Evaluatie van het
Actieprogramma
Integrale Aanpak
Jihadisme

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Voorwoord

4

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

5

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.4.1
1.4.2
1.5
1.6

Inleiding
Aanleiding
Onderzoeksvragen
Afbakening
Operationalisatie
Implementatie en toepassing
Ervaringen, best practices en leerpunten
Onderzoeksmethoden
Leeswijzer

13
13
13
14
15
15
16
16
16

2
2.1
2.2

Radicalisering, extremisme en terrorisme
Begripsbepalingen
Trends en ontwikkelingen

18
18
19

3
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.3

Samenwerking in netwerken
Werkzaamheden
Samenwerking tussen organisaties
Gemeenten als regievoerder lokale aanpak
Veiligheids- en sociale partners
Informatiedeling tussen organisaties
Samenwerking binnen organisaties

21
21
22
22
25
25
27

4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5

Toepassen van maatregelen
Rol van casusoverleg
Persoonsgerichte maatregelen
Bekendheid en toepassing maatregelen
Spanningsvelden
Verantwoording over maatregelen

30
30
31
35
36
37

5
5.1
5.2
5.3

Kennis en expertise
Aanbod opleidingen en trainingen
Deskundigheidsbevordering
Anderen opleiden

38
38
40
41

2

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

I
II
III

Bijlagen
Overzicht maatregelen actieprogramma
Documentatie
Afkortingenlijst

3

42
45
47

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Recente aanslagen in West-Europa tonen aan hoe reëel de dreiging door terroristen
is. Hoewel de aard en omvang van de aanslagen uiteenlopen is duidelijk dat de
aanslagplegers veelal worden geïnspireerd door het gewelddadige gedachtegoed van
IS en Al Qaida. Keer op keer veroorzaken de aanslagen een golf van afkeer en
afschuw en klinkt de roep om een stevig antwoord. Het dreigingsniveau in
Nederland is al enkele jaren ‘substantieel’. De Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) stelt dat de grootste dreiging momenteel
die van jihadistische groeperingen is.
In augustus 2014 brachten de NCTV en het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (SZW) het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme uit. Doel
van het actieprogramma is om de dreiging die van het jihadisme uit gaat te
beperken. Nu het actieprogramma tweeëneenhalf jaar loopt, is het tijd om de balans
op te maken. Wat is gelukt? Wat is (nog) niet gelukt? Wat ging goed? En wat kan
beter of anders? Hiertoe heeft de Inspectie Veiligheid en Justitie (Inspectie VenJ) op
verzoek van de NCTV en het ministerie van SZW een evaluatie van het
actieprogramma uitgevoerd. Het is een onderzoek naar de wijze waarop organisaties
uitvoering geven aan de maatregelen uit het actieprogramma. Het is geen
onderzoek naar de effecten van maatregelen. Bij de evaluatie staat het verder
verbeteren van de aanpak van radicalisering, extremisme en terrorisme voorop.
De Inspectie VenJ constateert dat het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme
een positieve impuls heeft gegeven aan de integrale aanpak. De verbeterpunten die
worden aangedragen in dit rapport bieden de mogelijkheid om de aanpak verder te
verbeteren en de maatregelen uit het actieprogramma een meer permanent en
regulier karakter te geven. Daarmee wordt recht gedaan aan het grote belang van
deze maatregelen binnen de bestrijding van radicalisering, extremisme en
terrorisme in Nederland.
J.G. Bos
Hoofd Inspectie Veiligheid en Justitie

4

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Inleiding
In augustus 2014 brachten de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en
Veiligheid (NCTV) en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)
het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme (hierna: het actieprogramma) uit.
Het bevat 38 maatregelen die de dreiging die uitgaat van het jihadisme moeten
beperken. Het moest een impuls geven aan de integrale aanpak door bestaande
maatregelen te intensiveren en nieuwe maatregelen op te stellen op basis van de
dreiging.
De NCTV en zijn ketenpartners hebben behoefte aan inzicht in hoe de maatregelen
uit het actieprogramma in de praktijk gebruikt worden, zodat zij indien nodig bij
kunnen sturen en de aanpak kunnen verbeteren. In dat kader hebben de NCTV en
het ministerie van SZW de Inspectie Veiligheid en Justitie (hierna: Inspectie VenJ)
gevraagd om vanuit haar onafhankelijke positie onderzoek te verrichten. In het
onderzoek staan de volgende onderzoeksvragen centraal:
1.
2.

In welke mate zijn de maatregelen, geformuleerd in het Actieprogramma
Integrale Aanpak Jihadisme, geïmplementeerd en/of toegepast?
Wat zijn de ervaringen, best practices en leerpunten van betrokken
organisaties met de toepassing van deze maatregelen?

Afbakening
Afbakening in maatregelen
Het actieprogramma bevat 38 maatregelen. Naast het verlagen van de dreiging die
uitgaat van bepaalde individuen, richt het actieprogramma zich op preventie. Hierin
is een onderscheid gemaakt tussen op individuen gerichte preventie en preventie
die op (groepen in) de samenleving is gericht. De eerste vorm valt onder de
verantwoordelijkheid van de NCTV, de tweede vorm onder de verantwoordelijkheid
van het ministerie van SZW.
De Inspectie VenJ heeft niet alle maatregelen zelf onderzocht. De Inspectie VenJ
focust zich in het onderzoek op de lokale aanpak en de uitwerking van een aantal
landelijke maatregelen. Een aantal maatregelen is ofwel internationaal van aard en
valt daarmee buiten de bevoegdheden van de Inspectie VenJ ofwel wordt door een
andere organisatie onderzocht. Zo heeft de Inspectie VenJ de NCTV en het
ministerie van SZW verzocht schriftelijk informatie aan te leveren over een aantal
maatregelen. De Inspectie VenJ heeft hiervoor vooraf kaders gegevens en betrekt
de bevindingen ervan in dit inspectierapport. Bijlage I bevat een overzicht van alle

5

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

maatregelen en geeft aan welke maatregelen de Inspectie VenJ zelf heeft
onderzocht.
Afbakening in onderzochte organisaties
Verschillende organisaties hebben een taak in de integrale aanpak van jihadisme.
Voor zowel de brede preventieve aanpak als de persoonsgerichte aanpak geldt dat
gemeenten lokaal de regie hebben. Daarnaast voert een aantal organisaties die
onder het ministerie van Veiligheid en Justitie vallen taken uit. De Inspectie VenJ
heeft onderstaande organisaties betrokken bij het onderzoek:











Gemeenten.
Nationale politie.
Koninklijke Marechaussee (KMar).
Openbaar Ministerie (OM).
Reclassering Nederland (RN).
Raad voor de Kinderbescherming (RvdK).
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV).
Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD)
Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).
Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI).

De aanpak van radicalisering, extremisme en terrorisme vindt voor een groot deel
plaats in de lokale context waarin gemeenten opereren. Daarom heeft de Inspectie
VenJ voor het onderzoek vier gemeenten als startpunt genomen. Daar zijn de
ketenpartners geïnterviewd. Daarnaast heeft de Inspectie VenJ organisaties
geïnterviewd die niet uitsluitend in de lokale context werken, zoals de DJI.
Methoden van onderzoek
De Inspectie VenJ heeft via verschillende onderzoeksmethoden inzicht verkregen in
hoe de onderzochte maatregelen gebruikt worden. De Inspectie VenJ heeft een
digitale enquête afgenomen bij alle gemeenten, documenten opgevraagd en
bestudeerd, interviews afgenomen en verscheidene casusoverleggen bijgewoond.
Conclusie, aandachtspunten en good practices
In het kader op de volgende pagina staan de conclusie en aandachtspunten op
hoofdlijnen. Deze worden verderop nader toegelicht en met good practices verrijkt.

6

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Meerwaarde van het actieprogramma
Het actieprogramma heeft een aanjagende functie gehad voor de integrale
aanpak van jihadisme en heeft zijn meerwaarde bewezen. De meeste
maatregelen uit het actieprogramma zijn geïmplementeerd en/of worden
toegepast. Verantwoordelijke organisaties missen daarbij geen maatregelen.
Implementatie van de maatregelen heeft onder meer geleid tot
samenwerkingsverbanden en nieuwe organisaties en heeft een impuls aan de
kennisontwikkeling bij organisaties gegeven. Gemeenten werken lokaal samen
met meerdere partners uit zowel het veiligheidsdomein als het sociale domein.
Gegeven de urgentie gebeurt dit grotendeels op basis van gelijkwaardigheid.
Partners geven gezamenlijk vorm aan zowel de persoonsgerichte aanpak als de
preventieve aanpak.
Aandachtspunten voor het actieprogramma
De Inspectie VenJ heeft in het onderzoek drie aandachtspunten geconstateerd.
Deze zijn niet alleen voor de aanpak van jihadisme, maar ook voor de integrale
aanpak van andere maatschappelijke veiligheidsproblematiek relevant.
Aandachtspunt 1: afwegen van noodzaak tot delen van informatie is
persoonsafhankelijk
Voor de persoonsgerichte aanpak van radicalisering moeten betrokken
organisaties informatie met elkaar delen om gezamenlijk een casus te kunnen
duiden en beoordelen. Organisaties zijn hierbij gebonden aan de van
toepassing zijnde wet- en regelgeving. Of en onder welke voorwaarden het
delen van persoonsgegevens is toegestaan, is afhankelijk van het concrete
geval en vergt een afweging. Die afweging is niet altijd eenvoudig te maken,
ook niet in het kader van de aanpak van jihadisme. Daarmee bestaat het risico
dat relevante informatie in het kader van de integrale aanpak niet wordt
gedeeld. Om te verduidelijken te maken wat de grondslagen voor verwerking
van persoonsgegevens zijn, om te borgen dat de gegevensverwerking
rechtmatig en zorgvuldig geschiedt en dat geheimhouding van de
persoonsgegevens die de partners aan elkaar verstrekken wordt gegarandeerd,
heeft de NCTV een modelconvenant opgesteld. Het is nog te vroeg om te
kunnen zeggen in hoeverre dit convenant bijdraagt aan meer duidelijkheid over
de mogelijkheden voor het delen van informatie.
Aandachtspunt 2: interferentie tussen maatregelen
Het tweede aandachtspunt betreft interferentie tussen persoonsgerichte
maatregelen. Bij het inzetten van meerdere maatregelen voor de
persoonsgerichte aanpak komt het voor dat de maatregelen elkaar niet
versterken, maar juist tegenwerken. Hierdoor wordt het beoogde effect
negatief beïnvloed. Een voorbeeld is het strafrechtelijk vervolgen en het
daarnaast ongewenst vreemdeling verklaren van een uitreiziger. Door iemand
ongewenst vreemdeling te verklaren heeft de uitreiziger juist geen toegang
meer tot Nederland, terwijl dat voor de executie van een strafrechtelijk vonnis
noodzakelijk is. Een ander voorbeeld betreft de bevriezingsmaatregel waarmee
de overheid financiële tegoeden bevriest. In combinatie met andere
maatregelen zoals het ontnemen van de Nederlandse nationaliteit of het
verklaren tot ongewenst vreemdeling kan dit nadelige effecten hebben. Het is
namelijk denkbaar dat deze maatregelen, in combinatie met elkaar, het subject
isoleren. Dit kan van invloed zijn op het radicaliseringsproces.

7

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Aandachtspunt 3: centrale verantwoordingssystematiek sluit niet aan op het
doel van het actieprogramma
De aanpak van extremisme en terrorisme kent een grote (politieke)
belangstelling. Van de betrokken organisaties wordt daarom verwacht dat zij
met enige regelmaat op landelijk niveau verantwoording afleggen over hun
inspanningen. De Inspectie VenJ constateert dat de huidige
verantwoordingssystematiek niet goed aansluit op de aard van het werk
waarover de verantwoording plaatsvindt. De verantwoording is meer
kwantitatief van aard. Verschillende ketenpartners vragen zich af of deze wijze
van rapporteren betekenisvol is. Wat zegt bijvoorbeeld het aantal personen dat
strafrechtelijk vervolgd wordt?
De blik op de toekomst
De uitdaging is nu de aanpak van radicalisering, extremisme en terrorisme te
borgen in reguliere werkprocessen. De bestrijding blijft ook de komende jaren
relevant. De aanpak richt zich nu voornamelijk op de jihadistische dreiging.
Ketenpartners zien echter ook andere vormen van extremisme. Het
Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland ondersteunt dit. Hier moet de aanpak zich
dus ook op richten. De huidige aandacht voor het onderwerp werpt zijn
vruchten af. Om deze vruchten te blijven plukken, is blijvende aandacht nodig,
zodat de samenwerkingsverbanden goed blijven functioneren en de kennis op
peil blijft.

Netwerken en interne organisaties zijn gevormd op basis van behoefte
De NCTV beoogde bij aanvang van het actieprogramma de integrale aanpak te
verbreden en te intensiveren. Dit moest gerealiseerd worden door samenwerking
tussen organisaties. Vanuit het programma is niet vooraf bepaald welke organisaties
betrokken zouden moeten worden bij de aanpak van radicalisering. Gemeenten zijn
verantwoordelijk gemaakt voor de regie op de lokale aanpak. Vanuit die
verantwoordelijkheid hebben zij gekozen om samen te werken met die partijen die
in een casus of voor een bepaald onderwerp van meerwaarde zijn. Er zijn zo fluïde
samenwerkingsnetwerken ontstaan waarvan de samenstelling per casus of
onderwerp kan verschillen.

Good practice: grote bereidheid en motivatie om samen te werken
De samenwerking tussen en binnen organisaties is gebaseerd op de behoefte
aan samenwerking. Hierdoor is de bereidheid en motivatie bij alle partijen
groot. Dit komt de samenwerking en dus de resultaten van het optreden ten
goede.

Naast samenwerking tussen organisaties, concludeert de Inspectie VenJ dat
organisaties zich ook intern hebben georganiseerd om zo goed mogelijk geëquipeerd
te zijn voor de aanpak van radicalisering. Ook hier geldt dat vooraf geen
voorwaarden waren geformuleerd waar dit aan moest voldoen, maar dit op basis
van behoefte en aansluiting op de lokale situatie is georganiseerd. Zo geven de
politie-eenheden op verschillende wijze invulling aan de uitvoering van deze taak.
Sommige eenheden hebben dit op eenheidsniveau georganiseerd, anderen op
districtsniveau.

8

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Verschillen tussen kleine, middelgrote en grote gemeenten
De Inspectie VenJ heeft gemeenten bevraagd over een aantal basiskenmerken van
de lokale aanpak van radicalisering en jihadisme. Hieruit komt naar voren dat er
statistisch significante verschillen zijn tussen kleine, middelgrote en grote
gemeenten. Grote gemeenten voeren meer activiteiten uit om radicalisering tegen
te gaan dan kleine gemeenten en hebben er ook vaker specifiek beleid voor.
Middelgrote gemeenten zitten hier tussenin. Een aantal gemeenten dat geen of
weinig activiteiten onderneemt op dit thema, gaf als reden hiervoor aan dat de
problematiek niet speelde in de gemeente. Gemeenten zijn doorgaans pas bereid te
investeren in de aanpak, wanneer blijkt dat radicalisering aan de orde is in een
betreffende gemeente. Hier doet zich een ‘kip of ei situatie’ voor. Want het is de
vraag in hoeverre het mogelijk is na te gaan of radicalisering speelt, wanneer
medewerkers hiertoe niet eerst opgeleid zijn.
Kennis en expertise zijn gegroeid door het actieprogramma
Om radicalisering te kunnen duiden en om de juiste aanpak op te stellen is kennis
nodig over de manieren waarop personen kunnen radicaliseren en de processen die
hierbij een rol spelen. Een belangrijk doel bij de opzet van het actieprogramma was
het vergroten van de kennis en expertise hierover bij de betrokken organisaties.
Verschillende partijen hebben daartoe cursussen en trainingen ontwikkeld. Binnen
de publieke sector bieden het Rijksopleidingsinstituut voor het tegengaan van
Radicalisering, de Expertise-Unit Sociale Stabiliteit en de Stichting School en
Veiligheid opleidingen aan. Verschillende organisaties maken hier gebruik van.

Good practice: veel deskundigheid voor handen bij TER-team
Reclassering Nederland heeft een landelijk opererend TER-team opgericht waar
deskundigheid en expertise geconcentreerd wordt. Dit team behandelt alle
zaken waar terrorisme, extremisme of radicalisering een rol speelt.
Verschillende deskundigen, zoals een theoloog of psycholoog, ondersteunen het
team waardoor de reclasseringswerkers van hun specifieke deskundigheid
gebruik kunnen maken. Ketenpartners waarderen deze deskundigheid.

De inhoud en de kwaliteit van de opleiding is belangrijk. Daarom neemt de NCTV
(naast een aantal wetenschappers) plaats in de commissie die de opleidingen van
het Rijksopleidingeninstituut goedkeurt. Hierdoor heeft de NCTV invloed op de
inhoud en kwaliteit.
Naast de opleidingen die de overheid verzorgt, zijn er particuliere aanbieders van
opleidingen. Organisaties die gebruik hebben gemaakt van particuliere aanbieders,
geven aan daar tevreden over te zijn. Aandachtspunt is dat de NCTV geen invloed
heeft op de inhoud van deze opleidingen. Er is daardoor weinig zicht op de inhoud
en kwaliteit van deze opleidingen.
Maatwerk bij interventies
70 procent van de gemeenten heeft een lokaal casusoverleg georganiseerd. In een
casusoverleg worden personen besproken die (dreigen te) radicaliseren of uit te
reizen. Deelnemende organisaties zijn naast de gemeente zelf in ieder geval de
politie en het OM. Verder nemen organisaties deel die over een bruikbare
deskundigheid beschikken voor de betreffende casus. Dit kan bijvoorbeeld de RvdK,
de reclassering of een (vertegenwoordiger van een) sociaal wijkteam zijn. Het

9

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

casusoverleg bepaalt gezamenlijk welke maatregel(en) nodig is (zijn)in een casus.
De feitelijke uitvoering van een maatregel ligt vervolgens bij de organisatie die hier
vanwege haar taak voor verantwoordelijk is. Zo is het OM bevoegd tot
strafrechtelijke vervolging en houdt Reclassering Nederland (RN) toezicht op
opgelegde bijzondere voorwaarden.

Good practice: goede borging in casusaanpak
In Amsterdam zijn vanuit veertien organisaties medewerkers deels vrijgemaakt
voor de rol van casusregisseur. Zij hebben op kosten van de gemeente een
opleiding gevolgd en functioneren in het casusoverleg radicalisering. De keuze
voor de casusregisseur is gebaseerd op welke problematiek leidend is in de
casus. De casusregisseur coördineert de casus, stelt het plan van aanpak op en
registreert de voortgang. Hierdoor ligt de coördinatie in één hand waardoor de
aanpak goed geborgd is.

Het credo in het casusoverleg is ‘maatwerk’. Omdat geen enkele casus hetzelfde is,
is het van belang dat mogelijke interventies toegespitst zijn op de specifieke
problematiek die speelt bij de persoon die wordt besproken. Bekendheid met de
mogelijke maatregelen is van belang om de juiste maatregelen in te kunnen zetten.
Uit het onderzoek blijkt dat de meeste maatregelen uit het actieprogramma, die een
interventie op casusniveau of breder inhouden, bekend zijn bij gemeenten.
Uitzonderingen zijn de Exit-faciliteit, de bevriezingsmaatregel en de Expertise Unit
Sociale Stabiliteit (ESS). De Exit-faciliteit ondersteunt mensen die uit het jihadisme
willen stappen. Met de bevriezingsmaatregel worden financiële tegoeden bevroren
waardoor de betrokkene er geen toegang meer tot heeft. Het expertcentrum
versterkt de informatiepositie en netwerken van Rijk en gemeenten over
maatschappelijke spanningen en radicalisering. Deze drie maatregelen zijn bij de
meeste gemeenten onbekend.
De Inspectie VenJ heeft bij een aantal maatregelen ook gevraagd of ze zijn
toegepast in de gemeente. Uit het onderzoek blijkt dat de meest toegepaste
maatregelen preventief van aard zijn. Het gaat om samenwerking met de
islamitische gemeenschap, ondersteuning van onderwijsinstellingen en de
versterking van de deskundigheidsbevordering. Persoonsgerichte maatregelen zoals
de paspoortmaatregel of strafrechtelijke vervolging worden minder vaak toegepast.
Informatiedeling is een aandachtspunt
Voor de persoonsgerichte aanpak van radicalisering moeten betrokken organisaties
informatie met elkaar delen om gezamenlijk een casus te kunnen duiden. Voor het
delen van persoonsgegevens zijn organisaties gebonden aan de van toepassing
zijnde wet- en regelgeving, zoals de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp), de
Wet Justitiële en Strafvorderlijke gegevens en de Wet politiegegevens.1 Of en onder
welke voorwaarden het delen van persoonsgegevens is toegestaan, is afhankelijk
van het concrete geval en vergt een afweging. Die afweging is niet altijd eenvoudig
te maken, ook niet in het kader van de aanpak van jihadisme. Daarmee bestaat het
1

Zie ook het Convenant persoonsgerichte aanpak voorkoming radicalisering en extremisme. NCTV. Januari
2017.

10

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

risico dat relevante informatie in het kader van de integrale aanpak niet wordt
gedeeld. Juist voor dit onderwerp geldt dat meerdere signalen bij elkaar kunnen
duiden op radicalisering, terwijl één signaal hier geen aanleiding toe hoeft te geven.
Het is dus moeilijk om in te schatten of het delen van persoonsgegevens toegestaan
is. De Inspectie VenJ constateert dan ook dat medewerkers hier verschillend mee
omgaan en de afweging anders maken. Om duidelijk te maken wat de grondslagen
voor verwerking van persoonsgegevens zijn, om te borgen dat de
gegevensverwerking rechtmatig en zorgvuldig geschiedt en dat geheimhouding van
de persoonsgegevens die de partners aan elkaar verstrekken wordt gegarandeerd,
heeft de NCTV een modelconvenant opgesteld. Het is op dit moment te vroeg om te
zeggen dat de problemen ten aanzien van de informatiedeling opgelost zijn met de
komst van het modelconvenant.
Maatregelen kunnen elkaar tegenwerken
Het actieprogramma bestaat deels uit al bestaande maatregelen en deels uit nieuwe
maatregelen. Er is zo een breed palet aan interventiemogelijkheden ontstaan.
Organisaties geven aan dat zij hierdoor voldoende mogelijkheden hebben om in te
kunnen grijpen. Een aandachtspunt betreft de interferentie bij het gelijktijdig
toepassen van verschillende maatregelen. Zo kan het bevriezen van financiële
tegoeden een averechts effect hebben op de inspanningen van het familiesteunpunt
of de reclassering. Ook kan het bevriezen in combinatie met bijvoorbeeld de
paspoortmaatregelen leiden tot een (sterkere) isolatie van het subject. Dit kan van
invloed zijn op het radicaliseringsproces. Ook is er een spanningsveld tussen
strafrechtelijke vervolging van een uitreiziger en het tot ongewenst vreemdeling
verklaren. Het OM besluit een uitreiziger te vervolgen vanwege de verdenking van
een misdrijf. Echter, de IND kan, namens de minister van Veiligheid en Justitie,
dezelfde persoon tot ongewenst vreemdeling verklaren zodat die Nederland niet in
mag vanuit het oogpunt van nationale veiligheid.
In feite gaat het bij het spanningsveld tussen het strafrecht en het
vreemdelingenrecht om een ingewikkeld vraagstuk, namelijk de keuze tussen het
beschermen van de rechtsstaat door strafrechtelijk te vervolgen enerzijds en het
wegnemen van de dreiging door iemand de toegang tot Nederland te ontzeggen
anderzijds. Het OM en de IND overleggen in deze casuïstiek over de te volgen
aanpak. Hoewel het OM zelfstandig de keuze kan maken of strafrechtelijke
vervolging opportuun is, vindt de Inspectie VenJ het van belang dat organisaties
zich bewust zijn van de aanwezige spanningsvelden en gebruik maken van
overlegstructuren om gezamenlijk in een casus zoveel als mogelijk tot een integrale
aanpak te komen waarbinnen maatregelen elkaar versterken of aanvullen. Het gaat
om het gezamenlijk bepalen van een doel en vervolgens welk middel daarvoor het
meest geschikt is. In het voorbeeld van de bevriezingsmaatregel gaat het om een
stapeling van maatregelen die mogelijk nadelige effecten heeft.
Centrale verantwoording sluit niet aan op doel van het programma
Op rijksniveau stuurt de minister van VenJ iedere vier maanden een
voortgangsrapportage over het actieprogramma aan de Tweede Kamer. De
Inspectie VenJ constateert dat betrokken organisaties niet tevreden zijn over deze
systematiek. De verantwoording is veelal kwantitatief. De huidige weergave van de
aanpak sluit daardoor niet goed aan op de inhoud van het werk. Ketenpartners
vragen zich af of deze wijze van verantwoording betekenisvol is. De Inspectie VenJ
onderschrijft dat bijvoorbeeld het aantal personen dat strafrechtelijk wordt vervolgd
weinig zegt over de kwaliteit van de aanpak.

11

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Tijd voor een blik naar voren
Bij professionals leeft de breed gedeelde opvatting dat de huidige dreiging meerjarig
is. De grootste dreiging is momenteel jihadistisch. Recente aanslagen in WestEuropa laten zien dat deze dreiging nog steeds substantieel is en zeer ernstige
gevolgen kan hebben. Ketenpartners zien echter ook andere vormen van
extremisme. De aandacht voor de aanpak van extremisme en terrorisme moet
daarom bestendigen en verbreden. Het is van belang dat de huidige kennis, kunde
en capaciteit in stand blijven om de integrale aanpak op niveau te houden.
Bij de verdere ontwikkeling van dit beleid en het borgen ervan doet de Inspectie
VenJ daarom de volgende aanbevelingen aan de NCTV:
Aanbevelingen
1.
Zorg ervoor dat organisaties betekenisvol kunnen rapporteren over de aanpak.
2.
Borg, bestendig en verbreed de integrale aanpak. Besteed hierbij bijzondere
aandacht aan het tijdig kunnen signaleren van verdere ontwikkelingen in
radicalisering en andere vormen van extremisme.
3.
Investeer in verdere samenwerking tussen gemeenten zodat zij voldoende
geëquipeerd zijn om een beargumenteerde afweging te maken of een
investering in de aanpak van radicalisering noodzakelijk is in relatie tot de
aanwezige problematiek.

12

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

1
In juni 2014 brengt de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) het
rapport ‘Transformatie van het jihadisme in Nederland’ uit. De AIVD concludeert
dat: ‘Het Nederlands jihadisme door ontwikkelingen in Nederland en de strijd in
Syrië een omvangrijker en onvoorspelbaarder fenomeen is geworden dan het ooit is
geweest’. Het feit dat de dreiging was toegenomen was voor de Nationaal
Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) aanleiding om maatregelen
te treffen. In augustus van hetzelfde jaar publiceerde de NCTV samen met het
ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) het ‘Actieprogramma
Integrale Aanpak Jihadisme’ (hierna: het actieprogramma) waarin 38 maatregelen
zijn opgenomen om de dreiging die uitgaat van het jihadisme te beperken.

1.1

Aanleiding

Met het actieprogramma wil de overheid de democratie en rechtstaat beschermen,
de jihadistische beweging in Nederland verzwakken en de voedingsbodem voor
radicalisering wegnemen. De 38 maatregelen variëren in aard en complexiteit. Een
deel hiervan is nieuw, een deel bestaat uit reeds bestaande maatregelen die
doorlopen of versterkt worden. Er is sprake van diversiteit in de organisaties die de
maatregelen moeten uitvoeren. Hieronder vallen zowel verschillende justitiële als
niet-justitiële organisaties. Een aantal maatregelen wordt op lokaal niveau
uitgevoerd, een aantal op landelijk niveau.
De NCTV en zijn ketenpartners hebben behoefte aan inzicht in hoe de maatregelen
uit het actieprogramma in de praktijk gebruikt worden. Zo kan de NCTV tijdig
bijsturen voor een effectievere aanpak van jihadisme, mede met het oog op het
afronden van het actieprogramma. In dat kader heeft de NCTV de Inspectie
Veiligheid en Justitie (hierna: Inspectie VenJ) gevraagd om vanuit haar
onafhankelijke positie onderzoek te verrichten naar het actieprogramma.

1.2

Onderzoeksvragen

De Inspectie VenJ wil met dit onderzoek inzicht bieden in de maatregelen uit het
actieprogramma in de praktijk werken. Dit leidt tot de volgende onderzoeksvragen:
1.

In welke mate zijn de maatregelen, geformuleerd in het Actieprogramma
Integrale Aanpak Jihadisme, geïmplementeerd en/of toegepast?

13

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

2.

Wat zijn de ervaringen, best practices en leerpunten van betrokken
organisaties met de toepassing van deze maatregelen?

De maatregelen kennen verschillende doelstellingen. Zo zijn er bijvoorbeeld
maatregelen die gericht zijn op het ontwikkelen en intensiveren van
samenwerkingsverbanden en andere maatregelen die gericht zijn op het kunnen
toepassen van bevoegdheden zoals het innemen van een paspoort (het
actieprogramma bevat zowel bestaande als nieuwe bevoegdheden). Bij een deel van
de maatregelen geldt dus de vraag of deze geïmplementeerd zijn, bij een deel geldt
de vraag in hoeverre ze toegepast worden.

1.3

Afbakening

Afbakening in maatregelen
Het actieprogramma bevat 38 maatregelen. Naast het verlagen van de dreiging die
uitgaat van bepaalde individuen, richt het actieprogramma zich op preventie. Hierin
is een onderscheid gemaakt tussen op individuen gerichte preventie en preventie
die op (groepen in) de samenleving is gericht. De eerste vorm valt onder de
verantwoordelijkheid van de NCTV, de tweede vorm onder de verantwoordelijkheid
van het ministerie van SZW.
De Inspectie VenJ heeft niet alle maatregelen zelf onderzocht. Zo heeft de Inspectie
VenJ de NCTV en het ministerie van SZW verzocht schriftelijk informatie aan te
leveren over een aantal maatregelen. De Inspectie VenJ heeft hiervoor vooraf
kaders gegeven en betrekt de bevindingen ervan in dit inspectierapport.
Maatregelen die zien op internationale samenwerking en het tegengaan van
terroristische reisbewegingen vallen buiten de bevoegdheid en expertise van de
Inspectie VenJ en zijn dus niet bij het onderzoek betrokken. Bijlage I bevat een
overzicht van alle maatregelen en geeft aan welke maatregelen de Inspectie VenJ
zelf heeft onderzocht.
Afbakening in onderzochte organisaties
Verschillende organisaties hebben een taak in de integrale aanpak van jihadisme.
Voor zowel de brede preventieve aanpak als de persoonsgerichte aanpak geldt dat
gemeenten lokaal de regie hebben. Daarnaast voert een aantal organisaties die
onder het ministerie van Veiligheid en Justitie vallen taken uit. De Inspectie VenJ
heeft onderstaande organisaties betrokken bij het onderzoek:











Gemeenten.
Nationale politie.
Koninklijke Marechaussee (KMar).
Openbaar Ministerie (OM).
Reclassering Nederland (RN).
Raad voor de Kinderbescherming (RvdK).
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV).
Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD)
Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).
Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI).

De problematiek van radicalisering en jihadisme is het meest zichtbaar in de lokale
context waarin gemeenten opereren. De Inspectie VenJ heeft voor het onderzoek

14

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

daarom een aantal gemeenten als startpunt genomen en heeft daar de
ketenpartners geïnterviewd.

1.4

Operationalisatie

Zoals beschreven in de vorige paragraaf, is sprake van twee onderzoeksvragen. Eén
onderzoeksvraag focust zich op de aspecten ‘implementatie’ en ‘toepassing van de
maatregelen’ als onderwerp van onderzoek, de andere onderzoeksvraag richt zich
op de aspecten: ‘ervaringen’, ‘best practices’ en ‘leerpunten van betrokkenen’.
Om te onderzoeken in hoeverre een maatregel is geïmplementeerd dan wel
toegepast, heeft de Inspectie VenJ de eerste onderzoeksvraag hieronder
geoperationaliseerd.

1.4.1

Implementatie en toepassing

De eerste onderzoeksvraag is geoperationaliseerd in drie begrippen. Dat zijn
achtereenvolgens: ‘samenwerkingsverbanden’, ‘de toepassing van maatregelen’ en
‘kennis en expertise’.
Samenwerkingsverbanden
De Inspectie VenJ heeft onderzocht welke organisaties op welke manieren met
elkaar samenwerken. Een onderdeel hiervan is informatie-uitwisseling.
Informatie-uitwisseling
Het is van belang dat informatie over een (mogelijk) geradicaliseerd persoon tijdig
de juiste partijen bereikt zodat de casus tijdig geduid kan worden om de meest
effectieve interventiestrategie te bepalen. De Inspectie VenJ heeft daarom in kaart
gebracht hoe de informatievoorziening binnen de samenwerkingsverbanden werkt.
Daarbij waren de volgende vragen leidend: ‘met welke organisaties wordt informatie
gedeeld, onder welke voorwaarden en via welke weg?’.
Toepassen maatregelen
Interveniëren
Nadat informatie beschikbaar is, kan dit aanleiding zijn tot het plegen van een
interventie. Het actieprogramma bevat maatregelen die een mogelijkheid tot
interveniëren bieden. Zo kunnen partijen overgaan tot strafrechtelijke of
bestuursrechtelijke interventies. De Inspectie VenJ heeft in kaart gebracht welke
organisaties verantwoordelijk zijn voor welke maatregelen. De Inspectie VenJ heeft
tevens onderzocht in hoeverre de interventiemogelijkheden bekend zijn bij
betrokken partijen en of deze interventiemogelijkheden voldoen aan de behoefte bij
betrokken organisaties. Zijn de interventies beschikbaar, bruikbaar en gebruikt?
Evaluatie en monitoring
Als een interventie is ingezet, is het van belang dat betrokken partijen de voortgang
monitoren. Op deze manier kunnen zij bepalen of het gewenste effect wordt bereikt
of dat ze moeten bijsturen. Ook speelt de vraag of de interventie na verloop van tijd
nog gewenst is. Denk bijvoorbeeld aan de maatregel waarmee het ministerie van
Buitenlandse Zaken financiële tegoeden kan bevriezen. De Inspectie heeft daarom
de wijze onderzocht waarop betrokken partijen de interventie monitoren.

15

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Kennis en expertise
Bij betrokken organisaties is expertise nodig om informatie te kunnen duiden en een
beslissing te nemen over een eventuele interventie. De Inspectie heeft in kaart
gebracht hoe de benodigde kennis en expertise wordt geleverd. Hierbij is aandacht
besteed aan opleidingen, maar ook aan de beschikbare en benodigde capaciteit.
Tevens heeft de Inspectie onderzocht waar het onderwerp radicalisering bij
organisaties is belegd.

1.4.2

Ervaringen, best practices en leerpunten

De tweede onderzoeksvraag richt zich op de vraag hoe uitvoerende organisaties de
maatregelen van het actieprogramma ervaren. Vinden zij dat ze voldoende zijn
geëquipeerd om de maatregelen uit te voeren en vinden zij dat ze de dreiging die
uitgaat van jihadisten voldoende kunnen bestrijden? De Inspectie VenJ tekent
daarbij best practices en leerpunten op.

1.5

Onderzoeksmethoden

Documentstudie
De Inspectie VenJ heeft de voor dit onderzoek relevante documenten bestudeerd
waarin (lokaal) beleid is vastgelegd. Ook heeft de Inspectie VenJ literatuur
bestudeerd over trends in de samenleving en andere onderzoeksrapporten. Bijlage
II bevat een overzicht van de gebruikte documentatie.
Digitale vragenlijst
De Inspectie VenJ heeft een digitale vragenlijst uitgezet onder alle gemeenten in
Nederland. In de vragenlijst heeft de Inspectie VenJ gemeenten gevraagd naar een
aantal algemene kenmerken van de lokale aanpak van radicalisering en jihadisme.
196 van de 384 gemeenten hebben de vragenlijst ingevuld. De Inspectie VenJ heeft
de antwoorden afgezet tegen de grootte van de gemeente zoals gehanteerd door
het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS).
Interviews
Ter aanvulling en verdieping van de informatie verkregen via andere
onderzoeksmethoden. Om de ervaringen van functionarissen goed in kaart te
brengen heeft de Inspectie VenJ interviews afgenomen. De gesprekken vonden
onder andere plaats met de deelnemers van de casusoverleggen en de bestuurlijk
verantwoordelijken. De Inspectie VenJ beschikte vooraf niet over een totaaloverzicht
van organisaties en functionarissen die zich bezig houden met radicalisering. De
Inspectie VenJ heeft daarom een deel van haar gesprekspartners gaandeweg het
onderzoek geselecteerd.
Bijwonen casusoverleg
Om een goed beeld te krijgen van de casusoverleggen, heeft de Inspectie VenJ drie
casusoverleggen bijgewoond.

1.6

Leeswijzer

Hoofdstuk twee bevat een aantal relevante begripsbepalingen en schetst actuele
trends en ontwikkelingen in het veld. Een deel van deze ontwikkelingen is namelijk
relevant voor de integrale aanpak. De aanpak zelf komt in de volgende

16

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

hoofdstukken aan de orde. In hoofdstuk drie schetst de Inspectie welke organisaties
in welke samenstellingen met elkaar samenwerken. Hoofdstuk vier gaat over het
toepassen van maatregelen en hoofdstuk vijf beschrijft de kennis en expertise van
organisaties om met radicalisering om te gaan.

17

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

2
Radicalisering, extremisme, terrorisme zijn begrippen die in beleidsvorming met
elkaar samenhangen. Maatregelen die gemeenten voor deze onderwerpen
treffen liggen vaak in het verlengde van elkaar. Bij professionals leeft de breed
gedeelde opvatting dat dit de komende jaren belangrijk blijft. Het gaat daarbij
niet alleen om jihadistische dreiging, maar ook om andere vormen van
extremisme en terrorisme.

Het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme is bedoeld om de toenemende
jihadistische dreiging tegen te gaan. Nog steeds komt de grootste dreiging uit deze
hoek.2 Het actieprogramma richt zich op de aanpak van extremisme en terrorisme.
In zowel landelijk als in het lokale beleid komen de termen radicalisering,
extremisme en terrorisme veelvuldig voor. Maar wat verstaan we hier onder?

2.1

Begripsbepalingen

Radicalisering is breder dan jihadisme
De NCTV definieert radicalisering in het actieprogramma als volgt:
‘Een geesteshouding waarmee de bereidheid wordt aangeduid om de uiterste
consequentie uit een denkwijze te aanvaarden en die in daden om te zetten. Die
daden kunnen maken dat op zichzelf hanteerbare tegenstellingen escaleren tot een
niveau waarop ze de samenleving ontwrichten, doordat er geweld aan te pas komt,
het tot gedrag leidt dat mensen diep kwetst of in hun vrijheid raakt of doordat
groepen zich afkeren van de samenleving.’
Het jihadistisch gedachtegoed is momenteel de radicale stroming waar de meeste
dreiging van uit gaat. Maar radicalisering kan ook uit andere hoeken komen. Denk
bijvoorbeeld aan de veroordeling van vijf mannen uit Enschede voor het gooien van
molotovcocktails naar een moskee in Enschede.3 Dit was een actie uit extreem
rechts.

2

Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland 44, april 2017. NCTV.

3

Uitspraak rechtbank Overijssel 27 oktober 2016, geraadpleegd via: www.rechtspraak.nl.

18

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Niet alleen heeft radicalisering vele gezichten, er zijn ook meerdere paden
waarlangs personen kunnen radicaliseren. In wetenschappelijke literatuur wordt
onder meer gesproken over verschillende ontwikkelingspaden en triggerfactoren.45
Er bestaat in de wetenschap (nog) geen consensus over de wijze waarop een
persoon radicaliseert.
In het (lokaal) beleid heeft men het over radicalisering. Het gaat om het brede
spectrum aan radicaal gedachtegoed waar een dreiging van uit gaat voor de
democratische rechtsorde en de veiligheid van burgers.
Extremisme en terrorisme
In de nationale Contraterrorismestrategie 2016-2020 is extremisme als volgt
gedefinieerd:
‘Het fenomeen waarbij personen of groepen vanuit ideologisch motief bereid zijn in
ernstige mate de wet te overtreden of activiteiten te verrichten die de
democratische rechtsorde ondermijnen.’6
De definitie van terrorisme luidt in dit document als volgt:
‘Het uit ideologische motieven plegen van op mensenlevens gericht geweld, dan wel
het aanrichten van maatschappij-ontwrichtende zaakschade, met als doel
maatschappelijke ondermijning en destabilisatie te bewerkstelligen, de bevolking
ernstige vrees aan te jaren of politieke besluitvorming te beïnvloeden.’
Beide begrippen hebben met elkaar gemeen dat het gaat om ideologische motieven
en het overtreden van de wet. Het verschil zit in het bereid zijn de wet te
overtreden en het daadwerkelijk overtreden van de wet. Met het actieprogramma
richt de overheid zich op beide varianten.

2.2

Trends en ontwikkelingen

Extremisme en terrorisme bestaan al langer. Denk aan de IRA in Ierland of de ETA
in Spanje. Ook radicalisering is geen nieuw fenomeen. In 2004 rapporteerde de
AIVD al over ‘radicaliseringstendensen’ in haar jaarverslag.7 De moord op Theo van
Gogh was een teken dat ook in Nederland dreiging aanwezig was. Ook in het
jaarverslag van 20068 kwam het onderwerp aan bod. In de jaren erna heeft de
overheid specifiek beleid geformuleerd. Een voorbeeld is het actieplan polarisatie en
radicalisering 2007-20119 waarin de overheid drie doelen formuleerde:


Het voorkomen van (verdere) processen van isolatie, polarisatie en
radicalisering (…) (preventie).

4

A.R. Feddes, L. Nickolson, B. Doosje. Triggerfactoren in het radicaliseringsproces. WODC, justitiële

5

Triggerfactoren in het radicaliseringsproces. In het kort. Expertise-unit Sociale Stabiliteit. 2016.

6

Nationale Contraterrorismestrategie 2016-2020.

7

Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. Jaarverslag 2004. April 2005.

8

Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. Jaarverslag 2006. April 2007.

9

Actieplan polarisatie en radicalisering 2007-2011. Ministerie van Binnenlandse Zaken en

verkenningen. Radicalisering en terrorisme. Mei 2016.

Koninkrijksrelaties.

19

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme




Het vroegtijdig signaleren van deze processen door bestuurders en
professionals en het ontwikkelen van een adequate aanpak (pro-actie).
Het uitsluiten van mensen die duidelijke grenzen hebben overschreden en
ervoor zorgen dat hun invloed op anderen zoveel mogelijk beperkt wordt
(repressie).

In deze periode was er (politieke) aandacht voor het onderwerp en hebben
gemeenten er beleid op geformuleerd. In de jaren na dit actieprogramma werd deze
aandacht minder. Mede hierdoor kregen andere onderwerpen prioriteit waardoor
specifiek beleid voor het tegengaan van radicalisering als het ware ‘weg ebde’.
Het uitroepen van het kalifaat door IS in de zomer van 2014 leidde opnieuw tot een
gevoelde noodzaak voor actie. Mede hierdoor hebben de NCTV en het ministerie van
SZW in augustus 2014 het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme uitgebracht.
Met het actieprogramma werden gemeenten lokaal regievoerder op de aanpak van
radicalisering en polarisatie.
Extremisme en terrorisme in relatie tot polarisatie
Het actieprogramma is specifiek gericht op het reduceren van de dreiging van
extremisme en terrorisme. De Inspectie VenJ constateert met name bij gemeenten
dat zij het begrip polarisatie betrekken bij de aanpak. Wat is polarisatie dan en
waarom betrekken gemeenten het er bij?
Polarisatie is ‘de verscherping van tegenstellingen tussen groepen in de samenleving
die kan resulteren in spanningen tussen deze groepen en toename van segregatie
(langs etnische en religieuze lijnen)’.10 Polarisatie uit zich onder andere in scherpe
tegenstellingen in debatten. Ook betogingen en demonstraties kunnen voorbeelden
zijn.
De gemeenten die de Inspectie VenJ geïnterviewd heeft spraken over polarisatie als
één van de onderwerpen waar zij aandacht aan willen geven. Zij geven aan zicht te
hebben op eventuele tegenstellingen tussen gemeenschappen die binnen de
gemeente verblijven.
Radicalisering, extremisme en terrorisme blijven een thema
De professionals in het veld geven wat betreft de mogelijke ontwikkelingen van
radicalisering en polarisering vrijwel unaniem aan dat dit ook in de toekomst
belangrijke thema’s zullen blijven. Daarbij heerst de opvatting dat de dreiging niet
alleen van het jihadisme komt, maar ook uit andere bronnen kan komen. Zie
daarnaast onderstaand citaat van het hoofd van het Engelse MI6:
‘Allied with the emergence of state failure this means that, regrettably, this is an
enduring issue which will certainly be with us, I believe, for our professional
lifetime.’11

10

Definitie ontleend van het Nederlands Jeugd Instituut, geraadpleegd via: www.nji.nl.

11

Geraadpleegd via: www.theguardian.com.

20

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

3
Gemeenten hebben lokaal de regie op de aanpak van radicalisering. Zij hebben
hiervoor beleid opgesteld en velen voeren een casusoverleg waarin personen
besproken worden die (dreigen te) radicaliseren. Niet alle gemeenten doen
evenveel, er zijn significante verschillen tussen grote en kleine gemeenten.
Grote gemeenten ontplooien vaker/meer activiteiten dan kleine gemeenten.
Gemeenten werken samen met meerdere organisaties, zowel van binnen als
buiten het veiligheidsdomein. Gemeenten volgen een pragmatische aanpak en
betrekken bij de aanpak die partij(en) die meerwaarde heeft (hebben). Er
wordt dus samengewerkt in wisselende samenstellingen. Dit verloopt goed. De
samenwerking heeft tot doel radicalisering te signaleren, interventies te doen
indien nodig en de casus vervolgens te evalueren en te monitoren. In de
samenwerking is informatiedeling een aandachtspunt, omdat de mogelijkheid
bestaat dat niet alle informatie op tafel komt.

Bij een integrale aanpak is het van belang dat organisaties samen tot de juiste
combinatie van interventies komen, en zo het gewenste effect bereiken. Uit het
onderzoek blijkt dat verschillende organisaties, uit verschillende domeinen,
inderdaad met elkaar samenwerken. Dit is het meest zichtbaar in het lokaal
casusoverleg, waarin meerdere organisaties met elkaar casuïstiek bespreken en
afspraken maken.

3.1

Werkzaamheden

Organisaties hebben de aanpak van radicalisering intern belegd en werken in
netwerken samen met andere organisaties. Maar wat doen deze precies?
Preventie
Een belangrijke taak die gemeenten uitvoeren in samenwerking met verschillende
partners is de preventie van radicalisering. Dit is niet gericht op individuen zoals in
de persoonsgerichte aanpak, maar op brede groepen. Voorbeelden zijn voorlichting
op scholen of projecten in wijken. De preventie richt zich op het versterken van de

21

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

weerbaarheid van groepen mensen, ondermijning van het jihadistisch aanbod en het
verminderen van mogelijke voedingsbodems.12
Signalering
Een belangrijke taak die organisaties uitvoeren is het signaleren van radicalisering.
Het gaat hierbij om het zien dat een persoon radicaliseert op een manier die
mogelijkerwijs een bedreiging is voor de nationale veiligheid en de democratische
rechtsorde. Het signaleren vindt voor het grootste gedeelte plaats in contact met
personen. Zo hebben wijkagenten veel contact met personen, maar ook de
gemeente en hulpverleners zien veel. Daarnaast signaleert de AIVD via zijn eigen
methoden radicalisering bij personen.
Interveniëren
Indien vaststaat dat een persoon radicaliseert wordt in een casusoverleg besproken
welke interventie nodig en gepast is. Organisaties hebben veel mogelijkheden om te
interveniëren. De gemeente kan maatregelen treffen om de financiële situatie van
betrokkene te beïnvloeden. Zorg kan ingezet worden als sprake is van psychische
problematiek. Andere mogelijkheden zijn bestuursrechtelijke maatregelen zoals het
innemen van het paspoort zodat de betrokkene niet kan uitreizen of het tot
ongewenst vreemdeling verklaren zodat een uitreiziger niet terug kan keren. Het OM
kan besluiten tot strafrechtelijke vervolging. Zie verder paragraaf 4.2 voor een
aantal mogelijke interventies.
Evalueren en monitoren
Na het plegen van interventies blijft het casusoverleg de casus monitoren om te zien
of het beoogde effect is bereikt. Hiertoe kunnen interventies afgeschaald worden of
kunnen juist andere interventies ingezet worden. Wanneer een casus goed verloopt,
wordt deze afgeschaald. Dat wil zeggen dat hij niet meer besproken wordt op het
casusoverleg. Er blijft wel bemoeienis bij de casus, maar die ligt dan bij de
betrokken organisaties.

3.2

Samenwerking tussen organisaties

3.2.1

Gemeenten als regievoerder lokale aanpak

Maatregel 30: Het kabinet ondersteunt de lokale aanpak in prioritaire
gebieden.13

Deze maatregel is in het actieprogramma verder uitgewerkt en houdt onder andere
in dat ‘betrokken gemeenten multidisciplinaire casusoverleggen organiseren waarin
eerstelijns professionals vanuit hun expertise informatie delen over signalen van
jihadistische radicalisering, uitreis en/of terugkeer ten behoeve van een gedeelde
duiding’. De maatregel geeft gemeenten de belangrijke taak om het casusoverleg
vorm te geven.

12

Evaluatieverslag preventieve aanpak. NCTV. Januari 2017.

13

Een volledig overzicht van de maatregelen is opgenomen in bijlage I.

22

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Naast maatregel 30 zijn er meerdere maatregelen die de gemeenten een
verantwoordelijkheid geven. Zo zijn gemeenten de aangewezen organisaties die een
groot deel van het preventief beleid vorm geven en uitvoeren (onder andere
maatregelen 21, 22, 23 en 26). Ook waarschuwen gemeenten de directe omgeving
bij vermoedelijke uitreis (maatregel zestien). Gemeenten hebben in het beleid voor
het tegengaan van radicalisering dus een prominente rol.
Helft van de gemeenten heeft beleid voor radicalisering
De Inspectie VenJ heeft gemeenten door middel van een digitale vragenlijst onder
meer gevraagd of de gemeente beleid heeft op het gebied van radicalisering. 51
procent van de gemeenten heeft aangegeven geen beleid te hebben, 47 procent
geeft aan dit wel te hebben. Hierbij is sprake van een statistisch significant verschil
tussen kleine en grote gemeenten. 14 15 Alle grote gemeenten die de vragenlijst
hebben ingevuld hebben aangegeven beleid te hebben. Van de kleine gemeenten
gaf 36 procent aan beleid te hebben. Van de middelgrote gemeenten is dat 70
procent.
Het beleid op dit terrein is bij de meeste gemeenten ondergebracht bij de afdeling
Openbare Orde en Veiligheid. De verantwoordelijk medewerker is in 51 procent van
de gemeenten de ambtenaar Openbare Orde en Veiligheid, in 25 procent van de
gemeenten een beleidsmedewerker en in de overige 24 procent is het elders belegd.
In de beleidsplannen is vaak opgenomen dat verschillende afdelingen van
gemeenten met elkaar moeten samenwerken. Het gaat dan bijvoorbeeld om
openbare orde en veiligheid, werk en inkomen, onderwijs en jeugd.
Uit interviews blijkt dat gemeenten het onderwerp breder zien dan alleen jihadisme
of radicalisering. Zoals eerder gemeld in paragraaf 2.2 zien zij ook polarisatie in de
samenleving als verwant onderwerp waarin gemeenten een rol hebben. In de
beleidsplannen die de Inspectie VenJ heeft bestudeerd, was deze relatie echter niet
zichtbaar.16
Helft van de gemeenten ontplooit specifieke activiteiten
De Inspectie VenJ heeft gemeenten ook gevraagd of zij specifieke activiteiten
ontplooien om radicalisering tegen te gaan. 50 procent gaf aan dergelijke
activiteiten te ontplooien, 50 procent niet. Ook hier is sprake van een statistisch
significant verschil tussen kleine, middelgrote en grote gemeenten. Alle grote
gemeenten die de vragenlijst hebben ingevuld ontplooien activiteiten. Van de kleine
gemeenten is dat 37 procent, van de middelgrote gemeenten 77 procent.
70 procent heeft een vorm van een casusoverleg
Hoewel de helft van de gemeenten aangaf geen specifieke activiteiten te ontplooien
om radicalisering tegen te gaan, voert 72 procent van de gemeenten een lokaal
casusoverleg. Ook hier is een statistisch significant verschil tussen grote, kleine en

14

De Inspectie VenJ heeft eenzijdig verschillen getoetst tussen kleine, middelgrote en grote gemeenten met
α = 5%.

15

De Inspectie VenJ sluit aan op de indeling van het CBS. Hierin heeft een kleine gemeente minder dan
50.000 inwoners, een middelgrote gemeente tussen de 50.000 en 100.000 en een grote gemeente meer
dan 100.000.

16

De Inspectie VenJ heeft van zeven gemeenten de beleidsplannen bestudeerd. Dit waren in ieder geval de
beleidsplannen van de gemeenten waar de Inspectie VenJ interviews heeft afgenomen.

23

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

middelgrote gemeenten. Hoe groter de gemeente, hoe groter het aandeel dat lokaal
casusoverleg voert.
Van de gemeenten die een casusoverleg voeren, doet 61 procent dit samen met
andere gemeenten. 39 procent doet het alleen. Dit duidt op de ook in interviews
gehoorde notie dat kleine gemeenten niet altijd voldoende capaciteit en/of
deskundigheid in huis hebben om de aanpak vorm te geven.
Casusoverleggen zijn er in verschillende vormen
Casusoverleggen zien er niet overal hetzelfde uit. De vorm en samenstelling worden
in hoge mate bepaald door de informatiebehoefte. In 55 procent van de gemeenten
is het overleg ondergebracht in het Veiligheidshuis. Zo is het in een aantal
gemeenten ondergebracht in het Regionaal Informatie- en expertisecentrum (RIEC).
In 21 procent van de gemeenten is het als apart onderdeel georganiseerd. In de
resterende 24 procent van de gemeenten is het ergens anders ondergebracht. Wat
betreft de organisaties die deelnemen bestaat wel een eenduidig beeld. Zo zijn
gemeenten, het OM en de politie in de meeste gemeenten structureel partner in het
overleg. Andere (groepen) organisaties, zoals gezondheidszorg, reclassering, Raad
voor de Kinderbescherming en jeugdbescherming nemen het meest incidenteel dan
wel casusafhankelijk deel. Dat wil zeggen dat zij worden uitgenodigd als dit van
meerwaarde is voor een casus.
In een aantal gemeenten dan wel regio’s (vanwege samenwerking tussen
gemeenten) staat het casusoverleg niet op zichzelf. Zo bestaat er soms ook een
weegploeg of een toetsingsoverleg. In een weegploeg bespreken
vertegenwoordigers van de lokale driehoek alle zaken die door een partner zijn
aangedragen en besluiten hoe de casus moet worden aangepakt. Dit komt feitelijk
neer op het beantwoorden van de vraag of een casus geschikt is voor het
casusoverleg radicalisering of niet. Een toetsingsoverleg wordt gebruikt als
toetsingsmoment voor een casus. Eén van de betrokken organisaties dient een
casus aan en bespreekt of de aanpak nog op koers ligt. Ook komen eventuele
knelpunten aan bod. Dit toetsingsoverleg heeft ook een rol in beleidsvorming.
Knelpunten die in casuïstiek aan bod komen, kunnen namelijk leiden tot een
aanpassing van het beleid.
De wijze waarop het lokaal bestuur (de lokale driehoek) samenwerkt verschilt
regionaal. Deze bestuurlijke context heeft invloed op de gekozen overlegvormen.
Daarnaast speelt het concentreren van expertise een rol in deze keuze. Zo hebben
gemeenten waar weinig casuïstiek speelt vaak gekozen om de krachten te bundelen
om zo voldoende expertise bij elkaar te brengen.
NCTV in de casusoverleggen
Toen de NCTV in augustus 2014 het actieprogramma invoerde bestond er in een
aantal gemeenten een vorm van een lokaal casusoverleg. De NCTV ondersteunde al
tien gemeenten, maar de casusoverleggen waren nog niet geformaliseerd. De NCTV
heeft daarom in deze fase geïnvesteerd in het opzetten en adviseren van de
casusoverleggen. Daarvoor waren vier medewerkers van de NCTV werkzaam die
gezamenlijk uiteindelijk 22 gemeenten ondersteunden. Deze ‘adviseurs lokale
aanpak’ namen ook deel aan de casusoverleggen om onder meer kennis en kunde in
te brengen over de dreiging en te adviseren over handelingsperspectief. Gemeenten
zijn positief over hun inzet. De laatste twee jaar is het aantal gegroeid naar 12.

24

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

3.2.2

Veiligheids- en sociale partners

Zoals vermeld, nemen aan het casusoverleg ook andere organisaties deel. De
Inspectie VenJ constateert dat organisaties hier lokaal pragmatisch mee omgaan.
Partijen worden uitgenodigd op basis van hun expertise en deskundigheid in relatie
tot de casus. In principe kan elke partij aan dit overleg deelnemen, zolang deze
maar van toegevoegde waarde is en een betrokkenheid heeft bij de casus. Op deze
manier schuiven, naast partners uit de veiligheidsketen, ook organisaties uit het
sociaal domein aan, zoals de afdeling Werk en Inkomen van een gemeente of een
vertegenwoordiger van het sociaal wijkteam.

Good practice: grote bereidheid en motivatie om samen te werken
In het actieprogramma heeft de NCTV niet vermeld welke organisaties lokaal
samen dienen te werken. Dit is overgelaten aan gemeenten. De Inspectie VenJ
constateert dat gemeenten hier maatwerk in leveren. Organisaties werken
samen op basis van behoefte. Het gevolg hiervan is dat organisaties
gemotiveerd zijn om samen te werken. Dit heeft een positief effect op de
samenwerking.

Gemeenten werken ook buiten het casusoverleg samen met andere partners. Zo
wordt een deel van het preventiebeleid uitgevoerd in samenwerking met onder
andere scholen en maatschappelijke organisaties.17 Deze samenwerking vergde wel
inspanning om een urgentiegevoel te creëren bij deze partners. Immers, in de
preventieve fase is geen sprake van een concrete dreiging of gevaar.
Een aantal gemeenten maakt ook gebruik van een netwerk van sleutelfiguren. Dit
gaat om personen uit gemeenschappen die daarin een (informele) publieke rol
bekleden. Via deze sleutelfiguren kunnen gemeenten contact houden met
gemeenschappen. In de eerste plaats om op de hoogte te zijn van eventuele
spanningen die zich voordoen, in de tweede plaats om in gesprek te gaan wanneer
daar noodzaak toe is.

3.2.3

Informatiedeling tussen organisaties

In de persoonsgerichte aanpak werken verschillende organisaties met elkaar samen
om casuïstiek te duiden, te wegen en om een plan van aanpak op te stellen.
Voorwaarde hiervoor is dat voldoende informatie beschikbaar is voor de aanwezige
organisaties om een goede beslissing te kunnen nemen.
Informatiedeling tijdens het casusoverleg
Voor het delen van persoonsgegevens zijn organisaties die persoonsgegevens
verwerken gebonden aan de van toepassing zijnde wet- en regelgeving, zoals de
Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp), de Wet Justitiële en Strafvorderlijke

17

Zie onder andere maatregelen 21, 22, 23 en 24.

25

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

gegevens en de Wet politiegegevens.18 Of en onder welke voorwaarden het delen
van persoonsgegevens is toegestaan, is afhankelijk van het concrete geval en vergt
een afweging. Die afweging is niet altijd eenvoudig te maken. Het hangt af van deze
afweging of persoonsgegevens gedeeld worden in het casusoverleg. Uit interviews
maakt de Inspectie VenJ op dat medewerkers hier verschillend mee omgaan.
De afweging of een signaal relevant is voor de aanpak, is bij radicalisering lastig.
Vaak is sprake van meerdere signalen die, in samenhang met elkaar, aanwijzing
kunnen zijn dat een persoon radicaliseert. Eén signaal hoeft op zichzelf niets te
betekenen, maar meerdere signalen bij elkaar mogelijk wel. Het is dus van belang
dat in het casusoverleg alle signalen gedeeld worden om tot een goede duiding te
komen. Maar de kans bestaat dat, wanneer nog niet veel signalen bekend zijn, een
partij een signaal niet deelt omdat hij inschat dat dit niet nodig is voor de aanpak.
Immers, één signaal hoeft niets te betekenen. Als meerdere partijen dit doen, kan
een casus onterecht niet aangemerkt worden als radicalisering.
De Inspectie VenJ constateert dat organisaties zich zeer bewust zijn van de
regelgeving rondom het delen van persoonsgebonden informatie. Tegelijkertijd zijn
zij zich ook bewust van de veiligheidsnoodzaak om deze informatie te delen. Beide
doelen proberen zij naar beste vermogen in te vullen, maar dit zet spanning op het
informatieproces.
Verwachtingen van het modelconvenant
De NCTV heeft een modelconvenant opgesteld om duidelijk te maken waar
gemeenten en ketenpartners aan moeten voldoen om informatie te delen binnen de
wettelijke kaders, zoals de Wet Bescherming Persoonsgegevens (WBP). Toen de
Inspectie VenJ interviews afnam, was het modelconvenant in de afrondende fase.
De Inspectie VenJ tekende bij een aantal interviews op dat de verwachtingen
uiteenliepen van wat het convenant in de praktijk zou betekenen. Een aantal
interviewpartners meende dat het modelconvenant informatiedeling tussen
organisaties mogelijk zou maken. Dit doet het convenant echter niet: het convenant
geeft alleen aan onder welke voorwaarden welke informatie met wie gedeeld mag
worden. Het is een weerslag van de reeds geldende wettelijke grondslagen en bevat
daarnaast een aantal afspraken om te zorgen dat andere partijen zorgvuldig met de
informatie omgaan.

18

Op grond van artikel 39f, eerste lid, Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens kan het College van

procureurs-generaal van het OM, voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend
algemeen belang (bijvoorbeeld het belang van de nationale veiligheid of de openbare veiligheid) aan
personen en instanties voor bepaalde doeleinden strafvorderlijke gegevens verstrekken. Op grond van
artikel 20 Wet politiegegevens mag de politie met het oog op een zwaarwegend algemeen belang, ten
behoeve van een samenwerkingsverband van de politie met personen of instanties, politiegegevens voor
bepaalde doeleinden aan die personen en instanties verstrekken en op grond van artikel 18, tweede lid,
Wet politiegegevens mag de politie structureel, specifiek omschreven politiegegevens verstrekken voor
zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang. De andere betrokken
instanties kunnen op grond van artikel 8, aanhef en onder e van de Wbp persoonsgegevens verwerken
indien de verwerking noodzakelijk is voor de goede vervulling van zijn publiekrechtelijke taak dan wel van
het bestuursorgaan waaraan de gegevens worden verstrekt.

26

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Informatie van inlichtingendiensten
De AIVD heeft de taak ‘om dreigingen, risico’s en internationale politieke
ontwikkelingen, die anderen niet kunnen zien en die grote gevolgen kunnen hebben
voor de belangen van de Nederlandse staat, als eerste te onderkennen en te
duiden’.19 Terrorisme is een onderwerp waar de AIVD ook een rol heeft om deze te
signaleren, te duiden en vervolgens andere organisaties aan te zetten tot actie. Het
middel dat de AIVD hiervoor heeft is het uitgeven van een ambtsbericht. Dat is ‘een
document waarmee de AIVD gegevens verstrekt aan een ontvanger die bevoegd is
om, naar aanleiding van die gegevens, maatregelen te treffen tegen de persoon of
organisatie die in het bericht genoemd wordt’.20 In het kader van jihadistisch
terrorisme kan de AIVD dus ambtsberichten sturen aan bijvoorbeeld het OM, als er
een strafrechtelijk traject gestart kan worden, of een gemeente, als deze
bijvoorbeeld een paspoortmaatregel kan treffen.
De AIVD geeft geen informatie vrij waaruit de werkwijze en/of bronnen van de
dienst duidelijk worden. Dit kan de staatsveiligheid in het gevaar brengen. Dit
betekent dat ambtsberichten niet de bron(nen) mag (mogen) bevatten waarop ze
zijn gebaseerd. Daarnaast delen organisaties signalen over radicalisering met de
AIVD, die het verder kan uitzoeken indien daar aanleiding toe is. Hiervoor geldt de
beperking dat de AIVD niet aan mag geven wat zij met de informatie doet vanwege
hetzelfde argument.
De Inspectie VenJ constateert in het onderzoek dat organisaties die niet frequent
maar incidenteel een ambtsbericht van de AIVD ontvangen het soms lastig vinden
een ambtsbericht te duiden. Het wordt problematisch gevonden dat op basis van
een ambtsbericht activiteiten moeten worden ondernomen, terwijl men niet weet
wat de gronden zijn die tot het ambtsbericht hebben geleid. Daarnaast willen
organisaties graag weten wat de AIVD met aangeleverde informatie doet, om
zodoende het belang ervan te snappen. Als onbekend is wat er met informatie
gebeurt, kan het gebeuren dat de motivatie om aan te leveren afneemt. De
Inspectie VenJ vindt het van belang dat bij organisaties duidelijk is wat de AIVD wel
en niet mag en waarom niet.

3.3

Samenwerking binnen organisaties

Naast het belang van samenwerking tussen organisaties, is het ook van belang dat
binnen een organisatie het onderwerp radicalisering goed is belegd. De Inspectie
VenJ constateert dat in de praktijk grofweg twee varianten te onderscheiden zijn. In
de eerste variant ziet een organisatie radicalisering als onderdeel van de reguliere
taakuitvoering en richt hier dus geen specifieke afdelingen voor op. In de tweede
variant zien organisaties radicalisering juist als een specialisme en beleggen zij dit
bij daarvoor bestemde teams.
Politie
De politie ziet terrorisme en radicalisering als een onderwerp waarvoor specifieke
expertise nodig is en heeft daarom gekozen voor de tweede variant door het bij
specifieke medewerkers te beleggen. De Inspectie VenJ heeft bij vier politieeenheden interviews afgenomen. In deze vier eenheden is zowel sprake van

19

Zie www.aivd.nl.

20

Zie artikel 36 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.

27

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

overeenkomsten als verschillen in de manier waarop het thema binnen de eenheid
was belegd. Overeenkomsten zaten in het feit dat binnen iedere bezochte eenheid
een (of meerdere) functionaris(sen) met de portefeuille is belast. Verschillen zitten
met name in de plek in de organisatie waar deze functionaris werkt en het aantal
functionarissen. Zo is het in een eenheid belegd bij twee medewerkers die werken
bij de stafafdeling van de eenheid. In een andere eenheid is het, meer lokaal, op
districtsniveau belegd. Het belangrijkste argument om het op districtsniveau te
organiseren is de verankering in de lokale aanpak. Een belangrijk argument om het
centraler te organiseren is juist een bundeling van expertise.
Bij de Landelijke Eenheid is de portefeuille ‘contraterrorisme, extremisme en
radicalisering’ (CTER) belegd. Deze eenheid is verantwoordelijk voor de afstemming
tussen eenheden en de verdere ontwikkeling van de aanpak. Zij verzorgt geen
operationele aansturing.
Openbaar Ministerie
Het actieprogramma heeft niet geleid tot een andere werkwijze binnen het
Openbaar Ministerie (OM). Binnen alle arrondissementen is er een officier van
justitie voor CTER. Op deze manier is makkelijker contact mogelijk op dit specifieke
dossier tussen het OM een andere organisaties. Zo is er veel contact tussen
rechercheteams van de politie die CTER-zaken onderzoeken en de CTER-officier.
Daarnaast zijn er twee landelijk CTER-officieren werkzaam op het landelijk parket.
Zij zijn bevoegd om informatie die ten grondslag ligt aan ambtsberichten van de
AIVD in te zien om zodoende te kunnen beoordelen of er voldoende grond is voor
strafrechtelijke opsporing.
Reclassering Nederland
De reclassering heeft een rol bij radicalisering wanneer mensen worden verdacht
van of veroordeeld voor een terroristisch misdrijf. Bij een verdenking adviseert de
reclassering over de straf. Bij een veroordeling houdt de reclassering toezicht op de
opgelegde voorwaarden.21 Reclassering Nederland (RN) heeft een landelijk
opererend team samengesteld van reclasseringswerkers: het TER-team.22 Hierin
werken reclasseringswerkers afkomstig uit de vijf regio’s.23 Dit team verzorgt zowel
de advisering over de strafmaat als het toezicht op de naleving van de bijzondere
voorwaarden.
Raad voor de Kinderbescherming
De Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) komt in beeld wanneer jeugdigen in
hun ontwikkeling bedreigd worden. Het kan gaan om jeugdigen die zelf
radicaliseren, of jeugdigen waarvan de ouders radicaliseren. Een beleidsmedewerker
van het landelijk kantoor heeft het thema in zijn portefeuille. Hij houdt bijvoorbeeld
bij om hoeveel casussen het gaat, verzorgt verdiepingsmateriaal en werkinstructies
op het intranet en fungeert als vraagbaak voor raadsonderzoekers. Er zijn geen
raadsonderzoekers speciaal aangewezen om deze casuïstiek te behandelen. Dit
heeft te maken met het beperkt aanbod van casuïstiek. Daarnaast meent de RvdK

21

Dit is onder meer het geval wanneer een persoon een (deels) voorwaardelijke straf krijgt of bij een
voorwaardelijke invrijheidstelling. De reclassering houdt toezicht op de naleving van de opgelegde

voorwaarden.
22

TER staat voor Terrorisme, Extremisme en Radicalisering.

23

RN is verdeeld in vijf regio’s: Zuid, Zuid-West, Noord-West, Midden-Noord en Oost.

28

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

dat raadsonderzoekers al voldoende geëquipeerd zijn om met deze doelgroep om te
gaan, omdat het in wezen om dezelfde problematiek als in andere casuïstiek gaat:
zoeken naar identiteit en/of het afzetten tegen de gevestigde orde.
Koninklijke Marechaussee
De voornaamste taak van de Koninklijke Marechaussee (KMar) op het gebied van
terrorisme ligt op het beschermen van de buitengrenzen, waaronder op de
luchthavens Schiphol en Eindhoven. Hier voert de KMar de politietaak uit, wat
inhoudt dat zij de openbare orde bewaakt en strafbare feiten opspoort. Daarnaast is
de KMar verantwoordelijk voor de grensbewaking. De KMar is dus verantwoordelijk
voor het aanhouden van personen die (internationaal) gesignaleerd staan en willen
uitreizen. Ook personen die terugkeren uit strijdgebied worden door de KMar
aangehouden.
Het thema CTER is bij de KMar door de hele organisatie heen gevlochten. Op
Schiphol is recentelijk wel een CTER-team opgericht. Dit team is gekoppeld aan de
CTER-officier van justitie van het arrondissementsparket Noord-Holland.
Vreemdelingenketen
In de vreemdelingenketen heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) een
coördinerende rol op het gebied van nationale veiligheid. Een aantal
beleidsmedewerkers is belast met deze portefeuille, verzorgt de coördinatie in de
keten en onderhoudt contacten met ketenpartners. Ook werkt een aantal personen
als liaison naar de veiligheidsdiensten. De feitelijke uitvoering van de maatregelen
uit het actieprogramma, zoals het ongewenst verklaren van uitreizigers met een
niet-EU nationaliteit, ligt bij een andere afdeling.

29

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

4
Het lokaal casusoverleg besluit in gezamenlijkheid welke maatregelen nodig
zijn. De feitelijke uitvoering van een maatregel ligt vervolgens bij de
organisatie die daartoe bevoegd is. Deze werkwijze werkt goed in de lokale
context en leidt tot op maat gesneden interventies. De meeste in het
actieprogramma geformuleerde maatregelen zijn bekend bij gemeenten. Dit
geldt echter niet voor alle maatregelen, waardoor een deel onterecht niet
toegepast wordt. De meest toegepaste maatregelen zijn preventief van aard.
In de uitvoering van meerdere maatregelen tegelijkertijd kan sprake zijn van
ongewenste interferentie. De ene maatregel kan dan de werking van de ander
belemmeren. Hierbij tekent de Inspectie VenJ op dat er diverse
afstemmingsmogelijkheden zijn om dit te voorkomen naast het casusoverleg.
Deze zijn echter niet bij alle organisaties bekend.
Het afleggen van verantwoording over toegepaste maatregelen gebeurt
momenteel voornamelijk kwantitatief. Bij professionals leeft een breed
gedeelde wens de verantwoording minder kwantitatief en meer kwalitatief te
maken.

Dit hoofdstuk schetst hoe besloten wordt tot het uitvoeren van een maatregel en bij
welke organisatie de uitvoering is belegd. Voorts komt aan de orde de samenloop
van maatregelen en de verantwoording over uitgevoerde maatregelen.

4.1

Rol van casusoverleg

De Inspectie VenJ constateert dat het casusoverleg het orgaan is waar afstemming
plaatsvindt welke maatregelen getroffen moeten worden om te voorkomen dat een
persoon die radicaliseert of dreigt te radicaliseren een misdrijf pleegt. Het is de brug
tussen het signaleren van radicalisering en het vervolgens toepassen van een
maatregel. Iedere organisatie die een vermoeden heeft van radicalisering kan een
casus aanmelden voor dit overleg. Voor het eerste overleg controleert de gemeente,
of het Veiligheidshuis wanneer het casusoverleg daar belegd is, welke partijen
betrokkenheid hebben bij de casus. Deze worden uitgenodigd voor het eerste
overleg.

30

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Tijdens een casusoverleg bespreekt men de stand van zaken van de casus en welke
zorgen er eventueel zijn. Vervolgens bespreekt men welke opties er zijn om in te
grijpen, weegt men deze gezamenlijk en kiest een aanpak. Het credo hierbij is
maatwerk: organisaties stemmen de maatregelen af op de kenmerken van de
casus. Professionals onderschrijven dat dit de kracht van de integrale aanpak is.

Good practice
In Amsterdam werkt men met casusregisseurs. Dit zijn hiervoor aangewezen
medewerkers van veertien verschillende organisaties. Zij zijn hiervoor vrij
gemaakt door de eigen organisatie en hebben via de gemeente een opleiding
gevolgd. Iedere casus wordt toebedeeld aan een casusregisseur, afhankelijk
van waar het zwaartepunt van de casus ligt. Deze regisseur heeft een
trekkende rol in een casus. Zo is de regisseur degene die het plan van aanpak
opstelt en bepaalt welke organisaties betrokken moeten worden. De
casusregisseur is ook verantwoordelijk voor de registratie van de voortgang.

De feitelijke uitvoering van een maatregel ligt bij de specifieke organisatie die
hiertoe bevoegd is.

4.2

Persoonsgerichte maatregelen

Het actieprogramma bevat een aantal maatregelen in het kader van de
persoonsgerichte aanpak. Voor een deel hiervan was nieuwe wetgeving nodig, zoals
maatregel elf (‘bestuurlijke maatregelen risicoreductie jihadgangers’). Voor een deel
betrof het bestaande maatregelen, zoals strafrechtelijke vervolging. Dit was al
mogelijk op basis van bestaande strafbaarstellingen in het Wetboek van Strafrecht.
Tot slot zijn er ook maatregelen die niet in het actieprogramma zijn opgenomen,
zoals het verlenen van zorg bij psychische problematiek. Deze paragraaf behandelt
een aantal maatregelen die in de praktijk getroffen worden. Hierbij geldt dus dat dit
niet persé maatregelen uit het actieprogramma zijn. Het is voorts geen uitputtende
lijst.
De maatregelen zijn gegroepeerd in die volgorde waarin ze meestal toegepast
worden. Bij de eerste paar maatregelen gaat het in essentie vaak om het leggen
van contact met betrokkene.
Maatschappelijke organisaties
In veel casuïstiek geldt dat de persoon zich vervreemdt van de maatschappij.
Maatschappelijke organisaties kunnen een rol spelen om betrokkene zich weer
onderdeel te laten voelen van de Nederlandse maatschappij. Een voorbeeld is een
belangenorganisatie voor een culturele groep, of een organisatie die zich inzet voor
kansarme jongeren.
Zorg
De Inspectie VenJ heeft in interviews vernomen dat bij veel personen die in het
casusoverleg radicalisering worden besproken sprake is van psychische
problematiek. Aan deze personen wordt dan zorg aangeboden, bijvoorbeeld in de
vorm van een behandeling voor de psychische stoornis.

31

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Gemeenten
Gemeenten hebben verschillende manieren om een persoon te spreken en te
helpen. Een voorbeeld is het al dan niet verstrekken van een uitkering. Een ander
voorbeeld is het leggen van contact via het wijkteam. Voorts zijn gemeenten
verantwoordelijk voor het brede preventiebeleid.
Exit-faciliteit & familiesteunpunt
Maatregel 13: Een nieuw op te richten exit-faciliteit in Nederland.
Maatregel 23: Betrokken burgers kunnen rekenen op steun.

Maatregel dertien ziet op de oprichting van een exit-faciliteit die personen kan
begeleiden die uit het jihadisme willen stappen. Maatregel 23 ziet onder meer op de
oprichting van het familiesteunpunt, waarmee ‘familieleden, vrienden of op andere
wijze verbonden personen van geradicaliseerde, radicaliserende individuen of
uitreizigers worden ondersteund en desgewenst in contact kunnen worden gebracht
met mensen die in dezelfde situatie zitten’. De exit-faciliteit en het familiesteunpunt
zijn tezamen ondergebracht bij de Stichting Fier Fryslân, die hiervoor subsidie
ontvangt van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Gemeenten kunnen
ondersteuning door de Exit-faciliteit of het Familiesteunpunt inschakelen.
Kinderbeschermingsmaatregelen
Maatregel 17: In het geval van vermoedelijke uitreis waarbij een
minderjarige betrokken is, worden kinderbeschermingsmaatregelen
getroffen.

Als sprake is van een minderjarige, kunnen kinderbeschermingsmaatregelen ingezet
worden. Zo kan een ondertoezichtstelling uitgesproken worden wanneer de gezonde
ontwikkeling van het kind in gevaar is of kan het kind uit huis geplaatst worden. Het
is de RvdK die hiertoe een verzoek indient bij de kinderrechter. Indien uitgesproken
door de rechter, wordt de maatregel door een jeugdbeschermingsinstelling
uitgevoerd.
Bestuurlijke maatregelen
Maatregel 11: Bestuurlijke maatregelen risicoreductie jihadgangers

Op 1 maart 2017 is de tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen in werking getreden.
Deze wet geeft de minister van Veiligheid en Justitie de mogelijkheid een aantal
vrijheidsbeperkende maatregelen op te leggen om de nationale veiligheid te
beschermen. Voorbeelden zijn een locatieverbod of een meldplicht bij de politie.24
Het locatieverbod kan gecontroleerd worden met een enkelband. De minister is
bevoegd tot het opleggen van deze maatregelen, maar doet dit in overleg met de
burgemeester van de betreffende gemeente.

24

Zie artikel 2 van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding.

32

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Paspoortmaatregel
De paspoortmaatregel kan opgelegd worden om te bemoeilijken dat iemand uitreist.
In de eerste plaats wordt in de gemeente waar de persoon woont in het daarvoor
bestemde register opgenomen dat de persoon geen nieuw paspoort mag ontvangen.
Daarnaast wordt het bestaande paspoort gesignaleerd. Dit is feitelijk een opdracht
voor de daartoe bevoegde diensten het paspoort in te nemen wanneer de persoon
het gebruikt. Voorbeelden zijn de KMar en de douane. De persoon behoudt zijn
identiteitsbewijs, waarmee hij nog wel binnen de Europese Unie kan reizen. Met een
uitreisverbod (bestuursrechtelijke maatregel) mag iemand helemaal niet reizen.
De politie of de gemeente vraagt de paspoortmaatregel aan, de minister van
Veiligheid en Justitie legt de maatregel op.
Bevriezingsmaatregel
Maatregel 8: Onderkende uitreizigers die zich aansluiten bij een
terroristische strijdgroepering worden geplaatst op de nationale
terrorismelijst.

Als een persoon op de nationale terrorismelijst staat, betekent dit onder andere dat
zijn financiële tegoeden worden bevroren. Ook is het strafbaar om financiële
middelen beschikbaar te stellen aan personen op de nationale terrorismelijst. De
uitvoering van deze maatregel berust bij de minister van Buitenlandse Zaken (BZ).25
Het ministerie van BZ heeft hiervoor een bevriezingsoverleg georganiseerd, waar
meerdere organisaties aan deelnemen, waaronder het OM, de AIVD, de politie en de
NCTV.
Vreemdelingrechtelijke maatregelen
Maatregel 4: Onderkende uitreizigers die zich aansluiten bij een
terroristische strijdgroepering verliezen het Nederlanderschap.
Maatregel 5: Onderkende uitreizigers met een niet-EU nationaliteit
worden ongewenst vreemdeling verklaard (voor het Schengengebied).

Van personen die zijn uitgereisd, zich hebben aangesloten bij een terroristische
groepering en een dreiging vormen voor de nationale veiligheid, kan de Nederlandse
nationaliteit worden ontnomen (alleen wanneer betrokkene een tweede nationaliteit
heeft). Ook kunnen zij tot ongewenst vreemdeling verklaard worden. De IND is hier
namens de minister van Veiligheid en Justitie toe bevoegd. De IND kan ook
(wederom namens de minister) een tijdelijke verblijfstatus intrekken van personen
die zijn uitgereisd naar terroristische strijdgebieden. Deze maatregelen zijn gericht

25

VN VR resolutie 1373 (2001) schept voor VN-lidstaten een internationaal bindende verplichting het
financieren van terrorisme te bestrijden en de tegoeden, andere financiële activa of andere economische
middelen van personen en organisaties die zich bezighouden met terroristische activiteiten, te bevriezen.
VN VR resolutie 1267 (1999) legt staten daarnaast de verplichting op de tegoeden en andere financiële
activa van personen en organisaties te bevriezen die door het bij resolutie 1267 ingestelde comité van de
Veiligheidsraad worden aangewezen als zijnde verbonden met Al-Qaida.

33

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

op het voorkomen van ofwel een uitreis wanneer dit vermoeden bestaat ofwel de
terugkeer na een uitreis.
Grenstoezicht
Personen die gesignaleerd staan op de nationale terrorismelijst of tot ongewenst
vreemdeling zijn verklaard moeten worden tegengehouden aan de grens. Aan de
buitengrenzen is dit de verantwoordelijkheid van de KMar. Zo controleert de KMar
op Schiphol hiertoe risicovluchten. Het gaat zowel om personen die proberen uit te
reizen, als om personen die terugkeren uit strijdgebied. Van de eerste categorie kan
de KMar het paspoort ontnemen als het paspoort gesignaleerd staat. De tweede
categorie houdt de KMar aan op basis van de verdenking van het plegen van een
misdrijf (veelal deelname aan een terroristische organisatie). Dit doet de KMar
onder het gezag van het OM.
Strafrechtelijk ingrijpen
Maatregel 1: Naar onderkende uitreizigers die zich aansluiten bij een
terroristische strijdgroepering wordt een strafrechtelijk onderzoek
opgestart.

Het OM is exclusief bevoegd te besluiten strafrechtelijke vervolging in te stellen. Een
voorbeeld van strafrechtelijk ingrijpen in het kader van een vermoeden dat iemand
is uitgereisd naar terroristisch strijdgebied, is de vervolging wegens aansluiting bij
een terroristische organisatie. Voor een verdenking van deelname aan een
organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven kan,
omdat het een misdrijf betreft waarop een gevangenisstraf van 4 jaar of meer is
gesteld, een bevel tot voorlopige hechtenis worden gegeven.26 De bevoegdheden die
het OM bij strafrechtelijke vervolging tot zijn beschikking heeft, zijn vastgelegd in
het Wetboek van Strafvordering en zijn dezelfde als in andere strafzaken.
Plaatsing op de Terroristen Afdeling
Maatregel 2: Verdachten en veroordeelden voor een terroristisch
misdrijf worden conform de huidige regelgeving direct geplaatst op de
Terroristen Afdelingen (TA).

In het Wetboek van Strafrecht zijn een aantal delicten aangemerkt als terroristische
misdrijven.27 Wanneer iemand van een dergelijk delict wordt verdacht dan wel er
voor wordt veroordeeld, wordt hij op de TA geplaatst. Dit betreft een regime dat is
toegesneden op de doelgroep en sterk gericht is op beveiliging. Nederland kent op
dit moment twee gevangenissen met een TA, te weten PI Vught en PI De Schie.

26

Artikel 67 Wetboek van Strafvordering.

27

Zie artikel 83 Wetboek van Strafrecht voor een opsomming van terroristische misdrijven.

34

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Reclasseringstoezicht
Maatregel 3: In het kader van het strafrecht bestaan verschillende
mogelijkheden om terugkeerders langdurig onder toezicht te stellen.

Als iemand een (deels) voorwaardelijke straf krijgt opgelegd, kan de rechter
bijzondere voorwaarden verbinden aan de straf. Voorbeelden zijn een locatieverbodof gebod, de verplichting zich te laten behandelen en een meldplicht. De
reclassering houdt toezicht op de naleving van deze bijzondere voorwaarden.

4.3

Bekendheid en toepassing maatregelen

Zoals eerder vermeld, hebben gemeenten de regie op de lokale aanpak. Dit
betekent dat gemeenten op de hoogte moeten zijn van de maatregelen die mogelijk
zijn zodat het casusoverleg in staat is de meest effectieve maatregel toe te passen.
De Inspectie VenJ heeft daarom in de digitale vragenlijst gevraagd naar de
bekendheid van de maatregelen bij de gemeenten.
Meeste maatregelen bekend
De meeste maatregelen zijn bij het grootste deel van de gemeenten bekend. Per
maatregel gaf rond de 10 procent aan er niet mee bekend te zijn. Voor een aantal
maatregelen is dit percentage hoger, te weten de Exit-faciliteit (46 procent), de
bevriezingsmaatregel (37 procent) en het expertcentrum maatschappelijke
spanningen en radicalisering (34 procent).28
Meer maatregelen worden niet toegepast dan wél toegepast
De Inspectie VenJ heeft in de vragenlijst ook gevraagd of maatregelen zijn
toegepast in de gemeente. De verdeling tussen wel en niet toegepast verschilt per
maatregel, maar voor de meeste maatregelen geldt dat ze vaker niet dan wel
toegepast zijn. Maatregelen die vaker wel dan niet zijn toegepast, zijn
samenwerking met de Islamitische gemeenschap (maatregel 21), ondersteuning
onderwijsinstellingen (maatregel 34) en de versterking van
deskundigheidsbevordering in de uitvoering (maatregel 35). Dit zijn preventieve
maatregelen, die dus vaker worden ingezet dan repressieve maatregelen, zoals de
paspoortmaatregel of strafrechtelijke vervolging. Dit is ook logisch, omdat
repressieve maatregelen afhankelijk zijn van aanwezige casuïstiek, terwijl voor
brede preventie minder aanleiding nodig is.
Organisaties missen geen maatregelen
De Inspectie VenJ heeft alle organisaties gevraagd of zij mogelijkheden missen om
te interveniëren. Zij hebben hierop aangegeven geen maatregelen te missen om op
casusniveau te interveniëren. Het actieprogramma voorziet dus in deze behoefte.

28

In het actieprogramma staat de term ‘expertcentrum maatschappelijke spanningen en radicalisering’. De

Inspectie VenJ heeft deze term overgenomen in de digitale vragenlijst. Later bleek dat het expertcentrum
is omgedoopt in de Expertise-unit Sociale Stabiliteit. Het is daarom mogelijk dat dit percentage in
werkelijkheid hoger uitvalt.

35

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

4.4

Spanningsvelden

In de praktijk blijkt dat het toepassen van aantal maatregelen moeilijk verenigbaar
is met elkaar. Zo kan de ene maatregel het beoogde effect van een andere
maatregel belemmeren. Onderstaand staan de belangrijkste combinaties van
maatregelen waartussen spanningsvelden voorkomen.
Strafrecht versus vreemdelingenrecht bij uitreizigers
Wanneer iemand uitreist naar Syrië kan het OM vervolging instellen, wanneer zij
betrokkene verdenkt van aansluiting bij een terroristische organisatie. Vanuit het
oogpunt van nationale veiligheid kan de persoon in bepaalde gevallen via het
vreemdelingenrecht de toegang tot Nederland ontzegd worden door diegene
ongewenst vreemdeling te verklaren. De persoon kan dan Nederland en het
Schengengebied niet in. Voor de tenuitvoerlegging van de eventueel opgelegde straf
moet iemand wel in Nederland zijn. Een vreemdelingrechtelijke maatregel kan dan
in de weg staan aan de tenuitvoerlegging van een strafrechtelijke sanctie.
Het OM en de IND overleggen over deze casussen. In feite gaat het hier om een
ingewikkeld vraagstuk, namelijk de keuze tussen het beschermen van de
rechtsstaat door strafrechtelijk te vervolgen enerzijds en het wegnemen van de
dreiging door iemand de toegang tot Nederland te ontzeggen anderzijds.
Bevriezingsmaatregel
De bevriezingsmaatregel geldt in beginsel voor personen die uitgereisd zijn. Zo
wordt voorkomen dat zij geld hebben om te gebruiken bij hun deelname aan de
terroristische strijd. De bevriezingsmaatregel komt voort uit een internationale
verplichting. Als een persoon op de terrorismelijst wordt geplaatst, is de Staat
verplicht de tegoeden te bevriezen.
In de praktijk geldt regelmatig dat achterblijvers29 gebruik maken van dezelfde
tegoeden. Hoewel de maatregel bedoeld is om de uitreiziger te belemmeren, raakt
deze dus ook de achterblijvers. Die kunnen hierdoor in financiële moeilijkheden
komen.
Er zijn ontheffingen mogelijk voor de bevriezingsmaatregel. Zo kan bijvoorbeeld een
deel van de tegoeden beschikbaar gemaakt worden voor geoormerkte uitgaven,
zoals woonlasten. Ook kan het beschikbaar gemaakt worden voor achterblijvers,
zodat zij nog wel bij het geld kunnen. Gemeenten en andere organisaties die de
bevriezingsmaatregel van een persoon zouden willen aanpassen, dienen dit via het
OM te agenderen op het bevriezingsoverleg van het ministerie van BZ. De Inspectie
VenJ constateert echter dat gemeenten veelal niet op de hoogte zijn van deze
mogelijkheid.
Exit-faciliteit en reclasseringstoezicht
De begeleiding door de Exit-faciliteit is gericht op uit het jihadisme stappen. Dit
vertoont overlap met reclasseringstoezicht dat hier ook op inzet. In de praktijk
kunnen de trajecten elkaar bijten wanneer ze gelijktijdig lopen. RN en de Exitfaciliteit hebben inmiddels de afspraak gemaakt dat de Exit-faciliteit zich terugtrekt

29

Hieronder worden verstaan de naaste familie en vrienden van een uitreiziger die in Nederland blijven.

36

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

wanneer een reclasseringstoezicht loopt. Indien opportuun, kan RN de Exit-faciliteit
wel inschakelen.
De Inspectie constateert voorts dat de exit-faciliteit mogelijk informatie bezit die
van belang kan zijn voor de politie en/of veiligheidsdiensten. De exit-faciliteit geeft
echter aan te werken met een vertrouwensband met hun cliënten en is geen
opsporingsinstantie. De exit-faciliteit deelt daarom niet automatisch alle informatie
die relevant kan zijn voor de politie of veiligheidsdienst. Zij doet dit alleen wanneer
zij zelf inschat dat er sprake is van een veiligheidsrisico. De Inspectie VenJ stelt vast
dat niet inzichtelijk is in hoeverre medewerkers van de exit-faciliteit voldoende
geëquipeerd zijn om deze afweging te kunnen maken.
OM als regievoerder bij strafrechtelijke trajecten
Zoals eerder vermeld, is de gemeente de regievoerder van de lokale aanpak van
radicalisering. Echter, wanneer sprake is van een strafrechtelijk vonnis en de
reclassering toezicht houdt, verkleint dit de ruimte van de gemeente om een aanpak
te bepalen. Het rechterlijk vonnis moet namelijk uitgevoerd worden. In de praktijk is
sprake van goede afstemming tussen de gemeente en de reclassering, waarbij de
gemeente actief meedenkt en initiatieven aandraagt, maar het OM het laatste woord
heeft omdat het verantwoordelijk is voor het ten uitvoer leggen van het rechterlijk
vonnis.

4.5

Verantwoording over maatregelen

Zowel op gemeentelijk als op rijksniveau bestaat de behoefte om verantwoording af
te leggen over de aanpak van radicalisering. Op rijksniveau verstrekt de minister
van VenJ ieder kwartaal een voortgangsrapportage waarin per maatregel uit het
actieprogramma de stand van zaken wordt toegelicht. Op gemeentelijk niveau
wisselt de verantwoording per gemeente. Zo geven sommigen gemeenten aan hun
gemeenteraad aan hoeveel personen in de lokale persoonsgerichte aanpak zitten,
terwijl anderen dit niet doen.
Problematisch in de verantwoording is het inzichtelijk maken van de resultaten. Er
bestaat een neiging kwantitatief verantwoording af te leggen. Te denken valt aan
het aantal strafrechtelijke veroordelingen. De Inspectie VenJ verneemt bij
professionals een breed gedeelde wens de verantwoording minder kwantitatief maar
meer kwalitatief te maken. Zo zegt het aantal strafrechtelijke veroordelingen weinig
over hoe effectief de integrale aanpak is. De wijze waarop het landelijk niveau
inzicht wenst in de aanpak sluit niet goed aan op de inhoud van het werk dat op
decentraal niveau plaatsvindt. Het is daardoor op dit moment niet goed inzichtelijk
of betrokken organisaties de gewenste kwaliteit in de integrale aanpak leveren.
De Inspectie VenJ merkt daarbij op dat het vanuit methodologisch oogpunt zeer
moeilijk is uitspraken te doen over het effect van maatregelen. Zo is het per
definitie onmogelijk te meten of de preventieve maatregelen er de oorzaak van zijn
dat in Nederland geen terroristische aanslag door jihadisten is gepleegd.

37

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

5
Organisaties investeren op verschillende manieren in de deskundigheid van
medewerkers. Er bestaan veel mogelijkheden om opleidingen en trainingen te
volgen. Organisaties die hierin investeren, beschikken over deskundige
medewerkers die voldoende geëquipeerd zijn om met radicalisering om te
gaan. Een dilemma bij het al dan niet investeren in opleidingen is het
inschatten van de noodzaak ertoe. In hoeverre is, zonder opleiding, in te
schatten of radicalisering in een gemeente genoeg voorkomt om de investering
te rechtvaardigen?
Voorts constateert de Inspectie VenJ dat er vanuit de overheid beperkt zicht is
op de opleidingen van particuliere aanbieders en daardoor ook op het
kennisniveau van de medewerkers die deze hebben gevolgd.

Voor het signaleren van radicalisering en het kunnen begrijpen van een ideologie is
het nodig dat medewerkers hiervoor opgeleid worden. In het actieprogramma staan
dan ook verschillende maatregelen die hier aan bij moeten dragen.

5.1

Aanbod opleidingen en trainingen

Maatregel 35: Versterking deskundigheidsbevordering in de uitvoering

Voor een goede aanpak van radicalisering is deskundigheid en daarmee het volgen
van een goede opleiding een vereiste. In het actieprogramma is in maatregel 35
daarvoor onder andere opgenomen dat de NCTV ‘een geaccrediteerde vakopleiding
zal oprichten voor medewerkers van instanties en organisaties die het jihadisme
bestrijden’. Voorts vermeldt de maatregel dat ‘eerstelijnswerkers in de meest
betrokken gemeenten getraind zijn in het herkennen van jihadistische radicalisering
en in hoe daarna te handelen’.
Rijksopleidingsinstituut voor het tegengaan van Radicalisering
De wens om een geaccrediteerde vakopleiding te verzorgen is gelegen in de
behoefte om een basisniveau aan kennis en kunde in de uitvoering te kunnen
garanderen. Een dergelijke geaccrediteerde vakopleiding voor medewerkers van

38

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

instanties en organisaties die jihadisme bestrijden bestaat echter nog niet. Het is de
bedoeling dat het door de NCTV in samenwerking met de Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI)opgerichte Rijksopleidingsinstituut voor het tegengaan van
Radicalisering (ROR) zich gaat ontwikkelen naar een geaccrediteerd
opleidingsinstituut. De DJI beschikte al over een eigen opleidingsinstituut, dat
trainingen en opleidingen verzorgde binnen het veiligheidsdomein. Het ROR is hier
ondergebracht en maakt gebruik van dezelfde faciliteiten. De NCTV heeft voor deze
optie gekozen vanwege de praktische argumenten wat betreft faciliteiten, maar ook
omdat het opleidingsinstituut van DJI al de nodige ervaring had met het ontwikkelen
en uitvoeren van trainingen. Om de afname van trainingen bij het ROR te
stimuleren, oormerkt de NCTV een deel van de versterkingsgelden hiervoor.
Het ROR ontwikkelt zelf opleidingen en biedt deze aan. Klanten zijn uitsluitend
overheidsorganisaties. De curriculumcommissie in het ROR moet aan iedere cursus
en opleiding goedkeuring verlenen alvorens deze in de markt gezet kan worden. In
deze commissie zitten experts vanuit onder andere de NCTV, de wetenschap en de
politie. Afnemers zijn tevreden over de opleidingen van het ROR.

In het huidige aanbod van het ROR zitten de volgende opleidingen:
-

Basis- en verdiepingstraining radicalisering & jihadisme.
Training over Potentieel Gewelddadige Eenlingen (PGE).
Vier E- learning modules: extreem-rechts, islamitische radicalisering, PGE
en privacy.
Training voor de geestelijke gezondheidssector.

In ontwikkeling is:
-

Trainingen voor imams en moskeebesturen, voor ouders en voor
maatschappelijke sleutelfiguren.

Versterkingsgelden
Gemeenten kunnen bij de NCTV versterkingsgelden aanvragen om hun lokale
aanpak te ontwikkelen en te ontwikkelen. In de aanvraag moeten gemeenten
aangeven waar ze het geld aan willen besteden. Het is bedoeld om een impuls te
geven aan lokaal beleid voor de aanpak van radicalisering. Een deel van deze gelden
kan geoormerkt worden voor opleidingen bij het ROR. Een gemeente kan dan
aangeven welke opleidingen hij wil afnemen. Het staat organisaties ook vrij om
vanuit eigen budget opleidingen af te nemen bij het ROR.
Expertise-unit Sociale Stabiliteit
Naast het ROR is de Expertise-unit Sociale Stabiliteit (ESS) opgericht. Deze
organisatie vervult voor de rijksoverheid de kennisfunctie op radicalisering en het
bredere terrein van maatschappelijke spanningen en sociale stabiliteit. Naast het
meedenken met bijvoorbeeld gemeenten bij actuele spanningen, verzorgt het ESS
ook trainingen. Waar de trainingen van het ROR voornamelijk gericht zijn op VenJorganisaties, zijn de trainingen van de ESS meer gericht op gemeenten en sociale
partners.

39

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

In het huidige aanbod van de ESS zitten de volgende opleidingen:
-

Training ‘Omgaan met Extreme Idealen’.
Leerkring preventieve aanpak radicalisering.
Workshop sleutelfigurennetwerk.
Workshop ‘Opvoeders in actie’.

Stichting School en Veiligheid
Scholen spelen een belangrijke rol bij het signaleren van radicalisering bij jongeren.
Wanneer scholen vragen hebben over dit onderwerp, kunnen zij een beroep doen op
de Stichting School en Veiligheid (SSV). Ook kunnen docenten deel nemen aan
trainingen van het ROR of de ESS. Het SSV geeft op dit moment trainingen aan
achttien scholen.
Publiek-private samenwerking
De Inspectie VenJ constateert dat, naast het ROR, meerdere particuliere
organisaties ook opleidingen en trainingen op het gebied van radicalisering
verzorgen. De invloed die de NCTV heeft op de kwaliteit van de trainingen van het
ROR via de curriculumcommissie geldt hier niet. Er is daardoor weinig zicht op de
inhoud en kwaliteit van deze opleidingen. Daardoor is er ook beperkt zicht op het
kennisniveau van medewerkers die bij particuliere organisaties cursussen en/of
trainingen hebben gevolgd. Van de organisaties die de Inspectie VenJ geïnterviewd
heeft, hadden een aantal trainingen bij een particulier bedrijf afgenomen. Hier
waren zij tevreden over.

5.2

Deskundigheidsbevordering

De Inspectie VenJ constateert dat VenJ-organisaties op verschillende manieren zorg
dragen voor de deskundigheid van de medewerkers. In de eerste plaats worden
medewerkers opgeleid. Dit kunnen trainingen zijn bij het ROR, maar ook trainingen
bij particuliere adviesbureaus. Uit interviews blijkt dat organisaties ook over deze
trainingen positief zijn. Het zijn doorgaans alleen de medewerkers die met de
doelgroep werken die opgeleid worden. Voor de politie is dit anders, daar wordt al
het executief personeel momenteel opgeleid middels een driedaagse cursus.
Een tweede manier is het verzorgen van achtergrondinformatie, instructies en
dergelijke via het intranet van de organisatie. Het is ondersteunend materiaal voor
de medewerkers waar ze altijd toegang tot hebben.

40

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Good practice
Naast opleidingen en trainingen die de medewerkers van het TER-team van RN
hebben gevolgd, draagt de organisatie op nog een manier zorg voor
deskundigheid. Bij het tweewekelijks casuïstiekoverleg schuiven periodiek een
forensisch psycholoog en een theoloog aan (niet tegelijkertijd).
Reclasseringswerkers kunnen hun expertise benutten voor specifieke vragen
over bijvoorbeeld religie. Op deze manier is voor reclasseringswerkers
specifieke en actuele deskundigheid voor handen om zo goed mogelijk met de
doelgroep om te kunnen gaan.

Een derde manier is het opnemen van het onderwerp in de basisopleiding. Dit heeft
tot nu toe alleen de politie gedaan om haar signalerende rol zo goed mogelijk in te
vullen. Ook zet de NCTV zich in om het onderwerp radicalisering in te bedden in een
aantal MBO en HBO-opleidingen gericht op jeugdhulp en GGZ.
Wanneer is het de investering waard?
Het opleiden van medewerkers kost geld en capaciteit. De Inspectie VenJ
constateert hierbij een dilemma. Enerzijds zijn de meeste organisaties alleen bereid
te investeren als zij denken te maken gaan krijgen met de problematiek. Anderzijds
is het zeer lastig aan te geven of de problematiek speelt als men niet is opgeleid. Dit
speelt vooral bij gemeenten. Hiervan heeft een deel bij de Inspectie VenJ
aangegeven dat radicalisering bij hen niet speelt. De vraag is of radicalisering daar
niet voorkomt of dat de gemeente het niet ziet, omdat niet bekend is waar ze naar
moet zoeken.

5.3

Anderen opleiden

Naast het eigen personeel, leiden gemeenten ook medewerkers van andere
organisaties op om radicalisering te herkennen en handelingsperspectief te bieden.
Het gaat dan bijvoorbeeld om maatschappelijke en sociale partners. Zij kunnen op
kosten van de gemeente een opleiding volgen (bijvoorbeeld bij het ROR). In ruil
daarvoor maken ze bijvoorbeeld deel uit van en strategisch netwerk sleutelfiguren
van een gemeente.
Gemeenten geven daarnaast ook voorlichting over het onderwerp, bijvoorbeeld bij
moskeebesturen of scholen. Voornaamste doel van deze voorlichting is het creëren
van bewustzijn bij partners dat radicalisering kan spelen. Daarnaast kunnen
organisaties, wanneer zij vermoedens hebben, contact opnemen met de gemeente.

41

inhou
dsop
gave

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

I

De maatregelen met een ✔ heeft de Inspectie VenJ zelf onderzocht. Maatregelen
met een X heeft de Inspectie VenJ niet zelf onderzocht. De maatregel is ofwel
internationaal van aard en valt daarmee buiten de bevoegdheden van de Inspectie
VenJ ofwel wordt door een andere organisatie onderzocht. De Inspectie heeft de
opbrengsten hiervan wel bij het inspectierapport betrokken.
Risicoreductie jihadgangers
1.

Naar onderkende uitreizigers die zich aansluiten bij een
terroristische strijdgroepering wordt een strafrechtelijk onderzoek
opgestart.

✔

2.

Verdachten en veroordeelden voor een terroristisch misdrijf worden
conform de huidige regelgeving direct geplaatst op de Terroristen
Afdelingen (TA).

✔

3.

In het kader van het strafrecht bestaan verschillende
mogelijkheden om terugkeerders langdurig onder toezicht te
stellen.

✔

4.

Onderkende uitreizigers die zich aansluiten bij een terroristische
strijdgroepering verliezen het Nederlanderschap.

✔

5.

Onderkende uitreizigers met een niet-EU nationaliteit worden
ongewenst vreemdeling verklaard (voor het Schengengebied).

✔

6.

Onderkende uitreizigers met een of meerdere nationaliteiten die
zich aansluiten bij een terroristische strijdgroepering worden
gemeld bij de autoriteiten van die landen (van hun nietNederlandse nationaliteit).

✔

7.

Van uitreizigers over wie gegronde vermoedens bestaan van
aansluiting bij een terroristische strijdgroepering worden
Nederlandse reisdocumenten gesignaleerd ter vervallenverklaring
of weigering.

✔

8.

Onderkende uitreizigers die zich aansluiten bij een terroristische
strijdgroepering worden geplaatst op de nationale terrorismelijst.

✔

9.

Onderkende uitreizigers worden conform de regels direct
uitgeschreven als ingezetene in de Basisregistratie Personen (BRP)
en eventuele uitkeringen, financiële toelagen en studiefinanciering

✔

42

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

worden beëindigd. Waar nodig worden wetten daarop aangepast.
10.

Het wordt kwaadwillenden moeilijker gemaakt om aan
aanslagmiddelen te komen.

X

11.

Bestuurlijke maatregelen risicoreductie jihadgangers.

✔

12.

Consulaire bijstand door Nederlandse ambassades in aangrenzende
landen.

X

13.

Een nieuw op te richten exit-faciliteit in Nederland.

✔

Interventies uitreis
14.

Bij redelijke verdenking van uitreis wordt strafrechtelijk
ingegrepen.

✔

15.

Bij gegronde vermoedens van uitreis worden de reisdocumenten
gesignaleerd ter vervallenverklaring of weigering (inclusief
identiteitskaarten).

✔

16.

In geval van vermoedelijke uitreis wordt de directe omgeving
gewaarschuwd.

✔

17.

In het geval van vermoedelijke uitreis waarbij een minderjarige
betrokken is, worden kinderbeschermingsmaatregelen getroffen.

✔

Aanpakken van verspreiders en ronselaars
18.

Indien sprake is van ronselen voor de gewapende strijd wordt
strafrechtelijk ingegrepen.

✔

19.

Strafrechtelijk ingrijpen bij haatzaaien en oproepen tot geweld in
extremistisch kader wordt geprioriteerd.

✔

20.

Facilitatoren en verspreiders van jihadistische propaganda worden
in hun activiteiten verstoord.

✔

Radicalisering tegengaan
21.

Samenwerken met de islamitische gemeenschap.

X

22.

Versterken van bestaande netwerken van lokale en landelijke
sleutelfiguren.

X

23.

Betrokken burgers kunnen rekenen op steun.

X

24.

Ondersteuning onderwijsinstellingen.

X

25.

Oprichting expertcentrum maatschappelijke spanningen en
radicalisering.

✔

26.

Gerichte inzet op radicaliserende jongeren in lokale risicogebieden.

✔

43

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

27.

Mobiliseren maatschappelijke tegengeluiden en versterken
weerbaarheid tegen radicalisering en spanningen.

X

28.

Maatschappelijk debat over de grenzen van rechtsstaat.

X

Sociale media en internet
29.

Bestrijden van verspreiding van radicaliserende, haatzaaiende
jihadistische content.

✔

Informatieuitwisseling en samenwerking
Lokaal
30.

Het kabinet ondersteunt de lokale aanpak in prioritaire gebieden.

✔

31.

Voortzetting samenwerking tussen Rijk en betrokken gemeenten.

✔

Nationaal
32.

Versterking coördinatie op de uitvoering.

✔

33.

Prioritering financiële aanpak jihadisten.

✔

34.

Versterking detectie jihadistische reisbewegingen.

✔

35.

Versterking deskundigheidsbevordering in de uitvoering.

✔

Internationaal
36.

Intensivering internationale samenwerking en aanpak op het
gebied van jihadgangers.

X

37.

Optimalisering bestaande signaleringsmiddelen.

X

38.

Versterking proactieve informatie-uitwisseling.

X

44

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

II

Actieplan polarisatie en radicalisering 2007-2011. Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties.
Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme. NCTV, augustus 2014
A.R. Feddes, L. Nickolson, B. Doosje. Triggerfactoren in het
radicaliseringsproces. WODC, justitiële verkenningen. Radicalisering en
terrorisme. Mei 2016.
Beleidsplannen op het terrein van radicalisering van 11 gemeenten.
Convenant persoonsgerichte aanpak voorkoming radicalisering en extremisme.
NCTV. Januari 2017
Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland 44, april 2017. NCTV
Handreiking aanpak van radicalisering en terrorismebestrijding op lokaal
niveau. NCTV, november 2014
Jaarverslag Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst 2004
Jaarverslag Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst 2004
Nationale Contraterrorismestrategie 2016-2020. NCTV, juli 2016.
Polariseren binnen onze grenzen. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling.
2009
Triggerfactoren in het radicaliseringsproces. A.R. Fedds, l. Nickolson, B. Doosje.
WODC, justitiële verkenningen. Radicalisering en terrorisme. Mei 2016.
Triggerfactoren in het radicaliseringsproces. In het kort. Expertise-unit Sociale
Stabiliteit. 2016.
Van dawa tot jihad. De diverse dreigingen van de radicale islam tegen de
democratische rechtsorde. AIVD, 2004.

45

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

Verslag conferentie ‘Barometer van de dreiging. Tien jaar Dreigingsbeeld
Terrorisme Nederland’. 16 december 2015.

46

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

III

Afkorting
AIVD

Betekenis
Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst

BZ

Buitenlandse Zaken

CBS

Centraal Bureau voor de Statistiek

CTER

Contraterrorisme, Extremisme en Radicalisering

DJI

Dienst Justitiële Inrichtingen

DTN

Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland

ESS

Expertise Unit Sociale Stabiliteit

EU

Europese Unie

GGZ

Geesterlijke Gezondheidszorg

HBO

Hoger Beroepsonderwijs

IS

Islamitische Staat

IND

Immigratie- en Naturalisatiedienst

KMar

Koninklijke Marechaussee

MBO

Middelbaar Beroepsonderwijs

MI6

Military Intelligence, section 6. Ook bekend als Secret
Intelligence Service

NCTV

Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid

OM

Openbaar Ministerie

PGE

Potentieel Gewelddadige Eenlingen

47

inhou
dsop
gave

Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme

PI

Penitentiaire Inrichting

RIEC

Regionaal Informatie- en expertisecentrum

RMO

Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling

RN

Reclassering Nederland

ROR

Rijksopleidingsinstituut voor het tegengaan van Radicalisering

RvdK

Raad voor de Kinderbescherming

SSV

Stichting School en Veiligheid

SZW

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

TA

Terroristen Afdeling

TER

Terrorisme, Extremisme en Radicalisering

VenJ

Veiligheid en Justitie

VN VR

Verenigde Naties Veiligheidsraad

Wbp

Wet bescherming persoonsgegevens

Wiv

Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

48

inhou
dsop
gave

Missie Inspectie Veiligheid en Justitie
De Inspectie Veiligheid en Justitie houdt voor de samenleving, de ondertoezichtgestelden en de politiek en bestuurlijk verantwoordelijken
toezicht op het terrein van veiligheid en justitie
om inzicht te geven in de kwaliteit van de taakuitvoering en de naleving van regels en normen,
om risico’s te signaleren
en om organisaties aan te zetten tot verbetering.
Hiermee draagt de Inspectie bij aan een veilige en rechtvaardige samenleving.

Dit is een uitgave van:
Inspectie Veiligheid en Justitie
Ministerie van Veiligheid en Justitie
Turfmarkt 147 | 2511 DP Den Haag
Postbus 20301 | 2500 EH Den Haag
Contactformulier | www.inspectievenj.nl
September 2017

Aan deze publicatie kunnen geen rechten worden ontleend.
Vermenigvuldigen van informatie uit deze publicatie is toegestaan,
mits deze uitgave als bron wordt vermeld.