Beoordeling Beleidsdoorlichting artikel 1 Woningmarkt

Inleiding
In het eerste onderdeel komt de beoordeling van de beleidsdoorlichting aan bod zoals
die voorligt. In het tweede onderdeel komt de beoordeling van het opgelegde
beoordelingskader van een beleidsdoorlichting aan de orde.
Er is reden voor deze tweedeling van de externe beoordeling vanwege kritiek op het
opgelegde kader van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) van een
1
beleidsdoorlichting - een hoepel waar beleidsambtenaren doorheen moeten springen.
Aanpassing van de RPE en/of de wijze waarop de beleidsdoorlichtingen ambtelijk
worden voorbereid lijken nodig op straffe van nog veel meer beleidsdoorlichtingen
waarin de belangrijkste vragen onbeantwoord blijven: was het beleid eigenlijk wel
effectief en kan het beleidsdoel niet (beter) worden bereikt via de inzet van minder
publieke middelen, via inzet van slimmere instrumenten of met minder schade voor de
economie?
De opstellers van de beleidsdoorlichting erkennen dat toepassing van het opgelegde
format van een beleidsdoorlichting op het terrein van de Huurtoeslag zo complex is dat
een analyse van effectiviteit en efficiëntie rondom het beleid van de Huurtoeslag,
alsmede het kwantificeren van allerlei beleidseffecten onbegonnen werk is. Door de
Beleidsdoorlichting in te delen in verschillende hoofdstukken krijgt de lezer toch een
beeld van de mate waarin er resultaten zijn behaald. Ook andere problemen van de
RPE zijn in deze beleidsdoorlichting praktisch opgelost via creatieve vormgeving van
hoofdstuk 5 (effectiviteit van beleid) en hoofdstuk 6 (neveneffecten; efficiëntie). Wel is
het jammer dat een belangrijke bron waarop de conclusies zijn gebaseerd (WoON
2012) niet even actueel en accuraat lijkt. Zo illustreren de meeste staatjes (tabellen en
grafieken) de situatie tot en met het jaar 2012, terwijl we intussen drie jaar verder
zijn.
Gegeven het opgelegde doorlichtingskader hebben de betrokken ambtenaren gedaan
wat verwacht mocht worden, en op goede wijze. Niettemin is de conclusie over deze
beleidsdoorlichting teleurstellend, omdat de doelen van artikel 1 Woningmarkt vaag
zijn (niet gekwantificeerd). Hierdoor zijn geen op feitenmateriaal gebaseerde
conclusies mogelijk over de bijdrage van het beleid aan de doelen en de effectiviteit en
doelmatigheid van het beleid.
Mijn betrokkenheid bij de tekst van de beleidsdoorlichting is in vier ronden gegaan. In
een eerste ronde (januari / februari 2015) heb ik met de betreffende medewerkers van
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties over de beoogde opzet
van de beleidsdoorlichting gesproken en van commentaar voorzien. In de tweede
1

Regeling van de Minister van Financiën van 15 augustus 2014 houdende regels voor periodiek evaluatieonderzoek.

1

ronde (medio mei) ben ik in de gelegenheid gesteld om een eerste concept te lezen en
van commentaar te voorzien. In de derde ronde (medio augustus) heb ik een eerste
volledige conceptversie gelezen en van nader commentaar en suggesties voorzien.
Mijn oordeel is op de eindversie van 28 september 2015 gebaseerd.

1. Beoordeling
De beleidsdoorlichting artikel 1 Woningmarkt betreft de algemene doelstelling “een vrij
toegankelijke, vraaggerichte woningmarkt realiseren met steun voor degenen die dat
nodig hebben” en beoordeelt “in hoeverre het beleid bijdraagt aan het scheppen van
voorwaarden om de betaalbaarheid van het wonen te bereiken”. Naar mijn oordeel is
de beleidsdoorlichting artikel 1 Woningmarkt op een adequate en zorgvuldige wijze
uitgevoerd. De ambtenaren die het onderzoek hebben verricht zijn grondig, deskundig
en enthousiast te werk gegaan en hebben hun bevindingen op een toegankelijke wijze
opgeschreven. Vrijwel alle (vele) aandachtspunten die ik in de eerdere versies naar
voren heb gebracht zijn op één of andere manier verwerkt.
De beleidsdoorlichting geeft een degelijke en complete beschrijving van het belang van
de Huurtoeslag, van de rol die de overheid daarbij kan hebben en van de ontwikkeling
van de Huurtoeslag in de afgelopen periode. Ook wat betreft de operationele
doelstellingen is de beschrijving degelijk en compleet en volgt de beleidsdoorlichting
een structuur waarin eerst de ontwikkelingen en de beleidscontext worden geschetst,
vervolgens de historie van de Huurtoeslag wordt beschreven en ten slotte de
doelstellingen en realisaties worden vergeleken. Gezien het problematische RPE-kader
(zie onderdeel 2), is een slimme route gekozen om toch nog iets te kunnen zeggen
over de effectiviteit van het beleid (hoofdstuk 5) en allerlei neveneffecten van beleid
(hoofdstuk 6 als invulling van efficiëntie). Zo is (de vormgeving van) de Huurtoeslag
een belangrijke veroorzaker van de marginaledrukproblematiek. Dat is goed in beeld
gebracht. Ook de cumulatie met andere inkomensafhankelijke regelingen (toeslagen)
kreeg de aandacht die het verdient. Niettemin blijft onduidelijk hoe en in welke mate
mensen reageren cq. hun gedrag aanpassen door het bestaan van instituties zoals de
Huurtoeslag (en dan in vergelijking met een systeem zonder Huurtoeslag maar dan
ook lagere belastingtarieven).
De samenvatting en conclusie bevatten een adequaat antwoord op de relevante vragen
die in de inleiding worden gesteld. De toonzetting van de beleidsdoorlichting is nuchter
en realistisch. Het blijft natuurlijk jammer dat over het algemeen weinig inzicht bestaat
in de effectiviteit en efficiëntie van de beleidsmaatregelen die worden besproken. Dat
wordt toegegeven in de beleidsdoorlichting, maar dat belet niet dat het een groot
gemis blijft.
Gedurende het proces van externe begeleiding van de Beleidsdoorlichting hebben al
veel suggesties een weg gevonden in de tekst. Blijven over een aantal punten van
commentaar en aanbevelingen:

2

p. 3-4: De Huurtoeslag is gericht op een specifieke doelgroep. Deze doelgroep wordt
bereikt door voorwaarden te stellen aan het recht op en de hoogte van de Huurtoeslag.
Het gaat om 1,4 miljoen huishoudens met een budgettair beslag van 2,8 miljard euro.
Onbeantwoord blijft de vraag of de doelgroep nu wel/niet is bereikt (via een heel
fijnmazig opgebouwd systeem) en wat dat via publieke middelen zou mogen kosten.
p. 6: De huidige inkomensafhankelijke vormgeving van de Huurtoeslag is een
compromis tussen de mate van gerichtheid, waarbij enerzijds de Huurtoeslag zoveel
mogelijk ten goede komt aan de huishoudens die dit het meest nodig hebben en
anderzijds het voorkomen van een te hoge marginale druk met negatieve gevolgen
voor de arbeidsmarkt. Onduidelijk blijft hoe beleidsmakers met dit spanningsveld (zijn)
omgaan, en waarom de keuze voor de huidige vormgeving is gemaakt.
p. 26 ev.. De Beleidsdoorlichting leunt sterk op de bron WoON 2012. Sommige cijfers
van WoON zijn lastig te duiden en roepen argwaan op. Een voorbeeld volgt uit de
tabellen 2.4.1 en 2.4.4. Zowel het niveau als de trendontwikkeling van
inkomensgegevens van WoON verschillen nogal van hetgeen door het Centraal Bureau
voor de Statistiek wordt gepresenteerd, vanwege verschil in de definitie van het
besteedbaar inkomen. Ook methodologisch is er een probleem omdat de
inkomensverhouding kopers-huurders op basis van WoON in deze beleidsdoorlichting
(45 mille versus 24 mille) fors afwijkt van de CBS-cijfers op dit terrein (28 mille versus
18 mille). In WoOn 2012 is – ten onrechte – niet gecorrigeerd voor de verschillen in
grootte en samenstelling van huishoudens, waardoor appels met peren worden
vergeleken. Het gemiddelde huurdershuishouden bestaat uit 1,7 personen, terwijl in
een kopershuishouden 2,5 personen wonen. Kortom: het besteedbaar inkomen moet in
een koperhuishouden met meer mensen worden gedeeld. Hierdoor daalt het
beschikbare inkomen per persoon, en stijgt dus de koopquote. Bijgevolg gaan de
hoogte van de netto huurquote en de netto koopquote dan meer op elkaar lijken.
p. 60 ev: Uit figuur 4.2.1 valt op te maken dat een fijnmazig stelsel is ontstaan.
Onduidelijk blijft wat de gepresenteerde verschillen nu betekenen in euro’s per maand.
Illustratief is in dit verband tabel 4.3.8 die een zeer kleine variatie in de bijdrage
Huurtoeslag per jaar toont voor drie van de vier onderscheiden groepen. De marge
bedraagt slecht 7 euro op jaarbasis! Dit roept de vraag op waarom zo’n fijnmazig
stelsel is opgetuigd. De uitkomsten zijn immers ongeveer hetzelfde. In de
beleidsdoorlichting had op dit punt meer kritische reflectie mogen doorklinken. Hoe
functioneel is zo’n fijnmazig stelsel waar zeer kleine verschillen in uitkomsten voor de
onderscheiden doelgroepen worden bereikt?
Ook in de conclusie had de lezer een kritische passage verwacht op basis van de
teksten en analyse van hoofdstuk 4 (tabel 4.3.8). Het huidige stelsel lijkt met teveel
knoppen te zijn opgetuigd. Hetzelfde resultaat kan vermoedelijk worden bereikt met
een soberder (= eenvoudiger) instrumentarium.
p. 61 en p. 73: De indexatie van de Huurtoeslag is niet inzichtelijk. De eigen bijdrage
wordt geïndexeerd met ofwel de huurontwikkeling ofwel de netto-bijstandsontwikkeling

3

(de kan-bepaling). Daardoor is de ontwikkeling van het bedrag Huurtoeslag van jaar
op jaar voor een individueel huishouden moeilijk te achterhalen. De vormgeving leidt
tot onduidelijkheid. Maar de kritiek gaat verder. De analyse van de Huurtoeslag laat
zien dat de indexeringsmethode een lege huls is. Uiteindelijk bepaalt het beleid van de
taakstelling de uitkomst: hogere eigen bijdrage als de indexering (even) niet uitkomt.
De (doematigheids-)vraag is dan waarom een onduidelijk indexeringsmechanisme nog
op papier moet worden bijgehouden. Afschaffen?
p. 88: In hoofdstuk 8 worden enkele beleidsopties verkend. Dat is niet alleen nuttig,
maar houdt het huidige beleid ook een spiegel voor. Illustratief is bijvoorbeeld tabel
8.2.2 met de spreiding van inkomenseffecten in het geval de Huurtoeslag niet meer
uitgaat van de feitelijke huur, maar van een genormeerde huur. De grote variatie in
koopkrachtgevolgen zou tot een conclusie kunnen leiden dat het een lastige
begaanbare beleidsroute is. Echter, de grote spreiding zegt ook iets over het huidige
beleid op basis van feitelijke huren. Wellicht zijn niet zozeer de inkomenseffecten als
gevolg van toepassing van en normhuur groot / raar, maar is dat juist de uitwerking
van het huidige beleid dat is gebaseerd op feitelijke huren.
p. 98: De beleidsdoorlichting meldt dat het aantal huishoudens dat momenteel gebruik
maakt van de diverse uitzonderingsbepalingen zeer klein is. Naar schatting gaat het
om 10.000 tot 20.000 gevallen, terwijl het totale bereik van de Huurtoeslag 1,3
miljoen huishoudens is (dus hooguit 1½% van de Huurtoeslagontvangers). Louter dit
kleine aantal zou reden kunnen zijn om dergelijke specifieke regelingen te schrappen
op straffe van een te fijnmazig stelsel cq. te hoge administratieve lasten.
p. 98: De Huurtoeslag wijkt af van andere toeslagen als het gaat om het
huishoudensbegrip. Voor de Huurtoeslag wordt, in tegenstelling tot de andere
toeslagen, voor het bepalen van het huishoudenbegrip niet alleen gekeken naar de
aanvrager en diens Awir-partner, maar naar alle bewoners van de woning. Dit duidt op
een gebrek van een eenduidige visie wat met de Awir beoogd is. De beschreven
varianten in de beleidsdoorlichting voor aanpassing van het huishoudensbegrip lossen
dit probleem niet op.
p. 102 ev.: De RPE schrijft voor dat een verkenning van beleidsopties dient plaats te
vinden waarbij er significant minder middelen (-/-20%) beschikbaar zijn voor het
beleidsterrein. Er worden diverse maatregelen beschreven die zijn gericht op het
beperken van de uitgaven van de Huurtoeslag. Het is lastig om deze beleidsopties te
beoordelen, mede omdat geen rekening wordt gehouden met de gedragseffecten van
de maatregelen. Ter illustratie: de minderkosten van het uitsluiten van studenten voor
de Huurtoeslag zullen leiden tot grotere overheidsuitgaven via de DUO, omdat
uitwonende studenten een hogere sociale studieleningsfaciliteit zullen aanvragen.

4

2. Beoordelingskader RPE
Een beleidsdoorlichting heeft het karakter van een synthese onderzoek. Dit houdt in
dat er zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van eerder uitgevoerde onderzoeken. Er
wordt samengevat wat al bekend is over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
beleid. Bij een beleidsdoorlichting is de RPE leidend. Deze regeling schept de kaders
om het beleid van de Rijksoverheid periodiek te evalueren en geeft hiervoor ook
handvatten. Die beoogde werkwijze en handvaten lijken helder, maar zijn niet
toepasbaar gebleken op het onderhavige terrein (en vermoedelijk ook niet op tal van
andere beleidsterreinen).
De algemene doelstelling van artikel 1 Woningmarkt luidt: Een vrij toegankelijke,
vraaggerichte woningmarkt met steun voor degenen die dat nodig hebben. In de
beleidsdoorlichting is getracht te analyseren in hoeverre het beleid heeft bijgedragen
aan het behalen van deze vage (want niet gekwantificeerde) doelstelling. Een
belangrijk aandachtspunt daarbij is de betaalbaarheid van het wonen - ook die term is
niet nader gedefinieerd en voor meerlei uitleg vatbaar. Aan deze betaalbaarheid is
vervolgens handen en voeten gegeven via de beantwoording van de vraag in hoeverre
het beleid in artikel 1 Woningmarkt bijdraagt aan het scheppen van voorwaarden om
de betaalbaarheid van het wonen te bereiken. Naast de bijdrage aan betaalbaarheid
(“steun voor degenen die dat nodig hebben”) gaat de algemene doelstelling ook in op
de toegankelijkheid en vraaggerichtheid van de woningmarkt. In de beleidsdoorlichting
wordt dus ook bekeken in hoeverre het beleid in artikel 1 bijdraagt aan een
toegankelijke, vraaggerichte woningmarkt.
Voldoet de uitwerking van de beleidsdoorlichting daarmee aan de eisen die daar aan
volgens de RPE worden gesteld? Het antwoord is: nee. Volgens het opgelegde kader
van de RPE dient een beleidsdoorlichting in ieder geval de volgende onderdelen te
bevatten:
a. een afbakening van het te onderzoeken beleidsterrein;
b. de gehanteerde motivering voor het beleid en de met het beleid beoogde doelen;
c. een beschrijving van het beleidsterrein en de onderbouwing van de daarmee
gemoeide uitgaven;
d. een overzicht van eerder uitgevoerd onderzoek naar doeltreffendheid en
doelmatigheid en een onderbouwing van de gekozen evaluatieprogrammering;
e. de effecten van het gevoerde beleid en een analyse en beoordeling van de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid, dat wil zeggen alle
instrumenten in hun onderlinge samenhang, en – indien relevant – de effecten
van het beleid op economische groei en regeldruk;
f. een beschouwing over de maatregelen die genomen kunnen worden ter verdere
verhoging van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het beleid;
g. een beschrijving van beleidsopties indien er significant minder middelen (-/20%) beschikbaar zijn.

5

Uitwerking van het opgelegde format in de RPE vereist de beantwoording van vragen
rondom de motivering van het gevoerde beleid: Wat was de aanleiding voor het
beleid? Is deze aanleiding nog actueel? Wat is de verantwoordelijkheid van de
rijksoverheid? Hoewel (veel) eerder beleidsonderzoek is uitgevoerd - waarover netjes
in de beleidsdoorlichting wordt gerapporteerd - is nog nooit eerder onderzoek
uitgevoerd naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de Huurtoeslag. Op zich al
een opmerkelijk feit. Dit impliceert dat het beschikbare onderzoeksmateriaal geen
uitspraken toelaat over de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de Huurtoeslag,
hetgeen volgens de RPE wel vereist is.
In deze beleidsdoorlichting - en vermoedelijk ook in andere beleidsdoorlichtingen – kan
dan ook geen antwoord worden geven op de belangrijkste vragen in de RPE rondom
het gevoerde beleid in relatie tot de kabinetsdoelstellingen: Zijn de doelen van het
beleid wel/niet gerealiseerd? Zo ja, in welke mate? Zo nee, waarom niet? Is de
Huurtoeslag goed gericht op de laagste inkomens als en kwart van de huishoudens (=
48 procent van alle huurders) er recht op heeft? Is dat niet een te groot (klein) bereik?
Immers, eerst worden belastingen geheven om het vervolgens weer terug te geven
aan de doelgroep Huurtoeslag - die best groot is. Zou balansverkorting (zolder
opruimen volgens de Kabinetsbrief van Wiebes) hier wel/niet helpen?
Het opgelegde kader RPE maakt het dus ondoenlijk om conclusies over het gevoerde
beleid te trekken en beleidsopties voor de toekomst te verkennen die de effectiviteit
zouden kunnen verhogen. Voor het uitvoeren van een gedegen beleidsdoorlichting
volgens de RPE zouden op zijn minst duidelijke en kwantitatieve doelstellingen moeten
zijn geformuleerd die toetsbaar zijn. Die ontbreken.
Verder schrijft de RPE een doelmatigheidstoets voor, maar het is buitengewoon lastig
om een dergelijke analyse op de Huurtoeslag los te laten. De mate van efficiëntie
(bijvoorbeeld via de benchmark van lump-sum subsidies in plaats van de Huurtoeslag)
laat zich niet makkelijk benaderen in dit deel van de huurmarkt (en aanpalende
koopmarkt) waarin zoveel door de overheid wordt gereguleerd. Analytisch lastige
kwesties die niettemin zijn vereist volgens de RPE. Immers, het begrip doelmatigheid
zou handen en voeten moeten geven aan in welke mate mensen reageren cq. hun
gedrag aanpassen door het bestaan van instituties zoals de Huurtoeslag (en dan in
vergelijking met een systeem zonder Huurtoeslag maar dan ook lagere
belastingtarieven). Verder heeft het begrip doelmatigheid ook een relatie met de
redenen van overheidsbemoeienis, aangezien marktfalen (vaak genoemd als een reden
voor overheidsbemoeienis) altijd moet worden afgewogen tegenover overheidsfalen.
Tot slot vereist doelmatigheid de analyse van de instrumentkeuze: in hoeverre scoort
bijvoorbeeld een lump-sum subsidie beter dan de huidige Huurtoeslag of anders
vormgegeven huursubsidies? Vragen die voortkomen uit de RPE, maar lastig te
beantwoorden zijn.
Het kader van de RPE is niet toepasbaar gebleken op het onderhavige beleidsterrein.
Dit heeft tot gevolg dat het niet mogelijk is conclusies te trekken over de bijdrage van

6

het beleid aan de doelen en de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Dit
leidt tot drie adviezen:
1. Omschrijf duidelijke (kwantificeerbare) doelen voor beleid.
2. Het aantal beleids(evaluatie)onderzoeken op dit terrein is omvangrijk en kan
worden verminderd. Daarentegen zouden uitvoerende beleidsambtenaren en
opdrachtgevende politici zich in het vervolg moeten richten op échte
beleidsevaluaties waarin effectiviteit en efficiënte van het voorgestane of gevoerde
beleid centraal staan. Kortom: minder, maar betere evaluatie-onderzoeken.
3. De RPE is een lastige hoepel om doorheen te springen in geval duidelijke doelen
ontbreken én goed evaluatieonderzoek niet voorhanden is. In dat geval mogen
kritische vraagtekens worden gezet bij nut en noodzaak van het uitvoeren van
beleidsdoorlichtingen. Evenals bij elk ander beleid dat niet doelmatig is, komt
daardoor de legitimiteit van het instrument beleidsdoorlichting geleidelijk onder
druk.

Prof. dr. Koen Caminada
Wetenschappelijk Directeur Instituut Fiscale en Economische Vakken Universiteit Leiden /
Hoogleraar Empirische analyse van sociale en fiscale regelgeving

29 september 2015

7