Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

29 452

Tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel

Nr. 90

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 juni 2008
1. Inleiding
In de tbs bevindt zich een groep niet-Nederlanders die ongewenst zijn
verklaard en/of niet rechtmatig in Nederland verblijven. De tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel bij deze personen levert problemen op.
Immers, deze personen kunnen vanwege hun verblijfsstatus niet worden
geresocialiseerd. Zij komen daarom niet in aanmerking voor een verloftraject. Hierdoor kan niet worden aangetoond dat het recidivegevaar is
verminderd. Dit kan erin resulteren dat de rechter de tbs telkens verlengt
waardoor de maatregel een permanent karakter krijgt, óf dat de rechter de
tbs contrair beëindigt.
Op 27 oktober 2004 is uw Kamer geïnformeerd over maatregelen om de
problematiek van de illegalen in de tbs het hoofd te bieden (Kamerstukken
II 2004/05, 29 452, nr. 13). Deze maatregelen waren erop gericht de
instroom van illegale vreemdelingen in de tbs te verminderen en de
uitstroom te vergroten. Een maatregel gericht op bevordering van de
uitstroom betrof een aparte sobere voorziening1 die in augustus 2005 is
opgezet bij Forensisch Psychiatrisch Centrum (FPC) Veldzicht. In deze
voorziening worden tbs-gestelde illegalen voorbereid op repatriëring naar
het land van herkomst. In hoeverre de voorziening aan deze doelstelling
heeft voldaan wordt beschreven in het rapport Ongewenst verklaarde
vreemdelingen in de tbs. Dit evaluatierapport bied ik hierbij aan uw Kamer
aan.2

1

Hiermee werd uitvoering gegeven aan de
motie van het toenmalig lid van de Tweede
Kamer Visser (Kamerstukken II, 2003/04,
29 537, nr. 9).
2
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

KST120130
0708tkkst29452-90
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

In het algemeen overleg tbs van 11 oktober 2007 (Kamerstuk 29 452,
nr. 77) heb ik toegezegd u nader te informeren over het vorderingsbeleid
van het openbaar ministerie. In het algemeen overleg van 5 maart 2008
heb ik aangegeven dat ik het beleid met betrekking tot illegalen in de tbs
wil herijken en wel op basis van de uitkomsten van deze evaluatie. Deze
toezeggingen doe ik hierbij gestand.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 452, nr. 90

1

Hieronder geef ik eerst een korte samenvatting van het onderzoek en mijn
oordeel daarover. Daarna volgt een uiteenzetting van mijn beleid ten
aanzien van illegalen en de tbs.
2. Onderzoeksrapport Ongewenst verklaarde vreemdelingen in de
tbs
Het evaluatieonderzoek is in opdracht van het WODC uitgevoerd door
Regioplan. Het strekt zich uit tot de periode tussen de start van de voorziening in augustus 2005 tot en met september 2007. In de evaluatie werd
onderzocht in hoeverre de voorziening voor tbs-gestelde vreemdelingen
zonder rechtmatig verblijf voldoet aan haar doelstelling, te weten het
bieden van adequate verzorging en behandeling met het oog op repatriëring en het bevorderen van repatriëring. Daarnaast werd de vraag gesteld
in hoeverre de voorziening geschikt is om langdurig verblijf te bieden aan
personen voor wie repatriëring (nog) niet mogelijk is en hoeveel personen
zich (nog) in de tbs bevinden die voor plaatsing naar de voorziening in
aanmerking komen.
De voorziening van FPC Veldzicht bestaat uit twee afdelingen, die ieder
ruimte bieden aan 10 personen. Eén afdeling is gesitueerd op het terrein
van FPC Veldzicht zelf, de andere bevindt zich in de penitentiaire inrichting
(pi) De Grittenborgh. Deze afdeling maakt deel uit van het project waarbij
tbs-plaatsen in penitentiaire voorzieningen zijn gerealiseerd. Het onderzoek hiernaar getiteld «Tbs-plaatsen in penitentiaire inrichtingen», heb ik
op 4 juni 2008 aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstuk 29 452,
nr. 86).
Belangrijkste resultaten en conclusies onderzoek Ongewenst verklaarde
vreemdelingen in de tbs
1.
Bij de oprichting van de voorziening was de verwachting dat vanuit de
voorziening jaarlijks drie personen zouden kunnen worden gerepatrieerd.
Sinds de oprichting van de voorziening in augustus 2005 tot en met
september 2007 zijn 34 tbs-gestelde ongewenst verklaarde vreemdelingen
en/of vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf geïdentificeerd. Negen
van hen zijn gerepatrieerd, 19 verblijven in de voorziening en 5 verblijven
in een ander fpc of pi. De twintigste plek in de voorziening wordt ingenomen door een persoon met een pij-maatregel.
De 9 personen zijn gerepatrieerd naar Afghanistan, België (2x), Chili, Irak,
Servië, Marokko, Canada en Turkije. Drie van hen zijn via de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen (Wots) overgedragen, de overigen zijn na opheffing (c.q. niet verlengen) van de tbs-maatregel uitgezet
naar het land van herkomst.
2.
De bewegingsvrijheid en de mogelijkheden tot een zinvolle dagbesteding
op de afdeling in de penitentiaire inrichting zijn beperkt, waardoor een
langdurig verblijf (langer dan 9 maanden volgens de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (2007)), onwenselijk wordt
geacht.
3.
De voorziening was bij oprichting beoogd voor tbs-gestelden die het
intramurale deel van hun behandeling hebben afgerond en waarvan de
resocialisatiefase zou starten. De behandeling en verzorging binnen de
voorziening was hierdoor primair gericht op het voorbereiden van de
tbs-gestelde op repatriëring en het minimaliseren van het recidiverisico.
De voorbereiding betreft onder andere het regelen van opvang in het land
van herkomst via familie en lokale zorginstellingen en het vinden van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 452, nr. 90

2

geschikte daginvulling. De tbs-gestelden in de voorziening in het tijdvak
waarop het onderzoek betrekking had, waren afkomstig uit 21 verschillende landen. Bij hen is sprake van verschillende pathologie en delictgevaarlijkheid. Dit resulteert erin dat de voorbereiding op terugkeer iedere
keer maatwerk is.
4.
In de loop van 2006 bleek de capaciteit van de voorziening voldoende om
de groep die het intramurale deel van zijn behandeling had afgerond,
vanuit de andere fpc’s op te nemen. Nadat uitstroom uit de voorziening
had plaatsgevonden zijn deze plaatsen vervolgens opgevuld met instroom
direct uit pi’s of na kort verblijf (< 1 jaar) in een ander fpc (in totaal ongeveer 12 personen). Hiermee is het criterium dat het intramurale deel van
de behandeling moest zijn afgerond voordat tot plaatsing naar de voorziening zou worden overgegaan, losgelaten. Dit had als consequentie dat
een ruimer behandelaanbod moest worden geboden dan was voorzien.
Aan het minimaliseren van risicofactoren om recidive te voorkomen wordt
deels gewerkt zoals in de reguliere tbs, bijvoorbeeld aan de hand van
signaleringsplannen. Door het ontbreken van verlofmogelijkheden voor
de groep tbs-gestelden in de voorziening, wat door behandelaars van de
voorziening als een gemis wordt ervaren, blijft daadwerkelijke toetsing
van het recidiverisico echter uit.
5.
In de voorziening bevinden zich ongeveer tien personen die niet binnen
een redelijke termijn lijken te kunnen worden gerepatrieerd. Verschillende
factoren of combinaties van factoren spelen hierbij een rol, zoals:
– sommige landen van herkomst weigeren mee te werken;
– gebrek aan een passende vervolgvoorziening in het land van
herkomst;
– het ontbreken van een (familie-)netwerk;
– de persoon van de tbs-gestelde, zoals de mate van delictgevaarlijkheid
en de psychische conditie.
6.
In de oorspronkelijke plannen van de voorziening was opgenomen dat de
groep tbs-gestelden die niet zou kunnen worden gerepatrieerd, zou terugkeren naar het fpc van herkomst. Dit uitgangspunt staat echter ter discussie vanwege het geringe behandelperspectief, het gebrek aan verlofmogelijkheden en de capaciteitsproblemen van de andere fpc’s. Indien
repatriëring niet mogelijk is, lijkt langer verblijf in de voorziening van FPC
Veldzicht echter weinig zinvol. Behandeling in de voorziening is immers
primair gericht op het voorbereiden van de tbs-gestelde op repatriëring.
Daarnaast geldt nog dat de afdeling van de voorziening in de PI De Grittenborgh niet geschikt is voor langdurig verblijf.
7.
Uit het onderzoek is niet duidelijk geworden hoeveel vreemdelingen
zonder rechtmatig verblijf zich – naast de eerder genoemde 34 personen –
nog in de tbs bevinden. Dit houdt verband met de regeling voor verblijfsbeëindiging en ongewenstverklaring op grond van het systeem van de
glijdende schaal1 waardoor verblijfsbeëindiging en ongewenstverklaring
pas na enkele jaren in de tbs kan plaatsvinden, én met de daarmee
samenhangende registratie.
1

De glijdende schaal is een systeem waarbij
de duur van de straf en de maatregel één van
de factoren is op grond waarvan wordt
bepaald of betrokkene ongewenst verklaard
moet worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 452, nr. 90

3

3. Oordeel over het onderzoek
Ik ben verheugd met de hoofdconclusie dat de voorziening erin is
geslaagd meer personen te laten repatriëren dan was verwacht (9 in
plaats van 6). Ik beschouw dit als een succesvol resultaat van het beleid
dat in 2004 is ingezet.
Enkele andere conclusies geven mij echter aanleiding tot herijking van
mijn beleidsstandpunt terzake. Deze worden in paragraaf 4 besproken.
4. Beleid en maatregelen
In mijn brief van 25 maart 2008 (Kamerstukken II 2007/08, 29 452, nr. 80)
heb ik reeds aangegeven dat de maatschappelijke veiligheid het uitgangspunt vormt van mijn beleid. De primaire doelstelling van de tbs is beveiliging van de samenleving. De tbs wordt opgelegd aan personen die lijden
aan een psychiatrische stoornis en een ernstig delict hebben gepleegd.
Behandeling van de stoornis is noodzakelijk om het recidivegevaar terug
te brengen. Hierbij maakt het niet uit of iemand wel of niet rechtmatig in
Nederland verblijft. Het is immers niet de verblijfstatus maar de stoornis
gerelateerd aan het delictgevaar die de grond vormt voor de oplegging
van de tbs.
Dit heeft tot consequentie dat de mogelijkheid van de oplegging van de
tbs behouden moet blijven voor delictgevaarlijke en psychisch gestoorde
ongewenste of nog ongewenst te verklaren vreemdelingen en voor ongewenste vreemdelingen van wie wordt aangenomen dat zij kort na uitzetting zullen terugkeren naar Nederland. Niet alleen de veiligheid van de
maatschappij, maar ook internationale morele verplichtingen liggen
hieraan ten grondslag.
In 2000 is het vorderingsbeleid van het Openbaar Ministerie gewijzigd in
die zin dat in beginsel – waar mogelijk en verantwoord – geen tbs-maatregel wordt gevorderd bij vreemdelingen van wie vaststaat of aannemelijk
is dat zij niet rechtmatig in Nederland zullen kunnen verblijven na afloop
van de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf en/of de tbs. In de in
2005 opnieuw vastgestelde aanwijzing TBS bij vreemdelingen is dit
uitgangspunt ongewijzigd gebleven (Stcrt 2005, 225). Deze maatregel had
tot doel de instroom van vreemdelingen in de tbs terug te dringen, waar
dit mogelijk en verantwoord was. In het onderhavig onderzoek blijkt dat in
het tbs-veld het beeld bestaat dat het aantal opleggingen van tbs bij
vreemdelingen nadien is afgenomen. Hoe groot deze afname is, is niet
onderzocht.
Teneinde te expliciteren dat het gewenst is bij de categorie delictgevaarlijke vreemdelingen tbs te vorderen, is het OM verzocht de aanwijzing aan
te passen.
Indien het OM gelet op de door mij gewenste beleidscontext zoals hierboven geschetst, meer dan tot nog toe het geval is geweest de tbs zal
vorderen bij (illegale) vreemdelingen, zal de instroom van vreemdelingen
in de tbs toenemen. Op grond van deze verwachting heb ik besloten de
voorziening in FPC Veldzicht te handhaven. Van hieruit zal worden geprobeerd de vreemdeling op een verantwoorde wijze terug te geleiden naar
het land van herkomst. Maatwerk is bij deze in absolute aantallen kleine
groep met een verscheidenheid van herkomstlanden noodzakelijk. Zo
wordt er bijvoorbeeld geïnvesteerd in een gedegen voorbereiding op de
terugkeer met aandacht voor de realisatie van een zinvolle dagbesteding,
optimalisering van de financiële situatie en sociale inbedding, en het
vinden van een passende verblijfsvoorziening. Direct na de feitelijke
uitzetting wordt vanuit het fpc vaak nog contact onderhouden met de
voormalige tbs-gestelde.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 452, nr. 90

4

Zoals uit het onderzoek blijkt, wordt in voorkomende gevallen aan de
glijdende schaal getoetst of tot verblijfsbeëindiging kan worden overgegaan. De onderzoekers constateren dat een complicerende factor bij het
toepassen van de glijdende schaal bij tbs-gestelden is dat bij aanvang van
de maatregel niet vaststaat hoe lang de maatregel zal duren. In theorie
kan het, aldus de onderzoekers, voorkomen dat een tbs-gestelde eerst bij
verlenging van de maatregel onder het bereik van de glijdende schaal
komt te vallen. De IND kent geen beleidsregel, zo constateren de onderzoekers, waarin is vastgelegd hoe met dergelijke casus wordt omgegaan.
Ik zal een verduidelijkende beleidsregel in de Vreemdelingencirculaire
opnemen. Tevens zal ik in het VRIS-protocol (Vreemdelingen in de
Strafrechtsketen), waarin de verantwoordelijkheden en taken van de
ketenpartners zijn beschreven, nadere instructies ten aanzien van
tbs-gestelden opnemen. Ten slotte zijn de inspanningen erop gericht om
zo kort mogelijk na het onherroepelijk worden van het rechterlijke vonnis
de mogelijkheid van verblijfsbeëindiging en ongewenstverklaring van de
vreemdeling te beoordelen, zodat het perspectief van de straf en/of maatregel bekend is.
Daarnaast zal de registratie van de status van tbs-gestelde vreemdelingen
verbeterd worden. Hiermee kan inzicht verkregen worden in het aantal
tbs-gestelden dat mogelijk nog ongewenst verklaard zal kunnen worden.
Bij de ongewenstverklaring tijdens de tbs wordt de behandeling stopgezet
en wordt de persoon ter voorbereiding op uitzetting in de voorziening van
FPC Veldzicht geplaatst. Indien verantwoorde uitzetting niet lukt, kan een
indicatie voor een longstayvoorziening in een fpc dan wel een tbs-locatie
in het gevangeniswezen worden gegeven.
Personen met een tbs-maatregel die reeds tijdens de tenuitvoerlegging
van de gevangenisstraf tot ongewenst vreemdeling worden verklaard en
van wie vaststaat dat zij niet kunnen worden gerepatrieerd, krijgen een
behandeling die gericht is op stabilisatie van de geestelijke stoornis, maar
niet op resocialisatie. Zij kunnen daardoor bij aanvang van de tbs-maatregel direct worden geplaatst in een tbs-locatie in het gevangeniswezen.
Hiermee wordt voorkomen dat zij behandelplaatsen bezetten die bestemd
zijn voor tbs-gestelden die wel kunnen resocialiseren. Tegelijkertijd
worden er voldoende mogelijkheden gecreëerd om de gezondheidstoestand van betrokkenen te verbeteren.
Uit het onderzoek blijkt dat de afdeling van FPC Veldzicht in PI De Grittenborgh onvoldoende mogelijkheden biedt voor een zinvolle dagbesteding
en dat de bewegingsvrijheid beperkt is. Deze situatie is verbeterd door
trainings- en therapiemogelijkheden uit te breiden en de bewegingsvrijheid binnen de pi te vergroten.
Bij de beslissing of de tbs-gestelde ongewenst verklaarde vreemdeling
moet worden gerepatrieerd, staat de veiligheid van de samenleving
centraal. Niet alleen de veiligheid van de Nederlandse samenleving staat
centraal, ook die van het land waarnaar wordt uitgezet dan wel overgedragen. Ik heb dat hierboven reeds benadrukt. Repatriëring van tbs-gestelden kan behalve via de Wots geschieden door opheffing van de tbs-maatregel door de rechter, onder de voorwaarde dat een passende vervolgvoorziening in het land van herkomst is georganiseerd. De opheffing van
de tbs door de rechter kan alleen plaatsvinden bij de verlengingszitting
van de tbs-maatregel die jaarlijks of tweejaarlijks plaatsvindt. Dit houdt in
dat wanneer de voorbereidingen voor terugkeer niet volledig rond zijn ten
tijde van de verlengingszitting en/of de repatriëring niet lukt binnen de
aanhoudingsperiode van een verlengingsbeslissing, een eventuele repa-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 452, nr. 90

5

triëring dan pas kan plaatsvinden bij de volgende verlengingszitting (na 1
of 2 jaar).
Het wetsvoorstel Tussentijdse beëindiging van de tbs bij ongewenste
vreemdelingen beoogt dit probleem op te lossen. Dit wetsvoorstel geeft
de minister van Justitie, naast de reeds bestaande mogelijkheden op
grond van de Wots, de bevoegdheid de tbs met het oog op uitzetting
tussentijds te beëindigen. Dit wetsvoorstel bevat de volgende elementen:
• de beslissing van de minister van Justitie om de tbs tussentijds te
beëindigen kan alleen geschieden indien er in het land van herkomst
een passende voorziening is geregeld, gericht in ieder geval op
vermindering van de stoornis en het daarmee samenhangende
recidivegevaar.
• de tbs-maatregel herleeft zodra de illegale vreemdeling naar Nederland terugkeert. Voor de tbs-gestelden wier tbs tussentijds is beëindigd
wordt hiermee de terugkeer naar Nederland verder ontmoedigd.
Het wetsvoorstel wordt naar verwachting rond het zomerreces bij uw
Kamer ingediend.
Een volledige garantie dat hij zich niet op onrechtmatige wijze toegang
verschaft tot Nederland kan uiteraard niet worden gegeven. Een ongewenst verklaarde vreemdeling die in Nederland verblijft maakt zich
evenwel schuldig aan een misdrijf (artikel 197 Wetboek van Strafrecht).
5. Tot slot
Zoals in het onderzoek werd geconstateerd is er een kleine groep
tbs-gestelde ongewenst verklaarde vreemdelingen die niet kan worden
uitgezet. Mede vanwege het feit dat zij vanwege hun status geen verlofmogelijkheden hebben, kan niet worden aangetoond dat de delictgevaarlijkheid in voldoende mate is afgenomen. Dit betekent dat de tbs een
onbepaalde duur kan krijgen. Dit is de consequentie van het beleid dat de
maatschappelijke veiligheid als uitgangspunt heeft. In het voortgezet
algemeen overleg tbs op 30 oktober 2007 is in uw Kamer gevraagd voor
deze groep een oplossing te vinden, bijvoorbeeld door hen een tijdelijke
verblijfsvergunning te geven teneinde resocialisatie in de Nederlandse
samenleving mogelijk te maken.
Op grond van artikel 68, eerste lid, Vreemdelingenwet 2000 kan op
aanvraag worden beslist tot opheffing van de ongewenstverklaring.
Uitgangspunt is dat een aanvraag wordt ingewilligd indien de vreemdeling onder meer sinds de ongewenstverklaring een vastgesteld aantal
jaren buiten Nederland heeft verbleven.
Er kunnen zich echter (uitzonderlijke) gevallen voordoen waarbij het
gevaar voor de openbare orde is geweken of het persoonlijk belang van
de vreemdeling dient te prevaleren vóórdat de van toepassing zijnde duur
van de ongewenstverklaring is verstreken. Als uitgangspunt geldt dat
slechts in de volgende twee situaties gesproken kan worden van (nieuwe)
bijzondere feiten en omstandigheden, die mogelijk een opheffing van de
ongewenstverklaring rechtvaardigen:
• familie- en gezinsleven als bedoeld in artikel 8 EVRM;
• verbod tot uitzetting in verband met artikel 3 EVRM.
Vorenstaande leidt mij tot de conclusie dat enkel het vooralsnog
ontbreken van een mogelijkheid tot overbrenging van de vreemdeling niet
voetstoots grond kan geven voor het inwilligen van een aanvraag om
opheffing van een ongewenstverklaring. Zowel de tbs-maatregel als de
ongewenstverklaring dienen de openbare orde en kunnen tegelijkertijd
worden opgelegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 452, nr. 90

6

Ten aanzien van de bovengenoemde categorie tbs-gestelde vreemdelingen blijven mijn inspanningen erop gericht voortdurend te toetsen of
repatriëring mogelijk is, bijvoorbeeld indien omstandigheden in het land
van herkomst wijzigen. Daarnaast zal ik door differentiatie in het beveiligings- en zorgaanbod ook voor ongewenste vreemdelingen het langdurig
verblijf zo passend mogelijk maken. Over het longstaybeleid zal ik de
Kamer naar verwachting nog voor het zomerreces berichten.
De staatssecretaris van Justitie,
N. Albayrak

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 452, nr. 90

7