Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

24 557

Kansspelen

Nr. 209

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 juni 2023
Met deze brief informeer ik uw Kamer over de stand van zaken op het
gebied van kansspelen op afstand, anderhalf jaar na de opening van de
markt voor online kansspelen op 1 oktober 2021. Dit doe ik mede aan de
hand van de monitoringsrapportage van de Kansspelautoriteit (Ksa), die ik
uw Kamer op 26 april 2023 heb toegezonden.1
Daarnaast ga ik nader in op verslavingspreventie en toezicht en
handhaving. In de brief ga ik ook in op het verbod op ongerichte reclame
en de motie van het lid Van Nispen c.s. over het niet maken van een
uitzondering voor sponsoring bij dit verbod.2 Ook ga ik in deze brief in op
mijn toezeggingen om uw Kamer te informeren over taken en rolverdeling
bij verslavingspreventie, over bewustwordingsactiviteiten en de communicatie rondom risico’s van kansspelen en over de contouren van
scherpere kaders voor speellimieten. Daarnaast ga ik in op de mogelijkheden om aanbieders een melding te sturen wanneer de inschrijving van
een speler in het Centraal Register Uitsluiting Kansspelen (Cruks) is
beëindigd en op het lopende onderzoek door de Ksa naar de zorgplicht
van online kansspelaanbieders. Ten slotte geef ik zoals toegezegd in deze
brief een stand van zaken over de ontwikkelingen op het gebied van
toezicht en handhaving.
Inzet beleid kansspelen op afstand
De markt voor online kansspelen ontwikkelt zich deels conform
verwachting, bijvoorbeeld waar het gaat om de kanalisatiegraad.
Tegelijkertijd zijn er ook signalen die om bijsturing vragen, nog voordat de
Wet kansspelen op afstand (Koa) wordt geëvalueerd in 2024. Deze zien op
consumentenbescherming en het voorkomen van kansspelverslaving. Zo
verbied ik ongerichte reclame voor online kansspelen per 1 juli 2023 met

1
2

kst-24557-209
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 24 557, nr. 208.
Kamerstuk 30 234, nr. 312.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 557, nr. 209

1

het Besluit ongerichte reclame kansspelen op afstand (Besluit orka).3
Verslavingspreventie staat centraal in mijn beleidsinzet. Daarom wordt dit
jaar een agenda opgesteld waarin lopende en toekomstige activiteiten op
het gebied van verslavingspreventie een plek krijgen. Vooruitlopend op
deze agenda tref ik maatregelen op het gebied van voorlichting en
bewustwordingsactiviteiten, en werk ik aan een scherper kader voor de
invulling van de zorgplicht van aanbieders, in het bijzonder op het gebied
van speellimieten. Toezicht en handhaving en de doorontwikkeling
daarvan blijven daarbij onverkort belangrijk.
Ontwikkelingen kansspelen op afstand
Onlangs heeft de Ksa haar periodieke monitoringsrapportage online
kansspelen gepubliceerd.4 De rapportage geeft een beeld van de
kanalisatie van spelers naar legaal aanbod, van de omvang van de markt
en van de ontwikkelingen op het gebied van verslavingspreventie en
reclame.
Kanalisatie
Eén van de belangrijkste ambities van de Wet kansspelen op afstand (Wet
koa) is dat minimaal 80 procent van de spelers binnen drie jaar na
opening van de markt bij een legale aanbieder speelt. Een hoge kanalisatiegraad is voor de doelen van het kansspelbeleid van belang, zodat
mensen die online willen spelen, dit doen in een veilige omgeving met
transparante regels. Eerder kon alleen inzichtelijk worden gemaakt
hoeveel tijd spelers op websites van illegale kansspelaanbieders
doorbrengen ten opzichte van vergunde aanbieders. De Ksa kan met
behulp van gegevens uit een onderzoek door GfK nu ook over absolute
aantallen spelers uitspraken doen. Zo heeft de Ksa over de periodes juni
2021 tot en met september 2021 en oktober 2022 tot en met januari 2023
geanalyseerd hoeveel spelers er zijn en welk deel daarvan nieuwe spelers
zijn.5
Het percentage spelers dat enkel bij een vergunde aanbieder speelt, wordt
door de Ksa in haar rapportage geschat op 92 procent. Vrijwel alle spelers
die een illegale website bezoeken, spelen ook bij een vergunde partij. Dit
percentage lag vóór de opening van de markt rond de 50 procent.6 In de
rapportage is tevens te zien dat 61 procent van de spelers die nu bij legale
aanbieders spelen, niet speelden in de maanden voor de opening van de
markt. Dit percentage is fors. Dat betekent dat de hoge kanalisatiegraad
voor een belangrijk deel terug te voeren is op nieuwe spelers. Tegelijkertijd laat de rapportage zien dat er voornamelijk spelers bij lijken te zijn
gekomen die minder frequent spelen. Zoals in mijn brief van 26 april 2023
beschreven, heeft de wet niet tot doelstelling om meer of minder gebruik
van het online aanbod te realiseren. Mijn inzet is erop gericht dat onmatig
spelgedrag wordt ontmoedigd, risico- en probleemgedrag snel wordt
gesignaleerd en dat waar nodig tijdig wordt geïntervenieerd. In dit
verband zet ik de komende jaren in op het steeds nauwkeuriger kunnen
3

Stb. 2023, nr. 120.
Kamerstuk 24 557, nr. 208.
5
Er is daarbij gebruik gemaakt van gegevens over surfgedrag van 6000 deelnemers aan het
onderzoek. Het websitebezoek en appgebruik zijn geregistreerd door middel van geïnstalleerde
software op de computers of mobiele apparaten van deelnemers. Op deze wijze kan goed in
beeld gebracht worden of een deelnemer één of meerdere kansspelwebsites bezoekt. Met deze
analyse kunnen goede schattingen van totale aantallen spelers worden gedaan. Het is voor mij
daarbij van belang trends te kunnen meten en dit onderzoek geeft daar een goede eerste
indicatie voor.
6
Voor opening van de markt waren er twee legale aanbieders: TOTO voor sportweddenschappen en Runnerz voor paardenrennen.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 557, nr. 209

2

volgen van de ontwikkelingen en ben ik verheugd dat steeds meer
gegevens beschikbaar zijn en komen.
Marktomvang
De omvang van de markt voor online kansspelen kan met behulp van
verschillende indicatoren in beeld worden gebracht. De eerste betreft het
aantal aanbieders. Op dit moment zijn 23 vergunningen verleend, hiervan
worden 20 vergunningen geëxploiteerd. Dit is een verdubbeling ten
opzichte van de opening van de markt.
Een tweede indicator is het brutospelresultaat. Hiermee wordt gemeten
wat de financiële omvang van de markt is.7 In de eerste vier maanden na
de marktopening constateerde de Ksa een sterke groei van het brutospelresultaat. In het begin van 2022 zette de groei aanvankelijk niet door.
Vanaf juni 2022 neemt het brutospelresultaat maandelijks weer toe. Over
geheel 2022 bedroeg het brutospelresultaat van de legale markt
1,08 miljard euro. Het grootste segment van de online markt blijkt met
72 procent de online casinospelen tegen het huis te zijn, gevolgd door
sportweddenschappen. Op basis van de ervaringen in het buitenland
verwacht de Ksa voor de lange termijn een trendmatige groei van 13 tot
15 procent per jaar.
Een derde manier om de omvang van de markt in beeld te brengen, is te
kijken naar het webverkeer. De Ksa maakt het webverkeer inzichtelijk door
het aantal uren dat personen doorbrengen op websites van vergunde
aanbieders te vergelijken met de tijd die zij besteden op websites van
illegale aanbieders. Uit de monitoringsrapportage van de Ksa blijkt dat het
aantal uren dat personen doorbrachten op websites van vergunde
aanbieders direct na 1 oktober 2021 sterk is gestegen tot rond de
100.000 per dag. Tegelijkertijd daalde het aantal uren op de 100 meest
populaire illegale websites sterk. In 2022 fluctueert het webverkeer op
websites van vergunde aanbieders, met name in de zomermaanden,
mogelijk door de zomerstop voor populaire sporten. In dezelfde periode
blijft het aantal uren op illegale sites nagenoeg gelijk laag.
Tot slot heeft de Ksa ook gekeken naar het aantal spelers en spelersaccounts. In januari 2023 waren er 859.000 accounts waarmee ook daadwerkelijk gespeeld werd. Het aantal spelersaccounts zegt echter niet hoeveel
mensen daadwerkelijk deelnemen aan kansspelen. Hiervan heeft de Ksa
op basis van de data van onderzoeksbureau GfK voor het eerst een
inschatting kunnen maken. De Ksa schat het aantal spelers bij legale
aanbieders in 2022 op 762.000. Het gaat hierbij om spelers die in 2022
minimaal één keer gespeeld hebben. Op basis van de data van GfK heeft
de Ksa ook kunnen bepalen hoeveel accounts spelers hadden. Over de
periode juni 2021 tot en met januari 2023 hadden spelers gemiddeld
2,6 accounts bij vergunde aanbieders. Uit de rapportage blijkt dat
57 procent van de spelers bij slechts één aanbieder een account had en
dat 22 procent van de spelers een account had bij vier of meer aanbieders.
Aandeel jongvolwassenen
In de monitoringsrapportage gaat de Ksa specifiek in op jongvolwassenen. Net als in juli 2022 gerapporteerd, blijkt dat jongvolwassenen
oververtegenwoordigd zijn in het aantal spelersaccounts. Om die reden
heb ik bijvoorbeeld de inzet van rolmodellen in reclames in 2022 verboden
en kom ik in de paragraaf over bewustwording terug op nieuwe maatre7

Onder brutospelresultaat wordt voor de meeste kansspelen de som van de inzetten minus de
uitgekeerde prijzen verstaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 557, nr. 209

3

gelen. In januari 2023 speelden jongvolwassenen met 184.000 accounts.
Dat is met 21 procent van alle accounts die in januari 2023 gebruikt
werden nagenoeg gelijk aan het percentage gemeten in juli 2022.
Jongvolwassenen blijken hierbij relatief meer op sportwedstrijden te
wedden dan oudere mensen. Het gemiddelde verlies per gebruikt account
van een jongvolwassene is 54 euro per maand. Het gemiddelde maandelijkse verlies per gebruikt spelersaccount in 2022 was 143 euro. Dit
betekent dat de jongvolwassen speler gemiddeld aanzienlijk minder geld
verspeelt dan een oudere speler.
Het is niet duidelijk of dit te maken heeft met het feit dat jongvolwassenen
over minder besteedbaar inkomen beschikken of dat zij terughoudender
zijn in uitgaven voor kansspelen.
Verslavingspreventie
Verslavingspreventie is een belangrijk doel van het kansspelbeleid. Zoals
aangekondigd in mijn brief van 5 december 2022 werk ik op dit moment
aan verbeterpunten die ik zie op het gebied van verslavingspreventie.8
Hierbij betrek ik ook de lessen die getrokken kunnen worden uit het
voorkomen van verslaving bij genotmiddelen. Bij alcohol en tabak is
bijvoorbeeld bekend dat beperken van beschikbaarheid, reclame en
prijsmaatregelen een bijdrage kunnen leveren aan het voorkomen van
verslaving. Op het gebied van kansspelen gebeurt dit al met bijvoorbeeld
de vergunningplicht voor het aanbieden van kansspelen en met de
restrictieve reclameregels die met het verbod op ongerichte reclame voor
online kansspelen verder aangescherpt zijn. Gekeken zal worden in
hoeverre verdere lessen te benutten zijn binnen de kaders van het bredere
kansspelbeleid en de doelstellingen van de Wet kansspelen op afstand.
Daarnaast zal ik ook de aanbevelingen en adviezen van de Nationaal
Rapporteur Verslavingen bij toekomstige maatregelen en activiteiten
betrekken.
Hieronder schets ik de huidige stand van zaken rondom verslavingspreventie, mede op basis van de monitoringsrapportage van de Ksa.9 Daarna
ga ik in op de uitgangspunten die voor het verslavingspreventiebeleid zijn
geformuleerd in samenwerking met het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS) en de Ksa. Tot slot geef ik aan op welke specifieke
onderdelen ik aanvullende maatregelen heb genomen en ga meenemen.
Cijfers kansspelverslaving
Afgelopen maart heeft de Stichting Informatievoorziening Zorg (IVZ) de
tussenrapportage Kerncijfers Verslavingszorg 2016–2021 gepubliceerd.10
Hiervoor maakt IVZ gebruik van gegevens uit het Landelijk Alcohol en
Drugs Informatiesysteem (LADIS). Niet alle verslavingszorginstellingen
bleken in staat om over de periode van zes jaar betrouwbare gegevens
aan te leveren. De absolute aantallen in de rapportage die op 21 maart
2023 aan uw Kamer is aangeboden, betreffen niet het volledige beeld,
maar laten wel zien dat het aantal en aandeel mensen dat in behandeling
is voor kansspelverslaving stabiel is gebleven tussen 2016 en 2021.11 De
komende maanden wordt samen met verslavingszorginstellingen gewerkt
aan de verdere verbetering van de kwaliteit van de gegevens in LADIS.
Komend najaar worden de Kerncijfers Verslavingszorg 2016–2022
8

Kamerstuk 24 557, nr. 205.
Kamerstuk 24 557, nr. 208.
Stichting Informatievoorziening Zorg (2023). Tussenrapportage Kerncijfers Verslavingszorg
2016–2021.
11
Kamerstuk 24 077, nr. 513.
9

10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 557, nr. 209

4

gepubliceerd. Aangezien het vaak enkele jaren duurt voordat iemand een
verslaving heeft ontwikkeld en zich tot verslavingszorg wendt, geven de
voorlopige cijfers en naar verwachting ook de komende cijfers in het
najaar onvoldoende beeld van de effecten van de Wet koa op
kansspelverslaving.
Ik wil de komende tijd niet afwachten tot de ontwikkelingen in de
verslavingszorg zichtbaar zijn, maar de trend in het aantal risico- en
probleemspelers in de gaten houden om te voorkomen dat deze spelers
verslaafd raken aan kansspelen. De laatst bekende cijfers over aantallen
risico- en probleemspelers dateren van 2021, toen de «nieuwe meting
modernisering kansspelbeleid» is uitgevoerd.12 Op korte termijn vraag ik
daarom het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) eenzelfde onderzoek te laten uitvoeren naar risicovol en
problematisch speelgedrag onder spelers. Dit onderzoek zal ik periodiek
herhalen.
Uitgangspunten verslavingspreventie
Zoals aangegeven in mijn brief van 5 december 2022, heb ik samen met
VWS en de Ksa nadere uitgangspunten voor verslavingspreventie
uitgewerkt. Hierin heb ik ook de input van verslavings- en ervaringsdeskundigen meegenomen.
Het hoofddoel en uitgangspunt van verslavingspreventie is kansspelverslaving voorkomen en tegengaan. Vier subdoelen dragen bij aan dit
hoofddoel. Daarbij staat het perspectief van de speler centraal.
Langs de lijn van deze subdoelen zal het beleid verder vorm worden
gegeven:
1. Geïnformeerde (potentiële) speler en omgeving
De (potentiële) speler en zijn omgeving zijn zich bewust van de risico’s
van kansspelen en zij weten waar zij informatie en hulp kunnen vinden.
2. Passende interventies
Het voorkomen en signaleren van risicovol en problematisch speelgedrag en toepassen van adequate interventies door aanbieders en
overheid.
3. Passende zorg
Laagdrempelige informatie en hulp zijn beschikbaar voor spelers en
hun omgeving en er is een goede doorgeleiding naar professionele
hulp en/of zorg.
4. Kennis over (preventie van) kansspelverslaving
Kennis en signalen worden gedeeld tussen de betrokken stakeholders.
Er wordt onderzoek gedaan naar het voorkomen en behandelen van
kansspelverslaving ter verbetering van beleid en er vindt monitoring
plaats op de verschillende indicatoren van verslavingspreventie en
-behandeling.
Bij de vormgeving van het beleid is de samenwerking tussen het
Ministerie van Justitie en Veiligheid, het Ministerie van VWS en de Ksa
van groot belang vanwege ieders rol en verantwoordelijkheid bij het
voorkomen en tegengaan van kansspelverslaving. Als Minister voor
Rechtsbescherming ben ik stelselverantwoordelijk voor het kansspelbeleid
en daarmee ook voor wetgeving en beleid op het gebied van het
voorkomen en beperken van kansspelverslaving. Daarbij betrek ik het
Ministerie van VWS vanwege de expertise op het gebied van verslavingspreventie in brede zin en de stelselverantwoordelijkheid voor de verslavingszorg. Tevens heb ik samen met de Staatssecretaris van VWS een
12

Bijlage bij Kamerstuk 24 557, nr. 179.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 557, nr. 209

5

opdrachtgevende rol binnen het Verslavingspreventiefonds. De Ksa houdt
toezicht op naleving van de regels rondom kansspelverslaving en
handhaaft wanneer aanbieders zich niet aan deze regels houden.
Daarnaast beheert de Ksa het Cruks en het Verslavingspreventiefonds. De
komende tijd voer ik samen met het Ministerie van VWS en de Ksa nadere
gesprekken over de invulling van de onderlinge rolverdeling. Op basis van
de hierboven genoemde vier doelen wordt een werkagenda opgesteld
waarin lopende en toekomstige activiteiten op het gebied van verslavingspreventie een plek krijgen. In het vierde kwartaal van 2023 deel ik de
agenda met uw Kamer.
Vooruitlopend op deze agenda benoem ik hieronder een aantal maatregelen die ik reeds heb genomen of de komende periode verder uitwerk.
Voorlichting en bewustwording kansspelverslaving
Het uitgangspunt bij bewustwordingsactiviteiten is om gericht te werk te
gaan. Daarbij moet worden voorkomen dat deze onbedoeld juist interesse
voor kansspelen wekken. In samenwerking met de Ksa en het Ministerie
van VWS zijn in de afgelopen periode plannen voor bewustwordingsactiviteiten voor specifieke doelgroepen ontwikkeld. De uitvoering hiervan
wordt gefinancierd vanuit het Verslavingspreventiefonds. Hieronder
informeer ik uw Kamer zoals toegezegd over de ontwikkelde activiteiten.
Op basis van wetenschappelijke inzichten en signalen uit de verslavingszorg en van ervaringsdeskundigen weet ik dat jongvolwassenen
tussen de 18 en de 24 jaar makkelijk beïnvloedbaar en daarmee kwetsbaar
zijn. Tegelijkertijd blijkt dat jongvolwassenen oververtegenwoordigd zijn
in het aantal spelers.
Dit baart mij zorgen. Om die reden zet ik in op bewustwordingsactiviteiten
voor deze groep en wordt voor deze doelgroep in samenwerking met het
Trimbos-instituut gewerkt aan signalering van en begeleiding bij risicovol
of problematisch gokgedrag onder jongvolwassenen. Dit zal binnen het
programma Helder op School aangereikt worden aan scholen. Naar
verwachting start de ontwikkeling hiervan in november. De implementatie
op mbo-scholen start in de eerste helft van 2024, vervolgens starten het
hbo/wo en voortgezet onderwijs met de implementatie in de eerste helft
van 2025. Tevens kijk ik na de zomer van dit jaar naar bredere mogelijkheden voor gerichte publiekscommunicatie voor de doelgroep jongvolwassenen om hen bewust te maken van de risico’s van kansspelen en de
beschikbare hulpmiddelen.
Naast jongeren zijn ook mensen met schuldenproblematiek kwetsbaar
voor de negatieve effecten van kansspelen. In samenwerking met de
Nederlandse Schuldhulp Route is een plan voor een Geldfitpilot
ontwikkeld waarmee mensen beter worden geïnformeerd over de risico’s
van kansspelen en de beschikbare hulp. Het gaat hierbij specifiek om
mensen met schuldenproblematiek of financiële problemen veroorzaakt
door kansspelen. De planning is dat dit project leidt tot oplevering van de
Geldfitgids in de eerste helft van 2024.
Daarnaast heeft Jellinek in het verleden op verzoek van het Ministerie van
Justitie en Veiligheid digitaal trainingsaanbod op het gebied van
kansspelverslaving ontwikkeld, maar deze e-learning is ondertussen
verouderd. Het doel is om de vroegsignalering van verslavingsproblematiek bij online gokken te verbeteren bij eerstelijnsprofessionals, zoals
artsen, psychologen en schuldhulpverleners. In september wordt gestart
met onderzoek om te bezien of de e-learning nog aansluit bij de informatiebehoefte van de eerstelijnsprofessionals en of ervoor gekozen wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 557, nr. 209

6

deze e-learning te updaten. In het geval de e-learning onvoldoende
aansluit, wordt gezocht naar passendere communicatiemiddelen voor de
eerstelijnsprofessionals.
Tijdens het wereldkampioenschap voetbal in 2022 heeft het Loket
Kansspel, gefinancierd vanuit het Verslavingspreventiefonds, een gerichte
online publiciteitscampagne voor de doelgroep van 18- tot 25-jarigen
opgezet.
Het doel van de campagne was de bekendheid van het Loket Kansspel te
vergroten en een tegengeluid te geven op de reclame voor online gokken.
Spelers werden daarbij gewezen op de risico’s van online kansspelen. Via
Instagram, Google en display-advertenties werden spelers verwezen naar
de website van het Loket. Hier konden zij een quiz doen om meer inzicht
te krijgen in hun eigen gokgedrag. In totaal is de advertentie van Loket
Kansspel bijna twee miljoen keer vertoond bij de verschillende
platformen. Ook het bezoek op de website van het loket is gestegen met
28% ten opzichte van de periode daarvoor. De resultaten hebben
belangrijke inzichten opgeleverd over de doelgroep voor mogelijke
toekomstige acties. Alle ervaringen en resultaten uit de bewustwordingsactiviteiten neem ik mee bij het opzetten van voorlichting voor andere
kwetsbare groepen.
Gokstop door inschrijving in Cruks
Spelers kunnen met een inschrijving in Cruks een gokstop nemen.
Daarmee is Cruks een belangrijk middel op het gebied van verslavingspreventie. In speelcasino’s, in speelautomatenhallen en bij online kansspelen
moeten aanbieders controleren of iemand in Cruks staat ingeschreven
voordat diegene kan meespelen. De inschrijvingen in Cruks lopen sinds de
start in oktober 2021 gestaag op. Op dit moment zijn er 41.802 personen
geregistreerd in Cruks.13 Daarnaast kunnen mensen ook onvrijwillig
worden opgenomen in Cruks. Op 24 april 2023 heeft de Ksa een
vernieuwde versie van Cruks gelanceerd. De verbeterde omgeving op
www.cruksregister.nl maakt het eenvoudiger een (tijdelijke) gokstop in te
stellen. Daarnaast is een bedenkperiode toegevoegd van acht dagen voor
spelers die zich na hun gokstop willen uitschrijven. In deze periode kan
nog niet door de speler worden gespeeld. In de vorige versie van Cruks
kon dat met één druk op de knop. Door de bedenkperiode wordt impulsief
uitschrijven ontmoedigd. Eerder werd in de communicatie rondom het
register gesproken over een «speelpauze», maar in de vernieuwde versie
is nadrukkelijk gekozen voor «gokstop» omdat uit onderzoek blijkt dat
speelpauze de volledige lading niet dekt. Om het vernieuwde Crukssysteem onder de aandacht te brengen en de bekendheid van Cruks te
vergroten, werkt de Ksa aan een gerichte pilotcampagne onder probleemspelers en partijen die deze mensen helpen bij gokproblemen. Denk
hierbij bijvoorbeeld aan de verslavingszorgsector, zorgsector en de
schuldhulpverlening. Naar verwachting start de pilot na de zomer van dit
jaar.
Zoals ik eerder heb aangegeven, vind ik het een interessante gedachte om
aanbieders een melding te geven wanneer spelers opnieuw willen spelen
nadat hun inschrijving bij Cruks is afgelopen.14 Aanbieders kunnen dan
contact opnemen met de betrokkene om te kijken of diegene verantwoord
kan spelen. Cruks is in de Wet koa echter zo ontworpen dat de borging
van de anonimiteit van spelers voorop staat. De verwachting is dat spelers
terughoudender kunnen worden in het registreren in Cruks wanneer hun
13
14

Peildatum 22 mei 2022.
Kamerstuk 24 557, nr. 205.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 557, nr. 209

7

anonimiteit in het geding komt. Nader onderzoek, ook onder gebruikers
van Cruks, is daarom nodig om te kijken of het wenselijk en proportioneel
is om dit anonimiteitsbeginsel in wet- en regelgeving los te laten. Dit
onderwerp zal ik meenemen in het traject van de evaluatie van de Wet koa
in 2024.
Zorgplicht aanbieders en speellimieten
In mijn brief van 5 december 2022 gaf ik aan in de eerste helft van 2023
regelgeving op te stellen om speellimieten beter beschermend te laten
werken.15 Dit gezien het wettelijke uitgangspunt dat iemand zelf limieten
moet instellen. Uit de verkenning die hiervoor uitgevoerd is, blijkt dat
verdiepend onderzoek nodig is om tot effectieve maatregelen te komen.
Dit gaat verder dan enkel het stellen van een limiet. Het ontwerpen van
regelgeving zal in afwachting van de uitkomsten van deze onderzoeken
meer tijd in beslag nemen. Ik verwacht eind 2023 de contouren gereed te
hebben.
Op dit moment wordt een tweetal verdiepende onderzoeken uitgevoerd.
Het WODC laat een onderzoek uitvoeren naar gedragsinterventies
(nudging) bij het instellen van speellimieten bij de eerste registratie van
een speler bij een aanbieder. Dit onderzoek is naar verwachting in
september van dit jaar afgerond. Daarnaast doet de Ksa op dit moment
nader onderzoek naar de invulling van de zorgplicht door aanbieders. De
Ksa heeft aangegeven dat de eerste bevindingen aanleiding geven voor
verdiepende vragen over hoe de zorgplicht er in de praktijk uitziet.
Daarom heeft de Ksa besloten het onderzoek uit te breiden.
De uitkomsten van dit onderzoek worden naar verwachting in augustus
van dit jaar bekend.
Om een duidelijker beeld te krijgen van de werking en effectiviteit van
speellimieten en mogelijke aanvullende maatregelen is de afgelopen tijd
tevens gesproken met meerdere Nederlandse en buitenlandse wetenschappers en heeft een literatuurstudie plaatsgevonden. Hieruit is mij
duidelijk geworden dat afzonderlijke maatregelen zoals enkel een
bovengrens voor speellimieten onvoldoende effectief zijn om onmatig
speelgedrag te voorkomen. Voor een effectieve aanpak zijn aanvullende
preventieve maatregelen noodzakelijk. Met het oog daarop wil ik dan ook
meer doen en een breed pakket aan maatregelen ontwikkelen dat al op
relatief korte termijn kan worden ingevoerd. Dit heeft tot doel dat het
systeem rond limieten beter beschermend werkt. Dat pakket ziet enerzijds
op gedragsinterventies bij het instellen van speellimieten bij de eerste
registratie en anderzijds op maatregelen die tijdens het spelen kunnen
bijdragen aan het bewaken van de eigen grenzen. Een voorbeeld hiervan
kan een wekelijks of maandelijks speelgeschiedenisrapport zijn of een
pop-up tijdens het spelen met een «reality check». Dit vraagt echter
nadere uitwerking en invulling. Hierbij is ook inbreng benodigd van
aanbieders die al met verschillende interventies werken en van de Ksa als
toezichthouder.
De verkenning biedt aanknopingspunten voor de verdere uitwerking van
een bovengrens voor speellimieten. Als het gaat om financiële limieten
geven veel wetenschappers aan een voorkeur te hebben voor het stellen
van een strenge bovengrens, waarvan alleen onder voorwaarden kan
worden afgeweken. Bijvoorbeeld wanneer een speler kan aantonen, door
middel van een salarisstrook of bankgegevens, dat hij voldoende
financiële middelen heeft. Het werken met een bovengrens geeft spelers
minder mogelijkheden om veel geld te verspelen bij legale aanbieders. De
15

Kamerstuk 24 557, nr. 206.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 557, nr. 209

8

wetenschappers verschillen onderling echter van mening over hoe streng
de bovengrens moet zijn. Wat voor de een immers betaalbaar is, is dat
voor de ander niet. Daarnaast kan het hanteren van een absolute of te
strenge bovengrens ertoe leiden dat spelers uitwijken naar illegaal
aanbod en dat is strijdig met de bedoelingen van het kansspelbeleid.
Bovendien is een bovengrens naar verwachting beperkt effectief in het
voorkomen van incidenten met hoge schulden. Spelers die verslaafd zijn,
vinden namelijk vaak wel een manier om alsnog (illegaal) te spelen. Het
gewenste effect, dat spelers met limieten spelen die voor hun situatie
passend zijn, wordt dus niet zonder meer bereikt met een strenge
bovengrens. Daarom wil ik bezien hoe het mogelijk is om in regelgeving
een bovengrens neer te leggen waarbij het mogelijk is naar boven af te
wijken, met als voorwaarde dat de speler een aantal verplichte stappen in
het systeem heeft gezet. Met de Wet koa is vastgelegd dat een speler zelf
verantwoordelijk is voor het instellen van zijn limiet.
Ik verwacht eind dit jaar het geschetste pakket aan maatregelen (gedragsinterventies bij het instellen van limieten, een bovengrens voor limieten
en aanscherpen zorgplicht) uitgewerkt te hebben, inclusief op welke wijze
dit vorm kan krijgen in regelgeving. Daarbij kijk ik ook, mede in het kader
van het eerdergenoemde onderzoek van de Ksa, breder naar de invulling
van de zorgplicht door aanbieders. Op basis hiervan zal ik bepalen of en
zo ja, op welke wijze de regels omtrent de zorgplicht van aanbieders
aangescherpt moeten worden. Ik zal dit brede pakket aan maatregelen
vervolgens laten monitoren en waar nodig meenemen in de verdere
ontwikkeling van wet- en regelgeving voor kansspelen op afstand.
Reclameverbod per 1 juli 2023
De afgelopen periode is nog steeds veel reclame zichtbaar geweest op tv,
in de buitenruimte en via online advertenties en berichten op sociale
media. Het aantal televisiereclames daalt daarbij. Tegelijkertijd is over het
gehele jaar 2022 een forse stijging te zien van online advertenties. Dit
komt naar verwachting deels door de toename van het aantal vergunninghouders, maar het is ook de inschatting dat reclames verschuiven van tv
naar online. De leden van de brancheverenigingen Vergunde Nederlandse
Online Kansspelaanbieders (VNLOK) en Nederlandse Online Gambling
Associatie (NOGA) maken geen buitenreclame meer sinds de zomer van
2022, op grond van zelf opgelegde beperkingen. Hierdoor was in eerste
instantie een daling in aantal buitenreclames waarneembaar vanaf mei
2022. In de laatste maanden van 2022 is echter weer een toename
zichtbaar doordat aanbieders die niet bij VNLOK of NOGA zijn aangesloten, sterker hebben ingezet op buitenreclame.
Ik vind het goed dat de bij een brancheorganisatie aangesloten aanbieders
zelf inspanningen hebben gedaan om tot beperkingen van reclames voor
online kansspelen te komen. Toch lieten de nog steeds aanwezige tv- en
buitenreclames en de trend naar meer reclames op online media zien dat
kaders nodig zijn om ongerichte reclame te voorkomen en daarmee
kwetsbare groepen te beschermen. Reclame blijft daarbij nodig om het
legale aanbod van online kansspelen kenbaar te maken. Tegelijkertijd
heeft de overheid de plicht om kwetsbare groepen te beschermen tegen
de risico’s van online kansspelen in het verlengde van consumentenbescherming en verslavingspreventie. Daarom wordt met het Besluit orka
per 1 juli 2023 ongerichte reclame voor online kansspelen verboden. Met
dit verbod komen de kwetsbare groepen, in het bijzonder minderjarigen
en jongvolwassenen, minder in aanraking met reclames voor online
kansspelen en wordt voor kwetsbare groepen de verleiding beperkt om
aan risicovolle kansspelen te beginnen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 557, nr. 209

9

Vanaf 1 juli 2023 zijn onder meer radio en tv-commercials, advertenties in
kranten en tijdschriften, op billboards in bushokjes en op straat voor
online kansspelen verboden. De online kansspelaanbieders mogen alleen
nog zodanig specifiek gerichte reclame maken dat deze geen jongeren
onder 24 jaar of andere kwetsbare groepen bereikt. Adverteren op internet
en televisie op aanvraag is enkel nog toegestaan onder strenge
voorwaarden. Vergunningenhouders moeten mensen gelegenheid geven
aan te geven geen reclame te willen ontvangen. Zij moeten voorts de best
beschikbare maatregelen treffen om te voorkomen dat reclame iemand
jonger dan 24 jaar of iemand uit een kwetsbare groep bereikt. Daarnaast
moet worden aangetoond dat minstens 95 procent van de reclame
personen heeft bereikt die 24 jaar of ouder waren. Vergunninghouders
voor niet-online kansspelen mogen ten slotte geen reclame maken die lijkt
op reclame voor online kansspelen.
Sponsoring voor online kansspelen, zoals neutrale vermelding van een
naam op een shirt, valt ook onder reclame. Dit is niet uitgezonderd van de
regels voor ongerichte reclame. Voor bestaande sponsorcontracten geldt
wel een overgangstermijn, zodat evenementenorganisatoren, sporters en
sportclubs zo veel mogelijk kunnen voldoen aan verplichtingen uit
bestaande overeenkomsten en op zoek kunnen gaan naar nieuwe
sponsors. Sponsoring van tv-programma’s en evenementen moet vanaf
1 juli 2024 voldoen aan de nieuwe regels voor ongerichte reclame. Voor
de sponsoring in de sportsector geldt dit vanaf 1 juli 2025. Daarmee geef
ik ook invulling aan de motie van het lid Van Nispen c.s. om in het
reclameverbod geen uitzondering te maken voor sponsoring.16
Toezicht en handhaving
Voor een effectief kansspelbeleid zijn toezicht en handhaving onontbeerlijk. De Ksa heeft in de afgelopen jaren de basis gelegd om toezicht en
handhaving datagedreven en risicogestuurd te doen. Het komende jaar
werkt de Ksa aan de doorontwikkeling hiervan. Conform de toezichtagenda van de Ksa voor 2023 wordt extra inzet gepleegd op onder meer
de invulling van de zorgplicht, de naleving van de (per 1 juli 2023
aangescherpte) reclameregels en het bestrijden van illegaal online
aanbod.17
Eerder heb ik in mijn brief van 5 december 2022 en de beleidsreactie op
het rapport «Evaluatie Kansspelautoriteit 2017–2021» aangegeven dat ik
het belangrijk vind dat de Ksa periodiek informatie geeft over de inzet en
effecten van haar formele en informele handhavingsmaatregelen.18 In
haar Jaarverslag 2022 gaat de Ksa hier uitgebreid op in.19 De Ksa zet
verschillende handhavingsmethoden in op het gebied van (online)
kansspelen. Zo monitort de Ksa voortdurend het webverkeer en sociale
media op illegale online aanbieders en trekt zij binnengekomen signalen
na. De Ksa monitort periodiek welke 100 illegale kansspelwebsites vanuit
Nederland het meest worden bezocht. Als de Ksa na onderzoek dreigt met
een last onder dwangsom door een voornemen daartoe aan de aanbieder
te sturen, kiezen veel illegale aanbieders er direct al voor hun website uit
de lucht te halen. Deze interventies zijn vaak niet zichtbaar, maar wel
effectief. Verder heeft de Ksa een aantal boeterapporten opgesteld.

16

Kamerstuk 30 234, nr. 312.
Toezichtagenda 2023: Risico-gestuurd toezicht voor «Veilig spelen». Vindplaats: https://
kansspelautoriteit.nl/nieuws/2023/februari/toezichtagenda-2023-risico-gestuurd.
18
Kamerstuk 24 557, nr. 206.
19
Jaarverslag 2022: eerste volledig jaar online kansspelen in beeld.
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 557, nr. 209

10

Toezicht en handhaving in cijfers
In 2022 heeft de Ksa 277 mogelijk illegale websites onderzocht en naar 26
aanbieders een nader onderzoek ingesteld. In verband met illegaal
aanbod zijn zeven illegale aanbieders aangepakt met boetes van in totaal
29 miljoen euro. De opgelegde boetes zijn gebaseerd op het aangepaste
boetebeleid van de Ksa sinds 1 oktober 2021. Naast boeteverhogende
omstandigheden kan nu ook een boete worden opgelegd op basis van de
geschatte omzet. In 40 gevallen pasten aanbieders hun gedrag aan na
dreiging met sancties. Elf aanbieders zijn na een voornemen tot een last
onder dwangsom gestopt met hun illegale activiteiten.
Twee bedrijven stopten pas met hun activiteiten na de oplegging van de
last onder dwangsom. Eén zaak is nog niet afgerond.
De Ksa heeft sinds het opengaan van de markt de naleving van reclameregels tot prioriteit gemaakt. In 2022 constateerde de Ksa bij
10 aanbieders overtredingen van reclameregels die noopten tot een
waarschuwing. Ook ten aanzien van het per 30 juni 2022 geldende verbod
op rolmodellen heeft de Ksa geïntervenieerd met drie voornemens tot een
last onder dwangsom. Rondom het wereldkampioenschap voetbal in
Qatar was de Ksa extra alert op overtredingen van de reclameregels. De
Ksa ondernam bij overtredingen direct actie en heeft in totaal 13 keer
ingegrepen bij 8 aanbieders. In alle gevallen stopte de kansspelaanbieder
direct met de overtreding. In 2022 heeft de Ksa alle online vergunninghouders tevens per brief laten weten dat zij moesten stoppen met het
verstrekken van bonussen in de vorm van een cashback. Naar aanleiding
hiervan zijn alle aanbieders die deze vorm van bonussen aanboden
daarmee gestopt.
In aanvulling op bovenstaande heeft de Ksa ook ingezet op illegaal
aangeboden kansspelen via sociale media met 16 geconstateerde
overtredingen, op de aanpak van affiliates en dienstverleners met twee
opgelegde dwangsommen en een boetebeschikking en de aanpak van
betaaldienstverleners die hun diensten leverden aan illegale kansspelwebsites.
Tot slot
Anderhalf jaar na de opening van de online kansspelmarkt zie ik een
aantal gunstige ontwikkelingen, bijvoorbeeld op het gebied van kanalisatie en het gebruik van Cruks. Tegelijkertijd zie ik ook dat bijsturing nodig
is, zoals met het verbod op ongerichte reclame. Met deze brief geef ik uw
Kamer een beeld van de stappen die ik de afgelopen periode heb gezet en
die ik de komende tijd zet om consumenten beter te beschermen.
Volgend jaar wordt de Wet koa geëvalueerd. Het hoofddoel van de
evaluatie is te beoordelen in hoeverre de met de wet beoogde doelen zijn
bereikt met betrekking tot betere consumentenbescherming, verslavingspreventie en het voorkomen van kansspel gerelateerde fraude en
criminaliteit. Daarbij betrek ik waar relevant, steeds de lessen uit
preventieactiviteiten op andere terreinen, zoals op het gebied van drugs,
alcohol of tabak. Rapportages en input van relevante stakeholders, zoals
de monitoringsrapportage en signalen voor nodige wijzigingen, leveren
belangrijke inzichten op om te bepalen naar welke specifieke punten in de
evaluatie nader moet worden gekeken en of vervolgens wijziging van wetof andere regelgeving nodig is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 557, nr. 209

11

Ik houd de ontwikkelingen in de tussenliggende tijd goed in de gaten en
stuur waar nodig en mogelijk al bij. Ik blijf uw Kamer periodiek informeren
over deze ontwikkelingen, de eerstvolgende keer in het vierde kwartaal
van 2023.
De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 557, nr. 209

12