Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

30 012

Leven Lang Leren

Nr. 74

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 januari 2017
Inleiding
De eisen aan de moderne werknemer veranderen voortdurend. Technologische ontwikkelingen vragen om andere kennis en vaardigheden dan tien
of twintig jaar geleden. Beroepen verdwijnen en verschijnen steeds
sneller, en de taakinhoud van functies verandert. Tegen die achtergrond is
permanent leren voor iedereen in de beroepsbevolking noodzakelijk
geworden, nog meer dan in het verleden al het geval was. Hoewel veel
leren op informele wijze tijdens het werk kan plaatsvinden, zijn ook meer
formele vormen van leren via (postinitiële) scholing vaak een onontbeerlijk onderdeel van het leerproces. Als werkenden onvoldoende leren
en zich onvoldoende ontwikkelen kan dit betekenen dat ze minder goed
inzetbaar zijn. Dat kan leiden tot een zwakkere (toekomstige) positie op de
arbeidsmarkt, met alle gevolgen van dien voor de financiële en
maatschappelijke zelfstandigheid.
Het aanleren van nieuwe vaardigheden leidt voor werkenden doorgaans
tot een hogere productiviteit en een hoger inkomen. Ook verhoogt het
vaak de werktevredenheid. Voor bedrijven nemen de productiviteit en
innovatiekracht toe, waardoor de continuïteit beter is gewaarborgd. Een
hoge productiviteit en een goede concurrentiepositie van het bedrijfsleven
zijn nodig om het welvaartsniveau van Nederland te kunnen vasthouden.
Immers, bij een dalende beroepsbevolking als gevolg van vergrijzing zal
economische groei steeds meer moeten komen van een groei in
productiviteit.
Het potentiële rendement van scholing lijkt dus voor zowel bedrijven als
individuen duidelijk. Toch blijft de deelname aan scholing achter, met
name voor lager opgeleiden, ouderen, personen met een tijdelijk
arbeidscontract, zzp’ers en flexwerkers. Daaraan kunnen verschillende
(ook financiële) oorzaken ten grondslag liggen. Zo kan het zijn dat mensen
over onvoldoende financiële middelen beschikken om een opleiding

kst-30012-74
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 30 012, nr. 74

1

(deels) zelf te betalen. Ook wanneer er wel sprake is van voldoende
financiële middelen, kan een persoon toch besluiten niet in scholing te
investeren, bijvoorbeeld omdat het rendement onzeker is of omdat het
risico bestaat dat het rendement niet kan worden verzilverd door een
hoger loon of een andere functie. Een deel van de werkenden wordt
waarschijnlijk ook geremd door eerdere negatieve schoolervaringen of
heeft een beperkt zicht op de meerwaarde van scholing en het loopbaanperspectief. Specifiek voor de groep ouderen geldt verder dat er
gemiddeld genomen sprake is van een kortere terugverdientijd.
Ook voor bedrijven kan investeren in de scholing van (een deel van de)
werknemers een risico inhouden omdat onbekend is of, wanneer en in
welke mate scholing effect gaat hebben. De werknemer kan immers met
zijn nieuw opgedane kennis vertrekken naar een andere werkgever of
worden verleid door een concurrerend bedrijf of branche. Bekend is dat
bedrijven in verschillende sectoren anders omgaan met dit risico,
afhankelijk van de afspraken in de cao en het al dan niet bestaan van een
goed functionerend O&O fonds. Toch zal een werkgever doorgaans eerder
geneigd zijn om in functie- of bedrijfsgerichte dan in algemene scholing te
investeren.
Het voorgaande roept de vraag op hoe de beroepsbevolking in het
algemeen, en groepen die nu verhoudingsgewijs weinig deelnemen aan
scholing in het bijzonder, kunnen worden gestimuleerd om actief aan de
slag te gaan en te blijven met leven lang leren. Tegen deze achtergrond
heb ik in het AO Leven Lang Leren van 27 januari 20161 bevestigd dat ik
de mogelijkheden van een scholingspremie wil onderzoeken. Dit vanuit de
gedachte van een generiek instrument waarmee iedereen zonder
financiële belemmering toegang heeft tot scholing. Zoals ik verder in mijn
brief van 26 april 20162 heb aangegeven, betrek ik daarbij de idee van een
nationaal scholingsfonds. Dit in reactie op de motie van het Kamerlid
Lucas3 waarin de regering wordt verzocht te onderzoeken hoe een
nationaal scholingsfonds waarvan alle werkenden gebruik kunnen maken,
vormgegeven zou kunnen worden. Door Ecorys is een verkenning
uitgevoerd die ik u als bijlage4 bij deze brief aanbied. Hiermee geef ik
tevens invulling aan mijn toezeggingen.
Uitkomsten verkenning
De kernvraag van de verkenning is hoe aan de voorwaarde kan worden
voldaan dat elke werkende Nederlander de beschikking heeft over
financiële middelen om zich in zijn loopbaan te kunnen ontwikkelen en in
hoeverre een scholingspremie of een nationaal scholingsfonds daaraan
zou kunnen bijdragen. De verkenning bestaat uit een literatuuronderzoek
naar (de effectiviteit van) bestaande financieringssystemen voor leven
lang leren in binnen- en buitenland en interviews met experts en
stakeholders (in het bijzonder sociale partners) over de haalbaarheid en
functionaliteit van een scholingspremie en een nationaal scholingsfonds.
Het onderzoek doet geen uitspraak over de mate van toereikendheid van
bestaande arrangementen, zoals financiering door werkgevers,
O&O-fondsen en dergelijke.
In de verkenning is een scholingspremie gedefinieerd als een systeem
met een individueel spaarelement en individueel eigenaarschap over het
gespaarde geld. Een nationaal scholingsfonds is gedefinieerd als een
1

Kamerstuk 30 012, nr. 68.
Kamerstuk 30 012, nr. 70.
3
Kamerstuk 30 012, nr. 58.
4
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 30 012, nr. 74

2

macrofonds met een trekkingsrecht voor het individu, echter zonder
individueel eigenaarschap.
Tijdens het onderzoek kwam naar voren dat de instrumenten scholingspremie en nationaal scholingsfonds als zodanig niet voorkomen in de
literatuur, maar er zijn wel instrumenten met vergelijkbare kenmerken. Het
gaat dan om respectievelijk individuele leerrekeningen en (onder diverse
benamingen) scholingsvouchers, die ik hieronder nader zal toelichten.
Individuele leerrekeningen (i.c. scholingspremie)
Een individuele leerrekening is een (spaar)rekening op naam van een
deelnemer. De leerrekening kan op verschillende manieren worden
gevuld, bijvoorbeeld door een afdracht van de werkgever of een
percentage van het bruto maandsalaris van de werknemer. De overheid
kan eveneens bijdragen, door fiscaal voordeel of een subsidie. Een
individuele leerrekening kan ook gevuld worden via een eenmalige
storting.
In de literatuur zijn niet veel voorbeelden van invoering van een individuele leerrekening te vinden. De beperkte beschikbare informatie heeft
echter wel een aantal interessante lessen voor Nederland opgeleverd. Het
Verenigd Koninkrijk is, voor zover bekend, het enige land waar een
landelijke individuele leerrekening heeft bestaan. In Zweden en Canada is
er nagedacht over en/of op projectbasis geëxperimenteerd met een
individuele leerrekening, maar deze plannen zijn nooit daadwerkelijk
ingevoerd. Uit ramingen omtrent het gebruik en de effecten van de
beoogde regelingen kwam namelijk naar voren dat vooral hoger
opgeleiden aan de regeling zouden deelnemen (en ervan zouden
profiteren), terwijl juist beoogd werd lager opgeleiden te bereiken.
Een individuele leerrekening wordt, zo blijkt uit de literatuur, doorgaans
ingezet voor algemene, niet functie- of sectorgerichte scholing (omdat
daarvoor de werkgever of het sectorfonds al (kunnen) zorgen). Ook de
doelgroepen van de leerrekening zijn relatief breed geformuleerd. De
beperkte informatie laat ogenschijnlijk zien dat individuele leerrekeningen
mensen kunnen stimuleren om zich te scholen. Een eigen bijdrage en
spaarelement versterken het gevoel van eigenaarschap en de motivatie
om het geld ook daadwerkelijk in te zetten. Maar de beschikbare onderzoeken laten ook zien dat leerrekeningen een (aanzienlijke) «deadweight
loss» kennen. Er wordt dan scholing gevolgd door mensen die dat ook
zonder de beschikbaarheid van een individuele leerrekening zouden
hebben gedaan. Met name degenen met een intrinsieke motivatie tot
scholing maken gebruik van een faciliteit als een individuele leerrekening,
terwijl dat voor kwetsbare groepen zoals lager opgeleiden, personen met
een migrantenachtergrond en ouderen juist minder het geval is. Daardoor
is het netto-effect maar beperkt. Dat hangt mogelijk samen met de
specifieke vormgeving van de leerrekeningen waarmee ervaring is
opgedaan. Maar er is blijkbaar meer nodig dan het kunnen beschikken
over een eigen «scholingsspaarpotje». Een persoonlijke benadering en
begeleiding lijkt een belangrijke randvoorwaarde om van een individuele
leerrekening een succes te maken.
Scholingsvouchers (i.c. nationaal scholingsfonds)
Een voucher is een scholingstoelage of -budget dat als geldsom of in de
vorm van een «token» of «voucher» van een bepaalde waarde kan worden
toegekend. Vouchers kunnen ook vanuit andere entiteiten dan een
nationaal scholingsfonds komen. Zo bestaan er in Nederland binnen
sommige sectoren voucherregelingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 30 012, nr. 74

3

Uit de ervaringen in de literatuur blijkt dat ook een scholingsvoucher het
leergedrag en de leerhouding van mensen positief lijken te beïnvloeden
en dat ze ogenschijnlijk de scholingsdeelname van werknemers stimuleren. Ook hier kan echter sprake zijn van een aanzienlijke deadweight
loss. Om scholingsdeelname echt te bevorderen is de vormgeving van
groot belang. Randvoorwaarden die het gebruik van vouchers vergroten,
zijn dat ze gemakkelijk toegankelijk zijn, een voldoende omvang hebben
om een belangrijk deel van de scholingskosten te dekken, en een ruime
keuzevrijheid aan opleidingen bieden. Een voordeel van scholingsvouchers ten opzichte van een individuele leerrekening is dat ze eenvoudiger
op een doelgerichte manier ingezet kunnen worden, en dat er een
daadwerkelijke scholingsvraag of -behoefte aan ten grondslag ligt.
Hiermee kunnen zij maatwerk ten behoeve van specifieke minder
scholingsgeneigde groepen bieden en «deadweight loss» beperken.
Opvattingen experts en stakeholders
Tijdens interviews en twee plenaire bijeenkomsten is in het kader van het
onderzoek met vertegenwoordigers van sociale partners en andere
experts over een scholingspremie en een nationaal scholingsfonds
gesproken. Er was breed sprake van herkenning van de uitdaging om de
doelgroepen beter te bereiken. Gewezen werd ook op het belang van een
zorgvuldige analyse met oog voor ieders rollen en verantwoordelijkheden.
Experts en stakeholders gaven aan dat het huidige beleid lacunes kent,
onder andere doordat bestaande mogelijkheden door met name lager
opgeleiden en werknemers in het MKB vaak niet worden gebruikt. De
flexibilisering van de arbeidsmarkt voegt uitdagingen toe. Aangegeven
werd dat werkgevers en sectorfondsen meer verantwoordelijkheid zouden
moeten nemen voor kwetsbare werkenden.
De toegevoegde waarde van een scholingspremie (dus individueel
sparen) werd door de gesprekspartners in het algemeen onderschreven.
Een belangrijke randvoorwaarde die daarbij werd genoemd, is dat het bij
de vormgeving zou moeten gaan om het stimuleren van duurzame
inzetbaarheid in plaats van functie- en bedrijfsgerichte scholing. Verder
beschouwen ze een scholingspremie pas effectief als ook wordt
ingespeeld op de niet-financiële oorzaken van onvoldoende deelname aan
postinitiële scholing. Het ontbreken van een echte leercultuur is bijvoorbeeld nog steeds een hardnekkige factor die niet wordt opgelost met een
scholingspremie. De ervaringen uit de literatuur over de wenselijkheid van
een proactieve persoonlijke benadering en begeleiding van met name
risicogroepen werd dan ook breed herkend. Een periodieke loopbaanscan
of APK voor iedere volwassen Nederlander zou volgens een aantal
gesprekspartners een waardevolle aanvulling kunnen zijn om de
leercultuur en proactieve dienstverlening te stimuleren.
Ten aanzien van het idee van een nationaal scholingsfonds (bovensectorale financiering vanuit een scholingsfaciliteit zoals vouchers, dus
zonder het karakter van individueel sparen) werd door de gesprekspartners aangegeven dat de voordelen van scholingsvouchers ten
opzichte van individuele leerrekeningen worden herkend, ook vanuit de
eigen ervaringen in bedrijven en setoren: gelijk een substantiëler bedrag
en dus sneller meer impact dan via individueel sparen. Ook zijn vouchers
meer gericht op daadwerkelijke vraag en daarmee doelmatiger. Dit zou
volgens de gesprekspartners bij een nationaal scholingsfonds als
uitgangspunt moeten worden genomen. Een nationaal scholingsfonds
wordt nuttig bevonden, mits dit het karakter heeft van een aanvullende
voorziening voor duurzame inzetbaarheid in plaats van een fonds waarin
de O&O fondsen verplicht zouden opgaan. Wanneer het een aanvullende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 30 012, nr. 74

4

voorziening is, dan kan volgens de gesprekspartners de waardevolle
kennis en infrastructuur van de O&O fondsen beter behouden blijven.
Tot slot
De komende maanden verschijnen er diverse adviezen op het terrein van
leven lang leren, zoals het SER-advies over postinitieel leren en het advies
van de commissie vraagfinanciering mbo. Onderhavige verkenning kan
tezamen met deze en andere adviezen handvatten aanreiken voor de
verdere gedachtevorming over effectieve instrumenten om een leven lang
leren verder te stimuleren. Ook bij de verdere uitwerking van de door het
kabinet aangekondigde scholingsvouchers kunnen de inzichten uit de
verkenning worden betrokken.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 30 012, nr. 74

5