Rapport over de Evaluatie van de
Wet toezicht financiële verslaggeving

Universiteit van Tilburg – Departement Accountancy

Jan Bouwens - Edith Leung - Arnt Verriest
25 februari 2011

1

I. Synopsis of the research - Synopsis van het onderzoek

3

II. Inhoud van het onderzoek

19

1. Inleiding

19

2. Juridische inbedding van de Wtfv en van de wettelijke bevoegdheden van de
AFM

23

3. Kwantitatieve en kwalitatieve analyse van de kwaliteit van financiële
verslaggeving, van de Wtfv en van het door de AFM uitgevoerde financieel
toezicht
3.1 Wat verstaan we onder kwaliteit van verslaggeving?
3.2 Kwantitatieve en technische analyse van kwaliteit van verslaggeving
3.2.1 Overzicht en beknopte analyse
3.2.2 Marktreacties rond aanbevelingen van de AFM
3.3 Kwalitatieve analyse van kwaliteit van verslaggeving
3.3.1 Afgenomen interviews en representativiteit
3.3.2 Analyse op basis van interviews met deskundigen
3.3.3 Analyse op basis van elektronische vragenlijsten

28

4. Kwalitatieve evaluatie van de kwaliteit van financiële verslaggeving, van de
Wtfv en van het door de AFM uitgevoerde toezicht op de financiële
verslaggeving
4.1 Evaluatie op basis van interviews
4.1.1 Suggesties ter verbetering van verslaggevingregels
4.1.2 Suggesties ter verbetering van de Wtfv
4.1.3 Suggesties ter verbetering van de werkwijze van de AFM
4.1.4 Verhouding met andere Europese toezichthouders
4.2 Evaluatie op basis van elektronische vragenlijsten

62

5. Detailanalyse van de zaak Spyker

94

6. Suggesties ter verbetering van de Wtfv en van het door de AFM uitgeoefende
toezicht
6.1 Voorgestelde wijzigingen in de bevoegdheden van de AFM
6.2 Voorgestelde wijzigingen in het door de AFM uitgevoerde toezicht
6.2.1 Wijze waarop de AFM toezicht houdt
6.2.2 Wijze waarop de AFM rapporteert
6.2.3 Wijze waarop de AFM risico’s analyseert
6.2.4 Suggesties voor verder onderzoek voor de AFM
6.3 Pre-clearance

99
99
109
110
117
120
125
126

7. Referentielijst

128

28
32
32
36
39
39
44
57

62
62
65
68
85
89

III. Appendices bij het onderzoek
2

I. Synopsis of the Research

On 31 December 2006 the Supervision of Financial Reporting Act [Wet toezicht
financiële verslaggeving] (Wtfv) came into effect.
The purpose of this legislation is to encourage firms to issue financial reports that comply
with International Financial Reporting Standards (IFRS). The Act endows the
Netherlands Authority for the Financial Markets (AFM) with the right to enforce
compliance with financial reporting standards (i.e., IFRS).
In order to encourage firms to comply AFM may issue an announcement or
recommendation. An announcement consigns the firm to adapt the required reporting
treatment over the next reporting period. A recommendation entails that the firm publicly
reports their deviation from IFRS over the previous reporting period and that it adapts its
future accounting practice accordingly. In effect the recommendation entails a financial
restatement. After the firm adjusts its report, AFM may conclude that the firm still falls
short in meeting IFRS standards. The AFM may then decide to enforce compliance in
court. They can do so by bringing their case to the Enterprise Section of the Court of
Appeal (the Ondernemingskamer or OK). The decision the court makes would either
involve providing the firm indications for their financial reporting in the future or
nullification of the financial report altogether. In case AFM judges that a reporting issue
involves a serious or urgent threat to investors, they may decide to bring the case to court
immediately, i.e., without a firm’s adjustment following an announcement.
AFM has 6 months to establish their case. If AFM exceeds the 6 months term, they
forego their legal title to bring their case to court. However, they may still issue an
announcement or recommendation. In order to establish their case AFM sends out a letter
that contains a description of the alleged deviation(s) from IFRS. The firm typically has
10 days to reply to this letter. Based on the firm’s reply AFM decides whether or not to
require the firm to adapt its reporting treatment. To the extent that it is unclear to AFM
3

whether or not the firm complies with IFRS and the firm’s reply does not offer a clear
answer that allows AFM to reach such a conclusion, AFM may force the firm to provide
this clear answer via court (the OK).
The evaluation that we conduct focuses on two types of advice: amendments to the
current Act or policy changes AFM can consider improving the effectiveness of the
current legislation. Before elaborating on these recommendations we first discuss our
main conclusions.
I.

From the technical earnings quality analysis and the survey and interview
analysis conducted in this study we can conclude that reporting quality in the
Netherlands is of a high level. Over the last two decades earnings quality
measures indicate substantial improvements in the Netherlands in terms of
accrual quality, earnings smoothing and earnings predictability. Improvements
in value relevance are more modest but still noticeable. We also ascertain a
catching-up movement from the Netherlands towards common law countries
as the US and the UK that typically convey the highest reporting quality.
The market responses to issued recommendations and the interviews we held
among stakeholders suggest that AFM recommendations do affect reporting
choices. That is, the supervisory activities of AFM do affect reporting quality.
We substantiate this conclusion with the market responses we measure after
AFM issues a recommendation and with the fact that stakeholders almost
unanimously stated that reporting quality has improved since AFM started to
actively enforce IFRS compliance. We therefore conclude that the Supervision
of Financial Reporting Act achieves its objective in that reporting quality has
been improving with the work of AFM.

II.

We recommend an extension of the legal period for AFM to establish a case
against a firm in court. We believe it is conducive to follow the request of
AFM and extend this term to 9 months. This will require an amendment to the
current Act.

III.

We recommend AFM to revise and reconsider their communication style
when approaching the firm. At the moment AFM takes a very formal position
4

with any enquiry they have. The letters AFM writes often appear as
accusations to its receivers. AFM believes that they have no other choice than
to employ this formal avenue to assure that firms respond to their request to
provide information. They claim the Supervision of Financial Reporting Act
induces them to do so. However, we observe that firms are sufficiently
incentivized to provide AFM with answers, and that these answers can often
be obtained more efficiently via informal means (telephone and email) than
via formal letters.
Because AFM resides to their formal right in their approach they may miss
out on information that would be provided without hesitation with an informal
enquiry. A change in their communication style has the potential to improve
supervision in two ways: in swiftness and in relevance.

We continue with 5 specific recommendations.
1. Entitlements AFM.
AFM has expressed that they wish to extend their decision rights on three
dimensions.
a) Increase their enquiry rights. AFM believes that it would be conducive if they
could base their authority on administrative law rather than on civil law. The
idea is that this would provide AFM with more legal authority when
approaching firms. In effect this would entail that the current supervision law
moves from the civil law environment to the public domain.
b) Remove “Chinese Walls.”AFM also wishes that the “Chinese walls” between
the different supervision departments are removed. Their plea extends both to
departments within AFM such as the supervision on accountants as well as to
other institutions with a legal supervisory status such as the Dutch national
bank.
c) Extend investigation period. AFM recommends an extension of the period
available to establish a case against a firm from 6 to 9 months.

5

With regard to request a) we note that current legislation does already provide
AFM with ample possibilities to ensure that firms provide the required
information (in casu art. 2:452 BW). In addition, to change the legal area from
civil law into administrative law is likely to entail uncertainty since financial
reporting legislation in general is laid down in civil law. Contradictory verdicts
could therefore surface if this AFM recommendation is carried through.
With regard to b) removing the “Chinese walls” between the different supervision
areas we advise that they are retained. To achieve a similar effect the institutions
involved may consider using the public announcements more extensively.
With regard to c) we agree with AFM that it would be conducive to extend their
research period from 6 to 9 months (c). We argue in our report that this extension
would facilitate AFM to make announcements in a timely manner because
maintaining the 6 months term would too often lead them to postpone making an
announcement for another year.

2. Court cases.
AFM seems to be reluctant to take cases to court since they lost the major case on
Spyker. We believe that they should not be reluctant to do so.

3. Enquiries.
We recommend that AFM adapts and redirects its enquiries in three ways.
a) Since many boards are composed of international directors, AFM may
consider writing its letters in English. This would decrease the noise brought
about by a double translation. In addition AFM would exhibit a more
professional impression which in turn enhances their authority.
b) In addition we would recommend that AFM allows firms to respond to their
letters in 20 days rather than in 10 days. We believe that the quality of the
responses would be enhanced with this extension. In most cases 10 days is too
short to collect all necessary data to provide AFM with an adequate answer.

6

4. Form of enquiry.
We also recommend AFM to adapt and refocus its form of enquiry. AFM strikes a
very formal, stern and, in some occasions, even acrimonious tone when they
approach firms in their letters. This formal approach leads firm managers to
believe they are accused of a criminal offense. While this is by no means the
intention of AFM, it is the impression managers and executives are left with after
they have finished reading the letters AFM sends them.
We argue that it is often unnecessary and even inefficient to strike this tone. This
is true as their enquiry does not always require AFM to write a formal letter to the
firm. A simple phone call or email may take away AFM’s doubt. Of course, AFM
must base its doubt on their formal charter. However, it is far from clear whether
such a formal letter is the most efficient way to acquire the information or achieve
the reporting change AFM seeks. Indeed firms have no incentive whatsoever to
keep AFM uninformed. AFM is more powerful than it appears to believe, since it
is to firms’ disadvantage if they are forced to make a public announcement. The
latter provides firms an important incentive to always adhere to any request AFM
issues. Lastly, in writing their letters AFM may attempt to avoid a tone that
establishes the impression that managers have committed a criminal offense.

5. Risk factors.
It appears that AFM only partially invokes the risk factors that are identified in
empirical work when deciding which companies are subject to a detailed desktop
review (e.g., sales growth versus accounts receivables growth). Specifically we
encourage AFM to identify abnormal accruals and factors that point to potential
liquidity and solvency issues.

7

I. Synopsis van het Onderzoek

Dit rapport bespreekt de bevindingen die voortvloeien uit de evaluatie van de Wet
toezicht financiële verslaggeving (Wtfv) en het door de Autoriteit Financiële Markten
(AFM) uitgeoefende toezicht. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste bevindingen van
het onderzoek weergegeven. De opdrachtgever (het Ministerie van Financiën in
samenwerking met het Ministerie van Justitie) formuleerde drie hoofdvragen met daarbij
telkens een aantal subvragen. In deze sectie van het rapport geven we een antwoord op
elk van deze hoofd- en bijbehorende subvragen. De eerste twee hoofdvragen
beantwoorden we samen:

Hoofdvraag 1) Heeft de Wtfv een bijdrage geleverd aan de kwaliteit van de financiële
verslaggeving van effectenuitgevende instellingen?

En

Hoofdvraag 2) Heeft het door de AFM uitgeoefende toezicht een bijdrage geleverd aan
de

naleving

van

de

voor

effectenuitgevende

instellingen

geldende

verslaggevingvoorschriften?
Het antwoord op beide vragen luidt volmondig ja. Wij kunnen deze uitspraak
onderbouwen vanuit drie bronnen van bewijs. Het onderzoek naar de meningen van
belanghebbenden en deskundigen (uitgevoerd aan de hand van interviews en
elektronische vragenlijsten) en naar de marktreacties rond aanbevelingen, alsook de
technische analyse van kwaliteit van verslaggeving wijst erop dat de Wtfv en het toezicht
uitgeoefend door de AFM een positieve impact hebben gehad op de kwaliteit van de
verslaggeving.

8

Uit de interviews en vragenlijsten blijkt dat het merendeel van de respondenten vindt dat
er in voldoende mate voldaan is aan alle relevante kenmerken van kwaliteit. Een derde
van de deskundigen vindt zelfs dat er in heel hoge mate aan voldaan is. Slechts een kleine
minderheid vindt dat hier in onvoldoende mate aan voldaan is. In overeenstemming
hiermee is onze bevinding dat het merendeel van de respondenten vindt dat Nederlandse
ondernemingen in voldoende mate de geldende verslaggevingvoorschriften naleven. Het
verscherpte toezicht van de AFM sinds 2007 is hierbij van belang. Omdat men zich ervan
bewust is dat de AFM controle uitoefent, ervaren zowel ondernemingen als accountants
prikkels om IFRS beter toe te passen, wat de kwaliteit van verslaggeving ten goede komt.
Belangrijk is hierbij ook aan te stippen dat accountants opgetogen zijn met het toezicht
van de AFM.
We kunnen deze conclusie verder onderbouwen door te wijzen op de significante
koersreacties op aanbevelingen die de AFM uitgaf. Uit het technische onderzoek naar
kwaliteit blijkt verder dat de invoering van de Wtfv en het toezicht van de AFM een
positief effect hebben op verschillende facetten van de kwaliteit van verslaggeving. Sinds
de invoering van de Wtfv wordt er minder aan winstmanipulatie gedaan en zijn financieel
analisten beter in staat financiële informatie van Nederlandse bedrijven te verwerken.
Beide vastgestelde feiten wijzen op een betere kwaliteit van verslaggeving. We stellen
ook vast dat de kwaliteit van verslaggeving tijdens de laatste twintig jaar sterker is
toegenomen in Nederland dan in andere landen.
Bijgevolg komen we tot de volgende twee hoofdconclusies: ten eerste blijkt dat de Wtfv
een positieve bijdrage heeft geleverd aan de kwaliteit van verslaggeving en ten tweede
dat het door de AFM uitgeoefende toezicht dat hiermee gepaard ging ondernemingen
disciplineert IFRS correct toe te passen wat een gunstige uitwerking heeft op de kwaliteit
van verslaggeving in Nederland.

9

Wat moet in het licht van het doel van de Wtfv worden verstaan onder de kwaliteit van de
financiële verslaggeving?
Uit het onderzoek blijkt dat nagenoeg alle deskundigen het verstrekken van
waarderelevante informatie als het belangrijkste kenmerk van verslaggeving beschouwen.
Naast dit kenmerk vinden onze respondenten ook dat financiële informatie in de
jaarrekening vergelijkbaar moet zijn met die van andere ondernemingen. Daarnaast moet
de informatie ook objectief zijn en tijdig worden verstrekt. De verhoogde mate van
vergelijkbaarheid, voornamelijk tussen ondernemingen van verschillende landen, wordt
gezien als de belangrijkste bijdrage van IFRS aan kwaliteit. Het verstrekken van
controleerbare informatie en informatie met sterke voorspellende waarde beschouwen
deskundigen als minder belangrijk. De toepassing van het voorzichtigheidsprincipe wordt
ook als irrelevant beschouwd. De resultaten worden getoond in tabel 3.1 van dit rapport.

Hoofdvraag 3) In hoeverre heeft het door de AFM uitgeoefende toezicht op een
doeltreffende en doelmatige wijze plaatsgevonden?
Uit ons onderzoek blijkt dat het toezicht uitgeoefend door de AFM significant meer
positieve dan negatieve effecten heeft gehad. Hoewel het moeilijk is een exact oordeel te
vellen over de mate waarin de kosten van toezicht opwegen tegen de baten, stellen we
vast dat de balans in het voordeel is van een verhoogde mate van toezicht. Frauduleuze
rapportering brengt hoge maatschappelijke kosten met zich mee. De baten van het
voorkomen van dergelijke praktijken, bijvoorbeeld door een verhoogde mate van
toezicht, zijn onmogelijk precies te kwantificeren maar zijn in ieder geval substantieel.
Duidelijk is dat voorkomen beter is dan genezen.
Diverse wetenschappelijke studies wijzen overigens op de essentiële rol van een
efficiënte toezichthouder om verslaggevingsregels afdwingbaar te maken1. De
belangrijkste conclusie van deze studies is dat hoogwaardige verslaggevingstandaarden
zoals IFRS slechts tot een significante stijging in de kwaliteit van verslaggeving leiden
1

Enkele van de meest belangrijke studies hierbij zijn Leuz, Nanda and Wysocki (2003), Daske, Hail, Leuz
and Verdi (2008); Leuz (2010) en Li (2010).

10

wanneer deze regels voldoende afdwingbaar zijn. Om dit te kunnen realiseren, is een
effectieve en voldoende machtige toezichthouder van cruciaal belang.
Het staat met andere woorden vast dat de AFM als toezichthouder op verslaggeving een
zeer nuttige rol vervult. Toch zijn bepaalde zaken en praktijken aangaande dat toezicht
voor verbetering vatbaar. Bepaalde elementen van het handhavingsbeleid van de AFM
kunnen de doeltreffendheid van het toezicht op de financiële verslaggeving vergroten.
Deze aanbevelingen hebben hoofdzakelijk betrekking op het beleid van de toezichthouder
en kunnen naar onze overtuiging effectief worden ingevoerd zonder wetswijziging. We
reiken een aantal van deze suggesties en aanbevelingen aan in het antwoord op de
volgende specifieke subvragen van de opdrachtgever. Vervolgens gaan we in op een
aantal veranderingen en overige aanbevelingen die de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het door de AFM uitgeoefende toezicht kunnen vergroten.

In hoeverre kan de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het door de AFM
uitgeoefende toezicht worden vergroot indien de AFM:

1) in het kader van het inlichtingenverzoek informatie en documenten mag
opvragen niet alleen bij twijfel, specifieke informatie mag opvragen, en informatie
mag opvragen bij de externe accountant?
Deze subvraag bevat drie onderdelen. Ten eerst blijkt dat nagenoeg alle
deskundigen en belanghebbenden (waaronder ook de gebruikers van financiële
informatie) het er over eens zijn dat er altijd een reden dient te zijn waarom de
AFM informatie opvraagt bij een individuele onderneming. Zogenaamde ‘fishing
expeditions’ zijn ontoelaatbaar. Het risico dat op dergelijke wijze verkregen
informatie verkeerd wordt geïnterpreteerd is te groot.
Ten tweede wordt de mogelijkheid om ongeremd informatie te kunnen opvragen
bij de externe accountant door een significante meerderheid van de deskundigen
afgewezen. De kans dat bepaalde zaken uit hun context worden getrokken is
hierbij opnieuw aanzienlijk. Een dergelijke regeling zou ook tot gevolg kunnen
11

hebben dat de accountant anders te werk gaat en bijvoorbeeld bepaalde zaken niet
meer bijhoudt op papier. Ons onderzoek toont aan dat dit in Duitsland het geval
is.2 Dergelijke neveneffecten kunnen de kwaliteit van verslaggeving onbedoeld
doen verminderen.
Ten derde ziet het merendeel van de deskundigen alsook de auteurs van dit
rapport geen reden om de AFM de bevoegdheid te geven om specifieke
documenten bij ondernemingen op te kunnen vragen. De kern bestaat eruit dat
twijfel van de toezichthouder wordt weggenomen en niet dat specifieke
documenten kunnen worden opgevraagd. Mogelijk nemen de kosten van
voorbereiding,

aanlevering

en

controle

van

informatie

toe

wanneer

ondernemingen elk door de AFM gewenst document moeten leveren. Wellicht is
de onderneming zelf beter in staat te bepalen op welke wijze de bij de AFM
gerezen twijfel het beste kan worden weggenomen. De AFM beslist dan of dat
daadwerkelijk het geval is of niet.

2) bij de Ondernemingskamer een verzoek tot naleving van een aanbeveling mag
indienen:
Alle argumenten bij elkaar beschouwd, komen wij tot de conclusie dat een
wetswijziging waarbij de AFM de expliciete bevoegdheid krijgt om via de
Ondernemingskamer aanbevelingen afdwingbaar te maken wenselijk is. Daarbij
veronderstellen we wel dat de Ondernemingskamer in het geval van een dergelijk
verzoek van de AFM zelf beoordeelt of de verslaggeving niet aan de voorschriften
voldoet. Met dergelijke wijziging verdwijnt een ambiguïteit in de huidige
wetgeving. Bovendien kan een dergelijke aanpassing gebeuren door middel van
een beperkte wijziging van Boek 2 BW.

2

Ernstberger, J., J.M. Hitz and M. Stich (2010). Enforcement of Accounting Standards in Europe: Capital
Market Based Evidence for Two-tier Mechanism in Germany, working paper.

12

3) informatie mag gebruiken afkomstig van andere toezichtafdelingen binnen de
AFM; informatie mag verstrekken aan andere toezichtafdelingen binnen de AFM;
en eventueel informatie mag gebruiken van andere toezichthouders:
De AFM vraagt specifiek om de afbraak van de Chinese walls tussen
toezichtafdelingen, zowel binnen de AFM als tussen de AFM en andere
toezichthouders. Hoewel deze wens op zich te begrijpen is, adviseren wij om de
Chinese walls tussen de Wtfv en andere handhavingwetten overeind te houden.
Wij baseren ons hierbij in belangrijke mate op de expertise van meerdere
juridische experts. Meer uitleg hierover staat op p. 106 en 107 van dit rapport.
Belangrijk is in te zien dat het hierbij geen fout of gebrekkigheid in de huidige
regelgeving betreft. Er werd destijds heel bewust gekozen voor het instellen van
Chinese walls tussen toezichtafdelingen. Het beoogde effect dat de AFM wil
bereiken met het slechten van de Chinese walls kan op alternatieve wijze worden
bereikt door de resultaten van onderzoek voortkomende uit het werk van de AFM
openbaar te maken.

Welke veranderingen kunnen de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het door de
AFM uitgeoefende toezicht vergroten?
Op basis van het verzamelde bewijs stellen we dat er geen grote aanpassingen in de wet
nodig zijn. Twee concrete wijzigingen zijn wenselijk. Ten eerste stellen we voor de
wettelijke termijn waarbinnen de AFM als toezichthouder actie kan ondernemen en zaken
aanspannen bij de Ondernemingskamer te verlengen van 6 naar 9 maanden. De
belangrijkste reden voor deze voorgestelde aanpassing is dat daarmee op een tijdige
manier een aanpassing kan worden voorgesteld naar de kapitaalmarkten toe.
Marktwerking wordt hiermee bevorderd. Ten tweede stellen we voor om, zoals hierboven
ook al aangegeven, de AFM de expliciete bevoegdheid te geven om aanbevelingen bij de
Ondernemingskamer afdwingbaar te maken. Uit het onderzoek blijkt dat dergelijke
aanpassing van de wet mogelijk is via een relatief beperkte wijziging van Boek 2 BW.

13

Deze wetswijziging maakt de wettelijke bevoegdheden van de AFM transparanter. Voor
het overige achten wij geen wetswijzigingen noodzakelijk.
Bij vele deskundigen heerst de indruk dat de AFM op dit moment over voldoende
bevoegdheden beschikt om op een doeltreffende en efficiënte manier aan toezicht te
doen. Zo is de AFM de enige instantie in Nederland die bevoegd is om extra informatie
en nadere toelichting te vragen bij ondernemingen. Daarbij kan de AFM deze
informatieoverdracht afdwingen bij de Ondernemingskamer op basis van art. 2:452 BW.
Wanneer nodig kan de AFM de vernietiging van de jaarrekening vragen. De AFM kan op
basis van de openbare informatie die beschikbaar is heel ver komen; dat heeft ze tot nu
toe ruimschoots bewezen.
Wat betreft de suggestie om voor het opvragen van informatie aan ondernemingen aan de
AFM bestuursrechtelijke bevoegdheden te verschaffen is het belangrijk op te merken dat
het onlogisch zou zijn om de Wtfv volledig buiten het privaatrecht te brengen omdat
hiermee het risico optreedt dat rechters uit verschillende rechtssystemen elkaar
tegenspreken. Dit brengt onzekerheid met zich mee en is niet wenselijk voor
ondernemingen én beleggers.
Ons onderzoek wijst er daarnaast op dat in een situatie waarbij een toezichthouder
bestuursrechterlijke bevoegdheden heeft een gevaar schuilt dat deze toezichthouder de
facto de verslaggevingsregels opstelt. Op die manier is er geen derde instantie meer zoals
de Ondernemingskamer die een blik op het gebeuren kan werpen. Deze ongewenste
praktijken

kunnen

moeilijker

vermeden

worden

wanneer

de

toezichthouder

ongelimiteerde bevoegdheden krijgt (cfr. de situatie in Duitsland). Bovendien is het zo
dat het verstrekken van bestuursrechterlijke bevoegdheden aan de AFM binnen het
huidige model op indirecte wijze ook zou leiden tot een verschuiving van de rol van de
toezichthouder naar een regelgevende instantie. Sectie 2 en Sectie 6 van dit rapport geven
hierover meer uitleg.
Uit ons onderzoek blijkt overigens dat, ten aanzien van de wens om op effectievere wijze
informatie op te kunnen vragen bij ondernemingen, de AFM art. 2:452 BW in
onvoldoende mate toepast. Een van de oorzaken hiervan is wellicht de tijd en middelen
14

die dergelijke juridische procedures met zich meebrengen. Dit vormt echter geen reden
om deze rechtsregel nooit te hanteren, temeer omdat de AFM haar beklag doet over te
weinig bevoegdheden te beschikken op dit moment. Wij adviseren de AFM dan ook om
deze rechtsgang frequenter toe te passen in de toekomst. Art. 2:452 BW voorziet in een
wettelijke bevoegdheid waarover de AFM beschikt en dient voornamelijk als “stok achter
de deur” te worden beschouwd waarvan de AFM gebruik kan maken wanneer een
onderneming niet of onvoldoende meewerkt.
Wat de uitoefening van het toezicht betreft raden we de AFM aan om op een meer
informele manier aan toezicht te doen en een minder strenge toon te gebruiken in het
communiceren met bedrijven onder toezicht. Dit is niet altijd vanzelfsprekend aangezien
de AFM zich dient te beroepen op publiekelijk beschikbare informatie. Nochtans zijn
nagenoeg alle belanghebbenden ervan overtuigd dat de AFM effectiever toezicht kan
uitoefenen indien de manier van communicatie anders verloopt. Uit ons onderzoek blijkt
een significante meerderheid van deskundigen (zowel juridische experts als gebruikers,
controllers, preparers van financiële informatie) er van overtuigd te zijn dat de AFM
doeltreffender, meer en sneller informatie zal kunnen verkrijgen van ondernemingen
wanneer ze deze direct benadert en bij wijze van spreken gewoon even opbelt.
Ondernemingen op informele manier aanspreken over bepaalde onderwerpen in de
jaarrekening zou een significante verbetering in de kwaliteit van het toezicht op de
financiële verslaggeving inhouden in Nederland. Ondanks het feit dat er op dit vlak de
voorbije jaren een verbetering is vastgesteld, kan het toezicht nog een heel stuk
informeler. Dit laat onverlet dat de AFM dezelfde kritische houding kan en moet blijven
houden in het uitvoeren van haar controles.
Tot slot stellen we vast dat de AFM terughoudend is geworden om zaken naar de
Ondernemingskamer te brengen. Dit is onterecht. Het verlies van een enkele zaak (de
Spyker-zaak) kan onmogelijk een voldoende argument vormen om geen zaken meer aan
te spannen bij de Ondernemingskamer. Wij stellen voor om niet terughoudend te zijn om
een onderneming voor de Ondernemingskamer te dagen wanneer de AFM voldoende
redenen heeft om te vermoeden dat er materiële tekortkomingen aanwezig zijn in de
jaarrekening. Overigens merken we op dat de reputatie van de toezichthouder mogelijk in
15

het gedrang komt wanneer na een niet-geslaagde poging geen procedure meer wordt
gevoerd en wanneer bepaalde bevoegdheden (zoals de inlichtingenbevoegdheid onder art.
2:452 BW) niet gebruikt worden.
Sectie 2 en Sectie 6 van dit rapport geven meer gedetailleerde informatie over de
hierboven beschreven conclusies en aanbevelingen.
Overige aanbevelingen
Onze overige aanbevelingen hebben betrekking op de manier van toelichting en
informatie vragen door de AFM, de inhoud van de toelichtingvragen, de kwaliteit van de
activiteitenrapportering van de AFM en het door hen gehanteerde risicomodel. Deze
worden hieronder kort weergegeven; in Sectie 6 van dit rapport wordt dieper ingegaan op
de concrete aanbevelingen en suggesties voortkomend uit het onderzoek.

1. De manier van toelichting en informatie vragen
Wij raden de AFM aan om hun manier van toelichting vragen op deze drie
specifieke en concrete punten aan te passen:

a. De AFM zou vragen naar toelichting in het Engels moeten stellen, wanneer zij
weet heeft dat de onderneming in kwestie de vragen toch eerst moet laten vertalen
alvorens ze te beantwoorden. Zo wordt er tijd gewonnen en komt de
toezichthouder professioneler over. De AFM heeft er zelf enkel baat bij omdat
hiermee wordt voorkomen dat er een verkeerde communicatie optreedt door
mogelijke fouten in de vertaling van de vragen door de onderneming.
b. Daarnaast zou een verlenging van de standaard termijn van 10 naar 20 dagen
ons een verbetering lijken. Ondernemingen hebben voldoende tijd nodig om op de
vragen een bevredigend antwoord te kunnen geven. Opnieuw leidt dit tot meer
efficiëntie.
c. Zoals eerder in deze conclusie aangegeven, raden we de AFM sterk aan om op
informelere wijze aan toezicht te doen.

16

2. De inhoud van de toelichtingvragen
Hoewel wij de AFM adviseren om zich te richten op materiële tekortkomingen
zouden wij ervoor pleiten dat de AFM materialiteit niet als leidend motief (en in
geen geval als enig motief) aanmerkt binnen het handhavingsbeleid, anders dan
vele belanghebbenden aanraden. Door geen onderscheid te maken naar
materialiteit kan worden gerealiseerd dat bedrijven en hun accountants zich altijd
bewust zijn van het belang van onverkorte toepassing van IFRS. Het door de
AFM uitgevoerde toezicht op de financiële verslaggeving heeft op deze manier
een disciplinerende werking. Dit is de hoofdtaak van de toezichthouder.

3. De rapportage van de activiteiten van de AFM
Wij menen dat de rapportagekwaliteit van de activiteiten van de AFM kan
verbeteren. In sectie 6 (6.2.2) doen we hiertoe concrete voorstellen. De huidige
manier van rapportering zou naar de samenleving de indruk kunnen wekken dat
Nederland er slecht voor staat op het gebied van compliance met de IFRS regels.
Onze bevindingen en die van de AFM wijzen op het tegendeel. Door het aantal
onderzoeken van de AFM in relatie te stellen tot het aantal mededelingen en
aanbevelingen leiden wij af dat de Nederlandse rapportage op een hoog niveau
staat.

4. Welke risico-indicatoren dient de AFM te hanteren?
Uit ons onderzoek komt naar voren dat het risicomodel van de AFM niet volledig
overeenstemt met wat vanuit accountancyperspectief te verwachten zou zijn en
empirisch wetenschappelijk werk zou suggereren. Ten eerste zou het
risicoanalysemodel dat de AFM hanteert zich moeten toespitsen op de huidige
jaarrekening. De AFM baseert momenteel haar risicoanalysemodel niet zozeer op
financiële verslaggeving van het huidige jaar, maar op die van het voorgaande
jaar. Ten tweede stellen we concreet voor om het risicomodel aan te vullen met
analyses die vreemde of abnormale patronen in accruals in kaart brengen. Dit kan
namelijk wijzen op winstmanipulatie of het op agressieve wijze boeken van
17

verkopen. Daarnaast kan het risicomodel vervolledigd worden met analyses die
rekening houden met significante veranderingen in liquiditeit, solvabiliteit en
rendabiliteit van de onderneming. Deze cruciale elementen van financiële analyse
zijn te weinig aanwezig in het op dit moment door de AFM gehanteerde
risicomodel.

5. Themaonderzoeken van de AFM
Uit de reacties van de geïnterviewden blijkt dat er meer onderzoek gedaan kan
worden naar de toegankelijkheid en leesbaarheid van jaarrekeningen. Dit voorstel
wijkt enigszins af van themaonderzoeken die de AFM in de afgelopen jaren heeft
uitgevoerd, welke zich meer richten op de correcte toepassing van bepaalde
verslaggevingstandaarden.

18

II. Inhoud van het Onderzoek

1. Inleiding

Dit onderzoek evalueert het effect van de invoering van de Wet toezicht financiële
verslaggeving (Wtfv) op financiële verslaggeving en de werking van de Autoriteit
Financiële Markten (AFM).
Specifiek formuleren we een antwoord op volgende drie vragen:
1) Heeft de Wtfv een bijdrage geleverd aan de kwaliteit van de financiële
verslaggeving van effectenuitgevende instellingen?
2) In hoeverre heeft het door de AFM uitgeoefende toezicht een bijdrage geleverd
aan de naleving door effectenuitgevende instellingen van voor hen geldende
verslaggevingvoorschriften?
3) In hoeverre heeft het door de AFM uitgeoefende toezicht op een doeltreffende
en doelmatige wijze plaatsgevonden?

Vanuit

onze

onderzoeksgroep

in

Tilburg

passen

wij

drie

complementaire

onderzoeksmethoden toe die twee grote bronnen van bewijs opleveren om deze drie
vragen te beantwoorden. Het eerste deel van het onderzoek omvat een inventarisatie van
professionele opvattingen over de werking van de Wet toezicht financiële verslaggeving.
Hierbij worden de regelgevers, de uitvoerders (bedrijven: Raad van Bestuur, Raad van
Commissarissen en Accountants), gebruikers en toezichthouders gevraagd hun mening te
geven over de Wtfv en AFM. Deze informatie verzamelen we door middel van twee
onderzoeksmethodes, namelijk interviews en vragenlijsten. Door stakeholders en
deskundigen op deze wijze direct te benaderen kunnen wij een volledig en afgewogen
beeld krijgen van de effecten van de Wtfv. Het stelt ons daarnaast in staat direct te vragen

19

naar knelpunten in de werking van de wet, wat hiervan volgens de respondenten de
oorzaken zijn en te vragen naar eventuele oplossingen voor deze knelpunten.
Wij benadrukken dat onze groep geïnterviewde deskundigen representatief is voor de
totale populatie aan deskundigen inzake financiële verslaggeving en het toezicht
uitgeoefend door de AFM dat ermee gepaard gaat. Representativiteit is van cruciaal
belang om de validiteit van het onderzoek te garanderen. In deze studie kunnen wij deze
garanderen door volgende keuzes die zijn gemaakt bij de selectie van deskundigen en
belanghebbenden en bij het opstellen van de vragen.
Ten eerste betrekken we alle relevante partijen bij het onderzoek: gebruikers van
financiële informatie, preparers, accountants, accountantsorganisaties, managers,
werkgeversorganisaties,

betrokken

juridische

instanties,

juridische

experts,

het

adviescomité van CESR, een Duitse toezichtexpert en de AFM zelf. We bevragen in
totaal deskundigen van 18 verschillende instanties, waaronder 3 organisaties die
gebruikers van financiële informatie vertegenwoordigen. De gerapporteerde resultaten in
dit onderzoek hebben uiteindelijk betrekking op 29 geïnterviewde deskundigen. Een
mogelijk punt van kritiek bij dergelijke onderzoeken is dat een bepaalde groep
deskundigen mogelijks over- of ondervertegenwoordigd is. Dit kunnen we weerleggen
door aan te tonen dat de belangrijkste resultaten die zijn opgesomd in onze conclusie niet
veranderen wanneer andere wegingen worden toegepast.
Ten tweede hebben we voor instanties die niet rechtstreeks met het toezichtproces te
maken hebben zoveel mogelijk getracht deze personen die over de meeste expertise en
ervaring beschikken te interviewen. Dat was in enkele maar niet alle gevallen de hoogst
geplaatste persoon binnen de organisatie. Voor instanties die wel rechtstreeks bij het
toezichtproces van de AFM betrokken zijn, is telkens gekozen voor die persoon of voor
die personen die het dichtst betrokken zijn bij het toezichtproces van de AFM. Bij de
ondernemingen zelf is dit de CFO of de Chief Accountant. Bij de accountantskantoren
zijn dit die accountants die van dichtbij ondernemingen bijstaan in het beantwoorden van
vragen van de AFM.

20

De representativiteit van onze groep geïnterviewde deskundigen is dankzij deze
onderzoekskeuzes

gegarandeerd.

Daarenboven

hanteren

wij

in

dit

onderzoek

betrouwbaarheidsintervallen om weer te geven in welke mate de meest relevante
resultaten van dit onderzoek (o.a. over voorgestelde wetswijzigingen, wijzigingen in de
bevoegdheden van de AFM en wijzigingen in de manier waarop de AFM toezicht houdt;
zie sectie 4.1) generaliseerbaar en interpreteerbaar zijn. Sectie 3.3 bevat gedetailleerde
informatie over de samenstelling en representativiteit van onze steekproef en over onze
selectie van deskundigen.
Bij het afnemen van de elektronische enquêtes diversifiëren we onze doelgroep niet in
dezelfde mate als bij de interviews omwille van de aard van de gestelde vragen. De
vragen bij de enquêtes zijn namelijk veel technischer van aard (zie appendix) en dienen
beantwoord te worden door ervaringsdeskundigen op het gebied van verslaggeving.
Vandaar dat onze doelgroep voor dit gedeelte van het onderzoek bestond uit accountants
die werkzaam zijn op de vaktechnische afdeling van hun werkgever.
In het tweede deel van het onderzoek toetsen wij of er in de praktijk aanknopingspunten
zijn voor de verzamelde oordelen. Dit onderzoeken we op basis van een technische
analyse van de kwaliteit van verslaggeving. Deze stap is belangrijk om de percepties en
meningen die naar voren komen in de interviews en vragenlijsten met objectieve data te
verifiëren. Voor dit deel van het onderzoek worden archiefdata gebruikt zoals vastgelegd
in jaarrekeningen en archiefdata van de AFM.
Deze twee bronnen van bewijs leiden samen tot een aantal conclusies ten aanzien van de
werking van Wtfv en van de wijze waarop de AFM toezicht houdt. Het is uitdrukkelijk de
bedoeling dat de deskundigen en stakeholders hier hun voordeel mee kunnen doen. Op
basis van de gevonden informatie en resultaten zullen ook aanpassingen in wet, in de
uitvoering van de wet en/of het beleid voorgesteld kunnen worden.
Er is in de vakliteratuur veel geschreven over de achtergrond en werkzaamheden van de
AFM. Naast beschrijvende artikelen van onder andere Delger en Koster (2006) en Dinant
(2007) is er ook kritiek geuit op bepaalde aspecten van de Wtfv. Hoogendoorn (2006)
schrijft bijvoorbeeld over de belemmering dat vragen en onduidelijkheden bij het
21

bestuderen van jaarverslagen niet zonder meer mogen leiden tot nader onderzoek door de
AFM. Ook wordt het verbod op het delen van toezichtinformatie tussen verschillende
organisatieonderdelen van de AFM gezien als een beperking van de doelmatigheid van de
AFM (Dinant, 2009). In deze artikelen worden echter geen directe effecten van toezicht
op de kwaliteit van rapportering geanalyseerd. De AFM zelf bericht daarnaast jaarlijks
over haar toezichtactiviteiten in het zogenoemde activiteitenverslag. Zij brengt hierin
verslag uit over onder andere of ondernemingen op tijd het jaarverslag deponeren, de
uitkomsten van desktop-reviews van geselecteerde ondernemingen, evenals de stappen
die ondernemingen nemen om eventuele tekortkomingen te herstellen. Het onderzoek dat
wij hebben uitgevoerd onderscheidt zich hiervan door gebruik te maken van
onderzoeksmethoden die de effecten van Wtfv en AFM toezicht systematisch, kwalitatief
en kwantitatief documenteren.
De inhoud van ons rapport is als volgt opgedeeld. In sectie 2 geven we een korte
uiteenzetting van de juridische achtergrond waartegen men de Wtfv dient te beschouwen.
Sectie 3 behandelt de analyse van de kwaliteit van verslaggeving in Nederland, terwijl
sectie 4 de kwaliteit van verslaggeving evalueert. De analyse gebeurt op kwantitatieve
wijze, waarvan de details te vinden zijn in de appendix, en op kwalitatieve wijze door
middel van interviews en elektronische enquêtes. Sectie 5 bevat een detailanalyse van de
Spyker-zaak. Sectie 6 geeft een gedetailleerde uiteenzetting van onze specifieke
suggesties en aanbevelingen aangaande de Wtfv, de bevoegdheden van de AFM en de
wijze waarop de AFM toezicht houdt.

22

2. Juridische inbedding van de Wtfv en van de wettelijke bevoegdheden van de
AFM

Op 31 december 2006 trad de Wet toezicht financiële verslaggeving (Wtfv) in werking.
Hierdoor ontstond vanaf 2007 in Nederland extra toezicht door de AFM op financiële
verslaggeving van beursvennootschappen. Het op dat moment bestaande toezicht omvatte
de (wettelijke) accountantscontrole van de financiële verslaggeving van rechtspersonen
die onder Titel 9 van Boek 2 BW vallen en het toezicht door de organen van de
vennootschap, alsook de mogelijkheden voor belanghebbenden en het Openbaar
Ministerie (deze laatste slechts in het algemeen belang) om een procedure bij de
Ondernemingskamer van het Gerechtshof te Amsterdam (verder te noemen de OK)
aanhangig te maken teneinde aanwijzingen te geven om een jaarrekening die niet voldoet
aan de voorschriften van Titel 9 Boek 2 BW en/of aan de EU-verordening 1606/2002, te
doen aanpassen. De AFM krijgt op grond van de Wtfv een aantal bevoegdheden om
onder meer informatie op te vragen bij ondernemingen, aanbevelingen te doen,
mededelingen

door

de

betrokken

vennootschappen

te

doen

formuleren

(aanbevelingsberichten) en mededeling te doen van het feit dat zij een geschil aanhangig
maakt bij de OK. Zij is bevoegd om bij de OK een verzoekschrift tot wijziging van een
jaarrekening in te dienen indien een vennootschap in onvoldoende mate tegemoet komt
aan aanbevelingen van de AFM. Ook kan de AFM verzoeken de vennootschap te bevelen
de gewenste inlichtingen te geven indien de vennootschap geen gehoor geeft aan
verzoeken dienaangaande van de AFM.
De Wtfv is van toepassing op de financiële verslaggeving, de jaarrekening, het
jaarverslag en overige gegevens van beursgenoteerde ondernemingen over boekjaren die
op of na 1 januari 2006 zijn begonnen. Een onderneming wordt als beursgenoteerd
beschouwd wanneer deze effecten (aandelen en /of schuldpapieren) heeft genoteerd op
een gereglementeerde beurs binnen een van de Europese lidstaten of effecten genoteerd
heeft op een in artikel 1:1 van de Wet op het financieel toezicht genoemde buitenlandse
beurs.

23

De AFM onderzoekt, volgens haar eigen activiteitenrapport, elk jaar een aantal
ondernemingen op basis van risicoanalyses en stelt hierbij vast of de ondernemingen Titel
9 Boek 2 BW en/of de IAS-verordening in haar ogen juist hebben toegepast. Deze
zogenaamde desktop reviews worden door de AFM uitgevoerd op basis van informatie
die publiekelijk beschikbaar is. Indien de AFM een reden heeft om te twijfelen aan het
feit of de verslaggeving aan de voorschriften voldoet kan ze de onderneming om een
nadere toelichting verzoeken omtrent de toepassing van de voorschriften. Met de nadere
toelichting kan de onderneming de bij de AFM gerezen twijfel wegnemen. Indien de
onderneming de nadere toelichtingen niet wenst te geven kan de AFM de OK verzoeken
de onderneming hiertoe een bevel te geven. Aan het niet voldoen aan dit bevel kan de OK
een dwangsom verbinden.
Wordt door de nadere toelichting de twijfel niet of in onvoldoende mate weg genomen
dan kan de AFM aan de onderneming daarvan mededeling doen. Een mededeling is een
verzoek om een verandering aan te brengen in de jaarrekening van volgend boekjaar. De
AFM controleert daarna of er voldoende gevolg werd gegeven aan een dergelijke
mededeling. De mededeling kan vergezeld zijn van een aanbeveling aan de onderneming
waarin de AFM de onderneming verzoekt om een bericht openbaar te maken en bij de
AFM te deponeren waarin de effectenuitgevende instelling:
a. uitlegt op welke wijze de bedoelde voorschriften in de toekomst zullen worden
toegepast en de gevolgen daarvan voor de financiële verslaggeving beschrijft; of
b. uitlegt op welke onderdelen de financiële verslaggeving niet voldoet aan de in artikel 3
van de IAS-verordening of Titel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek gestelde
voorschriften en de gevolgen daarvan voor de financiële verslaggeving beschrijft.
Deze aanbeveling is echter niet vrijblijvend. Indien de onderneming de aanbeveling niet
opvolgt of de AFM op grond van de nadere toelichting van oordeel is dat de jaarrekening
onjuist is, kan zij namelijk een verzoekschrift indienen bij de OK tot het geven van een
bevel de jaarrekening, het jaarverslag of de daaraan toe te voegen overige gegevens in te
richten overeenkomstig door de OK aan te geven aanwijzingen. De OK kan, naast het

24

vernietigen van de volledige jaarrekening, een minder drastische maatregel nemen door
ondernemingen te bevelen haar verslaggeving aan te passen op bepaalde punten.
Een aanbeveling komt er dus op neer dat de AFM de onderneming vraagt om een
openbare mededeling te doen waarin de onderneming uitlegt op welke onderdelen haar
jaarrekening niet voldoet aan de voorschriften en waarbij de onderneming de gevolgen
hiervan op de balans en resultaat beschrijft. Een aanbeveling kan dus beschouwd worden
als een vorm van een restatement. Niet helemaal duidelijk is hoe deze mededeling zich
verhoudt tot de in art. 2: 362 lid 6 BW vereiste mededeling bij het Handelsregister in het
geval de jaarrekening in ernstige mate tekort schiet in het geven van het vereiste inzicht.
Een belangrijk juridisch aspect dat voor ogen dient gehouden te worden in de
Nederlandse context is het feit dat de Wtfv privaatrechtelijke bevoegdheden bevat. De
voorschriften met betrekking tot de jaarrekeningverplichtingen bevinden zich in het
Burgerlijk Wetboek. De procedure voor handhaving van deze voorschriften bevinden
zich eveneens in het Burgerlijk Wetboek en zijn gericht op handhaving door
belanghebbenden (dus civielrechtelijke handhaving), met dien verstande dat ook het
Openbaar Ministerie (in de persoon van de Advocaat Generaal bij het gerechtshof te
Amsterdam) in het algemeen belang een verzoekschrift bij de OK kan indienen.
Daarnaast kunnen bepaalde schendingen door het OM ook via het strafrecht (Wetboek
van Strafrecht en de Wet Economische Delicten) worden gehandhaafd (dus via het
publieke recht).
Het toezicht door de AFM is vastgelegd in de Wet toezicht financiële verslaggeving.
Hierin wordt, zoals bovenstaand weergegeven, een eigen stappenplan gecreëerd dat de
AFM kan volgen bij het houden van toezicht op de financiële verslaggeving. Zoals
hierboven uitgelegd, zijn deze stappen de volgende:

1. Toelichting vragen na een desktop review
2. Mededelingen geven
3. Aanbevelingen doen en openbare mededeling verzoeken
4. Verzoekschrift bij de Ondernemingskamer.

25

Er zijn drie redenen waarom de wetgever destijds voor deze regeling in de Wtfv heeft
gekozen en er van heeft afgezien om de Wtfv (geheel) in het bestuursrecht onder te
brengen:
1. Het voorkomt dat geschillen in twee rechtssystemen worden beslecht met
mogelijk conflicterende uitkomsten over dezelfde jaarrekening. Wanneer een
individuele belegger een klacht wenst in te dienen tegen een onderneming, dient
hij dit te doen bij de burgerlijke rechter (Ondernemingskamer). De AFM zou dit
dan moeten doen bij een bestuursrechter. Indien beide rechters anders zouden
beslissen, creëert men onzekerheid wat ongewenst is.
2. Indien de AFM van oordeel is dat de jaarrekening van een bepaalde
onderneming materieel onjuist is en zij legt, als bestuursorgaan, een boete en/of
een dwangsom op, dan zal dit bij het bekend worden ongetwijfeld tot fors
koersverlies leiden. Indien de (hoogste) bestuursrechter dan vervolgens, op beroep
van de onderneming, beslist dat er geen sprake was van een materiële onjuistheid,
is de schade reeds geleden. Individuele beleggers of de onderneming zouden
hierop kunnen reageren met een procedure tegen de AFM voor schadevergoeding.
De maatschappelijke kosten lopen hierbij ook nog eens hoog op.
3. Tot slot kan een achteraf onjuist blijkende jaarrekening wellicht aanleiding
vormen een reeds genomen besluit tot winstuitkering of anderszins aan te tasten.
Dit zal steeds in een civielrechtelijke procedure dienen te geschieden. Een
dergelijke rechtsgang te combineren met een bestuursrechtelijke rechtsgang lijkt
niet goed mogelijk.
Deze drie redenen komen dus deels voort uit de ontstaansgeschiedenis van de Wtfv.
Juridische experts zijn van mening dat deze redenen volgens hen momenteel nog steeds
van toepassing zijn.
Het feit dat de Wtfv in het burgerlijk recht ingebed is en niet in het bestuursrecht leidt
mogelijkerwijs wel tot problemen met betrekking tot de slagkracht die de AFM heeft om
adequaat en effectief toezicht te kunnen houden.

26

In zeer algemene termen gesteld: In het burgerlijk recht is het uitgangspunt dat de eisende
partij (die stelt) in beginsel haar stelling moet bewijzen. In het bestuursrecht is het
uitgangspunt dat het bestuursorgaan moet kunnen aantonen dat zij in redelijkheid tot haar
beslissing is gekomen. De AFM dient dus in beginsel aan te tonen dat de jaarrekening
niet aan de voorschriften voldoet.
Een ander aspect is het feit dat de Ondernemingskamer procedure, hoewel het een
verzoekschriftprocedure is en de Ondernemingskamer in het algemeen op relatief korte
termijn rechtsingang biedt, toch geruime tijd in beslag neemt (vaak meer dan een jaar)
waardoor de uitkomst met betrekking tot de juistheid van de verstrekte financiële
informatie voor de kapitaalmarkten nauwelijks meer relevant is.
De wetgever heeft in de Wtfv twee specifieke voorzieningen voor de AFM getroffen ten
einde tegemoet te komen aan de bezwaren. Ten eerste, in art. 2:452 BW is een speciale
rechtsgang voorzien die de AFM de mogelijkheid biedt om informatie te verkrijgen van
ondernemingen via een bevel door de OK. Dit kan nadat de AFM een verzoek om
informatie heeft gedaan en de onderneming onvoldoende gevolg heeft gegeven aan dit
verzoek. Ten tweede heeft de AFM in de Wtfv de mogelijkheid gekregen om een
procedure bij de OK te beginnen onmiddellijk na het doen van een mededeling dat de
twijfel niet is weggenomen of dat de informatie niet tijdig is verstrekt en zij twijfelt of
(een onderdeel van) de financiële verslaggeving voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
Hoewel beide bepalingen tegemoet komen aan de bezwaren blijft de vraag of de AFM
hiermee voldoende slagvaardig kan optreden. Dit onderzoek werpt licht op onder andere
deze vraag.

27

3. Kwantitatieve en kwalitatieve analyse van de kwaliteit van financiële
verslaggeving, van de Wtfv en van het door de AFM uitgevoerde financieel toezicht

In dit gedeelte van het onderzoek analyseren we de kwaliteit van financiële
verslaggeving in Nederland voor beursgenoteerde ondernemingen gebaseerd op twee
grote bronnen van bewijs: (1) op basis van een formele/technische analyse en (2) op basis
van inventarisatie van meningen van deskundigen via interviews en elektronische
vragenlijsten. Eerst gaan we dieper in op wat we verstaan onder kwaliteit van
verslaggeving.

3.1 Wat verstaan we onder kwaliteit van verslaggeving?
De analyse die we uitvoeren richt zich op het beantwoorden van de vraag of bedrijven na
de invoering van Wtfv een hogere kwaliteit van verslaggeving leveren. Echter, kwaliteit
van financiële rapportering is geen eenduidig begrip en kan op verschillende manieren
benaderd worden. Zoals ook blijkt uit onze interviews bestaat er geen unanieme definitie
van de kwaliteit van verslaggeving (zie verder in deze paragraaf). In deze studie leggen
we de focus niet op een bepaalde interpretatie van kwaliteit, maar trachten we een zo
algemeen en objectief mogelijk beeld te scheppen van hoe financiële verslaggeving er in
Nederland uitziet. We evalueren hiervoor verschillende aspecten van verslaggeving die
geassocieerd worden met de kwaliteit van financiële rapportage. In totaal worden 18
verschillende maatstaven geanalyseerd die in de wetenschappelijke accounting literatuur
vaak worden gebruikt om de kwaliteit van rapportage te meten. Elk van deze maatstaven
is gerelateerd aan een bepaald aspect van de kwaliteit van verslaggeving.

Wat verstaat de wetenschap onder kwaliteit van verslaggeving?
De wetenschappelijke literatuur maakt een onderscheid tussen een viertal verschillende
aspecten of deelcomponenten van kwaliteit van financiële verslaggeving (soms ook

28

winstkwaliteit of accountingkwaliteit genoemd). In deze studie analyseren we kwaliteit
aan de hand van elk van deze vier aspecten:
1. Winstegalisatie en winststuring
2. Verstrekking

van

conservatieve

informatie

(informatieverstrekking

in

overeenstemming met het voorzichtigheidsprincipe)
3. Voorspelbaarheid van winstcijfers
4. Waarderelevantie van winstcijfers
Deze vier aspecten van verslaggeving zijn in de wetenschappelijke accounting literatuur
veelvuldig gebruikt in diverse contexten, onder andere om de impact van de introductie
van IFRS te testen.3 Om inzicht te krijgen in de mogelijke impact van de Wtfv op
kwaliteit van verslaggeving, meten we kwaliteit voor en na de invoering van de wet. We
controleren hierbij voor andere aspecten die de kwaliteit van de verslaggeving zouden
kunnen beïnvloeden over de relevante tijdsperiode.

Wat verstaan de deskundigen onder kwaliteit van verslaggeving?
Uit onze elektronische enquêtes blijkt dat onze respondenten het verstrekken van
waarderelevante informatie als het belangrijkste kenmerk van verslaggeving beschouwen.
Naast dit kenmerk vinden onze respondenten ook dat financiële informatie in de
jaarrekening vergelijkbaar moet zijn met die van andere ondernemingen, objectief en ook
tijdig dient te zijn. Controleerbare informatie en informatie met sterke voorspellende
waarde blijkt als minder relevant te worden gezien. De toepassing van het
voorzichtigheidsprincipe wordt als irrelevant beschouwd. De resultaten worden getoond
in tabel 3.1.

3

De kwaliteit van rapportering werd eerder onderzocht in onder andere Ball et al., 2000 (conservatisme en
waarderelevantie); Ashbaugh and Pincus, 2001 (voorspelbaarheid); Ball et al., 2003 (conservatisme);
Bartov et al, 2005 (waarderelevantie); Hung and Subramanyam, 2007 (waarderelevantie); Barth et al., 2008
(winstmanipulatie, waarderelevantie en conservatisme); Christensen et al., 2008 (winstmanipulatie en
waarderelevantie); Beuselinck et al., 2010 (voorspelbaarheid).

29

Tabel 3.1: Aan welke kenmerken dient financiële verslaggeving te voldoen?
Specifieke doelstelling van financiële verslaggeving

Van heel belangrijk (1) naar
minder belangrijk (7)

Het verstrekken van:
Waarderelevante informatie
Vergelijkbare informatie
Objectieve informatie
Tijdige informatie
Controleerbare informatie
Informatie betreffende toekomstige prestaties
Informatie in overeenstemming met het voorzichtigheidsbeginsel

1
2
3
4
5
6
7

Deze resultaten worden grotendeels bevestigd in onze mondelinge interviews. 88% van
de geïnterviewden vindt waarderelevantie het meest cruciale kenmerk waaraan financiële
verslaggeving moet voldoen. Zo goed als alle ondervraagden beschouwen dit kenmerk als
belangrijk. De overige 12% vindt vergelijkbaarheid van financiële informatie met andere
ondernemingen het belangrijkste kenmerk. Vergelijkbaarheid wordt ook in vele gevallen
als het tweede belangrijkste kenmerk bevonden, gevolgd door tijdigheid en
controleerbaarheid. Echter, vergelijkbaarheid wordt slechts door 58% van de
ondervraagden beschouwd als een relevant kenmerk. Dikwijls is men de mening
toegedaan dat er niet zoiets bestaat als vergelijkbare informatie aangezien
boekhoudregels (ook IFRS) op verschillende manieren geïnterpreteerd blijven worden.
De helft van de ondervraagden vindt waarderelevantie en tijdigheid de twee belangrijkste
kenmerken. 48% vindt tijdigheid een belangrijk onderdeel of kenmerk van verslaggeving.
Geen van de ondervraagden vindt voorzichtigheid een belangrijk kenmerk, hoewel
sommigen opmerken dat voorzichtigheid inherent is aan de boekhoudregels en de
algemene manier van boekhouden. In die zin is het zeker geen irrelevant kenmerk maar
wordt het niet zozeer als doelstelling van verslaggeving op zich beschouwd. Vele
verslaggevingsregels houden een zekere mate van ‘conservatism’ in.

30

IFRS effecten
Voor wij dieper ingaan op de gehanteerde maatstaven en analyses, merken wij op dat er
in dit onderzoek eveneens rekening gehouden wordt met de invoering van IFRS. Dit doen
wij door een onderscheid te maken in de situatie vóór en de situatie na de invoering van
deze nieuwe accounting standaarden. Dit wordt gedaan vanwege de potentiële impact van
IFRS op de kwaliteit van verslaggeving. Sinds 2005 zijn alle beursgenoteerde
ondernemingen in Nederland verplicht om hun geconsolideerde resultaten te rapporteren
in overeenstemming met IFRS. Omdat deze internationale standaarden worden
verondersteld van hogere kwaliteit te zijn dan de voormalige nationale standaarden, is het
mogelijk dat de invoering van IFRS leidt tot verhoogde kwaliteit van verslaggeving.
Belangrijk is hierbij op te merken dat de AFM als toezichthouder op verslaggeving al
startte met pretoezicht op het boekjaar 2005, het eerste jaar van invoering van IFRS, en
begon met een hogere mate van toezicht op de financiële verslaggeving van boekjaar
2006. Empirisch vastgestelde verbeteringen in de kwaliteit van financiële verslaggeving
na 2005 kunnen dus het gevolg zijn van zowel de adoptie van IFRS, als het verhoogde
toezicht van de AFM, alsook van beide. Aangezien geen data beschikbaar zijn van
ondernemingen die onderhevig zijn aan de Wtfv maar niet aan IFRS, kunnen beide
effecten niet altijd evident van elkaar onderscheiden worden. Bovendien kan het
(vooruitzicht van) verhoogd toezicht door de AFM ondernemingen al aansporen om de
nieuwe IFRS standaarden meer rigoureus toe te passen. Daske et al. (2008) vinden
immers dat in omgevingen (of landen) waar meer ‘enforcement’ of toezicht van
financiële regelgevers aanwezig is, IFRS leidt tot een sterkere verbetering van de
kwaliteit van financiële informatie. Anders gezegd, het effect van IFRS op de kwaliteit
van verslaggeving zou wel eens versterkt kunnen worden door de introductie van de Wtfv
kort daarna. We spreken in dit geval van een complementair effect van verhoogde mate
van toezicht en hoogwaardige verslaggevingsstandaarden op de kwaliteit van
verslaggeving.

31

3.2 Kwantitatieve en technische analyse van kwaliteit van verslaggeving
3.2.1 Overzicht en beknopte analyse
Opzet van het onderzoek:
In dit gedeelte geven wij een samenvatting van de resultaten uit de kwantitatieve analyses
naar de kwaliteit van financiële verslaggeving in Nederland. We richten ons in dit
onderzoek enkel op de verslaggeving van beursgenoteerde Nederlandse ondernemingen.
Dit doen we om drie redenen: omdat de Wtfv en het toezicht van de AFM van toepassing
is op ondernemingen die beursgenoteerd zijn, omdat voor deze ondernemingen
betrouwbare en volledige archiefdata beschikbaar zijn en omdat sommige maatstaven van
winstkwaliteit een beroep doen op koersinformatie. In appendix kan de detailanalyse
gevonden worden met daarin de resultaten voor elk van de vier maatstaven van kwaliteit
van rapportering.

Overzicht en beknopte analyse van de resultaten:
In tabel 3.2 vinden we een overzicht terug van de resultaten van de technische analyse
naar winstkwaliteit. We beschouwen hierbij vijf maatstaven van winstkwaliteit die in
detail uitgelegd worden in het appendix. De eerste twee kolommen van tabel 3.2 duiden
aan of er een verschil is vastgesteld voor elk van de vijf elementen van kwaliteit. Uit de
technische analyse naar de kwaliteit van financiële verslaggeving in Nederland blijkt het
volgende. Wanneer we de kwaliteit van verslaggeving van de periode voor de invoering
van de Wtfv vergelijken met deze na de invoering van de wet, dan stellen we vast dat er
geen significante verandering is in de waarderelevantie van winstcijfers opgesteld door
Nederlandse ondernemingen, alsook geen verbetering in de mate waarin winstcijfers in
overeenstemming zijn met het voorzichtigheidsbeginsel. De eerste conclusie is
belangrijker dan de tweede, aangezien onze respondenten veel belang hechten aan de
mate waarin winstcijfers waarderelevant zijn. We stellen een lichte vooruitgang vast in
termen van waarderelevantie in de periode na de introductie van IFRS tegenover de
periode ervoor. Belangrijk is ook vast te stellen dat na invoering van IFRS en van de
32

Wtfv, financiële analisten beter in staat zijn winstcijfers van Nederlandse ondernemingen
te voorspellen, wat wijst op een rijkere disclosure omgeving.
Het uitvlakken van winstcijfers blijkt significant minder voor te komen in de periode na
de invoering van de Wtfv, alsook het manipuleren of sturen van de winst in een bepaalde
richting. Beide groepen van winstkarakteristieken lijken te wijzen op een significante
verbetering in de kwaliteit van verslaggeving. Wanneer we in de derde kolom van de
tabel de kwaliteit van verslaggeving binnen Nederland voor de periode 1990-1999
vergelijken met de kwaliteit tijdens de periode 2000-2009, dan stellen we een significante
verbetering vast in de kwaliteit van verslaggeving in termen van het afnemen van de
praktijken van winstegalisatie en winststuring. In de laatste kolom wordt de kwaliteit van
verslaggeving voor de periode 2000-2009 in Nederland vergeleken met deze in België,
Frankrijk en Duitsland. Uit deze analyses blijkt dat op elk van de maatstaven de kwaliteit
van verslaggeving in Nederland ofwel van een gelijkaardig niveau is als in deze andere
landen, ofwel van een hoger niveau. Uit verdere analyses blijkt dat de kwaliteit in
Nederland nog een stuk onder die van de zogenaamde common law landen ligt, zoals de
Verenigde Staten, Groot-Brittannië, Australië en Canada. Verklaringen voor deze
patronen in kwaliteit van verslaggeving en een verdere detailanalyse kan gevonden
worden in de appendix alsook in de studies van Leuz, Nanda en Wysocki (2003), Leuz
(2010), Verriest, Cherchye en Gaeremynck (2010) en Verriest (2010).

Conclusies
Drie belangrijke conclusies kunnen getrokken worden uit de technische analyse die
uitgevoerd werd. Ten eerste blijkt dat de kwaliteit van financiële verslaggeving in termen
van minder winststuring en manipulatie licht tot sterk gestegen is na de invoering van
IFRS en na de invoering van de Wtfv. Ten tweede blijkt uit onze testen dat de kwaliteit
van verslaggeving in Nederland de voorbije twee decennia sterker is toegenomen dan in
buurlanden zoals Frankrijk, Duitsland en België. Ten derde blijkt dat de
waarderelevantie, wat deskundigen als belangrijkste winstkenmerk bestempelen, niet
significant gestegen is na de invoering van de Wtfv. De waarderelevantie is echter ook
33

niet gedaald en blijft op een vergelijkbaar niveau van dat van andere landen. Belangrijk
bij elk van deze conclusies is op te merken dat andere factoren mee de oorzaak kunnen
zijn van deze vastgestelde patronen in winstkenmerken. Het is onmogelijk om het effect
van de Wtfv en/of IFRS afzonderlijk te testen. Niettemin kunnen we stellen dat, afgaande
op deze maatstaven, de kwaliteit van financiële verslaggeving in Nederland meer dan
behoorlijk is en dat de Wtfv daar toch een zekere rol van betekenis in heeft gespeeld en
kan blijven spelen.

34

Tabel 3.2: Overzicht van de resultaten uit de technische analyse naar kwaliteit van verslaggeving

MAATSTAF VAN
KWALITEIT

Vergelijking tussen de
situatie voor en na
invoering van de Wtfv

Vergelijking tussen
de situatie voor en
na invoering van
IFRS

Algemene evolutie
van kwaliteit
gedurende de
periode 1990-2009

Vergelijking van Nederland
met {België, Frankrijk en
Duitsland} voor 2000 - 2009

1

Winstegalisatie

Sterke verbetering

Sterke verbetering

Sterke verbetering

Licht significant beter

2

Winststuring

Sterke verbetering

Geen verandering

Lichte verbetering

Geen verschil

3

Conservatisme
(Voorzichtigheid)

Geen verandering

Geen verandering

Lichte verbetering

Licht significant beter

4

Voorspelbaarheid

Lichte verbetering

Lichte verbetering

Niet getest

Niet getest

5

Waarderelevantie

Geen verandering

Lichte verbetering

Niet getest

Niet getest

35

3.2.2 Marktreacties rond aanbevelingen van de AFM
Voorgaand onderzoek:
Toezichthouders hebben in het verleden hun acties en aanklachten tegen foutieve
weergaven in de jaarrekening gelegitimeerd door te wijzen op de significante impact van
restatements op de beurswaarde van een onderneming (bijvoorbeeld in GOA, 2002 door
de SEC). Een voormalige topman van de SEC, de Amerikaanse beurswaakhond, stelde
het als volgt: “in recent years, countless investors have suffered significant losses as
market capitalizations have dropped by billions of dollars due to restatements of audited
financial statements” (Levitt, 2000).
Talloze studies hebben onderzocht in welke mate investeerders reageren op het nieuws
van een restatement van het resultaat van een onderneming (bijvoorbeeld Kinney en
McDaniel, 1989; Palmrose en Scholz, 2004; Palmrose et al., 2004; Burks, 2009;
Ernstberger et al., 2010). Er wordt in de meeste gevallen een significant negatieve
aandelenreturn gemeten rond de dag waarop een restatement bekend wordt gemaakt aan
de markt. Palmrose et al. (2004) vinden voor 403 restatements tussen 1995 en 1999 in de
VS een negatieve return van gemiddeld 9.2 procent. Ze vinden ook dat deze return
negatiever is wanneer restatements groter zijn, wanneer meerdere rekeningen getroffen
worden door de restatement en wanneer de restatements minder precies zijn. Er blijkt
geen verband te zijn tussen de marktreturn en de instantie die de restatement bekend
maakt (SEC, externe auditor of de onderneming zelf). Echter, recent onderzoek van
Burks (2009) toont aan dat de reacties van de markt op restatements in het post-SOX
tijdperk minder en minder negatief worden en minder groot zijn dan voordien. Dit blijkt
geen onderreactie van de markt te zijn. Ook blijkt hieruit dat efficiënte prijsvorming
verbeterd is in de VS in de post-SOX periode.

Interpretatie, maatstaven en toepassing van de Wtfv
De methode die in bovengenoemde studies wordt toegepast om de marktreacties te meten
gaat als volgt. De dagelijkse return de dag voor, de dag van en de dag na het
36

bekendmaken van de restatement worden bij elkaar opgeteld om zo een 3-dagen return of
cumulatieve return (CR) te krijgen. Een dagelijkse return wordt berekend door de prijs op
het einde van de dag te verminderen met de prijs aan het begin van de dag en dit verschil
te delen door de prijs aan het begin van de dag. Het kan namelijk zijn dat restatements
voor of na opening van de beurs werden bekend gemaakt. Vandaar dat men meestal een
twee of drie dagen durende cumulatieve return schat. Daarnaast beschouwt men niet de
dagelijkse returns als zodanig. Het kan namelijk zijn dat er ander relevant (bijvoorbeeld
macro economisch) nieuws de markt heeft bereikt dat een impact heeft op alle koersen,
dus ook van de individuele onderneming die een restatement bekend maakte. Dit kan in
sommige gevallen het werkelijke effect maskeren of juist overschatten. Daarom
corrigeren we hiervoor door alle dagelijkse returns te verminderen met de dagelijkse
return van de totale aandelenmarkt. Deze returns noemen we de abnormale returns (AR).
De som over drie dagen noemen we dan de cumulatieve abnormale returns (CAR).
In de Nederlandse context beschouwen we de persberichten die een onderneming naar
buiten brengt naar aanleiding van een aanbeveling door de AFM en ter correctie van
foutieve of onvolledige informatie in de jaarrekening als een restatement. Wanneer uit
een desktop-review blijkt dat er mogelijk een probleem is met een deel van de
jaarrekening, vraagt de AFM om extra informatie of een toelichting aan de onderneming
betreffende een transactie of boeking. Indien geen of onvoldoende gevolg gegeven wordt
aan dit verzoek, kan de AFM een formele mededeling geven eventueel gevolgd door of
samengaande met een aanbeveling. Een mededeling wordt niet publiek gemaakt, een
aanbeveling wel. Wanneer een aanbeveling wordt uitgereikt door de AFM geeft de
onderneming in kwestie zelf een persbericht uit met een uitleg over de twijfel van de
AFM. In vele andere gevallen geeft de onderneming een persbericht uit vóór de AFM een
aanbeveling doet. In totaal zijn 11 aanbevelingsberichten bij de AFM gedeponeerd. Dit
zijn berichten die door een effectenuitgevende instelling zijn gedaan op verzoek van de
AFM met correcties op eerder gepubliceerde informatie. Voor drie van deze
ondernemingen konden we geen beurskoersen vinden in Worldscope/Datastream
(Nedfield, Funcom en MCC Global). Voor 8 aanbevelingen die plaatsvonden in 2007,
2008 en 2009 waren we wel in staat om beurskoersen te achterhalen.

37

Empirische resultaten:
In tabel 3.3 vinden we de cumulatieve abnormale returns terug rond de dag waarop deze
8 aanbevelingen aan de markt werden bekend gemaakt. Hieruit blijkt dat de gemiddelde
abnormale return over drie dagen gemeten rond de bekendmaking van een aanbeveling
negatief is, namelijk -6.08%. Hoewel dit gebaseerd is op een kleine steekproef, is dit
cijfer licht significant negatief (p-waarde is 0.098). Echter, de mediaan ligt een stuk hoger
op, namelijk -2.72%. Dit resultaat blijkt nochtans marginaal statistisch significant te zijn
(p-waarde 0.070). Dit komt door de sterk negatieve reactie op één van de aanbevelingen
die het gemiddelde naar beneden halen. Voor 7 van de 8 restatements was er een
negatieve abnormale reactie in de aandelenkoers. In sommige gevallen was die echter
heel beperkt. Toch kunnen we stellen dat de correcties die deze ondernemingen hebben
bekend gemaakt wel degelijk een significante reactie hebben teweeggebracht op de
aandelenmarkt. Dit betekent dat de bekendmakingen die de ondernemingen deden ietwat
relevante informatie inhielden voor beleggers, hoewel we dit heel moeilijk met zekerheid
kunnen stellen gegeven dat we slechts met 8 datapunten te maken hebben. Een extra
observatie of het wegnemen van een bepaalde observatie kan de resultaten substantieel
doen veranderen.

Tabel 3.3: Cumulatieve Abnormale Returns rond Aanbevelingsberichten

COMPANY
VIVENDA MEDIA GROEP NV
HITT NM NV
PUNCH GRAPHIX
QURIUS NV
AND INTL.PUBLISHERS
ORANJEWOUD NV
ALANHERI NV
VIVENDA MEDIA GROEP NV
Gemiddelde
Mediaan
RETURN < 0

Datum van
Aanbeveling

Cumulatieve
return%

20/06/2007
25/07/2007
12/10/2007
25/10/2007
26/10/2007
21/11/2007
16/06/2008
16/06/2009

-0.0227
-0.0648
0.0000
-0.2294
0.0193
-0.0221
-0.0041
-0.1090

Cumulatieve
Abnormale
Return %
-0.0274
-0.0339
-0.0092
-0.2705
-0.0270
0.0001
-0.0160
-0.1028

-5.41%
-2.24%
88.00%

-6.08%
-2.72%
88.00%

Return on
Assets %
-24.26
0.99
-0.97
3.4
10.82
10.59
-14.68
-45.01

38

3.3 Kwalitatieve analyse van kwaliteit van verslaggeving
3.3.1 Afgenomen interviews en representativiteit van het onderzoek
Vooraleer we dieper ingaan op de resultaten van de interviews geven we eerst een
overzicht van de deskundigen en stakeholders die hebben deelgenomen aan dit onderzoek
en hun achtergrond. Een essentieel kenmerk van kwalitatief wetenschappelijk onderzoek
(zoals vragenlijsten en interviews) is om ervoor te zorgen dat de respondenten die worden
benaderd en geïnterviewd voldoende representatief zijn voor de totale populatie aan
deskundigen. Indien niet of te weinig aan dit criterium is voldaan, kan de validiteit van de
resultaten van het onderzoek in twijfel worden getrokken.
In totaal zijn 44 verschillende individuele deskundigen benaderd met de vraag mee te
werken aan dit onderzoek. Dankzij diverse contacten lag de response rate hoog. In totaal
werden 32 afzonderlijke interviews afgenomen. Een interview duurde telkens ongeveer
een uur.
In totaal werden 18 verschillende instanties benaderd: 2 ondernemingsorganisaties, 1
accountantsorganisatie, 2 organisaties die de belangen van (minderheids)aandeelhouders
beschermen en 1 beleggingsfonds (in het kader van gebruikers van financiële
verslaggeving), de Hoge Raad, de Raad voor de Jaarverslaggeving, De Nederlandsche
Bank, accountants en controllers van diverse accounting ondernemingen (waaronder alle
Big 4 kantoren), CFOs en financieel experts van ondernemingen die nauw betrokken zijn
bij het opstellen van de financiële verslaggeving van hun onderneming en in het verleden
te maken hebben gekregen met de AFM, een aantal juridische experts, een expert op het
vlak van de werking van de Duitse toezichthouder (BaFin), een expert op het vlak van de
werking van een aantal andere Europese toezichthouders waaronder die in Portugal, een
lid van het adviescomité aan CESR en medewerkers van

de AFM. De

Ondernemingskamer was niet bereid om een reactie te geven op onze vragen.4 Wel
werden 2 juridisch gespecialiseerde medewerkers van de Ondernemingskamer

4
De reden is het feit dat de OK vindt dat hetzij als rechterlijke instantie belast is met de beslechting
van jaarrekeningzaken; de vraagstukken die aan haar als rechter ter beoordeling worden voorgelegd, komen
altijd op in een specifieke context en haar rechtspraak heeft ook betrekking op die specifieke
gevallen. Bovendien past haar als rechter terughoudendheid.

39

geïnterviewd. We delen deze op bij de juridische experts. In Appendix III wordt een
overzicht gegeven van alle gecontacteerde en geïnterviewde instanties.
Er dient opgemerkt te worden dat het niet eenvoudig was om op tijdige wijze veel
gebruikers van financiële informatie te interviewen. Uiteindelijk hebben we interviews
gehouden met 5 personen die gebruikers van financiële informatie vertegenwoordigen,
verbonden aan 3 verschillende organisaties. Daarnaast was het niet vanzelfsprekend om
experts te vinden die een vergelijking kunnen maken met buitenlandse toezichthouders
en/of specifieke kennis bezitten over hoe toezicht verloopt in andere landen. Een aantal
accountants kon ons informatie geven over hoe in andere landen zoals Groot-Brittannië
en de Verenigde Staten aan toezicht op financiële verslaggeving wordt gedaan, op basis
van hun praktijkervaring. Enerzijds vond een uitgebreid interview plaats met een lid van
het adviescomité aan CESR, de organisatie van Europese toezichthouders. Anderzijds
hebben we gedetailleerde informatie gekregen over het Duitse toezichtmodel van een
academisch onderzoeker die een soortgelijke analyse gemaakt heeft van de werking van
de Duitse toezichthouder BaFin als gebeurt in dit rapport van de AFM5.
Het interview met de drie mensen van de AFM hebben we eveneens buiten beschouwing
gelaten in onze eigenlijke gekwantificeerde resultaten met betrekking tot dit gedeelte van
het onderzoek. Dit omdat zij de instantie zijn die we evalueren. Belangrijk is te
vermelden dat de meningen en bevindingen van de AFM wel zijn meegenomen in de
algemene conclusie van dit onderzoek.
De uiteindelijke resultaten hebben bijgevolg betrekking op 29 geïnterviewde
deskundigen. De totale steekproef bestaat voor 38% uit accountants, voor 17% uit
juridische experts (een aantal personen bij de gebruikersorganisaties van financiële
informatie zijn ook juridisch expert op gebied van jaarrekeningenrecht), voor 17 % uit
preparers van jaarrekeningen, voor 17% uit gebruikers van financiële informatie en voor
11% uit Nederlandse en buitenlandse toezichthouders.

5

Ernstberger, J., J.M. Hitz and M. Stich (2010). Enforcement of Accounting Standards in Europe: Capital
Market Based Evidence for Two-tier Mechanism in Germany, working paper.

40

Bij de keuze van de deskundigen werd zoveel mogelijk getracht een representatieve
steekproef op te bouwen om het draagvlak van ons onderzoek zo groot mogelijk te maken
en de validiteit van onze bevindingen te garanderen. Vier elementen aangaande de keuze
van deskundigen en de opzet van ons onderzoek dragen hiertoe bij:
Ten eerste werd er zoveel mogelijk gestreefd naar het interviewen van echte
ervaringsdeskundigen. Specifiek is het zo dat we voor instanties die niet rechtstreeks
met het toezichtproces te maken hebben zoveel mogelijk getracht hebben een hoog
geplaatste persoon of deskundige binnen elke instantie te interviewen, ervan uitgaande
dat deze personen over de meeste expertise en ervaring beschikken. In vele gevallen ging
het daarbij niet om de voorzitter of algemeen directeur van de organisatie maar wel om
de persoon die het dichtst betrokken is bij het domein van financiële verslaggeving. Voor
instanties die wel rechtstreeks bij het toezichtproces van de AFM betrokken zijn, hebben
we telkens gekozen voor die persoon of voor die personen die het dichtst betrokken zijn
bij het toezichtproces van de AFM. Bij de ondernemingen zelf is dit de CFO of de Chief
Accountant. We wijzen ook op het feit dat het merendeel van de bevraagde accountants
partners zijn in hun onderneming. Op die manier zijn we er zeker van dat we met echte
deskundigen te maken hebben die kennis ter zake hebben. Bij 1 van de
accountantsfirma’s is het bovendien zo dat alle brieven die cliënten krijgen van de AFM
bij 1 en dezelfde accountant terecht komen. Wij hebben deze accountant uitvoerig
geïnterviewd. We zijn de mening toegedaan dat een interview met dergelijke personen
veel meer waard is dan vele interviews met accountants of andere betrokkenen die slechts
vanaf de zijlijn meekijken. Met andere woorden, voor instanties die rechtstreeks bij het
toezichtproces van de AFM betrokken zijn, is telkens gekozen voor die persoon of voor
die personen die het dichtst betrokken zijn bij het toezichtproces van de AFM.
Ten tweede is duidelijk dat we een zo breed mogelijke groep deskundigen hebben
benaderd van diverse instanties die van dichtbij of minder dichtbij te maken hebben met
de Wtfv en/of het toezicht van de AFM. We hebben zowel gebruikers van financiële
informatie, als preparers en controllers geïnterviewd. Bovendien hebben vele van onze
deskundigen tegengestelde belangen en werd geen voorrang gegeven aan bepaalde
groeperingen van belanghebbenden. Wel bleek het zo te zijn dat bepaalde
41

belanghebbenden gemakkelijker te bereiken waren dan anderen en dat sommige
instanties sneller bereid waren een interview met ons te houden dan anderen.
Bij het afnemen van de elektronische enquêtes hebben we onze doelgroep van
respondenten niet in dezelfde mate gediversifieerd als bij de interviews het geval is. Dit
omwille van de aard van de gestelde vragen. De vragen bij de enquêtes zijn heel
technisch van aard en kunnen het beste beantwoord worden door ervaringsdeskundigen
op gebied van boekhoudwetgeving en IFRS regulering. Vandaar dat onze doelgroep voor
dit gedeelte van het onderzoek bestond uit accountants die werkzaam zijn op de
vaktechnische afdeling van hun werkgever. We wijzen hierbij op de complementariteiten
die ontstaan bij het interviewen van deze groep deskundigen en de geïnterviewde partners
die bij elk van de BIG 4 accountantskantoren werkzaam zijn. In het appendix is de
vragenlijst gebruikt bij het afnemen van de elektronische enquêtes terug te vinden.
Ten derde testen we op statistische wijze of het toepassen van alternatieve wegingen aan
de verschillende meningen binnen deze groep van 29 deskundigen andere resultaten
oplevert. Een mogelijk punt van kritiek is namelijk dat een bepaalde groep deskundigen
mogelijks ondervertegenwoordigd is in ons onderzoek. Deze stelling kunnen we
weerleggen door aan te tonen dat de belangrijkste resultaten die zijn opgesomd in onze
conclusie niet veranderen wanneer andere wegingen worden toegepast en met andere
woorden robuust zijn voor alternatieve wegingscoëfficiënten. Wanneer een bepaalde
groep deskundigen zoals de gebruikers van financiële informatie 50% van alle gewicht in
de antwoorden toebedeeld krijgen, veranderen de resultaten nauwelijks en blijven alle
conclusies in dit onderzoek overeind. Dit geldt voor elk van de bevraagde instanties. De
oorzaak hiervan is tweeërlei: ten eerste is er een zekere mate van homogeniteit tussen de
bevraagde instanties. Met andere woorden, vele conclusies worden door verscheidene
instanties vermeld. Ten tweede is het ook zo dat er behoorlijk wat heterogeniteit bestaat
binnen bepaalde instanties waarvan meerdere personen werden geïnterviewd. Wanneer
een bepaalde groep deskundigen (zoals bvb gebruikers van financiële informatie) 50% of

42

de helft van alle gewicht in de antwoorden toebedeeld krijgen, veranderen de resultaten
nauwelijks en blijven alle conclusies in dit onderzoek overeind.6
Ten vierde maken we gebruik van statistisch gefundeerde betrouwbaarheidsintervallen
om de validiteit van onze resultaten te staven en te verantwoorden. Hieronder wordt
beknopt uitgelegd wat de intuïtie is achter deze intervallen.
Een betrouwbaarheidsinterval is intervalschatting voor een bepaalde parameter op een
steekproef die men wenst te berekenen. Bijvoorbeeld, veronderstel dat 25% van de
respondenten aangeeft dat een welbepaald aspect aan de Wtfv dient te veranderen, hoe
ver ligt de echte waarde (uit de totale populatie van deskundigen) dan van deze geschatte
waarde? Met andere woorden met welke zekerheid kunnen we nu stellen dat, mochten we
alle

deskundigen

bevragen,

25%

dit

aspect

vermeld

zou

hebben?

Een

betrouwbaarheidsinterval toont ons een volledig interval van betrouwbare schattingen
van de te schatten parameter. Deze parameter heeft een onbekende en vaste waarde. Van
alle schattingen van het interval zullen sommige de parameter wel bevatten en andere
niet. Hoe groter de betrouwbaarheid, hoe frequenter het interval de parameter bevat. Wij
berekenen voor de antwoorden op de kernvragen in het interview de onder- en de
bovengrens uit de steekproefgegevens. We gaan na of er een vermoeden is dat de echte
waarde van de populatieparameter zich ertussen bevindt.
Omdat het in dit onderzoek een specifieke en technische materie betreft, kunnen we
bijvoorbeeld veronderstellen we dat er in Nederland een totale populatie is van 200
deskundigen die in voldoende mate geïnformeerd zijn en ervaring hebben aangaande de
werking van de Wtfv en van het toezicht uitgeoefend door de AFM.7 Wij berekenen voor
de antwoorden op de vragen over de werking van de Wtfv (vraag 2.2; zie tabel 4.1) en
over de werking van de AFM (vraag 2.3; zie tabel 4.2) de onder- en de bovengrens (=het
betrouwbaarheidsinterval) en de kans dat elk voorstel tot wijziging gemaakt door x aantal

6

Het betreft hier onder andere de antwoorden op de drie hoofdvragen van de opdrachtgever (zie conclusie
van het onderzoek).
7
We testen sensitiviteitsanalyses op het veronderstelde aantal deskundigen; zo berekenen we de kans dat
een bepaald voorstel vermeld door x aantal gecontacteerde deskundigen wordt vermeld door de totale
populatie aan deskundigen van 100, 500 of 1000 personen. Onze belangrijkste conclusies die vermeld zijn
in de inleiding van dit onderzoek blijven hierdoor overeind.

43

geïnterviewden ook door de totale populatie van in dit geval 200 deskundigen zou
gemaakt worden.
In onderstaande secties (3.3.2 en 3.3.3) geven we een gestructureerd overzicht van de
antwoorden die deskundigen gaven op vragen die peilen naar de kwaliteit van
verslaggeving en financieel toezicht in Nederland. In sectie 3.1 geven we een overzicht
van de antwoorden die stakeholders en deskundigen gaven op vragen die betrekking
hebben op de mogelijke aanpassingen en verbeteringen in de kwaliteit van verslaggeving
en het toezicht door de AFM. Het antwoord op elk van de 9 vragen bestaat uit drie
onderdelen. Onder elke vraag wordt een kwantitatief overzicht gegeven van de
antwoorden in de vorm van een tabel met daarin het aantal keer dat een bepaald antwoord
vermeld werd, alsook het percentage van het totale aantal antwoorden. Belangrijk is op te
merken dat niet elke respondent op elke vraag een antwoord formuleerde. Zo deden
juridische experts geen uitspraak over welke eigenschappen verslaggeving moet bezitten
om van hoge kwaliteit te zijn. Zo deed ook de Duitse expert geen uitspraken over
eventuele veranderingen in de bevoegdheden van de AFM. Daarna wordt er uitgelegd
wat de algemene bevindingen zijn van ons bevraagd publiek bij elke vraag. Tenslotte
wordt er een overzicht gegeven van individuele commentaren van de ondervraagde
deskundigen.

3.3.2 Analyse op basis van interviews met deskundigen
Vraag 1.1 Wat verstaat u onder kwaliteit van financiële verslaggeving?
Deze vraag wordt behandeld in sectie 3.1 en in tabel 3.1.

Vraag 1.2 In welke mate is volgens u voldaan aan elk van de kenmerken m.b.t. de
financiële verslaggeving van Nederlandse beursgenoteerde bedrijven?

Algemene bevindingen:
Zoals te zien is in tabel 3.4 vindt een meerderheid dat er in hoge of minstens voldoende
mate voldaan is aan de kenmerken van financiële verslaggeving die elk van de
44

deskundigen zelf belangrijk vinden. Een derde van de deskundigen vindt zelfs dat daar in
hoge of ruim voldoende mate aan voldaan is, terwijl slechts een minderheid de mening is
toegedaan dat de kwaliteit van verslaggeving in Nederland tekort schiet.

Tabel 3.4: Mate waaraan voldaan is aan kwaliteitskenmerken (algemene indruk)
Antwoord:

Aantal respondenten (percentage)

1. In hoge/belangrijke mate

9

31%

2. In enige/voldoende mate

13

44.8%

3. In geringe mate/geenszins voldaan

3

10.3%

4. Geen mening/niet geantwoord

4

13.8%

Individuele bevindingen8:
Een door verschillende deskundigen aangehaald probleem met de huidige manier van
verslag geven is dat beleggers soms door de bomen het bos niet meer zien. Zeker voor
financiële instellingen is er een probleem van leesbaarheid door het teveel aan informatie
dat in jaarrekeningen wordt vermeld en dient vermeld te worden onder IFRS. Te veel
disclosure kan op den duur leiden tot minder transparantie want het stelt een
onderneming in staat om een aantal zaken die wel relevant zijn weg te stoppen. Als er
materiële risico’s aanwezig zijn in de onderneming, dan moeten die onmiddellijk
zichtbaar zijn voor beleggers. Momenteel is dat niet het geval en dit gaat soms ten koste
van relevantie.
Een aantal deskundigen is er ook van overtuigd dat fraudes nog altijd bestaan binnen
ondernemingen, maar dat het beter en meer zit weggestopt dan voorheen. Gebruikers van
financiële informatie die we bevraagd hebben zijn over het algemeen vrij tevreden over
de tijdigheid waarmee ondernemingen hun resultaten aan de markt bekend maken, maar
dit proces zouden ze liever nog iets sneller zien verlopen. Daarbij wijzen ze ook op het
belang van tussentijdse rapporten.
Deskundigen die veel belang hechten aan vergelijkbaarheid van informatie met andere
ondernemingen duiden veelal op het positieve effect van de introductie van IFRS in dit
8

Verschillende respondenten geven op deze vraag hun mening over IFRS, waar later in dit gedeelte van de
vragenlijst naar gepeild wordt.

45

opzicht: sinds 2005 is de vergelijkbaarheid er erg op vooruit gegaan, voornamelijk
wanneer men resultaten van ondernemingen uit verschillende Europese landen wilt
vergelijken.

Andere

deskundigen

vinden

dan

weer

dat

het

argument

van

vergelijkbaarheid overdreven is omdat er binnen IFRS nog voldoende vrijheid bestaat om
financiële cijfers helemaal niet te kunnen vergelijken met andere ondernemingen. Eén
deskundige wijst er in dit verband op dat het voor elke onderneming dikwijls een
afweging maken is tussen vergelijkbaarheid (of uniformiteit) en relevantie. Hier zit een
zeker spanningsveld tussen.

Vraag 1.3 Kunt u aangeven in welke mate de regels die volgende instituten uitvaardigen
een bijdrage leveren aan de totstandkoming van het getrouwe beeld van vermogen en
resultaat?

Tabel 3.5: Belang van regelgevende instanties:
Antwoord:

Aantal (percentage) respondenten die dit instituut
als belangrijk beschouwen in het kader van
regelgeving van verslaggeving:

1. IASB

23

79.3%

2. Europese autoriteiten

8

27.6%

3. CESR

3

10.3%

4. Nederlandse wetgever

3

10.3%

5. NIVRA

3

10.3%

6. Raad voor de Verslaggeving

2

6.9%

7. Geen mening / niet geantwoord

4

13.8%

Bijna 80% van onze respondenten vindt dat de IASB hier een cruciale rol in speelt. Een
kwart van onze geïnterviewden vindt zelfs dat de IASB de enige relevante speler is in het
opstellen en uitvaardigen van verslaggevingregels. Daarnaast vindt een kwart van de
deskundigen dat de Europese autoriteiten (met name de Europese Commissie) ook een
belangrijke rol spelen omdat elke IFRS maatregel ook door hen moet worden
goedgekeurd. Slechts één deskundige is van mening dat de politieke inmenging van
46

Europa in dit verband een goede zaak is, terwijl vier deskundigen bij het stellen van deze
vraag expliciet de opmerking maakten dat dit fenomeen helemaal niet wenselijk is. De
IASB moet volgens hen volledig onafhankelijk van de politiek regels kunnen
uitvaardigen. Politieke bemoeienis komt de kwaliteit van de regels zeker niet altijd ten
goede en ook de vergelijkbaarheid op Europees en mondiaal niveau komt erdoor in het
gedrang.
De deskundige in het adviescomité aan CESR gaf aan dat de Europese organisatie van
toezichthouders vindt dat de IASB goed werk levert inzake het opstellen en aanpassen
van IFRS, maar tegelijkertijd ook dat de aanpassingen zich wel erg snel opvolgen. Er
wordt te weinig aandacht besteed aan hoe de nieuwe standaarden goed geïmplementeerd
kunnen worden. Er wordt met andere woorden te weinig aandacht besteed aan de due
process. CESR zelf wordt in dit verband niet als irrelevant beschouwd, maar in elk geval
ondergeschikt aan de IASB als het aankomt op het uitvaardigen van regels. CESR
interpreteert regels en geeft voornamelijk raad en richtlijnen in verband met
verslaggeving, net zoals het NIVRA binnen Nederland, en is in die zin zeker relevant.
Voor niet-beursgenoteerde ondernemingen in Nederland is de Raad voor de
Verslaggeving het belangrijkste orgaan in dit verband. De wetgever heeft een belangrijke
maar indirecte invloed op de dagelijkse praktijk (Titel 9 Boek 2 BW).

Vraag 1.4 Kunt u aangeven in welke mate het toezicht uitgevoerd door onderstaande
instituten een bijdrage levert aan de totstandkoming van het getrouwe beeld van
vermogen en resultaat?

Uit tabel 3.6 blijkt dat de grote meerderheid van deskundigen de externe auditor
aanduidt als een belangrijke (en in bijna alle gevallen als de belangrijkste) instantie in het
kader van toezicht op financiële verslaggeving. Drie ondervraagden vinden zelfs dat de
auditor de enige belangrijke instantie is in dit verband.

47

Tabel 3.6: Belang van toezichthoudende instanties:
Antwoord:

Aantal (percentage) respondenten die dit instituut als
belangrijk beschouwen in het kader van toezicht op
financiële verslaggeving:

1. AFM

10

34.5%

2. Nederlandse wetgever

1

3.4%

3. Ondernemingskamer

1

3.4%

4. Externe auditor

23

79.3%

5. Audit Comité

14

48.3%

6. Geen mening/niet geantwoord

4

13.8%

Daarnaast vindt de helft van de deskundigen dat er ook een belangrijke rol is weggelegd
voor het audit comité binnen een onderneming. Dit comité bestaat meestal uit een aantal
financieel experts die in sommige gevallen ook manager zijn en/of in de Raad van
Commissarissen zetelen van de onderneming. Zij worden verondersteld om ervoor te
zorgen dat, in overleg met de auditor, relevante informatie aan beleggers wordt verstrekt
op transparante wijze en de auditor ondersteunt in zijn taak. Echter, vier van de
deskundigen halen expliciet aan dat het audit comité in de meeste gevallen onvoldoende
haar taak vervult en zij vinden bijgevolg dat dit helemaal geen relevant orgaan is in het
kader van toezicht op de financiële verslaggeving. Ook wordt aangehaald dat het audit
comité dikwijls over te weinig kennis en expertise beschikt om de (soms ingewikkelde)
IFRS regels accuraat te kunnen toepassen. Andere deskundigen stellen zich ernstige
vragen bij de onafhankelijkheid van het audit comité in Nederlandse beursgenoteerde
ondernemingen. Dikwijls is het audit comité ondergeschikt aan de CFO. In vele gevallen
wordt er dan ook nog teveel overlegd tussen de manager (CEO en CFO) en de auditor en
te weinig tussen het audit comité en de auditor. Dit kan de kwaliteit van verslaggeving
negatief beïnvloeden. Vier deskundigen halen dan ook letterlijk aan dat een onafhankelijk
audit comité inderdaad een cruciale rol zou kunnen spelen in de totstandkoming van
verslaggeving van hogere kwaliteit, maar door het gebrek aan onafhankelijkheid en/of
expertise is het audit comité daar momenteel te weinig toe in staat.

48

De AFM wordt door ruim een derde van de deskundigen aangeduid als zijnde een
belangrijke speler in het toezicht van verslaggeving in Nederland. Dit is eerder een laag
cijfer, hoewel de meesten het er over eens zijn dat de AFM wel degelijk een of andere rol
speelt. Dikwijls wijst men hierbij op het gebrek aan relevantie in de vragen die de AFM
stelt om echt te kunnen spreken van een belangrijk of essentieel orgaan in de context van
financieel toezicht (zie ook vraag 1.9). Vijf deskundigen waren zelfs de mening
toegedaan dat de AFM absoluut tekort schiet op dit punt, terwijl zes andere deskundigen
het belang van de AFM expliciet vermeldden in hun antwoord op deze vraag. Zeven
deskundigen in totaal vinden dat de AFM de belangrijkste instantie is inzake toezicht, na
de externe auditor.
De rol van de Ondernemingskamer wordt door de meeste deskundigen als heel beperkt
of non-existent ervaren. Enkelen duiden wel op de belangrijke rol die de
Ondernemingskamer speelt wanneer de AFM in conflict treedt met een onderneming.
Meer algemeen is het zo dat het merendeel van de deskundigen vindt dat er in het proces
van toezicht op de financiële verslaggeving in Nederland in elk geval een grote rol moet
worden gereserveerd voor de Ondernemingskamer.

Vraag 1.5 Kunt u aangeven in welke mate volgende instrumenten waarover de AFM
beschikt bijdragen tot het scheppen van het getrouwe beeld van vermogen en resultaat?

Algemene bevindingen:
De review van jaarrekeningen, het instrument van mededeling en aanbeveling, alsook de
mogelijkheid die de AFM heeft om een procedure te starten bij de Ondernemingskamer
worden elk op zichzelf door ongeveer de helft van de deskundigen als relevant
beschouwd in het kader van de toezichtactiviteiten die de AFM uitvoert.

49

Tabel 3.7: Belang van instrumenten van toezicht van de AFM9
Antwoord:

Aantal (percentage) respondenten die dit
instrument van de AFM als belangrijk
beschouwen in het kader van toezicht op
financiële verslaggeving10:

1. Review van jaarrekeningen

17

58.6%

2. Bijhouden van een openbaar register

2

6.9%

3. Uitwisselen informatie / ervaring

2

6.9%

4. Instrument van mededeling

12

41.4%

5. Instrument van aanbeveling

17

58.6%

6. Starten van procedure bij de

15

51.7%

met andere toezichthouders

Ondernemingskamer

Het instrument van aanbeveling en de algemene review van jaarrekeningen die de AFM
doet, worden als de meest belangrijke middelen beschouwd waar de AFM over beschikt.
De review van jaarrekeningen wordt als belangrijk beschouwd omdat men zich als
onderneming en accountant bewust is van het feit dat er nog een toezichthouder over de
schouder meekijkt. De meeste accountants vinden dit een goede zaak en zijn blij met het
extra toezicht van de AFM op de jaarrekening. 17 deskundigen vinden dat de review van
de jaarrekening (dus het loutere feit dat de AFM meekijkt) in enige of grote mate heeft
bijgedragen tot de kwaliteit van verslaggeving. Het bijhouden van een openbaar register
en het uitwisselen van informatie met andere toezichthouders wordt door slechts een
minderheid als relevant beschouwd. Twee deskundigen vinden alle instrumenten van de
AFM belangrijk, terwijl slechts één persoon geen enkele als relevant beschouwt. Deze
resultaten moeten natuurlijk ook in het licht gezien worden van wat deskundigen
geantwoord hebben op vraag 1.4.

9

We merken op dat het hierbij niet alleen om wettelijke instrumenten gaat.
24 van de 29 deskundigen hebben deze vraag beantwoord.

10

50

Individuele bevindingen:
Veel deskundigen gaven op deze vraag extra uitleg over de manier waarop de AFM aan
toezicht doet en de wijze waarop ze deze instrumenten gebruikt. Een detailanalyse wordt
besproken in het antwoord op de vraag hoe het toezicht nu anders of beter zou kunnen
gebeuren (in het tweede gedeelte van onze vragenlijst stelden we deze vraag; zie vraag
2.3 in sectie 4.1.3). Een aantal deskundigen stellen zich vragen bij de manier waarop de
AFM aan toezicht doet.
Vier deskundigen vinden dat het instrumentarium van de AFM te beperkt is om aan
efficiënt toezicht te kunnen doen. Zij zijn de mening toegedaan dat de Wtfv de AFM te
weinig middelen ter beschikking stelt om er echt op toe te zien dat ondernemingen op een
goede manier aan verslaggeving doen. Zeven deskundigen vermelden echter expliciet bij
het beantwoorden van deze vraag dat de AFM meer dan voldoende slagkracht heeft om
op een goede manier aan toezicht te doen. Zij zijn dus eerder geneigd om de manier
waarop de AFM aan toezicht doet te bekritiseren dan wel de oorzaak van gebrekkig
toezicht bij de Wtfv te leggen. Vier deskundigen noemen de uitvoering en het gebruik
van deze instrumenten van de AFM ronduit zwak. Bij twee accountants die veelvuldig
met de AFM te maken krijgen bij verschillende van hun cliënten bestaat de indruk dat de
AFM zich vooral wil bewijzen, eerder dan het echt goed uitvoeren van haar
toezichttaken. We stellen vast dat de meerderheid van de ondervraagden vindt dat meer
bevoegdheden voor de AFM geen garantie bieden voor beter en efficiënter toezicht. Deze
stelling wordt bevestigd door de expert van het Duitse toezichtsysteem (meer uitleg en
details hierover zijn te vinden in sectie 4.1).
Eén deskundige vermeldt dat het een goede zaak is dat de procedure bij de
Ondernemingskamer een hoge drempel inhoudt. Dit is nodig om eventuele “fishing
expeditions” van de AFM tegen te gaan. Een drietal andere deskundigen vindt echter dat
deze drempel te hoog is en dat er een noodzaak is aan een soort van juridische stap die de
AFM kan nemen tussen een aanbeveling en het opstarten van een formele procedure bij
de Ondernemingskamer, waarbij dan in feite de vernietiging van de jaarrekening wordt
gevraagd. Een heel belangrijke opmerking die we hierbij dienen te maken is het feit dat er
in de Wtfv wel degelijk een juridische stap bestaat tussen het instrument van aanbeveling
en het opstarten van een procedure bij de Ondernemingskamer. Veel deskundigen zijn
51

zich hier niet van bewust, in grote mate omdat de AFM deze bevoegdheid tot nog toe
vrijwel nooit heeft gebruikt. Een gedetailleerde analyse hiervan wordt gegeven in sectie
4.1.

Vraag 1.6 Kunt u aangeven in welke mate volgens u de invoering van IFRS in Nederland
heeft bijgedragen tot het scheppen van het getrouwe beeld van vermogen en resultaat?

Tabel 3.8: Belang van IFRS
Antwoord:

Aantal respondenten (percentage)

1. In hoge/belangrijke mate

12

41.4%

2. In enige mate/enigszins belangrijk

7

24.1%

3. In geringe mate/geenszins voldaan

5

17.2%

4. Geen mening/niet geantwoord

5

17.2%

De helft van de ondervraagden die op deze vraag antwoordden vindt dat de introductie
van IFRS geleid heeft tot een hogere kwaliteit financiële verslaggeving in Nederland.
Drie deskundigen menen dat de waarderelevantie van de financiële resultaten (door de
meesten beschouwd als het belangrijkste kenmerk van verslaggeving) er significant op
vooruit is gegaan na de introductie van IFRS. Zes deskundigen vermelden bij deze vraag
expliciet dat de vergelijkbaarheid van winstcijfers tussen ondernemingen er sterk op
vooruit is gegaan door IFRS, voornamelijk over de landsgrenzen heen. Wel zegt een
aantal

deskundigen

dat

dit

niet

alleen

komt

door

de

introductie

van

verslaggevingstandaarden op zich, maar meer door de grotere aandacht voor
verslaggeving op zich die de introductie van IFRS met zich meebracht. Ook werd
vermeld dat er op internationaal niveau meer is afgestemd door accountantskantoren
gedurende de periode van introductie, waardoor ook de vergelijkbaarheid verhoogd
wordt. Tenslotte vermelden vier deskundigen dat de introductie van IFRS een veel
grotere bijdrage aan de kwaliteit van verslaggeving deed dan de introductie van zowel de
Wtfv als de Wta.
Er zijn echter ook een aantal deskundigen de mening toegedaan dat dit helemaal niet het
geval is, voornamelijk met het argument dat IFRS veel te rules-based is en te weinig
52

principles-based (verdere informatie hierover in sectie 4.1). Drie deskundigen hekelen de
complexiteit en disclosure verplichtingen die IFRS aan ondernemingen oplegt.
Transparantie wordt niet altijd bewerkstelligd door ondernemingen meer informatie naar
buiten te doen brengen.
Eén deskundige maakte tenslotte de erg relevante opmerking dat de introductie van
verslaggevingsstandaarden van een hogere kwaliteit op zichzelf niet leidt tot betere
verslaggeving. Ondernemingen hebben immers nog altijd voldoende vrijheid (ook binnen
IFRS) om winstcijfers aan te passen en bepaalde relevante zaken minder aandacht te
geven richting aandeelhouders (Daske et al., 2008; Wysocki, 2010; Leuz, 2010). Daarom
is er voldoende enforcement nodig afkomstig van andere aspecten van de institutionele
omgeving die ervoor zorgen dat IFRS wordt toegepast zoals het hoort.
De externe auditor, corporate governance mechanismen en ook de AFM als externe
toezichthouder spelen hierbij een cruciale rol. Hoogwaardige standaarden zijn in het beste
geval een noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde om tot hoge kwaliteit van
verslaggeving te komen. Zo blijkt uit diverse studies dat de introductie van IFRS slechts
tot een significant effect heeft geleid in landen waarbij er voldoende instituties aanwezig
waren van voldoende kwaliteit om ervoor te zorgen dat IFRS op een serieuze en accurate
manier wordt toegepast (Daske et al., 2008; Li, 2010). Dit wijst op zich al op de mogelijk
belangrijke rol van de toezichthouder zoals de AFM.

Vraag 1.7 Kunt u aangeven in welke mate volgens u de invoering van de Wet Toezicht
Financiële Verslaggeving in Nederland heeft bijgedragen tot het scheppen van het
getrouwe beeld van vermogen en resultaat?

Tabel 3.9: Belang van de Wtfv
Antwoord:

Aantal respondenten (percentage)

1. In hoge/belangrijke mate

5

17.2%

2. In enige mate/enigszins belangrijk

13

44.8%

3. In geringe mate/geenszins belangrijk

8

27.6%

4. Geen mening/niet geantwoord

3

10.3%

53

Slechts een minderheid van 17% van de ondervraagden is van mening dat de introductie
van de Wtfv echt een significante bijdrage heeft gedaan tot het scheppen van het
getrouwe beeld van vermogen en resultaat bij ondernemingen, terwijl 28% de Wtfv als
nauwelijks relevant ervaart in dit opzicht. De meerderheid vindt dat er een bijdrage is
geleverd, maar veel beperkter dan de invoering van IFRS.
Van de vijf deskundigen die de Wtfv als relevant ervaren in het kader van het verkrijgen
van een hoogwaardige kwaliteit van verslaggeving leggen er twee die realisatie bij de
werkzaamheden van de AFM, terwijl de andere twee deskundigen vinden dat het vooral
het bestaan van de wet is (eerder dan de manier waarop de AFM die heeft uitgevoerd) die
ertoe geleid heeft dat verslaggeving merkbaar is verbeterd. Twee deskundigen vinden dat
de Wta en de Wtfv een steun in de rug betekenen voor de externe auditoren.
Van de 21 deskundigen die de Wtfv slechts enigszins of helemaal niet relevant vinden,
leggen 5 deskundigen de oorzaak bij de manier waarop de wet zelf is gestructureerd. Een
gezamenlijke kritiek bij deze deskundigen is dat de wet in het burgerlijk recht vervat zit
en niet in het bestuursrecht waardoor de AFM te weinig slagkracht zou hebben om op
efficiënte en doeltreffende wijze aan toezicht te doen.
Echter, 16 van deze 21 deskundigen specificeren in hun antwoord op deze vraag dat de
oorzaak niet zozeer bij de Wtfv ligt maar wel bij de manier waarop de AFM gebruik
maakt van de wet. Volgens hen maakt de AFM op onvoldoende efficiënte wijze gebruik
van de rechtsmiddelen die de Wtfv haar aanreikt en zijn er verbeteringen mogelijk in de
wijze waarop de AFM toezicht houdt. Een meer gedetailleerde uiteenzetting hiervan is te
vinden in sectie 4.1.3 en in sectie 6.2.1 van deze studie.
Twee deskundigen vinden dat het verhoogde toezicht van de AFM sanerend werkt, met
andere woorden, het is voornamelijk de onderkant van de markt die erdoor beter wordt in
termen van kwaliteit. De kwaliteit van de audit en van verslaggeving bij een aantal kleine
fondsen en kleine ondernemingen lag en ligt nog steeds laag. Er is echter verbetering
constateerbaar. Hier heeft de AFM duidelijk een positieve bijdrage aan geleverd.
Vijf deskundigen zijn de mening toegedaan dat de verslaggeving van dezelfde kwaliteit
zou zijn geweest mochten noch de Wtfv noch de Wta bestaan hebben. Drie deskundigen
zijn er echter van overtuigd dat er wel degelijk nood is aan een wettelijke regeling van
financieel toezicht. Overigens is het zo dat geen enkele van de deskundigen een probleem
54

heeft met het toezicht dat de AFM kan uitoefenen op zich. Sommigen zijn er alleen niet
van overtuigd dat het daadwerkelijk heeft geleid tot een significante verbetering.

Vraag 1.8 Kunt u aangeven in welke mate volgens u de invoering van de Wet Toezicht
Accountantsorganisaties in Nederland heeft bijgedragen tot het scheppen van het
getrouwe beeld van vermogen en resultaat?

Tabel 3.10: Belang van de Wta
Antwoord:

Aantal respondenten (percentage)

1. In hoge/belangrijke mate

2

6.9%

2. In enige mate/enigszins belangrijk

7

24.1%

3. In geringe mate/geenszins belangrijk

6

20.7%

4. Geen mening/niet geantwoord

14

48.3%

Deze vraag wordt samen met de vorige vraag geëvalueerd.

Vraag 1.9 Hebt u ervaringen met aanbevelingen of aanwijzingen die de AFM deed bij
uw cliënten? Indien ja, vond u deze vragen een materieel belang vertegenwoordigen?
Vond u deze vragen relevant in het kader van het streven naar het getrouwe beeld van
vermogen en resultaat?

Tabel 3.11: Ervaringen met mededelingen en aanbevelingen van de AFM
Antwoord:
1. Heel relevant

Aantal respondenten (percentage)
2

6.9%

11

37.9%

3. Niet of weinig relevant

7

24.1%

4. Geen mening / Geen ervaring

9

31.0%

2. Enigszins relevante vragen / soms
relevant, soms niet relevant

Van de 29 ondervraagden hebben er 20 ervaring gehad met het door de AFM
uitgeoefende toezicht. De meeste accountants en alle CFOs en managers die we
55

geïnterviewd hebben, hebben op directe wijze kennis van de vragen die de AFM aan hun
cliënten stelde. Daarnaast hebben ook een aantal juridische experts en gebruikers van
financiële informatie kennis van de wijze waarop de AFM toezicht uitoefent. Opvallend
daarbij is dat slechts twee deskundigen de ervaring hadden dat de AFM effectief vragen
stelde die als materieel werden ervaren. De helft van de deskundigen vindt de vragen van
de AFM in enige mate relevant, of in sommige gevallen wel relevant en in andere weer
helemaal niet. Zeven deskundigen zijn de mening toegedaan dat de AFM vragen stelt die
in de meeste gevallen helemaal niet relevant zijn en bijgevolg ook niet bijdragen aan de
kwaliteit van verslaggeving. Deze deskundigen vragen zich dan ook af of het door de
AFM uitgeoefende toezicht wel enige bijdrage levert aan de kwaliteit van financiële
verslaggeving in Nederland.
Een heel frequent aangehaalde kritiek is dat de vragen van de AFM te juridisch en te
formeel zijn (14 keer vermeld, op 20 deskundigen), te weinig materieel (13 keer
vermeld) en in vele gevallen ook te gedetailleerd zijn (8 deskundigen vermelden dit).
Een deskundige heeft het over een ‘schoonheidsdiscussie-achtige’ benadering van de
AFM. Meerdere deskundigen zien niet in hoe de AFM meent met dergelijke weinig
materiële mededelingen het vertrouwen in de kapitaalmarkt te laten toenemen en
beleggers te beschermen tegen wanpraktijken. Sommigen maken hierbij wel de
kanttekening dat de AFM tot op zekere hoogte niet anders kan dan op een juridische
manier vragen te stellen aan bedrijven en telkens correct te verwijzen naar de bijhorende
IFRS regel. Een aantal deskundigen zegt er meteen ook bij dat het niet per se ‘domme’
vragen zijn die de AFM stelt aan de ondernemingen. In vele gevallen worden de vragen
als correct en nauwgezet ervaren (6 deskundigen die dit letterlijk vermelden). Volgens
deze deskundigen doen de vragen die de AFM stelt wel degelijk ter zake en vraagt de
AFM terecht naar een correcte toepassing zoals IFRS die voorschrijft. Echter, in vele
gevallen is niet duidelijk of deze vragen wel relevant genoeg zijn en voldoende
betrekking hebben op materiële zaken binnen de financiële verslaggevingcontext van een
onderneming. De vragen lijken, zoals meerdere deskundigen verwoordden, te veel
gebaseerd op ‘form’ en te weinig op ‘substance’ (8 deskundigen verwoorden dit
fenomeen min of meer op deze wijze).

56

Waar velen zich in hoge mate aan storen is wat door meerdere deskundigen wordt
omschreven als een ‘bitsige’ toon waarmee de AFM aan toezicht doet (9 deskundigen
vermelden dit in hun antwoord op deze vraag). Ook het feit dat vele van de vragen nogal
eens een detailniveau betreffen waarvan bij ondernemingen niet kan worden ingezien wat
dit daadwerkelijk toevoegt aan het inzicht voor beleggers, leidt in de praktijk nogal eens
tot irritatie. Dit kan volgens vele deskundigen beter, ook binnen de huidige regelgeving
en bevoegdheden die de AFM heeft in de Wtfv. De AFM zou meer informatie van
ondernemingen kunnen verkrijgen als ze op een andere manier zou communiceren met de
ondernemingen. Drie van deze deskundigen vermelden er wel bij dat hier in de laatste
jaren reeds een verbetering in is vast te stellen, maar dat het nog beter kan.
Twee deskundigen vinden de strenge toon van de AFM in haar communicatie met
ondernemingen echter noodzakelijk, met het argument dat ondernemingen die
opmerkingen anders toch naast zich neerleggen. Tenslotte vermeldt een CFO dat de
relatie tussen zijn of haar onderneming en de AFM op goede voet verloopt en dat er geen
problemen zijn in de communicatie met de AFM. Meer details over de inhoud en de
manier van toezicht doen door de AFM en suggesties ter verbetering hiervan zijn te
vinden in sectie 4.1 en sectie 6.2.

3.3.3 Analyse op basis van elektronische vragenlijsten
Achtergrond van de respondenten:
De analyse op basis van elektronische vragenlijsten is bedoeld als complementaire
onderzoeksmethode aan de interviews. Het grote onderscheid met de vragen in de
interviews is dat we in de vragenlijsten specifiek peilen naar het belang van alle aspecten
van financiële verslaggeving en van een groot aantal (30 om precies te zijn) risicoindicatoren die al dan niet in het risicomodel van een toezichthouder aanwezig zouden
moeten zijn. De vragen zijn met andere woorden heel wat technischer van aard. De
specifieke rapporterings- en toezichtelementen waar naar gepeild wordt kunnen we enkel
evalueren bij een publiek dat voldoende kennis en ervaring heeft met dit soort zaken.
Vandaar dat we deze vragenlijst hebben uitgezet bij een publiek van accountants. Allen
hebben een RA opleiding gehad en de meeste van de respondenten werken op de
57

vaktechnische afdeling van hun accountantsfirma. In totaal hebben 32 respondenten deze
vragenlijst volledig ingevuld. Verder wordt in deze vragenlijst gepeild naar wat men
verstaat onder kwaliteit van verslaggeving, de mate waarin IFRS, de Wtfv en het toezicht
van de AFM hebben bijgedragen tot het tot stand komen van het getrouw beeld van
vermogen en resultaat, alsook naar de mate waarin accountants communiceren met het
audit comité van een onderneming en met het management van de onderneming. In het
appendix kan de volledige vragenlijst teruggevonden worden.
Inhoud van de vragenlijst:
Bij het opstellen van de vragen in onze elektronische enquête werd beroep gedaan op
adviezen en suggesties van diverse deskundigen (auditors en academici) die niet aan het
onderzoek hebben deelgenomen als respondent of geïnterviewde. Op die manier waren
we in staat om een accurate vragenlijst op te stellen zonder aan de onafhankelijkheid van
de respondenten te raken.
De vragen in de enquête kunnen worden opgesplitst in twee delen, beide richten zich op
toezicht en regelgeving met betrekking tot jaarverslaggeving. Het eerste gedeelte richt
zich op hoe de huidige situatie er uit ziet, terwijl in het tweede gedeelte wordt gevraagd
naar eventuele aanpassingen die de respondenten zouden willen zien om de kwaliteit van
verslaggeving en/of toezicht te verbeteren. De volledige vragenlijst is bijgevoegd in het
appendix.
Analyse van de kwaliteit van financiële verslaggeving
In de volgende paragrafen wordt een overzicht gegeven van onze belangrijkste
bevindingen en resultaten uit de elektronische vragenlijsten. De vragen volgen een
soortgelijke volgorde als de vragen in de interviews.
De eerste vragen van de enquête vragen de respondenten hun oordeel te geven over de
invloed op de kwaliteit van verslaggeving van de recente wijzigingen in toezicht,
voornamelijk via de Wtfv die meer macht voorziet voor de AFM als toezichthouder, en in
regelgeving, vooral de invoering van IFRS als rapportage standaarden. Over het
algemeen zijn de respondenten van mening dat de kwaliteit van de jaarverslaggeving is
58

toegenomen na IFRS en na invoering van de Wtfv. Jaarrekeningen geven volgens deze
deskundigen een getrouwer beeld over de economische situatie waarin de onderneming
verkeert. Het is minder waarschijnlijk dat de onderneming de winsten tracht te sturen in
een bepaalde richting. Deze resultaten worden bevestigd door onze technische analyse
over winstmanipulatie en winstegalisatie. Daarnaast hebben de ondernemingen doorgaans
minder vrijheden in het bepalen van de balanswaarderingen van hun bezittingen. Dit leidt
tot betere vergelijkbaarheid tussen ondernemingen en tot een getrouwer beeld van
vermogen. Over het algemeen worden de huidige regels met betrekking tot de
verschillende items die belangrijk zijn voor het opstellen van de jaarrekening als adequaat
beschouwd.
De regels en richtlijnen voor de financiële verslaggeving worden door verschillende
instituten opgesteld. De respondenten geven aan dat de IASB veruit als belangrijkste
instituut

wordt

gezien

met

betrekking

tot

het

opstellen

van

financiële

verslaggevingregels, in overeenstemming met wat blijkt uit onze interviews. Daarnaast
worden de richtlijnen die het Nederlandse instituut Raad voor de Jaarverslaggeving
opstelt ook als belangrijk beschouwd. De Europese autoriteiten (CESR) worden ook als
een relevant instituut beschouwd met betrekking tot het goedkeuren van regels aangaande
de financiële rapportage van ondernemingen.
Naast het opstellen van regels en richtlijnen is het toezicht op de uitvoering van deze ook
belangrijk. Van de verschillende instituten die moeten toezien op de kwaliteit van de
jaarverslaggeving geven de respondenten aan dat het audit comité van de onderneming
zelf de belangrijkste rol speelt. Het toezicht van de AFM wordt als tweede geplaatst
wanneer we kijken naar de invloed die het toezicht heeft op de kwaliteit van de
jaarverslaggeving. Ook voor het toezicht geldt dat het ministerie van financiën als minst
belangrijke instituut wordt geclassificeerd. Over het algemeen zijn de respondenten van
mening dat de toezichthouders ruim voldoende aandacht besteden aan alle onderdelen die
als bepalend worden beschouwd voor de kwaliteit van de jaarverslaggeving.
Van de instrumenten die de AFM voor handen heeft worden de review van
jaarrekeningen en het instrument van aanbeveling als bepalende factoren voor de
kwaliteit van de jaarverslaggeving gezien. Dit bevestigt onze resultaten uit de interviews.
59

Daarnaast speelt de autoriteit van het audit comité ook een belangrijke rol. Dit is een
belangrijk resultaat, aangezien we uit de interviews geen duidelijk antwoord kregen op de
vraag of het audit comité nu een belangrijke rol speelt of niet in het tot stand komen van
hoge kwaliteit van financiële rapportering. De respondenten geven hierbij ook aan dat de
algemene kwaliteit van corporate governance significant is verbeterd gedurende de laatste
jaren in Nederland. De respondenten vinden echter dat hierover onvoldoende wordt
gecommuniceerd. Een laatste belangrijke conclusie is dat onze respondenten de bijdrage
door de wetgeving (in casu de Wtfv) aan het getrouwe beeld slechts als beperkt
beschouwen.
De invloed van de verandering in toezicht en regelgeving is niet gelijk voor alle
ondernemingen. De respondenten zijn van mening dat over het algemeen kleine
ondernemingen meer worden beïnvloed, zoals ook door twee van onze geïnterviewde
deskundigen bevestigd wordt. Eveneens worden ondernemingen met complexe processen
en ondernemingen werkzaam in de financiële sector sterker beïnvloed. Deze sectoren
liggen meer in het vizier van de AFM, wat ook niet onlogisch is gegeven de
maatschappelijke relevantie van de financiële sector. Een belangrijke zwakte die wordt
aangeduid door de respondenten is het gebrek aan focus door regelgeving en toezicht met
betrekking tot de informatie die verschaft wordt aangaande de toekomstige perspectieven
van de onderneming en toekomstige risico’s.
Verschillende respondenten geven aan meerdere keren contact te hebben gehad met de
AFM. In verhouding is het aantal aanbevelingen en mededelingen dat door de AFM
wordt gedaan echter beperkt. De vragen die de AFM stelt, worden over het algemeen als
enigszins relevant beschouwd. De respondenten geven echter wel aan dat ze bedenkingen
hebben met betrekking tot de materialiteit van de punten die door de AFM worden
aangekaart. Het is niet helemaal duidelijk wat het verschil is tussen materieel en relevant.
Wat wel duidelijk is, is dat ook hier de kritiek naar boven komt op de inhoud van de
vragen die de AFM stelt: de vraag is misschien technisch wel correct en terecht, maar het
is in vele gevallen niet van groot economisch belang. Dit commentaar wordt eveneens
door verschillende geïnterviewden gegeven (zie sectie 3.3).

60

Eigenschappen van het audit proces:
De respondenten geven aan dat bij het vaststellen van de jaarrekening voor een
onderneming er voornamelijk contact is met de CFO en andere managers van de
onderneming. Het contact met het audit comité is echter beperkt, wat in contrast is met
het aangegeven belang van dit instituut met betrekking tot het geven van een getrouw
beeld van de economische situatie waarin de onderneming zich bevindt. Dit wijst
mogelijk op een belangrijk corporate governance probleem dat bestaat binnen
Nederlandse ondernemingen. Te frequent contact met de CFO en een te weinig
competent en onafhankelijk audit comité kan ertoe leiden dat de auditor niet meer op
accurate wijze de controletaken kan uitvoeren. Verschillende deskundigen vermelden wel
dat er grote variatie bestaat tussen Nederlandse ondernemingen op gebied van kwaliteit
en onafhankelijkheid van het audit comité.

61

4. Kwalitatieve evaluatie van de kwaliteit van financiële verslaggeving, van de Wtfv
en van het door de AFM uitgevoerde toezicht op de financiële verslaggeving

In dit gedeelte van het onderzoek evalueren we de kwaliteit van financiële verslaggeving
in Nederland voor beursgenoteerde ondernemingen gebaseerd op een grote bron van
bewijs: op basis van inventarisatie van meningen van deskundigen via interviews en
elektronische vragenlijsten.

4.1 Evaluatie op basis van interviews
In het tweede deel van de interviews zijn vragen gesteld naar mogelijke veranderingen of
verbeteringen van financiële verslaggeving. Deze vragen hadden betrekking op een
drietal zaken: mogelijke verbeteringen of veranderingen in verslaggevingregels (sectie
4.1.1), in de Wtfv (sectie 4.1.2) en in de werking van de AFM (sectie 4.1.3).

4.1.1. Suggesties ter verbetering van verslaggevingregels

Vraag 2.1. Indien u nu zelf de verslaggevingregels zou mogen opstellen, ontwerpen en
aan ondernemingen opleggen zoals de IASB dat doet, welke wijzigingen en
veranderingen zou u dan aanbrengen?

Algemene bevindingen:
Op deze vraag hebben 26 van de 29 geïnterviewden geantwoord, waarbij elke respondent
meerdere voorstellen voor aanpassingen kon geven of punten van kritiek kon uiten.11 De
twee voorstellen die het vaakst werden genoemd zijn 1) het verminderen van de
complexiteit in (waarderings)regels en een terugkeer naar meer “principles-based”
11

De genoemde voorstellen voor verbeteringen in verslaggevingstandaarden zijn wellicht niet direct
relevant voor aanpassingen aan de Wtfv en toezicht op verslaggeving. Echter, aangezien toezicht op
verslaggeving nauw samenhangt met naleving van verslaggevingstandaarden, is volledigheidshalve ook
gevraagd naar mogelijke verbeterpunten in verslaggevingstandaarden. Daarnaast kunnen de verzamelde
voorstellen gebruikt worden als inbreng bij toekomstige besprekingen met de IASB.

62

verslaggevingstandaarden en 2) het verminderen van vereiste toelichtingen en
informatieverplichtingen voor bepaalde bedrijven. Beide voorstellen hangen nauw met
elkaar samen.
Het grote aantal aan regels onder IFRS en de complexiteit ervan wordt gehekeld door 10
van de geïnterviewden. Bij zes van deze deskundigen heerst het gevoel dat de
toenemende omvang en complexiteit van IFRS leidt tot een steeds uitdijende en
uitvoeriger wordende jaarrekening. Hierbij bestaat het gevaar dat gebruikers op den duur
niet meer geholpen worden, terwijl het voor de ondernemingen in kwestie veel kosten
met zich meebrengt om de jaarrekening op te stellen in overeenstemming met IFRS. Eén
respondent gaf aan dat het opvolgen van regels belangrijker is geworden dan het
weergeven van de algemene economische realiteit en dat accounting zelfs bepalend wordt
voor het business model van een onderneming. Ook noemden enkele respondenten dat
hierdoor “form over substance” teveel de overhand krijgt in verslaggevingregels: het
voldoen aan de regels wordt belangrijker dan het rapporteren van de daadwerkelijke
economische realiteit van een onderneming. Ook de complexiteit van waarderingsregels,
vooral voor financiële instrumenten, werd als een probleem genoemd. Meerdere
geïnterviewde deskundigen pleitten

voor meer “principles-based” standaarden:

standaarden die de onderliggende principes en concepten van goede verslaggeving
weergeven, zonder gedetailleerd voor te schrijven hoe deze toegepast moeten worden in
elke mogelijke situatie.
Het tweede voorstel werd hier door zes respondenten genoemd. Respondenten geven aan
dat

IFRS

leidt

tot

teveel

toelichtingen

en

te

veel

(vaak

overbodige)

informatieverplichtingen inhoudt. Dit maakt de jaarrekening te omvangrijk en schaadt
ook de transparantie van financiële informatie en van informatie die er echt toe doet.
Zoals ook uit eerdere paragraven blijkt, kan een teveel aan informatie ook averechts
werken en de transparantie van het jaarverslag doen verlagen. Een specifiek probleem dat
door meerdere respondenten is genoemd, is het ontbreken van sectorspecifieke
standaarden, wat in het bijzonder relevant is voor financiële instrumenten. Er wordt
bijvoorbeeld geen onderscheid gemaakt in financiële instrumenten van financiële
instellingen en van traditionele productieondernemingen, ook al zijn financiële
instrumenten van laatstgenoemd type ondernemingen minder complex en geven de
63

vereiste

toelichtingen

in

zulke

gevallen

weinig

waardevolle

informatie.

Industriespecifieke standaarden, of in dit geval een scheiding tussen financiële en nietfinanciële ondernemingen, zouden zulke problemen kunnen verminderen. Daarnaast
gaven respondenten aan dat het nagaan van de informatiebehoeften van gebruikers, in het
bijzonder analisten, kan bijdragen aan het opstellen en wijzigen van verslaggevingregels.
Deze informatie kan inzichten geven in welke regels daadwerkelijk opgesteld of
veranderd moeten worden en welke toelichtingen en informatie gebruikers nodig hebben
(wat ook de hoeveelheid toelichtingen kan verminderen).12

Individuele voorstellen:
Onderstaande lijst geeft de resterende voorstellen en kritiek op de huidige IFRS regels
weer. 13
1. Meer transparantie over dochterondernemingen die niet volledig eigendom van de
moederfirma zijn: het gebruik van proportionele accounting geeft meer informatie
dan volledige consolidatie (3).
2. Voorzichtig omspringen met de balansbenadering: men moet zich meer richten op
het tonen van het juiste winst- of verliescijfer dan op de balans (2).
3. Antimisbruik regels (bijvoorbeeld voor hedging instrumenten) zijn te zwaar, de
toezichthouder is er juist om misbruik tegen te gaan, dit hoeft niet in IFRS
opgenomen te worden (2).
4. Minder nadruk op fair value in verband met problemen in de praktische
toepassing ervan, zoals correcte schatting van fair values.
5. Er moet (meer) gerapporteerd worden over:
a. Financiële ratio’s die in kredietovereenkomsten worden gebruikt.
b. Strategie van ondernemingen (bijvoorbeeld specifieke risico’s en kansen).

12

Ter voorbeeld, een respondent geeft aan dat hedge accounting beter moet aansluiten bij de
informatiebehoeften van gebruikers.
13
Het aantal keer dat een voorstel is genoemd staat tussen haakjes achter het voorstel. Als er geen getal bij
staat, is het voorstel door één respondent genoemd.

64

4.1.2. Suggesties ter verbetering van de Wtfv14

Vraag 2.2. Indien u nu zelf de Wet toezicht financiële verslaggeving in Nederland zou
mogen inrichten en elke verandering aanbrengen die u wenst, welke veranderingen zou u
dan overwegen?

We merken eerst op dat het bij deze vraag aanbevelingen betreft aangaande wijzigingen
in de Wtfv die respondenten maken zonder dat daarbij specifieke wijzigingen in de wet
worden gedaan door de interviewers. Deze wijzigingen beschouwen we dan ook als
spontane suggesties.
Naast het aantal respondenten voor elk voorstel, geven we ook statistische informatie
over de betrouwbaarheid van dit resultaat in appendix VI. Zoals uitgebreid uitgelegd in
sectie 3.3.1 is het met behulp van betrouwbaarheidsintervallen mogelijk om een schatting
te maken van de kans dat een bepaald voorstel, dat x aantal keren wordt gedaan door de
deskundigen in de steekproef, ook door de volledige populatie aan deskundigen zou
worden gedaan indien we alle deskundigen hadden ondervraagd. We veronderstellen
hierbij een populatie van deskundigen van 200. Resultaten zijn robuust voor populaties
van 500 en 1000 deskundigen.
De antwoorden op deze vraag worden in tabel 4.1 weergegeven. Een meerderheid van 17
op 25 respondenten die op deze vraag antwoordden is van mening dat de Wtfv op dit
moment geen fundamentele wijzigingen behoeft. Dit is een hoog aantal. Het
betrouwbaarheidsinterval geeft hierbij aan dat we met een betrouwbaarheid van 95%
kunnen stellen dat het werkelijke percentage uit de totale populatie aan deskundigen dat
vindt dat er geen wetswijzigingen nodig zijn tussen de 51% en de 85% ligt. Een reden die
hierbij vaak wordt vermeld is dat de Wtfv nog te kort van kracht is, waardoor het niet
duidelijk is dat er wijzigingen nodig zijn. Over het geheel genomen zijn respondenten
eerder de mening toegedaan dat de toepassing en het gebruik van de Wtfv door de AFM,
en niet zozeer de Wtfv zelf, voor verbetering vatbaar is.

14

Het vraagstuk van de juridische positionering van Wtfv wordt in sectie 2 van dit rapport besproken.

65

Tabel 4.1 Voorstellen ter verbetering van de Wtfv (vraag 2.2)
Antwoord

Aantal respondenten of
aantal keer genoemd15

Geen fundamentele wijzigingen nodig en/of wenselijk

17

Geen mening / geen wijzigingen voorgesteld

4

Voorgestelde aanpassingen:
a) Meer vrijheid om informatie op te vragen en naleving te
eisen
b) Verlenging termijn gang naar Ondernemingskamer (6 –
9 maanden)
c) Informatie uitwisseling tussen AFM afdelingen
mogelijk maken

4
4
3

d) Reikwijdte Art 2:452 BW uitbreiden

2

e) Wet op toezicht op Europees niveau regelen

2

f) Informatie toetsen buiten IFRS (bv. voldoen aan
regulatory capital ratios)
g) Openbaarheid briefwisseling tussen AFM en
ondernemingen
h) Meer informatie-uitwisseling tussen AFM en DNB (ook
openbaar bekend maken)
i) Verduidelijking in de wet wanneer informatie gedeeld
wordt
j) AFM zelf persbericht naar buiten laten brengen over
aanbevelingen
k) Formele bevoegdheden verminderen

1
1
1
1
1
1

We maken hierbij wel de opmerking dat enkele (maar niet alle) gebruikers van financiële
informatie van mening verschillen met de overige categorieën van stakeholders die deel
hebben genomen aan dit onderzoek. Een deel van de geïnterviewde gebruikers van
financiële informatie zijn voorstander van veranderingen in de Wtfv, vooral op het gebied
van uitbreiding van de bevoegdheden van de AFM (zoals bevoegdheden om informatie in
te winnen bij ondernemingen). Echter, specifieke wijzigingen of punten waar de Wtfv
kan veranderen worden niet veel aangegeven. Een ander deel van de gebruikers zijn
eerder de mening toegedaan dat de AFM op dit moment nog te weinig lang toezicht
15

Hoewel 17 respondenten aangeven dat er geen fundamentele wijzigingen nodig zijn, noemen sommige
van deze respondenten toch enkele (kleinere) zaken die aangepast kunnen worden. Wederom is het zo dat
elke respondent meerdere voorstellen kan doen, waardoor het totaal aantal reacties niet gelijk is aan het
aantal respondenten. Dit is ook van toepassing op de overige tabellen in deze sectie, behalve tabellen 4.5 en
4.6.

66

uitoefent om een grote wijziging in de Wtfv te verantwoorden. Belangrijker is voor hen
dat de AFM voldoende respect en expertise opbouwt bij de gecontroleerde
ondernemingen. Dit is tot nog toe te weinig het geval, maar het gaat de goede kant op.
Specifiek zijn een aantal deskundigen van mening dat de AFM meer vrijheid zou moeten
hebben in het kunnen opvragen van informatie bij ondernemingen en dat de AFM een
langere periode zou moeten hebben waarin ze aanbevelingen kunnen uitvaardigen.
Belangrijk is de suggestie van 2 respondenten om de reikwijdte van art 2: 452 BW uit te
breiden zodat de AFM via de Ondernemingskamer niet alleen ondernemingen kan
verplichten om met de gewenste informatie over de brug te komen, maar om
ondernemingen ertoe te dwingen aanbevelingen van de AFM op te volgen. Dit zou
mogelijk zijn door een vrij simpele wijziging in de huidige wetgeving: bijvoorbeeld een
nieuw artikel 2:447 BW zou er in kunnen voorzien dat de AFM niet alleen om een
herziening kan vragen maar ook om naleving van een aanbeveling. De reputatieschade
die ondernemingen zouden oplopen door een dergelijke procedure zou volgens ons
wellicht even drastisch zijn als bij een vernietiging van de jaarrekening zelf. Ook valt te
verwachten dat de Ondernemingskamer zich inhoudelijk nog over de materie zal buigen.
De overige voorstellen betreffen de openbaarheid waarin de AFM te werk gaat (punten f
– j). Zo zou de AFM ook informatie in de jaarrekeningen die niet onder IFRS valt (bvb
capital tier ratios) moeten toetsen en controleren. Daarnaast vindt één respondent dat de
hoofdpunten van de briefwisseling tussen de AFM en ondernemingen openbaar gemaakt
moeten kunnen worden. Daarnaast vindt één van de deskundigen ook dat de AFM zelf de
bevoegdheid moet krijgen om een aanbeveling openbaar te maken, in plaats van deze
verantwoordelijkheid voornamelijk bij de onderneming te plaatsen. Hierdoor zou de
AFM meer controle hebben over het tijdstip en verwoording van het bekendmaken van
de aanbeveling. Ook vindt één respondent dat de communicatie tussen de DNB en de
AFM verhoogd moet worden en ook in de openbaarheid gedaan moet kunnen worden.
Tot slot is één respondent ook voorstander van het verminderen van de bevoegdheden
van de AFM (punt k). De reden die hiervoor werd gegeven is om ervoor te zorgen dat de
AFM juist minder formeel te werk gaat en zich meer gaat richten op het leveren van
controles op de inhoud en “substance” van jaarrekeningen.

67

Conclusie
Een meerderheid van deskundigen acht fundamentele wijzigingen in de Wtfv onnodig.
Het betrouwbaarheidsinterval rond deze parameter duidt aan dat dit cijfer met hoge
betrouwbaarheid generaliseerbaar is naar de totale populatie van deskundigen. We vinden
ook dat dit resultaat robuust is voor alternatieve wegingen in de meningen van
respondenten.

4.1.3. Suggesties ter verbetering van de werkwijze van de AFM

In deze sectie bespreken wij allereerst de vragen die betrekking hebben op de huidige
werking van de AFM (vraag 2.3). Daarna komen de vragen over de bevoegdheden van de
AFM uitgebreid aan bod (vragen 2.4 t/m 2.7). Belangrijk is hierbij op te merken dat het
onder vraag 2.3 aanbevelingen betreft die respondenten maken zonder dat daarbij
specifieke wijzigingen in de bevoegdheden of in de manier van toezicht houden werden
gedaan door de interviewers. Deze wijzigingen kunnen met andere woorden als spontane
suggesties beschouwd worden.

Vraag 2.3. Indien u nu zelf bevoegd zou zijn voor het algemene toezicht op financiële
verslaggeving in Nederland, zoals de AFM dat nu is, welke veranderingen in
toezichtactiviteiten zou u dan aanbrengen?

Op deze vraag gaven respondenten zowel veranderingen in toezichtactiviteiten aan als
mogelijke verbeteringen in de werkwijze van de AFM. Van de 29 deskundigen gaven 23
een gedetailleerd antwoord op deze vraag. Naast het aantal keer dat elk voorstel wordt
gedaan door onze geïnterviewden, geven we ook statistische informatie over de
betrouwbaarheid van dit resultaat in appendix VI.
De reacties worden in tabel 4.2 gerapporteerd. Slechts 3 respondenten geven aan dat er
niets hoeft te veranderen aan de werking van de AFM en aan hun manier van toezicht
houden. Met andere woorden, een overduidelijke meerderheid vindt dat de AFM op een
andere manier aan toezicht dient te doen en dat het huidige toezicht op de financiële
verslaggeving duidelijk voor verbetering vatbaar is. Deze meerderheid bestaat uit
68

accountants, preparers, juridische experts alsook uit beleggers en gebruikers van
financiële informatie.

Tabel 4.2. Voorstellen toezichtactiviteiten en werking van de AFM (vraag 2.3)
Voorstel

Aantal keer vermeld

Geen fundamentele wijzigingen nodig in werking van de AFM

3

Geen mening/geen specifieke wijzigingen voorgesteld

6

Voorgestelde aanpassingen:
a) Meer aandacht voor controle van de materialiteit van
rapportering in plaats van voldoen aan alle IFRS
standaarden bij desktop reviews
b) Andere toon en houding in communicatie met
bedrijven
c) Meer luisteren naar het standpunt van ondernemingen
en rekening houden met inspanningen die bedrijven
moeten doen om vragen van de AFM te beantwoorden
d) Betere rapportering door de AFM over
toezichtactiviteiten
e) Efficiënter te werk gaan, bijvoorbeeld desktop review
selectieproces opdelen, huidige signalen direct
opvolgen
f) Gebruik maken van de Ondernemingskamer (sneller
zaken durven aanspannen)
g) Raad van advies instellen bestaande uit ervaren
professionals/Blijvend aandacht voor kwaliteit van het
personeel
h) Verlenging van de termijn van 10 dagen om de AFM
van antwoord te dienen op de geuite twijfel
i) Panel-gewijze bottom-up aanpak
j) Terugkoppeling AFM naar International Accounting
Standards Board over toepasbaarheid van standaarden
k) AFM moet niet IFRS interpreteren
l) Meer pre-clearance (vragen aan de AFM vóór opstellen
rapportering)

15
13
6
4
4
4
4
3
2
1
1
1

De twee meest voorkomende opmerkingen betreffen de huidige focus in desktop reviews
en de communicatie van de AFM met ondernemingen (punten a en b).16 Wij bevinden
dat 15 respondenten (of twee derde van de respondenten op deze vraag) de AFM sterk
16

Deze twee zaken werden ook al eerder in het rapport aangehaald bij de bespreking van de resultaten van
het eerste deel van de interviews.

69

aanraden haar focus van het toezicht te veranderen wat de materialiteit in haar vragen
betreft. Dertien respondenten zijn de mening toegedaan dat de AFM er goed aan zou
doen haar manier van communiceren te veranderen.17

Ad a) en g): Vijftien deskundigen geven expliciet aan dat de AFM haar controles meer
moet richten op de materiële en relevante zaken en minder op de details. Eén respondent
geeft aan dat het doel van de AFM is om ervoor te zorgen dat de informatie die een
onderneming verschaft aan kleine beleggers een representatief beeld geeft van de
onderneming.18 De AFM moet zich weliswaar wel beroepen op correcte toepassing van
IFRS, maar mag niet het oogpunt van materialiteit vergeten. Zoals ook blijkt uit de
resultaten van het eerste deel van de interviews en elektronische vragenlijsten, zijn
respondenten van mening dat de dektop reviews technisch correct worden uitgevoerd,
maar zich al te vaak richten op het nagaan of alle mogelijke, wellicht minder relevante of
onnodige, toelichtingen en disclosure items zijn vermeld. Veel deskundigen vragen zich
af of de vragen die de AFM stelt en de wijzigingen in de jaarrekeningen die daarop
volgen eigenlijk wel het getrouw beeld van vermogen en resultaat verhogen.
Desktop reviews die zich meer zouden richten op het controleren van de kern van
verslaggeving hebben als mogelijk voordeel dat de efficiëntie van de AFM omhoog gaat,
daar minder tijd en middelen besteed wordt aan het controleren van alle details die
mogelijk niet van dermate belang zijn voor gebruikers van jaarrekeningen. Ook is één
respondent van mening dat het stellen van materiële en relevante vragen bij
ondernemingen positiever opgevat zal worden en de AFM hiermee ook meer respect zal
krijgen. Dit draagt mogelijk ook bij aan de welwillendheid van ondernemingen om de
toezichthouder van relevante informatie te voorzien. Wel is hierbij van belang dat de

17

Uit appendix VI blijkt trouwens dat de kans dat uit de totale populatie aan deskundigen deze twee
opmerkingen niet naar voren zou komen statistisch nagenoeg nul is. Het werkelijke percentage dat deze
mening erop nahoudt, ligt met een kans van 95% tussen de 47% en de 83%. Met andere woorden, minstens
47% van alle deskundigen in Nederland roept de AFM op om meer aandacht te besteden aan de
materialiteit van de gestelde vragen en minstens 38% van alle deskundigen vindt dat de toon van de AFM
in het communiceren met bedrijven moet veranderen. Deze conclusies veranderen niet wanneer alternatieve
gewichten worden gegeven aan verschillende groepen van deskundigen en stakeholders.
18
De insteek hierbij is dat het niet altijd noodzakelijk is om aan alle vereiste toelichtingen onder IFRS te
voldoen om toch een goed beeld van een onderneming te krijgen. Dit sluit ook aan bij de antwoorden op
vraag 2.1, waar respondenten van mening waren dat IFRS teveel onnodige toelichtingen vereist in bepaalde
gevallen en voor verbetering vatbaar is.

70

AFM bij gebruikers van jaarrekeningen nagaat welke informatie zij essentieel achten in
financiële verslaggeving en haar controles op deze punten toespitst.19
Twee concrete suggesties om deze doelstellingen te bereiken gaan als volgt. De AFM kan
ten eerste in haar verzoeken om toelichtingen een duidelijk onderscheid maken tussen
vragen die van materieel belang zijn en deze als hoofdpunten in de brieven opnemen, en
vragen over details in de jaarrekening, welke verwezen kunnen worden naar een bijlage
bij de brieven. Daarnaast kan de AFM ook denken aan het instellen van een adviesraad
bestaande uit zeer ervaren professionals, die kan meedenken over veranderingen in de
aanpak van de AFM en kan bijdragen aan betere communicatie met ondernemingen (zie
punt b).

Ad b): Dertien respondenten van diverse instanties zijn van mening dat de AFM zich –
vooral in het begin – zeer wantrouwig opstelt tegenover ondernemingen. Dit ziet men
vooral terug in de brieven van de AFM met een verzoek tot verdere toelichtingen, waarin
volgens respondenten op onvriendelijke wijze en met veel complexe en juridische termen
om nadere informatie wordt gevraagd. De respondenten zijn van mening dat deze manier
van benadering niet bijdraagt aan de welwillendheid van ondernemingen om mee te
werken aan dergelijke verzoeken. Ze geven aan dat het naar hun mening beter was
geweest om vooral in het eerste contact op informelere en constructievere manier
ondernemingen te benaderen en meer de dialoog te zoeken met ondernemingen.
Hierbij moet ook opgemerkt worden dat enkele respondenten vinden dat de AFM over de
jaren heen hier wel in is veranderd en dat er nu wel meer de dialoog met ondernemingen
wordt opgezocht, hoewel dit volgens respondenten zeker nog voor verdere verbetering
vatbaar is. Daarnaast gaven enkele respondenten van de gebruikerskant juist aan dat de
AFM goed haar werk doet en dat zij minder vertrouwen hebben in de onafhankelijkheid
van accountants, wat het wantrouwen en de invalshoek van de AFM verklaart. Daarnaast
staat punt b haaks op de mening van twee andere respondenten van de gebruikerskant, die
juist pleiten vóór de gekozen juridische en strenge benadering omdat dit ervoor zou
zorgen dat de ondernemingen voldoen aan een verzoek om toelichting. Deze mening
19

Zie ook de suggesties voor verder onderzoek voor de AFM in sectie 6.2.4, waar een aantal respondenten
aangeeft dat er meer onderzoek gedaan moet worden naar het nut van standaarden en verslaggeving voor
gebruikers.

71

wordt echter niet gedeeld door andere geïnterviewde gebruikers van financiële
informatie. Een andere deskundige is dan weer de mening toe gedaan dat de AFM beter
eerst op informele wijze informatie probeert te bemachtigen.20
Een andere vaak gehoorde opmerking is dat de voertaal van de AFM altijd Nederlands is,
terwijl van vele ondernemingen het management Engelstalig is. Het zou de AFM als
toezichthouder passen om op dit punt professioneler te zijn en de vragen in het Engels te
stellen. Zo is de kans op ruis tijdens de vertaling trouwens ook minder groot en is de
AFM dus ook beter af. De kans op een foutieve interpretatie van de vraag van de AFM
bestaat niet meer wanneer de AFM zelf de vraag formuleert.

Ad c) en h): Zes respondenten geven aan dat de AFM meer rekening kan houden met de
inspanningen die bedrijven moeten verrichten om de vragen van de AFM te
beantwoorden. Er wordt doorgaans bij de AFM vanuit gegaan dat ondernemingen binnen
tien dagen toelichting geven op vragen naar aanleiding van de desktop review. Een factor
die dit bemoeilijkt is opnieuw dat sommige ondernemingen de brieven van de AFM eerst
naar het Engels moeten vertalen, daar een gedeelte van het bestuur bij desbetreffende
ondernemingen niet Nederlandstalig is. Ook geven respondenten aan dat meerdere
partijen bij de onderneming geconsulteerd moeten worden bij de beantwoording van de
vragen (zoals het bestuur, accountants, audit comité en advocaat), wat niet altijd mogelijk
is binnen de gestelde termijn. Eén van de geïnterviewden geeft wel aan dat de AFM
soepel omgaat met de officiële termijn van tien dagen en indien nodig uitstel verleent.
Echter, het is voor ondernemingen onduidelijk wanneer wel en niet uitstel wordt
verleend. Bovendien, als de AFM vaak uitstel toekent, is het volgens twee respondenten
de vraag of de (standaard)termijn van tien dagen niet uitgebreid moet worden.

20

Zoals uit het betrouwbaarheidsinterval (appendix VI) formeel blijkt, is de kans dat de gehele populatie
aan deskundigen in Nederland geen probleem heeft met de toon van de AFM in hun brieven en/of de
manier van communicatie met bedrijven die de AFM erop nahoudt zo goed als nul. Dit geldt eveneens voor
de materialiteit van de vragen van de AFM (punt a). We kunnen dus stellen dat de totale populatie aan
deskundigen inzake financiële verslaggeving en toezicht in Nederland de mening is toegedaan dat de AFM
informeler te werk dient te gaan en zich meer dient te richten op materiële zaken in de jaarrekening.

72

Ad d): Vier respondenten geven aan dat de AFM haar toezichtactiviteiten consistenter en
zorgvuldiger moet toelichten in haar jaarverslag. Het is voor buitenstaanders niet altijd
duidelijk hoeveel ondernemingen worden gecontroleerd en wat de resultaten hiervan zijn.
Een detailanalyse van deze suggestie gebeurt in sectie 6.2.

Ad e): Vier respondenten geven expliciet aan dat de AFM efficiënter te werk moet gaan.
Een voorstel om dit te bewerkstelligen is reeds benoemd onder punt a (namelijk focussen
op materiële zaken). Om ook de effectiviteit van toezicht te verbeteren is een voorstel het
opdelen van het desktop review selectieproces. Enerzijds kan het huidige selectieproces
blijven bestaan, waarbij op voorhand wordt bepaald welke ondernemingen aan een
desktop review zullen onderworpen worden. Anderzijds kan de AFM haar controles
baseren op signalen in de huidige, meest recente jaarrekening. We denken hierbij aan
signalen zoals vreemde patronen in accruals, plotse terugval in liquiditeit, solvabiliteit
en/of rendabiliteit. In paragraaf 6.2 komen andere voorstellen betreffende het
risicoanalyse model en onderzoeken uitgebreid aan bod.

Ad f): Vier respondenten maakten de opmerking dat de AFM meer gebruik kan en moet
maken van de Ondernemingskamer. Er werd opgemerkt dat de AFM zich bijvoorbeeld
meer kan beroepen op art 2:452 BW, waardoor het opvragen van informatie van
ondernemingen afgedwongen kan worden indien hier noodzaak toe is. Uit vraag 2.5 blijkt
ook dat veel respondenten dit een goede bevoegdheid vinden.21

Ad i) – l): Twee geïnterviewden stellen voor om een bottom-up aanpak te hanteren op
basis van een panel van deskundigen, eerder dan de top-down benadering zoals dat nu
veel te veel het geval is. Een dergelijk panel zou kunnen bestaan uit vertegenwoordigers
van de AFM, beursgenoteerde ondernemingen en academici. Daarmee zouden ook de
toezichtsactiviteiten wijzigen en in ieder geval verbreden en verdiepen en minder gericht
zijn op het eendimensionale vraag- en antwoordsysteem dat momenteel centraal staat.
Een andere respondent merkt op dat de AFM een belangrijke rol kan hebben in het
21

Opmerkingen a) tot en met g) worden elk door een significant aantal deskundigen aangehaald, aangezien
de procentuele kans dat deze voorstellen worden gedaan door de totale populatie telkens op meer dan 95%
uitkomen.

73

overbrengen van de toepasbaarheid van verslaggevingstandaarden aan de IASB, door het
proces van de desktop reviews en het contact met ondernemingen over de applicatie van
IFRS in verslaggeving. Ook stelde één respondent voor om meer pre-clearance mogelijk
te maken, zodat een onderneming bij twijfel over de toepassing van standaarden hierover
met de AFM kan praten vóór het opstellen van verslaggeving. Wel is het volgens
respondenten belangrijk dat de AFM ervoor waakt niet IFRS zelf te interpreteren en
ondernemingen aan haar interpretatie van verslaggevingstandaarden te houden (punt j).
We verwijzen hierbij ook naar het gevaar dat ons gesignaleerd wordt de door ons
geïnterviewde Duitse deskundige die empirisch heeft vastgesteld dat in Duitsland de
toezichthouder meer en meer zelf de boekhoudregels interpreteert in plaats van dit over te
laten aan de onderneming (zie antwoorden en reacties op vraag 2.7 in deze sectie).

Vraag 2.4. Indien u nu zelf de bevoegdheden van de AFM zou mogen aanpassen, zou u
deze dan uitbreiden, gelijk houden maar eventueel aanpassen, of eerder verminderen?

Tabel 4.3 Algemene omvang bevoegdheden
Antwoord
Uitbreiden
Gelijk houden
Gelijk houden met kleine aanpassingen
Verminderen
Geen mening/ geen antwoord

Aantal respondenten (percentage)
5
17.2%
17
58.6%
4
13.8%
1
6.9%
2
3.4%

De distributie van de reacties is grotendeels gelijk aan die bij vraag 2.2. Een grote
meerderheid van 22 respondenten is van mening dat de AFM voldoende bevoegdheden
heeft, waarvan er 4 vinden dat een aantal kleine wijzigingen mogelijk zijn. Enkele
respondenten noemen hierbij ook dat het belangrijk is dat de AFM niet de bevoegdheden
van de Ondernemingskamer moet krijgen (dus dat rechterlijke tussenkomst belangrijk is
voordat ingrijpende maatregelen als sancties worden ingezet). Het gevaar van een
dergelijke bevoegdheid kan zijn dat interpretaties van IFRS door de AFM als leidende
standaard zullen gelden, wat niet tot de rol van een toezichthouder behoort. Eén
respondent vermeldt dat als de AFM moet toezien op de correcte toepassing van
standaarden, dit ook plaats kan vinden door te toetsen of de assumpties die
74

ondernemingen maken redelijk zijn. Indien de AFM van mening is dat dit niet het geval
is, dan kan de AFM volgens de respondent via het huidige instrumentarium voldoende
maatregelen nemen om dit te corrigeren. Andere ongewenste gevolgen van het verlenen
van een bestuursrechterlijke bevoegdheid zijn reeds besproken in sectie 2.
Vijf respondenten geven aan dat de bevoegdheden van de AFM uitgebreid moeten
worden, omdat zij van mening zijn dat vooral op het punt van informatie opvragen bij
ondernemingen de AFM onvoldoende slagkracht heeft. Het betreft hier onder andere
enkele gebruikers van financiële informatie, alsook het contact bij CESR. CESR geeft
aan dat het tot een situatie wenst te komen waarbij alle Europese nationale
toezichthouders gelijke bevoegdheden hebben. Voor de AFM zou dit inhouden dat zij
meer bevoegdheden zou moeten krijgen, voornamelijk wat het opvragen van informatie
bij ondernemingen betreft. In Nederland komt het voor dat ondernemingen beslissen om
vragen van de AFM naast zich neer te leggen. Dit is veel minder het geval in Frankrijk en
Duitsland. Bij de volgende vraag wordt uitgebreider ingegaan op mogelijke aanpassingen
in specifieke bevoegdheden.
Eén respondent vindt dat de bevoegdheden van de AFM verminderd moeten worden, in
overeenstemming met het antwoord dat desbetreffende respondent bij vraag 2.2 gaf.

Vraag 2.5. Indien u nu zelf de bevoegdheden van de Nederlandse autoriteit voor
financiële verslaggeving zou mogen aanpassen, hoe zou u dit dan aanpakken voor
volgende specifieke bevoegdheden?

Middels vraag 2.5 is respondenten gevraagd hun mening te geven over het al dan niet
aanpassen van een aantal specifieke toezichtaspecten en bevoegdheden van de AFM.
Hierbij wordt wel specifiek gevraagd naar de mening van de deskundigen over elk van
deze mogelijke wijzigingen in de Wtfv en/of de bevoegdheden van de AFM, in
tegenstelling tot vraag 2.2 en vraag 2.3 waarbij we deze vraag in een algemene vorm
stelden. De AFM heeft zich publiekelijk al een voorstander getoond van een aantal van

75

deze voorstellen.22 Met het stellen van deze vraag willen wij meer inzicht geven in de
voor- en nadelen van het aanpassen van deze bevoegdheden. Een samenvatting van de
antwoorden staat in tabel 4.4, hieronder volgt een toelichting op de argumenten voor en
tegen elk voorstel.

Tabel 4.4 Specifieke wijzigingen in de Wtfv en/of bevoegdheden van de AFM
Voorstel
a. Verlenging van de termijn waarbinnen de
AFM een procedure bij de OK aanhangig
moet maken (van 6 naar 9 maanden).
b. Het recht verlenen om een verzoek tot
naleving van een aanbeveling bij de OK in
te dienen.
c. De AFM het recht verlenen om inzage te
krijgen in documenten van een beursfonds
zonder hiervoor een toelichting of specifieke
reden te moeten geven.
d. De AFM het recht verlenen om inzage te
krijgen in documenten van de auditor van
een beursfonds zonder hiervoor een
toelichting of specifieke reden te moeten
geven.
e. Uitwisseling van informatie tussen
afdelingen binnen de AFM toestaan of
stimuleren.
f. Concentratie van verschillende afdelingen
binnen de AFM.
g. Uitwisseling van informatie met andere
toezichthouders buiten de AFM toestaan of
stimuleren.

Tegen

Neutraal

Voor

Geen
mening

1523

2

10

2

2

6

16

5

17

2

8

2

22

3

2

2

13

4

7

5

11

0

5

13

7

0

12

10

Ad a): Zoals hierboven vermeld, heeft de AFM zich voorstander getoond van dit voorstel.
De AFM beargumenteert dat het niet mogelijk is om binnen zes maanden het onderzoek
naar een jaarverslag te voltooien, mede vanwege Europese afstemming. Tien
22

Op 18 oktober 2010 heeft de AFM een wetgevingsbrief naar het Ministerie van Financiën gestuurd,
waarin de AFM onder andere bericht over de omvang van haar bevoegdheden onder de huidige Wtfv. Zie:
http://www.findinet.nl/bedrijfsvoering/docs/afm261010.pdf.
23
1 respondent in deze categorie is voor verkorting van de periode.

76

respondenten (of 34% van de respondenten) waaronder alle gebruikers zijn ook van
mening dat de toezichthouder meer tijd moet krijgen om het onderzoek uit te voeren,
waarvan twee respondenten wel vinden dat de AFM moet bewijzen met deze verlenging
effectiever toezicht te houden. Twee respondenten staan neutraal (tot positief) tegenover
het voorstel en menen dat de zorgvuldigheid niet in het gedrang moet komen wegens
tijdgebrek. Wel is een van deze respondenten van mening dat dit voorstel gepaard moet
gaan met een verlenging van de periode waarbinnen de onderneming een antwoord dient
te geven aan de AFM.
Echter, de meerderheid van respondenten (52%) is tegen deze maatregel. Vijftien
respondenten vinden dat de zes maanden die er nu voor staat voldoende is om een review
af te ronden Ten eerste vinden respondenten dat de efficiëntie van de AFM omhoog moet
door veranderingen in desktop reviews aan te brengen. Dit sluit ook aan bij enkele
eerdere opmerkingen en suggesties om de werking van de AFM te verbeteren. Ten
tweede geven respondenten aan dat de AFM eerder met haar onderzoek kan beginnen,
daar de jaarrekening vóór het moment van vaststelling reeds op internet beschikbaar is.24
Ten derde, hoewel enkele respondenten wel begrip kunnen opbrengen voor deze vraag
van de AFM, weegt dit volgens hen niet op tegen het nadeel van tijdigheid van
informatie. Het nadeel in kwestie is dat door deze suggestie ondernemingen pas op een
laat moment uitsluitsel hebben of zij niet problemen krijgen met de jaarrekening van het
voorgaande jaar.
Als voorbeeld geeft een van de respondenten aan dat met de huidige periode van zes
maanden, de AFM pas zekerheid geeft over de jaarrekening van het voorgaande jaar als
een onderneming al bezig is met het opstellen van de jaarrekening voor dit jaar. Als
vierde tegenargument meent een aantal tegenstanders dat de verlenging weinig zin heeft,
aangezien gebruikers wellicht deze informatie over een jaarrekening uit het verleden niet
meer relevant zullen vinden. Het is echter niet duidelijk of dit werkelijk het geval is,
aangezien alle geïnterviewde gebruikers vóór een verlenging zijn.
Tot slot werd als tegenargument gegeven dat het niet beslist nodig is om via de
Ondernemingskamer een proces aan te spannen om een onderneming aan te pakken. Het

24

Volgens één van de geïnterviewde auditors is de jaarrekening zelf 42 dagen van tevoren al beschikbaar
en wordt er volgens meerdere respondenten vóór vaststelling in de meeste gevallen niets in veranderd.

77

publiekelijk bekend maken van ernstige fouten in de jaarrekening is een andere manier
om dergelijke informatie te communiceren en heeft ook negatieve gevolgen voor de
onderneming. De vraag is dus wanneer het zin heeft om een herziening van de
jaarrekening formeel af te dwingen via de Ondernemingskamer.

Ad b): Bij deze vraag zijn 16 respondenten (55%) van mening dat de AFM de
bevoegdheid moet krijgen om een onderneming te verplichten een aanbeveling op te
volgen. In bredere zin is in de interviews naar voren gekomen dat voorstanders vinden
dat naleving van een verzoek tot informatie ook afgedwongen moet kunnen worden bij de
Ondernemingskamer. Echter, deze bevoegdheid is volgens enkele respondenten al
opgenomen in art 2: 452 BW, waarin wordt beschreven dat de AFM een dergelijk
verzoek bij de Ondernemingskamer kan indienen. Dit klopt niet helemaal aangezien het
in dit artikel niet gaat om een formele bevoegdheid om een aanbeveling afdwingbaar te
maken, maar wel om ondernemingen te verplichten voldoende gevolg te geven aan het
verzoek van de AFM tot verdere toelichting. Het voorzien van een artikel in de wet om
aanbevelingen afdwingbaar te maken zou een logische juridische tussenstap inhouden
tussen het verzoek tot meer informatie en het starten van een formele procedure tot
vernietiging van de jaarrekening.
Sommige deskundigen opperen echter dat er in feite weinig verschil zou bestaan tussen
deze twee laatste procedures aangezien ze beide significant negatieve gevolgen zullen
hebben voor de reputatie van de ondernemingen in kwestie. Ondernemingen die weigeren
een aanbeveling van de AFM op te volgen weten dat ze het risico lopen voor de OK
gedaagd te worden. De meerderheid van deze deskundigen vermeldt bij deze
voorgestelde wijziging dan ook onmiddellijk dat ondernemingen er in ieder geval toe
gedwongen worden om aanbevelingen op te volgen. Er hangt namelijk de dreiging in de
lucht dat de AFM naar de OK zal stappen en een procedure aanspannen om de
jaarrekening te vernietigen. Het loutere nieuws hiervan zal ongetwijfeld een negatief
gevolg hebben voor de reputatie van de onderneming en voor haar beurskoers, en dit
reeds voor de OK zich over de zaak heeft gebogen. Bovendien valt volgens deskundigen
te verwachten dat de OK zich inhoudelijk nog zal buigen over de door de AFM
uitgegeven aanbevelingen.
78

Twee van de juridische deskundigen die zijn geïnterviewd (alsook de auteurs van dit
rapport) vinden het verrassend dat de AFM niet frequenter gebruik maakt van de
bevoegdheid onder art 2: 452 BW en raden de AFM sterk aan dit meer te doen in de
toekomst. Wat de AFM zou moeten doen, is naar een uitgevende instelling toe het
volgende communiceren: “Zorg ervoor dat bij ons de twijfel wordt weggenomen, anders
zullen we je via de openbare OK- procedure dwingen om dat te doen.” Bij deze twee
experts heerst de indruk dat zodra de AFM dat een aantal keer heeft gedaan de bereidheid
om mee te werken door uitgevende instellingen (zo die er niet al zou zijn) significant zal
zijn toegenomen. Geen enkele uitgevende instelling zal immers in de financiële pers
terecht willen komen enkel en alleen vanwege een gebrek aan bereidheid om mee te
werken. Volgens deze deskundige verzwakt de AFM op dit moment echter haar eigen
positie door niet van deze juridisch mogelijkheid gebruik te maken én door publiekelijk
haar beklag te doen dat ze zo weinig mogelijkheden heeft onder de huidige Wtfv.
In het jaarverslag van 2009 vermeldt de AFM dat ze het wenselijk acht dat de Wtfv
ondernemingen zou verplichten om specifieke documenten aan te leveren die de gerezen
twijfel bij de AFM kunnen wegnemen. Hoewel de Wtfv dit niet verplicht stelt voor alle
ondernemingen, lijkt de mogelijkheid om via de Ondernemingskamer informatie op te
vragen een simpele en reeds bestaande bevoegdheid die deze wens van de AFM kan
vervullen. Eventueel kan gekeken worden om de reikwijdte van dit artikel in de Wtfv uit
te breiden zodat de AFM sneller informatie bij ondernemingen kan afdwingen via de
Ondernemingskamer.

Ad c): Vraag c betreft de bevoegdheid om zonder een specifieke reden of toelichting
informatie in te winnen bij ondernemingen. De AFM is voorstander van deze maatregel,
omdat in haar ogen het huidige criterium voor het doen van een verzoek tot nadere
toelichting te zwaar is. De toezichthouder mag een dergelijk verzoek doen als er op basis
van

openbare

informatie

twijfel

is

over

de

juiste

toepassing

van

verslaggevingstandaarden, hetgeen volgens de AFM moeilijk hard te maken is op basis
van alleen openbare gegevens.
Acht respondenten (28%) zijn vóór invoering van dergelijke bevoegdheid, ook omwille
van deze reden. Voorstanders vinden doorgaans wel dat er een reden of logica moet zijn
79

voor het opvragen van informatie, maar vinden het huidige criterium te beperkend.
Volgens een voorstander van deze maatregel zou de AFM zich eigenlijk niet hoeven te
verantwoorden voor het opvragen van documenten bij een onderneming, daar zij puur
nastreeft dat beleggers correcte informatie krijgen. Twee respondenten stelden ook voor
om elk jaar de AFM deze bevoegdheid te geven voor een specifieke sector waar voor dat
jaar veel risico is op fouten in de verslaggeving.
Zeventien respondenten (59%) zijn tegen deze maatregel, met als grootste argument dat
het onwenselijk is dat de toezichthouder zonder enige aanleiding of toelichting
documenten zou mogen inzien, waarbij er een risico bestaat dat zaken verkeerd
geïnterpreteerd kunnen worden. Daarnaast vinden tegenstanders dat de AFM haar
toezicht voldoende zou moeten kunnen uitoefenen op basis van de huidige bevoegdheid
om informatie op te vragen. De AFM kan hierbij volgens enkele respondenten beter meer
gebruik maken van het eerdergenoemde art 2:452 BW om informatie op te vragen. Het
feit dat de AFM zich tot de OK kan wenden om een verzoek tot informatie hard te maken
kan als een sterke stok achter de deur dienen, daar beleggers toch een negatief beeld
zullen krijgen van ondernemingen die voor de Ondernemingskamer gedaagd wordt. Als
de AFM bereid zou zijn dit instrument daadwerkelijk in te zetten, kan dit er ook voor
zorgen dat ondernemingen eerder geneigd zijn de gevraagde informatie te geven.
De twee neutrale respondenten vinden dat deze maatregel wel bespreekbaar moet
worden, maar zijn niet uitdrukkelijk voor of tegen.

Ad d): Deze vraag betreft een verruiming van de bevoegdheid om informatie op te vragen
bij de auditor. Twee respondenten zijn voor een verruiming van deze bevoegdheid (7%),
3 zijn neutraal (11%) en 22 respondenten zijn tegen deze bevoegdheid (81%). De grootste
weerstand tegen deze bevoegdheid is dat een probleem bij een specifieke onderneming
niet automatisch doorgetrokken moet worden naar alle controles van de accountant,
waardoor wellicht zaken uit verband gehaald kunnen worden. Ook vinden tegenstanders
dat er altijd een reden en toelichting gegeven moet worden bij het inzien van documenten
om “fishing expeditions” te voorkomen en maken enkele tegenstanders zich zorgen dat
de relatie tussen accountants en ondernemingen verstoord kan raken. Twee respondenten
geven het voorbeeld van het toezicht in Duitsland, waar de toezichthouder meer
80

bevoegdheden heeft om documenten van de accountant in te zien. Dit heeft als resultaat
dat bepaalde dingen niet opgeschreven worden. De accountant past zijn werkwijze aan.
Dergelijke neveneffecten zijn geenszins wenselijk. Wel zijn de meeste tegenstanders van
mening dat er recht moet zijn op inzage en dat als de AFM een goede reden heeft om
documenten in te zien, zij dit ook moet kunnen doen. Daarnaast geeft één respondent ook
aan dat zowel auditor als de AFM goede informatieverschaffing als doel moet hebben en
dat er in bepaalde gevallen meer samenwerking zou moeten zijn.25 Net als bij vraag c
vinden de drie neutrale respondenten dat deze maatregel bespreekbaar zou moeten
worden.

Ad e): Vraag e heeft betrekking op de “Chinese walls” die binnen de AFM zijn opgezet
om te voorkomen dat informatie die verkregen is uit verschillende toezichtactiviteiten
wordt gedeeld tussen afdelingen. Deze vraag heeft vooral betrekking op het delen van
informatie tussen de afdelingen Wet toezicht accountants (Wta) en Wtfv. Respondenten
hebben dus voornamelijk hierover hun mening gegeven. Twee respondenten hebben geen
reactie gegeven op deze vraag en vier respondenten zijn neutraal tegenover deze
maatregel. De AFM is voorstander van het weghalen van deze walls, om daarmee
efficiënter te werk te kunnen gaan.
Zeven respondenten (24%) zijn ook voorstander van het verwijderen van deze beperking
van het delen van informatie binnen de AFM. Voorstanders vinden dat het
maatschappelijk belang voorop moet staan en dat vanuit die invalshoek informatie vrijer
gedeeld moet kunnen worden binnen de AFM om problemen sneller op te sporen en aan
te pakken. Eén voorstander stelt wel dat de informatie niet in alle richtingen gedeeld moet
worden: de afdeling Wta zou wel informatie moeten kunnen delen met de afdeling Wtfv,
maar andersom niet. De reden die werd gegeven is dat onder de Wtfv een publieke
aanbeveling aan een onderneming er al voor zorgt dat iedereen, inclusief de afdeling Wta,
op de hoogte is van problemen. Opvallend is wel dat één van de tegenstanders juist
minder problemen heeft met het delen van informatie vanuit de Wtfv naar de afdeling
Wta. Daarnaast vinden enkele voorstanders ook dat het delen van informatie aan redelijke

25

Als voorbeeld gaf de respondent aan dat de AFM toegang tot auditor documenten moet kunnen krijgen
als er twijfels zijn over hoe een impairment is berekend.

81

oordeelsvorming gekoppeld moet worden en door de rechter getoetst moet kunnen
worden op redelijkheid. Dit hangt ook samen met een voorstel door meerdere
respondenten (zowel voorstanders en neutrale respondenten) om duidelijker in de Wtfv
aan te geven wanneer en met welke instantie informatie gedeeld mag worden (zie hierbij
ook vraag 2.2). De AFM zou dan ook zeer open moeten zijn in welke informatie gedeeld
wordt tussen afdelingen.
Dertien respondenten (45%) zijn tegen het weghalen van Chinese walls en vinden dat dit
er wederom voor kan zorgen dat informatie uit verband gehaald wordt. Zoals eerder
vermeld kan een ondermijning van de audit functie een negatief bijproduct zijn van het
weghalen van de Chinese walls.
Daarnaast is het zo dat de Chinese walls een legitieme juridische functie hebben omdat
toezicht op financiële verslaggeving afwijkt van de andere toezichtdomeinen binnen de
AFM, zoals in sectie 2 wordt besproken. De Chinese walls zijn er omdat dit type van
toezicht afwijkt van de andere domeinen van toezicht. Omdat de Wtfv bij een burgerlijke
rechter getoetst dient te worden, kan er geen vrije informatie-uitwisseling zijn tussen de
toezichthouder op de accountant (via de Wta, deel van het bestuursrecht) en de
toezichthouder op de verslaggeving (via de Wtfv, deel van burgerlijk recht). Stel dat er
een Wta dossier bestaat over een onderneming dan zou dit, indien er geen Chinese walls
bestaan, via een omweg de stappen in de Wtfv doorkruisen. De opzet van de Wtfv wordt
op die manier onderuit gehaald. Gegeven dat de Wtfv voornamelijk in het burgerlijk recht
zit vervat, hebben Chinese walls een juridische functie. Een oplossing voor dit probleem
is volgens een van de geïnterviewde deskundigen dat wanneer er echt relevante
informatie aanwezig is bij een van de toezichtafdelingen, deze informatie publiekelijk
bekend dient gemaakt te worden. Hierdoor hoeven de formele Chinese walls niet
weggehaald te worden om toch informatie te kunnen delen met andere afdelingen. Als het
belangrijk genoeg is, dient de informatie in ieder geval publiek te worden gemaakt, gaat
de redenering.
Tot slot zijn diverse tegenstanders niet tegen het weghalen van de Chinese walls tussen
de Wtfv en andere afdelingen buiten de Wta, zoals de afdeling marktmechanismen en
prospectussen, aangezien deze afdelingen directer betrekking hebben op beleggers.

82

Ad f): De argumenten voor en tegen concentratie van verschillende afdelingen binnen de
AFM zijn vrij gelijk aan die onder vraag e) en zullen dus niet uitgebreid herhaald worden.
Concentratie is volgens vijf respondenten wenselijk omdat dit wellicht de efficiëntie van
de AFM kan verhogen. De 11 tegenstanders (38%) zijn eerder van mening dat de
toezichtactiviteiten onder de Wta en onder de Wtfv danig verschillend zijn en daarom de
afdelingen dus ook gescheiden moeten blijven.

Ad g): Wat betreft de uitwisseling van informatie met andere toezichthouders, zoals de
DNB of andere Europese toezichthouders, zijn 12 respondenten vóór (41%) en zijn 7
(24%) tegen een verruiming van deze mogelijkheden. Eén voorstander ziet niet direct het
nut om een dergelijke uitwisseling voor alle ondernemingen mogelijk te maken, maar ziet
wel toegevoegde waarde in de informatie-uitwisseling tussen DNB en AFM voor
financiële ondernemingen. Hierbij denkt men aan informatie aangaande capital tier
ratio’s. Het zou mogelijk moeten zijn dat de AFM ook dergelijke zaken, die buiten IFRS
worden geregeld, ook toetst. Twee respondenten gaven mogelijke manieren aan om dit te
bereiken. Allereerst zou het feit dat DNB en AFM informatie uitwisselen gerust publiek
bekend gemaakt mogen worden, zodat ondernemingen niet het idee krijgen dat er stiekem
informatie

uitgewisseld

wordt

(hierbij

zouden

wellicht

bepaalde

geheimhoudingsverplichtingen binnen de Wtfv ontheven moeten worden). Ten tweede
zouden de DNB en AFM informatie kunnen uitwisselen in het bijzijn van desbetreffende
onderneming, wat ook de onderneming de kans geeft om verdere uitleg over zaken te
geven.

Vraag 2.6. Welke zijn volgens u de voordelen en nadelen die verbonden zijn aan een
machtige toezichthouder?

Wat betreft de voordelen zijn de deskundigen het er in het algemeen over eens dat de
toezichthouder over voldoende macht dient te beschikken om haar toezichtsfunctie
effectief te kunnen uitoefenen. Het meest voor de hand liggende voordeel van een
machtige toezichthouder is dan ook dat de kwaliteit van verslaggeving verbetert en dat de
verslaggevingsregels juist worden toegepast. Meer macht of meer bevoegdheden stellen
83

een toezichthouder in staat om verbeteringen die nodig zijn af te dwingen en daarmee de
kwaliteit van verslaggeving te verhogen. Het gegeven dat er een kritische partij (in casu
de toezichthouder) meekijkt en indien nodig kan ingrijpen, kan ook de kwaliteit van
verslaggeving ten goede komen. Vele accountants zijn dan ook blij dat de AFM als extra
controller toekijkt op de financiële verslaggeving.
Aan de andere kant wijzen respondenten ook op nadelen van een machtige
toezichthouder. Uit de antwoorden op deze vraag blijkt dat respondenten het belangrijk
vinden dat de balans in de macht tussen de verschillende partijen (toezichthouder, bedrijf
en rechter) bewaard moet blijven. Vijf respondenten geven aan dat de kans op willekeur
erg groot kan worden wanneer de toezichthouder veel macht krijgt. Hiermee samengaand
zijn twee respondenten van mening dat het toekennen van veel bevoegdheden en macht
aan een toezichthouder ondernemingen in een positie brengt waar ze geen weerwoord
kunnen bieden aan onterechte aanmaningen van de toezichthouder. Verder noemen vier
respondenten als nadeel dat het toekennen van macht een angstcultuur kan veroorzaken
bij bedrijven. Dit kan leiden tot minder openheid tussen partijen (auditor, onderneming en
toezichthouder) – twee respondenten vinden ook dat de rol van de auditor hierdoor kan
worden ondermijnd.
Zes respondenten noemen ook als nadeel dat veel macht kan leiden tot een
toezichthouder die de leidende interpretatie van IFRS geeft. Volgens deze respondenten
moet een toezichthouder erop toezien dat IFRS correct wordt toegepast, maar schuilt er
het gevaar dat ondernemingen na zullen gaan wat de toezichthouder als correct beoogt,
waardoor de interpretatie van de toezichthouder, en niet van de IASB of IFRIC, als
leidraad beschouwd zal worden. Dit is momenteel het geval in Duitsland. De expert op
het gebied van het Duitse toezichtsysteem die wij interviewden had zelf gesprekken met
CEOs en CFOs van Duitse ondernemingen. Hieruit bleek dat ondernemingen de vrijheid
binnen IFRS in sommige gevallen op die manier invullen die de BaFin, de Duitse
toezichthouder, aangeeft. Op deze manier schieten principles-based accounting
standaarden zoals IFRS voor een stuk hun doel voorbij; het is namelijk de onderneming
die moet kunnen beslissen op welke manier de vrijheid wordt ingevuld. Op die manier is
hij of zij in staat betere informatie aan de markt bekend te maken. En de internationale
vergelijkbaarheid wordt niet bevorderd.
84

Eén respondent noemt ook dat in het geval van een machtige toezichthouder, gebruikers
van jaarrekeningen minder hun eigen verantwoordelijkheid nemen om informatie kritisch
te bekijken en hierdoor te laks worden. Deze mogelijke gevallen maakt dat er wellicht
veel maatschappelijke kosten verbonden zijn aan een machtige toezichthouder, naast dat
ondernemingen wellicht veel kosten zullen maken om aan de eisen van een
toezichthouder te voldoen. Hierbij geven verscheidene respondenten nogmaals aan dat
het niet wenselijk is dat de AFM bestuursrechterlijke bevoegdheden krijgt.
Als besluit kunnen we stellen dat deskundigen het er mee eens zijn dat een
toezichthouder voldoende bevoegdheden moet hebben. Dit blijkt ook uit de antwoorden
op vraag 2.6, waar bijna alle respondenten vinden dat de bevoegdheden van de AFM niet
verminderd moeten worden. Daarnaast moet er echter opgelet worden dat de
toezichthouder niet te machtig wordt, waardoor er geen evenwicht meer bestaat in de
machtverhoudingen tussen alle partijen. Zo mag een toezichthouder niet willekeurig te
werk gaan.

4.1.4 Verhouding met andere Europese toezichthouders
Vraag 2.7 Hoe verhoudt de macht van de AFM zich tot die van buitenlandse
toezichthouders?

Op deze vraag kregen wij van ongeveer de helft van de deskundigen weinig reactie. Niet
elke respondent heeft namelijk ervaring met of kennis over buitenlandse toezichthouders.
Ook was het moeilijk om op korte termijn deskundigen die werkzaam zijn bij
buitenlandse toezichthouders, of ervaring hebben met andere toezichthouders te
interviewen. We hebben echter wel een aantal instanties geïnterviewd die wel ervaring
hebben met buitenlandse toezichthouders. Sommige controllers hadden ervaringen
opgedaan met buitenlandse toezichthouders omdat zij een tijd lang in een ander land
zoals de VS of het Verenigd Koninkrijk werkzaam waren. Daarnaast konden we een lid
van het adviescomité aan de Europese organisatie van toezichthouders CESR
interviewen. Tot slot hebben we een expert op het gebied van het Duitse toezichtgebeuren

85

gesproken die uitvoerig onderzoek heeft uitgevoerd naar het toezichtproces van BaFin, de
Duitse toezichthouder.
Volgens de meeste respondenten verschillen de bevoegdheden van toezichthouders in
andere Europese landen zoals België, Duitsland en Frankrijk niet in hoge mate van die
van de AFM. Het contact bij het adviescomité van CESR verduidelijkte dat de Franse en
Duitse toezichthouder significant meer bevoegdheden bezitten dan de AFM en dat deze
twee op hun beurt minder formele bevoegdheden hebben dan de SEC. CESR zou willen
dat toezichthouders van alle Europese landen gelijke bevoegdheden hebben.
Daarbij toont CESR zich een voorstander van een verlenging van de periode van 6
maanden

waarbinnen

de

AFM

een

zaak

aanhangig

kan

maken

bij

de

Ondernemingskamer.26 Ook zou CESR de Chinese walls die bestaan tussen de
toezichtorganen binnen de AFM liever weggehaald zien om er zo voor te zorgen dat er
makkelijker informatie kan stromen tussen het toezicht op de accountant en het toezicht
op financiële verslaggeving. Opvallend is dat volgens deze deskundige de Britse
toezichthouder niet over meer macht beschikt dan de AFM. Ook de Engelse
toezichthouder dient naar de rechter te stappen om ondernemingen te sanctioneren, net
zoals in Nederland de AFM dit dient te doen bij de Ondernemingskamer. Ondanks het
feit dat toezichthouders in Frankrijk en Duitsland meer macht hebben dan de AFM,
verschilt hun methode van toezicht niet danig veel.
Voorts merken een viertal deskundigen op dat de toezichthouder in landen zoals de V.S.
of Groot-Brittannië meer bevoegdheden heeft en dat ondernemingen vooral in de V.S.
met meer angst naar de toezichthouder omzien. Dit heeft volgens hen echter
hoofdzakelijk te maken heeft met de ervaring en reputatie van de Amerikaanse en Britse
toezichthouder, eerder dan met de omvang van hun formele bevoegdheden. De SEC
bestaat immers al sinds de jaren dertig uit de vorige eeuw.
De AFM en CESR wijzen er op dat een aantal buitenlandse toezichthouders zoals de
Duitse en de Franse toezichthouder meer macht dan zij hebben. Dit blijkt in het geval van
de Duitse toezichthouder zeker het geval te zijn. In Duitsland wordt het toezicht als volgt
georganiseerd: het toezichtsysteem is een zogenaamd two-tier enforcement systeem. Er is

26

In Duitsland is er geen beperking in de tijd waarmee de toezichthouder actie kan ondernemen; de termijn
is onbeperkt.

86

enerzijds een privaat review panel, de Deutsche Prufstelle fur Rechnungslegung (de
DPR) en anderzijds de Duitse publieke toezichthouder BaFin (Bundesanstalt fur
Finanzdienstleistungsaufsicht). BaFin is een overheidsinstelling die de macht bezit om
ondernemingen te verplichten de bevindingen van de DPR bekend te maken. De DPR is
gesticht

in

2004

en

werkzaam

sinds

2005

met

een

mandaat

om

verslaggevingsstandaarden en regelgeving betreffende de jaarrekening af te dwingen. De
nadruk ligt op de consistente en representatieve toepassing van IFRS. De DPR voert
reviews uit op verslaggeving van beursgenoteerde Duitse ondernemingen op reactieve en
proactieve wijze. Dit terwijl de AFM voornamelijk reactief werkt. Fouten die gevonden
worden, worden gemeld bij de BaFin. Details kunnen gevonden worden in de studie van
Ernstberger et al. (2010 – p. 8-14).
Deze studie wijst uit dat de Duitse aanbevelingen uitgegeven door de BaFin (of
restatements) significante marktreacties teweeg brengen, maar ook dat deze reacties niet
heel hoog zijn (p.5):
“Consistent with a negative information content, our short-window analyses
document negative abnormal returns, a reduction in trading volume and an
increase in information asymmetry, indicated by an expansion of abnormal bidask spreads, upon the disclosure of error announcements. This finding suggests
that the capital market penalizes accounting infringements, which makes
publication of DPR/BaFin error findings a credible threat and thus lends
potential effectiveness to the adverse disclosure mechanism in the German
setting.”
De auteurs vinden voor de volledige steekproef een gemiddelde cumulatieve (over 3
dagen) abnormale aandelenreturn van 1.15%. De helft van de ondernemingen
ondervinden een negatieve koersreactie van 1.67%. Dit betreft hier in beide gevallen een
sterk significante daling in de aandelenkoers. Deze koersreacties zijn voornamelijk
gerelateerd met de materialiteit van de restatements. Wanneer er een vermoeden is dat de
reden van de restatement een niet-intentionele rapporteringsfout betreft (tegenover het
vermoeden van opportunistisch gedrag), is de negatieve aandelenreactie eveneens milder
zoals men zou verwachten. Relevant voor ons onderzoek is dat, indien we de vergelijking
maken met de analyses van marktreacties rond aanbevelingen van de AFM, we geen
87

significant verschil vaststellen. Dit wijst erop dat de markt niet meer belang hecht aan
aanbevelingen van de Duitse toezichthouder BaFin dan aan deze van de AFM. Dit pleit
niet voor extra bevoegdheden voor de AFM, aangezien een toezichthouder met meer
bevoegdheden zoals de BaFin geen extra effect blijkt te hebben. We dienen natuurlijk wel
in het achterhoofd te houden dat het in Nederlands slechts om een handvol restatements
gaat.
Uit het interview met de Duitse expert blijkt eveneens dat de BaFin op bepaalde punten
meer bevoegdheden bezit dan de AFM. Zo zijn de Chinese walls er niet (of in mindere
mate) aanwezig en kan de toezichthouder gemakkelijker (al dan niet specifieke)
informatie opvragen bij ondernemingen. Ook staat er in Duitsland geen beperking op de
periode waarbinnen de toezichthouder ondernemingen kan controleren. De methode van
toezicht verschilt echter niet uitdrukkelijk. Een nadeel aan het Duitse toezichtsysteem
volgens deze deskundige is het gevaar dat de BaFin IFRS zelf interpreteert. Dit gebeurt
niet rechtstreeks en misschien zelfs ongewild, maar het gebeurt wel. Uit onderzoek bij
een groot aantal ondernemingen en accountants in Duitsland blijkt dit inderdaad het geval
te zijn. Ondernemingen volgen de toezichthouder hoe bepaalde assets gewaardeerd
dienen te worden, in plaats van zelf de vrijheid in te vullen die bestaat binnen IFRS. Dit
doen ze omdat ze bang zijn om een publiek statement te moeten maken aangaande
dergelijke waarderingen en ze willen koste wat kost negatieve marktreacties en extra
onzekerheid voor aandeelhouders beperken. Echter, zoals Ernstberger et al. (2010)
uitwijzen, het is geenszins de bedoeling van de IASB dat de toezichthouder IFRS
interpreteert. IFRS is precies als een incentives-based boekhoudsysteem ontwikkeld om
ondernemingen toe te laten hun eigen visie op de toekomst van de onderneming te laten
doorstromen in de waardering van resultaat en vermogen.
Tot slot is het belangrijk om op te merken dat het vanuit wetenschappelijk oogpunt
onduidelijk is of een vergelijking van bevoegdheden van toezichthouders uit het
buitenland zinvol is. Op het eerste zicht lijkt dit misschien wel zo te zijn, maar eigenlijk
is het blindelings kopiëren van toezicht op financiële verslaggeving uit een andere staat
helemaal niet zo vanzelfsprekend. Gezien de verschillende institutionele en wettelijke
kaders van verschillende landen zal het niet zo zijn dat toezicht in alle landen op dezelfde
manier georganiseerd is. Het is onduidelijk of het overnemen van een bepaald
88

institutioneel aspect (zoals het inrichten van financieel toezicht) van het ene naar het
andere land dezelfde impact zal hebben op de kwaliteit van verslaggeving. Douglass
North, winnaar van de Nobelprijs economie in 1994, argumenteert dat institutionele
karakteristieken heel moeilijk vergelijkbaar zijn tussen landen (North, 1990), omdat elk
land fundamenteel verschillende basisinstituties heeft. Een toezichtmodel met veel
bevoegdheden voor de toezichthouder kan in één land tot goede resultaten leiden, maar
kan in andere landen overbodig zijn of juist slechte resultaten hebben. Dit komt
voornamelijk omdat de basisinstituties (zoals grondwet, werking van justitie,
bedrijfsstructuren en corporate governance) in elk land verschillend zijn en daarom
andere effecten kunnen hebben op nieuw ingevoerde reguleringen.
Dani Rodrik, Professor in International Political Economy aan het John F. Kennedy
School of Government (Harvard University) oppert dat er niet zoiets bestaat als een ‘bestpractice’ set van institutionele kenmerken (Rodrik, 2008). Wat in het ene land werkt,
werkt niet noodzakelijk in een ander land omdat de condities anders zijn.
Indien we dit betrekken op de huidige discussie, dan kunnen we stellen dat deze twee
toonaangevende academici zouden argumenteren dat er ook geen ‘best-practice’
toezichtmodel bestaat. Misschien is het zo dat het weghalen van (of het niet bestaan van)
Chinese walls tussen toezichthouders in het ene land tot beter toezicht zal leiden. In
Nederland zijn de precondities echter van die aard dat het weghalen van de Chinese walls
volgens juridische experts meer kwaad dan goed zou inhouden. Er is in Nederland
destijds goed nagedacht vooraleer men deze Chinese walls instelde. Juridische experts die
van dichtbij bij het oorspronkelijke Wtfv proces betrokken waren verzekeren ons ervan
dat deze destijds heel bewust werden ingesteld. Het betreft hier met andere woorden geen
fout of vergetelheid die men destijds heeft begaan.

4.2 Evaluatie op basis van elektronische vragenlijsten
Evaluatie van de kwaliteit van verslaggeving
In eerste instantie wordt gekeken naar de mate waarin respondenten de mening zijn
toegedaan dat de informatie die Nederlandse beursgenoteerde ondernemingen naar buiten
brengen voldoende in overeenstemming is met de navolgende 7 kenmerken van
89

verslaggeving. De kenmerken staan in volgorde van belangrijkheid, wat eveneens werd
bevraagd in de elektronische vragenlijst (zie sectie 4.1). De respondenten geven een
antwoord op een schaal van 1 tot 5, van ‘in het geheel niet voldaan’ naar ‘volkomen
voldaan’. Uit tabel 4.5 blijkt dat er in redelijke mate is voldaan aan de kenmerken
waarderelevantie, objectiviteit en tijdigheid van financiële informatie. Dit is een
belangrijk

resultaat,

aangezien

de

meeste

deskundigen

waarderelevantie

en

vergelijkbaarheid van winstcijfers als een cruciaal kenmerk beschouwen (zie sectie 4.1 en
4.3).

Tabel 4.5: Mate waarin voldaan is aan 7 kenmerken van verslaggeving in Nederland
Mate waarin voldaan is aan volgende kenmerken van
verslaggeving (score van 1-5; enigszins voldaan = 3)

Score
Gemiddelde

Mediaan

Geven van waarde relevante informatie

3,58

4

Vergelijkbaarheid informatie

3,21

3

Objectieve informatie

3,63

4

Tijdige informatie

3,67

4

Controleerbare en Verifieerbare informatie

3,46

4

Informatie betreffende toekomstige prestaties

2,75

3

Toepassing van het Voorzichtigheidsbeginsel

2,96

3

Wetswijzigingen en bevoegdheden van de AFM:
Op de algemene vraag of men de bevoegdheden van de AFM beter zou inperken dan wel
uitbreiden, zijn de respondenten niet van mening dat deze uitgebreid dienen te worden.
De gemiddelde score bedraagt 2.57 op een puntenschaal tussen 1 (=bevoegdheden sterk
verminderen) en 5 (= bevoegdheden sterk uitbreiden), wat onder de neutrale score van 3
ligt.

90

Tabel 4.6: Veranderingen in de Wtfv en in het financieel toezicht
Mate waarin respondenten akkoord (=5) of niet akkoord (=1)
gaan met volgende voorgestelde wijzigingen:

Score
Gemiddelde Mediaan

Indien u nu zelf de Wtfv zou kunnen inrichten, zou u dan de
bevoegdheden van de AFM verminderen (=1), gelijk houden (=3) of
vermeerderen (=5)?

2.57

3

Het financiële toezicht zou verbeterd worden door
1. een verlenging van de periode waarbinnen de financiële
autoriteit een procedure bij de Ondernemingskamer aanhangig
moet maken.

2.52

3

2.90

3

2.00

2

2.00

2

5. de uitwisseling van informatie met andere toezichtafdelingen
toe te staan binnen de organisatie van de financiële autoriteit.

2.67

3

6. de uitwisseling van informatie met andere toezichthouders toe
te staan buiten de organisatie.

2.90

3

2. financiële autoriteit het recht te verlenen een verzoek tot
naleving van een aanbeveling bij de Ondernemingskamer in te
dienen.
3. de financiële autoriteit het recht op inzage in documenten van
een beursfonds te verlenen zonder hierbij een toelichting te
moeten geven
4. de financiële autoriteit het recht op inzage in documenten van
de auditor van een beursfonds te verlenen.

Tabel 4.6 toont ook in welke mate respondenten akkoord of niet akkoord gaan met de
specifieke voorgestelde wijzigingen in de Wtfv of in de bevoegdheden van de AFM. Op
de specifieke vraag of er een verlenging van de periode van 6 naar 9 maanden zou
moeten gebeuren, antwoordt de gemiddelde respondent licht afwijzend (score van 2.52
op 5, met 3 als neutrale score). 35% van de respondenten is het zelfs ‘totaal oneens’ met
dergelijke wijziging. Wel is het zo dat respondenten neutraal staan tegenover de

91

mogelijkheid van de AFM om een verzoek bij de Ondernemingskamer in te dienen tot
naleving van een aanbeveling (score van 2.9 op 5, met 3 als neutrale score).
De respondenten zijn duidelijk in hun opinie dat de AFM bij de verzoeken tot inzage
toelichtingen en redenen moet verschaffen. Het kan volgens deskundigen niet zo zijn dat
de AFM onbeargumenteerd inzage kan krijgen bij de onderneming of bij de accountant.
Beide vragen krijgen een gemiddelde score van 2 op 5, wat statistisch significant lager is
dan de neutrale score 3. Op de vraag of de AFM informatie zou moeten kunnen
uitwisselen binnen hun eigen organisatie (verdwijnen van de Chinese Walls) wordt door
de gemiddelde respondent eerder afgewezen (score van 2.67 op 5, met 3 als neutrale
score). Echter, op de vraag of een informatieoverdracht mogelijk zou moeten zijn met
organisaties buiten haar eigen organisatie, is men neutraal (gemiddelde score van 2.9).
Uit de opmerkingen die de respondenten hebben kunnen geven bij de enquête blijkt dat
ze over het algemeen niet tevreden zijn over de communicatie met de AFM. De AFM
lijkt te veel te focussen op de letterlijke naleving van IFRS. Deze gelimiteerde focus van
de AFM draagt er ook aan bij dat de respondenten van mening zijn dat de punten die de
AFM aankaart vaak futiliteiten zijn en over het algemeen geen materiële invloed zullen
hebben op de jaarrekening.
De communicatie tussen onderneming en AFM verloopt volgens verscheidene
respondenten niet optimaal omdat ondernemingen vaak het gevoel krijgen dat de AFM
zich wil laten gelden of bewijzen als toezichthouder, eerder dan als een partij die echt
hoogstaande kwaliteit van verslaggeving wil bevorderen. Dit commentaar werd ook
meerdere keren vermeld in de interviews.
Een ander punt van kritiek is dat de AFM zich te veel zou bezig houden met het bepalen
van de norm in plaats van het handhaven van de norm. De norm hoort IFRS te zijn. Het is
aan de onderneming (eventueel in overleg met de accountant) om te bepalen hoe de
vrijheid binnen IFRS ingevuld kan worden, niet aan de toezichthouder. De
toezichthouder toetst of binnen de grenzen van IFRS is voldaan aan de normen. Het
gezag en de reputatie van de AFM ondervindt hierdoor hinder. De respondenten zijn van
mening dat de AFM de gezaghebbende rol toebedeeld moet krijgen door de
92

ondernemingen en de accountant. Tenslotte komt opnieuw de kritiek naar boven over de
manier waarop de AFM vragen stelt. De toon is streng en bij momenten erg bijtend.
Conclusie:
We besluiten dat de resultaten uit de elektronische enquêtes in hoge mate consistent zijn
met deze uit de interviews. De toon van communiceren bij de AFM moet anders en de
inhoud van de toelichtingsvragen dient zich op meer materiële aspecten te richten. Een
belangrijke peiler in de elektronische enquêtes betreft de relevantie van specifieke risicoindicatoren die een toezichthouder al dan niet zou moeten opnemen in hun analyses.
Resultaten hierover worden beschreven in sectie 6.2.3 van dit rapport.

93

5. Detailanalyse van de zaak Spyker

Inhoud van de zaak Spyker
In deze paragraaf gaan we specifiek in op de Spyker-zaak die de AFM aanspande bij de
Ondernemingskamer in 2007 over de jaarrekening van Spyker Cars N.V. van 2006.
Verscheidene van de deskundigen die geïnterviewd werden, waren nauw betrokken bij
deze zaak, waaronder een aantal juridische experts. Interviews werden afgenomen bij
partijen die de AFM bijstonden in deze zaak, partijen die Spyker bijstonden en de
rechterlijke instanties zelf die deze zaak behandelden.
Tot nu toe is dit de enige keer geweest dat de AFM daadwerkelijk gebruik maakte van
haar bevoegdheid om een zaak aan te spannen bij de rechter met de vraag om een
jaarrekening nietig te verklaren. De AFM verloor deze zaak. Het verzoek van de AFM
werd afgewezen.

Oordeel door deskundigen en juridische experts
Twee deskundigen hadden eenzelfde kijk op deze affaire en wezen op twee belangrijke
redenen waarom de Spyker-zaak is verloren door de AFM. De eerste ligt bij de
Ondernemingskamer. Deze heeft volgens de deskundigen in de Spyker-zaak
onwelwillend de AFM benadeeld. De AFM dacht dat de Ondernemingskamer haar meer
zou bijstaan in het argumenteren, terwijl de Ondernemingskamer zich juist heel
onafhankelijk opstelde en argumenteerde dat wat binnen IFRS is toegelaten, niet onwettig
is. De tweede, en belangrijkste, reden voor het verlies van de Spyker-zaak ligt bij de
AFM zelf. De manier waarop de AFM de zaak heeft aangepakt was strategisch onhandig.
De AFM heeft namelijk niet het “standaardtraject” gevolgd dat wordt voorgeschreven in
de Wtfv (twijfel  schriftelijke mededeling  aanbeveling  Ondernemingskamer). Het
hoofdmodel schrijft voor dat wanneer een onderneming weigert om voldoende informatie
te geven aan de AFM omtrent een gerezen twijfel of wanneer de AFM die informatie
onvoldoende vindt, de AFM in dat geval een mededeling doet met eventueel een
94

aanbeveling. Deze laatste is overgeslagen door de AFM in de Spyker zaak. In art 4 lid 2
van de Wtfv heeft de AFM immers de mogelijkheid om met een zogenaamde
versnellingsslag geen aanbeveling te doen maar direct door te gaan naar de
Ondernemingskamer, nadat een mededeling werd gedaan. Hoewel de AFM hiertoe
bevoegd was, was het strategisch niet erg handig om tijdens de eerste zaak die men
aanbrengt bij de Ondernemingskamer meteen af te wijken van het standaardtraject. De
AFM was meer gebaat geweest bij een minder agressief optreden bij het aanbrengen van
de problemen bij Spyker (cf. ook het feit dat de AFM zelfstandig een mediabericht
uitbracht in plaats van eerst te overleggen met Spyker).
De Spyker zaak was volgens een van deze twee experts een heel opmerkelijke zaak. Het
was een erg lange argumentatie van de AFM (+/- 120 pagina’s), maar tegelijk bevatte het
document zeer weinig motivatie waarom de jaarrekening van Spyker fundamenteel
verkeerd zou zijn. De Ondernemingskamer zag de tekortkomingen die de AFM aanhaalde
wel, maar oordeelde dat deze al met al niet zodanig ernstig zijn dat moet worden gezegd
dat de jaarrekening van Spyker niet voldoet aan hetgeen op grond van de wet en IFRS
vereist is. De Ondernemingskamer heeft de AFM op alle fronten ongelijk gegeven, met
het argument dat de IFRS regels niet overtreden werden.
De AFM ging tegen het oordeel van de Ondernemingskamer in cassatie bij de Hoge
Raad. Er was weinig kans dat de Hoge Raad de AFM gelijk zou geven in Cassatie
aangezien de argumentatie van de AFM niet voldoende duidelijk en goed uitgewerkt was.
De uitleg van de gedingstukken is de verantwoordelijkheid van de Ondernemingskamer,
de Hoge Raad kan hier niet veel meer aan veranderen. De AFM vroeg de Hoge Raad “om
hulp”, maar dat ging moeilijk in deze zaak.
De AFM is hierdoor ook terughoudender geworden om een nieuwe zaak voor de
Ondernemingskamer in te dienen, terwijl dat helemaal niet nodig is. Deze stelling wordt
door verschillende juridische experts bevestigd. Twee experts vermelden dat deze hele
Spyker zaak een spijtig gebeuren is voor het Nederlandse jaarrekeningenrecht, mede
omdat het de houding van de AFM veranderd heeft. Het is een verkeerde houding van de
AFM om na de Spyker zaak terughoudender te zijn in het aanspannen van zaken bij de
Ondernemingskamer. Het gaat er namelijk de AFM niet om om zaken te winnen, maar
95

om ervoor te zorgen dat er goede informatie beleggers bereikt. Als de AFM 9 van de 10
zaken die ze aanspant verliest, dan heeft de maatschappij daar toch mee gewonnen. De
toezichthouder mag niet bang zijn om naar de rechter te stappen wanneer er volgens haar
gegronde twijfel is.
Een derde juridische deskundige oordeelde in dit verband dat de AFM moet accepteren
dat ze in een democratisch geheel opereert. Volgens deze expert is het ondenkbaar dat ze
tegelijk de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke bevoegdheid zou hebben op het
gebied van financiële verslaggeving. De AFM moet accepteren dat zij slechts een
gelijkwaardige partij is als de onderneming en de stakeholders, maar niet boven de
onderneming staat. De AFM lijkt dit feit echter niet te accepteren aangezien ze nu roept
om meer bevoegdheden. Deze deskundige kwam hierbij ook terug op de cultuur die
heerst bij de AFM. De AFM is volgens deze deskundige weinig academisch, weinig
professioneel en soms op het arrogante af te veel bezig met het proberen zichzelf te
bewijzen en zaken te winnen, eerder dan ervoor te zorgen dat er goed toezicht plaats
vindt. Het zou de AFM helemaal niet moeten gaan om het winnen van zaken. Het
uiteindelijke resultaat, namelijk hoge kwaliteit van verslaggeving, is van belang.
Deze deskundige vertelde in deze optiek nog dat de AFM IFRS en andere regels niet mag
interpreteren. De interpretatie van IFRS is aan de IASB en IFRIC. De AFM moet erop
toezien dat de regels uitgevoerd worden. Zo kan de auditor een andere mening hebben
dan de AFM. Het is dan aan de AFM om met voldoende argumenten te komen en aan te
tonen dat er een materiële fout in de jaarrekening zit. Een nadeel voor de AFM is dat zij
niet mag interpreteren, maar dat behoort precies niet tot de taak van een toezichthouder.
Hierdoor moet de AFM natuurlijk heel voorzichtig zijn in de verwoording van de twijfel.
Bij Spyker lag hier een probleem: de regeling van latente belastingen onder IFRS is voor
interpretatie vatbaar en als toezichthouder bevindt men zich op glad ijs als men wil
aantonen dat er iets fundamenteels schort aan de jaarrekening. Evidente onjuistheid is
echter altijd aan te tonen.
Een vierde juridische expert betreurt eveneens de uitspraak van de Ondernemingskamer
in de zaak Spyker. Echter, deze deskundige legt de oorzaak zowel bij de manier waarop
de Ondernemingskamer heeft geoordeeld als bij de gebrekkige argumentatie van de
96

AFM. Deze deskundige vindt dat de Ondernemingskamer te weinig heeft geprobeerd zich
in te leven in de twijfel die de AFM had bij de jaarrekening van Spyker. Anderzijds is het
zeker zo dat de juridische toon die de AFM aanslaat (iets wat ze ook doet bij het vragen
van toelichtingen en het uitvoeren van mededelingen), hen zeker niet heeft geholpen in
deze zaak. De AFM had duidelijk beter kunnen motiveren en op een andere manier
argumenten op tafel leggen om de Ondernemingskamer ervan te overtuigen dat er iets
fundamenteels mis is met de jaarrekening van Spyker.
Bij een laatste juridische betrokkene horen we een ander verhaal dan bij de andere
experts. De AFM viel volgens deze persoon weinig te verwijten in de Spyker zaak. De
AFM had de zaak voldoende voorbereid en had een aantal heel goede en terechte punten.
Er was wel degelijk iets fundamenteels mis met de jaarrekening van Spyker (iets waar
andere deskundigen het overigens ook mee eens waren). De reden waarom de AFM
verloren heeft is doordat de Wtfv gebrekkig werkt. De AFM heeft te weinig
mogelijkheden onder de huidige Wtfv om beter toezicht te houden. De fundamentele
reden is volgens deze deskundige dat deze zich in het burgerlijk recht bevindt en niet in
het bestuursrecht. Als men in het privaatrecht procedeert, dan is de AFM in het nadeel
(omdat ze een gelijke partij is) en als men hierbij dan nog eens enkel op basis van
vermoedens kan handelen (openbare informatie) dan heeft de AFM onvoldoende
slagkracht om toezicht te houden zoals het hoort. Dit was ook het geval in de Spyker
zaak.

Conclusie van de zaak Spyker
AFM heeft de zaak Spyker volgens vijf juridische experts, die deze zaak uitgebreid
hebben toegelicht tijdens de interviews, op twee punten fundamenteel verkeerd
aangepakt, met name strategisch en inhoudelijk. Ten eerste was het strategisch onhandig
om voor de eerste keer dat de AFM formeel naar de Ondernemingskamer trok van het
‘standaardtraject’ dat de Wtfv voorschrijft af te wijken door rechtstreeks naar de
Ondernemingskamer te gaan na het geven van een mededeling. Ten tweede heeft de
AFM reputatieverlies geleden in deze zaak, niet door het feit dat ze de zaak verloren
97

hebben, maar eerder door het gebrekkig argumenteren van hun twijfel en te veel te
focussen op juridische details eerder dan de jaarrekening naar de geest te interpreteren.
De toon is te streng geweest en de inhoud onvoldoende, zo vonden verschillende
ondervraagden die dicht betrokken waren bij deze zaak. Een juridisch expert verwoordde
toepasselijk de gebrekkige argumentatie van de AFM als “spijkers op laag water zoeken”.

98

6. Suggesties ter verbetering van de Wtfv en van het door de AFM uitgeoefende
toezicht

In deze laatste sectie worden aanbevelingen en suggesties gedaan die zouden kunnen
leiden tot een grotere effectiviteit van de Wtfv en een efficiëntere werkwijze van de
AFM. We benadrukken dat deze suggesties een eigen interpretatie zijn van de
onderzoekers op basis van de afgenomen interviews, elektronische enquêtes en de
uitgevoerde technische analyses. Het is belangrijk hierbij op te merken dat het in deze
sectie gaat om suggesties en aanbevelingen die de onderzoekers van deze studie zelf
maken en voorstellen. Deze aanbevelingen en suggesties zijn tot stand gekomen na het
interviewen van alle deskundigen (inclusief de AFM) en na evaluatie van de kwaliteit van
verslaggeving in Nederland. Deze suggesties reflecteren met andere woorden de
conclusies die wij trekken uit onze uitgevoerde analyses en interviews. We zijn er van
overtuigd dat het toezicht in Nederland (nog) beter kan worden gemaakt door deze
aanbevelingen in te bedden in de Wtfv en in de werkmethode van de AFM.
Deze sectie is onderverdeeld in drie delen. Sectie 6.1 behandelt aanpassingen aan de
Wtfv die wij ondersteunen. In sectie 6.2 suggereren we een aantal wijzigingen in de
manier waarop de AFM toezicht houdt en de wijze waarop de AFM de Wtfv hanteert. In
sectie 6.3 gaan we dieper in op het fenomeen van pre-clearance, een veel besproken
praktijk in het kader van financieel toezicht.

6.1 Voorgestelde wijzigingen in de Wtfv en bevoegdheden van de AFM
Zoals uitgebreid beschreven staat en gedocumenteerd is in sectie 4.1 is het merendeel van
de deskundigen het er over eens dat de AFM op dit moment voldoende bevoegdheden
heeft onder de huidige regeling van de Wtfv om op effectieve manier aan toezicht te
doen. Velen vinden het ook onnodig aanpassingen door te voeren en/of te vroeg om nu,
na slechts 4 jaar toezicht door de AFM, conclusies te kunnen maken betreffende de Wtfv.
Bijgevolg werden weinig of geen concrete voorstellen gelanceerd om de Wtfv aan te
99

passen. Echter, er zijn ook een aantal deskundigen, onder andere enkele (maar niet alle)
gebruikers van financiële informatie, die vinden dat de Wtfv de AFM te weinig middelen
geeft om krachtdadig toezicht te houden.
De wensen van de AFM om meer bevoegdheden te verkrijgen houden concreet de
volgende vier elementen in:
1.

De mogelijkheid om meer en sneller specifieke informatie te kunnen
opvragen bij ondernemingen. Naar eigen zeggen (en naar de mening van
enkele andere deskundigen) zou de AFM dit kunnen indien ze
bestuursrechterlijke bevoegdheden krijgt (en dus de Wtfv in het
bestuursrecht geregeld zou worden).

2.

De AFM wil de naleving van aanbevelingen afdwingbaar maken bij de
Ondernemingskamer.

3.

De

AFM

vraagt

de

afbraak

van

de

Chinese

Walls

tussen

toezichtafdelingen, zowel binnen de AFM als met andere toezichthouders.
4.

Een verlenging van de periode waarbinnen een procedure bij de
Ondernemingskamer kan aangespannen worden van 6 naar 9 maanden.

In wat volgt geven wij ons concrete en gedetailleerde advies voor elk van deze vier
wensen:

1. Bevoegdheden en opvragen van specifieke informatie
Wij zijn de mening toegedaan dat een fundamentele verandering in de Wtfv niet
aangewezen is. Uit de resultaten van ons onderzoek blijkt duidelijk dat de Wtfv uit het
Burgerlijk recht halen en in het Bestuursrecht incorporeren niet wenselijk is. Zoals
uitgelegd in Sectie 2 van dit rapport zijn er drie fundamentele redenen waarom de Wtfv
niet in het bestuursrecht kan worden opgenomen. In hoofdzaak is dit omdat alle andere
wettelijke procedures met betrekking tot jaarverslaggeving en bekendmaking van
informatie door ondernemingen van civielrechtelijke aard zijn (i.t.t. andere landen zoals
de Verenigde Staten). Zoals juridische experts aanduiden, zou de maatschappelijke kost
100

van een dergelijke beslissing groter zijn dan de baat. Bovendien kan een dergelijk
wetgevingstraject erg lang duren.
Daarnaast, en hier nauw mee samenhangend, zijn wij van mening dat het niet is
aangewezen om de AFM aanvullende bestuursrechtelijk bevoegdheden te verlenen. Zoals
de meeste deskundigen van diverse stakeholders verklaren is een te machtige
toezichthouder geenszins nodig of wenselijk. De toezichthouder dient te controleren of de
wet en verslaggevingsregels worden toegepast. Een toezichthouder dient echter niet de
regels te interpreteren. Dat is meteen ook een mogelijk gevaar bij een te machtige
toezichthouder: de onderneming vult IFRS in zoals de AFM dat wil en dat doet afbreuk
aan de (internationale) kwaliteit. Het is in de eerste plaats de onderneming die in staat
moet kunnen worden gesteld om vermogen en resultaat te rapporteren zoals het hem of
haar zelf het beste lijkt. Vandaar dat we er ook voor pleiten om de Ondernemingskamer
een blijvende rol te geven in het toezichtkader in Nederland. De AFM oefent toezicht uit
en in geval van twijfel stapt ze naar de Ondernemingskamer die dan als onafhankelijk
rechter beslist of de regels geschonden zijn of niet. Dit lijkt ons, alsook de meeste van
onze deskundigen, de optimale en meest evenwichtige oplossing/regeling.
Daarenboven merken we op dat we uit gesprekken met juridische experts konden afleiden
dat het verlenen van bestuursrechtelijke bevoegdheden aan de AFM binnen het huidige
model ook leidt, zij het op indirecte wijze, tot een verschuiving van de rol van
toezichthouder naar een regelgevende instantie. Er is namelijk geen haarscherp
onderscheid tussen het verzamelen van informatie en de interpretatie van de IFRS
wanneer de AFM informatievergaring bestuursrechtelijk kan afdwingen. Immers, op het
moment dat de AFM bepaalde informatie verlangt en – bij uitblijven daarvan – de afgifte
bestuursrechtelijk afdwingt dan treedt de AFM op dat moment in de inhoudelijke
beoordeling over de invulling van de IFRS. Een uitgevende instelling zal immers bij de
bestuursrechter in beroep moeten komen tegen de afgifte van deze informatie. De
bestuursrechter zal dit beroep beoordelen op basis van de motivering die de AFM aan het
informatieverzoek ten grondslag heeft gelegd. Die motivering zal luiden dat de AFM
meent dat de IFRS niet juist zijn toegepast (anders was er immers geen grond voor het
verlangen van afgifte van informatie). Anders gesteld, niet alleen wordt bij invoering van
101

bestuursrechtelijke mogelijkheden voor de AFM om informatie te verkrijgen het huidige
model – alsmede de rol van de OK om een inhoudelijk oordeel te vellen – aangetast, op
indirecte manier wordt de AFM op deze wijze de regelgevende instantie.
Het is hierbij van belang te melden, zoals de AFM en sommige respondenten ook
aanstippen, dat de jaarrekening twee verschillende functies heeft: de functie van
verantwoordingsdocument en van disclosure document. De eerste functie van de
jaarrekening ligt op het vlak van het vennootschaprecht en behoort dus tot het burgerlijk
recht. De tweede functie ligt inderdaad meer op het vlak van het effectenrecht dat
volledig in het bestuursrecht is opgenomen, met uitzondering van het toezicht op de
jaarrekening. Echter, zolang beide functies verbonden zijn met elkaar en zolang de
(geconsolideerde)

jaarrekening

in

ieder

geval

ook

een

belangrijke

vennootschapsrechtelijke rol speelt, lijkt een invoering van meer publiekrechtelijk
toezicht niet aangewezen. Meer details hierover zijn te vinden in Publicatieverplichtingen
voor Vennootschappen door J.B.S. Hijink (2010) waarin een gedetailleerde juridische
analyse is opgenomen van deze problematiek.
De vraag van de AFM om specifieke informatie bij ondernemingen op te vragen blijkt
eveneens

onnodig.

De

AFM

wil

informatie

over

de

toepassing

van

de

verslaggevingvoorschriften zonder dat een extern kenbare reden bestaat om te betwijfelen
of deze wel juist zijn toegepast. Echter, de kern van de zaak is (of hoort te zijn) dat de
twijfel bij de AFM wordt weggenomen (of niet) en niet dat per se specifieke documenten
worden verkregen. Verbetering van de effectiviteit vanuit het oogpunt van de
toezichthouder is in die zin wel te begrijpen (iedereen moet alles aanleveren zodat de
toezichthouder minder of geen moeite hoeft te doen). Men mag echter niet uit het oog
verliezen dat voor uitgevende instellingen de kosten fors dreigen toe te nemen wanneer
zij elk door de AFM gewenst document moeten leveren. Op verzoek van de
toezichthouder

moeten

zij

allerlei

documenten

samenstellen,

en

dit

terwijl

ondernemingen wellicht op een voor hen veel goedkopere manier de twijfel kunnen
wegnemen. Opnieuw wijzen we in dit opzicht op de mogelijke verbeteringen door,
althans in eerste instantie, op een informelere manier aan toezicht te doen.

102

Daarnaast stippen we aan dat het informatierecht van de AFM verder reikt dan thans is
toegepast. Belangrijk is aan te stippen dat, indien de AFM informatie wenst te krijgen van
ondernemingen en deze laatste niet bereid zijn op de vraag van de AFM in te gaan, de
AFM informatieoverdracht afdwingbaar kan maken. Dit recht van de AFM zit vervat in
art. 2:452 BW: indien, na het geven van een mededeling en/of aanbeveling door de AFM
de onderneming in kwestie niet bereid is om de nodige informatie aan de AFM te
verstrekken, kan onder art. 2:452 BW de AFM naar de Ondernemingskamer stappen en
vragen om haar eis afdwingbaar te maken. Het is dan aan de Ondernemingskamer om te
toetsen of deze eis van de AFM gegrond is of niet. Dit artikel werd destijds in de wet
gebracht om de AFM meer slagkracht te bezorgen.
De AFM maakt echter geen gebruik van deze bepaling27. Een van de redenen is wellicht
dat deze rechtsgang tijd en middelen vergt. Dit lijkt ons echter onvoldoende (of helemaal
geen reden) om het betreffende artikel nooit te gebruiken. Bovendien doet de AFM
publiekelijk haar beklag dat ze over te weinig formele bevoegdheden beschikt. Dit laatste
valt moeilijk te rijmen met het niet hanteren van wettelijke bevoegdheden die ze wel
bezit.
Het is inderdaad een feit dat een dergelijke rechtsgang tijd en middelen kost. Deze
juridische mogelijkheid moet dan ook vooral worden beschouwd als “een stok achter de
deur”, met name de stok waarmee kan worden geslagen wanneer een onderneming niet
of onvoldoende meewerkt. De AFM heeft nogal eens publiekelijk laten weten over te
weinig mogelijkheden te beschikken om de informatie te verkrijgen die zij wenst. Die
mogelijkheid – vervat in artikel 2:452 BW– is er wel, alleen de AFM maakt er – om niet
moverende redenen – geen gebruik van.
Wat wij de AFM aanraden is ondernemingen duidelijk te maken dat het de
toezichthouder in de eerste plaats te doen is om de bij haar gerezen twijfel weg te nemen.
Indien de onderneming hier niet in slaagt, moet de AFM ermee dreigen dat zij de
onderneming via de openbare OK-procedure ondernemingen zal dwingen om voldoende
informatie te verstrekken. Zodra de AFM dat een aantal keren heeft gedaan zal de
27

Dit verklaart overigens waarom verscheidene respondenten geen weet hebben van deze specifieke
wettelijke bevoegdheid van de AFM.

103

bereidheid om mee te werken door uitgevende instellingen (zo die er niet al zou zijn)
sterk zijn gestegen. Geen enkele uitgevende instelling zal in de financiële pers terecht
willen komen enkel en alleen vanwege een gebrek aan bereidheid mee te werken. Op dit
moment verzwakt de AFM echter haar eigen positie door én niet van deze mogelijkheid
gebruik te maken én publiekelijk haar beklag te doen dat ze zo weinig mogelijkheden
heeft. In die zin is het dan ook weinig verwonderlijk dat ondernemingen minder
bereidheid tonen mee te werken met de AFM, in de veronderstelling dat de AFM
waarschijnlijk geen vergaande maatregelen kan of zal nemen.
Wij adviseren de AFM om in de toekomst meer gebruik te maken van de rechtsmiddelen
die de Wtfv haar onder de huidige vorm aanreikt (zie ook onze aanbevelingen in Sectie
6.2.1 van dit rapport). Het is trouwens zo dat verschillende deskundigen, die niet op de
hoogte zijn van deze bepaling in de wet, vinden dat het een goed idee is om een
dergelijke bepaling te voorzien in de Wtfv (zie vraag 2.5 ad b). Daarenboven dient in
gedachten gehouden te worden dat de AFM de enige instantie is in Nederland die de
bevoegdheid heeft om informatie op te vragen bij ondernemingen bij twijfel. Een kleine
belegger heeft geen formele bevoegdheid. Dit alles leidt ons ertoe te concluderen dat deze
eerste wens van de AFM moeilijk begrijpbaar is, gegeven de huidige bevoegdheden
waarover de AFM beschikt in de Wtfv.
Dit leidt er eveneens toe dat wij tot de bevinding zijn gekomen dat de AFM voldoende
macht heeft om informatie op te vragen bij ondernemingen op basis van de Wtfv in haar
huidige vorm. Men mag niet uit het oog verliezen dat ondernemingen er hoegenaamd
geen baat bij hebben niet in te gaan op de vragen van de AFM en met de toezichthouder
in conflict te gaan. Vandaar dat het instrument van aanbeveling (mededeling met
openbaar karakter) volgens ons het belangrijkste instrument is waar de AFM over
beschikt. Als de toezichthouder kan aanduiden dat materiële zaken in de jaarrekening
ontbreken, of dat er materiële fouten aanwezig zijn in de verslaggeving dan moet zij de
onderneming een restatement laten doen door een aanbeveling uit te sturen. De AFM
moet volgens ons niet terughoudend zijn om dit instrument te gebruiken, zolang zij haar
mening kan funderen. Daarvoor heeft de AFM natuurlijk informatie nodig van
ondernemingen. Ondernemingen hebben er zelf geen baat bij informatie die de AFM
104

vraagt achter te houden. Doet ze dat toch, dan kan de AFM via de ondernemingskamer
deze informatie alsnog inwinnen op basis van art. 2:452 BW. Bovendien hangt
ondernemingen dan de dreiging boven het hoofd dat de AFM een procedure inschakelt
bij de OK om de jaarrekening nietig te verklaren.

2. Afdwingbaarheid van aanbevelingen
De door de AFM gevraagde bevoegdheid om aanbevelingen bij de Ondernemingskamer
afdwingbaar te maken vloeit voort uit haar wens om ondernemingen meer en sneller te
kunnen verplichten informatie te verstrekken. Deze bevoegdheid heeft de AFM op dit
moment niet, hoewel onder art. 2:447 BW de Ondernemingskamer wel degelijk
vennootschappen kan bevelen de jaarrekening en het jaarverslag in te richten in
overeenstemming met door haar te geven aanwijzingen:
Art. 2:447 BW:
1.

Op verzoek van degenen die krachtens artikel 448 daartoe bevoegd zijn, kan de
Ondernemingskamer van het gerechtshof te Amsterdam aan een rechtspersoon of
vennootschap als bedoeld in artikel 360 waarop deze titel van toepassing is, een
effectenuitgevende instelling als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet toezicht
financiële verslaggeving of een beleggingsinstelling als bedoeld in artikel 1, onderdeel c, van
de Wet toezicht beleggingsinstellingen bevelen de jaarrekening, het jaarverslag of de daaraan
toe te voegen overige gegevens in te richten overeenkomstig door haar te geven aanwijzingen.

Er heerst een zekere ambiguïteit tussen de verschillende juridische experts die wij
specifiek gevraagd hebben dit artikel te interpreteren. Volgens de ene bron beschikt de
AFM op basis van dit artikel reeds over de bevoegdheid om aanbevelingen afdwingbaar
te maken. Volgens een andere juridische bron is de huidige wettekst hier niet voldoende
duidelijk over en kan een (eenvoudige) wetswijziging erin bestaan om de AFM expliciet
de bevoegdheid te geven om aanbevelingen afdwingbaar te maken bij de
Ondernemingskamer.
Deze wens van de AFM is op zich zeker te begrijpen en een meerderheid van
respondenten

is

voor

afdwingbaarheid

van

aanbevelingen.

Indien

men

de

afdwingbaarheid van een aanbeveling juridisch mogelijk wenst te maken, kan dit door
middel van een relatief beperkte wijziging van Boek 2 BW: een nieuw art. 2:447a zou er
in kunnen voorzien dat de AFM bij de Ondernemingskamer een naleving van een
105

aanbeveling kan afdwingen. Dit is een mogelijke wetswijziging die wij ondersteunen.
Een dergelijke wijziging zou ook de ambiguïteit die er op dit moment heerst over art.
2:447 BW kunnen wegnemen.
Echter, men kan zich de vraag stellen of voldoen aan deze wens eigenlijk wel
noodzakelijk is, gegeven de huidige bevoegdheden van de Nederlandse toezichthouder.
Het is in deze discussie belangrijk voor ogen te houden dat ondernemingen hoegenaamd
geen prikkels hebben om de bevoegdheden (verzoeken tot toelichting, mededelingen en
in ieder geval aanbevelingen) van de AFM te negeren. Zoals aangetoond in dit rapport
hebben aanbevelingen mogelijk ingrijpende gevolgen voor de beurskoersen van
ondernemingen. De reputatie van de onderneming ligt onder vuur wanneer zij een
aanbeveling krijgt van de AFM en deze niet uitvoert. Qua reputatieschade zou een
gedwongen opvolging van een aanbeveling bijna even zware gevolgen hebben voor de
onderneming als de vernietiging van de jaarrekening zelf. Bovendien kan de AFM
dreigen om naar de OK te stappen en de formele vernietiging van de jaarrekening te
vragen wanneer ondernemingen weigeren in te gaan op de aanbevelingen van de AFM en
wanneer de feiten voldoende ernstig zijn.
Niettemin komen wij tot de conclusie dat het wenselijk is dat de AFM de expliciete
bevoegdheid krijgt om via de Ondernemingskamer aanbevelingen afdwingbaar te maken
in die zin dat de AFM de Ondernemingskamer kan verzoeken de onderneming te bevelen
een bericht in de zin van artikel 3 lid 2 Wftv algemeen verkrijgbaar te stellen. Daarbij
veronderstellen wij dat de Ondernemingskamer in het geval van een dergelijk verzoek
van de AFM zelf beoordeelt of de financiële verslaggeving niet aan de voorschriften
voldoet. Een dergelijke bevoegdheid van de AFM zal tevens meer transparantie scheppen
in de wettelijke bevoegdheden van de AFM en kan gebeuren door middel van een
beperkte wijziging van Boek 2 BW.

3. Chinese Walls
Wat de Chinese walls betreft komen we tot de conclusie dat het niet wenselijk zou zijn
deze Chinese walls op korte termijn weg te halen. Wij zien in dat de taak van de
106

betreffende afdeling van de AFM gemakkelijker zou zijn indien zij vrij informatie zouden
kunnen opvragen bij de toezichthouders op de accountants.
Echter, de Chinese walls zijn er destijds niet toevallig gekomen, maar wel omdat dit type
van toezicht afwijkt van de andere domeinen van toezicht. Omdat de Wtfv eigenlijk
tussen het bestuursrecht en het burgerlijk recht zit (en bij een burgerlijke rechter getoetst
dient te worden), kan er geen vrij verkeer van informatie-uitwisseling zijn tussen de
toezichthouder op de accountant (via de Wta, deel van het bestuursrecht) en de
toezichthouder op de verslaggeving (via de Wtfv, deel van burgerlijk recht). Stel dat er
een Wta dossier bestaat over een onderneming dan zou men, indien er geen Chinese walls
bestaan, via een omweg het pad van de Wtfv kunnen doorkruisen (met dit pad worden de
vier stappen die de AFM kan nemen zoals beschreven in de Wtfv bedoeld). De opzet van
de Wtfv wordt op die manier onderuit gehaald. Gegeven dat de Wtfv voornamelijk in het
burgerlijk recht zit vervat, hebben Chinese walls hun (juridische) functie. Er zijn wel
degelijk legitieme redenen waarom de Wtfv destijds niet in het bestuursrecht werd
gepositioneerd (zie Sectie 2 voor meer details).
Daarenboven blijkt uit de gesprekken met verscheidene deskundigen dat de kritiek van de
AFM dat de Chinese Walls een forse belemmering vormen voor het toezicht te sterk is
aangezet. Doorgaans meent men dat het toezicht voldoende goed kan functioneren op
basis van de openbaar gemaakte informatie. Dat is immers het aanknopingspunt voor het
toezicht. In heel bijzondere omstandigheden is het voor te stellen dat in het kader van
accountantstoezicht bestuursrechtelijke informatie is verzameld die relevant kan zijn voor
het lopende toezicht op financiële verslaggeving. Een oplossing voor deze tweede wens
van de AFM kan er in bestaan dat, wanneer er relevante informatie naar boven komt bij
een van de toezichtafdelingen, deze informatie publiekelijk bekend wordt gemaakt en zo
dus ook de afdeling Wtfv bereikt. Het toezicht op accountants voorziet echter reeds in de
mogelijkheid om een openbare tuchtprocedure te starten. Waar in de toekomst naar
gekeken kan worden is of dergelijke conclusies (bijvoorbeeld uit het toezicht op
accountants) buiten dergelijke procedures (sneller) openbaar kunnen worden gemaakt.
Dan is de informatie daarmee openbaar en ook beschikbaar voor het toezicht op
verslaggeving. Zeker met de langere periode waarbinnen een procedure bij de OK
107

omtrent de verslaggeving kan worden ingesteld zou dat een werkbare variant moeten zijn.
De formele Chinese walls hoeven niet te worden neergehaald om hetzelfde resultaat te
krijgen als wanneer deze niet zouden bestaan, namelijk dat andere afdelingen toch de
informatie krijgen. De oplossing ligt erin dat de informatie publiek wordt gemaakt.

4. Verlenging van 6 naar 9 maanden
We kunnen stellen dat er op basis van de resultaten van het onderzoek geen fundamentele
veranderingen aangebracht behoeven te worden in de Wtfv. Wel kunnen wij ons vinden
in de door de AFM gevraagde verlenging van de periode waarbinnen ze een zaak kan
aanspannen bij de rechter (OK) te verlengen van 6 naar 9 maanden. Een dergelijke
wijziging zou, alles bij elkaar beschouwd, volgens ons toezicht op financiële
verslaggeving ten goede komen. Uit onze interviews blijkt nochtans dat een kleine
meerderheid eigenlijk van mening is dat 6 maanden voldoende moet zijn voor de AFM.
Er zijn enkele relevante nadelen verbonden aan het verlengen van deze termijn, zoals de
lagere tijdigheid van informatie (wat ook de waarderelevantie naar beneden kan halen;
een kenmerk van rapportering dat door deskundigen als hoogst belangrijk wordt
beschouwd) en de kans dat de AFM minder efficiënt te werk gaat. Echter, deze kosten
wegen volgens ons niet op tegen de mogelijke baten van een verlenging. De kans dat
frauduleuze praktijken in de verslaggeving ontdekt worden door de AFM is significant
groter wanneer de AFM meer tijd krijgt. De maatschappelijke kosten van fraude zijn heel
groot en daarenboven ondermijnt fraude het vertrouwen in de markt. Als de AFM beter
haar taak kan uitoefenen door 9 maanden toezicht te kunnen houden na het verschijnen
van een jaarrekening, dan is een dergelijke aanpassing van de wet wenselijk. Bovendien
is het zo dat een materiële fout in een niet-recente jaarrekening nog altijd een fout blijft.
Het is aan marktparticipanten om te bepalen of dat een invloed heeft op de marktwaarde
van de onderneming of niet, en niet aan de AFM om te bepalen wat relevant is en wat
niet. Een laatste reden waarom de verlenging een goede zaak zou zijn is dat wanneer een
onderneming nu weigert om voldoende informatie te geven en wacht totdat de termijn
van 6 maanden verstreken is, de onderneming het jaar erop toch bovenaan de lijst van de

108

AFM komt te staan en doorgelicht wordt 12 maanden erna. Als er iets fundamenteels fout
is met de jaarrekening, is het goed dat de AFM sneller kan ingrijpen.

Conclusie:
Na het grondig bestuderen van de bevoegdheden die de Wtfv de AFM verleent en na het
aanhoren en inventariseren van alle deskundigen en respondenten, zijn wij als
onafhankelijke onderzoekers tot de conclusie gekomen dat er geen fundamentele
wijzigingen in de Wtfv nodig zijn. Het is daarbij niet wenselijk om de AFM de
bevoegdheid te geven specifieke informatie op te kunnen vragen bij ondernemingen, de
Wtfv onder te brengen in het bestuursrecht, alsook om de Chinese walls naar beneden te
halen.
Een verlenging van de periode van 6 naar 9 maanden waarbinnen de AFM bij de
Ondernemingskamer kan aankloppen is wel wenselijk. Tot slot zijn wij ook de mening
toegedaan dat de AFM de expliciete bevoegdheid zou moeten krijgen om via de
Ondernemingskamer aanbevelingen juridisch afdwingbaar te maken.

6.2 Voorgestelde wijzigingen in het door de AFM uitgevoerde toezicht
In deze sectie stellen we een aantal aanpassingen voor in de werkwijze van de AFM en de
manier waarop de AFM de Wtfv hanteert om toezicht te houden bij Nederlandse
ondernemingen. Eerst stellen we een aantal concrete wijzigingen voor in de werkwijze op
zich (sectie 6.2.1). Daarna volgen onze suggesties met betrekking tot de inhoud en
transparantie van de jaarverslagen van de AFM (sectie 6.2.2) en onze voorstellen met
betrekking tot het door de AFM gehanteerde risicomodel (sectie 6.2.3). Tot slot geven we
enkele suggesties mee van verdere thema onderzoeken die de AFM kan uitvoeren in de
toekomst (sectie 6.2.4).

109

6.2.1 Wijze waarop de AFM toezicht houdt
Veel van de deskundigen die we gesproken hebben vonden dat de AFM op een andere
manier aan toezicht zou kunnen doen om op effectievere wijze haar doel te bereiken. Ook
in de open vragen van de elektronische enquêtes bestond er ruimte voor respondenten om
opmerkingen te plaatsen en suggesties te doen met betrekking tot de werking van de
AFM. Wij konden op basis van deze gesprekken en antwoorden een aantal concrete
elementen distilleren die volgens deskundigen zouden leiden tot een betere werking van
de AFM. Elk van deze suggesties wordt hieronder in detail besproken. We geven bij elk
van de voorgestelde aanpassingen ook aan of wij als onderzoekers het voorstel delen of
niet.

1. Het gebruik van art. 2:452 BW om informatie te verkrijgen
Zoals in de vorige sectie uitgelegd raden we de AFM aan om meer gebruik te maken van
de rechtsmiddelen die op dit moment in de Wtfv beschikbaar zijn. We wijzen hierbij in
hoofdzaak op art. 2:452 BW dat er in voorziet om via de Ondernemingskamer
ondernemingen die niet bereid zijn met de door de AFM gevraagde informatie over de
brug te komen alsnog te dwingen deze informatie aan te reiken. Een meer gedetailleerde
beschrijving van deze bepaling en de redenen waarom de AFM deze bepaling meer dient
te gebruiken zijn te vinden in Sectie 2, in het antwoord op vraag 2.5 in Sectie 4.1 en in
Sectie 6.1 van dit rapport.

2. Drempel om naar de Ondernemingskamer te stappen
De zaak Spyker draaide uit in het nadeel van de AFM. Dit heeft ertoe geleid dat de AFM
terughoudender is geworden om nog nieuwe zaken aan te spannen bij de
Ondernemingskamer. Bij de zaak Spyker ging de reputatie van de AFM ook een stuk
teloor, zo dacht men zelf. Vele deskundigen vinden het een spijtige zaak dat de AFM op
die manier reageert. Daar is volgens hen geen enkele reden toe. Wij sluiten ons hierbij
volledig aan. Het kan volgens ons niet dat, omwille van een enkele affaire, de mindset
110

van een toezichtorgaan en haar gedrag hierdoor verandert. Voor een toezichthouder mag
het eigenlijk niet zo veel uit maken hoeveel maal ze een zaak verliest of wint. Indien men
een zaak aanspant en de rechter oordeelt in het nadeel van de AFM, dan is dit eigenlijk
goed nieuws. Het betekent namelijk dat er uiteindelijk weinig fundamenteel fout is met
de jaarrekening van de onderneming in kwestie. En indien de AFM de zaak wint, is het
goede nieuws dat de toezichthouder de materiële fout gevonden heeft. Dat is precies de
bedoeling van toezicht. Een zaak verliezen betekent echter in geen geval gezichtverlies
voor een toezichthouder. De AFM is een ander soort burgerlijke partij dan een
individuele aandeelhouder zou zijn. Het mag voor een toezichthouder niet zozeer gaan
om het winnen of verliezen van een individuele zaak, maar wel om ervoor te zorgen dat
er aan goede verslaggeving wordt gedaan. Daarenboven is het zo dat, zelfs al verliest de
AFM een zaak, het grote publiek toch op de hoogte is gesteld van de mogelijke
problemen met de jaarrekening van een onderneming. Nochtans denkt een significant
aantal deskundigen dat de AFM zich als toezichthouder nog te veel wil “bewijzen” en dat
ze daarom bij de Ondernemingskamer ook de zaak wil “winnen” en een veroordeling
zien. Ook hebben de onderzoekers van dit rapport zelf kunnen vaststellen uit gesprekken
met de toezichthouder dat de AFM behoorlijke reputatieschade knoopt aan een verloren
rechtszaak. Deze mindset van de AFM is verkeerd en wij raden de AFM aan om deze te
veranderen.
Daarnaast is het belangrijk dat de AFM zich in eerste instantie houdt aan het gangbare
juridische pad wanneer ze beslist om naar de Ondernemingskamer te stappen (zie ook
Spyker zaak).

Conclusie
Wij zouden de AFM dan ook aanraden om niet terughoudend te zijn om een
onderneming voor de Ondernemingskamer te dagen wanneer zij voldoende redenen heeft
om te vermoeden dat er materiële tekortkomingen aanwezig zijn in de jaarrekening. We
raden de AFM hierbij ook aan het gangbare juridische pad te volgen zoals dat is
uitgestippeld in de Wtfv.
111

3. De manier van toelichting en informatie vragen
Uit een groot aantal interviews blijkt dat vele deskundigen die met de AFM te maken
hebben niet enthousiast zijn over de wijze waarop de AFM vragen stelt en toelichtingen
verzoekt bij ondernemingen. Uit onze interviews distilleren wij de volgende drie
belangrijke punten van kritiek: (1) de toon waarmee de AFM informatie opvraagt en
extra toelichting vraagt bij ondernemingen is te streng en zeer juridisch ingestoken, (2) de
taal van communicatie is altijd in het Nederlands en (3) de ondernemingen krijgen
slechts 10 dagen als termijn om op de vragen van de AFM te antwoorden.
(1) De toon
Negen van de bevraagde deskundigen vermelden expliciet dat de toon waarmee de AFM
communiceert te streng is en heel juridisch is ingestoken. Er heerst het gevoel dat de
ondertoon in de vragen van de AFM is gebaseerd op een relatie van wantrouwen
tegenover de gecontroleerde instantie (zie sectie 4.1.3 vraag 2.3). Bovendien is het zo dat
tijdens het interview het merendeel van de deskundigen die reeds met de AFM te maken
heeft gehad via hun cliënten of in hun onderneming hierover een opmerking maakt.
Het feit dat de toon juridisch ingestoken is kan voor een deel verklaard worden door het
feit dat de AFM zich als toezichthouder enkel kan baseren op de juiste toepassing van
IFRS. Een deskundige vermeldt dan ook dat in de eerste ronde van een review door de
AFM inderdaad eerder op een juridische manier gecommuniceerd kan worden. Echter, de
toon van de AFM is volgens vele deskundigen te streng (veelal omschreven als ‘bitsig’ en
af en toe zelfs als ‘arrogant’). Volgens velen is het alsof de achterliggende gedachte bij de
AFM is dat elke onderneming te kwader trouw rapporteert en moedwillig relevante
elementen achterwege laat. Merkwaardig is dat deze kritiek door verscheidene instanties
werd geuit (niet enkel accountants en CFOs, maar ook juridische experts en zelfs een
gebruiker van financiële informatie) en dat de kritiek telkens in dezelfde richting wijst: de
AFM communiceert met ondernemingen op basis van een relatie van wantrouwen in
plaats van vertrouwen. De meeste deskundigen zijn het er over eens dat de AFM meer
informatie zou kunnen verkrijgen van ondernemingen indien ze een iets zachtere toon
aanslaat en indien de AFM op een meer informelere manier toelichtingen opvraagt.
112

Hierbij dienen twee belangrijke opmerkingen te worden gemaakt. Ten eerste vermelden
verschillende deskundigen dat recentelijk de toon van de AFM milder is geworden en dat
ze nu ook al eens durft op een iets informelere wijze informatie op te vragen bij
ondernemingen. Echter, de meesten zijn het er over eens dat er nog veel ruimte is voor
verbetering op dit vlak. Ten tweede is het interessant dat een van de accountants die we
interviewden op dit punt aanhaalde dat de accountant zijn cliënt kan bijstaan in het
“vertalen” van de brieven van de AFM naar een meer begrijpbare taal. De accountant
heeft meer ervaring met de brieven en kan gemakkelijker aangeven aan zijn cliënt welke
informatie nu precies gevraagd wordt door de toezichthouder.
(2) De taal
De vragen die de AFM stelt zijn altijd in het Nederlands geformuleerd, ook al heeft de
AFM er weet van dat het management van een bepaalde onderneming die aangeschreven
wordt volledig of grotendeels Engelstalig is. Vele ondernemingen en accountants ergeren
zich aan deze praktijk. Wij beschouwen deze kritiek als terecht. De AFM zou er zelf
beter van worden als de vragen die ze stelt in de taal van het management zouden zijn
opgesteld. Op die manier ontwijkt men ook het gevaar dat bij het vertalen de
onderneming de vraag van de AFM verdraait of anders interpreteert. Dit laatste kan
opnieuw tot vertraging en inefficiëntie leiden in het toezichtproces.
(3) De termijn
Momenteel hanteert de AFM een standaardtermijn van 10 dagen waarbinnen een
onderneming dient te antwoorden op de vragen van de AFM. De onderneming kan een
verlenging vragen en in vele gevallen doet men dat ook. De AFM kan dan beslissen hier
mee akkoord te gaan of niet. Zoals verschillende deskundigen die van dichtbij te maken
hebben met de AFM vermelden, lijkt 10 dagen ons inderdaad te weinig voor
ondernemingen om op accurate wijze te kunnen antwoorden op de vragen van de AFM.
Hier zijn verschillende redenen voor. De accountant wordt in de meeste gevallen op de
hoogte gesteld en om advies gevraagd. De vragen zijn soms erg technisch en juridisch
ingestoken, wat meer voorbereiding vergt. De vragen komen veelal in een
vakantieperiode, waarbij het moeilijker is voor een onderneming om de juiste personen te
113

bereiken binnen de organisatie om antwoorden te formuleren. In sommige gevallen
dienen de vragen ook eerst nog vertaald te worden vooraleer ze voor te leggen zijn aan
het management (zie vorig punt).
Dit probleem lijkt ons opgelost te kunnen worden door de termijn te verlengen naar een
periode van bijvoorbeeld 20 dagen of drie weken. De AFM kan onmogelijk verwachten
dat de onderneming een accuraat antwoord geeft wanneer het de onderneming hier
nauwelijks de tijd voor geeft. Bovendien blijkt uit onze verkregen informatie dat de AFM
zelf ook meer dan 10 dagen de tijd nodig heeft om de verkregen informatie om te zetten
in een beslissing om een mededeling te doen of niet. Het is in het belang van de AFM dat
ondernemingen voldoende mogelijkheden en tijd krijgen om de gerezen twijfel weg te
nemen.
Conclusie
Wij kunnen ons vinden in elk van deze drie punten van kritiek en raden daarom de AFM
aan om hun manier van toelichting vragen op elk van deze drie punten aan te passen.
Ten eerste raden we de AFM aan om de vragen in het Engels te stellen, wanneer zij weet
heeft dat de onderneming in kwestie de vragen toch eerst moet zien vertaald te krijgen.
Zo lijkt de toezichthouder niet alleen professioneler, maar deze heeft er zelf enkel baat
bij. Ten tweede zou een verlenging van de standaard termijn van 10 naar bijvoorbeeld 20
dagen ons een verbetering lijken, aangezien ondernemingen voldoende tijd nodig hebben
om op de vragen een bevredigend antwoord te kunnen geven. Ten derde adviseren we de
AFM ook om op informelere manier aan toezicht te doen en waar mogelijk een minder
strenge toon aan te slaan in de communicatie en in de correspondentie. Dit is niet altijd
vanzelfsprekend, want de AFM dient zich natuurlijk te beroepen op wat in de IFRS regels
staat. Nochtans is hier de voorbije jaren verbetering in vast gesteld en is er nog verdere
verbetering mogelijk. Vele deskundigen zijn er van overtuigd dat de AFM meer en
sneller informatie zal kunnen verkrijgen bij ondernemingen wanneer ze die bij wijze van
spreken gewoon even opbelt en de onderneming op informele manier aanspreekt over
bepaalde items in haar jaarrekening. Ondernemingen hebben in ieder geval weinig
prikkels om de AFM tegen te werken. Een aanbeveling kan immers gepaard gaan met
significant negatieve aandelenreacties en de reputatie van de onderneming tegenover haar
114

aandeelhouders staat op het spel. Ondernemingen schrikken meestal wanneer ze een brief
van de AFM in de bus krijgen (wat eigenlijk geen negatief gegeven is). Ze willen
doorgaans dan ook de twijfel bij de AFM zo snel mogelijk wegnemen. De AFM lijkt zich
op dit gebied misschien wel te weinig van bewust te zijn van haar eigen macht.

4. De inhoud van de toelichtingvragen
Zoals blijkt uit het antwoord op vraag 1.9 (sectie 3.3.2) en vraag 2.3 (sectie 4.1) en zoals
de onderzoekers van dit rapport zelf hebben kunnen constateren vertegenwoordigt de
inhoud van vele vragen die de AFM stelt aan ondernemingen weinig materieel belang.
Elf deskundigen geven in het gesprek expliciet aan dat de AFM haar controles meer moet
richten op de materiële en relevante zaken en minder op de details wil ze als
toezichthouder echt serieus worden genomen. Slechts twee deskundigen vinden dat de
vragen van de AFM in de meeste gevallen een materieel belang vertegenwoordigen.
Het klopt dat de AFM zich moet beroepen op de correcte toepassing van IFRS. Dit is
voor vele deskundigen echter geen excuus om de materialiteit van de vragen uit het oog
te verliezen. Bijna alle respondenten die van dichtbij te maken hebben met de AFM zijn
van mening dat de dektop reviews technisch correct worden uitgevoerd en dat de vragen
van de AFM inderdaad peilen naar de correcte toepassing van IFRS. Dit wijst erop dat de
AFM wel degelijk kennis ter zake heeft en goed toezicht uitvoert. Echter, de vragen
richten zich vaak te veel op het nagaan of alle mogelijke, wellicht minder relevante,
toelichtingen zijn gegeven. Vele deskundigen vragen zich dan ook af of de wijzigingen in
de jaarrekeningen die daarop gebeuren eigenlijk wel het getrouw beeld van vermogen en
resultaat verhogen. Ook merken sommige deskundigen op dat meer bevoegdheden voor
de AFM in deze zin geen enkele garantie bieden dat de AFM dan ook effectief
relevantere vragen zal stellen.
Wij vragen ons af of deze kritiek wel terecht is. De taak van de AFM bestaat erin om
ervoor te zorgen dat IFRS correct wordt toegepast. In die zin levert de AFM goed werk
aangezien de meeste deskundigen het er over eens zijn dat de vragen die de AFM stelt
wel degelijk terecht zijn. Wij zijn van mening dat indien ondernemingen gedwongen
115

worden om IFRS naar de letter toe te passen (omdat ze weten dat ze anders de AFM over
de vloer krijgen), dit op zich de kwaliteit van verslaggeving verhoogt alsook de
vergelijkbaarheid met andere ondernemingen. De AFM heeft in dit verband een
disciplinerende werking en dat is precies het doel van een toezichthouder. Wij zien niet
direct het probleem dat bepaalde zaken die de AFM vraagt minder materieel zijn.
In die zin hebben wij ook geen probleem met het relatief hoge aantal mededelingen dat
de AFM doet, in tegenstelling tot sommige deskundigen. Dat waren er 35 in 2009, wat
inderdaad een hoog aantal lijkt tegenover het aantal ondernemingen dat gecontroleerd
wordt door de AFM. Echter, dit is volgens ons eigenlijk geen probleem als er voor
gezorgd wordt dat deze ondernemingen de volgende keer IFRS zullen toepassen zoals het
hoort. De AFM interpreteert niet maar wijst ondernemingen erop dat ze IFRS moeten
toepassen. Dat is hun taak. Wij hebben wel een punt van kritiek op de manier waarop de
AFM in haar jaarverslag spreekt en rapporteert over het aantal mededelingen (zie sectie
6.2.2). We hebben geen probleem met het groot aantal mededelingen.
Het klopt dat, indien iets echt materieels fout was, men meer aanbevelingen zou
verwachten. In totaal zijn sinds 2007 echter slechts een 13-tal aanbevelingen uitgegeven.
Het feit dat dit aantal laag ligt, wijst er op zich misschien zelfs op dat de kwaliteit van
verslaggeving over het algemeen goed is in Nederland. Dit zou men niet vermoeden
wanneer men het aantal mededelingen beschouwt die de AFM doet, maar wij zien daar
geen probleem gegeven de taak van de toezichthouder om ervoor te zorgen dat IFRS
correct wordt toegepast en vinden de kritiek op de inhoud van de vragen dus grotendeels
onterecht.
Een aantal deskundigen geeft ook aan dat de AFM efficiënter te werk kan gaan. Naast de
focus verleggen op materiële zaken kan de AFM ervoor opteren om het desktop review
selectieproces op te delen in twee delen. Het eerste deel kan bestaan uit een selectie van
ondernemingen die op voorhand gebeurt. Dit is de huidige gang van zaken bij de AFM.
In een tweede gedeelte kan de AFM haar controles baseren op signalen in de huidige
(meest recente) jaarrekening, zoals vreemde patronen in accruals. Deze suggestie leggen
wij verder uit in sectie 6.2.3.

116

Conclusie
Wij zijn van oordeel dat de vaak gehoorde kritiek op de inhoud van de vragen die de
AFM stelt eigenlijk niet terecht is. De taak van de AFM is, zoals trouwens ook door vele
deskundigen aangehaald, niet om IFRS te interpreteren maar wel om ervoor te zorgen dat
IFRS correct wordt toegepast. Uit ons onderzoek blijkt dat de AFM op dit gebied wel
degelijk goed werk levert en een disciplinerende rol vervult. Sinds de AFM verhoogd
toezicht kan uitvoeren op basis van de Wtfv, zijn ondernemingen zich bewust van het feit
dat een derde partij toezicht houdt op hun verslaggeving. Dit dwingt hen er toe IFRS
beter toe te passen (en leidt zo tot meer compliance). Indien men gelooft dat IFRS van
hoge kwaliteit is (en dat blijkt zo te zijn uit ons onderzoek), kan men deze praktijk niet
anders interpreteren dan positief.

6.2.2 Wijze waarop de AFM rapporteert
Zoals meerdere respondenten aanhalen, dient de AFM haar toezichtactiviteiten
consistenter en zorgvuldiger toe te lichten in haar jaarverslag. De beschrijving van
activiteiten in het jaarverslag is wellicht niet aan bepaalde standaarden onderhevig, in
tegenstelling tot de verslaggeving van de door de AFM gecontroleerde ondernemingen.
Echter, daar de AFM transparantie van verslaggeving voor buitenstaanders beoogt te
bevorderen, zou het haar ook passen om zelf in alle aspecten van haar rapportering een zo
consistent en transparant mogelijk beeld te geven van haar activiteiten. Aangezien
daarnaast de kosten van toezicht gedragen worden door de maatschappij, is een duidelijk
overzicht van activiteiten en resultaten in dit opzicht ook van belang. Wij benadrukken
dat dit laatste punt niet suggereert dat de AFM momenteel haar middelen inefficiënt
aanwendt, alleen dat de huidige rapportering betreffende haar toezichtactiviteiten in het
jaarverslag aangevuld en verduidelijkt kan worden en op een professionelere manier kan
gebeuren.

117

Tabel 6.1: Toezichtactiviteiten financiële verslaggeving 2009:
Onderwerp

Aantal

controle

afgeronde

orde/niet

onderzoeken

in orde

Halfjaarlijkse

35

Aantal

In

Aantal

Geen verdere informatie in het activiteitenverslag
gegeven

verslaggeving
Jaarlijkse

Aanleiding

63

Opvolging

24:

18

in In orde

25 (18+7)

mededelingen orde, 6 niet

verslaggeving

uit 2008

in orde

Nieuwe

39:

7

in Niet in orde 38 (6+32)

onderzoeken* orde, 32 niet –
in orde

toelichting
gevraagd

Totaal

98

63

63

* Dit zou ook aangevuld kunnen worden met uitleg over de redenen voor het uitvoeren van desktop
reviews, zonder specifiek in te gaan op welke ondernemingen onderzocht zijn, zoals in het aparte
activiteitenverslag wordt gedaan.

Tabel 6.2: Overzicht toelichtingen
Aantal
Onderneming neemt twijfel

2

Onderwerp
In deze kolom kan bij elke categorie
worden aangeven op welke onderwerpen

AFM weg
Mededeling(en) gedaan

3528

Mededelingen + aanbeveling

1

Totaal aantal

38

de gevraagde toelichtingen betrekking
hadden en hoe vaak deze onderwerpen
aan bod kwamen.

Uit de interviews is duidelijk gebleken dat het voor buitenstaanders niet altijd duidelijk is
hoeveel ondernemingen worden gecontroleerd en wat de resultaten hiervan zijn. Wat
wellicht verwarring veroorzaakt is dat in het jaarverslag zelf de toezichtactiviteiten niet
28

Op pagina 80 van het AFM jaarverslag staat: “Aan 33 instellingen werden één of meer mededelingen
gedaan, waarvan er één (2008: twee) vergezeld werd van een aanbeveling.” Op basis van de tabel in het
aparte activiteitenverslag zou dit 36 moeten zijn in plaats van 33.

118

even uitgebreid worden toegelicht als in het aparte activiteitenverslag dat op de website
van de AFM beschikbaar is.29

Om dit probleem te verhelpen kan de AFM er bijvoorbeeld voor kiezen om steeds
duidelijk aan te geven waar additionele informatie betreffende toezichtactiviteiten
gevonden kan worden (er kan bijvoorbeeld in het jaarverslag een duidelijke link naar het
aparte en uitgebreidere activiteitenverslag gegeven worden). Daarnaast zou de AFM
ervoor kunnen kiezen om ook een samenvattende tabel van toezichtactiviteiten in het
jaarverslag zelf op te nemen, zoals reeds gedaan wordt in het aparte activiteitenverslag. In
tabellen 6.1 en 6.2 is als voorbeeld een schematisch overzicht gegeven van de
toezichtactiviteiten van de AFM voor 2009, gelijkaardig aan de bestaande tabellen in het
aparte activiteitenverslag30.

Naast het streven naar meer transparantie in het rapporteren van hun activiteiten,
adviseren wij de AFM ook om op een iets andere toon de uitgevoerde activiteiten te
rapporteren. Beschouw volgende passage in het jaarrapport van de AFM van 2009:
“Hoewel de AFM in 2009 een gelijk aantal onderzoeken naar de jaarlijkse financiële verslaggeving
uitvoerde als in 2008, is het aantal ondernemingen waaraan zij een of meer mededelingen heeft gedaan
toegenomen met twintig procent.”

Het aantal mededelingen lijkt ons een inadequate maatstaf van kwaliteit van toezicht of
van efficiëntie van de werking van de AFM. Het aantal uitgevoerde desktop reviews zou
een meer geschikte maatstaf zijn van efficiëntie of kwaliteit van het uitgevoerde toezicht.
Deze informatie wordt niet expliciet vermeld. Een groot aantal mededelingen kan er op
wijzen dat er vele fouten in de jaarrekening zitten en dat lijkt ook wat de AFM ons wil
doen geloven.

29

Zie:
http://www.afm.nl/nl/professionals/afm-voor/effectenuitgevende-ondernemingen/financieleverslaggeving/activity-reports.aspx.
30
Deze tabellen staan in het activiteitenverslag van 2009 in bijlage A op pagina’s 32 tot en met 34. Zie:
http://www.afm.nl/nl/professionals/afm-voor/effectenuitgevende-ondernemingen/financieleverslaggeving/~/media/1209615FCF9A4FC59DB728DBE35E85F6.ashx.

119

Conclusie
Wij zijn de mening toegedaan dat de AFM meer respect en gezag zal genieten bij alle
belanghebbenden wanneer zij op een consistentere en transparantere manier
rapporteert over haar activiteiten. Op dit moment gebeurt het rapporteren op een manier
waardoor er mogelijk de indruk ontstaat dat ondernemingen te kwader trouw rapporteren.
De resultaten van dit onderzoek wijzen op het tegendeel. Sterker, de AFM zelf heeft een
positieve bijdrage geleverd aan de kwaliteit van verslaggeving.

6.2.3 Wijze waarop de AFM risico’s analyseert
Zoals eerder besproken, is gebleken dat een aantal deskundigen vindt dat de AFM
efficiënter en doeltreffender te werk moet gaan. In de interviews en elektronische
enquêtes is daarom ook gevraagd naar de mening van respondenten betreffende het
risicoanalysemodel van de toezichthouder. Suggesties ter verbetering van dit model
kunnen bijdragen aan een beter functioneren van toezicht, daar de selectie van
ondernemingen effectiever plaats kan vinden. In wat volgt worden eerst de resultaten uit
de interviews besproken, gevolgd door de resultaten uit de elektronische enquêtes. Tot
slot worden algemene conclusies en suggesties aangaande het risicoanalysemodel
aangegeven.

Resultaten uit de interviews:

Aan alle geïnterviewden werd de volgende vraag voorgelegd:
Vraag: Welke risico indicatoren dienen volgens u aanwezig te zijn in de risico analyse
die een toezichthouder uitvoert om te bepalen of een onderneming nader onderzocht dient
te worden of niet?

De antwoorden op deze vraag zijn in tabel 6.3 weergegeven. Uit de antwoorden blijkt dat
vooral de marktomstandigheden en het inherente risico in een bepaalde sector een
belangrijke risicofactor is volgens respondenten, alsook bijzondere gebeurtenissen die
120

hebben plaatsgevonden, zoals overnames of fusies, veranderingen in waarderingsregels,
accountantswisselingen en bestuurswisselingen. Daarnaast zijn ook corporate governance
mechanismen en ervaringen uit het verleden factoren die volgens de geïnterviewde
deskundigen van belang zijn.

Tabel 6.3: Voorstellen risicoanalysemodel uit interviews
Antwoord
Instabiliteit/Risico sector (bv. complexe waarderingsmaatregels voor
vastgoed, financiële ondernemingen)
Bijzondere transacties/gebeurtenissen (bv. overnames/fusies)
Financiële positie, going concern problemen, instabiliteit bedrijf
Disclosures risico’s
Mate opvolging corporate governance codes
Verandering waarderingsregels
Ervaringen uit het verleden
(Onverwachte) bestuurswisseling
Wisseling accountant
Maatschappelijk belang van het bedrijf
Afwijking van peers
Internationale afstemming van risico’s
Zware investering met vreemd vermogen
Emissie aandelen
Jaarverslag
Nieuwsberichten, gevoelige zaken, winstwaarschuwingen
Cash flow statement
Bedrijven die te stabiel overkomen
Ingewikkelde derivaten
Insider trading
Tijdigheid rapportering
Fluctuaties in kostenposten
Sustainability index
Accountantsverklaring
Relatie tussen loon en prestaties onderneming
Random selection

# keer vermeld
8
6
5
4
3
3
3
3
2
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1

Een belangrijke aanvulling volgens respondenten (en volgens de auteurs van dit rapport)
is om het analysemodel meer toe te spitsen op de huidige jaarrekening. De AFM baseert
momenteel haar risicoanalysemodel op de verslaggeving van vorig jaar. Het is volgens
respondenten echter ook belangrijk dat er gekeken wordt naar zaken als de huidige

121

financiële positie, going concern problemen en andere zaken in de huidige jaarrekening.
De AFM heeft de taak om op een tijdige manier problemen aan het licht te brengen.
Tot slot geeft één respondent aan dat de AFM wellicht juist geen risicoanalyse model
moet gebruiken, maar ondernemingen willekeurig moet onderwerpen aan controles.
Hierdoor zou een desktop review minder als “straf” ervaren worden. Wel moet
afgewogen worden of dit een efficiënter en effectiever proces is dan het controleren van
ondernemingen die meer risico lopen op fouten in de verslaggeving.

Resultaten uit de elektronische enquêtes:
In de elektronische enquête kregen respondenten 30 mogelijke risico-indicatoren
voorgelegd. Ze dienden op een score van 1 tot 5 aan te duiden hoe belangrijk ze elke
factor achtten. Een aantal van deze factoren is reeds in het bestaande risicoanalysemodel
van de AFM opgenomen. Het doel hiervan is tweeledig: enerzijds willen we evalueren of
respondenten de huidige risico-indicatoren belangrijk vinden, anderzijds willen we
evalueren of er mogelijke nieuwe factoren toegevoegd kunnen worden aan het
risicoanalysemodel van de AFM. Respondenten is niet verteld welke factoren wel en niet
in het huidige risicoanalysemodel zijn opgenomen.
De resultaten voor elk van de 30 risico-indicatoren zijn te vinden in tabel 6.4 en staan in
volgorde van belangrijkheid. De continuïteit van de onderneming wordt als belangrijkste
risicofactor aangeduid met betrekking tot het toezicht dat gedaan zou moeten worden.
Ook de complexiteit van de juridische structuur is volgens respondenten een zeer
belangrijke factor. Beide factoren zijn ook reeds opgenomen in het risicomodel van de
AFM. De indicatoren aangaande de liquiditeit van het aandeel, de media aandacht, het
geven van conference calls en de afwijking tussen beurskoers en marktrendement worden
niet als belangrijke factoren beschouwd in de bepaling van het risico van de
onderneming. De respondenten geven aan dat de duur van de relatie met de
onafhankelijke accountant ook geen belangrijke risicofactor is. Echter, dit resultaat moet
voorzichtig geïnterpreteerd worden aangezien het merendeel van de respondenten
accountant is.

122

Tabel 6.4: Risico indicatoren en score door respondenten

No

Risico-indicator

Gemiddelde

Mediaan

1
2
3
4
5
6
7
8

Continuïteit van de onderneming
Insider transactions
Complexiteit Juridische structuur
Mate van KT schuld aflossingscapaciteiten
Groei van de onderneming
Wijziging waarderingsregels
Mate van LT schuld aflossingscapaciteiten
Afhankelijkheid van 1 of enkele klanten
Net wel / net niet behalen
winstverwachtingen analisten
Winstwaarschuwingen
Hoeveelheid informatie bedrijfsrisico's
Afhankelijkheid beloning management
performance onderneming
Frequentie en grootte aandelenemissie
Betrokkenheid in rechtszaken
Complexiteit operationele activiteiten
Verwachtingen t.a.v. toekomstige
kapitaalvraag
Winstgevendheid v. d. onderneming
Tussentijdse rapportage
Hoeveelheid informatie toekomst
verwachtingen
Wijziging toepassing verslaggevingsregels
naleving van de CG wetgeving
Concentratie/Spreiding aandelenbezit
Mate prestatiemaatstaven niet berustend op
GAAP cijfers
Samenstelling van en wijzigingen in RvB
en RvC
Behalen winstverwachtingen analisten
Afwijking Beurskoers/marktrendement
Media aandacht
Liquiditeit v. h. aandeel
Duur relatie accountant
Conference calls

4.43
4.14
4.09
4.00
3.87
3.82
3.78
3.78

5
4
4
4
4
4
4
4

In
risicomodel
AFM?
ja
nee
ja
nee
ja
nee
nee
nee

3.75

4

nee

3.57
3.48

4
4

ja
nee

3.39

4

ja

3.39
3.39
3.39

4
4
4

ja
nee
nee

3.26

3

ja

3.26
3.22

4
3

nee
ja

3.22

3

ja

3.17
3.13
3.00

3
3
3

nee
ja
nee

2.96

3

nee

2.87

3

ja

2.87
2.70
2.70
2.39
2.30
1.74

3
3
3
2
2
1

nee
ja
nee
ja
ja
nee

9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30

123

Uit de tien indicatoren die respondenten het belangrijkst achten zijn er zes (nog) niet in
het risicomodel van de AFM opgenomen: het voorkomen van insider transactions, de
mate waarin de onderneming haar korte en lange termijn schulden kan aflossen (dus
liquiditeit en solvabiliteit), wijziging van waarderingsregels, afhankelijkheid van 1 of
enkele klanten en het net of net niet behalen van winstverwachtingen van analisten.
Daarnaast vinden respondenten de hoeveelheid informatie omtrent bedrijfsrisico’s,
betrokkenheid

bij

winstgevendheid

rechtszaken,
van

de

de

complexiteit

onderneming,

van

wijzigingen

operationele
in

de

activiteiten,

toepassing

van

verslaggevingsregels en de concentratie dan wel spreiding van aandelenbezit ook
belangrijke indicatoren.

Welke risico-indicatoren dient de AFM te hanteren?
Uit de antwoorden van de interviews en elektronische enquêtes en uit onze eigen
evaluatie van het door de AFM gehanteerde risicomodel blijkt dat er bij de selectie van
ondernemingen voor desktop reviews meer rekening gehouden kan worden met
informatie uit de huidige jaarrekening. Een van de geïnterviewde deskundigen gaf als
voorstel dat de AFM controles kan baseren op signalen in de huidige, meest recente
jaarrekening. Hierbij kan men denken aan vreemde patronen in accruals, in de liquiditeit
en in de solvabiliteit van de onderneming. Stel bijvoorbeeld dat een onderneming in het
huidige boekjaar een significant grotere stijging kent in de vorderingen op klanten
tegenover het vorige jaar dan de stijging in de omzet, dan is er een vermoeden dat er op
agressieve manier aan omzet herkenning is gedaan. Een plotse impairment van goodwill
of terugnames van afschrijvingen of voorzieningen zijn andere voorbeelden van
transacties in de boekhouding die mogelijks wijzen op opportunistisch gedrag van het
management. Dergelijke elementen worden in het huidige risicomodel van de AFM niet
meegenomen, maar vertegenwoordigen wel mogelijke problemen.
Daarnaast blijkt uit de elektronische enquêtes (tabel 6.4) dat het huidige risicomodel
aangevuld zou kunnen worden met additionele indicatoren waarvan informatie vrij
beschikbaar is. Voorbeelden zijn het vóórkomen van insider transactions, wijziging van
124

waarderingsregels, afhankelijkheid van 1 of enkele klanten en het net wel of net niet
behalen van winstverwachtingen van financiële analisten. De wijziging van
waarderingsregels en de aanwezigheid of hoeveelheid informatie over bedrijfsrisico’s
worden als belangrijke factoren gezien in zowel de interviews als elektronische enquêtes.
Volgens ons dient de AFM in elk geval deze factoren mee te nemen in hun risicomodel.
Op dit moment wordt er praktisch niet gekeken naar de solvabiliteits- en
liquiditeitspositie van een onderneming. Tot slot blijkt ook dat enkele factoren die als
belangrijk beschouwd worden reeds zijn opgenomen in het bestaande risicomodel, zoals
marktomstandigheden, het risico in een bepaalde sector en continuïteit van de
onderneming.

6.2.4 Suggesties voor verder onderzoek voor de AFM
De bevraagde deskundigen kregen tijdens het interview ook nog de volgende vraag:

Vraag:

Welke

zouden

volgens

u

nuttige

onderwerpen

zijn

betreffende

verslaggevingsregels en financiële verslaggeving waar de AFM extra onderzoek naar kan
doen en informatie over kan geven aan practitioners?

De voorgestelde onderwerpen worden in tabel 6.5 gepresenteerd. Een aantal van de
voorgestelde

onderwerpen

is

reeds

door

de

AFM

in

2008-2010

middels

themaonderzoeken bestudeerd, zoals financiële instrumenten en segment rapportering.
Ook merkte één respondent expliciet op dat de AFM in dit opzicht goed werk levert.
Uit de reacties van de geïnterviewden blijkt wel dat er meer onderzoek gedaan kan
worden aangaande de toegankelijkheid en leesbaarheid van jaarverslagen en welke
standaarden nut hebben voor gebruikers. Dit voorstel wijkt af van themaonderzoeken die
de AFM in de afgelopen jaren heeft uitgevoerd, welke zich meer richten op de correcte
toepassing van bepaalde verslaggevingstandaarden. Het voorgestelde onderzoek is
waardevol voor het beter functioneren van toezicht, daar het inzicht geeft in de behoeften
van gebruikers en welke informatie nodig wordt geacht voor een getrouw beeld van de
onderneming. Aan de hand van de resultaten van dergelijk onderzoek kan de AFM haar

125

toezichtactiviteiten ook beter toespitsen op de materiële en relevante zaken in
verslaggeving (wat aansluit bij antwoord a bij vraag 2.3 in sectie 4.1).

Tabel 6.5: Voorgestelde onderwerpen detailonderzoek AFM
Voorstel
Leesbaarheid/toegankelijkheid jaarverslag voor gebruikers, nut
van verslaggevingstandaarden
Bepaalde sectoren
- Financiële sector/banken
- Vastgoed sector
Bepaalde onderwerpen:
- Risicotoelichtingen
- Financiële instrumenten
- Industrieafhankelijke standaarden
- Kasstroomoverzicht standaarden
- Segment rapportering
- Insurance accounting
- Pension accounting
- Strategietoelichtingen
- Impairments
- Non-GAAP prestatie maatstaven
- Pro forma berekeningen bij fusies/overnames

Aantal keer
genoemd
5

3
1
2
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1

6.3 Pre-clearance
Tijdens de interviews is voorgesteld om pre-clearance met de AFM mogelijk te maken.
Dit houdt in dat ondernemingen vóór het opstellen van het jaarverslag met de AFM
overleg voeren over de toepassing van verslaggevingstandaarden. Aan de ene kant is een
dergelijke mogelijkheid wellicht efficiënt – ondernemingen kunnen hiermee de kans op
meningsverschillen met de AFM reduceren door zich aan de interpretatie van de AFM te
houden.31 Langs de andere kant echter zijn er ook argumenten tegen het grootschalig
mogelijk maken van pre-clearance in Nederland. Verhoek en Vergoossen (2008) noemen
ten eerste dat de AFM wettelijk gezien niet het eindoordeel velt over het accepteren van
een interpretatie van IFRS, maar dat deze bevoegdheid voorbehouden is aan de

31

Zie ook een recent rapport van CESR over toezicht op IFRS in 2009, die dit voordeel van pre-clearance
ook aanhaalt (pagina 9): http://www.ifrssymposium.se/pdf/rolf_rundfelt_activity_report.pdf

126

Ondernemingskamer. Daarnaast kan voor de AFM een rol als adviesorgaan conflicteren
met haar toezichthoudende rol en kan dit leiden tot een vervaging van de rollen van de
onderneming, de auditor en de toezichthouder en het ondermijnen van de rol van de
auditor.32 Het moet ook niet zo zijn dat een onderneming in het geval van
meningsverschillen met haar auditor naar de AFM zal stappen om haar gelijk te halen.
Momenteel lijkt een grootschalige invoering van pre-clearance niet tot de mogelijkheden
te behoren, vooral gezien het feit dat de toezichthouder verslaggevingstandaarden niet
hoort te interpreteren.
Zoals ook door Verhoek en Vergoossen wordt aangegeven, behoren oriënterende
gesprekken tussen ondernemingen, auditors en de AFM die niet uitmonden in officieel
pre-clearance wel tot de mogelijkheden, welke ook enige houvast aan de onderneming
kan bieden in gevallen van twijfel. De huidige modus operandi van de AFM met
betrekking tot pre-clearance lijkt verstandig: alleen in individuele en specifieke gevallen
zal de AFM bereid zijn tot een advies en alleen indien de onderneming en haar auditor in
overeenstemming zijn over het specifieke vraagstuk en de onderneming en auditor geen
duidelijk agressieve interpretatie of applicatie van een verslaggevingstandaard beogen.
Ook zal dit advies niet als officiële interpretatie van een standaard dienen, maar zal
slechts gelden als een richtlijn voor de onderneming.33
Verder is het belangrijk om aan te duiden dat ons voorstel aangaande het niet toepassen
van pre-clearance niets te maken heeft met onze eerdere opmerking over de wijze waarop
de AFM communiceert met de gecontroleerde instanties. De manier waarop de AFM
communiceert, kan soepeler en informeler. De wijze waarop de AFM de toepassing van
IFRS evalueert dient niet te veranderen.

32

Het volledige artikel van Verhoek en Vergoossen (“Eén jaar AFM: Oppassen voor rolvervaging”) is hier
te vinden:
http://www.accountant.nl/readfile.aspx?ContentID=42320&ObjectID=394616&Type=1&File=0000022982
_Interview_Arthur_Levitt.pdf
33
Uit “Wet toezicht financiële verslaggeving: Toezicht door de AFM en de vernieuwde jaarrekeningprocedure” (Jansen, 2007, pagina 86). Zie:
http://www.eversheds.nl/uploads/publications/Artikel%20Timo.pdf

127

7. Referentielijst
Ashbaugh, H., & Pincus, M. (2001). Domestic accounting standards, international
accounting standards, and the predictability of earnings. Journal of Accounting Research,
39(3), 417-434.
Ball, R., Kothari, S. P., & Robin, A. (2000). The effect of international institutional
factors on properties of accounting earnings. Journal of Accounting and Economics,
29(1), 1-51.
Ball, R., Robin, A., & Wu, J. S. (2003). Incentives versus standards: properties of
accounting income in four East Asian countries. Journal of Accounting and Economics,
36(1-3), 235-270.
Bartov, E., Goldberg, S. R. & Kim, M. (2005). Comparative value relevance among
German, U.S., and international accounting standards: a German stock market
perspective. Journal of Accounting, Auditing & Finance, 20(2), 95-119.
Beuselinck, C., Joos, P., Khurana, I. K., & Van der Meulen, S. (2010). Mandatory IFRS
reporting and stock price informativeness. Working paper.
Burks, J. (2009). Are Investors Confused by Restatements after Sarbanes-Oxley?
Working paper.
Christensen, H. B., Lee, E. & Walker, M. (2008). Incentives or standards: What
determines accounting quality changes after IFRS adoption? Working paper.
Daske, H., Hail, L., Leuz, C., & Verdi, R. (2008). Mandatory IFRS Reporting around the
World: Early Evidence on the Economic Consequences. Journal of Accounting Research,
46(5), 1085-1142.
Delger, A., & Koster, P. (2006). Externe verslaggeving - Europese afstemming over de
toepassing van IFRS door toezichthouders. Maandblad voor Accountancy en
Bedrijfseconomie, 80(11), 543-549.
Dinant, J. (2007). Toezicht op de financiële verslaggeving van beursgenoteerde
ondernemingen. Tijdschrift voor Jaarrekeningenrecht, 1, 4-9.
128

Dinant, J. (2009). De rol van de jaarrekening in het financiële toezicht. Tijdschrift voor
Jaarrekeningenrecht, 3, 51-57.
Ernstberger, J., J.M. Hitz and M. Stich (2010). Enforcement of Accounting Standards in
Europe: Capital Market Based Evidence for Two-tier Mechanism in Germany, working
paper.
Hijink J.B.S., (2010), Publicatieverplichtingen voor Beursvennootschappen, Dissertatie.
Hoogendoorn, M. N. (2006). Toezicht op inzicht. Maandblad voor Accountancy en
Bedrijfseconomie, 80(12), 600-601.
Hung, M. & Subramanyam, K. R. (2007). Financial statement effects of adopting
international accounting standards: the case of Germany. Review of Accounting Studies,
12(4), 623-657.
Jansen, T. S. (2007). Wet toezicht financiële verslaggeving: Toezicht door de AFM en de
vernieuwde jaarrekening-procedure. Tijdschrift voor de ondernemingsrechtpraktijk, 2,
84-89.
Kinney W. R. & McDaniel, L. S. (1989). Characteristics of firms correcting previously
reported quarterly earnings. Journal of Accounting and Economics, 11(1), 71-93.
Levitt, A. “Testimony Concerning: Commission's Auditor Independence Proposal”.
Senate Subcommittee on Securities Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs
Hoorzitting. 28 september 2000.
Leuz, C. (2010). Different Approaches to Corporate Reporting Regulation: How
Jurisdictions Differ and Why. Accounting and Business Research, 40(3), 229-256.
Li, S. (2010). Does Mandatory Adoption of International Financial Reporting Standards
in the European Union Reduce the Cost of Equity Capital? The Accounting Review,
85(2), 607-636.
Palmrose Z. V., Richardson V. J. & Scholz S. (2004). Determinants of market reactions
to restatement announcements. Journal of Accounting and Economics, 37(1), 59-89.
Palmrose Z. V. & Scholz S. (2004). The circumstances and legal consequences of nonGAAP reporting: evidence from restatements. Contemporary Accounting Research, 21
(1), 139–180.
Verhoek , H. & Vergoossen, R. (2008). Eén jaar AFM: Oppasen voor rolvervaging. De
Accountant, 115, 36-37.

129

Verriest, A. (2010). Wat bepaalt de kwaliteit van financiële verslaggeving? Een
internationale studie. Management Control & Accounting, 1, 32-44.
Verriest, A., Cherchye, L. & Gaeremynck, A. (2010). Do Improvements in the
Institutional Environment Result into a Better Financial Statement Quality? Working
paper.
Wysocki, P. (2010). IFRS and National Institutions. Working paper.

130