Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 235 (R2053)

Goedkeuring van het op 2 oktober 2013 te
Straatsburg tot stand gekomen Protocol nr. 16
bij het Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden
(Trb. 2013, 241 en Trb. 2014, 74)

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 14 september 2015
De vaste commissie voor Veiligheid en Justitie, belast met het voorbereidend onderzoek van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag
uit te brengen. Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en
gemaakte opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, acht de
commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet
genoegzaam voorbereid.
INHOUDSOPGAVE

blz.

1. Inleiding
2. Algemene toelichting
3. Overig
4. Artikelsgewijs

1
2
5
5

1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel inzake de goedkeuring van het op 2 oktober 2013 te
Straatsburg tot stand gekomen Protocol nr. 16 bij het Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden)
(Trb. 2013, 214 en Trb. 2014, 74) (hierna: het wetsvoorstel). Het voorgestelde zestiende protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) maakt
het mogelijk voor nationale gerechten advies te vragen bij het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) over principiële
rechtsvragen. De aan het woord zijnde leden hebben enkele vragen over
dit facultatieve protocol.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorliggende wetsvoorstel. Zij delen de mening van de regering
dat met het introduceren van de mogelijkheid van adviesaanvraag door
een nationaal gerecht aan het EHRM dit de nationale gerechten kan
helpen bij een correcte interpretatie van het EVRM en dit het EHRM kan

kst-34235-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 235 (R2053), nr. 5

1

helpen bij het verminderen van de werklast. Deze leden hebben slechts
nog een enkele vraag.
De leden van de SP-fractie hebben met instemming kennisgenomen van
onderhavig wetsvoorstel maar hebben wel een aantal vragen en
opmerkingen.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van onderhavig wetsvoorstel. Zij hebben nog enkele vragen over de
toepassing van het wetsvoorstel.
De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Zij beschouwen het EVRM en het EHRM als een
belangrijk verdrag c.q. instituut voor de bescherming van de fundamentele mensenrechten. Voornoemde leden juichen dan ook toe dat
wordt beoogd de toepassing van het verdrag in de nationale rechtsordes
te verbeteren. Deze leden zien een meerwaarde in de facultatieve
mogelijkheid voor de hoogste nationale gerechten advies te vragen aan
het EHRM over de interpretatie van het Verdrag. Zij hebben niettemin wel
nog een aantal vragen.
2. Algemene toelichting
De leden van de VVD-fractie merken op dat de regering de Hoge Raad, de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad
van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en enkele
hoven in het Caribisch deel van het Koninkrijk aan wil wijzen als de
gerechten die adviezen mogen vragen aan het EHRM. Het advies is niet
dwingend, het nationale gerecht mag ervan afwijken. De kans bestaat,
zoals ook in de memorie van toelichting is uiteengezet, dat de benadeelde
procespartij vervolgens op grond van artikel 34 van het EVRM een
individueel verzoekschrift indient bij het EHRM. De kans is dan groot dat
het EHRM de uitspraak van de nationale rechter vernietigt en oordeelt in
de lijn van het door het EHRM zelf eerder gegeven advies. Klopt het dat
het advies hierdoor wel erg dwingend wordt?
In de memorie van toelichting staat dat er door het nieuwe protocol
mogelijk grote aantallen klachten kunnen worden weggehouden bij het
EHRM. Kan de regering uitleggen waarop dat vermoeden is gebaseerd?
Ligt het niet meer voor de hand dat de werkdruk van het EHRM alleen
maar groter wordt?
Het protocol is ten tijde van het uitkomen van de memorie van toelichting
(juni 2015) ondertekend door zestien lidstaten van de Raad van Europa. Is
dat aantal inmiddels gestegen? Het Verenigd Koninkrijk zit niet tussen die
zestien lidstaten. Hoe verloopt de discussie in het Verenigd Koninkrijk over
dit protocol? Vermoedt de regering dat dit land het protocol zal ondertekenen? Zo ja, waarom? Zo nee, waarom niet?
Lagere rechters, zoals een rechtbank, mogen geen advies vragen aan het
EHRM, zo begrijpen deze leden. Op grond van de enkele jaren geleden in
werking getreden Wet prejudiciële vragen aan de Hoge Raad
(Stb. 2012, 65) mag een rechtbank wel een prejudiciële vraag voorleggen
aan de Hoge Raad. Is het mogelijk dat de Hoge Raad dezelfde rechtsvraag
vervolgens voorlegt aan het EHRM?
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de Afdeling advisering van de
Raad van State van mening is dat de adviezen van het EHRM een bindend
karakter zouden kunnen hebben, hoewel ze dat in juridische zin niet zijn.
De Afdeling is van mening dat er weinig ruimte is voor het betreffende
nationale hoogste gerecht om te komen tot een specifieke, op de
nationale rechtsorde toegesneden uitleg van het EVRM of het advies van
het EHRM daarover. De Afdeling stelt dat het in de rede ligt dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 235 (R2053), nr. 5

2

instantie die om een advies van het EHRM vraagt dat pas zal doen op het
moment «dat hij een juist en volledig feitencomplex aan het EHRM kan
voorleggen. Dit betekent dat er na de ontvangst van het advies in beginsel
geen ruimte zal zijn voor een nadere feitenvaststelling. Dit gegeven
versterkt het feitelijk bindende karakter van de adviezen. De Afdeling acht
het op grond van het bovenstaande niet waarschijnlijk dat de nationale
rechter vaak zal afwijken van de uitleg van het EVRM die de Grote Kamer
van het Hof heeft gegeven». De aan het woord zijnde leden delen die
mening van de Afdeling vooralsnog. Temeer omdat ook de regering in de
memorie van toelichting aangeeft dat afwijking van dat advies door de
nationale rechter de benadeelde procespartij de mogelijkheid geeft alsnog
naar het EHRM te stappen. In dat geval ligt het niet voor de hand dat het
EHRM tot een ander oordeel zal komen dan in het eerder gegeven advies.
Daarmee kan worden aangenomen dat het advies van het EHRM in vrijwel
alle gevallen een bindend karakter zal hebben. De Afdeling vroeg de
regering in te gaan op het bindende karakter van de adviezen. De regering
heeft dit echter niet gedaan met als argument dat er geen sprake is van
een feitelijk bindend advies. Dit omdat het nationale gerecht de
mogelijkheid behoudt in zijn uitspraak anders te oordelen dan het EHRM
in haar advies. Naar de mening van de voornoemde leden is de regering
met deze reactie onvoldoende ingegaan op de vragen van de Afdeling.
Deze leden zijn van mening dat de formeel juiste constatering van de
regering dat de nationale rechter van een advies van het EHRM mag
afwijken, nog niet betekent dat de nationale rechter de feitelijke ruimte
heeft om dit te doen. De aan het woord zijnde leden vragen de regering
derhalve uitgebreider en beter onderbouwd in te gaan op deze kwestie
van het feitelijk bindende karakter van de adviezen van het EHRM.
De leden van de SP-fractie willen weten waarop de aanname is gebaseerd
dat onderhavig wetsvoorstel een positief effect zal hebben op de werklast
bij het EHRM. Een ieder behoudt het recht alsnog een klacht in te dienen,
ook al heeft de nationale rechter zich aan het advies van het EHRM
gehouden. Is uitgezocht waarom er amper gebruik is gemaakt van de
reeds bestaande adviesmogelijkheid? Waarom denkt de regering dat er
meer gebruik zal worden gemaakt van de nieuwe adviesmogelijkheid van
Protocol 16? Deze leden constateren dat er in eerste instantie wordt
verwacht dat de werklast door deze nieuwe adviesmogelijkheid even zal
toenemen. Wat betekent deze verwachting voor het budget van het
EHRM? Wordt met deze werklastverhoging rekening gehouden? Zo nee,
waarom niet? Is bekend hoe lang het gemiddeld zal duren voordat het
EHRM een advies zal hebben uitgebracht? Wat gebeurt er in de tussentijd
met de nationale procedure? Wat als de doorlooptijden onverhoopt
dusdanig toenemen dat schending van artikel 6 EVRM optreedt?
Waarop baseert de regering zich als zij stelt dat het EHRM een klacht
wellicht niet-ontvankelijk zal verklaren als een nationale rechter in de
uitspraak rekening houdt met het advies van het EHRM? Erkent de
regering dat dit altijd ter beoordeling blijft van het EHRM en een partij
altijd het recht behoudt alsnog een klacht in te dienen ondanks dat een
advies door de nationale rechter is overgenomen?
De leden van de SP-fractie constateren dat het de gerechten vrij staat
advies te vragen aan het EHRM. Wat kunnen, behalve grote groepen
klachten, nog meer overwegingen zijn voor een rechter om advies te
vragen? Kan een partij een rechter ook verzoeken advies te vragen aan het
EHRM? Zo nee, waarom niet?
De aan het woord zijnde leden lezen dat partijen in staat worden gesteld
om zich bij een adviesaanvraag aan het EHRM uit te spreken over het
feitenrelaas. Hoe staat dit in verhouding tot het Nederlandse rechtssysteem, waar feiten niet meer ter discussie staan bij de hoogste rechter?
Betekent dit dat partijen zich hierover niet meer mogen uitspreken, maar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 235 (R2053), nr. 5

3

de rechter dit feitenrelaas zelf voorlegt zoals dat inmiddels vastligt? Zij zijn
benieuwd of er consequenties aan worden verbonden als een land de
adviezen van het EHRM vaak in de wind slaat met mensenrechtenschendingen tot gevolg. Welke mogelijkheden zijn er op dit moment en hebben
deze effect? Voornoemde leden zijn voorts benieuwd wat de stand van
zaken is met betrekking tot de uitvoering van Protocol nr. 16. Is al meer
bekend over het effect van dat protocol op de werklast en de achterstanden bij het EHRM?
De leden van de CDA-fractie begrijpen de gedachte dat invoering van een
stelsel van adviezen op de middellange termijn de werklast van het EHRM
zal kunnen verminderen. Deze leden hebben daar nog wel een aantal
vragen bij. Zal deze wijze van advisering in elk geval op korte termijn juist
voor een verhoging van de werkdruk bij het Hof zorgen? Kan de regering
nog meer voorbeelden noemen, behalve dan de genoemde tegen
Nederland aangespannen zaak inzake de Dublinverordening, van grote
aantallen identieke klachten die weggehouden zouden kunnen worden.
Deze leden onderschrijven de analyse van de Afdeling advisering van de
Raad van State dat de voorgestelde advisering vooral van nut kan zijn
wanneer de landen waartegen veel klachten worden ingediend, onderhavig protocol bekrachtigen en deze advisering niet ziet op klachten
waarover de rechtspraak al helder is, zoals de beoordeling binnen
redelijke termijn van rechtszaken, gevangenisomstandigheden of
tenuitvoerlegging van vonnissen. Kan de regering de stellingname van de
Afdeling bevestigen, actualiseren en cijfermatig weergeven dat de meeste
uitspraken van het EHRM betrekking hebben op klachten uit Rusland en
Turkije, op afstand gevolgd door Roemenië, Polen en Oekraïne? Wat voor
soort klachten betreft dit voornamelijk? Indien het inderdaad gaat om in
de rechtspraak uitgekristalliseerde onderwerpen, hoe kan dan de
verwachting worden gestaafd dat de voorgestelde advisering bijdraagt
aan een vermindering van de werklast van het EHRM op de middellange
termijn? Ook vragen de leden van de CDA-fractie de regering in te gaan
op het gegeven dat Polen en Rusland klaarblijkelijk nog niet het Protocol
hebben ondertekend en geratificeerd en dit gelet op de hoeveelheid
klachten jegens deze landen dus wel gewenst zou zijn. Wat zijn de
verwachtingen hieromtrent?
De leden van de D66-fractie merken op dat wetsvoorstel beoogt «de
dialoog tussen het Hof enerzijds en de nationale autoriteiten anderzijds te
bevorderen», zodat een correcte EVRM-interpretatie plaatsvindt in de
nationale jurisprudentie. Het voorstel houdt dus rechtstreeks verband met
een bevoegdheid die wordt gecreëerd voor de hoogste nationale
gerechten. Maar bij het wetsvoorstel ontbreekt een advies van de Raad
voor de Rechtspraak. Is de regering voornemens dat advies alsnog in te
winnen? Het Protocol beoogt op de middellange termijn de werklast van
het EHRM substantieel te verminderen. Dat zou moeten plaatsvinden door
grote aantallen identieke klachten over potentieel nieuwe stelselmatige
klachten bij het EHRM weg te houden. In hoeverre is die verwachting reëel
en is niet juist eerder te verwachten dat de adviesverzoeken tot meer
werklast voor het EHRM leiden doordat adviesaanvragen zelden
geweigerd zullen worden?
De Afdeling wees in haar advies erop dat de nieuwe bevoegdheid het
EHRM in bepaalde gevallen ook kwetsbaar kan maken. Zij stelt dat het
EHRM in politiek vaarwater terecht kan komen wanneer zaken op
nationaal niveau nog niet zijn uitgekristalliseerd en het EHRM toch al een
juridisch oordeel daarover geeft. De leden van de D66-fractie stellen vast
dat de regering deze kwetsbaarheid als «speculatief» beschouwt.
Niettemin vragen zij de regering een nadere beschouwing op dit punt.
Temeer nu in het parlement door sommige andere partijen in de voorbije
jaren is geopperd om juist de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 235 (R2053), nr. 5

4

te vergroten en daarmee het EHRM op meer afstand te kunnen plaatsen.
Hoe verhoudt Protocol nr. 16 zich naar opvatting van de regering tot die
discussie? Op welke wijze meent de regering de zorg om eventuele
kwetsbaarheid van het EHRM, dat het in politiek vaarwater terecht komt,
te kunnen wegnemen? Is zij van mening dat het EHRM zelf voldoende
duidelijkheid geeft over de «margin of appreciation»? Of is de regering in
navolging van haar directe voorganger van mening dat meer ruimte voor
appreciatie door de lidstaten nodig is?
3. Overig
De leden van de D66-fractie merken op dat een financiële paragraaf bij het
wetsvoorstel ontbreekt, terwijl toch verwacht mag worden dat een
adviesverzoek van de zijde van de nationale gerechten tot meer procestijd
en bij het EHRM tot meer werklast kunnen leiden. In ieder geval vinden
deze leden dat een advies van de Raad voor de Rechtspraak over deze
implicaties niet mag ontbreken. Kan de regering in overleg met de Raad
voor de Rechtspraak aangeven welke kostenaspecten relevant zijn bij dit
wetsvoorstel en hoe die zullen worden ondervangen? Welke kosten gaan
gepaard met het indienen van een adviesaanvraag? Hoe groot is de
behoefte bij de nationale rechters om een adviesaanvraag bij het EHRM te
kunnen dienen, bij welke type zaken zal het zich met name voordoen en
hoeveel adviesaanvragen verwacht de regering naar schatting op
jaarbasis?
4. Artikelsgewjis
Artikel 1
De leden van de D66-fractie merken op dat de regering een aantal
nationale gerechten heeft aangewezen die tot adviesaanvragen bij het
EHRM kunnen overgaan. Het valt hen op dat het College voor de Rechten
van de Mens, dat oordeelt op basis van de wet gelijke behandeling,
hiertoe niet is aangewezen. In hoeverre beschouwt de regering dat, op dit
moment, als overbodig?
artikel 2
De leden van de VVD-fractie brengen graag het punt naar voren dat het
EHRM een adviesaanvraag mag weigeren. Maar de werklast mag geen
autonome reden zijn voor het weigeren van een vraag, zo lezen deze
leden in de memorie van toelichting. Wat mag dan wel een reden zijn om
een adviesaanvraag te weigeren? Het Protocol stipuleert niet dat een
adviesaanvraag binnen een voorgeschreven periode dient te zijn
afgedaan. Zolang het EHRM zich buigt over de adviesaanvraag, wordt de
procedure van de bij de Hoge Raad aanhangige rechtszaak aangehouden.
Het ligt in de rede, zo vermeldt de memorie van toelichting, dat
aansluiting wordt gezocht bij de jurisprudentielijn met betrekking tot
prejudiciële vragen bij het Hof van Justitie van de Europese Unie en een
time out wordt aangenomen zolang het uitbrengen van een advies door
het EHRM duurt. Dit baart de aan het woord zijnde leden enige zorgen.
Het EHRM staat niet bekend om zijn snelle manier van werken. Stel nu dat
het heel lang duurt totdat het EHRM antwoord geeft. Mag de Hoge Raad
de adviesaanvraag dan weer intrekken om de zaak niet te lang te laten
duren? Hoe lang duurt het gemiddeld tot het Hof van Justitie van de
Europese Unie een prejudiciële vraag heeft beantwoord? Is de
verwachting dat de duur van een advies van het EHRM even lang zal
duren?
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering meer zekerheid kan
verschaffen dat de effecten van de adviesprocedure op de duur van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 235 (R2053), nr. 5

5

nationale procedure niet door het EHRM ten nadele van het nationale
gerecht zullen worden betrokken bij de beoordeling of de redelijke
procestermijn ex artikel 6 EVRM is geschonden. Is het niet vreemd dat het
nationale gerecht zélf verzoekt om een advisering aan het EHRM en
vervolgens krachtens de regels van het EVRM op de vingers wordt getikt
omdat door die adviesprocedure de behandeling van het proces niet
binnen een redelijke termijn heeft plaatsgevonden? De aan het woord
zijnde leden vragen de regering of zij zich vanwege de duur van de
adviesprocedure en dientengevolge voor de duur van het betreffende
(nationale) proces of om andere moverende redenen kan voorstellen dat
procespartijen bezwaar hebben tegen het voornemen c.q. de beslissing
van het nationale gerecht een adviesaanvraag in te dienen bij het EHRM.
Is het mogelijk en zo ja, op welke wijze, als procespartij hiertegen bezwaar
te maken en een dergelijke adviesprocedure te verhinderen?
De leden van de D66-fractie willen graag aandacht voor het feit dat het
EHRM niet verplicht is elke adviesaanvraag daadwerkelijk te beantwoorden. Maar als de werklast geen autonome reden is voor het EHRM
om een adviesaanvraag te weigeren, hoe reëel is de kans dan dat een
adviesaanvraag zal worden geweigerd? Hoeveel tijd gaat gepaard met het
geven van de redenen waarom een adviesaanvraag wordt geweigerd?
Vergt een dergelijke afwijzing met opgaaf van reden niet eerst een
nauwkeurige dossierstudie alvorens kan worden beoordeeld dat de
adviesaanvraag niet kan worden gehonoreerd? Prioritering van het werk
is een zaak van het EHRM zelf, stelt het wetsvoorstel. Tegelijkertijd lezen
voornoemde leden in de memorie van toelichting dat de nationale
procedure in de onderliggende bij het nationale gerecht aanhangige zaak
wordt aangehouden zolang het EHRM zich buigt over de adviesaanvraag.
Hoe wordt voorkomen dat het wachten op een advies van het EHRM een
nationale rechtszaak te zeer vertraagt waardoor nationale doorlooptijden
in de rechtspraak in de knel kunnen komen? Waarom is er niet voor
gekozen de zogeheten «redelijke termijn» in een vaste periode te gieten?
Hoe wordt voorkomen dat zeker in de begintijd adviesaanvragen drukken
op de overige caseload van het EHRM en de wachttijden in die individuele
klachtzaken verder oplopen? Een adviesaanvraag bij het EHRM zou
minder aan de orde kunnen zijn in geval van nationale constitutionele
toetsing. Hoe ziet de regering nationale constitutionele toetsing in het licht
van het beperken van de werklast van het EHRM?
Artikel 5
De leden van de D66-fractie merken op dat het door het EHRM gegeven
advies niet bindend zal zijn. Tegelijkertijd zal een procespartij niet zijn
recht verliezen tot het indienen van een verzoekschrift op grond van
artikel 34 van het EVRM. Daarmee kan dus een dubbele werklast voor het
EHRM ontstaan waarbij te verwachten is dat het EHRM haar advies zoals
gegeven aan het nationale gerecht, opnieuw zal herhalen. Hoe verhoudt
deze mogelijke doublure zich tot elkaar en hoe zal het EHRM hiermee
omgaan vragen deze leden aan de regering?
De voorzitter van de commissie,
Ypma
De adjunct-griffier van de commissie,
Tielens-Tripels

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 235 (R2053), nr. 5

6