Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 920

Wijziging van een aantal onderwijswetten in
verband met onder andere de uitbreiding van
het bestuurlijk handhavingsinstrumentarium
(Wet uitbreiding bestuurlijk instrumentarium
onderwijs)

Nr. 32

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET
ONDERWIJS
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 juni 2022
Hierbij stuur ik u, mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, de antwoorden op de vragen die door uw Kamer per brief
van 21 juni 2022, naar aanleiding van de eerste termijn van de behandeling van het wetsvoorstel, aan ons zijn gesteld (Handelingen II 2021/22,
nr. 93, debat over de Wet uitbreiding bestuurlijk instrumentarium
onderwijs) Tevens bied ik u hierbij aan een nota van wijziging inzake het
bovengenoemde wetsvoorstel (Kamerstuk 35 920, nr. 24).
Ten behoeve van de leesbaarheid heb ik de vragen van een nummer
voorzien en heb ik de antwoorden cursief geplaatst.
Voorts heb ik een reactie opgenomen op de door het lid Van Meenen in de
eerste termijn gestelde vragen over de commissie maatschappelijk
verantwoordelijkheidsbesef in het hoger onderwijs.
Tot slot heb ik de tekst van het wetsvoorstel bijgevoegd zoals dat aan de
Raad van State ter advisering is voorgelegd.
De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs,
A.D. Wiersma

kst-35920-32
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

1

BIJLAGE I:

REACTIE OP DE SCHRIFTELIJKE VRAGEN
Voordat aan de beantwoording van de vragen wordt toegekomen, wijst de
regering erop dat zij, gelijktijdig met onderhavige beantwoording, een
nota van wijziging aan uw Kamer heeft aangeboden. Daarin wordt het
wetsvoorstel op drie punten aangepast. In het kader van de spoedaanwijzing wordt de bewijsmaatstaf van «redelijk vermoeden» verzwaard
naar «wezenlijk vermoeden», op de Minister komt een expliciete motiveringsplicht te rusten om, indien hij een (spoed)aanwijzing oplegt, aan te
geven waarom een lichter middel niet volstaat, en verduidelijkt wordt dat
uit een aan een (spoed)aanwijzing ten grondslag liggend inspectierapport,
moet blijken dat aan de voorwaarden voor de inzet van een (spoed)aanwijzing is voldaan. Navolgende beantwoording moet worden gelezen in
het licht van die wijzigingen. In het belang van de overzichtelijkheid is in
bijlage een tabel opgenomen, waarin de verschillende opvolgende
wijzigingen naast elkaar zijn gezet.
Vragen van de leden van de CDA-fractie
1. Welke zaken kunnen in de «oude» vorm1 niet «opgelost» worden en
met de «nieuwe» vorm2 wel?
Het verschil tussen de «oude» vorm en de «nieuwe» vorm is toegelicht in
de eerste nota van wijziging (Kamerstuk 35 920, nr. 7).3 Het voorstel dat nu
voorligt, regelt drie uitbreidingen van de grondslag voor wanbeheer ten
opzichte van de situatie vóór de eerste nota van wijziging:
De grondslag voor wanbeheer met betrekking tot de kwaliteit van het
onderwijs wordt verruimd met het «langdurig nalaten» om «maatregelen
te treffen ter waarborging van de kwaliteit en goede voortgang van het
onderwijs.»
Zonder de toevoeging van «langdurig nalaten» kan alleen worden
opgetreden als het gaat om «in ernstige mate nalaten», dat geeft geen
gewicht aan een langdurig ongewenste situatie voor leerlingen. Met deze
verruiming wordt beoogd om besturen, waarvan de inspectie de zorg
voor de kwaliteit van het onderwijs langdurig als niet voldoende (onvoldoende of zeer zwak) beoordeelt en waarbij het bestuur nalaat maatregelen te treffen die nodig zijn om die kwaliteit te waarborgen, een
aanwijzing op te kunnen leggen.
Het gaat dan bijvoorbeeld om besturen van scholen die op enig moment
zeer zwak worden beoordeeld, maar er langdurig niet in slagen weer
voldoende te worden. Scholen die zeer zwak blijven, kunnen onder
huidige regelgeving worden gesloten door de bekostiging te beëindigen
(mits het oordeel mede is gebaseerd op onvoldoende leerresultaten).
Scholen die langdurig tussen zeer zwak en onvoldoende laveren, komen
alleen in aanmerking voor een herstelopdracht of een bekostigingssanctie.
De bekostigingssanctie draagt niet bij aan een oplossing, juist bij scholen
die een extra inspanning moeten leveren om de kwaliteit op orde te
krijgen en daar dus middelen voor nodig hebben.
1
2
3

Het wetsvoorstel vóór de nota van wijziging
Het wetsvoorstel na de nota van wijziging
Het ging om de volgende verruimingen. Het langdurig nalaten maatregelen te treffen ter
waarborging van de kwaliteit en goede voortgang van het onderwijs wordt ook aangemerkt als
wanbeheer. Daarnaast vervalt het begrip «structureel» uit de definitie van wanbeheer met
betrekking tot de zorgplicht voor de veiligheid en de burgerschapsopdracht. Voorts is voor het
opleggen van een spoedaanwijzing geen ernstig vermoeden, maar een redelijk vermoeden van
wanbeheer (naast de overige normcondities) voldoende. Ten slotte wordt het mogelijk de
spoedaanwijzing eenmalig met zes maanden te verlengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

2

Door de langdurigheid onder te brengen bij de grond voor wanbeheer kan
worden ingegrepen in het bestuur van de school dat onvermogen toont
om de school weer op orde te krijgen, nadat de inspectie dit in een
rapport heeft vastgesteld.
Overigens is het niet zo, dat een aanwijzing altijd zou moeten bestaan uit
een opdracht aan de instelling om personele maatregelen tegen de
bestuurder, of het bestuur als geheel, te nemen. Een aanwijzing kan er ook
uit bestaan bepaald gedrag te (doen) stoppen, of juist te (doen) starten.
Zoals bijvoorbeeld een plicht om hulp van buiten in te schakelen, of een
verbod om bepaald beleid nog langer ten uitvoer te brengen. Ook bij het
vormgeven van de aanwijzing wordt dus gewogen of de strekking van de
aanwijzing proportioneel is ten opzichte van de schade die ontstaat als de
overtreding voortduurt. De rechter zal daar ook op toetsen, mocht beroep
worden aangetekend.
Bij de definitie van wanbeheer met betrekking tot de zorgplicht voor de
veiligheid en tot de burgerschapsopdracht, vervalt het woord «structureel». Dit betreft overigens alléén het funderend onderwijs; in het mbo
en ho worden deze gronden voor wanbeheer niet geïntroduceerd
De burgerschapsopdracht en de zorgplicht voor de veiligheid zijn
fundamentele waarden in het funderend onderwijs. Dit is ook de reden dat
ze zijn opgenomen als grondslag voor wanbeheer, waarbij het bij beide
wel moet gaan om overtredingen met (dreigende) ernstige schade voor
leerlingen of ernstige aantasting van een of meer basiswaarden van de
rechtsstaat. In het «oude» voorstel werden beide gronden beperkt tot
«structurele overtredingen» van de burgerschapsopdracht en de
zorgplicht voor de veiligheid. Om een aanwijzing te kunnen geven was het
dus noodzakelijk voor de inspectie om aan te tonen dat een overtreding
herhaaldelijk of gedurende een langere periode had plaatsgevonden, óók
waar het gaat om overtredingen met ernstige gevolgen. Te denken valt,
bijvoorbeeld, aan vergaande anti-rechtstatelijke, of anti-democratische
uitlatingen.
Indien het structurele karakter van deze uitlatingen niet zou kunnen
worden aangetoond, stond op korte termijn geen andere optie open dan
het uitvoeren van periodiek herstelonderzoek door de inspectie om dit
alsnog aan te tonen. Zoals ook in het debat van 16 juni jl. is toegelicht, kan
een dergelijk traject gemakkelijk maanden, of zelfs een jaar, in beslag
nemen. Gezien de ernst van de situatie acht de regering dat zeer onwenselijk. Met het nu onderhavige voorstel vervalt daarom de eis dat sprake
moet zijn van een structurele overtreding.
Bij de spoedaanwijzing vormt een «wezenlijk» vermoeden van wanbeheer
voldoende grond om over te gaan tot het opleggen van een spoedaanwijzing. Deze kan ook eenmalig verlengd worden.
De aan u aangeboden derde nota van wijziging verandert het begrip
«redelijk vermoeden» naar «wezenlijk vermoeden».
Het onderscheid tussen een «redelijk», «wezenlijk» en een «ernstig»
vermoeden van wanbeheer is moeilijk met een schaartje te knippen. Het
betreft hier de benodigde bewijslast voor het vermoeden van wanbeheer.
Toepassing van deze begrippen vereist een weging. Hoewel de begrippen
«redelijk» en «ernstig» in de wetspraktijk redelijk ingeburgerd zijn, ook
waar het gaat om bewijslast, is het uiteindelijk aan het professionele
oordeel van de inspectie (en, indien beroep wordt ingesteld, aan dat van
de rechter) om te bepalen of voldaan wordt aan de noodzakelijke
bewijslast. Er werd in de eerste nota van wijziging gekozen voor een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

3

redelijk vermoeden, aangezien kiezen voor een ernstig vermoeden met
bijbehorende grote mate van benodigd bewijs, juist voor casus waar ook
een overtreding en onverwijlde spoed moeten worden aangetoond, de
bepaling weleens tot een dode letter zou kunnen maken. Onverwijlde
spoed vormt namelijk al een aanzienlijke drempel tegen overhaast
ingrijpen. In het kader van het vereiste van onverwijlde spoed moet
worden bekeken welke gevolgen er zijn indien overheidsingrijpen uitblijft
en op welke termijn. Indien deze gevolgen, gelet op de aard en omvang
daarvan, niet zeer ernstig zijn, de gevolgen hersteld kunnen worden of de
gevolgen niet op korte termijn intreden, wordt niet ingegrepen met een
spoedaanwijzing. Wel zal dan andere actie vereist zijn: er is dan immers
nog altijd sprake van een bevoegd gezag dat in overtreding is en een
(ernstig) vermoeden van wanbeheer.
Kern van de zaak is thans, na de derde nota van wijziging, dat uiteindelijk
de inspectie er van overtuigd moet zijn dat er een wezenlijk vermoeden is
van wanbeheer en dat een spoedaanwijzing het noodzakelijk in te zetten
instrument is in het voorkomende geval, in het belang van de kwaliteit en
goede voortgang van het onderwijs aan leerlingen en studenten. De term
«wezenlijk vermoeden» houdt het midden tussen «redelijk vermoeden» en
«ernstig vermoeden». Aldus wordt de bewijsmaatstaf verzwaard en wordt
een balans gevonden tussen enerzijds de vrijheid van onderwijs, en
anderzijds het belang van een slagvaardig instrumentarium om in
spoedeisende gevallen leerlingen en studenten te kunnen beschermen.
Indien met een substantiële mate van waarschijnlijkheid kan worden
aangenomen een nog te verrichten onderzoek het oordeel van wanbeheer
zou opleveren, is aan dit vereiste voldaan. Uiteraard dient dit te volgen uit
een inspectierapport. De regering hecht eraan te benadrukken dat in dit
inspectierapport feiten en omstandigheden worden vastgesteld. De
inspectie baseert een wezenlijk vermoeden dus altijd op feitelijke
vaststellingen (bijvoorbeeld omtrent hetgeen de inspectie zelf heeft
waargenomen, wat er uit stukken blijkt, etc.).
Tegen de oplegging van de spoedaanwijzing staan bezwaar en beroep bij
de bestuursrechter open. Het bevoegd gezag kan, gelijktijdig met het
instellen van bezwaar of beroep, een voorlopige voorziening vragen bij de
voorzieningenrechter. Aldus kunnen het oordeel en de bewijsvoering van
de inspectie door de onafhankelijke bestuursrechter worden getoetst. De
rechter toetst ook altijd de proportionaliteit en subsidiariteit van de
interventie.
Na het opleggen van een spoedaanwijzing door de Minister, heeft de
inspectie tijd en gelegenheid om nader onderzoek te doen naar het
vermoede wanbeheer. Indien de inspectie gedurende het onderzoek tot de
conclusie komt dat toch geen sprake is van wanbeheer, dan wordt dit
eveneens vastgelegd in een rapport en zal de Minister de spoedaanwijzing
intrekken.
Onder normale omstandigheden zou een termijn van zes maanden
voldoende moeten zijn om het nader onderzoek uit te voeren. Het kan
echter ook voorkomen dat een middels een spoedaanwijzing geschorste
bestuurder weigert aan onderzoek mee te werken en bijvoorbeeld
correspondentie of financiële gegevens weigert te overleggen. In dat
geval wordt het onderzoek naar het vermoede wanbeheer bemoeilijkt en
heeft de inspectie mogelijk meer tijd nodig om het onderzoek af te
ronden. In dergelijke gevallen wenst de regering de Minister de
mogelijkheid te geven om de spoedaanwijzing eenmalig met zes
maanden te verlengen.
Voor meer voorbeelden zij verwezen naar het antwoord van vraag 30.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

4

2. Is de aanpassing strikt noodzakelijk om die zaken op te lossen, of kan
dat ook via een andere minder ingrijpende weg?
Ja, de regering acht de aanpassingen strikt noodzakelijk om met zekerheid
te kunnen zeggen dat in bovengenoemde gevallen adequaat kan worden
opgetreden.
Langdurige overtredingen van de zorgplicht voor de kwaliteit van het
onderwijs, waarbij sprake is van nalatigheid om maatregelen te treffen die
noodzakelijk zijn voor de kwaliteit en goede voortgang van het onderwijs
te waarborgen, kunnen nu niet goed worden aangepakt. Bij langdurende
overtredingen, waarbij het bestuur onvoldoende voortgang maakt met het
herstel, bieden herstelopdrachten en bekostigingssancties immers te
weinig handvatten om het bestuur in de goede richting te doen bewegen.
Mede omdat een bekostigingssanctie ook de leerlingen benadeelt.
Bij (zeer) ernstige overtredingen van de burgerschapsopdracht of de
zorgplicht voor de veiligheid in het funderend onderwijs, waarbij het
structurele karakter niet kan worden aangetoond, ontbreekt nu een
passende sanctie.
De inspectie kan onder het criterium van een structurele overtreding
immers alleen een herstelopdracht geven en hopen dat de overtreding
inderdaad wordt beëindigd. Zeker in verband met de fundamentele
waarden die besloten liggen in de burgerschapsopdracht en de zorgplicht
voor de veiligheid, acht de regering het een uitermate onwenselijke
situatie dat een niet structurele doch grove schending van deze twee
normen niet kan leiden tot ingrijpen in het bestuur van een school door de
overheid, indien een dergelijke overtreding blootlegt dat een bestuur niet
goed functioneert. Dit is ook niet te ondervangen door middel van een
andere, als minder ingrijpend ervaren ingreep in het voorliggende
wetsvoorstel.
Voor wat betreft het wezenlijke vermoeden ten aanzien van de spoedaanwijzing kan niet zo stellig worden geduid binnen welk feitencomplex het
grote verschil gaat maken, daarvoor zijn casus ook te veel verschillend.
Wat de regering in ieder geval wil voorkomen, is dat de bewijslast voor
het vermoeden van wanbeheer in de praktijk te dicht aan komt te liggen
bij de bewijslast voor de constatering van wanbeheer bij een gewone
aanwijzing. Hoe hoger de bewijslast, hoe meer tijd gemoeid zal zijn met
het onderzoek om een vermoeden te kunnen onderbouwen.
De inspectie constateert een overtreding. Daarbij kan sprake zijn van een
wezenlijk vermoeden van wanbeheer. Als een dergelijk vermoeden bij de
inspectie ontstaat, dan is er in ieder geval sprake van de mogelijkheid dat
ernstige gevolgen optreden als de overtreding voortduurt; wanbeheer is
immers geen licht verwijt Bij de inspectie wordt dan de afweging gemaakt
of de mogelijke kwalijke gevolgen van niet handelen maken dat sprake is
van onverwijlde spoed en opwegen tegen de zorgvuldigheid en
doorlooptijd die gepaard gaan met het daadwerkelijk vaststellen van
wanbeheer.
Ligt de bewijslast voor het vermoeden te hoog, dan zal in de praktijk pas
voldoende grond voor een (ernstig) vermoeden worden gevonden, als
eigenlijk ook het wanbeheer zelf kan worden vastgesteld. Dan is de tijd die
gewonnen zou moeten worden al verstreken en is het instrument van de
spoedaanwijzing in feite niet of nauwelijks inzetbaar, waarmee het zijn
waarde verliest.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

5

3. Waarom zullen de aanpassingen in dat licht moeten worden gezien als
proportioneel?
Gegeven het feit dat de aanpassingen zien op lacunes het handhavingsinstrumentarium en deze ook niet op andere wijze kunnen worden ingevuld,
terwijl de instrumenten bovendien van afdoende waarborgen zijn
voorzien, acht de regering de wijzigingen proportioneel.
Deze waarborgen zijn in het debat reeds een aantal keren aan de orde
gekomen, en bestaan uit:
– Aan een (spoed)aanwijzing moet een inspectierapport ten grondslag
liggen, waaruit volgt dat aan de vereisten voor de (spoed)aanwijzing is
voldaan (dit is nog geëxpliciteerd in de derde nota van wijziging);
– Op dit rapport is hoor en wederhoor mogelijk (zie artikel 20 WOT);
– Voor de aanwijzing betekent dit dat in het rapport moet worden
vastgesteld dat er sprake is van een overtreding en van wanbeheer;
– Voor de spoedaanwijzing betekent dat in het rapport moet worden
vastgesteld dat sprake is van een overtreding van een deugdelijkheidseis, van een wezenlijk vermoeden van wanbeheer, en van onverwijlde
spoed, dat wil zeggen: bekeken moet worden welke gevolgen er zijn
indien overheidsingrijpen uitblijft en op welke termijn. Indien deze
gevolgen, gelet op de aard en omvang daarvan, niet zeer ernstig zijn,
de gevolgen hersteld kunnen worden of de gevolgen niet op korte
termijn intreden, is er geen onverwijlde spoed;
– Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing en de Minister moet
onderbouwen waarom minder zware maatregel niet voldoet (zie ook
de derde nota van wijziging, waarin dit is geëxpliciteerd);
– De oplegging als zodanig en de inhoud van de (spoed)aanwijzing zijn
evenredig (artikel 3:4 Awb).
– Er is de mogelijkheid van bezwaar en beroep, waarbij ook de rechter
om een voorlopige voorziening kan worden gevraagd (zie daarover
hoofdstukken 7 en 8 Awb).
Voor een nadere onderbouwing zij verwezen naar het antwoord op de
vragen 28 en 30, waarin ook de verhouding tot artikel 23 van de
Grondwet, in welk verband de vraag naar de evenredigheid van inbreuken
op de onderwijsvrijheid een belangrijke rol speelt, nader wordt toegelicht.
Vragen van de leden van de SP-fractie
4. Hoe is binnen deze wet gewaarborgd dat de academische vrijheid nooit
in gevaar komt door politieke opvattingen van de bewindspersoon of de
Tweede Kamer? Kunt u dit toelichten?
De academische vrijheid is een groot goed en ook een van de fundamenten van het hoger onderwijsstelsel. Aan de instellingen voor hoger
onderwijs en aan de academische ziekenhuizen dient de academische
vrijheid in acht te worden genomen, zo volgt uit artikel 1.6 van de WHW.4
De academische vrijheid heeft betrekking op drie verschillende subjecten:
de onderzoeker, de docent en de student. Het recht van academische
vrijheid omvat een aantal deelvrijheden: de studievrijheid, de onderzoeksvrijheid en de openbaarmakingsvrijheid, aldus Groen in zijn dissertatie.5
Daar voegt Groen terecht aan toe dat de in de wet in formele zin gecodificeerde academische vrijheid ziet op een regulering van de interne
verhoudingen in de universiteit.6
4

Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
J.R. Groen, Academische vrijheid; een juridische verkenning (diss. Rotterdam) 2017, p. 11.
6
Dit volgt ook uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1.6 WHW (Kamerstuk 21 073, nr.
17, p. 39.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

6

Het begrip academische vrijheid behelst echter meer dan de in artikel 1.6
van de WHW neergelegde opdracht aan de instellingen om binnen hun
instelling de academische vrijheid te borgen. Het begrip kan ook geduid
worden als een «kapstok» begrip wat uiteenvalt in tenminste een vorm
van inhoudelijke vrijheid (een vorm van vrije meningsuiting zoals het
begrip door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens wordt
uitgelegd7), maar het heeft ook een organisatorische en institutionele
dimensie. Dat wordt ook wel de autonomie van de instelling of institutionele autonomie genoemd.8 De autonomie van een instelling gaat ook
gepaard met een grote (maatschappelijke) verantwoordelijkheid. In dat
kader moet het bestuurlijk instrumentarium ook worden gezien.
De regering stelt voorop dat waar het de wetenschapsbeoefening in de
ruime zin van het woord en de daaraan verbonden academische vrijheid
betreft, dit wetsvoorstel geen verandering brengt. In dit wetsvoorstel
wordt voorzien in de uitbreiding van het bestuurlijk handhavingsinstrumentarium. Voor het hoger onderwijs is de belangrijkste wijziging de
invoering van de mogelijkheid om een spoedaanwijzing te geven bij een
wezenlijk vermoeden van wanbeheer. Onder wanbeheer, in de zin van de
wet, wordt verstaan:
a. financieel wanbeleid;
b. het in ernstige mate of langdurig nalaten om, in ieder geval in strijd
met artikel 1.18, maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn voor het
waarborgen van de kwaliteit en de goede voortgang van het
onderwijs, waaronder de deugdelijke afsluiting daarvan;
c. het door een bestuurder of toezichthouder ongerechtvaardigd
verrijken van de rechtspersoon die de instelling in stand houdt,
zichzelf of een derde;
d. het in de hoedanigheid van bestuurder of toezichthouder handelen in
strijd met wettelijke bepalingen waardoor financieel voordeel wordt
behaald ten gunste van de rechtspersoon die de instelling in stand
houdt, zichzelf of een derde;
e. het in ernstige mate verwaarlozen van de zorg voor wat door
redelijkheid en billijkheid wordt gevorderd in de omgang met
betrokkenen binnen de instelling, waaronder in ieder geval wordt
verstaan intimidatie of bedreiging van personeel of studenten door
een bestuurder of toezichthouder.
Gelet op de omschrijving van het begrip wanbeheer gaat het dus
uitdrukkelijk niet om de studievrijheid, de onderzoeksvrijheid of de
openbaarmakingsvrijheid. Waar het wel om gaat is de wijze waarop de
instelling wordt bestuurd. Als daar sprake is van wanbeheer dan kan de
Minister ingrijpen. Dat ingrijpen is ook met de nodige waarborgen
omkleed, omdat dit pas kan nadat sprake is van een wezenlijk vermoeden
van wanbeheer hetgeen moet blijken uit een onderzoek van de inspectie.
Slechts onder die omstandigheden kan de Minister ingrijpen. Dat
ingrijpen kan – bij een spoedaanwijzing – verschillende vormen hebben.
Er kunnen inhoudelijke opdrachten worden gegeven om orde op zaken te
stellen, maar dat kan ultimo ook inhouden dat de Minister via een
aanwijzing een toezichthouder schorst of hem opdraagt een bestuurder te
schorsen. Daarmee wordt dan ingegrepen in de institutionele autonomie
van de instelling, maar een dergelijk ingrijpen wordt gerechtvaardigd door
de omstandigheden. Het instrument van een (spoed)aanwijzing kan
slechts worden ingezet wanneer dit een proportionele en subsidiaire
reactie is op het geconstateerde (vermoeden van) wanbeheer. Daarbij
herhaalt de regering dat het – gelet op de uitwerking van het begrip

7
8

Zie bijvoorbeeld: S. Philipsen, «Vrijheid van wetenschap», NTOR 2019/2.
HvJ 6 oktober 2020, ECLI:EU:C:2020:792.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

7

wanbeheer – niet gaat om de wetenschapsbeoefening, maar om de
besturing van de instelling.
5. Kunt u voorbeelden noemen van casussen in het verleden waardoor
een spoedaanwijzing zou zijn gegeven voor universiteiten?
In het hoger onderwijs is tot op heden gelukkig geen aanleiding geweest
om gebruik te maken van de huidige aanwijzing. Ook wanneer de met dit
wetsvoorstel voorgestelde spoedaanwijzing al deel uitmaakte van het
beschikbare instrumentarium kan de regering geen voorbeelden noemen
van casussen die aanleiding zouden zijn geweest voor het geven van een
spoedaanwijzing. Dit neemt niet weg dat ook voor de toekomst in het
(mogelijke) geval dat er de noodzaak is tot een spoedaanwijzing, deze ook
aan de raad van toezicht van een universiteit moet kunnen worden
gegeven.
6. Kan de flexibele schil op universiteiten reden zijn voor het geven van
een spoedaanwijzing?
De Minister kan slechts een spoedaanwijzing geven, indien sprake is van
een wezenlijk vermoeden van wanbeheer dat blijkt uit een inspectierapport. De regering gaat ervan uit dat met de term «flexibele schil» wordt
gedoeld op tijdelijke contracten. Het hanteren van een flexibele schil
binnen de daarvoor geldende wettelijke kaders valt als zodanig niet onder
een van deze categorieën en kan dus op zichzelf niet resulteren in een
wezenlijk vermoeden van wanbeheer op grond waarvan de Minister een
spoedaanwijzing kan geven. Dit kabinet werkt aan het verkleinen van de
verschillen tussen vast en flex en het stimuleren van vaste banen voor
structureel werk. De arbeidsvoorwaarden, waaronder vaste en tijdelijke
contracten, zijn overigens ook onderwerp van gesprek tussen werknemers
en werkgevers. In de cao kunnen zij daarover afspraken maken.
7. Kan overschrijding van de WNT9-norm door onderwijsbestuurders
reden zijn voor het geven van een spoedaanwijzing?
Nee. De WNT kent zelf al goede procedures voor handhaving en voor
terugvordering van de te veel betaalde bezoldiging of ontslagvergoeding
in geval er een overtreding wordt geconstateerd. In het uiterste geval kan
worden opgetreden door middel van een last onder dwangsom, door de
verantwoordelijke Minister op te leggen aan de partijen die de overeenkomst, als gevolg waarvan de WNT-norm wordt overschreden, zijn
aangegaan. Zie artikel 5.4 van de WNT.
Een spoedaanwijzing kan gegeven worden indien sprake is van een
overtreding van de onderwijswetgeving. Ook moet er een wezenlijk
vermoeden van wanbeheer zijn en onverwijlde spoed. Aangezien de WNT
geen deel uitmaakt van de onderwijswetgeving, behoort een spoedaanwijzing niet tot de mogelijkheden.
Vragen van de leden van de PvdA-fractie
8. Kunt u, mede in het licht van de rol van de gemeente als hoeder van het
openbaar onderwijs, de Grondwet en de sectorwetten, verhelderen wat
straks de rol van de gemeente nog is tegenover de rol van de centrale
overheid, vooral wanneer beide niet helemaal op één lijn zitten?

9

WNT: Wet normering topinkomens

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

8

Op basis van dit wetsvoorstel vindt geen verschuiving plaats van
bevoegdheden tussen de rijksoverheid en gemeenten. De organen van de
betreffende gemeente zullen zo veel mogelijk worden betrokken bij de
besluitvorming over eventuele inzet van het instrumentarium. Als blijkt
dat de gemeenteraad in staat is en bereid is om de vereiste maatregelen
te treffen, betekent dat dat niet hoeft te worden overgegaan tot het
opleggen van een (spoed)aanwijzing.
Het kan echter voorkomen dat ingrijpen door de gemeenteraad binnen de
termijn die door de inspectie wenselijk wordt geacht niet verwacht kan
worden. Ook is het in theorie denkbaar dat de gemeenteraad niet wenst in
te grijpen. Een reden daarvoor zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat de
gemeente een andere inschatting maakt van het vermogen van het
bestuur om het wanbeheer te beëindigen. De Minister zal uiteindelijk een
aanwijzing geven als de inspectie wanbeheer op een openbare school
constateert, en de gemeenteraad daar niet – of onvoldoende – op acteert.
Dat is op dit moment overigens ook al mogelijk, en is in lijn met de
gebruikelijke systematiek van de onderwijswetgeving, waarin alle
sanctiebevoegdheden in gelijke zin van toepassing zijn op het bijzonder
en het openbaar onderwijs.
De voorgestelde wijziging heeft geen invloed op rol die de gemeente heeft
in de garantiefunctie van het openbaar onderwijs. Het wetsvoorstel
verandert namelijk niets aan de wijze waarop gemeenten en provincies
dienen te handelen om deze waarborgfunctie in te vullen.
9. Is binnen deze wet, expliciet gewaarborgd dat de academische vrijheid
nooit in gevaar komt door politieke opvattingen van de bewindspersoon
of de Tweede Kamer? Zo nee, waarom niet?
In de tekst van de wet is dit niet geëxpliciteerd. Dit is naar de opvatting
van de regering ook niet noodzakelijk. Zoals in reactie op de vraag 4 van
de leden van SP-fractie is opgemerkt zijn de gronden van wanbeheer
zodanig vormgegeven dat dit het besturen van de instelling betreft en niet
de beoefening van de wetenschap.
Dit betekent concreet dat een (spoed)aanwijzing niet kan worden ingezet
naar aanleiding van resultaten van onderzoek of onderwijs dat een
bewindspersoon of de regering onwelgevallig is. Het is dan ook op grond
van de wetssystematiek uitgesloten dat de aan de onderzoeker, de docent
en de student toekomende academische vrijheid rechtstreeks wordt
geraakt door of aanleiding is voor een (spoed)aanwijzing.
Vanzelfsprekend is het wel zo dat in de institutionele autonomie wordt
ingegrepen op het moment dat gebruik wordt gemaakt van een (spoed)aanwijzing. Dit is echter geen directe inbreuk op de academische vrijheid
van de onderzoeker, docent en student. Een maatregel die ziet op
wanbeheer kan echter wel impact hebben op de organisatie van de
instelling en daarmee ook gevolgen voor de studenten, docenten en
onderzoekers.
Een spoedaanwijzing is een bestuurlijk instrument waarvan inzet wordt
gerechtvaardigd door de constatering van o.a. financieel wanbeleid,
onvoldoende onderwijskwaliteit, ongerechtvaardigde verrijking, financiële
bevoordeling, of het in ernstige mate verwaarlozen van de voor wat door
de redelijkheid en billijkheid wordt gevorderd in de omgang met
betrokken in de instelling. Slechts in die gevallen kan een (spoed)aanwijzing worden gegeven, en dan ook pas na een gedegen en onafhankelijk
inspectieonderzoek. Pas wanneer de inspectie in haar onafhankelijkheid
(een wezenlijk vermoeden van) wanbeheer constateert, heeft de Minister

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

9

de bevoegdheid om een (spoed)aanwijzing opleggen. Een en ander is ook
geëxpliciteerd in de derde nota van wijziging.
10. Waar precies in het wetsvoorstel staat de waarborg expliciet genoemd
dat kritisch onderzoek niet leidt tot wanbeheer en dat het geen basis kan
zijn voor het inzetten van een spoedaanwijzing, aangezien Minister dit
heeft beweerd? Hoe gaat u dan anders zorgen voor de borging van
academische vrijheid?
In de tekst van de wet is niet expliciet opgenomen dat kritisch onderzoek
niet leidt tot wanbeheer en daarmee geen basis kan zijn voor het inzetten
van een spoedaanwijzing. Dit volgt uit het gegeven dat in dit voorstel niet
is opgenomen wanneer het niet kan, maar wel wanneer het gebruik van
het instrument van de spoedaanwijzing wel tot de mogelijkheden behoort.
Ook in de toelichting en in reactie op vragen van leden van uw Kamer is
geëxpliciteerd dat kritisch onderzoek niet leidt tot wanbeheer. Deze inzet
van een (spoed)aanwijzing is een bestuurlijk instrument dat enkel als
ultimum remedium kan worden ingezet en enkel indien dit proportionele
en subsidiaire reactie is op het geconstateerde wanbeheer. Dit betekent
concreet dat de Minister niet overgaat tot oplegging van een aanwijzing
dan nadat ook is onderzocht of met een ander middel hetzelfde doel kan
worden bereikt. In een besluit tot aanwijzing motiveert de Minister ook
waarom de aanwijzing een proportionele en subsidiaire reactie is op het
geconstateerde wanbeheer.
11. Hoe verhoudt het wetsvoorstel – en in het bijzonder de spoedaanwijzing – zich tot de oproep van de Europese Commissie van januari 2022
aan alle lidstaten om de institutionele autonomie als element van
academische vrijheid te versterken en te beschermen?
De regering is bekend met de oproep van de Europese Commissie om de
institutionele autonomie als element van academische vrijheid te
versterken en te beschermen. De academische vrijheid als bedoeld in
artikel 1.6 van de WHW is in de kern een recht van individuele onderzoekers, docenten en studenten verbonden aan hoger onderwijsinstellingen. Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om een instrument in
te voeren waarmee ingegrepen kan worden in de institutionele autonomie
van de hoger onderwijsinstellingen. De institutionele autonomie van
instellingen is niet onbeperkt, ook niet met een beroep op academische
vrijheid.
In het kader van de institutionele autonomie acht de regering het
aanvaardbaar dat bestuurlijk kan worden ingegrepen wanneer sprake is
van wanbeheer. De instellingen waar kan worden ingegrepen met een
(spoed)aanwijzing betreffen alleen bekostigde instellingen. Wanbeheer is
zodanig gedefinieerd dat bij constatering van wanbeheer ingrijpen door
de overheid aangewezen is.
12. Hoe beïnvloedt de kans op een spoedaanwijzing de oordelen en
besluiten van bestuurders? In welke mate heeft dat invloed op de kwaliteit
van onderwijs en de academische vrijheid?
Het instrument van de spoedaanwijzing kan slechts worden ingezet
wanneer er, na gedegen en onafhankelijk onderzoek door de inspectie,
sprake is van een vermoeden van wanbeheer. Dit veronderstelt dat er
volgens onderzoek door de inspectie sprake is van tekortschieten van
bestuurders of toezichthouders in de invulling van hun bestuurlijke taak.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

10

De regering heeft vertrouwen in de professionaliteit en het bestuurlijk
vermogen van het Nederlandse hoger onderwijs. Het enkele feit dat er als
ultimum remedium een aantal instrumenten voor de Minister beschikbaar
zijn om zijn verantwoordelijkheid richting uw Kamer en de samenleving in
uitzonderlijke gevallen ook waar te maken, behoeft de oordelen en
besluiten van bestuurders in algemene zin niet te beïnvloeden.
Wanneer er een situatie ontstaat binnen een instelling waarin een kans
bestaat dat er gebruik wordt gemaakt van de spoedaanwijzing, gaat de
regering er van uit dat de bestuurders in kwestie hun oordelen en
besluiten zodanig gaan aanpassen dat het inzetten van een spoedaanwijzing niet (meer) nodig is. De kans op een spoedaanwijzing kan
daarmee een positieve invloed hebben op de besluitvorming. De kwaliteit
van het onderwijs en de academische vrijheid zijn met (de mogelijkheid
van) het inzetten van een spoedaanwijzing niet in het geding, nu hiermee
het reilen en zeilen van bestuurders met betrekking tot wanbeheer aan de
orde is.
13. Op welke wijze borgt u dat de extra verticale sturing geen impact heeft
op de interne verantwoordingslast en de vrijheid van wetenschappers tot
onderzoekskeuze en oordeelsvorming nu de keuze voor de (spoed)aanwijzingsbevoegdheid tevens een keuze impliceert voor meer directe en
indirecte sturing door de overheid op het niveau van het bestuur van de
instelling?
De regering wenst te benadrukken dat de aanwijzingsbevoegdheid reeds
in de hoger onderwijswetgeving is opgenomen en betrekking heeft op het
handelen van bestuurders en toezichthouders. Ook wenst zij te
benadrukken dat dit geen betrekking heeft op de vrijheid van wetenschappers tot onderzoekskeuze en oordeelsvorming. De regering heeft
geen signalen ontvangen dat de bestaande aanwijzingsbevoegdheid hier
impact op heeft (gehad). De regering ziet dan ook niet in dat met de
mogelijkheid van een spoedaanwijzing dit wel het geval zal zijn, nu de
aanleiding voor het inzetten van een spoedaanwijzing met de
mogelijkheid van dit instrument niet wijzigt. De regering hecht er
overigens aan te benadrukken het zeer zorgelijk te vinden indien besturen
van instellingen het bestaan van een mogelijkheid van een (spoed)aanwijzing zouden gebruiken of zelfs misbruiken om te interfereren in de
vrijheid van wetenschappers tot onderzoekskeuze en oordeelsvorming.
14. Wat betekent bij het universitair onderwijs de versoepeling van de
definitie van wanbeheer dat een aanwijzing kan worden gegeven ingeval
van ernstige nalatigheid om maatregelen te treffen om de kwaliteit van
(de voortgang en afsluiting) van het onderwijs te waarborgen, in de
praktijk? Wat is de definitie van «kwaliteit?»
Om te beginnen merkt de regering op dat er geen sprake is van een
versoepeling van de definitie, behoudens met het loslaten van de
stelseleis. Met de toevoeging van de zinsnede «waaronder de deugdelijke
afsluiting daarvan» is geëxpliciteerd dat dit onderdeel, deel uit maakt van
de definitie van wanbeheer. Het betreft hier de borging van de kwaliteit, in
het bijzonder de verplichting van de instellingen om periodiek te voorzien
in een beoordeling van de kwaliteit van de werkzaamheden van de
instelling. Hiermee wordt in het bijzonder gedoeld op de visitaties van
opleidingen.
15. Wordt bij de verruiming van de definitie van wanbeheer expliciet
vermeld dat de onderwerpen van het te verrichten wetenschappelijk
onderzoek of de resultaten daarvan nimmer een grond kunnen zijn om
wanbeheer vast te stellen? Zo nee, waarom niet?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

11

In de tekst van de wet wordt niet expliciet vermeld dat de onderwerpen
van het te verrichten wetenschappelijk onderzoek of de resultaten daarvan
nimmer een grond kunnen zijn om wanbeheer vast te stellen. In de
toelichting op de wet en ook in reactie op vragen van de leden van uw
Kamer is aangegeven dat de constatering of sprake is van wanbeheer in
de zin van de wet los staat van de inhoud van de wetenschapsbeoefening.
Dit volgt uit de wijze waarop het begrip wanbeheer is gedefinieerd.
Vanwege deze inhoudelijke uitsluiting heeft de regering er niet voor
gekozen om dit in de tekst van de wet te expliciteren.
16. Als het doen van bepaald kritisch wetenschappelijk onderzoek leidt tot
ernstige gevoelens van onveiligheid binnen de universiteit en het bestuur
grijpt niet in, kan dat dan worden beoordeeld als wanbeheer?
De regering benadrukt dat het doen van onderzoek en de inhoud van
onderzoek nu en in de toekomst nooit aanleiding kan zijn voor het inzetten
van het instrument van de (spoed)aanwijzing. Wanneer er sprake is van
het in ernstige mate verwaarlozen van de zorg voor wat door redelijkheid
en billijkheid wordt gevorderd in de omgang met betrokkenen binnen de
instelling, kan dat aanleiding zijn voor het inzetten van het instrument van
de (spoed)aanwijzing. Dit zal dan door de inspectie worden onderzocht,
rekening houdende met de omstandigheden van het geval.
17. Bent u het ermee eens dat het bij uw erkenning in uw eerste termijn
dat het een politieke keuze is om de spoedaanwijzingsbevoegdheid ook te
laten gelden voor de universiteiten, dat dit geen politieke keuze zou
moeten zijn, maar één op basis van inhoudelijke/juridische argumenten en
een daadwerkelijke behoefte?
De keuze om de spoedaanwijzingsbevoegdheid ook te laten gelden voor
de universiteiten en hogescholen is gebaseerd op de navolgende
argumentatie. Op zichzelf is het juridisch mogelijk om deze bevoegdheid
niet in te voeren waar het de universiteiten betreft. Het instrumentarium
dat met dit wetsvoorstel wordt geïntroduceerd is echter voor alle sectoren
gelijk. De regering ziet geen zwaarwegende verschillen tussen de sectoren
die zouden rechtvaardigen om de spoedaanwijzingsbevoegdheid (enkel)
niet bij de (openbare) universiteiten in te voeren. Het is een instrument dat
in hoogst uitzonderlijke gevallen kan worden ingezet. Tot op heden
hebben zich in het hoger onderwijs nog geen situaties voorgedaan die de
inzet van een spoedaanwijzing zouden kunnen rechtvaardigen. Het is de
keuze van de regering om het instrument in de «gereedschapskist»
hebben zitten om in te kunnen zetten wanneer dit noodzakelijk is. Het
uitsluiten van de (openbare) universiteiten zou tot gevolg hebben dat de
Minister (enkel) daar in de toekomst niet kan ingrijpen als zich een
dergelijke situatie zou voordoen.
18. Wat is de inhoudelijke meerwaarde van het mogelijk maken van een
spoedaanwijzing bij universiteiten, gegeven de specifieke governance met
betrekking tot het aanwijzen van toezichthouders bij universiteiten?
De meerwaarde van dit instrument ziet op het feit dat met het geven van
een spoedaanwijzing meer kan worden gedaan dan enkel het ontslaan
van bestuurders. Een aanwijzing ziet immers niet enkel op het ontslaan
van bestuurders. Hierbij merkt de regering ook hier op dat de
bevoegdheid van de Minister enkel reikt tot de benoeming (en ontslag)
van leden van de raad van toezicht van de openbare universiteiten en
(dus) niet van die van de bijzondere universiteiten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

12

19. Waarom vindt u het gegeven de specifieke governance met betrekking
tot het aanwijzen van toezichthouders van universiteiten nog altijd niet uit
te leggen dat de spoedaanwijzing wel voor de overige onderwijssectoren
zou moeten gelden, maar niet voor universiteiten?
De Minister benoemt de leden van de raden van toezicht bij openbare
universiteiten.10 De benoeming van toezichthouders op bijzondere
universiteiten11 en hogescholen12 behoort niet tot de bevoegdheid van de
Minister. De Minister kan een door hem benoemd lid om gewichtige
redenen tussentijds ontslaan. De spoedaanwijzing is een meer omvattend
en met waarborgen omkleed instrument, dat ziet op zowel openbare als
bijzondere universiteiten en hogescholen.
20. Waarom is deze wetgeving voor universiteiten niet overbodig nu u zelf
erkent dat het toevoegen van een spoedaanwijzingsbevoegdheid aan
universiteiten er moet kunnen zijn, maar dat het onwaarschijnlijk is dat
deze ooit wordt opgelegd?
Gelukkig is er in het hoger onderwijs in het verleden geen aanleiding
geweest voor het inzetten van het instrument van de aanwijzing. Het
standpunt dat daarmee de noodzaak van een instrument van de spoedaanwijzing onnodig is, deelt de regering niet. En dat tot nu zich geen
situaties hebben voorgedaan waarbij een (spoed)aanwijzing zou kunnen
worden ingezet, wil natuurlijk niet zeggen dat het in de toekomst ook niet
gebeurt. Het is de keuze van de regering om het instrument in de
«gereedschapskist» hebben zitten om in te kunnen zetten wanneer dit
noodzakelijk is. Om die wordt het niet wenselijk en opportuun geacht om
universiteiten uit te sluiten van dit wetsvoorstel.
21. Kan de flexibele schil op universiteiten reden zijn voor het geven van
een spoedaanwijzing?
Kortheidshalve wordt verwezen naar het antwoord op de gelijkluidende
vraag (nummer 6) van de SP-fractie.
22. Kunt u voorbeelden noemen van casussen in het verleden waardoor
een spoedaanwijzing zou zijn gegeven voor universiteiten?
Kortheidshalve wordt verwezen naar het antwoord op vraag 5 van de
leden van de SP-fractie.
23. Ziet u juridische mogelijkheden om universiteiten uit te sluiten van dit
wetsvoorstel?
De regering ziet de technische (en daarmee juridische) mogelijkheid wel
om universiteiten uit te sluiten van dit wetsvoorstel maar vindt het, zoals
hiervoor bij vraag van de leden van de PvdA-fractie (nummer 17)
uiteengezet, onwenselijk. Aanvullend daarop wenst de regering nog op te
merken dat er weliswaar een bevoegdheid van de Minister bestaat om bij
openbare universiteiten de toezichthouders te benoemen, te schorsen en
te ontslaan, maar dat deze bevoegdheid niet ziet op de bijzondere
universiteiten alsmede de hogescholen. Bovendien betreft dit dan een
bevoegdheid om de toezichthouders te ontslaan of te schorsen, terwijl
10

Dit betreffen de Universiteiten te Leiden, Groningen, Amsterdam (UvA), Utrecht, Delft,
Wageningen, Eindhove, Enschede, Rotterdam en Maastricht. Dit geldt overigens ook voor de
Open Universiteit.
11
Dit betreffen de Vrije Universiteit te Amsterdam, de Radboud Universiteit te Nijmegen en de
Tilburg University.
12
Alle hogescholen zijn bijzondere instellingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

13

een (spoed)aanwijzingsbevoegdheid een veel bredere toepassing kan
kennen dan slechts het ontslaan of schorsen van een toezichthouder.
Daarmee wordt met de spoedaanwijzing ook daadwerkelijk iets aan het
bestaande instrumentarium toegevoegd.
24. Wat zou het effect zijn denkt u op de besluitvaardigheid van College
van Bestuur en Raad van Toezicht, als in zo’n situatie van eind 2019
waarbij de Universiteit Maastricht werd gehackt en het bestuur voor een
enorme opgave stond, die zonder precedent was, de Inspectie van het
Onderwijs (hierna: inspectie) direct op de stoep stond omdat de continuïteit van het onderwijs in het geding was, maar het instellingsbestuur,
van de universiteit een groot risico heeft moeten nemen omdat de
overheid geen losgeld betaalt, een spoedaanwijzing als drukmiddel wordt
gehanteerd, en de bestuurder ontslagen kan worden? Durft een
bestuurder dan nog te handelen, of laat men het dan over aan de
Minister? Is de Minister daar op voorbereid? Is er voldoende nagedacht
over de (psychologische) effecten van de spoedaanwijzing?
De regering verwijst voor de beantwoording van deze vraag naar de
eerdere beantwoording van een soortgelijke vraag van de leden van de
PvdA-fractie. De regering heeft vertrouwen in de professionaliteit en het
bestuurlijk vermogen van het Nederlandse hoger onderwijs en dat
bestuurders het belang van leerlingen, studenten, docenten en onderzoekers voorop stellen.
Uit het onderzoek van de inspectie naar de situatie eind 2019 bij de
Universiteit Maastricht waarnaar door de leden van de PvdA-fractie naar
wordt verwezen, is gebleken dat de instelling daadkrachtig op het incident
heeft gereageerd en de geleerde lessen op een adequate wijze implementeert. In algemene zin merkt de regering op dat er als ultimum remedium
een aantal instrumenten voor de Minister beschikbaar zijn om zijn
verantwoordelijkheid richting uw Kamer en de samenleving in uitzonderlijke gevallen waar te maken. Dit hoeft de oordelen en besluiten van
bestuurders in algemene zin niet te beïnvloeden. Wanneer er een situatie
ontstaat binnen instellingen waarin een kans bestaat dat er gebruik wordt
gemaakt van de spoedaanwijzing, gaat de regering er van uit dat de
bestuurders in kwestie hun oordelen en besluiten zodanig gaan
aanpassen dat het inzetten van een spoedaanwijzing niet (meer) nodig is.
De kans op een spoedaanwijzing kan daarmee een positieve invloed
hebben op de besluitvorming.
25. a) Hoe verhoudt de evaluatie van de Auditdienst Rijk van het handelen
van de inspectie in de casus VMBO Maastricht op 10 december 2018 dat
de inspectie in de crisissituatie effectiever had kunnen communiceren en
de-escalerend kunnen optreden en de inspectie nauwer had kunnen
samenwerken met het bevoegd gezag om tot een betere analyse en
besluitvorming te komen, zich tot het instrument van de spoedaanwijzing?
b) Welke waarborgen kent het wetsvoorstel die voorkomen dat de analyse
van de inspectie door de tijdsdruk onvoldragen is en het achter de hand
houden van het instrument van de aanwijzing het vinden van oplossingen
juist bemoeilijkt?
De Auditdienst Rijk geeft in de hoofdboodschap twee dingen aan. Op de
eerste plaats dat de inspectie gehandeld heeft conform de geldende
toezichtregels. Op de tweede plaats dat de inspectie, achteraf gezien,
destijds wel aanleiding had kunnen zien om de voortgang van het
schoolexamen (het programma van toetsing en afsluiting) te onderzoeken. Daarmee had zij de onvolkomenheden eerder kunnen waarnemen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

14

en signaleren. Ook de Raad van State maakt hier gewag van suboptimaal
toezicht.
In het nader rapport is hierover opgemerkt dat toezicht per definitie niet
optimaal is:
«Uiteraard moet worden gestreefd naar optimaal toezicht. Echter, scholen
zijn niet voortdurend aan intensief toezicht onderworpen. Immers, het
onderwijstoezicht is voor een belangrijk deel gebaseerd op periodiek uit te
voeren risico-analyses, en moet dat ook zijn, gelet op het beginsel van
selectief toezicht.13 Het is niet reëel te veronderstellen dat het toezicht
altijd, iedere potentiële crisis tijdig zal kunnen bezweren. Dient een crisis
zich aan, dan is het van belang dat kan worden ingegrepen, los van het
feit of de oorzaak van de crisis mede kan worden gezocht in niet-tijdig dan
wel niet-adequaat toezicht.»14
Toen eenmaal werd gerealiseerd dat de afname van de schoolexamens
niet voldeed bleek dat er onvoldoende wettelijke mogelijkheden waren
om in te grijpen. Op zo’n moment is irrelevant of deze situatie niet was
voorgekomen als het toezicht optimaal was geweest. Relevant is dat dan
kan worden ingegrepen.
Overigens was ook bij een eerdere ontdekking de medewerking van het
bestuur naar alle waarschijnlijkheid vereist geweest. De inspectie had een
rapport moeten vaststellen met de opdracht de tekortkomingen in de
schoolexamens te herstellen. Of het bestuur die opdracht had uitgevoerd
had moeten blijken uit een herstelonderzoek. Was dat niet gebeurd dan
was de bekostiging van de desbetreffende school met 15% opgeschort. In
de tussentijd had de directeur van de school diploma’s kunnen uitreiken,
omdat er geen wettelijke mogelijkheden zijn om dat tegen te houden.
Het handelen door de inspectie in de crisis rondom het VMBO Maastricht
werd dus bepaald door de (on)mogelijkheden die de wet toen bood om in
te grijpen. De inhoudelijke keuzes werden mede bepaald door wat de
inspectie, of de Minister, in ieder geval niet kon(den) doen. Het enige
alternatief dat destijds voorhanden was, betrof de bevoegdheid om te
besluiten dat de centrale examens (deels) opnieuw moeten worden
afgenomen. In dat geval worden de reeds gemaakte centrale examens
daartoe ongeldig verklaard. Dit was echter onwenselijk, wegens de grote
impact die dit zou hebben gehad op de leerlingen en hun mogelijkheden
om tijdig aan een vervolgopleiding te beginnen. Daarmee zou de
ononderbroken leerlijn van deze leerlingen in gevaar gekomen zijn.
De regering merkt op dat het instrument van de spoedaanwijzing bij
uitstek het geschikte instrument zou zijn geweest om uitstel van de
diplomaverlening wél met afdoende zekerheid af te dwingen. De crisis bij
het VMBO Maastricht zou, onder het voorliggende voorstel, waarschijnlijk
heel anders zijn verlopen. Daardoor zou veel sneller duidelijkheid zijn
ontstaan voor ouders en leerlingen, en zouden mogelijk ook minder
verstrekkende maatregelen aan de orde zouden zijn geweest. In dat licht
kan de regering alleen maar concluderen dat het voorstel zich uitstekend
verhoudt tot de bevindingen van de Auditdienst Rijk.
Ervan uitgaande dat het tweede deel van de vraag eveneens de spoedaanwijzing betreft en niet de aanwijzing, merkt de regering het volgende op.
Gevraagd wordt naar de waarborgen die het wetsvoorstel kent om te
voorkomen dat een onvoldragen analyse door de inspectie, gecombineerd
13
14

Kamerstuk 27 831, nr. 15.
Kamerstuk 35 920, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

15

met de dreiging van de inzet van een spoedaanwijzing, het vinden van
oplossingen bemoeilijkt.
De spoedaanwijzing wordt ingezet in die gevallen, waar het niet tijdig of
niet effectief ingrijpen ernstige gevolgen kan hebben. In alle gevallen zal
er sprake zijn van grote tijdsdruk en waarschijnlijk is er op het moment dat
de spoedaanwijzing wordt opgelegd geen overeenstemming over de te
nemen maatregelen, of onvoldoende zekerheid dat deze ook worden
uitgevoerd.
Het stadium van samen oplossingen zoeken is dan voorbij; de ingreep is
erop gericht de belangen van leerlingen en studenten te beschermen.
Desalniettemin bevat het voorstel een aantal waarborgen, om te
voorkomen dat het instrument ontijdig of onterecht wordt ingezet:
– Er moet sprake zijn van een overtreding van een deugdelijkheidseis;
– Er moet sprake zijn van een wezenlijk vermoeden van wanbeheer;
– Er moet sprake zijn van onverwijlde spoed, dat wil zeggen: bekeken
moet worden welke gevolgen er zijn indien overheidsingrijpen uitblijft
en op welke termijn. Indien deze gevolgen, gelet op de aard en
omvang daarvan, niet zeer ernstig zijn, de gevolgen hersteld kunnen
worden of de gevolgen niet op korte termijn intreden, is er geen
onverwijlde spoed;
– Dat aan de bovenstaande voorwaarden is voldaan, moet volgen uit
een inspectierapport (zie ook de derde nota van wijziging, waarin dit is
geëxpliciteerd).
– Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing en de Minister moet
onderbouwen waarom minder zware maatregel niet voldoet (zie ook
de derde nota van wijziging, waarin dit is geëxpliciteerd);
– De oplegging als zodanig en de inhoud van de aanwijzing zijn
evenredig (artikel 3:4 Awb);
– Er is de mogelijkheid van bezwaar en beroep, waarbij ook de rechter
om een voorlopige voorziening kan worden gevraagd (zie hoofdstukken 7 en 8 Awb).
26. Hoe sluit u uit dat bij een hypothetische situatie dat bij een universiteit
kritisch onderzoek wordt gedaan naar ernstige bijwerkingen van coronavaccins, terwijl de pandemie weer in volle hevigheid om zich heen grijpt
en het Ministerie van VWS weer een nieuwe vaccinatiecampagne heeft
gestart, terwijl de tussentijdse uitkomsten van het onderzoek in de pers
door de onderzoekers worden breed uitgemeten waardoor maatschappelijke onrust ontstaat en de vaccinatiebereidheid snel afneemt, een Minister
zal ingrijpen vanwege wanbeheer indien het bestuur van de universiteit
niet ingrijpt?
Met het instrument van de (spoed)aanwijzing kan er worden ingegrepen
in geval van wanbeheer. Het ontstaan van maatschappelijke onrust als
gevolg van de uitkomsten van een onderzoek valt niet onder de in de wet
opgenomen definitie van wanbeheer. De regering herhaalt hier dat de
inhoud van onderzoek geen wanbeheer kan opleveren. In een dergelijk
geval kan er door de Minister dus niet met een (spoed)aanwijzing worden
ingegrepen.
Vragen van de leden van de ChristenUnie-fractie
27. Hoe verklaart u het verschil tussen enerzijds wat er in de beslisnota
staat, namelijk dat verdere aanpassing van het wetsvoorstel niet nodig is
om aan de opdracht van het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788,
nr. 77) tegemoet te komen, en anderzijds uw opmerking in het debat dat
deze nota van wijziging juist nodig is om het coalitieakkoord uit te voeren?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

16

De beslisnota’s die uw Kamer heeft kunnen inzien, zijn een ambtelijk
product. Op basis van dit product vindt een gesprek plaats met de
Minister, die bestuurlijk en politiek verantwoordelijk is. Het is heel goed
dat ambtenaren politieke en bestuurlijke inschattingen maken op basis
waarvan zo’n gesprek kan worden gevoerd. De uiteindelijke afweging is
echter aan de Minister.
Destijds is de uiteindelijk door de Minister de afweging gemaakt dat de
nota van wijziging past bij de ambities uit het regeerakkoord, waarin
immers niet alleen is opgenomen dat slecht functionerende besturen
worden aangepakt in lijn met het wetsvoorstel bestuurlijk instrumentarium, maar ook dat er sneller wordt ingegrepen bij onderwijsinstellingen
die anti-integratief, anti-democratisch of anti-rechtsstatelijk opereren, en
dat de mogelijkheden daartoe worden uitgebreid.
28. Waarom kiest u toch voor het wijzigen van «ernstig» in «redelijk» en
voor het verwijderen van «structureel», terwijl de Raad van State expliciet
aangeeft dat dit niet te verenigen is met het uitgangspunt van de vrijheid
van richting en inrichting van het onderwijs, dat verankerd is in de
Grondwet?
Hieronder wordt eerst ingegaan op het schrappen van het woord
structureel in de voorgestelde uitbreiding van de definitie van wanbeheer
met betrekking tot veiligheid en burgerschap. Daarna wordt de verandering toegelicht van «ernstig vermoeden» in «redelijk vermoeden» (en,
na de derde nota van wijziging, in «wezenlijk vermoeden»), in het kader
van de spoedaanwijzing. Ten behoeve van de volledigheid is ter illustratie
in de bijlage een tabel opgenomen waarin de teksten van het wetsvoorstel
in de verschillende fases wordt weergegeven.
Redenen om het woord «structureel» te schrappen
De aanwijzingsbevoegdheid maakt het mogelijk om specifiek voor te
schrijven op welke wijze een bevoegd gezag in het geval van wanbeheer
de daaraan ten grondslag liggende overtreding van de wettelijke
deugdelijkheidseisen dient te beëindigen. De aanwijzingsbevoegdheid
maakt reeds onderdeel uit van de bestaande sectorwetgeving.
Het wetsvoorstel stelt uitsluitend opnieuw vast wanneer sprake is van
wanbeheer en wanneer de Minister bevoegd is een aanwijzing te geven
om die overtreding te beëindigen. Daartoe sluit het wetsvoorstel aan bij
deugdelijkheidseisen die al in de sectorwetgeving zijn opgenomen, en
waar scholen dus al onverkort aan gebonden zijn. Het wetsvoorstel
introduceert geen nieuwe kwaliteitseisen of deugdelijkheidseisen voor
scholen, maar stelt een uitbreiding voor van het aantal situaties waarin
een overtreding van de deugdelijkheidseisen als zo ernstig wordt
beoordeeld dat de Minister bevoegd moet worden geacht in te grijpen. In
situaties waarin de aanwijzingsbevoegdheid wordt toegepast wordt de
vrijheid van schoolbesturen om zelf over het bestuur en beheer van de
school te beslissen beperkt. In zoverre begrenst de toepassing van de
aanwijzingsbevoegdheid de vrijheid van onderwijs. Tegelijkertijd geldt dat
een bestuur dat zich coöperatief opstelt geen aanwijzing zal krijgen; dat is
een logisch uitvloeisel van het evenredigheidsbeginsel. Op deze wijze
heeft de regering gepoogd een balans te vinden tussen de vrijheid van
onderwijs enerzijds en de eveneens grondwettelijk gewaarborgde zorg
voor de kwaliteit van al het onderwijs anderzijds.
Ten opzichte van het eerder bij uw Kamer ingediende wetsvoorstel is in de
onderdelen f en g van de definitie van wanbeheer het woord structureel
geschrapt. Het is uiteraard zo dat het woord «structureel» de aanwijzings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

17

bevoegdheid meer afbakent en de lat voor de vraag wanneer sprake is
van wanbeheer hoger legt. Toevoeging van de term structureel maakt
immers dat alleen tegen langer durende of herhaaldelijke overtredingen
kan worden opgetreden met een aanwijzing. Bij aanvang van deze
kabinetsperiode is evenwel opnieuw de afweging gemaakt of toevoeging
van de term «structureel» aan de onderdelen f en g naar aanleiding van
het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State voldoende
recht doet aan de hiervoor beschreven balans tussen grondwettelijke
rechten en verantwoordelijkheden. Bij nota van wijziging is betoogd dat
dit niet het geval is. Ook als sprake is van een overtreding met (dreigende)
ernstige schade aan een of meer leerlingen of (dreigende) ernstige
aantasting van de basiswaarden van de democratische rechtstaat kan er
reden zijn voor een aanwijzing.
Dat geldt dus ook als de overtreding niet structureel is. Ernstige schade
aan een of meer leerlingen kan met een beroep op de vrijheid van
onderwijs immers nooit gerechtvaardigd worden. De regering ziet het als
een onderdeel van goed onderwijsbestuur ook dat ernstige schade aan
leerlingen altijd voorkomen wordt. Het gaat immers niet om kleine
incidenten, maar om serieuze casuïstiek die de inspectie vaststelt. Tegen
zulke ernstige overtredingen moet met zware sancties kunnen worden
opgetreden. Er is dus nog steeds sprake van een stevige afbakening van
de aanwijzingsbevoegdheid en dus een waarborg tegen ongeoorloofd
ingrijpen, terwijl daarmee fundamentele belangen worden gediend.
Wat die waarborgen betreft: het in de Algemene wet bestuursrecht
verankerde evenredigheidsbeginsel en het subsidiariteitsbeginsel (artikel
3:4 Awb) dwingen mij om pas naar de aanwijzing te grijpen als het echt
niet anders kan. In de toelichting bij de nota van wijziging is dan ook
aangegeven dat een aanwijzing doorgaans alleen in beeld komt bij
langdurige of herhaaldelijke overtredingen, maar dat het bij zeer ernstige
incidenten ook denkbaar is dat een aanwijzing wordt gegeven. Ook in het
laatste geval zal de Minister daar, vanwege genoemde beginselen, alleen
naar grijpen als hij geen andere oplossing ziet. Overigens zijn de
beginselen van evenredigheid en subsidiariteit ook van toepassing op de
inhoud van de te nemen maatregel die de aanwijzing voorschrijft. Tot slot:
als het bestuur zich constructief opstelt, zal een herstelopdracht van de
inspectie volstaan. De aanwijzing is immers bedoeld om slecht functionerende besturen aan te pakken. Een aanwijzing dient derhalve geen redelijk
doel bij een bestuur dat naar aanleiding van een ernstig incident passend
en trefzeker optreedt, bijvoorbeeld om herhaling te voorkomen.
Zware incidenten doen zich in de praktijk nagenoeg niet voor. Tegelijkertijd moet worden benadrukt dat we het hier hebben over fundamentele
spelregels in ons land. Ook de Raad van State vindt dat de onderwijsvrijheid zijn begrenzing vindt in rechtsstatelijke uitgangspunten.15 En juist
over die grens gaat het hier: scholen die de veiligheid van leerlingen of de
rechtsstaat zeer ernstig in gevaar brengen of aantasten, waarbij andere
interventies onvoldoende soelaas bieden.
Gezien het voorgaande past het schrappen van het woord structureel in
de definitie van wanbeheer binnen de kaders van artikel 23 van de
Grondwet: het gaat erom passend op te kunnen treden tegen de meest
15

Kamerstuk 35 352, nr. 4, «Zo kan de vrijheid van onderwijs niet zo ver reiken, dat met
gebruikmaking daarvan de constitutionele orde uitgehold zou kunnen worden. De vrijheid van
onderwijs biedt geen ruimte om de democratische rechtsstaat aan te tasten. De democratische
rechtsstaat is juist en bij uitstek de staatsvorm waarbinnen die vrijheid kan functioneren en
floreren, en kan niet tolereren dat die vrijheid gebruikt wordt om de mogelijkheidsvoorwaarde
van die vrijheid – de democratische rechtsstaat – te ondergraven.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

18

ernstige – en gelukkig zeer zelden voorkomende – overtredingen van de
deugdelijkheidseisen die betrekking hebben op fundamentele spelregels
in ons land, terwijl er afdoende waarborgen zijn.
Aanpassing van «ernstig vermoeden» in «redelijk vermoeden»
Wat betreft het vervangen van «ernstig vermoeden»» door «redelijk
vermoeden» (en, na de derde nota van wijziging, in: «wezenlijk
vermoeden») in de toepassingsvoorwaarden van de spoedaanwijzing
geldt dat de regering hierin een andere afweging heeft gemaakt dan
tijdens de vorige kabinetsperiode en dan de Raad van State.
Ook na deze wijzigingen is de spoedaanwijzing nog altijd omgeven door
veel waarborgen, die eerder in deze beantwoording zijn genoemd:
– Er moet sprake zijn van een overtreding van een deugdelijkheidseis;
– Er moet sprake zijn van een wezenlijk vermoeden van wanbeheer;
– Er moet sprake zijn van onverwijlde spoed, dat wil zeggen: bekeken
moet worden welke gevolgen er zijn indien overheidsingrijpen uitblijft
en op welke termijn. Indien deze gevolgen, gelet op de aard en
omvang daarvan, niet zeer ernstig zijn, de gevolgen hersteld kunnen
worden of de gevolgen niet op korte termijn intreden, is er geen
onverwijlde spoed;
– Dat aan de bovenstaande voorwaarden is voldaan, moet volgen uit
een inspectierapport (zie ook de derde nota van wijziging, waarin dit is
geëxpliciteerd).
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing en de Minister moet
onderbouwen waarom minder zware maatregel niet voldoet (zie ook
de derde nota van wijziging, waarin dit is geëxpliciteerd)
– De oplegging als zodanig en de inhoud van de aanwijzing zijn
evenredig (artikel 3:4 Awb);
– Er is de mogelijkheid van bezwaar en beroep, waarbij ook de rechter
om een voorlopige voorziening kan worden gevraagd (zie hoofdstukken 7 en 8 Awb).
Op basis van de eerste nota van wijziging was nog bepaald dat er een
redelijk vermoeden van wanbeheer moest zijn. Zoals in de nota naar
aanleiding van het verslag is aangegeven: «Van een redelijk vermoeden is
sprake, als op basis van de feiten en omstandigheden met waarschijnlijkheid kan worden aangenomen dat een nog te verrichten onderzoek het
oordeel wanbeheer zal opleveren. Dit redelijk vermoeden kan gebaseerd
zijn op directe observaties of constateringen van de inspectie zelf, maar
ook voortkomen uit signalen van derden of overige bronnen.» De derde
nota van wijziging heeft de bewijsmaatstaf verzwaard naar «wezenlijk
vermoeden». De regering benadrukt dat signalen van derden of overige
bronnen weliswaar aanleiding tot en onderdeel van een onderzoek
kunnen zijn, maar dat een wezenlijk vermoeden van wanbeheer alleen
door de inspectie, na gedegen onderzoek, in een rapport geconstateerd
kan worden. Dat is derhalve een aanzienlijke bewijsmaatstaf.
Daarnaast moet, zoals aangegeven, sprake zijn van onverwijlde spoed. Uit
de memorie van toelichting: «om te bepalen of sprake is van onverwijlde
spoed, moet worden bekeken welke gevolgen er zijn indien overheidsingrijpen uitblijft en op welke termijn. Indien deze gevolgen, gelet op de
aard en omvang daarvan, niet zeer ernstig zijn, de gevolgen hersteld
kunnen worden of de gevolgen niet op korte termijn intreden, wordt niet
ingegrepen met een spoedaanwijzing.» Er moet dus echt een situatie aan
de orde zijn waarin sprake is van hoge urgentie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

19

De spoedaanwijzing kan verder slechts voorlopige maatregelen
voorschrijven. Ook geldt de spoedaanwijzing voor ten hoogste de duur
van zes maanden (met een eenmalige mogelijkheid om de termijn met
nog eens zes maanden te verlengen). Daarnaast geldt ook hier het
vereiste van het inspectierapport, en zijn ook hierop de hiervoor
genoemde beginselen van evenredigheid en subsidiariteit van toepassing.
De vervanging van het criterium «ernstig vermoeden» door het criterium
«redelijk vermoeden» en, in de derde nota van wijziging, «wezenlijk
vermoeden» past ook beter bij de systematiek die met dit wetsvoorstel
wordt aangebracht in de verhouding tussen de reguliere aanwijzing en de
tijdelijke spoedaanwijzing, waarbij geen sprake mag zijn van onherstelbare consequenties. Door het criterium «ernstig vermoeden» te blijven
hanteren in de definitie van wanbeheer, zou voor de toepassing van de
spoedaanwijzing in de meeste gevallen al vrijwel vast moeten staan dat er
sprake is van wanbeheer. Er zit heel weinig licht tussen de constatering
dat sprake is van wanbeheer, of een ernstig vermoeden van wanbeheer.
Daarmee ontvalt de rechtvaardiging voor het bestaan van de spoedaanwijzing heel snel; doorgaans zou immers al snel ook een reguliere
aanwijzing gegeven kunnen worden.
De spoedaanwijzing beoogt het juist mogelijk te maken om in te grijpen
als nog niet onverkort is vastgesteld dat er sprake is van wanbeheer, maar
er wel een wezenlijk vermoeden is vastgesteld dat dit wanbeheer aan de
orde is. Dan moet het, en alleen als dat nodig is om verdere schade aan
leerlingen en docenten te voorkomen – en onder alle strenge waarborgen
die in deze beantwoording al meermaals zijn benoemd – mogelijk zijn om
reeds een spoedaanwijzing te geven die dan ook alleen nog maar
omkeerbare consequenties mag hebben. In zoverre brengen de begrippen
«redelijk vermoeden» en «wezenlijk vermoeden» de bedoeling achter de
spoedaanwijzing beter tot uitdrukking dan «ernstig vermoeden» zonder
een dergelijke aanwijzing al te eenvoudig mogelijk te maken.
Uiteindelijk geldt voor zowel de aanwijzing als de spoedaanwijzing dat
een bevoegd gezag dat de wet niet overtreedt, er nooit mee te maken kan
krijgen. Ook als een bevoegd gezag de wet wel overtreedt, moet er nog
altijd sprake zijn van een wezenlijk vermoeden van het in deze wet
gedefinieerde wanbeheer. Dus lang niet alle overtredingen van de
deugdelijkheidseisen kunnen resulteren in een spoedaanwijzing. Verder
moet het wanbeheer ook nog van dien aard zijn dat langer wachten niet
kan worden geduld. Alleen bij onverwijlde spoed (er moet dus sprake zijn
van grote urgentie) kan worden ingegrepen middels een spoedaanwijzing.
Dit zijn zulke stevige waarborgen, dat de spoedaanwijzing uitsluitend bij
hoge uitzondering voor toepassing in aanmerking kan komen. De regering
vreest dat het hanteren van een «ernstig vermoeden» een dermate hoge
bewijsmaatstaf introduceert, naast de reeds genoemde waarborgen, dat
de spoedaanwijzing daarmee tot een dode letter zou worden.
Tegelijkertijd moet wel worden onderkend dat er situaties kunnen zijn
waarin zeer snel handelen is vereist en het niet mogelijk is om – in die
zeer korte tijd – een uitgebreid dossier op te bouwen. Zodoende meent de
regering dat er een noodzaak is voor de introductie van een middel
waarmee met spoed een bindende, voorlopige maatregel kan worden
opgelegd. De inbreuk op de onderwijsvrijheid blijft ondertussen, getuige
de vele waarborgen, behoorlijk beperkt.
29. In het debat zei u: «nieuwe Minister, nieuwe weging». Heeft u in die
nieuwe weging ook verdergaande of minder vergaande alternatieven
overwogen die niet geland zijn in de nota van wijziging? Zo ja, kunt u deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

20

alternatieven toelichten en uitleggen waarom u niet daarvoor heeft
gekozen?
Zoals in het debat is toegelicht, zijn alternatieven overwogen. Deze staan
ook – in de eveneens tijdens het debat besproken – beslisnota’s. Deze zijn
tot stand gekomen op verzoek van de Minister. Hij heeft gevraagd om een
inventarisatie van de theoretische mogelijkheden om de wet te verruimen
en van de consequenties die deze verruimingen zouden hebben.
In het debat is door de Minister aangegeven, dat hij alle alternatieven die
een nieuwe consultatie bij de Raad van State noodzakelijk zouden maken
heeft afgewezen. Dergelijke alternatieven zouden immers een ingrijpende
wijziging van het wetsvoorstel hebben betekend. Dan gaat dat bijvoorbeeld over alternatieven als het nemen van maatregelen met permanent
rechtsgevolg (zoals ontslag) bij de spoedaanwijzing, of het uitbreiden van
de mogelijkheden van beëindiging van de bekostiging. Het doel van de
nota van wijziging was juist om te komen tot een slagvaardiger instrumentarium door middel van een beperkte ingreep in het wetsvoorstel.
30. Kunt u uiteenzetten waarom met de nota van wijziging dit
wetsvoorstel niet in strijd is met artikel 23 van de Grondwet?
In het antwoord op vraag 28 is al ingegaan op artikel 23 en de verhouding
van die bepaling tot het schrappen van het woord «structureel» en
vervangen van «ernstig vermoeden» door «redelijk vermoeden» en
(thans) «wezenlijk vermoeden». Op deze plek zij naar dat antwoord
verwezen.
Dan resteert nog de keuze om bij nota van wijzing in onderdeel b van de
definitie van wanbeheer de term «langdurig» toe te voegen.
De toevoeging van de term «langdurig» maakt het mogelijk om niet alleen
bij het ernstig tekortschieten in de kwaliteit, maar ook bij het langdurig
tekortschieten in de kwaliteit een aanwijzing te kunnen geven. Zoals
aangegeven in de toelichting bij de nota van wijziging, is het niet
voldoende om slechts een aanwijzing te kunnen geven wanneer sprake is
van ernstige nalatigheid om maatregelen te treffen ter waarborging van
de kwaliteit van het onderwijs. De wet zou het op die manier niet toestaan
om in te grijpen bij een bestuur dat weliswaar langdurig maar niet ernstig
ondermaatse onderwijskwaliteit biedt. Een dergelijk bestuur zou dan
uitsluitend door middel van herstelopdrachten en bekostigingssancties
kunnen worden bewogen tot het bieden van de wettelijk vereiste
onderwijskwaliteit. Daar moeten alle kinderen in de optiek van de regering
echter aanspraak op kunnen maken. Herstelopdrachten en bekostigingssancties nemen veel tijd in beslag en kunnen ook de leerlingen treffen.
Uiteraard moet deze reguliere route gevolgd worden bij een bevoegd
gezag dat laat zien de situatie serieus te nemen, en dat voortgang maakt
met het herstel. In dat geval is het ook niet erg als de inspectie, na
geconstateerd te hebben dat de herstelopdracht niet volledig is uitgevoerd, nog een herstelopdracht geeft. Maar als een bevoegd gezag
onvoldoende voortgang maakt, kan er iets aan de hand zijn met de wijze
waarop de school wordt bestuurd. In dat geval kan het noodzakelijk zijn
dat er een ingreep in het bestuur plaatsvindt. Anders blijven leerlingen en
studenten langer dan nodig zitten met slecht onderwijs, als gevolg van
onvermogen van het bestuur.
Weliswaar wordt met dit instrument dus een beperking aangebracht op
het functioneren van schoolbesturen die langdurig onderwijs (blijven)
aanbieden van ondermaatse kwaliteit, maar de vrijheid van onderwijs kan
nooit een excuus zijn voor ondermaats onderwijs en beschermt ook niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

21

de vrijheid om ondermaats onderwijs te geven. De regering benadrukt
nogmaals dat bevoegde gezagen die de wet niet overtreden, niet met een
aanwijzing op deze grondslag te maken kunnen krijgen. Ook bevoegde
gezagen die een herstelopdracht uitvoeren, krijgen dat niet. Bevoegde
gezagen die op de goede weg zijn, maar een herstelopdracht nog niet
volledig hebben uitgevoerd, krijgen zo’n aanwijzing evenmin. Alleen
scholen die lange tijd de gelegenheid hebben gekregen om te komen tot
herstel, maar daar onvoldoende mee aan de slag zijn gegaan, kunnen een
aanwijzing krijgen. Het gaat dan wederom om vrij uitzonderlijke situaties,
waarin leerlingen te lang niet krijgen waar ze recht op hebben. In
dergelijke gevallen vindt de regering dat een aanwijzingsbevoegdheid een
passend middel dat in overeenstemming is met artikel 23 van de
Grondwet.
31. Kunt u dat onderbouwen met voorbeelden? Kunt u, om de verschillen
tussen het wetsvoorstel voor en na de nota van wijziging duidelijk te
maken, voorbeelden geven van een ernstig vermoeden van wanbeheer en
een redelijk vermoeden van wanbeheer? Kunt u daarin ook differentiëren
tussen structureel en niet-structureel?
Wat het structurele karakter van de overtreding betreft: daarbij wordt
gedacht aan een bevoegd gezag dat niet optreedt tegen een docent die
luid heeft verkondigd dat homoseksualiteit een afgrijselijke geestesziekte
is, of een bevoegd gezag dat een uiterst anti-rechtsstatelijke, haat
zaaiende spreker heeft uitgenodigd op school, maar daar geen afstand
van wenst te nemen. In die gevallen zal geen sprake zijn van een
structurele overtreding van de zorgplicht voor de veiligheid of de
burgerschapsopdracht. Gelet op het feit dat het bevoegd gezag geen actie
onderneemt en ervan uitgaande dat de casuïstiek dusdanig is dat sprake
is van een overtreding met ernstige schade / aantasting van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, kan een aanwijzing wel op zijn
plaats zijn. De inspectie beoordeelt of sprake is van wanbeheer, en
daarmee of er grond is om een aanwijzing op te leggen. Die aanwijzing
hoeft niet direct vervanging van het bestuur te betekenen, maar kan ook
inhouden dat bepaalde sancties dienen te worden genomen tegen de
betreffende docent, of dat bepaalde personen niet meer mogen worden
uitgenodigd op de school. Een en ander is afhankelijk van de ernst van de
situatie en de opstelling van het bestuur.
Wat het ernstig vermoeden en het wezenlijke vermoeden betreft: dat is
lastiger met concrete voorbeelden te onderbouwen, omdat het gaat om
de weging van het aanwezige bewijs in complexe casuïstiek. De keuze
voor een lagere bewijsmaatstaf dan «ernstig vermoeden» is hierboven al
onderbouwd: voorkomen moet worden dat een dermate hoge bewijsmaatstaf wordt gehanteerd dat daarmee het (bewijstechnische) onderscheid tussen de aanwijzing en de spoedaanwijzing zo goed als verdwijnt
en de spoedaanwijzing niet praktisch hanteerbaar is. Verwezen zij verder
naar het antwoord op vraag 1 en vraag 28.
Wat het langdurig tekortschieten betreft kan worden gedacht aan een
casus als SvPO. Eén van de acht Scholen voor Persoonlijk Onderwijs (de
school in Utrecht) is tweemaal op rij zeer zwak verklaard (echter niet op
basis van de leerresultaten, zodat beëindiging van de bekostiging niet tot
de mogelijkheden behoorde). Er liep al enige tijd een sanctietraject. Dat
traject heeft echter niet tot een andere opstelling van de toenmalig
bestuurder geleid. Deze kon zich niet vinden in de bevindingen van de
inspectie, en heeft verzaakt om herstelopdrachten uit te voeren. Dat heeft
er vervolgens toe geleid dat verschillende kwaliteitseisen op de betreffende school gedurende enkele jaren niet zijn nageleefd. Uiteindelijk is de
betreffende bestuurder vertrokken naar aanleiding van inspectierapporten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

22

waarin financieel wanbeheer werd geconstateerd, gevolgd door het
voornemen om een aanwijzing op te leggen. Op de school in Utrecht had
met dit wetsvoorstel in de hand naar verwachting eerder kunnen worden
ingegrepen.
32. Welke situaties of misstanden kunt u niet oplossen met de wet, zoals
deze was ingediend voor de nota van wijziging? Waarom voldoet de wet
dan niet en waarom vindt u het dan gerechtvaardigd om de wet te
verzwaren? Kunt u die verzwaring motiveren?
Voor de vraag welke misstanden kunnen worden opgelost als gevolg van
de nota van wijziging zij verwezen naar de antwoorden op vraag 1 en
vraag 31. Voor de onderbouwing van de rechtvaardiging daarvan zij
verwezen naar de antwoorden op de vragen 2, 3 en 28.
33. Wat gebeurt er indien er sprake is van twijfel of er wel of geen
vermoeden is van wanbeheer?
De inspectie stelt vast of er sprake is van een wezenlijk vermoeden is van
wanbeheer. Zij is daarin onafhankelijk. Het oordeel dat er sprake is van
een dergelijk vermoeden komt niet lichtvaardig tot stand; het is gebaseerd
op in de inspectierapporten opgenomen bevindingen en mogelijk
aanvullende (juridische) analyses door de inspectie. Noch de Minister,
noch de Kamer heeft invloed op die beoordeling: dat is wettelijk gegarandeerd (zie artikelen 2 en 8 van de Wet op het onderwijstoezicht).
Als naar het oordeel van de inspectie geen wezenlijk vermoeden van
wanbeheer kan worden onderbouwd, omdat het daarvoor aanwezige
bewijsmateriaal te wankel is, zal zij in een rapport aangeven dat voor een
dergelijk vermoeden onvoldoende basis is of daarover in het geheel geen
uitlatingen doen. Er kan dan dus ook geen spoedaanwijzing worden
opgelegd. In de derde nota van wijziging wordt dit nog eens extra
verduidelijkt en benadrukt, door te bepalen dat aan een (spoed)aanwijzing
altijd een rapport van de inspectie ten grondslag moet liggen waaruit
volgt dat aan de voorwaarden voor een (spoed)aanwijzing is voldaan. Als
de inspectie desalniettemin, in het rapport, constateert dat sprake is van
een overtreding van een of meer deugdelijkheidseisen (maar geen
wanbeheer of wezenlijk vermoeden daarvan constateert), zal een
herstelopdracht worden gegeven.
34. Kunt u bij de casussen van het VMBO Maastricht, het Cornelius Haga
Lyceum en de Stichting voor Persoonlijk Onderwijs expliciteren wat er qua
ingrijpen wel en niet had gekund met het wetsvoorstel voor de nota van
wijziging en het wetsvoorstel na de nota van wijziging? Waarom acht u de
verdere verzwaring noodzakelijk volgens deze drie voorbeelden?
VMBO Maastricht
Een reguliere aanwijzing zou bij VMBO Maastricht geen geschikt middel
zijn geweest om in te grijpen, omdat de procedure te veel tijd zou hebben
gekost. Dat had betekend dat de diploma’s – ondanks de geconstateerde
gebreken in de examinering – reeds waren uitgereikt, wat naderhand niet
meer hersteld zou kunnen worden. De nota van wijziging zou de bewijsvoering voor de spoedaanwijzing hebben vereenvoudigd, door de
vervanging van het begrip «ernstig vermoeden» door «redelijk
vermoeden», hetgeen de spoedaanwijzing ook minder kwetsbaar bij de
rechter zou hebben gemaakt. Dat zou tevens voor meer snelheid bij de
eventuele oplegging van de spoedaanwijzing hebben geleid. Dat geldt ook
voor de derde nota van wijziging, waarin het «redelijk vermoeden» is
gewijzigd in «wezenlijk vermoeden».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

23

CHL
Toen deze casus speelde, was de burgerschapsopdracht nog niet
aangescherpt en werd die om die reden ook niet overtreden, aldus de
rechter. Aangezien het instrumentarium slechts kan worden ingezet indien
sprake is van een overtreding van de wet, zou ook noch het wetsvoorstel
noch de nota van wijziging hebben bijgedragen aan een oplossing.
Ervan uitgaande dat de burgerschapsopdracht ten tijde van de CHL-casus
wel zou zijn aangescherpt, kan in dit verband het volgende worden
opgemerkt. Ten aanzien van het Cornelius Haga Lyceum zou de inspectie
hebben kunnen oordelen dat er sprake was van een schoolcultuur waarin
de basiswaarden onvoldoende worden bevorderd, hetgeen een negatieve
invloed heeft op de ontwikkeling en het welzijn van leerlingen.
Gezien de omstandigheden was goed mogelijk dat op basis van de
huidige wettelijke burgerschapsopdracht zou worden geoordeeld dat
daarmee de basiswaarden van de democratische rechtsstaat ernstig
zouden worden aangetast, omdat de school enkele malen was bezocht
door personen met anti-rechtsstatelijke denkbeelden. Omdat de
overtreding meerdere incidenten betrof kon ook worden betoogd dat
sprake was van een structurele overtreding. Dat zou reden zijn voor een
aanwijzing, ook volgens het wetsvoorstel vóór de nota van wijziging.
Tegelijkertijd is denkbaar, juist omdat het om enkele incidenten ging, dat
het structurele karakter van de overtreding ter discussie zou kunnen
worden gesteld. Als gevolg van de nota van wijziging, hoeft het structurele karakter van de overtreding niet meer te worden aangetoond,
terwijl er gezien de ernst van de situatie en de opstelling van het bestuur
wel aanleiding was om met een aanwijzing in te grijpen, ook al zou sprake
zijn geweest van een niet-structurele overtreding. Dat zou de bewijsvoering en onderbouwing van de aanwijzing hebben vergemakkelijkt.
SvPO
Bij SvPO heeft de inspectie vastgesteld dat er sprake was van financieel
wanbeheer. Daarnaast is één van de acht SvPO scholen (de school in
Utrecht) twee maal op rij zeer zwak verklaard. De voormalig bestuurder
kon zich niet vinden in de bevindingen van de inspectie, en heeft verzaakt
om herstelopdrachten na te leven. Dat heeft er vervolgens toe geleid dat
verschillende kwaliteitseisen op de betreffende school gedurende enkele
jaren niet zijn nageleefd. Uiteindelijk is de betreffende bestuurder
vertrokken naar aanleiding van inspectierapporten waarin financieel
wanbeheer werd geconstateerd, gevolgd door het voornemen om een
aanwijzing op te leggen. Op de school in Utrecht had met dit wetsvoorstel
in de hand eerder ingegrepen kunnen worden, omdat de kwaliteit van het
stelsel niet langer in gevaar hoeft te zijn. De nota van wijziging zou
hebben betekend dat ook op basis van langdurige nalatigheid met
betrekking tot de kwaliteit had kunnen worden ingegrepen.
35. Waarom vindt u dat met de term «redelijk vermoeden» geen afbreuk
wordt gedaan aan het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel,
het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van fair play? Kunt u per
beginsel aangeven waarom?
Het motiveringsbeginsel is neergelegd in artikel 3:46 van de Algemene
wet bestuursrecht en houdt in dat besluiten deugdelijk moeten zijn
onderbouwd. Met betrekking tot de term «redelijk vermoeden» houdt dit
in dat een inspectierapport en een daarop gebaseerd sanctiebesluit goed
inzichtelijk dienen te maken waarom aan deze bewijsmaatstaf is voldaan.
De term «redelijk vermoeden» staat niet in de weg aan het opbouwen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

24

inzichtelijk maken van een dergelijk dossier; ook bij een andere term
(zoals «ernstig vermoeden») zou het noodzakelijk zijn om deugdelijk
inzicht te geven in het aan de spoedaanwijzing ten grondslag liggende
bewijs.
Het zorgvuldigheidsbeginsel is neergelegd in artikel 3:2 van de Algemene
wet bestuursrecht: «Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het
bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te
wegen belangen.» In dit kader houdt dit in dat de inspectie afdoende
onderzoek dient te doen om aan de bewijsmaatstaf van het redelijk
vermoeden te kunnen voldoen. Als de inspectie voldoende bewijsmateriaal op een zorgvuldige wijze heeft verzameld om aan deze bewijsmaatstaf te voldoen, is aan het zorgvuldigheidsbeginsel voldaan. Daarvan
is geen sprake als het onderzoek gebreken vertoont, bijvoorbeeld omdat
geen hoor- en wederhoor is gepleegd terwijl daar wel gelegenheid voor
was. Door de bewijsmaatstaf te bepalen (ernstig versus redelijk
vermoeden), bepaalt de wetgever hoeveel bewijsmateriaal (en dus ook
indirect: hoeveel onderzoek) nodig is om aan de bewijsmaatstaf te
voldoen. Wordt een ernstig vermoeden gehanteerd, dan zal dus ook meer
onderzoek nodig zijn om aan de bewijsmaatstaf te voldoen en zal – als dat
onderzoek niet is gedaan – ook niet aan het zorgvuldigheidsbeginsel zijn
voldaan.
Het is dus niet zo dat de keuze voor het «redelijk vermoeden» als zodanig
strijdigheid met het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel
kan opleveren: dat is immers steeds afhankelijk van de wijze waarop het
onderzoek respectievelijk de onderbouwing van het besluit in een
concreet geval heeft plaatsgevonden.
Het rechtszekerheidsbeginsel is niet in de Algemene wet bestuursrecht
gecodificeerd, maar verlangt dat wijzigingen van bestaande rechtsposities
voldoende voorzienbaar zijn. Wanneer slechts op basis van een «redelijk
vermoeden» van wanbeheer een spoedaanwijzing zou kunnen worden
opgelegd, geheel zonder andere waarborgen, zou de drempel voor een
spoedaanwijzing tamelijk laag zijn en is denkbaar dat er kritiek op basis
van het rechtszekerheidsbeginsel mogelijk is. Een school die zich dan aan
de wet houdt kan immers geconfronteerd worden met een spoedaanwijzing, enkel en alleen op basis van vermoedens. Echter: er zijn, zoals
hierboven aangegeven zeer vele waarborgen, waardoor de spoedaanwijzing alleen in de uitzonderlijke situaties voor toepassing in aanmerking
komt. Er moet immers wél sprake zijn van een door de inspectie geconstateerde overtreding van de wet en er moet onverwijlde spoed zijn.
Zodoende is de spoedaanwijzingsbevoegdheid voldoende ingekaderd om
te kunnen voldoen aan het rechtszekerheidsbeginsel.
Het beginsel van fair play houdt in dat bestuursorganen open en eerlijk
optreden, betrokkenen adequaat informeren, géén informatie achterhouden, belanghebbenden niet aan het lijntje houden of burgers
ongeoorloofd onder druk zetten. Niet valt in te zien hoe het hanteren van
het criterium van een redelijk vermoeden van wanbeheer tot risico’s met
betrekking tot fair play kunnen leiden, zeker gelet op de overige, reeds
genoemde waarborgen die aan de spoedaanwijzing zijn verbonden.
Het bovenstaande geldt in soortgelijke zin voor het begrip «wezenlijk
vermoeden».
36. Volgens de beslisnota is het instrument van de spoedaanwijzing ook
bruikbaar als er wordt vastgehouden aan de voorwaarde van het ernstig
vermoeden. Waarom heeft u dan toch gekozen voor «redelijk», tegen het
advies van uw ministerie en de Raad van State in, waarmee u vergaande

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

25

inbreuk maakt op de autonomie van scholen? Heeft u hier ook alternatieve
termen overwogen? Zo ja, welke?
Hierboven is op meerdere plaatsen aangegeven (met name in de
antwoorden op de vragen 2 en 28 waarom ervoor gekozen is niet vast te
houden aan het begrip «ernstig vermoeden». De bewijsmaatstaf dient niet
dermate hoog te zijn dat de spoedaanwijzing tot een dode letter verwordt
en het hanteren van het begrip «ernstig vermoeden» zou, qua bewijslast,
zeer dicht tegen het kunnen aantonen van wanbeheer aanliggen,
waardoor het onderscheid tussen de aanwijzing en de spoedaanwijzing
(op dat punt) zou verwateren.
De regering heeft alternatieve termen overwogen: zij kiest er thans voor
om in plaats van het begrip «redelijk vermoeden» het begrip «wezenlijk
vermoeden» te hanteren. Zie daarover (de toelichting bij) de derde nota
van wijziging.
37. Waar en hoe in het proces om te komen tot de nota van wijziging zijn
de koepelorganisaties, profielorganisaties en andere vertegenwoordigers
uit het onderwijsveld betrokken geweest? Was bij u bekend, toen u de
nota van wijziging indiende, dat de koepelorganisaties en profielorganisaties dermate kritisch over de wijzigingen zijn? Zo ja, waarom heeft u dan
toch de nota van wijziging doorgezet? Zo nee, waarom was dit bij u niet
bekend? Is het onderwijsveld voldoende betrokken bij het proces om te
komen tot de nota van wijziging? Zijn er vanuit het onderwijsveld
alternatieven ingebracht?
De nota van wijziging is niet voorgelegd aan het veld. Wel is het zo dat het
wetsvoorstel door mijn ambtsvoorganger is geconsulteerd via internetconsultatie.nl. Tevens zijn in de ontwerpfase met verschillende partijen,
waaronder de profielorganisaties en de sectorraden, gesprekken gevoerd.
De consultatieversie van het wetsvoorstel kwam op de meeste punten
overeen met het wetsvoorstel, inclusief de nota van wijziging, dat nu bij u
voorligt. Ook in de consultatieversie maakten de zorgplichten voor de
veiligheid en de burgerschapsopdracht onderdeel uit van de definitie van
wanbeheer, zónder het vereiste van structurele overtreding. Daarin was
immers opgenomen dat tot de definitie van wanbeheer zou behoren: «f.
het in ernstige mate of langdurig tekortschieten in de naleving van artikel
4c [veiligheid] of artikel 8, derde lid [burgerschap].» Ook was daarin de
definitie de spoedaanwijzing opgenomen, op basis van een redelijk
vermoeden van wanbeheer. Alleen de toevoeging van «langdurig» aan de
zogeheten «b-grond» was niet in de consultatieversie opgenomen.
Op de consultatie is onder meer gereageerd door de profielorganisaties
en de sectorraden. Daarbij zijn ook alternatieven ingebracht en suggesties
gedaan. De regering was derhalve bekend met de kritiek van deze
organisaties.
Gezien de inhoudelijke overlap tussen het wetsvoorstel dat ter internetconsulatie is voorgelegd en het wetsvoorstel na de eerste nota van
wijziging, achtte de regering het onderwijsveld voldoende betrokken bij
de inhoud van de nota van wijziging. Nog een internetconsultatie,
specifiek over de nota van wijziging, vond de regering daarom niet
noodzakelijk.
38. Klopt het dat in theorie, met de nota van wijziging, de inspectie op
basis van een incident in een rapport ter grootte van een half A4 kan
omschrijven dat er sprake is van een redelijk vermoeden van wanbeheer,
wat de Minister vervolgens de mogelijkheid geeft om over te gaan op een
spoedaanwijzing?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

26

Op grond van artikel 20 van de Wet op het Onderwijstoezicht (hierna:
WOT) legt de inspectie haar bevindingen en oordelen vast in een
inspectierapport. De wet verbindt daar geen vormvereisten aan. Een
inspectierapport kan dus in theorie uit een half A4 bestaan, zolang het
zorgvuldig is opgesteld en de oordelen goed zijn onderbouwd. Een
rapport van de inspectie heeft de omvang die nodig is om de geconstateerde oordelen, bevindingen en conclusies goed onderbouwd weer te
geven.
Vanuit de inspectie is overigens aangegeven dat zij zich lastig kan
voorstellen dat het rapport in de praktijk slechts een half A4 beslaat. Het
zal uiteraard een beknopt rapport worden dat binnen korte tijd tot stand
komt, maar de verwachting is dat de inhoud van een dergelijk rapport al
snel meer dan een half A4 zal bedragen.
Het gegeven dat een rapport een beperkte omvang kan hebben doet er
niet aan af dat uit een dergelijk rapport wel afdoende moet blijken dat de
inspectie tot het oordeel komt dat er sprake is van een overtreding, van
een wezenlijk vermoeden van wanbeheer, dat er sprake is van spoedeisend belang en op basis waarvan de inspectie tot die conclusie komt. De
Minister moet vervolgens op basis van het betreffende rapport zelfstandig
kunnen beoordelen of hij al dan niet over wil gaan tot het opleggen van
de spoedaanwijzing.
Die beoordeling moet plaatsvinden op basis van de wet én met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Er mag dus
geen sprake zijn van vooringenomenheid, en er moet altijd sprake zijn van
evenredigheid, van subsidiariteit en van zorgvuldigheid.
39. Kunt u een voorbeeld geven hoe een onderzoek en rapport van de
inspectie eruit kan zien bij een redelijk vermoeden van wanbeheer op
basis van een incident?
In een spoedeisende situatie naar aanleiding van een signaal of een
constatering van een incident van de inspectie tijdens haar toezichtwerkzaamheden, kunnen zowel het onderzoek als de stappen die naar
aanleiding daarvan worden gezet in een zeer korte tijd plaatsvinden. Als
een signaal bij de inspectie binnenkomt of als een incident door de
inspectie tijdens het toezicht wordt geconstateerd, wordt het eerst door de
inspectie inhoudelijk beoordeeld. Bij een signaal wordt bekeken of het
reeds bekend is en wordt beslist welke stappen moeten worden gezet bij
de behandeling en afhandeling ervan. Het kan zijn dat de inspectie
daarvoor eerst aanvullende informatie nodig heeft van signaalgever of
school/bestuur. Daarna beoordeelt de inspectie of er sprake is van een
signaal of een incident waarop de inspectie dient te acteren (het kan
bijvoorbeeld ook gaan om een situatie waarbij een andere toezichthouder
aan zet is). Is het signaal dusdanig urgent en ernstig dat direct onderzoek
door de inspectie nodig is, dan vindt een specifiek onderzoek op grond
van artikel 15 van de WOT plaats.16 Daarin wordt onderzocht of de wet al
dan niet wordt nageleefd.
De inspectie legt haar bevindingen en oordelen vast in een inspectierapport.
Indien er geen overtreding van een deugdelijkheidseis wordt geconstateerd, dan is er geen sprake van niet naleving van wet- en regelgeving en
kan geen herstelopdracht worden gegeven. Wel wordt nog een rapport
opgemaakt waarin een en ander wordt vastgelegd.
16

Of artikel 12a van de WOT wanneer het een signaal in het hoger onderwijs betreft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

27

Indien er een of meerdere tekortkomingen worden geconstateerd, dan
wordt dat opgenomen in het rapport en wordt er een herstelopdracht aan
verbonden. Daarnaast kunnen uit het onderzoek aanvullende feiten naar
voren komen, zoals eerdere incidenten waar niet of niet adequaat op
gereageerd is, die aanleiding zijn voor een wezenlijk vermoeden van
wanbeheer.
Indien inderdaad sprake is van een overtreding én van een wezenlijk
vermoeden van wanbeheer, wordt ook getoetst op onverwijlde spoed. Er
is sprake van onverwijlde spoed als niet ingrijpen op korte termijn
ernstige gevolgen zou hebben.
Overigens hecht de regering eraan te benoemen dat een wezenlijk
vermoeden van wanbeheer ook kan voortkomen uit een regulier
onderzoek van de inspectie. Het kan voorkomen dat de inspectie van
mening is dat snel moet worden opgetreden om ernstige gevolgen te
voorkomen of te beperken.
40. Kunt u een ondergrens aangeven hoe een onderzoek en rapport
moeten worden vormgegeven? Hoe, of en waar zijn deze minimumvereisten vastgelegd?
Onderzoek
De wijze waarop de uitvoering van onderzoeken door de inspectie dient
plaats te vinden is vastgelegd in de Wet op het onderwijstoezicht (hierna:
WOT). Zo volgt onder meer uit de WOT dat de inspectie haar toezichtwerkzaamheden uitvoert met inachtneming van de vrijheid van onderwijs
en dat de inspectie haar taken verricht op zodanige wijze dat instellingen
niet meer worden belast dan voor een zorgvuldige uitoefening van het
toezicht noodzakelijk is (artikel 4). De werkwijze van de inspectie is nader
beschreven in de onderzoekskaders, die door de Minister op voordracht
van de inspectie worden vastgesteld. Dit volgt uit artikel 13 van de WOT.
Naast de WOT en de onderzoekskaders staan in de Algemene Wet
Bestuursrecht (hierna: Awb) de bevoegdheden van een toezichthouder,
zoals de bevoegdheid om plaatsen te betreden, de bevoegdheid om
inzage in zakelijke bescheiden te vorderen en de bevoegdheid om
informatie van betrokkenen te vorderen. In de Awb staan ook verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur die door de inspectie
in acht worden genomen. Te denken valt dan bijvoorbeeld aan het
motiveringsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 3:47 van Awb, het
zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van de Awb) en het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 van de Awb).
De inspectie toetst aan wettelijke voorschriften. Zij geeft vervolgens een
oordeel over de naleving van de onderwijswetgeving door het bevoegd
gezag.
Rapporteren
De WOT stelt ook enkele procedurele vereisten, en eisen ten aanzien van
de zorgvuldigheid van rapporten. De wet bevat verder geen vormvereisten waaraan een inspectierapport moet voldoen.
In het inspectierapport moet duidelijk tot uitdrukking komen welke
conclusies de inspectie trekt. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt
tussen de nalevingstaak aan de hand van de wettelijke normen, en de
stimulerende taak van de inspectie. Voordat een rapport wordt vastgesteld, wordt het bestuur van de school of instelling altijd in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

28

gelegenheid gesteld om kennis te nemen van de inhoud. In dat kader
wordt ook altijd gelegenheid geboden om overleg met de inspectie te
voeren over het rapport. Leidt dat niet tot overeenstemming, dan wordt
de zienswijze van het bestuur in een bijlage bij het rapport opgenomen
(artikel 20 WOT).
Deze procedurele waarborgen gelden ook ten aanzien van onderzoeken
waaruit (een wezenlijk vermoeden van) wanbeheer blijkt, en de rapporten
waarin dit wordt vastgelegd. Wel zijn de termijnen waarbinnen deze
stappen worden gezet korter dan normaal als sprake is van een spoedaanwijzing.
Vragen van de leden van de SGP-fractie
41. Waarom is met het oog op de verstrekkende aard van het wetsontwerp
de Onderwijsraad niet gevraagd om een wetgevingsadvies en waarom
zou het, mede gezien het advies van de Raad van State en de ontwikkelingen daarna, niet goed zijn dat alsnog te doen? Zijn de algemene
opmerkingen van de Onderwijsraad over het bestuurlijk instrumentarium
en uw antwoorden dat het wetsvoorstel juist zou passen bij de visie van
de Onderwijsraad in zijn advies over artikel 23, niet reden om alsnog een
specifiek wetgevingsadvies van de Onderwijsraad te vragen ten einde
duidelijkheid te verkrijgen?
In de voorbereidingsfase is het wetsvoorstel ambtelijk op hoofdlijnen
besproken met de Onderwijsraad. Vanuit de Onderwijsraad is het
wetsvoorstel als een voorstel van vooral technische aard ingeschat. Hij
zag daarom geen adviesrol voor zich weggelegd.
Inmiddels heeft de Onderwijsraad op twee plaatsen aangegeven dat het
bestaande instrumentarium in zijn ogen volstaat. Ten eerste in het advies
over artikel 23 Grondwet (Grenzen stellen, ruimte laten). Daarop is reeds
gereageerd in de nota naar aanleiding van het verslag. Ten tweede in het
advies over toezicht (Essentie van extern toezicht), onder verwijzing naar
het advies van de Raad van State. Op het advies van de Raad van State is
op meerdere plaatsen gereageerd, laatstelijk nog in de onderhavige
beantwoording, meer specifiek in het antwoord op vraag 28. Advisering
door de Onderwijsraad acht de regering derhalve niet noodzakelijk.
42. Waarom wordt herhaaldelijk gesuggereerd dat tussen het bezoek van
de inspectie en het publiceren van een rapport eigenlijk altijd vele
maanden moeten verstrijken? Welke wettelijke beletselen zouden er zijn
om op grond van de bestaande regels bij gevoelde urgentie, en zeker met
een eventueel verkorte publicatietermijn, binnen vier tot zes weken een
rapport te publiceren na een kort en grondig onderzoek?
Voor het reguliere toezicht geldt dat vanaf het moment van schoolbezoek
tot aan het moment van publicatie op dit moment wordt gerekend met
minimaal twaalf weken of drie maanden.
Onderzoek ter plaatse is vrijwel altijd kort en grondig, normaal gesproken
één tot twee dagen. Daarnaast is regelmatig aanvullend bureauonderzoek
nodig om de bevindingen goed te kunnen interpreteren. De inspecteur
heeft ook tijd nodig om het rapport goed op te stellen. Zeker bij ernstige
bevindingen vergt de vaststelling van een rapport, mede door de wet
vereiste en de na te streven zorgvuldigheid, tijd in de besluitvorming.
Daarna speelt niet alleen de wettelijke publicatietermijn van thans vier tot
vijf weken (met dit wetsvoorstel wordt die twee tot drie weken), maar ook
een periode voor de wettelijk voorgeschreven afstemming in hoor- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

29

wederhoor. De standaard reactietermijn voor een bestuur in reguliere
gevallen is nu vier weken. Na ontvangst van deze reactie heeft de
inspectie nog enige tijd nodig om de reactie van het bestuur te beoordelen, waar nodig aanvullend bureauonderzoek te verrichten en ten slotte
het rapport af te ronden.
De inspectie zal na de zomer werken met kortere doorlooptijden en daarbij
ook de termijnen voor hoor- en wederhoor en voor het vaststellen van het
rapport aanscherpen. Met deze verkorting verwacht de inspectie dat de
periode tussen het afronden van het schoolbezoek en het publiceren van
het rapport danig wordt ingekort, waardoor sneller kan worden
opgetreden bij eventuele tekortkomingen en partijen eerdere weten waar
zijn aan toe zijn. Als eerder toegezegd wordt uw Kamer hier na de zomer
nader over bericht.
43. Kunt u toelichten hoe de stelling dat ontslag van bestuurders bij een
spoedaanwijzing niet tot de mogelijkheden behoort, verenigt met uw
beschrijving van de casus Avicenna, waarover u stelde dat er een acuut
probleem speelde dat door het toenmalige bestuur niet kon worden
opgelost? Is het uw bedoeling dat er ook met het voorgestelde instrumentarium acute situaties blijven bestaan waarin bestuurders niet met spoed
kunnen worden vervangen en waarbij de langere termijn en herstel- en
beroepsmogelijkheden van de reguliere aanwijzing blijven gelden?
In het wetsvoorstel is opgenomen dat een spoedaanwijzing alleen
voorlopige maatregelen kan betreffen. Een spoedaanwijzing kan derhalve
nooit het ontslag van een bestuurder betreffen. Een spoedaanwijzing
waarin een op het bestuur gerichte maatregel zou zijn vervat, zou in een
casus als Avicenna derhalve hooguit de schorsing van een of meer
bestuurders kunnen inhouden en/of het aanstellen van een interimbestuurder. Ook met het voorgestelde instrumentarium kunnen er dus
acute noodsituaties blijven bestaan waarin bestuurders niet kunnen
worden ontslagen. Een van de voorwaarden voor een aanwijzing tot
ontslag is immers dat de inspectie wanbeheer heeft vastgesteld.
44. Kunt u aangeven, mede gezien de kritische opmerkingen van
adviesorganen over de noodzaak van het wetsvoorstel, op welke externe
onderzoeken en bronnen u zich baseert voor uw stelling dat het huidige
instrumentarium tekortschiet? Bent u voornemens een overzichtsstudie te
laten uitvoeren naar de sterk uiteenlopende situaties waarin een
aanwijzing dreigde of daadwerkelijk is gegeven en welke lessen daaruit
met het oog op de wetgeving zijn te leren?
Externe onderzoeken zijn mij niet bekend. De regering verwijst echter
graag naar de handelingen van uw Kamer betreffende de casus VMBO
Maastricht, Avicenna, Cornelius Haga Lyceum, School voor Persoonlijk
Onderwijs, Gomarus, en soortgelijke zaken, alsook naar de onderbouwing
van nut en noodzaak van het wetsvoorstel (in de memorie van toelichting
en de nota naar aanleiding van het verslag, alsook in onderhavige
beantwoording). In menige publicatie rondom die casus werd de
conclusie getrokken dat het instrumentarium dat de toenmalige Ministers
ter beschikking stond, niet volstond.
De regering is niet voornemens om een overzichtsstudie te laten
uitvoeren, omdat zij de mening is toegedaan dat de noodzaak voor dit
wetsvoorstel reeds voldoende is onderbouwd, en ook uit de bovengenoemde casuïstiek afdoende blijkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

30

45. Kunt u aangeven welke verkortingen van termijnen u bekijkt in het
kader van het regeerakkoord? Waarom zouden andere termijnen dan de
publicatie van het inspectierapport complexer zijn en kunnen die niet in
het wetsvoorstel meegenomen worden?
In dit verband wordt verwezen naar het antwoord op vraag 42.
46. Meent u recht gedaan te hebben aan het standpunt van de sector- en
profielorganisaties door enkel te zeggen dat zij een sterkere rol van de
Minister en de inspectie best spannend vinden? Hoe reageert u op de
inhoudelijke kritiek van deze organisaties dat de vergaande uitbreidingen
van het wetsvoorstel bovenal een miskenning vormen van de onderscheiden verantwoordelijkheden van de Minister en die van bestuurders
van de onderwijsinstellingen?
Tijdens de plenaire behandeling heeft de Minister inderdaad gezegd dat
hij zich kan voorstellen dat deze organisaties een sterkere rol van de
Minister en inspectie best spannend vinden. In het verslag is echter op
meerdere plaatsen gevraagd naar de standpunten van de sectorraden en
de profielorganisaties en daar is, in de nota naar aanleiding van het
verslag, uitgebreid op gereageerd. Daarmee is in de ogen van de regering
voldoende recht gedaan aan hun standpunten. Dat het wetsvoorstel een
miskenning zou zijn van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de
Minister en bestuurders, deelt de regering niet. Dit wetsvoorstel dient
ertoe te bewaken dat bevoegde gezagen de wet naleven. Zorgen voor
goede handhaving van de wettelijke regels is de verantwoordelijkheid van
de Minister.
47. Waarom staat het uitgangspunt dat ontslag van bestuurders bij een
spoedaanwijzing niet aan de orde kan zijn niet duidelijk in het
wetsvoorstel? Onderkent u dat dit een zeer relevant element is dat op
wetsniveau duidelijk dient te zijn?
Dit is een relevant element en volgt uit het feit dat in het wetsvoorstel is
opgenomen dat een spoedaanwijzing alleen voorlopige maatregelen kan
betreffen. Daarmee is dit op wetsniveau duidelijk. Een en ander is ook in
de memorie van toelichting toegelicht.
48. Waarom ontvangt de Kamer ondanks alle maatregelen inzake
openbaarmaking van documenten bij de indiening van wetsvoorstellen
nog steeds niet het oorspronkelijke voorstel wet dat aan de Raad van
State wordt aangeboden? Is de regering bereid dat voortaan wel te doen
en in ieder geval het oorspronkelijke voorstel van dit wetsvoorstel te
delen?
De aan de Raad van State voorgelegde tekst wordt gepubliceerd op de
website van de Raad van State.17 Deze tekst wordt als bijlage toegevoegd.
49. Waarom motiveert u het schrappen van de stelseleis met de
opmerking dat deze in specifieke situaties niet in het belang van leerlingen
is, hoewel de consequenties van de stelseleis bij de introductie natuurlijk
duidelijk waren? Hoe geeft u zich ervan rekenschap dat de beperking van
de stelseleis een fundamentele keuze is die onlosmakelijk verbonden is
met de stelselverantwoordelijkheid van de Minister en dat het tegen die
achtergrond helemaal niet voor de hand ligt om het belang van een
relatief beperkt aantal leerlingen meteen als legitimatie voor ingrijpen
door de Minister aan te voeren?

17

https://www.raadvanstate.nl/@122906/w05-20-0372/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

31

Inderdaad is het schrappen van de stelseleis een fundamentele keuze. Dit
is gelegen in het feit dat de verantwoordelijkheid van de Minister verder
strekt dan louter het houden van toezicht op stelselniveau. Immers, de
Minister is ook verantwoordelijk voor de naleving van de wet door
individuele scholen, door waar nodig de inspectie in staat te stellen
adequaat toezicht te kunnen houden. Daarnaast is de Minister in dat
verband bevoegd tot het opleggen van sancties aan bevoegde gezagen
om de naleving van de wet af te dwingen en dus de belangen van
leerlingen te dienen. Het vervallen van de stelseleis past bij die verantwoordelijkheid.
50. Kunt u nader toelichten waar het langdurig nalaten van de zorg voor
de kwaliteit van het onderwijs volgens u betrekking op heeft of kan
hebben? Klopt het dat dit op grond van de algemene zorgplicht voor
kwaliteit om een brede waaier van voorschriften kan gaan?
Onderkent u dat het niet voor de hand ligt dat dit de sfeer van tekortschietende leerresultaten betreft, aangezien daarvoor de bepalingen inzake zeer
zwak onderwijs bestaan?
Voor wat betreft het eerste deel van de vraag is het juist dat het kan gaan
om een brede waaier van voorschriften. Waar het om gaat, is dat een
bestuur er aan gehouden is noodzakelijke maatregelen te treffen die de
kwaliteit en goede voortgang van het onderwijs aan de school
waarborgen.
Dat betekent ook dat niet álle voorschriften zonder meer onder deze
bepaling vallen. Niet elke overtreding betekent meteen dat de kwaliteit of
de goede voortgang van het onderwijs in het geding is.
Voor het tweede deel van de vraag wordt verwezen naar het antwoord op
vraag 1.
51. Kunt u toelichten waarom volgens u bij langdurige nalatigheid inzake
de onderwijskwaliteit sprake zou zijn van langzaam afglijdende onderwijskwaliteit? Onderkent u dat dit op grond van het wetsvoorstel geen vereiste
is en dat ook problemen die niet bijzonder ernstig zijn en die langdurig
slepen zonder te verergeren, binnen het bereik van de aanwijzing vallen?
Waarom vindt u dit wenselijk en waarom zouden zulke situaties niet bij
uitstek middels (dreiging van) bekostigingssancties aangepakt moeten
worden?
Bij de langdurigheidsbepaling gaat het wellicht niet altijd direct over de
kwaliteit (en goede voortgang) zelf, als wel over het waarborgen daarvan.
Om onderwijskwaliteit te waarborgen is het noodzakelijk dat een bestuur
goed functioneert. Dat wil bijvoorbeeld zeggen dat het afdoende richting
geeft en middelen ter beschikking stelt.
Een niet functionerend bestuur, zoals bijvoorbeeld bij Avicenna het geval
was, verzuimt om maatregelen te treffen om de kwaliteit en goede
voortgang van het onderwijs te waarborgen. Ook als er op enig moment
nog geen sprake is van aantoonbaar onvoldoende onderwijs op het
niveau van de school, kan aangenomen worden dat er onvoldoende
maatregelen worden genomen om die kwaliteit te waarborgen.
Dat wil niet zeggen, dat die problemen niet bijzonder ernstig zijn.
Tegelijkertijd kan niet verwacht worden, dat een niet functionerend
bestuur ineens wél adequaat reageert op een bekostigingssanctie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

32

Bovendien kan een traject middels bekostigingssancties lang duren en
treft zo’n traject de leerlingen terwijl een niet functionerend bestuur blijft
zitten, in dat verband wordt ook gewezen op de beantwoording in de nota
naar aanleiding van het verslag. Het kan in zulke gevallen dus wenselijk
zijn, om al voordat het onderwijs op schoolniveau de dupe wordt van
bestuurlijk onvermogen, in te grijpen.
52. Kunt u toelichten waarop u de stelling baseert dat bij langdurige
nalatigheid inzake de onderwijskwaliteit sprake zou zijn van herhaaldelijk
niet voldoen aan herstelopdrachten? Biedt het wetsvoorstel volgens u
geen ruimte om een aanwijzing te geven indien de inspectie op een
langdurig probleem is gestuit en slechts één herstelopdracht is
genegeerd? En hoe kan sprake zijn van langdurig tekortschieten als het
bestuur er op een specifiek punt tussentijds kennelijke telkens in slaagt
wel aan de wettelijke normen te voldoen?
Het kan gaan om het niet opvolgen van meerdere herstelopdrachten of
van het niet uitvoeren van een enkele herstelopdracht, mits de hersteltermijn voldoende lang is geweest. Dat is ook aangegeven in de
toelichting bij de nota van wijziging. Bovendien gelden daarbij de
waarborgen van de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit (zie
ook het antwoord op vraag 28. Een aanwijzing is niet op zijn plaats als een
bestuur op de goede weg is om de overtreding te herstellen. Het negeren
van een enkele herstelopdracht zal derhalve slechts tot een aanwijzing
kunnen leiden als de herstelopdracht vrijwel volledig genegeerd is en er
een ruime hersteltermijn is geboden.
53. Kunt u uitleggen waarom dit wetsvoorstel volgens u het mogelijk
maakt dat de inspectie de school ook onaangekondigd mag binnentreden,
terwijl het verlenen van medewerking aan de toezichthouders al geregeld
is in de Algemene wet bestuursrecht?
Het wetsvoorstel heeft niet het oogmerk om de bevoegdheden van de
inspectie op dit punt uit te breiden. Zoals ook in de nota naar aanleiding
van het verslag op vragen van fracties is geantwoord, zijn de bevoegdheden van de inspectie om scholen te betreden bij al dan niet aangekondigd bezoek al afdoende geregeld in de artikelen 5:15 en 5:20 van de
Algemene wet bestuursrecht.
54. Waarom kiest u er niet voor om het ingrijpen in incidentele situaties
wel te blijven koppelen aan gevolgen die het stelsel raken, zoals de te
grote omvang van de school of de status van diploma’s, aangezien u ook
vindt dat eigenlijk altijd sprake zou moeten zijn van structurele
problemen? Welke noodzaak is er om de aanwijzing in incidentele
situaties in onbepaalde zin op te rekken, terwijl het wenselijk en mogelijk
is specifieke typen situaties te beschrijven waarvoor de aanwijzing in
incidentele situaties bedoeld is?
Voor het vervallen van de stelseleis verwijst de regering naar het
antwoord op vraag 49.
Zoals ook is aangegeven in het nader rapport is het niet goed mogelijk om
in de wet een uitputtende opsomming van situaties te beschrijven
waarvoor de aanwijzing bedoeld zou zijn. Elke casus is immers uniek.
55. Wat is de reikwijdte van uw stelling dat een redelijk vermoeden
gebaseerd kan zijn op directe observaties of constateringen van de
inspectie zelf, maar dat deze ook kunnen voortkomen uit signalen van
derden of overige bronnen? Kunnen bijvoorbeeld ook krantenartikelen na
een marginale toets door de inspectie als grondslag dienen voor het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

33

redelijke vermoeden van wanbeheer? Hoe is deze stelling te verenigen
met het voorschrift in het wetsvoorstel dat de inspectie onderzoek verricht
en uw geruststelling over goed en gedegen onderzoek door de inspectie?
Zoals opgemerkt in de eerste termijn van de plenaire behandeling: «Als
op basis van de feiten en de omstandigheden met waarschijnlijkheid kan
worden aangenomen dat een nog te verrichten onderzoek het oordeel
«wanbeheer» zal opleveren». Door de derde nota van wijziging wordt het
vereiste van een «redelijk vermoeden» gewijzigd in het (zwaardere)
«wezenlijk vermoeden». Een dergelijk vermoeden staat niet op zichzelf.
Het wetsvoorstel verbindt dit zowel aan het tekortschieten van het
bevoegd gezag in de naleving van zijn wettelijke verplichtingen als aan
«wanbeheer» en aan «onverwijlde spoed». Slechts als aan deze
voorwaarden is voldaan, bestaat ruimte voor ingrijpen. Elk van deze
voorwaarden zal dus moeten worden uitgezocht, al kan de aanleiding
voor dergelijk onderzoek zijn gelegen in berichtgeving door de media. De
basis blijft, als gezegd, goed en gedegen onderzoek door de inspectie.
56. Waarom schrapt u juist bij dit wetsvoorstel, waarbij de rechtsbescherming een gevoelig punt blijkt, de expliciete bepaling in de sectorwetten dat de aanwijzing evenredig dient te zijn aan het doel, terwijl de
norm van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht ook ten tijde van
het opstellen van de huidige wet al van kracht was?
Het voorschrift omtrent de evenredigheid is (en was, ten tijde van de
invoering van de aanwijzingsbevoegdheid) reeds in de Algemene wet
bestuursrecht is en was opgenomen. In het evenredigheidsbeginsel ligt
ook het subsidiariteitsbeginsel besloten. Om er geen misverstand over te
laten bestaan dat de Minister de aanwijzingsbevoegdheid alleen mag
inzetten als er geen minder zwaar middel voorhanden is, is in de derde
nota van wijziging een voorschrift opgenomen op basis waarvan de
Minister verplicht is te motiveren waarom met een minder zwaar middel
niet hetzelfde doel als dat van de aanwijzing zou kunnen worden bereikt.
57. Waarom heeft u er bezwaar tegen om het door u onderschreven
specifieke uitgangspunt op te nemen dat een aanwijzing pas aan de orde
kan zijn wanneer bekostigingssancties ontoereikend blijken? Hoe weegt u
hierbij dat hoofdelementen en elementaire criteria in de wet verankerd
dienen te zijn en het gegeven dat dit uitgangspunt niet zo duidelijk als de
norm van evenredigheid in de Algemene wet bestuursrecht te vinden is?
Deze vraag refereert aan de stellingname van de regering in de memorie
van toelichting: «Dit betekent dat de Minister doorgaans gehouden zal zijn
om het wanbeheer te bestrijden via het reguliere instrumentarium, dus
door middel van herstelopdrachten en eventueel bekostigingssancties.
Pas als aannemelijk kan worden gemaakt dat daarmee niet het gewenste
effect kan worden bereikt, is de aanwijzing een optie.»18 Zoals daar
toegelicht is dit een voorbeeld van een uitwerking van het genoemde
evenredigheidsbeginsel. Niet alle uitwerkingen van een beginsel
behoeven een wettelijke regeling: dat is immers het kenmerk van een
beginsel. Om er echter geen misverstand over te laten bestaan dat de
Minister de aanwijzingsbevoegdheid alleen mag inzetten als er geen
minder zwaar middel voorhanden is, is in de derde nota van wijziging een
voorschrift opgenomen op basis waarvan de Minister verplicht is te
motiveren waarom met een minder zwaar middel niet hetzelfde doel als
dat van de aanwijzing zou kunnen worden bereikt.

18

Kamerstuk 35 920, nr. 3, p. 11.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

34

58. Kunt u uitleggen waarom het niet zou kloppen en zelfs insinuerend zou
zijn dat de Minister zich op grond van het wetsvoorstel kan inlaten met het
microniveau van de individuele leerling, gelet op het feit dat de Minister
een aanwijzing kan geven in een incidentele situatie van een enkele
leerling? Waarom is het aan de Minister om hoogstpersoonlijk te
betrokken te (kunnen) zijn bij incidentele problemen met een enkele
leerling? Kent u voorbeelden in andere semipublieke sectoren waarin de
Minister een aanwijzing kan geven met het oog op ernstige problemen
van bijvoorbeeld een enkele huurder of zorgbewoner?
Deze vraag betreft het geven van een aanwijzing in het geval een bevoegd
gezag de zorgplicht voor de veiligheid heeft geschonden, en daardoor
ernstige schade aan een of meer leerlingen ontstaat of dreigt te ontstaan.
Het gaat dus om handhavend optreden tegen zeer ernstige overtredingen
van de wet. De uitvoering en handhaving van de wet behoort tot mijn
verantwoordelijkheid, ongeacht de vraag hoeveel leerlingen geraakt
worden door een overtreding.
Artikel 10.4.2 Wet langdurige zorg geeft de Minister een aanwijzingsbevoegdheid, in het geval de artikelen 8.1.1 tot en met 8.1.3 niet worden
nageleefd. Deze laatstgenoemde bepalingen hebben betrekking op de
verplichtingen van een zorgaanbieder jegens een individuele verzekerde.
Indien een individuele casus een gebrekkige bedrijfsvoering blootlegt, kan
op deze grondslag een aanwijzing worden gegeven. In onderhavig
wetsvoorstel is dat niet anders: een aanwijzing is gericht op het bestuur
en heeft dus alleen nut als een casus (met betrekking tot één of meer
leerlingen) een gebrek in het bestuur van de school blootlegt.
59. Waarom heeft u in de voorbereiding geen verkenning uitgevoerd van
de specifieke problemen die in het bekostigde onderwijs bij stichtingen
kunnen optreden als het gaat om de legitimiteit van bestuurders en
toezichthouders, bijvoorbeeld de situatie dat de direct betrokkenen de
bestuurder niet konden bewegen tot vertrek terwijl alle schoolleiders en
medezeggenschapsraden dat wensten? Vindt u ook dat het onderwijsbestuur zo ingericht moet zijn dat primair de direct betrokkenen hun
verantwoordelijkheid kunnen nemen en dat dit in beginsel niet afhankelijk
dient te zijn van (aangekondigde) aanwijzingen van de Minister? Op welke
wijze gaat u dit systeemprobleem aanpakken?
In de geschetste situatie en bij een goed functionerend bestuur en
toezichthouder, moge verwacht worden dat de toezichthouder ingrijpt –
mogelijk in ultimo door de bestuurder te ontslaan. Indien dat niet gebeurt
en het conflict voortduurt, dan hebben de belanghebbenden de
mogelijkheid om de rechter te verzoeken de bestuurder te laten ontslaan
middels een procedure op basis van artikel 2:298 BW. De regering deelt
niet de mening dat hier sprake is van een systeemprobleem.
60. Deelt u de mening dat het onwenselijk zou zijn dat een universiteit
onderzoek zou doen in samenwerking met Israël en dat dit een probleem
zou kunnen opleveren voor de veiligheid van personeel en studenten?
Kunt u bevestigen dat ook zulke situaties niet vallen onder de
mogelijkheid om de aanwijzingsbevoegdheid in te zetten vanwege «het in
ernstige mate verwaarlozen van de zorg voor wat door redelijkheid en
billijkheid wordt gevorderd in de omgang met betrokkenen binnen de
instelling»?
De regering benadrukt dat elke situatie die een probleem kan opleveren
voor de veiligheid van personeel en studenten er een te veel is. Zoals ook
aangegeven in reactie op de vraag van de leden van de PvdA-fractie
benadrukt de regering dat het doen van onderzoek en de inhoud van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

35

onderzoek nu en in de toekomst nooit aanleiding kan zijn voor het inzetten
van het instrument van de (spoed)aanwijzing. Wanneer er sprake is van
het in ernstige mate verwaarlozen van de zorg voor wat door redelijkheid
en billijkheid wordt gevorderd in de omgang met betrokkenen binnen de
instelling, kan dat aanleiding zijn voor het inzetten van het instrument van
de (spoed)aanwijzing. Dit zal dan door de inspectie worden onderzocht,
rekening houdende met de omstandigheden van het geval.
61. Beseft u dat de aanwijzing met het oog op het langdurig tekortschieten
van de kwaliteit niet enkel betrekking hoeft te hebben op het falen van het
systeem van kwaliteitszorg, aangezien dit systeem een belangrijke maar
niet uitputtende uitwerking is van de zorgplicht voor kwaliteit als bedoeld
in de sectorwetten? Waarom vindt u het wenselijk dat de aanwijzing bij
langdurig tekortschieten ook betrekking kan hebben op kleinere
problemen dan het stelsel van kwaliteitszorg?
De vraag betreft de uitbreiding van de definitie van wanbeheer met
betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs. Na de eerste nota van
wijziging komt deze (in de WPO) als volgt te luiden: «het in ernstige mate
of langdurig nalaten om, in ieder geval in strijd met artikel 10, maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn voor het waarborgen van de kwaliteit
en de goede voortgang van het onderwijs, waaronder de deugdelijke
afsluiting daarvan;». Alleen een ernstige of langdurige overtreding van de
zorgplicht voor de kwaliteit van het onderwijs is derhalve niet voldoende
om te kunnen overgaan tot het geven van een aanwijzing. Uit het zojuist
aangehaalde onderdeel volgt immers dat het bevoegd gezag tevens
ernstig of langdurig moet hebben nagelaten maatregelen te treffen die
noodzakelijk zijn voor het waarborgen van de kwaliteit of goede
voortgang van het onderwijs. Het gaat steeds om de wijze waarop het
stelsel van kwaliteitszorg functioneert.
In de toelichting bij de eerste nota van wijziging is aangegeven waarom
het langdurig nalaten om deze maatregelen te treffen ook onder het bereik
van deze bepaling dient te vallen. Ook is daarop ingegaan in het antwoord
op vraag 30.
62. Waarop baseert u uw mening dat een bestuur zich direct diskwalificeert indien zich een heel ernstig veiligheidsincident voordoet? Denkt u
werkelijk dat ernstige veiligheidsincidenten zich niet kunnen voordoen bij
een goed functionerend bestuur? Op welke bestuurskundige literatuur
baseert u deze stelling?
Van wanbeheer in verband met de veiligheid is alleen sprake indien het
bevoegd gezag de zorgplicht voor de veiligheid schendt op een wijze die
leidt of dreigt te leiden tot ernstige schade bij leerlingen. Een bevoegd
gezag dat een dergelijke fundamentele wettelijke verplichting op deze
ernstige wijze overtreedt, functioneert niet goed. Aan dat standpunt ligt
geen bestuurskundige literatuur ten grondslag.
Indien de inspectie dergelijk wanbeheer constateert, betekent dat
overigens nog niet dat moet worden ingegrepen met een aanwijzing. Een
bestuur dat zich constructief opstelt ten aanzien van het zo snel mogelijk
beëindigen van de overtreding, zal niet met een aanwijzing worden
geconfronteerd. Een en ander volgt uit het in artikel 3:4 Awb neergelegde
evenredigheids- en subsidiariteitsbeginsel. Zie ook het antwoord op vraag
28.
Daarmee is in voldoende mate en duidelijk gewaarborgd dat alleen naar
het instrument van de aanwijzing wordt gegrepen indien sprake is van
falend bestuur, ook waar het enkele leerlingen betreft. In dat geval

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

36

overtreedt het bestuur immers én op ernstige wijze de wet én laat het zien
niet in voldoende mate te willen bijdragen aan een oplossing.
63. Onderkent u dat in het wetsvoorstel niet duidelijk terug te vinden is dat
bij ernstige problemen met individuele leerlingen ook sprake dient te zijn
van falend bestuur? Waarom is dit niet duidelijker verankerd? Hoe
waarborgt u dat de aanwijzing in de situatie van een beperkt aantal
leerlingen alleen wordt aangewend indien daarbij sprake is van falend
bestuur?
Kortheidshalve zij verwezen naar het antwoord op de voorgaande vraag.
64. Waarom zou het niet uit te leggen zijn dat de spoedaanwijzing wel
voor de overige onderwijssectoren zou moeten gelden, maar niet voor
universiteiten? Bent u ook van mening dat dit juridisch niet op bezwaren
hoeft te stuiten? Hoe weegt u mee dat de noodzaak tot het inzetten van de
aanwijzing bij universiteiten nog niet gebleken is en dat belangrijke
domeinen als burgerschap en sociale veiligheid niet op vergelijkbare wijze
als het funderend onderwijs geregeld zijn?
De keuze om de spoedaanwijzingsbevoegdheid te laten gelden voor
hogescholen en universiteiten is gebaseerd op de navolgende argumentatie. Op zichzelf is het juridisch mogelijk om deze bevoegdheid niet in te
voeren waar het de (openbare) universiteiten betreft. Het instrumentarium
dat met dit wetsvoorstel wordt geïntroduceerd is echter voor alle sectoren
gelijk. De regering ziet geen zwaarwegende verschillen tussen de sectoren
die zouden rechtvaardigen om de spoedaanwijzingsbevoegdheid niet bij
de (openbare) universiteiten in te voeren. Het is een instrument dat in
hoogst uitzonderlijke gevallen kan worden ingezet. Dat zich tot op heden
nog geen situaties hebben voorgedaan in het hoger onderwijs die de inzet
van een spoedaanwijzing zouden kunnen rechtvaardigen, is geen
aanleiding om dit instrument niet voor het hoger onderwijs te laten
gelden. De regering wil het instrument in de «gereedschapskist» hebben
zitten om in te kunnen zetten wanneer dit noodzakelijk is. Het uitsluiten
van de (openbare) universiteiten, zou tot gevolg hebben dat de Minister in
de toekomst mogelijk niet kan ingrijpen als zich een dergelijke situatie zou
voordoen. Voor het funderend onderwijs zijn de gronden voor wanbeheer
ten aanzien van burgerschap en sociale veiligheid aanvullend opgenomen
gelet op de in de betreffende sectorwetgeving opgenomen burgerschapsopdracht en zorgplicht voor veiligheid.
65. Kan de flexibele schil op universiteiten reden zijn voor het geven van
een spoedaanwijzing?
Kortheidshalve wordt verwezen naar het antwoord op de gelijkluidende
vraag (nummer 6) van de leden van de SP-fractie.
66. Kunt u voorbeelden noemen van casussen in het verleden waarin een
spoedaanwijzing zou zijn gegeven voor universiteiten?
Kortheidshalve wordt hier verwezen naar het antwoord op de vraag
(nummer 5) van de leden van de SP-fractie.
67. Waarom wordt de reguliere aanwijzingsbevoegdheid in de situatie van
universiteiten niet eerst geëvalueerd, maar wordt zonder praktijkervaring
zelfs besloten tot verzwaring van het instrumentarium?
De regering benadrukt dat sprake is van bestaand instrumentarium,
waaraan een spoedvoorziening wordt toegevoegd. Voorts acht de
regering het niet opportuun om eerst het bestaande instrumentarium te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

37

evalueren. Eerst een evaluatie, externe toetsing of een empirische analyse
verrichten, zal geen (nieuwe) informatie opleveren nu de zaken die het
betreft zich (gelukkig) tot op heden niet hebben voorgedaan.
68. Heeft de inspectie de benodigde expertise in huis om onderzoek te
kunnen doen naar specifieke gevallen van wanbeheer bij de universiteiten, bijvoorbeeld in relatie tot digitale veiligheid?
Over de zaken waar de inspectie binnen het hoger onderwijs (op basis van
haar wettelijke bevoegdheden) toezicht op houdt, is de benodigde
expertise aanwezig. Waar de inspectie een wettelijke bevoegdheid heeft,
kan zij ook onderzoek doen naar wanbeheer en dat, indien van toepassing,
vaststellen. Een dergelijk onderzoek is altijd maatwerk, afhankelijk van de
reeds genomen stappen door het bestuur en de aangetroffen problematiek. De inspectie beschikt over de expertise om een dergelijk
onderzoek uit te voeren en indien zeer specifieke expertise benodigd is
(zoals een forensisch digitaal onderzoek), kan zij een externe expert
inhuren dan wel de instelling opdragen een eigen onderzoek in te stellen.
69. In hoeverre vindt u het wenselijk dat de rol van de inspectie in dit
wetsvoorstel verder wordt verruimd? Hoe beoordeelt u het risico dat de
inspectie hierdoor meer in het vaarwater van de NVAO19 terecht kan
komen?
De aanwijzingsbevoegdheid is een reeds in de WHW verankerd
instrument, waarin is voorzien in een rol van de inspectie. De regering
merkt op dat van een verruiming van de rol van de inspectie in dat geval
dan ook geen sprake is. In het voorkomende geval dat het inspectieonderzoek mede de kwaliteit van het onderwijs omvat, is in de wet voorzien
dat de inspectie de NVAO in haar onderzoek betrekt. Het is de veronderstelling van de regering dat de inspectie de NVAO in voorkomende
gevallen, waar mogelijk, betrekt bij het onderzoek in het kader van een
spoedaanwijzing, in het geval dit onderzoek mede de kwaliteit van het
onderwijs omvat.
70. Waarom noopt de uiteenlopende definitiebepaling van het bevoegd
gezag in de sectorwetten er niet toe om de bepalingen in de WHW20
voorlopig niet verder uit te breiden? Hoe is de ongelijkheid tussen de
sectoren, waarbij de wetgever met de aanwijzing juist in het hoger
onderwijs verder ingrijpt in de inrichting van het bevoegd gezag dan in de
andere sectoren, te verdedigen?
De regering erkent dat in de WHW de status van het bevoegd gezag nog
niet is geregeld. De regering kiest er nu voor om, overeenkomstig de
bestaande aanwijzing, ook de spoedaanwijzing te richten op de interne
toezichthouder. In het feit dat in de WHW de status van bevoegd gezag, in
afwijking van de overige sectoren, niet is geregeld ziet de regering geen
aanleiding om het instrument van de spoedaanwijzing niet voor het hoger
onderwijs mogelijk te maken. Dit doet naar het oordeel van de regering
immers niet af aan de noodzaak dat ook in het hoger onderwijs, indien
daartoe aanleiding bestaat, de spoedaanwijzing moet kunnen worden
gegeven. De regering ziet voorts niet in hoe en op welke wijze met de
(spoed)aanwijzing juist in het hoger onderwijs verder wordt ingegrepen in
de inrichting van het bevoegd gezag.

19
20

NVAO: Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie
WHW: Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

38

71. Waarom kiest u er niet voor om de aanwijzingsbevoegdheid in het
hoger onderwijs enkel te regelen voor zover deze aanvullend werkt ten
opzichte van andere instrumenten om in te grijpen, zoals de bevoegdheid
tot ontslag van een lid van de raad van toezicht?
Ook in het hoger onderwijs werkt het instrument van de (spoed)aanwijzing aanvullend op de overige beschikbare instrumenten. De regering
benadrukt dat, net als in de andere sectoren, het inzetten van dit
instrument het ultimum remedium is. Er bestaat naar de mening van de
regering geen noodzaak om dit in de wet te expliciteren, omdat dit volgt
uit de aard van de bevoegdheid.
72. Welke juridische overwegingen liggen ten grondslag aan de stelling
dat het voor de hand ligt om de bestaande bevoegdheid tot ontslag van
de leden van de raad van toezicht van openbare universiteiten niet te
gebruiken als de inspectie dat ontslag ook zou adviseren in een onderzoek
in het kader van een aanwijzing? Sluit u het gebruik van de bevoegdheid
tot ontslag in zulke situaties uit? Zo nee, waarom niet?
Volledigheidshalve wordt verwezen naar het antwoord op de navolgende
vraag.
73. Is het geen merkwaardige situatie wanneer de Minister een aanwijzing
tot ontslag van een lid van de raad van toezicht zou geven, terwijl hij zelf
de bevoegdheid heeft dat lid te ontslaan? Hoe geloofwaardig is die gang
van zaken in de situatie van een aanwijzing, waarbij aangenomen mag
worden dat sprake is van een dringende situatie?
De Minister kan, indien daar gewichtige redenen voor zijn, overgaan tot
tussentijds ontslag van een door hem benoemde toezichthouder. De
regering merkt op dat deze mogelijkheid slechts ziet op een toezichthouder op een openbare universiteit, nu de benoeming van toezichthouders op bijzondere universiteiten en hogescholen niet tot de
bevoegdheid van de Minister behoort. Wanneer op grond van een
gedegen rapport van de inspectie wordt geconcludeerd dat sprake is van
wanbeheer en dientengevolge wordt besloten tot het opleggen van een
(spoed)aanwijzing, welke aanwijzing leidt tot het ontslag van een lid van
de raad van toezicht, dan zal in dergelijke gevallen altijd worden gekozen
voor deze met (meer) waarborgen omklede procedure. Voor de overige
situaties, wanneer er dus geen sprake is van wanbeheer maar van een
andere gewichtige reden, zal worden gekozen voor de bestaande
bevoegdheid tot ontslag van leden van de raden van toezicht van
openbare universiteiten.
74. Welke wezenlijke afwijkingen in de governance in het hoger onderwijs
meent u te zien om de afwijkende regeling van de aanwijzingsbevoegdheid te laten voortduren? In alle sectoren is toch eenvoudig sprake
van een structuur van colleges van bestuur en raden van toezicht en is er
vanuit het perspectief van het rechtspersonenrecht geen bijzondere
aanleiding om een afwijkende regeling te kiezen?
In het hoger onderwijs is de status van het bevoegd gezag in de Wet op
het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek nog niet eenduidig
geregeld. Reden hiervan is dat de governance van de instellingen in het
hoger onderwijs afwijkt van die van de andere sectoren. Eerder is aan uw
Kamer toegezegd te bezien of er aanleiding is om het bevoegd gezag ook
in het hoger onderwijs te regelen. Aan deze toezegging is door beperkte
capaciteit en dientengevolge noodzakelijk prioriteitstellingen als gevolg
van de COVID-19 crisis nog geen gevolg gegeven. De regering kiest er nu
voor om, overeenkomstig de bestaande aanwijzing, de spoedaanwijzing

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

39

ook te richten op de interne toezichthouder. Bij de uitwerking van
genoemde toezegging zal worden bezien of de voorgestelde bepaling
omtrent de spoedaanwijzing moet worden aangepast.
75. Kunt u toelichten welke ruimte u ziet voor aanwijzingen die raken aan
de uitoefening van functies van de zelfstandige examencommissie?
De regering benadrukt en herhaalt hier dat ook met dit wetsvoorstel de
examencommissie het enige orgaan blijft dat op objectieve en deskundige
wijze vaststelt of een student voldoet aan de voorwaarde die de
onderwijs- en examenregeling stelt. De (spoed)aanwijzing richt zich op de
verantwoordelijkheid van het college van bestuur voor de kwaliteit en de
kwaliteitszorg van het aangeboden onderwijs binnen de instelling,
waaronder ook het functioneren van de examencommissie kan vallen. De
onafhankelijke positie van de examencommissie staat niet ter discussie.
76. Ontstaat in het hoger onderwijs niet een vreemde situatie wanneer de
Minister bij problemen met de examencommissie een aanwijzing geeft
aan de raad van toezicht, aangezien het intern toezicht slechts via het
college van bestuur de noodzakelijke veranderingen kan bewerkstelligen?
Is dit niet een extra schakel die juist in zulke situaties onwenselijk is? Is het
bovendien juridisch gezien niet vreemd om de aanwijzing te geven aan
het toezichthoudende orgaan, terwijl bij uitstek het bestuurlijke orgaan
belast is met de taak orde op zaken te stellen als er problemen zouden zijn
inzake de examencommissie?
De regering kiest er nu voor om, overeenkomstig de bestaande
aanwijzing, ook de spoedaanwijzing te richten op de interne toezichthouder. Door deze keuze blijft de raad van toezicht binnen een instelling in
positie als (intern) toezichthouder op het college van bestuur. De regering
merkt op dat hierdoor de Minister ook op afstand blijft van het college van
bestuur. Net als in de huidige situatie, met het huidige instrument van de
aanwijzing, kan de interne toezichthouder het bestuurlijk orgaan
aanspreken. Uit de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming
van de (huidige) aanwijzing blijkt overigens niet dat deze systematiek een
probleem is geweest. De regering heeft vertrouwen in de professionaliteit
van de bestuurders en toezichthouders in het hoger onderwijs en het
vertrouwen dat (ook) met deze in het hoger onderwijs gebruikelijke
systematiek uitvoering wordt gegeven aan de aanwijzing.
77. Kunt u aannemelijk maken dat de bestuursrechtelijke figuur van de
aanwijzingsbevoegdheid gezien moet worden als de door de wetgever
benoemde sectorspecifieke aanvulling van artikel 2:298 BW21? Ligt het
niet veeleer voor de hand dat de wetgever met deze sectorspecifieke
aanvulling doelde op specifieke civielrechtelijke regelingen die het verzoek
om ontslag door de Minister zouden uitwerken?
In de memorie van toelichting bij de Wet bestuur en toezicht rechtspersonen wordt de onderwijswetgeving specifiek genoemd als voorbeeld van
een sectorspecifieke aanvulling van artikel 2:298 BW: «Het is de bedoeling
dat door de aanvulling en verduidelijking van de regeling van rechtspersonen in Boek 2 BW, deze regeling ook beter bruikbaar wordt als
basisregeling. In sectorspecifieke regelgeving kunnen eventueel aanvullende regels worden gesteld. Daarbij kan zo nodig ook van de algemene
basisregeling worden afgeweken. Het wetsvoorstel zelf is overigens niet
gekoppeld aan bepaalde huidige of toekomstige sectorspecifieke
regelgeving. Bedoeling is juist dat er in sectorspecifieke regeling bij de
regeling van dit wetsvoorstel wordt aangeknoopt. Illustratief in dat
21

BW: Burgerlijk Wetboek

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

40

verband is het wetsvoorstel tot wijziging van een aantal onderwijswetten
in verband met versterking van de bestuurskracht van onderwijsinstellingen. Blijkens de memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel
wordt met die regeling onder meer aangesloten bij de in het onderhavige
voorstel gegeven regels voor de taakvervulling en aansprakelijkheid van
bestuurders en commissarissen (Kamerstukken II 2014/15, 34 251, nr. 3, p.
5 en 24–25).»
In genoemd wetsvoorstel tot wijziging van een aantal onderwijswetten in
verband met versterking van de bestuurskracht van onderwijsinstellingen
wordt nadrukkelijk voortgebouwd op de op dat moment net ingevoerde
aanwijzingsbevoegdheid in het onderwijs, zo volgt uit de daarbij
behorende memorie van toelichting, die in bovenstaand citaat werd
aangehaald: «Met ingang van 1 januari 2014 is voorts door inwerkingtreding van de Wet versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs al
(voor alle onderwijssectoren) geregeld dat de Minister bevoegd is tot het
geven van een aanwijzing aan een onderwijsinstelling wegens falend
bestuur en falend intern toezicht (Stb. 2013, nr. 558). Deze bevoegdheid
was als te treffen maatregel ook vermeld in de Aprilbrief.»22
Dientengevolge ligt het, anders dan de leden van de SGP-fractie suggereren, niet voor de hand dat de wetgever met aanvulling van de sectorspecifieke regelgeving het oog had op een civielrechtelijke regeling.
78. Op welke literatuur baseert u zich bij uw suggestie dat handhaving ook
als het gaat om het ontslag van bestuurders primair bij de uitvoerende
macht behoort en niet bij de civiele rechter? Waarom houdt u zich niet aan
het uitgangspunt dat het bevoegd gezag als het gaat om het ontslag van
bestuurders gelijkelijk recht heeft op de civielrechtelijke bescherming, op
basis waarvan ontslag indien nodig ook mogelijk is (zie SIS Helmond)?
Artikel 23 van de Grondwet draagt aan de regering op aanhoudende zorg
voor het onderwijs te betrachten. Hieruit volgt, ook blijkens de literatuur23,
een verplichting te zorgen voor een voldoende effectief sanctiestelsel, dus
voldoende handhavingsbevoegdheden. De aanwijzingsbevoegdheid, die
overigens al sinds 2010 onderdeel uitmaakt van de onderwijswetgeving, is
onderdeel van dit stelsel en is, als instrument, een effectief middel om te
komen tot handhaving van de wettelijke deugdelijkheidseisen. Daarom
sluit het voorliggende wetsvoorstel aan bij dit bestaande, onderwijsrechtelijk systeem.
79. Onderkent u dat de afstemming met de bevoegdheid van de gemeente
voor het openbaar onderwijs wel degelijk prangender wordt nu de
reikwijdte van de aanwijzingsbevoegdheid aanmerkelijk wordt verruimd?
Is dit expliciet besproken met de VNG24? Waarom bevat het wetsvoorstel
geen procedureregels voor de afstemming met de gemeentelijke
bevoegdheid en volstaat u met de opmerking dat er bij problemen contact
zal zijn met de betrokken organen?
Indien een spoedaanwijzing wordt opgelegd, moeten de maatregelen
waartoe deze verplicht altijd van voorlopige aard zijn. De situatie waarin
het openbaar onderwijs direct door de gemeente in stand werd gehouden
en de gemeenteraad ook het bevoegd gezag vormde, komt bovendien
vrijwel niet meer voor. Bij verzelfstandigd openbaar onderwijs heeft de
gemeente enkel statutaire bevoegdheden met betrekking tot de
22

Kamerstuk 34 251, nr. 3, p. 8–9.
J.A. de Boer, De vaststelling en handhaving van deugdelijkheidseisen in het onderwijs, Den
Haag: Boom juridisch 2021, p. 286 e.v.
24
VNG: Vereniging van Nederlandse gemeente
23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

41

benoeming, herbenoeming, schorsing en ontslag van toezichthouders. De
interne toezichthouders zien in dit geval toe op de door de gemeente
gedragen risico’s. Indien bestuurders of toezichthouders niet goed
functioneren of onvoldoende optreden bij geconstateerde misstanden
(taakverwaarlozing), kan de gemeente ingrijpen. Indien door de wijze van,
of het gebrek aan ingrijpen door de gemeente de belangen van leerlingen
of studenten onvoldoende worden geborgd, dan is ingrijpen aan de
Minister. Het afstemmen van de toepassing van bevoegdheden, zodra
deze situatie aan de orde is, is inderdaad van groot belang.
De afstemming van bevoegdheden speelt een rol in de onderbouwing van
de proportionaliteit van de op te leggen (spoed)aanwijzing. Indien
ingrijpen primair aan de gemeente zou zijn, en zij daar op de juiste manier
toe overgaat, zou ingrijpen door de Minister immers niet meer nodig zijn.
De wijze waarop de betreffende gemeente het best betrokken kan worden
in de besluitvorming, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval.
Om die reden zijn geen procedurele regels op dit punt opgenomen in dit
wetsvoorstel.
80. Hoe is het in het licht van de grondwettelijke verantwoordelijkheid van
de gemeente voor het openbaar onderwijs te verdedigen dat het
wetsvoorstel er zonder meer vanuit gaat dat het eindoordeel over
bestuurlijke problemen en oplossingen zonder meer bij de Minister berust
en niet bij de gemeente, zelfs als het gaat om problemen die niet ernstig
zijn? Ligt het niet voor de hand dat bij een verschil van inzicht over het
bestuurlijk vermogen in beginsel de opvatting van de gemeente prevaleert?
Het gegeven dat sprake is van (kort gezegd) een langdurige overtreding
met betrekking tot de zorgplicht voor de kwaliteit van het onderwijs bij
een openbare school, is op zichzelf al voldoende ernstig. Om die reden
voegt het wetsvoorstel deze situatie toe aan de definitie van wanbeheer.
Bij een dergelijke langdurige overtreding moet worden geconstateerd dat
het schoolbestuur niet bij machte is gebleken de overtreding te beëindigen en ook het interne toezicht geen effectieve ingrepen heeft kunnen
realiseren. Als een gemeente in deze situatie, ook na gesprekken daarover
met de inspectie, de geen aanleiding ziet om in te grijpen, kan het
voorkomen dat de Minister toch overgaat tot het opleggen van een
aanwijzing.
Een verschil in de bevoegdheid om op te treden tussen openbaar en
bijzonder onderwijs, zou er toe kunnen leiden dat de regering niet in staat
zou zijn de grondwettelijke waarborg voor de kwaliteit van het onderwijs
invulling te geven. Het bij een verschil van inzicht laten prevaleren van de
opvatting van de opvatting van de gemeente ligt om die reden niet voor
de hand.
81. Deelt u de constatering dat het gegeven dat sanctiebevoegdheden op
dit moment in hoge mate gelijk geregeld zijn voor het openbaar en
bijzonder onderwijs geen reden is om op voorhand te veronderstellen dat
dit bij uitbreidingen ook zo kan zijn?
Ja. Sanctiebevoegdheden hoeven niet per definitie op dezelfde wijze
geregeld te worden voor het openbaar en het bijzonder onderwijs. In dit
geval ziet de regering echter geen reden om het instrumentarium
afwijkend in te richten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

42

82. Welk gewicht kent u toe aan de specifieke regelingen die erin voorzien
dat gemeenten overheersende invloed hebben op het openbaar
onderwijs, onder meer als het gaat om benoeming, schoring en ontslag?
Hier wordt niets aan veranderd. De Minister krijgt met dit wetsvoorstel
niet de bevoegdheid om zelfstandig over te gaan tot benoeming,
schorsing of ontslag. Dat zou te ver grijpen in de autonomie van de
school.
83. Waarom wordt in de aanwijzingsbevoegdheid niet meer recht gedaan
aan de onderscheiden verantwoordelijkheden van Minister en gemeente,
bijvoorbeeld door onder meer te differentiëren in situaties waarin sprake
is van zeer zwak onderwijs en situaties waarin een inschatting van de
bestuurskracht aan de orde is?
Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen situaties waarin sprake is van
zeer zwak onderwijs en van situaties waarin problemen voortvloeien uit
gebrekkige bestuurskracht, omdat in beide gevallen slechts kan worden
overgegaan tot het opleggen van een (spoed)aanwijzing indien sprake is
van (een wezenlijk vermoeden van) wanbeheer. Vervolgens wordt altijd
bekeken of dat wanbeheer afdoende kan worden weggenomen door de
betrokken actoren. In dit geval zou de gemeente één van die actoren zijn.
84. Hoe verdisconteert u de kritiek van de Raad van State dat juist gezien
de beperktere onderbouwing bij de spoedaanwijzing een zwaardere
maatstaf van een ernstig vermoeden van wanbeheer zal moeten gelden?
Waarop baseert u uw optimisme over het onderzoek dat ten grondslag zal
liggen aan de spoedaanwijzing als het in het recente verleden zelfs
gebeurde dat uitgebreid, langdurig onderzoek naar financieel wanbeheer
door de rechter onderuit werd gehaald?
Voor het eerste gedeelte van de vraag, wordt verwezen naar het antwoord
op de vragen 1 en 28.
Voor het tweede gedeelte geldt dat de regering vertrouwen heeft in de
kwaliteit en professionaliteit van de inspectie. Dat het soms gebeurt dat
een rechter anders oordeelt, doet daar niet aan af en geeft ook aan dat via
een rechterlijke toets betrokkenen hun gelijk kunnen halen.
85. Doet de term «bestuurlijk wanbeheer» nog recht aan situaties waarin,
anders dan nu het geval is, sprake kan zijn van incidentele problemen met
individuele leerlingen die niet noodzakelijk het gevolg hoeven te zijn van
een falend bestuurlijk systeem?
Kortheidshalve wordt verwezen naar het antwoord op vraag 62.
86. Kunt u bevestigen dat bij het geven van een eventuele aanwijzing door
de Minister ook dient aan te sluiten bij de richting van de school die het
betreft, te weten de pedagogisch-didactische visie, de godsdienst of de
levensovertuiging?
Bij het geven van een aanwijzing of spoedaanwijzing wordt het belang
van de leerlingen of studenten voorop gesteld. Zaken als pedagogischdidactische visie, godsdienst of levensovertuiging worden daarbij zeker in
aanmerking genomen, maar deze zijn niet doorslaggevend.
87. Kunt u voorbeelden geven van andere publieke en semipublieke
sectoren waar de Minister een zo omvangrijke (spoed)aanwijzingsbevoegdheid heeft als die in het wetsvoorstel wordt voorgesteld? Onderkent
u dat het wezenlijk verschil maakt of de toezichthouder een bevoegdheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

43

heeft om acute situaties te stoppen dan wel dat de Minister de
mogelijkheid heeft om in te grijpen, waarbij onmiskenbaar de politieke
druk een zekere rol speelt? Waarom heeft het voorbeeld van de Wet
luchtvaart, overigens op zich al uitzondering, niet bijgedragen op het
belang van een ernstig vermoeden bij het inzetten van de spoedaanwijzing?
Onder vraag 58 werd reeds artikel 10.4.2 Wet langdurige zorg genoemd.
Dit geeft de Minister een ruime aanwijzingsbevoegdheid, ingeval de
artikelen 8.1.1 tot en met 8.1.3 van die wet niet worden nageleefd. De wet
omschrijft niet nader welke aanwijzing kan worden gegeven. In spoedeisende situaties in verband met de veiligheid of gezondheid kan de met het
toezicht belaste ambtenaar een bevel geven, waaraan onmiddellijk moet
worden voldaan. Ook de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg bevat
een dergelijke aanwijzingsbevoegdheid (artikel 27 van die wet), onder
meer indien de zorgaanbieder niet voldoet aan de verplichting goede zorg
aan te bieden (artikel 2). Ook is dan een bevel mogelijk als er sprake is van
acuut gevaar voor de veiligheid of de gezondheid. De bevoegdheid om
een aanwijzing te geven omvat ook de mogelijkheid om de zorgaanbieder
op te dragen wijzigingen in het management aan te brengen: «Reeds op
grond van artikel 27 bestaat de bevoegdheid de zorgaanbieder te
verplichten tot het doorvoeren van wijzigingen in het management, zoals
het aanstellen van een interim-bestuurder of het inschakelen van een
externe adviseur met het oog op het verbeteren van de kwaliteit van de
betreffende zorgverlening.»25
Artikel 28 van laatstgenoemde wet voegt daar nog aan toe te bevoegdheid
om structurele maatregelen voor te schrijven, indien de organisatiestructuur van de zorgaanbieder in ernstige mate afbreuk doet aan het
verlenen van goede zorg. Dit houdt in:
«Artikel 28 maakt het mogelijk de zorgaanbieder te verplichten de
structuur van zijn organisatie aan te passen indien dat met het oog op de
vereiste kwaliteit van de zorgverlening noodzakelijk is. Indien de zorgverlening van een zorgaanbieder niet meer voldoet aan de norm van goede
zorg, geregeld in artikel 2, en dit een gevolg is van de organisatiestructuur
van zorgaanbieder, kan zorgaanbieder verplicht worden deze structuur
aan te passen door hem een structurele maatregel op te leggen. Daarbij
wordt gedoeld op een structurele maatregel, zoals die thans reeds bij
overtreding van de Mededingingswet kan worden opgelegd (artikel 58a
van die wet), met dien verstande dat de structurele maatregel uit die wet
wordt ingezet om een economische machtspositie tegen te houden en de
structurele maatregel uit het onderhavige wetsvoorstel kan worden
ingezet om de kwaliteit van de zorgverlening weer op peil te krijgen.
Indien dat noodzakelijk is om de vereiste kwaliteit te waarborgen en dit
doel niet op een andere, voor de zorgaanbieder minder ingrijpende wijze
kan worden gerealiseerd, kan hij verplicht worden tot het afstoten van
bepaalde vormen van zorgverlening of het overdragen daarvan aan een
andere zorgaanbieder. In het uiterste geval kan de aanwijzing inhouden
het (structureel) beëindigen van bepaalde vormen van zorgverlening. De
zorgaanbieder zal dan die maatregelen moeten treffen die voortgaande
inbreuk op de kwaliteit van de zorgverlening voorkomen.»26
Ook in andere rechtsgebieden bestaan mitsdien ruime aanwijzingsbevoegdheden en, met de spoedaanwijzing vergelijkbare bevelsbevoegdheden.
25
26

Kamerstuk 32 402, nr. 12, p. 31.
Kamerstuk 32 402, nr. 12, p. 31–32.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

44

Een aanwijzing of spoedaanwijzing kan slechts gegeven worden indien
daar een rapport van de onafhankelijke onderwijsinspectie aan ten
grondslag ligt. Mitsdien is sprake van een voldoende waarborg tegen
politieke druk. In de derde nota van wijziging wordt zelfs nog eens
verduidelijkt dat uit dit rapport moet volgen dat is voldaan aan de
vereisten voor het inzetten van een (spoed)aanwijzing.
De Wet luchtvaart hanteert inderdaad het begrip «ernstig vermoeden». De
Wet luchtvaart creëert bepaalde bevoegdheden indien er ernstige
vermoedens zijn omtrent het al dan niet naleven van de wet. De spoedaanwijzing, echter, kan alleen worden ingezet, als vaststaat dat de wet
wordt overtreden én er bovendien nog sprake is van een wezenlijk
vermoeden omtrent wanbeheer. Dat is een cruciaal verschil: er gelden ten
aanzien van de spoedaanwijzing dus veel zwaardere waarborgen. In het
antwoord op verschillende vragen (het meest uitgebreid in het antwoord
op vraag 28) is aangegeven waarom de terminologie «ernstig
vermoeden» onvoldoende goed hanteerbaar is en waarom de term
«redelijk vermoeden» dan wel «wezenlijk vermoeden» alsnog voldoende
waarborgen biedt tegen ongeoorloofde inmenging en in overeenstemming is met artikel 23 van de Grondwet.
88. Hoe is het wetsvoorstel te rijmen met het voornemen van het kabinet
om meer recht te doen aan de onafhankelijkheid van toezichthouders, nu
de Minister in steeds meer situaties een discretionaire bevoegdheid krijgt
om aanwijzingen te geven? Is het voor de onafhankelijkheid van het
toezicht niet van cruciaal belang om het aantal situaties waarin de
Minister een afweging dient te maken zo minimaal mogelijk te houden?
Het is en blijft van groot belang dat interne toezichthouders onafhankelijk
van andere actoren binnen de onderwijsinstelling hun werk kunnen doen.
Aan dat uitgangspunt verandert dit wetsvoorstel niets. Als de instelling als
geheel niet in staat is gebleken om effectieve maatregelen te nemen om
een overtreding van de wet te beëindigen en er sprake is van wanbeheer,
moet echter effectief kunnen worden opgetreden van buitenaf. In de
Grondwet is deze bevoegdheid voorbehouden aan de regering.
89. Kunt u uiteenzetten wat de gevolgen zijn voor de bestuurdersaansprakelijkheid indien achteraf blijkt dat de Minister door het inzetten van de
(spoed)aanwijzing problemen of schade in de school heeft aangericht?
Komen er compensatieregelingen voor ministerieel wanbeheer bij
foutieve inzet van de (spoed)aanwijzingsbevoegdheid?
Indien het inzetten van de (spoed)aanwijzing leidt tot problemen of
schade in de school, kan in theorie sprake zijn van een onrechtmatige
overheidsdaad waarvoor de school schadeloos gesteld kan worden.
Aangezien er reeds juridische mogelijkheden zijn om dit te realiseren,
hoeft voor dergelijke situaties in de optiek van de regering geen specifieke
compensatieregeling in het leven te worden geroepen. Alleen als de
schade het gevolg is van hun (gebrek aan) handelen, kunnen besturen of
bestuurders hiervoor aansprakelijk worden gesteld. Overigens wil het
gegeven dat schade is ontstaan nadat een aanwijzing is opgelegd nog niet
zeggen dat deze hier een rechtstreeks gevolg van is. Het kan immers ook
voorkomen dat een bestuur, of een individuele bestuurder, op een zodanig
ongelukkige manier invulling geeft aan de opdracht die in de aanwijzing is
opgenomen, dat de schade daardoor ontstaat.
90. Kunt u uitleggen wat dient te gebeuren wanneer de spoedaanwijzing
van de Minister conflicteert met hetgeen de raad van toezicht als
wenselijke oplossing voor bestuurlijk wanbeheer ziet? Kan een raad van
toezicht bijvoorbeeld, mogelijk zelfs gedurende een jaar, opgezadeld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

45

blijven worden met een inhoudelijke aanwijzing, terwijl hij zelf de
oplossing ziet in het vervangen van de bestuurder?
Het is de bedoeling van dit wetsvoorstel om de Minister de bevoegdheid
te geven om in te grijpen op het moment dat sprake is van een acute
crisissituatie, middels het opleggen van een spoedaanwijzing.
De inhoud van een spoedaanwijzing moet altijd evenredig zijn aan het
doel waarvoor ze wordt gegeven, net als nu al geldt voor een reguliere
aanwijzing. Indien sprake is van een verschil van inzicht over de inhoud
van de (spoed) aanwijzing, kan die evenredigheid in een juridische
procedure worden beoordeeld. In het besluit moet worden gemotiveerd
waarom het opleggen én de inhoud van de spoedaanwijzing proportioneel zijn. De omvang van die noodzaak wordt bepaald door te onderzoeken wat de ernst is van de gevolgen die intreden als ingrijpen uitblijft.
In het in deze vraag genoemde voorbeeld, moet dus door de Minister
worden gewogen of het, gelet op de mogelijkheid tot zelfstandig ingrijpen
door de raad van toezicht, al dan niet noodzakelijk is om een spoedaanwijzing op te leggen. Is dat het geval, dan kan het voorkomen dat de
spoedaanwijzing waar de raad van toezicht zich niet in kan vinden voor de
periode van een half jaar wordt opgelegd, en dat deze termijn vervolgens
met een half jaar wordt verlengd.
91. Waarom zou er een mogelijkheid moeten zijn de spoedaanwijzing, die
een urgent karakter draagt, langer dan zes maanden te laten duren? Mag
niet verwacht worden dat intussen het onderzoek naar wanbeheer door de
inspectie is afgerond en dat indien nodig een aanwijzing is gegeven?
Kortheidshalve wordt verwezen naar het antwoord op vraag 1.
92. Kunt u duidelijk maken waarom u vol vertrouwen bent dat de politieke
druk om in te grijpen geen wezenlijke rol zal gaan spelen bij uw besluitvorming wanneer de reikwijdte van de aanwijzing aanmerkelijk wordt
verbreed en verschillende drempels worden verlaagd, waarbij u zelf
aangeeft dat de druk vanuit het parlement een belangrijke overweging
vormt? Hoe taxeert u het advies dat het juist goed kan zijn om te kunnen
verwijzen naar het ontbreken van een aanwijzingsbevoegdheid, omdat het
nog moeilijker kan zijn om uit te leggen waarom een bestaande
bevoegdheid niet wordt gebruikt?
De Minister is uiteindelijk degene die kan besluiten tot het opleggen van
een aanwijzing, maar niet degene die het (vermoeden van) wanbeheer
uitspreekt; dat is de inspectie. Zonder dit oordeel kan de Minister geen
aanwijzing opleggen. Door middel van de derde nota van wijziging wordt
dit nog eens geëxpliciteerd in het wetsvoorstel. De Minister heeft, en dat
is wettelijk vastgelegd (zie artikel 2 en 8 van de Wet op het onderwijstoezicht), geen invloed op de inhoud van de inspectierapporten.
Mocht de situatie zich voordoen dat de Kamer een motie zou aannemen
aangaande het opleggen van een (spoed)aanwijzing aan enig bestuurder,
en de Minister zou de Kamer daarin tegemoet willen komen, dan heeft de
Minister geen andere mogelijkheid dan om de inspectie te verzoeken een
onderzoek ter zake in te stellen. Als de inspectie vervolgens, zoals te doen
gebruikelijk, toetst op de wettelijk vastgelegde eisen aan scholen en
bestuurders en concludeert dat er géén sprake is van (een wezenlijk
vermoeden van) wanbeheer, dan kan de Minister geen aanwijzing (of
spoedaanwijzing) opleggen. De inspectie is volledig onafhankelijk in haar
oordeel, de Minister kan daar geen invloed op uitoefenen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

46

93. Hoe houdt u rekening met het gegeven dat, zoals de Raad van State
aangeeft, de burgerschapsverplichting complex van aard is en dat de
Onderwijsraad heeft aangegeven dat de wetgever terughoudend moet zijn
met zorgplichten, omdat ze het bevoegd gezag vaak met een onbepaalde
verantwoordelijkheid opzadelen? Wat zegt het u dat het nieuwe onderzoekskader burgerschap voor het onderwijsveld verre van duidelijk en
objectief is?
Dit wetsvoorstel verandert niets aan de inhoud van de burgerschapsopdracht. De aangescherpte burgerschapsopdracht in het funderend
onderwijs is relatief nieuw. Scholen zijn nog hard bezig met de implementatie en worden daar ook in ondersteund. De inspectie geeft over de
naleving van de burgerschapsopdracht een onafhankelijk, professioneel
oordeel, waartegen ook bezwaar mogelijk is, en beroep openstaat bij de
bestuursrechter. Als de burgerschapsopdracht volgens de inspectie
ernstig wordt overtreden, ziet de regering zich echter genoodzaakt om in
te grijpen. Naleving van de burgerschapsopdracht is immers van
fundamenteel belang voor onze rechtsstaat.
Reactie op de vragen van het lid Van Meenen met betrekking tot
de commissie maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef
Het lid Van Meenen heeft tijdens de eerste termijn gevraagd in deze brief
nader in te gaan op de appreciatie van het amendement van D66,
Kamerstuk 35 920, nr. 18. Met dit amendement worden scholen in het
funderend onderwijs en mbo verplicht zorg te dragen voor de bevordering
van het maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef. Dit houdt ten minste
in dat de scholen, met inbegrip van degenen die hen formeel en informeel
vertegenwoordigen, zich onthouden van discriminatoire gedragingen en
uitlatingen. Tevens introduceert het amendement voor deze sectoren een
Commissie van advies uitingen maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef die de Minister adviseert wanneer hij een sanctie op wil leggen
wegens het niet voldoen aan deze verplichting. Het hoger onderwijs kent
deze verplichting en commissie al.
Zowel in het funderend onderwijs als het mbo gelden regels voor
burgerschap waar scholen aan moeten voldoen. In het funderend
onderwijs betreffen dit eisen aan het onderwijs en de schoolcultuur.27 In
het mbo zijn de burgerschapsvaardigheden kwalificatie-eisen die door het
onderwijsprogramma moeten worden gedekt.28 Deze regels bieden een
stevig kader waar de Inspectie van het Onderwijs op toeziet. Indien
bestuurders, schoolleiders of docenten uitingen doen die indruisen tegen
de burgerschapsopdracht, kan de inspectie dat meenemen in het toezicht.
Het hoger onderwijs kent geen burgerschapsopdracht.
Een eventuele verplichting tot bevordering van het maatschappelijk
verantwoordelijkheidsbesef in het funderend onderwijs en het mbo
kanonduidelijkheid opleveren over de vraag wie wanneer bevoegd is in
het geval van een discriminatoire uitlating. Is dit de Inspectie, omdat de
burgerschapsopdracht niet wordt nageleefd? Of vraagt de Minister de
Commissie om advies? Of allebei, naast of na elkaar?
Het lid Van Meenen heeft aangegeven dat de toegevoegde waarde van het
amendement is gelegen in het feit dat daarmee het individu in plaats van
de school kan worden aangepakt. Echter, dat is niet wat het amendement
nu regelt. Het amendement rpegelt dat een school het maatschappelijk
27
28

Zie art. 8, derde en vierde lid, WPO, art. 17 WVO en art. 11, vierde lid en lid 4a, WEC.
Zie voor de kwalificatie-eisen bijlage 1 van het Examen- en kwalificatiebesluit beroepsopleidingen WEB.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

47

verantwoordelijkheidsbesef moet bevorderen en dat de Commissie om
advies moet worden gevraagd als het opleggen van een sanctie wegens
het niet voldoen aan die verplichting aan de school in de rede ligt. De
uiteindelijke sancties voorafgaand waaraan aan de Commissie om advies
moet worden gevraagd, zijn de bekostigingssanctie en – voor het mbo –
de ontneming van het recht op het verzorgen van een opleiding.
Ook in het hoger onderwijs wordt het individu niet rechtstreeks aangesproken op een discriminatoire uitlating; ook daar gaat het om een
verplichting tot maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef voor de
instelling en adviseert de commissie MOCW alvorens deze overweegt de
instelling bijvoorbeeld een bekostigingssanctie op te leggen of het recht
op graadverlening voor een opleiding te weigeren of te ontnemen wegens
het niet voldoen aan deze verplichting.29 Discriminatoire uitlatingen door
een individu kunnen weliswaar de aanleiding voor een adviesverzoek
door de Minister zijn, maar de consequenties zijn voor de instelling. De
commissie neemt in haar beoordeling ook mee of het individu de
instelling op het moment van de uitlatingen vertegenwoordigt en hoe de
instelling daarmee omgaat.30
Kortom, zowel de inspectie als de Commissie kan de uitlatingen van een
individu als aanleiding nemen om te beoordelen hoe de school of
instelling daarmee omgaat in relatie tot de burgerschapsopdracht
respectievelijk de verplichting tot bevordering van het maatschappelijk
verantwoordelijkheidsbesef. Vervolgens kan de Minister de school of
instelling daarop aanspreken. Voor het rechtstreeks aanpakken van een
individu zijn er andere instrumenten, zoals het burgerlijk recht of het
strafrecht. Hetzelfde geldt voor uitlatingen die geheel in de privésfeer zijn
gedaan en dus niet aan de onderwijscontext, cultuur of het handelen van
de school of instelling te relateren zijn.
Verder zullen er uiteraard verschillen (blijken te) zijn tussen de reikwijdte,
werkwijze en expertise van de inspectie in het funderend onderwijs en
mbo enerzijds en de Commissie van advies in het hoger onderwijs
anderzijds. De inspectie ziet toe op de onderwijskwaliteit en doet dat
integraal, met inachtneming van de gehele schoolcontext en op basis van
een deskundig, pedagogisch oordeel. De commissie velt geen oordeel
over de onderwijskwaliteit, maar richt zich specifiek op (het handelen van
de instelling rond) de discriminatoire uitlating. De commissie beoordeelt
daarbij tevens of die uitlating, gelet op de context waarin deze is gedaan,
valt onder een grondrecht, de academische vrijheid of een ander
fundamenteel recht en adviseert hoe de betrokken (grond)rechten tegen
elkaar moeten worden afgewogen.31 De commissie bestaat dan ook uit
drie leden die voldoen aan de vereisten voor benoembaarheid tot
rechterlijk ambtenaar.32
De systematiek en context in het funderend onderwijs en mbo zijn een
andere dan die in het hoger onderwijs. Daarmee is dus te betwijfelen of
de invoering van een Commissie van advies maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef voldoende meerwaarde heeft of in een (grote) lacune
voorziet in het funderend onderwijs en mbo. Daarom ontraad ik, mede
namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, het

29

Zie art. 6.11 WHW.
Zie ook de werkwijze van de commissie in het hoger onderwijs zoals beschreven in de brief
van Minister Bussemaker van 3 maart 2017, Kamerstuk 34 412, H
31
Zie artikel 2, tweede lid, van de Regeling Commissie beoordeling uitingen maatschappelijk
verantwoordelijkheidsbesef (Stcrt. 2017, nr. 61996).
32
Bedoeld in artikel 5 van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren. De leden worden
benoemd en ontslagen door Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

48

amendement en pleit ervoor eerst de Wet verduidelijking van de
burgerschapsopdracht aan scholen in het funderend onderwijs33 te laten
uitkristalliseren.
Voor mbo zal de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap u op
korte termijn een brief sturen over de versterking van het burgerschapsonderwijs.

33

Stb. 2021, nr. 320.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 920, nr. 32

49