Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 182

Wijziging van de Wet rijonderricht
motorrijtuigen 1993 (wijzigingen naar aanleiding
van evaluatie, nascholing beroepschauffeurs,
bestuursrechtelijke handhaving en enkele
verbeteringen)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 20 november 2014 en het nader rapport d.d. 26 maart
2015, aangeboden aan de Koning door de Minister van Infrastructuur en
Milieu. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 2 oktober 2014, no. 2014001903, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet rijonderricht
motorrijtuigen 1993 (wijzigingen naar aanleiding van evaluatie,
nascholing beroepschauffeurs, bestuursrechtelijke handhaving en enkele
verbeteringen), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel wijzigt de Wet rijonderricht motorrijtuigen 1993 (WRM)
in verband met de evaluatie van de herziening van de WRM uit 2009,
gewijzigde inzichten met betrekking tot de nascholing van beroepschauffeurs en de wens om de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) aan te
wijzen als handhavende instantie.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
invoering van bestuursrechtelijke handhaving naast de bestaande
strafrechtelijke handhaving (duaal sanctiestelsel). Zij mist een dragende
motivering voor een duaal sanctiestelsel. Daarnaast blijkt niet uit de
toelichting dat de aanmerkelijke verschillen in rechtspositie en rechtsbescherming van degene jegens wie de bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving zich richt, bij de voorbereiding van het wetsvoorstel zijn
betrokken. De Afdeling is van oordeel dat in verband met deze opmerkingen aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is.

1

kst-34182-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 182, nr. 4

1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 2 oktober
2014, nr. 2014001903, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
20 november 2014, nr. W14.14.0350/IV, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft u in overweging het
voorstel van wet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden,
nadat met haar advies rekening zal zijn gehouden.
1. Het voorgestelde duale sanctiestelsel
De WRM wordt thans door middel van het strafrecht gehandhaafd.2 De
strafrechtelijke handhaving van de overtredingen van de WRM bestaat uit
het opleggen van een strafbeschikking.3 Ingevolge het wetsvoorstel krijgt
de Minister van Infrastructuur en Milieu de bevoegdheid om voor alle
overtredingen uit deze wet een bestuurlijke boete op te leggen.4 Iedere
overtreding van de WRM kan zodoende met zowel strafrechtelijke als
bestuursrechtelijke sancties worden gehandhaafd (duaal handhavingsstelsel). Het gaat om de volgende overtredingen:5
− het vereiste dat rijinstructeurs beschikken over een certificaat; 6
− het vereiste dat rijinstructeurs ongeldig verklaarde certificaten
inleveren;7
− het vereiste dat degene die scholing educatieve maatregel of scholing
alcoholslotprogramma geeft, beschikt over een certificaat,8 en
− de verplichting een certificaat op eerste vordering van een opsporingsambtenaar behoorlijk ter inzage af te geven.9
Met betrekking tot de keuze voor een duaal sanctiestelsel vermeldt de
toelichting het volgende.
Voor een duaal sanctiestelsel wordt gekozen vanwege het «gedifferentieerde karakter van de WRM en met name de handhaving daarvan en de
keuze voor twee handhavingsinstanties». De toelichting maakt bij de
overtredingen van de WRM onderscheid tussen de afgebakende groep
van rijinstructeurs en de «personen die buiten de besloten groep vallen»
(de niet-gecertificeerde rijinstructeurs). Zo valt het geven van rijinstructie
zonder certificaat10 onder de personen die buiten de besloten groep staan.
Een dergelijke overtreding moet strafrechtelijk worden gehandhaafd,
aangezien het geven van rijinstructie zonder blijk te hebben gegeven van
bekwaamheid ter zake een ernstige bedreiging vormt van de verkeersveiligheid.11 Volgens de toelichting veroorzaken de meeste overtredingen
van de WRM echter niet een zodanige inbreuk op de rechtsorde dat
strafrechtelijke handhaving zonder meer vereist is. Dit geldt blijkens de
toelichting met name voor de verplichting om ongeldig verklaarde
certificaten in te leveren en de verplichting om een certificaat aan een
opsporingsambtenaar ter inzage te geven.12

2

Memorie van toelichting, § 5.2, Duaal sanctiestelsel.
Openbaar Ministerie, Tekstenbundel voor misdrijven, overtredingen en Muldergedragingen,
geldend vanaf 1 januari 2014, blz. 70.
4
Voorgesteld artikel I, onderdeel S (nieuw artikel 27 WRM). Voor de bevoegdheid om een last
onder bestuursdwang op te leggen zie het nieuwe artikel 24b WRM.
5
Nieuw artikel 27 WRM.
6
Artikel 7, eerste lid, WRM.
7
Artikel 15, derde lid, en artikel 22, vijfde lid, WRM.
8
Artikel 16 WRM.
9
Artikel 24, eerste en tweede lid, WRM.
10
Overtreding van artikel 7 onderscheidenlijk artikel 16 WRM.
11
Memorie van toelichting, § 5.2, Duaal sanctiestelsel.
12
Memorie van toelichting, § 5.2, Duaal sanctiestelsel.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 182, nr. 4

2

Met betrekking tot de bestuurlijke toezichthouder vermeldt de toelichting
het volgende.
Naast de politie als algemeen handhavende instantie is de ILT de
gewenste bestuurlijke toezichthouder.13 Door de toezichtlast mede te laten
rusten op de ILT wordt een effectievere handhaving mogelijk. De ILT zal bij
de uitoefening van haar toezichtstaak vooral aandacht schenken aan het
niet terugsturen van ongeldig verklaarde certificaten en het onbevoegd
rijinstructie geven.14 Het instrument bestuurlijke boete wordt hierbij als
effectief instrument beschouwd en heeft, aldus de toelichting, als
bijkomend voordeel dat geen extra belasting van de strafrechtelijke keten
optreedt. Tegelijkertijd behoudt de politie haar handhavende taak en
bevoegdheid ten aanzien van de WRM. Het zou volgens de toelichting niet
efficiënt zijn deze taak en bevoegdheid weg te nemen, omdat de politie de
taak heeft om verkeersregels in het algemeen te handhaven.
2. Beoordeling
a. Gedifferentieerd karakter van de WRM
De Afdeling merkt ten aanzien van het gedifferentieerde karakter van de
WRM allereerst op dat in deze wet feitelijk slechts drie categorieën
overtredingen zijn opgenomen: naast het onbevoegd geven van rijinstructie betreft dit de verplichting om ongeldig verklaarde certificaten in te
leveren15 en de verplichting om een certificaat aan een opsporingsambtenaar ter inzage te geven.16
De toelichting motiveert niet overtuigend in welk opzicht deze categorieën
overtredingen een zodanig gedifferentieerd karakter hebben dat duale
handhaving aangewezen zou zijn. Daarbij wijst de Afdeling erop dat de ILT
vooral aandacht zal schenken aan het onbevoegd geven van rijinstructie.17
Juist echter het onbevoegd geven van rijinstructie betreft een overtreding
die volgens de toelichting strafrechtelijke handhaving vereist wegens de
ernstige bedreiging van de verkeersveiligheid die hiermee gepaard gaat.
Daarnaast wijst de Afdeling op de Kabinetsnota over de uitgangspunten
bij de keuze voor een sanctiestelsel uit 2008 (Nota sanctiestelsel 2008)
waarnaar ook de toelichting verwijst. In deze nota geldt als uitgangspunt
«duale handhaving te beperken tot die gevallen waarin daarvoor goede en
dwingende redenen bestaan, en dit door de beoogde handhavende
instanties als uitvoerbaar wordt beoordeeld.»18 De argumentatie in de
toelichting kan bezwaarlijk onder «goede en dwingende redenen» worden
geschaard.
Overigens constateert de Afdeling dat het criterium «open en besloten
context» in de toelichting wordt toegepast om het gedifferentieerde
karakter van de handhaving te onderbouwen. Zij heeft reeds in eerdere

13

Memorie van toelichting, § 5.1, Toezicht door de ILT.
Memorie van toelichting, § 5.1, Toezicht door de ILT.
15
Overtreding van artikel 15, derde lid, en artikel 22, vijfde lid, WRM.
16
Artikel 24, eerste en tweede lid, WRM.
17
Memorie van toelichting, § 5.1, Toezicht door de ILT.
18
Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 69, blz. 13.
14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 182, nr. 4

3

adviezen overwogen dat dit criterium geen onderscheidend karakter heeft
en daarom overtuigingskracht ontbeert.19
b. Effectiviteit
In de tweede plaats leidt de Afdeling uit het vermelde in de toelichting bij
de toezichthoudende instantie af, dat de keuze voor het introduceren van
een bestuurlijk handhavingsstelsel naast de strafrechtelijke handhaving is
ingegeven door het streven naar effectiviteit. Niet duidelijk is echter
waarin de huidige strafrechtelijke handhaving zodanig tekort schiet dat tot
een duaal stelsel moet worden overgegaan. De toelichting maakt niet
duidelijk waaruit het probleem bestaat en biedt evenmin inzicht in de
omvang en mogelijke oorzaken daarvan.
In dit verband wijst de Afdeling op het volgende.
Op vragen van het Tweede Kamerlid Bashir antwoordde de Minister van
Infrastructuur en Milieu dat zij zich niet herkende in berichten over een
aantal van 1.200 onbevoegde rijinstructeurs. Vanuit de brancheorganisaties BOVAG, FAM20 en VRB21 heeft zij slechts één melding ontvangen.
Volgens de VRB is het aantal van 1.200 onbevoegde rijinstructeurs niet
onderbouwd.22 In haar antwoord vermeldde de Minister daarnaast dat de
ILT onderzoekt op welke wijze aanvullende handhaving effectief vorm kan
worden gegeven en dat in het voorjaar van 2014 duidelijk zal zijn hoe de
ILT toezicht gaat houden. Bij brief van 2 oktober 2014 is de Tweede Kamer
geïnformeerd over de taken die de ILT op zich zal nemen, maar van de
bevindingen van het onderzoek naar de noodzaak of wenselijkheid van
aanvullende handhaving wordt geen melding gemaakt.23
Of aanvullende handhaving nodig of wenselijk is, als ook of het voorgestelde duale handhavingsstelsel bij de WRM zodanig effectiever zal zijn
dan het huidige, uitsluitend strafrechtelijke handhavingsstelsel, is naar het
oordeel van de Afdeling niet gebleken. Ook in zoverre wordt een dragende
motivering gemist. Daarbij merkt de Afdeling op dat voor de handhaving
van eenzelfde overtreding naar haar oordeel voor één sanctiestelsel dient
te worden gekozen.24

19

De Afdeling oordeelde dat het criterium «open en besloten context» tot onevenwichtige en
ongerechtvaardigde uitkomsten leidt en daarom ongeschikt is als uitgangspunt bij de keuze
tussen strafrechtelijk dan wel bestuursrechtelijke handhaving. Zie hiervoor onder meer:
– het advies van 19 februari 2014, W03.013.0464/II, over de nota van wijziging bij het voorstel
van wet tot wijziging van de Wet bescherming persoonsgegevens en de Telecommunicatiewet in verband met de invoering van een meldplicht bij de doorbreking van maatregelen
voor de beveiliging van persoonsgegevens (meldplicht datalekken) (nog niet openbaar,
opmerking 2a);
– het advies van 4 mei 2012, W06.12.0043/III, over het voorstel tot wijziging van de Algemene
douanewet en de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (Wet
aanpassing sanctiestelsel Algemene douanewet) (nog niet openbaar, opmerking 1a), en
– het advies van 20 januari 2012, W12.11.0479/III, met betrekking tot het voorstel van wet
houdende wijziging van de wetgeving op het beleidsterrein van het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid in het kader van de harmonisatie en aanscherping van de
sanctie mogelijkheden ter versterking van de naleving en handhaving en bestrijding van
misbruik en fraude (Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving)
(Kamerstukken II 2011/12, 33 207, nr. 4, opmerking 2b).
20
Federatie Autoschool Management.
21
Vereniging Rijschool Belang.
22
Kamerstukken II 2013/14, nr. 746 (Aanhangsel), blz. 1.
23
Kamerstukken II 2014/15, 29 398, nr. 421, blz. 2–3.
24
Vergelijk het advies van de Raad van State van 29 juli 2010 over het voorstel van wet tot
wijziging van de Scheepvaartverkeerswet en de Binnenvaartwet in verband met de invoering
van de ontzegging van de vaarbevoegdheid (W09.10.0259/IV), Kamerstukken II 2010/11, 32 539,
nr. 4, blz. 5 en het advies van de Raad van State van 10 september 2009 over het voorstel van
wet tot wijziging van de Wet op de kansspelen in verband met de instelling van de kansspelautoriteit (W03.09.0237/II), Kamerstukken II 2009/10, 32 264, nr. 4, blz. 5–6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 182, nr. 4

4

c. Rechtspositie en rechtsbescherming
Naast het bovenstaande merkt de Afdeling het volgende op. De
toelichting wekt de indruk dat bestuurlijke en strafrechtelijke sancties
gelijk zijn en met name verschillen op het niveau van effectiviteit. Beide
sanctiestelsels zijn evenwel niet inwisselbaar. Zij tonen aanmerkelijke
verschillen met betrekking tot de rechtspositie en rechtsbescherming van
degene jegens wie de handhaving zich richt. Het is voor de justitiabele
dan ook niet zonder belang of hij in de bestuursrechtelijke dan wel de
strafrechtelijke rechtsgang terecht komt. Zo kent het bestuursrecht geen
schorsende werking van rechtsmiddelen en is de bestuurlijke boete direct
invorderbaar, terwijl het instellen van verzet bij een strafbeschikking de
uitvoerbaarheid van de sanctie opschort. Voorts zijn bij het instellen van
beroep in het bestuursrecht griffierechten verschuldigd, waar dit bij het
instellen van verzet niet zo is. Tevens vindt geen opneming van gegevens
omtrent bestraffing in de justitiële documentatie plaats bij veroordeling
tot een bestuurlijke boete, terwijl dat wel gebeurt bij een strafrechtelijke
veroordeling. Uit de toelichting blijkt niet dat de aangeduide verschillen
bij de voorbereiding van het wetsvoorstel zijn betrokken.25
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om het voorgestelde duale
sanctiestelsel dragend te motiveren en anders daarvan af te zien.
2. Beoordeling
a. Gedifferentieerd karakter van de WRM
De handhaving van de in de Wet rijonderricht motorrijtuigen 1993
benoemde overtredingen is gesplitst. Overtreding van het verbod om
zonder certificaat rijles te geven, blijft strafrechtelijk gehandhaafd.
Overtreding van het verbod om scholing educatieve maatregel of scholing
alcoholslotprogramma te geven en van het gebod verlopen of ongeldig
verklaarde certificaten terug te zenden aan het instituut wordt bestuursrechtelijk gehandhaafd.
Zoals in de memorie van toelichting die aan de Afdeling advisering is
voorgelegd al uiteen is gezet, is onbevoegd rijles geven een gevaar voor
de verkeersveiligheid. Omdat het voorts in een open context gebeurt,
namelijk op de openbare weg, is strafrechtelijke handhaving aangewezen.
De verplichting om verlopen of ongeldig verklaarde certificaten terug te
sturen, gebeurt in een besloten context, namelijk in de verhouding tussen
de houder van dat certificaat en de overheid, vertegenwoordigd door het
instituut. Dat maakt in combinatie met het ontbreken van directe
(mogelijke) gevolgen voor derden bestuursrechtelijke handhaving
afdoende.
In dit licht is maximale hoogte van de op te leggen bestuurlijke boete
aangepast naar ten hoogste de tweede categorie (scholing zonder
certificaat) en de eerste categorie (niet terugzenden ongeldig certificaat).
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn op deze punten
aangepast.
b. Effectiviteit
Vanuit de wens van kwaliteitsverbetering en het verminderen van het
risico op fraude is het wenselijk het toezicht op de naleving van de Wet
rijonderricht motorrijtuigen 1993 te intensiveren. Voor die intensivering is
gekozen voor een aanvullende toezichtstaak voor de ILT aangezien het
25

Een ander verschil betreft de rechterlijke toetsing. De strafrechter moet het feit bewezen
verklaren en legt zelf de boete op. De bestuursrechter daarentegen toetst het proces-verbaal
van de overtreding en de rechtmatigheid van de door het bestuursorgaan opgelegde boete.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 182, nr. 4

5

gelet op het takenpakket van de politie en het beslag wat nu reeds op de
capaciteit van de politie wordt gelegd niet mogelijk is om die intensivering
uitsluitend bij de politie neer te leggen.
Daarnaast is voor de verschillende overtredingen gekozen voor één
handhavingsstelsel; er is geen sprake meer van duale handhaving.
c. Rechtspositie en rechtsbescherming
Zoals de regering bij de introductie van de bestuurlijke boete in de
Algemene wet bestuursrecht heeft gesteld is de rechtsbescherming van
degene die een bestuurlijke boete krijgt opgelegd gelijkwaardig aan de
rechtsbescherming van een verdachte in een strafproces. De verschillende
vormgeving van die rechtsbescherming vormt op zichzelf geen reden om
voor een van beide wegen te kiezen.
3. Redactionele kanttekeningen
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
3. Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekeningen van de Afdeling zijn overgenomen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 182, nr. 4

6

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W14.14.0350/IV
− De in artikel I, onderdeel F, voorgestelde wijziging van artikel 9a ook
doorvoeren in artikel 9b van de Wet rijonderricht motorrijtuigen 1993
(WRM).
− In artikel I, onderdeel P, onder 3 (nieuw artikel 24, derde lid, WRM), de
woorden «geleiden het certificaat dat» vervangen door: geleiden het
certificaat indien dat.
− Artikel I, onderdeel R (wijziging artikel 25 WRM) aanvullen door te
voorzien in schrapping van de verwijzing naar artikel 27, eerste en
tweede lid.
− In artikel I, onderdeel S (nieuw artikel 27 WRM) de zinsnede «artikelen 7, 14, derde lid, 16, 22, vijfde lid, en 24» vervangen door: artikelen 7, 15, derde lid, 16, 22, vijfde lid, en 24, eerste en tweede lid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 182, nr. 4

7