Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 533

Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet strekkende tot invoering van
behandeling in verenigde vergadering van de
tweede lezing van veranderingen in de
Grondwet

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 2 oktober 2020
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt Verslag uit
te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de
gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord,
acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel
voldoende voorbereid.
Inhoudsopgave
1.
2.

3.

Inleiding
De tweede lezing van voorstellen tot wijziging van de
Grondwet
Inhoud van het voorstel
Relatie tot het advies van de Staatscommissie
Het advies van de Raad van State
De Verenigde Vergadering
Overwogen alternatieven
Consultatie

blz.
1
3
3
5
6
7
8
9

1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de Grondwet strekkende tot
invoering van behandeling in verenigde vergadering van de tweede lezing
van veranderingen in de Grondwet. Het wetsvoorstel beoogt de tweede
lezing van een grondwetswijziging niet meer in de Tweede Kamer en de
Eerste Kamer afzonderlijk te behandelen, maar in een verenigde vergadering van de Staten-Generaal. In feite komt het zwaartepunt van het
wijzigen van de Grondwet meer bij de Tweede Kamer te liggen en wordt
daarmee het gewicht van de Tweede Kamer groter. Dat is niet onlogisch

kst-35533-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 533, nr. 5

1

omdat de Tweede Kamer, die in tweede lezing oordeelt over de grondwetswijziging, het mandaat mede heeft gekregen met het oog op die
grondwetswijziging. Daar komt bij dat een beperkte minderheid van de
Eerste Kamer, die niet rechtstreeks is gekozen, een wijziging van de
Grondwet in tweede lezing kan blokkeren, terwijl er in de Tweede Kamer
een grote meerderheid voor is. Met de regering zijn de leden van de
VVD-fractie het eens dat het behandelen van de tweede lezing van een
grondwetswijziging in de verenigde vergadering van de Staten-Generaal
het bijzondere karakter van zo’n wijziging benadrukt.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te
nemen tot verandering in de Grondwet strekkende tot invoering van
behandeling in verenigde vergadering van de tweede lezing van veranderingen in de Grondwet. Deze leden hechten eraan, dat het in Nederland
niet eenvoudig is de Grondwet te veranderen. De procedure waarin een
wijziging pas tot stand komt via twee lezingen verzekert dat er ruime en
bestendige steun is voor de voorgestelde wijziging. Wel hebben deze
leden nog enkele vragen over het voorliggende voorstel.
De leden van de D66-fractie hebben met veel belangstelling kennisgenomen van de verklaring dat er grond bestaat een voorstel tot Grondwetswijziging in overweging te nemen strekkende tot invoering van behandeling in verenigde vergadering van de tweede lezing van voorstellen tot
Grondwetswijziging. Hiermee zet de regering wat deze leden betreft
wederom een stap in de goede richting op het gebied van democratische
vernieuwing. Net zoals de regering dat doet met het voorstel tot
herziening van het kiesstelsel voor de Tweede Kamer om de band tussen
kiezer en gekozene te vergroten, met het voorstel om te bepalen dat de
eerstvolgende Tweede Kamer na de verkiezingen een besluit moet nemen
over de tweede lezing van een voorstel tot Grondwets-wijziging, en met
de uitwerking van het door de Staatscommissie parlementair stelsel
aanbevolen terugzendrecht voor de Eerste Kamer. Deze leden hebben nog
enkele vragen over het voorliggende voorstel.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van het
voorstel om de behandeling van een tweede lezing van de verandering
van de Grondwet voortaan in een verenigde vergadering te behandelen.
Deze leden hebben n.a.v. dit voorstel een aantal vragen aan de regering.
Allereerst vragen de leden van de GroenLinks-fractie de regering om
nader toe te lichten waarom dit voorstel – voortkomend uit het advies van
de staatscom-missie – wordt gedaan? Wat is precies de reden waarom de
regering de huidige behandelingswijze problematisch acht? Met andere
woorden: welk bestaand probleem wordt precies opgelost? Kan de
regering aangeven hoe vaak het in de na-oorlogse geschiedenis is
gebeurd dat een minderheid in de Eerste Kamer een voorstel in tweede
lezing heeft verworpen?
De leden van de SP-fractie hebben het Wetsvoorstel Verklaring dat er
grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet strekkende tot invoering van behandeling in verenigde
vergadering van de tweede lezing van veranderingen in de Grondwet
gelezen en hebben hierover nog enkele vragen. Deze leden erkennen dat
de huidige wijze van herziening van de Grondwet omslachtig is en de
voorstellen tot wijziging van de Grondwet in de tussentijdse verkiezingen
zelden een grote rol spelen. De leden van de SP-fractie vragen wel hoe dit
voorstel zich verhoudt tot de andere wetsvoor-stellen die zijn ingediend
over de Eerste Kamer, met name over de verkiezing van de Eerste Kamer.
Tevens vragen zij om een beschouwing over het advies van de Raad van
State, die vraagt om een nadere onderbouwing van dit wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 533, nr. 5

2

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorliggend wetsvoorstel. Zij kunnen zich vinden in de overwegingen die tot het voorstel hebben geleid dat de grondwetsvoorzieningen
in tweede lezing voortaan in de verenigde vergadering moeten gaan
plaatsvinden. Daarbij delen de aan het woord zijnde leden de mening dat
een tweede lezing in het geval van grondwetswijzigingen in stand moet
blijven gehouden. Dergelijke veelal ingrijpende wetswijzigingen vergen
immers een goede afweging die niet enkel afhankelijk mag zijn van een
politiek meerderheid op één bepaald moment. Daarbij hechten de leden
van de PvdA-fractie ook aan de voorwaarde van een versterkte
meerderheid van 2/3 van de stemmen. De aan het woord zijnde leden
achten het tevens van belang dat een grondwetswijziging kan rekenen op
een recent en direct gekozen kiezersmandaat zoals na verkiezingen van de
Tweede Kamer het geval is.
De leden van de PvdA-fractie herinneren zich «de nacht van Wiegel»
waarbij een meerderheid in de Eerste Kamer een door de Tweede Kamer
aangenomen grondwetswijziging verwierp. Kunt u een overzicht geven
van voorstellen voor grondwetswijziging die sedert 1960 in tweede lezing
door de Tweede Kamer werden aangenomen, maar die daarna in de
Eerste Kamer zijn verworpen, en daarbij aangeven wat de stemverhoudingen in de Eerste Kamer waren?
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling
kennisgeno-men met voorliggend voorstel. Zij hebben behoefte aan het
stellen van een aantal vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben kennis genomen van het
wetsvoorstel. Nog afgezien van de vraag naar de noodzaak van het
wetsvoorstel menen deze leden een innerlijke spanning in het
wetsvoorstel op te merken als het gaat om het democratisch primaat van
de Tweede Kamer en de bijbehorende positie van deze Kamer in de
tweede lezing. Het is deze leden bovendien onvoldoende duidelijk
waarom de regering specifiek voor dit alternatief heeft gekozen om het
beoogde doel te bereiken. Zij hebben daarbij onder meer vragen over de
grondwettelijke status van de verenigde vergadering.
2. De tweede lezing van voorstellen tot wijziging van de
Grondwet
Inhoud van het voorstel
De leden van de VVD-fractie stellen vast dat, hoewel er sprake is van een
wijziging in de wijze van totstandkoming van veranderingen in de
Grondwet, de hoofdelementen van de huidige procedure behouden
blijven, te weten behandeling in twee lezingen met een tussentijdse
verkiezing voor de Tweede Kamer, het vereiste van tweederde
meerderheid in tweede lezing en het behoud van de betrokkenheid van de
Eerste Kamer. Het behoud van deze hoofdelementen achten de leden van
de VVD-fractie een goede zaak. Het gaat immers om een wijziging van de
Grondwet. Zo’n wijziging moet weloverwogen en niet overhaast tot stand
komen en daarom is het goed als er in twee keer naar een wijziging van
de Grondwet wordt gekeken. Ook hechten de leden van de VVD-fractie
aan betrokkenheid van de Eerste Kamer, als onderdeel van de StatenGeneraal, zowel in de eerste lezing als in de tweede lezing.
De leden van de D66-fractie stellen mede op grond van de overwegingen
die zij in de paragraaf over het advies van Staatscommissie zullen geven,
het volgende aan de orde. De indirect gekozen Eerste Kamer bezit met
betrekking tot de herziening geen verhoogde representativiteit. Terwijl de
bijzondere Grondwetsherzieningsprocedure nu juist bestaat teneinde te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 533, nr. 5

3

bewerkstellingen dat een wijziging van de Grondwet slechts tot stand
komt als daar via een democratisch proces grote steun voor blijkt te
bestaan. Vandaar de tweede lezing na verkiezingen van de Tweede Kamer,
waardoor de kiezers in de gelegenheid worden gesteld zich mede over de
voorgenomen wijziging uit te spreken. Overigens zal niet vaak een
Grondwetsherziening doorslaggevend zijn voor het stemgedrag van
kiezers, zo onderkennen ook deze leden. Maar onze Grondwet bevat wel
de meest fundamentele rechten van onze burgers, hun grondrechten. Het
kan om die reden en andere redenen wel degelijk gebeuren dat een
voorliggende Grondwetswijziging voor kiezers (mede) bepalend zal zijn in
het stemhokje. Dat een smaldeel van een Eerste Kamer zonder direct
mandaat, laat staan een recent mandaat, in dat geval in tweede lezing een
individuele blokkade kan opwerpen, mag wat de aan het woord zijnde
leden gerust een tekortkoming in het huidig stelsel worden genoemd. Dit
brengt de leden van de D66-fractie bij hun volgende punt. De regering
constateert dat deze «weeffout» ertoe kan leiden dat de positie van de
Eerste Kamer in bredere zin ter discussie wordt gesteld, zoals in het
verleden is gebleken. Kan de regering toelichten op welke gevallen in het
verleden zij doelt? Hoe beoordeelt zij de discussies die destijds zijn
ontstaan? Is de regering het met deze leden eens dat er ook goede grond
kan bestaan om de positie van de Eerste Kamer tegen het licht te houden?
Aan het onderhavige voorstel ligt geen gewijzigde visie op de functie van
de Eerste Kamer ten grondslag, zo lezen de genoemde leden. Hoe
beoordeelt de regering de stelling dat de Eerste Kamer met de jaren
steeds verder is gepolitiseerd, ten opzichte van de grondgedachte van een
Kamer van heroverweging, herbezinning en reflectie? Als zij de Eerste
Kamer beschouwt als een inherent politiek orgaan, zou dit niet toch ook
een factor van betekenis mogen zijn in de overweging om aan de voor de
tweede lezing hernieuwd direct gekozen Tweede Kamer een groter
gewicht toe te kennen bij het proces van tweede lezing?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen aandacht voor het feit dat de
Staten-Generaal in ons Koninkrijk als parlement van het Koninkrijk
functio-neren. Er zijn evenwel ook constitutionele zaken die het gehele
Koninkrijk raken. Dit betekent dat voor sommige constitutionele veranderingen in het Koninkrijk niet alleen de Staten-Generaal betrokken zijn,
maar conform het Statuut voor het Koninkrijk ook de andere landen een
rol hebben bij een constitutionele wijziging. In het kader hiervan hebben
de leden van de GroenLinks-fractie ook enkele vragen. Klopt het, zo
vragen de leden van de fractie van GroenLinks, dat wanneer bijvoorbeeld
een voorstel gedaan zou worden om de Eerste Kamer af te schaffen, dit
niet alleen een wijziging van de Grondwet zou vergen, maar ook een
wijziging van het Statuut voor het Koninkrijk? Zo ja, klopt het dan dat zo’n
wijziging, ook al zouden in beide Kamer der Staten-Generaal alle leden in
beide lezingen voor een dergelijke wijziging stemmen, alleen aanvaard
zou kunnen worden als alle landen van het Koninkrijk hiermee akkoord
zouden gaan? Zo ja, hoe verhoudt het feit dat in zo’n geval een
minderheid in het Koninkrijk, namelijk slechts een meerderheid in de
parlementen van een van de andere landen van het Koninkrijk, een
dergelijke constitutionele verandering kan tegenhouden, zich met de
argumen-ten die de regering nu gebruikt dat het niet wenselijk zou zijn dat
een minderheid in de Eerste Kamer een grondwetswijziging in tweede
lezing zou kunnen blokkeren?
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering nader in te gaan
welke waarde en betekenis zij in ons staatsrechtelijk bestel ziet voor: de
procedure van grondwetswijziging over twee lezingen, de rol van de
Eerste Kamer als kamer van heroverweging – in het bijzonder bij
grondwetswijzigingen, de betekenis van het feit dat voor wijziging van de
Grondwet een gekwalificeerde meerderheid noodzakelijk is, het fenomeen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 533, nr. 5

4

van de Verenigde Vergadering. Zij vragen daarbij ook de regering nader in
te gaan op de historische context waarin deze onderdelen van het
staatsbestel staan, met name ook sinds de grondwetswijziging van 1983.
In het bijzonder vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of niet
intrinsiek aan onze grondwetsprocedure is dat er belang wordt gehecht
aan het gegeven dat een (relatief grote) minderheid een wijziging kan
tegenhouden, waarmee een «dictatuur» van een bescheiden meerderheid
wordt voorkomen. Deelt de regering ook deze waarde?
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de regering stelt dat er
momenteel sprake is van een weeffout in het stelsel, hetgeen de positie
van de Eerste Kamer in bredere zin ter discussie kan stellen. Heeft de
regering hier recente voorbeelden van? Lezen genoemde leden hiermee
ook dat de regering volmondig van mening is dat de positie van de Eerste
Kamer in bredere zin in het huidig staatsbestel, gekoesterd dient te
worden, nu en in de toekomst?
De leden van de SGP-fractie constateren dat de onderbouwing van het
voorstel niet eenduidig lijkt. Aanvankelijk volstaat de regering met de
vermelding, in navolging van het voorbeeld van de staatscommissie, dat
het onwenselijk zou zijn dat een beperkte minderheid van de Eerste Kamer
een voorstel blokkeert dat met ruime meerderheid door de Tweede Kamer
is aanvaard. Even verder lijkt echter de aap uit de mouw te komen,
wanneer de toelichting als onwenselijk verklaart dat de Eerste Kamer als
zelfstandig instituut een grondwetswijziging verhindert. Deze leden
vragen een nadere weging van de beide perspectieven en een onderbouwing waarom het noodzakelijk zou zijn om te voorkomen dat bij
grondwetswijziging een gezamenlijke behandeling geschiedt. Wat is het
verschil met bijvoorbeeld met de goedkeuring van verdragen, die
bijzonder gevoelig kan liggen en vergaande invloed kan hebben op de
grondwettelijke orde, waarbij wel volstaan wordt met een gescheiden
behandeling door beide Kamers?
De leden van de SGP-fractie vinden het beroep op de democratische
legiti-matie en de versterkte volksinvloed enigszins eenzijdig. Onderkent
de regering dat dit wezenlijke element niet de enige bepalende factor is in
de grondwet-telijke procedure en dat het element van tegenwicht ook bij
de tweede lezing van belang is? Overigens vinden zij het beroep op
volksinvloed grond van de huidige praktijk van de verkiezingen niet bijster
sterk, zeker niet gezien het feit dat de regering verder geen voorstellen
doet om deze praktijk te versterken.
De leden van de SGP-fractie vragen ook of het loslaten van de twee
derden meerderheid in de Tweede Kamer niet haaks staat op het feit dat
de regering juist het democratische primaat van de Tweede Kamer
benadrukt.
Relatie tot het advies van de Staatscommissie
De leden van de CDA-fractie wijzen er op dat de staatscommissie
parlementair stelsel stelt, dat het in de tweede lezing van een grondwetswijziging «niet nodig» is dat de Kamers het voorstel apart van elkaar
behandelen. De leden van de CDA-fractie constateren dat dat iets anders
is dan dat de Eerste en de Tweede Kamer «tegenover elkaar komen te
staan». Deze leden vragen de regering nader in te gaan op deze twee
denklijnen in de beschouwingen van de staats-commissie.
De regering noemt het zeer onwenselijk, als een voorstel in tweede lezing
niet wordt aangenomen omdat de drempel van twee derde van de
uitgebrachte stemmen in de Eerste Kamer nét niet gehaald wordt. De
leden van de CDA-fractie vragen hoe deze opvatting zich verhoudt tot de
constatering van de staatscommissie, dat grondwetswijzigingen normaliter inhoudelijk geen rol spelen bij de Tweede Kamerverkiezingen. Kan de
regering nader uiteenzetten, waarom het verschil in democratische

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 533, nr. 5

5

legitimatie tussen Eerste en Tweede Kamer problematisch wordt als het
debat over een grondwetswijziging in de Kamers tot verschillende
uitkomsten leidt.
De staatscommissie pleit ervoor, dat de stemverhoudingen in de Eerste
Kamer minder bepalend worden voor de vraag of een grondwetswijziging
in de tweede lezing de vereiste twee derde meerderheid haalt. Als
bijvoorbeeld vier vijfde van de Tweede Kamerleden vóór stemmen
(120 leden), dan is een minderheid van dertig senatoren voldoende voor
een twee derde meerderheid in de verenigde vergadering. De leden van
de CDA-fractie vragen de regering nader te onderbouwen, waarom het
wenselijk is dat een grondwetswijziging doorgang vindt, waar een
meerderheid van de Eerste Kamer tegen stemt. Kan de regering toelichten
hoe de geschetste situatie zich verhoudt tot de stelling van de staatscommissie, dat het niet onlogisch is dat de uitslag van de Tweede Kamerverkiezingen «iets zwaarder meeweegt» in de stemming over de tweede
lezing van het voorstel.
De leden van de D66-fractie constateren dat de regering met het onderhavige voorstel een volgende aanbeveling van de Staatscommissie
parlementair stelsel overneemt, conform het kabinetsstandpunt over het
eindrapport van de Staatscommissie. In haar eindrapport, wijst de
Staatscommissie erop dat thans in tweede lezing de situatie kan ontstaan
dat een beperkte minderheid van de Eerste Kamer een Grondwetswijziging kan verhinderen die gesteund wordt door een grote meerderheid
van ten minste twee derde van de Tweede Kamerleden. Dit terwijl de
Eerste Kamer indirect verkozen is en de Tweede Kamer direct gekozen is,
waarbij de verkiezingen van de Tweede Kamer voor de tweede lezing ook
nog mede tot doel hebben om kiezers invloed te bieden op die Grondwetswijziging. Het is in dit licht onwenselijk dat beide Kamers tegenover
elkaar kunnen komen te staan tijdens een procedure om de Grondwet aan
te passen, zo constateren de Staatscommissie en regering. Deze
mogelijkheid, die zich af en toe manifesteert, plaatst de Eerste Kamer in
een moeilijke positie en maakt haar als instituut kwetsbaar, aldus de
Staatscommissie. Zij komt dan in de situatie dat een minderheid van
slechts 26 indirect gekozen senatoren een constitutionele verandering kan
blokkeren waarvoor bij een grote, namelijk 2/3e, meerderheid van de
Tweede Kamer wél steun is en die bovendien steunt op een recenter én
direct kiezersmandaat.
Het advies van de Raad van State
De leden van de D66-fractie hebben vragen aan de regering over het
advies van de Raad van State. Allereerst over het evenwicht in het
grondwettelijk stelsel en de rol van de Eerste Kamer daarin. De Raad van
State constateert dat in dit verband het in Nederland bestaande tweekamerstelsel van belang is. Kan de regering op dit punt een parallel trekken
met andere landen met een eenkamerstelsel respectievelijk tweekamerstelsel? Is er reden om aan te nemen dat landen met een eenkamerstelsel
lichtzinnig met hun Grondwetten omgaan? Hebben er in deze landen naar
de opvatting van de regering onwenselijke gevallen plaatsgevonden? De
Raad van State overweegt dat in de balans tussen regering, Tweede en
Eerste Kamer mede met het oog op een zorgvuldige besluitvorming een
bijzondere rol is weggelegd voor de Eerste Kamer als kamer van
heroverweging. In hoeverre gaat dit vandaag de dag nog op in het
politieke landschap, zo vragen deze leden? Is er enige reden om aan te
nemen dat de inherent politiek rol van Eerste Kamer in het huidig
tijdsgewricht nog te keren valt? Deze leden achten het juist dat het
voorliggende wetsvoorstel de balans tussen Tweede en Eerste Kamerleden verschuift, waardoor het zwaartepunt bij het wijzigen van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 533, nr. 5

6

Grondwet in de praktijk waarschijnlijk meer bij de direct en hernieuwd
gekozen Tweede Kamer komt te liggen.
De Verenigde Vergadering
De leden van de VVD-fractie vragen de regering of overwogen is om de
beraadslaging in het kader van een tweede lezing van een grondwetswijziging in de verenigde vergadering te houden, maar de Tweede Kamer en
de Eerste Kamer wel apart te laten stemmen. Zij vragen de regering hier
op in te gaan.
De leden van de CDA-fractie onderschrijven, dat de bijeenkomst van de
Staten-Generaal in een verenigde vergadering – door de zeldzaamheid
ervan en door de inherente afwijking van de normale parlementaire
procedures – ook in symbolisch opzicht het bijzondere karakter van de
tweede lezing benadrukt.
De leden van de D66-fractie lezen in het advies van de Raad van State dat
besluitvorming door de verenigde vergadering ook kan betekenen dat de
weging van het wetsvoorstel niet altijd in het voordeel van de Tweede
Kamer hoeft uit te pakken. De regering heeft er bij de grondwetsherziening van 1983 op gewezen dat zeer wel denkbaar is dat in het nu
voorgestelde stelsel door toedoen van stemmen van Eerste Kamerleden
een wetsvoorstel in de verenigde vergadering niet de vereiste
meerderheid haalt. De kans dat Eerste Kamerleden een doorslaggevende
rol spelen wordt in de verenigde vergadering echter niet groter, maar
kleiner, zo constateren de aan het woord zijnde leden. Deze leden
verlangen met het oog op een inhoudelijke wetsbehandeling ook meer
onderbouwing dan gedachten uit het verleden. Hoe vaak had een
Grondwetswijziging het in tweede lezing in verenigde vergadering de
voorbije jaren wél gehaald, als gedragseffecten buiten beschouwing
worden gelaten? Kan de regering voorts nader toelichten of zij enige
gedragseffecten verwacht door het houden van de tweede lezing in
verenigde vergadering? Zo ja, welke?
De leden van de D66-fractie lezen tot slot enkele kanttekeningen van de
Raad van State die zien op de aard van de verenigde vergadering. De
Grondwet-gever heeft bij de Grondwetsherziening van 1983 overwogen
dat de verenigde vergadering alleen een rol zou moeten spelen «indien de
aard van de aangelegenheid zodanig is dat het ongewenst zou zijn indien
de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal tot onderling afwijkende
besluiten daaromtrent zouden komen». Bij de aangelegenheden die in de
Grondwet zijn aangewezen gaat het om concrete beslissingen die zich niet
lenen voor amendering, zo lezen deze leden. Kan de regering nogmaals
uitlichten bij welke aangelegenheden dit het geval is en waarom de
behandeling van een voorstel tot grondwetswijziging in tweede lezing hier
goed bij aansluit? Deze leden delen met de regering dat een bijeenkomst
van de Staten-Generaal in verenigde vergadering ook in symbolisch
opzicht het bijzondere karakter van de tweede lezing benadrukt. Wat de
Raad van State tot uitdrukking wil brengen met haar constateringen over
het ongelijke samenstel van de politieke partijen en de eigen dynamiek
van beide Kamers, vinden deze leden moeilijk te plaatsen. De Raad van
State overweegt dat de staatsrechtelijke conventies en vaste praktijken
van beide Kamers zich in de context van een verenigde vergadering nog
niet of nauwelijks kunnen ontwikkelen, en stelt daarbij de vraag of dat ook
wenselijk is en zou passen in het parlementaire bestel in Nederland. Zou
de regering op deze overwegingen kunnen reflecteren? Deze leden
merken alvast op dat het inderdaad moeilijk is dergelijke staatsrechtelijke
conventies en vaste praktijken te ontwikkelen, als men geen wijzigingen
aanbrengt in het staatsrechtelijk bestel. Dat is nu net wat met het
voorliggende voorstel wel wordt beoogd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 533, nr. 5

7

De leden van de GroenLinks-fractie vragen wat de reden is dat de regering
de argumenten die de regering in de jaren «70 van de vorige eeuw
gebruikte om juist tegen een behandeling van de tweede lezing in een
verenigde vergadering te zijn, nu niet meer de hare zijn? Kan de regering,
zo vragen de aan het woord zijnde leden, hierbij specifiek ingaan op de
verschillende rollen die beide Kamers in ons parlementaire stelsel hebben
en hoe de rollen van beide Kamers gewaarborgd blijven bij een behandeling in verenigde vergadering?
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of het reglement van orde van
de verenigde vergadering te zijner tijd worden moet aangepast om
uitvoering te kunnen geven aan het voorstel, of is dat al wel toereikend?
Als dat het geval is, moet daarvoor dan al een verenigde vergadering
worden bijeengeroepen en is het raadzaam om dat snel te doen na
inwerkingtreding van deze grondwetswijziging?
De leden van de SGP-fractie hebben vragen bij het gemak waarmee aan
de verenigde vergadering een rol wordt toegedacht bij het wijzigen van de
Grondwet. Deze leden constateren dat de structuur en bedoeling een zeer
spe-cifieke rol toekennen aan de verenigde vergadering. Het betreft
hoofdzakelijk namelijk slechts zaken die de situatie van de Koning
betreffen en daarnaast specifiek het verklaren van oorlog en van de
uitzonderingstoestand. Zij vragen waarom het vanuit deze bewuste
structuur voor de hand ligt om de verenigde vergadering te betrekken bij
de reguliere procedure voor grondwetswijziging en of een dergelijke
fundamentele keuze niet ook tot een andere, duidelijker positionering van
de verenigde vergadering in de Grondwet zou moeten leiden. Deze leden
vragen bijvoorbeeld hoe het voorschrift dat de voorzitter van de Eerste
Kamer de verenigde vergadering leidt voor de hand ligt in een situatie van
grondwetswijziging, waarbij de regering juist het primaat van de Tweede
Kamer benadrukt.
De leden van de SGP-fractie vragen te onderbouwen waarom het volgens
de regering in vrijwel gelijke mate als bij de genoemde situaties als de
Koning, de oorlog en de uitzonderingstoestand problematisch zou zijn als
beide Kamers bij een grondwetswijziging tot afwijkende standpunten
komen. Blijkt uit de genoemde categorieën niet dat het gaat om zaken die
raken aan het voort-bestaan en de veiligheid van het Koninkrijk en van de
constitutionele monarchie?
Eveneens vragen deze leden nadere onderbouwing dat het bij grondwetswijziging slechts zou gaan om zaken die een eenvoudige, concrete
beslissing vragen. Is het niet vaak zo dat bij grondwetswijzigingen allerlei
varianten en keuzes mogelijk zijn en dat het stemgedrag in tweede lezing
wel degelijk te maken kan hebben met eerder verworpen of aangenomen
amendementen? En geeft juist de door dit wetsvoorstel nog uitgebreidere
mogelijkheid van splitsing niet aan dat bij een grondwetswijziging wel
degelijk het samenstel van onderdelen van belang is?
De leden van de SGP-fractie zijn benieuwd naar een uiteenzetting van de
twijfel die de regering heeft bij de juistheid van de veronderstelling dat
een situatie zou kunnen ontstaan dat de verenigde vergadering een
voorstel verwerpt, terwijl het voorstel in de Eerste Kamer aangenomen
had kunnen worden. Zij constateren namelijk dat de Afdeling advisering
van de Raad van State dit juist als een terechte onderbouwing aanmerkt.
Overwogen alternatieven
De leden van de D66-fractie hebben in het licht van hun reeds weergegeven overwegingen ook de alternatieve wijzigingen van de
Grondwetsherzienings-procedure in tweede lezing bestudeerd. Zij
ontvangen graag nadere toelichting van de regering waarom er niet is
gekozen om een voorstel te doen dat een voorgenomen Grondwetswij-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 533, nr. 5

8

ziging in tweede lezing nog slechts door de Tweede Kamer wordt
behandeld. Dit voorstel is in het verleden door de regering opgenomen in
de reactie op het advies van de Staatscommissie Cals/Donner. Welke
redenen waren doorslaggevend om ditmaal niet voor dit alternatief te
kiezen, zo vragen deze leden?
De leden van de PvdA-fractie hebben enkele vragen over de alternatieven.
Zo hebben zij kennisgenomen van de kritische opstelling van de Afdeling
advise-ring van de Raad van State. Zij kunnen zich weliswaar grotendeels
vinden in de weerlegging van die kritiek in het nader rapport, het is echter
mogelijk dat anderen zich daarin niet kunnen vinden. In hoeverre is het
denkbaar dat indien het voorliggend wetsvoorstel niet de benodigde
meerderheid in de Tweede of Eerste Kamer haalt, de alternatieven zoals
geschetst op pagina 4 van de memorie van toelichting alsnog in beeld
gaan komen? Namelijk het alternatief dat het vereiste van een tweederde
meerderheid in de Eerste Kamer komt te vervallen of het alternatief dat de
tweede lezing nog slechts door de Tweede Kamer wordt behandeld?
De leden van de SGP-fractie vragen hoe reëel het is om te veronderstellen
dat het voorstel de beoogde spanning tussen beide Kamers zal verminderen door de afzonderlijke behandeling in tweede lezing af te schaffen. Is
het niet zo dat op grond van het stemgedrag snel en eenvoudig duidelijk
zal zijn wat het aandeel van de Eerste Kamer in de stemming was en dat
de door de regering gewraakte situatie alsnog kan optreden? In hoeverre
kan het dan, bezien vanuit het belang van de directe democratische
legitimatie van de Tweede Kamer, juist een achteruitgang zijn dat bij de
stemming minder expliciet duidelijk is dat een voorstel in de huidige
situatie door de Tweede Kamer zou zijn aangenomen, terwijl het volgens
het voorstel door de verenigde vergadering zou kunnen zijn verworpen?
Deze leden vragen ook waarom de regering, uitgaande van het kernprobleem dat een kleine minderheid van de Eerste Kamer een ruime
meerderheid van de Tweede Kamer blokkeert, niet volstaan heeft met het
eenvoudiger voorstel om in de Eerste Kamer ook in tweede lezing slechts
uit te gaan van een eenvoudige meerderheid van stemmen.
3. Consultatie
De leden van de fractie van GroenLinks vragen of de regering het
voorliggende voorstel ook besproken heeft met de andere landen van het
Koninkrijk, aangezien de Staten-Generaal een Koninkrijksorgaan is en de
wijziging van de inrichting of werkwijze van de Staten-Generaal ook de
belangen van de andere landen kan raken.
De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering in reactie op de
stelling dat de bekendheid met voorgestelde grondwetswijzigingen bij
verkie-zingen doorgaans beperkt is, volstaat met de opmerking dan ten
minste sprake is van een garantiefunctie. Deze leden vragen of de
regering meer actief het voornemen opvat om de bekendheid met
voorstellen tot grondwetswijzigingen bij de kiezer te vergroten. In
hoeverre kan het bijvoorbeeld nuttig zijn een beknopte bijlage met
informatie en verwijzingen bij de stempapieren op te nemen?
De voorzitter van de commissie,
Ziengs
De adjunct-griffier van de commissie,
Hendrickx

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 533, nr. 5

9