Vervolgonderzoek naar
de aanpak van
overlastgevende
asielzoekers

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Voorwoord

3

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

5

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Doelstelling en onderzoeksvraag
Inleiding
Doelstelling
Onderzoeksvraag
Methoden van onderzoek
Leeswijzer

10
10
11
11
12
13

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8

Taken, middelen en bevoegdheden
Inleiding
ROV-maatregelen
De HTL maatregel
Perspectief Opvang Nidos
Het asielverzoek met voorrang behandelen
De strafrechtketen
Ketenmariniers
De top-X lijst

14
14
14
15
16
16
16
17
17

3
3.1
3.2
3.3
3.3.1
3.3.2
3.3.3
3.3.4
3.4
3.5

Bevindingen
Inleiding
De groep overlastgevers
Toerusting
Personeel
Middelen en maatregelen
Het strafrecht
De aansluiting bij de psychiatrie en de verslavingszorg
Samenwerking en informatie-uitwisseling
Beleving omwonenden

19
19
19
22
22
23
28
29
30
33

4
4.1
4.2

Analyse, conclusies en aanbevelingen
Analyse en conclusies
Aanbevelingen

35
35
40

2

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

In Nederland worden op dit moment circa 27.500 asielzoekers opgevangen. Een
klein deel hiervan zorgt voor overlast en criminaliteit. Deze groep overlastgevers
lijkt de asielprocedure aan te wenden om onderdak en andere voorzieningen te
verkrijgen. Het aanpakken van overlast is niet eenvoudig te realiseren. In januari
2019 publiceerde mijn Inspectie al een rapport over het functioneren van twee
speciale opvanglocaties voor overlastgevende asielzoekers van het Centraal orgaan
Opvang asielzoekers (COA). De aangetroffen situatie op deze locaties, maar ook in
de gemeenten waarin zij gevestigd waren, was zorgwekkend. Dit vormde aanleiding
om de aanpak van overlastgevende asielzoekers nogmaals te onderzoeken. In het
nieuwe onderzoek richt mijn Inspectie zich niet alleen op de locaties die speciaal zijn
ingericht voor overlastgevende asielzoekers, maar ook op de reguliere
asielzoekerscentra.
Uit het huidige onderzoek blijkt dat de doorontwikkeling van de speciale
opvanglocatie voor meerderjarige overlastgevers heeft geleid tot een verbetering.
Zowel in de locatie als in de omgeving ervan is de overlast beduidend
teruggedrongen. Ook zijn er nieuwe opvanglocaties van voogdijinstelling Nidos waar
minderjarige overlastgevers succesvol worden begeleid.
Niet alle overlastgevende asielzoekers kunnen opgevangen worden in deze speciale
centra. Dat heeft te maken met het aantal beschikbare plaatsen, maar ook met de
wettelijke voorwaarden die aan een dergelijke plaatsing verbonden zijn. Deze
overlastgevers verblijven op de reguliere asielzoekerscentra van het COA. De
situatie in deze centra is zorgwekkend te noemen. Medewerkers hebben te maken
met een specifieke doelgroep van jonge mannen die in overwegende mate uit
Marokko, Algerije, Libië en Tunesië afkomstig is en voor veel overlast en
criminaliteit zorgt. Het ontbreekt de medewerkers echter aan middelen en
bevoegdheden om snelle en adequate consequenties te verbinden aan het
overlastgevende gedrag. Ook de reactie vanuit het strafrecht zou in sommige
gevallen effectiever kunnen zijn, waarbij gedacht kan worden aan het opstellen van
een zogenoemd sfeer proces-verbaal en het toepassen van snelrecht.
Naast deze repressieve aanpak ziet de Inspectie ook verbeterpunten als het gaat om
de begeleiding van en zorg voor deze groep overlastgevers. Uit het onderzoek blijkt
namelijk ook dat het jongeren betreft die in hun herkomstland geen mogelijkheden
hebben om een bestaan op te bouwen, op straat leven en geronseld worden om
naar Europa te komen. Na een gevaarlijke overtocht belanden zij in Europa in een
netwerk waar ze zich bezighouden met criminele activiteiten. Ook is er bij deze

3

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

jongeren sprake van ernstige verslavings- en psychiatrische problematiek. De
opvanglocaties van het COA zijn echter toegerust voor de opvang en begeleiding
van asielzoekers, en niet voor het begeleiden van mensen met verslavings- en
psychiatrische problematiek. Het is dus de vraag of deze jongeren de begeleiding en
de zorg krijgen die zij nodig hebben. Dit geldt te meer voor de minderjarigen die
geen asielverzoek indienen, maar wel geplaatst worden in de asielzoekersopvang.
Nederlandse overheidsdiensten hebben geen invloed op de komst van de Noord
Afrikaanse jongeren. Het opvangen van de doelgroep is, gelet op de multiproblematiek, een moeilijke opgave. Daarbij komt dat deze doelgroep door Europa
reist, waardoor het moeilijk is om er inzicht in en grip op te krijgen. Het lijkt daarom
nodig dat er een Europese aanpak komt. Een verantwoorde daadwerkelijke
oplossing van de overlastproblematiek is niet eenvoudig te realiseren. Door het
doen van praktische aanbevelingen hoopt mijn Inspectie tenminste een bijdrage te
kunnen leveren aan de taakuitvoering van de betrokken overheidsdiensten.

H. Korvinus
Inspecteur-Generaal

4

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Vreemdelingen die asiel aanvragen, hebben recht op opvang in locaties van het
Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) of (in het geval van sommige
minderjarige asielzoekers) van voogdijinstelling Nidos. Een kleine groep asielzoekers
zorgt voor overlast en criminaliteit, zoals bijvoorbeeld het herhaaldelijk overtreden
van de huisregels van het COA, zwart rijden in het OV, winkeldiefstal en hinderlijk
gedrag door alcohol en/of druggebruik. Voor het behoud van het maatschappelijke
draagvlak voor deze opvang is het van groot belang dat overlast door asielzoekers
die in de opvang verblijven effectief wordt aangepakt.
Het aanpakken van door asielzoekers veroorzaakte overlast en criminaliteit bleek in
de praktijk niet eenvoudig te realiseren; vooral asielzoekers die bij herhaling
overlast plegen waren niet gevoelig voor de beschikbare maatregelen. Daarom
bestond er sinds eind 2017 de mogelijkheid om meerderjarige overlastgevende
asielzoekers een nieuwe maatregel op te leggen door hen te plaatsen in een extra
begeleiding en toezichtlocatie (EBTL) van het COA. 1 De meest notoire
overlastgevers werden overgeplaatst naar de EBTL, wat ten goede kwam aan de
rust in de asielzoekerscentra (AZC’s) en de gemeenten waarin zij gevestigd zijn.
Omdat er binnen de EBTL’s vaak sprake bleek van ernstige incidenten, heeft de
Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna: de Inspectie) in 2018 onderzoek gedaan
naar de werkwijze in de EBTL’s. Op 22 januari 2019 is het Inspectierapport ‘De
opvang van overlastgevende asielzoekers’ gepubliceerd. 2 De Inspectie heeft
geconcludeerd dat de EBTL’s, gegeven de populatie ten tijde van het onderzoek,
onvoldoende toegerust waren om hun taak uit te voeren. De Inspectie heeft
aanbevolen om op korte termijn de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van de
opvang van overlastgevende asielzoekers binnen de EBTL’s te heroverwegen.
Gelet op de uitkomsten van dit Inspectierapport en de ontwikkelingen sindsdien is
de Inspectie in het derde kwartaal van 2020 een vervolgonderzoek gestart dat zich
richt op de aanpak van overlastgevende asielzoekers. In dit rapport treft u de
uitkomst van het onderzoek aan. De Inspectie heeft zich gericht op de aanpak van
overlast op COA locaties waar meerderjarige en minderjarige asielzoekers worden
opgevangen. Daar werkt het COA samen met de politie, de Immigratie- en
Naturalisatiedienst (IND) en de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) en, in het geval
van minderjarigen, met voogdijinstelling Nidos om de opvang en begeleiding vorm
te geven en de overlast zoveel mogelijk te beperken.

1
2

Destijds waren er twee EBTL’s; in Hoogeveen en in Amsterdam.
https://www.inspectie-jenv.nl/actueel/nieuws/2019/01/22/inspectie-personeel-ebtl-is-onvoldoendetoegerust-voor-taak

5

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Speciaal voor overlastgevers is er ook een Handhaving- en Toezicht Locatie (HTL)
van het COA. Minderjarige overlastgevers kunnen opgevangen worden in de
Perspectief Opvang van Nidos (PON). Ook deze locaties zijn in dit onderzoek
betrokken.
In dit onderzoek richt de Inspectie zich op de maatregelen die overlast en
criminaliteit door asielzoekers moeten beperken. Hierbij staat de volgende
onderzoeksvraag centraal.
Geven het COA, Nidos, de politie, de IND en de DT&V voldoende
uitvoering aan de maatregelen die erop gericht zijn om overlast en
criminaliteit door asielzoekers te beperken?
Om tot een antwoord op deze onderzoeksvraag te komen heeft de Inspectie een
combinatie van documentenstudie, onderzoek ter plaatse en interviews gedaan. In
totaal zijn 92 respondenten gesproken, verdeeld over 70 interviews.
Overlastgevers
In de COA locaties worden circa 27.500 asielzoekers opgevangen. De zwaarste
overlast wordt veroorzaakt door een groep van 350 personen per maand. 3 Uit het
onderzoek blijkt dat overlast wordt veroorzaakt door asielzoekers van diverse
nationaliteiten. Binnen deze groep overlastgevende asielzoekers zijn asielzoekers uit
Marokko, Algerije, Libië en Tunesië oververtegenwoordigd. Het begeleiden van deze
groep is problematisch. Er is vaak sprake van multi-problematiek; verslaving aan
alcohol, drugs en medicatie in combinatie met een psychiatrisch ziektebeeld.
In alle soorten opvanglocaties van het COA verblijven overlastgevers. Ook zijn er
speciale locaties waar alleen overlastgevers worden opgevangen.
Of medewerkers erin slagen om de overlast en criminaliteit effectief aan te pakken
hangt af van een aantal factoren, te weten de toerusting van de medewerkers en de
wijze waarop de samenwerking en informatie-uitwisseling verloopt.
Toerusting
Uit het onderzoek blijkt dat de medewerkers van het COA en Nidos opgeleid zijn om
asielzoekers te begeleiden. Daarbij worden de teams van zowel het COA als Nidos
versterkt met gedrags- en/of verslavingsdeskundigen. Op HTL-locatie worden
medewerkers ondersteund door personeel van DJI en/of BOA’s die, als er sprake is
van een escalatie, fysiek kunnen ingrijpen bij grensoverschrijdend gedrag. Echter
blijkt uit het onderzoek ook dat de opleiding en kennis van deze medewerkers,
ondanks de beschikbare ondersteuning, niet altijd aansluit bij de begeleiding van de
overlastgevers en de daaraan verbonden verslavings- en/of psychiatrische
problematiek. Deze moeilijke werksituatie zorgt voor demotivatie bij medewerkers
van het COA en de politie en een hoog ziekteverzuim bij met name het COA.
Hierdoor komt de continuïteit van de personeelsinzet, die juist bij de aanpak van
overlast van groot belang is, in het geding. Dit maakt de begeleiding en aanpak van
overlastgevers op zijn beurt nog moeilijker.
Naast de aanwezigheid van juiste kennis is het belangrijk dat medewerkers op
effectieve wijze kunnen ingrijpen bij overlast. Toereikende bevoegdheden zijn
daarom van belang. Uit het onderzoek blijkt dat dat voor de aanpak van overlast en
criminaliteit door asielzoekers niet altijd het geval is. Een eerste stap is vaak een
correctiegesprek, maar dit wordt als weinig effectief ervaren door medewerkers van
opvanglocaties omdat de overlastgevers nauwelijks open staan voor
gedragsverandering. COA-medewerkers hebben daarnaast de mogelijkheid om
3

Per maand staan er gemiddeld 350 individuele overlastgevers op de Top-X lijst. Per maand worden
overlastgevers aan te lijst toegevoegd, en anderen worden van de lijst afgehaald.

6

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

maatregelen op grond van het Reglement Onthouding Verstrekkingen (ROV) op te
leggen als een asielzoeker overlast veroorzaakt. In het eerste kwartaal van 2020
zijn respectievelijk 19 en 36 ROV 5 en 6 maatregelen opgelegd, in totaal 55. Uit het
onderzoek blijkt dat de ROV-maatregelen niet aansluiten bij het gedrag van de
overlastgevers. Omdat de overlastgevers vaak in het bezit zijn van geld, is een straf
als inhouding van soms enkele euro’s leefgeld niet effectief. In het verleden bestond
de mogelijkheid om een asielzoeker (tijdelijk) de opvangvoorzieningen te
ontzeggen, maar als gevolg van jurisprudentie is dat niet meer mogelijk en zijn er
zogenoemde time out plekken gekomen op de AZC’s. Medewerkers geven aan dat
de time-out plekken, sobere kamers waar overlastgevers geen leefgeld krijgen,
weinig afschrikkende werking hebben op de overlastgevers. Medewerkers ervaren
het bovendien als een gemis dat op de AZC’s niet fysiek ingegrepen kan worden bij
grensoverschrijdend gedrag, bijvoorbeeld door de beveiliging of BOA’s. Als een
asielzoeker veel overlast veroorzaakt, is het mogelijk om hem een
vrijheidsbeperkende maatregel op te leggen en hem in de HTL te plaatsen. Uit het
onderzoek blijkt dat dit een positief effect heeft voor wat betreft de rust op het AZC
waar de vreemdeling verbleef. Plaatsing in de HTL is echter geen eenvoudig en snel
proces. Bovendien doen overlastgevers regelmatig afstand van hun recht op opvang
en vertrekken zij voordat ze in de HTL worden geplaatst, of kort daarna. Omdat zij
dan uit het zicht van de overheid verdwijnen, is niet duidelijk of zij hun
overlastgevende gedrag elders voortzetten.
Uit het onderzoek blijkt dat medewerkers op de HTL en PON-locaties goed in staat
zijn de overlast terug te dringen. Op de HTL-locatie zijn in vergelijking met het
inspectieonderzoek uit 2018 meer middelen beschikbaar om overlast te beperken.
Zo mogen vreemdelingen niet zonder geldige reden het terrein van de HTL verlaten.
Het feit dat de bewoners voornamelijk op de HTL-locatie verblijven heeft positieve
gevolgen voor de overlast binnen en buiten de HTL. De medewerkers komen
daardoor ook meer toe aan het begeleiden van de bewoners, niet enkel het
begrenzen. In geval van een incident met hoge impact kan een asielzoeker in een
time-out kamer worden geplaatst, maar medewerkers hebben geen middelen om de
overlastgever daar te houden. Uit het onderzoek blijkt ook dat de aanpak in de PONlocaties een positief effect heeft. Gegevens van de politie en Nidos tonen aan dat
bewoners op de PON-locaties nauwelijks overlast veroorzaken en/of crimineel
gedrag vertonen. Wel blijft het, net als bij volwassenen het geval is, voor
minderjarigen lastig te zijn om aansluiting te vinden bij de reguliere hulpverlening.
Dit kan leiden tot onveilige situaties.
Specifiek voor de minderjarige overlastgevers wijst het onderzoek uit dat sommige
minderjarigen zich melden bij het aanmeldcentrum van de IND in Ter Apel en geen
asielverzoek willen indienen. Hoewel deze jongeren geen asielverzoek hebben
ingediend, worden ze opgevangen in de asielopvanglocaties van het COA. De
Inspectie constateert dat deze opvanglocatie niet aansluit bij hun juridische positie
en hun zorgbehoefte.
Om overlastgevers zo kort mogelijk in de opvang voor asielzoekers te laten
verblijven, is het de afspraak dat de IND de asielaanvraag met voorrang behandelt,
zodat de DT&V kan werken aan vertrek uit Nederland. Uit het onderzoek blijkt dat
de IND niet in alle gevallen het asielverzoek direct behandelt en dat op dit punt
winst te behalen is. Tot uitzetting van de overlastgevers komt het in de praktijk
nauwelijks, wat vooral te maken heeft met het feit dat de landen van herkomst niet
meewerken aan afgifte van een tijdelijk reisdocument in geval van gedwongen
vertrek. Ook vertrekken de overlastgevers vaak al uit de COA-opvang voordat hun
asielprocedure helemaal is behandeld en kunnen ze om die reden niet worden
uitgezet.
Ook wijst het onderzoek uit dat de reactie vanuit het strafrecht niet aansluit bij het
gedrag van de overlastgevers. Omdat de overlastgevers relatief kort in Nederland

7

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

zijn, vindt in sommige regio’s (super)snelrecht plaatst om er op die manier voor te
zorgen dat de overlastgevers snel voor de rechtbank moeten verschijnen. Ook het
opstellen van een zogeheten sfeer proces-verbaal wordt gezien als een effectief
middel, omdat de context van de zaak duidelijker wordt voor de rechtbank en de
omstandigheden meegewogen kunnen worden bij het bepalen van de strafmaat. In
sommige politieregio’s zijn goede ervaringen met het uitlezen van telefoons als een
overlastgever wordt aangehouden in het kader van het strafrecht. Dit levert
namelijk aanwijzingen op over de identiteit en de nationaliteit van de overlastgever.
De Inspectie heeft geconstateerd dat deze good practices nog niet in alle regio’s
worden toegepast en ziet hier mogelijkheden om de reactie van het strafrecht beter
te laten aansluiten bij de aanpak van overlast. Ook vormt een probleem dat de
minderjarige overlastgevers regelmatig van COA locatie verhuizen, waardoor het
strafrechtelijke traject moet worden overgedragen aan het arrondissement waar de
overlastgever op dat moment verblijft. Hierdoor loopt het proces regelmatig
vertraging op.
Samenwerking en informatie-uitwisseling
Uit het onderzoek blijkt dat op de opvanglocaties periodiek een Lokaal Keten
Overleg (LKO) plaatsvindt, waaraan het COA, de politie en de DT&V in elk geval
deelnemen. Aan sommige LKO’s neemt een vertegenwoordiger van de IND deel, en
bij minderjarigen neemt soms Nidos deel aan het overleg. In dit overleg wordt
onder andere de strategie ten aanzien van de aanpak van overlast besproken en
informatie uitgewisseld. De samenwerking in LKO verband wordt als positief ervaren
door de deelnemers. Hetzelfde geldt voor de aanstelling van ketenmariniers en het
in gebruikstellen van Top-X lijsten. Gebleken is dat diensten doorgaans op één lijn
zitten als het erom gaat op welke manier de overlast moet worden aangepakt.
Eventuele accentverschillen worden opgelost door in of buiten LKO verband met
elkaar in gesprek te gaan. Hoe dit proces verloopt, verschilt erg per locatie. De
accentverschillen worden veroorzaakt omdat de betrokken diensten werkzaam zijn
in de vreemdelingen-, jeugd- en strafrechtketen. Deze ketens hebben eigen taken
en verantwoordelijkheden die soms niet op elkaar aansluiten.
Uit het onderzoek blijkt dat de groep overlastgevers ook in andere Europese landen
zorgt voor overlast en/of criminaliteit. Als een overlastgever zich meldt bij het
Aanmeldcentrum van de IND, wordt alleen de bestuursrechtelijke informatie uit
andere landen opgevraagd, maar niet de strafrechtelijke gegevens. Dit terwijl soms
sprake is van ernstige in het buitenland gepleegde delicten. De aanwezigheid van
deze informatie kan de medewerkers voorzien van een handelingsperspecief ten
aanzien van de betrokken overlastgever. Op dit punt constateert de Inspectie
verbetermogelijkheden.
Tot slot ziet de Inspectie een verbeterpunt voor de aanpak van een specifieke groep
minderjarige overlastgevers. Uit het onderzoek is namelijk gebleken dat
alleenstaande minderjarigen zich melden bij het Aanmeldcentrum van de IND in Ter
Apel terwijl zij geen asielverzoek willen indienen. Omdat de IND de zaak niet
overdraagt aan de DT&V, wordt ook het vertrektraject niet ingezet. In sommige
regio’s wordt dit opgelost door de betrokken diensten. In andere regio’s is dit nog
niet het geval. De Inspectie constateert echter dat er geen vaste werkafspraken zijn
om ervoor te zorgen dat het vertrektraject van deze groep in gang wordt gezet.
Op basis van het bovenstaande komt de Inspectie tot de volgende eindconclusie.

8

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Eindconclusie
De Inspectie constateert dat het COA, Nidos, de politie, de IND en de
DT&V stappen hebben gezet in de aanpak van overlast en criminaliteit
die wordt gepleegd door asielzoekers. In het onderzoek naar
overlastgevers uit 2018 heeft de Inspectie geconstateerd dat de EBTL
locaties onvoldoende waren toegerust om hun taak uit te voeren. De
situatie op de huidige HTL is vergeleken met 2018 aanzienlijk
verbeterd. Ook is er een aantal andere ontwikkelingen, zoals de
aanstelling van de ketenmariniers, het hanteren van de top-X lijst en
het PON project van Nidos, die de aanpak van overlastgevers ten goede
komt.
De Inspectie concludeert echter dat de huidige situatie op de AZC’s
vergelijkbaar is met die op de EBTL’s in 2018. Op de AZC’s ontbreekt
het aan effectieve middelen en expertise om overlast te begrenzen.
De aanpak van overlastgevers is complex. De Nederlandse overheid
heeft, gezien de motivatie van overlastgevers om naar Europa te
komen en de daadwerkelijke mogelijkheden die zij hebben, weinig
invloed op de oorsprong van het probleem. Tegelijkertijd is de opvang
van overlastgevers die in Nederland verblijven een moeilijke opgave
door de problematiek die in veel gevallen bij de overlastgevers
aanwezig is. Echter kunnen straf- en vreemdelingrechtelijke middelen
beter benut worden om de overlast te beperken.
Op basis van bovenstaande conclusies doet de Inspectie de volgende aanbevelingen.
Aan de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid:
•

•
•

bezie of de huidige middelen, bevoegdheden en expertise van
medewerkers van het COA toereikend zijn om passende
consequenties te verbinden aan overlastgevend gedrag;
bezie of de opvang in COA locaties van minderjarige
overlastgevers die geen asielverzoek hebben ingediend passend is.
onderzoek de mogelijkheden om binnen de Europese Unie te
komen tot uitwisseling van strafrechtelijke informatie over de
overlastgevers.

Aan de IND:
•

behandel asielaanvragen van overlastgevers met voorrang.

Aan de politie:
•

houd aandacht voor het toepassen van het volledige spectrum van
de huidige strafrechtelijke mogelijkheden als het gaat om
overlastgevers.

Aan de IND, de DT&V en de politie:
•

maak afspraken over het direct starten van het vertrektraject van
minderjarige overlastgevers die geen asielaanvraag hebben
ingediend, maar wel op een COA locatie verblijven.

9

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

1
1.1 Inleiding
Vreemdelingen die asiel aanvragen, hebben recht op opvang in locaties van het
Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) of (in het geval van sommige
minderjarige asielzoekers) van voogdijinstelling Nidos. Deze locaties zijn gevestigd
in gemeenten door heel Nederland. Een kleine groep asielzoekers zorgt voor
overlast en criminaliteit, zoals bijvoorbeeld het herhaaldelijk overtreden van de
huisregels van het COA, zwart rijden in het OV, winkeldiefstal en hinderlijk gedrag
door alcohol en/of druggebruik. Voor het behoud van het maatschappelijke
draagvlak voor deze opvang is het van groot belang dat eventuele overlast door
asielzoekers die in de opvang verblijven effectief wordt aangepakt. 4 Als dat niet
lukt, zal bij inwoners en bestuurders van gemeenten weerstand ontstaan tegen
opvanglocaties van het COA of Nidos, wat ten koste gaat van de
opvangmogelijkheden voor asielzoekers in het algemeen.
Het aanpakken van door asielzoekers veroorzaakte overlast en criminaliteit blijkt in
de praktijk niet eenvoudig te realiseren; vooral asielzoekers die bij herhaling
overlast plegen zijn niet gevoelig voor de beschikbare maatregelen. Daarom bestond
er sinds eind 2017, bij wijze van pilot, de mogelijkheid om meerderjarige
overlastgevende asielzoekers een nieuwe maatregel op te leggen door hen te
plaatsen in een zogenaamde extra begeleiding en toezichtlocatie (EBTL). 5 De meest
notoire overlastgevers werden overgeplaatst naar de EBTL, wat ten goede kwam
aan de rust in de asielzoekerscentra 6 (AZC’s) en de gemeenten waarin zij gevestigd
zijn. In de EBTL’s werd getracht om het overlastgevende gedrag van de asielzoeker
te veranderen. Omdat er binnen de EBTL’s relatief vaak sprake bleek van ernstige
incidenten, heeft de Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna: de Inspectie) in 2018
onderzoek gedaan naar de werkwijze in de EBTL’s. Op 22 januari 2019 is het
Inspectierapport ‘De opvang van overlastgevende asielzoekers’ gepubliceerd. 7 De
Inspectie heeft geconcludeerd dat de EBTL’s, gegeven de populatie ten tijde van het
onderzoek, onvoldoende toegerust waren om hun taak uit te voeren. De Inspectie
heeft aanbevolen om op korte termijn de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid
van de opvang van overlastgevende asielzoekers binnen de EBTL’s te
heroverwegen.

https://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/2807-draagvlak-migratiestromen.aspx
Destijds waren er twee EBTL’s; in Hoogeveen en in Amsterdam.
6
Er zijn verschillende opvangmodaliteiten. In verband met de leesbaarheid van het rapport hanteert de
Inspectie de benaming AZC.
7
https://www.inspectie-jenv.nl/actueel/nieuws/2019/01/22/inspectie-personeel-ebtl-is-onvoldoendetoegerust-voor-taak
4
5

10

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Eén van de maatregelen die de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid na de
publicatie van het Inspectierapport heeft getroffen was dat per 6 mei 2019 drie
ketenmariniers aangesteld zijn die verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling en
implementatie van de zogenoemde Top-X aanpak van de meest hardnekkige
overlastgevende en criminele asielzoekers. 8
De EBTL’s zijn begin 2020 gesloten, en vanaf 1 februari 2020 is gestart met een
nieuwe opvanglocatie voor overlastgevende asielzoekers, de Handhaving en
Toezicht Locatie (HTL) te Hoogeveen. In de HTL worden, net als in de EBTL’s,
asielzoekers geplaatst die binnen de COA-opvang ernstige overlast veroorzaken en
waarvan de impact op de bewoners en medewerkers dusdanig ernstig is, dat
plaatsing in een separate opvang noodzakelijk is. In de HTL werken medewerkers
vooral aan het begrenzen van gedrag van asielzoekers.
Omdat de Inspectie in 2018 heeft geconcludeerd dat de EBTL’s onvoldoende waren
toegerust op hun taak, als ook de hierboven geschetste ontwikkelingen sindsdien, is
de Inspectie in het derde kwartaal van 2020 een vervolgonderzoek gestart dat zich
richt op de doorontwikkeling van de aanpak van overlastgevende asielzoekers. In dit
rapport treft u de uitkomst van het onderzoek aan. In dit onderzoek richt de
Inspectie zich zowel op de opvang in de HTL-locatie en de voor minderjarigen
bedoelde PON-locaties als op het traject dat daaraan vooraf gaat in de
opvanglocaties van het COA waar meerderjarige en minderjarige asielzoekers
worden opgevangen. Daar werkt het COA samen met de ketenpartners; de
nationale politie, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de Dienst
Terugkeer en Vertrek (DT&V) en, in het geval van minderjarigen, met
voogdijinstelling Nidos om de opvang en begeleiding vorm te geven en de overlast
zoveel mogelijk te beperken.

1.2 Doelstelling
De Inspectie wil met dit onderzoek inzichtelijk maken of het COA, Nidos, de politie,
de IND en de DT&V voldoende uitvoering geven aan de maatregelen die ervoor
moeten zorgen dat overlast en criminaliteit die wordt veroorzaakt door zowel
minderjarige als meerderjarige asielzoekers wordt beperkt.

1.3 Onderzoeksvraag
De centrale onderzoeksvraag luidt:
Geven het COA, Nidos, de politie, de IND en de DT&V voldoende uitvoering aan
de maatregelen die erop gericht zijn om overlast en criminaliteit door
asielzoekers te beperken?

De Inspectie acht hierbij twee elementen met name van belang;
•
de toerusting van de medewerkers van de genoemde organisaties om de
maatregelen uit te voeren. Om te beoordelen of organisaties voldoende
toegerust zijn om het overlastgevende gedrag van asielzoekers te begrenzen
kijkt de Inspectie onder andere naar welke middelen de organisaties tot hun
beschikking hebben en welke bevoegdheden zij hebben;
•
de informatie-uitwisseling tussen de organisaties.

8

Brief aan de tweede kamer, 14 november 2019, stelselmatige daderaanpak voor overlastgevende
asielzoekers (kenmerk 746760)

11

inhou
dsop
gave

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

De Inspectie beantwoordt de centrale vraag aan de hand van de volgende
deelvragen:
•
Hoe zijn de betrokken organisaties toegerust als het gaat om de aanpak van
overlast die wordt veroorzaakt door asielzoekers?
•
Hoe verloopt de informatie-uitwisseling tussen de organisaties?
•
Wordt er gewerkt conform de geldende afspraken, zowel binnen als tussen de
betrokken organisaties? Als dat niet het geval is, wat is hiervoor de reden?
•
Zijn er risico’s in de uitvoering en in het samenstel van de maatregelen te
onderkennen?
•
Zijn er verbeterpunten te benoemen ten aanzien van de aanpak van
overlastgevende asielzoekers?

1.4 Methoden van onderzoek
Deskresearch
Het COA, Nidos, de IND, de DT&V, de politie en het Directoraat-Generaal Migratie
(DGM) 9 hebben informatie overhandigd die bestudeerd en geanalyseerd is. Te
denken valt hierbij aan informatie met betrekking tot het aantal geregistreerde
incidenten en het aantal opgelegde maatregelen per COA-locatie.
Onderzoek ter plaatse en interviews
Op basis van het aantal door het COA opgelegde maatregelen heeft de Inspectie de
keuze bepaald voor de te onderzoeken locaties. Op de geselecteerde locaties heeft
de Inspectie interviews afgenomen bij medewerkers van de betreffende diensten.
Ook heeft de Inspectie gesproken met vertegenwoordigers van Vluchtelingenwerk
Nederland (VWN), de gemeente/de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG),
de ketenmariniers en DGM. Het onderzoek is uitgevoerd in de tweede helft van
2020. In verband met de coronapandemie is een groot deel van de interviews online
afgenomen. In totaal zijn 92 respondenten gesproken, verdeeld over 70 interviews
(zie tabel a). Hierbij is van belang dat medewerkers op sommige locaties voor
volwassenen ook ervaring hadden met de doelgroep alleenstaande minderjarige
vreemdelingen (AMV’s) 10. Deze medewerkers zijn alleen genoemd onder locaties
voor volwassenen.
Tabel a. Afgenomen interviews met tussen haakjes het aantal geïnterviewde personen

organisatie
DGM
Nidos
DT&V
COA
IND
VNG/gemeente
Ketenmariniers
Politie
VWN
totaal

9
10

algemeen

locaties

locaties

volwassenen

AMV

1 (3)
2 (4)
1 (2)
1 (4)
3 (4)
1 (1)
2 (4)

4 (4)
11 (11)
2 (2)

7 (9)
2 (3)
26 (29)

11 (22)

7 (13)
3 (3)
7 (7)

4 (5)
21 (28)

HTL

Totaal

1 (1)
5 (5)
1 (1)
1 (2)
3 (3)
1 (1)
12 (13)

1 (3)
9 (17)
9 (10)
24 (27)
6 (7)
2 (3)
2 (4)
14 (17)
3 (4)
70 (92)

Het DGM is binnen het Ministerie van Justitie en Veiligheid onder andere verantwoordelijk voor de
ontwikkeling van het vreemdelingenbeleid.
Als in dit rapport gesproken wordt over minderjarige asielzoekers, wordt altijd bedoeld alleenstaande
minderjarige asielzoekers, en geen minderjarigen die deel uitmaken van een gezin.

12

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

1.5 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 worden de taken, middelen en bevoegdheden beschreven van het
COA, Nidos, de politie, de IND en de DT&V. In hoofdstuk 3 beschrijft de Inspectie de
bevindingen ten aanzien van de aanpak van overlast bij minderjarige en
meerderjarige asielzoekers, gevolgd door de analyse, conclusies en aanbevelingen
in hoofdstuk 4.

13

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

2
2.1 Inleiding
Nederland wil veiligheid bieden aan mensen die vluchten voor oorlog of geweld. Het
COA biedt opvang aan een omvangrijke groep asielzoekers 11 en heeft daarbij de
verantwoordelijkheid om de veiligheid, leefbaarheid en beheersbaarheid op de COA
locaties te borgen. 12 Tegenover het recht op opvang en het ontvangen van
verstrekkingen zoals leefgeld, staan verplichtingen voor de bewoner. Zo dient hij
zich bijvoorbeeld te houden aan de huisregels van het COA. De rechten en plichten
zijn beschreven in de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën
vreemdelingen 2005 (Rva 2005).
Als een asielzoeker overlast veroorzaakt of een strafbaar feit pleegt, volgt een
bestuursrechtelijke en/of een strafrechtelijke reactie. In dit hoofdstuk wordt
beschreven welke taken, middelen en bevoegdheden de betreffende diensten
hebben. Ook wordt beschreven welke beleidsontwikkelingen er de afgelopen periode
zijn geweest.

2.2 ROV-maatregelen
Het COA heeft verschillende maatregelen op grond van het Reglement Onthouding
Verstrekkingen (hierna: ROV-maatregelen) voorhanden om asielzoekers die overlast
veroorzaken te confronteren met de negatieve impact van het incident en/of
getoonde gedrag. Een maatregel wordt uitgereikt bij beschikking, wat inhoudt dat
de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is en de overlastgever in
beroep kan gaan tegen de opgelegde maatregel. In tabel b wordt weergegeven
welke ROV maatregelen er bestaan en wat ze inhouden.
Tabel b. Overzicht ROV-maatregelen

11
12

nummer

maatregel

Geldt voor

1
2
3

Inhouden deel van het leefgeld
Inhouden deel van het leefgeld
Inhouden deel van het leefgeld

1 week
2 weken
3 weken

Op 1 februari 2021 woonden 27.523 asielzoekers in 84 COA locaties (www.coa.nl).
COA Maatregelenbeleid inclusief Reglement Onthouding Verstrekkingen, mei 2020.

14

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

4
5
6
7
8
9
10
11

Inhouden alle 13 verstrekkingen
Inhouden deel van het leefgeld
Inhouden alle verstrekkingen
Inhouden alle verstrekkingen
Inhouden alle verstrekkingen
Inhouden alle verstrekkingen
Inhouden alle verstrekkingen
Inhouden alle verstrekkingen

4 weken
8 weken
2 weken
4 weken
8 weken
13 weken
26 weken
Altijd

De maatregelen 4 en 6 en hoger kunnen gecombineerd worden met plaatsing op
een time out plek gedurende de periode dat de maatregel geldt. Een time-out kan
worden opgelegd na een incident met grote impact, zoals agressie en geweld tegen
COA-medewerkers of andere bewoners. De overlastgever wordt dan verplaatst naar
een sobere ruimte, waar hij of zij enige tijd kan verblijven. De overlastgever krijgt
geen leefgeld, maar wordt in natura ondersteund en er kan – indien nodig - extra
beveiliging worden ingezet. Na de time-out kan een overlastgever terug naar het
asielzoekerscentrum of wordt, indien nodig, overgeplaatst naar een andere AZC. 14
Vanaf 1 augustus 2020 heeft iedere COA-locatie een time-outplek.
Deze time-out plekken zijn ingevoerd nadat het EU-hof van Justitie in de casus
Haqbin tegen België 15 heeft bepaald dat het onthouden van opvang, voorheen een
onderdeel van het ROV-maatregelenpakket, niet meer is toegestaan. Het Hof
oordeelt dat artikel 20, vierde en vijfde lid van de EU Opvangrichtlijn zo moeten
worden uitgelegd dat, zelfs als een asielzoeker zich schuldig maakt aan een ernstige
overtreding van de huisregels van het COA of ernstige vormen van geweld, het COA
de asielzoeker niet als sanctie kan opleggen dat de materiële opvangvoorzieningen
die betrekking hebben op huisvesting, voedsel of kleding (tijdelijk) worden
onthouden.

2.3 De HTL maatregel
Plaatsing in de HTL is een maatregel die naast een eventueel strafrechtelijk traject
en de ROV-maatregelen bestaat. 16 De locatiemanager van het AZC waar de
overlastgever woont, moet voorafgaand aan de plaatsing in afstemming met de
ketenpartners vier vragen beantwoorden. Deze informatie vormt samen de input
voor de beoordeling of een HTL maatregel wordt opgelegd;
•
Wat is de impact op medebewoners en/of medewerkers van het incident/de
opeenstapeling van meerdere incidenten?
•
Is plaatsing in de intensief begeleidende opvang of psychiatrische instelling
Veldzicht 17 een passender optie?
•
Zijn er contra-indicaties voor plaatsing vanuit de medische zorg?
•
Is er een meer passende plaatsing op basis van de stand van de procedure dan
wel het vertrektraject?
Daarnaast kan de IND, de AVIM of de DT&V een vrijheidsbeperkende maatregel op
op grond van artikel 56 van de Vreemdelingenwet (Vw) opleggen. Deze maatregel is
Inhouding van alle verstrekkingen betekent inhouding van financiële verstrekkingen en ontzegging van
toegang tot de opvanglocatie. Verzekering tegen ziektekosten en WA lopen wel door.
Brief aan de Tweede Kamer, 1 juli 2020, Arrest EU-Hof van Justitie in de zaak Haqbin (2877542)
15
No. C-233/18 (http://curia.europa.eu/juris/)
16
Ketenbrede werkinstructie HTL 6 februari 2020.
17
Centrum voor Transculturele Psychiatrie Veldzicht in Balkbrug helpt patiënten met complexe
psychiatrische problemen. Veel patiënten in Veldzicht hebben een andere culturele achtergrond.
Sommigen pleegden door hun psychische stoornis misdaden. In Veldzicht krijgen ze intensieve zorg in
een beschermde omgeving.
13
14

15

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

vrijheidsbeperkend in de zin dat de vreemdeling alleen met een geldige reden,
bijvoorbeeld bezoek aan een arts of advocaat, het terrein van de HTL mag verlaten.
Op de HTL kunnen vijftig asielzoekers worden opgevangen. In totaal zijn er 42
medewerkers werkzaam, waarvan 19 van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI). Ten
tijde van het eerdere Inspectieonderzoek waren er 38 medewerkers werkzaam,
waarvan 15 gedetacheerd van DJI.

2.4 Perspectief Opvang Nidos
In januari 2019 is de pilot Perspectief Opvang Nidos (PON) van start gegaan. De
PON is bedoeld voor AMV´s die ernstig overlastgevend gedrag vertonen. In de PON
worden AMV’s opgevangen die geen verblijfsstatus hebben, en door hun gedrag,
overlast en/of een bijzondere zorgvraag (onder andere verslaving en/of een
psychiatrisch ziektebeeld) niet binnen de gewone kaders van het COA-opvangmodel
kunnen worden opgevangen. Overlastgevende minderjarigen tussen de 15 en 18
jaar kunnen op verzoek van het COA worden doorgeplaatst naar de PON. Hier
worden ze in een gespecialiseerde kleinschalige opvang (2-4 jongeren per locatie)
intensief en cultuursensitief begeleid. Ten tijde van het onderzoek waren er in
totaal drie PON-locaties. Op de PON Almere werden vijf jongeren opgevangen, in
Assen twee en in Leeuwarden ook twee. Op deze locaties zijn 24 uur per dag
minimaal twee begeleiders aanwezig. Het doel van opvang in de PON is om overlast
op de COA-locaties te verminderen, het gedrag van de jongere in positieve zin te
beïnvloeden en met de jongere in gesprek te gaan over een toekomstperspectief,
binnen of buiten Nederland.

2.5 Het asielverzoek met voorrang behandelen
Korte en snelle procedures bij de IND en de rechtbank zijn van belang als het gaat
om de aanpak van overlast. In het geval van aanhoudend crimineel en/of
overlastgevend gedrag kan de IND de asielprocedure prioriteren. 18 Hoe eerder op
een asielverzoek is beslist, hoe korter de betrokken asielzoeker recht heeft op COAopvang. Na (eventuele) afwijzing van het asielverzoek kan de DT&V het
vertrektraject met voorrang starten.

2.6 De strafrechtketen
Als een asielzoeker verdacht wordt van een strafbaar feit, komt hij in aanraking met
politie en justitie in het kader van het strafrecht. Binnen het strafrecht zijn er
aanzienlijke mogelijkheden om een toegesneden sanctie op te leggen, waardoor een
meer persoonsgerichte afdoening mogelijk is. In dit onderzoek betrekt de Inspectie
enkele specifieke aspecten van het strafrecht die relevant zijn voor de aanpak van
overlast door asielzoekers.
(Super) snelrecht
Bij snelrecht staat een verdachte binnen 17 dagen voor de rechter, bij
supersnelrecht binnen 3 tot 6 dagen. Snelrecht en supersnelrecht zijn onderdeel van
het lik-op-stukbeleid van politie en justitie. Hierbij handelen zij strafzaken zo snel
mogelijk af.
Sfeer Proces-verbaal
Door verschillende vormen, gradaties en definities is overlast een moeilijk te
bewijzen feit. Daarom kan de politie een sfeer proces-verbaal 19 opmaken. In dit
18
19

Toolbox aanpak overlastgevende en/of criminele asielzoekers
Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2019-2020, 19637 nr. 2572

16

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

verbaal staan bijzonderheden uit het dossier van de betrokkene, eventueel uit zijn
vreemdelingendossier. Op deze manier krijgt het openbaar Ministerie (OM) een zo
goed mogelijk beeld van de betrokkene en kan de rechter in geval van een
veroordeling in de strafmaat rekening houden met deze informatie.
Identiteitsonderzoek
In het identiteitsonderzoek, uitgevoerd door AVIM of de reguliere politie, worden
één of meer identificerende gegevens van een persoon vastgesteld. Identificerende
gegevens zijn bijvoorbeeld de naam van de persoon, een toegekend
persoonsnummer of een identificerend biometrisch gegeven, al dan niet in
samenhang met andere persoonsgegevens als adres, woonplaats, geboortedatum of
nationaliteit. Aan de hand van die gegevens kan een persoon, ook in een later
stadium, worden herkend of geïdentificeerd. Naast de asielprocedure is een goede
identificatie van asielzoekers ook van belang voor de bestrijding van migratie
gerelateerde criminaliteit.
Jeugdstrafrecht
Als laatste kan voor AMV’s het jeugdstrafrecht van toepassing zijn. Jeugdstrafrecht
betreft het strafrecht voor jongeren tussen de 12 en 18 jaar. 20 Kinderen jonger dan
12 jaar kunnen niet strafrechtelijk worden vervolgd. De toegepaste leeftijdsgrenzen
kunnen variëren. Zo kunnen 16- en 17-jarigen afhankelijk van de casus volgens de
regels van het volwassenenstrafrecht worden berecht. Jongeren van 18 tot 21 jaar
kunnen daarentegen afhankelijk van de casus volgens de regels van het
jeugdstrafrecht berecht worden. De regels van het jeugdstrafrecht wijken op
onderdelen af van de regels van het reguliere strafrecht, bijvoorbeeld als het gaat
om de hoogte van de strafmaat. De beslissing of het jeugdstrafrecht van toepassing
is, is aan de rechter.

2.7 Ketenmariniers
Op 6 mei 2019 zijn drie zogenoemde ketenmariniers aangesteld. 21 Een vierde
ketenmarinier is in september 2020 gestart. De ketenmariniers zijn rechtstreeks
onder de staatssecretaris van JenV gepositioneerd en hebben doorzettingsmacht. Zij
noemen zichzelf ook wel ‘oliemannetjes’ omdat ze proberen om het COA, Nidos, de
DT&V, de IND, de politie en de gemeenten beter te laten samenwerken. Een
ketenmarinier kan bijvoorbeeld bijdragen aan een oplossing met betrekking tot
problemen in de samenwerking en fungeert als schakel tussen alle betrokken
partijen, lokaal en landelijk. Een van de eerste taken waar de ketenmariniers mee
aan de slag zijn gegaan, is het ontwikkelen van een zogenoemde Top-X aanpak,
waarbij overlastgevers op individueel niveau worden beoordeeld en alle mogelijke
interventies worden toegepast.

2.8 De top-X lijst
Een geïntensiveerde individuele aanpak van overlastgevers is een belangrijk
onderdeel van het verminderen van overlast, zowel op de opvanglocaties als
daarbuiten. Om duidelijk te krijgen wie de zwaarste overlastgevers zijn, wordt door
het Ministerie van JenV maandelijks een landelijke lijst opgesteld: de Top-X lijst.
Deze lijst komt tot stand op basis van gegevens van het COA en de politie. In de
vreemdelingenketen wordt samen met partners als gemeenten, politie en het OM
20
21

Zie: Jeugdstrafrecht | Rechtspraak
Brief van de staatssecretaris van VenJ aan de tweede kamer van 18 december 2019, kenmerk 2776328.

17

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

besproken welke maatregelen worden genomen om personen op de Top-X lijst aan
te pakken.
Om in aanmerking te komen voor plaatsing op de maandelijks geactualiseerde
Top-X lijst, moet een asielzoeker aan minimaal één van de volgende criteria
voldoen:
•
•

•
•

de asielzoeker is in de afgelopen drie jaar vijf keer of meer door de politie
geregistreerd als verdachte;
de asielzoeker heeft één of meer delicten met grote impact gepleegd, dat wil
zeggen op het gebied van straatroven, roofovervallen, inbraken aangevuld met
geweld, moord, doodslag en zedendelicten;
de asielzoeker heeft een misdrijf tegen een ambtenaar met een publieke taak
gepleegd (als bedoeld in het programma Veilige Publieke Taak);
de asielzoeker wordt door het COA als (stelselmatig) overlastgevend
beschouwd.

18

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

3
3.1 Inleiding
Medewerkers van het COA begeleiden asielzoekers bij het vormgeven van hun
toekomst in Nederland of een ander land. In ieder AZC worden programma’s
aangeboden en voeren COA-medewerkers gesprekken met asielzoekers over hun
leven in en rond het AZC en over hun toekomst. AMV’s worden in de regel
opgevangen in speciale locaties van het COA. In sommige gevallen wonen er ook
meerderjarige asielzoekers op hetzelfde AZC, maar zij wonen op aparte afdelingen.
De AMV’s worden in het dagelijks leven begeleid door mentoren van het COA.
Verder hebben alle AMV’s een voogd van voogdijinstelling Nidos. Op de AZC’s wordt
samengewerkt tussen COA, de politie, de IND, de DT&V, de gemeente en, in het
geval van minderjarige asielzoekers, met voordijinstelling Nidos.
Voor dit onderzoek heeft de Inspectie een bezoek gebracht aan de AZC’s te Utrecht,
Drachten, Budel en Heerhugowaard en aan de HTL te Hoogeveen. Dit zijn locaties
waar meerderjarige asielzoekers worden opgevangen. Voor wat betreft de locaties
waar minderjarige asielzoekers worden opgevangen heeft de Inspectie een bezoek
gebracht aan de AZC’s te Utrecht, Echt, Drachten, Den Helder en de PON in Almere.
De verschillen tussen deze locaties zijn groot. Gebleken is dat verschillende factoren
hierbij een rol spelen. In dit hoofdstuk wordt beschreven welke factoren dat zijn.

3.2 De groep overlastgevers
Uit het onderzoek blijkt dat in de opvanglocaties van het COA circa 27.500
asielzoekers worden opgevangen. De zwaarste overlast wordt veroorzaakt door
ongeveer 350 personen per maand. 22 Er is één groep die eruit springt als het gaat
om de hoeveelheid overlast die wordt veroorzaakt, als ook de impact daarvan op
medewerkers, medebewoners en omwonenden van een AZC. Het gaat daarbij om
asielzoekers afkomstig uit Marokko, Algerije, Libië en Tunesië. Met uitzonderling van
Libië zijn dit zogenoemde veilige landen van herkomst, wat inhoudt dat de
asielzoeker in de regel weinig kans maakt om in het bezit te worden gesteld van een
verblijfsvergunning. De Inspectie merkt hierbij op dat niet alle asielzoekers die
afkomstig zijn uit deze en andere veilige landen overlast veroorzaken.

22

Per maand staan er gemiddeld 350 individuele overlastgevers op de Top-X lijst. Per maand worden
overlastgevers aan te lijst toegevoegd, en anderen worden van de lijst afgehaald.

19

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Uit onderstaande tabel blijkt de top vier qua nationaliteiten als het gaat om
geregistreerde incidenten 23 bij het COA en asielzoekers die zijn veroordeeld voor
een strafbaar feit. Het gaat daarbij om unieke meerderjarige en minderjarige
vreemdelingen. 24 Tussen haakjes is vermeld welk percentage het betreft ten
aanzien van de totale populatie van die nationaliteit in de COA-opvang in 2019.
Tabel c. Top vier nationaliteiten incidenten en veroordelingen in 2019

COA incidenten

Veroordeelde daders

Syrië
Marokko
Algerije
Nigeria

Algerije
Marokko
Libië
Tunesië

1131 (15%)
910 (59%)
886 (56%)
660 (27%)

695 (44%)
626 (41%)
186 (30%)
136 (33%)

Asielzoekers uit Marokko, Algerije, Libië en Tunesië zijn niet allen overlastgevers en
zorgen niet voor alle overlast. Zij zijn echter wel verantwoordelijk voor een groot
deel van de overlast, zo blijkt uit de interviews. Hierom richt de Inspectie zich in dit
rapport op deze specifieke groep. De Inspectie zal in de rest van dit rapport deze
groep aanduiden met overlastgevers.
De groep overlastgevers bestaat uit overwegend minderjarige en meerderjarige
jongvolwassenen die regelmatig afkomstig zijn uit slechte gezinsomstandigheden.
Daarbij is sprake van slechte behuizing en weinig scholing. De jongeren hebben in
het herkomstland weinig kans op een beter leven, wagen de overtocht naar Europa
en hopen tevergeefs op een beter perspectief
De jongeren zwerven door Europa en lijken elkaar te kennen, zo blijkt uit een groot
deel van de interviews. Het is niet duidelijk of er sprake is van een georganiseerd
karakter van de groep. In dat kader vindt politieonderzoek plaats naar de vraag of
er sprake is van mobiel banditisme. 25
Overlastgevers zijn vaak verslaafd aan alcohol, drugs en/of medicatie (onder andere
Rivotril 26). Medewerkers van het COA beschrijven dat deze minderjarige en
meerderjarige asielzoekers al bij aankomst op het AZC om medicatie vragen, en
daarbij in sommige gevallen dreigen met suïcide. Ook is er bij de overlastgevers
relatief vaak sprake van ernstige psychiatrische klachten. Er is kortom sprake van
multi-problematiek.
De overlast en criminaliteit wordt veroorzaakt op het AZC, maar ook in de
omgeving. Omdat de beleving van overlast subjectief is, bestaat er binnen de
vreemdelingenketen geen vaste definitie. Wel wordt uit de interviews duidelijk dat
het overtreden van de huisregels van het COA, zwart rijden in het OV en
criminaliteit zoals winkeldiefstal en beroving wordt aangemerkt als overlast. Ook
hinderlijk gedrag dat wordt veroorzaakt door alcohol en druggebruik wordt gezien
als overlast. Bij medewerkers van het COA en de politie bestaat de indruk dat de
overlastgevers beschikken over een aanzienlijke hoeveelheid geld, dat verdiend
wordt in de criminaliteit. In sommige gevallen vindt vermenging met plaatselijke
criminele groepen plaats, bijvoorbeeld omdat het AZC gelegen is in of naast een
Incidentenoverzicht ministerie van Justitie en Veiligheid 2019; bij geregistreerde incidenten kan het gaan
om (dreiging met) suïcide bewoner, zelfverwonding, overtreden van de huisregels en agressie/geweld
tegen personen
24
Data.overheid.nl
25
Een aanduiding voor internationaal rondtrekkende criminele groepen die zich schuldig maken aan
verschillende misdrijven, zoals diefstal, inbraak in woningen en bedrijven, oplichting en zakkenrollerij
26
Rivotril/Clonazepam behoort tot de benzodiazepinen. Het beïnvloedt de informatieoverdracht via zenuwen
in de hersenen. Het werkt ook rustgevend, spierontspannend en vermindert angstgevoelens. Artsen
schrijven het voor bij epilepsie. Ze schrijven het soms voor bij paniekstoornissen, sociale fobie en
spierkrampen.
23

20

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

wijk waar al veel criminaliteit is. Uit het onderzoek blijkt dat medebewoners op een
AZC ook hinder ondervinden van de overlast en/of slachtoffer zijn van crimineel
gedrag. Gebleken is dat medebewoners van mening zijn dat het COA deze
meldingen snel en serieus oppakt.
Regelmatig vertrekken overlastgevers ‘met onbekende bestemming’, om zich enige
tijd later weer opnieuw te melden. In sommige AZC’s wordt ook wel gesproken van
‘overwinteraars’; asielzoekers die zich in de herfst melden voor een opvangplek om
die in de lente weer te verlaten. De sfeer op een AZC wordt voor een belangrijk deel
bepaald door de aan- of afwezigheid van overlastgevers, zo blijkt uit het onderzoek.
Als een centrum geen of weinig asielzoekers uit deze groep heeft, is de sfeer rustig
en hebben de medewerkers van het COA ruimte en gelegenheid om asielzoekers te
begeleiden. Op centra waar bijvoorbeeld een groep van dertig overlastgevende
asielzoekers is gehuisvest, is de sfeer aanzienlijk anders. Daar is de politie vanwege
incidenten bijna dagelijks aanwezig en bellen medewerkers van het COA vaak
meerdere keren per week 112 omdat de situatie escaleert. Medewerkers op
dergelijke locaties geven in de interviews aan dat ze al blij zijn als er een dag geen
incident is. Door de werkdruk komen zij niet toe aan de begeleiding van
asielzoekers. Daarbij speelt een rol dat de overlastgevers elkaar kennen en het
begeleiden van een overlastgevende groep moeilijker is dan het begeleiden van een
individu.
Specifiek voor de minderjarige overlastgevers wijst het onderzoek uit dat sommige
minderjarigen zich melden bij het aanmeldcentrum van de IND in Ter Apel en geen
asielverzoek willen indienen. Omdat het minderjarigen zijn die zonder ouderlijk
gezag in Nederland verblijven, voorziet Nidos door middel van tijdelijke voogdij in
het gezag. Hoewel deze jongeren geen asielverzoek hebben ingediend, worden ze
opgevangen in de asielopvanglocaties van het COA. Het COA heeft namelijk in 2011
de opdracht gekregen de opvang voor deze minderjarigen te verzorgen. 27
De reden was dat het niet wenselijk geacht werd om minderjarigen geen onderdak
te bieden en vreemdelingenbewaring als een te zwaar middel werd gezien. De
Inspectie merkt hierbij op dat situatie in 2011 afweek van de huidige situatie omdat
de beschreven doelgroep van minderjarige overlastgevers in veel mindere mate
aanwezig was.
De asielzoekers die worden opgevangen op de HTL-locatie hebben diverse
nationaliteiten. Dat komt omdat de overlastgevers uit Marokko, Algerije, Libië en
Tunesië veelal direct afstand doen van het recht op opvang op het moment dat een
HTL-maatregel wordt opgelegd of als zij in de HTL aankomen. Zij verdwijnen hierna
uit het zicht van de overheid. Het komt voor dat deze overlastgevers zich op een
later moment opnieuw aanmelden bij het Aanmeldcentrum van de IND in Ter Apel.
Een medewerker van de HTL vertelt: “veel vreemdelingen die in de HTL
geplaatst worden zijn van Noord Afrikaanse afkomst. Ze vertrekken
vaak snel met onbekende bestemming. Deze vreemdelingen komen dan
op de HTL en hebben geen zin in het strakke regime. Na één dag
tekenen ze vaak al dat ze afstand doen van het recht op opvang. Ze
verlaten de opvang dan vrijwillig, en op papier is er dan geen overlast
meer in de opvang. Dat is het verplaatsen van het probleem, omdat er
dan overlast komt in de gemeenten. In algemene zin wordt het
probleem dus niet opgelost.”
Anders dan bij de reguliere AZC’s kunnen er bij de HTL dus geen nationaliteiten
worden benoemd die oververtegenwoordigd zijn. Wel is het zo dat veel bewoners
verslaafd zijn en/of kampen met psychiatrische problematiek. Op basis van
27

Brief van de Minister voor Immigratie en Asiel, 10 maart 2011, kenmerk 27 062, nr. 68.

21

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

politiegegevens heeft de Inspectie vastgesteld dat meer dan 70% van de bewoners
van de HTL justitiële antecedenten heeft. Dit varieert van zware delicten als
aanranding, mishandeling en poging tot moord tot lichtere vergrijpen als
winkeldiefstal, heling en openbare dronkenschap, zo blijkt uit politiegegevens.
Uit het onderzoek blijkt dat de AMV’s die in de PON worden geplaatst veelal
crimineel gedrag vertoonden: 20 tot 30 antecedenten of incidenten per jongere zijn
geen uitzondering. Ook hier is er sprake van multi-problematiek; verslaving,
traumatische ervaringen en psychiatrische klachten.

3.3 Toerusting
3.3.1

Personeel

Uit het onderzoek blijkt dat de medewerkers van het COA en Nidos opgeleid zijn als
het gaat om het begeleiden van asielzoekers en het laten de-escaleren van een
situatie. Daarbij kan het een voordeel zijn als de medewerker zelf een migratie
achtergrond heeft. Hierdoor heeft de medewerker meer kennis van de cultuur en
wordt het communiceren gemakkelijker omdat deze dezelfde taal spreekt als de
betrokken asielzoeker. Ook de inzet van straatcoaches met dezelfde culturele
achtergrond als de asielzoeker werkt om die reden goed en zorgt voor meer rust in
gemeenten waar de AZC’s gevestigd zijn.
Zowel bij COA als bij Nidos zijn de teams versterkt met onder andere
gedragsdeskundigen en verslavingsdeskundigen die de medewerkers advies kunnen
geven over de juiste benadering van de jongere. Dit geldt ook voor de PON-locatie
van Nidos; op deze locatie is sprake van intensieve begeleiding van de AMV’s door
medewerkers die voor een deel dezelfde culturele achtergrond hebben als de
bewoners. Ook het PON team is versterkt met onder andere een gedragsdeskundige
en een crisis interventie manager.
In centra waarin gedurende een langere tijd overlastgevers worden opgevangen,
geven medewerkers van het COA en de politie aan dat ze het moeilijk vinden om
gemotiveerd te blijven. Bij het COA leidt de werksituatie waarin overlastgevers voor
veel problemen zorgen tot een hoog ziekteverzuim onder het personeel. Hierdoor
wordt gewerkt met nieuwe en tijdelijke medewerkers. Het is echter juist bij de
aanpak van overlast van groot belang dat het team op het AZC ervaren en stabiel
is. Op die manier is er rust en structuur en is het mogelijk een band op te bouwen.
Verder blijkt uit het onderzoek dat bij de groep overlastgevers vaak sprake is van
verslavings- en/of psychiatrische problematiek. Medewerkers van het COA en Nidos
zijn echter niet opgeleid om mensen met verslavings- en/of psychiatrische
problematiek te begeleiden. De medewerkers kunnen weliswaar een verslavingsen/of gedragswetenschapper consulteren, maar deze ondersteuning sluit
onvoldoende aan bij de complexiteit en ernst van de problematiek.
Een COA medewerker vertelt: “de jongeren plegen vaak strafbare
feiten nadat ze een cocktail van drugs hebben genomen waardoor ze
zich ‘fearless’ voelen; hun normen vervagen en ze gaan grenzeloos
gedrag vertonen. Ze breken dan bijvoorbeeld overdag in in een woning,
waar de bewoners gewoon thuis zijn. Dan gaan ze op zoek naar
juwelen, en als ze die gevonden hebben lopen ze gewoon weer naar
buiten. En dat gewoon op klaarlichte dag.”

22

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

De verslavings- en/of psychiatrische problematiek leidt tot situaties in een AZC of de
PON waarbij de veiligheid van de betrokken asielzoeker, medewerkers en overige
bewoners in het geding komt. Voor de HTL geldt dat in mindere mate. Door een
medische triage voorafgaand aan de plaatsing worden minder asielzoekers met
psychiatrische problematiek in de HTL geplaatst; als plaatsing in bijvoorbeeld
Veldzicht passender is, wordt de asielzoeker daar opgevangen
Ten aanzien van de HTL blijkt uit het onderzoek dat het COA sinds het vorige
Inspectieonderzoek in 2018 veel heeft geïnvesteerd in het daar aanwezige team.
Ongeveer de helft van het team, inclusief de locatiemanager, is gedetacheerd van
DJI. In totaal zijn er vier extra medewerkers van DJI ten opzichte van de situatie in
2018. Deze medewerkers zijn meer getraind in het begrenzen van gedrag.
Medewerkers van het COA zijn daarentegen meer getraind in het begeleiden van
vreemdelingen en het werken aan een gedragsverandering. Het HTL team is
aangevuld met enkele buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s) van de Dienst
Vervoer en Ondersteuning (DV&O). De BOA’s zijn getraind en bevoegd om fysiek te
begrenzen van gedrag bij een escalatie. Zij kunnen daarbij koppelboeien en
pepperspray gebruiken. Ook houden de BOA’s toezicht op de locatie door de
camerabeelden te bekijken. De hoeveelheid incidenten is niet afgenomen door de
komst van de BOA’s. De aanwezigheid van de BOA’s zorgt er wel voor dat incidenten
minder escaleren.

3.3.2

Middelen en maatregelen

Als asielzoekers overlast veroorzaken, hebben de medewerkers van het COA, Nidos,
de IND en de DT&V een aantal middelen tot hun beschikking om dit aan te pakken.
In deze paragraaf beschrijft de Inspectie de bevindingen ten aanzien van de
belangrijkste middelen en maatregelen die kunnen worden ingezet.
De begeleiding van asielzoekers
In geval van overlast zullen COA-medewerkers een (correctie)gesprek met de
betrokken asielzoeker te voeren. Uit het onderzoek blijkt dat medewerkers van
mening zijn dat dit gesprek weinig effect heeft bij de overlastgevers. De ervaring is
dat zij ervan op de hoogte zijn dat hun asielverzoek geen kans van slagen heeft en
dat ze geen langdurig perspectief in Nederland hebben. Zij staan om die reden
weinig open voor begeleiding en begrenzing.
Uit het onderzoek blijkt dat ook de medewerkers van Nidos werken vanuit het
principe dat contact wordt opgebouwd met de jongere. Zeker bij beschadigde
jongeren is het belangrijk om te investeren in het vertrouwen. De jongeren uit de
groep overlastgevers leven vaak al jaren in groepsverband op straat en hebben in
de regel weinig opvoeding gehad van hun familie. Bij de begeleiding is het zaak om
veel geduld te hebben, tevreden te zijn met kleine stappen en de jongeren te laten
weten dat je er als begeleider voor hen bent. Er zijn gevallen bekend van jongeren
die door intensieve begeleiding erin slaagden hun toekomst op een positieve manier
invulling te geven.
Voor medewerkers van Nidos is soms moeilijk om afspraken te maken met de
overlastgevers en consequenties te verbinden aan negatief gedrag. Wat daarbij een
rol speelt is de verslavings- en/of psychiatrische problematiek van deze AMV’s. Ook
het feit dat de overlastgevers vaak niet meedoen aan de dagbesteding en aan
school, maakt de begeleiding lastig. De scholing zou in de ogen van de voogden van
Nidos beter op een realistisch perspectief kunnen worden afgestemd. Een jongere
uit deze groep heeft in de regel geen uitzicht op verblijf in Nederland, maar de
dagbesteding is hier wel op gericht. Een voorbeeld hiervan is het leren van de
Nederlandse taal.

23

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Bij de begeleiding van minderjarige overlastgevers is het bereiken van de leeftijd
van achttien jaar tevens een knelpunt. Op dat moment gaat de asielzoeker, als hij
nog recht heeft op COA-opvang, direct naar het volwassen regime. Deze overgang is
vaak te abrupt, wat leidt tot problemen in het gedrag. De overlastgevers hebben
behoefte aan structuur en (intensieve) begeleiding. Bij de overgang naar het
volwassen regime kan dit niet in dezelfde mate worden aangeboden als in het
regime voor minderjarige asielzoekers.
ROV-maatregelen
In de onderstaande afbeeldingen is ter illustratie weergegeven hoeveel ROV 5 en
ROV 6 maatregelen in het eerste kwartaal van 2020 zijn opgelegd door het COA. Bij
de lagere ROV maatregelen, zeker de ROV 1 en ROV 2 maatregelen, kan sprake zijn
van het overtreden van de huisregels van het COA, bijvoorbeeld roken op een plek
waar dat niet toegestaan is. Dergelijke feiten vallen echter niet onder de definitie
van overlast. 28

Grafiek d. Opgelegde ROV-5 maatregelen, eerste kwartaal 2020.

28

Zie ook de ketenbrede HTL-instructie van 6 februari 2020: ROV-maatregel 1: geringe impact, 2 en 3:
middelgrote impact, 4 en 5 grote impact, 6 tot en met 11 zeer grote impact.

24

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Grafiek e. Opgelegde ROV-6 maatregelen per centrum, eerste kwartaal 2020

De ROV 7, 9 en 11 maatregel zijn niet opgelegd in het eerste kwartaal van 2020. De
ROV 8 maatregel is éénmaal opgelegd, namelijk in de HTL in Hoogeveen.
COA-medewerkers hebben de mogelijkheid om ROV-maatregelen op te leggen als
een asielzoeker overlast veroorzaakt. Uit het onderzoekt blijkt dat de ROVmaatregelen niet aansluiten bij de overlastgevers. Omdat deze asielzoekers vaak in
het bezit zijn van geld, is een straf als inhouding van soms enkele euro’s leefgeld
niet effectief. Het hoogste geldbedrag dat ingehouden kan worden bedraagt
maximaal €12,95 van het leefgeld. Deze maatregel, een van de zwaarste die een
COA medewerker kan opleggen, maakt op de overlastgevers weinig indruk, zo blijkt
uit de interviews met de medewerkers die hen begeleiden.
In het verleden was er de mogelijkheid om een asielzoeker (tijdelijk) de
opvangvoorzieningen te ontzeggen Uit het onderzoek blijkt dat medewerkers dat
een effectief middel vonden. Als gevolg van het Haqbin arrest is dit niet meer
mogelijk. Het COA heeft in plaats hiervan zogenoemde time-out plekken gecreëerd

25

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

waarnaar een asielzoeker kan worden overgeplaatst in geval van overlast. In de
praktijk gaat er een weinig afschrikkende werking vanuit, zo blijkt uit de interviews
met de medewerkers die op de AZC’s werkzaam zijn. De time-out kamer is een
éénpersoonskamer. Omdat asielzoekers in een AZC altijd op meerpersoonskamers
verblijven, wordt de time out plek niet ervaren als een bestraffing. Medewerkers
ervaren het bovendien als een gemis dat er op de AZC’s niet fysiek begrensd kan
worden, bijvoorbeeld door de beveiliging of BOA’s. Bij de time out kamer op de HTL
wordt het als een gemis ervaren dat de kamer niet kan worden afgesloten,
waardoor de bewoner zijn bewegingsvrijheid behoudt.
Vrijheidsbeperkende maatregelen
Als een asielzoeker veel overlast 29 veroorzaakt, is het mogelijk om hem een
vrijheidsbeperkende maatregel op te leggen en hem in de HTL te plaatsen. Uit het
onderzoek blijkt dat dit een positief effect heeft voor wat betreft de rust op het AZC
waar de overlastgever verbleef. Het opleggen van de maatregel kan echter enkele
uren duren, wat kan leiden tot moeilijke situaties op het AZC omdat het lastig is om
de betreffende asielzoeker rustig te krijgen en houden. Daarnaast betekent het
opleggen van de HTL maatregel niet automatisch dat de overlastgever daadwerkelijk
in de HTL-locatie gaat verblijven. Het is voor asielzoekers mogelijk om afstand te
doen van het recht op opvang en zij kunnen in die gevallen met onbekende
bestemming vertrekken. Een overlastgever heeft dan weliswaar de COA-opvang
verlaten, maar het is mogelijk dat hij zijn overlastgevende gedrag elders
voortzetten. Uit het onderzoek blijkt dat dit geen uitzonderlijke situatie is en dat
veel overlastgevers met onbekende bestemming vertrekken voor of kort na
plaatsing in de HTL.
Als een asielzoeker wél langere tijd op de HTL wordt opgevangen, dan hebben de
medewerkers in vergelijking met het Inspectieonderzoek uit 2018 meer middelen tot
hun beschikking om de overlast te beperken. Zo mogen de vreemdelingen op grond
van artikel 56 van de Vreemdelingenwet niet zonder geldige reden (zoals bezoek
aan een arts of advocaat) het terrein van de HTL verlaten. Ten tijde van het vorige
Inspectieonderzoek gold dat ook, maar kon dat moeilijk gehandhaafd worden omdat
de locatie vrij te betreden en te verlaten was. Bij oprichting van de HTL is dat
veranderd; nu verblijven de bewoners in gebouwen, inclusief buitenruimtes, die ze
niet zonder geldige reden kunnen verlaten.
Het feit dat de bewoners voornamelijk op de HTL-locatie verblijven heeft positieve
gevolgen voor de overlast binnen en buiten de HTL. Enerzijds is er minder overlast
in de plaatselijke winkels en is er daardoor ook meer draagvlak onder de bevolking
voor de opvang van asielzoekers in het reguliere AZC in Hoogeveen. Anderzijds
hebben de bewoners van de HTL minder gemakkelijk toegang tot alcohol en drugs,
wat zorgt voor meer rust in de HTL. In combinatie met het toevoegen met
personeelsleden van de DJI en de DV&O leidt dat tot een meer beheersbare situatie
in vergelijking met 2018. Daardoor komen medewerkers meer toe aan het
begeleiden van de bewoners, niet enkel het begrenzen. Desalniettemin vindt af en
toe een geweldsincident binnen de muren van de HTL plaats. Uit
geweldsrapportages van de DV&O blijkt bijvoorbeeld van vijf incidenten in de
periode van eind december 2020 tot begin februari 2021. In de meeste gevallen kon
de situatie door de medewerkers van de COA en de DV&O gede-escaleerd worden.
In één geval is aangifte van bedreiging gedaan bij de politie.
HTL plaatsing van AMV’s gebeurt slechts bij hoge uitzondering en vooral als er
sterke twijfels zijn over de gestelde minderjarigheid van de AMV of als de AMV bijna
achttien is. Nidos, als wettelijk vertegenwoordiger van de jongere, heeft als
uitgangspunt om HTL plaatsing bij een AMV zoveel mogelijk te voorkomen, zo blijkt
uit de interviews.
29

Het kan daarbij gaan om een incident met een grote impact, maar ook om meerdere kleinere incidenten.

26

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Plaatsing in een PON
Hoewel plaatsing van een AMV in de HTL bij hoge uitzondering wordt opgelegd,
betekent dat niet dat er geen andere mogelijkheden zijn voor AMV’s die veel
overlast veroorzaken. Bij minderjarigen die zeer lastig of niet te begeleiden zijn kan
COA een AMV aanmelden voor plaatsing op de PON. Nidos gaat daar in principe
altijd mee akkoord. De daadwerkelijke overplaatsing gebeurt echter alleen als er
plek is op de PON.. 30 Uit het onderzoek blijkt dat dit rust geeft op het AZC waar de
jongere eerst verbleef. Omdat het aantal plekken op de PON (nog) beperkt is, kan
slechts in uitzonderlijke gevallen worden overgegaan tot plaatsing. Nidos is bezig
om het aantal plekken uit te breiden.
Uit het onderzoek blijkt dat de aanpak in de PON effect heeft, zowel door de
kleinschaligheid van de opvang als de intensiteit en kwaliteit van de begeleiding. Uit
de interviews met de medewerkers van de politie en Nidos blijkt dat de bewoners
nauwelijks overlast veroorzaken en/of crimineel gedrag vertonen. Dit terwijl de
bewoners voorafgaand aan hun plaatsing in de regel veel in aanraking zijn geweest
met politie en justitie.
Asielverzoek met voorrang behandelen
In geval van overlast is het de afspraak dat de IND de asielaanvraag van de
betrokken asielzoeker met voorrang behandelt. Dat is een manier om ervoor te
zorgen dat de asielzoeker, als zijn asielaanvraag wordt afgewezen, op een eerder
moment de COA-opvang moet verlaten en bij voorkeur ook terugkeert naar zijn land
van herkomst. Uit het onderzoek blijkt dat de IND de asielaanvraag niet in alle
gevallen met voorrang behandelt. IND-medewerkers die verbonden zijn aan het
betreffende AZC hebben geen doorzettingsmacht om aanvragen die door een andere
afdeling afgedaan moeten worden met voorrang te laten behandelen. In sommige
gevallen ervaren de aan de AZC’s verbonden IND-medewerkers gebrek aan
urgentiebesef op andere IND-afdelingen. Bij zaken van Dublinclaimanten 31 ligt dat
anders, zo blijkt uit het onderzoek. Deze worden volgens de werkafspraken met
voorrang behandeld.
Aanvullend blijkt dat de AMV’s die zich bij de IND in Ter Apel melden maar geen
asielverzoek willen indienen momenteel grotendeels buiten beeld van de IND en de
DT&V blijven. Omdat de jongere geen asielverzoek heeft ingediend, is hij niet
bekend bij de IND en startte de IND bijvoorbeeld geen leeftijdsonderzoek. Met
ingang van 1 oktober 2020 wordt wel een leeftijdsschouw gedaan. Dat de jongere
minderjarig is, is in de meeste gevallen gebaseerd op de eigen verklaring en niet
onderbouwd met een identiteitsdocument. Ook komt de zaak van de jongere niet in
de caseload van de DT&V omdat de IND de zaak niet overdraagt. Hierdoor is het
mogelijk dat deze AMV’s op COA locaties verblijven zonder dat zij in de verdere
migratie keten bekend zijn of hun casus in behandeling is genomen. Het is in die
gevallen niet mogelijk een negatieve beschikking af te geven of terugkeer te
organiseren. Bij sommige van de door de Inspecties bezochte locaties betreft deze
groep de helft van het aantal geplaatste jongeren. Recent is er over deze situatie
overleg geweest tussen DGM, AVIM en de DT&V. De uitkomst hiervan is dat deze
groep ook zal instromen in de caseload van de DT&V.
Terugkeer met voorrang realiseren
Als de IND een negatieve beschikking heeft verzonden aan de vreemdeling, wordt
deze uitgenodigd voor een vertrekgesprek met de DT&V. Bij overlastgevers vormt
de vrijblijvendheid van deze uitnodiging voor de DT&V een knelpunt. Overlastgevers
geven er vaak geen gehoor aan, en daar kan de DT&V niet tegen optreden.
30
31

Evaluatie Perspectief Opvang Nidos (PON)
Begrippenlijst DT&V: de Dublin-overeenkomst bepaalt welk land verantwoordelijk is voor de afhandeling
van een asielverzoek. Als een ander land dan Nederland verantwoordelijk is, draagt de DT&V deze
zogenoemde Dublinclaimant over.

27

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Een ander knelpunt is het feit dat een aantal landen van herkomst niet meewerkt
aan de afgifte van tijdelijke reisdocumenten voor asielzoekers die gedwongen
moeten terugkeren. Omdat overlastgevers in de meeste gevallen niet in het bezit
zijn van een paspoort, is het daarom niet mogelijk om gedwongen vertrek te
realiseren, zo blijkt uit het onderzoek.
Na afwijzing van het asielverzoek van een minderjarige is terugkeer naar het land
van herkomst nauwelijks te realiseren. Bij minderjarige asielzoekers moet de DT&V
namelijk eerst zogenoemde adequate opvang organiseren in het land van
herkomst. 32 In de praktijk is het bijna onmogelijk om deze opvang, in de vorm van
hereniging met familie of opvang in een tehuis, te realiseren. De AMV’s geven de
DT&V in de regel geen contactgegevens van hun familie, en de herkomstlanden
beschikken niet over tehuizen waar de jongeren opgevangen kunnen worden.
Gedwongen of vrijwillig vertrek vindt dan ook zelden plaats. De overlastgevers zijn
op de hoogte van deze situatie, en vertrekken na afhandeling van hun asielverzoek
zelfstandig uit de COA-opvang. Onbekend is waarheen. Bij minderjarigen die op de
PON zijn geplaatst vindt in een enkel geval terugkeer naar het land van herkomst
plaats. Door het opbouwen van een band met de bewoners krijgen de medewerkers
soms gegevens van de familie en trachten zij een hereniging met de ouders te
realiseren.
Als het asielverzoek van een HTL-bewoner is afgewezen, vertrekt deze vaak direct
uit de opvang. Gedwongen vertrek vindt daarom zelden plaats vanaf de HTL, zo
blijkt uit het onderzoek. Vrijwillig vertrek vindt in het geheel niet plaats.

3.3.3

Het strafrecht

Sommige asielzoekers plegen strafbare feiten. Gedacht moet worden aan
winkeldiefstal, diefstal uit voertuigen, mishandeling en openlijke geweldpleging. In
deze paragraaf beschrijft de Inspectie de bevindingen ten aanzien van de meest
relevante onderdelen van het strafrecht.
Toepassen snelrecht
Overlastgevers zijn vaak relatief kort in Nederland. Hierdoor is de kans klein dat het
de politie of het OM lukt om de dagvaarding voor een zitting uit te reiken als een
overlastgever verdacht wordt van een strafbaar feit. Daarom verschijnen
overlastgevers in de regel weinig op de zitting bij de rechtbank, laat staan dat hun
(taak) straf geeffectueerd wordt. Om die reden wordt in sommige politieregio’s
(super)snelrecht toegepast. Hierdoor kunnen zij binnen 17 of 3 tot 6 dagen berecht
worden, afhankelijk van de keuze voor het snelrecht of supersnelrecht.
Bij minderjarige overlastgevers vormt het wisselen van COA locatie een knelpunt.
AMV’s verblijven vaak niet lang op eenzelfde AZC en verhuizen vaak naar andere
COA locaties. Bij het jeugdstrafrecht moet het dossier dan worden overgedragen
aan het arrondissement waar AMV’s op dat moment verblijven en moet de zaak,
met alle kansen op vertraging, opnieuw worden ingepland op de zitting bij de
rechtbank. Tegen de tijd dat dat gebeurd is, is de kans groot dat de overlastgever
opnieuw naar een andere locatie overgeplaatst is en moet er wederom een
overdracht plaatsvinden. Deze gang van zaken leidt regelmatig tot een sepot. Uit de
interviews blijkt zodoende dat ook bij minderjarige overlastgevers het toepassen
van (super) snelrecht uitkomst biedt.

32

B8/6.1 Vreemdelingencirculaire

28

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Sfeer Proces-verbaal
Uit het onderzoek blijkt dat het opstellen van een zogenoemd sfeer-proces verbaal
door de politie het OM beter in staat stelt om de casus te beoordelen. Dit sfeerproces verbaal bevat informatie uit de vreemdelingenketen, zoals bijvoorbeeld
informatie over of de betrokken asielzoeker zich aan toezicht onttrekt. Ook kan in
het sfeer-proces verbaal worden beschreven wat het strafbare feit heeft betekend
voor de omgeving, bijvoorbeeld de medewerkers van het AZC, andere bewoners of
omwonenden. Uit het onderzoek blijkt het sfeer Proces-verbaal geschikt voor het
gebruik in strafzaken van overlastgevers. Nog niet alle politieregio’s maken er
gebruik van.
Jeugdstrafrecht
Kenmerkend voor het jeugdstrafrecht is dat jongeren in het algemeen minder zwaar
bestraft worden. Uit het onderzoek blijkt dat de straffen die opgelegd worden weinig
indruk maken op de minderjarige overlastgevers. Opmerkelijk is verder dat de
overlastgevers tegenover hun begeleiders aangeven dat ze liever tot jeugddetentie
worden veroordeeld dan tot een taakstraf. In jeugddetentie verblijven de
overlastgevers in een rustige omgeving en voelen ze minder druk van de groep
waar ze onderdeel van uitmaken.
Identiteitsonderzoek
Uit het onderzoek blijkt dat AVIM en de politie op diverse locaties goede ervaringen
hebben als het gaat om het uitvoeren van identiteitsonderzoek bij volwassen en
minderjarige overlastgevers na aanhouding voor een strafbaar feit. Er zijn
voorbeelden benoemd waarbij tijdens het uitlezen van een telefoon van een AMV
gegevens over de identiteit, of zelfs een kopie van een reisdocument werden
aangetroffen. De betreffende overlastgever kon daarmee in vreemdelingenbewaring
worden gesteld om te worden uitgezet naar het land van herkomst. Ook zijn er
voorbeelden genoemd waarbij op basis van telefoongegevens de meerderjarigheid
van een overlastgever kon worden vastgesteld. Ondanks dat het uitlezen van
telefoons gezien kan worden als een best practice, blijkt uit het onderzoek dat dit
niet altijd wordt gedaan binnen de wettelijke mogelijkheden die daarvoor zijn.

3.3.4

De aansluiting bij de psychiatrie en de verslavingszorg

Overlastgevers zijn in veel gevallen (zwaar) verslaafd. Het gaat daarbij om Rivotril,
alcohol, drugs of combinaties daarvan. Ook psychiatrische problematiek komt veel
voor. Uit het onderzoek blijkt dat COA medewerkers onvoldoende toegerust zijn om
mensen met een verslaving en/of psychiatrische problematiek op een goede manier
te begeleiden. Een AZC is immers een plek waar asielzoekers veilig kunnen
verblijven, het is geen behandelkliniek. Positief is dat het COA in het
opleidingsaanbod voor het personeel aandacht besteedt aan verslavings- en
psychiatrische problematiek. Ook zijn er lokale initiatieven waarbij aansluiting wordt
gezocht bij organisaties op het gebied van cultuur sensitief begeleiden van
verslavings- en psychiatrische problematiek. Gelet op de ernst van de verslavingsen psychiatrische problematiek is dit echter niet voldoende om de bewoners op een
veilige manier op te vangen.
Een COA-medewerker vertelt: “onder invloed van medicatie en drugs
houden bewoners zich bezig met bijvoorbeeld vernieling of
brandstichting. Ook automutilatie komt voor. Deze bewoners zijn
zwaar verslaafd en geven zich soms op voor therapie, maar verschijnen
dan niet op de afspraak bij de therapeut. COA-medewerkers zijn niet
opgeleid voor deze problemen. De situatie lijkt meer op een
jeugddetentie met geharde jeugdige criminelen dan op een opvangplek
voor asielzoekers.”

29

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Verwijzing naar de reguliere verslavingszorg is mogelijk, maar daarbij hangt veel af
van de medewerking van de vreemdeling. Als de asielzoeker niet meewerkt aan
behandeling tegen zijn verslaving of psychiatrische aandoening, dan is, als laatste
redmiddel, in sommige gevallen gedwongen behandeling mogelijk. Opname in een
GGZ-instelling kan echter lang duren, gelet op het beschikbare aantal plekken dat
geschikt is voor mensen die de Nederlandse taal niet machtig zijn.
Omdat de gezondheidsfunctionarissen van een AZC toestemming moet geven voor
plaatsing in de HTL, worden er minder asielzoekers geplaatst met ernstige
psychiatrische problematiek. Het COA heeft een samenwerkingsovereenkomst met
Veldzicht en maakt gebruik van het aanbod van GGZ instellingen. De zorg die deze
klinieken kunnen bieden sluit niet altijd aan bij de zorg die de asielzoeker nodig
heeft. In die gevallen wordt een asielzoeker toch in de HTL geplaatst, hoewel dat
eigenlijk een minder geschikte plek is. Ten aanzien van verslavingsproblematiek
wijst het onderzoek uit dat alcohol en drugs in mindere mate aanwezig zijn op de
HTL omdat de bewoners het terrein niet kunnen verlaten. Om die reden speelt
verslavingsproblematiek een minder grote rol in vergelijking met het
Inspectieonderzoek uit 2018. Als bewoners wel psychische hulp of verslavingszorg
nodig hebben, dan duurt het vaak lang voor het hulptraject gestart kan worden in
verband met het aantal beschikbare plekken voor mensen die geen Nederlands
spreken. Bovendien is voor deze vrijwillige trajecten altijd de medewerking en inzet
van de betreffende asielzoeker nodig. Het is niet gegarandeerd dat de asielzoeker
deze medewerking verleend.
Ook bij bewoners van de PON is er sprake van multi-problematiek: verslaving en
psychiatrische ziektebeelden. Net als bij volwassenen het geval is, blijkt het ook bij
jongeren lastig te zijn om aansluiting te vinden bij de reguliere hulpverlening. Dat
leidt dan tot onveilige situaties. Zo is er het voorbeeld van een jongen van zeventien
die op 15 december 2020 een suïcidepoging ondernam, op grond waarvan de
rechter hem een machtiging tot gedwongen opname oplegde. Pas op 31 december
kon voor hem een geschikte plek in een kliniek worden gevonden.

3.4 Samenwerking en informatie-uitwisseling
Bij de aanpak van overlast wordt nauw samengewerkt door diensten uit de
vreemdelingen-, strafrecht- en de jeugdketen; het COA, Nidos, de politie, de IND en
de DT&V. Als diensten samenwerken, is het van belang dat er overeenstemming
bestaat over het gezamenlijke doel, dat activiteiten op elkaar worden afgestemd en
dat relevante informatie wordt verzameld, vastgelegd en uitgewisseld.
Locaties volwassen asielzoekers
Uit het onderzoek blijkt dat op de bezochte AZC’s waar volwassen asielzoekers
worden opgevangen eenmaal per twee weken een Lokaal Keten Overleg (LKO)
plaatsvindt. In dit overleg wordt onder andere de strategie ten aanzien van de
aanpak van overlast besproken. De samenwerking in LKO verband wordt als positief
ervaren door de deelnemende diensten. De diensten zijn zich ervan bewust dat ze
geen van allen het probleem alleen kunnen oplossen en elkaar nodig hebben bij de
aanpak van overlast. Uit het onderzoek blijkt dat het COA, de DT&V, de IND en de
politie elkaar over het algemeen goed weten te vinden. De stappen ten aanzien van
de overlastgever worden op elkaar afgestemd. Omdat medewerkers van de DT&V
doorgaans werkkamers op het AZC hebben, zijn de lijntjes met de medewerkers van
het COA kort. In enkele gevallen, zoals in Utrecht, heeft ook de politie een
spreekkamer op het AZC. De ervaring is dat de IND-medewerker niet veel op het
AZC aanwezig is, waardoor deze wat meer op afstand is. Desalniettemin blijkt dat
voor ieder AZC wel bekend is welke IND-medewerker aanspreekpunt is en weten
medewerkers elkaar te vinden bij vragen.

30

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Gebleken is dat diensten over het algemeen op één lijn zitten als het erom gaat op
welke manier de overlast moet worden aangepakt, hoewel accentverschillen
mogelijk zijn. Zo zijn er voorbeelden dat medewerkers van het COA liever nog eens
een goed gesprek aangaan met een asielzoeker die overlast veroorzaakt, terwijl de
politie voorstander is van een hardere lijn. Over het algemeen worden dit soort
verschillen in inzicht opgelost door in of buiten LKO verband met elkaar in gesprek
te gaan. De Inspectie heeft geconstateerd dat er bij alle betrokken diensten een
sterke motivatie is om de overlast aan te pakken, waardoor medewerkers in een
goed gesprek vaak nader tot elkaar komen als het gaat om de manier waarop de
overlast moet worden aangepakt.
HTL
Op de HTL wordt nauw samengewerkt door diensten uit de vreemdelingen- en
strafrechtketen; het COA, de politie, de IND en de DT&V. Als diensten
samenwerken, is het van belang dat er overeenstemming bestaat over het
gezamenlijke doel, dat activiteiten op elkaar worden afgestemd en dat relevante
informatie wordt verzameld, vastgelegd en uitgewisseld. Het LKO vindt éénmaal per
veertien dagen plaats. Aan dat overleg wordt deelgenomen door COA, de politie, de
IND en de DT&V. In het LKO vindt informatie-uitwisseling plaats over de zaken van
de vreemdelingen die op de HTL verblijven. Ook is er nauw contact met de
wijkagent, de ketenmariniers en de gemeente. Uit het onderzoek blijkt dat de
samenwerking in het LKO goed verloopt; de diensten weten elkaar goed te vinden,
en er is overeenstemming over de individuele aanpak en begeleiding van de
asielzoekers die in de HTL worden opgevangen.
Locaties minderjarige asielzoekers
Uit het onderzoek blijkt dat er eenmaal per veertien dagen LKO wordt gehouden op
de door de Inspectie bezochte locaties waar minderjarigen worden opgevangen. Aan
deze overleggen wordt in elk geval deelgenomen door COA, AVIM en de DT&V. Bij
sommige locaties nemen ook Nidos en de IND deel, maar dat is niet overal het
geval. Hoe de samenwerking verloopt, verschilt erg per locatie, zo blijkt uit het
onderzoek. Op iedere locatie zijn de diensten het erover eens dat de overlast of het
negatieve gedrag van de overlastgever moet worden aanpakt, maar over de wijze
waarop dat het beste kan gebeuren lopen de meningen uiteen. In de regel zullen
medewerkers van COA of Nidos liever eerst nog een correctiegesprek met een
overlastgever voeren, en zijn medewerkers van de politie en de DT&V voorstander
van hardere maatregelen. Het verschilt per locatie of medewerkers dat zien als een
aanleiding om het gesprek met elkaar aan te gaan of dat het leidt tot moeilijk te
overbruggen verschillen van mening. Ook blijkt uit het onderzoek dat op sommige
locaties de mentoren van COA en de voogden van Nidos niet op één lijn zitten voor
wat betreft de aanpak en de begeleiding van de overlastgever. Hierbij speelt een rol
dat de verschillende diensten andere uitgangsposities en doelen hebben. Voor COA
is het vooral belangrijk dat de opvang op een veilige en humane manier
vormgegeven wordt en dat medewerkers veilig hun werk kunnen doen. Nidos
beoogt het individuele belang van de jongere te behartigen en de politie draagt zorg
voor de openbare orde.
Uit het onderzoek blijkt verder dat de voogd van Nidos soms niet wordt
geïnformeerd door de politie in geval een AMV buiten de regio aangehouden wordt
voor een strafbaar feit. In de eigen regio zijn de lijntjes korter. Andersom gebeurt
het ook dat er in de avonduren en in het weekend de eigen voogd van de AMV niet
bereikbaar is voor de politie.
De Nidos medewerkers die op de PON-locatie in Almere werkzaam zijn, hebben geen
structureel overleg met de politie. Als er bespreekpunten zijn, hebben Nidos en de
politie hierover contact met elkaar. Gebleken is dat deze samenwerking op een open
en constructieve wijze plaatsvindt.

31

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Informatie-uitwisseling
Uit het onderzoek blijkt dat het COA, de politie, de IND en de DT&V op lokaal niveau
elkaar in principe goed weten te vinden en zowel tijdens het LKO als daarbuiten
relevante informatie met elkaar delen.
Ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek constateerde de Inspectie dat er een
vraagstuk was tussen de politie en het COA over informatie-uitwisseling.
Op 9 november 2020 heeft het COA een intern bericht verstuurd waarin aangegeven
wordt dat het verstrekken aan AVIM / de politie van lijsten met daarop
persoonsgegevens van alle bewoners per direct niet meer is toegestaan. Er wordt
een uitzondering gemaakt voor het verstrekken van gegevens in het kader van de
meldplicht en opsporingsactiviteiten. De politie drong echter aan op een proactieve
informatiedeling, bijvoorbeeld als het gaat om bejegeningsgegevens en CTERindicaties. De politie stelde deze informatie nodig te hebben in het kader van haar
toezichtstaak, om bijvoorbeeld tijdens een incident beter te kunnen de-escaleren.
Op 3 december 2020 heeft het COA het eerdere bericht verduidelijkt door te stellen
dat informatie in het LKO mag worden gedeeld voor zover het relevant is voor de
taakuitoefening. De actuele stand van zaken is dat er in de Basisvoorziening
Vreemdelingen (BVV), een ketenvoorziening waarin vreemdelingengegevens worden
opgeslagen, een mogelijkheid wordt geboden om informatie uit te wisselen. 33
Ten aanzien van de informatiedeling tussen Nidos en de diensten uit de
vreemdelingen- en strafrechtketen wijst het onderzoek uit dat Nidos niet altijd alle
informatie met deze diensten mag delen, gelet op de vertrouwensband tussen de
voogd en de AMV.
Informatie-uitwisseling met andere Europese landen
Zoals beschreven leiden overlastgevers een zwervend bestaan door Europa. Uit de
interviews blijkt echter dat er tussen de Europese landen weinig sprake is van
informatie-uitwisseling over de vreemdelingen die onderdeel uitmaken van de
groep. Als een vreemdeling zich meldt bij de IND om een asielverzoek in te dienen,
voert de AVIM het identificatie- en registratieproces uit, waarbij alleen
bestuursrechtelijke informatie uit onder andere het informatie-uitwisselingssysteem
Eurodac wordt opgevraagd uit andere landen. Het gaat er dan bijvoorbeeld om of de
vreemdeling in een ander land asiel heeft gevraagd, en zo ja, onder welke
personalia. Strafrechtelijke informatie wordt pas opgevraagd als de asielzoeker in
Nederland verdacht wordt van een strafbaar feit. Dat gebeurt via het European
Criminal Record Information System (ECRIS).
Het feit dat strafrechtelijke informatie niet direct bij aankomst van een vreemdeling
in Nederland bekend wordt bij de autoriteiten, leidt tot een gebrek aan
handelingsperspectief bij het COA, Nidos, de politie, de IND en de DT&V.
Overlastgevers kunnen hun overlastgevende en/of criminele gedrag in Nederland
voortzetten. Omdat hun geschiedenis in een andere Europees land niet bekend is,
kunnen zij telkens met een schone lij beginnen. Uit het onderzoek blijkt dat
sommige overlastgevers in andere landen al ernstige strafbare feiten hebben
gepleegd, bijvoorbeeld zeden- en geweldsdelicten.
Ook blijkt uit het onderzoek dat de diensten in de vreemdelingen- en
strafrechtketen niet of nauwelijks contact hebben met zusterorganisaties in Europa.
Hierdoor missen de diensten informatie over het gedrag van een vreemdeling,
eventuele antecedenten, maar mogelijk ook gegevens over de identiteit en/of
documenten waarmee de identiteit kunnen worden vastgesteld.

33

Brief van de staatssecretaris van VenJ aan de tweede kamer van 29 januari 2020, kenmerk 3181786.

32

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Ketenmariniers en de top-X lijst
De vier ketenmariniers hebben de taak aan te sturen op een gezamenlijke
zerotolerance aanpak van overlastgevers en goede samenwerking tussen alle
betrokken partijen. De ketenmariniers hebben de afgelopen periode ervaring
opgedaan als het gaat om maatregelen die lokaal kunnen worden opgelegd door
diensten uit de migratie- en strafrechtketen, gemeenten, winkeliers en
openbaarvervoersbedrijven. Daarnaast hebben zij gewerkt aan verbeterd toezicht in
winkels en het OV en de invoering van winkel- en reisverboden.
Uit het onderzoek blijkt dat zowel gemeenten als het middenmanagement van het
COA, Nidos, de politie, de IND en de DT&V baat hebben bij het feit dat de
ketenmariniers zijn aangesteld. De ketenmariniers brengen diensten met elkaar in
verbinding en wijzen op bestaande mogelijkheden om de overlast aan te pakken. Als
kanttekening wordt geplaatst dat ketenmariniers niet in alle gevallen
doorzettingsmacht hebben. Hierdoor kunnen zij eventuele ondervonden knelpunten
in de samenwerking niet altijd zelf oplossen en zijn zij afhankelijk van de betrokken
diensten om het aangekaarte probleem aan te pakken.
Op 1 mei 2020 hebben de ketenmariniers de Top-X aanpak ingevoerd, met als doel
het goed in beeld houden van de meest overlastgevende asielzoekers. Van mei tot
en met september 2020 hebben in totaal circa 610 unieke personen op de landelijke
Top-X lijst gestaan. Het aantal unieke personen dat maandelijks op de lijst stond,
varieerde in deze periode tussen de 328 en 351 personen. Uit het onderzoek blijkt
dat medewerkers van het COA, Nidos, de politie, de IND en de DT&V de Top-X lijst
een geschikt middel vinden om de meest notoire overlastgevers in beeld te houden.
In een enkel geval wordt een kanttekening geplaatst bij de actualiteit van de lijst.

3.5 Beleving omwonenden
De komst van een AZC kan een grote impact hebben op de oorspronkelijke
bewoners van een stad of dorp. Zo blijkt uit het onderzoek bijvoorbeeld dat de
gemeente Cranendonck 21.000 bewoners heeft en dat sinds een aantal jaar in AZC
Budel 1500 asielzoekers opgevangen worden, waaronder ook asielzoekers uit veilige
landen. Een deel daarvan zorgt voor overlast en criminaliteit. De politie in Budel
signaleert een groot verschil als het gaat om asielzoekers die naar Nederland komen
uit levensbehoud en veilige landers. Asielzoekers met een meer kansrijke aanvraag
veroorzaken nauwelijks overlast, maar de acceptatie van deze groep komt in het
geding door overlastgevers. De politie ervaart dat er bij inwoners van de gemeente
Cranendonck in toenemende mate maatschappelijke onrust en kritiek op de
aanwezigheid van het AZC in de gemeente is. Bewoners vinden het moeilijk om zich
publiekelijk negatief te uiten, maar de wijkagent merkt in individuele gesprekken
dat inwoners van de gemeente kritiek hebben op het Nederlandse asielbeleid. De
overlast is soms objectief, als het bijvoorbeeld gaat om het aantal winkeldiefstallen.
Daarnaast is er de persoonlijke beleving van de overlast. Reacties van omwonenden
op overlast zijn niet altijd genuanceerd en in lokale WhatsApp groepen worden door
bewoners soms stevige uitspraken gedaan. De politie en het COA gaan hierover in
gesprek met de bevolking.
Uit de interviews blijkt dat de gemeente Hoogeveen, waar de HTL is gehuisvest,
een grote kerkelijk gemeenschap heeft waar veel sympathie bestaat voor de opvang
van vluchtelingen. Tijdens de periode dat de EBTL in Hoogeveen gehuisvest was,
was er veel overlast en criminaliteit. Vooral in het winkelcentrum vlakbij de locatie
was sprake van winkeldiefstallen. Dat leidde tot een mindere bereidheid bij de
bevolking om asielzoekers op te vangen. Dit terwijl de overlast werd veroorzaakt
door slechts enkele bewoners van de EBTL en nauwelijks door de grotere groep
asielzoekers van het naastgelegen reguliere AZC. Sinds het strakkere regime op de
HTL is er nauwelijks sprake van overlast en criminaliteit door asielzoekers in de

33

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

gemeente Hoogeveen, zo blijkt uit het onderzoek. Op verzoek van de gemeente
worden in het reguliere AZC geen veilige landers en Dublinclaimanten opgevangen
omdat de ervaring uit het verleden was dat deze groepen de meeste overlast
veroorzaken. In het reguliere AZC wonen nu asielzoekers die een kansrijker
asielverzoek hebben ingediend, wat de rust in Hoogeveen ten goede komt en
waardoor het draagvlak voor de opvang van asielzoekers onder de bevolking
toeneemt.
Uit informatie van de politie blijkt dat de omwonenden van de PON-locatie van Nidos
geen hinder ondervinden van het feit dat daar minderjarigen worden opgevangen
die elders overlast veroorzaakten. Zowel de politie als Nidos onderhouden contact
met buren en andere omwonenden om in te kunnen grijpen als er sprake zou zijn
van overlast.

34

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

4
In dit onderzoek heeft de Inspectie zich gericht op de maatregelen die overlast en
criminaliteit door zowel minderjarige als meerderjarige asielzoekers moeten
beperken. Hierbij staat de volgende onderzoeksvraag centraal: geven het COA,
Nidos, de politie, de IND en de DT&V voldoende uitvoering aan de maatregelen die
erop gericht zijn om overlast en criminaliteit door asielzoekers te beperken? In
hoofdstuk 3 zijn de bevindingen van het onderzoek beschreven. Deze bevindingen
raken meerdere processen, organisaties en soorten opvanglocaties. In dit hoofdstuk
analyseert de Inspectie de bevindingen op basis van thema’s die uit de bevindingen
naar voren komen. Voor elk thema zullen deelconclusies worden getrokken. De
deelconclusies zullen bij elkaar een antwoord geven op de onderzoeksvraag. Op
basis van deze conclusies worden aanbevelingen geformuleerd.

4.1 Analyse en conclusies
De groep overlastgevers
Asielzoekers kennen een grote diversiteit aan nationaliteiten. Uit het onderzoek
blijkt ook dat overlast wordt veroorzaakt door asielzoekers van diverse
nationaliteiten. Het onderzoek toont echter aan dat binnen de groep overlastgevers,
asielzoekers uit Marokko, Algerije, Libië en Tunesië sterk oververtegenwoordigd zijn.
Dit zijn, behoudens Libië, zogenoemde veilige landen, wat inhoudt dat asielzoekers
uit die landen weinig kans maken op een asielvergunning en om deze reden weinig
perspectief hebben op rechtmatig verblijf in Nederland. Deze groep zorgt voor de
meeste overlast voor zowel medewerkers, medebewoners en omwonenden van alle
in dit onderzoek betrokken vormen van opvang.
Deelconclusie 1
Het merendeel van overlast en criminaliteit wordt veroorzaakt door
kleine groep asielzoekers die grotendeels afkomstig is uit veilige
landen. Deze overlastgevers zijn op alle in dit onderzoek betrokken
soorten opvanglocaties aanwezig.

Toerusting
De omgang met en de aanpak van de overlastgevers vraagt om de juiste kennis,
middelen en bevoegdheden. In dit onderzoek heeft de Inspectie daarom gekeken of
organisaties voldoende toegerust zijn om overlastgevende asielzoekers effectief te
begeleiden.. Uit het onderzoek blijkt dat de medewerkers van het COA en Nidos
opgeleid zijn om asielzoekers te begeleiden. Daarbij zijn de teams van zowel het

35

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

COA als Nidos versterkt met gedrags- en/of verslavingsdeskundigen. Echter blijkt uit
het onderzoek ook dat de beschikbare opleiding en kennis, ondanks de beschikbare
ondersteuning, niet altijd aansluit bij de begeleiding van de overlastgevers en de
daaraan verbonden verslavings- en/of psychiatrische problematiek. Medewerkers
van het COA en Nidos zijn namelijk opgeleid om asielzoekers te begeleiden, niet om
mensen met verslavings- en/of psychiatrische problematiek op een juiste manier te
begeleiden. Deze moeilijke werksituatie zorgt voor demotivatie bij medewerkers en
een hoog ziekteverzuim bij het COA. Hierdoor komt de continuïteit van de personele
inzet, die juist bij de aanpak van overlast van groot belang is, in het geding. Dit
maakt de begeleiding en aanpak van overlastgevers (nog) moeilijker.
Naast de aanwezigheid van juiste kennis is het belangrijk dat medewerkers op
effectieve wijze kunnen ingrijpen bij overlast. Toereikende bevoegdheden en
vaardigheden zijn daarom van belang. Uit het onderzoek blijkt dat COA
medewerkers op een AZC onvoldoende consequenties kunnen verbinden aan
overlastgevend gedrag.
Een eerste stap in een AZC is in de regel een correctiegesprek, maar dit wordt als
weinig effectief ervaren door medewerkers van opvanglocaties. Met name de
overlastgevers zijn niet gevoelig voor een dergelijk gesprek. COA-medewerkers
hebben daarnaast de mogelijkheid om ROV-maatregelen op te leggen als een
asielzoeker overlast veroorzaakt. Uit het onderzoek blijkt dat de ROV-maatregelen
niet aansluiten bij de overlastgevers. Omdat overlastgevers vaak in het bezit zijn
van geld, is een straf als inhouding van leefgeld niet effectief. In het verleden
bestond de mogelijkheid om een overlastgever (tijdelijk) een het ontzeggen van de
opvangvoorzieningen te geven, maar dit is als gevolg van jurisprudentie niet meer
mogelijk. De time-out plekken die ter vervanging van het ontzeggen van de
opvangvoorzieningen zijn gekomen, worden als weinig afschrikkend gezi. Bovendien
hebben medewerkers van het COA niet de bevoegdheid om een overlastgever fysiek
te begrenzen als de situatie escaleert. Als een asielzoeker veel overlast veroorzaakt,
is het mogelijk om hem een vrijheidsbeperkende maatregel op te leggen en hem in
de HTL te plaatsen. Uit het onderzoek blijkt dat dit een positief effect heeft op de
rust op het AZC waar de overlastgever verbleef. Plaatsing in de HTL is echter geen
eenvoudig en snel proces. Bovendien doen overlastgevers regelmatig afstand van
hun recht op opvang en vertrekken zij voordat ze in de HTL worden geplaatst, of
kort daarna. Omdat zij dan uit het zicht van de overheid verdwijnen, is niet duidelijk
of zij hun overlastgevende gedrag elders voortzetten.
Uit het onderzoek blijkt dat HTL en PON-locaties goed in staat zijn de overlast terug
te dringen. Op de HTL-locatie zijn in vergelijking met het inspectieonderzoek uit
2018 meer middelen beschikbaar om overlast te beperken. Zo mogen
vreemdelingen niet zonder geldige reden het terrein van de HTL verlaten en kan dit
ook strikt gehandhaafd worden. Het feit dat de overlastgevers voornamelijk op de
HTL-locatie verblijven heeft positieve gevolgen voor de overlast binnen en buiten de
HTL. Een ander gevolg van het feit dat de overlastgevers de locatie niet makkelijk
kunnen verlaten is dat er minder alcohol en drugs aanwezig is, wat zorgt voor meer
rust op de HTL. De medewerkers komen daardoor ook meer toe aan het begeleiden
van de bewoners, niet enkel het begrenzen. De aanwezigheid van de medewerkers
van de DV&O is positief, omdat zij bevoegd zijn zo nodig fysiek te begrenzen en
daardoor situaties kunnen de-escaleren. In geval van een incident met hoge impact
kan een asielzoeker in een time-out kamer worden geplaatst, maar medewerkers
hebben geen middelen om de betrokken persoon daar te houden.
Uit het onderzoek blijkt ook dat de aanpak in de PON een positief effect heeft. Dat
komt vooral door de intensiteit en de kwaliteit van de begeleiding, als ook door de
kleinschaligheid van de locatie. Gegevens van de politie en Nidos tonen aan dat
bewoners op het PON nauwelijks meer overlast veroorzaken en/of crimineel gedrag
vertonen. Wel blijft het, net als bij volwassenen het geval is, voor AMV’s lastig om

36

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

aansluiting te vinden bij de reguliere hulpverlening. Dit kan leiden tot onveilige
situaties.
Specifiek voor de minderjarige overlastgevers wijst het onderzoek uit dat sommige
minderjarigen zich melden bij het aanmeldcentrum van de IND in Ter Apel en geen
asielverzoek willen indienen. Hoewel deze jongeren geen asielverzoek hebben
ingediend, worden ze opgevangen in de asielopvanglocaties van het COA. Ook wordt
een voogd van Nidos aangewezen om tijdelijk in het ouderlijk gezag te voorzien. De
Inspectie constateert dat de opvanglocaties van het COA niet aansluiten bij de
vreemdelingrechtelijke positie en zorgbehoefte van deze minderjarigen. Zoals uit
deelconclusie 2 is gebleken zijn medewerkers van het COA en Nidos namelijk niet
opgeleid om overlastgevers met verslavings- en/of psychiatrische problematiek te
begeleiden.
Deelconclusie 2
Medewerkers van COA-opvanglocaties zijn doorgaans goed toegerust
voor de begeleiding van asielzoekers. Zij zijn daarentegen niet goed
toegerust voor de begeleiding van de overlastgevers omdat ze
onvoldoende effectieve middelen tot hun beschikking hebben om het
gedrag van overlastgevers te begrenzen.
Op de PON en HTL-locaties leidt intensieve begeleiding van
overlastgevers, in combinatie met de kleinschaligheid van de locatie,
tot aanzienlijk minder overlast en criminaliteit. Daarnaast werken op
de HTL medewerkers die gedrag fysiek mogen begrenzen en wordt de
vrijheidsbeperkende maatregel die aan overlastgevers is opgelegd
strikt gehandhaafd.
Op alle soorten locaties is sprake van overlastgevers die verslaafd zijn
en/of psychiatrische problematiek hebben. Medewerkers zijn
onvoldoende toegerust om overlastgevers met multi-problematiek
veilig en adequaat te begeleiden.
Om de duur van de overlast te beperken, dienen overlastgevers zo kort mogelijk in
de opvang voor asielzoekers te verblijven. Daarom is de afspraak dat de IND de
asielaanvraag van een overlastgever met voorrang behandelt. Als de IND het
asielverzoek van de overlastgever afwijst, kan de DT&V werken aan vertrek uit
Nederland, zodat de overlastgever zo snel mogelijk Nederland verlaat. Uit het
onderzoek blijkt dat de IND niet in alle gevallen het asielverzoek van overlastgevers
direct behandelt. Hierdoor kunnen overlastgevers hun overlastgevend gedrag langer
blijven voortzetten. Tot vertrek uit Nederland komt het in de praktijk nauwelijks,
wat vooral te maken heeft met het feit dat de landen van herkomst in sommige
gevallen niet meewerken aan afgifte van een tijdelijk reisdocument bij gedwongen
vertrek. Ook vertrekken de overlastgevers vaak al uit de COA-opvang voordat hun
asielprocedure helemaal is behandeld en kunnen ze om die reden niet worden
uitgezet. Tot slot vormt bij minderjarige overlastgevers een knelpunt dat de
noodzakelijke adequate opvang in het land van herkomst niet gerealiseerd kan
worden.
Ook ziet de Inspectie een verbeterpunt als het gaat om een specifieke groep
minderjarige overlastgevers die geen asielverzoek hebben ingediend. Omdat de
zaak van de minderjarige dan niet bekend is bij de IND, kan de IND het dossier ook
niet overdragen aan de DT&V, waardoor het vertrektraject niet wordt gestart.

37

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

In sommige regio’s wordt dit opgelost en draagt toch de IND, of in sommige
gevallen de politie, de zaak over aan de DT&V. In andere regio’s zijn echter nog
geen oplossingen voor dit knelpunt geïmplementeerd. De Inspectie constateert
daarom dat er geen vaste werkafspraken zijn om het vertrektraject van deze
overlastgevers direct in gang te zetten.
Deelconclusie 3
Er is winst te behalen als het gaat om het versneld afhandelen van
asielaanvragen door de IND.
Er ontbreken vaste werkafspraken als het gaat om het direct starten
van het vertrektraject van minderjarige overlastgevers die geen
asielverzoek indienen, maar wel in de COA-opvang verblijven.
Tot het moment dat een overlastgever terug kan keren naar zijn land van herkomst
of de COA-opvang verlaat, zouden stafrechtelijke maatregelen de overlast door
asielzoekers moeten beperken. Het onderzoek wijst uit dat de reactie vanuit het
strafrecht niet aansluit bij het gedrag van de overlastgevers. Het is voor
overlastgevers eenvoudig de tenuitvoerlegging van straffen te vermijden, omdat zij
relatief kort in Nederland zijn. Bij het jeugdrecht vormt een probleem dat de
minderjarige overlastgevers regelmatig van COA locatie verhuizen, waardoor het
strafrechtelijke traject moet worden overgedragen aan het arrondissement waar de
overlastgever op dat moment verblijft.
Tegelijkertijd zijn uit het onderzoek enkele good practices naar voren gekomen die
de strafrechtelijke aanpak van de overlastgevers ten goede komen. Het
(super)snelrecht dat in sommige regio’s plaatsvindt zorgt ervoor dat de
overlastgevers wel snel voor de rechtbank verschijnen. Het opstellen van een sfeer
Proces-verbaal wordt gezien als een effectief middel om vervolgens tot een
passende strafmaat te komen. In sommige politieregio’s zijn, binnen de wettelijke
mogelijkheden, goede ervaringen met het uitlezen van telefoons als een
overlastgever wordt aangehouden in het kader van het strafrecht. Dit levert
namelijk aanwijzingen op over de identiteit en de nationaliteit van de overlastgever.
De Inspectie heeft geconstateerd dat deze good practices nog niet in alle regio’s
worden toegepast en ziet hier mogelijkheden om de reactie van het strafrecht beter
te laten aansluiten bij de aanpak van overlast.
Deelconclusie 4
De strafrechtelijke reactie op overlastgevers sluit vaak niet goed aan
bij wat nodig is om overlast en criminaliteit door asielzoekers aan te
pakken. De politie kan binnen de bestaande mogelijkheden effectiever
optreden. De mogelijkheden worden niet op alle locaties toegepast.
Samenwerking en informatie-uitwisseling
Door de complexiteit van de aanpak van overlastgevers is een goede samenwerking
tussen de betrokken diensten van belang. Uit het onderzoek blijkt dat op de in het
onderzoek betrokken locaties periodiek een LKO plaatsvindt. In dit overleg wordt
onder andere de strategie ten aanzien van de aanpak van overlast besproken en
informatie uitgewisseld. De samenwerking in LKO verband wordt als positief
ervaren. Hetzelfde geldt voor de aanstelling van ketenmariniers en het in
gebruikstellen van Top-X lijsten. Gebleken is dat diensten doorgaans op één lijn
zitten als het erom gaat op welke manier de overlast moet worden aangepakt.

38

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

Eventuele accentverschillen worden opgelost in de regel opgelost door in of buiten
LKO verband met elkaar in gesprek te gaan. Hoe dit proces verloopt, verschilt erg
per locatie. De accentverschillen worden veroorzaakt omdat de betrokken diensten
werkzaam zijn in de vreemdelingen-, jeugd- en strafrechtketen. De taken en
verantwoordelijkheden taken en verantwoordelijkheden die daaruit voortkomen
sluiten niet altijd goed op elkaar aan. Dit kan leiden tot verschillende inzichten over
de begeleiding van overlastgevers.
Uit het onderzoek blijkt dat de groep overlastgevers ook in andere Europese landen
zorgt voor overlast en/of criminaliteit. Uitwisseling van gegevens hierover vindt
echter nauwelijks plaats. Dit terwijl soms sprake is van ernstige in het buitenland
gepleegde delicten. Deze informatie kan de medewerkers voorzien van een
handelingsperspecief ten aanzien van de betrokken overlastgever. Ook op dit punt
constateert de Inspectie verbetermogelijkheden.
Deelconclusie 5
Het COA, Nidos, de politie, de IND en de DT&V beschouwen de aanpak
van overlast door asielzoekers als een gezamenlijke taak. Hierdoor is
de samenwerking doorgaans goed. Het feit dat er sprake is van
samenwerking tussen de vreemdelingen-, de jeugd- en de
strafrechtketen zorgt voor verschil in inzicht over de wijze waarop de
overlast moet worden aangepakt.
De uitwisseling van internationale gegevens over antecedenten van
asielzoekers kan verbeterd worden.
Op basis van bovenstaande deelconclusies komt de Inspectie tot de volgende
eindconclusie.
Eindconclusie
De Inspectie constateert dat het COA, Nidos, de politie, de IND en de
DT&V stappen hebben gezet in de aanpak van overlast en criminaliteit
die wordt gepleegd door asielzoekers. In het onderzoek naar
overlastgevers uit 2018 heeft de Inspectie geconstateerd dat de EBTL
locaties onvoldoende waren toegerust om hun taak uit te voeren. De
situatie op de huidige HTL is vergeleken met 2018 aanzienlijk
verbeterd. Ook is er een aantal andere ontwikkelingen, zoals de
aanstelling van de ketenmariniers, het hanteren van de top-X lijst en
het PON project van Nidos, die de aanpak van overlastgevers ten goede
komt.
De Inspectie concludeert echter dat de huidige situatie op de AZC’s
vergelijkbaar is met die op de EBTL’s in 2018. Op de AZC’s ontbreekt
het aan effectieve middelen en expertise om overlast te begrenzen.
De aanpak van overlastgevers is complex. De Nederlandse overheid
heeft, gezien de motivatie van overlastgevers om naar Europa te
komen en de daadwerkelijke mogelijkheden die zij hebben, weinig
invloed op de oorsprong van het probleem. Tegelijkertijd is de opvang
van overlastgevers die in Nederland verblijven een moeilijke opgave
door de problematiek die in veel gevallen bij de overlastgevers
aanwezig is. Echter kunnen straf- en vreemdelingrechtelijke middelen
beter benut worden om de overlast te beperken.

39

inhou
dsop
gave

Vervolgonderzoek naar de aanpak van overlastgevende asielzoekers

4.2 Aanbevelingen
Op basis van bovenstaande conclusies doet de Inspectie de volgende aanbevelingen.
Aan de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid:
•

•
•

bezie of de huidige middelen, bevoegdheden en expertise van
medewerkers van het COA toereikend zijn om passende
consequenties te verbinden aan overlastgevend gedrag;
bezie of de opvang in COA locaties van minderjarige
overlastgevers die geen asielverzoek hebben ingediend passend is.
onderzoek de mogelijkheden om binnen de Europese Unie te
komen tot uitwisseling van strafrechtelijke informatie over de
overlastgevers.

Aan de IND:
•

behandel asielaanvragen van overlastgevers met voorrang.

Aan de politie:
•

houd aandacht voor het toepassen van het volledige spectrum van
de huidige strafrechtelijke mogelijkheden als het gaat om
overlastgevers.

Aan de IND, de DT&V en de politie:
•

maak afspraken over het starten van het vertrektraject van
minderjarige overlastgevers die geen asielaanvraag hebben
ingediend, maar wel op een COA locatie verblijven.

40

inhou
dsop
gave

Missie Inspectie Justitie en Veiligheid
De Inspectie Justitie en Veiligheid houdt voor de samenleving, de ondertoezichtgestelden en de politiek en bestuurlijk verantwoordelijken
toezicht op het terrein van justitie en veiligheid
om inzicht te geven in de kwaliteit van de taakuitvoering en de naleving van regels en normen,
om risico’s te signaleren
en om organisaties aan te zetten tot verbetering.
Hiermee draagt de Inspectie bij aan een rechtvaardige en veilige samenleving.

Dit is een uitgave van:
Inspectie Justitie en Veiligheid
Ministerie van Justitie en Veiligheid
Turfmarkt 147 | 2511 DP Den Haag
Postbus 20301 | 2500 EH Den Haag
Contactformulier | www.inspectie-jenv.nl
April 2021

Aan deze publicatie kunnen geen rechten worden ontleend.
Vermenigvuldigen van informatie uit deze publicatie is toegestaan,
mits deze uitgave als bron wordt vermeld.