Notitie n.a.v. uitnodiging Rondetafelgesprek Intrekking van de Wrr, 13/2/2018
Prof.dr. T.W.G. (Tom) van der Meer, hoogleraar Politicologie ihb Legitimiteit, Ongelijkheid en
Burgerschap, Universiteit van Amsterdam

Naar verzoek van de commissie richt deze korte notitie zich specifiek over referendabiliteit
van de intrekkingswet. Het gaat niet in op de wenselijkheid of onwenselijkheid van het
referendum of de Wrr in algemene zin. Daartoe is elders voldoende literatuur beschikbaar.
Daarnaast is er een Staatscommissie die op systeemniveau het functioneren van het
parlementair stelsel onderzoekt. Ook gaat mijn bijdrage nadrukkelijk niet over het juridische
aspect van de intrekkingswet. Dat laat ik nadrukkelijk aan rechtsgeleerden. Mijn bijdrage zal
nadrukkelijk vertrekken vanuit mijn expertise, gedragswetenschappelijke inzichten over
kiezers, politiek vertrouwen, en burgerparticipatie.

De eerste centrale vraag betreft de gevolgen van de Intrekking van de WRR in het algemeen,
en het niet-referendabel verklaren van die intrekkingswet in het bijzonder. De onderbouwing
daarvan laat zich momenteel kenmerken als een juridische redenatie. Ongeacht of het nietreferendabel verklaren van de intrekkingswet technisch mogelijk en juridisch effectief is, blijft
de vraag wat de doelstelling is om van deze mogelijkheid gebruik te maken. De Raad van State
constateerde al dat "dat deze motivering niet steun op een inhoudelijke waardering van het
instrument raadgevend referendum". Kijkend naar de maatschappelijke legitimiteit ligt daar
een serieus pijnpunt.
Onder de bevolking bestaat immers een grote steun voor het referendum. In het SCPonderzoek Culturele Veranderingen was in 2017 69% voorstander. In het Nationaal
Kiezersonderzoek 2017 was – met een ietwat andere vraag – 59% voorstander. Slechts 27%
van de Nederlanders sprak zich in dit NKO expliciet uit tegen het referendum. De steun voor
het referendum is in beide onderzoeken met name hoog onder lager- en middelbaar
opgeleiden, en onder burgers die de politiek wantrouwen.
Er bestaat dus een zeer reëel risico dat juist lageropgeleide, middelbaar opgeleide, en/of
wantrouwende burgers hun wantrouwen bevestigd zien worden, wanneer de Wrr zonder
heldere, overtuigende inhoudelijke motivatie niet-referendabel zou worden verklaard. Dat
risico moet serieus genomen worden, aangezien het vertrouwen in de politiek toch al laag is
onder de grootste voorstanders van het referendum. Het zonder mogelijkheid van referendum
intrekken van de Wrr kan juist onder deze groepen nadere teleurstelling of vervreemding
creëren.

Het is daarom van belang om de motivatie van de Intrekkingswet nader te beoordelen.
Daartoe baseer ik me primair op de Memorie van Toelichting (34854-3) en de nota (34854-6).

Mijn tweede centrale vraag richt zich zodoende op de argumenten bij de Intrekkingswet. Ik
bespreek er hier drie.
1. Een centraal argument is het vermeende gebrek aan steun voor het instrument. Zo valt
te lezen dat de ‘politieke steun is afgebrokkeld’, en – specifieker – ‘Het referendum kan
verder mede door haar raadgevende karakter niet vanzelfsprekend op begrip bij kiezers
rekenen.’
Wanneer nadrukkelijk wordt gesproken over de Nederlandse burgers, vallen toch wel
zeer belangrijke kanttekeningen te plaatsen bij de dalende steun. Nog altijd is een zeer
ruime meerderheid van de Nederlandse burgers uitgesproken voorstander van het
referendum, en slechts een kleine minderheid uitgesproken tegenstander. In de
conservatieve cijfers van het Nationaal Kiezersonderzoek 2017 is de verhouding 59%
voor en 27% tegen. In cijfers van het SCP is zelfs 69% voorstander.
Er is een daling in de steun sinds het Oekraïnereferendum (van 82% naar 69% in de
SCP-cijfers; van 66% naar 59% in de NKO-cijfers), maar deze daling vindt vooral plaats
onder de hoogstopgeleiden en aanzienlijk minder onder lager- en middelbaar
opgeleiden. Dit is des te meer relevant, aangezien juist de lager- en middelbaar
opgeleiden fors ondervertegenwoordigd zijn in andere participatievormen (zie Bovens
& Wille 2017). Bovendien worden zij door vertegenwoordigende organen ook
inhoudelijk minder goed gerepresenteerd dan hogeropgeleiden (zie Hakhverdian &
Schakel 2017).
Vanuit dit oogpunt zou een eventuele parlementaire meerderheid voor de Intrekking
van de Wrr beschouwd kunnen worden als voorbeeld van de Ostrogorski-paradox.
Volgens die paradox zullen ook in de meest evenredige kiesstelsels parlementaire
meerderheden ontstaan die niet worden gesteund door een (soms ruime) meerderheid
van de bevolking. Dat is met name waarschijnlijk op thema’s die in verkiezingstijd van
secundair belang zijn geweest. Het referendum is normaliter het middel bij uitstek om
deze paradox te ontrafelen.
Het niet-referendabel verklaren van de intrekkingswet zou daarentegen getuigen van
de door politicologen geconstateerde dubbele kloof tussen volksvertegenwoordigers en
hun achterbannen. Die uit zich dan niet alleen op inhoudelijke thema’s (in dit geval: de
Intrekkingswet van de Wrr), maar ook op de procedure (in dit geval: de wenselijkheid
van een referendum over deze wet).
De in de MvT en nota gesignaleerde afbrokkeling van politieke steun zou ook
betrekking kunnen hebben op de steun voor het referendum in de Staten-Generaal, in
plaats van op de steun onder kiezers. Als motivatie voor de Intrekkingswet en de nietreferendabiliteit ervan creëert een dergelijke motivatie het risico dat deze door kiezers
wordt geïnterpreteerd als circulair, met name door kiezers die toch al wantrouwend of
cynisch staan tegenover de politiek. Immers, de politieke steun verwijst dan naar een
steun die zich uit in de Tweede Kamer.

2. Een tweede argument is de 'teleurstelling' of de 'vervreemding van de kiezer'. Beide
verwijzen naar het niet-bindende karakter van het referendum, waarbij het parlement
uiteindelijk het laatste woord heeft, ook als een meerderheid van de opgekomen kiezers
tegen het wetsvoorstel stemde. De teleurstelling wordt voorgesteld als realiteit (Nota,
p4), de vervreemding consequent als potentiële uitkomst. De Memorie van Toelichting
verwijst naar het "debat dat na afloop van het Oekraïnereferendum is gevoerd" (cursief
door auteur, want zie het oordeel over de campagne hieronder). De RvS stelt "dat de
verwachting van de kiezer dat de uitslag van het juridisch niet-bindende referendum in
de praktijk gevolgd zal worden blijkens de totstandkomings-geschiedenis van de Wrr
ook los gezien kan worden van een eventuele opkomstdrempel". Die verwachtingen
komen ook terug in de Nota (zie oa p3).
Er wordt een relatie gelegd tussen de opvattingen van kiezers en een blijkbaar inherent
element in de Wrr. De realiteit is m.i. echter gecompliceerder.
Ten eerste is in de institutionele opzet gekozen voor een opkomstdrempel van 30%. Bij
een niet-bindend referendum is dit een merkwaardig element, zoals collegapoliticologen wel hebben beschreven. Naast andere problemen riskeert dit element een
psychologisch effect dat het parlement niet om de uitkomst van een referendum heen
kan wanneer de drempel wordt gehaald, en daardoor immers meer legitimiteit heeft
gekregen. Dit is geen noodzakelijk onderdeel van de Wrr.
Ten tweede waren er twee fracties in de Tweede Kamer die zich in aanloop naar het
Oekraïnereferendum bonden aan de uitslag ervan, wanneer de opkomstdrempel
gehaald zou worden. Zo werd de facto van een niet-bindend referendum een bindend
referendum gemaakt, en kon in de campagne voor het eerste referendum volgens de
Wrr inderdaad uit worden gegaan van een mogelijk bindende uitkomst. Dit is een
politieke keuze geweest van actoren in het parlement, maar niet een die inherent
voortvloeit uit de Wrr.
Wanneer we vanuit deze achtergronden naar kiezers kijken, zien we dat onder hen
inderdaad verschil van inzicht bestaat hoe regering om dienen te gaan met de uitkomst
van een referendum. In het Nationaal Kiezersonderzoek van 2017 vindt 38% dat de
regering deze altijd moet uitvoeren; 19,9% vindt dat de regering deze naast zich neer
mag leggen. De grootste groep, 39,7% vind dat het ervan af hangt. Dat is overigens geen
bewijs voor vervreemding.
De mogelijke (!) vervreemding of teleurstelling van kiezers met het niet-bindende
karakter van het referendum kent verschillende oplossingen. Het afschaffen van het
instrument in zijn geheel is de meest verregaande. Het is ook mogelijk om de Wrr – en
dan met name de opkomstdrempel – aan te passen, maar deze is niet aangepast. Het is
ook mogelijk dat politici niet-bindende referenda niet de facto bindend maken. En het
is onder deze voorwaarden ook mogelijk om kiezers voor te lichten over het
instrument. Juist dat is – door de gebrekkige voorwaarden bij het vorige referendum –
niet het geval geweest.

3. In de Nota wordt de intrekking van de Wrr gekoppeld aan alternatieve
participatievormen, specifiek dat van "vroegtijdig consulteren van belanghebbende
partijen, burgers en bedrijven" (34854-6, p2-3).
Ongeacht de mogelijke wenselijkheid van consultatie en andere vormen van
burgerbetrokkenheid, zijn verschillende vormen van burgerbetrokkenheid echter niet
vanzelfsprekend inwisselbaar. Juist referenda nemen een bijzondere positie in binnen
het participatie-arsenaal van burgers.
Ten eerste zitten consultaties vooraf in het beleidsvormingsproces (ex ante) in plaats
van achteraan (ex post). Daarmee vervult het referendum een ander doel in het
systeem, namelijk als potentieel middel tegen de Ostrogorskiparaox en als ventiel.
Ten tweede is politieke participatie inherent weinig egalitair. Activiteiten als
consultatie worden met name ondernomen door hoger opgeleide, welgestelde, politiek
vaardige burgers en hun organisaties. Juist wantrouwende en lageropgeleide burgers
hebben er het minste baat bij. Veel onderzoeken (Bovens & Wille; SCP) bevestigen het
beeld van wat wel een ‘participatie-elite’ in een ‘diplomademocratie’ is gaan heten.
Referenda wijken af van dit beeld, omdat ze aanzienlijk bredere groepen burgers
trekken. Ze betrekken ex-post een veel grotere doorsnede burgers bij de besluitvorming, juist ook diegenen die bij andere participatievormen vaak ondersneeuwen.

Samenvattend
De Intrekking van de Wrr, en met name het niet-referendabel verklaren ervan, riskeert een
daling van het vertrouwen in de politiek en een stijging van het politieke cynisme, juist onder
die groepen die toch al relatief wantrouwend staan tegenover de politiek.
De eventuele juridische mogelijkheid dat de intrekkingswet zelf niet-referendabel is, is niet
voldoende om dat risico weg te nemen. Daartoe is ook een inhoudelijke motivatie
noodzakelijk: niet alleen het middel (de juridische weg) maar ook het doel.
De huidige motivatie vertrekt vanuit afbrokkelende politieke steun, en vervreemding en
teleurstelling van de kiezer. Onder kiezers bestaat echter nog altijd grote steun voor het
referendum, met name onder lager- en middelbaar opgeleide kiezers en kiezers die
wantrouwen hebben in de politiek. Dat zijn groepen die in politiek opzicht toch al relatief
kwetsbaar zijn en bij het huidige instrumentarium van politieke participatie snel
ondersneeuwen. De mogelijke en tamelijk onbewezen vervreemding van de kiezer valt niet los
te zien van de inrichting van de Wrr (opkomstdrempel) en de uitspraken van enkele
Kamerfracties in aanloop naar het Oekraïnereferendum.
Bijzonder vroeg – na één referendum onder de Wrr – wordt geconcludeerd dat er sprake is
van zowel afbrokkelende steun voor referenda als van teleurstelling of vervreemding. Zelfs als
deze argumenten onverkort kloppen, zouden ze de referendabiliteit van de Intrekkingswet
paradoxaal juist niet in de weg staan. Dan zouden deze argumenten immers bevestigd moeten
worden bij een referendum over de intrekkingswet.