Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 292

Wijziging van de Wet op het financieel toezicht
ter implementatie van richtlijn nr. 2007/44/EG
van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 5 september 2007 tot
wijziging van Richtlijn 92/49/EEG van de Raad en
de Richtlijnen 2002/83/EG, 2004/39/EG,
2005/68/EG en 2006/48/EG wat betreft
procedureregels en evaluatiecriteria voor de
prudentiële beoordeling van verwervingen en
vergrotingen van deelnemingen in de financiële
sector (PbEU L 247) (Wet implementatie richtlijn
deelnemingen in de financiële sector)

Nr. 7

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 8 november 2010
Het kabinet heeft met belangstelling kennisgenomen van de inbreng van
de fracties van het CDA, PvdA, VVD en SP. Hierna volgt, na een inleiding,
de beantwoording van de gestelde vragen waarbij afgeweken wordt van
de volgorde van het Verslag. De vragen van de leden van de diverse
fracties zijn als volgt gegroepeerd: paragraaf 1 betreft de vragen met
betrekking tot algemene punten inzake de verklaring van geen bezwaar.
Paragraaf 2 betreft de stabiliteitstoets onder de implementatiewet en de
politieke verantwoordelijkheid ter zake. Paragraaf 3 betreft de informatieverplichting van DNB. Paragraaf 4 betreft de te late implementatie.
Paragraaf 5 betreft tenslotte overige vragen die niet onder een van de
vorige paragrafen te schikken waren. Per paragraaf worden de vragen
eerst integraal herhaald ten behoeve van de inzichtelijkheid. Daarna
worden ze geparafraseerd en beantwoord.
Inleiding
De richtlijn heeft betrekking op deelnemingen en overnames in de
financiële sector. De toezichthouder De Nederlandsche Bank (DNB) houdt
doorlopend prudentieel toezicht op de sector. Dit lopende prudentiële
toezicht is gebaseerd op de kerngedachte dat financiële ondernemingen
weliswaar vrijelijk opereren op de markt, maar gelet de aard van hun
werkzaamheden en hun bijzondere positie, bepaalde voorzieningen
moeten treffen om hun prudentie te borgen. Eenvoudig geformuleerd kan
worden gezegd dat, om bijvoorbeeld het bedrijf van bank te kunnen
uitoefenen, een vergunning nodig is. DNB verleent deze vergunning als
aan de voorwaarden is voldaan. Daarna houdt DNB toezicht op de
(naleving van de wettelijke vereisten inzake de) soliditeit van de bank.
Indien een deelneming of overname wordt beoogd, is dit een bijzonder

kst-32292-7
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

1

voornemen van een bank dat alleen ten uitvoer mag worden gebracht als
de doorlopende prudentie, waar het toezicht op is gericht, niet in gevaar
komt. Als de soliditeit voldoende is geborgd, wordt toestemming voor een
deelneming of overname verleend. De verlening van deze toestemming
doet voorts niet af aan het lopend toezicht dat voor, tijdens en na een
overname wordt uitgeoefend.
De gebeurtenissen van de afgelopen jaren vormen aanleiding voor een
intensief en constructief debat met de Kamer over oorzaken en gevolgen
van de crisis, en wat dit moet betekenen voor de wetgeving en het
toezicht. De achtergrond van de eerder gedane constatering dat de
implementatie van deze richtlijn niet in het teken van de versterking van
toezichthouderinstrumenten ten gevolge van de crisis moet worden
bezien is gelegen in het feit dat dit instrument slechts een (klein)
onderdeel is van alle toezichtinstrumenten die waken over de doorlopende soliditeit. Het lopend toezicht dat continu door de prudentiële
toezichthouder wordt gehouden staat centraal in het voorkomen van
crises zowel als bij het ingrijpen als daarvan toch sprake is. Het instrument
van beoordeling van voorgenomen deelnemingen of overnames is dus
niet primair een crisisinstrument: als de toezichthouder ten gevolge van
een verslechterende soliditeit van een financiële onderneming moet
ingrijpen, is het weliswaar mogelijk om via een verleende vergunning of
een verleende verklaring van geen bezwaar in te grijpen, maar ligt het
veeleer in de rede dat de toezichthouder gebruik maakt van op acuut
ingrijpen toegespitste toezichthouderinstrumenten zoals de aanwijzing of
het benoemen van een curator.
Er zijn op dit moment op allerlei niveaus, internationaal, Europees en
nationaal vele discussies gaande naar aanleiding van de recente crisis. Er
is sprake van vele initiatieven die worden ontwikkeld en uitgewerkt om de
kansen op een dergelijke crisis in de toekomst te minimaliseren en om het
toezicht te versterken. Daarnaast studeert de Tweede Kamer met haar
tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel De Wit (commissie De
Wit) op de oorzaken van de crisis, haar gevolgen en de bestrijding van
gevolgen daarvan door het ministerie van Financiën, alsmede op de
mogelijke verbetering of versterking van het toezicht. De lopende
discussies en initiatieven hebben uiteindelijk tot doel om te bekijken op
welke wijze de wetgeving en het toezicht op financiële ondernemingen
zodanig kunnen worden verbeterd dat crises worden voorkomen en
toezichthouders en ondernemingen in staat zullen zijn om in de toekomst
beter het hoofd te bieden aan (financiële) crises. Deze discussies gaan
diep in op de problematiek van de recente crisis en de bijzondere rol en
status van financiële ondernemingen alsmede het toezicht daarop. Het
kabinet voert over het voorgaande een uitvoerig debat met de Kamer, met
name op basis van onder meer de kabinetsvisie die daarover is uitgebracht en de bevindingen van de commissie De Wit. Deze debatten zijn de
geëigende plaatsen om uitgebreid van gedachten te wisselen over de
aard, omvang en verbetering of versterking van het toezicht. Iedereen
realiseert zich dat nieuw beleid en wetgeving de kans op een herhaling
van de ontwikkelingen van de afgelopen jaren zo klein mogelijk moet
maken.
Deze debatten worden uiteraard niet gevoerd vanuit de enge optiek van
deelnemingen of overnames. Dat ligt in de rede omdat de oorzaak van de
turbulentie op de financiële markten internationaal zowel als in Nederland
niet gelegen is in overnames of deelnemingen maar kortweg te wijten is
aan een combinatie van problemen op de Amerikaanse huizenmarkt en
ondoorzichtige beleggingen daarin. Vervolgens zijn zwakten in het
financiële stelsel en het toezicht bloot komen te liggen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

2

Nu de onderhavige richtlijn voor alle Lidstaten kracht van wet heeft en
maximum harmonisatie voorschrijft (dat wil zeggen dat Lidstaten niet
mogen afwijken van de richtlijn) is de ruimte om, met inachtneming van
de richtlijn, de Nederlandse wetgeving naar eigen inzicht in te richten zeer
beperkt.
De Kamer had de zorg dat macroprudentiële aspecten niet meer kunnen
worden meegenomen in de toetsing van een voorgenomen deelneming
of overname. Zoals in de Memorie van Toelichting en de overige stukken
die de wetsgeschiedenis van deze implementatiewet zullen vormen bij het
wetsvoorstel is geduid, kunnen macroprudentiële aspecten ook in de
toekomst onder de implementatiewet wel worden betrokken bij de
toetsing van een voorgenomen deelneming of overname. Dit wordt
hieronder nader toegelicht.
Voorts kan naar aanleiding van de vragen van de leden van de diverse
fracties het volgende worden opgemerkt.
1. Verklaring van geen bezwaar
VVD
De leden van de VVD-fractie vragen zich af of het gesloten en limitatieve
karakter van de lijst van beoordelingscriteria houdbaar is op korte en
langere termijn. Deze leden vragen zich af in hoeverre de lessen die
inmiddels zijn getrokken uit de financiële crisis hier reeds in zijn verwerkt.
Daarnaast willen deze leden weten in hoeverre het limitatieve karakter een
belemmering vormt voor het snel inspelen op nieuwe inzichten ten
aanzien van prudentieel toezicht wanneer nieuwe risico’s aan het licht
komen.
Ook willen de leden van de VVD-fractie weten hoe de limitatieve lijst van
beoordelingscriteria zich verhoudt tot het Europese en nationale mededingingsbeleid. Welk belang weegt bijvoorbeeld het zwaarst in een beoordelingsprocedure, dat van de stabiliteit van het financieel stelsel of dat van
mededinging? Daarnaast willen deze leden weten of het denkbaar is dat
het mededingingsbeleid het doel van de richtlijn, namelijk harmonisering
en de rol van onheuse sentimenten beperken, kan doorkruisen?
In de toelichting op artikel Q wordt gesteld dat het in uitzonderlijke
gevallen denkbaar is dat, hoewel de soliditeit van de onderneming niet
rechtstreeks in het geding is in een consolidatievraagstuk, maar de
plannen en voornemens van de aanvrager en/of financiële onderneming
ertoe leiden dat een bepaalde belangrijke rol of functie die deze partij in
de financiële sector in Nederland vervult, wordt bedreigd dan wel
onvoldoende wordt vervuld en dat dit ook wordt betrokken in de soliditeitstoets. De leden van de VVD-fractie vragen zich af of met deze
formulering ook overnemende partijen met een onhoudbaar of instabiel
verdienmodel kunnen worden aangeduid.
PvdA
Is het juist dat de vijf criteria waaraan de toezichthouder volgens de
richtlijn moet voldoen, dusdanig multi-interpretabel zijn, dat de toezichthouder nog steeds in staat zal zijn om protectionistisch gedrag te
vertonen? Hoe is een objectieve toets mogelijk op «blijvende compliance»
(die zich dus uitstrekt tot in de toekomst) en op «transparante structuur»?
Is het juist dat de «financiële soliditeit» van de overnemende partij ook
voor meerdere uitleg vatbaar kan zijn, zo vragen de leden van de fractie
van de PvdA.
SP
De richtlijn waar dit wetsvoorstel op gebaseerd is, introduceert voor de
beoordeling van een overname of fusie in de financiële sector een
limitatieve lijst van strikt prudentiële, dus op de soliditeit van de onderneming gerichte, criteria, aldus de leden van de fractie van de SP. In het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

3

nader rapport merkt de minister van Financiën op dat de criteria hoofdzakelijk gericht zijn op de soliditeit van de ondernemingen. De leden van de
SP-fractie vragen de regering daarom of zij van mening is dat de richtlijn
toch ruimte laat voor een afweging die breder is dan strikt prudentieel? Zo
nee, dan vragen deze leden de regering hoe zij de opmerking van de
minister van Financiën over hoofdzakelijk gericht op de soliditeit dan
moeten begrijpen.
De leden van de SP-fractie vragen zich af in hoeverre de richtlijn garandeert dat toezichthouders onafhankelijk te werk gaan. De voorbeelden die
de minister van Financiën in het nader rapport aanhaalt, betreffen niet de
situatie waarin een minister goedkeuring verleent. Ook door zogenaamd
onafhankelijke toezichthouders kan er politiek bedreven worden. In
hoeverre lost de richtlijn dit op? In hoeverre is er ruimte voor verschillende interpretatie van de nieuwe criteria waardoor er nog steeds verschil
in beoordeling kan ontstaan?
De leden van de fractie van de SP vragen zich af of de regering het
wenselijk vindt dat de toezichthouder van de overnemende partij bij
grensoverschrijdende overnames geen verklaring van geen bezwaar meer
hoeft te geven. Het zou kunnen dat de verschillende toezichthouders
verschillend denken over het feit of overnemende partij de overname al
dan niet kan dragen.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af of het gesloten en limitatieve
karakter van de lijst van beoordelingscriteria houdbaar is op de korte en
langere termijn. Zoals in de Memorie van Toelichting is geduid, is de
achtergrond van de richtlijn gelegen in de zorg die bestond omtrent de
divergentie in besluitvorming over deelnemingen en overnames in de
financiële sector tussen de verschillende lidstaten. Met name bestond er
zorg over de ruimte die de bepalingen van de betreffende richtlijnen nog
lieten bestaan voor de betrokken toezichthouders om op oneigenlijke
gronden (voortkomend uit bijvoorbeeld protectionistische sentimenten)
deelnemingen of overnames door financiële ondernemingen uit andere
lidstaten tegen te houden.
De richtlijnbepalingen zoals deze luidden voordat de onderhavige richtlijn
tot stand was gekomen, maakten het mogelijk om een deelneming of
overname tegen te houden «indien zij, gelet op de noodzaak een gezonde
en prudente bedrijfsvoering van de onderneming te garanderen, niet
overtuigd zijn van de geschiktheid» van de overnemende partij. Met
andere woorden, de richtlijn had reeds tot doel om toezichthouders een
toets te laten uitvoeren of de deelneming of overname wel prudent,
solide, zou zijn. Dat ligt uiteraard in de rede omdat de toets onderdeel
vormt van de instrumenten die de toezichthouder heeft gekregen om
tijdens het lopend toezicht in de gaten te houden of de soliditeit van de
onder toezicht staande instellingen wel is en blijft geborgd. De onderhavige richtlijn verandert dit karakter van de toets die de toezichthouder
verricht ten aanzien van een deelneming of overname dus niet.
Wel benádrukt de richtlijn dit karakter en beoogt de richtlijn de
voornoemde divergentie en oneigenlijke sentimenten uit te bannen door
onder meer heldere criteria en een vaste procedure voor te schrijven.
Door het gebruik van heldere, vastomlijnde criteria is rechterlijke toetsing
van beslissingen achteraf ook beter mogelijk, hetgeen disciplinerend
werkt.
Het limitatieve karakter en de heldere omschrijving van de criteria vormen
geen belemmering voor het snel inspelen op nieuwe inzichten ten aanzien
van prudentieel toezicht wanneer nieuwe risico’s aan het licht komen. Alle
ontwikkelingen en risico’s die ten detrimente van de soliditeit van de
voorgenomen deelneming of overname relevant zijn, kunnen worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

4

meegewogen bij de toepassing van de onderhavige criteria, mits dat goed
te motiveren is. In de implementatiewet wordt immers, in overeenstemming met de richtlijn, opgenomen dat DNB een verklaring van geen
bezwaar verleent, tenzij de financiële soliditeit van de aanvrager, rekening
houdend met de bedrijfsactiviteiten van de financiële onderneming, niet is
gewaarborgd (onderdeel c van artikel 3:100, eerste lid) en de financiële
onderneming als gevolg van de gekwalificeerde deelneming niet zal
kunnen blijven voldoen aan de prudentiële regels die ingevolge deze wet
zijn gesteld (onderdeel d van datzelfde artikel). Alle feiten en omstandigheden die invloed hebben op de soliditeit zijn zodoende relevant voor de
beoordeling van de aanvraag van de verklaring van geen bezwaar.
In de onderhavige richtlijn is een bepaling opgenomen waarin de
Commissie is opgedragen om uiterlijk 21 maart 2011, in samenwerking
met de lidstaten, een onderzoek uit te voeren en een verslag op te stellen
over de toepassing van deze richtlijn, en dit verslag voor te leggen aan het
Europese Parlement, eventueel voorzien van passende voorstellen. Ook
worden met de onderhavige richtlijn de bepalingen gewijzigd die toezien
op de mogelijkheid om de onderhavige criteria te kunnen aanpassen om
rekening te kunnen houden met toekomstige ontwikkelingen en de
uniforme toepassing van de richtlijn te borgen. Op deze wijze heeft de
Europese Commissie mogelijkheden om, als zij de noodzaak daartoe zou
constateren, de criteria van de richtlijn te evalueren. Uiteraard staat het de
Commissie dan vrij om de criteria zoals opgenomen in de richtlijn te
wijzigen via de formele weg, dat wil zeggen door een nieuwe (wijzigings-)
richtlijn tot stand te brengen.
De leden van de VVD-fractie vragen zich daarbij af in hoeverre de lessen
die inmiddels zijn getrokken uit de financiële crisis zijn verwerkt. Toen de
richtlijn tot stand kwam waren deze lessen niet voorhanden. De verwevenheid van de soliditeit van individuele ondernemingen en de stabiliteit
van het stelsel waarbinnen zij opereren is zeer pregnant tot uitdrukking
gekomen in de ontwikkelingen van de afgelopen jaren. Dit inzicht is in lijn
met de wens van de Kamer meegenomen in de implementatiewet. In de
Memorie van Toelichting is namelijk verduidelijkt op welke wijze ook
macroprudentiële aspecten relevant zijn voor en dienen te worden
betrokken door DNB bij de beoordeling van een voorgenomen deelneming of overname op de soliditeit. Ook in deze Nota naar aanleiding van
het verslag komt dit hierna uitvoerig aan bod.
De leden van de VVD-fractie vragen naar de verhouding van de limitatieve
lijst van beoordelingscriteria tot het Europese en nationale mededingingsrecht. Welk belang weegt bijvoorbeeld het zwaarst in een beoordelingsprocedure, dat van de stabiliteit van het financieel stelsel of dat van
mededinging? Daarnaast willen deze leden weten of het denkbaar is dat
het mededingingsbeleid het doel van de richtlijn, namelijk harmonisering
en de rol van onheuse sentimenten beperken, kan doorkruisen.
Het financiële toezicht en het mededingingstoezicht worden separaat en
onafhankelijk van elkaar toegepast. Als een persoon een gekwalificeerde
deelneming wenst te verkrijgen in een financiële onderneming dan moet
diegene daarvoor als onderdeel van het prudentiële toezicht met het oog
op de soliditeit van de betrokken ondernemingen een verklaring van geen
bezwaar verkrijgen van DNB. Het mededingingstoezicht in het kader van
een voorgenomen deelneming of overname heeft kortweg betrekking op
concentratievorming binnen de relevante markten. In het geval van een
deelneming of overname moet vanuit het perspectief van het mededingingsrecht worden bekeken of de deelneming of overname niet leidt tot
een te grote marktconcentratie van de onderneming. Als een deelneming
of een overname in een financiële onderneming aan de orde is, kan zowel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

5

toestemming van DNB nodig zijn vanuit het perspectief van het prudentiële toezicht, als van de Nederlandse of Europese mededingingsautoriteiten vanuit het perspectief van concentratietoezicht. Of DNB toestemming verleent of niet is een geheel eigen afweging van DNB waarbij zij
alle prudentiële aspecten van de beoogde deelneming of overname in
ogenschouw neemt. Deze beslissing zal onafhankelijk van het mededingingsrecht worden genomen. Evenzeer zal de mededingingsautoriteit in
kwestie onafhankelijk van het prudentiële toezicht een beoordeling van de
casus maken vanuit het perspectief van de Mededingingswet. Indien een
van de betrokken prudentiële of mededingingstoezichthouders onoverkomelijke bezwaren ziet in een voorgenomen deelneming of overname, kan
deze deelneming of overname niet doorgaan.
Er is geconstateerd dat de oude richtlijnbepalingen met betrekking tot
goedkeuring van deelnemingen en overnames in de financiële sector
teveel ruimte lieten voor divergentie in besluitvorming in de verschillende
Lidstaten alsmede de deur openlieten voor mogelijk protectionistische
sentimenten. Dit is enkel geconstateerd ten aanzien van de beleidsvrijheid
onder de richtlijnbepalingen van het prudentiële toezicht, niet ten aanzien
van de toepassing van de regels van het mededingingsrecht. Gelet op het
voorgaande is het niet goed voorstelbaar dat het mededingingsrecht het
doel van de richtlijn zal doorkruisen.
In de toelichting op artikel Q wordt gesteld dat het in uitzonderlijke
gevallen denkbaar is dat, hoewel de soliditeit van de onderneming niet
rechtstreeks in het geding is in een consolidatievraagstuk, maar de
plannen en voornemens van de aanvrager en/of financiële onderneming
ertoe leiden dat een bepaalde belangrijke rol of functie die deze partij in
de financiële sector in Nederland vervult, wordt bedreigd dan wel
onvoldoende wordt vervuld, dit ook wordt betrokken in de soliditeitstoets.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af of met deze formulering ook
overnemende partijen met een onhoudbaar of instabiel verdienmodel
kunnen worden aangeduid. Als een partij een instabiel of onhoudbaar
verdienmodel gebruikt ligt het voor de hand dat een voorgenomen
deelneming of overname nadelige gevolgen zal hebben voor de soliditeit
van de betrokken onderneming en zal dit worden betrokken in de toets.
Zie ook artikel 3:100, eerste lid, onderdeel c, waarin aan de bedrijfsactiviteiten wordt gerefereerd.
De leden van de PvdA-fractie en de SP-fractie vragen zich af of de criteria
waarop de toezichthouder volgens de richtlijn moeten toetsen alvorens zij
een verklaring van geen bezwaar kunnen afgeven nog steeds ruimte
bieden voor de toezichthouder om protectionistisch gedrag te vertonen.
De leden van de PvdA-fractie en de SP-fractie vragen zich daarbij af of de
richtlijncriteria, waaronder «financiële soliditeit» van de overnemende
partij, ook voor meerdere uitleg vatbaar kan zijn. De leden van de
SP-fractie vragen voorts of het wel wenselijk is dat de beoordeling van
een deelneming of overname nog maar door één toezichthouder wordt
verricht.
De richtlijn beoogt om zoveel mogelijk duidelijkheid te bieden in de
manier waarop een toezichthouder een aanvraag voor een verklaring van
geen bezwaar moet toetsen. Enige interpretatieruimte ten aanzien van de
vraag wat allemaal gevolgen kan hebben voor de financiële soliditeit van
een onderneming is niet uit te sluiten. Echter, een zeer strakke invulling
daarvan zou ook tot gevolg kunnen hebben dat de toets te rigide wordt.
Een beperkte mate van flexibiliteit is wenselijk om alle aspecten ten
aanzien van de soliditeit in ogenschouw te kunnen nemen bij een toets.
Hiervoor is in antwoord op vragen van de leden van de VVD-fractie
toegelicht dat het limitatieve karakter en de heldere omschrijving van de
criteria geen belemmering vormen voor het snel inspelen op nieuwe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

6

inzichten ten aanzien van prudentieel toezicht wanneer nieuwe risico’s aan
het licht komen. Alle ontwikkelingen en risico’s die ten detrimente van de
soliditeit van de voorgenomen deelneming of overname relevant zijn,
kunnen worden meegewogen bij de toepassing van de onderhavige
criteria.
Het is voorts niet volledig uit te sluiten dat een onwelwillende toezichthouder zich ook onder de vigeur van de onderhavige richtlijn in geval van
een grensoverschrijdende overname protectionistisch zal proberen op te
stellen. De limitatieve lijst met duidelijke toetsingscriteria is echter
bedoeld om een goede rechterlijke toetsing van een afwijzend besluit
mogelijk te maken en werkt disciplinerend. Ook andere voorzieningen in
de richtlijn zorgen ervoor dat de mogelijkheid om protectionistische
beslissingen te nemen wordt beperkt. Hoewel slechts de toezichthouder
van de onderneming waarin de deelneming, of waarvan de overname,
wordt beoogd bevoegd is om een beslissing daarover te nemen, zal deze
toezichthouder volgens de richtlijn en de implementatiewet advies aan de
toezichthouder van degene die de deelneming of overname beoogt
vragen. De toezichthouder die bevoegd is om te beslissen op de aanvraag
moet dit advies vervolgens in zijn beslissing vermelden. Indien de
toezichthouders verschillend denken, komt dit tot uitdrukking in de
verklaring van geen bezwaar en is dit transparant en zijn de toezichthouders hierop afrekenbaar. Uiteraard schuilt in deze systematiek een
disciplinerende werking, omdat beide toezichthouders vanuit hun
expertise en inzichten er naar zullen streven om hetzelfde gezaghebbende
oordeel te hebben.
De richtlijn schrijft ook een vaste procedure voor, met een beperkte
mogelijkheid om een besluit op een aanvraag voor goedkeuring uit te
stellen. Dit betekent dat een toezichthouder niet langer zou kunnen
proberen om de behandeling van een aanvraag dusdanig te traineren dat
de betrokken partijen afzien van hun voornemen en hun voornemen ter
zake van de voorgenomen deelneming of overname laten varen. Het
sluitstuk op dit punt is gelegen in de zogenoemde «lex silencio positivo»
bepalingen (lex silencio) die in de richtlijn zijn opgenomen; daarin is
vervat dat als de toezichthouder te lang zou traineren, een positief besluit
van rechtswege wordt geacht te zijn verleend.
Hoe is een objectieve toets mogelijk op «blijvende compliance» (die zich
dus uitstrekt tot in de toekomst) en op «transparante structuur», vragen de
leden van de PvdA zich af. De toets of de structuur nog wel transparant is
hangt samen met de mogelijkheid om goed toezicht te houden. Als de
toezichthouder van mening is dat de voorgenomen structuur van de
onderneming niet helder genoeg is, kan de toezichthouder een verklaring
van geen bezwaar weigeren of voorwaarden aan de verklaring van geen
bezwaar verbinden. Ondernemingen die door de jaren heen groeien en
andere ondernemingen overnemen kunnen soms een zeer uitgebreide
juridische structuur van vennootschappen hebben. Deze structuur moet
kenbaar en overzichtelijk genoeg zijn voor de toezichthouder om goed
toezicht te houden, onder meer vanwege boekhoud- en consolidatieregels. Uiteraard zal de toezichthouder tijdens het lopende toezicht goed
geïnformeerd blijven over de structuur van de onderneming. Een
verklaring van geen bezwaar doet niets af aan het lopend toezicht.
Ditzelfde heeft betrekking op de «blijvende compliance» waar de leden
van de PvdA naar vragen. De beoordeling van een aanvraag van een
verklaring van geen bezwaar betreft een beoordeling naar de stand van
zaken bij de betrokkenen op het moment van de aanvraag, en voor zover
redelijkerwijs mogelijk, met het oog op de toekomst, onder meer op basis
van de voornemens van betrokkenen en gelet op de macroprudentiële
omstandigheden. Uiteraard mag compliance met bestaande wet- en
regelgeving door bijvoorbeeld een overname niet in het geding komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

7

Een eventuele goedkeuring kan met het oog hierop ook worden uitgebreid
met voorschriften en beperkingen.
Een en ander laat onverlet dat de toezichthouder ook doorlopend toezicht
houdt en er daarin op let of de onderneming wel voldoet aan wet- en
regelgeving. De verklaring van geen bezwaar vervangt dit lopend toezicht
niet, en doet daaraan niet af.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt, aldus de leden
van de SP-fractie, opgemerkt dat geen materiële verandering in de
toetsing van overnames plaats vindt met de nieuwe regels. Er wordt,
aldus de leden, echter ook opgemerkt dat de richtlijn voorziet in wijziging
van de inhoudelijke toets. Naar de mening van de leden van de SP-fractie
kan dit niet allebei waar zijn. Zij vragen de regering duidelijk te maken of
er inhoudelijk nu wel of niet iets verandert in de toets.
In plaats van de algemene, wat open geformuleerde inhoudelijke norm
van de oude richtlijnen met betrekking tot de «gezonde en prudente
bedrijfsuitoefening», zijn vijf criteria geformuleerd. De wijziging van de
richtlijn op het punt van de inhoudelijke beoordeling van een aangevraagde verklaring van geen bezwaar bestaat er niet in een andere dan
een prudentiële beoordeling in te voeren, maar deze te specificeren en
nader in te vullen. De aanpassing van de Wet op het financieel toezicht
(Wft) in lijn met de richtlijn bevestigt de toetsing op de soliditeit en zal in
zoverre dus geen materiële verandering in de toetsing van de beoogde
deelneming bewerkstelligen ten opzichte van de huidige toetsingen. Zie
nader de volgende passages.
2. De stabiliteitstoets en de politieke verantwoordelijkheid
VVD
De leden van de VVD-fractie zetten vraagtekens bij de wenselijkheid van
het vervallen van het toetsingscriterium dat ziet op een mogelijke
ongewenste ontwikkeling van de financiële sector, en in het bijzonder het
mandaat van de minister van Financiën dat daarbij hoort. Daarmee wordt
de minister van Financiën een ultiem instrument uit handen geslagen om
een ongewenste ontwikkeling van de financiële sector te voorkomen. Er wordt gesteld
dat de minister van Financiën in zijn rol als medewetgever en als politiek
verantwoordelijke voor DNB verantwoordelijk blijft voor de stabiliteit van
het financiële stelsel. Mede in dit licht wordt in onderdeel D een informatieplicht van DNB jegens de minister van Financiën gecreëerd in geval van
systeemrelevante overnames. Maar wat kan de minister van Financiën
hiermee? Welke actie kan de minister van Financiën in het uiterste geval
ondernemen op basis van welk instrument of welke rechtsbasis? De leden
van de VVD-fractie vragen zich af of de overblijvende instrumenten
voldoende krachtig zijn om in de plaats te treden van het huidige
toetsingscriterium zoals neergelegd in artikel 3:97 Wft? In de toelichting
wordt aangegeven dat de minister van Financiën actoren uit de sector
bijeen kan roepen en hen zou kunnen overtuigen. Het middel:
«management by speech». Maar welke lessen trekt de regering dan uit het
rapport van de Commissie Scheltema naar de deconfiture van DSB-bank.
Daaruit bleek dat DNB ook jaren heeft gedacht dat met overreding meer
resultaten konden worden geboekt dan met krachtig ingrijpen. Dit bleek
een misvatting. De financiële wereld is aanzienlijk veranderd. De leden
van de VVD-fractie zijn met de Raad van State niet overtuigd dat de
minister van Financiën uit de procedure van de «big five» moet worden
geschreven en zijn bovendien van mening dat de minister gelet op de
lessen die we inmiddels hebben kunnen trekken uit de financiële crisis en
de rapporten die daarover zijn verschenen, expliciete instrumenten moet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

8

hebben om mogelijke ongewenste ontwikkelingen van de financiële
sector te voorkomen.
Kan de regering aangeven welke acties er zijn ondernomen op Europees
vlak respectievelijk nationaal vlak en welke gewijzigde inzichten in het
uiteindelijke wetsvoorstel zijn opgenomen sedert het aannemen van de
richtlijn, resp. het ontwerp van wet zoals dat vlak na het uitbreken van de
financiële crisis naar de Raad van State is gestuurd en het uiteindelijke
wetsvoorstel zoals dat aan de Kamer is voorgelegd? De leden van de
VVD-fractie maken zich namelijk ernstige zorgen dat de trein van de
implementatie van de richtlijn in de EU «doordendert» zonder dat
voldoende lessen zijn getrokken uit de financiële crisis; dat banken wel
eens «too big to fail» kunnen zijn, zich kunnen «overeten» aan een
overname, tekortschietend toezicht in de EU en gebrek aan effectieve
samenwerking tussen de (toezichts)autoriteiten.
Dat de toezichthoudende instantie van de lidstaat van vestiging van de
onderneming waarin de deelneming wordt verworven of vergroot de
aanvraag dient te beoordelen in plaats van zowel deze toezichthouder als
de toezichthouder van de aanvrager wordt als een gunstig gevolg voor
Nederlandse ondernemingen benoemd. De leden van de VVD-fractie
willen weten of deze wijziging ook in alle gevallen positief is voor de
risico’s van de Nederlandse belastingbetaler. Ontstaat er een extra risico
in deze? Slaan de risico’s ook altijd neer op de plaats van de beoordelende
toezichthouder? Deze leden menen van niet. Acht de regering het
wenselijk als het gaat om de belangen van de Nederlandse belastingbetaler om afhankelijk te zijn van een buitenlandse toezichthouder? Hoe
verhoudt deze wijziging zich tot de ministeriële verantwoordelijkheid ten
aanzien van de stabiliteit van het financiële stelsel, zo vragen de leden van
de fractie van de VVD.
De leden van de fractie van de VVD willen graag in een overzicht zien op
welke wijze de andere EU-landen de richtlijn hebben geïnterpreteerd en
geïmplementeerd, meer in het bijzonder ten aanzien van de rol van de
minister van Financiën, het vraagstuk rond de stabiliteit van het financiële
stelsel en de positie van de belastingbetaler in situaties waarbij de
overheid een bank overeind moet houden omdat deze «too big to fail» is.
Deze leden vragen in het bijzonder in te gaan op de aanbeveling van de
Tijdelijke Commissie Onderzoek Financieel Stelsel (commissie De Wit) om
de richtlijn om deze reden niet te implementeren.
PvdA
De leden van de fractie van de PvdA vragen de regering in te gaan op de
vraag hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot de eerdere wens die door de
Tweede Kamer is geuit, voor een meer politieke toetsing door de minister
van Financiën van eventuele fusies en overnames in de financiële sector?
Is het juist dat de mogelijkheid van een dergelijke toets door deze richtlijn
komt te vervallen? Is dat een verplichting die rechtstreeks uit de richtlijn
voorvloeit, of een Nederlandse interpretatie van de richtlijn? Welk artikel
in de richtlijn bepaalt dat de verklaring van geen bezwaar-bevoegdheid
niet bij de minister van Financiën kan blijven? Is het juist dat met dit
wetsvoorstel precies het tegenovergestelde wordt bereikt, als wat een
deel van de Tweede Kamer als wens heeft geuit?
Kan de regering ingaan op de wenselijkheid van een politieke toets door
de minister van Financiën, als die toets zich vooral toe zou spitsen op de
(negatieve) gevolgen van een fusie of overname voor de belastingbetaler?
Zou met een dergelijke toets bijvoorbeeld voorkomen kunnen worden dat,
zoals in het geval van Fortis en ABN Amro, belastinggeld ingezet moet
worden voor overname van een bank, zo vragen de leden van de
PvdA-fractie.
Van welke «onheuse sentimenten van nationale aard» was in het verleden
sprake, zo vragen de leden van de PvdA-fractie. Ging het daarbij om
protectionistische sentimenten? Ging het daarbij om de overname van
Antonveneta in 2005? Is het juist dat het verplaatsen van de verklaring van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

9

geen bezwaar-bevoegdheid naar de centrale, of prudentiële toezichthouder, geen oplossing biedt voor protectionistisch gedrag van die
toezichthouder? Immers bij het geval van Antonveneta in 2005 ging het
toch om de centrale bank/toezichthouder (Fazio) die zich protectionistisch
opstelde, en niet de minister van Financiën?
In de memorie van toelichting spreekt de regering over de «zeer beperkte
speelruimte», die er voor de minister van Financiën zou zijn om de
verklaring van geen bezwaar-bevoegdheid zelfstandig toe te passen.
Echter de commissie De Wit oordeelt hierover anders. Kan de regering
een reactie geven op het standpunt van de commissie De Wit op dit punt,
zo vragen de leden van de fractie van de PvdA.
CDA
De belangrijkste wijziging die door dit wetsvoorstel tot stand komt, is dat
de huidige verantwoordelijkheid van de minister van Financiën bij de
verwerving van een deelneming of een vergroting daarvan vermindert,
aldus de leden van de fractie van het CDA. Tot nu heeft de minister van
Financiën nog de mogelijkheid om in te grijpen bij «de big five» door
middel van een eigen toetsingscriterium dat toeziet op mogelijk
ongewenste ontwikkelingen van de financiële sector. Deze mogelijkheid
komt te vervallen. De verantwoordelijkheid bij de beoordeling van de
risico’s komt volledig bij DNB te liggen. In deze context vragen de leden
van de CDA-fractie de regering antwoord te geven op de vraag in
hoeverre de minister van Financiën nog in staat is om zijn politieke
verantwoordelijkheid te nemen.
Een belangrijke les van de kredietcrisis is dat banken die systeemrelevant
zijn met zeer grote waarschijnlijkheid door de overheid gered zullen
moeten worden. Immers de risico’s om dit niet te doen, zijn ook vaak
politiek te groot. De rol van de politiek en de overheid in de financiële
sector is daarmee groter geworden dan wellicht enkele jaren geleden nog
gedacht werd. In hoeverre is dit wetsvoorstel om de rol van de politiek bij
overnames juist kleiner te maken dan wel wenselijk, zo vragen de leden
van de CDA-fractie. De volgende situatie kan immers ontstaan. DNB geeft
goedkeuring voor de overname van een grote Nederlandse bank. Op dat
moment geeft de prudentie situatie geen reden tot zorg. De bank lijkt er
goed voor te staan. Enige tijd later verandert deze context fundamenteel.
De bank komt mede door grote onrust op de internationale financiële
markten in de problemen. De financiële stabiliteit komt onder druk te
staan. DNB had hier mogelijk onvoldoende rekening meegehouden of
kunnen houden (mogelijk ook vanwege politieke risico’s, zoals de
schuldenpositie van Griekenland en Spanje). Niettemin zullen er nu
kapitaalinjecties moeten worden gegeven aan de bewuste onderneming.
Pas op dit moment komt de minister van Financiën in beeld. Was het niet
beter geweest dat in een dergelijke situatie de minister al eerder
(politieke) verantwoordelijk had kunnen nemen? Dan had deze situatie
wellicht vermeden kunnen worden. In hoeverre krijgt DNB dan niet
allemaal kritiek over zich heen, zo vragen de leden van de fractie van het
CDA.
In aanvulling hierop vragen de leden van de CDA-fractie hoe de minister
van Financiën zijn politieke verantwoordelijkheid nog kan nemen indien er
maatschappelijke en politieke beroering over de overname van een
financiële onderneming ontstaat.
De doelstelling van deze richtlijn bestaat uit het creëren van een diverse
bancair landschap met meer grensoverschrijdende financiële ondernemingen. De leden van de CDA-fractie vragen de regering in te gaan op de
vraag in hoeverre deze richtlijn hierbij nu echt behulpzaam is, mede gelet
op de ontwikkelingen sinds het uitbreken van de kredietcrisis?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

10

In zijn reactie op het advies van de Raad van State spreekt de minister van
Financiën over de hypothetische situatie dat de nieuwe entiteit die zou
ontstaan ten gevolge van de overname in zwaar weer zou komen en dat
dit een onaanvaardbare bedreiging voor de stabiliteit zou vormen, aldus
de leden van de fractie van het CDA. In hoeverre is dit wel een louter
hypothetische situatie gelet op de situatie rondom ABN AMRO en Fortis in
oktober 2008? Is op dat moment de «hypothetische» situatie niet
werkelijkheid geworden? Is – meer in het algemeen – bij het opstellen van
deze richtlijn wel voldoende rekening gehouden met de ontwikkelingen
zoals zich die vanaf september 2008 in de financiële sector hebben
voorgedaan? Kan de minister nog wel de politieke verantwoordelijkheid
dragen voor de financiële stabiliteit van het land, zo vragen de leden van
de fractie van het CDA.
Er staat tevens in de reactie van de minister van Financiën op het
commentaar van de Raad van State dat de behandeling van het onderhavige wetsvoorstel in de Eerste en Tweede Kamer niet de geëigende tijd
en plaats is voor een debat over mogelijkheden om de overheid meer
invloed te geven op het reilen en zeilen van de financiële sector, aldus de
leden van de fractie van het CDA. Dit zou alleen gaan over de implementatie van de richtlijn. Deze leden vragen de regering uit te leggen waarom
de minister van Financiën deze opmerking maakt. Er wordt immers met
deze richtlijn toch een fundamentele wijziging tot stand gebracht ten
aanzien van de rol van de overheid.
De richtlijn waar dit wetsvoorstel op gebaseerd is, introduceert voor de
beoordeling van een overname of fusie in de financiële sector een
limitatieve lijst van strikt prudentiële, dus op de soliditeit van de onderneming gerichte, criteria, aldus de leden van de fractie van de SP. In het
nader rapport wordt opgemerkt dat de criteria hoofdzakelijk gericht zijn op
de soliditeit van de ondernemingen. De leden van de SP-fractie vragen de
regering daarom of zij van mening is dat de richtlijn toch ruimte laat voor
een afweging die breder is dan strikt prudentieel? Zo nee, dan vragen
deze leden de regering hoe zij de opmerking van de minister van
Financiën over hoofdzakelijk gericht op de soliditeit dan moeten
begrijpen.
Volgens de toelichting kan de financiële stabiliteit nog wel degelijk
betrokken worden bij de toets op soliditeit. Naar de mening van de leden
van de SP-fractie is deze invulling echter niet hetzelfde als de toets op
financiële stabiliteit die moet verdwijnen. Deze leden vragen zich af of de
regering deze mening deelt? Verder vragen de leden van de SP-fractie af
in hoeverre het betrekken van de financiële stabiliteit bij de toets op
soliditeit een interpretatie is. Wordt deze interpretatie breed gedeeld in de
EU, of bestaat er ook een gerede kans dat deze interpretatie zal sneuvelen
indien er over geprocedeerd gaat worden? Graag een reactie van de
regering.
De minister van Financiën merkt op dat geen materiële verandering in de
toetsing van overnames plaats vindt met de nieuwe regels. Er wordt
echter ook opgemerkt dat de richtlijn voorziet in wijziging van de
inhoudelijke toets. Naar de mening van de leden van de SP-fractie kan dit
niet allebei waar zijn. Kan de regering duidelijk maken of er inhoudelijk nu
wel of niet iets verandert in de toets. In dat verband zijn de leden van de
SP-fractie ook benieuwd naar de reactie van de regering op de opmerking
van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel (commissie De
Wit) dat de invulling van de macroprudentiële toets breder zou moeten
zijn dan hoe deze door de minister van Financiën is ingevuld bij de
overname van ABN AMRO. Onderschrijft de regering die conclusie? Zo ja,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

11

valt dan nog vol te houden dat er inhoudelijk eigenlijk niets verandert
door de richtlijn?
De leden van de VVD-fractie brengen de zorg op dat de minister van
Financiën een ultiem instrument uit handen geslagen zou worden om een
«ongewenste ontwikkeling van de financiële sector» te voorkomen, nu de
ministerstoets zoals deze is opgenomen in de Wft ten gevolge van de
onderhavige richtlijn komt te vervallen. De leden van de VVD-fractie
vragen in dit verband wat de minister van Financiën nog kan doen met de
informatie die hij op grond van de informatieverplichting uit de wet krijgt,
als de minister niet langer invloed kan uitoefenen op de beoordeling van
de aanvraag van de verklaring van geen bezwaar. Welke actie kan de
minister van Financiën in het uiterste geval ondernemen op basis van
welk instrument of welke rechtsbasis? De leden van de VVD-fractie vragen
zich af of de overblijvende instrumenten voldoende krachtig zijn om in de
plaats te treden van het huidige toetsingscriterium zoals neergelegd in
artikel 3:97 Wft?
De leden van de CDA-fractie uiten een soortgelijke zorg. Zij merken daarbij
op dat de verantwoordelijkheid van de minister van Financiën voor de
goedkeuring van een deelneming of overname vermindert. In deze
context vragen de leden van de CDA-fractie de regering antwoord te
geven op de vraag in hoeverre de minister van Financiën nog in staat is
om zijn politieke verantwoordelijkheid te nemen. De leden van de
SP-fractie vragen daarbij of de invulling van de stabiliteitstoets onder de
implementatiewet anders is dan onder de huidige wetgeving en hoe zij de
stabiliteitstoets in verhouding tot de soliditeitstoets moeten begrijpen.
Vooreerst kan worden opgemerkt dat de beoordeling van een aanvraag
van een deelneming of overname geen instrument is dat primair moet
worden bezien vanuit crisismanagement en -bestrijding. Het instrument
is, in lijn met wat wel de kern van het prudentieel toezicht mag worden
genoemd en in lijn met de (oude) richtlijnbepalingen, bedoeld om te
voorkomen dat een deelneming of overname zou kunnen leiden tot een
onacceptabele verzwakking van de soliditeit van een van de betrokken
ondernemingen. De verklaring van geen bezwaar ligt in het verlengde van
de vergunning voor de onderneming om bijvoorbeeld het bankbedrijf uit
te oefenen en het lopend prudentiële toezicht: zowel de vergunning als
het daaraan gekoppelde lopende prudentiële toezicht hebben primair tot
doel om ondernemingen op grond van de wet eisen op te leggen voor wat
betreft hun soliditeit en deze te borgen.
De minister van Financiën heeft in de brief van 22 mei 2007 toegelicht dat
op grond van artikel 3:97, tweede lid, Wft een verklaring van geen
bezwaar kan worden geweigerd als de beoogde deelneming of overname
tot gevolg zal kunnen hebben of zal hebben dat een of meer financiële
groepen ontstaan die qua structuur en activiteiten een te groot potentieel
risico vormen voor de stabiliteit van de financiële sector, omdat
problemen bij de bank ertoe zouden leiden dat (i) een substantieel deel
van de kredietverlening wegvalt met een verstoring van de economische
ontwikkeling tot gevolg, en/of (ii) ook andere ondernemingen of ondernemingen in de problemen komen. In de oordeelsvorming worden onder
meer de absolute omvang van de betrokken financiële ondernemingen, de
aard van de activiteiten, het belang daarvan voor het functioneren van de
financiële markten, de aanwezigheid van noodscenario’s en de omvang
van exposure op de interbancaire markt en in het betalingsverkeer.1

1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007,
Kamerstuk 31 052, nr. 1.

Onder de vigeur van de richtlijn kan het niet zo zijn dat andere dan
prudentiële aspecten worden betrokken in de afwegingen die DNB zal
maken voordat zij beslist op een aanvraag van een verklaring van geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

12

bezwaar. Systeemrelevante, macroprudentiële aspecten zijn echter wel
degelijk prudentiële aspecten die meegewogen kunnen worden.
In de Memorie van Toelichting is, mede op verzoek van de Tweede Kamer,
in overleg met DNB uitgebreid aandacht besteed aan de verhouding
tussen de prudentiële toets die moet worden verricht op grond van de
richtlijn en de stabiliteit van de sector. Toegelicht is dat het mogelijk blijft
om macroprudentiële aspecten te betrekken bij een beoordeling van een
aanvraag van een verklaring van geen bezwaar. Aanvullend op de
passages uit de Memorie van Toelichting heeft de minister van Financiën
in zijn brief van 26 mei 2010 aan de Tweede Kamer naar aanleiding van
vragen tijdens een Algemeen Overleg een nadere toelichting gegeven op
de wijze waarop macroprudentiële aspecten kunnen worden betrokken bij
de beoordeling van de aanvraag van een verklaring van geen bezwaar
onder de vigeur van de implementatiewet. Deze brief wordt hier in deze
Nota naar aanleiding van het verslag herhaald voor wat betreft deze
toelichting gelet op het belang daarvan voor de interpretatie en toepassing van de implementatiewet op dit punt.
In de brief is toegelicht dat de minister van Financiën ten tijde van het
opstellen van de implementatiewet met DNB heeft overlegd over deze
problematiek en de wenselijkheid van het kunnen uitvoeren van een
dergelijke stabiliteitstoets. Hiermee heeft hij gevolg gegeven aan zijn
toezegging aan de Tweede Kamer dit punt mee te nemen bij het opstellen
van de implementatiewet, en de ruimte die de richtlijn biedt op dit punt
helder in te vullen. De richtlijn schrijft vijf criteria voor waarop een
aanvraag van een verklaring van geen bezwaar moet worden getoetst.
Deze zijn opgenomen in artikel Q van de implementatiewet zoals in
januari verzonden aan de Kamer. De belangrijkste overweging bij de
beoordeling van een aanvraag van een verklaring van geen bezwaar is of
de beoogde deelneming of overname de soliditeit van de betrokken
ondernemingen niet aantast: de soliditeitstoets. In de toelichting van
artikel Q komt vervolgens aan de orde op welke wijze deze criteria moeten
worden toegepast. In de soliditeitstoets moet tevens een stabiliteitstoets
worden verricht. In de toelichting is dit als volgt uitgelegd. De ontwikkelingen medio en eind 2008 geven aanleiding tot enige nadere verduidelijkingen ten aanzien van de soliditeitstoets. Complementair aan deze op de
verwerving van de gekwalificeerde deelneming zelf gerichte toets (de
soliditeitstoets vanuit microprudentieel perspectief) moet, in lijn met
bestaande toetsingen in het doorlopend toezicht, worden gekeken naar de
ontwikkelingen ten aanzien van de stabiliteit van de financiële sector en
naar potentiële kwetsbaarheden in het financiële stelsel, zowel vóór als ná
een voorgenomen deelneming of overname. Daar waar de financiële
sector instabiel is (respectievelijk zal worden als gevolg van de voorgenomen verwerving) of waar instabiliteit dreigt blijkens bijvoorbeeld
relevante (macro-)prudentiële indicatoren, zal dit immers van invloed
kunnen zijn op de soliditeit van de voorgenomen verwerving van de
gekwalificeerde deelneming, nu een voorgenomen deelneming of
overname in een instabiele sector mogelijkerwijs ook consequenties heeft
voor de soliditeit van de aanvrager en de financiële onderneming in
kwestie. Denkbaar is dat dit leidt tot nadere voorschriften of beperkingen
in een verklaring van geen bezwaar. Denkbaar is ook dat de gevraagde
verklaring van geen bezwaar wordt geweigerd, dan wel juist wordt
verleend omdat ondanks bepaalde ontwikkelingen in de financiële sector
niet kan worden geconcludeerd dat deze gevolgen hebben voor de
soliditeit van de betrokken ondernemingen. De door de Kamer wenselijk
geachte stabiliteitstoets vormt hiermee een expliciet onderdeel van de
soliditeitstoets die DNB zal uitvoeren. De stabiliteit van de omgeving
waarin bijvoorbeeld een bank of verzekeraar opereert zal altijd van grote
invloed zijn op de onderneming zelf; bovendien kan de soliditeit van een
financiële onderneming zijn weerslag hebben op diezelfde omgeving. In

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

13

de implementatiewet is helder gemaakt dat macroprudentiële aspecten
onderdeel kunnen vormen van de beoordeling door DNB van een
aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar. Voorts is in de toelichting
op het wetsvoorstel het volgende opgenomen:
Hier hangt mee samen dat de ondernemingen in kwestie ook een
bepaalde belangrijke of zelfs leidende rol kunnen spelen in (aspecten van)
hun dienstverlening aan de financiële sector in Nederland. Daar waar een
voorgenomen overname mogelijkerwijs invloed heeft op deze rol, zal DNB
vanuit soliditeitsoverwegingen hier gericht op letten. Bedacht moet
worden dat DNB met haar prudentiële toets van een voorgenomen
verwerving van een gekwalificeerde deelneming de soliditeit van de
ondernemingen en daarmee de stabiliteit van het stelsel hoedt. Enerzijds
wil dit zeggen dat DNB op grond van het onderhavige artikel, en dan met
name de onderdelen c en d van lid 1 van dit artikel, let op de individuele
soliditeit van de betrokken ondernemingen. Anderzijds zal DNB ook letten
op de sector zelf en de stand van zaken binnen de sector omdat deze van
invloed kunnen zijn op de soliditeit. Ook zal DNB daarbij kunnen letten op
de functie die de onderneming in kwestie in het financiële systeem
vervult. Het is in uitzonderlijke gevallen denkbaar dat, hoewel de soliditeit
van de ondernemingen niet rechtstreeks bedreigd wordt door de
verwerving van de gekwalificeerde deelneming, de plannen en voornemens van de aanvrager en/of de financiële onderneming in kwestie ertoe
leiden dat een bepaalde belangrijke rol of functie die de betrokken
onderneming in de financiële sector in Nederland vervult, wordt bedreigd
dan wel onvoldoende wordt gegarandeerd. DNB zal dit ook betrekken bij
haar soliditeitstoets. Immers, indien deze belangrijke rol onder druk komt
te staan kan dit gevolgen hebben voor de stabiliteit van de financiële
sector. Dit kan vervolgens zijn weerslag hebben op de aanvrager van de
gekwalificeerde deelneming en op de financiële onderneming waarin de
deelneming wordt beoogd. Daar waar dus sprake is van een dergelijke
belangrijke rol heeft DNB een extra reden om scherp op de soliditeit van
de transactie te letten, en bijvoorbeeld door middel van het verbinden van
voorschriften of het stellen van beperkingen in een te verlenen verklaring
van geen bezwaar eventuele risico’s voor een dergelijke belangrijke rol te
mitigeren. Als de risico’s met betrekking tot de (in)stabiliteit van het
financiële stelsel onvoldoende gemitigeerd kunnen worden en deze
risico’s te vergaande consequenties voor de soliditeit van de betrokken
ondernemingen zouden kunnen hebben, dan zal de gevraagde verklaring
van geen bezwaar uiteraard niet kunnen worden verleend.
In de twee hiervoor opgenomen delen uit de toelichting bij artikel Q is
aldus ten eerste geëxpliciteerd dat DNB een financiële stabiliteitstoets kan
uitvoeren wanneer zij de soliditeitstoets uitvoert. Dit is helder. Ten tweede
is óók helder dat de rol van de onderneming in kwestie in het financiële
stelsel een belangrijke factor van betekenis is bij de stabiliteitstoets. De rol
die een onderneming in het stelsel vervult is relevant omdat, naarmate
deze rol groter is, het belang van de borging van die rol toeneemt met het
oog op de stabiliteit van de sector. En de stabiliteit van de sector is een
voorwaarde voor een stabiele onderneming. Als de stabiliteitstoets op
macroprudentiële aspecten negatief uitpakt, en de soliditeit van de
onderneming (rechtstreeks door een instabiliteit in het stelsel, dan wel
door een instabiliteit in het stelsel die ontstaat ten gevolge van de
voorgenomen deelneming of overname) daardoor onvoldoende is
gegarandeerd, dan vormt deze een weigeringsgrond voor een verklaring
van geen bezwaar.
Met de Memorie van Toelichting en deze, hiervoor herhaalde, nadere
toelichting wordt er nadrukkelijk naar gestreefd binnen het kader van de
richtlijn zoveel mogelijk recht te doen aan de huidige inzichten op basis
van de ontwikkelingen binnen de financiële sector van de afgelopen jaren.
Daarbij kan worden opgemerkt dat de redactie van artikel 3:97, tweede lid,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

14

Wft en de bijbehorende wetsgeschiedenis wat academisch van aard zijn
en hoofdzakelijk betrekking hebben op de positionering van de onderneming en haar omvang binnen het Nederlandse financiële stelsel. Dit is
niet verwonderlijk omdat de Wft op dit punt stoelt op oudere wetgeving
die vormgegeven was voor de totstandkoming van de huidige Mededingingswet. Dit is in de brief van 22 mei 2007 zoals hiervoor aangehaald al
toegelicht. De afwegingen die betrekking hadden op concentraties en
concurrentie hebben een eigen plek gevonden in de Mededingingswet en
het toezicht van de Nederlandse Mededingingsautoriteit en de Europese
Unie op dit gebied (zie ook hierna). De oude toets liet zich lezen als een
hypothetische toets op de potentiële omvang en verwevenheid van de
onderneming in kwestie in het financiële stelsel. Dit is ook wel geduid als
een toets op de vraag of een financiële onderneming «too big to fail» zou
worden of niet. Eenvoudig verwoord zou dit een toets zijn of de onderneming al dan niet zonder al te grote schade voor de Nederlandse
economie of de Nederlandse financiële sector zou kunnen failleren (zie de
brief van 22 mei 2007 zoals hiervoor aangehaald). Opgemerkt moet
worden dat de situatie op de financiële markten ten tijde van de voorgenomen deelneming of overname dus niet specifiek in deze toets aan de
orde komt, zoals ook is toegelicht in de voormelde brief van 22 mei 2007
en in het Nader Rapport. De bestaande situatie op de financiële markten is
immers geen gevolg van de voorgenomen deelneming of overname,
omdat die nog niet is verwezenlijkt. De concrete situatie op de financiële
markten is echter wel nadrukkelijk relevant voor de soliditeit van de
ondernemingen in kwestie. Anders gezegd, de verwevenheid tussen de
microprudentiële soliditeit van een onderneming en de macroprudentiële
omgeving waarbinnen deze onderneming zich begeeft, is van groot
belang en dient nadrukkelijk een positie te hebben binnen de soliditeitstoets. Het gaat dan immers uiteindelijk om de soliditeit van de ondernemingen in kwestie. En als die geborgd is, dan is daarmee de soliditeit van
het stelsel gediend.
De ontwikkelingen in de afgelopen jaren in de Nederlandse financiële
sector en de ondernemingen die zich daarbinnen begeven hebben
geïllustreerd dat een beoordeling van een voorgenomen deelneming of
overname sterk afhankelijk is van de feiten en omstandigheden van tijd tot
tijd binnen een sector die internationaal sterk is verweven. De oude
interpretatie van de stabiliteitstoets om te beoordelen of een onderneming door een deelneming of overname «too big to fail» zou worden
en op die grond een dergelijke deelneming of overname te verbieden, lijkt
daarbij enigszins verouderd nu gebleken is in de afgelopen jaren dat
meerdere ondernemingen die in Nederland gevestigd zijn te kwalificeren
zijn als dusdanig belangrijk in verwevenheid en omvang binnen het
Nederlandse financiële stelsel dat indien deze failleren dit te verstrekkende gevolgen voor andere Nederlandse financiële ondernemingen en
de Nederlandse economie zou hebben.
De onderhavige Memorie van Toelichting en de hiervoor weergegeven
passages uit de voornoemde brief zijn, binnen de grenzen van de richtlijn,
vormgegeven om recht te doen aan deze verwevenheid van de soliditeit
van individuele ondernemingen en de stabiliteit van het stelsel
waarbinnen zij opereren, zoals deze verwevenheid zo pregnant tot
uitdrukking is gekomen in de ontwikkelingen van de afgelopen jaren.
Voorts moet in dit verband worden opgemerkt dat op internationaal
niveau de Financial Stability Board (FSB) op dit moment verschillende
beleidsinitiatieven van nationale financiële autoriteiten coördineert. De
FSB bestaat uit toezichthouders en ministeries afkomstig uit 24 landen,
waarbij Nederland vertegenwoordigd wordt door het ministerie van
Financiën en De Nederlandsche Bank. Op verzoek van de G20 werkt de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

15

FSB aan een voorstel tot aanpak van systeemrelevante ondernemingen en
de «too big to fail» problematiek die daar mee samenhangt. Dit rapport zal
tijdens de G20-top in Seoul in november 2010 worden besproken.
Feitelijk wordt de stabiliteitstoets dus herijkt. Hij is uitdrukkelijk in de
Memorie van Toelichting, het Nader Rapport, de hiervoor herhaalde brief
en verder in de Nota naar aanleiding van het verslag als stukken die tot de
wetsgeschiedenis van de implementatiewet zullen behoren, geduid als
zijnde een onderdeel van, en inherent aan, de afwegingen die DNB zal
maken bij een beoordeling van de soliditeit van een voorgenomen
verklaring van geen bezwaar. De nieuwe omschrijving van de stabiliteitstoets zoals deze in de Memorie van Toelichting is opgenomen en in deze
Nota naar aanleiding van het verslag is toegelicht doet recht aan de
huidige verworven inzichten over de verwevenheid van de soliditeit van
individuele ondernemingen en de stabiliteit van het stelsel.
De leden van de SP-fractie vragen zich af of de onderhavige interpretatie
van de richtlijn houdbaar is. Gezien de wijze waarop de stabiliteit van de
sector verweven is met de soliditeit van individuele ondernemingen, en
vice versa, doet de onderhavige interpretatie recht aan het uitgangspunt
van de richtlijn dat een voorgenomen deelneming of overname de
soliditeit van de betrokken ondernemingen niet in gevaar mag brengen.
De leden van de VVD-fractie vragen zich daarbij af welke actie de minister
van Financiën in het uiterste geval kan ondernemen op basis van welk
instrument of welke rechtsbasis. De leden van de CDA-fractie vragen zich
daarbij af of de minister binnen de reikwijdte van de richtlijn nog wel zijn
politieke verantwoordelijkheid voor de stabiliteit van het stelsel zal kunnen
nemen.
Vooreerst zal, na inwerkingtreding van de implementatiewet, de minister
van Financiën uiteraard verantwoordelijkheid blijven dragen voor de
stabiliteit van het financiële stelsel alsmede verantwoordelijkheid voor de
uitvoering van het toezicht door DNB. DNB zal beslissingen op aanvragen
voor verklaringen van geen bezwaar nemen zonder daarbij andere
afwegingen dan die betrekking hebben op de soliditeit van de ondernemingen te kunnen betrekken. Daarnaast zal de minister van Financiën te
allen tijde worden geïnformeerd door DNB op grond van de implementatiewet over alle deelnemingen en overnames die belangrijke gevolgen
hebben of kunnen hebben voor de inrichting of goede werking van het
financiële stelsel. De minister zal dus altijd op de hoogte zijn van de
laatste stand van zaken in de financiële sector in Nederland, en kan
zodoende op adequate wijze reageren indien ontwikkelingen dat vereisen
en op deze wijze zijn verantwoordelijkheid voor de stabiliteit van het
financiële stelsel verwezenlijken.
De minister van Financiën zal vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de
financiële sector en het algemeen belang dat hij behartigt, betrokken zijn
bij het reilen en zeilen van de ondernemingen in de sector. Waar de leden
van de CDA-fractie zich afvragen hoe de minister van Financiën zijn
verantwoordelijkheid neemt als er sprake is van politieke en maatschappelijke beroering, merk ik op dat de minister van Financiën geen specifieke wettelijke bevoegdheid nodig heeft om als behartiger van het
algemeen belang en politiek verantwoordelijke in overleg te treden met
alle partijen en overwegingen en zorgen kenbaar te maken. Daarbij kan
worden geconstateerd dat het onwenselijk lijkt om in de dynamiek van
dergelijke debatten de minister van Financiën een eigenstandige verantwoordelijkheid en medebeslissingsbevoegdheid te geven voor een
beoordeling van een voorgenomen deelneming of overname, te meer
omdat die beoordeling op grond van de onderhavige richtlijn strikt
prudentieel van aard dient te zijn. Als de minister van Financiën een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

16

juridische bevoegdheid bezit zoals onder de Wft met betrekking tot
behandeling van verklaringen van geen bezwaar, en hij daarmee een
juridische verantwoordelijkheid heeft en de rol van een toezichthouder op
de financiële sector op zich neemt, noopt dit tot terughoudendheid.
Opgemerkt kan worden dat een dergelijke terughoudendheid soms lastig
te begrijpen is als sprake is van dergelijke politieke en maatschappelijke
beroering, omdat de minister van Financiën een politieke verantwoordelijkheid heeft die eerder aanleiding tot actief optreden dan tot een
dergelijke terughoudendheid.
De minister van Financiën kan, ook onder de vigeur van de onderhavige
implementatiewet, als daartoe aanleiding is in overleg met de Kamer
vrijelijk zijn verantwoordelijkheid invullen.
De leden van de VVD-fractie vragen of de wijziging, dat de toezichthouder
van de lidstaat van vestiging van de onderneming waarin de deelneming
wordt verworven of vergroot, in alle gevallen positief is voor de belastingbetaler, en hoe zich dit verhoudt tot de risico’s die gepaard gaan met een
deelneming of overname.
De risico’s van een deelneming of overname voor de soliditeit van de
betrokken ondernemingen worden geadresseerd als de toezichthouder in
kwestie de deelneming of overname beoordeelt op grond van de criteria
van de richtlijn. De deelneming of overname kan niet doorgaan als de
soliditeit niet is geborgd. Als bijvoorbeeld een bank uit een andere
Lidstaat een Nederlandse bank wil overnemen, dan toetst DNB het
voornemen op soliditeit. De minister van Financiën behoudt zijn politieke
verantwoordelijkheid voor deze beslissing. Daarnaast bevat de richtlijn
zoals hierna ook aan de orde komt een vorm van wederzijdse controle
door de betrokken toezichthouders van elkaar. De richtlijn stelt namelijk
dat in geval van een grensoverschrijdende deelneming of overname de
toezichthouder die bevoegd is om te beslissen op de aanvraag voor
toestemming voor de deelneming of overname, advies moet inwinnen bij
de andere betrokken toezichthouder(s) over de aanvraag. De toezichthouder moet dit advies in zijn beslissing vermelden. Dit bevordert een
gebalanceerd besluit waaraan de beide toezichthouders vanuit hun eigen
kennis en inzicht in de betrokken ondernemingen bijdragen. Als een
Nederlandse bank een bank in een andere lidstaat overneemt, dan zal
DNB daarover advies uitbrengen aan de toezichthouder die over deze
overname mag beslissen.
De leden van de CDA-fractie refereren aan de oude Fortisgroep die een
deel van ABN AMRO heeft overgenomen. Ten aanzien daarvan wordt hier
opgemerkt dat het instrument van de verklaring van geen bezwaar ervoor
heeft gezorgd dat DNB, ondanks dat het toezicht op geconsolideerde basis
op Fortis bij de Belgische toezichthouder heeft gelegen, altijd een sterk
toezicht heeft kunnen houden op ABN AMRO en de situatie rondom de
overname en de opsplitsing. Het instrument van de verklaring van geen
bezwaar is geen crisisinstrument, maar net als het instrument van
vergunningverlening een soort vergunning die, als er sprake is van een
crisissituatie, een handvat biedt om in de gaten te houden wat er gebeurt
binnen een onderneming en om tot op zekere hoogte in te grijpen als
daartoe aanleiding is. Andere instrumenten zijn wellicht meer geëigend
om acuut mee in te grijpen, zoals de aanwijzing. DNB heeft de verklaringen van geen bezwaar die zijn afgegeven voor deze overname kunnen
gebruiken om, toen de crisis uitbrak, de situatie zorgvuldig te monitoren
bij ABN AMRO. Uiteindelijk heeft de minister van Financiën, in samenspraak met DNB, de Nederlandse Fortisonderdelen en onderdelen van
ABN AMRO van de Fortisgroep gekocht om de ondernemingen te
behoeden voor faillissement. Dit illustreert hoe de minister van Financiën,
ook zonder daarvoor een expliciete wettelijke bevoegdheid te hebben, zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

17

verantwoordelijkheid voor de stabiliteit van het stelsel kan nemen. De
minister van Financiën heeft voor deze aankoop de volle politieke
verantwoordelijkheid genomen. Ook de overige steunmaatregelen om te
voorkomen dat andere financiële ondernemingen in Nederland zouden
bezwijken onder de ongekend en onverwacht grote druk die ontstond
door de crisis, illustreren de wijze waarop de minister van Financiën kan
reageren als er sprake is van een crisis. Dergelijke ingrepen hebben
overigens niet van doen met de onderhavige wetgeving en hebben geen
rechtstreekse betrekking op deelnemingen of overnames.
De leden van de CDA-fractie schetsen als voorbeeld een casus dat DNB
goedkeuring geeft voor de overname van een grote Nederlandse bank. Op
dat moment geeft de prudentie situatie geen reden tot zorg. De bank lijkt
er goed voor te staan. Enige tijd later verandert deze context fundamenteel. De bank komt mede door grote onrust op de internationale financiële
markten in de problemen. De financiële stabiliteit komt onder druk te
staan. DNB had hier mogelijk onvoldoende rekening meegehouden of
kunnen houden. Niettemin zullen er nu kapitaalinjecties moeten worden
gegeven aan de bewuste onderneming. Pas op dit moment komt de
minister van Financiën in beeld. Was het niet beter geweest dat in een
dergelijke situatie de minister al eerder (politieke) verantwoordelijk had
kunnen nemen, aldus het CDA?
De verklaring van geen bezwaar is in een dergelijke casus terecht
verleend. De verklaring van geen bezwaar is verleend omdat de overname
zoals geschetst solide is, althans dat niet te voorzien is dat deze niet solide
is in het licht van marktomstandigheden omdat deze onvoldoende
voorspelbaar waren. Met andere woorden, er is geen redelijke grond om
op het moment dat de verklaring van geen bezwaar wordt verleend, aan
te nemen dat de overname in kwestie de soliditeit van de ondernemingen
zal aantasten. Er is dan ook geen enkele reden om aan te nemen dat als de
minister van Financiën bij de goedkeuring van de overname betrokken
zou zijn geweest, hij ondanks dat de overname een solide voornemen
betrof, deze toch zou hebben verboden.
Ook valt niet in te zien hoe de minister van Financiën beter toezicht op
deze ondernemingen kan houden dan DNB, de prudentiële toezichthouder
die hiervoor geëquipeerd is. Zoals in de Memorie van Toelichting en het
Nader Rapport reeds werd genoteerd: DNB beschikt over de expertise en
menskracht om prudentiële toetsingen naar behoren uit te voeren.
Het lijkt veeleer wenselijk dat de financiële onrust zoals in deze dit
voorbeeld wordt genoemd, door middel van goed toezicht en goede
wetgeving wordt voorkomen. Voor zover deze onrust niet te voorkomen
is, zou er zoveel mogelijk moeten worden gestreefd naar adequate
kapitalisatie van de ondernemingen en wettelijke eisen terzake zodat ze
bestand zijn tegen dergelijke onrust, alsmede naar juiste toezichtinstrumenten die in geval van nood snel ingrijpen door de toezichthouder
mogelijk maken.
In het onderhavige voorbeeld is het causaal verband tussen de overname
en een verslechterende soliditeit overigens geen gegeven: ook andere
ondernemingen zouden in het voorbeeld geraakt kunnen worden door
financiële onrust, een kapitaalmarkt die dientengevolge opdroogt of door
bijvoorbeeld beleggingen in staatsobligaties.
Het kabinet is bezig in internationaal verband en in overleg met de
Tweede Kamer om toezichtwetgeving te hervormen zodat financiële
onrust minder snel zal ontstaan en adequate toezichtinstrumenten
voorhanden zijn om in te grijpen bij individuele ondernemingen als het
daar mis dreigt te gaan. De kapitalisatie van banken en het Bazelse
raamwerk is daarbij een zeer belangrijk voorwerp van discussie. Ook de
discussie in het FSB en de G-20 ter zake van instellingen met systeemrelevante consequenties wordt hier nogmaals aangehaald.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

18

De leden van de PvdA vragen zich af in hoeverre de minister van
Financiën formeel wel of niet een toets mag uitvoeren onder de richtlijn.
Zij vragen zich daarbij af of deze toets een politieke toets mag zijn, en of
daarmee negatieve gevolgen voor de belastingbetaler kunnen worden
voorkomen. In dit verband vragen de leden van de PvdA-fractie voorts of
de richtlijn het tegenovergestelde vereist van wat de Tweede Kamer wil.
De richtlijn dwingt formeel de lidstaten niet om toezicht op afstand van de
politiek bij een onafhankelijke toezichthouder te beleggen. Lidstaten
behoren zelf een toezichthouder aan te wijzen. Lidstaten zijn daar feitelijk
echter niet geheel vrij in, omdat een van de basisprincipes van het
toezicht is dat dit toezicht niet wordt uitgeoefend door een politiek orgaan
zoals de minister van Financiën. Het aanwijzen van de minister van
Financiën als toezichthouder is dus in strijd met dit basisprincipe. De
minister van Financiën heeft verder geen toezichthouderbevoegdheden
op grond van de Wft om dezelfde reden. Het basisprincipe wordt breed
gedragen, zowel in internationaal als in EU-verband. Als de leden van de
PvdA-fractie de wens tot uitdrukking brengen om toezicht op de financiële
sector bij een politiek orgaan te beleggen, moet worden geconstateerd dat
die wens niet goed verenigbaar is met de notie van toezicht op afstand.
Het in internationaal verband en in de EU breed gedragen principe van
toezicht op afstand houdt in dat toezicht op financiële ondernemingen
wordt belegd bij toezichthouders die niet rechtstreeks onderhevig zijn aan
politieke krachten en invloeden, zodat zij zich kunnen toeleggen op zo
objectief en neutraal mogelijk toezicht en uitvoering van de toezichtwetgeving, zonder dat daarbij oneigenlijke sentimenten die niet in het toezicht
thuishoren een rol zouden spelen. Ook in het huidige tijdgewricht wordt
dit principe niet betwist. Het is heel wel denkbaar dat als een toezichthoudend orgaan onder rechtstreekse controle van politieke organen staat
of zelfs een politiek orgaan is, hij onder invloed van politieke wensen of
inzichten andere afwegingen maakt. Het gevaar van protectionisme ligt
dan op de loer.
Ook de overname van ABN AMRO door het consortium van banken heeft
de kwetsbaarheid van de positie van de minister van Financiën én van
DNB blootgelegd als er vanuit het publieke domein veel belangstelling is
voor een voorgenomen overname. Als enkel DNB de bevoegdheid heeft
om een voorgenomen overname met een dergelijk profiel te beoordelen,
kan DNB volledig zelfstandig een grondige analyse van alle aspecten
maken en een goede op de soliditeit van de betrokken ondernemingen
gebaseerde afweging maken, zonder zich al te zeer in de publieke
debatten over de wenselijkheid daarvan te hoeven mengen. De minister
van Financiën zal over de onafhankelijke beslissing van DNB altijd
verantwoording schuldig blijven aan de Kamer.
In de openbare verhoren van de commissie De Wit hebben diverse
bestuurders hun ongenoegen geuit over de voorzichtige houding van de
minister van Financiën en van DNB. Als de minister van Financiën en DNB
samen, op grond van een wettelijke bevoegdheid een dergelijke beslissing
moeten nemen, dan moeten zij zich aan die wet en de overige wetgeving
houden. Voor zover deze bestuurders achteraf menen dat de minister van
Financiën en DNB op grond van overwegingen zoals inzake het vestigingsklimaat, de werkgelegenheid of nationale trots de overname
juridisch hadden moeten verbieden, moet worden geconstateerd dat voor
dergelijke argumenten juridisch geen ruimte is.
De leden van de VVD-fractie vragen in dit verband naar de wijze waarop
de overige Lidstaten de onderhavige richtlijn hebben geïmplementeerd.
Uit navraag is gebleken dat de overige Lidstaten de richtlijn reeds
geïmplementeerd hebben. De beoordeling van een aanvraag van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

19

verklaring van geen bezwaar is in de overige Lidstaten toebedeeld aan
onafhankelijke toezichthouders.
Indien en voor zover door de leden van de PvdA-fractie in hun vraag naar
een politieke toets gedacht wordt aan een toets waarin naast de voorgeschreven prudentiële beoordelingscriteria andere afwegingen worden
meegenomen, moet het antwoord op die vraag ontkennend luiden. Dit is
in strijd met de notie van prudentieel toezicht zoals hiervoor uiteengezet.
Het uitbannen van overwegingen die niet van doen hebben met prudentieel toezicht maar die betrekking hebben op politieke of zelfs protectionistische afwegingen is de kern van de richtlijn. Reeds onder de oude richtlijn
en onder de Wft was het niet mogelijk om een voorgenomen deelneming
of overname op dergelijke gronden te beoordelen. De richtlijn liet echter
teveel ruimte voor toezichthouders in sommige Lidstaten om andere
redenen mee te laten spelen. Onder de implementatiewet zal een
aanvraag van een verklaring van geen bezwaar nog steeds enkel worden
beoordeeld vanuit prudentieel oogpunt. Een prudentiële toets heeft tot
strekking te beoordelen of een voorgenomen deelneming of overname
niet ten nadele zal uitpakken van de soliditeit van de betrokken ondernemingen. Een verklaring van geen bezwaar behoort dus alleen af te worden
gegeven als de soliditeit van de ondernemingen voldoende geborgd is.
Als deze voldoende geborgd is, bestaat er in principe geen gevaar dat de
deelneming of overname in kwestie tot het failleren van de ondernemingen in kwestie leidt.
Met andere woorden, een verklaring van geen bezwaar moet worden
geweigerd als de overname zulke risico’s met zich brengt dat deze
mogelijk tot een faillissement zou kunnen leiden. Als daarvan geen sprake
is, zullen zich ook geen negatieve gevolgen voor de belastingbetaler
voordoen. De zorg van de leden van de PvdA-fractie – mogelijke negatieve
gevolgen van een overname voor de belastingbetaler – wordt juist
geadresseerd door een goede uitvoering van de prudentiële toets; een
aanvullende politieke toets zou daar niet aan bijdragen.
De leden van de VVD merken op dat, mede gelet op de deconfiture van de
DSB Bank, het wenselijk is om expliciete instrumenten te hebben om
mogelijke ongewenste ontwikkelingen van de financiële sector te voorkomen. De leden van de VVD-fractie lijken te vrezen dat met het vervallen
van de toets van de minister van Financiën en van DNB zoals deze in
opgenomen in de Wft, de minister van Financiën en DNB met lege handen
laat staan als het aankomt om het voorkomen van een ongewenste
ontwikkeling die zijn oorzaak vindt in een voorgenomen deelneming of
overname. De afgelopen jaren zijn er zeer veel ongewenst geachte
ontwikkelingen in de financiële sector geweest die niets te maken hebben
met deelnemingen of overnames, bijvoorbeeld inzake DSB. Er moet
worden opgemerkt dat een prudente, solide deelneming of overname
geen ongewenste ontwikkeling van de sector met zich brengt. Immers, de
deelneming of overname is primair een beleidsmatige afwegingen van de
betrokken ondernemingen zolang de stabiliteit is geborgd. Onder de
implementatiewet zal een duidelijke, herijkte stabiliteitstoets voorhanden zijn voor DNB om een voorgenomen deelneming of
overname bij de soliditeitstoets vanuit macroprudentieel perspectief te
beoordelen en te bezien of vanuit macroprudentieel perspectief de
soliditeit negatief kan worden beïnvloed, of dat de plannen de macroprudentiële omgeving negatief beïnvloeden. De onderneming en de
omgeving zijn immers onlosmakelijk met elkaar verbonden.
Verder moet naar aanleiding van de vragen van de leden van de
VVD-fractie worden opgemerkt dat er nadrukkelijk wordt nagedacht door
toezichthouders en beleidsmakers wereldwijd over het verschijnsel van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

20

ondernemingen met systeemrelevante consequenties (zie de opmerking
hiervoor inzake de discussie in de FSB en de G-20). De bevindingen die in
die discussie worden getrokken kunnen ook hun consequenties hebben
voor deelnemingen en overnames, al is de discussie over systeemrelevante ondernemingen uiteraard breder dan die over de mogelijke risico’s
van consolidatie. Vooralsnog is de richtlijn vertaald in een adequate
implementatiewet en biedt deze, tot de internationale en nationale
discussies over instellingen met systeemrelevante consequenties tot
bevindingen leiden, DNB voldoende mogelijkheden om te bekijken of een
eventuele deelneming of overname wel of niet wenselijk is gelet op de
verwevenheid tussen de microprudentiële soliditeit van een onderneming
en de macroprudentiële omgeving waarbinnen deze onderneming zich
begeeft.
Tot slot moet worden opgemerkt dat het toezicht in den brede voorwerp is
van discussie en dat het toezicht wordt versterkt. Daarmee zal er in de
toekomst naar worden gestreefd dat ongewenste ontwikkelingen in de
financiële sector, zoals de verkoop van de bekend geworden giftige
beleggingsproducten in insolide Amerikaanse hypotheken, kunnen
worden voorkomen of, bij wijze van spreken, worden genezen door
adequate maatregelen van de ondernemingen in kwestie of van de
toezichthouder als de situatie daartoe aanleiding geeft.
De leden van de PvdA-fractie vragen een toelichting op de «onheuse
sentimenten van nationale aard» waar in de Memorie van Toelichting over
wordt gesproken. In het Nader Rapport wordt als voorbeeld onder meer
aangedragen de overname van Antonveneta door ABN AMRO. Indertijd is
gebleken dat de Italiaanse toezichthouder zich liet leiden door sentimenten van protectionistische aard in zijn verzet tegen de overname van
Antonveneta door een buitenlandse bank. De mogelijkheid om dergelijke
sentimenten te laten meewegen is onder de richtlijn beperkt. Ook is als
voorbeeld in het Nader Rapport gewezen op de langlopende affaire rond
de Poolse verzekeraar PZU, waar de Nederlandse verzekeraar Eureko in
1999 een 30% belang in verwierf met, vanaf 2001, het recht dit naar een
meerderheidsbelang uit te breiden. Deze afgesproken uitbreiding is
jarenlang door de Poolse autoriteiten geblokkeerd, ondanks de herhaaldelijke pogingen van Eureko nakoming ervan af te dwingen. Hier is in 2009
een einde aan gekomen met een overeenkomst die onder meer een
toezegging van Eureko inhield zich uit PZU te zullen terugtrekken. Het is,
zoals in het Nader Rapport wordt opgemerkt, onvermijdelijk dat het
maatschappelijk en politieke debat dat sommige van dergelijke voorgenomen overnames omringt, de verantwoordelijkheid en de politieke
positie van de minister van Financiën zal raken. Juist dit feit is meer in zijn
algemeenheid een zeer belangrijke reden om toezicht op afstand te
plaatsen, zodat een onafhankelijke toezichthouder adequaat de regels die
de wetgever (waaronder de minister van Financiën) stelt, toe kan passen.
Ter illustratie van onheuse sentimenten zijn hiervoor in deze nota ook
enkele sentimenten rondom de overname van ABN AMRO aangehaald.
De leden van de PvdA-fractie vragen of het verplaatsen van de
bevoegdheid om deelnemingen en overnames te verbieden of goed te
keuren van de minister van Financiën naar de toezichthouder nu juist
geen oplossing zou bieden voor het protectionistisch handelen van de
Italiaanse toezichthouder inzake Antonveneta. Opgemerkt wordt dat de
Italiaanse toezichthouder indertijd bevoegd was om de overname te
beoordelen. Voorts wordt opgemerkt dat de nieuwe richtlijn de ruimte
voor protectionisme zo klein mogelijk beoogt te maken door een
limitatieve lijst van prudentiële criteria voor te schrijven, en een duidelijke
procedure. Als de Italiaanse toezichthouder indertijd op basis van deze
criteria en met deze procedureregels de aanvraag van ABN AMRO had
moeten beoordelen, dan zou er veel minder ruimte zijn geweest om te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

21

handelen zoals deze toezichthouder indertijd heeft gedaan. Bovendien
bouwt de richtlijn een vorm van wederzijdse controle door de betrokken
toezichthouders in. De richtlijn stelt immers namelijk dat in geval van een
grensoverschrijdende deelneming of overname de toezichthouders
moeten samenwerken. De toezichthouder die bevoegd is om te beslissen
op de aanvraag voor toestemming voor de deelneming of overname,
moet advies bij de andere betrokken toezichthouder(s) over de aanvraag
inwinnen. De toezichthouder moet dit advies in zijn beslissing vermelden.
Ook hierin schuilt een disciplinerende werking, omdat beide toezichthouders vanuit hun expertise en inzichten er naar zullen streven om
hetzelfde gezaghebbende oordeel te hebben.
Tenslotte verdient opmerking dat het niet onaannemelijk is dat een
onafhankelijke toezichthouder in principe minder geneigd zal zijn om ook
andere sentimenten dan prudentiële zorgen te laten meewegen in de
beoordeling van een voorgenomen deelneming of overname dan een
orgaan dat rechtstreeks onder politieke invloed staat.
In de overwegingen hiervoor is de commissie De Wit aan de orde
gekomen. Gelet op het belang van een spoedige behandeling van het
onderhavige wetsvoorstel wordt hier opgemerkt dat, hoewel het kabinet
met een kabinetsvisie zal reageren op de bevindingen van de commissie
De Wit, hier in deze Nota daar op vooruit wordt gelopen voor wat betreft
de aanbeveling inzake de onderhavige richtlijn.
De commissie De Wit is van mening dat overnames van financiële
ondernemingen «vooraf moeten worden getoetst op hun effect op de
stabiliteit van het financiële stelsel». Aan deze aanbeveling komt deze
implementatiewet tegemoet. Bedacht moet worden dat DNB met haar
prudentiële toets van een voorgenomen verwerving van een gekwalificeerde deelneming de soliditeit van de ondernemingen en daarmee de
stabiliteit van het stelsel hoedt. Enerzijds wil dit zeggen dat DNB op grond
van het onderhavige artikel, en dan met name de onderdelen c en d van
lid 1 van dit artikel, let op de individuele soliditeit van de betrokken
ondernemingen. Anderzijds zal DNB ook letten op de macroprudentiële
omgeving en de stand van zaken binnen de sector omdat deze van
invloed kunnen zijn op de soliditeit, zoals hiervoor uitvoerig uiteengezet.
Ook zal DNB daarbij kunnen letten op de functie die de onderneming in
kwestie in het financiële systeem vervult. Het is, zoals uiteengezet, in
uitzonderlijke gevallen denkbaar dat, hoewel de soliditeit van de ondernemingen niet rechtstreeks bedreigd wordt door de verwerving van de
gekwalificeerde deelneming, de plannen en voornemens van de
aanvrager en/of de financiële onderneming in kwestie ertoe leiden dat een
bepaalde belangrijke rol of functie die de betrokken onderneming in de
financiële sector in Nederland vervult, wordt bedreigd dan wel onvoldoende wordt gegarandeerd. DNB zal dit ook betrekken bij haar soliditeitstoets. Immers, indien deze belangrijke rol onder druk komt te staan kan dit
gevolgen hebben voor de stabiliteit van de financiële sector. Dit kan
vervolgens zijn weerslag hebben op de aanvrager van de gekwalificeerde
deelneming en op de financiële onderneming waarin de deelneming
wordt beoogd.

1
Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008,
Kamerstuk 31 052, nr. 14.

Vervolgens stelt de Commissie De Wit zich op het standpunt dat de
invulling van de macroprudentiële toets breder moet zijn dan hoe deze
door de minister is ingevuld bij de overname van ABN AMRO. De leden
van de SP-fractie vragen of de regering deze conclusie onderschrijft. Ten
tijde van de beoordeling van de aanvraag voor een verklaring van geen
bezwaar door Barclays en door het consortium van banken hebben DNB
en de minister van Financiën op juiste wijze de Wft toegepast. Dit is
bevestigd in het rapport van Loyens&Loeff ter zake, aangeboden bij brief
van 2 september 2008.1 De minister van Financiën heeft deze interpretatie,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

22

voorafgaand aan de toepassing daarvan, aan de Kamer toegelicht (zie
hiervoor de brief van 22 mei 2007 zoals hiervoor aangehaald). Hierboven
is voorts uiteengezet dat de stabiliteitstoets in de onderhavige implementatiewet is herijkt op basis van de recente ervaringen in de sector, en dat
de Memorie van Toelichting, het Nader Rapport en de onderhavige Nota
zijn vormgegeven om recht te doen aan de verwevenheid van de soliditeit
van individuele ondernemingen en de stabiliteit van het stelsel waarbinnen zij opereren, zoals deze verwevenheid zo pregnant tot uitdrukking is
gekomen in de ontwikkelingen van de afgelopen jaren. Voor zover de
Kamer van mening is dat de stabiliteitstoets «oude vorm» zoals deze door
DNB en de minister van Financiën werd toegepast, te eng was, komt de
onderhavige wetsgeschiedenis in wording in ruime mate tegemoet aan de
vraag om een duidelijke en ook met inachtneming van de bevindingen
van de crisis herijkte toets, die recht doet aan de verwevenheid tussen de
macro- en microprudentiële aspecten van het toezicht, en daarmee aan de
aanbeveling.
De commissie De Wit beveelt voorts aan om de financiële stabiliteitstoets
in objectieve criteria uit te werken. Naar mening van de commissie dienen
deze criteria expliciet te worden opgenomen in de richtlijn, zodat er geen
misverstand over kan bestaan dat deze toets daadwerkelijk moet worden
uitgevoerd.
Opgemerkt wordt dat de Memorie van Toelichting, het Nader Rapport, de
brief van 26 mei 2010 zoals hierboven herhaald en de onderhavige teksten
een adequate en geobjectiveerde beschrijving bevatten van de wijze
waarop DNB onder de onderhavige implementatiewet een stabiliteitstoets
zal uitvoeren. Deze aanbeveling is in zoverre geadresseerd. Er zal geen
misverstand over bestaan dat DNB een stabiliteitstoets zal uitvoeren
wanneer hij een aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar zal
beoordelen. Voor zover de commissie De Wit van mening is dat voor de
gehele Unie op uniforme wijze criteria moeten worden vastgelegd inzake
een stabiliteitstoets bij voorgenomen deelnemingen en overnames wordt
hier opgemerkt dat, als de Kamer van mening is dat het wenselijk is dat
een expliciete macroprudentiële toets bij voorgenomen deelnemingen en
overnames in de wet wordt opgenomen, de minister van Financiën bereid
is dit op verzoek van de Kamer bij de Europese Commissie onder de
aandacht te brengen.
3. Informatieverplichting van DNB
CDA
Omdat de verantwoordelijkheid van de minister van Financiën vervalt,
wordt er een informatiebepaling opgenomen. DNB dient informatie te
verstrekken aan de minister van Financiën. DNB bepaalt zelf in hoeverre
informatie relevant is. In hoeverre is het nodig dat hiervoor een extra
bepaling wordt opgenomen? Doet DNB dat in de huidige situatie ook niet?
Op welke wijze kan de minister van Financiën beoordelen of hij wel
voldoende geïnformeerd wordt door DNB?
Als de minister van Financiën informatie krijgt, wordt hij dan ook niet
medeverantwoordelijk. Als je iets weet wordt je dan in feite ook niet
medeverantwoordelijk? Is het met andere woorden wel wenselijk dat we
zo’n situatie creëren, zo vragen de leden van de CDA-fractie. Hoe verhoudt
zich deze extra informatieverstrekking door DNB bovendien tot de
geheimhoudingsplicht over financiële ondernemingen uit de Wet
financieel toezicht? De minister van Financiën wijst hierop in zijn reactie
op de Raad van State. Toch blijft onduidelijk of die geheimhoudingsplicht
niet problematisch is bij het verstrekken van informatie aan de minister
van Financiën. De leden van de CDA-fractie vragen de regering om een
reactie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

23

De leden van de CDA-fractie vragen of het nodig is dat een extra bepaling
wordt opgenomen die regelt dat DNB aan de minister van Financiën
informatie over voorgenomen deelnemingen of overnames verstrekt; DNB
doet dit immers nu ook al. De leden van de CDA-fractie refereren in dit
verband ook aan de geheimhoudingsverplichting.
De minister van Financiën ontvangt onder de Wft de informatie op grond
van de wet omdat hij formeel moet beslissen op aanvragen van verklaringen van geen bezwaar. Als de minister van Financiën niet langer
juridisch verantwoordelijk is voor het verlenen van verklaringen van geen
bezwaar, ontvangt de minister ook geen informatie met betrekking tot
aanvragen van verklaringen van geen bezwaar en de behandeling
daarvan. Het toezicht op individuele ondernemingen onttrekt zich immers
in lijn met het toezicht op afstand en het geheimhoudingsregime aan het
zicht van de minister van Financiën. Echter, gelet op zijn zwaarwegende
verantwoordelijkheid voor de stabiliteit van het financiële stelsel, wordt in
deze informatiebepaling wettelijk geregeld dat DNB de minister van
Financiën tijdig vertrouwelijk informeert omtrent voorgenomen overnames die indien de desbetreffende deelneming belangrijke gevolgen heeft
of kan hebben voor de inrichting of goede werking van het financiële
stelsel. De ontwikkelingen van de afgelopen jaren zoals de ondersteuning
van de financiële ondernemingen die zwaar te lijden hadden onder de
crisis hebben deze zwaarwegende verantwoordelijkheid van de minister
van Financiën benadrukt. Aldus is in de Memorie van toelichting
gemotiveerd waarom de minister wordt geïnformeerd. De leden van de
CDA-fractie vragen naar de verhouding van de informatieverplichting tot
de geheimhoudingsverplichting. DNB dient de geheimhoudingsplicht in
acht te nemen. De onderhavige bepaling maakt daarop ten opzichte van
de minister van Financiën wegens zijn zwaarwegende verantwoordelijkheid voor de stabiliteit van het financiële stelsel een wettelijke uitzondering. De informatie die DNB ter beschikking moet stellen is wel
begrensd, en de minister zal de informatie vertrouwelijk behandelen.
Dat de minister van Financiën op de hoogte zal worden gehouden door
DNB heeft niet tot doel of strekking om hem in juridische zin verantwoordelijk te maken. De minister van Financiën is en blijft wel politiek
verantwoordelijk voor beslissingen van DNB, daar verandert de informatiebepaling niets aan. De bepaling heeft enkel tot doel om de minister van
Financiën als verantwoordelijke voor de stabiliteit van het financiële
stelsel in Nederland en als politiek verantwoordelijke voor de behandeling
en verlening of weigering van verklaringen van geen bezwaar door DNB,
goed geïnformeerd te houden.
4. Te late implementatie
PvdA
Is het juist dat de richtlijn al op 21 maart 2009 geïmplementeerd had
moeten zijn, zo vragen de leden van de fractie van de PvdA. Waarom is dit
niet gebeurd? Is het juist dat de richtlijn sinds die datum rechtstreekse
werking heeft? Zo ja, hoe is dit mogelijk als normaal gesproken alleen
verordeningen, en niet richtlijnen, rechtstreekse werking hebben? Waarop
is rechtstreekse werking in dit geval gebaseerd? Welke landen hebben,
naast Nederland, de richtlijn eveneens nog niet geïmplementeerd?
CDA
Eigenlijk had Nederland deze richtlijn al op 21 maart 2009 moeten
implementeren, zo merken de leden van de fractie van het CDA op.
Hoeveel landen hebben deze richtlijn inmiddels geïmplementeerd? Wordt
ook in andere Europese landen niet gekeken naar de vraag of deze
richtlijn, tegen de achtergrond van de kredietcrisis, nog wel wenselijk is?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

24

In de reactie op het advies van de Raad van State staat dat vanwege
vertraging in de implementatie van deze richtlijn er sinds 21 maart 2009
de facto sprake is van een overgangsperiode waarin de minister van
Financiën weliswaar formeel bezien wettelijk bevoegd is om mee te
beslissen op een verklaring van geen bezwaar, maar waarin DNB feitelijk
inhoudelijk de gehele toetsing verricht. Hoe kan het zijn dat de minister
van Financiën aangeeft dat de richtlijn de facto al geïmplementeerd is,
terwijl de Kamer er nog niet over gesproken heeft? Wat is de rol van de
Kamer dan nog in deze?
De leden van de PvdA- en CDA-fractie vragen of de richtlijn per 21 maart
2009 geïmplementeerd had moeten zijn. Zoals in het Nader Rapport
alsmede in de brief van 12 april 2010 van de minister van Financiën aan
de Tweede Kamer is toegelicht, is in de richtlijn opgenomen dat deze
uiterlijk 21 maart 2009 in de nationale rechtsordes van de lidstaten moest
zijn geïmplementeerd.1 Nadat de richtlijn was aangenomen, heeft de
omzetting in de Nederlandse regelgeving allereerst enige vertraging
opgelopen ten gevolge van het capaciteitsbeslag dat de financiële crisis
op het ministerie van Financiën legde. Bovendien werd het wenselijk
geacht om te bestuderen of er lessen voor het wetsvoorstel konden
worden getrokken uit de overname van ABN AMRO en uit de financiële
crisis. Ook om deze reden heeft indiening van het wetsvoorstel langer op
zich laten wachten.
De leden van de PvdA- en CDA-fractie vragen in dit verband of het juist is
dat de richtlijn sinds 21 maart 2009 rechtstreekse werking heeft. De leden
van de CDA-fractie vragen aanvullend daarop hoe het kan zijn dat de
minister van Financiën aangeeft «dat de richtlijn de facto al geïmplementeerd is», terwijl de Kamer er nog niet over gesproken heeft? Wat is de rol
van de Kamer dan nog in deze, vragen de leden van de CDA-fractie. Zoals
in de brief van de minister van Financiën van 12 april 2010 aan de Kamer
is toegelicht, is met het verstrijken van de implementatiedatum de vraag
gerezen wat dit voor gevolg heeft voor de toepassing van de Wet op het
financieel toezicht op dit punt. Het ministerie van Financiën heeft hierover
overleg gehad met DNB. Aangenomen kan worden dat delen van de
richtlijn vanaf 21 maart 2009 rechtstreekse werking hebben in de Nederlandse rechtsorde. Bovendien betekent het verstrijken van de implementatietermijn dat het betreffende deel van de Wet op het financieel toezicht
waar mogelijk richtlijnconform zal moeten worden toegepast. Een en
ander vloeit voort uit het feit dat, hoewel een richtlijn in beginsel gericht is
tot Lidstaten, een burger zich na het verstrijken van de implementatietermijn onder bepaalde voorwaarden op bepalingen in de richtlijn kan
beroepen. Dit sluit aan bij het advies van de Raad van State. De Raad van
State wijst er in zijn advies op dat na het verstrijken van de implementatietermijn de Nederlandse wetgeving, ook voor zover de richtlijn nog niet is
omgezet, zoveel mogelijk richtlijnconform dient te worden toegepast. De
thans bestaande toets ingevolge de artikelen 3:95 en 3:96 juncto 3:97 Wft
dient aldus te worden ingevuld conform de criteria uit de richtlijn.

1
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010,
Kamerstuk 32 292, nr. 5.
2
Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007,
21 501-07, nr. 551.

De leden van de CDA-fractie vragen naar de wijze waarop de Kamer (nog)
invloed kan uitoefenen op de richtlijn. Opgemerkt wordt dat de richtlijn
tijdens de totstandkoming daarvan op brede steun van de Kamer kon
rekenen.2 Als de richtlijn is aangenomen, en zoals in dit geval maximum
harmonisatie is vereist, wil dat zeggen dat lidstaten niet mogen afwijken
van de richtlijn. Mede ingegeven door de wensen en zorgen van de Kamer
is wel alle ruimte onder de richtlijn opgezocht om de stabiliteitstoets die
DNB onder de richtlijn kan uitvoeren, zoveel mogelijk te codificeren en toe
te lichten. Daarmee heeft de Kamer een belangrijke bijdrage geleverd aan
de interpretatie van de richtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

25

De leden van de PvdA- en de CDA-fractie vragen voorts of de richtlijn in
alle overige Lidstaten al is geïmplementeerd of dat deze nog voorwerp is
van discussie. Navraag leert dat alle lidstaten de richtlijn hebben geïmplementeerd. Het is mij niet bekend dat de richtlijn in andere Lidstaten
voorwerp van politieke discussie is.
5. Overige vragen
VVD
Kan de regering tevens ingaan op de vraag of en in hoeverre er uit andere
(parlementaire) onderzoeken (zoals onder meer uit de Belgische, Britse en
IJslandse onderzoeken) lessen kunnen worden getrokken over de vraag of
het wijs is deze richtlijn te implementeren danwel deze op onderdelen te
heroverwegen alvorens tot implementatie over te gaan?
De leden van de fractie van de VVD zijn er echter nog niet van overtuigd
dat de praktijk straks ook volledig zal stroken met de uitgangspunten van
de richtlijn. Kan de regering aangeven waarop zij het vertrouwen baseert
dat na implementatie in alle lidstaten ook in praktijk een gelijk en eerlijk
speelveld zal zijn ontstaan? De financiële crisis heeft immers grote
verschillen in kwaliteit en cultuur van de verschillende nationale toezichthouders gebracht? En er is immers ook nog geen supranationale
EU-instantie die erover waakt dat het toezicht in de hele EU ook aan de
maat is?
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering de ervaringen met de
Belgische en Britse toezichthouder in de casus opsplitsing ABN-AMRO
voldoende heeft meegewogen bij de beslissing om onderhavige richtlijn
niet opnieuw in discussie te brengen bij de Europese Commissie en de
Ecofin Raad? Er kan toch niet worden volgehouden dat de samenwerking
tussen DNB en bijvoorbeeld de Commissie voor het Bank-, Financie- en
Assurantiewezen (CBFA) zodanig goed is geweest dat DNB daarop blind
kon varen? In hoeverre is die samenwerking aan een kritische evaluatie
onderworpen? Kan de Kamer daar inzicht in krijgen? Ook vragen deze
leden in hoeverre en hoe grondig de kwaliteit van de samenwerking
tussen DNB en de IJslandse toezichthouder is geëvalueerd? In hoeverre
heeft onderhavige richtlijn relevantie voor EER-lidstaten, zoals IJsland en
Liechtenstein?
Welke mogelijkheden ziet de regering om in Brussel herziening van
onderhavige richtlijn te agenderen, zo vragen de leden van de fractie van
de VVD.
In hoeverre zullen de inzichten van de European Systematic Risk Board
(ESRB) worden meegewogen c.q. een rol krijgen in de procedure van een
verklaring van geen bezwaar?
PvdA
Dit probleem (protectionistische invulling van verklaring van geen
bezwaar – bevoegdheid van toezichthouders) is toch alleen op te lossen
door een onpartijdige, Europese instantie hierin een bevoegdheid te
geven, bijvoorbeeld de bevoegdheid om uitspraak te doen over bezwaren
die zijn ingediend tegen een besluit van de nationale toezichthouder, zo
vragen de leden van de fractie van de PvdA.
CDA
Er wordt in de memorie van toelichting opgemerkt dat er in de toekomst
slechts één toezichthouder bij een grensoverschrijdende wijziging de
beslissing neemt, aldus de leden van de CDA-fractie. Er moet wel worden
samengewerkt met de aanvragende toezichthouder. Tijdens het parlementaire onderzoek is gebleken dat de informatievoorziening tussen de
toezichthouders in Europa vaak slechts was. In hoeverre valt te verwachten dat dit in het kader van het deze richtlijn wel gebeurt?
In de memorie van toelichting staat dat de beoordelingstermijn wordt
verkort. Kan de regering aangeven wat dit concreet inhoudt. Wat zijn de
precieze veranderingen, zo vragen de leden van de CDA-fractie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

26

Er wordt voortdurend gesproken over de big five van banken, aldus de
leden van de fractie van het CDA. Over welke banken gaat dit dan eigenlijk
op dit moment.
SP
De leden van de SP-fractie vragen zich ook af hoe het criterium van de
ondoorzichtige zeggenschapstructuur terugkomt in de nieuwe criteria.
Het afgeven van de verklaring van geen bezwaar komt exclusief bij DNB te
liggen. Is het in die situatie nog mogelijk voor de Kamer om kennis te
nemen van integrale adviezen en/of besluiten, zoals bij ABN Amro het
geval was? Zo nee, dan vragen de leden van de SP-fractie zich af of dit
anders is als de minister van Financiën wel een eigen bevoegdheid houdt.
Zo nee, waarom konden de adviezen van DNB en de besluiten van de
minister van Financiën toen wel naar de Kamer gestuurd worden?
De leden van de SP-fractie merken op dat indien de toezichthouder zich
niet aan beslistermijn houdt, de verklaring van geen bezwaar van
rechtswege gegeven wordt. Deze leden vragen de regering of een
uitzondering op dat principe kan worden gemaakt. Deze leden zijn van
mening dat het hier om dermate belangrijke beslissingen gaat dat hier
nooit van rechtswege een vergunning voor moet worden verleend.
De leden van de VVD-fractie vragen of onderzoeken van andere parlementen naar het functioneren van hun toezichthouders worden betrokken
bij de implementatie van de onderhavige richtlijn. De leden stellen deze
vraag in verband met de samenwerking van toezichthouders onderling.
Ook de leden van de CDA-fractie stellen de samenwerking tussen
toezichthouders binnen de Unie aan de orde. De leden van de PvdA-fractie
vragen in dit verband of niet een Europese instantie geschillen zou
moeten beslechten over protectionisme.
De leden van de VVD-fractie merken in dit verband op dat er nog geen
sprake is van een supranationale Europese toezichthouder, die soelaas
zou bieden. Er is Europese wetgeving die per 1 januari 2011 een nieuw
financieel Europees toezichtraamwerk en drie nieuwe sectorale Europese
toezichthoudende entiteiten introduceert, te weten voor de bankensector,
de effectensector en de sector verzekeringen en bedrijfspensioenen.
Hoewel de drie nieuwe toezichthouders niet bevoegd zullen zijn om
aanvragen van goedkeuringen van deelnemingen en overnames in de
financiële sector te beoordelen, wordt het toezicht Lidstaatoverstijgend
versterkt. Bovendien worden, teneinde situaties zoals door de Leden
geduid te voorkomen, voorzieningen getroffen. Om te voorkomen dat
situaties zich voordoen waarbij toezichthouders onvoldoende samenwerken en aanlopen tegen onwil of gebrekkige informatieverschaffing,
wordt in de verordeningen die betrekking hebben op de Europese
toezichthouders, een vorm van mediation geïntroduceerd voor dergelijke
gevallen. In deze richtlijn wordt vastgelegd dat bij deze toezichthouders
op de in de sectorale richtlijn aangewezen gebieden mediation kan
plaatsvinden tussen nationale toezichthouders. Als een nationale
toezichthouder mediation op dit punt door de Europese toezichthouder in
kwestie aanvraagt, zal deze indien mediation niet slaagt, een bindend
besluit kunnen nemen. Op deze wijze wordt een mechanisme geïntroduceerd dat ervoor zorgt dat, als er bijvoorbeeld sprake is van een onwillige
toezichthouder die DNB informatie zou moeten verstrekken maar dit niet
doet, de informatieverschaffing afdwingbaar is. In de Bankenrichtlijn zijn
een aantal gebieden aangewezen waarop mediation mogelijk is, zoals de
informatie-uitwisseling tussen home- en host toezichthouders. In de
komende richtlijnonderhandelingen zal Nederland inzetten op het
uitbreiden van het aantal gebieden waarop mediation mogelijk is door
bijvoorbeeld een expliciete mediationbepaling op te nemen bij grensoverschrijdende overnames. In het huidige nieuwe Europese Toezichtsraamwerk is wel de bevoegdheid voor de Europese toezichthouder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

27

opgenomen om voor het overlegproces inzake bijvoorbeeld een
overname procedures op te stellen. Dit worden verplichte procedures die
bij niet-naleving kunnen leiden tot maatregelen van de Europese
Toezichthouder en de Commissie.
Naast de drie Europese toezichthouders wordt per 1 januari 2011 een
Europees comité voor systeemrisico’s, de European Systemic Risk Board
opgericht. De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre de inzichten
van de European Systemic Risk Board (ESRB) worden meegewogen bij de
beoordeling van een aanvraag van een verklaring van geen bezwaar. De
beoogde ESRB zal een macroprudentiële toezichthouder zijn die zich richt
op systematische (in)stabiliteit. Deze toezichthouder zal zich dus in
principe niet richten op individuele ondernemingen maar op ontwikkelingen en tendensen in de sector. Zoals hiervoor ook opgemerkt is het
mogelijk dat consolidatie of juist deconsolidatie invloed heeft op het
financiële systeem; de macroprudentiële stabiliteit van het financiële
systeem en de microprudentiële stabiliteit van de operatoren binnen dat
systeem zijn immers nauw met elkaar verbonden. De ESRB krijgt de
bevoegdheid om, naar aanleiding van door de ESBR geconstateerde
ontwikkelingen of tendensen, aanbevelingen en waarschuwingen aan
lidstaten te doen. Indien de ESRB een lidstaat zoals Nederland een
dergelijke aanbeveling doet of waarschuwing geeft dan zal daar uiteraard
rekening mee worden gehouden.
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of protectionistische
sentimenten niet alleen kunnen worden voorkomen of geadresseerd zijn
door een onpartijdige, Europese instantie hierin een bevoegdheid te
geven, bijvoorbeeld de bevoegdheid om uitspraak te doen over bezwaren
die zijn ingediend tegen een besluit van de nationale toezichthouder.
Vooralsnog is er geen onafhankelijke Europese instantie die besluit over
individuele klachten van ondernemingen. Als de betrokken onderneming
meent dat een toezichthouder ten onrechte een bepaalde beslissing
neemt, staat voor haar een gang naar de rechter open. De rechter zal zich
dan buigen over de toepassing van de beoordelingscriteria en de
procedures. Tevens zal het besluit op de aanvraag van de verklaring van
geen bezwaar het advies van de toezichthoudende instantie uit de andere
lidstaat bevatten. Tot slot zal het hiervoor beschreven mediationprincipe
en de verplichte procedures voor het overlegproces dienstig zijn aan de
goede informatie-uitwisseling tussen toezichthouders, en daarmee aan
transparante besluitvorming en de bestrijding van protectionisme. De
verwachting is dat de komende jaren het Europees Toezicht nog meer zal
kunnen worden versterkt en dat daarmee een nog beter «single European
rulebook» en level playing field voor de financiële markten zal worden
bewerkstelligd.
De leden van de CDA-fractie vragen naar de veranderingen in de beoordelingstermijn. De oude richtlijnen kenden geen specifieke procedurele
voorschriften voor de beoordeling van een aanvraag van een verklaring
van geen bezwaar. Onder de Nederlandse wetgeving was dit geregeld in
de Wft en de Algemene wet bestuursrecht die op het handelen van
bestuursorganen zoals DNB van toepassing is. De specifieke voorschriften
van de richtlijn zijn neergelegd in Afdeling 1.6.1a «Verklaringen van geen
bezwaar als bedoeld in artikel 3:95 en 3:96», dat wil zeggen artikel G van
de implementatiewet. De bijzondere voorschriften hebben betrekking op
de termijn waarbinnen door de toezichthouder beslist moet worden, en de
mogelijke verlenging daarvan, alsmede op de lex silenciobepaling. DNB
zal onder de vigeur van de richtlijn binnen twee werkdagen de ontvangst
van de aanvraag bevestigen. DNB beslist vervolgens binnen zestig dagen
na de bevestiging van de ontvangst van de aanvraag. Binnen vijftig
werkdagen kan DNB nadere informatie opvragen, waarvan DNB ook weer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

28

binnen twee werkdagen na ontvangst een bevestiging stuurt. DNB kan op
basis van deze nadere informatie eenmalig de beslistermijn met twintig,
of in bepaalde gevallen, dertig dagen opschorten.
De leden van de CDA-fractie vragen voorts nog naar de «big five». In de
toelichting bij de bepaling waarin wordt geregeld dat DNB de minister van
Financiën over voorgenomen deelnemingen of overnames die belangrijke
gevolgen kunnen hebben of hebben voor de inrichting of goede werking
van het financiële stelsel informeert, wordt ook aan deze ondernemingen
gerefereerd. In de Memorie van Toelichting is opgenomen dat van
belangrijke gevolgen is in ieder geval sprake als het (gerekend naar
balanstotaal per ultimo van het afgelopen boekjaar) een van de vijf
grootste banken met zetel in Nederland dan wel (gerekend naar bruto
premie-inkomen over het afgelopen boekjaar) een van de vijf grootste
verzekeraars met zetel in Nederland betreft. Het is zinvol dat de minister
van Financiën tijdig op de hoogte is als er sprake is van ontwikkelingen
met betrekking tot verschuivingen in aandeelhoudersbelangen in deze
Nederlandse banken en verzekeraars die te rekenen zijn tot de «big five»
omdat deze ondernemingen een grote relevantie hebben voor de
stabiliteit van het financiële stelsel. Daarmee wordt aangesloten bij de
kwalificatie van ondernemingen als zijnde relevant voor de stabiliteit van
het financiële stelsel zoals dit is toegelicht bij het huidige artikel 3:97 van
de Wft. DNB zal bij de aanvraag van een verklaring van geen bezwaar
beoordelen of op grond van dit artikel de minister van Financiën moet
worden geïnformeerd. Het is niet uitgesloten dat ook een andere
deelneming of overname belangrijke gevolgen heeft in de zin van dit
artikel. Of hier in een bijzonder geval sprake van is, staat ter beoordeling
van DNB.
De leden van de SP-fractie vragen zich af hoe het criterium van de
ondoorzichtige zeggenschapstructuur terugkomt in de nieuwe criteria. Dit
criterium komt niet letterlijk terug. Wel zal dit betrokken worden bij iedere
voorgenomen deelneming of overname. DNB zal daarbij gedurende het
door haar uitgevoerde lopende toezicht geïnformeerd zijn over de
structuur van de onderneming. Algemene eisen van toezicht, die in het
geval van een beoogde deelneming of overname onverkort gelden,
vereisen dat het toezicht goed kan worden uitgevoerd. Daarvoor is een
doorzichtige zeggenschapstructuur onontbeerlijk.
Ook vragen de leden van de SP-fractie of de Kamer nog kennis zal kunnen
nemen van integrale adviezen en besluiten van DNB zoals in het geval van
de overname van ABN AMRO, en of dit anders is als de minister van
Financiën een eigen bevoegdheid zou hebben. In het geval van ABN
AMRO is besloten om de verklaringen van geen bezwaar die waren
verleend aan de verschillende participanten die deelnamen aan het
consortium dat ABN AMRO heeft overgenomen, openbaar te maken.
Daartoe is besloten omdat de overname zowel maatschappelijk als
politiek zeer veel aandacht trok, en DNB en de minister van Financiën
zoveel mogelijk openheid van zaken wilden betrachten. Het betrof een
zeer bijzondere situatie die een bijzondere openheid rechtvaardigde.
Evenwel was het daarvoor niet gebruikelijk om verklaringen van geen
bezwaar openbaar te maken, maar enkel om van de afgifte mededeling te
doen in de Staatscourant (hetgeen zal continueren, ingevolge artikel
3:105, tweede lid, Wft, welke bepaling ongewijzigd blijft). Een verklaring
van geen bezwaar is een individuele beschikking. Een dergelijke
beschikking is normaliter alleen beschikbaar voor de betrokkenen bij de
beschikking. Mede naar aanleiding van de bevindingen van de commissie
Scheltema wordt nader gesproken over dit onderwerp, welke discussie
wordt voortgezet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

29

Tot slot vragen de leden van de SP-fractie of er een uitzondering op het
principe van lex silencio positivo kan worden gemaakt. Geconcludeerd
moet worden dat dit niet het geval is, omdat de richtlijn dit als een
dwingende regel voorschrijft, en daar in nationale wetgeving niet van
mag worden afgeweken.
De minister van Financiën,
J. C. de Jager

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 292, nr. 7

30