Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 366

Regels voor het verlenen van vergunning voor
de onrechtmatige bewoning van
recreatiewoningen (Wet vergunning
onrechtmatige bewoning recreatiewoningen)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d.
13 november 2009 en het nader rapport d.d. 9 april 2010, aangeboden aan
de Koningin door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 29 juli 2009, no. 09.002011, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet houdende regels met betrekking tot de
onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen (Wet ontheffing
onrechtmatige bewoning recreatiewoningen), met memorie van
toelichting.
Inleiding
Het wetsvoorstel verplicht burgemeester en wethouders op aanvraag een
persoonsgebonden ontheffing te verlenen van een bestemmingsplanverbod aan bewoners die op 31 oktober 2003 onrechtmatig een recreatiewoning bewoonden en dat sedertdien onafgebroken doen. Indien
burgemeester en wethouders de beslistermijn overschrijden, wordt de
ontheffing van rechtswege verleend.

1
De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.

kst-32366-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

De Raad van State beziet het wetsvoorstel in het navolgende mede vanuit
de context van de interbestuurlijke verhoudingen. In de interbestuurlijke
verhouding tussen het Rijk en de gemeenten spelen de gemeentelijke
autonomie en het toezicht op de gemeentelijke taakuitoefening een
belangrijke rol. De gemeentelijke autonomie wordt bepaald door de open
huishouding en de wettelijke toedeling van (eigen) taken en bevoegdheden (art. 108 van de Gemeentewet). Hierbij wordt tevens door de
regering het adagium «decentraal wat kan, centraal wat moet» gehanteerd. Dit stelsel brengt met zich dat centrale taakbehartiging slechts dan
is aangewezen, als blijkt dat de decentrale overheden een taak niet of niet
voldoende kunnen behartigen. Voor zover gemeenten hun taken niet of
niet voldoende behartigen, dient in het kader van het (specifieke) toezicht
bezien te worden door welk orgaan en op welke wijze daarop gereageerd
wordt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

1

Tegen deze achtergrond gaat de Raad eerst in op het uitgangspunt dat aan
het wetsvoorstel ten grondslag ligt, het bieden van duidelijkheid aan
bewoners over de onrechtmatige bewoning van hun recreatiewoningen
(1). De Raad is van oordeel dat de onzekerheid bij bewoners die in strijd
met regelgeving handelen, niet op voorhand hoeft te worden gekwalificeerd als een probleem dat door een wet moet worden opgelost.
Daarna beziet de Raad de noodzaak van dit wetsvoorstel. In dat verband
maakt de Raad opmerkingen over de omvang van de problematiek (2a) en
beziet de Raad of een alternatieve probleemaanpak mogelijk is (2b). De
Raad komt tot de conclusie dat er geen noodzaak is voor dit wetsvoorstel.
Voor zover er sprake is van een probleem, doet dat probleem zich door de
aanpak van gemeenten nog maar in beperkte mate voor.
Vervolgens gaat de Raad in op de vraag of de rechtsfiguur van ontheffingverlening van rechtswege zal bijdragen aan de oplossing van het
probleem (3). De Raad is van oordeel dat de keuze voor de ontheffingverlening van rechtswege niet voldoet aan de vereisten voor het gebruik van
deze rechtsfiguur. De Raad stelt voorts vast dat er bezwaren kleven aan de
vormgeving van de ontheffingverlening van rechtswege in dit wetsvoorstel, die averechtse gevolgen zouden kunnen hebben voor de doelstelling
van dit wetsvoorstel.
Daarna maakt de Raad – overeenkomstig de chronologische volgorde van
het voorstel – een aantal wetstechnische opmerkingen in het bijzonder
met betrekking tot het bewijs (4), de discretionaire bevoegdheid (5), de
mogelijke geschillen (6), een horizonbepaling (7), de beoogde inwerkingtredingsdatum (8) en enkele restonderwerpen (9).
Anders dan zijn advies over de wijziging van het Besluit ruimtelijke
ordening 1985 (artikel 20 Bro’85),1 brengt de Raad nu een uitgebreid
advies uit, omdat het een voorstel van wet betreft dat slechts twee jaar na
de wijziging van het Bro wordt ingediend, verplicht tot ontheffingverlening en de gemeentelijke autonomie doorbreekt.
De Raad is van oordeel dat in verband met deze opmerkingen over het
voorstel in deze vorm niet positief kan worden geadviseerd.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 29 juli 2009,
nr. 09.002011, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 13 november 2009, no. W08.09.0306/IV,
bied ik U hierbij aan.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet aldus
te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
1

Advies van 4 januari 2007, nr. W08.06.0540.
Memorie van toelichting, Deel I Algemeen,
Inleiding.
3
Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XI, nr. 120.
De motie verzocht de regering ervoor te
zorgen dat in gemeenten, die niet aantoonbaar helder en consequent zijn geweest in hun
handhavingsbeleid, bewoners die permanent
in een recreatiewoning willen wonen, en dit
voor de peildatum van 31 oktober 2003 ook al
deden, een persoonsgebonden gedoogbeschikking kunnen krijgen en deze beschikking
ook bij de gemeente op kunnen eisen.
4
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 XI, nr. 105.
De motie verzocht de regering om gemeenten
die pas na 31 oktober 2003 zijn gaan handhaven, op te roepen om voor 1 januari 2010 de
betrokken recreatiebewoners van vóór
31 oktober 2003 in die gemeenten alsnog een
persoonsgebonden beschikking te geven.
5
Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal van 27 december 2007
(Kamerstukken II 2007/08, 31 200 XI, nr. 83, blz.
2).
2

1. Uitgangspunt van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel beoogt blijkens de memorie van toelichting definitieve
duidelijkheid te bewerkstelligen in de problematiek rond de (onrechtmatige) bewoning van recreatiewoningen.2 Achtergrond van het
wetsvoorstel zijn de kamerbreed aanvaarde motie-Veenendaal c.s.3 en de
motie-Neppérus/Vermeij4.
Doelgroep van het wetsvoorstel is, zoals de Minister van VROM in een
eerdere brief aan de Tweede Kamer omschreef, «bewoners-van-voor-3110-2003» waarvoor nog steeds geen duidelijkheid bestaat of de onrechtmatige bewoning mag worden voortgezet dan wel moet worden
beëindigd. In de regel gaat het om onrechtmatige bewoning die niet
wordt gelegaliseerd en waarvoor gemeenten geen persoonlijke
gedoogbeschikking/vrijstelling wensen af te geven, maar ook nog geen
feitelijke stappen hebben ondernomen om de onrechtmatige bewoning te
beëindigen».5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

2

Alvorens het wetsvoorstel inhoudelijk te beoordelen, plaatst de Raad eerst
enkele kanttekeningen bij het uitgangspunt van het voorstel dat aan
«bewoners-van-voor-31-10-2003» duidelijkheid gegeven moet worden
over de problematiek rond de (onrechtmatige) bewoning van hun
recreatiewoningen.
De Raad merkt op dat bewoners die in strijd met de bestemmingsplanvoorschriften permanent gaan wonen in een recreatiewoning – net als
elke andere burger die in strijd met wettelijke voorschriften handelt – het
risico lopen dat die voorschriften op enig moment gehandhaafd worden.
Dat het gedurende een geruime periode niet handhaven door een
overheid tot onzekerheid over de toelaatbaarheid van de permanente
bewoning bij deze bewoners kan leiden, is begrijpelijk, maar vindt zijn
oorsprong in hun eigen gedrag. De onzekerheid bij bewoners dwingt op
zichzelf niet tot het verlenen van een ontheffing en het afzien van
handhaving.
Dat een overheid, in het geval van de recreatiewoningen: het gemeentebestuur, voor langere tijd niet handhavend heeft opgetreden, rechtvaardigt bovendien geen beroep op het vertrouwensbeginsel. Het is vaste
jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak «dat het enkele feit
dat gedurende lange tijd niet handhavend is opgetreden, in beginsel niet
betekent dat van handhaving moet worden afgezien».1 De Afdeling
bestuursrechtspraak hanteert deze lijn ook expliciet voor het gedurende
enkele jaren niet handhavend optreden tegen permanente bewoning van
recreatiewoningen: daaruit kan niet door bewoners worden afgeleid dat
sprake is van een situatie waarin niet meer handhavend kan worden
opgetreden.2 Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)
heeft in een soortgelijk geval hetzelfde standpunt ingenomen. Het
handhavend optreden door de Belgische overheid tegen de eigenares van
een vakantiehuisje waarvan de bewoning 37 jaar was gedoogd, achtte het
EHRM in dit geval geen onevenredige inbreuk op het eigendomsrecht.
Economische belangen en zelfs sommige fundamentele rechten, zoals het
eigendomsrecht, wegen niet bij voorbaat zwaarder dan de bescherming
van het milieu, in het bijzonder als de Staat dienaangaande wettelijke
regels heeft gesteld.3
Het krachtens de wet generiek verlenen van ontheffingen zou bovendien
de eenheid binnen het gemeentelijke handhavingsbeleid kunnen
doorbreken en tot rechtsongelijkheid kunnen leiden. Deze wijze van
verlenen van ontheffingen kan immers tot gevolg hebben dat binnen één
gemeente tegen sommige permanente bewoners reeds handhavend is
opgetreden en dat aan andere permanente bewoners, aan wie de
gemeente nog niet was toegekomen om te handhaven, een ontheffing
moet worden verleend.

1

Zie bijvoorbeeld ABRS 12 maart 2003,
200203140/1 en ABRS 28 december 2005,
200506146/1.
2
Zie bijvoorbeeld ABRS 20 februari 2008,
200704436/1 en ABRS 28 mei 2008,
200706211/1.
3
EHRM 27 november 2007, no. 21861/03, Zaak
Hamer vs. België, rechtsoverwegingen 83-85
(EHRC 2008, 21, JB 2008, 38, RvdW 2008, 303,
NJB 2008, 220). Het vakantiehuisje is in dit
geval afgebroken.

De Raad erkent dat handhavend optreden van de overheid in sommige
gevallen tot schrijnende situaties kan leiden, maar wijst op het belang van
de ruimtelijke ordening. Een bestemmingsplan is een belangrijk
instrument voor de ruimtelijke ordening in Nederland. In een bestemmingsplan wijst de gemeenteraad de bestemmingen aan en geeft hij de
voorschriften die hij uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening
nodig acht. Bij zijn afweging betrekt de gemeenteraad alle ruimtelijk
relevante belangen.
In de belangenafweging tussen enerzijds de belangen van bewoners die
onrechtmatig een recreatiewoning bewonen en anderzijds het belang van
een goede ruimtelijke ordening is de Raad van oordeel dat in beginsel het
belang van de ruimtelijke ordening zwaarder dient te wegen.
De Raad is van oordeel dat de onzekerheid bij bewoners die in strijd met
regelgeving handelen, derhalve niet op voorhand hoeft te worden
gekwalificeerd als een probleem dat door een wet moet worden opgelost,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

3

maar dat eventuele legalisering in een individueel geval aan de desbetreffende gemeente moet worden gelaten.
1.
De opmerking van de Raad dat onzekerheid bij bewoners op zichzelf niet
dwingt tot het verlenen van een ontheffing en het afzien van handhaving,
wordt onderschreven, evenals de opmerking dat het langere tijd niet
handhavend optreden van een gemeentebestuur nog geen beroep op het
vertrouwensbeginsel rechtvaardigt. Het is echter niet alleen omwille van
de onzekerheid bij bewoners of eventueel gewekt vertrouwen door het
niet handhavend optreden van een gemeentebestuur, dat de regering
onderhavig voorstel van wet heeft opgesteld.
Met de motie Van Gent/Van der Ham van 25 november 2002 (Kamerstukken II 2002/03, 28 600 XI, nr. 50) is de regering gevraagd aan de Kamer
een regeling voor te leggen ter legalisering van schrijnende gevallen van
individuele bewoners van recreatiewoningen, die reeds gedurende een
lange reeks van jaren worden gedoogd door de betreffende gemeentebesturen. Vervolgens is met de motie Veenendaal van 19 april 2005
(Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XI, nr. 120) de regering gevraagd ervoor
te zorgen dat in gemeenten die niet aantoonbaar helder en consequent
zijn geweest in hun handhavingsbeleid, de bewoners die permanent in
een recreatiewoning wonen en dit voor de peildatum van 31 oktober 2003
ook al deden, een persoonsgebonden gedoogbeschikking krijgen en deze
beschikking ook bij de gemeente kunnen opeisen.
Bij de onderhavige beleidsproblematiek speelt naast de louter bestuurlijkjuridische dimensie derhalve ook een sterke politiek-maatschappelijke
dimensie.
Een ruime meerderheid in de Tweede Kamer stelt zich op het standpunt
dat het niet aanvaardbaar moet worden geacht dat bewoners van
recreatiewoningen na jarenlang gemeentelijk stilzitten nog steeds in
onzekerheid verkeren over de toekomst van hun (weliswaar onrechtmatige) bewoning en dat die bewoners alsnog, dus nog na vele jaren,
geconfronteerd kunnen worden met gemeentelijke handhavingacties die
inmiddels niet meer werden verwacht.
De motie Neppérus/Vermeij van 8 april 2008 (Kamerstukken II 2007/08, 31
200 XI, nr. 105) maakt duidelijk dat het met de hiervoor genoemde moties
uit 2002 en 2005 ingenomen standpunt niet inmiddels is gewijzigd. Deze
motie verzoekt de regering om gemeenten die pas na 31 oktober 2003 zijn
gaan handhaven, op te roepen om vóór 1 januari 2010 bewoners die reeds
sedert 31 oktober 2003 een recreatiewoning bewonen alsnog in het bezit
te stellen van een persoonsgebonden ontheffingsbeschikking.
Niet alleen het langere tijd niet handhavend optreden van een gemeentebestuur, maar ook de politiek-maatschappelijke dimensie die tijdens de
behandeling van de problematiek van de onrechtmatige bewoning van
recreatiewoningen in diverse overleggen met de Tweede Kamer
gaandeweg vorm kreeg, kon bij de betrokken bewoners het vertrouwen
doen ontstaan dat de regering met een voorstel van wet als het onderhavige zou komen.
Dat het krachtens de wet generiek verlenen van ontheffingen de eenheid
binnen het gemeentelijke handhavingsbeleid kan doorbreken en tot
rechtsongelijkheid kan leiden, is juist. Echter, enige rechtsongelijkheid is
inherent aan elke inwerkingtredingdatum van een voorstel van wet als het
onderhavige, maar is daarmee nog niet onacceptabel. Het is het
standpunt van een ruime meerderheid in de Tweede Kamer, maar ook van
mij, dat er sinds de hiervoor genoemde motie uit 2002 en de beleidsbrief
uit 2003 (Kamerstukken II 2003/04, 29 200 XI, nr. 22), maar uiteraard ook
reeds ver daarvoor, voor de betrokken gemeentebesturen ruimschoots de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

4

gelegenheid heeft bestaan krachtdadig op te treden tegen de bij hen
bekende gevallen van onrechtmatige bewoning.
Niet gevolgd wordt de opmerking van de Raad dat binnen de afweging
van de belangen van onrechtmatige bewoners en van het belang van de
ruimtelijke ordening het laatste in beginsel zwaarder dient te wegen, en
dat de onzekerheid bij bewoners die in strijd met regelgeving handelen
derhalve niet op voorhand hoeft te worden gekwalificeerd als een
probleem dat door een wet moet worden opgelost. Eventuele legalisering
in een individueel geval dient, aldus de Raad, aan de desbetreffende
gemeente te worden overgelaten.
Ik merk hierbij op dat de problematiek een specifieke situatie betreft van
een, door niet handhavend optreden, reeds langdurig bestaande en
feitelijk gedoogde bewoning van recreatiewoningen. Bezien in het licht
van de omstandigheid dat het belang van de ruimtelijke ordening in deze
specifieke gevallen blijkbaar niet noopte tot handhavend optreden,
alsmede bezien in het licht van de wens van de Tweede Kamer, kom ik tot
het oordeel dat met de mogelijkheid van een eenmalige persoonsgebonden, dus eindige, ontheffing van het bestemmingsplanverbod op
wonen in een recreatiewoning, voor een afgebakende groep bewoners,
gevoegd bij het feit dat de recreatiebestemming niet wordt gewijzigd,
zoveel mogelijk is tegemoetgekomen aan het belang van de ruimtelijke
ordening. In ruimtelijke zin blijft sprake van een recreatiewoning en is
slechts tijdelijk het gebruik daarvan gewijzigd. Omdat de Kamer sinds de
eerdergenoemde beleidsbrief van 2003 geen voldoende voortgang in de
gemeentelijke aanpak bespeurde, heeft zij via haar bovengenoemde motie
de regering om opeisbaarheid van de ontheffing gevraagd. Dat noodzaakt
tot een oplossing op het niveau van een wet die in de onderhavige
specifieke situatie de op basis van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna:
Bro) reeds bestaande bevoegdheid van een gemeente om ontheffing te
verlenen, tijdelijk omzet in een verplichting (onder voorwaarden) daartoe.

1

Memorie van toelichting, Deel I Algemeen,
Voorgeschiedenis.
2
Memorie van toelichting, Deel I Algemeen,
Inleiding en de brief aan de Tweede Kamer
van 27 december 2007 (Kamerstukken II
2007/08, 31 200 XI, nr. 83, blz. 5).

2. Noodzaak van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel beoogt zoals gezegd definitieve duidelijkheid te
bewerkstelligen in de problematiek rond de (onrechtmatige) bewoning
van recreatiewoningen. Die problematiek wordt als volgt omschreven.
Diverse gemeenten hebben (onrechtmatige) bewoning van recreatiewoningen lange tijd feitelijk gedoogd door er niet tegen op te treden. Mede
daardoor was (is) een situatie ontstaan waarin het later alsnog inzetten
van een actief handhavingsbeleid veelal tot moeizame, ingrijpende en
soms schrijnende trajecten leidt, voor zowel de betrokken burgers als de
handhavende overheden.1 De Minister van VROM wil die problematiek
voor het einde van deze kabinetsperiode definitief oplossen.2 De inbreuk
op de gemeentelijke autonomie die daarbij wordt gemaakt, is volgens de
regering onder meer noodzakelijk, omdat:
– door de Tweede Kamer al meer dan 10 jaar wordt aangedrongen op
een oplossing voor de tot eind 2003 ontstane, vaak schrijnende,
gevallen van langdurig bestaande en feitelijk gedoogde (onrechtmatige) bewoning;
– eerdere maatregelen onvoldoende soelaas blijken te bieden;
– alleen met onderhavig wetsvoorstel ten aanzien van de genoemde
probleemsituaties de situatie kan worden doorbroken dat gemeenten
na jaren te hebben stilgezeten nog steeds op enig moment kunnen
gaan handhaven, met alle onzekerheid voor die bewoners van dien;.1
De Raad gaat in het hiernavolgende in op de omvang van de problematiek
en de probleemaanpak.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

5

a. Omvang problematiek
De argumenten van de regering dat eerdere maatregelen om het
probleem aan te pakken «geen soelaas bieden» en dat gemeenten «jaren
hebben stilgezeten» wekken de indruk dat gemeenten op grote schaal hun
taak niet of onvoldoende zijn nagekomen en dat de regering in het kader
van het toezicht met dit voorstel dient in te grijpen. Deze argumenten
overtuigen niet.
In de brief van 29 november 2005 van de toenmalige Minister van VROM
wordt vermeld dat het merendeel van de gemeenten beleid heeft
geformuleerd inzake onrechtmatig gebruik van recreatiewoningen. Dat
beleid bestaat uit het omzetten van de bestemming «recreatie» in
«wonen», het verlenen van gedoogbeschikkingen of het handhavend
optreden, al dan niet vanaf een bepaalde peildatum. Op dat moment zijn
er bij de Minister van VROM 16 000 gevallen van onrechtmatige bewoning
bekend.1
De regering heeft in 2007 een wijziging aangebracht in artikel 20, eerste
lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985, op grond waarvan
burgemeester en wethouders voortaan een persoonsgebonden vrijstelling
kunnen verlenen aan een bewoner van een recreatiewoning indien deze
voor, of in elk geval op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in
gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont.2

1

Brief van 29 november 2005 aan de
Voorzitter van de Tweede Kamer der StatenGeneraal (Kamerstukken II 2005/06, 30 300 XI,
nr. 62, blz. 1–2).
2
Staatsblad 2007,107. Dit besluit strekt tot
uitvoering van de motie Veenendaal c.s.
(Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XI, nr. 120).
3
Voortgangsrapportage uitvoering Recreatiewoningenbeleid, VROM-Inspectie, Den Haag,
maart 2009, blz. 6, 7.
4
Voortgangsrapportage uitvoering Recreatiewoningenbeleid, a.w., blz. 5.
5
Voortgangsrapportage uitvoering Recreatiewoningenbeleid, a.w., blz. 10.
6
Van de 229 gemeenten hebben 56 gemeenten meer dan 100 onrechtmatig bewoonde
recreatiewoningen.
7
Voortgangsrapportage uitvoering Recreatiewoningenbeleid, a.w., blz. 8.
8
M.H. Blokvoort, «De bestrijding van
permanente bewoning van recreatiewoningen: stand van zaken anno 2008», in:
Tijdschrift Bouwrecht, 2008–3, blz. 151 e.v.

Uit de Voortgangsrapportage uitvoering Recreatiewoningenbeleid
(Voortgangsrapportage) van maart 2009, opgesteld door de
VROM-Inspectie, blijkt dat sinds 2007 het percentage onrechtmatig
bewoonde recreatiewoningen van 17% meer dan gehalveerd is tot 8% in
2009.3
Voorts blijkt uit de Voortgangsrapportage dat van de 229 gemeenten die te
maken hebben met onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen, 223
gemeenten beschikken over vastgesteld beleid voor de aanpak daarvan.
Slechts zes gemeenten hebben dat nog niet vertaald in een vastgesteld
beleidsstuk. Deze zes gemeenten hebben overigens in zeer beperkte mate
te maken met onrechtmatige bewoning.4
Uit de Voortgangsrapportage blijkt ook dat 37 % van de gemeenten meldt
dat de problematiek van de onrechtmatige bewoning thans geheel is
opgelost. Tweederde van de gemeenten die nog procedures hebben lopen
of moeten starten, denken dat het haalbaar is duidelijkheid te verschaffen
per 1 januari 2010. 18 % van de gemeenten verwacht dat het niet haalbaar
is. De helft hiervan betreft gemeenten die handhaven.5 Als verklaring
hiervoor geeft de VROM-Inspectie dat gemeenten de handhavingsaanpak
hebben uitgesteld en dat ze eerst gedoogsituaties hebben afgehandeld.
Ook komt het voor dat de handhaving op onrechtmatige bewoning
onvoldoende (beleids)prioriteit heeft gekregen (men wil eerst de groep
van nà 31 oktober 2003 handhaven) of voldoende middelen voor een
adequate aanpak ontbraken. De omvang van de problematiek is in
sommige gemeenten zeer fors.6 In die gevallen kiezen gemeenten uit het
oogpunt van beheersbaarheid veelal voor een gefaseerde aanpak van de
voorraad handhavingsgevallen.7
Handhavend optreden legt immers een groot beslag op de ambtelijke
capaciteit en de financiële middelen. Niet alleen omdat besluiten moeten
worden opgesteld en juridische procedures moeten worden gevoerd,
maar ook omdat er een omvangrijke bewijslast voor de permanente
bewoning bij de gemeenten rust. Dit laatste vergt in de regel frequente
controles door toezichthouders over een aaneengesloten periode van een
half jaar tot een jaar. De bevindingen van de toezichthouders moeten
bovendien nauwkeurig worden geregistreerd op een wijze die voldoet aan
de Wet bescherming persoonsgegevens en die de toets van de rechter
moet kunnen doorstaan (zie hierna ook onder punt 4).8 Handhaving omvat
voorts – naast aanschrijvingen tot beëindiging (permanente) bewoning en
de eventueel daaruit volgende juridische procedures – ook preventieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

6

activiteiten zoals voorlichting geven, aanpassing van verkoopadvertenties,
bepalingen in koopcontracten en het zenden van brieven aan makelaars
en vastgoedbeheerders.1
Belangrijke redenen om desondanks voor handhaving te kiezen zijn dat
gemeenten willen voorkomen dat het buitengebied wordt aangetast, het
huisvestingsbeleid wordt doorkruist, het gebruik van bepaalde lokale
algemene voorzieningen onder druk komt te staan en de plaatselijke
horecaondernemers en recreanten er hinder van ondervinden.2
Naar het oordeel van de Raad kan niet in zijn algemeenheid gesteld
worden dat het probleem onvoldoende wordt aangepakt door de
gemeenten en dat eerdere maatregelen geen soelaas bieden. Het
percentage onrechtmatig bewoonde recreatiewoningen is in de afgelopen
twee jaar meer dan gehalveerd en dat terwijl het aantal recreatiewoningen
in tien jaar tijd is toegenomen met 19.500 woningen.3 Deze positieve
ontwikkeling is voor een belangrijk deel te danken aan de inzet van de
gemeenten. Het overgrote deel van de gemeenten heeft inmiddels beleid
vastgesteld, maar heeft dat nog niet altijd kunnen effectueren omdat de
handhaving veel tijd vergt. De gemeenten hebben inmiddels voor een
groot deel duidelijkheid geboden aan de onrechtmatige bewoners van
recreatiewoningen, zij het nog niet altijd op individueel niveau.
b. Alternatieve probleemaanpak?
Mocht de regering van mening zijn dat er wel gesproken zou kunnen
worden van taakverwaarlozing, dan wijst de Raad er op dat in het kader
van het toezicht bezien dient te worden door welk orgaan (primair
horizontaal toezicht en secundair verticaal toezicht door de naast hogere
bestuurslaag) en op welke wijze daarop gereageerd moet worden
(overeenkomstig de wettelijke bevoegdheden op dat beleidsterrein). Die
reactie dient bovendien proportioneel te zijn.4
De naast hogere bestuurslaag voor gemeenten op het terrein van de
ruimtelijke ordening is de provincie. Gedeputeerde staten kunnen, indien
dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening ter behartiging van
provinciale belangen geboden is, burgemeester en wethouders verzoeken
om handhaving ter zake van overtredingen. De Minister van VROM kan,
indien dat in het belang van een goede ruimtelijke ordening geboden is,
vorderen dat burgemeester en wethouders ter zake van een overtreding
een beschikking tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een
last onder dwangsom uitvoeren.5

1

Zie bijvoorbeeld ABRS 7 oktober 2009,
200902288/1/H1.
2
J.B. Mus, «Permanente bewoning van
recreatieverblijven», in: De Gemeentestem
2004, 78.
3
Volgens berekeningen van het CBS bedroeg
in 1998 het aantal recreatiewoningen in
Nederland nog 83 000; website cbs.
4
Zie ook het kabinetsstandpunt over het
rapport van de Commissie Doorlichting
Interbestuurlijke Toezichtarrangementen
(Commissie-Oosting), Kamerstukken II
2007/08, 31 200 VII, nr. 61, en het Bestuursakkoord met de gemeenten, ″Samen aan de
slag″, Kamerstukken II 2006/07, 30 800 B, nr.
17, blz. 5, 6.
5
Op grond van artikel 7.9 respectievelijk 7.8
van de Wet ruimtelijke ordening.

Ingrijpen door middel van een wet is niet alleen een breuk met het stelsel
van de Wet ruimtelijke ordening, maar zou slechts dan aangewezen
kunnen zijn, indien in den brede zowel de gemeenten als de provincies
hun taken op dit terrein onvoldoende zouden nakomen. Aangezien daar in
dit geval geen sprake van is, is dit wetsvoorstel te kwalificeren als een
ingrijpend – disproportioneel – middel en daarmee als een
niet-gerechtvaardigde inbreuk op de gemeentelijke autonomie. Ook gelet
op de omvang van de problematiek is het voorstel niet nodig.
2a.
Het is inderdaad niet zo, dat de betrokken gemeenten collectief onvoldoende inzet hebben getoond om het op verzoek van de Tweede Kamer
ontwikkelde rijksbeleid te realiseren. Uit de voortgangsrapportage
Uitvoering recreatiewoningenbeleid (VROM-Inspectie, Den Haag, 2009)
blijkt dat er zeker vooruitgang is geboekt met de uitvoering van dat beleid.
Wel is duidelijk dat het tempo en de aanpak tussen gemeenten verschilt.
Een aantal gemeenten heeft in alle bij hen bekende gevallen van
onrechtmatige bewoning van vóór 1 november 2003 duidelijkheid
geboden, terwijl andere gemeenten ruim zes jaar na dato nog volop

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

7

doende zijn om de door de Tweede Kamer gewenste duidelijkheid te
verschaffen. Belangrijker is nog dat niet alle gemeenten zich afdoende
inspannen om de met het bestemmingsplan strijdige bewoning in kaart te
brengen. Ongeveer een derde van de gemeenten waar de problematiek
speelt, inventariseert alleen op basis van inschrijvingen in de gemeentelijke basisadministratie (GBA), waarbij moet worden aangetekend dat,
blijkens voornoemde voortgangsrapportage, vermoedelijk veel bewoners
zich niet hebben ingeschreven of zich inmiddels hebben laten uitschrijven,
om de kans op handhaving te verkleinen.
De – als eerdere maatregelen – geboden mogelijkheden tot het aanvragen
van een vrijstelling of ontheffing op basis van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening 1985 (hierna: BRO ’85) respectievelijk het Bro, zijn in die
gevallen niet benut, waarschijnlijk omdat een dergelijke aanvraag niet de
zekerheid geeft dat gemeenten de gevraagde vrijstelling of ontheffing ook
werkelijk zullen verlenen en de kans bestaat dat de gemeente na een
aanvraag (en dus het bekend worden van de onrechtmatige bewoning)
gebruik gaat maken van haar handhavingbevoegdheid. Zonder verdere
maatregelen van de zijde van het Rijk zal in die gemeenten de problematiek van onrechtmatige bewoning – met alle onzekerheid van dien –
blijven voortbestaan, hetgeen niet alleen door de Tweede Kamer, maar
ook door mij, als onwenselijk wordt beschouwd. De omvang van deze
groep bewoners is niet bekend. Het door de Raad in zijn advies genoemde
aantal van 6800 betreft gevallen waarvan bij de gemeente bekend is dat
onrechtmatige bewoning plaatsvindt. Er zijn echter ook gevallen waarvan
de onrechtmatige bewoning niet bij de gemeente bekend is. De Belangen
Vereniging Vrij Wonen schat het totale aantal op enkele tienduizenden.
Wat van het precieze aantal ook moge zijn ben ik, anders dan de Raad, van
mening dat mag worden aangenomen dat het op zijn minst nog steeds
om een substantieel aantal gaat.
2b.
Met de Raad kan worden erkend dat het onderhavige voorstel van wet is
te kwalificeren als een ingrijpende inbreuk op de gemeentelijke
autonomie. Ik acht die inbreuk echter, mede gezien in het licht van de
omvang van de problematiek, disproportioneel noch ongerechtvaardigd,
zulks gelet op de voorgestelde werkingsduur van twee jaar, het feit dat
eerdere maatregelen, zoals een voorgestelde ouderenregeling, de
wijziging van artikel 20 van het BRO ’85 en de opname van een ontheffingsmogelijkheid in artikel 4.1.1 van het Bro, geen soelaas hebben
geboden, alsmede gelet op het feit dat sprake is van een duidelijk
afgebakende en in aantal afnemende doelgroep en van een materiële
voortzetting van een reeds langdurig bestaande feitelijke gedoogsituatie.
De door de Raad genoemde alternatieve aanpak van de problematiek, te
weten een verzoek van gedeputeerde staten aan burgemeester en
wethouders om handhaving ter zake van overtredingen, dan wel een
vordering van de Minister van VROM dat burgemeester en wethouders
een beschikking tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een
last onder dwangsom uitvoeren, houdt het tegendeel in van wat de
Tweede Kamer en ik willen bereiken: verlening van een (persoonsgebonden en dus in de tijd beperkte) ontheffing van het bestemmingsplanverbod voor de in het voorstel van wet beschreven specifieke gevallen
waarin sprake is van een langdurige (onrechtmatige) bewoning van een
recreatiewoning zonder dat tegen die bewoning gedurende die tijd
handhavend is opgetreden. Het is niet primair de bedoeling dat er door
een hogere bestuurslaag handhaving wordt gevorderd van een lagere
bestuurslaag, integendeel, de eerder genoemde motie Veenendaal spreekt
van het kunnen opeisen van een gedoogbeschikking. Daarbij merk ik op
dat de betrokken gemeenten gedurende de periode van eind 2003 (en
vaak al – lang – daarvoor) tot 1 januari 2010 ruimschoots de gelegenheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

8

hebben gehad de bewoners die het in het voorstel van wet betreft, al dan
niet door middel van handhavend optreden duidelijkheid te verschaffen.
In de gevallen waarin die duidelijkheid op 1 januari 2010 nog niet is
gegeven, beoogt onderhavig voorstel van wet te voorzien.
3. Ontheffingverlening van rechtswege
Op grond van artikel 3, derde lid, en artikel 4, derde lid, is de ontheffing
van rechtswege verleend, indien burgemeester en wethouders niet binnen
8 respectievelijk 12 weken beslissen na ontvangst van de aanvraag.1 Op
de verlening van rechtswege is paragraaf 4.1.3.3 van de Awb van
toepassing verklaard.
De Raad heeft bij eerdere gelegenheden opmerkingen gemaakt over de
rechtsfiguur van de begunstigende beschikking van rechtswege.2 In het
hiernavolgende gaat de Raad eerst in op de keuze voor de verlening van
rechtswege, daarna op de bezwaren die er in het algemeen aan kleven en
vervolgens op de bezwaren die er in dit voorstel aan kleven.
a. Keuze voor verlening van rechtswege
De Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen3 (Taskforce) heeft in haar
advies gepleit voor bredere toepassing van het mechanisme van fictieve
beslissingen bij fatale termijnen. Voor een acceptabele werking van dat
mechanisme in ons rechtsstelsel achtte de Taskforce noodzakelijk dat:
– de automatische vergunningverlening geen ernstige maatschappelijke
gevolgen kan hebben;
– de ondernemer redelijkerwijs moet weten wat zijn rechten en plichten
zijn, hetgeen doorgaans het geval is als de (fictieve) vergunning een
«standaardvergunning» is;
– het belang van derden niet ernstig in het gedrang kan komen.4

1

Burgemeester en wethouders kunnen deze
termijn eenmaal met ten hoogste zes weken
verlengen (artikel 3, tweede lid, en 4, tweede
lid).
2
Bijvoorbeeld het advies van 1 april 2005
inzake het voorstel van Wet dwangsom bij niet
tijdig beslissen, Kamerstukken II 2004/05,
29 934, nr. 4, punt 2a, en de voorlichting van
afdeling III van de Raad van 9 juli 2007 inzake
lex silencio positivo/van rechtswege verleende
vergunning, Kamerstukken II 2007/08, 29 515,
nr. 224, bijlage.
3
De Taskforce is in de zomer van 2004 door de
Staatssecretaris van Economische Zaken
ingesteld om voorstellen te doen voor de
economische relevante vergunningen voor het
bedrijfsleven, die leiden tot verlaging van de
(administratieve) lasten, verkorting van de
doorlooptijden en het stroomlijnen van
vergunningprocedures.
4
«Eenvoudig Vergunnen», Advies van de
Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen,
Den Haag, juni 2005, blz. 42.
5
Kabinetsplan aanpak administratieve lasten,
brief van de Staatssecretaris van Economische
Zaken van 9 september 2005 (Kamerstukken II
2004/05, 29 515, nr. 93).
6
Memorie van toelichting, Deel I Algemeen,
Voorgeschiedenis.

Het kabinet heeft zich blijkens zijn standpunt naar aanleiding van het
rapport bij deze criteria aangesloten.5 In de memorie van toelichting
wordt slechts aandacht besteed aan één van de drie vereisten: «de
eventuele maatschappelijke gevolgen zullen gering zijn, omdat het
materieel een voortzetting betreft van een reeds langdurig bestaande
feitelijke bewoningssituatie».6
De Raad merkt op dat de ontheffingverlening van rechtswege in dit
voorstel niet voldoet aan de daaraan te stellen vereisten.
Het op grote schaal verlenen van ontheffingen voor het bewonen van
recreatiewoningen in strijd met de bestemmingsplanvoorschriften kan
ernstige maatschappelijke gevolgen hebben, omdat illegaal gedrag wordt
beloond. Daarvan kan een precedentwerking uitgaan naar het handhavingsbeleid op andere beleidsterreinen (zie ook hiervoor onder punt 1).
Bovendien leidt de ontheffingverlening tot permanente bewoning in
gebieden, waarvoor aanvankelijk bescherming noodzakelijk werd geacht
in de vorm van regelgeving en planvoorschriften.
De Raad merkt voorts op dat geen sprake is van verlening van een
standaardvergunning, waarvan voor de ontvanger duidelijk is wat zijn
rechten en plichten zijn. Het is een eenmalig te verstrekken ontheffing
voor een uitzonderlijke situatie, waarbij de rechten en plichten voor de
ontvanger ook na verlening niet (altijd) duidelijk zullen zijn (zie hierna
onder punt c.2). Daar komt nog bij dat de belangen van derden onverhoopt wel in het gedrang kunnen komen. Het is immers niet uitgesloten
dat de permanente bewoning van recreatiewoningen, waar het recreatieve gebruik op buurpercelen wordt voortgezet, zal leiden tot conflicten
over hinder.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

9

b. Bezwaren aan verlening van rechtswege in algemene zin
De Raad heeft al eerder gesteld dat de begunstigende beschikking van
rechtswege niet voldoet aan de procedurele en inhoudelijke eisen die
gelden voor besluiten: er is geen sprake van zorgvuldige voorbereiding,
het besluit heeft geen schriftelijke vorm en is ongemotiveerd. Dit laatste
kan leiden tot rechtsonzekerheid, niet alleen bij derde-belanghebbenden,
maar ook bij de ontvanger zelf. Bij beschikkingen die gevolgen hebben
voor derden of voor «het algemeen belang» – zoals dat van een goede
ruimtelijke ordening of de bescherming van het milieu – is toekenning van
rechtswege riskant.
Een deel van de bezwaren van de Raad destijds, bijvoorbeeld betreffende
de onduidelijkheid die ontstaat door het niet bekendmaken van een
beschikking, is in het voorstel ondervangen door het van toepassing
verklaren van paragraaf 4.1.3.3 van de Awb. Maar daarmee zijn nog niet
alle bezwaren ondervangen en kunnen nieuwe bezwaren ontstaan (zie
hierna onder punt c.2 en c.3).
Uit de memorie van toelichting blijkt niet dat in dit geval is nagegaan of
de bezwaren van de Raad zich zullen voordoen.
c. Bezwaren aan verlening van rechtswege in dit voorstel
c.1 Groot aantal aanvragen
Volgens berekeningen van het CBS staan er in Nederland 102.466
recreatiewoningen.1 Blijkens de Voortgangsrapportage staan daarvan
ongeveer 84 000 in de 229 gemeenten die te maken hebben met onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen. Van het gedeelte dat onrechtmatig wordt bewoond, ligt bij 6.800 hiervan de aanvang van de onrechtmatige bewoning op of vóór 31 oktober 2003. Bij een kleine 3 000
woningen ving de onrechtmatige bewoning aan nà 31 oktober 2003.2
Indien alle onrechtmatige bewoners een aanvraag voor ontheffing
tegelijkertijd indienen, bestaat de kans dat burgemeester en wethouders
door de werkzaamheden die met de aanvraag zijn gemoeid, niet alle
aanvragen binnen 8 (of 14) respectievelijk 12 (of 16) weken kunnen
beslissen (zie ook hierna onder punt 4). Hierdoor zou een groot aantal van
deze bewoners op grond van het voorgestelde artikel 3, derde lid,
respectievelijk artikel 4, derde lid, een ontheffing van rechtswege
ontvangen.
De formulering van deze artikelleden is dermate ongeclausuleerd dat
ontheffingverlening van rechtswege ook mogelijk is voor aanvragers die
niet voldoen aan de grond genoemd in artikel 2, onder b, en daarvoor niet
de bewijsmiddelen genoemd in artikel 3, eerste lid, en (de toelichting van)
artikel 4, eerste lid, kunnen overleggen. Indien niet binnen de beslistermijn wordt beslist, zou niet alleen de beoogde doelgroep van onrechtmatige bewoners een ontheffing krijgen (zo’n 6 800 bewoners), maar ook
de onrechtmatige bewoners van nà 31 oktober 2003 (zo’n 3 000 bewoners)
alsmede de onrechtmatige bewoners van vóór 31 oktober 2003, die er niet
onafgebroken hebben gewoond.
1

Stand per 31 december 2008; Tabel
Woningbouw: Voorraad, wijzigingen en
nieuwbouw naar voortgang, per regio;
website cbs.
2
Voortgangsrapportage uitvoering Recreatiewoningenbeleid, a.w., blz. 6 en 11. Het in de
memorie van toelichting genoemde cijfer van
8.000 komt niet overeen met het cijfer
genoemd in de Voortgangsrapportage. Daarin
wordt een cijfer genoemd van 6 800.
3
Artikel 4:20f Awb, maakt onderdeel uit van
paragraaf 4.1.3.3 Awb dat onderdeel uitmaakt
van het wetsvoorstel Dienstenwet (Kamerstukken II 2007/08, 31 579, nr. 2), dat nog niet tot
wet is verheven noch in werking getreden.

De ontvangers van een dergelijke ontheffing zullen overigens nog steeds
geen zekerheid hebben verkregen over hun recht op bewoning. Een deel
van die ontheffingen zal immers geen rechtsbasis hebben in deze wet (de
aanvragers voldeden immers niet aan de grond genoemd in artikel 2,
onder b) en is daarmee ten onrechte verleend. Overigens zouden de
betreffende bepalingen ook zo gelezen kunnen worden dat de ontheffing
nooit verleend is, omdat de wet ingevolge artikel 2, aanhef, juncto artikel
3, eerste lid, alleen maar van toepassing is op bewoners die wel aan de
voorwaarden van die artikelen voldoen.
Een ander deel van die ontheffingen zou op basis van het van toepassing
verklaarde artikel 4:20f van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)3 door
een bestuursorgaan alsnog kunnen worden ingetrokken of aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

10

voorschriften kunnen worden verbonden, voor zover dit nodig is om
ernstige gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen (zie ook hierna
onder punt c.2). Bovengenoemde situaties tonen aan dat de kans niet
denkbeeldig is dat de doelstelling van het wetsvoorstel – het bewerkstelligen van definitieve duidelijkheid – niet zal worden bereikt.1
c.2 Intrekking ontheffing na verlening
Op grond van artikel 4:20f, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan
aan de beschikking van rechtswege alsnog voorschriften verbinden of de
beschikking intrekken voor zover dit nodig is om ernstige gevolgen voor
het algemeen belang te voorkomen. Een dergelijke beschikking kan
slechts worden genomen binnen zes weken na de bekendmaking van de
beschikking van rechtswege.2 Het bestuursorgaan vergoedt de schade die
door wijziging of intrekking wordt veroorzaakt.3
Indien de onder punt c.1 genoemde situatie (groot aantal aanvragen
tegelijkertijd/groot aantal verleningen van rechtswege) zich zou voordoen,
wordt het risico groter dat een gemeente alsnog een ontheffing van
rechtswege moet intrekken om ernstige gevolgen voor het algemeen
belang te voorkomen. Een dergelijke situatie zou zich kunnen voordoen,
indien een woning niet voldoet aan de (milieu)voorschriften uit de wetten,
genoemd in artikel 2, onder a, of de (woning)voorschriften uit het
Bouwbesluit 2003. Daardoor ontstaat de mogelijkheid dat gemeenten de
schade als gevolg van die intrekking, bijvoorbeeld het alsnog moeten
verbouwen of slopen van een woning, zouden moeten vergoeden. In de
memorie van toelichting wordt geen aandacht besteed aan deze mogelijke
samenloop noch aan de financiële consequenties daarvan voor
gemeenten.
c.3 Dwangsom bij niet tijdige bekendmaking ontheffingverlening
Ingevolge artikel 4:20c, eerste lid, van de Awb4 maakt een bestuursorgaan
de beschikking bekend binnen twee weken nadat ze van rechtswege is
gegeven. Indien de beschikking niet binnen twee weken is bekendgemaakt, verbeurt het bestuursorgaan, ingevolge artikel 4:20d, eerste lid,
van de Awb, na een daarop volgende ingebrekestelling door de aanvrager,
een dwangsom vanaf de dag dat twee weken zijn verstreken sinds die
ingebrekestelling.
Indien de onder punt c.1 genoemde situatie (groot aantal aanvragen
tegelijkertijd/groot aantal verleningen van rechtswege) zich zou voordoen,
wordt het risico groter dat een gemeente niet zal kunnen voldoen aan de
bekendmakingsverplichting van artikel 4:20c van de Awb. Ook daardoor
ontstaat de mogelijkheid dat gemeenten in gebreke zouden kunnen
worden gesteld en (een groot aantal) dwangsommen verbeuren. In de
memorie van toelichting wordt geen aandacht besteed aan deze mogelijke
samenloop noch aan de financiële consequenties daarvan voor
gemeenten.

1

Zie ook Aanwijzing 9 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving.
2
Artikel 4:20f, tweede lid, Awb.
3
Artikel 4:20f, derde lid, Awb.
4
Artikel 4:20c en 4:20d Awb, maken onderdeel
uit van paragraaf 4.1.3.3 Awb dat onderdeel
uitmaakt van het wetsvoorstel Dienstenwet
(Kamerstukken II 2007/08, 31 579, nr. 2), dat
nog niet tot wet is verheven noch in werking
getreden.
5
Zie ook Aanwijzing 6 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving.

d. Conclusie over de noodzaak en de ontheffingverlening van rechtswege
De Raad is van oordeel dat er geen noodzaak is voor dit voorstel.5 Voor
zover er sprake is van een probleem, doet dat probleem zich door de
aanpak van gemeenten nog maar in beperkte mate voor (zie hiervoor
onder punt 2). Voor zover het probleem zich nog voordoet, zal dat door dit
voorstel in deze vorm niet worden opgelost.
De Raad is van oordeel dat de keuze voor de ontheffingverlening van
rechtswege niet voldoet aan de vereisten voor het gebruik van deze
rechtsfiguur. Aan de ontheffingverlening van rechtswege zoals vormgegeven in dit voorstel kleven bovendien bezwaren, die averechtse gevolgen
zouden kunnen hebben voor de doelstelling van het voorstel. De Raad
ontraadt de figuur van ontheffingverlening van rechtswege.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

11

Het ontbreken van de noodzaak voor dit wetsvoorstel weegt des te
zwaarder, omdat het voorstel de autonome bevoegdheden van
gemeenten op dit beleidsterrein inperkt. Een dergelijke inperking dient
getoetst te worden aan het adagium «decentraal wat kan, centraal wat
moet».1 Naar het oordeel van de Raad kan het voorstel in deze vorm die
toets niet doorstaan, omdat het niet zo is dat de gemeenten jarenlang
hebben stilgezeten en hun maatregelen wel tot vermindering van de
onrechtmatige bewoning hebben geleid.
Onverminderd het voorgaande merkt de Raad over het voorstel nog het
volgende op.
3a.
De opmerking van de Raad dat het verlenen van ontheffingen ernstige
maatschappelijke gevolgen kan hebben omdat daarmee illegaal gedrag
wordt beloond en daarvan precedentwerking kan uitgaan naar het
handhavingsbeleid op andere beleidsterreinen, wordt niet onderschreven.
Immers, niet uit het oog mag worden verloren dat het onderhavige
voorstel van wet een lange voorgeschiedenis kent en zijn basis vindt in
uitgesproken standpunten van een meerderheid van de Tweede Kamer
ten aanzien van een afgebakende groep bewoners. Niet verwacht mag
worden dat een dergelijke situatie zich snel een tweede keer zal voordoen
en een tweede keer tot het opstellen van een voorstel van wet als het
onderhavige zal leiden. Een precedentwerking kan dan ook niet te snel
worden aangenomen. Wat de maatschappelijke gevolgen betreft mag niet
uit het oog worden verloren dat, zoals hiervoor reeds is opgemerkt, het
voorstel van wet materieel een voortzetting betreft van een reeds lang
bestaande en feitelijk gedoogde bewoningssituatie. Dat een meerderheid
in de Tweede Kamer geen genoegen meer nam met de bestaande situatie
van onzekerheid was in 2002 al duidelijk. Reeds vanaf dat moment hadden
gemeenten de keuze kunnen maken om het beleid ten aanzien van de
onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen te concretiseren en te
intensiveren. En pas indien gemeenten op 1 januari 2010 bewoners van
onrechtmatig bewoonde recreatiewoningen nog steeds geen duidelijkheid
hebben gegeven, biedt de wet die bewoners de mogelijkheid om door
middel van een aanvraag om een – onder voorwaarden – verplicht te
verlenen ontheffing, zekerheid te verkrijgen over de toekomst van die
bewoning.
Wat betreft de opmerking van de Raad dat geen sprake is van de verlening
van een standaardvergunning, waarvan voor de ontvanger duidelijk is wat
zijn rechten en plichten zijn, merk ik op dat de te verlenen ontheffingen te
vergelijken zijn met de vrijstellingen die sedert 2007 ingevolge het BRO
’85, en de ontheffingen die sedert 2008 ingevolge het Bro zijn verleend.
Het verschil wordt uitgemaakt door de verplichting een ontheffing te
verlenen, waarbij ik wil opmerken dat de ontheffing ingevolge artikel 3
van het voorstel van wet een ontheffing betreft waarbij de beslissing over
de verlening gebonden is aan de in artikel 2 en de in het eerste lid
(onderdelen a tot en met g) van artikel 3 opgenomen duidelijke toetsingsgronden. Zo niet reeds van een gebonden beschikking kan worden
gesproken, benadert het voorstel van wet zulks toch in hoge mate.

1

Zie ook Aanwijzing 16 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving.

Dit ligt anders bij de ontheffingen ingevolge artikel 4 van het voorstel van
wet. Het advies van de Raad is met betrekking tot dat artikel gevolgd.Een
eventueel stuwmeer van (min of meer gelijktijdig) ingediende aanvragen
waartoe het voorstel van wet zou kunnen leiden zou, mede door de met
artikel 4 gegeven mogelijkheid tot het overleggen van niet nader
omschreven bewijsmiddelen, tot ongewenste verleningen van rechtswege
kunnen leiden en daarmee tot de bezwaren als door de Raad genoemd
onder punt 3c1 tot en met 3c3 van zijn advies, alsmede tot hoge (adminis-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

12

tratieve) lasten voor de gemeente. De mogelijkheid van verlening van
rechtswege op basis van artikel 4 is dan ook geschrapt. Voorts is, om
tegemoet te komen aan de zorgen van de Raad, de beslistermijn verlengd
van twaalf naar veertien weken en is de mogelijkheid tot verlenging van
de beslistermijn verlengd van zes naar acht weken. Met de schrapping van
de verlening van rechtswege in artikel 4 wordt de ontheffingverlening als
bedoeld in dat artikel feitelijk teruggebracht tot geen andere dan de
ontheffingverlening op basis van artikel 4.1.1, eerste lid, onderdeel j, en
tweede lid, van het Bro (de huidige praktijk).
De memorie van toelichting is dienovereenkomstig aangepast.
Van conflicten over hinder in de gevallen van permanente bewoning van
recreatiewoningen, waar het recreatieve gebruik op buurpercelen wordt
voortgezet, is mij in de gevallen van de reeds ingevolge het Bro verleende
ontheffingen, dan wel de gevallen van feitelijk gedoogde bewoningssituaties, niet in het bijzonder gebleken.
3b.
De figuur van de begunstigende beschikking van rechtswege is geen
onbekende figuur in het Nederlands recht. Ik wijs hier op bijvoorbeeld de
verlening van rechtswege van een bouwvergunning en op de algemene
regeling van de begunstigende beschikking van rechtswege in de Awb.
3c1.
Aan de zorg van de Raad dat een groot aantal van de onrechtmatige
bewoners een ontheffing van rechtswege zal ontvangen (waaronder zich
wellicht ook vele «onterechte» ontheffingen kunnen bevinden), omdat de
kans bestaat dat bij een massale gelijktijdige indiening van aanvragen
gemeenten niet binnen de beslistermijn kunnen beslissen, is wat betreft
artikel 4 van het voorstel van wet tegemoetgekomen (zie hiervoor onder
punt 3a).
In artikel 2 is duidelijk opgenomen dat de artikelen 3 en 4 van het voorstel
van wet niet van toepassing zijn op een bewoner die niet voldoet aan de
vereisten die zijn opgenomen in artikel 2. Het voorstel van wet moet dan
ook zo worden gelezen dat een «onterechte» ontheffing nooit (van
rechtswege) kan zijn verleend aan een bewoner die niet voldoet aan de
criteria die zijn opgenomen in artikel 2.
Voorts is de zorg van de Raad aanleiding geweest om de in de artikel 3,
tweede lid, gestelde beslistermijn met twee weken en de mogelijkheden
tot verlenging van die termijn eveneens met twee weken te verlengen.
Zoals hiervoor onder punt 3a reeds is opgemerkt, is met betrekking tot
artikel 4 de mogelijkheid tot verlening van rechtswege geschrapt en is,
evenals bij artikel 3 het geval is, de beslistermijn met twee weken en de
mogelijkheid tot verlenging van die termijn eveneens met twee weken
verlengd.
3c2 en 3c3.
Zoals reeds is opgemerkt onder punt 3c1 volgt uit artikel 2 dat een
ontheffing nooit van rechtswege kan zijn verleend zonder dat is voldaan
aan de vereisten die in dat artikel worden genoemd. Van het alsnog
voorwaarden moeten verbinden aan of het moeten intrekken van ten
onrechte van rechtswege verleende ontheffingen (artikel 4:20f, van de
Awb) zal in die situatie derhalve geen sprake zijn, evenmin als van door
het bestuursorgaan te vergoeden schade die door die wijziging of
intrekking wordt veroorzaakt. Voor zover sprake zal zijn van van
rechtswege verleende ontheffingen is de verwachting niet dat een
gemeente op grotere schaal aan een van rechtswege verleende ontheffing
voorwaarden zal moeten verbinden, of die ontheffing zal moeten
intrekken, om ernstige gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen.
Zulks gelet op de omstandigheid dat gedurende de vaak zeer lange

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

13

periode dat sprake is geweest van onrechtmatige bewoning er blijkbaar
ook geen sprake is geweest van zodanige ernstige gevolgen voor het
algemeen belang dat de gemeente genoodzaakt was tot handhavend
optreden.
Met betrekking tot de van rechtswege verleende ontheffingen is
tegemoetgekomen aan de opmerking van de Raad dat in de memorie van
toelichting geen aandacht wordt besteed aan de mogelijke toepassing van
artikel 4:20f van de Awb. In de memorie van toelichting is daaraan
inmiddels aandacht besteed, evenals aan de mogelijkheid dat gemeenten
kunnen worden geconfronteerd met dwangsommen indien de ontheffingverlening van rechtswege niet tijdig wordt bekendgemaakt (artikel 4:20c,
eerste lid, van de Awb). De zienswijze van de Raad dat met de
mogelijkheid van toepassing van artikel 4:20f van de Awb door het college
van burgemeester en wethouders, de kans niet denkbeeldig is dat de
doelstelling van het wetsvoorstel – het bewerkstelligen van definitieve
duidelijkheid – niet zal worden bereikt, wordt door mij niet gedeeld. Ook
met de toepassing van genoemd artikel ontstaat er duidelijkheid omtrent
de toekomst van de bewoning van de recreatiewoning, zij het in een later
stadium.
3d.
Met betrekking tot hetgeen door de Raad onder punt 3d van zijn advies in
concluderende zin wordt gesteld, merk ik resumerend het volgende op.
De noodzaak van dit wetsvoorstel kan worden gevonden in onder meer
het langere tijd niet handhavend optreden van een aantal gemeentebesturen en de politiek-maatschappelijke dimensie die tijdens de behandeling van de problematiek van de onrechtmatige bewoning van
recreatiewoningen in diverse overleggen met de Tweede Kamer
gaandeweg vorm kreeg. Met de hiervoor genoemde motie Veenendaal
van 19 april 2005 is de regering om opeisbaarheid van de ontheffing
gevraagd. Dat noodzaakt tot een oplossing op het niveau van een wet die
in de onderhavige specifieke situatie de op basis van het Bro reeds
bestaande bevoegdheidvan een gemeente om ontheffing te verlenen,
tijdelijk omzet in een verplichting (onder voorwaarden) daartoe. Bezien in
het licht van de omstandigheid dat het belang van de ruimtelijke ordening
in deze specifieke gevallen gedurende de lange periode van eind oktober
2003 (en vaak al - lang - daarvoor) tot 1 januari 2010 blijkbaar niet noopte
tot handhavend optreden, alsmede bezien in het licht van de wens van de
Tweede Kamer, kom ik tot het oordeel dat met de mogelijkheid van een
persoonsgebonden, dus eindige, ontheffing van het bestemmingsplanverbod op wonen in een recreatiewoning voor een afgebakende groep
bewoners, gevoegd bij het feit dat de recreatiebestemming niet wordt
gewijzigd, zoveel mogelijk is tegemoetgekomen aan het belang van de
ruimtelijke ordening.
Gegeven artikel 2 van het voorstel van wet zal, waar het de ontheffing op
basis van artikel 3 betreft, van het alsnog voorwaarden moeten verbinden
aan of het moeten intrekken van ten onrechte van rechtswege verleende
ontheffingen (artikel 4:20f, van de Awb) nauwelijks of niet sprake zijn,
evenmin als van door het bestuursorgaan te vergoeden schade die door
die wijziging of intrekking wordt veroorzaakt. Voorts is de verlening van
rechtswege in de gevallen als bedoeld in artikel 4 op advies van de Raad
geschrapt en zijn de beslistermijnen voor burgemeester en wethouders
zowel in artikel 3 als artikel 4 verlengd. Voor zover nog sprake zal zijn van
van rechtswege verleende ontheffingen vloeien deze enkel voort uit artikel
3 van het voorstel van wet. Hierbij gaat het om ontheffingen waarbij de
beslissing over de verlening gebonden is aan de in artikel 2 en de in het
eerste lid (onderdelen a tot en met g) van artikel 3 opgenomen duidelijke
toetsingsgronden. De verwachting is dan ook niet dat een gemeente op
grotere schaal aan een van rechtswege verleende ontheffing voorwaarden
zal moeten verbinden, of die ontheffing zal moeten intrekken, om ernstige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

14

gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen. Zulks temeer niet
gelet op de omstandigheid dat gedurende de lange periode dat sprake is
geweest van onrechtmatige bewoning er blijkbaar evenmin sprake is
geweest van zodanige ernstige gevolgen voor het algemeen belang, dat
de gemeente genoodzaakt was tot handhavend optreden. Averechtse
gevolgen voor de doelstelling van het voorstel van wet – het bewerkstelligen van definitieve duidelijkheid – worden door mij niet verwacht. Ook
wanneer aan een van rechtswege verleende ontheffing alsnog
voorwaarden zullen moeten worden verbonden of de ontheffing moet
worden ingetrokken, ontstaat er duidelijkheid omtrent de toekomst van de
bewoning van de recreatiewoning, zij het in een wat later stadium.
De beperking van de autonome bevoegdheden van gemeenten acht ik,
mede gezien in het licht van de omvang van de problematiek, disproportioneel noch ongerechtvaardigd, zulks gelet op de voorgestelde duur van
twee jaar gedurende welke een aanvraag kan worden ingediend, het feit
dat eerdere maatregelen, zoals een ouderenregeling, de wijziging van
artikel 20 van het BRO «85 en de opname van een ontheffingsmogelijkheid in artikel 4.1.1 van het Bro, geen soelaas hebben geboden,
alsmede gelet op het feit dat sprake is van een duidelijk afgebakende en in
aantal afnemende doelgroep en van een materiële voortzetting van een
reeds langdurig bestaande feitelijke gedoogsituatie. Anders dan de Raad
ben ik van mening dat, onverminderd mijn waardering voor de vorderingen die gemeenten hebben geboekt met uitvoering van het rijksbeleid,
mag worden aangenomen dat het op zijn minst nog steeds om een
substantieel aantal gevallen gaat ten aanzien waarvan definitieve
duidelijkheid moet worden gegeven. Het geheel overziende acht ik dan
ook het tweede deel van het door de Raad geciteerde adagium «decentraal wat kan, centraal wat moet» van toepassing.
4. Bewijs

1

Memorie van toelichting, Deel I Algemeen,
Doel en inhoud van de regeling.
2
Zie bijvoorbeeld ABRS 6 oktober 2004,
200401923/1, AB 2004, 389 en BR 2005, 122
(vermelding CD-foongids), ABRS 19 oktober
2005, 200500395/1 (kadastrale gegevens);
ABRS 28 juni 2006, 200507268/1, Gst. 2006,
7283 (huisvuiladministratie) en ABRS 2 april
2007, 200705396/1 (geen betekenis aftrek
hypotheekrente in dit geval).
3
Gedacht wordt hierbij aan het Kadaster en
het Handelsregister, dat wordt bijgehouden
door de Kamers van Koophandel.

a. Keuze bewijsmiddelen
In artikel 3, eerste lid, onderdelen a tot en met g, worden bewijsmiddelen
voor permanente bewoning opgesomd, op grond waarvan burgemeester
en wethouders een ontheffing moeten verlenen. In de toelichting bij
artikel 4 worden bewijsmiddelen opgesomd, op grond waarvan burgemeester en wethouders een ontheffing kunnen verlenen. Uit de memorie
van toelichting blijkt dat de keuze voor de bewijsmiddelen in artikel 3
gebaseerd is op het feit dat «die – in combinatie – een voldoende sterk
bewijs van (onrechtmatige) bewoning opleveren». De bewijsmiddelen
genoemd in de toelichting bij artikel 4 zouden «niet als vanzelf voldoende
duidelijk de (onrechtmatige) bewoning ({) aantonen».1 Dit onderscheid in
waardering van de bewijsmiddelen overtuigt niet zonder meer. De
jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak brengt met zich dat
inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie nog geen doorslaggevend bewijs is van permanente bewoning, maar wel een wettelijk
vermoeden daarvan oplevert. Daarnaast dient ondersteunend bewijs
geleverd te worden. Dit ondersteunende bewijs kan door een samenstel
van bewijsmiddelen worden geleverd, die in onderlinge samenhang
moeten worden bezien en waarvan de waardering afhankelijk is van het
specifieke geval. Tot die bewijsmiddelen behoren zowel bewijsmiddelen
die in artikel 3, eerste lid, worden genoemd als in de toelichting bij artikel
4.2 Bovendien zijn sommige bewijsmiddelen uit de toelichting bij artikel 4
afkomstig uit registraties die door of voor de overheid worden bijgehouden en waarvan mag worden verwacht dat de gegevens geverifieerd
zijn en representatief.3 In zoverre wijken deze gegevens niet af van de
gegevens uit de gemeentelijke basisadministratie. Voorts blijkt niet uit de
memorie van toelichting van welke datum de bewijsmiddelen moeten zijn.
Als de bewijsmiddelen ook van vóór of op 31 oktober 2003 moeten zijn,
zou dit voor bewijsproblemen bij de aanvragers kunnen zorgen. Hierdoor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

15

zullen zij misschien een groter beroep gaan doen op de discretionaire
bevoegdheid van het college (zie hierna onder punt 5).
De Raad adviseert in de memorie van toelichting op het voorgaande in te
gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.
b. Tegenbewijs
Blijkens de memorie van toelichting ligt de bewijslast voor het aantonen
van de (onrechtmatige) permanente bewoning bij de bewoner, die daartoe
ten minste twee van de in artikel 3, eerste lid, genoemde bewijsmiddelen
moet overleggen. De toetsing door burgemeester en wethouders van dat
voorgelegde – voldoende sterke en duidelijke – bewijs lijkt niet al te
complex te zijn. Het lijkt dan ook redelijk om burgemeester en wethouders
voor het onderzoek en de beslissing omtrent het bewijs een termijn van
acht weken na overlegging te geven, aldus de toelichting.1
Uit de memorie van toelichting blijkt niet op wie de bewijslast rust voor de
gronden in artikel 2, onderdelen a (geen strijdigheid met milieuwetgeving
(en de Woningwet), b, tweede deel volzin (onafgebroken bewoning), c
(meerderjarigheid) en d (geen aanschrijving last onder dwangsom/
bestuursdwang). Berust de bewijslast voor het niet voldoen aan die
gronden bij burgemeester en wethouders, zo vraagt de Raad zich af. Het
antwoord op deze vraag is van belang, omdat die bewijslast vrij
omvangrijk is. Voor artikel 2, onder a, zal bekeken moeten worden of de
permanente bewoning van een recreatiewoning leidt tot een andere
uitkomst bij de toetsing aan de in dat onderdeel genoemde wetten. Door
de permanente bewoning van een recreatiewoning wordt deze woning
bijvoorbeeld een «geurgevoelig object» in de zin van artikel 1 van de Wet
geurhinder en veehouderij2, waardoor de vergunning tot oprichting of
verandering van een veehouderij gelegen binnen 50 of 100 meter van dat
object bij een bepaalde geurbelasting zou moeten worden geweigerd.3
Voor artikel 2, onder b, tweede volzin, zal bekeken moeten worden of de
bewoner er sinds 31 oktober 2003 onafgebroken heeft gewoond.
Ingevolge de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak is een
dergelijk bewijs geleverd als burgemeester en wethouders rapportages of
processen-verbaal kunnen overleggen van frequente controles door
toezichthouders over een aaneengesloten periode van een half jaar tot
een jaar. Die controles vinden op verschillende tijden op de dag plaats
(onder meer voor zonsopgang) en ook in de voor recreatie niet aantrekkelijke wintermaanden.4 Aandachtspunten voor permanente bewoning voor
de toezichthouders zijn onder meer de frequente aanwezigheid van auto’s,
de bezorging van de post, de aanwezigheid alsmede de aanbieding van
huisvuil.5
Voor zover de bewijslast ligt bij burgemeester en wethouders merkt de
Raad op dat de keuze voor een beslistermijn van 8 weken in combinatie
met ontheffingverlening van rechtswege te kort is.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting op het voorgaande in te
gaan en het voorstel aan te passen.
1

Memorie van toelichting, Deel I Algemeen,
Doel en inhoud van de regeling.
Ingevolge artikel 1 Wet geurhinder en
veehouderij is een ’geurgevoelig object’:
gebouw, bestemd voor en blijkens aard,
indeling en inrichting geschikt om te worden
gebruikt voor menselijk wonen of menselijk
verblijf en die daarvoor permanent of een
daarmee vergelijkbare wijze van gebruik,
wordt gebruikt.
3
Zie de weigeringsgronden in artikel 3, eerste
en tweede lid, van de Wet geurhinder en
veehouderij.
4
Zie bijvoorbeeld ABRS 19 oktober 2005,
200500395/1.
5
Zie bijvoorbeeld ABRS 8 maart 2006,
200503812/1.
2

4a.
De door de Raad genoemde jurisprudentie heeft betrekking op de
bewijslast die bij de gemeente berust om onrechtmatige bewoning aan te
tonen. In de door de Raad genoemde artikelen gaat het om de
«omgekeerde weg»: de bewoner moet zijn bewoning aantonen. In die
optiek ben ik van mening dat bij overlegging van de in ten minste twee
onderdelen van artikel 3, eerste lid, genoemde bewijsmiddelen, het
aannemelijk is dat het centrum van sociale en maatschappelijke activiteiten van de bewoner het adres van de recreatiewoning is, en dat
overlegging van de bewijsmiddelen die met betrekking tot artikel 4 in de
memorie van toelichting worden genoemd, een indicatie daarvan geeft.
De zinsnede «ononderbroken heeft bewoond» in artikel 2, onderdeel c,
duidt er op dat de bewijsmiddelen in beginsel de gehele in dat onderdeel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

16

genoemde periode dienen te betreffen. De memorie van toelichting is
aangepast in die zin, dat duidelijk wordt gemaakt dat het moet gaan om
een bewoner die in ieder geval op 31 oktober 2003 (of daarvoor) de
recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken en in ieder geval laatstelijk op 1 januari 2010 bewoont. Het is aan
de gemeenten om te bepalen welke overige (tussentijdse) meetdata zij
wenst te hanteren.
4b.
Het advies van de Raad is gevolgd. Zoals hiervoor reeds is opgemerkt zijn
de beslistermijnen voor burgemeester en wethouders in de artikelen 3 en
4 verlengd. Aan de door de Raad gesignaleerde onduidelijkheid of de
bewijslast voor het niet voldoen aan de in artikel 2 genoemde gronden
berust bij burgemeester en wethouders, is tegemoetgekomen door in de
memorie van toelichting aan te geven dat de bewijslast voor de in artikel 2
genoemde onderdelen bij de bewoner berust wat betreft de onderdelen c
en d (onafgebroken bewoning en meerderjarigheid), en bij de gemeente
wat betreft de onderdelen a, b en e (geen strijdigheid met Woningwet en
milieuwetgeving en geen besluit tot oplegging last onder dwangsom of
bestuursdwang, of besluit tot het voor een bepaalde tijd afzien van
handhaving).
De opmerking van de Raad dat door de permanente bewoning van een
recreatiewoning deze woning een geurgevoelig object wordt in de zin van
artikel 1 van de Wet geurhinder en veehouderij, waardoor de vergunning
tot oprichting of verandering van een veehouderij gelegen binnen 50 of
100 meter van dat object bij een bepaalde geurbelasting zou moeten
worden geweigerd, is aanleiding geweest de verhouding tussen onderhavig voorstel van wet en de diverse milieuwetten nog eens nader te
bezien. Besloten is in het voorstel van wet een artikel op te nemen dat
regelt dat een derde, ten aanzien van wiens activiteiten besluitvorming
nodig is (bijvoorbeeld vergunningverlening), niet wordt beknot in zijn
mogelijkheden vanwege de omstandigheid dat in de nabijheid van die (al
dan niet voorgenomen) activiteit aan een bewoner van een recreatiewoning (tijdelijk) een (persoonsgebonden) omgevingsvergunning voor
het bewonen van de recreatiewoning is verleend. Voor de toepassing van
de milieuwetgeving is veelal niet de planologische situatie doorslaggevend maar het feitelijk gebruik. Met artikel 7 (nieuw) van het
wetsvoorstel wordt bereikt dat de omgevingsvergunning slechts de
verhouding tussen de bewoner-vergunninghouder en de gemeente betreft
en niet de verhouding tussen de bewoner-vergunninghouder en zijn
omgeving.
5. Discretionaire bevoegdheid
Ingevolge artikel 4, eerste lid, kunnen burgemeester en wethouders een
ontheffing verlenen indien de bewoner de (onrechtmatige) permanente
bewoning naar genoegen van hen aantoont. Indien burgemeester en
wethouders hierover niet binnen 12 weken na ontvangst van de aanvraag
beslissen, is de ontheffing van rechtswege verleend (artikel 4, tweede en
derde lid).
Volgens de toelichting maakt dit artikel «duidelijk dat in het geval waarin
een bewoner niet over de in artikel 3 genoemde bewijsmiddelen beschikt,
burgemeester en wethouders toch een ontheffing kunnen verlenen. De
bewoning zal uiteraard tot genoegen van burgemeester en wethouders
moeten worden aangetoond».1

1

Memorie van toelichting, Deel II Artikelsgewijs, toelichting bij artikel 4.

De Raad merkt op dat de toelichting bij artikel 4 de bevoegdheid van
burgemeester en wethouders beperkter formuleert dan artikel 4, eerste
lid, zelf. De zinsnede «niet over de in artikel 3 genoemde bewijsmiddelen
beschikt» uit de toelichting ontbreekt immers in dat artikellid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

17

Voorts merkt de Raad op dat de discretionaire (afwegings)bevoegdheid
van burgemeester en wethouders gekoppeld is aan de ontheffingverlening van rechtswege. De ontheffingverlening van rechtswege leent zich
doorgaans alleen voor gebonden beschikkingen, dat wil zeggen beschikkingen waarbij de beslissing over de verlening gebonden is aan duidelijke
toetsingsgronden. De grond «naar genoegen van genoemd college»
voldoet daar niet aan. Deze toetsingsgrond roept onder meer de volgende
vragen op. Als een bewoner niet voldoet aan één van de gronden van
artikel 2 (de bewoner heeft er nagenoeg onafgebroken gewoond, op drie
maanden na), maar wel bewijsmiddelen kan overleggen als genoemd in
artikel 3, eerste lid, moet de ontheffing dan worden geweigerd (zij voldoet
immers niet aan artikel 2, onder b)? Of kunnen burgemeester en
wethouders op grond van artikel 4, eerste lid, dan toch een ontheffing
verlenen?
De Raad adviseert gelet op het vorenstaande artikel 4 nader te bezien.
6. Geschillen
De Raad merkt voorts op dat discretionaire bevoegdheden niet zelden
geschillen blijken op te roepen. In de praktijk kan het leiden tot grote
aantallen aanvragen om toepassing van deze bevoegdheid, terwijl
inwilliging daarvan slechts in zeer beperkte mate aangewezen is.
Burgemeester en wethouders zullen de afweging zorgvuldig moeten
maken, om zodoende beroepen op de rechter te voorkomen. In combinatie met de hoeveelheid werkzaamheden die gemoeid zullen zijn met de
behandeling van aanvragen en de mogelijkheid van een groot aantal
aanvragen tegelijkertijd is het de vraag of vier extra weken voor de
beslistermijn voldoende zullen zijn om die zorgvuldige afweging te
kunnen garanderen. De ruime discretionaire bevoegdheid voor burgemeester en wethouders in artikel 4 in combinatie met de vage toetsingsgrond van «naar genoegen van» worden ook wel gezien als conflictopwekkende factoren.1
Geschillen die op basis van dit voorstel kunnen ontstaan zijn geschillen
over het al dan niet voldoen aan de gronden voor de verlening van de
ontheffing, maar ook:
– geschillen door bezwaar en beroep van derde-belanghebbenden,
– geschillen over een latere intrekking van de ontheffing (zie hiervoor
punt 3c.2),
– geschillen over het verbeuren van een dwangsom (zie hiervoor punt
3c.3), en
– geschillen over de toepassing van de discretionaire bevoegdheid (zie
hiervoor punt 5).
In de memorie van toelichting wordt geen aandacht besteed aan de
rechtsbescherming en de werkzaamheden die deze met zich brengt voor
de gemeenten.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting op het vorenstaande in
te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.
5 en 6.
Aan het advies van de Raad is tegemoetgekomen. Artikel 4 is aangepast.
Voorts is de memorie van toelichting aangepast, waarbij tevens aandacht
is geschonken aan de rechtsbescherming en de werkzaamheden die deze
met zich brengt voor de gemeenten.
1

Zie de toelichting bij Aanwijzing 12 van de
Aanwijzingen voor de regelgeving (3e en 4e
gedachtestreepje).
2
Memorie van toelichting, Deel I Algemeen,
Voorgeschiedenis en Deel II Artikelsgewijs,
toelichting bij artikel 5.

7. Horizonbepaling
Uit de memorie van toelichting blijkt dat de regeling een tijdelijk karakter
krijgt en dat na afloop van de termijn van twee jaar overwogen zal worden
de wet wederom in te trekken. Dit laatste zal gebeuren door een
wetsvoorstel tot intrekking.2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

18

Het bovenstaande roept de vraag op, waarom niet gekozen is voor het
opnemen van een horizonbepaling in dit voorstel.1 Het opnemen van een
horizonbepaling maakt een afzonderlijke wetgevingsprocedure overbodig,
hetgeen goed past in het streven van het kabinet naar deregulering.
Bovendien beperkt de eerste volzin van artikel 5 de werking van dit
voorstel reeds tot twee jaar.
Indien de voorafgaande nadere overweging bedoeld is om eventueel de
werking van de wet te verlengen, kan ook dat in een horizonbepaling
worden opgenomen. In zo’n bepaling kan tevens worden bepaald dat de
wet van toepassing blijft op aanvragen die vlak voor het verlopen van de
termijn van twee jaar zijn ingediend.
De Raad adviseert een horizonbepaling in dit voorstel op te nemen.
7.
In het voorstel van wet is geen horizonbepaling opgenomen om reden dat
met een in de wet opgenomen vervaldatum op die vervaldatum tevens
aan de werking van de artikelen 5, 6 en 7 een einde komt, waardoor een
besluit inhoudende dat voor onbepaalde tijd wordt afgezien van
handhaving geen omgevingsvergunning meer is (zie artikel 5), de
omgevingsvergunning overdraagbaar zou worden (de hoofdregel van de
Wabo – zie artikel 6), en de bescherming van derden, zoals geregeld in
artikel 7, zou vervallen.
Gekozen is dan ook voor een bepaling in het voorstel van wet die regelt
dat gedurende een periode van twee jaar na inwerkingtreding van de wet
een aanvraag om ontheffing kan worden ingediend. Na afloop van die
termijn kan de wet worden ingetrokken en kan in de intrekkingswet het
voortbestaan van de werking van genoemde artikelen worden verzekerd.

1

Een horizonbepaling zorgt ervoor dat een
wet, of delen daarvan, een tijdelijk karakter
krijgen, maar met de nadrukkelijke bedoeling
van het bewerkstelligen van een moment voor
heroverweging met de mogelijkheid van
verlenging.
2
Memorie van toelichting, Deel I Algemeen,
Voorgeschiedenis. Zie voor de gewenste
inwerkingtredingsdatum ook de brief van de
Minister van VROM aan de gemeenten van
20 maart 2008 (nr. 2008016293), blz. 2 en het
persbericht van het ministerie van VROM van
10 juli 2009.
3
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 XI, nr. 105.
4
Code Interbestuurlijke Verhoudingen,
«Checklist voor rijksregelgeving en beleid met
relevantie voor decentrale overheden», Den
Haag, 2004, blz. 40, 41.

8. Beoogde inwerkingtredingsdatum
Ingevolge artikel 8, eerste lid, treedt deze wet in werking op een bij
koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Uit de memorie van toelichting blijkt
dat de beoogde streefdatum voor inwerkingtreding van het wetsvoorstel
1 januari 2010 is.2 De keuze voor deze datum is gebaseerd op de motieNeppérus/Vermeij. Deze motie verzocht de regering om «gemeenten die
pas na 31 oktober 2003 zijn gaan handhaven, op te roepen om voor
1 januari 2010 de betrokken recreatiebewoners van vóór 31 oktober 2003
in die gemeenten alsnog een persoonsgebonden beschikking te geven».3
Volgens de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (Code) moet de periode
tussen de aanvaarding van regelgeving en de inwerkingtreding redelijk
zijn in relatie tot de aard van het voorstel. Als uitgangspunt wordt een
termijn aangehouden van drie maanden na de officiële afkondiging.4 Dit
zou betekenen dat het voorstel voor 1 oktober 2009 in het Staatsblad zou
hebben moeten staan.
De Raad beveelt aan de beoogde inwerkingtredingsdatum van 1 januari
2010 te heroverwegen.
8.
Van inwerkingtreding per 1 januari 2010 kan uiteraard geen sprake meer
zijn.
De memorie van toelichting is dan ook aangepast.
Wel is vastgehouden aan de strekking van de motie Neppérus/Vermeij en
is, nu inwerkingtreding per 1 januari 2010 niet meer tot de mogelijkheden
behoort, in artikel 2, onderdeel c, het einde van de bewoningsperiode
begrensd op 1 januari 2010. Aldus wordt nog enigszins tegemoet
gekomen aan de verwachting dat per 1 januari 2010 voor de betrokken
bewoners duidelijkheid zal bestaan over de toekomst van de bewoning en
een eerste handhavend optreden tegen de doelgroep van het beleid na
die datum niet meer effectief zal kunnen zijn. Het tijdstip van inwerking-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

19

treding zal overeenkomstig de Code Interbestuurlijke Verhoudingen
worden bepaald.
9. Overige opmerkingen
a. Uitvoerbaarheid
Blijkens de memorie van toelichting is het wetsvoorstel voorgelegd aan
een interne VROM-toetsgroep ter beoordeling van de handhaafbaarheid,
uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid van het wetsvoorstel. Uitkomst
van die toets is dat het wetsvoorstel op die terreinen niet tot noemenswaardige problemen zal leiden.1 Waarop deze uitkomst is gebaseerd,
wordt niet vermeld in de memorie van toelichting.
De Raad heeft ernstige twijfels over de uitvoerbaarheid van dit voorstel.
Die twijfels zijn niet alleen gebaseerd op de bezwaren die kleven aan de
ontheffingverlening van rechtswege en het mogelijk grote aantal
aanvragen om een ontheffing (zie hiervoor onder punt 3), maar ook op het
leveren van tegenbewijs door burgemeester en wethouders (zie hiervoor
onder punt 4b), de toepassing van de discretionaire bevoegdheid (zie
hiervoor onder punt 5) en het conflictopwekkende karakter (zie hiervoor
onder punt 6).
De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.
b. Financiële gevolgen voor gemeenten
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Financiële-Verhoudingswet (Fv-wet)
wordt in de toelichting met redenen omkleed en met kwantitatieve
gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen zijn van een wijziging
van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten.
In het Bestuursakkoord met de gemeenten is afgesproken dat «het kabinet
artikel 2 van de Fv-wet onverkort zal toepassen en naleven. De vakministers zijn primair verantwoordelijk voor het aangeven van de kosten en
wijze van bekostiging bij wijzigingen in taken van gemeenten. Daartoe
treden zij tijdig in overleg met de fondsbeheerders en – conform de Code
Interbestuurlijke verhoudingen – met de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG)».2
In de memorie van toelichting wordt niet aangegeven wat de kosten zijn
van de voorgestelde wijziging in de taken van gemeenten en op welke
wijze die gefinancierd gaan worden. Uit de memorie van toelichting blijkt
evenmin of daarover overleg heeft plaatsgevonden met de fondsbeheerders of de VNG.
De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.

1

Memorie van toelichting, Deel I Algemeen,
Bestuurlijke en administratieve lasten en
uitvoerings- en handhavingsaspecten.
2
«Samen aan de slag», Kamerstukken II,
2006/07, 30 800 B, nr. 17, blz. 11.
3
Code Interbestuurlijke Verhoudingen,
«Checklist voor rijksregelgeving en beleid met
relevantie voor decentrale overheden», Den
Haag, 2004, blz. 40, 41.
4
Advies van 30 juni 2009, nr. ECGR/
U200901318.

c. Advisering
Op grond van de «Checklist voor rijksregelgeving en beleid» van de Code
moet concept-regelgeving met relevantie voor decentrale overheden tijdig
voor advies worden voorgelegd aan het Interprovinciaal Overleg en de
VNG. In de toelichting bij de concept-regelgeving dient vervolgens op de
adviezen in te worden gegaan. Indien de minister besluit de adviezen niet
te volgen, wordt gemotiveerd aangegeven waarom de minister heeft
besloten af te wijken van deze adviezen. Het advies dient vervolgens
meegezonden te worden naar de Raad van State.3
Aan de VNG is advies gevraagd over dit voorstel, maar dat advies is niet
meegezonden naar de Raad.4 In de memorie van toelichting is niet
ingegaan op dit advies en is evenmin aangegeven waarom de minister
heeft besloten af te wijken van dit advies.
De Raad adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan. De
Raad adviseert de afspraken uit de «Checklist» van de Code beter na te
leven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

20

9.
Het advies van de Raad is gevolgd. De memorie van toelichting is op de
door de Raad aangegeven onderdelen aangepast.
10.
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies
behorende bijlage.
Samenvatting hoofdpunten
De Raad heeft dit voorstel bezien vanuit de context van de interbestuurlijke verhoudingen, in het bijzonder vanuit de vraag of er een noodzaak
bestaat om de gemeentelijke autonomie op dit beleidsterrein in te perken.
De Raad is van oordeel dat de onzekerheid bij bewoners die in strijd met
regelgeving handelen, niet op voorhand hoeft te worden gekwalificeerd
als een probleem dat door een wet moet worden opgelost.
De Raad komt tot de conclusie dat er geen noodzaak is voor dit
wetsvoorstel. Voor zover er sprake is van een probleem, doet dat
probleem zich door de aanpak van gemeenten nog maar in beperkte mate
voor. Voor zover het probleem zich nog voordoet, zal dat door dit voorstel
in deze vorm niet worden opgelost.
De Raad komt voorts tot de conclusie dat de keuze voor de ontheffingverlening van rechtswege niet voldoet aan de vereisten voor het gebruik van
deze rechtsfiguur. De Raad stelt voorts vast dat er bezwaren kleven aan de
vormgeving van de ontheffingverlening van rechtswege in dit
wetsvoorstel, die averechtse gevolgen zouden kunnen hebben voor de
doelstelling van dit wetsvoorstel.
10.
De redactionele kanttekeningen zijn gevolgd.
11.
Behalve aanpassingen als gevolg van het advies van de Raad van State
zijn in het voorstel van wet en de memorie van toelichting nog enkele
aanpassingen van redactionele aard aangebracht en is het voorstel van
wet aangepast aan de komende inwerkingtreding van de Wabo, zoals die
zal luiden na de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht. De verwachting is thans dat de Wabo eerder
in werking zal treden dan onderhavig voorstel van wet. Het betreft hier
een juridisch-technische wijziging van ondergeschikte aard die geen
gevolgen heeft voor de systematiek, de strekking of het toepassingsbereik
en in hoofdlijn niet meer betreft dan het vervangen van de aanduiding
«ontheffing van het bestemmingsplan» door «omgevingsvergunning»,
waarvoor in artikel 1 een begripsbepaling is opgenomen.
Een andere aanpassing van ondergeschikte aard betreft artikel 6 van het
aan de Raad voorgelegde ontwerp van wet, waarin werd bepaald dat een
besluit waarmee wordt afgezien van handhaving wordt aangemerkt als
een ontheffing in de zin van onderhavige wet. Bij de opstelling van het
voorstel van wet is niet onderkend dat er zowel besluiten tot afzien van
handhaving voor bepaalde tijd als besluiten tot afzien van handhaving
voor onbepaalde tijd vigeren. Besluiten tot afzien van handhaving voor
bepaalde tijd dienen niet onder de werkingssfeer van de wet te vallen
omdat de bewoner immers reeds duidelijkheid over de toekomst van de
bewoning. Om die reden is artikel 5 (nieuw) van het voorstel van wet
toegespitst op een besluit dat voor onbepaalde tijd afziet van handhaving
en is aan artikel 2, onderdeel e, het besluit waarmee voor bepaalde tijd
wordt afgezien van handhaving toegevoegd.
Er kunnen zich situaties voordoen waarin een recreatiewoning wordt
bewoond in strijd met een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38
van de Wro. Ook van de beheersverordening kan, op vergelijkbare wijze
als met het bestemmingsplan het geval is, een ontheffing worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

21

verleend. Met deze mogelijkheid is bij het opstellen van het wetsvoorstel
ten onrechte geen rekening gehouden. Met de inwerkingtreding van de
Wabo vervalt de mogelijkheid van het verlenen van een ontheffing van de
beheersverordening en komt daarvoor, evenals bij het wonen in strijd met
een bestemmingsplan het geval zal zijn, een omgevingsvergunning in de
plaats. Het wetsvoorstel is dienovereenkomstig aangepast.
Tenslotte is artikel 2 van het ontwerp van wet meer in overeenstemming
gebracht met de (te schrappen) huidige regeling in het Bro. In het Bro
maken de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning
gestelde eisen deel uit van de eisen waaraan moet worden voldaan om in
aanmerking te komen voor een ontheffing van het bestemmingsplan.
Omdat het Bouwbesluit 2003 reeds zelfstandig van toepassing is, zijn in
het aan de Raad voorgelegde voorstel van wet de eisen bij of krachtens de
Woningwet niet als criterium opgenomen. Omwille echter van de
duidelijkheid, alsmede om aan te geven dat het voorstel van wet op dit
punt geen wijziging van de eerdere regelgeving beoogt, zijn in artikel 2,
onderdeel a (nieuw), alsnog de eisen bij of krachtens de Woningwet als
criterium opgenomen.
De Raad van State heeft bezwaar tegen zowel de vorm als de inhoud van
het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
J. C. Huizinga-Heringa

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

22

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W08.09.0306/IV met redactionele kanttekeningen die de Raad
in overweging geeft.
–

–
–
–
–
–

–
–
–
–
–
–
–

–

–

–

In het opschrift de woorden «Ontwerp Wet» vervangen door: voorstel
van wet (Artikel 82, eerste lid, Grondwet en Aanwijzing 67 van de
Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar.)).
In het opschrift de zinsnede «met betrekking tot» vervangen door: voor
het verlenen van ontheffing voor (Ar. 107).
In de aanhef de zinsnede «Allen, die dit zien» vervangen door: Allen,
die deze zullen zien (Ar. 109).
In de aanhef na de zinsnede «Zo is het» een komma invoegen (Ar. 109).
In artikel 1, onder a, de zinsnede «ten behoeve van» vervangen door:
met de bestemming.
De omschrijving «burgemeester en wethouders» opnemen als
begripsbepaling in artikel 1 (zodat in de artikelen 3, eerste tot en met
derde lid, 4, eerste tot en met derde lid, en 6 kan worden verwezen
naar «college» en de moeizame constructie in het voorgestelde artikel
4, eerste lid, wordt vermeden) (Ar. 122).
In artikel 3, eerste lid, en 4, eerste lid, de zinsnede «als bedoeld in dat
artikel» vervangen door: als bedoeld in artikel 2, onder b.
In artikel 3, derde lid, tweede volzin, en 4, derde lid, tweede volzin, de
woorden «van rechtswege» schrappen.
In artikel 4, aanhef, na «als bedoeld in artikel 2» invoegen: en niet
voldoet aan artikel 3, aanhef,.
Van het woord «ontheffingen» in de artikelen 5,7 en 8, tweede lid,
enkelvoud maken.
In artikel 6 de zinsnede «als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet
bestuursrecht» schrappen (Ar. 50, eerste lid).
In artikel 7 de woorden «in elk geval» schrappen (Ar. 101, tweede lid).
De formulering «niet overdraagbaar» in artikel 7 en de formulering
«die slechts geldt voor degene aan wie zij is verleend» in artikel 8,
tweede lid, op elkaar afstemmen (niet beide formuleringen hanteren).
In de toelichting bij artikel 1, onder b, verduidelijken dat bestemmingsplannen gebaseerd op artikel 10 van de (oude) Wet op de Ruimtelijke
Ordening ook vallen onder deze begripsbepaling (zie ook artikel 9.1.4,
eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening).
In de toelichting bij artikel 2 verduidelijken wat onder «onrechtmatige
bewoning» moet worden verstaan (de precieze omschrijving is van
belang voor het toepassingsbereik van artikel 2).
In de toelichting bij artikel 5 verduidelijken waarom gekozen is voor
een termijn van (exact) twee jaar en niet voor een kortere of langere
termijn. (De lengte van de termijn is van belang voor zowel de
gemeenten (niet meer in behandeling hoeven nemen van aanvragen;
aanvang handhaving) als de bewoners (uiterste datum voor indiening
aanvragen)).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 366, nr. 4

23