Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

32 002

Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998
en de Flora- en faunawet in verband met
uitbreiding van de werkingssfeer van beide
wetten naar de exclusieve economische zone

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
§ 1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998
en de Flora- en faunawet. Voorgesteld wordt de werkingssfeer van deze
wetten uit te breiden tot de exclusieve economische zone van Nederland
(hierna: EEZ). De Nederlandse EEZ is het gebied, gelegen in de Noordzee,
dat grenst aan de territoriale zee en samenvalt met het Nederlandse
gedeelte van het continentaal plat. Met de voorgestelde uitbreiding van de
reikwijdte van de natuurwetgeving tot de EEZ kan Nederland voldoen aan
Europese en internationale afspraken en verplichtingen om het mariene
milieu te beschermen en biodiversiteitsverlies tegen te gaan. In het
bijzonder wordt met dit wetsvoorstel de wettelijke basis gelegd voor een
effectieve bescherming van een aantal waardevolle natuurgebieden in de
Noordzee als onderdeel van het Europese Natura 2000-netwerk.
Onderstaand wordt achtereenvolgens ingegaan op de internationale
verplichtingen die nopen tot uitbreiding van de werkingssfeer (paragraaf 2), de bevoegdheden van Nederland in de EEZ (paragraaf 3), de
uitbreiding van de werkingssfeer van de Natuurbeschermingswet 1998
(paragraaf 4) en de Floraen faunawet (paragraaf 5), de handhaving (paragraaf 6), en de lasten voor de overheid, burgers en bedrijfsleven (paragraaf 7). Tot slot is in paragraaf 8 een artikelsgewijze toelichting opgenomen.
§ 2. Europese en internationale verplichtingen

1

Richtlijn nr. 92/43/EEG van de Raad van de
Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992
inzake de instandhouding van de natuurlijke
habitats en de wilde flora en fauna
(PbEG L 206).
2
Richtlijn nr. 79/409/EEG van de Raad van de
Europese Gemeenschappen van 2 april 1979
inzake het behoud van de vogelstand
(PbEG L 103).

KST133502
0809tkkst32002-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

De Habitatrichtlijn1 voorziet in de vorming van een samenhangend Europees ecologisch netwerk – Natura 2000 genaamd – door de aanwijzing van
gebieden met bepaalde natuurlijke habitats en gebieden met habitats van
bepaalde dier- of plantensoorten (artikel 3, eerste lid, eerste alinea, van die
richtlijn). Tot het Natura 2000-netwerk behoren ook de op grond van de
Vogelrichtlijn2 aangewezen speciale beschermingszones ter bescherming
van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten (artikel 3, eerste lid,
tweede alinea, van de Habitatrichtlijn).
Voor dit wetsvoorstel is van belang dat de beide richtlijnen niet alleen
betrekking hebben op gebieden op het land, in de binnenwateren en in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

1

territoriale zee, maar ook op gebieden buiten de territoriale zee, zoals de
Nederlandse EEZ in de Noordzee.
In Europees verband zijn afspraken gemaakt om te komen tot een aanwijzing van Natura 2000-gebieden voor het mariene milieu. In dit verband is
onder meer van belang de Europese conferentie in mei 2004 over Biodiversiteit en de EU1 die leidde tot de Message from Malahide en het actieplan van de Europese Commissie2 uit 2006 om biodiversiteitsverlies tegen
te gaan. In beide documenten is één van de doelstellingen het voltooien
van het Natura 2000-netwerk door het aanwijzen van beschermde
gebieden, waaronder ook het aanwijzen van gebieden op zee.
Behalve in de genoemde gebiedsbescherming voorzien de Habitatrichtlijn
(artikel 12 e.v.) en de Vogelrichtlijn (artikel 5 e.v.) in de bescherming van
specifieke soorten van planten en dieren, ongeacht of deze zich binnen
Natura 2000-gebieden bevinden of daarbuiten.
Dat de werkingssfeer van de Habitatrichtlijn zich ook uitstrekt tot de EEZ,
is door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bevestigd
in een arrest van 20 oktober 20053. Het Hof overwoog dat wanneer
lidstaten soevereine rechten uitoefenen in hun EEZ en op het continentaal
plat, de Habitatrichtlijn in die mate van toepassing is buiten de territoriale
wateren van de lidstaten. Van belang voor dit oordeel was dat uit de doelstellingen van de Habitatrichtlijn volgt dat deze ook van toepassing is
buiten de territoriale zee. Uit artikel 2, eerste lid, van de Habitatrichtlijn,
volgt dat de richtlijn tot doel heeft bij te dragen tot het waarborgen van de
biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats
en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten
waarop het EG-Verdrag van toepassing is. Het Hof heeft zich in deze zaak
niet uitgelaten over de toepassing van de Vogelrichtlijn in de EEZ. Uit de
doelstelling van deze richtlijn en het feit dat de vogelrichtlijngebieden
onderdeel zijn van Natura 2000, kan evenwel worden geconcludeerd dat
de Vogelrichtlijn ook van toepassing is in de EEZ.
Met de Hof-uitspraak is de omvang van de verplichtingen die op grond
van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn in de EEZ gelden, vast komen te
staan. De lidstaten zijn verplicht tot het toepassen van gebieds- en
soortenbescherming in de EEZ.

1

http://ec.europa.eu/environment/nature/
biodiversity/policy/pdf/malahide_message_
final.pdf
2
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=COM:2006:0216:FIN:NL:
PDF
3
Arrest van 20 oktober 2005, in de zaak C-6/04
van de Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen het Verenigd Koninkrijk.
4
Het op 10 december 1982 te Montego Bay
tot stand gekomen Verdrag van de Verenigde
Naties inzake het recht van de zee
(Trb. 1983, 83).
5
Het op 5 juni 1992 te Rio de Janeiro tot
stand gekomen Verdrag inzake biologische
diversiteit (Trb. 1993, 54).
6
Het Verdrag inzake de bescherming van het
mariene milieu in het Noordoostelijk deel van
de Atlantische Oceaan
(Trb. 1993, 16).

De gebiedsbescherming voor de Habitatrichtlijngebieden geldt vanaf het
moment dat de betrokken gebieden door de Europese Commissie op de
lijst van gebieden van communautair belang zijn geplaatst (artikel 4, vijfde
lid, van de Habitatrichtlijn). Op dit moment heeft de Commissie geen
maritieme gebieden die zijn gelegen in de EEZ van de lidstaten op die lijst
geplaatst. Voor de relevante procedures wordt verwezen naar paragraaf 4.2.1 van deze toelichting.
De uitbreiding van de werkingssfeer van de Natuurbeschermingswet 1998
en de Flora- en faunawet tot de EEZ is niet alleen van belang vanwege de
bovengenoemde Europese verplichtingen. Zij draagt tevens bij aan de
realisatie van de milieubeschermings- en biodiversiteitsdoelstellingen van
een aantal verdragen, zoals het VN-Zeerechtverdrag,4 het Biodiversiteitsverdrag5 en OSPAR-verdrag.6
§ 3. Volkenrechtelijk kader: bevoegdheden van Nederland in de
EEZ
Op grond van het VN-Zeerechtverdrag is een kuststaat bevoegd een exclusieve economische zone in te stellen. Het verdrag kent kuststaten in hun
EEZ een aantal soevereine – exclusieve – rechten toe alsmede de rechts-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

2

macht om ten aanzien van bepaalde onderwerpen regelend en handhavend op te treden (zie deel V van het Zeerechtverdrag). Een deel van die
rechten en bevoegdheden heeft betrekking op het behoud en beheer van
de natuurlijke rijkdommen en het mariene milieu in de EEZ en biedt dus
een volkenrechtelijke basis voor de bescherming van gebieden en
soorten, zoals door de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn beoogd.
Op 28 april 2000 is door het Koninkrijk een EEZ ingesteld bij de Rijkswet
instelling exclusieve economische zone (hierna: Rijkswet). In het Besluit
grenzen Nederlandse exclusieve economische zone zijn de grenzen van de
EEZ van Nederland afgebakend. In dit wetsvoorstel gaat het om de EEZ in
het Nederlandse deel van het Koninkrijk. De Nederlandse EEZ is gelegen
in de Noordzee buiten de territoriale zee (en vormt dus het gebied dat zich
uitstrekt vanaf twaalf zeemijlen vanaf de kustlijn). Het gebied van de EEZ
valt samen met het Nederlandse gedeelte van het continentaal plat.
Artikel 3 van de Rijkswet omschrijft in algemene zin de soevereine rechten
en bevoegdheden die het Koninkrijk – in dit geval Nederland – in de EEZ
kan uitoefenen. Deze rechten en bevoegdheden moeten worden gelezen
in het licht van onder meer de volgende bepalingen van het
VN-Zeerechtverdrag:
– het bouwen van kunstmatige eilanden, installaties en inrichtingen in
de EEZ is voorbehouden aan Nederland of onderworpen aan de
toestemming van Nederland (artikel 60);
– het exploreren, exploiteren, behouden en beheren van natuurlijke
rijkdommen is voorbehouden aan Nederland (artikel 61 in samenhang
met artikel 77);
– Nederland mag het leggen of het onderhoud van onderzeese kabels en
pijpleidingen op het Nederlandse continentale plat (dat qua gebied
samenvalt met de EEZ) niet belemmeren, behoudens het recht om
redelijke maatregelen te nemen voor de exploratie van het continentaal plat en de exploitatie van de natuurlijke rijkdommen daarvan en
het voorkomen, verminderen en bestrijden van verontreiniging door
pijpleidingen. Het tracé van pijpleidingen die op het Nederlandse deel
van het continentale plat worden gelegd, is onderworpen aan de
toestemming van Nederland (artikel 79);
– het boren – naar olie en gas – op het Nederlandse continentale plat
mag slechts met toestemming van Nederland plaatsvinden (artikel 81);
– Nederland kan maatregelen treffen ingeval van verontreiniging die
wordt veroorzaakt door werkzaamheden op de zeebodem (artikel 208);
– Nederland kan maatregelen treffen ingeval van verontreiniging van het
zeemilieu door storting (artikel 210);
– Nederland kan maatregelen treffen ingeval van verontreiniging door
schepen (artikel 211).
Bij deze bepalingen gaat het zowel om rechten van Nederland om zelf
bepaalde activiteiten in de EEZ te ontplooien als om bevoegdheden om
regels te stellen die anderen binden, onder wie andere staten en de onderdanen van die staten, en om de bevoegdheid om die regels te handhaven.
Deze rechten en bevoegdheden zijn uiteraard niet onbegrensd, maar
worden beperkt door de grenzen die het volkenrecht stelt (aldus ook
artikel 3 van de Rijkswet). In het bijzonder worden de rechten en bevoegdheden van de kuststaat, in casu Nederland, beperkt door de vrijheden die
andere staten in de EEZ genieten, namelijk:
– de vrijheid van scheepvaart;
– de vrijheid van overvliegen;
– de vrijheid om onderzeese kabels en pijpleidingen te leggen;
– en de vrijheid om andere internationaal rechtmatige vormen van
gebruik van de zee toe te passen die samenhangen met de drie
genoemde vrijheden, zoals vormen van gebruik die verband houden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

3

met de normale werkzaamheden van schepen, luchtvaartuigen en
onderzeese kabels en pijpleidingen.
Nederland zal als kuststaat bij de toepassing van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet in de Nederlandse EEZ deze
vrijheden van andere staten in acht dienen te nemen. Dit laat onverlet dat
de Nederlandse autoriteiten toezicht kunnen uitoefenen op de naleving
van de Nederlandse wetten in de EEZ en overtredingen kunnen opsporen.
Artikel 73, eerste lid, van het VN-Zeerechtverdrag stelt namelijk dat de
kuststaat – in de uitoefening van zijn soevereine rechten om de levende
rijkdommen in de EEZ te behouden en te beheren – de maatregelen kan
nemen die nodig kunnen zijn voor de naleving van de door de kuststaat
overeenkomstig het verdrag aangenomen wetten en voorschriften. Artikel
73 noemt als mogelijke maatregelen het aan boord gaan, de inspectie, de
aanhouding en het instellen van gerechtelijke procedures. Artikel 73,
tweede en derde lid, stelt vervolgens wel beperkingen aan het strafvorderlijk optreden door de kuststaat: aangehouden schepen en hun bemanning
worden onverwijld in vrijheid gesteld na het verschaffen van zekerheid en
de straffen die voor overtredingen worden opgelegd, mogen in de regel
niet bestaan uit vrijheidsbeneming (zie ook artikel 230 VN-Zeerechtverdrag). De Nederlandse justitiële autoriteiten zullen bij de uitoefening van
hun bevoegdheden deze beperkingen uit het volkenrecht in acht moeten
nemen.
§ 4. Uitbreiding van de werkingssfeer van de
Natuurbeschermingswet 1998
De voorgestelde verruiming van de werkingssfeer van de Natuurbeschermingswet 1998 (in deze paragraaf verder: wet) tot de EEZ van Nederland
brengt met zich dat in de EEZ uitvoering kan worden gegeven aan de
verplichtingen die voortvloeien uit de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn
ten aanzien van de bescherming van gebieden. In paragraaf 2 is op deze
internationale verplichtingen ingegaan. In deze paragraaf worden de
gevolgen beschreven van de genoemde richtlijnen voor de EEZ. Nader
wordt ingegaan op de wijze waarop daaraan op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 invulling zal worden gegeven.

4.1. Aanwijzing van beschermde gebieden
4.1.1. Gebieden in de EEZ die in aanmerking komen voor aanwijzing als
beschermd gebied

1

H. Lindeboom, J. Geurts van Kessel en L.
Berkenbosch, «Gebieden met bijzondere
ecologische waarden op het Nederlands
Continentaal Plat», 2005, Rapport RIKZ/
2005008, Alterra Rapport nr. 1109, blz. 9.

De Habitatrichtlijn verplicht tot het aanwijzen van gebieden als speciale
beschermingszones – de zogeheten Natura 2000-gebieden. Een gebied
hoort te worden aangewezen als het een significante bijdrage levert aan
het behoud of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van te
beschermen natuurlijke habitattypen of habitats van soorten, en ook significant kan bijdragen aan de coherentie van Natura 2000 – het Europees
ecologische netwerk.
In de EEZ komen vooralsnog twee gebieden voor aanwijzing op grond van
de Habitatrichtlijn in aanmerking. In de eerste plaats de Doggersbank. Dit
gebied onderscheidt zich met name door de hoge biodiversiteit van de
bodemfauna en is onder meer van belang voor de stekelrog,1 en is van
belang vanwege de aanwezigheid van permanent met zeewater van
geringe diepte overstroomde zandbanken (habitattype 1110).
Het tweede aan te wijzen gebied is de Klaverbank, een uniek gebied dat
zich karakteriseert door een grindbodem, specifieke begroeiing, bijzondere bodemfauna, en de aanwezigheid van riffen (habitattype 1170). Er
wordt onderzoek gedaan of mogelijk nog meer gebieden in de EEZ in
aanmerking komen voor aanwijzing als Natura 2000-gebied.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

4

De Vogelrichtlijn verplicht op haar beurt tot het aanwijzen van een gebied
als beschermingszone wanneer dit gebied nodig is voor het op niveau
houden of brengen van de populatie van de te beschermen in het wild
levende vogelsoorten. In de EEZ komt het Friese Front voor aanwijzing als
beschermingszone in aanmerking. Het Friese Front is een uniek gebied
met een hoge biomassa en een soortenrijke bodemfauna. In bepaalde
jaargetijden komen vogels en vissen hier in hoge concentraties voor. In
het najaar komt meer dan 1% van de wereldpopulatie van de grote jager
hier voor en in de late zomer en het najaar meer dan 20 000 exemplaren
van de zeekoet.
Het voornemen om deze gebieden aan te merken als beschermd gebied is
globaal vastgelegd in de Nota Ruimte (Kamerstukken II 2003/04, 29 435,
nrs. 1 en 2) en verder uitgewerkt in het Integraal Beheerplan Noordzee
2015 (Kamerstukken II 2004/05, 30 195, nr. 1).
Nederland heeft de Nederlandse Habitatrichtlijngebieden op 22 december
2008 bij de Europese Commissie aangemeld. Tevens zijn deze gebieden
op 13 februari 2009 genomineerd bij het secretariaat van OSPAR als
Marine Protected Areas op grond van het OSPAR-verdrag.
4.1.2. Procedure vaststelling aanwijzingsbesluit en inhoudelijke eisen
Voordat een besluit tot aanwijzing van de Habitatrichtlijngebieden wordt
genomen, dient eerst een communautaire procedure te worden doorlopen
(artikel 4 van de Habitatrichtlijn). Deze procedure bestaat erin dat de
lidstaat een voorstel doet aan de Europese Commissie, waarna de
Commissie een besluit neemt over de plaatsing van de gebieden op de
lijst van gebieden van communautair belang. Zodra de gebieden tot
gebied van communautair belang zijn verklaard, dient de lidstaat zo
spoedig mogelijk, en uiterlijk binnen zes jaar, het gebied te hebben aangewezen. Voor Vogelrichtlijngebieden is niet voorzien in een voorafgaand
besluit van de Europese Commissie: de lidstaten wijzen de gebieden aan
en stellen de Europese Commissie daarvan op de hoogte (artikel 4 van de
Vogelrichtlijn).
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit neemt op grond
van artikel 10a van de wet het besluit tot aanwijzing van gebieden. Daarbij
worden de betrokken gebieden nauwkeurig begrensd en worden de
instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied bepaald. Het besluit wordt
genomen in overeenstemming met de Minister van Verkeer en Waterstaat,
omdat die minister verantwoordelijk is voor het beheer van de Noordzee
(artikel 10a, vijfde lid, in samenhang met artikel 10, tweede lid, van de
wet).
In artikel 11 van de wet is geregeld dat voor de vaststelling van
aanwijzingsbesluiten de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van
afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is.

4.2. Regels ter bescherming van Natura 2000-gebieden
4.2.1. Algemeen
De Habitatrichtlijn schrijft voor welke maatregelen worden getroffen ter
bescherming van Natura 2000-gebieden. Op grond van artikel 6, eerste lid,
van de richtlijn dienen de lidstaten de nodige instandhoudingsmaatregelen te treffen. Dit zijn maatregelen die nodig zijn voor het behoud of
herstel van de natuurlijke habitats en soorten in een gunstige staat van
instandhouding. Artikel 6, tweede lid, van de richtlijn schrijft voor dat
lidstaten passende maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat er geen
achteruitgang van natuurwaarden in het beschermde gebied plaatsvindt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

5

Het gaat er hierbij om dat er geen verslechtering plaatsvindt van de kwaliteit van de habitats en de habitats van soorten in dat gebied, en dat er
geen significante verstoring optreedt van de soorten waarvoor het gebied
is aangewezen. Bij deze maatregelen moeten de lidstaten rekening
houden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en
met de regionale en locale bijzonderheden (artikel 2, derde lid, van de
Habitatrichtlijn). Projecten en plannen die significante gevolgen voor een
gebied kunnen hebben, in die zin dat de instandhoudingsdoelstellingen
van het gebied in gevaar kunnen komen, zijn ingevolge artikel 6, derde lid,
van de Habitatrichtlijn onderworpen aan een passende beoordeling.
Toestemming voor het project kan door het bevoegd gezag alleen worden
verleend, als uit de passende beoordeling zekerheid is verkregen dat de
natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast. Een
uitzondering geldt ingeval sprake is van dwingende redenen van groot
openbaar belang, er geen alternatieven zijn en compenserende maatregelen worden getroffen om de samenhang van Natura 2000 te waarborgen (artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn). Aan artikel 6, tweede
en derde lid, van de Habitatrichtlijn ligt het voorzorgsbeginsel ten grondslag.
Aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn wordt in Nederland invulling gegeven door middel van een samenstel aan maatregelen.
De wet voorziet in dit verband in de plicht tot het opstellen van beheerplannen, en in de vergunningplicht. Deze vergunningplicht geeft tevens
invulling aan het toestemmingsvereiste van artikel 6, derde lid, van de
Habitatrichtlijn. Het beheerplan en de vergunningplicht worden in het
navolgende besproken. Ook kan op grond van artikel 20 van de wet de
toegang tot gebieden worden beperkt door het bevoegd gezag, in dit
geval de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Andere
maatregelen, die buiten de reikwijdte van de wet vallen, zijn feitelijke
effectgerichte maatregelen, maatregelen in het kader van gebiedsgericht
beleid, planologische maatregelen, subsidies en maatregelen als onderdeel van de generieke milieuwetgeving.
4.2.2. Beheerplannen
De beheerplannen, geregeld in de artikelen 19a en 19b van de wet, spelen
een centrale rol. In deze plannen wordt met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling van het aangewezen gebied beschreven welke
instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke
wijze, rekening houdend met de verschillende vormen van gebruik van
het gebied en de effecten daarvan alsook rekening houdend met natuurlijke factoren. In het beheerplan wordt nauwkeurig in beeld gebracht waar
de te beschermen natuurwaarden liggen en welke bescherming zij
behoeven. De te treffen maatregelen worden daarbij in de tijd geplaatst.
De Habitatrichtlijn bevat zelf geen termijn waarbinnen – op landelijk
niveau – voor de te beschermen habitats een gunstige staat van instandhouding moet zijn gerealiseerd, voor zover de huidige staat niet gunstig
is. De termijn waarbinnen landelijk een gunstige staat van instandhouding
kan worden gerealiseerd, is afhankelijk van de termijn waarbinnen de
instandhoudingsdoelen van de verschillende gebieden die daaraan
moeten bijdragen kunnen worden gerealiseerd. Dat laatste zal weer afhankelijk zijn van de specifieke kenmerken en omstandigheden van het individuele gebied.
Voor de invulling en uitvoering van de beheerplannen geldt het uitgangspunt van haalbaarheid en betaalbaarheid, dat ook verankerd is in het
eerder aangehaalde artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dit
uitgangspunt wordt ook zoveel mogelijk gevolgd bij de bepaling van de
bijdragen van de gebieden aan een landelijk gunstige staat van instand-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

6

houding van de betrokken habitats, in de aanwijzingsbesluiten van de
gebieden. De maatregelen op gebiedsniveau worden zó gekozen, dat de
inspanningen en gevolgen voor overheden, burgers en economische
sectoren zo beperkt mogelijk blijven. Ook prioritering, spreiding in tijd en
lokalisering van de maatregelen zijn daarvoor van belang. Activiteiten
kunnen, al dan niet onder nadere voorwaarden en beperkingen, in het
beheerplan worden vrijgesteld van de vergunningplicht (artikel 19d,
tweede lid, van de wet), als is vastgesteld dat zij het bereiken van de
instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen.
Het bevoegd gezag dat het beheerplan voor beschermde gebieden in de
EEZ vaststelt, is op grond van artikel 19b, eerste lid, van de wet de
minister van Verkeer en Waterstaat, als verantwoordelijke bewindspersoon voor het beheer van de Noordzee. De vaststelling vindt plaats op
grond van voornoemd artikellid in overeenstemming met de minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Naar verwachting zal voor de drie aan te wijzen gebieden één beheerplan
worden vastgesteld. Bij de opstelling van het beheerplan wordt uiteraard
gebruik gemaakt van het Beheerdersnetwerk van het Integraal Beheerplan
Noordzee 2015.
4.2.3. Vergunningplicht
De vergunningplicht, geregeld in artikel 19d, eerste lid, van de wet, geldt
voor projecten en andere handelingen die de kwaliteit van natuurlijke
habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen
verslechteren, of die een significant verstorend effect kunnen hebben op
de soorten en habitats waarvoor het gebied is aangewezen. In elk geval
vindt voorafgaand aan de verlening een zogenoemde verstorings- en
verslechteringstoets plaats.
Voor projecten en andere handelingen die zijn opgenomen in een beheerplan, en die overeenkomstig de voorschriften van het beheerplan worden
uitgevoerd, is geen vergunning vereist (artikel 19d, tweede lid, van de
wet).
Extra eisen gelden voor projecten die significante gevolgen kunnen
hebben voor het beschermde gebied, in welk geval overeenkomstig artikel
6, derde lid, van de Habitatrichtlijn eerst een passende beoordeling moet
plaatsvinden van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de
instandhoudingsdoelstellingen die voor dat gebied gelden. Een vergunning mag – buiten de eerder genoemde situatie van dwingende redenen
van groot openbaar belang – alleen worden verleend als het bevoegd
gezag zekerheid heeft verkregen dat het project of het plan de natuurlijke
kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten (artikelen 19f, 19g
en 19h van de wet). De wet voorziet niet in een apart toestemmingsvereiste voor plannen, maar wel in een plantoets: het betrokken bevoegde
gezag stelt een plan alleen vast als dat in overeenstemming is met artikel
6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn (artikel 19j van de wet).
Een vergunning voor projecten en andere handelingen die plaatsvinden in
een beschermd gebied dat is gelegen in de EEZ, wordt verleend door de
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De EEZ is een nietprovinciaal ingedeeld gebied, waarvoor voornoemde bewindspersoon op
grond van artikel 3, onderdeel b, van het Besluit vergunningen
Natuurbeschermingswet 1998 het bevoegd gezag is.
4.2.4. Bestaand gebruik
Van bestaand gebruik zal in de EEZ sprake zijn als het gaat om activiteiten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

7

die plaatsvinden in een gebied in de EEZ op het moment van aanwijzing
van dat gebied op grond van de Vogelrichtlijn, of op het moment van
aanmelding van dat gebied bij de Europese Commissie op grond van de
Habitatrichtlijn (artikel 1, onderdeel n, onder 2°, van de wet). Zolang voor
dat gebied nog geen beheerplan is vastgesteld, geldt voor bestaand
gebruik een vrijstelling van de vergunningplicht, tenminste als de betrokken activiteiten geen significante gevolgen kunnen hebben voor het
beschermde gebied (artikel 19d, derde lid, van de wet). Deze voorziening
is getroffen vanuit de gedachte dat de afweging of bestaand gebruik al
dan niet aan beperkingen moeten worden onderworpen, het best kan
worden beoordeeld in het kader van het opstellen van het beheerplan, in
het licht van de uitwerking van de instandhoudingsdoelen in ruimte en tijd
en rekening houdend met de effecten van andere activiteiten van het
voorgenomen maatregelenpakket.
Zolang het beheerplan niet onherroepelijk is geworden, is de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bevoegd ten aanzien van bestaand
gebruik zogenoemde aanschrijvingsmaatregelen toe te passen, wanneer
dat nodig is ter bescherming van het desbetreffende gebied. Het gaat dan
om het opleggen van de verplichting om bepaalde informatie te verstrekken, om de verplichting om preventieve of herstelmaatregelen te nemen
en om de verplichting om het bestaande gebruik te staken of te beperken
(artikel 19c, tweede lid, onderdelen a tot en met c, van de wet).
Voor bestaand gebruik dat significante gevolgen kan hebben voor het
gebied, is een vergunning op basis van een voorafgaande passende
beoordeling vereist, zoals beschreven in paragraaf 4.2.3.

4.3. Relatie met gemeenschappelijk visserijbeleid
Voor de regulering van activiteiten die schadelijke gevolgen kunnen
hebben voor de Natura 2000-gebieden in de EEZ, zal op grond van dit
wetsvoorstel, eenmaal wet, de Natuurbeschermingswet 1998 het wettelijke kader bieden.

1

Verordening (EG) nr. 2371/2002 van de Raad
van de Europese Unie van 20 december 2002
inzake de instandhouding en de duurzame
exploitatie van de visbestanden in het kader
van het gemeenschappelijk visserijbeleid
(PbEU L 358).
2
Verordening (EG) nr. 1475/2003 van de
Commissie van de Europese Gemeenschappen van 20 augustus 2003 inzake de
bescherming van koudwaterkoraalriffen tegen
de gevolgen van de trawlvisserij in een gebied
ten noordwesten van Schotland PbEU L 211).
3
Verordening (EG) nr. 850/98 van de Raad van
30 maart 1998 voor de instandhouding van de
visbestanden via technische maatregelen voor
de bescherming van jonge exemplaren van
mariene organismen (PbEU L 125).
4
Verordening (EG) nr. 1967/2006 van de Raad
van de Europese Unie van 21 december 2006
inzake beheersmaatregelen voor de duurzame
exploitatie van visbestanden in de Middellandse Zee, tot wijziging van Verordening
(EEG) nr. 2847/93 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1626/94 (PbEU L 409).

Voor visserijactiviteiten geldt evenwel een ander juridisch kader. Dit houdt
verband met het zogenoemde gemeenschappelijke visserijbeleid van de
Europese Unie, geregeld in verordening (EG) nr. 2371/20021 en andere
daarmee verband houdende Europese regelgeving. Het gemeenschappelijk visserijbeleid heeft onder meer als doelstelling de effecten van visserijactiviteiten op de mariene ecosystemen zo gering mogelijk te houden en
maatregelen te nemen die er op zijn gericht de milieu-effecten van visserij
te beperken. In het kader van dit gemeenschappelijke visserijbeleid
worden ook nu al beperkingen aan visserijactiviteiten gesteld ter bescherming van gebieden en soorten. Genoemd kunnen worden de maatregelen
ter bescherming van koudwaterkoraalriffen in Schotland. Op grond van
verordening (EG) nr. 1475/20032 geldt in dat verband een verbod op het
gebruik van bodemtrawls of soortgelijke sleepnetten die in contact komen
met de bodem. Andere voorbeelden zijn de maatregelen ter bescherming
van koudwaterkoraalriffen in de Atlantische oceaan rond de Azoren,
Madeira en de Canarische eilanden, waar een verbod geldt op het gebruik
van onder meer sleepnetten die in contact komen met de bodem van de
zee,3 en de maatregelen ter bescherming van bepaalde bodemtypen zoals
zeegrasvelden in de Middellandse zee.4
De Europese Commissie stelt zich sinds de vaststelling van de aangehaalde verordening (EG) nr. 2371/2002 op het standpunt dat lidstaten geen
eigen bevoegdheid meer hebben om over visserijactiviteiten regels te
stellen ter bescherming van het mariene milieu buiten de kaders van het
gemeenschappelijke visserijbeleid. Naar het oordeel van de Commissie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

8

vallen maatregelen betreffende visserijactiviteiten in de EEZ onder het
bereik van het gemeenschappelijk visserijbeleid en heeft de Europese
Unie dus een exclusieve bevoegdheid, ook voor zover het natuurbeschermingsmaatregelen betreft die strekken ter voldoening aan de Vogel- en
Habitatrichtlijn.1
Er is ook een andere benadering denkbaar, die onder andere in de rechtswetenschappelijke literatuur wordt verdedigd2. Deze benadering gaat
ervan uit dat zolang het gemeenschappelijk visserijbeleid niet voorziet in
uitputtende regelgeving op het gebied van milieu- en natuurbescherming,
er ruimte is om op nationaal niveau voorschriften aan de visserij te stellen
ter bescherming van natuur en milieu buiten het geharmoniseerde kader
van het gemeenschappelijk visserijbeleid om. Overigens houdt ook deze
bevoegdheid op te bestaan nadat de communautaire wetgever zelf voorziet in afdoende maatregelen ter bescherming van het mariene milieu.
De Commissie heeft in contacten met de Nederlandse regering van
recenter datum haar visie bevestigd en aangegeven dat een andere benadering in strijd is met het Europese recht. Indien deze toch als uitgangspunt wordt genomen, kan dit voor de Commissie aanleiding vormen om
een inbreukprocedure te starten. Deze kan leiden tot een procedure voor
het Hof van Justitie.
De regering is van oordeel dat de integratie van de natuurbeschermingsmaatregelen in het gemeenschappelijk visserijbeleid belangrijke voordelen heeft uit het oogpunt van een effectieve verwezenlijking van de
doelstellingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Zo ontstaat er
een internationaal «level playing field»: er worden gelijksoortige beschermende maatregelen voor gelijksoortige natuurwaarden getroffen, die van
toepassing zullen zijn op alle betrokken vissersvaartuigen in het gebied,
waardoor er minder risico bestaat op verplaatsing van visserijactiviteiten.
Ook de handhaving wordt versterkt, aangezien ten aanzien van alle
vissers, ongeacht de lidstaat van herkomst, vergelijkbare handhavingsmogelijkheden bestaan. Een belangrijk voordeel is ook dat in het kader
van het gemeenschappelijke visserijbeleid gebruik kan worden gemaakt
van effectieve en efficiënte controlemechanismen, zoals het satellietvolgsysteem vms («vessel monitoring system»).

1

Guidelines for the establishment of the
Natura 2000 network in the marine
environment – Application of the Habitats and
Birdsdirective, mei 2007, bijlage 5, p. 19, 105
t/m 111, http://ec.europa.eu/environment/
nature/ natura2000/marine/docs/marine_
guidelines.pdf Fisheries measures for Marine
Natura 2000 sites. A consistent approach to
requests for fisheries management measures
under the Common Fisheries Policy,
http://ec.europa.eu/environment/nature/
natura2000/marine/docs/fish_measures.pdf
2
Zie ook H. M. Dotinga, Het kielzog van
Natura 2000 (2): natuurbescherming en het
Europees visserijbeleid, Milieu en recht, 2008,
p. 356 e.v. Ook Dotinga komt overigens tot de
conclusie dat er op dit moment geen eenduidig antwoord is te geven op de vraag of
bevoegdheden voor het reguleren van visserijactiviteiten ter bescherming van Natura
2000-gebieden uitsluitend bestaan binnen het
GVB of ook daar buiten, hoewel er voor dit
laatste goede argumenten zijn. Een uitspraak
van het Hof van Justitie zou daarover duidelijkheid kunnen verschaffen.

De bescherming van de natuur in EEZ-gebieden tegen visserijactiviteiten
kan dus beter op Europees niveau worden bereikt. Vanuit het oogpunt van
het subsidiariteitsbeginsel (artikel 5 van het EU-verdrag), neemt de regering daarom – met de Europese Commissie – als uitgangspunt dat beperkingen aan visserijactiviteiten ter bescherming van de natuur in het kader
van het gemeenschappelijk visserijbeleid worden vastgesteld door de
Raad van de Europese Unie. Nederland – en indien nodig – andere
betrokken Noordzeelidstaten zullen hiertoe, na onderlinge afstemming,
voorstellen doen. De voorbereiding van de voorstellen voor algemene
regels over visserijactiviteiten in de Natura 2000-gebieden in de EEZ zal
zoveel mogelijk plaatsvinden in samenhang met de formulering van de
overige maatregelen voor andere activiteiten in het kader van de opstelling van het beheerplan voor die gebieden. Hierdoor zal in het beheerplan
rekening kunnen worden gehouden met de cumulatieve effecten van
activiteiten, zodat het mogelijk is een integrale weging van die effecten te
maken met het oog op het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden. In het beheerplan voor de Natura
2000-gebieden in de EEZ kan, omwille van de transparantie, aandacht
worden besteed aan de Europese visserijregels door het opnemen van
een beschrijving van de al getroffen en nog voorgenomen Europese maatregelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

9

Voor de implementatie van maatregelen ter uitvoering van het gemeenschappelijk visserijbeleid biedt de Visserijwet 1963 het kader en niet de
Natuurbeschermingswet 1998. Op grond van de Visserijwet 1963 kunnen
regels ten aanzien van de zeevisserij worden gesteld in het belang van de
natuurbescherming.1 Het is daarom wenselijk deze afbakening in de
Natuurbeschermingswet 1998 op te nemen. Het voorgestelde artikel 22a,
onderdeel b (artikel I, onderdeel F), voorziet hierin, door visserijactiviteiten
in de EEZ uit te zonderen van de verplichtingen betreffende het beheerplan en de vergunning (paragraaf 2 van titel 2 van hoofdstuk 3 van de
wet), van de zorgplicht voor beschermde gebieden en van de mogelijke
toegangsbeperkingen (paragraaf 3 van titel 2 van hoofdstuk 3 van de wet).

4.4. Specifieke gevolgen voor activiteiten in de EEZ
4.4.1 Algemeen
In de EEZ vinden activiteiten plaats, of zullen mogelijk activiteiten gaan
plaatsvinden, die als gevolg van dit wetsvoorstel, eenmaal wet, zullen
moeten voldoen aan de Natuurbeschermingswet 1998. Met name de
activiteiten in of nabij de drie aan te wijzen Natura 2000-gebieden zijn van
belang. Eerst bij het opstellen van het beheerplan (paragraaf 4.2.2) kan
worden bezien in hoeverre bestaande activiteiten in het licht van de
instandhoudingsdoelstellingen en andere beheermaatregelen, ongewijzigd zullen kunnen worden voortgezet dan wel aan voorwaarden of beperkingen moeten worden verbonden. Voor de activiteiten die niet in het
beheerplan zullen worden opgenomen, zal moeten worden bezien in
hoeverre een vergunning is vereist.
4.4.2 De bescherming tot nu toe
Voor de beoordeling van de mogelijke effecten van dit wetsvoorstel in
combinatie met de aanwijzing van de mariene Natura 2000-gebieden, is
van belang om op te merken dat de bescherming van natuurwaarden in
de Nederlandse EEZ niet nieuw is. In het kader van het huidige beheer van
de Noordzee en de verlening van vergunningen op grond van wetten,
zoals de Wet verontreiniging zeewater, de Mijnbouwwet, de Ontgrondingenwet, de Wet milieubeheer en de Wet beheer rijkswaterstaatswerken2
houden de bevoegde gezagen rekening met die natuurwaarden en toetsen
zij of voorgenomen activiteiten schadelijke gevolgen voor die natuurwaarden hebben. Het Integraal Beheerplan Noordzee 2015 (IBN 2015), dat
in 2005 onder verantwoordelijkheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat is opgesteld, biedt hiervoor een afwegingskader.
Doel van het IBN 2015 is om de verschillende sectorale en thematische
doelen van het Noordzeebeleid, inclusief de relevante internationale
afspraken en verplichtingen, onder andere ter bescherming van de natuur,
zoveel mogelijk in samenhang te bezien en te vertalen naar een effectief
en efficiënt Noordzeebeheer (uitvoering, handhaving en andere beheertaken). Naar aanleiding van het IBN 2015 is het Beheerdersnetwerk
Noordzee opgericht, onder leiding van Rijkswaterstaat Noordzee. In dit
netwerk werken de verschillende rijksdiensten nauw samen bij de beleidsvoorbereiding, handhaving en dienstverlening en wisselen ze kennis en
informatie uit.

1

Wet van 8 november 2001 tot wijziging van
de Visserijwet 1963 (natuurbelangen en
zeevisserij) (Stb. 2002, 4), in werking getreden
op 11 juli 2002 (Stb. 2002, 354).
2
Het is de bedoeling dat deze wet zal
worden vervangen door de Waterwet.

Onderdeel van het IBN 2015 is het integraal afwegingskader voor vergunningverlening, waarvan onder andere deel uitmaken de toets aan het
voorzorgsbeginsel en compensatie van negatieve effecten. Voor gebieden
met bijzondere ecologische waarden (dit zijn de nog aan te wijzen
mariene Natura 2000-gebieden) gelden enkele aanvullende bepalingen
om de natuurwaarden te beschermen. In dit verband legt het IBN 2015 de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

10

grenzen vast van de nog aan te wijzen mariene Natura 2000-gebieden. De
bedoeling van de aanvullende beschermingsbepalingen in het IBN 2015 is
onder andere om te voorkomen dat nieuwe ingrepen in de gebieden de
aanwijzing als beschermd Natura 2000-gebied belemmeren. Ingeval op
grond van de Wet milieubeheer een milieueffectrapportage moet worden
opgesteld, worden daarbij ook de gevolgen in het licht van de Habitatrichtlijn betrokken.
Overigens zal het Noordzeebeleid nader vorm krijgen in het in voorbereiding zijnde Nationaal Waterplan, bedoeld in de Waterwet. Het ligt in de
bedoeling dat dat plan eind 2009 wordt vastgesteld door de ministerraad.
Met bovengenoemde maatregelen wordt invulling gegeven aan de in
artikel 10 van het EG-Verdrag verankerde gemeenschapstrouw, die er
immers toe verplicht dat een lidstaat zich onthoudt van activiteiten die het
door de Habitatrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar kunnen
brengen.1
Gewezen wordt tot slot op de op 15 juli 2008 van kracht geworden Kaderrichtlijn mariene strategie.2 Het doel van deze kaderrichtlijn is om te
komen tot een goede milieutoestand van alle Europese mariene wateren
in 2020 door middel van bescherming en herstel van Europese zeeën en
om te waarborgen dat de economische activiteiten met betrekking tot het
mariene milieu een duurzaam karakter hebben. In 2012 dient de zogenoemde «goede milieutoestand» beschreven te zijn, in 2015 gevolgd door
een programma van maatregelen.

1

Zie ABRvS 13 oktober 2004, AB 2005, 79.
Richtlijn 2008/56/EG van het Europees
parlement en de Raad van de Europese Unie
van 17 juni 2008 tot vaststelling van een kader
voor communautaire maatregelen betreffende
het beleid ten aanzien van het mariene milieu
(Kaderrichtlijn mariene strategie) (PbEU
L 164).

Nadat dit wetsvoorstel tot wet is verheven en de aangemelde mariene
gebieden in de EEZ op de communautaire lijst van gebieden zijn
geplaatst, zal het vergunningensysteem van de Natuurbeschermingswet
1998 gelden voor activiteiten met potentieel schadelijke gevolgen voor
Natura 2000-gebieden in de EEZ, niet zijnde visserijactiviteiten. Daarmee
is de bescherming van de gebieden niet langer afhankelijk van de vraag of
in een andere wet een vergunningplicht is gesteld. Zodra ook de
instandhoudingsdoelstellingen voor de gebieden zijn vastgesteld in het
aanwijzingsbesluit, zijn deze richtinggevend voor de toetsing. Voor
bestaand gebruik geldt het gestelde in paragraaf 4.2.4.
De externe werking die is verbonden aan de aanwijzing van Natura 2000gebieden betekent dat ook projecten of andere handelingen die buiten
deze gebieden plaatsvinden (in de EEZ, de territoriale zee of op land),
maar wel negatieve gevolgen hebben voor die gebieden, vergunningplichtig kunnen zijn op grond van de Natuurbeschermingswet. Dit is een
gevolg van de uitbreiding van de werkingssfeer van de Natuurbeschermingswet naar de EEZ en de aanwijzing van Natura 2000-gebieden in de
EEZ.
Een ander rechtsgevolg van dit wetsvoorstel is dat nu ook projecten of
andere handelingen die in de EEZ plaatsvinden, maar waarvan de negatieve gevolgen zich uitstrekken tot Natura 2000-gebieden in de territoriale
zee of op land, vergunningplichtig kunnen worden op grond van de
Natuurbeschermingswet. Tot nu toe was dat niet het geval omdat de
Natuurbeschermingwet 1998 niet van toepassing was in de EEZ en
derhalve ook activiteiten aldaar niet vergunningplichtig konden zijn op
grond van die wet. Ook niet als deze activiteiten negatieve gevolgen
zouden kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden in de territoriale zee of
op land.

2

4.4.3 Aard van de activiteiten in de mariene gebieden
De volgende activiteiten vinden nu plaats in de betrokken gebieden of
kunnen in de toekomst plaatsvinden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

11

In het gebied van de Doggersbank bestaat in de periode tot 2015 de kans
dat binnen het gebied een olie- en gasplatform zal worden geplaatst.
Mogelijk zal ook een nieuwe telecomkabel worden aangelegd.
In het gebied van de Klaverbank bevinden zich aan de zuidkant een aantal
olie- en gasplatforms. Het is denkbaar dat er nog een nieuw platform zal
worden geplaatst. Voorts wordt het gebied doorkruist door een pijpleiding
en een telecomkabel; op dit punt is geen uitbreiding voorzien. Aan de
zuidrand van het gebied loopt een scheepvaartroute, waarover ook
vervoer van gevaarlijke stoffen plaatsvindt. De route wordt echter betrekkelijk weinig gebruikt. Ten slotte voeren enkele helikopterroutes van en
naar olie- en gasplatforms door het gebied, maar vluchten langs deze
routes vinden doorgaans op grote hoogte plaats, waardoor de verstoring
gering is.
In het gebied van het Friese Front bevinden zich aan de zuidwestzijde
enkele gasplatforms. Ook wordt het gebied doorsneden door een aantal
telecomkabels en enkele diepwater-scheepvaartroutes waarover vervoer
van gevaarlijke stoffen plaatsvindt. De intensiteit van het scheepvaartverkeer op deze routes is echter relatief gezien niet hoog. Door het gebied
voert voorts een helikopterroute voor verkeer van en naar olie- en
gasplatforms. Daarnaast valt het gebied deels samen met een defensieoefengebied voor de luchtmacht en de marine, waardoor er regelmatig
vlieg- en schietoefeningen worden gehouden met laagvliegende
F16-straaljagers en marineschepen.
De hierboven genoemde activiteiten vinden ook plaats elders in de EEZ,
buiten de Natura 2000-gebieden en zijn daarmee eveneens van belang in
verband met de in paragraaf 4.4.2. beschreven externe werking, voorzover
sprake is van negatieve effecten voor Natura 2000-gebieden.
Ten aanzien van de vraag of deze activiteiten na inwerkingtreding van het
onderhavige voorstel ongewijzigd doorgang kunnen vinden, kan het
volgende worden opgemerkt. In het algemeen zullen deze activiteiten ook
nu aan een vergunningplicht zijn onderworpen, bijvoorbeeld op grond
van de Wet milieubeheer, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren of
de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Zodra de Natuurbeschermingswet
1998 en de Flora- en faunawet op basis van dit wetsvoorstel, eenmaal wet,
van toepassing zijn in de EEZ, zullen voor bedoelde activiteiten ook de
afwegingskaders van die wetten moeten worden toegepast. Met name het
afwegingskader van de Natuurbeschermingswet 1998 en de daarin voorgeschreven toets van de gevolgen voor de natuurwaarden zijn daarbij van
belang.
Zoals in paragraaf 4.4.2 is aangegeven bevat het Integraal Beheerplan
Noordzee 2015 een integraal afwegingskader voor de vergunningverlening. Dit houdt in dat indien voor de betrokken activiteit een verplichting
tot het opstellen van een milieueffectrapportage geldt (en er dus mogelijk
significante effecten zijn), daarvoor het integraal afwegingskader moet
worden doorlopen. Hierbij wordt een toets van de gevolgen voor de
natuurwaarden uitgevoerd die vergelijkbaar is met de toets die op grond
van de Natuurbeschermingswet 1998 plaatsvindt bij het besluit over
vergunningverlening. In het algemeen is dan ook de verwachting dat
activiteiten die zijn vergund met inachtneming van het afwegingskader
van het IBN 2015, ook na het doorlopen van het afwegingskader van de
Natuurbeschermingswet 1998 – eventueel onder nadere voorwaarden –
doorgang kunnen vinden.
Een en ander ligt anders voor activiteiten die tot nu toe niet vergunningplichtig waren of vergunningplichtig, maar waarvoor geen plicht tot het
opstellen van een milieueffectrapportage geldt. Deze zullen in het kader
van een mogelijke vergunningplicht op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het eerst aan een toets van de gevolgen voor de
natuurwaarden in een Natura 2000-gebied moeten worden onderworpen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

12

Tot slot kan ten aanzien van de visserijactiviteiten in de EEZ het volgende
worden opgemerkt. Uit de nu beschikbare gegevens blijkt dat in de
betrokken gebieden zowel door Nederlandse als door buitenlandse vissers
wordt gevist. Nader onderzoek is nodig om te bepalen welke van deze
vissers schade kunnen veroorzaken aan de (nog vast te stellen) instandhoudingsdoelstellingen in de betrokken gebieden. Inmiddels is aan het
Landbouw Economisch Instituut opdracht gegeven om een grondige
analyse te maken van de typen visserij die plaatsvinden. De resultaten
zullen worden ingebracht in het project Fisheries Management in
Protected Areas (FIMPAS) dat door de International Council for the Exploration of the Sea (ICES) in opdracht van het Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit zal worden uitgevoerd. De resultaten van dit
onderzoek zullen een belangrijke rol spelen bij het vaststellen van mogelijke visserijmaatregelen in de betrokken gebieden. Nederland zal op basis
van het advies van ICES voorstellen doen aan de Europese Commissie
met het oog op vaststelling van de benodigde visserijmaatregelen door de
Raad van de Europese Unie. Dit zal naar verwachting in het najaar van
2012 plaatsvinden. Zoals toegelicht in paragraaf 4.3 zijn op deze activiteiten immers de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid van
toepassing, en niet de Natuurbeschermingswet 1998.
§ 5. Uitbreiding van de werkingssfeer van de Flora- en faunawet
De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn verplichten ook tot bescherming
van bepaalde dier- en plantensoorten – binnen maar ook buiten Natura
2000-gebieden. Het gaat hier om alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied en om de diersoorten en plantensoorten die op grond van de Habitatrichtlijn dienen te worden beschermd.
Hieraan wordt bij en krachtens de Flora- en faunawet uitvoering gegeven.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van die wet zijn – uitzonderingen daargelaten – alle van nature in Nederland voorkomende soorten zoogdieren,
amfibieën en reptielen en alle van nature op het Europese grondgebied
van de Lid-Staten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels als
beschermde inheemse diersoort aangewezen. Dat geldt ook voor vissen,
behalve wanneer zij tot een soort behoren waarop de Visserijwet 1963 van
toepassing is.
Door de voorgestelde verruiming van de werkingssfeer van de Flora- en
faunawet tot de EEZ van Nederland zullen alle van nature in de Nederlandse EEZ voorkomende diersoorten, een beschermde inheemse diersoort in de zin van de Flora- en faunawet worden. Het gaat hier om de
zoogdiersoorten dolfijn, bruinvis, grijze zeehond en gewone zeehond, een
groot aantal vogelsoorten en verder de zoutwatervissoorten steur en
houting.
De Flora- en faunawet bevat een groot aantal voorschriften ter bescherming van deze inheemse diersoorten. De hoofdregels zijn opgenomen in
de artikelen 8 tot en met 15 van de Floraen faunawet. Het gaat hierbij
onder meer om het verbod om dieren van deze diersoorten te doden, te
verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te
sporen en om voortplantings- en rustplaatsen van die dieren te beschadigen of te vernielen. Op grond van artikel 75 van die wet kan de Minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit ontheffingen en vrijstellingen
verlenen van deze verboden, onder de voorwaarde dat geen afbreuk
wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de
beschermde diersoort.
Veel verbodsbepalingen, zoals het verbod om nesten, voortplantings- of
vaste rust- of verblijfplaatsen te beschadigen, te vernielen, uit te halen,
weg te nemen of te verstoren (artikel 11 van de Flora- en faunawet),
kunnen naar hun aard niet worden overtreden op zee. Andere verbodsbe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

13

palingen, zoals die betreffende het doden, verwonden of bemachtigen van
dieren of het plukken, vernielen of beschadigen van planten, zullen bij het
type activiteiten waarvan op zee sprake is, naar verwachting niet veelvuldig in het geding zijn. Hierbij moet onder andere worden bedacht dat
in de EEZ minder beschermde diersoorten voorkomen dan op het vaste
land.
Voorgesteld wordt om enkele onderdelen van de Flora- en faunawet niet
van toepassing te laten zijn in de EEZ (voorgesteld artikel 1a, eerste lid;
artikel II, onderdeel B). Deze onderdelen hebben betrekking op de
beschermde leefomgeving, de faunabeheereenheden, de faunabeheerplannen, het rapen van kievietseieren en de jacht. Dit omdat in de EEZ
deze regelingen niet relevant zijn of niet nodig voor een goede uitvoering
van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn.
Tot slot wordt voorgesteld om visserijactiviteiten in de EEZ uit te zonderen
van de werkingssfeer van de Flora- en faunawet (voorgesteld artikel 1a,
tweede lid; artikel II, onderdeel B). Zoals hiervoor uiteengezet is op deze
activiteiten het regime van het gemeenschappelijk visserijbeleid van
toepassing (paragraaf 4.3), en is de Visserijwet 1963 het aangewezen
wettelijk kader om het GVB te implementeren.
§ 6. Handhaving
De voorgestelde uitbreiding van de werkingssfeer van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet tot gebieden in de EEZ brengt
met zich dat de handhavingsregimes van beide wetten ook van toepassing worden op overtredingen van die wetten, begaan in de EEZ. Beide
wetten kennen zowel een bestuursrechtelijk als strafrechtelijk
handhavingsinstrumentarium.
De instrumenten voor bestuurlijke handhaving bestaan uit de bevoegdheid tot het houden van toezicht op de naleving van de regels, het
schorsen of intrekken van een vergunning of ontheffing, en het opleggen
van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom (artikel 57
van de Natuurbeschermingswet 1998 en artikel 112 van de Flora- en
faunawet).
Bevoegd tot het uitoefenen van toezicht op de naleving van beide wetten
zijn de ambtenaren van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) van het
ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Bevoegd tot de
oplegging van bestuursrechtelijke sancties, zoals bestuursdwang of de
intrekking van een vergunning, is het bevoegd gezag voor de vergunningverlening, in casu de minister van Landbouw Natuur Voedselkwaliteit.
Ten aanzien van de strafrechtelijke handhaving van beide wetten geldt dat
overtredingen van deze regels zijn aangewezen als economisch delict in
de zin van de Wet op de economische delicten (hierna: WED). Door de
voorgestelde uitbreiding van de werkingssfeer van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet tot de EEZ zullen overtredingen
van die wetten in de EEZ een strafbaar feit opleveren, dat in Nederland
kan worden vervolgd (voorgesteld artikel 68b van de Natuurbeschermingswet 1998, artikel I, onderdeel G, en voorgesteld artikel 112a van de
Flora- en Faunawet, artikel II, onderdeel C).
Op grond van artikel 539a van het Wetboek van Strafvordering kunnen
opsporingsbevoegdheden in de EEZ ter handhaving van beide genoemde
wetten worden uitgeoefend, voor zover het volkenrecht dat toelaat. In dit
verband is artikel 73 van het VN-Zeerechtverdrag van belang, zoals uiteengezet in paragraaf 3. Dat betekent onder meer dat in de regel alleen
boetes kunnen worden opgelegd, en geen gevangenisstraffen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

14

Bij de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving van beide wetten
in de EEZ zal de Nederlandse Kustwacht een centrale rol spelen. De Kustwacht voert ten behoeve van de participerende ministeries dienstverlenings- en toezichtstaken uit. De Algemene Inspectie Dienst (AID) van het
ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit neemt deel aan de
Kustwacht in het kader van het toezicht op de visserij. Als dit wetsvoorstel
wet wordt, zal daar het toezicht op de naleving van de natuurwetgeving
bij komen. De inspecteurs van de AID «nemen» hun wettelijke bevoegdheden «mee» bij hun werkzaamheden bij de Kustwacht.
Voorts zullen inspecteurs van het Staatstoezicht op de Mijnen worden
aangewezen als toezichthouder en opsporingsambtenaar, met het oog op
de naleving van beide wetten bij mijnbouwwerken, mijnactiviteiten en
gastransport.
Het toezicht op de naleving van beide wetten in de EEZ zal, voor zover
mogelijk, worden gecombineerd met de reguliere controles en surveillances gericht op de naleving van andere wetten die in de EEZ van toepassing zijn. Dit waarborgt een effectieve en efficiënte inzet van middelen.
Indien nodig zullen aanvullende controles en surveillances plaatsvinden.
Nadat de te beschermen gebieden zijn aangewezen – met inbegrip van de
instandhoudingsdoelstellingen van die gebieden – en het beheerplan op
grond van de Natuurbeschermingswet 1998 is vastgesteld, zal kunnen
worden bepaald of de handhavingsinzet van de Kustwacht en de AID
gericht op het toezicht op de naleving van die wet aanpassing behoeft.
§ 7. Lasten voor de overheid, burgers en het bedrijfsleven

7.1. Lasten voor burgers en bedrijven
De door de Natuurbeschermingswet 1998 voorgeschreven beheerplannen, en de in die wet en de Flora- en faunawet opgenomen vergunningenstelsels, en in de laatstgenoemde wet opgenomen ontheffingen- en
vrijstellingenregimes, zullen op grond van dit wetsvoorstel, eenmaal wet,
gaan gelden voor de EEZ. Verwezen wordt naar paragrafen 4 en 5.
Of er uit de beheerplannen en vergunningplicht op grond van de
Natuurbeschermingswet 1998 al dan niet lasten voortvloeien, en zo ja, in
wat voor omvang, kan pas worden bepaald nadat de beheerplannen voor
deze gebieden zijn vastgesteld. Immers dan zal pas duidelijk zijn welke
activiteiten volgens het beheerplan zijn toegestaan en eventueel onder
welke voorwaarden, en zal duidelijk zijn voor welke activiteiten een procedure tot vergunningverlening moet worden doorlopen. Zoals in het voorgaande al is aangegeven, wordt een deel van de activiteiten nu al getoetst
op effecten voor de mariene Natura 2000-gebieden, via andere wetgeving.
Zoals hiervoor is aangegeven zullen de in de Flora- en faunawet opgenomen ontheffingen- en vrijstellingenregimes naar verwachting in de
praktijk slechts in een beperkt aantal gevallen hoeven te worden toegepast. Op dit moment kan geen concrete inschatting worden gemaakt van
de eventuele lasten die aan een vrijstelling of ontheffing zijn verbonden.
Voor burgers en bedrijven die activiteiten ontplooien op de Noordzee, is
er het Noordzeeloket (www.noordzeeloket.nl). Hierop is actuele informatie
te vinden over procedures, vergunningen en vergunningvoorwaarden.

7.2. Uitvoeringslasten voor de betrokken overheidsinstanties en de
rechterlijke macht
Dit wetsvoorstel brengt lasten mee voor de overheid, die ten laste komen
van de begrotingen van de ministers van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en van Verkeer en Waterstaat. Deze lasten zijn verbonden aan het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

15

besluit tot aanwijzing van de beschermde gebieden in de EEZ, het vaststellen van beheerplannen en het verlenen van vergunningen en ontheffingen op grond van de beide betrokken wetten (zie paragrafen 4 en 6).
Over de verdeling van de extra lasten zullen nadere afspraken worden
gemaakt tussen beide ministers.
Samenwerking tussen alle op de Noordzee actieve overheidsinstanties
vindt plaats in het Beheerdersnetwerk Noordzee. Deze samenwerking,
onder andere bestaande uit onderlinge kennis- en informatie-uitwisseling,
leidt tot een effectievere en efficiëntere taakuitvoering.
Tegen besluiten op grond van beide wetten kan beroep worden ingesteld
bij de bestuursrechter. Dat geldt dus op grond van dit wetsvoorstel,
eenmaal wet, ook voor vergunningen of ontheffingen die betrekking
hebben op activiteiten in de EEZ. Gelet op het beperkt aantal vergunningen en ontheffingen dat zal worden verleend, is de verwachting dat het
aantal beroepen tegen een besluit dat betrekking heeft op een activiteit in
de EEZ, relatief beperkt zal zijn.
§ 8. Artikelsgewijs
Deze paragraaf beperkt zich tot de voorgestelde artikelen die in het algemene deel niet zijn toegelicht.

Artikel I, onderdeel B
Het voorgestelde artikel 1a regelt de verruiming van de reikwijdte van de
Natuurbeschermingswet 1998. Met name is van belang dat artikel 10a van
die wet van toepassing wordt in de EEZ. Op grond van dat artikel kunnen
gebieden in de EEZ worden aangewezen als beschermd gebied, ter uitvoering van de Vogel- of Habitatrichtlijn. Verwezen wordt verder naar paragraaf 4.2 van deze toelichting.
De voorgestelde verruiming van de reikwijdte heeft geen betrekking op de
bevoegdheid tot het aanwijzen van beschermde natuurmonumenten,
bedoeld in artikel 10 van de wet, de daaraan gekoppelde bepalingen
(hoofdstuk III, titel 2, paragraaf 1 van de wet). Dit heeft geen toegevoegde
waarde, omdat de in EEZ te beschermen natuurmonumenten al op grond
van artikel 10a van de wet zullen worden aangewezen als beschermd
gebied ter uitvoering van de voornoemde richtlijnen.
De voorgestelde verruiming heeft eveneens geen betrekking op de regels
inzake de bescherming van landschapsgezichten (hoofdstuk IV van de
wet), aangezien deze in de EEZ niet aanwezig zijn.

Artikel I, onderdeel C
Met de wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met
bestaand gebruik is een definitie toegevoegd over Natura 2000. Artikel 2 is
nog niet aangepast aan deze nieuwe definitie. Met de wijziging van artikel
2 wordt dit hersteld.

Artikel I, onderdeel D
Gelet op artikel 2, eerste lid, zijn gedeputeerde staten van de provincie
waar het grootste gedeelte van het beschermd gebied is gelegen,
bevoegd gezag ten aanzien van alle handelingen waar de wet bevoegdheden bij gedeputeerde staten legt. Op deze hoofdregel wordt in artikel 2a
een uitzondering gemaakt voor de gevallen waarin een project of andere
handeling hoofdzakelijk gevolgen kan hebben voor een deel van een
beschermd natuurgebied dat is gelegen binnen de grenzen van één
provincie. In dat geval beslissen gedeputeerde staten van de provincie
waarin dat deel van het gebied is gelegen. Het nieuwe derde lid van artikel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

16

2a verduidelijkt dat de hoofdregel van artikel 2, eerste lid, onverkort geldt
wanneer op het moment van het indienen van een aanvraag voor een
vergunning redelijkerwijs niet of nog niet kan worden vastgesteld waar de
gevolgen zich hoofdzakelijk voordoen.
Uit de Memorie van Antwoord bij het wetsvoorstel over bestaand
gebruik1 volgt dat artikel 2a in samenhang met artikel 2, derde en vijfde
lid, moet worden gelezen. Ingevolge deze laatstgenoemde leden beslissen
de voor vergunningverlening bevoegde gedeputeerde staten, wanneer de
vergunning betrekking heeft op een gebied dat is gelegen in verscheidene
provincies, in overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere
betrokken provincies. Om deze samenhang duidelijk te maken wordt een
nieuw vierde lid toegevoegd aan artikel 2a. Op deze manier is te allen tijde
een goede afstemming tussen de betrokken provincies verzekerd.

Artikel I, onderdeel E
Artikel 19a, derde lid, beschrijft wat ten minste tot de inhoud van een
beheerplan behoort. Onder andere moet een beschrijving worden opgenomen van de beoogde resultaten met het oog op behoud of herstel van
natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een
gunstige staat van instandhouding. De huidige redactie wekt ten onrechte
de suggestie dat de gunstige staat van instandhouding op het gebiedsniveau zou moeten worden gerealiseerd. De gunstige staat van instandhouding moet echter op landelijk niveau worden gerealiseerd. In de
aanwijzingsbesluiten voor de individuele Natura 2000-gebieden is in de
vorm van instandhoudingsdoelen bepaald welke bijdrage een gebied aan
het behoud of herstel van de verschillende habitats en soorten moet
leveren. In het beheerplan moet worden beschreven hoe de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied zal worden bereikt. Alle resultaten
van de gebieden tezamen leveren een bijdrage aan een landelijk gunstige
staat van instandhouding. Met de wijziging van artikel 19a, derde lid,
onderdeel a, wordt de bepaling verduidelijkt.

Artikel II, onderdeel A, definitie «grondgebied»
Op grond van artikel 13 van de Flora- en faunawet is het kort gezegd
verboden om beschermde inheemse of uitheemse dier- en plantensoorten
binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen. Voorgesteld
wordt om dit verbod ook van toepassing te laten zijn op het binnen of
buiten de EEZ brengen van deze soorten. Dit voorgestelde onderdeel
voorziet daarin, door onder «grondgebied» mede te vatten de EEZ.
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
G. Verburg

1

Kamerstukken I 2008/09, 31 038, nr. D.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 002, nr. 3

17