Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 818

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 februari 2009
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij twee
fiches aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC):
1. Richtlijn inzake bescherming van dieren; (Kamerstuk 22 112, nr. 817)
2. Verordening inzake passagiersrechten bus.
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
F. C. G. M. Timmermans

KST128310
0809tkkst22112-818
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 818

1

Fiche: Verordening inzake passagiersrechten bus
1. Algemene gegevens

Voorstel: Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en
de Raad betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers en
tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming.
Datum Commissiedocument: december 2008
Nr. Commissiedocument: COM(2008) 817 definitief
Pre-lex: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId
=197709
Nr. Impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board:
SEC(2008) 2953 + SEC(2008)2954
SEC(2008) 2955 + IAB Opinion 1st IA
http://ec.europa.eu/governance/impact/cia_2008_en.htm
Behandelingstraject Raad: Raadswerkgroep «vervoer over land», het
Tsjechische Voorzitterschap streeft naar een voortgangsrapportage/
algemene oriëntatie op de Transportraad van 11/12 juni 2009.
Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Rechtsbasis: Het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
artikel 71, lid 1
Besluitvormingsprocedure en rol Europees Parlement: Gekwalificeerde
meerderheid. Het EP heeft medebeslissingsrecht (cf. art. 251 EG).
Comitologie: Geen comitologieprocedure voorzien.
2. Samenvatting BNC-fiche
Het voorstel heeft tot doel de rechten van autobus- en touringcarpassagiers vast te stellen teneinde de aantrekkelijkheid van en het vertrouwen
in autobus- en touringcarvervoer te verbeteren en gelijke concurrentievoorwaarden tot stand te brengen tussen vervoerders uit verschillende
lidstaten en tussen de verschillende vervoerswijzen. Het voorstel moet
worden gezien in het licht van de wens van de Europese Commissie om
voor alle vervoersmodaliteiten Europese maatregelen te nemen ter
bescherming van passagiers.
De Commissie baseert zich bij dit voorstel op art. 71, lid 1 (vervoersartikel). Nederland kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. Nederland is in
algemene zin groot voorstander van het versterken van de rechten van
passagiers in het vervoer en van de positie van mensen met een functiebeperking. Het subsidiariteitsoordeel is deels positief en deels negatief.
Het proportionaliteitsoordeel is negatief in verband met de gebrekkige
kosten/baten assessment. Aandachtspunten betreffen verder het voorkomen van onnodige administratieve lasten en heldere afstemming met
andere internationale en Europese regelgeving op het gebied van personenvervoer en het terrein van gelijke behandeling van mensen met een
functiebeperking.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 818

2

3. Samenvatting voorstel

a) Inhoud voorstel:
Het voorstel bevat bepalingen over de volgende aspecten:
• Aansprakelijkheid bij overlijden of letsel van passagiers of bij verlies of
beschadiging van hun bagage;
• Non-discriminatie op basis van nationaliteit of woonplaats in de door
autobus- of touringcarexploitanten aan passagiers aangeboden voorwaarden;
• Bijstand van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit;
• Verplichtingen voor autobus- en touringcarexploitanten bij annulering
of vertraging van een reis;
• Informatieplicht;
• Klachtenbehandeling;
• Algemene voorschriften inzake handhaving.
De verordening is van toepassing op geregelde personenvervoersdiensten van autobus- en/of touringcarondernemingen. Aansprakelijkheid van
vervoersondernemingen is het enige deelonderwerp waarvan de Europese Commissie de verordening ook op ongeregelde vervoersdiensten wil
toepassen.
De lidstaten kunnen ervoor kiezen stedelijke, voorstedelijke en regionale
vervoersdiensten die onder een openbaredienstcontract vallen, uit te
zonderen van de werkingssfeer van de verordening mits de bescherming
van de passagiersrechten vergelijkbaar is met de bescherming waarin
deze verordening voorziet.

b) Impact-assessment Commissie:
Nederland vindt de impact assessment ontoereikend. De Commissie heeft
overhaast binnenlands vervoer alsnog opgenomen in de voorgestelde
verordening, maar hier de effectbeoordeling niet op aangepast. De effectbeoordeling gaat alleen in op het internationaal vervoer, en heeft geen
betrekking op lokale/regionale vervoersaspecten. Tevens ontbreekt een
analyse van de wettelijke situatie in de verschillende landen.
De Commissie heeft verschillende opties aangemerkt als meest doelmatige om tot een goede kostenbatenverhouding te komen.
Wat het non-discriminatiebeginsel en de bijstand aan mensen met een
functiebeperking betreft is een combinatie van een minimumbescherming
(uitsluitend voor ongeregeld vervoer) en een maximale bescherming
(uitsluitend voor geregeld vervoer) als de beste optie geselecteerd. De
Commissie heeft bij haar keuze van de beste opties twee belangrijke
aspecten afgewogen: de handhaving van de passagiersrechten en de
toename van de kosten. Autobus- en touringcarpassagiers zijn prijsbewuste klanten. Een toename van de prijzen kan een verschuiving naar
low-cost-luchtvaartmaatschappijen en het spoor teweegbrengen. De
Commissie heeft gekozen voor de minimumbescherming als het optimale
scenario, ook voor binnenlandse vervoersdiensten.
Wat de aansprakelijkheid betreft, is uit de effectbeoordeling gebleken dat
de grootste baten voor de passagiers, zonder significante stijging van de
kosten, worden bereikt door de instelling van een maximale bescherming
voor geregeld vervoer, waardoor volgens de Commissie de verschillen
tussen de nationale wetgevingen worden opgeheven.
Voor kwaliteitsnormen/informatieplicht/compensatie en bijstand bij annulering en vertragingen is de optimale optie volgens de Commissie een
minimumbescherming, gecombineerd met een aantal aspecten uit het
scenario maximale bescherming (op het gebied van bijstand en informatieverstrekking).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 818

3

4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel

a) Bevoegdheid:
De Commissie baseert de bevoegdheid van de EG op artikel 71, lid 1.
Nederland kan zich vinden in deze rechtsgrondslag.
b) Functionele toets/Nederlands oordeel
Subsidiariteit: deelspositief, deels negatief.
Proportionaliteit: negatief
Onderbouwing
Subsidiariteit
Nederland ziet meerwaarde in Europese wetgeving die de passagiersrechten en de positie van mensen met een functiebeperking in het busvervoer versterkt.
Onderhavig voorstel voor een verordening ontbeert echter een goede
onderbouwing van de kosten/baten om de rechten van passagiers van het
nationale busvervoer op Europees niveau te regelen. Het grijpt, zoals het
er nu ligt, diep in op het nationaal vervoersbeleid (het is nog onduidelijk
of er naast de verordening nog aanvullende nationale bepalingen mogelijk zullen zijn, die invloed kunnen hebben op het uiteindelijke beschermings-niveau). Bovendien vindt er niet of nauwelijks grensoverschrijdend
openbaar vervoer (stads- en streekvervoer) plaats.
Nederland ziet derhalve een rol weggelegd voor Europese regelgeving
met betrekking tot internationaal busvervoer, dat een mate van regulering
behoeft, waarin de lidstaten afzonderlijk niet kunnen voorzien. Nederland
beoordeelt de subsidiariteit voor dit aspect als positief. Dit geldt echter
niet voor het nationale busvervoer, hier is het subsidiariteitsoordeel negatief.

Proportionaliteit
De proportionaliteit van de voorgestelde regeling vertoont naar Nederlands inzicht de navolgende mankementen en wordt vooralsnog als negatief beoordeeld.
Nederland beschouwt een verordening voor het internationale busvervoer
als een te zwaar middel. Een richtlijn zou beter zijn geweest, omdat een RL
meer beleidsruimte laat aan de Lidstaten.
Assistentie van reizigers met functiebeperking van halte tot halte is een
zwaar middel om bij Europese verordening als verplichting op te leggen,
en de vraag is of het proportioneel is ten opzichte van de investeringen.
De behoefte aan assistentie neemt in Nederland de komende jaren niet
toe maar af (naarmate meer toegankelijkheid wordt bereikt) en voor
touringcars is het een enorme investering.
Nederland neemt veel initiatieven voor toegankelijkheid in het openbaar
vervoer (toegankelijke bussen en toegankelijke haltes) waardoor behoefte
aan assistentie beperkt kan zijn. Daarnaast geeft de Wet Personenvervoer
2000 binnen het openbaar vervoer het op afroep van deur-tot-deur
vervoer met hulp bij in- en uitstappen een wettelijke status. Dit gehele
voorstel omarmen leidt tot onevenredig grote kosten en inspanningen.

1

COM(2008) 426 – Voorstel van de Commissie
voor een richtlijn van de Raad betreffende de
toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht godsdienst
of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele
geaardheid.

Nederland is verder van mening dat, mede in het licht van het voorkomen
van onnodige administratieve en bestuurlijke lasten, een duidelijke afstemming is vereist met internationale en Europese regelgeving zowel op het
gebied van personenvervoer als op het gebied van gelijke behandeling
van mensen met een functiebeperking. Er is overlap met andere
EU-regelgeving (met name het voorstel voor een brede anti-discriminatierichtlijn gelijke behandeling1 dat ook toegankelijkheidsverplichtingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 818

4

voor publieke diensten en openbaar vervoer omvat en de ontwerp-richtlijn
consumentenbescherming1) en internationale regelgeving (zoals het
VN-verdrag inzake de rechten van personen met een functiebeperking).
5. Implicaties financieel

a) Consequenties EG-begroting:
n.v.t.
b) Financiële, consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/of
decentrale overheden:
De overheid zal een instantie moeten aanwijzen die bevoegd is voor de
handhaving en controle van de voorgestelde regels, evenals voor de
klachtenbehandeling. Indien het voorstel budgettaire gevolgen heeft, dan
worden deze ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels budgetdiscipline.
Wegbeheerders (Rijk en decentrale overheden) zullen kosten moeten
maken om waar nodig haltes aan te passen zodanig dat toegankelijke
bussen er kunnen halteren.
c) Financiële, consequenties (incl. personele) bedrijfsleven en burger:
De Commissie heeft geen impact analyse gemaakt van de gevolgen voor
nationaal vervoer, alleen voor internationaal vervoer. De kosten voor
buitenlands opererende maatschappijen zijn daarin gelegen, dat de verordening resulteert in een versnelde vervanging en afschrijving van het
huidige wagenpark, waarbij een doorkruising plaatsvindt van de gangbare
cyclus van vervanging en afschrijving. Er zal een overgangstermijn nodig
zijn om de aanpassingen in de bussen te realiseren.
Bij vervanging van het gehele touringcarwagenpark ineens worden de
kosten geraamd op 16 à 20 miljoen euro. De kosten variëren per individueel bedrijf naar gelang de omvang van het wagenpark. Vervangingskosten behoren tot de financiële consequenties voor de individuele
vervoerders die deze ongetwijfeld aan de passagiers zullen doorberekenen.
Genoemd bedrag is exclusief de kosten voor het bedrijfsleven om personele assistentie te verlenen, om de benodigde reisinformatie te verstrekken en om de mogelijk hogere verzekeringspremies te betalen. Personele
assistentie is overigens niet alleen de passagier in de bus helpen, maar
ook weer uit de bus. Indien dit langzaam gaat kan de dienstregeling in de
war raken, waarvan het verdere netwerk gevolgen kan ondervinden die
niet direct financieel zijn uit te drukken.

d) Administratieve lasten voor Rijksoverheid, decentrale overheden en/of
bedrijfsleven en burger:
In de effectbeoordeling van de Commissie wordt hier een vergelijking
getrokken met de verhoging van de administratieve kosten voortvloeiend
uit de bestaande EU-wetgeving op het terrein van de passagiersrechten in
het luchtvervoer. In 5.8 wordt een maximum bedrag genoemd voor het
beheer van de klachtenregeling om en nabij € 640 000 voor de gehele EU.

1

2008/0196 COD – Voorstel voor een
RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT
EN DE RAAD betreffende
consumentenrechten.

Ten aanzien van het nationale programma administratieve lasten voor
bedrijven is er sprake van een netto reductiedoelstelling van 25%. Dit
betekent dat onvoorziene stijgingen van de administratieve lasten (voortvloeiend uit zowel nationale als Europese wet- en regelgeving) dienen te
worden gecompenseerd door het beleidsverantwoordelijke departement,
conform de interdepartementale hoofdafspraken voor compensatie van
administratieve lasten-tegenvallers. Om te komen tot een merkbare
vermindering van de administratieve lasten, dienen compensaties zoveel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 818

5

mogelijk te geschieden binnen het domein waarin de tegenvaller plaatsvindt (Bijlage 7 Miljoenennota).
6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid:
Deze EU-verordening heeft mogelijk gevolgen voor:
• de concessies van decentrale overheden en vervoerders op het punt
van de toegankelijkheid indien het vervoer uitgezonderd wordt van de
toepassing van de verordening;
• de Wet personenvervoer 2000, bijvoorbeeld via het eisen stellen over
toegankelijkheid in het Besluit personenvervoer 2000;
• de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische
ziekte, vanwege de uitbreiding met assistentieverlening in besloten
bus en OV;
• Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, in verband met de rechten uit de
vervoersovereenkomst
• Boek 8 van het Burgerlijk Wetboek, in verband met de aansprakelijkheid van binnenlands geregeld personenvervoer.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen en kaderbesluiten),
dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en
beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid:
De verordening treedt in werking op de 20e dag na publicatie in het
Publicatieblad. Zij wordt van toepassing één jaar na haar inwerkingtreding. Dat is te kort om de benodigde wetswijzigingen te realiseren. De
termijn zal waarschijnlijk ook te kort zijn om de noodzakelijke aanpassingen in bussen aan te brengen.
c) Evaluatie-horizonbepaling:
In de Verordening is een verzoek opgenomen tot publicatie door de
handhavingsinstanties van een jaarverslag over hun activiteiten. Tevens is
opgenomen een bepaling dat de Commissie uiterlijk drie jaar na inwerkingtreding een verslag over de werking van de verordening uitbrengt aan
de Raad en het Europees Parlement.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving

a) Uitvoerbaarheid:
Op dit moment moeilijk te overzien. Uitvoering zal met name liggen bij de
vervoersondernemingen en de decentrale overheden.
b) Handhaafbaarheid:
Lidstaten zijn verplicht een handhavingsinstantie aan te wijzen voor de
handhaving van de verordening. Daarnaast worden de lidstaten verplicht
passende sancties te ontwikkelen ten aanzien van overtreding van deze
verordening. De plicht tot naleving van passagiersrechten en eventuele
sancties van overtredingen zal in de Wet personenvervoer 2000 geregeld
moeten worden. Dit heeft gevolgen voor de inzet van het toezicht en/of
klachtenregeling bij bijvoorbeeld de Inspectie van Verkeer en Waterstaat
en de rechtsbescherming via de Commissie gelijke behandeling. De Wet
personenvervoer 2000 heeft al wel een klachtenregeling, ook voor busvervoer (OV, touringcar) waar passagiersrechten onderdeel van uit kunnen
maken inclusief de bejegening van mensen met een functiebeperking, in
het bijzonder personele assistentieverlening.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 818

6

9. Nederlandse positie
Nederland staat in algemene zin positief tegenover het principe van het
versterken van de rechten van passagiers en van de positie van mensen
met een functiebeperking, maar plaatst wel een aantal kanttekeningen bij
onderhavig voorstel.
Om de verschillen in aanpak in Europese lidstaten te harmoniseren en
vanwege de interferentie met de huidige Nederlandse wetgeving die
toegankelijkheid regelt voor het openbaar vervoer, moet veel wet- en
regelgeving worden «herschikt», en energie en geld worden geïnvesteerd.
De voordelen voor de reizigers wegen bovendien mogelijk niet op tegen
de financiële consequenties voor de vervoerders die de maatregelen
moeten treffen.
Voor het openbaar vervoer en het binnenlands besloten busvervoer
ontbreekt het grensoverschrijdend element. De effectbeoordeling van de
Commissie betreft alleen het internationale vervoer (de oorspronkelijk
beoogde reikwijdte) en heeft geen betrekking op lokale/regionale vervoersaspecten. De uitbreiding van de reikwijdte naar nationaal busvervoer heeft
op het laatste moment plaatsgevonden, zonder dat de effectiviteit en
consequenties daarvan nog in kaart konden worden gebracht. Het voorstel houdt onvoldoende rekening met het specifieke karakter van de
busvervoersector dat uit veel midden- en kleinbedrijven bestaat.
Aandachtspunt betreft tenslotte de duidelijke afstemming met andere EU
regelgeving (bijvoorbeeld artikel 4 gelijke behandeling van personen met
een functiebeperking in de ontwerp-richtlijngelijke behandeling1 en internationale regelgeving (zoals het VN-verdrag inzake de rechten van
personen met een functiebeperking). Er is ook een ontwerp-richtlijn
consumenten-bescherming 2008/0196 COD waarvoor mutatis mutandis
dezelfde afstemming noodzakelijk is.

1

COM(2008) 426 – Voorstel van de Commissie
voor een richtlijn van de Raad betreffende de
toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht godsdienst
of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele
geaardheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 818

7