Meer greep op natuurbeleid
Een handreiking voor de Tweede Kamer
Prof.dr. Caspar van den Berg en prof.dr. Arno Korsten
Kernboodschap behorend bij ‘Systeemverantwoordelijkheid voor natuurbeleid’
11 december 20201
1. Aanleiding: decentralisatie en de stikstofimpasse
In de periode 2011-2013 voerde de Nederlandse regering een decentralisatie van
verantwoordelijkheden ten aanzien van het natuurbeleid door. Een aantal taken en bevoegdheden
die voordien bij het Rijk belegd waren, zijn overgedragen aan de provinciebesturen. Hiermee kozen
de regering en het parlement ervoor om niet alleen de minister, maar ook de Tweede Kamer anders
te positioneren ten opzichte van het natuurbeleid. De minister is op grotere afstand van het beleid
komen te staan, maar geldt evenwel nog steeds als systeemverantwoordelijke voor het natuurbeleid
in den brede en draagt resultaatverantwoordelijkheid voor bijvoorbeeld het behalen van de doelen
uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. In deze constellatie is het voor de Tweede Kamer moeilijker
geworden om grip te houden op de voortgang van het nationale natuurbeleid.
In 2019 ontstond tot veler verrassing een knellende situatie rondom de depositie van stikstof. In de
context van deze netelige impasse komen twee vragen naar voren:
1) Hoe is de systeemverantwoordelijkheid voor het natuurbeleid belegd en hoe functioneert dit
arrangement?
2) Welke mogelijkheden en instrumenten kan de Tweede Kamer inzetten om toch voldoende
grip op de ontwikkelingen in het natuurbeleid te houden?
In dit paper geven we antwoord op deze vragen en doen wij aanbevelingen om de grip van de
Tweede Kamer op het natuurbeleid te versterken. Omwille van de leesbaarheid en puntigheid
beperken wij ons hier tot de kern van het probleem en aanbevelingen. Een uitgewerkte beschouwing
en analyse vindt u bijgaand, Systeemverantwoordelijkheid voor natuurbeleid. Daaraan is als bijlage
een achtergrondstudie toegevoegd over natuurbeleid in een provincie.

2. Analyse: Waar natuurbeleid verbreedde, versmalde het nationale instrumentarium
Het natuurbeleid krijgt vorm in een stelsel van overheden en andere organisaties. Het stelstel kent
rollen op allerlei niveaus: op EU-niveau, op rijksniveau, provinciaal en gemeentelijk. Daarnaast zijn
ook allerlei niet-statelijke actoren als grondeigenaar en beheerder betrokken bij natuurbescherming.
De decentralisatie van 2011-2013 heeft natuurbeleid primair een zaak van de provincies gemaakt. De
nationale overheid, met name de minister van LNV is systeemverantwoordelijk terwijl het
provinciebestuur na de decentralisatie een sterke rol heeft in de beleidsuitvoering (maar overigens
ook eigen beleid kan ontwikkelen). De Tweede Kamer controleert de minister in deze rol.

1

Prof.dr. C. (Caspar) F. van den Berg is hoogleraar Global and Local Governance aan de RUG. Hij is lid van de
Raad voor het openbaar bestuur. E-mail: c.f.van.den.berg@rug.nl. Prof.dr. A. (Arno) F.A. Korsten is emeritus
hoogleraar Bestuurskunde aan Maastricht University (faculteit Rechtsgeleerdheid) en de Open Universiteit
(faculteit Managementwetenschappen). Eerder lid van de Raad voor het openbaar bestuur.
Www.arnokorsten.nl. E-mail: afa.korsten@planet.nl.

1

Twee decennia geleden werd natuurbeleid over het algemeen in enge zin bezien, dat wil zeggen:
vooral een kwestie van natuurbeheer en het behoud of herstel van biodiversiteit. De Vogel- en
Habitatrichtlijn van de EU was uitgangspunt. Er werden waardevolle natuurgebieden aangewezen en
er werd een Ecologisch Hoofdstructuur (EHS) ontwikkeld met verbindingszones en buffers. De EHS
werd Natuurnetwerk Nederland (NNN) en een deel van de natuurgebieden kregen een zware - in de
EU erkende - status van Natura 2000-gebied. In 2017 werd de nieuwe Wet natuurbescherming (Wnb)
van kracht. De provincies gingen beheerplannen vaststellen voor natuurgebieden en rapporteren aan
de rijksoverheid. De verantwoordelijke minister zette de koers uit, samen met de provincies. De
minister van LNV werd systeemverantwoordelijke. Die ziet toe op de inrichting van het gehele stelsel
van verantwoordelijkheden, taken, bevoegdheden en middelen en het functioneren. LNV coördineert
ook de monitoring, zorgde voor voortgangsrapportages en lerende evaluaties (met het PBL als spil)
en geeft monitorgegevens door aan de Europese Commissie.
De afgelopen jaren is steeds zichtbaarder geworden dat natuurbeleid nauw verbonden is met andere
grote maatschappelijke vraagstukken in het ruimtelijk en economisch domein, zoals de
klimaatadaptie, energietransitie en de toekomst van de landbouw (verwoord als kringlooplandbouw,
natuurinclusieve landbouw). Kort gezegd bestaat de huidige problematiek uit vier op elkaar
inwerkende uitdagingen: terwijl (1) de (internationale) beleidsambities zijn aangescherpt, raken (2)
verschillende in zichzelf al complexe beleidsvraagstukken meer en meer met elkaar vervlochten,
neemt (3) de ruimtelijke schaarste in Nederland verder toe, en (4) heeft de rijksoverheid zich in de
afgelopen decennia ontdaan van een effectief sturingsmechanisme op ruimtelijke en
natuurvraagstukken.2 De stikstofcrisis kan gezien worden als een eerste stress-test voor de huidige
beleidsarrangementen, maar ook andere grote uitdagingen van vergelijkbare omvang en
complexiteit zullen zich voordoen (of doen zich reeds voor), zoals verdroging, waterberging, de
veenweideproblematiek en bodemuitputting.
Op dit moment ligt een wijziging van de Wnb voor, waarbij onderkenning van bovengenoemde
verbreding van het natuurbeleid en de vervlechting met andere ruimtelijke opgaven van groot belang
is. Nu lopende en toekomstige wetswijzingen en een volgende algemene maatregel van bestuur
(amvb) bieden kansen om het natuurbeleid te bezien vanuit een integraler perspectief op natuur in
relatie tot andere ruimtelijke vraagstukken, een perspectief dat qua ambitie verder gaat dan
biodiversiteit behouden of herstellen en ook natuurverbetering en de toekomst van de landbouw
omvat. Die verbreding, die ook zichtbaar is in provinciaal beleid, zal zowel de positie van de minister
als systeemverantwoordelijke, als de positie van de Tweede Kamer als controleur meer markeren en
verbeteren (zie ook aanbeveling A hierover).
Uit deze zeer beknopte analyse volgen twee samenhangende problemen met betrekking tot de
systeemverantwoordelijkheid:
1) De minister van LNV moet borg staan voor het natuurbeleid in brede zin, maar beschikt in de
praktijk niet over toereikende instrumenten om een systeembrede impasse zoals de
stikstofcrisis te doorbreken.
2) De minister van LNV moet toezien op de uitvoering van het Europese en nationale
beleidsdoelen ten aanzien van natuur, maar beschikt in de praktijk niet over toereikende
instrumenten om op te treden als een afzonderlijke provincie onvoldoende voortgang boekt.

3. Handelingsperspectief: Naar een krachtiger instrumentarium

2

Zie Van den Berg, C.F. en R. Fraanje (2020) Ruimte in regels. Interbestuurlijke knelpunten en oplossingen voor
het sociaal en ruimtelijk domein, In: Essaybundel Ruimte in Regels. Den Haag: Ministerie van BZK.

2

A. Versterk de positie van de minister van LNV voor het vervullen van een rol als verantwoordelijke
in een natuur-gerelateerde crisis.
In tijden van een crisis of nationale beleidsimpasse blijkt dat een voornamelijk decentraal
vormgegeven structuur van het natuurbeleid niet volstaat. Hier is sturing door het Rijk, op basis van
landsbrede afwegingen en nationale belangen nodig. Hierboven gaven we aan dat na de stikstofcrisis
andere crises in het ruimtelijk en natuurdomein kunnen, en waarschijnlijk zullen optreden. In 2020
hebben het gezondheidszorg-, het veiligheids- en het belastingdomein ervaring opgedaan met
maatschappelijke en beleidscrises die andere en minder voorspelbare verschijningsvormen kennen
dan jaren terug. De recente evaluatie van de veiligheidsregio’s leert dat Nederland in meerdere
opzichten niet klaar is voor omgaan met grote crises.3 In de Covid-19 pandemie bleek dat de
systeemverantwoordelijke ministers niet over het (geschikte) wettelijk handelingsinstrumentarium
beschikte, waardoor ingrijpen door de minister met legitimatie van de Tweede Kamer politiek en
inhoudelijk problematisch was. De totstandkoming van een wettelijke crisisvoorziening bleek in de
eerste zes maanden van de corona-crisis tijdrovend, en juridisch en maatschappelijk complex te zijn.
De toeslagenaffaire laat menigeen verbijsterd achter over het niet-tijdig ingrijpen op topambtelijk en
bestuurlijk niveau. Uitwisseling van standpunten, attendering en overleg tussen actoren volstaat niet.
De systeemverantwoordelijke, de wetgever en controleur lopen bij crises regelmatig achter de feiten
aan. Voorkomen moet worden dat bij een volgende natuur-gerelateerde crisis de minister van LNV
met lege handen staat, en daarmee ook de Tweede Kamer. Daartoe is een sterkere positie van de
minister van LNV gewenst dan aangegeven is in de actuele Wnb. Specialistisch juridisch advies is
nodig om te bezien welke wettelijke voorziening hiervoor mogelijk en passend is. De variant om de
provinciale verantwoordelijkheid in de gewijzigde Wnb te blijven erkennen maar opschaling in
verantwoordelijkheid, taken en bevoegdheden naar de minister mogelijk te maken kan daarbij
meegenomen worden.
B. Versterk de positie van de minister met een o.a. aanwijzingsbevoegdheid en de instelling van
een nationale Natuurinspectie.
De Tweede Kamer behoort de voortgang in beoogde landelijke resultaten van het natuurbeleid te
controleren. Het ziet ernaar uit dat de wijziging van de Wnb de taken van de decentrale
bestuursorganen in het natuurbeleid niet zal wijzigen, maar het is de vraag of de uitwerking van de
structurele aanpak met lokale of regionale bron- en natuurmaatregelen landelijk gezien voldoende is
om landelijke doelstellingen in een bepaald jaar te halen (denk bijvoorbeeld aan de beoogde
stikstofreductie). Nu al zijn er tussen provincies aanzienlijke verschillen in doelrealisatie van het
natuurbeleid zichtbaar. De minister dient daarom instrumenten te hebben om (mede gebaseerd op
monitoring) de voortgang van het natuurbeleid landelijk te bevorderen of af te dwingen. Daartoe valt
te leren, onder meer van de ruimtelijke ordening uit de periode 1975-2005 of de Deltawet grote
rivieren. Relevante voorbeelden van effectieve instrumenten uit het toenmalig ruimtelijk domein
zijn: een nationaal normatief kader; een aanwijzingsbevoegdheid; locatiesubsidies voor grote
bouwgebieden; een inspectie ruimtelijke ordening voor verticale coördinatie tussen Rijk en
provincies. De minister van LNV kan haar positie versterken door een combinatie van dergelijke
economische, communicatieve en juridische sturing. Denk aan sturing met een
aanwijzingsbevoegdheid achter de hand, positieve financiële incentives en een inspectie voor
communicatie en toezicht. LNV kan ook expertise beschikbaar stellen om voortgang in
stikstofreductie te bevorderen naast wat het RIVM al doet. Benchmarking kan wellicht leiden tot
uitwisseling van goede praktijken tussen bepaalde gebieden.
C. Laat de minister van LNV jaarlijks rapport uitbrengen over de kwaliteit van het provinciaal
natuurbeleid in brede zin.
3

Evaluatiecommissie Wet Veiligheidsregio’s (2020) Evaluatie Wet veiligheidsregio’s: naar toekomstbestendige
crisisbeheersing en Brandweerzorg

3

De MvT bij het wetsontwerp tot wijziging van de Wnb stelt dat provincies beheerplannen vaststellen
met daarin verwerking van gebiedgebonden maatregelen (o.a. ten aanzien van uitkoop van
piekbelasters en andere belasters nabij Natura 2000-gebieden). Alléén het zicht hebben op de
vaststelling van deze gebiedsgerichte plannen door provincies geeft de minister weinig houvast. Dus
moet ook periodiek duidelijk worden hoe doelrealisatie van deze gebiedsgerichte plannen in en
rondom de vele tientallen Natura 2000-gebieden vordert. Monitoring is voorzien. Maar hieruit volgt
dan ook welke maatregelen van de minister en/of provincies nodig en mogelijk zijn om de
doelrealisatie te bevorderen. Deze taak van de minister kan geregeld worden per (voorziene) amvb.
D. Verbreed de scope van de Vaste Commissie LNV in lijn met de verbreding van het natuurbeleid.
De hierboven besproken verbreding van het natuurbeleid dient weerspiegeld te worden in de
reikwijdte van de controlerende rol van de VC LNV. Zo leggen documenten als de Balans voor de
Leefomgeving, de Monitor Ruimte en Infrastructuur en de Monitor Brede Welvaart een link tussen
natuur en onderwerpen als transities in de landbouw en in relatie tot klimaat, energie en
leefbaarheid, maar benut de VC LNV deze tot op heden niet in zijn controlerende rol. Terwijl
landbouw en natuur toch tot het ressort van LNV behoren. De rapportage van de minister over de
effectiviteit van het geheel aan gebiedsgebonden maatregelen per natuurgebied en per provincie, de
stand van de uitkoop en innovaties (zie C) kan niet alleen een opstap zijn naar reflectie op
stikstofreductie, maar ook om te zien hoe natuurinclusieve landbouw zich ontwikkelt en wat nog aan
impulsen nodig is. Dit onderwerp kan aan de orde komen bij bezinning op de komende (voorziene)
amvb bij de Wnb.

4

Systeemverantwoordelijkheid voor natuurbeleid
Prof.dr. C.F. (Caspar) van den Berg en prof.dr. A.F.A. (Arno) Korsten
Versie 11 december 2020

1. Vraagstelling en opdrachtgever
Het natuurbeleid is een beleid dat vorm krijgt in een stelsel van overheden en andere
organisaties. Het stelstel kent posities en rollen op allerlei overheidsniveaus. Het stelsel is in
de kern in 2011-2013 gedecentraliseerd. De Wet natuurbescherming (Wnb) uit 2015, die in
2017 inging, bevestigde die decentralisatie. De minister van LNV is systeemverantwoordelijk
terwijl het provinciebestuur nationale wetgeving en nationaal beleid uitvoert en daarnaast
eigen beleid formuleert. Dat betekent dat de minister van LNV in de gaten houdt of ‘de boel
draait’. De wetgever is recent onder invloed van de stikstofcrisis met een voorstel tot
wijziging van de Wnb gekomen. Die wetswijziging vergt een amvb, een programma op
rijksniveau om de stikstofreductie naderbij te brengen en een regionale sturings-,
monitoring- en bijsturingssystematiek. De wetswijziging leidt tot monitoring van
stikstofdepositie en reductie in en nabij Natura 2000-gebieden, die bedoeld is om
behulpzaam te zijn voor beleidsbestendiging of - aanpassing. Is de positie van de minister
toch niet te mager, ook na de stikstofcrisis? Komt de systeemverantwoordelijkheid in het
natuurbeleid uit de verf na de stikstofcrisis waardoor de minister van LNV en Tweede Kamer
voldoende greep hebben op de uitwerking van het totale natuurbeleid? Is de positie van de
minister wellicht te mager als zich andere natuur gerelateerde crises aandienen dan de
stikstofcrisis? Denk bij voorbeeld aan enorme droogte en grondwaterdaling of een enorme
overstroming of aan een echec van de kringlooplandbouw. Dat is hier aan de orde.
Deze beschouwing verkent vanuit het systeemverantwoordelijk perspectief welke
mogelijkheden en instrumenten de wetgever en Tweede Kamer (TK) kan inzetten om
voldoende grip op de ontwikkelingen in het natuurbeleid te houden dan wel te verkrijgen.
Opdrachtgever was de Vaste Commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van de
Tweede Kamer (VC LNV). Daarom concentreren we ons hier op de TK. De analyse is begin
december 2020 afgerond.
In deze tekst geven we eerst een beknopte beschrijving van hoe de verantwoordelijkheden
inzake natuurbeleid nu georganiseerd zijn. Dat levert al enkele voor de Tweede Kamer
relevante bevindingen op. Daarna volgt een synopsis van de bestaande kennis over
systeemverantwoordelijkheid zoals we die kennen op beleidsterreinen die veel werken met
zbo's (horizontale/functionele decentralisatie) en op beleidsterreinen waar taken naar
provincies en gemeenten zijn overgedragen (verticale decentralisatie). Valt daarvan nog iets
te leren? Tenslotte geven we een duiding ten aanzien van wat dit betekent voor de rol die in
de huidige situatie van de minister van LNV verwacht mag worden, en ten aanzien waarvan
de Tweede Kamer haar controlerende rol kan uitoefenen.
2. De bestuurlijke verhoudingen in het natuurbeleid
In deze paragraaf volgt een korte introductie op natuurbeleid. Deze inleiding strekt ertoe om
aan de lezer te leiden naar systeemverantwoordelijkheid als concept in relatie tot
natuurbeleid.

5

Het Nederlandse beleidsveld op het gebied van de natuur is geen zaak van slechts één
overheid die alle doorzettingsmacht heeft. Het veld is een schoolvoorbeeld van multi-level
governance (MLG) in de context van beleidsnetwerken. Men kan daarom ook spreken van
polycentrisch bestuur, dus van veelkernig bestuur. Veel actoren hebben een positie en rol en
zijn afhankelijk van elkaar. Ze hebben elkaar nodig. Dat wordt toegelicht.
Europees kader
Het kader voor het nationale en provinciale natuurbeleid is in de loop der jaren een
internationaal kader geworden. Richtlijnen van de EU zijn leidend. De op bescherming
gerichte Vogelrichtlijn is van 1979 en de Habitatrichtlijn dateert van 1992 terwijl vooral in de
periode 2008-2010 veel waardevolle natuurgebieden binnen EU-lidstaten de beschermde
status van Natura 2000-gebied kregen. In deze gebieden gelden doelstellingen gericht op
instandhouding van (beschermde) planten, dieren en habitats. Nederland kent 162 Natura
2000-gebieden, die gespreid liggen over provincies. In heel Europa gaat het in totaal om
enkele duizenden van deze gebieden.
Regering implementeert, provincies centraal
In elke lidstaat is de nationale regering verantwoordelijk voor de implementatie van EUrichtlijnen die gaan over biodiversiteit. De regering ontwerpt natuurwetgeving en verder
beleid en regelt de uitvoering van dit beleid. De verdere invulling en feitelijke uitvoering van
het natuurbeleid is aan de provinciebesturen zij het dat de uitvoering van enkele
provinciegrensoverschrijdende gebieden met werelderfgoedstatus bij de nationale overheid
ligt. Sinds de decentralisatie van het natuurbeleid in 2011 en later naar provinciebesturen,
zijn provincies heel belangrijk in dit natuurbeleid. De natuurbescherming ligt feitelijk bij nog
veel meer van elkaar afhankelijke actoren, zoals Staatsbosbeheer. Dit zelfstandig
bestuursorgaan op rijksniveau is eigenaar en of medebeheerder van maar liefst 128 van de
ruim 162 Natura 2000-gebieden in Nederland. Verder spelen een rol: Natuurmonumenten,
een planbureau, onderzoeksbureaus, waterschappen, gemeenten en vele andere
verenigingen, stichtingen, grondeigenaren, beheerders, recreanten en particulieren in tal
van rollen. Zodoende is de verantwoordelijkheid voor natuurbescherming in Nederland
verdeeld en verspreid over talrijke spelers (actoren). Daarom is het begrip beleidsnetwerk
relevant.
Beleidsnetwerk
Kenmerkend voor een beleidsnetwerk is dat er meestal complexe opgaven aan de orde zijn
en geen enkele actor alle doorzettingsmacht alleen bezit om ze aan te pakken. Geen actor
bezit alle verantwoordelijkheid en heeft alle taken, bevoegdheden en middelen in handen
om beleid te maken, uit te voeren, te evalueren, aan te passen, te vernieuwen of te stoppen.
Steeds zijn meerdere actoren, waaronder uiteraard overheden, tot elkaar veroordeeld. Ze
hebben elkaar nodig om verder te komen. Zo maken beheerders als Staatsbosbeheer een
beheerplan van een natuurgebied, maar het provinciebestuur stelt deze plannen vast en
beheerders voeren ze weer uit, alleen of met anderen. Deze actoren hebben elkaar niet
alleen nodig vanwege de verdeling van taken en bevoegdheden, maar meestal ook omdat de
relevante kennis gespreid is. De vraagstukken waarvoor de actoren zich gesteld zien, zijn
omgeven met onzekerheid en oplossingen zijn niet gebeiteld in de eeuwigheid. Het zijn
slechts tijdelijke arrangementen waarvoor draagvlak bestaat. Desondanks, er zijn ook in een
natuurnetwerk altijd wel enkele centrale ‘dragende’ actoren met een expliciet in wetten
6

genoemde taak. Die actoren zijn: de Europese Unie en Commissie, de nationale regering, de
provinciebesturen en de bezitters van grond. Zij zijn spil in de netwerken, maar met een
onderscheiden positie en rol (zie ook Cörvers, 2001; Cörvers, Glasbergen en Korsten, 2003).
Decentralisatie
Met het decentraliseren van het natuurbeleid rond 2011 hebben de regering en het
parlement ervoor gekozen om niet alleen de minister, maar ook de Tweede Kamer en
Provinciale Staten ten aanzien van het natuurbeleid anders te positioneren. Dat heeft als
voordeel dat de rijksoverheid niet een beheerplan van elk van de 162 beschermde Natura
2000-gebieden en andere natuurgebieden moet beoordelen en vaststellen. Daar staat ook
iets tegenover. Het gedecentraliseerde stelsel maakt het voor de Tweede Kamer moeilijker
grip te houden op de voortgang van het nationale natuurbeleid terwijl het provinciaal
bestuur meer grip kreeg op het provinciaal beleid.
Loslaten en toch verantwoordelijk blijven
Met de aanvaarding van afspraken - over decentralisatie van taken en bevoegdheden en
over de middelentoedeling - tussen het kabinet en provincies in 2011 en de uitwerking in de
Wet natuurbescherming in 2015 koos de verantwoordelijke minister en het parlement zelf
voor ‘meer loslaten’. Daarna lag het minder in de rede dat Kamerleden zich nog zouden
inlaten met het beheer in specifieke natuurgebieden en omgevingsgerichte maatregelen
omdat dit een taak is van provinciebesturen. Maar regering en parlement hebben nog steeds
een verantwoordelijkheid over het geheel.
 Nationaal speelt onder meer het uitzetten van de nationale koers op natuurgebied, onder
invloed van EU-richtlijnen en provinciale beleidsrealisaties.
 Het integraal afwegen van de verhouding tussen natuurbeleid, nationaal landbouwbeleid
en voedselkwaliteit, en klimaatadaptatie en energietransitie vraagt ook nationale
bezinning en beleid, zoals de Balans van de leefomgeving 2020 duidelijk maakt.
 Het treffen van beheermaatregelen voor en uitvoeren van natuurbehoud bij grote
natuurgebieden als de Waddenzee is een zaak van de rijksoverheid.
 Dan is er ook nog het relatiemanagement met het op afstand van het kerndepartement
staande zbo, Staatsbosbeheer.
 Te wijzen is voorts op het organiseren van monitoring van de staat van de biodiversiteit
en het zich verantwoorden hierover naar de Tweede Kamer en in Europees verband.
 En de minister onderhoudt een relatie met het Planbureau over de Leefomgeving over
het organiseren van evaluaties van natuurbeleid.
Het is uiteraard ook mogelijk om over de afzonderlijke provincies heen gezien, de pakweg
162 beheerplannen tegen het licht te houden, te vergelijken (‘benchmarking’) en de plannen
bij voorbeeld te bezien op bijzondere aspecten zoals innovatie in de relatie natuur-landbouw
en het beheer (zie aanbeveling 3C en 3D). In de hele literatuur vernemen we daarover echter
niets. Hier blijft dus een kans liggen. Dit is direct al een suggestie voor de Tweede Kamer als
deze meer grip wil krijgen op beleid. De relevantie van de beheerplannen zal verderop nog
meer naar voren komen als in de toekomst in de beheerplannen-nieuwe stijl ook
bronmaatregelen en andere natuurmaatregelen opgenomen worden (conform de gewijzigde
Wet natuurbescherming, zie de Memorie van toelichting).
Systeemverantwoordelijkheid

7

Dat wil niet zeggen dat het na decentralisatie zo moet blijven, zoals het is en gaat.
Omstandigheden zoals een stikstofcrisis kunnen tot een verandering nopen zoals tot een
verdergaande decentralisatie of een recentralisatie. Daarmee komt dan als vanzelf de
systeemverantwoordelijke in beeld. Het is meestal een bepaald overheidsbestuur dat
systeemverantwoordelijk is, maar welk? Een beleidsnetwerk is nooit als geheel
systeemverantwoordelijk.
Een systeemverantwoordelijke overheid heeft een metapositie, een soort
verantwoordelijkheid om een blik vanuit een positie in een helicopter te kiezen. Zij heeft de
verantwoordelijkheid voor bezinning op het totale beleidssysteem, in dit geval door de vraag
op te werpen of de 'natuurbeleidssector’ - qua kwaliteit en gebruik van taken,
bevoegdheden, middelen - optimaal functioneert en of systeemoptimalisatie en andere
correcties nodig zijn. De systeemverantwoordelijke gebruikt daarvoor in de politieke
democratie criteria, zoals de aanwezigheid van voldoende ‘checks & balances’ in een sector,
netwerkconstitutie en netwerkproductiviteit, en lerend vermogen in het netwerk.
Verdeling van verantwoordelijkheden nader bezien
De verdeling van verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden op het gebied van natuur
is vastgelegd in de Wet natuurbescherming (Wnb). De financiële middelen lopen
hoofdzakelijk via de Financiële Verhoudingswet (Provinciefonds). Staatsbosbeheer heeft een
relatie met LNV en verwerft ook zelf middelen.
De bedoeling van de Wnb uit 2015, die begin 2017 in werking trad, is om veel
verantwoordelijkheden op het gebied van natuur bij de provincies neer te leggen, tenzij dit
niet mogelijk is. De provinciale overheden zijn grotendeels verantwoordelijkheid voor de
uitvoering van de Wnb. Zo stellen ze beheerplannen ten aanzien van beschermde gebieden
vast. En de provinciebesturen hebben grote zeggenschap over de inhoud van het
natuurbeleid binnen hun grondgebied. In de uitvoering blijft ook het op nationaal niveau
functionerende zelfstandig bestuursorgaan (zbo) Staatsbosbeheer een krachtig actor in de
natuurbescherming.
Als lidstaat van de Europese Unie is Nederland gehouden aan Europese verdragen en
richtlijnen op het gebied van natuur (bijvoorbeeld de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn). De
minister van LNV is verantwoordelijk voor het voldoen aan de verplichtingen die
voortvloeien uit verdragen en richtlijnen, met name in de aangewezen Natura 2000gebieden (ook N 2000 genoemd). Wat EU wet- en regelgeving betreft, heeft de minister dus
niet alleen een systeemverantwoordelijkheid, maar ook een resultaatverantwoordelijkheid.
De minister van LNV zet dus een koers uit door middel van een strategisch document. De
centrale rol in de beleidsverantwoording door middel van monitoring naar de Europese
Commissie, nationale voortgangsverslaggeving en evaluatie van natuurbeleid op rijks- en
provinciaal niveau sluit daarop aan.
De provinciebesturen zijn verantwoordelijk voor onder andere bijdragen aan de centrale
landelijke informatievoorziening (monitoring van de staat van de biodiversiteit), de
vaststelling van beheerplannen voor natuurgebieden, het toezicht en de handhaving van de
wet. De minister is verantwoordelijk voor bepaalde provinciegrenzen overschrijdende
relevante natuurbescherming en zaken van nationaal belang (bijvoorbeeld hoofdwegen,
waterkeringen, de natuur in het Waddenzeegebied, etc.).
8

Dient zich hier nog iets nieuws aan? Verderop komt de wijziging van de Wnb aan de orde. De
wetswijziging impliceert beheerplannen-nieuwe stijl (per Natura 2000-gebied), waarin ook
de gebiedsgerichte maatregelen tot stikstofreductie in voor stikstof gevoelige habitats
opgenomen worden. De monitoring zal bijgevolg naar verwachting ook uitgebreider worden.
Duidelijk moet worden wat aan stikreductie plaats vond of gaat plaatsvinden. Hierdoor
zullen overeenkomsten en verschillen tussen natuurgebieden blijken en tussen provincies.
De verschillen in reductieresultaat tussen provincies zullen de aandacht krijgen op
rijksniveau en voor de Tweede Kamer relevant worden om te zien of de landelijk norm in de
stikstofreductie gehaald wordt. Wordt die niet gehaald dan zal een roep ontstaan om
beleidsmatig handelen (zie aanbeveling 3C).
Als de wijziging van de Wnb een feit is zal de monitoring toenemen, per natuurgebied
specificatie van maatregelen plaatsvinden en het effect van maatregelen tot stikstofreductie
duidelijk worden.
Gezamenlijkheid
Vanwege deze complementaire verbinding tussen Rijk en provincies treden deze actoren na
de decentralisatie veelal gezamenlijk op bij het uitzetten van de nationale koers op
natuurgebied. De minister van LNV kent, ook uit het perspectief van
systeemverantwoordelijkheid, betekenis toe aan samenwerking en draagvlak binnen de
sector van de natuurbescherming. Zoals gesteld, de wederzijdse afhankelijkheid brengt de
noodzaak van verticale samenwerking met zich mee. En de minister van LNV zorgt op
nationaal niveau voor horizontale afstemming van natuurbeleid met de ingezette koers op
het vlak van kringlooplandbouw. De afstemming met klimaatadaptatie en energietransitie
zal met de minister van EZ moeten geschieden in het systeem van ‘van onderraad tot
ministerraad’.
Rapportages over natuur
De minister legt verantwoording af over de uitvoering van het natuurbeleid. Het volgende
overzicht is op ons verzoek door de griffie van de VC LNV opgesteld. De rapportages zijn
gegroepeerd naar thema. Het gaat om betrekkelijke recente documenten. In dit overzicht
zijn de monitors nog niet meegenomen die het gevolg zijn van de verwachte wijziging van de
Wnb. Die monitors komen verderop aan bod.
 Rapportage inzake de Conventie inzake biologische diversiteit (CBD)
De Zesde Nationale Rapportage Verdrag voor het behoud van de Biologische Diversiteit
ontving de Kamer op 19 juli 2019. Deze is geagendeerd voor het algemeen overleg Natuur op
12 september 2019.


Rapportage in het kader van de Vogelrichtlijn (Richtlijn 2009/147/EG) en Habitatrichtlijn
(Richtlijn 92/43/EEG)
De meest recente Zesjaarlijkse nationale rapportage Vogel- en Habitatrichtlijn ontving de
Kamer op 17 december 2019. Deze rapportage bestaat uit verschillende online databases. In
de aanbiedingsbrief schrijft de minister hierover: ‘De rapportages zijn in een verplicht EUformat geüpload en daardoor vrij technisch van aard en minder goed toegankelijk. Ik zal om
die reden begin volgend jaar een brochure met een duiding van de uitkomsten met uw
Kamer delen.’ Deze door de WUR verzorgde brochure ontving de Kamer op 25 mei 2020.
9

Zowel de rapportage als de brochure zijn geagendeerd voor het algemeen overleg Natuur op
22 juni 2020.
 Voortgangsrapportage Natuur en Nederland Natuurpositief
De Voortgangsrapportage Natuur over 2018 ontving de Kamer op 2 oktober 2019. De
rapportage over 2019 wordt in 2020 verwacht. Samen met de voortgangsrapportage over
2018 stuurde de minister het in overleg met de provincies opgestelde ambitiedocument
Nederland Natuurpositief. De rapportage en het ambitiedocument zijn geagendeerd voor
het algemeen overleg Natuur op 22 juni 2020.
 Lerende evaluatie Natuurpact
Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) bood de studie ‘Lerende evaluatie van het
natuurpact 2020. Gezamenlijk de puzzel leggen voor natuur, economie en maatschappij’ op
24 juni 2020 aan.
 Natuurverkenning
Het PBL bood de ‘Referentiescenario’s Natuur, Tussenrapportage Natuurverkenning 2050’ op
9 september 2020 aan de Tweede Kamer aan. De tussenrapportage is geagendeerd voor het
algemeen overleg Natuur op 13 januari 2021.
 Balans voor de Leefomgeving 2020
De Balans voor de Leefomgeving 2020 gaat in op natuurbeleid en landbouwbeleid maar is
niet behandeld in de VC LNV. De Balans voor de Leefomgeving 2020, de Monitor Ruimte en
Infrastructuur en de Monitor Brede Welvaart hebben gezamenlijk een brede focus en zijn
daarom niet door de commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit behandeld
maar door respectievelijk de commissie voor Infrastructuur en Waterstaat en de commissie
voor Economische Zaken en Klimaat.
 Brief van Interprovinciaal Overleg
In het algemeen overleg van de VC LNV is in juni 2020 gesproken over een brief die het IPO
aan de commissie had gestuurd met de volgende kernboodschap: ‘Daarom moet er nog een
schepje bovenop om de natuur goed te beschermen. We willen gezamenlijk werken aan een
natuurinclusieve samenleving. Met Nederland Natuurpositief hebben we vorig jaar herfst al
aangegeven dat er meer nodig is om de kwaliteit van de natuur te verbeteren. De minister
wilde in het algemeen overleg geen inhoudelijke reactie geven op deze brief (zie pagina 3738 van het verslag). Uiteindelijk heeft zij op verzoek van de commissie hier naderhand wel
een korte schriftelijke reactie op gestuurd.
 Monitoring als gevolg van het Wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering
Met het wetsvoorstel wordt een uitgebreid monitoringsstelsel voor het door de minister en
de provincies vast te stellen ‘programma stikstofreductie en natuurverbetering’
geïntroduceerd. Hierop is een uitgebreide toelichting te vinden in paragraaf 7 van de
Memorie van toelichting (‘Monitorings- en bijsturingssystematiek’, p. 37 e.v.). Verderop
wordt nader ingegaan op dit voorstel.
Daarnaast heeft de commissie recentelijk twee verzoeken aan de minister gedaan met
betrekking tot de rapportages over het natuurbeleid.
10

1.Het jaarlijkse ontvangen van een beknopte voortgangsrapportage Natuur, waarin op vier
indicatoren gerapporteerd wordt over het natuurbeleid. De bedoeling is dat dit een soort
‘management samenvatting’ wordt van de verschillende rapportages die de Kamer nu al
ontvangt, zodat voor Kamerleden sneller inzichtelijk is hoe de voortgang op deze specifieke
indicatoren verloopt. Het gaat daarbij dus niet zozeer om het leveren van nieuwe informatie
maar meer om het anders presenteren van bestaande informatie. Dit verzoek zal worden
vormgegeven als een soort oplegger bij de Voortgangsrapportage Natuur (met ingang van
2021).
2.Het ontvangen van geüniformeerde voortgangsinformatie van de verschillende provincies.
Aan dit verzoek kan niet voldaan worden, omdat de provincies niet op uniforme wijze
rapporteren aan het ministerie van LNV. Dat laatste is opvallend, omdat er in het verleden
wel vragen zijn gesteld over de wijze waarop de minister wordt geïnformeerd door de
provincies.
Onbekend is of de VC LNV interesse heeft gehad in de recentste ‘State of Nature’ die de
Europese Commissie in 2020 heeft uitgebracht en die informatie bevat over de staat van de
biodiversiteit in alle lidstaten.
Sturen
De minister kan uiteraard op allerlei manieren sturen. Dat wordt aangegeven in de Wet
natuurbescherming en recent in het Wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering. De
behandeling van de genoemde documenten van planbureaus, universiteiten en
interprovinciaal overleg kunnen door de behandeling in de vaste commissie voor LNV opstap
zijn tot bezinning, gesprek, toezeggingen en moties.
Stikstofdossier: SAS
De stikstofproblematiek kent een lange aanloop. We pakken de thematiek op bij het SAS. Op
25 november 2019 zond de regering de ‘Spoedwet aanpak stikstof’ (SAS) naar de Tweede
Kamer. Op 17 december 2019 nam de Eerste Kamer de SAS aan. Beoogde datum van
inwerkingtreding is 1 januari 2020. Hieruit blijkt duidelijk dat het SOS is voor de SAS, zo
stelde men in juridische kringen. Wat bracht die SAS zoal? Een van de wijzigingen in de Wnb
betreft het zogeheten stikstofregistratiesysteem. De Wnb krijgt er in deze wet een nieuw
artikel 5.5a bij. Dat artikel voorziet erin dat projecten die significante gevolgen kunnen
hebben voor Natura 2000 - gebieden toch toestemming krijgen als zij stikstofdepositieruimte
hebben gekregen. Alleen de minister kan een dergelijke regeling in het leven roepen.
PAS en Adviescollege
Twee feiten zijn als aanvulling vermeldenswaard.
Feit 1: De Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) vormde het centrale instrument om de
stikstofbelasting van Natura 2000-gebieden aan te pakken. Een uitspraak van de Raad van
State op 29 mei 2019 maakte evenwel duidelijk dat de PAS niet meer als toestemmingsbasis
voor activiteiten mag worden gebruikt. Wat te doen? Nieuwe wetgeving.
Feit 2: De door de regering ingestelde commissie - Remkes kwam op 8 juni 2020 met het
rapport ‘Niet alles kan overal’. Wat te doen? Nieuwe wetgeving.
Het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering

11

De regering heeft daarop in 2020 een wijzigingsvoorstel ingediend ‘Wijziging van de Wet
natuurbescherming en de Omgevingswet (stikstofreductie en natuurbescherming)’ (35600)
en de leden van de Tweede Kamer Klaver en Bromet hebben een initiatiefvoorstel ‘Wet
duurzame aanpak stikstof’ opgesteld. Het voorstel om te komen tot een wetswijziging in de
vorm van voorstel nr. 35600 is een reactie op de rapporten van de commissie - Remkes die
kwam met het rapport ‘Niet alles kan overal’.
Wat houdt het voorstel van wet tot wijziging van de Wnb (35600) in volgens de memorie van
toelichting (MvT)? Nederland heeft al enkele tientallen jaren een hoge stikstofbelasting van
natuur, waaronder een belasting van een groot aantal Natura 2000-gebieden met
stikstofgevoelige habitats. Een teveel aan stikstof (ammoniak en stikstofoxiden) heeft
negatieve effecten op de kwaliteit van de natuur en als gevolg daarvan op de biodiversiteit.
Daarom is een structurele aanpak van de stikstofproblematiek nodig. Het kabinet heeft in
december 2019 aangekondigd met een aanpak te komen gericht op herstel en versterking
van de natuur en terugdringing van de stikstofuitstoot. En ze heeft het rapport van het
Adviescollege Stikstofproblematiek (Remkes c.s.) meegenomen. De kern van het
wetsvoorstel4 luidt volgens de MvT als volgt.
 Het kabinet staat voor een grote opgave om de uitstoot van stikstof structureel te
reduceren en de natuur te herstellen en verbeteren. Het beleid wordt een zaak van
lange adem.
 De minister van LNV wordt primair inhoudelijk verantwoordelijk voor de totstandkoming
en vaststelling van het programma stikstofreductie en natuurverbetering. Dat wordt
expliciet uitgesproken.
 De minister spreekt niet over een verantwoordelijkheid voor uitvoering. Daarvoor
blijven provincies bij het gros van Natura 2000-gebieden verantwoordelijk voor het
beheer. Gemeenten blijven verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening en de
inrichting van de leefomgeving (MvT, 2020, 23). De decentrale verhoudingen blijven dus.
Pas ook op wat de memorie verder stelt. ‘Het programma heeft geen rechtstreekse
doorwerking’. En: ‘Het wetsvoorstel wijzigt niets ten aanzien van de bestaande
verantwoordelijkheden en bevoegdheden’ (MvT, 2020, 23).
 De provinciebesturen en gemeentebesturen moeten als bevoegd gezag blijven doen
waartoe ze wettelijk al geroepen waren en zijn. De minister stelt dat de bevoegde
gezagen daarom bij de in het kader van het reductieprogramma te nemen maatregelen
betrokken worden.
 Provincies blijven gebiedsregisseur (MvT, 2020, 24). Zij ‘krijgen budget vanuit het Rijk
om lokaal piekbelasters rondom Natura 2000-gebieden op te kopen’, staat er letterlijk
(MvT, 2020, 28). En ze kunnen gericht werken aan natuurverbetering en nieuwe vormen
van landbouw faciliteren (beschikbaar €350 miljoen euro). Daarmee komt een brede
opvatting over natuur in beeld.
 In de wet wordt een resultaatverplichtende omgevingswaarde opgenomen voor het
verminderen van de stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitats in N 2000gebieden.
 Er is een programma nodig voor stikstofreductie en natuurverbetering met bron- en
natuurmaatregelen om te voldoen aan omgevingswaarden en om
instandhoudingsdoelstellingen in de N2000-gebieden te verwezenlijken. Er is een
4

Vergaderjaar 2020-2021, 35600, Wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet
(strikstofreductie en natuurverbetering).

12















directe wisselwerking tussen het programma en de beheerplannen (die de provincie
goedkeurt). In het programma is voorzien in inspanningsverplichtende tussendoelen.
Er vindt periodieke monitoring plaats en bijsturing van de maatregelen en van het
programma in zijn integraliteit en rapportage daarover.
Monitoring is essentieel. Zonder monitoring kan niet getoetst worden of de
omgevingswaarde zal worden bereikt en in hoeverre het programma met bron- en
natuurmaatregelen daadwerkelijk bijdraagt aan het bereiken van de omgevingswaarde
en aan het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor stikstof gevoelige
habitats. De noodzakelijke monitoring moet ook duidelijk maken of de landelijke
doelstellingen een gunstige staat van de instandhouding van natuurwaarden naderbij
brengt (p. 37).
Geen monitoring zonder bijsturingsregiem. Er komt een bijsturingssystematiek opdat
tijdig ingegrepen kan worden als bron- of natuurmaatregelen daartoe nopen, bij
voorbeeld omdat ze niet het gewenste effect hebben op het bereiken van de
omgevingswaarde en de stikstofdispositievermindering achterblijft of een
disproportionele inspanning vergt.
De monitoring is als volgt. Nederland telt 162 Natura 2000-gebieden. Niet elk gebied zal
wellicht aan de monitor gelegd worden, maar de meeste wel. In totaal 129 N 2000gebieden zijn stikstofgevoelig, aldus LNV (zie MvT). Onder het PAS waren er 118
stikstofgevoelige N2000-gebieden met een overbelasting. In 2018 was er op ongeveer 4
op de 5 hectares met voor stikstof gevoelige natuur sprake van een overschrijding van
de zogenaamde kritische depositiewaarde, waardoor ‘het risico bestaat dat de kwaliteit
van de habitats wordt aangetast’ (MvT, 2020, 6). Laten we uitgaan van het getal 118
gevoelige N2000-gebieden. Wie de memorie van toelichting overziet, kan vooral onder
de indruk raken van al de monitors van de N2000-gebieden en de dashboardsturing. Per
N 2000-gebied wordt de stikstofdepositie jaarlijks gemonitord (resultaat: 118 monitors
per jaar) en de voortgang van maatregelen wordt per N2000-gebied tweejaarlijks
gemonitord (weer 118 monitors). De ontwikkeling van de staat van instandhouding van
de voor stikstof gevoelige habitats wordt per N2000-gebied zesjaarlijks gemonitord in
relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen voor die gebieden (opnieuw 118 monitors).
Naast de periodieke monitoring en bijsturing zal er continu aandacht zijn voor de
implementatie en uitvoering van de maatregelen uit het programma (maatregelen voor
elk van de 118 gebieden). Zo kan in een vroeg stadium worden bijgestuurd als zich
onvoorziene omstandigheden voordoen die van directe invloed zijn op het beoogde
effect van het maatregelenpakket en daarmee de structurele aanpak, aldus de MvT.
De minister werkt niet alleen of misschien wel helemaal niet met generieke
maatregelen. Bij de keuze voor maatregelen in Natura 2000-gebieden zal sprake zijn van
specifieke gebiedgebonden maatregelen op bronniveau en in relatie tot piekbelasters
die hun neerslag krijgen in gebiedsgebonden beheerplannen (aldus de MvT, 2020, 11,
13, 22). Een beheerplan wordt volgens de reguliere cyclus eens per zes jaar
geactualiseerd. Dat zal nu ongetwijfeld eerder geschieden.
Er zal een partiële vrijstelling zijn van de N2000-vergunningplicht wat betreft gevolgen
van de stikstofdepositie door activiteiten van de bouwsector.
De optiek is natuurbreed. De MvT stelt: om optimaal effect te hebben zullen de
maatregelen in samenhang moeten zijn tot de nationale omgevingsvisie, het
klimaatakkoord, de klimaatadaptatie, de kaderrichtlijn water, de bodemdaling en de
veenweideproblematiek, duurzame mobiliteit, kringlooplandbouw, circulaire economie,
13












doelstellingen op het vlak van schone lucht. Waarom? In elk geval omdat niet alleen
stikstof een schadelijk effect heeft op natuur maar ook geluid en andere verstoring,
alsmede de droogte, de grondwaterstand, branden, de aanwezigheid van andere stoffen
in de bodem dan stikstof.
De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn stellen geen specifieke regels voor de toegestane
mate van stikstofbelasting op daarvoor gevoelige habitats (MvT, 2020, 8).
Tal van actoren worden bij de uitwerking van maatregelen betrokken. De minister stelt
dat betrokkenheid nodig is van verschillende bestuursorganen met verschillende
verantwoordelijkheden en taken (MvT, 2020, 11)
Er bestaan nationale aanwijzingsbesluiten van elk van de N2000-gebieden waarin de
instandhoudingsdoelstellingen zijn geformuleerd, gericht op behoud-, verbeter- of
uitbreidingsdoelstellingen. Er geldt altijd een minimum aan behouddoelstelling.
Door de wijziging van de Wnb zal er meer ruimte zijn voor economische en
maatschappelijke activiteiten op het vlak van woningbouw, landbouw, infrastructuur,
industrie, defensie, waterveiligheid en energietransitie.
De wetswijziging vraagt ook aandacht voor maatregelen die landbouwers en veeboeren
kunnen nemen om te komen tot stikstofreductie, zoals stalmaatregelen (MvT, 2020, 30).
De uitwerking van de wettelijke regels vindt plaats in een amvb waarvan het ontwerp bij
het parlement zal worden voorgehangen.
Het kabinet heeft voor de periode tot 2030 ruim 2 miljard euro beschikbaar voor
bronmaatregelen. Daarnaast is circa 3 miljard gereserveerd voor natuurmaatregelen in
het kader van de structurele aanpak (MvT, 2020: 16).

Conclusie: de stikstofcrisis en de voorgestelde wetswijziging
Tot welk inzicht leidt dit? Het wordt drukker in het natuurbestel. Deze conclusie kan worden
getrokken zonder te denken aan de wetswijziging en de MvT. Kijk alleen al naar de
rapportages in 2019 en 2020 voordat de wetswijziging werd voorgesteld. Maar de
voorgestelde wetswijziging versterkt de ‘drukte’ wel want er komt een (voorgenomen)
programma met op stikstofreductie en natuurverbetering gerichte maatregelen, er komt een
regionale differentiatie in maatregelen (maatwerk) en een aantal typen monitoring plus een
daarmee verbonden bijsturingssystematiek. Het wetsontwerp impliceert zonder meer een
versterking van de verantwoordelijkheid voor de minister van LNV. Deze wijziging biedt
kansen voor de Tweede Kamer om met de minister in gesprek te gaan (zie aanbeveling 3C en
3D).
De minister komt ook met een amvb (zie ook MvT, 2020, 23. De betekenis van stikstofmeting
per N 2000-gebied neemt sterk toe, er komt meer aandacht van provinciebesturen voor
piekbelasters en andere belasters van N2000-gebieden, er zal sprake zijn van maatwerk bij
de keuze van gebiedsgebonden maatregelen per N2000-gebied, van belangrijker wordende
beheerplannen per N2000-gebied en van monitoring. En ga zo maar door.
Discussiepunt en de rol van volksvertegenwoordigers
De uitvoering van stikstofreductiemaatregelen blijft volgens de minister van LNV aansluiten
op de bestaande verdeling van verantwoordelijkheid en taken. Daarmee is een inherente
spanning ingebouwd over wie aangesproken kan worden ten aanzien van wat van beleid
terecht komt. De minister zal naar provincies en gemeenten verwijzen, bij voorbeeld als het
niet lukt om piekbelasters uit te kopen. Wat te doen als een of meer provincies achterblijven
14

in het bereiken van de gewenste omgevingswaarden per gebied en op het vlak van
instandhoudingsdoelstellingen. En provinciebesturen zullen - bij voorbeeld om budgettaire
redenen - naar de rijksoverheid verwijzen.
Volksvertegenwoordigers hebben tot nu toe zelden of nooit omgekeken naar het geheel van
beheerplannen. Dan zal naar verwachting anders worden als de wetswijziging aanvaard
wordt want er zullen goede praktijken zijn maar ook minder goede of zelfs slechte
praktijken.
Aanwijzingsbevoegdheid ontbreekt
Op basis van de actuele Wnb heeft de minister geen aanwijzingsbevoegdheid om in te
grijpen in de beleidskeuzes van niet effectieve en achterblijvende provincies. De regering kan
wel ingrijpen op basis van de Provinciewet, maar alleen indien een provinciebestuur zijn taak
op het gebied van natuur verwaarloost (indeplaatsstelling). Dit geldt als een bestuurlijk zeer
zwaar middel en wordt slechts in uitzonderlijke gevallen ingezet. Indien een
provinciebestuur de taken onvoldoende vervult en Nederland daarvoor een Europese boete
krijgt, kan de rijksoverheid deze op de provincie verhalen.
Beperktheid
Deze beknopte schets van de toedeling van verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden
laat zien dat de minister van LNV weliswaar systeemverantwoordelijk is voor het
natuurbeleid in Nederland, en ten aanzien van EU verdragen en richtlijnen en de vertaling
daarvan naar de Nederlandse context ook inhoudelijk verantwoordelijk gehouden wordt,
maar dat de minister tegelijkertijd jegens de provincies een zeer beperkt instrumentarium
heeft om deze verantwoordelijkheden in te vullen. Dit is een wezenlijk gevolg van de
gekozen vorm van decentralisatie van taken die niet voorziet in een planstelsel en
mogelijkheid van goedkeuring van provinciale plannen en evenmin in een bijzondere
bestuurlijke bevoegdheid voor de minister voor bijzondere gevallen in tijden van crises. Denk
aan een regeling voor het fictieve geval dat er via een obstructieve daad ineens 150
habitatvreemde wolven de Veluwe bevolken, een ijsberenplaag het Natura 2000-gebied De
Kennemerduinen treft of een massale bijensterfte in Nederland optreedt met negatieve
effecten op landbouw en fruitteelt (In ’t Veld en Van der Veen, 2005). Wat dan?
Risicomaatschappij
Het wetsvoorstel gaat slechts over de stikstofcrisis. Over andere kwetsbaarheden en crises wellicht toch ook in de natuur en in de landbouw, klimaatadaptatie, energietransitie en ver
daarbuiten – gaat deze wet niet. De meest fundamentele kritiek is daarom de volgende. De
risicomaatschappij heeft nog heel andere rampen in petto dan de stikstofcrisis. Moet er een
crisiswet (a la covid-19) komen voor een plotseling dreigend echec in de natuurbescherming.
Bij wijze van metafoor: de Tsjernobyl-dreiging waarvoor minister Winsemius (VROM) zich in
1986 gesteld zag?
De bestaande wetgeving voor natuurbescherming is geschikt voor betrekkelijke stabiliteit op
het vlak van maatschappij, economie, ecologie, natuur, klimaat en technologie, maar niet
echt voor de huidige ‘risk society’ met zijn crises in vele soorten en maten (Korsten en Leers,

15

2005).5 De stikstofcrisis past in het beeld van de risicomaatschappij, maar is er slecht een
klein element met mogelijk grote effecten van.
Daarmee is direct een opgave op het vlak van systeemverantwoordelijkheid aangeduid.
3. Systeemverantwoordelijkheid: definiëring, afbakening, lessen uit andere
beleidsdomeinen
Definiëring van systeemverantwoordelijkheid
Systeemverantwoordelijkheid is een bestuurlijk begrip dat gebruikt wordt voor het overzien
van het stelsel van toegedeelde verantwoordelijkheden, taken, bevoegdheden en financiële
middelen tussen bestuurslagen onderling en tussen overheid en samenleving (zie ook Rli,
2016). Het betreft zodoende de bij wet vastgelegde verantwoordelijkheid die een bepaalde
overheidsactor draagt voor de inrichting en het functioneren van een bepaald
beleidssysteem (bijv. onderwijs, ruimtelijke ordening, natuurbescherming of arbeidsmarkt).
 De inrichting verwijst naar een bij wet vastgelegde verdeling van taken, bevoegdheden
en middelen onder publieke en private actoren die het beleidsnetwerk vormen.
 Het functioneren verwijst naar de mate waarin actoren binnen het beleidssysteem:
o de door wet- en regelgeving beoogde inhoudelijke doelen verwezenlijken, en
o opereren in overeenstemming met de beginselen van goed bestuur (onder meer:
rechtmatigheid, doelgerichtheid, effectiviteit, doelmatigheid, legitimiteit en
responsiviteit).
Systeemverantwoordelijkheid: begrippen als hulpmiddel
Systeemverantwoordelijkheid is een verschijnsel dat in de juridische handboeken zelden of
nooit valt aan te treffen. In de praktijk van het openbaar bestuur komen we het echter wel
degelijk tegen. Topambtenaren willen nog wel eens reflecteren als ze tegen een probleem
aanlopen dat het stelsel niet kan verwerken. We hebben dit zelf ervaren in overleg met
voormalige topambtenaren van BZK (bij het omgaan met probleemgemeenten) en andere
departementen (zoals onderwijs).6 Deze gesprekken met topambtenaren hielpen ons bij het
formuleren van een focus met gebruikmaking van bepaalde begrippen (Korsten, De Jong en
Breed, 2010; In ’t Veld, 2010; Bekker, 2012; Korsten, 2018). Verderop volgen enkele
illustraties van het nut van werken met deze begrippen.
Systeembedding: het geheel van toebedeelde verantwoordelijkheden, taken, bevoegdheden
en middelen zorgt voor ‘een bedding’, dus voor patroonmatigheid bij het aanpakken van
steeds weer nieuwe uitdagingen, problemen, verschijnselen. Hoe wordt testen na de covid5

Bij deze crises kan men denken aan risico’s, onzekerheden, boycots, calamiteiten, rampen en andere
disrupties (met keteneffecten) op het vlak van terrorisme; economie (bankencrisis); energie (stroomuitval en
overbelasting); technologie (cybersafety); pandemieën (covid-19); water (dijkdoorbraken; overstromingen;
droogte); lucht en bodem(verontreiniging; daling); chemie (brand); opslag (kernenergieafval; vuurwerk);
vervoer (van riskante goederen); natuurgebieden (overstromingen, droogte, branden); dierziekten (vogelgriep,
mkz, Q-koorts, etc.); landbouw, veeteelt en voedselvoorziening (veiligheid, schaarste); sociale verhoudingen
(armoede, rellen, strijd over dierbescherming); migratie van mensen en dieren.
6

Een aantal namen van personen waarmee wij spraken zijn opgenomen in het boek: Marathonlopers rond het
Binnenhof (Bekker, 2012).

16

19 uitbraak aangepakt? Via het bekende patroon, dus langs de lijn van de
ziekenhuislaboratoria en GGD die aan elkaar gelinkt zijn. ‘Zo doen we dat altijd’, zei men in
die kringen. ‘Dat is de structuur’. De systeembedding (met padafhankelijkheid) biedt
voorspelbaarheid en houvast, maar verhindert ‘out of the box’-denken en handelen in geval
van een ernstige afwijking (bij voorbeeld een grotere pandemie). De risicomaatschappij met
kwetsbaarheden, crisisdreigingen en calamiteiten stelt nogal eens systeembeddingen als
ineffectief, illegitiem, rigide of ondoelmatig ter discussie.
Systeemineffectiviteit: het geheel van in een sector verdeelde taken, bevoegdheden en
middelen functioneert in een context van systeemverantwoordelijkheid zo dat het beleid
ineffectief is of inhumaan of anderszins tekort schiet. Denk aan de
kinderopvangtoeslagensysteem waarbij de echte systeemverantwoordelijke niet naar voren
trad. Rolmiskenning van de systeemverantwoordelijke? Systeemineffectiviteit kan bij
voorbeeld aan het licht komen doordat het beleid geen goed antwoord meer is op
probleemverschuiving, als de EU met een nieuwe richtlijn komt waarop een bestaand
wettelijk kader geen goede response kan geven, of de Raad van State een uitspraak doet
(PAS afwijst).
Systeemhiaat: een sector kent onderdelen of elementen in het geheel van
verantwoordelijkheden, taken, bevoegdheden en middelen die niet systematisch in het
gehele stelsel aanwezig zijn maar waarvan gesteld wordt dat het ontbreken ervan
onwenselijk is. Dat kan zo zijn als in een ander land een sturingsinstrument is ingezet dat
Nederland niet kent. Denk aan de avondklok bij covid-19 of een mondkapjesplicht. Denk aan
het initiatiefwetsvoorstel Klaver/Bromet (Wet duurzame aanpak stikstof) evenals het
regeringsvoorstel Wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet (35600).
Systeembeperking: een sector functioneert in geval van een crisis, calamiteit, incident of
andere turbulentie op een bepaald vlak (van het paneel met taken, bevoegdheden,
middelen) suboptimaal door het ontbreken van bepaalde taken, bevoegdheden en/of
middelen in de sector als geheel of een deel. Denk aan een beleidsnetwerk waarin een
procesarchitect en procesregisseur ontbreekt of geen actor die rol tijdelijk naar zich toetrekt.
Systeeminertie: een sector komt in geval van een crisis(dreiging), calamiteit, incident of
andere turbulentie niet of vertraagd tot actie, bij voorbeeld omdat de
systeemverantwoordelijke de rol niet oppakt, geen steun krijgt, te weinig ambitie toont, het
instrumentarium tekort schiet of zich voor andere bestuurlijke complexiteiten gesteld ziet.
Denk aan een ziekenhuis dat dreigt failliet te gaan en geen systeemverantwoordelijke actor
opstaat om het ziekenhuis bij te staan of de afwikkeling in goede banen te leiden.
Systeemconsistentie: een sectordeel kent bepaalde kwaliteitsonderdelen of andere
elementen wel, terwijl die bij een ander sectordeel om historische redenen afwezig zijn.
Systeemvariëteit: een sector kent als gevolg van aanbouw verschil in kwaliteitsonderdelen of
andere elementen wat gunstig kan zijn uit een oogpunt van ‘leren’, maar misschien ook
willekeur en onoverzichtelijkheid tot gevolg heeft.

17

Systeemturbulentie: een sector kent een bepaalde toedeling van verantwoordelijkheden,
taken, bevoegdheden en middelen, maar dit geheel en deze toedeling is niet bestand tegen
hevige exogene schokken op het systeem of endogene schokken in het systeem. Onder
‘schokken’ wordt verstaan: een crisis of reeks incidenten. Dan is er geen verantwoordelijke
die onmiddellijk in actie kan komen en over relevante verantwoordelijkheid, taken,
bevoegdheden en middelen beschikt. Of er is wel een verantwoordelijke maar die heeft
geen of onvoldoende (doorzettings)macht. Het gevolg is dat er eerst een crisiswet met een
organisatie-ontwerp moet komen (met ontwerp, advies, vaststelling). Misschien moeten ook
nog voorzieningen gebouwd moeten worden (een nieuwe crisisorganisatie?; meetstations;
kenniscentrum; etc.). Voorbeeld: de stikstofcrisis in het natuurbeleid vereist wetswijziging.
De robuustheid en veerkracht van het systeem komt naar voren door een ongewilde
stresstest van de systeeminrichting en het systeemfunctioneren onder turbulente
omstandigheden.
Verantwoordelijkheidsontduiking: dat is het zoekraken van verantwoordelijkheid dan wel
gespreid neerleggen van verantwoordelijkheden - de systeemverantwoordelijke weet zelf
niet dat hij verantwoordelijk is. Of de actor kent en erkent de systeemverantwoordelijkheid
wel, maar kijkt weg of ontloopt optreden op andere wijze.
Kunnen we met deze begrippen werken bij het bezien van enkele voorbeelden van
systeemverantwoordelijkheid?
Systeemverantwoordelijkheid in het onderwijs: vorming van een systeembedding
Een sector met een lange traditie op het gebied van systeemverantwoordelijkheid is het
onderwijs. Deze sector illustreert het genoemde begrip ‘systeembedding’. Vanaf de
invoering van de gelijke bekostiging van het openbaar en bijzonder onderwijs in 1917 was
het onderwijs wel een ‘voorwerp van aanhoudende zorg van de regering’, en diende het
onderwijs uit openbare middelen te worden bekostigd, maar waren de scholen vrij om naar
eigen overtuiging het onderwijs aan te bieden. Deze centrale pacificatievariabele in de
systeemverantwoordelijkheid kon een tijd mee, maar na verloop van tijd begon het te
schuren. In welk opzicht wordt hier niet uitgewerkt, maar voor de lezer volstaat de
vermelding van de verdere opkomst van bepaalde religies en bezinning op
ondoelmatigheden vanwege teruglopende leerlingaantallen in scholen van bijzonder en
openbaar onderwijs.
Hoger onderwijs: een systeemhiaat opvullen bevordert systeemconsistentie
Een ander voorbeeld illustreert het verschijnsel systeemhiaat en systeemvariëteit. We gaan
even enkele decennia terug in de tijd. In het basisonderwijs en voortgezet onderwijs was
sprake van kwaliteitszorg door de rol van de onderwijsinspectie. Echter, in het hoger
beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs liet de inspectie zich niet zien. De inspectie
was niet toegerust om colleges en ander onderwijs en tal van andere onderwijsaspecten
steeds ter plaatse te bekijken. Dat systeemhiaat kon niet langer voortduren uit een oogpunt
van systeemconsistentie. Immers, stond dit hoger onderwijs boven alle kritiek verheven? Dat
kon niet waar zijn. Wat te doen? We vermelden hier een cluster acties uit een groter geheel.
De bewindsman van onderwijs (toen minister Deetman en zijn dg hoger onderwijs) nam als
systeemverantwoordelijke actor het initiatief en organiseerde - in overleg met voorzitters
van de colleges van bestuur - het ontstaan van de vereniging van verenigde universiteiten,
18

de VSNU. Deze VSNU kreeg een ambtelijke organisatie. Het bestuur van de VSNU (de
colleges) regelde een stelsel van onderwijsvisitaties voor alle studierichtingen in alle fasen,
ondersteund door de VSNU. Dat kon de instemming van de bewindspersoon en de Tweede
Kamer krijgen. Later zou een onafhankelijk accreditatieorgaan (NVAO) de visitaties in het
hoger onderwijs weer op kwaliteit toetsen in plaats van de onderwijsinspectie. Daarmee was
de kwaliteitszorg in het gehele door de overheid bekostigde onderwijs weer in een lijn
gebracht met overigens oog voor systeemvariëteit (in het basisonderwijs en voortgezet
onderwijs bleef de onderwijsinspectie actief). We noemen dit systeemconsistentie door
opvulling van een systeemhiaat in de vorm van een nieuwe instrumentatie.
Was er systeemturbulentie in het hoger onderwijs die noopte tot de komst van een
visitatiesysteem per opleiding? De minister van onderwijs anticipeerde op toenemende
discussie over de kwaliteit van hoger onderwijs. Hij voorzag dat vanuit de samenleving,
werkgevers en andere ‘afnemers’ van afgestudeerden en het parlement meer vragen
zouden rijzen over onderwijskwaliteit. Door de keuze van een visitatiesysteem liep hij
vooruit. De ingreep van de systeemverantwoordelijke met medewerking vanuit de sector is
achteraf gezien een heel juiste keuze van minister Deetman gebleken.
Dit voorbeeld laat als bijvangst zien dat rond systeemverantwoordelijk nieuwe begrippen
nodig zijn om verschijnselen en oplossingen te benoemen. Kent natuurbeleid een adequate
systeembedding en instrumentatie? Dat is een van vele vragen.
In een netwerksetting: de systeemverantwoordelijke is beperkt
Op gebieden zoals het sociaal domein, gezondheidszorg en energievoorziening hebben zich
de afgelopen decennia verschillende vraagstukken voorgedaan ten aanzien van
systeemverantwoordelijkheid. Wat moet en wat kan een systeemverantwoordelijke
overheidsactor in een netwerksetting met een verfijnd (polycentrisch) geheel van aan
actoren toegedeelde taken, bevoegdheden, middelen? Niet afwachten, maar wat dan? In de
meeste gevallen zijn de taken, bevoegdheden en machtspositie van de
systeemverantwoordelijke zodanig beperkt, dat deze niet zomaar alles kan afdwingen van
andere spelers. Een voorbeeld hiervan is de zorgsector. De minister van VWS bepaalt niet
wat een ziekenhuis precies doet of laat. Naast de managementvrijheid van de zorginstelling,
de professionele autonomie van de medische staf spelen in dit domein ook de
zorgverzekeraars een grote rol. Maar de systeemverantwoordelijke moet ongewenste
brokken voorkomen.
Twee vragen
Rond systeemverantwoordelijkheid zijn enkele hoofdvragen te benoemen.
In de eerste plaats: hoe is in het weerbarstige bestuurlijke en politieke arena in de praktijk
een helder onderscheid te maken tussen systeemverantwoordelijkheid en resultaat- of
operationele verantwoordelijkheid?
In de tweede plaats: in hoeverre vult de betreffende minister de
systeemverantwoordelijkheid in op een wijze die in lijn is met de bestaande of beoogde
sturingsfilosofie?
Ruimtelijke ordening: let op de taakverdeling en instrumenten

19

Er valt te leren van de ruimtelijke ordening. Natuurbeleid is in belangrijke mate afhankelijk
van de instrumenten vanuit het ruimtelijke ordeningsbeleid (Selnes en Kuindersma, 2006,
36). Het ruimtelijk ordeningsbeleid is een domein is waarop traditioneel de
verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden overzichtelijk gedeeld werden en worden
door Rijk en decentrale overheden. Inmiddels jaren terug maakten provinciebesturen,
binnen de kaders van de opeenvolgende rijksnota’s, hun eigen streekplannen. De minister
van VROM kon daarbij op meerdere manieren sturen op de inhoud van het provinciale
beleid:
(a) de minister voerde een nationaal beleid voor ruimtelijke ordening (Derde Nota, Vierde
Nota, Structuurschema’s);
(b) de minister moest een door Provinciale Staten goedgekeurd streekplan goedkeuren (en
gebruikte daarvoor het nationaal beleid als beoordelingskader);
(c) de minister beschikte over aanwijzingsbevoegdheid (als een provinciebestuur dreigde af
te wijken van de nationale lijn); en
(d) de minister kon locatiesubsidies inzetten (als positieve prikkel voor een binnen het
nationaal beleid gewenste ontwikkeling).
Daarnaast bestonden er in dat kader ook (e) rijksinspecties die een rol vervulden in het kader
van de verticale coördinatie tussen Rijk en provincies en tussen provincie en gemeenten.
Dit omvattende geheel van arrangementen kende een aantal knelpunten. Vanwege de
planmatige benadering, deed het risico zich voor dat plan over plan werd ontwikkeld en
uitgerold, waardoor een ‘amechtige gang’ van zaken ontstond. Ondanks dat het stelsel werd
aangevuld met de planologische kernbeslissing en streekplaninspraak, was de gang van
zaken sterk intern overheidsgericht. Bovendien was het plansysteem kostbaar, weinig
flexibel, en werkte het streng hiërarchisch. Decentrale overheden volgden in dit stelsel niet
altijd de eigen eerste voorkeuren, maar anticipeerden op wat goedgekeurd zou worden. De
minister had immers de stok achter de hand: de dreiging met inzet van de
aanwijzingsbevoegdheid en/of het onthouden van locatiesubsidies. Dit hiërarchiserend
effect werd niet langer gewenst.
Als oplossing hiervoor werd voor decentralisatie gekozen. Een van de motieven daarvoor
was dat de decentrale overheden dichter bij de context stonden en daardoor meer besef
hadden van situaties, omstandigheden, preferenties van burgers en bedrijven, en van
belangen in hun streken, regio’s en gemeenten. Decentrale overheden zouden ook meer
naar buiten gericht kunnen opereren.
Deze situatie bestaat op het gebied van de natuurbescherming niet:
 er is geen planstelsel,
 de minister heeft geen aanwijzingsbevoegdheid en
 amper een financieel lokaas en
 er bevinden zich geen inspecties in de arena.
Bijgevolg kan de gedachte opkomen: is de bewindspersoon van LNV vanuit
sturingsperspectief niet te zeer onthand en heeft de Tweede Kamer onvoldoende
mogelijkheden tot controle, inclusief bijsturing?
4. Natuurbescherming: de minister aan zet

20

Het overzicht van de bestuurlijke geschiedenis van de natuurbescherming laat zien dat de
systeemverantwoordelijkheid op het vlak van natuurbescherming evident ligt bij de regering
en centrale wetgever. Dat is in 2011 in een onderhandelingsakkoord tussen de ministers van
BZK, LNV en het IPO over natuurbescherming nog eens uitgesproken.
De Europese Commissie (EC) ziet de nationale overheid ook als systeemverantwoordelijke
actor.
Het beleggen ervan is destijds en later bij de vaststelling van de Wnb een onomstreden
vaststelling gebleken. Er is dus geen sprake van een gedeelde systeemverantwoordelijkheid
tussen rijk en provincies of tussen minister van LNV en Staatsbosbeheer. Zbo’s kunnen niet
systeemverantwoordelijkheid zijn.
Staatsbosbeheer is wettelijk verzelfstandigd tot zelfstandig bestuursorgaan en deze
organisatie heeft meer dan de helft van de natuurgebieden in bezit en beheer. Als gevolg
van de status van zbo is de ministeriële verantwoordelijkheid wettelijk ingeperkt en daarmee
ook de controle door het parlement beperkt. Deze beperking wordt zelden aangevochten.
Het parlement laat zich nauwelijks in met Staatsbosbeheer, een organisatie die bijna
voortdurend positief uit een evaluatie komt.
Invulling van systeemverantwoordelijkheid bij stabiliteit
Is de minister van LNV toegerust op het vervullen van een rol als systeemverantwoordelijke?
Wel in de context van stabiliteit, minder in geval van beleidsambities, turbulentie en crises.
De minister van LNV is aanzienlijk magerder toegerust met instrumenten om de
stelselverantwoordelijkheid invulling te geven dan de minister van VROM oorspronkelijk
voor de ruimtelijke ordening was in de periode 1975 – 2005. Als het systeem al optimaal
functioneert zonder systeemturbulentie en het ontbreken van een ‘risk society’, heeft dat
geen probleem te zijn. De minister keurt immers geen beheerplannen voor beheer van
Natura 2000-gebieden goed (dit doen de provinciebesturen) en beschikt niet over een
aanwijzingsbevoegdheid. Zou de minister van LNV daarover wel beschikken, waar zou de
bewindspersoon die dan voor moeten inzetten? Nationale natuurbeleidsplannen zijn tot nu
toe een te vaag kader om daarop krachtige sturing door middel van een aanwijzing te
baseren.
Moet de minister van LNV overwegen terug te gaan naar een context als van VROM die door
VROM destijds verlaten is? Vastgesteld kan worden dat decentralisatie op het gebied van
ruimtelijke ordening wel een goede grond had, maar inmiddels is het inzicht doorgebroken
dat deze decentralisatie te ver is doorgeschoten (Van den Berg en Fraanje, 2020). Links en
rechts zijn pleidooien te horen voor een nieuw ministerie van ruimtelijke ordening. Maar de
tijd van weleer met een nationaal kader voor ruimtelijke ordening en normatief kaartbeeld
keert niet meer terug.
De analyse van natuurbeleid leert dat het bestuurlijke stelsel naar behoren en in lijn met de
bedoeling functioneert als de context betrekkelijk stabiel is. Dat leert de analyse van
natuurbeleid in Noord-Holland (zie bijlage). Maar als een calamiteit zich voordoet of er een
crisis uitbreekt, zoals de stikstofcrisis, komt het natuurbestel ter discussie. Wat dan?
Invulling van systeemverantwoordelijkheid bij crises: inertie dreigt, wetgeving als remedie

21

In het geval van een crisis of calamiteit kan de wetgever overwegen om nader onderzoek te
laten doen (Natura 2000-gebieden samenvoegen of opheffen?) of met noodmaatregelen
komen, zoals uitkopen van veel stikstof producerende bedrijven met een negatief effect op
de biodiversiteit in waardevolle natuurgebieden.
Ook bij een normatieve reframing, dus een ander talig perspectief op natuurbeleid dat op
een politieke meerderheid kan rekenen, kan een beleidsnetwerk met sterk verdeelde taken
en bevoegdheden tussen van elkaar afhankelijke actoren zodanig functioneren dat inertie
dreigt.
Een eventuele impasse is te doorbreken als een analyse vanuit het perspectief van
systeemverantwoordelijkheid leidt tot een actie van de wetgever. Die actie is ook gevolgd. Er
kwam een uitkoopregeling en een wijzigingsvoorstel van de Wnb. De vraag is dan wat de
kwaliteit van deze voorstellen is en of de sturingsmogelijkheden die in de wet zijn
opgesloten voldoende zijn om de turbulenties het hoofd te bieden.
5. Naar meer grip op centraal niveau op het natuurbeleid
Ten aanzien van het instrumentarium van de minister van LNV om de
systeemverantwoordelijkheid invulling te geven, beantwoorden we hier de volgende vragen:
1) Welke instrumenten gebruikt de minister op dit moment?
2) Welke instrumenten gebruikt de minister op dit moment nog niet maar zijn
aanbevelenswaardig, en binnen de huidige wetgeving wel mogelijk?
3) Welke instrumenten zijn op dit moment juridisch niet mogelijk maar adviseren wij
verder te verkennen?
In een bijlage is een overzicht gegeven van het natuurbeleid van een provincie, in dit geval
de provincie Noord-Holland. Die beschouwing is behulpzaam voor het beantwoorden van
vragen. De provinciekeuze is achteraf ook nuttig geweest omdat deze provincie uit een
oogpunt van natuurbeleid belangrijk is.
Ad 1. Welke instrumenten gebruikt de minister op dit moment?
De periode 2010-2018
Er bestaat in de jaren 2010-2018 een overzicht van de verdeling van verantwoordelijkheden,
taken en bevoegdheden in het nationale en provinciale natuurbeleid. Kern daarvan was de
decentralisatie van 2011-2013 en de Wnb 2015, die in 2017 inging. De minister van LNV was
in die periode gericht
 op de gezamenlijke ontwikkeling van rijksbeleid waarin provincies meegaan,
 op behoud van biodiversiteit in Natura 2000-gebieden en NNN als centraal concepten,
 op de totstandkoming van beheerplannen voor N2000-gebieden,
 op monitoring van biodiversiteit en evaluatie van natuurbeleid,
 op omgaan met de stikstofproblematiek via het PAS,
 op een nog voorzichtige verbreding van de aandacht voor natuur in andere sectoren,
zoals de landbouw,
 en op wetgeving: Wnb in 2015.
De bewindspersoon zorgt voor monitoring van biodiversiteit, voortgangsrapportages en
evaluaties van natuurbeleid. In de periode 2010-2018 zijn de rapportages geleidelijk iets
22

rijker van inhoud geworden, maar toch ook beperkt omdat de focus gericht was op natuur
als biodiversiteit, gebiedsbescherming en de ecologische hoofdstructuur. Monitoring neemt
dan begrijpelijk nog niet de ontwikkelingen in de kringlooplandbouw mee en evenmin de
bedreigingen vanuit stikstofuitstoot. De stikstofkwestie is gepacificeerd in het PAS.
2018-2019
Dat systeem voldeed
 onder omstandigheden van betrekkelijke stabiliteit,
 een beperkte opvatting van natuur (nog zonder de link te leggen naar natuurinclusieve
landbouw en klimaatadaptatie),
 afwezigheid van ernstige crisisdreiging en
 een terughoudende rechter.
Maar de stikstofcrisis kwam. Daarin was niet voorzien, er was immers het PAS. Er
manifesteerde zich een systeembeperking door de stikstofcrisis: teveel depositie van stikstof
in hoogwaardige natuurgebieden (rechterlijke uitspraak). Toen bleek de minister onthand te
zijn. Toen moest de systeemverantwoordelijke (minister van LNV) in actie komen. Er kwam
een commissie-Remkes, Arcadis deed onderzoek en er volgende een voorstel tot
wetswijziging in 2020.
2020
Arcadis deed onderzoek naar de vraag of Natuur 2000-gebieden kunnen worden opgeheven
of onderworpen aan verkleining, vergroting, herindeling of iets anders? Het antwoord was:
de rijksoverheid is verre van bestuurlijk wendbaar want het Europese Natura 2000-stelsel is
op korte termijn nauwelijks veranderbaar.
Wetswijziging
Kan het wetsvoorstel tot wijziging van de Wnb werken en kan de systeemverantwoordelijke
daarmee nog jaren vooruit? De MvT bij het voorstel tot wijziging van de Wnb in 2020
benoemt veel. De minister ontwerpt maatregelen en stelt ze vast, de provincies voeren die
uit. De bestaande verdeling van taken en bevoegdheden van bestuursorganen – waaronder
het provinciebestuur - blijft onaangetast. Er volgt wel intensiever gebiedsgebonden beleid
gericht op Natura 2000-gebieden om de stikstofdepositie grondig te verminderen in
gebieden die hiervoor gevoelig zijn. Monitoring is daarvoor nodig en die gaat van karakter
veranderen. De ambities tot stikstofreductie en gebiedsgebonden maatregelen tot
stikstofreductie en natuurverbetering worden verwerkt in beheerplannen per
stikstofgevoelig N 2000-gebied. Een monitoringsysteem per gebied per jaar is behulpzaam
en ook geschikt voor verantwoording over gewenste beleidseffecten.
Natuur in bredere zin
Wordt natuur niet langer gezien als – wat we maar even noemen - natuur in enge zin maar in
bredere zin, wat dan? Dan zal de monitoring nog verder veranderen. Dan zal ook gemeten
kunnen worden wat de voortgang is op het gebied van landbouw en veeteelt. Immers, er
kunnen ook ‘natuurgelden’ aangewend worden voor natuurgerelateerde landbouw (aldus de
MvT bij de Wetswijziging). Deze ontwikkeling wordt meegenomen in het wetsvoorstel. Het
voorstel gaat over natuurbehoud maar houdt rekening met het nationaal klimaatakkoord, de
visie op duurzamere landbouw (kringlooplandbouw) en de energietransitie.

23

Ad 2. Welke instrumenten gebruikt de minister op dit moment nog niet maar zijn
aanbevelenswaardig, en binnen de huidige wetgeving wel mogelijk?
We kennen in Nederland grofweg de volgende typen instrumenten.

Voorzieningen
Juridische instrumenten
Economische instrumenten
Communicatieve
instrumenten

Gedragsbeperkend effect
Professionele toelatingseis
aan beroepen
Verboden
Belasting
Propaganda; convenant?

Gedragsverruimend effect
Kennisinstituut; ideeënbank
Geboden
Financiële incentive: subsidie
Persuasieve incentive; convenant?;
benchmarking?

Het is te allen tijde mogelijk dat de minister van LNV een nota uitbrengt die netwerkpartners
in een communicatieproces aanzet tot bezinning op de voortgang op het gebied van
natuurbeleid.
Benchmarking kan in de toekomst misschien goede praktijken naar voren halen.
Benchmarking impliceert: het vergelijkend van praktijken, het rangordenen daarvan op basis
van criteria, het bepalen van de beste praktijken, het aangeven wat waarom het beste is en
navolging verdient (Korsten, Abma en Van der Meer, 2019).
Het komt voor dat een netwerkpartner zoals de provincies al op voortgang aandringen en de
minister oproepen tot actie.
Dit is wat enkele jaren terug ook gebeurd is op het vlak van kringlooplandbouw. De wijze van
bedrijfsvoering in delen van de landbouw en veeteelt kon meer natuurinclusief zijn.
Maar wat bereik je met een nota? Dat de bezinning in de sector een verdere impuls krijgt.
Het zijn immers de ondernemers die het moeten doen.
Het rapport van het PBL ‘Balans van de Leefomgeving 2020’ laat zien dat dit concept van de
kringlooplandbouw wel aanvaard is door een meerderheid van ondernemers uit de
agrarische sector en dat het concept al ingepast wordt in de bestaande wijze van
bedrijfsvoering. Hoewel menigeen stelt ‘dit doen we al’, is het concept van de
kringlooplandbouw nog niet echt uit de startblokken gekomen volgens het PBL. Dat besef
bestaat links en rechts ook bij provinciesbesturen.
De analyse van het natuurbeleid in de provincie Noord-Holland laat zien dat het
provinciebestuur wel degelijk op het spoor van een verbinding van natuur en
natuurinclusieve landbouw verder wil. Maar hoe meer te doen dan experimenten te
starten?
Eerder is vastgesteld dat de minister van LNV nauwelijks mogelijkheden heeft om
voortvarend te handelen in geval van een andere crisis in het natuurbeleid dan de
stikstofcrisis. Als er een crisis is, heeft de minister te weinig verantwoordelijkheden, taken en
bevoegdheden om in te grijpen (zie aanbeveling 3A). Het voorbeeld is gegeven van de vijftig
wolven in de Veluwe die de bestaande biodiversiteit ernstig verstoren. Wie handelt dan
voortvarend? Niet het provinciebestuur, niet de beheerder van het N2000-gebied, niet de
afzonderlijke gemeentebesturen en ook niet de voorzitter van de Veiligheidsregio. De
stikstofcrisis leert dat de wetgever dan mogelijk eerst weer met een wet moet komen.
24

De covid-19 crisis leert dat de crisiswet om te handelen enkele maanden te laat was. En als
de wet er is, komt de minister nog nauwelijks in positie om voortvarend in te grijpen.
Beleidsnetwerken en multi-level governance vormen een verworvenheid die vooral werkt bij
stabiliteit en weinig turbulentie, maar in geval van een crisis is centralistisch ingrijpen een
voordeel.
Ad 3. Welke instrumenten zijn op dit moment juridisch niet mogelijk maar adviseren wij
verder te verkennen?
Brede opvatting over natuur
Als gedacht wordt in termen van ‘brede natuur’ en daarmee van invloeden van de
landbouwtransitie, klimaattransities en energietransitie op de kwaliteit van de waardevolle
natuur dan is er wel nog werk aan de winkel. De provincie Noord-Holland, een voorbeeld,
heeft de brede natuurinvalshoek zeker op de agenda staan (zie de bijlage bij deze tekst).
Te bezien is of de Wijziging van de Wet natuurbescherming voldoende soelaas biedt. De MvT
zegt wel iets over het beschikbare budget voor ‘uitkoop’ van belastende bedrijven, maar
weinig over andere condities om de nieuwe gebiedgebonden aanpak per Natura 2000gebied voortvarend te laten zijn. Wat als de actualisatie van beheerplannen-nieuwe stijl
uitblijft, de monitoring stagneert of onvoldragen is en bepaalde provinciebesturen traag zijn
met beleid tot reductie van stikstof of ineffectief? De discussie over de amvb in relatie tot de
Wnb kan een eerste moment zijn voor bezinning hierop (zie aanbeveling 3D). Dit onderwerp
zal ook een onderwerp zijn voor gesprek tussen minister en provinciebesturen (zijn
provincies klaar voor omgaan met de nieuwe Wnb?) en tussen minister en de leiding van
Staatsbosbeheer (want die bezit en beheert veel Natura 2000-gebieden).
Wat als er een andere crisis komt dan de stikstofcrisis?
Omgaan met de stikstofcrisis is een ding, wat als er zich een of meer andere
natuurgerelateerde crises aandienen? In het huidige natuurbeleidsnetwerk met verdragen,
richtlijnen, nationale wettelijke kaders en verspreide verantwoordelijkheden kan de minister
in geval van een natuurrelevante andere crisis dan de stikstofcrisis nauwelijks een kant op.
Het stelsel met een fijnmazig geheel aan verantwoordelijkheden, taken, bevoegdheden en
middelen uit de voorgestelde wijziging van de Wnb 2015 bevat geen mogelijkheid tot een
‘massieve ingreep’. Gevolg: het systeem loopt tegen grenzen aan. De minister van LNV
beschikt bij voorbeeld niet over een centrale stuurmogelijkheid voor ultieme
omstandigheden conform de Deltawet grote rivieren op het vlak van de natte waterstaat of
een directe aanwijzingsbevoegdheid. De Deltawet grote rivieren was ooit een maatregel om
dijkversterkingen en kadenaanleg in korte tijd mogelijk te maken (Driessen en De Gier,
1997). En dus is de Tweede Kamer ook onthand.
Er is geen crisiswettelijke voorziening. Een minister kan de systeemverantwoordelijkheid niet
aanwenden ‘om radicaal in te grijpen’. Wil de systeemverantwoordelijke wel een crisis
pareren, dan kan een wettelijke ingreep nodig zijn.
Dat de stelselstructuur van taken, bevoegdheden en middelen star of anderszins beperkt is,
als sprake is van maatschappelijke of andere turbulentie, is niet alleen zo op het vlak van
natuurbeleid maar in tal van sectoren, zoals het hoger onderwijs, de gezondheidszorg. Er is
25

onbedoeld een systeeminertie die opbreekt als er een ziekenhuis op omvallen staat (welke
actor in het netwerk staat op; is dat de systeemverantwoordelijke actor?), er een pandemie
van enorme proporties uitbreekt (covid-19) of er gewoon een radicaal nastrevenswaardig
concept ontstaat. Stel, wat als een politieke meerderheid besluit dat de Veluwe binnen een
jaar als natuurgebied verdwijnt? Wat als vijftig wolven de biodiversiteit in de Veluwe
plotseling verstoren: wie grijpt dan ogenblikkelijk met gezag in in het stelsel? Kan dat dan?
Advies: geef als parlement de minister van LNV een ruimere bevoegdheid tot ingrijpen in
bijzondere crisisomstandigheden anders dan de stikstofcrisis (aanbeveling 3A).
Het parlement
Ten aanzien van de wijze waarop de Tweede Kamer zijn controlerende rol met betrekking tot
de minister van LNV inzake het natuurbeleid kan invullen, stellen we hier de volgende
vragen.
1. In hoeverre vult de Tweede Kamer zijn controlerende rol gegeven het huidig
instrumentarium goed in? Door te vragen aan de minister van LNV hoe die de rol van
systeemverantwoordelijke actor verder vorm wil geven in het licht van de
kringlooplandbouw die onvoldoende op stoom komt en de energietransitie. De minister
heeft – zoals gesteld - de verantwoordelijkheidsposities en taakverdeling in het
natuurnetwerk herbevestigd maar is dat genoeg?
2. Wat kan de Tweede Kamer doen om het instrumentarium van de minister van LNV te
versterken? Eerst is de voorvraag te beantwoorden: schiet het instrumentarium te kort?
Het antwoord is nee, als gelet wordt op natuur in enge zin, dus natuur terug gebracht
tot biodiversiteit. In het Europese systeem van bescherming van biodiversiteit,
monitoring en evaluatie kan Nederland nog mee.
Het antwoord is ja, althans in situaties van een stikstofcrises. Dan schiet het
instrumentarium naar verwachting tekort. Daarom is een wetswijziging in beginsel
positief.
Het antwoord is zeker ja, uitgaande van denken in termen van andere crises dan de
stikstofcrisis. De minister van LNV heeft te weinig mogelijkheden om in te grijpen en
krachtig te sturen in geval van een natuurcrisis of natuurgerelateerde crisis anders dan
de stikstofcrisis.
Steeds is er eerst een crisis en dan pas komt er wetgeving om de crisis te beperken. Als
dit doorgaat tast dit het vertrouwen in de regering en minister van LNV aan.
Voor zover nu te zien is, zal de kringlooplandbouw zich voorlopig nog slechts moeizaam
ontwikkelen. De verbinding landbouw-natuurbescherming zal nog jaren blijven schuren.
Dit standpunt is conform uitspraken van het PBL in ‘Balans van de leefomgeving 2020’.
3. Voor zover het niet mogelijk of wenselijk is dat de Tweede Kamer zijn controlerende rol
richting de minister verder optuigt, welke alternatieven zijn er dan om de eigen greep op
de natuur te versterken?
Antwoord. De Vaste Commissie LNV kan – zo nodig - zelf hoorzittingen houden om na te
gaan of er een rigoureuze wettelijke versterking van de centrale positie van de regering
26

nodig is teneinde in de risicomaatschappij met crises en calamiteiten (te weinig
stikstofreductie, grote droogte, te grote daling van grondwater, bodemdaling en wat al
niet) voortvarend en effectief te handelen. Een alternatief is: amendeer de komende
Wet natuurbescherming door de minister een krachtige basis tot ingrijpen bij crises te
geven. Een wetswijziging is daarvoor te overwegen.
Beleidsnetwerken zijn positief maar in hevige crisistijd schieten ze tekort. Dit is dus een
pleidooi voor meer centralistische mogelijkheden in crisistijd bij een verder in beginsel als
waardevol te typeren decentraal bestel van natuurbescherming. We verwijzen in dit verband
naar de aanbevelingen, zoals voorafgaand aan dit paper opgenomen.
Bijlagen
Bijlage: Het provinciaal natuurbeleid van Noord-Holland.
Literatuur

27

Het provinciaal natuurbeleid van Noord-Holland
Wat er binnen het bestaande systeem van natuurbescherming tot december 2020 kan
Bijlage bij de tekst ‘Systeemverantwoordelijkheid voor natuurbeleid’
prof.dr. A.F.A. (Arno) Korsten en prof.dr. C.F. (Caspar) van den Berg
versie 11 dec. 2020
Inleiding
De vraagstelling luidt:
1. Hoe ziet het actuele provinciaal natuurbeleid van de provincie Noord-Holland eruit
als gelet wordt op het gehele systeem van bestuurlijke relevante (provinciale)
beleidsdocumenten: wat is dan het perspectief en hoe is de verhouding tot
aanpalend beleid waaronder de landbouwtransitie?
2. Wat kan wel of niet binnen het bestaande wettelijk kader van natuurbescherming en
de bestaande systeemverantwoordelijkheid van de minister van LNV? Stoot het
provinciebestuur voor zover zichtbaar in documenten op grenzen?
Om op deze vragen een antwoord te geven zijn veel documenten bekeken en is aangegeven
wat de kern is: waar gaan de stukken over? Er is hier en daar geput uit bestaande teksten,
zoals die onder meer via de website van de provincie Noord-Holland zijn te achterhalen.
Het antwoord op de vraag is niet volledig. Er zijn bij voorbeeld beheerplannen van enkele in
Noord-Holland gelegen Natura 2000-gebieden bekeken, maar niet alle beheerplannen. Het
stiltegebiedenbeleid komt niet aan bod.
Natuurbeleid: een introductie
Natuurbeleid is in Nederland al oud. Denk aan activiteiten van particulieren, verenigingen en
stichtingen. De Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland (ook wel
Vereniging Natuurmonumenten of Natuurmonumenten) is
een natuurbeschermingsorganisatie die in 1905 is opgericht. Ze koopt en beheert
waardevolle natuurgebieden in Nederland. Het eerste gebied dat de vereniging in 1905
aankocht ter bescherming was het Naardermeer, gelegen in de provincie Noord-Holland. In
2016 had de vereniging maar liefst 371 gebieden in beheer.
Denk verder aan het ontstaan van Staatsbosbeheer (1899) dat ook veel waardevolle
natuurgebieden in Noord-Holland in bezit heeft: om en nabij 128 van de 161 Natura 2000gebieden.
Wie denkt aan overheidshandelen vanuit historisch perspectief komt uit bij wet- en
regelgeving. Te noemen zijn de Boswet (1917,1961), de Jachtwet (1923), en recenter de
Vogelrichtlijn (1979) en Habitatrichtlijn (1992). Het nationale natuurbeleid impliceert gelet
op hoofdzaken:

28

 bescherming van natuurgebieden, cultuurlandschappen en waardevolle maritieme
gebieden,
 alsmede het streven naar behoud van planten- en diersoorten in heel Nederland en in
bepaalde gebieden in het bijzonder,
 en het realiseren van verbindingszone in de vorm van de opvolger van de Ecologische
Hoofdstructuur (de EHS), te weten het Natuurnetwerk Nederland (NNN).
Het natuurbeleid is in Nederland in 2011 zowel geïnternationaliseerd als sterk
gedecentraliseerd.
Eerst iets over de internationale component.
 De Vogelrichtlijn, daterend van 1979, bevat een lijst van 187 zeldzame of bedreigde
vogelsoorten. Voor deze vogelsoorten en voor belangrijke overwinteringsgebieden
van trekvogels moeten Speciale BeschermingsZones (SBZ) (Vogelrichtlijngebieden)
worden aangewezen.
 De Habitatrichtlijn dateert uit 1992. Daarin staat de bescherming van natuurlijke en halfnatuurlijke habitats centraal. In de bijlagen van de Habitatrichtlijn worden 500
plantensoorten, 200 diersoorten (geen vogels, omdat die al onder de vogelrichtlijn
vallen) en 198 habitats genoemd. Ze worden bovendien verdeeld over verschillende
regio’s en in prioritaire en niet-prioritaire soorten. Ook voor Habitatrichtlijn
moeten Speciale beschermingszones (Habitatrichtlijngebieden) worden aangewezen.
De gebieden die vallen onder de beide richtlijnen moesten uitgroeien tot een Europees
netwerk van natuurgebieden. Dit netwerk wordt Natura 2000 genoemd. Nederland kent 161
Natura 2000-gebieden.
Beleid maakt doorgaans talige ontwikkelingen door. De bescherming van planten- en
diersoorten wordt inmiddels aangeduid als het nastreven van biodiversiteit en behoud
daarvan.
De centrale overheden van de EU-lidstaten zijn ervoor verantwoordelijk dat de Vogel- en
Habitat-richtlijnen worden geïmplementeerd en voorzien wordt in de aanwijzing van Natura
2000-gebieden. In Nederland wordt het ministerie van LNV aangesproken.
De Nederlandse overheid heeft de meeste uitvoering van dit EU-beleid overgedragen aan
provincies. De rijksoverheid blijft wel systeemverantwoordelijk en verantwoordelijk voor
bepaalde gebieden van bijzondere betekenis zoals het Waddengebied.
Hoe zit het met de decentralisatie van taken en bevoegdheden op het vlak van natuurbeleid
naar provincies? Het ministerie van LNV heeft in 2011 een akkoord gesloten met de
provincies (verenigd in IPO-verband) waarin de decentralisatie werd afgesproken. Voor dat
nationaal en decentraal beleid is vervolgens een wettelijke basis geschapen in de Wet
natuurbescherming (Wnb). Deze wet is in 2015 vastgesteld en begin 2017 ingevoerd. In 2020
is een wijziging aan de orde in verband met de stikstofproblematiek die begin 2020
ontstond.

29

De rijksoverheid is in het formuleren van eigen natuurbeleid terughoudend. Wat is die rol
dan vooral?
 Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) is
systeemverantwoordelijk voor het natuurbeleid. Dat is 2011 met de provincies
afgesproken. Dat betekent dat LNV het geheel van verantwoordelijkheden, taken,
bevoegdheden en middelen moet overzien en bewaken.
 LNV heeft een sturingsrelatie met Staatsbosbeheer. Staatsbosbeheer is een op een wet
gefundeerde zbo. Staatsbosbeheer heeft veel natuurgebieden in bezit (in elk geval
pakweg 128 Natura 2000-gebieden) en voert er het beheer over.
 LNV is bevoegd tot het aanwijzen van beschermde gebieden en formuleert
instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebieden, met name met betrekking
tot de instandhouding van habitats en soorten. Die doelstellingen zijn gebaseerd op de
landelijke staat van instandhouding van habitats en soorten. .
 LNV formuleert een nationale natuurvisie en
 LNV is de trait d’union, de schakelaar tussen Europese Unie en provincies die centraal
staan in het natuurbeleid. Schakelen impliceert dat de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen en Natura 2000-regels moeten worden geïmplementeerd. LNV zorgt voor
sturing richting provincies.
 En omgekeerd, schakelen is ook het organiseren van monitoring van hoe het in de
provincies gaat, hoe de stand van de natuur erbij staat op het vlak van de habitats en
soorten.
 De rijksoverheid bundelt de monitoringformatie van provincies en stuurt die door naar
‘Brussel’ zoals de EU tot een overzicht kan komen.
 Rijkswateren zijn in beheer bij het Rijk (LNV), alsmede enkele gebieden op het land.
 LNV is samen met de minister van Infrastructuur & Waterstaat alsmede de provincies
verantwoordelijk voor de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS).
 Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) zorgt voor informatie in termen van
‘lerende evaluatie’.
 Het Europese Milieuagentschap publiceert danThe State of Nature, die een vergelijking
van alle landen inhoudt die bij de EU zijn aangesloten. De vergelijking betreft de
biodiversiteit.
 LNV voert landbouwbeleid en kijkt naar de link daarvan met natuurbeleid.
 LNV verleent vergunningen voor handelingen die raken aan het nationaal belang, zoals
rijkswegen, hoofdvaarwegen en mijnbouw.
Natuurnetwerk
Het concept van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) is in 1989 geïntroduceerd in het
toenmalige Natuurbeleidsplan. In 1991 heeft het ministerie van VROM de EHS vastgesteld,
een landelijk netwerk van natuurkerngebieden, natuurontwikkelingsgebieden, bufferzones
en verbindingszones. De EHS had een doorlooptijd tot 2027. Het EHS-concept kreeg kritiek,
maar heeft deze kritiek grotendeels weerstaan. Het concept kreeg een ‘nieuwe jas’ en werd
in 2011-2013 omgevormd tot Nationaal Natuurnetwerk (NNN) en sedert medio 2014 het
betiteld als Nationaal Natuurnetwerk Nederland (NNN).
Sinds 2014 zijn de provincies verantwoordelijk voor de uitvoering van het NNN voor zover
dat deel hun provincie betreft. Het doel van het NNN is de achteruitgang van het areaal aan
natuur en van de biodiversiteit (soorten en habitats) te stoppen door een samenhangend
30

netwerk van natuurgebieden te creëren. Dit wordt gedaan door natuurgebieden aan te
kopen, te vergroten en met elkaar te verbinden door verwerving, inrichting en beheer van
aangrenzende en tussenliggende landbouwgronden. Natuur en landbouw zijn zo verknoopt.
In het Natuurpact van september 2013 hebben Rijk en provincies hun nieuwe ambities om
natuur in Nederland te ontwikkelen en te behouden vastgelegd voor de periode tot en met
2027. De meeste provincies hebben de Ecologische Hoofdstructuur herijkt en de naamgeving
is veranderd naar Natuurnetwerk Nederland. Bij deze herijking is de focus verlegd naar de
internationale natuurverplichtingen.
De Wet natuurbescherming (Wnb)
Wat is de juridische basis voor het nationaal en provinciaal natuurbeleid? Op 1 januari 2017
zijn de Wet natuurbescherming (Wnb) en het Besluit en de Regeling natuurbescherming in
werking getreden. Ze vervingen de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en
de Boswet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving.
Het wettelijke stelsel geeft vorm en inhoud aan de decentralisatieafspraken van het Rijk met
de provincies in het Bestuursakkoord natuur en het Natuurpact. ‘De uitvoering van de Wnb
ligt hoofdzakelijk bij de provincies. De provincies bepalen binnen de provinciegrenzen wat op
natuurgebied wel en niet mag en zijn over het algemeen verantwoordelijk voor de
informatievoorziening, voor vrijstellingen, ontheffingen en vergunningen en voor toezicht en
handhaving, expliciet benoemde uitzonderingen. Verder is het nieuwe wettelijke stelsel een
vereenvoudiging vergeleken met het voormalige stelsel en sluit het beter aan op het
Europese recht en op het omgevingsrecht’ (De Poorter, 2017).
De provincie is bevoegd gezag voor natuurvraagstukken. Maar een aantal beleidsgebieden
berusten op rijksniveau, zoals onder meer het beleid ten aanzien van hoofdvaarwegen,
burgerluchtvaart, militaire oefenterreinen, kustbeveiliging, landelijke energietransport,
aardgaswinning en transport, windenergiewinning op zee.
Het doel van de Wnb betreft
 het beschermen en ontwikkelen van de natuur,
 en het behouden en herstellen van de biodiversiteit,
 het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de natuur voor maatschappelijke
functies (zoals recreatie),
 en ook het verzekeren van samenhangend beleid voor het behoud en beheer van
waardevolle landschappen.
Ter uitvoering van de wet stellen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid
(LNV; voorheen: Economische Zaken) en de provincies een nationale natuurvisie
respectievelijk provinciale natuurvisies vast (Wnb artikelen 1.5 en 1.7). Hierin worden het
nationale en provinciale beleid opgenomen. In de provinciale visies is de integratie van het
natuurbeleid opgesloten met het economische beleid, het ruimtelijk (omgevings)beleid, het
milieubeleid, het waterbeleid en het cultuurbeleid in termen van leefbaarheid.
Gezien deze formuleringen is begrijpelijk dat LNV en provincies gezamenlijk optrekken bij de
vormgeving van een natuurvisie en de coördinatie.

31

De minister van LNV ziet toe op de staat van instandhouding van de natuurlijke habitats en
de habitats van vogels, andere dier- en plantensoorten (Wnb artikel 1.8).
Het Planbureau voor de Leefomgeving brengt eenmaal per vier jaar een wetenschappelijk
rapport uit over de toestand van de natuur en eenmaal per twee jaar een
monitoringsrapport met de stand van zaken (Wnb artikel 1.9).
Opvallend is dat nergens gesproken wordt over een integrale beleidsopgave op nationaal
niveau van natuurbeleid en agrarisch beleid. Maakt de manier van invulling van het agrarisch
ondernemerschap op het vlak van landbouw en veeteelt uit voor wat bereikt kan worden in
het natuurbeleid? Die vraag speelde in 2015-2017 blijkbaar niet zodanig dat dit in de wet is
terug te zien.
Dat op provinciaal niveau landbouwbeleid en mestproblematiek (nog) niet wordt genoemd
is begrijpelijk. Buiten ruimtelijk beleid hebben provincies geen bijzondere taak op het gebied
van landbouw.
Om de discussie goed te kunnen volgen is kort aandacht nodig voor het voormalige PAS:
Programma Aanpak Stikstof. In dit programma werkten overheden, natuurorganisaties en
ondernemers samen aan ruimte voor economische ontwikkelingen, sterkere natuur en
minder stikstof. Aanleiding was dat op landelijk niveau de neerslag van stikstof al langere tijd
daalde, maar dat moeilijk te bewijzen was dat een afzonderlijke activiteit geen kwaad kon
voor de natuur.
Het PAS gold voor 118 Nederlandse Natura 2000-gebieden met stikstofgevoelige natuur (de
PAS-gebieden).
Op basis van het PAS werd alvast toestemming gegeven voor activiteiten die mogelijk
schadelijk zijn voor die natuurgebieden. Dit gebeurde vooruitlopend op toekomstige
positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden. Deze toestemming
‘vooraf’ is sinds 29 mei 2019 niet meer toegestaan. Op die datum deed de Raad van State
(RvS) de uitspraak dat het PAS niet als basis voor toestemming voor activiteiten mag worden
gebruikt.
Inmiddels ligt er een Wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet
(stikstofreductie en natuurbescherming; Tweede Kamer 2020-2021, 35600). Daarmee is de
stikstofproblematiek en de rol van agrarische bedrijfsvoering daarbij wel aan de orde op
provincieniveau. Dat is overigens nog nauwelijks zichtbaar in de stukken van en over de
provincie Noord-Holland, hoewel gedeputeerde staten in het coalitieakkoord 2019-2023
zeggen te streven naar meer duurzaamheid in de agrarische sector en kringlooplandbouw.
Provincie Noord-Holland
Het niet-stedelijk gebied van Noord-Holland kent een variatie aan waardevolle
landschappen, natuurgebieden en wateren. Bossen, heidevelden, duinen, veenweiden, open
polders, kwelders en de Noordzee, Texel, Naardermeer, Markermeer, Gooimeer,
Waddenzee en het IJsselmeer. De provincie Noord-Holland heeft veel verschillende natuuren cultuurlandschappen van nationale en internationale betekenis. De nationale
parken Duinen van Texel en Zuid-Kennemerland zijn de visitekaartjes van de Noord-

32

Hollandse natuur. Tot de cultuurlandschappen behoren bossen, heidevelden, duinen,
veenweiden, moerassen en grote wateren.
Het landelijk gebied kent een aantal uitdagingen voor behoud en gebruiksfuncties. Denk aan
 droogte en bodemdaling in de veenweidegebieden,
 ruimte voor klimaatadaptatie,
 een transitie in de agrarische sector naar meer duurzaamheid (lees:
kringlooplandbouw),
 een terugloop in biodiversiteit en goede waterkwaliteit,
 de noodzaak van behoud van natuurgebieden,
 de vermindering van gebruik van bestrijdingsmiddelen,
 de beperking van faunaschade,
 de noodzaak van dijkversterking
 de wenselijkheid van spreiding van recreatie en bevordering van de identiteit en
beleving van kustplaatsen,
 gebruik van biologisch voedsel.
Het coalitieakkoord 2019-2023 voor de vorming van een dagelijks provinciaal bestuur maakt
daar gewag van. We lezen in het akkoord van de coalitie in 2019 over een voedselvisie, een
programma identiteit kustplaatsen IJsselmeer, een transitie-academie, een landschapsfonds
en zo meer. De bestuurlijke etalage is gevuld met oude en nieuwe waren.
De provincie heeft maar liefst 19 Europees beschermde natuurgebieden en vier
werelderfgoederen. Er is volgens het provinciebestuur dus reden om de waarden van deze
gebieden veilig te stellen en te vergroten. Daartoe wordt natuurbeleid gevoerd. Veel
natuurbeleid is uitvoering van bestaande wetgeving, in dit geval de Wnb.
Nederland telt 161 Natura 2000-gebieden. Ze maken – zoals gesteld - deel uit van een
samenhangend netwerk van natuurgebieden binnen de Europese Unie. Dit netwerk is
bedoeld om de achteruitgang van de biodiversiteit in Europa te stoppen. Een voorbeeld.
Kennemerland-Zuid, langs de Noordzeekust gelegen ten zuiden van IJmuiden, is een van de
aangewezen Natura 2000-gebieden. Daarmee is het gebied beschermd op grond van de
Natuurbeschermingswet 1998 en met ingang van 2017 de Wet natuurbescherming (Wnb). In
het gebied mogen in beginsel geen activiteiten plaatsvinden die de Natura 2000-doelen voor
het gebied in gevaar brengen. Deze doelen heeft het Rijk vastgesteld in een
aanwijzingsbesluit.
De Natura 2000-doelen zijn geformuleerd in zogenoemde instandhoudingsdoelstellingen
voor
habitattypen en (leefgebieden van) diersoorten.
Kennemerland-Zuid wordt beschermd als Natura 2000-gebied vanwege de bijzondere natuur
van de
duinen. Naast de natuurfunctie zijn ookde recreatie, waterwinning en zeewering belangrijke
functies van het gebied. Voor Kennemerland-Zuid bestaat een beheerplan, vastgesteld door
het provinciebestuur van Noord-Holland. Het doel van dit Natura 2000-beheerplan is
tweeledig:

33

 Het bevat een uitwerking van de Natura 2000-doelen in omvang, ruimte en tijd, en
beschrijft de maatregelen die genomen moeten worden om die doelen daadwerkelijk te
bereiken.
 Het geeft aan in hoeverre bestaande of nieuwe activiteiten in en om het gebied kunnen
(blijven) plaatsvinden zonder dat de Natura 2000-doelen in gevaar komen. Het
beheerplan maakt voor gebruikers duidelijk aan welke voorwaarden ze zich moeten
houden om hun activiteiten te kunnen uitvoeren zonder dat ze een vergunning in het
kader van de Wnb nodig hebben. Het beheerplan vormt daardoor ook een kader voor
vergunningverlening voor nieuwe activiteiten, en voor handhaving.
Het centrale beleidsdocument: de Omgevingsvisie
Wat is het centrale beleidsdocument van het provinciebestuur van Noord-Holland ten
aanzien van natuurbeleid? De provinciale Omgevingsvisie bevat het beleid voor de
bescherming van natuur en landschap. Dit beleid is uitgewerkt in het tweede belangrijke
document: het Programma Natuurontwikkeling (PNO).
Wat is de ambitie in de Omgevingsvisie? In de Omgevingsvisie NH 2050 is de ambitie
uitgesproken om de biodiversiteit in de provincie te versterken. Dat doet het
provinciebestuur niet alleen door planologische bescherming en de verwerving en inrichting
van nieuwe natuurgebieden, maar ook
door het stimuleren van kwalitatief goed natuurbeheer, zoals beschreven in het Programma
Natuurontwikkeling. Daarnaast zoekt het provinciebestuur naar meekoppelkansen met
andere functies zoals de landbouw en de wateropgaven die er zijn als gevolg van de
klimaatadaptatie.
Wat staat in het PNO? In het PNO staan alle groene projecten en subsidieregelingen voor de
ontwikkeling en het beheer van natuurgebieden en landschappen opgenomen.
De provincie voert de komende jaren zo’n 55 natuurprojecten uit voor het herstellen en
versterken van het Natuurnetwerk Nederland (NNN). Er is jaarlijks zo’n € 50 miljoen
beschikbaar voor de projecten, verzameld in het Programma Natuurontwikkeling (PNO)
2021-2025. Hiermee worden projecten van Texel tot ‘t Gooi uitgevoerd. De lijst van
projecten wordt aan Provinciale Staten aangeboden.
Samenwerking met partners
Het provinciebestuur werkt samen met andere partners aan een groene leefomgeving.
Met wie? Bij de ontwikkeling en de uitvoering van haar beleid en projecten werkt de
provincie samen met Natuurmonumenten, bewoners, bedrijven, maatschappelijke
organisaties en andere overheden.
Hoeveel? In Noord-Holland zijn duizenden vrijwilligers actief in het beheer van natuur en
landschap, milieu- en natuureducatie of in lokale of regionale initiatieven.
Wat mag ervan verwacht worden? De betrokkenheid, ideeën en kennis van deze ‘partners in
het veld’ is van grote betekenis voor de bescherming en ontwikkeling van de biodiversiteit
en landschappen in Noord-Holland.
Ondersteuning? Via het programma ‘Betrekken bij Groen’ worden vrijwilligers ondersteund.
De provincie wil nieuwe samenwerking aangaan om in elk gebied passende oplossingen te
vinden. Daarom is de provincie geïnteresseerd in nieuwe ideeën om het groen te versterken.
Vanuit die gedachte is de aanpak ’Groen Kapitaal‘ ontstaan.
34

Natuurverbindingen
De provincie Noord-Holland werkt, samen met verschillende partners, aan het verbinden van
natuurgebieden. Hierdoor krijgen dieren een groter aaneengesloten leefgebied, kunnen ze
beter voedsel en soortgenoten vinden en worden hun overlevingskansen groter.
Verkeerswegen versnipperen leefgebieden van diersoorten, en nog te veel dieren komen om
in het verkeer, ook op de provinciale wegen. In het recente coalitieakkoord heeft de
provincie extra ambitie getoond om dit probleem op te lossen. De provincie werkt in
samenwerking met de Wageningen Universiteit (WENR) aan het in beeld brengen van de
grootste fauna-knelpunten.
Natuurbeheer in Noord-Holland
De provincies zijn verantwoordelijk voor de beheerplannen, vergunningverlening en
handhaving. De provincie is anders gesteld verantwoordelijk voor het beheer van de natuur
in aangewezen gebieden. Dit kan betekenen dat de provincie de natuur haar gang laat gaan
of maatregelen treft zoals begrazing, maaien, hooien of kappen. In het Natuurbeheerplan
staan de natuurdoelen aangegeven en de subsidiemogelijkheden voor (agrarische) natuur.
Het Natuurbeheerplan 2021 bestaat uit een aantal kaarten en maakt deel uit van
het Programma Natuurontwikkeling. Op de kaarten staat aangegeven voor welke soort
natuurbeheer subsidie beschikbaar wordt gesteld. Het ‘Stelsel Natuur- en
Landschapsbeheer’ (SNL) regelt deze subsidies.
Het Natuurbeheerplan is tot stand gekomen in overleg met belanghebbenden uit de
omgeving, zoals (agrarische) ondernemers, gemeenten en natuur-, recreatie- en
waterbeheerders.
Voor 14 Natura 2000-gebieden heeft provincie Noord-Holland het bevoegd gezag:
 Abtskolk & De Putten;
 Duinen Den Helder-Callantsoog;
 Duinen en Lage Land Texel;
 Eilandspolder;
 Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske;
 Kennemerland-Zuid;
 Naardermeer;
 Noordhollands Duinreservaat;
 Oostelijke Vechtplassen;
 Polder Westzaan;
 Polder Zeevang;
 Schoorlse Duinen;
 Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder;
 Zwanenwater & Pettemerduinen.
Voor de overige vijf gebieden heeft het Rijk het bevoegd gezag:
 Eemmeer & Gooimeer Zuidoever;
 IJsselmeer;
 Markermeer en IJmeer;
35

 Noordzeekustzone;
 Waddenzee.
Een beheerplan werkt de Natura 2000-doelen uit het Aanwijzingsbesluit uit. Het
aanwijzingsbesluit staat op www.natura2000.nl bij elk gebied.
Het beheerplan bevat een beschrijving van de natuur in het gebied. Het beschrijft de
maatregelen die nodig zijn om dieren, planten en hun leefgebieden te beschermen. Het
maakt ook duidelijk welke activiteiten zonder meer zijn toegestaan, welke activiteiten onder
voorwaarden zijn toegestaan en voor welke activiteiten een vergunning op grond van de
Wet natuurbescherming nodig is. Criterium is dat de activiteiten de beschermde natuur niet
in gevaar brengen (zie: Wet natuurbescherming).
Een beheerplan komt tot stand in overleg met belanghebbenden uit de omgeving, zoals
(agrarische) ondernemers, gemeenten en natuur-, recreatie- en waterbeheerders. De
provincie weegt alle belangen af en stelt een beheerplan vast. Het natuurbelang is
doorslaggevend, maar de provincie kijkt nadrukkelijk ook naar de gevolgen en
mogelijkheden voor andere belangen, zoals landbouw, bedrijven en recreatie.
Een voorbeeld van een beheerplan is: Kennemerland-Zuid. Dit is een nationaal park met de
status van Natura 2000-gebied. Het beheerplan voor dit gebied tussen IJmuiden en
Noordwijk is erop gericht dat het kenmerkende duinlandschap behouden blijft. Het
beheerplan voor Kennemerland-Zuid is opgesteld in overleg met de beheerders PWN,
Waternet, Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten, Landschap Noord-Holland en het ZuidHollands Landschap, de provincie Zuid-Holland, gemeenten in het gebied en andere
betrokken partijen. Een aantal belangrijke observaties in het Natura 2000-beheerplan is:
 Witte en grijze duinen zijn sinds 2004 in oppervlakte en kwaliteit achteruitgegaan.
 Duinbossen zijn in kwaliteit achteruitgegaan, maar in oppervlakte gelijk gebleven.
Omgevingsverordening
In de nieuwe omgevingsverordening van de Provincie Noord-Holland van augustus 2020 zijn
32 landschappen aangewezen als ‘Bijzonder Provinciaal Landschap’. De
Omgevingsverordening HK2020 is op 23 oktober 2020 vastgesteld door provinciale staten.
Van deze bijzondere landschappen is aangegeven welke ecologische, landschappelijke,
cultuurhistorische of aardkundige waarden er aanwezig zijn, samengevat met het begrip
‘kernkwaliteiten’.
Het is aan besturen van gemeenten en woningcoöperaties of aan andere initiatiefnemers om
plannen te maken die passen binnen deze regels. De provincie geeft dan aan (bijvoorbeeld
via een zienswijze) of plannen voldoen aan de omgevingsverordening. Om ontwikkelingen
die zijn toegestaan goed in te passen in het landschap, is een leidraad toegevoegd aan de
omgevingsverordening.
In de Omgevingsverordening NH2020 zijn regels samengevoegd op het gebied van natuur,
milieu, mobiliteit, erfgoed, ruimte en water. De provincie wil ontwikkelingen als
woningbouw en windenergie mogelijk maken en het waardevolle Noord-Hollandse
landschap beschermen.

36

De 21 nu geldende provinciale verordeningen zijn samengevoegd tot één verordening.
Hierdoor is het makkelijker geworden om te zien welke regels waar gelden.
Vier bijzondere thema’s
De provincie Noord-Holland heeft ook nog een aantal specifieke projecten lopen. De
volgende komen kort aan de orde:
Thema 1: pilot agrarisch natuurnetwerk in drie gebieden;
Thema 2: actieplan weidevogels;
Thema 3: faunaschade;
Thema 4: stikstofreductie.
Thema 1: Pilot agrarisch natuurnetwerk in drie gebieden
De subsidie voor agrarisch natuurbeheer binnen het Natuurnetwerk Nederland gaat
stoppen. In een pilot agrarisch natuurbeheer zoeken LTO, agrarische collectieven, terrein
beherende organisaties en provincie naar passende en duurzame manieren om het
Natuurnetwerk op een andere wijze te realiseren. Daarvoor wordt gesproken met agrariërs
in de Mijzenpolder, Eilandspolder-West en het Wormer- en Jisperveld.
Thema 2: Actieplan weidevogels
Noord-Holland kent ook een speciaal actieplan.
Noord-Holland is van oudsher een echte weidevogelprovincie. Ondanks de afname van de
weidevogelpopulatie, is deze nog steeds van internationaal belang. Van het totaal aantal
grutto’s in Europa broedt zelfs 15 procent in Noord-Holland. De grutto is in 2015 zelfs door
de Nederlanders gekozen tot ‘nationale vogel’ en staat symbool voor biodiversiteit in het
landelijk gebied.
De provincie draagt bij aan de bescherming van weidevogels. Dit doet het bestuur onder
meer door subsidie te verlenen aan natuurorganisaties en agrarische collectieven voor het
beheer van weidevogelgebieden. Zij zorgen ervoor dat het gebied geschikt blijft voor
weidevogels. De provincie vraagt van de verschillende beheerders van de gebieden dat zij
samenwerken. Het leefgebied van een weidevogel beperkt zich immers niet tot dat van een
enkele agrariër of grondeigenaar.
Voor het behoud van weidevogels is een aantal zaken van belang:
 grote en open gebieden;
 weinig verstoring van de vogels;
 optimaal graslandgebruik en waterpeil;
 deelname van voldoende agrariërs aan weidevogelbeheer in agrarische gebieden;
 actief beheer van natuur door natuurbeheerders.
De provincie heeft een actieplan Weidevogels, gericht op behoud van de weidevogels. Dit
plan bestaat uit de volgende tien punten.
1. Planologische bescherming.
De planologische bescherming van de weidevogelkerngebieden is onderdeel van het
nieuwe beschermingsregime Bijzonder Provinciaal Landschap (BPL) en via het bestaande
beschermingsregime Natuurnetwerk Nederland (NNN). BPL en NNN zijn in de OntwerpOmgevingsverordering NH2020 opgenomen.

37

2. Natuurnetwerk Nederland afmaken en topgebieden ondersteunen.
Het afmaken van het NNN betekent onder andere dat er hectares landschap binnen het
Natuurnetwerk Nederland worden ingericht op manieren die geschikt zijn voor
weidevogels. Daarnaast worden de topgebieden voor weidevogels versterkt door het
ondersteunen van initiatieven die gunstig zijn voor de groei van het aantal weidevogels.
3. Verkennen, verbinden en kennis delen.
De provincie wil de samenwerking tussen partners verder versterken. Provincie en
beheerders hebben waardevolle kennis, zoals monitorgegevens, ervaringen uit
veldbezoeken en signalen uit het veld. Die kennis en ervaring beter met elkaar delen
helpt om de leefomstandigheden voor weidevogels verder te verbeteren. De provincie
investeert ook in onderzoek en kennisoverdracht.
4. Vernatting.
Vernatting van graslanden helpt bij het behoud van weidevogels. Bijvoorbeeld door het
creëren van plasdrasplekken. Er is onderzoek gedaan zodat de negatieve effecten
(uitspoeling van fosfaat en het ontstaan van pitrus) van plasdrasplekken beperkt of
voorkomen kan worden. Ook in 2020 geven we hier extra aandacht aan.
5. Kruidenrijk gras.
Het kruidenrijk gras is van belang voor het vinden van voedsel, het schuilen en het
broeden van weidevogels. Er is onderzoek gedaan naar de effecten van kruidenrijk gras.
Agrariërs hebben behoefte aan begeleiding bij de aanleg en het beheer van kruidenrijk
gras en bodembeheer. Daarom helpen wij bij het inzetten van coaches voor agrariërs.
Daarnaast wordt er een veldbijeenkomst georganiseerd voor beheerders van kruidenrijk
gras om kennis te delen en hun netwerk te vergroten.
6. Ruige mest.
Weidevogels gedijen beter bij beperkte hoeveelheden van ruige mest dan bij drijfmest.
Er wordt daarom naar oplossingen gezocht om ruige mest in plaats van drijfmest te
gebruiken.
7. Predatiebeheer.
Te weinig kuikens van weidevogels worden groot. Dit komt onder andere door
predatoren die eieren en/of kuikens opeten. Daarom leveren we een bijdrage aan
landelijk onderzoek naar predatoren. Daarnaast starten we een gezamenlijk project met
beheerders waarin kennis en ervaringen over predatiebeheer worden gebundeld.
Bijvoorbeeld over het proces van aanvragen van ontheffingen voor de Wet
Natuurbescherming.
8. Beheer door particuliere natuurbeheerders.
Naast terrein beherende organisaties en agrarische collectieven zijn particuliere
natuurbeheerders van groot belang bij het weidevogelbeheer. We willen deze
natuurbeheerders daarom in 2020 meer gereedschappen bieden, zoals een opleiding
natuurbeheer en coaching.

38

9. Voorlichting gemeenten.
De provincie wil gemeenten meer voorlichting geven over het Natuurnetwerk
Nederland, over de kernkwaliteiten van het Bijzonder Provinciaal Landschap en over de
Wet natuurbescherming zodat zij kunnen bijdragen aan een betere bescherming van de
weidevogels. In de tweede helft van 2020 zullen wij een project doen met Landschap
Noord-Holland en Vogelbescherming Nederland om gemeenten en inwoners actiever te
betrekken bij het behouden van weidevogels in Noord-Holland. Dit gaat in
samenwerking met onder andere de agrarische collectieven die in de gemeenten met
weidevogelbeheer bezig zijn.
10. Beheer is mensenwerk.
Weidevogels kunnen niet zonder de enorme inzet van agrarische beheerders,
natuurbeheerders, experts, vrijwilligers, gebiedspartijen en faunabeheer. Wij blijven hen
ondersteunen met onder andere cursussen die worden aangeboden aan vrijwilligers die
zich inzetten voor de bescherming en monitoring van weidevogels.
De provincie Noord-Holland werkt in dit actieplan niet alleen, maar samen met verschillende
partners. Alleen dan zijn de weidevogels te behouden. Het provinciebestuur beperkt zich
niet alleen tot weidevogels. De afgelopen jaren is het agrarisch natuurbeheer verbreed naar
akkervogels en worden met bloemrijke akkerranden, vogelakkers en wintervoedselveldjes
maatregelen getroffen waar kieviten, scholeksters en akkervogels zoals de gele kwikstaart
van profiteren. Uit onderzoek blijkt dat dit beheer ook bijdraagt aan meer vlinders. Kortom:
Noord-Holland beperkt de inzet niet alleen tot weidevogels maar werken met onze partners
aan herstel van biodiversiteit in brede zin.
Een groot gebied in de provincie is planologisch beschermd als weidevogelleefgebied. ‘De
provincie verleent subsidie voor het weidevogelbeheer op ruim 23.000 hectare. Het
provinciale weidevogelmeetnet levert inzicht in het succes van het beheer en de
bescherming’. De Noord-Hollandse gegevens van de afgelopen elf jaar laten een gelijke of
soms positievere trend zien dan die in de rest van Nederland. ‘Twee soorten blijven echter
gestaag achteruitgaan: de grutto en de kievit’. Om
weidevogels duurzaam te behouden voor Noord-Holland zijn waardevolle en botanisch rijke
graslanden van groot belang. Aldus het monitorrapport ‘Biodiversiteit in Noord-Holland
2019’ (p. 8).
Thema 3: Faunaschade
Er is een tweede actieplan.
In juni 2020 heeft het provinciebestuur een wijziging aangebracht in iets wat typisch is voor
Noord-Holland: het ganzenbeleid. Na overleg met boeren- en natuurorganisaties en de
jagersvereniging is besloten een aantal belemmeringen in het beheren van ganzen weg te
nemen. Daarnaast neemt de schadevergoeding voor landbouwschade door ganzen vanaf
maart 2021 af. De provincie vergoedt, in gebieden waar ganzen beheerd mogen worden,
vanaf volgend jaar 80 procent van de schade. Dat is in plaats van de 95 procent in 2020.
Daarmee wordt de ganzenregeling in lijn gebracht met de regelingen die bestaan voor
andere dieren die schade veroorzaken. Het geld dat door deze wijziging vrijkomt, zet de
provincie in voor de omslag naar een duurzame agrarische sector.
De schadevergoedingen blijven ongewijzigd voor foerageergebieden van ganzen en in
39

Natura 2000-gebieden. Op deze plekken zijn nauwelijks mogelijkheden om ganzen te
verjagen vanwege de beschermde natuurstatus. Deze en andere aanpassingen vormen de
uitgangspunten van het nieuwe ganzenbeheerplan dat eind 2020 wordt vastgesteld.
Gedeputeerde voor natuur Esther Rommel verklaart:
‘We begrijpen dat het voor veel boeren vervelend is dat we de schadevergoeding met 15
procent verlagen. Maar we komen hen ook tegemoet door veel belemmeringen in het
beheer weg te nemen. En met het geld dat we niet uitkeren kunnen we veel doen om de
sector te helpen verduurzamen’ (Bron: website provincie).
En:
‘We vinden dat de verantwoordelijkheid voor schadebestrijding deels bij de ondernemer
ligt, maar we willen het hen niet onnodig moeilijk maken om iets aan de oorzaak te
doen. Daarom schrappen we veel administratieve last om schade te voorkomen en de
populatie te beheren. En meldingen kunnen voortaan via een app gedaan worden.’
In 2020 heeft de gedeputeerde uitvoerig gesproken met de grondgebruikers, verenigd in de
Faunabeheereenheid Noord-Holland (FBE), over het voornemen van de coalitie het eigen
risico te verhogen. De FBE voert het faunabeleid uit waarvoor de provincie kaders stelt. Zij
bestaat uit vertegenwoordigers van boerenorganisaties, natuurorganisaties en de
jagersvereniging. Voor het uitvoeren van het faunabeleid maakt de FBEfaunabeheerplannen, waaronder het ganzenbeheerplan.
Vanuit de FBE was er de wens om ook een aantal zaken voor ganzenbeheer aan te passen.
Zo worden aanpassingen gedaan die helpen om populatiebeheer effectiever uit te voeren en
de streefstand van de jaarrond verblijvende grauwe gans en brandgans te halen. Het beheer
mag gebeuren vanaf een uur voor zonsopgang tot en met een uur na zonsondergang.
Daarnaast verdwijnt met de komst van een meldingsapp een hoop digitaal ‘papierwerk’.
Deze aanpassingen mogen echter geen effect hebben op de populatie trekganzen, aldus het
provinciaal beleid uit 2020.
Is er ook kritiek?
Tijdens de vergadering van de Statencommissie Natuur, Landbouw en Gezondheid in
augustus 2020 maakten twee melkveehouders van hun inspraakrecht gebruik door de
gevolgen van het ganzenbeheer voor agrarische bedrijven te belichten. De Sain in het blad
Nieuwe Oogst van 25 augustus 2020:
‘We lijden grote schade, doordat ganzen massaal het verse gras opeten, waardoor we
veel voer elders moeten aankopen’. ‘Dit past niet in de geliefde kringlooplandbouw.’
‘De ganzen verjagen ook de weidevogels en zorgen voor een hoge stikstofneerslag in de
natuurgebieden’, aldus melkveehouder De Sain, die de verhoging van het eigen risico van 5
naar 20 procent als onrechtvaardig bestempelde.
‘Ondernemers stellen al alles in het werk om de ganzen te verjagen. In de
natuurgebieden zijn de ganzen beschermd en pakken ze hun rust. Om te eten vliegen ze
tussendoor over naar de agrarische percelen.’ (Hartman, 25 aug. 2020)
Een tweede inspreker benadrukte richting de commissie daarom dat veel gedupeerde
ondernemers, ook op andere dossiers zoals de voltooiing van het Nationaal Natuurwerk, de
stikstofproblematiek en de bodemdaling het kind van de rekening zijn. ‘Ook daar zitten ze

40

met dezelfde overheid om tafel om constructief aan oplossingen te werken. Hoelang zijn die
afspraken straks houdbaar?’, aldus Jack Rijlaarsdam.
De insprekers hadden in augustus 2020 geen succes. Het provinciebestuur van NoordHolland blijft vasthouden aan het nieuwe ganzenbeleid ondanks dat er ook tegenwerpingen
waren van diverse organisaties binnen de faunabeheereenheid dat daarmee de populatie
onvoldoende kan worden teruggebracht. Ruimere mogelijkheden voor de beheerders zijn
volgens de faunabeheereenheid noodzakelijk (zie Hartman, 25 aug. 2020)
Thema 4: Stikstofreductie
Wat doet het provinciebestuur na de uitspraak van de Raad van State uit 2019 waarbij de
PAS (Programma Aanpak Stikstof) met betrekking tot meer dan 160 Natura 2000-gebieden
niet meer geldig is? De provincie Noord-Holland voert beleid op dit punt. Het bestuur wil de
stikstofuitstoot terugdringen, zodat planten en dieren in de stikstofgevoelige gebieden
kunnen blijven groeien en leven. Samen met gemeentebesturen, representanten van de
landbouw, de bouw en de industrie zoekt de provincie hiervoor naar oplossingen. Is er een
aanpak?
Ieder gebied is anders, waardoor een algemene aanpak niet effectief is. Bovendien kunnen
activiteiten die stikstof uitstoten voor stikstofneerslag in een verder gelegen gebied zorgen.
Dit is de reden dat ervoor gekozen is om per gebied te bekijken welke activiteiten stikstof
uitstoten en hoe de stikstofneerslag aan te pakken.
De provinciale monitor
Na deze tour d’horizon is de feedback aan de orde. Vindt er monitoring plaats van
natuurwaarden in Noord-Holland? Aandacht hiervoor is nodig omdat de rijksoverheid
hierover data moet leveren aan de Europese Commissie die de bescherming van gebieden,
fauna en flora in kaart brengt voor alle lidstaten van de Europese Unie. Rijk en provincies
hebben hierover al in 2011 afspraken gemaakt dat provincies hier werk van maken.
Natuur- en landschapswaarden staan wereldwijd, ook in Noord-Holland, onder druk. Dit
komt door:
 een gebrek aan geschikte leefgebieden voor dier- en plantensoorten;
 versnippering door verstedelijking en infrastructuur en door milieuproblemen zoals
onvoldoende waterkwaliteit;
 verdroging;
 hoge fosfaat- en stikstofemissies door verkeer, industrie, landbouw en veeteelt.
Het provinciaal beleid voor herstel van de biodiversiteit, dat enkele decennia geleden is
ingezet, begint zijn vruchten af te werpen, stelt het provinciebestuur. Om nauwkeurig te
weten hoe het met de natuur in Noord-Holland is gesteld, is er een monitoringsprogramma
ontwikkeld. Meer hierover is te vinden in het rapport ‘Biodiversiteit in Noord-Holland 2019’.
Welk soort cijfers komen in de monitor naar voren? Geen cijfers over stikstofemissie of
faunaschade. In het rapport komt de Living Planet Index (LPI) aan bod. Dat is een
internationaal veel gebruikte graadmeter voor de mondiale biodiversiteit.
Het CBS berekent sinds 2015 volgens de LPI-systematiek een Nederlandse editie en op
verzoek ook provinciale LPI’s. Aan de hand van de LPI Noord-Holland volgt de provincie de
41

ontwikkeling van de biodiversiteit in Noord-Holland. Naast de provinciale LPI heeft het CBS
ook de LPI voor de voornaamste landschapstypen in Noord-Holland berekend. Zo is er in te
zoomen op specifieke gebieden. Met de LPI brengt Noord-Holland trends op hoofdlijnen in
beeld. De LPI-trends worden aangevuld met de conclusies uit de provinciale meetnetten van
het Netwerk Ecologische Monitoring, in dit geval het Landelijk Meetnet Flora (LMF).
Bevindingen?
De LPI voor Noord-Holland laat een matige verbetering in biodiversiteit zien ten opzichte van
1990 volgens het rapport ‘Biodiversiteit in Noord-Holland 2019’. De onderliggende soorten
geven aan welke oorzaken hiervoor aan te wijzen zijn. Als eerste worden de bossen in
Noord-Holland ouder en krijgen daardoor een gevarieerdere structuur. Wel nemen de
stikstof minnende soorten in het bos toe. De vergrassing en verruiging van het open duin is
nog niet opgelost; soorten van het open duin nemen af en ruigte minnende soorten nemen
toe. In moerassen gebeurt hetzelfde.
Voor het agrarisch gebied zijn nog onvoldoende gegevens voorhanden om een LPI op te
kunnen berekenen. Meer kennis van de biodiversiteit in het agrarisch gebied is, volgens het
provinciebestuur, ‘van groot belang gezien de opgave die er ligt in het landelijk gebied, om
de transitie in de landbouw samen te laten gaan met het herstel van de biodiversiteit’ (p.9).
De toekomst van het provinciaal natuurbeleid
De kern van toekomstig provinciaal natuurbeleid is dat het niet alleen gaat over
biodiversiteit in en rond natuurgebieden maar om omgaan met de stikstofproblematiek,
duurzamere landbouw en klimaatverandering. Het denken over natuur wordt verbreed.
Het jaar 2019 en 2020 staat in Noord-Holland volgens het rapport ‘Biodiversiteit in NoordHolland 2019’
in het teken van de uitwerking van de doelstellingen die zijn gepresenteerd in de
Omgevingsvisie. De transitie in het landelijk gebied is in die visie een van de voornaamste
opgaven. Doelstelling is een ontwikkeling naar een natuurinclusieve en kringlooplandbouw
die voor meer biodiversiteit zorgt en tegelijk economisch duurzame bedrijven moet
opleveren. Het gaat hier om LNV-beleid uit 2019-2020 waaraan ook de provincie NoordHolland meewerkt.
Wat de provincies ook blijft bezig houden zijn de Natura 2000-gebieden en de
stikstofproblematiek. Ook die kwestie ligt op het bord van de minister van LNV en het
provinciebestuur. Is er urgentie in Noord-Holland op dit vlak? In Noord-Holland zijn 19
Natura 2000-gebieden te vinden. Deze gebieden zijn onderdeel van een Europees Netwerk
van beschermde natuurgebieden. De gebieden kenmerken zich door een unieke natuur. De
provincie voert natuurherstelmaatregelen uit in deze gebieden om zo een bijdrage te
leveren aan biodiversiteit.
Hoeveel gebieden hebben last van teveel neerslaande stikstof? Twaalf van de negentien in
Noord-Holland. Daarom werkt de provincie met het Rijk aan maatregelen om de stikstof te
verminderen. Dat moet er ook toe bijdragen dat de economische activiteiten – denk aan
landbouw en veeteelt, woningbouw, energietransitie en industrie - weer door kunnen gaan.

42

En het klimaat dan? Klimaatverandering vraagt om synergie.
In de ‘Vierde voortgangsrapportage Natuur’ van LNV en IPO uit 2018 wordt aangegeven dat
Nederland voor duurzaamheidsopgaven staat. ‘De natuuropgave maakt daar onderdeel van
uit’. Dat betekent dat deze alleen kan worden gerealiseerd met een aanpak die breder is dan
bescherming van gebieden, buffers en verbindingszone, en van soorten fauna en flora.
Minister Schouten vindt het van belang dat er synergie ontstaat tussen natuurontwikkeling,
grote gebiedsgerichte opgaven en klimaatdoelstellingen (2018: 37). Daar moet in
samenwerking met partners zoals waterschappen, maatschappelijke partijen, bedrijven en
financiële instellingen aan gewerkt worden.
De provincie Noord-Holland erkent de betekenis van klimaat en natuur en komt daarom
begin 2020 met een nota ‘Klimaatadaptatie’. Deze nota valt in de portefeuille van de
gedeputeerde Water en is niet mede ingebracht door de gedeputeerde Natuur. Dat zegt al
veel over de inhoud. We lezen dan ook dat Noord-Holland een waterrijke provincie is met
dijken, polders, moerassen, molens. De burgers moeten droge voeten houden. En dat terwijl
zich meer extreem weer zich aandient wat kan leiden tot droogte en vernatting. Het
watersysteem loopt tegen grenzen aan. De provincie moet daarom weerbaarder worden
tegen klimaatverandering. Uit het voorwoord: ‘We vinden het van belang om in de komende
periode te werken naar concrete resultaten. We beginnen met projecten die onze provincie
weerbaarder maken. Om hiermee goed van start te gaan, is er een subsidie voor fysieke
uitvoeringsprojecten klimaatadaptatie’.
Conclusie: de echte synergie tussen klimaat, water en natuur is er nog niet.
Discussie
Is het door de gelikte nota’s sinds 1990 volkomen stil geweest over het natuurbeleid in
Noord-Holland? Is alles koek en ei? Dat is niet zo, getuige wat al geschreven is over
klimaatverandering en kringlooplandbouw. Weliswaar waren er licht-kritische geluiden over
de cijfers op het vlak van biodiversiteit, maar de afgelopen decennia zijn links en rechts
andere zeeën hoog gegaan. Twee zijn discussies zijn te noemen:
 de positie van de boeren in relatie tot de kringlooplandbouw, en
 de voortgang op het vlak van het natuurnetwerk.
Discussie 1: Kringlooplandbouw en agrarisch natuurbeheer
Het standpunt van het kabinet-Rutte III is dat de manier waarop Nederland zijn voedsel
produceert niet houdbaar is. Als onderdeel van de Visie Landbouw, natuur en voedsel:
waardevol en verbonden (Ministerie van LNV, 2018) wil het kabinet het systeem meer
houdbaar maken door een transitie naar een meer natuurinclusieve kringlooplandbouw.
Twee derde van de boeren is in 2020 van mening dat het goed gaat met de natuur en dat er
weinig reden is voor politiek tromgeroffel. Tal van in Noord-Holland gevestigde akkerbouwen veeteeltboeren waren dan ook ontevreden omdat ze geacht werden mee te gaan in een
transitie naar een andere beroepsbeoefening die (nog) meer rekening houdt met de natuur.
De boer als landschapsbeheerder is hier en daar nog wel als aantrekkelijk vooruitzicht
beschouwd, maar er valt volgens tal van agrariërs niet van landschapsbeheer te leven.
Recent kwam daar de discussie over de beperking van stikstof bij. Deze discussie bleef
voortdurend tot in 2020.

43

Tal van boeren hebben moeite met het concept ‘kringlooplandbouw’. Meer boeren zijn zelfs
negatiever gaan denken over de transitie naar kringlooplandbouw. Ten opzichte van 2019
zijn ze - volgens een beeld voor heel Nederland - kritischer op de economische
levensvatbaarheid, praktische realiseerbaarheid en betere exportkansen. Dat blijkt uit
onderzoek van Motivaction in opdracht van het ministerie van LNV (Van der Lelij en
Vrakking, 2019; Van der Lelij en Oomen, 2020). Het onderzoek vergelijkt de resultaten van
2020 met die van een soortgelijke enquête in 2019. Van de agrarische ondernemers ziet in
2020 52 procent overwegend nadelen van kringlooplandbouw, 36 procent overwegend
voordelen. In 2019 zagen vier op de tien ondernemers overwegend nadelen.
Realisatieplan
Het concept van minister Schouten komt moeilijk van de grond. Veel boeren omarmen het
concept niet want wie betaalt de rekening? ‘Groen boeren’ brengt boeren in het rood,
zeggen velen. En ‘de overheid voert geen beleid om ander gedrag af te dwingen’, aldus
commentator Frank Kalshoven in De Volkskrant (2020b). Minister Schouten heeft hulp
gevraagd aan de ‘Task force verdienvermogen kringlooplandbouw’. Deze commissie-Maij
kwam in oktober 2019 met een rapport. Dat biedt fijn leesvoer, maar de commissie ‘geeft
geen bruikbaar antwoord op de kernvraag’, meent Kalshoven (2020c). Het wordt niet goed
duidelijk hoe boeren geld kunnen verdienen met kringlooplandbouw. Aanbevolen wordt dat
ze kosten moeten drukken en afzetprijzen verhogen. Dat zou dan vooral moeten door samen
te werken met collega-boeren en verbindingen aan te gaan in de voedselketen. ‘De
ondernemer zal van de kringlooplandbouw een succes moeten maken’, valt te lezen. Dat
betekent dat het succes niet komt van de overheid. Kringlooplandbouw wordt wat als
andere landen in Europa er ook toe overgaan, maar de Europese Commissie is nog niet zo
ver. Intussen heeft LNV een realisatieplan gepubliceerd. Wat werd de opstelling van LNV
voor de realisatie van de kringlooplandbouw? Het Realisatieplan Visie LNV – Op weg naar
nieuw perspectief (2019) is teleurstellend (Kalshoven (2020c). Het Planbureau voor de
Leefomgeving stelt in Balans van de leefomgeving 2020 dat kringlooplandbouw ‘nog niet uit
de startblokken is gekomen’ (PBL, 2020: 45). In de nota gooit de minister het concept
kringlooplandbouw in feite ‘over de heg’, aldus Kalshoven. De minister heeft de boeren die
het aangaat niet veel te bieden. De boeren moeten het zelf gaan doen. De minister
vertrouwt op de ‘energie die bij de mensen in de regio’s en in de diverse agroketens
aanwezig is’. Het is een citaat uit de nota van de minister. Wat de minister zelf wil doen?
Citaat:
‘Het herkennen, erkennen en waarderen van grote of soms schijnbaar kleine stappen die
bijdragen aan de ontwikkeling richting kringlooplandbouw zie ik als een belangrijke taak
van de overheid’.
Duidelijk is dat dit concept van kringlooplandbouw verder in moet dalen en iets wordt voor
volgende ministers van LNV.
De provincie Noord-Holland wil overigens iets met het concept doen, getuige het
coalitieakkoord 2019-2023. De provinciale omarming van kringlooplandbouw is vooralsnog
symbolisch van betekenis. Door het rijksconcept te omarmen, tonen gedeputeerde staten
dat ze aan de vergadertafel willen blijven. Maar de opstelling wordt geen game changer voor
boeren. Landbouwbeleid is een aangelegenheid van de rijksoverheid. Is er zicht op plekken
in Nederland waar interessante experimenten met kringlooplandbouw plaatsvinden? Dat
44

zicht is er. Er komen experimenten voor, maar Noord-Holland springt er in dit kaartbeeld
niet uit. Er is wel beweging, zo gezien, maar wat de minister van LNV niet kan, kan het
provinciebestuur ook niet.
Het provinciaal beleid ten aanzien van kringlooplandbouw en wat akkerbouwers en
veeteeltboeren doen, wordt overigens niet in een monitoring meegenomen.
Ecologisch beheer
In het gebied buiten de ecologische hoofdstructuur komt uiteraard ook natuur voor, en wel
natuur die gelegen is in het landbouwgebied. Veel natuur zelfs. Moet de mogelijkheden voor
vrije beroepsbeoefening daar beperkt worden? Voor dat gebied hanteerde de provincie
Noord-Holland onder andere het concept ‘ecologisch beheer’. Het provinciebestuur
ondersteunde in de jaren negentig de benutting van de bijna overal aanwezige speelruimte
voor natuurlijke ontwikkelingen. Ecologisch beheer werd niet met juridische instrumenten
afgedwongen, maar meer met een economisch instrument (subsidie) en communicatie
(overtuigen) bevordert. Er is toen ook budget ingezet om waterschappen en gemeenten te
stimuleren ecologisch beheer in te passen in hun taken en beheerwerkzaamheden. Het
provinciebestuur heeft – anders gesteld, ingezet op het stimuleren van agrarisch
natuurbeheer in het gebied buiten de provinciale ecologische hoofdstructuur.
Als agrarisch natuurbeheer een eigen plek verwerft in het provinciaal natuurbeheer komen
de resultaten dan ook naar voren in de monitoring van natuurbeleid? Nauwelijks of niet. Dat
komt mede omdat het agrarisch natuurbeheer niet normatief geformuleerd is en niet in
meetbare termen is gesteld. Dat betekent dat de monitorgegevens, die de provincie opzendt
naar het ministerie van LNV vooral gegevens bevatten die van belang zijn voor
gebiedsbescherming, soortenbescherming en verbindingszones. De monitor bevat LPIgegevens, zoals over hoe de grutto’s en kieviten het doen. Dat zijn precies de onderwerpen
waarover het ministerie LNV moet rapporteren aan de Europese Commissie. Over agrarisch
natuurbeheer en cijfers over stikstofproductie in en rond waardevolle natuurgebieden bevat
de monitor geen cijfers. Een valide en betrouwbaar meetnet stikstof ontbrak. Als
natuurbeleid niet meetbaar is, wordt er ook niet over gemonitord.
Discussie 2: Het Natuurnetwerk
We naderen een volgende discussie.
Op 22 februari 2019 lezen we op OmgevingsWeb het volgende: ‘De provincie ligt op schema
om het Natuurnetwerk Nederland (NNN) te realiseren. Het doel van het NNN (voorheen:
Ecologische Hoofdstructuur) is om natuurgebieden en het omringende agrarisch gebied
beter met elkaar te verbinden ter bevordering van de biodiversiteit.’ Toenmalig
gedeputeerde Adnan Tekin (PvdA, natuur):
‘Mooi nieuws dat we in Noord-Holland een grote bijdrage kunnen leveren aan het NNN.
Daar waar het mogelijk is proberen we nieuwe natuur te ontwikkelen. Dit vergt veel
samenwerking en geduld tussen alle partijen. Maar zolang we het gezamenlijke doel
voor ogen blijven zien komen we er wel. Ik ben dan ook trots op mijn medewerkers die
zich hiermee dagelijks bezighouden.’
Gedeputeerde Teken treedt op 10 dec. 2019 terug als gedeputeerde, vanwege de kwestieTata Steel.

45

Daarna komt er een nieuwe gedeputeerde (Rommel) en in 2020 lezen we dan iets anders, in
Nieuwe Oogst. Het geluid is nu: ‘Noord-Holland wil doorpakken met de realisering van het
Natuurnetwerk Nederland (NNN)’. Volgens het provinciebestuur is een strakkere regie nodig
om de beoogde 56.000 hectare in 2027 daadwerkelijk te halen.
Momenteel, zo wordt in 2020 gesteld, is er in Noord-Holland ruim 50.000 hectare NNN
gerealiseerd. In het coalitieakkoord ‘Duurzaam Doorpakken’ is opgenomen dat er deze
bestuursperiode minimaal 3.000 hectare bij moet om op koers te blijven. Volgens
natuurgedeputeerde Esther Rommel, die in juni 2019 gedeputeerde werd voor natuur,
landschap en bodemdaling en Tekin opvolgde, is de urgentie groot om maatregelen te
nemen. ‘De (bio)diversiteit aan planten en dieren neemt snel af’, laat ze optekenen
(Hartman, 2020)
In een brief aan Provinciale Staten lichten Gedeputeerde Staten de strategie toe. Er is een
regiebureau geformeerd dat met betrokkenen partijen de bestaande plannen tegen het licht
houdt, optimaliseert en nieuwe projecten opzet. ‘Waar mogelijk wordt de natuuropgave
samen opgepakt met andere onderwerpen, zoals stikstof, klimaatrisico’s en recreatie.’
Stemt iedereen in met gedeputeerde Rommel? CDA-Statenlid Willemien Koning vindt dat
het provinciebestuur daarmee veel te ver doorschiet. ‘We hebben vooraf al gesteld dat de
ambitie uit het coalitieakkoord onrealistisch is. Voor het CDA blijft vrijwilligheid de basis. Wij
zijn tegen onteigening voor NNN. Sinds de inrichting van de voorloper, de Ecologische
Hoofdstructuur, zijn daarover afspraken gemaakt, waar we ons aan moeten blijven houden’
(Hartman, 2020).
Discussie 3: Staatsbosbeheer
Staatsbosbeheer bezit 126 van de 161 Natura 2000-gebieden.
Sinds enige tijd is de relatie tussen Staatsbosbeheer en de provincies belangrijker geworden.
Staatsbosbeheer moet ook beheerssubsidie aanvragen via de Provinciale Subsidieregeling
Natuur en Landschap (SNL).
Enkele conclusies
Uit de analyse komt naar voren dat de decentralisatie van het rijksbeleid naar het
provinciebestuur, die in 2011 ingezet is, goed is verlopen. Er zitten op het eerste gezicht
geen grote zwakheden in de beleidssystematiek, het geheel van documenten. De
internationale doelstellingen van de Europese Unie over bescherming van gebieden (Natura
2000) en soorten (biodiversiteit) en de verbindingszones (NNN) worden erkend en zijn volop
aanwezig in de bezinning op heden en toekomst van het natuurbeleid. De provincie voert
een natuurbeleid en doet dat in een Omgevingsvisie en tal van andere documenten. De
provincie doet uiteraard aan monitoring van ‘natuurwaarden’ want dat verwacht het
ministerie van LNV. Deze monitoring brengt in beeld of er trends zijn in aanwezigheid of
terugloop van flora en fauna. Hiermee kunnen provinciale staten vooruit. Van monitoring
van agrarisch natuurbeheer, kringlooplandbouw en stikstofdepositie per Natura 2000-gebied
of daarbuiten is geen sprake. De monitoring gaat over wat de Europese commissie wil weten
en groeit niet mee met de nationale en provinciale beleidsdiscussies. Beheerplannen
bevatten wel cijfers maar hoofdzakelijk over dier- en plantensoorten.

46

Het provinciaal natuurbeleid is opgenomen in de Omgevingsvisie NH2050. Die visie is de
kern van de provinciale koers. Maar er zijn ook projecten en actieplannen gericht op
bescherming in allerlei opzichten, zoals een actieplan weidevogels en faunaschade.
De provincie beschikt bovendien over een aantal beheerplannen met gegevens over de
stand van de natuur. Deze plannen zijn met tal van actoren uit het ‘beleidsnetwerk natuur’
ontwikkeld. Er bestaat over het algemeen draagvlak voor.
Belangrijke opgaven voor het provinciebestuur zijn benoemd. De transitie in het landelijk
gebied is een van de voornaamste opgaven. Doelstelling is een ontwikkeling naar een
natuurinclusieve en kringlooplandbouw die voor meer biodiversiteit zorgt en tegelijk
economisch duurzame bedrijven moet opleveren. Twaalf van de negentien Natura 2000gebieden hebben evenwel last van teveel stikstofuitstoot. Hier wordt in Noord-Holland aan
gewerkt. Hoe is de voortgang? We moeten het antwoord schuldig blijven. Een meetnet blijkt
er niet te zijn.
Een vergelijking van beheerplannen van Natura 2000-gebieden is niet gemaakt. Dat is te
verklaren uit
a) het feit dat de ontwikkeling van elk plan een eigen gang heeft,
b) er een gebiedseigen betrokkenheid is van actoren, en
c) uit het feit dat elk gebied eigen kenmerken heeft op het vlak van natuur en
cultuurlandschappen en bedreiging of ontwikkeling van natuurwaarden.
In de monitoring komen ontwikkelingen op het vlak van bescherming van natuur en
cultuurlandschappen in alle gebieden samen in beeld. De monitoring gaat niet specifiek over
de stand van verschillende cultuurlandschappen, zoals bosgebieden of duingebieden.
Van een lerende evaluatie is op nationaal niveau wel sprake maar niet op provinciaal niveau.
Interpretatie
De vraagstelling was:
 Hoe ziet het actuele provinciaal natuurbeleid van de provincie Noord-Holland eruit
als gelet wordt op het gehele systeem van bestuurlijke relevante (provinciale)
beleidsdocumenten: wat is dan het perspectief en hoe is de verhouding tot
aanpalend beleid waaronder de landbouwtransitie?
 Wat kan wel of niet binnen het bestaande wettelijk kader van natuurbescherming en
de bestaande systeemverantwoordelijkheid van de minister van LNV? Stoot het
provinciebestuur voor zover zichtbaar in documenten op grenzen?
1. Provinciale koers: In het coalitieakkoord van de provincie Noord-Holland 2019-2023
loopt het natuurbeleid mee in het speerpunt Naar een vitaal landschap. In het
provinciale coalitieakkoord uit 2019 is niet veel terug te vinden aan nieuw natuurbeleid.
Toch treedt er wel dynamiek op.
De provinciale Omgevingsvisie NH2050 bevat het bestaande beleid voor de bescherming
van natuur en landschap. Dit beleid is uitgewerkt in het Programma Natuurontwikkeling
(PNO). De provincie heeft ook een aantal beheerplannen vastgesteld en is
verantwoordelijk voor de provinciale invulling van het Natuur Netwerk Nederland
(NNN), de opvolger van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS).
47

In de Omgevingsvisie NH2050 is de ambitie uitgesproken om de biodiversiteit in de
provincie te volgen, te herstellen en zo mogelijk te versterken. Dat doet het
provinciebestuur niet alleen door planologische bescherming en de verwerving en
inrichting van nieuwe natuurgebieden, maar ook door het stimuleren van kwalitatief
goed natuurbeheer, zoals beschreven in het Programma Natuurontwikkeling. Het
gebeurt ook met uitvoering door derden, waaronder vrijwilligers.
2. Het centrale begrip: Biodiversiteit blijkt een centraal begrip in het internationale en
nationale natuurbeleid, ook dat van Noord-Holland. Het is een open begrip en een
hoerabegrip. Er is nooit genoeg van. En het kent eigenlijk geen grens. Elke daling of
afname wordt betreurd. En als er weer een wolf gesignaleerd wordt, ontstaat gejuich bij
de adepten van biodiversiteit. Biodiversiteit houdt niet op bij de grens met het Verenigd
Koninkrijk, Duitsland of België. De terugloop in biodiversiteit wordt provinciaal en
landelijk wel aangegeven, maar welke terugloop nog politiek of maatschappelijk
aanvaardbaar is, nu of in 2050, is onduidelijk en wordt politiek nauwelijks
bediscussieerd. Het natuurbeleid is over het algemeen niet krachtig genormeerd.
Biodiversiteit is in feite een concept op zoek naar een norm. Wie ver genoeg in de tijd
terug gaat, vindt overigens altijd terugloop in biodiversiteit. Dinosaurussen kennen we
niet meer. Dat neemt niet weg dat er in Nederland al jarenlang politieke meerderheden
zijn die een terugloop in biodiversiteit onaanvaardbaar en onwenselijk achten.
3. Verschuiving: Door klimaatverandering en menselijk handelen in de vorm van industrie,
luchtvaart, wegverkeer, landbouw en veeteelt verschuift de biodiversiteit in NoordHolland. Opwarming van de aarde leidt tot de toetreding van nieuwe fauna en
plantensoorten. Landbouw vermindert nog teveel de bestaande biodiversiteit. Op de
voor- en nadelen van verschuivingen in biodiversiteit in Noord-Holland wordt maar heel
weinig ingegaan, uitgaande van de geraadpleegde provinciale documenten.
4. Meekoppelkansen: Het provinciebestuur heeft niet alleen aandacht voor bescherming
van gebieden, verbindingszones en buffergebieden maar ook voor planten- en
diersoorten. In het recente natuurbeleid zijn meekoppelkansen met andere functies aan
de orde zoals de kringlooplandbouw en de wateropgaven die er zijn als gevolg van de
klimaatadaptatie.
Het provinciebestuur heeft een nota Klimaatadaptatie uitgebracht, die overigens niet
mede is ondertekend door de gedeputeerde voor natuur. Provinciaal bestuur is
overigens collegiaal bestuur. Zo gezien is het hele college verantwoordelijk.
5. Decentralisatie: Het natuurbeleid is in 2011-2013 gedecentraliseerd naar provincies. De
overdracht van taken en bevoegdheden naar provincies is wettelijk verankerd in de Wet
natuurbescherming. Deze wet van 2015 is in 2017 ingevoerd. Deze decentralisatie is in
provinciekringen onomstreden. In de documenten van de provincie Noord-Holland is
geen kritiek op de decentralisatie te bespeuren. Van een tekort aan middelen lijkt geen
sprake.
De wet is in 2020 onderhevig aan verdere wijzigingsdiscussie.

48

6. Systeemverantwoordelijkheid: De minister van LNV is systeemverantwoordelijk voor het
natuurbeleid. Dat is in 2011 afgesproken tussen de minister van BZK, de staatssecretaris
van EZ en het Interprovinciaal Overleg en uitgewerkt in de Wet natuurbescherming van
2015. Daarin zijn taken en bevoegdheden voor Rijk en provincies geregeld. In de
documenten van de provincie Noord-Holland is geen kritiek hierop te bespeuren.
7. Behoud en bedreiging van de natuur evolueert in beleidsmatig opzicht. De
systeemverantwoordelijke minister ziet in 2020 verbindingen tussen behoud en
ontwikkeling van natuur en stikstof als bedreiging van natuur in bepaalde gebieden
(PAS). Zij werkt hieraan middels de wijzing van de Wet natuurbescherming en
Omgevingswet. En zij ziet de verbinding tussen natuur en landbouwtransitie blijkens de
visienota over kringlooplandbouw en het realisatieplan. Dit thema valt binnen het
ressort van de minister van LNCV. Hoe de verbinding van natuurbescherming met de
politiek van klimaat en energie zich ontwikkelt, moet worden afgewacht. De regering
heeft zich nog niet expliciet uitgesproken over de strategische verbinding van natuur
met de toekomst van de landbouw, klimaat, energie, stikstofproblematiek. In feite zou
hier programmatische verbinding in strategisch en operationeel opzicht zijn te
doordenken maar dat is een heidens karwei dat naar verwachting stapsgewijze in beeld
komt.
8. De actuele rijksagenda: Ten tijde van het maken van afspraken over de taakverdeling
tussen Rijk en provincies over natuurbeleid (in het kabinet-Rutte I) was nog nauwelijks
sprake van discussie over wat de toekomst van de landbouw, de stikstofcrisis, de
klimaatverandering en energietransitie betekenen voor natuurbeleid. Inmiddels staan
deze vier thema’s ieder voor zich bij Rutte III prominent op de rijksagenda. En er wordt
inmiddels erkend dat er een verbinding is met natuurbeleid. Zie het PBL-rapport ‘Balans
van de Leefomgeving 2020’ en ‘Kansrijk landbouw- en voedselbeleid’ (Muilwijk e.a.,
2020). Die verbinding is gelabeld onder het hoofd ‘meekoppelkansen’ en ‘Urgenda’.
Circulair landbouwbeleid, stikstofbeleid, klimaatpolitiek en energietransitie zijn een
rijkszaak, maar provincies gaan hierin mee. Provincies beschikken evenwel niet echt
over expertise op deze gebieden.
9. De kern van beleid en monitoring: Het provinciaal beleid van Noord-Holland is gericht
op behoud en bescherming van waardevolle natuurgebieden, buffers en
verbindingszones, alsmede op flora en fauna die het waard is beschermd te worden. Dit
natuurbeleid wordt gemonitord op behoud van biodiversiteit. LNV bundelt de
meetresultaten van alle provincies. Dit beleid en deze monitoring staat in het
provinciebestuur niet ter discussie. Ten behoeve van de Europese State of Nature
werken alle lidstaten op deze wijze.
10. De begrenzing van de monitoring: De monitoring van provinciaal natuurbeleid betreft –
scherp gesteld - meting van planten en faunasoorten, niet van natuurbeleid. Vrijwel
onbekend is welke beleid wanneer in welke mate bijdraagt aan soortenbehoud en welk
beleid niet.
11. Verbreding in beleid: Het provinciaal natuurbeleid van Noord-Holland is de laatste jaren
in de voetsporen van de beleidsontwikkeling op rijksniveau, verbreed geraakt door het
49

ontstaan van een gerichtheid op duurzaam ondernemen in de landbouw, stikstofbeleid
(verdwijnen van de PAS), klimaatbeleid, energiebeleid, waterbeleid en ruimtelijke
ordening. De pogingen te komen tot synergie is een opgave omdat het klimaat- en
energiebeleid nog in de uitwerkingsfase zit. Ook al is het provinciaal bestuur collegiaal
bestuur, een nota over klimaatadaptatie wordt toch slechts door een gedeputeerde
ondertekend en niet ook door de gedeputeerde voor natuur. Het synergieproces tussen
provinciaal natuurbeleid en kringlooplandbouw is nog een Unvollendete.
12. Verbreding in de monitor wel of niet meegegroeid: De verbreding van provinciaal
natuurbeleid richting klimaat- en energiebeleid is uiteraard niet terug te zien in de
provinciale en ministeriële monitoring van natuurbeleid. De huidige monitoring blijft
begrensd, want gericht op daling of stijging van aantallen in termen van beschermde
hectares en soorten. Er is nog geen provinciaal instrument om de minister van LNV te
informeren over feiten en cijfers in de kringlooplandbouw, agrarisch natuurbeheer,
stikstofbeleid, waterbeleid. Zeg maar: geen monitor over de meekoppelopgave.
13. Evalueerbaarheid van provinciebeleid: Provinciaal natuurbeleid is richtinggevend, maar
is weinig Smart. Smart staat voor: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en
tijdgebonden. Dat houdt in dat van specifieke, meetbare doelstellingen niet of
nauwelijks sprake is. Daardoor is beleidsevaluatie moeilijk. Dat neemt niet weg dat het
PBL een lerende evaluatie uitvoerde.
14. Wel of geen meetnet voor stikstofemissie: In de monitoring van natuurwaarden wordt
in 2020 wel enige aandacht besteed aan feiten en cijfers over stikstofemissie in of rond
Natura 2000-gebieden. Investico heeft de 25 grootste piekbelasters in Nederland
aangewezen. Rijk en provincie kunnen sturen op ingrijpen. Is vrijwilligheid in het
stoppen van een bedrijf troef? In teksten over Noord-Holland kwamen we het woord
‘piekbelaster’ niet tegen. Iets niet gezien?
15. Klimaatbeleid: Klimaat- en natuurbeleid vertonen samenhang. Door klimaatverandering
verschuiven fauna- en florapopulaties, zonder de invloed van natuurbeleid. Een
voorbeeld is de vestiging van de grote zilverreiger in Nederland.
16. Kringlooplandbouw: Het streven naar kringlooplandbouw, ook door de provincie NoordHolland, sluit aan op natuurbeleid, maar verloopt moeizaam omdat het gedrag van
agrarische ondernemers, waarvan een deel niet gelooft in de noodzaak tot een andere
werkwijze in de landbouw, moet veranderen.
17. Isolationisme of verbinding?: In de provincie Noord-Holland bestaan twee grote
eigenaren en beheerders van natuurgebieden: Staatsbosbeheer en
Natuurmonumenten. Beide organisaties lijken zodanig paradijselijk en bijna buitenaards
dat ze nagenoeg ongenoemd blijven in het geheel van nota’s van LNV en van de
provincie Noord-Holland. Het zijn heilige huisjes (Staatsbosbeheer is in 2018 positief
geëvalueerd) waarvan de activiteiten, de successen noch de zwakten genoemd worden.
Staatsbosbeheer is een zelfstandig bestuursorgaan met een wettelijke grondslag.
Natuurmonumenten is een heel grote vereniging. De provincie benadrukt

50

samenwerking met partners maar wijst niet aan welke opgaven deze organisaties
zichzelf stellen. Benutten zij provinciale monitors?
18. Beleidsevaluatie: In de ‘Beginselen van goed openbaar bestuur’ (kabinet- Balkenende IV)
staat vermeld dat elke overheidsorganisatie beleid moet evalueren, moet leren van
ervaringen en aan zelfreiniging moet doen (bij voorbeeld opruimen wat niet deugt of
klaar is). De provincie Noord-Holland erkent qua grondhouding vermoedelijk deze
beginselen, maar van beleidsevaluatie van op soorten en gebieden gericht natuurbeleid
is blijkens analyse van de inhoud van vele nota’s maar beperkt sprake. Dat wordt deels
veroorzaakt door de procesgerichtheid in het provinciebeleid en het ontbreken van
gerichte doelstellingen. Het gevolg hiervan is dat dit beleid binnen provinciale staten
tamelijk gedepolitiseerd blijft. Wat meer voor politieke discussie zorgt, is
faunaschadebeleid, de bevordering van kringlooplandbouw en klimaatbeleid in de vorm
van zoekgebieden voor energieweides en plaatsing van windenergiemolens.
19. Feiten en cijfers: In de provinciale monitor van natuurbeleid staan geen feiten en cijfers
over de relatie natuurbeleid-klimaatpolitiek, over de voortgang in kringlooplandbouw en
agrarisch natuurbeheer of faunaschade. Een dergelijke monitor is dus begrensd.
20. Meetnet: Er is geen meetnet over bodemdaling, droogte, stikstof, staat van de
kringlooplandbouw. De bestaande soortengerichte monitor is thans ‘satisficing’, maar
eenzijdig met het oog op de ingezette ontwikkeling naar kringlooplandbouw en de
wetswijziging van de Wet natuurbescherming die aanstaande is omdat daarin
stikstofreductie als bestuurlijke opgave aan de orde is. Dat de monitor zal veranderen
ligt niet voor de hand omdat de essentie van de monitor internationaal (want door de
EU) gedicteerd is. Wellicht kiest het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in enkele
rapportages een breder perspectief.
21. RES: De regionale energietransitie en in 2020 geformuleerde regionale strategieën in
Noord-Holland worden, voor zover zichtbaar, nog nauwelijks betrokken op provinciaal
natuurbeleid. Waar komen de windmolens en waar de panelenweides? Maakt het
denken over energie wel of niet uit voor natuurwaarden?
Literatuur
Aarts, M. en H. te Molder, Over natuur gesproken – Een discoursanalytische studie van een debat,
Rathenau Instituut, Sdu, Den Haag, 1998.
Aarts, N., B. Ruyssenaars, C. Steuten en A. van Herzele, Natuur en beleid betwist – Een analyse van de
aard en het verloop van online discussies over implementatie van natuurbeleid in Nederland,
Achtergrondstudie, WRR, Den Haag, 2015.
Adviescollege Stikstofproblematiek (cie-Remkes), Bemesten en beweiden in 2020, Den Haag, dec.
2019.
Adviescollege Stikstofproblematiek (cie-Remkes), Niet alles kan overal, Eindrapport, Den Haag, juni
2020.
Adviescollege Stikstofproblematiek (cie-Remkes), Niet alles kan, Den Haag, sept. 2019.
Arcadis, Doorlichting Natura 2000, Ministerie van LNV, sept. 2020.
Arcadis, Wet natuurbescherming op hoofdlijnen, Arnhem, jan. 2016.

51

Arnouts, R.C.M. & F.H. Kistenkas, Nederland op slot door Natura 2000: de discussie ontrafeld,
Wageningen, 2011.
Arts, E.J.M.M. en H. Runhaar, Naar een toekomstbestendige m.e.r. - Onderzoek naar lessen uit 25
jaar m.e.r., in: Toets, 2012, jrg.19, 2012, nr. 2, pp. 11-15.
Backus, Chr. en N.J.M. Nelissen, Juridische sturing van milieuvraagstukken, in: in: Driessen, P. en P.
Glasbergen (red.), Milieu, samenleving en beleid, Elsevier, 2000, pp. 281-305.
Bastmeijer, C.J., A.F.F. Goedhart e.a., Europees en internationaal natuurbeschermingsrecht in
Nederland: een nadere bestudering van de gevolgen van de Vogel- en Habitatrichtlijn en het Verdrag
van Bern in Nederland, Boom, Den Haag, 2001.
Bastmeijer, K. en A. van Kreveld, Decentraal natuurbeleid onder de Wet natuurbescherming, Bureau
Ulucus & Legal Advice for Nature, Tilburg, dec. 2019.
Bekker, R., Marathonlopers rond het Binnenhof, Boom/Lemma, Den Haag, 2012.
Berg, C.F. van den, en R. Fraanje, Ruimte in regels: interbestuurlijke knelpunten en oplossingen voor
het sociaal en ruimtelijk domein, in: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Ruimte in regels, Den Haag: Ministerie vanBZK, 2020.
Binnema, H. en H. Vollaard (red.), Provinciale politiek, Boom, Amsterdam, 2019.
Boogers, M. en R. Reussing, Decentralisatie, schaalvergroting en lokale democratie, in:
Bestuurswetenschappen, jrg. 73, mei 2019, nr. 2, pp. 22-46.
Boogers, M., L. Schaap e.a., Decentralisatie als opgave, Tilburg UP, Tilburg, 2008.
Boonstra, F.G. & A. Gerritsen, Systeemverantwoordelijkheid in het natuurbeleid – Input voor
agendavorming van de Balans van de Leefomgeving 2014, WUR-Alterra, WOt-technical report,
Wageningen, 2015.
Bosch, D.P. van den, Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit, 60 projecten en verder, in:
RegelMaat, 2000, nr. 6, pp. 264-279.
Bouma, I., D.Kamphorst, D. van Doren e.a., Provinciaal beleid voor maatschappelijke betrokkenheid
bij natuur – Het beleid nader bekeken en 8 casussen, Achtergrondstudie voor Tweede lerende
evaluatie Natuurpact, PBL/WUR, Wageningen, 2020.
Bredenoord, H. e.a., Maatschappelijke betrokkenheid bij natuur in beleid en praktijk, PBL, Den Haag,
2020.
Bruin, J.A. de, P. de Jong, A.F.A. Korsten en W.P.C. van Zanten (red.), Grote projecten –
Besluitvorming en management, Samsom, Alphen, 1996.
Buijs, A., Natuurbeelden – Publieke visies op natuur en consequenties voor het natuurbeheer,
Wageningen, 2009 (diss.).
Buijs, A., T. Mattijssen, & B. Arts, The man, the Administration and the Counter-discourse - An
analysis of the Sudden Turn in Dutch Nature Conservation policy, in: Land Use Policy, vol. 38, 2014,
pp. 676-684.
Buijs, A.E., T.J.M. Mattijsen & D.A. Kamphorst, Framing, de strijd om het nieuwe
natuurbeleidsverhaal, in: Landschap, jrg. 30, 2013, nr. 1, pp. 33-41.
Burkens, M.C., H. Kummeling e.a., Beginselen van de democratische rechtsstaat, Kluwer, Alphen a.d.
Rijn, 2006.
Coesel, M., J. Schaminee & L. van Duuren, De natuur als bondgenoot. De wereld van Heimans en
Thijsse in historisch perspectief, KNNV Uitgeverij, Zeist, 2007.
Commissie-Muller, Evaluatie Wet veiligheidsregio’s, Den Haag, 4 dec. 2020.
Commissie-Vonhoff, Carnavalsoptocht van planprocedures, Den Haag, 1986.
Cörvers, R., P. Glasbergen en A.F.A. Korsten, Netwerksturing bij natuurontwikkeling. Samenwerking,
geld en calamiteiten bepalen succes gebiedsgerichte projecten, in: Bestuurswetenschappen, juni
2003, nr. 3, pp. 205-228.
Cörvers, R.J.M., Netwerksturing bij natuurontwikkeling – Bestuurskundige consequentieanalyse van
gebiedgerichte projecten, Maastricht, 2001.
Dam, R. van, A.E. Buijs, J. Donders, T. Mattijssen, J. Vader, De betekenis van groene zelf-governance.
Analyse van verschillende vormen van dynamiek rond praktijken van groene zelf-governance, WOttechnical report. WOT Natuur & Milieu, Wageningen UR, Wageningen, 2016.
52

Dieperink, C. en P. Driessen, Gelaagde beleidsvoering, in: Driessen, P.P.J. en P. Leroy (red.),
Milieubeleid – Analyse en perspectief, Uitgeverij Coutinho, Bussum, 2007, pp. 239-264.
Dobben, H. van, R. Bobbink, D. Bal, D. en A. van Hinsberg, Overzicht van kritische depositiewaarden
voor stikstof, toegepast op habitattypen en leefgebieden van Natura 2000, Alterra-rapport 2397,
Wageningen, 2012.
Driessen, P.P.J. en A.A.J. de Gier, Uit nood geboren – Een bestuurlijk-juridische evaluatie van de
dijkversterkingen en kadenaanleg onder de Deltawet grote rivieren, VUGA, Den Haag, 1997.
Driessen, P.P.J. en P. Leroy (red.), Milieubeleid – Analyse en perspectief, Uitgeverij Coutinho, Bussum,
2007.
Driessen, P.P.J., H.J.M. Goverde en J.P.M. van Tatenhove, Vernieuwing van het platteland, in:
Driessen, P. en P. Glasbergen (red.), Milieu, samenleving en beleid, Elsevier, 2000, pp. 379-399.
Driessen, P.P.J., Provincies als regionaal regisseur, in: Driessen, P. en P. Glasbergen (red.), Milieu,
samenleving en beleid, Elsevier, 2000, pp. 163-187.
Ecorys, Evaluatie Staatsbosbeheer- Eindrapportage, Min. van LNV, Den Haag, 9 november 2018.
Eijlander, Ph. en W. Voermans, Wetgevingsleer, Boom, Den Haag, 2000.
Estrada, A. e.a., In de stikstofcrisis is niet elk dier gelijk, Investico, 26 nov 2020
European Court of Auditors, Biodiversity on farmland: CAP contribution has not halted the decline,
Brussel, 2020. European Environment Agency, State of Nature in the EU- Results from reporting under
the nature directives 2013-2018, Brussel, 2020.
Folkert, R. e.a., Evaluatie van het Natuurpact – Een voorstel voor een evaluatiekader, PLB/WUR, Den
Haag/ Wageningen, 2014.
Folkert, R. e.a., Lerende evaluatie van het Natuurpact, PBL/WUR, Den Haag, 2017.
Fontein, R.J. e.a., Het provinciaal natuurbeleid ingekaderd - Inzicht in de invloed van internationaal,
nationaal en interprovinciaal beleid en wettelijke kaders op het provinciaal natuurbeleid,
Achtergronddocument lerende evaluatie van het Natuurpact, WUR/PBL, Den Haag, 2017.
Fontein, R.J. van, S. van Broekhoven, D.A. Kamphorst, A.L. Gerritsen, A.T. de Blaeij & R.C.M. Arnouts,
Het provinciaal natuurbeleid ingekaderd, Achtergrondrapport bij evaluatie Natuurpact, Den Haag,
Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag, 2017.
Gerritsen, A. e.a., Natuur en landbouw verbinden, WUR, Wageningen, 2020.
Gerritsen, A., D. Kamphorst e.a., Sturen op netwerkkenmerken in natuur- en landschapsbeleid, in:
Landschap, 2015, nr. 1, pp. 17-23.
Gevers, J.K. en R. in ‘t Veld (red.), Planning als maatschappelijke vormgeving, Kluwer, Deventer,
1980.
Hage, J.C.(red.), Recht, vaardig en zeker – Een inleiding in het recht, Boom, Den Haag, 2010.
Hajer, M.A., J. van Tatenhove en C. Laurent, Nieuwe vormen van Governance, RIVM, Bilthoven, 2004.
Hartman, B., Provincie pakt door met natuurnetwerk, in: Nieuwe Oogst, 17 april 2020.
Hartman, B., Provinciebestuur Noord-Holland blijft vasthouden aan ganzenbeleid, in: Nieuwe Oogst,
25 aug. 2020.
Hoek, D-J. van der, M. Smit, S. van Broekhoven, A. van Hinsberg, P. Giesen, H. Bredenoord, R.
Pouwels, B. de Knegt, F. van Gaalen, A. de Blaeij, S. Mylius & R. Folkert, Potentiële bijdrage van
provinciaal natuurbeleid aan Europese biodiversiteitdoelen, Achtergrondrapport bij lerende evaluatie
Natuurpact, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag, 2017.
Huitema, D. en J. Hinssen, Natuurbeleid bestuurskundig bekeken: een verkenning van
sturingsstrategieën in het natuurbeleid en hun effectiviteit, Twente University Press, Enschede, 1998.
Idenburg, A., Vervlochten verantwoordelijkheden – Systeemverantwoordelijkheid vanuit een
complexiteitsperspectief, werknotitie voor de WRR, Den Haag, 17 mei 2016.
Jordan, A., D. Huitema en H. van Asselt (eds.), Governing climate change – Polycentricity in action,
Cambridge UP, Cambridge, 2018.
Jordan, A., D. Huitema, H. van Asselt, T. Rayner & F. Berkhout (eds.), Climate change policy in the
European Union, Cambridge UP, Cambridge, 2010.
Kalshoven, F., Kringlooplandbouw, in: De Volkskrant, 31 okt. (a), 7 nov. 2020 (b), 14 nov. (c).
53

Kickert, W.J.M. (red.), H.J. Aquina en A.F.A. Korsten, Planning binnen perken – Nieuwe zienswijzen op
planning in het openbaar bestuur, Kerckebosch, Zeist, 1985.
Kistenkas, F.H., Juridische aspecten van gebiedsgericht natuurbeleid (Natura 2000) , WUR,
Wageningen, 2014.
Klosse, S., M. Peeters, S. Ubachs en L. Verhey (red.), Op zoek naar kwaliteit – Een onderzoek naar de
toepassing en operationalisering van wetgevingskwaliteitseisen, Sdu, Den Haag, 2003.
Kool, D. de, Inventarisatie rijksmonitoren, Ministerie van BZK, Rotterdam, 2010.
Kool, D. de, Monitoring in beeld: een studie naar de doorwerking van monitors in interbestuurlijke
relaties, Erasmus Universiteit Rotterdam, 2007.
Kool, D. de, Monitoring water policies in the Netherlands: a rational, political and cultural approach
to monitoring and utilisation, in: International Journal of Public Sector Performance Management,
Vol.3, 2017, No.4, pp.355 – 374.
Köper, N., Woekeren met ruimte – Over de inrichting van Nederland, Uitgeverij Business Contact,
Amsterdam, 2010.
Korsten, A. en G. Leers, Inspirerend leiderschap in de risicomaatschappij, Lemma, Utrecht, 2005.
Korsten, A., K. Abma en A.D. van der Meer, Het gras bij de buren – Benchmarking de maat genomen,
Boom, Den Haag, 2019.
Korsten, A.F.A., Bevingen op het sociaal domein - Decentralisaties naar de gemeente: de Wmo, de
Jeugdwet en de Participatiewet, 29 november 2018, www.arnokorsten.nl (Downloads, rubriek
Bestuur).
Korsten, A.F.A., Conceptualisering door ‘policy framing’ - Het ontwikkelen van ‘frames’ op een
beleidsvraagstuk en het herzien ervan (‘reframing’), www.arnokorsten/downloads//beleid, 14 dec.
2008.
Korsten, A.F.A., Het spraakmakende bestuur, Vuga, Den Haag, 1979.
Korsten, A.F.A., K. Abma en A.D. van der Meer, Het gras bij de buren – Benchmarking de maat
genomen, Boom, Den Haag, 2019.
Korsten, A.F.A., Omgaan met ‘wicked problems’, in: Beleidsonderzoek online, maart 2019.
Korsten, A.F.A., P. de Jong en C. Breed, Regeren met programma’s, Boom, Den Haag, 2010.
Kreukels, A., Stad en stadsplanning in beweging, Utrecht, 1983.
Kuindersma, W. e.a., Vernieuwing in het provinciaal natuurbeleid, Wageningen University,
Wageningen, juni 2015.
Kuindersma, W., F.G. Boonstra, R.A. Arnouts, R. Folkert, R.J. Fontein, A. Van Hinsberg & D.
Kamphorst, Vernieuwing in het provinciaal natuurbeleid, Wageningen, 2015.
Kuindersma,W. e.a., Realisatie natuurnetwerk door provincies, PBL/WUR, Wageningen, 2020.
Kuindersma,W., R. Fontein e.a., De praktijk van vernieuwingen in het provinciaal natuurbeleid,
PBL/WUR, Den Haag/ Wageningen, 2019.
Kunseler, E. e.a., Lerend vermogen van provincies voor natuurbeleid in transitie, WUR, Wageningen,
2020.
Kunseler, E., L. Verwoerd e.a., Lerend vermogen van provincies voor natuurbeleid in transitie, WUR,
Wageningen, 2020.
Lelij, B. van der, en K. Oomen, De beleving van de transitie naar kringlooplandbouw –
Communicatieonderzoek (1-meting), Bureau Geelen en Motivaction, 2020.
Lelij, B. van der, en Th. Vrakking, De beleving van de transitie naar kringlooplandbouwCommunicatieonderzoek (0-meting), Bureau Geelen en Motivaction, 2019.
Liefferink, D., Nederlands milieubeleid in de Europese context, in: Driessen, P.P.J. en P. Leroy (red.),
Milieubeleid – Analyse en perspectief, Uitgeverij Coutinho, Bussum, 2007, pp. 265-289.
Lieshout, M. van, Hoogleraar: ‘Minder Natura 2000-gebieden? Laat Nederland eerst de doelen
eindelijk eens halen’, in: De Volkskrant, 26 sept. 2019.
Maas, F., Wind mee, stroom tegen. 100 jaar Natuurmonumenten, Vereniging Natuurmonumenten, ‘sGraveland, 2005.
Minister van BZK, staatssecretaris van EZ en voorzitter IPO, Onderhandelingsakkoord decentralisatie
natuurbeleid, 20 sept. 2011.
54

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, Kamerbrief Aanbieding INEK, Langetermijnstrategie en
Klimaatplan, 25 november 2019.
Ministerie van Economische Zaken, Natuurlijk verder- Rijksnatuurvisie 2014, Den Haag, 2014.
Ministerie van EZ en IPO, Natuurpact: ontwikkeling en beheer van natuur in Nederland, Den Haag,
2013.
Ministerie van EZ, Natuurlijk verder. Rijksnatuurvisie 2014, Den Haag, 2014.
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Bevoegdheden Natura 2000, 15 mei 2018
(Kamerbrief van minister Schouten, DGAN-NB / 18076054).
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Onderzoek Natura 2000, 13 oktober 2020
(Kamerbrief van minister Schouten).
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Nota landschap - Regeringsbeslissing visie
landschap, Den Haag, 1992.
Ministerie van LNV en IPO, Vierde voortgangsrapportage Natuur. Natuur in Nederland – Stand van
zaken eind 2017 en ontwikkelingen in 2018, Den Haag, 2018.
Ministerie van LNV, Realisatieplan Visie LNV – Op weg naar nieuw perspectief, Den Haag, 2019.
Ministerie van LNV, Structuurschema Groende Ruimte, Den Haag, 1995.
Ministerie van LNV, Visie Landbouw, Natuur en Voedsel: Waardevol en verbonden – Nederland als
koploper in kringlooplandbouw, Den Haag, sept. 2018.
Ministerie van LNV/IPO, Vierde voortgangsrapportage Natuur – Natuur in Nederland. Stand van
zaken eind 2017 en ontwikkelingen in 2018, Den Haag, 2018.
Ministerie van LNV/IPO, Vijfde voortgangsrapportage Natuur – Natuur in Nederland. Stand van zaken
eind 2018 en ontwikkelingen in 2019, Den Haag, 2019.
Ministerie van VROM, Nota Ruimte, Den Haag, 2004.
Muilwijk, H. e.a., Kansrijk landbouw- en voedselbeleid - Analyse van beleidsopties voor de Tweede
Kamerverkiezingen van 2021 vanuit verschillende perspectieven, PBL, Den Haag, 2020.
Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland, Versterking stiltegebiedenbeleid Noord-Holland Eindrapport, Zaandam, 2017.
Noordelijke Rekenkamer, Decentralisatie natuurbeleid: Noordelijke provincies aan zet – provincie
Fryslan, Assen, 2014.
Noordelijke Rekenkamer, Decentralisatie natuurbeleid: Noordelijke provincies aan zet – provincie
Groningen, Assen, 2014.
Noordelijke Rekenkamer, Decentralisatie natuurbeleid: Noordelijke provincies aan zet – provincie
Drenthe, Assen, 2014.
Onderhandelingsakkoord Rijk en provincies decentralisatie natuur, 28 sept. 2011 (akkoord tussen
P.H. Donner - BZK, H. Bleker – stas EZ, J. Remkes – IPO, R. van Heugten)
Peters, K., P. Castenmiller, M. Boogers, M. van Dam m.m.w. H. Warmelink, Beginselen versus
praktijken – Toetsing van decentralisatieprocessen met aanbevelingen voor versterking, Min. van
BZK, Den Haag, sept. 2020.
Planbureau voor de Leefomgeving, Balans van de leefomgeving 2020, Den Haag, 2020.
Planbureau voor de Leefomgeving, Regionale Energie Strategieën - Een tussentijdse analyse, Den
Haag, 1 oktober 2020.
Planbureau voor de Leefomgeving, Stikstof in perspectief, PBL, Den Haag, 2019.
Planbureau voor de Leefomgeving, Systematiek Monitor RES - Hoofdlijnen van de
monitoringssystematiek voor de Regionale Energie Strategieën, Den Haag, 23 maart 2020.
Poorter, J.P. de, Provinciale taken Wet natuurbescherming, Wageningen, nov. 2017.
Provincie Noord-Holland, Biodiversiteit in Noord-Holland 2019, Haarlem, 2019.
Provincie Noord-Holland, Brief G.S. Ganzen en faunaschade, Haarlem, juni 2020 (kenmerk
1416964/1417000).
Provincie Noord-Holland, Data-strategie van de provincie Noord-Holland, Haarlem, 2018.
Provincie Noord-Holland, Duurzaam doorpakken 2019-2023, Coalitieakkoord, Haarlem, 2019.
Provincie Noord-Holland, Klimaatadaptatie Noord-Holland – Bouwstenen voor de provinciale aanpak,
Haarlem, febr. 2020.
55

Provincie Noord-Holland, Living Planet Index, overzicht stijgers en dalers, Haarlem, 2019.
Provincie Noord-Holland, Natura 2000 Beheerplan Kennemerland-Zuid 2018-2024.
Provincie Noord-Holland, Omgevingsvisie NH 2050 – Balans tussen economische groei en
leefbaarheid, Haarlem, 2018.
Provincie Noord-Holland, Programma Natuurontwikkeling 2019-2023, Haarlem, 2018.
Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur, Stop bodemdaling in veenweidegebieden – Het Groene
Hart als voorbeeld, Den Haag, sept. 2020.
Raad voor het openbaar bestuur, De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen, Den Haag,
2016.
Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur, Systeemverantwoordelijkheid in de fysieke leefomgeving,
Den Haag 2016.
Raad voor Volksgezondheid en Samenleving, Verlangen naar samenhang – Over systeemverantwoordelijkheid en pluriformiteit, Den Haag, 2016.
Raijmakers, L.M., Leidende motieven bij decentralisatie, Kluwer, Deventer, 2014 (diss.).
Runhaar, H. e.a., Naar een toekomstbestendige M.E.R.: lessen uit 25 jaar m.e.r. in Nederland en een
verkenning van kansen en bedreigingen voor de m.e.r. in de nabije toekomst, Wageningen, 2012.
Runhaar, H., Towards ‘nature inclusive’ agriculture, Wageningen, 2016 (oratie).
Samenvattend overzicht van beleidsrelevante natuurindicatoren voor provincies en Rijk, 2020.
Sanders, M. & J. Westerink, Op weg naar een natuurinclusieve duurzame landbouw, Alterra
Wageningen UR, Wageningen, 2015.
Seinstra, A. en H. Sietsma, Provincies van binnen en van buiten, Uitgeverij Reunion, Nieuwegein,
2012.
Selnes, T.A. en W. Kuindersma, Ruimte voor elkaar – Een essay over decentralisatie in het
natuurbeleid, LEI, 2006.
Snoo, G.R. de , Th.C.P. Melman, F.M. Brouwer, W.J. van der Weijden & H.A. Udo de Haes
(eds.)(2016), Agrarisch natuurbeheer in Nederland. Principes, resultaten en perspectieven van het
Natuurpact. WOT technical report 35, WOT, Wageningen, 2015.
Snoo, G.R. de, Succesvol natuur beschermen, diesoratie uitgesproken op 8 februari 2016, Universiteit
Leiden, Leiden, 2016.
Staatsbosbeheer, Jaarverslag 2019, Amersfoort, 2020.
Staatsbosbeheer, Veerkracht en verbinding - Ondernemingsplan 2020-2025, Amersfoort, 2020.
Steen, M. van der, e.a., De som en de delen – In gesprek over systeemverantwoordelijkheid, NSOB,
Den Haag, 2016.
Stoop, J.L.H.M., Betekenissen van wetgevingskwaliteitsbeleid, Boom, Den Haag, 2005.
Taskforce verdienvermogen kringlooplandbouw (commissie-Maij), Goed boeren kunnen boeren niet
alleen, Wageningen, oktober 2019 (in opdracht van LNV).
Tielrooij, F, Boeren verdienen rol in natuurbeheer, in: Trouw, 12 juli 1994.
Turnhout, E., Biodiversiteit en de blinde vlek van natuurbeleid, in: Beleid en Maatschappij, april 2020,
nr. 1.
Veerman, G.J., Over wetgeving, Sdu, Den Haag, 2012.
Veld, R.J. in ‘t, en J.H. van der Veen (red.), IJsberenplaag op de Veluwe, COS, Den Haag, 2005.
Veld, R.J. in ‘t, Kennisdemocratie, Sdu, Den Haag, 2010.
Verlaan, B., R. in ’t Veld, H. van der Veen e.a., Rapport horizonsscan 2007 – Naar een beleidsgericht
beleids- en kennisagenda, COS, Den Haag, 2007.
Vlaanderen, S., Onderzoek kringlooplandbouw Texel, Van Hall/Larenstein, 2019.
Voermans, W., Een lerende wetgever?, in: RegelMaat, 2000, nr. 6, pp. 249-264.
Vonhoff, H., Versobering van het procedure-carnaval, in: EW, 2 aug. 1986.
Windt, H.J. van der, En dan: wat is de natuur nog in dit land? Natuurbescherming in Nederland 18801990, Boom, Amsterdam,1995.
WRR, Benaderingen van planning, Den Haag, 1981.
Zouridis, S., De dynamiek van bestuur en recht, Lemma, Den Haag, 2009.
56