Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 200 XVIII

Vaststelling van de begrotingsstaten van de
begroting Wonen, Wijken en Integratie (XVIII)
voor het jaar 2008

Nr. 66

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR WONEN, WIJKEN EN INTEGRATIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 juni 2008
De algemene commissie voor Wonen, Wijken en Integratie verzocht mij
op 28 april jl. (08-WWI-B-023/025) een reactie te geven op berichtgeving in
de Cobouw van 23 april jl. over spanning rond de aanbesteding van de
ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) en het functioneren van de Rijksgebouwendienst daarbij. De
commissie heeft via de griffier verzocht om in de beantwoording niet
alleen stil te staan bij de bedoelde aanbesteding, maar ook inzicht te
verschaffen in de wijze van aanbestedingen van de Rijksgebouwendienst.
Graag wil ik aan deze verzoeken gehoor geven. In het navolgende ga ik
eerst in op de berichtgeving in de Cobouw en het inmiddels bereikte
resultaat bij de aanbesteding van de ministeries van Justitie en BZK.
Daarna schets ik een beeld van de wijze waarop de Rijksgebouwendienst
betrokken is bij de aanbestedingen voor de departementen. Ten slotte ga
ik in op de aanbestedingsstrategie van de Rijksgebouwendienst.
1 Resultaat aanbesteding
Bij het project van de ministeries van Justitie en BZK was de strategie
gekozen om de aanbesteding te verdelen over meerdere percelen waarbij
de inschrijvers op voorhand verplicht waren om na selectie gezamenlijk
een rechtsvorm te kiezen. Dat laatste werd door de rechter niet geaccepteerd, waarna de aanbesteding opnieuw gestart werd, nu met het hele
werk in één perceel. Het aanbestedingsproces is nu afgerond. De kostenraming bedroeg, zonder dat rekening gehouden was met de huidige
situatie op de bouwmarkt, € 301 miljoen (prijspeil medio 2007) en het
uiteindelijke aanbestedingsresultaat € 328 miljoen (prijspeil november
2007). De bedragen die in de Cobouw werden vermeld komen mij dan ook
niet bekend voor.

KST119485
0708tkkst31200XVIII-66
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 66

1

2 Taakstelling Rijksgebouwendienst
De Rijksgebouwendienst beheert het vastgoed van het rijk, dat voor het
overgrote deel bij de dienst in eigendom is. De departementen betalen
periodieke gebruiksvergoedingen. De Rijksgebouwendienst heeft ook de
verantwoordelijkheid voor aankoop, aanhuur, afstoot (via de Dienst der
Domeinen), verbouwing en nieuwbouw. De dienst is met een totaal bruto
vloeroppervlak van ruim 7 miljoen vierkante meter de grootste vastgoedeigenaar van Nederland en met een gemiddelde jaaromzet van 1,3 miljard
euro één van de grootste aanbestedende diensten voor de utiliteitsbouw.
De Rijksgebouwendienst houdt een paar honderd aanbestedingen per jaar
en boekt daarbij gemiddeld gesproken een positief resultaat. Het werkgebied strekt zich uit van enkele megaprojecten tot een veelvoud aan kleine
verbouwings- en onderhoudsopdrachten. In het geval van (grote) verbouwingen en nieuwbouw wordt een projectorganisatie opgericht, waar de
Rijksgebouwendienst en het desbetreffende departement deel van
uitmaken. De Rijksgebouwendienst maakt met het departement afspraken
over de kosten, doorlooptijd en de kwalitatieve aspecten van het project.
Op basis daarvan stelt de Rijksgebouwendienst de specificaties op om die
vervolgens te laten uitwerken en realiseren door marktpartijen.
De keuze van die marktpartijen gebeurt via aanbesteding. De Rijksgebouwendienst treedt daarbij op als aanbestedende dienst en is verantwoordelijk voor een goed verloop van de gang van zaken. In het geval van de
ministeries van Justitie en BZK heeft de aanbesteding door de Rijksgebouwendienst dus plaatsgevonden in opdracht van deze twee ministeries.
Ook in het geval van de verbouw van het Rijksmuseum is de aanbesteding
uitgevoerd door de Rijksgebouwendienst. Hierbij heeft de aanbesteding
plaatsgevonden in opdracht van het ministerie van OCW en het Rijksmuseum.
3 Aanbestedingsprocedures
Er zijn verschillende procedures mogelijk om een aanbesteding te
houden. Voor projecten groter dan de Europese drempelwaarde zijn er
vrije procedures en uitzonderingsprocedures. De vrije procedures zijn de
openbare en de niet-openbare aanbesteding, de uitzonderingsprocedures
zijn o.a. de onderhandelingsprocedure en de concurrentiegerichte dialoog.
De Rijksgebouwendienst kiest bij Europese aanbestedingen meestal voor
de vrije procedure van de niet-openbare aanbesteding. Daarbij worden
geïnteresseerden via een aankondiging opgeroepen om zich als gegadigde te melden voor de keuze van de aanbieders. De keuze van de
aanbieders gebeurt op grond van de aangekondigde geschiktheidseisen.
Als er voldoende geschikte aanbieders zijn worden er meestal vijf geselecteerd. Als er minder dan vijf zijn, kan worden doorgegaan met de overgebleven gegadigde of gegadigden. Zij worden uitgenodigd om op basis
van de specificaties een aanbieding te doen. Als alle aanbiedingen binnen
zijn, worden ze beoordeeld op basis van vooraf bekendgemaakte gunningscriteria. Gunningscriteria zijn eisen waaraan de aanbiedingen
moeten voldoen en criteria waarmee de aanbiedingen kunnen gewaardeerd. De keuze valt op de aanbieding die volgens de criteria het gunstigst
is.
De andere vrije procedure, de openbare aanbesteding wordt minder vaak
gebruikt. Het verschil met de niet-openbare procedure is dat iedereen een
inschrijving kan doen. Dat is minder aantrekkelijk voor de markt omdat er
vaak te weinig kans op een opdracht is. En voor de Rijksgebouwendienst
heeft de openbare procedure het nadeel dat er geen mogelijkheid is de
bedrijven vooraf op kwaliteit te selecteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 66

2

Een andere methode bij Europese aanbestedingen komt voor bij
PPS-projecten (Publiek-Private Samenwerking), waarbij «geïntegreerde
contracten» worden aanbesteed. De meest uitgebreide vorm daarvan is
DBFMO (Design, Build, Finance, Maintain & Operate). Hierbij wordt
gebruik gemaakt van één van de uitzonderingsprocedures, te weten de
concurrentiegerichte dialoog. Daarbij wordt een aantal aanbieders geselecteerd en uitgenodigd om in dialoog te treden. Door de dialoog kunnen
aanbieders hun oplossingen optimaal afstemmen op de wensen en kan de
staat zijn wensen waar nodig toelichten. Na afloop van de dialoogfase
worden de aanbiedingen ingediend, waarbij dan op grond van het
gunningscriterium «economisch meest voordelige inschrijving» de keuze
wordt gemaakt.
Bij kleinere projecten wordt veelal gebruik gemaakt van meervoudig
onderhandse procedures, waarvan de beschrijving buiten het bestek van
deze brief valt.
4 Aanbestedingsstrategie
De Rijksgebouwendienst bepaalt per project de meest geschikte aanbestedingsstrategie. Dat is nodig omdat de projecten onderling veel verschil
vertonen, gerelateerd aan het feit dat de marktsituatie onderhevig is aan
verandering. De strategie bestaat onder andere uit de volgende afwegingen:
– worden de specificaties verder uitgewerkt door ontwerpende of uitvoerende marktpartijen of werken deze partijen samen gedurende het hele
ontwerptraject of wordt dit halverwege het ontwerptraject overgedragen van de ontwerpende naar de uitvoerende marktpartijen?
– welke contractvoorwaarden worden er gesteld, de standaard UAV
(uniforme administratieve voorwaarden), de UAVgc (idem voor geïntegreerde contractvormen) of een speciaal maatwerk-contract?
– wordt er gekozen voor hoofdaanneming (één perceel, voordeel:
minder coördinatieproblemen en faalkosten) of nevenaanneming door
verschillende (MKB-)bedrijven (meer percelen, voordeel: meer invloed
op individuele marktpartijen)?
– welke risico’s worden voor rekening van de marktpartijen gebracht en
tot welk niveau? (het gaat dan niet alleen om aansprakelijkheid voor
schade, maar ook over het risico dat het gerealiseerde uiteindelijk niet
aan de eisen voldoet)
– welke aanbestedingsvorm wordt gekozen: één van de vrije of uitzonderingsprocedures?
– welke geschiktheidseisen (omzeteisen, ervaring met soortgelijke
projecten en overige kwalificaties) worden er gesteld?
– welke gunningscriteria (geldt de laagste prijs of is er een beoordeling
van de inschrijvingen op de kwaliteit ervan) worden gehanteerd?
Veel van de berichtgeving over bovenstaande afwegingen gaat voorbij
aan de nuance die de praktijk vereist. De volgende aannames zijn daarbij
onjuist:
– dat keuze voor één perceel de mededinging voor grote projecten
beperkt,
– dat aanbestedingen met één aanbieder per definitie mislukken,
– dat kostenramingen de aanbieding op de (pro)cent nauwkeurig kunnen
voorspellen.
Enkele van bovenstaande thema’s zullen naar verwachting ook aan bod
komen in het Algemeen Overleg op 12 juni aanstaande over de aanbesteding van het Rijksmuseum.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 66

3

5 Actievere marktbenadering
De Rijksgebouwendienst is al enige tijd geleden begonnen met een
professionaliserings- en vernieuwingsslag waarbij wordt uitgegaan van
een actievere marktbenadering. Deze actieve marktbenadering vindt zijn
wortels in een viertal «inkoopontwikkelteams», die tot doel hebben om
het werken met raamcontracten en geïntegreerde contracten mogelijk te
maken. Het resultaat hiervan is ingebracht in de verdere ontwikkeling van
PPS-projecten en innovatieve contracten. Hierbij wordt ook veel nadruk
gelegd op kennismanagement waarbij rekening wordt gehouden met
marktanalyses en marktinformatie. De Rijksgebouwendienst doet dit
vanuit zijn voornemen op te treden als professioneel en publiek opdrachtgever, waarin professionele standaards op inkoopgebied, die ook voor het
bedrijfsleven gelden, gecombineerd worden met de publieke taken en
verantwoordelijkheden van de Rijksgebouwendienst.
Meer over deze actievere marktbenadering zal zijn gevat in mijn reactie op
de motie van de leden Van der Staaij en Depla (Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 38) die ik u voor Prinsjesdag zal toezenden.
De minister voor Wonen, Wijken en Integratie,
C. P. Vogelaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 66

4