Definitieve versie 26 mei 2010

Beleidsdoorlichting
Art.15 Media
2004 – 2009

1

Hoofdstuk 1 Opzet evaluatie
1.1 Aanleiding en afbakening
Sinds 2006 maakt een periodieke evaluatie van de doelstellingen van de rijksbegroting deel uit van
de verantwoording van de regering aan het parlement.1 Deze evaluatie gaat over het mediabeleid,
artikel 15.1 van de rijksbegroting. De doelstelling is breed:
Waarborgen van een onafhankelijk, gevarieerd en kwalitatief hoogwaardig media-aanbod,
bestaande uit radio, televisie, kranten en internetdiensten, dat toegankelijk en betaalbaar
is voor alle lagen van de bevolking.
Het mediabeleid beperkt zich niet tot de publieke omroep, maar gaat ook over commerciële
omroepen, pers en journalistiek, eigendomsconcentratie in de media, toegang tot
distributieplatforms (i.h.b. kabel en ether), media-educatie, auteursrechten en uitingsvrijheid.
Wetgeving is in het beleid zeker zo belangrijk als financiering.
Het voert te ver alle aspecten van mediabeleid te evalueren. Buiten beschouwing blijven de
regionale en lokale publieke omroep, waarvoor de Mediawet wel de kaders geeft, maar provincies
en gemeenten verantwoordelijk zijn. Op 27 oktober 2009 is de Tweede Kamer uitgebreid
geïnformeerd over het beleid voor de regionale omroep. In de brief wordt ook ingegaan op de
overdracht van de financiering van de regionale omroep naar de provincies in de periode 20062009.2 De overdracht van de regionale omroep aan de provincie is in 2008 positief geëvalueerd
door het Commissariaat voor de Media.
Ook de perssector blijft in deze beleidsdoorlichting buiten beeld. Van oudsher is de wettelijke en
financiële bemoeienis van de overheid met de pers beperkt. In 2009 heeft de minister van OCW de
Tijdelijke Commissie Innovatie en Toekomst Pers ingesteld (Commissie Brinkman).3 De commissie
heeft advies uitgebracht over de innovatiemogelijkheden binnen de pers op korte termijn en over
de toekomst van de Nederlandse nieuws- en opinievoorziening op lange termijn. Aanleiding voor
het advies zijn de (structurele) problemen waarmee de perssector wordt geconfronteerd: financiële
moeilijkheden als gevolg van dalende (betaalde) oplagen, teruglopende advertentie-inkomsten,
veranderend medialandschap onder invloed van digitalisering en internationalisering. De commissie
heeft 17 aanbevelingen gedaan voor de komende jaren. Het kabinet heeft op 30 september 2009
op deze aanbevelingen gereageerd en aangekondigd welke acties hieruit volgen.4 Deze
beleidsdoorlichting komt te vroeg om de resultaten hiervan nu al te kunnen evalueren.
Er is daarom gekozen om de grootste post op de mediabegroting te evalueren: de landelijke
publieke omroep, aangevuld met de Radio Nederland Wereldomroep (hierna Wereldomroep) en het
Stimuleringsfonds voor Culturele Nederlandse Mediaproducties (hierna Mediafonds). Voor deze drie
instellingen zijn in 2009 onafhankelijke evaluaties afgerond die de basis vormen voor deze
beleidsdoorlichting. In april 2009 verscheen het rapport van de tweede visitatiecommissie voor de
landelijke publieke omroep, onder voorzitterschap van mr. Annie Brouwer-Korf.5 Het
visitatierapport is onderdeel van de verantwoording aan het Nederlandse publiek en wordt door de
publieke omroep benut om zijn prestaties te verbeteren. In 2009 verscheen ook voor het eerst een
visitatierapport over de Wereldomroep.6 De voorgeschreven periodieke evaluatie van het
Mediafonds is in 2009 gedaan door de Raad voor cultuur.7
1

Regeling periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie 2006, Staatscourant 28 april 2006, nr 83.
RPE2006 is in 2008 opgenomen in de Rijksbegrotingsvoorschriften.
2
Brief over regionale omroep. Kamerstukken 2008-2009, 31 700 VIII, nr. 129 en Kamerstukken II, 2009-2010,
32 123 VIII, nr. 17.
3
Tijdelijke Commissie Innovatie en Toekomst Pers (commissie Brinkman). De volgende editie. 23 juni 2009.
Kabinetsreactie: Kamerstukken II, 2009-2010, 31 777, nr. 181.
4
Kamerstukken II, 2009-2010, 31 777, nr. 181.
5
Visitatiecommissie landelijke publieke omroep 2004-2008 (2009). De publieke omroep: Het spel, de spelers,
het doel. Kamerstukken II, 2009-2010, 31 700 VIII, nr. 217.
6
Visitatierapport Radio Nederland Wereldomroep 2004-2008 (2009), Een wereldwijde blik. Kamerstukken II,
2009-2010, 31 700 VIII, nr. 231.
7
Op grond van artikel 170, zevende lid, Mediawet 2008. Zie voor reactie hierop de Mediabegrotingsbrief 2010.
Kamerstukken II, 2009-2010, 32 123 VIII, nr. 62.

2

Alle drie de evaluaties beslaan de periode 2004-2008; de beleidsdoorlichting beslaat waar mogelijk
ook (gegevens over) 2009.
1.2 Onderzoeksvragen
In dit onderzoek zetten we het functioneren van de drie media-instellingen af tegen de
maatschappelijke taken die de Mediawet hen opdraagt. Veranderingen in het overheidsbeleid –
zoals wetswijzigingen en bezuinigingen – zijn beschreven in relatie tot de specifieke problematiek
van de periode waarover de evaluatie plaatsvindt en de effecten die dit heeft op de uitoefening van
de maatschappelijke taak. In de evaluatie wordt belicht in hoeverre het beleid van de overheid
heeft bijgedragen aan de taakvervulling van de publieke omroep (landelijk, Wereldomroep en
Mediafonds).
De hoofdvragen van deze beleidsdoorlichting luiden:
•
Op welke wijze hebben de landelijke publieke omroep, de Wereldomroep en het Mediafonds
hun wettelijke taak vervuld?
•
Hebben de beleidsinterventies ertoe geleid dat de taak in de periode 2004-2009 beter is
vervuld?
Het ministerie van Financiën schrijft voor beleidsdoorlichtingen deelvragen voor. Waar deze vragen
in de tekst van de rapportage worden beantwoord, is dat expliciet aangegeven.
In hoofdstuk 2 van de beleidsdoorlichting wordt de beleidstheorie belicht. Wat is het doel van het
mediabeleid, waarom is er steun voor een publieke omroep?8 Ook geven we een schets van het
mediala ndschap en de belangrijkste ontwikkelingen daarin, alsmede inzicht in de financiering van
de publieke omroep. Het hoofdstuk eindigt met een beschrijving van de belangrijkste
veranderingen in het overheidsbeleid in de periode 2004-2009. In hoofdstuk 2 worden vraag 1 tot
en met 7 en vraag 10 van de beleidsdoorlichting beantwoord (zie schema hoofdstuk 4).
Hoofdstuk 3 gaat over de landelijke publieke omroep, inclusief het Mediafonds en de
Wereldomroep. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wijze waarop deze instellingen hun taken
hebben vervuld en op de effecten van het beleid. Er wordt antwoord gegeven op vraag 8 en 9 van
de beleidsdoorlichting (gegevens over uitvoering van beleid en effecten instrumenten en
beleidswijzigingen). In hoofdstuk 4 worden de deelvragen in een schema samengevat.
1.3 Uitvoering en verantwoording gegevens
De beleidsdoorlichting is uitgevoerd door een werkgroep van het ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap (OCW). Projectleiding en pen lagen in handen van de directie Media, Letteren en
Bibliotheken. In de begeleidingsgroep waren de directie Kennis en de directie Financieel
Economische Zaken van OCW en medewerkers van het ministerie van Financiën vertegenwoordigd.
Voor een onafhankelijke blik zorgde mr. Inge Brakman, voormalig commissaris en voorzitter van
het Commissariaat voor de Media. In de bijlage is haar visie op de rapportage opgenomen.
De beleidsevaluatie valt uiteen in twee delen:
1) De beleidstheorie: Welke problemen zijn aanleiding voor overheidsbeleid, welke maatregele n
zijn genomen en met welke doelen? De beschrijving van de beleidstheorie concentreert zich op
vaste waarden in het overheidsbeleid, geactualiseerd naar huidige problemen en vraagstukken
en de wijze waarop de specifieke maatregelen in de onderzochte periode in lijn met het beleid
het medialandschap hebben beïnvloed.
2) De beleidseffecten: Hebben de maatregelen geholpen de doelen naderbij te brengen? Dit deel
beschrijft de vervulling van wettelijke taken door de landelijke publieke omroep, de
Wereldomroep en het Mediafonds in relatie tot de doelen en de bijdragen van de specifieke
overheidsmaatregelen. Naast de onafhankelijke evaluaties zijn de volgende bronnen benut:
Kamerstukken, begrotingen en jaarverslagen van de instellingen, rapporten van het
Commissariaat voor de Media en de Algemene Rekenkamer, brancheonderzoek (Stichting Kijk
Onderzoek, Continu Luister Onderzoek, Stichting Internet Reclame).
8

In dit rapport spreken we van publieke omroep als het gaat over het gehele stelsel van wereldomroep,
landelijke, regionale en lokale omroep inclusief het stimuleringsfonds culturele mediaproducties.

3

Hoofdstuk 2 Mediabeleid
In dit hoofdstuk wordt de beleidstheorie belicht. Wat is het doel van het mediabeleid, waarom is er
steun voor een publieke omroep?9 We geven een schets van het medialandschap en de
belangrijkste ontwikkelingen daarin, alsmede inzicht in de financiering van de publieke omroep. Het
hoofdstuk eindigt met een beschrijving van de belangrijkste veranderingen in het overheidsbeleid
in de periode 2004-2009. In dit hoofdstuk worden vraag 1 tot en met 7 en vraag 10 van de
beleidsdoorlichting beantwoord (zie schema hoofdstuk 4).
2.1 Beleidstheorie Media: democratische en culturele waarden
Mensen besteden per dag gemiddeld 7,5 uur aan radio, televisie, internet en gedrukte media, deels
tegelijk met andere activiteiten. De landelijke publieke omroep heeft geen alleenrecht op die
mediatijd. Mensen oriënteren zich evenzeer op regionale en lokale omroep, op commerciële
omroep en op gedrukte media. Om effect te sorteren, strekt ook het overheidsbeleid zich uit over
het gehele medialandschap.
Tabel 1: Mediagebruik radio, televisie en internet, in minuten per dag (2004-2009)
2004

2005

2006

2007

2008

2009

Radio

199

192

192

187

194

201

Televisie

192

195

197

186

184

184

0

42

51

55

59

60

391

429

440

428

437

445

internet (surfen)
totaal elektronische media
gedrukte media

33

Bronnen: Intomart GfK (radio 10+); Stichting Kijk Onderzoek (televisie 6+); Stichting Internet Reclame
(internet 13+); Tijdsbestedingsonderzoek 2005 Sociaal Cultureel Planbureau (gedrukte media). Voor
gedrukte media zijn geen meerjarenreeksen beschikbaar. Door verschillen in meetmethoden zijn de
gegevens van het SCP voor radio, televisie en internet anders dan van het continue brancheonderzoek.

Het mediabeleid vindt zijn legitimatie in de prominente rol van media in de samenleving. Media zijn
een bron van kennis en informatie en het zijn podia voor meningsvorming en debat. Media geven
onze cultuur vorm, zowel in internationaal perspectief, als nationaal, lokaal en binnen groepen met
een bepaald levensbeschouwelijk of maatschappelijk interessegebied. Tenslotte zijn media dragers
van kunst en vermaak: verhalen, drama , muziek, documentaires, enzovoorts. Het mediabeleid in
Nederland is daarmee verankerd in een breed georiënteerde visie op de informatiesamenleving,
vanuit maatschappelijke, cultuurpolitieke en democratische waarden. Het mediabeleid van de
overheid richt zich op radio, kranten, opiniebladen, journalistieke en culturele uitingen via internet
en, uiteraard, televisie.
Omdat media bovengenoemde democratische en culturele functies vervullen, is het belangrijk dat
media redactioneel onafhankelijk zijn van overheden, culturele instellingen, bedrijven en andere
belangenpartijen. Cruciaal is ook dat media de diversiteit aan opvattingen en interesses binnen de
bevolking weerspiegelen en dat zij kwaliteit hoog in het vaandel dragen. Tot slot moet dit diverse
media-aanbod onder handbereik zijn voor iedereen, jong en oud, stad en land, rijk en arm. Deze
vier publieke belangen – onafhankelijkheid, verscheidenheid, kwaliteit en toegankelijkheid –
waarborgt de overheid.
Het merendeel van het media-aanbod komt op de markt tot stand, maar de bovengenoemde
publieke belangen zijn daarbij niet vanzelfsprekend verzekerd. Paragraaf 2.2 gaat in op diverse
vormen van marktfalen; de kern is dat de overheid positieve maatschappelijke effecten van media
bevordert en negatieve effecten tegengaat. Zelfs nu door digitalisering het aantal distributiekanalen
toeneemt, blijft ‘publieke’ audiovisuele programmering ('content') schaars. Onder publieke
audiovisuele programmering verstaan we bijvoorbeeld kwalitatief hoogwaardig fictie, continuïte it

9

In dit rapport spreken we van publieke omroep als het gaat over het gehele stelsel van Wereldomroep,
landelijke, regionale en lokale omroep inclusief het stimuleringsfonds culturele mediaproducties.

4

van de nieuws- en informatievoorziening, onderscheidend amusement, jeugdprogrammering.10
Bovendien is op veel deelmarkten sprake van concentratie van marktmacht in handen van enkele
mediabedrijven. Dit is een risico voor de verscheidenheid en de toegankelijkheid van het aanbod en
daarom intervenieert de overheid. Ook beschermt de overheid burgers, in het bijzonder
minderjarigen, tegen mogelijke schadelijke effecten van media.
Mediabeleid is geen vanzelfsprekende keuze, al hebben overheden in de ons omringende landen in
meer of mindere mate vergelijkbare keuzes gemaakt. Landen als Engeland, Duitsland en Frankrijk
kennen allemaal een sterke, brede publieke omroep, en (subsidie)regelingen voor pers en nieuwe
media. In alle Europese landen regelt de overheid ook verscheidenheid van en standaarden voor
commerciële radio en televisie, bijvoorbeeld via uitgifte van etherfrequenties en de (minimum)
regels van de Europese Richtlijn voor audiovisuele mediadiensten, eventueel aangevuld met
strengere nationale verplichtingen voor commerciële televisie. Nederland heeft een licht regime
voor commerciële radio en televisie.
Sommige media hebben een grotere invloed op de meningsvorming van de burger dan andere. Hoe
groter de impact, hoe groter de rechtvaardiging voor regulering, zo geeft de WRR aan.11 Het
medium dat op grond van zijn toegankelijkheid, directheid en grote mogelijkheden voor
suggestiviteit en verspreiding de meeste impact wordt toegedicht, is de televisie. Ook in Nederland
ligt een sterke nadruk op het omroepbeleid, en dan in het bijzonder op de publieke omroep. De
pers daarentegen wordt traditioneel heel terughoudend gereguleerd12 en gestimuleerd (via het
Stimuleringsfonds voor de pers). Belangrijker nog is dat gedrukte media goedkoper zijn dan
audiovisuele media (vooral televisie), waardoor ook een kleine taalmarkt een redelijk aantal
nationale titels kan handhaven zonder subsidie.
2.2

Economische analyse van het medialandschap

Media -aanbod, ook wel content genoemd, komt grotendeels op de markt tot stand. Op deze markt
zijn diverse partijen actief. De distributeurs zorgen ervoor dat de content verspreid wordt naar
kijkers en luisteraars. Kabelexploitanten bijvoorbeeld zorgen voor het kabelnetwerk, waarover
radio en televisie analoog of digitaal verspreid kunnen worden. Radio en televisie kunnen ook over
de ether worden uitgezonden, of via de satelliet. Distributeurs bepalen doorgaans niet welke
content er op televisie wordt uitgezonden. Die keuze maken de omroepen, die de content zelf
produceren of inkopen en g ebundeld aanbieden. De omroepen zijn de aanbieders op de markt van
content.
In het media -aanbod dat op de markt tot stand komt, zijn de in paragraaf 2.1 genoemde publieke
belangen (pluriformiteit, toegankelijkheid, onafhankelijkheid en kwaliteit) echter niet
vanzelfsprekend verzekerd. Dit heeft te maken met het feit dat content een aantal kenmerken
heeft waardoor het afwijkt van normale goederen en waardoor de markt voor content niet
automatisch goed werkt. Hieronder worden de verschillende vormen van marktfalen beschreven.
Daarbij wordt aangegeven met welke mogelijke instrumenten dit marktfalen kan worden
tegengegaan, waarbij zowel het instrument ‘publieke omroep’ wordt beschreven, als andere
mogelijke vormen van overheidsingrijpen.
a) Niet uitsluitbaarheid leidt tot een dual product market
Niet uitsluitbaarheid betekent dat individuen niet kunnen worden uitgesloten van consumptie. Het
klassieke voorbeeld van niet uitsluitbaarheid is een dijk: iedereen wordt erdoor beschermd, niet
alleen degenen die hebben helpen bouwen. Op de radio- en televisiemarkt is ook sprake van niet
uitsluitbaarheid. Wanneer de infrastructuur voor verspreiding van bijvoorbeeld het televisiesignaal
er eenmaal ligt, kan men televisie kijken (dit geldt vooral voor de traditionele kabel, satelliet en
ether, maar grotendeels ook voor de nieuwe vormen van infrastructuur).
10

Zie ook doelstelling publieke waarde in het Concessiebeleidsplan Publieke Omroep 2010-2016.
http://npo.omroep.nl/data/media/db_download/254_0c8a93.pdf
11
WRR (2005). Focus op functies, uitdagingen voor een toekomstbestendig mediabeleid, Den Haag
12
Sinds 2007 is er een Tijdelijke Wet Mediaconcentraties als opvolger van de crossownershipsregels uit de
Mediawet. De wet beoogt bescherming te bieden tegen een te grote concentratie van opiniemacht op de drie
relevante markten voor nieuws en opinie: dagbladen, radio en televisie.

5

Niet uitsluitbaarheid kan ertoe leiden dat het product zonder overheidsingrijpen niet wordt
geproduceerd. Het is immers lastig geld verdienen aan een product dat voor iedereen vrij
verkrijgbaar is, ook voor de mensen die niet betalen.
In het geval van radio en televisie programma’s verdienen de aanbieders (de omroepen) op een
alternatieve manier aan hun product: via advertentie-inkomsten. Er is dus sprake van een dual
product market, om de terminologie van media -econoom Picard 13 te gebruiken. Producenten van
content bieden consumenten content aan14. Tegelijkertijd verkopen deze producenten audiences
aan adverteerders. Producenten maken vooral die content waarmee een publiek gegenereerd wordt
dat goed verkoopbaar is aan adverteerders. Op deze manier komt dus andere content tot stand
komt dan via het prijsmechanisme zou gebeuren. Met name content die hoog wordt gewaardeerd
door slechts een kleine groep consumenten zal waarschijnlijk niet meer worden geproduceerd, ook
al is de betalingsbereidheid van deze groep zo hoog dat productie wel welvaartsverhogend zou zijn.
Verschillende vormen van overheidsingrijpen kunnen dit probleem (deels) verhelpen. Eén
mogelijkheid voor de overheid is om zelf bij de commerciële omroepen deze programma’s in te
kopen, bijvoorbeeld door een subsidie aan te bieden. Dit model is eind jaren tachtig geïntroduceerd
in Nieuw Zeeland. Publieke en commerciële omroepen konden voor ‘bedreigde’ programmasoorten
subsidie aanvragen. In de praktijk bleken de omroepen weinig van deze programma’s te maken, en
de programma’s vooral op ongunstige tijden uit te zenden. Bij aanbod van deze programma’s
riskeerden de omroepen namelijk verlies van kijkers en daarmee verlies van reclame -inkomsten.
Dit is reden geweest voor de overheid in Nieuw Zeeland om het systeem opnieuw op de schop te
nemen.
Een alternatieve mogelijkheid is het om deze programma’s door een publieke omroep te laten
aanbieden. De overheid financiert de omroep, de omroep zorgt ervoor dat bepaalde programma’s
geproduceerd worden. Daarbij is het wel belangrijk dat de publieke omroep weet welke
programma’s geproduceerd moeten worden. Omdat ook de publieke omroep het prijsmechanisme
niet kan gebruiken, blijft het lastig te schatten welke programma’s welvaartsverhogend zullen zijn.
Door middel van kijkerswaarderingen kan men deze inschatting wel maken. Dit gebeurt in de
praktijk ook.
Via aparte betaalkanalen (zoals de sport en filmzenders) en door de opkomst van digitale televisie,
nemen de mogelijkheden om kijkers van content uit te sluiten toe. Technisch is het inmiddels
mogelijk om kijkers voor afzonderlijke programma’s vooraf te laten betalen (pay per view).
Onduidelijk is nog wat het effect zal zijn van deze trend. Het is mogelijk dat op termijn voor steeds
meer aanbod betaald zal worden. Het effect hiervan op de werking van de markt voor content staat
beschreven in box 1. Of de trend daadwerkelijk doorzet, is op dit moment nog niet duidelijk.
Immers, hoewel er al wel mogelijkheden zijn en er ook al pogingen gedaan zijn (sport/voetbal),
zijn er nog steeds slechts zeer weinig betaalde kanalen. Bovendien is op internet gratis nieuws en
amusement beschikbaar wat het moeilijker kan maken voor producenten van content op televisie
om de consument voor deze zelfde content op televisie wel te laten betalen.
b) Asymmetrische informatie
Consumenten zijn zowel voor- als achteraf niet altijd goed in staat de kwaliteit van content
adequaat te beoordelen. Bij nieuwsprogramma’s bijvoorbeeld, kunnen consumenten moeilijk
inschatten of het nieuws daadwerkelijk neutraal is. Concurrenten zijn beter in staat informatie te
beoordelen als zij vergelijkingsmateriaal hebben, of als zij de reputatie van een bepaalde aanbieder
kennen. Concurrentie op de markt en het gebruik van reputaties kunnen hier dus helpen.
Wanneer deze mechanismen onvoldoende blijken, kan ook een publieke omroep, die vanuit de
overheid de opdracht krijgt om in zijn aanbod aan bepaalde eisen te voldoen (zoals ongekleurde
nieuwsvoorziening), oplossing bieden. Door de opkomst van internet en online nieuwsaanbieders
hebben consumenten steeds meer toegang tot een breed scala aan nieuwsaanbieders. Dit zou
ertoe kunnen leiden dat de mate van asymmetrische informatie kleiner wordt. Het grote aanbod
kan er echter ook voor zorgen dat het voor consumenten juist moeilijker wordt om de juiste
13

Robert G. Picard (1989). Media economics. Concept and Issues. Sage Publications. Inc.
Overigens richt de overheid zich in het mediabeleid niet in de eerste plaats op consumenten maar vooral op
burgers die goed geïnformeerd moeten zijn in een democratische samenleving.
14

6

informatie te vinden (overkill). Ook het effect van deze trend is op dit moment nog moeilijk te
voorspellen.
c) Externe effecten
Televisieprogramma’s hebben zowel positieve als negatieve externe effecten op de samenleving.
Objectieve nieuwsvoorziening is bijvoorbeeld van groot belang voor de werking van de democratie
en heeft dus sterke positieve externe effecten. Negatieve externe effecten zijn het (mogelijk)
gewelddadiger worden van de samenleving als gevolg van programma’s met veel geweld. De
aanwezigheid van negatieve externe effecten leidt tot overproductie, de aanwezigheid van
positieve externe effecten tot onderproductie. De overheid kan op deze effecten sturen door
bijvoorbeeld regulering van programma’s met negatieve externe effecten (geen geweld op televisie
op tijden dat kinderen kijken), door het subsidiëren (belasten) van programma’s met positieve
(negatieve) externe effecten, of door zelf programma’s met positieve externe effecten aan te
bieden via een publieke omroep.
d) Merit goods
Bij externe effecten gaat het om effecten op anderen dan de kijker zelf. Het is echter ook denkbaar
dat sommige programma’s positieve effecten hebben op d e kijker zelf, terwijl de kijker deze
effecten niet meeneemt in zijn afweging. Dergelijke programma’s noemen we merit goods. Een
voorbeeld is een programma dat de kijker pas na een tijdje gaat waarderen (acquired taste). Voor
dergelijke programma’s (bv. me t ballet of klassieke muziek, maar ook nieuws en achtergronden,
cultuur, opinie en debat, jeugdprogrammering, jongerenprogramma’s, drama producties) zal de
betalingsbereidheid van kijkers lager zijn dan efficiënt, waardoor er te weinig van deze
programma’s worden geproduceerd.
Box 1:
Stel dat de markt zodanig verandert, dat consumenten wel uitgesloten kunnen worden van programma’s,
en dat aanbieders de consumenten een prijs laten betalen per programma. Zijn daarmee de problemen
zoals beschreven onder a opgelost?
Van Dijk en Waagmeester (2005)15 laten zien de combinatie van hoge vaste kosten van het maken van
een televisie programma en lage marginale kosten van het uitzenden van het programma leidt tot twee
problemen. In de eerste plaats betekenen hoge vaste kosten dat er slechts plaats is voor één of enkele
aanbieders, en zo leidt tot een monopolistische of oligopolistische marktstructuur. Welvaart wordt
gemaximaliseerd wanneer de prijs gelijk wordt gesteld aan de marginale kosten. Een monopolist is echter
niet uit op welvaartsmaximalisatie maar op winstmaximalisatie, en zal een hogere prijs vaststellen. Zie
figuur 1.
In de tweede plaats bestaat het risico dat vanwege de hoge vaste kosten, niet alle content die
welvaartsverhogend is, ook wordt geproduceerd. Programma’s met de hoogste vaste kosten zouden
hierdoor niet meer aan bod kunnen komen. Figuur 1 illustreert deze situatie. Wanneer de vaste kosten
kleiner zijn dan F, is het interessant voor de monopolist om het programma aan te bieden. Wanneer de
vaste kosten groter worden, zoals bij F’ het geval is, zijn de opbrengsten onvoldoende om de kosten te
dekken. Aanbod van het programma zou echter wel welvaartsverhogend zijn: immers, de oppervlaktes A
en B samen zijn groter dan het driehoekje C.

15

M. van Dijk en D. Waagmeester, Marktfalen in mediamarkten. In: Preadviezen van de Kon. Ver. voor
Staatshuishoudkunde 2005.

7

Figuur 1: Programma-aanbod bij betaalmedia in een monopolistische situatie
(Bron: Van Dijk en Waagmeester, 2005)
Een publieke omroep kan een oplossing vormen voor beide problemen. Omdat een publieke omroep
gefinancierd wordt vanuit de belastingontvangsten, hoeft een publieke omroep geen prijs te vragen aan
consumenten. Dat leidt tot meer welvaart dan in een monopolie-situatie. Doordat een publieke omroep
niet uit is op winst, maar streeft naar welvaartsmaximalisatie, zal een publieke omroep ervoor kiezen om
ook welvaartsverhogende programma’s met zeer hoge vaste kosten te maken.

2.3 Mediabeleid en instrumentarium
Om effect te sorteren, strekt het mediabeleid zich uit over de volle breedte van het
medialandschap. Grofweg valt het beleid in acht onderdelen uiteen:
1. Financiering en wetgeving voor publieke omroepen. De rijksoverheid financiert de
landelijke publieke omroep; provincies de regionale omroepen en gemeenten de lokale
omroepen. Voor alle publieke omroepen stelt de Mediawet globale eisen aan de organisatie
en aan het programma-aanbod.
2. Wetgeving voor commerciële omroep. Eisen aan commerciële radio hangen samen met de
uitgifte van etherfrequenties. Eisen aan commerciële televisie vloeien voornamelijk voort
uit Europese richtlijnen op het gebied van audiovisuele media en interne markt en gaan
onder andere over reclame en bescherming van minderjarigen, en over het aandeel
Europees en onafhankelijk product. Dit laatste geldt overigens voor alle omroepen, net als
regels over ondertiteling voor doven en slechthorenden.
3. Wet- en regelgeving voor de distributie van elektronische media. De Mediawet regelt onder
meer de verplichte doorgifte van publieke kanalen via de kabel en inspraak van burgers bij
de samenstelling van het basispakket. Ook de Telecommunicatiewet bevat bepalingen die
relevant zijn voor (elektronische) mediadistributie, zoals toezicht op tarieven en de
openheid van netwerken voor derden.
4. Financiële steun voor dagbladen, voor opinieweekbladen en voor journalistiek en
meningsvorming op internet. Hiervoor bestaan de subsidieregelingen van het
Stimuleringsfonds voor de Pers en van Stichting Kennisland (Digitale Pioniers).
5. Wetgeving die concentratie op mediamarkten tegengaat (Tijdelijke wet
mediaconcentraties).
6. Aanmoedigen van zelfregulering door media. Voorbeelden zijn de Kijkwijzer van het
Nederlands Instituut voor Classificatie van Audiovisuele Media (NICAM), de Reclame Code
en de Raad voor Journalistiek. De Mediawet verplicht publieke en commerciële omroepen

8

die mogelijk schadelijk materiaal willen uitzenden zich aan te sluiten bij het NICAM en de
Nederlandse Reclame Code. Voor het overige is deelname aan zelfregulering vrijwillig.
7. Bescherming en educatie van mediagebruikers, in het bijzonder jongeren en hun ouders.
Hiervoor is in 2008 het Mediawijsheidexpertisecentrum van start gegaan
(www.mediawijzer.net).
8. Stimuleringsmaatregelen voor de creatieve industrie16 en de culturele functie van media.
De minister van OCW heeft specifieke zorg voor het stelsel van landelijke, regionale en lokale
publieke omroepen en de wet- en regelgeving op dat terrein. Hij is tevens verantwoordelijk voor de
financiering van de landelijke publieke omroep, de Wereldomroep en enkele andere aan de omroep
verbonden instellingen. Sinds 1 januari 2006 is de verantwoordelijkheid voor de financiering van de
regionale omroep overgedragen aan de provincies.17 Het Commissariaat voor de Media heeft de
overdracht over de periode 2006-2008 geëvalueerd.18 De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de
financiering van lokale omroep.
De minister van OCW is verder verantwoordelijk voor het Stimuleringsfonds voor de Pers, dat steun
verleent aan dagbladen, opinieweekbladen en internetjournalistiek. Ook is hij verantwoordelijk voor
tijdelijke subsidies aan diverse non-profit initiatieven op het terrein van de media (uit het budget
subsidies mediabeleid, gevormd uit de jaarlijkse renteopbrengst op de Algemene Mediareserve).
De minister van OCW is tot slot verantwoordelijk voor naleving van de Mediawet en het
Mediabesluit door de diverse publieke en commerciële media. Het onafhankelijk toezicht op de
naleving wordt uitgevoerd door het Commissariaat voor de Media.
De minister van OCW is, afgezien van naleving van de Mediawet, niet verantwoordelijk voor de
vorm en inhoud van het media -aanbod. Dat zijn de omroepen, de pers en andere aanbieders zelf.
Op deze manier is redactionele onafhankelijkheid van media tegenover de overheid beschermd.
Het Nederlandse overheidsbeleid is slechts één van de factoren die het medialandschap
beïnvloeden. Andere belangrijke invloeden zijn technologische innovaties, met name op het gebied
van digitalisering, Europese regels en aanbevelingen, economische trends als diversificatie en
concentratie van mediabedrijven en veranderingen binnen de reclamemarkt. Daar komt nog bij dat
de wijze waarop mensen met media omgaan ook ingrijpend verandert, om tal van redenen.
Vanwege deze veelheid aan invloeden kan de overheid slechts verantwoordelijkheid dragen voor
het systeem van financiering en regulering van media. De overheid is niet verantwoordelijk voor de
uitkomst: het aanbod en het gebruik van media. Dit geldt eens te meer omdat de overheid zich
niet mengt in de inhoud, in verband met de vrijheid van meningsuiting (neergelegd in artikel 7 van
de Grondwet).
Steun voor een publieke omroep begint bij de erkenning van de prominente rol van media in onze
democratie en cultuur. Wat we zien, horen en lezen beïnvloedt ons beeld van de wereld en onze
opvattingen. Juist vanwege hun maatschappelijke invloed zijn d e media vrij, in de zin dat de
overheid zich niet rechtstreeks met hun inhoud mag bemoeien (Artikel 7 van de Grondwet). Alle
Europese landen zien het wel als een overheidstaak om voorwaarden te scheppen voor
onafhankelijkheid, verscheidenheid, kwaliteit en toegankelijkheid van de media. Zouden alleen de
wetten van de markt gelden, dan zou het media-aanbod schraler zijn. Volgens adviezen van de
WRR en de Raad voor Cultuur uit 2005 geldt dat ook nu, in een tijd van digitalisering.19 Weliswaar
is er meer distributieruimte (in de ether, op kabel en satelliet) dan voorheen, maar de kosten voor
audiovisuele productie blijven hoog en het rendement is ongewis, zeker op een kleine en
competitieve markt als Nederland. Daardoor blijft ‘publieke ’ media -inhoud schaars. En daarom is
en blijft er behoefte aan een publieke omroep.

16

Zie de brief Cultuur en Economie 2009, Waarde van Creatie. Kamerstukken II, 2009-2010, 27406 nr. 154.
Kamerstukken II, 2009-2010, 32 123, VIII, nr. 17.
18
Kamerstukken II, 2008-2009, 31 700, VIII, nr. 129.
19
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2005). Focus op functies. Uitdagingen voor een
toekomstbestendig mediabeleid. Raad voor Cultuur (2005). De publieke omroep voorbij. De nieuwe rol van de
overheid in het publieke mediadomein.
17

9

Net als andere West Europese landen heeft Nederland een kleine eeuw publieke omroep. Coalities
van sociaal- en christendemocraten zijn beslissend geweest voor de vormgeving. De vaste waarden
zijn: een brede taak, gemengde financiering uit publieke middelen en reclame, en (landelijk) een
blijvende rol voor omroepverenigingen met leden. De belangrijkste veranderingen in wetgeving en
financiering en de argumenten daarvoor zijn samengevat in paragraaf 2.7 aan het einde van dit
hoofdstuk. Deze zijn ontleend aan kabinetsnota’s uit de periode 2004-2009.
2.4

Ontwikkelingen in het medialandschap

Het toekomstig medialandschap kenmerkt zich als gevolg van technologische en sociaal-culturele
veranderingen door20:
•
Een toename van concurrentie en commercialisering (het winstmotief);
•
Technische en economische vormen van convergentie (het verschijnsel dat verschillende typen
infrastructuur vrijwel gelijksoortige typen diensten kunnen overdragen);
•
Een sterkere internationalisering en daarmee verband houdende concentratie van
mediaondernemingen;
•
Een explosie van het beschikbare aanbod, dat zich steeds meer kenmerkt door
commodificering (mogelijkheden tot vermarkting);
•
Mogelijkheden tot interactie en mobiel gebruik;
•
Veranderingen in het mediagebruik en voorkeuren van het publiek.
De positie van de publieke omroep in het huidige medialandschap is als gevolg van deze
ontwikkelingen niet vanzelfsprekend. Kabinetsnota’s tussen 2004-2009 benoeme n drie
bedreigingen voor de taak en functie van de publieke omroep.21
•
Al meer aanbieders strijden om publiek, inkomsten, rechten en talent. Digitalisering verhevigt
die concurrentie. Geleidelijk maken mensen meer gebruik van mobiel, opvraagbaar en
gespecialiseerd aanbod ‘op maat’, op termijn mogelijk ten koste van algemene zenders.
•
Sociaal-culturele ontwikkelingen knagen aan het draagvlak voor omroepverenigingen. Mensen
organiseren zich minder langs religieuze en ideologische lijnen en meer rondom interesses en
levensstijlen; deze nieuwe verbanden zijn ook losser.22 Voor een extra dimensie zorgt de
multiculturele samenstelling van de huidige Nederlandse bevolking.
•
De Nederlandse publieke omroep heeft een ingewikkelde organisatie. Een groeiend aantal
zelfstandige omroeporganisaties en de raad van bestuur delen zeggenschap, terwijl
eendrachtig optreden geboden is.
Bijkomende ontwikkeling vormen klachten die commerciële media indienen bij de Europese
Commissie over staatssteun aan de Nederlandse publieke omroep. In de onderzochte periode
droeg de Europese Commissie Nederland op meer helderheid te scheppen rondom nieuwe diensten
van de publieke omroep.23
Achtereenvolgende kabinetten constateerden in deze periode daarom het volgende: Wil de publieke
omroep zijn functie in de veranderende samenleving blijven vervullen, dan is er modernisering en
multimediaal werken nodig. In paragraaf 2.6 wordt hier nader op ingegaan.
2.5

Schets medialandschap in Nederland

Vergeleken met andere Europese landen heeft Nederland veel radio en televisiezenders, zeker
gezien het kleine taalgebied.24 Tegelijk is er sprake van eigendomsconcentratie. Gedurende de hele
20

Idem.
Kabinetsbrief Met het oog op morgen (2005). Kamerstukken II, 2004-2005, 29 800 VIII, nr. 234;
Kabinetsbrief over de publieke omroep d.d. oktober 2007, Kamerstukken II, 2007-2008, 31 200 VIII, nr. 14.
22
J.W. Duyvendak en M. Hurenkamp, red (2004). Kiezen voor de kudde. Lichte gemeenschappen en de nieuwe
meerderheid. Van Gennep: Amsterdam. Sociaal en Cultureel Planbureau (2005). Landelijk verenigd. Grote
ledenorganisaties over ontwikkelingen op het maatschappelijk middenveld. Overigens bleek bij de ledentelling
in 2009 dan de afkalving van het aanta l leden nogal meeviel, zie ook Hoofdstuk 3, Tabel 9.
23
Mededeling betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op publieke omroepen (PB 2009, C
257, blz. 1). Zie ook brief aan Tweede Kamer over de omroepmededeling: Kamerstukken II, 2009-2010,
21 501-34, nr. 142.
24
Zie o.a. TNO -STB (2004). Quick scan beleid publieke omroep in Europa, Nieuw Zeeland en de Verenigde
Staten (in opdracht van ministerie OCW).
21

10

periode hadden de drie grootste televisiebedrijven – de Nederlandse Publieke Omroep, RTL
Nederland en SBS Nederland samen ruim 80% van het aandeel in de kijktijd van mensen. De
radiomarkt is iets minder geconcentreerd. In 2007 deelden de drie grootste bedrijven – de
Nederlandse Publieke Omroep, de Telegraaf Media Groep (Sky, Veronica, Classic FM) en RTL
Nederland (Radio 538) – een kleine 70% van de luistertijd.25
Hoewel televisie de grootste invloed op de samenleving wordt toegeschreven, en internet de
meeste persoonlijke aandacht krijgt (individueel gebruik), is radio in tijd gemeten het belangrijkste
medium in het leven van mensen.
Tabel 2: Aantal zenders en aanbieders, ether en analoge kabel (2004-2007)
2004

2005

2006

2007

aantal tv zenders

18

19

19

21

aantal tv aanbieders

9

10

9

10

aantal radio zenders

21

21

21

23

aantal radio aanbieders

11

9

10

11

Bron: Commissariaat voor de Media, Monitor Mediaconcentratie

2.6

Financiering publieke media

Sinds de Tweede Wereldoorlog betaalden Nederlandse huishoudens kijk- en luistergeld,
vergelijkbaar met veel andere Europese landen; dit kwam via de mediabegroting ten goede aan de
publieke omroep en andere media-instellingen. In 2000 werd deze ‘omroepbijdrage’ afgeschaft en
ging de overheid de publieke omroep rechtstreeks uit belastingopbrengsten betalen (fiscalisering
van de omroepbijdrage). De hoogte en indexering van de ‘rijksbijdrage’ aan de mediabegroting
werd wettelijk vastgelegd om continuïteit met een vergelijkbare indexering te verzekeren.26 In de
huidige mediawet is dit als volgt vastgelegd:
Artikel 2.144
1. De rijksmediabijdrage bestaat ten minste uit een bedrag van € 577,093 miljoen, gebaseerd op de in
het jaar 1998 door de Dienst omroepbijdragen op grond van de toen geldende wettelijke bepalingen
aan Onze Minister afgedragen inkomsten en de mutaties in der rijksbegroting vanaf dat moment. Dit
bedrag wordt vermeerderd met € 47,179 miljoen.
2. Het bedrag van de rijksbijdrage wordt jaarlijks bijgesteld overeenkomstig:
a. de door het Centraal Bureau voor de Statistiek voor het desbetreffende jaar geraamde index
voor de groei van het aantal huishoudens in Nederland; en
b. de door het Centraal Planbureau voor het desbetreffende jaar geraamde
consumentenprijsindex

Belastinginkomsten en de reclameontvangsten tezamen vormen de jaarlijkse basis voor de
mediabegroting. Uit de mediabegroting, inclusief de algemene omroepreserve, worden de
landelijke publieke omroep en de overige media -instellingen gefinancierd via het Commissariaat
voor de Media . Onder uitgaven direct door OCW vallen het Mediafonds en het Stimuleringsfonds
voor de Pers. De onderstaande figuur geeft schematisch het proces en de inkomstenverdeling over
2007 weer.

25

Commissariaat voor de Media (2008). Mediaconcentratie in beeld. Concentratie en pluriformiteit van de
Nederlandse media 2007. Mediamonitor.
26
Zoals eerder gemeld worden de lokale en regionale omroepen gefinancierd uit resp. de gemeentelijke
budgetten en het provinciefonds.

11

Rijksbijdrage 2007

Reclamegelden

Rente en overig

192,1

563,3

1,9

Algemene omroepreserve

42,8

726,9

Wereldomroep

Landelijke omroep

76,0
Overig

Ontvangsten en uitgaven OCW via Commissariaat voor de Media

30,9
Overig
Uitgaven direct OCW

De Ster is de bij wet ingestelde en onafhankelijk van de publieke omroep opererende organisatie
voor de verkoop van reclamezendtijd. In de onderzochte periode is de Ster door kabinetten
gehandhaafd. De belangrijkste reden hiervoor is dat de inkomsten van de Ster een substantiële en
welkome aanvulling zijn op de rijksbijdrage. De publieke omroep staat hiermee op twee benen en
is niet alleen afhankelijk van de belastinginkomste n. Afschaffing van reclame zou kunnen leiden tot
minder geld voor de publieke omroep en verschraling van het publieke aanbod of tot verhoging van
de belastingen voor burgers. Zou de publieke omroep op de reclamemarkt een gat laten vallen,
dan komt dit niet automatisch ten goede aan de programmering van commerciële media en dus
aan de kijker. Het kan ook leiden tot meer winst voor hun aandeelhouders. Ook wordt wel gedacht
dat afschaffing van reclame leidt tot grotere advertentiebudgetten voor geschreven media
(kranten, tijdschriften). Onderzoek naar reclamebestedingen onderschrijft deze gedachte niet.27
Overigens ontslaat afwezigheid van reclame de publieke omroep niet van de opdracht om zoveel
mogelijk mensen te bereiken. De taakopdracht in artikel 2.1 Mediawet 2008 draagt de publieke
omroep op een breed en algemeen publiek te bedienen.
Figuur 3 laat zien dat de inkomsten van de Ster sinds de introductie van commerciële televisie in
1990 stabiliseren rond de €200 miljoen per jaar, terwijl de totale netto reclamebestedingen aan
radio, televisie en internet in die periode toenamen van €332 naar €1.910 miljoen. Het aandeel
Ster daalde van 60% in 1990 naar 12% in 2008.

27

TNS NIPO en Nielsen, Onderzoek naar reclamebestedingen in Nederland, mei 2010. Zie ook enquête van de
Bond van Adverteerders januari 2010 (www.bva.nl).

12

Figuur 3: Aandeel Ster in reclamebestedingen radio, televisie en internet,
x € miljoen (1990-2008)
2.000
1.800
1.600

€ miljoen

1.400
1.200
1.000
800
600
400
200

19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
*
20
07
*
20
08
*

0

Totaal Radio, Televisie en Internet

Waarvan Ster

Bron: Nielsen, Onderzoek naar reclamebestedingen in Nederland (mei 2010); Ster Jaarverslagen

2.7

Veranderingen in overheidsbeleid 2004-2009

Tegen de achtergrond van genoemde ontwikkelingen zijn in 2004-2009 onder meer de volgende
maatregelen door de rijksoverheid genomen:
Publieke taak en organisatie
•
In 2005 werd de organisatie van de landelijke publieke omroep gewijzigd.28 Aanleiding was het
rapport van de eerste visitatiecommissie Rinnooy Kan (2004).29 De commissie oordeelde dat de
omroepen ieder voor zich goed functioneerden maar onvoldoende samenwerkten. De blik wordt
te weinig op de kijker of de luisteraar gericht en te veel op interne bestelkwesties. Vooral het
programmeren van de televisiezenders is volgens de commissie in die periode een inefficiënte,
weinig daadkrachtige en daarom ook weinig professionele procedure. Daardoor bleven aanbod
en bereik achter bij de (eigen) doelstellingen. Zo zijn de profielen van de televisienetten niet
ver genoeg ontwikkeld, blijft het aandeel binnenlands en buitenlands drama achter, verloopt
(succesvolle) vernieuwing van programmaformules moeizaam, en ontbreekt een gedeelde
strategie om jongeren en allochtonen beter te bereiken. Het programma-aanbod leidde onder
complexe besluitvorming. Een goede sturing van het geheel was nodig en vroeg om een
heldere en eenduidige toekenning van verantwoordelijkheden en bevoegdheden in de hele
keten van bestuur en programmering: gezamenlijke strategie, duidelijke regie op de netten en
heldere scheiding tussen toezicht, bestuur en professie.30
•
De wijzigingen van de Mediawet tastten de opdracht en rechten van de afzonderlijke omroepen
niet aan. Wel werd de regie van de raad van bestuur over het geheel versterkt. Die
wetswijziging versnelde veranderingen in de eigen werkwijze van de publieke omroep. In 2006
hebben de drie televisienetten nieuwe netprofielen gekregen en zijn deze leidend geworden

28

Wet van 16 juli 2005 tot wijziging van de Mediawet in verband met het bevorderen van een gezamenlijke
strategie en duidelijke regie met betrekking tot de programmering van de landelijke publieke omroep, alsmede
het aanbrengen van een helderder afbakening tussen toezicht, bestuur en professionele werkprocessen binnen
de organisatie van de landelijke publieke omroep (Staatsblad 426).
29
Visitatiecommissie Landelijke Publieke Omroep 2000-2004 (april 2004). Omzien naar de omroep.
30
Reactie Staatssecretaris van OCW op Visitatierapport. Kamerstukken II, 2003-2004, 29 657, nr. 1.

13

•

•

•

•

•

voor de plaatsing van programma’s van omroepen op de netten (programmeermodel in plaats
van thuisnetmodel). Bovendien is de verdeling van budget direct verbonden met de intekening
van omroepen op de uitzendschema’s (geld-op-schema).
Plannen voor een ingrijpendere hervorming van het publieke omroepstelsel31 mede naar
aanleiding van het WRR-rapport uit 2005, werden in 2007 ingetrokken na een coalitiecrisis en
kabinetswisseling.
Nieuwe spelregels voor de multimediale taak zijn vastgelegd in de Mediawet 2008.32 Kern is dat
het onderscheid tussen hoofdtaken – drie algemene televisiezenders en vijf algemene
radiozenders - en neventaken – digitale kanalen, internet, mobiele diensten - vervalt. Alle
vormen van elektronisch media -aanbod, ongeacht de distributiewijze, behoren tot de publieke
taak. De publieke omroep moet in zijn vijfjarige beleidsplan niet alleen zijn programmatische
strategie beschrijven en onderbouwen, maar voortaan ook een afzonderlijk overzicht geven
van al zijn concrete activiteiten (“aard en aantal aanbodkanalen”). Zo ontstaat voor de
overheid én voor derden helderheid met welk pakket de publieke omroep zijn taak uitvoert.
Voor nieuwe diensten moet de minister van OCW vooraf goedkeuring verlenen. Reacties van
belanghebbenden, zoals commerciële media, worden meegewogen in het definitieve besluit.
Sinds de jaren negentig moet de publieke omroep meer verantwoording afleggen over de
uitvoering van zijn publieke taak en de bijbehorende besteding van de publieke middelen. Dit
sluit aan bij een algemene bestuurlijke trend en is een antwoord op de groei van commerciële
omroep en strenger toezicht van de Europese Commissie op de regels voor staatssteun. In de
periode 2004-2009 is de verantwoording uitgebreid met een prestatieovereenkomst. De
prestatieovereenkomst is een concrete uitwerking van de taakopdracht van de publieke omroep
en bevat afspraken over de pluriformiteit en het publieksbereik van het media -aanbod. Deze
prestatieovereenkomst vervangt de wettelijke programmavoorschriften (minimum- en
maximumpercentages zendtijd voor informatie, cultuur en verstrooiing) die alleen voor de drie
televisienetten golden. De eerste prestatieovereenkomst geldt voor de periode 2008-2010 en
bevatte 109 afspraken over programmakwaliteit, vernieuwing en ontwikkeling,
maatschappelijke interactie, bereik en doelgroepen.33 Afspraken betroffen niet de inhoud van
programma’s.
In de Mediawet 2008 is geregeld dat het werkterrein van het Mediafonds zich naast klassieke
radio en televisie uitstrekt tot internet en andere nieuwe platforms. Verder is geregeld dat de
Wereldomroep op dezelfde wijze verantwoording aflegt als de landelijke publieke omroep,
inclusief een visitatie en een prestatieovereenkomst.
In 2009 is de Mediawet gewijzigd in verband met de erkenning en financiering van
omroepverenigingen.34 Deze wetswijziging sorteert effect in de erkenningsperiode 2010-2016.
Met de wetswijziging wilde het kabinet de eigenheid van de Nederlandse publieke omroep voor
langere tijd erkennen en beschermen. De wetswijziging concentreerde zich op de regels voor
erkenning en financiering van omroepverenigingen:
o Het ledental blijft bepalend voor het vaste budget van omroepverenigingen, maar het
onderscheid tussen een A- en een B-status maken plaats voor een glijdende schaal
waarbij elk lid telt. Dit dempt de gevolgen van de dalende ledentrend voor veel
omroepen en beloont tegelijk omroepen met een groeiende achterban.
o Afhankelijk van hun programmatische bijdrage krijgen omroepverenigingen daarnaast
een variabel aandeel in het programmaversterkingsbudget. Dit budget, beheerd door
de raad van bestuur van de publieke omroep (verder: raad van bestuur), bestond al
voor radio en televisie en heeft door de wetswijziging een multimediale bestemming
gekregen. Geld dat nog apart geoormerkt was voor websites, themakanalen e.d. is aan
het budget toegevoegd.
o Om te voorkomen dat openheid omslaat in versnippering, gaan alle omroepen zich
meer bewijzen. In de wet is verhelderd dat nieuwkomers programma’s moeten maken
die echt iets toevoegen; dit wordt vooraf en achteraf (na vijf jaar) getoetst. Voor

31

Voorstel van wet tot vaststelling van nieuwe regels over de organisatie en uitvoering van de publieke
mediaopdracht (Mediawet 20..). Kamerstukken II, 2005-2006, 30 571, nrs. 1-3.
32
Wet van 29 december 2008 (Staatsblad 583) tot vaststelling van een nieuwe Mediawet (Mediawet 2008)
33
Prestatieovereenkomst publieke omroep. Oktober 2007.
34
Wet van 2 juli 2009 (Staatsblad 300) tot wijziging van de Mediawet 2008 in verband met onder meer de
erkenning en de financiering van de publieke Omroep.

14

o

bestaande omroepen krijgt de vijfjaarlijkse visitatie meer gewicht. Na een negatieve
evaluatie volgt binnen twee jaar een extra (tweede) evaluatie. Als deze opnieuw
negatief is kunnen bestaande omroepen hun erkenning verliezen. Een nieuwe eis voor
erkenning van alle omroepen is dat zij financieel gezond zijn. De wetswijziging regelt
ook de afwikkeling van uittreding van omroepen.
Voor alle omroepen gelden de principes van goed bestuur voor publieke organisaties.
Het radio- en televisiedeel van de NOS wordt losgemaakt van de raad van bestuur.

Europese ontwikkelingen
•
In de Mediawet 2008 is in overleg met de Europese commissie een grens gesteld aan de
jaarlijkse (programma) reservevorming van 10% van het jaarbudget van de landelijke publieke
omroep om overcompensatie te voorkomen.
•
De Nederlandse regulering voor reclame bij de publieke omroep is strikter dan die voor
commerciële omroepen. Zo mag bij de publieke omroep geen split screen reclame worden
uitgezonden, is er geen productplaatsing en geen programmaonderbrekende reclame.35 Bij de
commerciële omroepen mag dat wel. Ook is het maximum aantal reclameminuten bij de
publieke omroep lager dan bij de commerciële omroep. Mede door deze beperkingen
bedroegen de inkomsten van de Ster in de periode 1998 tot 2008 rond de €200 miljoen, terwijl
de totale reclamebestedingen aan radio, televisie en internet in die periode toenamen van €756
naar €1.910 miljoen (zie ook Figuur 3). De Europese Commissie heeft in haar beschikking
inzake de ad hoc staatssteun geconcludeerd dat de Ster in de onderzochte periode van 1994
tot en met 2006 marktconform heeft geopereerd.36
•
De Europese Commissie is verder akkoord met de Nederlandse procedure van voorafgaande
goedkeuring van nieuwe diensten van de publieke omroep.37
•
De Europese richtlijn voor audiovisuele mediadiensten (opvolger van de Televisierichtlijn) is
zoals voorgeschreven, via een afzonderlijk wetsvoorstel geïmplementeerd in de Mediawet. De
voornaamste wijzigingen betreffen soepeler regels voor reclame en sponsoring en uitbreiding
van de reikwijdte van televisie naar alle audiovisuele diensten. Voor non-lineaire mediadiensten
(op aanvraag) geldt nog wel een lichter regime dan voor lineaire diensten.
Financiering
•
De kabinetten Balkenende I en II hebben bezuinigd op de jaarlijkse rijksbijdrage aan de
mediabegroting, oplopend naar een structurele bezuiniging van €91 miljoen per jaar vanaf
2007. Deze bezuiniging had als oogmerk een bijdrage te leveren aan de algemene bezuinigen
van het kabinet in die periode en een efficiencybesparing te bereiken bij de publieke omroep.
De programmering diende te worden gewaarborgd.
•
Sinds het bestaan van de publieke omroep is door de overheid veilig gesteld, dat er via de
ether een “gratis” bereik is voor alle huishoudens in Nederland. Alleen de antenne moet worden
aangeschaft. In 2006 heeft er in samenwerking met het ministerie van Economische Zaken een
omschakeling plaatsgevonden van analoge etherdistributie naar digitale etherdistributie. Bij
deze omschakeling, die tegelijkertijd een bezuiniging voor de landelijke publieke omroep op
distributiekosten beoogde, is de “free to air” bereikbaarheid voor de burger gehandhaafd.
•
Balkenende IV heeft de rijksbijdrage vanaf 2008 verhoogd met €50 miljoen ten behoeve van
de continuering van de publieke taak en het creëren van een buffer voor tegenvallende
reclameontvangsten. Op een tweede indicatieve verhoging vanaf 2011 met nog eens €50
miljoen is €25 miljoen bezuinigd. Vooral de rijksbijdrage aan de landelijke publieke omroep
heeft hierdoor gefluctueerd.
•
Op de Wereldomroep is eveneens bezuinigd. Zie hoofdstuk 3 over de Beleidseffecten Media
2004-2009.
•
Publiek geld mag niet door middel van kruissubsidiëring terecht komen bij commerciële
activiteiten of partijen. De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de wetgeving
voldoende garantie biedt dat dit niet gebeurt. Ook moeten alle (netto) inkomsten aan de
35

Uitgezonderd de gebruikelijke pauze bij verslaggeving van evenement.
Beschikking van de Commissie van 22 juni 2006 betreffende de door Nederland ten uitvoer gelegde adhocfinanciering van de Nederlandse publieke omroep; Staatssteun Nr. C 2/2004 (PB 2008, L 49, blz. 1).
37
Beschikking Europese Commissie bestaande steun 2009 Steunmaatregel E 5/2005 (ex BB 170b/2003),
‘Jaarlijkse financiering van de Nederlandse publieke omroep’. Het besluit is ook gepubliceerd op de website van
de Europese Commissie (http://ec.europa.eu/competition/state_aid/register).
36

15

•

publieke programmering worden besteed. De Europese Commissie heeft dit in zijn
beschikkingen over de Nederlandse Staatssteun bevestigd.
De jaarlijkse mediabegroting is het belangrijkste financieringsinstrument voor de overheid,
waarin op één en hetzelfde moment alle beleidsmaatregelen met een financiële component
voor het komend jaar worden vastgelegd. Hierin is de verantwoording over het afgelopen jaar
van de landelijke publieke omroep en de Wereldomroep meegenomen en de
meerjarenbegroting voor het volgende jaar. Beide worden voorzien van adviezen van het
Commissariaat voor de Media en de Raad voor Cultuur.

16

Hoofdstuk 3 Beleidseffecten Media 2004-2009

3.1.

Wettelijke taakomschrijving c.q. doelstellingen landelijke publieke omroep

De taak van de publieke omroep is beschreven in artikel 2.1. van de Mediawet 2008. Deze is ten
opzichte van de oude Mediawet niet wezenlijk gewijzigd. Aan de wetstekst zijn de volgende doelen
ontleend voor de beleidsdoorlichting:
(1) volledig aanbod van informatie, cultuur, educatie en verstrooiing
(2) verscheidenheid naar vorm en inhoud
(3) weerspiegelen pluriformiteit onder de bevolking
(4) relevant bereik onder het Nederlandse publiek
(5) onafhankelijk van commerciële en politieke invloeden
(6) hoge journalistieke en creatieve kwaliteit
(7) voor iedereen toegankelijk
(8) technologische innovatie
(9) bijdragen aan nationale audiovisuele productie .

Artikel 2.1 Mediawet 2008
1. Er is een publieke mediaopdracht die bestaat uit:
a. het op landelijk, regionaal en lokaal niveau verzorgen van publieke mediadiensten door het aanbieden van
media-aanbod op het terrein van informatie, cultuur, educatie en verstrooiing, via alle beschikbare
aanbodkanalen; en
b. het verzorgen van publieke mediadiensten waarvan het media-aanbod bestemd voor landen en gebieden
buiten Nederland en voor Nederlanders die buiten de landsgrenzen verblijven.
2. Publieke mediadiensten voldoen aan democratische, sociale en culturele behoeften van de Nederlandse
samenleving door het aanbieden van media-aanbod dat:
a. evenwichtig, pluriform, gevarieerd en kwalitatief hoogstaand is en zich tevens kenmerkt door een grote
verscheidenheid naar vorm en inhoud;
b. op evenwichtige wijze een beeld van de samenleving geeft en de pluriformiteit van onder de bevolking
levende overtuigingen, opvattingen en interesses op maatschappelijk, cultureel en levensbeschouwelijk gebied
weerspiegelt;
c. gericht is op en een relevant bereik heeft onder zowel een breed en algemeen publiek, als bevolkings- en
leeftijdgroepen van verschillende omvang en samenstelling met in het bijzonder aandacht voor kleine
doelgroepen;
d. onafhankelijk is van commerciële invloeden en, behoudens het bepaalde bij of krachtens de wet, van
overheidsinvloeden;
e. voldoet aan hoge journalistieke en professionele kwaliteitseisen; en
f. voor iedereen toegankelijk is.
3. Het programma-aanbod van de algemene programmakanalen van de landelijke, regionale en lokale publieke
mediadiensten wordt via omroepzenders verspreid naar alle huishoudens in het verzorgingsgebied waarvoor de
programma’s zijn bestemd zonder dat zij voor de ontvangst
andere kosten moeten betalen dan de kosten van aanschaf en gebruik van technische voorzieningen die de
ontvangst mogelijk maken.
4. In het kader van de uitvoering van de publieke mediaopdracht volgen en stimuleren publieke mediainstellingen technologische ontwikkelingen en benutten de mogelijkheden om media-aanbod aan het publiek
aan te bieden via nieuwe media- en verspreidingstechnieken.

De Nederlandse publieke omroep heeft een brede taak die zich uitstrekt van informatie en cultuur
tot sport en amusement. Ook benut de publieke omroep naast radio en televisiezenders, nieuwe
platforms zoals internet en mobiele telefonie. De argumenten voor deze beleidskeuze zoals
verwoord door het kabinet, luiden:38
38

Zie brief over de publieke omroep, oktober 2007, Kamerstukken II, 2007-2008, 31 200 VIII, nr. 14h.
Nederlands standpunt over de omroepmededeling, Kamerstukken II, 2008-2009, 21 501-34, nr. 111.
Brief Toekomstverkenning publieke omroep, november 2009, Kamerstukken II, 2009-2010, 32 123 VIII, nr. 61.

17

•

•
•
•

Een brede taak zorgt voor een breed publiek, wat nodig is om maatschappelijk effect te
sorteren. Een smalle omroep, zonder populaire genres, zou slechts een beperkte doelgroep
bereiken, die toch al goed geïnformeerd is.
Aanwezigheid op alle platforms is noodzakelijk om jonge en toekomstige generaties aan de
publieke omroep te binden.
Het essentiële onderscheid met commerciële media is gelegen in grotere variatie,
onafhankelijkheid, kwaliteit en o riginaliteit in alle genres.
Een smalle, aanvullende publieke omroep zonder reclame is niet goedkoper maar relatief
duurder, vanwege de soort programma’s die aangeboden worden (zelf produceren is duurder
dan inkoop of herhalingen, nieuws of documentaire is duurder dan een spelprogramma).
3.2

Organisatie van de landelijke publieke omroep

De discussie over de publieke omroep beweegt zich niet alleen tussen markt en overheid. In
Nederland is van oudsher ook het maatschappelijk middenveld betrokken. Via omroepverenigingen
met leden hebben uiteenlopende stromingen toegang tot publieke zendtijd. Sinds de ontzuiling en
de concurrentie op de mediamarkt staat het verenigingsbestel onder druk. Naast de verenigingen
zijn er ledenloze omroepen met een wettelijke taak: de NOS, de NPS en de Educom. Er is nooit een
politieke meerderheid geweest voor één nationale omroep, zoals de BBC in Engeland of de VRT in
Vlaanderen. Argumenten zoals recent verwoord in kabinetsnota’s zijn:39
•
De directe betrokkenheid van burgers bij de publieke omroep is waardevol.
•
De veelheid aan organisaties draagt bij aan kleur en variatie.
•
De openheid voor nieuwkomers draagt bij aan representativiteit.
•
De decentrale verantwoordelijkheid voor programma’s schept (inhoudelijke) afstand tot de
staat.
Hoewel de fundamenten van het bestel dezelfde bleven, is de publieke omroep wel meer als
eenheid gaan werken. Opeenvolgende wijzigingen van de Mediawet versterkten de regie door de
raad van bestuur en spoorden individuele omroepen aan te handelen in het belang van het geheel
(zie 2.8.).
3.3

Ontwikkeling budget landelijke publieke omroep

De landelijke publieke omroep moest tussen 2004 en 2007 €75 miljoen bezuinigingen door het
verhogen van efficiency en het verbeteren van de interne organisatie, als ook het versneld
overschakelen naar digitale etherdistributie .40 Om de bezuinigingsoperatie in
efficiencyverbeteringen te laten uitmonden en de programmering te sparen is bureau McKinsey41
ingehuurd. Hieruit is een aantal besparingsadviezen gekomen:
•
Efficiencyverbeteringen in indirecte taken met een totale besparing van € 17,9 miljoen.
•
Samenwerking rondom programma’s voor een bedrag van € 28,4 miljoen, waaronder creëren
van één aankoopafdeling voor fictie.
•
Keuzes in het takenpakket voor € 10 miljoen, waar onder nieuwe radioprofilering.
•
Efficiencyverbeteringen in het productieproces voor € 10,6 miljoen.
•
Overschakeling van analoge ether naar digitale ether met opbrengst € 11 miljoen.
Deze besparingen zijn in de jaren 2003 tot 2007 ingevuld. De realisatie van de bezuinigingen is
gemonitored door het Commissariaat voor de Media.
De totale kosten voor de publieke omroep bestaan gemiddeld voor 88% uit directe (programma)
kosten en voor 12% uit indirecte kosten. Dat betekent dat bezuinigingen al snel ook gevolgen
hebben voor direct aan de programma’s gerelateerde posten.

39

Kamerstukken II, 2007-2008, 31 200 VIII, nr. 14.
Kamerstukken II, 2005-2006, 30 402 en 24 095, nr. 19.
41
Zie rapportage McKinsey&Company “Organisatie- en efficiëntieverbeteringen Publieke Omroep dd. 25 juni
2003.
40

18

In 2006 vorderde de overheid €87 miljoen terug op last van de Europese Commissie. In 2007
kreeg de publieke omroep eenmalig een hoger budget om de publieke taak voor dat jaar veilig te
stellen. In 2008 is de rijksbijdrage met €50 miljoen verhoogd.
Tabel 4 geeft de ontwikkeling van de rijksbijdrage aan de landelijke publieke omroep in lopende en
constante prijzen. Gecorrigeerd voor de werkelijke inflatie volgens CBS is het budget in 2009 €25
miljoen lager dan in 2000 (het eerste jaar na fiscalisering van de omroepbijdrage). In die tijd is de
publieke omroep efficiënter geworden c.q. meer ‘waar’ gaan leveren voor zijn geld, namelijk via
internet en themakanalen. Ook zijn mogelijk personeelskosten in de omroep-CAO wat meer
gestegen dan de CBS-prijsindex.

Tabel 4: Ontwikkeling rijksbijdrage landelijke publieke omroep sinds fiscalisering van
de omroepbijdrage, x € miljoen (2000-2009)
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

inflatie CBS

2,6

4,5

3,4

2,1

1,2

1,7

1,1

1,6

2,5

1,2

in lopende prijzen

614

657

678

706

672

677

510

726

707

731

in constante prijzen

614

627

624

635

597

590

439

613

579

590

2010
758

Bron: Mediabegrotingen, Centraal Bureau voor de Statistiek

De uitgaven van de publieke omroep waren stabieler dan de inkomsten. Tot 2006 heeft de publieke
omroep bezuinigingen gedeeltelijk kunnen compenseren door uitputting van de eigen reserves.
Daardoor konden ingrepen in de programmering beperkt blijven. In 2005/2006 ontstond hierin een
kentering door een grote daling in reclameontvangsten. Deze daling is incidenteel op de publieke
omroep gekort, aangezien de Algemene Mediareserve niet meer in staat was deze tegenvaller
geheel op te vangen.
De Nederlandse publieke omroep is vergeleken bij publieke omroepen elders in Europa relatief
goedkoop. In 2005 berekende de Raad voor Cultuur de bijdrage per burger op €45 euro per jaar
(rijksbijdrage en reclame opgeteld), tegenover een gemiddelde in Europa van €75 per jaar.42 Anno
2008 nam de Nederlandse publieke omroep in de statistieken van de European Broadcasting Union
één van de onderste posities in, zoals te zien in Tabel 5. De EBU rekent voor het totale budget alle
inkomsten van publieke omroepen mee; voor de Nederlandse publieke omroep zijn dat naast de
rijksbijdrage (inclusief Ster) onder meer eigen inkomsten uit nevenactiviteiten. Omgerekend is het
budget van de Nederlandse publieke omroep dan €50 euro per inwoner per jaar. Rekent men
alléén de bijdrage uit belastingen (exclusief Ster) dan betaalt elke Nederlandse inwoner voor de
landelijke publieke omroep circa €30 euro per jaar (in 2008).

42

Zie ook Sociaal en Cultureel Planbureau (2004). Achter de schermen. Een kwart eeuw lezen, luisteren, kijken
en internetten. En TNO -STB 2004. Quick scan beleid publieke omroep in Europa, Nieuw Zeeland en de
Verenigde Staten, in opdracht van ministerie OCW.

19

Tabel 5: Totaal budget publieke omroep per inwoner voor 15 Europese landen (2008)

Rangorde

Land

Zender

1 Zwitserland

SSR/SRG

2 Oostenrijk

ORF

3 Ierland

RTÉ

4 Duitsland

ARD en ZDF

5 Noorwegen

Inkomsten
(x € 1 mln.) *

Bevolking
(x 1000) **

Per inwoner
(€ per jaar)

1.061,70

7.604

139,62

999,00

8.210

121,68

441,00

4.203

104,93

8.147,10

82.330

98,96

NRK

430,90

4.661

92,45

6 Denemarken

DR

493,10

5.549

88,86

7 Verenigd Koninkrijk

BBC

4.728,50

61.375

77,04

8 Finland

YLE

397,50

5.250

75,71

9 België

VRT en RTBF

741,30

10.414

71,18

10 Zweden

SR en SVT

584,70

9.060

64,54

11 Frankrijk

France TV en Radio France

3.350,40

64.058

52,30

12 Italië

RAI

2.953,00

58.126

50,80

13 Nederland

NPO

843,00

16.716

50,43

14 Portugal

RTP

344,00

10.708

32,13

15 Spanje

RTVE

1.131,60

40.525

27,92

* Bron: EBU Guides 2009, Volume 4: EBU members' key financial and personnel data. De EBU heeft de rijksbijdrage
inclusief Ster meegeteld. Ook is in het budget ad €840 miljoen in 2008 inbegrepen: bijdrage van OCW voor de
voormalige beheertaken van het NOB, bijdrage van OCW voor het Muziekcentrum van de Omroep, bijdragen aan
programma’s van het Mediafonds en het Cobofonds, en eigen bijdragen van omroepen uit sponsoring, coproducties,
neven- en verenigingsactiviteiten.
** Bron: Europa-nu.nl (EU-lidstaten gesorteerd op aantal inwoners) Noorwegen en Zwitserland: Wikipedia

3.4 Bevorderen doelmatigheid en efficiency landelijke publieke omroep
In 2008 onderzocht de Algemene Rekenkamer op verzoek van de Tweede Kamer de financiering en
de bedrijfsvoering van de publieke omroep.43
De Algemene Rekenkamer constateert dat het Mediawettelijk financieringssysteem en toezicht
afdoende bescherming biedt voor de rechtmatige besteding van publiek geld. Publiek geld kan
bovendien niet aan private activiteiten van omroepverenigingen worden besteed door verdere
aanscherping van voorschriften door de overheid in de afgelopen jaren. De vier aanbevelingen aan
de minister van OCW zijn overgenomen en inmiddels verwerkt in de mediabegroting en de
Mediawet. Aanpassingen en verbete ringen in het financieel toezicht worden in het jaarlijks overleg
met de landelijke publieke omroep en het Commissariaat voor de Media opgenomen en zijn
toegezegd aan de Kamer voor het zomerreces 2010.
De doelmatigheidsbevordering door de raad van bestuur NPO heeft de aandacht, maar kan nog wel
worden uitgebreid en aangescherpt. Te denken valt aan het uitvoeren van benchmark-studies van
bepaalde kostenposten en het vergelijken van de toegekende referentiebedragen met de
daadwerkelijke programmakosten. Over de invoering van het “programmeermodel” eind 2006 en
de systematiek van “geld op schema” is de Algemene Rekenkamer in dit verband positief.
Het onderzoek gaat verder onder meer in op de uitvoering van de bezuinigingen in de periode
2003-2007:
•
De bezuinigingen leidden tot en met 2006 tot een vermindering van ongeveer 645 fte (17%
van het personeelsbestand) bij de publieke omroep.
•
Tweederde van deze bezuiniging bestond uit medewerkers die indirecte activiteiten verrichtten.
43

Algemene Rekenkamer (2008). Publieke omroep in beeld: Financiering, bedrijfsvoering en toezicht.
Kamerstukken II, 2007–2008, 31 557, nrs. 1–2.

20

•

•

•

In totaal beoogde de landelijke p ublieke omroep ten opzichte van 2003 €11 miljoen te
bezuinigen door efficiencyverbetering op indirecte taken. Wanneer onvermijdelijke incidentele
kosten (vooral pensioenkosten in 2005 en 2006) buiten beschouwing blijven, is aan de norm
voldaan.
Vanaf 2006 is door de publieke omroep ook op directe taken en programmering bezuinigd. Dit
uitte zich onder meer in een toename van het aantal herhalingen op televisie, van een kleine
50% in 2004 en 2005 tot 59% van het totale programma-aanbod in 2006.
De bezuinigingen hebben geleid tot een afname van de gemiddelde kosten per uur televisie in
de periode 2004–2006 van ongeveer €28.000 naar €23.000.

Tabel 6 geeft de meest recente cijfers over de ontwikkeling van de directe en indirecte kosten en
de gemiddelde uurbedragen.
Tabel 6: Indirecte kosten landelijke publieke omroep, in %, x € miljoen (2003-2008)

Directe kosten
Indirecte kosten
Totaal

2003

%

2004

%

2005

%

2006

%

2007

%

2008

%

658

87

710

89

680

88

654

88

681

87

766

89

95

13

84

11

95

12

90

12

102

13

96

11

753

100

794

100

775

100

744

100

783

100

862

100

Bron: Feiten en cijfers Nederlandse Publieke Omroep 2004-2007; Terugblik Financiën Publieke Omroep 2008

3.5

Realisering doelen

Deze paragraaf zet de (aan de Mediawet ontleende) doelen af tegen cijfers over het aanbod en het
bereik van de publieke omroep. Naast het visitatierapport zijn andere onafhankelijke bronnen
benut. De cijfers zijn onvermijdelijk een vereenvoudiging van de creatieve en journalistieke
werkelijkheid.
In de Terugblik 2008 rapporteert de publieke omroep over de naleving van de eerste
prestatieovereenkomst. Deze beva t maar liefst 109 concrete doelstellingen voor de periode 20082010. Het voert te ver deze afspraken hier weer te geven. Wel kan worden vermeld dat de
rapportage volgens het Commissariaat voor de Media voldoet aan de eisen en dat 103 van de 109
prestatieafspraken zijn nagekomen.44
Doel (1) Volledig aanbod van informatie, cultuur, educatie en verstrooiing
•
Tot 2008 golden de volgende wettelijke programmavoorschriften voor de zendtijd op de
publieke televisie: minimaal 35% informatie en educatie, minimaal 25% cultuur, maximaal
25% (per net) verstrooiing. Volgens de rapportages van het Commissariaat voor de Media
heeft de publieke omroep aan deze programmavoorschriften voldaan.45
•
Onvergelijkbaar maar wel relevant zijn gegevens van de onafhankelijke Stichting Kijk
Onderzoek. Volgens de indeling van SKO was informatie in de jaren 2004-2008 goed voor 52%
tot 60% van de publieke zendtijd.46 Het aandeel amusement daalde van 7% naar 5%.
•
Ter vergelijking: volgens het Europees Audiovisueel Observatorium was in 2005 het aandeel
informatie bij de BBC 56%, bij de ARD 43%, bij de RAI 41% en bij de VRT 35%.
•
Het Mediafonds ondersteunt de culturele programmering van de publieke omroep met gerichte
ontwikkel- en programmasubsidies.

44

De minister van OCW streeft voor 2010-2016 naar een compacte prestatieovereenkomst met een klein aantal
aansprekende en meetbare doelen, ontleend aan de taakomschrijving in de Mediawet en prioriteiten van de
publieke omroep in diens Concessiebeleidsplan.
45
Rapportages naleving programmavoorschriften Commissariaat voor de Media. De percentages zendtijd voor
informatie, cultuur en verstrooiing kunnen niet bij elkaar worden opgeteld: programma’s kunnen in meerdere
categorieën tegelijk vallen, of in geen van de wettelijke categorieën. In 2007 is de publieke omroep beboet door
het Commissariaat omdat het percentage kunst (minimaal 12,5%) over de totale zendtijd niet werd gehaald.
Op prime time,de uren waarin de meeste mensen kijken, werd echter juist meer kunst uitgezonden van
wettelijk voorgeschreven (13,5%).
46
Jaarrapporten Stichting Kijk Onderzoek 2004-2008. Zie www.kijkonderzoek.nl.

21

Tabel 7: Programmamix drie zendergroepen, % zendtijd,
18-24 uur (2009)
indeling SKO categorieën
Publieke Omroep
(Ned 1-3)

RTL zenders

SBS zenders

informatie

54,0

33,2

31,7

fictie

12,4

43,8

57,7

amusement

14,5

16,4

7,3

sport

9,9

6,2

2,7

muziek

3,2

0,2

0

kinderen

6,1

0,3

0,7

totaal

100

100

100

Bron: Stichting Kijk Onderzoek 2009 (www.kijkonderzoek.nl)

Dergelijke gegevens zijn helaas niet beschikbaar voor de publieke radioprogrammering.
Doel (2) Verscheidenheid naar vorm en inhoud
Tabel 7 van het SKO over 2009 geeft inzicht in de verscheidenheid van de publieke
programmering. Het publieke televisieaanbod is daarbij vergeleken met het commerciële aanbod.
De publieke programmering is evenwichtiger gespreid over verschillende genres dan de
commerciële programmering.
•
Verder krijgt informatie (54%) op publieke zenders veel meer zendtijd dan op commerciële
zenders (33,2% resp. 31,7%). Het aandeel fictie (12,4%) is juist veel lager dan bij
commerciële omroepen (43,8% resp. 57,7%).
•
Kwetsbare genres als kinderprogrammering (6,1% bij de publieke omroep) zijn in
verhouding tot hun geringe populariteit ruim bedeeld.
•
Het grootste verschil tussen de publieke en commerciële programmering zit in de categorie
fictie (12,4 % versus 43,8% resp. 57,7%). Commerciële zenders kopen voor ca. de helft
van hun programmering buitenlandse series in.
•
De publieke omroep levert voor ruim de helft van hun programmering informatie en
educatie.
•
Eind 2006 is de nieuwe netprofilering van de publieke omroep ingevoerd. Dit heeft een
verschuiving aangebracht in de vorm van de informatie overdracht tussen informatie
(inclusief educatie) en amusement (waaronder quizzen). Zie onderstaande Figuur 8.

22

Figuur 8: Programmamix Publieke Omroep (Ned 1-3) in % zendtijd, 00-24 uur (20042009)
100%

80%

% zendtijd

kinderen
muziek

60%

sport
amusement

40%

fictie
informatie

20%

0%
2004

2005

2006

2007

2008

2009

Bron: Stichting Kijk Onderzoek (www.kijkonderzoek.nl)

Doel (3) Weerspiegelen pluriformiteit onder de bevolking
Het lidmaatschap van de omroepen is een indicator voor weerspiegeling van de pluriformiteit van
de bevolking. Zoals in Tabel 9 is terug te lezen, waren b ij de telling in 2009 3,7 miljoen mensen lid
van een omroep. Circa de helft van het aantal gezinnen in Nederland is lid van een omroep. De
toename ten opzichte van 2004 (3,3 miljoen) komt voor rekening van jongere omroepen en nieuwe
gegadigden voor een erkenning.
Tabel 9: Ontwikkeling ledenaantal omroepen
1992

2004

2009

AVRO
KRO

608.885
577.310

392.933
476.489

403.522
456.490

NCRV

507.945

364.823

365.909

EO

499.410

476.169

439.293

TROS

530.301

430.918

465.455

VARA

544.103

419.998

360.356

VPRO

523.428

361.893

362.340

Totaal omroepen met gids

3.791.382

2.923.223

2.853.365

BNN

0

216.446

303.306

MAX

0

65.155

238.770

LLiNK

0

52.191

152.796

WNL

0

0

59.501

Powned

0

0

52.249

Totaal omroepen zonder gids

0

333.792

806.622

Totaal aantal leden

3.791.382 3.257.015 3.659.987

Totaal aantal huishoudens (CBS)

6.266.000

7.052.458

7.242.202

61%

46%

51%

Lidmaatschap in huishoudens
Bron: Commissariaat voor de Media 2009

Wie de ledendrempel haalt, krijgt niet automatisch een erkenning. Nieuwkomers moeten
inhoudelijk iets toevoegen. Verder moeten omroepen onder meer voldoende samenwerken en zich
aan de Mediawet houden. Voor de periode 2010-206 zijn PowNed en WNL toegelaten als aspirant.

23

PowNed is geworteld in de voorhoede van nieuwe mediagebruikers en wil zich onderscheiden door
permanente interactie met het publiek en een dwarse, eigentijdse opstelling. WNL belooft met een
conservatieve invalshoek ondernemende en bezorgde burgers te bedienen. MAX maakt de sprong
naar een gewone erkenning. Voor LLiNK valt het doek omdat zij de beloofde toegevoegde waarde
onvoldoende heeft waargemaakt. De minister baseerde zijn besluit op het visitatierapport en op
adviezen van de Raad voor Cultuur, het Commissariaat voor de Media en de raad van bestuur van
de publieke omroep.
Doel (4) Relevant bereik onder het Nederlandse publiek
Sinds de invoering van het ‘programmeermodel’ en de nieuwe netprofielen (2006) is de dalende
trend in de bereikscijfers gekeerd. Zie Figuur 10. Tot 2006 waren de netten als thuisnet voor de
individuele omroeporganisaties ingericht, met een vaste verdeling van omroepen over de netten.
Invoering van netprofilering naar doelgroepen sluit beter aan bij de wijze waarop in het huidige
medialandschap van radio en televisie gebruik wordt gemaakt. Ook commerciële omroepen w erken
met een dergelijke profilering.
In 2008 besteedden mensen gemiddeld 36% van hun kijktijd en 30% van hun luistertijd aan
publieke zenders. De visitatiecommissie rapporteert een stijgende lijn bij alle leeftijd – en
bevolkingsgroepen. In de top 25 van best bezochte websites, stonden de sites van de publieke
omroep volgens het visitatierapport op de zevende plaats (in 2007).47
Figuur 10: Bereik landelijke publieke omroep
50
45

%

40
35
30
25
2004

2005

2006

2007

2008

kijktijdaandeel (18-24u, 6+, incl grote sportevenementen)
kijktijdaandeel (18-24u, 6+, excl grote sportevenementen)
luistertijdaandeel (7-24u, 10+, excl FunX, incl Radio 6)
maandbereik internet PO
Bron: Visitatierapport 2009; Stichting Kijk Onderzoek; Continu Luister Onderzoek; Stichting Internet Reclame

47

De visitatiecommissie baseerde zich op metingen van het bureau Multiscope. In de metingen van de Stichting
Internet Reclame is de hoogst scorende omroepsite nos.nl (van NOS RTV) op plaats 24.

24

Tabel 11 laat zien dat sommige doelgroepen zich meer aangetrokken voelen tot de publieke
omroep dan tot commerciële omroep, en andersom.
Tabel 11: Samenstelling televisiepubliek naar leefstijlgroepen,
leeftijdsgroepen en sociale klasse 18-24 uur (2009)
Publieke Omroep
(Ned 1-3)

RTL zenders

SBS zenders

Ambitieuze pleziermakers

5

11

12

Tolerante wereldburgers
Zorgeloze
spanningszoekers

10

8

8

13

16

17

Participerende burgers

8

3

2

Standvastige gelovige

18

11

10

Bezorgde burgers

9

11

11

Zorgzame opvoeders

16

19

20

Gemakzoekende burgers

17

16

14

6-19 jaar
20-49 jaar

5
31

9
48

10
53

50+ jaar

63

42

37

AB1

50

43

41

B2

16

18

18

C

26

33

35

D

7

6

6

Bron: Kijk- en Luisteronderzoek, Nederlandse Publieke Omroep

Doel (5) Onafhankelijk van commerciële en politieke invloeden
Over realisering van deze doelstelling door de landelijke publieke omroep bestaan geen gegevens.
De eerste verantwoordelijkheid ligt dan ook bij de overheid, die als wetgever de voorwaarden dient
te scheppen voor onafhankelijkheid. Hieronder de belangrijkste:
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is verantwoordelijk voor goede besteding van
belastinggeld en naleving van de Mediawet en dient over instrumenten te beschikken om die
verantwoordelijkheid waar te maken. Tegelijk dient de overheid inhoudelijk afstand te houden tot
de publieke omroep, om diens functie in de democratie te verzekeren. Hoe de balans tussen
legitieme overheidscontrole en mogelijkheden voor ongewenste (politiek gemotiveerde)
beïnvloeding uitvalt, is mede afhankelijk van wet- en regelgeving. In het bijzonder: benoemingen
bij de publieke omroep, de vaststelling van het budget, de verlening van concessie en erkenningen,
nadere bepalingen rondom de publieke taak en de wijze waarop de publieke omroep
verantwoording aflegt over zijn prestaties.48 De laatste tien jaar is juist op deze onderdelen
geleidelijk het nodige veranderd. Mede op verzoek van de Tweede Kamer zijn de wettelijke
waarborgen voor onafhankelijkheid onderwerp van de toekomstverkenning van de publieke
omroep, die eind december 2010 is gestart met een open consultatie van betrokken organisaties.49
Voor de publieke omroep zijn de mogelijkheden van sponsoring van programma’s door derden,
waaronder bedrijven, zeer beperkt. In de evaluatieperiode is bovendien de overheid gestopt met de
sponsoring (coproductie) van programma’s, niet alleen van de publieke omroep maar ook van de
commerciële omroep. Dit is overigens onderdeel van het voorlichtingsbeleid van de overheid en
geen onderwerp dat geregeld is in de Mediawet.
Anders dan bij commerciële omroepen is de verkoop van reclamezendtijd ondergebracht bij een
onafhankelijke stichting, de Ster. Deze organisatie programmeert de reclame binnen toegekende

48

Raad van Europa, Recommendation No. R (96) 10 of the Committee of Ministers to member states on the
guarantee of the independence of public service broadcasting Aangenomen op 11 september 1996.
49
Kamerstukken II, 2009-2010, 32 123 VIII, nr. 103.

25

reclameblokken in de net- en zenderschema’s. De publieke omroep mag geen
programmaonderbrekende reclame uitzenden.
Binnen de eigen organisatie kent de publieke omroep redactiestatuten en een integriteitcode. De
code wordt getoetst door een intern omroepbreed orgaan voor de integriteit (CIPO) die de
onafhankelijkheid van commerciële en politieke invloeden bewaakt. In de afgelopen periode zijn
omroepen gestimuleerd om meer openheid aan het publiek te geven over hun mediacodes.50
Doel (6) Hoge journalistieke en creatieve kwaliteit
Kwaliteit is een divers begrip dat zich moeilijk laat meten. In zijn Terugblik 2008 presenteert de
landelijke publieke omroep wel gegevens die een indicatie geven.
•
Imago: Ruim driekwart van de bevolking zegt het belangrijk te vinden d at de publieke omroep
er is en deze te missen als die er niet meer zou zijn (gegevens in 2007 en 2008). Als sterke
punten noemen de ondervraagden de kwaliteit, de betrouwbaarheid, het informatieve karakter
en de veelzijdigheid van het aanbod. Gevraagd naar de zwakke punten worden termen als
‘oubollig’ en ‘saai’ genoemd. Verder is de perceptie dat de publieke omroep minder innovatief is
dan de commerciële omroep, waarbij bij innovatie gedacht wordt aan spraakmakende en soms
grensverleggende concepten als “Big Brother” en “Idols”.
•
Persaandacht: De aandacht in de geschreven pers gaat voor het overgrote deel naar de
programma’s van de publieke omroep. Uitgedrukt in percentages scoorde de publieke omroep
in 2008 75% aandacht in de pers tegenover 25% voor commerciële omroepen. Dat was nog
iets meer dan in 2007. Het verschil valt grotendeels te verklaren door de programmering van
commerciële omroepen, met minder en ook minder zelf geproduceerde programmatitels dan de
publieke omroep.
•
Agendasetting: Sinds enkele jare n houdt de publieke omroep bij in hoeverre onderwerpen die
zij in hun programma’s aankaarten vervolgens op de maatschappelijke agenda komen. In 2008
was de publieke omroep een belangrijke agendasetter: van de programma’s die aanleiding
gaven voor prominente berichtgeving in de dagbladen en/of behandeling in de Tweede Kamer
was 81% afkomstig van de publieke omroep, tegenover 19% van de commerciële omroep (in
2007 waren de percentages 83% om 17%.) In de top-10 van invloedrijke programma’s staan
negen titels van de publieke omroep.
•
Vakprijzen: De publieke omroep verovert jaarlijks het leeuwendeel van alle Nederlandse radio en televisieprijzen. Er is ook internationale waardering; een overzicht van alle prijzen staat in
de Terugblik 2008.
•
Mediafonds: Het fonds beoordeelt journalistieke en creatieve kwaliteit bij de verstrekking van
de subsidies voor programma’s
Doel (7) Voor iedereen toegankelijk en (8) Technologische innovatie
Concurrentie tussen en op distributienetwerken is gunstig voor toegankelijkheid: zowel
eindgebruikers als aanbieders van media-inhoud hebben meer te kiezen en de prijzen voor
distributie worden doorgaans lager.
Op basis van de schaarste aan ruimte in de ether en grond is er in het huidige mediabeleid voor
gekozen om de verdeling van het beperkte aantal distributiekanalen te reguleren. Daarbij gaat het
om gelijke kansen voor programma-aanbieders, keuzevrijheid voor burgers en diversiteit en
betaalbaarheid van het aanbod.
Kabelnetwerken zijn oorspronkelijk opgezet als nutsfunctie, maar worden inmiddels commercieel
geëxploiteerd. Maar liefst 93 procent van de huishoudens heeft een aansluiting op de kabel, en
daarmee is Nederland een van de dichtst bekabelde landen van Europa. Eind jaren negentig is een
wettelijk basispakket geïntroduceerd om de toegankelijkheid en betaalbaarheid van
omroepprogramma´s voor consumenten te garanderen. Kabelexploitanten zijn verplicht minstens
15 televisiezenders en 25 radiozenders door te geven waaronder de Nederlandse en Vlaamse
publieke omroep. Over de samenstelling van dit pakket geeft een programmaraad advies.
Inmiddels wordt dit zogenaamde programmaradenmodel herzien, onder andere om tegemoet te
50

Een van de doelstellingen uit het coalitieakkoord van het kabinet Balkenende II was om media-aanbieders te
stimuleren tot gedragscodes. Commerciële en publieke omroepen hebben hun codes op internet gepubliceerd.
Zie ook brief Mediawijsheid, Kamerstukken II, 2007-2008, 31 434, nr. 1.

26

komen aan kritiek van de Europese Commissie. Er is een nieuw model voor consumenteninvloed
ontwikkeld, het Waarborgmodel aardse en digitale ether. Hierin is de invloed van klanten op het
kabelpakket en de pluriformiteit van het aanbod verzekerd via een drieslag van marktonderzoek
naar de voorkeuren van kabelabonnees, van de invloed van klanten en van voorlichting.51
Verder zijn er de aardse etherfrequenties die mobiele en draagbare ontvangst mogelijk maken. De
landelijke publieke radiostations beschikken over landelijk dekkende FM-zendernetten. Ook alle
regionale publieke radiostations en een groot aantal lokale publieke stations zenden via FMzendernetten uit. Voor commerciële radiostations is de laatste jaren meer frequentieruimte
beschikbaar gekomen. Vergunningen voor het gebruik hiervan zijn uitgegeven door middel van een
(deels geclausuleerde) veiling.
De publieke omroep heeft het publiek en zijn mediagedrag als vertrekpunt. Met de komst van
digitale technieken en de toegenomen crossmediale mogelijkheden maakt het publiek de laatste
jaren in toenemende mate gebruik van nieuwe digitale non-lineaire aanbodkanale n. Als basis voor
de technische infrastructuur die dit moet faciliteren is in de evaluatieperiode het productie- en
uitzendproces als ook de archieffunctie bij de publieke omroep gedigitaliseerd (digitale
voorziening). Het hele Mediapark in Hilversum, met de publieke - en commerciële
omroeporganisaties,is voorzien van hoogwaardige glasvezelbekabeling. De publieke omroep heeft
deze periode benut om nieuwe diensten als “Uitzending gemist” en themakanalen voor specifieke
doelgroepen op te zetten.
De landelijke publieke omroep dient 95 procent van de Nederlandstalige programmaonderdelen te
ondertitelen, de landelijk opererende commerciële omroepen 50 procent.52 De omroepen hebben
tot 1 januari 2011 de tijd om deze percentages te bereiken, het verplichte percentage loopt tot die
tijd jaarlijks op. Het Commissariaat voor de Media ziet er op toe dat aan de wettelijke
verplichtingen wordt voldaan. In 2008 realiseerde de publieke omroep een gemiddeld percentage
van 81,4% ondertiteling, waar 80% gehaald moest worden.53
Doel (9) Bijdragen aan nationale audiovisuele productie
De publieke omroep heeft een prominente rol binnen de creatieve industrie, ook als opdrachtgever
en afnemer van diensten van bedrijven en makers buiten de omroep.
•
Meer dan 90% van de programma’s van de publieke omroep is (tussen 2004 en 2008) in
Nederland gemaakt. Daarmee onderscheidt de publieke omroep zich nadrukkelijk van de
commerciële omroepen (zenders van RTL en SBS) waarvan de programma’s voor meer dan de
helft uit Amerika komen.
•
De Mediawet schrijft voor dat de landelijke publieke omroep tenminste 25% van zijn zendtijd
invult met producties die door onafhankelijke producenten (dus niet in huis door de omroepen)
zijn gemaakt. In de periode 2004-2008 was het percentage onafhankelijk product rond de 34%
(zie Tabel 12). Vanaf 2010 is overigens verplichte wettelijke percentage onafhankelijk product
omgezet in een percentage van het budget, zodat ook onafhankelijke makers op het gebied
van radio en internet kunnen profiteren.

51

Brief minister met voorstel nieuw model consumenteninvloed op programma-aanbod kabelexploitanten,
Kamerstukken II, 2009-2010, 32 123 VIII, nr. 14.
52
In de richtlijn Audiovisuele mediadiensten is bepaald dat de lidstaten de aanbieders van mediadiensten onder
hun bevoegdheid aansporen hun diensten gefaseerd toegankelijk te maken voor personen met een visuele of
auditieve handicap. Deze bepaling is in Nederland wat de toegankelijkheid voor doven en slechthorenden
betreft al langer geïmplementeerd in wetgeving (artikel 2.213 Mediawet 2008). Het gaat dan om de via
teletekst oproepbare geschreven ondertiteling van de Nederlandstalige programmaonderdelen.
53
Terugblik Landelijke Publieke Omroep 2008. http://npo.omroep.nl/data/media/db_download/64_618ae0.pdf.

27

Tabel 12: Nederlands onafhankelijk product 16-24 uur, exclusief 2.42-omroepen
Zendtijd Exclusief

Nederlands
onafhankelijk

Nederland 1-3

2004

308.551

107.186

34,7

2005

317.736

119.631

37,7

2006

320.940

111.509

34,7

2007

338.161

100.234

29,6

2008

337.709

106.155

31,4

2004-2008

1.623.097

544.715

33,6

Bron: Kijk- en Luisteronderzoek, Nederlandse Publieke Omroep

3.6 Resultaten vijfjaarlijkse evaluatie
In april 2009 verscheen het rapport van de tweede visitatiecommissie voor de landelijke publieke
omroep.54 In juni stuurde de minister van OCW zijn reactie daarop naar de Tweede Kamer.55
Bevindingen
Volgens de visitatiecommissie is er sinds de evaluatie in 2004 veel verbeterd. Onder leiding van de
raad van bestuur zijn de omroepen hechter gaan samen werken. In 2006 zijn herziene
zenderprofielen leidend geworden voor de plaatsing van programma’s van omroepen
(programmeermodel in plaats van thuisnetmodel) en is de verdeling van budget direct verbonden
met de intekening op de uitzendschema’s (geld-op-schema). Deze nieuwe werkwijze werpt haar
vruchten af. De publieke omroep heeft de weg naar kijkers en luisteraars hervonden en doet dat
met een programmamix die zwaarder en gevarieerder is dan op commerciële televisie. De
visitatiecommissie onderbouwt zijn beoordeling ook met cijfers; de belangrijkste zijn opgenomen in
paragraaf 3.5.
De commissie signaleert ook knelpunten. Zo bleven Nederland 2 en Radio 1 achter bij de
verwachtingen, stagneerde de productie van Nederlands kwaliteitsdrama, hadden digitale
themakanalen weinig focus en een beperkt bereik en werd te weinig effectief gestreefd naar
culturele diversiteit voor en achter de schermen.
De visitatiecommissie heeft niet alleen gekeken naar het functioneren van de publieke omroep als
geheel, maar ook naar de afzonderlijke omroepen. De kern is dat alle bestaande
omroepverenigingen aan de wettelijke en de eigen doelstellingen voldoen, behalve LLiNK. Volgens
de commissie heeft deze aspirant-omroep zijn toegevoegde waarde in de praktijk niet weten te
bewijzen.
Aanbevelingen
Ondanks de verbeteringen ziet de visitatiecommissie forse uitdagingen; zeker in periode van
toenemende concurrentie, digitalisering en economische recessie. De publieke omroep moet meer
werk maken van een overkoepelende visie achter de programmaschema’s en afzonderlijke
omroepen moeten nog meer dienstbaar zijn aan het geheel. In het bijzonder in het digitale domein
moet zelfstandige profilering plaats maken voor een taakverdeling en bundeling van krachten.
Bestaande instrumenten voor het meten van kwalitatieve aspecten (diversiteit, betrouwbaarheid,
en onafhankelijkheid) zouden de omroepen systematischer kunnen benutten.
De commissie wijt de verbeterde samenwerking in Hilversum mede aan de wijziging van de
Mediawet in 2005: “De daadkracht van de Raad van Bestuur werd versterkt door de komst van een
onafhankelijke Raad van Toezicht, terwijl de omroepvoorzitters zitting namen in een College van
Advies.” De commissie steunt het wetsvoorstel over de erkenning en financiering van omroepen als
54

Visitatiecommissie Landelijke Publieke Omroep 2004-2008. De Publieke Omroep: het spel, de spelers, het
doel. 22 april 2009.
55
Kamerstukken II, 2008-2009, 31 700 VIII, nr. 217.

28

een noodzakelijke stap om het Nederlandse publieke omroepbestel beheersbaar en levensvatbaar
te houden. Voor de toekomst bepleit zij het aantal deelnemers te beperken. Suggesties daarvoor
zijn door de minister van OCW betrokken bij eerdergenoemde consultatie over de toekomst van de
publieke omroep, waarvan de resultaten voor de zomer van 2010 aan de Tweede Kamer worden
aangeboden.56
Voor de toekomst beveelt de visitatiecommissie verder aan om te zorgen voor heldere criteria voor
evaluatie, en voor meer vergelijkbare gegevens over omroepen. De minister van OCW heeft hierop
in zijn reactie gezegd de behoefte te herkennen aan handzame informatie die het beoordelen en
vergelijken van omroepen vergemakkelijkt. Aan de andere kant laten creatieve bedrijven zich nie t
eenvoudig vangen in uniforme standaarden en cijfers. Er moet ruimte blijven voor omroepen om
hun eigen verhaal te vertellen en voor de commissie om tot een eigen, kwalitatief oordeel te
komen.
Nadere criteria voor de vijfjaarlijkse evaluatie van de afzonderlijke omroepen zullen worden
vastgelegd in het Mediabesluit.57 Voor de verzameling van vergelijkbare gegevens blijft de publieke
omroep, als opdrachtgever van de evaluatiecommissie, verantwoordelijk. Operationalisering van de
evaluatiecriteria raakt aan het programmabeleid en ligt in verband met de onafhankelijkheid niet
op de weg van de overheid. In het ontwerp Mediabesluit is toegelicht dat de publieke omroep zelf uitgaand van de criteria in het Mediabesluit - een selectie maakt van meetbare doelstellingen uit
zijn vijfjaarlijkse concessie-beleidsplan, waarover vervolgens ook per omroep gegevens
beschikbaar zullen zijn voor de evaluatiecommissie. De meetbare doelstellingen komen in het
zogenoemde ‘beoordelingskader’ voor de evaluatiecommissie. Ook de voorafgaande zelfevaluaties
van afzonderlijke omroepen volgen dit beoordelingskader. In het ontwerp Mediabesluit is eveneens
toegelicht dat daarnaast kwalitatieve informatie van de omroepinstellingen en van de NPO - uit
schriftelijke stukken, uit gesprekken en uit eigen waarnemingen van de eva luatiecommissie - een
belangrijke rol spelen blijven spelen bij de evaluatie.
3.7 Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Mediaproducties (Mediafonds)
3.7.1

Wettelijke taken Mediafonds

De stichting Stimuleringsfonds Nederlandse culturele mediaproducties (roepnaam Mediafonds)
heeft sinds 1988 tot taak financieel bij te d ragen aan de ontwikkeling en vervaardiging van media aanbod van bijzondere Nederlandse culturele aard bij de landelijke en regionale publieke mediainstellingen en de Wereldomroep.
Daarnaast bevordert het fonds de samenwerking tussen de landelijke, de regionale publieke
omroep en de Wereldomroep en culturele instellingen. Naast de beoordeling van ingediende
subsidieverzoeken, organiseert het Mediafonds activiteiten die gericht zijn op talentontwikkeling en
kwaliteitsbevordering, zoals evaluaties, workshops, debatten, conferenties en masterclasses.
Het fonds wordt bekostigd op basis van de Mediawet (art. 2.146).
Vanuit de optiek van transparant en goed bestuur werd recent de wettelijke basis voor het
Mediafonds verder uitgewerkt, wat leidt tot een duidelijker beleids- en verantwoordingscyclus.
Tevens heeft ook het Mediafonds multimedialiteit als beleidsdoel opgenomen door het woord
«omroepproducties » te veranderen in «mediaproducties». Dat past goed bij de taak van het fonds,
die immers al langere tijd meer inhoudt dan alleen het stimuleren van omroepproducties.

56

Kamerstukken II, 2009-2010, 32 123 VIII, nr. 103.
Het ontwerp voor wijziging van het Mediabesluit is ten tijde van dit schrijven voorgehangen bij beide Kamers.
Grondslag voor de vastlegging van nadere criteria is artikel 2.188, eerste lid, van de Mediawet 2008, en heeft
als achtergrond dat de evaluatie voortaan meeweegt bij de erkenning van omroepverenigingen, als gevolg van
de wetswijziging in verband met de erkenning van omroepverenigingen.
57

29

Mediawet 2008
Drie beleidsonderdelen (programmaversterkingsbudget (art. 2.150 Mw), het Stimuleringsfonds Nederlandse
Culturele Mediaproducties (art. 2.125 Mw) en ruimte voor sponsoring van culturele programma's (art. 2.106
Mw) vormen het samenstel van maatregelen die binnen de publieke omroep de mogelijkheid vergroten zich op
het terrein van de cultuur meer te profileren.
Artikel 2.125 luidt:
De stichting Stimuleringsfonds Nederlandse culturele mediaproducties heeft tot taak:
a. het verstrekken van financiële bijdragen voor de ontwikkeling en vervaardiging van media-aanbod van
bijzondere Nederlandse culturele aard ten behoeve van de landelijke en regionale publieke media-instellingen
en de Wereldomroep; en
b. het verstrekken van financiële bijdragen aan landelijke en regionale publieke media-instellingen en de
Wereldomroep ter bevordering van de samenwerking met instellingen op het terrein van de cultuur.

3.7.2. Ontwikkeling budget Mediafonds
Het budget van het Mediafonds heeft zich als volgt ontwikkeld.

Tabel 13: Ontwikkeling rijksbijdrage aan de Mediafonds x € 1.000 (2002-2009)
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

inflatie CBS

3,4

2,1

1,2

1,7

1,1

1,6

2,5

1,2

in lopende prijzen

15,4

15,7

15,4

15,6

15,8

16

16,8

17,5

in constante prijzen

15,4

15,4

14,9

14,8

14,9

14,8

15,2

15,6

Bron: Mediabegrotingsbrieven, CBS

3.7.3. Doelmatigheid
Uit onderstaande tabel blijkt dat de indirecte kosten (voor de organisatie) van het Mediafonds in de
evaluatieperiode 8% bedroegen.
Tabel 14: Indirecte kosten en subsidies Stimuleringfonds Nederlandse culturele
mediaproducties, x € 1000 (2004-2009)
2004

2005

subsidies
15.098
waarvan regio
912

87%

stimulering

2006

16.099
1.090

91%

2007

15.382
1.086

90%

2008

15.883
1.173

88%

2009

16.421
1.223

90%

17.207
1.835

90%

894

5%

204

1%

446

3%

755

4%

407

2%

369

2%

indirecte kosten

1.353

8%

1.378

8%

1.351

8%

1.413

8%

1.401

8%

1.464

8%

totaal

17.345 100% 17.681 100% 17.179 100% 18.051 100% 18.229 100% 19.040 100%

Bron: Jaarrekeningen Mediafonds

3.7.4 Evaluatie resultate n Mediafonds
Op grond van artikel 39 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen wordt het fonds elke vijf
jaar geëvalueerd. Deze evaluatie is in de zomer van 2009 afgerond door de Raad voor Cultuur. In
de evaluatie voor de Basisinfrastructuur 1.0 uit 2008 stelde de Raad voor Cultuur al vast dat de
visie van het Mediafonds helder is en de werkwijze professioneel. De Raad voor Cultuur herhaalt dit
in 2009. De Raad constateert verder dat het Mediafonds de afgelopen jaren zijn aandacht heeft
uitgebreid naar digitale media en daarmee goede resultaten boekt. Wel betrekt het Mediafonds in
zijn crossmediale activiteiten de publieke omroep nog onvoldoende, zo stelt de Raad.
Het gezamenlijk optrekken bij projecten is dan ook een aandachtspunt. Vernieuwende projecten
van het fonds moeten beter afgestemd worden met de publieke omroep en dienen een plek te

30

krijgen binnen het bestel. Zowel de publieke omroep als het fonds zal zich hiervoor moeten
inspannen.
3.7.5

Effecten beleid

Het Mediafonds heeft in de afgelopen 20 jaar duizenden producties voor radio, televisie en internet
ondersteund die onder de aandacht zijn gebracht van miljoenen kijkers en luisteraars en bekroond
met een groot aantal nationale en internationale prijzen. Een greep uit de programma's die het
Mediafonds mogelijk maakte: de televisiedramaseries Annie M.G. en De Kroon, de
radiodramaseries Het Bureau en Bommel, de speelfilms Het paard van Sinterklaas en Leef!, de
documentaireseries Het verleden van Nederland en In Europa, de docudramaserie RO-TV van RTV
Rijnmond, de jeugd(drama)series Kind & Kleur en Kids & Docs en een belangrijk deel van de
(kunst)documentaires in Holland Doc en Het Uur van de Wolf.
En enkele voorbeelden van prijswinnende producties: de documentaire Beperkt Houdbaar van
Sunny Bergman (VPRO) won prijzen op de festivals Documenta Madrid en Docville in Leuven; de
documentaire El Olvido van Heddy Honigmann (IKON) op festivals in Leipzig, Lima, Marseille, Nyon,
Oslo, Catalonië en Nieuw -Zeeland. De jeugdproducties Kikkerdril en Abi (KRO) en Morrison krijgt
een zusje (AVRO) werden recent bekroond op festivals in onder meer Iran, Duitsland, Zwitserland,
Argentinië, Zuid-Korea, Uruguay, Noorwegen, China en Egypte. Het multimedia project Kika & Bob
(NPS) ontving in Graz de Europrix Multimedia Award. De serie In Europa (VPRO) won zowel de Prix
Europe in Berlijn als Grand Award van de European Society for Eduction and Communication in
Wenen. Voor de VPRO radioserie 1 Minuut werd de Prix Europe uitgereikt. In Nederland zelf worden
ieder jaar meerdere Gouden Kalveren, Beeld en Geluid Awards en veel prijzen op Cinekid en IDFA
gewonnen.
Het fonds biedt, als onderdeel van zijn beleid, de gelegenheid nieuwe ontwikkelingen te verkennen
(zoals de ontwikkeling van het digitale domein, culturele diversiteit) en richt zich daarbij sterk op
het verbinden van verschillende kunstdisciplines en de publieke omroep. Daarnaast is het
stimuleringsbeleid expliciet gericht op netwerkvorming en deskundigheidsbevordering en wil het
debat aanjagen en onderwerpen op de agenda zetten. Het fonds werkt vaak samen met
partnerorganisaties, zoals culturele instellingen, instituten, festivals en fondsen. Voorbeelden van
samenwerkingspartners zijn: Virtueel Platform, Fonds BKVB, Sandberg Instituut, Z@pp, Filmfonds,
de publieke omroepen, NPOX, Miramedia, het Binger Filmlab, IDFA en Cinekid.
Het fonds organiseert ten bate van de regionale omroepen regelmatig workshops over regionale
programmering voor (eind)redacteuren, producenten en regisseurs van regionale documentaire
projecte n. Daarbij wordt toegewerkt naar een ontwikkelingsaanvraag bij het fonds.
Tabel 15: Producties van het Mediafonds over de afgelopen vijf jaar
Totaal budget
verleend

Totaal aantal
verleende
subsidies

Totaal aantal
behandelde
subsidies

Landelijk
televisie

Landelijk
radio

2005

16.098.836

208

336

144

31

10

23

2006

15.431.378

173

349

106

28

19

20

2007

15.127.581

221

391

152

18

30

21

2008

16.013.712

186

356

130

10

24

22

2009

17.207.358

228

469

155

18

30

25

Landelijk
Regionaal
overig

Bron: Jaarverslagen Mediafonds

Doel van het Mediafonds is om culturele programmering bij de publieke omroep te bevorderen. Of
dit slaagt, is mede af te leiden uit cijfers over de verdeling van zendtijd over door de
brancheorganisatie SKO onderscheiden programmacategorieën. Programma’s die in aanmerking
komen voor een bijdrage uit het fonds, vallen voornamelijk in de categorieën serieuze informatie
(documentaires), kunst en cultuur, Nederlands drama, serieuze muziek en ballet, en fictie voor
kinderen. Dit zijn kwetsbare programmacategorieën, omdat de kosten hoog zijn in relatie tot hun

31

populariteit. Onderstaande tabel laat zien dat de publieke omroep voor dergelijk cultureel aanbod
rond de 20% van zijn zendtijd benut, tegenover 6 tot 8% bij de commerciële omroep. Bovendien is
het aandeel in de zendtijd twee maal zo groot als het aandeel in de kijktijd van mensen (10%).
Overigens worden niet alle programma’s in deze categorieën door het Mediafonds
medegefinancierd.

Tabel 16: Culturele aanbod publieke en commerciële omroepen en kijkgedrag publiek
2005
Programma-aanbod

2007
Kijktijd
totaal

Programma-aanbod

Kijktijd
totaal

NPO

CO*

Publiek

NPO

CO*

Publiek

Serieuze informatie/educatie

5,9

2,6

4,3

6,2

3,5

4,1

Kunst & cultuur

5,6

0,4

1,9

7,4

0,6

1,5

Nederlands drama

5,6

3,1

5,3

4,4

4

4,3

Serieuze muziek & ballet

0,8

>0,1

0,3

0,9

>0,1

0,2

Fictie voor kinderen
Totaal cultureel aanbod

1,2

0,3

0,5

2,1

0,4

0,4

19,1

6,4

12,3

21

8,5

10,5

* Uitsluitend algemene-doelgroepzenders (Publieke Omroep, RTL, SBS, negen kanalen).
Bron: Stichting Kijk Onderzoek (tijdvak 18-24 uur, 6 jaar en ouder) in: Rapport van de Visitatiecommissie
Landelijke Publieke Omroep 2004-2008.

3.8

Wereldomroep
3.8.1 Wettelijke taken Wereldomroep

Radio Nederland Were ldomroep (Wereldomroep) verzorgt sinds 1947 uitzendingen die gericht zijn
op het buitenland en is als zodanig onderdeel van het publieke omroepbestel. De taken van de
Wereldomroep zijn:
1. het informeren van Nederlanders en Nederlandstaligen in het buitenland;
2. het verstrekken van onafhankelijke informatie in landen met een informatieachterstand;
3. het verspreiden van een realistisch beeld van Nederland in het buitenland.
De Wereldomroep verzorgt radio-uitzendingen en websites in 10 talen: Nederlands, Engels,
Spaans, Indonesisch, Frans, Portugees, Papiaments, Arabisch, Sarnami en Chinees. De
Wereldomroep werkt voor het Nederlandstalig aanbod nauw samen met de landelijke publieke
omroep, met de regionale omroepen en met de Vlaamse publieke omroep VRT. Via satelliet worden
dagelijks televisie -uitzendingen (BVN, Beste van Vlaanderen en Nederland) verzorgd over de hele
wereld.
De Wereldomroep neemt steeds meer Nederlandstalig nieuws rechtstreeks over van de NOS en wil
die ontwikkeling in de toekomst voortzetten. Dit is het gevolg van een al langer gaande
ontwikkeling, waarbij Nederlanders in het buitenland via internet en satelliet rechtstreeks toegang
hebben tot een uitgebreid Nederlandstalig informatieaanbod dat onder andere door Nederlandse
kranten en omroepen wordt aangeboden. Door deze ontwikkeling is er bij de Wereldomroep meer
nadruk komen te liggen op de tweede en derde taak: het verstrekken van informatie in landen met
een informatieachterstand en het verspreiden van een realistisch beeld van Nederla nd in het
buitenland.
Voor de verspreiding van programmamateriaal maakt de Wereldomroep ook volop gebruik van
partnerstations, verspreid over de hele wereld. In totaal gaat het om circa 3300 lokale stations, die
programma’s van de Wereldomroep geheel of gedeeltelijk overnemen in hun eigen uitzendingen.

32

Artikel 2.72 Mediawet 2008
De taak van de Stichting Radio Nederland Wereldomroep is het uitvoeren van de publieke mediaopdracht,
bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel b, door:
a. het informeren van Nederlandstaligen in het buitenland;
b. het voorzien in onafhankelijke informatie in landen met een informatieachterstand;
c. het verspreiden van een realistisch beeld van Nederland in het buitenland; en
d. het verrichten van alle activiteiten die daarvoor nodig of ondersteunend zijn, waaronder het oprichten van of
deelnemen in organisaties en rechtspersonen.

Bij het formuleren van de Mediawet 2008 zijn de wettelijke bepalingen voor de Wereldomroep
zoveel mogelijk in overeenstemming gebracht met de bepalingen zoals die gelden voor de
landelijke publieke omroep. Zo is de dagelijkse leiding van de Wereldomroep in handen van een
directie, is een raad van toezicht belast met het toezicht op het beleid van de directie en adviseert
een adviesraad zowel de raad van toezicht als de directie over de inhoud van het media-aanbod
van de Wereldomroep.58
Net als de landelijke publieke omroep dient ook de Wereldomroep elke vijf jaar een beleidsplan
voor de komende vijf jaren in bij de minister van OCW. In de Mediawet is neergelegd welke
onderdelen dit beleidsplan in ieder geval dient te bevatten:
a. een beschrijving van de wijze waarop de Wereldomroep in de komende vijf jaar uitvoering geeft
aan zijn taken, tevens uitgewerkt in kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen voor het media aanbod en het publieksbereik van de Wereldomroep;
b. aard en aantal van de te gebruiken aanbodkanalen;
c. een overzicht van de activiteiten in binnen- en buitenland;
d. een overzicht van de naar verwachting benodigde organisatorische, personele, materiële en
financiële middelen; en
e. een beschrijving van de samenwerking met de landelijke, regionale en lokale publieke media instellingen en anderen.59
De minister van OCW vraagt de Raad voor Cultuur en het Commissariaat voor de Media advies
over dit beleidsplan.
Mede op basis van het beleidsplan sluiten de minister van OCW en de Wereldomroep een
prestatieovereenkomst voor de duur van het beleidsplan.60 Dit zal voor het eerst gebeuren voor de
periode 2010-2016.
Tabel 17: Vergelijking van aantal talen, medewerkers en budgetten van enkele
internationale omroepen (2006)

De Wereldomroep (RNW)

8

Aantal
medewerkers
350

BBC World Service

33

2.347

Voice of America

44

1.149

115

Radio France Internationale

19

ca 1.000

Ca 130

Deutsche Welle

30

1.562

299

Omroep

Buitenlandse talen

Jaarbudget (in mln. €)
51 (incl. RNTC)
343

Bron: Visitatierapport Radio Nederland Wereldomroep 2004-2008, p.51.

3.8.2 Programmering – Doelstellingen, Doelgroepen, Activiteiten/producten,
Middelen (per regio)
Op basis van de drie wettelijke taken en de daarmee vastgelegde doelstellingen heeft de
Wereldomroep uit een groot aantal markten zijn doelgebieden en doelgroepen gekozen. Daarbij
58

Artikelen 2.73 t/m 2.80 Mediawet 2008.
Artikel 2.84 Mediawet 2008.
60
Zie ook paragraaf 4.3 van dit document.
59

33

zijn de doelgebieden richtinggevend voor de Wereldomroep omdat de taken in eerste instantie
aansluiten bij situaties en ontwikkelingen die geografisch bepaald worden. Vervolgens spelen
doelgroepen binnen die regio’s een rol bij de invulling van de taken.
In 2007 is de Wereldomroep gestart met “wereldkaarten”, een instrument om de relevante landen
voor de Wereldomroep te kunnen vaststellen, aan de hand van criteria over informatieachterstand
en de relatie met Nederland. Naar aanleiding van een onderzoek door bureau AEF61om meer
criteria voor de Wereldomroep bereik en internationale vergelijking te vinden. De belangrijkste
sociale en economische criteria die hebben geleid tot de keuze voor doelgebieden zijn grafisch
weergegeven in de vier ‘RNW wereldkaarten’. De criteria, voortvloeiend uit de missie en
taakstelling, op basis waarvan de doelgebieden van de Wereldomroep bepaald kunnen worden (zie
voorbeeld Persvrijheid hieronder) zijn:
§
Persvrijheid in de wereld
§
Welvaart en Nederlandse ontwikkelingshulp
§
Ontheemden in eigen land
§
Nederlandse handels- en cultuurrelaties
De Wereldomroep analyseert – indien ontwikkelingen op de markt daartoe aanleiding geven of
wanneer er sprake is van het betreden van nieuwe markten – doelgroepen, hun informatiebehoefte
en hun distributie -omgeving. Vervolgens worden keuzes gemaakt voor producten en
distributiekanalen. Deze worden, tezamen met het taakstellende programmabudget, toebedeeld
aan de redacties. De redacties stellen binnen de gestelde kaders, en veelal in onderlinge
samenwerking, onder leiding van de hoofdredactie programma’s samen en verzorgen de uitzending
(maakuren en uitzenduren). De daarmee gemoeide kosten zijn niet alleen de uitkomst van het
proces, maar worden in aanvang als normstellend beschouwd en gebruikt in de mogelijke
bijstelling van de normkosten. Daarmee kan kostenbeheersing parallel lopen met marktbeleid en
kwaliteit.

61

Onderzoek AEF: Radio Nederland Wereldomroep, evaluatie programma-aanbod 2006. Kamerstukken II,
2006-2007, 30 800 VIII, nr. 136.

34

3.8.3

Ontwikkeling budget

De Wereldomroep dient jaarlijks een begroting in bij het ministerie van OCW. Het Commissariaat
voor de Media adviseert over deze begroting. De minister van OCW maakt zijn begroting en
verdeling van de financiële middelen voor de publieke omroep bekend in zijn Mediabegrotingsbrief,
die jaarlijks in november naar de Tweede Kamer wordt gestuurd.
Tabel 18: Ontwikkeling rijksbijdrage aan de Wereldomroep, x € 1.000 (2002-2009)
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

inflatie CBS

3,4

2,1

1,2

1,7

1,1

1,6

2,5

1,2

In lopende prijzen
In constante prijzen

44,2
44,2

45,9
45,0

44,3
42,9

43,8
41,7

43,1
40,6

42,7
39,6

44,3
40,0

46,7
41,7

Bron: Mediabegrotingsbrieven

In de periode 2004 – 2007 hebben de toenmalige kabinetten Balkenende I en II bezuinigd op de
jaarlijkse rijksbijdrage aan de mediabegroting. Die bezuiniging is voor het grootste deel beland bij
de landelijke publieke omroep, maar ook bij de Wereldomroep. Op het budget van de
Wereldomroep is in totaal een korting toegepast van € 5,5 miljoen; daarvan is € 2,3 miljoen in
2004 gerealiseerd, € 1 miljoen in 2005, 1,1 miljoen in 2006 en € 1,1 miljoen in 2007.

35

Tabel 19: Overzicht uitgaven Wereldomroep, x € 1000 (2003-2008)
2003

2004

2005

2006

2007

2008

Verzorging programma’s
Distributie programma’s
Algemeen beheer

27.464
14.336
5.737

27.201
12.873
5.354

28.984
12.629
5.274

27.898
12.361
5.445

29.228
12.771
4.313

26.660
12.413
4.551

Totaal

45.573

45.428

46.887

45.704

46.312

44.924

Bron: Visitatierapport Radio Nederland Wereldomroep 2004-2008, p.79.

Tabel 20: Budgetten internationale omroepen, x € miljoen (2008)
Omroep

Budget in
miljoenen €

Wereldomroep (RNW)
Radio Australia
BBC World Service
Al Jazeera English TV
Radio France Internationale
Deutsche Welle
Swissinfo

Opmerking

44 49, incl. Radio Netherlands Training Centre (RNTC)
7,41 Een deel van de redactie van Australian Broadcasting
Corporation werkt ook voor Radio Australia
351 Excl. budget BBC World News (TV), incl. BBC Arabic TV en
Persian TV service
50 Geschat budget. Budget is niet openbaar gemaakt.
130 Inmiddels samen met TV5 en France24 één internationale
mediaorganisatie, met gezamenlijk méér budget.
288

Voice of Russia

17,1 Onderdeel van Swiss Broadcasting Corporation (SBC).
Uitsluitend actief via internet.
160 Geschat budget. Budget is niet openbaar gemaakt.

Russia Today TV

46 Geschat budget. Budget is niet openbaar gemaakt.

NHK World

148

Voice of America

140 US International Broadcasting omvat naast Voice of America
ook o.a. Radio Free Asia, Cuba, Radio Liberty. Totaal budget
voor de internationale omroepen is € 541 miljoen.
8,7 Deel van redactie Canadian Broadcasting Corporation/Radio
Canada (domestic) werkt ook voor Radio Canada International.

Radio Canada International

Bron: Visitatierapport Radio Nederland Wereldomroep 2004-2008, p.51.

3.8.4 Evaluatie Wereldomroep
In september 2009 verscheen Een wereldwijde blik, het visitatierapport over Radio Nederland
Wereldomroep voor de periode 2004-2008.62 Centrale vraag is op welke wijze de Wereldomroep in
deze periode zijn wettelijke taken heeft uitgevoerd. Het eindoordeel van de visitatiecommissie is
positief, met een paar kritische kanttekeningen. De Wereldomroep heeft op verschillende
beleidsterreinen vooruitgang geboekt; zo is de interne organisatie versterkt, de samenwerking met
de landelijke publieke omroep verbeterd en de omroep steeds beter in staat om betrouwbare
informatie te verkrijgen op basis waarvan hij strategische keuzen kan maken.
Met de komst van satelliet en internet hebben Nederlanders in het buitenland steeds meer
rechtstreeks toegang tot een uitgebreid Nederlandstalig informatieaanbod. Om die reden is er een
grotere nadruk komen te liggen op de negen andere talen waarin de Wereldomroep aanbod
verzorgt, ten gunste van zijn tweede en derde wettelijke taak.

62

Kamerstukken II, 2008-2009, 31 700, VIII, nr. 231, dd. 14 september 2009.

36

Tabel 21: Distributiemix per taal bij de Wereldomroep
Kortegolf Middengolf
Nederlands
Engels

X

X

Satelliet

Partnerstations

Internet
NoordAmerika,
Azië, Afrika
(steden)
X
X

X

X

Azië,
Afrika

Azië,
NoordAmerika

Indonesisch

X

X

Azië, NoordAmerika,
Zuidelijk
Afrika
X

Spaans/Portugees

X

X

X

Frans

X

Arabisch

X

X

CD naar
partnerstations

X

Chinees

Afrika

X
X
X

Bron: Visitatierapport Radio Nederland Wereldomroep 2004-2008, p.60.

De visitatiecommissie beveelt onder andere aan om de samenwerking met de landelijke publieke
omroep nog verder te intensiveren, om de ruim 3300 partnerstations nog intensiever te benutten,
om het internetbereik systematisch bij te houden en om de adviesraad te gebruiken als kritisch
klankbord. De omschakeling van radio-omroep naar multimediaal en crossmediaal bedrijf heeft de
Wereldomroep volgens de visitatiecommissie goed gemaakt.
Tabel 22: Partnerstations per taalredactie in 2005 en in 2008

Redactie
Engels

partners partne rs via
via cd
satelliet
158
269

NAAS (Nederlandse Antillen,
Aruba, Suriname)

totaal in
2005
427 1085 (in VS)

totaal in 2008

5

27

Spaans

532

1406

Totaal 26, waarvan Suriname 10 en
32 Nederlandse Antillen en Aruba 16.
1050 in Latijns-Amerika,
1938 4 in de Verenigde Staten

BBRN (Portugees)

265

1065

1330

439

Indonesisch

90

60

150

142

BARN (Bureau Afrique)

257

-

257

600

Arabisch

nvt

0

Chinees

nvt

0

4134

3346

Totaal

1307

2827

Bron: Visitatierapport Radio Nederland Wereldomroep 2004-2008, p.65.

De Wereldomroep heeft laten weten dat de diverse aanbevelingen al in uitvoering zijn of dat men
daar snel mee zal beginnen. Men blijft werken aan optimalisering van zijn doelgroepen en
doelgebieden. Ook een optimale distributiemix (korte golf, FM, satelliet, internet, inzet van
partnerstations) blijft een scherp punt van aandacht.
3.8.5 Effecten beleid
De Wereldomroep voldoet aan zijn wettelijke opdracht, heeft de visitatiecommissie vastgesteld.
In zijn meerjarenbeleidsplan 2010-2015 heeft hij een voorstel opgenomen voor een
prestatieafspraak, te sluiten met de minister van OCW. De overeenkomst wordt binnenkort
gesloten. Daarbij wordt ook nagegaan hoe een en ander kan worden gemonitord door het
Commissariaat voor de Media, net als bij de prestatieafspraak die de minister van OCW heeft
gesloten met de landelijke publieke omroep.63

63

Kamerstukken II, 2009-2010, 32 123 VIII, nr. 62.

37

De doelstellingen van de Wereldomroep zijn al jaren onveranderd. In het aanbod en in de
werkwijze van de Wereldomroep hebben tussen 2004 en 2008 echter enkele ingrijpende
veranderingen plaats gevonden. De Wereldomroep werkt voor het Nederlandse nieuwsaanbod
meer samen met de landelijke publieke omroep en richt zich binnen het Nederlandstalig aanbod op
specifieke niches. De Wereldomroep neemt steeds meer Nederlands nieuws rech tstreeks over van
de NOS en wil deze ontwikkeling in de toekomst voortzetten. Er is meer nadruk komen te liggen op
de tweede en derde taak: het verstrekken van onafhankelijke informatie in landen met een
informatieachterstand en het verspreiden van een realistisch beeld van Nederland in het
buitenland.
Speerpunten
De Wereldomroep beoogt zijn aanbod onderscheidend te maken door het te baseren op een aantal
speerpunten, zoals internationaal recht en duurzaamheid. Dat sluit volgens de visitatiecommissie
goed aan bij domeinen waarin Nederland veel kennis en ervaring heeft opgebouwd en een zekere
reputatie in het buitenland.64
Hoofdredactie, central desk en must-carry
De instelling van een central desk en een must-carry systeem hebben goed gewerkt en geleid tot
betere samenwerking tussen de redacties, aldus de visitatiecommissie.65
Multimediaal, crossmediaal en modulair
De Wereldomroep bevindt zich middenin de omschakeling van traditionele omroep naar
crossmediaal bedrijf. Diverse uitzendingen worden in podcast of ander audio -formaat op de
Wereldomroep-website aangeboden. Alle talen hebben websites met het belangrijkste nieuws,
achtergrondinformatie, dossiers, etc. De Wereldomroep slaagt er steeds beter in om met zijn
werkwijze en aanbod in te spelen op de veranderingen in mediamarkten en mediagebruik en
veranderende wensen van partnerstations.66
Keuzes voor doelgebieden en doelgroepen
In de visitatieperiode breidde de Wereldomroep zijn doelgebieden uit, wekte de Arabische redactie
opnieuw tot leven en startte in 2008 met de Chinese redactie. De Wereldomroep onderzoekt
mogelijkheden voor uitbreiding naar andere doelgebieden. De visitatiecommissie wijst op het
mogelijk risico van versnippering van aandacht over teveel redacties en doelgebieden. De directie
heeft aangegeven dat risico te onderkennen.
Onderscheidend vermogen
De Wereldomroep probeert een onderscheidend aanbod te brengen dat andere Wereldomroepen of
lokale concurrenten in de doelgebieden niet bieden. De vraag of de Wereldomroep over de hele
linie een meer onafhankelijke stem laat horen en/of andere onderwerpen behandelt dan andere
wereldomroepen, kan alleen door uitgebreider onderzoek worden beantwoord. Dat onderzoek zou
dan ook onder luisteraars en/of partnerstations in de doelgebieden uitgevoerd moeten worden
en/of er zou een vergelijkende inhoudsanalyse moeten worden gedaan.
Een eerste indruk is dat partnerstations over het algemeen zeer tevreden zijn over het aanbod van
de Wereldomroep en dat ze de programma’s graag afnemen. Het onderscheidend vermogen van
het Wereldomroepaanbod ten opzichte van concurrenten is op basis van onderzoeksresultaten
minder goed hard te maken. Onderscheidend vermogen ten opzichte van concurrenten blijft een
belangrijk aandachtspunt, dat echter moeilijk definitief te bewijzen valt, aldus de
visitatiecommissie.67

64

Een wereldwijde blik (2009), p. 53.
Idem, p. 54.
66
Idem, p. 54.
67
Idem, p. 56-57.
65

38

3.8.6 Invloed van overheidsbeleid op functioneren van de Wereldomroep
Uit het visitatierapport komt naar voren dat de Wereldomroep nadrukkelijk bezig is om zijn
wettelijke taken om te zetten in een heldere missie en duidelijke doelstellingen op terrein van
talen, doelgroepen en doelgebieden. Datzelfde geldt voor de distributiemix: ook hier vraagt de
Wereldomroep zich regelmatig af wat de veranderingen in technologie (snelle opkomst internet in
alle landen ter were ld) en de gewijzigde wensen en behoeften aan de kant van hun doelgroepen
betekenen voor de manieren waarop het aanbod van de Wereldomroep wordt verspreid: korte golf,
middengolf, satelliet, internet of per CD via partnerstations.
Bij de laatste herziening van de Mediawet is geconstateerd dat de wettelijke regelingen ten aanzien
van de Wereldomroep versterking en verduidelijking behoefden, in het licht van moderne
opvattingen over rekenschap en verantwoording van publieke middelen. Daarom zijn regels
opgenomen over de bestuurlijke inrichting, benoeming, schorsing en ontslag van bestuurders, de
verantwoording en informatieverstrekking aan het ministerie en de jaarverslaglegging.
Het bestuur van de Wereldomroep is omgevormd tot een raad van toezicht, die toeziet op de gang
van zaken binnen de Wereldomroep en op het beleid van de directie. Verder is de Wereldomroep
aangesloten bij de beleids- en verantwoordingscyclus van de landelijke publieke omroep: er komt
elke vijf jaar een beleidsplan, er komt een prestatieafspraak met het ministerie en het functioneren
van de Wereldomroep wordt tegelijk met de landelijke publieke omroep geëvalueerd. Daarnaast
geldt voor de Wereldomroep ook een jaarlijkse beleids- en verantwoordingscyclus in de vorm van
een jaarlijkse meerjarenbegroting en jaarlijkse financiële rekening en verantwoording.68

68

Memorie van Toelichting bij Mediawet 2008. Kamerstukken II, 2007-2008, 31 356, nr. 3

39

Hoofdstuk 4 Schematische samenvatting overheidsbeleid Media periode 2004-2009
Aan de hand van de voorgeschreven vragen voor beleidsdoorlichtingen wordt in onderstaand
overzicht per vraag de kern van de beantwoording kort samengevat. Voor het goede begrip is in de
voorgaande hoofdstukken uitgebreider stilgestaan bij achtergrond, inhoud en overwegingen en
oorzaak en gevolg.

1

Vraag
Wat is het probleem dat aanleiding is
(geweest) voor beleid? Is dit
probleem nog actueel?

2

Wat is de oorzaak van het probleem?

3

Waarom rekent de overheid het tot
haar verantwoordelijkheid om het
probleem op te lossen?

4

Waarom ligt de verantw oordelijkheid
op rijksniveau (en niet op decentraal
of EU-niveau)?

Kern beantwoording
In de periode 2004-2009 is vooral de
multimediale ontwikkeling van media leidend
voor overheidsmaatregelen:
1. Multimediale ontwikkeling en
digitalisering.
2. Europese Commissie regelgeving en
voorwaarden voor staatssteun.
3. Toenemende concurrentie media, veel
zorgen over kwaliteitsontwikkeling
media.
4. Kritiek op organisatie publieke omroep.
Het waarborgen van onafhankelijkheid,
verscheidenheid, kwaliteit en toegankelijkheid in
de media is een constante in de mediabeleidstheorie.
•
Technologische en sociaal-culturele
ontwikkelingen.
•
Meer concurrentie en internationalisering
van mediabedrijven, als ook digitalisering
leiden tot een veranderend en drukker
medialandschap: grotere internationale
marktbelangen en mediagebruik.
(Staatssteunregels van de Europese
Commissie vanuit mededingingsperspectief
zijn in dit verband aangescherpt).
•
Ingewikkelde interne organisatie landelijke
publieke omroep.
Zeer g rote rol media in democratie en cultuur.
Daarom positieve maatschappelijke effecten
verzekeren (en negatieve tegengaan), door
onder meer sterke publieke omroep.
Het totale mediastelsel is verantwoordelijkheid
rijk. Directe verantwoordelijkheid betreft
landelijke publieke omroep en Wereldomroep.
Europa heeft een algemene richtlijn voor
audiovisuele media vanwege het grote
economische belang. Iedere lidstaat is
verantwoordelijk en bevoegd de organisatie en
financiering van de eigen publieke
mediadiensten te regelen.

5

Hoe is de verantwoordelijkheid
vormgegeven en waarom?

Provincies (sinds 2006) en gemeenten zijn
verantwoordelijk voor de financiering van
regionale en lokale omroep.
Via Mediawet (taakopdracht en bekostiging),
verzekeren van toegankelijkheid/distributie, en
regulering van landelijke publieke omroep en
wereldomroep door overheid.
Toezicht wordt uitgeoefend door een
onafhankelijke toezichthouder, het
Commissariaat voor de Media.
De overheid staat op afstand en bemoeit zich

40

6

Welke doelstelling heeft de overheid
geformuleerd voor oplossing van het
probleem?

7

Welke instrumenten worden ingezet?
Hoe is de samenhang tussen de
instrumenten? Is er sprake van
overlap?

8

Wat is bekend over de uitvoering
van het beleid en over de
doelmatigheid van de
bedrijfsvoering?

9

Wat is het effect van de
instrumenten op de geformuleerde
doelstellingen (oplossing van het
probleem)? Hebben instrumenten op
andere beleidsterreinen ook
belangrijke effecten op de
geformuleerde doelstellingen? Wat
zijn de belangrijkste positieve en
negatieve neveneffecten?

10

Hoe wordt de hoogte bepaald van de
budgetten die worden ingezet? Wat
is daarvan de onderbouwing?

niet met vorm en inhoud media (Art. 7
Grondwet).
Waarborgen van de basisdoelstellingen van het
mediabeleid, als toegankelijkheid, pluriformiteit
en onafhankelijkheid .
Een onderscheidende publieke omroep met een
brede multimediale taak en een goed bereik
onder de Nederlandse bevolking levert daar een
betekenisvolle bijdrage aan.
De publieke omroep is een afspiegeling van de
Nederlandse samenleving op basis van ‘externe
pluriformiteit’ (omroepverenigingen met leden).
Twee wetswijzigingen om belang publieke
omroep te waarborgen c.q. versterken: (1) meer
centrale regie en (2) spelregels multimediale
taak.
En in samenhang daarmee: verbeteren
transparantie in financiering en verantwoording
alsook aanpassingen binnen Europese
richtlijnen.
Bij de Wereldomroep zijn de wettelijke
bepalingen in overeenstemming gebracht met
die voor landelijke publieke omroep. Taak
mediafonds ook geënt op multimediale tijdperk.
De visitatiecommissies en de raad voor cultuur
geven eens in de vijf jaar een oordeel over het
functioneren van de landelijke publieke omroep,
de Wereldomroep en het Stimuleringsfonds voor
de Pers. Zonodig worden maatregelen genomen.
De Algemene Rekenkamer heeft positief oordeel
over doelmatigheid en bedrijfsvoering landelijke
publieke omroep.
De Visitatiecommissie is in 2009 positiever over
de landelijke publieke omroep dan de
visitatiecommissie in 2004 was. Cijfers wijzen op
een onderscheidend aanbod en verbeterd bereik
bij het publiek in 2009.
Resultaten zijn niet alleen terug te voeren op
overheidsbeleid , maar ook externe factoren
(marktontwikkelingen) en eigen keuzes publieke
omroep.
Visitatiecommissie Wereldomroep oordeelt dat
de omroep voldoet aan zijn wettelijke opdracht.
Bij de Wereldomroep is vooral de ontwikkeling
van een model om tot een keuze voor de
optimale landen en distributiemix te komen, van
belang voor de effectiviteit van hun inzet.
Vanwege de afstand tot de inhoud van de
programmering en het belang van vrijheid van
meningsuiting is er geen directe relatie tussen
het individuele programma-aanbod en het
budget dat beschikbaar wordt gesteld.
Het recht op een jaarlijkse bijdrage ter
continuering en uitvoering van de publieke
taakopdracht is in de Mediawet geregeld.
De jaarlijkse begroting van de publieke omroep
wordt afgezet tegen de beschikbare middelen.
In Nederland werd het beschikbare budget tot
2000 bepaald door een aparte bijdrage voor
kijk- en luistergeld per huishouden vast te
stellen en te innen, vergelijkbaar met het
systeem in andere Europese landen. Met ingang
van 2000 is dit in Nederland vervangen door een

41

wettelijk vastgelegd minimumniveau
(basis: laatste jaar omroepbijdrage) van de
rijksbijdrage, geïndexeerd voor ontwikkeling van
huishoudens en prijsindex (fiscalisering).
In 2004-2006 is de rijksbijdrage verlaagd met
91 miljoen euro. Bezuiniging is grotendeels
opgevangen met verbeteren efficiency landelijke
publieke omroep, Wereldomroep en overige
instellingen. Vanaf 2007 is rijksbijdrage weer
verhoogd met 50 miljoen euro ten behoeve van
het behoud van de kwaliteit van de
programmering en de continuering van de
uitvoering van de publieke taak.

42