Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

31 066

Belastingdienst

Nr. 216

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 8 oktober 2014
De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Staatssecretaris van Financiën over de brief van
10 juli 2014 over onderzoek naar een macro-economische schatting van
gemiste omzetbelasting (btw gap) (Kamerstuk 31 066, nr. 211).
De vragen en opmerkingen zijn op 18 september 2014 aan de Staatssecretaris van Financiën voorgelegd. Bij brief van 7 oktober zijn ze door hem
beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Duisenberg
De griffier van de commissie,
Berck

kst-31066-216
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 216

1

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties
Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de VVD
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de brief van de Staatssecretaris en hebben nog een aanvullende
vraag.
Op pagina 31 wordt in de op een na laatste alinea gesproken over gemiste
btw-opbrengsten wegens onkunde, onwil of fraude. Is er inzicht in de
mate waarin? En wat wil de Staatssecretaris doen aan deze punten?
Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de PvdA
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van voorliggend onderzoek naar de gemiste omzetbelasting. Deze leden
constateren dat het onderzoek op punten behalve antwoorden geeft ook
nieuwe vragen oproept.
De leden van de PvdA-fractie constateren dat in dit onderzoek bewust is
gekozen voor een macro-economische benadering ten aanzien van de
omzetbelasting (btw), ingegeven door eenzelfde onderzoek onder
EU-lidstaten van de Europese Commissie. Genoemde leden vragen de
Staatssecretaris welke andere bestanddelen van de totale tax gap kunnen
worden onderzocht? Zo ja, welke informatie is hierover reeds
beschikbaar? In welke sectoren van de Nederlandse economie komen
naar verwachting de grootste bedragen aan gemiste inkomsten voor?
De leden van de PvdA-fractie lezen dat steeds meer belastingdiensten
wereldwijd aandacht besteden aan de tax gap als basis voor het te voeren
handhavingsbeleid en als monitor voor de ontwikkeling van de
handhaving. Tegelijkertijd geeft de Staatssecretaris aan dat «doel en nut
van dit soort onderzoeken» wat hem betreft ter discussie staan.
Genoemde leden vragen waarom enerzijds belastingdiensten wereldwijd
inzicht willen verkrijgen in de tax gap en anderzijds de Nederlandse
regering het doel en nut hiervan ter discussie stelt? Is de Staatssecretaris
van mening dat, in aanvulling op voorliggend onderzoek, meer inzicht
moet worden verkregen in omvang en oorzaak van de tax gap, onder
andere binnen de btw? Zo ja, op welke wijze, door wie en wanneer moet
dit vervolgonderzoek worden uitgevoerd? Zo nee, waarom niet?
De berekening van theoretische btw worden door CASE en het CBS
verschillend uitgevoerd. Dat leidt tot verschillen die oplopen tot 7% (circa
€ 3 miljard). De leden van de PvdA-fractie merken op dat niet nader wordt
ingegaan op de vermeende oorzaak; de aggregatieslag over producten en
sectoren binnen de component intermediaire consumptie. Kan de
Staatssecretaris toelichten op welke wijze deze aggregatieslag een
dergelijk groot verschil verklaart? Welke wijze van berekening is volgens
de Staatssecretaris het meest waarheidsgetrouw, en waarom?
De leden van de PvdA-fractie hebben de indruk dat HM Revenue &
Customs (HMRC) in het Verenigd Koninkrijk ruimere ervaring hebben in
het schatten van de tax gap, die in het Verenigd Koninkrijk worden
beschouwd als «health checks» op de langere termijn. Hoe beoordeelt de
Staatssecretaris de Britse methode en de bruikbaarheid van die methode
voor Nederland?
De leden van de PvdA-fractie constateren dat het deel aan oninbare btw
aanzienlijk is; 51,2% van het btw-verschil in de veronderstelling dat alles
wat betaald kan worden ook zal worden betaald. Binnen dat oninbare deel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 216

2

beslaat 10% ontbinding van niet-actieve rechtspersonen. Wat bedoelt de
Staatssecretaris hier precies mee? Zijn er uitspraken mogelijk over het
deel van de oninbare btw dat moet worden toegeschreven aan gekunstelde belastingconstructies dan wel btw-fraude?
Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de SP
De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van
het onderzoek naar de btw gap. Zij hebben hierover nog enkele vragen.
De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris uit te leggen
waarom wel kan worden geconcludeerd dat ongeveer de helft van de btw
gap bestaat uit belastinggeld dat niet binnenkomt als gevolg van
faillissementen en andere vormen van insolvabiliteit, en niet kan worden
geconcludeerd welk percentage niet binnenkomt als gevolg van zwartwerken en fraude. Kan de Staatssecretaris dat toelichten?
Waarom is slechts één benadering gekozen om de btw gap te onderzoeken, vragen de leden van de fractie van de SP? Zou het hanteren van
zowel de macro- als de microbenadering niet een completer beeld geven
over de btw gap? Acht de Staatssecretaris het zinvol om ook een
onderzoek naar de btw gap te laten verrichten waarbij de microbenadering wordt gebruikt, zodat de achterliggende oorzaken beter
kunnen worden aangewezen? Zo nee, hoe kan dan beleid worden
ontwikkeld om de btw gap te verkleinen?
Welke mogelijke oorzaken zijn aan te wijzen voor het feit dat in 2009 het
btw-verschil met € 2,8 miljard (of 7% van de berekende btw) aanzienlijk
hoger ligt dan in de andere jaren?
Kan de Staatssecretaris uitleggen welke externe databronnen zijn gebruikt
bij de macrobenadering van de btw gap? Kan de Staatssecretaris enige
uitleg geven over de microbenadering? Wat houdt deze in? In hoeverre
wijkt deze af van de macrobenadering? Kan bij de loon- en inkomstenbelasting wel de microbenadering worden gebruikt? Bestaat ook dan het
probleem dat niet de hele gap kan worden geschetst?
De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris of hij voornemens is
meerdere belastingsoorten te onderzoeken op gemiste inkomsten. Acht
de Staatssecretaris de omzetbelasting de meest eenvoudige belastingsoort om de gemiste inkomsten van te onderzoeken? Kan de
Staatssecretaris aangeven over welke belastingsoorten voldoende
informatie aanwezig is bij het CBS om de gemiste inkomsten van te
onderzoeken? In hoeverre geldt dit voor de vennootschapsbelasting?
De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris of hij mogelijkheden
ziet voor de Belastingdienst om bij faillissementen meer middelen van de
boedel naar zich toe te trekken. Is het mogelijk voor de Belastingdienst
om, alvorens een faillissement wordt uitgesproken, meer zekerheden te
krijgen? Is de Staatssecretaris bereid de btw-gap die ontstaat door
faillissementen nader te onderzoeken?
Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van het CDA
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het onderzoek
naar een macro-economische schatting van gemiste omzetbelasting (btw
gap). Graag willen deze leden weten uit welke componenten de btw gap
bestaat, zoals fraude, faillissementen, informele economie, complexe
wetgeving, problemen in de uitvoering van wetgeving et cetera, en hoe
groot deze componenten van de btw gap zijn. Met andere woorden hoe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 216

3

groot is de btw gap als puur en alleen gekeken wordt naar fraude en
belastingontwijking?
Indien de Staatssecretaris de verschillende componenten niet exact kan
kwantificeren, heeft hij hier dan een inschatting van – gelijk aan de
schatting van de component oninbaar van 50–70% – of is hij bereid dit te
onderzoeken? Is de Staatssecretaris voornemens om de alternatieve
methode van het IMF, zodra de ontwikkeling hiervan is afgerond, te
gebruiken om de btw gap uit te splitsen naar de verschillende economische sectoren?
De aangenomen motie van het lid Omtzigt c.s. over de verkleining van de
tax gap, Kamerstuk 31 066, nr. 144, zag niet alleen op btw, maar met name
op de directe belastingen. De leden van de CDA-fractie hebben met
teleurstelling gezien dat het kabinet niet de tax gap in beeld brengt, maar
de btw gap. Zij verzoeken de Staatssecretaris aan te geven wanneer hij de
tax gap in de overige belastingen, waaronder de vennootschapsbelasting
en de loon- en inkomstenbelasting gaat berekenen, zoals herhaaldelijk
gevraagd in de Tweede Kamer.
Het kabinet heeft zoals gevraagd in de motie extra middelen (structureel
€ 157 miljoen) vrijgemaakt voor de Belastingdienst en deze zo ingezet dat
ze een veelvoud aan belastingopbrengst (structureel € 663 miljoen)
opleveren. Kan de Staatssecretaris aangeven of deze geraamde extra
belastingopbrengst nog steeds correct is? De genoemde motie verzocht
de regering in kaart te brengen met welke gerichte investeringen de
belastingopbrengst met een veelvoud vergroot kan worden. Is het in kaart
brengen met de investering van structureel € 157 miljoen in de Belastingdienst afgerond of erkent de Staatssecretaris dat er nog meer mogelijkheden zijn de belastingopbrengst te vergroten. Zo ja, kan de Staatssecretaris aangeven waar deze kansen liggen?
II Reactie van de Staatssecretaris
De leden van VVD-fractie vragen of er inzicht is in de mate waarin er
sprake van gemiste btw-opbrengsten wegens onkunde, onwil of fraude.
Zij vragen wat de Staatssecretaris wil doen aan deze punten. De leden van
de PvdA-fractie vragen of er uitspraken mogelijk zijn over het deel van de
oninbare btw dat moet worden toegeschreven aan gekunstelde belastingconstructies dan wel btw-fraude. De leden van de SP-fractie vragen de
Staatssecretaris uit te leggen waarom wel kan worden geconcludeerd dat
ongeveer de helft van de btw gap bestaat uit belastinggeld dat niet
binnenkomt als gevolg van faillissementen en andere vormen van
insolvabiliteit, en niet kan worden geconcludeerd welk percentage niet
binnenkomt als gevolg van zwartwerken en fraude. Ook de leden van de
CDA-fractie vragen uit welke componenten de btw gap bestaat, in het
bijzonder hoe groot de btw gap is als puur en alleen gekeken wordt naar
fraude en belastingontwijking. Deze leden vragen of de Staatssecretaris
van plan is de alternatieve methode van het IMF, zodra de ontwikkeling
hiervan is afgerond, te gebruiken om de btw gap uit te splitsen naar de
verschillende economische sectoren.
Antwoord
Voor de beantwoording is het belangrijk om onderscheid te maken tussen
2 soorten tax gap berekeningen: top down en bottom up. Veel buitenlandse tax gap berekeningen zijn voornamelijk top down tot stand
gekomen. Op basis van macrogetallen, bijvoorbeeld afkomstig van
statistische instituten, worden de geraamde belastingontvangsten
berekend, mede op basis van de geschatte omvang van de zogenaamde
«verborgen economie». Deze uitkomsten worden vervolgens vergeleken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 216

4

met de feitelijke belastinginkomsten om de tax gap te ramen. Deze
grofmazige methode kent belangrijke beperkingen:
1. het verschil tussen een globaal en sterk onzeker getal geeft een heel
grote onzekerheidsmarge;
2. de wijze van kijken naar de verborgen economie heeft een grote mate
van subjectiviteit; dat kan leiden tot «rondpompen van eigen
aannames en aanbevelingen»
3. de uitkomst levert geen inzicht en meerwaarde op voor de handhaving.
De tax gap kan ook bottom up worden bepaald. In dat geval wordt op
basis van steekproeven en data-analyse bepaald wat bij verschillende
doelgroepen de mogelijk gemiste opbrengsten zijn. Vervolgens worden
uitkomsten van alle doelgroepen gesommeerd tot een tax gap. Deze meer
fijnmazige aanpak geeft inzicht in de aard en herkomst van de gemiste
belastinginkomsten en levert daarmee een meer bruikbare uitkomst op.
Een bottom up aanpak is voor verschillende doelgroepen denkbaar, met
uitzondering van de «verborgen economie»; je weet immers niet wat je
niet weet.
Een bottom up aanpak ligt daarmee meer in het verlengde van de in de
Belastingdienst steeds verder ontwikkelde informatiegestuurde aanpak,
waarbij op basis van massale data analyse en profiling-technieken de
instrumenten en doelgroepen worden gekozen met de grootste
opbrengst. Een dergelijke informatiegestuurde bottom up uitgevoerde
berekening zou op termijn de fiscale restrisico’s van alle belastingplichtigen tezamen in één getal kunnen uitdrukken: de bottum up tax gap. Op
dit moment ontwikkelt de Belastingdienst een aantal zeer geavanceerde
technieken en methodes op het vlak van massale data-analyse en profiling
die bepaling van de fiscale risico’s op een beduidend hoger plan brengt.
Die ontwikkeling vraagt uiteraard een zeker groeipad.
De btw gap kan verschillende oorzaken hebben, waaronder verschuldigde
belastingen die niet worden betaald (inningverlies door faillissementen,
insolvabiliteit en late betalingen), fouten die gemaakt worden door
complexiteit en onuitvoerbaarheid van regelgeving, bewuste fraude en
zwart werken. Voor de meeste van deze oorzaken is niet aan te geven in
welke mate ze exact bijdragen aan de tax gap. Enige uitzondering is het
bedrag dat niet binnenkomt door vormen van insolvabiliteit. Het bedrag
dat hiermee is gemoeid, kan worden afgeleid uit de systemen van de
Belastingdienst.
Voor zover oorzaken beïnvloedbaar zijn door de Belastingdienst, spant de
dienst zich uiteraard in hieraan iets te doen. Onkunde wordt bestreden
door voorlichting en dienstverlening op maat. Om fouten te voorkomen,
blijkt de vooraf ingevulde aangifte (VIA) voor particulieren een effectief
instrument. In geval van ingewikkelde regelgeving wordt serieus gekeken
naar de mogelijkheden van vereenvoudiging. En waar burgers en
bedrijven een loopje nemen met hun wettelijke verplichtingen, wordt
toezicht uitgeoefend en vindt er in het uiterste geval, zoals in het geval
van fraude, strafrechtelijke vervolging plaats.
Het IMF heeft in mei van dit jaar een rapport gepubliceerd waarin voor
Estland de btw gap is berekend op een manier die toestaat de btw gap uit
te splitsen naar de verschillende sectoren binnen de economie. Het
rapport zal worden bestudeerd om te bepalen in hoeverre de methode
toegevoegde waarde heeft.
De leden van de PvdA-fractie vragen welke andere bestanddelen van de
totale tax gap kunnen worden onderzocht en zo ja, welke informatie
hierover reeds beschikbaar is. De leden willen weten in welke sectoren
van de Nederlandse economie naar verwachting de grootste bedragen
aan gemiste inkomsten voorkomen. Ook de leden van de SP-fractie
vragen of de Staatssecretaris voornemens is meerdere belastingsoorten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 216

5

te onderzoeken op gemiste inkomsten en of kan worden aangegeven over
welke belastingsoorten voldoende informatie aanwezig is bij het CBS om
de gemiste inkomsten van te onderzoeken. Deze leden vragen of de
Staatssecretaris de omzetbelasting de meest eenvoudige belastingsoort
vindt om de gemiste inkomsten van te onderzoeken en hoeverre geldt dit
voor de vennootschapsbelasting.
Antwoord
In beginsel kan bij alle belastingsoorten worden bekeken of het mogelijk is
de tax gap op een methodologisch verantwoorde manier te onderzoeken.
Of dit, zoals bij de btw, op een macro-economische wijze zou kunnen, is
dan onderwerp van nadere studie. Vooraf is opgemerkt dat de topdown of
macro-economische methode weinig bruikbaar is voor de handhaving. In
de eerste plaats zijn er statistisch gezien vraagtekens te zetten bij
nauwkeurigheid en betrouwbaarheid. Er kan slechts sprake zijn van
grofmazige schattingen. Bepaling van de omvang van de tax gap is
arbitrair onder andere vanwege arbitraire aannames over de omvang van
de «non observed economy» (zwarte economie, illegaliteit). In de tweede
plaats biedt een macro-economische benadering geen handvatten voor
verdere actie in de handhaving omdat er geen sprake is van enigerlei
verbijzondering naar oorzaken en/of doelgroepen.
Het onderzoek naar de btw gap is als eerste uitgevoerd omdat hier
verhoudingsgewijs veel ervaring mee was, zowel bij de Europese
Commissie als in andere landen, en de benodigde data bij het CBS
voorhanden waren. Het CBS heeft met zijn Nationale rekeningen de
beschikking over macro-economische gegevens over uitgaven aan
goederen en diensten. Voor de compleetheid van de Nationale rekeningen
raamt het CBS bij voor het deel van de economie dat niet in de direct in
statistieken tot uitdrukking komt, de zogenaamde non-observed economy.
In het kader van het btw-onderzoek zijn deze bijramingen vergeleken met
de gegevens uit de steekproeven van de Belastingdienst. In dit onderzoek
is getracht de huidige ramingen van het CBS te confronteren met
informatie uit de steekproefsgewijze controles van de Belastingdienst.
Daaruit is gebleken dat het confronteren van de bijramingen met deze
informatie tot een beter inzicht in een deel van de non-observed economy
kan leiden en tevens dat de steekproefgegevens een nuttige additionele
informatiebron kunnen vormen voor het CBS om de bijramingen in de
toekomst wellicht bij te stellen. Er is in de pilot specifiek naar de Horeca
gekeken. Deze exercitie kan in theorie ook voor andere sectoren gebeuren.
In welke sectoren van de Nederlandse economie naar schatting de meeste
inkomsten worden gemist, kan op basis van de beschikbare macroeconomische informatie niet worden gezegd. In de studie «From Shadow
to Formal Economy: Levelling the Playing Field in the Single market, 2013,
Dictorate-General for Internal Policies» wordt de dienstensector inclusief
de bouw genoemd als zijnde vatbaar voor belastingontduiking.
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom enerzijds belastingdiensten
wereldwijd inzicht willen verkrijgen in de tax gap en anderzijds de
Nederlandse regering het doel en nut hiervan ter discussie stelt. De leden
vragen of de Staatssecretaris van mening is dat, in aanvulling op
voorliggend onderzoek, meer inzicht moet worden verkregen in omvang
en oorzaak van de tax gap, onder andere binnen de btw. De leden van de
CDA-fractie verzoeken de Staatssecretaris aan te geven wanneer hij de tax
gap in de overige belastingen, waaronder de vennootschapsbelasting en
de loon- en inkomstenbelasting gaat berekenen.
Antwoord
Wat de toegevoegde waarde is van tax gap analyses is afhankelijk van wat
met de uitkomsten wordt beoogd (door de Tweede Kamer of de Belasting-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 216

6

dienst). Het onderzoek naar de btw gap laat duidelijk zien welke beperkingen er kleven aan tax gap analyses. De macrobenadering geeft slechts
een grofmazige schatting van de totale tax gap, maar biedt geen
detailinformatie voor diepgaande analyse en aanknopingspunten voor
nadere actie. De microaanpak is beter bruikbaar voor een informatiegestuurde en analytische benadering, met de kanttekening dat ook deze
methode ook niet de hele tax gap dekt (bijvoorbeeld geen zwart werken
en geen informatie over ten onrechte niet geregistreerde belastingplichtigen). De macrobenadering zoals in het onderhavige onderzoek, geeft een
totaalcijfer en levert géén inzicht in de componenten waar de btw gap uit
is opgebouwd. Ook landen, zoals de UK en Zweden, die al langer ervaring
hebben met tax gap onderzoeken, zijn zich zeer wel bewust van deze
beperkingen. De resultaten zijn meer een performance-indicator voor het
fiscale stelsel als zodanig. Ook de UK spreekt over een jaarlijkse «health
check» van het stelsel. De uitkomsten van dit soort onderzoeken zijn geen
graadmeter voor het functioneren van de Belastingdienst. Het onderhavige btw-onderzoek levert niet direct nieuwe inzichten op die bruikbaar
zijn voor het concrete toezicht door de Belastingdienst en dus mogelijk
niet bruikbaar is voor het doel dat de Kamer ziet. Daarover wil ik eerst met
de Kamer van gedachten wisselen.
Het btw-onderzoek krijgt binnenkort een vervolg met de nieuwste
publicatie van de Europese Commissie. Dit gebeurt in samenspraak met
de lidstaten. Nederland heeft zijn bevindingen ingebracht.
De berekening van theoretische btw worden door CASE en het CBS
verschillend uitgevoerd. Dat leidt tot verschillen die oplopen tot 7% (circa
€ 3 miljard). De leden van de PvdA-fractie vragen of kan worden
toegelicht op welke wijze de aggregatieslag over producten en sectoren
binnen de component intermediaire consumptie aggregatieslag een
dergelijk groot verschil verklaart.
Antwoord
De verschillen in de ramingen door het CBS (btw-verschil) en door CASE
(btw gap) komen voort uit het gebruik van verschillende gegevens. De
CBS methode is in dit opzicht meer nauwkeurig dan de CASE methode.
Het CBS gebruikt de Nationale rekeningen en CASE de World Input Output
Database (WIOD). De WIOD is een geaggregeerde versie van de Nationale
Rekeningen, met minder (gedetailleerde) productgroepen. Het CBS maakt
gebruik van circa 600 productgroepen en 120 sectoren, terwijl CASE
gebruik maakt van gebruikstabellen die 59 producten en 35 sectoren
kennen. Bij de productgroepen zoals die in de Nationale rekeningen zijn
gedefinieerd, hoort doorgaans één btw-tarief. Door de aggregatieslag die
voor het maken van de WIOD heeft plaatsgevonden ontstaan productgroepen waarin producten met verschillende btw-tarieven en/of vrijgestelde sectoren zitten. Hierdoor kan informatie en nuance verloren gaan,
omdat voor geaggregeerde groepen een aanname moet worden gemaakt
voor het gemiddelde BTW tarief.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe de Staatssecretaris de Britse
methode en de bruikbaarheid van die methode voor Nederland beoordeelt.
Antwoord
Vooraf moet worden opgemerkt dat er geen sprake is van de Britse
methode. De schatting van de tax gap door HMRC is gebaseerd op een
samenstel van verschillende methoden die tezamen een zo compleet
mogelijk beeld geven van de informatiepositie van de Engelse Belastingdienst. HMRC zegt zelf hierover (Measuring tax gaps 2013): «These are our
best estimates based on the information available, but there are many
sources of uncertainty and potential error.» De tax gap bij indirecte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 216

7

belastingen, zoals btw en accijnzen, wordt geschat met een top-down
benadering. Voor deze belastingen wordt het totale bedrag wat betaald
zou moeten worden geschat worden op basis van consumptiegegevens,
aangevuld met steekproefinformatie en surveys. Voor de directe belastingen is het volgens HMRC niet mogelijk om een top-down benadering te
gebruiken. Dit komt doordat de onafhankelijke databronnen met
betrekking tot inkomen en bezittingen niet voldoende uitputtend en
gedetailleerd zijn om een betrouwbare schatting van de te betalen
belasting te maken. Daarom gebruikt HMRC bottom-up methoden, zoals
aselecte steekproefsgewijze controles en surveys, risicogegevens, data
matching en soms meer illustratieve methoden. De Belastingdienst maakt
gebruik van de expertise van HMRC op tax gap gebied en heeft dit ook
voor de tax gap op btw gebied gedaan.
De leden van de PvdA-fractie vragen wat wordt bedoeld met ontbinding
van niet-actieve rechtspersonen.
Antwoord
De ontbinding van een rechtspersoon is de eerste stap naar beëindiging
van een rechtspersoon zonder rechterlijke tussenkomst. Een ontbonden
rechtspersoon houdt niet direct op te bestaan, tenzij er geen vermogen is.
Rechtspersonen kunnen worden ontbonden door een hiertoe strekkend
besluit van de algemene vergadering of het bestuur van de rechtspersoon. Onder voorwaarden is de Kamer van Koophandel (KvK) verplicht
een rechtspersoon te ontbinden. Die voorwaarden zijn bijvoorbeeld het
feit dat er een jaar geen bestuurder in het Handelsregister is ingeschreven
en geen opgave tot inschrijving is gedaan, er geen aangifte vennootschapsbelasting is gedaan of andere omstandigheden die duiden op
inactiviteit van de rechtspersoon en het ontbreken van bezittingen. De KvK
is verplicht tot ontbinding over te gaan, omdat de rechtspersoon geen
reden meer heeft om nog langer te blijven bestaan. Het ontbinden van
een lege rechtspersoon kan voorkomen dat deze in handen komt van
personen die niet op legale wijze een rechtspersoon willen of kunnen
oprichten.
De leden van de fractie van de SP vragen waarom slechts één benadering
gekozen is om de btw gap te onderzoeken. De leden vragen of de
Staatssecretaris het zinvol acht ook een onderzoek naar de btw gap te
laten verrichten waarbij de microbenadering wordt gebruikt, zodat de
achterliggende oorzaken beter kunnen worden aangewezen. Zo nee, hoe
kan dan beleid worden ontwikkeld om de btw gap te verkleinen, vragen
deze leden. De leden van de fractie van de SP vragen of kan worden
uitgelegd welke externe databronnen zijn gebruikt bij de macrobenadering van de btw gap. Ook deze leden vragen naar de verschillen met de
microbenadering en de bruikbaarheid van deze benadering bij de loon- en
inkomstenbelasting.
Antwoord
Bij de microbenadering wordt gebruik gemaakt van resultaten uit
steekproefsgewijze onderzoeken op belastingaangiften. Ook deze
benadering kent zijn beperkingen. De gemiste belastingopbrengsten die
betrekking hebben op onbekende belastingplichtigen en op belastingontduiking worden bijvoorbeeld met de microbenadering niet gemeten. De
steekproeven van de Belastingdienst op de belastingaangiften geven wel
meer gedetailleerde informatie ten behoeve van de uitvoering van het
actuele toezicht en de mogelijke noodzaak van aanscherping ervan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 216

8

De leden van de fractie van de SP vragen welke mogelijke oorzaken zijn
aan te wijzen voor het feit dat in 2009 het btw-verschil met € 2,8 miljard
(of 7% van de berekende btw) aanzienlijk hoger ligt dan in de andere
jaren.
Antwoord
In het onderzoek is dit nader bekeken (par. 2.2.3), maar een sluitende
verklaring kon niet worden gevonden. De oorzaak zou bijvoorbeeld
kunnen liggen in het gebruikte model of in de economische recessie die
zich in die tijd deed voelen.
De leden van de SP-fractie vragen naar versterking van de positie van de
Belastingdienst bij een faillissement, door bijvoorbeeld meer zekerheden
te bedingen, en een mogelijk onderzoek naar de btw-gap die ontstaat door
faillissementen.
Antwoord
Het stelsel van de Faillissementswet bepaalt welke rang een crediteur
heeft bij verdeling van de boedel. Door de bepalingen van de Invorderingswet 1990 staat de Belastingdienst hoog gerangschikt, kort gezegd na
hypotheek en vuistpand. In de praktijk komt het niettemin voor dat er – na
betaling van de boedelschulden, het salaris van de curator en de hoger
gerangschikte crediteuren – geen geld meer is om de belastingschulden te
voldoen. Bedacht moet worden dat de verschillende crediteuren allemaal
hun vordering willen incasseren en daartoe zoveel mogelijk zekerheden
bedingen. De onderneming heeft die crediteuren (kredietverstrekkers,
verhuurder, leveranciers) ook nodig om zijn bedrijf te voeren. De
Belastingdienst beschikt over nog een belangrijke bevoegdheid: het
bodemrecht. De Belastingdienst kan zich verhalen op roerende bodemzaken van derden, voornamelijk machines en (kantoor)inventaris, die zich
op de bodem van de belastingschuldige bevinden. In de praktijk werd
deze bepaling vaak omzeild door gebruik te maken van zogenoemde
bodemverhuurconstructies. Recentelijk is de wet aangepast met als doel
het constructiebestendig maken van het bodemrecht. Deze wetswijziging
maakte onderdeel uit van het Belastingplan 2013. De derde zal het
voornemen om zijn rechten ten aanzien van de bodemzaak uit te oefenen
vooraf moeten melden aan de Belastingdienst. De leden vragen voorts
naar een onderzoek. Ik zie niet hoe een onderzoek nieuw licht op deze
kwestie kan laten schijnen. Faillissementen zijn onvermijdelijk en verliezen
bij crediteuren daarmee ook. Dit neemt niet weg dat de inzet uiteraard is
de verliezen zo klein mogelijk te houden; versterking van het bodemrecht
is daar behulpzaam bij. Ook zijn er in het kader van de intensivering
toezicht en invordering extra medewerkers aangetrokken die zich
bezighouden met de complexe en arbeidsintensieve invordering,
faillissementsfraudes en misbruik van rechtspersonen.
De leden van de CDA-fractie vragen of de geraamde extra belastingopbrengst in het kader van de intensivering van het toezicht nog steeds
correct is. De leden vragen of het in kaart brengen van de mogelijkheden
met welke gerichte investeringen de belastingopbrengst met een
veelvoud kan worden vergroot, met de investering van structureel € 157
miljoen in de Belastingdienst is afgerond, of dat er nog meer mogelijkheden zijn de belastingopbrengst te vergroten en zo ja, waar deze kansen
liggen.
Antwoord
De geraamde meeropbrengst acht ik nog steeds realiseerbaar. Het
structurele niveau wordt de komende jaren bereikt. Daar waar zich
verdere mogelijkheden voordoen om te zorgen dat de verschuldigde
belasting binnenkomt, zal ik die zeker overwegen. Algemeen geldt dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 216

9

Belastingdienst er naar streeft het nalevingsgedrag van burgers en
bedrijven positief te beïnvloeden en niet-naleving te voorkomen. De
Belastingdienst doet dat op verschillende manieren. De dienst wil de
compliance versterken door voor burgers en bedrijven de naleving
makkelijk te maken en vergissingen zoveel mogelijk te voorkomen, waar
nodig het gedrag te corrigeren en fraudeurs op te sporen en te vervolgen.
Afhankelijk van het gedrag wordt het instrument gekozen. In de tax gap
discussie wordt vaak voorbijgegaan aan het feit dat het binnenhalen van
belastinggeld door het louter achteraf corrigeren van onjuiste aangiftes,
de problemen die ten grondslag liggen aan niet-naleving, niet oplost. In
zijn handhavingstrategie koppelt de Belastingdienst het binnenhalen van
belastinggeld aan het beïnvloeden van gedrag en het oplossen van
problemen. Dat moet er voor zorgen dat de belasting die verschuldigd is
op basis van de wet ook daadwerkelijk binnenkomt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 216

10