Beleidsdoorlichting Burgerparticipatie 2007-2011

Artikel 31.2: stimuleren van politieke participatie en betrokkenheid
van de burger bij het democratisch (verkiezings) proces

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Directoraat-Generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties
Mei 2012

1

Inhoudsopgave

1. Inleiding, opdracht, opzet

3

1.1. Aanleiding

3

1.2. Doelstelling

4

1.3. Onderzoeksvragen

5

1.4. Opzet en organisatie

5

1.5. Tijdschema

7

2. Beantwoording van de Onderzoeksvragen

8

2.1. Wat was het probleem dat aanleiding is (geweest) voor het beleid?

8

Is dit probleem nog actueel?
2.2. Wat was de oorzaak van het probleem?

10

2.3. Waarom rekende de overheid het tot haar verantwoordelijkheid

11

om het probleem op te lossen?
2.4. Waarom lag de verantwoordelijkheid op rijksniveau?

12

Hoe was de verantwoordelijkheid vormgegeven en waarom?
2.5. Welke doelstelling heeft de overheid geformuleerd voor de oplossing

13

van het probleem?
2. 6. Welke instrumenten werden ingezet? Hoe was de samenhang tussen

15

de instrumenten? Was er sprake van overlap?
2.7. Wat is bekend over de uitvoering van het beleid en over de doelmatig-

17

heid van de bedrijfsvoering?
2.8. Wat was het effect van de instrumenten op de geformuleerde doel-

20

stellingen (oplossing van het probleem)?
2.9. Hadden instrumenten op andere beleidsterreinen ook belangrijke

24

effecten op de geformuleerde doelstellingen? Wat waren belangrijke
positieve en negatieve neveneffecten?
2.10. Hoe werd de hoogte bepaald van de budgetten die zijn ingezet?

27

Wat was hiervan de onderbouwing?

3. Conclusie, reflectie

29

4. Overzicht van gebruikte informatie

30

2

1. Inleiding, opdracht, opzet
1.1. Aanleiding
Als onderdeel van de begrotingscyclus vindt eens in de 5 jaar een beleidsdoorlichting
plaats op de operationele doelstellingen van begrotingsartikelen. De doorlichting houdt in
dat het beleid ex-post wordt geëvalueerd op doeltreffendheid en doelmatigheid. De
resultaten ervan worden aan de Tweede Kamer gestuurd. In de regeling Periodiek
Evaluatieonderzoek en beleidsinformatie (RPE) is dit alles vastgelegd. Daar staan ook de
10 vragen die in elk geval moeten worden beantwoord.
Voor het jaar 2012 staat de operationele doelstelling 31.2 op de agenda. Dat betreft “het
stimuleren van de politieke participatie en de betrokkenheid van de burger bij het
democratisch (verkiezings) proces”.
Dit onderwerp valt uiteen in drie onderdelen:
-

Stimuleren van politieke participatie door subsidiëring van politieke partijen en het
Huis voor Democratie en Rechtsstaat;

-

Bevorderen van burgerparticipatie (en burgerschap) en

-

inrichting van het verkiezingsproces;

Formeel maakt het hele artikel 31.2 deel uit van de doorlichting, in financiële termen is
dan ook in par. 2.10 de volle omvang van het budget vermeld. Bij de interpretatie van de
opdracht voor dit onderdeel is echter overwogen dat het eerste en het derde onderdeel in
de praktijk zo beleidsarm zijn dat de bedoelde evaluatie hier te weinig meerwaarde
oplevert om hier veel energie in te steken. Dat geldt vooral voor de subsidiëring van
politieke partijen en toch ook voor het Huis voor Democratie en Rechtsstaat, omdat BZK
hier met een minderheidsbelang in deelneemt.
Onderstaande tabel laat zien hoe het geselecteerde onderwerp past in de context van art.
31 van de BZK-begroting.
Artikel /

Doelstelling

Instrumenten

OD
31
31.1

Een betere overheid door een goed functionerend openbaar bestuur en democratie.
Bestuurskrachtige gemeenten en provincies,
die op basis van goede interbestuurlijke,
financiële en informatieverhoudingen, hun
taken zo goed mogelijk kunnen uitvoeren.

31.2

Het stimuleren van de politieke participatie en

•

Stimuleren van politieke participatie door

de betrokkenheid van de burger bij het

subsidiëring van politieke partijen en het

democratisch proces.

Huis voor Democratie en Rechtsstaat
•

Handvest Verantwoordelijk Burgerschap

•

via de VNG oprichten van een helpdesk en
expertisenetwerk burgerparticipatie

•

40 voorhoedegemeenten wisselen
regelmatig leerervaringen uit over omgaan
met burgerinitiatieven

•

31.3

inrichting van het verkiezingsproces;

Het in stand houden en optimaliseren van de

3

reisdocumentenketen en het stelsel van de
Gemeentelijke Basisadministratie
Persoonsgegevens (GBA).

31.4

Het waarborgen van de grondrechten en
zorgen voor een goed functionerend
constitutioneel bestel.

31.5

Een zodanige toerusting van de Kiesraad dat
een goede organisatie en begeleiding van het
verkiezingsproces en een kwalitatief
hoogwaardige advisering over het kiesrecht en
de verkiezingen zijn gewaarborgd.

Besloten is derhalve ons te concentreren op het artikelonderdeel Bevorderen van
burgerparticipatie. In feite bestaat dit onderdeel zolang als het beleidsonderdeel
Democratie en Burgerschap bij BZK bestaat, sinds 2008. Gekozen is voor het afbakenen
van de beleidsperiode tot het einde van het kabinet-Balkenende IV. De doorlichting betreft
dus de activiteiten voor het Bevorderen van burgerparticipatie tussen 2008 en 2011,
waarin de nadruk lag op het programma ‘In Actie met Burgers’, dat circa 1,5 mln euro aan
materieel budget besloeg. Daarnaast is ingevolge het regeerakkoord van 2007 veel
aandacht besteed aan de opdracht om een ‘Handvest voor Verantwoordelijk Burgerschap”
voor te bereiden. Dit project heeft nog eens circa 0,5 mln gekost. Permanent is ca 4 fte
arbeidsplaatsen binnen BZK aan de genoemde onderwerpen besteed.

1.2. Doelstelling
Doel van het onderzoek is een evaluatie van de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het gevoerde beleid ten aanzien van het Bevorderen van burgerparticipatie. Dit
onderwerp kent in principe twee kanten: die van de samenleving, waar burgers uitgedaagd
worden te participeren en dat te doen overeenkomstig democratische beginselen en die
van de overheden (vooral gemeenten) die geacht worden ruimte te geven en responsief te
reageren op de inbreng van burgers. Het beleid van BZK betrof in hoofdzaak het
versterken van de kwaliteit van burgerparticipatie processen op lokaal niveau door
proeftuinen en experimenten met gemeentelijke overheden en door het uitwisselen van
leerervaringen.
Uiteindelijk is het doel dat de onderzoeksresultaten een bron van informatie vormen voor
toekomstige besluitvorming over het voortzetten van soortgelijke activiteiten op de
doorgelichte terreinen. De resultaten moeten volgens de RPE inzicht geven in de stand van
zaken omtrent de realisatie van de gestelde beleidsdoelstellingen. Hierbij moet worden
aangetekend dat het onderhavige onderwerp een sterk verkennend en innovatief karakter
draagt. Trial and error zijn hierbij wezenskenmerken. Dat betekent ook dat middelen en
methoden en zelfs doelstellingen van het beleid niet vaststaan en onder invloed van
leerervaringen en gesignaleerde omstandigheden kunnen worden aangepast. De
wendbaarheid van de focus in het beleid is dus een positief kenmerk van dit beleid en het
vastpinnen van doelstellingen en middelen, zoals het RPE in zekere zin veronderstelt, is
hier minder op zijn plaats. Inmiddels heeft onder invloed van de politiek en het economisch
klimaat het beleid een wending ondergaan van politieke participatie in de gemeentelijke
besluitvorming (inspraak en interactieve beleidsprocessen) naar het inspelen op
maatschappelijk initiatief en zelforganisatie van burgers en bedrijven. Ook hierbij zijn de

4

twee kanten van de medaille (overheid en samenleving) herkenbaar en ook hier ligt nog
steeds de nadruk op de beïnvloeding van de overheidskant.
Met in acht nemen van deze kanttekeningen zal worden afgegaan op de doelen en
instrumenten die in de genoemde periode zijn gehanteerd. Wellicht komt hier eerder een
meanderend proces dan een rechte verbinding tussen middel en doel uit naar voren.

1.3. Onderzoeksvragen
De beleidsdoorlichting betreft dus een verantwoording over het gevoerde beleid
waarbij de volgende vragen in ieder geval moeten worden beantwoord. De vaste vragenlijst
is in de onderstaande doorlichting ook als format voor de beschrijving gebruikt.
Vragen m.b.t. de totstandkoming van beleid:
1. Wat was het probleem dat aanleiding is (geweest) voor het beleid? Is dit probleem nog
actueel?
2. Wat was de oorzaak van het probleem?
3. Waarom rekende de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem op te
lossen?
4. Waarom lag de verantwoordelijkheid op rijksniveau (en niet op decentraal of EU-niveau)?
Hoe was de verantwoordelijkheid vormgegeven en waarom?
Vragen m.b.t. de uitvoering van beleid:
5. Welke doelstelling heeft de overheid geformuleerd voor de oplossing van het probleem?
6. Welke instrumenten werden ingezet? Hoe was de samenhang tussen de instrumenten?
Was er sprake van overlap?
7. Wat is bekend over de uitvoering van het beleid en over de doelmatigheid
van de bedrijfsvoering?
Vragen m.b.t. de resultaten (en/of de kosten/baten analyse) van het beleid:
8. Wat was het effect van de instrumenten op de geformuleerde doelstellingen
(oplossing van het probleem)?
9. Hadden instrumenten op andere beleidsterreinen ook belangrijke effecten op de
geformuleerde doelstellingen? Wat waren belangrijke positieve en negatieve neveneffecten?
10. Hoe werd de hoogte bepaald van de budgetten die zijn ingezet? Wat was hiervan de
onderbouwing?

1.4. Opzet en organisatie
Het onderzoek bestrijkt de afgelopen kabinetsperiode (zomer 2007 – oktober 2010) en
richt zich daarin op de uitkomsten van de operationele doelstelling ‘Bevorderen van
burgerparticipatie’. In 2008 is gezocht naar een operationalisering voor deze doelstelling in
meetbare streefcijfers. Er is toen gekozen voor de volgende formulering van een indicator
die de inzet van het beleid benadert:

5

circa 40 voorhoedegemeenten wisselen regelmatig leerervaringen uit over omgaan
met burgerinitiatieven.
In het onderzoek zijn aanwijzingen verzameld over de vraag of en in hoeverre deze
gewenste situatie is gerealiseerd. Daarnaast is materiaal gepresenteerd dat aanwijzingen
oplevert voor de mate waarin de inspanningen van BZK de bestuurspraktijk bij gemeenten
op het terrein van burgerparticipatie daadwerkelijk heeft beïnvloed en daarmee van nut is
geweest voor achterliggende doelstellingen van de verbetering van de verhouding tussen
overheid en samenleving.
Op basis van beschikbare documenten en andere bronnen is een zo objectief mogelijk
beeld geschetst van de beleidsinspanningen en –resultaten met behulp van de
instrumenten die zijn ingezet op de genoemde operationele doelstelling. Deze
inspanningen hebben betrekking op:
•

Het eind 2009 afgeronde programma ‘In Actie met Burgers!’.

•

De sindsdien ondernomen inspanningen om de resultaten van de proeftuinen te
verankeren in de gemeentelijke bestuurspraktijk en een netwerk van participatieprofessionals te smeden;

•

De inmiddels ingezette activiteiten die leiden tot het vinden van een evenwicht in
de verdeling van verantwoordelijkheden en de coproductie tussen overheid en
samenleving

Daarna is een analyse gewijd aan de inspanningen rond het handvest verantwoordelijk
burgerschap en een zijlicht geworpen op het positioneren van het Huis voor Democratie en
Rechtsstaat als hulpmiddel bij onder meer het bereiken van de doelstelling 31.2 (nog
voordat overigens dit Huis zelf als instituut operationeel is geworden).
Bij de beleidsdoorlichting hieronder is onderscheid gemaakt tussen burgerparticipatie en
burgerschapsbevordering, waarbij het eerste begrip betrekking heeft op de voorwaarden
binnen overheidsorganisaties om zich open te stellen voor burgers die actief willen zijn in
het publiek domein en het tweede slaat op inspanningen om de burgers tot meer
verantwoordelijkheid voor de publieke zaak te bewegen.
Binnen het thema burgerparticipatie is het gebruikelijk onderscheid te maken tussen
interactieve beleidsvorming (deliberatieve democratie: meepraten) en burgerinitiatieven of
maatschappelijke initiatieven (zelforganisatie: zelf (mee)doen), ook wel in jargon als de
tweede en derde generatie burgerparticipatie aangeduid.
De beleidsdoorlichting omvat in ieder geval de volgende stappen:
1. Literatuurstudie en analyse van de beschikbare documenten die ten grondslag liggen
aan het beleid: interne nota’s en notities, beschikbare rapporten en documenten die zijn
verschenen in het kader van In Actie met Burgers! Voor de uitkomsten is in belangrijke
mate gesteund op de evaluatiestudies die over dit project zijn uitgevoerd1.
2. Interactie met betrokkenen. De concept-doorlichting is/wordt voorgelegd aan de trekker
vanuit BZK van het project In Actie met Burgers!, de projectleider Handvest voor
verantwoordelijk burgerschap en de kwartiermaker voor het Huis voor Democratie en
Rechtsstaat.

1

Kees Le Blansch e.a. (2010), Leren met en van 'In Actie met Burgers!', Bureau KLB, Den Haag

6

3. De concept-evaluatie is door de bestuurskundige prof. Dr F. Hendriks bekeken,
waarmee is voldaan aan de voorwaarde dat een onafhankelijke derde een oordeel geeft
over de soliditeit van de doorlichting. Zijn eindoordeel wordt in de vorm van een brief
separaat meegezonden.

1.5. Tijdschema
Om enig overzicht te bieden over de vele feiten die in de hierna volgende
vragenbeantwoording verspreid genoemd worden wordt deze paragraaf afgesloten met een
tijdbalk, waarbij weer onderscheid wordt gemaakt tussen burgerparticipatie en
burgerschapsbevordering.

Jaar

Burgerparticipatie

Burgerschapsbevordering

2007

Boek Help! een burgerinitiatief

7-2 Coalitieakkoord: “Er komt een Handvest
Verantwoordelijk burgerschap”

29-11, Motie Schinkelshoek
3-12, amendement Anker

2008
26-9 Motie-Kalma ‘Charter burgerparticipatie’

7-8: Plan van Aanpak Handvest in MR
vastgesteld

27-10, Startbijeenkomst In Actie met
Burgers!

2009

30-10 OMI-budget lokale projecten naar BZK

4-6 Start maatschappelijk debat over
verantwoordelijk burgerschap

23-11 Actieprogramma burgerparticipatie
naar TK
2-12 Burgerschapskalender
16-12 Slotbijeenkomst IAMB!

2010

2-3 Monitor Burgerparticipatie IPP, 8
Bouwstenen, start publicatiereeks

26-1 Rapport Veldkamp naar TK gezonden

10-3 Actieprogramma controversieel
verklaard in TK

10-3 Handvest burgerschap controversieel
verklaard in TK

Nov. Werkboek Help een Burgerinitiatief!

2011
15-9 Officiële start Prodemos

7

2. Beantwoording van de Onderzoeksvragen
Vragen m.b.t. de totstandkoming van beleid:
2.1. Wat was het probleem dat aanleiding is (geweest) voor het beleid? Is dit
probleem nog actueel?
Burgerparticipatie
Het beleidsprobleem was dat democratie aan het begin van de 21e eeuw niet meer kon
worden vereenzelvigd met de representatieve democratie (verkiezingen van een
volksvertegenwoordiging die het beleid controleert en de bevolking vertegenwoordigt
tegenover de uitvoerende macht) en de nodige checks en balances die de rechten van
minderheden beschermen en evenwichtige machtsuitoefening waarborgen. In de opiniepers
is vanaf de eeuwwisseling een niet aflatende stroom publicaties over de zogeheten kloof
tussen overheid/politiek en burgers verschenen. De representatie via verkiezingen en
politieke partijen was steeds meer problematisch geworden naarmate deze partijen minder
geworteld waren in de samenleving, het veronderstelde kennissurplus van de
vertegenwoordigers en van de andere overheidsorganen ten opzichte van de bestuurden was
steeds minder vol te houden bij de complexe onderwerpen en projecten van de overheid en
ten slotte waren ook de verwachtingen die de overheid zich had aangemeten als oplosser
van maatschappelijke problemen niet meer waar te maken en ook niet in proportie met een
redelijke verdeling van verantwoordelijkheden en eigenaarschap tussen de overheid en de
civil society. Ter illustratie kan worden gewezen op het gestaag dalend ledental van politieke
partijen; bovendien is nog slechts 40% van de kiezers zich vast verbonden aan een politieke
partij, de rest ‘zweeft’2. Voor de ‘kennisdemocratie’ is veelzeggend dat tegenwoordig een
derde van de bevolking een hogere opleiding heeft genoten, terwijl onze democratische
instellingen dateren uit een periode dat dit voor minder dan 10% gold. Dit alles noodzaakte
in toenemende mate tot aanvulling van de representatieve democratie (met alle
bijbehorende institutionele voorzieningen zoals grondrechten, rechtspraak, media etc.) door
vormen van participatieve democratie met directe betrokkenheid van burgers en
maatschappelijke organisaties in de beleidsvorming. De noodzaak voor vernieuwing was in
zekere zin onontkoombaar, omdat beleidsvorming in deze tijd geconfronteerd wordt met
afhankelijkheid (medewerking van stakeholders met hindermacht) en onzekerheid
(complexiteit, onbekendheid met beleidseffecten en neveneffecten). Effectiviteit van beleid is
daardoor in toenemende mate afhankelijk van de inbreng van lokale kennis of van
draagvlakverwerving van allerhande betrokkenen. De keuze van Binnenlandse Zaken om bij
deze ontwikkelingen een ondersteunende rol te nemen is niet onvermijdelijk, maar vloeit
voort uit een algemene verantwoordelijkheid voor goed bestuur in Nederland. Burgerschap
en burgerparticipatie zijn geleidelijk gestegen op de agenda betreffende de zorg voor de
kwaliteit van het openbaar bestuur. Bescheidenheid voor de bijdrage van Binnenlandse
Zaken op dit terrein is passend, maar dat ook op nationaal niveau een natuurlijke
verbindende en stimulerende rol voor een dergelijke ingrijpende verandering past, is wel
zeer aannemelijk.
De genoemde ontwikkeling begon in de jaren zestig van de 20e eeuw met een
democratiseringsbeweging in tal van sectoren, waaruit inspraak als geïnstitutionaliseerde
2

Verkiezingsonderzoekers merken hierbij overigens op dat kiezers wel degelijk trouw blijven aan hun opvattingen, zij
kiezen ook zelden op partijen buiten bepaalde grote blokken. Volgens sommigen het zijn eerder partijen die zweven.
Die opvatting zou de omkering in de verhoudingen tussen burgers en hun vertegenwoordigers overigens goed
illustreren.

8

verworvenheid overbleef. In de jaren ’90 liepen veel grote infrastructurele projecten stuk op
maatschappelijke weerstand, wat het inzicht opleverde dat procesmanagement en
interactieve beleidsvorming bij complexe processen nodig waren om kwaliteit en draagvlak
te waarborgen. Een recent voorbeeld is de CO2 opslag onder Barendrecht en in Drente. De
aanleg van de Betuwelijn, die door onvoorziene inpassingsmaatregelen veel duurder uitviel,
wordt wel als momentum gezien voor het ontluiken van breed besef dat interactieve
planvoorbereiding noodzakelijk is. Gedurende deze hele periode van circa 50 jaar werd ook
met meer of minder intensiteit een maatschappelijke discussie gevoerd over de
wenselijkheid van de introductie van directe democratie, zoals referenda, direct gekozen
ambtsdragers en meer kiesrechthervormingen. Deze oplossingsrichting bleef echter vrijwel
geheel zonder resultaat. De uitbreiding van het besluitvormingsrepertoire in de richting van
het betrekken van geïnteresseerde en of belanghebbende burgers heeft daarentegen wel een
hoge vlucht genomen. Zozeer dat sprake is van een ware spanning tussen representatieve
en participatieve democratie en van een groot aantal hoe-vragen bij overheden over de inzet
van de verschillende instrumenten en participatiemethoden. De participatieladder waarbij de
burgers in oplopende mate medeverantwoordelijkheid wordt toegedacht, illustreert deze
verscheidenheid. Beleid ten aanzien van burgerparticipatie probeert antwoord te geven op de
gerezen vragen en steunde experimenten en kennisuitwisseling bij vragen die nog open
stonden. Gedurende ongeveer dezelfde vier decennia was er voortdurend zorg over de
uitdijende verzorgingsstaat, die zich manifesteerde in onwenselijke regeldruk en
uitvoeringslast. Tegen de stroom in van de natuurlijke tendens om bij toenemende welvaart
en complexer wordende maatschappelijke problemen een beroep te doen op nieuwe en
steeds ingewikkelder collectieve arrangementen3, werd na 1975 vrijwel permanent gewerkt
aan bezuinigingen, doelmatigheidsvergroting, deregulering en decentralisatie.
De laatste jaren kreeg de beweging naar een terugtredende overheid uitbreiding op het
terrein van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en samenleving. Door het
verleggen van eigenaarschap en door het aanmoedigen van zelforganisatie zou de
samenleving weer meer zelf verantwoordelijkheid nemen voor het aanpakken van
maatschappelijke taken en verantwoordelijkheden. Actief burgerschap van burgers en
bedrijven, met de overheid in een faciliterende rol: overheidsparticipatie. Dit recente streven
raakt de eerder genoemde burgerparticipatie met dien verstande dat de meeste vormen
daarvan zijn gericht op de beleidsvorming voor de overheid, terwijl de hoogste trap van de
participatieladder (burgers beslissen zelf) uitgaat van volledig zelfstandig handelen van
burgers buiten de overheid om. Ook deze variant brengt voor overheden veel beleidsvragen
mee (loslaten, toerusten, ruimte geven, vangnet verzorgen voor kwetsbare groepen etc.),
waarvan enkele ook weer de rol van de volksvertegenwoordiging betreffen (kaders stellen?).
Hier wordt van overheden een ware transitie verwacht, net als van de samenleving die hier
evenmin al in brede geledingen al op is ingesteld. De beleidsproblemen zijn dus
onverminderd actueel, of liever: nu het menens wordt met een goedkopere en compactere
overheid, meer dan ooit. De kloof tussen de gewenste situatie en de werkelijkheid bij de
meeste overheden van ons land is alleen maar toegenomen, nu de ambities vanuit de
samenleving en vanuit waarnemers die wijzen op het stuklopen van bestaande
arrangementen bijvoorbeeld in zorg en welzijn4 steeds radicaler worden geformuleerd. De

3

In de leer van de Openbare Financiën circuleren verschillende theorieën die de trendmatige groei
van de omvang van de publieke sector verklaren: wet van Wagner, Baumol, Peacock en Wiseman.
4
Een pregnant voorbeeld is het essay ‘Burgerkracht’ van Nico de Boer en Jos van der Lans (2010) ten
behoeve van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling over de toekomst van het sociaal werk in
Nederland ten behoeve van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling

9

agenda voor de op handen zijnde transitie is bij de meeste overheden nog nauwelijks
geformuleerd.
Burgerschapsbevordering
Het coalitieakkoord van kabinet Balkenende IV plaatst het Handvest verantwoordelijk
burgerschap in het kader van actief burgerschap, sociale samenhang, onderling respect en
participatie in de publieke sector. De achterliggende probleemanalyse, die meermalen is
bevestigd in rapportages van het SCP (De Sociale Staat van Nederland 2009 en 2011,
Continu Onderzoek Burgerperspectieven), betreft een breed gedeeld gemis aan sociale
samenhang en gemeenschapszin in de Nederlandse samenleving. Terugdringen van hufterig
gedrag en van gebrek aan verantwoordelijkheidsgevoel is een van de hoogst scorende
thema’s in enquêtes als 21minuten-onderzoek5. Deze 21minuten onderzoeken in 2007 en
2009, waaraan bijna 100.000 Nederlanders via Internet deelnamen, laten een frappant
contrast zien tussen de getaxeerde en de gewenste toestand van de Nederlandse
samenleving. Deze analyse strekt zich doorgaans ook uit tot het idee dat Nederlanders
minder zouden doen aan vrijwilligerswerk en andere sociale activiteiten, maar dit beeld
wordt door de feiten niet bevestigd. Al jaren zet ongeveer 45% van de bevolking zich in als
vrijwilliger.

2.2 Wat was de oorzaak van het probleem?
Burgerparticipatie
De oorzaak is meervoudig en complex en ligt besloten in ontwikkelingen binnen de
samenleving en binnen het openbaar bestuur. Binnen de samenleving kan worden
gewezen op de snelle toename van mondige en competente burgers en van de welvaart,
het teruglopen van vaste verbintenissen van burgers met bepaalde organisatievormen
waaronder politieke partijen, kerken en sommige verenigingen en toename van aansluiting
bij issue-gerelateerde netwerken op basis van persoonlijke interesses. Daarnaast kan
binnen de overheid een reeks ontwikkelingen worden waargenomen, die wordt aangeduid
met Verplaatsing van de politiek. Beleid is steeds verder op afstand gekomen van de
uitvoering. De verwachtingen van de burgers worden gevoed door politieke beloften, maar
zijn steeds minder realiseerbaar gebleken. De spanning tussen gewekte en gerealiseerde
verwachtingen is groot. Vertrouwen in het oplossend vermogen van maatschappelijke
problemen door overheden is gedaald. Legitimiteit van overheidsbeslissingen is nog niet
prohibitief voor de realisatie ervan, maar wel zo laag dat deze voortdurend worden
aangevochten. Op lokaal niveau komt voor het eerst een handelingsperspectief in beeld
waarmee burgers zich in staat voelen de zeggenschap over hun eigen leefomgeving in
eigen hand te nemen en overheden daarop kunnen inspelen. Sommige personen en
communitaristische stromingen binnen het openbaar bestuur zien in deze transitie een
kans om meer gevoel van eigenaarschap bij de burgers voor de publieke zaak terug te
brengen en bovengenoemde problemen op het terrein van legitimiteit en vertrouwen te
corrigeren. De overdracht van zeggenschap gaat echter zelf weer gepaard met veel
problemen in het politieke proces en bij de professionals binnen de publieke sector die zich
hierdoor bedreigd voelen. De spanning tussen de ‘systeemwereld’ en de ‘leefwereld’ van
burgers leidt tot wrijvingen, waar overheden maar moeilijk mee weten om te gaan. Met de

5

http://www.denationaledialoog.nl/news/60/21minuten-nl-rapport-samenleving.aspx

10

inzet van gerichte beleidsmaatregelen die hierna worden beschreven heeft BZK hier iets
aan willen veranderen.
Burgerschapsbevordering
De oorzaak van het ervaren tekort aan burgerschapswaarden is zo mogelijk nog complexer.
Individualisering en wegvallen van normerende kaders, zoals de godsdienst, worden veelal
gezien als boosdoeners. Maar ook hier wordt wel naar de overheid gekeken die haar burgers
steeds meer pleegt te benaderen als calculerende burgers, klanten en onderdanen. Dan
behoeft het niet te verbazen dat dezen zich ook zo gaan gedragen.

2. 3. Waarom rekende de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het
probleem op te lossen?
Burgerparticipatie
De overheid is verantwoordelijk voor goed bestuur en voor het duurzaam en veerkrachtig
functioneren van de democratie. Daarom kan de overheid enerzijds niet blind blijven voor de
bovenstaande ontwikkelingen en spanningen. Anderzijds is de overheid (let op het topdownkarakter van dit woord) zich ervan bewust dat het niet op haar weg ligt de samenleving te
modelleren naar haar wensbeeld. Daarom past ook terughoudendheid bij het sturen van de
vrije associatie van burgers. De inspanningen van de overheid (ministerie BZK) moeten wel
gericht zijn op de werking en inrichting van het bestuur, dat zich verhoudt tot de
ontwikkelingen in de samenleving. Waar mogelijk zou BZK handreikingen moeten bieden aan
overheden die hiermee worstelen. Anderzijds ligt deze materie vooralsnog geheel buiten het
domein van regelgeving en dwingende sturing. De pretentie om het probleem helemaal op te
lossen wordt dan ook niet gevoeld. Het bevindt zich in de fase van agendering en
bewustwording.
Burgerschapsbevordering
Achteraf bezien is vooral de politieke samenstelling van het kabinet Balkenende IV
herkenbaar in de poging een offensief te openen om aandacht te vragen voor de versterking
van “verantwoordelijk burgerschap”. In het bijzonder de coalitiepartner Christen Unie heeft
zich hiervoor beijverd. Het is een politieke keuze of men meent dat het beïnvloeden van het
gedrag van burgers tot de taak van de overheid gerekend moet worden. Tijdens het
maatschappelijk debat over het onderwerp is hiertegen veel verzet aangetekend. In het
bijzonder professor H. van Gunsteren heeft zich tot spreekbuis gemaakt van de stelling dat
de overheid zich verre moet houden van pogingen zijn eigen burgers naar haar wensbeeld te
kneden6. Een overmaat aan disciplinerende en standaardiserende sturing doet in de ogen
van deze critici afbreuk aan de diversiteit en dynamiek van de samenleving. Het ministerie
reageerde hierop door in al haar uitingen extra waakzaam de schijn van paternalisme te
vermijden.

6

Onder meer in NRC van 15-3-2008 “De valkuilen en misverstanden als Vadertje Stad zijn inwoners
wil opvoeden tot burgerschap” en in de Burgerschapslezing “Guusje Gezag & de Eigenzinnige Burger”.
op 4 maart 2010 in Den Haag.

11

2.4. Waarom lag de verantwoordelijkheid op rijksniveau (en niet op decentraal of
EU-niveau)? Hoe was de verantwoordelijkheid vormgegeven en waarom?
Burgerparticipatie
De verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen van bepaalde initiatieven vloeit voort uit het
natuurlijke schaalniveau van de verschillende rollen. De rijksoverheid mag zich tot taak
rekenen om overzicht te bieden van nieuwe ontwikkelingen, om relevante actoren op lokaal
en bovenlokaal niveau met elkaar in contact te brengen en om belemmeringen weg te
nemen die aan de rijksregelgeving en werksystemen zijn toe te schrijven. Ook is
kennisontwikkeling m.b.t. generaliseerbare verschijnselen (zoals de drijfveren van burgers,
de effecten van interacties tussen overheid en samenleving, de beschikbaarheid van
alternatieve instrumenten etc.) een taak die eerder door een hogere overheid zal worden
opgepikt dan door alle afzonderlijke lokale overheden. Een alternatieve optie zou de landelijk
opererende vereniging van Nederlandse gemeenten kunnen zijn. Enerzijds is ook met de
VNG samenwerking gezocht op dit terrein (en gerealiseerd met het Actieprogramma Lokaal
Bestuur van de VNG). Anderzijds bleek al spoedig dat de VNG minder prioriteit aan de meest
vernieuwende aspecten van dit onderwerp kon toekennen, omdat de meerderheid van haar
leden daar nog niet aan toe was.
De verantwoordelijkheid voor dit thema was eind 2007 onderwerp van de taakverdeling
tussen de minister en de staatssecretaris in het kabinet Balkenende IV. Hierbij werd het
onderwerp burgerparticipatie toebedeeld aan de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken,
mevrouw Bijleveld, die affiniteit had met dit onderwerp (als lid van de Raad van Toezicht van
het Inspraakcentrum, het huidige Centrum voor Publieksparticipatie). De minister hield het
beleid ten aanzien van de representatieve democratie en het ontwikkelen van een Handvest
verantwoordelijk burgerschap. Op dat moment was er echter nog geen afzonderlijke afdeling
binnen BZK om burgerparticipatie te behartigen. Wel werd binnen de directie Constitutionele
Zaken en Wetgeving CZW gewerkt aan een verkenning over de wenselijkheid om een
beleidseenheid met betrekking tot democratie en burgerschap in het leven te roepen. Bij een
klein projectteam binnen CZW werd in eerste instantie dit thema opgepakt. Bij de
reorganisatie van 2008 en de vorming van het Directoraat Generaal Bestuur en
Koninkrijksrelaties werd voor het eerst een onderdeel voor democratie en burgerschap
gevormd. Van daaruit werden initiatieven ontwikkeld en opgepakt die burgerparticipatie
konden bevorderen, waarbij de externe oriëntatie van dit beleidsonderdeel opvalt. De
medewerkers probeerden als spin in een net(werk) te opereren om zoveel mogelijk partners
van buiten te verbinden. Ze deden dat op zodanige wijze dat massa werd gemaakt rond
thema’s die op dat moment gezamenlijke aandacht behoefden. Het onderwerp leent zich bij
uitstek voor vormen van netwerksturing. Kristallisatie van instituties en van vaste spelers in
een veld van omlijnde beleidsontwikkeling heeft op het terrein van burgerparticipatiebeleid
nog nauwelijks plaatsgevonden. Het was dus zaak de weg te vinden in talloze losse
initiatieven en verbanden. Onder de verantwoording van de gehanteerde werkwijze (par 2.6)
zullen de gevolgen van deze gegeven situatie voor het instrumentarium worden besproken.
Burgerschapsbevordering
Wat betreft het thema burgerschapsbevordering, dat vrij sterk is geënt op de sociale
samenhang en op gedeelde Nederlandse waarden, ligt het (nationale) schaalniveau voor de
hand als men hier aan wil bijdragen. Voor de implementatie van de voor burgerschap
relevante waarden in de samenleving werd vanaf het begin overigens vooral gedacht aan
lokaal en subnationaal niveau. Maar zover is het in het project Handvest niet gekomen.

12

Vragen m.b.t. de uitvoering van beleid:
2.5. Welke doelstelling heeft de overheid geformuleerd voor de oplossing van het
probleem?
Burgerparticipatie
Hiervoor kan worden geciteerd uit de brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken
aan de Tweede Kamer d.d. 23 november 2009 (TK 2009-1010, 30184, nr 29), waarin zij
haar actieprogramma burgerparticipatie voor 2010 en 2011 presenteert, op een moment dat
al enige ervaring met het prille beleidsthema is opgedaan:
“Een goed functionerende democratie vereist actief burgerschap. De inzet van het kabinet
richt zich op het versterken van burgerschap. Dat is ook opgenomen als doelstelling in
het Beleidsprogramma [van het kabinet Balkenende IV].
«Deze tijd vraagt om een overheid die zich opstelt als bondgenoot van de samenleving...
die samen met burgers aan oplossingen werkt... De overheid laat burgers ruimte om
initiatief te nemen en rust hen toe om volwaardig te participeren en verantwoordelijkheid
te dragen.»
Bovenstaand citaat schetst de kern van het programma Burgerparticipatie: hoe kan de
overheid meer mensen uitnodigen en stimuleren om een actieve bijdrage te leveren aan
het publiek domein? Om actieve burgers te zijn? De overheid probeert hier de laatste
jaren op vele manieren antwoord op te geven: denk bijvoorbeeld aan
burgerschapsvorming op scholen, de Wet maatschappelijke ondersteuning, vouchers voor
bewonersinitiatieven, Europese programma’s als European Charter of Active Citizenship
en vele lokale activiteiten.”
Uit dit citaat is de volgende trits van doelstellingen en achterliggende doelstellingen te halen:
-

de overheid moet zich opstellen als ondersteuner van burgerparticipatie, als
gelijkwaardig partner van actieve burgers;

-

de burgers moeten actieve bijdrage (kunnen) leveren aan het publieke domein.

-

de overheid versterkt burgerschap, deels ten koste van eigen overheidsactiviteiten.

Eerder waren aanzetten gegeven voor de politieke richtingbepaling in de motieSchinkelshoek en het amendement Anker bij de behandeling van de BZK-begroting 2008.
Doel is daar het verbeteren van de relatie tussen overheid en burgers, van de sociale
kwaliteit van de samenleving en het plaatselijk ruim baan geven aan burgerschap,
burgerinitiatieven en burgerparticipatie.
Vanuit een zeer brede ambitie om de verhouding tussen overheid en samenleving te
verbeteren en burgerschap te bevorderen zijn gemeenschappelijke elementen in de
geciteerde doelstellingen:
-

Ruimte geven,

-

stimuleren,

-

Focus op het lokale niveau, omdat de meeste bewonersbetrokkenheid en
burgerinitiatieven zich op dat niveau afspelen.

De indicator voor de operationele doelstelling, die in par 1.4. van de inleiding is genoemd en
die betrekking heeft op het aantal gemeenten dat regelmatig kennis uitwisselt over omgaan
met burgerinitiatieven, komt hierna onder instrumenten aan de orde.

13

Burgerschapsbevordering
Een bijzondere doelstelling formuleerde het kabinet Balkenende IV in zijn beleidsprogramma,
hoofdstuk 6: Het versterken van burgerschapsvorming [en van de grondwet]. Ter toelichting
volgt de volgende passage uit “Samen werken, samen leven” (zomer 2007):
“Burgerschapsvorming is sinds vorig jaar onderdeel van het onderwijsprogramma van het
primair onderwijs. Aansluitend hierop wordt een Handvest verantwoordelijk burgerschap
opgesteld. Hierin zullen onze belangrijkste democratische normen, waarden en beginselen
en - heel belangrijk - de bijbehorende verantwoordelijkheden voor individuele burgers en
instellingen aan de orde komen. Het uitdragen en handhaven van de elementen in het
handvest zal kunnen bijdragen aan sociale samenhang, onderling respect en participatie
in de publieke sector. Het handvest zal ook een rol kunnen spelen bij het overdragen van
deze principes aan nieuwe generaties en nieuwe Nederlanders. Het kabinet zal het
initiatief starten dat uiteindelijk moet leiden tot een breed gedragen handvest.
[Het kabinet stelt dit najaar een staatscommissie in die eind 2008 advies uitbrengt over
het versterken van de grondwet. De staatscommissie zal onder meer onderzoeken: de
voor- en nadelen van een preambule, de toegankelijkheid voor burgers, de verhouding
tussen grondrechten en de internationale rechten.]”
Ook hier klinken dus zeer abstracte doelen als sociale samenhang en democratische
waarden, waarbij het kabinet niet alleen mikt op de (lokale) overheid als actor die ruimte
kan geven en kan stimuleren, maar ook op de samenleving zelf als beleidssubject.
Het handvest beoogt iets voor alle burgers te zijn. Daarmee is een behoorlijke ambitie
geformuleerd. Het Beleidsprogramma stelt dat in het Handvest “onze belangrijkste
democratische normen, waarden en beginselen en – heel belangrijk – de bijbehorende
verantwoordelijkheden voor individuele burgers en instellingen aan de orde komen. De
suggestie wordt dus gewekt dat burgers erop gewezen moeten worden dat zij niet alleen
(grond)rechten hebben, maar ook plichten en verantwoordelijkheden jegens elkaar, jegens
de samenleving (en jegens de staat?). Deze ambitie is al behoorlijk afgezwakt in een plan
van aanpak, dat op 7 november 2008 in de Ministerraad is vastgesteld:
“De centrale doelstelling van het Handvest is het versterken van de actieve betrokkenheid
van alle Nederlanders ten opzichte van elkaar en van de samenleving op verschillende
niveaus”.
De overheid wilde het maatschappelijk gesprek over verantwoordelijk burgerschap op gang
brengen zonder zichzelf hierbij buiten schot te laten. Het Handvest vervult een katalyserende
rol in een morele dialoog die in essentie niet top-down is. Die rol krijgt inhoud door een
aantal algemeen aanvaarde kernwaarden te benoemen en mensen in leidinggevende positie
uit te nodigen daarmee aan de slag te gaan in eigen kring. Door daarbij ook mensen binnen
overheid en politiek aan te spreken, zou het Handvest overeenkomstig de bedoeling een
dubbele hefboomwerking krijgen. Moreel appel op de samenleving èn voorwaarden scheppen
voor verantwoordelijk burgerschap vanuit de overheid.
Tezelfdertijd heeft het kabinet Balkenende IV zich ten doel gesteld een Huis voor Democratie
en Rechtsstaat te realiseren met als belangrijkste functie de educatie over democratie en
rechtsstaat onder de bevolking, om te beginnen met de schooljeugd. Al voordat de oprichting
van het Huis een feit was, werd aan het Instituut voor Publiek en Politiek subsidie verleend
om te beginnen met de eerste groepen leerlingen een dag in Den Haag te ontvangen om hen
wegwijs te maken in de democratische instellingen van het land (De Haagse Tribune). Op
lokaal niveau organiseerde hetzelfde instituut de zogeheten Wegwijsdagen om scholieren te
laten oefenen met de aanpak van lokale maatschappelijke vraagstukken.

14

2. 6. Welke instrumenten werden ingezet? Hoe was de samenhang tussen de
instrumenten? Was er sprake van overlap?
Burgerparticipatie
Hierbij zoomen we verder in op de eerder genoemde motie Schinkelshoek en het
bijbehorende amendement Anker.
Motie Schinkelshoek
De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
van mening, dat – in lijn met het rapport «Vertrouwen in de buurt» van de Wetenschappelijke raad
voor het regeringsbeleid – burgerschap, burgerinitiatieven en burgerparticipatie ook plaatselijk ruim
baan verdienen;
overwegende, dat bewonersinitiatieven een bovenmatig risico lopen om te smoren in op zichzelf
goed bedoelde overheidsvoorwaarden en een «verantwoordingsbureaucratie»;
constaterende, dat een gemeente zoals Rotterdam op enkele plekken graag wil beginnen met
«regelvrije» buurten en wijken, waar bewonersinitiatieven en andere vormen van maatschappelijke
betrokkenheid vorm kunnen krijgen zonder gehinderd te worden door een overmaat aan regels en
voorwaarden;
verzoekt de regering om:
1. de ontwikkeling van dat soort «proeftuinen» voor burgerparticipatie te stimuleren;
2. de Kamer bij de begroting van Binnenlandse Zaken voor 2009 te rapporteren over burgerschap,
burgerinitiatieven en burgerparticipatie in de praktijk,
en gaat over tot de orde van de dag.
Schinkelshoek, Heijnen, Anker

Amendement Anker
Dit amendement regelt de herbestemming van de tijdelijke subsidieregeling
burgemeestersreferendum (operationele doestelling 6.2). Het kabinet heeft besloten deze regeling
per 1 januari 2008 stop te zetten. Het geld dat daardoor vrijkomt wordt middels dit amendement
bestemd voor de ondersteuning van pilots op het gebied van interactieve beleidsvorming. De
middelen worden daartoe toegevoegd aan het bestaande Actieprogramma Lokaal Bestuur
(operationele doestelling 6.2).
Deze pilots kunnen een concrete bijdrage leveren aan het verbeteren van de relatie tussen overheid
en burgers. Door burgers actief te betrekken bij de vorming van beleid, kan er een lerende
gemeenschap ontstaan van ambtenaren, bestuurders, professionele werkers, managers van
maatschappelijke organisaties en geïnteresseerde burgers. Dit komt de sociale kwaliteit van de
samenleving ten goede.
Anker

Een in het oog springend instrument is het mogelijk maken van experimenten en pilots met
behulp van ondersteunend subsidiegeld. Deze handreiking vanuit de Tweede Kamer is
voortvarend opgepakt, zodat nog in het kalenderjaar 2008 100 deelnemende gemeenten
elkaar in “Burgers” zoo in Arnhem konden ontmoeten voor de start van het project In Actie
met Burgers!, proeftuinen voor lokale burgerparticipatie, uitgevoerd door Actieprogramma
Lokaal Bestuur (ALB) van de VNG. Flankerend aan deze 17 proeftuinen en 12 experimenten
werd permanent gewerkt aan het creëren van een ‘lerende gemeenschap’ van professionals

15

die in staat moeten zijn de relatie tussen overheid en burgers op een hoger plan te tillen. Die
zoektocht gaat ook nog door na afloop van de proeftuinen. Dit is de rode draad van de
interventies van de rijksoverheid: probeer een professioneel netwerk te smeden met een
gemeenschappelijke inzet om burgerparticipatie binnen het lokaal bestuur op de agenda te
krijgen en om onderling te leren over bestuurspraktijken die de gewenste transitie kunnen
bewerkstelligen.
De werkwijze bij het onderwerp burgerparticipatie is als volgt te typeren: bewustmaking,
opsporen van die gemeenten die al actief zijn op dit onderwerp, in kaart brengen van
knelpunten, aanreiken van oplossingsmogelijkheden. Na de proeftuinen In Actie met
Burgers! is de ambitie geformuleerd om de ontwikkelde nieuwe werkwijzen te helpen
verbreden en verankeren binnen de hele gemeentelijke organisatie en binnen meer
gemeenten. Daartoe zijn enkele instrumenten ingezet, waarvan hier de volgende worden
genoemd:
-

de gratis verspreiding van een tiental publicaties in de reeks Bouwstenen voor
burgerparticipatie onder de doelgroep binnen het lokaal bestuur. Deze informatie is
ook via internet beschikbaar;

-

het initiatief nemen tot de ontwikkeling van een benchmark-instrument met een
eenmalig subsidie van € 50.000 en licentieverlening aan het consortium dat de
opdracht kreeg. Hiermee kan een maatstaf voor goed lokaal beleid op het terrein van
burgerparticipatie beschikbaar komen waar tot nu toe geen inzicht over bestaat;

-

het opnemen van een afspraak in de Bestuursafspraken met de VNG, waarin het
onderwerp burgerparticipatie passende aandacht krijgt binnen het lokaal bestuur.

De weinig uitgekristalliseerde institutionele structuur op het terrein van burgerparticipatie
stelt bij de beleidsontwikkeling beperkingen aan de organisatievorm en de gekozen
werkwijze. Daarom zijn de meest vluchtige vormen van regisseren van de ontwikkelingen
hier van toepassing: meebewegen met de dynamiek in het veld. Deze dynamiek stuurde
de meeste activiteiten naar het (sub)lokale niveau van gemeenten, dorpen en wijken, waar
de meeste aanknopingspunten voor burgerbetrokkenheid in de publieke zaak te vinden
zijn. De klassieke sturingsinstrumenten, zoals regelgeving en vaste subsidierelaties
ontbreken op het terrein van burgerparticipatie. Toch kunnen betekenisvolle interventies
plaatsvinden om bepaalde gewenste ontwikkelingen te versterken. De meest toepasselijke
sturingsvorm lijkt in dit veld wat de NSOB in een publicatie ‘rizomatische sturing’ noemt
toepasbaar voor domeinen waar nog nauwelijks kristallisatie van instituties heeft
plaatsgevonden. De krachtenvelden, hoofdrolspelers en de rol van de overheid zijn
allemaal onzeker temidden van een grillig veld met voortdurende beweging en
verbindingen. Verkennen en verbinden is de meest structurende bijdrage die de overheid
in deze fase kan leveren (NSOB 2011).
Burgerschapsbevordering
Ondanks de letterlijke formulering in het coalitieakkoord en in de eerste plannen van aanpak,
besloot minister Ter Horst uiteindelijk ervan af te zien om vanuit de overheid een Handvest
te laten neerdalen op de Nederlandse samenleving. Het organiseren van een maatschappelijk
debat werd het belangrijkste instrument. In dat kader liet zij onderzoeken wat burgers van
Nederland zelf verstaan onder (goed) burgerschap en hoe zij aankijken tegen een handvest
waarin de gedeelde waarden worden neergeslagen. Aan het eind van het traject is toch nog
een vorm van communicatie ingezet gericht op de Nederlandse bevolking. Meer dan 100.000
exemplaren van een burgerschapskalender (met maatschappelijk relevante kerndata en
tegeltjeswijsheden) zijn in de decembermaand van 2009 verspreid via gemeentehuizen en
bibliotheken in heel Nederland.

16

Een belangrijk instrument voor dit beleidsdoel is het ingrijpen in het institutionele landschap
op het terrein van democratie en burgerschap. Het Huis voor democratie en rechtsstaat
(thans Prodemos) is hiervan het belangrijkste voorbeeld in de onderzochte periode.
Resumerend kunnen doelstellingen en instrumenten in een tabel worden samengevat:
Doelstelling

Instrumenten

Bevorderen burgerparticipatie

Ontwikkelen proeftuinen burgerschap
Project in actie met burgers!
Ondersteunen netwerkvorming van
professionals burgerparticipatie
Ontwikkelen en verspreiding van
geconsolideerde kennis (handreikingen)

Burgerschapsvorming

Maatschappelijk debat
Huis voor democratie

2.7. Wat is bekend over de uitvoering van het beleid en over de doelmatigheid
van de bedrijfsvoering?
Over de doelmatigheid van de inzet van middelen zijn geen harde uitspraken te doen. Wel
kan de onafhankelijk deskundige prof Hendriks worden aangehaald, die aan de hand van de
concept-beleidsdoorlichting constateerde dat er met 2 mln euro en 4 fte bijzonder veel is
gedaan. Dat zegt wellicht iets over de bedrijfsmatig productieve inzet van middelen, maar of
de achterliggende doelstellingen wellicht beter en met nog minder middelen bereikt hadden
konden worden, valt voor dit kleine beleidsterrein niet te achterhalen. Te beargumenteren is
hoogstens dat de inzet niet ondoelmatig is geweest.
Burgerparticipatie
Het project In Actie met Burgers! is uitgevoerd door de VNG (ALB) in nauwe samenwerking
met BZK. De werkwijze was dat de deelnemende gemeenten samenwerkten in
themagroepen (proeftuinen) rondom door hen zelf gekozen onderwerpen, zoals de Rol van
de Raad, de ontwikkeling van het Communcatiemetier binnen de gemeenten, methoden en
aanpakken van burgerparticipatieprocessen, omgaan met burgerinitiatieven etc. Het project
is uitgebreid geëvalueerd. Over de uitwendige resultaten (deelname, tevredenheid,
gerapporteerde leereffecten) zijn de volgende hoofdpunten te vermelden7.
Profiel respondenten
– IAMB! had 180 deelnemers uit 98 Nederlandse gemeenten en 1 Belgische gemeente.
– Daarvan zijn er 1 burger, 3 raadslid, 2 burgemeester en 174 ambtenaar. Onder hen 3
gemeentesecretarissen en 13 griffiers.
– Ongeveer driekwart van hen is werkzaam op een algemeen of bestuurlijk thema; pakweg een kwart
op een specifiek beleidsinhoudelijk of sectoraal thema.

7
Evaluatie IAMB! http://www.bureauklb.nl/content/downloads/evaluatieIAMB.htm]. De evaluatie is uitgevoerd door
middel van deskresearch, face-to-face interviews met 17 proeftuinbegeleiders, telefonische interviews met
contactpersonen van 10 experimentgemeenten en een telefonische enquête onder 165 proeftuindeelnemers,
waarvan er uiteindelijk 121 zijn bereikt (ofwel een respons van 73%).

17

– Voor één derde van de respondenten raakt de proeftuin aan de hoofdtaak, voor tweederde raakt het
aan een van de vele taken of aan iets dat men misschien of in de toekomst gaat doen.

Profiel betrokken gemeenten
– In totaal hebben 98 Nederlandse gemeenten (en stadsdelen) en 1 Belgische gemeente in IAMB!
geparticipeerd.
– Alle Nederlandse provincies zijn door deelnemende gemeenten vertegenwoordigd. Er is sprake van
een goede regionale spreiding.
– De volledige G4 (en vanuit Amsterdam meerdere stadsdelen) en 19 van de G27 gemeenten namen
deel. Daarnaast hebben nog 69 middelgrote en kleine gemeenten deelgenomen. Kortom: ook qua
gemeenteomvang is sprake van een goede spreiding.

Uitkomsten van deze evaluatie op hoofdlijnen:
– In Actie met Burgers (IAMB!) heeft tamelijk veel leerprocessen tot stand gebracht.
• Van de deelnemers zegt 58%, 54% en 26% (tamelijk) veel geleerd te hebben op resp. individueel,
proeftuin en gemeentelijk niveau.
• De deelnemers geven in grote meerderheid (71%) aan met en van elkaar geleerd te hebben.
• Meer dan twee derde van de deelnemers beoordelen hun proeftuin als (heel) positief.
• Alle contactpersonen van experimenten geven aan dat er bij hen veel geleerd is.
• Een derde van de gemeenten zegt dat als gevolg van deelname aan IAMB! aanwijsbaar iets aan de
werkwijze en in de relatie met burgers is veranderd dan wel gaat veranderen; in nog eens een derde
is dit enigszins het geval.

– Aanbevolen werd:
• het niet bij dit eenmalige programma te laten;
• daarbij vooral de door de deelnemers genoemde suggesties ter harte te nemen;
• in de toekomst met meer gerichte ambitie te leren;
• deels ook daarnáást veranderingsinspanningen te ondersteunen en daarvan te leren;
• en bij dat alles vast te houden aan een visie op burgerparticipatie als zowel een vakdiscipline
alsook als geëigend onderdeel van een ambtelijke en publieke cultuur.

Binnen het nationale beleid met betrekking tot democratie en burgerschap kwam de
aandacht steeds meer te liggen op vormen van burgerparticipatie als aanvulling op
representatieve democratie. Daarbinnen valt een verschuiving waar te nemen van politieke
participatie naar maatschappelijke participatie (actief burgerschap).
Eind 2009 werd een Actieprogramma Burgerparticipatie met een dertigtal deelprojecten aan
de Tweede Kamer aangeboden (zie TK 2009-2010, 30184, nr. 29). Dit beleidsprogramma
richt zich vooral op het verankeren van burgerparticipatie als vanzelfsprekend onderdeel van
lokaal beleid. Geen projectmatige, vrijblijvende impuls maar een langdurig veranderproces,
verankerd bij bestuurders, in processen, in netwerken en leersystemen. Centraal staat de
manier waarop de overheid de kennis en inzet van burgers serieus kan nemen. De hoofdlijn
is professionalisering van het lokaal bestuur op weg naar ‘multi-stakeholder governance’.
Door de val van het kabinet begin 2010 is dit programma nooit in de Tweede Kamer
besproken. Van de 13 aangekondigde deelprojecten zijn er overigens 9 (70%) gerealiseerd.
Alleen het deelthema ‘Afzijdige Burgers’, dat een verkenning beloofde naar de benadering
van die categorieën burgers die niet geneigd zijn deel te nemen aan politieke en
maatschappelijke participatie, heeft weinig opgeleverd. Er zijn geen gemeenten gevonden die
stelselmatig beleid voeren dat hierop gericht is, wat op zichzelf een teken aan de wand is.

18

In de demissionaire periode 2009/2010 waren de gemeenteraadsverkiezingen aanleiding om
de nodige handreikingen te verstrekken aan de nieuwe colleges voor zover zij behoefte
hadden aan het verder ontwikkelen van burgerparticipatie in het lokaal bestuur. Blijkens een
analyse van de collegeprogramma’s door het Instituut voor Publiek en Politiek (IPP) was dat
in 50 % van de gemeenten het geval. Dit instituut publiceerde omstreeks de
gemeenteraadsverkiezingen van 3 maart 2010 op instigatie van BZK 8 bouwstenen voor
verankering van burgerparticipatie8. Aan verschillende experts is door BZK opdracht verleend
over deze bouwstenen handreikingen te schrijven, die gepubliceerd zijn in een reeks boekjes.
In 2010 en 2011 zijn circa 6000 van de zeven verschillende boekjes verspreid en een
onbekend aantal is gedownload via Internet (particpatieportal.nl, rijksoverheid.nl en
vng.nl/burgerparticipatie). Het werkboek “Help een burgerinitiatief!” kan in dezelfde
categorie van het verspreiden van praktijkkennis worden vermeld.
Toen in het najaar van 2008 een motie-Kalma c.s. vroeg om een Charter voor
burgerparticipatie (TK 30184, nr 22) te ontwikkelen, kon daarop worden geantwoord dat er
al voldoende handvesten voor burgerparticipatie ten behoeve van de uitvoerende macht
beschikbaar zijn, maar dat wel behoefte zou bestaan aan verdere doordenking van de rol van
de volksvertegenwoordiging bij de inkadering van burgerparticipatie.
In 2010 en 2011 zijn door en in opdracht van BZK verschillende bijeenkomsten
georganiseerd waar professionals burgerparticipatie gelegenheid hadden elkaar te
ontmoeten.
Burgerschapsbevordering
In de tweede helft van 2009 zijn op verschillende manieren de opvattingen van mensen
gepeild over ‘verantwoordelijk burgerschap’. Op 2 juni 2009 zijn het startdocument
“Verantwoordelijk burgerschap, een kwestie van geven en nemen” en de website
www.handvestburgerschap.nl. gepresenteerd.
Via elf discussies in het land, de genoemde website en andere media hebben mensen hun
stem laten horen. Aanvullend op de discussie is ook panelonderzoek gedaan, om de
representativiteit van de uitkomsten te waarborgen.
Eén van de belangrijkste uitgangspunten is geweest dat de discussie niet zou gaan over
wetten en regels die zijn vastgelegd. Dat mensen zich aan de wet moeten houden, staat
immers buiten kijf. Er is juist gesproken over de ongeschreven regels, opvattingen en
gedragingen waarmee we met elkaar de samenleving maken.
Op 15 januari 2010 zijn de resultaten van de discussie aan de Tweede Kamer aangeboden
in de vorm van het rapport “Bouwstenen van burgerschap” van Bureau Veldkamp9. Dit
rapport bevat een verslag van het traject als zodanig en de uitkomsten van aanvullend
onderzoek (focusgroepen, enquête). Op 1 december 2009 is de burgerschapskalender
2010, die een weerslag bevat van bovengenoemde discussietrajecten, aan de Tweede
Kamer aangeboden10. Uit het onderzoek van bureau Veldkamp blijkt steun voor het
initiatief om gedeelde waarden en daaruit voortvloeiende gedragsregels vast te leggen.
Maar men vindt echter dat de inhoud van een eventueel handvest door de mensen zelf
moet worden bepaald. De overheid mag daarbij hooguit een ondersteunende rol spelen.
Anders zal een dergelijk handvest al snel worden gezien als een vorm van
overheidsbetutteling of als een manier om de verantwoordelijkheid voor maatschappelijke
verloedering af te schuiven naar de burger. Overigens blijkt uit het rapport dat er grote
overeenstemming bestaat over belangrijke waarden van burgerschap en daarbij behorende

8

http://ww.gemeenteraad2010.nl/Raadsleden-bestuur/Bouwstenen-voor-participatie
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 29 614, nr. 20
10
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 29 614, nr. 19
9

19

gedragsregels. In de bijgevoegde tabel (bijlage11) staan de waarden en gedragsregels die
minstens 75 % van de bevolking volgens de representatieve enquête van Veldkamp
opgenomen zou willen zien in een Handvest verantwoordelijk burgerschap. Ook uit ander
recent onderzoek blijkt dat vergelijkbare waarden breed worden gedeeld en dat burgers
daarop aanspreekbaar zijn.12 Er is nog even sprake geweest van een overdracht van het
initiatief voor verder maatschappelijk debat en het uitbrengen van een analoog document
aan een maatschappelijke instelling als de vereniging De Publieke Zaak. Maar toen ook de
Tweede Kamer het Handvest verantwoordelijk burgerschap op de lijst van controversiële
onderwerpen plaatste was ook dit idee van de baan.
De voorbereiding van het Huis voor democratie en rechtsstaat is gerealiseerd door een
afzonderlijk project van de kwartiermaker van BZK. Dit project is met goed gevolg binnen de
gestelde tijd afgerond. BZK heeft zijn bestuurlijke capaciteit ingezet om partners (ministerie
van Justitie, Tweede en Eerste Kamer, gemeente Den Haag) bijeen te brengen die bereid
bleken om gezamenlijk de oprichting van een Huis voor Democratie en Rechtsstaat te
steunen, ook met geld. Het Huis is een belangrijk instrument waar het gaat om het
verspreiden van kennis en waarden met betrekking tot het politiek burgerschap onder de
Nederlandse bevolking. Vanaf 15 september 2011 is de Stichting ProDemos van start gegaan
als de zelfstandige instelling die de taken van het Huis vervult. In deze instelling is ook het
Instituut voor Publiek en Politiek (IPP) opgegaan, dat voorheen soortgelijke activiteiten
vervulde. Dit Amsterdamse instituut werd ten dele bekostigd door subsidie van BZK en ten
dele door opdrachten van derden. Het IPP ontwikkelde vooral activiteiten op het terrein van
de representatieve democratie (De Stemwijzer is een bekend product), maar daarnaast ook
uitstapjes naar het thema burgerparticipatie. De Wegwijsdagen bieden bijvoorbeeld voor
scholen een kans om ideeën te ontwikkelen voor maatschappelijke initiatieven binnen hun
gemeente. IPP deed ook als consultant mee aan begeleiding van een van de proeftuinen ‘In
Actie met Burgers!’ Ook komt hieronder nog de monitor burgerparticipatie aan de orde.
De definitieve huisvesting van Prodemos was nog een los eindje, maar daarover is kort na
de start besloten.

Vragen m.b.t. de resultaten (en/of de kosten/baten analyse) van het beleid:

2.8. Wat was het effect van de instrumenten op de geformuleerde doelstellingen
(oplossing van het probleem)?
Burgerparticipatie
In de BZK-begroting en in het Actieprogramma Burgerparticipatie van 2009 is een poging
ondernomen om het effect van het beleid in een operationele SMART-doelstelling onder
woorden te brengen, namelijk het aantal gemeenten dat daadwerkelijk actief bezig is met
de professionalisering van burgerparticipatie. De bijbehorende streefcijfers zijn: “circa 40
voorhoedegemeenten wisselen regelmatig leerervaringen uit over omgaan met
burgerinitiatieven”, streefdoelen voor 2011:” ervaringen en lessen van IAMB! Zijn bekend
bij 300 gemeenten en worden door 200 daadwerkelijk gebruikt”. ”Er is een
bestuurdersnetwerk met ten minste 25 lokale bestuurders die elkaar ontmoeten en

11

Bouwstenen van burgerschap, Bureau Veldkamp, Amsterdam nov. 2009, p.44
Deugden en goed burgerschap ISW. Groningen. Januari 2010. Uitgave: ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties.

12

20

inspireren”. “Binnen de VNG wordt structureel en actief aandacht besteed aan
burgerparticipatie en leerprocessen binnen gemeenten”.
Behalve het formuleren van dergelijke streefcijfers is echter verzuimd een bijbehorend
monitorinstrument in te richten om de stand daadwerkelijk bij te houden. Het inrichten van
een landelijk dekkend kostbaar meetinstrument had misschien ook niet van een
doelmatige inzet van publieke middelen getuigd, maar dien ten gevolge is niet vast te
stellen in hoeverre deze targets zijn gehaald. De laatste taakstelling betreffende de inzet
van de VNG is tot dusverre gerealiseerd dankzij permanente subsidietoekenning van BZK
voor het Actieprogramma Lokaal Bestuur. Een bestuurdersnetwerk rond dit thema bestaat
niet, hoogstens op het niveau van gemeentesecretarissen. De andere genoemde
streefcijfers lijken hoog geschat. Maar de vraag is ook of dit soort professionele drukte
alleen zaligmakend is voor de resultaten van de inzet van BZK. Uiteindelijk gaat het erom
of de bestuurspraktijk er beter van wordt. Daarover gaat de rest van deze paragraaf.
Is er werkelijk iets veranderd in de relatie tussen raad, college en samenleving of zijn er
tekenen dat die verandering staat te gebeuren? In deze paragraaf wordt geput uit de
volgende zeer schaarse bronnen die enigszins maatgevend genoemd kunnen worden voor de
huidige praktijk van de Nederlandse gemeenten op het terrein van burgerparticipatie: het
rapport van De Nationale Ombudsman (2009), twee onderzoeken van het Instituut voor
Publiek en Politiek (Dinjens 2010, Ministerie BZK 2010, IPP 2010) en een ledenenquête van
de VNG (2009). Daarnaast kan een analyse van Nederlandse topexperts worden gebruikt die
als een vorm van Delphi-methode kan worden beschouwd om de state of the art op dit
gebied te leren kennen (Hofman c.s., nog niet gepubliceerd). Ten slotte biedt het
onderzoekje dat bureau De Beuk in opdracht van BZK heeft uitgevoerd een aanwijzing over
de rol van de raad (Beuk, 2010). Dit laatste rapport richt zich overigens meer op de
voorhoede dan op de grootste gemene deler in gemeenteland.
Naar aanleiding van de slotconferentie van het programma ‘In Actie met Burgers’ op 16
december 2009, leek het de VNG aardig om een paar extra enquêtevragen toe te voegen aan
haar periodieke ledenpeiling. De uitkomst was misschien minder aardig, want het
openhartige antwoord van meer dan 70% van de respondenten biedt een kijkje in het
binnenste van het lokaal bestuur13. Waarom doen zij burgerparticipatie? Draagvlakvergroting
(verkopen van beleid) is het eerlijke antwoord. Wat had het antwoord moeten zijn? Kwaliteit
van de besluitvorming en intrinsieke waarde van burgerverantwoordelijkheid. Lichtpuntje is
dat de gemeenten de norm (het ‘juiste’ antwoord) ook kennen.
Een volgend minder vrolijk stemmend beeld wordt aangedragen door het rapport van de
Nationale Ombudsman “We gooien het de inspraak in” (Nationale Ombudsman 2009). De
Ombudsman baseert zich hierbij op binnengekomen meldingen en klachten, waartoe ook de
13

de VNG heeft intussen het desbetreffende persbericht (16-12-2009) van haar website verwijderd.
Nog slechts éen bron herinnert hieraan, getuige de woorden van de hoofddirecteur R. Pans in zijn
commentaar in VNG-magazine 2009, nr 29/30:
“Deze week werden de resultaten bekend van een ledenpeiling over burgerparticipatie. De helft van de
gemeenten blijkt een formeel vastgesteld burgerparticipatiebeleid te hebben. Men vindt dat de
gemeente te weinig doet aan burgerparticipatie en dat daarover in het beleidsprogramma voor de
komende vier jaar aandacht moet komen. Opvallende uitkomst is het oordeel dat burgerparticipatie op
dit moment vooral wordt ingezet om het draagvlak voor gemeentelijk beleid te vergroten, terwijl een
aantal respondenten terecht vindt dat het juist zou moeten gaan om de bevordering van de eigen
verantwoordelijkheid van de burger. Hieruit blijkt maar weer dat lokale bestuurders heel goed weten
dat je de kloof tussen burger en bestuur eerder verkleint door meer burger dan door meer overheid.
Die wetenschap omzetten in actie is de grote opgave voor de komende tijd.”

21

meldingen op een speciaal hiertoe geopend meldpunt op de website en een inventarisatie
onder lokale ombudsvoorzieningen worden gerekend. De ombudsman constateert na
onderzoek dat gemeenten “nogal eens met hun rug naar de burger staan als het gaat om
burgerparticipatie”. Daarom heeft de Nationale Ombudsman uitgangspunten voor behoorlijke
burgerparticipatie vastgelegd in tien spelregels voor gemeenten die toepasbaar zijn op de
dagelijkse praktijk. Daarbij roept de ombudsman gemeenten op de inbreng van burgers
serieus te nemen en bij het nemen van beslissingen te profiteren van de kennis en
creativiteit van hun burgers. Bijzonder aan het onderzoek van de Nationale ombudsman is
dat het burgerparticipatie belicht vanuit het perspectief van de burger. Als men de tien
spelregels en 8 ergernissen van het rapport op zich laat inwerken, kunnen ze allemaal
worden herleid tot kortsluiting tussen de as burger-bestuur en de as bestuur-politiek. De
driehoek tussen deze drie punten zou gesloten moeten worden, is de boodschap van de
Nationale Ombudsman, kort samengevat.
Het Instituut voor Publiek en Politiek enquêteerde de gemeenten begin 2010 over de stand
van zaken ten aanzien van verschillende instrumenten (Dinjens 2010, Ministerie BZK 2010).
Alle respondenten organiseerden wel een of andere vorm van inspraakavonden of
themabijeenkomsten. Opmerkelijk was dat het benutten van een internetpanel voor digitale
interactie daar sterk bij achterbleef (minder dan 25%). Op de participatieladder bleven de
meeste gemeenten steken bij een adviserende rol van burgers (voor zover alle burgers in
principe waren uitgenodigd was bij 31% coproductie en 9% meebeslissen de hoogst
voorkomende vorm van participatie; bij specifiek uitgenodigde participanten waren die
percentages nog lager). Verdere uitkomsten van deze enquête zijn: Iets minder dan de helft
van de gemeenten uit het onderzoek (45,5%) heeft een participatienota. De gemeenteraad
heeft nog vaak een onduidelijke rol bij burgerparticipatie. Over de rolverdeling tussen college
en raad wat betreft burgerparticipatie worden dan ook nauwelijks afspraken gemaakt. Ruim
46% van de gemeenten uit het onderzoek werkt met een vorm van dorps- of wijkbudgetten.
23% van de gemeenten geeft aan dat ze voor informele burgerinitiatieven (nog) geen
speciale voorzieningen hebben. 40,7% van de gemeenten heeft ambtenaren specifiek
aangesteld om zich met burgerparticipatie bezig te houden. Daarnaast zijn er ook gemeenten
waarbij alle beleidsmedewerkers activiteiten verrichten op dit terrein. 48% van de
gemeenten onderneemt (nog) geen speciale activiteiten om moeilijk bereikbare doelgroepen
tot participatie te stimuleren. Processen van burgerparticipatie worden weinig geëvalueerd
door gemeenten.
Uit een quick scan van het IPP van de coalitieakkoorden die na de
gemeenteraadsverkiezingen van maart 2010 zijn gesloten (IPP 2010) blijkt er voor (het
stimuleren van) burgerparticipatie bij de helft van de gemeenten specifieke aandacht te
bestaan. Wijkgericht werken en wijkbudgetten blijven de belangrijkste instrumenten om
samen met de inwoners vorm te geven aan leefbaarheid. Over de mogelijkheid om op de
participatiebudgetten te bezuinigen zwijgen alle coalitieakkoorden. Wel wordt vaak de hoop
uitgesproken dat bezuinigingen mogelijk zijn als meer wordt overgelaten aan de
verantwoordelijkheid en de zelfwerkzaamheid van de burgers.
Uit al deze gegevens is nog niet veel op te maken over veranderende patronen binnen
gemeenteland. Het glas is half vol of half leeg. Ja, men is er mee bezig. Nee,
indrukwekkende vorderingen zijn er niet uit op te maken. Die indruk wordt versterkt door de
analyse van een viertal topdeskundigen op dit terrein (Joop Hofman, Kees LeBlansch, Igno
Pröpper en Jornt van Zuylen), die desgevraagd hun eigen waarnemingen over de
ontwikkelingen van de laatste 15 jaar op het terrein van burgerparticipatie weergaven. Zij

22

baseerden zich daarbij ten dele op hun eigen brede adviespraktijk en op hun ervaringen als
begeleiders tijdens “In Actie met Burgers!”. Hun overheersende beeld is dat de gemeenten
nog steeds worstelen met dezelfde problemen die al vanaf het begin de nieuwe trend van
burgerparticipatie begeleiden: het toe te passen instrumentarium en de verhouding tussen
representatieve en participatieve democratie. Van de 84 voor IAMB! ingediende
experimenten betroffen er 58 de inzet van een nieuwe participatiewerkwijze of –instrument
(meer dan tweederde). De vraag naar het instrumentarium wordt naar de indruk van de vier
deskundigen beantwoord door een opeenstapeling van steeds meer instrumenten en
methoden, zonder dat een doorbraak op het terrein van de kwaliteit van burgerparticipatie
plaatsvindt. En dan moeten de bijdragen van andere ministeries en instellingen buiten BZK
hier nog bijkomen (volgende paragraaf)De gereedschapskist wordt al maar voller, maar de
hantering ervan wordt niet navenant professioneler. Het is ook hun indruk dat de toepassing
van e-participatie met behulp van nieuwe media achterblijft bij de verwachtingen. Daar is
vreemd genoeg eigenlijk weinig gebeurd de laatste 10 jaar. Ook de proeftuinen hebben niet
echt nader zicht geleverd op de omstandigheden waaronder bepaalde werkvormen in het
bijzonder goed inzetbaar zijn.. Een uitzondering lijkt het bewoners- of wijkbudget te zijn, dat
wel al bredere en meer gerichte toepassing vindt (Tonkens en Kroese, 2009).
Deze waarnemingen zouden kunnen worden uitgelegd als ondersteuning van de stelling dat
er sprake is van stilstand aan het front van de burgerparticipatie in de lokale democratie. De
aangehaalde deskundigen zien daartegenover echter ook lichtpuntjes: de veelheid van
werkvormen en toepassingen alsmede de brede erkenning dat het maatwerk is en dat een ei
van Columbus niet bestaat, typeren zij als vooruitgang. Ook zien zij een ontluikende
professionalisering ontkiemen door veel leergierigheid en behoefte aan intervisie tussen
soortgenoten die allemaal worstelen met dezelfde dilemma’s. Weinig ontwaren deze experts
nog een gepaste bescheidenheid van gemeentelijke overheden over datgene wat het lokaal
bestuur vermag. Veel initiatieven komen in feite van buiten de overheid (maatschappelijke
organisaties, bedrijven, individuele burgers met een ideaal). De bijdrage van de gemeente is
vaker tegenwerken met regeltjes en bestaand beleid dan dat zij de energie van buiten voor
de publieke zaak verwelkomen en ondersteunen.
De inzet van BZK heeft in ieder geval (nog) geen doorbraak teweeg gebracht, maar kwaad
hebben de inspanningen niet gedaan.
Onmiskenbaar beantwoordt de beweging die BZK binnen het onderwerp burgerparticipatie
heeft gemaakt aan een actuele behoefte in het veld. Al ver voor de komst van het huidige
kabinet was in het beleid het accent verschoven van inspraak en publieksconsultatie naar het
faciliteren van de zelfwerkzaamheid van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties.
Daarbij werd de urgentie aangewakkerd als gevolg van de ingrijpende bezuinigingen na de
financiële crisis van 2008 en van de her en der optredende bevolkingskrimp. Zie de publicatie
van het boek “Help! een burgerinitiatief” in 2008 en het actieprogramma van 2009. Blijkens
de vrijwel dagelijkse stroom publicaties in de media over succesvolle burgerinitiatieven en
over de moeilijkheden die dat voor overheden en professionele instellingen oproept, is het
plaatsen van het onderwerp op de publieke agenda zeker gelukt. Ook zijn er tekenen dat de
Haagse politiek dit thema begint op te pakken (de Regeringsverklaring van het kabinet-Rutte
begint en eindigt met ‘de kracht in de samenleving’). Naar verwachting zal het
aangekondigde agendaproces in de komende jaren veel extra aandacht in politiek en
bestuurlijk Nederland genereren. Ook het vorm krijgen van een zichzelf bedruipende
beweging of netwerk van professionele en geïnteresseerde betrokkenen duurt langer dan
gewenst. Inmiddels is een onorthodoxe opdracht verleend aan het adviseursnetwerk

23

2Participate die ertoe moet leiden dat in de loop van 2013 een dergelijke beweging
duurzaam functioneert.
Burgerschapsbevordering
De uitkomsten van het proces van het Handvest en de instelling van het Huis voor de
democratie en rechtsstaat zijn op zichzelf niet spectaculair, maar passen uiteindelijk
helemaal in het ambitieniveau zoals de overheid die gaandeweg als passend is gaan zien om
burgerschap te kweken. Namelijk niet rechtstreeks, maar hoogstens via het scheppen van de
voorwaarden voor maatschappelijk debat over waarden van burgerschap. De plannen van
Prodemos doen verwachten dat daar een merkbare impact van zal uitgaan op de
betrokkenheid van (jonge) burgers van Nederland met democratische waarden.
De communicatie rondom burgerschapsbevordering heeft stellig het nodige enthousiasme
gegenereerd (getuige de uitkomsten van het rapport Veldkamp), al is er door de
mediadiscussie over de eventuele paternalistische neiging van het kabinet ook afbreuk
gedaan aan de vertrouwensband tussen overheid en burgers. De veelvuldig geslaakte kreet
“kijk naar je eige” spreekt in dit verband boekdelen, in weerwil van alle prudentie die het
ministerie bij de communicatie over het Handvest in acht heeft genomen. Een voorbeeldje
van een poging om indirect iets aan het rollen te krijgen was het organiseren van een
prijsvraag onder studenten aan de Nederlandse ICT-opleidingen. Het ging om het ontwerpen
van een computerspel (serious game) voor jonge kinderen waardoor democratische waarden
ervaren kunnen worden. Uit signalen van deskundigen was de minister duidelijk geworden
dat jongeren met games bereikt kunnen worden en dat er wat betreft content een lacune
bestaat in de leeftijdsgroep voor 8 – 12 jaar. De prijs voor het winnend ontwerp bestond uit
€ 5000.- en een kans om bij de realisatie te worden betrokken. De auteursrechten zijn
overgedragen aan Prodemos.

2.9. Hadden instrumenten op andere beleidsterreinen ook belangrijke effecten op
de geformuleerde doelstellingen? Wat waren belangrijke positieve en negatieve
neveneffecten?
Burgerparticipatie
De belangrijkste impulsen op het terrein van burgerparticipatie gingen in de
onderzoeksperiode uit van andere ministeries dan BZK. Hier zijn memorabel:
•

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM)/Wonen, Wijken en Integratie
(WWI). De impuls van het kabinet Balkenende IV in de richting van de zogeheten
Krachtwijken ging gepaard met een grote inspanning om de bewoners aldaar te
mobiliseren in betrokkenheid en zelfwerkzaamheid. Aparte budgetten (totaal 95 mln.)
werden gereserveerd voor rechtstreekse toekenning aan bewonersinitiatieven via
vouchers en wijkbudgetten. Deze inspanningen zijn in 2011 geëvalueerd en bleken uit
oogpunt van includeren van verschillende groepen, kwaliteit en doelmatigheid van de
bestedingen goed te scoren14. Daarnaast werden ook met de desbetreffende gemeenten
leerkringen opgezet, waarin de aanpak van burgerparticipatie centraal stond.

•

Volksgezondheid Welzijn en Sport: Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Deze
wet is in 2007 van kracht geworden met de gemeenten als belangrijkste uitvoerende
partners. De twee belangrijkste maatschappelijke doelstellingen van de WMO zijn
-

Bevorderen van de maatschappelijke participatie en zelfredzaamheid van burgers en

14

Tonkens, E. en I. Verhoeven (2011), Bewonersinitiatieven: proeftuin voor partnerschap tussen
burgers en overheid, Universiteit van Amsterdam, Amsterdam

24

-

het bevorderen van de sociale samenhang en actief burgerschap.

Deze doelstellingen zijn in de praktijk vooral gericht op het scheppen van mogelijkheden
voor mensen met een handicap om zich staande te houden als volwaardig lid van de
samenleving. Maar daarnaast is de opgave voor de gemeenten om daarbij zoveel
mogelijk beroep te doen op mantelzorg etc. uit het netwerk van betrokkenen. De eerste
twee jaren van het functioneren van de wet zijn geëvalueerd door het SCP15. Sinds het
landelijke WMO-congres van september 2009 wordt gesproken over Welzijn Nieuwe Stijl
in de WMO, waarmee het eigen-kracht-principe meer nadruk krijgt. Eigenlijk betekent dit
de heruitvinding van het opbouwwerk. Volgens sommigen is bij Welzijn Nieuwe Stijl nog
teveel de focus gericht op de rol van de professional die mensen vraagt naar hun
wensen16. Ook in de jeugdzorg en de reïntegratie in de arbeidsmarkt wordt dit principe,
waarbij het netwerk van betrokkene als eerste bij het oplossen van problemen wordt
ingeschakeld steeds meer toegepast17.
•

Inspraakpunt, Centrum voor Publieksparticipatie Verkeer en Waterstaat (V&W). Al in de
jaren 90 was het ministerie van V&W actief op het terrein van interactieve
beleidsvorming, omdat bleek dat de implementatie van grote projecten vereiste goed om
te gaan met hindermacht vanuit de samenleving: procesmanagement. Projecten als
Infralab, Wegverlichting, Adviesunit Resultaatgericht beleid gingen vooraf aan het
Inspraakpunt bij Rijkswaterstaat. Later is dit Inspraakpunt omgedoopt tot Centrum voor
Publieksparticipatie, dat in 2009 zijn opdracht ontleende aan de kabinetsreactie op het
rapport van de commissie Elverding. Hierin werd voor de hele overheid de betrokkenheid
van belanghebbenden in de vroege planvorming tot standaard verheven (Inspraaknieuwe-stijl): Code Publieksparticipatie Sneller en Beter18. Staatssecretaris Bijleveld was
voor haar benoeming als staatssecretaris lid van de Raad van Toezicht van het
Inspraakpunt. Vanuit die achtergrond gaf zij na een afscheidsgesprek met de mensen
van het Inspraakpunt opdracht om in kaart te brengen welke groepen en netwerken
binnen de rijksoverheid actief waren op het terrein van burgerparticipatie en interactieve
beleidsvorming (bij VROM bijvoorbeeld programma Beleid met Burgers). Dit vanuit de
gedachte dat het van nature op de weg van BZK zou liggen om deze verwante eenheden
te verbinden voor kennisuitwisseling en afstemming. Inderdaad zijn enkele
bijeenkomsten georganiseerd. Na enige jaren is er nog een Linked-In groep
Burgerparticipatie|Rijk over, die door het Centrum voor publieksparticipatie wordt
gevoed.

•

Ondersteuningsstructuur voor Maatschappelijke Initiatieven. Door de SG van het
ministerie van VROM, Hans van der Vlist, is in 2008 een project gestart om initiatieven
vanuit de samenleving binnen de ministeries positief te ontvangen. Idee V&W, Idee
VROM en Koplopersloket EZ waren voertuigen hiervoor via internet. Daarnaast werkten 6
ministeries, waaronder BZK samen om ook in de back-office van overheden voorwaarden
te creëren voor een constructieve ontvangst van maatschappelijke initiatieven die
samenwerking zoeken met de overheid. Op 30 oktober 2009 werd in overleg met de 6
DG’s besloten de coördinatie van een deel van de activiteiten, gericht op het lokaal
bestuur, over te dragen aan BZK, waartoe de deelnemende ministeries gedurende 2 jaar
middelen overdroegen aan BZK, in totaal 83.300 euro per jaar. De besteding van deze

15
Klerk, Mirjam de, Rob Gilising, Joost Timmermans, red. (2010), Op weg met de Wmo; Evaluatie
van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007-2009, SCP, Den Haag.
16

Zie Boer, Nico de en Jos van der Lans, Burgerkracht (2010), essay ten behoeve van de Raad voor
Maatschappelijke ontwikkeling, Den Haag
17

Zie www.eigen-kracht.nl

18

Zie TK 2009-2010, 29385, nr 46.

25

middelen is door cluster Democratie en Burgerschap naar deze groep verantwoord. In
2011 is het project beëindigd. BZK heeft de restanten overgenomen in de vorm van het
organiseren van een gezamenlijk Initiatievenloket voor de rijksoverheid (“Doe mee” op
www.rijksoverheid.nl) en activiteiten die binnen de rijksoverheid moeten leiden tot meer
gebruikmaken van ‘gevraagd initiatief’ en crowdsourcing (benutten van de expertise in
de samenleving voor maatschappelijke vraagstukken).
De genoemde instrumenten en projecten hadden overwegend positieve uitstralingseffecten
op de inspanningen van BZK, omdat ze gelijk gericht waren. De laatste twee vertoonden
synergie dankzij nauwe samenwerking, de eerste twee liepen parallel. WWI en WMO hadden
een eigen werkdomein. De WMO doordat men zich hier richtte op éen bepaalde sector, het
welzijnswerk inclusief de zorg voor gehandicapten. Vrijwilligerswerk, maatschappelijke
initiatief en mantelzorg zijn goed te onderscheiden van politieke en maatschappelijke
participatie van burgers ten behoeve van de publieke zaak. De WMO schept voor bepaalde
groepen de voorwaarden voor participatie, terwijl BZK meer is gericht op de participatie zelf.
Voor gemeenten is echter de boodschap van beiden overeenkomstig, namelijk ‘stel je in op
de bijdrage van actieve burgers’. Maar dan nog richt VWS zich op éen bepaalde sector
binnen het gemeentelijk beleid. WWI als onderdeel van VROM verschilt van BZK doordat
men zich richtte op bepaalde (aandachts)wijken en omdat het instrumentarium met
omvangrijke wijkbudgetten sterk afweek van de agenderende aanpak van BZK. In het
aanbod van leerkringen en bijeenkomsten voor professionals (BZK, WWI, Nicis, Movisie) kon
nog wel eens overlap insluipen.
Burgerschapsbevordering
Hier kan vooral Onderwijs worden genoemd. Sinds 2006 maakt burgerschap deel uit van het
verplicht curriculum in het primair en voortgezet onderwijs. Met de Stichting
Leerplanontwikkeling en de Inspectie is bij de voorbereiding van het Handvest
verantwoordelijk burgerschap overleg geweest over de invulling van het begrip burgerschap
in het curriculum. Het spreekt vanzelf dat Prodemos door deze ontwikkeling in onderwijsland
de wind in de zeilen heeft gekregen voor het ontwikkelen van zijn educatief programma.
Tegelijkertijd is binnen het kabinet Balkenende IV een ware hausse ontwikkeld van projecten
rondom sociale cohesie, respect etc. Hieronder volgt een bloemlezing:
In algemene zin is de minister van Justitie doende geweest te onderzoeken wat effectief is
om het draagvlak voor de kernwaarden van de rechtsstaat te versterken. Hierover heeft de
maatschappelijke commissie ‘Uitdragen kernwaarden van de rechtsstaat’ op 13 februari 2008
advies uitgebracht aan de ministers van Justitie en BZK, waarover vervolgens een
kabinetsreactie is geformuleerd.
Polarisatie en Radicalisme was een thema dat aanleiding gaf tot veiligheidsprojecten.
In reactie op de motie-Cöruz (CDA)19 is een project gestart met activiteiten op lokaal niveau.
Hij vroeg om dit onderwerp niet alleen als bedreiging te benaderen, maar ook het besef van
de positieve kanten van de democratische rechtsstaat te bevorderen onder de doelgroepen,
Ter begeleiding hiervan is het kenniscentrum Nuansa binnen DG-Veiligheid opgericht.
Ook is onder meer een “Handreiking weerwoord” uitgebracht. Het doel van de Handreiking
weerwoord is om professionals uit politie, justitie, onderwijs en jeugdwerk praktische

19

TK 2007-2008 29 754, nr. 118 en kabinetsreactie TK 2008–2009, 29 754 nr. 144

26

handvatten te geven. Hiermee kunnen zij op basis van democratische waarden een
weerwoord bieden aan radicale uitingen. De handreiking is enerzijds inhoudelijk
(democratische tegenargumenten) en anderzijds gericht op bevordering van reflectie bij
jongeren.
Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid heeft een Handreiking Gedragscodes
voor buurt, vrijetijdsbesteding, sportvereniging en school ontwikkeld. In 2008 hebben
pilotprojecten gelopen op scholen en in buurten.
In de sfeer van bewustwording proberen justitiële instellingen (DJI, Raad voor de
rechtspraak, OM) burgers meer te laten zien wat zij doen en waarom. Denk aan open
dagen van DJI en rechtbanken, informatieve en interactieve websites, schoolklasbezoek
aan rechtbanken, motiveringsverbetering van vonnissen, etc.
Met de Herdenking van de gevallenen en de bevrijding als aanknopingspunt worden
bijeenkomsten en debatten georganiseerd over thema’s als vrijheid en maatschappelijke
verantwoordelijkheid. Het comité 4 en 5 Mei wordt gesubsidieerd vanuit BZK en VWS.
De introductie van één logo voor de hele rijksoverheid bood wederom een aanleiding voor
bezinning binnen de rijksoverheid. De zogeheten grondtoon van alle communicatie vanuit
de rijksoverheid moet uiting geven aan een consistent beeld over de rol van de
rijksoverheid in de hedendaagse samenleving en de belangrijkste waarden uitstralen die we
willen bevorderen.
De integratienota van de minister van WWI uit het kabinet Balkenende IV gaf veel
aandacht aan burgerschap als voorwaarde voor een goede maatschappelijke inbedding van
nieuwkomers. Er werden samenwerkingsprojecten en debatten georganiseerd tussen
migranten en autochtonen;
Ook is in deze kabinetsperiode werk gemaakt van het inburgeringsexamen voor
nieuwkomers en van de toetreding tot het Nederlanderschap. WWI wilde deze
doelgroepgerichte activiteiten graag verbinden met het bredere project Handvest, waardoor
duidelijk zou worden dat burgerschapswaarden voor alle Nederlanders gelden. Omgekeerd
zien bood deze samenwerking een kans om moeilijk bereikbare doelgroepen te betrekken
bij het Handvest. Maar uiteindelijk is het dus niet zover gekomen.
Er is ten slotte inhoudelijke relatie met de kabinetsreactie op het WRR-rapport ‘Identificatie
met Nederland’ en met de kabinetsreactie geformuleerd n.a.v. het rapport van de Europese
Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI) van de Raad van Europa.

2.10. Hoe werd de hoogte bepaald van de budgetten die zijn ingezet? Wat was
hiervan de onderbouwing?
De feitelijk bestede middelen voor het onderwerp van de doorlichting zijn in onderstaande
tabel samengevat.

27

Tabel omvang ingezette financiële middelen
Financieel beslag burgerschap/burgerparticipatie 2008-2011
2008

2009

(x €1000)

2010

2011

begroot gerealiseerd begroot gerealiseerd begroot gerealiseerd begroot gerealiseerd

Huis voor de Democratie
Subsidie

885

882

1630 1620

1113 1084

Materieel

105

34

1200

782

808

762

4521 4502
2

2

Financiering politieke partijen 15732 15690 15834 15732 16263 16054 15207 15217
(subsidie)
In Actie met Burgers,

-

175

-

?

-

160

Actieprogramma Burgerpart.

1000

500

Ondersteuning Mts Initiatieve

83

83

Handvest Burgerschap

75

0

-

85

-

41

8

0

*) Deze posten vallen buiten de beleidsdoorlichting, maar maken deel uit van artikel 31.2
Zoals uit de tabel valt op te maken is bij de relevante posten nauwelijks sprake van ordelijke
budgetramingen.
Typerend voor de agenderende fase van deze onderwerpen, die bovendien sterk in de
politieke belangstelling stonden, is de manier waarop hiervoor begrotingsmiddelen zijn
gevonden. In belangrijke mate is dat niet volgens de reguliere planning- en controlcyclus,
maar adhoc geregeld. Genoemd is al het amendement van Anker en de motie-Schinkelshoek
c.s. vanuit de Tweede Kamer en de afspraak van de 6 DG’s in 2009. De hoogte van het
bedrag uit het genoemde amendement was gelijk aan het bedrag dat vrijviel door het
schrappen van het burgemeestersreferendum. De middelen die nodig waren voor het
Handvest Burgerschap zijn steeds via kasschuifbewegingen gevonden (onderuitputting
andere posten). De onderbouwing werd meestal gevonden in de politieke wenselijkheid van
het moment.
Pas na 2009 zijn voor 2010 en 2011 planmatig middelen geraamd die nodig waren voor de in
het Actieprogramma Burgerparticipatie c.a. genoemde activiteiten. Ook in de laatste periode,
waarbij de draai wordt gemaakt naar het benutten van de kracht in de samenleving, is het
weer vooral de politieke agenda die opeens een impuls kan opleveren voor een sterk
verhoogd activiteitenniveau gericht op een offensieve aanpak van vernieuwing in de
faciliterende overheid.

28

3. Conclusie, reflectie
“Bevorderen van burgerparticipatie” was de doelstelling van het hier doorgelichte beleid.
Voor BZK was het logische aanknopingspunt vooral de inspanningen van gemeenten om dit
thema professioneler en vertrouwenwekkender aan te pakken. Daar lag de natuurlijke
ingang voor BZK, veel meer dan de rechtstreekse lijn met de burgers. Waar die laatste
verbinding werd gelegd, met name via een Handvest voor verantwoordelijk burgerschap,
rezen al gauw misverstanden over de rol van de overheid bij het aanspreken van haar
burgers. Dat heeft ook enigermate averechts gewerkt. Alles overziende kan worden
geconcludeerd dat BZK alert heeft ingespeeld op kansen en mogelijkheden die door de
politieke context op nationaal en lokaal niveau werden geboden. De aandacht is in de korte
periode gericht op zeer verschillende aspecten van burgerschap zoals die langskwamen:
burgerparticipatie en responsieve overheid, burgerschap in de brede zin van het woord,
waarden en normen in de Nederlandse samenleving en laatstelijk actief burgerschap,
zelforganisatie en overheidsparticipatie. Over de inzet van de middelen (ca 4 fte en € 2
mln) kan op basis van de beperkte beschikbare aanwijzingen toch wel worden gezegd dat
deze niet ondoelmatig is geweest.
Het onderwerp bevindt zich voor het grootste deel in een agenderende fase van
beleidsontwikkeling. De inspanningen richten zich overwegend op pioniers, die energie
hebben om mee te bewegen. Veel aandacht bleef gericht op de koplopergemeenten. Zelfs
het benchmarkinstrument lijkt tot dusverre alleen een kleine groep voorhoedegemeenten te
bereiken.
Er is nauwelijks sprake van sturende interventies en regelgeving. Er was sprake van
netwerksturing in optima forma om het mooi te zeggen, of minder positief: trial and error,
dat van toevallige gelegenheden gebruik maakte. NSOB plakt hier de deftige term
rizomatische sturing op.
Wellicht is de output van beleid goed geweest doordat BZK erin slaagde hefboomwerking
te genereren bij vele partners in het land (VNG, netwerk van professionals,
koplopergemeenten). Dit heeft ook wel degelijk erkenning gevonden, wat bijvoorbeeld
blijkt uit de publicatie van Movisie over Actief Burgerschap, waar in de historische inleiding
BZK voortdurend wordt genoemd als motor achter de recente ontwikkelingen op dit terrein
((J.W. v.d. Maat en C. Veldhuizen, 2011)
Hier staat tegenover dat de materie weerbarstig is. Ook op onderwerpen waar al jaren, zo
niet decennia aan gewerkt wordt, is de vooruitgang beperkt merkbaar. Natuurlijke reflexen
van politici, bestuurders en professionals zijn veelal anders gericht. Niet luisteren, maar
zenden. Niet overlaten, maar met goede bedoelingen ingrijpen, niet faciliteren maar zelf
optreden, niet vertrouwen maar moraliseren. De ontwikkelingen bij de pioniers zijn
bemoedigend en echt vernieuwend. Maar als de grote peloton van gemeenten etc. wordt
beschouwd zit er niet echt veel schot in.
Op dit moment is er vooruitzicht op een reële behoefte aan het beantwoorden van talrijke
vragen vanuit overheden die moeten veranderen (bezuinigingen, krimp, politiek tij).
Te voorzien is dat binnen niet te lange tijd Binnenlandse Zaken niet alleen meer op het
enthousiasme van enkele welwillende pioniers hoeft te rekenen, maar dat in de grote delen
van het openbaar bestuur de noodzaak om de burgers serieus te nemen gevoeld zal
worden. Dan kan het beleid zich er op toeleggen als volwaardige partner de kracht van de
betrokken samenleving te ondersteunen.

29

4. Overzicht van gebruikte informatie

Bureau KLB, Leren met en van 'In Actie met Burgers!' Eindrapportage evaluatie IAMB! Den
Haag, 2010
Bureau Veldkamp, Hoe regelen we de ongeschreven regels? De organisatie van een dialoog
over burgerschap, Amsterdam, 2008
IPP-monitor burgerparticipatie 2010, Amsterdam, 2010
IPP, Burgerparticipatie in Nederlandse Gemeenten, Quick scan Coalitieakkoorden 2010-2014,
Amsterdam, 2010
Maat, Jan Willem van der en Chris Veldhuizen, Actief Burgerschap, een overzicht van
interventies, Movisie, Utrecht, 2011;
Peeters, Rik, Martin Schultz, Mark van Twist, Martijn van der Steen, Beweging bestendigen,
over de dynamica van overheidssturing in het rizoom, NSOB,Den Haag, 2011
Pröpper, Igno, Joop Hofman, Hein Albeda, Kees Leblanch, Verder met lokale
burgerparticipatie na IAMB!, ontwikkeling of stilstand?, 2010, niet gepubliceerd
Samenwerken, Samen leven, Beleidsprogramma Kabinet Balkenende IV 2007-2011, Den
Haag, juni 2007
Schrijver Jan en Jornt van Zuylen, Hoezo Kloof? De worsteling van Binnenlandse Zaken met
de burger, in: I. Verhoeven en M. Ham (red), Brave Burgers Gezocht, Jaarboek TSS 2010,
Van Gennep, Amsterdam, 2010;
Toespraak staatssecretaris Bijleveld (BZK) Festival In actie met burgers! Arnhem, 16
december 2009;
Tonkens, E.H. en D. Kroes, Bewonersparticipatie via vouchers: democratisch en activerend?
Evaluatie van de eerste fase van de extra budgetten voor bewonersinitiatieven
('voucherregeling'), februari - oktober 2009, ASSR UvA, Amsterdam, 2009.

30