Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3216

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 oktober 2021
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 1 fiche dat
werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Aanbeveling blended leren in het basis- en middelbaar onderwijs
De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.P.M. Knapen

kst-22112-3216
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3216

1

Fiche: Aanbeveling blended leren in het basis- en middelbaar
onderwijs
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een Aanbeveling van de Raad over blended leren voor
hoogwaardig en inclusief basis- en middelbaar onderwijs
b) Datum ontvangst Commissiedocument
5 augustus 2021
c) Nr. Commissiedocument
COM(2021) 455
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/
?uri=CELEX:52021DC0455
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
Niet opgesteld
f) Behandelingstraject Raad
Raad voor Onderwijs, Jeugd, Cultuur en Sport
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
2. Essentie voorstel
De Commissie heeft een voorstel gedaan voor een Raadsaanbeveling met
als doel blended leren1 in het primair en voortgezet onderwijs (inclusief
het beroepsgerichte deel hiervan) te verbeteren. Volgens de Commissie
houdt blended leren in dat een school, leerkracht of lerende in het
leerproces meer dan één benadering volgt. Dit kan bestaan uit het
combineren van klassikaal onderwijs en onderwijs op locaties buiten
school (afstandsonderwijs) en/of het combineren van verschillende
leermiddelen – zowel digitaal (waaronder online) als niet-digitaal. De
Commissie geeft aan dat zij met het uitbreken van de COVID-19-crisis
heeft gemerkt dat niet elke school binnen de EU voldoende in staat is om
blended leren te faciliteren, dat niet alle leerlingen hiervoor voldoende zijn
toegerust en niet alle leerlingen hiervoor thuis voldoende voorzieningen
hebben en dat dit ongelijkheid in het onderwijs heeft versterkt. Om deze
ongelijkheid tegen te gaan, doet de Commissie een voorstel voor een
Raadsaanbeveling waarmee scholen hun vermogen om onderwijs in
verschillende leeromgevingen te geven, kunnen vergroten. De Commissie
stelt dat het voorstel niet alleen van belang is om de gevolgen van de
COVID-19-crisis op te vangen, maar ook om in het algemeen te komen tot
veerkrachtiger onderwijs- en opleidingsstelsels.
De voorgestelde aanbevelingen aan de lidstaten betreffen ondersteuning
aan leerlingen, aan leraren en aan scholen. Specifiek bestaan de aanbevelingen uit het ondersteunen en verder professionaliseren van leraren en
schoolleiders, het bouwen van partnerschappen tussen verschillende
belanghebbenden, zoals de scholen en de locaties buiten de school die zij
bezoeken, het verbeteren van de kwaliteitsborging, toetsing en de
evaluatie van blended leren en het vergroten van de aandacht voor
mentaal welzijn en voor kinderen uit kwetsbare situaties. Met betrekking
tot digitaal onderwijs geeft de Commissie aan dat gewerkt kan worden
aan de digitale vaardigheden van leerlingen en hun gezinnen en dat de
digitale infrastructuur in het onderwijs verbeterd zou kunnen worden.
1

In het staande Nederlandse onderwijsbeleid is (nog) geen Nederlandse vertaling van de term
«blended». In de Nederlandse versie van het Commissievoorstel wordt gesproken over
«blended leren» en daarom wordt deze term ook gehanteerd in het BNC-fiche.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3216

2

Daarnaast geeft de Commissie aan dat zij de ontwikkelingen van haar kant
zal stimuleren door goede voorbeelden en empirisch onderbouwd
lesmateriaal te delen, online colleges (MOOC’s) over blended leren aan te
bieden en bestaande Europese platforms en tools in te zetten ter
bevordering van blended leren, en dat zij zal rapporteren over de
voortgang van de ontwikkeling van blended leren op scholen in de
Europese Unie.
3. Nederlandse positie ten aanzien van de aanbeveling
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Voor het primair onderwijs is het uitgangspunt van het Nederlandse
onderwijsbeleid dat het onderwijs op school moet plaatsvinden2.
Onderwijs op afstand is een tijdelijk alternatief voor het geval dat
leerlingen niet naar school kunnen, zoals tijdens de COVID-19-crisis.
Daarnaast kunnen scholen ervoor kiezen excursies en uitstapjes te
organiseren die het onderwijs levendiger maken. Bijvoorbeeld door in de
praktijk te tonen hoe iets werkt of gemaakt is.
In het voortgezet onderwijs is fysiek onderwijs op school ook de norm,
maar zijn er binnen de huidige wet- en regelgeving onder voorwaarden
wel vormen van afstandsonderwijs mogelijk3. Bovendien zijn zeker in het
beroepsgerichte voortgezet onderwijs stages, waarbij leerlingen leren
buiten de school, gemeengoed.
Een ander belangrijk punt, dat geldt voor zowel het primair als het
voortgezet onderwijs, is dat het kabinet het als zijn verantwoordelijkheid
binnen het stelsel ziet om te sturen op de leerdoelen en randvoorwaarden
van het onderwijs, en buiten de wet om niet actief stuurt op de manier
waarop les wordt gegeven. Zo wordt via de curriculumherziening bekeken
of digitale vaardigheden een doel binnen het onderwijs kunnen worden,
maar geeft het curriculum niet aan hoe scholen daartoe moeten komen.
Als scholen ervoor kiezen om binnen de wet- en regelgeving het
onderwijs te verzorgen op locaties buiten de school, dan is dat niet iets
waar het kabinet actief op stuurt. Het kabinet kan scholen wel faciliteren,
ondersteunen en helpen om doordachte keuzes te maken. In het kader
daarvan kan de overheid ervoor zorgen dat bepaalde vormen van
onderwijs mogelijk worden en dat scholen hier (beter) gebruik van kunnen
maken als zij dat willen. Zo wordt gezien de toenemende interesse van
scholen in digitaal onderwijs ook de oprichting van een Nationaal
Onderwijslab beoogd dat prototypes voor nieuwe educatieve technologieën zal ontwikkelen en valideren. Daarnaast is in het verleden een
subsidieregeling «Toekomstvast internet po en vo» ingesteld voor scholen
waarmee zij hun internetverbindingen konden verbeteren, en zet het
kabinet zich ervoor in om te zorgen dat de privacy van leerlingen
gewaarborgd wordt. Zo zijn SIVON, SURF en het Strategisch Leveranciersmanagement Rijk (SLM Rijk) naar aanleiding van een advies van de
Autoriteit Persoonsgegevens4 eerder dit jaar in gesprek gegaan met
2

Verschillende bepalingen in de wet primair onderwijs, waaronder artikel 1, artikel 8 en artikel
10.
3
Artikel 2.38 van de wet op het voortgezet onderwijs biedt op systeemniveau meer onderwijskundige ruimte voor (al dan niet innovatieve) vormen van onderwijs, zoals maatwerk,
gepersonaliseerd leren en bijvoorbeeld afstandsonderwijs met ICT. Dergelijke vormen van
onderwijs kunnen worden gezien als onderwijstijd als ze aan o.a. de volgende voorwaarden
voldoen: ze moeten een integraal onderdeel zijn van het reguliere onderwijsprogramma, het
onderwijs moet worden verzorgd onder verantwoordelijkheid van de school waar de leerling is
ingeschreven en het onderwijs moet zijn gericht op de onderwijsdoelen die onder meer in de
kerndoelen, exameneisen en algemene doelstellingen zijn vastgelegd.
4
Advies Autoriteit Persoonsgegevens inzake Google G Suite for Education, 8 juni 2021,
Kamerstuk 32 034, nr. 40

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3216

3

Google om de verzameling van data van leerlingen op Nederlandse
scholen veiliger te laten verlopen5. Mede tegen deze achtergrond heeft
het kabinet onlangs de Tweede Kamer geïnformeerd over digitalisering in
het funderend onderwijs en de randvoorwaarden voor toegankelijkheid,
privacy en informatiebeveiliging6.
Met betrekking tot de lerarenopleidingen en bij- en nascholing is er weten regelgeving vanuit het kabinet die aangeeft welke lesbevoegdheid
onderwijzers moeten hebben en ontvangen scholen middelen voor het
inkopen van bij- en nascholing. Lerarenopleidingen en scholen hebben de
primaire verantwoordelijkheid voor de invulling van het onderwijs dat zij
geven en inkopen.
Het kabinet beoogt de situatie van kinderen uit kwetsbare groepen te
adresseren via het Nationaal Programma Onderwijs, dat is opgericht om
de negatieve gevolgen van de COVID-19-crisis tegen te gaan. Scholen en
gemeentes kunnen de middelen die zij via het Nationaal Programma
Onderwijs ontvangen, gebruiken om onderwijsachterstanden tegen te
gaan en kinderen uit kwetsbare groepen extra te ondersteunen. Het
ondersteunen van kinderen op het gebied van mentaal welzijn kan hier
ook een onderdeel van zijn.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet staat er positief tegenover dat de Commissie vanuit haar
ondersteunende rol meedenkt over de doorontwikkeling van het
onderwijs. Het kabinet vindt het van belang dat scholen een groot
didactisch repertoire hebben waaruit zij kunnen putten bij het vormgeven
van hun onderwijs en dat zij daarvoor over passende voorzieningen
beschikken. Het kabinet verwelkomt de aanbevelingen als een manier om
blended leren, een van de vele instrumenten in de gereedschapskist van
scholen, te verbeteren en scholen te helpen om doordachte keuzes te
maken. Veel van de maatregelen die worden genoemd, zoals investeren in
digitale vaardigheden en passend onderwijs, zijn onderdeel van staand
Nederlands beleid. Het kabinet vindt het echter van belang dat in de
Raadsaanbeveling duidelijk wordt dat blended leren een manier van
onderwijs geven is en niet noodzakelijkerwijs bij elke school en elke
leerling past. Het moet duidelijk zijn dat het doel van de maatregelen niet
is om ervoor te zorgen dat alle scholen overstappen op blended leren,
maar dat ze dienen te faciliteren als scholen zelf van mening zijn dat
blended leren een voor hen geschikte manier is om hun leerdoelen te
halen.
Daarbij is het kabinet van mening dat in de Raadsaanbeveling benadrukt
moet worden dat in sommige lidstaten, zoals in Nederland, een groot deel
van de maatregelen bij scholen zelf ligt en niet door de overheid genomen
kan worden. Zo is het bijvoorbeeld aan scholen om een anti-pestplan op
te stellen en een mentorsysteem in te richten. Positief in dit verband is dat
opgeroepen wordt tot voldoende autonomie van onderwijsinstellingen,
maar benadrukt moet worden dat niet alle overheden de maatregelen die
worden toegeschreven aan de lidstaten zelf kunnen uitvoeren. Daarnaast
vindt het kabinet het van belang dat in de onderdelen over de (bij- en
na)scholing van leraren duidelijk wordt gemaakt dat in sommige lidstaten
de aanbieders hiervan primair verantwoordelijk zijn voor de inhoud van
hun curricula. Het kabinet zal de Raadsaanbeveling onder de aandacht van
5

Voortgang advies Autoriteit Persoonsgegevens inzake Google G Suite for Education, 8 juli
2021, Kamerstuk 32 034, nr. 41
6
Digitalisering in het funderend onderwijs d.d. 24 september 2021 (Kamerstukken 31 293, 31 289
en 26 643, nr. 593)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3216

4

het veld brengen en indien mogelijk en wenselijk faciliteren en ondersteunen bij de implementatie van maatregelen die in het Nederlandse
stelsel alleen door scholen uitgevoerd kunnen worden.
Gegeven eerdere signalen over knelpunten bij de implementatie van
afstandsonderwijs die het kabinet heeft ontvangen zal het kabinet vragen
om meer aandacht voor de veiligheid van de data van leerlingen bij het
volgen van digitaal onderwijs. Het kabinet is van mening dat als de
Commissie digitaal onderwijs wil bevorderen zij via haar beleid ook op
Europees niveau zou moeten bevorderen dat internationaal opererende
aanbieders van digitale middelen die nodig zijn voor dat onderwijs
(hardware en software) zorgvuldig, en in overeenstemming met de
wettelijke kaders, omgaan met de data die zij via hun middelen verzamelen. Het kabinet zal erop inzetten dat een dergelijk punt wordt
opgenomen in de Raadsaanbeveling. Hiermee wordt ook tegemoet
gekomen aan het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens naar
aanleiding van de eerdergenoemde Google-casus.
Wat de concrete acties van de Commissie zelf betreft, staat het kabinet
positief tegenover het faciliteren van het delen van goede voorbeelden en
ervaringen tussen lidstaten zowel op het niveau van de nationale
overheden als op het niveau van onderwijsinstellingen en het gebruik van
bestaande tools en platforms die zijn ontwikkeld door de Europese Unie.
Uitwisseling van kennis en praktijkervaring op dit gebied kan plaatsvinden
binnen het kader en met ondersteuning van recente Europese initiatieven
waaronder vooral de Europese onderwijsruimte7, het Erasmus+programma en het actieplan digitaal onderwijs8.
Wel is het kabinet van mening dat de Commissie terughoudend zou
moeten zijn in het delen van lesmateriaal en handvatten voor het bieden
van onderwijs. De Commissie kan materiaal ontsluiten, maar het is in de
ogen van het kabinet niet wenselijk dat de Commissie bepaalde
lesplannen of -materialen voor doet komen als een betere of noodzakelijker vorm van onderwijs dan andere. Het is aan scholen om te bepalen
wat beter of noodzakelijk is voor hen. Het kabinet heeft dit standpunt
recent ook ingenomen naar aanleiding van het actieplan digitaal
onderwijs9.
Ten slotte zal Nederland benadrukken dat het niet wenselijk is wanneer de
Europese Commissie in haar rapportages over de ontwikkeling van
blended leren op scholen in de Europese Unie hier een oordeel over
uitspreekt, aangezien blended leren niet bij elke school of leerling past en
daarmee geen doel op zich is.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Tijdens een eerste bespreking van het voorstel voor de Raadsaanbeveling
tijdens het Onderwijscomité van 2 september jl. gaven veel lidstaten aan
dat, hoewel ze de specifieke aanbevelingen weinig controversieel vinden,
zij van mening zijn dat fysiek onderwijs in het klaslokaal leidend moet
blijven en dat andere vormen van onderwijs slechts complementair
kunnen zijn. Veel lidstaten benadrukten ook dat blended leren geen doel
op zich is. Daarnaast gaven enkele lidstaten, waaronder Nederland, aan
dat ze het van belang vinden dat databescherming uitdrukkelijker naar
voren komt in de Raadsaanbeveling.
7

Fiche Mededeling Europese Onderwijsruimte 2025, 6 november 2020, Kamerstuk 22 112, nr.
2965
8
Fiche Actieplan digitaal onderwijs 2021–2027, 6 november 2020, Kamerstuk 22 112, nr. 2966
9
Fiche Actieplan digitaal onderwijs 2021–2027, 6 november 2020, Kamerstuk 22 112, nr. 2966

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3216

5

Omdat het om een Raadsaanbeveling gaat, is er geen rol voor het
Europees Parlement.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen voor regeldruk,
concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Bevoegdheid
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is
positief. Volgens artikel 165, lid 1 VWEU inzake onderwijs draagt de Unie
bij aan de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun
activiteiten te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging
van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het
onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en
taalkundige verscheidenheid. Volgens artikel 166 VWEU legt de Unie
inzake beroepsopleiding een beleid ten uitvoer waardoor de activiteiten
van de lidstaten worden versterkt en aangevuld, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud en de
opzet van de beroepsopleiding. Op grond van deze artikelen kan de Raad
op voorstel van de Commissie aanbevelingen aannemen. Op het gebied
van onderwijs en beroepsopleiding is sprake van een aanvullende
bevoegdheid van de Unie (artikel 6, onder e, VWEU), op grond waarvan
de Unie bevoegd is om m.b.t. de Europese dimensie van dit onderwerp
het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te
vullen. De uitoefening van die bevoegdheid belet lidstaten niet om hun
bevoegdheid uit te oefenen op dit terrein.
b) Subsidiariteit
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is
positief. De aanbeveling heeft tot doel de kwaliteit van het onderwijs te
verbeteren en de convergentie tussen de verschillende stelsels te
vergroten door het verbeteren van blended leren. Hoewel het funderend
onderwijs per lidstaat zeer verschillend is vormgegeven, wordt het belang
van kwalitatief goed en weerbaar onderwijs in alle lidstaten onderschreven. Er is meerwaarde voor EU-optreden ten opzichte van (enkel)
optreden door de afzonderlijke lidstaten, omdat de verbeterde kwaliteit en
vergrote convergentie van de stelsels voor het funderend onderwijs
uiteindelijk het vrije verkeer van personen, goederen en diensten
ondersteunt. Om die reden is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.
c) Proportionaliteit
De grondhouding ten aanzien van proportionaliteit is positief. Het
instrument van de Raadsaanbeveling is niet bindend en laat de lidstaten
vrij overeenkomstig hun nationale omstandigheden te beslissen hoe zij
gevolg geven aan de aanbeveling. Daarmee gaat het niet verder dan
noodzakelijk. De voorgestelde maatregelen in de concept-Raadsaanbeveling worden ook geschikt geacht om de doelstelling van het voorstel te
bereiken. Zo is het kabinet van mening dat blended leren inderdaad
doorontwikkeld kan worden door een inzet op digitale vaardigheden en
verdere professionalisering van leraren. Een aandachtspunt is wel dat
duidelijk gemaakt moet worden dat de doorontwikkeling in sommige
lidstaten, waaronder Nederland, grotendeels bij scholen en instellingen
ligt en dat het kabinet niet kan sturen richting een bepaalde vorm van
onderwijs.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3216

6

d) Financiële gevolgen
Uit de voorgestelde Raadsaanbeveling zelf blijken geen directe budgettaire gevolgen. Er worden diverse fondsen genoemd die moeten
bijdragen aan het behalen van de doelen uit de mededeling, waaronder
Erasmus+, Horizon Europe en Digital Europe. Scholen en onderwijsinstellingen kunnen op eigen initiatief gebruik maken van de fondsen.
Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting. Budgettaire gevolgen worden ingepast
in de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)) departement(en),
conform de regels van de budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Er is sprake van een aantal mogelijke acties van uiteenlopende aard. De
gevolgen voor regeldruk en uitvoeringslasten kunnen beter beoordeeld
worden wanneer duidelijk wordt welke maatregelen geïmplementeerd
zullen worden. Het ligt in de lijn der verwachting dat het veld de regeldruk
en uitvoeringslasten van de maatregelen onderdeel zal laten zijn van de
eigen kosten- en batenanalyse van de maatregelen. Het kabinet zal deze
aspecten ook ogenschouw nemen bij de stappen die het zelf zal ondernemen. De verdere ontwikkeling van de Europese platforms en tools ter
ondersteuning van scholen bij het verder brengen van blended leren kan
tot regeldruk en administratieve kosten op Europees niveau leiden, maar
de verwachting is dat deze erg beperkt zullen zijn.
Het kabinet verwacht dat het voorstel geen effect zal hebben op de
huidige geopolitieke situatie en is van mening dat het voorstel via een
mogelijke verbetering van het onderwijs in de Europese Unie positieve
gevolgen kan hebben voor de concurrentiekracht van de Unie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3216

7