Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1075

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 oktober 2010
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij zeven
fiches aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC):
1. Verordeningen betreffende het European Network and Information
Security Agency (Kamerstuk 22 112, nr. 1072)
2. Richtlijn en mededeling herziening eerste spoorpakket (Kamerstuk
22 112, nr. 1073)
3. Verordening betreffende OTC-derivatenhandel en centrale clearing
(Kamerstuk 22 112, nr. 1074)
4. Verordening over short selling en bepaalde aspecten van credit
default swaps
5. Mededeling Strategie voor gelijkheid tussen vrouwen en mannen
2010–2015 (Kamerstuk 22 112, nr. 1076)
6. Verordening tot vaststelling van de vangstmogelijkheden voor 2011
in de Oostzee (Kamerstuk 22 112, nr. 1077)
7. Wijziging van verordeningen betreffende de verstrekking van
levensmiddelen aan de meest behoeftigen in de Unie (Kamerstuk
22 112, nr. 1078)
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
H. P. M. Knapen

kst-22112-1075
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1075

1

Fiche: voorstel voor een verordening over short selling en
bepaalde aspecten van credit default swaps
1. Algemene gegevens
Titel voorstel
Verordening vanhet Europees Parlement en de Raad inzake short selling
en bepaalde aspecten van credit default swaps
Datum Commissiedocument
15 september 2010
Nr. Commissiedocument
COM(2010) 482
Prelex
http://ec.europa.eu/internal_market/securities/short_selling_en.htm
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
http://ec.europa.eu/internal_market/securities/docs/short_selling/
20100915_impact_assessment_en.pdf
Behandelingstraject Raad
Het voorstel wordt behandeld in de raadswerkgroep financiële diensten.
Wanneer behandeling in de Ecofin Raad zal plaatsvinden is nog niet
bekend.
Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Financiën
Rechtsbasis
Artikel 114 VWEU.
Stemwijze Raad en rol Europees Parlement
Het voorstel wordt behandeld volgens de gewone wetgevingsprocedure
.De Raad stemt op basis van gekwalificeerde meerderheid. Het Europees
Parlement beslist mee. Het Economisch en Sociaal Comité wordt
geraadpleegd.
Comitologie/delegatie
Vooral technische invulling binnen de hoofdnormen wordt gedelegeerd
aan de Commissie of ESMA.1 De Commissie krijgt bijstand van het
European Securities Committee.
2. Samenvatting BNC-fiche

1
European Securities and Market Authority.
De nieuwe Europese toezichthouder op de
financiële markten.
2
Credit default swaps zijn contracten waarbij
partij A haar kredietrisico op partij X (bijvoorbeeld vanwege door X aan A uitgegeven
obligaties), tegen de betaling van een premie,
overdraagt aan partij B.

Short selling is een beleggingsactiviteit waarbij effecten worden verkocht
die de verkoper niet bezit op het moment van verkoop (maar vaak kan
lenen). Short sellers denken dat de prijs van het effect zal dalen, zodat ze
op het moment van levering tegen een lagere prijs het effect kunnen
kopen en daarmee winst kunnen maken. Short selling is een normale
beleggingsactiviteit die onder normale omstandigheden nuttige effecten
op de markt heeft. Het draagt onder meer bij aan een efficiënte prijsvorming en aan de liquiditeit van de markt. Onder bijzondere marktomstandigheden kan short selling echter een negatief neveneffect hebben.
Als het vertrouwen in de financiële markten laag is kan door short selling
de indruk ontstaan dat er meer aanbod in de markt is dan er daadwerkelijk
is. Dit kan onder die omstandigheden voor andere beleggers aanleiding
zijn om ook hun aandelen te verkopen, hetgeen kan leiden tot een sterke
neerwaartse druk op de prijs. Een transactie in credit default swaps 2 kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1075

2

eenzelfde soort economische positie opleveren als short selling van
financiële instrumenten. Tijdens de kredietcrisis en de crisis op de
staatsobligatiemarkt hebben verschillende lidstaten nationale maatregelen getroffen om de risico’s van short selling op dat moment te
adresseren. Geharmoniseerde bevoegdheden en gecoördineerd optreden
binnen Europa is echter effectiever aangezien short selling vaak een
grensoverschrijdend karakter heeft.
Het voorstel heeft tot doel een passend regelgevend kader te creëren voor
short selling in aandelen en bepaalde aspecten van short selling in
staatsobligaties. Het voorstel bevat een breed palet aan regels om risico’s
te adresseren die onder meer door de kredietcrisis zijn blootgelegd. Er is
sprake van een gedeelde bevoegdheid. Het subsidiariteits- en het
proportionaliteitsoordeel vallen beiden positief uit.
Bij doorvoering van het voorstel wordt de transparantie omtrent netto1
short posities vergroot, worden voorwaarden en beperkingen gesteld aan
bepaalde vormen van short selling, worden de bevoegdheden van
toezichthoudende autoriteiten geharmoniseerd en krijgt ESMA een
coördinerende rol. Een vergroting van de transparantie omtrent netto
short posities zal gepaard gaan met een toename van administratieve
lasten voor de financiële sector. Deze lasten zijn gelet op het belang van
grotere transparantie op dit gebied gerechtvaardigd. Wel zal Nederland
kritisch kijken naar de administratieve lasten in samenhang met de baten
van maatregelen.
Nederland is over het algemeen positief over het voorstel, met name over
de melding van de netto short posities aan de toezichthouder – in
Nederland de Autoriteit Financiële Markten (AFM) – en de coördinerende
rol voor ESMA.
3. Samenvatting voorstel
Inhoud voorstel
De belangrijkste elementen uit het voorstel zijn:
(i) transparantie van netto short posities in aandelen, staatsobligaties en
credit default swaps
(ii) voorwaarden voor ongedekte2 short sales
(iii)bevoegdheden van toezichthoudende instanties en ESMA.

1
Bij netto short posities wordt het geheel aan
posities van desbetreffende partij bezien. De
posities zijn alleen netto short als het geheel
per saldo in een short positie resulteert.
Wanneer een partij combinaties van long
(speculeert op koersstijging) en short
(speculeert op koersdaling) posities aangaat,
moet naar het geheel worden gekeken om te
bezien of het een netto short of long positie
betreft.
2
Bij ongedekte (of naakte) short sales
beschikt de partij op het moment van aangaan
van de positie niet over de mogelijkheid om
de effecten te lenen.

(i) Transparantie van netto short posities in aandelen, staatsobligaties en
credit default swaps:
Ten aanzien van de transparantie van netto short posities in aandelen kent
het voorstel een gefaseerde meldingsplicht. Bij het passeren van de grens
van een netto short positie van 0,2% van het geplaatst kapitaal van een
onderneming en bij iedere 0,1% daarna, moet melding worden gedaan
aan de toezichthoudende instantie. Bij passeren van de grens van een
netto short positie van 0,5% van het geplaatst kapitaal van een onderneming (het aandelenkapitaal dat daadwerkelijk is uitgegeven) en iedere
0,1% daarna moet bovendien melding worden gedaan aan het publiek.
Ten aanzien van netto short posities in staatsobligaties en credit default
swaps geldt dat alleen melding wordt gedaan aan de toezichthoudende
instantie en niet aan het publiek. De relevante drempels waarboven een
melding is vereist worden nader vastgesteld.
(ii) Voorwaarden voor ongedekte short sales:
De voorwaarden voor ongedekte short sales komen erop neer dat een
short sale alleen aangegaan mag worden als de verkoper van de aandelen
zeker weet (en daar regelingen voor heeft getroffen) dat hij de stukken op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1075

3

de leveringsdatum in bezit kan hebben (de locate rule). Daarnaast is
voorzien in een buy-in procedure (de stukken moeten dan worden
ingekocht door de trading venue – de gereglementeerde markt waar de
positie wordt verhandeld – of de central counter party – het platform waar
over the counter derivaten worden afgewikkeld –) voor het geval de short
seller zijn positie niet op de leveringsdatum sluit en een boete in het geval
een ingenomen positie niet tijdig gesloten wordt.
(iii) Bevoegdheden van toezichthoudende instanties en ESMA:
In zeer uitzonderlijke marktomstandigheden kunnen nationale toezichthoudende instanties (a) een meldingsplicht of openbaarmaking invoeren
met andere drempels dan die in de Verordening (b) voorwaarden stellen
aan het innemen van een short positie (c) het aangaan van een short
positie verbieden (d) voorwaarden stellen aan het innemen van een
positie in staatsobligaties door middel van credit default swaps of (e) bij
een koersval van 10% of meer op één handelsdag voorwaarden stellen
aan het innemen van short posities of dit geheel verbieden.
ESMA zal in het geheel een coördinerende rol krijgen. Naast deze
coördinerende rol krijgt ESMA ook eigen bevoegdheden om rechtstreeks
in te grijpen (ESMA kan zich daarbij richten tot short sellers in de
lidstaten).

1
Zoals ontwikkelingen die een serieuze
bedreiging van de financiële stabiliteit
betekenen.
2
Market makers zijn handelaars die de handel
in bepaalde effecten onderhouden. Primary
market operations betreft de handel gericht op
het onderhouden van de staatsobligatiemarkt.

Impact assessment Commissie
De Commissie heeft binnen vier categorieën (bevoegdheden, transparantie, voorwaarden voor de afwikkeling, gecoördineerde aanpak) de
meest gerichte vormgeving onderzocht. Als meest effectieve en efficiënte
opties ziet de Commissie:
1. Bevoegdheden:
Duidelijke bevoegdheden voor de toezichthouders om short selling te
beperken. Een combinatie van de bevoegdheid voor nationale
toezichthouders om, bij een koersval van 10% of meer op een
handelsdag, tijdelijk de mogelijkheden voor short selling te beperken
en gecoördineerd door ESMA om in uitzonderlijke situaties1 short
selling van sommige of alle financiële instrumenten te beperken of
verbieden
2. Transparantie:
De Commissie acht zowel transparantie richting toezichthouders (om
te monitoring en in te kunnen grijpen) als naar het publiek (transparantie voor de markt, mogelijk betere prijsvorming) relevant. Om risico’s
voor de liquiditeit te beperken geldt voor transparantie richting het
publiek een hogere drempel en bestaat een uitzondering voor
staatsobligaties en credit default swaps.
3. Voorwaarden voor de afwikkeling:
De locate en buy-in dragen bij aan vermindering van de risico’s voor
zowel de partijen als de markt. De locate-rule stelt namelijk strikte
voorwaarden aan short posities. De buy in-rule bevat regels voor de
afwikkeling (verplicht inkopen van de effecten en anders cash
afwikkeling en boete). Er zijn administratieve lasten, maar de Commissie stelt dat een deel daarvan nu al bestaat. Ook is een uitzondering
vormgegeven voor market makers en primary market dealers2, een
deel van de verplichtingen, zoals bovengenoemde buy-in procedure is
op hen niet van toepassing.
4. 4. Gecoördineerde aanpak.
De Commissie geeft de voorkeur aan EU-regelgeving, in de vorm van
een verordening, omdat anders regelgevingsarbitrage tussen de
lidstaten zou ontstaan en de administratieve lasten hoger zouden zijn.
Een verordening heeft de voorkeur boven een richtlijn omdat een
verordening meteen toepasbaar is en uniforme regels in de EU
verzekert.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1075

4

4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
a) Bevoegdheid:
De Commissie baseert de bevoegdheid op artikel 114 VWEU. Nederland kan zich hierin vinden. Er is sprake van een gedeelde bevoegdheid.
b) Functionele toets:
– Subsidiariteit: positief
– Proportionaliteit: positief
a) Onderbouwing:
De maatregelen in het voorstel zijn gericht op het adresseren van
risico’s die onder bijzondere omstandigheden gepaard kunnen gaan
met het innemen van een short positie. Innemen van een short positie
heeft vaak een grensoverschrijdend karakter aangezien partijen
handelen in financiële instrumenten die aan verschillende beurzen
genoteerd kunnen zijn of posities innemen in staatsobligaties van
verschillende lidstaten. Daardoor kunnen de risico’s neerslaan in
verschillende landen. Maatregelen zijn daarom alleen effectief
wanneer ze op een internationaal niveau worden genomen. De
subsidiariteitstoets valt hiermee positief uit. De verschillende gebieden
die de maatregelen beslaan zijn de juiste ter adressering van de risico’s
die zich onder omstandigheden kunnen voordoen bij short selling.
Transparantie helpt om risico’s in kaart te brengen, terwijl gecoördineerd optreden het meest effectief is. Hiermee valt de proportionaliteitstoets positief uit. Een aantal maatregelen kan niettemin nog nader
worden verbeterd om de maatregelen zo efficiënt mogelijk te laten
werken.
b) Nederlands oordeel:
Short selling is een legitieme activiteit die in grote mate bijdraagt aan
het adequaat functioneren van de financiële markten. Onder bijzondere
marktomstandigheden kan short selling echter een (onbedoeld)
negatief neveneffect hebben. Het is dan van belang dat toezichthouders inzicht hebben in de short posities die worden ingenomen en in
uitzonderlijke omstandigheden kunnen ingrijpen. Nederland steunt
daarom het initiatief van de Commissie om de transparantie van short
posities te vergroten en gecoördineerd optreden mogelijk te maken.
Wel kan het voorgestelde kader verder worden geoptimaliseerd. Zo is
het van belang dat het innemen van een ongedekte short positie niet
onmogelijk wordt gemaakt. Ook moet ervoor gewaakt worden dat de
maatregelen geen verstoring van de liquiditeit en effectieve prijsmechanismes van financiële markten teweeg kan brengen. Ook bijvoorbeeld bij transparantie richting het publiek moet daarom de effectiviteit
worden onderzocht. Zo effectief mogelijke maatregelen zijn nodig,
waarbij bij voorkeur voorkomen wordt dat:
a) een mogelijk negatieve impact op de liquiditeit een averechts effect
heeft en de rente doet stijgen;
b) bijvoorbeeld pensioenfondsen en ondernemingen hun risico’s
minder goed kunnen afdekken;
c) ongewenste vormen van speculatie verschuiven naar andere
markten; of
d) andere financiële markten worden verstoord.
5. Implicaties financieel
a) Consequenties EU-begroting:
Er zijn geen gevolgen voor de EU-begroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/of
decentrale overheden:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1075

5

Het voorstel zal financiële consequenties hebben voor de rijksoverheid
in de vorm van een te verwachten beperkte verhoging van de bijdrage
aan de toezichtkosten van de AFM. Het voorstel leidt tot een verhoging
van het aantal meldingen van marktpartijen waarop de AFM toezicht
houdt en derhalve tot een beperkte toename van de toezichtkosten.
Een deel van de toename in doorlopende toezichtkosten komt ten laste
van het Rijk, specifiek van het budget van het ministerie van Financiën.
De exacte bijdrage van het Rijk hangt niettemin af van het aantal
additionele meldingen; hiervan is nog geen inschatting te maken. Het
overige deel zal ten laste komen van het bedrijfsleven (zie 5c).
Daarnaast kunnen de toezichtkosten mogelijk verder toenemen
vanwege intensievere samenwerking op Europees niveau en toenemende grensoverschrijdende handel. Daartegenover staan echter
mogelijke schaalvoordelen in het houden van toezicht door de
toezichthouder, zoals bij meldingsplichten. Een specifieke inschatting
hiervan is echter nog niet te maken.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en
burger:
het voorstel zal financiële consequenties hebben voor het bedrijfsleven. Het bedrijfsleven zal te maken krijgen met indirecte toezichtkosten. De bij onderdeel b geraamde toename van doorlopende toezichtkosten die niet voor rekening komen van het Rijk zullen worden
doorberekend aan de sector. Tot slot zal het bedrijfsleven aanpassingskosten krijgen om te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien
uit de nieuwe regelgeving. Deze aanpassingskosten zijn nog niet te
kwantificeren, omdat deze mede afhangen van de concrete uitwerking
van het voorstel. Opgemerkt moet worden dat aan de hand van de
uitkomsten van de onderhandelingen de kosten hoger of lager kunnen
uitvallen. Op een aantal punten zal Nederland vragen om een
aanvullende kosten/baten-analyse. Voor de burger zijn er geen directe
financiële consequenties voorzien.
d) Regeldruk voor rijksoverheid, decentrale overheden en/ of bedrijfslevenen burger:
Het voorstel leidt tot extra regeldruk voor het bedrijfsleven in de vorm
van administratieve lasten, toezichtlasten en nalevingkosten die
samenhangen met het naleven van verplichtingen en specifiek met
transparantie- en afwikkelverplichtingen die het voorstel aan beleggers
oplegt. Evenals de Commissie acht Nederland de verplichtingen die
leiden tot toename van regeldruk grotendeels noodzakelijk om de
geïdentificeerde risico’s te adresseren. De voorziene lasten zijn nog
niet te kwantificeren, omdat deze mede afhangen van de concrete
uitwerking van het voorstel die voorzien is in nadere uitvoeringsmaatregelen. Nederland zal zich in de onderhandelingen inzetten om
onnodige toename van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven waar mogelijk te beperken. Voor de rijksoverheid, decentrale
overheid en burgers zal naar verwachting geen extra regeldruk
optreden.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid:
Geen. Geen gevolgen lex silencio positivo.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen)
met commentaar t.a.v. haalbaarheid:
De voorgestelde datum van inwerkingtreding is 1 juli 2012. Nederland
acht dit haalbaar.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1075

6

Het voorstel bepaalt dat de Commissie twee jaar na de datum van
inwerkingtreding aan de Raad en het Europees Parlement rapport
uitbrengt over (i) de geschiktheid van de drempels voor de meldingsplichten, (ii) de werking van de transparantievereisten voor netto short
posities en (iii) de vraag of er andere beperkingen of voorwaarden
nodig zijn ten aanzien van short selling en credit default swaps.
Nederland steunt dit.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid:
De AFM is in hoofdzaak belast met het toezicht op de meldingsplichten
onder de verordening. De bevoegdheden tot het treffen van maatregelen bij uitzonderlijke marktomstandigheden zal in de eerste plaats
eveneens de AFM toekomen. Toezicht op meldingsplichten en het
kunnen treffen van maatregelen bij uitzonderlijke marktomstandigheden zijn bevoegdheden die de AFM nu reeds kent. Tevens zal de AFM
op sommige vlakken nader gaan samenwerken met andere Europese
toezichthouders en ESMA.
b) Handhaafbaarheid:
Er worden op voorhand geen problemen met handhaafbaarheid
voorzien. Wel wordt een aantal technische normen nog nader
ingevuld, dit kan effecten hebben voor de handhaafbaarheid.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen.
9. Nederlandse positie
•

•

•

Nederland is tevreden dat de Commissie met een voorstel voor een
gecoördineerde aanpak is gekomen. De effectiviteit van maatregelen
alleen op nationaal niveau zou per definitie lager zijn.
Nederland steunt het initiatief van de Commissie om de transparantie
van short posities te vergroten. Het voorstel van de Commissie is een
goede stap. Wel kan het voorgestelde kader verder worden geoptimaliseerd. Zo is het onder meer van belang dat het innemen van een
ongedekte short positie niet onmogelijk wordt gemaakt. Bij bijvoorbeeld marking1 en de buy-in procedure moet nadere aandacht worden
besteed aan de kosten/baten analyse (in samenhang met de overige
maatregelen in de verordening).
Daarbij moet ervoor gewaakt worden dat de vergrote transparantie op
zichzelf geen verstoring van de liquiditeit en effectieve prijsmechanismes van financiële markten teweeg kan brengen. Zo effectief mogelijke
maatregelen zijn nodig, waarbij bij voorkeur voorkomen wordt dat:
a) een mogelijk negatieve impact op de liquiditeit een averechts effect
heeft en de rente doet stijgen;
b) dat bijvoorbeeld pensioenfondsen en ondernemingen hun risico’s
minder goed kunnen afdekken;
c) ongewenste vormen van speculatie verschuiven naar andere
markten; of
d) andere financiële markten worden verstoord.

1
De verplichting dat per transactie bijgehouden moet worden of het een short sell betreft
en hierover dagelijks gerapporteerd moet
worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1075

7