1.

Inleiding

De schade die de georganiseerde misdaad toebrengt aan de Nederlandse samenleving is
onverminderd groot 1. Er is onder meer sprake van uitbuiting van mensen (mensenhandel),
productie, invoer en doorvoer van drugs en andere illegale goederen en van een reëel risico op
verweving tussen criminele organisaties en de legale economie. Daarmee is de integriteit van de
samenleving (economie, financiële markten, logistieke en distributieketen) in het geding, en wordt
de directe leefomgeving van burgers bedreigd. Dit geldt vooral wanneer de legale en illegale
markten sterk met elkaar verweven zijn. De grenzen tussen gebruik en misbruik van diensten en
voorzieningen kunnen hier flinterdun zijn, en uiteindelijk draait de maatschappij (burgers en
bedrijfsleven) op voor de directe en indirecte materiële en immateriële schade. De georganiseerde
misdaad brengt maatschappelijk onaanvaardbare neveneffecten met zich mee: verloedering van
wijken en beïnvloeding van bepaalde bedrijfssectoren. Tot slot gaat georganiseerde misdaad
gepaard met bedreigingen, afpersingen en gebruik van geweld (liquidaties).
In het Coalitieakkoord is een intensivering van de bestrijding van georganiseerde misdaad
aangekondigd2. Hieraan zal vorm worden geven binnen het project Veiligheid begint bij Voorkomen
(VbbV) uit het Beleidsprogramma van het kabinet3, waarover de Tweede Kamer op hoofdlijnen is
geïnformeerd bij brief d.d. 6 november 2007 4. De betrokkenheid van het bestuur is daarbij
onmisbaar, zoals ook blijkt uit het Bestuursakkoord dat is bereikt tussen Rijk en VNG 5; de rol van
het lokaal bestuur bij de bestrijding van georganiseerde misdaad zal nader worden uitgewerkt in
een gezamenlijk plan van aanpak Bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad dat de minister
van BZK begin 2008 aan de Kamer zal sturen. Over de inzet van het Openbaar Ministerie en de
politie zijn afspraken gemaakt in respectievelijk de Kaderbrief OM 2008 en de Landelijke
Prioriteiten Nederlandse Politie 2008 – 20116.
In dit programma wordt nader uitwerking gegeven aan hetgeen op hoofdlijnen is beschreven in de
VbbV-brief op het terrein van de bestrijding van de georganiseerde misdaad. Omdat er de afgelopen
jaren al veel is gebeurd op dit beleidsterrein, is er gekozen voor een zogenoemd
versterkingsprogramma, dat wil zeggen dat er een grotere inspanning zal worden gepleegd op reeds
bestaande initiatieven. Deze initiatieven zijn omgezet in concrete doelstellingen en activiteiten op
drie centrale pijlers van de aanpak van georganiseerde misdaad: (1) de preventieve en bestuurlijke
aanpak, (2) de strafrechtelijke aanpak en (3) de internationale samenwerking. Geheel nieuw aan
dit programma is de introductie van een vernieuwende, operationele werkwijze, de zogenoemde
programmatische aanpak, op een aantal specifieke thema’s. De kracht van de programmatische
aanpak is dat onder regie van een landelijke stuurgroep een gezamenlijke inzet plaatsvindt van OM,
politie, andere relevante handhavingsdiensten en organisaties en zowel lokale als landelijke
bestuurlijke autoriteiten. Daardoor wordt het mogelijk de problemen in de volle breedte en ook op
alle niveaus (lokaal – landelijk – internationaal) aan te pakken. Het doel is niet alleen om criminele
samenwerkingsverbanden te ontmantelen en individuele daders voor de rechter te brengen, maar
vooral ook om onderliggende gelegenheidsstructuren en meer structurele factoren die de
georganiseerde misdaad bedoeld of onbedoeld faciliteren, in beeld te krijgen en aan te pakken.
Zoals gezegd zal het programma op strategisch niveau worden aangestuurd door een landelijke
stuurgroep onder voorzitterschap van het ministerie van Justitie, waarin verder de departementen
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën, het Openbaar Ministerie, de politie
en het lokale bestuur vertegenwoordigd zijn. Landelijke aansturing is mede noodzakelijk om te
verzekeren dat knelpunten in de lokale samenwerking die alleen nationaal kunnen worden opgelost
ook daadwerkelijk worden aangepakt. Hierbij is een belangrijke taak weggelegd voor de
rijksoverheid. Justitie zal daarbij als regisseur van het programma een spilfunctie vervullen.

1

Zoals onder meer blijkt uit het Organized Crime Threat Assessment (OCTA), het Nationaal Dreigingsbeeld
zware of georganiseerde criminaliteit (NDB) en de Criminaliteitsbeeldanalyses van de politie.
2
Brief van de formateur aan de Tweede Kamer van 7 februari 2007, Kamerstukken II, 2006-2007, 30 891, nr. 4.
3
Samen werken, samen leven. Beleidsprogramma kabinet Balkenende IV, 2007 (31070).
4
Kamerstukken II, 2006-2007, 28684, nr. 119.
5
Samen aan de slag. Bestuursakkoord rijk en gemeenten, 4 juni 2007
6
Kamerstukken II, 2006-2007, 28 824, nr. 50.

1

1.1

De aard van de georganiseerde misdaad

De georganiseerde misdaad in Nederland is voor een belangrijk deel transitcriminaliteit. Criminele
groeperingen zijn vaak betrokken bij illegale, grensoverschrijdende handel en smokkel (drugs,
wapens, gestolen voertuigen, sigaretten, illegale immigranten, mensen) waarbij gebruik wordt
gemaakt van dezelfde infrastructuur die ook de legale economie faciliteert. Nederland is behalve
een transitland, in behoorlijke mate een bestemmingsland en in mindere mate een productieland
(synthetische drugs, hennep). Niet alleen de geografische positie van Nederland en zijn rol als
logistiek knooppunt in Europa zorgen voor een ruime gelegenheidsstructuur, ook de sociale
infrastructuur maakt ons land aantrekkelijk voor de georganiseerde misdaad. Met dit laatste wordt
gedoeld op de oude koloniale banden met Suriname en de Nederlandse Antillen en de grote
aantallen migranten uit onder andere Marokko en Turkije. Een dergelijke sociale infrastructuur
wordt ook gebruikt om criminele netwerken te vormen, waarbij drugssmokkel een kernactiviteit
vormt7.
Uit wetenschappelijke publicaties is gebleken dat de criminele netwerken in Nederland
voornamelijk een fluïde karakter hebben 8. Soms betreft het meer omvangrijke en stabiele
samenwerkingsverbanden, soms gaat het om in omvang beperkte en in organisatiegraad minder
samenhangende groepen. Daarbij is sprake van een toegenomen diversiteit aan illegale activiteiten
binnen de samenwerkingsverbanden. Voorts is van belang steeds voor ogen te houden dat zelfs de
georganiseerde misdaad met een sterk grensoverschrijdend karakter vrijwel altijd ook zijn wortels
heeft op het lokale niveau. De illegale handel moet immers vanuit bepaalde locaties worden
getransporteerd en gedistribueerd dan wel zijn weg vinden naar de lokale markten. Anders gezegd:
de marktplaats voor illegale goederen is vaak geografisch gebonden.
In tegenstelling tot een aantal andere landen zijn er in Nederland geen aanwijzingen gevonden dat
criminele groeperingen controle hebben verworven over volledige economische sectoren. Wel
maken criminele groeperingen gebruik van de legale economische en juridische infrastructuur
(inclusief de diensten van specifieke beroepsgroepen) en worden economische sectoren (zoals de
vastgoedsector, horeca, de transportsector, distributieknooppunten als havens en vliegvelden, de
financiële sector) gebruikt om criminele handelingen te verrichten, te verhullen of crimineel geld te
investeren. Het is dus van groot belang oog te hebben voor kwetsbare plekken in die legale
infrastructuur die de georganiseerde misdaad kunnen faciliteren.
De aard van de georganiseerde misdaad zoals deze zich in Nederland manifesteert, wordt
nauwkeurig beschreven in de WODC-monitor Georganiseerde misdaad in Nederland. Deze kennis is
van grote waarde voor de opsporingspraktijk, die de inzichten uit de monitor kan benutten voor een
meer effectieve aanpak. Voorts geeft de monitor aanknopingspunten voor beleidsontwikkeling.
Onlangs is de (alweer) derde WODC-monitor gepubliceerd en aan Uw Kamer aangeboden 9. Relevante
noties uit deze monitor zijn meegenomen in de uitwerking van het Programma.
1.2

Het huidige beleidskader

Tot voor kort ontbrak het aan een meer toekomstgericht, landelijk criminaliteitsbeeld van de
georganiseerde misdaad in Nederland. Sinds 2004 is dat er wel, in de vorm van het Nationaal
Dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit (NDB), bestemd voor strategische sturing. Op
basis van het NDB worden de speerpunten voor de strafrechtelijke aanpak van georganiseerde
misdaad vastgesteld. Sinds 2004 zijn dat:
1. Terrorisme en andere extreme vormen van ideologisch gemotiveerde misdaad;
2. Handel in cocaïne en heroïne;
3. Productie van en handel in synthetische drugs;
4. Mensenhandel en -smokkel;
5. Handel in en gebruik van vuurwapens en explosieven;
7

Zie de Monitor Georganiseerde Criminaliteit in Nederland, 2002.
Zie de Monitor Georganiseerde Criminaliteit in Nederland uit 1998, 2002 en 2007. Zie ook C. Fijnaut en L.
Paoli: Organized crime in Europe. Concepts, patterns and control policies in the EU and beyond, Dordrecht,
2004
9
Bijlage bij brief Minister van Justitie aan Tweede Kamer van 27 september 2007, Kamerstukken II, 2006-2007,
29911, nr. 8.
8

2

6. Witwassen.
Dit NDB, op grond waarvan de speerpunten bij de bestrijding worden vastgesteld, verschijnt elke
vier jaar. Dit betekent dat er in 2008 een nieuw NDB zal worden opgeleverd, op basis waarvan er
opnieuw speerpunten worden vastgesteld ten behoeve van de aanpak van georganiseerde misdaad
voor de daaropvolgende vier jaar.
De genoemde speerpunten gelden in principe voor de aanpak door de Nationale Recherche (NR), de
Bovenregionale Recherche (BR) en de regionale recherchediensten. Wie wat moet doen is hierbij
afhankelijk van de specifieke vraagstelling en het niveau waarop een vorm van georganiseerde
misdaad zich manifesteert: regionaal, bovenregionaal en (inter)nationaal. De NR onderscheidt zich
van de overige recherchediensten doordat de NR de aanpak van zware en georganiseerde misdaad,
die qua groepering of aard een landelijk of internationaal karakter hebben, als hoofdtaak heeft. Op
de toegewezen aandachtsgebieden heeft de NR bovendien de taak om een landelijke
expertisefunctie te vervullen.
Dit alles betekent echter niet dat de politie zich met operationele onderzoeken alleen richt op de
zes speerpunten. De zes speerpunten zijn leidend, maar ook daarbuiten liggende
verschijningsvormen van georganiseerde misdaad behoren tot het werkterrein van de politie.
Er is voor gekozen niet vooraf te sturen op het behalen van specifieke resultaten in de sfeer van
‘kilo’s en kerels’, maar voor verantwoording achteraf. 10 Deze systematiek houdt in hoofdlijnen in
dat er, na de keuze door de ministers voor de speerpunten, tweejaarlijks
Criminaliteitsbeeldanalyses (CBA’s) per speerpunt worden opgesteld. Op grond van deze
analyses wordt er een strategiedocument opgesteld dat richting geeft aan de operationele
activiteiten per speerpunt. Op grond van de concrete projectvoorstellen en voortgangsverslagen cq.
afrondingsverslagen, die door het tactische niveau worden opgesteld, en de CBA’s, wordt er
jaarlijks onder verantwoordelijkheid van het College van procureurs-generaal een geïntegreerde
landelijke rapportage opgesteld. Op dit punt zal de komende periode nog een verbeterslag gemaakt
moeten worden. In de rapportage zal beargumenteerd moeten worden aangegeven wat aan de
prioriteiten is gedaan, welke inzet is gepleegd en tot welke resultaten dat heeft geleid. Het gaat
om de aanpak van de problematiek en om de vraag of het probleem aantoonbaar beheersbaar
wordt, vermindert of misschien verschuift.
Omdat het NDB, naast een aantal concrete dreigingen ook een aantal criminele verschijnselen
vermeldt, waarover bij politie en justitie te weinig informatie beschikbaar is om ze al dan niet als
dreiging te kunnen aanmerken, is er een meerjarige intelligence-agenda ontwikkeld. Deze
intelligence-agenda maakt onderdeel uit van de zojuist beschreven cyclus. Het NDB en de op basis
van het NDB gemaakte strategische keuzes worden bijgesteld op basis van informatie die voortkomt
uit monitoring van onderwerpen die een dreiging vormen voor de Nederlandse samenleving, uit de
resultaatverantwoording van concrete onderzoeken èn uit de uitvoering van de intelligence-agenda.
Nadat het NDB in 2008 opnieuw is vastgesteld zullen ook opnieuw de onderwerpen voor de
intelligence-agenda worden vastgesteld.
Tot slot is in het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2007 afgesproken dat er in 2007 voor het eerst
regionale CBA’s gericht op de georganiseerde misdaad worden opgesteld, waardoor de
informatiepositie aanzienlijk wordt verbeterd en regio’s veel beter dan voorheen de inzet op dit
terrein kunnen sturen. De verplichting elke twee jaar een dergelijke regionale CBA op te stellen
wordt gecontinueerd, vanuit het belang om op regionaal niveau te kunnen sturen, het nationale
belang (als bouwstenen voor de samenstelling van het NDB) en het internationale belang
(Nederlandse bijdrage aan het OCTA, zie hieronder). Tevens worden zo de aanknopingspunten voor
samenwerkingsverbanden met BR en NR veel sneller zichtbaar en krijgt de informatie-uitwisseling
met betrekking tot georganiseerde criminaliteit een impuls.
Op internationaal gebied kennen we sinds 2006 het Organised Crime Threat Assesment, kortweg:
OCTA. Het OCTA is de EU-variant van het Nationaal Dreigingsbeeld: een overzicht van de
bedreigingen die uitgaan van de georganiseerde criminaliteit voor de lidstaten van de EU, waarbij
getracht wordt toekomstige ontwikkelingen te schetsen. Het OCTA werd aangekondigd in het Haags
10

Op deze manier wordt ook een doorschieten van de ‘veronderstelde maakbaarheid van de opsporing’
voorkomen, zoals deze wordt gesignaleerd in Van de Bunt, H.G. en E.R. Kleemans, Georganiseerde
criminaliteit in Nederland. Derde rapportage op basis van de Monitor Georganiseerde Criminaliteit, Den
Haag/Rotterdam, 2007.

3

Programma 11 en wordt opgesteld door Europol op grond van bijdragen van de lidstaten. Het rapport
dient als basis voor het opstellen van EU-prioriteiten voor de aanpak van georganiseerde
criminaliteit en als basis voor de werkzaamheden van Europol, Eurojust en de European Task Force
Chiefs of Police (ETFCP) en voor de samenwerking tussen lidstaten. De huidige EU-prioriteiten die
voor Nederland gelden zijn ondermeer de aanpak van mensenhandel, de bestrijding van
synthetische drugs en de aanpak van drugshandel.
Voor gemeenten is eind 2002 een handreiking opgesteld met daarin opgenomen de mogelijkheden
die het bestuurlijke instrumentarium biedt om georganiseerde misdaad tegen te gaan. Deze
handreiking is bedoeld voor gemeenten die een bestuurlijke aanpak willen ontwikkelen of voor
gemeenten die hun bestuurlijke aanpak willen intensiveren. In de handreiking wordt ingegaan op
onderwerpen als de opzet van een beleidskader, het genereren van vormen van samenwerking en
het uitwisselen van informatie. De mogelijkheden die de bestuurlijke aanpak kan bieden en de bestpractices die inmiddels zijn opgedaan, zijn digitaal te raadplegen in de ‘wegwijzer voor
gemeenten’ 12.
1.3

Het Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad (PVAGM)

aanleiding
Hoewel de bestrijding van georganiseerde misdaad altijd een belangrijke repressieve component zal
bevatten is duidelijk dat een effectieve bestrijding van dit complexe fenomeen méér vergt dan
alleen strafrechtelijke opsporing en vervolging. Er is een gecombineerde en onderling
samenhangende inzet nodig van preventieve, bestuurlijke en strafrechtelijke maatregelen. Die
aanpak heeft lokale/regionale, landelijke en internationale kanten en vergt intensieve
samenwerking tussen OM, politie, bijzondere opsporingsdiensten, de Belastingdienst, lokaal bestuur
en private partijen. De afgelopen jaren zijn al veel inspanningen gepleegd om op afzonderlijke
onderdelen van de misdaadbestrijding verbeteringen aan te brengen of goede vormen van
samenwerking op lokaal, regionaal of landelijk niveau tot stand te brengen. Daarop zal de komende
periode worden voortgebouwd.
Het afgelo pen jaar heeft vanuit de departementen van Justitie en BZK een intensieve consultatie
plaatsgevonden van praktijk (OM, politie, lokaal bestuur) en wetenschap om scherper in beeld te
krijgen op welke punten de bestrijding van georganiseerde misdaad aanvulling of versterking
behoeft. De uitkomsten van die consultatie zijn vervolgens omgezet in concrete doelstellingen en
activiteiten op de drie centrale pijlers van de aanpak van georganiseerde misdaad: (1) de
preventieve en bestuurlijke aanpak; (2) de strafrechtelijke aanpak en (3) de internationale
samenwerking. Dit onderscheid in drie pijlers is vooral gemaakt uit een oogpunt van
ordeningssystematiek: in werkelijkheid gaat het hier uiteraard niet om gescheiden entiteiten, maar
juist om communicerende vaten.
Tegelijkertijd is gezocht naar een methode om het ontwikkelen en implementeren van
versterkingsmaatregelen binnen de drie pijlers zo veel mogelijk te laten aansluiten bij de dagelijkse
praktijk van het voorkomen en bestrijden van de georganiseerde misdaad. Daartoe start op vier
concrete thema’s een zogenaamde ‘programmatische aanpak’, waarmee het afgelopen jaar bij de
bestrijding van mensenhandel al goede ervaringen zijn opgedaan. Een programmatische aanpak
houdt in dat een fenomeen zowel op lokaal/regionaal niveau als op landelijk en waar nodig
internationaal niveau wordt aangepakt en dat alle betrokken partijen in onderlinge samenhang een
werkwijze ontwikkelen waarbij zowel de bestuurlijke, de strafrechtelijke als de internationale
aspecten voldoende aan bod komen 13. Ook moet deze werkwijze erin voorzien dat een lopend
onderzoek zo nodig van het ene naar het andere niveau wordt overgedragen en dat een goede
informatie-uitwisseling plaatsvindt tussen OM en politie enerzijds en bestuurlijke autoriteiten
anderzijds. De vier thema’s waarop deze aanpak zal worden toegepast zijn: mensenhandel,
georganiseerde hennepteelt, misbruik van vastgoed voor criminele doeleinden en verweving van
onderwereld en bovenwereld, in de vorm van een concreet samenwerkingsproject tussen de
rijksoverheid, wetenschap en de lokale autoriteiten in Amsterdam. Bij al deze thema’s zal ook
11

Het Haags Programma; Versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese unie, 2005/C53.
Zie: http://www.bestuurlijkhandhaven.nl/. Zie ook de brief van de ministers van Justitie en BZK aan de TK
hierover van 19 februari 2007, Kamerstukken II, 2006-2007, 29911, nr. 5.
13
Zie ook de OM -nota Perspectief op 2010.
12

4

aandacht worden besteed aan de inzet van diverse instrumenten om criminele vermogens af te
nemen.
doelstelling PVAGM
Met het PVAGM worden een drietal doelen nagestreefd, te weten:
(1) het terugdringen van de illegale markten die samenhangen met de georganiseerde misdaad,
(2) het opwerpen van drempels voor georganiseerde misdaad en het afbreken van
gelegenheidsstructuren, en
(3) het tegengaan van inmenging door de onderwereld in de bovenwereld.
Om dit te bereiken richt het PVAGM zich primair op:
(1) het realiseren van meer samenhang in de aanpak van de georganiseerde misdaad (betere
verbinding tussen de preventieve, bestuurlijke, strafrechtelijke en internationale aspecten)
(2) het waar nodig versterken dan wel versnellen van reeds ingezette verbetermaatregelen, en tot
slot
(3) het ontwikkelen van nieuwe werkwijzen of maatregelen die kunnen bijdragen aan een
effectievere bestrijding van de georganiseerde misdaad.
organisatie en besturing
Om deze ambitie te verwezenlijken is gekozen voor het inrichten van een breed Programma
Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad (PVAGM), dat op strategisch niveau zal worden
aangestuurd door een landelijke stuurgroep onder voorzitterschap van het ministerie van Justitie,
waarin verder de departementen van BZK en Financiën, het Openbaar Ministerie, de politie en het
lokale bestuur vertegenwoordigd zijn. Deze stuurgroep zal niets wijzigen in bestaande
bevoegdheden of verantwoordelijkheden van partijen, maar primair zorgdragen voor het aanjagen
van activiteiten, het bewaken van de samenhang tussen de diverse noodzakelijke maatregelen en
het monitoren van de voortgang. Om de programmatische aanpak op elk van de vier thema’s
operationeel te maken zal per thema een task force worden ingericht.
De programmatische aanpak op de vier thema’s en het realiseren van de versterkingsmaatregelen
binnen de drie pijlers van de aanpak van georganiseerde misdaad staan met elkaar in verbinding.
Doel van deze tweeledige aanpak is ook dat een wisselwerking ontstaat tussen activiteiten op
strategisch en beleidsmatig vlak enerzijds en het daadwerkelijk tot stand brengen van
verbeteringen en het bereiken van concrete resultaten in de operationele sfeer anderzijds. De
stuurgroep PVAGM zal ook een actieve rol vervullen om die wisselwerking te laten plaatsvinden.
2.

Bestuurlijk en preventieve aanpak

Zoals gezegd vindt georganiseerde misdaad daar plaats waar gelegenheid en kansen worden
geboden om zich door illegaal handelen te verrijken. Hierbij concentreert de illegale markt zich
uiteraard op en binnen die situaties die het meest gunstig zijn om criminele praktijken uit te
voeren. Dergelijke gunstige omstandigheden worden gekenmerkt door de minste weerstand, de
grootste winsten, geringe kosten, geringe pakkans door gebrek aan controle of regelgeving of
gebrek aan handhaving. Ook in de meest recente Monitor Georganiseerde Criminaliteit wordt nog
eens gewezen op het belang van de aanpak van gelegenheidstructuren. Immers, het gevaar bestaat
dat bij een eenzijdige concentratie in de opsporing op de daders, deze daders wellicht roule ren,
maar de illegale praktijken blijven bestaan 14. Deze manier van kijken leidt tot enkele noties die van
belang zijn voor de preventie en bestrijding van georganiseerde misdaad. Een niet onbelangrijk
gegeven is dat de samenleving zelf ook gelegenheid schept voor georganiseerde misdaad. Zo kan de
overheid onbewust illegale activiteiten bevorderen door beleid en regelgeving (accijnsverhogingen,
subsidieregels, strikte regels voor productie), gebrek aan handhaving van regels, langdurig gedogen
van illegale situaties of het ontbreken van adequate controle omdat dit op gespannen voet staat
met economische doelen 15. Ook het bedrijfsleven schept door zijn technische innovaties nieuwe
14

Van de Bunt, H.G. en E.R. Kleemans, Georganiseerde criminaliteit in Nederland. Derde rapportage op basis
van de Monitor Georganiseerde Criminaliteit, Den Haag/Rotterdam 2007. Aangeboden aan de Tweede Kamer
bij brief van de minister van Justitie van 27 september 2007 (Kamerstukken II, 2007-2008, 29911, nr. 8).
15
Kleemans, E.R. et al. (1998). Georganiseerde criminaliteit in Nederland: Rapportage op basis van de WODCmonitor. Den Haag: WODC; Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie (2004): barrières voor preventie en
bestrijding van (georganiseerde) criminaliteit?

5

mogelijkheden voor de (georganiseerde) criminaliteit. Verder kan te weinig aandacht voor
‘compliance’ binnen kwetsbare bedrijfstakken gelegenheidsstructuren creëren.
De focus op de gelegenheidsstructuur ligt aan de basis van de bestuurlijke en preventieve aanpak in
Nederland. Het gaat hierbij om het zodanig scheppen en veranderen van condities, dat er geen of in
ieder geval aanzienlijk minder mogelijkheden zijn voor de georganiseerde misdaad, of dat het
uitvoeren van criminele activiteiten minder aantrekkelijk wordt gemaakt. Deze situationele aanpak
wordt ook wel aangeduid als ‘tegenhouden’, ‘logistieke, preventieve aanpak’ of ‘opwerpen van
bestuurlijke blokkades (“gewapend bestuursrecht”) / drempels / barrières’.
2.1

Bestuurlijke samenwerking

Het lokale bestuur heeft een belangrijke rol bij de bestrijding van de georganiseerde misdaad.
Daarbij is het van groot belang dat alle partijen de urgentie voelen om factoren die bevorderend
werken voor de georganiseerde misdaad te bestrijden en dat iedereen daarin zijn
verantwoordelijkheid neemt. Het lokale bestuur moet door alle partijen als volwaardige partner
worden gezien. Dit kabinet draagt deze noodzaak en urgentie ook actief uit. Onlangs is hiertoe door
de ministeries van BZK, Justitie en Financiën op uitnodiging van de gemeente Maastricht de
conferentie ‘Bestuurlijke aanpak georganiseerde criminaliteit’ georganiseerd. De conferentie is
bezocht door een groot aantal lokale bestuurders, afgevaardigden van het Openbaar Ministerie en
de politie en was daarmee zeer succesvol. Opnieuw bleek het grote belang van het meer open delen
van informatie tussen handhavingsdiensten, tussen overheden onderling en ook bestuurlijk over de
landsgrenzen heen. In gemeenten die hiermee reeds experimenteerden, zoals Amsterdam en
Maastricht is gebleken dat slechts dan een compleet beeld kan ontstaan en aangrijpingspunten voor
de bestrijding van georganiseerde misdaad gevonden kunnen worden. Overigens blijkt steeds weer
dat de bestuurlijke aanpak is gebaat bij voldoende voeding uit strafrechtelijk onderzoek. Een goede
wisselwerking tussen strafrechtelijke handhaving en bestuurlijke aanpak is derhalve van belang. De
ervaringen in Maastricht geven aan dat ook het onderlinge vertrouwen tussen de partijen die
betrokken zijn in de geïntegreerde aanpak een belangrijke succesfactor is. Het belang van een
aanpak van criminele vermogens in de vastgoedsector werd door vele partijen naar voren gebracht.
Tijdens de conferentie zijn verschillende suggesties voor het aanscherpen van het bestuurlijk
instrumentarium gedaan, die met name gericht zijn op het sneller en meer gericht kunnen optreden
tegen ongewenste ontwikkelingen. Genoemd werden onder meer een effectieve benutting van de
tipfunctie van het OM en centrale voorzieningen ten aanzien van de mogelijkheden informatie uit te
wisselen tussen diensten. In het “actieprogramma bestuurlijke aanpak georganiseerde misdaad” dat
de minister van BZK begin 2008 aan de Tweede Kamer zal sturen, zal nader op de uitkomsten van de
conferentie en de te nemen maatregelen worden ingegaan.
Het geven van voorlichting door rijksoverheid, politie en justitie aan gemeenten over de ernst en de
verschijningsvormen van georganiseerde misdaad blijft een continu proces. De interactieve
“Wegwijzer voor gemeenten”, waarin de belangrijkste preventieve en bestuurlijke maatregelen
staan beschreven, wordt actief onder de aandacht van gemeenten gebracht. Het uitwisselen van
best-practices en kennis tussen gemeenten wordt via dit platform gefaciliteerd.
Maatregelen:
Begin januari 2008 zal de Minister van BZK het bovenvermelde “actieprogramma
bestuurlijke aanpak georganiseerde misdaad” aan de Tweede Kamer zenden, dat zich onder andere
richt op het vergroten van de bewustwording ten aanzien van factoren die georganiseerde misdaad
bevorderen, op het vergroten van de slagkracht op lokaal niveau en het versterken van de
informatiepositie van het lokale bestuur.
De minister van BZK ondersteunt de komende jaren regio’s die een integrale bestuurlijke
aanpak willen gaan toepassen via de oprichting van zes regionale expertisecentra. Gemeenten
krijgen van deze centra specifieke ondersteuning bij bijvoorbeeld BIBOB-trajecten of het tegengaan
van witwassen via vastgoed.

6

2.2

Betere benutting/verbetering van bestaande instrumenten

Er is een uitgebreid instrumentarium beschikbaar dat –mede- ingezet kan worden voor het
voorkómen en bestrijden van georganiseerde misdaad 16. Een tweetal instrumenten verdient echter
nog de aandacht omdat zij (1) onlangs zijn geëvalueerd (wet Bibob), of (2) relatief ‘nieuw’ zijn en
er nog verbeteringen mogelijk zijn. Zo is onlangs de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door
het openbaar bestuur (Wet Bibob) geëvalueerd 17. Deze evaluatie, waarvan de uitkomsten onlangs
naar de Tweede Kamer zijn gestuurd en waarover op 29 november jl. ook een Algemeen Overleg
heeft plaatsgevonden, heeft een aantal actiepunten opgeleverd welke thans worden uitgewerkt
en/of ingevoerd.
Voorts wordt met behulp van bestuurlijke rapportages informatie van politie en OM op
systematische wijze overgedragen aan het bestuur, met daarin concrete voorstellen voor te
ondernemen acties. Bestuurlijke rapportages worden opgesteld naar aanleiding van grootschalige
rechercheonderzoeken en kunnen belangrijke aanknopingspunten bevatten voor (lokale en
landelijke) overheden over kwetsbare plekken en gelegenheidsstructuren voor (georganiseerde)
misdaad. Op deze manier wordt het bestuur beter in staat gesteld daar waar nodig te acteren in de
strijd tegen de criminaliteit.
De systematiek van de bestuurlijke rapportage bestaat nog niet zo lang, de politie is sinds 2005
actief aan de slag gegaan met het instrument. Van belang is dat deze werkwijze in de komende
periode wordt geprofessionaliseerd.
Maatregelen:
Begin 2008 zal besluitvorming plaatshebben over de vraag of de werkingssfeer van de Wet
Bibob moet worden uitgebreid naar nieuwe branches.
Het ministerie van Justitie zal samen met het Landelijk Bureau Bibob en het Openbaar
Ministerie bezien hoe de zogenaamde tipfunctie van het Openbaar Ministerie beter vormgegeven
kan worden. De resultaten van een pilot hieromtrent zijn begin 2008 bekend, waarna zal worden
bezien of (bijvoorbeeld) een nieuwe richtlijn noodzakelijk is.
Om de doorlooptijden van de Bibob-adviezen te verkorten en het aantal te behandelen
aanvragen te verhogen is in de loop van 2007 de personele capaciteit van het Landelijk Bureau
Bibob met 14 fte uitgebreid en wordt de uitbreiding in 2008 met nog eens 9 medewerkers
voortgezet.
Voorts zal begin 2008 worden onderzocht welke mogelijkheden de Wet Bibob biedt om
tegemoet te komen aan de wens van veel gemeenten om te komen tot ‘verkorte adviezen’ van het
Landelijk Bureau Bibob.
Het ministerie van BZK zal in 2008 een onderzoek laten verrichten naar de beschikbare
bestuurlijke rapportages om meer zicht te krijgen op de inhoud van de rapportages en in de
knelpunten die zich voordoen in het proces van opstellen, aanbieden en opvolgen van de
bestuurlijke rapportage. Ook de rol van het Rijk bij het opvolgen van de aanbevelingen op nationaal
niveau wordt hierin meegenomen. Aan de hand van deze analyse worden concrete actiepunten rond
het verbeteren van de werkwijze via de bestuurlijke rapportages benoemd.
2.3

Meer nadruk op preventie

Een belangrijke notie is dat slachtoffers van georganiseerde misdaad, meer in het bijzonder
overheid en bedrijfsleven, soms zelf gelegenheden scheppen of laten voortbestaan die bevorderend
werken voor de georganiseerde misdaad. Deze spanning zal niet volledig kunnen worden opgeheven,
maar het doel is om kwetsbaarheden in specifieke sectoren of onbedoelde
criminaliteitsbevorderende effecten van overheidsbeleid of programma’s scherp in beeld te krijgen
zodat deze in de belangenafweging kunnen worden betrokken en bij voorkeur met behulp van
concrete maatregelen kunnen worden geminimaliseerd. Hierbij verdienen twee instrumenten de
bijzondere aandacht. In de eerste plaats het doorlichten van potentieel kwetsbare sectoren. Met dit
instrument worden voor beïnvloeding door georganiseerde misdaad kwetsbare onderdelen van het
bedrijfsleven in kaart gebracht. Aan de hand daarvan kunnen maatregelen worden uitgewerkt om de
16

Zie ook de brief van de ministers van Justitie en BZK aan de Tweede Kamer van 19 februari 2007,
Kamerstukken II, 29 911, nr 5.
17
Brief aan de Tweede Kamer van de ministers van Justitie en van BZK van 16 juli 2007, Kamerstukken II, 20062007, 31 109, nr 1.

7

gesignaleerde kwetsbaarheden te verminderen of weg te nemen. In opdracht van het ministerie van
Justitie zijn de afgelopen jaren de volgende sectoren doorgelicht: de transportsector (2000), de
gezondheidszorg (2003), het betaald voetbal (2004), de cannabissector (2005) en de goede
doelensector (2007). Het instrument van de ‘preventieve doorlichting’ van sectoren, branches en
bedrijfstakken zal worden voortgezet en waar nodig verder worden verfijnd. Dit sluit overigens niet
uit dat ook van politie en Justitie aandacht voor kwetsbare beroepsgroepen en de situationele
omstandigheden van criminele activiteiten mag worden verwacht. In de derde Monitor
georganiseerde criminaliteit wordt immers gewezen op onbenutte mogelijkheden bij de
waarheidsvinding 18.
In de tweede plaats is er het vooraf toetsen van beleidsvoornemens, nieuwe wet-en regelgeving of
grote (infrastructurele) projecten op mogelijke criminogene (negatieve) en preventieve (positieve)
effecten. Er is een meer systematische benadering gewenst van het vroegtijdig inschatten van
risico’s of kwetsbaarheden voor misbruik door de georganiseerde misdaad van beleid, regelgeving of
grote (vaak infrastructurele) projecten. Een eenvoudig voorbeeld betreft de aanleg van de
Betuwelijn, waarbij de vraag gesteld kan worden of bij de besluitvorming voldoende rekening is
gehouden met de logistieke gelegenheden die deze lijn biedt aan de georganiseerde misdaad. 19Om
een dergelijke toets meer structureel uit te kunnen voeren dan thans het geval is, is het nuttig om
daarvoor een voor de praktijk gemakkelijk bruikbaar en concreet instrument te ontwikkelen. Doel
daarvan is dat dergelijke risico’s tijdig betrokken kunnen worden in de besluitvorming door
overheidsorganen. De aandacht voor het uitvoeren van dergelijke (georganiseerde)
misdaadrisicoanalyses is van redelijk recente datum en er is - noch in Nederland, noch in het
buitenland - een goed en praktisch werkend instrument beschikbaar. Er kan wel veel geleerd
worden van andere disciplines waar algemene of specifieke risicomodellen worden toegepast, een
voorbeeld hiervan is ‘Product proofing’(in kaart brengen van diefstal- en criminaliteitsgevoeligheid
van nieuwe consumptiegoederen, diensten en systemen).
Maatregelen:
Onlangs zijn de rapporten van de preventieve doorlichting van de goede doelensector en van
de kunst- en antiekhandel openbaar geworden. 20 De daarbij behorende beleidsaanbevelingen zullen
begin 2008 volgen. Begin 2008 zal er ook een nieuw rapport verschijnen: de preventieve
doorlichting van de taxibranche.
Begin 2008 wordt een haalbaarheidsstudie naar het instrument van misdaadrisicoanalyse
gestart. Deze studie vormt de basis op grond waarvan voor het zomerreces van 2008 de Kamer zal
worden geïnformeerd of en hoe een dergelijk instrument, dat wet- en regelgeving maar ook
beleidsvoornemens in risicovolle sectoren op criminogene factoren toetst, ontwikkeld en praktisch
toegepast kan worden.
2.4

Meer aandacht voor kwetsbaarheden in specifieke beroepsgroepen

Criminele groeperingen maken bij hun illegale praktijken gebruik van dezelfde economische en
juridische infrastructuur als legaal opererende samenwerkingsverbanden. Voor het verrichten van
een aantal handelingen is inschakeling van specifieke beroepsgroepen zelfs wettelijk verplicht. Uit
de literatuur en de opsporingspraktijk blijkt dat bepaalde beroepsgroepen kwetsbaar zijn voor
beïnvloeding of misbruik door de (georganiseerde) misdaad. Doorgaans worden in dit verband
notarissen, advocaten, belastingadviseurs, accountants, makelaars, taxateurs en andere financiële
dienstverleners genoemd 21. Hierbij dient wel te worden bedacht dat ook door of tussen criminelen
legale transacties kunnen plaatsvinden of rechtspersonen kunnen worden opgericht waarbij de
notaris zijn dienstverlening niet kan weigeren op grond van de wettelijke verplichting zijn bijstand
te verlenen. Waar het om gaat is dat de notaris scherp in de gaten houdt dat hij niet betrokken
wordt bij onrechtmatige activiteiten of bij het daadwerkelijk faciliteren van criminele activiteiten.

18

H.G. van de Bunt en E.R. Kleemans, Georganiseerde criminaliteit in Nederland. Derde rapportage op basis
van de monitor Georganiseerde Criminaliteit. Den Haag/Rotterdam 2007.
19
O. Zoomer e.a., Economische belangen: barrières voor preventie en bestrijding van (georganiseerde)
criminaliteit?, Dordrecht 2004, p. 44.
20
R. van der Stoep e.a., Goed bedoeld. Preventieve doorlichting goede-doelen sector, Groningen/Rotterdam
2006, Kamerstukken II, 2006-2007 27834 nr. 50
21
Zie onder meer de derde rapportage op basis van de Monitor Georganiseerde criminaliteit, p. 77-88 en het
NDB 2004.

8

Zo dienen vrije beroepsbeoefenaren op grond van de Wet melding ongebruikelijke transacties (Wet
MOT) alert te zijn op mogelijke dubieuze transacties en dienen zij deze te melden bij het daartoe
ingestelde meldpunt. In 2006 zijn in totaal 308 ongebruikelijke transacties door die beroepsgroepen
gemeld, waarvan er 118 verdacht zijn verklaard 22. In een aantal recente overleggen heeft de
minister van Justitie uitvoerig van gedachten gewisseld met de Tweede Kamer over nadere
maatregelen die getroffen kunnen worden om de juridische beroepsgroepen (notariaat, advocatuur)
meer weerbaar te maken tegen beïnvloeding of misbruik door de (georganiseerde) misdaad.
In algemene zin geldt dat zowel de kwaliteit en integriteit van de beroepsgroep, als ook het
vergroten van het bewustzijn van notarissen en advocaten voor criminele praktijken en de
mogelijke risico’s van beïnvloeding, primair een verantwoordelijkheid is voor de desbetreffende
beroepsorganisaties zelf. Om de kwaliteit van de beroepsuitoefening te bewaken worden ook al
zogenaamde peerreviews en audits door de beroepsorganisaties georganiseerd met betrekking tot
de naleving van de beroeps- gedragsregels . Door opleiding en publicaties wordt bevorderd dat
binnen de beroepsgroep voldoende besef bestaat van de risico’s die bestaan om betrokken te raken
bij criminele praktijken. Voorts worden op dit moment, mede op basis van de adviezen van de
commissies Hammerstein, Van Wijmen en Huls 23, voorbereidingen getroffen voor het uitvoeren van
een aantal gerichte maatregelen. De belangrijkste daarvan zijn:
Maatregelen:
De maatregelen die worden uitgewerkt conform de kabinetsstandpunten inzake het
notariaat en de advocatuur strekken ertoe de kwaliteit en integriteit van deze beroepsgroepen te
verhogen.
Door de Algemene Rekenkamer wordt momenteel onderzoek verricht naar de effectiviteit
van de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering. In dat kader wordt ook het toezicht op
de naleving van de MOT/WID-regeling door advocaten tegen het licht gehouden. Aan de hand van de
uitkomsten van dit onderzoek, welke naar verwachting begin 2008 beschikbaar komen, zal de
minister van Financiën in samenspraak met de minister van Justitie besluiten welke nadere
maatregelen nodig zijn.
Het sluitstuk op de borging van de kwaliteit van de juridische beroepsbeoefenaar is het
tuchtrecht. Op korte termijn zal het kabinetsstandpunt tuchtrecht in reactie op het rapport van de
werkgroep onder leiding van prof. mr. N. Huls aan de Tweede Kamer worden gezonden.
Zoals toegezegd in het algemeen overleg vastgoed op 26 april 2007 wordt extra aandacht
gegeven aan het tegengaan van misbruik van zogenaamde ABC-transacties. De Koninklijke Notariële
Beroepsorganisatie (KNB) heeft daartoe in augustus 2007 een checklist opgesteld die notarissen een
praktisch hulpmiddel biedt om risico’s of misbruik tijdig in te schatten 24. Dit thema wordt voorts
verder uitgewerkt in paragraaf 5.3.
Begin 2008 zullen de ministers van Justitie en Financiën een wetsvoorstel aan het kabinet
voorleggen dat ertoe strekt om een verplichting voor de notaris te introduceren om desgevraagd aan
de Belastingdienst nadere financiële gegevens over bepaalde transacties te verstrekken. Doel
daarvan is –onder meer- om in geval van verdachte transacties te kunnen achterhalen hoe en naar
wie de geldstromen precies zijn gelopen. Dit zal een belangrijke bijdrage leveren aan het tegengaan
van misbruik van derdenrekeningen.
3.

Strafrechtelijke aanpak

Een effectieve bestrijding van georganiseerde misdaad vergt bovenal een adequaat ingerichte en
toegeruste bestrijdingsorganisatie, zowel op landelijk, bovenregionaal als regionaal niveau. Met de
inrichting van de NR en de BR-structuur is een belangrijke stap in de goede richting gezet. Het komt
er nu op aan die positieve ontwikkeling verder te brengen en waar nodig gerichte extra maatregelen
te treffen. Leidend daarbij dient te zijn dat een bestrijdingsorganisatie tot stand komt die
22

Bron: Jaaroverzicht Financial Intelligence Unit Nederland, 2006.
Algemene Overleggen met de Tweede Kamer van respectievelijk 26 april jl. over ‘malafide praktijken in de
vastgoedsector’ (Kamerstukken II, 2006–2007, 29 911, nr. 7), van 23 mei jl. over de aanbevelingen van de
commissie Hammerstein (Kamerstukken II, 2005-2006, 23 706, nr. 62) en van 31 mei jl. over de aanbevelingen
van de commissie Van Wijmen (Kamerstukken II, 2006-2007, 30800 VI, nr. 13, (kabinetsreactie commissie Van
Wijmen).
24
Zie ook de brief over de aanpak van misbruik van de vastgoedsector die ik mede namens mijn ambtgenoten
van Financiën, WWI en SZW aan de kamer heb gezonden (Kamerstukken II, 2006-2007, 29 911, nr 9)
23

9

kwalitatief en kwantitatief in staat is de georganiseerde misdaad in zijn verschillende vormen
adequaat te bestrijden.
De diversiteit van de georganiseerde misdaad, het fluïde, netwerkachtige karakter van veel
criminele samenwerkingsverbanden en het gegeven dat naast lokaal en regionaal werkende
criminele organisaties ook landelijk en transnationaal opererende organisaties actief zijn heeft forse
gevolgen voor de bestrijding van georganiseerde misdaad. Immers, gezien de veelvormigheid kan er
niet voor een eenvormige aanpak worden gekozen die altijd werkzaamheid belooft. Er zal een
gedifferentieerde aanpak moeten bestaan, en het fluïde karakter van het verschijnsel vergt een
flexibele en wendbare organisatie. Tegelijkertijd moet verzekerd zijn dat informatie, kennis en
expertise ontwikkeld en geborgd worden, en gemakkelijk en tijdig toegankelijk zijn.
3.1

Informatieanalyse

De basis voor een effectieve bestrijding van de georganiseerde misdaad is gelegen in een gedegen
en goede (stapelbare) analyse van de te bestrijden fenomenen. Alleen op basis van dergelijke
analyses kan een effectieve goede strategie ontwikkeld worden voor de bestrijding van die
fenomenen. Daar waar informatie gezien wordt als middel om de politie te sturen, bestaat ook de
verplichting om de informatiehuishouding efficiënt in te richten en doelmatig te laten functioneren.
Daartoe is een versterking noodzakelijk van zowel de informatiepositie, alswel de
informatieanalyse25.
Met het visiedocument Politie in Ontwikkeling (PIO) geeft de politie aan op welke wijze zij in
toenemende mate informatiegestuurd wil opsporen. PIO omvat een gezamenlijke visie op informatie
en op sturing en geeft aan op welke wijze de politie omgaat met het uitwisselen van informatie, de
kwaliteit en tijdigheid van informatieproducten en de doelen die daarmee bereikt moeten worden.
Om de ontwikkelingen op informatiegebied goed met elkaar te verbinden, is vervolgens het
Nationaal Intelligence Model (NIM) opgesteld. Kern van dit model is een samenhangend stelsel van
informatieknooppunten op districts, regionaal, en nationaal niveau. Informatie moet gedeeld
worden.
De versterking van de informatiepositie en de informatieanalyse zal moeten uitmonden in
informatieproducten waar het OM om vraagt en die de toets der kritiek kunnen doorstaan.
Het beter, slimmer en bestendig analyseren van informatie vereist (meer) gekwalificeerde expertise
binnen de politieorganisatie. Dat geldt in die zin ook voor het OM dat op basis van de
informatieproducten keuzes moet maken en daaruit beleidsmatig relevante informatie moet kunnen
destilleren ten behoeve van tactische en strategische besluitvorming. Daarvoor zijn andere
competenties en vaardigheden nodig dan voor het behandelen van strafzaken. Politie en OM moeten
derhalve met expertise en capaciteit worden versterkt.
Maatregelen:
Voor de versterking van OM en politie zijn vanaf 2008 extra gelden beschikbaar. Het gaat om
maatregelen om de kwaliteit te verhogen (expertise), alsook de capaciteit een impuls te geven
(aantrekken van analisten bij de politie en het aanstellen van informatieofficieren van Justitie en
ondersteuning)
Het OM maakt met de politie afspraken over de noodzakelijke analyseproducten. Daarbij
gaat het in ieder geval om een tweejaarlijkse criminaliteitsbeeldanalyse (CBA) voor elk speerpunt
voor de strafrechtelijke aanpak van georganiseerde misdaad opgesteld, de tweejaarlijkse regionale
CBA’s georganiseerde criminaliteit en de (landelijke) rapportages van afgeronde
rechercheonderzoeken.
3.2

Verdere professionalisering bestrijdingsorganisatie

Het proces van professionalisering van de opsporing is regionaal en nationaal in toenemende mate
zichtbaar. De Dienst Nationale Recherche (NR) heeft zijn in 2003/2004 vastgestelde koers voor de
bestrijding van de georganiseerde misdaad in Nederland bijgesteld en beschreven in een
Koersnotitie 2010·. Deze Koersnotitie heeft ten doel er voor te zorgen dat de organisatie slagvaardig
25

Zie hierover onder meer: Visie Nederlandse politie op aanpak zware of georganiseerde criminaliteit, 2004;
Nota Openbaar Ministerie: de strafrechtelijke aanpak van georganiseerde misdaad in Nederland 2005-2010;
brief van de ministers van Justitie en BZK aan de Tweede Kamer, aangehaald in voetnoot 6.

10

genoeg en voldoende toegerust is om de zware en internationale vormen van georganiseerde
misdaad te bestrijden. Om dit te realiseren wordt een aantal veranderingen in de organisatie en
werkwijze van de NR doorgevoerd.
De bestrijding van georganiseerde misdaad is zeker geen exclusieve taak van de Nationale
Recherche of de Bovenregionale Recherche: juist ook de regiopolitie heeft hier een belangrijke taak
te vervullen. Daarbij is informatie-inwinning vaak de basis voor het opbouwen van een goede
informatiepositie over georganiseerde misdaad. De verbinding tussen de verschillende niveaus van
aanpak (districtelijk-regionaal-bovenregionaal-nationaal) is vatbaar voor verbetering: afgaande op
de signalen uit de praktijk is de samenwerking tussen de verschillende rechercheonderdelen
momenteel nog niet van dien aard dat dit voldoende verzekerd is; ook is er nog onvoldoende
garantie dat er geen zaken tussen de wal en het schip vallen. Hier geldt dat scherper in beeld moet
komen welke specifieke maatregelen nodig en zinvol zijn om de gewenste samenwerking tussen de
verschillende rechercheonderdelen te optimaliseren. Binnen de programmatische aanpak van
mensenhandel en georganiseerde wietteelt zal de samenwerking tussen de verschillende
organisatieniveau’s een belangrijk aandachtspunt zijn (zie verder in paragraaf 5)
Maatregel:
In 2008 wordt gestart met de implementatie van de koerswijziging van de NR, die inhoudt
dat er een centralisatie van de sturing en informatiehuishouding plaatsvindt. Verder betreft de
doorontwikkeling een aantal beheersmatige zaken, zoals het beperken van de versnippering van de
NR over veel verschillende lokaties en de aanpassing van personeelsvoorzieningen. Dit proces loopt
door tot 2010.
3.3

Misdaadbestrijding via de geldstromen: financieel rechercheren, ontneming en
witwasbestrijding

Het zoeken naar financiële sporen is in de eerste plaats essentieel ten behoeve van de
waarheidsvinding: financieel rechercheren is daarbij een onmisbaar instrument. In de tweede plaats
is de notie van belang dat georganiseerde misdaad alleen kan gedijen zolang de door misdaad
verkregen winsten niet door de overheid kunnen worden afgenomen. Financiële opsporing,
witwasbestrijding en het afnemen van crimineel vermogen dienen daarom een integraal onderdeel
te vormen van de strafrechtelijke bestrijding van georganiseerde misdaad. Structurele aandacht
voor de ‘vermogenskant’ van georganiseerde misdaad is dus cruciaal: waar blijft het geld dat met
misdaad wordt verdiend, hoe kan ‘niet legaal verklaarbaar’ vermogen effectief worden afgepakt?
Hoe kan voorkomen worden dat crimineel geld wordt weggesluisd of wordt teruggebracht in het
legale circuit door het wit te wassen? Het opsporen van criminele gelden of daarmee verkregen
goederen leidt niet alleen tot bewijs van betrokkenheid bij in georganiseerd verband gepleegde
misdrijven en bewijs voor het afnemen of ontnemen van deze gelden of goederen, maar levert ook
inzicht op in het functioneren van criminele samenwerkingsverbanden en de onderliggende
gelegenheidsstructuren, en dat kan weer concrete aanknopingspunten opleveren voor een meer
gerichte bestrijding van specifieke criminele samenwerkingsverbanden door middel van een
gecombineerde inzet van strafrechtelijke en bestuurlijke maatregelen.
Een aantal jaren geleden is in bredere zin geïnvesteerd in de versterking van het financieel
rechercheren. De evaluatie van het toenmalige project financieel rechercheren 26 heeft destijds
uitgewezen dat nadere maatregelen nodig zijn om het financieel rechercheren steviger te
verankeren in de organisaties van politie en OM. Dat heeft ook geleid tot diverse aanvullende acties.
Thans is de conclusie dat nog een verdere, gerichte versterking van de financiële recherchefunctie
binnen politie en de expertise bij het Openbaar Ministerie nodig is. Concrete plannen hiertoe
worden uitgewerkt in het reeds aangekondigde finec-programma. Hierin wordt tevens uitvoering
gegeven aan de motie Anker c.s 27. In nauwe samenhang hiermee worden ook maatregelen getroffen
ter versterking van de mogelijkheden tot het afnemen van criminele winsten of van onverklaarbaar
(veel) vermogen. Daarbij zullen, naast de formele ontnemingswetgeving, ook andere instrumenten
worden ingezet om de hand te leggen op uit misdaad verkregen vermogen zoals fiscale naheffing,
het eisen van een hogere geldboete of verbeurdverklaring. De strafrechtelijke
26

Het ei van Colombo, evaluatierapport Project Financieel Rechercheren, brief van de ministers van Justitie en
BZK aan de Tweede Kamer van 17 juni 2002 (Just 02-0536).
27
Motie van 5 juli 2007, die oproept om veel vaker een financieel opsporingstraject te volgen bij
drugsgerelateerde strafbare feiten (Kamerstuk II, 2006-2007, 23 760, nr 25).

11

ontnemingsmaatregel, die een speciale en capaciteitsintensieve procedure vergt, lijkt daarbij
vooral aangewezen in gevallen dat meer eenvoudige methoden niet het gewenste effect opleveren,
of wanneer sprake is van internationale vertakkingen die nopen tot de toepassing van specifieke
internationaal-rechtelijke instrumenten.
Witwassen is op zichzelf een vorm van (georganiseerde) misdaad, maar is bovendien een onmisbare
ondersteunende activiteit om de opbrengsten van misdaad te onttrekken aan het zicht van politie
en justitie. Een krachtige bestrijding van witwassen, zowel repressief als preventief en bestuurlijk,
moet daarom een integraal onderdeel zijn van de bestrijdingsstrategie van georganiseerde misdaad.
Naast de voorgenomen versterking van de financiële recherchefunctie bij de politie en OM zal ook
de capaciteit van de FIOD-ECD worden uitgebreid. Een deel van die capaciteit van de FIOD-ECD zal
worden ingezet om de Nationale Recherche bij te staan bij financiële onderzoeken. Ook zal bij het
OM verder worden geïnvesteerd in het vergroten van de deskundigheid en capaciteit voor het
behandelen van de meer complexe, in het bijzonder internationale, ontnemingszaken.
In het kader van het versterkingsprogramma ’financieel-economische criminaliteit’, dat parallel met
het PVAGM wordt ontwikkeld, worden bovenstaande noties meer in detail uitgewerkt. Dit geldt
evenzozeer voor de daaruit voortvloeiende maatregelen. De belangrijkste hiervan worden
desalniettemin onderstaand kort weergegeven.
Maatregelen t.a.v. witwassen:
- Vanaf 2008 komt er extra capaciteit bij de FIOD-ECD, onder meer om witwassen als zelfstandig
fenomeen in relatie tot de financiële sector op te kunnen sporen, en ten gevolge daarvan komt
er ook extra capaciteit bij de daarop volgende schakels in de keten. Dit leidt tot betere
benutting van financiële signalen, in het bijzonder de meldingen van ongebruikelijke
transacties, ook voor bestuurlijke doeleinden.
- In 2008 wordt bewerkstelligd dat een versteviging van de financiële expertise in onderzoeken
naar georganiseerde misdaad tot stand komt, zodanig dat dit een structurele component
daarvan vormt. Dit geldt in het bijzonder voor de vormen van georganiseerde misdaad, zoals
drugshandel, die veel misdaadgeld genereren en waarbij dus witwassen een voorname rol
speelt. Hiermee wordt tevens tegemoet gekomen aan de wens van de Tweede Kamer
hieromtrent 28.
Maatregelen t.a.v. afnemen crimineel vermogen:
- Binnen de desbetreffende organisaties, in het bijzonder het Openbaar Ministerie en de politie,
bevordert de leiding dat het afnemen van crimineel vermogen een vanzelfsprekend onderdeel is
van de keuze voor de benadering van misdrijven. Hierbij geldt het uitgangspunt dat in veel
gevallen het afnemen onderdeel vormt van de reguliere taakuitoefening, daarin gesteund door
een serieus streven naar vereenvoudigde procedures en aandacht hiervoor in de opleidingen.
- De expertisestructuur zal op onderdelen worden versterkt in termen van capaciteit en kwaliteit
ten behoeve van zwaardere en complexere zaken (bij de politie, waar dat bij het Openbaar
Ministerie al eerder vorm kreeg), en de mogelijkheid terug te vallen op interne en externe
experts en ‘best practices’.
- In 2008 zal het concept-wetsvoorstel ter verbetering van de uitvoering van de
ontnemingsmaatregel ter consultatie worden toegezonden aan de vaste adviesorganen.
- Het BOOM wordt uitgebouwd tot EU ‘contact point’ voor internationale ontnemingszaken.
4.

Internationale samenwerking

Georganiseerde misdaad in Nederland is voor een belangrijk deel transnationaal van karakter. De
globalisering, de toegenomen mobiliteit en de afschaffing van controles aan de binnengrenzen van
de Europese Unie bieden grote voordelen voor het legale personen- en handelsverkeer en de
economie. Tegelijkertijd heeft dit ook veel barrières weggenomen voor de georganiseerde misdaad.
Internationale samenwerking is daarop het passende antwoord. Het voortschrijdende proces van

28

Conform de motie van het lid Anker c.s. van 5 juli 2007, die oproept om veel vaker een financieel
opsporingstraject te volgen bij drugsgerelateerde strafbare feiten (Kamerstuk II, 2006-2007, 23760, nr. 25).

12

Europese integratie op het terrein van politie en justitie 29 maar ook de groeiende samenwerking in
breder internationaal verband (Raad van Europa, VN) bieden daarvoor goede kansen. Daarom zal
Nederland zal zich ook de komende jaren actief blijven inzetten in die gremia waar versterking van
de internationale samenwerking bij de bestrijding van georganiseerde misdaad aan de orde is.
Omdat het tot stand brengen van resultaten in deze multilaterale verbanden vaak een zaak is van
middellange of lange termijn, wil het kabinet tegelijkertijd bevorderen dat concrete maatregelen
en mogelijkheden worden ontwikkeld om de praktische, operationele samenwerking met
rechtshandhavingsdiensten van relevante andere landen te versterken. Daarbij ligt het voor de hand
om primair samenwerking te zoeken met die landen waarbij sprake is van gemeenschappelijke
belangen of gemeenschappelijk ondervonden criminaliteitsproblemen. Vaak betreft het dan
buurlanden en andere nabij gelegen landen in Noordwest-Europa 30, of juist derde landen die een
belangrijke rol vervullen als transitland van georganiseerde criminaliteit richting Nederland.
Er zijn de afgelopen 15 jaar veel instrumenten en organisaties tot stand gekomen ten behoeve van
de bestrijding van internationale, georganiseerde misdaad: voorbeelden zijn het VN Verdrag
Transnationale Criminaliteit en de verschillende verdragen in de Raad van Europa op de thema’s
mensenhandel en cybercrime. In EU-verband valt te denken aan het EU-Rechtshulpverdrag, het
Europees Arrestatie Bevel, het Verdrag van Prüm, de oprichting van Europol, Eurojust en de Police
Chiefs Task Force. Er is niet primair behoefte aan nog meer nieuwe instrumenten, maar veeleer aan
het effectiever benutten of waar nodig verbeteren van het beschikbare instrumentarium. Ook zijn,
vooral in de grensstreek, veel goede samenwerkingsinitiatieven tot stand gekomen die de komende
jaren verder uitgebouwd kunnen worden.
In dit programma wordt de nadruk gelegd op drie doelstellingen:
Versterking van de operationele samenwerking,
Versterking van preventieve maatregelen en mogelijkheden in internationaal verband, en tot
slot
- verbetering van de samenwerking met derde landen die door hun positie als bron- of transitland
van belang zijn voor de bestrijding van georganiseerde misdaad.
De politie ontwikkelt momenteel een concreet werkprogramma dat meer in het bijzonder focus
aanbrengt op de thema’s “samenwerking in de Europese Unie”, “internationale informatieuitwisseling” en “verbetering van de internationale rechtshulpverlening” 31. De uitwerking van dit
werkprogramma vindt plaats in nauwe samenwerking met het Openbaar Ministerie en waar nodig
met de departementen van Justitie en BZK. Zo ontstaat een gemeenschappelijke strategische
agenda, met een goede wisselwerking tussen politiek/beleidsmatige en operationele doelstellingen.
4.1

Focus op versterking operationele samenwerking

De versterking van de operationele samenwerking zal langs twee sporen vorm krijgen. Recent
onderzoek wijst uit dat er in een behoorlijk aantal opsporingsonderzoeken sprake is van een vorm
van internationale samenwerking, maar dat deze nog te weinig een structurele plaats in het
onderzoek heeft. 32 Veel meer stelselmatig moet worden onderzocht of er in het buitenland
informatie beschikbaar is over antecedenten van belangrijke daders. Mogelijkheden om gebruik te
maken van andere instrumenten van internationale samenwerking, waarbij ook de belangen van
andere EU-lidstaten om bepaalde transitcriminaliteit aan te pakken worden meegewogen, zullen
29

Zie onder meer de voorstellen voor versterking van de samenwerking op politieel en justitieel terrein uit het
Haags Programma, het meerjarenprogramma van de EU (2005-2010) dat prioriteiten bevat op het gebied van
vrijheid, veiligheid en recht.
30
Deze filosofie komt ook tot uitdrukking in de werkwijze binnen de EU ten aanzien van de prioriteiten van het
verwijzen het OCTA, waarbij een geografische verdeling is gemaakt gekoppeld aan specifieke vormen van
georganiseerde misdaad. Nederland maakt deel uit van de zogenaamde “Northwest Hub”, waartoe verder
behoren: België, Luxemburg, Duitsland, Frankrijk, Ierland en het Verenigd Koninkrijk.
31
Dit werkprogramma is een uitwerking van het door de Raad van Hoofdcommissarissen vastgestelde
Visiedocument De normaalste zaak van de wereld, visie op de internationalisering van de Nederlandse politie,
KLPD, 2007.
32
Van de Bunt, H.G. en E.R. Kleemans, Georganiseerde criminaliteit in Nederland. Derde rapportage op basis
van de Monitor Georganiseerde Criminaliteit, Den Haag/Rotterdam 2007.

13

standaard deel moeten uitmaken van de onderzoeksstrategie. Daarom zullen in de eerste plaats
Openbaar Ministerie, politie en andere betrokken rechtshandhavingsdiensten een aantal bestaande
EU-instrumenten (zoals Europol, Eurojust, gemeenschappelijke onderzoeksteams) heel gericht gaan
benutten door ze specifiek in te zetten binnen de programmatische aanpak van mensenhandel, bij
de internationale aspecten van het thema vastgoed (inclusief witwassen en ontneming) en waar
mogelijk bij de programmatische aanpak van hennepteelt. Daarbij zal tegelijkertijd worden bezien
welke kansen, maar wellicht ook knelpunten zich aandienen, zodat daar lering uit kan worden
getrokken en/of er voorstellen kunnen worden ontwikkeld voor verbetering van (de toepassing) van
die instrumenten. Omdat transnationale vormen van misdaad alleen samen met andere landen
effectief kunnen worden bestreden, zullen bij de aanpak van mensenhandel, witwassen via
vastgoed en de grensoverschrijdende aspecten van hennepteelt strategische partners worden
gezocht -binnen en/of buiten de EU- om te komen tot een gemeenschappelijke aanpak.
Uiteraard zal op die terreinen waar de toepassing van EU-instrumenten al goed verloopt, zoals de
nauwe samenwerking met Europol bij de aanpak van de internationale productie van en handel in
synthetische drugs, de bestaande praktijk worden voortgezet.
In de tweede plaats worden concrete initiatieven genomen om een aantal bestaande EUinstrumenten effectiever te benutten of te verbeteren.
Maatregelen:
Sinds 2006 worden op basis van het door Europol opgestelde Organised Crime Threat
Assessment (OCTA) tussen de EU-lidstaten prioriteiten vastgesteld voor de gemeenschappelijke
aanpak van de georganiseerde misdaad. Met het OM en politie zal in 2008 een concreet plan worden
opgesteld om EU-prioriteiten beter te implementeren in concrete operationele activiteiten op
nationaal en internationaal niveau.
In 2008 worden concrete maatregelen genomen om de samenwerking tussen politie en OM
met Europol te verbeteren, onder andere waar het de aanlevering van informatie aan het Europol
Informatie Systeem betreft.
Internationale rechtshulp is de afgelopen jaren met het opzetten van Internationale
Rechtshulp Centra verbeterd. Het ministerie van Justitie, het OM en de politie zullen in de loop van
2008 gezamenlijk een nadere inventarisatie uitvoeren naar de vraag waar verbetering mogelijk is op
het gebied van de rechtshulpverlening. Bijzondere aandacht zal daarbij worden gegeven aan die
landen waarmee het meeste rechtshulpverkeer plaatsvindt, namelijk het Verenigd Koninkrijk,
Duitsland en België.
4.2
Criminaliteitspreventie
Ook op het terrein van preventie van criminaliteit kan versterking van de internationale
samenwerking in de strijd tegen georganiseerde misdaad winst opleveren. In het kader van het EUprogramma ‘Preventie en bestrijding criminaliteit (2007-2013)’ zal Nederland de komende jaren een
aantal concrete activiteiten ondernemen.
Maatregelen:
Het versterken van het structureren van de uitwisseling en analyse van informatie over
rechtspersonen en hun bestuurders met het oog op het voorkomen en tegengaan van
grensoverschrijdend misbruik van rechtspersonen33, onder meer door middel van het organiseren
van een internationale conferentie.
Daarnaast zal in 2008, in overleg met de Europese Commissie en het EU-voorzitterschap,
worden bezien welke concrete mogelijkheden er zijn om in EU-kader meer aandacht te geven aan
de niet-strafrechtelijke, maar bestuurlijke en preventieve aanpak van georganiseerde criminaliteit.
Deze maatregel zal worden uitgewerkt in het kader van het eerdergenoemde plan van aanpak
Bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad, dat de minister van BZK begin 2008 aan de
Tweede Kamer zal aanbieden. In Nederland ontwikkelde instrumenten als Bibob (Bevordering
33

Het juridisch en beleidsmatig kader voor deze activiteiten is neergelegd in het VN-verdrag tegen
transnationale georganiseerde criminaliteit (art. 31), de Aanbevelingen van de EU-Raadswerkgroep
Multidisciplinaire Groep Georganiseerde Criminaliteit, de FATF en GRECO en -onder meer- in de rapporten
van de OESO: Behind the corporate veil (2001) en het T.M.C. Asser Instituut in Den Haag: Prevention of
organised crime: The registration of legal persons and their directors and the international exchange of
information (2006).

14

integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur) en VOG (Verklaring omtrent het gedrag),
evaluaties van het gebruik van die instrumenten en de ervaringen met de inzet van daarmee
vergelijkbare instrumenten in andere lidstaten zullen daartoe als input dienen.
4.3

Samenwerking derde landen

Bij het bestrijden van transitcriminaliteit loont het om te investeren in meer vroegtijdige
interventies, die er enerzijds op zijn gericht te voorkomen dat illegale goederen Nederland
bereiken, zoals bij de Nederlandse cocaïneaanpak in het Caribische gebied, of anderzijds door te
voorkomen dat ze geproduceerd worden, bijvoorbeeld door de focus te leggen op de aanpak van
grondstoffen die nodig zijn voor de productie van synthetische drugs of heroïne. Deze initiatieven
zullen worden voortgezet en waar zich goede kansen voordoen zullen vergelijkbare initiatieven met
andere landen worden ontplooid. Waar mogelijk zal daarbij samenwerking worden gezocht met
strategische partners die vergelijkbare problemen ervaren.
Maatregelen:
Op 30 september 2007 is het verdrag tot oprichting van het Maritime Analysis and
Operations Centre-Narcotics (MAOC-N) ondertekend met het oog op samenwerking tussen het
Verenigd Koninkrijk, Ierland, Frankrijk, Spanje, Portugal, Italië, Nederland en Europol om
drugstransporten op zee vanuit West Afrika richting Europa te onderscheppen. Deze overeenkomst
wordt sinds 1 december 2007 in Nederland voorlopig toegepast. Om de samenwerking vorm te geven
zal in de komende periode worden bekeken of regelingen nodig zijn voor het inzetten van
handhavingsbeambten op niet Nederlandse interventieschepen (assets).
Het ministerie van Justitie beziet thans hoe de samenwerkingsmogelijkheden met derde
landen die uit een oogpunt van misdaadbestrijding belangrijk zijn, maar waar de multilaterale
verdragen op het terrein van rechtshulp niet afdoende zijn, kunnen worden uitgebouwd. Daartoe is
een inventarisatie gestart van derde landen die met Nederland een bilateraal Verdrag willen sluiten
om strafrechtelijke samenwerking te vergemakkelijken en van wensen die in de opsporingspraktijk
bestaan ten aanzien van specifieke derde landen. De uitkomsten van die inventarisatie, die medio
2008 gereed zal zijn, zullen de basis vormen voor een verdere besluitvorming
De internationale uitwisseling van politiegegevens via Interpol zal worden vergemakkelijkt
door een verdere verruiming van de toegang van andere landen tot Nederlandse politiële gegevens
die zijn opgeslagen in de diverse Interpoldatabanken. Voor 1 maart 2008 zal hieromtrent
besluitvorming plaatsvinden, mede op basis van de uitkomsten van een expertmeeting die het
ministerie van Justitie in december 2007 heeft gehouden, met vertegenwoordigers van OM, politie
en het ministerie van BZK.
Bij de uitwerking van de programmatische aanpak van de verschillende thema’s (zie par. 5),
maar in het bijzonder bij de aanpak van mensenhandel, worden - waar dat bijdraagt aan een
effectieve bestrijding - strategische partners binnen de EU gezocht om gezamenlijk op te trekken in
de samenwerking met bron- of transitlanden van mensenhandel.
5.

De programmatische aanpak

In nauwe samenspraak met mijn ambtsgenoten van BZK en Financiën en vertegenwoordigers van
OM, politie en lokaal bestuur is gekozen voor het inrichten van een programmatische aanpak op de
thema’s ‘georganiseerde hennepteelt’, ‘misbruik van vastgoed’ en ‘mensenhandel’. Ook wordt via het
project Emergo een ketenbrede aanpak gestart van criminele machtsconcentraties in het centrum van
Amsterdam. In alle gevallen gaat het om ernstige vormen van misdaad of verwevenheid van onder- en
bovenwereld, die zich bij uitstek lenen voor een gecombineerde inzet van bestuur, politie, OM en
private partijen, zoals ook in bredere zin wordt nagestreefd met het eerder genoemde bestuurlijke plan
van aanpak dat de minister van BZK uitwerkt. De complexiteit van de problematiek vergt een
ketenbrede aanpak en zeer intensieve samenwerking en wisselwerking tussen het lokale en landelijke
niveau. Zo’n ketenbrede aanpak heeft een aantal grote voordelen. Ten eerste kan het zijn dat andere
(strafrechtelijke en bestuurlijke) partners informatie hebben die waardevol is in het
34
opsporingsonderzoek of zelfs voor de bewijsvoering zeer nuttig kan zijn . Daarnaast kan informatie uit
de opsporing en vervolging een belangrijke rol spelen bij het identificeren van, bewuste of onbewuste,
facilitators. Deze informatie kan dan weer gebruikt worden om drempels op te werpen om het
34

Hierbij kan gedacht worden aan de zogenoemde stapelmethode zoals deze is ontwikkeld ten behoeve van
mensenhandelzaken.

15

criminelen zo moeilijk mogelijk te maken. De mogelijke drempels kunnen op verschillende plekken in
de keten opgeworpen worden en zeer verschillend van aard zijn. Meer vooraan in de keten zullen de
drempels met name een bestuurlijk of preventief karakter hebben, achteraan in de keten zal al snel
naar een combinatie van bestuurlijke en strafrechtelijke instrumenten gekeken worden. Om zo
optimaal mogelijk gebruik te maken van de ervaringen van alle ketenpartners binnen het te bestrijden
criminele fenomeen op (inter)nationaal niveau en op lokaal/regionaal niveau dienen deze niveaus in
een cyclisch proces aan elkaar verbonden te worden. Dit proces zal leiden tot zowel strategische en
beleidsmatige activiteiten als tot verbeteringen en concrete resultaten in de operationele sfeer. Op elk
thema zal een landelijke taskforce zorgdragen voor de noodzakelijke regie en afstemming, ook met de
Rijksoverheid die een belangrijke rol zal vervullen indien zich knelpunten of belemmeringen voordoen
die alleen op landelijk of internationaal niveau kunnen worden aangepakt.
In de hiernavolgende paragrafen wordt beschreven hoe de programmatische aanpak per thema
nader vorm zal krijgen.
5.1

Mensenhandel

inleiding
Mensenhandel vormt een inbreuk op de menselijke waardigheid en de (lichamelijke en psychische)
integriteit waarbij uitbuiting van een persoon centraal staat. Mensenhandel is een zeer ernstig
vergrijp en is mede daarom één van de zes landelijke speerpunten in de opsporing en vervolging van
zware of georganiseerde criminaliteit. Juist omdat het gaat om de uitbuiting van personen is het
echter vaak moeilijk om (strafrechtelijk) onderzoek te doen. Angst en afhankelijkheid kunnen de
slachtoffers ervan weerhouden om met het (strafrechtelijke) onderzoek mee te werken. Daarnaast
is uit de strafzaken die tot nu toe zijn afgerond, gebleken dat de ‘vrijgevallen plaatsen’ van
degenen die zijn opgepakt, vrijwel onmiddellijk worden opgevuld door ‘gelijkgezinden’. Beide
bevindingen leiden tot de notie dat een effectieve bestrijding niet mogelijk is door middel van het
strafrecht alleen.
Helder toezicht, informatie-uitwisseling tussen bestuur en politie, het opwerpen van drempels en
internationale samenwerking zijn elementen die absoluut noodzakelijk zijn voor het voorkomen en
bestrijden van mensenhandel. Deze elementen worden gecombineerd in de programmatische
aanpak. De strafrechtelijke aanpak is daarvan een belangrijk onderdeel. Bij tal van organisaties en
instanties lopen dan ook al geruime tijd allerlei initiatieven gericht op de aanpak van
mensenhandel, zowel nationaal als internationaal35. Een eerste voorzichtige aanzet tot een
programmatische aanpak is het afgelopen jaar gegeven in een concreet strafrechtelijk onderzoek,
de zogenoemde zaak Sneep. De eerste ervaringen uit dit onderzoek rechtvaardigen een verdere
uitbouw van deze aanpak van het thema mensenhandel.
Zoals in de Aanwijzing Mensenhandel (2005) is opgenomen, behoort financieel rechercheren altijd
onderdeel te zijn van opsporingsonderzoeken mensenhandel. Dat gebeurt tot nu toe echter nog
onvoldoende. In de programmatische aanpak mensenhandel zal hier expliciet aandacht aan worden
besteed. Tevens wordt als subprioriteit aandacht besteed aan kinderhandel.
doelstelling
De doelstelling van de programmatische aanpak van mensenhandel is dat mensenhandel krachtig
wordt teruggedrongen en dat uitwassen in de prostitutiebranche en overige sectoren fors zijn
teruggebracht. De rapportages van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel hebben mede hierop
betrekking. Doel is ook dat effectieve drempels zijn opgeworpen tegen misstanden in de branche.
Om dit te bereiken, dient mensenhandel in 2011 zowel op nationaal als lokaal/regionaal niveau
overheidsbreed én integraal te worden aangepakt. Bijzondere aandacht zal daarbij worden gegeven
aan de koppeling tussen het nationale niveau en het lokale/regionale niveau, maar ook aan de
internationale aspecten van het fenomeen. Klassieke opsporingsonderzoeken vinden plaats als
onderdeel van een integrale aanpak.
Uitwerking op lokaal/regionaal niveau
Een groot deel van de programmatische aanpak komt voor rekening van de verschillende
ketenpartners op lokaal/regionaal niveau. Beoogd wordt dat er op lokaal/regionaal niveau een
35

zie hiervoor onder meer: Kamerstukken II, 2004–2005, 28 638, nr. 13 en Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–
2006, 28 638, nr. 19.

16

netwerk ontstaat van alle relevante schakels in de keten op het gebied van de aanpak van
prostitutie/ mensenhandel.
Het streven is erop gericht dat alle gemeenten met een prostitutiesector een lokale aanpak
ontwikkelen met gebruikmaking van het barrièremodel. Met behulp daarvan kan in kaart gebracht
worden welke actoren een rol kunnen/moeten vervullen om drempels op te werpen. Dit met het oog op
het ontplooien van gerichte, concrete acties om de voedingsbodem voor criminelen op het terrein van
mensenhandel minder vruchtbaar te maken.
Zoals hierboven aangegeven zijn OM en politie begin dit jaar gestart om op basis van de ervaringen
in de zaak Sneep samen met het openbaar bestuur te onderzoeken hoe een meer integrale
benadering van de problematiek kan worden bereikt. De lijn die men daarbij voor ogen heeft is om
te bezien hoe de bestuurlijke partners eerder bij een onderzoek kunnen worden betrokken, om
gezamenlijk te bepalen welk instrumentarium het meest geschikt is om het beoogde effect te
sorteren 36.
Bij het werken volgens deze programmatische aanpak is het uiteindelijk de bedoeling om op
lokaal/regionaal niveau concrete opsporingsonderzoeken ingebed te krijgen in een lokaal/regionaal
vastgesteld beleid, dat een mix is van preventief bestuurlijke maatregelen en een strafrechtelijk
repressieve aanpak. Ook hier wordt een cyclische, wederzijdse bevruchting voorgesteld: concrete
opsporingsonderzoeken maken gebruik van de informatie en de instrumenten die beschikbaar zijn
vanuit het preventief bestuurlijke vlak om tot een optimale aanpak in het concrete geval te komen.
Daarnaast zal informatie uit opsporingsonderzoeken leiden tot aanpassingen in beleid en
(bestuurlijke) instrumenten. Onderzocht zal worden hoe informatie uit het hulpverleningscircuit
gebruikt kan worden voor opsporing en vervolging, zonder daarbij de relatie met slachtoffers in
gevaar te brengen of de situatie van slachtoffers te verergeren.
Voor de aanpak op nationaal niveau geldt hetzelfde, waarbij afstemming met het lokaal/regionaal
niveau en internationale aspecten extra aandachtspunten zullen zijn.
De internationale component
De internationale inzet op het terrein van mensenhandel zal met name zijn gericht op versterking
van de operationele samenwerking met de buurlanden, intensivering van de samenwerking met de
voornaamste landen van herkomst van slachtoffers van mensenhandel en landen waar criminele
netwerken actief zijn die ook in Nederland opereren.
Veelal zal deze samenwerking bilateraal zijn, maar nadrukkelijk zal er ook een actieve inzet op EUniveau plaatsvinden. Mensenhandel is, zowel in 2006 als in 2007, aangewezen als één van de EU
prioriteiten in de strijd tegen de georganiseerde misdaad. Nederland zal actief deelnemen aan de
uitwerking van de verschillende initiatieven in EU verband op dit onderwerp waarbij de nadruk ligt
op het zogenaamde COSPOL project mensenhandel (comprehensive operational strategic planning
for the police). Nadrukkelijk zal de samenwerking met Europol worden gezocht door middel van
deelname aan een Analytical Work File op mensenhandel en het verbeteren van het aanleveren van
informatie in het Europol Informatie Systeem. Met Eurojust wordt naar de meest effectieve
mogelijkheden voor operationele samenwerking met andere lidstaten gezocht. Daar waar dat
geboden is, zal worden gekozen voor de vorm van een Joint Investigation Team. Geïdentificeerde
knelpunten in de internationale samenwerking zullen worden besproken op lokaal en landelijk
niveau en worden aangekaart in de daarvoor bestemde internationale gremia.
Gekeken zal worden in hoeverre de bescherming van slachtoffers van mensenhandel, één van de
pijlers van het mensenhandelbeleid, kan worden verbeterd. Hierin ligt de nadruk op het maken van
goede afspraken met betrokken autoriteiten in de landen van herkomst.
Daarnaast is het beleid erop gericht reeds in een zo vroeg mogelijk stadium (lees: in land van
herkomst) te pogen de mensenhandel te stoppen en/of te voorkomen, slachtoffers te identificeren,
informatie uit te wisselen en bij te dragen aan capaciteitsopbouw in derde landen. Nederland heeft
een aantal niet- operationele samenwe rkingsprojecten met Roemenië (samenwerking opstellen
Nationaal Actieplan Mensenhandel), Bulgarije (assistentie opzetten Expertise Centrum
Mensenhandel Mensensmokkel) en Nigeria (verbeteren niet-operationele informatie onder andere
ten behoeve van de veilige terugkeer van slachtoffers).
In de Euregio Maas-Rijn is mensenhandel en mensensmokkel als één van de prioritaire thema’s
benoemd. De samenwerking met de buurlanden in deze regio zal worden geïntensiveerd door het
verbeteren van de informatiepositie, onder meer door het opstellen van een Euregionale
36

De nieuwe wet en besluit politieregisters, die binnenkort van kracht wordt, opent voor mensenhandel de
mogelijkheid een thema-register in te richten, waardoor maximale info-uitwisseling mogelijk wordt.

17

criminaliteitsbeeldanalyse specifiek op mensenhandel -en smokkel en de versterking van de
operationele samenwerking.
aanbrengen samenhang: organiseren sturing op nationaal niveau
Om de programmatische aanpak echt van de grond te krijgen is een ketenbrede, landelijke sturing
vereist. Daarom stellen de Minister van Justitie en de Staatssecretarios van Justitie gezamenlijk een
landelijke taskforce ‘aanpak mensenhandel’ in, die het overzicht heeft over wat er op het gebied
van (de aanpak van) mensenhandel loopt op landelijk niveau, op lokaal/regionaal niveau en op
internationaal niveau. De taskforce vervult een aanjaagfunctie om partijen om tafel te krijgen,
bemiddelt bij het oplossen van knelpunten, zorgt dat ervaringen en best practises worden
uitgewisseld en ondersteunt de lokale/regionale aanpak (incentives).
Er zal in de taskforce geen nieuw beleid worden ontwikkeld, maar er zal gebruik gemaakt worden van
de bestaande (beleids)instrumenten. Daarnaast zal er gewerkt worden aan het verbeteren van de
uitvoering van bestaande afspraken.
De keuze van maatregelen zal gebaseerd zijn op de aanbevelingen en geconstateerde knelpunten uit
reeds bestaande rapportages, zoals de vijfde rapportage van de Nationaal rapporteur mensenhandel;
de tweede evaluatie opheffing bordeelverbod; het nationaal actieplan mensenhandel en de
aanvullende maatregelen daarbij, de WODC-monitor ‘Positie van slachtoffers van mensenhandel’ ; de
korpsmonitor prostitutie en mensenhandel 2007; ervaringen uit opsporingsonderzoeken en de
uitkomsten van de bestuurlijke rapportage bij de zaak Sneep. Knelpunten die werkenderweg blijken,
zullen in beeld worden gebracht en worden geadresseerd teneinde een oplossing te bewerkstelligen
of, wanneer dit op grond van een andere afweging van belangen niet haalbaar blijkt, een duidelijk
standpunt te krijgen waar bij verdere initiatieven rekening mee kan worden gehouden.
De taskforce aanpak mensenhandel zal onder voorzitterschap staan van de procureurgeneraal, portefeuillehouder aanpak mensenhandel. Naast de politie zullen bij de taskforce onder
andere de Nationaal rapporteur mensenhandel, vertegenwoordigers van het lokaal bestuur en de
betrokken departementen worden betrokken.
Maatregelen:
Begin 2008 wordt door de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Justitie een taskforce
aanpak mensenhandel ingesteld die aan de slag gaat met het aanpakken van knelpunten en het
uitvoeren van maatregelen. De taken van de taskforce zullen gaandeweg worden geconcretiseerd en
al naar gelang de ontwikkelingen in de problematiek waar nodig worden aangepast. Als voorbeeld
van maatregelen die naar verwachting met voorrang zullen worden aangepakt kunnen genoemd
worden:
dadergerichte aanpak souteneurs (vgl. “patseraanpak”),
adviseren over prostitutiebeleid voor zover dat betrekking heeft op de bestrijding van
mensenhandel,
betere en specifieke opvang van slachtoffers,
aanvullen en verspreiden van een gemeentelijk barrièremodel,
versterken gezamenlijk bestuurlijk/politieel toezicht prostitutiesector,
initiatieven tot (betere) samenwerking met “bronlanden”, waaronder de snelle-actie-teams
verdere impuls aan (internationaal) ontnemen,
initiëren discussie in internationale gremia over knelpunten in de operationele internationale
samenwerking,
het tijdig betrekken van bestuurlijke partners door het OM om gezamenlijk te bepalen welk
instrumentarium het meest effectief kan worden ingezet,
aanpakken van exploitanten die mogelijk zicht hebben op, meeverdienen aan of medeplegen,
versterken rol portefeuillehouders mensenhandel op de parketten.
5.2

Georganiseerde hennepteelt

aanleiding
De intensivering van de aanpak van de hennepteelt is sinds de presentatie van de Cannabisbrief in
200437 een beleidsspeerpunt van de departementen van Justitie en BZK. De afgelopen jaren is er
veel geïnvesteerd in het versterken en verbreden van de bestuurlijke aanpak van hennepteelt:
onder de regie van de gemeenten (maar samen met diverse partners zoals energiebedrijven) richt
37

23 april 2004, Kamerstukken II, 2003-2004, 24 077, nr 125.

18

de integrale bestuurlijke aanpak zich met name op de bestrijding van de overlastgevende huisteelt
in of rond woningen. Aan deze vanuit de praktijk ontwikkelde aanpak is met de kabinetsnotitie
"Integrale aanpak hennepteelt" van juni 2006 een verdere impuls gegeven 38. Naast deze bestuurlijke
aanpak van de huisteelt dient ook een adequate interventiestrategie ontwikkeld te worden voor een
effectievere aanpak van de criminele samenwerkingsverbanden die een rol spelen bij de
(grootschalige) hennepteelt.
Eind 2005 is onder regie van het parket Roermond in een aantal zuidelijke politieregio's de pilot
"Hennepteelt en georganiseerde criminaliteit" van start gegaan. Waar de integrale bestuurlijke
aanpak zich tot nu toe vooral richt op de thuisteelt en het moet hebben van de "korte klap", dat wil
zeggen het ontmantelen van plantages, concentreert de pilot zich op meer duurzame effecten. Op
basis van het inzicht dat met grotere strafrechtelijke onderzoeken naar bedrijfsmatige hennepteelt
wordt verkregen, wordt met behulp van het zogenaamde barrièremodel in kaart gebracht welke
schakels zijn te onderscheiden in de gehele keten van die bedrijfsmatige hennepteelt. Op basis van
die inzichten kunnen gerichte interventies kunnen worden gepleegd en barrières kunnen worden
opgeworpen om het proces van voorbereiding, teelt en distributie van hennep zo effectief mogelijk
te verstoren. Belangrijk onderdeel van die aanpak is ook om –naast strafrechtelijk optreden tegen
growshops- barrières op te werpen voor diezelfde growshops, opdat de illegale productie van
hennep wordt bemoeilijkt. Tegelijkertijd blijft een belangrijke doelstelling van de aanpak om de
criminele organisaties achter de teelt te ontmantelen, de daders strafrechtelijk te vervolgen en het
gegenereerde criminele vermogen af te nemen. Uiteraard blijft naast deze intensivering van de
bestrijding de bedrijfsmatige hennepteelt de integrale bestuurlijke aanpak van de thuisteelt ook
gewoon door.
vervolg pilot Roermond
De eerste fase van de bovengenoemde pilot is onlangs afgerond. Hoewel hieruit onder meer naar
voren is gekomen dat de informatiepositie op dit thema nog verbetering behoeft, is op basis van de
ervaringen van de pilot wel een veel scherper beeld ontstaan van de problematiek. Daarbij is
vooralsnog niet gebleken van bovenregionaal of landelijk opererende criminele organisaties. Ook is
inmiddels een wetenschappelijk onderzoek afgerond dat in opdracht van het Wetenschappelijk
Onderzoek en Documentatie Centrum (WODC) van het ministerie van Justitie is verricht naar ‘de
wereld achter de wietteelt’ 39. Dit onderzoek heeft het beeld verder aangescherpt en biedt veel
inzicht in de verschillende schakels die zijn betrokken in de logistieke keten van de wietteelt. Op
basis van een eerste rapportage van de pilot en de uitkomsten van het genoemde wetenschappelijk
onderzoek komt duidelijk naar voren dat het noodzakelijk is om meer concrete strafrechtelijke
onderzoeken te gaan uitvoeren teneinde beter inzicht te krijgen in de handelwijze van de
“professionals” in deze illegale branche en op basis van dat inzicht concrete aangrijpingspunten te
vinden voor het gericht aanpakken van de diverse schakels in de criminele keten van georganiseerde
hennepteelt. Onderdeel van de aanpak is dat er tactisch en financieel wordt doorgerechercheerd
naar een crimineel samenwerkingsverband met hennep als hoofdactiviteit dat in de zuidelijke
regio’s opereert. Dit gebeurt in samenwerking tussen de bij de pilot Roermond betrokken zuidelijke
zes politieregio’s, de bovenregionale recherche en de nationale recherche. Van de kant van het OM
zal er naast inbreng van de arrondissementsparketten, ook een rol zijn voor het Landelijk Parket,
het Functioneel Parket en Bureau Ontneming OM (BOOM). Door het uitwisselen van alle bevindingen
uit de betreffende onderzoeken zal, aangevuld met informatie uit de aanpak van hennepteelt
gerichte onderzoeken uit andere politieregio’s, door politie en OM een programmatische aanpak
worden ontwikkeld die in de komende periode concreet zal worden toegepast.
doelstelling
Hoofddoelstelling van de geïntensiveerde aanpak die OM en politie thans ontwikkelen is dat eind
2011 sprake is van een zichtbare reductie van de grootschalige hennepteelt in Nederland en dat het
normaliseringsproces dat zich de afgelopen jaren rondom het kweken van hennep heeft voltrokken,
wordt doorbroken.

38

Brief van de minister van BZK aan de Tweede Kamer van 16 juni 2006 betreffende de integrale aanpak
hennepteelt (Kamerstukken II, 24 077, nr. 184)
39
Erasmus Universiteit Rotterdam/Universiteit van Tilburg: De wereld achter de hennepteelt, op 12 juli 2007
aangeboden aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II, vergaderjaar 2006-2007, 24077, nr. 201.

19

Daarbij worden de volgende subdoelstellingen geformuleerd:
- het vergroten van het zicht op criminele samenwerkingsverbanden achter de hennepteelt,
op hun werkwijze en op de criminele winsten,
- de opsporing en aanhouding/ontmanteling van criminele samenwerkingsverbanden en het
ontnemen van het daarmee gegenereerde wederrechtelijk verkregen voordeel,
- het gericht aanpakken van gelegenheidsstructuren die de hennepteelt faciliteren, door een
combinatie van strafrechtelijke en bestuurlijke maatregelen. Bij de concrete uitwerking van
deze aanpak zal bijzondere aandacht worden gegeven aan de rol van de growshops als
belangrijke schakel in de keten van bedrijfsmatige hennepteelt 40.
- nieuw is dat nu gekozen wordt voor een programmatische aanpak van de problematiek,
waarvan de belangrijkste elementen zijn: de aanpak wordt ketenbreed (alle relevante
handhavingsorganisaties worden betrokken) en focust niet alleen op het opsporen en
vervolgen van individuele daders maar vooral ook op het aanpakken van de onderliggende
gelegenheidsstructuren en factoren die de bedrijfsmatige hennepteelt faciliteren. Ook
wordt, net als bij de programmatische aanpak mensenhandel, gekozen voor het inrichten
van een landelijke task force die zal zorgdragen voor de noodzakelijke regie en afstemming.
Elementen van de aanpak
bestuurlijke maatregelen
Zoals reeds in eerdere brieven aan de Tweede Kamer is gemeld blijken growshops een stimulerende
en faciliterende rol te vervullen bij de hennepteelt. Daarom zal de inzet erop gericht zijn meer
greep te krijgen op deze sector, onder meer door de inzet van bestuurlijke instrumenten. Onder
meer de gemeente Venlo heeft goede resultaten behaald met het op basis van een vergunningstelsel
aanpakken van growshops, maar ook de gemeente Rotterdam zet bestuurlijke instrumenten in om
growshops te sluiten. Het effectief inzetten en waar nodig versterken van bestuurlijke instrumenten
voor en door gemeenten maakt onderdeel uit van het in paragraaf 2.1 genoemde ‘programma
bestuurlijke aanpak georganiseerde misdaad’ dat de minister van BZK begin 2008 aan de Tweede
Kamer aanbiedt. De maatregelen die op dat punt worden uitgewerkt zullen gemeenten beter in
staat stellen ongewenste bedrijvigheid, waaronder ook growshops, aan te pakken.
repressieve maatregelen
De strafrechtelijke aanpak die binnen de pilot wordt ontwikkeld zal zich in sterke mate richten op
gericht ingrijpen in een zo vroeg mogelijk stadium van het productieproces. Dit betekent
bijvoorbeeld het aanpakken van sleutelfiguren in de wereld van de teelt -personen die meerdere
teeltplaatsen uitbaten, de grote handelaren- waardoor enerzijds de teelt in de kiem kan worden
gesmoord en anderzijds de afzetmarkt wordt beknot. Versterking van de financiële kant van de
aanpak (financieel rechercheren, afnemen van crimineel vermogen en witwasbestrijding) en een
goede koppeling van de financiële en de tactische aanpak zullen onderdeel van de aanpak gaan
vormen. De aanpak zal zich richten op alle schakels van de productieketen, dat wil zeggen op de
growshops, op de exploitanten en de telers en op de criminele organisaties die zijn betrokken bij de
groothandel en de export.
internationaal
De internationale dimensie is bij de aanpak van hennepteelt beperkter dan bij andere thema's; er
moet wel rekening gehouden worden met verplaatsingseffecten richting buurlanden (België,
Duitsland). Waar dat nodig is zal nauw worden samengewerkt met de relevante handhavingsdiensten
van deze landen, in het bijzonder daar waar hennepplantages over de grens worden aangetroffen
met betrokkenheid van Nederlandse organisatoren of telers.
aanbrengen samenhang: organiseren sturing op nationaal niveau
Net als bij de aanpak van mensenhandel is een ketenbrede, landelijke sturing vereist om de
(ontwikkeling van de) programmatische aanpak echt van de grond te krijgen. Ook voor dit thema zal
een landelijke taskforce worden ingericht op een wijze die hierboven geschetst is voor de aanpak van
mensenhandel. De taskforce zal bestaan uit vertegenwoordigers van politie(waaronder de

40

Conform ook de strekking van de motie van de heer Van Haersma Buma van 15 november 2007
(Kamerstukken II, 2007-2008, 31 299 VI, nr 52)

20

verantwoordelijke portefeuillehouder uit de raad van Hoofdcommissarissen), het OM, het lokaal
bestuur, departementen van Justitie en BZK en andere relevante (overheids) organisaties.
Maatregelen:
Begin 2008 zal een landelijke task force aanpak georganiseerde hennepteelt van start gaan waarin
alle bij de aanpak betrokken handhavingsdiensten, overheden en private partijen zullen
participeren. De task force zal aan de slag gaan met het aanpakken van knelpunten en het (doen)
uitvoeren van maatregelen zoals:
met behulp van een ‘barrièremodel’ grote onderzoeken verrichten (opsporen en
ontmantelen van criminele samenwerkingsverbanden) en daaruit informatie destilleren en
verwerken om de aanpak van hennepteelt verder te ontwikkelen en professionaliseren;
het gericht aanpakken van factoren en gelegenheidsstructuren die de grootschalige
hennepteelt bevorderen of faciliteren, waaronder de growshops;
optimaal benutten en waar nodig versterken van bestuurlijke instrumenten om growshops
niet alleen langs strafrechtelijke maar ook langs bestuurlijke weg te bestrijden;
het ontwikkelen van een dadergerichte aanpak van hennepkwekers (vgl. “patseraanpak”);
versterking van de strafrechtelijke aanpak via de financiële invalshoek (bijvoorbeeld ook via
geldstromen in vastgoed).
5.3

Vastgoed

aanleiding
De afgelopen jaren zijn er steeds meer signalen dat de onroerend goed sector wordt misbruikt door
criminele samenwerkingsverbanden: criminele winsten worden voor een deel geïnvesteerd in
bedrijfspanden zoals cafés, coffeeshops, winkels, bordelen en hotels , die ook weer als uitvalsbasis
of voorziening worden gebruikt voor het plegen van misdrijven41. Ook is de onroerend goed sector
kwetsbaar voor witwaspraktijken en ontduiking van fiscale verplichtingen. Recent is dit beeld nog
verder aangescherpt in het onderzoeksrapport “Malafide activiteiten in de vastgoedsector42” en het
rapport van de gemeente Rotterdam “De fraude voorbij”. Ook is de Kamer recentelijk nog per brief
geïnformeerd over de aanpak van misbruik van de vastgoedsector, mede ingegeven door het
strafrechtelijk onderzoek van het OM en de FIOD-ECD naar corruptie en omkoping in de
vastgoedbeleggingssector43.
Diverse overheidsdiensten, zowel op landelijk niveau als op regionaal en lokaal niveau, ontplooien
op deelterreinen en soms los van elkaar initiatieven om het misbruik in de vastgoedsector tegen te
gaan. De komende jaren zal een meer integrale aanpak tot stand worden gebracht, waarbij
strafrechtelijke, maar ook preventieve, bestuurlijke en fiscale maatregelen zo veel mogelijk
gecombineerd zullen worden ingezet. De aanpak heeft ook internationale aspecten, bijvoorbeeld
waar het gaat om witwasbestrijding of misbruik van rechtspersonen. Activiteiten die al goed lopen,
zullen worden voortgezet. Daar waar meer samenhang en synergie in de aanpak bereikt kan worden,
zal dat worden georganiseerd, en waar nodig zullen aanvullende maatregelen worden getroffen.
doelstelling
Doelstelling is dat eind 2011 effectieve drempels zijn opgeworpen zodat de mogelijkheden tot
misbruik van de vastgoedsector voor en door de georganiseerde misdaad merkbaar zal zijn
verminderd. Een belangrijke randvoorwaarde daarbij is dat de betrokken overheidsdiensten op
landelijk en lokaal niveau de krachten bundelen en waar nodig de samenwerking zoeken met private
partijen en specifieke beroepsgroepen. In de zomer van 2007 is daartoe een landelijke werkgroep
geformeerd door de ministeries van Justitie en Financiën waarin de betrokken overheidsdiensten
zijn vertegenwoordigd. Deze werkgroep zal in de 2008 een gezamenlijke, meer integrale aanpak

41

Zie o.a. Georganiseerde criminaliteit in Nederland. Tweede rapportage op basis van de WODC-monitor,
WODC, 2002 en Organized Crime Threat Analysis, Europol, 2007.
42
Een rapport van de Erasmus Universiteit en Onderzoeksgroep Beke, verricht in opdracht van het ministerie
van Justitie (WODC), dat op 6 maart 2007 door de minister van Justitie is aangeboden aan de Tweede Kamer.
Uit dit onderzoek komt naar voren dat vormen van misbruik van de vastgoedsector een veel bredere scope
hebben dan de georganiseerde misdaad alleen. In het kader van deze brief beperken wij ons tot die aspecten
die een relatie hebben met de georganiseerde misdaad, de overige aspecten worden langs andere weg
aangepakt.
43
Kamerstukken II, 2006-2007, 29911, nr. 9.

21

ontwikkelen die moet leiden tot meer synergie en een effectievere operationele samenwerking
tussen de betrokken diensten.

-

-

-

-

-

5.4

Maatregelen:
Om een goed gecoördineerde en samenhangende aanpak te realiseren tussen de
verschillende initiatieven om misbruik van vastgoed te bestrijden zal landelijke sturing en
afstemming plaatsvinden via de stuurgroep PVAGM onder voorzitterschap van het ministerie
van Justitie, waarin de departementen van BZK en Financiën en het Openbaar Ministerie, de
politie en het lokale bestuur deelnemen.
Bij de aanpak van dit thema wordt alle relevante informatie betrokken, zoals bijvoorbeeld
het rapport van de gemeente Rotterdam “De fraude voorbij”. Over dit laatste rapport zal
nog een brief aan de Tweede Kamer volgen.
Actie vastgoed Belastingdienst: de Belastingdienst heeft in 2007 gekozen voor een “actie
vastgoed”. Deze actie gaat vier jaar duren en is gericht op de met vastgoed samenhangende
fiscale risico’s (bij projectontwikkeling, bouw, aan- en verkoop, financiering en exploitatie
en op de bestrijding van witwassen). De actie zal alle belastingmiddelen omvatten en met
alle vormen van toezicht worden uitgevoerd. Voor elk jaar wordt een aantal deelthema's
benoemd, voorbereid en uitgevoerd. Een belangrijk onderdeel van de aanpak is het blijvend
versterken van de informatiepositie van de Belastingdienst rondom vastgoed. De actie wordt
landelijk gecoördineerd.
Het Openbaar Ministerie en de politie zullen aansluiten bij de Actie vastgoed van de
Belastingdienst, met het doel de operationele samenwerking tussen de betrokken diensten
en de onderlinge informatie-uitwisseling te versterken.
Er worden gerichte maatregelen getroffen om juridische beroepsgroepen weerbaarder te
maken tegen beïnvloeding of misbruik door georganiseerde misdaad en om de
mogelijkheden tot informatieverstrekking aan de Belastingdienst te verruimen (zie hiervoor
paragraaf 2.4.).
Ook wordt de mogelijkheid onderzocht een tweede transport van onroerend goed op
dezelfde dag als in beginsel te melden ongebruikelijke transactie aan te merken;
Aanpak witwassen: de versterking van de aandacht voor de financiële kanten van
georganiseerde misdaad, inclusief de witwasbestrijding zoals beschreven in paragraaf 3.3,
zal mede gericht zijn op misbruik van de vastgoedsector. Daarbij zal gebruik worden
gemaakt van de bevindingen uit eerder genoemde rapport “malafide praktijken in de
vastgoedsector” en van het rapport “The amount and the effects of money laundering” van
de Utrecht School of Economics 44 en het ‘typologieën rapport’ van de Financial Action Task
Force (FATF) dat onlangs werd vastgesteld 45 over witwassen en financiering van terrorisme
met behulp van de vastgoed sector.
In het eerder genoemde bestuurlijke plan van aanpak georganiseerde misdaad zal aandacht
worden besteed maatregelen die het lokale bestuur kan treffen ter bestrijding van misbruik
van vastgoed.
Ook in het hierna beschreven project Emergo in Amsterdam vormt het tegengaan van
misbruik van vastgoed een belangrijk onderdeel van de aanpak.
project Emergo

aanleiding
Op 11 juli 2007 is er een convenant gesloten tussen de ministers van Justitie en van BZK, de
staatssecretaris van Financiën, de burgemeester van de gemeente Amsterdam, de hoofdofficier van
Justitie, de korpschef van politie en de voorzitter van het dagelijks bestuur Stadsdeel AmsterdamCentrum. In dit convenant ligt besloten dat zij zich binnen dit samenwerkingsverband tot het
uiterste zullen inspannen om de criminele machtsconcentraties en achterliggende
gelegenheidsstructuren in het Wallengebied te bestrijden en in de toekomst te voorkomen. De
ondertekening van het convenant was het startsein voor het ambitieuze project Emergo.
Aanleiding voor het project Emergo is de grote zorg over vermenging van onderwereld en
bovenwereld in het centrum van Amsterdam. Vooral in het Wallengebied en een deel van het
Damrak baart het witwassen in vastgoed en bedrijven en betrokkenheid van georganiseerde misdaad
44

In dit rapport wordt gesteld dat: ‘In the Netherlands, the real estate sector is the largest and most
vulnerable sector for money laundering’.
45
Het rapport zal binnenkort op de site van de FATF worden gepubliceerd.

22

bij branches als prostitutie, coffeeshops, smartshops en delen van de horeca, zorgen. Een probleem
bij de aanpak daarvan is dat er weinig aangifte wordt gedaan van deze zaken en dat het lastig is om
het strafrechtelijke bewijs sluitend te krijgen. Ondanks het feit dat de gemeente Amsterdam de
laatste jaren de bestuurlijke aanpak heeft uitgebreid met de invoering van de Wet Bibob en
gerichte handhavingsacties – waarbij steeds sprake is van een wisselwerking tussen strafrechtelijke
en fiscale onderzoeken en de bestuurlijke aanpak – is een extra investering nodig.
doelstelling
Doel van het project is dat alle betrokken partners, gesteund door wetenschappelijke analyse en
onderzoek, intensief samenwerken om concreet zicht te krijgen op de criminele
machtsconcentraties en de achterliggende gelegenheidsstructuren in het aangewezen gebied, en de
mogelijkheden actief aangrijpen om deze situaties te bestrijden en te voorkomen. Iedere betrokken
partner heeft vanuit haar eigen taakgebied bevoegdheden en informatiepositie zicht op de
problemen in het aangewezen gebied, het oude middeleeuwse deel van de Amsterdamse
binnenstad. Deze informatie dient bij elkaar te worden gebracht en na een analyse te worden
omgezet in gecoördineerde interventies, waardoor de informatiepositie op bepaalde terreinen weer
kan worden versterkt. Analyse en interventies staan dus in een voortdurende wisselwerking tot
elkaar.
elementen van de aanpak
Het project zal bestaan uit drie onderdelen:
1.
Analyse van de huidige situatie door middel van een gebiedsscan en een inventarisatie
van de beschikbare kennis en ervaring, in ruime zin (waarbij alle partijen de
beschikbare informatie ter beschikking zullen moeten stellen). Hierbij gaat het
enerzijds om de feitelijke problematiek en anderzijds om de stand van de opsporing en
handhaving, inclusief een inventarisatie van succesvolle handhavings- en
interventiestrategieën.
2.
Gecoördineerde acties door OM, politie, bestuur, Belastingdienst en anderen,
ondersteund door wetenschappelijke analyse en onderzoek. Hierbij gebruikt iedere
actor zijn eigen bevoegdheden en is er naast aandacht voor de preventieve en de
bestuurlijke aanpak ook aandacht voor de strafrechtelijke aanpak van specifieke
subjecten.
3.
Evaluatie van wat het gehele proces, inclusief de acties, feitelijk heeft opgeleverd.
Het onderzoeksteam zal van het begin af aan het gehele proces monitoren, opdat het project kan
worden afgesloten met een evaluatie ten behoeve van het eindrapport. Voorzien wordt dat de
looptijd van het project begin 2011 zal zijn afgerond.
Maatregel:
Het project wordt uitgevoerd door een projectgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van
het ministerie van Justitie, het ministerie van BZK, de gemeente Amsterdam, Openbaar Ministerie
Amsterdam, politie Amsterdam, Belastingdienst Amsterdam, de FIOD-ECD, het WODC en anderen.
Het voorbereiden en coördineren van acties wordt in deze projectgroep besproken.
Het wetenschappelijke deel van het onderzoek zal begin 2008 van start gaan. De activiteiten in het
doelgebied, waarbij de uitkomsten van de onderzoeken – zo mogelijk – zullen worden omgezet in
concrete acties, zullen worden verricht door de opsporings- en handhavingsinstanties.
op basis van de resultaten van deze aanpak zal worden bezien of de opgedane ervaringen en
de ontwikkelde handhavingstrategieën breder in het land toepasbaar zijn.
6.

Tot slot

De monitoring van een breed opgezet programma als het onderhavige leidt vaak tot veel papierwerk
en weinig concrete informatie. Er is dan ook voor gekozen om aansluiting te zoeken bij een al
bestaand traject: de monitor van Pijler V van het beleidsprogramma Veiligheid begint bij
voorkomen. In deze monitor zal eenmaal per jaar een rapportage aan Uw Kamer worden gezonden,
waarin op hoofdlijnen de voortgang van de in dit programma aangekondigde maatregelen zal
worden meegenomen. Voor inzicht in de meer inhoudelijke ontwikkelingen op het terrein van de
aanpak van de georganiseerde misdaad wordt verwezen naar het bronnenoverzicht zoals deze is
bijgevoegd in bijlage 2.

23

In de respectievelijke begrotingen van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
zijn middelen gereserveerd voor de uitvoering van deze programma's, die onderdeel uitmaken van
Pijler V (Georganiseerde Criminaliteit).

24