Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

21 501-07

Raad voor Economische en Financiële Zaken

Nr. 1241

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 februari 2015
In deze brief ga ik in op de start van de Europese bankenunie en de
gevolgen daarvan voor werkafspraken met de Tweede Kamer aangaande
informatieverschaffing over ingrepen in de financiële sector. Ik schrijf deze
brief naar aanleiding van een aanbeveling van de Commissie De Wit, die
verzocht dergelijke werkafspraken op te stellen.1 Mijn voorstel voor
concrete werkafspraken treft u aan in een informatieprotocol, dat als
bijlage bij deze brief is opgenomen.
Inleiding
Naar aanleiding van de financiële crisis in 2008 en 2009 en de maatregelen die in deze periode noodzakelijk waren om de financiële stabiliteit te
borgen, heeft de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel
(commissie De Wit) aanbevelingen geformuleerd. Eén van de aanbevelingen van de commissie De Wit betreft het opstellen van een informatieprotocol teneinde de informatiepositie van de Tweede Kamer voorafgaand
aan crisismaatregelen voor de financiële sector te versterken. Het gaat
dan om een voorgenomen ingreep door de Minister van Financiën in de
financiële sector waarbij de directe inzet van publieke middelen aan de
orde is. De achtergrond voor deze aanbeveling is gelegen in het parlementaire budgetrecht.
Deze brief geeft een nadere invulling van deze aanbeveling, waarbij ik een
onderscheid maak tussen voorgenomen ingrepen bij banken en mogelijke
ingrepen bij andere financiële instellingen. Voor besluiten over ingrepen
bij banken geldt namelijk een nieuw Europees kader, dat gevolgen heeft
voor de inhoud van het informatieprotocol.
Deze brief ziet niet op situaties waarbij gebruik wordt gemaakt van
middelen van het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM). Voor de
aanwending van ESM-middelen bij crisismaatregelen in de financiële
1

kst-21501-07-1241
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Kamerstuk 31 980, nr. 77.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 21 501-07, nr. 1241

1

sector (in de eurozone) is voorzien in een separaat informatieprotocol, dat
op 15 december 2014 aan de Tweede Kamer is verzonden en met uw
Kamer is besproken tijdens het Algemeen Overleg Eurogroep/Ecofin Raad
d.d. 20 januari jl.2
Start Europese bankenunie
In juni 2012 is tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad door de
regeringsleiders besloten tot het oprichten van een Europese bankenunie.
Het doel van deze Europese bankenunie is een geïntegreerd kader op te
richten om de financiële stabiliteit te waarborgen en de publieke kosten
van de afwikkeling van banken te minimaliseren. Op deze manier wordt
de link tussen banken en overheden verminderd. De Europese bankenunie
is daarnaast van groot belang om adequaat toezicht en crisismanagement
te organiseren op Europees niveau, waarmee recht wordt gedaan aan het
grensoverschrijdende karakter van de markt voor bancaire diensten. Dit
brengt met zich mee dat door de komst van de Europese bankenunie de
verantwoordelijkheid en besluitvorming ten aanzien van zowel het
toezicht op als de afwikkeling van het overgrote deel van de Nederlandse
bankensector naar Europees niveau verschuift.
Met de aanvang van het gemeenschappelijk bankentoezicht op
4 november 2014 (Single Supervisory Mechanism, SSM), is een start
gemaakt met de inwerkingtreding van de Europese bankenunie. Binnen
het SSM heeft de Europese Centrale Bank (ECB) de eindverantwoordelijkheid voor het (directe) prudentiële toezicht op de grootste banken in de
Europese bankenunie overgenomen van de nationale toezichthouders.
Naast gemeenschappelijk bankentoezicht is in het kader van de Europese
bankenunie ook besloten tot Europese afwikkeling van banken, in de vorm
van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (Single Resolution
Mechanism, SRM).3 Voor een uitgebreide beschrijving van de werking van
het SRM verwijs ik naar de brief die ik op 23 februari jl. aan uw Kamer heb
gestuurd.4
Binnen de Europese bankenunie is het doel om bij afwikkeling een beroep
op publieke middelen zoveel mogelijk te beperken. Een van de instrumenten die daaraan moet bijdragen is het instrument van bail-in. Bail-in
zorgt ervoor dat verliezen en kosten van herkapitalisatie in de eerste
plaats worden opgevangen door de aandeelhouders en schuldeisers.
Mocht bail-in onvoldoende blijken dan kan gebruik worden gemaakt van
middelen uit het gemeenschappelijke afwikkelingsfonds, dat gefinancierd
wordt door de sector zelf. Hieronder zal ik nader ingaan op de gevolgen
die de komst van de Europese bankenunie heeft voor de positie van de
Minister van Financiën en de werkafspraken met de Tweede Kamer.
Ingrijpen door de SRB of DNB
De besluitvorming over de afwikkeling van Nederlandse banken vindt
voortaan plaats binnen een Europees gereguleerd kader. Dit Europees
kader wordt gevormd door de richtlijn inzake het herstel en afwikkeling
van banken (Bank Recovery Resolution Directive, BRRD) en de
2

Kamerstuk 21 501-07, nr. 1217.
Verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot
vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van
kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk bankenafwikkelingsfonds en tot
wijziging van Verordening (EU) nr. 1093/2010 van het Europees parlement en de Raad (PbEU
2014, L 225).
4
Brief van de Minister van Financiën, d.d. 23-02-2015, «Werking van het Single Resolution
Mechanism (SRM)», Kamerstuk 21 501-07, nr. 1238.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 21 501-07, nr. 1241

2

SRM-verordening. In de implementatie van dit kader wordt in Nederland
voorzien door het voorstel voor de «Implementatiewet Europees kader
voor herstel en afwikkeling van banken en beleggingsondernemingen.»
Dit wetsvoorstel zal nog dit voorjaar bij uw Kamer worden ingediend.
Waar in de BRRD een uniform raamwerk van minimumeisen voor het
herstel en de afwikkeling van banken voor alle EU-lidstaten is
afgesproken, tilt het SRM de besluitvorming over de afwikkeling van de
grootste banken (en de grensoverschrijdende banken) in de lidstaten die
deelnemen aan de Europese bankenunie vanaf 1 januari 2016 naar
Europees niveau. De SRB wordt vanaf 1 januari 2016 verantwoordelijk
voor eventuele beslissingen omtrent het afwikkelen van een grote
Nederlandse bank. In de SRM-verordening is bepaald dat de SRB en de
nationale afwikkelingsautoriteiten onafhankelijk en in het algemeen
belang dienen te handelen.5 DNB zal voor Nederland als de nationale
afwikkelingsautoriteit zitting nemen in de SRB en in die hoedanigheid
betrokken worden bij de besluitvorming over de eventuele afwikkeling
van Nederlandse grootbanken of van in Nederland gevestigde onderdelen
van een buitenlandse bank.
DNB blijft daarnaast primair verantwoordelijk voor de afwikkeling van de
nationale niet-significante banken die geen deel uitmaken van een
bankengroep die grensoverschrijdend actief is of die niet onder direct
toezicht staan van de ECB. DNB zal daarbij de regels uit de BRRD en de
SRM-verordening toepassen. Op het moment dat de ECB in het kader van
het SSM echter besluit om het toezicht op de kleine Nederlandse banken
naar zich toe te trekken, betekent dat automatisch ook dat de primaire
verantwoordelijkheid voor de afwikkeling van een dergelijke instelling
verschuift van DNB naar de SRB.
Uit het voorgaande blijkt dat de instelling van het SRM tot gevolg heeft
dat het nationale parlementaire budgetrecht niet langer in het geding is bij
afwikkeling van een bank en dat bovendien de Minister van Financiën
geen zelfstandige rol meer heeft bij de besluitvorming ten aanzien van de
afwikkeling van een bank. Dit brengt met zich mee dat er geen sprake
meer zal zijn van voorafgaande betrokkenheid van het nationale
parlement bij besluitvorming over afwikkeling van een Nederlandse bank.
Bovendien is in dit verband binnen het Europees kader informatieuitwisseling vooraf met het nationale parlement niet toegestaan.6
Uiteraard vindt er wel verantwoording ten aanzien van de besluiten van
de SRB en DNB achteraf plaats. Ook beschrijft de SRM-verordening de rol
van de nationale parlementen bij afwikkeling van banken. De volgende
paragraaf gaat hier nader op in.
Verantwoording
Nu besluitvorming over afwikkeling van banken in belangrijke mate op
Europees niveau plaatsvindt, verschuift de verantwoording over het
optreden van de afwikkelingsautoriteit(en) eveneens grotendeels van
nationaal naar Europees niveau. Zo legt de SRB met betrekking tot de
uitvoering van de SRM-verordening verantwoording af aan het Europees
parlement, de Europese Raad en de Europese Commissie.7
Nationale parlementen krijgen jaarlijks een verslag van de SRB toegestuurd over de uitvoering van de aan de SRB opgedragen taken en
kunnen vragen of opmerkingen bij de SRB indienen ten aanzien van de
5

Artikel 47, eerste lid, van de SRM-verordening
Artikel 84 BRRD en artikel 88 van de SRM-verordening.
7
Artikel 45 van de SRM-verordening.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 21 501-07, nr. 1241

3

aan de SRB toevertrouwde verantwoordelijkheden. Ook kan het nationale
parlement van een deelnemende lidstaat de voorzitter van de SRB
uitnodigen om samen met een vertegenwoordiger van de nationale
afwikkelingsautoriteit (DNB) aan een gedachtewisseling over de afwikkeling van een Nederlandse bank deel te nemen.8De voorzitter is verplicht
om gevolg te geven aan die uitnodiging.9
Dit laat onverlet dat voor de taken die bij de SRM-verordening aan
nationale organen zijn opgedragen, verantwoording richting het nationale
parlement geschiedt krachtens nationale wetgeving, op een wijze die
vergelijkbaar is met de wijze van verantwoording over ingrepen bij andere
financiële instellingen dan banken. Het gaat hier onder meer op de situatie
waarbij DNB binnen het SRM als nationale afwikkelingsautoriteit besluit
over de afwikkeling van een niet-significante bank in Nederland (voor
zover de ECB het directe toezicht op de bank niet naar zich toe heeft
getrokken). De verantwoording door DNB vindt in een deze gevallen
plaats door tussenkomst van de Minister van Financiën, die politiek
verantwoordelijk blijft voor het waarborgen van de stabiliteit van het
financiële stelsel in Nederland. Om invulling te kunnen geven aan deze
politieke verantwoordelijkheid, zal DNB de Minister van Financiën op de
hoogte dienen te brengen van ontwikkelingen bij een bank, die de
stabiliteit van het Nederlandse financiële stelsel in gevaar kunnen
brengen.10 DNB beschikt over die informatie vanuit haar rol als nationale
afwikkelingsautoriteit binnen het SRM.
Ingrijpen door de Minister van Financiën
Zoals hierboven beschreven zal door de Europese bankenunie een
nationale ingreep bij een bank – inclusief inzet van nationale publieke
middelen – door de Minister van Financiën in beginsel niet meer nodig
zijn. Dit neemt niet weg dat er zich nog steeds uitzonderlijke situaties
kunnen voordoen bij andere financiële instellingen dan een bank, zoals
een verzekeraar.11 Hoewel het principe dat private crediteuren voor de
kosten van afwikkeling opdraaien ook bij andere financiële instellingen het
uitgangspunt is,12 lijkt het mede gelet op de aanbeveling van de
commissie De Wit en het eerder genoemde budgetrecht van het
parlement, opportuun tot werkafspraken met de Tweede Kamer te komen
voor het onverhoopte geval dat er nationale publieke middelen zouden
moeten worden ingezet ten behoeve van een dergelijke ingreep. Een
voorstel voor concrete werkafspraken treft u in de bijlage bij deze brief.
Verslaglegging
In dit verband merk ik op dat door de Tweede Kamer een motie is
aangenomen waarin het presidium van de Tweede Kamer is opgeroepen
te onderzoeken of van vertrouwelijke overleggen voortaan schriftelijk
verslag kan worden gelegd, opdat een dergelijk verslag eventueel op een
later tijdstip kan worden betrokken in de verantwoording over genomen
besluiten.13 Ik onderken het belang van verantwoording achteraf. Hierbij
merk ik op dat verslaglegging kan leiden tot een inhoudelijk meer formeel
overleg, waardoor een minder open gedachtewisseling over een
interventiemaatregel die op dat moment nog definitief vorm moet krijgen
8

Artikel 46 van de SRM-verordening.
Artikel 46 van de SRM-verordening.
10
Artikel 1:90, vijfde lid, van de Wet op het financieel toezicht.
11
In 2008 is het ook noodzakelijk gebleken verzekeraar Aegon van kapitaalsteun te voorzien.
12
Ook het meest recente staatssteunkader van de Europese Commissie voor steun aan banken
verklaart de eis van burden sharing van overeenkomstige toepassing op andere financiële
instellingen als verzekeraars.
13
Kamerstuk 31 980, nr. 79, motie Merkies.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 21 501-07, nr. 1241

4

kan plaatsvinden. In dit verband zou mijn voorkeur daarom zijn af te
spreken geen schriftelijk verslag te maken van vertrouwelijke overleggen,
omwille van een zo inhoudelijke mogelijk vertrouwelijk overleg. Wel zal ik
in mijn brieven aan de Tweede Kamer verslag doen van de wijze waarop
ik de Kamerleden in de vertrouwelijke fase heb geïnformeerd en over de
inhoud van de tijdens het vertrouwelijk overleg gegeven informatie.
Complianceregeling Kamerleden
De informatie die mogelijkerwijs aan de orde komt in dit kader zal
onderhevig zijn aan een vertrouwelijkheidregime. Zo kan er sprake zijn
van informatie die vertrouwelijk is, omdat deze afkomstig is van de
toezichthouder (toezichtvertrouwelijk). Informatie kan tevens bedrijfsvertrouwelijk of koersgevoelig zijn. Voor dergelijke informatie gelden regels
omtrent voorwetenschap. Ook het gegeven zelf dat informatie wordt
gedeeld is vertrouwelijk; het bekend worden dat over een bepaalde
instelling vertrouwelijk informatie wordt verschaft aan de Tweede Kamer
kan immers al belangrijke vertrouwenseffecten hebben die de financiële
stabiliteit kunnen schaden. Ik zou de Tweede Kamer daarom willen
aanbevelen een eigen complianceregeling te ontwikkelen, waarin wordt
geregeld hoe om te gaan met de vertrouwelijke aard van eventuele
toekomstige overleggen.
Slot
Ik hoop, zoals toegelicht in deze brief, dat door de oprichting van het SRM
de kans op ingrepen in de financiële sector door de Minister van Financiën
uitzonderlijk is geworden. Mocht dit zich onverhoopt toch nog voordoen,
dan kunnen de in de bijlage bij deze brief opgenomen werkafspraken
mijns inziens tegemoet komen aan de wens van de Tweede Kamer
heldere afspraken te maken teneinde haar informatiepositie voorafgaand
aan ingrepen in de financiële sector te versterken.
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 21 501-07, nr. 1241

5

Bijlage:

Informatieprotocol m.b.t. niet-bancaire instellingen
Werkafspraken inzake vertrouwelijke overleggen:
Ministerie van Financiën – Tweede Kamer
1.

Vertrouwelijk (mondeling) overleg vindt plaats op het moment dat niet kan worden
uitgesloten dat een interventiemaatregel moet worden getroffen en de aanleiding en
mogelijke oplossingsrichtingen voldoende in kaart zijn gebracht om in een briefing aan
de Tweede Kamer te kunnen toelichten. Noodzaak tot vertrouwelijkheid van dit overleg
kan bijvoorbeeld zijn koersgevoelige, bedrijfsgevoelige, of toezichtvertrouwelijke
informatie, waarop wettelijke geheimhoudingsbepalingen van toepassing zijn, e.d.

2.

Het (eerste) vertrouwelijke overleg vindt plaats op initiatief van de Minister. Vervolgoverleg vindt plaats op initiatief van de Minister dan wel op initiatief van een meerderheid van
de deelnemende Kamerleden.

3.

Het vertrouwelijk overleg vindt plaats vanwege de wenselijkheid van tijdige betrokkenheid van de Kamer/commissie. Tijdens het overleg worden de financieel woordvoerders
van de fracties door de Minister geïnformeerd. Tijdens het overleg kunnen de leden
(technische) vragen stellen. De leden wordt niet om instemming gevraagd, evenmin
wordt er gevraagd naar hun (fractie)standpunt.

4.

Vanuit het Ministerie van Financiën/De Nederlandsche Bank (DNB) nemen ten hoogste
deel aan het overleg:
– De Minister van Financiën.
– De politiek assistent van de Minister van Financiën.
– Eén of meer Financiënambtenaren.
– De directeur toezicht en/of directeur afwikkeling van DNB.
– Eén of meer medewerkers van DNB.

5.

Vanuit de Tweede Kamer nemen deel aan het overleg:
– Voorzitter commissie Financiën.
– Eén Kamerlid per fractie met een vast lidmaatschap in de commissie Financiën. Een
Kamerlid dat is verhinderd kan alleen worden vervangen door zijn/haar fractievoorzitter.
– Griffier commissie Financiën.

6.

De informatieverschaffing kan worden ondersteund door vertrouwelijk opgestelde en
getoonde presentaties van de zijde van Financiën en DNB. Een hard copy van de door
Financiën en/of DNB gegeven presentatie(s) worden aan de griffier van de commissie ter
hand gesteld. Zij worden achter slot en grendel bewaard.

7.

De aan het overleg deelnemende Kamerleden mogen hun fractievoorzitter informeren
over het besprokene. De fractievoorzitter moet dan ook geheimhouding in acht nemen.

8.

Geheimhouding is een expliciete voorwaarde om aan het overleg deel te nemen. Van het
overleg wordt geen verslag gemaakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 21 501-07, nr. 1241

6