Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

19 637

Vreemdelingenbeleid

Nr. 2672

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 november 2020
Op 7 september jl. heeft uw vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
per brief het rapport «Isolatie in vreemdelingendetentie» aangeboden
gekregen door Amnesty International, Stichting LOS – Meldpunt Vreemdelingendetentie en Dokters van de Wereld. Op schriftelijk verzoek van uw
commissie van 24 september jl. geef ik in deze brief mijn reactie op dit
rapport.
Allereerst wil ik mijn waardering uitspreken voor de verschillende partijen
in het maatschappelijk middenveld die onderzoek doen naar het
onderwerp vreemdelingenbewaring in het algemeen en afzondering in het
bijzonder. De discussies over dit onderwerp zijn mij niet onbekend. Zo heb
ik uw Kamer op 11 september jl. een afschrift toegestuurd met mijn
reactie op het rapport «Grenzen aan vreemdelingenbewaring» van de
Nationale ombudsman.1
Ten tweede wil ik opmerken dat de auteurs van het rapport en ik
verschillen van mening over wat afzondering in vreemdelingenbewaring
behelst. Zo verwijzen de auteurs naar een maatregel voor een persoon of
een groep personen. Daarnaast zien zij afzondering niet los van bijvoorbeeld de inrichting van de beheersafdeling.2 De beschrijving die de
auteurs hanteren valt daarmee buiten het bereik van afzondering zoals
vermeld in artikel 24 van de Penitentiaire Beginselenwet (hierna: Pbw).
Om uw Kamer een goed beeld van de bestaande praktijk te geven
beschrijf ik in deze brief eerst het beleid omtrent vreemdelingenbewaring
en afzonderingsmaatregelen alvorens in te gaan op het rapport van
Amnesty International e.a.

1
2

kst-19637-2672
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Kamerstuk 19 637, nr. 2659.
Amnesty International, Stichting LOS – Meldpunt Vreemdelingendetentie & Dokters van de
Wereld, 2020, «Isolatie in vreemdelingendetentie», p. 26.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 19 637, nr. 2672

1

Vreemdelingen die niet (langer) in aanmerking komen voor rechtmatig
verblijf dienen Nederland zelfstandig te verlaten. Zij kunnen hierbij hulp
ontvangen van de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V), maar ook van de
Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) en diverse ngo’s. De
voorkeur heeft zelfstandig vertrek, maar als iemand niet zelf vertrekt,
wordt ingezet op gedwongen terugkeer.
Vreemdelingenbewaring is het uiterste middel om terugkeer dan wel een
Dublin-overdracht te realiseren. Vreemdelingenbewaring is geen
strafmaatregel, maar een bestuursrechtelijk middel om vreemdelingen die
niet meewerken aan terugkeer beschikbaar te houden voor uitzetting.
Daarbij moet er een reëel dan wel significant risico bestaan dat vreemdelingen zich aan het overheidstoezicht zouden kunnen onttrekken. De
maatregel van vreemdelingenbewaring wordt individueel opgelegd en
uitgevoerd in speciale instellingen. Thans zijn dat het detentiecentrum in
Rotterdam voor mannen en de gesloten gezinsvoorziening in Zeist voor
gezinnen met kinderen, vrouwen en alleenstaande minderjarige vreemdelingen. De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) is verantwoordelijk voor de
inrichtingen.
Gelet op het bestuursrechtelijke karakter van vreemdelingenbewaring
wordt vreemdelingen binnen instellingen zo veel mogelijk bewegingsvrijheid en autonomie verleend. Deze vrijheid en autonomie is verder
verankerd in het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring.
Dit wetsvoorstel is aangehouden door de Eerste Kamer, in afwachting van
de behandeling van het aanpassingsvoorstel van 20 juni jl. door uw
Kamer.3 Vooruitlopend op de inwerkingtreding van deze wet heeft het
detentiecentrum Rotterdam, binnen de kaders van de Pbw, een verblijfsregime ingevoerd dat vreemdelingen minimale beperkingen oplegt. Zo
worden vreemdelingen twaalf uur per etmaal uitgesloten, wordt hen
dagbesteding aangeboden en kunnen zij zich vrij op de afdeling en andere
aangewezen plaatsen bewegen. Het verblijfsregime zorgt ervoor dat
vreemdelingen grotendeels zelf kunnen bepalen hoe zij hun tijd in de
instelling doorbrengen, terwijl zij beschikbaar worden gehouden voor
uitzetting. Hierbij moet ik opmerken dat de maatregelen ter bestrijding
van het coronavirus momenteel diep ingrijpen in het dagelijks leven in
justitiële inrichtingen.
Helaas vertoont een deel van de vreemdelingen in bewaring steeds vaker
overlastgevend gedrag. Hierdoor wordt de taak van de medewerkers van
DJI bemoeilijkt en kan de veiligheid voor zowel het personeel als andere
ingesloten vreemdelingen in gevaar komen.
De vaste werkmethode van het DJI-personeel is dat wanneer een
vreemdeling ongewenst gedrag vertoont, een persoonlijke en
de-escalerende benadering voorop staat. Eerst wordt de dialoog gezocht
en de vreemdeling aangesproken op zijn gedrag. Er vindt bemiddeling
plaats en samen wordt gezocht naar een oplossing. Indien de orde, rust of
veiligheid binnen een instelling in het geding komt, kunnen medewerkers
van DJI ervoor kiezen om een vreemdeling een time-out op te leggen. Een
time-out duurt maximaal vijftien uur. Ook tijdens een time-out vindt
bemiddeling plaats, bijvoorbeeld door een geestelijk verzorger. Mochten
deze stappen geen soelaas bieden, en is de orde en rust binnen de
instelling of de veiligheid van andere ingeslotenen of het personeel nog
steeds in het geding, dan wordt een rapport opgemaakt en aangeboden
aan de directie. Vervolgens gaat de directie in gesprek met de vreemdeling, daarna wordt beoordeeld of een gepaste (straf)maatregel aan de
orde is. De directie kan daarbij het advies inwinnen van een gedragsdeskundige. Op basis van dit gesprek, alle beschikbare informatie en rekening
3

Kamerstuk 35 501

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 19 637, nr. 2672

2

houdend met de persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling,
neemt de directie een weloverwogen beslissing om een waarschuwing,
voorwaardelijke straf of een straf- of ordemaatregel op te leggen.
Een strafmaatregel kan worden opgelegd om gedrag waar de vreemdeling verantwoordelijk voor kan worden gehouden te corrigeren.
Strafmaatregelen omvatten: het opleggen van een geldboete, het
uitsluiten van (bepaalde) activiteiten, ontzegging van bezoek, afzondering
op eigen cel of afzondering in een strafcel. De directie kiest daarbij altijd
voor de minst ingrijpende maatregel om de orde, rust en veiligheid van
mede-ingeslotenen en personeel te waarborgen. Indien een afzonderingsmaatregel wordt opgelegd worden de schadelijke effecten hiervan altijd
meegewogen; waar mogelijk wordt een straf verkort.
Het kan voorkomen dat een vreemdeling niet verantwoordelijk kan
worden gehouden voor zijn gedrag of een gevaar vormt voor zichzelf of
anderen. In dat geval wordt een ordemaatregel opgelegd. Deze wordt op
advies van een gedragsdeskundige opgelegd in een eigen kamer op de
afdeling voor extra zorg, of een aangeklede of kale afzonderingscel. De
vreemdeling staat eenmaal per dag in contact met een gedragsdeskundige en eenmaal per dag met een verpleegkundige en werkt aan
stabilisatie en terugkeer naar de reguliere afdeling. Naar gelang de
situatie dit toestaat kan de vreemdeling (gedeeltelijk) deelnemen aan het
dagprogramma. Straf- en ordemaatregelen gaan niet verder -en duren
niet langer- dan noodzakelijk is voor de eigen veiligheid van de vreemdeling en/of om de orde, rust of veiligheid in de instelling te herstellen.
De hierboven beschreven maatregelen en procedures zijn van toepassing
in het verblijfsregime. Naast het verblijfsregime heeft detentiecentrum
Rotterdam, vooruitlopend op de nieuwe Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring en binnen de kaders van de Pbw een beheersafdeling
ontwikkeld. Dit sociaalpedagogische regime kent een grotere mate van
beveiliging en een beperkter dagprogramma ten opzichte van het
verblijfsregime en is bedoeld voor vreemdelingen die steevast meer
structuur en toezicht vragen. Het doel van de beheersafdeling is om een
positieve gedragsverandering bij een vreemdeling te realiseren. Ook deze
afdeling is bedoeld als minder ingrijpende maatregel en kan als
tussenfase functioneren tussen het verblijfsregime en een afzonderingsmaatregel. Door tijdelijk te verblijven op de beheersafdeling kan een
strafmaatregel, zoals afzondering, regelmatig worden verkort. In het
algemeen geldt ook binnen de beheersafdeling dat een vreemdeling hier
niet langer verblijft dan strikt noodzakelijk; een vreemdeling werkt altijd
toe naar een terugkeer binnen het verblijfsregime.
Uit het bovenstaande volgt dat de medewerkers van DJI een passend
palet aan mogelijkheden hebben om ervoor te zorgen dat een zo gepast
mogelijke actie wordt ondernomen tegen het ongewenste gedrag van een
vreemdeling.
De auteurs van het rapport concluderen dat het aantal opgelegde
afzonderingsmaatregelen is toegenomen in de periode 2016–2019. DJI
heeft de cijfers zoals genoemd in het rapport niet kunnen reconstrueren.
Dat heeft meerdere oorzaken. De belangrijkste is dat het aantal opgelegde
afzonderingsmaatregelen niet gelijk is aan het aantal personen in
afzondering. Het kan voorkomen dat één persoon meerdere afzonderingsmaatregelen krijgt opgelegd. Daarnaast speelt een technisch probleem.
Door een registratieprobleem in 2016 is het aantal opgelegde maatregelen
dat jaar niet adequaat geregistreerd. Ten slotte wil ik opmerken dat de
auteurs de maatregel waarbij een vreemdeling onder cameratoezicht in
eigen cel wordt geplaatst, maar waarbij de deur openblijft en de vreem-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 19 637, nr. 2672

3

deling (gedeeltelijk) kan deelnemen aan het dagprogramma, hebben
meegerekend als afzonderingsmaatregel. Ik zie dit niet als een
afzonderingsmaatregel.
Gedurende de periode 2017–2019 heeft inderdaad een relatieve toename
plaatsgevonden van het aantal opgelegde afzonderingsmaatregelen
(waarbij geen dagprogramma wordt aangeboden). Echter, gedurende
deze periode is het aandeel opgelegde afzonderingsmaatregelen (zonder
dagprogramma) van het totaal opgelegde maatregelen juist afgenomen.4
Daarbij komt dat gedurende deze periode het aantal waarschuwingen5 en
aantal minder ingrijpende opgelegde maatregelen zijn toegenomen. Het
totaal aantal opgelegde maatregelen is toegenomen, maar het aandeel
van de afzonderingsmaatregel op het totaal van de opgelegde maatregelen is dus gedaald. De conclusie van de auteurs dat de overheid er
onvoldoende op is gericht om afzondering in vreemdelingenbewaring te
voorkomen, volg ik dan ook niet. Zoals ik hierboven heb aangegeven is
DJI er juist op gericht om de-escalerend op te treden en wordt afzondering als ultimum remedium ingezet.
Een verklaring voor een toename van het aantal opgelegde afzonderingsmaatregelen kan gezocht worden in een groeiende populatie die enerzijds
meer zorg nodig heeft en anderzijds frequenter ongewenst gedrag
vertoont. Daarnaast ervaart het DJI-personeel een verzwaring van de
beheerslast. Medewerkers karakteriseren een deel van de populatie als
streetwise, respectloos, manipulatief, agressief en onvoorspelbaar.
Voorbeelden van onhoudbaar gedrag omvatten: vreemdelingen die
uitwerpselen over medewerkers gooien, groepen vreemdelingen die
weigeren om de luchtplaats te verlaten en fysieke en verbale agressie
vertonen tegen medewerkers en mede-ingeslotenen, regelmatig met
verwondingen tot gevolg. Daarbij komt dat in 2019 een aantal ernstige
incidenten heeft plaatsgevonden in Detentiecentrum Rotterdam. DJI heeft
het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum daarom
gevraagd om de beheerslast en mogelijke oorzaken voor overlastgevend
gedrag te onderzoeken. Ik zal uw Kamer informeren zodra de onderzoeksresultaten bekend zijn.
Hoewel ik de aanbevelingen van de auteurs begrijp, kan ik deze niet
opvolgen. De eerste en tweede aanbevelingen gaan over het schrappen
van afzondering (in het algemeen of als strafmaatregel) binnen de
vreemdelingenbewaring en in het voorstel tot wijziging van de Wet
terugkeer en vreemdelingenbewaring. Tot dat moment moet afzondering
in uitzonderlijke gevallen en altijd zo kort mogelijk worden toegepast.
Ik zou graag willen herhalen dat vreemdelingenbewaring een weg is die
niet ingeslagen hoeft te worden wanneer een vreemdeling meewerkt aan
terugkeer. Afgezien daarvan ben ik verantwoordelijk voor de veiligheid
van ingesloten vreemdelingen alsook het DJI-personeel dat met hen
werkt. Daarbij wil ik opmerken dat het DJI-personeel valt onder de
landelijke afspraken met betrekking tot agressie en geweld tegen
functionarissen met een publieke taak. Vanuit deze afspraken treedt het
DJI-personeel vriendelijk op waar het kan, maar streng waar het moet.
Zoals ik hierboven heb aangegeven, is alles erop gericht om in het geval
van incidenten de-escalerend op te treden en samen met de vreemdeling
4

Het aantal ordemaatregelen (afzondering zonder dagprogramma) betrof 431 (2017), 346 (2018)
en 514 (2019). Het (procentuele) aandeel van het totale aantal opgelegde maatregelen betrof
respectievelijk 91%, 78% en 70%. Het aantal strafmaatregelen (afzondering zonder dagprogramma) betrof 383 (2017), 584 (2018) en 704 (2019). Het (procentuele) aandeel van het totale
aantal opgelegde maatregelen betrof respectievelijk 97%, 98% en 94%.
5
Het aantal waarschuwingen betrof 79 (2017), 86 (2018) en 163 (2019).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 19 637, nr. 2672

4

te zoeken naar een oplossing. Maar, wanneer de veiligheid van ingeslotenen of DJI-personeel in gevaar komt, dan moet de directeur kunnen
beschikken over verschillende instrumenten om de veiligheid te kunnen
borgen. Afzondering is hier een onderdeel van. Het alternatief hiervoor
zou strafrechtelijke overplaatsing zijn. Dit acht ik niet wenselijk omdat dit
de voortgang van het terugkeerproces kan hinderen. Bovendien is dit een
zware belasting van het administratieve en strafrechtelijke apparaat.
Daarom volg ik de eerste en tweede aanbeveling niet.
De derde aanbeveling zegt dat afzondering als ordemaatregel zou moeten
aansluiten bij de door de GGZ geformuleerde standpunten betreffende
afzondering.
Zoals de auteurs schrijven, heb ik bij de behandeling van het wetsvoorstel
Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring de Eerste Kamer geïnformeerd
dat de uitgangspunten van de verplichte GGZ niet onverkort toepasbaar
zijn binnen de vreemdelingenbewaring.6 Vreemdelingen in bewaring
kunnen niet een-op-een worden vergeleken met patiënten binnen de GGZ.
Immers, aan vreemdelingen in vreemdelingenbewaring is geen
gedwongen zorgmaatregel opgelegd. Indien de vreemdeling een
ordemaatregel wordt opgelegd, wordt vooraf altijd het advies van een
gedragsdeskundige gevraagd en meegewogen. Bij de tenuitvoerlegging
van een ordemaatregel op de afdeling voor extra zorg of in een aangeklede of kale afzonderingscel of een strafmaatregel in een strafcel wordt
de vreemdeling door de week eenmaal per dag bezocht door een
gedragsdeskundige en eenmaal per dag door een verpleegkundige. In het
weekend vindt dagelijks bezoek door de verpleegkundige plaats. Ook
vreemdelingen aan wie een afzonderingsmaatregel is opgelegd op de
eigen cel worden frequent bezocht door de medische dienst. Daarbij komt
dat een vreemdeling altijd een verzoek kan indienen om een arts te
consulturen. Mochten er indicaties bestaan dat een vreemdeling kampt
met complexe psychiatrische problemen, dan kan de vreemdeling worden
overgeplaatst naar het Centrum voor Transculturele Psychiatrie Veldzicht.
De vierde aanbeveling zegt dat vreemdelingen in bewaring niet mogen
worden afgezonderd indien de instellingsdirecteur gebruik maakt van zijn
bevoegdheid om tijdelijk het recht op bewegingsvrijheid en dagbesteding
in te perken.
Ik heb uw Kamer bij de indiening van de wijziging van de Wet terugkeer
en vreemdelingenbewaring (novelle) geïnformeerd wanneer een
instellingsdirecteur bevoegd is om tijdelijk de rechten op bewegingsvrijheid en dagbesteding in te perken.7 Indien zich een situatie voordoet
waarbij de voorhanden liggende orde- en strafmaatregelen geen soelaas
bieden, dan kan de directeur deze bevoegdheid gebruiken om de orde,
rust en veiligheid in het gehele detentiecentrum, of enkele afdelingen,
terug te laten keren. Het gaat hierbij om uitzonderlijke situaties waarin de
verhoudingen tussen ingeslotenen en personeel dusdanig zijn verstoord,
doordat vreemdelingen, vaak groepsgewijs, onrust in meerdere delen van
de inrichting verspreiden. Naast het feit dat dergelijke situaties een grote
belasting vormen voor het personeel, verwijs ik hier ook terug naar mijn
verantwoordelijkheid voor de veiligheid binnen een inrichting. Opgemerkt
moet worden dat de maatregel juist niet als doel heeft om ingeslotenen
collectief te straffen voor het gedrag van de aanstichters, maar erop is
gericht om de relaties tussen eenieder binnen de instelling te normaliseren. Hierbij wordt na een inperking van het recht op bewegingsvrijheid
en dagbesteding via verschillende fasen toegewerkt naar een gezonde
6
7

Kamerstuk 34 309, A
Kamerstuk 35 501, nr. 3, pp. 4–5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 19 637, nr. 2672

5

situatie, waarbij het dagprogramma wordt opgestart en autonomie wordt
teruggegeven aan ingeslotenen.
De vijfde en laatste aanbeveling zegt dat geen afzonderingsmaatregel
moet worden opgelegd wanneer een vreemdeling een meerpersoonscel
weigert.
Detentiecentra zijn ingericht met cellen voor meerpersoonsgebruik; een
volwaardige vorm van de tenuitvoerlegging van bewaring. Ik zie niet in
hoe ik daar voor vreemdelingenbewaring van kan afwijken. Het is inherent
aan een bewaringsmaatregel dat de vrijheid van de vreemdeling tijdelijk is
ontnomen. Dat betekent ook dat de keuze voor een slaapplaats is beperkt.
Waar mogelijk houdt DJI rekening met de plaatsingsvoorkeur van een
vreemdeling. Bij de weigering van een meerpersoonscel wordt de
vreemdeling de consequentie daarvan uitgelegd en hem de mogelijkheid
geboden alsnog zelf een geschikte kamergenoot te vinden. Maar, als een
vreemdeling hierna blijft weigeren volgt een afzonderingsmaatregel.
Afgezien dat het aan capaciteit ontbreekt om de vreemdeling een eigen
cel aan te bieden, acht ik het onwenselijk om de weigering van een
meerpersoonscel te belonen met een eenpersoonscel. Daarnaast wil ik
opmerken dat de maatregel is omkleed met voldoende procedurele
waarborgen.
Zo kan de vreemdeling om bemiddeling vragen, een klacht indienen of
beroep instellen tegen een opgelegde afzonderingsmaatregel. Daarnaast
wordt een afgezonderde vreemdeling die steevast een meerpersoonscel
blijft weigeren, maar verder gewenst gedrag vertoont, time-outs aangeboden. Tijdens een time-out kan de vreemdeling een geschikte kamergenoot zoeken en deelnemen aan het volledige dagprogramma.
Vreemdelingenbewaring is het ultimum remedium dat de overheid ter
beschikking staat om terugkeer te realiseren. Waar een lichter middel
mogelijk was is dat ingezet. Wordt uiteindelijk bewaring ingezet om
terugkeer te realiseren, dan heeft de vreemdeling nog steeds de
mogelijkheid om zijn verblijf te verkorten door mee te werken. Waar de
vreemdeling ervoor kiest om zich dusdanig te misdragen dat de veiligheid
van andere ingeslotenen en personeel in gedrang komt, past niet anders
dan een reactie en dat kan een afzonderingsmaatregel zijn. Ik hoop dat ik
u met deze brief heb laten zien hoeveel moeite DJI neemt om
de-escalerend op te treden en de veiligheid in de inrichting te
waarborgen. Pas als het echt niet anders kan, wordt een afzonderingsmaatregel ingezet, maar ook daar wordt maatwerk toegepast en wordt
altijd toegewerkt aan spoedige terugkeer van de vreemdeling naar de
afdeling.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 19 637, nr. 2672

6