Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 146

Wijziging van de Wet participatiebudget en de
Wet educatie en beroepsonderwijs in verband
met een tijdelijke verlenging van de oormerking
educatie en de bestedingsverplichting bij roc’s

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 16 september
2009 en het nader rapport d.d. 22 september 2009, aangeboden aan de
Koningin door de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
mede namens de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en
de minister voor Wonen, Wijken en Integratie. Het advies van de Raad van
State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 8 september 2009, no. 09.002.470, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, mevrouw J.M. van Bijsterveldt-Vliegenthart, mede namens de
staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de minister voor
Wonen, Wijken en Integratie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet participatiebudget en de
Wet educatie en beroepsonderwijs in verband met een tijdelijke verlenging van
de oormerking educatie en de bestedingsverplichting bij roc’s, met memorie
van toelichting.
Het voorstel wijzigt de Wet participatiebudget ten aanzien van de oormerking
van de budgetten beschikbaar voor educatie en de bestedingsplicht bij
regionale opleidingscentra (roc’s). De oormerking van deze budgetten zou per
1 januari 2010 vervallen, de bestedingsplicht bij roc’s zou per 1 januari 2011
vervallen. Het voorstel strekt ertoe de invoering van beide maatregelen uit te
stellen. Ingeval vóór de aankondiging van het voorstel, op Prinsjesdag 2009,
reeds contractuele verplichtingen zijn aangegaan, laat het voorstel deze
onverlet.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt
een aantal opmerkingen met betrekking tot het uitstel van de ontschotting en
de introductie van marktwerking. Hij is van oordeel dat in verband daarmee
aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 8 september
2009, nr. 09.002.470, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen.
1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.

KST135247
0910tkkst32146-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Dit advies, gedateerd 16 september 2009, nr. No.W05.09.0348/I, bied ik U
hierbij aan.
Hieronder ga ik in op de opmerkingen van de Raad. Daarbij is de volgorde van
het advies aangehouden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 146, nr. 4

1

1. Uitstel
Het tijdpad voor de ontschotting van het educatiebudget (vanaf 2010) en het
vervallen van de bestedingsplicht voor het educatiebudget (vanaf 2011) is
neergelegd in artikel 14 van de Wet participatiebudget, die per 1 januari 2009
in werking is getreden.
Als reden voor het uitstel wordt in de toelichting genoemd dat de druk op de
maatschappelijke functie en daarmee op de publiek bekostigde instellingen
voor beroepsonderwijs en educatie op dit moment zeer groot is als gevolg van
de crisis in combinatie met de invoering van een nieuwe competentiegerichte
kwalificatiestructuur. Ook het bestrijden van het voortijdig schoolverlaten en
het herplaatsen van uitvallers alsmede de Wet investeren in jongeren doet een
groot beroep op het stelsel van beroepsonderwijs en educatie. Daarnaast heeft
de nieuwe Wet inburgering repercussies gehad voor de roc’s. Het kabinet heeft
zich tevens genoodzaakt gezien om per 1 januari 2011 een bezuiniging op het
educatieonderdeel van het participatiebudget door te voeren van structureel
€ 35 mln. Al deze recente ontwikkelingen gekoppeld aan de introductie van
marktwerking in de volwasseneneducatie, die een grotere onzekerheid tot
gevolg heeft voor het binnenhalen van opdrachten voor het verzorgen van
educatietrajecten en het daarvoor benodigde personeel, betekenen volgens de
toelichting op dit moment een te groot risico voor het publieke bestel.
Het is de Raad uit de toelichting niet duidelijk in hoeverre over het uitstel
overleg met de meest betrokken partijen, waaronder de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten, heeft plaatsgehad. De Raad wijst er voorts op dat het
overgangsrecht er op is gericht duidelijkheid te geven over het traject dat
gevolgd zal worden om tot de door de Wet participatiebudget geregelde
situatie te komen, zodat betrokken partijen hun gedrag en beleid daarop
kunnen afstemmen. De Raad is daarom dan ook van oordeel dat in het
algemeen grote terughoudendheid dient te worden betracht bij het wijzigen
van bestaande regels van overgangsrecht1.
Tegen deze achtergrond merkt de Raad het volgende op.
a. Partijen hebben zich, afgaande op de wettelijke bepalingen, naar verwacht
mag worden voorbereid op het traject voor de ontschotting en het vervallen
van de bestedingsplicht en zullen in verband daarmee mogelijk investeringen
hebben gedaan. De relatief korte termijnen tussen de inwerkingtreding van de
Wet participatiebudget (1 januari 2009) en de ontschotting (2010) en de
introductie van marktwerking (2011) maakt het waarschijnlijk dat partijen al ver
gaande stappen zullen hebben gezet. Te denken valt aan investeringen door
marktpartijen om voldoende voorbereid in te kunnen schrijven op aanbestedingsprocedures. Maar ook roc’s kunnen voorbereidingen hebben getroffen door
het investeren in het krijgen van opdrachten of juist het afstoten van activiteiten. Het door de overheid uitstellen van de introductie van marktwerking kan
hierdoor schade voor verschillende partijen tot gevolg hebben. Uit de
toelichting blijkt niet of (de omvang van) deze problematiek onder ogen is
gezien. De Raad adviseert alsnog op het vorenstaande in te gaan.
b. In de toelichting wordt uitdrukkelijk vermeld dat het uitstel zal duren tot
31 december 2012 en dat deze termijn alleen (bij amvb) kan worden verlengd
bij overmacht. In de wettekst is echter geregeld dat het uitstel duurt tot een bij
amvb te regelen datum. Gelet op hetgeen hiervoor reeds is opgemerkt is
duidelijkheid nodig over het tijdpad dat zal worden gevolgd, zodat alle
betrokken partijen hun gedrag en beleid hierop kunnen afstemmen.
De Raad adviseert in het voorstel duidelijke termijnen op te nemen voor de
ontschotting en het vervallen van de bestedingsplicht.

1

Zie ook het advies over het voorstel voor de
Reparatiewet gesloten jeugdzorg (Kamerstukken II 2007/08, 31 373, nr. 4) en het advies over
de wijziging van de Algemene nabestaandenwet (Kamerstukken II 1997/98, 25 900, A,
blz. 3).

2. Reeds afgesloten contracten
Met de wijzigingen van (onder andere) artikel 14, eerste en tweede lid, van de
Wet participatiebudget wordt het uitstel van de ontschotting (eerste lid) en van
het vervallen van de bestedingsplicht (tweede lid) geregeld. Het voorgestelde
artikel 14, derde lid, voorziet in een uitzondering hierop voor de situatie waarin
partijen, afgaande op het oorspronkelijk voorziene tijdpad, reeds contractuele
verplichtingen zijn aangegaan. Deze bepaling geeft de Raad aanleiding tot de
volgende opmerkingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 146, nr. 4

2

a. Het voorgestelde derde lid regelt uitsluitend een uitzondering op het eerste
lid (ontschotting) en niet op het tweede lid. Dit lijkt, gelet op de strekking van
deze bepaling en de toelichting daarop, niet de bedoeling.
De Raad adviseert artikel 14, derde lid, aldus aan te passen dat de uitzondering
van het derde lid zowel op het (gewijzigde) eerste als het (gewijzigde) tweede
lid slaat.
b. De bestedingsverplichting geldt niet voor zover reeds contractuele
verplichtingen zijn aangegaan voor de datum van aankondiging van het
voorstel. In de toelichting wordt gewezen op de toepasselijke aanbestedingsprocedures, welke dan afgebroken zullen moeten worden. Op zichzelf is juist,
dat de aanbestedingsprocedures in elke fase daarvan kunnen worden gestaakt,
en dat zelfs een afgeronde aanbestedingsprocedure nog niet de verplichting
tot het sluiten van een contract meebrengt. Dat neemt echter niet weg dat er
zich situaties kunnen voordoen waarin het afbreken van contractsbesprekingen
met een gegadigde tot een verplichting tot het vergoeden van schade kan
leiden1. De Raad adviseert het voorstel met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.
3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies
behorende bijlage.
Het is de Raad niet duidelijk in hoeverre over het uitstel overleg met de meest
betrokken partijen heeft plaatsgehad.
De memorie van toelichting is met een passage hierover aangevuld.
De Raad van State is van oordeel dat in het algemeen grote terughoudendheid
dient te worden betracht bij het wijzigen van bestaande regels van overgangsrecht.
De regering onderschrijft dit uitgangspunt dat in het algemeen grote terughoudendheid dient te worden betracht bij het wijzigen van bestaande regels van
overgangsrecht, maar gezien de huidige bijzondere omstandigheden
opgenomen in de memorie van toelichting is deze uitzondering rechtvaardig
geacht.
De Raad van State merkt op dat partijen mogelijk al vergaande stappen zullen
hebben gezet ter voorbereiding op de introductie van marktwerking voor
educatie. De Raad geeft aan dat uit de toelichting niet blijkt of (de omvang van)
deze problematiek onder ogen is gezien
De toelichting is op dit punt aangevuld.
De Raad adviseert in het voorstel duidelijke termijnen op te nemen voor de
ontschotting en het vervallen van de bestedingsplicht.
Het kabinet heeft bewust gekozen voor invoering van marktwerking bij
educatie bij algemene maatregel van bestuur. Dat laat onverlet dat de inzet is
uitstel van deze marktwerking tot uiterlijk 31 december 2012. Van verlenging
van deze termijn zal alleen sprake zijn bij overmacht.
De Raad adviseert artikel 14, derde lid, aan te passen dat de uitzondering zowel
op het eerste lid (oormerking educatie) als het tweede lid (bestedingsverplichting bij roc’s) van toepassing is.

1

De artikelsgewijze toelichting gaat overigens
van een andere fase uit dan de wettekst, door
niet aan te sluiten bij de contractuele verplichting maar bij de bekendmaking van de gunning. Dat is strikt genomen niet hetzelfde: niet
uitgesloten is dat de aanbestedende dienst
onder omstandigheden ook na de gunning
beslist om van contracteren af te zien.

In de memorie van toelichting is nader verduidelijkt welke situaties wel en
welke situaties niet in aanmerking komen voor de uitzondering zoals opgenomen in artikel 14, derde lid.
De Raad merkt op dat er situaties kunnen ontstaan waarin het afbreken van de
aanbestedingsprocedure kan leiden tot een verplichting van het vergoeden van
de schade. De Raad van State heeft aangegeven dat het begrip contractuele
verplichtingen de indruk wekt dat de verplichting pas onder de uitzondering
valt wanneer de contracten zijn ondertekend. Om die reden is gekozen de term
contractuele verplichtingen te vervangen door juridische verplichtingen. Zo

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 146, nr. 4

3

wordt duidelijk gemaakt dat ook de laatste fase van een aanbestedingsprocedure onder de uitzondering valt. De tekst van het wetsvoorstel sluit hiermee
nauwkeuriger aan bij de ook op dit punt enigszins aangepaste memorie van
toelichting.
De redactionele opmerkingen zijn overgenomen en verwerkt in het voorstel
van wet.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie, verzoeken het hierbij
gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
J. M. van Bijsterveldt-Vliegenthart

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 146, nr. 4

4

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W05.09.0348/I met redactionele kanttekeningen die de Raad in
overweging geeft.
–
–

In artikel I, onderdeel C, in het voorgestelde artikel 14, derde lid, «ten
aanzien hiervan contractuele verplichtingen» vervangen door: contractuele
verplichtingen.
In artikel II, onderdeel B, in artikel 2.3.3. «tot een met ingang van een bij
algemene» vervangen door: tot een bij algemene.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 146, nr. 4

5