Raad
van State

No.W06.22.0126/III

' s-Gravenhage, 7 september 2022

Bij Kabinetsmissive van 14 juli 2022, no.2022001576, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van Staatssecretaris van Financiën - Toeslagen en Douane, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet houdende wijziging van de Algemene douanewet met betrekking
tot cameratoezicht en verwerking persoonsgegevens ( Wet cameratoezicht
douane), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel regelt de verwerking van persoonsgegevens bij het gebruik van
vaste en mobiele camera's door de douane. Deze camera's kan de douane
gebruiken ten behoeve van de toezichtstaken die de douane al heeft op grond van
het Douanewetboek van de Unie ( DWU) en de Algemene douanewet ( Adw). Het
wetsvoorstel voorziet in de opname van grondslagen, waarborgen en
randvoorwaarden voor het gebruik van camera's wanneer ( bijzondere)
persoonsgegevens worden verwerkt. Het voorstel wijzigt daartoe de Adw.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft eerder geadviseerd over
dezelfde materie. Dit betrof een advies over het wetsvoorstel versterking
grondslag cameratoezicht, dat onderdeel uitmaakte van het pakket Belastingplan
2022.' Het voorstel is naar aanleiding van het advies over liet Belastingplan 2022
uit het pakket Belastingplan 2022 gehaald. Daarna is besloten het voorstel niet in
te dienen bij de Tweede Kamer. 2 In plaats daarvan is het voorliggende, gewijzigde
en uitgebreide wetsvoorstel ter advisering bij de Afdeling aanhangig gemaakt.
De Afdeling adviseert in het wetsvoorstel op te nemen dat individuele natuurlijke
personen slechts worden geïdentificeerd voor zover dat noodzakelijk is voor de
vervulling van de taken van de douane. Ook adviseert zij om in te gaan op het
delen van gegevens met samenwerkingsverbanden. Tot slot adviseert zij om de
Autoriteit Persoonsgegevens ( AP) ( opnieuw) te raadplegen over het wetsvoorstel.
In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de
toelichting.
1.

Inleiding

Het wetsvoorstel regelt de verwerking van persoonsgegevens bij het gebruik van
vaste en mobiele camera's door de douane. Deze camera's kan de douane
gebruiken ten behoeve van de toezichtstaken die de douane al heeft op grond van
het Douanewetboek van de Unie en de Algemene douanewet. 3 Het voorstel regelt

Advies van de Afdeling advisering van 13 september 2021 ( W06.21.0269/111) inzake de wijziging
van de Algemene douanewet ( versterking grondslag cameratoezicht); zie ook advies van de
Afdeling advisering van 13 september 2021 ( W06.21.0273 1111) inzake het Belastingplan 2022,
punt 1a.
Nader rapport van 21 juli 2022, kenmerk 2022-0000180979.
3

Artikel 5, onderdeel 3 en 27, en artikel 46 DWU; artikel 1:23 Adw.

AAN DE K(I)NING

2

aldus geen toezichtsbevoegdheden van de douane, maar de verwerking van
persoonsgegevens die gemoeid is met de inzet van camera's ten behoeve van die
bevoegdheden. Het codificeert daarmee de bestaande praktijk.'
Zoals de toelichting vermeldt, kan douanetoezicht uitmonden in een
douanecontrole. 5 Een douanecontrole dient te zijn gebaseerd op een risicoanalyse,
die uitgevoerd wordt binnen een gemeenschappelijk kader voor risicobeheer. 6 Eén
van de hulpmiddelen voor het douanetoezicht en - controle is de inzet van
camera's. Het wetsvoorstel regelt daartoe dat de inspecteur bevoegd is
persoonsgegevens te verwerken, met als doel het systematisch in kaart brengen
van risico's voor het uitvoeren van de risicoanalyse in het kader van risicobeheer,
de blootstelling aan risico's te beperken, te bepalen of een douanecontrole moet
worden ingesteld of het ondersteunen van een douanecontrole.'
2.

Identificatie van personen

Het wetsvoorstel regelt de verwerking van persoonsgegevens bij het gebruik van
vaste en mobiele camera's door de douane. De toelichting preciseert dat de
beelden getrapt worden verwerkt: de douane kan real-time beelden bekijken, en
vervolgens relevante beelden ( gegevens) vastleggen en verder verwerken voor
zover dit noodzakelijk is voor de vervulling van de taken van de douane."
Als relevante beelden worden opgeslagen, worden volgens de toelichting
doeltreffende technische en organisatorische maatregelen getroffen waardoor een
daadwerkelijke identificatie van individuele natuurlijke personen redelijkerwijs
wordt uitgesloten. 9 Als voorbeeld noemt de toelichting dat personen die
voorkomen op opgeslagen beelden, gemaakt door een drone, softwarematig
worden geblurd als deze personen niet relevant zijn voor één van de doelen van
het voorstel. Verder meldt de toelichting dat geen gebruik wordt gemaakt van
camera's met een mogelijkheid tot gezichtsherkenning, zolang geen betrouwbare
software bestaat. 10 De Afdeling merkt het volgende op.
De inzet van camera's maakt mogelijk dat ook persoonsgegevens kunnen worden
verwerkt. Dat maakt inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. De verwerking van de
beelden dient te voldoen aan de eisen van de AVG, ter bescherming van onder
meer het privéleven. Onder de AVG is de verwerkingsverantwoordelijke gehouden
om technische en organisatorische maatregelen te treffen om te waarborgen dat
de verwerking in overeenstemming met de AVG wordt uitgevoerd." Meer
specifiek moet de verwerkingsverantwoordelijke dergelijke maatregelen treffen om

Zie de uitvoeringstoets.
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.
Artikel 46, tweede en derde lid, DWU.
Voorgesteld artikel 1:23a, eerste en tweede lid.

s Memorie van toelichting, paragraaf 3.6.
9

Memorie van toelichting, paragraaf 3.6.

10

Memorie van toelichting, paragraaf 2.3.

11

Artikel 24 AVG.

3

de algemene gegevensbeschermingsbeginselen te waarborgen, waaronder het
beginsel van minimale gegevensverwerking.`
De douane is reeds bevoegd het toezicht uit te oefenen ( zie punt 1). De douane
dient daarbij de douanecontrole te baseren op een risicoanalyse om de risico's te
beheren. Onderdeel van die risicoanalyse is het selecteren welk goed of welke
persoon aan controle wordt onderworpen.
De Afdeling merkt daarbij op dat het vaststellen van de identiteit van een persoon
op zichzelf niet noodzakelijk is voor het uitvoeren van een douanecontrole. Wel
dient het mogelijk te zijn om een relevante persoon in zoverre te ' identificeren' dat
kan worden nagegaan welke persoon gecontroleerd dient te worden. Het
vaststellen van de identiteit is vervolgens pas aan de orde wanneer dat relevant is
voor de juiste toepassing van de douanewetgeving of strafwetgeving.
Uitgangspunt is daarom dat personen slechts worden geïdentificeerd voor zover
dat noodzakelijk is voor de vervulling van de taken van de douane. In dat licht acht
de Afdeling de in de toelichting beschreven maatregel om daadwerkelijke
identificatie redelijkerwijs uit te sluiten essentieel, zodat de inbreuk op de
persoonlijke levenssfeer zo klein mogelijk is. In het voorstel is deze waarborg
echter niet opgenomen.
De Afdeling adviseert in het wetsvoorstel op te nemen dat individuele natuurlijke
personen slechts worden geïdentificeerd voor zover dat noodzakelijk is voor de
vervulling van de taken van de douane.
3.

Samenwerkingsverbanden

Uit het voorgestelde artikel 1:23g, derde lid, en de toelichting volgt dat de
camerabeelden ( en daarmee persoonsgegevens) kunnen worden gedeeld als de
douane daartoe wettelijk verplicht is, bijvoorbeeld als de officier van justitie deze
vordert.

13

De toelichting gaat echter niet in op de verstrekking van

persoonsgegevens aan samenwerkingsverbanden.
De Afdeling wijst erop dat de douane aan een aantal samenwerkingsverbanden
deelneemt. Dit betreffen bijvoorbeeld de Infobox Crimineel en Onverklaarbaar
Vermogen en de Regionale Informatie- en Expertisecentra, maar ook de Nationale
Samenwerking tegen Ondermijnende Criminaliteit.

14

Voorstelbaar is dat de

persoonsgegevens die de douane op grond van het voorstel verwerkt, worden
gedeeld met deze samenwerkingsverbanden, voor zover de verstrekking
noodzakelijk is voor het doel van die samenwerkingsverbanden.

Z
3
14

Artikel 25, eerste lid, AVG.
Memorie van toelichting, paragraaf 3.6.
De eerste twee samenwerkingsverbanden worden geregeld in de Wet gegevensverwerking door
samenwerkingsverbanden die voorligt bij de Eerste Kamer ( Kamerstukken 12020121, 35447, A);
de laatste is nog niet bij wet geregeld ( Kamerstukken 11 2021/22, 29911, nr. 350).

4

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
4.

Advies Autoriteit Persoonsgegevens

Het wetsvoorstel versterking grondslag cameratoezicht, onderdeel van het
Belastingplan 2022, was ter advies voorgelegd aan de AP. De AP heeft daarover
advies uitgebracht. 1s In de toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel wordt
ingegaan op dat advies. 16
De AP dient te worden geraadpleegd over wetgevingsmaatregelen inzake de
verwerking van persoonsgegevens." Over dit voorstel is niet opnieuw advies
gevraagd aan de Autoriteit Persoonsgegevens. Nu het vorige voorstel niet is
ingediend, 1'en sprake is van een aanzienlijk gewijzigd en uitgebreid wetsvoorstel,
dient opnieuw advies te worden gevraagd aan de AP.
De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel alsnog aan de AP voor te leggen
voor advies. Indien als gevolg van deze advisering het wetsvoorstel ingrijpend
wordt aangepast, dient het gewijzigde voorstel opnieuw voorgelegd te worden aan
de Afdeling.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de
Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

15

Advies van de AP van 19 augustus 2021, kenmerk z2021-10869.

i6

Memorie van toelichting, paragraaf 7.

" Artikel 36, vierde lid, en 57, eerste lid, onder c, AVG.
s

Nader rapport van 21 juli 2022, kenmerk 2022-0000180979.

u0i0ueuiJ uBn 21JaIS

•

• . • . • . • . • . • . . • .
. . . . . . . . . . . . . . . .
. . . , . . . , . . . . . • . ,
. . . . . . . . . . . . . . . .
•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

♦

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

.

•

•

•

.

•
.

•

•

•

.

•

•

•

•

•

•
•

•

•

•

•

•

•

•

•
.

•

•

•

•

•

•

•

•

•

r

•

•

♦

{

•

f

.

•

•

•

•

•

.

•

.

•

.

•

•

!

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

,

.

•

.

•

.

•

.

•

.

•

.

•

.

►

.

•

•

•

•

•

•

♦

•

•

•

•

•

•

•

.

•

•

.

•

•
•

.

•

•

•

•

.

•

•

•

•

•

•
.

•
!

•

.

.

•
f

•

•

•
•

•

•

•
•

•

•

.

•

.

•

•
•

•

•
.
•

♦

•

•

•

•

•

•
.

•

•

.

.

♦

.

•

.

•

.

,

•

,

.

,

.

,

.

,

.

•

.

•

.

,

•

.

•

.

•

•

•

•

i

.

f

.

•

.

!

•

z
0

Zending met ontvangstbevestiging

r-►

Zaakno:

r—+
W
O

•
♦

•

•

I• —•

•
•

•
•

•

•

.

•

•

•

•
•

•

•

•

•

•

•

•
1

•

•

•

•

•

♦

.

•

•

•

•' e/

C