Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1094

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 november 2010
Hierbij heb ik genoegen u aan te bieden de kabinetsreactie op het
groenboek «De toekomst van EU-begrotingssteun aan derde landen»
(COM(2010)586 dd 19 oktober 2010). Volgens de gebruikelijke procedure
zal ik de kabinetsreactie over 30 dagen vaststellen en aan de Europese
Commissie doen toekomen.
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
H. P. M. Knapen

kst-22112-1094
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1094

1

Kabinetsreactie Groenboek EU-begrotingssteun
Nederlandse reactie op het Groenboek van de Europese Commissie «De
toekomst van EU-begrotingssteun aan derde landen», COM(2010) 586, dd
19 oktober 2010.
Algemene opmerkingen
Het kabinet waardeert dat de Europese Commissie een groenboek over
het onderwerp EU-begrotingssteun heeft uitgebracht en hierover een
publieke consultatie organiseert. Begrotingssteun is immers een
hulpmodaliteit die tot veel politiek debat heeft geleid en waarover in
nationale parlementen en in het publieke debat uitgesproken opinies
bestaan. Het kabinet neemt als uitgangspunt in het regeerakkoord:
«begrotingssteun wordt niet gegeven als sprake is van corruptie,
schending van mensenrechten en onvoldoende good governance»
Nederland zal de Commissie en partnerlanden in de nabije toekomst
informeren over de wijze waarop het kabinet invulling zal geven aan het
bilaterale beleid terzake.
Nederland heeft de afgelopen jaren bij meerdere gelegenheden in de
Raad aangedrongen op herbezinning op dit onderdeel van het EU
ontwikkelingsbeleid. Het kabinet ziet de consultatie als opmaat voor een
betere coördinatie van de inzet van de lidstaten en het beleid van de
Europese Commissie ten aanzien van begrotingssteun. Een dergelijke «EU
coordinated approach on budget support»1 zou de Raad zo spoedig
mogelijk na afronding van de consultatiefase in raadsconclusies vast
moeten leggen.
Begrotingssteun neemt een belangrijke plaats in bij de verstrekking van
EU-hulp. De Commissie gebruikt deze hulpmodaliteit (algemene +
sectorale begrotingssteun) bij een kwart van de hulptoezeggingen in de
laatste 6 jaar. Het gebruik van begrotingssteun is in lijn met de Europese
Consensus inzake Ontwikkeling (2005) en de beginselen van effectiviteit
van hulp opgesteld in OESO-DAC-kader (Verklaringen van Parijs 2005 en
Accra 2008).
Nederland heeft ook oog voor de voordelen die begrotingssteun in
EU-kader onder de juiste omstandigheden (zie hieronder) kan bieden ten
opzichte van andere vormen van steun. Met begrotingssteun sluiten
donoren aan op de eigen ontwikkelingsprioriteiten van het ontvangende
land, kunnen ze de vaak nog zwakke overheidsstructuren versterken en via
deze structuren kernactiviteiten op het gebied van onderwijs, zorg,
infrastructuur, etc. een sterke impuls geven om duurzame resultaten te
bereiken. Ook kan het gebruik van begrotingssteun indirect de kwaliteit en
transparantie van de begroting en het beheer van publieke middelen in
OS-landen vergroten en verantwoordingsmechanismen versterken.
Begrotingssteun biedt bovendien mogelijkheden voor een brede dialoog
waarin belangrijke afspraken kunnen worden gemaakt. Ten slotte werkt
begrotingssteun harmoniserend tussen donoren en voorkomt het een
versnipperde inzet van hulp.

1
Council Conclusions on an Operational
Framework on Aid Effectiveness, 17 november
2009.

Het kabinet is echter van oordeel dat de Commissie soms onvoldoende de
bijbehorende risico’s en de gevoeligheden van deze hulpmodaliteit
onderkent en daardoor in bepaalde gevallen te snel tot toepassing van
deze hulpmodaliteit overgaat. Om deze redenen heeft Nederland in
beheerscomités recentelijk geen steun kunnen geven aan een aantal
voorstellen voor begrotingssteun van de Europese Commissie (DRC,
Namibië, Armenië, Algerije, Nicaragua). De Commissie zou, in overleg
met de lidstaten, strikter moeten beoordelen of het ontvangende land
(nog) wel aan basisvoorwaarden op het gebied van goed bestuur,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1094

2

mensenrechten en corruptiebestrijding voldoet en of de steun wel
oplevert waarvoor het is bedoeld. Dit zou in het algemeen tot een grotere
terughoudendheid moeten leiden. Daarnaast moet de dialoog met de
ontvangende landen over deze basisvoorwaarden scherper worden
aangezet.
Begrotingssteun vormt één van de modaliteiten en instrumenten die de
EU in het kader van het bredere externe beleid van de Unie in kan zetten
in ontwikkelingslanden. Voor de Unie zal de EDEO (Europese Dienst voor
het Externe Optreden) voortaan de strategische eerste drie fasen van
programmering van Europese fondsen voor haar rekening nemen, in
nauw overleg met de Commissie. In de meerjaren landendocumenten
(Country Strategy Papers) en de Nationale Indicatieve Programma’s zal de
EDEO derhalve een eerste kwalificatie moeten geven of partnerlanden aan
de hierboven genoemde principes voldoen. Deze contextanalyse, die ook
met het Europees Parlement wordt gedeeld, zal de basis zijn voor
beslissingen over eventuele begrotingssteun die vervolgens aan de
lidstaten worden voorgelegd. Het kabinet realiseert zich dat bij de
besluitvorming over het wel of niet toekennen van EU-begrotingssteun de
stem van één lidstaat niet bepalend is – lidstaten hebben geen veto op dit
terrein. Besluitvorming over voorstellen van de Europese Commissie
geschiedt immers binnen de besluitvormingsprocedures van de comitologie (waarbij een gekwalificeerde meerderheid – een gekwalificeerde
minderheid in het geval van het EOF – nodig is om een wijziging af te
dwingen). Voor het behoud van de steun voor de bredere EU-inzet in
ontwikkelingslanden is het echter van belang dat de signalen van lidstaten
over een grotere terughoudendheid bij het gebruik van begrotingssteun
goed op EU-niveau worden opgepakt.
Het kabinet geeft hieronder in meer detail haar oordeel over een aantal
door de Commissie opgebrachte kwesties over EU-begrotingssteun. In de
laatste paragraaf worden de belangrijkste elementen van de Nederlandse
positie samengevat.
Geschiktheid van partnerlanden t.a.v. begrotingssteun (eligibility)
De Europese Commissie hanteert een drietal basiscriteria voor het
toekennen van begrotingssteun: er moet sprake zijn van een degelijk
nationaal beleid, een op stabiliteit gericht macro-economisch kader
(waarbij het IMF-oordeel leidend is) en een geloofwaardig en relevant
programma voor verbetering van het beheer van de overheidsfinanciën.
Deze criteria zijn naar het oordeel van Nederland belangrijk, maar in de
praktijk onvoldoende onderscheidend. Nederland is van oordeel dat
aanvullend een scherpere beoordeling nodig is van kandidaat-landen voor
begrotingssteun op het gebied van bestuur, mensenrechten en corruptiebestrijding (zie ook het de passage over begrotingssteun in het
regeerakkoord).
De Commissie lijkt soms een te technische beoordeling te hanteren,
terwijl een meer politieke en coherente appreciatie van de opportuniteit
en effectiviteit van begrotingssteun noodzakelijk is. Begrotingssteun is
een vorm van hulp waarbij de donor de zeggenschap over de besteding
van de hulp in hoge mate overlaat aan de ontvangende regering; het is
een investering van de ene overheid in de andere, met als doel om zo
effectief mogelijk duurzame resultaten op het gebied van armoedebestrijding te bereiken. Het gaat daarbij vaak om aanzienlijke bedragen.
Begrotingssteun is daarmee een bijzondere vorm van hulp die alleen kan
worden toegepast indien de donor voldoende politiek vertrouwen kan
hebben in de ontvangende overheid. Nederland stelt zich op het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1094

3

standpunt dat bij twijfel geen algemene begrotingssteun moet worden
verstrekt. Gerichte steun voor een specifiek doel binnen een bepaald deel
van de overheid – sectorale begrotingssteun – kan in EU-kader over het
algemeen eerder worden toegepast. Sectorale begrotingssteun is ook te
verkiezen indien een specifieke beleidsdialoog en hervormingen in een
bepaalde sector worden gezocht. Daarbij dienen echter ook de genoemde
randvoorwaarden goed in het oog te worden gehouden.
Beleidsdialoog en politieke dialoog (underlying principles)
Is eenmaal besloten tot toekenning van begrotingssteun, dan dient de
dialoog met de regering in kwestie voortvarend en intensief te worden
opgepakt door de samenwerkende begrotingssteun donoren, waaronder
de Commissie. De dialoog vormt wat Nederland betreft een integraal en
cruciaal onderdeel van begrotingssteun. Via die dialoog en de bijbehorende monitoring van de afgesproken doelen houdt de donor zicht op de
uitvoering van de afspraken over te behalen resultaten en op het
aanwezig blijven van de randvoorwaarden voor de continuering van
begrotingssteun.
Zeker als er sprake is van algemene begrotingssteun, moeten de donoren
in de dialoog naar het oordeel van Nederland alle voorkomende kwesties
kunnen behandelen. Dat impliceert dat ook bredere politieke ontwikkelingen die van belang kunnen zijn voor de continuering van begrotingssteun daarin besproken moeten worden. De Commissie is vaak te
terughoudend op dit punt. Kwesties zoals het hinderen van de oppositie
bij verkiezingen moeten aan de orde kunnen worden gesteld, naast
bijvoorbeeld de voortgang op het gebied van corruptiebestrijding in een
bepaalde sector of inperking van de persvrijheid. Het betreft hier immers
kwesties die van invloed kunnen zijn op de politieke houdbaarheid van de
begrotingssteunafspraken. Dergelijke besprekingen moeten wel plaatsvinden op adequaat niveau.
In dit verband acht Nederland het van belang dat aan de afspraken over
begrotingssteun in het MoU (Memorandum of Understanding) tussen
donor(en) en ontvangende regering expliciet heldere «onderliggende
beginselen» (underlying principles) zijn toegevoegd. Deze principes
moeten de uitgangspunten weerspiegelen op basis waarvan de begrotingssteunrelatie is aangegaan, in het bijzonder de principes op het gebied
van corruptiebestrijding, mensenrechten en goed bestuur. De Commissie
is hiertoe naar het oordeel van Nederland gerechtigd – of zelfs verplicht –
op basis van zowel de algemene principes die ten grondslag liggen aan
het externe optreden van de Unie volgens het Verdrag betreffende de
Europese Unie (art. 21.1), als – voor de ACS-landen – de essentiële en
fundamentele elementen in het Cotonou Partnerschapsakkoord (CPA art. 8
en 9). Ook de essentiële elementen in de associatieakkoorden en
partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten die de EU heeft
afgesloten zijn hierbij leidend. In bepaalde gevallen kunnen nog andere
principes worden toegevoegd, zoals het bijdragen aan vrede & veiligheid
in de regio (vgl. Grote Merengebied).
Nederland is van oordeel dat onderliggende principes besproken kunnen
worden in zowel de begrotingssteun dialoog als in de EU politieke dialoog
die plaatsvindt op basis van artikel 8 CPA; deze fora kunnen elkaar
wederzijds versterken. Op basis van recente ervaringen in onder meer
Mozambique en Tanzania constateert het kabinet dat gezamenlijk
optreden van begrotingssteundonoren in geval van een dreigende
schending van onderliggende principes het meest effectief kan zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1094

4

Begrotingssteun in kwetsbare situaties
Het kabinet hecht veel waarde aan het bredere externe beleid van de EU
dat onder meer gericht is op vergroting van stabiliteit en veiligheid in
ontwikkelingslanden. Het is voor een internationaal georiënteerd land als
Nederland van belang dat fragiele staten niet vervallen tot failed states en
dat kwetsbare democratiseringsprocessen in een post-conflict situatie niet
vroegtijdig stranden. Het recente verleden laat zien dat Europa hiervan
vaak rechtstreeks de negatieve gevolgen ondervindt, zowel op het gebied
van veiligheid (mislukte staten als vrijhavens voor terrorisme en piraterij)
als in de vorm van migratiestromen.
In dit verband kunnen zich bijzondere situaties voordoen waarbij de EU de
verstrekking van financiële steun aan een bepaalde regering wenselijk zou
vinden (denk bijvoorbeeld aan de situatie in Liberia na de democratische
verkiezingen van 2005). Het doel van dergelijke EU-steun is dan niet
zozeer een bijdrage leveren aan het bereiken van concrete ontwikkelingsresultaten, maar bovenal het voorkomen van terugval of het weer in
elkaar storten van de staat, met alle grensoverschrijdende risico’s van
dien. In dit verband zou de EU overigens beter niet van begrotingssteun
kunnen spreken, maar van bijvoorbeeld «stabiliteitssteun».
Het is evident dat de door Nederland gewenste strikte criteria voor
toepassing van begrotingssteun in deze gevallen tot een negatief oordeel
zouden leiden. In principe is Nederland derhalve ook in deze situaties
tegen verstrekking van begrotingssteun door de EU. Mocht het kabinet
echter van oordeel zijn dat met de beoogde financiële steun een belangrijke bijdrage aan stabiliteit en veiligheid wordt geleverd, dan zou bij hoge
uitzondering kunnen worden ingestemd met dergelijke EU stabiliteitssteun. De Nederlandse regering zal derhalve haar positie ten aanzien van
dergelijke specifieke EU-interventies van geval tot geval vaststellen.
Verantwoording binnen het ontvangende land (domestic accountability)
Ontwikkeling moet uiteindelijk binnen de nationale context tot stand
komen. Een belangrijk argument vóór begrotingssteun is dat de middelen
die donoren ter beschikking stellen onder de democratische controle van
het parlement van het ontvangende land worden gebracht en er door een
nationale rekenkamer controle op kan worden uitgeoefend. Deze
middelen vloeien immers via de staatskas van het ontvangende land,
hetgeen bij projectsteun doorgaans niet het geval is.
Nederland vindt het van het grootste belang dat begrotingssteundonoren
er alles aan (blijven) doen om het nationale parlement en andere
belangrijke actoren (maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven, media)
te betrekken bij begrotingssteunoperaties. De resultaatafspraken en
voorwaarden zouden zoveel mogelijk openbaar moeten worden gemaakt,
door publicatie van de onderliggende documenten (MoU met Performance Assessment Framework). Overigens gebeurt dit al vaak. Verder
zouden parlementen moeten kunnen profiteren van de verbeterde
transparantie over het financiële beleid van regeringen. Ook de
versterking van nationaal accountantsonderzoek en rekenkamers die
donoren vaak eisen kan de parlementen en de media in de ontvangende
landen beter in staat stellen om hun controlerende functies te vervullen.
Afhankelijk van de situatie, zouden parlementen en maatschappelijke
organisaties ook nauwer betrokken kunnen worden bij de reguliere
beleidsdialoog over begrotingssteun.
Resultaten
Het kunnen aantonen van ontwikkelingsresultaten krijgt naar het oordeel
van Nederland vaak nog te weinig aandacht bij het verstrekken van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1094

5

begrotingssteun. Nederland is het daarom eens met de aanbeveling van
de Europese Rekenkamer dat bij de verstrekking van begrotingssteun
altijd duidelijke landenspecifieke doelstellingen moeten worden overeengekomen op basis waarvan de resultaten van de steun beter gemeten
kunnen worden.
De Commissie voert op dit moment een aantal evaluaties uit waarin een
nieuwe methodologie wordt getest om een verband te leggen tussen
begrotingssteun en resultaten. Recent heeft de Commissie ook een
rapport gepubliceerd waarin zij beargumenteert dat dankzij begrotingssteun van de Commissie de afgelopen vijf jaar verschillende concrete
zaken zijn gerealiseerd (bv meer dan 9 miljoen kinderen extra naar school,
720 000 onderwijzers werden opgeleid, 5 000 gezondheidscentra geopend,
enzovoort)1. Verder publiceerde de Commissie een onderzoek2 waarin een
correlatie aannemelijk wordt gemaakt tussen het geven van veel
begrotingssteun aan landen en het beter scoren van deze landen op de
Millennium Development Goals (deelname basisonderwijs, toegang
meisjes tot scholing, kindersterfte, drinkwatervoorziening).
Dit is het soort gegevens en methodieken dat nodig is om de effectiviteit
van begrotingssteun beter aan te tonen. Nederland is van oordeel dat de
Commissie op deze weg door moet gaan en nog meer werk moet maken
van de rapportage over de resultaten van begrotingssteun.
Samenvatting/conclusie

1
EU Contribution to the Millennium
Development Goals; Some key results from
European Commission programmes, 2010.
2
Budget Support and MDG Performance,
Development Paper 2010/01, Brussel, maart
2010.

Nederland hecht eraan in de consultatie over de toekomst van
EU-begrotingssteun de volgende hoofdpunten naar voren te brengen:
– Begrotingssteun is een hulpmodaliteit die de EU onder de juiste
omstandigheden kan gebruiken om bij te dragen aan duurzame
armoedebestrijding en een betere vervulling van kernfuncties van de
overheid in ontwikkelingslanden op het gebied van onder meer
onderwijs, gezondheidszorg, water en sanitatie, enzovoort.
– De Commissie moet echter een grotere terughoudendheid aan de dag
leggen bij het verstrekken van begrotingssteun. De Commissie zou de
huidige selectiecriteria moeten aanvullen en scherper toepassen. Bij
twijfel over de inzet op het gebied van corruptie, mensenrechten of
goed bestuur dient de EU geen begrotingssteun toe te kennen.
Gerichte sectorale steun kan over het algemeen sneller worden
ingezet, al gelden ook hiervoor de basisvoorwaarden.
– Alleen in uitzonderlijke situaties kan van deze criteria worden
afgeweken, indien de EU met behulp van gerichte stabiliteitssteun kan
helpen voorkomen dat een zwakke overheid in bv een post-conflict
situatie (weer) vervalt tot een failed state.
– De Commissie moet de dialoog met de ontvangende regeringen stevig
aanzetten. Zowel de voortgang op de afgesproken doelstellingen als
de bredere politieke ontwikkelingen in het land dienen regelmatig
onderwerp van intensieve bespreking te zijn op voldoende hoog
niveau. De beleidsdialoog rond begrotingssteun en de EU politieke
dialoog (art. 8 CPA) zijn complementair en moeten elkaar wederzijds
gaan versterken.
– De Commissie moet erop toezien dat parlementen, rekenkamers en
non-state actors (maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven, media)
bij de verstrekking van begrotingssteun zoveel mogelijk worden
gefaciliteerd in het vervullen van hun controlerende functies ten
opzichte van de overheid.
– Een sterkere gerichtheid op resultaten en rapportage van resultaten is
noodzakelijk om de effectiviteit van begrotingssteun aan te kunnen
tonen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1094

6