Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2356

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 juni 2017
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij twee fiches,
die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Europese pijler van sociale rechten (Kamerstuk 22 112, nr. 2355)
Fiche: Een actieplan voor de natuur, de mensen en de economie
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2356
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2356

1

Fiche: Een actieplan voor de natuur, de mensen en de economie
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Een actieplan voor de natuur, de mensen en de economie
b) Datum ontvangst Commissiedocument
27 april 2017
c) Nr. Commissiedocument
COM (2017) 198
d) EUR-Lex
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=COM:2017:0198:FIN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
p.m.
f) Behandelingstraject Raad
Milieuraad dit onderwerp is geagendeerd voor de Mileuraad van
19 juni aanstaande
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Economische Zaken
2. Essentie voorstel
In december 2016 heeft de Europese Commissie de Europese Fitness
Check van de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) afgerond met de conclusie
dat de richtlijnen «fit for purpose» zijn en niet aangepast zullen worden.
De Europese Commissie constateert echter ook dat de uitvoering van de
richtlijnen door de lidstaten aanzienlijk verbeterd moet worden om de
doelstellingen van de richtlijnen te bereiken en hun volledig potentieel te
verwezenlijken. Daarom heeft de Europese Commissie een actieplan
opgesteld.
Met dit alomvattende actieplan wil de Europese Commissie de uitvoering
van de natuurrichtlijnen verbeteren en snel vooruitgang boeken op de EU
Biodiversiteitsdoelstelling 2020. Dit om het verlies aan biodiversiteit en
ecosysteemdiensten te stoppen en om te keren, ook wat klimaatveerkracht en mitigatie betreft. De EC stelt dat dit ook de inwoners van
Europa en de economie ten goede zal komen. Er zullen maatregelen
worden genomen op EU-niveau, met name door de Commissie en het
Comité van de Regio’s, maar ook van de lidstaten, regionale en lokale
overheden en de betrokken belanghebbenden wordt actieve inzet
verwacht. De EU wil hen daarbij ondersteuning en hulp bieden. Het
actieplan biedt mogelijkheden om de betrokkenheid van belanghebbenden en het publiek te vergroten, en partnerschappen te creëren die de
beleidsgebieden overstijgen. Op deze manier zal een stevige basis worden
gelegd om bruggen te bouwen tussen de natuur, de mensen en de
economie en hen met elkaar duurzaam te verbinden.
Het actieplan omvat vijftien concrete maatregelen die in vier prioriteitsgroepen zijn opgedeeld. Met de meeste maatregelen wordt in 2017
begonnen, zodat de Commissie voor het einde van haar huidige mandaat
in 2019 verslag kan uitbrengen over de realisering ervan:
A. De richtsnoeren, kennis en samenhang met bredere sociaaleconomische doelstellingen verbeteren.
1. In alle EU-talen richtsnoeren bijwerken, ontwikkelen en actief
promoten betreffende bouwvergunningsprocedures, bescherming
en beheer van soorten alsook sectorspecifieke onderwerpen en de
integratie van ecosysteemdiensten in besluitvorming.
2. Een ondersteuningsmechanisme opzetten om de autoriteiten van
de lidstaten te helpen de voornaamste problemen aan te pakken bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2356

2

het toepassen van de vergunningsvoorschriften van de vogel- en
de habitatrichtlijn voor Natura 2000 en van de regels inzake de
bescherming van soorten.
3. De kennis verbeteren, onder andere door middel van beter en
efficiënter toezicht, en verzekeren dat de voor de uitvoering van de
richtlijnen noodzakelijke gegevens (bv. satellietbeelden van het
Copernicusprogramma) online toegankelijk zijn voor het publiek.
B. Politieke betrokkenheid opbouwen en de naleving verbeteren.
4. Het Natura 2000-netwerk voltooien en met name lacunes in het
mariene netwerk opvullen alsook voor alle gebieden de nodige
beschermingsmaatregelen instellen.
5. De nieuwe procedure voor de evaluatie van de uitvoering van het
milieubeleid gebruiken voor gespecialiseerde bilaterale vergaderingen met nationale en regionale autoriteiten om goedgekeurde
routekaarten te ontwikkelen om de uitvoering te verbeteren en met
grondbezitters en andere belanghebbenden over problemen bij de
uitvoering te overleggen.
6. Overheden en belanghebbenden uit verschillende lidstaten op het
niveau van de biogeografische regio’s samenbrengen om
gemeenschappelijke problemen, waaronder grensoverschrijdende
problemen, aan te pakken.
7. Soorten- en habitatactieplannen voor de meest bedreigde soorten
en natuurlijke habitats alsook platformen voor belanghebbenden
betreft.
C. Meer investeringen in Natura 2000 en betere synergiën met de
financieringsinstrumenten van de EU.
8. Investeringen in de natuur stimuleren:
a) de lidstaten helpen hun meerjarige financiële planning voor
Natura 2000 te verbeteren door hun prioritaire actiekaders bij te
werken.
b) een verhoging met 10% voorstellen van het LIFE-budget voor
projecten die het natuurbehoud en de biodiversiteit ondersteunen, zonder dat de begrotingstoewijzing voor het LIFEprogramma in zijn geheel verandert.
c) investeringen in natuurprojecten door de particuliere sector
stimuleren.
9. Synergiën met financiering uit hoofde van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid, waaronder een doeltreffende aanwending van
Natura 2000-betalingen en agro-milieu-klimaatmaatregelen, de
ontwikkeling van resultaatgerichte regelingen, ondersteuning van
landbouwers via bedrijfsadviesdiensten voor de landbouw, en de
overdracht van innovaties en kennis via het Europees innovatiepartnerschap inzake productiviteit en duurzaamheid in de landbouw bevorderen.
10. De kennis van financieringsmogelijkheden uit hoofde van het
cohesiebeleid vergroten en de synergiën verbeteren.
11. De synergiën met het gemeenschappelijk visserijbeleid en het
geïntegreerd maritiem beleid verbeteren, onder andere door een
doeltreffender gebruik van de beschikbare financieringsmogelijkheden.
12. Richtsnoeren verschaffen om het gebruik van groene infrastructuur
te ondersteunen voor een betere connectiviteit tussen Natura
2000-gebieden; projecten omtrent op de natuur gebaseerde
oplossingen ondersteunen met EU-financiering uit hoofde van het
onderzoeks- en innovatiebeleid en Horizon 2020.
D. Betere communicatie en voorlichting en grotere betrokkenheid van
burgers, belanghebbenden en gemeenschappen.
13. De uitwisseling van kennis en de betrokkenheid van lokale en
regionale autoriteiten ondersteunen door middel van een gemeenschappelijk platform met het Comité van de Regio’s.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2356

3

14. De erkenning van goed beheer van Natura 2000-gebieden alsook
bewustmakingsinitiatieven inzake de natuurrichtlijnen via desbetreffende fora ondersteunen, waarbij nieuwe technologieën en
voorlichtingsactiviteiten worden aangewend, en het verband tussen
het natuurlijk en het cultureel erfgoed versterken, in het bijzonder in
de context van het Europees Jaar van het cultureel erfgoed (2018).
15. Jongeren actief betrekken bij maatregelen in verband met
maatschappelijke behoeften door hen de kans te bieden in Natura
2000-gebieden mee te werken aan natuurbescherming (Europees
Solidariteitskorps).
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland zet zich in op het op landelijk niveau realiseren van een
gunstige staat van instandhouding voor de habitattypen en planten- en
diersoorten van de Habitatrichtlijn en voor een populatieniveau van
inheemse vogelsoorten dat beantwoordt aan de ecologische, economische en maatschappelijke vereisten, zoals aangegeven in de Vogelrichtlijn.
De omzetting van de Vogelrichtlijn (VR) en Habitatrichtlijn (HR) in
wetgeving heeft in Nederland primair plaatsgevonden in de Wet natuurbescherming; daarnaast biedt de reguliere milieu- en ruimtelijke ordeningswetgeving bescherming aan de betrokken natuurwaarden. Op dit moment
wordt gewerkt aan de «aanvullingswet Natuur» om de natuurwetgeving
op te nemen in de Omgevingswet. De overgang naar de Omgevingswet
geschiedt beleidsneutraal.
In het Bestuursakkoord Natuur en het Natuurpact tussen rijk en provincies
is afgesproken dat de provincies verantwoordelijk zijn voor het gebiedsgerichte beleid, dat zij de daarvoor beschikbare middelen primair inzetten
voor de realisatie van de internationale biodiversiteitsverplichtingen, dat
zij dit onder meer doen door realisatie van het natuurnetwerk Nederland
maar ook door maatregelen voor soorten buiten dat netwerk (o.a.
agrarisch natuurbeheer). Deze afspraken zijn verankerd in de Wet
natuurbescherming.
Beide Europese richtlijnen hebben twee componenten: gebiedsbescherming en soortbescherming:
Gebiedsbescherming
De afgelopen jaren is door de verantwoordelijke ministeries gewerkt aan
de aanwijzing van de beschermde gebieden onder de richtlijnen,
samengevoegd in de zogenaamde Natura 2000-gebieden. Dit proces is
inmiddels nagenoeg afgerond. In de aanwijzing zijn begrenzing en doelen
opgenomen, (beheer)maatregelen om de doelen te behalen worden
opgenomen in beheerplannen. De beheerplannen worden grotendeels
onder verantwoordelijkheid van de provincies opgesteld en uitgevoerd.
Rijkswaterstaat is verantwoordelijk voor de beheerplannen van de
Rijkswateren en de Noordzee. Voor vrijwel alle gebieden is inmiddels een
beheerplan vastgesteld of in procedure gebracht.
Om een oplossing te bieden voor de problematiek van overbelasting van
voor stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden in Natura
2000-gebieden door stikstofdepositie heeft Nederland een Programmatische Aanpak Stikstof ontwikkeld. Het doel van deze aanpak is om te
zorgen voor sterkere natuur en voor minder stikstofbelasting en om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2356

4

daardoor ook meer ruimte te creëren voor nieuwe economische en andere
maatschappelijke ontwikkelingen die bijdragen aan de stikstofbelasting.
Soortbescherming
Bij het ingaan van de Wet natuurbescherming in januari 2017 is de
verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de soortenbescherming
volledig bij de provincies gelegd. Het gaat bijvoorbeeld om de
handhaving van de verbodsbepalingen, om de verlening van ontheffingen
en vrijstellingen van die bepalingen, om faunabeheer en om actief
soortenbeleid om die soorten te helpen waar het in Nederland erg slecht
mee gaat. De wet beschermt conform de Vogel- en Habitatrichtlijn de
planten en dieren van de onder de reikwijdte van de richtlijnen vallende
soorten zowel binnen de beschermde natuurgebieden als daarbuiten.
Rijksnatuurvisie en provinciale natuurvisies
In de Rijksnatuurvisie (Kamerstuk 33 576, nr. 14) is één van de uitgangspunten dat de natuur er is om beleefd, beschermd en benut te worden. De
kern van dit beleid is een omslag in denken: het gaat om het versterken
van de natuur mét de samenleving in plaats van het beschermen van de
natuur tegen de samenleving. Hierbij versterken natuur en economie
elkaar. Het kabinet wil daarmee een effectieve invulling geven aan de
natuurdoelen die Nederland internationaal heeft afgesproken en tegelijk
de maatschappelijke betekenis van natuur vergroten. Deze omslag naar
een natuurinclusieve samenleving komt ook tot uitdrukking in provinciale
omgevings- en/of natuurvisies.
In lijn met de Natuurvisie beschouwt het kabinet het als zijn verantwoordelijkheid om het combineren van natuur met economische ontwikkelingen en maatschappelijke opgaven zoals water en infrastructuur te
vergemakkelijken en ineffectieve onderdelen van uitvoering van beleid
aan te pakken. Inzet daarbij is een ontwikkelingsgerichte gebiedsbenadering met meer mogelijkheden om natuur en economie en andere
maatschappelijke opgaven te combineren en met meer ruimte voor
(natuurlijke) dynamiek. Hiermee wordt mede beoogd het draagvlak en de
betrokkenheid vanuit de samenleving voor verbetering van de natuur te
verhogen. Het recent gestarte Nederlandse programma LIFE IP Deltanatuur heeft bijvoorbeeld als doelstellingen om betrokkenheid vanuit de
samenleving te verbeteren, natuur te combineren met andere functies en
mogelijkheden tot meer ruimte voor natuurlijke dynamiek te onderzoeken.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het actieplan is een belangrijke stap in de goede richting om de doelen
van de biodiversiteitsstrategie te behalen. Vanwege het aflopen van het
mandaat van de huidige Commissie is er echter weinig tijd, en dit beperkt
de mogelijkheden voor een zichtbaar resultaat voor de
EU-biodiversiteitsdoelen, zoals een verbeterde staat van instandhouding
van soorten en habitattypen. Ook is het bijvoorbeeld niet mogelijk om al
aan te haken op de uitkomsten van de modernisering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die parallel loopt of om nieuwe fondsen
beschikbaar te stellen omdat het financieel kader tot 2020 vastligt. Voor
Nederland is het belangrijk dat er dan een betere integratie tussen de
verschillende Europese beleidsvelden komt. Voorwaarde hiervoor is een
gemeenschappelijke visie over het landgebruik in Europa, waar natuurinclusieve landbouw onderdeel van uit maakt.
Nederland verwacht dat het actieplan zal bijdragen aan het bij elkaar laten
komen van de verschillende Europese fondsen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2356

5

Nederland onderschrijft het belang dat de EC hecht aan het betrekken van
regionale overheden bij het actieplan. Nederland heeft immers de
uitvoering van het Europese natuurbeleid in belangrijke mate gedecentraliseerd naar de provincies. Daarnaast spelen in de praktijk ook andere
overheden, zoals gemeenten en waterschappen, een belangrijke rol bij de
realisatie van natuurdoelstellingen.
Nederland hecht aan een EU-kader dat de lidstaten in staat stelt de
VHR-doelstellingen effectief en efficiënt te realiseren, op een wijze die ook
in de praktijk hanteerbaar is en rekening houdt met de vereisten op
economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale
bijzonderheden.
Een aantal specifiek Nederlandse dilemma’s (zie de questionnaire uit 2015
in Kamerstuk 33 576, nr. 44) komt niet als zodanig aan bod in het
actieplan. Daarom zijn met name de prioriteiten A en B van het actieplan
relevant voor Nederland en daarbinnen de volgende acties:
1. De update van richtsnoeren (actie 1 binnen prioriteit A). Deze zijn van
belang om de toepassing van de richtlijnen te verduidelijken, best
practices onder het voetlicht te brengen en voor het zorgen voor een
level-playing field in Europa. Echter, deze kunnen niet alle specifieke
problemen van alle lidstaten oplossen.
2. De actie «bilaterale overleggen» in het kader van de evaluatie van de
uitvoering van het milieubeleid (EIR) (actie 5 onder prioriteit B). Hierin
kan naar maatwerk gezocht worden voor de Nederlandse dilemma’s en
kunnen oplossingsrichtingen verder besproken en uitgewerkt worden.
Hier worden decentrale overheden bij betrokken vanwege hun rol in de
implementatie en uitvoering. Overigens moeten de verwachtingen van
de uitkomsten hiervan niet te hoog zijn: recent concludeerden
deskundigen dat de meeste dilemma’s in Nederland voortkomen uit
beperkingen die voortvloeien uit de richtlijnen, en de interpretatie van
het Europese Hof daarvan, en niet zozeer uit de Nederlandse implementatie (zie Kamerstuk 33 576, nr. 100). Daarbij kunnen «Innovatieve
deals» (onder actie 2) mogelijk nieuwe, creatieve oplossingen bieden
binnen de uitvoering van de richtlijnen.
Daarnaast zal er ook in Nederland (verder) gewerkt worden aan:
• het efficiënter uitwisselen en beschikbaar stellen van kennis (actie 3
van prioriteit A), mede in het licht van het samenhangende monitoringsysteem van rijk en provincies en mogelijk in het opzetten van
informatiehuizen voor de nieuwe omgevingswet;
• een meer integrale aanpak op het gebied van gebiedsfondsen in het
kader van recent gestarte Nederlandse programma LIFE IP (actie 8–11
van prioriteit C).
De questionnaire voor de Fitness Check VHR uit 2015, de Nederlandse
denkrichtingen voor oplossingsrichtingen en de analyse van de deskundigen daarvan zijn de kern van de inzet van Nederland voor het actieplan.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Naar verwachting zal het actieplan ruim draagvlak kennen onder de
lidstaten. De noodzaak voor de inspanning die nodig is voor het verder
verbeteren van de implementatie van de VHR in de lidstaten zal hoofdzakelijk worden gedeeld. Verwijzend naar de recente raadsconclusies over
het rapport van de Europese Rekenkamer dat meer inzet voor Natura 2000
nodig is (ST-8964/17) en naar de raadsconclusies uit 2015 over de Mid
Term Review van de EU-biodiversiteitsstrategie (ST-15380/15) wordt
verwacht dat lidstaten positief zijn over de voorgestelde acties voor de
verbetering van de implementatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2356

6

Alle lidstaten, en zowel groene NGO’s als bedrijfsleven, zijn over het
algemeen genomen blij met het voorstel. Lidstaten en bedrijfsleven zijn
vooral op zoek naar de flexibiliteit die de richtlijnen zouden moeten
bieden, groene organisaties willen graag de implementatie versnellen.
Beide komen aan bod. Omdat uitdagingen en dilemma’s verschillen per
lidstaat, hebben ook veel andere lidstaten hun hoop op de bilaterale
overleggen met de Commissie gevestigd. Daarbij komt wel een kritische
houding ten opzichte van de algemene nieuwe procedure voor de
uitvoering van het milieubeleid.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
Nederland heeft in algemene zin een positieve grondhouding ten aanzien
van de bevoegdheid. Het gaat om een gedeelde bevoegdheid, artikel 4, lid
2 onder e, VWEU. Het betreft een mededeling van de Commissie zonder
juridisch bindend effect. Wel wordt een aantal activiteiten aangekondigd
die kunnen leiden tot nieuwe maatregelen en herziening van bestaande
maatregelen. De Europese Unie is op grond van de artikelen 191 en 192
VWEU bevoegd om ter bescherming van de biodiversiteit regels te stellen.
Zij heeft dat in het verleden (op basis van vergelijkbare artikelen van het
toenmalige EG-Verdrag) gedaan met de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. In het verlengde daarvan moet dit actieplan van de Commissie
worden gezien, dat strekt tot een verbeterde uitvoering van deze
richtlijnen.
b) Subsidiariteit
De grondhouding van het kabinet is positief. Natuurbescherming houdt
niet op bij de nationale grenzen, om biodiversiteit te behouden zal ook
grensoverschrijdende maatregelen genomen moeten worden en de
Europese regelgeving is hiervoor het kader.
De natuurregels en het verder verbeteren en harmoniseren van de
implementatie in de lidstaten zorgt voor een level playing field.
c) Proportionaliteit
De grondhouding van het kabinet is positief. De in het plan opgenomen
acties betreffen grotendeels al eerder voorgestelde of ingezette initiatieven, waarbij het voortouw in de meeste gevallen bij de Commissie ligt.
De bilaterale aanpak betekent wel veel nieuwe inzet van de lidstaten, dat
is proportioneel omdat daarbij de individuele situaties van de lidstaten
erkend worden. Het actieplan laat voldoende ruimte aan de lidstaten om
eigen prioriteiten te stellen. De voorgestelde acties op EU-niveau zullen
zeker bijdragen aan het behalen van de biodiversiteitsdoelstellingen voor
2020, maar gaan niet verder dan vanuit de richtlijnen te verwachten is.
d) Financiële gevolgen
In de mededeling wordt aangegeven dat de Commissie wil voorstellen om
het LIFE1-budget voor projecten die het natuurbehoud en de biodiversiteit
ondersteunen met 10% te verhogen (van 55% naar 60,5% van het totale

1

Meerjarig Europees fonds voor milieu en klimaat, met als prioriteitsgebieden bij milieu
efficiëntie gebruik van bronnen, natuur en biodiversiteit en governance en informatie:
http://ec.europa.eu/environment/life/about/index.htm#life2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2356

7

budget), zonder dat de begrotingstoewijzing voor het LIFE-programma in
zijn geheel verandert.
Verder wil de Commissie aansturen op het meer inzetten van gelden voor
biodiversiteit uit andere EU-fondsen, zoals uit het gemeenschappelijk
landbouwbeleid (Europees Landbouwfonds voor PlattelandsontwikkelingELFPO), visserijbeleid (Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij –
EFMZV) en het cohesiefonds. Daarnaast wil de Commissie, op aanraden
van de Europese Rekenkamer, de verbetering te overwegen van
bestaande Natura 2000-indicatoren in alle EU-fondsen en de mogelijkheid
verkennen om, waar relevant, nieuwe indicatoren en ex-ante voorwaarden
te ontwikkelen. Deze acties krijgen pas hun beslag in het volgende
meerjarig financieel kader dat start in 2021.
Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelen voor de
uitvoering van het actieplan gevonden dienen te worden binnen de in de
Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2014–2020 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de
EU-jaarbegroting.
Nederland zal de Commissie vragen precies aan te geven wat het
financieel beslag van de toekomstige voorstellen zal zijn.
Eventuele budgettaire gevolgen voor de Nederlandse begroting worden
ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement,
conform de regels van de budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
De maatregelen die in paragraaf 2 worden genoemd kunnen leiden tot
gevolgen voor de regeldruk. Dit is echter afhankelijk van de uitvoering en
invulling. Vooralsnog lijken er geen gevolgen voor de regeldruk en
administratieve lasten te zijn. Het streven van het actieplan is juist om op
termijn de administratieve lasten te verminderen door de implementatie
van de Vogel- en Habitatrichtlijn in de lidstaten «slimmer» te maken.
Tijdens de uitvoering van het actieplan zelf is beperkte extra inzet van
nationale, regionale en lokale overheid gewenst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2356

8