Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 300 VII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2016

Nr. 11

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 november 2015
Op 7 juli jongstleden heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) het Actieplan lokale rekenkamers1 naar uw
Kamer gestuurd. Het plan is mede opgesteld naar aanleiding van de
motie-Fokke c.s.,2 die de Minister oproept om de realisatie van meer
gemeenschappelijke lokale rekenkamers te stimuleren. In het Actieplan
geeft de Minister aan dat hij van plan is de positie van rekenkamers op
lokaal niveau te versterken. Hij wil dit onder meer bereiken door een
eenduidige regeling voor lokale rekenkamers in te stellen, met een helder
wettelijk kader. De Minister wil daartoe in 2016 een wetsvoorstel indienen.
Op 17 september jongstleden heeft de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken vragen gesteld en opmerkingen geplaatst bij het Actieplan
lokale rekenkamers. Met deze brief brengen wij enkele punten met
betrekking tot het Actieplan onder uw aandacht die u mee kunt nemen in
de verdere behandeling:
• voldoende bevoegdheden voor rekenkamers;
• eenduidigheid van de wettelijke regeling voor lokale rekenkamers;
• onafhankelijkheid van lokale rekenkamers;
• gemeenschappelijke rekenkamers en het belang van samenwerking.
Wij doen dit vanuit de volgende gedachte: Rijk, provincies en gemeenten
zijn zowel beleidsmatig, inhoudelijk als financieel nauw verweven.
Daarom hechten we aan een sluitend systeem van onafhankelijk toezicht
en onafhankelijke controle op publiek geld binnen en over de drie
bestuurslagen heen. Rekenkamers vervullen in dit systeem een belangrijke rol.
Met de recente decentralisaties in het sociale domein is de (financiële)
verantwoordelijkheid van gemeenten verder toegenomen. Zodoende is
1
2

kst-34300-VII-11
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Kamerstuk 34 000 VII, nr. 54.
Kamerstuk 34 000 VII, nr. 13.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VII, nr. 11

1

het belang van transparante publieke verantwoording en controle op
lokaal niveau nog groter geworden – en daarmee ook de rol van lokale
rekenkamers. Naar onze overtuiging past hierbij een versterking van de
positie van lokale rekenkamers.
Voldoende bevoegdheden voor rekenkamers
Om onderzoek te kunnen doen naar de doelmatigheid, doeltreffendheid
en rechtmatigheid van het overheidsbeleid is het noodzakelijk dat
rekenkamers over voldoende bevoegdheden beschikken. Sinds eind 2012
vraagt de Algemene Rekenkamer, samen met de Nederlandse Vereniging
van Rekenkamers en Rekenkamercommissies aandacht voor de bevoegdheden van lokale rekenkamer(commissie)s. Dit heeft erin geresulteerd dat
inmiddels een aantal knelpunten in de bevoegdheden van rekenkamer(commissie)s is opgelost.
In aanvulling daarop kondigt de Minister van BZK in het Actieplan aan dat
hij zal bezien of aanvullende bevoegdheden nodig zijn voor het verrichten
van onderzoek bij organisaties waarmee gemeenten contractrelaties
hebben. Wij signaleren dat dit vooral acuut is in het sociale domein. Wij
onderschrijven dat aanvullende bevoegdheden rondom contractrelaties
nodig zijn om het probleem op dit punt op te heffen. Tegelijkertijd willen
wij erop wijzen dat de problematiek rond de bevoegdheden van rekenkamers op meer terreinen speelt. Zo komt het voor dat verschillende
overheidslagen een gezamenlijk meerderheidsbelang in een rechtspersoon hebben, zonder dat één van hen een belang van meer dan vijftig
procent heeft. Het gevolg hiervan is dan dat geen van de betrokken
rekenkamers bevoegd is om onderzoek te doen bij de betreffende
rechtspersoon. Dit is naar ons oordeel een onwenselijke situatie.
Daarom bepleiten wij dat de aandacht voor de bevoegdheden van
rekenkamers wordt verbreed en zich niet beperkt tot de bevoegdheden bij
organisaties waarmee gemeenten contractrelaties hebben.
Eenduidigheid van de wettelijke regeling voor lokale rekenkamers
In het oorspronkelijke wetsvoorstel Dualisering gemeentebestuur3 pleitte
de regering voor verplichte instelling van de onafhankelijke rekenkamer
voor iedere gemeente. De onafhankelijke lokale rekenkamer was naar het
oordeel van de regering een dusdanig belangrijk element in het gemeentelijk bestuursstelsel, dat dwingende regeling in de Gemeentewet
noodzakelijk werd geacht. Bij de behandeling van het wetsvoorstel bleek
echter, dat Tweede Kamerleden een verplichte instelling van een lokale
rekenkamer te ver vonden gaan.4 Dit heeft geleid tot aanname van het
amendement-De Cloe c.s.5, waardoor gemeenten in de Gemeentewet de
mogelijkheid wordt geboden om te kiezen: zij kunnen een onafhankelijke
rekenkamer instellen of een rekenkamerfunctie in het leven roepen.
Wanneer gemeenten kiezen voor de rekenkamerfunctie, dan wordt deze
veelal uitgevoerd door een rekenkamercommissie. Een rekenkamercommissie kan bestaan uit leden van de gemeenteraad, externe leden of een
combinatie van raadsleden en externe leden.
Wat de uitoefening van lokale rekenkamer respectievelijk rekenkamerfunctie betreft gelden er verschillende regimes. Terwijl in de Gemeentewet
voor rekenkamers duidelijke, uitputtende bepalingen zijn opgenomen,
3

Kamerstuk 27 751, nr. 3.
Kamerstuk 27 751, nr. 6.
5
Kamerstuk 27 751, nr. 56.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VII, nr. 11

2

geldt voor de rekenkamerfunctie dat gemeenteraden zelf bij verordening
regels over de uitoefening daarvan moeten opstellen.
Wij denken dat een eenduidige wettelijke regeling voor lokale rekenkamers, zoals de Minister deze in het Actieplan aankondigt, transparantie
vergroot en de positie van lokale rekenkamers zal versterken. We
constateren namelijk dat het gebruik van verschillende begrippen leidt tot
verwarring over de rol en positie van lokale rekenkamers. In de discussie
wordt soms het argument van autonomie gebruikt om bezwaar aan te
tekenen tegen het voornemen van de Minister om de rekenkamercommissie uit de Gemeentewet te schrappen. Volgens ons is van een inbreuk
op de gemeentelijke autonomie geen sprake. De wetgever bepaalt immers
de vormgeving van het openbaar bestuur en de invulling ervan. Daarvan
getuigt onder meer wet- en regelgeving, zoals de Gemeentewet en het
Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Dergelijke
structuurwetten passen in de gedachte van de gedecentraliseerde
eenheidsstaat.
Rekenkamers houden binnen de kaders van de wettelijke regeling die de
Minister van BZK voor ogen staat overigens nog steeds ruimte voor een
op de lokale situatie toegesneden invulling van de rekenkamer, zo kondigt
de Minister in het Actieplan aan.
Onafhankelijkheid van lokale rekenkamers
De Minister van BZK geeft in het Actieplan aan dat hij de rekenkamerfunctie uit de Gemeentewet wil schrappen en wil volstaan met de
verplichting van een rekenkamer met uitsluitend externe leden. Raadsleden zullen daarin geen zitting mogen nemen. Wij zien de logica van dit
voornemen van de Minister. Wij lichten hieronder toe waarom.
Onderdeel van de democratische rechtstaat is het principe van onafhankelijk toezicht en onafhankelijke controle. Voor de internationale gemeenschap van rekenkamers is het dan ook een grondbeginsel dat die
onafhankelijkheid van de rekenkamer wettelijk moet zijn gegarandeerd.6
In de internationale standaarden is opgenomen, dat rekenkamers hun
taken alleen objectief en effectief kunnen uitvoeren als zij onafhankelijk
zijn van de organisatie(onderdelen) die zij onderzoeken en als zij
beschermd zijn tegen invloeden van buiten. Ons inziens geldt dat voor
rekenkamers op alle bestuurslagen.
Een voorwaarde voor de onafhankelijkheid als rekenkamerinstituut is de
onafhankelijkheid van de leden van dat instituut. Ook hún onafhankelijkheid moet volgens de standaarden van de internationale gemeenschap
van rekenkamers wettelijk zijn verankerd. Dat geldt in onze ogen mutatis
mutandis voor de onafhankelijkheid van de leden van lokale rekenkamers.
Zij verrichten immers onder meer onderzoek naar de manier waarop de
gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende taken vervult.
Iedere schijn van belangenverstrengeling en kans op «kleuring» van
rekenkameronderzoek door de deelname van raadsleden in een rekenka-

6

The International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI 1, The Lima Declaration,
http://www.issai.org. De standaarden van de internationale gemeenschap van rekenkamers zijn
toepasselijk op het hoogste controleorgaan binnen het staatsbestel. Daarmee zijn de internationale standaarden in Nederland van toepassing op de Algemene Rekenkamer. Naar onze
opvatting zijn de waarden uit deze standaarden evenzeer van toepassing op de rekenkamers
van de andere bestuurslagen in ons staatsbestel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VII, nr. 11

3

mercommissie moet worden vermeden.7 In verreweg de meeste
EU-lidstaten mogen volksvertegenwoordigers daarom geen zitting
hebben in een lokale c.q. regionale rekenkamer.8 Nederland vormt hier op
lokaal en provinciaal niveau en voor de waterschappen nu een uitzondering op. Alleen op rijksniveau is dit beginsel in wet vastgelegd.
Gemeenschappelijke rekenkamers en het belang van samenwerking
Gemeenten voeren veel taken uit in samenwerking met andere
gemeenten. Om die reden werd de Minister in de motie-Fokke c.s.
opgeroepen om te stimuleren dat er substantieel meer gemeenschappelijke rekenkamers worden gerealiseerd. Wij zijn het met de Minister eens
dat deze vorm van samenwerking niet van bovenaf moet worden
opgelegd. Het behoort tot de professionele keuze van gemeenteraden en
rekenkamers om zelf te bepalen óf en hoe zij samenwerken. Uit het
onderzoek dat aan het Actieplan ten grondslag ligt9 komen ook geen
argumenten naar voren op grond waarvan verplichte samenwerking
tussen rekenkamers in de rede ligt.
Wel zijn wij een voorstander van verdergaande samenwerking tussen
rekenkamers, ook over de verschillende bestuursniveaus heen. Wij
denken dat samenwerking en het delen van kennis waardevol is voor het
bevorderen van de kwaliteit van rekenkameronderzoek. Samenwerken
dient naar onze opvatting gepaard te gaan met een «gemeenschappelijke
taal» in het openbaar bestuur, met meer consistentie in definities,
methodieken en werkwijzen op alle bestuurlijke niveaus.10 Dit bevordert
een eenduidige rapportage over resultaten en effecten van beleid.
De praktijk wijst overigens uit dat lokale rekenkamer(commissie)s nu al
samenwerken. De samenwerking varieert van kennisuitwisseling en
gezamenlijk onderzoek tot het instellen van gemeenschappelijke
rekenkamers.

7

Zie ook de reactie van de Minister van BZK op de evaluatie van gemeentelijke en provinciale
rekenkamers (Kamerstuk 33 000 B, nr. 11). De Minister stelt: «Deelname van raadsleden in een
rekenkamercommissie tast de onafhankelijke positie van de rekenkamercommissie aan bij
zowel het opstellen van de onderzoeksagenda als de uitvoering van rekenkameronderzoek».
8
Ook op ander vlak vormt Nederland een uitzondering. Rekenkamer(commissie)s geven in ons
land namelijk geen goedkeurende verklaring af bij de jaarrekening van de gemeente. Deze taak
wordt in vrijwel alle gemeenten door private accountantskantoren vervuld. Zie ook: Werkgroep
vernieuwing accountantscontrole gemeenten (2015). Vernieuwing accountantscontrole
gemeenten. Den Haag: eigen beheer.
9
Berenschot (2015). Onderzoek naar budgetten en samenwerking van gemeentelijke rekenkamers en rekenkamercommissies; Eindrapport. Utrecht: eigen beheer.
10
Zie ook ons rapport Basisregistraties. Vanuit het perspectief van de burger, fraudebestrijding
en governance (2014), waarin we wijzen op het belang van een digitale eenheidsstaat. Ook in
ons Verantwoordingsonderzoek over 2013 en 2014 vragen we aandacht voor het ontwikkelen
van een «gemeenschappelijke taal». Zie daarvoor
http://verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl/2013/rijksbreed/thema en
http://verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl/2014/rijksbreed/thema.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VII, nr. 11

4

Tot slot
Wij zijn graag bereid tot een nadere mondelinge toelichting op deze brief.
Een afschrift van deze brief sturen wij aan de Minister van BZK, de
Minister van Financiën en de voorzitter van de Eerste Kamer.
Algemene Rekenkamer
drs. A.P. Visser,
president
dr. Ellen M.A. van Schoten RA,
secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VII, nr. 11

5