Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 266

Wijziging van de Wet educatie en
beroepsonderwijs en de Wet op de
ondernemingsraden in verband met de
medezeggenschap van personeel en deelnemers
in de educatie en het beroepsonderwijs
(medezeggenschap educatie en
beroepsonderwijs)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 7 maart 2007
en het nader rapport d.d. 6 november 2007, aangeboden aan de Koningin door
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de
ministers van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 20 november 2006, no. 06.004171, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, mede namens de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot
wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs en de Wet op de ondernemingsraden in verband met de medezeggenschap van personeel en
deelnemers in de educatie en het beroepsonderwijs (medezeggenschap
educatie en beroepsonderwijs), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel bevat regels voor medezeggenschap van deelnemers en
personeel in de sector beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (bve-sector).
Kern van het voorstel is dat de huidige medezeggenschapsraad, waarin de
geledingen personeel en deelnemers/ouders samen zijn vertegenwoordigd,
wordt vervangen door een stelsel van gedeelde medezeggenschap, bestaande
uit een ondernemingsraad voor het personeel en een deelnemersraad. Ook
wordt voorzien in de verplichting om een professioneel statuut vast te stellen.
De ondernemingsraad krijgt adviesrecht ten aanzien van de vaststelling van
het medezeggenschapsstatuut.
De Raad van State maakt opmerkingen over onder meer de noodzaak van de
invoering van gedeelde medezeggenschap voor de bve-sector en over het
professioneel statuut. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee
nadere overweging verdient.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 november
2006, nr. 06.004171, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen.
Dit advies, gedateerd 7 maart 2007, nr. W05.06 0491/III, bied ik U hierbij aan.
1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.

KST112070
0708tkkst31266-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2007

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande
rekening zal zijn gehouden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 266, nr. 4

1

In onderstaande reactie is de volgorde van het advies van de Raad van State
aangehouden.

1. Noodzaak van de invoering van gedeelde medezeggenschap in de
bve-sector
a. Ongedeelde medezeggenschap
In 1992 is de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 (WMO) ingevoerd. Daarbij
is gekozen voor ongedeelde medezeggenschap en is de Wet op de ondernemingsraden (WOR) op de scholen genoemd in de WMO, niet van toepassing
verklaard. Achtergrond van deze keuze was de opvatting dat het onderwijs
zozeer een eigen karakter heeft en verschilt van een onderneming, dat een
eigen, daarop toegesneden medezeggenschapsregime gerechtvaardigd werd
geacht. Ouders, leerlingen en deelnemers zijn meer dan consumenten van het
onderwijs, zij zijn participanten en daarmee direct belanghebbenden bij de
kwaliteit en de inrichting van het onderwijs en het is daarom zinvol om hen
samen met het personeel te betrekken bij de inrichting en organisatie daarvan
(ongedeelde medezeggenschap). De opvatting dat het onderwijs een eigen,
van het bedrijfsleven te onderscheiden karakter heeft, geldt nog onverkort. Een
voorbeeld daarvan vormt de Wet medezeggenschap op scholen (WMS) die op
1 januari 2007 in werking is getreden. In deze wet, die geldt voor het primair en
het voortgezet onderwijs, is gezamenlijke medezeggenschap van personeel,
ouders en, in het voortgezet en voortgezet speciaal onderwijs, leerlingen,
uitgangspunt.
Wat de bve-sector betreft heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap nog in een brief van 28 juni 2005 gesteld ook op de langere
termijn vast te willen houden aan een stelsel van ongedeelde medezeggenschap.1 Afwijking van dit stelsel, zoals nu wordt voorgesteld, vergt tegen de
achtergrond van het vorenstaande een zware motivering. Deze motivering
wordt in de toelichting in onvoldoende mate gegeven. Het enkele feit dat de
MBO-raad het initiatief tot het voorliggende voorstel heeft genomen dat nu,
anders dan het nog bij het in de Tweede Kamer der Staten-Generaal
aanhangige voorstel, wel op draagvlak kan rekenen bij de belanghebbende
partijen2, ontslaat de regering niet van een eigen beoordeling van de aard en
positie van de instellingen waarom het gaat en van de belangen van alle
betrokkenen daarbij.
b. Bve-instellingen als maatschappelijke onderneming
De toelichting noemt als een belangrijk motief voor de voorgenomen splitsing
van de medezeggenschap dat de instellingen in de bve-sector als gevolg van
de ontwikkelingen in de onderwijswetgeving dermate zijn verzakelijkt, dat zij
geen school meer zijn in de traditionele zin van het woord, maar een
«maatschappelijke onderneming» die op private basis publieke taken uitvoert,
met een bedrijfsmatige wijze van werken en met bedrijfsrisico’s die bij een
onderneming horen. Daarbij wordt gewezen op de vergaande normalisatie van
de arbeidsverhoudingen en op de (decentralisatie van de primaire en secundaire) arbeidsvoorwaarden, die binnen de kaders van de CAO op instellingsniveau worden vastgesteld, alsook op het feit dat arbeidsvoorwaardelijke
onderwerpen niet de belangstelling hebben van de deelnemers in de
medezeggenschapsraad. Bij het fungeren als maatschappelijke onderneming
horen ondernemingsraden die dezelfde bevoegdheden hebben als ondernemingsraden in het bedrijfsleven, en daardoor zal de motivatie van deelnemers
en leerlingen om aan «eigen» raden deel te nemen aanzienlijk hoger zijn dan
voor een gemeenschappelijke raad, aldus de toelichting.

1

Kamerstukken II 2004/05, 29 371, nr. 12.
Memorie van toelichting, paragraaf 3,
voorlaatste alinea.
3
Zie het rapport van de werkgroep Rechtsvorm maatschappelijke onderneming, Kamerstukken II 2006/07, 29 279, nr. 37.
4
Hierna ook aangeduid met: het bestuursniveau of het centraal niveau van de instelling
of het instellingsbestuur.
2

De term «maatschappelijke onderneming» is nog weinig omlijnd en dat geldt
in nog sterkere mate voor de inhoudelijke aspecten die aan deze kwalificatie
verbonden zouden moeten worden. In de wetgeving is het tot nu toe een
onbekend begrip. Uit het rapport van de werkgroep Rechtsvorm maatschappelijke onderneming blijkt dat de kwalificatie «maatschappelijke onderneming«
niet betekent dat op een (onderwijs)instelling per definitie de WOR van
toepassing is; dit blijft een onderwerp van de onderwijsof arbeidswetgeving
zelf.3 Uit de toelichting komt naar voren dat bij de kwalificatie «maatschappelijke onderneming« met name is gekeken naar de wijze van bedrijfsvoering op
het niveau van het algemeen bestuur van de instelling.4 De Raad beseft dat op
dat niveau de instelling gelijkenis heeft met een onderneming, maar dat laat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 266, nr. 4

2

onverlet dat de instelling op grond van de Wet educatie en beroepsonderwijs
(WEB) in de eerste plaats een onderwijsinstelling is, waar vooral (middelbaar)
beroepsonderwijs wordt gegeven en daarnaast educatie aan volwassenen.1
Evenals bij de andere onderwijsvormen geldt ook voor het beroepsonderwijs,
dat zowel de deelnemers als het personeel van de instelling een gezamenlijk
belang hebben bij de kwaliteit en de organisatie van het onderwijs. Daarom
vormt het gegeven dat door het samengaan van scholen voor beroepsonderwijs, de instellingen op het niveau van het algemeen bestuur zich steeds
meer ontwikkelen tot op het bedrijfsleven lijkende grote organisaties,
onvoldoende reden om de ongedeelde medezeggenschap te splitsen en
vervolgens de WOR van toepassing te laten zijn.
c. Functioneren medezeggenschapsraden
In de toelichting, paragraaf 4.2, wordt aangegeven dat de participatiegraad van
de deelnemers in de medezeggenschapsraad te wensen overlaat. Enerzijds is
dit het gevolg van desinteresse van de deelnemers omdat zij veelvuldig met
onderwerpen worden geconfronteerd die hen niet aangaan, anderzijds is er
sprake van tijdgebrek door stages en examens. De toelichting gaat echter niet
in op andere factoren die voor de deelnemers een belangrijke rol kunnen
spelen bij de afweging om kandidaat te zijn voor of te participeren in een
medezeggenschapsraad. De Raad noemt de volgende factoren. Als gevolg van
de herstructureringsoperatie zijn enige honderden kleinere instellingen
samengevoegd tot 70 overwegende grotere instellingen, aldus de toelichting.
De Raad merkt in dit verband op dat in de WEB de instelling wordt omschreven als een regionaal opleidingscentrum, een agrarisch opleidingscentrum, of
een vakinstelling.2 Waar in de WMO3 de instelling wordt gelijkgesteld met een
school, wordt bedoeld een regionaal opleidingscentrum met de daarbijbehorende medezeggenschapsraad. Door de samenvoeging hebben de 70
instellingen een bovenregionaal en in een aantal gevallen zelfs een provinciaal
karakter gekregen. Daardoor gaat het in de praktijk niet langer meer om
medezeggenschap op het niveau van een regionaal opleidingscentrum, maar
op het centraal niveau van de grotere instelling. In de toelichting wordt niet
ingegaan op deze verandering van het niveau waarop de medezeggenschap
wordt uitgeoefend. Voor deelnemers betekent deze ontwikkeling dat zij
adviseren over of instemmen met de kwaliteit en de organisatie van het
onderwijs aan de instelling in het algemeen, in plaats van dat zij betrokken
worden bij de kwaliteit en de organisatie van het onderwijs op de locatie waar
zij dat onderwijs volgen. Voorts valt niet uit te sluiten dat deze deelnemers
bereid moeten zijn om grote (reis)afstanden af te leggen om de vergaderingen
van de medezeggenschapsraad op centraal niveau te kunnen bijwonen. Beide
factoren zouden wel eens een belangrijke rol kunnen spelen bij het afhaken
van deelnemers voor de medezeggenschapsraad.

1

Artikel 1.2.1 WEB.
Artikel 1.1.1, aanhef en onder b, WEB.
Artikel 1, eerste lid, aanhef en
onder b, WMO.
4
Zie ook het advies van de Raad over de
modernisering van de medezeggenschap in
de bve-sector (Kamerstukken II 2003/04,
29 371, nr. 4). Daarin heeft hij opgemerkt dat,
indien organisaties in het onderwijs in
meerdere opzichten op organisaties in het
bedrijfsleven zijn gaan lijken, de vraag kan
worden gesteld of het juist dan geen aanbeveling verdient om het eigen karakter van de
onderwijsgemeenschappen meer te benadrukken, ook door een eigen aangepaste vorm van
medezeggenschap.
2
3

De toelichting vermeldt niet op welke punten de huidige medezeggenschapsraden niet zouden functioneren. Weliswaar laat de participatiegraad van de
deelnemers te wensen over, maar dat dit tot gevolg heeft gehad dat de
medezeggenschapsraad niet kon vergaderen of geen besluiten kon nemen,
blijkt uit de toelichting niet. Evenmin wordt duidelijk of de bijzondere
instemmingsbevoegdheid van het personeel respectievelijk de deelnemers van
de medezeggenschapsraad, bedoeld in artikel 8 respectievelijk artikel 9, WMO
niet of niet tijdig kan worden uitgeoefend, waardoor de besluitvorming door
het bevoegd gezag wordt belemmerd.
De Raad voegt hier aan toe dat de toelichting ook niet ingaat op de vraag op
welke concrete punten de WMO niet of in onvoldoende mate tegemoetkomt
aan de advies- en instemmingsbevoegdheden van het personeel zoals deze
geregeld zijn in de WOR, en in hoeverre een modernisering van de WMO, naar
het voorbeeld van de WMS, eventueel een oplossing kan bieden.4 Veel van de
ontwikkelingen die zich sinds 1992 hebben voorgedaan in de bve-sector,
hebben immers ook plaatsgevonden in het voortgezet onderwijs, zonder dat
dit heeft geleid tot gedeelde medezeggenschap en het van toepassing laten
zijn van de WOR op die scholen.
d. Doelmatigheid instelling deelnemersraad
Hoewel het voorstel terecht uitgaat van de premisse dat het zinvol is om
deelnemers te betrekken bij beleid en bestuur van de instelling, betwijfelt de
Raad of de instelling van een afzonderlijke deelnemersraad de participatie van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 266, nr. 4

3

de deelnemers op een aanvaardbaar niveau zal weten te brengen. Zoals de
Raad eerder heeft opgemerkt1 en in de toelichting ook wordt gesteld, vormt de
eenzijdige agenda van de medezeggenschapsraad niet de enige factor voor het
gebrek aan interesse van de deelnemers. Uit de toelichting, paragraaf 4.2, blijkt
dat vrijwel elke vorm van interesse ontbreekt, ongeacht het te behandelen
onderwerp.2 De Raad vraagt zich dan ook af waarop de veronderstelling berust
dat als gevolg van dit wetsvoorstel de betrokkenheid van deelnemers bij de
medezeggenschap op centraal niveau van de instelling zal verbeteren, temeer
nu de toelichting tevens stelt dat voor daadwerkelijke veranderingen het
bevoegd gezag en de deelnemers «elkaar serieus dienen te nemen en op zoek
moeten gaan naar creatieve oplossingen». Daarbij heeft de Raad aarzelingen
of het «belonen» van participatie in de deelnemersraden (met studiepunten of
anderszins) teneinde de betrokkenheid te vergroten, in het belang is van de
deelnemers met het oog op hun afstudeerresultaten en daarmee op hun
toekomst. De Raad adviseert uiteen te zetten waarom thans wel mag worden
verwacht dat de participatie van de deelnemers zal toenemen en de deelnemersraad zal functioneren.
e. Conclusie
Samengevat adviseert de Raad in de toelichting op het vorenstaande in te
gaan en daarbij concreet aan te geven wat de problemen zijn van het personeel en van de deelnemers in de bve-sector in de huidige medezeggenschap,
waarvoor de voorgestelde gedeelde medezeggenschap een oplossing zou
moeten zijn. Tevens adviseert de Raad om in de toelichting in te gaan op de
gevolgen van het samenvoegen van enige honderden regionale instellingen
tot 70 grotere instellingen voor de ongedeelde medezeggenschap als geregeld
in de WMO, nu bij die instellingen een centrale medezeggenschapsraad op
bestuursniveau is ingesteld. In dat verband dient ook aandacht te worden
besteed aan de vraag in hoeverre het realistisch is om in het voorgestelde
hoofdstuk 8a, dat betrekking heeft op de deelnemersraad op centraal niveau,
uit te gaan van de begripsbepaling «instelling» als bedoeld in artikel 1.1.1,
aanhef en onder b, WEB.
Ten slotte adviseert de Raad in de toelichting uiteen te zetten in hoeverre een
afzonderlijke ondernemingsraad en deelnemersraad op centraal niveau van de
instelling, onder instandhouding van ongedeelde medezeggenschap op de
diverse locaties van de instelling, aan de eerdergenoemde problemen
tegemoet kan komen en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
1. Noodzaak van de invoering van gedeelde medezeggenschap in de
bve-sector
a. Ongedeelde medezeggenschap
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad wordt in de memorie van
toelichting nadrukkelijker ingegaan op de aard en positie van de instellingen
waarom het gaat en van de belangen van alle betrokkenen daarbij, om de
keuze voor een gedeelde medezeggenschapsstructuur te onderbouwen.

1

Kamerstukken II 2003/04, 29 371, nr. 4.
«Zoals is gebleken (...) wordt de desinteresse van de deelnemer voor een belangrijk
deel veroorzaakt door het feit dat de deelnemer in de MR veelvuldig wordt geconfronteerd met onderwerpen die hem niet of
nauwelijks aangaan. Dit betreft met name de
arbeidsvoorwaardelijke aspecten. Ook
overigens staan de onderwerpen die worden
behandeld in de medezeggenschapsraden
over het algemeen dermate ver af van de
dagelijkse realiteit van de deelnemer, dat het
niet interessant is deel uit te maken van de MR
samen met de personeelsgeleding.»

b. Bve-instellingen als maatschappelijke onderneming
De opmerkingen van de Raad omtrent het kwalificeren van de instellingen in
de bve-sector als «maatschappelijke onderneming» zijn aanleiding geweest
om de memorie van toelichting op dit punt aan te scherpen. In het bijzonder
wordt daarbij geconstateerd dat het begrip «maatschappelijke onderneming»
al een behoorlijk omlijnd begrip is en dat de omstandigheid dat het (nog) niet
in de wetgeving bekend is, niet betekent dat begrip en praktijk ook niet zouden
bestaan.

2

c. Functioneren medezeggenschapsraden
De memorie van toelichting gaat, gezien deze opmerkingen van de Raad,
dieper in op de oorzaken van de lage participatiegraad van de deelnemers in
de medezeggenschapsraad en van het gebrekkig functioneren van de huidige
medezeggenschapsraden in het algemeen. Tevens wordt thans ingegaan op de
elementen van het wetsvoorstel die ervoor zorgen dat de medezeggenschap
dicht bij de deelnemers wordt georganiseerd, ook in instellingen met veel
(verspreide) vestigingen en locaties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 266, nr. 4

4

d. Doelmatigheid instelling deelnemersraad
De twijfel van de Raad of een afzonderlijke deelnemersraad de participatie van
de deelnemers op een aanvaardbaar niveau zal brengen en of het «belonen»
van participatie in de deelnemersraden in het belang is van de deelnemers,
heeft geleid tot enkele aanvullingen in de memorie van toelichting.
e. Conclusie
Met de naar aanleiding van bovengenoemde punten doorgevoerde wijzigingen
in en aanvullingen van de memorie van toelichting, wordt tegemoet gekomen
aan deze concluderende opmerkingen van de Raad.

2. Medezeggenschapsstatuut en gedecentraliseerde medezeggenschap
Het wetsvoorstel geeft alleen regels over de wijze waarop op «centraal» niveau
binnen de instelling de medezeggenschap geregeld moet worden. De wijze
waarop de medezeggenschap op «decentraal» niveau binnen de instelling
vorm krijgt, met bijvoorbeeld deelraden voor personeel en deelnemers, is aan
de instelling en niet aan de wetgever. Op deze wijze kan het bevoegd gezag de
medezeggenschapsstructuren zoveel mogelijk laten aansluiten bij de organisatiestructuur, de besluitvormingsstructuren en verantwoordelijkheidsverdelingen binnen de instelling, aldus de toelichting.
De Raad plaatst bij deze toelichting de volgende kanttekeningen. In het
voorstel wordt in artikel 8a.1.4, tweede lid, bepaald dat het bevoegd gezag, na
advies van de deelnemersraad en de ondernemingsraad, de inrichting van de
medezeggenschap vastlegt in een medezeggenschapsstatuut. In deze
benadering bepaalt het instellingsbestuur of en zo ja welke opzet voor de
medezeggenschap van de deelnemers op decentraal niveau het meest
functioneel is. Als deelnemers betrokken dienen te worden bij de organisatie
en inrichting van het onderwijs, een doelstelling die zowel aan de WMO als de
WMS ten grondslag ligt, dan is het de taak van de wetgever om daarvoor
waarborgen te bieden. Zo regelt bijvoorbeeld de WOR dat indien een
ondernemer twee of meer ondernemingsraden heeft ingesteld, hij daarnaast
een centrale ondernemingsraad kan instellen als dat bevorderlijk is voor de
goede toepassing van de wet. De WMS regelt dat aan een school een
medezeggenschapsraad verbonden is. Indien het bevoegd gezag meer dan één
school in stand houdt, stelt het bevoegd gezag een gemeenschappelijke
medezeggenschapsraad in. Zowel de WOR als de WMS gaan uit van de
individuele onderneming respectievelijk school en bieden aan de ondernemer
respectievelijk het bevoegd gezag de mogelijkheid tot het instellen van een
gemeenschappelijke raad.
Het voorliggende voorstel regelt dat er een deelnemersraad op centraal niveau
wordt ingesteld. Het overlaten aan de instelling om de medezeggenschap op
decentraal (of: lokaal) niveau te regelen, biedt onvoldoende waarborg dat op
dat andere niveau de medezeggenschap in voldoende mate gestalte krijgt. De
Raad adviseert in wettelijke waarborgen te voorzien.
2. Medezeggenschapsstatuut en gedecentraliseerde medezeggenschap
Het advies van de Raad om er wettelijk voor te zorgen dat de betrokkenheid
van deelnemers bij de organisatie en inrichting van het onderwijs c.q. van
voldoende medezeggenschap wordt geborgd, heeft geleid tot een aanpassing
van het wetsvoorstel. In het voor advies voorgelegde wetsvoorstel was voor
de deelnemers (en het personeel) een adviesrecht opgenomen op het
medezeggenschapsstatuut. In het medezeggenschapsstatuut wordt de
inrichting van de medezeggenschap binnen de instelling vastgelegd. Het
adviesrecht is thans omgezet in een instemmingsrecht. Dit, gecombineerd met
het initiatiefrecht van de deelnemersraad en de mogelijkheid van rechtsbescherming bij de landelijke geschillencommissie medezeggenschap en de
Ondernemingskamer, geeft de deelnemers een instrument in handen om te
allen tijde een voor hen passende medezeggenschapsinrichting te realiseren.

3. Professioneel statuut
a. Noodzaak
Ingevolge het voorgestelde artikel 4.1.3 wordt door of namens de bevoegde
gezagsorganen «met vakorganisaties van overheids- en onderwijspersoneel
een professioneel statuut vastgesteld». Volgens de toelichting biedt de WOR
voor het realiseren van de betrokkenheid als werknemer gelegenheid, maar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 266, nr. 4

5

niet voor de betrokkenheid als professional. Om die reden wordt in dit artikel
voor het eerst in de Nederlandse onderwijswetgeving het professioneel statuut
geregeld, dat vastgesteld wordt door de sociale partners, aldus de toelichting.
In het professioneel statuut kunnen onderwerpen als de deskundigheidsbevordering van het personeel, de betrokkenheid bij de vormgeving van het
onderwijs en bij de interne kwaliteitszorg worden opgenomen. Beide kaders,
het adviesrecht in de WOR van de ondernemingsraad met betrekking tot
strategische vraagstukken, en het landelijke professioneel statuut met onder
meer een regeling van betrokkenheid van het personeel bij andere aangelegenheden, maken voor het personeel een naadloze overgang van de WMO
naar de WOR mogelijk, zo stelt de toelichting.
De Raad leidt uit de toelichting af dat de professionals zouden moeten worden
gezien als een afzonderlijke categorie werknemers binnen de instelling. De
WOR maakt geen onderscheid tussen werknemers in een onderneming. Zoals
de toelichting vermeldt, biedt de WOR aan de ondernemingsraad de gelegenheid om advies uit te brengen over het strategisch beleid van de instelling
zoals over het onderwijsaanbod en de locaties van de instelling. Daartoe horen
ook die onderwijsinhoudelijke en organisatorische aspecten die relevant zijn
voor de betrokkenheid van alle werknemers, onder wie de professionals. In die
zin is het de Raad niet duidelijk waarom een afzonderlijke wettelijke regeling in
de vorm van een professioneel statuut noodzakelijk is om, zoals de toelichting
stelt, een naadloze overgang van de WMO naar de WOR mogelijk te maken.
Dat een professioneel statuut vastgesteld zou moeten worden op landelijk
niveau door de MBO-Raad en de vakorganisaties van overheids- en onderwijspersoneel, in plaats van dit over te laten aan het bevoegd gezag van de
instelling in overleg met de daarbij werkzame professionals indien een
dergelijke regeling in die instelling gewenst wordt, is zonder een zwaarwegende motivering evenmin duidelijk. Daar komt bij dat indien dit professioneel
statuut op landelijk niveau wordt vastgesteld, het niet duidelijk is op welke
wijze aan de adviesbevoegdheid van de ondernemingsraad en de deelnemersraad in een bepaalde instelling invulling kan worden gegeven of dat deze
adviesbevoegdheid illusoir zal blijken te zijn.
b. Inhoud
Wat de inhoud van het professioneel statuut betreft, merkt de Raad op dat in
het voorgestelde artikel 4.1.3 in het geheel niet is bepaald waarover een
professioneel statuut zou moeten gaan noch aan welke inhoudelijke eisen het
moet voldoen. Uit de toelichting begrijpt de Raad dat het professioneel statuut
geen betrekking zal hebben op arbeidsvoorwaardelijke aspecten, die immers
door de ondernemingsraad aan de orde kunnen worden gesteld, maar bedoeld
is om de invloed op het bevoegd gezag van met name docenten met betrekking tot onderwijsinhoudelijke en organisatorische aspecten te vergroten, en
op deze wijze het onderwijs te verbeteren. Naar het oordeel van de Raad is dit
echter, evenals in de WMO het geval is, bij uitstek een aangelegenheid van de
werknemers (vaklieden) in de instelling zelf, die als geen ander weten wat hun
professie vergt. Hoewel arbeidsvoorwaarden van wezenlijke betekenis zijn
voor het functioneren van het onderwijs in het algemeen, houden deze geen
direct verband met de inhoud en organisatie van het onderwijs op schoolniveau, dat van oudsher tot het domein van de medezeggenschap behoort. In
het kader van het arbeidsvoorwaardenoverleg kan uiteraard ook aan deze
onderwerpen aandacht worden geschonken, maar dit kan niet tot de conclusie
leiden dat daarvoor een wettelijke verplichting tot het vaststellen van een
professioneel statuut op landelijk niveau noodzakelijk is.

1

Vergelijk aanwijzing 31 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving.

c. Wijze van vaststelling
Wat de vorm van artikel 4.1.3 betreft, merkt de Raad op dat de wijze van
vaststelling van het professioneel statuut niet duidelijk is. Een regeling wordt
óf in overeenstemming met een andere partij door het bevoegde gezag
vastgesteld, óf, indien overeenstemming niet nodig is, na overleg met die
andere partij.1 Een regeling «samen met» de ander vaststellen, zoals het
voorschrift verlangt, is juridisch gezien niet goed mogelijk. Daarbij komt dat
evenmin duidelijk is wie partij zijn bij het professioneel statuut, nu achter de
aanduiding «door of namens de bevoegde gezagsorganen», respectievelijk
«vakorganisaties van overheids- en onderwijspersoneel» een groot aantal
potentiële belanghebbenden schuilgaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 266, nr. 4

6

Gelet op het vorengaande adviseert de Raad het artikel te heroverwegen.
3. Professioneel statuut
a. Noodzaak
Het oordeel van de Raad dat de professionals zouden moeten worden gezien
als een afzonderlijke categorie werknemers binnen de instelling heeft geleid tot
verduidelijking van de toelichting op dit punt. Bovendien wordt de keuze om
een professioneel statuut te laten vaststellen op landelijk niveau in plaats van
op instellingsniveau helderder toegelicht.
b. Inhoud
Het desbetreffende artikel uit het wetsvoorstel (artikel 4.1.3) is in dit verband
overigens aangevuld met de zinsnede «met het oog op de voortdurende
verbetering van de professionaliteit van het personeel» om de inhoud en de
doelstelling van het professioneel statuut scherper aan te geven.
c. Wijze van vaststelling
In artikel 4.1.3 wordt naar aanleiding van deze opmerking van de Raad nu
gesproken over «in overeenstemming met» vakorganisaties van overheids- en
onderwijspersoneel. Uit de memorie van toelichting blijkt afdoende wie partij
zijn bij het professioneel statuut.

4. Intake- en assessment-procedures
In het voorgestelde artikel 8a.2.2 worden de bijzondere bevoegdheden van de
deelnemersraad geregeld; het gaat om een instemmingsbevoegdheid (derde
lid) en een adviesbevoegdheid (vierde lid). Deze bepaling is nietszeggend
toegelicht. Volgens het vierde lid, aanhef en onder d, heeft het bevoegd gezag
advies van de deelnemersraad nodig ten aanzien van het beleid met betrekking
tot intake- en assessment-procedures. Het is niet duidelijk of deze bevoegdheid
betrekking heeft op het beleid ten aanzien van het personeel, in welk geval de
ondernemingsraad de aangewezen instantie is, of op de deelnemers. De Raad
adviseert een en ander te verduidelijken.
4. Intake- en assessment-procedures
Over artikel 8a.2.2 is de toelichting dusdanig aangescherpt dat duidelijk is dat
het daarbij gaat om intake en (zonodig) assessment van deelnemers ten
behoeve van een adequate plaatsing in de opleidingen.

5. Geschillenregeling
In de voorgestelde titel 4 (geschillenregeling en procesbevoegdheid) is
voorzien in de instelling van een landelijke geschillencommissie medezeggenschap, waarbij alle instellingen van rechtswege zijn aangesloten. Tegen een
uitspraak van de geschillencommissie kan de raad beroep instellen bij de
ondernemingskamer; cassatie is uitgesloten. Wat geschillen betreft die
betrekking hebben op het advies- en instemmingsrecht van de ondernemingsraad geldt de in de WOR voorziene procedure.
a. Volgens de toelichting, paragraaf 7, zijn, uit een oogpunt van administratieve lasten, de voorgestelde veranderingen in de medezeggenschapsstructuur
beperkt, omdat het bevoegd gezag ook nu al te maken heeft met verschillende
medezeggenschaps- en geledingenraden en daarmee samenhangende
procedures. De Raad merkt naar aanleiding hiervan op dat de veranderingen in
de medezeggenschapsstructuur in juridische zin, allerminst beperkt zijn. Op
grond van het voorstel komen er twee afzonderlijke raden, met ieder hun eigen
advies- en instemmingsbevoegdheid en de daarbijbehorende juridische
procedures.
Wat daarvan ook zij, niet duidelijk is of bij de voorgestelde veranderingen
rekening is gehouden met de mogelijkheid dat het bevoegd gezag van de
instelling wordt geconfronteerd met een geschil met de deelnemersraad en de
ondernemingsraad over hetzelfde onderwerp, waarvoor dan de juridische
procedures gelden zoals geregeld in het voorstel voor de deelnemersraad en
in de WOR voor de ondernemingsraad en waarbij niet uit te sluiten valt dat die
procedures tot verschillende uitkomsten leiden. De Raad adviseert hieraan in
de toelichting aandacht te besteden en het voorstel zonodig aan te passen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 266, nr. 4

7

b. Niet duidelijk is welke regeling van toepassing is indien het geschil
betrekking heeft op een advies van de ondernemingsraad, uitgebracht in het
kader van de WEB. De Raad wijst op de adviesbevoegdheid van de ondernemingsraad ten aanzien van de vaststelling van het medezeggenschapsstatuut
(artikel 8a.1.4). Niet uit te sluiten valt dat het advies van de ondernemingsraad
anders luidt dan dat van de deelnemersraad. Voor het bevoegd gezag kan dat
betekenen dat het zich vrij voelt om het medezeggenschapsstatuut
ongewijzigd vast te stellen. Uit artikel 8a.4.2, aanhef en onder c, volgt dat
uitsluitend de deelnemersraad zich tot de landelijke geschillencommissie
medezeggenschap kan wenden. Niet zonder meer staat vast dat het hier gaat
om een adviesbevoegdheid als bedoeld in artikel 25 WOR en de daarmee
verband houdende procesgang als bedoeld in artikel 26. De Raad adviseert in
de toelichting op het vorenstaande in te gaan en het voorstel zonodig aan te
passen.
c. Titel 4 is naar opzet en vormgeving nauw verwant aan hoofdstuk 5 (regeling
geschillen) WMS. Het valt op dat deze verwantschap niet altijd tot uitdrukking
komt in de formulering van op zichzelf vergelijkbare bepalingen, wat afbreuk
doet aan de eenvormigheid van de twee regelingen. Dit klemt temeer, nu de
desbetreffende artikelen in het voorstel verhoudingswijs marginaal zijn
toegelicht. De Raad wijst bij wijze van voorbeeld op het volgende:
– In artikel 8a.4.2 – te vergelijken met artikel 31 WMS – de eis dat geschillen
«schriftelijk» worden aangemeld en de regel dat de commissie «in ieder
geval» kennisneemt van bepaalde geschillen; voorts de regel onder a dat
ook de raad het initiatief kan nemen om een geschil voor te leggen; ten
slotte het toetsingscriterium onder c, waarin geen plaats is voor het belang
van de instelling.
– In artikel 8a.4.3 – te vergelijken met artikel 32 WMS – in het eerste lid de
termijnbepaling van een maand, alsmede de regel dat naast het bevoegd
gezag ook de raad een mededelingsplicht heeft op straffe van verval van
het voorstel; in het derde lid het toetsingscriterium of het bevoegd gezag in
redelijkheid tot zijn voorstel heeft kunnen komen versus de regel of de raad
in redelijkheid tot het onthouden van instemming heeft kunnen komen.
– In artikel 8a.4.4 – te vergelijken met artikel 36 WMS – het vierde en vijfde
lid.
– In het algemeen: het verschillende gebruik van leestekens.
Gelet hierop adviseert de Raad de formulering van deze titel nog eens te
bezien, onnodige verschillen in redactie te vermijden, en de toelichting waar
nodig aan te vullen.
5. Geschillenregeling
a. In het geval dat het bevoegd gezag wordt geconfronteerd met een geschil
met de deelnemersraad en de ondernemingsraad over hetzelfde onderwerp,
gelden de juridische procedures uit respectievelijk de Wet educatie en
beroepsonderwijs en de Wet op de ondernemingsraden. In de memorie van
toelichting wordt ingegaan op de mogelijkheid dat dit leidt tot verschillende
uitkomsten.
b. Deze door de Raad gesignaleerde onduidelijkheid is weggenomen door in
het wetsvoorstel aan artikel 8a.4.3 een zesde lid toe te voegen. Daarin wordt,
indien de ondernemingsraad zijn instemming onthoudt aan het medezeggenschapsstatuut, bepaald dat de geschillenregeling uit de Wet op de ondernemingsraden (WOR) van toepassing is. De in de WOR aan de bedrijfscommissie
toegekende bevoegdheden worden in dat kader uitgeoefend door de landelijke
geschillencommissie medezeggenschap uit het onderhavige wetsvoorstel.
c. Op de door de Raad gesignaleerde verschillen tussen titel 4 en hoofdstuk 5
van de WMS wordt hieronder ingegaan:
– In artikel 8a.4.2 zijn de woorden «schriftelijk» en «in ieder geval» geschrapt;
de regel onder a dat ook de raad het initiatief kan nemen om een geschil
voor te leggen is ongewijzigd gebleven, gegeven de doelstelling van het
wetsvoorstel om de positie van de deelnemers te versterken; het toetsingscriterium onder c is aangevuld met het belang van de instelling.
– In artikel 8a.4.3, eerste lid, is de termijn in overeenstemming gebracht met
die van artikel 32 van de WMS en derhalve bepaald op zes weken; de regel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 266, nr. 4

8

–
–

in datzelfde artikel dat ook de raad het geschil aan de commissie kan
voorleggen, komt tegemoet aan de doelstelling om de positie van de
deelnemers te versterken: het voorgenomen besluit van het bevoegd gezag
wordt beoordeeld door de commissie; in het derde lid is het toetsingscriterium in overeenstemming gebracht met dat van de WMS.
In artikel 8a.4.4 is het vierde lid ongewijzigd gebleven en is in het vijfde lid
vóór «cassatie» ingevoegd: beroep in.
Waar mogelijk worden leestekens in dit wetsvoorstel op dezelfde wijze
gebruikt als in de WMS.

6. Overige opmerkingen
Hiervoor is reeds een aantal keren gebleken dat het voorstel over het geheel
genomen onvoldoende is toegelicht. Dit bezwaar geldt zowel het algemeen
deel van de toelichting als de artikelsgewijze toelichting. Zo geeft het
algemeen deel van de toelichting geen enkel inzicht op welke gronden en in
welke mate het gebrek aan interesse van de deelnemers problemen veroorzaakt bij het overleg over onderwerpen die voortaan tot het terrein van de
ondernemingsraad zullen behoren. De artikelsgewijze toelichting bevat vaak
niet meer dan een letterlijke herhaling van wat in het voorschrift zelf te lezen
valt, of bestaat uit een parafrase van enkele, tamelijk willekeurig gekozen
elementen van het voorgestelde artikel of groep artikelen.
De Raad adviseert het algemeen deel van de toelichting te beperken tot een
beknopte uiteenzetting van de aard van de problemen die zowel de deelnemers als het personeel ervaren met de ongedeelde medezeggenschap,
aangevuld met een beschrijving van eventueel overwogen alternatieven en de
gekozen oplossing. Wat betreft de artikelsgewijze toelichting beveelt de Raad
een strakkere, toegespitste redactie aan en het vermijden van herhaling.
6. Overige opmerkingen
De slotopmerkingen van de Raad zijn, onder meer op de bovengenoemde
punten, verwerkt in de memorie van toelichting.

7. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij dit advies
behorende bijlage.
7. De redactionele kanttekening is verwerkt.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de onderstaande wijzigingen aan
te brengen:
– Een samenloopartikel dat was opgenomen in het wetsvoorstel dat voor
advies aan de Raad was overgelegd, is geschrapt. Het betreft het artikel
waarmee afstemming plaatsvond tussen het onderhavige wetsvoorstel en
de Wet medezeggenschap op scholen (WMS), in de situatie waarin de
WMS later in werking zou treden dan het onderhavige wetsvoorstel. Nu de
WMS inmiddels in werking is getreden, bestaat aan de samenloopbepaling
geen behoefte meer.
– De bepaling over de ouderraad (artikel 8a.1.3) is gewijzigd. De vrijwillige
ouderraad is mogelijk aan een regulier ROC. Voor de AOC’s en de verticale
scholengemeenschappen wordt een ouderraad verplicht voorgeschreven,
in het bijzonder ter behartiging van de belangen van de jongste groep
onderwijsdeelnemers aan zo’n instelling.
– Het artikel waarmee het onderhavige wetsvoorstel werd afgestemd met het
wetsvoorstel tot wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs inzake
colleges van bestuur en raden van toezicht (Kamerstukken II 2005/06,
30 599, nr. 2), is uitgebreid met bepalingen omtrent:
a. een adviesrecht voor de deelnemersraad en de ondernemingsraad ten
aanzien van de profielen van leden van de raad van toezicht, en
b. de bevoegdheid voor de ondernemingsraad tot het doen van een
bindende voordracht voor één lid van de raad van toezicht.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande
rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 266, nr. 4

9

Ik moge U, mede namens de ministers van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verzoeken het hierbij
gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
J. M. van Bijsterveldt-Vliegenthart

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 266, nr. 4

10

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W05.06.0491/I met een redactionele kanttekening die de Raad in
overweging geeft.
–

De laatste volzin van de considerans («dat daartoe.....;») schrappen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 266, nr. 4

11