Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 213 (R 1903)

Wijziging van het Statuut voor het Koninkrijk
der Nederlanden in verband met de wijziging
van de staatkundige hoedanigheid van de
eilandgebieden van de Nederlandse Antillen
(Rijkswet wijziging Statuut in verband met de
opheffing van de Nederlandse Antillen)

Nr. 11

NOTA NAAR AANLEIDING VAN DE VERSLAGEN VAN DE STATEN
VAN DE NEDERLANDSE ANTILLEN EN ARUBA
Ontvangen 5 maart 2010
Over de Wijziging van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden in
verband met de wijziging van de staatkundige hoedanigheid van de
eilandgebieden van de Nederlandse Antillen hebben de Staten van de
Nederlandse Antillen en Aruba verslag uitgebracht (32 213 (R 1903), nrs. 8
en 9). De regering heeft met belangstelling kennis genomen van de
opmerkingen en vragen van verschillende fracties in de beide Staten. In
deze nota gaat de regering in op de vragen in de verslagen.
De MAN-fractie vraagt waarom niet in de preambule van het Statuut de
datum wordt vermeld waarop Curaçao en Sint Maarten de hoedanigheid
van land binnen het Koninkrijk verkrijgen.
Bij de wijziging van het Statuut ten behoeve van de status aparte van
Aruba is de ingangsdatum van de statuswijziging niet in het Statuut
vermeld, omdat deze onder meer afhankelijk was van de tijd die de parlementen van het Koninkrijk nodig zouden hebben om de betreffende
Statuutwijziging te aanvaarden. Omdat ook in de onderhavige situatie de
precieze datum van inwerkingtreding van de statuswijziging onder meer
afhankelijk is van de tijd die de parlementen van het Koninkrijk nodig
hebben om het onderhavige voorstel te behandelen, kan met betrekking
tot Curaçao en Sint Maarten op dit moment ook geen datum in het voorstel worden vermeld waarop zij land worden. In de onderhavige wijziging
van het Statuut wordt wel voorgesteld om in de preambule de datum op
te nemen waarop Aruba de status van land verkreeg, zoals ook is gebeurd
met betrekking tot de onafhankelijkheid van Suriname. Bij een latere wijziging van het Statuut zou ook de ingangsdatum van de statuswijziging van
Curaçao en Sint Maarten toegevoegd kunnen worden.
De MAN-fractie adviseert om in de Preambule te vermelden dat Bonaire,
Sint Eustatius en Saba toetreden tot het Nederlandse staatsbestel.
Het Statuut is een regeling die tot stand is gekomen en gewijzigd kan
worden door overeenstemming tussen de landen van het Koninkrijk. De
preambule geeft hier rekenschap van. In het verleden is de preambule
steeds aangepast om melding te maken van wijzigingen in de groep van
landen die gezamenlijk het Koninkrijk vormen. Het is een logische voortzetting van deze gedragslijn om nu in de preambule te vermelden dat

KST141370
0910tkkst32213-R1903-11
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 213 (R 1903), nr. 11

1

Curaçao en Sint Maarten vrijwillig toetreden tot de groep van landen die
gezamenlijk in het Statuut een regeling hebben getroffen over de behartiging van de gemeenschappelijke belangen. Voor Bonaire, Sint Eustatius
en Saba geldt dit niet omdat zij niet toetreden tot de groep van landen die
gezamenlijk het Koninkrijk vormen, maar tot het staatsbestel van Nederland. Het past daarom niet bij het karakter van de preambule om Bonaire,
Sint Eustatius en Saba daarin te vermelden.
De MAN-fractie geeft in overweging om in artikel 12 Statuut een unanimiteitsvereiste toe te voegen met betrekking tot de besluitvorming in de
ministerraad van het Koninkrijk.
Artikel 12 van het Statuut is niet primair gericht op besluitvorming bij
meerderheid, maar op het bereiken van consensus, zoals de regering
eerder heeft opgemerkt (zie het Nader rapport inzake het advies van de
Raad van State van het Koninkrijk over artikel 25 van het Statuut voor het
Koninkrijk, bijvoegsel Stcrt. 2001, nr. 220). Artikel 12 voorziet in de leden 2
tot en met 4 in een regeling voor voortgezet overleg dat kan leiden tot een
heroverweging van het besluit. De toevoeging van een artikellid zoals de
MAN-fractie voorstelt, zou ertoe leiden dat elk van de landen kan besluiten
dat zijn bezwaren tegen een besluit zwaarder dienen te wegen dan de
belangen van het Koninkrijk als geheel. Dit past niet bij het gegeven dat
een aantal aangelegenheden door het Statuut wordt aangewezen als
aangelegenheden die door het Koninkrijk worden behartigd. Bij de behartiging van deze aangelegenheden dienen de belangen van het Koninkrijk
als geheel te prevaleren, zoals de officiële toelichting bij artikelen 7 tot en
met 12 van het Statuut stelt (3517, nr. 3, blz. 11). Afgezien van deze overwegingen betreft het voorstel van de MAN-fractie een wijziging van het
Statuut die niet past bij het uitgangspunt dat op dit moment niet wordt
overgegaan tot een fundamentele herziening van het Statuut.
De PNP-fractie vraagt de mening van de regering over een voorstel om in
plaats van het intern appel, zoals geregeld in artikel 12 van het Statuut,
een andere geschilbeslechtingsprocedure te regelen.
Een wijziging van artikel 12 zoals de PNP-fractie voorstelt, past niet bij het
uitgangspunt dat op dit moment niet wordt overgegaan tot een fundamentele herziening van het Statuut. Het voorgestelde artikel 12a van het
Statuut maakt het echter wel mogelijk om een voorziening te treffen voor
de behandeling van geschillen tussen het Koninkrijk en de landen.
De MAN-fractie vraagt hoe het voorgestelde artikel 12a zich verhoudt tot
de autonomie van de landen.
De bedoelde bepaling maakt het mogelijk om bij rijkswet een voorziening
te treffen voor de behandeling van geschillen tussen het Koninkrijk en de
landen. Dergelijke geschillen zullen altijd een aangelegenheid van het
Koninkrijk betreffen. Het voorgestelde artikel 12a brengt daarom geen
verandering aan in de autonomie van de landen.
De A.V.P.-fractie stelt voor om artikel 12a te wijzigen zodat duidelijk wordt
dat de landen zich committeren aan het tot stand brengen van een regeling op basis van deze bepaling. Deze leden verwijzen naar de besluitvorming in de raad van ministers van het Koninkrijk van 6 november 2009
waar een dergelijke intentie is uitgesproken. De P.D.R.-fractie stelt voor om
in deze bepaling het woord «kunnen» te vervangen door het woord
«zullen».
In de memorie van toelichting bij het onderhavige voorstel wordt toegelicht waarom de regering van het Koninkrijk van mening is dat het wenselijk is om deze delegatiebepalingen in het Statuut op te nemen. De regering heeft toegezegd dat voorstellen worden gedaan voor de in het leven
te roepen geschillenregeling en spreekt daarbij de intentie uit tot het
instellen van een onafhankelijke instantie die juridische geschillen over de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 213 (R 1903), nr. 11

2

interpretatie van het Statuut kan beslechten. Een aanpassing van het
voorgestelde artikel 12a is daarom niet noodzakelijk.
De M.E.P.-fractie stelt voor om in het voorgestelde artikel 12a te bepalen
dat geschillen omtrent de toepassing van het Statuut aan de Hoge Raad
worden voorgelegd.
Het voorgestelde artikel 12a van het Statuut maakt het mogelijk om een
voorziening te treffen voor de behandeling van geschillen tussen het
Koninkrijk en de landen. Zoals gezegd worden te zijner tijd voorstellen
gedaan voor een geschillenregeling. Door nu al een geschilleninstantie
aan te wijzen wordt vooruitgelopen op deze voorstellen.
De M.E.P.-fractie stelt voor om een artikel in het Statuut in te voegen
(artikel 15a) waarin bepaald wordt dat nieuwe rijkswetten, of wijziging van
bestaande rijkswetten met verstrekkende gevolgen, moeten worden goedgekeurd door de Staten met tweederde van de uitgebrachte stemmen.
Elke regeling bij rijkswet zou een uittredingsbepaling dienen te bevatten.
Een bepaling zoals de M.E.P.-fractie voorstelt, zou de procedure van rijkswetgeving in belangrijke mate verzwaren. Daarmee zou de effectieve
behartiging van aangelegenheden van het Koninkrijk worden bemoeilijkt.
Afgezien van deze overweging betreft het voorstel van de M.E.P.-fractie
een wijziging van het Statuut die niet past bij het uitgangspunt dat op dit
moment niet wordt overgegaan tot een fundamentele herziening van het
Statuut.
De M.E.P.-fractie stelt voor om het eerste lid van artikel 27 aan te passen
zodat duidelijk wordt dat deze bepaling zich niet uitstrekt tot het vierde en
vijfde lid van artikel 11 van het Statuut. Tevens stellen deze leden voor om
te bepalen dat Aruba, Curaçao en Sint Maarten «onverwijld» worden
betrokken in de voorbereiding van overeenkomsten die hen raken.
In het eerste lid van artikel 27 – zoals dat luidt indien het onderhavige
voorstel in werking treedt – wordt bepaald dat Aruba, Curaçao en Sint
Maarten in een zo vroeg mogelijk stadium worden betrokken bij de voorbereiding van verdragen die hen overeenkomstig artikel 11 raken. Volgens
de regering kan er geen misverstand bestaan over de betekenis van de
verwijzing naar artikel 11. Artikel 11 noemt een aantal aangelegenheden
die Aruba, Curaçao en Sint Maarten raken (eerste en vierde lid), of
waarvan wordt aangenomen dat ze deze landen raken (tweede en derde
lid), of die worden geacht deze landen slechts in bepaalde gevallen te
raken. De regeringen van deze landen kunnen op grond van het zesde lid
van artikel 11 zelf aangeven dat een aangelegenheid, behalve die
genoemd in het eerste tot en met vierde lid van artikel 11, het land raakt.
Een verdrag raakt een land als het in een of ander opzicht voor dat land
van belang is. In dat geval wordt het land vroegtijdig betrokken bij de
voorbereiding van het verdrag. Het is niet nodig om de verwijzing naar
artikel 11 te beperken op de wijze die de M.E.P.-fractie voorstelt. Door deze
beperking zou bovendien het zesde lid van artikel 11 niet van toepassing
zijn op verdragen, hetgeen onwenselijk is.
In de voorgestelde wijziging van het eerste lid van artikel 27 wordt de
zinsnede «in een zo vroeg mogelijk stadium» ingevoegd, om het belang te
benadrukken van de vroegtijdige betrokkenheid van de landen in het
proces van de totstandkoming van verdragen die hen raken. Om in plaats
hiervan te bepalen dat de betrokkenheid «onverwijld» tot stand komt,
zoals de M.E.P.-fractie voorstelt, zou een snelheid van handelen vereisen
die in de praktijk niet altijd te realiseren valt.
De MAN-fractie vraagt of in het kader van het voorgestelde derde lid van
artikel 27 het belang van het Koninkrijk prevaleert boven dat van de
landen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 213 (R 1903), nr. 11

3

Elk van de landen beslist in beginsel zelf over de vraag of een verdrag
(mede)gelding dient te krijgen voor het betreffende land. De wijziging van
artikel 27 brengt daarin geen verandering aan. Het Koninkrijk is als volkenrechtelijke entiteit ervoor verantwoordelijk dat een ondertekend verdrag
binnen een redelijke termijn voor een land bekrachtigd wordt en dat het
vanaf dat moment nageleefd wordt. Op grond van artikel 36 van het
Statuut kan Nederland in voorkomende gevallen hulp en bijstand verlenen
bij het wegwerken van de achterstanden bij de implementatie van verdragen door de Caribische landen. Voor wat betreft verdragen die nog niet
geïmplementeerd zijn, maar die wel zullen gaan gelden in het betrokken
land, voorziet het voorgestelde derde lid van artikel 27 van het Statuut in
een vangnet dat van toepassing is wanneer de belangen van het Koninkrijk geraakt worden door het uitblijven van noodzakelijke implementatiemaatregelen. De wijziging van artikel 27 is onderdeel van een bredere
aanpak met betrekking tot de totstandkoming en implementatie van
verdragen, waarbij de regering ernaar streeft om in ieder stadium te
zorgen voor vroegtijdige betrokkenheid van de landen die geraakt worden
door het verdrag, en tevens op een passende wijze vorm te geven aan de
eindverantwoordelijkheid van het Koninkrijk.
De A.V.P.-fractie stelt voor om in de memorie van toelichting van het
onderhavige voorstel te vermelden dat het voorgestelde derde lid van
artikel 27 als een ultimum remedium dient te worden beschouwd.
In het nader rapport is uiteengezet dat het voorgestelde derde lid van
artikel 27 een sluitstuk is op een hernieuwde aanpak die beoogt een beter
verdragsregime te bewerkstelligen. Op advies van de Raad van State van
het Koninkrijk is deze uitleg ook opgenomen in de memorie van toelichting. Het eerste en tweede lid van artikel 27 maken duidelijk dat het
Koninkrijk en de landen zich gezamenlijk moeten inzetten voor vroegtijdige betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen en een goede
samenwerking bij de implementatie daarvan. In overleg tussen Nederland, de Nederlandse Antillen, Aruba, Curaçao en Sint Maarten wordt een
onderlinge regeling voorbereid over verbeterde samenwerking bij de
implementatie van verdragen, zoals het voorgestelde tweede lid van
artikel 27 voorschrijft. Tevens wordt een notitie voorbereid waarin voorstellen worden gedaan voor een verbeterde betrokkenheid van de landen
van het Koninkrijk bij de totstandkoming van verdragen. Deze maatregelen kunnen naar verwachting leiden tot tijdige implementatie van
verdragen. Als sluitstuk op deze hernieuwde aanpak beoogt het voorgestelde derde lid van artikel 27 zeker te stellen dat in geval onverhoopt toch
vertraging optreedt bij de implementatie van verdragen, er bij rijkswet of
algemene maatregel van rijksbestuur implementatiemaatregelen getroffen kunnen worden. De bepaling geeft aan dat dit slechts mogelijk is
indien de belangen van het Koninkrijk geschaad worden door het
uitblijven van noodzakelijke maatregelen. De gezamenlijke inspanningen
zijn erop gericht om te voorkomen dat deze situatie zich voordoet.
De P.D.R.-fractie vraagt of het derde lid van artikel 27 noodzakelijk is, gelet
op het feit dat in de memorie van toelichting wordt gesteld dat dit lid niet
ziet op verdragen die reeds in werking zijn getreden voor de landen.
De wijziging van artikel 27 ziet op de fases die voorafgaan aan de bekrachtiging van een verdrag voor de landen. Indien een verdrag implementatiemaatregelen vereist, dienen deze te worden getroffen voordat het verdrag
door het Koninkrijk voor de betrokken landen wordt bekrachtigd. De wijziging van artikel 27 maakt onderdeel uit van een hernieuwde aanpak
waarmee beoogd wordt te verzekeren dat de noodzakelijke implementatiemaatregelen tijdig getroffen kunnen worden.
De MAN-fractie vraagt wat er gebeurt met de gelden die nog in het Solidariteitsfonds zitten, en of er een accountantscontrole zal worden uitgevoerd
naar de rechtmatigheid van de bestedingen uit het fonds.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 213 (R 1903), nr. 11

4

Het Solidariteitsfonds is geen fonds in de gangbare betekenis van het
woord. Door Aruba en Nederland worden periodiek gelden aan het Land
Nederlandse Antillen ter beschikking gesteld om een behoorlijk bestuursniveau te kunnen garanderen in de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius
en Saba. De controle op de verstrekking van de gelden door het Land
Nederlandse Antillen aan deze eilandgebieden wordt verricht in het kader
van de goedkeuring van de jaarrekeningen van de Nederlandse Antillen.
Na de opheffing van dit land resteren in dit verband geen gelden die
verdeeld moeten worden.
De M.E.P.-fractie stelt voor om in de tekst van artikel 38, eerste lid, de
volgende woorden toe te voegen: «daarbij inbegrepen regelingen ter
beslechting van geschillen onderling», en het voorgestelde artikel 38a te
laten vervallen.
Vanwege het belang en het karakter van de regeling, waar het voorgestelde artikel 38a een grondslag voor beoogt te geven, is het passender
om daarvoor een aparte bepaling in het Statuut op te nemen. Deze bepaling verzekert dat er binnen elk van de landen van het Koninkrijk een
constitutionele grondslag bestaat voor een regeling omtrent de behandeling van geschillen tussen de landen.
De MAN-fractie vraagt of de landen in goed overleg een voorziening
kunnen treffen over de behandeling van geschillen tussen de landen, die
een andere vorm krijgt dan een rijkswet of een algemene maatregel van
bestuur.
Het voorgestelde artikel 38a bepaalt dat de landen over dit onderwerp bij
onderlinge regeling een voorziening kunnen treffen. De landen kunnen
ervoor kiezen om de voorziening te treffen via een «vormvrije» onderlinge
regeling, zoals bedoeld in artikel 38, eerste lid, van het Statuut. Een dergelijke regeling krijgt niet de vorm van een rijkswet of een algemene maatregel van rijksbestuur. In de praktijk worden dergelijke onderlinge regelingen vaak aangeduid als «protocol».
De M.E.P.-fractie stelt voor om in artikel 55, tweede lid, te bepalen dat een
landsverordening tot aanvaarding van een wijziging van het Statuut niet
in werking treedt dan nadat de bevolking van het betrokken land in een
volksraadpleging heeft ingestemd met deze landsverordening.
Bij de totstandkoming van het Statuut hebben de landen uitgesproken dat
deze procedure niet te zwaar moet zijn, om de toekomstige ontwikkeling
van de landen niet te bemoeilijken. De wijziging die de M.E.P.-fractie voorstelt zou echter leiden tot een aanzienlijke verzwaring van de procedure
tot wijziging van het Statuut. Afgezien van deze overweging betreft het
voorstel van de M.E.P.-fractie een wijziging van het Statuut die niet past bij
het uitgangspunt dat op dit moment niet wordt overgegaan tot een fundamentele herziening van het Statuut.
De M.E.P.-fractie stelt voor om het voorgestelde artikel 57a niet in het
Statuut op te nemen maar alleen in de rijkswet tot wijziging van het
Statuut.
Vanuit het oogpunt van toegankelijke wetgeving heeft de regering voorgesteld om deze bepaling in het Statuut zelf op te nemen en niet slechts in
de rijkswet tot wijziging van het Statuut zoals in het verleden wel is
gebeurd. Het is uiteraard wenselijk dat – met het oog op de rechtszekerheid – zo spoedig mogelijk een voorziening wordt getroffen met betrekking tot regelingen die in strijd zijn met een verandering in het Statuut.
De MAN-fractie vraagt waarom in artikel IV verwezen wordt naar de
consensusrijkswetten.
De consensusrijkswetten waarnaar in artikel IV wordt verwezen, vormen
een uitwerking van de Slotverklaring van 2 november 2006 en verwezen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 213 (R 1903), nr. 11

5

lijken daarmee op een aantal belangrijke terreinen de afspraken die zijn
gemaakt met Curaçao en Sint Maarten om land binnen het Koninkrijk te
kunnen worden. Deze consensusrijkswetten vormen tezamen met de
wijziging van het Statuut één pakket en zullen dus ook op hetzelfde
moment in werking moeten treden.
Het onafhankelijk Statenlid Nicolaas stelt voor om de behandeling van de
onderhavige wijziging van het Statuut aan te houden totdat er op Bonaire
een referendum is gehouden.
De huidige vijf eilandgebieden van de Nederlandse Antillen kunnen hun
voorziene nieuwe status pas verkrijgen nadat de onderhavige wijziging
van het Statuut in werking is getreden. De procedure voor wijziging van
het Statuut (artikel 55, eerste en tweede lid, van het Statuut) kent meer
stappen dan gewone rijkswetten. Nadat de Tweede en de Eerste Kamer
het voorstel van rijkswet tot wijziging van het Statuut in verband met de
opheffing van de Nederlandse Antillen hebben aangenomen, dient dit
voorstel nog door de Nederlandse Antillen en Aruba te worden aanvaard
bij landsverordening. Als beide Staten een voorstel van landsverordening
met tweederde meerderheid aanvaarden, worden de (Antilliaanse en
Arubaanse) landsverordeningen terstond vastgesteld. Als deze meerderheid er niet is, is een tweede lezing in de Staten nodig waarin het voorstel
met een gewone meerderheid kan worden aanvaard. Pas nadat deze
landsverordeningen zijn vastgesteld, kan het voorstel van rijkswet Koninklijk worden bekrachtigd en in werking treden. Het zal duidelijk zijn dat deze
procedure de nodige tijd in beslag neemt. Om toch binnen afzienbare
termijn deze procedure af te ronden is het belangrijk de voorgeschreven
stappen met voortvarendheid te zetten. Om op 10 oktober 2010 de staatkundige hervormingen in werking te kunnen laten treden, moet uiterlijk op
15 september de procedure zijn afgerond. Het is daarom onwenselijk de
uitslag van een referendum op Bonaire af te wachten voor verdere behandeling van de wijziging van het Statuut.
De PNP-fractie geeft in overweging de volgorde van de leden 1 en 3 van
artikel I te veranderen.
De opheffing van het land de Nederlandse Antillen vindt plaats op
hetzelfde moment dat de eilandgebieden een nieuwe status verwerven.
De volgorde van de leden van artikel I houdt geen verband met het
moment waarop de daarin aangeduide wijzigingen plaatsvinden. Een
wijziging van de volgorde van de bedoelde leden is daarom niet noodzakelijk.
De PAR-fractie vraagt of een tweetal wijzigingen in de memorie van
toelichting die door de Raad van Advies van de Nederlandse Antillen zijn
geadviseerd, alsnog kunnen worden doorgevoerd.
Naar aanleiding van het advies van de Raad van Advies van de Nederlandse Antillen is de memorie van toelichting reeds aangepast op de
tweetal bedoelde punten, zoals vermeld wordt in het Nader rapport
(32 213, nr. 4, blz. 9). In de memorie van toelichting is ten aanzien van de
onderlinge regeling, bedoeld in het tweede lid van artikel 27, de volgende
zin toegevoegd: «Dit betekent dat de regeling tot stand dient te komen op
basis van consensus tussen de landen.» (32 213, nr. 3, blz. 7). Naar aanleiding van de opmerking van de Raad van Advies dat de periode van strijdigheid met het Statuut als bedoeld in artikel 57a niet langer mag duren
dan strikt noodzakelijk, is in de toelichting bij artikel 57a de volgende zin
toegevoegd: «Het is uiteraard wenselijk dat – met het oog op de rechtszekerheid – zo spoedig mogelijk een voorziening wordt getroffen met betrekking tot regelingen die in strijd zijn met een verandering in het Statuut»
(32 213, nr. 3, blz. 9).
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 213 (R 1903), nr. 11

6