Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

21 501-20

Europese Raad

Nr. 553

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN
FINANCIËN EN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE
ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 september 2011
Graag bieden wij u hierbij aan de reactie van het kabinet op de voorstellen
van de Europese Commissie voor het Meerjarig Financieel Kader van de
EU voor de periode 2014–2020.
De minister van Buitenlandse Zaken,
U. Rosenthal
De minister van Financiën,
J. C. de Jager
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
H. P. M. Knapen

kst-21501-20-553
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 21 501-20, nr. 553

1

Inleiding
De Europese begroting
De Europese begroting is een belangrijk instrument voor het nastreven
van de beleidsdoelen van de Europese Unie en de lidstaten. Niet elk
beleidsdoel vraagt om een evenredige financiële vertaling. Er zijn immers
ook andere instrumenten beschikbaar, zoals Europese wetgeving. Met ca.
130 miljard euro per jaar (ca. 1% van het Bruto Nationaal Inkomen van de
EU) vormt de Europese begroting evenwel een aanzienlijke geldstroom.
Het kabinet wenst een toekomstgerichte Europese begroting die niet
hoger is dan nodig, die op een evenwichtige wijze wordt gefinancierd, en
die binnen dat kader maximaal effect sorteert bij het vergroten van de
welvaart, de vrijheid en de veiligheid in Europa en de positie van Europa
in de wereld versterkt.
Eens in de zeven jaar vindt een herijking plaats van de hoofdlijnen van de
Europese begroting. Dit is dus bij uitstek het moment om de Europese
geldstromen in lijn te brengen met de actuele beleidsprioriteiten en de
uitdagingen voor de toekomst. Deze herijking vindt plaats via het
vastleggen van het Meerjarig Financieel Kader1 (MFK). In het MFK worden
zowel de maximale omvang van de jaarbegrotingen als de verdeling van
het geld over de hoofdthema’s van het beleid vastgelegd. Parallel hieraan
wordt in het Eigen Middelen Besluit de financiering van de begroting
geregeld. Deze afspraken worden aangevuld met een Interinstitutioneel
Akkoord over begrotingszaken tussen Europese Commissie, Europees
Parlement en Raad.
Op 29 juni jl. publiceerde de Commissie haar voorstellen voor het nieuwe
Meerjarig Financieel Kader voor de periode 2014–2020, vergezeld van
voorstellen voor een nieuw Eigen Middelen Besluit en een nieuw
Interinstitutioneel Akkoord2. In deze brief geeft het kabinet zijn reactie op
de Commissievoorstellen. Daarbij wordt voortgebouwd op de brief die wij
u op 28 maart 2011 stuurden (TK 21 501–20, nr. 529) en waarover op
18 mei jl. een algemeen overleg plaatsvond. In de bijlage bij die brief
wordt een aantal kernbegrippen toegelicht.
Het onderhandelingsproces
Met het verschijnen van de Commissievoorstellen breekt een nieuwe fase
aan, waarin de onderhandelingen van start gaan. Het trio-voorzitterschap
van Polen, Denemarken en Cyprus heeft het voornemen deze af te ronden
voor het einde van 2012. Dat is ook gewenst, omdat dan nog een jaar rest
voor het zetten van de nodige implementatiestappen opdat het nieuwe
MFK op 1 januari 2014 van kracht kan worden.
Sinds de brief van maart heeft het kabinet diverse informele, verkennende
contacten gehad met andere lidstaten, met andere belanghebbenden en
met de Commissie zelf om de voorstellen te beïnvloeden. In het onderhandelingsproces, dat nu met het uitkomen van de voorstellen begonnen
is, zijn drie fases te onderscheiden. Ten eerste is onder het huidige Poolse
voorzitterschap begonnen met de technische behandeling van de ca. 700
pagina’s aan voorstellen. Vervolgens zal in de loop van volgend jaar onder
het Deense voorzitterschap, wanneer de belangrijkste discussiepunten
worden geïdentificeerd, het krachtenveld zich verder uitkristalliseren en
zullen de onderhandelingen zich intensiveren. Ten slotte begint, vermoedelijk in het najaar van 2012 (Cypriotisch voorzitterschap), het eindspel,
waarin de knopen zullen moeten worden doorgehakt.
1

Voor de inwerkingtreding van het Verdrag
van Lissabon werd de term «de Financiële
Perspectieven» gebruikt.
2
De Commissievoorstellen zijn te vinden op
http://ec.europa.eu/budget/reform/.

Gezien de complexiteit van de onderhandelingen is dit tijdpad onzeker.
Besluitvorming in de Raad over het MFK, het Interinstitutioneel Akkoord
en het Eigen Middelen Besluit vindt plaats met unanimiteit. Het EP heeft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 21 501-20, nr. 553

2

instemmingsrecht, met uitzondering van het Eigen Middelen Besluit waar
het adviesrecht heeft.
De politieke besprekingen vinden op het niveau van de Raad plaats in de
Raad Algemene Zaken. Een eerste discussie vond plaats in de informele
Raad Algemene Zaken van 28–29 juli te Sopot, waarvan uw Kamer
inmiddels het verslag ontving (Kamerstukken 21 501-02 nr. 1083). In
functie van het verloop van de onderhandelingen zal op enig moment ook
de Europese Raad betrokken raken. Vanaf dit najaar zal een groot aantal
wetgevingsvoorstellen worden gepresenteerd voor sectoraal beleid, zoals
het cohesiebeleid en het landbouwbeleid, die verband houden met het
MFK. Het genoemde trio-voorzitterschap wil vermijden dat andere
raadsformaties dan de RAZ in de onderhandelingen over sectoraal beleid
vooruitlopen op de onderhandelingen over het MFK. Dit garandeert
voldoende ruimte voor een horizontale belangenafweging en vermijdt
opwaartse druk op het budget. Het kabinet steunt deze aanpak. Binnen dit
kader blijft de ruimte bestaan om op de inhoud actief in te spelen op de
onderhandelingen in andere raadsformaties.
Gezien de brede diversiteit aan thema’s en de grote financiële belangen
beloven de onderhandelingen complex en langdurig te worden. Dit wordt
versterkt door het gegeven dat alle lidstaten en het Europees Parlement
een veto hebben.
Het is zaak dat Nederland steeds goed oog heeft voor zijn doelstellingen,
het Europese krachtenveld en waar mogelijk in coalitie opereert. Het
kabinet heeft reeds meerdere initiatieven genomen om samen te werken
met lidstaten die eveneens een sobere begroting voorstaan. In de
verschillende fasen van de onderhandelingen zal de discussie een andere
vorm aannemen. Uiteraard zal het kabinet uw Kamer regelmatig op de
hoogte houden van de ontwikkelingen, in het bijzonder via de voorbereiding van de relevante bijeenkomsten van de Raad Algemene Zaken.
Hoofdlijnen Commissievoorstel
De mededeling waarmee de Commissie haar voorstellen voor het MFK
presenteert heet «een begroting voor Europa 2020». De Commissie plaatst
haar voorstellen nadrukkelijk in het kader van de Europa 2020-strategie en
heeft het bereiken van slimme, duurzame en inclusieve groei als leidraad
genomen bij het uitwerken van de voorstellen. Dit vertaalt zich bijvoorbeeld in meer budget voor onderzoek en innovatie, onderwijs en
ondersteuning van het MKB. Daarnaast wil de Commissie meer investeren
in infrastructuur om zo de concurrentiekracht en de interne markt te
versterken. Verduurzaming van de begroting krijgt primair vorm via
vergroening van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, het cohesiebeleid, het onderzoeksbeleid en het extern beleid. Onder de noemer van
solidariteit wijst de Commissie op het belang van het cohesiebeleid en
van steun aan lidstaten die zich geconfronteerd zien met grote migratiestromen, rampen of bedreigingen van hun energievoorziening. Deze
solidariteit strekt zich uit buiten de Unie via humanitaire hulp en
ontwikkelingssamenwerking.
Anders dan de nationale begroting is de EU-begroting gebaseerd op een
systeem van vastleggingskredieten en betalingskredieten. Vastleggingskredieten geven de bovengrens aan voor de uitgaven waartoe de Unie
zich kan verplichten. Betalingskredieten maken het mogelijk verplichtingen uit het lopende en eerdere jaren na te komen. Het MFK stelt de
jaarlijkse plafonds voor beide vast, waarbij ook per uitgavencategorie
plafonds zijn vastgesteld voor de vastleggingskredieten. Het budgettaire
voorstel voor het nieuwe MFK is weergegeven in de bijlage. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 21 501-20, nr. 553

3

Commissie stelt voor de periode 2014–2020 voor de vastleggingen een
plafond voor van 1 025 miljard euro en voor de betalingen een plafond
van ruim 972 miljard euro. De Commissie presenteert dit als een reëel
constante begroting omdat 1 025 miljard euro aan verplichtingen
overeenkomt met zeven maal de hoogte van het verplichtingenplafond in
2013 gecorrigeerd voor inflatie. Naast dit bedrag stelt de Commissie
evenwel voor om ruim 58 miljard euro aan verplichtingen aan te kunnen
gaan buiten het MFK. Het gaat hierbij deels om uitgaven die ook in de
lopende periode buiten het MFK gefinancierd kunnen worden, en deels
om uitgaven die op dit moment binnen het MFK vallen (kernfusieproject
ITER, aardobservatiesysteem GMES en een reserve voor crises in de
landbouw).
De EU-begroting wordt nu gefinancierd door vier zogenoemde eigen
middelen: douaneheffingen, landbouwheffingen (samen de traditionele
eigen middelen), afdrachten op basis van een BTW-grondslag en als
sluitpost afdrachten naar rato van het Bruto Nationaal Inkomen van
lidstaten. Ter financiering van de begroting stelt de Commissie twee
nieuwe eigen middelen voor: een financiële transactiebelasting en een
nieuw BTW-middel. Het bestaande op de grondslag van de BTW
gebaseerde eigen middel komt te vervallen. De Commissie wil hiermee de
in haar ogen noodzakelijke autonomie van de financiering van de
begroting versterken en zodoende vermijden dat lidstaten te veel nadruk
leggen op hun afdrachten en nettopositie. De Commissie schat dat door
de opbrengsten van de nieuwe eigen middelen het aandeel van de
BNI-afdrachten van lidstaten in de financiering van de begroting
aanzienlijk kleiner kan zijn dan nu het geval is. De wetgevingsvoorstellen
voor deze nieuwe eigen middelen worden later dit jaar verwacht.
Aan de financieringskant van de begroting stelt de Commissie verder een
correctiemechanisme voor waarin jaarlijks een vast bedrag van de
BNI-afdrachten mag worden afgetrokken. Dit systeem zou alle bestaande
correcties, inclusief de Britse rebate, moeten vervangen. Nederland zou in
dit voorstel een correctie van 1,05 miljard euro per jaar krijgen. Doordat
de lidstaten die een correctie zouden ontvangen volledig moeten
meebetalen aan het correctiesysteem, is de Nederlandse nettocorrectie
aanzienlijk lager: netto ca. 750 miljoen euro per jaar. Naast Nederland
krijgen het VK, Duitsland en Zweden een correctie aangeboden, omdat
deze vier lidstaten volgens de Commissie excessief bijdragen aan de
begroting in verhouding tot hun welvaart. Tot slot stelt de Commissie
voor de vergoeding voor de inning van de traditionele eigen middelen te
verlagen van 25% naar 10%.
Algemene Nederlandse appreciatie
In de brief van 28 maart jl. formuleerde het kabinet de volgende uitgangspunten voor de Nederlandse onderhandelingsinzet: een sobere en
effectieve begroting, die toekomstbestendig is en waarvan de lasten
evenwichtig worden verdeeld. Deze inzet moet leiden tot het realiseren
van de doelstellingen uit het regeerakkoord: een substantiële vermindering van de Nederlandse afdrachten aan de EU en een hervormde
begroting die is toegespitst op de prioriteiten van dit decennium, met
name concurrentievermogen, innovatie en samenwerking op het terrein
van justitie, migratie en asiel. Dit zal ook tot gevolg moeten hebben dat de
Nederlandse nettopositie meer in lijn ligt met die van lidstaten met een
vergelijkbaar welvaartsniveau.
Het kabinet ziet in de voorstellen van de Commissie een goed begin voor
het bereiken van een akkoord over het MFK dat recht doet aan deze
Nederlandse inzet, die o.a. gericht is op een substantiële vermindering

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 21 501-20, nr. 553

4

van de afdrachten aan de EU, zoals verwoord in het regeerakkoord. Dat
neemt niet weg dat het kabinet nog zwaarwegende bezwaren heeft.
Tegelijkertijd bevat het Commissievoorstel elementen die erop duiden dat
er nog langdurige onderhandelingen voor de boeg zijn. Hieronder worden
de Commissievoorstellen op hoofdlijnen afgezet tegen de Nederlandse
uitgangspunten.
Een sobere en effectieve begroting
De totale omvang van de begroting in de voorstellen van de Commissie is
in de ogen van het kabinet te hoog. In vergelijking met het huidige MFK
stelt de Commissie een duidelijke reële groei voor, zeker wanneer
rekening wordt gehouden met de uitgaven die vanaf 2014 buiten het MFK
zouden worden geplaatst, terwijl zij er nu nog onder vallen. Dit voorstel
wijkt significant af van de inzet van het kabinet zoals geformuleerd in de
brief van 28 maart jl. Het kabinet acht het noodzakelijk dat in tijden van
bezuinigingen ook de Europese begroting een bijdrage levert aan het
onder controle brengen van de overheidsuitgaven in de lidstaten. Om
deze reden zet het kabinet samen met andere lidstaten in op een reductie
van het uitgavenplafond, zoals onder meer blijkt uit de mede door de
minister-president ondertekende brief van vijf regeringsleiders van
december 2010. Het kabinet voelt zich bij deze inzet extra aangemoedigd
door de motie Plasterk/Voordewind (TK 32 502 nr. 6), waarbij het
noodzakelijk zal zijn om in coalitie met gelijkgezinde lidstaten te blijven
optreden.
Een toekomstbestendige begroting
Positief is dat de Commissie concrete voorstellen doet om de Europese
begroting te moderniseren. De begrotingsonderdelen die in het bijzonder
kunnen bijdragen aan groei en aan interne en externe veiligheid krijgen in
de voorstellen een zwaarder gewicht: concurrentiekracht, veiligheid en
extern beleid. Ook meer klassieke beleidsterreinen worden hervormd: het
cohesiebeleid moet resultaatgerichter worden en het landbouwbeleid
dient te verduurzamen. Het kabinet steunt deze modernisering van de
begroting. Verderop wordt hier per begrotingsonderdeel in meer detail op
ingegaan.
Een evenwichtige lastenverdeling
In de brief van 28 maart jl. heeft het kabinet gezegd dat het idealiter het
stelsel van eigen middelen ziet tenderen naar een systeem dat voor 100%
is gebaseerd op het Bruto Nationaal Inkomen. Het voorstel van de
Commissie met twee nieuwe eigen middelen gaat in een andere richting.
Zoals het kabinet in voornoemde brief al heeft gesteld is in dit geval het
voortbestaan van afdrachtencorrecties noodzakelijk.

1
De Europese Raad kwam in 1984 in
Fontainebleau overeen dat «any Member
State sustaining a budgetary burden which is
excessive in relation to its relative prosperity
may benefit from a correction at the appropriate time.»

In dat licht is het positief dat de Commissie erkent dat lidstaten die
excessief bijdragen aan de begroting, waaronder Nederland, daarvoor
gecompenseerd moeten worden en daarbij teruggrijpt naar het beginsel
van Fontainebleau1. Het is goed dat hiermee dat beginsel een meer
permanent karakter krijgt. De correctie die de Commissie voor Nederland
voorziet is netto echter aanzienlijk lager dan de huidige afdrachtenkorting,
die na 2013 vervalt. De omvang van de voorgestelde correctie is daarom,
zeker wanneer deze wordt bezien in combinatie met hetgeen de
Commissie voorstelt ten aanzien van de perceptiekostenvergoeding en de
omvang van het MFK, onvoldoende en daarmee onacceptabel om de door
het kabinet gewenste substantiële vermindering van de afdrachten te
realiseren. De omvang van de voorgestelde correctie komt ook niet
overeen met hetgeen hierover is gesteld in de moties Plasterk/Voordewind

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 21 501-20, nr. 553

5

(TK 32 502 nr. 6) en Ten Broeke/Ormel (TK 32 502 nr. 4).
Nadere beoordeling afzonderlijke beleidsvelden
Bij het beoordelen van de voorstellen van de Commissie voor de uitgaven
op de afzonderlijke beleidsterreinen, of categorieën van de begroting,
beziet het kabinet of deze voldoen aan de uitgangspunten dat de
begroting sober en toekomstgericht moet zijn. In het verlengde daarvan
wordt scherp gelet op subsidiariteit en toegevoegde waarde: beperkt de
Unie zich tot haar kerntaken? Daarbij wordt er tegelijkertijd, indachtig de
motie Ormel (TK 32 502 nr. 8), rekening mee gehouden waar Europese
samenwerking efficiënter is en zo tot nationale besparingen kan leiden.
Zoals beschreven in de brief van 28 maart jl. acht het kabinet het wenselijk
dat er op de EU-begroting voldoende middelen worden vrijgespeeld om
binnen het krappere budgettaire kader meer te kunnen investeren in met
name concurrentievermogen en innovatie (in lijn met de Europa
2020-strategie) en samenwerking op het terrein van justitie, migratie en
asiel. Deze gewenste verschuiving is zichtbaar in de Commissievoorstellen, wat positief is. Daarbij geldt wel dat dit alleen kan binnen een
sober totaalplafond. Het kabinet acht het dan ook noodzakelijk dat binnen
alle categorieën er nog kritisch wordt gekeken naar de mogelijkheden
voor besparingen, waarbij het kabinet primair denkt aan het cohesiebeleid
en de administratieve uitgaven. Hierbij zal het kabinet de Nederlandse
nettopositie uiteraard niet uit het oog verliezen.
Het kabinet zal bij de onderhandelingen over het MFK en het Eigen
Middelen Besluit, en bij de bespreking van de afzonderlijke verordeningen
over de Europese fondsen, aandacht vragen voor verbetering van
financiële verantwoording van EU-middelen. Hiermee geeft het kabinet
mede invulling aan de motie Luijben uit 2008 (Kamerstuk 31 335, nr.11).
Naast rechtmatigheid van de uitgaven zijn ook uitvoerbaarheid en
vermindering van administratieve lasten aandachtspunten van het
kabinet.
In het volgende deel van de brief worden de belangrijkste voorstellen van
de Commissie op de verschillende beleidsterreinen van een korte
appreciatie voorzien. Per beleidsveld zal een meer uitgebreide appreciatie
worden opgesteld wanneer de Commissievoorstellen voor de afzonderlijke beleidsvelden, die vanaf dit najaar worden verwacht, zijn
gepubliceerd.
I. Slimme en inclusieve groei
Onder deze categorie schaart de Commissie het versterken van de
concurrentiekracht (zoals onderzoek, innovatie en onderwijs), het
investeren in infrastructuur en het cohesiebeleid. De uitgaven voor
concurrentiekracht en infrastructuur worden in de Commissievoorstellen
aanzienlijk verhoogd.
De Commissie stelt een nieuw strategisch kader voor, «Horizon 2020» met
een budget van 80 miljard euro, waarin de uitgaven voor onderzoek,
innovatie en technologie worden gebundeld. Dit moet leiden tot een
gemakkelijker gebruik en verhoogde synergie van de Europese gelden op
dit terrein. Dit instrument zou zich volgens de Commissie moeten richten
op: 1) een excellente kennisbasis, 2) het aanpakken van grote maatschappelijke uitdagingen, en 3) de creatie van Industrieel Leiderschap en
concurrerende randvoorwaarden. Daarnaast stelt de Commissie een
kleiner programma voor gericht op de concurrentiekracht en het MKB.
Een soortgelijke stroomlijning stelt de Commissie voor bij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 21 501-20, nr. 553

6

programma’s gericht op onderwijs en jeugd door de oprichting van één
programma «Education Europe» en bij de programma’s gericht op
werkgelegenheid en sociale insluiting.
Op het vlak van infrastructuur stelt de Commissie een nieuw instrument
voor, de «Connecting Europe Facility» (CEF). Dit instrument moet zich
richten op het versterken van prioritaire energie-, transport- en
ICT-netwerken, om zo het potentieel van de interne markt verder te
benutten. De Commissie erkent dat een groot deel van de benodigde
financiering uit de private sector moet komen, maar stelt dat zonder
aanvullende publieke financiering veel projecten niet of te laat van de
grond zullen komen. De Commissie reserveert 40 miljard euro voor de
CEF, aangevuld met 10 miljard euro voor transport geoormerkte cohesiegelden. Van deze in totaal 50 miljard is ongeveer 9 miljard euro bestemd
voor energie-infrastructuur, 9 miljard euro voor ICT-infrastructuur, en 32
miljard euro voor transport-infrastructuur. Door het gebruik van innovatieve financieringsinstrumenten, zoals projectobligaties, wil de Commissie
een hefboomwerking voor private investeringen creëren.
De belangrijkste wijziging die de Commissie voorstelt in het cohesiebeleid
is de introductie van een nieuwe categorie, de transitieregio’s. Regio’s die
nu nog onder de convergentiedoelstelling vallen maar inmiddels een BNP
per hoofd hebben van meer dan 75% van het EU-gemiddelde zouden in
dit voorstel 2/3 van hun huidige envelop blijven ontvangen. Ook regio’s
die nu niet onder de convergentiedoelstelling vallen maar een BNP per
hoofd hebben tussen 75% en 90% zullen uit deze categorie steun
ontvangen. De omvang daarvan neemt af bij een stijgend BNP per hoofd.
Een andere aanpassing is het begrenzen van de totale ontvangsten aan
cohesiegeld op 2,5% van het BNI van de betreffende lidstaat, om zo te
voorkomen dat lidstaten meer budget toegewezen krijgen dan zij kunnen
absorberen. De Commissie wil de besteding van de cohesiegelden sterker
resultaatgericht maken door deze systematisch te koppelen aan de
doelstellingen van de Europa 2020 strategie, wat invulling moet krijgen
via het afsluiten van partnerschapscontracten tussen Commissie en elke
lidstaat. Het budget voor het cohesiebeleid kan in de ogen van de
Commissie reëel licht dalen tot 336 miljard euro. De Commissie zal naar
verwachting begin oktober het cohesiepakket publiceren, waarin de
voorgenomen hervormingen in het cohesiebeleid in meer detail uiteen
worden gezet.
Appreciatie
Het kabinet waardeert de verhoogde focus in de voorstellen van de
Commissie op de Europa 2020-strategie, en in het bijzonder het zwaardere
accent op investeringen in concurrentiekracht en innovatie. Europa heeft
stevige ambities op dit vlak en daarbij passen, binnen een sober
budgettair kader, adequate middelen. De voorstellen voor meer synergie
tussen de verschillende fondsen op dit terrein sluiten ook aan bij de
Nederlandse visie. Het kabinet hecht eraan hierbij aan te sluiten op de
toekomstgerichte vernieuwing van de Europese en nationale economieën,
waarbij voor Nederland de economische topsectoren centraal staan.

1

De inzet van het kabinet is nader uitgewerkt
in de kabinetsreactie op de consultatie van de
Commissie over het toekomstige onderzoeken innovatieprogramma (Kamerstukken
32 744, nr. 1)

Het verbinden van onderzoek en innovatie door het vormen van één
strategisch kader «Horizon 2020» wordt door het kabinet gesteund1. Bij
het aparte Concurrentiekracht & MKB-programma moeten dubbelingen
met dit kader worden voorkomen. De door Nederland gewenste accenten
binnen het onderzoeks- en innovatieprogramma worden grotendeels door
de Commissie genoemd: versterken van bestaande kapitaalmarktinstrumenten, publiek-private en publiek-publieke samenwerking en de
Europese Onderzoeksraad. Ook op het terrein van grensoverschrijdend

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 21 501-20, nr. 553

7

onderwijs sluit het voorgestelde «Education Europe»-programma goed
aan op de kabinetsinzet.
Het kabinet heeft ook een positieve grondhouding tegenover een steviger
accent in de Europese begroting ten aanzien van infrastructuur omdat een
goede infrastructuur de interne markt en daarmee de Europese concurrentiekracht versterkt. Het kabinet staat open voor de ideeën van de
Commissie voor de Connecting Europe Facility. Wel heeft het kabinet nog
vragen bij dit initiatief. Zo moet dit instrument ingepast kunnen worden
binnen een als geheel krappere begroting, ligt het primaat voor de
financiering van energie- en ICT-infrastructuur bij marktpartijen waarbij
inzet van middelen uit deze faciliteit niet mag leiden tot marktverstoring,
en zal er meer duidelijkheid moeten komen over het gebruik van
innovatieve financiële instrumenten. Wat dat laatste betreft ziet het
kabinet de potentiële voordelen van dit soort instrumenten, maar zal het
kabinet nadere voorstellen van de Commissie toetsen aan de criteria zoals
geformuleerd in de brief van 28 maart jl.
Wat het cohesiebeleid betreft is het kabinet van mening dat het cohesiebeleid idealiter beperkt zou moeten blijven tot de armste regio’s in de
armste lidstaten. Het voorstel voor een nieuwe categorie van transitieregio’s past daar niet in. De totale omvang van het cohesiebudget zou in de
ogen van het kabinet moeten dalen en daarin past geen extra financiering
voor regio’s waarin al sprake is van een convergerend welvaartsniveau.
Het kabinet is in beginsel voorstander van het begrenzen van de
ontvangsten per lidstaat, maar dit zou arme regio’s in relatief rijke
lidstaten niet mogen bevoordelen ten koste van de arme regio’s in de
armste lidstaten. Nederland steunt een sterkere resultaatgerichtheid
binnen het cohesiebeleid, maar dit moet geen administratieve exercitie
worden. Het kabinet vindt tevens dat er ruimte moet zijn voor het
bevorderen van grensoverschrijdende samenwerking1.
II. Duurzame groei: natuurlijke hulpbronnen
Het belangrijkste beleidsveld onder deze categorie is het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). De Commissie stelt een stevige hervorming
van het GLB voor, waarbij de bestaande tweepijlerstructuur evenwel
behouden blijft. Allereerst wil de Commissie in de toekomst 30% van de
directe betalingen (inkomenssteun) vergroenen, door hieraan extra
milieueisen te stellen. Daarnaast stelt de Commissie een herverdeling van
de directe betalingen over de lidstaten voor. Hiertoe zouden die lidstaten
die minder dan 90% van het EU-gemiddelde van de toeslag per hectare
landbouwgrond ontvangen gecompenseerd worden door 1/3 van het gat
tussen hun huidige hectarevergoeding en 90% van het EU-gemiddelde te
dichten. Dit zou worden betaald door de lidstaten die meer dan het
EU-gemiddelde ontvangen. De Commissie zal nog komen met voorstellen
voor meer flexibiliteit tussen de beide pijlers. In het plattelandsbeleid zelf
wordt nauwer aansluiting gezocht bij het cohesiebeleid door het opstellen
van een geïntegreerd strategisch kader.

1

Zie ook de kabinetsreactie op de consultatie
over de toekomst van het cohesiebeleid (TK
21 501-08 nr. 349).

Een aantal uitgaven dat nu nog onder het GLB valt wordt elders in de
begroting ondergebracht. Zo wordt binnenlandse voedselhulp ondergebracht in categorie I en voedselveiligheid in categorie III. Daarnaast wil de
Commissie het budget voor landbouwonderzoek in categorie I uitbreiden.
Tevens wil ze een nieuwe reserve voor crises in de landbouw instellen die
buiten het MFK geplaatst wordt. Tot slot zouden boeren die geraakt
worden door de effecten van globalisering toegang krijgen tot het
Europees globaliseringsfonds. In de presentatie van de Commissie blijft
de totale envelop voor het GLB nominaal constant ten opzichte van 2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 21 501-20, nr. 553

8

Als rekening wordt gehouden met bovengenoemde verschuivingen is
sprake van een beperkte nominale stijging ten opzichte van 2013.
Ten aanzien van het milieu- en biodiversiteitsbeleid kiest de Commissie
voor een benadering waarbij deze aspecten worden geïntegreerd in
andere beleidsterreinen zoals het onderzoeksbeleid, het cohesiebeleid, het
GLB en het externe beleid. Daarnaast wil de Commissie het LIFE+
programma voortzetten, dat vooral gericht wordt op het ondersteunen
van de implementatie van Europese regelgeving op het vlak van bijvoorbeeld natuur en water. De Commissie wil buiten het MFK een fonds
opzetten om internationale bijdragen van de Unie en van de lidstaten op
het vlak van klimaat en biodiversiteit samen te voegen. In afwachting van
het verloop van de internationale onderhandelingen vult de Commissie dit
voorstel inhoudelijk noch budgettair verder in.
Appreciatie
Het kabinet acht het noodzakelijk dat de huidige generieke directe
betalingen worden vervangen door doelgerichte betalingen. De
Commissie stelt voor dit voor 30% te doen, waarbij de betalingen worden
gekoppeld aan duurzaamheidsaspecten. Daarmee zet het Commissievoorstel een stap in de richting van verduurzaming van de directe
betalingen. Het kabinet zal trachten de doelgerichtheid van de directe
betalingen verder te versterken en hecht er daarbij aan dat er ook een
koppeling wordt gemaakt met het meer concurrerend en innovatief maken
van de sector. Hierbij moet wel goed gelet worden op de uitvoerbaarheid.
Ook de budgettaire omvang van het nieuwe GLB sluit aan bij de inzet van
het kabinet en bij relevante moties van de Kamer zoals de motie
Plasterk/Ten Broeke (TK 32 502 nr. 7) en de motie De Mos/Koopmans (TK
32 500-XIII nr. 115). Ten aanzien van de herverdeling van de directe
betalingen is het kabinet van mening dat een zekere nivellering op zich
gesteund kan worden. Het uitgangspunt dat alle lidstaten met een
vergoeding boven het EU-gemiddelde meebetalen aan de herverdeling is
voor Nederland cruciaal. De aanvaardbaarheid voor Nederland van dit
voorstel hangt af van de gevolgen voor de Nederlandse nettopositie,
waarbij ook de hervormingen van andere begrotingsonderdelen
betrokken moeten worden.
De verduurzaming van de Europese begroting via integratie van milieuen biodiversiteitsaspecten in andere beleidsterreinen sluit goed aan bij de
visie van het kabinet.
III. Veiligheid en burgerschap
De Commissie stelt dat een op de toekomst gericht immigratie- en
integratiebeleid nodig is om het concurrentievermogen en de sociale
cohesie in Europa te waarborgen. De Commissie stelt voor de bestaande
instrumenten te bundelen in twee fondsen: een fonds voor migratie- en
asiel (waaronder inbegrepen terugkeer en integratie), dat ook kan
bijdragen aan de realisatie van een gemeenschappelijk Europees
asielstelsel, en een fonds voor interne veiligheid (waaronder inbegrepen
grensbewaking). Beide fondsen zouden een meerjarige programmering
moeten kennen en ook kunnen worden ingezet buiten het Europees
grondgebied. De Commissie stelt een aanzienlijke financiële intensivering
voor van ca. 50%.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 21 501-20, nr. 553

9

Appreciatie
Het kabinet wil dat de Europese begroting een bijdrage levert aan
vergroting van de veiligheid en rechtszekerheid in de Unie. Dit betekent
dat samenwerking op het terrein van justitie, asiel en migratie een
zwaarder accent zal moeten krijgen in het nieuwe MFK, binnen de
beperkte financiële kaders. De inzet van het kabinet is nader uitgewerkt in
de kabinetsreactie op de consultatie van de Commissie.1
De voorstellen van de Commissie sluiten goed aan bij de Nederlandse
inzet. Het opzetten van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel is
een prioriteit. Hierbij is Nederland van mening dat de flexibiliteit van de
inzet van het fonds moet worden vergroot. Een Europese interne
veiligheidsstrategie waarbij de bewaking van de buitengrenzen een
belangrijke component is kan direct bijdragen aan het vergroten van de
veiligheid voor burgers en bedrijven. Europese financiering op dit vlak
dient vooral bij te dragen aan een betere tenuitvoerlegging van
EU-regelgeving, aan kennisverwerving en aan het bevorderen van
operationele samenwerking tussen lidstaten. Hierbij moet de Europese
meerwaarde steeds duidelijk aangetoond worden.
Overigens is het kabinet geen voorstander van de door de Commissie
voorgestelde aanzienlijke verhoging van het budget voor civiele
bescherming, omdat civiele bescherming primair de verantwoordelijkheid
van de lidstaten is.
IV. Europa op het wereldtoneel
De Commissie wil voor de periode 2014–2020 ca. 100 miljard euro
beschikbaar stellen voor externe hulp: 70 miljard euro op de EU-begroting
en 30 miljard euro via het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF). Dit is een
significante verhoging ten opzichte van de huidige periode. Inhoudelijk wil
de Commissie het externe beleid meer richten op gebieden waar Europa
internationaal het verschil kan maken, zoals energie, infrastructuur en
regionale samenwerking. De externe instrumenten zullen daarnaast de
Europese inzet op globale uitdagingen zoals de bescherming van
mensenrechten, goed bestuur, illegale migratie, stabiliteit en klimaat
moeten faciliteren. Ook stelt de Commissie voor middelen uit
programma’s gericht op ontwikkelingslanden in eerste instantie te
bestemmen voor armoedebestrijding en niet meer voor opkomende
economieën. Het budget voor de landen en gebieden overzee (LGO)
waaruit onder andere de samenwerking tussen de EU en het Caribisch
deel van het Koninkrijk wordt gefinancierd, blijft in de voorstellen van de
Commissie onderdeel van het EOF. Voor deze samenwerking wordt een
nieuw en beter op de eilanden toegesneden instrumentarium ontwikkeld.
De Commissie wil het EOF – een separaat, intergouvernementeel fonds –
op dit moment nog niet integreren in de Europese begroting. Wel wil de
Commissie voorbereidingen treffen om dergelijke budgettering in de
toekomst mogelijk te maken, onder meer door het toezicht van het
Europees Parlement te vergroten. Voor het EOF budget voorziet de
Commissie een ruime reële stijging.
Appreciatie

1

Kabinetsreactie inzake de EU-financiering op
het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken
vanaf 2014 (TK 32 317 nr. 64).

Europa heeft stevige ambities geformuleerd in het externe beleid.
Daarvoor zijn voldoende, maar niet noodzakelijkerwijs (veel) meer
middelen nodig. Het Europese belang moet daarbij in de visie van het
kabinet nadrukkelijk meespelen. Gelet op de algemene Nederlandse inzet
voor een sobere meerjarenbegroting moeten ook in de financiering van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 21 501-20, nr. 553

10

het externe beleid scherpe keuzes worden gemaakt. Nederland ziet drie
hoofdprioriteiten voor de periode 2014–2020: 1) nabuurschapsbeleid; 2)
armoedebestrijding in de armste landen; 3) stabiliteit, veiligheid en
crisisbeheersing1. Tegenover Europese inspanningen moeten concrete
verplichtingen staan voor ontwikkelingspartners. Snelgroeiende landen
als China, India en Brazilië moeten niet meer in aanmerking komen voor
grote (en klassieke) hulpprogramma’s. De mededeling van de Commissie
van 29 juni biedt goede aanknopingspunten om deze inzet te realiseren.
Het is teleurstellend dat de Commissie het EOF niet al vanaf 2014 wil
integreren in de begroting. Het kabinet blijft hier principieel voorstander
van. Budgettering vergt echter unanimiteit, die nu nog niet binnen bereik
is. Gelijkgezinde lidstaten leggen – gezien het lastige krachtenveld – meer
de nadruk op de voorwaarden waaraan het nieuwe EOF zou moeten
voldoen, zoals het verbeteren van de parlementaire controle door het
Europees Parlement en de noodzaak van budgetteren ná 2020. Het is
positief dat de Commissie van deze punten werk wil maken. In de loop
van 2012 verschijnt een beleidsdoorlichting van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) van het ministerie van
Buitenlandse Zaken over Europese Ontwikkelingssamenwerking, waarbij
de nadruk zal liggen op het EOF2. Het kabinet wil dit onafhankelijke
rapport afwachten alvorens zich in overleg met de Tweede Kamer een
definitief oordeel te vormen over de gewenste hoogte van de Nederlandse
bijdrage aan het EOF voor de periode 2014–2020.
V. Administratieve uitgaven
Om de administratieve kosten te beperken stelt de Commissie voor om
het personeelsbestand van elke instelling en elk agentschap met 5% te
reduceren. Daarnaast wil de Commissie besparen op de arbeidsvoorwaarden van Europese ambtenaren. Desondanks stijgen de administratieve uitgaven in het Commissievoorstel nog flink ten opzichte van de
huidige periode.
Appreciatie
Het kabinet verwelkomt de voorgestelde besparingen op administratieve
uitgaven. Deze gaan echter niet ver genoeg. De uitgaven stijgen over de
hele periode reëel terwijl het kabinet streeft naar een nominale bevriezing.
Verdere bezuinigingen zijn dus noodzakelijk. Het kabinet ziet hiertoe
ruimte via ambitieuze hervorming van het pensioenstelsel, de onkostenvergoedingen en de salarismethodiek. Nederland heeft hier samen met
gelijkgezinde lidstaten voorstellen voor gedaan. Daarnaast kunnen
besparingen gevonden worden door over te gaan naar één vergaderplaats
van het Europees Parlement. Verder zal het kabinet bezien welke
bezuinigingen mogelijk zijn op het PR-budget zoals verzocht in de motie
Voordewind (TK 32 502 nr. 17).
Eigen middelen

1
Zie ook de kabinetsreactie op de consultatie
«What funding for EU external action after
2013?» , welke op 7 februari 2011 naar de
Tweede Kamer is gestuurd (TK 21 501-04
nr. 121).
2
Zie ook de brief van Staatssecretaris Knapen
d.d. 11 januari 2011, uw kenmerk 22 112
nr. 1121.

Hierboven is al gemeld dat de Commissie twee nieuwe eigen middelen
wil invoeren, een belasting op financiële transacties en een nieuw
BTW-middel, en dat zij daarnaast een correctiemechanisme voorstelt voor
lidstaten die naar verhouding excessief bijdragen aan de begroting.
Een andere wijziging in het eigen middelen systeem die de Commissie wil
doorvoeren is een verlaging van de zogenaamde perceptiekostenvergoeding voor de traditionele eigen middelen (douane- en landbouwheffingen) van 25% naar 10%. De perceptiekostenvergoeding is het deel van
de traditionele eigen middelen dat een lidstaat niet hoeft af te dragen als
compensatie voor de kosten die worden gemaakt bij het innen van deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 21 501-20, nr. 553

11

gelden. De Commissie presenteert dit als het opheffen van een impliciete
correctie op de afdrachten. Indien dit voorstel doorgevoerd zou worden
zouden de Nederlandse afdrachten met ca. 250 miljoen euro per jaar
kunnen stijgen.
Appreciatie
Nederland wil dat het eigen middelen systeem eenvoudiger, evenwichtiger en transparanter wordt. De voorgestelde nieuwe eigen middelen
dragen daar niet aan bij.
Zoals hierboven betoogd waardeert het kabinet het positief dat de
Commissie erkent dat de excessieve bijdrage van Nederland aan de
Europese begroting een correctie behoeft. De voorstellen van de
Commissie leiden echter nog niet tot de gewenste substantiële vermindering van de afdrachten. Daarvoor is de voorgestelde omvang van het
MFK-plafond nog te hoog en de voorgestelde correctie te laag, zeker in
combinatie met de verlaging van de perceptiekostenvergoeding.
Nederland is geen voorstander van de invoering van nieuwe Europese
belastingen. Nederland steunt het voorstel voor een Europese belasting
op financiële transacties ter financiering van de Europese begroting
daarom niet, zoals de Kamer ook heeft verzocht in de motie Dijkhoff/
Ormel (TK 21 501-20, nr. 546). Nederland is niet tegen een belasting op
financiële transacties per se, maar invoering hiervan is uit het oogpunt
van een gelijk speelveld alleen zinvol op mondiaal niveau en niet ter
financiering van de EU-begroting. De aan het nieuwe BTW-middel
gekoppelde hervorming van het BTW-systeem is complex en zal op zijn
eigen merites moeten worden beoordeeld zodra de Commissie hiervoor
concrete voorstellen heeft gedaan.
Instrumenten buiten het MFK en bijzondere projecten
Zoals eerder vermeld wil de Commissie een aantal instrumenten (deels)
buiten het MFK kunnen financieren. Onder het huidige MFK worden het
Europees ontwikkelingsfonds, het solidariteitsfonds, het flexibiliteitsinstrument, het globaliseringsfonds en de noodhulpreserve geheel of
gedeeltelijk buiten het MFK gefinancierd. De Commissie wil dit zo houden
en stelt daarnaast voor om twee grote projecten, het kernfusieproject ITER
en het aardobservatiesysteem GMES, buiten het MFK te plaatsen. De
satellietnavigatiesystemen Galileo en EGNOS zouden wel binnen het MFK
worden gehouden, maar met een gemaximeerde en geoormerkte omvang
van het budget van 7 miljard euro voor de hele looptijd van het MFK.
Verder wil de Commissie een nieuwe reserve voor crises in de landbouw
buiten het MFK creëren, en boeren onder voorwaarden toegang geven tot
het globaliseringsfonds. Tot slot voorziet de Commissie een nieuw fonds
voor internationale uitgaven aan klimaat en biodiversiteit, waarin
nationale en EU-bijdragen worden samengebracht. In totaal voorziet de
Commissie in de periode 2014–2020 voor 58 miljard euro aan verplichtingen buiten het MFK, waarbij er rekening mee moet worden gehouden
dat aan het klimaat/biodiversiteitsfonds met het oog op de lopende
klimaatonderhandelingen nog geen bedrag wordt gekoppeld.
Appreciatie
Het kabinet is van mening dat alle Europese uitgaven binnen het MFK
moeten worden opgenomen. Dat bevordert de transparantie en een
horizontale belangenafweging en voorkomt dat de prikkels tot begrotingsdiscipline worden afgezwakt. In het bijzonder is het kabinet tegenstander
van het buiten het MFK plaatsen van uitgaven die nu nog binnen het MFK

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 21 501-20, nr. 553

12

worden gefinancierd, te weten ITER, GMES en de landbouwcrisisreserve.
Wel staat Nederland open voor een oplossing waarbij tegenvallers bij zeer
grote projecten in beginsel door herallocatie vanuit alle categorieën
kunnen worden opgevangen. Het kabinet zal de Commissie om nadere
toelichting vragen ten aanzien van de speciale status voor Galileo/EGNOS.
Nederland wil ten slotte graag nadere informatie over het voorstel voor
een apart fonds voor klimaatfinanciering en biodiversiteit, om de voor- en
nadelen van een dergelijk fonds in kaart te brengen en daarover een
standpunt in te kunnen nemen.
Tot slot
De Commissievoorstellen bieden een basis voor de onderhandelingen,
maar er is nog een lange weg te gaan. Zoals gezegd zal dat in fasen
verlopen. De posities van de lidstaten, de Europese Commissie en het
Europees Parlement liggen nu nog ver uiteen. In de eindfase van de
onderhandelingen zullen deze moeten convergeren om een resultaat te
bereiken. Het uiteindelijk bereiken van een resultaat is ook in het belang
van Nederland, dat zonder akkoord haar korting verliest en het MFK
plafond automatisch met een inflatiecorrectie ziet oplopen.
Tijdens het onderhandelingsproces zal het kabinet uw Kamer regelmatig
op de hoogte houden van de voortgang.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 21 501-20, nr. 553

13

BIJLAGE – Voorstel Europese Commissie Meerjarig Financieel
Kader van de EU vanaf 2014
Tabel: Commissievoorstel MEERJARIG FINANCIEEL KADER 2014–2020 (in miljoenen euro, in 2011 prijzen)
Vastleggingskredieten

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

totaal
2014–20

I. Slimme en inclusieve groei
waarvan: Economische, sociale en
territoriale cohesie
II. Duurzame groei: natuurlijke hulpbronnen
waarvan: directe steun en marktmaatregelen
III. Veiligheid en burgerschap
IV. «Global Europe»
V. Administratieve uitgaven
waarvan: administratieve uitgaven van de
instellingen

64 696

66 580

68 133

69 956

71 596

73 768

76 179

490 908

50 468

51 543

52 542

53 609

54 798

55 955

57 105

376 020

57 386

56 527

55 702

54 861

53 837

52 829

51 784

382 927

42 244
2 532
9 400
8 542

41 623
2 571
9 645
8 679

41 027
2 609
9 845
8 796

40 420
2 648
9 960
8 943

39 618
2 687
10 150
9 073

38 831
2 726
10 380
9 225

38 060
2 763
10 620
9 371

281 825
18 535
70 000
62 629

6 967

7 039

7 108

7 191

7 288

7 385

7 485

50 464

TOTAAL vastleggingskredieten
als % BNI

142 556
1,08%

144 002
1,07%

145 085
1,06%

146 368
1,06%

147 344
1,05%

148 928
1,04%

150 718
1,03%

1 025 000
1,05%

TOTAAL betalingskredieten
als % EU-BNI

133 851
1,01%

141 278
1,05%

135 516
0,99%

138 396
1,00%

142 247
1,01%

142 916
1,00%

137 994
0,94%

972 198
1,00%

350
429
1 000
500
500

350
429
1 000
500
500

350
429
1 000
500
500

350
429
1 000
500
500

350
429
1 000
500
500

350
429
1 000
500
500

350
429
1 000
500
500

2 450
3 000
7 000
3 500
3 500

ITER
GMES

886
834

624
834

299
834

291
834

261
834

232
834

114
834

2 707
5 841

EOF ACS
EOF LGO

3 271
46

4 300
46

4 348
46

4 407
46

4 475
46

4 554
46

4 644
46

29 998
321

Klimaat- en biodiversiteitsfonds

p.m.

p.m.

p.m.

p.m.

p.m.

p.m.

p.m.

p.m.

TOTAAL buiten het MFK

7 815

8 583

8 306

8 357

8 395

8 445

8 416

58 316

150 371
1,13%

152 585
1,13%

153 391
1,12%

154 725
1,12%

155 739
1,11%

157 372
1,10%

159 134
1,09%

1 083 316
1,11%

Buiten het MFK
Noodhulpreserve
Europees Globaliseringsfonds
Solidariteitsfonds
Flexibiliteitsinstrument
Reserve voor crises landbouwsector

TOTAAL MFK + buiten het MFK
als % EU-BNI

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 21 501-20, nr. 553

14