Monitor gemeentelijke zorginkoop 2020
Stand van zaken inkoop diensten in het kader van Wmo 2015 en Jeugdwet
EINDRAPPORTAGE
30-09-2020

In opdracht van:

Auteurs
PPRC:
Madelon Wind MSc
Dr. ir. Niels Uenk

2

Inhoudsopgave
1.

Inleiding

10

2.

Opzet kwantitatief onderzoek

11

3.

4.

5.

6.

2.1.

Scope Wmo en jeugdhulp

11

2.2.

Indeling zorgvormen binnen Wmo en jeugdhulp

12

2.3.

Indeling instrumenten

14

2.4.

Classificatie

16

2.5.

Methodiek

24

2.6.

Dekkingsgraad

26

Resultaten Wmo

28

3.1.

Inkoopsamenwerking Wmo

28

3.2.

Startjaar overeenkomsten

28

3.3.

Gehanteerde instrumenten Wmo

29

3.4.

Inkoopprocedures

31

3.5.

Contractvormen

32

3.6.

Bekostigingsvormen

33

3.7.

Integraliteit en looptijd overeenkomsten

34

Resultaten jeugdhulp

36

4.1.

Inkoopsamenwerking jeugdhulp

36

4.2.

Startjaar overeenkomsten

36

4.3.

Gehanteerde instrumenten jeugdhulp

37

4.4.

Inkoopprocedures

39

4.5.

Contractvormen

41

4.6.

Bekostigingsvormen

42

4.7.

Integraliteit en looptijd overeenkomsten

42

Resultaten Wmo en jeugdhulp vergeleken

45

5.1.

Inkoopsamenwerking

45

5.2.

Startjaar overeenkomsten

46

5.3.

Instrumenten

46

5.4.

Inkoopprocedures

47

5.5.

Bekostigingsvormen

48

Trends en ontwikkelingen in gemeentelijke zorginkoop

49

6.1.

Trends in inkoopsamenwerking

49

6.2.

Maatwerk per zorgvorm middels gedifferentieerde inkoop

50

6.3.

Open house aanzienlijk percentage gehanteerde instrumenten

50

6.4.

Een hernieuwde tendens richting selectieve inkoopprocedures

51
3

6.5.

Bekostigingsvormen: ontwikkelingen zichtbaar in Wmo-inkoop

52

6.6.

Ingangsdatum na 1 januari van het desbetreffende jaar

53

6.7.

Looptijd contracten neemt toe

53

6.8.

Onderhandelingsprocedure sociaal domein

54

6.9.

Selectiecriteria

55

6.10. Ontwikkelingen beschermd wonen

55

7.

Transformatieplannen als vereiste of voorwaarde van de inkoop

56

8.

Kwaliteitscriteria in de selectie-, geschiktheids- en gunningscriteria

59

Bijlage 1 – Details vormgeving kwantitatief onderzoek

63

Bijlage 2 – Indeling zorgvormen jeugdhulp

64

Bijlage 3 – Classificatie-mogelijkheden

65

4

Samenvatting
Dit onderzoek brengt nauwkeurig in beeld hoe de gemeenten de zorgtaken die voortvloeien uit de
Wmo 2015 en Jeugdwet per 1-1-2020 hebben uitbesteed. Het betreft een integraal onderzoek: van
alle gemeenten zijn alle inkoopdocumenten verzameld. In totaal zijn 4.093 overeenkomsten voor 355
gemeenten geanalyseerd.
Deze rapportage is een actualisering van de ‘Monitor gemeentelijke zorginkoop 2019’, en sluit ten
aanzien van de onderzoeksmethodiek aan bij zowel het in 2019 als het daar voorafgaande 2018
onderzoek is gehanteerd. Op basis van een uitvoerige analyse van inkoopdocumenten is voor de
maatwerkvoorzieningen in het kader van de Wmo 2015 en individuele voorzieningen in het kader
van de Jeugdwet in eerste instantie bepaald welk uitvoeringsinstrument gemeenten hanteren: een
overheidsopdracht, subsidie of open house. Vervolgens is voor de overheidsopdrachten een
uitsplitsing gemaakt naar verschillende inkoopprocedures: meervoudig onderhands, klassieke
aanbestedingsprocedure, dynamisch aankoopsysteem, Zeeuws model, dialooggerichte procedure,
prestatie-inkoop, of de ‘nieuwe’ onderhandelingsprocedure sociaal domein. Voor de voorzieningen
die middels een overheidsopdracht door gemeenten zijn ingekocht, zijn aanvullende aspecten
geanalyseerd: de gehanteerde contractvorm, de bekostigingsvorm, de contractduur van de
overeenkomsten, en of Wmo-ondersteuning en jeugdhulp samen of apart worden ingekocht. Ook
werpt het onderzoek licht op de samenwerkingsverbanden waarin gemeenten samen zorg
uitbesteden.
Deze rapportage sluit ook aan bij de Monitor gemeentelijke zorginkoop 2019 in de behandeling van
de volgende twee additionele thema’s: het gebruik van kwaliteitscriteria in de selectie-,
geschiktheids- en gunningscriteria, en het uitvragen van transformatieplannen als onderdeel van de
inschrijving op een aanbesteding of open house procedure.
In deze rapportage worden de onderzoeksresultaten steeds op twee manieren weergegeven.
Enerzijds worden de resultaten van de nieuwe contracten per 2020 getoond. Zo worden trends en
ontwikkelingen ten opzichte van voorgaande jaren duidelijker zichtbaar. Anderzijds geeft de
rapportage het totale ‘geconsolideerde’ overzicht van alle overeenkomsten per 1-1-2020, met daarin
dus ook de overeenkomsten die al langer lopen.
Zorgvormen
In het onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen vijf zorgvormen in de Wmo (huishoudelijke
hulp, individuele begeleiding, dagbesteding, kortdurend verblijf en beschermd wonen) en zeven
vormen van jeugdhulp (ambulant: dyslexie, ambulant: GGZ, Overige ambulante hulp, daghulp,
verblijf: pleegzorg, verblijf: residentiele zorg en gedwongen kader). De organisatie van lokale teams
en algemene voorzieningen zijn in dit onderzoek niet meegenomen. Dit onderzoek dekt 92% van de
gemeentelijke contracten voor de genoemde Wmo-maatwerkvoorzieningen, en voor jeugdhulp maar
liefst 99% van de individuele voorzieningen van alle 355 gemeenten. Voor de meeste zorgvormen
schetst dit onderzoek daarmee een nagenoeg compleet beeld van de gemeentelijke keuzes in de
inkoop van ondersteuning.

5

Startjaar overeenkomsten
Dit onderzoek schetst een beeld van de overeenkomsten die per 1-1-2020 golden. De
overeenkomsten kunnen op dat moment al langer lopen. De Wmo overeenkomsten blijken
gemiddeld (veel) ouder te zijn dan de overeenkomsten voor jeugdhulp. In de Wmo was per 1-1-2020
24% van de overeenkomsten uit 2015 nog steeds van kracht. De jeugdhulp laat een compleet ander
beeld zien: maar liefst 80% van de overeenkomsten is per 2018 of recenter ingegaan. Slechts 1% van
de overeenkomsten jeugdhulp uit 2015 geldt nog.

Resultaten
Afsplitsingen en samenvoegingen in samenwerkingsverbanden
Bij de inkoop van Wmo-maatwerkvoorzieningen is de stabilisatie in gemeentelijke
inkoopsamenwerkingsverbanden sinds 2019 doorgezet. Hoewel er ieder jaar wijzigingen in
samenwerkingsverbanden voorkomen, is er geen sprake meer van versplintering – in 2020 zijn
verbanden gemiddeld zelfs iets groter geworden. Voor de ambulante zorgvormen binnen de inkoop
van jeugdhulp is eenzelfde beeld zichtbaar. De residentiële zorgvormen zijn met gemiddeld één
gemeente minder ingekocht dan vorig jaar, het gemiddelde inkoopsamenwerkingsverband bij het
gedwongen kader is juist met ongeveer 1,5 gemeente toegenomen.
Maatwerk per zorgvorm middels gedifferentieerde inkoop
Gemeenten die op hetzelfde moment Wmo of jeugdhulp aanbesteden, passen voor verschillende
zorgvormen verschillende procedures toe. De zorgvormen zijn dan in verschillende percelen of
verschillende aanbestedingen ingedeeld. Gemeenten houden op deze wijze rekening met
verschillende marktomstandigheden per zorgvorm of deelsector. Deze differentiatie maakt het ook
mogelijk om verschillende doelen, uitgangspunten en voorwaarden te stellen voor verschillende
zorgvormen. Bijvoorbeeld meer nadruk op keuzevrijheid bij lichtere ambulante zorgvormen (via open
house) en meer nadruk op een stabiel zorglandschap bij hoogspecialistische ondersteuning. In de
praktijk komt dit vaak neer op een meer open vorm van inkopen voor de lichtere
ondersteuningsvormen, en meer selectieve procedures voor zware en/of complexe ondersteuning.
Open house aanzienlijk percentage gehanteerde instrumenten
Tabellen 6.3 en 6.4 in hoofdstuk 6 laten zien dat ontwikkelingen uit de praktijk grote invloed hebben
op de inkoop van Wmo- en jeugdhulpdiensten. Het aandeel ‘expliciete’ open house, waarbij
gemeenten de inkoop als open house bestempelen, komt bij de Wmo in zowel 2020 als 2019 boven
de 50% uit. Bij de inkoop van jeugdhulp lijkt de open house procedure eerder te zijn omarmd, maar
hanteren gemeenten per 2020 net als in eerdere jaren bij het merendeel van de inkoop een
overheidsopdracht.

6

Een hernieuwde tendens richting selectieve inkoopprocedures
Hoewel het aandeel ‘expliciete’ open house instrumenten nog steeds toeneemt, is bij de
overheidsopdrachten een duidelijke stijging zichtbaar van het aantal selectieve procedures. Het
aandeel van dit type procedure is in het totaalbeeld per 2020 nog beperkt (8% voor Wmo en 11%
voor jeugdhulp), maar is tussen 2019 en 2020 voor de nieuwe overeenkomsten aanzienlijk gestegen.
In 2019 hanteerde 4% van de gemeenten voor nieuwe overeenkomsten een selectieve aanbesteding,
en in 2020 is dat 11%. Voor jeugdhulp steeg het van 5% (2019, nieuwe overeenkomsten) naar 22% in
2020.
Bekostigingsvormen: ontwikkelingen zichtbaar in Wmo-inkoop
Tot 2020 hanteerden gemeenten ieder jaar de verschillende bekostigingsvormen in ongeveer
eenzelfde verhouding. Inspanningsgerichte bekostiging voerde daarbij de boventoon, waarbij
ongeveer een derde van de Wmo-diensten outputgericht werd bekostigd. In 2020 is daarin een
verschuiving zichtbaar. Waar outputgerichte bekostiging nog een derde betreft, is er een flinke
keldering zichtbaar in de inzet van inspanningsgerichte bekostiging bij de nieuwe inkoop van Wmodiensten. Gemeenten hanteren aanzienlijk meer dan in eerdere jaren een taakgerichte of gemengde
bekostigingsvorm. Bij de inkoop van jeugdhulp tekent zich daarentegen in 2020 een nagenoeg gelijk
beeld af als in 2018. Het jaar 2019 vormt hierin een uitzondering, waarin een outputgerichte
bekostiging minder is ingezet. In dat jaar is vaker dan de jaren ervoor gekozen voor een
inspanningsgerichte bekostiging, maar ook voor een taakgerichte of gemengde bekostiging.
Ingangsdatum na 1 januari van het desbetreffende jaar
Sinds de decentralisatie was de standaard om nieuwe overeenkomsten in te laten gaan per 1 januari
van het desbetreffende jaar. Meer en meer wordt hier echter van afgeweken, soms bewust – en
soms gedwongen door de situatie, bijvoorbeeld rechtszaken die tot uitstel van de ingang van nieuwe
overeenkomsten leiden.
Looptijd contracten neemt toe
Uit een analyse van de contractduur komt naar voren dat over de jaren heen de maximale looptijd
van jeugdhulpcontracten flink is toegenomen. Waar in 2018 20% van de contracten een maximale
looptijd had van meer dan 6 jaar, betreft dit percentage in 2020 62%. Een onbeperkte looptijd komt
echter minder vaak voor. Deze trend is tevens zichtbaar bij de Wmo, maar minder uitgesproken. Ook
bij de Wmo is er vaker sprake van een zeer lange looptijd. Met name het aandeel contracten met
looptijden van 9 toto 12 jaar is toegenomen. Het percentage contracten met een onbeperkte looptijd
is, in tegenstelling tot de jeugdhulp, relatief stabiel en betreft in 2020 21% van de nieuw afgesloten
overeenkomsten.

7

Onderhandelingsprocedure sociaal domein (OSD)
Enkele gemeenten hanteren voor de overeenkomsten per 2020 een inkoopprocedure die nog niet
eerder is waargenomen in het sociaal domein. Gemeenten geven daarbij aan dat zij gebruik maken
van de ruimte die de SAS-procedure hen biedt en scharen de procedure hieronder. De procedure
bevat elementen uit verscheidende inkoopprocedures die in de Aanbestedingswet 2012 worden
beschreven, maar volgt niet volledig de stappen die de wet voorschrijft binnen de procedures. In
deze procedure, die wij aanduiden als ‘onderhandelingsprocedure sociaal domein’, selecteren
gemeenten zorgaanbieders om samen de dialoog aan te gaan, waarna de zorgaanbieders hun offerte
indienen. Door middel van selectiecriteria komen gemeenten tot een selectie van zorgaanbieders
voorafgaand aan de dialoogfase. Met deze procedure lijken gemeenten vooruit te lopen op de door
de minister van VWS beoogde wetswijziging, die de mogelijkheid moet bieden om een beperkte
groep zorgaanbieders te selecteren waarmee via onderhandeling overeenkomsten worden
afgesloten.
Selectiecriteria
Met de intrede van de OSD heeft ook het hanteren van selectiecriteria een plek gekregen in de
inkoop van sociale diensten. In de Monitor 2019 staat beschreven dat gemeenten de procedures
waarbij selectiecriteria gehanteerd worden (bijvoorbeeld de niet-openbare procedure) niet
toepassen bij de inkoop in het sociaal domein. Bij de onderhandelingsprocedure sociaal domein
worden echter, zoals reeds hierboven aangehaald, selectiecriteria gehanteerd om een schifting te
maken in de potentiele dialoogpartners. Hierdoor benutten gemeenten naast het gebruik van
geschiktheidseisen en gunningscriteria een extra vehikel om de meest geschikte zorgaanbieder en
beste aanbieding naar boven te krijgen.
Ontwikkelingen inkoop beschermd wonen
Specifiek ten aanzien van de inkoop van beschermd wonen zijn twee trends duidelijk zichtbaar in de
inkoop: de ambulantisering en de aanstaande doordecentralisatie hebben beide een uitwerking op
de inkoop. Bijna alle gemeenten die voor 2020 opnieuw beschermd wonen inkochten, hanteren nu
een ‘tussenproduct’ tussen ambulante begeleiding en beschermd wonen. Dit product wordt vaak
‘Thuiswonen+’ genoemd.
Daarnaast heeft de geplande ‘doordecentralisatie’ van beschermd wonen nu al een uitwerking op de
inkoop van beschermd wonen. Tot 2022 zijn centrumgemeenten nog verantwoordelijk voor de
inkoop van beschermd wonen in de regio, maar na 1 januari 2022 is iedere gemeente zelf
verantwoordelijk voor deze inkoop. Veel gemeenten kijken in de inkoop voor 2020 al vooruit, en
hanteren een nominale contractduur die loopt tot 1-1-2022, zodat ze daarna eventueel onafhankelijk
van de huidige centrumgemeente kunnen gaan inkopen.

8

Transformatieplannen als voorwaarde of vereiste voor een contract
Gemeenten vragen zorgaanbieders in ongeveer een kwart van de nieuwe inkoop (26%) om een
transformatieplan te schrijven als onderdeel van de inkoop. Transformatieplannen komen voor in de
vorm van geschiktheidseis, (sub)gunningscriterium, een combinatie van beide, of staan centraal in
dialoogrondes in de inkoopprocedure. Dergelijke plannen worden vaker uitgevraagd bij de inkoop
van jeugdhulp (34% tegenover 14% in de Wmo). Veelal worden zorgaanbieders gevraagd om in een
plan van aanpak uit te leggen hoe zij zullen bijdragen aan het behalen van één of meerdere
transformatiedoelen. De centrale doelen komen hierbij veelal voort uit het beleid van de
desbetreffende gemeenten. Preventie, afschaling van de zorgintensiteit, ketensamenwerking, en het
centraal stellen van de cliënt worden hierbij het vaakst uitgevraagd.
Alle overeenkomsten bevatten selectiecriteria, geschiktheidseisen, en/of gunningscriteria die zien op
kwaliteit
Alle gemeenten stellen kwaliteitseisen in de selectiecriteria, geschiktheidseisen, en/of
gunningscriteria bij de inkoop van jeugdhulp. Daarentegen zijn bij de inkoop van Wmo-diensten in
21% van de overeenkomsten de eisen in deze secties louter financieel van aard. Naast zogenaamde
uitvoeringsbepalingen, kunnen gemeenten ook selectiecriteria, geschiktheidseisen en/of
gunningscriteria hanteren die betrekking hebben op kwaliteit. Het ontbreken van kwaliteitseisen in
de selectiecriteria, geschiktheidseisen of gunningscriteria sluit daarmee niet de focus op
kwaliteit(saspecten) uit, maar laat zien welke gemeenten extra focussen op kwaliteit bij de selectie
van aanbieders. Zes subtypen van kwaliteitseisen komen uit de inkoopdocumenten naar voren:
beroepsbekwaamheid, gekwalificeerd personeel, ICT en privacy, kwaliteitsborging, transformatie, en
wet en regelgeving. Eisen aan beroepsbekwaamheid worden het vaakst gesteld, en de
kwaliteitseisen worden het vaakst uitgevraagd als geschiktheidseis. Het verschil tussen de Wmo en
jeugdhulp is ten opzichte van 2019 kleiner geworden bij de gunningscriteria: het aandeel
gunningscriteria om te komen tot een vooraf vastgesteld aantal zorgaanbieders (selectieve inkoop) is
meer in lijn.

9

1. Inleiding
Voor het derde jaar op rij verschijnt de Monitor gemeentelijke zorginkoop. Deze rapportage brengt
nauwkeurig in beeld op welke wijze gemeenten de zorgtaken die voortvloeien uit de Wmo 2015 en
de Jeugdwet per 1-1-2020 hebben uitbesteed. Het rapport betreft daarmee een actualisering van de
Monitor gemeentelijke zorginkoop 2019, en bouwt voort op de Monitor 2018. Op basis van een
uitvoerige analyse van inkoopdocumenten is voor de maatwerkvoorzieningen in het kader van de
Wmo 2015 en individuele voorzieningen in het kader van de Jeugdwet in eerste instantie bepaald
welk uitvoeringsinstrument gemeenten hanteren: een overheidsopdracht, subsidie of open house.
Voor de wijze van contracteren en de invulling van de resulterende contracten zijn vele varianten
mogelijk. Een belangrijke rol daarbij speelt de (in 2016 gewijzigde) Aanbestedingswet 2012, die veel
ruimte laat voor het vormgeven van aanbestedingen voor ‘sociale (en andere specifieke) diensten’.
De Monitor 2018 liet daarnaast zien dat de publicatie van de arresten Falk Pharma en Tirkkonen1
leidde tot een toename van het instrument open house, vaak als nieuwe titel voor de bestaande
inkoopsystematiek waarin raamovereenkomsten werden gesloten met alle kwalificerende
zorgaanbieders tegen standaard voorwaarden.
In deze rapportage laten we de stand van zaken per 2020 zien, waarbij trends en ontwikkelingen
worden weergegeven. De vraagstukken waar het sociale zorglandschap tegen aanloopt, worden
hierbij uitgelicht. Het betreft een integraal onderzoek: van alle gemeenten zijn alle
inkoopdocumenten verzameld. In totaal zijn 4.093 overeenkomsten voor 355 gemeenten
geanalyseerd. Het onderzoek beoogt daarmee een zo compleet mogelijk beeld te geven) van de
stand van zaken per 1-1-2020 (over alle maatwerkvoorzieningen (Wmo 2015) en individuele
voorzieningen (Jeugdwet) en alle gemeenten). Voor het juiste begrip van de resultaten van de
Monitor 2020 is van belang om te beseffen dat het hier om de contracten gaat die gelden op 1-12020, en die dus uiterlijk in de loop van 2019 zijn ingekocht. En – zoals de monitor laat zien – soms al
veel eerder. Ontwikkelingen van eind 2019 en daarna zijn dus nog niet zichtbaar in de resultaten van
de Monitor 2020.
Naast de aspecten van gemeentelijke samenwerking en de procedures en inhoud van de inkoop
behandelt de Monitor 2020 opnieuw de twee additionele thema’s uit de Monitor 2019. Op deze
manier wordt inzichtelijk hoe gemeenten per 2020 op het gebied van deze thema’s handelen, en hoe
zich dit verhoudt tot 2019. Het eerste thema betreft het uitvragen van transformatieplannen als
onderdeel van de inschrijving op een aanbesteding. De decentralisatie bracht transformatie-opgaven
met zich mee. Hoe wordt zorgaanbieders in de inkoop gevraagd concreet mee te werken aan het
bereiken van de transformatiedoelen die gemeenten stellen? Hoofdstuk 7 geeft het antwoord op
deze vraag. Daarna laat Hoofdstuk 8 de gemeentelijke focus op kwaliteit in de inkoop zien: hanteren
gemeenten kwaliteitscriteria in de selectie-, geschiktheids- en/of gunningscriteria? Verschillende
subtypen van kwaliteitscriteria worden hierbij uitgelicht.

1
Deze arresten verduidelijken dat een overheid bij het gunnen van een overheidsopdracht een keuze maakt uit
de inschrijvende ondernemers. Deze keuze wordt genomen op basis van gunningscriteria waarmee de overheid
vaststelt welke ondernemer(s) de beste inschrijving(en) hebben gedaan. Deze keuze is essentieel voor de
toepasselijkheid van de Europese en nationale aanbestedingsregels. Met andere woorden, als de overheid
geen keuze maakt uit alle ondernemers – dan is er ook geen sprake van een overheidsopdracht.

10

2. Opzet kwantitatief onderzoek
Het onderzoek brengt eerst in kaart welke ‘instrumenten’ een gemeente kiest voor het inkopen van
ondersteuning. Naast de keuze voor instrumenten (subsidie, overheidsopdracht, open house of eigen
beheer) wordt ook aangegeven hoe gemeenten deze instrumenten vormgeven – zowel de procedure
om tot een contract te komen (bij een overheidsopdracht is dit de aanbestedingsprocedure) – als de
belangrijkste inhoudelijke keuzes, bijvoorbeeld hoe gemeenten zorg bekostigen.
Dit hoofdstuk schetst de wijze waarop dit onderzoek is uitgevoerd: de onderzoeksmethodiek met als
aandachtspunten de scope van het onderzoek, de indeling van instrumenten voor uitbesteding, de
aspecten waarop de procesmatige en inhoudelijke aanpak van gemeenten in kaart wordt gebracht en
de wijze waarop dit is gebeurd.

2.1. Scope Wmo en jeugdhulp
De scope van dit onderzoek omvat de maatwerkvoorzieningen (voor jeugdhulp ‘individuele
voorzieningen’ genoemd) die gemeenten organiseren – en doorgaans uitbesteden – in het kader van
de Wmo en Jeugdwet. Voor deze voorzieningen schetst dit onderzoek een gedetailleerd beeld over
de wijze waarop gemeenten dit inkopen.
Deze gehanteerde scope sluit algemene voorzieningen en de organisatie van lokale teams (zoals
sociale teams, wijkteams) uit. Algemene voorzieningen zijn zeker relevant, maar zeer pluriform van
aard en aanwezigheid in gemeenten. De ene gemeente subsidieert per wijk een club- en buurthuis,
de andere gemeente heeft een was- en strijkcentrale, de derde heeft maatjesprojecten voor mensen
die geen overzicht over hun financiën hebben. Het is praktisch gezien onmogelijk om voor elke
gemeente in Nederland alle algemene voorzieningen – en de inkoop daarvan – in kaart te brengen en
te vergelijken. Voor sociale (wijk)teams geldt een vergelijkbare situatie: hoewel bijna elke gemeente
lokale teams heeft, verschillen de functies, verantwoordelijkheden en daarmee de mate waarin ook
daadwerkelijk ondersteuningstaken worden uitgevoerd. De organisatie van lokale teams past
daarmee niet binnen de scope van dit onderzoek.
Voor zowel Wmo- als jeugdhulpvoorzieningen brengt dit onderzoek in kaart wat de stand van zaken
is per 1 januari 2020. Daarnaast bouwt het onderzoek voort op de eerdere Monitor–edities. Voor
enkele zorgvormen – binnen de Wmo – sluit het onderzoek zelfs aan bij eerder longitudinaal
onderzoek vanaf 1 januari 2015. Dit staat toe om op betrouwbare wijze trends en ontwikkelingen in
beeld te brengen. Om deze stand van zaken nauwkeurig te bepalen – zodanig dat de organisatie en
inkoopvormen tussen gemeenten vergeleken kunnen worden – is een ordeningsmodel van de Wmoen jeugdhulp nodig. De volgende paragraaf beschrijft de gehanteerde zorgordening voor Wmo- en
jeugdhulpvoorzieningen.

11

Wmo
De volgende vormen van Wmo-ondersteuning zijn niet meegenomen in dit onderzoek:
•
•
•
•
•
•

Leerlingen- / Wmo-vervoer
Hulpmiddelen
Woningaanpassingen
Het leveren van software, hardware en IT-gerelateerde opdrachten ten behoeve van het
gemeentelijke sociale domein
Veilig thuis
Landelijk ingekochte ondersteuning

Jeugdhulp
De volgende vormen van jeugdhulp zijn niet meegenomen in de jeugdhulp classificering:
●
●
●
●
●
●
●
●

Personele inzet van jeugdhulp professionals (bijvoorbeeld inzet van een
gedragswetenschapper in een lokaal team)
Ambulant lokaal: regie en toegang (enkel verleningsbeschikkingen, geen hulp)
Jeugdgezondheidszorg
Begeleid wonen
Vervoer
Landelijk ingekochte hulp
Het leveren van software / IT, administratie ten behoeve van Wmo en jeugdhulp
Veilig thuis

2.2. Indeling zorgvormen binnen Wmo en jeugdhulp
Wmo
In de indeling van Wmo maatwerkvoorzieningen worden vijf zorgvormen onderscheiden:
● Huishoudelijke Hulp
● Individuele Begeleiding en Persoonlijke Verzorging
● Groepsbegeleiding (Dagbesteding)
● Kortdurend Verblijf
● Beschermd Wonen
Deze zorgvormen zijn ten opzichte van elkaar helder en logisch te onderscheiden: huishoudelijke
hulp is al sinds 2007 een gemeentelijke verantwoordelijkheid. Beschermd wonen wordt in ieder geval
tot 1 januari 2022 via centrumgemeenten bekostigd, en staat daarmee apart van de andere per 2015
gedecentraliseerde taken. De resultaten van de inkoop van Beschermd Wonen worden overigens wel
op gelijke wijze weergegeven als voor de andere zorgvormen. De overige zorgvormen zijn in 2015
naar gemeenten gedecentraliseerd, en worden vaak in één inkooptraject ingekocht. Toch blijft het
onderscheid tussen deze drie zorgvormen in de meeste gemeentelijke uitbestedingen zichtbaar. In
dit onderzoek worden de zorgvormen individuele begeleiding, dagbesteding en kortdurend verblijf
apart onderzocht. Persoonlijke verzorging is samengenomen met individuele begeleiding: inhoudelijk
12

verschilt persoonlijke verzorging wel van individuele begeleiding, maar het omvat slechts een zeer
klein deel van het totale zorgvolume (omdat 95% van de persoonlijke verzorging vanuit de
Zorgverzekeringswet wordt gefinancierd). Daarnaast wordt persoonlijke verzorging nooit apart
ingekocht, en wijkt het inhoudelijk nooit af van de wijze waarop individuele begeleiding wordt
ingekocht en bekostigd.
Jeugdhulp
De vormen van jeugdhulp in de scope van dit onderzoek zijn onderverdeeld in vier hoofdcategorieën,
waarbij twee van de hoofdcategorieën subcategorieën bevatten. Op het niveau van de
subcategorieën zijn de vormen van jeugdhulp geclassificeerd. In de bijlage 2 is een uitgebreid
overzicht van de categorisering van de vormen van jeugdhulp opgenomen.
De volgende vormen van jeugdhulp zijn onderscheiden:
●

●
●

●

Ambulante jeugdhulp
○ Dyslexie
○ Jeugd-GGZ
○ Overig ambulant
Daghulp
Verblijf
○ Pleegzorg
○ Residentiële zorg
Gedwongen kader (jeugdbescherming en jeugdreclassering)

De indeling van het Centraal Bureau voor de Statistiek is als uitgangspunt voor de classificatie
gehanteerd2. Deze indeling is naast de inkoopdocumenten van gemeenten gelegd. Daaruit blijkt dat
een aantal jeugdhulpvormen zoals gecategoriseerd bij het CBS niet apart wordt ingekocht.
Jeugd GGZ en Dyslexie worden regelmatig apart ingekocht en/of op een andere wijze bekostigd, en
beslaan daarom twee aparte categorieën.
Binnen de ambulante hulp kon, in tegenstelling tot daghulp en de verblijfsvormen, in een
substantieel deel van de documenten Jeugd GGZ apart worden geclassificeerd. Daarom is er voor de
niet ambulante zorgvormen geen aparte Jeugd GGZ-categorie opgenomen.
De inkoopdocumenten lieten binnen de verblijfscomponent het maken van onderscheid tussen
pleegzorg en residentiële jeugdhulp toe. Onder pleegzorg valt alle jeugdhulp in gezinsvormen (tevens
gezinshuizen). Onder residentiële jeugdhulp vallen alle overige vormen van residentiële hulp.
Jeugdbescherming en jeugdreclassering worden vaak – gezamenlijk – apart van de andere
zorgvormen ingekocht, en verschillen inhoudelijk van de andere onderscheiden categorieën. Beide
zijn daarom tezamen geschaard onder het ‘gedwongen kader’.

2

http://jeugdmonitor.cbs.nl/nl-nl/indicatoren/Jeugdhulpindicatoren/

13

Een beperkt aantal gemeenten is van inkoop op zorgvormen afgestapt. Zij kopen zorgarrangementen
gericht op gespecificeerde doelgroepen in. In een dergelijk geval zijn de zorgarrangementen
geclassificeerd onder bovenstaande zorgvormen op basis van de zorginhoud.

2.3. Indeling instrumenten
Gemeenten kunnen de ondersteuning in eigen beheer uitvoeren of uitbesteden. Bij uitvoering ‘in
eigen beheer’ organiseert de gemeente taken vanuit haar eigen gezagsstructuur: de gemeente
neemt consulenten of hulpverleners zelf in dienst. Een variant hierop is de ‘quasi-inbesteding’
waarbij taken worden overgedragen aan een aparte rechtspersoon (bijvoorbeeld een stichting)
waarop de gemeente echter wel zoveel controle uitoefent dat deze binnen haar gezagsstructuur valt.
Als een gemeente de taken uitbesteedt3 aan zorgaanbieders worden drie ‘instrumenten’
onderscheiden. Elk instrument wordt hieronder kort toegelicht. Zie voor meer achtergronden ook
Uenk, 2017. 4
Subsidie
Subsidie betreft financiering van activiteiten via de publiekrechtelijke route. Er is sprake van een
subsidie wanneer een bestuursorgaan een aanspraak op financiële middelen verstrekt met het oog
op bepaalde activiteiten. Er mag dan geen sprake zijn van betaling voor aan het bestuursorgaan
geleverde diensten of goederen: dan betreft het een overheidsopdracht. Voor het verstrekken van
subsidies gelden andere regels dan voor het gunnen van overheidsopdrachten. Gemeenten
verstrekken subsidies in het sociaal domein bijna altijd zonder aanbestedingsprocedure, al lijkt de
subsidietender (oftewel een subsidie die wordt aanbesteed) voor bepaalde zorgvormen in opkomst.
Het is niet van belang of een gemeente de financiering zelf als subsidie betitelt. Als niet aan de
voorwaarden van een subsidie wordt voldaan, ontheft het zelfgekozen predicaat ‘subsidie’ de
gemeente niet van de aanbestedingsplicht. In hoeverre subsidies die in dit onderzoek worden
aangetroffen vanuit dit perspectief rechtmatig zijn is niet onderzocht.
Overheidsopdracht
Bij een overheidsopdracht is sprake van een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel. Dit
betekent kort gezegd dat de aanbestedende dienst een vergoeding betaalt voor een dienst en
daarmee uitvoering van de dienst kan afdwingen. De opdrachtnemer levert de dienst en heeft dan
het recht op de afgesproken vergoeding.
Voor het verstrekken (gunnen) van overheidsopdrachten gelden Europese en nationale regels: de
Europese richtlijn 2014/24/EU5, de Aanbestedingswet 2012 met herzieningen per april 2016 (hierna:
3

Doorgaans wordt ‘uitbesteden’ inkopen of aanbesteden genoemd. Echter, het financieren door middel van
subsidie geldt feitelijk niet als inkopen. En het financieren van zorg via subsidie of open house gebeurt meestal
niet met een aanbesteding. Daarom wordt hier de generieke term ‘uitbesteden’ gebruikt.
4
Zie voor meer informatie Uenk (2017). Zorg aanbesteden? Er is ruimte binnen en buiten aanbesteding!,
Sociaal Bestek, december 2017, pp. 26 – 28 en Robbe (2017) Interview Zorgvisie nader toegelicht: Over
subsidie, aanbesteden en "open huis" in het sociaal domein.
5
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=celex%3A32014L0024

14

‘Aanbestedingswet’) en de Gids Proportionaliteit. Deze regels zien erop toe dat aanbestedende
diensten (overheden) opdrachten op een transparante wijze gunnen, alle gegadigden voor een
opdracht op dezelfde wijze behandelen en hierbij niet discrimineren tussen ondernemers.
Overheden moeten een objectieve procedure hanteren om overheidsopdrachten te gunnen, en de
eisen die een overheid stelt aan de opdracht moeten in redelijke verhouding staan tot de waarde van
de opdracht.
Voor jeugdhulp en Wmo-ondersteuning geldt een verlicht regime in de Europese en nationale
aanbestedingsregels: niet alle voorschriften voor reguliere overheidsopdrachten gelden. Voor
gemeenten betekent dit dat zij voor opdrachten in het sociaal domein die een waarde van € 750.000
overstijgen een (voor)aankondiging moet plaatsen om zorgaanbieders de kans te geven hun
interesse te uiten. De aanbestedende dienst moet een procedure hanteren conform de beginselen
van gelijke en niet-discriminerende behandeling van ondernemers, transparantie en
proportionaliteit6. De aanbestedingswet bevat hiervoor een speciale procedure: de procedure voor
sociale en andere specifieke diensten (hierna: SAS-procedure). Deze procedure is niet verder
uitgewerkt en vastgelegd, wat gemeenten dus veel ruimte laat om hier een eigen invulling aan te
geven.
In 2016 en 2018 heeft het Europese Hof van Justitie arresten gewezen7 die grote gevolgen hebben
voor de definitie van de overheidsopdracht. Deze arresten verduidelijken dat een overheid bij het
gunnen van een overheidsopdracht een keuze maakt uit de inschrijvende ondernemers. Deze keuze
wordt genomen op basis van gunningscriteria waarmee de overheid vaststelt welke ondernemer(s)
de beste inschrijving(en) hebben gedaan. En deze keuze is essentieel voor de toepasselijkheid van de
Europese en nationale aanbestedingsregels. Met andere woorden, als de overheid geen keuze maakt
uit alle ondernemers is er ook geen sprake van een overheidsopdracht.
Open house
Men spreekt van een open house wanneer de overheid overeenkomsten sluit met elke ondernemer
die tegen standaard voorwaarden en tarieven bepaalde goederen of diensten kan leveren, waarbij de
overheid wel toetst of deze ondernemers kwalificeren aan kwaliteits- en geschiktheidseisen. Dit
betreft overeenkomsten onder bezwarende titel, maar door het ontbreken van het kernelement van
de overheidsopdracht (het maken van een keuze tussen ondernemers) is er geen sprake van een
overheidsopdracht waarop Europese en nationale aanbestedingsregels van toepassing zijn.
De hiervoor genoemde arresten zijn zeer relevant voor de inkoop van diensten in het kader van de
Wmo 2015 en Jeugdwet. Veel gemeenten sluiten met alle zorgaanbieders die aan de kwaliteitseisen
kunnen voldoen en die standaard-voorwaarden accepteren een overeenkomst. De inwoner die recht
heeft op ondersteuning kiest dan zelf welke zorgaanbieder deze ondersteuning gaat leveren. Hoewel
6

Artikel 18 van de Europese Richtlijn 2014/24/EU
Falk-Pharma arrest: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:62014CJ0410&qid=1521035690805&from=NL en Tirkkonen-arrest:
http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:62017CJ0009&qid=1520942827124&from=NL
7

15

lang niet alle gemeenten deze systemen zelf ‘open house’ noemen, kwalificeren ze impliciet wel als
zodanig. Immers, de gemeenten maken geen keuze voor (een) zorgaanbieder(s) in de
inkoopprocedure, en voldoen daarmee dus niet aan het kernelement van een overheidsopdracht.
Instrumenten in dit onderzoek
Voor de instrumenten overheidsopdracht en open house is voor dit onderzoek relevant dat
gemeenten in veel gevallen benoemen dat ze ‘een overheidsopdracht’ hanteren binnen de ruimere
regels voor sociale en andere specifieke diensten, terwijl deze overheidsopdrachten vaak niet
‘selectief’ worden aanbesteed. Dat wil zeggen, de gemeenten sluiten ook in het kader van een
overheidsopdracht vaak (raam)overeenkomsten met alle zorgaanbieders die aan de kwaliteitseisen
en voorwaarden voldoen. Deze laatste categorie ‘niet selectieve’ overheidsopdrachten kwalificeren
in wezen ook als open house. Om deze reden worden de overheidsopdrachten nader uitgesplitst in
selectieve en niet-selectieve overheidsopdrachten in de resultaten van het onderzoek.

2.4. Classificatie
Voor de instrumenten subsidie, overheidsopdracht en open house zijn op basis van de analyse van
inkoopdocumenten de volgende aspecten vastgelegd:
1. Gezamenlijke inkoop met andere gemeenten, inclusief de omvang van het
samenwerkingsverband;
2. Startjaar en looptijd van de overeenkomst;
Voor het instrument van overheidsopdracht zijn aanvullend de volgende aspecten bepaald:
3. De gehanteerde aanbestedingsprocedure of inkoopmethodiek;
4. De mate van dialoog in de inkoopprocedure;
5. De contractvorm
6. De bekostigingsvorm
7. De mate van integraliteit van inkoop (alleen Wmo of Jeugdtaken, of deels of geheel
gecombineerd in de uitbesteding)
Elk aspect heeft meerdere classificatie-mogelijkheden. Naast de bovengenoemde aspecten staan in
de Monitor gemeentelijke zorginkoop 2020 twee additionele thema’s centraal: de inzet van
transformatieplannen als input of voorwaarde van de inkoop en de opname van kwaliteitscriteria in
de selectie-, geschiktheids- en gunningscriteria. De rest van deze paragraaf beschrijft per aspect,
respectievelijk één tot en met zeven en de twee additionele thema’s, kort de relevantie en de
classificatiemogelijkheden.
Inkoopsamenwerking
Ten aanzien van inkoopsamenwerking is per zorgvorm vastgesteld hoeveel gemeenten gezamenlijk
de betreffende zorgvorm inkopen. De mate van inkoopsamenwerking – en omvang van
samenwerkingsverbanden – is relevant voor de fragmentatie van het inkooplandschap. De
administratieve lastendruk voor zorgaanbieders hangt samen met de hoeveelheid verschillende
inkoopprocedures waar ze op moeten inschrijven.
16

Startjaar en looptijd van de overeenkomst
Het startjaar van de overeenkomst laat zien in hoeverre gemeenten recent of langer geleden zorg
hebben ingekocht. De looptijd van de overeenkomst is relevant voor zorgaanbieders: een korte
contractduur betekent frequent nieuwe inkoopprocedures – met de onzekerheid en administratieve
lasten voor zorgaanbieders en gemeente van dien. Een langere looptijd geeft rust in de markt en de
kans om investeringen in innovatie terug te verdienen. Ten aanzien van de looptijd wordt zowel de
minimale looptijd bijgehouden, als de maximale looptijd. Voor de maximale looptijd worden alle
mogelijke opties tot verlenging opgeteld bij de minimale looptijd. Overeenkomsten met een
onbeperkte (maximale) looptijd zijn in de Wmo en jeugdhulp niet ongebruikelijk. Gemeenten die
overeenkomsten sluiten met een zeer lange looptijd nemen hierin typisch wijzigingsclausules op en
de mogelijkheid om de overeenkomst voortijdig te beëindigen.
Aanbestedingsregels voor sociale (en andere specifieke) diensten
De aanbestedingsprocedure omvat de gemeentelijke activiteiten en processen om een
overheidsopdracht in de markt te zetten en te gunnen. Er is geen sprake van een aanbesteding bij
het sluiten van open house-overeenkomsten en – meestal – niet bij het verlenen van subsidies. In
deze gevallen wordt gesproken van een inkoopprocedure.
Ten tijde van de decentralisaties van de Wmo 2015 en de jeugdhulp gold voor ‘sociale diensten’ een
verlicht aanbestedingsregime. Deze diensten waren opgenomen in bijlage 2B van de toenmalige
Aanbestedingswet. Voor die diensten waren gemeenten bij het sluiten van contracten enkel
gehouden aan de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht. Er golden geen verplichte
procedures, de gemeente moest enkel achteraf publiceren welke zorgaanbieder(s) gecontracteerd
waren. In deze jaren zijn veel niet-wettelijk omschreven procedures bedacht. Om deze reden worden
in dit onderzoek niet alleen de wettelijk vastgelegde aanbestedingsprocedures geclassificeerd, maar
ook enkele – zeer populaire – ‘bedachte’ procedures zoals het ‘Zeeuws model’ of ‘bestuurlijk
aanbesteden’ (zie onder voor uitleg).
Met de herziening van de Aanbestedingswet (de implementatie van richtlijn 2014/24/EU) in april
2016 zijn de regels voor het inkopen van sociale (en andere specifieke) diensten gewijzigd. Voor
opdrachten boven de € 750.000 is sindsdien een (voor)aankondiging verplicht. Vervolgens mogen
gemeenten de nieuwe procedure voor Sociale en Andere Specifieke diensten (‘SAS-procedure’)
hanteren. De SAS-procedure is (onder andere) juist bedoeld voor sociale diensten zoals Wmoondersteuning en jeugdhulp. Deze procedure laat veel meer ruimte voor eigen invulling vergeleken
met andere wettelijke procedures.
Veel gemeenten waren ten tijde van de herziening van de Aanbestedingswet al gewend om een
‘bedachte’ (niet wettelijk omschreven) procedure te hanteren. Vanaf 2016 kunnen gemeenten deze
‘bedachte’ procedure uitvoeren onder de noemer van de SAS-procedure. Gemeentes kunnen in
plaats van de SAS-procedure natuurlijk nog steeds één van de andere wettelijke procedures
hanteren. Echter, de meervoudig onderhandse procedure – zonder openbare aankondiging op
nationaal of Europees niveau – past boven het drempelbedrag niet meer binnen de herziene
Aanbestedingswet.
17

Wettelijke versus bedachte aanbestedingsprocedures
De wettelijke aanbestedingsprocedures zijn:
• Enkelvoudig onderhandse procedure
• Meervoudig onderhandse procedure
• Openbare procedure
• Niet-openbare procedure
• Mededingingsprocedure met onderhandeling
• Onderhandelingsprocedure zonder aankondiging
• Concurrentiegerichte dialoog
• Innovatiepartnerschap
• Dynamisch Aankoopsysteem
• Procedure voor Sociale en andere Specifieke diensten (SAS-procedure)
Echter, het blijkt dat de niet-openbare procedure, de mededingingsprocedure met onderhandeling,
de onderhandelingsprocedure zonder aankondiging, de concurrentiegerichte dialoog en het
innovatiepartnerschap door geen enkele gemeente worden gehanteerd bij inkoop van Wmomaatwerkvoorzieningen en individuele jeugdhulpvoorzieningen. Wel wordt in toenemende mate
door gemeenten onderhandeld, maar dan in een procedure voor Sociale en andere Specifieke
diensten – zie volgende sectie.
De volgende procedures komen wel voor bij aanbesteding van sociale diensten:
● Enkelvoudig onderhandse procedure: de gemeente nodigt één zorgaanbieder uit tot het
doen van een inschrijving. In de context van de Wmo en Jeugdwet komt deze procedure niet
of nauwelijks voor.
● Meervoudig onderhandse procedure: de gemeente nodigt een beperkt aantal
zorgaanbieders uit tot het doen van een inschrijving. In de context van de Wmo en Jeugdwet
worden doorgaans alle inschrijvers ook een overeenkomst gegund.
● Een Klassieke aanbestedingsprocedure: de gemeente publiceert een aankondiging van de
opdracht en nodigt iedere geïnteresseerde zorgaanbieder uit om in te schrijven. De
gemeente hanteert naast geschiktheidseisen en uitsluitingsgronden (die in elke procedure
worden gehanteerd) ook gunningscriteria voor prijs en kwaliteit. De gemeente gunt de
overeenkomst(en) aan de zorgaanbieder(s) met de beste inschrijving op basis van ‘beste
prijs/kwaliteitsverhouding’.8 Deze procedure lijkt het meest van alle procedures op de
wettelijk beschreven Openbare Procedure, maar gemeenten volgen meestal niet alle
voorschriften bij de Openbare Procedure.
● Dynamisch Aankoopsysteem (DAS): de gemeente doorloopt – geheel digitaal – een
procedure om doorlopend raamovereenkomsten te sluiten voor gangbare aankopen. De
raamovereenkomst heeft standaard voorwaarden, eisen en tarieven voor alle partijen.
Binnen de raamovereenkomst gunt de gemeente individuele opdrachten (de zorg voor
individuele cliënt). Gemeenten die de DAS-procedure gebruiken voor Wmo en jeugdhulp

8

Voor de wijziging van de Aanbestedingswet in 2012 stond het gunningscriterium ‘BPKV’ bekend als de
Economisch Meest Voordelige Inschrijving.

18

organiseren in de procedure dialoogsessies met zorgaanbieders. Daarmee lijkt deze
procedure zeer sterk op dialooggerichte procedures.
Diverse ‘zelf bedachte’ procedures zijn ontstaan toen inkoop van sociale diensten nog als ‘2B
diensten’ onder het verlichte regime viel (tot april 2016). Met de herziening van de
aanbestedingswet in 2016 werd de Procedure voor Sociale en Andere Specifieke diensten (‘SASprocedure’) geïntroduceerd. De SAS-procedure is een vereenvoudigde en grotendeels door de
gemeente zelf in te richten procedure9. Veel gemeenten zijn van dezelfde ‘bedachte’ procedures
gebruik blijven maken, vaak (maar niet altijd expliciet) onder de noemer van de SAS-procedure.
Hoewel het juridisch wellicht zuiver zou zijn om al deze bedachte procedures onder de SASprocedure te scharen, zou hiermee veel detail uit het onderzoek verloren gaan. Om deze reden is
bewust gekozen om de volgende ‘bedachte’ procedures te onderscheiden:
● Het Zeeuws model: de gemeente stelt een overeenkomst en programma van eisen op. De
geschiktheidseisen, uitvoeringseisen en voorwaarden – inclusief tarieven10 – zijn standaard.
De gemeente publiceert deze voorwaarden en iedere zorgaanbieder die aan de eisen voldoet
en hiermee akkoord gaat komt in aanmerking voor een raamovereenkomst. De cliënt zelf
kiest uiteindelijk zijn zorgaanbieder uit alle gecontracteerde zorgaanbieders.
● Een Dialooggerichte procedure: over het algemeen staat deze procedure bekend als
‘bestuurlijk aanbesteden’, maar er zijn diverse andere benamingen zoals relationeel
contracteren, dynamisch contracteren en beheren, bestuurlijk contracteren, et cetera. Deze
vorm van inkopen leidt in het algemeen tot hetzelfde type overeenkomst als het Zeeuws
model. Echter, de gemeente sluit bij deze procedure een aparte overeenkomst waarin
‘spelregels’ worden afgesproken om in gezamenlijkheid met zorgaanbieders in dialoogsessies
de inhoud van de uiteindelijke uitvoeringsovereenkomst af te stemmen. In enkele rondes van
plenaire besprekingen, waarbij partijen die niet aan tafel kunnen zitten digitaal mogen
reageren, wordt de inhoud van de overeenkomst vastgesteld11.
● De procedure van ‘Prestatie-inkoop’ (Best Value Procurement): de gemeente specificeert de
opdracht functioneel en vraagt zorgaanbieders hun expertise aan te tonen door het
uitvragen van de te verwachten risico’s en kansen (in een RAVA-document). De gemeente
toetst het gunningscriterium ‘kwaliteit’ mede op basis van interviews met
sleutelfunctionarissen van de zorgaanbieders. De aanbesteding vindt plaats in twee fases: in
de eerste fase selecteert de gemeente de beste partij op basis van de offerte (offerte-fase),
waarna gezamenlijk een concretiseringsfase wordt doorlopen om alle details van de
overeenkomst uit te werken. Soms komen gemeente en zorgaanbieder er in de
concretiseringsfase niet uit: dan kan de gemeente met een nieuwe zorgaanbieder (de
nummer twee van de aanbesteding) nogmaals een concretiseringsfase starten. Doorgaans
hanteert de gemeente deze procedure om een hele opdracht aan één partij te gunnen.

9

PIANOo: https://www.pianoo.nl/nl/themas/sociaal-domein/inkopen/aanbestedingsprocedures-voor-sasdiensten
10
Sommige gemeenten passen een variant van deze inkoopprocedure toe, waarbij een maximumtarief wordt
vastgesteld. Zorgaanbieders moeten dan nog wel een tarief aanbieden, onder het gestelde maximum.
11
De ‘spelregel-overeenkomst’ wordt vaak de overeenkomst voor Communicatie, Overleg en Besluitvorming
(COB) genoemd. De dialoogsessies worden aangeduid met ‘Fysieke Overleg Tafel’ en ‘Digitale Overleg Tafel’.
Niet elke gemeente gebruikt deze terminologie.

19

Onderhandelingsprocedure sociaal domein (OSD)
Met de nieuwe inkoop per 2020 doet een nieuwe ‘bedachte’ procedure zijn intrede in het sociaal
domein. De procedure lijkt in hoge mate afgeleid te zijn van enkele in de Aanbestedingswet 2012
omschreven procedures, zoals de concurrentiegerichte dialoog. Echter worden deze procedures niet
volledig gevolgd. De gemeenten die deze procedure hanteren geven expliciet aan dat zij gebruik
maken van de ruimte die de SAS-procedure hen biedt. De procedure kwalificeert daarmee in
juridische zin als een SAS-procedure.
De gemeenten selecteren met behulp van selectiecriteria de zorgaanbieders met wie zij in één of
meerdere rondes één-op-één gaan onderhandelen. De contracten worden, in tegenstelling tot de
concurrentiegerichte dialoog, niet gesloten met de beste vooraf vastgestelde ‘x’-aantal
zorgaanbieders op basis van gunningscriteria, maar met elke zorgaanbieder – mits de
onderhandelingen slagen. Ook wordt er niet - zoals bij de mededingingsprocedure met
onderhandeling - een initiële offerte uitgevraagd. De procedure verschilt van de eerdergenoemde
dialooggerichte procedure doordat onderhandelingen hier één-op-één (en niet plenair) plaatsvinden.
Om in dit monitoronderzoek inzicht te verschaffen in de gemeentelijke inkooppraktijken en omdat de
procedure afwijkt van alle eerder waargenomen ‘bedachte’ procedures, is deze uitwerking van de
SAS-procedure apart gezet met als benaming: de onderhandelingsprocedure sociaal domein.
De structuur van de procedure beslaat vier stappen: 1) een publicatiefase waarin de uitvraag wordt
gepubliceerd en geïnteresseerde aanbieders vragen kunnen stellen, 2) een registratiefase waarin een
vooraf vastgesteld aantal aanbieders geselecteerd wordt voor de onderhandelingsronde(s), 3) een
onderhandelingsfase waarin met ieder van de geselecteerde zorgaanbieders individueel
onderhandeld wordt, 4) een ‘Best And Final Offer’ fase waarin de geselecteerde zorgaanbieders hun
offerte kunnen indienen, op basis waarvan de contracten toegekend worden aan de
zorgaanbieder(s).
De gemeenten hanteren de selectiecriteria op een tweetal wijzen: ofwel wel als ‘minimumeis’
waaraan voldaan moet worden (alle aanbieders die voldoen worden toegelaten tot de
onderhandelingsfase – ‘niet selectief’), of om het aantal geïnteresseerde aanbieders te beperken tot
een vooraf vastgesteld x-aantal om mee te gaan onderhandelen (‘selectief’). Deze tweede invulling
van de onderhandelingsdialoog SD is conform de procedure die de Minister van VWS in zijn
Kamerbrief (15 november 2019) beschrijft. In beide gevallen laat de procedure het toe dat aan alle
tot de onderhandelingsfase toegelaten partijen een contract wordt gegund.

20

Inkoopprocedures in dit onderzoek
Voor elk van de bovengenoemde procedures komen diverse benamingen voor. Om deze reden
worden de procedures in dit onderzoek ‘functioneel’ vastgesteld. Er wordt niet gekeken naar de
naam die gemeenten hanteren voor de procedure, maar naar de eigenschappen en kenmerken van
de procedure zelf. De volgende inkoopprocedures12 worden daarin onderscheiden:
● Enkelvoudig onderhands
● Meervoudig onderhands
● Klassieke aanbestedingsprocedure
● Dynamisch Aankoopsysteem
● Zeeuws model
● Dialooggerichte procedure
● Prestatie-inkoop
● Subsidie-tender (NB. bij subsidies)
● Onderhandelingsprocedure sociaal domein (OSD)
De inkoopprocedures worden in dit onderzoek ‘functioneel’ geclassificeerd. Dit bekent dat de
indeling is gebaseerd op de daadwerkelijk doorlopen procedure – niet hoe de gemeente deze zelf
noemt.13 Vanuit een juridisch perspectief is echter wel relevant of – en hoe – gemeenten gebruik
maken van een wettelijke procedure (zoals beschreven in de Aanbestedingswet) of een ‘bedachte
procedure’ zoals ‘bestuurlijk aanbesteden’ of het Zeeuws model.
In 2019 was een groei zichtbaar van de inzet van de zogenaamde ‘subsidie-tender’. Ook in 2020 wint
de subsidietender terrein. Waar bovenstaande inkoopprocedures invulling geven aan een
overheidsopdracht, betreft de subsidie-tender een procedure om het instrument subsidie te
verdelen over gegadigde zorgaanbieders. Middels de subsidietender komt de gemeente tot een
rangschikking van de subsidieaanvragen, op basis van een (onderlinge) vergelijking op een bepaald
moment in de tijd en onder gelijke omstandigheden. Dit heeft ten doel de kwalitatief beste
inschrijving het hoogste puntenaantal toe te kennen en daarmee te subsidiëren/de opdracht aan de
desbetreffende zorgaanbieder te gunnen. Een subsidie-tender lijkt daarmee op het gunnen van een
overheidsopdracht via een aanbestedingsprocedure. De opbouw van de inkoopdocumenten ligt dan
ook dicht bij de inhoud van aanbestedingsdocumenten. In opeenvolging van de rangschikking
worden de subsidies vervolgens verstrekt, totdat het subsidieplafond of het maximaal aantal te
vergeven subsidies is bereikt. Bij een reguliere aanbesteding kan ook een budgetvoorbehoud of plafond worden opgenomen, maar wordt enkel gegund op basis van de beste prijskwaliteitsverhouding (BPKV). De twee instrumenten komen in deze situatie erg dicht bij elkaar te
liggen. In dit onderzoek is in dergelijke gevallen niet juridisch getoetst of er sprake is van subsidie of
een overheidsopdracht.

12

In het Zeeuws model en Dialooggerichte inkoopprocedure maakt de gemeente vaak geen keuze voor
zorgaanbieders. In wezen leiden deze procedures dus tot een open house, en daarom worden ze geen
aanbestedingsprocedure genoemd. Een aanbestedingsprocedure impliceert het maken van een keuze en is dus
enkel van toepassing bij het instrument overheidsopdracht.
13
Ook binnen inkoopprocedures is nog enige variatie: wel of niet een marktconsultatie, hoe het tarief tot stand
komt, et cetera. De procedures zijn geclassificeerd op de kernaspecten zoals voorgaand beschreven.

21

Contractvorm
Met contractvorm wordt in dit onderzoek verwezen naar de mate waarin een overeenkomst
zekerheid biedt in termen van omzet voor zorgaanbieders. Een vast jaarlijks budget (ook wel ‘lump
sum’) biedt de meeste zekerheid, een raamovereenkomst waarin gedurende de looptijd ook nog
nieuwe zorgaanbieders mogen toetreden, biedt de minste zekerheid. Er worden vier categorieën
onderscheiden:
● Vast budget: de zorgaanbieder krijgt een vast budget (‘lump sum’) en dit budget hangt niet af
van de daadwerkelijke inzet van ondersteuning.
● Budgetplafond: de zorgaanbieder heeft zekerheid dat hij ondersteuning mag inzetten tot het
budgetplafond. Vergoeding is wel afhankelijk van daadwerkelijke inzet van ondersteuning.
● Raamovereenkomst zonder tussentijdse toetreding: de overeenkomst biedt geen garantie
voor omzet omdat elke individuele cliënt zelf de zorgaanbieder kiest. De overeenkomst is
alleen open voor toetreding op het moment van uitbesteden. Er mogen geen nieuwe partijen
tussentijds toetreden.
● Raamovereenkomst met tussentijdse toetreding: als de raamovereenkomst zonder
tussentijdse toetreding, alleen in dit geval staat de overeenkomst open voor nieuwe
toetreders gedurende de looptijd.
Bekostigingsvorm
De wijze waarop gemeenten ondersteuning vergoeden (‘bekostigen’) bepaalt in hoge mate de
prikkels en flexibiliteit voor zorgaanbieders. In dit onderzoek wordt aangesloten bij de
bekostigingsvarianten die in het programma i-Sociaal Domein worden onderscheiden:
● Inspanningsgericht (ook ‘PxQ’ of ‘productiebekostiging’). Ondersteuning werd ten tijde van
de AWBZ op inspanning bekostigd: zorgaanbieders ontvangen een vergoeding per uur
begeleiding, per dagdeel dagbesteding of per etmaal kortdurend verblijf. Hoewel de cliënt
weet op hoeveel zorg hij kan rekenen in deze systematiek, zegt de hoeveelheid geleverde
ondersteuning niet alles over de uitkomsten of geboekte resultaten. Tevens gaat van
inspanningsbekostiging ook een perverse prikkel uit: hoe meer uren ondersteuning worden
geleverd, hoe meer omzet een zorgaanbieder realiseert.
● Outputbekostiging (op cliëntniveau): voorzieningen met cliëntgebonden outputbekostiging
koppelen de vergoeding aan bepaalde resultaten (‘een schoon en leefbaar huis’,
‘dagstructuur’, ‘financiën op orde’) in plaats van aan de inzet van zorg. Deze vergoeding is
vaak een vast bedrag per periode of traject. Een echte prestatie-afhankelijke14 vergoeding
wordt zelden of nooit gehanteerd.
● Taakgerichte bekostiging: taakgerichte bekostiging is in principe ook resultaatgericht maar
dan op het niveau van een populatie. Een zorgaanbieder ontvangt een vergoeding per
periode om ondersteuning te leveren aan alle inwoners van een buurt, stadsdeel of
gemeente. De gemeente betaalt de zorgaanbieder (dan vaak als hoofdaannemer) niet voor
de inzet van zorg, maar maakt prestatieafspraken – mogelijk met een prestatie-afhankelijke
14

Van een prestatie-afhankelijke vergoeding is sprake als de hoogte van de vergoeding deels of geheel
afhankelijk is van de hoogte van de prestatie. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van bonus/malus regelingen, of
zelfs een ‘no cure, no pay’ systeem. Op individueel cliëntniveau is deze vorm van bekostiging niet aangetroffen.

22

vergoeding. Onder deze variant vallen in dit onderzoek ook de ‘lump sum’ bekostiging met
vaste jaarlijkse vergoeding aan meerdere zorgaanbieders.
Integraliteit in inkoop Wmo en jeugdhulp
Een aspect wat relateert aan vernieuwing van de zorg-ordening (en daarmee een vorm van
innovatie) is de mate waarin gemeenten zorgtaken integraal organiseren. Nu gemeenten
verantwoordelijk zijn voor zowel Wmo-ondersteuning als jeugdhulp, is het mogelijk om de
ondersteuning vanuit deze twee wetten beter op elkaar te laten aansluiten. Een integrale benadering
van Wmo en jeugdhulp is niet per definitie afhankelijk van de wijze van inkopen. Toch is interessant
in hoeverre gemeenten Wmo en jeugdhulp nu ook bij inkoop al integreren en samen óf gescheiden
inkopen. In dit onderzoek worden drie gradaties van integrale zorginkoop onderscheiden:
●
●

●

Geheel gescheiden inkoop: een uitbesteding omvat alleen voorzieningen Wmo óf alleen
jeugdhulp
Wmo- en jeugdhulpvoorzieningen in één uitbesteding: de uitbesteding bevat zowel Wmo-als
jeugdhulpvoorzieningen. Dit betekent niet dat alle zorgvormen geheel integraal in één
opdracht worden ingekocht.
Geheel integraal: alle Wmo-zorgvormen en jeugdhulp-zorgvormen worden in één integrale
opdracht ingekocht.

Transformatieplannen uitvragen bij inschrijving op aanbestedingen
De decentralisatie van het sociaal domein naar de individuele gemeenten bracht een transitie- én
transformatie-opgave met zich mee. Vijf jaar na de decentralisatie blijkt dat de transformatie,
oftewel het inrichten van een nieuwe werkwijze waarbij de doelen van de Jeugdwet en Wmo 2015
centraal staan, tijd kost. De VNG en ZonMw omschrijven transformatie als “experimenteren,
evalueren en van elkaar leren”.15 Dit onderstreept dat zorgaanbieders vanuit hun rol een ander
perspectief en praktijkkennis met zich mee brengen in dit transformatieproces. Reeds in de
contracteringsfase kunnen gemeenten de transformatiewens duidelijk maken en bij zorgaanbieders
uitvragen wat hun visie op het – gezamenlijk – bereiken van de transformatie-opgaven is.
Gemeenten kunnen deze uitvraag op verschillende manieren vormgeven. In meer of mindere mate
kan nadruk worden gelegd op één of meerdere transformatie-doelen. Ook de wijze waarop de
zorgaanbieder bij de inschrijving gevraagd wordt zijn visie op transformatie te delen verschilt.
Gemeenten vragen een dergelijk transformatieplan als onderdeel van de aanbesteding
• Als geschiktheidseis (een ‘knock-out criterium’)
• Als gunningscriterium (er worden punten aan het plan gehangen, en dit beïnvloedt de
gunning)
• In dialoogrondes

15

https://vng.nl/nieuws/gemeente-gebruik-onderzoek-bij-transformatie-sociaal-domein

23

Kwaliteitscriteria in de selectie-, geschiktheids-, en gunningscriteria
In het beleid van gemeenten staan de kwaliteit en effectiviteit van de ingekochte hulp centraal. De
eisen die aan zorgaanbieders gesteld worden in de inkoop kunnen gemeenten ondersteunen de slag
van beleid naar zorgpraktijk te kaderen en vorm te geven. Gemeenten kunnen het aantal inschrijvers
beperken met de selectie- en gunningscriteria. Selectie- en gunningscriteria kunnen hierbij onder
andere zien op kwaliteit (naast bijvoorbeeld financiële gezondheid). Met behulp van de
selectiecriteria worden de beste x-aantal aanbieders geselecteerd uit een groot aantal geschikte
aanbieders. Deze aanbieders worden vervolgens gevraagd om een offerte in te dienen. Door de
gunningscriteria, daarentegen, bepaalt de gemeente welke aanbieder(s) de beste offerte hebben
ingediend, en daarmee de opdracht gegund zullen krijgen. Waar de selectiecriteria betrekking
hebben op de organisatie (de zorgaanbieder), moeten de gunningscriteria betrekking hebben op de
ingediende aanbieding (offerte). Opgemerkt moet worden dat in deze sectie met kwaliteitscriteria
dan ook niet de kwaliteitseisen als uitvoeringsbepaling (een verplichte eis in de uitvoering van de
opdracht) worden bedoeld.
Bij de gemeentelijke zorginkoop gebruiken gemeenten de twee begrippen selectiecriteria en
geschiktheidseisen vaak door elkaar, en ook nog met allerlei andere benamingen. Strikt gezien
toetsen de geschiktheidseisen de geschiktheid van de gegadigden of inschrijvers. Daarmee liggen de
geschiktheidseisen in het verlengde van de selectiecriteria, waarbij ook de geschiktheidseisen zich
richten op de aanbieder en niet op de inschrijving. Selectie door middel van selectiecriteria vindt
plaats binnen de niet-openbare procedure, de concurrentiegerichte dialoog, de
mededingingsprocedure met onderhandeling en het innovatiepartnerschap. Uit paragraaf 2.4,
onderdeel inkoopprocedures, blijkt dat deze procedures in 2020 niet zijn gebruikt om
maatwerkvoorzieningen Wmo en individuele voorzieningen jeugdhulp in te kopen. Naast deze
wettelijk omschreven procedures, bevat ook de onderhandelingsprocedure sociaal domein
selectiecriteria. Om een zo compleet mogelijk beeld te geven, zijn naast de selectie- en
gunningscriteria ook de geschiktheidseisen onder de loep genomen.

2.5. Methodiek
Het kwantitatieve onderzoek bestaat uit drie stappen:
Stap 1: Het verzamelen van de inkoopdocumenten
Ter waarborging van de kwaliteit van het onderzoek staan enkel primaire bronnen centraal in de
kwantitatieve analyse. Dit zijn documenten16 die gemeenten zelf publiceren in het kader van
inkoopprocedures of subsidieverstrekkingen. Verzameling van de inkoopdocumenten geschiedt via

16
Inkoopdocumenten hebben betrekking op subsidie, overheidsopdracht of open house. De documenten die in
dit onderzoek worden gebruikt omvatten aankondigingen op aanbestedingsplatforms, inkoopleidraden,
bestekken, programma’s van eisen, nota’s van inlichtingen, product- en tariefboeken, concept
overeenkomsten, en elke relevante bijlage die in het kader van een inkoopprocedure officieel wordt
gepubliceerd.

24

uitvoerig zoekwerk op het internet17. Rechtstreekse benadering van gemeenten vult de
onderzoeksdatabase daarna aan.
Stap 2: Vaststellen van zorgvormen
Classificatie van de inkoopdocumenten volgt middels de zorgvormen zoals opgenomen in sectie 2.2.
Door het vaststellen van de opgenomen zorgvormen in de gevonden inkoopdocumenten wordt
direct zichtbaar welke zorgvormen per gemeente nog ontbreken. Dit leidt waar nodig tot een stap
terug naar de verzameling van documenten. Doordat gemeenten afstappen van oude
productstructuren en nieuwe zorgordeningsmodellen introduceren is het bepalen van de
zorgvormen conform de structuur in sectie 2.2. niet altijd triviaal gebleken. Discussies over
ingewikkeld te classificeren stukken, periodieke overleggen in het onderzoeksteam en validity-checks
ondersteunden het proces.
Stap 3: Vaststellen van inkoopaspecten
De laatste stap betreft het bestuderen van de gehanteerde inkoopdocumenten volgens de
uitwerking in sectie 2.4. Soms bleek het nodig om aanvullende informatie op te vragen. Ook deze
stap bevat regelmatig overleg, uitvoerige besprekingen van classificatie-mogelijkheden en validitychecks.
Actief contact tussen de leden van het onderzoeksteam gedurende het classificatieproces bevordert
een eenduidige classificatie. Dit resulteert in een objectief en feitelijk beeld van de wijze waarop
gemeenten de zorg binnen de scope van dit onderzoek inkopen.

Figuur 2.1 – Het gehanteerde onderzoeksmodel

17

Gezocht is op aanbestedingsplatforms als Tenderned, TED, Negometrix, CTM en Aanbestedingskalender.
Daarnaast is via Google gezocht om informatie op gemeentelijke websites te achterhalen.

25

Samenwerkingsverbanden
Ten aanzien van gemeentelijke samenwerkingsverbanden voor het inkopen van zorg is in dit
onderzoek gekeken naar de nieuwe inkooptrajecten (subsidie, overheidsopdracht en open house)
per 1-1-2020. We vergelijken de uitkomsten bovendien in Hoofdstuk 6 ‘trends en ontwikkelingen’
met het geconsolideerde beeld uit de Monitor 2019. Overigens zijn bij het samenstellen van de
Monitor 2020 ook nog enkele aanbestedingen voor 2019 aangetroffen, die vorig jaar niet in de
Monitor 2019 zijn opgenomen. De in deze monitor gepresenteerde cijfers van 2019 kunnen dus
afwijken van de rapportage van de Monitor 2019.
Weergave van resultaten
In dit onderzoek worden de resultaten van de analyses van nieuwe contracten vaak vergeleken met
het geconsolideerde beeld. Dat wil zeggen, enerzijds geven we de percentages en aantallen van
enkel de nieuwe overeenkomsten per 2020, en anderzijds geven we een totaalbeeld van alle
overeenkomsten die op 1-1-2020 golden. In het geconsolideerde beeld zitten dus ook alle
gemeenten die niet per 2020 nieuwe contracten hebben. Om het onderscheid duidelijk te maken,
wordt in alle tabellen met een verschillende kleur gewerkt: de overzichten die betrekking hebben op
de nieuwe overeenkomsten voor 2020 zijn blauw, de geconsolideerde overzichten zijn rood-bruin
weergegeven. Zie als voorbeeld hieronder Tabel 2.1

2.6. Dekkingsgraad
Onderstaande tabellen tonen per zorgvorm in Wmo en jeugdhulp voor hoeveel gemeenten
inkoopdocumenten zijn gevonden en geanalyseerd. Elke zorgvorm is voor elke gemeente apart
geanalyseerd. Deze en volgende tabellen tonen voor hoeveel gemeenten – van de in totaal 355 –
elke zorgvorm in het onderzoek is meegenomen. De aantallen betreffen niet de individuele
uitbestedingen – dit zijn er minder omdat één uitbesteding (aanbesteding, subsidie of open house)
meerdere gemeenten en meerdere zorgvormen tegelijk kan betreffen. Het totaal overstijgt daarmee
ook het aantal gemeenten, doordat een enkele gemeenten meerdere zorgvormen kan hebben
ingekocht. Voor de goede orde: van alle gemeenten is per 2020 vastgesteld of er nieuwe contracten
voor 2020 zijn afgesloten. Het blijkt dat dit – over alle zorgvormen heen – voor 17% van de
gemeenten het geval was.
Zorgvorm
Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen

Totaal

Gemeenten met
een nieuw
contract
60

47
46
46
109
308

% Van alle
gemeenten

17%
13%
13%
13%
31%
17%

Dekkingsgraad
gemeenten per
zorgvorm
279

% Dekkingsgraad
gemeenten per
zorgvorm
79%

344
342
334
332
1631

97%
96%
94%
94%
92%

Tabel 2.1 – Dekkingsgraad Wmo-zorgvormen

26

De geconsolideerde cijfers (alle overeenkomsten die per 2020 gelden) zijn voor 92% van de
Nederlandse gemeenten in beeld. Over de vijf zorgvormen Wmo en 355 Nederlandse gemeenten
heen, beslaat dit onderzoek daarmee dus 92% van de contracten maatwerkvoorzieningen Wmo van
kracht per 1-1-2020. De Monitor gemeentelijke zorginkoop 2020 beschrijft in totaal 308 nieuwe
overeenkomsten voor maatwerkvoorzieningen Wmo. Omdat gemeenten ook al voor 2015
verantwoordelijk waren voor huishoudelijke hulp, kunnen contracten hiervoor ook al langer lopen.
Dit maakt het tegelijkertijd lastiger om deze uitbestedingen nog via algemeen toegankelijke bronnen
te achterhalen. Toch is een dekkingsgraad van 79% (het laagste percentage in de tabel) ruimschoots
voldoende om ook voor de inkoop van deze zorgvorm een representatief beeld te schetsen.
De dekkingsgraad van dit onderzoek is voor de jeugdhulp nog hoger. Het totaalbeeld laat 99% van de
inkooppraktijk van individuele voorzieningen jeugdhulp per 1-1-2020 zien. Het aantal nieuwe
overeenkomsten is in totaal iets hoger dan bij de Wmo, namelijk 334, maar wij differentiëren in dit
onderzoek voor jeugdhulp meer zorgvormen dan voor Wmo.
Een aantal gemeenten heeft reeds eerder gecontracteerde overeenkomsten per 2020 expliciet als
open house bestempeld, terwijl deze in eerste instantie zijn aanbesteed als overheidsopdracht. Aan
deze contracten is inhoudelijk niks gewijzigd, en deze zijn daarom niet geclassificeerd als een nieuwe
overeenkomst. Er zijn dus nog meer overeenkomsten geanalyseerd dan de aantallen in Tabel 2.2. Dit
betekent ook dat er een grotere verschuiving plaats vindt in de geconsolideerde overzichten van het
aantal instrumenten (overheidsopdracht/open house) dan op basis van Tabellen 2.1 en 2.2 zou
worden verwacht.
Zorgvorm
Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ overig
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen kader
Totaal

Gemeenten met
een nieuw
contract
32

38
41
41
31
46
105
334

% Van alle
gemeenten

9%
11%
12%
12%
9%
13%
30%
13%

Dekkingsgraad
gemeenten per
zorgvorm
354

% Dekkingsgraad
gemeenten per
zorgvorm
100%

354
354
346
355
348
351
2462

100%
100%
97%
100%
98%
99%
99%

Tabel 2.2 – Dekkingsgraad jeugdhulp-zorgvormen

27

3. Resultaten Wmo
Dit hoofdstuk beschrijft de resultaten van de inkoop van Wmo-voorzieningen op gemeenteniveau.
Eerst worden de resultaten op het gebied van inkoopsamenwerking, startjaar van overeenkomsten
en het gebruik van instrumenten per zorgvorm behandeld. Daarna gaan opvolgende paragrafen in op
de nadere invulling van het instrument overheidsopdracht, volgens de uitgangspunten van Paragraaf
2.3 en 2.4.

3.1. Inkoopsamenwerking Wmo
Gemeenten kopen Wmo-ondersteuning (net als jeugdhulp) vaak gezamenlijk in. Tabel 3.1 toont per
zorgvorm het aantal uitbestedingen (subsidies, overheidsopdrachten en open house-constructies),
en het totale aantal gemeenten dat deelneemt aan deze uitbestedingen. Hieruit volgt de gemiddelde
omvang van een inkoopsamenwerking per zorgvorm.

Zorgvorm
Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen

Aantal
uitbestedingen

Aantal
gemeenten

Gemiddelde
omvang
samenwerking

20
13
12
10
14

60
47
46
46
109

3,0
3,6
3,8
4,6
7,8

Aantal
zelfstandig
inkopende
gemeenten

%
Zelfstandig
inkopend

10
4
3
3
1

17%
9%
7%
7%
1%

Tabel 3.1 – Inkoopsamenwerking Wmo, nieuwe overeenkomsten per 2020

Er is veel overlap in het inkopen van individuele begeleiding, groepsbegeleiding en kortdurend
verblijf: deze zorgvormen worden vaak in één uitbesteding ingekocht. Dit geldt in mindere mate voor
huishoudelijke hulp, en gemeenten kopen beschermd wonen bijna altijd apart aan. In totaal zijn voor
de Wmo voor alle zorgvormen samen 39 nieuwe uitbestedingen (overheidsopdracht, subsidie en
open house) geanalyseerd, die overigens in diverse percelen en deelopdrachten uiteen kunnen
vallen. De volgende paragrafen tonen uitkomsten van het onderzoek steeds op gemeentelijk niveau
en niet per uitbesteding. Als er relevante verschillen zijn tussen zorgvormen onderling, dan worden
resultaten ook per zorgvorm uitgesplitst.

3.2. Startjaar overeenkomsten
De overeenkomsten die voor Wmo-ondersteuning op 1 januari 2020 gelden, hoeven niet per
definitie op 1-1-2020 pas in te gaan. Tabel 3.2 toont het aantal overeenkomsten met als startjaar
2020 en de startjaren van de overige overeenkomsten die voor Wmo-ondersteuning gelden per deze
datum.

28

Startjaar
overeenkomst
2015

Aantal nieuwe
overeenkomsten
0

% Van nieuwe
overeenkomsten
0%

Startjaar alle
overeenkomsten
397

% Startjaar alle
overeenkomsten
24%

0
0
0
0
308
0
308

0%
0%
0%
0%
100%
0%
100%

94
221
190
421
308
0
1631

6%
14%
12%
26%
19%
0%
100%

2016
2017
2018
2019
2020
Onbekend
Totaal

Tabel 3.2 – Startjaar overeenkomsten Wmo-ondersteuning per 2020

Uit de tabel blijkt dat 308 nieuwe Wmo-contracten ingaan in 2020. Dit betreft 19% van alle
overeenkomsten die op deze datum gelden. Maar liefst 24% van de overeenkomsten die gemeenten
sloten per 2015 – bij de decentralisatie van nieuwe Wmo-taken – geldt per 2020 nog steeds. Een
groot deel hiervan betreft langdurige raamovereenkomsten met wijzigingsclausules – deze
overeenkomsten zijn in sommige gevallen zonder heraanbesteding wel gewijzigd. Uit een vergelijking
met de Monitor 2019 blijkt dat de overeenkomsten die per 2020 ingaan, met name de
overeenkomsten uit de jaren 2015 en 2017 vervangen. De aantallen overeenkomsten uit 2016, 2018
en 2019 zijn ten opzichte van vorig jaar redelijk stabiel.

3.3. Gehanteerde instrumenten Wmo
Instrument
Eigen beheer18
Overheidsopdracht
Subsidie
Open house
Onbekend
Totaal19

Aantal nieuwe
overeenkomsten
0

% Van nieuwe
overeenkomsten
0%

Overeenkomsten
– totaal
0

% Overeenkomsten
– totaal
0%

132
14
162
0
308

43%
5%
53%
0%
100%

1194
55
382
0
1631

73%
3%
23%
0%
100%

Tabel 3.3 – Gehanteerde instrumenten Wmo – volgens gemeenten per 2020

Tabel 3.3 geeft een totaalbeeld van de instrumenten die gemeenten inzetten voor de inkoop van
Wmo-diensten. In deze tabel zijn de resultaten voor alle zorgvormen bij elkaar opgeteld. Tabel 3.3
gaat uit van de aanduiding van het instrument dat de gemeente zelf hanteert.

18
Nota bene: de uitvoering door gemeenten in eigen beheer komt veel vaker voor bij de organisatie van lokale
teams. Subsidies zijn in welzijnswerk en algemene voorzieningen veel gangbaarder. Deze vormen van
ondersteuning vallen echter buiten de scope van dit onderzoek.
19
Elke zorgvorm is apart geteld. Er zijn dus 355 gemeenten x 5 zorgvormen = 1.775 mogelijke overeenkomsten,
waarvan er 1.631 voor Wmo-maatwerkvoorzieningen zijn achterhaald en geanalyseerd.

29

Zorgvorm

Overheidsopdracht

Subsidie

Open house

Totaal

45%
45%
44%
31%
50%
44%

0%
0%
0%
0%
14%
5%

55%
55%
56%
69%
37%
51%

100%
100%
100%
100%
100%
100%

Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen
Totaal

Tabel 3.4 – instrumenten per zorgvorm Wmo – volgens gemeenten, nieuwe overeenkomsten per 2020

Het aandeel expliciet als open house aangeduide overeenkomsten van nieuwe overeenkomsten is
ongeveer gelijk aan 2019. Omdat deze gemeenten in de vorige aanbesteding van een
overheidsopdracht spraken, stijgt het aandeel van open house in het geconsolideerde overzicht.
Meer gemeenten bestempelen hun inkoop als open house, hoewel er weinig aan de
inkoopsystematiek verandert. Uitvoering in eigen beheer komt (ook) per 2020 voor
maatwerkvoorzieningen Wmo niet voor. Tabellen 3.4 en 3.5 splitsten de analyse uit per zorgvorm.
De uitsplitsing laat zien dat per 2020 gemeenten enkel een subsidie hanteren voor beschermd
wonen. Verder zijn er weinig uitschieters per zorgvorm, behalve een hoog aandeel open house bij
kortdurend verblijf.
Zorgvorm

Overheidsopdracht

Subsidie

Open house

Totaal

74%
77%
76%
77%
62%
73%

0%
0%
1%
1%
15%
3%

26%
23%
23%
22%
23%
23%

100%
100%
100%
100%
100%
100%

Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen
Totaal

Tabel 3.5 – instrumenten per zorgvorm Wmo – volgens gemeenten, totaalbeeld per 2020

Wanneer de gehanteerde instrumenten voor de nieuwe overeenkomsten naast het totaalbeeld
worden gelegd, valt op te maken dat het aandeel open house bij alle zorgvormen stijgt. Dit gaat ten
koste van het percentage overheidsopdrachten – en doorgaans zijn het de niet-selectieve
overheidsopdrachten die nu als open house zijn ingekocht. Toch is – zoals het totaalbeeld per 2020
laat zien – de grote meerderheid van Wmo-maatwerkvoorzieningen met een overheidsopdracht
ingekocht.
Overheidsopdracht of toch open house?
Zoals uitgelegd in paragraaf 2.3, is een deel van overheidsopdrachten niet selectief van aard. De
gemeenten hanteren in deze niet-selectieve overheidsopdrachten standaard voorwaarden en
tarieven, en contracteren alle geïnteresseerde zorgaanbieders die aan vooraf vastgestelde eisen en
voorwaarden voldoen. In deze situatie maakt de gemeente in wezen geen keuze voor een
zorgaanbieder, maar laat deze keuze over aan de individuele cliënt. Een overheidsopdracht die op

30

deze wijze ‘niet selectief’ is vormgegeven verschilt in wezen niet van een open house. Tabel 3.6
maakt een onderscheid tussen selectieve en niet-selectieve overheidsopdrachten.
Instrument
Eigen beheer

Aantal nieuwe
overeenkomsten
0

% Van nieuwe
overeenkomsten
0%

Overeenkomsten
- totaal
0

% Overeenkomsten
– totaal
0%

33
95
4
14
162
0
308

11%
31%
1%
5%
53%
0%
100%

138
1051
5
55
382
0
1631

8%
64%
0%
3%
23%
0%
100%

Overheidsopdracht
•

Selectief

•

Niet selectief

• Onbekend
Subsidie
Open house
Onbekend
Totaal

Tabel 3.6 – Gehanteerde instrumenten Wmo – onderscheid selectiviteit overheidsopdrachten per 2020

Tabel 3.6 laat zien dat er in 2020 maar beperkt selectief is aanbesteed voor maatwerkvoorzieningen
binnen de Wmo. Uitgaande van tabel 3.6, zou (inclusief subsidies) 89% van de per 2020 nieuwe
Wmo-overeenkomsten door de gekozen procedure buiten de werkingssfeer van de Europese en
nationale aanbestedingsregels kunnen vallen. Het aantal selectief aanbestede overheidsopdrachten
is in 2020 wel verdubbeld ten opzichte van 2019.
Nb. In de nadere analyses hieronder worden alle overheidsopdrachten conform de uitleg in
paragrafen 2.3 en 2.4 uit Tabel 3.4 meegenomen.

3.4. Inkoopprocedures
Voor de gemeenten die een overheidsopdracht hanteren geeft Tabel 3.7 weer welke
inkoopprocedure is gehanteerd om de contracten te gunnen.
Procedure

Aantal nieuwe
overeenkomsten

% Van nieuwe
overeenkomsten

Overeenkomsten
– totaal

Overeenkomsten
– totaal

Meervoudig onderhands

0

0%

57

5%

Klassieke aanbesteding

33
0
47

25%
0%
36%

91
57
303

8%
5%
25%

48
0
4
132

36%
0%
3%
100%

661
17
8
1194

55%
1%
1%
100%

Dynamisch aankoopsysteem
Zeeuws
Dialooggericht
Prestatie-inkoop
Niet bekend
Totaal

Tabel 3.7 – Inkoopprocedures voor inkoop Wmo-ondersteuning per 2020

Waar anno 2019 nog twee derde van de gemeenten de dialooggerichte inkoopprocedure
(‘bestuurlijk aanbesteden’) het vaakst gebruikten, is dit voor 2020 ruim één derde, net als bij het
31

Zeeuws model. Toepassing van de ‘klassieke’ selectieve aanbesteding wint terrein. Per 2020 zijn geen
nieuwe overeenkomsten vormgegeven met de meervoudig onderhandse procedure, het dynamisch
aankoop systeem of prestatie-inkoop (‘best value procurement’). Inkoop uit eerdere jaren, waarbij
de overeenkomsten per 2020 nog gelden, hanteerden deze procedures in kleine getale wel.
Tabel 3.8 zoomt voor de nieuw inkoop van 2020 in op de gehanteerde procedures per zorgvorm.
Procedure

Huishoudelijke
hulp

Individuele
begeleiding

Groepsbegeleiding

Kortdurend
verblijf

Beschermd
Wonen

Totaal

Klassiek

19%
27%
38%
15%
100%

25%
25%
50%
0%
100%

21%
26%
53%
0%
100%

23%
0%
77%
0%
100%

30%
56%
15%
0%
100%

25%
36%
36%
3%
100%

Zeeuws
Dialooggericht
Onbekend
Totaal

Tabel 3.8 Inkoopprocedures per zorgvorm Wmo – nieuwe overeenkomsten per 2020

De uitsplitsing van inkoopprocedures naar zorgvorm laat zien dat huishoudelijke hulp, individuele
begeleiding en groepsbegeleiding dicht bij elkaar liggen. Kortdurend verblijf wordt vaker
dialooggericht ingekocht, en voor 2020 nooit met het Zeeuws model. Waar in 2019 álle
overeenkomsten voor beschermd wonen via een dialooggerichte procedure tot stand kwamen, is dit
opvallend genoeg in 2020 met nog maar 15% het geval.

3.5. Contractvormen
Tabellen 3.9 en 3.10 tonen de mate waarin binnen de overheidsopdrachten verschillende
contractvormen zijn ingezet voor Wmo-ondersteuning.
Zorgvormen

Raamov. met
toetreding
31%

Raamov. zonder
toetreding
54%

Vast
budget
0%

Onbekend

Totaal

Huishoudelijke hulp

Budgetplafond
0%

15%

100%

Individuele begeleiding

0%

35%

40%

25%

0%

100%

Groepsbegeleiding

0%

37%

42%

21%

0%

100%

Kortdurend verblijf

0%

54%

23%

23%

0%

100%

Beschermd wonen

54%

0%

17%

30%

0%

100%

Totaal

22%

22%

32%

21%

3%

100%

Tabel 3.9 – Contractvormen per zorgvorm Wmo-ondersteuning, nieuwe overeenkomsten per 2020

Er is voor 2020 een redelijk evenwichtige verdeling onder de verschillende contractvormen, waarbij
ten opzichte van 2019 vaker budgetplafonds of vaste budgetten zijn toegepast door gemeenten. In
2019 sloot geen enkele gemeente voor Wmo-voorzieningen een contract met een vast budget (‘lump
sum’) af, terwijl dit in 2020 door 21% van de gemeente is gedaan.

32

Zorgvorm
Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen
Totaal

Budgetplafond
0%

Raamov. met
toetreding
55%

Raamov. zonder
toetreding
41%

Vast
budget
1%

3%
0%
3%
14%
4%

70%
74%
69%
50%
65%

21%
20%
22%
26%
25%

6%
6%
6%
8%
6%

Onbekend

Totaal

2%
0%
0%
0%
1%
1%

100%
100%
100%
100%
100%
100%

Tabel 3.10 – Contractvormen per zorgvorm Wmo-ondersteuning, totaalbeeld per 2020

3.6. Bekostigingsvormen
Tabellen 3.11 en 3.12 tonen per zorgvorm de wijze waarop gemeenten ondersteuning bekostigen per
2020.
Zorgvorm
Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen
Totaal

Inspanningsgericht
50%

Outputgericht
50%

15%
16%
77%
15%
28%

60%
63%
0%
17%
35%

Taakgericht

0%
25%
23%
21%
30%
21%

Onbekend /
gemengd
0%

0%
0%
0%
39%
16%

Totaal

100%
100%
100%
100%
100%
100%

Tabel 3.11 – Bekostigingsvormen Wmo-voorzieningen, nieuwe overeenkomsten per 2020

Zorgvorm
Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen
Totaal

Inspanningsgericht
52%

Outputgericht
39%

56%
57%
86%
41%
59%

39%
38%
10%
29%
31%

Taakgericht

1%
5%
4%
4%
8%
4%

Onbekend /
meerdere
7%

1%
1%
0%
22%
6%

Totaal

100%
100%
100%
100%
100%
100%

Tabel 3.12 – Bekostigingsvormen Wmo-voorzieningen, totaalbeeld 2020

Opvallend bij de nieuwe overeenkomsten in 2020 is dat output gericht en taakgerichte bekostiging
ten opzichte van voorgaande jaren veel vaker zijn toegepast. In het totaalbeeld (waarin de
meerderheid van de overeenkomsten uit eerdere jaren dateren) is het aandeel van
inspanningsgerichte bijna 10% gedaald. Net als voorgaande jaren wijkt kortdurend verblijf af van dit
beeld. Verder valt op dat beschermd wonen veel vaker met outputgerichte bekostiging is ingekocht,
en ook komt hier vaak een combinatie voor van taakgerichte bekostiging én inspanningsgerichte
bekostiging: de zorgaanbieder krijgt een vast bedrag en daar bovenop een vergoeding gerelateerd
aan inzet. Deze combinatie kwamen we nog niet eerder tegen.

33

3.7. Integraliteit en looptijd overeenkomsten
Door de wijze waarop gemeenten zorg inkopen kunnen zij sturen op transformatiedoelstellingen
zoals integrale organisatie van ondersteuning. Naast factoren als de bekostigingsvorm (zie vorige
paragraaf) en eisen ten aanzien van transformatie en kwaliteit (zie hoofdstukken 7 en 8) zijn ook de
integraliteit van de aanbesteding (is de aanbesteding gezamenlijk voor Wmo en jeugdhulp?) en de
looptijd van overeenkomsten relevant.
Integraliteit
Tabel 3.13 toont voor overheidsopdrachten in hoeverre gemeenten maatwerkvoorzieningen voor de
Wmo en individuele jeugdhulp voorzieningen gescheiden inkopen, deels samen inkopen
(uitbestedingen met zowel Wmo- als jeugdhulpvoorzieningen) of geheel geïntegreerd inkopen (álle
jeugdhulp en Wmo-ondersteuning in één uitbesteding aan één hoofdaannemer).
Zorgvorm

Geheel
integraal

Huishoudelijke hulp

0%

Wmo/jeugd in
één
aanbesteding
0%

Gescheiden

Totaal

100%

100%

Individuele begeleiding

0%

0%

100%

100%

Groepsbegeleiding

0%

0%

100%

100%

Kortdurend verblijf

0%

0%

100%

100%

Beschermd wonen

0%

0%

100%

100%

Totaal

0%

0%

100%

100%

Tabel 3.13 – Integraliteit inkoop Wmo en jeugdhulp (perspectief Wmo), nieuwe overeenkomsten per 2020

Zorgvorm
Huishoudelijke hulp

0%

Wmo/jeugd in
één
aanbesteding
13%

Individuele begeleiding

0%

28%

72%

0%

100%

Groepsbegeleiding

0%

25%

74%

0%

100%

Kortdurend verblijf

0%

31%

68%

0%

100%

Beschermd wonen

0%

22%

76%

1%

100%

20

24%

75%

1%

100%

Totaal

Geheel
integraal

0%

Gescheiden

Onbekend

Totaal

86%

1%

100%

Tabel 3.14 – Integraliteit inkoop Wmo en jeugdhulp, totaalbeeld per 2020

Opvallend is dat alle aanbestedingen van overheidsopdrachten voor 2020 enkel voor Wmoondersteuning waren, en geen enkele is gecombineerd met jeugdhulp. Met open house samen is in
2020 23% van de inkooptrajecten voor Wmo en jeugdhulp samen, en 77% enkel Wmo.

20

Er is één gemeente die alle maatwerkvoorzieningen Wmo en individuele voorzieningen jeugdhulp aan één
hoofdaannemer uitbesteedt, maar afgerond komt het op 0% uit.

34

Looptijd overeenkomsten
Overeenkomsten met een langere looptijd staan zorgaanbieders toe om investeringen in innovatie
over een langere contractduur terug te verdienen. Een lange looptijd kan innovatie dus stimuleren,
en geeft rust voor zorgaanbieders. Tevens beperkt het de administratieve lasten, omdat
zorgaanbieders dan minder vaak op een aanbesteding hoeven in te schrijven. Tabel 3.15 toont de
verdeling van minimale looptijden van de overeenkomsten, en de maximale looptijd als gemeenten
gebruik maken van alle opties tot verlenging.
Looptijd overeenkomst
1 jaar
2 jaar21
3 jaar
4 jaar
5 jaar
6 tot 8 jaar
10 jaar
Onbeperkt
Onbekend
Totaal

Minimaal
18%
26%
23%
16%
5%
9%
0%
1%
1%
100%

Maximaal
0%
4%
1%
19%
12%
27%
10%
21%
5%
100%

Tabel 3.15 – Looptijd overeenkomsten, nieuwe overeenkomsten per 2020 voor overheidsopdracht en open
house

De meeste gemeenten kiezen voor een minimale looptijd van de overeenkomsten van 2 of 3 jaar –
samen ongeveer de helft van alle overeenkomsten. De overeenkomsten met een minimale duur van
1 jaar zijn voor een groot deel voor beschermd wonen, in veel gevallen is beschreven dat deze keuze
is gemaakt in verband met de geplande doordecentralisatie. In bijna alle overeenkomsten is sprake
van opties tot verlenging, en dan blijkt een zeer lange potentiele maximale contractduur.

21

Enkele overeenkomsten zijn in de loop van 2020 ingegaan, en hebben een iets kortere looptijd: ze lopen
bijvoorbeeld 1 of 2 jaar en 3 maanden. De looptijd is hierbij naar boven afgerond, dit komt enkel in de
categorieën 2 en 3 jaar voor.

35

4. Resultaten jeugdhulp
Hoofdstuk 4 beschrijft de resultaten van de kwantitatieve analyse van inkoop van jeugdhulp op
gemeenteniveau. De basis wordt gevormd door de resultaten voor alle zorgvormen van jeugdhulp
samen. Alleen als er duidelijke verschillen zijn tussen de resultaten per zorgvorm worden deze
beschreven.

4.1. Inkoopsamenwerking jeugdhulp
Gemeenten kochten jeugdhulp vanaf 2015 in op basis van samenwerkingsverbanden die in de
Regionale Transitie Arrangementen (RTA’s) waren vastgelegd. Er waren in 2015 42 jeugdhulpregio’s.
De samenwerking is vanuit die basis geëvolueerd. Tabel 4.1 toont de stand van zaken voor wat
betreft inkoopsamenwerking per 2020.
Zorgvorm

Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ ov.
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen kader

Aantal
uitbestedingen

Aantal
gemeenten

Gemiddelde
omvang
samenwerking

5
5
7
7
4
6
8

32
38
41
41
31
46
105

6,4
7,6
5,9
5,9
7,8
7,7
13,1

Aantal
zelfstandig
inkopende
gemeenten
2

1
2
3
1
1
0

%
Zelfstandig
inkopend

6%
3%
5%
7%
3%
2%
0%

Tabel 4.1 – inkoopsamenwerking jeugdhulp, nieuwe overeenkomsten per 2020

Net als in de voorgaande worden de ambulante zorgvormen en daghulp gemiddeld in iets kleinere
samenwerkingsverbanden ingekocht dan de residentiële zorgvormen en het gedwongen kader. Een
uitzondering hierop betreft de inkoop van jeugd GGZ: de omvang van de inkoopsamenwerking is bij
de nieuwe overeenkomsten per 2020 nagenoeg gelijk aan de omvang bij de residentiële zorgvormen.
Het aandeel zelfstandig inkopende gemeenten ligt laag, waarbij de ambulante zorgvormen iets vaker
zelfstandig zijn ingekocht. In totaal zijn voor de jeugdhulp voor alle zorgvormen samen 21 nieuwe
uitbestedingen (overheidsopdracht, subsidie en open house) geanalyseerd, die overigens in diverse
percelen en deelopdrachten uiteen kunnen vallen. De volgende paragrafen tonen uitkomsten van het
onderzoek steeds per gemeente per zorgvorm en niet per uitbesteding. Als er relevante verschillen
zijn tussen zorgvormen onderling, dan worden resultaten ook per zorgvorm uitgesplitst.

4.2. Startjaar overeenkomsten
Een deel van de overeenkomsten voor jeugdhulp die per 1-1-2020 gelden zijn reeds in de jaren
daarvoor afgesloten. Tabel 4.2 toont het startjaar van alle overeenkomsten individuele voorzieningen
jeugdhulp per 1-1-2020, en laat zien welk percentage van deze overeenkomsten per 2020 is
ingegaan.
36

Startjaar overeenkomst

2015
2016
2017
2018
2019
2020
Totaal

Aantal nieuwe
overeenkomsten
per 2020

% Van nieuwe
overeenkomsten

Startjaar
overeenkomsten
per 2020

% Startjaar
overeenkomsten
per 2020

0
0
0
0
0
334
334

0%
0%
0%
0%
0%
100%
100%

33
92
378
900
725
334
2462

1%
4%
15%
37%
29%
14%
100%

Tabel 4.2 – Startjaar overeenkomsten jeugdhulp per 2020

Uit de Monitoren gemeentelijke zorginkoop 2018 en 2019 komt naar voren dat veel gemeenten in
beide jaren jeugdhulpvoorzieningen opnieuw inkochten. In 2020 ligt dit percentage aanzienlijk lager.
De 334 overeenkomsten zijn in totaal door 143 gemeenten ingekocht – dus zo’n 40% van de
gemeenten kocht jeugdhulp in – maar van alle overeenkomsten voor de zeven onderscheidden
zorgvormen is dit slechts 14%. Slechts een zeer klein percentage van de overeenkomsten stamt uit
2015 of 2016. 95% van de overeenkomsten heeft een startdatum van 1-1-2017, of recenter.

4.3. Gehanteerde instrumenten jeugdhulp
Tabel 4.3 laat het totaalbeeld zien van de gehanteerde instrumenten bij de inkoop van jeugdhulp. In
deze tabel zijn de resultaten voor alle zorgvormen bij elkaar opgeteld. De tabel gaat uit van de
aanduiding van het instrument dat de gemeente zelf hanteert.
Instrument

Aantal nieuwe
overeenkomsten

% Van nieuwe
overeenkomsten

Overeenkomsten
– totaal

% Overeenkomsten
– totaal

Eigen beheer

0
216
42
76
0
334

0%
65%
12%
23%
0%
100%

0
1566
138
755
3
2462

0%
63%
6%
31%
0%22
100%

Overheidsopdracht
Subsidie
Open house
Onbekend
Totaal

Tabel 4.3 – Gehanteerde instrumenten jeugdhulp – volgens gemeenten per 2020

De overheidsopdracht beslaat – net als vorig jaar – iets minder dan twee derde van de jeugdhulp
overeenkomsten geldig per 1-1-2020 (geconsolideerd). Daarnaast hanteren gemeenten regelmatig
het instrument open house (31%). Waar in 2019 de nieuwe inkoop aanzienlijk verschilde met
voorgaande jaren, ligt de nieuwe inkoop per 2020 dichter bij het geconsolideerde beeld van 2019.
Het aandeel door middel van open house verkregen overeenkomsten is in de nieuwe inkoop daarbij
lager dan het geconsolideerde beeld per 2020, en de inzet van overheidsopdrachten hoger. Net als in
2019 is het aandeel subsidie aanzienlijk hoger dan het geconsolideerde beeld. Het instrument eigen
beheer is ook in 2020 niet aan de orde. Tabellen 4.4 en 4.5 splitsten deze analyse uit per zorgvorm.

22

Afgerond komt het percentage op 0% uit.

37

Zorgvorm
Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ overig
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen kader
Totaal

Overheidsopdracht

Subsidie

Open house

Totaal

78%
82%
76%
44%
77%
85%
46%
65%

0%
0%
0%
0%
0%
0%
40%
12%

22%
18%
24%
56%
23%
15%
14%
23%

100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%

Tabel 4.4 – instrumenten per zorgvorm jeugdhulp – volgens gemeenten, nieuwe overeenkomsten per 2020

Gemeenten hanteren gemiddeld gezien dezelfde instrumenten voor de inkoop van de verschillende
individuele voorzieningen jeugdhulp. De inkoop van daghulp en het gedwongen kader wijken hiervan
af. Opvallend vaak hanteren gemeenten het instrument open house om daghulp in te kopen (56%),
en in tegenstelling tot de andere zorgvormen subsidiëren gemeenten het gedwongen kader veelal.
Het gedwongen kader is zelfs de enige individuele voorziening jeugdhulp waarvoor het instrument
subsidie is gehanteerd voor de nieuwe overeenkomsten per 1-1-2020.
Zorgvorm
Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ overig
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen kader
Totaal

Overheidsopdracht

Subsidie

Open house

Totaal

69%
69%
66%
62%
65%
66%
48%
63%

0%
0%
0%
0%
2%
0%
38%
6%

31%
31%
34%
38%
33%
34%
14%
31%

100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%

Tabel 4.5 – instrumenten per zorgvorm jeugdhulp – volgens gemeenten, totaalbeeld per 2020

Uit tabellen 4.4. en 4.5 blijkt dat het aandeel open house in de nieuwe inkoop per 2020, met
uitzondering van daghulp en het gedwongen kader, lager ligt dan het totaalbeeld. De inkoop van het
gedwongen kader betreft net als in 2019 vaker dan gemiddeld een subsidie. Het geconsolideerde
beeld laat verder zien dat enkele gemeenten pleegzorg hebben ingekocht middels een subsidie.
Net als bij de inkoop van Wmo-maatwerkvoorzieningen is voor de overheidsopdrachten nader
gekeken naar het aandeel selectieve aanbestedingen (zie paragraaf 2.3 voor toelichting). Tabel 4.6
laat zien dat de meeste overheidsopdrachten niet selectief van aard zijn. Het aandeel selectieve
overheidsopdrachten is in de inkoop voor 2020 echter wel hoger dan in het geconsolideerde beeld.
Van de overheidsopdrachten is in het totaalbeeld 11% selectief van aard, terwijl dit percentage in de
nieuwe inkoop op 22% ligt. Daarnaast ligt het aandeel open house in de nieuwe inkoop lager dan in
het geconsolideerde beeld. In tegenstelling tot eerdere jaren gunnen gemeenten voor jeugdhulp
vaker aan enkel de beste zorgaanbieders, in plaats van aan alle inschrijvende zorgaanbieders die aan
minimumeisen voldoen.

38

Instrument

Aantal nieuwe
overeenkomsten

% Van nieuwe
overeenkomsten

Overeenkomsten
– totaal

% Overeenkomsten
– totaal

Eigen beheer

0

0%

0

0%

72
144
42
76
0
334

22%
43%
12%
23%
0%
100%

278
1288
138
755
3
2462

11%
52%
6%
31%
0%
100%

Overheidsopdracht
•

Selectief

•

Niet selectief

Subsidie
Open house
Onbekend
Totaal

Tabel 4.6 – Gehanteerde instrumenten jeugdhulp – onderscheid selectiviteit overheidsopdrachten per 2020

4.4. Inkoopprocedures
Inkoopprocedure
Enkelvoudig onderhands
Meervoudig onderhands
Klassieke aanbesteding
Dynamisch aankoopsysteem
Zeeuws
Dialooggericht
Prestatie-inkoop
Onderhandelingsproc. SD
Totaal

Aantal nieuwe
overeenkomsten

% Nieuwe
overeenkomsten

Overeenkomsten
- totaal

% Overeenkomsten
– totaal

1
1
65
0
129
8
0
12
216

0%23
0%25
30%
0%
60%
4%
0%
6%
100%

1
19
211
154
605
522
42
12
1566

0%24
1%
13%
10%
39%
33%
3%
1%
100%

Tabel 4.7 – Inkoopprocedures voor inkoop jeugdhulp per 2020

Voor de gemeenten die een overheidsopdracht hanteren geeft Tabel 4.7 weer welke
inkoopprocedure deze gemeenten gebruiken om tot overeenkomsten te komen.26
Het Zeeuws model vertegenwoordigt 60% van de inkoopprocedures voor de nieuwe
overeenkomsten per 2020. Ook in het totaalbeeld voert deze procedure de boventoon (39%). Ook in
tabel 4.7 komt het bovengemiddelde aandeel selectieve overheidsopdrachten naar voren: 30% van
overheidsopdrachten voor 2020 betreft een klassieke aanbesteding. Opvallend is de flinke terugval
van de inzet van de dialooggerichte overheidsopdracht (‘bestuurlijk aanbesteden’). De nieuwe
‘onderhandelingsprocedure sociaal domein’ beslaat per 2020 1% van het totaalbeeld.

23

Dit percentage komt afgerond op 0 uit.
Dit percentage komt afgerond op 0 uit.
25
Dit percentage komt afgerond op 0 uit.
26
De niet wettelijk omschreven inkoopmethoden Zeeuws model, dialooggerichte procedure en
onderhandelingsprocedure sociaal domein kwalificeren feitelijk niet als ‘aanbestedingsprocedure’ als er geen
sprake is van selectiviteit. Om die reden wordt de generieke aanduiding ‘inkoopprocedure’ gehanteerd.
24

39

Tabel 4.8 toont een uitsplitsing van de gehanteerde inkoopprocedures per zorgvorm voor de nieuwe
overeenkomsten per 2020.
Inkoopprocedure
Enkelvoudig onderhands
Meervoudig onderhands
Klassieke aanbesteding
Dynamisch aankoopsysteem
Zeeuws
Dialooggericht
Prestatie-inkoop
Onderhandelingsproc. SD
Totaal

Ambulant:
Dyslexie
4%

Ambulant:
GGZ Overig
0%

Ambulant:
Overig
0%

4%
52%
0%
40%
0%
0%
0%
100%

0%
42%
0%
55%
0%
0%
3%
100%

0%
42%
0%
55%
0%
0%
3%
100%

Daghulp

0%
0%
0%
0%
94%
0%
0%
6%
100%

Tabel 4.8 Inkoopprocedures per zorgvorm jeugdhulp – nieuwe overeenkomsten per 2020

Inkoopprocedure
Enkelvoudig onderhands
Meervoudig onderhands
Klassieke aanbesteding
Dynamisch aankoopsysteem
Zeeuws
Dialooggericht
Prestatie-inkoop
Onderhandelingsproc. SD
Totaal

Verblijf:
Pleegzorg
0%

Verblijf:
Residentieel
0%

Gedwongen
Kader
0%

0%
54%
0%
42%
0%
0%
4%
100%

0%
33%
0%
44%
20%
0%
3%
100%

0%
0%
0%
85%
0%
0%
15%
100%

Totaal

0%
0%
30%
0%
60%
4%
0%
6%
100%

Vervolg Tabel 4.8 Inkoopprocedures per zorgvorm jeugdhulp – nieuwe overeenkomsten per 2020

Met name het gedwongen kader wijkt af van de andere zorgvormen, met 85% Zeeuws model en 15%
van de nieuwe overheidsopdrachten in de vorm de nieuwe onderhandelingsprocedure sociaal
domein. Ook daghulp en dyslexiezorg laten een afwijkend beeld zien, met respectievelijk een hoog
percentage Zeeuws model of een focus op procedures waarbij slechts een beperkt aantal
zorgaanbieders wordt gegund.

40

4.5. Contractvormen
Tabellen 4.9 en 4.10 tonen de mate waarin binnen overheidsopdrachten verschillende
contractvormen zijn ingezet voor individuele jeugdhulp-voorzieningen.
Zorgvorm

Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ ov.
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen Kader
Totaal

Budgetplafond

Raamov. met
toetreding

Raamov.
zonder
toetreding

Vast budget

Totaal

0%
0%
0%
0%
0%

0%
23%
23%
39%
0%

100%
74%
74%
55%
96%

0%
3%
3%
6%
4%

100%
100%
100%
100%
100%

21%
0%
4%

51%
15%
22%

25%
85%
72%

3%
0%
2%

100%
100%
100%

Tabel 4.9 – Contractvormen per zorgvorm jeugdhulp, nieuwe overeenkomsten per 2020
Zorgvorm

Budgetplafond

Raamov. met
toetreding

Raamov. zonder
toetreding

Vast
budget

Onbekend

Totaal

Ambulant: Dyslexie

12%

62%

23%

2%

1%

100%

Ambulant: GGZ ov.

12%
12%
10%
13%

61%
63%
62%
46%

24%
22%
25%
29%

3%
3%
3%
12%

0%
0%
0%
0%

100%
100%
100%
100%

13%
4%
11%

51%
33%
55%

32%
52%
29%

4%
0%
4%

0%
11%
1%

100%
100%
100%

Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen Kader

Totaal

Tabel 4.10 – Contractvormen per zorgvorm jeugdhulp, totaalbeeld per 2020

Het gros van de overeenkomsten per 2020 zijn raamovereenkomsten, waarin onderscheid aanwezig
is tussen overeenkomsten met toetredingsmogelijkheden en overeenkomsten zonder tussentijdse
toetreding. In tegenstelling tot het totaalbeeld ligt de nadruk bij de nieuwe contracten op
overeenkomsten zonder toetredingsmogelijkheden. Opvallend genoeg komen vaste budgetten (lump
sum) en budgetplafonds in de nieuwe overeenkomsten minder voor dan in eerdere jaren.

41

4.6. Bekostigingsvormen
Tabel 4.11 toont per zorgvorm de bekostigingsvormen voor jeugdhulp.
Zorgvorm
Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ ov.
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen Kader
Totaal

Inspanninggericht
40%

Outputgericht
52%

74%
74%
55%
96%
79%
100%
56%

23%
23%
39%
0%
18%
0%
41%

Taakgericht

Gemengd

Onbekend

Totaal

0%
3%
3%
6%
4%
3%
0%
2%

0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%

8%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
1%

100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%

Tabel 4.11 – Bekostigingsvormen jeugdhulp, nieuwe overeenkomsten per 2020

Zorgvorm
Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ ov.
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen Kader
Totaal

Inspanningsgericht
50%

Outputgericht
35%

56%
54%
57%
62%
66%
33%
55%

34%
35%
31%
19%
23%
36%
30%

Taakgericht

Gemengd

Onbekend

Totaal

2%
3%
3%
3%
12%
4%
0%
4%

10%
7%
7%
7%
7%
7%
0%
7%

3%
0%
1%
2%
0%
0%
31%
4%

100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%

Tabel 4.12 – Bekostigingsvormen jeugdhulp, totaalbeeld per 2020

Verschillen in de gehanteerde bekostigingsvorm zijn aanwezig tussen de verschillende zorgvormen.
Bij de zorgvorm ambulant: dyslexie is er sprake van een stijging van outputgerichte bekostiging,
terwijl deze vorm van bekostigen bij pleegzorg en het gedwongen kader in 2020 niet wordt
gehanteerd. Ook voor daghulp bekostigen gemeenten in de nieuwe overeenkomsten vaker dan
gemiddeld op resultaten. Overall is het percentage outputgerichte bekostiging in de nieuwe inkoop
hoger dan het totaalbeeld. Bij het gedwongen kader is de bekostigingsvorm in enkele
aanbestedingen niet bekend, en daarmee geeft dit in Tabel 4.12 een wat vertekend beeld.

4.7. Integraliteit en looptijd overeenkomsten
Integraliteit
Paragraaf 3.7 geeft weer welk aandeel vanuit het perspectief van Wmo-inkoop integraal is ingekocht
met jeugdhulp (lees: aanbestedingen die naast Wmo ook jeugdhulp omvatten). In deze paragraaf
wordt de integraliteit weergegeven vanuit het perspectief van jeugdhulp-inkoop. Tabel 4.13 toont
42

voor overheidsopdrachten in hoeverre gemeenten individuele jeugdhulp voorzieningen gescheiden
inkopen, deels samen inkopen of geheel geïntegreerd inkopen met Wmo-maatwerk.
Zorgvorm

Geheel
integraal

Wmo/jeugd
Gescheiden
Totaal
in één
(jeugdhulp)
aanbesteding
Ambulant: Dyslexie
0%
0%
100%
100%
Ambulant: GGZ Overig
0%
0%
100%
100%
Ambulant: Overig
0%
0%
100%
100%
Daghulp
0%
0%
100%
100%
Verblijf: Pleegzorg
0%
0%
100%
100%
Verblijf: Residentieel
0%
0%
100%
100%
Gedwongen Kader
0%
0%
100%
100%
Totaal
0%
0%
100%
100%
Tabel 4.13 – Integraliteit inkoop jeugdhulp en Wmo (perspectief jeugdhulp), nieuwe overeenkomsten per 2020
Zorgvorm

Geheel
integraal

Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ overig
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen Kader
Totaal

0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%

Wmo/jeugd
in één
aanbesteding
29%

33%
36%
39%
32%
35%
16%
32%

Gescheiden
(jeugdhulp)

Totaal

71%
67%
64%
61%
68%
65%
84%
68%

100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%

Tabel 4.14 – Integraliteit inkoop jeugdhulp en Wmo (perspectief jeugdhulp), totaalbeeld per 2020

De twee tabellen laten een opvallend verschil zien. Gemeenten hebben per 2020 jeugdhulp apart
ingekocht, terwijl het totaalbeeld toont dat 32% van de overeenkomsten geldig per 2020 zowel
Wmo- als jeugdhulpdiensten beslaan.

43

Looptijd overeenkomsten
Tabel 4.15 toont de verdeling van minimale looptijden van de overeenkomsten, en de maximale
looptijd als gemeenten gebruik maken van alle opties tot verlenging.
Looptijd contracten
1 jaar
2 jaar
3 jaar
4 jaar
5 jaar
6 tot 8 jaar
9 tot 12 jaar
Onbeperkt

Minimaal

Maximaal

37%
16%
2%
30%
1%
14%
0%
0%
100%

21%
0%
0%
14%
3%
58%
2%
2%
100%

Totaal
Tabel 4.15 Looptijd nieuwe overeenkomsten voor 2020, overheidsopdrachten en open house

De minimale duur is in nagenoeg de helft van de overeenkomsten één of twee jaar, in overige
overeenkomsten langer. Indien alle opties tot verlenging worden gebruikt is minstens vier jaar de
‘norm’, en kan 62% van de nieuwe overeenkomsten 6 tot 8 jaar - of zelf onbeperkt – doorlopen.
Hier past wel een nuancering: van de 37% contracten met een looptijd van 1 jaar betreft 16% een
overbruggingsovereenkomst. Bij deze gemeenten liep het huidige contract af, en kon om
verschillende redenen niet tijdig een nieuwe aanbesteding afgerond worden. Er zijn ‘noodcontracten’
gesloten ter overbrugging naar de volgende reguliere aanbesteding – met als doel om
zorgcontinuïteit te borgen. Ten aanzien van de looptijd blijkt dat gemeenten voor de
overeenkomsten voor jeugdhulp iets vaker voor een minimale looptijd van 1 jaar kiezen (bij Wmo
18%), en ook de maximale looptijd is bij jeugdhulp vaker 1 jaar (bij Wmo 0%). Verder is er geen groot
verschil tussen Wmo en jeugdhulp ten aanzien van contractduur.

44

5. Resultaten Wmo en jeugdhulp vergeleken
De voorgaande hoofdstukken beschrijven de resultaten van het inkooponderzoek voor Wmo- en
jeugdhulpovereenkomsten apart. Dit hoofdstuk maakt voor enkele aspecten een vergelijking tussen
de inkoop van Wmo- en jeugdhulpvoorzieningen. In dit hoofdstuk is gekozen om van het
geconsolideerde beeld per 1-1-2020 uit te gaan, dus inclusief alle overeenkomsten die in eerdere
jaren zijn afgesloten en die in 2020 nog steeds gelden.

5.1. Inkoopsamenwerking
De tabellen in deze sectie gaan in op de gemiddelde omvang van de inkoopsamenwerkingen en het
aantal gemeenten dat zelfstandig inkoopt. Tabellen 5.1 en 5.2 tonen hierbij de verschillen tussen
Wmo en jeugdhulp.
Zorgvorm

Aantal
uitbestedingen

Aantal
gemeenten

Gemiddelde
omvang
samenwerking

20
13
12
10
14

60
47
46
46
109

3,0
3,6
3,8
4,6
7,8

Huishoudelijke hulp
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Kortdurend verblijf
Beschermd wonen

Aantal
zelfstandig
inkopende
gemeenten
10

%
Zelfstandig
inkopende
gemeenten
17%

4
3
3
1

9%
7%
7%
1%

Aantal
zelfstandig
inkopende
gemeenten
2

%
Zelfstandig
inkopend

Tabel 5.1 – Inkoopsamenwerking Wmo, nieuwe overeenkomsten per 2020

Zorgvorm

Ambulant: Dyslexie
Ambulant: GGZ ov.
Ambulant: Overig
Daghulp
Verblijf: Pleegzorg
Verblijf: Residentieel
Gedwongen kader

Aantal
uitbestedingen

Aantal
gemeenten

Gemiddelde
omvang
samenwerking

5
5
7
7
4
6
8

32
38
41
41
31
46
105

6,4
7,6
5,9
5,9
7,8
7,7
13,1

1
2
3
1
1
0

6%
3%
5%
7%
3%
2%
0%

Tabel 5.2 – Inkoopsamenwerking jeugdhulp, nieuwe overeenkomsten per 2020

Uit de tabellen blijkt dat de gemiddelde omvang van het samenwerkingsverband binnen de
jeugdhulp ongeveer twee keer zo groot is als binnen de Wmo.

45

5.2. Startjaar overeenkomsten
Tabel 5.3 toont de startjaren van de overeenkomsten voor Wmo en jeugdhulp die per 2020 gelden.
Startjaar overeenkomst
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Onbekend
Totaal

Wmo (%)
(n = 1.631)
24%

Jeugdhulp (%)
(n = 2.462)
1%

6%
14%
12%
26%
19%
0%
100%

4%
15%
37%
29%
14%
0%
100%

Tabel 5.3 – Startjaar overeenkomsten totaalbeeld per 2020 – Wmo versus jeugdhulp

Er is een opvallend verschil tussen Wmo en jeugdhulp. Een aanzienlijk percentage van de Wmoovereenkomsten stamt nog uit 2015. De jeugdhulpovereenkomsten zijn doorgaans recenter
afgesloten, waarbij 73% van de overeenkomsten een startdatum van 1-1-2018 of recenter heeft. Bij
jeugdhulp was er een ‘piek’ in 2018, en dit is nog steeds zichtbaar.

5.3. Instrumenten
Tabel 5.4 toont het gebruik van instrumenten voor voorzieningen Wmo en jeugdhulp zoals
gemeenten dit in de inkoopdocumenten benoemen.
Instrument
Eigen beheer
Overheidsopdracht
Subsidie
Open house
Onbekend
Totaal

Wmo (%)
(n = 1.631)
0%

Jeugdhulp (%)
(n = 2.462)
0%

73%
3%
23%
0%
100%

63%
6%
31%
0%
100%

Tabel 5.4 – Instrumenten totaalbeeld per 2020 volgens gemeenten – Wmo versus jeugdhulp

Gemeenten hanteren voor het sluiten van zowel Wmo- als jeugdhulpovereenkomsten het vaakst een
overheidsopdracht. Het percentage overheidsopdrachten ligt hierbij binnen de Wmo hoger. Open
house-overeenkomsten komen vaker voor binnen de jeugdhulp.

46

Instrument
Eigen beheer

Wmo (%)
(n = 1.631)
0%

Jeugdhulp (%)
(n = 2.462)
0%

8%
64%
3%
23%
0%
100%

11%
52%
6%
31%
0%
100%

Overheidsopdracht
Selectief
Niet selectief
Subsidie
Open house
Onbekend
Totaal

Tabel 5.5 – Instrumenten totaalbeeld per 2020 – onderscheid overheidsopdrachten, Wmo versus jeugdhulp

Over Wmo en jeugdhulp ontstaat een vrijwel identiek beeld in de toepassing van instrumenten.
Respectievelijk 8% (Wmo) en 11% (jeugdhulp) van de overheidsopdrachten is selectief van aard.
Gemeenten gaan bij het overgrote deel van de overheidsopdrachten overeenkomsten aan met alle
aanbieders die aan vooraf vastgestelde minimumeisen voldoen.

5.4. Inkoopprocedures
In tabel 5.6 staan voor de Wmo en jeugdhulp naast elkaar welke inkoopprocedures gemeenten
inzetten voor de overheidsopdrachten.
Inkoopprocedure
Enkelvoudig onderhands
Meervoudig onderhands
Klassieke aanbesteding
Dynamisch aankoopsysteem
Zeeuws
Dialooggericht
Prestatie-inkoop
Onderhandelingsprocedure SD
Niet bekend
Totaal

Wmo (%)
(n = 1.194)
0%

Jeugdhulp (%)
(n = 1.566)
0%

5%
8%
5%
25%
55%
1%
0%
1%
100%

1%
13%
10%
39%
33%
3%
1%
0%
100%

Tabel 5.6 – Inkoopprocedures totaalbeeld per 2020 – Wmo versus jeugdhulp

De verschillen tussen de Wmo en jeugdhulp zijn beperkt. Het Zeeuws model komt vaker voor bij de
jeugdhulp, terwijl dialooggerichte procedures vaker worden ingezet om Wmo-voorzieningen in te
kopen. Echter, voor 2020 blijkt dat Wmo-overeenkomsten ook vaker met Zeeuws model, en minder
vaak met dialooggerichte procedure zijn ingekocht. De onderhandelingsprocedure sociaal domein is
bij Wmo-voorzieningen nog niet geconstateerd.

47

5.5. Bekostigingsvormen
De gehanteerde bekostigingsvormen voor Wmo en jeugdhulp worden weergegeven in Tabel 5.7.
Bekostigingsvorm
Inspanningsgericht
Outputgericht
Taakgericht
Gemengd
Onbekend
Totaal

Wmo (%)
(n = 1.194)
59%

Jeugdhulp (%)
(n = 1.566)
55%

31%
4%
4%
2%
100%

30%
4%
7%
4%
100%

Tabel 5.7 – Bekostigingsvorm totaalbeeld per 2020 – Wmo versus jeugdhulp

De gehanteerde bekostigingsvormen verschillen nauwelijks tussen Wmo en jeugdhulp. De
‘gemengde’ bekostiging betreft ofwel het toepassen van outputgerichte bekostiging en
inspanningsgerichte bekostiging binnen één zorgvorm (bijvoorbeeld een outputgerichte bekostiging
voor diagnose en inspanningsgerichte bekostiging voor de behandeling), of wel een combinatie van
vast budget en inspanningsgerichte bekostiging. Het laatstgenoemde komt bij Wmo voor bij
beschermd wonen.

48

6. Trends en ontwikkelingen in gemeentelijke zorginkoop
Het sociaal domein is in beweging, en ook de gehanteerde inkoopmethodes laten veranderingen ten
opzichte van voorgaande jaren zien. Deze sectie behandelt de opvallende ontwikkelingen die uit
nieuw gesloten overeenkomsten naar voren komen. In dit hoofdstuk worden de bevindingen uit de
Monitor 2020 vergeleken met de Monitoren van 2018 en 2019. Als cijfers van aanbestedingen per
startjaar worden gebruikt, dan krijgt elk jaar een eigen kleur in de tabellen.

6.1. Trends in inkoopsamenwerking
Zorgvorm

2020

2019

2018

2017

2016

2015

39
27
Aantal gemeenten
139
94
Gemeenten per uitbesteding
3,6
3,5
Tabel 6.1 Inkoopsamenwerking Wmo over de jaren

25
37
1,5

39
126
3,2

27
88
3,3

86
382
4,4

27

Aantal uitbestedingen

Tabel 6.1 laat zien dat de omvang van de inkoopsamenwerking voor Wmo stabiel is ten opzichte van
2019. Wanneer we inzoomen op de zorgvormen is zichtbaar dat de gemiddelde omvang (aantal
gemeenten) per samenwerkingsverband voor elke zorgvorm ongeveer even groot of licht gestegen is
ten opzichte van 2019. Tussen 2016 en 2018 vielen veel samenwerkingsverbanden uiteen, maar deze
tendens lijkt daarmee gekeerd. Wel ligt het gemiddeld aantal gemeenten per uitbesteding in 2020
lager dan in 2015.
Gemeenten per
Gemeenten per
uitbesteding 2020
uitbesteding 2019
Ambulant: Dyslexie
6,4
6,3
Ambulant: GGZ
7,6
6,3
Ambulant: Overig
5,9
6,2
Daghulp
5,9
6,3
Verblijf: Pleegzorg
7,8
8,7
Verblijf: Residentieel
7,7
8,7
Gedwongen Kader
13,1
11,7
Tabel 6.2 Inkoopsamenwerking jeugdhulp over de jaren
Zorgvorm

Gemeenten per
uitbesteding 2018
7,6
9,9
7,4
7,4
8,3
7,5
10,3

Voor de ambulante zorgvormen binnen de jeugdhulp is in grote lijnen eenzelfde beeld zichtbaar, met
kleine schommelingen in de inkoopsamenwerking ten opzichte van 2019. Voor de residentiële
zorgvormen en het gedwongen kader ligt dit anders. Waar de residentiële zorgvormen met
gemiddeld één gemeente minder zijn ingekocht dan vorig jaar, is het gemiddelde
inkoopsamenwerkingsverband bij het gedwongen kader met ongeveer 1,5 gemeente toegenomen.
Over de gehele jeugdhulpinkoop heen is zichtbaar dat jeugdhulp in kleinere
samenwerkingsverbanden wordt ingekocht dan in 2018. Het gedwongen kader en de zorgvorm
verblijf: residentieel vormen hierop een uitzondering.

27

Subsidies, overheidsopdrachten en open house.

49

6.2. Maatwerk per zorgvorm middels gedifferentieerde inkoop
Een andere trend is de inzet van gedifferentieerde inkoopprocedures. Gemeenten die op hetzelfde
moment Wmo of jeugdhulp aanbesteden, passen voor verschillende zorgvormen verschillende
procedures toe. De zorgvormen zijn dan in verschillende percelen of verschillende aanbestedingen
ingedeeld. Gemeenten koppelen zo beleid en inkoop op het niveau van individuele zorgvormen, en
houdt men rekening met de marktomstandigheden per ondersteuningsvorm of deelsector. In de
praktijk komt dit vaak neer op een meer open vorm van inkopen voor de lichtere
ondersteuningsvormen, en meer selectieve procedures voor zware en/of complexe ondersteuning.
Door de verschillende methoden van inkoop in één aanbesteding te vatten, proberen de inkopende
gemeenten de administratieve lasten die de inkoop legt op zorgaanbieders te minimaliseren. Veel
bewijslasten hoeven slechts eenmaal te worden aangeleverd. Toch zorgt de gedifferentieerde inkoop
mogelijk wel voor extra lasten: aanbieders moeten voor zwaardere vormen van ondersteuning vaker
aparte onderhandelingen voeren of uitgebreidere inschrijvingen doen zodat de gemeente een
selectief aantal overeenkomsten kan gunnen. Ook kan het uitzetten van veel verschillende
zorgvormen tegelijk leiden tot een piek in de werklast die inkoop met zich meebrengt.

6.3. Open house aanzienlijk percentage gehanteerde instrumenten
In 2016 en 2018 heeft het Europese Hof van Justitie arresten gewezen28 die grote gevolgen hebben
voor de definitie van de overheidsopdracht. Deze arresten verduidelijken dat een overheid bij het
gunnen van een overheidsopdracht een keuze maakt uit de inschrijvende ondernemers. Deze keuze
is essentieel voor de toepasselijkheid van de Europese en nationale aanbestedingsregels. Met andere
woorden, als de overheid geen keuze maakt uit alle ondernemers is er ook geen sprake van een
overheidsopdracht. Men spreekt van een open house wanneer de overheid overeenkomsten sluit
met elke ondernemer die tegen standaard voorwaarden en tarieven bepaalde goederen of diensten
wil leveren, waarbij de overheid wel toetst of deze ondernemers kwalificeren aan kwaliteits- en
geschiktheidseisen.
Tabellen 6.3 en 6.4 laten zien dat deze arresten grote invloed hebben op de inkoop van Wmo- en
jeugdhulpdiensten. Het aandeel ‘expliciete’ open house, waarbij gemeenten de inkoop als dusdanig
bestempelen, is met name bij de Wmo fors en komt in zowel 2020 als 2019 boven de 50% uit.
Gemeenten omarmden de open house procedure bij de inkoop van jeugdhulp reeds in 2018, maar
hanteren per 2020 wederom bij het merendeel van de inkoop een overheidsopdracht. Verder is
opvallend dat gemeenten per 2020 bij de inkoop van jeugdhulp aanzienlijk vaker dan in 2018 het
instrument subsidie inzetten. Het percentage open house loopt daardoor terug.

28
Falk-Pharma arrest: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:62014CJ0410&qid=1521035690805&from=NL en Tirkkonen-arrest:
http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:62017CJ0009&qid=1520942827124&from=NL

50

Instrument

2020

2019

2018

Eigen beheer

0%
43%
5%
53%
0%
100%

0%
41%
8%
51%
0%
100%

0%
89%
5%
7%
0%
100%

Overheidsopdracht
Subsidie
Open house
Onbekend
Totaal

Tabel 6.3 Instrumenten inkoop Wmo over de jaren
Instrument

2020

2019

2018

Eigen beheer

0%
65%
12%
23%
0%
100%

0%
49%
16%
36%
0%
100%

0%
64%
4%
32%
0%
100%

Overheidsopdracht
Subsidie
Open house
Onbekend
Totaal

Tabel 6.4 Instrumenten inkoop jeugdhulp over de jaren

6.4. Een hernieuwde tendens richting selectieve inkoopprocedures
Hoewel het aandeel ‘expliciete’ open house instrumenten nog steeds toeneemt, is bij de
overheidsopdrachten een duidelijke stijging zichtbaar van het aantal selectieve procedures. Dit
betreffen de aanbestedingen waarbij gemeenten op basis van gunningscriteria een beperkt aantal
overeenkomsten sluit – en er dus ook inschrijvende aanbieders afvallen. Hoewel het aandeel van dit
type procedure in het totaalbeeld per 2020 nog beperkt is (8% voor Wmo en 11% voor jeugdhulp
over alle nieuwe overeenkomsten), is het aandeel van deze procedures tussen 2019 en 2020 voor de
nieuwe overeenkomsten aanzienlijk aan het stijgen. In 2019 hanteerde 5% van de gemeenten voor
nieuwe Wmo-overeenkomsten een selectieve aanbesteding, en in 2020 is dat 11%. Voor jeugdhulp
steeg het van 5% (2019, nieuwe overeenkomsten) naar 22% in 2020.
Tabellen 6.5 en 6.6 zoomen in op de gehanteerde inkoopprocedures binnen overheidsopdrachten
over de jaren heen. De tendens is dan nog duidelijker zichtbaar: aanzienlijk meer dan in voorgaande
jaren hanteren gemeenten een klassieke aanbesteding (een selectieve openbare aanbesteding
waarbij een beperkt aantal zorgaanbieders gegund wordt). De meervoudig onderhandse procedure
verdwijnt daarentegen (nagenoeg) uit de Nederlandse inkoop. Het Zeeuws model betreft jaar op jaar
een aanzienlijk percentage van de ingezette procedures binnen overheidsopdrachten, terwijl de
dialooggerichte procedure (‘bestuurlijk aanbesteden’) minder wordt ingezet om tot nieuwe
overeenkomsten te komen. Opgemerkt dient daarbij echter te worden dat dialooggerichte
overeenkomsten in de regel een zeer lange looptijd hebben en veel gemeenten die deze procedure
hanteren daardoor niet opnieuw inkopen.

51

Inkoopprocedure
2020
2019
Meervoudig Onderhands
0%
0%
Klassieke aanbesteding
25%
10%
Dynamisch Aankoopsysteem
0%
0%
Zeeuws model
36%
29%
Dialooggericht
36%
61%
Prestatie-inkoop
0%
0%
Onbekend
3%
0%
Totaal
100%
100%
Tabel 6.5 Inkoopprocedures Wmo over de jaren
Inkoopprocedure

2020

2018

2017

2016

2015

4%
17%
11%
55%
12%
0%
0%
100%

2%
3%
13%
44%
37%
1%
0%
100%

18%
10%
0%
44%
26%
1%
0%
100%

18%
8%
0%
15%
57%
3%
0%
100%

2019

2018

0%29
0%
30
Meervoudig onderhands
0%
0%
Klassieke aanbesteding
30%
5%
Dynamisch aankoopsysteem
0%
17%
Zeeuws
60%
33%
Dialooggericht
4%
39%
Prestatie-inkoop
0%
6%
Onderhandelingsproc. SD
6%
0%
Totaal
100%
100%
Tabel 6.6 Inkoopprocedures jeugdhulp over de jaren

0%
2%
13%
2%
50%
32%
0%*
0%
100%

Enkelvoudig onderhands

6.5. Bekostigingsvormen: ontwikkelingen zichtbaar in Wmo-inkoop
Bekostigingsvorm

2020

Inspanningsgericht

2019

28%
66%
Outputgericht
35%
30%
Taakgericht
21%
5%
Onbekend/ gemengd
16%
0%
Totaal
100%
100%
Tabel 6.7 Bekostigingsvorm Wmo over de jaren

2018

2017

2016

2015

62%
35%
3%
0%
100%

65%
34%
1%
0%
100%

71%
27%
1%
0%
100%

68%
28%
4%
0%
100%

Tot 2020 hanteerden gemeenten de verschillende bekostigingsvormen jaarlijks in ongeveer
eenzelfde verhouding. Inspanningsgerichte bekostiging voerde daarbij de boventoon, met ongeveer
een derde van de Wmo-diensten outputgericht bekostigd. Per 2020 is een verschuiving zichtbaar.
Waar outputgerichte bekostiging nog een derde betreft, is een flinke keldering zichtbaar in de inzet
van inspanningsgerichte bekostiging in de nieuwe inkoop. Gemeenten hanteren aanzienlijk meer dan
in eerdere jaren een taakgerichte of gemengde bekostigingsvorm.

29
30

Dit percentage komt afgerond op 0 uit.
Dit percentage komt afgerond op 0 uit.

52

2020

Bekostigingsvorm
Inspanningsgericht

56%
Outputgericht
41%
Taakgericht
2%
Gemengd
0%
Onbekend
1%
Totaal
100%
Tabel 6.8 Bekostigingsvorm jeugdhulp over de jaren

2019

2018

70%
16%
6%
3%
5%
100%

55%
40%
4%
0%
2%
100%

Tabel 6.8 toont - in tegenstelling tot de Wmo - voor de jeugdhulp per 2020 nagenoeg hetzelfde beeld
als per 2018. Het jaar 2019 is een uitzondering, waarin gemeenten minder vaak een outputgerichte
bekostiging inzetten. In dat jaar is vaker dan in de andere jaren gekozen voor een
inspanningsgerichte bekostiging, maar ook voor een taakgerichte of gemengde bekostiging.

6.6. Ingangsdatum na 1 januari van het desbetreffende jaar
Sinds de decentralisatie was de standaard om nieuwe overeenkomsten in te laten gaan per 1 januari
van het desbetreffende jaar. Meer en meer wordt hier echter van afgeweken, soms bewust – en
soms gedwongen door de situatie. Sommige gemeenten geven gehoor aan de vraag van
zorgaanbieders om niet en masse aan te besteden, alle opdrachten binnen een
samenwerkingsverband tegelijk uit te zetten, of om de zomerperiode te omzeilen. Andere
gemeenten halen de beoogde planning niet om voldoende tijd tussen gunning en start van de
overeenkomst te behouden. Hierbij betreft het vaak procedures waarbij ruimte is voor dialoog of
onderhandeling. Een tegengestelde beweging is tevens zichtbaar, waarbij gemeenten en
zorgaanbieders meer tegenover elkaar staan. Er is een groei zichtbaar in het aantal rechtszaken
gekoppeld aan de inkoop in het sociaal domein, waarbij de discussie rondom reële tarieven vaak
centraal staat. Deze rechtszaken zorgen vaak voor uitloop op de oorspronkelijke planning. Als gevolg
daarvan gaan de contracten veelal vele maanden later in.

6.7. Looptijd contracten neemt toe
Looptijd contracten

2020
Min

2019
Max

Min

Max

37%
21%
23%
8%
16%
0%
28%
0%
2%
0%
18%
2%
30%
14%
26%
37%
1%
3%
2%
5%
6 tot 8 jaar
14%
58%
0%
24%
9 tot 12 jaar
0%
2%
0%
10%
Onbeperkt
0%
2%
2%
14%
Totaal
100%
100%
100%
100%
Tabel 6.9 Looptijd nieuwe jeugdhulpovereenkomsten per jaar

30%
19%
42%
10%
0%
0%
0%
0%
100%

9%
9%
4%
34%
25%
3%
0%
17%
100%

1 jaar
2 jaar
3 jaar
4 jaar
5 jaar

Max

Min

2018

53

Een opvallende trend komt naar voren uit Tabel 6.9: over de jaren heen is de maximale looptijd van
jeugdhulpcontracten flink toegenomen. Waar in 2018 20% van de contracten een maximale looptijd
had van meer dan 6 jaar, betreft dit percentage in 2020 62%. Een onbeperkte looptijd komt echter
minder vaak voor. De maximale looptijd van enkel een jaar is in 2020 bovengemiddeld hoog, waarbij
in dat jaar een aanzienlijk percentage overbruggingsovereenkomsten wordt waargenomen.
Looptijd contracten

2020
Min

2019
Max

Min

1 jaar
2 jaar
3 jaar

18%
0%
20%
26%
4%
34%
23%
1%
27%
4 jaar
16%
19%
12%
5 jaar
5%
12%
3%
6 tot 8 jaar
9%
27%
0%
9 tot 12 jaar
0%
10%
0%
Onbeperkt
1%
21%
5%
Onbekend
1%
5%
0%
Totaal
100%
100%
100%
Tabel 6.10 Looptijd nieuwe Wmo-overeenkomsten per jaar

2018
Max

Min

Max

1%
5%
2%
28%
9%
22%
3%
31%
0%
100%

27%
16%
31%
13%
%
12%
0%
0%
% 2%
0%
100%

1%
4%
0%
16%
23%
36%
0%
2%
21%
0%
100%

Tabel 6.10 beschrijft de looptijd van de Wmo-contracten over de jaren. Hetzelfde beeld als in tabel
6.9 tekent zich daarbij af, echter minder uitgesproken. Ook bij de Wmo is er vaker sprake van een
zeer lange looptijd. Met name is daarbij een groei zichtbaar in de contracten met looptijden van 9 tot
12 jaar. Het percentage contracten met een onbeperkte looptijd is, in tegenstelling tot de jeugdhulp,
relatief stabiel en betreft in 2020 21% van de nieuw afgesloten overeenkomsten.

6.8. Onderhandelingsprocedure sociaal domein
Zoals in Paragraaf 2.4 is beschreven, hanteren enkele gemeenten voor de nieuwe overeenkomsten
per 2020 een inkoopprocedure die nog niet eerder is ingezet. De procedure bevat elementen uit
verscheidende inkoopprocedures die in de Aanbestedingswet 2012 worden beschreven, maar volgt
niet volledig de stappen die de wet voorschrijft binnen de wettelijke procedures. In deze nieuwe
procedure nodigen gemeenten zorgaanbieders uit om samen de dialoog aan te gaan, waarna de
zorgaanbieders hun offerte indienen. Door middel van selectiecriteria komen gemeenten tot een
selectie van zorgaanbieders voorafgaande de onderhandelingsfase. Met deze procedure lijken
gemeenten vooruit te lopen op de wijziging van de Wmo 2015 en jeugdwet, waarmee de minister
van VWS gemeenten de mogelijkheid wil bieden om met een beperkte groep meest geschikte (beste)
zorgaanbieders te onderhandelen over contracten.
Tot dusver is de procedure enkele malen toegepast bij de inkoop van jeugdhulp, en wordt de
procedure expliciet onder de SAS-procedure geschaard. De toekomst zal uitwijzen of, en in welke
vorm, gemeenten de procedure inzetten bij de inkoop in het sociaal domein.

54

6.9. Selectiecriteria
Met de intrede van de OSD, heeft ook het hanteren van selectiecriteria een plek gekregen in de
inkoop van sociale diensten. In de Monitor 2019 staat beschreven dat gemeenten de procedures
waarbij selectiecriteria gehanteerd worden niet toepassen bij de inkoop in het sociaal domein. Bij de
onderhandelingsprocedure sociaal domein worden echter, zoals reeds hierboven aangehaald,
selectiecriteria gehanteerd om een schifting te maken in de potentiele dialoogpartners. Hierdoor
maken gemeenten naast het gebruik van geschiktheidseisen en gunningscriteria een extra vehikel om
de beste zorgaanbieder en aanbieding naar boven te krijgen.

6.10.

Ontwikkelingen beschermd wonen

Specifiek ten aanzien van de inkoop van beschermd wonen zijn twee trends duidelijk zichtbaar in de
inkoop: de ambulantisering en de aanstaande doordecentralisatie hebben beide een uitwerking op
de inkoop. Bijna alle gemeenten die voor 2020 opnieuw beschermd wonen inkochten, hanteren nu
een ‘tussenproduct’ tussen ambulante begeleiding en beschermd wonen. Dit product wordt vaak
‘Thuiswonen+’ genoemd, en is in feite een stevige vorm van ambulante begeleiding, met de
mogelijkheid om 24 uur per dag ondersteuning op te roepen. Onder andere met deze nieuwe vorm
van dienstverlening geven gemeenten vorm aan de visie van het rapport Dannenberg.31
Daarnaast heeft de geplande ‘doordecentralisatie’ van beschermd wonen nu al een uitwerking op de
inkoop van beschermd wonen. Tot 2022 zijn centrumgemeenten nog verantwoordelijk voor de
contractering van beschermd wonen. Tenzij de planning in verband met de Corona-crisis wordt
aangepast, worden vanaf 2022 alle gemeenten individueel verantwoordelijk voor het inkopen van
deze ondersteuningsvorm. Veel gemeenten kijken in de inkoop voor 2020 al vooruit, en hanteren
een nominale contractduur die loopt tot 1-1-2022, zodat ze daarna eventueel onafhankelijk van de
huidige centrumgemeente kunnen gaan inkopen. Hoewel dit niet betekent dat al deze gemeenten
ook daadwerkelijk zelfstandig beschermd wonen gaan inkopen, is enige versnippering in het aantal
inkopende verbanden na 2021 voor beschermd wonen wel te verwachten.

31

Van beschermd wonen naar een beschermd thuis: https://vng.nl/files/vng/van-beschermdwonen_20151109.pdf

55

7. Transformatieplannen als vereiste of voorwaarde van de inkoop
Transformatieplannen kunnen op verschillende wijzen worden ingezet als vereiste of voorwaarde
van de inkoop. De cirkeldiagrammen in deze sectie laten de uitkomsten van de analyses zien.

Transformatieplannen als inkoopvoorwaarde (n = 469)
2%1%
22%

1%

74%

n.v.t.

Geschiktheidseis

Gunningscriterium

Geschiktheidseis en gunningscriterium

Dialoogronde

Cirkeldiagram 7.1: Transformatieplannen breed

Cirkeldiagram 7.1 toont dat 469 overeenkomsten voor 2020 (Wmo en jeugdhulp samen) zijn
geanalyseerd om te bepalen welke eisen er aan transformatieplannen worden gesteld in de
contracteringsfase.32 In 74% van de inkoop blijkt dat zorgaanbieders geen transformatieplannen
hoeven aan te leveren. Een transformatieplan wordt het vaakst gehanteerd als gunningscriterium
(22%). Transformatieplannen worden uitgevraagd als geschiktheidseis, combinatie van
geschiktheidseisen en gunningscriteria, en/ of zijn een onderdeel van onderhandelingen in
dialoogrondes. De dialoogronde doet echter dit jaar zijn intrede, en komt nog slechts weinig voor. Uit
de analyses blijkt dat in de dialoogronde, expliciet of impliciet, ruimte is om over transformatie te
spreken.
Veelal worden zorgaanbieders gevraagd om in een plan van aanpak uit te leggen hoe zij zullen
bijdragen aan het behalen van één of meerdere transformatiedoelen. De centrale doelen komen
hierbij veelal voort uit het beleid van de desbetreffende gemeenten. Preventie, afschaling van de

32
Opgemerkt dient te worden dat het uitvragen van transformatie-plannen natuurlijk niet de enige manier is
om transformatie in het zorglandschap te realiseren. De inkoopdocumenten laten zien dat transformatie meer
en meer verweven is in het gehele inkoopproces, in plaats van enkel te worden aangestipt in een daarvoor
aangewezen sectie. Ook geven gemeenten in enkele inkoopdocumenten aan dat transformatie centraal zal
komen te staan in het contractmanagement.

56

zorgintensiteit, ketensamenwerking, en het centraal stellen van de cliënt worden hierbij het
vaakst uitgevraagd.
Een vergelijk met diagram 7.1 uit de Monitor 2019 laat zien dat in slechts een minderheid van de
inkoop transformatieplannen worden uitgevraagd. Daarbij ligt het percentage in 2020 iets hoger dan
in 2019, met respectievelijk 26% ten opzichte van 21% in het jaar ervoor. De nadruk ligt in de
uitvraag van transformatieplannen in 2020 steviger op de gunningscriteria, met een toename van 13
procentpunt. Deze toename is in lijn met het bovengemiddelde aandeel selectieve procedures in de
nieuwe inkoop per 2020, alsmede de Monitor 2019 waaruit blijkt dat transformatie-eisen veelal
voorkomen in de gunningscriteria. Geschiktheidseisen die zien op transformatieplannen komen
daarentegen minder vaak voor.
Cirkeldiagrammen 7.2 en 7.3 brengen respectievelijk de Wmo-overeenkomsten en de jeugdhulpovereenkomsten in kaart.

Transformatieplannen als inkoopvoorwaarde - WMO (n
= 176)
14%

86%
n.v.t.

Geschiktheidseis

Gunningscriterium

Geschiktheidseis en gunningscriterium

Dialoogronde

Cirkeldiagram 7.2: Transformatieplannen Wmo

57

Transformatieplannen als inkoopvoorwaarde - Jeugd (n
= 293)
4% 2%

27%

1%

66%

n.v.t.

Geschiktheidseis

Gunningscriterium

Geschiktheidseis en gunningscriterium

Dialoogronde

Cirkeldiagram 7.2: Transformatieplannen Jeugd

De uitsplitsing naar Wmo en jeugdhulp laat verschillen zien. In inkoopprocedures voor Wmoovereenkomsten worden minder vaak transformatieplannen uitgevraagd (15% tegenover 34%). Ook
verschilt de manier waarop de uitvraag plaatsvindt. Gemeenten vragen transformatieplannen bij de
inkoop van Wmo-diensten enkel uit als gunningscriterium. Binnen de jeugdhulp-overeenkomsten
worden transformatieplannen op verschillende wijzen uitgevraagd, waarbij echter de nadruk tevens
op de gunningscriteria ligt.

58

8. Kwaliteitscriteria in de selectie-, geschiktheids- en gunningscriteria
Deze sectie beschrijft de wijze waarop gemeenten kwaliteitscriteria hanteren in de selectiecriteria,
geschiktheidseisen en gunningscriteria van de nieuwe inkoopprocedures voor Wmo en jeugdhulp.
Alle gemeenten hanteren kwaliteitseisen als zogenaamde uitvoeringsbepaling: dit zijn de eisen waar
alle zorgaanbieders zich bij het verlenen van zorgdiensten aan moeten houden. Omdat alle
gemeenten deze uitvoeringsbepalingen op het vlak van kwaliteit hanteren heeft dit geen
onderscheidend karakter. Een deel van de gemeenten gaat verder, en gebruikt aspecten van de
kwaliteit ook in selectiecriteria, geschiktheidseisen en/of gunningscriteria. Overigens merken we op
dat gemeenten die kwaliteitseisen niet middels selectiecriteria, geschiktheidseisen en/of
gunningscriteria gebruiken, wel degelijk focussen op kwaliteit. De kwaliteitseisen komen bij deze
gemeenten elders in de inkoop naar voren - zoals in de hierboven genoemde uitvoeringsbepalingen
of in een apart kwaliteitshoofdstuk. In dit hoofdstuk staan de kwaliteitscriteria als onderdeel van de
selectie-, geschiktheids- en gunningscriteria centraal, om zo nader te analyseren welk deel van de
inkopende gemeenten verdergaande eisen stelt aan kwaliteit.
Elk kwaliteitscriterium belicht een deelaspect van de kwaliteit van zorg, en alle deelaspecten
tezamen omvatten de kwaliteit van de zorgaanbieder. Gemeenten hanteren een breed scala aan
eisen die betrekking hebben op de kwaliteit. Om hier vat op te krijgen, worden de kwaliteitseisen
onderverdeeld in zes categorieën: beroepsbekwaamheid, gekwalificeerd personeel, ICT en privacy,
kwaliteitsborging, transformatie en wet- & regelgeving. Onder beroepsbekwaamheid valt het
aantonen van kerncompetenties door middel van referenties, een veelvoorkomend criterium. Ook
een inschrijving in het AGB-register en de zorgaanbieders’ visie op de zorginhoud vallen onder
‘beroepsbekwaamheid’. Gekwalificeerd personeel omvat eisen ten aanzien van het opleidingsniveau
en de ervaring van het zorgpersoneel. Onder ‘ICT en privacy’ vallen bijvoorbeeld de eisen ten aanzien
van het borgen van de gegevens van de cliënten, bijvoorbeeld door een gedegen privacy-beleid als
eis te stellen. Kwaliteitsmanagementsystemen en -certificaten van de organisatie vormen tezamen
de ‘kwaliteitsborging’. Het subtype ‘transformatie’ heeft veel overlap met de thematiek die in het
vorige hoofdstuk centraal stond: vaak wordt de visie van zorgaanbieders (en voorgestelde uitwerking
daarvan) op transformatie in een transformatieplan uitgevraagd en in de procedure gebruikt als
subgunningscriterium. Wet- & regelgeving bevatten alle eisen die voortvloeien uit de wetten geldend
binnen het Sociaal Domein, en met name de Wmo 2015 en Jeugdwet.
Aantal overeenkomsten eisen
Beroepsbekwaamheid

Wmo –
2020 %
66%

Jeugd –
2020 %
86%

Wmo –
2019 %
90%

Jeugd –
2019 %
54%

Gekwalificeerd personeel

34%

38%

33%

37%

ICT en privacy

26%
74%
43%
42%

0%
77%
32%
28%

10%
63%
14%
36%

0%
67%
31%
51%

21%
100%

0%
100%

0%
100%

0%
100%

Kwaliteitsborging
Transformatie
Wet- en regelgeving
Geen eisen
Totaal

Tabel 8.1 – Kwaliteitscriteria, nieuwe overeenkomsten per 2020

59

Tabel 8.1 tekent in grote lijnen hetzelfde beeld voor 2020 en 2019 af. De gemeenten hanteren in
beide jaren in alle inkoopprocedures kwaliteitscriteria als selectiecriteria, geschiktheidseisen en/of
gunningscriteria bij de inkoop van jeugdhulp. Beroepsbekwaamheid en kwaliteitsborging voeren in
de zowel de inkoop van 2020 als 2019 de boventoon, en blijken zelfs vaker gesteld te worden. Ook is
de nadruk meer komen te liggen op transformatie-eisen.
Er is verschil tussen inkoop in het kader van de Wmo of jeugdhulp. Waar in 2019 bij de inkoop van
Wmo meer aandacht werd geschonken aan beroepsbekwaamheid dan bij jeugdhulp, zijn deze eisen
in 2020 bij de inkoop van jeugdhulp prominenter aanwezig. Eenzelfde beweging is zichtbaar bij de
transformatie- en wet- en regelgevingseisen. In 26% van de Wmo-inkoopprocedures – in
tegenstelling tot jeugdhulp – stellen gemeenten eisen aan ICT & privacy. Opvallend is verder dat in
21% van de Wmo-inkoop geen kwaliteitseisen worden gesteld in de selectie-, geschiktheids- of
gunningscriteria. De geschiktheidseisen zijn in deze documenten louter financieel van aard. Tabel 8.2
gaat nader in op de gestelde eisen, en toont de verdeling van de eisen over de subgroepen.
Aantal eisen
Beroepsbekwaamheid
Gekwalificeerd personeel
ICT en privacy
Kwaliteitsborging
Transformatie
Wet- en regelgeving
Totaal

Wmo –
2020 %
25%

Jeugd 2020 %
40%

Wmo –
2019 %
21%

Jeugd –
2019 %
28%

11%
5%
20%
12%

12%
0%
14%
22%

18%
3%
21%
9%

17%
0%
17%
16%

27%
100%

11%
100%

27%
100%

22%
100%

Tabel 8.2 – Verdeling van de gestelde eisen over de subgroepen, nieuwe overeenkomsten per 2020

Voor Tabel 8.2 zijn alle kwaliteitseisen (als selectiecriterium, gunningscriterium, of geschiktheidseis)
die in alle inkoopdocumenten worden gehanteerd opgenomen. Dit zijn per gemeente en zorgvorm
vaak méérdere kwaliteitseisen één aanbesteding. In Tabel 8.2 staan niet de overeenkomsten, maar
het totaalaantal gestelde kwaliteitseisen centraal.
De uitsplitsing naar eisen toont per 2020 meer verscheidenheid dan in het jaar ervoor. Niet alleen
lopen de percentages tussen de Wmo en jeugdhulp meer uiteen, ook is een toe- of afname van het
gebruik van de verschillende typen eisen zichtbaar. Meer dan in 2019 stellen gemeenten
beroepsbekwaamheidseisen bij de inkoop van jeugdhulp. Dit terwijl de eisen aan het personeel in
zowel de inkoop van Wmo- als jeugdhulpdiensten minder frequent gesteld worden.
De bovenstaande analyses beslaan de selectiecriteria, geschiktheidseisen en gunningscriteria
tezamen. Het is tevens interessant om de onderverdeling hierin te beschouwen. Tabel 8.3 geeft dit
weer.

60

Positie in inkoopdocument
Selectiecriteria
Geschiktheidseisen
Gunningscriteria
Totaal

Wmo –
2020 %
0%

Jeugd 2020 %
1%

Wmo –
2019 %
0%

Jeugd –
2020 %
0%

22%
78%
100%

37%
62%
100%

88%
12%
100%

75%
25%
100%

Tabel 8.3 – De positie van kwaliteitscriteria naar selectie-, geschiktheids- en gunningscriteria, nieuwe
overeenkomsten per 2020

Tabel 8.3 laat zien dat enkele gemeenten voor jeugdhulp-inkoop voor het eerst selectiecriteria
hanteren. Het doel van selectiecriteria is het maken van een voorselectie: als er veel (zorg)aanbieders
zijn die allen aan de geschiktheidseisen kunnen voldoen, kan met behulp van selectiecriteria het
aantal aanbieders dat een offerte mag uitbrengen worden teruggebracht. Selectiecriteria worden
toegepast in de niet-openbare procedure, de concurrentiegerichte dialoog, de
mededingingsprocedure met onderhandeling, en het innovatiepartnerschap. Hoofdstukken 3 en 4
laten zien dat deze procedures niet ingezet zijn bij de inkoop van Wmo- en jeugdhulpvoorzieningen.
Echter worden selectiecriteria ook gehanteerd in de nieuw ingezette onderhandelingsprocedure
sociaal domein, en komen daarmee voor bij de inkoop van jeugdhulp in 2020.
In verhouding tot 2019 betreft slechts een klein percentage van de kwaliteitscriteria
geschiktheidseisen. Minder kwaliteitscriteria zijn daarmee ‘knock-outs’: indien de zorgaanbieder niet
voldoet aan één van de eisen komt hij niet meer in aanmerking voor een contract. Daarentegen
betreft een aanzienlijk groter percentage gunningscriteria. Zorgaanbieders kunnen punten halen
voor de verschillende gestelde gunningscriteria, waarbij de hoogste scorende zorgaanbieder(s)
worden gegund.
Gemeenten hanteren gunningscriteria in de overeenkomsten echter ook op een andere manier,
waarbij de gunningscriteria de vorm aannemen van ‘compensabele geschiktheidseisen’. Dergelijke
overeenkomsten stellen geen maximum aan het aantal te gunnen partijen. Zorgaanbieders moeten
ten minste een behaalde score behalen ten aanzien van alle subgunningscriteria gezamenlijk. En deze
(sub)gunningscriteria zijn dan in feite geschiktheidseisen. Anders dan bij het ‘knockout’-type
geschiktheidseis, kan hier echter een slechte score op de ene eis gecompenseerd worden door een
goede score op de andere eis. Doordat de overeenkomsten niet selectief van aard zijn, is er in feite
geen sprake van gunningscriteria. Ook zijn de eisen geen geschiktheidseisen: ze gelden immers niet
als knock-out. De meest passende benaming voor de criteria is daarom ‘compensabele
geschiktheidseisen’. Hieronder wordt met deze bril nader naar de gestelde gunningscriteria die zien
op kwaliteit gekeken.
Gunningscriteria - vorm
Compensabele geschiktheid

Wmo –
2020 %
34%

Jeugdhulp –
2020 %
21%

Wmo –
2019 %
50%

Jeugd –
2019 %
7%

Gunningscriterium

66%

79%

50%

93%

Totaal

100%

100%

100%

100%

Tabel 8.4 – Uiteenzetting van de gunningscriteria die zien op kwaliteit, nieuwe overeenkomsten per 2020

61

Tabel 8.4 toont verschillen tussen 2019 en 2020, terwijl de Wmo- en jeugdhulpinkoop in 2020 naar
elkaar toe te lijken bewegen. Ten opzichte van het jaar ervoor dienen gunningscriteria binnen de
Wmo vaker om tot een vooraf vastgesteld aantal beste offertes te komen (selectieve
aanbestedingen), terwijl dit percentage bij de jeugdhulp inkoop is gedaald. Daarmee is een meer
eenduidig beeld zichtbaar over de inkoop van Wmo-diensten en jeugdhulp heen. Het aanzienlijke
gebruik van gunningscriteria is in lijn met de bovengemiddelde inzet van selectieve
inkoopprocedures per 2020 zoals terug te zien in hoofdstukken 3 en 4.

62

Bijlage 1 – Details vormgeving kwantitatief onderzoek
In het kwantitatieve onderzoek zijn niet alle situaties triviaal te classificeren. Hierna volgt een overzicht
van enkele bijzondere situaties, en de keuze die daarin is gemaakt:
●

●

●

Sommige gemeenten staan bij diverse aanbestedingen – van verschillende
samenwerkingsverbanden – op het inkoopdocument. Hier is nader onderzocht bij welk
samenwerkingsverband de gemeente daadwerkelijk hoort. Typisch is hierbij uitgegaan van
de meest recente aanbesteding.
Er is rekening gehouden met de gemeenten die per 1-1-2020 in een samenwerkingsverband
zitten, zodat er niet dubbel geteld wordt (het lijkt of een gemeente nog in een
samenwerkingsverband zit, maar eigenlijk ondertussen al op een andere manier inkoopt
terwijl het contract nog wel geldt voor de andere gemeenten)
De stand van zaken per 1-1-2020 is tevens leidend voor het weergeven van de omvang van
inkoopsamenwerkingen. Het aantal gemeenten dat deelneemt aan een specifiek contract
kan op deze datum verschillen van de ingangsdatum van het contract. Dusdanige verschillen
kunnen ontstaan door het uitstappen van gemeenten uit nog lopende contracten of de
samenvoeging van voormalig gemeenten.

63

Bijlage 2 – Indeling zorgvormen jeugdhulp
Tijdens de documentanalyse hebben de onderzoekers zorgvormen gecategoriseerd om onderlinge
vergelijkbaarheid mogelijk te maken. Deze zorgvormen zijn ondergebracht in onderstaande
categorieën (linker kolom). In de tabel is tevens weergegeven welke benamingen voor zorgvormen
hierbij hoorden of welke benamingen onderzoekers vaak tegenkwamen in de inkoopdocumenten
(rechterkolom). Op deze manier konden zorgvormen betrouwbaar worden ondergebracht.
1. Ambulante jeugdhulp
a. Ambulant dyslexie
b. Ambulant GGZ

c. Ambulant overig

2. Daghulp
3. Verblijf
a. Pleegzorg
b. Residentieel

Alle hulpvormen voor dyslexie
(specialistisch, licht, mild, zwaar, etc.)
Basis GGZ, Generalistische GGZ,
Specialistische GGZ, Diagnostiek,
behandeling en begeleiding GGZ
Jeugd en Opvoedhulp, LVB zorg,
persoonlijke verzorging, integrale
ambulante jeugdhulp, ambulante
jeugdhulp, diagnostiek, behandeling
en begeleiding
Daghulp en jeugd-dagbesteding
Pleegzorg, gezinshuizen, logeer-,
steun-, buurt-, en meeleefgezinnen
Residentiële jeugdhulp, JeugdzorgPlus,
gesloten jeugdzorg, logeerhuizen,
behandeling met verblijf, crisishulp
met verblijf

4. Gedwongen kader
a. Jeugdbescherming
b. Jeugdreclassering

64

Bijlage 3 – Classificatie-mogelijkheden
Aspecten kwantitatief onderzoek
1. Instrument:
a. Eigen beheer
b. Subsidie
c. Overheidsopdracht, al dan niet in de vorm van een raamovereenkomst
d. Open house
2. Samenwerkingsverband:
a. Met welke andere gemeenten koopt de gemeente in
b. Hoeveel gemeenten totaal in het verband
3. Startjaar contract en looptijd (minimaal en maximaal met alle opties voor verlenging
opgeteld)
4. Gehanteerde inkoopprocedure:
a. Enkelvoudig onderhands
b. Meervoudig onderhands
Openbare (klassieke) aanbesteding:
c. Best value procurement / prestatie-inkoop (1 contractpartij – specifieke kenmerken
van procedure)
d. Klassieke aanbesteding (1 tot X contractpartijen – X ongelijk aan oneindig)
Bijzondere (‘bedachte’) procedures:
e. Dialoog gericht, waaronder bestuurlijk aanbesteden
f. Zeeuws (oneindig veel contractpartijen)
g. Subsidietender (in het geval van een subsidie)
h. Onderhandelingsprocedure sociaal domein
5. Mate van integraliteit van de inkoop:
a. Wmo en jeugdhulp geheel gescheiden van elkaar aanbesteed.
b. Wmo en jeugdhulp (in ieder geval voor een deel) samen in één aanbesteding. Kan in
diverse gradaties van ‘integraliteit’: aparte percelen, aparte contracten, of een op
elkaar afgestemd zorgordeningsmodel.
c. Wmo en jeugdhulp samen in één integrale opdracht (taakgerichte bekostiging).
6. Contractvorm:
a. (Raam)overeenkomst zonder omzetgarantie, met tussentijdse toetreding en
mogelijkheid tot aanpassing overeenkomst (kan een Dynamisch Aankoopsysteem
zijn)
b. (Raam)overeenkomst zonder omzetgarantie, geen tussentijdse toetreding of
wijziging
c. Overeenkomst met budgetplafond (inzet wordt vergoed)
d. Overeenkomst over vast budget
7. Bekostigingsvorm:
a. Inspanningsgerichte bekostiging
b. Outputgerichte bekostiging
c. Taakgerichte bekostiging
d. Gemengd
65

Toelichting per aspect
Voor de aspecten waar de toepassing niet triviaal is, staat hieronder een toelichting.
3. Startjaar contract
Soms hanteren gemeenten een overeenkomst met wijzigingsclausules, zoals bijvoorbeeld
gebruikelijk in de systematiek van ‘bestuurlijk aanbesteden’. Deze overeenkomsten worden
tussentijds – vaak samenvallend met de start van een nieuw jaar – inhoudelijk gewijzigd, maar er is
geen sprake van een nieuwe aanbestedingsprocedure of overeenkomst. We hanteren de eerste
ingangsdatum van het contract – mits dit is op te maken uit de overeenkomst of
aanbestedingsdocumenten.
4. Gehanteerde inkoopprocedure:
a) Enkelvoudig onderhands: de gemeente kiest zelf één partij en verzoekt deze partij om een
offerte in te dienen. Veelal wordt deze partij uiteindelijk ook gegund.
b) Meervoudig onderhands: de gemeente kiest zelf meerdere partijen en verzoekt deze partijen
om een offerte in te dienen. De zorgaanbieder(s) die de beste offerte(s) indienen winnen de
opdracht. De gemeente kan meer dan één partij gunnen.
Openbare (klassieke) aanbesteding:
c) Klassieke aanbesteding: de selectieve openbare aanbesteding leidt tot het gunnen van een
overeenkomst aan een beperkt aantal zorgaanbieders. Dit kan één zorgaanbieder zijn, of
meerdere – maar het aantal te gunnen overeenkomsten is beperkt. De gemeente bepaalt
aan de hand van gunningscriteria welke zorgaanbieder(s) het beste is (of zijn). Gunning
geschiedt op basis van Beste Prijs Kwaliteits Verhouding (BPKV), tot 2016 bekend als
Economisch Meest Voordelige Inschrijving (EMVI).
d) Best value procurement / prestatie-inkoop: De gemeente specificeert de opdracht
functioneel, vraagt zorgaanbieders hun expertise aan te tonen door het uitvragen van de te
verwachten risico’s en kansen (in een RAVA-document), en toetst het gunningscriterium
‘kwaliteit’ mede op basis van interviews met sleutelfunctionarissen van de zorgaanbieders.
De aanbesteding vindt plaats in twee fases: in de eerste fase selecteert de gemeente de
beste partij op basis van de offerte (offerte-fase), waarna gezamenlijk een
concretiseringsfase wordt doorlopen om alle details van de overeenkomst uit te werken.
Soms komen gemeente en zorgaanbieder er in de concretiseringsfase niet uit: dan kan de
gemeente met een nieuwe zorgaanbieder (de nummer twee van de aanbesteding) nogmaals
een concretiseringsfase starten. Doorgaans hanteert de gemeente deze procedure om één
partij te gunnen (bij toepassing van taakgerichte bekostiging). Het is niet uitgesloten dat de
gemeente meerdere beste partijen gunt met een procedure conform de uitgangspunten van
best value procurement. De BVP procedure is een verbijzondering van de selectieve
procedure.
Bijzondere (‘bedachte’) procedures:
e) Dialoog gericht: de gemeente organiseert een dialoog met zorgaanbieders als inherent
onderdeel van de aanbestedingsprocedure, en in deze dialoog worden de verschillende
inhoudelijke aspecten van de overeenkomst in gezamenlijkheid uitgewerkt: welke
kwaliteitseisen, producten/arrangementen, bekostigingsvormen, et cetera, worden
gehanteerd. Deze dialoog verloopt conform spelregels waarvoor een aparte overeenkomst
66

wordt gesloten. Na de dialoog ligt er een gezamenlijk vormgegeven overeenkomst met
standaard-voorwaarden (kwaliteitseisen, voorwaarden en tarieven). Doorgaans staat deze
overeenkomst open voor elke zorgaanbieder die aan deze voorwaarden kan en wil voldoen.
Er is geen beperking van het aantal te contracteren partijen. Er is geen relatie tot
inhoudelijke aspecten: de dialooggerichte procedure kan bijvoorbeeld zowel leiden tot een
overeenkomst met inspanningsgerichte of outputgerichte bekostiging. De dialooggerichte
procedure staat ook wel bekend als bestuurlijk aanbesteden.
f) Zeeuws model: In deze procedure hanteert de gemeente standaardproducten of arrangementen, met vaste geschiktheidseisen, kwaliteitseisen, voorwaarden en tarieven. De
gemeente stelt deze eisen en voorwaarden zelf op – waarbij mogelijk één of meerdere
marktconsultaties voorafgaand aan de procedure worden gehouden. Iedere zorgaanbieder
die aan alle eisen kan en wil voldoen komt in aanmerking voor een (raam)overeenkomst. Er
is geen beperking van het aantal te contracteren partijen.
g) Subsidietender: de subsidietender is, in tegenstelling tot de andere procedures in punt 6 van
deze Appendix, een verschijningsvorm van het instrument subsidie. Concreet komt de
subsidietender neer op een aanbesteedde subsidie. Het format van de subsidietender ligt
dan ook dicht bij de gepubliceerde documenten bij de inkoop middels een
overheidsopdracht.
h) Onderhandelingsprocedure sociaal domein: de gemeente gaat bij deze procedure – en
voordat een offerte wordt uitgevraagd – met geselecteerde zorgaanbieders in één of
meerdere rondes de dialoog aan. Zorgaanbieders krijgen uiteindelijk gegund op basis van een
door hen ingediende offerte, die wordt beoordeeld op basis van gunningscriteria.
7. Bekostigingsvorm
• Inspanningsgerichte bekostiging (ook wel ‘PxQ’): de gemeente vergoedt de inzet van zorg –
typisch in tijdseenheden (minuten, uren, dagdelen, etmalen) uitgedrukt. NB.: PxQ kan
voorkomen in combinatie met een raamovereenkomst, maar ook met een overeenkomst voor
een plafond-budget. Zie opties bij aspect 7. Contractvorm.
• Outputgerichte bekostiging: de gemeente vergoedt een prijs per arrangement of set
resultaten. De vergoeding wordt betaald per periode (bijvoorbeeld 4 weken of maand), soms
in samenhang met start en afsluiting van een arrangement. Bonus-malus kan onderdeel
uitmaken van de bekostiging, maar het hoeft niet: de kerneigenschap van deze bekostiging is
dat de zorgaanbieder niet voor de ingezette zorg wordt betaald, maar voor het bereiken van
een resultaat. De vergoeding is cliëntgebonden.
• Taakgerichte bekostiging (ook wel ‘lump sum’): de gemeente vergoedt een vaste prijs per
periode (typisch een jaar) voor een bepaald type zorg of een bepaalde taak, voor een
bepaalde populatie. Dit kan een geografische afbakening zijn (dan is sprake van
populatiebekostiging), maar dit hoeft niet. Deze bekostigingsvorm komt overeen met de
vierde optie van ‘contractvormen’: een vast budget.
• Gemengd: meerdere van bovenstaande vormen naast elkaar. Dit komt voor als enkele
producten binnen één zorgvorm bijvoorbeeld PxQ bekostigd worden, en andere
outputgericht.

67