‘Pas nu weet ik: vrijheid
is het hoogste goed’
Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

Inhoud
Voorwoord

1

Samenvatting

2

1. Inleiding

3

2. Methodiek

3

3. De Gesloten Verlengde Asielprocedure
3.1 Toegangsweigering
3.2 Asielaanvraag
3.3 Gesloten Verlengde Asielprocedure (GVA)
3.4 Termijnen en waarborgen
3.5 Conclusie

4

Het verhaal van Rasiah

6

4. Internationale verdragen en Europese wet- en regelgeving
7
4.1 Vluchtelingenverdrag en UNHCR-richtlijnen		
4.2 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
4.3 Schengengrenscode
4.4 Opvangrichtlijn
4.5 Dublinverordening
4.6 Procedurerichtlijn
4.7 Het Nederlandse beleid ten aanzien van detentie
4.8 Conclusie
Het verhaal van Hamed

10

5. Cijfers en onderzoeksresultaten
11
5.1 Totaal aantal GVA-bepaalden
5.2 Totale instroom asielzoekers via Schiphol
5.3 Gronden voor GVA-bepaling
5.4 Gemiddelde detentieduur GVA		
5.5 Gegevens uitstroom GVA
5.6 Conclusie
Het verhaal van Jamal

11

6. Politieke ontwikkelingen
6.1 Kamervragen naar aanleiding van rapport 2011
6.2 Campagne VluchtelingenWerk Nederland
6.3 Conclusie

15

7. Conclusies en aanbevelingen
17
7.1 Conclusies		
7.2 Aanbevelingen
Executive summary

18

Lijst met afkortingen

21

Voorwoord
De meeste asielzoekers die Nederland bereiken, zijn over land gereisd. Zij vragen om bescherming en
komen in een open asielzoekerscentrum terecht. Een kleinere groep komt hier via de zogeheten buitengrenzen aan: de luchthavens. Zij belanden in detentie. Volgens de staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie is Nederland op grond van de Schengengrenscode verplicht om asielzoekers de toegang tot het
grondgebied te weigeren en tot detentie over te gaan. De staatssecretaris kan echter uitzonderingen op
deze verplichting maken, maar wil dit tot nu toe nog niet doen.
Het detineren van asielzoekers blijft een twistpunt en controversieel: het gaat om kwetsbare mensen
die in het land van herkomst vaak het slachtoffer werden van mensenrechtenschendingen. Desondanks
krijgt de Gesloten Verlengde Asielprocedure weinig aandacht. Dat komt mogelijk doordat er steeds
minder mensen naar deze procedure worden verwezen. Waren het er in 2005 nog 234, in 2012 ging het
‘slechts’ om vijftig mensen. Ook al betreft het een gering aantal asielverzoeken, toch vragen
VluchtelingenWerk Nederland en UNHCR nogmaals aandacht voor deze groep mensen, die opgesloten
worden terwijl ze om internationale bescherming vragen.
Dit is inmiddels ons derde onderzoek naar de Gesloten Verlengde Asielprocedure. De dalende trend
die in onze vorige onderzoeken zichtbaar was, houdt aan. Niet alleen het aantal gedetineerden daalt,
ook de duur van de detentie wordt elk jaar korter. Dat is een goede ontwikkeling en reden te meer om
de procedure af te schaffen. Waarom deze vorm van detentie moet verdwijnen, komt naar voren in de
hierop volgende juridische analyse, de recente onderzoekscijfers, maar bovenal de persoonlijke
interviews.

Foto Goedele Monnens

Asielzoekers die via een luchthaven Nederland binnenkomen en daar asiel aanvragen, worden opgesloten in het Justitieel Complex op Schiphol.

1 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

Samenvatting
UNHCR en VluchtelingenWerk Nederland vragen al jaren aandacht voor de Gesloten Verlengde Asielprocedure. In dit
onderzoek concluderen wij dat er geen humanitaire, juridische noch praktische legitimiteit is om de GVA nog langer in
stand te houden. Wij vinden dat deze procedure daarom moet worden afgeschaft.
Alle asielzoekers die via Schiphol naar Nederland komen, doorlopen hun asielprocedure in gevangenschap. De procedure neemt minimaal veertien dagen in beslag. Wanneer de IND meer tijd nodig heeft om te beslissen op hun asielverzoek, komen asielzoekers in de zogeheten Gesloten Verlengde Asielprocedure (GVA) terecht. Hun detentie kan dan nog
maanden voortduren. Deze behandeling staat in schril contrast met asielzoekers die over land naar Nederland reizen:
zij doorlopen hun asielprocedure in vrijheid in een open asielzoekerscentrum.
Wij vinden dat asielzoekers die niets anders hebben gedaan dan asiel aanvragen, niet achter tralies thuishoren.
De overheid staat op het standpunt dat het weigeren van de toegang van asielzoekers aan de grens, een verplichting is
op basis van de Schengengrenscode; detentie is het gevolg van deze verplichting. Uit dit rapport blijkt dat toegangsweigering echter geen verplichting is. De overheid kan op grond van de humanitaire clausule asielzoekers toelaten tot
het Nederlands grondgebied, zodat zij in een open centrum kunnen verblijven. Bovendien houdt de overheid zich niet
aan de internationale bepalingen rond detentie. Die stellen dat detentie alleen is toegestaan wanneer er een individuele beoordeling aan voorafgaat en alternatieven niet mogelijk zijn. In Nederland is detentie echter de standaard.
Uit ons onderzoek blijkt dat het aantal asielzoekers in de GVA elk jaar daalt: in 2012 worden vijftig asielzoekers naar
deze procedure verwezen. Ook de duur van de detentie wordt korter: in 2012 is de gemiddelde detentieduur volgens de
IND 39 dagen. Hier zitten echter wel uitschieters bij van 178 dagen. Dergelijke overschrijdingen vinden wij onacceptabel. Het betreft mensen die, in de meeste gevallen, niets misdaan hebben.
Foto Goedele Monnens

De grootste groep asielzoekers
binnen de GVA bestaat uit
Dublinclaimanten. UNHCR en
VluchtelingenWerk vinden dit
zorgelijk. Doordat het asielverzoek
van Dublinclaimanten binnen de
GVA inhoudelijk niet wordt behandeld, blijft onbekend wat deze
mensen hebben meegemaakt in het
land van herkomst. De kans is groot
dat mensen nu langere tijd worden
opgesloten, terwijl ze wel recht
hebben op internationale bescherming.
Daarnaast blijkt dat zestig procent
van alle GVA-bepaalden alsnog
wordt uitgeplaatst naar een open
asielzoekerscentrum. Dit roept de
vraag op waarom hen op voorhand
de toegang werd geweigerd. Ook
kreeg bijna de helft geen beschikking binnen hun GVA-bepaling. Dat
is opmerkelijk omdat deze bepaling
gebaseerd is op de verwachting van
de IND om binnen zes weken tot
een beslissing te komen.
UNHCR en VluchtelingenWerk Nederland pleiten al jaren voor het afschaffen van de Gesloten
Verlengde Asielprocedure.

2 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

1. Inleiding

2. Methodiek

Bij detentie van vreemdelingen in Nederland wordt vaak gedacht aan
illegaal verblijvende immigranten en uitgeprocedeerde asielzoekers
van wie de vrijheid is ontnomen om uitzetting te bewerkstelligen. Dat
asielzoekers die in procedure zijn ook gedetineerd worden, is minder
bekend. Het gaat hierbij om vreemdelingen die bij de grenscontrole
op luchthavens om asiel vragen, nadat hen de toegang tot Nederland
is geweigerd.1

UNHCR en VluchtelingenWerk hebben dit rapport mede gebaseerd op
gegevens die verstrekt zijn door de overheid. Wij stellen het op prijs
dat de IND ons deze gegevens heeft verstrekt. Deze cijfers en data zijn
vervolgens vergeleken met de gegevens zoals die door een
medewerker van VluchtelingenWerk op het grenshospitium, de
afdeling waar de GVA-bepaalden verblijven, zijn verzameld.

Vrijwel alle asielzoekers die op Schiphol aankomen vanuit een nietSchengenland, wordt de toegang geweigerd. Om te voorkomen dat
deze personen zich toch toegang tot Nederland verschaffen, wordt
hen een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.2 Op Schiphol
doorlopen zowel asielzoekers in de Algemene Asielprocedure (AA)
als asielzoekers in de Gesloten Verlengde Asielprocedure (GVA),3 hun
procedure in detentie. In dit rapport richten we ons op de GVA.
Na een korte beschrijving van de methodiek in hoofdstuk twee,
lichten we in hoofdstuk drie de GVA nader toe, evenals de beslissing
om een asielzoeker hierin op te nemen: niet iedere vreemdeling die
asiel vraagt op het Aanmeldcentrum Schiphol (AC), komt in de GVA
terecht. In hoofdstuk vier komt de internationale regelgeving rond
grensdetentie aan de orde en zullen we nagaan in hoeverre het
Nederlandse beleid hieraan voldoet. Recente onderzoekscijfers zoals
de gemiddelde duur en uitkomst van de GVA, staan in hoofdstuk vijf.
Daarin nemen we ook de algemene instroom van asielzoekers op
Schiphol in ogenschouw. In hoofdstuk zes wordt nader ingegaan op
de politieke ontwikkelingen sinds ons vorige rapport uit 2011. Tot
slot vindt u in hoofdstuk zeven op basis van alle verzamelde
gegevens onze conclusies en aanbevelingen.

Tussen de cijferlijsten bestaan enkele kleine discrepanties, die
mogelijk veroorzaakt zijn door een verschillende wijze van informatieverwerking. Gezamenlijk en onderling vergeleken, leveren de
cijfers echter een betrouwbaar beeld op van de GVA in de praktijk.
Wij hebben de zaken onderzocht die tussen 1 januari 2010 en 31
december 2012 in het grenshospitium zijn ingestroomd op grond van
een GVA-verwijzing. Wij hebben niet van alle zaken de datum waarop
de beschikking werd geslagen. Ten aanzien van de personen die in
2012 naar de GVA werden verwezen, hebben we alleen de lengte van
de detentie kunnen berekenen van personen die daadwerkelijk zijn
uitgestroomd. Niet alle personen die naar de GVA zijn gestuurd,
waren tijdens het schrijven van dit rapport reeds uitgestroomd.
De juridische analyse van de toegepaste wet- en regelgeving, in
combinatie met de cijfermatige onderbouwing, hebben geleid tot een
aantal conclusies en aanbevelingen.
1 In beginsel wordt een asielaanvraag ingediend op het AC Ter Apel, AC Den Bosch of AC Zevenaar. Alleen de asielzoeker die via Schiphol of een andere grensdoorlaatpost (bijvoorbeeld via de haven van Rotterdam) Nederland
binnenkomt en de toegang is geweigerd op grond van artikel 3 Vreemdelingenwet 2000 moet een aanvraag
indienen op AC Schiphol (artikel 3.42 lid 2 VV).
2 Artikel 6 Vreemdelingenwet 2000 luidt: 1) De vreemdeling aan wie toegang is geweigerd kan worden verplicht
zich op te houden in een door de ambtenaar belast met grensbewaking aangewezen ruimte of plaats. 2) Een ruimte
of plaats, bedoeld in het eerste lid, kan worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek.
3 Vc C12/2

Foto Goedele Monnens

De overheid claimt dat de Schengengrenscode Nederland verplicht om asielzoekers op te sluiten.

3 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

3. De Gesloten Verlengde Asielprocedure
In dit hoofdstuk beschrijven we wat er gebeurt als een asielzoeker op Schiphol
arriveert, hoe hij de asielprocedure doorloopt en waarom hij uiteindelijk naar
de Gesloten Verlengde Asielprocedure (GVA) wordt verwezen.
3.1 Toegangsweigering
Wanneer een vreemdeling via een grenspost Nederland binnenkomt,
verschaft hij zichzelf feitelijke toegang tot het Nederlandse grondgebied.4 Toegang kan geweigerd worden als de vreemdeling niet in het
bezit is van een geldig document voor grensoverschrijding of wanneer het
benodigde visum daarin ontbreekt.5 Dit komt vaak voor bij asielzoekers.
De vreemdeling wordt dan de toegang geweigerd,6 waarna hij verplicht is
om Nederland onmiddellijk te verlaten.7 Om te voorkomen dat de vreemdeling zich toch toegang tot het grondgebied verschaft, kan hem een
vrijheidsbeperkende of vrijheidsontnemende maatregel worden
opgelegd, op grond van artikel 6 van de Vreemdelingenwet (Vw). Tegen
deze maatregel kan de vreemdeling rechtstreeks beroep instellen bij de
rechtbank.8
Als de vreemdeling een verzoek tot bescherming wil indienen, mag hem
dit niet geweigerd worden; anders zou wellicht refoulement dreigen.9 Dit
houdt in dat staten geen mensen mogen terugsturen naar landen waar zij
mogelijk vervolgd worden. Voor deze groep vreemdelingen vervalt dan
ook de verplichting om Nederland onmiddellijk te verlaten.10
De toegangsweigering blijft echter in stand. Daarnaast wordt een
vrijheidsontnemende maatregel opgelegd: de asielzoeker moet zijn
asielaanvraag in detentie op het AC Schiphol indienen. Dit Aanmeldcentrum (AC) is een detentiecentrum: gedurende de behandeling van
zijn asielverzoek mag hij het AC-gebouw niet verlaten en wordt hij ‘s
nachts in een cel ingesloten. Deze situatie verschilt van de zogenaamde
land-AC’s waar asielzoekers zich vrijelijk kunnen bewegen en niet
worden ingesloten.
3.2 Asielaanvraag
Wanneer de asielzoeker zijn asielaanvraag op Schiphol indient, krijgt hij
eerst een rust- en voorbereidingsperiode van zes dagen. Daarna start de

Algemene Asielprocedure (AA) die maximaal acht dagen duurt. Op de
eerste dag vindt het eerste gehoor plaats met de Immigratie- en
Naturalisatiedienst (IND). Hierin staat de identiteit, nationaliteit en
reisroute van de asielzoeker centraal. Op de derde dag vindt het nader
gehoor plaats en vertelt de asielzoeker waarom hij is gevlucht. De AA kent
drie uitkomsten:
1. H et asielverzoek wordt toegewezen: de asielzoeker krijgt een (tijdelijke) verblijfsvergunning en verhuist naar een open asielzoekerscentrum in afwachting van een woning in een Nederlandse gemeente.
2. Het asielverzoek wordt afgewezen: de asielzoeker wordt overgeplaatst
naar het grenshospitium met uitzetting als doel. Zijn detentie duurt
voort.
3. De IND kan niet binnen acht dagen op een zorgvuldige wijze tot een
beslissing komen en heeft meer tijd nodig. Op AC Schiphol bestaan dan
twee opties. Ten eerste kan de IND besluiten een asielzoeker uit te
plaatsen naar een open asielzoekerscentrum. De asielzoeker komt dan
in de ‘gewone’ Verlengde Asielprocedure (VA) terecht. De tweede optie
is dat de IND voorziet dat zij niet binnen acht dagen, maar wel binnen
zes weken tot een beslissing kan komen. In dat geval kan de vrijheidsontnemende maatregel worden voortgezet. De asielzoeker wordt naar
het grenshospitium overgeplaatst en komt in de zogeheten Gesloten
Verlengde Asielprocedure (GVA).
3.3 Gesloten Verlengde Asielprocedure
De GVA is niet in de wet geregeld: alle bepalingen zijn in beleidsregels
neergelegd, in de Vreemdelingencirculaire. Deze wordt opgesteld door de
staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. De Tweede Kamer wordt hier
niet over geraadpleegd. Dit in tegenstelling tot de AA en de VA, die wel in
de Vreemdelingenwet zijn neergelegd.
Het doel van de GVA, zoals beschreven in de Vreemdelingencirculaire, is
het dienen van de belangen van grensbewaking en internationale betrekkingen. In de Vreemdelingencirculaire wordt uitdrukkelijk verwezen naar
de Schengengrenscode (SGC).11 De gronden waarop iemand naar de GVA
wordt verwezen, zijn limitatief opgesomd. Voortzetting van de vrijheidsontnemende maatregel kan plaatsvinden ingeval:

Foto Maarten Noordijk

Asielzoekers die niets anders gedaan hebben dan asiel aanvragen, horen niet achter tralies.

4 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

vaardigd is. Daarnaast is in de Vreemdelingencirculaire opgenomen dat de
vrijheidsontnemende maatregel na ‘zes weken in beginsel wordt
opgeheven, tenzij redenen, gelegen in de persoon van de vreemdeling of
zijn gedragingen, anders indiceren’.16 Deze beoordeling wordt door de IND
gemaakt, en wordt getoetst door de rechtbank.
Foto Maarten Noordijk

1. Er nader onderzoek noodzakelijk is ten aanzien van de identiteit of
nationaliteit van de vreemdeling, teneinde te bepalen of het asielverzoek dient te worden afgewezen.
2. Er sprake is van misbruik van de asielprocedure of fraude.
3. De toegang is geweigerd op grond van artikel 13, juncto artikel 5,
eerste lid onder 4 of 5 SGC.
4. Er ten aanzien van de asielzoeker bij een andere staat een verzoek tot
overname zal worden ingediend op basis van de Verordening 343/2003
(Dublinverordening), de Overnameovereenkomst Benelux-Zwitserland
of een vergelijkbare overnameovereenkomst.
5. Er sprake is van een geval waarin vermoedelijk artikel 1F
Vluchtelingenverdrag kan worden tegengeworpen.
6. De voorlopige voorziening na afwijzing van de asielaanvraag in de
algemene asielprocedure door de rechter om procedurele redenen
toegewezen wordt of het beroep om procedurele redenen gegrond
verklaard wordt.
Voordat een asielzoeker naar de GVA wordt verwezen, dient de IND
aan de hand van bovenstaande lijst te beoordelen of de vrijheidsontnemende maatregel kan worden voortgezet.12 Wanneer er sprake
is van één van bovenstaande criteria, wordt de asielzoeker in het
grenshospitium geplaatst.

Het grenshospitium
Sinds december 2012 is het grenshospitium in het Justitieel Complex
Schiphol gevestigd. In dit gebouw verblijven asielzoekers, vreemdelingen in afwachting van hun uitzetting en bolletjesslikkers op
verschillende, maar identiek ingerichte afdelingen. Zij kunnen zich
niet vrij rond bewegen in het complex. Net als in de AA, worden de
asielzoekers in het grenshospitium ’s avonds om half tien ingesloten
tot de volgende ochtend acht uur. Het merendeel van de cellen is voor
twee personen. Niemand weet hoe lang zijn detentie zal gaan duren. Er
is een beperkt activiteitenaanbod en de asielzoekers hebben twee uur
in de week recht op bezoek. Het bezoek vindt onder toezicht plaats in
een algemene bezoekruimte. Bezoekers mogen niets meenemen voor
de gedetineerden en worden bij binnenkomst gescreend. In het
complex loopt het beveiligingspersoneel in uniform rond.
3.4 Termijnen en waarborgen
Op het moment dat de asielzoeker op basis van een voortgezette
vrijheidsontnemende maatregel in het grenshospitium verblijft, dient de
verdere behandeling van de aanvraag, inclusief het nader onderzoek,
‘voortvarend’ te geschieden.13 Ook dient de IND de GVA-bepaling bij de
rechtbank bekend te maken.14 Omdat er in de Nederlandse wet geen
maximumtermijn verbonden is aan de duur van de vrijheidsontnemende
maatregel, heeft het begrip ‘voortvarendheid’ echter weinig invloed.15
Desondanks bestaan er binnen de GVA enkele waarborgen omtrent de
duur van de maatregel. Zo kan de asielzoeker zelf beroep instellen tegen
de bepaling. De rechtbank toetst vervolgens of de detentiemaatregel
doelmatig is en of de maatregel na afweging van alle belangen gerecht-

5 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

Uit de verhalen van asielzoekers blijkt dat de meesten van hen lijden onder hun detentie.

3.5 Conclusie
De GVA is niet in de wet vastgelegd. De behandeling van het asielverzoek van een asielzoeker in de GVA dient ‘voortvarend’ te geschieden,
maar deze term heeft weinig betekenis door de afwezigheid van een
maximumtermijn. Asielzoekers weten daarom niet hoe lang hun
detentie gaat duren.
4 Onder toegang wordt verstaan het feitelijk betreden van het Nederlands grondgebied. Hoewel de
Nederlandse wet in artikel 3 Vw 2000 hiervoor regels bevat, zijn de bepalingen ondergeschikt aan het EU/
Schengenrecht.
5 Deze gronden zijn verder uitgewerkt in de artikelen 2.1 tot en met 2.11 Vreemdelingenbesluit (Vb) en in
paragraaf A2/5 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) 2000.
6 Zie ook nadere uitwerking Vc C10/3.1 jo C12/2.2.1
7 Art. 5 lid 1 Vw.
8 Art. 92 lid 1 en 2 Vw.
9 Zodra een aanvraag om toegang is afgewezen, ontstaat van rechtswege de verplichting tot vertrek
(artikel 45 lid 1 aanhef en onder b Vw 2000). Dat de vertrekplicht slechts tijdelijk wordt opgeschort door
het indienen van de asielaanvraag, is tot uitdrukking gebracht door de zogenaamde Veegwet II (Wet van 19
juni 2003, Stb.2003, 269).
10 Art. 5 lid 3 Vw 2000.
11 Schengengrenscode, Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15
maart 2006, tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen
door personen.
12 Indien verdere behandeling van de asielaanvraag in het Grenslogies afgewacht moet worden, dient ex
C12/2.3 Vc 2000 opnieuw een plaatsingsbeslissing genomen te worden door de IND.
13 Mr. H.W. Groeneweg & mr. J.H. van der Winden:‘Sdu Commentaar: Vreemdelingenwet 2000’, Sdu
Uitgevers, 2008/2009, p. 91; ABRvS 25 maart 2002, JV 2002, 150.
14 De bekendmaking bij de rechtbank dient uiterlijk op de 28e dag na de GOC (nu GVA)-bepaling te
geschieden.
15 Europese regelgeving hieromtrent zal in hoofdstuk vier besproken worden.
16 Vc C12/5.3

‘Het is voor mij erg moeilijk om mijn
jaar in gevangenschap te beschrijven.’
Rasiah (41) uit Sri Lanka

Rasiah verbleef van 29 maart 2010 tot 17 maart 2011 in
het grenshospitium.
“Het is voor mij erg moeilijk om mijn jaar in gevangenschap te beschrijven. Mijn maag keert zich om als ik
eraan terugdenk. Het voelde alsof ik de doodstraf had
gekregen en in afwachting was van mijn executie. Iedere
dag kon ik teruggestuurd worden naar Sri Lanka. Daar
zou ik doodgemarteld worden, dat wist ik zeker. Het was
een jaar vol slapeloze nachten.
Omdat ik de Tamiltijgers hielp, was de Sri Lankaanse
overheid naar mij op zoek. Mijn oom was om dezelfde
reden vermoord, ik kon daar niet langer blijven.
Mensensmokkelaars gaven mij een vals visum en ik was
op weg naar Italië, toen ik op Schiphol werd tegengehouden. Noodgedwongen vroeg ik hier asiel aan. Mijn
verzoek werd al snel afgewezen, maar mijn advocaat en
ik gingen in beroep. Alleen dat proces duurde al
maanden. Ondertussen was ik continu aan het piekeren.
Buiten mijn leven in de cel, was er zoveel gaande waar ik
geen controle over had. Omdat ik hen nog geld verschuldigd was, bedreigden de mensensmokkelaars mijn
familie en iedere dag was er die angst om dood te gaan.
De psycholoog bood me medicijnen aan zodat ik kon
slapen, maar ik houd niet van medicijnen. Ik zonderde
me af, nooit liet ik mijn wanhoop blijken. Ik had een
televisie in mijn cel en daar keek ik hele dagen naar.
Ook maakte ik een uurtje per dag schoon. Met het beetje

6 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

geld dat ik daarmee verdiende, kocht ik telefoonkaarten
zodat ik mensen kon bellen. Van half tien ’s avonds tot
de volgende ochtend acht uur, werd de deur van mijn cel
dichtgedraaid. Ook tijdens de lunch en avondmaaltijd
werd ik een uur ingesloten. Op een middag kwam er een
jonge man naar me toe. ‘Je wordt vrijgelaten,’ zei hij. Dat
was het moment waarop ik de controle verloor. Ik
schreeuwde en huilde tegelijkertijd. De volgende dag
mocht ik naar een asielzoekerscentrum.
Ik kwam met een vals visum naar Nederland. Ik begrijp
dat zoiets uitgezocht moet worden, maar één jaar in de
gevangenis: dat is veel te lang. Ik was onschuldig. Nee,
ik kijk niet graag terug op dat jaar. Ik ben weer vrij, nu
is het tijd om weer omhoog te krabbelen.”
Naschrift: Rasiah woonde enkele weken in het asielzoekerscentrum, toen zijn asielaanvraag definitief werd
afgewezen. Hij vertrok naar Frankrijk, en vroeg daar om
asiel. Frankrijk besloot zijn asielverzoek in behandeling
te nemen en zich niet te herroepen op de Dublinverordening (zie ook hoofdstuk vier en vijf). Acht
maanden later kreeg Rasiah een verblijfsvergunning.

4. Internationale verdragen en Europese
wet- en regelgeving
Naast de nationale regelgeving omtrent de GVA, dient Nederland zich
ook te houden aan internationale regels rondom grensdetentie- en
procedures. We maken daarbij een onderscheid tussen Europese en
internationale bepalingen. In onderstaande paragrafen zullen we
nagaan in hoeverre het Nederlandse beleid aan deze bepalingen voldoet.
4.1 Vluchtelingenverdrag en UNHCR-richtlijnen
De belangrijkste artikelen uit het Vluchtelingenverdrag voor de GVA
zijn de artikelen 31 en 33. Deze artikelen stellen dat vluchtelingen
niet teruggestuurd mogen worden naar een land waar hun leven
gevaar loopt. Ook mogen de verdragsluitende staten geen strafsanctie op grond van onrechtmatige binnenkomst of onrechtmatig
verblijf toepassen op vluchtelingen. UNHCR en VluchtelingenWerk
zijn van mening17 dat asielzoekers die op onrechtmatige wijze
Nederland binnenkomen, niet automatisch gedetineerd mogen
worden. Wij baseren ons hierbij op de UNHCR-richtlijnen. Die stellen
dat asielzoekers niet gedurende de gehele statusbepaling of voor
onbepaalde tijd mogen worden vastgehouden.18 Alleen indien
detentie noodzakelijk is ter vaststelling van de basiselementen van
het asielverzoek, zoals de identiteit en nationaliteit, mag de asielzoeker worden vastgehouden. Deze detentieperiode moet kort zijn en
mag niet gebruikt worden ter rechtvaardiging van de detentie voor
de gehele periode van statusbepaling. Dit is in Nederland vaak wel
het geval, waardoor het beleid in strijd is met de internationale
richtlijnen van de UNHCR.
4.2 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Volgens artikel 5 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de
Mens (EVRM) heeft een ieder het recht op vrijheid en veiligheid van
zijn persoon. Niemand mag zijn vrijheid worden ontnomen, behalve
in die gevallen die overeenkomstig “een wettelijk voorgeschreven
procedure” zijn19. Het artikel stelt dat iemand de vrijheid mag worden
ontnomen “in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van
een persoon ten einde hem te beletten op onrechtmatige wijze het
land binnen te komen of van een persoon waar tegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is.”
De woorden ‘wettelijk voorgeschreven procedure’ maken duidelijk
dat de detentie een juridische basis moet hebben in de nationale
wetgeving. We hebben reeds toegelicht waarom hier geen sprake van
is bij de Nederlandse procedure: alle bepalingen omtrent de GVA zijn
neergelegd in de Vreemdelingencirculaire en niet in de wet.
Nederland voldoet daarom niet aan dit vereiste.
4.3 Schengengrenscode
In 2006 trad de door de EU vastgestelde Schengengrenscode (SGC) in
werking.21 In deze verordening zijn de maatregelen vastgesteld die
van toepassing zijn op het grenstoezicht. Alle landen die zich hebben
aangesloten bij het Akkoord van Schengen moeten handelen conform
deze verordening.
7 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

Het belangrijkste argument van de regering om grensdetentie in
stand te houden, is dat de SGC Nederland verplicht om personen
zonder geldige documenten de toegang te weigeren. Volgens de
regering volgt hieruit ook de verplichting om al het nodige te doen
om te voorkomen dat vreemdelingen alsnog toegang tot het
Schengengebied krijgen.22
VluchtelingenWerk en UNHCR zijn van mening dat de SGC Nederland
niet verplicht tot het weigeren van de toegang aan asielzoekers. Ten
eerste geldt de plicht niet voor de in artikel 5 genoemde personen.
Dit artikel bevat de zogenaamde humanitaire clausule en geeft
lidstaten de vrijheid om vreemdelingen op grond van humanitaire
overwegingen toch toe te laten tot hun grondgebied. Wij vinden dat
deze clausule moet worden toegepast op asielzoekers. Dit is immers
een zeer kwetsbare groep vreemdelingen die vaak traumatische
ervaringen hebben gehad.
Daarnaast is er nog een andere reden waarom toegangsweigering
voor asielzoekers niet verplicht is. Volgens artikel 13 van de SGC mag
17 Zie UNHCR guidelines (2012), guideline 4.1, par 21: ‘Detention is an exceptional measure and can only
be justified for a legitimate purpose’. En ook guideline 4.1, par 26: ‘Strict limits need to be imposed.’
18 Guideline 4.1, par 24
19 -Artikel 5 EVRM eerste lid: Een ieder heeft recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand
mag zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in de navolgende gevallen en overeenkomstig een wettelijk
voorgeschreven procedure: (…).
20 EHRM 29 januari 2008, Application no. 13229/03
21 Verordening EG nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot
vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen
(Schengengrenscode)
22 Zie o.a. aanhangsel Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, nr. 1933

De zaak Saadi
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) doet bindende
uitspraken over de toepassing van het Europese Verdrag voor de Rechten
van de Mens (EVRM). Voor wat betreft grensdetentie is er één belangrijke uitspraak, namelijk Saadi tegen het Verenigd Koninkrijk.20 In
deze zaak was er sprake van een asielzoeker die gedurende zijn asielprocedure zeven dagen gedetineerd werd. Het Hof oordeelde, gezien de
ruime faciliteiten waar de heer Saadi gebruik van kon maken (er was een
bibliotheek, internetverbinding, telefoonverbinding, hij kon zich vrij
over het terrein van de detentiefaciliteit bewegen en werd alleen
’s avonds ingesloten) dat zeven dagen detentie niet disproportioneel was.
In de Saadi-zaak was er volgens het EHRM sprake van een proportionele detentieduur van zeven dagen. De vraag is of de detentieduur
van de AA en GVA op Schiphol wél proportioneel te noemen is. De AA
duurt minimaal veertien dagen. In 2012 duurde de gemiddelde
detentie van de GVA 39 dagen. VluchtelingenWerk en UNHCR zijn
daarom van mening dat de detentieduur van zowel de AA, als de GVA
niet proportioneel kan worden genoemd: de AA duurt immers twee
keer zo lang als de detentie in de zaak Saadi en de GVA duurt zelfs vijf
en een half keer zo lang. De detentieduur van deze procedures is
daarom niet in lijn met de jurisprudentie van het EVRM.

toegangsweigering niet in strijd zijn met bijzondere bepalingen van
asielrecht en internationale bescherming, zoals de
EU-procedurerichtlijn.23 In deze richtlijn staat dat vreemdelingen
rechtmatig verblijf hebben in een lidstaat vanaf het moment dat ze
asiel aanvragen. UNHCR en VluchtelingenWerk vinden dat asielzoekers niet de toegang kan worden geweigerd op het moment dat ze
tevens rechtmatig verblijf hebben in Nederland. Ze zouden daarom
toegang moeten krijgen en in een open asielzoekerscentrum hun
asielprocedure moeten doorlopen.
Kortom, Nederland is niet verplicht tot het weigeren van de toegang
aan asielzoekers. Dit is echter wel de standaard. Nederland legt
alle vreemdelingen die niet voldoen aan de voorwaarden voor
toegang automatisch en zonder individuele afweging een vrijheidsontnemende maatregel op. Detentie van asielzoekers is echter aan
internationale normen gebonden. Wij zijn van mening dat Nederland
niet aan deze normen voldoet.
4.4 Opvangrichtlijn
In de Opvangrichtlijn staan regels omtrent de opvangvoorzieningen
voor asielzoekers.24 Over het detineren van asielzoekers staat het
volgende vermeld:
Artikel 7
Verblijf en bewegingsvrijheid
1. Asielzoekers kunnen zich vrij bewegen op het grondgebied van de
ontvangende lidstaat of binnen een hun daartoe door die lidstaat
aangewezen gebied. Dit aangewezen gebied mag de onvervreemdbare sfeer van het privéleven niet aantasten en dient voldoende
bewegingsvrijheid te bieden om ervoor te zorgen dat alle voorzieningen die deze richtlijn biedt, toegankelijk zijn.
2. De lidstaten kunnen een besluit nemen over de plaats van verblijf
van de asielzoeker, om redenen van op enbaar belang, openbare
orde of indien nodig voor een snelle behandeling en een doeltreffende controle van het asielverzoek.
3. In de gevallen waarin zulks nodig blijkt, bijvoorbeeld om juridische
redenen of om redenen van openbare orde, mogen de lidstaten
een asielzoeker overeenkomstig hun nationale wetgeving op een
bepaalde plaats vasthouden.
De Opvangrichtijn stelt als uitgangspunt dat asielzoekers zich vrij
moeten kunnen bewegen op het grondgebied van de lidstaten.
Detentie is volgens de richtlijn alleen toegestaan “in gevallen waar
zulks nodig blijkt”.
In 2012 is op EU-niveau een politiek akkoord bereikt met betrekking
tot een herziening van de richtlijn. Deze herziening moet nog worden
gepubliceerd in het publicatieblad van de EU. Hierna hebben de
lidstaten nog twee jaar de tijd om de richtlijn om te zetten in nationale wetgeving. Wanneer de implementatietermijn voorbij is, zijn ze
gebonden aan deze regels. In deze herziening staat een nieuw artikel
over vreemdelingendetentie:
Artikel 8
1. De lidstaten houden een persoon niet in bewaring om de enkele
reden dat hij om internationale bescherming verzoekt (…).

8 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

2. In de gevallen waarin zulks nodig blijkt en op grond van een
individuele beoordeling van elk geval, mogen de lidstaten een
verzoeker overeenkomstig hun nationale wetgeving op een
bepaalde plaats in bewaring houden wanneer andere, minder
dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast.
Het uitgangspunt in de herziening is dat personen niet in detentie
mogen worden geplaatst om de enkele reden dat ze asiel aanvragen.
Hier mag een lidstaat alleen van afwijken wanneer:
1. detentie noodzakelijk blijkt;
2. hier een individuele beoordeling aan vooraf gaat;
3. m
 inder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden
toegepast.
De vereisten voor het detineren van asielzoekers zijn met de herziene
Opvangrichtlijn een stuk scherper geworden.
4.5 Dublinverordening
De Dublinverordening25 regelt welke lidstaat verantwoordelijk is voor
de behandeling van een asielverzoek. Ook deze verordening wordt
herzien. Nadat de verordening is gepubliceerd, zijn lidstaten hier
direct aan gebonden. Met betrekking tot bewaring staat in het
voorstel van de herziene verordening het volgende:
Artikel 28
Bewaring met het oog op overdracht
1. D e lidstaten houden niemand in bewaring om de enkele reden dat hij
aan de bij deze verordening ingestelde procedure onderworpen is.
2. Wanneer er een significant risico op onderduiken van een persoon
bestaat, mogen de lidstaten de betrokken persoon in bewaring
houden om overdrachtsprocedures overeenkomstig deze verordening veilig te stellen, op basis van een individuele beoordeling en,
enkel voor zover bewaring evenredig is, wanneer andere, minder
dwingende alternatieve maatregelen niet effectief kunnen worden
toegepast.
Het uitgangspunt is dat personen niet in detentie mogen worden
geplaatst om de enkele reden dat er een Dublinclaim op hen is
gelegd. Daarnaast mag volgens dit artikel detentie slechts plaatsvinden wanneer:
1. er een significant risico op onderduiken bestaat;
2. hier een individuele beoordeling aan vooraf gaat;
3. minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden
toegepast.
In hoofdstuk vijf zal blijken dat Dublinclaimanten de grootste groep
vormt binnen de GVA. In Nederland komen Dublinclaimanten die op
Schiphol om asiel vragen, standaard in de GVA terecht. Nederland
voldoet daardoor niet aan de normen van de Dublinverordening.
4.6 Procedurerichtlijn
In de Procedurerichtlijn zijn regels opgenomen over de inrichting van
de asielprocedure in de lidstaten.26 Artikel 35 van deze richtlijn geeft
regels voor de grensprocedures.

De Nederlandse overheid heeft dit artikel echter niet geïmplementeerd.
De overheid is van mening dat Nederland geen grensprocedure kent.
Volgens de overheid is de asielprocedure op AC Schiphol hetzelfde als in
de land-aanmeldcentra. Daarmee kiest de overheid bewust niet voor een
bijzondere procedure aan de grens en kent Nederland geen grensprocedure zoals bedoeld in de procedurerichtlijn.27
VluchtelingenWerk en UNHCR zijn van mening dat zowel de AA als de
GVA op Schiphol wel degelijk als grensprocedures gekwalificeerd
moeten worden. Het gaat in beide gevallen om een procedure aan de
grens waarbij een verzoek om bescherming is ingediend, terwijl de
toegang tot het grondgebied van de lidstaat is geweigerd. Zo wordt een
grensprocedure ook omschreven in artikel 35 van de Procedurerichtlijn.
Indien Nederland wel een grensprocedure kent, zou ze echter ook
moeten voldoen aan de voorwaarden zoals neergelegd in het vierde
lid van artikel 35. Hierin staat dat de maximale termijn voor een
grensprocedure vier weken is, en dat de asielzoeker daarna toegang
tot het grondgebied moet krijgen. Nu de procedure op Schiphol in
2012, inclusief de detentietermijn van de AA van 14 dagen, gemiddeld 53 dagen duurt, zou Nederland niet voldoen aan deze termijn.
Op dit moment wordt er in de EU onderhandeld over een herziening
van de Procedurerichtlijn. De Europese Commissie en de Nederlandse
overheid discussiëren over de vraag of Nederland wel of geen grensprocedure heeft zoals verwoord in de Procedurerichtlijn. Nederland
heeft vooralsnog een voorbehoud gemaakt bij het artikel over de
grensprocedure.28 Dit houdt in dat Nederland dit artikel niet wil
toepassen wanneer het in werking treedt.
4.7 Het Nederlandse beleid ten aanzien van detentie
We hebben naar voren gebracht dat op basis van het
Vluchtelingenverdrag en de UNHCR-richtlijnen detentie niet is
toegestaan tijdens de gehele statusbepaling. Uit jurisprudentie van
het EHRM blijkt dat een detentieduur van zeven dagen als proportioneel wordt gezien.
Uit de Europese regelgeving komt met name het ultimum remediumbeginsel naar voren. Zo vereisen de herziene Opvangrichtlijn en
Dublinverordening dat de beslissing om een persoon te detineren
individueel wordt beoordeeld en dat er eerst wordt gekeken of
andere vormen van toezicht mogelijk zijn.
In het Nederlandse beleid wordt bij de beslissing om een asielzoeker te
detineren, geen individuele beoordeling gemaakt over de noodzaak van
hun detentie. Dit blijkt uit de volgende tekst van de
Vreemdelingencirculaire: (..) ‘De ambtenaar belast met grensbewaking
wijst in dat geval door middel van een beschikking op grond van artikel
6, eerste lid, juncto tweede lid Vw, het AC Schiphol aan als plaats of
ruimte waar de vreemdeling zich dient op te houden. Voor deze aanwijzingen gelden geen andere criteria dan de omstandigheid dat de
toegang is geweigerd.’
Ook wordt de mogelijkheid tot het instellen van minder ingrijpende
maatregelen in Nederland onvoldoende toegepast. Aan de grens
wordt een vreemdeling die niet over de juiste documenten beschikt,

9 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

standaard de toegang geweigerd op grond van de SGC en vervolgens
gedetineerd op grond van artikel 6 Vw. Andere vormen van toezicht,
zoals bijvoorbeeld een meldplicht in het asielzoekerscentrum,
worden voor zover wij weten niet toegepast. Deze mogelijkheid is er
op grond van artikel 56 van de Vreemdelingenwet.
Het ultimum remedium-beginsel wordt vrijwel niet toegepast in het
Nederlandse beleid. Dit terwijl de Raad van State het beginsel wel
toepast op vreemdelingendetentie. Zo heeft de Raad uitgesproken
dat bij de inbewaringstelling van een uitgeprocedeerde asielzoeker
het bewaringsdossier stukken moet bevatten die uitdrukkelijk blijk
geven van een belangenafweging voorafgaande aan de inbewaringstelling29. De uitspraak ziet niet toe op het detineren aan de grens,
maar op het bewaren van vreemdelingen met het oog op uitzetting.
Toch menen wij dat deze uitspraak van belang is omdat de Raad
hierin expliciet zegt dat een concrete belangenafweging moet
worden gemaakt. UNHCR en VluchtelingenWerk zijn van mening dat
het bij grensdetentie niet anders zou moeten zijn.
4.8 Conclusie
De overheid schermt met de SGC en de verplichting tot detentie op
grond van deze verordening, maar de humanitaire clausule maakt
duidelijk dat deze verplichting niet bestaat. Asielzoekers zouden
door deze clausule toegang kunnen krijgen tot het Nederlands
grondgebied en zo hun asielprocedure in een open asielzoekerscentrum kunnen doorlopen.
De consequentie van de toegangsweigering is dat asielzoekers
worden gedetineerd. Veel internationale en Europese bepalingen
stellen heldere regels aan het detineren van asielzoekers. Zo moet
deze vorm van detentie in de wet geregeld zijn (EVRM en
EU-Procedurerichtlijn) en mag detentie alleen kort plaatsvinden ter
vaststelling van de basiselementen van het asielverzoek (UNHCRrichtlijnen). Bovendien mag volgens de herziene Opvangrichtlijn en
de Dublinverordening detentie van asielzoekers alleen plaatsvinden
wanneer daar een individuele beoordeling aan vooraf gaat en alternatieven niet mogelijk blijken.
Aan al deze normen voldoet het Nederlandse beleid niet. Nederland
maakt geen belangenafweging of detentie gerechtvaardigd is en
kijkt niet of er alternatieven mogelijk zijn. Bovendien omzeilt
Nederland de normen in de Procedurerichtlijn omtrent grensdetentie
door te stellen dat het geen grensprocedure heeft.
23 Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus
24 Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de
opvang van asielzoekers in lidstaten
25 Verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en
instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek
dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend
26 Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus
27 Eerste Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 994, E
28 Council of the European Union, Interinstitutional File 2009/0165 (COD), ASILE 4 Codec 50, gedateerd
12 januari 2012 staat in voetnoot 208 dat Nederland een voorbehoud bij dit artikel heeft gemaakt. In
response to NL, Cion confirmed that the regime for border procedures laid down in Article 43 would apply
to the Schiphol centre as it is located at the border. In the Schiphol centre all sorts of applications are
examined and not only applications on their admissibility and applications in accelerated procedure. In
the light of this response, NL requested clarification whether examinations of applications at the Schiphol
centre can only take place when the conditions laid down in Article 31(6) apply and that other examinations are not possible irrespective of the question whether these are done in full respect of Chapter II.
29 ABRvS 22 augustus 2012, 201203503/1/V3.

‘Ik kwam naar Nederland om mijn
leven te redden, maar belandde in
de gevangenis.’
Hamed (27) uit Iran

Hamed verbleef van 11 september 2012 tot 5 maart 2013
in het grenshospitium. Dit interview vond plaats tijdens
zijn verblijf.
“Mijn wens is geen goed leven, geen rijk leven, maar
gewoon één waarin ik ’s avonds weer rustig kan gaan
slapen. In Iran liet ik alles achter, mijn bezit en mijn
familie. Ik kwam naar Nederland om mijn leven te
redden, maar belandde in de gevangenis.
Ik ben christen. In Iran werd mijn zus om die reden
opgepakt. De politie mishandelde haar en nam haar
gevangen, ook naar mij waren ze op zoek. Toen ben ik
gevlucht. Vier jaar lang trok ik van de ene naar de
andere stad, tot ik bericht kreeg dat iemand me kon
helpen om uit Iran te komen. Op het vliegveld kreeg ik
een visum voor Italië en werd ik door de luchthaven
heen geloodst. Voordat ik in het vliegtuig naar
Amsterdam stapte, moest ik al mijn papieren bij hem
inleveren.
Hier in Nederland heeft niemand naar mijn problemen in
Iran geluisterd. Nog voordat ik mijn interview had met
de IND, vonden ze een kopie van mijn visum. ‘We
stoppen de asielprocedure,’ zeiden ze. ‘Je moet naar
Italië.’ Omdat de opvang voor asielzoekers in Italië erg
slecht is, hoopt mijn advocaat dat de IND mijn zaak toch
in behandeling neemt. Die keuze hebben ze. Maar
Nederland weigert en ik wacht nu al een half jaar in
gevangenschap af.

10 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

Drie keer in de week is de gymzaal open en sport ik 45
minuten. Verder doe ik hier helemaal niets. Ik begrijp
niet waarom ze me vasthouden, ik ben toch geen crimineel? Ik begon vol hoop, maar steeds vaker kreeg ik een
‘nee’ te horen. De laatste maanden zie ik alles erg
somber in. Ik zie er tegenop om naar Italië te gaan. In de
krant lees ik hoe miserabel de situatie daar is voor
mensen zoals ik. Ik wil niet op straat slapen. Mijn hoop
om ergens nog asiel te krijgen is inmiddels helemaal
weg. Ik denk er steeds vaker over na om mijn leven te
beëindigen.”
Naschrift: Twee dagen na het interview werd Hamed
uitgezet naar Italië.

5. Cijfers en onderzoeksresultaten
Voor dit onderzoek gebruikten we de gegevens zoals verstrekt door de IND en de cijfers zoals deze
door VluchtelingenWerk in het Aanmeldcentrum en grenshospitium zijn bijgehouden. Deze cijfers
geven gezamenlijk en onderling vergeleken een beeld van de praktijk.
De onderzoeksperiode loopt van 1 januari 2010 tot 31 december 2012. We hebben deze periode
opgesplitst in drie jaar. Om asielzaken per jaar in te kunnen delen, is gewerkt op basis van de
GVA-bepaling. Het moment dat de IND een vreemdeling naar de GVA-procedure verwijst en hij het
grenshospitium instroomt, is bepalend voor het jaar waarin de zaak is ingedeeld. Dit moment is
tevens bepalend voor alle termijnberekeningen.
Hieronder worden de onderzoeksresultaten per tabel toegelicht.
5.1 Totaal aantal GVA-zaken

Totaal aantal GVA-zaken

2010
62

2011
59

2012
50

Deze cijfers laten een daling zien van het aantal asielzoekers dat naar de GVA wordt verwezen. De
procedure wordt dus steeds minder toegepast. Dit is in lijn met de daling van het aantal asielzoekers dat via Schiphol binnenstroomt, zoals in de volgende paragraaf is te zien.

5.2 Totale instroom asielzoekers via Schiphol
De eerste rij van deze tabel vermeldt het aantal van de op Schiphol ingediende asielverzoeken. Het
betreft dus niet alleen personen die op Schiphol geland zijn (artikel 6), maar ook asielverzoeken
van in Nederland aangetroffen illegale vreemdelingen die - in vreemdelingenbewaring - een
asielverzoek indienen (artikel 59). In de tweede rij staat het aantal personen die Nederland per
vliegtuig bereikten en op wie een artikel 6 Vw-maatregel is toegepast.29

Asielverzoeken op Schiphol (artikel 59 + art 6)
Asielverzoeken (artikel 6)

2010
1.903
900

2011
1.146
820

2012
850
620
Foto Goedele Monnens

5.3 Gronden voor GVA-bepaling
Zoals reeds aangegeven in hoofdstuk drie, kunnen asielzoekers om verschillende redenen naar de GVA
worden verwezen. Hieronder is in percentages aangegeven hoeveel asielzoekers op welke grond in de
GVA zijn geplaatst. De gegevens uit 2012 zijn afkomstig van de IND, waarbij is afgerond op tientallen.
Categorieën
Dublinclaimanten
Nader onderzoek
Leeftijdsonderzoek (aantal personen)
Misbruik/fraude (aantal personen)
1F verdenking (aantal personen)

2010
44%
50%
2
2

2011
67%
31%
1

2012
80%
20%
Enkelen
Enkelen

Wanneer de IND vermoedt dat een Dublinclaim kan worden gelegd, wordt de asielzoeker naar de
GVA verwezen. Volgens de vreemdelingencirculaire is een Dublinclaim een gerechtvaardigde grond
voor voortzetting van de vrijheidsontnemende maatregel. Gedurende zijn detentieperiode wordt er
niet inhoudelijk naar zijn asielmotieven gekeken, de asielzoeker wacht enkel op overdracht naar

11 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

Vrijheid is een van de meest elementaire rechten
in ons bestaan.

een ander land. Of de asielzoeker het slachtoffer is van mensenrechtenschendingen en/of getraumatiseerd is, blijft ondertussen in het ongewisse. Uit het rapport van 2011 kwam naar voren dat het
percentage Dublinclaimanten binnen de GVA was gestegen. Deze stijging heeft zich voortgezet tot
zelfs tachtig procent in 2012. Omdat het asielverzoek inhoudelijk niet behandeld wordt, bestaat de
kans dat mensen die in aanmerking komen voor een vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming, nu langere tijd in detentie verblijven. UNHCR en VluchtelingenWerk hebben daarom
meerdere malen bij voormalig minister Leers aangedrongen op het afschaffen van grensdetentie
voor deze groep asielzoekers.30
Als de IND niet in staat is om de identiteit en nationaliteit van de asielzoeker vast te stellen, mag
de asielzoeker voor nader onderzoek in de GVA worden geplaatst. Uit het rapport van 2011 blijkt dat
in 2010 37 procent van de GVA-bepaalden op deze grond is doorverwezen. Dit percentage is
gedaald tot twintig procent in 2012.
Artikel 1F maakt deel uit van de zogenaamde uitsluitingsgronden van het Vluchtelingenverdrag en
is van toepassing op mensen die mogelijk betrokken zijn bij misdaden tegen de menselijkheid.
Deze mensen kunnen evenwel vaak niet worden uitgezet worden omdat artikel 3 EVRM zich tegen
uitzetting verzet: de vermeende daders zouden zelf het slachtoffer van schendingen van de
mensenrechten kunnen worden. Gezien de vergaande consequenties die de uitsluiting voor deze
categorie personen heeft, dient deze verdragsbepaling restrictief te worden toegepast.
In 2011 is er in één geval een 1F-onderzoek opgestart en in 2012 in drie gevallen. De duur van de
detentie van deze personen verschilt: in twee gevallen is redelijk snel overgegaan tot overplaatsing naar een open asielzoekerscentrum (na respectievelijk 11 en 28 dagen). In een ander geval
heeft de persoon 178 dagen in de GVA doorgebracht en is vervolgens overgeplaatst naar een
vrijheidsbeperkende locatie. Van één van de personen die in december 2012 in de GVA is geplaatst
is verder (nog) niets bekend.
Leeftijdsonderzoek kan plaatsvinden wanneer wordt getwijfeld aan de beweerde minderjarigheid
van de asielzoeker. Gelukkig komt het de laatste jaren steeds minder voor dat asielzoekers op deze
grond naar de GVA worden verwezen.
Van misbruik van de asielprocedure of fraude is volgens de IND onder andere sprake als de asielzoeker onjuiste informatie heeft verstrekt over zijn identiteit, nationaliteit of reisroute, als hij valse
identiteits- of reisdocumenten heeft overgelegd of als hij zich van zijn reisdocument heeft ontdaan.
In 2012 zijn volgens de IND enkele personen om één van bovenstaande redenen in de GVA geplaatst.

5.4 Gemiddelde detentieduur GVA (in dagen)
Gemiddelde duur totale detentie
Langste duur detentie

2010
96
378

2011
61
62

2012
44*
178

* Telling IND: 39 dagen. Telling VluchtelingenWerk 44 dagen

In het vorige rapport zagen we dat de gemiddelde detentieduur daalt. Die daling zet zich door.
Volgens een berekening van de IND betrof de gemiddelde duur van de GVA 39 dagen in 2012. De
gemiddelde duur is berekend vanaf de datum dat de GVA-beslissing is genomen tot aan de datum
van het vertrek naar de betreffende Dublin-staat, het land van herkomst en/of de opheffing van de
maatregel ex artikel 6 Vw. Volgens de cijfers van de IND blijft het gemiddelde onder de zes weken
termijn, zoals genoemd in de Vreemdelingencirculaire. Volgens onze eigen berekening komt de
gemiddelde duur met 44 dagen net boven de zes weken termijn uit. Deze discrepantie is mogelijk
ontstaan door een verschillende wijze van informatieverwerking.
Hoewel de gemiddelde detentieduur de afgelopen jaren fors is gedaald, zijn er desalniettemin
uitschieters bij van 162 en 178 dagen. Ook Jamal, zie pagina 14, zat in 2012 bijna een half jaar vast
op een Dublinclaim.
12 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

Foto Goedele Monnens

Dergelijke termijnoverschrijdingen zijn onacceptabel. Het gaat om mensen die om bescherming
vragen en geen strafbaar feit hebben gepleegd. Daarnaast is de GVA bedoeld om binnen zes weken
uitsluitsel te geven over de asielaanvraag.

5.5 Gegevens uitstroom GVA
Tot slot hebben we gegevens verzameld over de wijze waarop de GVA wordt beëindigd. Dit kan op
verschillende manieren. De asielzoeker kan naar een open centrum worden uitgeplaatst om de
verdere behandeling van zijn asielaanvraag af te wachten. Hij kan ook worden uitgezet, bijvoorbeeld naar het land van herkomst. Wanneer uitzetting niet mogelijk is, kan de asielzoeker op straat
worden gezet. De detentie wordt dan opgeheven omdat hij geen recht meer heeft op opvang.

Uitgeplaatst naar een open centrum
Uitzettingen (inclusief Dublin)
Mensen die op straat werden gezet

2010
74%
20%
6%

2011
60%
40%
0%

2012*
60%
31%
2%

*D
 e percentages van 2012 komen opgeteld niet op 100 procent uit omdat een aantal personen op het moment
van schrijven nog niet is uitgestroomd.

Dit overzicht laat zien dat een groot deel van de GVA-bepaalden alsnog doorstroomt naar een open
asielzoekerscentrum: 60 procent van de asielzoekers werd de laatste jaren vanuit detentie in een
asielzoekerscentrum geplaatst. Daarnaast zien we dat het aantal succesvolle uitzettingen laag is:
31 procent. Het aantal mensen dat op straat wordt gezet is heel laag, en zelfs nul in 2011.
Van de 50 personen die in de GVA werden geplaatst - volgens de cijfers die wij van de IND
ontvingen – kregen 24 personen geen beschikking binnen deze procedure. Dat is bijna de helft.
Dat is een hoog percentage daar de GVA-bepaling is gebaseerd op de verwachting van de IND om
binnen zes weken tot een beslissing te komen. Van deze 24 personen werden 19 personen alsnog
overgeplaatst naar een asielzoekerscentrum. De vraag rijst waarom deze personen überhaupt in de
GVA zijn geplaatst, wanneer hun asielprocedure nog niet is afgerond als ze worden uitgeplaatst.

5.6 Conclusie
Uit de cijfers blijkt dat de GVA minder vaak wordt toegepast en dat de duur van de detentie ook
steeds korter wordt. Die ontwikkeling vinden UNHCR en VluchtelingenWerk positief. Wij vinden het
echter zorgelijk dat zowel in 2011 als in 2012 de grootste groep in de GVA bestond uit Dublinclaimanten. Doordat het asielverzoek van Dublinclaimanten inhoudelijk niet wordt behandeld,
blijft onbekend wat deze mensen hebben meegemaakt in het land van herkomst: de kans bestaat
dat mensen die recht hebben op internationale bescherming in detentie verblijven.
Ondanks dat de duur van de GVA steeds korter wordt, zijn er ook forse termijnoverschrijdingen
waarbij mensen langer dan een half jaar in detentie verblijven. Dergelijke overschrijdingen zijn
onacceptabel. Het betreft mensen die, in de meeste gevallen, niets misdaan hebben.
Naast het feit dat zestig procent van alle GVA-bepaalden in 2012 alsnog naar een asielzoekerscentrum werd uitgeplaatst, kreeg bijna de helft geen beschikking binnen de GVA. Dat is
opmerkelijk omdat de GVA-bepaling gebaseerd is op de verwachting van de IND om binnen zes
weken tot een beslissing te komen.
UNHCR en VluchtelingenWerk zien, naast ons humanitaire standpunt, geen reden om de
GVA-procedure nog langer te handhaven, wanneer het beoogde doel van de GVA vaak niet wordt
behaald.
29 De cijfers omtrent artikel 6 instroom komen uit de Rapportage vreemdelingenketen van 2010, 2011 en 2012 en de beantwoording van
Kamervragen van de PvdA. De cijfers m.b.t het totaal aantal asielverzoeken op Schiphol komen van VluchtelingenWerk.
30 Zie brief UNCHR en VluchtelingenWerk Nederland van 6 oktober 2011 en de brief van VluchtelingenWerk Nederland van 21 februari 2012

13 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

Asielzoekers zouden niet opgesloten moeten worden.

‘In het detentiecentrum hoefde ik
niet eens mijn verhaal te vertellen.
Ik zou een Dublinclaimant zijn en
moest terug naar Engeland.’
Jamal (23) uit Somalië

Jamal verbleef van 29 juni tot 13 december 2012 in het
grenshospitium.

dienst daar anders over, die wilde me in eerste instantie
niet terugnemen.

“Toen mijn advocaat vertelde dat ik naar een asielzoekerscentrum mocht, voelde ik niets. Geen vreugde, geen
opwinding. Ik had een half jaar gevangen gezeten en
niets kon me meer schelen. Je leest weleens dat vrijheid
het hoogste goed is. Die uitdrukking begreep ik nooit zo
goed, totdat ik het zelf meemaakte.

Ondertussen zat ik daar maar. Er zijn geen woorden die
kunnen beschrijven wat die plek met je doet. De dagen
duren ontzettend lang en niemand weet wanneer hij
vrijgelaten wordt. Die onzekerheid maakte me gek; het
is zo stressvol en frustrerend.

Ik was vier jaar oud toen mijn familie in Somalië uit
elkaar viel. Zij waren zakenmensen en daarom een
doelwit in de burgeroorlog. Mijn oom werd voor mijn
ogen doodgeschoten, daarna moest iedereen
halsoverkop vluchten. Ik schuilde bij een oom en bleef
bij hem tot ik vijftien jaar was. Daarna vertrok ik naar
Engeland waar mijn moeder al enkele jaren een
verblijfsvergunning had. Helaas kreeg ik die niet en
mocht ik daar blijven tot ik meerderjarig was. Daarna
ging het snel bergafwaarts met mijn leven. Zonder
vergunning kon ik de universiteit en een baan wel
vergeten. Omdat mijn moeder streng religieus is, raakte
ik steeds meer in conflict met haar; het is moeilijk om
tussen twee culturen op te groeien. Uiteindelijk
belandde ik op straat. Mijn advocaat adviseerde me om
asiel te vragen in een ander land. Ik regelde een vals
paspoort en vloog naar luchthaven Eindhoven.
In het detentiecentrum hoefde ik niet eens mijn verhaal
te vertellen. Ik zou een Dublinclaimant zijn en moest
terug naar Engeland. Toch dacht de Engelse immigratie-

14 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

Toen ik aankwam in het detentiecentrum heb ik om een
psychiater gevraagd. Ik slik antidepressiva en was in
Engeland al jaren onder behandeling. Het duurde drie
maanden voordat ik iemand zag, dat vond ik heel erg.
Overdag hield ik de schijn op, maar ‘s avonds, als mijn
cel op slot werd gedraaid, begon ik te piekeren. Die
gedachten gingen hele nachten door.
Na zes maanden werd ik vrijgelaten en ging ik alsnog
naar een asielzoekerscentrum. Daar zit ik nu nog steeds.
Ik ontmoet hier veel mensen die ook Dublinclaimanten
zijn. Toch hebben zij niet een half jaar in de gevangenis
gezeten, dat vind ik erg oneerlijk.”
Naschrift: Inmiddels heeft Jamal te horen gekregen dat
hij Nederland moet verlaten. Hij heeft in Engeland geen
toekomst en weet niet waar hij naartoe moet gaan.
Jamal probeert tijdelijk werk te vinden zodat hij kan
sparen voor een reis naar een ander Europees land.

6. Politieke ontwikkelingen
Grensdetentie is een van de speerpunten van VluchtelingenWerk en
het onderwerp van een campagne in 2013. Deze koers heeft geleid tot
recent gestelde Kamervragen. Ook in 2011 kreeg grensdetentie
aandacht, nadat ons vorige rapport over de GVA uitkwam. In dit
hoofdstuk inventariseren we de politieke ontwikkelingen in de
afgelopen jaren.
6.1 Kamervragen naar aanleiding van rapport 2011
Nadat ons vorige rapport in januari 2011 uitkwam, zijn er door
GroenLinks schriftelijke vragen gesteld aan voormalig minister Leers.31
Vlak daarna vond er een algemeen overleg plaats waarin de minister
door verschillende partijen werd aangesproken op een aantal conclusies uit het rapport.32 De minister gaf aan dat al hun vragen zouden
worden beantwoord in de antwoorden op de vragen van GroenLinks.
GroenLinks vroeg onder andere of de minister bereid is om alternatieven voor de GVA in te zetten. De partij vroeg ook of de minister de
mening deelt dat er sprake is van een ongelijke situatie, nu asielzoekers die over land reizen in een open centrum terecht komen, en
asielzoekers die via de lucht reizen in de GVA belanden. In zijn
antwoord herhaalde de minister zijn standpunt dat hij op grond van
de SGC verplicht is om illegale immigratie tegen te gaan en dat de
achtergrond van grensdetentie, namelijk de toegangsweigering, zich
niet voor alternatieven leent.
In de beantwoording van de Kamervragen zegde de minister toe om
cijfers over de GVA te verstrekken. Deze cijfers gaf hij in een brief
over het terugkeerbeleid:33 in de periode van 1 januari tot 17 mei 2011
werden in totaal twintig GVA-beslissingen genomen. In bijna
driekwart van deze beslissingen betrof het Dublinclaimanten.
Volgens de minister bevestigen deze cijfers dat er beperkt gebruik
wordt gemaakt van de GVA. In reactie op deze cijfers stuurden wij een
brief naar de Tweede Kamer waarin we aangaven het zorgelijk te
vinden dat het overgrote deel van de GVA-bepaalden uit
Dublinclaimanten bestaat. Tijdens hun procedure wordt immers niet
inhoudelijk naar de asielmotieven gekeken.34 Of de asielzoeker in het
land van herkomst het slachtoffer werd van misdaden en mogelijk
kampt met trauma’s, blijft tijdens zijn detentie in het ongewisse. In
de brief benadrukten we nogmaals het belang van alternatieven voor
detentie.

Daarnaast schrijft de minister in diezelfde brief dat juist vreemdelingen met een minder kansrijk asielrelaas langere tijd aan de grens
gedetineerd blijven. Als voorbeeld noemt hij vreemdelingen waarbij
mogelijke misdaden tegen de menselijkheid een rol spelen, zoals
beschreven in artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag.
VluchtelingenWerk en UNHCR merken op dat er maar zeer weinig
vreemdelingen op basis van 1F in de GVA worden geplaatst en dat
deze personen vaak ook weer snel worden uitgeplaatst. Wij delen
deze veronderstelling van de minister derhalve niet.
In een ander algemeen overleg heeft D66 aangedrongen op de
afschaffing van de GVA, met name voor Dublinclaimanten.36 De
minister gaf toen aan dat het overplaatsen van Dublinclaimanten
naar een open asielzoekerscentrum niet mogelijk is, omdat
Nederland dan automatisch ook de asielaanvraag zou moeten behandelen. Dublinclaimanten zouden volgens de minister dan niet meer
kunnen worden teruggestuurd naar het Europese land waar zij als
eerste binnen kwamen.
VluchtelingenWerk en UNHCR kunnen zich niet in deze redenering
vinden. Wanneer Dublinclaimanten zouden worden toegelaten tot het
Nederlandse grondgebied, betekent het niet dat de claim vervalt. Het
claimen is namelijk niet verbonden aan toegangsweigering.
Asielzoekers kunnen dus nog steeds worden geclaimd, ook wanneer
ze hun overdracht in een open asielzoekerscentrum afwachten.
6.2 Campagne VluchtelingenWerk
Eind december 2012 gaf VluchtelingenWerk Nederland de aftrap voor
een campagne rond de afschaffing van grensdetentie. Deze
campagne richt zich niet alleen op de asielzoekers die in de GVA
terechtkomen, maar op alle personen die op Schiphol hun asielaanvraag indienen. Tenslotte doorlopen zij allemaal hun procedure in

In een latere brief schreef de minister dat er een reële kans bestaat
dat de desbetreffende vreemdelingen zich aan het toezicht
onttrekken wanneer hen feitelijk toegang zou worden verleend om
een asielaanvraag in te dienen.35 Wij vragen ons af waarom de
minister van mening is dat een vreemdeling die om asiel vraagt zou
willen onderduiken. De vreemdeling is hier juist om bescherming te
vragen van de Nederlandse overheid. Asielzoekers die over land
aankomen en in een open centrum worden geplaatst, duiken over het
algemeen ook niet onder en wachten de uitkomst van hun asielverzoek in vrijheid af.
Advertentie die VluchtelingenWerk eind 2012 plaatste in Trouw en de Telegraaf.

15 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

detentie, en wordt alleen een deel in de GVA geplaatst wanneer de
IND langer de tijd nodig heeft om te beslissen. Het gaat jaarlijks om
ongeveer vijfhonderd tot duizend asielzoekers. De campagne valt
samen met het pas geopende Justitieel Complex op Schiphol. Eind
december 2012 heeft VluchtelingenWerk de staatssecretaris
opgeroepen om als goed voornemen voor 2013 grensdetentie af te
schaffen.37
De PvdA heeft naar aanleiding van deze oproep schriftelijke vragen
gesteld.38 De partij vraagt onder andere naar de legitimiteit van de
GVA, naar het aantal asielzoekers dat in 2012 in grensdetentie is
geplaatst en naar de redenen voor het plaatsen in de GVA. De staatssecretaris gaf hierop het antwoord dat uit de SGC de verplichting
volgt om al het nodige te doen om te voorkomen dat vreemdelingen
aan wie de toegang is geweigerd, alsnog toegang tot het
Schengengebied krijgen.39 Ook geeft hij cijfers van het aantal
personen dat in grensdetentie is gezet, het aantal GVA-bepaalden en
de gemiddelde duur van de detentie. Deze cijfers zijn verwerkt in dit
rapport.
Naast de Kamervragen heeft de staatssecretaris een reactie gegeven
op onze brief40 en tegelijkertijd een factsheet op de website van de
overheid geplaatst. Hierin geeft de staatssecretaris dezelfde
argumenten over de SGC, zoals in de vorige alinea al beschreven staan.
Andere organisaties, zoals Amnesty International, hebben de
afgelopen jaren aangedrongen op alternatieven voor vreemdelingendetentie.41 Bij vreemdelingendetentie gaat het niet over grensdetentie, maar over detentie van uitgeprocedeerde asielzoekers in
Foto Goedele Monnens

Binnen het strafrecht is detentie de zwaarste sanctie die kan worden toegepast.

16 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

afwachting van uitzetting naar hun land van herkomst. Volgens
Amnesty International worden alternatieven nauwelijks gebruikt, ook
niet voor personen die bijzonder kwetsbaar zijn. Voormalig minister
Leers had aangekondigd om met kleinschalige pilots een beperkt
aantal alternatieven te onderzoeken. VluchtelingenWerk en UNHCR
zijn van mening dat wanneer alternatieven voor detentie voor
bepaalde groepen mogelijk zijn, dit zeker ook zou moeten gelden
voor asielzoekers. Helaas wordt grensdetentie niet meegenomen in
de pilots.
6.3 Conclusie
Hoewel politieke partijen wel aandacht hebben gegeven aan de GVA
naar aanleiding van ons eerdere rapport en de campagne, houden de
bewindspersonen vast aan het standpunt dat de SGC hen verplicht tot
het weigeren van de toegang aan asielzoekers aan de grens. Helaas
zijn zij tot op heden niet bereid geweest tot afschaffing van grensdetentie over te gaan, dan wel te kijken naar alternatieven. UNHCR
en VluchtelingenWerk hopen dat dit nieuwe rapport en de campagne
hier verandering in brengt.

31 Aanhangsel Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, nr. 1933
32 Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 19637, nr. 1396
33 Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 19637, nr. 1436
34 Brief UNHCR en VluchtelingenWerk Nederland van 6 oktober 2011
35 Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 19 637, nr. 1483
37 Brief VluchtelingenWerk Nederland, 27 december 2012
38 Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, kenmerk 2013Z00161
39 Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, Aanhangsel 1357
40 Brief van Staatssecretaris Teeven van 17 januari 2013
41 http://www.amnesty.nl/nieuwsportaal/nieuws/detentie-vreemdelingen-in-nederland-moet-en-kan-anders

7. Conclusies en aanbevelingen
Op basis van alle bevindingen uit de eerdere hoofdstukken, komen
UNHCR en VluchtelingenWerk tot de volgende conclusies en aanbevelingen:

kreeg bijna de helft geen beschikking binnen hun GVA-bepaling. Dat
is opmerkelijk omdat de GVA-bepaling gebaseerd is op de verwachting van de IND om binnen zes weken tot een beslissing te komen.

7.1 Conclusies
‘Vrijheid’ is een van de meest elementaire rechten in ons bestaan.
Wanneer wordt gekozen voor detentie, mag die persoon niet verder
in zijn vrijheid worden beperkt dan strikt noodzakelijk.42 Binnen het
strafrecht is detentie zelfs de zwaarste sanctie die kan worden
toegepast. Het is daarom vreemd dat Nederland deze maatregel
standaard toepast op asielzoekers die via Schiphol aankomen: dit zijn
kwetsbare mensen die niets misdaan hebben en mogelijk het slachtoffer zijn van mensenrechtenschendingen.

Hieruit concluderen UNHCR en VluchtelingenWerk dat er geen
humanitaire, juridische noch praktische legitimiteit is om de GVA nog
langer in stand te houden.

Uit de persoonlijke verhalen in dit rapport, blijkt dat deze asielzoekers hebben geleden onder hun detentie en vaak kampten met
gezondheidsproblemen als slapeloosheid en depressies. Deze
mensen voelden zich gecriminaliseerd.
De overheid baseert zich op de Schengengrenscode, maar in dit
onderzoek laten we zien dat dit argument geen stand houdt. Het
standaard detineren van asielzoekers gaat zelfs tegen internationale
regelgeving in. Daaruit blijkt dat detentie zo veel mogelijk moet
worden voorkomen. Een asielzoeker mag slechts worden gedetineerd
op basis van een individuele beoordeling en als andere minder
ingrijpende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast.
UNHCR en VluchtelingenWerk zijn daarom van mening dat asielzoekers die via Schiphol binnenkomen, moeten worden toegelaten
tot het Nederlandse grondgebied. Zij kunnen dan, net als asielzoekers die over land naar Nederland reizen, in een open asielzoekerscentrum hun asielprocedure doorlopen.
Uit ons onderzoek blijkt dat de GVA minder vaak wordt toegepast en
dat ook de duur van de detentie steeds korter wordt. Dat is een
positieve ontwikkeling. Ondanks dat de duur van de GVA korter
wordt, zijn er ook forse termijnoverschrijdingen waarbij mensen
langer dan een half jaar in detentie verblijven. Dergelijke overschrijdingen vinden wij onacceptabel. Het betreft mensen die, in de
meeste gevallen, niets misdaan hebben.
De grootste groep asielzoekers binnen de GVA, bestaat uit
Dublinclaimanten. UNHCR en VluchtelingenWerk vinden dit zorgelijk.
Doordat het asielverzoek van Dublinclaimanten binnen de GVA
inhoudelijk niet wordt behandeld, blijft onbekend wat deze mensen
hebben meegemaakt in het land van herkomst. De kans is groot dat
mensen nu langere tijd worden opgesloten, terwijl ze wel recht
hebben op internationale bescherming.
Verder merken we op dat zestig procent van alle GVA-bepaalden in
2012, alsnog naar een asielzoekerscentrum werd uitgeplaatst. Ook

17 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

7.2 Aanbevelingen
Op basis van al onze conclusies, stellen wij dat:
1. De huidige GVA-procedure moet worden afgeschaft.
2. Indien niet tot afschaffing van de GVA wordt besloten, dient bij
detentie een individuele belangenafweging plaats te vinden.
Detentie moet niet het uitgangspunt zijn en in iedere individuele
zaak moeten eerst alternatieven voor detentie overwogen worden.
3. Daarnaast doen UNHCR en VluchtelingenWerk op basis van onze
studie de aanbeveling de gronden die de GVA rechtvaardigen te
beperken tot gevallen waarin evident sprake is van een 1F-casus,
bijvoorbeeld in het geval waarin een internationaal tribunaal een
opsporingsbevel heeft uitgevaardigd.
42 Artikel 15 lid 4 Grondwet: Hij aan wie rechtmatig zijn vrijheid is ontnomen, kan worden beperkt in de
uitoefening van grondrechten voor zover deze zich niet met de vrijheidsontneming verdraagt.

Executive summary
The Extended Closed Border Procedure in the Netherlands: a survey by
UNHCR and the Dutch Council for Refugees
Report on the Extended Closed Border Procedure for asylum-seekers
in the Netherlands (2010–2012)
This study focuses on the legitimacy of the Extended Closed Border
Procedure and its implementation.
In the Netherlands the claims of persons seeking international
protection and arriving at the border without fulfilling the necessary
visa requirements are assessed under the normal procedure lasting
8 days (preceded by a rest and preparation period of 6 days). During
this procedure the asylum seekers are detained. The procedure at the
border permits the extension of the applicant’s detention to at least
six weeks, plus, in case of an appeal against the decision, the time
the court needs to review the case.
According to the authorities the aim of this procedure is twofold:
firstly, it serves border control objectives and, secondly, the procedure is intended to facilitate successful deportation.
UNHCR and the Dutch Council for Refugees underline (referring to
UNHCR’s Detention Guidelines 2012) that in the context of the
detention of asylum-seekers three purposes exist for which detention may be necessary in an individual case, and which are generally
in line with international law, namely public order, public health or
national security. Public order might be a reason to detain if there
are strong grounds for believing that the specific asylum-seeker is
likely to abscond or otherwise is likely to refuse to cooperate with
the authorities. Public health may be a legitimate basis for a period
of confinement, provided it is justified in the individual case.
Detention might also be necessary and proportionate if a person
presents a threat to national security (see Detention Guideline 4.1
http://www.unhcr.org/refworld/detention.html). But UNHCR and the
Dutch Council for Refugees stress that detention is an exceptional
measure and can only be justified for a legitimate purpose.
The main argument used by the Dutch Government for maintaining
the Extended Closed Border Procedure is to be found in the 2006
Regulation on the Schengen Border Code.
According to the authorities, the Schengen Border Code obliges the
Netherlands to refuse access to the territory to asylum-seekers and
to detain them, if they do not fulfil the necessary visa requirements.
The Dutch Council for Refugees and UNHCR consider that the
Schengen Border Code does not oblige states to deny asylumseekers access to the territory in these circumstances. Both organizations refer to Article 5, para. 4 of the Code which permits states to

18 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

provide access on humanitarian grounds. UNHCR and the Dutch
Council for Refugees also stress developments in European legislation by referring to recast proposals of a number of EU Directives
which make clear that detention is to be used as a last resort.
UNHCR and the Dutch Council for Refugees note that according to
the European Commission the Extended Closed Border Procedure
should be considered as a border procedure, whilst the Dutch authorities define it as a procedure at the border. The significance of this
determination relates to the applicability of Article 35 of the Asylum
Procedures Directive which sets out applicable basic principles and
guarantees. It states that when a decision has not been taken within
four weeks an applicant should be granted access to the territory
and his or her claim be assessed under the regular procedure.
Following the European Commission’s determination of the procedure, the starting point should be that detention may not last longer
than four weeks.
In 2007 and 2011 the Dutch Council for Refugees and UNHCR
published reports on the Extended Closed Border Procedure. The
2011 research resulted in several recommendations which were
directed at politicians, policy makers and at the executive body
responsible for the implementation of the procedure. Both organizations argued for the abolition the Extended Closed Border Procedure.
If this procedure is to be maintained, the Dutch Council for Refugees
and UNHCR urged that the existing grounds need to be revised. Only
in very specifically defined exceptional cases (national security)
should it be possible for a referral of an asylum-seeker to this
procedure to take place, taking into account that public order and
public health may be reasons for detention in the first phase of the
border procedure.
Two years after the research, however, no signs of an implementation of these recommendations have been noted.
Research results 2010-2012
The period of the research covers the three calendar years: 2010,
2011 and 2012.
In 2010, 62 cases were referred to the Extended Closed Border
Procedure, this figure falling in 2011 to 59 cases and 50 cases in
2012. This reflects a similar decrease in the number of first asylum
applications at Schiphol airport over this period: in 2010, 900 first
asylum applications were recorded, in 2011 there were 820, and in
2012 there were 620 applications.
In the period covered by this survey figures provided by the Dutch
Immigration Service indicate that the six-week period was on
average not exceeded and that generally the period of detention was

Foto Goedele Monnens

Asielzoekers zijn kwetsbare mensen die niets misdaan hebben en zouden daarom niet opgesloten moeten worden.

19 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

39 days. By contrast, the Dutch Council for Refugees and UNHCR
counted 44 days on average. It might be that counting differs
because of inclusion or exclusion of the day of arrival and the day of
leaving the detention facility. In a few cases though persons have
been detained for a longer period of time, in one case we noted a
detention period of 178 days or more than 25 weeks. The case
concerned a person with regard to whom Article 1F of the Refugee
Convention was considered to be possibly applicable.
In recent years, the number of people referred to the Extended
Closed Border procedure has decreased significantly and now
concerns approximately 50 persons annually. Most of them are
persons who are claimed under the Dublin Regulation, meaning
another EU country is considered to be responsible for the examination of the asylum claim.
In practice, after a certain period of stay in detention, approximately
60% of those concerned are transferred to open asylum-seeker
centres in the Netherlands.
Conclusion
The relevant international and EU standards illustrate that there is no
obligation to detain aliens at the border. It was also concluded that
no reflection on alternatives to detention, taking into account the
circumstances and interests of the individual, takes place at the
border.

Recommendations
The current Extended Closed Border Procedure should be abolished.
When detention of an asylum-seeker at the border is considered, an
individual determination needs to take place, weighing the grounds
for detention against the circumstances of the individual. The necessity and proportionality tests further require an assessment of
whether there were less restrictive or coercive measures that could
have been applied to the individual concerned and which would be
effective in the individual case. To guard against arbitrariness, any
detention needs to be necessary in the individual case, reasonable in
all the circumstances and proportionate to a legitimate purpose.
Failure to consider less coercive or intrusive means could also render
detention arbitrary.
If it is decided that the Extended Closed Border Procedure should
remain in place, UNHCR and the Dutch Council for Refugees recommend, on the basis of this and previous studies, that its use be
limited to cases where Article 1F of the 1951 Convention relating to
the Status of Refugees is manifestly applicable, for example when an
international tribunal has ordered an arrest warrant.

Foto Maarten Noordijk

UNHCR en VluchtelingenWerk vinden dat asielzoekers die via Schiphol in ons land aankomen, in een open centrum geplaatst zouden moeten worden.

20 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

Lijst met afkortingen
AA
AC
EHRM
EVRM
GVA
IND
UNHCR
VA
Vw
SGC

Algemene Asielprocedure
Aanmeldcentrum
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Gesloten Verlengde Asielprocedure
Immigratie- en Naturalisatiedienst
Vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties
Verlengde Asielprocedure
Vreemdelingenwet 2000
Schengengrenscode

Colofon
Dit rapport is een uitgave van UNHCR Nederland en VluchtelingenWerk Nederland
Tekst: Lenny Reesink en René Bruin
Redactie en interviews: Annemieke van der Pol
Eindredactie: Onno Yska
Foto voorpagina: iStock
Ontwerp: Tangerine Design
Opmaak: Megavolt
Druk: Aranea Grafimedia
© april 2013

21 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012

De meeste asielzoekers die Nederland bereiken, zijn over land
gereisd. Zij vragen om bescherming en komen in een open
asielzoekerscentrum terecht. Een kleinere groep komt hier via
de zogeheten buitengrenzen aan: de luchthavens. Zij worden
gedurende hun asielprocedure opgesloten in een detentiecentrum.
VluchtelingenWerk Nederland en UNHCR pleiten al jaren voor het
afschaffen van de Gesloten Verlengde Asielprocedure, waarin
onschuldige mensen in de gevangenis belanden.

VluchtelingenWerk Nederland
Postbus 2894
1000 CW Amsterdam
info@vluchtelingenwerk.nl
www.vluchtelingenwerk.nl

UNHCR Nederland
Postbus 18815
2502 EV Den Haag
NETTH@unhcr.org
www.unhcr.nl

22 | Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010-2012