Knelpunten en oplossingsrichtingen in
de Gemeentewet, Provinciewet en Wet
gemeenschappelijke regelingen (Wgr)
Rapportage

Inzichten o.b.v. documentstudie,
interviews en regiobijeenkomsten

61895 – Openbaar
31 maart 2020

Knelpunten en oplossingsrichtingen
in de Gemeentewet, Provinciewet
en Wet gemeenschappelijke
regelingen (Wgr)
Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews
en regiobijeenkomsten

Laurens Vellekoop | Sofie Dreef | Roeland Stolk | Rob de Greef | Pepijn van der Beek
31 maart 2020

5

Inhoud
1. Inleiding  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.1
1.2

Achtergrond  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Opbouw notitie  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

2. Knelpunten in de Gemeentewet en Provinciewet en oplossingsrichtingen  . . . . . . . . . . . . . . . . .  10
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Inleiding  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Knelpunten m.b.t. de verdeling en invulling van rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden  . . . . . . . . . . . 12
Knelpunten m.b.t. de (rechts)positie van politieke ambtsdragers, griffiers en secretarissen  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Knelpunten m.b.t. de organisatie en vormgeving van het besluitvormingsproces  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Knelpunten m.b.t de inrichting van en omgang met participatie  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Knelpunten m.b.t. de omgang met integriteit en weerbaarheid  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

3. Knelpunten in de Wgr en oplossings­richtingen  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  28
3.1
3.2

Inleiding  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Knelpunten en oplossingsrichtingen  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

4. Toerusting en ondersteuning  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  36
4.1
4.2
4.3
4.4

Analyse bestaande ondersteuning en aanpalende trajecten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Analyse uitgangspunten toerusting en ondersteuning  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Analyse inhoudelijke richting toerusting en ondersteuning  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Conclusies: Integrale versterking van het stelsel langs drie lijnen  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Bijlage 1: Stimuleren en faciliteren van leerprocessen  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  43
Bijlage 2: Toerusting en ondersteuning, bestaand en reeds in ontwikkeling  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  45

B

B

6

Inleiding

Hoofdstuk 1

1.1

Achtergrond

In 2018 en 2019 heeft Berenschot, in samenwerking met Rob

‘Ruimte in regels’ is een breed programma dat beoogd om

de Greef en Caspar van den Berg, twee trajecten uitgevoerd ten

gemeenten en provincies te ondersteunen als het gaat om

behoeve van spoor 1 en spoor 2:

slagvaardig openbaar bestuur, het leggen van de verbinding
met inwoners en het vergroten van de legitimiteit van besluit-

•

Onderzoek naar de democratische legitimiteit van inter­

vorming. Binnen Ruimte in regels wordt langs drie sporen

bestuurlijke samenwerking.1) Hieruit is een groot aantal

gewerkt aan verbetering van de institutionele context waarbin-

knelpunten en oplossingsrichtingen naar voren gekomen.

nen gemeenten en provincies werken aan hun democratie en

Deze hebben we in de loop van 2019 getoetst en verdiept

bestuur:

tijdens vier regiobijeenkomsten over interbestuurlijke
samenwerking; in het bijzonder samenwerking op basis van
de Wgr.

1. Waar nodig, ruimte in regels creëren middels aanpassingen
aan wetgeving (Gemeentewet, Provinciewet en Wgr);
•

Literatuurstudie naar knelpunten die gemeenten en pro-

2. Ondersteunen van gemeenten en provincies bij het benutten

vincies ervaren bij het benutten van de ruimte binnen in

van de ruimte binnen de huidige wet- en regelgeving met

de Gemeentewet en Provinciewet, en wat mogelijke oplos-

reeds bestaande of nieuw te ontwikkelen producten;

singsrichtingen zijn. Deze knelpunten en oplossingsrichtingen hebben we getoetst en verdiept in interviews met de
beroepsverenigingen2) en in een vijftal regiobijeenkomsten.

3. Voeren van het debat over meer fundamentele vragen over
de inrichting van het openbaar bestuur, als basis om ook
toekomstige vraagstukken omtrent ruimte en de inrichting
van het openbaar bestuur op een heldere manier op te
pakken.

1)
2)

Rapport ‘Democratische legitimiteit bij interbestuurlijke samenwerking’.
Vereniging voor Raadsleden, Statenlid.nu, Vereniging van Griffiers,
Wethoudersvereniging, Vereniging van Gemeentesecretarissen. Wij gaan
tevens nog spreken met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters.

B

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

8

In dit document geven we onze bevindingen uit beide trajecten weer. We geven een overzicht van de ervaren knelpunten,
ideeën voor te ontwikkelen toerusting/ondersteuning en schetsen de hoofdlijnen van het ondersteuningspakket. Het doel is
daarbij niet om op alle knelpunten toerusting en ondersteuning
te bieden, maar juist op die onderdelen waar Gemeentewet,
Provinciewet en/of Wgr zodanig knellen dat de legitimiteit van
besluitvorming onder druk komt te staan of dat gemeenten en
provincies er onvoldoende in slagen hun opgaven te realiseren.

1.2

Opbouw notitie

In hoofdstuk 2 beschrijven we de in de praktijk ervaren knelpunten met betrekking tot de Gemeentewet en Provinciewet.
Per categorie knelpunten geven we tevens aan welke ondersteuningsbehoefte er door de gesprekspartners in dit onderzoek zijn
gearticuleerd, welke ondersteuning reeds aanwezig is en waar
wij ruimte zien voor aanvullende ondersteuning.
Hoofdstuk 3 bevat de ervaren knelpunten met betrekking tot
samenwerking op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen, evenals mogelijke oplossingsrichtingen. Het hoofdstuk is
gebaseerd op het eerdergenoemde onderzoek naar de democratische legitimiteit van interbestuurlijke samenwerking.
In hoofdstuk 4 geven we een advies over de te ontwikkelen
toerusting en ondersteuning. Dit doen wij op basis van een
analyse van de bestaande en reeds in ontwikkeling zijnde
ondersteuning, de uitgangspunten waaraan het ondersteuningspakket zou moeten voldoen en de inhoudelijke richting van de
ondersteuning.
Bijlage 1 bevat een reflectie op hoe een leerproces (in een
gemeente, provincie of regio) te stimuleren en faciliteren.
Bijlage 2 bevat een overzicht van de bestaande ondersteuning en
de ondersteuning die momenteel wordt ontwikkeld.

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

9

B

B

10

Knelpunten in de
Gemeentewet en
Provinciewet en
oplossingsrichtingen
Hoofdstuk 2
In dit hoofdstuk beschrijven we de meest prangende
knelpunten met betrekking tot de Gemeentewet en
Provinciewet die uit de literatuurstudie, interviews
en regiobijeenkomsten naar voren zijn gekomen.

2.1

Inleiding

De knelpunten met betrekking tot de Gemeentewet en

Tot slot zijn sommige knelpunten door zowel raad(sleden)

Provinciewet concentreren zich rond vijf thema’s:

als Staten(leden) ingebracht, terwijl andere knelpunten enkel

1. De verdeling en invulling van rollen,

opgaan voor raad(sleden) of Staten(leden). Waar relevant,

verantwoordelijkheden en bevoegdheden

zullen we dit onderscheid nadrukkelijk aangeven.

2. De (rechts)positie van politieke ambtsdragers,
griffiers en secretarissen

Per thema beschrijven we bovendien welke ondersteunings-

3. De organisatie en vormgeving van het besluitvormingsproces

behoefte er uit de gesprekken met gemeenten, provincies en

4. De inrichting van en omgang met participatie

beroeps- en belangenverenigingen naar voren is gekomen.

5. De omgang met integriteit en weerbaarheid

Daarnaast geven we een aantal aanvullende mogelijkheden die
wij zelf zien voor toerusting en ondersteuning.

Per thema geven we aan welke knelpunten voortkomen uit
literatuur, interviews en regiobijeenkomsten. Soms is er sprake
van enige overlap tussen knelpunten. Ook raakt een deel van
de knelpunten aan verschillende thema’s. Verder doen niet alle
knelpunten zich per definitie voor bij alle gemeenten en/of
provincies. Sommige van de knelpunten worden breed ervaren
en gedragen, anderen gelden meer specifiek voor een deel van
de gemeenten en/of provincies.

B

12

2.2

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Knelpunten m.b.t. de verdeling en invulling van rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden

DE KERN VAN HET ARGUMENT
Steeds meer overheden veranderen hun werkwijze.
Enerzijds omdat de (nieuwe) taken en opgaven daartoe
dwingen. Anderzijds vanuit de filosofie dat keuzes voor
o.a. maatwerk en opgave gestuurd werken wenselijk
zijn. Het leidt tot vraagstukken over wie precies waarvoor
verantwoordelijk is in de verhouding tussen politici,
bestuurders, ambtenaren en burgers. Dit manifesteert zich
nadrukkelijk in:
1. De wijze waarop de raad/de Staten zijn
kaderstellende en controlerende rol invult3)
2. De ondersteuning van raad(sleden)/Staten(leden)
3. De verhouding tussen raad en ambtelijke organisatie
4. Het functioneren van de lokale driehoek
5. De reikwijdte van de ambtelijke afwegingsbevoegdheid
Deze knelpunten zijn omvangrijk (met name de eerste 3),
worden breed ervaren en hangen sterk met elkaar samen.

•

Onvoldoende kennis over complexe vraagstukken.7) In het
bijzonder rondom decentralisaties en schaalvergroting.8)

•

Onvoldoende kennis over het instrumentarium
dat ze tot hun beschikking hebben.9)

•

Onduidelijkheid over de rolverdeling
tussen raad en college.10)

Voor raadsleden is onvoldoende ondersteuning
beschikbaar vanuit griffie en ambtelijke organisatie
De complexiteit van opgaven neemt toe. Tegelijkertijd neemt
de gemiddelde omvang van een fractie af. Raadsleden hebben
hierdoor veel moeite om ingewikkelde dossiers te behappen en
hebben behoefte aan ondersteuning hierbij. In veel gemeenten
is deze ondersteuning echter niet of onvoldoende beschikbaar.

De raad/Staten worstelt met het invullen van

Tegelijkertijd komt uit de gesprekken naar voren dat er een

zijn kaderstellende en controlerende rol

groot verschil is tussen hoe griffiers invulling geven aan hun

De gemeenteraad/Provinciale Staten heeft drie rollen: een

rol. Griffiers en raadsleden geven aan, gezien de complexiteit

kaderstellende, een controlerende en een volksvertegenwoordi-

van het werk en de opgaven, de behoefte te hebben aan een

gende rol. Uit gesprekken en literatuur komt naar voren dat de

meer strategische griffier. In een deel van de gemeenten is de

raad/Staten worstelt met de invulling van deze rollen. Op het

griffier echter vooral een administratief ondersteuner.

gebied van kaderstelling nemen veel raden/Staten beperkt
initiatief. Ze zijn weinig agenderend. Bij veel raden/Staten is

Genoemde oorzaken van het tekort aan ondersteuning vanuit

onbekend hoe zij goed kaders kunnen stellen. Ook voelen zij

griffier en ambtelijke organisatie, zijn:

zich hiertoe onvoldoende worden uitgedaagd door het college.4)

•

De raad is onbekend met de mogelijkheden van (ambtelijke)

Een ander vraagstuk dat verband houdt met de kaderstellende

ondersteuning. Voorbeelden zijn: onbekendheid met

rol, is onduidelijkheid bij betrokkenen (politiek, bestuurlijk en

de invulling van het recht op ambtelijke bijstand en

ambtelijk) waar kaderstelling ophoudt en uitvoering begint.

fractieondersteuning, en onbekendheid met de reikwijdte

Wanneer is wie aan zet?

van het recht op het stellen van “onderhandse vragen”.11)
•

raad goed (strategisch) te kunnen ondersteunen12)

Raads- en Statenleden vinden het lastig om hun controlerende
bevoegdheid in te vullen.5) Zij voelen zich vaak niet goed

•

geïnformeerd (kwalitatief en kwantitatief) door het college.
Raadsleden maken bovendien niet optimaal gebruik van het

De griffie heeft onvoldoende kwaliteit en/of tijd om de
De raad gaat zelf over zijn eigen ondersteuning (griffie
en ambtelijke bijstand), maar gunt het zichzelf niet.

•

instrument rekenkamer.

De raad of het college gunnen de griffier
geen strategische positie.

6)

•
Genoemde oorzaken van de worsteling van raden/Staten met

De ambtelijke organisatie heeft onvoldoende kwaliteit/
capaciteit om ondersteuning aan de raad te verlenen.

het invullen van hun kaderstellende en controlerende rol, zijn:
•

Een gebrek aan (ambtelijke) ondersteuning.
(geldt specifiek voor raadsleden)

•

Een gebrek aan tijd.

3)

Waar wij zowel de raad als de Staten aanduiden, gebruiken wij omwille van de
leesbaarheid het enkelvoud.
Gemeenteraden positioneren (Schulz, Frissen & Schram, 2018);
Maatwerkdemocratie (VNG Denktank, 2016); Ambitie & Ambivalentie
(Schaap et al. 2018), Griffiers en digitalisering (Rathenau Instituut, 2019)
Om de controle door de raad (Peters & Castenmiller, i.o.v. BZK, 2019)
Werkgroep Lokale rekenkamers, 2019

4)
5)
6)

7)
8)

Gemeenteraden positioneren (Schulz, Frissen & Schram, 2018)
Decentralisatie, schaalvergroting en lokale democratie
(Boogers & Reussing, 2018)
9) Om de controle door de raad (Peters & Castenmiller, i.o.v. BZK, 2019)
10) Gemeenteraden positioneren (Schulz, Frissen & Schram, 2018); Op weg naar
meervoudige democratie (Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur, 2016)
11) Raad zonder raadgevers? (Hessels, 2018)
12) Griffiers en digitalisering (Rathenau Instituut, 2019)

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

13

De verhouding tussen raad en ambtelijke organisatie is onduidelijk

Genoemde oorzaken voor het niet goed functioneren van de

De raad en ambtelijke organisatie worstelen met de vraag hoe

lokale driehoek, zijn:

ze zich tot elkaar verhouden. Bijvoorbeeld, ambtenaren vinden

•

(Slechte) Persoonlijke verhoudingen

•

Bestuurscultuur met strikte scheiding

het soms lastig te bepalen aan wie ze verantwoording dienen
af te leggen wanneer ze opdrachten uitvoeren voor college én

tussen de leden van de driehoek.

raad. En raadsleden weten soms niet of ze een mondelinge/
schriftelijke vraag via het college moeten stellen, of direct aan

tussen raad, college en uitvoering.
•

Passieve griffie die geen initiatief neemt.

een ambtenaar.
Reikwijdte van de ambtelijke afwegingsbevoegdheid
Functioneren van de lokale driehoek

De decentralisaties in het sociaal domein en de Omgevingswet

Griffier, gemeentesecretaris en burgemeester vormen samen

hebben tot gevolg dat ambtenaren vaker individuele afwegings-

de lokale driehoek. Het goed functioneren van deze driehoek

ruimte krijgen. Gemeenten en provincies zijn op zoek naar een

is cruciaal voor de relatie tussen politiek, college en ambtelijke

balans tussen het stellen van kaders en het laten van ruimte

organisatie. Het niet goed functioneren van deze lokale drie-

voor de professional om zijn of haar werk te doen. Enerzijds

hoek leidt tot stroeve besluitvormingsprocessen en suboptimaal

willen gemeenten en provincie graag de professional ruimte

samenspel tussen raad en college én tussen raad en ambtelijke

geven, anderzijds dient besluitvorming legitiem te zijn.

organisatie. In gemeenten waar de driehoek wel goed functioneert, achten griffiers zichzelf beter in staat een strategische rol
in te nemen en de raad te ondersteunen in zijn werkzaamheden.

Rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden – Ondersteuningsbehoefte
Ondersteuningsbehoefte voortkomend uit gesprekken
Ondersteuningsbehoefte

Reeds aanwezige
ondersteuning

Analyse

Concreet voorstel

Ondersteunen bij een beter
samenspel tussen raad/Staten
en college, o.a.:

Er zijn verschillende trainingen
en handreikingen over rolinvulling vanuit het perspectief
van raads- en Statenleden dan
wel collegeleden (zie bijlage 1).
O.a.:

Bestaande ondersteuning richt
zich in het bijzonder op specifieke doelgroepen en niet op het
samenspel tussen raad/Staten en
college.

Ontwerp een Ontwikkeltraject

• Kaderstelling: meer
agenderen/initiërend zijn door
de raad/Staten
• Beter informeren van raadsen Statenleden door het
college
• Duidelijkheid over hoe
kaderstelling en uitvoering
zich tot elkaar verhouden

• Ontwikkeltraject ‘naar een
vitale lokale democratie’
(Democratie in actie,
doorlopend)
• Traject “Raad in beraad”
(Democratie in actie,
doorlopend)

Een goed samenspel tussen raad/
Staten en college is veel meer
dan een technische exercitie.
De invulling ervan is sterk afhankelijk van o.a. de bestuurscultuur,
niveau, wensen en behoeften
in de gemeente/provincie. Een
generiek ondersteuningsaanbod
zou dan ook onvoldoende voorzien
in de bestaande behoefte. Er is
behoefte aan maatwerk per
gemeente/provincie.
Het leveren van maatwerk
vergt een serieuze inspanning.
Tegelijkertijd voorzien wij een
grote impact van een dergelijke
aanpak: een goed samenspel
tussen raad/Staten en college is in
onze ogen namelijk de basis voor
een vitale lokale democratie.

‘Goed Samenspel’, waarin raad/
Staten en college onder externe
begeleiding afzonderlijk en met
elkaar in gesprek gaan over
de onderlinge rolverdeling en
gewenste werkwijze, aan de
hand van actuele thematiek
(bijv. omgevingswet, energie,
participatie). In dit traject is
tevens aandacht voor de rol van
(1) de burgemeester/cvdK als
voorzitter van zowel de raad/
Staten als het college en (2) de
griffier als (strategisch) ondersteuner van de raad/Staten.

B

B

14

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Aanvullende mogelijkheden voor toerusting en ondersteuning
Mogelijke ondersteuning

Reeds aanwezige
ondersteuning

Analyse

Concreet voorstel

Ondersteunen van raden bij
het gebruik van het instrument
rekenkamer

• Handreiking lokale
rekenkamer en
rekenkamerfunctie (VNG,
2011).

De werkgroep lokale rekenkamers
(2018) concludeert n.a.v. haar
gespreksronde dat een professionele relatie tussen raad en
rekenkamer doorslaggevend is
voor de meerwaarde van de inzet
van het instrument rekenkamer.
De werkgroep adviseert onder
andere om de gespreksronde
te laten voortzetten door een
projectgroep die, afhankelijk van
de ervaren problematiek in een
gemeente, gericht kan helpen
bij het professionaliseren van de
relatie raad-rekenkamer.

Neem de aanbeveling van de
werkgroep om een projectgroep lokale rekenkamers in te
stellen, over. Deze projectgroep
dient te beschikken over een
instrumentarium waarmee ze
raden (en rekenkamers) kan
ondersteunen in het gebruik van
de rekenkamer.

Het gebrek aan (ambtelijke) ondersteuning van raadsleden heeft een
aantal oorzaken. Enerzijds is er
sprake van onbekendheid, anderzijds van een gebrek aan kwaliteit/
capaciteit van de griffie en/of ambtelijke organisatie. Capaciteit valt
buiten de scope van het ondersteuningspakket. Bekendheid
geven aan de bestaande mogelijkheden is echter een quick win.
Samenwerking met de beroepsverenigingen is hiervoor vereist.

Maak een beknopt overzicht van
mogelijkheden tot (ambtelijke)
ondersteuning. Met links naar
relevante achtergronddocumenten (modelverordeningen,
ontwikkeltrajecten e.d.) op
een centrale website (bijv.
van Democratie in Actie) en
als onderdeel van het inwerkprogramma voor raadsleden. Bovendien brengen de
Vereniging voor Raadsleden
en Vereniging van Griffiers dit
actief onder de aandacht van
hun leden.

Het belang om een oplossing te
vinden voor dit knelpunt is groot;
het raakt immers aan de fundamenten van het dualistisch stelsel.
Tegelijkertijd zijn de genoemde
oorzaken divers en is er al veel
ondersteuning aanwezig. Het ontwikkelen van nieuwe producten
leidt daarom niet zonder meer tot
een oplossing. Van belang is om
eerst overzicht te creëren van de
reeds bestaande ondersteuning
en inzicht in de mate waarin dit
a) bekend is en b) door raads- en
Statenleden wordt gezien als
behulpzaam.

Maak een overzicht van
bestaande generieke ondersteuning en, afhankelijk van
de mate waarin het aansluit
bij de behoeften van raads- en
Statenleden, deze ondersteuning aanscherpen/aanvullen.

• In ontwikkeling:
inspiratiekaders lokale
rekenkamer t.a.v. kwaliteit,
budget en samenwerking
(BZK).

Inzetten op ondersteuning van
raadsleden (middels ambtelijke
bijstand en vanuit de griffie)

• Modelverordening
ambtelijke bijstand en
fractieondersteuning (VNG,
2019).
• Ontwikkeltraject naar een
vitale lokale democratie met
een krachtige, verbindende
gemeenteraad (Democratie in
Actie, doorlopend)

Inzetten op kennis van raden/
Staten over het instrumentarium dat ze tot hun beschikking
hebben

Uitgebreide ondersteuning
aanwezig (zie bijlage 1), in het
bijzonder via de digitale leeromgeving raadsleden (raadsleden.
nl), maar ook via het traject:
“Aan de slag met persoonlijk
opleidings- en ondersteuningsbudget voor raadsleden”.

Ontwerp een Ontwikkeltraject
‘Kaderstelling en controle door
de raad/Staten’, als onderdeel
van eerdergenoemd ontwikkeltraject: “Goed Samenspel”.

Aanvullend aan de bestaande
generieke ondersteuning kan middels een maatwerktraject waarin
raadsleden met elkaar in gesprek
gaan over hoe zij hun controlerende en kaderstellende rol willen
invullen en wat zij daarvoor nodig
hebben (in termen van kennis en
vaardigheden), een stap worden
gezet in het oplossen van dit
knelpunt.
Ondersteunen van het functioneren van de lokale driehoek

Workshop “Een sterke lokale
driehoek voor een sterke lokale
democratie” (Democratie in
Actie, doorlopend).

De oorzaak voor dit knelpunt ligt
in cultuur en onderlinge verhoudingen; de oplossing vereist dus
maatwerk. De bestaande workshop gaat hiervan uit. Aanvullende
ondersteuning lijkt op dit moment
niet nodig.

Blijf de bestaande workshop actief uitdragen en
ondersteunen.

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

2.3

15

Knelpunten m.b.t. de (rechts)positie van politieke ambtsdragers, griffiers en secretarissen

DE KERN VAN HET ARGUMENT

Onduidelijkheid over de formele positie van de secretaris en griffier

Binnen gemeenten en provincies bestaat onduidelijkheid
over de formele positie van burgemeesters/cvdK’s, college­
leden, griffiers en secretarissen. Dit leidt te de volgende
concrete knelpunten:
1. “Pettenproblematiek” bij de burgemeester en cvdK
2. Kwaliteit bestuurders staat onder druk
3. Onduidelijkheid over de formele positie
van de secretaris en griffier

De functies van secretaris en griffier zijn in de Gemeentewet en

Deze knelpunten hangen nauw samen met
(knelpunten rondom) rolinvulling.

Hierdoor ontbreken afspraken over taakverdeling en rolinvul-

Provinciewet niet ingevuld. Wel is verplicht een instructie vast
te stellen met daarin nadere regels over hun taak en bevoegdheden. Uit onderzoek komt naar voren dat hier door gemeenten
en provincies uiteenlopend invulling aan wordt gegeven. In een
deel van de gemeenten en provincies is dit niet goed geregeld.14)
ling die er vanuit goed werkgeverschap wel zouden moeten zijn.
Bovendien zijn de modelinstructies voor de griffier en secretaris

“Pettenproblematiek” bij de burgemeester en cvdK

niet opgesteld in overleg met respectievelijk de VGS en de VvG,

De burgemeester/cvdK heeft verschillende rollen en bevoegd-

waardoor deze onvoldoende worden gedragen.

heden. Hij is voorzitter van het college en van de raad/Staten.
Daarnaast heeft hij een (uitdijende) inhoudelijke portefeuille
waarover hij verantwoording aflegt aan de raad/Staten, waarvan
hij tevens voorzitter is én door wie hij wordt voorgedragen voor
(her)benoeming. Bovendien is de burgemeester/cvdK verantwoordelijk voor het bevorderen van de bestuurlijke integriteit.
Deze verantwoordelijkheden kunnen schuren, in het bijzonder
rondom de klankbordgesprekken en herbenoeming.13)
Kwaliteit bestuurders staat onder druk
Het valt voor gemeenten niet mee goede wethouders te vinden.
Dit heeft volgens de beroepsvereniging een aantal redenen. Ten
eerste heeft de functie een tamelijk groot afbreukrisico. Ten
tweede moet nog steeds jaarlijks ontheffing worden aangevraagd
in verband met het woonplaatsvereiste. Zeker als een wethouder
onder druk staat, wordt deze aanvraag “politiek gemaakt”. Ten
derde wordt de vergoeding van wethouders als onvoldoende
ervaren. Ook wordt het steeds ingewikkelder gevonden onkosten te declareren en (betaalde) nevenfuncties te hebben in
verband met de soms negatieve maatschappelijke of politieke
reactie daarop. Dit is in het bijzonder ingewikkeld voor kleine(re) gemeenten, waar de bezoldiging lager is. Tot slot hangt er
een negatieve zweem rond de term “wachtgeld”. Er is een goede
reden voor deze regeling maar de regeling staat maatschappelijk
steeds meer onder druk. Dit schaadt, zo stelt de beroepsvereniging, het aanzien van het ambt.

13) De burgemeester als vriend of vijand van de rechtsstaat (Karsten, 2019)

14) Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/4.5 (Hessels 2018); Griffiers en
digitalisering (Rathenau Instituut, 2019)

B

B

16

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

(Rechts)positie – Ondersteuningsbehoefte
Ondersteuningsbehoefte voortkomend uit gesprekken
Ondersteuningsbehoefte

Reeds aanwezige
ondersteuning

Analyse

Concreet voorstel

Ondersteunen bij strategischere
positionering van de griffier

In ontwikkeling: professionaliseringsagenda griffiers (VvG).

De VvG zet vol in op ontwikkeling van de strategische griffier.
Er ligt een serieuze professionaliseringsagenda waarmee deze
ontwikkeling wordt ondersteund
en versneld.

• Ondersteun van de
professionaliseringsagenda
van de VvG.
• Besteed in eerder
voorgestelde leertrajecten
binnen gemeenten of
provincies aandacht aan de
(strategische) rol van de
griffier.

Versterken van de rechtspositie
van wethouders

Mogelijkheden voor versterking
van de rechtspositie liggen voornamelijk in wetswijzigingen.

Zoals gezegd liggend de
mogelijkheden voor versterking
met name in wetswijziging.
Dan gaat het over het jaarlijks
aanvragen van ontheffing van
het woonplaatsvereiste en de
hoogte van de bezoldiging.

N.v.t.

Duidelijkheid scheppen over de
positie van de secretaris

Modelinstructie voor de
gemeentesecretaris (VNG,
2019).

Er is een modelinstructie voor
secretarissen. Deze modelinstructie kan echter niet rekenen
op breed draagvlak onder de
doelgroep. Mede daardoor
adresseert de modelinstructie
onvoldoende de geconstateerde
problematiek.

Stel in nauw overleg met
de VGS en “het veld” een
modelinstructie op voor de
gemeentesecretaris.

Aanvullende mogelijkheden voor toerusting en ondersteuning
Mogelijke ondersteuning

Reeds aanwezige
ondersteuning

Analyse

Concreet voorstel

Duidelijkheid scheppen over de
positie van de griffier

• Handreiking De (rechts)
positie van de griffier (VvG,
2018).

Er is een modelinstructie voor
griffiers. Deze modelinstructie kan echter niet rekenen
op breed draagvlak onder de
doelgroep. Mede daardoor
adresseert de modelinstructie
onvoldoende de geconstateerde
problematiek.

Stel in nauw overleg met de
VvG en “het veld” een modelinstructie op voor de griffier.
Baseer deze instructie mede op
de handreiking over de (rechts)
positie van de griffier. Zorg er
bovendien voor dat de instructie
aansluit bij de professionaliseringsagenda van de VvG.

• Modelinstructie VNG voor de
griffier (VNG, 2019).

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

2.4

Knelpunten m.b.t. de organisatie en
vormgeving van het besluitvormingsproces

17

Het besluitvormingsproces binnen gemeenten en
provincies is onvoldoende transparant
Dit geldt zowel voor raads- en Statenleden die zelf deelnemen

DE KERN VAN HET ARGUMENT

aan het proces, als voor inwoners en maatschappelijke par-

Overheden bereiden besluiten voor, nemen besluiten en
voeren besluiten uit. De vraag wat een besluit is en hoe
het tot stand komt, is daarmee cruciaal voor een effec­
tieve en legitieme overheid. Door een aantal knelpunten
in de Gemeentewet en Provinciewet komt de legitimi­
teit van besluitvorming onder druk te staan. Dit heeft
betrekking op:
1. Informatievoorziening aan de raad/Staten
2. Transparantie van het besluitvormingsproces
3. Vormgeving van de vergaderingen en de vergadercyclus
4. Grip op informele samenwerkingsvormen
5. Aansluiting met het digitale tijdperk
6. Omgang met wensen en bedenkingen

tijen. Voor veel raads- en Statenleden is onduidelijk hoe het
besluitvormingsproces in zijn werk gaat. Op welk moment zijn
zij aan zet, waar mogen ze op dat moment een besluit over
nemen, op welke manier worden burgers en maatschappelijke
partijen betrokken, hoe wordt hun inzet meegewogen in de
besluit­vorming en welke informatie mogen ze hierover op welk
moment ontvangen?17) Hier speelt ook mee dat door het door
gebrekkige informatievoorziening voor raden/Staten soms niet
helder is waarover een besluit wordt genomen.
Tijdens de gesprekken kwam naar voren dat ook voor niet-deel-

De informatievoorziening aan de raad/Staten is niet op orde

nemers aan de besluitvorming het proces ondoorzichtig kan

Om zijn rol als kadersteller en controleur goed uit te kunnen

zijn. Informatie is soms moeilijk te vinden en een deel van de

voeren, heeft de raad/Staten goede sturingsinformatie nodig.

gemeenten zendt de raadsvergaderingen niet live uit, waar-

De informatievoorziening van de raad/Staten is niet op orde.

door het moeilijk te achterhalen is hoe een besluit tot stand is

Informatie is te uitgebreid of juist te beperkt, mist de kern, is

gekomen.

onbegrijpelijk of komt niet op tijd. Effect is dat raden/Staten
niet in staat zijn hun rol goed te pakken en er onvoldoende

Gemeenten en provincies zijn soms onbekend met

tijd en ruimte overblijft om belangrijke informatie uit samen-

verschillende vergadermodellen en de mogelijkheden

leving en onafhankelijk onderzoek bij de besluitvorming te

om de vergadercyclus open te stellen.

betrekken.

Voor de voorbereiding van besluitvorming wordt in de

15)

Gemeentewet en Provinciewet uitgegaan van het commissiestelGenoemde oorzaken hiervoor, zijn:

sel, terwijl er in de praktijk behoefte is aan andere vormen.

•

Colleges weten niet goed wat actieve

Een deel van de gemeenten zoekt naar een passende manier

informatieplicht inhoudt.

om de voorbereiding van de besluitvorming vorm te geven.

De raad/Staten is zelf niet duidelijk over welke informatie

Zo worden in gemeenten en provincies politieke markten,

hij wenst te ontvangen. Het college gaat ook niet actief het

themabijeenkomsten en andere bijeenkomsten georganiseerd,

gesprek aan met de raad/Staten over welke informatie hij

buiten de commissiestructuur om. In sommige gemeenten is de

wenst te ontvangen.

commissiestructuur zelfs helemaal afgeschaft. Deze bijeenkom-

•

De presentatie van informatie laat te wensen over.

sten sluiten echter niet aan bij de systematiek en terminologie

•

Informatie is vanwege de complexiteit van de opgave lastig

zoals gehanteerd in de Gemeentewet en Provinciewet.

•

leesbaar en/of niet beschikbaar.
•

Digitale aanlevering van informatie is niet op orde16)

Wat blijkens de gesprekken meespeelt, is dat er steeds
meer ingewikkelde vraagstukken zijn (rondom energie, de
Omgevingswet of stikstof) waarbij meer behoefte is aan een
(informatieve) thema-avond dan een commissievergadering.
Bovendien hebben al deze vraagstukken een participatieve
component. Gemeenten en provincies zoeken daarom in de
voorbereiding van hun besluitvorming naar manieren om het
besluitvormingsproces meer open te stellen voor derden. Daar
leent het “klassieke” commissiemodel zich minder goed voor.
Tot slot hebben gemeenten en provincies behoefte aan een

15) Griffiers en digitalisering (Rathenau Instituut, 2019)
16) Griffiers en digitalisering (Rathenau Instituut, 2019)

17) Griffiers en digitalisering (Rathenau Instituut, 2019)

B

B

18

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

alternatief voorzitterschap van commissievergaderingen. Dat
deze mogelijkheid niet bestaat, nodigt uit tot het zoeken naar
alternatieve vormen, dan wel het overtreden van de wet.

Onduidelijkheid over de status van wensen/bedenkingen
(voorhangprocedures), hoorprocedures en procesbesluiten
Op een aantal punten in de Gemeentewet en Provinciewet
wordt gesproken van wensen en bedenkingen. Het is niet

De grip op “informele” samenwerkingsvormen

voor iedereen duidelijk wat de status is van deze wensen en

Steeds meer interbestuurlijke samenwerking vindt plaats buiten

bedenkingen (of voorhangprocedure). Ditzelfde geldt voor het

de Wet gemeenschappelijke regelingen om. Te denken valt aan

“horen” van de gemeenteraad door de cvdK vanuit zijn taken en

samenwerking in het kader van de Regionale Energiestrategie

bevoegdheden als Rijksorgaan. Ook kwam tijdens de gesprekken

of rondom Regiodeals. Deze samenwerking vindt groten-

de vraag naar voren hoe deze procedures op een goede wijze te

deels plaats buiten het gezichtsveld van de gemeenteraad en

doorlopen.

Provinciale Staten. Het is onduidelijk op welk moment ze worden betrokken, hoe het regionale afstemmingsproces eruit ziet,

Tot slot is er onduidelijkheid over de bevoegdheden rondom

welke stakeholders daarbij worden betrokken, wat de status is

het nemen van een procesbesluit. Het is niet helder hoe deze

van dergelijke samenwerkingsverbanden en welke invloed raden

procedure in zijn werk gaat en wie hiervoor verantwoordelijk is.

en Staten op de besluitvorming hebben. Het is onduidelijk hoe
deze regionale afstemming in zijn werk gaat en welke bestuurlijke afwegingen worden gemaakt.18) Daarnaast is onduidelijk
hoe deze regionale afstemming zich verhoudt tot de gemeentelijke/ provinciale besluitvormingsprocedure.
Een deel van de raads- en Statenleden heeft het gevoel alleen
nog maar te kunnen “tekenen bij het kruisje”. Ze hebben wel de
formele bevoegdheid om te besluiten, maar in de praktijk is het
lastig om af te wijken als collegeleden in de regio al tot overeenstemming zijn gekomen.
De aansluiting op het digitale tijdperk
De terminologie die in de Gemeentewet en Provinciewet wordt
gebruikt, sluit onvoldoende aan op het digitale tijdperk. Een
voorbeeld daarvan is de term “schriftelijk” die 26x voorkomt in
de Gemeentewet en 25x in de Provinciewet. Het is onduidelijk
of en in welke gevallen dit (ook) digitaal mag. Ditzelfde geldt
voor de ondertekening van stukken. Een ander voorbeeld is de
term “openbaar” of openbaarmaking uit de Gemeentewet en
Provinciewet. Daaraan worden in het digitale tijdperk andere
eisen gesteld dan in het analoge tijdperk.

18) Decentralisatie, schaalvergroting en lokale democratie (Boogers & Reussing,
2018)

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

19

Organisatie en vormgeving besluitvormingsproces - Ondersteuningsbehoefte
Ondersteuningsbehoefte voortkomend uit gesprekken
Ondersteunings­
behoefte

Reeds aanwezige
ondersteuning

Analyse

Concreet voorstel

Ondersteunen bij
goede informatievoorziening: kwalitatief, kwantitatief,
timing

Handreiking actieve
informatieplicht
(VNG, 2003).

Een goede informatievoorziening is cruciaal
om als raads- of Statenlid je kaderstellende
en controlerende functie goed te kunnen
invullen. De oorzaken voor dit knelpunt
hebben veelal te maken met het samenspel tussen college en raad/Staten. Dit
vraagt om maatwerkondersteuning.

• Ontwerp een Ontwikkeltraject ‘Goed
Samenspel’ (zie hierboven) waarin expliciet
aandacht wordt besteed aan dit knelpunt.

Duidelijkheid scheppen over welke
alternatieve modellen
voor de voorbereiding
van raadsvergaderingen, inclusief het
voorzitterschap, passen binnen de ruimte
van de wet

Handreiking - vernieuwend vergaderen:
voorbeelden uit de
praktijk (VNG, 2005).

Dit knelpunt legt een beperkte ruimte in
de huidige regelgeving bloot t.a.v. het
commissiestelsel en het voorzitterschap
van commissievergaderingen. Dit vraagt
om het scheppen van ruimte in de regels
middels een wetswijziging.

• Verken bestaande alternatieve modellen
(incl. voorzitterschap) en maak hiervan
overzicht met de in de praktijk ervaren
voor- en nadelen.

Grip op informele
samenwerking

Ondersteuning niet
aanwezig.

• Update de bestaande VNG handreiking.

• Update de bestaande VNG handreiking.

Tegelijkertijd zijn er in het land al vele voorbeelden van alternatieve modellen die wel
goed aansluiten bij huidige wensen. Een
inventarisatie van deze modellen, uitmondend in een overzicht van modellen die wél
al binnen de huidige wetgeving passen,
vraagt een relatief geringe inspanning.
Informele samenwerking heeft de afgelopen jaren een vlucht genomen. De bijbehorende ondersteuning voor raden/Staten om
grip te houden op dit type samenwerkingen
is echter achtergebleven. Het belang van
informele samenwerking (inhoudelijk én
financieel) vraagt om gedegen ondersteuning gericht op het vergroten van kennis
en vaardigheden van raads- en Statenleden
om hun grip op informele samenwerking te
vergroten. Sommige producten zullen om
een grotere investering vragen dan andere,
maar gezien de huidige afwezigheid van
ondersteuning zal de impact van ondersteuning zeer groot zijn op de door raden/
Staten ervaren ‘grip’ op samenwerking.

• Ontwikkel een handreiking ‘grip op informele samenwerking’ waarin helder staat
uitgelegd wat informele samenwerking
en hoe het werkt. Er is onder andere
aandacht voor de status van dergelijke
samenwerkingsverbanden, welke invloed
raden en Staten op de besluitvorming
hebben en hoe regionale afstemming zich
verhoudt tot de gemeentelijke/ provinciale
besluitvormingsprocedure.
• Ontwikkel een model ‘Nota informele
samenwerking’ waarin afspraken staan
over de omgang van de raad/Staten met
informele samenwerking. Dit kan ook verwerkt in de model Nota verbonden partijen (hoewel formeel geen sprake is van
verbonden partijen) – het wordt hiermee
een ‘Nota samenwerking’, met aandacht
voor de verschillende vormen.
• Ontwikkel een training ‘grip op informele
samenwerking’. Een maatwerk training
waarin raads- en Statenleden aan de hand
van casuïstiek uit de eigen gemeente/
provincie handvatten krijgen aangereikt
voor de wijze waarop ze op informele
samenwerking kunnen sturen. Dit kan ook
onderdeel uitmaken van een bredere training “Grip op regionale samenwerking”,
waarin aandacht wordt besteed aan zowel
formele als informele samenwerking.

Ondersteunen bij
digitalisering van
het besluitvormings­
proces

• Ontwikkeltraject
digitale democratie
(Democratie in
Actie, doorlopend)

Uit de probleemschets blijkt dat dit knelpunt niet zozeer vraagt om ondersteuning,
maar om een update van de Gemeentewet/
Provinciewet.

N.v.t.

We constateren dat er geen ondersteuning
aanwezig is t.a.v. het nemen en uitvoeren van een procesbesluit. Voor experts
is het mogelijk om met relatief beperkte
inspanning een ondersteuningsproduct te
ontwikkelen.

Maak een factsheet over het nemen en
uitvoeren van een procesbesluit.

• Handreiking
digitale democratie
(BZK, 2017)
Duidelijkheid scheppen over procesbesluiten: de verdeling
van verantwoordelijkheden en het verloop
van het proces

Ondersteuning niet
aanwezig

B

B

20

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Aanvullende mogelijkheden voor toerusting en ondersteuning
Mogelijke ondersteuning

Reeds aanwezige
ondersteuning

Analyse

Concreet voorstel

Ondersteunen bij digitale aanlevering van informatie en het
beter (digitaal) ontsluiten van
informatie

Verschillende initiatieven in het
kader van traject “Versterking
lokale democratie” (Democratie
in actie, doorlopend).

Onder andere naar aanleiding
van proeftuinen vinden momenteel diverse ontwikkelingen
plaats om (1) de transparantie
en digitale toegankelijkheid van
het besluitvormingsproces te
vergroten en (2) digitale participatie laagdrempeliger te maken.
In onze ogen is nu vooral
behoefte aan ondersteuning van
lopende initiatieven.

Blijf bestaande initiatieven actief uitdragen en
ondersteunen.

De vormgeving van een
transparant besluitvormingsproces tussen raad/Staten en
college vraag om maatwerk
per gemeente/provincie. Vaak
liggen daar namelijk politieke,
historische of andere (contextuele) omstandigheden aan ten
grondslag.

• Update de bestaande
handreiking actieve
informatieplicht (en eventueel
uitbreiden naar provincies, in
samenspraak met IPO)

• Inzet en opschaling van
digitale participatiemiddelen
• Laagdrempelige toegang
tot informatie over
besluitvorming
• Stimuleren gebruik
raadsinformatiestandaard
Hulp bij de vorm­geving van een
transparant besluitvormingsproces binnen gemeenten en
provincies

Discussiestuk “de transparante
gemeente” (VNG, 2012).

Wat kan helpen, zijn afspraken/richtlijnen over de actieve
informatieplicht en heldere
formats voor aanlevering van
informatie door college aan de
raad/Staten. Met name rondom
regionale samenwerking speelt
die behoefte sterk onder raadsen Statenleden.

• Maak informatieformats
voor de aanlevering van
informatie (In het bijzonder
voor informatie afkomstig uit
de regio)

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

2.5

21

Knelpunten m.b.t de inrichting van en omgang met participatie

DE KERN VAN HET ARGUMENT

ambtelijke organisatie en vindt buiten hun gezichtsveld plaats.

Overheden worstelen met de vraag hoe burgers beter te
betrekken en hoe om te gaan met burgers die zelf initiatief
nemen. Dit vatten we onder de brede noemer van par­
ticipatie. De inrichting van participatie leidt tot vragen,
zeker als participatie gaat om het nemen of uitvoeren van
besluiten. Knelpunten manifesteren zich op de volgende
onderwerpen, van abstract naar concreet:
1. De spanning tussen de representatieve en
participatieve democratie
2. Kaderstelling op en betrokkenheid bij
participatieprocessen
3. Het borgen van de democratische legitimiteit van
participatieprocessen
4. De (on)bekendheid met de juridische en praktische
mogelijkheden voor participatie

Als de uitkomsten van een participatieproces worden gepre-

Veel van de gesignaleerde knelpunten op dit gebied hangen
zeer sterk met elkaar samen.

vaak beperkte opkomst en animo om te participeren. Bij bijeen-

senteerd voelen raadsleden zich soms voor een voldongen feit
gesteld.19)
Gemeenten en provincies weten niet hoe ze de democratische
legitimiteit van participatieprocessen kunnen borgen
Participatie is niet goed verankerd in het besluitvormingsproces.
Vanwege de beperkte kaderstelling aan de voorkant en beperkte
betrokkenheid van raden/Staten gedurende het participatie­
proces, vinden zij het vaak ingewikkeld om de resultaten van
het proces op waarde te schatten. Dit wordt versterkt door de
komsten zijn vaak vooral de “usual suspects” aanwezig en is geen
sprake van een afspiegeling van de bevolking. En in het geval

Gemeenten en provincies ervaren een spanning tussen

van een wijkraad speelt de vraag in hoeverre zij de wijk daad-

de representatieve en participatieve democratie en

werkelijk vertegenwoordigen. Voor gemeenten en provincies is

weten niet goed hoe daarmee om te gaan

het onduidelijk in hoeverre er draagvlak is voor de uitkomsten

Nederland is een representatieve democratie en de

van een participatieproces en welke waarde aan deze resultaten

Gemeentewet en Provinciewet gaan daar ook van uit. We gaan

moet worden toegekend. De ervaring binnen gemeenteraden is

eens per vier jaar naar de stembus en besluitvorming in de

dat hierdoor één inspreker met een stevig verhaal de resultaten

raad/Staten vindt bij meerderheid plaats. De hedendaagse

van een (grondig) participatieproces teniet kan doen.

vraagstukken vragen echter om een meer participatieve democratie, waarbij de burger gedurende die vier jaar een dominan-

Gemeenten en provincies zijn soms onbekend

tere plek inneemt in het besluitvormingsproces.

met de mogelijkheden voor participatie
Gemeenten en provincies weten niet altijd wat de mogelijkhe-

Uit de gesprekken en literatuur komt naar voren dat gemeenten

den zijn voor de vormgeving van participatieprocessen (onder

en provincies worstelen met de verhouding tussen deze repre-

meer binnengemeentelijke organisatie: het beleggen van taken

sentatieve democratie en de participatieve democratie. Ze willen

op een kleinere schaal dan de gemeente als geheel)20) of hoe

belanghebbenden op serieuze en passende wijze betrekken bij

dit in zijn werk gaat.21) In de gesprekken en literatuur kwamen

het besluitvormingsproces, maar weten niet goed hoe. Daarin

de volgende vragen aan de orde met betrekking tot de (on)

speelt ook mee dat onduidelijk is welke ruimte de Gemeentewet

mogelijkheden van participatie:

en Provinciewet daarvoor bieden.

•

Hoe zouden gemeenten optimaal invulling
kunnen geven aan de bevoegdheidsoverdracht
aan gemeentelijke commissies?22)

Het lukt raden onvoldoende om kaders te stellen aan
participatieve processen en zij zijn beperkt betrokken

•

Welke mogelijkheden zijn er voor gemeenten en

Aan de voorkant van het beleidsproces wordt vaak nagelaten

provincies om besluitvormende bevoegdheden over

goede afspraken te maken over de voorwaarden waaronder

te dragen aan andere organen en burgers23)

participatie plaatsvindt, welke partijen worden betrokken en
welke waarde wordt toegekend aan de uitkomsten van een
participatieproces. Raden zijn niet getraind in het formuleren
van kaders voor participatieprocessen. Colleges dagen raden
hier ook onvoldoende toe uit.
Uit onderzoek komt naar voren dat raadsleden zich vervolgens
tijdens het proces soms onvoldoende betrokken voelen. Het
participatieproces wordt georganiseerd door het college en de

19) Ambitie & Ambivalentie (Schaap et al. 2018)
20) Kleinschalig en kleurrijk; Binnengemeentelijke organisatie geïnventariseerd
(Leenknegt en Schaap m.m.v. Van Ostaaijen, i.o.v. BZK, 2018)
21) Ambitie & Ambivalentie (Schaap et al. 2018), Dorps- en wijkraden in Nederland
(Necker van Naem, i.o.v. BZK, 2013)
22) Kleinschalig en kleurrijk; Binnengemeentelijke organisatie geïnventariseerd
(Leenknegt en Schaap m.m.v. Van Ostaaijen, i.o.v. BZK, 2018)
23) Kleinschalig en kleurrijk; Binnengemeentelijke organisatie geïnventariseerd
(Leenknegt en Schaap m.m.v. Van Ostaaijen, i.o.v. BZK, 2018); Dorps- en
wijkraden in Nederland (Necker van Naem, i.o.v. BZK, 2013)

B

B

22

•

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Wat is de juridische positie van dorps- en wijkraden?
En hoe kunnen we deze raden een steviger plek geven
binnen het besluitvormingsproces?24)

•

Welke ruimte is er voor gemeenten en provincies voor
het organiseren van inspraak, consultaties (inclusief
referenda)?25)

•

Hoe verhoudt community processing26) of het werken met
een coöperatieve wijkraad met verregaande (informele)
bevoegdheden zich tot de Gemeentewet?

•

Wat zijn de mogelijkheden voor doelgroepenparticipatie en
hoe kan dat op een effectieve manier worden ingezet?

24) Dorps- en wijkraden in Nederland (Necker van Naem, i.o.v. BZK, 2013)
25) Griffiers en digitalisering (Rathenau Instituut, 2019)
26) Dit is één van de meest vergaande vormen van participatie, waarbij de
gemeenteraad vooraf wel de kaders vaststelt waaraan een plan moet voldoen,
maar de verdere uitwerking vervolgens aan belanghebbenden overlaat.

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

23

Inrichting van en omgang met participatie – Ondersteuningsbehoefte
Ondersteuningsbehoefte voortkomend uit gesprekken
Ondersteuningsbehoefte

Reeds aanwezige
ondersteuning

Analyse

Concreet voorstel

Inzicht in de mogelijkheden voor
participatieprocessen, met onderscheid tussen type processen:

• Diverse handreikingen over
participatie. Zie bijlage 1.

Er zijn al (zeer) veel handreikingen die gemeente ondersteunen bij het doorlopen van
participatieprocessen. Wat nog
ontbreekt, is goede ondersteuning voor de inrichting van de
binnengemeentelijke organisatie. Aan welke vormen kan je
denken? Wanneer ga je voor
welke vorm? Wat zijn hierin de
juridische (on)mogelijkheden?

Maak een handreiking voor
binnengemeentelijke decentralisatie. Beschrijf daarin in ieder
geval:

• Op projectbasis (bijv. rondom
gebiedsinrichting)
• Structureel (bijv. een
cliëntenraad)
• Geïnstitutionaliseerd (bijv. een
dorps- of wijkraad)

• Regionale bijeenkomsten
en leerateliers “Right to
challenge” (Democratie in
Actie, doorlopend)
• Model
participatieverordening
(in ontwikkeling)

• Vanuit samenleving geïnitieerd

Hiernaar is reeds onderzoek
gedaan. Ook is dit op verschillende manieren in de praktijk
gebracht. Wat ontbreekt is
een overzicht met concreet
handelingsperspectief.

Training kaderstelling op
participatie

• Verschillende commerciële
aanbieders.

• Hoe verhouden de
representatieve en participatieve
democratie zich tot elkaar?

• Ontwikkeltraject “Faciliteren
van lokaal maatschappelijk
initiatief” (Democratie in
Actie, doorlopend)

• Balans tussen grip en loslaten

Er zijn verschillende commerciële aanbieders van een training
kaderstelling op participatie.
Ook worden in het kader van
Democratie in actie ontwikkeltrajecten en leerateliers rondom
dit thema georganiseerd.

• Welke vormen van
binnengemeentelijke
decentralisatie mogelijk zijn
• De juridische (on)
mogelijkheden
• Welke vormen op welk
moment passend zijn
• Good practices/ voorbeelden
Neem hierin de resultaten
mee van het onderzoek
naar (de effectiviteit van)
kernendemocratie.
Blijf bestaande initiatieven actief uitdragen en
ondersteunen.

Aanvullende mogelijkheden voor toerusting en ondersteuning
Mogelijke
ondersteuning

Reeds aanwezige
ondersteuning

Analyse

Concreet voorstel

Gezamenlijk leren over
participatie, met aandacht
voor de rollen van en het
samenspel tussen de raad,
het college en de ambtelijke organisatie wat betreft:

Verschillende producten in
het kader van Democratie
in Actie (deels in ontwikkeling), o.a.:

De grootste meerwaarde kan in onze ogen
worden bereikt als gemeenten/provincies
gezamenlijk aan de slag gaan met en leren
over participatie.

Blijf bestaande initiatieven actief uitdragen en
ondersteunen.

• Spelregels voor
democratische processen

Wij zien twee mogelijkheden:

• Kaderstelling
• Uitvoering

• Handreiking digitale
democratie

• Besluitvorming

• Democratisch begroten
• Kernendemocratie

Meer bekendheid genereren over de juridische
mogelijkheden en het
daarbij behorende instrumentarium voor participatie
binnen de wet.

Regiobijeenkomsten,
leer­a teliers, maatwerk­
trajecten, inspiratiegids
gemeenten m.b.t. Right to
Challenge (Democratie in
actie, doorlopend).

• Binnen de gemeente/provincie: leren in
een dialoog tussen raad/Staten, college
en organisatie
• Tussen gemeenten/provincies: onderling
leren/uitwisselen.
Democratie in Actie richt zich sterk op het
leren over en ontwikkelen van het participatief vermogen van gemeenten (zowel
binnengemeentelijk als tussen gemeenten
onderling). Daarmee sluit het programma
goed aan op de mogelijkheden voor ondersteuning die wij zien.
Er zijn al (zeer) veel handreikingen die
gemeente ondersteunen bij het doorlopen van participatieprocessen. Wat nog
ontbreekt, is goede ondersteuning voor de
inrichting van de binnengemeentelijke organisatie. Aan welke vormen kan je denken?
Wanneer ga je voor welke vorm? Wat zijn
hierin de juridische (on)mogelijkheden?
Hiernaar is reeds onderzoek gedaan. Ook is
dit op verschillende manieren in de praktijk
gebracht. Wat ontbreekt is een overzicht
met concreet handelingsperspectief.

Maak een handreiking
voor binnengemeentelijke
decentralisatie (zie hierboven).

B

B

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

24

2.6

Knelpunten m.b.t. de omgang met integriteit en weerbaarheid

DE KERN VAN HET ARGUMENT

De omgang met het verlenen van een ontheffing

Het thema integriteit en weerbaarheid (het kunnen
omgaan met ongewenste in- en externe beïnvloeding) staat
steeds prominenter op de agenda van decentrale over­
heden. De wens is dat overheden voldoen aan de kaders én
dat ze weerbaarheid bevorderen. Op de volgende onder­
werpen worden knelpunten ervaren:
1. De rol van de burgemeester en cvdK bij
het bevorderen van integriteit
2. Omgang met het verlenen van een
ontheffing bij verboden handelingen
3. Concretisering van wat een persoonlijk belang is
4. Onduidelijkheid over geheimhoudingsprocedures

bij verboden handelingen
In de Gemeentewet is bepaald dat Gedeputeerde Staten ontheffing kunnen verlenen van een aantal “verboden” handelingen
van raadsleden en collegeleden. Het is echter niet duidelijk
op welke gronden Gedeputeerde Staten tot het verlenen van
ontheffing over mag gaan. Uit de gesprekken kwam naar voren
dat dit tot onduidelijkheid leidt bij provincies.
Een ander punt dat hiermee verband houdt is dat het artikel
niet opgaat voor burgercommissieleden. Gemeenten vinden dit,

De rol van de burgemeester en cvdK bij het bevorderen

met het oog op de ratio van het artikel (zuiverheid van bestuur-

van integriteit is onvoldoende uitgewerkt

lijke verhoudingen), ongewenst.

De burgemeester en cvdK zijn wettelijk verantwoordelijk voor
bevordering van de bestuurlijke integriteit. Deze rol is in de

De concretisering van wat een persoonlijk belang is

wet niet uitgewerkt en de burgemeester en cvdK hebben geen

en betekent voor het besluitvormingsproces

(extra) instrumentarium tot hun beschikking om invulling te

De Gemeentewet en Provinciewet bepalen dat raadsleden,

geven aan deze rol. Uit de gesprekken komt naar voren dat veel

Statenleden en collegeleden niet deel mogen nemen aan de

burgemeesters en ook griffiers zitten met de vraag hoe invulling

stemming in het geval van een aangelegenheid die hem recht-

te geven aan deze wettelijke verplichting. Zowel in repressieve

streeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als verte-

(toezicht en handhaving) als preventieve (voorkomen, verster-

genwoordiger is betrokken. Uit gesprekken komt naar voren dat

ken bewustwording) zin.

er onduidelijkheid is over wanneer sprake is van een dergelijke
aangelegenheid. Überhaupt bleek onduidelijkheid te bestaan

De wettelijke verantwoordelijkheid leidt bovendien tot spanning

over de rol die een raads- of Statenlid, bestuurder of ambtenaar

met de rol van de burgemeester/cvdK als voorzitter van het

mag spelen in een besluitvormingsproces in het geval van een

college en de raad/Staten. In het bijzonder wanneer binnen

persoonlijk belang.

de raad/Staten iets speelt op het gebied van integriteit rond de
herbenoeming van een burgemeester/cvdK.

De onduidelijkheid over geheimhouding(sprocedures)
De Gemeentewet en Provinciewet bepalen dat geheimhouding

Een punt dat hiermee samenhangt, is dat gemeenten en

kan worden opgelegd door de raad/Staten, het college en de

provincies ermee worstelen hoe integriteit op een goede manier

burgemeester/cvdK. Voor een aantal gemeenten is het niet

bespreekbaar te maken binnen het college, binnen de raad/

duidelijk hoe deze procedures in zijn werk gaan.

Staten en tussen college en raad/Staten onderling. Tijdens
gesprekken werd gepleit voor een meer uniforme basis voor
collegeleden op het gebied van integriteit, zoals een VOG of
screening. Daarnaast werd, in het kader van het tegengaan van
ondermijning, aandacht gevraagd voor integriteit tijdens het
werving- en selectieproces binnen partijen. In het bijzonder bij
lokale partijen.

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

25

Omgang met integriteit en weerbaarheid – Ondersteuningsbehoefte
Ondersteuningsbehoefte voortkomend uit gesprekken
Ondersteuningsbehoefte

Reeds aanwezige
ondersteuning

Analyse

Concreet voorstel

Behoefte aan (wettelijk)
instrumentarium en tools
voor burgemeester/cvdK om
de bestuurlijke integriteit te
bevorderen.

• Steunpunt Integriteit Politieke
Ambtsdragers (SIPA).

We constateren dat er beperkte
ondersteuning aanwezig is voor
deze wettelijke zorgplicht. Er is
grote vraag naar ondersteuning op dit onderwerp. Zowel
preventief (integriteitsbevordering) als repressief (handelingsperspectief in geval van een
vermoeden van een integriteitsschending). Er zijn veel goede
voorbeelden in het land die als
input kunnen dienen voor een
ondersteuningsproduct. Het is
daardoor mogelijk om met relatief beperkte inspanning grote
impact te hebben.

Maak een overzicht van good
practices over hoe invulling
te geven aan de wettelijke
zorgplicht van de burgemeester/cvdK op integriteit (zowel
repressief als preventief).

Er is al veel ondersteuning
aanwezig voor politieke partijen,
raadsleden en collegeleden voor
bevordering van de integriteit
in de werving- en selectiefase en de “benoemingsfase”.
Relatief weinig aandacht is er
voor de periode ná verkiezing/
benoeming. Dan gaat het om
ondersteuning bij het onder de
aandacht houden van integriteit
binnen de gemeenteraad en
de Staten. Er zijn veel goede
voorbeelden in het land hoe dit
gedaan kan worden. Met relatieve beperkte inzet (bundeling
en ontsluiting) kan een tamelijk
groot effect worden bereikt.

• Maak een overzicht van good
practices hoe integriteit
onder de aandacht te houden
binnen raad en college.

Deze behoefte leeft breed.
Bij verschillende provincies en
ook de Rijksoverheid zelf speelt
de vraag over hoe om te gaan
met ontheffingsaanvragen voor
zogenoemde verboden handelingen. In de praktijk blijken
provincies hier uiteenlopend
mee om te gaan. Er is behoefte
aan meer uniformiteit en richting vanuit de Rijksoverheid.
Een model beleidskader zou
daarbij helpen. Verschillende
voorbeelden van beleidskaders
zijn aanwezig.

• Ontwikkel een model
beleidskader voor
de beoordeling van
ontheffingsaanvragen voor
verboden handelingen.

• Behoefte aan tools en good
practices voor bevordering
integriteit
– Uniforme basis voor
collegeleden op het gebied
van integriteit
– Aandacht voor integriteit
tijdens het werving- en
selectieproces binnen
partijen

• E-learningmodule integriteit
en ondermijning voor
raadsleden (NB: module
voor Statenleden verschijnt
binnenkort).

• Handreiking
Integriteitstoetsing
kandidaten decentrale
politieke partijen (BZK, 2019).
• Handleiding basisscan
integriteit kandidaatbestuurders (BZK, 2019).
• Handreiking Integriteit van
politieke ambtsdragers bij
gemeenten, provincies en
waterschappen (BZK, VNG,
IPO, UvW, 2016).
• Toolkit integriteit (VNG, 2015).
• E-learningmodule integriteit
en ondermijning.

• Beleidskader ontheffing
verboden handeling

Ondersteuning niet aanwezig

• Repressief: Hoe om te gaan
met een vermoeden van een
integriteitsschending
• Preventief: Activiteiten
gericht op het voorkomen van
incidenten op het gebied van
integriteit.
Een en ander in afstemming met traject:
“Burgemeestersagenda”

• Richt een database
in van dilemma’s/
praktijkvoorbeelden aan de
hand waarvan een gesprek
over integriteit kan worden
gevoerd.
• Maak een sjabloon agenda
voor raden/colleges over
hoe integriteit onder de
aandacht te houden tijdens de
collegeperiode/raadsperiode
(onepager)

B

B

26

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Aanvullende mogelijkheden voor toerusting en ondersteuning
Mogelijke ondersteuning

Reeds aanwezige
ondersteuning

Analyse

Concreet voorstel

• Duidelijkheid scheppen over
wat een persoonlijk belang is
en wat het betekent voor het
besluitvormingsproces

• Handreiking Integriteit van
politieke ambtsdragers bij
gemeenten, provincies en
waterschappen (BZK, VNG,
IPO, UvW, 2016).

In genoemde handreiking staat
op hoofdlijnen beschreven wat
onder een persoonlijk belang
dient te worden verstaan.
Dit wordt met name uitgelegd in relatie tot het al dan
niet deelnemen aan beraadslaging en stemming (art. 28
Gemeentewet).

Scherp de handreiking integriteit van politieke ambtsdragers
bij gemeente, provincies en
waterschappen aan op het
onderdeel “belangenverstrengeling”. Koppel dit aan de
beoogde wijziging van artikel
28 Gemeentewet/Provinciewet
(of breder invoering van de
Wet bevorderen integriteit
en functioneren decentraal
bestuur).

• E-learningmodule integriteit
en ondermijning.

Momenteel ligt er een wetsvoorstel om dit artikel in de
Gemeentewet uit te breiden en
aan te scherpen. Het ligt voor
de hand om ondersteuning te
koppelen aan wijziging van dit
wetsartikel. Ondersteuning
zou zich met name moeten
richten op een uitleg van het
begrip “Persoonlijk belang”,
voorbeelden van situaties
waarin sprake kan zijn van
belangen­verstrengeling en
handelingsperspectief.
• Duidelijkheid scheppen over
geheimhouding(sprocedures)

• Circulaire geheimhouding
(BZK, 2016).
• Handreiking Integriteit van
politieke ambtsdragers bij
gemeenten, provincies en
waterschappen (BZK, VNG,
IPO, UvW, 2016).

In genoemde circulaire zijn
regels over geheimhouding
opgenomen. Ook in genoemde
handreiking zijn hierover
bepalingen opgenomen.
Desalniettemin leven er veel
vragen over dit onderwerp.
Voor het thema geheim­
houding geldt eveneens dat een
wetswijziging in voorbereiding
is. Het ligt voor de hand om
ondersteuning te koppelen aan
wijziging van dit wetsartikel.

Een en ander houdt verband
met de nieuwe model gedragscode integriteit. Deze verschijnt
naar verwachting medio 2020.

Scherp de handreiking integriteit van politieke ambtsdragers
bij gemeente, provincies en
waterschappen (en de circulaire) aan op het onderdeel
“Geheimhouding”. Koppel dit
aan de beoogde wijzigingen
van de Gemeentewet en
Provinciewet ten aanzien van
geheimhouding (of breder
invoering van de Wet bevorderen integriteit en functioneren
decentraal bestuur).
Besteed met name aandacht
aan de verspreiding van de
informatie gezien het grote aantal vragen over dit onderwerp.
Een en ander houdt verband
met de nieuwe modelgedragscode integriteit. Deze verschijnt
naar verwachting medio 2020.

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

27

B

B

28

Knelpunten
in de Wgr en
oplossings­
richtingen
Hoofdstuk 3
In dit hoofdstuk beschrijven we kernachtig de belangrijkste
knelpunten die in het onderzoek naar democratische
legitimiteit van interbestuurlijke samenwerking en
de regiobijeenkomsten naar voren zijn gekomen.

3.1

Inleiding

Per knelpunt geven we weer welke oplossingsrichtingen wij

De knelpunten met betrekking tot de Wgr concentreren zich

zien en tot welke mogelijkheden voor toerusting en ondersteu-

rond acht thema’s:

ning dit leidt. De oplossingsrichtingen bevinden zich in de

1. Weerstand tegen de vorm gemeenschappelijke regeling

sturingslijn op het niveau van het stelsel. Het gaat dan dus om

2. Raden ervaren beperkte invloed en controle

oplossingsrichtingen die betrekking hebben op ondersteuning

3. Raadsleden hebben onvoldoende tijd om zich goed

(en toerusting) vanuit het Rijk aan de betrokkenen bij inter­

in de samenwerking te kunnen verdiepen

bestuurlijke samenwerking.

4. Informatievoorziening aan raden is niet op orde
5. De samenwerking sluit onvoldoende aan bij

Op onderdelen kunnen deze mogelijkheden voor toerusting en

de wensen van burgers en maatschappij

ondersteuning met elkaar worden gecombineerd. Zo kan een

6. Druk op harmonisatie versus wens behoud couleur locale

stappenplan voor evaluatie van interbestuurlijke samenwerking

7. Onduidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden

deel uitmaken van een model nota verbonden partijen.

van gremia en formele organen
8. Uittreding is ingewikkeld

B

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

30

3.2

Knelpunten en oplossingsrichtingen

Tijdens het onderzoek is het niet alleen gegaan over knelpunten, maar ook over oplossingsrichtingen in zowel de juridische lijn als de sturingslijn. Bij deze oplossingen hebben we onderscheid gemaakt tussen oplossingen op het niveau van de samenwerking en oplossingen op het
niveau van het stelsel. Onderstaande tabel vat dit kernachtig samen.

Niveau van de samenwerking

Niveau van het stelsel

Juridische lijn

Oplossingsrichtingen die betrekking hebben
op de juridische vormgeving van samenwerking binnen de kaders die de Wgr biedt.

Oplossingsrichtingen die niet passen binnen
het huidig wettelijk kader. Voorwaarde is dat
deze oplossingen binnen de kaders van
verlengd lokaal bestuur blijven.

Sturingslijn

Oplossingsrichtingen die betrekking hebben
op hoe bestuurskundig wordt gestuurd
binnen de juridische vormgeving van de
specifieke regeling(en).

Oplossingsrichtingen die betrekking hebben
op ondersteuning van het Rijk aan alle
betrokkenen bij interbestuurlijke
samenwerking.

1

Weerstand tegen de vorm
Gemeenschappelijke regeling

Tegen het instellen en het bestaan van een gemeenschappelijke regeling (vaak wordt hiermee
gedoeld op het openbaar lichaam) bestaat soms een algemeen bezwaar bij raden. Dit komt vaak
voort uit negatieve ervaringen uit het verleden, waardoor de Wgr een negatief imago heeft. Dit uit
zich onder andere in de keuze voor privaatrechtelijke samenwerking of in blijvende weerstand
tegen de gemeenschappelijke regeling. Deze blijvende weerstand speelt in het bijzonder bij verplichte samenwerking (m.n. Omgevingsdienst, GGD, Veiligheidsregio, inkoop Jeugdzorg).
Oplossingsrichting

Mogelijkheden toerusting/ondersteuning

Zet de intensieve aandacht voort die er de
afgelopen periode richting raden is geweest over
de inrichting en het functioneren van samenwerkingsverbanden (in het bijzonder die op basis
van de Wgr), het belang van regionale samenwerking en de aard van regionale samenwerking
(two level game).

• Training raadsleden/griffiers over regionale
samenwerking.

Ontwikkel een ondersteuningspakket voor
verplichte samenwerkingen met daarin aandacht
voor good practices. Daarbij denken wij aan de
Omgevingsdienst, Veiligheidsregio, GGD en
inkoop van Jeugdzorg.

• Informatieformats voor verplichte
samenwerkingen.

Maak expliciet welke voordelen de vorm openbaar
lichaam biedt ten opzichte van privaatrechtelijke
vormen

• Handreiking waarin de voor- en nadelen
van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke
samenwerkingsvormen zijn uitgelegd;
mogelijk in de vorm van een infographic met
achterliggende informatie. Kan als onderdeel
van de model nota verbonden partijen.

• Module over regionale samenwerking binnen
de online opleidingstool van de Vereniging voor
raadsleden/Statenleden/griffiers.

• Dashboards voor verplichte samenwerkingen.
• Modellen voor inrichting verplichte
samenwerkingen.

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

2

Raden ervaren beperkte invloed en controle

Deelnemers aan de samenwerking, en in het bijzonder raadsleden, ervaren beperkte
mogelijkheden om door middel van kaderstelling invloed uit te oefenen op de samenwerking.
2a. Zienswijzen en moties sorteren onvoldoende effect
Oplossingsrichting

Mogelijkheden toerusting/ondersteuning

Ondersteuning van raden bij het zoeken naar
afstemming van zienswijzen en moties tussen
raden onderling. Er zijn verschillende vormen om
deze afstemming vorm te geven en effectief te
maken.

• Menukaart voor onderlinge afstemming met
verschillende vormen en praktijkvoorbeelden.

• Regionale raadscommissies.

• Een model voor een regionaal
raadsinformatiesysteem of regionaal digitaal
platform.

• Gelijktrekken van vergaderdata.
• Inrichten van een regionaal informatiesysteem
waarop informatie, waaronder (concept) moties
en zienswijzen, voor alle raden gelijktijdig
toegankelijk is.
• Periodieke bijeenkomsten en ontmoetingen.
Het maken van heldere en gelijkluidende
afspraken binnen de regio over de omgang
met verbonden partijen.

• Een model nota verbonden partijen waarin
afspraken staan over de omgang van raad
(en college) met regionale samenwerking.

2b. Deelnemers aan de samenwerking zijn ongelijkwaardig
Bij vrijwel alle samenwerkingen is er sprake van ervaren onevenwichtigheid in bestuurlijke verhoudingen tussen de deelnemers. De reden daarvan is ongelijkwaardigheid tussen de deelnemers,
die overigens niet altijd terugkomt in de formele verhoudingen. De twee meest voorkomende
vormen daarvan zijn:
•

Provincie vs. gemeenten

•

Kleine gemeenten vs. grote gemeenten

Oplossingsrichting

Mogelijkheden toerusting/ondersteuning

Ondersteuning van raden bij het zoeken naar
afstemming met andere raden om te komen
tot gelijkwaardiger verhoudingen binnen de
samenwerking.

• Menukaart voor onderlinge afstemming met
verschillende vormen en praktijkvoorbeelden.
• Een model voor een regionaal
raadsinformatiesysteem of regionaal digitaal
platform.
• Aandacht voor (on)gelijkwaardige verhoudingen
en goede praktijkvoorbeelden van hoe
hiermee om te gaan in trainingen en online
opleidingstool.

31

B

B

32

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

2c. Raden hebben onvoldoende zicht op de samenwerking
Oplossingsrichting

Mogelijkheden toerusting/ondersteuning

Raden en colleges ondersteunen bij het (periodiek) evalueren van samenwerkingsverbanden.

• Stappenplan evaluatie samenwerking
• Wanneer evalueren?
• Hoe inhoudelijk aanpakken?
• Hoe procesmatig aanpakken?

Raadsleden en griffiers ondersteunen bij betere
invulling van hun controlerende rol ten aanzien
van de samenwerking. Het gaat over het onder de
aandacht brengen van de verschillende mogelijkheden, maar ook om training van vaardigheden.

• Training raadsleden/griffiers over regionale
samenwerking

Collegeleden en samenwerkingsverbanden beter
ondersteunen in het maken van verbinding met de
gemeenteraden.

• Workshop collegeleden/medewerkers
samenwerkingsverbanden over samenspel met
de raad.

3

• Module over regionale samenwerking binnen
de online opleidingstool van de Vereniging voor
raadsleden/Statenleden/griffiers

Raadsleden hebben onvoldoende tijd om zich goed
in de samenwerking te kunnen verdiepen

Raadsleden geven aan onvoldoende tijd te hebben om zich goed in samenwerkingsverbanden
te kunnen verdiepen en hierin hun rol te pakken, zowel wat betreft controle als kaderstelling.
Dit heeft met name impact op de throughputlegitimiteit. Oorzaken zijn de veelheid aan samenwerkingsverbanden, de complexiteit van dossiers, een gebrek aan kennis over interbestuurlijke
samenwerking en de gelimiteerde tijd die raadsleden beschikbaar hebben voor hun werkzaam­
heden. Het gevolg hiervan is dat zij afstand ervaren tot de samenwerking.
Oplossingsrichting

Mogelijkheden toerusting/ondersteuning

Raden ondersteunen bij het opstellen van een
nota verbonden partijen met spelregels en afspraken over hoe om te gaan met verbonden partijen

• Een model nota verbonden partijen waarin
afspraken staan over de omgang van de raad
met regionale samenwerking.

Raden ondersteunen bij het opstellen van een
risicoprofiel, zodat de raad kan prioriteren aan
welke samenwerkingen hij de meeste aandacht
kan/wil geven.

• Model voor risico-inventarisatie (als onderdeel
van een model nota verbonden partijen).

Raden inspireren om op efficiënte wijze te sturen
op samenwerkingsverbanden. Bijvoorbeeld door
het aanwijzen van raadsrapporteurs die een
specifieke samenwerking monitoren en hierover
politiek-neutraal rapporteren aan hun collega’s.

• Inventariseren van goede voorbeelden
(o.a. raadsrapporteurs) en hier aandacht aan
besteden in training voor raadsleden/griffiers

Griffiers ondersteunen bij het faciliteren van
raadsleden door samenwerkingsdossiers
behapbaar te maken.

• Leergang voor griffiers over grip op regionale
samenwerking

Ontwikkelen van deskundigheid en rollen
van raadsleden, griffiers, collegeleden en
samenwerking

• Training raadsleden over werking Wgr, informele
samenwerking, kaderstelling/controle
• Training/ondersteuning van bestuurders in
samenspel raad, terugkoppeling, etc.
• Module over regionale samenwerking binnen
de online opleidingstool van de Vereniging voor
raadsleden/Statenleden/griffiers

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

4

Informatievoorziening aan raden is niet op orde

Vaak is de informatievoorziening aan raden niet goed op orde. Uit het onderzoek komen
knelpunten naar voren ten aanzien van de kwantiteit/volledigheid, kwaliteit, timing en vorm
van de informatie.
Oplossingsrichting

Mogelijkheden toerusting/ondersteuning

Het ontwikkelen van standaarden voor
informatievoorziening. Zowel voor kadernota,
(concept)begroting en jaarrekening als voor
voortgangsinformatie.

• Modelformats/dashboards
informatievoorziening.
- Bij verplichte samenwerkingen
- Bij samenwerking op het sociale domein
- Bij samenwerking in het kader van de RES

Raden ondersteunen bij het maken van afspraken
over de informatievoorziening.

• Model afspraken opnemen in de model nota
verbonden partijen.

Ondersteunen bestuurders, griffiers en
samenwerkingen bij verbeteren informatiestroom.
En ondersteunen van raadsleden bij beter
articuleren informatiebehoefte.

• Training raadsleden/griffiers over regionale
samenwerking
• Module over regionale samenwerking binnen
de online opleidingstool van de Vereniging voor
raadsleden/Statenleden/griffiers
• Training/ondersteuning van bestuurders in
samenspel raad, terugkoppeling, etc.
• Training/ondersteuning van samenwerkingen bij
het verbeteren van de informatievoorziening

5

De samenwerking sluit onvoldoende aan bij de wensen van burgers en maatschappij

Raadsleden geven aan dat interbestuurlijke samenwerking ver af staat van burgers en maatschappelijke partijen. Vaak zijn deze niet op de hoogte van het doel en de taken van het samenwerkingsverband. Ook hebben ze onvoldoende ruimte om directe invloed te kunnen uitoefenen
op de samenwerking. Ditzelfde geldt voor raadsleden voor wie het lastig is de wensen vanuit
burgers en maatschappij te vertalen richting samenwerking. Dit knelpunt zit dus specifiek op
inputlegitimiteit.
Oplossingsrichting

Mogelijkheden toerusting/ondersteuning

Ondersteun raadsleden, bestuurders en samenwerkingsverbanden bij het beter betrekken van
de burgers, maatschappelijke partijen en onder­
nemers bij de besluitvorming op regionaal niveau.

• Menukaart met manieren om betrokkenheid
te vergroten bij besluitvorming op regionaal
niveau. Per vorm goede voorbeelden (good
practices) noemen:
- Klankbordgroep burgers
- Regionale cliëntenraad
- Regionaal inspraakrecht
- Bestuurscommissie met maatschappelijke
partijen / economische partijen
- Adviescommissies
- Vormgeving debat triple helix
- Themabijeenkomsten

33

B

B

34

6

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Druk op harmonisatie versus wens behoud couleur locale

Vanuit de wens om effectief en efficiënt te opereren, ervaren raadsleden dat vanuit de samenwerking druk wordt uitgeoefend om beleid te harmoniseren. Dit strookt vaak niet met de wens om
zoveel mogelijk couleur locale te behouden. Deze druk op harmonisatie komt voort uit de wens van
het samenwerkingsverband om efficiënt te opereren – vaak ingegeven door een taakstelling vanuit
de deelnemers zelf.
Oplossingsrichting

Mogelijkheden toerusting/ondersteuning

Evalueer periodiek en besteed daarin aandacht
aan het behoud van couleur locale.

• Een stappenplan voor de evaluatie van
samenwerkingsverbanden (mede ingegeven
door voorgestelde wetswijziging Wgr op dit
punt).

Inzicht verschaffen in de wijze waarop couleur
locale geborgd wordt in de samenwerking maar
ook in de kosten die daar tegenover staan.

• Verwerken in standaard informatieformats.

7

Onduidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden van gremia en formele organen

Binnen gemeenschappelijke regelingen komen tal van gremia voor die geen formeel wettelijke
basis hebben. Daarbij kan gedacht worden aan een regionaal platform, portefeuillehoudersoverleg, opdrachtgeversoverleg, agendacommissie of een regioraad. Dit zorgt onder deelnemers voor
verwarring over de taken en verantwoordelijkheden van deze gremia, in het bijzonder in relatie tot
de formele organen als het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter. Ook van die
organen is voor raadsleden vaak onduidelijk wat hun rol en verantwoordelijkheid is.
Oplossingsrichting

Mogelijkheden toerusting/ondersteuning

Maak aan betrokkenen duidelijk welke gremia
wettelijk verankerd zijn, welke gremia hun basis
in de gemeenschappelijke regeling (of convenant)
hebben of welke gremia geen enkele formele
basis hebben.

• Training raadsleden/griffiers over regionale
samenwerking

Besteed hierbij aandacht aan samenwerkingen die
niet zijn vormgegeven op basis van de Wgr.

8

• Module over regionale samenwerking binnen
de online opleidingstool van de Vereniging voor
raadsleden/Statenleden/griffiers

Uittreding is ingewikkeld

Zowel raadsleden als bestuurders geven aan dat het ingewikkeld is om uit een samenwerking te
treden. Hierover zijn vaak zeer beperkte afspraken gemaakt. Omdat arbeidscontracten en contracten met externe partijen doorlopen (en op verschillende momenten aflopen), zijn de kosten van
uittreding hoog en niet transparant.
Oplossingsrichting

Mogelijkheden toerusting/ondersteuning

Ondersteun betrokkenen bij het formuleren van
goede afspraken over uittreding.

• Sjabloon met afspraken over uittreding.
- Inhoudelijk afspraken en procesafspraken

Zorg voor een periodieke evaluatie van de samenwerking. Besteed daarin tevens aandacht aan de
afspraken over uittreding.

• Een stappenplan voor de evaluatie van
samenwerkingsverbanden (mede ingegeven
door voorgestelde wetswijziging Wgr op dit
punt).

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

35

B

B

36

Toerusting en
ondersteuning

Hoofdstuk 4
In dit hoofdstuk maken we een vertaling van de
gesignaleerde knelpunten in de Gemeentewet, Provinciewet
en Wgr naar de ondersteuningsbehoefte. We starten met
een korte beschouwing van de ondersteuning die al bestaat
of reeds wordt ontwikkeld. Een uitgebreide beschrijving
hiervan is opgenomen in bijlage 2. Vervolgens formuleren
we een aantal uitgangspunten voor de te ontwikkelen
ondersteuning. Van daaruit komen we vervolgens tot een
analyse van benodigde ondersteuning en toerusting.

4.1

Analyse bestaande ondersteuning
en aanpalende trajecten

•

Verschillende partijen ontwikkelen ondersteuning, waarbij
BZK vaak als (co-)financier optreedt. Veel van de onder-

Er bestaat al een scala aan ondersteuning en toerusting en

steuning is ontwikkeld door BZK zelf, vaak in samenwerking

er worden nieuwe producten ontwikkeld. In bijlage 2 is een

met de VNG en het IPO. Ook de beroepsverenigingen (VvG,

overzicht opgenomen waarin per thema de meest relevante toe­

Vereniging voor Raadsleden, Statenlid.nu, het Nederlands

rusting en ondersteuning is weergegeven. Wat ons opvalt:

Genootschap Burgemeesters en de wethoudersvereniging)
hebben veel ondersteuning en toerusting ontwikkeld.

•

Er is al veel ondersteuning aanwezig. Er zijn handreikingen,
handleidingen, modelverordeningen, modelinstructies,

•

De ondersteuning wordt gewaardeerd, maar is bij een

circulaires, notities, trainingen, leerkringen, animaties,

deel van de gemeenten en provincies niet bekend. Waar

e-modules en ondersteuningsteams.

bekend, maken gemeenten en provincies dankbaar gebruik
van de ondersteuning. In de gesprekken bleek echter dat een

•

Ondersteuning richt zich met name op raads- en

deel van de ambtenaren en politici is niet bekend met de

Statenleden en griffiers, en in mindere mate op college­

aanwezige ondersteuning.

leden, burgemeesters en cvdK’s. Ondersteuning aan bestuurders is meer gericht op inhoudelijke kennis, en minder op
vaardigheden.

•

Er is behoefte aan betere ontsluiting. De ondersteuning en
toerusting is ondergebracht in verschillende online databases en wordt ontwikkeld in het kader van uiteenlopende
programma’s. Het ontbreekt aan één integrale database
waarin alle ondersteuning en toerusting eenvoudig te
vinden is.

B

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

38

4.2

Analyse uitgangspunten toerusting
en ondersteuning

4. Presentatie is net zo belangrijk als inhoud
Vanzelfsprekend moet de inhoud van het

Op basis van de literatuurstudie en gesprekken komen we tot de

ondersteuningspakket kwalitatief aan de maat zijn.

volgende uitgangspunten voor de te ontwikkelen toerusting en

Om ervoor te zorgen dat gemeenten en provincies

ondersteuning:

daadwerkelijk gebruik maken van de ontwikkelde producten,
is het echter van even groot belang dat de wijze van

1. Het ondersteuningspakket is niet uitputtend
Het doel van dit traject is niet om voor alle knelpunten

presenteren (vorm, omvang, abstractieniveau) aansluit bij
de wensen van de doelgroep.

ondersteuning te ontwikkelen. BZK heeft, met andere
woorden, niet de ambitie om uitputtend te zijn. Het is de

5. De timing van de inzet van ondersteuning

bedoeling om toerusting en ondersteuning te bieden op

is bepalend voor het effect

die onderdelen waar Gemeentewet, Provinciewet en/of

Naast inhoud en presentatie van het ondersteuningspakket,

Wgr zodanig knellen dat de legitimiteit van besluitvorming

is de timing van de inzet bepalend voor het effect dat de

onder druk komt te staan of dat gemeenten en provincies er

producten kunnen sorteren. Sommige ondersteuning zal

onvoldoende in slagen hun opgaven te realiseren.

zien op basiskennis en -competenties. Het is logisch om deze
ondersteuning aan te bieden aan het begin van een raads- of

2. In het ondersteuningspakket moet aandacht

Statenperiode. Andere ondersteuning zal meer verdiepend

zijn voor maatwerk

van aard zijn en/of betrekking hebben op specifieke

Gemeenten en provincies hebben veelal te kampen met

vraagstukken.

dezelfde knelpunten, maar die zijn zowel tussen gemeenten
en provincies als tussen provincies en gemeenten

6. De ontsluiting en het beheer van het

onderling sterk verschillend. De ervaren problematiek

ondersteuningspakket moet worden belegd

is sterk afhankelijk van de lokale (en regionale) situatie

Er is al veel ondersteuning aanwezig, maar deze

en schaalniveau. Deze verschillen worden onder andere

ondersteuning is niet goed ontsloten. Bij het ontwikkelen

veroorzaakt door de omvang van de gemeente, het type

van nieuwe producten is het van belang om aan de voorkant

vraagstukken en de bestuurscultuur. Ook in het profiel, de

afspraken te maken over de wijze van ontsluiten en het

ontwikkeling en het niveau van ondersteuning van raads-

beheer (up to date houden).

en Statenleden en bestuurders zijn er (grote) verschillen.

Ditzelfde geldt voor de ontsluiting van bestaande

Sommigen kunnen gebruik maken van ondersteuning

ondersteuning/toerusting. Met het updaten, toegankelijk

vanuit het partijnetwerk (landelijke partijen); voor leden

maken en actief presenteren van reeds aanwezige

van lokale partijen geldt dit niet. Er is bovendien sprake

ondersteuning kan al veel winst worden geboekt.

van een groot verschil in senioriteit en ervaring. Het
ondersteuningspakket moet daarom geen one-size-fits-all

7. Een goede balans tussen versterking van

aanpak zijn, maar aansluiten bij deze variëteit en lokaal

het stelsel en techniek

maatwerk bieden.

Er is een groot aantal knelpunten opgehaald.
Van knelpunten die raken aan fundamentele aspecten van

3. Het ondersteuningspakket legt gemeenten

het stelsel (bijv. rolverdeling raad / college) tot knelpunten

en provincies geen verplichting op

die betrekking hebben op meer technische zaken (bijv.

De te ontwikkelen toerusting en ondersteuning moet

onduidelijkheid omtrent procesbesluit). Uit de gesprekken

gemeenten en provincies helpen om, indien gewenst, de

komt naar voren dat betrokkenen het meest geholpen zijn

ruimte in de Gemeentewet, Provinciewet en/of Wgr beter

met ondersteuning en toerusting die een bijdrage levert aan

te benutten. Er gaat geen verplichtende werking uit van de

versterking van het stelsel. Tegelijkertijd dient er aandacht te

ondersteuning; gemeenten en provincies kunnen autonoom

zijn voor meer technische knelpunten. In ondersteuning en

beslissen of en hoe ze invulling geven aan de bestaande

toerusting dient een balans te worden gevonden te worden

ruimte.

tussen technische en meer fundamentele toerusting en
ondersteuning.

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

4.3

Analyse inhoudelijke richting
toerusting en ondersteuning

39

Wgr (incl. informele samenwerking)
•

Het vergroten van grip op samenwerking:

De in de praktijk ervaren knelpunten in de Gemeentewet,

-

Informeel (meervoudig lokale besluitvormingsprocessen)

Provinciewet en Wgr vinden hun oorzaak in een aantal ingrij-

-

Privaatrechtelijk

pende ontwikkelingen in het openbaar bestuur. Vanuit het

-

Publiekrechtelijk (Wgr)

Rijk zijn in de afgelopen jaren diverse taken op gemeenten en
provincies afgekomen. Met de decentralisaties in het sociaal

4.4

Conclusies: Integrale versterking
van het stelsel langs drie lijnen

domein, de opdracht tot een regionale energiestrategie (RES)
te komen en de naderende Omgevingswet als meest in het oog

Vanuit de analyse van de in de praktijk ervaren knelpunten, de

springende voorbeelden. Maar ook zijn burgemeester en cvdK

onderliggende oorzaken ervan en de behoefte aan ondersteu-

door het Rijk verantwoordelijk gesteld voor bevordering van de

ning en toerusting, komen we tot een integrale ondersteunings-

bestuurlijke integriteit.

aanpak langs drie lijnen:
1. Kennisontwikkeling; techniek op orde

Naast de inhoudelijke complexiteit van deze opgaven, dwingt

(generieke ondersteuning)

het gemeenten en provincies op verschillende schaalniveaus

2. Lokaal en regionaal leren (maatwerkondersteuning)

te acteren. In de regio werken gemeenten en provincies, al dan

3. Goede ontsluiting

niet op basis van de Wgr, samen om hun uitvoerings- of strategische kracht te versterken. Binnengemeentelijk wordt gezocht

De ondersteuning in lijnen 1 en 2 ziet op het stimuleren en

naar vormen van participatie om inwoners, bedrijven en

faciliteren van het systematisch leren door gemeenten en pro-

organisaties te betrekken bij het realiseren van maatschappelijke

vincies: het expliciet ontwikkelen van kennis, vaardigheden en

opgaven. Dit leidt tot een spagaat tussen enerzijds efficiency en

houding en gedrag om de ervaren knelpunten (beter) het hoofd

effectiviteit van (regionaal) beleid, en anderzijds gelegitimeerde

te kunnen bieden. Bij het vormgeven van leerprocessen zijn

besluitvorming en ruimte voor maatwerk.

allerlei keuzes te maken. Hier gaan we in bijlage 1 nader op in.
Wij menen dat de knelpunten vragen om het stimuleren van:

De druk op decentrale overheden neemt dus toe, maar ze zijn
onvoldoende geëquipeerd om hiermee om te gaan. Dit geldt in

•

Eerste orde leren: het oplossen van problemen die zich

het bijzonder voor raads- en Statenleden, die onvoldoende tijd

op dat moment voordoen, binnen de bestaande kaders/

en te beperkte ondersteuning ervaren om hun kaderstellende,

perspectieven. Hiervoor is het nodig om de techniek op orde

controlerende en volksvertegenwoordigende rol goed te kunnen

te hebben d.m.v. generieke ondersteuning als factsheets,

uitoefenen. De versplintering van het politieke landschap

handreikingen, modellen e.d. (lijn 1).

en de toegenomen politiek-maatschappelijke aandacht voor
integriteit maakt het voor raads- en Statenleden, maar ook voor

•

Tweede orde leren: reflectie op de onderliggende oorzaken

bestuurders en ambtenaren, nog ingewikkelder om hun werk

van het probleem en bijstelling van de bestaande kaders/

goed te doen.

perspectieven. Dit vraagt om gezamenlijke leertrajecten op
basis van maatwerk (lijn 2).

Deze ontwikkelingen leiden tot wezenlijke (en relatief nieuwe)
knelpunten waarop behoefte is aan toerusting en ondersteu-

We werken de drie lijnen van de ondersteuningsaanpak

ning van gemeenten en provincies. Concreet betekent dit dat de

hieronder uit in concrete producten.

ondersteuningsaanpak zich moet richten op:

Gemeentewet/Provinciewet
•

Het versterken van de positie (kennis/competenties)

1

Kennisontwikkeling; techniek op orde
(generieke ondersteuning)

van raadsleden, griffiers, bestuurders en ambtenaren

Uit het onderzoek komt een aantal knelpunten naar voren die

-

Rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden

zien op de toepassing van de Gemeentewet, Provinciewet of

-

(Rechts)positie)

Wgr en waarvoor nog geen concrete ondersteuning aanwezig

-

Vormgeven van het besluitvormingsproces

is. Onderstaand doen wij per inhoudelijk prioritair thema (zie

•

Ondersteuning bij binnengemeentelijke decentralisatie

paragraaf 4.3) een voorstel voor te ontwikkelen ondersteuning,

•

Ondersteuning bij de omgang met

op basis van de afweging tussen (a) de impact van de onder-

integriteit en weerbaarheid

steuning op het knelpunt/de knelpunten, (b) de schaalbaarheid

B

B

40

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

van de ondersteuning en (c) de inspanning die nodig is om de

•

ondersteuning te ontwikkelen.

Ontwikkel een model nota verbonden partijen waarin
afspraken staan over de omgang van raad/Staten (en
college) met regionale samenwerking. Neem informele

Gemeentewet/Provinciewet
Versterken van de positie (kennis/competenties) van

samenwerking hierin mee.
•

Ontwikkel modelformats t.b.v. betere

raadsleden, griffiers, bestuurders en ambtenaren

informatievoorziening. Richt daarbij in eerste instantie

•

Herijk de modelinstructies voor de gemeentesecretaris

op verplichte samenwerking, het sociaal domein en

en de griffier, i.s.m. de VGS, VvG en “het veld”.

samenwerking in het kader van de RES.

•

Maak een overzicht van mogelijkheden tot
ondersteuning van raadsleden, vanuit de

•

griffie en middels ambtelijke bijstand.

Ontwikkel een menukaart met manieren om betrokkenheid
te vergroten bij besluitvorming op regionaal niveau, incl.
good practices.

Ondersteunen bij binnengemeentelijke decentralisatie
•

Ontwikkel een handreiking voor

•

binnengemeentelijke decentralisatie.

Ontwikkel een menukaart voor onderlinge afstemming
tussen raden, met verschillende vormen en
praktijkvoorbeelden (neem daarin het onderwerp regionaal

Ondersteunen bij de omgang met integriteit en weerbaarheid
•

raadsinformatiesysteem mee).

Maak een overzicht van good practices over hoe invulling
te geven aan de wettelijke zorgplicht van de burgemeester/

2

cvdK op integriteit (zowel repressief als preventief).
•

Lokaal en regionaal leren (maatwerk)

Ontwikkel een sjabloon agenda voor raden/Staten en

Om daadwerkelijk te komen tot versterking van de lokale

colleges over hoe integriteit onder de aandacht te houden

en regionale democratie kan niet worden volstaan met het

tijdens de collegeperiode/raadsperiode. Ondersteun

ontwikkelen van generieke ondersteuning. Om als raad/Staten,

deze met een uitgebreide database van dilemma’s/

gemeente/provincie of regio te komen tot een gedeeld hande-

praktijkvoorbeelden aan de hand waarvan een gesprek over

lingsperspectief, is het cruciaal dat er een gezamenlijk leerproces

integriteit kan worden gevoerd.

ontstaat. De te ontwikkelen ondersteuning in deze lijn ziet
op het stimuleren en faciliteren van deze lokale en regionale

•

Scherp de handreiking integriteit van politieke ambtsdragers

leerprocessen. Gezamenlijk leren vraagt om maatwerk. Immers,

bij gemeenten, provincies en waterschappen aan op de

elke raad/Staten, gemeente en regio kent zijn eigen bestuurscul-

onderdelen “belangenverstrengeling” en “geheimhouding”.

tuur, niveau, wensen en behoeften.

En overweeg daarin bovengenoemde sjabloon agenda op te
nemen.

Aanvullende maatwerkproducten gericht op leren, zoals
geschetst in hoofdstukken 2 en 3, zijn:

•

Ontwikkel een model beleidskader voor de beoordeling van
ontheffingsaanvragen voor verboden handelingen.

•

Ontwikkeltraject ‘Goed Lokaal Samenspel’ tussen raad/
Staten en college, met specifiek aandacht voor de rollen van

Wet gemeenschappelijke regelingen
(incl. informele samenwerking)

burgemeester/cvdK en griffier (per gemeente/provincie);
-

Het programma Democratie in Actie biedt reeds maatwerkondersteuning in gemeenten. Het ligt dan ook voor

Vergroten van grip op regionale samenwerking

de hand om als BZK de activiteiten onder dit programma

•

actief te (blijven) uitdragen en ondersteunen.

Maak een “governance code samenwerking”. Werk daarin
een aantal modelarrangementen voor samenwerking uit,
onderscheiden naar verschillende typen samenwerking.

•

Ontwikkeltraject ‘Goed Regionaal Samenspel’ tussen de
raden/Staten, colleges en samenwerkingsverbanden: naar ana-

•

Ontwikkel een module over regionale samenwerking binnen

logie van ‘Goed Lokaal Samenspel’. Gezien de knelpunten en

de online opleidingstool van de Vereniging voor raadsleden/

geschetste mogelijkheden voor ondersteuning is eenzelfde type

Statenleden/griffiers.

maatwerkaanpak, gericht op alle betrokkenen, noodzakelijk.

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

3

Goede ontsluiting

Er valt enorme winst te boeken in een betere ontsluiting van
bestaande ondersteuning. Er is behoefte aan één integrale
database waar alle ondersteuning voor politici, bestuurders en
ambtenaren is te raadplegen. Dan gaat het zowel om “papieren
ondersteuning” (factsheets, handreikingen e.d.) als onlinetools
en het bestaande trainingsaanbod.
Bij het inrichten van deze database dient alle bestaande ondersteuning te worden geïnventariseerd en beoordeeld op actualiteit en toepasbaarheid. Ook dient een governance structuur te
worden opgezet voor het beheer van deze database. Het ligt voor
de hand dat BZK, koepels en beroeps- en belangenverenigingen
daarin participeren.

41

B

B

42

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

43

Bijlage 1: Stimuleren en faciliteren
van leerprocessen
Bij het ontwikkelen van bovengenoemde leerlijnen uit het

Het ondersteuningspakket kan bovendien verschillende

ondersteuningspakket is de centrale vraag, hoe het leren het

aangrijpingspunten hebben:

beste te stimuleren.
•

Doelgroepen. De toerusting en ondersteuning kan gericht

Leren gaat over het ontwikkelen van (en de omgang met)

zijn op specifieke doelgroepen, bijvoorbeeld raads- en

kennis, vaardigheden en houding en gedrag. We onderscheiden

Statenleden, griffiers, wethouders of burgemeesters. Dit is

verschillende vormen van leren:

relevant wanneer het knelpunt een specifieke doelgroep
aangaat, zoals bij het bevorderen van de bestuurlijke

•

Ervaringsleren. Ervaringsleren gebeurt veelal onbewust.

integriteit door de burgemeester/cvdK of het versterken

De betrokkenen binnen een gemeente of provincie door­

van de rechtspositie van bestuurders. Bij de ontwikkeling

lopen continue processen met elkaar en met externe

van ondersteuning voor specifieke doelgroepen moet goed

stakeholders. Als gevolg van de ontwikkelingen die zich

worden aangesloten op de producten die door de beroeps­

gedurende die processen voordoen, leren de betrokkenen

verenigingen worden aangeboden.

(onbewust) van en met elkaar.

-

Voorbeeld van een bestaand product: digitale leeromgeving
raadsleden

•

Systematisch leren. Het te ontwikkelen ondersteunings­
pakket moet bijdragen aan het systematisch leren van

•

Organisaties. De toerusting en ondersteuning kan gericht

gemeenten en provincies: het expliciet ontwikkelen van

zijn op een gemeente of provincie. In dat geval staat het

kennis, vaardigheden en houding en gedrag om de ervaren

samenspel tussen de verschillende betrokkenen centraal.

knelpunten (beter) het hoofd te kunnen bieden.

Dit is relevant wanneer het knelpunt vraagt om ontwikkeling van kennis, vaardigheden, houding en gedrag van

Schematisch ziet dit er als volgt uit:

meerdere actoren. Een voorbeeld is het versterken van de
kaderstellende rol van de raad, waar zowel raad als college,
griffier en ambtelijke organisatie een rol in spelen.
-

Voorbeeld van een bestaand product: werkgroep lokale
rekenkamers die gesprekken voerde met burgemeester,

Systematisch leren

griffier, raadsleden en rekenkamerleden binnen een gemeente
(afgerond)

Kennis, vaardigheden,
houding en gedrag

•
Input

Throughput

Output

Ervaringsleren

Outcome

Doelgroepen binnen een organisatie. De toerusting en
ondersteuning kan gericht zijn op een specifieke doelgroep
binnen een gemeente, provincie of samenwerkingsverband.
Dit is relevant wanneer het knelpunt een groep betrokken
binnen een gemeente raakt, zoals een gemeenteraad die het
proces van binnengemeentelijke decentralisatie beter wil
inrichten.
-

Voorbeeld van een bestaand product: workshops grip
op samenwerking voor raadsleden van een of meerdere
gemeenten.

B

B

44

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Afhankelijk van het aangrijpingspunt van de toerusting en
ondersteuning, is het mogelijk om te differentiëren:
•

Tussen individuen. Binnen doelgroepen zitten grote
verschillen tussen individuen. Als het gaat om de mate van
ervaring, maar bijvoorbeeld ook, in het geval van raadsen Statenleden, of zij vanuit hun partijlidmaatschap wel
of geen ondersteuning krijgen (landelijke versus lokale
partijen).

•

Tussen organisaties. Er zijn grote verschillen tussen
gemeenten/provincies, bijvoorbeeld als het gaat om omvang
(inwoners, oppervlakte, aantal kernen), ligging (stedelijk
of ruraal) en bestuurscultuur. Dit leidt tot een ander type
opgaven en een andere ervaring van knelpunten.

Inzicht in de specifieke situatie van het individu/de organisatie
is nodig om de ondersteuning met de juiste diepgang aan te
bieden.
Tot slot zijn er verschillende niveaus te onderscheiden
waarop iemand kan leren. Deze niveaus hebben betrekking
op de manier van leren, het toepassingsgebied en de beoogde
resultaten:
•

Eerste orde leren. Dit leerniveau gaat over het oplossen van
problemen die zich op dat moment voordoen, binnen de
bestaande kaders/perspectieven. Bepaalde typen leerinstrumenten kunnen hierbij behulpzaam zijn, zoals handreikingen of e-learning modules over een specifiek onderwerp.

•

Tweede orde leren. Op dit leerniveau ziet niet alleen op
het oplossen van een concreet probleem, maar ook om
reflectie op de onderliggende oorzaken van het probleem
en bijstelling van de bestaande kaders/perspectieven.
Leerinstrumenten als intervisie, trainingen of visitaties
sluiten aan bij tweede orde leren.

Bij het ontwikkelen van het ondersteuningspakket is het van
belang om steeds de vraag te stellen, welk type leren we willen
stimuleren om de knelpunten te ondervangen:
1. Ziet de ondersteuning op het stimuleren van
ervaringsleren, van systematisch leren, of op beiden?
2. Ziet de ondersteuning op een specifieke
doelgroep, op een individuele organisatie of op
een doelgroep binnen een organisatie?
3. Wat zijn de karakteristieken van de individuen en
organisaties waar de ondersteuning zich op richt?
4. Is er sprake van eerste of tweede orde leren?

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

45

Bijlage 2: Toerusting en
ondersteuning, bestaand en
reeds in ontwikkeling
Bestaande toerusting en ondersteuning
Categorie

Wat

Doelgroep

Van

Type ondersteuning

Jaar /
looptijd

Rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
Rol griffier

Kennis over het griffiersvak

Griffiers

VvG

Animatie

Rol griffier

Modelverordening ambtelijke bijstand en
fractieondersteuning

Raadsleden en
griffiers

VNG

Model­verordening

2019

Rol griffier

Handreiking inwerkprogramma voor de
nieuwe raad

Griffiers

VNG

Handreiking

2006

Rol raadslid

Animatie wat doet een raadslid

Raadsleden

BZK

Animatie

2017

Rol raadslid

Zakboek raadsleden - gereedschapskist
voor het betere raadswerk

Raadsleden

Privaat

Handreiking

2017

Rol raadslid

Recht voor de Raad, het primaat van de
raad

Raden, griffiers

VNG

Handreiking

2014

Rol raadslid

Digitale leeromgeving raadsleden (raadsleden.nl)

Raadsleden en
Statenleden

Vereniging voor
raadsleden,
BZK, VNG, VvG

Leeromgeving

2019

Rol raadslid

Raad en griffie in positie bij ambtelijke fusie

Raadsleden en
griffiers

VvG

Handreiking

2015

Rol raadslid

Ontwikkeltraject ‘Aan de slag met persoonlijk opleidings- en ondersteuningsbudget
voor raadsleden’

Raadsleden,
griffiers

Democratie in
Actie

Ontwikkel­t raject

Door­
lopend

Rol raadslid

Ontwikkeltraject ‘Spelregels voor democratische processen’. Helderheid over vragen
als: Hoe organiseer je anno 2018 een goed
democratisch proces met zicht op het
gehele speelveld, duidelijke spelregels, duidelijkheid over rollen en beïnvloedingsmomenten, etc.?

Raadsleden,
griffiers,
ambtenaren

Democratie in
Actie

Ontwikkel­t raject

Door­
lopend

Rol raadslid, rol
griffier

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Raadsleden,
griffiers

Vereniging voor
Raadsleden

Handreiking

2018

Rol, burgemeester, rol griffier, rol
secretaris

Een sterke lokale driehoek voor een sterke
lokale democratie / Training lokale driehoek

Burgemeesters,
griffiers,
secretarissen

NGB, VvG, VGS,
lokale democratie in beweging

Handreiking / training

2019

Rol wethouder

Invulling rol en verantwoordelijkheden
wethouder

Wethouders

Wethoudersvereniging

Basistraining, postHBO leergang en
masterclasses

Kaderstelling

Training/zomerraad grip op regionale
samenwerking

Raadsleden

BZK /
Democratie
in actie /
Vereniging voor
raadsleden

Training

2015
- heden

Kaderstelling

Handreiking grip op regionale
samenwerking

Raadsleden en
griffiers

BZK, VvG

Handreiking

2015

Controle

Handreiking lokale rekenkamer en
rekenkamerfunctie

Raadsleden,
griffiers

VNG

Handreiking

2011

Controle

Versterking opdrachtgeverschap van de
raad bij de accountantscontrole

Raadsleden

VNG

Handreiking

2017

Controle

Handreiking recht van onderzoek in de
gemeentelijke praktijk

Raadsleden

VNG

Handreiking

2003

B

B

46

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Categorie

Wat

Doelgroep

Van

Type ondersteuning

Jaar /
looptijd

Bevoegdheden

Handreiking attributie, mandaat en
delegatie

Raadsleden,
burgemeesters,
colleges, griffiers, secretaris

VNG

Handreiking

2016

Rol
gemeenteraad

Ontwikkeltraject ‘naar een vitale lokale
democratie’

Raadsleden,
griffiers

Democratie in
actie

Maatwerk­t raject

Door­
lopend

Besluitvormings­proces
Rol raadslid, rol
burgemeester,
rol griffier

Handreiking - vernieuwend vergaderen:
voorbeelden uit de praktijk

Raadsleden,
griffiers,
burgemeesters

VNG

Handreiking

2005

Rol college

Handreiking actieve informatieplicht

Colleges,
raadsleden

VNG

Handreiking

2003

Reglement van
orde

Handreiking reglement van orde Provinciale
Staten in een dualistisch stelsel

Staten, griffiers

IPO en BZK

Handreiking

2003

Besluitvormings­
proces

Ontwikkeltraject ‘Spelregels voor democratische processen’

Democratie in
actie

Ontwikkel­t raject

Geheimhouding

Circulaire geheimhouding

Raadsleden,
college,
burgemeesters, griffiers,
secretarissen

BZK

Circulaire

2016

Benoeming
burgemeester

Circulaire benoeming, klankbordgesprekken en herbenoeming burgemeesters

Raadsleden,
griffiers

BZK

Circulaire

2017

Rol raadslid en
inwoner besluitvorming omtrent
energietransitie

Focus op het versterken van de positie van
volksvertegenwoordigers en inwoners in de
besluitvormingsprocessen in enerzijds de
Regionale energiestrategie en anderzijds
de aardgasvrije wijken.

Raadsleden

Democratie in
Actie

Training en brochures

Door­
lopend

Rol raadslid
besluitvorming in
Gronings aardbevingsgebied

Versterken van de positie van volksvertegenwoordigingen en die van inwoners in de
besluitvormingsprocessen in het Gronings
aardbevingsgebied.

Raadsleden,
griffiers

Democratie in
Actie

Maatwerk­t raject

Door­
lopend

Participatie

Leidraad burgerbetrokkenheid

Raadsleden

Movisie

Handreiking

2015

Participatie

Afwegingskader burgerparticipatie bij
beleid

Raadsleden

Prodemos

Handreiking

2018

Participatie

Help een burgerinitiatief

Raadsleden

BZK

Handreiking

2010

Participatie

Eerste hulp bij overheidsparticipatie

Raadsleden

Democratie in
Actie

Handreiking

2017

Participatie

Keuzewijzer e-tools participatie 2018

Raadsleden

Movisie

E-tool

2018

Participatie

Doe-democratie Tips voor raadsleden, wethouders, ambtenaren

Raadsleden,
wethouders

Prodemos

Handreiking

2017

Participatie

Participatiewijzer.nl

College

Prodemos

Website

2019

Participatie

Ontwikkeltrajecten kernendemocratie,
democratisch begroten, faciliteren van
lokaal maatschappelijk initiatief

Raadsleden

Democratie in
actie

Ontwikkel­t raject

2019

Participatie

Werken aan burgernabijheid

Gemeenten

BZK

Handreiking

2013

Participatie

De raad en burgerparticipatie

Raadsleden

BZK

Publicatie met handvatten en tools

2010

Participatie

Handreiking: Eerste hulp bij
overheidsparticipatie

Raadsleden,
ambtenaren

Democratie in
Actie

Handreiking

2017

Uitdaagrecht

Nadere uitwerking van het Right to
Challenge en stimuleren van onderling
leren. Doel: stijging van het aantal gemeenten (en provincies) dat inwoners de mogelijkheid biedt taken uit te dagen.

Gemeenten, colleges, raadsleden, griffiers en
ambtenaren

Democratie in
Actie

Diverse handreikingen,
alsmede de ontwikkeling van een model
Participatie­verordening,
maar ook het concreet
ondersteunen van
gemeenten bij het
implementeren van het
Right to Challenge binnen hun gemeente.

Door­
lopend

Participatie

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

47

Categorie

Wat

Doelgroep

Van

Type ondersteuning

Jaar /
looptijd

Digitale
participatie

Versterking lokale digitale democratie

Raadsleden,
griffiers

Democratie in
Actie

Kennisnetwerk,
summer school

Door­
lopend

Colleges, raden

BZK

Handreiking

2015

Stimuleren/faciliteren van testen en onderzoeken van digitale participatiemiddelen
Opschalen van digitale participatiemiddelen
die binnen de G5 zijn ontwikkeld
Forceren van een doorbraak om het laagdrempelig toegankelijk en herbruikbaar te
maken van de informatie binnen het democratisch proces
Vergroten van het aantal gemeenten dat de
open raadsinformatiestandaard gebruikt

Samenwerking
Oprichting
rechtsvorm

Verzelfstandiging en samenwerking bij
decentrale overheden

Integriteit en weerbaarheid
Integriteit en
weerbaarheid

Handreiking integriteit politieke
ambtsdragers

Raadsleden,
bestuurders

BZK

Handreiking

2016

Integriteit en
weerbaarheid

Handreiking integriteitstoetsing kandidaten
voor decentrale politieke partijen

Raadsleden,
Statenleden

BZK

Handreiking

2019

Integriteit en
weerbaarheid

Handleiding basisscan integriteit

Burgemeester,
griffier

BZK

Handreiking

2019

Integriteit en
weerbaarheid

Ondermijningsapp

Raadsleden

BZK

App

2018

Integriteit en
weerbaarheid

Netwerk weerbaar bestuur/ondersteuningsteam weerbaar bestuur (o.a. SIPA)

Raadsleden,
bestuurders

BZK

Onder­s teuningsnetwerk

2018

Integriteit en
weerbaarheid

Handreiking ‘Onderzoek naar
integriteitsschending’

Overheids­
organisaties

AKD-advocaten

Handreiking

2019

Integriteit en
weerbaarheid

E-learningmodule integriteit en
ondermijning: https://www.lokaledemocratie.nl/netwerkweerbaarbestuur/
producten-en-diensten/nieuw-toolkitdemocratische-weerbaarheid-voor-politiekeambtsdragers

Burgemeester,
wethouders,
raadsleden,
griffiers

BZK

E-learning

2019

Rechtspositie
griffier

Modelinstructie voor de griffier

Raadsleden en
griffiers

VNG

Model­verordening

2019

Rechtspositie
secretaris

Modelinstructie voor de secretaris

Secretaris en
college

VNG

Model­verordening

2019

Rechtspositie
griffier

Handreiking (rechts)positie griffie(r) in het
decentrale bestuur

Griffiers,
raadsleden

VNG

Handreiking

2010

Rechtspositie
griffier

De (rechts)positie van de griffier

Griffiers,
raadsleden

VvG

Handreiking

2018

Rechtspositie
wethouder/
gedeputeerde

Circulaire verrekenen neveninkomsten
wethouders/gedeputeerden

Colleges

BZK

Circulaire

?

Algemeen

www.lokaledemocratie.nl

Raadsleden,
burgemeesters,
colleges, griffiers, secretaris

BZK en beroepsen belangenverenigingen

Informatiepunt

2019

Algemeen

Kennispunt lokale politieke partijen

Lokale partijen

Prodemos

Informatiepunt

2019

Algemeen

www.politiekambtsdragers.nl

Raadsleden,
burgemeesters,
colleges, griffiers, secretaris

BZK

Informatiepunt

2019

Algemeen

Quickscan lokale democratie, gevolgd door
maatwerkbegeleiding, met als doel om te
komen tot een verbeterplan voor de eigen
democratie

Gemeenteraad,
wethouders,
ambtelijke
organisatie

Democratie in
Actie

Quickscan +
maatwerk-begeleiding

Door­
lopend

Overig

Notitie tussentijdse ontbinding
gemeenteraad

BZK

Notitie

2000

(Rechts)positie

Algemeen / overig

B

B

48

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Aanpalende trajecten
Naast de aanwezige ondersteuning en toerusting, wordt er door het ministerie van BZK nieuwe ondersteuning ontwikkeld.
Bovendien lopen er een aantal relevante wetgevingstrajecten:

Categorie

Wat

Doelgroep

Van

Type onder­
steuning

Planning

Burgemeester

BZK

Nog in
ontwikkeling

De brief over
de contouren van die
agenda zal eind
januari 2020
verschijnen.

Rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
Rol
burgemeester

Burgemeesteragenda voor de toekomst van
het ambt. Daarbij is het van belang dat de rol en
positie van de burgemeester niet als geïsoleerd
vraagstuk wordt bezien, maar in de bredere
context van het lokaal bestuur. Dit mede naar
aanleiding van de toezegging te reflecteren op
het evenwicht in de taken en bevoegdheden van
de burgemeester.
Een van de thema’s is ondersteuning. Dat is
breed ingestoken en kan gaan over specifieke
terreinen of vaardigheden (zoals het betrekken
van de raad bij de eigenstandige bevoegdheden).

Rol
burgemeester

Handreiking: Escalatieladder bestuurlijke
probleemgemeenten. Handvatten bieden hoe
om te gaan met bestuurlijke problemen in de
gemeente.

Burgemeester

BZK

Handreiking

Onderdeel van
brief aan TK over
burgemeestersagenda,
te verschijnen
medio feb 2020.
Zal vervolgens
worden verspreid onder de
doelgroep.

Rol griffier

Professionaliserings-agenda griffiers. Impuls
geven aan scholing en professionalisering van
griffiers middels:
• Investeren in scholingsaanbod
• Investeren in collegiaal leren
• Investeren in praktijkgericht leren in eigen huis
• Investeren in een op leren gerichte omgeving
• Investeren in samenwerking met onze
strategische partners

Griffiers

VvG

Uitvoerings­
agenda
wordt nu
ontwikkeld

2019-2022

Controle

Inspiratiekaders lokale rekenkamer. Handvatten
bieden voor de gemeenteraad bij de invulling
van het instrument rekenkamer. Onderwerpen:
professionele relatie raad-rekenkamer; passend
rekenkamerbudget; samenwerking.

Raadsleden,
griffiers,
rekenkamers

BZK

Inspiratie­
kader

Publicatie in Q2
2020

Controle

Training ‘Om de controle van de raad’
(rollenspel en casus). Gemeenteraden en
griffiers inzicht geven in de effectiviteit van het
raadsinstrumentarium; hoe en wanneer toe te
passen

Raadsleden,
griffiers

BZK

Training

Nog niet bekend

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

Categorie

49

Wat

Doelgroep

Van

Type onder­
steuning

Planning

Onderzoek Kernendemocratie, en uiteindelijk
een kennis- en leeraanbod

Raadsleden,
griffiers

BZK en
Berenschot

Onderzoek

Publicatie in
zomer 2020

Gemeenten/
provincies

BZK

Wetgeving

In consultatie
tot 14-2-2020
https://www.
internetconsultatie.nl/
participatieverordening

Gemeenten

BZK

Model

Publicatie in
december 2020

Participatie
Participatie

Veel gemeenten zoeken naar manieren om de
verbinding met hun kern(en) te behouden of te
verbeteren. Deze zoektocht plaatsen wij in de
context van bestuurlijke schaalvergroting. Door
gemeentelijke herindelingen is het aantal gemeenten sinds 1980 meer dan gehalveerd en ook vindt
er meer intensieve samenwerking op regionaal
niveau plaats. Tegelijkertijd kennen gemeenten ook krachtige gemeenschappen en willen
inwoners (en gemeenten) de identiteit van hun
kern(en) behouden. Dit betekent dat het proces
van schaalvergroting en schaalverkleining naast
elkaar bestaan. Doel is om zicht te krijgen in:
• De mate waarin vormen van kernendemocratie
het beste de effectiviteit en het draagvlak
kunnen borgen om de maatschappelijke
opgaven het hoofd te bieden, en
• De ondersteuningsbehoefte van gemeenten op
het vlak van kernendemocratie.
Participatie

Wetsvoorstel participatie op decentraal
niveau Doel is dat elke gemeenteraad/Staten
voor zijn gemeente/provincie expliciet maakt
op welke wijze inwoners betrokken worden in
verschillende fasen van het beleidsproces in
een participatieverordening. Voorgesteld wordt
in de Gemeentewet/Provinciewet op te nemen
dat het uitdaagrecht en regels over de feitelijke
overname van gemeentelijke/provinciale taken
onderdeel kunnen zijn van de voorgestelde
participatieverordening.
Deze wet stimuleert dat gemeenten/provincies
het beleid ten aanzien van de actieve betrokkenheid van inwoners en het uitdaagrecht herzien.

Integriteit en weerbaarheid
Integriteit en
weerbaarheid

Model gedragscode integriteit (nieuw)
De modelgedragscode wordt tegen het
licht gehouden in afstemming met de VNG.
De gedragscode is bedoeld voor gemeenten om
handvatten en afspraken te maken m.b.t. integriteitskwesties. Ook de Handreiking integriteit
politieke ambtsdragers wordt geactualiseerd.

B

B

50

Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Inzichten o.b.v. documentstudie, interviews en regiobijeenkomsten

51

B

Berenschot

Berenschot is een onafhankelijk organisatieadviesbureau met 350 mede­­werkers
wereldwijd. Al 80 jaar verrassen wij onze opdrachtgevers in de publieke sector en
het bedrijfsleven met slimme en nieuwe inzichten. We verwerven ze en maken ze
toepasbaar. Dit door innovatie te koppelen aan creativiteit. Steeds opnieuw. Klanten
kiezen voor Berenschot omdat onze adviezen hen op een voorsprong zetten.

Ons bureau zit vol inspirerende en eigenwijze individuen die allen dezelfde passie delen:
organiseren. Ingewikkelde vraagstukken omzetten in werkbare constructies. Door ons
brede werkterrein en onze brede expertise kunnen opdrachtgevers ons inschakelen
voor uiteenlopende opdrachten. En zijn we in staat om met multidisciplinaire teams alle
aspecten van een vraagstuk aan te pakken.

Berenschot Groep B.V.
Europalaan 40, 3526 KS Utrecht
Postbus 8039, 3503 RA Utrecht
030 2 916 916
www.berenschot.nl
/berenschot