Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1044

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 augustus 2010
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij 11 fiches
aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling
Nieuwe Commissievoorstellen (BNC):
1.
Richtlijn betreffende Europees onderzoeksbevel in strafzaken
2.
Besluit over financiële wijziging ten behoeve van ITER (22 112,
nr. 1045)
3.
Mededeling inzake het gebruik van beveiligingsscanners in
EU-luchthavens (22 112, nr. 1046)
4.
Mededeling inzake algemeen Europees internationaal investeringsbeleid (22 112, nr. 1047)
5.
Mededeling Europa als nr. 1 toeristische bestemming (22 112,
nr. 1048)
6.
Mededeling overdraagbare spongiforme encefalopathieën, TSE’s
(22 112, nr. 1049)
7.
Mededeling Europese Verkeersveiligheidsruimte voor de periode
2011–2020 (22 112, nr. 1050)
8.
Verordening tot wijziging verordening inzake kredietbeoordelaars
(22 112, nr. 1051)
9.
Verordening EU octrooi vertaalregelingen (22 112, nr. 1052)
10. Verordening overgangsregeling bilaterale investeringsovereenkomsten (22 112, nr. 1053)
11. Mogelijkheid tot verbieden of beperken van teelt van ggo’s op eigen
grondgebied (32 472/22 112, nr. 2)
De minister van Buitenlandse Zaken,
M. J. M. Verhagen

kst-22112-1044
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1044

1

Fiche: richtlijn betreffende Europees onderzoeksbevel in
strafzaken
1. Algemene gegevens
Titel voorstel: Initiatief voor een richtlijn van het Europees Parlement en
de Raad betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken
Datum document: 21 mei 2010
Nr. document: 9288/10 COPEN 117 + ADD1 + ADD2 + ADD3
Register Raad: http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/10/st09/st09288ad01.nl10.pdf
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board:
9288/10 COPEN 117 ADD2
Behandelingstraject Raad: COPEN, CATS, JBZ-Raad
Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van Justitie
Rechtsbasis, stemwijze Raad, rol Europees Parlement en comitologie
a) Rechtsbasis: artikel 82, eerste lid, onder a VWEU
b) Stemwijze Raad en rol Europees Parlement: gewone wetgevingsprocedure (gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming in de Raad,
medebeslissing EP)
c) Comitologie: n.v.t.
2. Samenvatting BNC-fiche
• Korte inhoud voorstel
Het voorstel behelst een richtlijn betreffende het Europees onderzoeksbevel (EOB). Justitiële autoriteiten kunnen een EOB uitvaardigen om in
het kader van een strafrechtelijk onderzoek de justitiële autoriteiten in een
andere lidstaat onderzoekshandelingen te laten verrichten ten behoeve
van een eigen strafrechtelijk onderzoek. Het EOB vervangt een groot deel
van de verzoeken om rechtshulp.
• Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Het voorstel is gebaseerd op artikel 82, eerste lid, onder a, VWEU
Subsidiariteit: positief
Proportionaliteit: positief
• Risico’s / implicaties/ kansen
Het voorstel beoogt de samenwerking bij de opsporing van strafbare
feiten in de Europese Unie te verbeteren en te vereenvoudigen door
termijnen te stellen en een standaardformulier voor te schrijven. Verder
lijkt het de mogelijkheden tot weigering van medewerking te beperken
door slechts een gering aantal weigeringsgronden expliciet te benoemen.
Echter, de mogelijkheden tot weigering zullen in de praktijk erg ruim
kunnen zijn, omdat in het voorstel het nationale recht van doorslaggevende betekenis is voor de beantwoording van de vraag of hulp kan
worden verleend. De betekenis van het nationale recht lijkt in dit opzicht
ruimer dan in de bestaande rechtshulpinstrumenten. Naar de mening van
de Nederlandse regering zal nader moeten worden onderzocht of hiermee

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1044

2

de doelstelling van verbetering en vereenvoudiging van de samenwerking
daadwerkelijk kan worden bereikt.
• Nederlandse positie en eventuele acties
Nederland hecht er belang aan dat ter bevordering van de strafrechtelijke
samenwerking in de Europese Unie de traditionele instrumenten van
rechtshulp waar mogelijk worden vervangen door nieuwe duurzame
instrumenten gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning, die
leiden tot verbetering van de samenwerking. Dat betekent dat de EU
Rechtshulpovereenkomst (Trb. 2000, 96) en het bijbehorende protocol
(Trb. 2001, 187) worden vervangen. Het is bij deze exercitie dan ook van
belang dat de toegevoegde waarde ten opzichte van de bestaande
rechtsinstrumenten centraal worden gesteld.
3. Samenvatting voorstel
• Inhoud voorstel
Het voorstel voor een richtlijn betreffende het EOB is een initiatief van het
Belgisch voorzitterschap van de EU, en wordt gesteund door Bulgarije,
Estland, Spanje, Oostenrijk, Slovenië en Zweden. Het doel van de
voorgestelde richtlijn is het creëren van één instrument waarmee justitiële
autoriteiten ten behoeve van strafrechtelijk onderzoek op eenvoudige
wijze onderzoekshandelingen kunnen laten verrichten en aldus bewijs
kunnen laten vergaren door (justitiële) autoriteiten in andere lidstaten. Dit
geschiedt tot dusver met verzoeken tot wederzijdse rechtshulp gebaseerd
op verdragen.
De afgelopen jaren zijn op het terrein van de kleine rechtshulp in
strafzaken reeds enkele instrumenten van wederzijdse erkenning tot stand
gekomen. Het gaat om het bevriezingsbevel en het nog niet in werking
getreden Europees bewijsverkrijgingsbevel (EBB)1. Beide instrumenten
bestrijken slechts een (klein) deel van het terrein van de wederzijdse
rechtshulp In het Stockholm Programma is als doelstelling opgenomen te
komen tot een alomvattend instrument voor onderzoek en bewijsvergaring in andere lidstaten. Het voorliggende voorstel heeft de ambitie een
dergelijk instrument te creëren, op basis van het beginsel van wederzijdse
erkenning en strekt behalve tot vervanging van de rechtshulpinstrumenten ook tot vervanging van voornoemde kaderbesluiten inzake
respectievelijk het bevriezingsbevel en het EBB.
• Impact assessment:

1
Kaderbesluit 2003/577/JBZ van de Raad van
22 juli 2003 inzake de tenuitvoerlegging in de
Europese Unie van beslissingen tot bevriezing
van voorwerpen of bewijsstukken (het
Kaderbesluit bevriezing) en Kaderbesluit
2008/978/JBZ van de Raad van 18 december
2008 betreffende het Europes bewijsverkrijgingsbevel ter verkrijging van voorwerpen,
documenten en gegevens voor gebruik in
strafprocedures (het Kaderbesluit EBB) dat
van toepassing is op bestaand materiaal..

De initiatiefnemende lidstaten hebben een impact assessment opgesteld
in de vorm van een zogenoemd «Detailed Statement» en een «Financial
Statement». In het Detailed Statement worden vijf scenario’s besproken
voor de toekomst van de samenwerking tussen de lidstaten bij opsporing
en vervolging van strafbare feiten. Het betreft 1) geen actie ondernemen,
2) nadruk leggen op implementatie van reeds tot stand gekomen
instrumenten, 3) afschaffing van het kaderbesluit inzake het Europees
bewijsverkrijgingsbevel, 4) aanvulling van het EBB met een richtlijn, 5) het
creëren van een nieuw alomvattend instrument. Naar de mening van de
initiatiefnemers is het huidige gefragmenteerde instrumentarium, zoals
dat is ontstaan door de combinatie van verdragen en kaderbesluiten, is
niet ideaal. De intrekking van het EBB, door velen beschouwd als een te
complex instrument, zou volgens hen feitelijk toch een stap terug
betekenen. Aanvulling van het EBB zou bekrachtiging van de complexe
structuur van het EBB inhouden en strekt ook minder tot aanbeveling.
Tegen deze achtergrond verdient wat hen betreft het streven om te komen
tot een nieuw alomvattend instrument (het EOB) duidelijk de voorkeur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1044

3

Echter, naar het oordeel van de Nederlandse regering ontbreekt in het
impact assessment een analyse van de omvang en de kwaliteit van de
bestaande praktijk van geleverde en ontvangen rechtshulp, alsmede van
de kosten van de tenuitvoerlegging daarvan in de lidstaten qua personeel
en middelen. De opgevoerde verbeteringen die het EOB volgens de
indieners zal inhouden, zijn in dit opzicht niet op feiten gebaseerd. Dit
knelt des te meer, daar invoering van het EOB in de lidstaten behalve een
aanpassing van de wetgeving ook een ingrijpende herziening van de
bestaande structuren voor het verlenen van rechtshulp mee brengt.
Hiermee dient bij een beoordeling van de inhoud van het EOB nadrukkelijk rekening te worden gehouden.
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
a) Bevoegdheid:
Het voorstel is gebaseerd op artikel 82, eerste lid, VWEU. Dat is volgens
Nederland de juiste rechtsgrondslag. Deze zou wel nader kunnen worden
toegespitst op onderdeel a van die bepaling (regels en procedures
waarmee alle soorten vonnissen en rechterlijke beslissingen overal in de
Unie erkend worden).
b) Functionele toets:
– Subsidiariteit: positief
– Proportionaliteit: positief
– Onderbouwing:
Een goed functionerend systeem voor het laten verrichten van onderzoekshandelingen in het buitenland is van grote waarde voor een
adequate opsporing en vervolging van strafbare feiten met grensoverschrijdende aspecten. Het aan de richtlijn ten grondslag liggende beginsel
van wederzijdse erkenning leent zich daar voor. Immers kunnen erkenning
en uitvoering van de beslissing van de buitenlandse justitiële autoriteit
leiden tot een eenvoudige en eenduidige procedure en een aanzienlijke
verkorting van de doorlooptijd voor uitvoering van onderzoekshandelingen. Het voorgestelde instrument kan daarmee de samenwerking bij de
opsporing en vervolging in de Europese Unie verbeteren. Wel moet
worden gegarandeerd dat in elke lidstaat effectieve bevoegdheden
bestaan voor de uitvoering van het EOB. Het voorstel laat uitvoering van
het EOB afhangen van de beschikbaarheid van bevoegdheden in de
uitvoerende lidstaat. Dat kan in de weg staan aan effectieve samenwerking. De subsidiariteit van het voorstel wordt , met dit voorbehoud,
daarom positief beoordeeld.
Een belangrijke toetssteen bij beoordeling van de proportionaliteit is of de
wijze waarop het voorstel het rechtshulpverkeer wil modelleren de praktijk
daadwerkelijk faciliteert. Het gaat dan zowel om het nauwkeurig beoordelen van de werkbaarheid van de voorgestane procedure, als het in
ogenschouw nemen van de kosten die herstructurering van de organisatie
van de rechtshulp en de uitvoering van Europese onderzoeksbevelen mee
brengt.
In het licht van het bovenstaande moet de proportionaliteit van het
voorstel worden beoordeeld door het evenwicht tussen enerzijds de mate
waarin de samenwerking in strafzaken door het EOB wordt versterkt, en
anderzijds de voor implementatie van de richtlijn benodigde wijziging van
de organisatie en structuur van de opsporing. Om aan de proportionaliteitseis te voldoen zal het EOB met name toegevoegde waarde moeten
hebben in verhouding tot de EU Rechtshulpovereenkomst. Immers heeft
de EU Rechtshulp-overeenkomst de samenwerking reeds in belangrijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1044

4

mate gestroomlijnd door de verplichting zoveel mogelijk uitvoering te
geven aan rechtshulpverzoeken, daarbij zoveel mogelijk rekening te
houden met de door de verzoekende autoriteit gewenste procedures en
termijn voor uitvoering, en de regeling van een aantal bijzondere
opsporingsbevoegdheden zoals de videoconferentie voor het horen van
getuigen in het buitenland.
Wel moet worden vastgesteld dat in de praktijk de rechtshulpverlening
tussen de lidstaten vaak verre van ideaal verloopt. Een vaak gehoorde
klacht is dat het heel lang duurt voordat rechtshulpverzoeken worden
uitgevoerd. Hierdoor lopen strafrechtelijke onderzoeken onnodig
vertraging op, met alle gevolgen van dien. Een van die gevolgen is dat
verdachten lange tijd in voorlopige hechtenis blijven of moeten worden
vrijgelaten. Ook gebeurt het met regelmaat dat aan rechtshulpverzoeken
in het geheel geen gevolg wordt gegeven, zonder dat daarover aan de
verzoekende autoriteiten uitleg wordt verschaft. Het EOB zou aan deze
problemen door de uniforme structuur en termijnen voor uitvoering een
einde kunnen maken. De proportionaliteit wordt dan ook positief
beoordeeld.
c) Nederlands oordeel:
Nederland staat positief tegenover de ontwikkeling van een alomvattend
instrument voor het laten verrichten van onderzoekshandelingen in het
buitenland in strafzaken. Het voorgestelde instrument zal niet alomvattend
zijn, maar kan wel de gehele samenwerking bij de opsporing en
vervolging in de Europese Unie verbeteren. Tijdens de onderhandelingen
over de richtlijn, zullen voor Nederland de werkbaarheid in de praktijk en
facilitering van de opsporing voorop staan en zal gelet moeten worden op
het bereiken van toegevoegde waarde. Dit geldt vooral de verhouding tot
de EU Rechtshulpovereenkomst, die de samenwerking al in belangrijke
mate heeft gestroomlijnd. Verlangd mag worden dat de praktijk duidelijk
voordelen put uit het werken met het EOB, in de zin van vereenvoudiging
en uitbreiding van de mogelijkheden tot opsporing met behulp van
andere lidstaten.
5. Implicaties financieel
a) Consequenties EG-begroting: geen
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden:
In het Financial Statement (9288/10 COPEN 117 ADD3) wordt benadrukt
dat het EOB in potentie een kostenbesparing oplevert. Immers wordt de
procedure vereenvoudigd, wordt voortaan een standaardformulier
(certificaat) gebruikt en worden de doorlooptijden verkort. Het EOB zou
strikt genomen niet behoeven te leiden tot een toename van het aantal
zaken waarin voor strafrechtelijk onderzoek bijstand wordt gezocht van
een andere lidstaat. Het valt echter, gelet op de ervaringen met het
Europees aanhoudingsbevel (in Nederland is het aantal behandelde EAB’s
gestegen van 400 in 2005 tot 680 in 2009), te verwachten dat de vereenvoudigde procedure zal leiden tot een toename van het aantal zaken
waarin samenwerking wordt verlangd. In het Financial Statement wordt
aangegeven dat het niet mogelijk is om daaromtrent een schatting te
maken. De verwachting wordt slechts uitgesproken dat de kosten die
gepaard gaan met een eventuele stijging van het aantal gevallen waarin
samenwerking wordt verlangd, worden gecompenseerd door de
kostenbesparing die de vereenvoudiging van de procedure oplevert.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1044

5

Nederland stelt zich op het standpunt dat inzicht in de omvang en de
inhoud van het bestaande rechtshulpverkeer tussen de lidstaten van
essentieel belang is voor een goede beoordeling van de effecten van het
voorstel. Het zal echter niet eenvoudig zijn dit inzicht te verkrijgen.
Cijfermatige informatie over het aantal ontvangen en afgehandelde
rechtshulpverzoeken wordt in de meeste lidstaten niet op centraal niveau
bijgehouden, ook niet in Nederland. Naar de mening van Nederland dient
echter alsnog alles in het werk te worden gesteld om deze informatie te
verzamelen en op basis daarvan tot een uitvoeriger impact assessment te
komen. Aan de hand daarvan kan ook een schatting van mogelijke extra
kosten worden gemaakt, in de zin van personeel en middelen. Bij gebrek
aan een inzicht in de omvang en inhoud van het rechtshulpverkeer is het
op het moment onduidelijk of en zo ja in welke mate de richtlijn tot extra
kosten zal leiden. Daarom wordt hier volstaan met de mededeling dat het
EOB opgenomen wordt in het prognosemodel justitiële keten op grond
waarvan de budgettaire consequenties voor de beleidsverantwoordelijke
ministeries (Ministerie van Justitie, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties) in beeld worden gebracht. Indien het voorstel
budgettaire gevolgen heeft, worden deze in beginsel ingepast op de
begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de
regels budgetdiscipline. Blijken de kosten een substantiële omvang te
hebben, dan zullen deze op basis van de prognosemodellen worden
meegenomen in de begrotingsclaim van de beleidsverantwoordelijke
departementen.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger:
n.v.t.
d) Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden:
Uitvoering van het EOB vereist in verband met de verplichting tot het
tussentijds informeren van de uitvaardigende autoriteit over de erkenning
en de geschatte duur van uitvoering en het respecteren van termijnen
voor uitvoering, een goed georganiseerde structuur voor communicatie
met buitenlandse uitvaardigende autoriteiten. Tevens zal nauwkeurige
monitoring van de uitvoering van het EOB moeten plaatsvinden. Ook dit
vereist een hierop toesneden structuur in de organisatie van politie en
openbaar ministerie. De ervaringen opgedaan met de structuur van de
Internationale rechtshulpcentra (IRC’s) waarin politie en openbaar
ministerie samenwerken kunnen hierbij behulpzaam zijn.
e) Administratieve lasten voor bedrijfsleven en burger: n.v.t.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid:
De inhoud van de richtlijn zal worden geïmplementeerd in het Wetboek
van Strafvordering, dan wel worden neergelegd in een afzonderlijke wet.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De concept-richtlijn stelt een implementatietermijn voor van twee jaren na
vaststelling van de richtlijn. Nederland is van oordeel dat deze termijn
gelet op de noodzaak van omvangrijke implementatiewetgeving, maar
zeker ook met het oog op de noodzaak van het doorvoeren van aanpas-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1044

6

singen in de structuur en werkwijze voor rechtshulpverlening in de
praktijk te kort is.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Uiterlijk vijf jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn
overhandigt de Commissie een verslag over de toepassing van deze
richtlijn dat op zowel kwalitatieve als kwantitatieve informatie is
gebaseerd aan het EP en de Raad.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid:
Uitvoering van het EOB in de praktijk vereist in verband met de
verplichting tot het tussentijds informeren van de uitvaardigende
autoriteit over de erkenning en de geschatte duur van uitvoering en het
respecteren van termijnen voor uitvoering, een goed georganiseerde
structuur voor communicatie met buitenlandse uitvaardigende autoriteiten. Tevens zal in verband met het respecteren van termijnen een
nauwkeurige monitoring van de uitvoering van het EOB moeten plaatsvinden.
b) Handhaafbaarheid: n.v.t.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden: geen
9. Nederlandse positie (belangen en eerste algemene standpunt)
Nederland zal zich actief opstellen tijdens de onderhandelingen over de
voorgestelde richtlijn. IJkpunt bij de Nederlandse stellingname over de
verschillende onderdelen van het EOB is de toegevoegde waarde voor de
praktijk. Van een nieuw instrument mag worden verwacht dat het de
praktijk van de samenwerking Uniebreed faciliteert, zeker met het oog op
de inspanningen die voor de implementatie van het EOB zullen moeten
worden geleverd.
Een aantal punten verdient op voorhand aandacht tijdens de onderhandelingen. Het voorstel laat uitvoering van het EOB afhangen van de
beschikbaarheid van bevoegdheden in de uitvoerende lidstaat. Op deze
wijze komt de nadruk sterk te liggen op de – onderling afwijkende –
regeling van strafvorderlijke bevoegdheden in het nationale recht van de
lidstaten. Lidstaten die hoge eisen stellen aan de inzet van opsporingsbevoegdheden worden door het voorstel niet verplicht hun wetgeving aan te
passen. Dit kan in de weg staan aan effectieve samenwerking en het lijkt
een stap achterwaarts ten aanzien van bestaande rechtshulpinstrumenten
waarin meer positieve verplichtingen zijn opgenomen. Nederland hecht
verder aan opneming van een duidelijke regeling voor het instellen van
rechtsmiddelen tegen onderzoeksmaatregelen.
Ter stimulering van de strafrechtelijke samenwerking in Europa is het van
belang dat wordt gezocht naar aanvulling van de bestaande vormen van
samenwerking. Nederland heeft tijdens de evaluatie van de Nederlandse
praktijk van behandeling van het Europees aanhoudingsbevel, aandacht
gevraagd voor een betere regeling van het verhoor o.a. per videoconferentie van verdachten door de justitiële autoriteiten van een andere
lidstaat, als mogelijk alternatief voor hun overlevering (Kamerstukken II
2008/09, 23 490, nr. 545).
Ten slotte zou naar de opvatting van de Nederlandse regering moeten
worden uitgesloten dat het EOB wordt gebruikt voor de opsporing van
bagatelzaken, en voor zaken die zich geheel of gedeeltelijk hebben

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1044

7

afgespeeld op het grondgebied van de uitvoerende lidstaat zonder dat er
sprake is van grensoverschrijdende activiteiten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1044

8