Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 570 XVI

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport (XVI) voor het jaar 2021

Nr. 12

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 oktober 2020
Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. Met
deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting
2021 (begrotingshoofdstuk XVI) van het Ministerie van VWS (Kamerstuk
35 570 XVI, nrs. 1 en 2) die de Tweede Kamer kan gebruiken bij de
begrotingsbehandeling. De begroting omvat € 25,9 miljard aan uitgaven,
€ 25,4 miljard aan verplichtingen en € 204,7 miljoen aan ontvangsten.
Daarnaast zijn er premiegefinancierde collectieve uitgaven aan zorg die
buiten de begroting vallen.
In het Financieel Beeld Zorg (FBZ) van de ontwerpbegroting staat de
ontwikkeling van de totale collectieve zorguitgaven onder het Uitgavenplafond Zorg centraal. Het kabinet stelt dit plafond vast. De Minister van
VWS is ervoor verantwoordelijk dat de totale (netto)zorguitgaven onder
dit geraamde plafond blijven. Voor 2021 raamt het kabinet € 80,6 miljard
aan (bruto)zorguitgaven, waarvan € 78,5 miljard uit premiegelden en
€ 2,1 miljard uit begrotingsgeld wordt gefinancierd. Aan ontvangsten
voor 2021 heeft het kabinet € 5,3 miljard geraamd. De premiegefinancierde uitgaven zijn collectieve uitgaven die meetellen in het EMU-saldo,
maar niet onder het budgetrecht van het parlement en buiten de
rijksbegroting vallen.
Fiscale regelingen zijn niet expliciet zichtbaar in de begroting. Fiscale
regelingen zijn tegemoetkomingen in de belastingen om beleidsdoelstellingen te realiseren. De Minister van VWS is beleidsmatig verantwoordelijk voor 3 fiscale regelingen1 die volgens de Miljoenennota 2021
(Kamerstuk 35 570, nrs. 1 en 2) tot een begrote belastingderving leiden
van in totaal € 1.779 miljoen. Zie verder paragraaf 4.

1

kst-35570-XVI-12
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

De fiscale regelingen die verplicht zijn op grond van Europese wet- en regelgeving of het
budgettaire belang van 5 miljoen euro niet overschrijden en om die reden niet in bijlage 9 van
Miljoenennota 2021 zijn opgenomen, hebben wij hier niet meegenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XVI, nr. 12

1

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar,
te weten:
• Controle en verantwoording uitgaven Landelijk Consortium
Hulpmiddelen
• Waarborgen publieke belangen bij privatisering Intravacc
• Verbetering beleidsinformatie begroting en jaarverslag VWS
• Fiscale regelingen
• Steunmaatregelen coronacrisis
We sluiten deze brief af met een vermelding van nog te publiceren
onderzoek van de Algemene Rekenkamer op het terrein van het Ministerie
van VWS.
1 Controle en verantwoording uitgaven Landelijk Consortium
Hulpmiddelen
Door de coronacrisis steeg de vraag naar beschermingsmiddelen en
medische hulpmiddelen explosief. Hierdoor dreigde een tekort aan
bijvoorbeeld mondkapjes en beademingsapparatuur en stegen de
marktprijzen sterk. In maart 2020 richtte de Minister van VWS het
Landelijk Consortium Hulpmiddelen (LCH) op. Deze tijdelijke publiekprivate samenwerking kreeg de opdracht om centraal beschermingsmiddelen en medische hulpmiddelen in te kopen en deze te verkopen aan
zorginstellingen. Bij het verschijnen van de ontwerpbegroting 2021 is in
totaal € 1,5 miljard aan uitgaven begroot voor de aanschaf en distributie
van medische hulpmiddelen.
De Minister van VWS heeft bij de oprichting van het LCH een garantstelling gegeven voor alle directe financiële schade die voortvloeit uit deze
opdracht. De garantstelling kent geen maximum. Het was volgens de
Minister niet mogelijk om het parlement vooraf te betrekken, gezien de
uitzonderlijke omstandigheden en de benodigde snelheid van handelen.2
In april 2020 heeft de Minister de Tweede Kamer alsnog geïnformeerd
over de argumenten voor een garantstelling. Hierbij merkt de Minister op
dat het afwegingskader «een globaal karakter» heeft.3 In de tweede
suppletoire begroting heeft de Minister het afwegingskader geconcretiseerd.4
De afgelopen maanden onderzochten wij de garantieregelingen die in het
leven zijn geroepen in de context van de coronacrisis, waaronder die voor
het LCH. Wij beoordelen onder meer of het kabinet duidelijke doelstellingen heeft geformuleerd en wanneer zij de regelingen evalueert. Deze
bevindingen ontvangt u naar verwachting in november.
2 Waarborgen publieke belangen bij privatisering Intravacc
De Minister van VWS meldde op 16 april 2020 tijdens het debat over de
ontwikkelingen rondom de coronacrisis (Handelingen II 2019/20, nr. 69,
item 2) dat de verkoop van Intravacc BV voorlopig is stilgelegd. Het
kabinet maakt een pas op de plaats «in het licht van de huidige ontwikkelingen». Intravacc BV voert de onderzoeks- en ontwikkelingstaken uit die
waren ondergebracht bij het inmiddels opgeheven agentschap Nederlands Vaccin Instituut. Het is op dit moment een van de partijen die werkt
aan de ontwikkeling van een vaccin tegen COVID-19.

2

Kamerstuk 35 450 XVI, nr. 3.
Kamerstuk 35 450 XVI, nr. 2.
4
Kamerstuk 35 544, nr. 2.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XVI, nr. 12

2

In 2017 heeft de Minister van VWS op grond van de Comptabiliteitswet
overleg gevoerd met de Algemene Rekenkamer over de voorgenomen
privatisering van Intravacc BV.5 Wij constateerden dat de verkoop van
Intravacc BV aan een private partij consequenties heeft voor de mogelijkheden van de Staat om te sturen en toezicht te houden, en daarmee ook
voor het borgen van publieke belangen. Het door de Minister genoemde
publieke belang van wereldwijde toegang tot goede en betaalbare vaccins
is daarvan een voorbeeld. In het voorstel dat ons destijds is voorgelegd
zou de relatie tussen de Minister en Intravacc BV alleen nog vorm krijgen
via contractuele afspraken. Om de privatisering goed te kunnen beoordelen gaven we aan dat het van belang is om vooraf te weten wat de
voorgenomen privaatrechtelijke bevoegdheden van de Minister zijn en
wat hij aan voorwaarden wil stellen in deze contracten. Wij noemden als
specifiek aandachtspunt om te bezien welke waarborgen er zijn dat ook na
verkoop van Intravacc BV (deels met publiek geld opgebouwde) kennis en
intellectuele/industriële eigendom beschikbaar blijven voor publieke
doeleinden. De coronacrisis en de wereldwijde zoektocht naar een vaccin
benadrukt het belang hiervan.
Nu de verkoop van Intravacc BV is uitgesteld, geven wij u in overweging
om met de Minister in debat te gaan over de vraag hoe de Staat zich tot
Intravacc BV wil verhouden en welke afspraken gemaakt moeten worden,
zodat ook na verkoop de kennis en intellectuele/industriële eigendom die
Intravacc BV nu bezit, beschikbaar blijven voor publieke doeleinden.
3 Verbetering beleidsinformatie begroting en jaarverslag VWS
De Tweede Kamer heeft zowel financiële als niet-financiële informatie
nodig om te bepalen of beleid en de zorguitgaven leiden tot de gewenste
maatschappelijke effecten en of bijsturing nodig is. Dit uitgangspunt lag
aan de basis van het traject Verbetering begroting en jaarverslag VWS in
2015.
In het verantwoordingsonderzoek 2018 (Bijlage bij Kamerstuk 35 200 XVI,
nr. 2) constateerden we dat de Minister van VWS voor meer informatie
over prestaties en effecten heeft gezorgd, maar ook dat verschillende
wensen van de Tweede Kamer nog niet gerealiseerd zijn.6 Ook in onze
recente onderzoeken naar wachttijden in de specialistische ggz7 en
opschaling e-health in ouderenzorg8 wezen wij op beperkingen van de
beleidsinformatie, waardoor de Tweede Kamer de resultaten van het
beleid niet goed kon beoordelen. Het ging hierbij bijvoorbeeld om de
keuze van indicatoren en het formuleren van concrete beleidsdoelstellingen en/of meetbare beleidsconclusies.
Een bevinding uit ons onderzoek naar de aanpak van wachttijden in de
specialistische ggz was dat er geen eenduidige cijfers beschikbaar zijn
over de wachttijden in de ggz. Wij schatten dat op dit moment 11.000
mensen te lang moeten wachten op de start van de behandeling en
hebben de Staatssecretaris van VWS aanbevolen om met wachttijdbeleid
te komen dat zich speciaal richt op deze groep. De Minister rapporteert in
de beleidsagenda 2021 wel dat de gemiddelde wachttijd in de gespecialiseerde ggz rond de Treeknorm van 14 weken ligt. Maar met het rapporteren van de gemiddelde wachttijden krijgt de Tweede Kamer nog niet
genoeg zicht op de resultaten van het beleid voor deze specifieke groep.

5

Kamerstuk 34 951 A, nr.1.
Bijlage bij Kamerstuk 35 200 XVI, nr. 2.
7
Bijlage bij Kamerstuk 25 424, nr. 534.
8
Bijlage bij Kamerstuk 35 470 XVI, nr. 2.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XVI, nr. 12

3

In ons onderzoek naar de opschaling van e-health in ouderenzorg zagen
we dat de doelstellingen voor e-health niet het soort doelen waren die de
Minister van VWS nodig heeft om zich te kunnen verantwoorden over het
gevoerde beleid. Wij hebben de Minister aanbevolen om passende
operationele doelstellingen te formuleren voor de opschaling van
e-health, in termen van zowel ambitie als verantwoordelijkheid en rol. De
Minister kondigt in de ontwerpbegroting 2021 een nieuwe e-health
monitor aan van het RIVM voor 2020–2023. Deze monitor zal «nieuwe
indicatoren en passende operationele doelstellingen» omvatten waarbij
het RIVM volgens de Minister de adviezen van de Algemene Rekenkamer
heeft meegenomen. Wij vinden het positief dat onze adviezen worden
meegenomen in de vormgeving van de monitor, maar concrete doelstellingen over e-health kunnen wij nog niet terugvinden in de ontwerpbegroting.
Wij zien dat uw Kamer blijft vragen om meer transparantie in de doelen
en resultaten van beleid. Hiertoe heeft uw Kamer op 2 juli 2020 nog de
motie van de leden Wörsdörfer en Renkema aangenomen (Handelingen II
2019/20, nr. 103).9 Wij geven u in overweging om hierover in gesprek te
blijven met de Minister en helder aan te geven welke (niet-financiële)
informatie u nodig heeft over prestaties en effecten (op zowel korte als
lange termijn) om bijsturing van beleid en wet- en regelgeving mogelijk te
maken. Onze onderzoeken naar wachtlijsten specialistische ggz en
opschaling e-health in ouderenzorg geven hiervoor concrete aanwijzingen.
4 Fiscale regelingen
Fiscale regelingen zijn onderdeel van het belastingstelsel. De geldstromen
die gemoeid zijn met fiscale regelingen gaan daardoor op in de totale
belasting(geld)stromen. Hierdoor bestaat het risico dat er slechts beperkt
zicht bestaat op en aandacht besteed wordt aan de omvang van deze
fiscale regelingen en de doelmatigheid en de effectiviteit van het gekozen
beleidsinstrument. In de departementale begroting komt de belastingderving door de fiscale regelingen waarvoor de Minister beleidsmatig
verantwoordelijk is niet expliciet tot uitdrukking. Wel staat de fiscale
regeling en derving (extracomptabel) vermeld in de memorie van
toelichting. De budgettaire derving van een fiscale regeling wordt niet
gemaximeerd via deze begrotingswet en kan alleen via een amendering
van de voorwaarden van de fiscale regeling van het Belastingplan worden
gewijzigd c.q. beïnvloed.
Naar aanleiding van ons rapport «Zicht op belastingverlichtende
regelingen» (2017) wordt inmiddels jaarlijks in bijlage 9 van de Miljoenennota een overzicht opgenomen van alle fiscale regelingen en het
budgettaire belang van die beleidsmaatregelen. In bijlage 10 van de
Miljoenennota staat vermeld wanneer de laatste evaluatie heeft plaatsgevonden van de fiscale regeling en wanneer de volgende evaluatie in de
planning staat. In de onderstaande figuur geven we een overzicht van
fiscale regelingen waarvoor de Minister van VWS beleidsmatig verantwoordelijk is en waarvan het budgettair belang in bijlage 9 van de
Miljoenennota is opgenomen.

9

Kamerstuk 35 470 XVI, nr. 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XVI, nr. 12

4

Figuur 1 Overzicht fiscale regelingen (bedragen x € miljoen).

De (relatieve) omvang en ontwikkeling van de budgettaire derving
(€ 1.779 miljoen in 2021) kan het startpunt vormen van een discussie over
de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gekozen fiscale beleidsinstrument. Een voorbeeld van een fiscale regeling waarvoor de Minister
van VWS verantwoordelijk is, is de aftrekpost voor zorgkosten. Deze
resulteert in 2021 in een derving van € 257 miljoen. In 2016 evalueerde de
Belastingdienst de regeling en concludeerde dat de regeling ongericht is,
niet duidelijk is of de doelgroep wordt bereikt en moeilijk handhaafbaar en
arbeidsintensief is. Desondanks is de fiscale regeling niet (substantieel)
aangepast. Wij geven uw Kamer mee dat wij onderzoek doen naar de
regeling specifieke zorgkosten en daarover volgend jaar op Verantwoordingsdag publiceren.
5 Steunmaatregelen coronacrisis
Over de financiële gevolgen en bereikte resultaten van de getroffen
steunmaatregelen legt het kabinet verantwoording af in de jaarverslagen.
Net als bij de kredietcrisis van de jaren 2008–2011 onderzoekt de
Algemene Rekenkamer de publieke verantwoording van de steunmaatregelen. Met onze webpublicatie Coronarekening (www.rekenkamer.nl/
coronarekening) brengen we in kaart welke maatregelen door het kabinet
zijn getroffen, voor wie ze zijn bedoeld, door wie ze worden uitgevoerd en
wat bekend is over de resultaten ervan. Via het bijbehorende dashboard
vindt u gedetailleerde informatie over de getroffen steunmaatregelen.
Deze ontwerpbegroting bevat een overzicht van de voor dit hoofdstuk
relevante steunmaatregelen die de Minister heeft ingezet om de gevolgen
van de coronacrisis te ondervangen. Een van deze steunmaatregelen is de
hiervoor genoemde aanschaf en distributie van medische hulpmiddelen
door het LCH.
6 Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer
Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over het begrotingsjaar 2020 op 19 mei 2021 verwachten we op het terrein van de
Minister van VWS nog de volgende onderzoeken te publiceren:
• Verzekerd van Zinnige Zorg. De bijdrage van het programma Zinnige
Zorg aan het gepast gebruik van het basispakket 2014–2019. Publicatie
verwacht op 13 oktober 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XVI, nr. 12

5

•

Zicht op rijksbezit. De toegevoegde waarde van de departementale
balans voor financiële informatie over rijksbezittingen. Publicatie wordt
verwacht in het tweede kwartaal 2021.

Tot slot wijzen wij u nog op het onlangs verschenen onderzoek naar
testcapaciteit voor het nieuwe coronavirus. We beschrijven hierin de
factoren die opschaling van testcapaciteit verhinderden en hoe de
signalen van onbenutte laboratoriumcapaciteit zijn te verklaren.
Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de
begrotingsbehandeling in uw Kamer.
Algemene Rekenkamer
drs. A.P. (Arno) Visser
president
drs. C. (Cornelis) van der Werf
secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XVI, nr. 12

6