Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2486

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 februari 2018
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij drie fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Verordening en richtlijn herzien prudentieel kader Beleggingsondernemingen (Kamerstuk 22 112, nr. 2485)
Fiche: Richtlijn transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden
Fiche: Mededeling EU Irak-strategie (Kamerstuk 22 112, nr. 2487)
Voor de volgende COM-documenten is besloten geen BNC fiche op te
stellen:
– COM(2017)731 – Verordening betreffende tijdelijke schorsing van de
autonome rechten van het gemeenschappelijk douanetarief voor
bepaalde goederen van de soort die wordt aangebracht aan of wordt
gebruikt in luchtvaartuigen, en tot intrekking van Verordening (EG)
nr. 1147/2002.
– COM(2017)734: Verordening van het Europees Parlement en de Raad
wat betreft de vestigingsplaats van de zetel van de Europese Bankautoriteit.
– COM (2017)783 – Richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG
betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de
toegevoegde waarde wat betreft de verplichting tot inachtneming van
een ondergrens voor het normale tarief.
– COM (2017) 792 – Richtlijn tot wijziging van Richtlijn (EU) 2016/97 wat
betreft de toepassingsdatum van de omzettingsmaatregelen van de
lidstaten.

kst-22112-2486
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

1

Reden hiervoor is dat in de bovengenoemde COM-documenten door de
Commissie geen nieuwe beleidsvoornemens of regelgeving wordt
aangekondigd.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A.M. Kaag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

2

Fiche: Richtlijn transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad
betreffende transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden in de
Europese Unie.
b) Datum ontvangst Commissiedocument
21 december 2017.
c) Nr. Commissiedocument
COM (2017) 797.
d) EUR-Lex
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/HIS/?uri=COM:2017:797:FIN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD(2017) 478.
f) Behandelingstraject Raad
Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken (EPSCO).
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in samenwerking
met het Ministerie van Justitie en Veiligheid.
h) Rechtsbasis
Artikel 153 lid 2 onder b van het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie.
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid conform de gewone wetgevingsprocedure.
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing.
2. Essentie voorstel
Inhoud voorstel
Het onderhavige richtlijnvoorstel vervangt de bestaande «richtlijn
betreffende de verplichtingen van de werkgever de werknemer te
informeren over de voorwaarden die op zijn arbeidsovereenkomst ofverhouding van toepassing zijn (91/533/EEG)». Het voorstel actualiseert de
minimumvereisten op het gebied van informatie over de arbeidsvoorwaarden teneinde een passende mate van transparantie en voorspelbaarheid over de arbeidsrelatie te waarborgen. Voorts worden criteria
vastgelegd voor de definitie van onder meer «de werknemer» en een
aantal nieuwe materiële rechten, waaronder een maximumproeftijd van 6
maanden, geïntroduceerd om de voorspelbaarheid en zekerheid over
arbeidsvoorwaarden te verbeteren, vooral voor werknemers in een
onzekere arbeidssituatie.
Het richtlijnvoorstel is onderverdeeld in een aantal hoofdstukken:
1. algemene bepalingen over toepassingsbereik en definities,
2. informatie over de arbeidsrelatie,
3. minimumeisen inzake de arbeidsvoorwaarden,
4. horizontale bepalingen inzake rechtsbescherming.
Het richtlijnvoorstel bevat in het eerste hoofdstuk, naast bepalingen over
het toepassingsgebied een definitie van de begrippen werknemer,
werkgever, arbeidsrelatie, werkrooster en referentiedagen en -uren. De
definitie van werknemer is gebaseerd op de jurisprudentie van het Hof
van Justitie zoals ontwikkeld sinds de zaak C-66/85 (Lawrie-Blum). De
Commissie heeft deze definities opgenomen vanwege de resultaten van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

3

de Refit-evaluatie1. Daaruit bleek dat het toepassingsgebied van richtlijn
91/533/EEG van lidstaat tot lidstaat verschilt naar gelang de interpretatie
van de begrippen «werknemer», «arbeidsrelatie» en «arbeidsovereenkomst». Een te enge interpretatie kan ertoe leiden dat een groeiend aantal
werknemers met atypisch werk (zoals huishoudelijk personeel, oproepwerkers, gelegenheidswerkers, werknemers die werken op basis van een
vouchersysteem en platformwerknemers) het risico loopt uitgesloten te
worden van het toepassingsbereik van de richtlijn. Daarom zijn ook de
uitzonderingsmogelijkheden op het toepassingsgebied ingeperkt. Dit past
in het streven van de Commissie – zoals in het kader van de Sociale Pijler
kenbaar gemaakt – om werknemers in zoveel mogelijk typen arbeidsrelaties dezelfde sociale rechten te geven.
In het tweede hoofdstuk «Informatie over de arbeidsrelatie» van het
richtlijnvoorstel gaat het om een actualisatie van de – op grond van
richtlijn 91/533/EEG – bestaande informatieverplichting van de werkgever
om de werknemer in kennis te stellen van de belangrijkste gegevens van
de arbeidsrelatie. Deze actualisatie heeft ertoe geleid dat het aantal
onderwerpen waarover informatie moet worden verstrekt is uitgebreid.
Onderwerpen die zijn toegevoegd zijn de duur en de voorwaarden van de
proeftijd, het recht op opleiding, regelingen voor overwerk en beloning
daarvan. Daarnaast worden werkgevers verplicht informatie te
verschaffen over variabele werkroosters, (bijdragen aan) het sociale
zekerheidsstelsel en de relevante procedure met betrekking tot ontslag.
Hoofdstuk drie over «Minimumeisen inzake de arbeidsvoorwaarden» is
nieuw. Het gaat om de introductie van materiële minimumrechten,
waaronder:
– een maximumduur van 6 maanden voor de proeftijd, tenzij een
langere duur is gerechtvaardigd door de aard van het werk;
– de regel dat een werknemer niet kan worden verhinderd buiten het
werkrooster voor een andere werkgever te gaan werken, tenzij dit
wordt gerechtvaardigd door gegronde redenen;
– het recht op een grotere voorspelbaarheid van de arbeidstijd voor
werknemers met variabele werkuren, doordat het werk wordt verricht
binnen vooraf bepaalde referentiedagen en -uren;
– een redelijke aankondiging vooraf van de te werken uren voor
werknemers met variabele werkuren;
– de mogelijkheid voor werknemers die ten minste zes maanden bij de
werkgever hebben gewerkt om te verzoeken om een vorm van werk
met meer voorspelbare en zekerder arbeidsvoorwaarden, indien dit
beschikbaar is;
– het recht van de werknemer op een kosteloze opleiding, indien de
werkgever die op grond van Unierecht, nationale wetgeving of cao
verplicht is te geven.
De lidstaten mogen afwijking van deze minimumvereisten bij cao
toestaan.
Het algemene niveau van bescherming van werknemers mag daarbij niet
lager zijn dan voorzien in hoofdstuk drie. Afwijking van deze minimumvereisten ten gunste van werknemers is dus toegestaan.
Tot slot voorziet het richtlijnvoorstel in horizontale bepalingen inzake de
rechtsbescherming van werknemers ontleend aan de Europese gelijkebehandelingswetgeving. De Commissie gaat hiertoe over omdat uit de
Refit-evaluatie is gebleken dat bestaande mechanismen, zoals schadevorderingen, minder doeltreffend zijn dan systemen die ook voorzien in
sancties zoals forfaitaire bedragen of verlies van vergunningen. Zo wordt
1

Commission Staff Working Document, REFIT Evaluation of the «Written Statement Directive»
(Directive 91/533/EEC), 26-4-2017.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

4

voorzien in twee alternatieve verhaalsmogelijkheden wanneer bepaalde of
alle voorgeschreven informatie niet wordt verstrekt, te weten het gebruik
van rechtsvermoedens, onder meer dat de werknemer een arbeidsrelatie
van onbepaalde tijd heeft, of toegang tot een administratieve klachtprocedure. Het ontbreken van informatie moet wel eerst gemeld worden
waarna de werkgever 15 dagen de tijd heeft om de informatie aan te
vullen. Ook dienen er maatregelen getroffen te worden die werknemers
beschermen tegen nadelige behandeling en ontslag wegens gebruik van
de rechten uit de richtlijn.
Impact assessment Commissie
De Commissie constateert in haar impact assessment dat hoewel een
bepaalde mate van flexibiliteit op de arbeidsmarkt noodzakelijk is, dit ook
risico’s met zich mee brengt. Het gaat hierbij om het risico dat
werknemers, waaronder ook degenen in nieuwe en atypische arbeidsvormen zijn begrepen, onvoldoende beschermd worden. De evaluatie van
richtlijn 91/533/EG heeft naar de mening van de Commissie laten zien dat
de huidige bescherming onvolledig is. Sommige werknemers ontvangen
geen informatie, er is een toenemend gebrek aan voorspelbaarheid van
de tijdstippen waarop arbeid verricht moet worden en er zijn uiteenlopende niveaus van bescherming tussen de lidstaten, aldus de Commissie.
Het algemene doel dat de Commissie wil bereiken is het bevorderen van
zekerder en beter voorspelbare werkgelegenheid, terwijl men tegelijkertijd
het aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt wil behouden en de leefen arbeidsomstandigheden wil verbeteren. Dit algemene doel is vertaald
in een aantal specifieke doelen, namelijk:
1) de toegang tot informatie over arbeidsvoorwaarden verbeteren;
2) de arbeidsomstandigheden voor alle werknemers (vooral voor
werknemers in nieuwe en atypische vormen van werk) verbeteren en
tegelijkertijd ruimte bewaren voor aanpassingsvermogen en
innovatie van de arbeidsmarkt;
3) de naleving van normen voor de arbeidsvoorwaarden bevorderen via
een betere handhaving;
4) de transparantie op de arbeidsmarkt vergroten en tegelijkertijd
vermijden dat aan ondernemingen buitensporige lasten worden
opgelegd.
Om deze doelen te bereiken is een aantal beleidsopties ontwikkeld. Door
de Commissie is de impact van de volgende vier beleidspakketten
onderzocht:
A. geen verandering;
B. uitbreiding van de werkingssfeer en aanscherping van de informatieverplichting;
C. aanscherping van de informatieverplichting en introductie van
minimumrechten;
D. uitbreiding van de personele werkingssfeer, aanscherping van de
informatieverplichting en introductie van minimumrechten.
Uitkomst van het impact assessment is dat beleidspakket D, de combinatie van alle maatregelen, het meest geschikt is om de doelen te
verwezenlijken. Er wordt een aanzienlijke verbetering van de arbeids- en
levensomstandigheden verwacht. Ten minste twee á drie miljoen
atypische werknemers zullen in het toepassingsgebied van de richtlijn
komen te vallen. Acht tot zestien miljoen mensen zullen in een nieuwe
baan starten met duidelijke informatie over hun rechten en plichten. Een
betere voorspelbaarheid voor vier tot zeven miljoen werknemers zal voor
hen en hun omgeving een verbetering van het evenwicht tussen werk en
privéleven en de gezondheid betekenen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

5

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het richtlijnvoorstel is onder te verdelen in een aantal blokken met
maatregelen, te weten:
(1) algemene bepalingen (toepassingsbereik en definities), (2) informatie
over de arbeidsrelatie, (3) minimumeisen inzake de arbeidsvoorwaarden,
en (4) horizontale bepalingen inzake rechtsbescherming. De essentie van
het Nederlandse beleid wordt in deze volgorde hierna besproken.
1. Algemene bepalingen (toepassingsbereik en definities)
Het Nederlandse recht kent een definitie van de arbeidsovereenkomst met
de kenmerkende elementen loon, persoonlijke arbeid en ondergeschiktheid (gezagsverhouding). Partijen bij de arbeidsovereenkomst zijn
de werknemer en werkgever. Zij zijn verder niet gedefinieerd. De
arbeidsovereenkomst onderscheidt zich op het element van de gezagsverhouding van de opdrachtovereenkomst en de overeenkomst van
aanneming van werk.
Het kabinet heeft de ambitie om een nieuwe balans aan te brengen op de
arbeidsmarkt; een nieuw evenwicht tussen zekerheid en kansen. Deze
ambitie van het kabinet zoals omschreven in het Regeerakkoord kan
gevolgen hebben voor het toepassingsbereik en de definitie van de
arbeidsovereenkomst in het nationale recht.
2. Informatie over de arbeidsrelatie
De huidige richtlijn (91/533/EEG) is op zodanige wijze geïmplementeerd
(artikel 7:655 BW) dat de informatieplicht geldt ten aanzien van personen
werkzaam op basis van:
a. een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde en bepaalde tijd,
b. andersoortige – flexibele – arbeidsverhoudingen in de private sector.
Het gaat concreet om bijvoorbeeld een voorovereenkomst,
oproepovereenkomst en een thuiswerkovereenkomst,2
c. een ambtelijke status3 of vergelijkbare status (arbeidscontractanten4).
Thuiswerkovereenkomsten of andere arbeidsverhoudingen die in beroep
of bedrijf zijn aangegaan zijn (opdracht, aanneming van werk) zijn
uitgesloten van de regeling.
Er is door Nederland een uitzondering gemaakt voor personen die vallen
onder de Regeling dienstverlening aan huis. De werkgever hoeft dan
alleen op verzoek van de werknemer de informatie te verstrekken.
Voor de informatieverstrekking geldt een termijn van een maand na
aanvang van de werkzaamheden of een maand nadat de wijziging van de
arbeidsrelatie van kracht is geworden. De informatie mag op verschillende
wijzen schriftelijk worden verstrekt via de arbeidsovereenkomst, een
aanstellingsbrief of een of meer andere schriftelijke documenten of door
verwijzing naar de toepasselijke cao.
3. Minimumeisen inzake de arbeidsvoorwaarden
Het Nederlandse recht kent een aantal regelingen die passen in of raken
aan de voorgestelde minimumrechten. Zo kan voor contracten voor
onbepaalde tijd een proeftijd niet langer dan twee maanden zijn, moet de

2

Kamerstuk 22 810, nr. 3, p. 6.
Artikel 12 tot en met 12d ARAR.
4
Artikel II Uitvoeringswet, 1993, 636
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

6

proeftijd schriftelijk worden overeengekomen en is deze verboden bij een
arbeidsovereenkomst van maximaal zes maanden.
Het kabinet is voornemens, teneinde het sluiten van vaste contracten te
bevorderen, om de proeftijd te verruimen tot maximaal 5 maanden bij een
eerste contract voor onbepaalde tijd en drie maanden in geval van
meerjaarscontracten (meer dan 2 jaar).
De voorgestelde regeling om het mogelijk te maken meerdere banen te
hebben (artikel 8) kent Nederland niet. Wel kent het Nederlandse recht
begrenzingen van deze mogelijkheid. Zo kan het concurrentiebeding
(artikel 7:653 BW) de werknemer beperken in zijn recht om na het einde
van de arbeidsovereenkomst op zekere wijze werkzaam te zijn. Ook kan er
tussen partijen een verbod op nevenwerkzaamheden worden overeengekomen. Daarnaast heeft de werknemer de verplichting om nevenfuncties
te melden aan zijn werkgever op grond van de Arbeidstijdenwet (artikel
5:15 lid 6). Ook de norm van goed werknemerschap (artikel 7:611 BW)
speelt een rol bij de vraag of en in welke mate de werknemer nevenarbeid
kan verrichten naast zijn reguliere baan.
De voorgestelde regeling voor de voorspelbaarheid van het werk (artikel
9) is in overeenstemming met het Nederlandse beleid. Een dergelijke
bepaling is belangrijk, omdat het de werknemer in staat stelt de tijd buiten
die referentiedagen/uren te besteden aan een andere baan, onderwijs,
zorg of andere privézaken en maakt dat zij zich niet permanent
beschikbaar hoeven te houden. De werkgeversplicht tot tijdige
mededeling van het arbeids- en rusttijdenpatroon is reeds vastgelegd in
de Arbeidstijdenwet (artikel 4:2). De werknemers kunnen ermee
instemmen buiten de referentiedagen en -uren te werken, maar kunnen
daartoe niet worden verplicht en mogen geen nadeel ondervinden als zij
dat weigeren. (Zie artikel 16 van het voorstel). Ook de in artikel 17
voorziene ontslagbescherming is in de Nederlandse wetgeving vastgelegd
(titel 7:10 Burgerlijk Wetboek).
Verder is het kabinet voornemens in geval van nulurencontracten vast te
leggen dat de werknemer niet, of binnen een bepaalde termijn niet,
gehouden is gehoor te geven aan een oproep, of dat bij een afzegging
recht op loon bestaat. Hiermee wil het kabinet voorkomen dat een
werknemer permanent beschikbaar moet zijn daar waar de aard van de
werkzaamheden dat niet vereist waardoor werkenden belemmerd worden
andere (deeltijd)banen te accepteren.
De Nederlandse wetgeving bevat geen wettelijke recht van de werknemer
om na ten minste zes maanden anciënniteit bij dezelfde werkgever te
verzoeken om een andere vorm van werk (een ander contract).
Met betrekking tot het recht op een kosteloze opleiding, voor zover de
werkgever die moet verstrekken op grond van (Unie-)wetgeving of de cao
(artikel 11), zij het volgende opgemerkt. In Nederland bestaat er sinds
1 juli 2015 een wettelijke scholingsplicht voor werkgevers op basis
waarvan de werkgever verplicht is de werknemer in staat te stellen
scholing te volgen die noodzakelijk is voor de uitoefening van zijn functie.
Deze scholing moet binnen de onderneming van de werkgever worden
gefinancierd. De wettelijke scholingsplicht laat het overeenkomen van een
studiekostenbeding onverlet. De werknemer moet in dat geval dan wel de
scholingskosten terugbetalen als de arbeidsovereenkomst binnen een
bepaalde periode na afronding van de scholing eindigt.
4. Horizontale bepalingen inzake rechtsbescherming
De werknemer heeft de mogelijkheid voor de rechter nakoming af te
dwingen en/of de werkgever aansprakelijk te stellen voor de schade die de
werknemer leidt doordat de werkgever de informatieverplichting niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

7

nakomt. De sanctie dat bij het ontbreken van bepaalde informatie een
rechtsvermoeden bestaat van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde
tijd is nieuw en niet geregeld in het Nederlandse recht. Dit laatste geldt
ook voor het alternatief, de administratieve klachtprocedure.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Nederland onderschrijft het algemene doel van het richtlijnvoorstel om
zekerder en beter voorspelbare werkgelegenheid te bevorderen en tevens
te zorgen voor aanpassingsmogelijkheden op de arbeidsmarkt alsook
betere leef- en arbeidsomstandigheden.
Nederland heeft echter ook een aantal kanttekeningen. Zo is van belang
dat de voorgestelde richtlijn niet tot gevolg heeft dat Nederland
belemmerd wordt de voorgenomen maatregelen uit het Regeerakkoord
uit te voeren rondom het aanbrengen van een nieuwe balans op de
arbeidsmarkt. Vooralsnog is het oordeel dat de maatregelen uit het
Regeerakkoord niet door het onderhavige richtlijnvoorstel belemmerd
worden. Tijdens de komende onderhandelingen zal dit echter een
aandachtspunt blijven. Ook zal het kabinet er op toezien dat het richtlijnvoorstel het Nederlandse bedrijfsleven niet onnodig belast.
1. Algemene bepalingen (toepassingsbereik en definities)
De huidige richtlijn is van toepassing op alle werknemers met een
arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding die in de wetgeving van een
lidstaat als zodanig omschreven is en/of onder die wetgeving valt. Een
uitzondering kan gemaakt worden voor kortdurend werk (korter dan een
maand of maximaal 8 uur per week) of wanneer de aard van de arbeidsrelatie incidenteel en/of van bijzondere aard is. De richtlijn geeft geen
definitie en/of afbakening van het begrip «werknemer» of van
«arbeidsovereenkomst/arbeidsverhouding». De lidstaten hebben nu dus
via hun nationale definities een zekere ruimte om te bepalen wie onder
het toepassingsbereik van de richtlijn valt, zij het dat ze hierbij de
jurisprudentie van het Hof van Justitie in acht moeten nemen. Hierbij
kunnen zij ook gebruikmaken van de uitzonderingen van de richtlijn. Deze
bewegingsvrijheid wordt nu ingeperkt door invoering van een Europese
definitie van werknemer, werkgever en arbeidsrelatie en door beperking
van de uitzonderingsmogelijkheden. Zo vervalt de mogelijkheid om af te
wijken in geval van een arbeidsrelatie die incidenteel en/of bijzonder van
aard is, mits hiervoor objectieve redenen bestaan.
De criteria in de voorgestelde definitie van werknemer zijn gebaseerd op
de rechtspraak van het Hof van Justitie. Deze criteria komen overeen met
de criteria zoals Nederland die hanteert bij de definitie van de arbeidsovereenkomst (arbeid, loon, gezag). Het toepassingsbereik van de informatieplicht strekt zich in Nederland reeds uit tot flexibele arbeidsrelaties, die
het voorstel er onder wil brengen. Zo kunnen platformwerkers er onder
vallen wanneer zij aan de criteria voldoen. Zelfstandigen zijn in Nederland
uitgesloten, zoals ook de bedoeling is van het voorstel. Met de voorgestelde werkgeversdefinitie wordt volgens de Commissie verduidelijkt dat
de functie van werkgever door meer dan één entiteit («onrechtstreeks»)
kan worden uitgeoefend. Als voorbeeld wordt de uitzendkracht genoemd
waarbij de informatieverplichting dan gedeeltelijk door het uitzendbureau
en de inlener kan worden uitgeoefend. Dit maakt de definitie onhelder.
Bovendien verschilt het ook van ons wettelijk systeem waar de informatieverplichting bij het uitzendbureau/de werkgever ligt. De inzet van het
kabinet zal daarom gericht zijn op het in lijn brengen van de definitie van
werkgever met de Nederlandse definitie van de arbeidsovereenkomst,
uiteraard binnen de kaders van de jurisprudentie van het Hof van Justitie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

8

Verder acht het kabinet de schrapping van de huidige uitzonderingsmogelijkheid ongewenst (artikel 1 lid 2 sub b). Het moet mogelijk blijven om af
te kunnen wijken in geval van een arbeidsrelatie die incidenteel en/of
bijzonder van aard is, mits hiervoor objectieve redenen bestaan. Bijvoorbeeld om ruimte te houden voor onvoorspelbare situaties.
2. Informatie over de arbeidsrelatie
Het kabinet kan de voorstellen tot uitbreiding van het informatiepakket in
het algemeen ondersteunen. Er zijn nog wel drie kritische kanttekeningen.
Zo moet verduidelijkt worden wat de verplichting (artikel 3 lid 2 onder g)
om te informeren over het recht op opleiding door de werkgever precies
inhoudt en hoe ver die strekt. Het is niet altijd bij aanvang van de
arbeidsrelatie duidelijk welke opleiding gevolgd kan of moet worden. Het
is vaak een kwestie van maatwerk waarbij pas in de loop van de tijd
duidelijk wordt welke opleiding het beste gevolgd kan worden.
Het kabinet is kritisch ten aanzien van het vervallen van de termijn van
twee maanden waarbinnen aan de informatieverplichting moet worden
voldaan (artikel 4 lid 1). Zo is onvoldoende onderbouwd waarom deze
termijn moet komen te vervallen. De informatie moet op basis van het
voorstel ten laatste op de eerste dag van de arbeidsrelatie worden
verstrekt. Een meerderheid van de lidstaten, waaronder Nederland kent
een periode van een maand na aanvang van de werkzaamheden. In veel
gevallen zal de informatie aan het begin van de arbeidsrelatie verstrekt
kunnen worden maar er zijn ook gevallen waarbij dit problemen kan
opleveren zoals voor kleine werkgevers of wanneer het formaliseren van
het contract nog enige tijd in beslag neemt terwijl het werk al moet
beginnen. Nederland zal zich dan ook inzetten om in ieder geval een
termijn van één maand te behouden.
Ook bij het voorstel dat lidstaten sjablonen en modellen moeten ontwikkelen voor de schriftelijke verklaring via centrale officiële websites en via
andere kanalen (artikel 4 lid 2) rijst de vraag wat dit toevoegt. Het beginsel
van de contractsvrijheid staat voorop wat onder meer inhoudt dat het
partijen in beginsel vrij staat om te bepalen wat de inhoud van de
overeenkomst is. Het is een private aangelegenheid om een arbeidsovereenkomst te sluiten. Nederland ziet geen toegevoegde waarde in een
sjabloon of model van de schriftelijke verklaring omdat het niet meer
betekent dan een opsomming van de informatieverplichting uit de
richtlijn, welke opsomming ook in de Nederlandse wet komt te staan na
implementatie van de richtlijn. De inzet zal erop gericht zijn dat verduidelijkt wordt dat dit een facultatieve bepaling betreft.
Een volgend voorstel is dat lidstaten informatie die door werkgevers moet
worden meegedeeld over nationale wetten of bepalingen en toepasselijke
cao’s algemeen en gratis ter beschikking stellen op een in toegankelijke
wijze, ook langs elektronische weg, waaronder via bestaande webportalen
voor EU-burgers en bedrijven (artikel 4 lid 3).
Nederland heeft al behoorlijke stappen gezet in het digitaal aanbieden van
informatie. Burgers kunnen terecht bij rijksoverheid.nl, overheid.nl en op
domeinspecifieke websites van (semi)overheidsinstanties voor informatie
over wetgeving en bij cao.szw.nl voor een overzicht van aangemelde
caos. Het kabinet is van mening dat het onderhavige voorstel in lijn is
met Nederlands beleid. Nederland kent al een dergelijke informatievoorziening voor een beperkte groep werknemers die vanuit het buitenland in
Nederland worden gedetacheerd, zij het dat deze informatie beperkt is tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

9

de harde kern van arbeidsvoorwaarden.5 Het beschikbaar stellen van de
informatie via bestaande webportalen voor EU- burgers en bedrijven
betekent een uitbreiding van de administratieve lasten voor de overheid,
zij het dat deze beperkt van aard is.
3. Minimumvereisten inzake de arbeidsvoorwaarden
Ten algemene is Nederland van mening dat de Europese Unie met
terughoudenheid gebruik moet maken van haar bevoegdheid tot het
stellen van regels inzake arbeidsvoorwaarden.
Nederland beoordeelt het vastleggen van een reeks van minimumeisen
aan de arbeidsvoorwaarden zoals opgenomen in dit voorstel van de
Europese Commissie in beginsel positief omdat ze bijdragen aan een
minimumvloer binnen Europa en een gelijk speelveld bevorderen. De
voorgestelde minimumvereisten zijn op zich niet in strijd met het
Nederlandse beleid maar er is er wel een kanttekening bij te plaatsen.
Zo past een maximale proeftijd van zes maanden (artikel 7) op zich in de
voorgenomen maatregel van het kabinet een proeftijd in bepaalde
gevallen, zoals bij het eerste vaste contract of bij een meerjarig tijdelijk
contract, te verruimen om daarmee het direct aangaan van een vast
contract aantrekkelijker te maken. Maar het voorstel voorziet niet in een
onderscheid tussen een maximale proeftijd bij een vast of een kortdurend
of flexcontract. Bij de laatste vorm ligt een korter maximum in de rede. Dit
past ook binnen de doelstelling van de richtlijn om de arbeidsvoorwaarden van alle werknemers, ook degene in nieuwe en onzekere vormen
van werk te verbeteren.
Het kabinet wil verder ook voorkomen dat een werknemer permanent
beschikbaar moet zijn daar waar de aard van de werkzaamheden dat niet
vereist. Hierdoor worden werkenden belemmerd andere (deeltijd)banen te
accepteren. Daar sluit het voorstel dat beoogt werknemers in staat te
stellen meerdere kleine banen naast elkaar uit te oefenen bij aan (artikel
8). Nederland beoordeelt dit onderdeel positief en kan dit steunen.
Het voorstel voor het vergroten van de minimale voorspelbaarheid door
werkgevers te verplichten bij variabele werkroosters duidelijkheid te
geven over de referentiedagen- en uren zodat de werknemer vrij is om
daarbuiten zijn tijd naar believen in te delen, past ook in het kabinetsbeleid (artikel 9). Nederland zal er wel op toezien dat deze verplichting niet
zal gelden voor gevallen waarbij het incidentele karakter of de aard van de
arbeid dit niet toelaat, als hiervoor objectieve redenen bestaan. Ook
duidelijkheid over de oproeptermijn past bij de voorgenomen maatregel
van het kabinet om in geval van nulurencontracten vast te leggen dat de
werknemer niet, of binnen een bepaalde termijn niet, gehouden is gehoor
te geven aan een oproep, of dat bij een afzegging recht op loon bestaat.
In Nederland voorziet sinds 1 januari 2016 de Wet flexibel werken in de
mogelijkheid om te verzoeken de arbeidsduur, de arbeidstijden of de
werkplek aan te passen (artikel 10). Alhoewel een verzoek van de
werknemer om een vorm van werk met zekerder en meer voorspelbare
arbeidsvoorwaarden op dit beleid aansluit, is Nederland echter niet
overtuigd van het nut en de noodzaak van deze extra verplichting op
EU-niveau. Nederland zal om een nadere onderbouwing vragen.
5

De harde kern van arbeidsvoorwaarden bestaat in ieder geval uit: de Wet minimumloon en
vakantiebijslag, de Arbeidstijdenwet, de Arbeidsomstandighedenwet, de Wet allocatie
arbeidskrachten door intermediairs en de Algemene wet gelijke behandeling. Als daarnaast in
een sector een algemeen verbindend verklaarde cao van toepassing is, dan geldt daarnaast de
harde kern van de arbeidsvoorwaarden uit deze cao.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

10

Ook het recht op kosteloze functiegerichte opleiding is niet in strijd met
Nederlands beleid (artikel 11). Daarbij moet het wel mogelijk blijven om
een studiekostenbeding overeen te komen.
4. Horizontale bepalingen inzake rechtsbescherming
Het kabinet acht het voorgestelde wettelijke rechtsvermoeden (artikel 14
onder a) te vergaand. Het voorstel houdt in dat wanneer bepaalde
informatieverplichtingen niet zijn nageleefd er een rechtsvermoeden
bestaat dat de werknemer een arbeidsrelatie heeft voor onbepaalde tijd,
dat er geen sprake is van een proefperiode of dat de werknemer een
voltijdse betrekking heeft.
Een alternatief hiervoor is de klachtprocedure met administratieve sanctie
(artikel 14 onder b). In Nederland staat beroep op de burgerlijke rechter
open in geval van schending van de verplichtingen op grond van de
richtlijn en niet een administratieve procedure. Een extra procedure
instellen is voor Nederland niet opportuun ook gezien de kosten die dit
met zich mee zou brengen.
Het voorstel dat wanneer de werknemer ontslagen is of nadeel ondervindt
wegens gebruik van de rechten uit de richtlijn, op de werkgever de
bewijslast rust om aan te tonen dat het ontslag of de nadelige behandeling het gevolg was van andere objectieve redenen (artikel 17 lid 2 en 3)
past niet in het Nederlandse rechtssysteem waar ontslag vooraf wordt
getoetst door UWV of de rechter. Het ontslag als zodanig kan worden
aangetast via de rechter (vernietiging).
De inzet zal er op gericht zijn dat deze bepalingen worden geschrapt.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Er is op dit moment nog weinig bekend over de positie van de lidstaten
ten aanzien van het onderhavige voorstel. Alle lidstaten die het woord
namen tijdens de eerste Raadswerkgroep op 9 januari jl. lieten een
(studie/parlementair) voorbehoud noteren. Een aantal lidstaten gaf aan
het doel van het richtlijnvoorstel te kunnen ondersteunen. Ook waren er
vragen van een aantal lidstaten over de subsidiariteit en de noodzaak van
een Europeesrechtelijke werknemersdefinitie.
Het Europees Parlement heeft in haar resolutie over de Europese pijler
van sociale rechten van 19 januari 2017 de sociale partners en de
Commissie opgeroepen om te komen met een voorstel voor een
kaderrichtlijn over fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden voor alle arbeidsrelaties (2016/2095(INI)).
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het richtlijnvoorstel is gebaseerd op artikel 153, lid 2(b) van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie, op grond waarvan door
middel van richtlijnen minimumvoorschriften kunnen worden vastgesteld
op het gebied van de arbeidsvoorwaarden. Nederland kan zich vinden in
de rechtsbasis voor het richtlijnvoorstel. Op het terrein van het sociaal
beleid heeft de EU een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten (artikel 4,
lid 2, b, VWEU).
b) Subsidiariteit
Het kabinet heeft een positief oordeel over de subsidiariteit van het
voorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

11

Het algemene doel dat de Commissie met dit voorstel wil bereiken is het
bevorderen van een zekerder en beter voorspelbare werkgelegenheid,
terwijl men tegelijkertijd het aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt
wil verzekeren en de leef- en arbeidsomstandigheden wil verbeteren.
Deze doelstellingen kunnen volgens de Commissie onvoldoende door de
lidstaten zelf worden verwezenlijkt. De Commissie constateert dat
regelgeving op dit vlak in de EU steeds meer uiteenloopt waardoor het
risico op concurrentie gebaseerd op ondermijning van sociale normen
wordt vergroot. Bedrijven blijven dan concurreren op een ongelijk
speelveld, wat de werking van de interne markt belemmert.
Nederland is het eens met de Commissie dat ondermijning van sociale
normen dankzij het bestaan van een ongelijk speelveld moet worden
voorkomen en ziet in dat dit probleem alleen op een EU-niveau aangepakt
kan worden.
c) Proportionaliteit
Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit van het richtlijnvoorstel deels
positief en deels negatief.
Bij de beoordeling van de proportionaliteit van het opnemen van
Europeesrechtelijke definities heeft het kabinet twee zaken afgewogen. Dit
betreft allereerst het feit dat als gevolg van de opname van de definities
de manoeuvreerruimte van lidstaten wordt ingeperkt, zij het dat de
lidstaten ook nu al de jurisprudentie van het Hof van Justitie in acht
moeten nemen in dit verband. Daar staat echter tegenover dat opname
van deze definities in de richtlijn de kenbaarheid en de handhaafbaarheid
hiervan zou kunnen vergroten en daarmee geschikt zou kunnen zijn om
een gelijk speelveld tussen lidstaten en daarmee de interne markt te
versterken. Beide zaken afwegende beoordeelt het kabinet de proportionaliteit van dit onderdeel vooralsnog positief. In welke mate dit voorstel in
de praktijk zal bijdragen aan het gestelde doel van voorspelbaarheid en
zekerheid van arbeidsomstandigheden verbeteren vooral voor
werknemers in onzekere arbeid, is voor het kabinet echter nog onvoldoende duidelijk. Nederland zal vragen om een nadere onderbouwing op
dit punt.
Wat betreft het hoofdstuk minimumeisen inzake de arbeidsvoorwaarden is
de beoordeling van de proportionaliteit door het kabinet positief met
uitzondering van één onderdeel. Het kabinet is positief over de keuze voor
een aantal minimumvereisten die met name voor werknemers in precaire
arbeidscontracten relevant zijn en over het belang om concurrentie op
sociale normen op dit terrein tegen te gaan en de geboden mogelijkheid
om deze onderwerpen ook door cao-partijen op nationaal niveau te laten
regelen. Negatief is het kabinet over de proportionaliteit van artikel 10 op
grond waarvan de werknemer de werkgever kan verzoeken om een vorm
van werk met meer voorspelbare en zekerder arbeidsvoorwaarden. De
werkgever dient op een dergelijk verzoek binnen een maand schriftelijk te
antwoorden. Het kabinet is niet overtuigd van de geschiktheid en de
noodzaak van deze extra verplichting op EU-niveau.
Tevens acht het kabinet de volgende onderdelen van het onderhavige
richtlijnvoorstel niet proportioneel (Zie ook de genoemde kanttekeningen
onder 3b):
– het voorstel op grond van artikel 4 lid 2 dat lidstaten sjablonen en
modellen moeten ontwikkelen voor de schriftelijke verklaring, via
centrale officiële websites en via andere kanalen. De proportionaliteit
van dit voorstel kan niet worden vastgesteld zolang onduidelijk is wat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

12

dit toevoegt en of het evenredig is met de hiermee gemoeide kosten.
Nederland zal om een nadere onderbouwing vragen.
– Het voorgestelde wettelijke rechtsvermoeden in artikel 14 onder a. Dit
houdt in dat wanneer bepaalde informatieverplichtingen niet zijn
nageleefd er een rechtsvermoeden bestaat dat de werknemer een
arbeidsrelatie heeft voor onbepaalde tijd zonder proefperiode of dat de
werknemer een voltijds betrekking heeft. Het kabinet acht dit verder
gaan dan noodzakelijk en onnodig belastend voor het bedrijfsleven.
– De voorgestelde administratieve procedure in artikel 14 onder b. In
Nederland staat de gang naar de rechter al – civielrechtelijk – open. Het
kabinet is van oordeel dat een dubbele procedure, dus daarnaast ook
een administratiefrechtelijke procedure, niet efficiënt is en verder gaat
dan noodzakelijk om de gestelde doelen te bereiken.
Met betrekking tot het voorstel tot het vervallen van de termijn van twee
maanden waarbinnen aan de informatieverplichting moet worden
voldaan wil het kabinet graag een nadere onderbouwing van de proportionaliteit. Nederland zal er in ieder geval voor pleiten om het minimum
van een maand te behouden.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
In het impact assessment wordt geconcludeerd dat het voorstel leidt tot
beperkte kosten voor de rijksoverheid. Deze kosten hebben betrekking op
aanpassing van de relevante regelgeving, ontwikkeling van sjablonen en
modellen en beschikbaar stellen van informatie waarover de werkgever
schriftelijk moet verklaren via bestaande webportalen voor EU-burgers en
bedrijven.
Eventuele budgettaire gevolgen voor de Nederlandse begroting worden
ingepast binnen de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van de budgetdiscipline.
Het voorstel kan volgens de impact analyse6 echter ook baten hebben
door de vermindering van zwartwerk, aangezien een meer uniforme
toepassing en duidelijker informatie over arbeidsvoorwaarden inspectie
en handhaving kunnen vergemakkelijken. Zwartwerk kan daardoor
worden overgeheveld naar de formele economie. Extra belastinginkomsten en besparingen op sociale zekerheid kunnen daarvan het gevolg
zijn.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger.
De richtlijn schrijft voor welke informatieverplichting werkgevers hebben
richting werknemers. De kosten voor werkgevers betreffen dus administratieve lasten. Zie hier voor het antwoord onder d.
Er zijn aan het voorstel geen kosten verbonden voor werknemers.

6

Commission Staff Working Document Impact Assessment, Accompanying the document
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on transparent and
predictable working conditions in the European Union, 21-12-2017.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

13

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Onderdeel van het door de Europese Commissie uitgevoerde impact
assesment vormt een berekening van de financiële consequenties van het
richtlijnvoorstel. Voor werkgevers zullen de kosten voor het opstellen van
een nieuwe of herziene schriftelijke verklaring naar verwachting 18 à 153
EUR bedragen voor kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s: aantal
werknemers < 250,)) en 10 à 45 EUR voor grotere bedrijven (> 250
werknemers). Dit is een schatting van de gemiddelde kosten van de
schriftelijke verklaring. De bandbreedte/variatie van de kosten wordt
veroorzaakt door verschillen tussen lidstaten en door de verschillende
methoden die gehanteerd mogen en zullen worden: alleen een digitale
verklaring of (ook) een papieren, en de mate waarin in de verklaring
verwezen wordt naar reeds bestaande informatiebronnen, zoals de cao
waaronder de werknemer valt. In de verklaring mag volstaan worden met
verwijzingen, niet alle informatie hoeft expliciet opnieuw vermeld te
worden. Bedrijven zullen ook eenmalige kosten hebben in verband met de
aanpassingen aan de nieuwe richtlijn: gemiddeld 53 EUR voor een kmo en
39 EUR voor een groter bedrijf. De kosten voor het beantwoorden van
verzoeken om een nieuwe vorm van werk zullen naar verwachting
ongeveer gelijk zijn aan de kosten voor het opstellen van een nieuwe
schriftelijke verklaring. De administratieve lasten voor bedrijven in
Nederland nemen op jaarbasis toe met totaal € 30 miljoen. De eenmalige
kosten bedragen € 18 miljoen. Omdat er geen gegevens beschikbaar zijn
over hoe vaak er een verzoek wordt gedaan voor nieuw werk, worden de
totale kosten daarvoor niet berekend.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Het voorstel heeft volgens het impact assessment positieve gevolgen voor
de Europese concurrentiekracht. De voorgestelde uitgebreide verplichting
tot informatie van werknemers en de voorgestelde minimumeisen inzake
arbeidsvoorwaarden vergroten de zekerheid voor zowel werkgevers als
werknemers en bieden een bepaalde mate van bescherming tegen een
schadelijke «race naar de bodem» op het gebied van arbeidsvoorwaarden
tussen de lidstaten. Een meer uniforme toepassing en duidelijker
informatie over arbeidsvoorwaarden kunnen de mobiliteit binnen de
nationale arbeidsmarkten en tussen lidstaten bevorderen. Tevens kan het
leiden tot een afname van zwartwerk.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
De verschillende wettelijke maatregelen zoals onder punt 3 besproken
vallen onder de reikwijdte van het Burgerlijk Wetboek (Boek 7) en de
Arbeidstijdenwet. Aanpassing van de Arbeidstijdenwet lijkt op het eerste
gezicht niet nodig. Mogelijk dienen er op grond van het onderhavige
voorstel in het Burgerlijk Wetboek wel aanpassingen te worden doorgevoerd.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Niet van toepassing. Het voorstel bevat geen gedelegeerde bevoegdheden en/of uitvoeringshandelingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

14

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De inwerkingtreding van de richtlijn is bepaald op 20 dagen na de dag van
publicatie daarvan in het Publicatieblad van de Europese Unie. De
implementatietermijn is 2 jaar na inwerkingtreding van de richtlijn.
Deze termijn is voor Nederland niet haalbaar. Voor het wetgevende traject
dient gerekend te worden op tenminste twee jaar. Voor het daaropvolgende traject dat nodig is om sjablonen en modellen te realiseren is een
periode van meer dan 2 jaar niet onrealistisch. Indien dit onderdeel van
het voorstel omtrent sjablonen doorgang vindt zal Nederland zich inzetten
voor een ruimere implementatietermijn.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Evaluatie door de Europese Commissie, in overleg met lidstaten en
sociale partners op Unie-niveau en rekening houdend met de gevolgen
voor kleine en middelgrote ondernemingen, is voorzien uiterlijk 8 jaar na
inwerkingtreding van de richtlijn. Het kabinet heeft hier geen bezwaar
tegen.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Dezelfde partijen die momenteel belast zijn met de uitvoering van de
huidige richtlijn, zoals de rechterlijke macht, de rijksoverheid en de
uitvoeringsinstanties zullen dat straks ook doen. Het ontwikkelen van
sjablonen en modellen om de informatieplicht van de werkgever te
vergemakkelijken en de verspreiding van de door de werkgever te
verstrekken informatie via bestaande webportalen voor EU-burgers en
bedrijven zal wel extra administratieve lasten voor Nederland
meebrengen.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2486

15