Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2005–2006

30 162

Onderzoek NATO Response Force

Nr. 3

RAPPORT
INHOUDSOPGAVE

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Inleiding
Voorgeschiedenis
Onderzoeksvoorstel
Onderzoeksopzet
Organisatie en werkwijze
Opbouw rapport en bijlagen

2

Parlementaire betrokkenheid bij het
uitzenden van militaire eenheden
Constitutioneel kader
Totstandkoming van artikel 100
Betekenis van artikel 100
Reikwijdte van artikel 100
Toetsingskader
Betekenis van het Toetsingskader
Informatieverstrekking aan parlement
Deelname aan ISAF in Uruzgan
Parlementaire betrokkenheid in andere
landen
Duitsland
Finland
België
Spanje
Verenigd Koninkrijk
Verenigde Staten
Zweden

2.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.3.4
2.3.5
2.3.6
2.3.7
3
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.2.4
3.2.5
3.3

KST98157_3
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2006

NRF en EUBattlegroups
Inleiding
Kenmerken van NRF en EU-Battlegroups
Inzetbaarheid
Opbouw
Militaire aansturing
Relatie tussen NRF en EU-Battlegroups
Stand van zaken
Besluitvorming over NRF en
EU-Battlegroups

7
7
8
9
10
13

3.3.1
3.3.2
3.4

14
14
14
18
21
27
27
29
31

4
4.1
4.2
4.2.1

33
33
36
37
38
38
39
40
41
41
41
41
43
45
46
47

3.4.1
3.4.2
3.4.3

4.2.2
4.2.3
4.2.4
4.2.5
4.2.6
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
4.3.4
4.3.5
4.3.6

Bijlage 1:
Bijlage 2:
Bijlage 3:
Bijlage 4:
Bijlage 5:
Bijlage 6:

Toewijzing van eenheden
Inzet van de multinationale verbanden
Parlementaire betrokkenheid bij besluitvorming over NRF en EU-Battlegroups
Bijzondere eisen
Advies AIV
Reactie regering

49
54

Conclusies en aanbevelingen
Inleiding
Constitutioneel kader
Formaliseren instemmingsrecht in de
Grondwet
Reikwijdte
Betekenis
Procedure
Informatie
Vastleggen procedure
Parlementaire betrokkenheid bij besluitvorming over NRF en EU-Battlegroups
Informatie
Committering
Toewijzing
Snelheid
Inzet
Inter-parlementair overleg

69
69
69

59
59
60
63

69
70
70
70
71
71
72
72
72
72
73
73
74

BIJLAGEN (Deel 2)
Organisatie van NAVO en EU
Instelling van NRF en EU-Battlegroups
Verslag werkbezoek Brussel
Verslag werkbezoek Berlijn
Correspondentie van de werkgroep en
schriftelijke adviezen
Verslagen van de gesprekken

49

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

5

1 INLEIDING
1.1 Voorgeschiedenis
Nederlandse militaire eenheden maken sinds kort deel uit van een tweetal
parate multinationale snelle interventiemachten: de NATO Response
Force (NRF) van de NAVO en de EU-Battlegroups, de snelle reactiemacht
van de Europese Unie (EU). Deze snelle interventiemachten kunnen
worden ingezet voor humanitaire operaties en verschillende vormen van
crisisbeheersingsoperaties. De toenemende inbedding van de Nederlandse krijgsmacht in parate multinationale militaire verbanden heeft
gevolgen voor de nationale besluitvormingsprocedure bij de uitzending
van militairen ten behoeve van crisisbeheersingsoperaties.
De huidige procedure van besluitvorming door regering en parlement
vloeit voort uit artikel 100 van de Grondwet en is uitgewerkt in het
«Toetsingskader 2001», dat mede is gebaseerd op de aanbevelingen van
de Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen.1 Deze procedure
heeft de Tweede Kamer de afgelopen vier jaren voldoende ruimte en
mogelijkheden geboden om tijdig geïnformeerd te worden over de
uiteindelijke besluiten tot uitzending van Nederlandse militairen ten
behoeve van een aantal crisisbeheersingsoperaties (in onder andere
Ethiopië/Eritrea, Afghanistan, Irak, Liberia, Bosnië) en hierover vooraf met
de verantwoordelijke ministers te spreken.
Bij deze crisisbeheersingsoperaties hebben de Nederlandse militaire
eenheden deel uitgemaakt (of maken nog steeds deel uit van) een
multinationale troepenmacht onder leiding van de Verenigde Naties of de
NAVO of werkt Nederland samen met andere landen binnen een
«coalition of the willing» onder leiding van een van de grotere deelnemende landen. Het traject van besluitvorming om deze multinationale
troepenmachten bijeen te krijgen voor een specifieke crisisbeheersingsoperatie biedt voldoende tijd en ruimte om ook op nationaal niveau
betrokkenheid van het parlement bij de besluitvorming te garanderen.
Bij tevoren samengestelde multinationale militaire verbanden, zoals de
NRF en de EU-Battlegroups, ligt dit echter anders. Bij een besluit van
NAVO of EU tot inzet van deze snelle reactiemachten ligt al vast welke
landen een militaire bijdrage leveren en waaruit die militaire bijdrage
bestaat. De nationale besluitvorming krijgt door deze eerder aangegane
verplichtingen een ander karakter en staat daarnaast mogelijk onder druk
vanwege de noodzakelijke snelheid van de inzet.

1

TK, 2000–2001, 23 591, nr. 7.
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004.
3
TK, 2003–2004, 29 521, nr. 5.
4
TK, 2004–2005, 29 521, nr. 9.
2

Advies AIV
Op verzoek van de ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en
voor Ontwikkelingssamenwerking bracht de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (AIV) in maart 2004 een advies uit over een drietal
aspecten van de Nederlandse betrokkenheid bij crisisbeheersing.2 Een van
deze aspecten betreft de besluitvormingsprocedure bij deelname aan
crisisbeheersingsoperaties die worden uitgevoerd door de NRF. De
ministers van Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking namen in hun brief van 11 juni 2004 de aanbevelingen van de AIV
op het gebied van de besluitvormingsprocedure voor een groot deel
over.3 Op 1 september 2004 voerden de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie een algemeen overleg over onder andere
de regeringsreactie op het AIV-advies.4 Mede naar aanleiding van de brief
van de minister van Defensie d.d. 1 september 2004 over de Nederlandse

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

7

bijdrage aan de NRF in de tweede helft van 2005 en de eerste helft van
20065 kwam vanuit de commissies voor Defensie en Buitenlandse Zaken
het initiatief om de rol van het parlement bij de besluitvorming over
deelname aan de NRF nader te onderzoeken.
1.2 Onderzoeksvoorstel
Op 28 oktober 2004 besloten de vaste commissies voor Buitenlandse
Zaken en Defensie in een gezamenlijke procedurevergadering dat
onderzoek nodig was naar de parlementaire betrokkenheid bij de
uitzending van Nederlandse militairen in het kader van de NRF en andere
soortgelijke (toekomstige) multinationale verbanden.

Instelling werkgroep
Op 3 maart 2005 stelden de commissies uit hun midden een werkgroep in
van vijf leden, te weten: Brinkel (CDA), Koenders (PvdA), Van Baalen
(VVD), Herben (LPF) en Karimi (GroenLinks). De werkgroep koos tot haar
voorzitter het lid Van Baalen. Ambtelijke ondersteuning kreeg de
werkgroep van de adjunct-griffier van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken, Van Toor, en van de medewerker van het Onderzoeks- en
Verificatiebureau van de Tweede Kamer (OVB), Koenders.
De werkgroep stelde een onderzoeksvoorstel op, conform de bepalingen
uit het «Draaiboek Onderzoek» van de Tweede Kamer. Op 28 april 2005
stemden de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie in
een gezamenlijke procedurevergadering in met het onderzoeksvoorstel.

Reden voor onderzoek
De commissies waren van mening dat onvoldoende duidelijkheid bestond
over het moment waarop en op basis van welke informatie de Tweede
Kamer bij de besluitvorming wordt betrokken. Ook diende onderzocht te
worden of de Tweede Kamer voldoende ruimte heeft om tot een
zelfstandig oordeel te komen over de inzet van Nederlandse militairen bij
crisisbeheersingsoperaties die worden uitgevoerd door de NRF of de
EU-Battlegroups. De Kamer diende zelf haar rol in de besluitvormingsprocedure goed te definiëren en aan te geven op welk moment het
materieel instemmingsrecht van de Kamer wordt toegepast. Een
onderzoek naar de knelpunten in de huidige besluitvormingsprocedure en
mogelijke oplossingsrichtingen moest hiervoor de nodige inzichten
genereren.
Onderzoeksmodaliteiten
Gezien de voorgestelde opzet van het onderzoek en de aard van de
onderzoeksvragen stelden de commissies voor dat Kamerleden zelf het
onderzoek ter hand namen, daarbij ondersteund door een ambtelijke staf.
Volgens de commissies diende de Kamer de verantwoordelijkheid te
dragen voor de uitkomsten van het onderzoek. Daarmee werd gekozen
voor de modaliteit van parlementair onderzoek.

5

TK, 28 676, nr. 14.

Het onderzoek zou vooral toekomstgericht dienen te zijn. De commissies
zagen geen reden om het onderzoek in handen te stellen van een aparte,
daarvoor op te richten tijdelijke commissie. De doorlooptijd was relatief
beperkt, het onderzoek moest snel van start te gaan en ter beantwoording
van de onderzoeksvragen diende de kennis die bij de leden van de
commissies aanwezig is, actief te worden aangewend. De commissies
stelden daarom voor dat leden uit de vaste commissies voor Buitenlandse
Zaken en Defensie zelf het onderzoek zouden verrichten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

8

Goedkeuring onderzoeksvoorstel
De voorzitters van beide commissies stuurden het onderzoeksvoorstel op
2 juni 2005 naar het Presidium van de Kamer met het verzoek het voorstel
ter besluitvorming door te geleiden naar de Kamer. Het Presidium stelde
de Kamer bij brief d.d. 15 juni 2005 voor met het voorstel van de beide
commissies in te stemmen.6 Op 23 juni 2005 stemde de Kamer in met het
onderzoeksvoorstel.7 De commissies legden de uitvoering van het
onderzoek in handen van dezelfde werkgroep die het onderzoeksvoorstel
had opgesteld.
1.3 Onderzoeksopzet

Doel van het onderzoek
Doel van het onderzoek was om na te gaan of de huidige procedure van
parlementaire betrokkenheid bij besluiten tot uitzending van de Nederlandse militairen adequaat is in het geval dat het een deelname betreft
van Nederlandse militairen aan de NRF of andere (toekomstige) multinationale verbanden, zoals de EU-Battlegroups. Zonodig diende het
onderzoek concrete bouwstenen aan te leveren voor aanpassing van de
huidige procedure en/of van het «Toetsingskader voor de uitzending van
militaire eenheden».
Het onderzoek zou zich beperken tot de besluitvorming over deelname
van Nederlandse militairen aan de NRF of aan andere (mogelijke en/of
toekomstige) multinationale verbanden in het kader van crisisbeheersingsoperaties. De centrale vraag daarbij was welke consequenties
de Nederlandse deelname aan de NRF of aan andere soortgelijke
(toekomstige) multinationale verbanden heeft voor het verkeer tussen
kabinet en Tweede Kamer. De werkgroep achtte het mogelijk dat de
uitkomsten van het onderzoek ook model zouden kunnen staan voor
militaire operaties waarop artikel 100 van de Grondwet strikt genomen
niet van toepassing is, maar waarbij de Kamer toch vooraf bij de
besluitvorming wordt betrokken.
Het onderzoek heeft uitdrukkelijk niet tot doel gehad een inhoudelijk
standpunt te formuleren ten aanzien van de operationele doelstelling(en)
en werkwijze(n) van de NRF, de EU-Battlegroups of soortgelijke (toekomstige) arrangementen.
Ook is geen onderzoek gedaan naar de wenselijkheid van deelname van
Nederlandse militairen aan crisisbeheersingsoperaties in het algemeen,
individuele operaties of naar de daarmee samenhangende aspecten van
prioriteitsstelling en capaciteitsbepaling.

6
7

TK, 2004–2005, 30 162, nr. 1.
TK, 2004–2005, Handelingen 95, p. 5677.

Vraagstelling
In het onderzoek heeft de werkgroep een aantal deelvragen onderscheiden:
1. Welke informatie moet het kabinet aan de Kamer verstrekken over de
instelling van de NRF en andere, soortgelijke (toekomstige)arrangementen en op welk moment?
2. Welke informatie moet het kabinet aan de Kamer verstrekken over de
toewijzing van Nederlandse militairen aan de NRF en aan andere,
soortgelijke (toekomstige) arrangementen en op welk moment?
3. Welke informatie moet het kabinet aan de Kamer tijdens het gehele
traject van besluitvorming verstrekken over de voorgenomen inzet van
Nederlandse militairen in crisisbeheersingsoperaties in NRF-verband

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

9

4.

5.

6.

7.

8.

en andere soortgelijke (toekomstige) arrangementen en op welk
moment dient die informatie aan de Kamer te worden verstrekt?
Biedt de huidige procedure over de uitzending van Nederlandse
militairen voor crisisbeheersingsoperaties (op basis van artikel 100
Grondwet en de door de Kamer aanvaarde aanbevelingen van de
Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen) formeel en
materieel voldoende mogelijkheden voor een goede betrokkenheid
van de Kamer bij de besluitvorming over de inzet van (Nederlandse)
militairen in NRF-verband en andere soortgelijke (toekomstige)
arrangementen? Welke elementen in de besluitvormingsprocedures bij
de NAVO (en de EU in geval van de EU-Battlegroups) vormen een
belemmering voor de betrokkenheid van de Kamer?
Welke aanpassingen in de besluitvormingsprocedure en/of het
Toetsingkader zijn naar aanleiding van de beantwoording van
onderzoeksvraag 4 noodzakelijk?
Dient er een specifiek Toetsingskader te worden geformuleerd voor
crisisbeheersingsoperaties in het kader van de NRF en andere,
soortgelijke (toekomstige) multinationale verbanden?
Op welke wijze en op welk moment dient het kabinet zijn standpuntbepaling ten aanzien de inzet van Nederlandse militairen in
NRF-verband en andere soortgelijke (toekomstige) arrangementen
kenbaar te maken opdat de Kamer invulling kan geven aan haar
controlerende taak?
Op welk moment in de besluitvormingsprocedure dient de Kamer
gebruik te maken van haar materieel instemmingsrecht (conform
artikel 100 Grondwet) over de inzet van Nederlandse militairen in
NRF-verband of andere, soortgelijke (toekomstige) arrangementen?

Verbreding onderzoek
Op 2 februari 2006 nam de Kamer een motie aan die de leden Van Aartsen
en Bos hadden ingediend tijdens het plenaire debat over de Nederlandse
deelname aan ISAF in Uruzgan. In deze motie spreekt de Kamer de
mening uit «dat over de aard en reikwijdte van artikel 100 van de
Grondwet geen onduidelijkheid mag bestaan en dat daarom zowel van de
kant van de Kamer in het kader van de werkzaamheden van de werkgroep
NRF, als van de kant van de regering helderheid dient te worden
geschapen».8 Het aannemen van deze motie betekende een verbreding
van de oorspronkelijke onderzoeksopdracht aan de werkgroep. De
werkgroep diende niet alleen aan de Kamer te rapporteren of de huidige
procedure van parlementaire betrokkenheid bij besluiten tot uitzending
van Nederlandse militairen adequaat is in het geval dat een deelname
betreft aan de NRF of EU-Battlegroups, maar tevens helderheid te
scheppen over de aard en de reikwijdte van artikel 100, waar deze
procedure op is gebaseerd. De werkgroep heeft conform de opdracht van
de Kamer, zoals verwoord in de motie Van Aartsen-Bos, in het onderzoek
uitgebreid aandacht gegeven aan de aard en reikwijdte van artikel 100
Grondwet en hierover een aantal conclusies en aanbevelingen geformuleerd.
1.4 Organisatie en werkwijze

8

TK, 2005–2006, 27 925, nr. 203.

Werkgroep
De werkgroep NRF bestaat uit de volgende leden van de vaste
commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie:
– mr. drs. J.C. (Hans) van Baalen, voorzitter van de werkgroep (VVD)
– drs. Th.B.F.M. (Theo) Brinkel (CDA)
– M. (Mat) Herben (LPF)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

10

–
–

drs. F. (Farah) Karimi (GroenLinks)
drs. A.G. (Bert) Koenders (PvdA)

Staf van de werkgroep
Voor de inhoudelijke ondersteuning van de werkgroep is voornamelijk een
beroep gedaan op ambtenaren van de Tweede Kamer. De Dienst
Commissie Ondersteuning Internationaal en Ruimtelijke Beleid (DCO I&R)
en het Onderzoeks- en Verificatiebureau (OVB) leverden elk een
medewerker die ongeveer twee dagen per week aan het onderzoek
werkten. Daarnaast is een medewerker van buiten de Kamer aangetrokken
die drie dagen in de week (van juli 2005 tot januari 2006) aan de staf van
de werkgroep was toegevoegd. De staf bestond hiermee uit de volgende
personen:
– drs. T.J.E. van Toor (DCO I & R)
– drs. D. Koenders RC (OVB)
– drs. W. Schneider (tijdelijk gedetacheerd bij de Kamer)
Verder is incidenteel een beroep gedaan op de diensten van de Dienst
Redactie en Verslag, waar het de verslaglegging van de gesprekken
betreft, en van de Dienst Informatievoorziening voor documentaire
ondersteuning.
Uitvoering onderzoek
De staf heeft zich in het begin van het onderzoek gericht op het bestuderen en analyseren van openbare bronnen, zoals Kamerstukken,
nationale en internationale literatuur en openbare documenten van NAVO
en EU. Op basis van deze bronnen heeft de staf een basisnotitie opgesteld
ter voorbereiding van de verdere onderzoeksactiviteiten van de
werkgroep, in het bijzonder ten behoeve van de gesprekken en werkbezoeken.
Gesprekken
De werkgroep heeft op 30 september, 3 oktober en 10 oktober 2005
gesprekken gevoerd met leden van de Adviesraad Internationale
Vraagstukken (AIV), een aantal onafhankelijke deskundigen en ambtenaren van de ministeries van Buitenlandse Zaken en van Defensie. De
gesprekken hadden een besloten karakter. Van deze gesprekken zijn, deels
stenografische, verslagen gemaakt, die als bijlagen bij dit eindrapport zijn
gevoegd en daarmee dus openbaar zijn.
De werkgroep heeft met de volgende personen gesprekken gevoerd (in
volgorde van gesprekken):
– Commissie Vrede en Veiligheid van de AIV:
• de heer A.L. ter Beek
• luitenant-generaal b.d. G.J. Folmer
• mr. B.T. van Ginkel
• generaal b.d. A.K. van der Vlis
– De heer K. Koster, onderzoeker militaire ontwikkelingen
– De heer M. van den Doel, voormalig lid van de Tweede Kamer en
woordvoerder Defensie voor de VVD-fractie (1994–2003), sinds
1 februari 2004 senior research fellow bij het NIIB Clingendael
– Prof. dr. ir. J.J.C. Voorhoeve, voormalig minister van Defensie
(1994–1998), sinds december 1999 lid van de Raad van State
– Prof. mr. P.P.T. Bovend’Eert, hoogleraar staatsrecht aan de Radboud
Universiteit Nijmegen, en dr. L.F.M. Besselink, senior docent/
onderzoeker aan de Universiteit Utrecht
– Generaal-majoor der mariniers b.d. F.E. van Kappen, voormalig
adviseur van de secretaris-generaal van de VN (1995–1998)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

11

–

–

Ambtenaren Ministerie van Buitenlandse Zaken:
• Directeur-Generaal Politieke Zaken (DGPZ), mr. H.H. Siblesz
• Hoofd Afdeling Veiligheids- en Defensiebeleid (DVB/VD), mr. drs.
J.L. Sandee
Ambtenaren Ministerie van Defensie:
• Commandant der Strijdkrachten (CDS), generaal D.L. Berlijn
• Hoofddirecteur Algemene Beleidszaken (DAB), drs. L.F.F. Casteleijn
• Directeur Operaties, generaal-majoor P.W.C.M. Cobelens
• Brigadegeneraal T. van Loon

Schriftelijke adviezen
Naar aanleiding van de verbreding van de onderzoeksopdracht heeft de
werkgroep nog een nader schriftelijk advies gevraagd aan prof.
Bovend’Eert en dr. Besselink inzake het formaliseren van het
instemmingsrecht van de Kamer. De beide schriftelijke adviezen zijn als
bijlagen bij dit eindrapport gevoegd.
Werkbezoeken
De werkgroep heeft op 27 en 28 oktober een werkbezoek gebracht aan de
NAVO en de EU in Brussel. Hoofddoel van het bezoek was het verkrijgen
van nader inzicht in de (informele) besluitvormingsprocessen rond de
instelling, toewijzing en inzet van multinationale militaire verbanden door
de EU en NAVO. In dit kader heeft de werkgroep gesproken met:
– Ambassadeur Milders, Nederlandse Vertegenwoordiger in het Politiek
en Veiligheidscomité (PVC) van de EU, en enkele van zijn medewerkers
– Ambassadeur Schaper, Nederlandse Permanente Vertegenwoordiger
bij de NAVO
– Luitenant-generaal Godderij, hoofd van de Nederlandse Permanente
Militaire Vertegenwoordiging bij de NAVO en de EU
– De Directeur-generaal van de Militaire Staf van de EU, generaal
Perruche, en enkele andere functionarissen van de Militaire Staf van de
EU
– De Secretaris-Generaal van de NAVO, De Hoop Scheffer, en enkele
andere functionarissen van de NAVO
Het verslag van het werkbezoek aan de EU en de NAVO is als bijlage bij dit
rapport opgenomen.
Op 1 en 2 december 2005 heeft de werkgroep een werkbezoek gebracht
aan Berlijn. Hoofddoel van dit bezoek was het verkrijgen van nader inzicht
in het besluitvormingsproces in Duitsland bij het uitzenden van militaire
eenheden voor crisisbeheersingsoperaties en in het bijzonder de rol van
het parlement daarbij. De werkgroep heeft gesprekken gevoerd met:
– Ambassadeur Van Wulfften Palthe en enkele medewerkers van de
Nederlandse ambassade in Berlijn
– Functionarissen van het Ministerie van Defensie en van het
commandocentrum van de Duitse strijdkrachten
– Medewerkers van het Bureau van de Duitse Bondskanselier
(Bundeskanzleramt)
– Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Scharioth en enkele
medewerkers van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
– Leden van de commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken
van de Duits Bondsdag
– Wetenschappelijk medewerkers van het «Deutsches Institut für
Internationale Politik und Sicherheid» van de «Stiftung Wissenschaft
und Politik».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

12

Het verslag van dit werkbezoek is eveneens als bijlage bij dit rapport
opgenomen.

Tijdsduur onderzoek
In het onderzoeksvoorstel aan de Kamer maakten de commissies melding
van het streven om het onderzoek af te ronden voor het kerstreces 2005.
De werkgroep was aanvankelijk voornemens om het eindrapport direct na
afloop van het kerstreces te presenteren. Tijdens het kerstreces ontstond
echter een discussie tussen Kamer en kabinet over de betekenis van de op
22 december 2005 door de regering aan de Kamer toegezonden brief
inzake de Nederlandse deelname aan ISAF in Uruzgan. De werkgroep
besloot de uitkomst van deze discussie af te wachten alvorens het rapport
te presenteren. Na het plenaire debat van 2 februari 2006 over de
Nederlandse deelname aan ISAF in Uruzgan hervatte de werkgroep haar
werkzaamheden op basis van de inmiddels door de Kamer uitgebreide
onderzoeksopdracht (zie hoofdstuk 1.3). Als gevolg van deze verbreding
van het onderzoek is de tijdsduur van het onderzoek met enkele maanden
verlengd.
Begroting
De Kamer heeft ingestemd met het verzoek van de werkgroep om voor
het onderzoek een budget van € 32 000 vrij te maken. De kosten van de
inzet van ambtelijk personeel van de Kamer zijn daarbij niet begroot. Deze
werkzaamheden zijn opgevangen binnen de reguliere formatie van de
ambtelijke diensten van de Kamer.
1.5 Opbouw rapport en bijlagen
Het rapport bestaat uit een hoofdtekst (deel 1) en een aantal bijlagen (deel
2). De hoofdtekst bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 beschrijft het
kader waarbinnen de Tweede Kamer is betrokken bij de besluitvorming
over het uitzenden van Nederlandse militairen ten behoeve van crisisbeheersingsoperaties. Hierbij komen in het bijzonder de betekenis en de
reikwijdte van artikel 100 van de Grondwet, de rol van het toetsingskader
en de afspraken tussen regering en Kamer over de procedure van
besluitvorming aan de orde. Ook wordt aandacht besteed aan de wijze
waarop parlementen in enkele andere landen zijn betrokken bij de
besluitvorming over het uitzenden van militairen eenheden.

Hoofdstuk 3 gaat in op de instelling van de NRF en de EU-Battlegroups en
de procedures bij de NAVO en de EU bij de toewijzing en de inzet van
deze multinationale eenheden. Dit hoofdstuk sluit af met een beschrijving
van de specifieke knelpunten ten aanzien van de parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming over multinationale militaire verbanden.
Hoofdstuk 4 bevat de conclusies en aanbevelingen van de werkgroep.
Tenslotte bevat dit rapport een aantal bijlagen:
1. Organisatie van NAVO en EU
2. Instelling van NRF en EU-Battlegroups
3. Verslag werkbezoek Brussel.
4. Verslag werkbezoek Berlijn.
5. Correspondentie van de werkgroep en schriftelijke adviezen
6. Verslagen van de gesprekken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

13

2 PARLEMENTAIRE BETROKKENHEID BIJ HET UITZENDEN VAN
MILITAIRE EENHEDEN
2.1 Constitutioneel kader
De parlementaire betrokkenheid bij het uitzenden van militaire eenheden
ten behoeve van crisisbeheersingsoperaties is geregeld in de Grondwet.
Die betrokkenheid krijgt gestalte via een specifiek inlichtingenrecht van
het parlement, dat wordt verwoord in artikel 100. Het betreft het recht op
inlichtingen over de inzet van de krijgsmacht of het ter beschikking stellen
van de krijgsmacht. Het recht houdt tegelijkertijd ook een verplichting in
voor de regering: de regering is verplicht de verlangde inlichtingen te
verstrekken, behoudens dwingende redenen. Het is een recent verworven
recht. De grondwettelijke verankering ervan heeft plaatsgevonden bij de
grondwetswijziging in 2000. De materiële betekenis en de reikwijdte van
het artikel komen in dit hoofdstuk aan de orde.
2.1.1 Totstandkoming van artikel 100

Herziening van de Grondwet
Met de herziening van de Grondwet in 2000 zijn de bepalingen inzake de
verdediging gemoderniseerd. Naast de nieuwe bepalingen in artikel 100
zijn ook de artikelen 97 en 98 gewijzigd. In onderstaand kader staan de
voor dit onderzoek relevante bepalingen weergegeven.
Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden
Artikel 96
1. Het Koninkrijk wordt niet in oorlog verklaard dan na voorafgaande toestemming van
de Staten-Generaal.
2. De toestemming is niet vereist, wanneer het overleg met de Staten-Generaal ten
gevolge van een feitelijk bestaande oorlogstoestand niet mogelijk is gebleken.
3. De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.
4. Het bepaalde in het eerste en het derde lid is van overeenkomstige toepassing voor
een verklaring dat een oorlog beëindigd is.
Artikel 97
1. Ten behoeve van de verdediging en ter bescherming van de belangen van het
Koninkrijk, alsmede ten behoeve van de handhaving en de bevordering van de
internationale rechtsorde, is er een krijgsmacht.
2. De regering heeft het oppergezag over de krijgsmacht.
Artikel 98
1. De krijgsmacht bestaat uit vrijwillig dienenden en kan mede bestaan uit dienstplichtigen.
2. De wet regelt de verplichte militaire dienst en de bevoegdheid tot opschorting van
de oproeping in werkelijke dienst.
Artikel 100
1. De regering verstrekt de Staten-Generaal vooraf inlichtingen over de inzet of het ter
beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de
internationale rechtsorde. Daaronder is begrepen het vooraf verstrekken van
inlichtingen over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor
humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict.
2. Het eerste lid geldt niet, indien dwingende redenen het vooraf verstrekken van
inlichtingen verhinderen. In dat geval worden inlichtingen zo spoedig mogelijk
verstrekt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

14

De Tweede Kamer heeft een belangrijke, initiërende rol gespeeld bij de
herziening van de Grondwet. Aanvankelijk was de inzet van de Kamer bij
de herziening hoog: de Kamer wilde een formeel instemmingsrecht bij de
uitzending van militairen. Dit is er niet van gekomen. Het parlement heeft,
op voorstel van de regering, uiteindelijk ingestemd met de codificatie van
een informatierecht. Over wat dit recht in materiële zin behelst, lopen de
meningen uiteen.

Discussie rond out-of-area optreden
De discussie over de parlementaire betrokkenheid bij inzet van de
krijgsmacht komt begin jaren negentig op gang als de krijgsmacht in de
Golf wordt ingezet.9 De discussie richt zich in eerste instantie op de
voorwaarden waaronder Nederland kan deelnemen aan out-of-area
operaties; aan operaties buiten het NAVO-verdragsgebied.
Tijdens een overleg in de Kamer over een notitie van de minister van
Defensie over de Nederlandse militair-operationele ervaringen, stelt
Kamerlid Van Traa (PvdA) dat de regering zou moeten uitspreken dat voor
elke inzet van de Nederlandse krijgsmacht buiten het
NAVO-verdragsgebied, of buiten het Koninkrijk, instemming van de
Kamer vereist is.10 Ook Kamerlid Van Middelkoop (GPV) is van mening dat
de Kamer «formeel en nadrukkelijk» betrokken moet worden bij de
besluitvorming.11.

9

Zie ook het eindrapport van de Tijdelijke
Commissie Besluitvorming Uitzendingen
(TCBU). TK, 1999–2000, 26 454, nrs. 7–8. De
TCBU gaat in haar eindrapport ook in op de
parlementaire voorgeschiedenis van de
totstandkoming van de herziening van de
Grondwet.
10
TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 88, p. 3.
11
TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 88, p. 6.
12
TK, 1992–1993, Handelingen 28, p 4968.
13
TK, 1993–1994, 23 591, nr.1, p. 9.

De motie-Van Middelkoop c.s.
Tijdens de behandeling van de Prioriteitennota in mei 1993 brengt Van
Middelkoop het onderwerp van parlementaire betrokkenheid wederom ter
sprake. Van Middelkoop wijst op de gegroeide staatsrechtelijke praktijk:
sinds eind jaren zeventig treedt de regering met de Kamer in overleg over
voornemens om de krijgsmacht in te zetten ten behoeve van vredesoperaties («uitzendingen»). Ten behoeve van dat overleg verstrekt de regering
de Kamer de nodige inlichtingen. Van Middelkoop pleit in het debat voor
«een sterke formele basis» voor dit gebruik en hij schetst drie opties: «een
grondwettelijke bepaling die kan worden opgenomen in de voorstellen tot
wijziging van de Grondwet (...). Het kan ook via wetgeving wanneer
gekozen wordt voor deconstitutionalisering van de bepalingen betreffende de krijgsmacht in de Grondwet. Er kan voorts worden gedacht aan
een bepaling in een goedkeuringswet voor een overeenkomst met de
VN.»12 De minister van Defensie zegt in dat debat toe de Kamer hierover
een notitie te zullen sturen.
Als de notitie in januari 1994 verschijnt, blijkt de regering niet voornemens
te zijn de ongeschreven regels te codificeren. De regering acht dit
wenselijk noch noodzakelijk; de Grondwet bergt op dat moment
voldoende mogelijkheden in zich voor een goede betrokkenheid van het
parlement bij uitzendingen. De regering keert zich ook tegen een
deconstitutionalisering van de krijgsmacht en het in plaats daarvan
scheppen van een nieuw wettelijk kader. Het vastleggen van de betrokkenheid van het parlement in een goedkeuringswet (voor een te sluiten
overeenkomst met de VN) zou als nadeel hebben dat de betrokkenheid
voor slechts een beperkt deel van de feitelijke inzetmogelijkheden formeel
wordt vastgelegd.13
In een overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie over
de notitie, op 21 december 1994, blijkt een ruime Kamermeerderheid hier
toch anders over te denken. Omdat de regering in het overleg bij haar
standpunt blijft, dienen zes fractiewoordvoerders dezelfde dag nog een
motie in – de motie-Van Middelkoop c.s. – waarin ze de regering

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

15

verzoeken »een regeling voor te bereiden waarin is vastgelegd dat het
parlement bij uitzending van militaire eenheden een formeel
instemmingsrecht wordtverleend.»14 Op 21 december 1994 neemt de
Tweede Kamer de motie aan.

Informatierecht
Het duurt nog tot 26 mei 1997 voordat de regering het wetsvoorstel tot
verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verdediging bij
de Kamer indient.15 Ten opzichte van de oude grondwetsartikelen zijn er
twee belangrijke wijzigingen doorgevoerd: de doelbepaling van de
krijgsmacht is aangepast en het voorstel voorziet in een informatierecht
van het parlement.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot verandering in de
Grondwet van de bepalingen inzake de verdediging (hierna: de memorie
van toelichting) stelt de regering dat ze, met de verankering van de
informatieplicht van het parlement in artikel 100, «uitvoering (geeft) aan
de strekking» van de motie-Van Middelkoop c.s.16 De regering concludeert
dan ook dat de grondwettelijke positie van het parlement met deze
nieuwe wettelijke bepaling is «versterkt», zonder dat de constitutionele
verhoudingen zijn gewijzigd.
In de nota naar aanleiding van het verslag, d.d. 7 oktober 1997, spreekt de
regering zich (nogmaals) uit tegen het opnemen van een formeel
instemmingsrecht in de Grondwet: «Wij zijn van opvatting dat een
instemmingsrecht de ruimte beperkt die de regering niet kan ontberen in
het internationale overleg en in de (nood)situaties die zich kunnen
voordoen. Dit zou onvermijdelijk ten koste gaan van de vereiste flexibiliteit en snelheid bij de behartiging van de nationale belangen in de
internationale arena en van het vereiste tempo en effectiviteit bij de
oplossing van urgente situaties. Dit acht de regering beslist ongewenst
met het oog op de grote nationale en internationale belangen die op het
spel staan.»17
Van Middelkoop merkt tijdens het plenaire debat over het voorstel van de
regering op dat «naar de letter niet kan worden gesproken van volledige
uitvoering van de motie».18 Van Middelkoop meent wel «dat de regering
een serieuze poging heeft gedaan de motie qua strekking te honoreren».
Volgens het Kamerlid is er met het nieuwe artikel 100 geen sprake van een
«instemmingsrecht in formele zin», maar wel van een instemmingsrecht
«in materiële zin». Een standpunt dat hij in 2000 tijdens de hoorzitting met
de TCBU herhaalt19. De betekenis van het begrip «vooraf» in lid 1 van
artikel 100 Grondwet blijkt bij die interpretatie een rol te spelen.

14

TK, 1994–1995, 23 591, nr. 2.
TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nrs. 1–2.
TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nr. 3, p. 1.
17
TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nr.5, p. 9.
18
TK, 1997–1998, Handelingen 40, p. 3247 en
3248.
20
TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nrs. 1–2.
21
TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nr. 3, p. 8.
21
TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nr. 3, p. 8.
15
16

Betekenis van de term «vooraf»
De term «vooraf» ontbreekt in eerste instantie in het wetsvoorstel dat de
regering in mei 1997 aan de Kamer stuurt.20 In plaats daarvan wordt
gesproken over het «tijdig» verstrekken van inlichtingen. In de memorie
van toelichting schrijft de regering hierover dat «in de regel de
inlichtingenverstrekking ook op een zodanig tijdstip (zal) plaatsvinden, dat
de Staten-Generaal de mogelijkheid hebben om vóór de feitelijke
uitvoering van de voorgenomen inzet of terbeschikkingstelling met de
regering ter zake van gedachten te wisselen.»21
De Raad van State is echter in zijn advies bij het wetsvoorstel ten aanzien
van het begrip «tijdig» van mening dat het uitgangspunt van de regering
(om het parlement de mogelijkheid te bieden met de regering te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

16

overleggen vóórdat de regering tot uitvoering van het besluit overgaat)
beter tot zijn recht komt wanneer het woord «tijdig» wordt vervangen
door het «vooraf».22
Wanneer de vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede
Kamer op 7 juli 1997 ter voorbereiding op de openbare behandeling van
het wetsvoorstel verslag uitbrengt, lijken diverse fracties aan het advies
van de Raad gehoor te willen geven. Zo spreken de leden van de
CDA-fractie van «de onbepaaldheid van het tijdstip tijdig». Leden van de
GPV-fractie noemen de keuze voor het begrip tijdig «kwetsbaar» en
vragen de regering in overweging te nemen te kiezen voor «vooraf» of
«tijdig vooraf», terwijl de leden van de D66-fractie de regering vragen of
niet beter de bepaling «tijdig en in beginsel vooraf» kan worden gehanteerd. Naar het oordeel van de leden van de D66-fractie doet de gewijzigde formulering «materieel meer recht aan de breed gesteunde
motie-Van Middelkoop c.s. dan het door de regering voorgestelde artikel,
zeker indien niet voor het instemmingsrecht wordt geopteerd.»23
De reactie van regeringszijde volgt in oktober 1997. De regering ziet geen
reden het woord «tijdig» door het woord «vooraf» te vervangen. In de
nota naar aanleiding van het verslag herhaalt de regering hetgeen ze in de
memorie van toelichting reeds stelde: de regering heeft «uiteengezet dat
het begrip «tijdig» in ons voorstel inhoudt dat het gaat om de verstrekking
van inlichtingen op een zodanig tijdstip dat voorafgaand aan de daadwerkelijke inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht eerst overleg
met de beide kamers der Staten-Generaal kan plaatsvinden waarbij het
aan het oordeel van de beide kamers wordt overgelaten of zij een overleg
wensen. Ook uit de verhouding tussen het eerste en het tweede lid van
artikel 100 vloeit voort dat de tijdige verstrekking van inlichtingen inhoudt
dat deze inlichtingen worden verstrekt voorafgaande aan de daadwerkelijke inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht.»24
Van Middelkoop en Hoekema (D66) dienen daarop een amendement in
om alsnog het woord «tijdig» te wijzigen in «vooraf».25 Tijdens de plenaire
behandeling van het wetsvoorstel in januari 1998 schetst Van Middelkoop
het belang van deze wijziging.26 Hij bestrijdt daarbij tevens dat artikel 100
alleen maar als een verbijzondering van artikel 68 moet worden gezien.
«Dat artikel (art. 68) regelt de inlichtingenplicht van ministers en staatssecretarissen en constitueert mede het staatkundig adagium «de regering
regeert, het parlement controleert». Artikel 100 is qua opzet ook niet te
beschouwen als een species van artikel 68 dat allereerst de mogelijkheid
van controle achteraf garandeert. Artikel 100 gaat verder – en dat is te
waarderen – door nadrukkelijk de mogelijkheid van controle vooraf te
introduceren. Dat is nieuw.»

22

TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), B.
TK, 1997–1998, 25 367 (R 1593), nr. 4.
24
TK, 1997–1998, 25 367 (R 1593), nr. 5, p. 9.
25
TK, 1997–1998, 25 367 (R 1593), nr. 7.
26
TK, 1997–1998, Handelingen 40, pp. 3247
en 3248.
27
TK, 1997–1998, 25 637 (R 1593), nr. 10.
23

Het amendement Van Middelkoop-Hoekema wordt door de Kamer
aangenomen. Het lid Koekkoek (CDA) dient tijdens de behandeling van het
wetsvoorstel in de Tweede Kamer ook nog een amendement in om het
parlement een formeel (facultatief) instemmingsrecht te geven, maar dat
amendement wordt niet aangenomen. Op basis van dit amendement
behoeft een besluit tot inzet van de krijgsmacht de voorafgaande
toestemming van het parlement, indien binnen dertig dagen na het
verstrekken van inlichtingen de wens daartoe te kennen wordt gegeven.
Het besluit dient in verenigde vergadering van beide Kamers te worden
genomen.27

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

17

Uiteindelijk keuren beide Kamers het voorstel van de regering tot
wijziging van de grondwet, met de gewijzigde tekst van artikel 100, zowel
in eerste als tweede lezing goed. Sinds 18 juli 2000 zijn de nieuwe
bepalingen van kracht.
2.1.2 Betekenis van artikel 100

Steun en kritiek
De opvatting dat de Tweede Kamer een zogeheten materieel
instemmingsrecht heeft bij de inzet van de krijgsmacht ex artikel 100 krijgt
de steun van onder meer Ter Beek en Voorhoeve, beiden oud-minister van
Defensie:
De heer Ter Beek: «Ik kan echter zeggen dat ik als geen ander de ontstaansgeschiedenis

van artikel 100 ken, vanaf de motie-Van Middelkoop. Dat heeft zich in «mijn tijd»
afgespeeld. Ik weet nog hoe ik er toen, met een andere pet op, op heb gereageerd. De
betekenis van het artikel is in materiële zin natuurlijk wel degelijk het instemmingsrecht
van de Kamer»28
De heer Voorhoeve: «Er is de formele plicht van de regering, de Kamer zo spoedig

mogelijk en zo uitvoerig mogelijk te informeren. Er is nu sprake van een materieel
instemmingsrecht dat zo niet in de Grondwet staat. Dat materiële instemmingsrecht is er,
omdat het moeilijk denkbaar is, maar niet onmogelijk, dat de regering tot uitzending
besluit ook al is het draagvlak ervoor in de Kamer uiterst gering. Ik heb het nu over een
theoretisch geval. Het is buitengewoon moeilijk voor een regering om een uitzending te
baseren op een klein draagvlak en het is al helemaal buitengewoon moeilijk om een
uitzending door te drukken als de Kamer duidelijk laat merken dit niet verstandig te
vinden. Toch is het denkbaar dat de regering het haar verantwoordelijkheid vindt, wegens
heel dringende redenen van nationaal belang, om tot uitzending over te gaan, wel wetend
dat het risico bestaat dat de Kamer de regering vervolgens wegstemt. Het is echter ook
mogelijk dat de Kamer het feit accepteert. Dat is de politieke afweging die de Kamer moet
maken. Het is een erg theoretische opmerking. Ik hoop dat zo’n situatie zich nooit
voordoet, maar het kan grondwettelijk natuurlijk wel. Dan is het aan de Kamer om te
zeggen: regering, wij accepteren dit niet, maak dit besluit ongedaan.»29

Van de kant van staatsrechtjuristen Bovend’Eert en Besselink kan deze
opvatting echter op veel kritiek rekenen. In de kern komt die kritiek erop
neer dat een formeel inlichtingenrecht nog geen materieel instemmingsrecht inhoudt. Artikel 100 zou het parlement alleen een recht geven op
informatie, niet meer en niet minder. De regering kan eenzijdig beslissen
de krijgsmacht in te zetten.
Argumentatie staatsrechtjuristen

28
Gesprek van de werkgroep NRF met de AIV
d.d. 30 september 2005.
29
Gesprek van de werkgroep NRF met de
heer Voorhoeve d.d. 30 september 2005.
30
Mr P.P.T. Bovend’Eert, «De inzet van strijdkrachten zonder toestemming van de StatenGeneraal», in: NJB, 1998, p. 1596.
31
L.F.M Besselink, «Parlementaire
instemming met inzet van strijdkrachten en de
staatsrechtelijke begeleiding van grondwetsherzieningen», in: NJB, 1999, pp. 130–131.

In een artikel in 1998 schreef Bovend’Eert dat het begrip materieel instemmingsrecht
misleidend is. «Het is misleidend om bij het voorgestelde artikel 100 van een
«materieel instemmingsrecht» te spreken. De regering behoeft immers formeel noch
materieel parlementaire instemming. (...) Kameruitspraken kan de regering naast zich
neerleggen. Indien de Kamer de uitzending van troepen afwijst in een motie, heeft dat
geen rechtsgevolgen. Zelfs wanneer de Kamer een motie van wantrouwen aanneemt,
wordt aan de bevoegdheid van de regering om te besluiten tot uitzending van troepen
geen afbreuk gedaan».30
Bovend’Eert krijgt steun van Besselink. «In zijn excellente bijdrage (...) heeft
Bovend’Eert de wassen neus van het voorgestelde nieuwe artikel 100 Grondwet aan de
orde gesteld: de plicht voorafgaande informatie te verstrekken aan de Staten-Generaal
stelt, als het erop aankomt, juridisch niet veel voor.»31

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

18

Artikel 100 is volgens Besselink juist bedoeld om het parlement een instemmingsrecht
te onthouden: «De inlichtingenplicht heeft niet als correlaat een instemmingsrecht van
het parlement (ook niet een materieel instemmingsrecht) (...) Hiermee staat vast dat de
inlichtingenplicht van artikel 100 Grondwet inderdaad het vijgenblad is voor het niet
willen toekennen van een parlementair instemmingsrecht met uitzending van de
krijgsmacht.»32
Recentelijk concludeert Besselink zelfs dat het parlement met goedkeuring van de
herziening van de Grondwet aanzienlijk aan constitutionele beslissingsmacht heeft
ingeboet. De grondwetsherziening van 1992 voorzag in parlementaire toestemming
voor de in-oorlog-verklaring. Deze verklaring was, volgens Besselink, bedoeld om
betrekking te hebben op gevallen van zelfverdediging én op deelname aan internationale militaire operaties die gelijk staan aan oorlog. De uitzondering hierop heeft
uitsluitend betrekking op de feitelijke onmogelijkheid om voorafgaand aan de inzet van
de krijgsmacht parlementaire toestemming te verwerven. «De eindconclusie kan niet
anders zijn dan dat artikel 100 GW, gecombineerd met artikel 96 GW in zijn uitgeklede
vorm, betekent dat de Staten-Generaal hun formele constitutionele beslissingsmacht
hebben ingeruild voor het mogen ontvangen van inlichtingen in de gevallen waarin er
geen enkele internationale verplichting is ten aanzien van deelname aan militaire
operaties, en voor humanitaire bijdragen van de krijgsmacht. (...) Uiteindelijk heeft het
parlement aanzienlijk aan constitutionele beslissingsmacht ingeboet, maar tevens zal
in beslissende gevallen het evenmin politieke zeggenschap kunnen uitoefenen.»33

Artikel 100 kan in de ogen van Bovend’Eert en Besselink worden gezien
als een verbijzondering van de informatieplicht zoals deze is gecodificeerd
in artikel 68 Grondwet, zij het dat artikel 100 een actieve informatieplicht
bevat terwijl het bij artikel 68 om een passieve informatieplicht gaat.
Onlangs heeft ook de staatsrechtjurist Aalbers dit standpunt verkondigd.
«Artikel 100 bevat slechts een recht op informatie, afgeleid van de plicht
van de regering om die informatie te leveren.» Die actieve informatieplicht
van artikel 100 versterkt in zoverre de positie van de Kamer dat hierdoor
«de controlefunctie in een vroegtijdig stadium wordt verzekerd, terwijl
controle op basis van artikel 68 veelal achteraf plaatsvindt en meer
afhankelijk is van de alertheid van kamerleden zelf».34
In het gesprek met de werkgroep lichten Besselink en Bovend’Eert hun
standpunt toe dat er geen sprake is van een materieel instemmingsrecht
voor het parlement en dat artikel 100 een actieve informatieplicht van de
regering bevat en daarmee een verbijzondering vormt van de inlichtingenplicht, zoals bepaald in artikel 68.
32
L.F.M Besselink, «Militaire acties en de rol
van het parlement», in: NJB, 2001, pp.
1883–1887: «Ook de geschiedenis van de
totstandkoming van artikel 100 Grondwet
bewijst dat regeringen uit eigen beweging niet
uit zijn op parlementaire zeggenschap. Geheel
in lijn met de heersende constitutionele
cultuur is met deze grondwetswijziging
vermeden om enige wijziging in het constitutionele recht aan te brengen; slechts beoogde
zij vast te leggen wat al als geldende praktijk
voor juist werd gehouden zonder ook maar
een haar af te wijken in de richting van parlementaire zeggenschap over inzet van
de krijgsmacht.»
33
L.F.M Besselink, «Van constitutionele
beslissingsmacht tot vermeende zeggenschap:
parlementaire betrokkenheid bij de deelname
van de Nederlandse krijgsmacht aan internationale militaire operaties», in: M. van Damme
(red.), De Grondwet en het inzetten van strijdkrachten, Antwerpen, 2005.
34
C. Aalbers, «Parlementaire Rules of
Engagement», in: Ars Aequi, november 2005,
pag. 895–905.

De heer Bovend’Eert: «Aanvankelijk eiste de Tweede Kamer via de motie-Van
Middelkoop formeel instemmingsrecht, maar op de een of andere manier heeft de
regering de Kamer zo ver weten te krijgen dat zij heeft ingestemd met niet meer dan een
informatieplicht inzake de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht. (...)De
Kamer heeft geprobeerd om er nog iets van te maken door te vragen om een materieel
instemmingsrecht, maar juridisch stelt dit recht eigenlijk niet zo veel voor en is het niet te
vergelijken met een formeel instemmingsrecht. (...) Zodra de regering een besluit neemt,
kan de Kamer erover debatteren en er in een motie een oordeel over uitspreken. En dat
oordeel is voor de regering doorgaans niet bindend, behalve bij een motie van
wantrouwen; als zo’n motie wordt aangenomen, zal de betrokken minister moeten
aftreden. Maar voor het overige is het niet meer dan een uitspraak van de Kamer (...).»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

19

De heer Besselink: «Mijn stelling is dat er historisch gezien sprake is van het inwisselen
van beslissingsmacht van het parlement voor vermeende zeggenschap, terwijl onduidelijk
is wat die zeggenschap precies voorstelt. Ik sluit mij dan ook aan bij de opmerking van
prof. Bovend’Eert dat die zeggenschap in feite bestaat uit het uitspreken van een oordeel
over een besluit tot inzet of terbeschikkingstelling.(...) Dit is een ontwikkeling via het
gewoonterecht, zoals ook de vertrouwensregel zich heeft ontwikkeld, dus zonder dat het
in de Grondwet is opgenomen: als het vertrouwen in een minister wordt opgezegd, vraagt
hij in beginsel ontslag. Zo zou je kunnen denken aan het ontstaan van een gewoonteregel
dat de regering, als de Kamer zich bij motie tegen een besluit tot de inzet van strijdkrachten uitspreekt, van dat besluit terugkomt. Dit gewoonterecht heeft zich echter niet
gevestigd. En overigens blijkt uit de grondwetsgeschiedenis dat de regering nauwelijks
ingaat op het materiële instemmingsrecht van de Kamer. Zij doet er heel mistig over, het
is eigenlijk één groot rookgordijn. De regering stelt dat het uiteindelijk niet meer is dan
een informatieplicht, zoals die in artikel 68. En uit artikel 68 is in het staatsrecht en in de
parlementaire praktijk nooit een materieel instemmingsrecht afgeleid, dus ik zie noch in
het recht, noch in de praktijk een materieel instemmingsrecht van de Kamer.»35

De opvatting dat artikel 100 een verbijzondering zou zijn van artikel 68 is
niet nieuw. Eerder in dit hoofdstuk is al aangegeven dat Van Middelkoop
tijdens de plenaire behandeling van het voorstel tot wijziging van de
Grondwet heeft betoogd dat artikel 100 juist meer omvat dan alleen een
verbijzonderd informatierecht. Overigens buigt de Tweede Kamer zich
momenteel over de inlichtingenplicht krachtens artikel 68 van de
Grondwet (zie kader).
Artikel 68 en de actieve informatieplicht
Artikel 68 van de grondwet luidt als volgt: «De ministers en de staatssecretarissen
geven de Kamers elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk
de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd
is met het belang van de staat.» De inlichtingenplicht ex artikel 68 Grondwet is bedoeld
om de ministeriële verantwoordelijkheid, zoals die is neergelegd in artikel 43 van de
Grondwet, te kunnen laten functioneren. De regering kan alleen weigeren de informatie openbaar te verstrekken indien het belang van de Staat zich hiertegen verzet. De
verlangde informatie zal dan wel vertrouwelijk aan het parlement kunnen worden
verstrekt, met uitzondering van de informatie die de eenheid van de Kroon of de
eenheid van het regeringsbeleid in gevaar zou kunnen brengen.36
De inlichtingenplicht van de regering die uit artikel 68 voortvloeit, moet gekarakteriseerd worden als een passieve informatieplicht, in reactie op een vraag van één of
meer kamerleden. Tegenover het parlementaire recht op informatie staat dus geen
actieve plicht van de regering om informatie te leveren die (mogelijk) noodzakelijk is
voor het naar behoren functioneren van de controlerende macht.

35
Gesprek van de werkgroep NRF met de
heren Bovend’Eert en Besselink
d.d. 3 oktober 2005.
36
Brief van de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede
Kamer d.d. 5 september 2001. TK,
2001–2002, 28 362, nr. 2.
37
TK, 2004–2005, 29 283, nrs. 5–6. De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten had
tot doel te komen tot een hanteerbaar kader
voor de Kamer om haar rol bij de besluitvorming en de controle op de uitvoering van
grote infrastructurele werken te verbeteren.
38
TK, 2005–2006, 29 283, nr. 36.

Het laatste jaar gaan er in de Kamer stemmen op om naast een passieve ook een
actieve inlichtingenplicht van de zijde van de regering in de Grondwet op te nemen. In
december 2004 heeft de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (TCI) de
aanbeveling gedaan de wenselijkheid van codificatie van een actieve informatieplicht
van de zijde van de regering te onderzoeken.37 Het Presidium van de Kamer heeft
daarop de commissie voor de Vernieuwing van de Wet op de Parlementaire Enquête
verzocht hiernaar te kijken. Op 3 november 2005 heeft de commissie voor de
Vernieuwing van de Wet op de Parlementaire Enquête de Kamer geadviseerd de
actieve informatieplicht grondwettelijk te verankeren.38 De Tweede Kamer moet zich
nog buigen over de aanbeveling van de commissie.

De positie van de regering
De regering heeft zich ten tijde van de Grondwetsherziening telkens op
het standpunt gesteld dat een formeel constitutioneel instemmingsrecht
van de Kamer bij inzet van de strijdmacht niet past in de constitutionele
verhoudingen tussen regering en parlement. De jure is er naar de mening

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

20

van de regering alleen sprake van een informatierecht van het parlement:
een actieve informatieplicht bij artikel 100-operaties.
Bij inzet van de krijgsmacht buiten het kader van artikel 100 is «in elk
geval de algemene informatieplicht ex artikel 68 Grondwet aan het
parlement aan de orde», waarbij de regering ernaar streeft «ook in
gevallen buiten het kader van artikel 100 van de Grondwet het Parlement
zo snel en uitgebreid mogelijk te informeren.»39
Over de vraag in hoeverre het parlement beschikt over een instemmingsrecht in materiële zin, heeft de regering zich nooit expliciet uitgelaten. Met
de codificatie van het actieve informatierecht in artikel 100 zou echter wel
voldaan zijn aan de strekking van de motie-Van Middelkoop c.s. In de
praktijk blijkt de regering bij inzet van de krijgsmacht te streven naar een
breed draagvlak in de Kamer, ook al toont ze zich na de grondwetswijziging geen voorstander van «een overmatige juridisering van het
politieke debat met het parlement over deze materie «.40
2.1.3 Reikwijdte van artikel 100

Handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde
In de doelomschrijving van de krijgsmacht die is opgenomen in artikel 97,
lid 1, wordt onderscheid gemaakt tussen «de verdediging en bescherming
van de belangen van het Koninkrijk» enerzijds en de «handhaving en
bevordering van de internationale rechtsorde» anderzijds. Vóór de
Grondwetsherziening van 2000 werd bij de doelbepaling van de krijgsmacht alleen gesproken van de bescherming van de belangen van de
staat (artikel 98, lid 1).
Die oorspronkelijke bepaling omvatte naar mening van de regering ook al
de taak van de krijgsmacht ten aanzien van handhaving en bevordering
van de internationale rechtsorde.41 Met het van kracht worden van de
nieuwe bepalingen in de Grondwet is van een uitbreiding van de
rolopvatting van de strijdmacht dus geen sprake. De regering heeft ervoor
gekozen de internationale taak te expliciteren, zo stelt ze zelf, om beter
aan te sluiten bij de gewijzigde internationale verhoudingen.42

39

TK, 2001–2002, 23 591, nr. 8, p. 5.
TK, 2001–2002, 23 591, nr. 8, p. 5.
41
TK, 1990–1991, 21 664, nr. 25, p. 10.
42
TK, 1996–1997, 25 367 (R1593), nr. 3, p. 3.
43
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004,
p. 35.
44
Artikel 100 strekt zich niet alleen uit tot de
inzet van de krijgsmacht, maar ook tot «het ter
beschikking stellen van de krijgsmacht».
Wanneer in dit rapport gesproken wordt over
inzet van de krijgsmacht ex artikel 100 wordt
daarmee bedoeld: inzet of het ter beschikking
stellen. Het ter beschikking stellen vindt plaats
wanneer het bevel over delen van de strijdkrachten wordt overgedragen – Transfer of
Authority (ToA) – aan volkenrechtelijke organisaties als de VN, de NAVO en de EU. De ToA
laat onverlet dat de regering formeel en te
allen tijden het opperbevel over de strijdkrachten houdt.
40

Formele reikwijdte
De formele betrokkenheid van de Kamer staat en valt grotendeels met de
vraag of de inzet van de krijgsmacht geschiedt «ten behoeve van de
verdediging en ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk» dan
wel «ten behoeve van de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde». In het laatste geval heeft de regering de plicht om de
Kamer actief te informeren over haar besluit de krijgsmacht in te zetten. In
zijn rapport van maart 2004 constateert de Adviesraad Internationale
Vraagstukken (AIV) dat het «onbestreden» is dat bij een inzet die niet
onder artikel 100 lid 1 valt, «zulk een plicht niet bestaat».43
Artikel 100 is van toepassing op de inzet van de krijgsmacht ter
handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde en voor
humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict. Volgens de
uitleg in de memorie van toelichting44 is het artikel derhalve niet van
toepassing op:
– de inzet van de krijgsmacht ter verdediging en bescherming van de
belangen van het Koninkrijk;
– de inzet van de krijgsmacht voor humanitaire hulp ingeval er geen
sprake is van een gewapend conflict.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

21

Bondgenootschappelijke verdediging
In de memorie van toelichting schrijft de regering verder dat artikel 100 in
de regel formeel niet van toepassing is op de uitzending van militaire
operaties ten behoeve van internationale organisaties zodra een
verplichting bestaat tot inzet van de strijdkracht uit hoofde van het NAVOen WEU-verdrag.45
Het besluit tot inzet van de krijgsmacht is volgens de memorie van
toelichting bij dergelijke verdragsrechtelijke verplichtingen niet in de
eerste plaats gebaseerd op de doelstelling de internationale rechtsorde te
handhaven en te bevorderen (artikel 100), maar op de plicht tot verdediging van het eigen grondgebied en dat van de bondgenoten (artikel 97).
De regering is in dergelijke gevallen niet gehouden de Kamer actief te
informeren over de inzet van de krijgsmacht op basis van artikel 100.
Artikel 68 Grondwet is dan wel van kracht.
De regering heeft bij meerdere gelegenheden de Kamer op deze
beleidslijn gewezen, onder meer in september 2001 naar aanleiding van
de aanslagen in de VS (zie kader).
Bondgenootschappelijke verplichtingen in NAVOkader
Kort na 11 september 2001 vinden in de Tweede Kamer de Algemene Beschouwingen
plaats. Minister-president Kok gaat tijdens het debat in op de mogelijkheid dat de
NAVO-bondgenoten de aanslagen in de VS als een aanval zullen bestempelen als
bedoeld in artikel 5 van het NAVO-verdrag. Hij schetst de wijze waarop in een
eventueel voorkomend geval de regering het parlement zou dienen te informeren. Drie
scenario’s kunnen zich voordoen:
1. De VS kunnen op enig moment zelf tot actie overgaan.
2. De NAVO kan als Bondgenootschap actie ondernemen.
3. De VS kunnen met enkele bondgenoten, waaronder mogelijkerwijs ook Nederland,
tot actie over gaan buiten NAVO-verband.
De minister-president stelt ten aanzien van de tweede mogelijkheid dat artikel 100 in
formele zin niet aan de orde is. «De tweede mogelijkheid is dat in het kader van het
bondgenootschap op basis van gemeenschappelijke consultatie tot actie wordt
overgegaan. In dat geval is artikel 5 uiteraard wel van toepassing. In formele zin is
artikel 100 van de Grondwet dan niet aan de orde, maar de regering is wel gehouden –
zij zal zich ook aan die verplichting houden – om maximale informatie te verschaffen.
Niet alleen maximale informatie, maar ook voldoende tijd.»46 In het derde geval is
artikel 100 wel van toepassing, maar zou de regering zichzelf mogelijk ook genoodzaakt
zien zich te beroepen op artikel 100, lid 2.

Het standpunt van de regering dat de militaire inzet in het kader van
bondgenootschappelijke verplichtingen in de regel niet onder artikel 100
valt, is niet onomstreden. «Het is lastig vol te houden dat het optreden ter
verdediging van een bondgenootschap niet is «handhaving of bevordering» van de internationale rechtsorde. Daarbij moet niet vergeten
worden dat het inherente recht van zelfverdediging (art 51 VN Handvest)
waarop artikel 5 NAVO gebaseerd is, een voorfase is van het collectief
veiligheidsstelsel van het VN-Handvest, hetgeen zelfverdediging
ongetwijfeld binnen de reikwijdte van «handhaving van de internationale
rechtsorde» brengt», zo meent Besselink.47 In het gesprek met de
werkgroep spreekt hij de hoop uit dat de Kamer dit zal corrigeren:

45

TK, 1996–1997, 25 367 (R1593), nr. 3, p. 5.
TK, 2001–2002, Handelingen 2, p. 22.
L.F.M Besselink, «Militaire acties en de rol
van het parlement», in: NJB, 2001,
p. 1883–1887.
46
47

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

22

De heer Besselink: «Naar aanleiding van de gebeurtenissen van 11 september is de
regering gaan debiteren dat artikel 100 niet geldt bij verplichte bijstand in de zin van
artikel 5 van het NAVO-verdrag. Volgens mij is dit hartstikke in strijd met de geschiedenis
van de totstandkoming van de Grondwet. Uit de toelichtende stukken blijkt dat men deze
situatie niet wilde uitsluiten. Minister Voorhoeve was een beetje weifelend op dit punt,
maar minister Dijkstal was er heel duidelijk over; hij zei dat ook bij een uitzending van
strijdkrachten in het kader van NAVO-verdragsverplichtingen artikel 100 van toepassing is.
De regering heeft hiervan afstand genomen en volgens mij is deze praktijk in strijd met de
Grondwet. Ik hoop dan ook dat de Kamer dit zal corrigeren, dat zij tot de conclusie komt
dat artikel 100 in zulke gevallen gewoon van toepassing is.»48

Overlap van doelstellingen
In de praktijk kan de onderlinge afgrenzing van beide doelstellingen
problemen opleveren, zo constateert de AIV in zijn advies. De begrippen
die aan het onderscheid ten grondslag liggen, zijn voor verschillende
interpretaties vatbaar. «Het zal daardoor niet in alle gevallen duidelijk zijn
onder welke doelomschrijving een concreet voorgenomen inzet gebracht
moet worden.» De AIV concludeert dan ook dat bij inzet van de krijgsmacht in een concrete situatie overlap kan ontstaan tussen beide
doelstellingen. «In het bijzonder is het goed denkbaar dat een bepaalde
inzet zowel de bescherming van de belangen van het Koninkrijk als de
bevordering van de internationale rechtsorde dient.»49
De regering heeft in het verleden ook aangegeven dat overlap tussen
beide doelstellingen kan ontstaan. In de notitie over het Toetsingskader
(zie hoofdstuk 2.2) van 28 juni 1995 schrijven de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie dat gezien de nauwe samenhang tussen beide
doelstellingen («belangen van de staat»en «het bevorderen van de
internationale rechtsorde») «het onwenselijk is» tussen beide «een scherp
onderscheid aan te brengen».50 In de memorie van toelichting preciseert
de regering de relatie tussen de twee doelstellingen enigszins, maar
blijven de doelstellingen in de kern in elkaars verlengde liggen: de
handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde kan
weliswaar als «een facet van de belangen van het Koninkrijk» worden
gezien, maar strekt «niet uitsluitend tot bescherming van die belangen».51
Ondanks de mogelijke overlap tussen beide doelstellingen en de abstracte
woordkeuze, meent de regering dat het van geval tot geval mogelijk moet
zijn om een verantwoorde keuze te maken voor de ene of andere
doelomschrijving. De AIV onderschrijft de juistheid van dit standpunt in
zijn algemeenheid, maar wijst erop dat daarmee de principiële vraag nog
niet beantwoord is hoe gehandeld moet worden «als beide doelstellingen
van de inzet van de krijgsmacht even zwaar wegen.»52

48
Gesprek van de werkgroep NRF met de
heren Bovend’Eert en Besselink d.d.
3 oktober 2005.
49
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004,
p. 35.
50
TK, 1994–1995, 23 591, nr. 5, p. 9.
51
TK, 1996–1997, 25 367 (R1593), nr. 3, p. 3.
52
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004, p. 35.
53
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004, p. 35.

Significant, maar niet per se dominant
Dit is reden voor de AIV om ervoor te pleiten om de informatieprocedure
van artikel 100 te volgen indien sprake is van een samenloop van
doelstellingen en bevordering van de internationale rechtsorde «een niet
onaanzienlijke rol speelt». «Onder niet onaanzienlijk is te verstaan:
significant, maar niet per se dominant».53
De AIV benadrukt daarbij dat het niet zijn bedoeling is om de werkingssfeer van artikel 100 uit te breiden tot de andere in artikel 97 genoemde
doelen waarvoor geen inlichtingenplicht aan de regering is opgelegd.
Tevens zou de regering in eerste instantie in een concreet geval moeten
bepalen in hoeverre van een significante rol sprake is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

23

In een gesprek met de werkgroep benadrukt de heer Ter Beek,
oud-minister van Defensie en voorzitter van de commissie Vrede en
Veiligheid van de AIV, dat in de huidige omstandigheden vrijwel altijd
sprake zal zijn van overlap van doelstellingen. Naar zijn mening zou de
reikwijdte van artikel 100 in dergelijke gevallen ruim geïnterpreteerd
moeten worden:
De heer Ter Beek: «Wij hebben gezegd: als er overlap is, dan moet je toch kijken naar
datgene waar artikel 100 mee verbonden is: het instandhouden van de internationale
rechtsorde. Als die invloed significant is, moet je het als een artikel 100-procedure gaan
behandelen. Eerlijk gezegd, kan ik mij onder de huidige omstandigheden, waar geen
sprake meer is van koudeoorlogsdreiging of iets van dien aard, nauwelijks voorstellen dat
je andere situaties tegenkomt. Alleen over terrorisme zou je een discussie kunnen voeren.
Dat is het enige wat ik kan bedenken. (...) Maar het overige leent zich voor een ruime
interpretatie. Vandaar ook dat ik het heel begrijpelijk vind dat bijvoorbeeld Enduring
Freedom toch in discussie is gekomen met de Kamer. (...)Het onderscheid is (...) niet altijd
te maken. Juist om semantische en andersoortige discussies te voorkomen, hebben wij
nadrukkelijk gekozen voor artikel 100. De Tweede Kamer krijgt het volle pond.»54

De regering heeft de aanbeveling van de AIV overgenomen.55 De regering
voegt eraan toe dat ze verder «niet uitsluit ook in gevallen waarin artikel
100 van de Grondwet formeel niet van toepassing is het parlement zoveel
mogelijk in de geest van het Toetsingskader te infomeren.» Dit is gebeurd
naar aanleiding van het besluit van de regering eenheden in te zetten voor
de operatie Enduring Freedom (zie verderop).
De jurist Aalbers plaatst een kanttekening bij deze toezegging van de
regering: «Het is twijfelachtig of dit gelet op artikel 100 een correct
uitgangspunt is en of de informatieplicht niet onverkort moet gelden bij
iedere uitzending die mede ten behoeve van de internationale rechtsorde
plaatsvindt, ongeacht de mate waarin dat het geval is.»56

Afghanistan
De inzet van Nederlandse militaire eenheden in het kader van de operatie
Enduring Freedom en van de internationale stabilisatiemacht ISAF
(International Security Assistance Force) in Afghanistan wordt vaak als
voorbeeld aangehaald van een situatie waarin beide doelstellingen elkaar
overlappen. Dat de deelname aan ISAF onder artikel 100 valt, staat voor
alle betrokkenen buiten kijf. Wat de parlementaire betrokkenheid moet zijn
bij het besluit om militaire eenheden in te zetten voor de door de
Amerikanen geleide operatie Enduring Freedom, is minder eenduidig.
Aanleiding voor dat besluit is gelegen in de aanslagen op de VS en de
daarop volgende militaire acties van de VS en het VK in Afghanistan tegen
militaire installaties van de Taliban en trainingskampen van de Al-Qaeda
beweging (zie kader).

54
Gesprek van de werkgroep NRF met de AIV
d.d. 30 september 2005.
55
TK, 2003–2004, 29 521, nr. 5, p. 11.
56
C. Aalbers, «Parlementaire Rules of
Engagement», in: Ars Aequi, november 2005,
p. 895–905.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

24

Voorgeschiedenis Nederlandse bijdrage aan operatie Enduring Freedom
Op 2 oktober 2001 stelt de Noord-Atlantische Raad (NAR) vast dat artikel 5 van het
NAVO Verdrag van toepassing is op de aanslagen op doelen in de VS op 11 september
2001. Op 3 oktober verzoekt de secretaris-generaal van de NAVO de bondgenoten
vervolgens in te stemmen met een aantal door de VS voorgestelde algemene
maatregelen. De regering laat de Kamer weten te hebben ingestemd met deze
maatregelen.57
Op 7 oktober beginnen de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk met militaire
acties tegen militaire installaties van de Taliban en trainingskampen van de Al-Qaeda
beweging in Afghanistan. De regering schaart zich achter de acties op grond van het
uitgangspunt dat de VS het recht hebben om te reageren op de terreuracties van
11 september jl. Ook de andere bondgenoten spreken op 8 oktober in de NAVO-Raad
hun steun voor de luchtacties uit.
De minister-president laat de Kamer in een debat op 9 oktober 2001 weten een verzoek
tot militaire steun met een positieve grondhouding te bezien.58 Schriftelijk laat de
regering weten dat op dat moment op militair niveau verkennende besprekingen
worden gevoerd met vertegenwoordigers van de VS.59
Op 9 november 2001 informeert de regering de Kamer per brief over het besluit
eenheden voor de operatie Enduring Freedom in te zetten.60 Uit de brief blijkt dat de
regering de VS, voorafgaand aan hun verzoek, eerst «een indicatie heeft gegeven van
mogelijke Nederlandse bijdragen». De Nederlandse bijdrage zal deel uit gaan maken
van de gezamenlijke inspanningen van de internationale gemeenschap waaraan naast
de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk een groot aantal landen militair
deelneemt. De Nederlandse militaire bijdrage wordt niet ingezet voor gevechtshandelingen in Afghanistan, zo merkt de regering op. Nadere afspraken over de precieze
inzet van genoemde militaire middelen moeten nog worden gemaakt. De Nederlandse
eenheden kunnen pas daadwerkelijk worden ingezet als de genoemde nadere
afspraken tot stand zijn gekomen. «De Kamer zal zo volledig en tijdig mogelijk van
verdere ontwikkelingen op de hoogte worden gehouden», aldus de regering.
Naar aanleiding van het besluit van de regering om militaire bijdrage te leveren aan de
operatie, verzoeken de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie de
regering op 13 november om nadere inlichtingen over de recente ontwikkelingen in
Afghanistan en over de gesprekken met de Amerikanen. Op 15 november stuurt de
regering een notitie over de recente ontwikkelingen in Afghanistan.

De Kamer spreekt in een plenair debat op 15 november 2001 onder andere
over de parlementaire betrokkenheid bij het besluit van de Nederlandse
regering om eenheden in te zetten bij de door de Amerikanen geleide
operatie Enduring Freedom.61
Onder verwijzing naar de Algemene Beschouwingen (zie hiervoor), merkt
het lid Melkert (PvdA) het volgende op: «Daarbij kwam de grondslag voor
het uitzenden van Nederlandse militairen ter sprake, namelijk artikel 97 of
artikel 100. (...) De voorliggende voorstellen lijken erg op de derde
mogelijkheid die toen in het debat naar voren is gebracht. (...) Ook met het
oog op de toekomst hebben wij er behoefte aan dat de Nederlands
regering op dat punt preciezer is.»62
57

TK, 2001–2002, 27 925, nr. 8.
TK, 2001–2002, Handelingen 10, p. 449.
59
TK, 2001–2002, 27 925, nr. 11, p. 4.
60
TK, 2001–2002, 27 925, nr. 24. De inzet van
Nederland zou op kunnen lopen tot ongeveer
1400 militairen. Het gaat om maritieme
patrouillevliegtuigen, fregatten, mijnenjagers,
een onderzeeboot, F-16 jachtvliegtuigen voor
verkenningstaken en een KDC 10 en C 130
voor transporttaken.
61
TK, 2001–2002, Handelingen 24,
p. 1745–1772.
62
TK, 2001–2002, Handelingen 24, p. 1747.
58

Het lid Van Middelkoop vindt niet dat er in formele zin sprake is van artikel
100, maar zou graag zien dat de regering de Kamer wel in de geest van
dat artikel zou informeren. «Je moet artikel 100 gebruiken waarvoor het is
geschreven, te weten voor situaties waarin je als regering en parlement
alle vrijheid hebt om nee te zeggen. (...) De situatie waarmee wij nu te
maken hebben is een wezenlijk andere. De situatie die zich nu voordoet
vloeit voort uit het besluit van de NAVO op 12 september. Vervolgens is er
het besluit van de Noord-Atlantische raad op 3 oktober geweest, waarmee
wij instemden met een achttal maatregelen. Dat betekent dat het aantal
vrijheidsgraden, waarvoor artikel 100 is geschreven: de klassieke
peacekeeping operaties, zich hier niet voordoen. Dat is mijn volle

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

25

overtuiging. Daarom heb ik het liever niet over artikel 100, maar ik zou het
wel waarderen als de regering zoveel mogelijk opereert in de geest van
artikel 100 en de Kamer dus informeert.»63
De minister van Buitenlandse Zaken betoogt in zijn termijn dat artikel 100
weliswaar niet van toepassing is, maar zegt de Kamer toe de Kamer
zoveel mogelijk analoog aan artikel 100 informatie te verschaffen: «Omdat
het hier om verdediging gaat, is artikel 97 van de Grondwet van
toepassing. Artikel 100 is niet van toepassing (...) Ik zou kunnen herhalen
wat de minister-president, de minister van Defensie en ik in een aantal
debatten tegen de Kamer hebben gezegd, namelijk dat de regering ernaar
streeft ten maximale, waar het kan vooraf, waar het moet achteraf, de
Kamer te informeren. (...) Het gaat er vooral om dat de Kamer zoveel
mogelijk analoog aan artikel 100 informatie wordt verschaft.»64
De AIV karakteriseert de handelswijze van de regering ten aanzien van de
militaire inzet in Afghanistan als een «constitutioneel tweesporige
actie»65: de deelname aan de operatie Enduring Freedom valt formeel niet
onder artikel 100, de deelname aan de ISAF-operatie wel.66
De praktijk is dat de regering de Kamer schriftelijke informatie verschaft
over de operatie Enduring Freedom als ware het ook een militaire inzet in
op grond van artikel 100. Daarmee is de regering de toezegging
nagekomen dat ze ook in gevallen buiten het kader van artikel 100 «het
parlement zo snel en uitgebreid mogelijk zou proberen te informeren.»67
De discussie over de grondwettelijke basis voor de betrokkenheid van de
Kamer komt bij elk regeringsbesluit over deelname van Nederlandse
militaire eenheden aan de operatie Enduring Freedom terug. Op 8 maart
2005 voeren Kamer en regering een plenair debat over de rechtsgrondslag
voor de uitzending van Nederlandse «special forces» ten behoeve van de
operatie Enduring Freedom. Verschillende woordvoerders bekritiseren de
opvatting van de regering dat de operatie Enduring Freedom (nog steeds)
wordt gelegitimeerd door artikel 51 van het Handvest van de VN (het recht
op zelfverdediging) en artikel 5 van het NAVO-Verdrag. Volgens de
regering kan de betrokkenheid van het parlement daarom niet zijn
gebaseerd op artikel 100 van de grondwet, maar is artikel 97 van
toepassing.

63

TK, 2001–2002, Handelingen 24, p. 1753.
TK, 2001–2002, Handelingen 24, p. 1767.
65
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004, p. 35.
66
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004, p. 35.
67
TK, 2001–2002, 23 591, nr. 8, p. 5.
68
TK, 2004–2005, Handelingen 56, p. 3661.
64

Tijdens dit debat herhaalt de minister van Buitenlandse Zaken de
bereidheid van de regering om de Kamer in te lichten, hoewel artikel 100
formeel niet van toepassing is: «Wil dat zeggen dat de regering niet bereid
is om de Kamer te informeren? Dat is een onjuiste conclusie. Velen
hebben er vandaag op gewezen dat de regering, ofschoon formeel
gesproken artikel 97 de regering niet verplicht om de Kamer vooraf te
informeren, van mening is dat er materieel wel degelijk een dergelijke
plicht is en dat de regering ook altijd de intentie heeft gehad om de Kamer
vooraf te informeren over deze uitzending. Ik stel daarbij met nadruk dat
er natuurlijk bepaalde beperkingen in acht genomen moeten worden,
gezien de aard van de operatie. Maar zowel artikel 100 als artikel 97 erkent
dat recht. De regering wil in de geest van artikel 100 de Kamer
voorlichten, vandaag in eerste instantie, over de juridische basis. Zij wil
dat donderdag meer uitvoerig doen over de inhoud. Alles wat de regering
heeft gezegd bij monde van de premier, de minister van Buitenlandse
Zaken of de minister van Defensie is dat formeel gesproken artikel 97 daar
niet toe verplicht, maar dat de regering zich materieel gebonden voelt aan
artikel 100 om de Kamer informatie te verschaffen.»68

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

26

De leden Karimi (GroenLinks), Koenders (PvdA), Herben (LPF), Van
Bommel (SP) en Bakker (D66) dienen tijdens het debat een motie in
waarin zij uitspreken «dat de Kamer alle militaire uitzendingen behandelt
conform de procedures zoals omschreven in artikel 100 van de Grondwet».69 Deze motie wordt door de Kamer verworpen.70
Oud-Kamerlid Van den Doel kan zich vinden in de door de regering
gekozen beleidslijn.
De heer Van den Doel: «Bij een echte artikel 5-operatie, waarbij artikel 100 niet van
toepassing is, is het aan de regering om in te schatten of het verstandig is om de Kamer
de beschikbare informatie vertrouwelijk te verstrekken. In zulke situaties neemt de
regering een besluit en licht zij de Kamer daarover achteraf in. Maar er zijn ook situaties
denkbaar, zoals de situatie waarin commando’s zouden worden uitgezonden, waarin de
regering gekozen heeft voor wat meer informatie en openheid dan waartoe zij strikt
genomen volgens artikel 97 verplicht zou zijn geweest. Wat mij betreft is het duidelijk, bij
artikel 5-operaties is de regering niet gehouden, de informatie die zij heeft, vooraf in al die
fasen door te spreken met de Kamer. Dit is ook logisch, want dit is met de Kamer
overeengekomen. Maar gelet op de geschiedenis zou het voor de regering logisch zijn om
informatie die zij met de Kamer kan delen, ook aan haar te doen toekomen, ook als het
alleen vertrouwelijk kan. Nogmaals, het is voor de regering belangrijk om een parlementaire meerderheid voor haar standpunt te verkrijgen, en dat wordt makkelijker als zij
relevante informatie tijdig verstrekt.»

2.2 Toetsingskader
Sinds eind jaren zeventig bestaat de praktijk dat de regering de Kamer
vooraf informeert over de uitzending van militairen. Als gevolg van de
gedeelde wens van Kamer en regering «om de gegroeide praktijk meer
gestructureerd en toetsbaar te maken»71 en «de kwaliteit van de besluitvorming te waarborgen»72, gebeurt dit sinds 1995 aan de hand van een
toetsingskader. Op 28 juni 1995 zenden de ministers van Buitenlandse
Zaken en Defensie de Kamer het «Toetsingskader voor uitzending van
militaire eenheden ten behoeve van internationale operaties» toe.
In 2001 wordt het Toetsingskader grondig herzien op grond van de in
oktober 2000 door Kamer en regering overgenomen aanbevelingen van
de TCBU en naar aanleiding van de inwerkingtreding van artikel 100
Grondwet en de «lessons learned» van eerdere uitzendingen. Op 13 juli
2001 sturen de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie het
«Toetsingskader 2001» aan de Kamer (hierna: het Toetsingskader).73
2.2.1 Betekenis van het Toetsingskader

69

TK, 2004–2005, 27 925, nr. 163.
TK, 2004–2005, Handelingen 59, p. 3815.
71
TK, 1993–1994, 23 591, nr. 1, p. 4.
72
TK, 1994–1995, 23 591, nr. 5, p. 2.
73
TK, 2000–2001, 23 591, nr. 7.
74
TK, 2000–2001, 23 591, nr. 7, p 3.
70

Reikwijdte
Het Toetsingskader sluit qua reikwijdte aan bij dat van artikel 100. Het
Toetsingskader heeft geen betrekking op uitzendingen die geschieden
krachtens verdragsverplichtingen, missies waarvan Nederlandse
militairen op individuele basis deel uitmaken, de stationering van
Nederlandse militairen bij internationale staven of de uitzending van
burgerpersoneel in het kader van crisisbeheersingsoperaties. «Het is
nadrukkelijk bedoeld voor de besluitvorming van de regering en het
overleg daarover met het parlement als het gaat om uitzending van
militaire eenheden die in de uitoefening van hun taak wellicht ook
wapengeweld zullen moeten toepassen of het risico lopen daaraan te
worden blootgesteld.»74

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

27

Dit neemt niet weg dat de regering relevante elementen uit het toetsingskader kan gebruiken bij de beoordeling van missies die buiten artikel 100
vallen. De heer Siblesz, directeur-generaal Politieke Zaken van het
ministerie van Buitenlandse Zaken, benadrukt dit ook in het gesprek met
de werkgroep. Al is het sterk gelieerd aan artikel 100, het Toetsingskader
moet in zijn ogen als een toolbox worden gezien. Het staat inmiddels op
eigen benen.75

Gebruik
De regering hanteert het Toetsingskader in alle gevallen waarin zij het
parlement door middel van een kennisgeving («notificatie») kenbaar
maakt te gaan onderzoeken of een Nederlandse militaire bijdrage
wenselijk en mogelijk is. Ook wijziging van de uitgangspunten van
(deelneming aan) een operatie leidt tot een hernieuwde afweging aan de
hand van de aandachtspunten van het Toetsingskader. Dit is aan de orde
als het mandaat of de taken van een missie worden gewijzigd. Afhankelijk
van de omstandigheden kan dit ook gelden voor wijziging van de locatie.
Een opsomming van overwegingen
De term «Toetsingskader» zou het beeld kunnen oproepen dat het om een
set voorwaarden gaat waaraan iedere mogelijke inzet van de krijgsmacht
ex artikel 100 altijd en volledig moet voldoen, wil de regering positief over
die inzet kunnen besluiten. Volgens de AIV komt dit in het politieke
spraakgebruik nog wel eens voor.76
Het Toetsingskader vormt echter allerminst een lijst met bindende
voorwaarden, die digitaal of mechanisch afgewerkt moet worden alvorens
een verantwoord besluit over de eventuele inzet van de krijgsmacht kan
worden genomen. Het is een «voor de hand liggende opsomming van
overwegingen».77 Of zoals de ministers van Buitenlandse Zaken en
Defensie het stellen: «Het toetsingskader draagt onveranderd het karakter
van een reeks aandachtspunten die wordt gebruikt om per geval een
weloverwogen politiek en militair oordeel te vellen over Nederlandse
deelneming aan internationale crisisbeheersingsoperaties. Dergelijke
operaties lopen uiteen wat belang, mandaat en geweldsniveau betreft. De
aandachtspunten kunnen per operatie dan ook een ander gewicht
hebben.»78
De aandachtspunten van het Toetsingskader
De aandachtspunten van het Toetsingskader zijn enerzijds van politieke aard (1–5) en
anderzijds van militaire (6–8) of organisatorisch/financiële (9 en 10) aard:
1. Gronden voor deelneming;
2. Politieke aspecten;
3. Mandaat van de operatie;
4. Deelnemende landen;
5. Mate van invloed op de besluitvorming;
6. Haalbaarheid van de operatie;
7. Risico’s;
8. Geschiktheid en beschikbaarheid;
9. Duur van de deelneming en aflossingsregelingen;
10. Financiële aspecten.
75
Gesprek van de werkgroep met ambtenaren
van het ministerie van Buitenlandse Zaken,
10 oktober 2005.
76
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten., nr. 34, maart 2004, p. 27.
77
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten., nr. 34, maart 2004, p. 27.
78
TK, 2000–2001, 23 591, nr. 7, p. 3.

De AIV onderschrijft deze interpretatie. «Het beeld dat het Toetsingskader
«harde» voorwaarden bevat voor uitzending is (...) onjuist. Zoveel bleek
ook uit de uitspraken van ministers, Kamerleden, ambtenaren en
militairen in het kader van de verhoren van de Commissie Bakker.
Gevraagd naar het gebruik dat zij in de besluitvorming maakten van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

28

Toetsingskader kwam naar voren dat zij het Toetsingskader zagen als een
hulpmiddel, als een nuttige checklist. De weging van de aandachtspunten
bij verschillende actoren kan leiden tot verschillende conclusies. Elk
besluitvormingsproces staat op zichzelf en heeft zijn eigen modaliteiten.
Het Toetsingskader bevat voor zowel voor- als tegenstanders van een
bepaalde uitzending altijd wel wat munitie.»79
De jurist Besselink is het ook eens met deze interpretatie:
De heer Besselink: «Het Toetsingskader .... is het voor haar een lijstje met aandachtspunten voor de beslissing over deelname aan een vredesoperatie, meer niet. Het
Toetsingskader is uiteraard niet bindend voor de Kamer, maar ook niet voor de regering.
Het heeft geen enkele juridische status, het heeft zelfs niet de vorm van een besluit van de
ministerraad. Het is natuurlijk wel een heel handig lijstje voor beide Kamers, zij kunnen
aan de hand van de genoemde criteria ook zelf een oordeel vormen over een voorgenomen deelname aan enigerlei internationale militaire actie. Het zijn dus geen bindende
regels.»80

2.2.2 Informatieverstrekking aan parlement
Naast de aandachtspunten bevat het Toetsingskader een overzicht van de
informatievoorziening door de regering aan het parlement in de verschillende fasen van de besluitvorming. Deze afspraken zijn gebaseerd op de
toezeggingen die de regering aan de Tweede Kamer heeft gedaan
voorafgaand en tijdens het debat op 11 en 12 oktober 2000 over het
rapport van de TCBU.
De informatieafspraken hebben betrekking op:
– de voorbereiding van het besluit tot inzet;
– de besluitvorming zelf;
– de uitvoering van het besluit;
– de (tussentijdse) evaluatie van de inzet.
Deze afspraken zijn de afgelopen jaren toegepast bij de besluitvorming
over de uitzending van Nederlandse militairen ten behoeve van crisisbeheersingsoperaties.
Informatieafspraken tussen regering en parlement81

79
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004, p.
80
Gesprek van de werkgroep NRF met de
heren Bovend’Eert en Besselink d.d.
3 oktober 2005.
81
TK, 2000–2001, 23 591, nr. 7, pp. 4–5.
82
TK, 1999–2000, 26 800 X, nr. 46.

1. De regering deelt het parlement in een brief mee dat zij gaat onderzoeken of een
Nederlandse bijdrage aan een internationale crisisbeheersingsoperatie of een
hulpverleningsoperatie in een gewapend conflict wenselijk en mogelijk is («notificatie»). Het onderzoek van de regering kan uitmonden in een positief besluit,
waarover het parlement conform artikel 100 van de Grondwet wordt geïnformeerd,
of in een negatief besluit, waarover het parlement eveneens wordt geïnformeerd.
2. Ingevolge artikel 100 van de Grondwet informeert de regering het parlement vooraf
aan de hand van het toetsingskader over een besluit tot deelneming aan een
internationale crisisbeheersingsoperatie of een hulpverleningsoperatie in een
gewapend conflict, inclusief de eventueel daaraan verbonden voorwaarden, tenzij
sprake is van een «speciale operatie» (hiervoor geldt de regeling die is beschreven
in de brief van de minister van Defensie van 23 augustus 200082). De informatieplicht van de regering geldt ook bij een besluit de Nederlandse deelneming aan een
operatie langer dan voorzien voort te zetten of eerder dan voorzien te beëindigen,
bij een hernieuwde afweging in verband met een wijziging van het mandaat of de
taken en bij een hernieuwde afweging in verband met een wijziging van de
gebiedsverantwoordelijkheid die gevolgen heeft voor het mandaat of de taken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

29

3. Na het overleg met het parlement op grond van artikel 100 van de Grondwet deelt
de regering de organisatie of het samenwerkingsverband dat de operatie aanstuurt
schriftelijk mede, met verzoek om ontvangstbevestiging, welke militaire eenheden
onder welke voorwaarden worden aangeboden. De reactie op het aanbod wordt aan
het parlement meegedeeld.
4. Tijdens de voorbereiding van de uitzending en de uitvoering van de operatie wordt
het parlement regelmatig geïnformeerd over de voortgang en de ontwikkelingen,
conform de gegroeide praktijk.
5. Iedere derde woensdag in mei kan het parlement beschikken over een tussentijdse
evaluatie van de lopende operaties waaraan Nederlandse militaire eenheden
deelnemen, opgesteld onder verantwoordelijkheid van de ministers van Defensie en
van Buitenlandse Zaken. Na beëindiging van de Nederlandse inzet wordt een
eindevaluatie opgesteld waarin zowel de militaire als de politieke aspecten aan de
orde komen.

De notificatiebrief
De onder punt 1 beschreven kennisgeving – «notificatiebrief» – is door de
regering toegezegd om tegemoet te komen aan de mogelijkheid dat de
Kamer al eerder behoefte aan informatie heeft over een mogelijke
uitzending van militairen dan het moment waarop de Kamer formeel
conform artikel 100 van de Grondwet wordt ingelicht.
De Kamer en de regering hebben tijdens de behandeling van het rapport
van de TCBU afgesproken dat deze zogenaamde «notificatiebrief» de
Kamer op geen enkele manier committeert aan een nog te nemen besluit
over de uitzending van militairen. De Kamer neemt deze brief, die in het
algemeen kort zal zijn en nog weinig concrete informatie bevat, meestal
voor kennisgeving aan.
In het daaropvolgende traject van onderzoek door de regering is artikel 68
van de Grondwet van toepassing. Dit houdt in dat de Kamer de regering
te allen tijde kan vragen om informatie over de stand van zaken met
betrekking tot een mogelijke Nederlandse deelname aan een crisisbeheersingsoperatie.
De Kamer is in dit stadium van de besluitvorming terughoudend met het
uitspreken van opvattingen over het al dan niet deelnemen aan de
betreffende operatie. Dit is een van de lessen die de Kamer heeft
getrokken uit het onderzoek van de TCBU naar de uitzending van
Nederlandse militairen naar Bosnië-Herzegovina begin jaren negentig.
Het is volgens de regering niet op voorhand aan te geven wanneer een
dergelijke notificatie precies verzonden dient te worden. «Er is (...) naar
onze mening niet een moment aan te wijzen dat voor alle gevallen van
voorbereiding van een besluit tot inzet of ter beschikking stelling geldig is.
Formele afspraken op dit punt achten wij dan ook weinig praktisch. Het is,
gelet op het karakter van deze procedure – een actieve inlichtingenplicht -,
aan de regering om aan te geven wanneer dit moment is aangebroken.»83

De artikel 100-brief
Wanneer de regering daadwerkelijk een besluit heeft genomen over de
inzet, informeert ze de Kamer hierover per brief: de zogenaamde artikel
100-brief waarin de aandachtspunten uit het Toetsingskader worden
langsgelopen.

83

TK, 2001–2002, 26 454, nr. 13, p. 43.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

30

Over het moment waarop de facto een besluit genomen wordt, antwoordt
de regering naar aanleiding van het rapport van de TCBU het volgende:
«Gezien de verschillende procedures in de Verenigde Naties, de Navo en
andere organisaties is niet in het algemeen vast te stellen op welk
moment dit besluit valt. Er kunnen factoren zijn, bijvoorbeeld van
logistieke aard, die onmiddellijke uitvoering belemmeren. In het geval dat
Nederlandse deelneming in het kader van het «Force Generation Process»
van de Navo aan de orde is, valt dit besluit vóórdat Nederland onvoorwaardelijk instemt met de «Activation Order» (Actord), dat wil zeggen de
onderbevelstelling van de desbetreffende Nederlandse eenheden. (...) Op
grond van een goedgekeurde «ACTORD» is SACEUR gerechtigd de landen
te verzoeken om hun eenheden te ontplooien. Instemming met
«ACTORD» zou derhalve kunnen worden aangemerkt als een besluit tot
uitzending/inzet van militaire eenheden in de zin van het Toetsingskader
en het nieuwe art. 100 GW. Dat wil zeggen dat beide Kamers worden
geïnformeerd (en gelegenheid hebben over het besluit te beraadslagen)
zo mogelijk nog voordat in de NAVO-Raad met ACTORD wordt ingestemd
en in ieder geval voordat de Nederlandse eenheden ter beschikking
worden gesteld van de NAVO.»84
2.2.3 Deelname aan ISAF in Uruzgan

Onduidelijkheid besluitvorming ministerraad
Op 22 december 2005 informeert de regering de Kamer in een brief over
de «voorgenomen bijdrage» aan ISAF in Uruzgan.85 In een dezelfde dag
verzonden begeleidende brief schrijft de regering: «Na het overleg met de
Kamer zal de regering bezien of deze bijdrage zal worden geëffectueerd
dan wel of wijzigingen daarvan nodig zijn.»86 Aangezien bij een
meerderheid van de Kamer onduidelijkheid bestaat over de aard van de
brieven en de betekenis van het «voornemen», verzoeken de commissies
voor Buitenlandse Zaken en Defensie de regering om een duidelijk
antwoord te geven op de vraag of de brief van 22 december een besluit
van de regering ex artikel 100 Grondwet betreft. Op 27 december 2005
antwoordt de regering dat «zij de intentie heeft aan deze operatie deel te
nemen.»87 De commissies stellen in meerderheid vast dat de regering zich
niet houdt aan de in het Toetsingskader 2001 vastgelegde bepaling dat de
regering ingevolge artikel 100 van de Grondwet het parlement vooraf
informeert over een besluit tot deelneming aan een operatie. De
commissies besluiten dan ook op 29 december 2005 om de brief van de
regering van 22 december 2005 niet in behandeling te nemen conform de
artikel 100-procedure.
Op 13 januari 2006 geeft de regering opnieuw een nadere toelichting op
de status van de besluitvorming. De regering spreekt nu over de
«bereidheid» deel te nemen aan ISAF in Uruzgan.88 Hoewel bij een
meerderheid van de Kamer de onduidelijkheid over de status van de
besluitvorming niet is weggenomen, besluiten de commissies op
17 januari 2006 om de brief van de regering van 22 december 2005 in
behandeling te nemen.

84

TK, 2000–2001, 23 591, nr. 7, p. 43.
TK, 2005–2006, 27 925, nr. 193.
86
TK, 2005–2006, 27 925, nr. 194.
87
TK, 2005–2006, 27 925, nr. 195.
88
TK, 2005–2006, 27 925, nr. 197.
89
TK, 2005–2006, Handelingen 45,
pp. 3013–3035.
85

Tijdens het afsluitende plenaire debat op 2 februari 200689 uiten verschillende woordvoerders kritiek op de onduidelijkheid die de regering heeft
gecreëerd over de status van de besluitvorming in de ministerraad over
de bijdrage aan ISAF in Uruzgan. Om een dergelijke onduidelijkheid in de
verhouding tussen regering en Kamer bij besluiten tot het uitzenden van
militairen in de toekomst te voorkomen dienen de leden Van Aartsen
(VVD) en Bos (PvdA) een motie in waarin de regering wordt verzocht «in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

31

voorkomende gevallen de Kamer slechts op basis van een eenduidig
besluit een verzoek tot instemming met de uitzending van militairen op
basis van artikel 100 van de grondwet voor te leggen.»90 De motie wordt
op 2 februari 2006 door de Kamer aangenomen.
Motie van de leden Van Aartsen en Bos, voorgesteld 2 februari 2006:
«De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
gegeven de parlementaire behandeling van artikel 100 van de Grondwet en de
parlementaire praktijk die zich op basis van artikel 100 heeft ontwikkeld;
van oordeel, dat de parlementaire behandeling van het uitzenden van militairen
overeenkomstig de artikel 100-procedure aanvangt met een eenduidig besluit van de
regering, dat na instemming door de Kamer dan ook daadwerkelijk ten uitvoer dient te
worden gelegd, zoals bij de behandeling van artikel 100 ook van de zijde van de
regering in eerste en tweede termijn in beide Kamers der Staten-Generaal is gesteld;
van mening, dat over de aard en reikwijdte van artikel 100 van de Grondwet geen
onduidelijkheid mag bestaan en dat daarom zowel van de kant van de Kamer in het
kader van de werkzaamheden van de werkgroep NRF, als van de kant van de regering
helderheid dient te worden geschapen;
verzoekt de regering in voorkomende gevallen de Kamer slechts op basis van een
eenduidig besluit een verzoek tot instemming met de uitzending van militairen op
basis van artikel 100 van de Grondwet voor te leggen,
en gaat over tot de orde van de dag.»

Informatievoorziening
Ter voorbereiding op het overleg met de regering over de Nederlandse
deelname aan ISAF in Uruzgan krijgen de leden van de commissies voor
Buitenlandse Zaken en Defensie in een besloten briefing nadere informatie van de CDS en de directeur van de MIVD. De minister van Defensie
laat echter in een brief d.d. 17 januari 2006 weten de Kamer geen
vertrouwelijke inzage te willen geven in de analyse van de MIVD en in het
militair advies van de CDS.91 Na een schriftelijk verzoek van de beide
commissies om in ieder geval vertrouwelijke inzage toe te staan aan de
woordvoerders van de fracties (desgewenst met weglating van bronnen
en van informatie die afkomstig is van buitenlandse zusterdiensten), biedt
de minister van Defensie bij brief van 24 januari 2006 aan dat de
Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten van de Tweede
Kamer (commissie I&V) inzage krijgt in de rapporten van de MIVD van
19 oktober en 17 november 2005 over Afghanistan, «met weglating van
gegevens waarvan het verstrekken in strijd is met het belang van de
staat».92 Na een herhaald verzoek van de commissies en de reactie van de
commissie I&V dat zij zich niet bevoegd acht de betreffende rapporten
inhoudelijk te beoordelen, stemt de minister van Defensie ermee in dat
ook de woordvoerders ISAF/Afghanistan van de fracties de mogelijkheid
krijgen de betreffende MIVD-stukken vertrouwelijk in te zien.

90

TK, 2005–2006, 27 925, nr. 203.
TK, 2005–2006, 27 925, nr. 198.
92
TK, 2005–2006, 27 925, nr. 199, p. 1.
93
TK, 2005–2006, 27 925, nr. 199, p. 2.
91

In dezelfde brief van 24 januari 2006 geeft de minister een samenvatting
van het militair advies van de CDS, waarbij hij benadrukt «dat het kabinet
verantwoordelijk is voor de conclusies die door het kabinet in een artikel
100-brief worden getrokken ten aanzien van de veiligheidsanalyse en het
advies van de CDS.»93 De minister wijst er overigens op dat het advies
van de CDS, na een verzoek hiertoe gedaan op 3 februari 2004 tijdens de
begrotingsbehandeling Defensie in de Eerste Kamer, sindsdien niet langer
in de artikel 100-brieven wordt weergegeven, zoals tot dan de gewoonte
was. Alleen als het advies van de CDS afwijkt van de kabinetsconclusies,
zal de minister van Defensie de Kamer hierover informeren. Dat de
minister nu toch de Kamer informeert over het militair advies van de CDS

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

32

inzake de deelname aan ISAF in Uruzgan heeft te maken met het
uitdrukkelijke verzoek van de commissies.
Op 8 februari 2006, dus na afloop van het debat over de Nederlandse
deelname aan ISAF in Uruzgan, biedt de minister van Defensie de Kamer
vertrouwelijke inzage aan in de aide-memoire voor de commandanten en
de instructiekaart voor de militairen met betrekking tot de inzet in ISAF-III.
Tevens geeft de minister, op verzoek van de commissies, vertrouwelijke
inzage in de pas kort tevoren gereed gekomen Rules of Engagement
(RoE’s) van de NAVO voor ISAF-III. De betreffende stukken kunnen
gedurende een periode van één week vertrouwelijk worden ingezien door
de fractiewoordvoerders ISAF/Afghanistan uit de beide commissies.94
2.3 Parlementaire betrokkenheid in andere landen
Het Jaarboek 2005 van het Zweedse instituut voor vredesonderzoek SIPRI
constateert dat er onvoldoende parlementaire controle is op de militaire
missies die in het kader van internationale organisaties plaatsvinden.95 De
onderzoekers zijn van mening dat er sprake is van een dubbel democratisch tekort: de controle van de nationale parlementen is onvoldoende; op
internationaal niveau (bij de VN-Veiligheidsraad, de NAVO-Assemblee en
het Europees Parlement) ontbreekt de controle volledig.

«In a democracy, the parliament is the central locus for the executive’s accountability
to the people, including its answerability for decisions on the use of force. However,
even among the developed nations of NATO and the EU, parliaments vary widely in
their ability to exercise legislative, financial and political control over government
actions in this field. In terms of formal oversight, some have the right to pre-approve
the commitment of their country’s forces to international missions but others
(including those of France, the UK and the USA) in practice do not. Even those
assemblies with more extensive rights may be handicapped by lack of resources (e.g.,
for committee work, research and travel) and may have limited interest or will to
contest government decisions. This uneven pattern of parliamentary involvement
creates a prima facie «democratic deficit» at the level of national decision making.»96

Dit hoofdstuk beschrijft de wijze waarop parlementen in enkele andere
Europese landen en in de Verenigde Staten zijn betrokken bij de besluitvorming over het uitzenden van militairen eenheden. De meeste aandacht
gaat uit naar de procedure in Duitsland, waar het instemmingsrecht bij
wet is vastgelegd.
2.3.1 Duitsland

94

TK, 2005–2006, 27 925, nr. 206.
Hans Born and Heiner Hänggi, «Governing
the use of force under international auspices:
deficits in parliamentary accountability», in:
SIPRI Yearbook 2005.
96
Hans Born and Heiner Hänggi, «Governing
the use of force under international auspices:
deficits in parliamentary accountability», in:
SIPRI Yearbook 2005, hoofdstuk 4.
95

Het Duitse leger, de Bundeswehr, is een belangrijke partner waarmee de
Nederlandse krijgsmacht in het kader van de NRF en de EU-Battlegroups
in de komende jaren zal samenwerken. Gezamenlijk vormen de Nederlands en Duitse landmacht het Duits-Nederlandse legerkorps. In de
toekomst zullen dit legerkorps en andere onderdelen van de beide
krijgsmachten beschikbaar worden gesteld voor de snelle reactiemachten
van de NAVO en de EU. Zo zal Nederland samen met Duitsland en Finland
in het eerste half jaar van 2007 een EU-Battlegroup vormen.

Uitspraak Constitutioneel Hof
De Duitse Grondwet bepaalde tot 1968 dat het Duitse leger pas na
instemming van het parlement mag worden ingezet. Daarna is dit
grondwettelijke instemmingsrecht van het parlement uit de grondwet
gehaald. In 1994 stelde het Duitse Constitutionele Hof, het Bundesverfass-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

33

ungsgericht, vast dat het Duitse parlement wel degelijk beschikt over een
op de grondwet gebaseerd instemmingsrecht.97
Aanleiding voor de uitspraak van het Hof vormde het verzoek van twee
fracties in de Bondsdag (SPD en FDP) om zich uit te spreken over de
grondwettelijkheid van een aantal acties waaraan de Duitse krijgsmacht
deelnam: het toezicht op het embargo van de WEU/NAVO in de Adriatische Zee, de AWACS-vluchten (met Duitse bemanningsleden) boven de
Balkan om het vliegverbod te controleren, en de deelname aan de
VN-acties in Somalië.98
Het Hof baseerde zijn uitspraak op de traditie van de Grondwet en op de
parlementaire geschiedenis: het Duitse leger is een «Parlamentsheer». In
Duitsland bestaat een sterke democratische controle op het leger.
Onderdeel hiervan is, volgens het Hof, dat de instemming vooraf van het
parlement is vereist bij het uitzenden van gewapende militaire eenheden.99 Het Constitutioneel Hof adviseerde de Bondsdag nadere regels met
betrekking tot de rol van het parlement te formuleren. Tien jaar later
gebeurde dit in de vorm van een wet (het Parlamentsbeteiligungsgesetz),
die op 24 maart 2005 van kracht werd.

Parlementaire discussie
Het wetsvoorstel werd ingediend door de (toenmalige) regeringspartijen
SPD en Grünen. Opmerkelijk is dat behalve de SPD/Grünen ook de liberale
FDP een wetsvoorstel indiende, het Auslandeinsätzemitwirkungsgesetz.
De FDP wilde in haar wetsvoorstel routinematige uitzendingen en
uitzendingen voor geheime operaties delegeren aan een speciale
ingestelde Commissie: Ausschuss für besondere Auslandeinsätze.
De CDU/CSU diende geen eigen wetsvoorstel in. Het Bondsdaglid voor de
CDU/CSU Eckart von Klaeden deed tijdens het debat over de wetsvoorstellen van FDP en SPD/Grünen namens zijn fractie wel twee voorstellen.
Ten eerste stelde hij voor te streven naar een harmonisering van de
nationale besluitvormingsprocessen bij het uitzenden van troepen. Ten
tweede stelde hij voor om het proces van besluitvorming te versnellen. De
christen-democraten pleitten in dit verband voor een algemeen mandaat
dat aan het begin van een regeerperiode door het parlement aan de
regering wordt verleend. De regering zou hierdoor op voorhand
toestemming krijgen om mee te werken aan de inzet van de NRF en de
EU-Battlegroups.100

97
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Tübingen, 1994, 90 Band, pp. 286–394.
98
Berthold Meyer, «Von der Entscheidungsmundigkeit zur Entscheidungsmüdigkeit?
Nach zehn Jahren Parlamentsvorbehalt fur
Bundeswehreinsatze nach ein Beteiligungsgesetz», HSFK-Report 4/2004.
99
Charlotte Aalbers, «Parlementaire «Rules of
Engagement», Ars Aequi, nr. 54, 2005, nr. 11.
100
Deutscher Bundestag, 25 maart 2004, blz.
898; Deutscher Bundestag, 3 december 2004,
blz. 13635–13652.
101
De tekst van de wet is bij het verslag van
het werkbezoek aan Berlijn opgenomen
(bijlage bij rapport).

De CDU/CSU stemde tegen het wetsvoorstel van de toenmalige regeringsfracties. Tijdens het gesprek in Berlijn met woordvoerders van de beide
nieuwe coalitiepartners SDP en CDU/CSU bleek dat de CDU/CSU nu,
evenals de SPD, van mening is dat de huidige wet een aantal jaren moet
worden toegepast waarna de wet zal worden geëvalueerd.

Betekenis en reikwijdte van het Parlamentsbeteilungsgesetz
Het Parlamentsbeteilungsgesetz101 regelt de betrokkenheid van de
Bondsdag bij de inzet van bewapende Duitse strijdkrachten. De regering
legt de Bondsdag tijdig vóór het begin van de inzet een voorstel voor ter
instemming. De Bondsdag kan met het voorstel instemmen of het
afwijzen, maar mag geen veranderingen in het voorstel aanbrengen. Het
voorstel bevat informatie over de opdracht, het gebied van inzet, het
mandaat, het maximale aantal in te zetten militairen, het niveau van
bewapening, de geplande duur van de inzet, de voorziene kosten en de
wijze van financiering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

34

Met betrekking tot de reikwijdte valt op te merken dat het hier gaat om de
goedkeuring van het parlement van alle vormen van inzet van bewapende
strijdkrachten. Dit betekent dat geen toestemming nodig is voor het
uitzenden van militairen naar operaties waarbij geen gevechtshandelingen worden verwacht, zoals humanitaire missies. Verder richt het
instemmingsrecht zich alleen op de inzet van militairen. Voorbereidende
maatregelen en plannen worden niet als inzet beschouwd en behoeven
geen toestemming van de Bondsdag. Hieronder valt ook de toewijzing
van militaire eenheden aan de NRF of de EU-Battlegroups.102
Artikel 5 van de wet biedt de regering de mogelijkheid om zonder
voorafgaande instemming van de Bondsdag militairen in te zetten voor
acties die geen uitstel dulden of waarbij door een openbaar debat
mensenlevens gevaar kunnen lopen. Wel kan de regering de Bondsdag in
die gevallen vooraf en tijdens de inzet in vertrouwelijkheid inlichten. Het
formele voorstel voor de inzet wordt zo spoedig mogelijk aan de
Bondsdag ter instemming voorgelegd. Als de Bondsdag dit voorstel dan
afwijst, dient de regering de inzet te beëindigen.
Een opvallend recht van de Bondsdag is het Rückholrecht, dat wordt
verwoord in artikel 8. Dit artikel bepaalt dat de Bondsdag de instemming
met een uitzending van bewapende strijdkrachten kan herroepen. In dit
geval dient de regering de militairen terug te trekken. Overigens kan de
regering hiertoe zelf ook besluiten, ook als de Bondsdag nog steeds achter
de uitzending staat.103

Vereenvoudigde procedure
Artikel 4 van de wet biedt de mogelijkheid een vereenvoudigde procedure
tot goedkeuring toe te passen bij uitzendingen «met een geringe
intensiteit en draagwijdte». Dit betreft uitzendingen van een klein aantal
militairen, uitzendingen die van weinig belang zijn en waarbij het niet om
oorlogsomstandigheden gaat. Voorbeelden zijn verkenningsmissies, de
detachering van individuele militairen bij eenheden van bondgenoten en
de uitzending van individuele militairen ten behoeve van de VN of andere
internationale organisaties die een VN-taak vervult.
Bij de vereenvoudigde procedure geeft de regering schriftelijk met
redenen omkleed aan dat het gaat om een inzet met een geringe
intensiteit en draagwijdte. Het parlement wordt geacht in te stemmen met
het voorstel indien niet binnen zeven dagen na indiening van het voorstel
door een fractie of vijf procent van de Bondsdagleden wordt verzocht om
behandeling van het voorstel door de Bondsdag. Dit stilzwijgende
goedkeuringsrecht is ook van toepassing bij verlenging van lopende
missies (artikel 7).

Inlichtingenplicht
Naast een instemmingsrecht geeft deze wet de Bondsdag ook het recht op
informatie van de regering. Volgens artikel 6 dient de regering de
Bondsdag regelmatig in te lichten over het verloop van de inzet en over
de ontwikkelingen in het gebied van de inzet.
102

W. Weis, Die Beteiligung des Bundestags
bei Einsätzen der Bundeswehr in Ausland –
eine kritische Würdigung des Parlementsbeteilungsgesetz, NZwehr 2005, p. 105.
103
W. Weis, Die Beteiligung des Bundestags
bei Einsätzen der Bundeswehr in Ausland –
eine kritische Würdigung des Parlementsbeteilungsgesetz, NZwehr 2005, p. 114.

NRF en EU-Battlegroups
Tijdens het debat in de Bondsdag over de wet is stil gestaan bij de korte
inzettermijn van de NRF of de EU-Battlegroups. Uit de discussie kwam
naar voren dat artikel 5 (toestemming achteraf bij acties die geen uitstel
dulden) niet van toepassing is op de inzet van de snelle reactiemachten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

35

Voor deze inzet zijn in de wet geen aparte voorzieningen getroffen en
geldt de normale instemmingsprocedure.104

Vertrouwelijke informatie
Uit de gesprekken tijdens het werkbezoek aan Berlijn blijkt dat de meest
betrokken Bondsdagleden vertrouwelijk worden geïnformeerd over de
voorbereiding van militaire uitzendingen. Het betreft dan de voorzitters
van de commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie en de woordvoerders van de fracties (Obleute). Omdat de regering gebaat is bij een
breed politiek en maatschappelijk draagvlak betrekt zij ook de oppositiepartijen bij deze informele beraadslagingen.
Ook krijgen de Bondsdagleden veel vertrouwelijke informatie, omdat de
vergaderingen van de commissies besloten zijn. De leden worden
geïnformeerd over onder andere de toewijzing voor de Generation
Conferences van de NRF en de EU-Battlegroups, het opstellen van het
CMC of de Initiating Military Directive, het Oplan en de Execution
Directive. In het kader van deze beslotenheid kunnen de leden van de
Commissie van Defensie ook de Rules of Engagement inzien. Dit overleg
in «klein comité» staat los van de reguliere besloten commissievergaderingen. De stemming over het regeringsvoorstel gebeurt in de
plenaire vergadering, zodat elke afgevaardigde zijn of haar mening kan
geven.
Bij het besluit tot inzet kunnen de commissies van Defensie en/of
Buitenlandse Zaken een voorbehoud maken in een zogenaamde Protokolnotiz. De regering is verplicht dit voorbehoud over te nemen.
2.3.2 Finland

104

Charlotte Aalbers, «Parlementaire «Rules
of Engagement», Ars Aequi, nr. 54, 2005,
nr. 11.
105
Deze wet is de gewijzigde versie van de
«Rauhanturvaamislaki 29.6 1984/514» (Peacekeeping Act, 29 June 1984/514). Peacekeeping
is het algemene concept dat in Finland wordt
gebruikt voor militair crisismanagement en
peacekeeping-activiteiten en tevens militaire
observatiemissies. Zie: M. Kerttunnen e.a.,
EU-Battlegroups, theory and development in
the light of Finnish-Swedish Co-operartion,
National Defence College,
Helsinki, april 2005.
106
Serge van de Camp, Defensiepolitiek, V&S
nr. 75, Koninklijk Hoger Instituut voor
Defensie, Laken, 2005.

Act on Peace Support Operations 2000
De procedure van besluitvorming bij de uitzending van de Finse militairen
ten behoeve van crisisbeheersingsoperaties (inclusief de deelname aan
EU-Battlegroups) is vastgelegd in de Act on Peace Support Operations
2000.105 Het Finse parlement behoort volgens deze wet bij de besluitvorming over deelname aan internationale vredesoperaties betrokken te
worden. De wet verplicht de regering om de parlementaire commissie
voor Buitenlandse Zaken te raadplegen over het voornemen om militairen
in het kader van vredesmissies uit te zenden. Dezelfde procedure geldt als
de taken van de uitgezonden militairen aanzienlijk veranderen. De
ministeries van Buitenlandse Zaken en van Defensie zijn verantwoordelijk
voor de politieke voorbereiding, de begeleiding en de supervisie van het
militaire crisismanagement. De strijdkrachten zijn verantwoordelijk voor
de praktische implementatie.106
Ook dient het parlement te worden geraadpleegd indien Rules of
Engagement (RoE’s) worden gehanteerd die verder gaan dan traditionele
vredeshandhavende taken. Dat gebeurt door middel van het uitbrengen
van een verslag over de betreffende operatie(s) aan het parlement. De
parlementaire betrokkenheid is overigens niet grondwettelijk vastgelegd.

EU-Battlegroups
Op de Military Capabilities Commitments Conference van 22 november
2004 kondigde de Finse regering aan dat Finland in de toekomst aan twee
Battlegroups zal deelnemen. Het betreft een Battlegroup bestaande uit
Finland, Duitsland en Nederland (eerste helft van 2007) en een Battle-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

36

group waaraan naast Finland ook Zweden, Noorwegen en Estland
deelnemen (2008).

Knelpunten
Volgens de Act on Peace Support Operations 2000 is een mandaat van de
VN of van de OVSE als voorwaarde voor deelname verplicht. Deze wet is
niet van toepassing op de participatie van Finse troepen bij vrede
afdwingende operaties (Coercive military measures), zoals in de artikelen
42 en 51 van het VN-Handvest is vastgelegd.
Premier Matti Vanhanen heeft op 20 december 2004 in het parlement
voorgesteld de Act on Peace Support Operations 2000 aan te passen. De
wijziging van de wet moest operaties van de EU mogelijk maken, ook bij
afwezigheid van een VN-mandaat. Bijvoorbeeld als een VN-mandaat niet
tot stand komt door obstructie van een van de permanente leden van de
Veiligheidsraad.
Wat betreft de besluitvorming over de inzet van EU-Battlegroups met
Finse deelname hebben Finse militaire deskundigen de vrees geuit dat de
bestaande praktijk van parlementaire hoorzittingen en rapportages van de
regering kan botsen met de ambitie van de EU om de Battlegroups binnen
5 tot 10 dagen in te zetten.
Een ander probleem is dat de wetgeving ten aanzien van de rechten van
het militaire personeel op korte termijn aangepast moet worden. De
huidige wetgeving geeft het uitgezonden personeel niet het recht om,
indien nodig, dodelijk geweld te gebruiken tenzij sprake is van zelfverdediging. Als een Finse peacekeeper geweld met een dodelijke afloop
gebruikt, kan deze zaak voor een Finse rechtbank worden gebracht. Het
gebruik van robuust geweld door Finse militairen die in EU-Battlegroups
participeren, wordt op deze wijze bemoeilijkt.107 De hernieuwde
wetgeving zal van kracht moeten zijn voordat de Duits-Nederlands-Finse
Battlegroup per 1 januari 2007 operationeel zal zijn.
2.3.3 België
Artikel 167 van de Belgische Grondwet geeft aan dat de Koning het bevel
over de krijgsmacht voert. Hij stelt «de staat van oorlog alsook het einde
van de vijandelijkheden vast. Hij geeft daarvan kennis aan de Kamers,
zodra het belang en de veiligheid van de Staat het toelaten». Het bevel
over de krijgsmacht blijft een exclusief voorrecht van de Koning en de
handelingen en beslissingen die door de Koning in dat verband worden
genomen ressorteren onder de ministeriële verantwoordelijkheid.

107

M. Kerttunnen e.a., EU-Battlegroups,
theory and development in the light of
Finnish-Swedish Co-operation, National
Defence College, Helsinki, april 2005.
108
E. Vandenbossche, «Het inzetten van strijdkrachten en de voorafgaande parlementaire
toestemming», in: A. den Becker e.a. (red.), De
grondwet en het inzetten van strijdkrachten,
Maklu, Antwerpen, 2005, pp. 190–196.

Na de genocide in Rwanda in 1994 ontstond in het Belgische parlement de
wens om de parlementaire controle op de uitzending te vergroten. Met
name wilde het parlement de inzet van (onderdelen van) de krijgsmacht
vooraf onderwerpen aan instemming. Naar aanleiding van een advies van
de Senaatscommissie die onderzoek deed naar de gebeurtenissen in
Rwanda, werd op 18 november 1999 een commissie ingesteld die
buitenlandse missies op «de voet volgt en het Parlement daarover
inlicht», de commissie «Deelname aan buitenlandse missies».108
De bevoegdheden van deze commissie, die in beslotenheid vergadert, zijn
de volgende:
– het bespreken van het jaarverslag over de Belgische deelname aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

37

multinationale vredesoperaties (VN, OVSE, EU), alsmede de maatregelen die worden voorgesteld of zullen worden genomen.
– Het uitbrengen van advies aan de regering over het jaarverslag.
– Indien nodig kan de Commissie aanvullende informatie opvragen, die
schriftelijk of mondeling moet worden gegeven door de betreffende
minister.
Van de vergaderingen van deze commissie wordt een beknopt verslag
gemaakt, dat aan de Senaat en de Kamer van Volksvertegenwoordigers
wordt aangeboden. Het parlement heeft geen instemmingsrecht bij de
besluitvorming over het uitzenden van militairen.
Naar aanleiding van de gebeurtenissen in Rwanda legde de regering het
parlement een beleidsnota voor over de Belgische deelname aan
vredesoperaties. Deze nota bevat een toetsingskader, dat een hulpmiddel
is voor de politieke besluitvorming bij het uitzenden van Belgische
troepen naar internationale vredesoperaties die worden geleid door de
Verenigde Naties of de OVSE. Voor militaire acties die door de NAVO
worden geleid, «wordt de politieke controle gewaarborgd door de
werkingsregels van de betrokken organisaties, die voorzien dat de
politieke beslissingen bij consensus worden genomen door de Raad».109
2.3.4 Spanje
De parlementaire controle op internationale vredesmissies is sinds
november 2005 wettelijk vastgelegd in de Ley Defensa Nacional. Bij de
uitzending van de Spaanse militairen die als onderdeel van de NRF voor
het verlenen van humanitaire hulp na de aardbeving naar Pakistan zijn
gezonden, maakt het Congres van Afgevaardigden, vooruitlopend op de
aanvaarding van het wetsvoorstel door de Senaat in november 2005, voor
het eerst gebruik van deze wet.110
Wet van 17 november 2005 inzake de Nationale Verdediging
«Artikel 17. Goedkeuring door het Congres van Afgevaardigden.
1. Om over te gaan tot operaties in het buitenland die niet rechtstreeks betrekking
hebben op de verdediging van Spanje of op het nationale belang, dient de regering
vooraf het Congres van Afgevaardigden te consulteren en de instemming te krijgen
van het Congres.
2. In geval van missies in het buitenland die, in overeenstemming met internationale
verplichtingen, een snelle of directe reactie vereisen op bepaalde situaties, worden
de procedures van voorafgaande consultatie en instemming uitgevoerd door middel
van noodregelingen die het mogelijk maken te voldoen aan genoemde verplichtingen.
3. In de gevallen zoals voorzien in de voorafgaande paragraaf, wanneer het om
redenen van hoogste urgentie niet mogelijk is over te gaan tot voorafgaande
consultatie, dient de regering het Congres van Afgevaardigden zo spoedig mogelijk
het genomen besluit ter goedkeuring voor te leggen.
Artikel 18. Controleren van de operaties.
De regering dient het Congres van Afgevaardigden op gezette tijden, maar minstens
één keer per jaar, te informeren over de ontwikkeling van de operaties van de
strijdkrachten in het buitenland.»

2.3.5 Verenigd Koninkrijk
109

Beleidsnota van de Regering over de
Belgische deelname aan vredesoperaties,
28 januari 1998, zitting 1997–1998.
110
El Pais, 21 oktober 2005.

Het Verenigd Koninkrijk kent geen wettelijke regels met betrekking tot het
uitzenden van militairen ten behoeve van crisisbeheersingsoperaties. De
inzet van Britse troepen en het deelnemen aan een militair conflict is het
prerogatief van de regering. Dit betekent overigens niet dat de regering

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

38

het parlement niet vooraf consulteert. Het zou politiek moeilijk voor te
stellen zijn dat een regering handelt tegen de wil van de meerderheid van
het House of Commons. Zou de regering deze wil negeren, bestaat de
kans dat een «no confidence motion» in stemming wordt gebracht.111
Sinds de deelname van het Verenigd Koninkrijk aan de Coalition of the
Willing in Irak vraagt de regering het parlement expliciet om steun voor
het uitvoeren van operaties. Waarschijnlijk zal aan die houding in de
nabije toekomst weinig verandering komen, gelet op de politieke
gevoeligheid van de inzet van troepen in instabiele gebieden (bijvoorbeeld Zuid-Afghanistan). Consultatie van het parlement achteraf vindt dan
alleen nog plaats in noodgevallen.112
2.3.6 Verenigde Staten
Inzet van militaire eenheden buiten de Verenigde Staten is een
bevoegdheid van de president. De president is de opperbevelhebber van
de krijgsmacht. Volgens de Amerikaanse grondwet is het Congres
bevoegd om de oorlog te verklaren, legers op te richten en te ondersteunen, het bestuur van de krijgsmachtonderdelen te reglementeren en
om te voorzien in het oproepen van strijdkrachten. In de loop van de tijd
heeft zich in de praktijk een verhouding ontwikkeld waarbij, al naar gelang
de omstandigheden, soms het Congres en soms de president de
overhand heeft.
Amerikaanse presidenten besloten in de jaren zestig tot militaire inzet in
Vietnam, waarbij aan de bevoegdheden van het Congres werd voorbijgegaan door af te zien van een «oorlogsverklaring». Uit onvrede hierover
dienden leden van het Congres in het begin van de jaren zeventig een War
Powers Resolution in, die de macht van de president in de toekomst zou
moeten beperken. In 1973 nam het Congres met tweederde meerderheid
de resolutie aan waardoor deze de status van wet kreeg: de War Powers
Act.

111

«National parliamentary scrutiny of intervention abroad by armed forces engaged in
international missions: the current position in
law», mrs. Troncho, Rapporteur
WEU-Assemblee, Document A/1762,
december 2001.
112
Gesprek van de werkgroep NRF met
ambassadeur Sir Peter Ricketts, de Britse
Vertegenwoordiger bij de NAVO; zie verslag
werkbezoek aan Brussel (bijlage bij
rapport).
113
E. Vandenbossche, «Het inzetten van strijdkrachten en de voorafgaande parlementaire
toestemming», in: A. den Becker e.a. (red.), De
grondwet en het inzetten van strijdkrachten,
Maklu, Antwerpen, 2005, p. 190. Zie ook: T.S.
Boylan en Glenn A. Pheros, The War Powers
Resolution: a rationale for Congressional
inaction, 2001.

Deze wet geeft de procedure aan die gevolgd moet worden indien de
Verenigde Staten bij vijandelijkheden of een gewapend conflict worden
betrokken. In een dergelijk geval moet de president voorafgaande aan het
zenden van troepen overleggen met het Congres. Als dat niet mogelijk is,
is de president verplicht om binnen 48 uur na het zenden van de troepen
het Congres schriftelijk mee te delen onder welke omstandigheden,
bevoegdheden, en met welke opdracht en verwachte duur het uitzenden
van de strijdkrachten heeft plaatsgevonden. De president dient binnen een
termijn van zestig dagen de uitgezonden strijdkrachten terug te trekken,
indien het Congres een daartoe strekkende «concurrent resolution»
aanvaardt. Door middel van een oorlogsverklaring of een «specific
statutory authorisation» kan het Congres achteraf instemmen met het
inzetten van de strijdkrachten.
Deze verruiming van de bevoegdheden van het Congres is in de praktijk
echter nog nimmer toegepast: «Geen enkele president heeft zich immers
reeds daadwerkelijk gebonden gevoeld door de War Powers Resolution,
terwijl het Congres het nog nooit heeft gewaagd om op een betekenisvolle manier af te wijken van het beleid dat door de president als
opperbevelhebber wordt gevoerd.»113

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

39

Wel vinden periodiek consultaties plaats van de voorzitters van beide
partijen in het Congres over buitenlandspolitieke verplichtingen waarbij
Amerikaanse troepen betrokken kunnen worden.
2.3.7 Zweden
De formele rol van het parlement in Zweden bij de besluitvorming over
vredesoperaties is vastgelegd in de Zweedse Grondwet. Deze geeft het
parlement het instemmingsrecht bij het uitzenden van militairen.
Hoofdstuk 10, artikel 9, van de Zweedse grondwet:
«(1) The Government may commit the country’s defence forces, or any part of them, to
battle in order to repel an armed attack upon the Realm. Swedish armed forces may
otherwise be committed to battle or sent to another country only if :
1) the Parliament has assented thereto;
2) it is permitted under a law which sets out the prerequisites for such action;
3) an obligation to take such action follows from an international agreement or
obligation which has been approved by the Parliament.
(2) No declaration of war may be made without the consent of the Parliament, except
in the event of an armed attack against Sweden.
(3) The Government may authorize the defence forces to use force in accordance with
international law and custom to prevent a violation of Swedish soil in time of peace or
during a war between foreign states.»

Indien de punten 1.2 en 1.3 van toepassing zijn, heeft de regering geen
goedkeuring nodig van het parlement. Wettelijk is dit geregeld in:
– De «Act on armed forces on duty abroad» (1992). Deze wet autoriseert
de regering voor «peacekeeping» (conform Hoofdstuk VI van het
VN-Handvest) op verzoek van de VN of volgens een besluit van de
OSVE. De betreffende militaire eenheid mag niet meer dan 3000
personen omvatten.
– De «Act on training for peace-promoting activities» (1994). Deze wet
maakt het mogelijk dat Zweedse militairen in het kader van het
Partnership for Peace met de NAVO in het buitenland getraind worden.
Voor uitzendingen met een «peace-enforcing» karakter (hoofdstuk VII van
het VN-Handvest) is wél de uitdrukkelijke toestemming van een
meerderheid van het Zweedse parlement nodig. Een voorbeeld hiervan is
het besluit dat het parlement in 1999 nam over de Zweedse deelname aan
de stabilisatiemacht KFOR in Kosovo.114
Onlangs is er informeel overleg gestart tussen de parlementen van
Zweden, Noorwegen, Finland en Estland over wijze van besluitvorming
over de EU-Battlegroup waar de vier genoemde landen in 2008 aan
deelnemen.

114

«National parliamentary scrutiny of intervention abroad by armed forces engaged in
international missions: the current position in
law», mrs. Troncho, Rapporteur
WEU-Assemblee, Document A/1762,
december 2001.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

40

3 NRF EN EU-BATTLEGROUPS
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk staat de besluitvorming over de NRF en EU-Battlegroups
centraal. Na een beschrijving van de belangrijkste kenmerken van beide
parate interventiemachten wordt specifiek ingegaan op de verschillende
fasen in de besluitvorming.
De AIV onderscheidt in zijn advies drie fasen in de besluitvorming over
militaire multinationale verbanden als de NRF en de EU-Battlegroups:
instelling, toewijzing en inzet.115 De eerste fase betreft de beslissing een
multinationaal verband in te stellen. In de tweede fase besluiten de
participerende landen militaire eenheden voor een specifieke periode aan
het verband toe te wijzen en in de laatste fase vindt besluitvorming plaats
over de inzet van het multinationale verband.
Op de besluitvorming over de instelling van de NRF en EU-Battlegroups
wordt in dit hoofdstuk niet nader ingegaan. Dit is een eenmalig proces
geweest (zie hiervoor bijlage 2). Wel moet in dit verband worden
benadrukt dat beide multinationale verbanden ook fungeren als katalysator in het transformatieproces van de strijdkrachten van de lidstaten van
de NAVO en de EU. De NRF en de EU-Battlegroups passen in het streven
van de NAVO, respectievelijk van de EU, om nieuwe «capabilities» te
ontwikkelen en de interoperabiliteit en effectiviteit van de strijdkrachten
van de lidstaten te vergroten. Voorts zijn beide interventiemachten
opgezet om bij de inzet van deze eenheden het reguliere, tijdrovende
proces van het genereren van een strijdmacht te kunnen overslaan.
Ten slotte wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de bijzondere aspecten van
de besluitvorming over NRF en EU-Battlegroups in het licht van de
parlementaire betrokkenheid bij de inzet van Nederlandse militairen.
3.2 Kenmerken van NRF en EU-Battlegroups
3.2.1 Inzetbaarheid

115

AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004, p. 33.
116
Een «initial entry»-operatie is gericht op
het verkrijgen van toegang tot een gebied,
zonodig gewapenderhand.
117
NATO, Military Committee Document
MC 477, april 2003.

De NRF is in principe beschikbaar voor zowel de verdediging van het
bondgenootschappelijke grondgebied (artikel 5 NAVO) als voor de
handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde. De NRF
moet bij dergelijke operaties in vijf scenario’s inzetbaar zijn, als «initial
entry force»116 of als onderdeel van een grotere formatie117:
– bij de evacuatie van burgers;
– bij het ondersteunen van crisisoperaties, bijv. door de inzet van
chemische, biologische, radiologische of nucleaire middelen na een
incident met chemische of nucleaire wapens, het verlenen van
medische of logistieke steun of andere vormen van ondersteuning
tijdens een humanitaire crisis;
– bij het leiden van crisisbeheersingsoperaties (peacekeeping);
– bij het ondersteunen van operaties tegen het terrorisme;
– bij het leiden van embargo-operaties.
Naast de NRF kent de NAVO nog een aantal multinationale verbanden (zie
kader).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

41

Verschillen tussen de NRF en andere multinationale NAVOverbanden
Naast de NRF kent de NAVO nog een aantal andere staande multinationale verbanden.
Sommige daarvan – de zogenaamde «standing forces» – staan permanent onder
leiding van SACEUR, ook als het verband niet deelneemt aan een operatie. Een
voorbeeld hiervan zijn de «Standing Naval Forces Atlantic» (STANAVFORLANT).
Verder zijn er de Immediate Reaction Forces (IRF) en de Rapid Reaction Forces (RRF).
Deze strijdkrachten zijn gecreëerd voor directe inzet in het kader van artikel 5 operaties
binnen het NAVO-grondgebied. Ze vallen rechtstreeks onder SACEUR. Een voorbeeld
hiervan is het ACE Rapid Reaction Corps (ARRC). Met de vorming van de NRF is het
belang (en de omvang) van de IRF en RRF afgenomen. De maritieme groep is per
1 januari 2005 opgegaan in de Standing NATO Reaction Force Maritime Groups en is
derhalve onderdeel van de NRF. Ook het ARRC maakt onderdeel uit van de NRF.
De Strategische Reservestrijdkrachten (SRF) zijn voor ondersteuning van niet-artikel 5
operaties inzetbaar.118 De NAVO beschikt op dit moment over vier SRF-bataljons. Deze
bataljons zijn onder meer beschikbaar om op korte termijn te worden ingezet voor de
versterking van lopende NAVO-operaties, bijvoorbeeld in situaties van oplopende
spanning. Een andere mogelijke taak van deze bataljons is het tijdelijk versterken van
een lopende operatie voor geplande activiteiten.119 Zo is een Nederlands bataljon
vanaf augustus 2005 ingezet bij de verkiezingsondersteuning in Afghanistan. De SRF
moet binnen maximaal 14 dagen na een opdracht van SACEUR gereed zijn voor
vertrek.

De operaties waarvoor de EU-Battlegroups kunnen worden ingezet richten
zich formeel op het gehele spectrum van crisisbeheersingstaken, zoals
omschreven in artikel 17 lid 2 van het EU-Verdrag en de EU Veiligheidsstrategie. Het gaat daarbij om:
– conflictpreventie: «stand alone» (in geval van kleine crises) of als «lead
in» voor een (grotere) peacekeeping missie van EU of VN, zowel in de
lagere als in de hogere delen van het geweldsspectrum.120
– evacuatieoperaties en humanitaire ondersteuning.
De ervaringen met de EU-geleide operatie «Artemis» (Congo, 2003)
dienden als belangrijk referentiekader bij het uitwerken van het
EU-Battlegroup concept, zo bleek tijdens de gesprekken die de werkgroep
in Brussel voerde (zie kader).121
Operatie Artemis
De ervaringen met de EU-geleide operatie Artemis (Congo, 2003) dienden als
belangrijk referentiekader bij het uitwerken van het EU-Battlegroup concept, zowel wat
betreft de opzet als de scope van de operatie.

118

De Strategische Reserve is geen operationele reserve. Bij toewijzing van troepen
voor een operatie wordt direct een operationele reserve gevormd voor die specifieke
operatie. De Strategische Reserve kan bij alle
lopende operaties worden ingezet (naast de
operationele reserve die voor die operatie
beschikbaar is).
119
TK, 2004–2005, 27 925, nr. 177.
120
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 23.
121
Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF
Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005 (bijlage bij
rapport).
122
TK, 2004–2005, 28 676, nr. 23.
123
R.J. Querido en J. Van den Brink, Zin en
Onzin van «EU Battlegroups», in Militaire
Spectator, jrg. 174 7/8 2005.

Doel van de operatie was om de situatie te stabiliseren op en rond het vliegveld in
Bunia, in het noordoosten van de Democratische Republiek Congo. De militaire
eenheden moesten snel ingezet worden, voor stabiliteit zorgen, de missie overdragen
aan een VN-macht en terug getrokken worden. Voor dergelijke operaties binnen een
relatief beperkt gebied, dient men de beschikking te hebben over relatief licht
bewapende eenheden ter grootte van een bataljon, die snel inzetbaar zijn en een grote
mate van mobiliteit bezitten.

De NRF en EU-Battlegroups moeten snel inzetbaar zijn. «Snelle inzetbaarheid is een conditio sine qua non voor een tijdige en succesvolle
reactie op een crisis», zo schrijft de regering aan de Tweede Kamer in haar
brief van 15 februari 2005.122 De gereedheidstatus van de NRF varieert
tussen de vijf en de dertig dagen. De Battlegroups moeten binnen vijf tot
tien dagen wereldwijd kunnen worden ingezet, waarbij de planningafstand vooralsnog 6 000 kilometer van Brussel is.123

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

42

anneer de operatie eenmaal is gestart, zal een NRF negentig dagen ter
plaatse moeten kunnen opereren, waarvan dertig dagen zonder ondersteuning.124 Een EU-Battlegroup moet na maximaal 120 dagen worden
afgelost.
3.2.2 Opbouw
De NRF omvat zee-, land- en luchtstrijdkrachten, volgens planning tussen
de 20 000 en 25 000 manschappen. De NRF is generiek samengesteld en
elke NRF bestaat uit ongeveer «hetzelfde formaat landmachtbijdrage,
dezelfde samenstelling aan schepen en luchtmacht voor steun».125 Een
volledig operationele NRF bestaat uit:
– een brigade (landstrijdkrachten);
– een marine taskforce, die gevormd wordt uit een Carrier Battle Group
en enkele marineschepen die bepaalde missies uitvoeren (een
zogenaamde «surface action group»);
– een amfibische taakgroep;
– een luchtmachtcomponent die voldoende vliegtuigen bevat om 200
vluchten per dag uit te voeren.
Verder maken gevechtseenheden met een hoge mate van interoperabiliteit onderdeel uit van de reactiemacht: speciale eenheden en «nicheeenheden», bijvoorbeeld eenheden die gespecialiseerd zijn in nucleaire,
biologische en chemische oorlogsvoering (NBC).126
Het is niet zo dat bij elke operatie de hele reactiemacht zal moeten worden
ingezet. Voor elke operatie afzonderlijk wordt bekeken welke onderdelen
van de NRF ingezet moeten worden. Bij de omvang en opbouw van de
NRF gaat de NAVO er vanuit dat de verschillende onderdelen van de NRF
niet bij meerdere operaties tegelijkertijd worden ingezet.
De EU-Battlegroups zijn van een andere orde van grootte: de
EU-Battlegroups zijn militaire formaties van ongeveer 1 500 militairen
(een «bataljon-plus»). In de Conclusies van de Europese Raad (november
2004) wordt in dat verband gesproken over «coherent and credible, battle
group-sized force packages».127
De basisgedachte is dat de EU-Battlegroups zich vooral richten op de inzet
van grondgebonden eenheden. Het belangrijkste onderdeel is een
infanteriebataljon, aangevuld met gevechtsondersteuning, logistiek en
strategische transportcapaciteit. Maritieme en luchtmacht gevechtseenheden maken geen deel uit van de Battlegroups. Volledige operationaliteit
is bereikt wanneer er ieder half jaar twee Battlegroups beschikbaar zijn.
Per missie zal de EU bezien welke troepen geschikt zijn om ingezet te
worden.

124

NAVO Briefing, Deployment forces faster
and further than ever before, januari 2005.
125
Gesprek van de werkgroep NRF met de
AIV d.d. 30 september 2005.
126
T. van den Doel, De militaire ambities van
Europese Unie: Retoriek of Werkelijkheid?,
Clingendael, Den Haag, 2004.
127
R.J. Querido en J. van den Brink, «Zin en
onzin van «EU-Battlegroups», in: Militaire
Spectator, jrg. 174 7/8 2005.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

43

1. Force Headquarter including dedicated Staff- and Communication and Information
Support and Augmented Staff
2. Battle Group
Mechanized Infantry Battalion
– Headquarters
– Headquarters Company
– 2 x Mechanized Infantry Companies
– 1 x Light Infantry Company
– Logistic Company

Combat Support
– Fire Support Company/Battery
– Engineer Platoon
– Air Defence Platoon
– Reconnaissance Platoon
– Intelligence Platoon/Teams
– Helicopter Support Unit
Combat Service Support
– Logistic Company
– Medical Platoon
– Military Police Platoon
3. Operational and strategic enablers
Air
– Strategic Airlift
– Tactical Airlift
– Close Air Support
– Air Port of Departure units

Sea
– Strategic Sealift
– Carrier Based Air
– Sea Port of Departure units
Logistics
– Combat Service Support
– Equipment Support
– Medical Combat Support
Other
– Special Forces

De lidstaten leveren zelfstandig of in een multilateraal samenwerkingsverband strijdkrachten voor een Battlegroup. De EU wil geen losse
bataljons of eenheden, maar een compleet pakket aan benodigde
capaciteiten, een zogeheten «generic force package». Ook niet-lidstaten
hebben de mogelijkheid om deel te nemen aan een EU-Battlegroup. Zo zal
Noorwegen in 2008 samen met Zweden, Finland en Estland participeren
in een multinationale Battlegroup.
Hoewel de NRF en EU-Battlegroups op elkaar lijken wat betreft het type
operaties dat ze kunnen uitvoeren, zal de omvang van de operatie
waarvoor de EU-Battlegroups ingezet kunnen worden, gelet op het
verschil in omvang van beide verbanden, navenant kleiner zijn.

Roulatiebasis
Voor zowel de NRF als de EU-Battlegroups geldt dat de «vulling» van de
multinationale verbanden geschiedt op roulatiebasis, waarbij de lidstaten
op basis van vrijwilligheid voor een periode van zes maanden eenheden
beschikbaar stellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

44

Gedurende deze periode zijn de reactiemachten «on call», dat wil zeggen
beschikbaar voor inzet. Niet alle participerende landen hoeven ieder half
jaar eenheden te leveren.
Bij het plannen en toewijzen van eenheden moet men rekening houden
met een voorafgaande trainingsperiode van zes maanden en een
rustperiode van zes maanden na afloop van de «on call» periode, indien
de eenheden daadwerkelijk ingezet worden. Per saldo zijn eenheden die
worden toegewezen aan de NRF en EU-Battlegroups anderhalf jaar lang
niet inzetbaar voor andere missies of verbanden.128
3.2.3 Militaire aansturing
De NAVO kent, anders dan de EU, een geïntegreerde militaire commandostructuur. Het strategische commando over de NAVO-strijdkrachten is in
handen van twee commandocentra: het Allied Command Operations
(ACO), dat zijn hoofdkwartier – SHAPE – in het Belgische Casteau (Mons)
heeft en het Allied Command Transformation (ACT) dat zijn hoofdkwartier
in Norfolk in de VS heeft (zie voorts bijlage 1 over de organisatie van
NAVO en EU).
SACEUR (NAVO-opperbevelhebber voor Europa) heeft de leiding over
SHAPE. Daarnaast stuurt SACEUR de diverse tactische hoofdkwartieren
aan. De tactische hoofdkwartieren leveren de operationele hoofdkwartieren voor de operaties. Wanneer besloten is de NRF in te zetten,
dragen de regeringen van de lidstaten het gezag over de eigen eenheden
over aan de operationele NAVO-commandant ter plaatse (Transfer of
Authority).

128

T. van den Doel, De militaire ambities van
Europese Unie: Retoriek of Werkelijkheid?,
Clingendael, Den Haag, 2004.
129
TK 2004–2005, 21 501–28, nr. 20.
130
Een voorstel van Duitsland, Frankrijk,
België en Luxemburg om een Europees hoofdkwartier in te richten in het Belgische Tervuren
is in 2003 door de meeste andere EU-lidstaten
afgewezen. Ook de Amerikaanse regering zag
weinig in dit voorstel, omdat er sprake zou zijn
van «duplication». De EU kan namelijk gebruik
maken van het NAVO-hoofdkwartier in Mons
(SHAPE) en van nationale hoofdkwartieren in
Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Italië en het
Verenigd Koninkrijk. Zie TK 2003–2004,
21 501–02, nr. 510 en Helga Haftendoorn,
NATO-ESVP: Partner oder Rivalen? in: Das
Atlantisch Bündnis in der Anpassungsskrise,
Berlijn, SWP, 2004.
131
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 20.
132
Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF
aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).

De militaire leiding over een EU-Battlegroups berust bij een steeds
wisselende strategisch commandant, die gebruik maakt van een door één
van de vijf lidstaten, de «framework nations», hiervoor ter beschikking
gesteld nationaal hoofdkwartier («operational headquarters»). Het betreft
Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Italië en het Verenigd Koninkrijk. De
keuze voor nationale hoofdkwartieren berust volgens de minister van
Defensie op de militair-operationele afweging dat het gaat om operaties
die in tegenstelling tot acties van de NATO Response Force beperkt zijn in
omvang en tijdsduur.129 De commandovoering ter plaatse gebeurt door
middel van een uitzendbaar hoofdkwartier («Force Headquarters»).130 De
strategische commandant wordt door de EU aangewezen wanneer de
Raad het besluit heeft genomen tot de betreffende missie.

Training en certificering
Bij de NRF en de EU-Battlegroups wordt de «on call» periode vooraf
gegaan door een internationaal trainingsprogramma van zes maanden.
De trainingsperiode heeft tot doel de krijgsmacht aan de hoogste eisen te
laten voldoen en vooral de interoperabiliteit van de militaire eenheden op
het gewenste niveau te brengen. Aan het einde van de trainingsperiode
wordt de NRF gecertificeerd door SACEUR.
Een dergelijke certificering vindt bij de EU-Battlegroups niet plaats. De
minister van Defensie heeft de Kamer toegezegd dat de standaarden en
procedures voor de EU Battlegroups «zoveel mogelijk» zullen overeenkomen met die van de NAVO.131 Ook generaal Perruche, directeurgeneraal van de Militaire Staf van de EU, bevestigt dat de EU ten aanzien
van de kwaliteitsstandaarden en Rules of Engagement zoveel mogelijk
aansluiting zoekt bij de NAVO.132

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

45

Tijdens het werkbezoek aan Brussel wijzen luitenant-generaal Godderij en
luitenant-kolonel Van den Broek er bovendien op, dat:133
– 19 van 25 EU-lidstaten ook tot de NAVO behoren en de
NAVO-standaarden onderschrijven en hanteren;
– een Battlegroup kleinschaliger van opzet is dan een NRF en veelal
bestaat uit minder dan vier deelnemende landen. Dit betekent dat zich
veel minder coördinatie- en afstemmingsproblemen tussen verschillende soorten eenheden zullen voordoen;
– de EU geen staande commandostructuur heeft die invulling kan geven
aan trainings- en certificeringsactiviteiten. De EU heeft alleen op
militair-strategisch niveau een kleine staf van 138 man en geen
netwerk van «dedicated» hoofdkwartieren zoals de NAVO.
3.2.4 Relatie tussen NRF en EU-Battlegroups
Uitgangspunt is dat de EU-Battlegroups en NRF complementair zijn ten
opzichte van elkaar. «Net als bij de NRF gaat het bij de EU-Battlegroups
om snel inzetbare eenheden, die de modernisering en verbetering van de
kwaliteit van de Europese strijdkrachten zullen bevorderen.»134 De Britse
ambassadeur bij de NAVO, Ricketts, stelt dat beide verbanden gebruikt
kunnen worden voor een breed scala aan missies. Dit heeft tot voordeel
dat in sommige situaties, als de VS niet bereid zijn in NAVO-verband actie
te ondernemen, gekeken kan worden of er binnen de EU wel consensus
bestaat om op te treden in een bepaalde crisis.135
Op 17 maart 2005 zegt de minister van Defensie hierover in een algemeen
overleg het volgende: «De regering vindt dat de Battlegroups en de NATO
Respons Force in het hogere niveau van het geweldsspectrum moeten
kunnen optreden. (...) Komt de NAVO tot de conclusie dat de NRF niet
moet worden uitgezonden, dan gaat de EU na of een Battlegroup kan
worden ingezet. De EU kan ook op grond van haar eigen buitenlands
beleid tot zo’n conclusie komen. In dat geval wordt met de NAVO overleg
gepleegd, zodat optimaal gebruik wordt gemaakt van de NAVO-middelen
ten behoeve van de inzet van de EU-Battlegroup. Het is namelijk
belangrijk doublures te voorkomen. In dat verband wil de regering
trachten de samenwerking tussen EU en NAVO voor de Kamer inzichtelijker te maken.»136
Om de militaire samenwerking tussen EU en NAVO te versterken, is op
voordracht van het Verenigd Koninkrijk in 2003 overeengekomen een
«planning cell» van de EU bij het NAVO-hoofdkwartier in Mons te
creëren.137 Dit moet leiden tot een soepeler relatie tussen de Europese
Unie en de NAVO bij de «Berlijn-plus» missies: de missies waarbij de
Europese Unie middelen van de NAVO leent. Tijdens de Europese Raad
van december 2004 hebben de Europese regeringsleiders vervolgens
ingestemd met «liaison arrangements» tussen de EU en de NAVO en met
een «civilian/military cell» in de EU Militaire Staf.138
133

Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF
aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).
134
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 20.
135
Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF
aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).
136
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 26.
137
TK, 2003–2004, 21 501–28, nr. 12.
138
Conclusies Europese Raad, december
2004.
139
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 20, p. 3.

Binnen de EU en de NAVO is er volgens de regering voldoende capaciteit
beschikbaar om aan de behoeften van beide snelle reactiemachten te
voldoen. De regering tekent daarbij aan de landen zelf verantwoordelijk
zijn voor het harmoniseren van hun verplichtingen aan de EU en de
NAVO. De Nederlandse krijgsmacht is in staat «om de inzet van eenheden
voor de EU Battlegroups en de NRF te combineren met de ambitie jaarlijks
aan drie operaties in lagere delen van het geweldsspectrum deel te
nemen met bijdragen van bataljonsgrootte of equivalenten daarvan, zoals
een squadron jachtvliegtuigen of twee fregatten.139 Nederland doet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

46

daarbij niet aan «double hattting»: eenheden worden niet gelijktijdig
aangeboden aan de NRF en EU-Battlegroups. Vooral de kleinere lidstaten,
waaronder Nederland, hanteren tevens het uitgangspunt dat er in één
periode geen landstrijdkrachten aan beide multinationale verbanden
worden geleverd.140
Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk zijn het in 2004 eens
geworden over een «coordinated pool» van Battlegroups. De idee
hierachter is dat deze landen onderling afspraken maken over het aanbod
dat zij doen bij de halfjaarlijkse conferenties waar voor de komende drie
jaar wordt afgesproken wanneer welke Battlegroup gereed staat. Deze
opzet biedt landen de mogelijkheid hun bijdragen aan de Battlegroup te
harmoniseren met hun NAVO-verplichtingen. De lidstaten menen dat op
deze manier de EU-Battlegroups in harmonie met de NRF zullen worden
ontwikkeld en geoperationaliseerd.141
3.2.5 Stand van zaken
Vooralsnog kunnen de NAVO en EU alleen beschikken over de initiële
operationele capaciteit. Op 1 oktober 2006 zal de NRF full operational
capability (FOC) bereiken. Vanaf 2007 dient de EU volgens planning over
een volledig operationele capaciteit te beschikken om zonodig gelijktijdig
twee Battlegroup-operaties te kunnen uitvoeren.
De NRF en EU-Battlegroups zijn betrekkelijk nieuwe fenomenen. Dit geldt
vooral de EU-Battlegroups. In april 2005 benadrukt de minister van
Defensie in een overleg met de Kamer «dat hij niet op alle vragen een
concreet antwoord kan geven.» De politieke besluitvorming over de
EU-Battlegroups heeft weliswaar plaatsgevonden, «maar de praktische
details moeten nog nader worden uitgewerkt.»142 Volgens de minister zijn
de EU-landen druk bezig om de Battlegroups op te zetten. «Wanneer die
fase is afgerond, kan de volgende stap worden gezet door de EU
Battlegroups met elkaar te laten trainen.» De minister geeft verder aan dat
ook nog «wordt nagedacht over de wijze van aflossing.» De minister
houdt vast aan het standpunt de standaarden en criteria van de NAVO het
uitgangspunt moeten vormen, maar tegelijkertijd constateert hij dat het
«moeizaam» is «om in dit verband afspraken te maken, bijvoorbeeld over
de te gebruiken software».143

140

Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF
aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).
141
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 19.
142
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 29, p. 4.
143
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 29, p. 5.
144
Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF
aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).
145
Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF
aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).

Strategische transportcapaciteit
Bij de EU-Battlegroups geldt dat het verplaatsen van troepen en materieel
vooralsnog het grootste knelpunt vormt. Er is een aanzienlijke transportcapaciteit nodig om een bataljon binnen een korte tijdspanne te kunnen
verplaatsen. Dit vormt een logistiek probleem. Generaal Perruche,
directeur-generaal van de Militaire Staf van de EU, spreekt in dit verband
van een uitdaging. Hij geeft wel aan dat wat betreft de logistiek en de
medische voorzieningen de EU-Battlegroups momenteel nog niet volledig
operationeel zijn.144
Ook bij de NAVO is sprake van een aantal knelpunten bij de kritische
succesfactor logistiek. Secretaris-generaal De Hoop Scheffer wijst erop dat
de Amerikanen bij het luchttransport van de NRF betrokken zijn, omdat de
NRF-partners onvoldoende strategische transportcapaciteit hebben.
Helikopters zijn schaars en de civiele airlift blijft een potentieel knelpunt,
zo stelt NAVO-functionaris Jochems.145

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

47

De EU en de NAVO zoeken momenteel naar mogelijkheden om te komen
tot een grotere vloot van transportvliegtuigen.146

De NRF als tool box?
Binnen de NAVO bestaat geen uitgewerkt conceptueel kader bij de
afweging crisisbeheersingsoperaties al dan niet uit te voeren. De
Nederlandse ambassadeur bij de NAVO, de heer Schaper, en luitenantgeneraal Godderij, de Nederlandse militaire vertegenwoordiger bij de
NAVO en EU, stellen dat er binnen de NAVO voor een meer pragmatische
werkwijze wordt gekozen: van geval tot geval wordt bepaald of het
ondernemen van actie in NAVO-verband wenselijk is.147 De NRF kan
formeel voor een breed scala aan operaties worden ingezet, maar in
eerste instantie gingen de gedachten daarbij toch vooral uit naar de
(riskantere) «initial entry» operaties.
Tot nu toe is de NRF echter drie keer ingezet (althans een deel ervan).
Twee keer voor het verlenen van noodhulp: in de VS nadat de orkaan
Katrina voor grote verwoestingen had gezorgd en in Pakistan na de
aardbeving (zie kader). En in 2004 voor het geven van assistentie bij de
Olympische Spelen in Griekenland.
De inzet van de NRF voor humanitaire doeleinden
Recent zijn onderdelen van de NRF zijn ingezet voor het verlenen van noodhulp nadat
de orkaan Katrina in de VS voor grote verwoestingen had gezorgd. Het gaat in het
bijzonder om het verlenen van assistentie bij het transport van noodhulpgoederen van
Europa naar de Verenigde Staten, waarbij onder meer gebruik wordt gemaakt van de
maritieme en luchttransportcapaciteiten van de NRF5.148 Het besluit om hulp te
verlenen wordt binnen een dag genomen. Op 8 september 2005 verzoeken de
Verenigde Staten de NAVO om te assisteren bij het verlenen van noodhulp aan het
rampgebied en op 9 september 2005 stemt de Noord-Atlantische Raad hiermee in.
Ook bij het verlenen van humanitaire hulp in Pakistan kan de NRF worden inzet. Op
11 oktober 2005 heeft de NAVO hier groen licht voor gegeven. De tactische luchtcapaciteit van de NRF is onder meer ingezet voor het transport van hulpgoederen (de
«air lift»). Ook hebben genie-eenheden tenten en kampen opgezet.149

146

R.J. Querido en J. Van den Brink, Zin en
Onzin van «EU-Battlegroups», Militaire
Spectator, jrg. 174 7/8 2005.
147
Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF
aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).
148
TK, 2005–2006, Aanhangsel nr. 38. Vanuit
de maritieme component van de NRF zijn
twee landingsschepen (LPD’s), een tanker, en
drie roll-on/roll-off-schepen ingezet. Vanuit de
luchtcomponent van NRF5 zijn transportvliegtuigen ingezet voor het transport van meer
urgente goederen.
149
http://www.nato.int/docu/pr/2005/
p05–123e.htm
150
Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF
aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).
151
Gesprek van de werkgroep NRF met
generaal Berlijn d.d. 10 oktober 2005.

Dit heeft er volgens de ambassadeur en de luitenant-generaal toe geleid
dat er binnen de NAVO een discussie op gang is gekomen over de vraag
of de NRF ook bedoeld is voor «het vullen van gaatjes». Ook
NAVO-functionaris Jochems meldt dit tijdens het gesprek met de
werkgroep.150 Er zijn lidstaten die zich op het standpunt stellen dat de NRF
hier niet voor bedoeld is en er zijn lidstaten die stellen dat – als je de
beschikking hebt over het instrument – je het ook het beste regelmatig
kunt inzetten. Die lidstaten wijzen erop dat er op termijn anders weinig
animo meer zijn om eenheden aan de reactiemacht toe te wijzen. Deze zijn
dan immers niet meer voor andere doeleinden beschikbaar. «Not using
them is loosing them», zo vat secretaris-generaal De Hoop Scheffer het
adagium van de voorstanders van breed gebruik van de NRF samen.
De Commandant der Strijdkrachten Berlijn kwalificeert het gebruik van de
NRF voor operaties die eigenlijk geen snelle reactiemacht behoeven
(lopende operaties, backfill-operaties) als een oneigenlijke inzet.
Nederland heeft zich er altijd tegen verzet omdat het vreest dat dit
lidstaten een additionele mogelijkheid biedt om hun verantwoordelijkheid
voor reguliere force-generation processen uiteindelijk te ontlopen.151 De
NRF is nadrukkelijk bedoeld voor snelle inzet in crisissituaties; daarover
bestaan ook duidelijke afspraken. Ook de directeur-generaal Politieke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

48

Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, de heer Siblesz, meent
dat de reguliere procedure voor het genereren van troepen niet ondermijnd mag worden door achteloos uit de NRF te lenen voor een klus die
eigenlijk door die strategische reserve-eenheden zou moeten worden
geklaard.152 De minister van Defensie heeft in de media verklaard dat de
NRF nu te veel in dure oefeningen blijft steken. De NRF zou volgens de
minister niet alleen achter de hand moeten worden gehouden voor
ernstige crisisoperaties, maar het zou ook mogelijk moeten zijn om
eenheden van de NRF meer voor de lopende operaties in te zetten.153
De minister van Defensie meldt de Kamer in zijn verslag van de informele
bijeenkomst van ministers van Defensie van de NAVO op 9 en 10 februari
2006 dat enkele landen naar aanleiding van de inzet van de NRF bij de
hulpverlening aan de VS en Pakistan naar voren brachten «dat de NRF
niet is bedoeld voor dit soort inzet, hoewel deze inzet wel degelijk in het
mandaat van de NRF is meegenomen.» De minister heeft in zijn interventie gewezen op het belang van inzet van de NRF: «De NRF-elementen
die zijn ingezet voor de humanitaire hulpverlening aan de VS en Pakistan
hebben een belangrijke taak vervuld. Het is van belang dat de NAVO deze
taken waar nodig blijft vervullen, ook al is dit geen hoofdtaak.»154
Ook binnen de EU zijn niet alle scenario’s waarin de EU-Battlegroups
kunnen worden ingezet, uitontwikkeld. Verdere discussie hierover zal nog
plaatsvinden, aldus generaal Perruche, directeur-generaal van de Militaire
Staf van de Europese Unie. Vooralsnog speelt de discussie echter nog niet
zo prominent als in NAVO-verband.155 Mogelijk omdat de
EU-Battlegroups, meer nog dan de NRF, in de ontwikkelingsfase zitten.

Financiering
Tijdens het werkbezoek aan Brussel hebben diverse gesprekspartners er
op gewezen dat binnen de NAVO momenteel eveneens wordt gediscussieerd over de wijze van financiering van de operaties.156 Nu komen de
kosten die gepaard gaan met inzet van militaire eenheden, nog voor
rekening van de landen die deelnemen aan de operatie.
Of en in welke mate operaties in de toekomst meer uit «common funding»
moeten worden gefinancierd, is thans onderwerp van overleg. Spanje en
Italië, twee lidstaten die aan de humanitaire operatie in Pakistan meedoen,
moeten zelf het overgrote deel van de kosten van de operatie vergoeden.
Het gaat om 100 miljoen van de in totaal 117 miljoen euro. In het Spaanse
parlement, dat de uitzending van Spaanse troepen (genie) naar Pakistan
moest goedkeuren, is dit expliciet aan de orde gekomen.

152

Gesprek van de werkgroep NRF met de
heer Siblesz d.d. 10 oktober 2005.
153
De Volkskrant, 14 september 2005.
154
TK, 2005–2006, 28 676, nr. 24, p. 2.
155
Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF
aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).
156
Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF
aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).
157
Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF
aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).

Volgens NAVO-functionaris Shea pleiten sommige lidstaten, zoals de VS,
voor een (bredere) «common funding», terwijl andere lidstaten hier wat
terughoudender in zouden zijn en de financiering van de acties per keer
willen bekijken. De secretaris-generaal van de NAVO, De Hoop Scheffer,
toont zich een voorstander van een verbreding van de «common
funding», bijvoorbeeld wat betreft de (dure) «strategic enablers».157
3.3 Besluitvorming over NRF en EU-Battlegroups
3.3.1 Toewijzing van eenheden

De NRF
De formele toewijzing van militaire eenheden aan de NRF geschiedt op de
jaarlijks te houden NRF Force Generation Conference. De toewijzing vindt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

49

plaats voor twee komende NRF’s. Het streven is de NRF «rond» te krijgen
anderhalf tot twee jaar voordat de betreffende NRF «on call» moet zijn. Zo
heeft de toewijzing van Nederlandse eenheden voor de NRF 7 (tweede
helft van 2006) en NRF 8 (eerste helft van 2007) in het voorjaar van 2005
plaatsgevonden.
De NAVO-lidstaten leveren hun bijdragen op grond van een door SACEUR
vooraf uitgegeven overzicht van de gewenste eenheden en functionaliteiten: de Statement of Requirements. Het uiteindelijke besluit of de
aanbiedingen van de regeringen van de NAVO-lidstaten worden geaccepteerd, ligt ook bij SACEUR.
Het proces van toewijzing lijkt centraal door SACEUR geleid te worden.
Het zwaartepunt in het proces van toewijzing ligt echter in de aanloop
naar de Force Generation Conference. Voordat een formele toewijzing
plaatsvindt, komen de individuele landen (of clusters van landen) met hun
eerste, informele aanbieding. De initiële aanbiedingen van de diverse
lidstaten leiden er vaak toe dat op bepaalde gebieden sprake is van een
overmaat en op andere gebieden van een onvoldoende aanbod. SACEUR
zal in de aanloop naar de Force Generaton Conference – of desnoods nog
tijdens de Conference – lidstaten uitnodigen hun aanbod aan te passen,
om uiteindelijk tot een evenwichtige samenstelling oordeel te kunnen
komen. In deze fase van het proces is er sprake van een wisselwerking
tussen SACEUR en individuele lidstaten of clusters van lidstaten. Volgens
defensiespecialist luitenant-generaal b.d. Folmer is dit een moeizaam
proces.158
Tijdens de informele bijeenkomst van ministers van Defensie van de
NAVO op 9 en 10 februari 2006 wijst secretaris-generaal De Hoop Scheffer
er op dat er nog een aantal tekorten in verschillende NRF-rotaties bestaan.
Alle lidstaten zouden daarom op korte termijn moeten bekijken of ze meer
kunnen doen. Voorts stelt de secretaris-generaal voor om op de langere
termijn te werken aan een nieuw planningsmechanisme. «Door namelijk
in een vroeg stadium duidelijk te maken welke bijdragen nodig zijn, kan
de NAVO vooral de kleinere lidstaten ondersteunen bij hun planningsproces. Dit voorstel van de secretaris-generaal werd dan ook positief
ontvangen.»159
De Nederlandse bijdrage vindt volgens de ministers van Buitenlandse
Zaken en Defensie plaats na overleg met andere NAVO-partners, zoals
Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, maar voorafgaand aan de Force
Generation Conference. Het gaat dan vooral om afstemming met
betrekking tot de aanbiedingsperiode en de verdeling van de eenheden.
Op basis van deze afstemming worden in NRF-verband ook mogelijke
aanvullende aanbiedingen nader geïdentificeerd. Hierbij wordt rekening
gehouden met het Nederlandse ambitieniveau en de nodige planningsflexibiliteit.160 Nederland heeft inmiddels aan elke NRF-rotatie eenheden
toegewezen (zie kader).

158

Gesprek van de werkgroep NRF met de
AIV d.d. 30 september 2005.
159
TK, 2005–2006, 28 676, nr. 24, p. 2.
160
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 23.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

50

De Nederlandse bijdrage aan NRF 1 – NRF 10
Nederland nam deel aan NRF1 (oktober – december 2003) met één fregat en een aantal
stafofficieren. De troepen in de NRF1 kwamen vooral van Spanje (2200), Frankrijk 1700
man, het Verenigd Koninkrijk (1200) en Duitsland (1100). Met uitzondering van
Luxemburg en IJsland leverden alle NAVO-landen een bijdrage.
De Nederlandse bijdrage in NRF2 (eerste helft 2004) was dezelfde, aangevuld met zes
F16s. De totale omvang van de NRF bedroeg in december 2003 circa 9500
manschappen.
Nederland heeft voor NRF3 een fregat, een onderzeeboot, een mijnenjager, een
bevoorradingsschip, een Patriot-eenheid en twaalf F-16’s toegewezen.
Voor NRF4 ging het om een fregat, een mijnenjager, een Patriot-eenheid en twaalf
F-16’s. Het Duits-Nederlandse hoofdkwartier was in deze periode aangewezen om de
landcomponent van de NRF te leiden. De NAVO vindt uit het oogpunt van militaire
effectiviteit een koppeling tussen het hoofdkwartier en de beschikbare landstrijdkrachten noodzakelijk. Daarom droegen Duitsland en Nederland in deze periode ook
voor een belangrijk deel bij aan de landstrijdkrachten. De aangeboden Nederlandse
bijdrage aan de landcomponent van NRF4 bedroeg ongeveer 3100 man (exclusief
nationale logistieke ondersteuning). Mede als gevolg van de uitzending van transporthelikopters naar Irak kon Nederland de aanbieding van de transporthelikopters voor de
NRF4 niet gestand doen.161
De Nederlandse bijdrage voor NRF5 bestond uit: een fregat, de commandant en de staf
van de maritieme mijnenbestrijdingstaakgroep, een mijnenjager, twaalf F-16 jachtvliegtuigen, inclusief een beveiligings- en een EOD-peloton en enkele NBC-eenheden. Het
betrof circa 500 militairen.
Voor de NRF6 (eerste helft 2006) is het aangeboden aantal militairen groter. Het betreft:
een fregat, een mijnenjager, de commandant van een amfibische taakgroep, een
mariniersbataljon met een amfibisch transportschip, drie teams speciale eenheden,
twaalf F-16 jachtvliegtuigen (inclusief beveiliging- en EOD-peleton) en twee Patriotluchtverdedigingseenheden. In totaal zijn 1650 man aangeboden. SACEUR heeft dit
aanbod van de Nederlandse regering geaccepteerd, met uitzondering van de
commandant van een amfibische taakgroep en een mariniersbataljon met een
amfibisch transportschip.
Voor deelneming aan NRF 7 (tweede helft 2006) heeft Nederland de volgende
eenheden aangeboden: een fregat; een mijnenjager; twaalf F-16 jachtvliegtuigen,
inclusief bijdrage aan vliegveldoperaties, zoals beveiliging. Totaal: 600 militairen. Op
verzoek van SACEUR is deze bijdrage uitgebreid met een Patriot-afvuureenheid en een
KCD-10 voor tankerondersteuning.
Voor NRF 8 (eerste helft 2007) bestaat het aanbod uit een fregat en een mijnenjager
(250 militairen).162 De regering heeft zich echter genoodzaakt gezien de bijdrage van
een fregat terug te trekken vanwege de afstoting van fregatten als gevolg van de
recentelijk goedgekeurde marinestudie.163
Voor NRF 9 (tweede helft van 2007) heeft Nederland de volgende eenheden aangeboden: een fregat, een mijnenjager en twaalf F-16’s met ondersteuning. De totale
Nederlandse bijdrage bedraagt ongeveer 500 militairen.

161

TK, 2003–2004, 28 676, nr. 14.
TK, 2004–2005, 28 676, nr. 19.
163
TK, 2005–2006, 29 521, nr. 22.
164
TK, 2005–2006, 29 521, nr. 22.
162

De landcomponent van NRF 10 (eerste helft van 2008) wordt geleid door het DuitsNederlandse hoofdkwartier, één van de zes High Readiness Headquarters van de
NAVO. Evenals bij NRF 4 valt de bijdrage van de Koninklijke landmacht in NRF 10 groot
uit, omdat het uit efficiëntieoverwegingen gebruikelijk is dat landen die in een
bepaalde NRF-rotatie leiding geven aan de landcomponent, ook het grootste deel van
de landstrijdkrachten leveren. Nederland heeft de volgende eenheden aangeboden
voor deelneming aan NRF 10: een mijnenjager; een bevoorradingsschip; twaalf F-16’s
met ondersteuning; twee Patriot afvuureenheden, inclusief commandovoering en
logistiek; de staf van het Duits-Nederlandse legerkorpshoofdkwartier met het CIS- en
stafondersteuningsbataljon; een geniebataljon; de staf en delen van het Intelligence
surveillance target acquisition and reconaissance (ISTAR-) bataljon; een bijdrage aan
de Duitse brigadestaf; een afdeling veldartillerie; een logistiek bataljon; een role 2
veldhospitaal in het geneeskundig bataljon. De totale Nederlandse bijdrage bedraagt
ongeveer 3150 militairen, waarvan het grootste deel wordt gevormd door de
landmachtbijdrage (ongeveer 2400 personen).164

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

51

De EU-Battlegroups
Het proces van toewijzing van eenheden aan EU-Battlegroups verloopt op
het eerste gezicht nagenoeg hetzelfde als bij de NRF. Ook hier vindt de
formele toewijzing van eenheden aan de EU-Battlegroups plaats tijdens
Conferences: de Battlegroup Coordination Conferences. Deze conferenties
worden twee keer per jaar gehouden.
Toch zijn er wezenlijke verschillen. Ten eerste heeft het proces van
toewijzing meer het karakter van een bottom-up proces. De formering van
EU Battlegroups gebeurt vanuit de EU-lidstaten zelf. Het EU Militair
Comité heeft hierin, via de EU Militaire Staf, slechts een coördinerende
rol.
Ten tweede hanteert de EU meer het principe van een soort «rolling
forecast». Op iedere halfjaarlijkse Battlegroup Coordination Conference
geven de lidstaten een indicatie van de beschikbaarheid van eenheden op
middellange termijn. Deze worden in de tijd in kaart gebracht.165 Het gaat
hierbij zowel om volledige Battlegroups als om zogenaamde nichecapaciteiten.166
Tegelijkertijd maken de lidstaten op iedere conferentie (concrete)
afspraken over de aanbiedingen – de formele toewijzingen – voor de korte
termijn: de Battlegroups die over anderhalf jaar tot twee jaar «on call»
komen. De lidstaten zijn er immers zelf verantwoordelijk voor dat de
EU-Battlegroups getraind worden en aan de standaarden voldoen.
De lidstaten kunnen deze werkwijze hanteren omdat zij zich op de Military
Capabilities Commitment Conference van november 2004 verplicht
hebben om vanaf 2007 dertien EU-Battlegroups gereed te stellen. Veel
landen hebben toen ter vergadering reeds aangegeven voor die periode
militaire bijdragen te leveren voor de te formeren EU-Battlegroups.
Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Italië verklaarden zich bovendien
bereid om tijdens de initiële operatiefase (2005–2006) de EU-Battlegroups
te leveren.167
Deze werkwijze garandeert niet dat er zich geen problemen zullen
voordoen met de vulling van het rotatieschema voor de korte termijnen.
Naar aanleiding van de eerste Battlegroup Coordination Conference, die
op 11 mei 2005 is gehouden, constateerde de RAZEB dat voor de tweede
helft van 2007 nog een aanbieding ontbrak voor Battlegroup 6. De
doelstelling om de volledige operationele capaciteit vanaf 2007 te
bereiken kwam daarmee in gevaar.168 Tijdens de RAZEB van 21 november
2005 kondigt de Griekse minister Spiliotopoulos aan dat Griekenland
samen met Roemenië, Bulgarije en Cyprus een Battlegroup aanbiedt voor
die rotatie. Doordat de Tsjechische minister Kühnl tevens aangeeft dat
Tsjechië samen met Slowakije een Battlegroup zal formeren voor de
tweede helft van 2009 zijn er inmiddels in totaal achttien Battlegroups
«aangeboden» voor de komende jaren. Er resteren op dit moment tot
2010 nog slechts twee open plekken.169

165

TK, 2005–2006, 30 363, nr. 1.
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 23.
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 19.
168
TK, 2004–2005, 21 501–02, nr. 622.
169
TK, 2005–2006, 21 501–02, nr. 657.
166
167

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

52

De landen die deelname aan veelal multinationale Battlegroups hebben toegezegd zijn:
2006: Duitsland, Frankrijk, Italië, Spanje, Griekenland, Portugal, België
2007: Duitsland, Nederland, Finland, Frankrijk, België, Italië, Hongarije, Slovenië,
Griekenland, Roemenië, Bulgarije, Cyprus
2008: Zweden, Finland, Noorwegen, Estland, Spanje, Duitsland, Frankrijk, België,
Luxemburg, Verenigd Koninkrijk
2009: Italië, Spanje, Griekenland, Portugal, Tsjechië, Slowakije
2010: Polen, Duitsland, Letland, Litouwen, Slowakije, Verenigd Koninkrijk, Nederland,
Italië, Roemenië, Turkije

De Nederlandse regering heeft zich bij de invulling van de EU-Battlegroup
voorgenomen om nauw met andere lidstaten samen te werken, vooral
met de belangrijkste militaire partners binnen de EU: Duitsland en het
Verenigd Koninkrijk. «De langdurige militaire samenwerking met deze
landen biedt een uitstekende grondslag voor de vorming van kwalitatief
hoogwaardige, effectieve EU Battlegroups. Ook vanuit politiek oogpunt
ligt samenwerking met grote partners voor de hand. Er moeten immers
voldoende vertrouwen en vertrouwdheid bestaan tussen de partners om
gezamenlijk een Battlegroup aan te bieden en in te zetten.»170
Met beide partners zal Nederland een Battlegroup leveren. De Battlegroup
met Duitsland, waar ook Finland aan deelneemt, zal in de eerste helft van
2007 «on call» zijn. De Brits-Nederlandse EU-Battlegroup staat voor de
eerste helft van 2010 ingeroosterd.171
De beschrijving van de wijze waarop de toewijzing van eenheden aan de
Duits-Nederlands-Finse Battlegroup tot stand is gekomen (zie kader),
illustreert goed hoe het proces van toewijzing van eenheden aan
EU-Battlegroups in de praktijk plaatsvindt: van grof naar fijn. Duitsland,
Nederland en Finland overwegen overigens in 2011 de gezamenlijke
Battlegroup wederom beschikbaar te stellen.172
De DuitsNederlandsFinse Battlegroup
De formele toewijzing van de Nederlandse eenheden heeft plaatsgevonden tijdens de
tweede Battlegroup Coordination Conference die op 8 november 2005 is gehouden. De
basis voor de multinationale Battlegroup was in september 2004 al gelegd. Tijdens een
informele bijeenkomst van de ministers van Defensie van de EU hadden minister
Kamp en zijn Duitse collega hiertoe al een intentieverklaring ondertekend. «Het is de
bedoeling deze Battlegroup, die vanaf 2007 periodiek beschikbaar moet zijn, aan te
bieden tijdens de MCCC in november. Een binationale werkgroep neemt de verdere
uitwerking ter hand», zo meldt de minister de Kamer.173

170

TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 19.
De Brits-Nederlandse Battlegroup wordt
geformeerd op basis van de UK/NL Amphibious Force. Over de gezamenlijke oprichting
van een EU Battlegroup hebben de betrokken
Ministers van Defensie tijdens de MCCC een
intentieverklaring ondertekend. TK,
2004–2005, 21 501–28, nr. 20.
172
TK, 2005–2006, 303 363, nr. 1.
173
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 19.
174
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 20.
171

Niet veel later ondertekent ook Finland de verklaring, want in november 2004 meldt de
minister de Kamer dat de drie landen tijdens de MCCC de EU een gezamenlijke
Battlegroup zullen toezeggen. «Doelstelling is om in 2007 gedurende zes maanden een
Battlegroup voor inzet gereed te houden. De precieze samenstelling van de DuitsNederlands-Finse Battlegroup is overigens pas aan de orde bij de toewijzing van
specifieke eenheden. Dat gebeurt tijdens de halfjaarlijkse «Battlegroup generation»
conferentie, die thans is voorzien voor het najaar van 2005. Daarna zal nog voldoende
tijd (een tot twee jaar) beschikbaar zijn om de aangewezen eenheden gereed te
stellen.»174
Tijdens de Battlegroup Coordination Conference van 8 november 2005 heeft de
Nederlandse regering formeel de volgende eenheden aangeboden voor deelneming
aan de Battlegroup: een personele bijdrage aan het uitzendbaar hoofdkwartier («force
headquarters» );
– een substantiële bijdrage aan het logistiek bataljon, waaronder een genie eenheid;
– een ISTAR eenheid;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

53

– een infanterie compagnie;
– een medische taakgroep.
Over het beschikbaar stellen van helikopters moest nog een besluit worden genomen.
De totale Nederlandse bijdrage aan de Battlegroup in de eerste helft van 2007 bedraagt
ongeveer 750 militairen (van de in totaal ongeveer 2 000 militairen), exclusief de
bijdrage voor nationale ondersteuning. De Duitse bijdrage aan de Battlegroup bedraagt
ongeveer 1000 militairen en bestaat uit het uitzendbaar hoofdkwartier inclusief
ondersteuning en verbindingen, een infanteriebataljon plus gevechtssteun, een
bijdrage aan het logistiek bataljon en een medische taakgroep. De Finse bijdrage
bedraagt ongeveer 200 militairen en bestaat uit een infanteriecompagnie, een ISTAR
eenheid en een medische taakgroep. De militaire aansturing van de Duits-NederlandsFinse Battlegroup geschiedt door het Duits hoofdkwartier («operational headquarters»)
te Potsdam. Het uitzendbare hoofdkwartier («force headquarters») wordt geformeerd
uit het recentelijk opgerichte Duitse Operationele Commando voor snelle reactiemachten te Ulm.175

3.3.2 Inzet van de multinationale verbanden

175

TK, 2005–2006, 30 363, nr. 1.
TK, 2004–2005, 29 800 X, nr. 14.
177
TK, 2004–2005, 29 800 X, nr. 14, p. 11.
176

Inzet van de NRF
Het besluitvormingsproces over de inzet van de NRF is onlosmakelijk
verbonden met de reguliere besluitvorming over het uitvoeren van een
specifieke operatie. Het reguliere besluitvormingsproces kan in vier fasen
worden opgedeeld:
1. De fase waarin een crisissituatie binnen de NAVO wordt geagendeerd.
Wanneer zich een crisissituatie voordoet, kan de crisis in de NAVO aan
de orde komen. De secretaris-generaal kan op eigen initiatief de crisis
ter bespreking op de agenda van de vergadering van de NAR plaatsen
of hiertoe het verzoek krijgen van een lidstaat, de secretaris-generaal
van de Verenigde Naties of bijvoorbeeld de Afrikaanse Unie. «Op basis
van de nationale standpunten over de politiek-militaire beoordeling
van de toestand»176 besluit de NAR vervolgens of SACEUR verschillende strategische inzetopties dient te onderzoeken.
2. De fase van militair-strategische planning: het uitwerken van strategische inzetopties. Indien er binnen de NAR consensus bestaat over de
noodzaak om verscheidene inzetopties uit te werken, zal SACEUR die
uitwerking ter hand nemen. Het gaat om een meer algemene militairstrategische verkenning van opties, waarin de aandacht uitgaat naar
de scenario’s, de te bereiken doelen, tijdshorizonnen en de algemene
middelen die nodig zijn om de verschillende opties succesvol af te
ronden. Op basis van een advies van het Militair Comité (MC) moet de
NAR vervolgens besluiten over de ontwikkelde inzetopties. Besluit de
NAR tot verdere uitwerking van een inzetoptie dan geeft ze daartoe
een Initiating Directive uit.
3. De fase van operationele planning. SACEUR stelt op basis van de
Initiating Directive een operatieplan op (OPLAN). Het operatieplan
vormt een zeer gedetailleerd plan van aanpak, vaak vele honderden
pagina’s dik, waarin alle relevante operationele elementen aan de orde
komen. Tegelijkertijd geeft de NAR het startsein voor het proces van
force generation. De NAR vaardigt een Force Activation Directive uit
«op grond waarvan SACEUR in contact mag treden met de lidstaten
over de mogelijkheid om troepen te leveren».177 SACEUR zal dit
besluit laten volgen door een «Activation Warning» en een «Activation
Request»: lidstaten kunnen hun militaire eenheden voor de operatie
aanbieden zo nodig onder voorbehoud van parlementaire
goedkeuring. Na het advies van het MC wordt het OPLAN ter
goedkeuring voorgelegd aan de NAR.
4. De fase van ontplooiing van eenheden. Indien de NAR instemt met het
OPLAN krijgt SACEUR toestemming om de ontplooiing te beginnen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

54

Hiertoe vaardigt de NAR een Execution Directive uit. Met de uitgifte
van de Activation Order geeft SACEUR het feitelijke startsein voor de
operatie.
In beginsel is het besluitvormingsproces over de NRF identiek aan de
besluitvorming over een missie die géén inzet van snelle reactieeenheden vereist.178 «Verschil is dat de besluitvorming over de NRF en
EU-Battlegroups onderhevig is aan de noodzaak om snel op een crisissituatie te reageren. Een aantal stappen uit het reguliere besluitvormingsproces wordt daarom ineengeschoven of overgeslagen.»179 Het betreft
allereerst het proces van force generation (in fase 3). Eenheden voor de
NRF zijn immers al toegewezen.
Ook kan de tweede fase, de uitwerking van strategische inzetopties,
worden overgeslagen. «Om tijd te winnen zullen de militaire autoriteiten
na opdracht van de Raad direct aanvangen met het opstellen van een
operatieplan.»180 Tot slot verloopt het proces van besluitvorming over
operaties waarbij de NRF wordt ingezet sneller omdat voor de NRF
generieke eventualiteitenplannen worden ontwikkeld.181 Het opstellen van
een OPLAN zal in de regel dus minder tijd moeten vergen.
Het besluitvormingsproces over de uitvoering van operaties waarbij de
NRF wordt ingezet, ziet er grafisch als volgt uit:
Figuur 1. Besluitvormingsproces over operaties met inzet van de NRF

178

TK, 2004–2005, 29 800 X, nr.14, p. 11.
Zie brief van de commandant der strijdkrachten Berlijn aan de voorzitter van de
werkgroep NRF, d.d. 26 oktober 2005
(bijlage bij rapport).
180
Zie brief van de commandant der strijdkrachten Berlijn aan de voorzitter van de
werkgroep NRF, d.d. 26 oktober 2005 (bijlage
bij rapport).
181
TK, 2004–2005, 29 800 X, nr. 14, p. 11.
179

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

55

182

TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 23.
Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF
aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).
184
Zie brief van de commandant der strijdkrachten Berlijn aan de voorzitter van de
werkgroep NRF, d.d. 26 oktober 2005
(bijlage bij rapport).
183

Inzet van de EU-Battlegroups
Het besluitvormingsproces binnen de EU voor het uitvoeren van
(reguliere) operaties is vergelijkbaar met het besluitvormingsproces
binnen de NAVO. Met dien verstande dat het proces van de EU opgedeeld
kan worden naar vijf fasen: in het besluitvormingsproces binnen de EU is
een tussenfase is ingelast waarin een Crisis Management Concept wordt
ontwikkeld (fase 2):
1. De fase waarin de crisis binnen de EU wordt geagendeerd. Dat zou
volgens de regering «onder meer op verzoek van de VN» zijn.182 De EU
zal in beginsel alleen tot inzet van de EU-Battlegroups overgaan indien
er ook een VN-mandaat aan de operatie ten grondslag ligt.183 Het
Politiek- en Veiligheidscomité (PVC) ontwikkelt in deze fase «een
politiek oordeel over een escalerende crisis en geeft richtlijnen voor
verdere stappen».184
2. De fase van ontwikkeling van een Crisis Management Concept (CMC).
Indien het Politiek en Veiligheidscomité naar aanleiding van de
bespreking in eerste instantie meent dat acties gewenst zijn, zal het
opdracht geven tot het opstellen van een Crisis Management Concept.
In het CMC wordt nader ingegaan op de aard van de crisis, de risico’s
etc. Het CMC heeft een breed karakter. Naast de globale, militaire
opties komen ook de politieke instrumenten in het concept nadrukkelijk
aan bod. Het bevat «de politiek- en militair-strategische grondslagen
voor een operatie». Het document wordt voorbereid door het
Algemeen Secretariaat van de Raad van ministers van Buitenlandse
Zaken van de EU (RAZEB) en door de Militaire Staf van de EU (EUMS),
waarbij de EUMS zijn militaire expertise inbrengt. Na bespreking ervan
in het PVC wordt het CMC ter goedkeuring voorgelegd aan de RAZEB.
3. De ontwikkeling van militair-strategische planning. Indien de Ministerraad (RAZEB) op basis van het Crisis Management Concept (ook)
besluit tot militaire actie («decision to take action»), wijst het Militair
Comité de Militaire Staf aan om Military Strategic Options (MSO’s) te
ontwikkelen op basis van het goedgekeurde CMC. Het Concept wordt
vertaald in militaire termen. De MSO’s bevatten een beoordeling
(«assessment») van de militaire risico’s en haalbaarheid van verschillende opties, evenals aanbevelingen over «command and control»
structuur en «force capability requirements» (waaronder een indicatie
van het aantal mogelijk benodigde strijdkrachten). Het Militair Comité
geeft zijn militair advies aan het Politiek en Veiligheidscomité. Het PVC
evalueert de opties, maakt een keuze en legt die ter beoordeling voor
aan de Ministerraad (RAZEB). Vervolgens neemt de RAZEB een besluit,
benoemt de Operationeel Commandant en wijst het operationeel
hoofdkwartier (OHQ) en de Force Commander aan.
4. De fase van operationele planning. Na het besluit van de Ministerraad
over de Military Strategic Options (MSO) geeft het Politiek en
Veiligheidscomité (PVC), via het Militair Comité, de Militaire Staf de
opdracht een «Initiating Military Directive» (IMD) op te stellen. De IMD
is een richtlijn voor de planning voor de Operationeel Commandant.
Het PVC keurt de IMD goed. De aangewezen operationeel commandant
bereidt daarop het Operation Plan (OPLAN) en het Concept of
Operations (CONCPS) voor en genereert de benodigde eenheden
(«force generation»). Beide documenten worden besproken in het
Militair Comité en het PVC. Daarna worden ze ter besluitvorming
voorgelegd aan de Ministerraad.
5. De fase van ontplooiing van eenheden. Indien de Ministerraad (RAZEB)
instemt met het OPLAN, krijgt de operationeel commandant
toestemming om met de ontplooiing te beginnen: «Decision to launch
operation».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

56

Ook voor dit besluitvormingsproces geldt dat met de instelling van de
EU-Battlegroups het proces is versneld: de fase van uitwerken van
militair-strategische opties, de MSO’s, kan worden overgeslagen (fase 3).
Nadat de RAZEB het Crisis Management Concept (CMC) heeft goedgekeurd, kan direct aan de operationele commandant de opdracht worden
gegeven met de operationele planning te beginnen.185 Daarnaast is er ook
geen noodzaak tijdens de operationele planning troepen te genereren,
tenzij het specifieke karakter van de betreffende missie noodzaakt tot
aanvullende capaciteiten. In figuur 2 wordt het besluitvormingsproces
voor de inzet van de EU-Battlegroups grafisch weergegeven.
Figuur 2. Besluitvormingsproces over operaties met inzet van de EU-Battlegroups

185

Zie brief van de commandant der strijdkrachten Berlijn aan de voorzitter van de
werkgroep NRF, d.d. 26 oktober 2005
(bijlage bij rapport).

Kenmerken
Kenmerkend voor het besluitvormingsproces over de inzet van eenheden
– ongeacht of het nu om de NRF, EU-Battlegroups of «klassiek» geformeerde NAVO- of EU-strijdkrachten gaat – is dat de overgangen tussen de
verschillende fasen worden gemarkeerd door unanieme besluiten van de
NAR, respectievelijk van de RAZEB. Dit biedt ieder van de lidstaten de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

57

gelegenheid op verschillende momenten een «no go» beslissing te
nemen.
Beide processen vertonen op hoofdlijnen grote gelijkenis met elkaar.
Opvallend is wel dat het besluitvormingsproces bij de EU opgedeeld kan
worden naar vijf fasen. Indien het PVC «action appropriate» acht, wil dit
nog niet zeggen dat militaire actie ook wenselijk is. In de fase van het
opstellen van CMC (fase 2) worden ook de niet-militaire instrumenten in
kaart gebracht die in aanmerking komen om ingezet te worden.
Bij de NAVO vormt de goedkeuring van het OPLAN door de NAR het
beslissende moment van de besluitvorming; bij de besluitvorming in
EU-verband is dat het moment waarop de RAZEB een besluit neemt over
het CMC of de MSO (als die laatste stap omwille van de tijd niet is
overgeslagen). De lidstaten moeten op deze momenten alle in het geding
zijnde belangen en risico’s integraal tegen elkaar kunnen afwegen.186
Eenmaal aangekomen op dat punt in het besluitvormingsproces zijn de
lidstaten tot op zekere hoogte al politiek gecommitteerd aan elkaar en aan
het proces dat eerder is ingezet. Er bestaat consensus tussen de bondgenoten over de ernst van de crisissituatie, er bestaan geen onoverkomelijke
bezwaren om de crisis in NAVO- of EU-verband aan te pakken, er is
overeenstemming over de gewenste «end state» en er is politiek richting
gegeven voor verdere, gedetailleerde uitwerking van een «inzetoptie».
Ontplooiing van de eenheden is daarmee nog niet zeker, het proces nog
niet onomkeerbaar, maar de eerder genomen besluiten zijn niet zonder
betekenis. Naarmate het proces vordert wordt de kans op een definitief
«go» groter.
Los van het feit dat de NAVO en EU met de NRF en EU-Battlegroups
operaties kunnen uitvoeren die ze tot voor kort niet konden uitvoeren
vanwege de duur van het Force Generation proces, is het
besluitvormingsproces over de inzet van eenheden en het uitvoeren van
operaties in internationaal verband niet wezenlijk veranderd. In het proces
kan weliswaar aanzienlijke tijdwinst worden geboekt, maar consensusbesluitvorming op meerdere momenten blijft noodzakelijk.
In de besluitvorming op nationaal niveau doet zich wel een belangrijke
wijziging voor. Meer dan bij de formering van een klassieke strijdmacht
het geval is, wordt het besluit over de inzet van de NRF en
EU-Battlegroups gekoppeld aan het principiële besluit de operatie uit te
voeren. De implicaties hiervan voor de parlementaire betrokkenheid bij de
besluitvorming komen in hoofdstuk 3.4 aan de orde.

186

Ook al moeten sommige lidstaten daarbij
een voorbehoud maken, omdat het parlement,
formeel of materieel, instemmings- of
goedkeuringsrecht heeft bij uitzending van
militaire eenheden en het parlement die
afweging nog niet heeft kunnen maken.
187
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004, p. 28.

Informele informatie-uitwisseling
In de processen van toewijzing en inzet is een belangrijke rol weggelegd
voor informele informatie-uitwisseling tussen de lidstaten. Vooral
voorafgaand aan een besluit om een operatie uit te voeren (de eerste twee
fasen) zal bijvoorbeeld relatief veel informeel besproken en gesondeerd
worden. Het is echter moeilijk aan te geven op welk moment informatieuitwisseling overgaat in formele besluitvorming. Dit constateert de AIV
ook.187 Zo zal er – voordat er bijvoorbeeld in de NAR besloten wordt
SACEUR de opdracht te geven om een operatieplan op te stellen –
onderling indringend worden gesproken over de noodzaak tot ingrijpen
en alternatieve oplossingsrichtingen. Ook de (in)formele vergaderingen
waar ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie aanwezig zijn,
bieden gelegenheid om over bepaalde misstanden in de wereld te praten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

58

en te polsen of bondgenoten vinden dat er een rol is weggelegd voor de
NAVO of de EU in bepaalde zich escalerende crises.
3.4 Parlementaire betrokkenheid bij besluitvorming over NRF en
EU-Battlegroups
In het verkeer tussen regering en Kamer is het thema van parlementaire
betrokkenheid bij de besluitvorming over toewijzing van eenheden aan en
inzet van de NRF en EU-Battlegroups de laatste jaren regelmatig aan bod
gekomen. Twee facetten van die besluitvorming staan daarbij voortdurend
centraal: de noodzakelijke snelheid die moet worden betracht bij de
besluitvorming over de inzet en de mate waarin het parlement (en de
regering), wanneer het daadwerkelijk tot inzet van de parate eenheden
komt, in staat is een zelfstandige afweging te maken.
3.4.1 Bijzondere eisen

Een eerste beschouwing
Op 2 oktober 2003 stuurt de regering een brief aan de Kamer over het
besluitvormingsproces voor de inzet van de NRF en over de bijdrage die
Nederland aan de NRF zal leveren.188 De regering is van mening dat de
besluitvorming over de NRF in grote lijnen hetzelfde zal zijn als de
besluitvorming ten behoeve van andere NAVO-operaties, maar constateert tevens dat de doelstelling dat de NRF snel inzetbaar moet zijn
«bijzondere eisen» aan de besluitvorming over de inzet van de NRF stelt.
Snelheid is geboden bij de besluitvorming over de inzet. «Een besluit tot
inzet van de NRF voor een niet-artikel 5 situatie kan (...) niet op stel en
sprong worden genomen, maar mag anderzijds ook niet te veel tijd
kosten. In ieder geval zal in beginsel een aantal dagen nodig zijn om te
kunnen voldoen aan de nationale besluitvormingsprocedures.»189
Om aan de doelstelling van snelle inzetbaarheid te kunnen voldoen, kan
het naar de mening van de regering nodig zijn de huidige
besluitvormingsprocedure versneld uit te voeren. Mede gelet op de
ervaringen in het verleden gaat de regering er «voorshands van uit dat de
huidige besluitvormingsprocedure inzake de NRF voor de interimperiode
tot oktober 2004 toereikend is.»190 De regering erkent evenwel dat de
beschikbare tijd voor overleg krap kan zijn.
In het vervolg van de brief stelt de regering dat de AIV in zijn advies van
april 2003 (zie kader) geconstateerd heeft dat de deelneming aan de NRF
mogelijk «op gespannen voet» staat met de nationale besluitvormingsprocedures inzake de uitzending van militaire eenheden «aangezien de
NAVO moet kunnen rekenen op de inzet van de eenheden die hiervoor zijn
aangemeld en die samen hebben geoefend.»191

188

TK, 2004–2004, 28 676, nr. 8.
TK, 2003–2004, 28 676, nr. 8, p. 3.
190
TK, 2003–2004, 28 676, nr. 8, p. 4. De
regering refereert daarbij specifiek aan de
besluitvorming over de ISAF-operatie in
december 2001.
191
TK, 2003–2004, 28 676, nr. 8, p. 4.
189

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

59

Kans van slagen
In april 2003 verschijnt een advies van de AIV over militaire samenwerking in Europa.
De AIV is in dit stuk uitgesproken over de implicaties van toewijzing van eenheden aan
de NRF. «Het risico bestaat er voornamelijk uit dat landen in elk concreet geval
zelfstandig beslissen over de ter beschikking gestelde onderdelen; ze kunnen deze in
theorie tot op het laatste moment terugtrekken, deelname is niet afdwingbaar –
hoezeer men zich ook zou moeten realiseren dat vrijwilligheid niet hetzelfde is als
vrijblijvendheid. (...) De multinationale NRF heeft alleen kans van slagen als de
deelnemende eenheden hun verplichtingen nakomen en de partners kunnen rekenen
op inzet van de eenheid, wanneer daartoe door het collectief wordt besloten. Landen
die tot het laatste moment nationaal willen kunnen beschikken over de ingebrachte
eenheden, doen het concept daarmee geen dienst en kunnen wellicht beter niet
meedoen. Bij de besluitvorming over welke eenheden aan een NRF ter beschikking
worden gesteld, verdient het aanbeveling bovenstaande implicaties in overleg met het
parlement zorgvuldig van tevoren af te wegen.»192

De regering deelt de mening van de AIV dat het bijdragen aan de NRF niet
vrijblijvend is. «Het terugtrekken van beschikbaar gestelde eenheden uit
de NRF bij besluitvorming tot inzet is, gelet op het karakter van de NRF,
alleen voorstelbaar in uitzonderlijke omstandigheden.»193 De uitspraken
van de AIV vormen voor de regering echter wel aanleiding de AIV om een
aanvullend advies te vragen. Ditmaal specifiek over crisisbeheersingsoperaties. De regering legt de AIV onder andere de vraag voor of de
deelname van de Nederlandse krijgsmacht aan internationale operationele samenwerkingsverbanden aanleiding vormt het Toetsingskader
aan te passen.
De regering is verder van mening dat over enkele militaire aandachtspunten van het Toetsingskader bij toewijzing van eenheden al duidelijkheid zal bestaan. Het gaat daarbij om de commandostructuur en de
geschiktheid en beschikbaarheid van eenheden. Die toewijzing aan de
NRF zal overigens jaarlijks in de begroting kenbaar worden gemaakt,
aldus de regering.
De brief wordt geagendeerd voor het overleg van de vaste commissies
van Buitenlandse Zaken, Defensie en Europese Zaken met de ministers
van Buitenlandse Zaken en Defensie over het EVDB en de transatlantische
betrekkingen en de NAVO op 13 november 2003. Verschillende leden
snijden het onderwerp van vrijblijvendheid aan. De minister van Buitenlandse Zaken herhaalt wat de regering per brief uiteen heeft gezet. Als een
land heeft toegezegd om mee te doen aan de NRF, is deelname aan een
operatie geen vrijblijvende zaak meer. Hij voegt eraan toe dat de Kamer
uiteraard het recht heeft om haar goedkeuring aan deelname aan de inzet
van de NRF te onthouden, maar dat daarmee de relatie met de bondgenoten wel op het spel komt te staan.194 De minister van Defensie valt zijn
collega bij: de Kamer kan besluiten tot terugtrekking, maar dit leidt tot
grote problemen. Hij wijst erop dat zowel de regering als de Kamer zich
bewust moet zijn van deze consequenties.195
3.4.2 Advies AIV
192

AIV, Militaire Samenwerking in Europa –
mogelijkheden en beperkingen, nr. 31,
april 2003, pp. 16–17.
193
TK, 2003–2004, 28 676, nr. 8, p. 4.
194
TK, 2003–2004. 21 501–02, nr. 510, p. 6.
195
TK, 2003–2004. 21 501–02, nr. 510, p. 9.
196
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004, p. 31.

Trechterbesluitvorming
Het advies verschijnt in maart 2004. De AIV sluit zich aan bij de mening
van de regering dat terugtrekking van beschikbaar gestelde eenheden als
het op daadwerkelijke inzet aankomt alleen voorstelbaar is in uitzonderlijke omstandigheden.196 De AIV is van mening dat dit een fundamenteel
probleem vormt: «Optreden in van te voren samengestelde multinationale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

60

formaties betekent dat de facto, een deel van de soevereine beslissingsbevoegdheid wordt ingeleverd. De bewegingsruimte van zowel regering
als de Staten-Generaal is ingeperkt vanaf het moment van de toewijzing».197
Voormalig minister van Defensie Voorhoeve spreekt in dit verband over
een trechter van besluitvorming:
De heer Voorhoeve: «Het probleem waar u mee worstelt, is dat je door vorming van
multinationale verbanden van tevoren in een proces van trechterbesluitvorming komt. Ik
noem het met opzet niet fuikbesluitvorming, want uit een fuik kunnen de meeste vissen
niet terugzwemmen, omdat zij de opening niet meer kunnen vinden. Hier gaat het om een
trechter.»198

Volgens de AIV biedt het wijzigen van het Toetsingskader geen uitweg
voor het probleem, al zou een extra aandachtspunt kunnen worden
opgenomen waarin expliciet wordt ingegaan op de implicaties van de
besluitvorming in de voorafgaande fasen. «De vraag of de bijdrage deel
uitmaakt van een vaste multinationale formatie zou daarbij ook expliciet
aan bod moeten komen. Bijvoorbeeld onder een aparte titel: «aard van de
Nederlandse bijdrage/aard van de multinationale formatie/stand van
zaken besluitvorming in het partnerland/bij bondgenoten.»199
Voorhoeve ziet, gegeven de trechterbesluitvorming die zich voordoet, wel
wat in een soort internationaal Toetsingskader.
De heer Voorhoeve «Het feit dat je door vorming van multinationale verbanden voordat
precies wordt geweten waar deze voor worden ingezet, in een trechterbesluitvorming zit,
is aanleiding om ook op internationaal gebied een toetsingskader te ontwikkelen, samen
met de bondgenoten. Dat is er natuurlijk ook wel. Er zijn elementen van, omdat er ook
ervaring is opgebouwd. Zo kan Nederland ook die trechter overzichtelijk maken door lang
voordat er van uitzendingen sprake is de aandachtspunten – sommige zeggen de criteria –
die de revue moeten passeren voordat van een verantwoorde uitzending sprake is, op
papier te zetten en als bondgenoten met elkaar te bespreken.»200

Het moment van toewijzing
De AIV verwacht meer van het opwaarderen van de besluitvorming over
de toewijzing van eenheden: «Zinniger lijkt het een deel van de aandacht
te verplaatsen naar de eerdere fasen, met name die van toewijzing. Een
inhoudelijke discussie met de Staten-Generaal lijkt op dat moment al
geboden – toewijzing kan immers niet vrijblijvend worden geacht. Het
moment van toewijzing is, volgens de AIV, belangrijk genoeg om
bewuster bij stil te staan dan zoals in de huidige voornemens het geval is,
namelijk vermelding van de toewijzing(-en) aan de NRF tijdens de
begroting.»201
197

AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004, p. 36.
198
Gesprek van de werkgroep NRF met de
heer Voorhoeve d.d. 30 september 2005.
199
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004, p. 36.
200
Gesprek van de werkgroep NRF met de
heer Voorhoeve d.d. 30 september 2005.
201
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004, p. 33–34.
202
AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004, p. 33–34.

Bij het verstrekken van informatie over de toewijzing zou de regering
daarbij – zo stelt de AIV voor – delen van het Toetsingskader kunnen
toepassen. «Een aantal van de in het Toetsingskader genoemde onderdelen kunnen door de regering ook in de fase van toewijzing reeds vrij
gedetailleerd worden toegelicht. Het betreft met name de elementen van
militaire en financieel/organisatorische aard. In zo’n discussie in deze fase
is uiteraard nog geen antwoord voorhanden op de vragen uit het
Toetsingskader die de politieke context betreffen. De toewijzing staat
tenslotte los van een concrete situatie of operatie.»202

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

61

De AIV adviseert «dat regering en de Staten-Generaal reeds op het
moment van toewijzing van Nederlandse eenheden aan vaststaande
militaire verbanden (delen van) het Toetsingskader toepassen. Dit geldt
voor de nieuwe NRF, maar met terugwerkende kracht ook voor de reeds
bestaande multinationale formaties en nog nieuw op te richten samenwerkingsverbanden.»203 In het gesprek van de werkgroep met leden van
de AIV benadrukt voormalig minister van Defensie Ter Beek dit nogmaals.
De heer Ter Beek: «Wij hebben dus in feite geprobeerd om te benadrukken dat de Kamer
ook het debat over de toewijzing moet aanpakken. Bij een beslissing tot inzet gaat de
Kamer er sowieso opnieuw over praten. Kamer, pak dat nu aan! De strekking van ons
betoog is dus: Kamer, niet louter en alleen bij de NRF als het gaat om de inzet, maar
daarvoor al. Dat is dus het moment van die toewijzing.»204

Snelheid
De vereiste snelheid van de besluitvorming in geval van de NRF ziet de
AIV naar aanleiding van de ervaringen met de besluitvorming over
deelname aan ISAF in december 2001 niet als een fundamenteel
probleem.205
In het gesprek van de werkgroep met de AIV voegt generaal b.d. Van der
Vlis, voorzitter van de werkgroep die het advies van de AIV heeft
opgesteld, hier aan toe dat het zijns inziens in de praktijk niet vaak zal
voorkomen dat er plotseling en binnen enkele dagen een besluit over de
inzet van de NRF (of EU-Battlegroups) moet worden genomen.
De heer Van der Vlis: «Ik wil nog iets opmerken over de snelheid van besluitvorming. Er
wordt steeds gesproken over die vijf dagen. Ik moet u eerlijk zeggen: dat staat er wel,
maar om in zo’n korte tijd – en dan heb ik het niet over de NRF, maar vooral incidenteel,
maar zelfs de NRF – alle landen unaniem op één noemer te krijgen.... Het analyseren van
de situatie. Dat komt toch niet uit de lucht vallen! Ik kan mij dat niet voorstellen. Ik denk,
eerlijk gezegd, dat het verhaal van die tijdsdruk op de besluitvorming in de praktijk wel
een beetje meevalt. Het is zeker op het ogenblik buitengewoon moeizaam om tot een
resolutie in de Veiligheidsraad te komen. Met andere woorden: ik ben zelf geneigd om te
zeggen dat die besluitvormingsprocessen meer tijd zullen vragen dan men misschien
denkt. Een andere zaak is natuurlijk dat op het moment dat het besluit gevallen is, die
verkenningseenheden wel binnen vijf dagen weg moeten kunnen. Maar dat zie ik toch
anders dan dat het zo strak doorwerkt op het besluitvormingsproces. Natuurlijk zal er druk
op staat. Ik heb echter het gevoel dat die soep niet zo heet wordt opgediend.»206

203

AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie
actuele aspecten, nr. 34, maart 2004, p. 36.
204
Gesprek van de werkgroep NRF met de
AIV d.d. 30 september 2005.
205
Evenmin geldt dit voor de inzet van de
NRF in het kader van speciale operaties
waarvoor geheimhouding is vereist. Het deel
van het advies van de AIV dat betrekking heeft
op de inzet van de NRF bij overlap tussen
artikel 97 en artikel 100 Grondwet is reeds in
hoofdstuk 2 aan bod gekomen.
206
Gesprek van de werkgroep NRF met de
AIV d.d. 30 september 2005.
207
Zie verslag werkbezoek van de werkgroep
NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).

Luitenant-generaal Folmer en NAVO-ambassadeur Schaper onderschrijven deze zienswijze.207 Naar hun verwachting zal het aspect van
snelheid geen onoverkomelijke problemen opleveren. Voor zover de
deelname aan crisisbeheersingsoperaties niet controversieel is, mag men
er vanuit gaan dat de Kamer ook in de toekomst binnen enkele dagen tot
een besluit kan komen. Bij de besluitvorming over meer controversiële
operaties is de kans klein dat het probleem van tijdsdruk zich überhaupt
voordoet. Immers, zo redeneren zij, een onderwerp dat voor Nederland
controversieel is, zal zeer waarschijnlijk ook in één of meer (grote)
lidstaten onderwerp van stevige discussie zijn. Met als gevolg dat de
besluitvorming binnen de NAVO meer tijd vergt en het parlement dus ook
meer tijd heeft om zijn standpunt te bepalen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

62

3.4.3 Reactie regering
In juni 2004 stuurt de regering haar reactie op het advies van de AIV aan
de Kamer.208 De regering begint met vast te stellen dat deelneming aan
internationale samenwerkingsverbanden formeel geen afbreuk doet aan
de soevereine beslissingsbevoegdheid van de regering over inzet van de
krijgsmacht. Voorts zal de Kamer, op grond van artikel 100 Grondwet, in
beginsel vooraf inlichtingen ontvangen over de inzet of het ter
beschikking stellen van de krijgsmacht. «Hieraan verandert wat de
regering betreft niets.»209
De regering meldt echter dat ze zich er «terdege van bewust» is dat de
bijdrage aan vooraf samengestelde multinationale verbanden niet
vrijblijvend is. Mogelijkheden om eenheden terug te trekken op het
moment dat het besluit over daadwerkelijke inzet aan de orde is, zijn er
niet of nauwelijks. «Elk besluit van de NAR vereist eenstemmigheid. Als
Nederland niet zou instemmen met een NAVO-operatie waarbij de NRF
wordt ingezet, bestaat er dus geen overeenstemming in de NAR. Het
terugtrekken van aan de NRF beschikbaar gestelde eenheden is alleen
voorstelbaar in uitzonderlijke omstandigheden. Dat juist Nederland een
operatie zou tegenhouden waarover in de NAVO brede overeenstemming
bestaat, is echter zeer onwaarschijnlijk. Mocht Nederland niettemin
overwegende bezwaren hebben tegen de inzet van de NRF, dan kan het in
beginsel eenheden terugtrekken die eerder aan de NRF beschikbaar zijn
gesteld. Dit zou vanzelfsprekend een zware wissel trekken op de
bondgenootschappelijke solidariteit. Andere landen zullen dan voor de
eventueel benodigde vervanging moeten zorgen.»210
In zijn gesprek met de werkgroep verduidelijkt de heer Casteleijn,
hoofddirecteur Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie,
de positie van de regering dat het vanzelf spreekt dat de facto een
gedeelte van de autonomie wordt opgegeven. Nederland is zich juist
bewust van zijn afhankelijkheid van internationale samenwerking; het
zoekt daarom doorgaans bewust aansluiting bij internationale initiatieven
als NRF en EU-Battlegroups.211
Ook binnen de NAVO bestaat de mening dat terugtrekking van troepen,
hoewel formeel mogelijk, alleen in uitzonderlijke gevallen voorstelbaar is.
Secretaris-generaal De Hoop Scheffer en NAVO-functionaris Colston
geven beiden aan dat een positief besluit over de inzet van de NRF
betekent dat Nederland politiek gezien verplicht is de eenheden te
leveren.212 Onder «een uitzonderlijk geval» moet volgens Colston
bijvoorbeeld de inzet van de NRF in een voormalige kolonie van een
lidstaat worden verstaan.
Daarnaast delen verschillende gesprekspartners van de werkgroep de
mening van de mening van de regering dat, als Nederland eenheden
terugtrekt, dit schade teweeg zal brengen, niet alleen voor de positie van
Nederland, maar ook aan het concept van NRF en EU-Battlegroups.
208

TK, 2003–2004, 29 521, nr. 5.
TK, 2003–2004, 29 521, nr. 5, p. 10.
210
TK, 2003–2004, 29 521, nr. 5, p. 9.
211
Gesprek van de werkgroep NRF met de
heer Casteleijn d.d. 10 oktober 2005.
212
Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF
aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).
209

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

63

De heer Van der Vlis: «Op het moment dat de partners in de gaten krijgen dat er een
grote vrijblijvendheid zit aan de toezeggingen, heb je een afgrijselijk probleem. (...)Stel dat
je als puntje bij paaltje komt beslist dat je niet meedoet. Einde NRF op dat moment. Ik
hoef niet uit te leggen dat dat in uw achterhoofd een heel belangrijk argument zal zijn in
de afweging, ook al heeft u problemen met bepaalde aspecten van de inzet. Formeel is er
geen verlies aan soevereiniteit, informeel heeft u na de committering in het
besluitvormingsproces niet meer de volledige vrijheid van handelen.»213

Volgens Commandant der Strijdkrachten Berlijn kan het risico van
reputatieschade meevallen. Ieder land kan in omstandigheden verkeren
die deelname bemoeilijken. Het scheelt dat Nederland veel doet aan
crisisbeheersingsoperaties en daardoor beschikt over het nodige krediet.
Generaal Berlijn waarschuwt wel dat landen moeten oppassen voor een
imago van onbetrouwbaarheid. Dit ontstaat als op hoog niveau al
afspraken zijn gemaakt en verwachtingen gewekt en op het laatste
moment wordt afgehaakt.214
De Britse ambassadeur bij de NAVO, Ricketts, maakt daarbij nadrukkelijk
onderscheid tussen het weigeren in te stemmen met een operatie en het
besluit om eenheden, na een besluit van de NAVO tot inzet, uit de NRF
terug te trekken. Het eerste is schadelijk voor de NAVO als geheel, indien
dit laat in het proces gebeurt en verwachtingen zijn gewekt. In het tweede
geval ontstaat er diplomatieke schade voor de betreffende lidstaat en
wordt schade toegebracht aan het concept van de NRF. De kans bestaat
dat andere lidstaten te zijner tijd – als het hun goed uitkomt – ook niet mee
willen doen. Daarmee is volgens ambassadeur Ricketts de toewijzing van
eenheden dus ook niet vrijblijvend. Hij stelt dat het Britse parlement deze
verantwoordelijkheid heeft geaccepteerd.215
Evenals generaal b.d. Van der Vlis is NAVO-functionaris Colston de
mening toegedaan dat, wanneer een lidstaat zijn eenheden terugtrekt, de
bereidheid van andere lidstaten om in de toekomst opnieuw in de NRF
samen te werken, zal afnemen.216

Toetsingskader
De regering onderschrijft de stelling van de AIV dat een aanpassing van
het Toetsingkader geen oplossing biedt. Het advies van de AIV om meer
aandacht te besteden aan het moment van toewijzing en daarbij delen van
het Toetsingskader te gebruiken, kan wel op steun van de regering
rekenen: «De regering kan zich vinden in de suggestie van de AIV een
eerste moment van parlementaire toetsing te voorzien op het moment
van toewijzing van Nederlandse militaire eenheden. Op dat moment kan,
voor zover mogelijk en relevant, een aantal van de in het Toetsingskader
genoemde onderdelen door de regering worden toegelicht.»217

213

Gesprek van de werkgroep NRF met de
AIV d.d. 30 september 2005.
214
Gesprek van de werkgroep NRF met
generaal Berlijn d.d. 10 oktober 2005.
215
Zie verslag werkbezoek van de werkgroep
NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).
216
Zie verslag werkbezoek van de werkgroep
NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober 2005
(bijlage bij rapport).
217
TK, 2003–2004, 29 521, nr. 5, p. 10.

Voormalig Kamerlid Van den Doel is ook voorstander van het geven van
informatie door de regering aan de Kamer in eerdere fases van de
besluitvorming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

64

De heer Van den Doel: «Het kan voorkomen dat de Kamer binnen vijf dagen zou moeten
beslissen of Nederland meedoet; dan is er een grote druk op regering en parlement, want
de NAVO-raad of de EU-raad moet een beslissing nemen. Het is dan dus de vraag of het
niet veel verstandiger was geweest om de Kamer gefaseerd te informeren, want die had
er dan al over kunnen nadenken en er vragen over kunnen stellen aan de regering. In de
laatste fase maakt de dan nog toegevoegde informatie het beeld compleet, maar op die
manier is het voor de Kamer en voor de afzonderlijke fracties gemakkelijker om onder
tijdsdruk een beslissing te nemen.»218

De regering benadrukt – en herhaalt dit bij latere gelegenheden consequent – dat bij toewijzing uiteraard geen antwoord voorhanden is op de
vragen uit het Toetsingskader die de politieke context betreffen. Hier kijkt
Van den Doel toch wat anders tegenaan.
De heer Van den Doel: «Kortom, er zijn ook bij SHAPE en bij de NAVO altijd wel
bespiegelingen over de relevante opties voor de inzet van een bepaalde poule, op het
moment waarop die na zes maanden training beschikbaar is. De regering kan besluiten
om dat niet aan de Kamer mede te geven, maar ik ben van mening dat het geven van zo
veel mogelijk informatie in alle stadia, waarbij de Kamer telkens groen licht dient te
geven, voorkomt dat de regering voor verrassingen komt te staan. Als de regering de
informatie in alle fasen erg summier houdt, wordt de Kamer pas in de laatste fase
geconfronteerd met het totaalbeeld, dat wel eens sterk zou kunnen afwijken van haar
aanvankelijke beeld.»219

Follow-up
Op 1 september 2004 vindt er overleg plaats in de Kamer tussen de vaste
commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie en de ministers van
Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking.
Aan de orde is onder meer het advies van de AIV en de reactie van de
regering.220
Bij aanvang van de vergadering overhandigt de minister van Defensie de
voorzitter van het overleg de brief van de regering over de Nederlandse
bijdrage aan NRF 5 en NRF 6.221 De minister van Defensie merkt op dat
deze brief is bedoeld om de Kamer «in een zo vroeg mogelijk stadium te
informeren». Hij zegt eveneens toe de Kamer tijdig voor de behandeling
van de begroting van het ministerie van Defensie schriftelijk te informeren
«over de vraag welke onderdelen van het Toetsingskader op dit moment
al van toepassing zijn op deze bijdrage aan de NRF».222

218

Gesprek van de werkgroep NRF met de
heer Van den Doel d.d. 30 september 2005.
219
Gesprek van de werkgroep NRF met de
heer Van den Doel d.d. 30 september 2005.
220
TK, 2004–2005, 29 521, nr. 9.
221
TK, 2004–2005, 28 676, nr. 14.
222
TK, 2004–2005, 29 521, nr. 9, p. 7.
223
TK, 2004–2005, 29 521, nr. 9, p. 8.

In het vervolg van zijn betoog schetst de minister van Defensie hoe de
Kamer zal worden betrokken bij de besluitvorming over de inzet van de
NRF. «De Kamer zal namelijk onmiddellijk worden geïnformeerd als de
NAVO-raad de «Supreme Allied Commander Europe» (Saceur) verzoekt
om te bezien of de NRF een bijdrage kan leveren bij het oplossen van die
crisis. De Kamer kan hierover desgewenst dus al in een vroeg stadium
spreken. Het voornemen van de NAVO-raad, dat dus gebaseerd is op het
voorstel van SACEUR, zal ook aan de Kamer worden voorgelegd. Als de
Kamer gehoord is, zal de regering haar standpunt aan de NAVO-raad
bekendmaken en kan een definitieve beslissing worden genomen.»223
Tijdens het overleg van 1 september bekritiseren enkele leden de beperkte
informatie in de brief over de Nederlandse bijdrage aan NRF 5 en 6, wat in
strijd is met de toezegging van de regering om bij de toewijzing van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

65

eenheden een aantal relevante aandachtspunten van het Toetsingskader
langs te lopen. De minister van Defensie zegt toe dat de brief van
1 september zal worden vervangen door een meer uitgebreide brief. Op
8 november 2004 stuurt de minister van Defensie de Kamer een brief die
uitgebreider ingaat op de toewijzing van eenheden aan de NRF 5 en NRF 6
en op de toepasbaarheid van het Toetsingskader op het moment van
toewijzing.224 De minister constateert hierin dat bij toewijzing over enkele
militaire aandachtspunten in het Toetsingskader reeds tevoren duidelijkheid zal bestaan. «Zo is binnen Navo altijd sprake van een heldere
bevelsstructuur (waarbij Saceur de verantwoordelijkheid draagt voor de
aansturing van de operaties), een uitgewerkt operationeel concept, goed
op elkaar ingespeelde hoofdkwartieren, toereikende bewapening die is
toegesneden op de missie en eenheden die samen hebben geoefend en
die gecertificeerd zijn door de Navo.»
Ook over een aantal belangrijke politieke aandachtspunten is duidelijkheid. «De deelneming van andere landen is verzekerd en Nederland
kan in de Navo-Raad invloed uitoefenen op de politieke besluitvorming.»
Ten aanzien van andere politieke en militaire aandachtspunten, zoals
risico’s, inzetgebied en financiële gevolgen, merkt de minister op dat pas
duidelijkheid zal ontstaan als een besluit tot inzet aan de orde is.
Dit roept de vraag op in hoeverre met het voorstel van de AIV (om meer
aandacht te besteden aan de toewijzing van eenheden) het eigenlijke
probleem van de politieke trechterbesluitvorming kan worden opgelost.
In dat verband is het zinvol op te merken dat volgens sommige gesprekspartners de toewijzing vooral gebeurt op grond van beschikbaarheid en
minder op grond van politieke overwegingen.
Folmer: «Ik denk dat wij bij de NRF ook rekening moeten houden met het gegeven dat dit

inderdaad na enige tijd een relatief bureaucratische systematiek gaat worden. De totale
samenstelling van de NRF in al zijn fasen is een relatieve constante. Nederland heeft reeds
aangegeven dat het feitelijk alleen maar grondtroepen daarbij ter beschikking zal stellen
wanneer ook het Nederlands-Duitse legerkorps wordt ingezet. Er zijn een aantal van die
legerkorpsen die dat kunnen doen. Dat zijn van die snelle-reactiehoofdkwartieren. Dat
betekent dat je daaruit al een bepaalde volgorde kunt destilleren. Dat betekent ook dat wij
ons in de tussenliggende fase meestal zullen beperken tot deelname met marine en
luchtmacht. Het is dus niet helemaal zo dat deze toewijzing op politieke gronden gebeurt.
(...) NAVO begint ook feitelijk gewoon een schema te maken waarin iedereen op bepaalde
voorspelbare tijden met bepaalde dingen aan de bak mag».225

De heer Siblesz, directeur-generaal Politieke Zaken van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken, maakt duidelijk dat bij besluitvorming over de
toewijzing het Miniserie van Defensie het voortouw heeft. Bij meer
recente toewijzingen voor de NRF heeft het accent meer gelegen op de
maritieme en de luchtmachtcomponent, terwijl de landmachtcomponent
toch meer voor de EU-Battlegroups is gereserveerd. Dat heeft zijns inziens
in sterke mate met beschikbaarheid te maken.226
224

TK, 2004–2005, 28 676, nr. 16.
Gesprek van de werkgroep NRF met de
AIV d.d. 30 september 2005.
226
Gesprek van de werkgroep NRF met de
heer Siblesz d.d. 10 oktober 2005.
227
Gesprek van de werkgroep NRF met de
heer Casteleijn d.d. 10 oktober 2005.
225

De heer Casteleijn constateert dat de bijdrage aan de NRF’s noodzakelijkerwijs wordt beperkt door andere verplichtingen op dat bepaalde
moment: operaties, bijvoorbeeld grootschalige oefeningen. Met de
EU-Battlegroups zal die beperking alleen maar groter worden.227

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

66

Met het oog op de Military Capabilities Commitment Conference (MCCC)
van 22 november 2004 ontvangt de Kamer op 15 november 2004 een brief
van de minister van Defensie over het voornemen om bij te dragen aan de
EU-Battlegroups.228. Op de MCCC zal de EU-lidstaten voor het eerst
worden gevraagd snel inzetbare militaire eenheden toe te zeggen ten
behoeve van de EU-Battlegroups. In de laatste paragraaf gaat de minister
specifiek in op de besluitvorming rond EU-Battlegroups. Hij geeft daarin
aan dat de reactie van de regering op het AIV-advies ook van toepassing is
op de besluitvorming over EU-Battlegroups en niet alleen op de NRF: «(...)
in dit verband niet alleen betrekking op de NRF maar ook op de EU
Battlegroups. Het gestelde hierover in mijn brief over de Nederlandse
bijdrage aan NRF 5 en 6 en andere Navo activiteiten van 8 november jl. is
derhalve hier eveneens van toepassing.» Volgens de minister behelst dit
dan ook dat, net als bij de NRF, de toewijzing van militaire eenheden «niet
geheel vrijblijvend» is. Het terugtrekken van de toegewezen eenheden bij
de besluitvorming tot inzet is dan wederom «alleen in uitzonderlijke
omstandigheden voorstelbaar.»

Informatie over toewijzing
In de periode na november 2004 wordt de Kamer een aantal keren
geïnformeerd over het besluitvormingsproces rond NRF en
EU-Battlegroups en over de toewijzing van Nederlandse militaire
eenheden aan beide multinationale verbanden. De standpunten van de
regering ten aanzien van de snelheid en vrijblijvendheid zijn niet
gewijzigd.
In de brief van 26 april 2005 over het traject van de besluitvorming inzake
de toewijzing aan en de inzet van militaire eenheden in de snelle
reactiemachten van de NAVO en de EU herhalen de ministers van
Defensie en Buitenlandse zaken wat ze tot op dat moment hebben
betoogd. «Zowel in het antwoord van de regering op het advies van de
AIV als in de brieven aan uw Kamer van 8 november 2004 en
15 november 2004 hebben wij betoogd dat de toezegging van Nederlandse militairen en eenheden aan de NRF of de EU Battlegroups op
zichzelf niet is onderworpen aan (delen van) het Toetsingskader of artikel
100 van de Grondwet. Het gaat dan immers nog niet om een besluit tot
feitelijke inzet van Nederlandse militairen ter handhaving of bevordering
van de internationale rechtsorde. De regering heeft zich wel bereid
verklaard onderdelen van het Toetsingskader, voor zover mogelijk en
relevant, toe te lichten op het moment van de toewijzing van eenheden,
omdat zij beseft dat de toewijzing niet vrijblijvend is en dat deze verwachtingen wekt, zowel nationaal als internationaal. Bij de toewijzing zal over
enkele militaire aandachtspunten in het Toetsingskader inderdaad al
duidelijkheid bestaan, zoals de bevelsstructuur en de geschiktheid en
beschikbaarheid van de eenheden. Ook over belangrijke politieke
aandachtspunten bestaat dan al duidelijkheid, zoals de deelname van
andere landen en de betrokkenheid van Nederland bij de besluitvorming.
Deze en andere aandachtspunten kunnen dan ook tijdig de vereiste
aandacht krijgen in het overleg met uw Kamer.»229

228
229

TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 20.
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 27

Eveneens op 26 april 2005 stuurt de minister van Defensie de Kamer een
brief over de toewijzing van eenheden aan de NRF 7 en NRF 8. Ter
toelichting op de concrete toezegging stelt de minister het volgende:
«In haar reactie op het advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken over crisisbeheersingsoperaties (Kamerstuk 29 521, nr. 5) heeft de
regering zich echter bereid verklaard een aantal onderdelen van het
Toetsingskader, voor zover mogelijk en relevant, toe te lichten op het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

67

moment van toewijzing van eenheden. Hierover kan het volgende worden
gezegd. Voorzien is dat de snelle reactiemacht van de Navo tijdens NRF 7
zijn volledige inzetbaarheid heeft bereikt. Dit betekent dat de NRF over de
vereiste capaciteiten beschikt en voor alle missies inzetbaar is. Omdat de
NRF is bestemd voor crisissituaties, kunnen geen uitspraken worden
gedaan over het mandaat waarop een eventuele inzet berust. Wel is
evident dat een besluit tot inzet van de NRF door de Noord-Atlantische
Raad wordt genomen. Hierdoor heeft Nederland invloed op het
besluitvormingsproces en de wijze van inzet. De bevelstructuur van de
NRF is op voorhand bekend. NRF 7 en 8 staan onder leiding van het
Navohoofdkwartier te Brunssum. Het commando over de landcomponent
wordt tijdens NRF 7 door het Eurocorps gevoerd, waarin België,
Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Spanje zijn vertegenwoordigd. De
landcomponent van NRF 8 wordt geleid door Turkije. In NRF 7 en 8 zijn
vrijwel alle Navo-lidstaten vertegenwoordigd. Eenheden die zijn toegewezen aan de NRF bereiden zich nationaal en in internationaal verband op
een mogelijke inzet voor. Dit vindt plaats voordat de stand-by periode
aanvangt en wordt afgerond met certificering van de NRF als geheel.
Hierdoor wordt verzekerd dat alle bijdragen aan de NRF in beginsel
geschikt zijn voor de missie. Als besluiten over de inzet van de NRF aan de
orde zijn, zal de regering de Staten-Generaal inlichten aan de hand van de
aandachtspunten in het Toetsingskader, zoals eerder besproken met de
Tweede Kamer.»230
Tijdens het algemeen overleg op 27 april 2005 van de vaste commissies
voor Buitenlandse Zaken en Defensie met de ministers van Defensie en
Buitenlandse Zaken over onder andere beide bovengenoemde brieven
wordt vooral gesproken over de relatie tussen de Nederlandse bijdragen
aan de NRF en EU-Battlegroups en de stand van zaken met betrekking tot
beide verbanden.231
Ook in de brief d.d. 4 november 2005 waarin de regering de Kamer
informeert over de Nederlandse militaire bijdragen aan de
EU-Battlegroups in de eerste helft van 2007 probeert de regering zoveel
mogelijk elementen van het Toetsingskader toe te lichten waarover bij de
toewijzing van eenheden al duidelijkheid bestaat. De regering gaat daarbij
in op de gronden voor deelneming, politieke aspecten/mandaat («Omdat
de EU-Battlegroups bestemd zijn voor crisissituaties en niet op voorhand
vaststaat in welke omstandigheden zij zullen worden ingezet, kunnen
geen uitspraken worden gedaan over het mandaat waarop een eventuele
inzet berust.»), deelnemende landen, invloed en militaire aspecten.232
Dezelfde aandachtspunten uit het Toetsingskader worden door de
regering langsgelopen in de brief van 19 januari 2006 over de Nederlandse bijdrage aan NRF 9 en 10.233 Over beide brieven hebben de
commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie een aantal feitelijke
vragen voorgelegd aan de regering. Na de beantwoording hiervan zijn de
stukken door de commissies voor kennisgeving aangenomen.234

230

TK, 2004–2005, 28 676, nr. 19.
TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 29.
232
TK, 2005–2006, 30 363, nr. 1.
233
TK, 2005–2006, 29 521, nr. 22.
234
TK, 2005–2006, 30 363, nr. 2; TK,
2005–2006, 29 521, nr. 23.
231

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

68

4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
4.1 Inleiding
Dit hoofdstuk bestaat uit twee delen. In het eerste deel formuleert de
werkgroep een aantal conclusies en aanbevelingen over de aard en
reikwijdte van artikel 100 van de Grondwet en de hierop gebaseerde
procedure van besluitvorming. De werkgroep voldoet hiermee aan het
verzoek van de Kamer aan de werkgroep, zoals verwoord in de motie Van
Aartsen-Bos, om hierover duidelijkheid te scheppen. Door middel van het
formaliseren van het instemmingsrecht van de Kamer beoogt de
werkgroep de betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de uitzending van
militairen te versterken.
In het tweede deel van dit hoofdstuk geeft de werkgroep een antwoord op
de bij het begin van het onderzoek geformuleerde onderzoeksvragen ten
aanzien van de parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming over
Nederlandse militaire deelname aan multinationale militaire verbanden.
De werkgroep beoogt met deze aanbevelingen de huidige procedure van
parlementaire betrokkenheid bij besluiten tot uitzending van Nederlandse
militaire eenheden op zodanige wijze aan te passen dat deze procedure
ook adequaat is in geval het een uitzending betreft in het kader van een
multinationaal militair verband, zoals de NRF en de EU-Battlegroups. De
meeste aanbevelingen hebben dan ook betrekking op het verkeer tussen
kabinet en Kamer.
4.2 Constitutioneel kader
4.2.1 Formaliseren instemmingsrecht in de Grondwet
1. De werkgroep is van mening dat de gegroeide politieke praktijk waarbij
de Tweede Kamer een feitelijk instemmingsrecht heeft verkregen (zie
de conclusie onder 4.2.3), formeel dient te worden vastgelegd. Een
besluit van de regering tot inzet van de Nederlandse krijgsmacht
buiten de landsgrenzen heeft dermate zwaarwichtige consequenties
dat geen onduidelijkheid mag bestaan over de bevoegdheden en de
hierbij behorende verantwoordelijkheden van de Tweede Kamer bij de
besluitvorming terzake. Dergelijke ingrijpende besluiten dienen
daarom ter voorafgaande toestemming aan de Tweede Kamer te
worden voorgelegd.
2. De werkgroep acht een dergelijk toestemmingsvereiste slechts te
realiseren indien de bestaande tekst van artikel 100 Grondwet zodanig
wordt gewijzigd dat in dit artikel de voorafgaande toestemming van de
Tweede Kamer is verankerd.
3. In de tekst van een gewijzigd artikel 100 Grondwet dient de plicht tot
het verstrekken vooraf van inlichtingen door de regering aan de
Staten-Generaal te worden gehandhaafd.
4. De werkgroep acht het van essentieel belang dat de memorie van
toelichting bij het voorstel van wet tot wijziging van artikel 100
Grondwet een duidelijke beschrijving bevat van de procedure die
Kamer en regering dienen te volgen bij het proces van besluitvorming
op basis van dit gewijzigde artikel 100 Grondwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

69

5. Om de procedure van wijziging van artikel 100 Grondwet te bespoedigen, doet de werkgroep de suggestie dat een aantal leden van de
Kamer, overeenkomstig artikel 82, derde lid, Grondwet het initiatief
neemt tot het indienen van een voorstel van wet tot wijziging van
artikel 100 Grondwet. De werkgroep spreekt de hoop en verwachting
uit dat op deze wijze de grondwetswijziging in eerste lezing door de
Tweede Kamer wordt goedgekeurd vóór de eerstkomende verkiezingen voor de Kamer, die zijn voorzien voor mei 2007.
Naast en in aanvulling op de door de werkgroep voorgestelde wijziging
van artikel 100 Grondwet heeft de werkgroep de onderstaande conclusies
en aanbevelingen geformuleerd, die de werkgroep ook reeds van
toepassing acht vooruitlopend op deze wijziging van de Grondwet.
4.2.2 Reikwijdte
6. De procedure op basis van het bestaande artikel 100 Grondwet, zoals
overeengekomen tussen regering en Kamer, is vastgelegd in het
«Toetsingskader 2001».235 De werkgroep is van mening dat deze
procedure van toepassing is op alle vormen van inzet van de Nederlandse krijgsmacht bij militaire operaties buiten het grondgebied van
het Koninkrijk. De regering dient de Staten-Generaal in alle gevallen
conform de procedure op basis van artikel 100 Grondwet vooraf te
informeren over de inzet van Nederlandse militaire eenheden, ook
indien deze inzet is gebaseerd op artikel 5 van het NAVO Verdrag.
Artikel 5 van het NAVO Verdrag bevat weliswaar een bondgenootschappelijke verplichting tot wederzijdse bijstand, maar de lidstaten
besluiten op nationaal niveau op welke wijze en in welke vorm zij deze
bijstand leveren.236 Bij deze nationale afweging dient het parlement op
dezelfde wijze te worden betrokken als bij de inzet van de krijgsmacht
ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde.
4.2.3 Betekenis

235

TK, 2000–2001, 23 591, nr. 7.
Op 12 september 2001 verklaart de NAVO
Raad dat de terroristische aanslagen op de
Verenigde Staten op 11 september 2001
worden beschouwd als een daad die onder
artikel 5 van het NAVO Verdrag valt. De
ministers van Buitenlandse Zaken en van
Defensie schrijven in hun brief aan de Tweede
Kamer van 13 september 2001: «Deze
bepaling geeft uitdrukking aan de
bondgenootschappelijke solidariteit in het
geval van een aanval op een van hen. Die
solidariteit bestaat eruit dat elke bondgenoot,
individueel of tezamen met de overige
bondgenoten, die actie onderneemt die hij
nodig acht om «de veiligheid van het NoordAtlantische gebied te herstellen en in stand te
houden». Die actie kan – afhankelijk van de
situatie en mogelijkheden het hele scala van
optreden van de overheid omvatten, met
inbegrip van militair optreden, maar is tot dat
laatste niet beperkt. (...) Op Nederlands
verzoek is ook aan de tekst van de verklaring
een toelichting van de juridisch adviseur
toegevoegd over de

236

7. De werkgroep is van mening dat de procedure op basis van het
bestaande artikel 100 Grondwet niet alleen een informatieplicht van de
regering inhoudt. Door de wijze waarop regering en Kamer in de
politieke praktijk invulling hebben gegeven aan artikel 100 Grondwet is
een feitelijk instemmingsrecht voor de Staten-Generaal ontstaan. Dit
instemmingsrecht houdt geen beperking in van de controlerende taak
van de Kamer, aangezien de controle van de Kamer zich dan richt op
de uitvoering van het besluit waarmee de Kamer heeft ingestemd (te
vergelijken met de controlerende taak van de Kamer bij de uitvoering
van wetgeving).
4.2.4 Procedure
8. De werkgroep stelt vast dat in het Toetsingskader 2001 expliciet staat
vermeld dat de regering de Kamer in de zogeheten artikel 100-brief
informeert over een «besluit tot deelneming aan een internationale
crisisbeheersingsoperatie».
9. Na gedachtewisseling hierover met de regering maakt de Kamer een
eigenstandige afweging over dit besluit. Dit kan, ook op het laatste
moment, een negatief oordeel inhouden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

70

10. De werkgroep beveelt aan om vast te houden aan de praktijk om een
«derde termijn» te houden waarin de woordvoerders expliciet
aangeven of hun fracties al dan niet instemmen met het besluit van de
regering, zodat duidelijk wordt of het besluit van de regering de
instemming krijgt van een meerderheid van de Kamer.
11. Het Toetsingskader 2001 maakt geen melding van een hernieuwde
afweging door de regering van het besluit na de instemming van de
Kamer. Volgens de procedure, zoals uiteengezet in het Toetsingskader
2001, deelt de regering, na het overleg met het parlement op grond
van artikel 100 Grondwet, de organisatie of het samenwerkingsverband dat de operatie aanstuurt schriftelijk mede welke militaire
eenheden onder welke voorwaarden worden aangeboden. De
werkgroep is van mening dat de regering het besluit, na gebleken
instemming van de Kamer en bij gelijkblijvende omstandigheden,
moet uitvoeren. Indien de ministers van Buitenlandse Zaken en
Defensie zich nader willen beraden over door de Kamer tijdens het
overleg gestelde voorwaarden en additionele eisen met betrekking tot
een inzet van de krijgsmacht, kan de «derde termijn» zo nodig worden
opgeschort tot na de ontvangst van de reactie van de regering.
4.2.5 Informatie
12. De werkgroep beveelt aan om bij belangrijke, riskante en/of grote
vormen van inzet van de krijgsmacht voorafgaande aan het overleg
tussen Kamer en regering een hoorzitting te houden. Tevens kunnen
de commissies de minister van Defensie verzoeken een briefing te
geven over operationele aspecten. Openbaarheid dient hierbij de regel
te zijn; vertrouwelijkheid dient daarop een uitzondering te zijn.237
Indien de minister bepaalde informatie slechts in vertrouwelijkheid
wenst te geven, dient hij de reden hiervoor aan te geven waarna de
commissies zich beraden over de wenselijkheid om een deel van de
briefing besloten te laten zijn dan wel een volledig besloten briefing te
houden. Een besloten briefing behoort alleen te gaan over informatie
die strikt vertrouwelijk dient te blijven.
13. Voorts beveelt de werkgroep aan dat de woordvoerders van de fracties
vertrouwelijke inzage krijgen in de Rules of Engagement en de daarbij
behorende geweldsinstructie van de betreffende operatie. Wanneer de
commissies dat nodig achten, dient de regering tevens vertrouwelijke
inzage voor de woordvoerders van de fracties mogelijk te maken in de
analyses van de MIVD die betrekking hebben op de betreffende
operatie. Ten aanzien van de gedachtewisseling in de vertrouwelijke
briefings en de inhoud van de vertrouwelijke stukken zijn de
bepalingen van artikel 38 van het Reglement van Orde van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal van toepassing.
4.2.6 Vastleggen procedure
237

De commissie wijst in dit verband op de
(door de Kamer overgenomen) aanbeveling
van de Tijdelijke Commissie Besluitvorming
Uitzendingen (TCBU) terzake: «Het informeren
van de Kamer moet zoveel mogelijk in de
openbaarheid plaatsvinden. Het gebruik van
vertrouwelijke briefings dient zoveel mogelijk
te worden vermeden.» (TK, 2000–2001, 26 454,
nrs. 7–8, p. 495).

14. De werkgroep beveelt aan om in het Reglement van Orde van de
Tweede Kamer een artikel op te nemen waarin wordt verwezen naar
een «procedureregeling uitzending militairen». Deze nog door de
Kamer vast te stellen regeling, die als bijlage van het Reglement van
Orde kan worden opgenomen, dient om de procedure op basis van
artikel 100 grondwet vast te leggen, met name de afspraken over
informatievoorziening door de regering aan de Kamer en de wijze
waarop de Kamer een besluit tot uitzending in behandeling neemt. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

71

werkgroep erkent dat een dergelijke procedureregeling in eerste
instantie alleen de Kamer bindt, maar is van mening dat een interne
regeling van de Kamer dezelfde externe werking heeft als de overige
instrumenten van de Kamer en dat de regering deze regeling zal
naleven teneinde toestemming van de Kamer te verkrijgen.
4.3 Parlementaire betrokkenheid bij besluitvorming over NRF en
EU-Battlegroups
4.3.1 Informatie
15. Het politieke besluit tot het inzetten van de NRF en EU-Battlegroups
wordt genomen door de NAVO-Raad dan wel de Raad van Ministers
van Buitenlandse Zaken van de EU (RAZEB). De werkgroep is van
mening dat de Kamer bij alle stappen in dit internationale
besluitvormingsproces zoveel mogelijk vooraf dient te worden
geïnformeerd over de inzet van de Nederlandse regering dan wel over
de instructie aan de Permanente Vertegenwoordiger bij de NAVO c.q.
bij het Politiek en Veiligheidscomité van de EU (PVC).
4.3.2 Committering
16. De toewijzing van eenheden is niet vrijblijvend, zo is de mening van
regering, AIV en gesprekspartners. Wanneer verwachtingen zijn
gewekt, en dat is het geval wanneer eenheden reeds in een eerder
stadium zijn toegewezen, zou een dergelijk besluit tevens de reputatie
van Nederland als betrouwbare bondgenoot schaden, zo heeft de
regering laten weten. Er is duidelijk sprake van «trechterbesluitvorming», waarbij de Kamer evenwel als laatste aan zet is. De
werkgroep erkent dit dilemma. Vooral wanneer met Duitsland of het
Verenigd Koninkrijk is overeengekomen om het Nederlands-Duitse
Legerkorps, respectievelijk de Brits-Nederlandse Amphibious Force,
toe te wijzen aan de NRF of EU-Battlegroups, kan een negatief besluit
de relatie met deze militaire partners onder druk zetten. Dit kan ertoe
leiden dat de Kamer, wanneer een concreet besluit tot inzet voorligt,
zich voor een voldongen feit geplaatst voelt en zich gecommitteerd
voelt het besluit van de regering te steunen. De Kamer is desalniettemin gehouden altijd haar eigen verantwoordelijkheid te nemen in het
licht van de laatste stand van zaken. De werkgroep tekent hierbij aan
dat een vergroting van de transparantie van de besluitvorming en het
informeren van de Kamer in een zo vroeg mogelijk stadium tegenwicht
kunnen bieden aan deze «trechterbesluitvorming».
4.3.3 Toewijzing
17. Het advies van de AIV om meer aandacht te schenken aan de
toewijzing van eenheden kan naar de mening van de werkgroep het
probleem van de «trechterbesluitvorming» niet oplossen. De AIV
adviseert het Toetsingskader zoveel mogelijk toe te passen bij de
besluitvorming over de toewijzing. De regering heeft dit advies
overgenomen en geeft daar uitvoering aan. De werkgroep staat
positief tegenover deze ontwikkeling; de toewijzing van eenheden aan
internationale verbanden is verre van betekenisloos. De informatie die
beschikbaar is, moet de Kamer ook ter beschikking gesteld worden. De
werkgroep constateert echter eveneens dat het niet mogelijk is bij de
toewijzing reeds informatie te verstrekken over de meest politieke
relevante aspecten die verband houden met de (eventuele) inzet van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

72

Nederlandse eenheden. Uit het onderzoek komt verder het beeld naar
voren dat de toewijzing op een specifiek moment in belangrijke mate
het resultaat is van een meerjarige projectie van enerzijds de beschikbaarheid van de strijdkrachten en anderzijds het ambitieniveau van de
regering. Die zaken houden meer verband met de bereidheid van
Nederland om in multinationaal verband eenheden in het algemeen in
te zetten dan met de toewijzing van eenheden voor een specifieke
inzet. De werkgroep acht een goede gedachtewisseling tussen Kamer
en regering over de toewijzing van eenheden evenwel van belang,
omdat de beschikbare capaciteit mede de latere politieke keuzes
bepaalt.
4.3.4 Snelheid
18. De NRF en EU-Battlegroups zijn ingesteld vanuit de idee dat NAVO,
respectievelijk EU, binnen enkele dagen op adequate wijze in een
(escalerende) crisissituatie militair moeten kunnen ingrijpen. Dit
impliceert dat als een dergelijk besluit aan de orde is, ook op nationaal
niveau snelheid geboden kan zijn bij de besluitvorming. Naar de
mening van de werkgroep hoeft dit echter geen wezenlijk knelpunt te
vormen voor de betrokkenheid van de Kamer. De Kamer is in staat, ook
binnen een termijn van enkele dagen, in overleg te treden met de
regering en haar mening te vormen. Het verleden toont dit aan.
Wanneer het gaat om controversiële missies is het bovendien nog
maar de vraag hoe snel de besluitvorming zal kunnen verlopen. Niet
alleen nationaal, maar ook internationaal zal men op één lijn moeten
komen, want voor zowel de EU als de NAVO geldt dat er consensusbesluiten moeten worden genomen.
4.3.5 Inzet
19. De regering dient de Kamer in een zo vroeg mogelijk stadium in te
lichten over een voornemen tot militaire inzet van NRF of
EU-Battlegroups waarbij Nederlandse militairen zijn betrokken, tenzij
dwingende redenen het vooraf verstrekken van inlichtingen verhinderen.238 Met betrekking tot de NRF beveelt de werkgroep aan dat de
regering de Kamer deze inlichtingen verstrekt voordat de NAR besluit
tot het geven van een opdracht aan SACEUR om verschillende
strategische opties uit te werken dan wel een operatieplan te ontwikkelen. Met betrekking tot de EU-Battlegroups beveelt de werkgroep
aan dat de regering de Kamer deze inlichtingen verstrekt voordat het
PVC dan wel de RAZEB besluit dat de militaire staf van de EU een
Crisis Management Concept dient op te stellen.
20. Vervolgens dient de regering de Kamer vooraf in te lichten over de
opstelling van de regering in vergaderingen van de NAR respectievelijk
de RAZEB waarin besloten zal worden over de ontplooiing van de NRF
(«execution directive») dan wel de EU-Battlegroups («initiating military
directive») en wel op een zodanig moment dat de Kamer de
mogelijkheid heeft om voorafgaande aan de betreffende vergadering
van de NAR dan wel de RAZEB overleg terzake te voeren met de
regering.
238

Op basis van artikel 100 Grondwet, lid 2:
«Het eerste lid geldt niet, indien dwingende
redenen het vooraf verstrekken van inlichtingen verhinderen. In dat geval worden
inlichtingen zo spoedig mogelijk verstrekt.»

21. De werkgroep gaat ervan uit dat de regering bij de besluitvorming over
de ontplooiing van de NRF respectievelijk de EU-Battlegroups in de
NAR respectievelijk de RAZEB het voorbehoud kenbaar maakt dat het
parlement nog moet instemmen. Ook gaat de werkgroep ervan uit dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

73

de regering direct na de betreffende vergaderingen van de NAR
respectievelijk de RAZEB de Kamer een artikel 100-brief stuurt om
instemming te verkrijgen met het besluit van de regering om de
Nederlandse militairen die deel uitmaken van de betreffende NRF dan
wel EU-Battlegroup in te zetten voor de operatie waartoe de NAR
respectievelijk de RAZEB heeft besloten.
4.3.6 Inter-parlementair overleg
22. De werkgroep beveelt aan dat de Kamer bij de besluitvorming over de
inzet van NRF en EU-Battlegroups streeft naar uitwisseling van
informatie met parlementen van andere landen die eveneens
betrokken zijn bij deze inzet. Het Presidium van de Kamer dient
hiervoor de noodzakelijke faciliteiten en middelen ter beschikking te
stellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 2–3

74