DNB Po sit ion Pape r 'Wet telijk kader e n toezicht '

Position Paper DNB t.b.v. hoorzitting/
rondetafelgesprek 'Wettelijk kader en toezicht' d.d.
17 februari 2020
De financiële wereld blijft in beweging. Voortgaande digitalisering en
specifieke technologische ontwikkelingen zoals toepassing van artificial
intelligence maken nieuwe producten en diensten mogelijk, waardoor
nieuwe partijen de markten betreden. Zowel nieuwe als bestaande partijen
zullen zich adequaat op de zich snel ontwikkelende digitale wereld moeten
instellen. Dat geldt voor alle sectoren van de economie, en de autoriteiten
die hier op toezien. Wanneer nieuwe digitale technologieën worden ingezet
in de uitoefening van gereguleerde activiteiten binnen de financiële sector
– zoals het verstrekken van kredieten, het afsluiten van verzekeringen, het
beheren van (pensioen)vermogen, en in het betalingsverkeer – houdt DNB
hierop prudentieel, systeem- en integriteitstoezicht.

Datum
13 februari 2020
Kenmerk
A034-1175186779-161

Op grond van welke wettelijke bevoegdheden kunt u toezicht
houden op de toepassing van digitale technologieën (zoals AI,
gezichtsherkenning en Internet of Things) door de overheid,
bedrijven en burgers? Houdt u hier ook toezicht op? Zo ja, hoe lang
al en waaruit blijkt dat (activiteiten, toezichtsvisie)? Zo nee,
waarom niet?
DNB heeft verschillende taken in nationaal en Europees verband. De
specifieke bepalingen zijn onder meer opgenomen in de Bankwet 1998, de
Wet op het financieel toezicht, de Pensioenwet, de Wet toezicht
trustkantoren 2018, en de Wet ter voorkoming van witwassen en
financieren van terrorisme. Als onderdeel van het toezicht kijkt DNB naar
de beheerste en integere bedrijfsvoering van onder toezicht staande
instellingen. Naast het toezicht op de naleving van specifieke financiële
wet- en regelgeving kijkt DNB dus ook in meer algemene zin naar de
organisatorische inrichting en beheersingsaspecten bij de inzet van nieuwe
digitale technologieën, zoals ten aanzien van data governance,
transparantie, traceerbaarheid en repliceerbaarheid. Door de adoptie van
digitale technologieën door onder toezicht staande instellingen worden
deze integraal onderdeel van de bedrijfsprocessen en dienstverlening van
deze instellingen, en daarmee onderwerp van ons toezicht. DNB houdt in
die zin geen toezicht op de toepassing van technologie als zodanig, maar
op gereguleerde processen en activiteiten waarbinnen deze technologie
wordt toegepast.
De aandacht van DNB voor technologische innovatie is sinds 2016 terug te
vinden in onze jaarlijkse “Toezicht Vooruitblik”, 1 en is in 2018 tot één van
1

Zie https://www.dnb.nl/nieuws/publicaties-dnb/toezicht-vooruitblik/index.jsp
Pagina

DNB Nota (zonde r ad resse rin g)

1 van 7

de drie speerpunten benoemd in onze “Visie op Toezicht 2018-2022” en
“Visie op Betalen 2018–2021”.2 In 2016 heeft DNB technologische
innovatie, onder de noemer ‘fintech’, in het halfjaarlijkse “Overzicht
Financiële Stabiliteit” benoemd als potentieel risico in het kader van
financiële stabiliteit. Naast de aandacht voor digitale technologie in de
dagelijkse toezichtuitvoering kijkt DNB ook naar de maatschappelijke
impact en beleidsimplicaties van technologische ontwikkelingen. Door
middel van onder andere thematische onderzoeken analyseert DNB de
gevolgen van deze ontwikkelingen voor het financiële systeem, individuele
financiële instellingen en hun klanten. Recente voorbeelden betreffen
studies naar een open bankensector,3 regulering van crypto’s,4 algemene
principes voor het gebruik van kunstmatige intelligentie in de financiële
sector,5 kunstmatige intelligentie in de verzekeringssector, 6 het
toenemende belang van data in de bankensector,7 en de houding van het
publiek ten aanzien van het delen van bankdata met derden.8 De aandacht
voor digitale technologieën is bij DNB dan ook terug te vinden in zowel de
dagelijkse toezichtuitoefening als bij beleidsvorming.
DNB heeft overigens niet alleen oog voor de risico’s van technologische
innovatie, maar kijkt eveneens naar de kansen hiervan voor de financiële
sector. Mede om die reden heeft DNB, samen met de AFM, in 2016 een
gezamenlijke Innovation Hub opgezet, als laagdrempelig loket voor
marktpartijen met innovatieve financiële producten, diensten en
bedrijfsmodellen. In 2017 is hier het programma Maatwerk voor Innovatie
bij gekomen, om onnodige belemmeringen voor nieuwe financiële
innovatieve diensten of activiteiten weg te nemen. In het recente rapport
“Continu in dialoog: Lessons learned na drie jaar InnovationHub en
Maatwerk voor Innovatie” doet DNB verslag hierover.9 Sinds kort zoekt
DNB op het thema technologische innovatie daarnaast actief de interactie
en samenwerking op met een brede groep stakeholders, waaronder andere
toezichthouders, via het in november 2019 gelanceerde iForum.10

2

Zie https://www.dnb.nl/toezichtprofessioneel/visie-op-toezicht/index.jsp en
https://www.dnb.nl/binaries/DNB_Visie-op-Betalen_tcm46-376439.pdf?2020013113
3
“Ontketend, toezicht op een open bankensector”, https://www.dnb.nl/nieuws/nieuwsoverzicht-enarchief/DNBulletin2018/dnb380421.jsp
4
“Crypto’s: Aanbevelingen voor een regelgevend kader”,
https://www.dnb.nl/nieuws/nieuwsoverzicht-en-archief/Nieuws2019/dnb381599.jsp
5
“General principles for the use of artificial intelligence in the financial sector”,
https://www.dnb.nl/nieuws/nieuwsoverzicht-en-archief/DNBulletin2019/dnb385020.jsp
6
“Artificiële Intelligentie in de verzekeringssector”, https://www.dnb.nl/nieuws/dnbnieuwsbrieven/nieuwsbrief-verzekeren/nieuwsbrief-verzekeren-juli-2018/index.jsp
7
“Veranderen voor vertrouwen: Lenen, sparen en betalen in het datatijdperk”,
https://www.dnb.nl/nieuws/nieuwsoverzicht-en-archief/dnbulletin-2020/dnb386990.jsp
8
“Consumer propensity to adopt PSD2 services: trust for sale?” DNB Working Paper no. 671,
https://www.dnb.nl/en/news/dnb-publications/dnb-working-papers/working-papers2020/dnb387221.jsp
9
Zie https://www.dnb.nl/nieuws/dnb-nieuwsbrieven/nieuwsbrief-banken/nieuwsbrief-bankenaugustus-2019/dnb385252.jsp
10
Zie https://www.dnb.nl/nieuws/dnb-nieuwsbrieven/nieuwsbrief-pensioenen/nieuwsbriefpensioenen-januari-2020/dnb386844.jsp
Datum

Kenmerk

Pagina

13 februari 2020

A034-1175186779-161

2 van 7

In hoeverre overlappen de bevoegdheden van de toezichthouders
elkaar? Zijn er gebieden waar u in de praktijk ook andere
toezichthouders tegenkomt? Zo ja, worden werkzaamheden en
beoordelingen dan op elkaar afgestemd? Zijn er gebieden waar
toezichthouders geen of ontoereikende bevoegdheden hebben en
waar dat wel nodig zou zijn? Hoe wordt hier in de praktijk mee
omgegaan?
Door de continue ontwikkeling van digitale technologieën ziet DNB dat
toezichtdomeinen elkaar in toenemende mate raken, waarbij iedere
toezichthouder uiteraard vanuit de eigen toezichtsverantwoordelijkheid
naar vraagstukken kijkt. Traditiegetrouw werkt DNB op veel terreinen
samen met de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Voor vraagstukken
rondom nieuwe producten en diensten, als gevolg van nieuwe digitale
technologieën, wordt de samenwerking op met andere toezichthouders
zoals de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) en de Autoriteit Consument en
Markt (ACM) steeds belangrijker. In bepaalde gevallen – zoals bij een
concreet toezichtsvraagstuk – vindt deze samenwerking ad hoc plaats, in
andere gevallen – zoals in het kader van de introductie van de herziene
betaaldienstenrichtlijn (PSD2) en de Algemene Verordening
Gegevensbescherming (AVG) – heeft deze samenwerking een meer
structurele vorm.
De bevoegdheden die de verschillende toezichthouders hebben bij concrete
vraagstukken verschillen per situatie. In de meeste gevallen kunnen
vraagstukken worden opgelost binnen het huidig regelgevend kader, in
gevallen waar dit niet zo is, zoals bij het eerder genoemde voorbeeld over
crypto-regulering, adviseert DNB over aanpassing en/of uitbreiding van het
toezichtraamwerk. Ten aanzien van de samenwerking met andere
toezichthouders heeft DNB, waar relevant, afspraken hierover vastgelegd
in convenanten en samenwerkingsprotocollen.
Doordat steeds meer wet- en regelgeving internationaal tot stand komt, zal
de samenwerking tussen DNB, buitenlandse toezichthouders en
internationale organisaties eveneens steeds belangrijker worden. Bij deze
internationale organisaties staan de gevolgen van technologische innovatie
voor de financiële sector en de maatschappij hoog op de agenda.

Datum

Kenmerk

Pagina

13 februari 2020

A034-1175186779-161

3 van 7

Hoe zorgt u ervoor dat uw organisatie voldoende geëquipeerd is
om het toezicht op de toepassing van digitale technologieën door
de overheid, bedrijven en burgers te kunnen uitvoeren? Beschikt u
momenteel over voldoende middelen, capaciteit en expertise? Zo
nee, wat is er nodig om dat te hebben?
Een verantwoord gebruik van technologie en data in de financiële sector
slaagt alleen als risico’s tijdig worden gezien en wij als toezichthouders in
staat zijn om beheerste vernieuwing te accommoderen. Een voorwaarde
daarbij is dat toezichthouders zelf ook optimaal gebruik maken van
beschikbare technologische middelen in de uitoefening van hun
toezichttaak. Daarom heeft DNB haar doelstellingen ten aanzien van
digitalisering uitgewerkt in een organisatie-brede Digitale Strategie.
Om effectief toezicht te kunnen blijven houden is het van groot belang dat
DNB mee gaat in de huidige stroomversnelling van technologische
innovatie. Om bij te kunnen blijven is een extra inspanning nodig, zodat
DNB ook in de toekomst over voldoende middelen, capaciteit en expertise
kan blijven beschikken. In 2020 is hiervoor in de begroting extra geld
gereserveerd en naar verwachting zal dit ook in komende jaren nodig zijn.
Hoe zou volgens u het toezicht in Nederland er over tien jaar uit
moeten zien? Zou het toezicht op digitalisering gecentraliseerd
moeten worden? Zouden bepaalde toezichthouders een
prominentere rol moeten krijgen?
De snelheid waarmee technologische ontwikkelingen zich voltrekken neemt
continu toe. Wetgevingsprocessen en beleidsontwikkeling, daarentegen,
zijn vaak langdurig en nemen soms vele jaren in beslag. Hierdoor ontstaat
het risico dat het regelgevend kader nieuwe risico’s onvoldoende
ondervangt en dat bonafide innovatie onbedoeld wordt belemmerd.
Daarom is het van groot belang dat wetgevers en toezichthouders zich
inzetten voor een toekomstbestendig en – waar mogelijk en zinvol –
technologieneutraal beleid. Door het centraal stellen van de beoogde
doelen van het beleid, in plaats van concrete technologische standaarden,
wordt de kans vergroot dat het wettelijk kader ook bij toekomstige
technologische ontwikkelingen houvast biedt en effectief blijft. Een
bijkomende uitdaging in dit kader is de groeiende rol van organisaties die
buiten het directe toezichtmandaat van DNB vallen, zoals internationaal
opererende cloud service providers. Als gevolg hiervan verschuiven risico’s,
zoals concentratierisico, naar niet-gereguleerde partijen.
Wanneer we kijken naar de risico-aspecten van bepaalde nieuwe
technologieën, zoals artificial intelligence, zien we dat deze lang niet altijd
specifiek zijn voor de financiële sector. Vraagstukken met betrekking tot
bijvoorbeeld ethiek, uitlegbaarheid en bias doen zich in alle sectoren voor
Datum

Kenmerk

Pagina

13 februari 2020

A034-1175186779-161

4 van 7

waarin deze technologie wordt ingezet. Dit impliceert dat verschillende
toezichthouders naar dezelfde problematiek kijken, waardoor het risico op
een ineffectief (als gevolg van inconsistent beleid tussen toezichthouders)
en inefficiënt (als gevolg van dubbel werk) toezichtraamwerk op de loer
ligt. Vanuit die gedachte is de vraag over een gecentraliseerd toezicht op
digitalisering begrijpelijk. Ondanks enige overlap tussen toezichtgebieden,
zijn er echter ook belangrijke verschillen, en zullen breder levende
vraagstukken voor ieder domein zijn eigen uitdagingen en nuances
kennen. Domeinkennis en -expertise is en blijft volgens DNB dan ook
essentieel voor effectief toezicht. Om deze reden ziet DNB op dit moment
meer in het versterken van kennisuitwisseling en samenwerking tussen
toezichthouders op het gebied van innovatie, dan in het centraliseren van
het toezicht hierop.
Tot slot merken wij graag op dat het praktisch onmogelijk is om te
voorspellen hoe de technologie zich de komende 10 jaar zal ontwikkelen,
en wat hiervan de gevolgen zullen zijn voor de maatschappij, de financiële
sector, en het toezicht hierop. De enige echte zekerheid die we hebben is
dat de beste voorspelling over hoe de wereld er in 2030 uitziet onjuist zal
blijken. In onze studies naar technologische innovatie maken wij om die
reden vaak gebruik van scenario-analyses, om zo goed mogelijk voorbereid
te zijn op verwachte en onverwachte ontwikkelingen.
Kunt u een voorbeeld noemen van een situatie waarin de inzet van
technologie (zoals AI, gezichtsherkenning en Internet of Things)
leidde tot aanpassing van het normenkader dat u, impliciet of
expliciet, hanteert bij uw toezicht?
Het expliciete normenkader voor het toezicht van DNB bestaat uit
verschillende vormen van beleidsuitingen; te weten (i) internationale
standaarden (ii) Europese en Nederlandse wetgeving, (iii) Algemene
maatregelen van Bestuur, (iv) toezichthouderregelingen, en (v)
beleidsregels. Daarnaast is ook sprake van impliciete normenkaders, zoals
vastgelegd in Q&A’s, en good practices. DNB heeft in de afgelopen periode
op een aantal innovatie-gerelateerde terreinen aanpassingen verricht aan
dit normenkader. Deze beleidsuitingen publiceert DNB in het ‘Open Boek
Toezicht’. Voorbeelden van recente beleidsuitingen zijn ten aanzien van de
implementatie van PSD2,11 uitbesteding (waaronder cloud computing),12 en
het toezicht op cryptodiensten.13
Naast deze formele beleidsuitingen kan eveneens sprake zijn van impliciete
aanpassingen van het normenkader, bijvoorbeeld door middel van
factsheets, thematische onderzoeken of andere (niet juridisch bindende)
11

Zie https://www.toezicht.dnb.nl/4/1/50-236570.jsp
Zie https://www.toezicht.dnb.nl/2/5/50-230431.jsp
13
Zie https://www.toezicht.dnb.nl/4/5/6/50-204662.jsp
12

Datum

Kenmerk

Pagina

13 februari 2020

A034-1175186779-161

5 van 7

uitingsvormen. Recente voorbeelden hiervan betreffen de twee reeds
genoemde rapporten over artificial intelligence. Zo heeft DNB in één van
deze rapporten een aantal algemene principes geformuleerd ten behoeve
van een verantwoord gebruik van deze technologie (de zogenoemde
‘SAFEST-principes’). Hoewel deze principes strikt genomen niet bindend
zijn voor marktpartijen, dienen deze wel als uitgangspunt voor DNB’s
toezicht op het gebruik van artificial intelligence door onder toezicht
staande instellingen.
Tot slot werkt DNB aan de ontwikkeling van nieuw beleid door haar
deelname in internationale gremia. In Europees verband draagt DNB
bijvoorbeeld bij aan de ontwikkeling van bindende technische standaarden
en richtlijnen van de Europese Toezichtautoriteiten.14 Daarnaast werkt DNB
actief mee aan de ontwikkeling van internationale standaarden en nieuw
beleid in verschillende internationale overlegorganen en zogenoemde
standard setting bodies.15 Deze inspanningen zijn zowel gericht op het
formuleren van nieuwe standaarden en richtlijnen voor innovatieve
product- en dienstverlening, als op het herzien van bestaande standaarden
op het gebied van traditionele terreinen (zoals ten aanzien van
kredietverlening, uitbesteding en risicomanagement).
Kunt u, in dat voorbeeld, toelichten hoe dat normenkader zich
ontwikkelde? Wie waren hierbij betrokken? Welke vragen werden
gesteld? Welke publieke waarden spelen hierbij een rol?
Normenkaders ten aanzien van technologische innovatie in de financiële
sector komen tot stand door onder meer evaluatie van relevante wet- en
regelgeving, desk research, en gesprekken met collega-toezichthouders,
academici, en belanghebbenden. Het verkrijgen van inzicht in de wijze
waarop en de mate waarin specifieke technologische innovaties impact
hebben op de financiële sector, individuele instellingen en hun klanten
staat daarbij centraal. DNB neemt hierbij te alle tijden haar missie als
vertrekpunt: werken aan vertrouwen.
Biedt het huidige wettelijk kader voldoende houvast om het
toezicht op nieuwe toepassingen van digitale technologieën te
kunnen uitvoeren? Zo nee, wat is hiervoor nodig?
Zoals eerder gesteld zal de toenemende snelheid waarmee technologische
innovaties zich aandienen een uitdaging blijven voor het wettelijk kader.

14

Dit zijn de European Banking Authority (EBA), de European Insurance and Occupational Pensions
Authority (EIOPA), en de European Securities and Markets Authority (ESMA)
15
Onder meer de Financial Stability Board (FSB), het Basel Committee for Banking Supervision
(BCBS), de International Association of Insurance Supervisors IAIS), en het Committee on Payments
and Market Infrastructures (CPMI).
Datum

Kenmerk

Pagina

13 februari 2020

A034-1175186779-161

6 van 7

In veel gevallen biedt het bestaande toezichtraamwerk voldoende houvast
voor een effectief toezicht op innovatieve producten en diensten, waarbij in
bepaalde gevallen simpelweg behoefte bestaat aan een aangepaste
interpretatie van de bestaande wet- en regelgeving.
Er zijn echter ook situaties waar het wettelijk kader niet of slechts beperkt
houvast biedt. De aankondiging van de Libra vorig jaar maakte zichtbaar
dat bestaande wettelijke categorieën zoals elektronische geldinstelling,
betaaldienstverlener, alternatieve beleggingsinstelling, en
cryptodienstverlener niet altijd helder aansluiten bij de aard en
risicokenmerken van dit soort initiatieven. Aanvullende wet- en regelgeving
zou daarom in de toekomst wenselijk kunnen blijken.
Het is de gedeelde verantwoordelijkheid van de Nederlandse en Europese
wetgevers en toezichthouders om te anticiperen op nieuwe technologische
ontwikkelingen, en mogelijke risico’s die hieruit voortvloeien tijdig te
ondervangen in nieuw of aangepast beleid. Zoals eerder aangegeven is
hierbij sturing op een toekomstbestendig en - waar mogelijk en zinvol –
technologieneutraal beleid essentieel. Hetzelfde geldt voor het kunnen
beschikken over voldoende middelen, capaciteit en expertise.

Datum

Kenmerk

Pagina

13 februari 2020

A034-1175186779-161

7 van 7