkiezingen en in veel gemeenteraden hebben partijen
zitting die vooral een lokaal belang dienen en geen natuurlijke binding
hebben met lijsten die meedoen aan de waterschapsverkiezingen.
De Unie van Waterschappen wenst verder een regeling waarbij het niet
mogelijk is om tegelijkertijd waterschapsbestuurder te zijn en gemeenteraadslid. Zij stelt dat sprake kan zijn van belangenverstrengeling en dat
anders een gesloten bestuurderscultuur kan ontstaan. De CAW bepleit
eveneens een dergelijke incompatibiliteit omdat het risico van belangenverstrengeling en loyaliteitsconflicten toeneemt en het risico bestaat dat
het onderscheid tussen het functionele waterschapsbestuur en het
algemene bestuur niet ten volle recht kan worden gedaan. De Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) daarentegen geeft aan dat de
Waterschapswet reeds de mogelijkheid biedt om, als zich een (mogelijk)
belangenconflict voordoet, zich van stemming te onthouden. Verder wijst
de VNG erop dat ook lidmaatschap van Provinciale Staten verenigbaar is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

10

met dat van gemeenteraad, terwijl hier zelfs sprake is van een toezichtrelatie. Ook het lid zijn van zowel Provinciale Staten als de Eerste Kamer is
verenigbaar. De Kiesraad ten slotte constateert dat de dergelijke incompatibiliteitenregeling afwijkt van, en stringenter is dan de in de Gemeentewet en de Provinciewet opgenomen regeling. De Kiesraad geeft aan
hiervoor een goede motivering te willen zien, met name vanwege het feit
dat in ons land naar staand beleid terughoudendheid wordt betracht waar
het gaat om het benoemen van incompatibiliteiten.
Het kabinet betracht terughoudendheid in het onverenigbaar verklaren
van functies, zeker waar het geen voltijds functies betreft. Zoals in
paragraaf 3.3. is overwogen wil het kabinet echter op geen enkele manier
afbreuk doen aan het functionele karakter van de waterschappen.
Bestuurslidmaatschap van zowel een gemeente als een waterschap doet
hieraan mogelijk wel afbreuk. Zo wordt ook de schijn van belangenverstrengeling voorkomen.
De VNG bepleit in haar reactie verder nog opname in de Kieswet, het
wettelijk regelen van datum en tijdstip (in plaats van in de algemene
maatregel van bestuur), een bepaling van het aantal ingezetenen analoog
aan die voor de gemeenteraadverkiezingen en het afschaffen van
kiesdistricten. De Kiesraad vraagt zich eveneens af wat de meerwaarde is
van de figuur van kiesdistricten.
De bepaling van het aantal ingezetenen is aangepast aan de bepaling voor
de gemeenteraadsverkiezingen. De datum van verkiezingen wordt in het
stelsel van de Waterschapswet op het niveau van algemene maatregel
van bestuur geregeld, maar zal tijdig bekend gemaakt worden zodat
gemeenten hiermee rekening kunnen houden met hun vergaderingen. Dit
zal, zoals de Kiesraad ook aangeeft, een gelijke datum en gelijk tijdstip zijn
voor alle gemeenten. De regeling inzake de kiesdistricten wordt in dit
wetsvoorstel geschrapt. Kiesdistricten passen niet goed in het systeem
van getrapte verkiezingen. Het geringe aantal kiezers en de vooraf te
bepalen stemwaarden geven teveel mogelijkheid om het eindresultaat te
sturen. Vanuit democratisch oogpunt verdienen verkiezingen over het hele
waterschapsgebied de voorkeur. Ten slotte wordt opgemerkt dat er al
geen gebruik werd gemaakt van de mogelijkheid tot het instellen van
kiesdistricten de voorbije verkiezingen.
De CAW overweegt verder nog in haar advies dat het principe van
getrapte verkiezingen binnen de functionele belangendemocratie vanuit
staatsrechtelijk oogpunt niet minder aanvaardbaar is dan andere vormen
van belangenrepresentatie zoals directe verkiezingen of enkelvoudige
benoemingen, zij verwijst hiervoor naar haar advies uit 2009.
De Kiesraad geeft er voorkeur aan om de waterschapsverkiezingen onder
de werking van Kieswet te brengen, maar respecteert de nu gemaakte
keuze vanwege de daarvoor benodigde voorbereidingstijd. Hij geeft mee
expliciet te maken dat gemeentelijke herindelingen geen invloed hebben
op de verkiezingencyclus of aan meedoen aan de verkiezingen van de
leden van het waterschapsbestuur. Dit is overgenomen.
Het Interprovinciaal overleg (IPO) ten slotte heeft een aantal meer
technische opmerkingen ingebracht die zijn overgenomen. Verder vindt
het IPO dat beter beargumenteerd moet worden waarom de gemeenteraad als kiescollege wordt verkozen boven Provinciale Staten. De
toelichting is hierop aangepast.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

11

ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
Onderdeel A
In dit artikel wordt bepaald dat de leden van de categorie belanghebbenden van het algemeen bestuur van een waterschap indirect worden
gekozen door gemeenteraadsleden.
Onderdeel B
Het huidige artikel 17 met betrekking tot het instellen van kiesdistricten
komt te vervallen. In kiesdistricten worden zelfstandige verkiezingen
georganiseerd, dat wil zeggen: de kandidaatstelling, stemming en
verdeling van restzetels vindt plaats per kiesdistrict. In het systeem van
getrapte verkiezingen kunnen kiesdistricten tot ongewenste effecten
leiden (zogenaamde gerrymandering). Er is dan een kans dat de instelling
van kiesdistricten zo wordt gemanipuleerd dat de gewenste stemverhoudingen ontstaan. Kiesdistricten hebben twee doelen. Ten eerste vergroot
het de directe binding tussen kiezer en gekozene. Echter, bij indirecte
verkiezingen is de directe binding van de kiezer met de individuele
kandidaten minder noodzakelijk. Ten tweede kan het een middel tot
borging van specifieke regionale belangen binnen het waterschapsgebied
zijn, maar het geringe aantal kiezers en de vooraf te bepalen stemwaarden
geven teveel mogelijkheid om het eindresultaat te sturen. Vanuit
democratisch oogpunt verdienen verkiezingen over het hele waterschapsgebied de voorkeur. Ten slotte werd er in het recente verleden geen
gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot het instellen van kiesdistricten.
In dit onderdeel wordt nu de instelling van het stembureau geregeld. Dit
stembureau speelt enkel een rol in de stemopneming tijdens de stemming
in de gemeenteraad. Na de stemming en het tellen worden de pakketten
met stembiljetten verzegeld en naar het centraal stembureau overgebracht. Op grond van artikel 20, vijfde lid, onderdeel c, worden hierover bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld. Het ligt in de
rede om hierbij bepalingen overeenkomstig hoofdstuk T van de Kieswet te
formuleren. De verdere procedure van de wijze van tellen, rangschikken
en de regeling bij ontstentenis wordt bij algemene maatregel van bestuur
op grond van artikel 17, derde lid, uitgewerkt.
Onderdeel C
Voor de verkiezingen van het waterschapsbestuur door de gemeenteraadsleden moet een centraal stembureau worden ingesteld. Het centraal
stembureau draagt zorg voor het registreren van belangenorganisaties en
het onderzoek, de nummering en de openbaarmaking van de kandidatenlijsten. Daarnaast bepaalt het centraal stembureau ook de stemwaarde
met de methode uiteengezet bij de toelichting bij onderdeel A. Ten slotte
stelt het centraal stembureau ook de verkiezingsuitslag vast en wordt deze
door hen bekendgemaakt. Het centraal stembureau heeft dezelfde
samenstelling als het stembureau van het waterschap onder het huidige
artikel 18 van de Waterschapswet (Stb. 2007, 208), echter de werkwijze
van het stembureau verandert.
Onderdeel D
Ingevolge artikel 19, eerste lid, kunnen alleen bij het centraal stembureau
geregistreerde belangengroeperingen een kandidatenlijst inleveren. Naast
de wijziging met betrekking tot de introductie van het centrale stembureau
worden aan dit artikel geen nieuwe wijzigingen voorgesteld. Bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur, op grond van het tweede lid,
zullen aan de registratie van de belangengroeperingen en aan de
kandidaatstelling eisen worden gesteld die in lijn zijn met de bepalingen
uit de Kieswet over de verkiezingen van de Eerste Kamerleden. Voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

12

registratie van de aanduiding zal het met name gaan om hetgeen in artikel
G 3, vierde tot en met zevende lid, van de Kieswet is bepaald.
Bij algemene maatregel van bestuur krachtens het tweede lid van artikel
19 zal worden bepaald dat bij het inleveren van een kandidatenlijst ten
minste één verklaring van ondersteuning van een gemeenteraadslid van
een gemeente binnen het beheergebied van het waterschap waarvoor de
lijst wordt ingeleverd vereist is (naar analogie van artikel R2 Kieswet).
Op grond van het tweede lid, onderdeel c, zullen regels omtrent de
kandidaatstelling worden gesteld. Hierbij moet naast inhoudelijke eisen
aan de lijst – zoals eisen aan de daarop voorkomende kandidaten –
gedacht worden aan regels omtrent degenen die bevoegd zijn tot
inlevering van de kandidatenlijsten en omtrent de bij de inlevering te
overleggen bewijzen, zoals schriftelijke instemmingverklaringen van de
kandidaten (vergelijk artikel R8 Kieswet).
De bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels omtrent de in
onderdeel d genoemde onderwerpen zullen grotendeels overeenkomen
met hetgeen in hoofdstuk S van de Kieswet is geregeld. De geldigheid van
een kandidatenlijst zal op dezelfde gronden als genoemd in artikel S 3 van
de Kieswet worden beoordeeld, met dien verstande dat de ingevolge
artikel 20 verplichte registratie een extra toetsgrond oplevert. Alleen een
geregistreerde groepering mag immers een kandidatenlijst inleveren.
Onderdeel E
In het voorgestelde artikel 20, tweede en vierde lid, wordt geregeld dat op
een bij algemene maatregel van bestuur bepaalde dag alle gemeenteraden ten behoeve van de waterschapsverkiezingen op eenzelfde tijdstip
in vergadering komen om hun stem per stembiljet uit te brengen (in
tegenstelling tot de langere periode waarin het als kiezer mogelijk was de
stem per brief te retourneren). Er is gekozen voor een vast tijdstip om
onderlinge beïnvloeding van de stemming tussen gemeenten zoveel
mogelijk uit te sluiten. Indien een gemeente in meerdere waterschappen
is gelegen zal tijdens de vergadering per waterschap een stemming
worden gehouden met een afzonderlijk stembiljet voor elk waterschap.
Over de stembiljetten en de wijze waarop de stem wordt uitgebracht
worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld. Ten aanzien
van de stemopneming zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij
hoofdstuk T van de Kieswet. Daarbij gaat het om zaken als (procedurele
waarborgen bij) het tellen van de stemmen en de geldigheid van
uitgebrachte stemmen.
Onderdeel F
Het voorgestelde artikel 20a regelt de methode voor toekenning van de
stemwaarde. Als methode voor deze toekenning van stemwaarden is
gekozen voor het systeem dat de Kieswet (artikel U2) voorschrijft voor de
verkiezing van de leden van de Eerste Kamer door de leden van de
Provinciale Staten. Dit is in lijn met het tot nu toe gehanteerde beleid om
zoveel mogelijk bij de Kieswet aan te sluiten wat betreft het kiezen van de
leden voor de categorie ingezetenen binnen het algemeen bestuur van de
waterschappen. Het aantal inwoners van een gemeente dat ingezetene is
van een waterschap wordt door het honderdvoud van het aantal
gemeenteraadsleden van die gemeente gedeeld. Het verkregen getal
wordt naar boven of naar beneden afgerond tot een geheel getal. Op deze
manier vertegenwoordigt elk raadslid een gelijk aantal ingezetenen van
een waterschap waarvan het gebied zich uitstrekt over die gemeente. Aan
elke stem van een raadslid wordt minimaal stemwaarde 1 toegekend.
Hiervoor is gekozen om geen stem verloren te laten gaan. Het kan
namelijk voorkomen dat, wanneer een waterschap in meerdere
gemeenten ligt, een zeer gering aantal ingezetenen van een waterschap
binnen de gemeentegrenzen wonen. Als bijvoorbeeld een kleine 2000
personen van een gemeente van 100 000 inwoners in een ander water-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

13

schap wonen komt volgens de hierboven beschreven rekenmethode de
breuk onder ½ waardoor de stemwaarde naar beneden wordt afgerond.
Dit zou een stemwaarde van nul opleveren en een verloren stem. Om die
gevallen te voorkomen wordt daarom ten minste stemwaarde 1 aan een
raadslid toegekend. Wanneer er geen ingezetenen in de gemeente wonen,
maar het slechts om gronden gaat waarover het beheersgebied van het
waterschap strekt, wordt de stemwaarde wel op nul vastgesteld en
worden geen verkiezingen in die gemeenteraad georganiseerd.
Het centraal stembureau stelt het aantal ingezetenen van het waterschap
per gemeente en de stemwaarde vast. Het vierde lid regelt dat het
waterschap de gegevens van de aantallen van de ingezetenen per
gemeente ter beschikking stelt aan het centraal stembureau. Hierbij wordt
net als bij voorgaande directe verkiezingen door het centraal stembureau
gebruik gemaakt van gegevens uit de gemeentelijke basisadministratie
(artikel 11 van de Waterschapswet). In de wet is de formule vastgelegd
voor het berekenen van de stemwaarde.
In het derde lid wordt geregeld dat het centrale stembureau de stemwaarde en het aantal ingezetenen van het waterschap per gemeente
bekend maakt door publicatie in de Staatscourant.
Het voorgestelde artikel 20b regelt de toewijzing van zetels en de vaststelling van de verkiezingsuitslag. Voor de regels omtrent de vaststelling
van de verkiezingsuitslag zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij de
hoofdstukken P (inzake restzetelverdeling voor grote en kleine aantallen
zetels voor de categorie van ingezetenen) en U van de Kieswet. Het betreft
daarbij met name regels voor het verdelen van de zetels over de kandidatenlijsten en de rangschikking van de kandidaten, alsmede de wijze van
bekendmaking van de verkiezingsuitslag. In het artikel worden de
belangrijkste principes geregeld die worden gehanteerd bij de vaststelling
van de verkiezingsuitslag en de verdeling en toewijzing van zetels. Deze
principes zijn in lijn met de Kieswet. In tegenstelling tot de Kieswet is in
het voorstel de mogelijkheid tot het uitbrengen van voorkeursstemmen
geschrapt. Een vooraf vastgelegde lijst kan worden opgesteld rekening
houdend met geschiktheid en deskundigheid van de daarop aanwezige
kandidaten. Voorkeursstemmen kunnen dat beeld verstoren en meer
politisering in de hand werken. Politisering door voorkeursstemmen is
vooral een gevaar in relatief kleine waterschappen met grote gemeenten
waar gemeenteraadsleden een hoge stemwaarde hebben (Almere,
Amsterdam en Rotterdam).
Onderdeel G
In tegenstelling tot de periode van ongeveer drie maanden die wordt
gehanteerd bij de verkiezingen van de leden van de Eerste Kamer der
Staten Generaal wordt hier een langere periode geïntroduceerd. Het gaat
om een periode die zes maanden valt na de verkiezingen van de gemeenteraden. Er zijn dan zes maanden voor de voorbereiding van de verkiezingen, de vorming van de lijsten en de voorlichting aan de gemeenteraadsleden en kandidaat waterschapsbestuurders. De relatief korte termijn
van drie maanden voor de Eerste Kamerverkiezingen kan de politisering
van het waterschapsbestuur vergroten. Er is dan weinig tijd voor de
toetsing van de deskundigheid van de kandidaten en rekrutering. De
lijstvorming moet met het oog op het schrappen van de voorkeursstem
zorgvuldig gebeuren.
Bij fusies van waterschappen wordt zoveel mogelijk gefuseerd tijdens de
reguliere zittingsperioden, maar tussentijds fuseren is niet uitgesloten. In
die gevallen zal dan ook sprake zijn van tussentijdse verkiezingen.
Gemeentelijke herindeling heeft geen invloed op het wettelijk vastgelegde
verkiezingsmoment voor het waterschapsbestuur. Tussentijdse verkiezingen voor gemeenteraden als gevolg van een gemeentelijke herindeling
leiden niet tot tussentijdse verkiezingen voor waterschappen. Ook als een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

14

gemeente niet meedoet met de landelijke raadsverkiezingen, heeft dat
geen consequenties voor deelname aan de waterschapsverkiezingen.
Onderdeel H
Het gaat hier om enkele technische wijzigingen in verband met gewijzigde
verwijzingen.
Onderdeel I
Omdat de stemgerechtigden in het voorgestelde kiessysteem gemeenteraadsleden zijn, is artikel 30 op dit punt aangepast.
Onderdeel J
De artikelen 31 en 47 bevatten een lijst met functies die niet verenigbaar
zijn met de functie van lid van het algemeen bestuur respectievelijk het
voorzitterschap van een waterschap. Aan deze lijsten wordt de functie van
gemeenteraadslid toegevoegd. Voor de redenen van deze toevoeging
wordt kortheidshalve verwezen naar hetgeen hierover is opgemerkt in het
algemeen deel van deze memorie van toelichting. Volledigheidshalve
wordt op deze plek vermeld dat wethouder en waterschapsbestuurder in
de huidige Waterschapswet reeds een incompatibiliteit is.
Artikel II
In dit artikel wordt uitstel van de verkiezingen die voorzien waren in 2012
geregeld tot zes maanden na het moment van de eerstvolgende gemeenteraadsverkiezingen. In de tussentijd kunnen de waterschapsverkiezingen
worden georganiseerd (zie artikel I, onderdeel G, voor toelichting omtrent
deze periode). Zo loopt het systeem van de waterschapsverkiezingen door
de leden van de gemeenteraden gelijk met de gemeenteraadsverkiezingen.
Artikel III
Bij een fusie van waterschappen die zijn beslag krijgt voor 9 september
2014 kan bij provinciaal besluit worden afgezien van verkiezingen ten
behoeve van die fusie. In dat geval wordt bepaald dat een interim-bestuur
wordt aangesteld bestaande uit vertegenwoordigers van de te fuseren
waterschappen. De samenstelling van dat interim-bestuur wordt bepaald
aan de hand van de laatst gehouden verkiezingen.
Artikel IV
Met deze bepaling wordt als tegenhanger van de in de Waterschapswet
op te nemen incompatibiliteiten (artikel I, onderdeel J) in de Gemeentewet
opgenomen dat het lidmaatschap van een gemeenteraad niet verenigbaar
is met het lidmaatschap van het algemeen bestuur van een waterschap of
met het voorzitterschap van een waterschap.
Artikel V
De inwerkingtreding van dit wetsvoorstel wordt beoogd vóór de reguliere
waterschapsverkiezingen van 2012 omdat het wenselijk is dat de
eerstvolgende verkiezingen volgens de nieuwe systematiek kunnen
verlopen.
De staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
J. J. Atsma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 097, nr. 3

15