Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

29 911

Bestrijding georganiseerde criminaliteit

Nr. 25

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 maart 2009
Inleiding
Hierbij bied ik u het onderzoeksrapport «Preventieve doorlichting van de
taxibranche» aan.1
In het kader van het Programma Versterking Aanpak Georganiseerde
Misdaad is in opdracht van het Ministerie van Justitie een preventieve
doorlichting van de taxibranche uitgevoerd. Dit onderzoek maakt deel uit
van een serie doorlichtingen waarbij eerder onder andere al de cannabisbranche en de goede doelen sector onder de loep zijn genomen. Het doel
van deze preventieve doorlichtingen is het in kaart brengen van risico’s en
kwetsbaarheden van bepaalde branches, sectoren of bedrijfstakken voor
georganiseerde criminaliteit. Het inzichtelijk maken van kwetsbaarheden
kan aanknopingspunten bieden voor het ontwikkelen van beleid gericht
op het voorkomen en terugdringen van de invloed van criminele organisaties op een branche. In deze brief vat ik de belangrijkste bevindingen uit
het rapport samen en geef daarop een beleidsreactie.
Beleid
In de periode 2000–2002 heeft de in die tijd geïmplementeerde liberalisering de taxibranche in hoge mate veranderd. Met de bedoeling om tegelijkertijd de tarieven te laten dalen en de kwaliteit van het vervoer een
impuls te geven, heeft destijds een sterke deregulering van de branche
plaatsgevonden. Enkele jaren na de invoering werd echter duidelijk dat
die deregulering niet in alle opzichten bracht wat ermee werd beoogd. De
ritprijzen daalden niet, het aantal klachten nam toe en zowel in de grote
steden als daarbuiten bleken vraag en aanbod nog niet goed op elkaar
aan te sluiten. Uit een aantal onderzoeken en publicaties in de media
komen bovendien signalen die duiden op de aanwezigheid van criminaliteit in deze sector. Die signalen worden in het voorliggende rapport voor
een deel bevestigd.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

KST129307
0809tkkst29911-25
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 911, nr. 25

1

Criminaliteitsbeeld
De door het onderzoeksbureau EIM uitgevoerde doorlichting levert een
beeld op van een branche waarin bepaalde vormen van criminaliteit in
delen van de branche (met name in die van de straattaxi’s) relatief vaak
voorkomen. De uitkomsten van deze doorlichting leveren echter geen
aanwijzingen op van grootschalige inmenging van georganiseerde criminaliteit. De teruglopende inkomsten, de afnemende sociale controle en de
verharding van de concurrentie leveren niettemin kwetsbaarheden ten
aanzien van zwaardere en georganiseerde vormen van criminaliteit op.
Voor deze doorlichting is van alle als taxichauffeur geregistreerde
personen de justitiële documentatie van de 10 jaren voorafgaande aan de
doorlichting opgevraagd. Uit het onderzoek komt naar voren dat binnen
deze branche een aantal specifieke delicten relatief vaak voorkomt. Hieronder valt bijvoorbeeld het rijden zonder chauffeurspas, het verpachten
van vergunningen en het frauderen met taxameters. Van de 48 860
personen die op 1 april 2007 bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat als
taxichauffeur geregistreerd stonden, blijken 6 726 (14% van alle geregistreerde chauffeurs) in de 10 jaren voorafgaande aan de doorlichting
onherroepelijk te zijn veroordeeld door de rechter. Het gaat daarbij om
zaken die vanwege de ernst van de overtreding niet konden worden afgedaan met een transactie. De groep is dus nog groter wanneer boetes en
OM-afdoeningen worden meegeteld.
Met respectievelijk 2004 en 1866 veroordelingen zijn rijden onder invloed
en rijden zonder WA verzekering de meest voorkomende overtredingen in
de afgelopen 10 jaren. Een kleiner aantal heeft zich in die periode schuldig
gemaakt aan zwaardere delicten. Overigens kan niet worden vastgesteld
of chauffeurs met een strafrechtelijk verleden vooral zijn te vinden in een
straattaxi of in het contractvervoer.
De feiten die door de chauffeurs zijn begaan, verschillen dus in aard en
ernst. Naast min of meer «beroepsgerelateerde» overtredingen van de
Wegenverkeerswet, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen
en de Wet op de motorrijtuigenbelasting, zijn diefstal, mishandeling en
bedreiging de meest voorkomende delicten.
Aanbevelingen rapport
Uit het rapport blijkt dat de criminaliteit in de taxibranche zich concentreert rond een kleine groep chauffeurs. Het zijn chauffeurs die criminaliteit plegen of stelselmatig de normen veronachtzamen door bijvoorbeeld
te rijden onder invloed of te rijden zonder WA-verzekering. Dit vraagt om
maatregelen die specifiek gericht zijn op de meest kwetsbare plekken van
de branche in plaats van meer algemeen geldende regels. Het rapport
bevat drie specifieke aanbevelingen die de branche weerbaarder kunnen
maken. Die aanbevelingen zal ik hieronder toelichten. De eerste twee
bevinden zich op het terrein van het ministerie van Verkeer en Waterstaat
en zijn reeds in juni 2008 opgepakt in het kader van de Taxivisie, de
toekomstvisie voor de taxi van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat uit 2008. Het afgeven van verklaringen omtrent gedrag valt onder
mijn bereik, daarom zal ik daar inhoudelijk op ingaan.

1. Meer bevoegdheden voor de gemeenten
Door de deregulering en de centralisatie van het taxibeleid zijn gemeenten
bevoegdheden kwijtgeraakt. Dit staat, aldus het rapport, een effectieve
aanpak van lokale problemen in de weg. Meer bevoegdheden en verantwoordelijkheden ten aanzien van standplaatsen en vergunningseisen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 911, nr. 25

2

zouden gemeenten beter in staat stellen om specifieke kwetsbaarheden
aan te pakken. Vooral grote gemeenten lijken behoefte te hebben aan
meer ruimte voor een gemeentelijke aanpak.

2. Een betere klachtenregeling
Uit het rapport komt verder naar voren dat de werking van het marktmechanisme in de taxibranche ondersteuning verdient. Door branchespecifieke kenmerken lijkt de concurrentie in deze markt niet altijd optimaal te zijn. Hierdoor verdwijnen chauffeurs die ondermaats presteren,
mede vanwege hun anonimiteit, niet automatisch en blijven prijzen in
sommige gevallen onnodig hoog.
Een maatregel die hier zou kunnen helpen is een goed werkend centraal
klachtenmeldpunt voor consumenten. Daarbij is het denkbaar dat klachten
in bepaalde situaties consequenties hebben voor de uitoefening van het
taxichauffeursvak of dat gemeenten (zie de vorige aanbeveling) de
bevoegdheid krijgen om dergelijke taxichauffeurs te weren van bepaalde
gemeentelijke locaties, waaronder taxistandplaatsen.
Dit punt is al meegenomen in de uitwerking van Taxivisie (zie hiervoor).

3. De verklaring omtrent gedrag (VOG)
De derde aanbeveling richt zich op de afgifte van de Verklaring Omtrent
het Gedrag (VOG). Op grond van artikel 76 van het Besluit personenvervoer 2000 dient de chauffeur bij de aanvraag van een chauffeurspas een
VOG te overleggen, die niet ouder is dan twee maanden. Deze chauffeurspas heeft een geldigheidsduur van maximaal 5 jaren. Daarna moet
hij opnieuw worden aangevraagd en dient de chauffeur opnieuw een VOG
aan te vragen.
Ingevolge artikel 28 Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wet jsg) is
de VOG een verklaring die aangeeft dat uit een onderzoek ingesteld met
betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel
waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van
betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon
of rechtspersoon. Artikel 35 Wet jsg bepaalt dat de VOG wordt geweigerd,
indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een
strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de
samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan een
behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de VOG
wordt gevraagd, in de weg zal staan. Op grond van deze bepaling mogen
naast onherroepelijke veroordelingen ook openstaande strafzaken in de
beoordeling worden betrokken.
In de Beleidsregels VOG NP-RP 2004, welke op 1 juli 2008 zijn aangepast,
wordt nader uitgewerkt hoe artikel 35 van de Wet jsg moet worden uitgelegd. In de beoordeling wordt het risico van de samenleving, indien het
strafbare feit wordt herhaald, afgezet tegen het belang van de aanvrager.
Voor de taxibranche betekent dit dat een VOG wordt afgegeven indien
blijkt dat de aanvrager 5 jaren voorafgaand aan het moment van de beoordeling van de aanvraag niet voorkomt in de justitiële documentatie.
Hierop is onder meer een uitzondering gemaakt voor aanvragers waarbij
er sprake is van zedendelicten, zoals bedoeld in artikel 240b tot en met 250
Wetboek van Strafrecht. In deze gevallen wordt de gehele justitiële documentatie van de aanvrager tot meer dan 20 jaren terug bekeken. Ook
wanneer in de terug te kijken periode van 5 jaren een of meer relevante

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 911, nr. 25

3

strafbare feiten in de justitiële documentatie worden aangetroffen, mag de
justitiële documentatie tot 20 jaren terug worden bekeken.
Tenslotte kan de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat op grond van
artikel 77 van het Besluit personenvervoer 2000 verlangen dat, indien hij
vermoedt dat de bestuurder van een auto waarmee taxivervoer wordt
verricht niet meer voldoet aan de eisen voor het afgeven van een VOG als
bedoeld in artikel 76, eerste lid, die bestuurder binnen een door hem vast
te stellen termijn opnieuw een VOG overlegt.
Uit de doorlichting blijkt dat enkele tientallen personen in het bezit zijn
van een chauffeurspas, terwijl zij in de 10 jaren voorafgaande aan het
moment waarop de onderzoekers de justitiële documentatie hebben
opgevraagd onherroepelijk zijn veroordeeld voor zware en voor de beoordeling van de VOG-aanvraag relevante strafbare feiten. Dit betekent niet
dat de VOG in al deze gevallen ten onrechte is afgegeven. Hiervoor zijn
twee verklaringen.
Ten eerste wordt de VOG in beginsel verstrekt wanneer er in de 5 jaren
voorafgaande aan de aanvraag geen relevante strafbare feiten worden
aangetroffen in de justitiële documentatie. Veroordelingen die meer dan
5 jaren voorafgaande aan de aanvraag van de VOG zijn uitgesproken
komen bij deze personen daarna niet meer voor in de gegevens die
COVOG in eerste instantie onderzoekt. Het feit dat voor dit onderzoek is
gekeken naar de antecedenten van chauffeurs over de afgelopen 10 jaar,
verklaart deels dat er personen zijn die ondanks een eerdere veroordeling
als chauffeur van een taxi werken.
Daarnaast werd de VOG tot enkele jaren geleden afgegeven door de
burgemeester van de plaats waarin de aanvrager woonachtig was. Sinds
1 april 2004 wordt de aanvraag van een VOG behandeld door het Centraal
Orgaan Verklaring Omtrent Gedrag (COVOG). Op dit moment rijden er
nog steeds chauffeurs rond met een VOG die is afgegeven door een
burgemeester. Deze kreeg echter alleen de gegevens van de 4 jaren voorafgaande aan de aanvraag uit de Justitiële Documentatie en maakte op
basis daarvan zijn eigen afweging. Na april 2009 rijden er geen chauffeurs
meer op een pas die door een burgemeester is afgegeven. Vanaf dat
moment zijn alle taxipassen gekoppeld aan een door het COVOG afgegeven VOG.
Een kwetsbaar punt is dat het COVOG een nieuwe veroordeling pas ziet
wanneer opnieuw een VOG wordt aangevraagd. Hierdoor is er een
periode van 5 jaar waarin een veroordeling van een taxichauffeur niet
direct leidt tot de intrekking van de VOG (en de taxipas). Wel kan de
Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat ambtshalve de pashouder om
een nieuwe VOG verzoeken, ook wanneer de oude VOG nog niet is
verlopen. Strafbare feiten die tussentijds worden gepleegd leiden op dit
moment echter niet tot een melding bij de betrokken instanties (i.c. de
Inspectie Verkeer en Waterstaat). Op grond van het onderzoek moet dus
worden geconcludeerd, dat de tussentijdse informatie waarop de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat een tussentijds verzoek om een
nieuwe VOG kan baseren, op dit moment niet op reguliere basis wordt
aangereikt. Hierdoor is het mogelijk dat personen geruime tijd hun beroep
als taxichauffeur kunnen blijven uitoefenen, terwijl zij op grond van het
door hen gepleegde strafbare feit niet meer aan de eisen voldoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 911, nr. 25

4

Beleidsreactie
Het rapport biedt een goed overzicht van de risico’s en kwetsbaarheden
die in de taxibranche bestaan met betrekking tot (georganiseerde) criminaliteit. De in beeld gebrachte risico’s hebben weliswaar geen betrekking
op georganiseerde criminaliteit, maar vragen wel om maatregelen.
De in juli 2008 gewijzigde beleidsregels zorgen voor verscherpte regels
omtrent de afgifte van VOG’s en ook het feit dat alle chauffeurs vanaf juli
2009 werken met een centraal afgegeven VOG heeft een positieve uitwerking op de integriteit binnen de taxibranche. Eén van de meest in het oog
springende bevindingen is echter het bestaan van een lacune in de
periode van 5 jaar tussen de eerste aanvraag van de VOG en de nieuwe
aanvraag ten behoeve van de verlenging van de chauffeurspas. Die lacune
doet afbreuk aan het opgewekte vertrouwen dat het bezit van een
chauffeurspas met zich meebrengt. De lacune wordt voor een klein deel
tenietgedaan door de informatie die de Staatssecretaris van Verkeer en
Waterstaat incidenteel ontvangt en op basis waarvan hij besluit de taxichauffeur al dan niet een nieuwe VOG te laten overleggen.
Bekeken is of het mogelijk is het COVOG stelselmatig de verstrekte VOG’s
te laten herbeoordelen. Dit is op basis van de Wet jsg nu niet mogelijk. Het
COVOG mag alleen ten behoeve van de behandeling van de VOG-aanvraag justitiële informatie opvragen en, indien de VOG wordt geweigerd,
tijdens de behandeling van de VOG-aanvraag uitwisselen met de aanvrager. De belanghebbende, in casu de Staatssecretaris van Verkeer en
Waterstaat, wordt momenteel niet geïnformeerd over mutaties in de justitiële gegevens. Nadat de aanvraag is afgehandeld mag het COVOG over
die persoon evenmin nog justitiële informatie opvragen of verstrekken. De
VOG is een verklaring die aangeeft dat er op het moment dat deze wordt
afgegeven geen bezwaar bestaat tegen de uitoefening van een bepaald
beroep door betrokkene.
Op grond van artikel 39f Wet jsg kan het College van procureurs-generaal
voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen
belang informatie verstrekken aan verschillende personen en instanties,
waaronder de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat. Op dit moment
is hier geen structurele voorziening voor getroffen. Ik zal bezien op welke
manier dit in de toekomst verbeterd kan worden.
Tot slot
Op 26 juni 2008 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat haar
visie op het toekomstige taxibeleid (de Taxivisie) aan de Tweede Kamer
aangeboden. Hierin kondigt zij aan dat bij het implementeren van het
toekomstige beleid onderscheid zal worden gemaakt tussen de verschillende deelmarkten (straattaxi en contractvervoer) en vergroting van de rol
en bevoegdheden van de gemeenten op taxigebied. Dat onderscheid
moet bijdragen aan het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening. De resultaten van deze doorlichting zal ik onder de aandacht
brengen van de Staatssecretaris, zodat deze ook kunnen worden gebruikt
om de kwaliteit van de straattaxi te verbeteren.
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 911, nr. 25

5