Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

32 013

Toekomst financiële sector

Nr. 280

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 maart 2023
De vaste commissie voor Financiën heeft mij in de procedurevergadering
van 24 november 2022 verzocht om een reactie op het rapport van De
Nederlandsche Bank (DNB) «Verzekeraars in een veranderende wereld»
van 16 november 2022. Met deze brief voldoe ik aan dat verzoek.
In haar rapport gaat DNB in op de rol van verzekeraars in de economie en
op de maatschappelijke rol die zij spelen bij het verzekeren van nieuwe en
veranderende risico’s. Het rapport biedt een beschouwing van de staat
van de Nederlandse verzekeringssector, waarbij DNB onder meer
constateert dat de solvabiliteitspositie van verzekeraars de afgelopen
jaren geleidelijk is verbeterd. Ook gaat DNB in op relevante marktomstandigheden, zoals de relatieve hoge verzadiging van de verzekeringsmarkt
en de toenemende concurrentie van buitenlandse verzekeraars en van
techbedrijven. Verder wordt uitgebreid ingegaan op de mate waarin
verzekeraars in staat zijn om nieuwe en veranderende risico’s te verzekeren en de rol die verzekeraars en de rijksoverheid kunnen spelen om de
maatschappij weerbaarder te maken tegen deze risico’s. Dit thema wordt
in het bijzonder uitgediept voor overstromings- en cyberrisico’s.
Ik deel de opvatting van DNB dat verzekeraars een belangrijke rol kunnen
spelen in de omgang met nieuwe en opkomende risico’s, zoals de risico’s
die het gevolg zijn van klimaatverandering. Verzekeraars kunnen daarbij
een aanmerkelijke bijdrage leveren in de transitie naar een duurzame
wereld. Tegelijkertijd staat de verzekeringssector voor grote uitdagingen,
vanwege de duurzaamheids- en andere opkomende risico’s waar zij zelf
mee wordt geconfronteerd. Ik noem dit ook in mijn beleidsagenda voor
duurzame financiering. Daarin kondigde ik aan dat ik deze kabinetsperiode
wil verkennen welke beleidsopties voorhanden zijn om de verzekerbaarheid van klimaatgerelateerde schade te verbeteren en samen met de
verzekeringssector wil bekijken of en op welke wijze de overheid hierbij
een rol kan spelen. Dit alles om te zorgen dat de fysieke risico’s van

kst-32013-280
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 013, nr. 280

1

klimaatschade voldoende worden gedekt.1 Dit rapport verwelkom ik dan
ook als een belangrijke bijdrage aan de beleidsvorming.
In deze reactie ga ik in op de beleidsaanbevelingen die DNB doet aan de
rijksoverheid. Gezien een aantal aanbevelingen ook betrekking hebben op
water- en cyberveiligheid, en daarmee raken aan de beleidsterreinen van
mijn ambtsgenoten van JenV en IenW, stuur ik deze reactie mede namens
hen.
Verdere Europese harmonisatie van verzekeringswet- en regelgeving
DNB noemt de verdere harmonisatie van wet- en regelgeving en een
uniforme handhaving daarvan door nationale toezichthouders als
belangrijke randvoorwaarden om een gelijk speelveld tussen verzekeraars
uit verschillende EU-lidstaten te borgen. DNB doet in dat licht de
aanbeveling om opvolging te geven aan voorstellen die hiertoe in het
kader van de lopende Solvency II herziening zijn gedaan. In het bijzonder
noemt DNB hierbij de voorgestelde aanpassingen om het grensoverschrijdende toezicht te versterken, bijvoorbeeld door de introductie van
(minimum)vereisten aan de informatie-uitwisseling tussen nationale
toezichthouders. Ook noemt DNB in positieve zin de beoogde harmonisatie ten aanzien van het inzichtelijk maken van klimaatrisico’s.
Ik onderschrijf in algemene zin het belang van een gelijk Europees
speelveld voor verzekeraars. De aanbeveling om voorstellen die in het
kader van de lopende Solvency II herziening zijn gedaan op te volgen
beschouw ik als een welkome steun voor de Nederlandse onderhandelingspositie.2 Het kabinet heeft zich tijdens de raadsonderhandelingen
over de herziening van Solvency II ingezet voor een verdere verbetering
van de grensoverschrijdende samenwerking tussen toezichthouders.
Klimaat- en duurzaamheidsrisico’s moeten goed gereflecteerd worden in
het toezichtraamwerk voor verzekeraars om te zorgen dat deze risico’s
beter beheerst worden. Ook worden verzekeraars dan gestimuleerd deze
risico’s in te perken, bijvoorbeeld door hun klanten nog meer aan te zetten
tot preventie, klimaatadaptatie en mitigatie. Zo zou een schadeverzekeraar
in de polisvoorwaarden ruimte kunnen geven voor (meer) klimaatadaptief
schadeherstel, waarbij tijdens het herstel al stappen worden genomen om
toekomstige klimaatschade te voorkomen of verminderen. Het kabinet zal
zich hier dan ook voor blijven inzetten.
Toegankelijkheid, risicoselectie en risicosolidariteit
DNB vindt het belangrijk dat verzekeringen breed toegankelijk zijn en
blijven, en vindt het daarom van belang dat verzekeraars, beleidsmakers
en toezichthouders oog hebben voor de potentieel negatieve effecten van
vergaande risicoselectie op de risicosolidariteit tussen verzekerden. Indien
het huidige wettelijk kader – waarin verzekeraars vooral ook zelf aan zet
zijn om te bepalen welke data en technieken al dan niet te gebruiken om
risico-inschattingen te maken – niet tot maatschappelijke gewenste
uitkomsten leidt, beveelt DNB aan om dit op Europees niveau nader
wettelijk in te kaderen.
Ik herken de observatie van DNB dat er meer mogelijkheden ontstaan
voor verzekeraars om verdergaande (prijs)differentiatie door te voeren op
basis van risicoselectie en deel de zorgen van DNB over potentiële
negatieve effecten hiervan op de solidariteit. Het kan ertoe leiden dat er
1
2

Kamerstuk 33 043, nr. 108 (Beleidsagenda voor duurzame financiering).
Zie uitgebreider hierover het fiche dat mijn ambtsgenoot van Buitenlandse Zaken hierover met
uw Kamer heeft gedeeld: Kamerstuk 22 112, nr. 3236.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 013, nr. 280

2

geen, of slechts tegen hoge premies, verzekeringen worden aangeboden
tegen sommige risico’s. Ook kan het hierdoor gebeuren dat bepaalde
groepen in de samenleving erg hoge premies moeten betalen. Als deze
effecten optreden en daarmee onverzekerbaarheid ontstaat of de
ongelijkheid in de samenleving sterk vergroot, dan vind ik dat onwenselijk. Ik onderschrijf het belang van brede toegankelijkheid tot verzekeringen. Daarom houd ik de trends en ontwikkelingen van de risicoselectie
in de verzekeringssector nauwgezet in de gaten. Het is overigens goed om
te noemen dat prijsdifferentiatie op basis van risicoselectie ook potentiële
positieve effecten kent. Zo kunnen verzekeraars positieve prijsprikkels
geven aan consumenten om zich risicomijdend te gedragen, bijvoorbeeld
door veiliger rijgedrag vertonen. Ik zal over het gebruik van data door
verzekeraars in gesprek blijven met DNB en de Autoriteit Financiële
Markten (AFM), om te monitoren welke effecten optreden.
Ik sta mede in dit licht positief tegenover de zelfregulering die vanuit de
verzekeringssector hierover tot stand is gekomen, in de vorm van de
Gedragscode Verzekeraars.3 Hiermee hebben de aangesloten verzekeraars
toegezegd om ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk (potentiële) klanten
risico’s financieel kunnen afdekken, en zich in te zullen blijven spannen
om te voorkomen dat mensen tegen hun wil onverzekerd zijn.
Vergroting cyber- en overstromingsrisicobewustzijn: rolverdeling
verzekeraars en rijk
DNB is van opvatting dat de rijksoverheid en verzekeraars de verantwoordelijkheid delen om de samenleving bewuster te maken van de cyberrisico’s en overstromingsrisico’s waaraan zij blootstaat. Dit stelt
huishoudens en bedrijven beter in staat om zelf de benodigde preventiemaatregelen te treffen.
Ik deel de opvatting van DNB dat de rijksoverheid een rol heeft bij het
vergroten van het risicobewustzijn ten aanzien van cyber- en overstromingsrisico’s, en beschouw dit als steun voor het bestaande kabinetsbeleid op dit punt. Ook de naar aanleiding van de overstromingen in
Limburg en delen van Noord-Brabant in juli 2021 ingestelde Beleidstafel
wateroverlast en hoogwater doet in haar eindadvies de aanbeveling het
overstromingsrisico-bewustzijn verder te vergroten.4 Mijn ambtsgenoot
van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) heeft uw Kamer over dit
eindadvies per brief van 19 december jl. geïnformeerd, en aangegeven dat
deze en andere aanbevelingen van de beleidstafel door de partijen die het
aangaat worden onderschreven en zullen worden opgepakt.5
Deze risicobewustwording kent meerdere aspecten waarin een rol is
weggelegd voor overheden, verzekeraars en maatschappelijke partners.
Voorbeelden van bewustwordingsinitiatieven waar het Ministerie van
IenW aan bijdraagt zijn overstroomik.nl, het samenwerkingsinitiatief Ons
Water en de infographic verzekerbaarheid klimaatrisico’s die in samenwerking met het Verbond van Verzekeraars is opgesteld. Daarnaast volgt
uit de richtlijn overstromingsrisico’s de verplichting voor Nederland om
overstromingsbeheersplannen op te stellen en overstromingsgevaar- en
overstromingsrisicokaarten te maken. Deze kaarten zijn te vinden op
www.risicokaart.nl en de overstromingsbeheersplannen vormen een
bijlage bij het Nationaal Water Programma.

3

Gedragscode Verzekeraars.
Bijlage bij Kamerstuk 32 698, nr. 74.
5
Kamerstuk 32 698, nr. 74.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 013, nr. 280

3

In de Nederlandse Cybersecuritystrategie 2022–2028 is het verhogen van
de digitale weerbaarheid van burgers een belangrijk thema. De rijksoverheid zet zich de komende jaren in om het bewustzijn van cyberrisico’s
te vergoten, onder meer door het opzetten van diverse voorlichtingscampagnes en het versterken van de Informatiepunten Digitale Overheid. Voor
meer informatie over de acties waarop de komende jaren ingezet zal
worden met betrekking tot digitale weerbaarheid verwijs ik naar de
Nederlandse Cybersecuritystrategie 2022–2028.6
Naast deze rol voor de rijksoverheid hebben verzekeraars vanuit hun
maatschappelijke positie een rol bij het vergroten van het bewustzijn over
overstromings- en cyberrisico’s. Verzekeraars hebben er belang bij de
risico’s waaraan zij blootstaan te verminderen, en doen dit ook van
oudsher door in te zetten op schadepreventie. De vergroting van het
risicobewustzijn van hun polishouders is één van de manieren om dat te
bereiken. Verzekeraars hebben daarnaast ook belang bij meer risicobewustzijn onder niet-polishouders, omdat een grotere vraag naar verzekeringen de markt van verzekeringsproducten verder zal stimuleren.
Een vraagstuk dat nauw verband houdt met het voorgaande, is de
observatie van DNB dat met regelmaat verondersteld wordt dat cyberrisico’s gedekt worden door reguliere schadeverzekeringen, terwijl dat in
werkelijkheid niet het geval is. Daar ligt wat mij betreft in eerste instantie
een taak voor verzekeraars om duidelijkheid te scheppen over hun
polisvoorwaarden. Zij kunnen bijvoorbeeld onderzoeken waarom
polishouders soms een verkeerde veronderstelling over de dekking
hebben.
Duidelijkheid over rol overheid bij tegemoetkoming schade
DNB stelt dat Nederlandse huishoudens en bedrijven kwetsbaar zijn voor
overstromingen en cyber-incidenten maar zich desondanks lastig kunnen
verzekeren tegen deze risico’s. Dit zou deels het geval zijn omdat de
private verzekeringsmarkt op deze terreinen moeilijk tot stand komt. Het
stimuleren van deze markt vraagt in de visie van DNB om meer duidelijkheid van de rijksoverheid over de voorwaarden waaronder zij tot
compensatie van schade overgaat. Onzekerheid over de mate van
tegemoetkoming zou namelijk leiden tot verminderde verzekeringsbereidheid.
Ik deel op hoofdlijnen de visie van DNB dat het wenselijk is dat
huishoudens en bedrijven zich kunnen verzekeren tegen schade die
voortvloeit uit overstromingen/weersextremen en cyber-incidenten, en dat
het daarom wenselijk is dat hiervoor een goed functionerende private
verzekeringsmarkt bestaat. Uitgangspunt is namelijk dat iedereen zijn
eigen schade draagt. Door het afsluiten van een verzekering kan een
huishouden of bedrijf er voor kiezen om een schaderisico over te dragen
aan een verzekeraar. Bij schade, al dan niet als gevolg van een ramp, dient
dan primair de verzekeraar te worden aangesproken. In het kader van
overstromingen verken ik, onder andere samen met de verzekeringssector, of en op welke wijze de overheid een rol kan spelen om te zorgen
dat klimaatgerelateerde schade voldoende wordt gedekt.
In algemene zin is het belangrijk dat vaststaat onder welke voorwaarden
de rijksoverheid een tegemoetkoming biedt voor schade. Op grond van de
Wet tegemoetkoming schade bij rampen (Wts) kan de rijksoverheid een
tegemoetkoming in de schade bieden indien er sprake is van een ramp
6

Nederlandse Cybersecuritystrategie 2022–2028 | Publicatie | Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (nctv.nl).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 013, nr. 280

4

(als bedoeld in artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s) door een zoetwateroverstroming of aardbeving. Ook kan zij daarin voorzien bij rampen van
ten minste vergelijkbare orde. Deze wet kent een aantal voorwaarden voor
het recht op een tegemoetkoming in de geleden schade. Alleen schade en
kosten die niet redelijkerwijs verzekerbaar, niet anderszins verhaalbaar en
niet vermijdbaar zijn, komen voor een tegemoetkoming op grond van de
Wts in aanmerking.7 Een gedupeerde heeft daarom geen recht op een
tegemoetkoming als de schade redelijkerwijs verzekerbaar was en als hij
onvoldoende schade- of kostenbeperkende maatregelen heeft getroffen.8
De Wts biedt geen zekerheid over de vraag wanneer de rijksoverheid
overgaat tot het toepassen van deze wet. Met de Wts is beoogd een einde
te maken aan de toenmalige praktijk waarbij tegemoetkomingen in de
schade en het proces op ad hoc basis werden vastgesteld. Doel was om
voorafgaand aan een ramp zoveel mogelijk rechtszekerheid te scheppen
voor toekomstige gedupeerden. Met het oog hierop zijn in de Wts de
hoofdelementen opgenomen die nodig zijn voor een adequate regeling
voor een tegemoetkoming. Het is mogelijk om rekening te houden met de
specifieke aspecten van een ramp, die dan worden opgenomen in een
ministeriële regeling. Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) start in opdracht van het Ministerie van Justitie en
Veiligheid (JenV) dit jaar met een onderzoek naar de toekomstbestendigheid en het werkingsgebied van de Wts. Het onderzoek moet kennis
aandragen om een beleidsmatige en politieke afweging te kunnen maken
of de Wts voldoende toekomstbestendig is, ook gelet op de bestaande en
in ontwikkeling zijnde verzekeringsmogelijkheden met betrekking tot de
thans onderkende gevolgen van klimaatverandering (extreem weer).
DNB wijst er tot slot in haar rapport op dat momenteel niet duidelijk is
welke rol de rijksoverheid voor zichzelf ziet weggelegd bij het intreden van
grootschalige cyberincidenten. Ook hier beschouw ik de aanbevelingen
als een welkome ondersteuning voor staand beleid. De Minister van JenV
verkent momenteel in het kader van het Actieplan Nederlandse Cybersecuritystrategie 2022–2028 met verzekeraars welke rol zij zouden kunnen
spelen in het kader van gevolgschade van cyberincidenten.9
Cyberverzekeringsmarkt: verbetering dataontsluiting en een gedeelde
taxonomie van cyberincidenten
Naast duidelijkheid over de rol van de rijksoverheid, noemt DNB nog
enkele randvoorwaarden voor een verdere groei van de cyberverzekeringsmarkt. Dit betreft een betere ontsluiting van data over cyberincidenten en een gedeelde taxonomie van dergelijke incidenten. Zonder deze
voorwaarden zouden verzekeraars namelijk te weinig data tot hun
beschikking hebben om risico-inschattingen te maken, waardoor zij
terughoudend zijn bij het aanbieden van verzekeringen. DNB beveelt
daarom aan dat de rijksoverheid zelf data deelt over incidenten,
datadeling door marktpartijen bevordert en samen met de sector komt tot
een taxonomie van cyberincidenten.
In zijn algemeenheid sporen zowel de rijksoverheid als andere partijen in
het cybersecurityveld organisaties al aan om incidenten te delen. Het
gezamenlijk bespreken van incidenten en hier lering uit trekken, is een
belangrijke stap om nieuwe incidenten te voorkomen. Op dit moment
wordt door de Minister van JenV onderzocht of, en zo ja op welke wijze,
7

Artikel 4 lid 3 Wts.
Artikel 4 lid 3 onder d Wts.
9
Actieplan Nederlandse Cybersecuritystrategie 2022–2028 | Publicatie | Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding en Veiligheid (nctv.nl).
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 013, nr. 280

5

verbeterde dataontsluiting van cyberincidenten ingericht zou kunnen
worden. Daarbij zal worden meegenomen of het mogelijk is om mede op
basis van bestaande internationale initiatieven te komen tot een gedeelde
taxonomie van cyberincidenten.
Er lopen dus meerdere ontwikkelingen ten aanzien van de aspecten die
DNB noemt als randvoorwaardelijk voor de totstandkoming van een
afzonderlijke cyberverzekeringsmarkt. Daarbij verdient wel kanttekening
dat de vraag naar afzonderlijke cyberverzekeringen ook in belangrijke
mate afhankelijk lijkt van de mate waarin cyberrisico’s uitgesloten zijn bij
bestaande schadeverzekeringen (de zogenoemde «stille dekking»), en het
risicobewustzijn daarvan bij polishouders.
Beheersing verzekeringstechnische risico’s van cyber- en overstromingsdekking
DNB onderschrijft het belang van een goede beheersing van de verzekeringstechnische risico’s van cyber- en overstromingsdekking. Daarvoor
moet overstromings- of cyberdekking onderdeel zijn van de risicostrategie
van een verzekeraar, moet de risicoblootstelling geïdentificeerd worden
en het bijbehorende risicomanagement op orde zijn.
Een goede beheersing van aan duurzaamheid gerelateerde financiële
risico’s is een speerpunt van mijn beleid op het gebied van duurzame
financieringen,10 dus ik verwelkom deze onderstreping van DNB als
prudentieel verzekeringstoezichthouder dan ook zeer. In dat licht noem ik
graag positief nog de bredere aandacht voor goede beheersing van
duurzaamheid- en cyberrisico’s. Zo zal DNB in 2023 duurzaamheid en
cyberweerbaarheid als specifieke thema’s betrekken in het toezicht op
verzekeraars,11 en heeft EIOPA momenteel consultaties uitstaan over de
prudentiële behandeling van duurzaamheidsrisico’s en verzekeringsstresstesten met de nadruk op cyberrisico’s.12
Afsluitend
Door middel van dit rapport geeft DNB een gedegen, handzaam en
bruikbaar overzicht van de staat van de Nederlandse verzekeringsmarkt en
de maatschappelijke rol van verzekeraars, ook in het licht van nieuwe en
opkomende risico’s waaraan de samenleving blootstaat. De aanbevelingen leveren daarbij een waardevolle bijdrage aan de beleidsvorming op
uiteenlopende kwesties. Mijn ambtgenoten van JenV en IenW en ikzelf
zullen ons actief blijven inzetten voor een Nederland dat weerbaar is
tegen cyber- en overstromingsrisico’s en een goed functionerende
stabiele verzekeringsmarkt die voldoende toegankelijk en transparant is
voor de gebruikers.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

10
11
12

Kamerstuk 33 043, nr. 108 (Beleidsagenda voor duurzame financiering), p. 5–6.
Toezichtkalender verzekeraars gepubliceerd (dnb.nl).
Zie EIOPA outlines approaches to assess the prudential treatment of insurers’ sustainable
assets and activities | Eiopa (europa.eu) en EIOPA consults on cyber component in its
insurance stress testing framework | Eiopa (europa.eu).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 013, nr. 280

6