Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 221

Wijziging van de Wet rechtspositie ministers en
staatssecretarissen, de Wet schadeloosstelling,
uitkering en pensioen leden Europees
Parlement, de Provinciewet, de Gemeentewet,
de Waterschapswet en de Algemene
pensioenwet politieke ambtsdragers in verband
met de rechtstreekse betaling van vergoedingen
aan politieke ambtsdragers

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN
Met het onderhavige voorstel van wet wordt bewerkstelligd dat de schadeloosstellingen, vergoedingen en wachtgelden voor politieke ambtsdragers niet overdraagbaar zijn en uitsluitend in persoon worden uitbetaald.
Geregeld wordt dat de financiële aanspraken niet op grond van cessie aan
derden worden betaald. Voorkomen dient te worden dat de overheid een
positie krijgt in de relatie tussen politieke ambtsdrager en politieke partij.
Dit om de onafhankelijkheid van politieke ambtsdragers te waarborgen.
De doelstelling van het beleid met betrekking tot de rechtspositie van
politieke ambtsdragers is het scheppen van randvoorwaarden om de
uitoefening van functies in het openbaar bestuur en als volksvertegenwoordiging te waarborgen. In dat kader ontvangen politieke ambtsdragers
een beloning voor hun werkzaamheden. De beloning van de respectievelijke politieke ambtsdragers wordt in de regelgeving aangeduid met
verschillende termen, zoals bezoldiging, schadeloosstelling en vergoeding
voor de werkzaamheden. Daarnaast maken zij aanspraak op onder meer
vergoeding van hun beroepskosten. Na afloop van de ambtsperiode
bestaat er – afhankelijk van het vervulde ambt – aanspraak op wachtgeld.
Onafhankelijkheid van ambtsdragers
Het is van groot belang dat de ambtsdragers hun functie in onafhankelijkheid kunnen vervullen. Dit wordt ook onderstreept door de zogenoemde
zuiveringseed. Alvorens zij hun functie uitoefenen, leggen zij een eed of
belofte af die inhoudt dat zij om benoemd te worden rechtstreeks noch
middellijk enige gift of gunst hebben gegeven of beloofd. In het verlengde
daarvan is Grondwettelijk bepaald dat volksvertegenwoordigers stemmen
zonder last.
Voor alle politieke ambtsdragers geldt dat de onafhankelijkheid gewaarborgd dient te zijn. Het vereiste van onafhankelijkheid is het meest evident
bij gekozen volksvertegenwoordigers.
Politieke partijen bepalen welke personen voor verkiezingen op de kandidatenlijst van de partij worden geplaatst en in welke volgorde. De kiezers

KST137706
0910tkkst32221-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 221, nr. 3

1

bepalen echter welke kandidaten worden gekozen. Het Nederlandse kiesstelsel is gebaseerd op een personenstelsel. Indien een kandidaat bij de
verkiezingen een zetel krijgt toegewezen, beschikt hij over een eigen
mandaat en een eigen verantwoordelijkheid. Ook voor benoemde politieke ambtsdragers geldt echter dat de onafhankelijkheid gewaarborgd
dient te zijn. Het geheel van de voorstellen ziet dan ook op volksvertegenwoordigers en benoemde politieke ambtsdragers.
Artikel 63 Grondwet
Dit wetsvoorstel ziet op de regelingen voor ministers en staatssecretarissen, leden van het Europees Parlement, commissarissen van de
Koningin, gedeputeerden en statenleden, burgemeesters, wethouders en
raadsleden alsmede op leden van het bestuur van waterschappen.
Eenzelfde regeling voor leden van de Tweede en de Eerste Kamer der
Staten-Generaal wordt gelijktijdig in een afzonderlijk voorstel van wet
aangeboden. Dat houdt verband met artikel 63 van de Grondwet.
Dat artikel bepaalt dat geldelijke voorzieningen ten behoeve van leden en
gewezen leden van de Staten-Generaal bij wet worden geregeld en dat
deze wet een tweederde meerderheid vereist. De regering was in eerste
instantie van opvatting dat artikel 63 van de Grondwet niet van toepassing
is op het wetsvoorstel, omdat het tegengaan van de overdracht van de
vergoedingen niet de geldelijke voorzieningen als zodanig raakt. De Raad
van State is in het advies uitvoerig ingegaan op de betekenis van artikel
63 van de Grondwet. De Raad stelt dat het verdedigbaar is dat het daarbij
niet alleen gaat om de hoogte van het bedrag, maar dat ook de wijze van
uitbetaling onder de reikwijdte van artikel 63 van de Grondwet valt. Daarnaast wijst de Raad op de wenselijkheid van een breed draagvlak voor het
voorgestelde cessieverbod, vanwege de beoogde doelstelling, namelijk
het waarborgen van de zelfstandigheid en onafhankelijkheid van Kamerleden, en de daarmee samenhangende verhouding tussen regering en
parlement. Hij adviseert om die redenen de gekwalificeerde meerderheidseis van artikel 63 van de Grondwet te hanteren. De regering wil zich
bij deze benadering aansluiten en komt na heroverweging tot het oordeel
dat voor het wetsvoorstel ten aanzien van de kamerleden de gekwalificeerde meerderheidseis van artikel 63 van de Grondwet dient te worden
gehanteerd.
Reikwijdte van de wet
Dit wetsvoorstel beoogt niet partijafdrachten als zodanig tegen te gaan.
Diverse politieke partijen kennen regelingen op grond waarvan politieke
ambtsdragers een bijdrage leveren aan de partij of aan de bestuurdersvereniging van de partij. Dat is op zich een aangelegenheid tussen de partij
en de individuele ambtsdrager.
De Raad van State wijst er in het advies op dat het waarborgen van de
onafhankelijkheid een grond kan zijn om door middel van een cessieverbod de rechtstreekse betaling van vergoedingen aan politieke ambtsdragers te verzekeren. Dit vergt volgens de Raad evenwel een overtuigende motivering waarom de onafhankelijkheid deze inbreuk op de
vrijheid van cessie rechtvaardigt. Naar het oordeel van de regering
behoeven bijdragen van ambtsdragers aan de politieke partij als zodanig
geen belemmering te vormen voor de uitoefening van de functie. Bij de
constructie met cessieovereenkomsten doet zich echter de situatie voor
dat de ambtsdrager zijn bezoldiging niet meer van de overheid ontvangt,
maar de facto van de partij. De politieke ambtsdrager wordt daarmee voor
zijn inkomen afhankelijk van de politieke partij. Er ontstaat voor de ambtsdrager als het ware een arbeidsrelatie met de politieke partij. Het wetsvoorstel voorkomt dat er directe betalingsrelaties tussen de overheid en
de partij ontstaan en dat de overheid deelgenoot wordt in de verhouding

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 221, nr. 3

2

tussen ambtsdrager en partij. De overheid dient geen positie te hebben in
de relatie tussen politieke ambtsdrager en politieke partij. De overheid
moet niet gehouden zijn de bezoldiging direct te betalen aan een derde,
zoals een politieke partij. Voor subsidiëring van politieke partijen is er de
Wet subsidiering politieke partijen. De subsidiëring van politieke partijen
enerzijds en het vergoedingenstelsel van politieke ambtsdragers anderzijds zijn twee wettelijke regimes die doelbewust onafhankelijk naast
elkaar bestaan.
Verder is voor de reikwijdte van belang dat de voorgestelde regeling zich
niet beperkt tot de vergoedingen, maar zich ook uitstrekt over het uitbetalen van wachtgelden. Pensioenen zijn niet bij de regeling betrokken.
Pensioenaanspraken dienen naar hun aard overdraagbaar te zijn, bijvoorbeeld ingeval van echtscheiding, en het is wenselijk dat deze mogelijkheid
blijft.
Cessie
Het uitgangspunt dat volksvertegenwoordigers en ambtsdragers volledig
onafhankelijk moeten kunnen functioneren en niet afhankelijk moeten zijn
van een politieke partij voor hun inkomen geldt met name voor de situatie
dat de partijafdracht wordt vormgegeven door middel van een cessieovereenkomst. Bij deze constructie wordt met een akte van cessie overeengekomen dat de aan het ambt verbonden bezoldigingen en vergoedingen
worden overgedragen aan de partij. De betaling geschiedt vervolgens aan
de partij en de politieke ambtsdrager ontvangt van de partij een (lager)
inkomen. Daarmee wordt de ambtsdrager financieel afhankelijk van zijn
politieke partij.
Cessieovereenkomsten vinden hun basis in artikel 83 van boek 3 van het
Burgerlijk Wetboek. In dit artikel is bepaald dat vorderingen overdraagbaar zijn, tenzij de wet of de aard van het recht zich tegen de overdracht
verzet. De Raad van State stelde de vraag of beëindiging van de cessie
een wettelijke voorziening vereist. Omdat de overdracht van vorderingen
in het Burgerlijk Wetboek is geregeld, dient wettelijk geregeld te worden
dat overheden de cessies niet naleven. Ook hecht de regering er sterk aan
dat er in deze sprake is van uniformiteit. Het principe dat overheden de
bezoldigingen in persoon uitbetalen en niet aan derden, dient eenduidig
geregeld te zijn. De betalingswijze van bezoldigingen en vergoedingen
aan politieke ambtsdragers moet voor alle overheden en alle politieke
ambtsdragers op dezelfde voet geregeld zijn.
Het wettelijk beëindigen van de cessies betekent overigens niet dat
bijvoorbeeld geen loonbeslag kan worden gelegd of bij het overlijden van
de politieke ambtsdrager geen uitkering aan de erven kan worden gedaan.
Het wetsvoorstel voorkomt uitsluitend dat de vergoedingen en aanspraken door de politieke ambtsdragers aan een derde kunnen worden overgedragen.

ARTIKELSGEWIJS
ARTIKELEN I TOT EN MET VI
De voorgestelde wijzigingen omvatten steeds twee elementen:
1. de bezoldigingen, vergoedingen, wachtgelden en andere financiële
voorzieningen worden in persoon uitbetaald;
2. ze zijn niet overdraagbaar.
Bestaande cessieovereenkomsten worden hierdoor nietig, als gevolg van
artikel 40 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Daarin staat onder meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 221, nr. 3

3

dat strijd met een dwingende wetsbepaling leidt tot nietigheid van de
rechtshandeling, behalve als die wetsbepaling uitsluitend strekt ter
bescherming van één der partijen bij een meerzijdige rechtshandeling.
Dan leidt zodanige strijd slechts tot vernietigbaarheid, een en ander voor
zover niet uit de strekking van de bepaling anders voortvloeit. Die uitzondering is hier echter niet aan de orde.
In de wetten die worden gewijzigd komen verschillende termen voor die
allemaal betrekking hebben op een bepaald soort vergoeding. In de wijzigingsvoorstellen wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de terminologie
die in de betreffende wetten wordt gebruikt, maar niet altijd worden alle
soorten vergoedingen limitatief met de eigen naam aangeduid. Daarom is
steeds ook een overkoepelend begrip toegevoegd: «andere financiële
voorzieningen».
Met het wetsvoorstel wordt ook in de Wet schadeloosstelling, uitkering en
pensioen leden Europees Parlement geregeld dat schadeloosstellingen,
vergoedingen en wachtgelden niet overdraagbaar zijn en in persoon
moeten worden uitbetaald. Op 14 juli 2009 treedt echter het Statuut voor
de leden van het Europees Parlement in werking (het Statuut). De rechtspositie van de leden van het Europees parlement wordt dan op Europees
niveau uniform geregeld. In het Statuut is in artikel 9, derde lid, bepaald
dat overeenkomsten over de besteding van de bezoldiging, de overbruggingstoelage en het pensioen voor andere dan particuliere doeleinden
nietig zijn.
De Raad van State stelde de vraag in hoeverre deze bepaling in het
Statuut overeenkomt met de in dit wetsvoorstel opgenomen cessieverbod. Terecht constateerde de Raad dat met de inwerkingtreding van
het Statuut, de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees Parlement zijn werking niet (geheel) zal verliezen. De wet blijft van
toepassing op leden van het Europees Parlement die vóór 14 juli 2009
aftreden. Ook kunnen leden die voor de inwerkingtreding van het Statuut
zitting hadden in het Europees Parlement en worden herkozen voor de
gehele duur van hun mandaat kiezen voor de nationale regelgeving. De
bepaling in het Statuut voorkomt dat leden van het Europees Parlement
genoodzaakt worden om een deel van hun bezoldiging aan partijdoeleinden te besteden. Het onderhavige wetsvoorstel regelt dat overheden
niet gehouden zijn cessieovereenkomsten na te leven en dat uitsluitend in
persoon wordt uitbetaald. Overigens kan ook in de Nederlandse context
worden aangenomen dat afspraken over het doen van partijafdrachten
niet juridisch afdwingbaar zijn. Maar de Raad stelt terecht vast dat er voor
de Nederlandse Europarlementariërs verschillen regimes (kunnen) zullen
gaan gelden. Dat is echter inherent aan de systematiek van het invoeringsrecht van het Statuut.
ARTIKEL V
De verwijzing in het nieuwe artikel 44a naar artikel 44 blijft beperkt tot het
eerste lid van dat artikel. Het tweede lid van artikel 44 verklaart de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Wet APPA) van overeenkomstige toepassing op de leden van de dagelijkse besturen van waterschappen die geen overheidswerknemer zijn in de zin van de Wet
privatisering ABP. De betreffende artikelen in de Wet APPA worden al
gewijzigd op grond van artikel VI van dit voorstel.
ARTIKEL VII
De uitvoerende instanties zal enige tijd gegund moeten worden om hun
administraties aan te passen. De betalingsopdrachten moeten immers
worden gewijzigd. Daarom is bepaald dat de wet in werking treedt met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 221, nr. 3

4

ingang van de eerste dag van de zesde kalendermaand na de datum van
uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
G. ter Horst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 221, nr. 3

5