Evaluatie stichting Afvalfonds
Inleiding
Het ministerie van I&M (voorheen VROM) heeft Stichting Afvalfonds meerjarig een subsidie
toegekend. Stichting Afvalfonds legt verantwoording af over de subsidie met een financiële en
inhoudelijke verantwoording over de bestedingen die zijn gedaan. Omdat de subsidieperiode wordt
afgesloten en het Afvalfonds ook wordt opgeheven is met de diverse stakeholders gesproken en is
dit evaluatieverslag opgesteld.
De stakeholders waarmee gesproken is zijn vertegenwoordigers van;





Stichting Afvalfonds
Stichting SVF (het verpakkende bedrijfsleven)
De VNG
Het ministerie van I&M

Algemeen/ontstaansgeschiedenis
Met ingang van 1 januari 2006 is het Besluit verpakkingen in werking getreden. Op 27 februari 2007
is, om invulling te geven aan dit Besluit een raamovereenkomst gesloten voor de jaren 2008 t/m
2012 tussen het verpakkende bedrijfsleven, de VNG en het ministerie van VROM (nu I&M). Op 29
september is er een addendum op deze raamovereenkomst gekomen.
Op 21 april 2009 is, met instemming van het ministerie van VROM, Stichting Afvalfonds opgericht
door de VNG en SVF. De oprichting van de stichting is de uitkomst van een Algemene Maatregel Van
Bestuur (AMVB) op basis van de Europese richtlijn en de afvalstoffenwet. In de periode tussen de
ingangsdatum van de raamovereenkomst en de oprichting van Stichting Afvalfonds zijn er door het
ministerie diverse verplichtingen aangegaan en betalingen gedaan. Deze verplichtingen zijn
overgeheveld naar stichting Afvalfonds zodra de stichting was opgericht. Deze verplichtingen zijn
inzichtelijk gemaakt in een afzonderlijke bijlage bij de jaarrekening over boekjaar 2009.
De stichting heeft een bestuur en een begeleidingscommissie. In de begeleidingscommissie zijn het
ministerie van VROM, de VNG en het bedrijfsleven vertegenwoordigd. Het doel van de
begeleidingscommissie is het nader invulling geven aan de in de raamovereenkomst gemaakte
afspraken bijvoorbeeld:



Nadere interpretatie van de regels rond de transportvergoeding voor glas
Advisering over subsidieaanvragen die zijn ingediend bij stichting Afvalfonds

Het bestuur van de stichting bestaat uit twee vertegenwoordigers vanuit de VNG, twee
vertegenwoordigers vanuit SVF en een onafhankelijke voorzitter. Voor besluiten zijn conform de
statuten 4 van de 5 stemmen benodigd. Bij de oprichting van de stichting is er veel aandacht
geweest voor het opzetten en uitvoeren van diverse controles. Immers het Afvalfonds en ook haar
methodiek waren nieuw van aard. Het was van belang dat de vergoedingen die uitbetaald zouden
worden ook rechtmatig waren. Er is gekozen voor een verantwoording door gemeenten via
Wastetool. De juistheid en rechtmatigheid van de verantwoording door gemeenten is gewaarborgd
door middel van een controletoren waarbij de opgaven van gemeenten werden door Nedvang
gecontroleerd voordat er voorschotten werden uitgekeerd, aan het einde van ieder jaar 20% van de
gemeenten zijn geselecteerd om een accountantscontrole te laten uitvoeren op de opgaven met als
doel het vaststellen van de rechtmatigheid van de uitbetaalde vergoedingen op basis van het

controleprotocol, een jaarlijkse rapportage door Nedvang over resultaten van deze controle en een
analyse om de impact van de geconstateerde afwijkingen op de totale inzameling in te schatten en
te bepalen. De accountant van Stichting Afvalfonds heeft als sluitstuk de uitgevoerde analyses
beoordeeld en waar nodig review uitgevoerd op de verrichte werkzaamheden. De controles waren
van groot belang omdat de uitkomsten een uitspraak deden over de rechtmatigheid van de in het
boekjaar verantwoorde bestedingen door de stichting. Omdat voor het afronden van de
jaarrekening gewacht moest worden op de verantwoording van de gemeenten inclusief de
uitkomsten uit de accountantscontrole laat het proces tot vaststellen van de jaarrekeningen langer
op zich laten wachten.
Naast de accountantscontrole bij gemeenten zijn er ook bij het Agentschap NL, stichting Nederland
Schoon en stichting Nedvang. accountantscontroles uitgevoerd om ook de rechtmatigheid van de
bestedingen door deze partijen vast te stellen.
In het kader van de evaluatie is gesproken met vertegenwoordigers van SVF, de VNG, het ministerie
van I&M (voorheen VROM) en het bestuur van de stichting afvalfonds. Uit de gevoerde gesprekken
blijkt dat partijen aan het begin van de periode zoekende waren in rol- en taakverdeling en ook in
het maken van afspraken tussen partijen. Er waren diverse discussies over zowel grote als kleinere
onderwerpen zoals de besteding van de middelen en de verantwoordelijkheden van de betrokken
partijen. Wanneer de verschillende partijen terugkijken over de periode dan is er toch wel een grote
tevredenheid over wat er in die periode met elkaar is bereikt en opgezet. Hiermee is een belangrijke
basis gelegd voor de volgende Raamovereenkomst.

Resultaten
Stichting Afvalfonds heeft jaarlijks via haar jaarrekening verslag gedaan over de ingezamelde
kilogrammen, daarnaast is er door stichting Afvalfonds jaarlijks door de monitoringsrapportage
verantwoording afgelegd.
In onderstaand schema en grafiek zijn de ingezamelde tonnen weergegeven:

2009
10.423
224.554
131.084
205.328
1.877
25.427

Papier A
Papier B
Glas bont
Glas kleurgescheiden
Kunststof A2
Kunststof B

2010
10.304
224.199
119.452
223.272
9.005
82.948

2011
10.037
218.350
112.967
226.963
10.701
96.833

2012
9.558
212.307
117.117
228.603
8.477
105.950

Inzameling
Kunststof B
Kunststof A2
Glas kleurgescheiden
Glas bont
Papier B
Papier A
-

50.000
2012

100.000
2011

2010

150.000

200.000

250.000

2009

Bovenstaand overzicht laat zien dat met name de inzameling van kunststof sterk gestegen is in de
periode 2009-2012.
De inzamelingsdoelstellingen hebben betrekking op het percentage van de op de markt gebrachte
verpakkingen dat wordt ingezameld. In onderstaande tabel zijn de doelstellingen opgenomen en
vergeleken met de realisatie conform de monitoringsrapportage 2012. Tevens zijn de EUdoelstellingen opgenomen om het inzicht te vergroten.
Materiaal

Doelstelling

Realisatie conform
EU doelstelling (bron:
monitoringsrapportage Rijksoverheid.nl)
2012
71%
60%
89%
60%
48%
22,5%
91%
50%
29%
15%
69%
55-80%

Glas
90%
Papier & karton
75%
Kunststof
42%
Metaal
85%
Hout
25%
Totaaldoelstelling alle
70%
materialen
Uit bovenstaand overzicht blijkt dat de doelstellingen niet geheel zijn behaald. Wanneer we de
realisatie afzetten tegen de EU-doelstellingen dan zien we echter dat er wel aan alle doelstellingen
wordt voldaan. De conclusie is daarom dat de hogere doestellingen die partijen zijn
overeengekomen niet geheel zijn behaald maar dat er wel wordt voldaan aan de EU voorschriften.
Bij de evaluatie is met de diverse partijen gesproken over het niet behalen van de doelstellingen.
Hiervoor is een aantal oorzaken genoemd waaronder;





een achteraf minder betrouwbaar uitgangspunt voor glas op het moment van het maken van de
afspraken. Op het moment van het maken van afspraken en het vastleggen van de
doelstellingen werd uitgegaan van een hoger percentage hergebruik voor glas dan daadwerkelijk
het geval was.
de inzameling van kunststof verpakkingsmateriaal is langzamer op gang gekomen dan waar
rekening mee was gehouden bij het bepalen van de doelstellingen. Daarnaast is de stijgende lijn
met betrekking tot de inzameling van kunststof in 2011 gestopt omdat partijen terughoudend
waren met het doen van nieuwe investeringen in verband met het aflopen van de
raamovereenkomst. Op het moment dat de nieuwe raamovereenkomst tot stand is gekomen
voor de volgende periode onder regie van Stichting Afvalfonds Verpakkingen zien we deze
stijgende lijn weer terugkomen. Wanneer er aan het begin van 2011 reeds duidelijkheid was
geweest over de toekomst dan had deze stijgende lijn naar alle waarschijnlijkheid niet
onderbroken geweest.

In onderstaand overzicht zijn de baten en lasten van de stichting schematisch weergegeven. De bron
van onderstaande cijfers zijn de gecontroleerde jaarrekeningen 2009 tot en met 2014 en de bijlage
bij de jaarrekening 2009 met betrekking tot de besteding van de middelen van VROM.
Jaar
Subsidie
Besteding door VROM 2006-2008 €
Overheveling
€
2009 €
2010 €
2011 €
2012 €
2013 €
2014 €
Niet uitbetaald door VROM
€

50.286.967
12.876.889
166.836.144
115.000.000
115.000.000
89.408.000
25.592.000

Totale subsidie

575.000.000

€

Besteding door VROM 2006-2008 €
2006-2008 (verantwoordelijkheid €VROM)
Besteding 2009-2014
€

50.286.967
19.392.000
452.417.000

Totale besteding

€

522.095.967

Overschot
Niet uitbetaald
Saldo

€
€
€

52.904.033
-25.592.000
27.312.033

Bovenstaande baten zijn exclusief de rentebaten ad € 383.000. De rentebaten zullen, conform de
subsidiebeschikking, worden aangewend voor de doelstellingen van de stichting. De ontvangen
voorschotten van het ministerie zijn lager dan de totaal toegekende subsidie omdat aan het einde
van de periode reeds duidelijk was dat het totaal toegekende subsidiebedrag voor de gehele periode
niet besteed zou gaan worden. Er is daarom een bedrag van €25,6 miljoen niet uitbetaald. Daarnaast
is er een bedrag van € 27,3 miljoen nog niet besteed per eind 2014.

Stichting Afvalfonds legt in haar jaarrekening financiële verantwoording af over de besteding van de
toegekende subsidie waarna het ministerie tot een vaststelling zal komen. De basis voor de
verantwoording van stichting Afvalfonds zijn de bestedingen in de jaarrekening 2009 tot en met
2014 zoals in bovenstaand overzicht opgenomen. De Auditdienst Rijk heeft in 2013, vooruitlopend
op de verantwoording van stichting Afvalfonds, een voorbereidende inventarisatie (pre audit)
uitgevoerd. De Auditdienst Rijk geeft een aantal attentiepunten mee naar aanleiding van deze
voorbereidende analyse. De Algemene Rekenkamer heeft in december 2011 een rapportage over
stichting Afvalfonds geschreven met daarin een aantal conclusies. De belangrijkste opmerking had
betrekking op de monitoring welke in de praktijk niet door Stichting Afvalfonds maar door Nedvang
werd uitgevoerd. Naar aanleiding van deze opmerking is de regeling op dit punt aangepast waardoor
Nedvang formeel de partij is geworden die verantwoording aflegt over de monitoring.
Er is een subsidie toegekend van 575 miljoen euro. Wanneer we kijken naar de bestedingen dan is er
522 miljoen euro besteed. Er is derhalve sprake van een restant ten opzichte van de oorspronkelijke
subsidiebedrag van € 52,9 miljoen euro waarvan € 25,6 miljoen euro niet door het ministerie is
uitgekeerd. Een belangrijke reden waardoor er minder is besteed dan was geraamd omdat de
inzameling van kunststof trager is opgestart, zie ook de gemaakte opmerkingen bij het onderdeel
‘resultaten’. Ook is een aantal kosten door de stichting gemaakt die niet in de initiële ramingen
waren opgenomen. Zo heeft de stichting te maken gekregen met een Btw-kostenpost voor de
uitvoeringsorganisaties en zijn er diverse subsidies verstrekt.
De bestuurs- en uitvoeringskosten van de stichting, exclusief de uitvoeringskosten bij andere
organisaties zoals Nedvang, bedragen €1,4 miljoen. Wanneer deze worden afgezet tegen de totale
kosten betreft deze kostenpost 0,3% van de totale bestedingen.
Proces
De raamovereenkomst is per 31-12-2012 afgelopen. De stichting zal naar verwachting in 2016 na het
finale akkoord van het ministerie van I&M over de verantwoording worden geliquideerd en heeft
daarmee nog meer dan 3 jaar na het aflopen van de raamovereenkomst bestaan. Deze tijd was
nodig voor een zorgvuldige en correcte afwikkeling van de periode en de afwikkeling van de
aanvragen en het verantwoorden van de financiën. Zo heeft het enige tijd geduurd voordat de
verantwoordingen van de gemeenten in Wastetool volledig waren en de bijbehorende controles
waren afgerond. Daarnaast was er sprake van diverse verplichtingen en subsidies die afgewikkeld
dienden te worden.
Conclusie
Stichting Afvalfonds is in april 2009 opgericht en daarmee op een sinds de ingang van de
raamovereenkomst in 2008 rijdende trein gesprongen. Dit was zowel organisatorisch, in verband
met de verschillende belangen van de stakeholders, als financieel, in verband met de door het
ministerie aangegane verplichtingen, een uitdaging. Terugkijkend heeft het Afvalfonds belangrijke
bijdragen geleverd aan het realiseren van de afgesproken doelstellingen én heeft zij bijgedragen aan
het professionaliseren van de keten en het maken van afspraken tussen de overheid, gemeenten en
verpakkend bedrijfsleven.
De doelstellingen zoals deze zijn opgelegd zijn niet in alle gevallen gehaald, de diverse oorzaken
hiervoor zijn in dit evaluatieverslag benoemd. Daar tegenover staat dat de EU-doelstellingen wel zijn
gehaald en er aanzienlijk minder is besteed dan de totaal toegekende subsidie.

Stichting Afvalfonds heeft er in de afgelopen periode voor gezorgd dat er een werkend systeem is
opgezet voor de inzameling, recycling en vergoeding. Met dit systeem en de wijze van uitvoering
geven aan de gemaakte afspraken is de basis gelegd voor de nieuwe raamovereenkomst.