Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 619

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 september 2015
Hierbij bied ik uw Kamer een tussenrapportage van de ILT aan inzake de
verbeteringen in het prestatiegericht onderhoud door ProRail1. Met deze
rapportage geeft de ILT een tussentijds oordeel over de vorderingen die
ProRail heeft gemaakt in het opvolgen van de aanbevelingen uit het
ILT-rapport Prestatiegericht Onderhoud van de Nederlandse Spoorweginfrastructuur van 16 december 20132.
Zoals ook gemeld in mijn aanbiedingsbrief bij het ILT-rapport uit 2013
richten de belangrijkste verbetermaatregelen van ProRail zich op:
1. Ontwikkelen van dusdanige onderhoudsnormen, inclusief afkeurnormen, in PGO-contracten, dat de veilige berijdbaarheid van het spoor
gegarandeerd wordt.
2. Indien afwijken van de eigen normen noodzakelijk is, dit proces
beheerst inrichten en borgen in het veiligheidsmanagementsysteem.
3. Beter zicht bieden op de actuele staat van onderhoud van de
infrastructuur en deze informatie beter ontsluiten voor de aannemers.
Bevindingen ILT
De ILT onderschrijft de richting die ProRail de afgelopen periode is
ingeslagen om veiligheid een nog prominentere plaats te geven bij de
aanbesteding en uitvoering van het kleinschalig regulier onderhoud. Met
de ontwikkeling van het nieuwe normenstelsel voor onderhoud, het
borgen van expert judgement bij afwijkingen van normen en de afspraken
over het delen van data over de fysieke stand van de infrastructuur met
aannemers, worden belangrijke stappen gezet. ProRail neemt maatregelen die passen bij haar rol als infrastructuurbeheerder die haar
verantwoordelijkheid neemt en ingrijpt als de veilige berijdbaarheid
mogelijk in het geding komt.
1
2

kst-29984-619
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Kamerstuk 29 984, nr. 466

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 619

1

Hoewel de voorgenomen maatregelen vertrouwen wekken is de ILT van
oordeel dat het nog te vroeg is om de eind 2013 geconstateerde overtredingen en tekortkomingen op te heffen. Dit hangt onder andere af van de
verdere uitwerking en resultaten van de geïmplementeerde maatregelen.
De conclusies van de ILT t.a.v. de belangrijkste verbetermaatregelen
worden hieronder uiteengezet. Voor de overige bevindingen verwijs ik u
naar het rapport in de bijlage.
Voortgang implementatie nieuw normenkader
Normenkader
ProRail heeft een nieuw normenkader voor kleinschalig onderhoud
ontwikkeld, dat op dit moment wordt geïmplementeerd. De ILT constateert dat ProRail een overtuigend nieuw normenstelsel implementeert dat
heldere criteria omvat.
Met dit normenkader wordt het duidelijker wanneer onderdelen van het
spoor onderhoud nodig hebben (attentiewaarde – AW), wanneer het
spoor met beperkingen te gebruiken is (interventiewaarde – IW) en
wanneer het spoor niet meer gebruikt mag worden (onmiddellijke
actiewaarde – OAW). Hierdoor is helder wanneer de onderhoudsaannemer de regie op het onderhoud heeft en wanneer ProRail de rol van
regisseur van de onderhoudsaannemer overneemt. Per 1 juli jl. zijn de
OAW’s contractueel vastgelegd. Op een later moment volgen de attentiewaarde en de interventiewaarde.
Expert judgement
De ILT stelt vast dat ProRail bij het overschrijden van de interventiewaarde
(spoor is met beperkingen te gebruiken) de regie naar zich toe trekt. Dit
houdt in dat een daartoe aangewezen en gecertificeerd functionaris kan
bepalen onder welke voorwaarden het treinverkeer nog doorgang kan
vinden. Om te komen tot certificering van deze functionarissen werkt
ProRail onder andere aan het formuleren van opleidingseisen en
eindtermen, ontwikkelen van opleidingen, het opleiden van functionarissen en het borgen hiervan in het veiligheidsbeheerssysteem (VBS).
Dit betreft een belangrijke verbetering die past bij ProRail’s taak om als
infrastructuurbeheerder de veilige berijdbaarheid van het spoor te borgen.
Het onderdeel «expert judgement» wordt door ILT dan ook als
overtuigend en veelbelovend beoordeeld. De ILT beschouwt de maatregelen van ProRail als realistisch en heeft de verwachting dat een gedegen
implementatie zal kunnen leiden tot opheffing van de eind 2013 geconstateerde overtreding.
Onderbouwing nieuw normenkader
De ILT is kritisch ten aanzien van enkele aspecten van de onderbouwing
van de nieuwe normen, omdat ProRail zich daarbij niet (volledig) houdt
aan haar eigen veiligheidsbeheersysteem (VBS). ProRail gebruikt voor de
onderbouwing van de nieuwe OAW-normen de Failure Mode Effect and
Criticality Analysis (FMECA)-methode. Hiermee is geanalyseerd bij welke
objecten falen direct kan leiden tot een botsing of ontsporing. Alleen voor
die parameters die aangemerkt zijn als kritisch voor de veilige berijdbaarheid heeft ProRail OAW’s vastgesteld. De FMECA die ProRail heeft
gebruikt is volgens de ILT een algemeen geaccepteerde methode om
faalvormen te benoemen en daarmee beheersmaatregelen voor te
schrijven. De ILT constateert dat ProRail zich op een aantal aspecten niet
houdt aan de modellen uit haar eigen veiligheidsbeheerssysteem en haar
eigen selectiecriteria. Daarnaast wordt onvoldoende rekening gehouden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 619

2

met het optreden van combinaties van faalvormen. De ILT wijst erop dat
het aan ProRail zelf is om haar modellen te kiezen en te onderbouwen
voor welke objecten zij normen vaststelt en welke waarde die hebben. Die
keuzes moeten echter wel passen binnen haar eigen veiligheidsbeheersysteem, omdat het VBS een voorwaarde is voor de geldigheid van haar
erkenning als infrastructuurbeheerder.
Zicht op de fysieke staat van de infrastructuur
Samen met de spooraannemers werkt ProRail aan het programma
Spoordata. Dit programma beoogt data over de toestand van de spoorinfrastructuur betrouwbaar en toegankelijk te maken voor ProRail zelf en
haar partners (aannemers en ingenieursbureaus) en zo optimaal bij te
dragen aan het beheer van de infrastructuur.
In Spoordata wordt een onderscheid gemaakt tussen configuratiedata en
sturingsdata. Configuratiedata specificeren waar iets ligt, wat het kan en
wat het is. Sturingsdata geven informatie over de geplande en uitgevoerde onderhoudsactiviteiten en biedt inzicht in de conditie en prestatie
van de configuratie en de afzonderlijke objecten. Het doel is dat alle
partners in de spoorbranche hun bedrijfsactiviteiten baseren op dezelfde
informatie. Stapsgewijs werkt ProRail toe naar deze integrale dataontsluiting.
De afgelopen periode heeft ProRail met de aannemers afspraken gemaakt
over de eisen die aan de configuratie-informatie van de infrastructuur
moeten worden gesteld. De ILT constateert dat er een plan ligt met
duidelijke mijlpalen. Hierdoor weten alle partijen van elkaar waar ze het
over hebben en wat ze bedoelen. ProRail is voornemens een aanbestedingsprocedure te starten om alle objecten en systemen in haar beheer te
schouwen en vervolgens vast te leggen in Spoordata. De ILT constateert
dat ProRail hiermee een belangrijke stap zet naar het vergroten van het
zicht op de fysieke staat van de infrastructuur in de toekomst. De basis
komt hiermee op orde. ProRail zal haar plannen met betrekking tot
sturingsdata concreter moeten maken en beter moeten onderbouwen
hoe, gedurende de uitrol van het project Spoordata, zal worden
gehandeld. De ILT constateert dat deze vervolgstap van belang is om op
actuele basis inzicht te verkrijgen in de fysieke staat van de infrastructuur.
Reactie ProRail
ProRail toont zich in haar bijgevoegde reactie3 tevreden met de erkenning
van de ILT voor de bereikte resultaten bij de implementatie van het
nieuwe normenstelsel. ProRail wijst erop dat het een omvangrijke
stelselwijziging betreft die met de grootst mogelijke zorgvuldigheid wordt
uitgevoerd. Dit gebeurt in intensieve samenwerking met de onderhoudsaannemers, vervoerders, vakbonden en toezichthouder ILT. ProRail kiest
hierbij voor het uitgangspunt dat kwaliteit voor snelheid gaat.
ProRail geeft in haar reactie aan de kritiek van de ILT op de onderbouwing
van het nieuwe normenstelsel ter harte te nemen en deze, in samenwerking met de ILT, te zullen verduidelijken en aanscherpen.
Ten aanzien van het verbeteren van het zicht op de fysieke staat van de
infrastructuur wijst ProRail erop dat de verbetermaatregelen ingrijpend
zijn en bovendien een volgordelijkheid kennen. Eerst configuratiedata en
vervolgens sturingsdata. Het verbetertraject van de configuratiedata loopt
in 2016 door en omvat het eenduidig specificeren van de behoefte, het
doen van data-analyses en buitenopnamen en op basis daarvan verbe3

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 619

3

teren van de nu beschikbare databases. Daarnaast wordt in de komende
periode, in aansluiting op de ontwikkeling van het normenkader, de
beschikbaarheid van sturingsdata verbeterd. In reactie op de vragen van
ILT over de wijze waarop ProRail in de tussentijd inzicht heeft in de fysieke
staat van de infrastructuur, heeft ProRail mij laten weten te beschikken
over voldoende informatie om haar beheertaken op een verantwoorde
manier uit te kunnen voeren. Deze informatie ligt vast in verschillende
databestanden bij ProRail en de onderhoudsaannemers. Het systeem is
nog niet centraal ontsloten en ook het verbetertraject moet verder worden
afgerond. Het programma Spoordata gaat ervoor zorgen dat deze
databases automatisch worden gekoppeld en gedeeld met de aannemers.
Beleidsreactie
De tussenrapportage van de ILT laat zien dat ProRail op de goede weg is
met het implementeren van de verbetermaatregelen ten aanzien van de
wijze waarop het klein onderhoud wordt uitgevoerd. ProRail versterkt haar
regie richting de aannemers. Met de ontwikkeling van het nieuwe
normenstelsel voor onderhoud, het borgen van expert judgement bij
afwijkingen van normen en de afspraken over het delen van data over de
toestand van de infrastructuur met aannemers, worden belangrijke
stappen gezet. ProRail neemt maatregelen die passen bij haar rol als
infrastructuurbeheerder die haar verantwoordelijkheid neemt en ingrijpt
als de veilige berijdbaarheid mogelijk in het geding komt.
Dit laat onverlet dat, alles overziende, de ILT terecht constateert dat het nu
te vroeg is de geconstateerde overtredingen weg te nemen en tekortkomingen op te heffen. Met name t.a.v. het zicht op de actuele staat van de
infrastructuur en de onderbouwing van het nieuwe normenstelsel heeft
ILT een aantal belangrijke vervolgvragen gesteld.
In de tussenrapportage stelt ILT vast dat het nieuw ontwikkelde normenkader van ProRail heldere criteria omvat die duidelijk zijn uit te leggen. De
transitie naar het nieuwe normenstelsel is complex. Met de contractuele
vastlegging van de onmiddellijke actiewaardes per 1 juli jl. is een eerste
belangrijke stap gezet. Hetzelfde geldt voor de opzet van het expert
judgement deel. Het is nu aan ProRail om de verdere uitrol van het
normenstelsel, inclusief expert judgement, vorm te geven. ILT zal daarbij
de vinger aan de pols houden. Ik ondersteun de door ProRail ingeslagen
richting, omdat hiermee duidelijkheid ontstaat over de wijze waarop en
wanneer wordt gehandeld bij overschrijdingen van normen. ProRail
neemt hiermee maatregelen om, in geval van overschrijdingen, op een
gecontroleerde manier delen van het spoor buiten dienst te stellen. Met
de onmiddellijke actiewaardes kan ProRail bovendien eenduidig
vaststellen wanneer de veiligheid in het geding is en ingegrepen moet
worden. Dit is in het belang van de reiziger die, goed geïnformeerd, moet
kunnen rekenen op een veilige en betrouwbare treinreis.
ProRail voert bij de implementatie van het stelsel een veiligheidsdialoog
met haar ketenpartners4. Deze overlegstructuur past goed binnen de
transparante manier van werken die is overeengekomen in de beheerconcessie. Samenwerking met en betrokkenheid van ketenpartners leidt tot
betere resultaten en zorgvuldig afgewogen maatregelen.
De ILT is kritisch ten aanzien van de onderbouwing van het nieuwe
normenstelsel, omdat ProRail zich daarbij niet (volledig) houdt aan haar
eigen veiligheidsbeheersysteem. ProRail laat in haar reactie weten de
kritiek ter harte te zullen nemen en de onderbouwing te zullen
4

Vervoerders, onderhoudsaannemers, IenM, consumentenorganisaties en vakbonden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 619

4

aanscherpen en verduidelijken. Samen met de ILT zal ik hier, vanuit mijn
concessieverantwoordelijkheid, op toezien.
Zoals eerder aan uw Kamer gemeld onderschrijf ik het belang dat de staat
van het spoor voor alle betrokkenen zo snel en zo compleet mogelijk
inzichtelijk is. Om dit doel te kunnen realiseren is het van groot belang dat
de ILT thans heeft vastgesteld dat ProRail een eerste belangrijke stap heeft
gezet, namelijk het vastleggen van afspraken met aannemers over de
eisen die aan de configuratie-informatie worden gesteld. De volgende
stap is de start van een aanbestedingsprocedure om alle objecten en
systemen te schouwen. Het programma Spoordata krijgt zo steeds meer
vorm. ProRail wijst er in haar reactie terecht op dat dit een ingrijpend
traject is dat bovendien een bepaalde mate van volgordelijkheid kent,
waarbij zorgvuldig te werk moet worden gegaan. Ik verwacht dat ProRail
de uitvoering voortvarend voortzet om het programma Spoordata eind
20175 af te ronden. ILT vraagt terecht aandacht voor de mate waarin
ProRail in de tussentijd zicht heeft op de fysieke staat van de infrastructuur. ProRail heeft mij laten weten ook op dit moment voldoende
inzicht te hebben in de fysieke staat van de infrastructuur om haar
beheertaken op een verantwoorde manier uit te voeren.
Tot slot
Samenvattend kom ik, op basis van de tussentijdse bevindingen van de
ILT en de reactie van ProRail, tot het oordeel dat ProRail op de goede weg
is met de implementatie van de verbetermaatregelen. De geconstateerde
voortgang met het nieuwe normenstelsel en de vorderingen die ProRail
met haar partners maakt in het structureel verbeteren van het inzicht in de
fysieke staat van de infrastructuur, zijn bemoedigend. Zorgvuldigheid
staat hierbij voorop. Ik onderschrijf de conclusie van de ILT dat het nu nog
te vroeg is om de overtredingen weg te nemen en tekortkomingen op te
heffen. Via het verbeterprogramma PGO uit de beheerconcessie wordt
IenM, naast de ILT-audits, ook rechtstreeks door Prorail ingelicht over de
voortgang in de verdere uitrol van PGO. Dit is passend gelet op de mate
waarin de uitrol van PGO en de elementen die daarmee samenhangen,
ingrijpen op de bedrijfsvoering van ProRail. De reactie van ProRail geeft
mij het vertrouwen dat ProRail voortvarend verder gaat met de implementatie van de verbetermaatregelen.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
W.J. Mansveld

5

Zoals aan uw Kamer gemeld in mijn brief van 28 mei 2014 (Kamerstuk 29 984, nr. 486)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 619

5