Colofon
ABDTOPConsuIt
Muzenstraat 97
2511 WB DEN HAAG
www.abdtopconsult.nl
Hans van der Vlist
Dick Heerschop

ABDTOPConsuIt
Dichtbij en onafhankelijk
De consultants van ABDTOPC0nsuIt zijn lid van de topmanagementgroep (TMG) van de
Algemene Bestuursdienst en worden benoemd door de Ministerraad. Ze zijn rijksbreed en
interbestuurlijk inzetbaar voor interimopdrachten, projecten en onafhankelijke advisering bij
complexe en (politiek) gevoelige zaken.

2 / 27

Gescheiden werelden
Onderzoek evaluatie governance programma GrIT
28 oktober 2019

3 / 27

4 / 27

Inhoud

1

Aanleiding

7

2

Opdracht

8

3

Bevindingen

9

3.1

Ad 1. Visie & Programmaopdracht

9

3.2

Ad 2. Rollen en mandaten

10

3.3

Ad 3. Checks & Balances

11

3.4

Ad 4. Sturing en Informatievoorziening

11

3.5

12

3.6

Ad 5. Complexiteit en Toerusting
Ad 6. Cultuur, Tegenspraak en Nazorg

3.7

Ad 7. Samenwerking, Verhoudingen en Dislocatie

12

3.8

13

3.9

Ad 8. Aanbesteding en Geheimhouding
Ad 9. Sociaal Flankerend Beleid en Medezeggenschap

3.10

Ad 10. BIT-toetsen

14

4

Conclusies

17

5

Aanbevelingen! leerpunten

19

12

13

21

Bijlagen
Bijlage 1

Overzicht geïnterviewde functionarissen

22

Bijlage 2

Documentenlijst Evaluatie Governance GrIT

23

Bijlage 3

Organogram Defensie en de bestuurlijke inrichting van het programma GrIT

25

5 / 27

6 / 27

Aanleiding
Defensie geeft vorm aan de vernieuwing van de IT- infrastructuur onder de naam
Grensverleggende IT (Grif). Voorafgaand hieraan is een High Level Ontwerp (HLO)
opgesteld. Kern hiervan is een vernieuwde sourcingstrategie (samenwerking met de
markt in plaats van outsourcing), welke richtinggevend is voor de meerjarige
vernieuwing. Doelstelling van GrIT is samen met de markt realiseren van het
fundament voor de nieuwe IT van Defensie en het migreren van de bijbehorende
huidige applicaties en voorzieningen naar de nieuwe IT. Voor de
samenwerkingsconstructie met de markt is een aanbestedingstraject lopende. In dit
traject is inmiddels een partij overgebleven.
Het Bureau ICT-toetsing (BIT) heeft in zijn derde advies van 24 juni 2019 nogmaals
geadviseerd om wezenlijke aanpassingen door te voeren of af te zien van gunning.
Dit is grotendeels in lijn met de uitkomsten van het tweede Bif-advies. Defensie wil
zich zorgvuldig beraden op het vervolg. In dat kader heeft de SG aan
ABDTOPConsult gevraagd onderzoek te doen naar de governance van GrIT met het
doel er voor het vervolg van te leren.

7 / 27

2

Opdracht
Voer onderzoek uit naar:
De vormgeving en de manier waarop tot op heden invulling is gegeven aan het
programma GrIT met daarbij de focus op de governance (bevoegdheden,
rolvastheid, de checks & balances en organisatie van tegenspraak), de procesgang,
de interne en externe samenwerking en de informatievoorziening naar de betrokken
stakeholders.
De manier waarop is omgegaan met de adviezen die het Bif in het tweede BIT-toets
heeft gegeven en hoe Defensie heeft gehandeld (o.a. voor wat betreft het
aanleveren van informatie in het kader van de derde BIT-toets.) Welke leerpunten
en aanbevelingen genoemd kunnen worden.

Afbakening
Ons onderzoek focust zich op de governance en dus niet op de inhoud (op ITgebied) van het programma. Tegelijkertijd kan de governance niet geheel los
worden gezien van de inhoud van het programma. Wij hebben op hoofdlijnen
kennisgenomen van de inhoud om de governance goed te kunnen beoordelen.

Werkwijze
Wij hebben van Defensie en van alle betrokkenen alle medewerking gekregen om
ons onderzoek te kunnen doen. Naast bestudering van de documenten hebben we
ruim veertig bij GrIT betrokken functionarissen geïnterviewd. Zie bijlage 1. Wij
hebben daarvan persoonlijke aantekeningen gemaakt. De bevindingen, conclusies,
leerpunten en aanbevelingen komen volledig voor onze rekening. Voor de lijst van
documenten verwijzen we naar bijlage 2.

8 / 27

3

Bevîndïngen
Met nadruk benoemen we vooraf dat wij geen uitspraken doen over het functioneren
van personen en ook niet over de kwaliteit van de geleverde prestaties. Ons beeld is
dat iedereen met hart en ziel heeft gewerkt in het belang van, en met grote
betrokkenheid bij Defensie. Tegelijkertijd is ons beeld ook dat er veel geleerd kan
worden van dit onderzoek naar de governance van GrIT.
In de kern komen onze bevindingen erop neer dat er in de loop van het programma
gescheiden (belevings)werelden zijn ontstaan die op de diverse bestuurlijke niveaus
niet zijn overbrugd. De bestuurlijke top is gaandeweg op grotere afstand komen te
staan en het programma is verder geïsoleerd geraakt. Hierna lichten wij deze
algemene bevinding toe aan de hand van een tiental thema’s, die ook de basis zijn
voor onze conclusies, leerpunten en aanbevelingen.
Voor de bestuurlijke inrichting van Defensie tijdens het programma en de
bestuurlijke inrichting van het programma GrIT verwijzen we kortheidshalve naar
bijlage 3.
Wij ordenen onze bevindingen naar de volgende thema’s:
1. Visie & programmaopdracht
2.

Rollen en mandaten

3.

Checks & Balances

4.

Sturing en Informatievoorziening

5.

Complexiteit en Toerusting

6.

Cultuur, Tegenspraak en Nazorg

7.

Samenwerking, Verhoudingen en Dislocatie

8. Aanbesteding en Geheimhouding
9.

Sociaal Flankerend Beleid en Medezeggenschap

10. BIT-toetsen

3.1

AU 1. Visie & Programmaopdracht
De turbulente periode in 2014 rondom de zorgelijke staat van de Defensie IT1 en de
ernstig verstoorde verhoudingen tussen ]IVC en OPS2 was een stevige wake-up cali
aan het Defensie topmanagement om in te grijpen en maatregelen te treffen. Dit
heeft onder meer geleid tot personele wisselingen in de top en herinrichting van het
IV bedrijf maar ook tot het besef dat vanuit de primaire defensieprocessen (de
business) richting moet worden gegeven aan de Defensie IT ontwikkelingen. Er is
daartoe een High Level IT-Ontwerp (HLO) opgesteld, de stip op de horizon waar IT
zich naartoe moet ontwikkelen gebaseerd op businesseisen waaruit je kunt afleiden
wat Defensie met IT wil bereiken.

1
2

9 / 27

HDBV rapport “op weg naar grensverleggende IV/ICT defensie” v4.0 19/8/2014
Rapport Twynstra Gudde Onderzoek verstoorde verhoudingen ]IVC en OPS 30/2014

Het HLO heeft het karakter van een bestemmingsplan, vrij globaal, met sterk
richtinggevende uitspraken die de optelsom van wensen van de business zijn.
Verder bevat het HLO integrale verander- en migratieprincipes, ontwerp voor IT
toepassingen, ontwerp voor IT infrastructuur en de uitgangspunten voor
samenwerking met de markt. Op 30 april 2015 heeft de bestuursraad het HLO
vastgesteld in de vorm van een “voorgenomen besluit”.
Voor de realisatie van de in het HLO verwoorde visie is een belangrijk uitgangspunt
genoemd namelijk Defensie kan dit alleen realiseren in (h)echte samenwerking met
de markt3 en niet met de gangbare manier van outsourcen.
Op 18 december 2015 is in de ER het programmaplan goedgekeurd onder nadere
voorwaarden voor het vervolg. De uitwerking van dat besluit naar het programma
GrIT heeft echter niet geleid tot een gedeelde en geformaliseerde opdracht aan de

opdrachtnemer van het GrIT project of het Grif-team. Een opdrachtbrief ontbreekt.
Wel heeft de programmadirecteur een jaar later op 31 oktober 2016 een
opdrachtformulering uitgewerkt maar wij kunnen niet vaststellen dat deze opdracht
ook daadwerkelijk is verstrekt of heeft geleid tot een formele opdracht van de
opdrachtnemer UDMO aan de programmadirecteur. Verder is er op 30 januari 2017
een formele aanwijzing gekomen van dDMO aan de programmadirecteur die zijn
positie regelt en de bijbehorende rapportagelijnen maar deze bevat geen scherpe
opdrachtformulering.
De hierboven beschreven gevolgde werkwijze heeft in de uitwerking geleid tot
ruimte voor verschillende interpretaties bij de feitelijke uitwerking en inrichting van
het programma. Genoemd zijn in dit verband onduidelijkheid over de scope en de
prioriteitsvolgorde, ook in relatie tot de verbeteringen die gaandeweg binnen JIVC
zijn doorgevoerd (“meer dan pleisters plakken”). De vraag “wat kopen we precies”
bleef voor velen onduidelijk (diensten of bouwstenen). De inzichten en meningen
bleven en zijn verdeeld over hoe samen te werken met de markt en wie welke
(integratie)rol dan vervult. Er bleef onduidelijkheid over het zogenoemde non ITdeel en ook over wat het Bif nu precies bedoelde met inrichten van het programma
in “brokken”. De verwachtingen over wie de eerste jaren de implementatie zou doen
(programma of lijn) is tot voorjaar 2018 niet eenduidig geweest. Daarna wel,
namelijk de lijn.

3.2

AU 2. Rollen en mandaten
Rollen zijn naar inzichten van velen onvoldoende goed doordacht en belegd en in de
loop van het programma diffuser geworden en vergleden. Over de inrichting van het
programma op bestuurlijk niveau zijn velen op hoofdpunten wel positief. Kritiek is er
wel op de combinatie en veelheid van rollen van HBV:CIO, opdrachtgever, voorzitter
Defensie High-Level IT-ontwerp V 1.4.0 24/5/2015 Hfst 6 Samenwerking met de markt

10 / 27

programboard en later ook van de ITGB. Ook zijn er veel vragen over de rol van zijn
adviseur. De rollen zijn onvoldoende/niet uitgewerkt in heldere mandaten (niet in
het programma en ook niet tussen programma en de lijnorganisatie). Verder valt op
dat meerdere kernspelers in eerdere rollen betrokkenheid hebben gehad bij de
aanloop naar GrIT (heeft voor-en nadelen). In de loop van het proces is de formeel
ingerichte besturing (waar alle partijen in vertegenwoordigd waren) steeds verder
op afstand geraakt. De feitelijke stu ring vond volgens velen steeds meet plaats in
het kernteam en bij escalaties in de lijn doot UDMO. De ER stond op afstand (werd
tweemaandelijks bijgeptaat en nam go/no-go besluiten (“voldongen feiten”). De
ITGE, speciaal ingericht als voorportaal voor de BR, vervulde die rol niet in de ogen

van velen (“een te nemen hobbel”). De verbinding met de ER was aanvankelijk
geborgd door de voorzittersrol van SG/PSG, maar werd kwetsbaarder door de
voorzittersrol te verschuiven naar de dO, die met zijn adviseur in de praktijk steeds
dichter op en in het programma kwam te staan. De programboard vervulde niet de
beoogde sturingsrol door onvoldoende beschikbaarheid en kwaliteit van informatie
en door de onvoldoende gedeelde visie.

3.3

Ad 3. Checks & Balances
De bevindingen t.a.v. de visie, de rollen en mandaten en de gebrekkige formele
uitwerking ervan, zijn een kwetsbare basis voor goede checks & balances. Toch zijn
gedurende de looptijd van het programma veel kritische signalen geuit en veel
kritische vragen gesteld. Meerdere mensen die zijn ingeschakeld en weer zijn
vertrokken hebben kritische en bruikbare reflecties gegeven. Meerdere externe
partijen zijn ingeschakeld om mee te helpen in het programma of om onderdelen te
valideren. Het BIT en de ADR hebben adviezen gegeven. Alle interne spelers zaten
steeds aan tafel. In opzet waren er checks & balances. De uitwerking van de QA op
bestuurlijk niveau was onvoldoende. Ook de verwachting van de rol van de centrale
staven als kadersteller en toetser is niet eenduidig beleefd. In de ogen van velen
hebben de checks & balances in de praktijk met name op bestuurlijk niveau per
saldo niet goed gewerkt.

3.4

Ad 4. Sturing en Informatievoorziening
Een breed gedeeld beeld is dat de informatievoorziening vanuit het programmateam
onvoldoende was om goed te kunnen besturen. De status van informatie was vaak
onduidelijk. Er was een cultuur van mondeling bijpraten, een onvoldoende
informatiestructuur en onvoldoende tijdige geformaliseerde rapportages voor de
besturende organen. Er zijn vooraf bij .de inrichting onvoldoende duidelijke
afspraken gemaakt tussen het programmateam en de besturende organen over
inhoud en kwaliteit van verantwoordingsrapportages. Op dit punt waren de checks &
balances niet goed uitgewerkt. Tegelijkertijd constateren we dat er onvoldoende
tijdig is ingegrepen of bijgestuurd op ad hoc informatie van vertrekkende mensen en
adviezen van externe partijen. We constateren ook dat het beeld vanuit het
programmateam (er was geen belangstelling/betrokkenheid) enerzijds en vanuit de
staven en de lijnorganisatie anderzijds (geen toegang tot informatie) er een is van

11 / 27

wijzen naar elkaar (niet halen en niet brengen). Veelal worden geheimhouding,
dislocatie, de onderlinge animositeit en de gebrekkige toerusting van het
programmateam in dit verband genoemd als verklarende factoren.

3.5

Ad 5. Complexiteït en Toerusting
Grif is groot, iets nieuws en complex. Bij de inrichting van het programma lijkt dat
onvoldoende te hebben meegewogen bij de vormgeving. Het standaard aanwezige
projectmanagement repertoire is gebruikt met als gevolg dat de Organisatie,
toerusting en bemensing van het programma te kwetsbaar is ingericht. De
bemensing van het kernteam is op praktische overwegingen tot stand gekomen,
niet op grond van doordachte en benodigde competenties voor zo’n complex
programma met zoveel in- en externe afhankelijkheden. In het team is de goede
kwaliteit van de technische kant gaan overheersen en is er keihard en met vele
overuren gewerkt om invulling te geven aan wat zij zelf als hun opdracht zagen, hun
droom het HLO realiseren. Een team met hoge werkdruk, gedislokeerd, dat het (al
dan niet terechte) gevoel heeft zich voortdurend te moeten verdedigen heeft ook
geleid tot “het zich afzetten tegen”, “we leggen het nog een keer uit”. Dit nog
gekoppeld aan het gekozen geheime karakter van de aanbesteding heeft ertoe
geleid dat transparante rapportage, effectieve communicatie en ruimte voor
beïnvloeding kind van de rekening is geworden. Genoemd zijn al de vele rollen van
de opdrachtgever/CIO/HDBV waardoor naast rolvermenging, bij de vele
werkzaamheden ook de factor tijd en aandacht knelde om met afstand naar de
werking van de procesgang te kunnen blijven kijken.

3.6

Ad 6. Cultuur, Tegenspraak en Nazorg
Vele malen hebben wij gehoord dat de cultuur van Defensie is gebouwd op loyaliteit,
je vertrouwt je mensen en je staat voor je mensen. Dat is een groot goed met ook
een achterkant, gebrek aan ruimte voor tegenspraak, elkaar niet echt aanspreken.
Ook de hiërarchie binnen Defensie zou niet uitnodigend zijn voor tegenspraak. We
hebben er kennis van genomen dat Defensie aan het versterken van een
aanspreekcultuur programmatisch werkt. Tegelijkertijd hebben meerdere
geïnterviewden t.a.v. het programma Grif aangegeven dat het niet ingrijpen!
bijsturen op basis van kritiek van buiten ook zijn oorzaak kan hebben in de
overtuiging dan niet loyaal te zijn naar je mensen. Hoe dan ook, het echte goede
gesprek voeren over persoonlijke verhoudingen is er in en om het programma GrIT
niet echt van gekomen. Ook goede nazorg voor mensen die al dan niet vrijwillig het
programma hebben verlaten, wordt door betrokkenen gemist.

3.7

Ad 7. Samenwerking, Verhoudingen en Dislocatïe
Overheersend beeld is dat de samenwerking van het programmateam Grif met de
consortia beter was dan de samenwerking met intern Defensie. De dislocatie van
het programma in Den Haag t.o.v. de lijnorganisatie in Utrecht is door velen

12/ 27

genoemd als een belangrijke oorzaak. Ook de eerdergenoemde gebrekkige
informatievoorziening was beperkend voor goede samenwerking. Op meerdere
vlakken ontbrak het aan goede verhoudingen als fundamentele basis voor goede
samenwerking. Na het tweede BIT-advies, nadat de ER had besloten met één partij
door te gaan, is in een “pressure cooker” onder externe begeleiding intensief
samengewerkt om de open issues (governance, innovatie, stuurmechanismen en
financiële afspraken) in te vullen. Deze intensieve periode van samenwerking is door
de staven en de lijn als positief ervaren. Het kernteam heeft deze ingreep vooral
ervaren als het opnieuw ter discussie stellen van eerdere besluiten en
uitgangspunten. Het resultaat van deze impuls heeft niet geleid tot samen
optrekken vanuit de Defensiegelederen in de richting van het consortium.

3.8

Ad 8. Aanbesteding en Geheimhouding
De aanbesteding is geheim verklaard (2.16 ADV), een zware rubricering.
Desgevraagd blijken velen niet te weten hoe de besluitvorming hierover heeft
plaatsgevonden. In de formele stukken die wij hebben is hier ook niets over te
vinden. De effecten van dit besluit op de loop van het programma worden door
vrijwel alle geïnterviewden als een zeer belangrijke oorzaak genoemd van de
verwijdering tussen de staande organisatie van Defensie en het programmateam
(legitimatie om informatie niet te delen). Ook nadat na de zomer van 2018 een
consortium zich had teruggetrokken is de geheimhouding gebleven. De consortia,
met grote teams, hebben zich aan alle eisen van geheimhouding geconformeerd en
beschikten daardoor uiteraard wel over alle informatie. De consortia voelen zich qua
gelijk speelveld correct behandeld door het kernteam. Wel is opgemerkt dat het
zogenoemde non-IT-deel steeds verder uit beeld raakte en het TO-deel steeds
dominanter werd en dat sprake is geweest van volatiliteit in eisen.
Na het tweede Bil-advies heeft de andsadvocaat, desgevraagd, advies gegeven
over de aanbestedingsrechtelijke en contractuele risico’s. Belangrijke risico’s waren
dat het ontbrak aan een overkoepelend team dat de leiding had over de
dialooggesprekken en dat naast techniek ook kennis moest worden ingebracht op de
domeinen juridisch, personeel en financieel. Een en ander heeft geleid tot de
ingreep tot de al genoemde pressure cooker in september 2018. De beoogde
integrale aanpak van de aanbesteding is niet gerealiseerd. De gegroeide kloof
tussen de staande organisatie en het programmateam is met deze interventie niet
overbrugd.

3.9

Ad 9. Sociaal Flankerend Beleid en Medezeggenschap
De ER-besluiten van 18 december 2015, waarbij het programmaplan onder
voorbehoud is goedgekeurd, hadden ook betrekking op de voorgenomen
reorganisatie van ]IVC/OPS. Daarbij is ook besloten dat de kosten van sociaal
flankerend beleid niet langer gefinancierd werden vanuit een centraal budget.
Daarmee werd D ]IVC vol verantwoordelijk voor de gevolgen van beide besluiten,
dus ook voor de personele en financiële gevolgen van het programma GrIT. Ook is

13 / 27

D ]IVC de verantwoordelijke bestuurder voor de medezeggenschap. Kernpunt voor
de medezeggenschap is op welk moment in het besluitvormingsproces van Grif de
medezeggenschap effectief invloed kan uitoefenen. Omdat GrIT (samenwerken met
de markt) ook op dit punt nieuw is, zijn er nieuwe spelregels in ontwikkeling. Wij
weten niet of dit proces tot afronding is gekomen. Niet alleen de spelregels waren
nog onduidelijk voor de medezeggenschap. Dit gold ook voor de veranderstrategie
die niet als eenduidig is ervaren.

3.10

Ad 10. BIT-toetsen
Er zijn drie Bif-toetsen geweest. Voorafgaand aan de eerste BIT-toets heeft de
defensie dO zijn eigen oordeel op het programmaplan gegeven4. Op hoofdlijnen
worden onder meer de volgende risico’s benoemd:
• De programmaplanning is optimistisch en zonder reservering voor uitloop en
tegenslag.
•

Het is onduidelijk of het beheer van de nieuwe op te leveren onderdelen door het
programma of de lijn gebeurt.

•

De migratiestrategie is onvoldoende duidelijk en het terugbrengen van het aantal
bestaande applicaties is buiten de scope van het programma geplaatst, ook is er
voor het migratiespoor geen planreeks beschikbaar in het Defensie-IT plan.
Uitloop van de migratie leidt tot doorlopende beheerkosten van “oud” naast de
kosten van “nieuw”.

•

Een solide kostenraming ontbreekt, de businesscase kent een hogere raming dan
het door de Bestuursraad gegeven kader “binnen bestaande IT budgetten”.

•

Veel succesfactoren liggen buiten het programma, de randvoorwaarden voor het
programma moeten nog nader worden uitgewerkt en het is niet duidelijk welke
partijen daarvoor verantwoordelijk zijn.

Toch geeft de dO akkoord op het ingang zetten van de BIT toets.
De eerste BIT-toets in 2016 benoemt met name de risico’s van de keuze voor een
hoofdaannemer, het ontbreken van een oplossingsrichting voor de huidige ITproblemen en het ontbreken van de benodigde middelen; budget, capaciteit en
regieorganisatie. Het BIl lijkt aan te sturen op verkaveling langs clusters van
applicaties in plaats van een integrale aanbesteding van de IT-infrastructuur.
Een deel van de punten was ook al door de CIO aangedragen en hebben kennelijk
niet geleid tot aanpassingen in de stukken die het BIT heeft ontvangen. Defensie
respondeert op het BIl-advies met het belang van integratie en dus één
leverancier/hoofdaannemer en zet de andere punten in algemene termen in het
proces weg met als lijn dat daar al in is voorzien of binnenkort is geregeld.

CIO oordeel programmaplan GrIT 2-2-2016 BS20160001866

14/ 27

Het is in de ons beschikbaar gestelde stukken onduidelijk of dat antwoord naar de
Tweede Kamer ook daadwerkelijk tot interne aanpassingen aan het programma en
haar randvoorwaarden hebben geleid.
De tweede BTF-toets van 30 april 2018 is uitgevoerd in de periode oktober 2017 tot
eind februari 2018. Het Bif-team ervoer veel tegenwerking van de Defensie
kernspelers in en om het programma. Het verkrijgen van informatie is in die periode
door het BIT-team als moeizaam ervaren, de geheimhouding leek onnodig zwaar en
maakte de samenwerking ingewikkeld.
De conclusies van die tweede toets zijn ingrijpend en opvolging ervan heeft
vérstrekkende gevolgen voor de programma-opzet met haar focus op ITinfrastructuur i.p.v. applicaties, de wijze van migreren, aanbesteden en contracteren
en de tot nu toe gevolgde integrale benadering die moet worden losgelaten. Toch
heeft Defensie in de reactie aan de Tweede Kamer min of meer alle aanbevelingen
overgenomen. Dit vergde forse aanpassingen die het programmateam voor
problemen stelde. Ook de Landsadvocaat heeft een advies gegeven en daarbij de
impact ervan duidelijk benoemd. De bestuurlijke ingreep was de opdracht o.l.v.
PWC om via een integrale pressure cooker sessie de open issues in te vullen.
Hieraan is door velen hard en enthousiast gewerkt, doch het resultaat daarvan heeft
een onvoldoende zichtbare uitwerking gekregen in het programmateam.
Eind 2018 rijst de vraag of het programma nu invulling heeft gegeven aan de
adviezen uit de tweede BIl-toets. Op verzoek van hDBV wordt aan de ADR
gevraagd onderzoek uit te voeren naar de wijze waarop de aanbevelingen uit
eerdere BIT adviezen zijn verwerkt.
-

In haat rapport van 20 december 2018 schrijft de ADR “de meeste aanbevelingen
BIl zijn of worden op korte termijn verwerkt (Stand van zaken 18-12-2018). Van de
vier BIT aanbevelingen scoren “Koppel de opdracht voor nieuw werk aan feitelijk
succes van de leverancier” en “Creëer in het contract een optie om andere
leveranciers te introduceren” groen en scoren “verdeel het werk in kleinere brokken”
en “rond reorganisatie ]IVC af & maak regieorganisatie operationeel” oranje. De
migratiestrategie is nog onduidelijk met betrekking tot geld, personeel en planning.
Daarbij geeft de ADR een opsomming van zaken die nog moeten gebeuren en een
aantal adviezen die de communicatie met het BIT betreffen. Er is geen contact
geweest tussen de ADR en het 8fl over deze opdracht en het rapport.
Over de derde BIT-toets zijn de beelden divers. In de nauw in en bij het
programmateam betrokkenen is het overheersende beeld dat het BIT-team het (nog
steeds) niet goed heeft begrepen, zich niet echt inhoudelijk wilde verdiepen door
werkbezoeken e.d. en met haar advisering het programma heeft geschaad. Met
name het punt over de opdeling in “brokken” leidt tot wederzijds onbegrip.
‘

15 / 27

Second opinion contractvoorwaacden GrIT, 20-12-2018 kenmerk20l8-0000228549

De informatiestroom naar het BIT-team is bij de voorbereiding van de derde toets
beter gegaan dan bij de tweede toets. Het BIT-team heeft ook meet gewerkt o.b.v.
concrete vragen naar stukken dan daarvoor het geval was geweest. Toch speelde
hier de geheimhouding een belemmerende rol. Er moesten speciale Defensie pc’s
gebruikt worden, ramen afgeplakt e.d.
Het BIEr-team zelf ervoer veel druk op het tempo van de derde BIT toets. Toch
waren veel stukken nog concept. De indruk bestond dat de Defensielijn was gericht
op zo snel mogelijk afsluiten van het contract en alle openstaande punten in het
proces wegzeften.
Het BIT-management heeft om een gesprek gevraagd met de SG. De insteek was
een winstwaarschuwing af te geven naast het feit dat er ook positieve punten te
benoemen waren. Over dit gesprek is er een volstrekt verschillende beleving op
bestuurlijk niveau over de strekking van het te verwachten advies. Aan Defensie
zijde was het beeld dat het goed zou komen. Aan de kant van het BIT was het beeld
dat er een fikse waarschuwing is gegeven, ook al waren er stukken op onderdelen
wel goed. Het vervolg is bekend: pauzeknop en heroverweging.

16 / 27

4

Conclusies
De conclusies die wij hierna formuleren zijn gebaseerd op de hiervoor beschreven
bevindingen op basis van de documentatie en de persoonlijke aantekeningen van
een veertigtal gesprekken. Het is ons oordeel en richt zich op de governance. Wij
benadrukken nogmaals dat wij geen oordeel hebben gevormd over de kwaliteit van
het werk dat in het project is opgeleverd.
Referenties voor ons oordeel zijn enerzijds gangbare inrichtingseisen voor
vergelijkbare programma’s als GrIT en anderzijds de gedragscode van Defensie
(verbondenheid, veiligheid, vertrouwen, verantwoordelijkheid) en de kernwaarden
voor leiderschap bij het rijk (samenwerken, integriteit, reflectie).
Wij volgen bij de conclusies zoveel mogelijk de ordening die we hiervoor bij de
bevindingen hebben gebruikt.
1.

Er was weliswaar een inspirerende visie, maar deze visie is onvoldoende
uitgewerkt en liet te veel ruimte voor eigen interpretatie. Signalen hierover
hebben niet geleid tot nadere gedeelde besluitvorming. Er is nog steeds geen
gemeenschappelijk beeld over de gewenste oplossing die GrIT voorstaat. De
rol van de behoeftesteller (CDS) als senior user is na het HLO onvoldoende
zichtbaar geweest in het programma.
Het eigenaarschap van GrIT is ten onrechte niet expliciet bij een lid van de
bestuursraad (ER) gelegd, maar bij de ER algemeen. De ER is op te grote
afstand geraakt om effectief te kunnen sturen op de onderliggende dilemma’s.
Door de dO als opdrachtgever aan te stellen, heeft de ER zijn belangrijkste
onafhankelijke adviseur buitenspel gezet. Verder zijn wij van oordeel dat de
ITGE niet de voorportaalfunctie heeft vervuld, die wel was beoogd.

2.

Rollen en mandaten zijn onvoldoende doordacht, niet goed uitgewerkt en te
vaak diffuus gebleven. De directie ophanging van het programma onder dDMO
maakt geen scherpe keuze mogelijk tussen de Defensiebrede belangen van de
going concern en de eisen die vernieuwing in deze omvang stelt aan de
samenhang tussen IT, Financiën, Personeel in een nieuwe samenwerking met
de markt. Opzet en werking van de programmastructuur maakt onvoldoende
gebruik van rollen tussen staf- en lijnorganisatie en bevat geen uitwerking en
vastiegging van ieders afzonderlijke rol en bijdrage aan het geheel.

3.

De functie van dO was/is binnen Defensie een combi van HDBV en CIO. Dat is
ongewenst. Het creëert onduidelijkheid vanuit welk belang gesproken wordt,
het indiceert een te beperkte rol van de dO en werkt beperkte (tijds)invulling
van beide functies in de hand gelet op de omvang van de portefeuilles.

4.

De sturende werking van de programboard op voortgang, tijd, geld en
dilemma’s was onder de maat. Er is niet gezorgd voor een goede
informatiestructuur, tijdige geformaliseerde projectrapportages en ook niet

17/ 27

voor een stevige inrichting van de QA. Daarmee was er ook onvoldoende
gestructureerde informatiebasis voor sturing op een hoger dek.
5.

De programma-organisatie was onvoldoende toegerust om zo’n complexe en
vernieuwende opdracht uit te voeren. Bij de bemensing is onvoldoende gelet
op benodigde competenties. Een onvoldoende uitgewerkte rol is ook die van de
centrale staven tussen helpen met kaderstelling en kritisch toezicht. Regie op
inhuur van externen gebeurde onvoldoende uit overzicht, maar op
verschillende managementniveaus vanuit eigen behoefte. De daarmee
ingekochte producten/resultaten droegen te vaak niet bij als een stuk van
dezelfde puzzel. De overigens noodzakelijke dislocatie van het programma
t.o.v. ]IVC heeft hierbij een negatieve invloed gehad.

6.

Kritiek op het programma heeft niet/onvoldoende geleid tot een constructieve
dialoog en bijsturing. Tegenspraak stond min of meer gelijk aan tegenwerking.
Verschillende externe partijen/personen hebben op meerdere momenten (al
dan niet op schrift) serieuze bedenkingen geuit over de kwetsbare toerusting
van het programma. Die signalen hebben de top niet bereikt en/of er is niets
zichtbaars mee gedaan.

7.

De (vele) personele wisselingen in de top (van DM0) en in het programma
hebben niet geleid tot een stabiel klimaat waarin het programma tot wasdom
kon komen. Meerdere hoofdrolspelers hebben vanuit andere rollen een historie
met het programma en met elkaar. Er wordt wel over elkaar gesproken, maar
niet echt met elkaar. Onderlinge verhoudingen zijn in de loop van het
programma verstoord/verziekt geraakt: tussen het programma en de staven,
tussen het programma en de ]IVC-lijn en tussen het management onderling.

8.

Er is sprake van wisselende/onduidelijke eisen. Effect van adviezen hierover
zijn niet/onvoldoende navolgbaar. De keuze voor geheimhouding speelt hierbij
een grote rol en lijkt qua maatvoering niet goed doordacht in de doorwerking.
Over de formele besluitvorming hiertoe leven verschillende beelden.

9.

Medezeggenschap en bonden hebben invloed op de personele aspecten.
Heldere kaders/spelregels hiertoe waren tijdens ons onderzoek nog in
ontwikkeling en dus tijdens het programma nog onvoldoende uitgewerkt.

10.

De samenwerking, informatiedeling en communicatie met het BIT is niet soepel
verlopen. Er is veel wederzijds onbegrip ontstaan. Adviezen zijn onvoldoende
diepgaand over en weer besproken. De bestuurlijke reactie op het tweede BIl
advies hebben het programmateam voor grote problemen gesteld. Inhoudelijk
raakte het de koers van het programma. Dit verschil van inzicht is in de
besturing niet opgelost. Bij de derde BIT-toets was de informatievoorziening
beter gestructureerd, maar erg soepel liep het niet.

18 / 27

5

Aanbevelingen! leerpunten
Voor het vervolg van GrIT en ook wel breder bruikbaar voor Defensie volgen
hieronder wat Defensie van ons onderzoek kan leren. Zoals al genoemd bij de
conclusies gaan wij uit van vrij algemeen buikbare eisen voor het inrichten van een
groot complex programma als GrIT wat betreft de structuurkant van de leerpunten.
Voor de cultuurkant sluiten we aan bij leiderschapswaarden van het rijk en de
gedragscode van Defensie.

Wat betreft de cultuur
De Defensie gedragscode kent vier basiswaarden. Verbondenheid, Vertrouwen,
Veiligheid en Verantwoordelijkheid.
Verbondenheid,

“Ik werk samen, help anderen, sta open voor feedback en spreek aan”.
Vertrouwen,
“Ik zorg dat mijn collega’s en de samenleving op mij kunnen vertrouwen”.
Veiligheid,

“Ik werk veilig. Onveilig of ongewenst gedrag maak ik bespreekbaar of meld ik”.
Verantwoordelijkheid,
“Ik toon vakmanschap en neem verantwoordelijkheid in mijn werk”.

Publieke leiders bij het rijk beschikken over de kernkwaliteiten zoals genoemd in de
visie op publiek leiderschap:
Samenwerken

“de publieke leider brengt gedeeld leiderschap in praktijk, is gericht op het breder
verband en niet uitsluitend op het eigen domein, zoekt actief de samenwerking en
co-creatie en is daarbij in staat om zich te verplaatsen in verschillende
perspectieven”.
Integriteit

‘de publiek leider werkt oprecht en bewust en dienste van het algemeen belang en
de maatschappelijke opgaven en laat dat in het dagelijks handelen zien”.

Reflectie

“de publieke leider beschikt over zelfinzicht en organiseert reflectie in het veld, met
de wetenschap en de praktijk, en stelt vragen en bepaalt op grond daarvan koers en
positie”.

19 / 27

En dan nu de aanbevelingen! leerpunten t.a.v. de cultuur:
1.

Voer een systeem van start- en exitgesprekken in en doe er iets mee. Doe dat
ook bij de start van het vervolg van Grif in samenhang met het expliciteren
van ieders rol en het uitspreken daarvan naar elkaar met de belofte elkaar

2.

daarop professioneel aan te spreken.
Organiseer dat alle bij GrIT betrokkenen van alle (besturings)niveaus op basis
van dit onderzoek voor zichzelf opschrijven wat ze beter hadden kunnen doen
tegen de achtergrond van de kernwaarden van Rijk en Defensie. En bespreek
dat met elkaar.

3.

Versterk het leiderschap in het bespreekbaar maken van interpersoonlijke
verhoudingen en oplossen van slechte verhoudingen.

4.

Organiseer ook in de toezichtrollen expertise om soft control te versterken en
daarover zonodig op een hoger dek te rapporteren.

5.

Selecteer de juiste medewerkers qua expertise en qua samenwerkhouding.

6.

Breng hygiëne in de besluitvorming, zorg voor breed gedragen opvatting over
resultaat, stel eisen aan rapportages en nodig uit dilemma’s hoger op te
bespreken.

Wat betreft de structuur
7.

Neem zelf als BR de touwtjes in handen en zorg voor duidelijke kaders, heldere
mandaten, rolvaste en goed toegeruste bestaffing en werkwijze rondom de BR.
De invulling van de inmiddels opengestelde vacature van dO is daartoe een
belangrijke sleutel. Werk de rollen uit van kadersteller(helper) en toezicht
(criticaster). Expliciteer en bewaak de rol van de rrGB als voorportaal of hef
het op.

8.

Organiseer een bij het beoogde resultaat passende programmastructuur, werk
de rollen expliciet uit, toets bij elke fase of de structuur en bezetting nog past
en pas dit zonodig aan.

9.

Maak gebruik van geformaliseerde meet-en weegmomenten zoals die in de
verschillende programmamanagementsystemen voor handen zijn.

10.

Zorg voor voldoende budget en expertise om op alle niveaus de
programmabesturing professioneel uit te voeren. Niet ongebruikelijk is om
daartoe 10% van het programmabudget te reserveren.

20/ 27

Bijlagen

21 / 27

Bijlage 1

Overzicht geïnterviewde functionarissen

Rot irt GrIT

Organisatie

Politiek verantwoordelijk

STAS

Lid BR

Defensie/PSG

Lid ER

CDS

dO/gedelegeerd opdrachtgever

Nu TNO, was HDBV/CIO

Voormalig lid ER

Voormalig HDFC

Lid ER

11DEC

dO/gedelegeerd opdrachtgever

Wnd HDBV/CI0

Opdrachtnemer

Defensie/DDMO

Opdrachtnemer

Defensie/plv DDMO

Programma Directeur

Defensie/DMO/GrIT

Adviseur

Extern

Directeur )IVC

Defensie/DMO/JIVC

Lid Program Board

11DEC

Lid Program Board

DMO/HF&C

Lid Program Board

DM0/ Hinkoop

Lid Program Board

DMO/HP&0

Lid Program Board

CDS/ Plannen

Lid Program board

CDS/Piannen

Lid Program Board

HDP

Lid Program Board

HDBV/CI0-offlce

Inkoop/HTender office

Defensie/DMO/GrIT

Team Techniek

DefensiefDMO/Grfr

Team Techniek

Defensie/DMO/Grif

QA/BIT manager

22 / 27

-

BIT3

Defensie/DMO/GrIT

Regie

Defensie/DMO/MVC

Adviseur

PWC

Adviseur

PWC

Adviseur

Gartner

Adviseur

Landsadvocaat

Adviseur

Landsadvocaat

Voormalig deelprojectlelder

Extern

Voormalig deelprojectleider

Defensie

Voormalig projectleider

1-interim

Bif-manager

BZK/BIT

QA/non-if

Defensie

CEO

Consortium A

Accountverantwoordelijke

Consortium A

CEO

Consortium B

Accountverantwoordelijke

Consortium B

Vertegenwoordiger MC )IVC

JIVC

Vertegenwoordiger MC voor Grif

)IVC

Bijlage 2
GrIT

Documentenlijst Evaluatie Governance

Bij aanvang onderzoek ontvangen
•

Rapport Op weg naar grensverleggende II, v4.0 definitief, HDBV, 19 aug 2014

•

Rapport Twijnstra, Gudde, Onderzoek JIVC en OPS, 30 mei 2014

•

Rapport Forrester, ICT/IV Review, mei 2014

•

Defensie High-Level IT-Ontwerp, V1.4.0 definitief, 24 april 2015

•

Programma Grensverleggende II, v2.4 definitief, 1jan 2019

•

CIO-oordeel programmaplan GrIl, HDBV, 2 feb 2016

•

BIT-advies GrlIl en reactie Defensie, 1juni 2016

•

BIT-advies GrlT2 en reactie Defensie, 30 april 2018

•

BIT-advies GrIT3 en reactie Defensie, 24juni 2019

•

Notitie LA en gespreksverslag met LA

•

Analyse Programma GrIT nav BIT3, Defensie, 14 mei 2019

•

Overzicht correspondentie over GrIT met de Kamer, juni 2014 —juli 2019

—

zorgen Gril, 8 resp. 21juni 2018

Gedurende het onderzoek verstrekt
•

Programmaplan Grensverleggende IT, vLOa definitief, DM0, 21 dec 2015

•

Programmaplan Grensverleggende IT, v2.0 definitief, DM0, 16 feb 2017

•

Programmaplan Grensverleggende II, v2.1 definitief, DM0, 19 okt 2017

•

Programmaplan Grensverleggende II, v2.3 definitief concept, DM0, 16 mei 2018

•

Quickscan bestuurlijke processen Defensie, ABD Topconsult, jan 2013

•

Evaluatie ITGB, ITGB, HDFC, 19feb 2016

•

Stroperigheid GrIl, BR, HDBV, 31 maart 2017

•

Presentatie programma GrIl, AC, HDBV, 7 feb 2018

•

Instellingsbeschikking IT Governance Board, SG, 3 sep 2014 plus Bijlage Lijst met
vaste deelnemers en vervangers 11GB

23 / 27

•

Instellingsbeschikking IT Governance Board, SG, 6 okt 2016

•

Organogram Defensie en structuur van het programma GrIT, 2019

•

GrIT-feitenoverzicht, Landsadvocaat, 1 aug 2019

•

Onderzoeksrapport Second opinion contractvoorwaarden GrIT, ADR, 20 dec 2018

•

Strategische kaart Defensie, Defensienota, 2018

•

VersIagBRlSO43O

•

Verslag BR 151218

•

Verslag BR 160527

•

Verslag BR 161007

•

Verslag BR 170127

•

Verslag BR 170407

•

VerslagBRl7O425

•

Verslag BR 171117

•

Verslag BR 171215

•

Verslag BR 180406

•

Verslag Program Board 181220

•

Verslag Program Board 190425

•

Agenda Program Board 150831

•

Verslag AC 190207

•

Verslag AC concept 190606

Verstrekt door
Risicomanagement
•

Conceptueel risicomodel V0.1, QA team, 20180824
Risicomanagement nieuwe stijl. Eerste versie risico-overzicht in PPT

Behandeling in tweewekelijks risico-overleg programma GrIT
•

Risico-overzicht GrIT Ronde 201905B -input tbv risico-overleg GrIT V0.2
PPT versie, 20190415. Die in de loop van der tijd is geoptimaliseerd

•

INPUT GrIT Ronde 2019-05, 2 april 2019,
tbv risicosessie 8 april 2019
Aanbiedingstekst zoals is gestuurd door secretariaat aan leden risico-overleg

-

,

De sessie van 8 april is vervolgd met een sessie op 15 april
Agv deze sessie is oa risico 80 toegevoegd en opgenomen in stukken aan PB
•

Risicosessie GrIT Verslag en acties V0.1, Programmabureau GrIT, 20190415

Stukken verstrekt aan Program Board 20190425 (maandelijks overleg)
•

•

Risico-overzicht GrIT voor Program Board 25 april 2019, 20190415
Het overzicht in PPT dat ook in wekelijks directieoverleg ter tafel komt
Samvat Risico’s GrIT status 15 april tbv PB 26 april
Naast dit overzicht staan nog meer details in de Principle Tool Box (PTB). De PIB is
het tool voor projectadministratie binnen Defensie
Agenda en stukken Programboard GrIT op 25-04-2019 beantwoording vragen
nav risico-overzicht GrlT. Beantwoording van specifieke vragen van lid Program
Board
Agenda PB GrITVO.1, 20190425

•

Verslag PB GrITVQ.1, 20190425

•

•

-

QA BIl gerelateerd
•
•

•

24/ 27

Inventarisatie BIT-adviezen en toezeggingen_EML, 20181031
GrlT QA BIT analyse tbv 3e BIT- DEF 1.0 dd 30 okt 2018. Betreft de inventarisatie
/ overzicht van BIT adviezen 2 (en 1) mcl andere correspondentie met de kamer.
Deze inventarisatie is op initiatief van QAGrllopgesteld met instemming van CIO
office
BIT 3 best practices voor BIl onderzoeken defensie,
22 juli 2019. Dit document is op eigen initiatief en obv ervaringen van de
reviewbegeleiders opgesteld en verstrekt aan HDBV ClO office aangezien zij de
primaire contacten hebben met BIT.
-

Bijlage 3 Organogram Defensie en de bestuurlijke
inrichting van het programma GrIT
0
(t)

-‘

0)

0
D
(t)
(t)
0

3
3

0)
D
0

0

4.

o
D

(t)

(t)
(t)
0)

-t,

D

25 / 27

4 PROGRAMMA ORGANISATIE EN PROIECTEN6
In onderstaand schema is de programmaorganisatie van GrIT weergegeven.
GrIT
0-INK

Eigenaar

(Bentuutsraad)

[ HOP (Personeel) [

HDFC (Control)

1

OMO/Inkoop

OMO/P&O

[1

D-JIVC

-] Opdrachtgever

1

DMO/F&C

1

COS Allocatle)

[i_______________

CCI

.

1

eis

grrnboard

-

Ceit5e

Cnttocten
Corn rose

IT-toepaSsingen
Prometheus
Mrtrenn

(verwerving

FrsOrcen

t3enerieke Services
t.b.v. ftSM en
Moderne Werkplek)

-

Asdit Oenst R,k

Klachtencornms5le
Aanbestedsngen

Figuur 8 Programmaorganisatie
De opdrachtgever van het programma is de HDBV/CIO. Opdrachtnemer is D-DMO en de gedelegeerd
opdrachtnemer is de programmadirecteur Grif. De programboard GrIT stuurt het programma aan,
onder voorzitterschap van de HDBV/CIO. In de programboard zijn de verschillende geledingen van de
Bestuursstaf vertegenwoordigd. Uit de geledingen van de Bestuursstaf is tevens een Supportgroup
samengesteld, die een rol heeft als klankbord en bij de staffing.
QA en Financiën zijn als staffuncties toegevoegd aan de PD GrIT. De projectstructuur kent een driedeling
in IT Infrastructuur, IT Toepassingen en Organisatie.
Het realiseren van de IT-infrastructuur is verdeeld over twee deelprojecten: de verwerving
(Prometheus) en de daarop volgende bouwfase in drie leveringen. IT-toepassingen kent eveneens een
verdeling in een verwerving (Ares) en een realisatiefase. Tenslotte vindt onder de noemer organisatie
eerst het ontwerp en de inrichting plaats van de beheers- en regieorganisatie en vervolgens de fase
dat deze Organisatie doorgroeit naar full operational capability eindigend met de formele overdracht
aan de ]IVC. Door het besluit op 19 juni jI. van de Bestuursraad is “Housing” in scope van GrIT
gekomen. De verwerving van housing is een onderdeel van Prometheus; valt namelijk onder het
Prometheus contract.
De samenhang tussen de deelprojecten is weergegeven in onderstaande figuur. Tevens zijn de
noodzakelijke relaties tussen de deelprojecten kort beschreven.

Uit definitief Concept programma[plan GrIT versie 2.3 16 mei 2018

26 / 27

Dit is een uitgave van:
ABDTOPConsuIt

Postbus 20011
2500 EA Den Haag
abdtc@rijksoverheid.nl
www.abdtopconsult. ni