Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

27 859

Modernisering Gemeentelijke Basisadministratie
persoonsgegevens (GBA)

Nr. 105

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 juni 2017
Inleiding
In de voortgangsrapportage1 van 25 november 2016 heb ik aangekondigd
dat het programma operatie BRP (oBRP) in afstemming met de ketenpartners2 een volgende validatie van de integrale planning ging voorbereiden. Het programma heeft de opdracht gekregen om bij de validatie
van de planning waar nodig onzekerheden in kaart te brengen. Tevens heb
ik in december 2016 aan het Bureau ICT-toetsing (BIT) gevraagd toetsen
uit te voeren op respectievelijk het programma oBRP en het programma
In Beheer Name BRP (IBN BRP). Ten aanzien van de operatie is het BIT
specifiek gevraagd de toets te richten op het ontwikkelprogramma,
inclusief de codekwaliteit en de ontwikkelsnelheid. Voor de inbeheername
is gevraagd te kijken in welke mate de uitvoeringsorganisatie middels het
programma IBN BRP voorbereid is en in staat zal zijn om de producten
van de operatie in beheer te nemen. Het advies van het BIT treft u bij deze
brief aan3.
Met deze brief informeer ik de Tweede Kamer over het standpunt van het
kabinet over het advies van het BIT. Tevens wordt in deze brief nader
ingegaan op de integrale planning van de operatie BRP die door het
programma oBRP is opgesteld.
Ten slotte kom ik in deze brief de toezegging na om de Tweede Kamer te
informeren over de wijze waarop geregeld gaat worden dat levenloos
geboren kinderen kunnen worden geregistreerd in de basisregistratie
personen.
1

Kamerstuk 27 859, nr. 97
De ketenpartners zijn onder andere de leveranciers van burgerzakenmodules en afnemersystemen en de toekomstig beheerder (de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens, RvIG).
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
2

kst-27859-105
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 859, nr. 105

1

Concept integrale planning operatie BRP
Het programma is in het najaar van 2016 begonnen aan het opstellen van
een integrale planning. In maart 2017 is een concept integrale planning
aan de stuurgroep oBRP opgeleverd ter besluitvorming. Daarin is de
transitieperiode naar de nieuwe systemen (de periode van in beheer
nemen) zichtbaar gemaakt. De Tweede Kamer heeft op haar verzoek de
concept integrale planning ontvangen bij mijn brief van 18 mei jl4.
Volgens de concept planning is een uitloop te verwachten van 15
maanden in de doorlooptijd van de ontwikkeling van de software voor de
functionaliteit van het bijhouden van de basisregistratie personen. Mede
op basis van het rapport van onderzoeksbureau Gartner5 werd ervan
uitgegaan dat een aantal eerder ontwikkelde administratieve handelingen6
bruikbaar zou zijn. Nu is gebleken dat die code van onvoldoende kwaliteit
was om hierop verder te bouwen. De programmatuur voor deze administratieve handelingen moet opnieuw ontwikkeld worden. Verder zegt het
programma dat nu in de integrale planning rekening is gehouden met de
ervaringen die zijn opgedaan met de ontwikkeling van administratieve
handelingen. De doorlooptijd van de acceptatie van de «migratievoorzieningen en leveren»7 gaat volgens het programma 6 maanden langer
duren dan eerder voorzien, uitgaande van een langer durend acceptatietraject om de risico’s van de implementatie te mitigeren.
Het programma verwacht nu de acceptatie van de ontwikkelde systemen
af te ronden in juni 2019. Het programma verwacht een toename in de
kosten van ca. € 17 miljoen. De extra kosten worden hoofdzakelijk
veroorzaakt door het opnieuw ontwikkelen van de functionaliteit voor het
bijhouden.
De periode van in beheer nemen gaat zeker twee jaar duren. De afronding
van de aansluiting van de gemeenten op de nieuwe systemen is namelijk
door het programma voorzien voor begin oktober 2021. Door de uitloop
van de planning zullen de geraamde kosten van het programma stijgen.
De fase van in beheer nemen brengt ook kosten met zich mee. De niet
gevalideerde raming daarover, daterend van mei 2017, is dat de
inbeheername ca. € 134 miljoen zou kunnen gaan kosten. Deze raming
gaat uit van de integrale planning die het programma medio maart 2017
heeft opgesteld.
In de periode 2009 tot 1 januari 2017 is ca. € 87 miljoen aan uitgaven
gerealiseerd waarvan in totaal € 69 mln betrekking heef op de operatie
BRP en € 18 mln op de voorbereiding van de inbeheername.
Advies Bureau ICT-toetsing
Ik heb het advies van het BIT op 9 juni jl. ontvangen. Het BIT verwacht dat
de invoering van het BRP-systeem minstens anderhalf jaar langer gaat
duren dan het programma verwacht. Dat zou betekenen dat de operatie
BRP op zijn vroegst medio 2023 zal zijn afgerond en niet zoals het
programma zegt in oktober 2021. Daarom raamt het BIT ook hogere
kosten dan het programma. Het BIT is van mening dat er nog significante
risico’s zijn, die ertoe kunnen leiden dat invoering nog langer gaat duren
en meer gaat kosten. In het advies wordt onderbouwd hoe het BIT tot
4

Kamerstuk 27 859, nr. 104
Kamerstuk 27 859, nr. 68
6
Met administratieve handelingen wordt bedoeld het aanbrengen van wijzigingen in de
BRP-database.
7
Migratievoorzieningen en Leveren: voorzieningen voor het overzetten van gegevens van de
GBA naar de BRP en voorziening voor het leveren van die gegevens aan de afnemers.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 859, nr. 105

2

deze bevindingen is gekomen. Kortheidshalve verwijs ik daarvoor naar de
relevante passages in het advies.
Het BIT heeft tot taak te adviseren over de risico’s en slaagkans van een
ICT-project en geeft een oordeel over de mate van beheersbaarheid van
het project.
In dat kader zet het BIT de verwachte voordelen van de invoering van het
BRP-systeem af tegen de risico’s en de te maken kosten en vraagt het
Bureau zich af of het de moeite waard is om verder te gaan met de
operatie. In overweging wordt gegeven om de programma’s oBRP en IBN
BRP te stoppen. Het BIT adviseert concreet om nu een periode van
bezinning in te lassen en daarna een nieuwe planning te ontwikkelen, die
eerst in kaart brengt wat de huidige behoeften zijn van gemeenten en
afnemers, en vervolgens deze behoeften realiseert door de bestaande
systemen in kleinere en beter beheersbare stappen door te ontwikkelen en
waar nodig te vervangen.
Standpunt over BIT-advies
Zowel de concept-integrale planning van het programma oBRP als het
BIT-advies bevestigen de inhoudelijke, technische en organisatorische
complexiteit van de operatie BRP. Het risicogehalte van de operatie is
hoog. Daar zijn wij ons van het begin8 af aan steeds bewust van geweest.
Om de risico’s zo veel als mogelijk te beperken zijn sinds 2014 maatregelen getroffen om adequaat te kunnen sturen op de kwaliteit van de
software-ontwikkeling, op de planning en op de kosten. Dat betreft onder
andere de externe monitoring van de kwaliteit van de door het
programma ontwikkelde software.
Zeker bij projecten als de operatie BRP is het van belang om te allen tijde
onder ogen te zien of de risico’s groter zijn dan eerder is voorzien of dat er
reden is om te veronderstellen dat eerder geformuleerde doelstellingen
niet meer worden onderschreven. Dan moet tijd worden genomen om te
overwegen hoe het beste verder gegaan kan worden. Zo’n situatie doet
zich nu voor gezien de concept integrale planning van het programma en
het advies van het BIT. De gemeenten, in casu de VNG, delen dit oordeel.
Met de gemeenten, in casu met de VNG, is de afgelopen weken intensief
overleg gevoerd. In het gevoerde overleg is door de VNG het standpunt
ingenomen dat een periode van bezinning nodig is. Ook met vertegenwoordigers van de afnemers heeft afstemming plaatsgevonden. De
uitkomst daarvan is dat de noodzaak van een bezinning wordt onderschreven. VNG en afnemers zijn van mening dat definitieve besluiten pas
mogelijk zijn als onderzocht is of er een goed alternatief is voor de
operatie, een alternatief waarvoor ook precies in kaart is gebracht wat de
kosten er van zullen zijn. Dat moet in de periode van bezinning aan het
licht komen. De kosten en baten van het afronden van de oBRP moeten
daarbij worden afgezet tegen het mogelijke alternatief.
Ik vind het verstandig dat het BIT adviseert een periode van bezinning in
te lassen. Dat advies neem ik over. Gelet daarop is het naar mijn mening
op dit moment niet opportuun om verder te gaan met het maken van een
planning en het uitwerken van kostenramingen (en het valideren daarvan)
voor het in beheer nemen van de BRP-systemen. Dat is pas opportuun als
de uitkomsten van komende bezinning beschikbaar zijn en mede op grond
daarvan en op grond van te voeren overleg met VNG en afnemers,
besluitvorming over een vervolg ten principale heeft plaatsgevonden. Ik
sluit derhalve op voorhand geen enkele mogelijke uitkomst van de
besluitvorming uit.
8

Kamerstuk 27 859, nr. 68

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 859, nr. 105

3

Tijdens de periode van bezinning worden de werkzaamheden voor de
oBRP getemporiseerd. Alleen «no-regret» werkzaamheden zullen worden
verricht. Dit betekent dat alleen werkzaamheden worden voortgezet die
van nut zijn ongeacht de uitkomst van de bezinning. Alle overige
werkzaamheden zullen worden gepauzeerd. Zou de uitkomst van de
bezinning zijn dat de oBRP wordt vervolgd, dan moet dat ook mogelijk
zijn. Begin september zal ik de Tweede Kamer verder informeren over de
aanpak tijdens periode van bezinning.
De continuïteit van de basisregistratie personen is uiteraard niet in
geding. De bestaande GBA-systemen waarborgen dat en zullen dat de
komende jaren ook blijven doen.
Wie gaat bezinning uit voeren
Ik wil een drietal onafhankelijke deskundigen opdracht geven om de
bezinning uit te voeren. De deskundigen worden ondersteund door een
klein secretariaat en een klankbordgroep bestaande uit vertegenwoordigers van de gemeenten, de afnemers en het Ministerie van BZK. De
betrokkenheid van de gemeenten en de afnemers vind ik cruciaal. De
gemeenten en de afnemers moeten immers de uitkomsten van de
bezinning kunnen dragen. Aannemende dat de onafhankelijke deskundigen begin augustus a.s. de werkzaamheden kunnen starten, lijkt het mij
haalbaar dat uiterlijk in januari 2018 de uitkomsten van de bezinning
beschikbaar zijn.
De opdracht die de drie onafhankelijke deskundigen zullen krijgen gaat als
volgt luiden:
1. Bezie of het mogelijk is de operatie in kleinere en beter beheersbare
stappen op te delen, zodat de door het BIT genoemde (aanvullende)
risico’s verder kunnen worden gemitigeerd.
2. Bepaal wat de kosten zullen zijn van de ontwikkeling (inclusief
(acceptatie)testen, etc.) en van het in beheer nemen als de operatie
BRP wordt afgerond. Hou hierbij rekening met de maatregelen die
nodig zullen zijn om de (aanvullende) risico’s die het BIT heeft
geconstateerd te mitigeren.
3. Beslecht de vraagtekens die zijn gezet over (de kwaliteit van) het
software-ontwikkelproces van het programma oBRP, over het
acceptatietraject en over de transitie.
4. Bepaal of de doelstellingen, die dateren uit 20099, nog steeds worden
onderschreven voor alle betrokken partijen. Het gaat om de volgende
doelstellingen:
– actuele persoonsgegevens die 7*24 uur online beschikbaar zijn;
– verbeteren van de kwaliteit en actualiteit van de gegevens, onder
meer door directe verwerking van wijzigingen;
– mogelijkheden voor het leggen van verbanden tussen in de GBA
geregistreerde personen door enkelvoudige opslag van gerelateerde persoonsgegevens;
– eenvoudiger en goedkoper verstrekken van persoonsgegevens;
– flexibeler, sneller en goedkoper kunnen aanpassen van de
ICT-systemen;
– mogelijk maken van plaatsonafhankelijke dienstverlening;
– aansluiten op bestaande en nog te ontwikkelen
e-overheidsvoorzieningen.
5. Bezie in het licht van de uitkomsten bij punt 4 in hoeverre deze
doelstellingen binnen de GBA-V gerealiseerd kunnen worden.
Besteed daarbij ook aandacht aan de toekomstige technische en
functionele houdbaarheid van de GBA-V en gevolgen voor de
9

Vastgelegd in een bestuursakkoord met de VNG

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 859, nr. 105

4

6.

7.

(bedrijfs)processen van zowel de gemeenten als de afnemers. Breng
in beeld hoeveel het zal kosten om de GBA-V door te ontwikkelen.
Stel aan de hand van de uitkomsten bij de punten 1 tot en met 5 vast
of de businesscase10 voor de BRP nog steeds valide is. Breng in beeld
bij welke partijen (BZK, gemeenten, afnemers, etc.) de kosten en
baten neerslaan. Bepaal wat er sinds 2014 is bereikt en welke
vervolgstappen kostenefficiënt zijn.
Kijk terug naar de wijze waarop, sinds de doorstart in oktober 2013,
de operatie BRP is aangestuurd, inclusief de wijze waarop besluitvorming heeft plaatsgevonden, en het programma heeft gewerkt.
Analyseer welke lessen daaruit te trekken zijn voor de toekomst.

Registratie levenloos geboren kinderen in de Basisregistratie
Personen
De toezegging aan de ouders om het registreren van het levenloos
geboren kind mogelijk te maken wil ik gestand doen door de huidige
GBA-voorzieningen aan te passen, en die aanpassing dus los te koppelen
van en vooruit te doen lopen op het verdere traject van operatie BRP.
Hierdoor zal registratie bij de eigen gemeente mogelijk worden in aanloop
naar registratie in de nieuwe voorzieningen van de BRP. Op deze manier
leidt een eventuele vertraging van de modernisering van de BRP niet tot
een vertraging in de toezegging aan de ouders.
Om de registratie van levenloos geboren kinderen mogelijk te maken is
ook een wijziging van de Wet BRP nodig. Deze wetswijziging zal ik nog
deze zomer in consultatie doen. Door deze parallelle trajecten zal
registratie van het levenloos geboren kind op de kortst mogelijk termijn
worden gerealiseerd. Over deze trajecten houd ik goed contact met de
initiatiefnemers van de petitie.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

10

Businesscase: de afweging van kosten en baten rekening houdend met de risico’s

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 859, nr. 105

5