Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1652

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 juli 2013
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij vier fiches
aan te bieden die werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe
Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Herschikking richtlijn betreffende de teruggave van cultuurgoederen
Fiche: Verordening Copernicus-programma (Kamerstuk 22 112, nr. 1653)
Fiche: Mededeling vangstmogelijkheden 2014 (Kamerstuk 22 112,
nr. 1654)
Fiche: mededeling over EU-optreden in de FAO (Kamerstuk 22 112,
nr. 1655)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
F.C.G.M. Timmermans

kst-22112-1652
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1652

1

Fiche: Herschikking richtlijn betreffende de teruggave van
cultuurgoederen
1. Algemene gegevens
Titel voorstel
Voorstel voor herschikking Richtlijn 93/7/EEG betreffende de teruggave
van cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied
van een lidstaat zijn gebracht, na modificaties Richtlijn 96/100/CE en
2001/38/EC
Datum ontvangst Commissiedocument
30 mei 2013
Nr. Commissiedocument
COM (2013) 311
Prelex
http://ec.Europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=202719
Nr. Impact Assessment Commissie en Opinie Impact Assessment Board
SWD(2013) 188
Behandelingstraject Raad
Raad voor Onderwijs, Cultuur, Jeugd en Sport
Eerstverantwoordelijk Ministerie
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rechtsbasis, besluitvormingsprocedure Raad, rol Europees Parlement,
gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
a) Rechtsbasis
Art. 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(VWEU)
b) Besluitvormingsprocedure Raad en rol Europees Parlement
Gewone Wetgevingsprocedure zoals vastgelegd in art. 294 van het VWEU.
Gekwalificeerde meerderheid in de Raad en medebeslissing van het
Europees Parlement.
c) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
Niet van toepassing
2. Samenvatting BNC-fiche
• Korte inhoud voorstel
Het betreft een voorstel van de Commissie tot herschikking van bestaande
Richtlijn 93/7/EEG. De Commissie stelt voor dat een aantal definities op
het gebied van het instellen van een vordering tot teruggave en de
mogelijkheid tot verificatie van nationaal cultuurgoed worden aangepast.
Het betreft de definities «cultuurgoederen» en «verjaringstermijnen».
Daarnaast worden de volgende begrippen ingevoerd: «te goeder trouw»
en «nodige zorgvuldigheid».
Een andere aanpassing is de instelling van een administratief instrument
voor uitwisseling van informatie tussen de lidstaten. De voorgestelde
veranderingen moeten het voor lidstaten gemakkelijker maken om
cultuurgoederen terug te halen uit een andere lidstaat, wanneer deze
gestolen zijn of anderszins onrechtmatig verkregen.
• Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1652

2

Het gaat hier om grensoverschrijdend verkeer van cultuurgoederen; de EU
is bevoegd nadere regels te stellen op basis van artikel 114 VWEU. Het
Nederlandse subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel over de
herschikking is positief.
• Implicaties/risico’s/kansen
Er is een verbeterde wettelijke bescherming door de aanpassing van de
richtlijn met onder andere de verruimde definitie van het begrip cultuurgoederen (zie verder onder 9). Er zijn geen grote risico’s voorzien,
behoudens een mogelijk hogere werkdruk bij de rechterlijke macht en de
nationale autoriteiten door een mogelijke toename van het aantal
teruggaveverzoeken.
• Nederlandse positie
Nederland staat positief tegenover het voorstel. De Richtlijn draagt bij aan
de bestrijding van de illegale handel in cultuurgoederen binnen de EU.
Met de herschikking wordt dit instrument voor bescherming van cultureel
erfgoed in de lidstaten verbeterd. Nederland steunt de verruiming van de
definitie voor cultuurgoederen die onder de richtlijn vallen.
3. Samenvatting voorstel
• Inhoud voorstel
Het doel van de herschikking van Richtlijn 93/7/EEG is vergroting van de
mogelijkheden voor lidstaten om teruggave te verkrijgen van nationaal
artistiek, historisch of archeologisch bezit dat onrechtmatig buiten hun
grondgebied zijn gebracht en zich op het grondgebied van een andere
lidstaat bevinden. De herschikking beoogt vereenvoudiging van de
wetgeving van de Unie op dit gebied. De annex met waarde- en ouderdomsdrempels vervalt en het is aan de lidstaten zelf om aan te geven wat
tot het nationaal beschermde cultuurbezit behoort: de cultuurgoederen
moeten van overheidswege formeel zijn aangewezen als nationaal
artistiek, historisch of archeologisch bezit. De wijzigingen van Richtlijn
93/7/EEG betreffen:
i)
de uitbreiding van het toepassingsgebied ervan tot alle in de zin van
artikel 36 van het Verdrag als nationaal bezit aangemerkte cultuurgoederen (verruimde definitie van het begrip cultuurgoederen),
ii) het gebruik van het Informatiesysteem Interne Markt (IMI-systeem)
voor de administratieve samenwerking en uitwisseling van informatie
tussen nationale overheden,
iii) verlenging van de termijn om de autoriteiten van de verzoekende
lidstaat in staat te stellen de aard van het in een andere lidstaat
ontdekte cultuurgoed te verifiëren,
iv) verlenging van de termijn voor de instelling van een vordering tot
teruggave,
v) vermelding welke autoriteit van de verzoekende lidstaat de termijn
voor de instelling van een vordering doet ingaan,
vi) de verduidelijking dat de bezitter moet bewijzen dat hij bij de
verwerving van het cultuurgoed de nodige zorgvuldigheid heeft
betracht,
vii) de vermelding van gemeenschappelijke criteria om het begrip «de
nodige zorgvuldigheid» uit te leggen en
viii) verlenging van de termijnen voor de verslagen over de toepassing en
de beoordeling van de richtlijn.
• Impact assessment Commissie
De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd waarin de volgende
opties zijn vergeleken:
1) Geen wijziging van de huidige situatie
2) Stimuleren van het gebruik van gemeenschappelijke instrumenten
door de nationale overheden
3) Herziening van Richtlijn 93/7/EEG

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1652

3

4)

De lidstaten aanmoedigen het UNESCO-verdrag 1970 betreffende de
bestrijding van de illegale handel in cultuurgoederen te ratificeren en
te implementeren.
De Commissie geeft de voorkeur aan een combinatie van de opties 2) en
3), waarbij met name wordt beoogd het gebruik van het IMI-systeem, een
verruiming van het begrip cultuurgoederen, langere termijnen om een
vordering tot teruggave in te stellen en om het cultuurgoed te verifiëren,
alsmede verduidelijking van de voorwaarden voor een vergoeding aan de
bezitter van het goed op grond van bewezen zorgvuldigheid bij
verwerving van het goed.
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
a) Bevoegdheid
Er is sprake van een gedeelde bevoegdheid voor de Europese Unie en de
lidstaten. Op grond van artikel 114 VWEU mag de Europese Unie
maatregelen nemen om de werking van de interne markt van goederen,
waaronder cultuurgoederen, te vergemakkelijken. Het vaststellen van
voorschriften voor teruggave is een manier om de werking te vergemakkelijken.
b) Subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Het Nederlandse subsidiariteitsoordeel over Richtlijn 93/7 en over de
herschikking is positief. De bescherming van het nationale erfgoed van
lidstaten kan op gespannen voet staan met het beginsel van de werking
van de interne markt van de EU. De grensoverschrijdende dimensie van
het op onrechtmatige wijze buiten het nationale grondgebied brengen van
cultuurgoederen maakt de EU een juiste instantie om op dit gebied
maatregelen te treffen.
Ook het proportionaliteitsoordeel over Richtlijn 93/7 en over de
herschikking is positief. De voorgestelde wijzigingen staan in een goede
verhouding tot de doelstelling om teruggave te garanderen en gaan niet
verder dan nodig is om dat doel te bereiken. Het gaat om een aantal
wijzigingen die bijdragen aan een verbetering van de gemeenschappelijke
procedure tussen de lidstaten om cultuurgoederen, indien ze onrechtmatig uit een EU-lidstaat zijn verdwenen, terug te kunnen vorderen.
c) Nederlands oordeel over de voorstellen op het gebied van gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
Niet van toepassing.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
De financiële consequenties van het voorstel voor de EU-begroting zijn
van administratieve aard en bedragen totaal € 0,25 miljoen per jaar. Dit is
inclusief € 0,2 miljoen aan personele middelen, waarvoor een beroep
wordt gedaan op het personeel van het DG dat reeds voor het beheer van
de actie is toegewezen en/of binnen het DG is herverdeeld.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
De kosten die kunnen worden gemaakt bij de teruggaveprocedure van het
cultuurgoed, zoals het leggen van conservatoir beslag, advocaatkosten,
transport-, opslag- en verzekeringskosten en de billijke vergoeding kunnen
ten laste komen van de verzoekende lidstaat. Met het weghalen van een
aantal belemmeringen rond de werking van de richtlijn kan het aantal
teruggaveverzoeken toenemen. Er zijn mogelijk hogere personele kosten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1652

4

door verzwaring van de druk bij gerechtelijke procedures en de inzet van
de nationale autoriteiten.
Indien er budgettaire gevolgen zijn voortkomend uit deze mededeling,
zullen deze worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
De financiële consequenties voor bedrijfsleven en burger zijn bij deze
herschikking niet anders dan bij de oorspronkelijke tekst van de richtlijn.
Wel kunnen kosten worden gemaakt voor het betrachten van de nodige
zorgvuldigheid, maar omdat dit merendeels het raadplegen van openbaar
toegankelijke instanties en registers betreft, worden deze verwaarloosbaar
geacht.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Het voorstel zou geen nieuwe administratieve lasten voor de overheidsdiensten opleveren en zelfs de lasten moeten verlagen. Nederland ziet dit
als een realistische inschatting van de Commissie, maar zal alert blijven of
dit in de praktijk ook zal gebeuren.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
De definities en technische specificaties zullen moeten worden geïmplementeerd in nationale wet- en regelgeving.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
Na vaststelling van het voorstel door het Europees Parlement en de Raad
beschikken de lidstaten over een jaar om aan de nieuwe bepalingen te
voldoen. Die termijn lijkt haalbaar.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
In de herschikking brengen de lidstaten om de vijf jaar aan de Commissie
verslag uit over de toepassing van de richtlijn. Nederland staat positief
tegenover dit voorstel, dat een vermindering van de administratieve
lasten inhoudt.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid
Naar verwachting zal de uitvoerbaarheid geen probleem opleveren. Met
name het begrip van de nodige zorgvuldigheid wordt in Nederland al
toegepast met de Uitvoeringswet UNESCO Verdrag 1970. Rond het van
kracht worden van deze Uitvoeringswet is in Nederland een communicatiestrategie opgezet, die zich ook kan uitstrekken tot de herschikking van
de richtlijn.
b) Handhaafbaarheid
Naar verwachting zal ook de handhaafbaarheid geen probleem opleveren.
Wel is het zo dat, nu een aantal belemmeringen voor een goede werking
van de Richtlijn wordt weggenomen, meer richtlijnzaken kunnen worden
verwacht. Dit kan ook gevolgen hebben voor de werkdruk van de
rechterlijke macht en de nationale autoriteiten (in Nederland is de
Erfgoedinspectie aangewezen als centrale autoriteit voor de richtlijn).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1652

5

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen.
9. Nederlandse positie
De Commissie stelt voor de definitie van het begrip cultuurgoederen te
verruimen en te vereenvoudigen. Nederland is voorstander van deze
verruiming: het biedt meer flexibiliteit en het doet recht aan verschillen
tussen lidstaten (bijvoorbeeld verschillen in de gemiddelde financiële
waarde van cultureel erfgoed).
Het instellen van het IMI-systeem, waardoor betere administratieve
samenwerking en de uitwisseling van informatie tussen de nationale
autoriteiten plaats moet vinden, is een verbetering. Nederland vindt het
belangrijk dat lidstaten geraadpleegd worden over de technische en
inhoudelijke eisen aan dit systeem.
Nederland steunt de verlenging van termijnen voor de instelling van een
vordering tot teruggave en voor verificatie van het cultuurgoed. Het gaat
om complexe procedures tussen autoriteiten in meerdere landen. De
huidige termijnen blijken in de praktijk vaak te kort om tot een goede en
zorgvuldige afhandeling te komen.
De voorgestelde criteria voor de «nodige zorgvuldigheid» die de bezitter
had moeten betrachten bij de verwerving van het cultuurgoed, komen
overeen met artikel 6 van de Nederlandse Uitvoeringswet UNESCO 1970
(Artikel 87a BW).
Op grond van de huidige Europese regelgeving voor cultuurgoederen
bestaat er een Comité voor Uitvoer en Teruggave van Cultuurgoederen,
waarin Commissie en lidstaten de uitvoering van de Europese regelgeving
(Richtlijn 93/7 en Verordening 116/2009 betreffende de uitvoer van
cultuurgoederen) ten aanzien van cultuurgoederen bespreken. In het
voorstel verdwijnt dit Comité. Nederland pleit ervoor om dit Comité te
handhaven en daarin ook zaken die de richtlijn betreffen, te blijven
bespreken. Het is namelijk de enige mogelijkheid om zaken te bespreken
betreffende de bescherming van cultuurgoederen, regels en procedures
ten aanzien van uitvoer van cultuurgoederen uit de EU en informatieuitwisseling tussen de centrale autoriteiten in de lidstaten. Juist de
komende jaren moeten stappen worden gezet om e.e.a. te verbeteren, ook
ten aanzien van de instelling van het «informatiesysteem interne markt»
(IMI).
Al met al staat Nederland positief tegenover het voorstel voor
herschikking. De richtlijn is een van de wettelijke instrumenten (ook de
Nederlandse Uitvoeringswet UNESCO 1970, Wet tot teruggave cultuurgoederen afkomstig uit bezet gebied en mogelijkheden op gebied van
strafrecht) in de bestrijding van de illegale handel in cultuurgoederen. Met
de herschikking wordt dit instrument voor bescherming van cultureel
erfgoed in de lidstaten verbeterd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1652

6