Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 542

Wijziging van het Wetboek van Strafvordering in
verband met de regeling van het vastleggen en
bewaren van kentekengegevens door de politie

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Sinds een aantal jaren wordt door de politie gebruikgemaakt van
automatische kentekenherkenning, ook wel automatic numberplate
recognition (ANPR) genoemd. Dit is een techniek waarbij met behulp van
camera’s kentekens van voertuigen in het verkeer worden vastgelegd en
langs geautomatiseerde weg worden vergeleken met kentekens van
voertuigen die op naam staan van personen die bekend zijn bij de politie.
Automatische kentekenherkenning stelt de politie in staat aan de hand van
kentekens snel en efficiënt voertuigen en personen waar te nemen die zij
zoekt ter uitvoering van de politietaak. In de afgelopen decennia is de
mobiliteit toegenomen. De tijd dat politieagenten door eigen kennis en
waarneming een goed beeld konden hebben van wat zich in dorpen en
steden afspeelt en zicht hadden op woon- en verblijfplaatsen van
justitiabelen ligt achter ons. De politie is alleen door de toepassing van
nieuwe technologie en de opbouw van een goede informatiepositie in
staat haar taken effectief en efficiënt uit te voeren.
Er zijn circa 10 miljoen geregistreerde kentekens in Nederland. Een
gerichte selectie van die kentekens die toebehoren aan personen die
bijvoorbeeld vanwege de tenuitvoerlegging van een straf worden gezocht,
draagt bij aan een effectieve uitvoering van de politietaak. Waar
handmatig per uur hoogstens tientallen kentekens kunnen worden
vergeleken, kunnen met toepassing van automatische kentekenherkenning per uur vele duizenden gegevens worden vergeleken. Dit gebeurt
door op bepaalde locaties kentekens te vergelijken met een referentiebestand, waarin kentekens zijn opgenomen van voertuigen waarvan het
kenteken op naam is gesteld van personen tegen wie bijvoorbeeld een
bevel tot vrijheidsbeneming is gegeven in verband met een onbetaalde
geldboete, of aan wie een ontzegging van de rijbevoegdheid is opgelegd.
Wanneer de camera een kenteken vastlegt dat is opgenomen in het
referentiebestand, is er een hit en wordt het voertuig stilgehouden om
daaraan opvolging te geven, dan wel worden de gegevens verwerkt en
wordt daaraan later opvolging gegeven. Het verwerken van hits bij

kst-33542-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

1

automatische kentekenherkenning voor de uitvoering van de politietaak
kan, zoals hierna in paragraaf 4.2 aan de orde komt, plaatsvinden binnen
de bestaande wetgeving.
Automatische kentekenherkenning zou ook kunnen worden toegepast om
op een later tijdstip in de vastgelegde gegevens terug te kunnen zoeken.
Hierbij worden alle kentekens die een camera passeren – ongeacht of het
gaat om hits – vastgelegd en bewaard. Indien later een misdrijf wordt
ontdekt, kunnen de gegevens ten behoeve van de opsporing daarvan
worden geraadpleegd. De politie onderzoekt dan bijvoorbeeld of de auto
van de verdachte op een bepaalde plaats aanwezig is geweest. Dit kan
eraan bijdragen dat de politie beter in staat is misdrijven op te lossen,
zoals hierna aan de orde komt in hoofdstuk 4. Voor deze toepassing
ontbreekt echter een toereikende wettelijke basis. Het wetsvoorstel heeft
ten doel in de noodzakelijke wettelijke basis te voorzien voor het bewaren
van de zogenaamde passagegegevens. Dat wil zeggen dat de passerende
kentekens worden vastgelegd en gedurende een beperkte periode worden
bewaard, ongeacht of deze bij de vastlegging een hit opleveren met
andere politiegegevens.
2. Inhoud van het wetsvoorstel
Voorgesteld wordt in het Wetboek van Strafvordering een bevoegdheid op
te nemen voor het vastleggen en bewaren van de zogenaamde passagegegevens. Dit zijn gegevens betreffende kentekens van passerende
voertuigen, waarbij het ook gaat om kentekengegevens van voertuigen
die op het moment van de vastlegging, niet noodzakelijk zijn voor de
uitvoering van de politietaak. Kentekens en de daarmee verbonden
gegevens van tijd en locatie kunnen dan, ongeacht of er sprake is van een
hit, worden vastgelegd en gedurende een periode van vier weken worden
bewaard. Indien in deze periode naar voren komt dat het kan bijdragen
aan de opsporing van een bepaald misdrijf om een kenteken van een
voertuig te vergelijken met de bewaarde kentekens, is dat mogelijk. Ook is
het mogelijk te kijken welke voertuigen op een bepaald tijdstip op een
bepaalde locatie aanwezig waren. Voorgesteld wordt dat de gegevens ook
mogen worden gebruikt voor het aanhouden van voortvluchtige veroordeelden of verdachten. Dit wordt nader toegelicht in paragraaf 4.8. Daarbij
wordt tevens ingegaan op andere toepassingen van ANPR, op grond van
de bestaande wettelijke bevoegdheden ten behoeve van de opsporing van
strafbare feiten.
3. Algemene maatregel van bestuur, ministeriële regeling en
cameraplan
Naast aandacht aan het opsporingsbelang, moet in het kader van ANPR
ook in het bijzonder aandacht worden besteed aan privacy-aspecten. In dit
wetsvoorstel zijn daarvoor een aantal waarborgen opgenomen die nader
zullen worden uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur en een
ministeriële regeling, op grond van het voorgestelde artikel 126jj, vierde
lid, Sv.
In de algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over
de plaatsing van de camera’s, de vastlegging van de gegevens en de wijze
waarop de gegevens worden geraadpleegd. Er zal worden bepaald dat
zodanige (technische) maatregelen of voorzieningen moeten worden
getroffen dat geen afbeeldingen van de inzittenden van passerende
voertuigen geraadpleegd kunnen worden en dat camera’s niet op
zodanige wijze op woningen gericht kunnen zijn dat in die betreffende
woningen kan worden gekeken. Ten slotte zal worden bepaald dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

2

gegevens slechts toegankelijk zijn voor daartoe geautoriseerde opsporingsambtenaren.
In de ministeriële regeling zullen de criteria voor de plaatsing van de
camera’s worden opgenomen. In die regeling zullen ook de praktische
voorzieningen worden uitgewerkt, zoals de automatische opschoning van
gegevens, de uniformiteit van programmatuur, het vaststellen van
autorisatieniveaus en het stellen van eisen aan de integriteit van
systemen, de kwaliteit van de vastlegging van gegevens, de correctheid
van de herkenning van de kentekens vanaf het vastgelegde beeld, het
verhinderen door technische aanpassingen van het herkenbaar
vastleggen van personen, en een uitwerking van overige technische eisen
die aan de ANPR-apparatuur moeten worden gesteld. Ik acht het wenselijk
dergelijke technische eisen op het niveau van een ministeriële regeling
neer te leggen, omdat de voortgaande technische ontwikkeling noopt tot
een flexibele regeling, die eenvoudig kan worden aangepast indien
daartoe aanleiding bestaat. Voor de beveiliging en integriteit van de
beelden gelden thans de beveiligingsrichtlijnen van de voorziening tot
samenwerking Politie Nederland (vtsPN). Deze eisen zullen eveneens
worden vastgelegd in de ministeriële regeling. De «Richtsnoeren voor de
toepassing van automatische kentekenherkenning door de politie» van het
CBP zijn eveneens van belang (www.cbpweb.nl).
Tot slot zal periodiek door het openbaar ministerie en de politie een
cameraplan worden opgesteld. Het cameraplan zal zowel betrekking
hebben op de inzet van vaste als op de inzet van mobiele camera’s. Dit is
van belang omdat de inzet van vaste en mobiele camera’s in onderlinge
samenhang moet worden bezien. Voor vaste camera’s wordt vastgelegd
op welke locaties zij zijn geplaatst dan wel het voornemen bestaat in de
toekomst te plaatsen («welke locaties»). Wanneer structureel gebruik
wordt gemaakt van camera-opstellingen van andere instanties, dan zullen
deze ook worden opgenomen in het cameraplan. Voor mobiele camera’s
kan niet van tevoren worden vastgelegd op welke locaties zij worden
geplaatst. In plaats daarvan zal in het cameraplan worden vastgelegd
hoeveel mobiele camera’s beschikbaar zijn en op welke wijze zij kunnen
worden ingezet («wat voor locaties»). Het cameraplan zal openbaar
worden gemaakt. Daardoor kan verantwoording worden afgelegd over de
inzet van de camera’s, passend binnen het uitgangspunt van proportionaliteit.
De verhouding tussen het cameraplan en de eerdergenoemde ministeriële
regeling is als volgt. In het cameraplan wordt vastgelegd waar
ANPR-camera’s beschikbaar zijn en kunnen worden ingezet. Of de
ANPR-camera ook daadwerkelijk wordt ingezet, wordt besloten door het
bevoegde gezag. Daartoe zal het bevoegde gezag moeten toetsen of de
plaatsing en inzet van de camera voldoet aan de criteria opgenomen in de
ministeriële regeling en meer in het algemeen aan de beginselen van
proportionaliteit en subsidiariteit en aan beleid ten aanzien van de
handhaving en opsporing zoals landelijk of lokaal is vastgesteld. Bij de
toetsing moet rekening worden gehouden met zowel de specifieke locatie
waar de camera wordt geplaatst, als met het verdere netwerk van
camera’s. Dit laatste is relevant omdat de vastlegging van kentekengegevens met behulp van een afzonderlijke camera op zichzelf een beperkte
en proportionele inbreuk op de privacy kan vormen, maar als onderdeel
van een netwerk van camera’s een grotere inbreuk op de privacy kan
betekenen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

3

4. Het bewaren van kentekengegevens ten behoeve van de
opsporing.
4.1 Noodzaak van een wettelijke regeling
In een aantal politieregio’s werden tot begin 2010 alle kentekens die een
camera passeerden vastgelegd en bewaard, ongeacht of deze op het
moment van vastlegging noodzakelijk waren voor de uitvoering van de
politietaak. De gehanteerde bewaartermijnen verschilden, variërend van
tien dagen tot vier maanden. Gedurende deze periode werden de
opgeslagen gegevens geraadpleegd voor opsporingsdoeleinden. Deze
toepassing is beëindigd omdat de huidige wetgeving niet voorziet in een
algemene regeling voor het bewaren van alle door de politie vastgelegde
kentekens, indien deze op het moment van vastlegging niet noodzakelijk
zijn voor de uitvoering van de politietaak. Zonder wettelijke basis is dit
niet toegestaan. Het College bescherming persoonsgegevens (CBP) heeft
dit vastgesteld in de bevindingen over de toepassing van automatische
kentekenherkenning door de Regionale politiekorpsen IJsselland en
Rotterdam Rijnmond van 11 januari 2010. Het wetsvoorstel voorziet in een
wettelijke basis.
Een bevoegdheid tot het bewaren van passagegegevens dient te voldoen
aan de eisen van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit, die
voortvloeien uit het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In het navolgende zal
worden ingegaan op het belang van het bewaren van de passagegegevens voor de opsporing van strafbare feiten en op de randvoorwaarden
waarmee het bewaren van de gegevens zal worden omgeven. In
hoofdstuk 5 zal de voorgestelde regeling worden getoetst aan het EVRM.
4.2 Artikel 3 Politiewet 2012
Op grond van artikel 3 van de Politiewet 2012 (artikel 2 van de oude
Politiewet 1993 die inmiddels is vervallen) heeft de politie tot taak in
ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met
de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving
van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.
Ter uitvoering van haar taak is de politie bevoegd tot het verrichten van al
die handelingen die nodig zijn voor een goede taakvervulling, binnen de
wettelijke grenzen. Ter uitvoering van haar taak dient de politie
opmerkzaam te zijn op personen en voertuigen die met het oog op die
taak aandacht behoeven. Een mogelijkheid om opmerkzaam te zijn, is dat
de politie het oog houdt op kentekens van voertuigen. Het is een
passende ontwikkeling dat de politie daarbij gebruik maakt van camera’s
en automatische kentekenherkenning. Zolang deze camera’s worden
gebruikt om uitsluitend kentekens vast te leggen van voertuigen die
relevant zijn voor de politietaak, bijvoorbeeld omdat het voertuig
toebehoort aan een verdachte of een veroordeelde die zijn straf moet
ondergaan, past dit binnen de uitvoering van artikel 3 van de Politiewet
2012. Ook het vergaren van kentekens in het kader van een lopend
opsporingsonderzoek kan gebaseerd worden op artikel 3 van de Politiewet
2012. Voorbeelden hiervan zijn een opsporingsonderzoek naar woninginbraken in een woonwijk of een opsporingsonderzoek naar ladingdiefstallen op parkeerplaatsen langs de snelweg. Het kan bijdragen aan de
opsporing van de woninginbraken om gedurende een bepaalde periode
vast te leggen welke voertuigen de wijk inkomen. Er bestaat dan
aanleiding om gegevens van de passerende voertuigen vast te leggen,
teneinde te bezien of er bepaalde verbanden tussen de kentekens kunnen
worden gelegd, ook als deze gegevens op het moment van de vastlegging
geen hit opleveren met de gegevens van een referentielijst. Het feit dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

4

kentekens op een bepaalde plaats en op een bepaald tijdstip passeren, is
redengevend voor de vastlegging daarvan.
Artikel 3 van de Politiewet 2012 biedt dus een basis voor het vastleggen
en vergelijken van kentekens van personen die ingevolge de uitvoering
van de politietaak aandacht behoeven.
De op grond van artikel 3 van de Politiewet 2012 vergaarde (kenteken)gegevens kunnen op grond van de Wet politiegegevens (Wpg) verder
worden verwerkt. De Wpg staat de verwerking van gegevens toe, voor
zover dit noodzakelijk is voor de uitvoering van de politietaak. Het gaat
dan – evenals bij artikel 3 van de Politiewet 2012 – om hits en om
kentekengegevens die worden vergaard in het kader van een opsporingsonderzoek. Indien, bijvoorbeeld ter opsporing van herhaalde woninginbraken op bepaalde locaties, kentekens worden vastgelegd om na te gaan
of bepaalde kentekens in verband gebracht kunnen worden met de
gepleegde misdrijven, kunnen deze gegevens voor de duur van het
onderzoek worden verwerkt op grond van artikel 9 Wpg. Het betreft
gerichte gegevensverwerking voor een onderzoek in verband met de
handhaving van de rechtsorde in een bepaald geval (Kamerstukken
2005/2006, 30 327, nr. 3, blz. 43 en 44).
4.3 Het vastleggen en bewaren van passagegegevens
Het vastleggen en bewaren van zogenaamde hits en van kentekengegevens die anderszins noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de
politietaak past dus binnen artikel 3 van de Politiewet 2012 en het stelsel
van de Wpg. Anders is dan voor het vastleggen en bewaren van kentekengegevens die niet noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de politietaak.
Dit betreft kentekens van voertuigen die toebehoren aan personen die op
het moment van de vastlegging van de kentekengegevens niet de
aandacht van de politie behoeven. Verwerking van die gegevens past
daarom, binnen de huidige wetgeving, niet binnen de uitvoering van de
politietaak van artikel 3 van de Politiewet 2012. De uitvoering van die taak
kan in beginsel niet strekken tot het vastleggen van kentekengegevens
van burgers indien daartoe op dat moment geen aanleiding bestaat.
Daarom is dit zonder expliciete wettelijke regeling niet mogelijk. Evenmin
biedt de Wpg thans mogelijkheden om deze gegevens te verwerken. De
Wpg staat, zoals in de vorige paragraaf is beschreven, slechts verwerking
van gegevens toe indien deze op het moment van de eerste verwerking
noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de politietaak. Gaat het om
gegevens die op dat moment niet van belang zijn voor de uitvoering van
de politietaak, maar die mogelijk op een later tijdstip wel relevant kunnen
zijn, dan is verwerking op grond van de Wpg niet mogelijk. Om de
bewaring van deze gegevens mogelijk te maken, teneinde deze achteraf
ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten te kunnen raadplegen,
is dan ook expliciete wettelijke basis vereist. Voorgesteld wordt deze neer
te leggen in een nieuw in te voegen artikel 126jj Sv.
4.4 Belang van de opsporing
In de politieregio’s IJsselland en Rotterdam Rijnmond is ervaring
opgedaan met het gebruik van bewaarde passagegegevens ten behoeve
van de opsporing. Gebleken is dat misdrijven mede met behulp van
bewaarde passagegegevens kunnen worden opgelost. Een voorbeeld
hiervan is een overval op een winkel, waarbij omstanders de verdachte
hebben zien wegrijden en waarbij later blijkt dat het kenteken van het
voertuig van de verdachte kort na de overval is vastgelegd door een
camera in de nabijheid van de plaats waar de overval is gepleegd.
Wanneer in de loop van het opsporingsonderzoek naar voren komt dat de
verdachte mogelijk hulp heeft gehad van andere personen, kan door terug

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

5

te zoeken in de passagegegevens ook worden achterhaald welke
voertuigen voor en achter het voertuig van de verdachte hebben gereden.
Dit kan richting geven aan het opsporingsonderzoek en bijdragen aan het
bewijs. Een dergelijke onderzoekswijze is in 2008 en 2009 binnen de
politieregio Rotterdam gebruikt bij de opheldering van een overval, de
opheldering van een ontvoering en de opheldering van een levensdelict.
Een voorbeeld van een zaak waarin het achteraf raadplegen van bewaarde
passagegegevens heeft bijgedragen aan het bewijs van een ernstig
misdrijf, betreft de uitspraak van de Rechtbank Rotterdam van 29 juli 2009
(LJN BJ4213). Het betrof een verdenking van onder andere een levensdelict en het wegmaken van het stoffelijk overschot. Het lichaam van het
overleden slachtoffer werd gevonden in de buurt van een autoweg. De
verdachte maakte gebruik van een transportauto. De bandensporen op de
plaats delict kwamen overeen met deze auto en ook andere sporen
voerden naar deze auto. Uit gegevens van een verkeersregistratiesysteem
dat kentekengegevens van passerende voertuigen vastlegde en bewaarde,
bleek dat deze auto gedurende een bepaalde periode bij de plaats delict
was geweest. Dit droeg bij aan het bewijs dat de verdachte opzettelijk het
lijk had weggemaakt. In hoger beroep werd in deze zaak aangevoerd dat
de desbetreffende gegevens no hits betroffen, die direct hadden behoren
te worden verwijderd en daarom niet voor het bewijs mochten worden
gebruikt. Omdat het evenwel de kentekengegevens betrof van het
voertuig van het slachtoffer, ook al werd het bestuurd door de verdachte,
en de gegevens waren gebruikt om duidelijkheid over diens vermissing te
krijgen, oordeelde het Hof dat de verdachte zich niet op deze schending
van het recht kon beroepen. De gegevens konden daarom wel gebruikt
worden voor het bewijs (Gerechtshof ‘s-Gravenhage, 16 juni 2010, LJN
BM7688). De verdachte werd veroordeeld voor het wegmaken van het
stoffelijk overschot, maar vrijgesproken van het levensdelict. De kentekengegevens die betrekking hadden op een ander voertuig dat in gebruik was
bij de verdachte, werden door het Hof uitgesloten van het bewijs. Op dit
onderdeel is de uitspraak in cassatie vernietigd, en zal het Hof opnieuw
recht doen (Hoge Raad, 20 september 2011, LJN BR0554)
Een andere casus betrof de uitspraak van de Rechtbank Zwolle van 2 juli
2009 (LJN BJ2118). Dit betrof een reeks van autodiefstallen die mede met
behulp van bewaarde passagegegevens waren opgelost. Met behulp van
de bewaarde gegevens kon de aanwezigheid van het voertuig van de
verdachte op bepaalde plaatsen en tijden worden aangetoond. De
rechtbank gaf aan dat het vaste rechtspraak is dat de grondslag voor
opsporingsactiviteiten die niet specifiek in de wet zijn geregeld, en die niet
meer dan een beperkte inbreuk maken op grondrechten, kan worden
gevonden in de algemene opsporingstaak zoals die is neergelegd in
artikel 141 en 142 Sv of, indien nog geen sprake is van opsporing, artikel 2
Politiewet 1993 (inmiddels vervangen door artikel 3 Politiewet 2012). De
rechtbank was van oordeel dat in de gegeven omstandigheden – een
toename van mobiel banditisme dat met het huidige arsenaal aan
technische hulpmiddelen moeilijk te bestrijden is – het gebruik van het
ANPR-systeem als opsporingsmiddel als noodzakelijk en passend kon
worden beschouwd. Mede gelet op de gehanteerde zorgvuldige werkwijze
oordeelde de rechtbank dat de inzet van het ANPR-systeem rechtmatig
was geschied en dat de daaruit verkregen gegevens tot bewijs mochten
worden gebezigd. In deze zaak oordeelde het Gerechtshof Leeuwarden in
hoger beroep, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis van artikel 8
van de Wet politiegegevens (Wpg), anders. Gegevens die een no hit
opleveren in het kader van de uitvoering van de dagelijkse politietaak
dienden direct vernietigd te worden, omdat deze gegevens niet noodzakelijk waren voor het doel van de ANPR-registratie, gelet op het ontbreken
van het desbetreffende kenteken in het vergelijkingsbestand. Het Hof

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

6

achtte dit een ernstig vormverzuim en oordeelde dat de gegevens van het
bewijs dienden te worden uitgesloten. (Hof Leeuwarden, 16 juni 2010, LJN
BM8100).
Een andere relevante uitspraak betrof Rechtbank Rotterdam van 4 maart
2010 (LJN BL6649), betreffende straatroof en heling. De rechtbank
verwierp een verweer dat de officier van justitie niet-ontvankelijk moest
worden verklaard omdat de politie bij de opsporing gebruik had gemaakt
van zogenaamde no hits die hadden behoren te worden vernietigd. De
politie was namelijk voor drie autokentekens nagegaan of deze door
ANPR-camera’s waren vastgelegd op bepaalde locaties op de dag van de
straatroof en op de dagen daar vlak voor en na. De aanwezigheid van de
auto’s op deze locaties en de betreffende dagen kon bijdragen aan de
opheldering van de strafbare feiten. De rechtbank oordeelde dat dit niet
een dusdanige schending van de rechten van de verdachte opleverde dat
het openbaar ministerie niet-ontvankelijk moest worden verklaard.
Overigens volgde vrijspraak in verband met gebrek aan toereikend bewijs.
Tot slot kan worden genoemd de uitspraak van de Rechtbank Den Haag
van 22 februari 2010 (LJN BL5236), ter zake van onder andere vrijheidsberoving en diefstal met geweld en bedreiging. De politie was nagegaan of
het kenteken van de auto van de verdachte op een bepaalde datum op
bepaalde plaatsen door ANPR-camera’s was vastgelegd. Dit bleek het
geval te zijn, hetgeen bijdroeg aan het bewijs. De rechtbank oordeelde dat
gebruik was gemaakt van een no hit en dat daarmee gehandeld was in
strijd met de artikel 8, zesde lid jo artikel 3, eerste en tweede lid van de
Wpg, zodat de resultaten niet mochten worden gebruikt voor het bewijs.
Er volgde een bewezenverklaring op grond van ander beschikbaar bewijs.
4.5 Meerwaarde voor de opsporing
Cijfers over de aantallen misdrijven die per jaar kunnen worden opgelost
indien alle door de politie vastgelegde passagegegevens gedurende een
bepaalde periode mogen worden bewaard, kunnen niet worden gegeven.
De ervaringen met het gebruik van bewaarde passagegegevens ten
behoeve van de opsporing zijn namelijk beperkt. Slechts enkele regio’s
hebben deze vorm van kentekenherkenning toegepast en zij zijn daar naar
aanleiding van de bevindingen van het CBP mee gestopt. DoDoor het
onderzoeksbureau Regioplan is onderzoek gedaan naar het gebruik en de
resultaten van automatische kentekenherkenning ten behoeve van de
opsporing met vaste camera’s boven de A-28 bij Zwolle in 2008 en 2009
(Kamerstukken II 2010–2011, 31 051, nr. 8). In deze periode werden de de
no hits nog tien dagen bewaard. Dit was voorafgaand aan het besluit het
bewaren van no hits te staken wegens het ontbreken van een wettelijke
basis. Uit dit onderzoek blijkt dat automatische kentekenherkenning
gebruikt wordt om voertuigen te signaleren en zicht te krijgen op
reisbewegingen van verdachten. Er is in de bestudeerde zaken geen
sprake van het direct aanhouden van verdachten. De conclusie van de
onderzoekers is dat automatische kentekenherkenning meerwaarde heeft
voor de opsporing. In twaalf van de negentien onderzochte zaken leidde
de inzet van automatische kentekenherkenning tot specifieke opsporingsinformatie. Daarnaast kan door automatische kentekenherkenning richting
worden gegeven aan opsporingsonderzoeken, bijvoorbeeld wanneer
andere aanknopingspunten ontbreken.
Vergelijkbare resultaten komen naar voren in onderzoek dat in het
Verenigd Koninkrijk is gedaan naar automatische kentekenherkenning (zie
het rapport «Practice advice on the management and use of Automatic
Number Plate Recognition» van de National Policing Improvement
Agency, www.NPIA.police.uk).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

7

Uit het onderzoek van Regioplan is gebleken dat – hoewel de politie
casuïstiek voorhanden heeft waaruit de meerwaarde van ANPR blijkt –
nader onderzoek nodig is om het inzicht in de effectiviteit van
ANPR-toepassingen in de opsporing verder te vergroten. Dit onderzoek,
waarbij onder meer de ervaringen in de regio Rotterdam Rijnmond zijn
betrokken, is onder auspiciën van het WODC uitgevoerd door de
DSP-groep. Uit het DSP-onderzoek blijkt dat ANPR een efficiënt
instrument is, aangezien de oude, handmatige werkwijze is geautomatiseerd. Of ANPR ook effectief is voor de opsporing, is lastiger te beantwoorden.
In de eerste plaats zijn niet alleen de hits van belang voor de opsporing,
zoals bij de directe opvolging, maar in het bijzonder ook de overige
passagegegevens die op het moment van de vastlegging geen hit
opleveren. Op het moment dat deze gegevens worden vastgelegd is nog
niet duidelijk in hoeverre zij van belang zullen zijn voor het opsporen van
een strafbaar feit. Passagegegevens zouden bijvoorbeeld kunnen dienen
als bewijsmateriaal. In paragraaf 4.4 zijn daarvan enkele voorbeelden
gegeven. De onderzoekers van de DSP-Groep stellen vast dat het op dit
moment onmogelijk is de meerwaarde van ANPR echt goed te meten,
omdat de passagegegevens niet mogen worden verwerkt (blz. 41).
In het DSP-onderzoek zijn de negentien cases, die zijn beschreven in het
eerdergenoemde onderzoek van Regioplan, bestudeerd en het blijkt dat
elf gevallen betrekking hadden op het achteraf doorzoeken van passagegegevens. In de overige acht gevallen ging het om hits op vooraf
aangeleverde referentielijsten. De onderzoekers merken op dat voor de
opsporing het bewaren van de passagegegevens dus meer waarde had
dan het bewaren van de hits (blz. 34 en 74). De onderzoekers constateren
echter ook dat er sinds 2011 geen nieuwe uitspraken bij zijn gekomen.
Waarschijnlijk komt dit doordat de passagegegevens niet meer worden
bewaard en doordat politie en openbaar ministerie terughoudender zijn
geworden in het opvoeren van ANPR als bewijsmateriaal (blz. 76). De
onderzoekers hebben sterk de indruk dat de politie sinds 2010 een pas op
de plaats heeft gemaakt met het ontwikkelen van ANPR. Na flink wat zoeken speurwerk bleken er inderdaad meer voorbeelden van de meerwaarde
van ANPR voor de opsporing te zijn. Er zijn ernstige delicten mee
opgelost, overvallers uit de ene regio zijn in de andere regio aangehouden. De onderzoekers stellen vast dat het dus ongetwijfeld waar is dat
er allerlei concrete zaken zijn waarin ANPR een doorslaggevende rol moet
hebben gespeeld in het rond maken van de zaak. Al was het maar in die
gevallen nadat ANPR liet zien dat bepaalde voertuigen (en dus personen)
konden worden uitgesloten van verder onderzoek (blz 86).
Verder moet worden opgemerkt dat het vastleggen en bewaren van alle
passagegegevens ten behoeve van de opsporing van ernstige strafbare
feiten niet direct tot een meetbaar resultaat zal leiden. Het gebruik van
ANPR ten behoeve van de opsporing levert niet alleen hits op, maar ook
hints die richting geven aan opsporingsonderzoeken. Deze gegevens
kunnen belangrijke informatie opleveren voor de richting van het
opsporingsonderzoek, zonder dat deze gegevens rechtstreeks voor het
bewijs worden gebruikt. De meerwaarde van ANPR voor de opsporing ligt
volgens de onderzoekers hoofdzakelijk in het op deze wijze richting geven
van opsporingsonderzoeken en (vooralsnog) veel minder in het opleveren
van bewijsmateriaal. De bijdrage van deze gegevens aan het opsporingsonderzoek is echter niet goed te achterhalen, omdat deze gegevens niet
terug te vinden zijn in de dossiers en in de jurisprudentie. Daar komt bij
dat er, net als bij de hits, doorgaans geen terugkoppeling plaats van de
opsporingsresultaten aan een centraal orgaan binnen de politie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

8

In het licht van de bevindingen van de DSP-groep acht ik het van groot
belang dat een wettelijke regeling wordt ingevoerd voor het bewaren van
passagegegevens. Uit de schaarse voorbeelden die beschikbaar zijn tot
aan het moment waarop de bewaring van deze gegevens werd beëindigd
door de toenmalige regiokorpsen die zich bezig hielden met de inzet van
ANPR ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten, blijkt dat het
bewaren van dergelijke gegevens van groot belang is voor de opsporing
van ernstige strafbare feiten. Dit is ook in paragraaf 4.4 aan de orde
gekomen.
De Afdeling advisering van de Raad van State wijst nog op de conclusie
van het genoemde onderzoek van DSP dat de met dit wetsvoorstel te
realiseren bevoegdheid om passagegegevens een beperkte periode te
kunnen bewaren, niet zonder meer leidt tot een bredere toepassing van
deze bevoegdheid in de opsporingspraktijk. Zoals hierboven reeds is
opgemerkt heeft de DSP-groep vastgesteld dat de Nederlandse politie een
pas op de plaats gemaakt met de verdere ontwikkeling van ANPR nadat
de passagegegevens niet meer konden worden bewaard. De invoering
van een wettelijke bewaartermijn voor de passagegegevens zal een
belangrijke stimulans zijn voor de verdere ontwikkeling van ANPR ten
behoeve van de opsporing van strafbare feiten. In de beleidsvisie is
aangegeven dat de komende jaren zal worden ingezet op een ruimere
inzet van de bevoegdheid. ANPR zal politiebreed worden ingevoerd. Met
de oprichting van een nationaal politiekorps, onder aansturing van één
korpsbeheerder, is een belangrijke voorwaarde vervuld voor een
eenvormige en brede toepassing van ANPR binnen de politie. Voorzien is
ook dat met behulp van camera’s door de politie vastgelegde kentekengegevens centraal worden bewaard binnen de politie. Daardoor kunnen
kentekengegevens die met behulp van camera’s in verschillende delen
van het land zijn vastgelegd, landelijk worden verwerkt ten behoeve van
de doelen van het voorgestelde artikel 126jj Sv. Voorts zal bij de implementatie extra aandacht worden gegeven aan opleiding van opsporingsambtenaren. Daarbij zal inzicht worden gegeven in de mogelijkheden en
kansen die de nieuwe bevoegdheden geven. Ten slotte zal ten behoeve
van de implementatie voor de politie een uitvoeringskader worden
opgesteld, waaruit zal blijken op welke wijze en in welke situatie gebruik
van ANPR aangewezen is.
Wanneer dit wetsvoorstel kracht van wet krijgt en in werking treedt, kan
meer inzicht worden verkregen in de aantallen misdrijven die per jaar met
behulp van het bewaren van kentekengegevens kunnen worden opgelost.
Nu moet worden volstaan met de resultaten van bovengenoemde
onderzoeken en met de indrukken als beschreven in paragraaf 4.4, die zijn
ontleend aan de jurisprudentie over de korte periode waarin de politie ook
passagegegevens vastlegde. Bovendien is voorzien in een horizon- en
evaluatiebepaling. Indien na inwerkingtreding van de wet op basis van
een evaluatie van de wet kan worden bevestigd dat de bevoegdheid
effectief is voor de opsporing van strafbare feiten, kan worden besloten de
bevoegdheid te handhaven. Hierop wordt in hoofdstuk 6 nader ingegaan.
4.6 Bewaartermijn
Bij het bepalen van de duur van de bewaartermijn dient het hierboven
beschreven belang voor de opsporing van strafbare feiten te worden
afgewogen tegen het belang van de burger om gevrijwaard te blijven van
bemoeienis van de politie, en van de verwerking van zijn gegevens zonder
dat daar directe aanleiding toe bestaat. Een bevoegdheid tot het bewaren
van gegevens moet voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit. Dit betekent dat de bewaartermijn zodanig lang
moet zijn dat deze bijdraagt aan de effectiviteit van de opsporing, maar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

9

tevens zodanig kort dat geen onnodige verwerking van gegevens van
burgers plaatsvindt.
Met inachtneming hiervan wordt een bewaartermijn voorgesteld van vier
weken na de datum van de eerste verwerking. Een termijn van vier weken
wordt ook gehanteerd voor het bewaren van beelden van gemeentelijke
toezichtcamera’s. In artikel 151c, zevende lid, van de Gemeentewet is
bepaald dat de beelden die in het belang van de handhaving van de
openbare orde met gemeentelijke toezichtcamera’s worden vastgelegd
voor een periode van ten hoogste vier weken mogen worden bewaard, en
dat de gegevens mogen worden gebruikt indien er een vermoeden is dat
de gegevens noodzakelijk zijn voor de opsporing van een strafbaar feit.
Deze termijn wordt noodzakelijk geoordeeld voor de preventieve functie
voor de openbare orde handhaving van het cameratoezicht (Kamerstukken 2004/2005, 29 440, nr. 16, blz. 2). De beelden mogen worden
bewaard ongeacht of daartoe op het moment van het verwerven van de
beelden aanleiding bestaat. Hierbij kan worden opgemerkt dat de parallel
met de Gemeentewet maar ten dele opgaat. Bij het toezicht op openbare
plaatsen in een gemeente worden in het algemeen geen kentekens
vastgelegd. Het bewaren van de beelden van deze camera’s heeft een
functie bij het achteraf oplossen van lokaal gepleegde strafbare feiten, die
doorgaans kort nadat de beelden zijn vastgelegd worden ontdekt. Bij
automatische kentekenherkenning is dat anders. Vastgelegde en
bewaarde passagegegevens kunnen van belang zijn voor misdrijven die
pas later, soms veel later, worden ontdekt. Om die reden kan de termijn
van vier weken worden beschouwd als een korte termijn voor het doel
van de opsporing van strafbare feiten. Immers, ook na de periode van vier
weken kunnen strafbare feiten naar voren komen die mede met behulp
van bewaarde kentekengegevens kunnen worden opgespoord. Een
voorbeeld daarvan is de hiervoor besproken zaak bij de Rechtbank
Rotterdam van 29 juli 2009. In deze zaak werden de kentekengegevens pas
twee maanden na de ontdekking van het lijk geraadpleegd, omdat het
voertuig dat sporen op de plaats delict had achtergelaten pas later werd
gevonden.
In hun brief van 3 februari 2010 stelden de toenmalige ministers van
Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een periode van
10 dagen voor. De termijn van 10 dagen was bepaald aan de hand van de
werkwijze van de politieregio IJsselland. De termijn van 10 dagen is
toereikend voor gerichte opsporingsactiviteiten, zoals het herkennen van
kentekens die in verband gebracht kunnen worden met herhaaldelijk
gepleegde strafbare feiten op bepaalde locaties, zoals woninginbraken.
Deze termijn is echter te kort voor de opsporing van strafbare feiten die
niet direct worden ontdekt, of strafbare feiten waarbij pas later blijkt dat
kentekengegevens kunnen bijdragen aan de opheldering daarvan. Een
voorbeeld daarvan is de hiervoor besproken zaak bij de Rechtbank
Rotterdam van 29 juli 2009. Ook voor strafbare feiten waarvoor de politie
een langere periode nodig heeft om aangiften te verwerken en te
selecteren voor opsporingsonderzoek is een termijn van 10 dagen erg
kort. Daarom is gekozen voor een termijn van vier weken. Ik ben van
mening dat een bewaartermijn van vier weken recht doet aan enerzijds
het belang van de opsporing van strafbare feiten en anderzijds de
belangen van bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Binnen drie
jaar na inwerkingtreding van de wet wordt – zoals in hoofdstuk 6 nog aan
de orde zal komen – de effectiviteit van de bevoegdheid beoordeeld. De
duur van de bewaartermijn zal hierbij opnieuw aan de orde komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

10

4.7 Welke gegevens worden bewaard?
Voorgesteld wordt dat het kenteken, de locatie en het tijdstip van
vastlegging van het kenteken en de foto-opname van het voertuig kunnen
worden bewaard. De camera’s die worden gebruikt voor de automatische
kentekenherkenning maken een foto van de voor- of achterkant van alle
voorbijkomende voertuigen. Daaruit worden de kentekengegevens in een
bestand vastgelegd. Het kenteken is met het oog op de herkenning het
belangrijkste element, maar de foto zal een groter deel van het voertuig
kunnen omvatten. Zo kunnen het merk en de kleur ook worden
vastgelegd. Dit kan van belang zijn om in een concrete zaak te kunnen
controleren of het gaat om het gezochte voertuig. De bestuurder of
eventuele passagiers zullen wellicht te zien zijn, maar op basis van de
huidige stand van de techniek naar verwachting niet herkenbaar, aldus het
CBP op blz. 10 van de hiervoor genoemde Richtsnoeren.
In haar advies wijst het openbaar ministerie erop dat de techniek het
reeds mogelijk maakt bestuurders herkenbaar te fotograferen. De
(technische) eisen die gelden voor ANPR-apparatuur zijn evenwel gericht
op de goede weergave van het kenteken en brengen met zich mee dat de
herkenbaarheid van de bestuurder beperkt zal zijn. In de gevallen waarin
een persoon toch herkenbaar op een foto-opname voorkomt mag de
afbeelding van deze personen niet worden geraadpleegd. Uit de bewoordingen van het voorgestelde artikel 126jj, tweede lid, Sv («kentekengegevens» en «foto-opname van het voertuig») kan reeds worden afgeleid,
dat het doel niet kan zijn om foto-opnames van bestuurders, passagiers of
andere personen te verwerken. Het bewaren van de foto-opname dient
andere doelstellingen. De ANPR-camera maakt een foto van de voor- of
achterkant van voorbijkomende auto’s. Het kenteken wordt door de
ANPR-apparatuur als zodanig herkend en het wordt omgezet naar letters
en cijfers (het kentekennummer). De foto-opname kan gebruikt worden
om te controleren of de ANPR-apparatuur het kenteken heeft omgezet
naar het juiste kentekennummer. De foto-opname mag daarnaast ook (een
deel van) het voertuig omvatten. Dit kan van belang zijn om te kunnen
controleren of het gaat om de gezochte auto. Aan de hand van de kleur
van de auto of het merk kan bijvoorbeeld worden achterhaald of er sprake
is van een auto met vervalste kentekens of niet. Daarnaast kan de
foto-opname van het voertuig relevant zijn, bijvoorbeeld wanneer
getuigen over de kleur en/of het merk en model van de auto hebben
verklaard. Aan de hand van deze informatie kan de politie een selectie
maken van kentekengegevens van auto’s die op een bepaald tijdstip op
een bepaalde plaats waren en die mogelijk relevant zijn in het kader van
het opsporingsonderzoek. Bij algemene maatregel van bestuur zal worden
geregeld dat zodanige technische maatregelen of voorzieningen getroffen
dienen te worden, dat de opsporingsambtenaren geen beelden van de
inzittenden van passerende voertuigen kunnen raadplegen. Op basis van
de algemene maatregel van bestuur zal een ministeriële regeling worden
vastgesteld waarin de technische eisen voor de camera’s worden
uitgewerkt, zodat zo veel mogelijk voorkomen wordt dat beelden worden
vastgelegd van inzittenden. Dit neemt niet weg dat desondanks niet
volledig kan worden uitgesloten dat inzittenden op een foto voorkomen.
Het is echter, gezien de omvang van het aantal vast te leggen passagegegevens, praktisch niet uitvoerbaar om bij het vastleggen van de passagegegevens een controle op herkenbaarheid van personen uit te voeren. De
controle op de (on)herkenbaarheid van de inzittenden zal daarom
plaatsvinden wanneer een verzoek wordt gedaan de gegevens te mogen
raadplegen. Alsdan zal door de bevoegde ambtenaar vóór verstrekking
van de gegevens een controle uitgevoerd worden en zal zonodig alsnog
de herkenbaarheid ongedaan worden gemaakt. In de ministeriële regeling
zullen daartoe regels worden gesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

11

Naast het kenteken en de foto van het voertuig, worden ook de gegevens
over de locatie, de datum en het tijdstip bewaard. Met behulp van deze
gegevens is het mogelijk om de aanwezigheid van een voertuig op een
bepaald tijdstip op een bepaalde plaats vast te stellen ten behoeve van de
opsporing van strafbare feiten. De naam van de persoon op wiens naam
het kenteken staat wordt pas bekend wanneer in een concrete zaak over
een bepaald kenteken navraag wordt gedaan bij het kentekenregister van
de Dienst Wegverkeer (RDW). Hiermee wordt inhoud gegeven aan het
door de Commissie Brouwer geformuleerde uitgangspunt: «selecteer voor
je verzamelt en houdt het sober». Het uitgangspunt van een selectieve
verzameling van gegevens (select before you collect) is hier van
toepassing in die zin dat alleen de hoogst noodzakelijke gegevens die bij
latere raadpleging noodzakelijk zijn, worden verzameld. Daarnaast geldt
het uitgangspunt van een selectieve toegang tot de gegevens; alleen voor
één van de twee in de wet genoemde doeleinden, en alleen door de
daartoe bevoegde opsporingsambtenaren.
4.8 Het gebruik van de bewaarde gegevens
In het voorgestelde artikel 126jj Sv wordt bepaald dat de bewaarde
passagegegevens kunnen worden geraadpleegd in geval van verdenking
van bepaalde misdrijven en ter aanhouding van voortvluchtigen. De
raadpleging vindt slechts plaats door politiegegevens die voor één van
deze doelen worden verwerkt, geautomatiseerd te vergelijken met de
bewaarde passagegegevens teneinde vast te stellen of de gegevens
overeenkomen. Dit houdt in dat alleen op basis van hit no hit in de
bewaarde gegevens kan worden gezocht, dat wil zeggen aan de hand van
reeds bij de politie bekende onderzoeksgegevens. Bij de raadpleging
kunnen wel over meer locaties of tijdstippen of kentekennummers
gegevens verkregen worden. Zo kan voor één kentekennummer worden
nagegaan of gegevens beschikbaar zijn over locaties waar het voertuig
met dit nummer is vastgelegd.
Indien in een opsporingsonderzoek informatie aanwezig is over een
voertuig dat betrokken was bij het misdrijf of dat in gebruik is bij de
verdachte, kan aan de hand van het bij dat voertuig behorende kenteken
worden gezocht in de bewaarde passagegegevens. Daaruit kan naar voren
komen dat het desbetreffende voertuig op bepaalde tijdstippen op
bepaalde locaties aanwezig is geweest. Dit kan bijdragen aan de opheldering van het misdrijf.
Voor de opheldering van een misdrijf kan het – indien dit aan de opheldering van het feit bijdraagt – passend en proportioneel zijn met behulp
van de bewaarde passagegegevens de aanwezigheid van een voertuig te
achterhalen, of de bewegingen van een voertuig na te gaan.
Op basis van het voorgestelde artikel 126jj, tweede lid, Sv mogen niet
alleen het kenteken, maar ook de locatie en het tijdstip van de vastlegging,
en de foto-opname van het voertuig worden bewaard. Ook deze gegevens
mogen op grond van het derde lid worden bevraagd indien daartoe een
concrete aanleiding is. De bevraging betreft dus niet alleen het vergelijken
van kentekennummers. Er kan ook sprake zijn van een hit no hit bevraging
aan de hand van gegevens betreffende locatie en tijdstip. Er moet dan
sprake zijn van een concrete aanleiding voor de raadpleging, te weten de
opsporing van een misdrijf dat voor voorlopige hechtenis in aanmerking
komt (artikel 126jj, derde lid, onder a) of de aanhouding van voortvluchtige veroordeelden en verdachten (artikel 126jj, derde lid, onder b).
Daarbij kan worden gedacht aan het geval van een gewapende overval,
waarbij de overvallers ontsnappen met een vluchtauto. Het kan dan van
grote waarde voor de opsporing zijn om na te gaan welke voertuigen op
of rond het tijdstip van de overval in de buurt van de locatie van de
overval waren. In combinatie met andere informatie – bijvoorbeeld
getuigen die een auto van een bepaald merk en een bepaalde kleur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

12

beschrijven – kan in dat geval een selectie worden gemaakt tussen
relevante en niet-relevante kentekengegevens en kunnen mogelijk nieuwe
aanknopingspunten voor de opsporing worden gevonden.
Naar aanleiding van de adviezen over het wetsvoorstel is de raadpleging
van de bewaarde passagegegevens beperkt tot misdrijven waarvoor
voorlopige hechtenis is toegelaten, dat zijn de ernstiger misdrijven
waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van vier jaren
of meer is gesteld, enkele afzonderlijk in artikel 67, eerste lid, Sv
genoemde misdrijven en enkele andere misdrijven uit de Wegenverkeerswet 1994 die niet in aanmerking komen voor voorlopige hechtenis.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is de categorie misdrijven verder beperkt tot de misdrijven
waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten. Daaronder vallen de
misdrijven uit de Wegenverkeerswet 1994 waarop een gevangenisstraf
van vier jaren of meer is gesteld (artikel 67, eerste lid, onder a, Sv) en de
in artikel 67, eerste lid, onder c, genoemde misdrijven. Het betreft het
veroorzaken van een verkeersongeval waarbij door roekeloosheid, onder
invloed van alcohol of onder een andere strafverzwarende omstandigheid
zwaar lichamelijk letsel is toegebracht. Voorkomen moet worden dat de
bewaarde passagegegevens kunnen worden geraadpleegd voor relatief
lichte strafbare feiten. Door aan te sluiten bij het criterium of voor een
bepaald misdrijf voorlopige hechtenis is toegelaten, is sprake van een
objectief criterium aan de hand waarvan kan worden bepaald of sprake is
van een voldoende zwaarwegend misdrijf, waarvoor raadpleging van de
bewaarde gegevens mogelijk is.
Ik ben van mening dat het passend en proportioneel is om de bewaarde
passagegegevens te raadplegen voor deze misdrijven. Verdergaande
beperking acht ik niet noodzakelijk. De bewaarde kentekengegevens
betreffen namelijk slechts het kenteken en de foto van het voertuig, en de
gegevens over locatie, datum en tijdstip. De naam van de persoon op
wiens naam het kenteken staat, wordt pas bekend wanneer in een
concrete zaak de tenaamstelling van een bepaald kenteken in het
kentekenregister van de Dienst wegverkeer (RDW) wordt nagetrokken. Dit
gebeurt alleen indien met behulp van de bewaarde passagegegevens de
aanwezigheid van een voertuig op bepaalde locaties en tijdstippen is
vastgesteld en dit voor het onderzoek van belang is. Overigens zal dan in
veel gevallen aanvullend onderzoek nodig zijn om na te gaan of bepaalde
personen op bepaalde tijdstippen daadwerkelijk van het voertuig gebruik
hebben gemaakt.
Tevens is bepaald dat de bewaarde passagegegevens kunnen worden
gebruikt voor de aanhouding van een voortvluchtige verdachte of
veroordeelde persoon als bedoeld in artikel 564 Sv. Wanneer informatie
voorhanden is over een vluchtauto of over een voertuig dat op naam staat
van een voortvluchtige, kan het natrekken van de bewegingen van deze
voertuigen, door het raadplegen van de op grond van artikel 126jj
bewaarde gegevens, bijdragen aan het achterhalen van de verblijfplaats
van de voorvluchtige en diens aanhouding. In artikel 565 Sv is bepaald dat
ook bijzondere opsporingsbevoegdheden mogen worden toegepast voor
het vaststellen van de verblijfsplaats van een aan te houden persoon. Het
gebruik van bewaarde kentekengegevens – als voorgesteld in artikel 126jj
– kan eveneens beschouwd worden als een passende bevoegdheid voor
dit doel.
4.9 Waarborgen voor een zorgvuldige toepassing
Voor een zorgvuldige toepassing van de bevoegdheid tot het bewaren van
kentekengegevens is het van belang dat de gegevens worden verwerkt
overeenkomstig de voorwaarden die daaraan in het voorgestelde artikel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

13

126jj en in de Wpg worden gesteld. Zie nader hoofdstuk 5. Deze
waarborgen zullen nader worden uitgewerkt in de in hoofdstuk
beschreven algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling (zie
ook hoofdstuk 3). Jaarlijks wordt bovendien een verslag gemaakt over het
aantal malen dat gegevens zijn geraadpleegd, voor welk doel dit is
gebeurd en aan welk arrondissementsparket of politie-eenheid dan wel
andere opsporingsdienst de gegevens zijn verstrekt. Tevens wordt jaarlijks
een audit gehouden naar de goede toepassing hiervan.
4.10 Camera’s
De toepassing van de voorgestelde bevoegdheid kan eenvoudig plaatsvinden met behulp van de camera’s die gebruikt worden voor de acties
waarbij een directe opvolging aan hits wordt gegeven. Niet alleen tijdens
de acties kunnen de passagegegevens worden vastgelegd maar ook
kunnen de camera’s buiten de acties om worden gebruikt voor het
vastleggen van de kentekens van passerende voertuigen.
In de praktijk worden hiervoor mobiele en vaste camera’s gebruikt. De
mobiele camera’s zijn in politieauto’s gemonteerd en kunnen op elke
gewenste plek worden ingezet. De vaste camera’s worden met
toestemming van de wegbeheerder op of aan de weg gemonteerd,
bijvoorbeeld aan bestaande installaties. De plaatsing en spreiding van de
camera’s dient zodanig te zijn dat er een optimale bijdrage wordt geleverd
aan de toepassing van automatische kentekenherkenning als beschreven
in paragraaf 1. Een aantal weegfactoren zijn hierbij richtinggevend:
– criminele «hot spots» of criminele fenomenen in een bepaald gebied;
– specifieke locaties met een bepaald risico, zoals bijvoorbeeld vliegvelden, havens, industriegebieden of grensovergangen;
– wegen met intensieve verkeersstromen (personen- of goederenvervoer) of een bepaalde functie (zwaar vervoer).
Besluitvorming over het daadwerkelijke gebruik van de geplaatste
ANPR-camera’s vindt plaats door het bevoegd gezag. De toetsingcriteria
worden nader uitgewerkt bij ministeriële regeling.
Tevens zullen het openbaar ministerie en de politie periodiek een
cameraplan opstellen. In dit plan zullen de locaties worden opgenomen
waar (vaste) ANPR-camera’s geplaatst zijn dan wel in de toekomst
geplaatst kunnen worden. Voor mobiele camera’s zal het aantal
beschikbare camera’s worden geregistreerd. Het cameraplan zal openbaar
worden gemaakt. Voor de inhoud van de ministeriële regeling en het
cameraplan, en de verhouding tussen de regeling en het plan, kan worden
verwezen naar paragraaf 3.2.
Volgens een inventarisatie van het Landelijk Programmabureau ANPR van
de politie van januari 2013 beschikken thans vier politie-eenheden over
vaste ANPR-cameras en alle elf eenheden over mobiele cameras. Het
betreft in totaal hondereenentwintig vaste camera’s op dertig locaties en
honderdtweeëndertig mobiele camera’s. Daarnaast heeft de Koninklijke
Marechaussee op vijftien vaste locaties camera’s en vijf mobiele camera’s.
Een deel van de camera’s die door de politie en het openbaar ministerie
worden gebruikt voor verkeerscontroles, kunnen – mits deze voldoen aan
de bij ministeriële regeling gestelde (technische) eisen – worden ingezet
voor toepassing van de voorgestelde bevoegdheid tot het vastleggen en
bewaren van kentekengegevens. Het gaat hierbij om de zogenaamde
flitspalen en de camera’s die worden gebruikt voor trajectcontroles, op
150 tot 200 locaties. Hiermee krijgt de toepassing van de bevoegdheid een
grotere betekenis omdat dan op meer plaatsen in Nederland kentekengegevens van passerende voertuigen kunnen worden vastgelegd en
bewaard.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

14

Daarnaast is het denkbaar dat camera’s geplaatst worden, speciaal met
het oog op toepassing van de bevoegdheid tot het vastleggen en bewaren
van kentekengegevens. Mocht in een regio naar voren komen dat
bepaalde routes veelvuldig worden gebruikt door verdachten van
bepaalde strafbare feiten, dan is voorstelbaar met het oog daarop een
camera te plaatsen.
5. Bescherming van de persoonlijke levenssfeer en waarborgen
voor een zorgvuldige gegevensverwerking.
5.1 Algemeen: Privacy impact assessment
Voor het wetsvoorstel is een Privacy impact assessment (PIA) uitgevoerd,
als toegezegd in het beleidsdebat met de Eerste Kamer over de rol van de
overheid bij digitale dataverwerking- en uitwisseling in het kader van het
rapport van de commissie-Brouwer-Korf (Handelingen I, 17 mei 2011,
27-11-49). Deze gaat als bijlage bij deze memorie van toelichting1.
Hiermee wordt ook uitvoering gegeven aan het regeerakkoord «Bruggen
slaan», waarin is opgenomen dat bij de bouw van systemen en het
aanleggen van databestanden de bescherming van persoonsgegevens
uitgangspunt. Daar hoort een PIA standaard bij. Voor het opstellen van
een PIA bestaan nog geen vaste standaarden. Wanneer voor meer
wetsvoorstellen een PIA is opgesteld, zal het mogelijk zijn te bezien of een
model kan worden gekozen dat in de toekomst als standaard kan worden
gehanteerd.
In deze PIA zijn de belangrijkste risico’s voor de persoonlijke levenssfeer
geïnventariseerd en worden enkele risicobeheersende maatregelen
voorgesteld teneinde de risico’s te voorkomen of te verkleinen. Het betreft
onder andere beperkingen in de doelen waarvoor gegevens mogen
worden verzameld en geraadpleegd, een beperkte opslagtermijn en het
uitvoeren van periodieke evaluaties. Daarnaast worden maatregelen voor
feitelijke beveiliging en wettelijke bescherming van de gegevens
voorgesteld en is voorzien in onafhankelijk toezicht. Op een aantal van
deze maatregelen – die tevens voortvloeien uit artikel 8 van het EVRM –
wordt hierna in paragraaf 5.4 ingegaan. Een compleet overzicht van de
maatregelen is te vinden in de bijlage. De enige maatregel die niet wordt
overgenomen is het zo nu en dan uitzetten van de camera’s. Vanwege het
risico op belemmering van een goede uitvoering van de politietaak is het
niet wenselijk om de camera’s tijdelijk uit te schakelen. Er kan immers een
ernstig incident voorvallen, ten aanzien waarvan dan geen kentekengegevens zijn vastgelegd die geraadpleegd kunnen worden. Dat is niet
wenselijk.
De kleine en medium risico’s die resteren na de genomen risicobeheersende maatregelen zijn voldoende verkleind en overzichtelijk, zodat ze als
acceptabel gelden ten opzichte van de voordelen van de voorgestelde
maatregel. In het kader van de toegezegde evaluatie van dit wetsvoorstel
zal naast de effectiviteit van de maatregel nadrukkelijk ook worden bezien
of de risico’s die in de PIA zijn benoemd zich feitelijk hebben voorgedaan
en, indien dat het geval is, welke maatregelen zijn getroffen.
5.2 Artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM
Zowel het gebruik van camera’s die kentekennummers vastleggen als de
verdere verwerking van kentekengegevens die langs die weg door de
politie zijn vastgelegd, moeten worden beoordeeld in het licht van het
recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer als neergelegd in
artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het Europees Verdrag tot
1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

15

bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM). Het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer houdt
in dat de overheid de persoonlijke levenssfeer van burgers dient te
respecteren. Onderdeel van het recht op bescherming van de persoonlijke
levenssfeer is dat de burger het recht heeft met rust gelaten te worden en
onbevangen zichzelf te zijn. Een beperking van dit recht is slechts mogelijk
als dat in de wet is geregeld en noodzakelijk is in een democratische
samenleving in het belang van onder andere de openbare veiligheid of
het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten. In de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) komt
naar voren dat deze noodzaak mede wordt bepaald aan de hand van de
beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Artikel 8 EVRM en de
daarop gebaseerde jurisprudentie stellen eisen aan de kwaliteit van de
wettelijke regeling. Deze moet voor de burger voldoende toegankelijk en
kenbaar zijn. Dit betekent dat de regeling voldoende precies moet zijn
geformuleerd, zodat de burger vooraf kan weten onder welke omstandigheden bevoegdheden mogen worden toegepast. De regeling moet
bovendien waarborgen bieden tegen willekeurige inmenging door de
overheid in het persoonlijke leven van de burger en tegen misbruik van
bevoegdheid.
Omdat het gebruik van iemands persoonsgegevens kan leiden tot een
inmenging in diens persoonlijke levenssfeer, zijn er regels voor de
zorgvuldige omgang met persoonsgegevens. Artikel 10, tweede lid, van
de Grondwet bepaalt dat de wet regels stelt ter bescherming van de
persoonlijke levenssfeer in verband met het vastleggen en verstrekken
van persoonsgegevens. De Wet politiegegevens (Wpg) geeft hieraan
uitvoering voor de verwerking van politiegegevens. Deze wet is gebaseerd
op de beginselen die zijn neergelegd in het Dataprotectieverdrag (Verdrag
van de Raad van Europa van 28 juni 1981 tot bescherming van personen
in verband met de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens
(Trb. 1988, 7). Deze beginselen houden in dat gegevens rechtmatig
moeten zijn verkregen, alleen voor specifieke en legitieme doeleinden
mogen worden opgeslagen, evenredig moeten zijn in relatie tot het doel
waarvoor ze zijn opgeslagen en niet langer mogen worden bewaard dan
vereist voor het doel waarvoor ze zijn opgeslagen. Om te voorkomen dat
door het verwerken van gegevens de persoonlijke levenssfeer van de
burger onevenredig wordt aangetast, voorziet de Wpg in regels voor een
zorgvuldige omgang met de gegevens.
5.3 Het gebruik van camera’s voor automatische kentekenherkenning
Bij automatische kentekenherkenning worden met behulp van camera’s
op de openbare weg waarnemingen gedaan van voertuigen die op een
bepaalde plaats en tijd passeren. Het gaat om het op een enkel moment in
de openbare ruimte waarnemen van het kenteken en een deel van het
voertuig. In de rechtspraak wordt aangenomen dat bij kortstondige
waarnemingen op de openbare weg de persoonlijke levenssfeer niet in
het geding is, althans niet in die mate dat dit gebaseerd moet zijn op een
speciale bevoegdheid (EHRM, Peck v. Verenigd Koninkrijk, 44647/98,
28 januari 2003; HR 20 april 2004, LJN AL8449). Hierbij is relevant dat
bestuurders van voertuigen kunnen weten en verwachten dat hun
voertuig op de openbare weg aan de hand van het kenteken door de
politie kan worden waargenomen. Het is van algemene bekendheid dat
het kenteken op de kentekenplaat ertoe dient dat bestuurders van autos
op de weg kunnen worden herkend ten behoeve van de handhaving van
wet- en regelgeving. Bestuurders van voertuigen kunnen redelijkerwijs
geen verwachting hebben dat zij voor de politie onopgemerkt blijven.
Zoals tot uitdrukking komt in de rechtspraak van het EHRM, is voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

16

vraag of sprake is van inmenging in de persoonlijke levenssfeer de
«reasonable expectation of privacy» van betrokkene van belang.
Overigens is het voor automatische kentekenherkenning van belang dat
een voertuig nauw verbonden kan zijn met een persoon maar dat er geen
zekerheid is dat de persoon, op wiens naam het voertuig staat, daadwerkelijk gebruik maakt van het voertuig. Met dit gesignaleerde risico is de
politie vertrouwd en zij houdt er bij al haar werk rekening mee dat
anderen dan de kentekenhouder van een voertuig gebruik kunnen maken.
Met behulp van automatische kentekenherkenning kan slechts iets
worden gezegd over de mogelijkheid dat een bepaalde persoon op een
bepaalde tijd en plaats aanwezig was, maar kan daarover geen zekerheid
worden geboden. Daarvoor is aanvullend onderzoek nodig.
5.4 De eisen van artikel 8 van het EVRM
Uit de bescherming van het recht op de persoonlijke levenssfeer, als
neergelegd in artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 EVRM, vloeit voort
dat de bevoegdheid tot het bewaren van kentekengegevens in het
voorgestelde artikel 126jj noodzakelijk moet zijn in een democratische
samenleving, in het belang van de openbare veiligheid en de voorkoming
en vervolging van strafbare feiten. Hierbij heeft de staat een vrije
beoordelingsruimte. Zoals in hoofdstuk 4 aan de orde kwam, draagt het
bij aan de opsporing van strafbare feiten indien alle kentekengegevens die
door de politie met behulp van camera’s worden vastgelegd voor een
periode van vier weken kunnen worden bewaard, teneinde deze achteraf
te kunnen raadplegen. Misdrijven kunnen mede met behulp van bewaarde
kentekengegevens worden opgelost. Ook kunnen deze gegevens
specifieke opsporingsinformatie opleveren en richting geven aan
opsporingsonderzoeken. Deze opbrengsten van het bewaren van
passagegegevens wegen zwaar in een samenleving waarin veel waarde
wordt gehecht aan het verhogen van de veiligheid en de aanpak van
ondermijnende en georganiseerde criminaliteit.
De noodzaak van de regeling wordt mede ingevuld aan de hand van de
beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Het beginsel van
proportionaliteit houdt in dat het belang dat gediend wordt met de
maatregel, in verhouding moet staan tot de omvang van de beperking van
de persoonlijke levenssfeer.
Voor de beoordeling van de omvang van deze beperking is ten eerste van
belang dat de maatregel inhoudt dat slechts een beperkte set van
gegevens wordt bewaard. Het gaat om het kenteken en de foto van het
voertuig, en de gegevens over locatie, datum en tijdstip. Met behulp van
deze gegevens is het mogelijk om de aanwezigheid van een voertuig op
een bepaald tijdstip op een bepaalde plaats vast te stellen. Ook is het
mogelijk aan de hand van kentekens de bewegingen van voertuigen na te
gaan. Van belang voor de proportionaliteit is dat de naam van de persoon
op wiens naam het kenteken staat, niet wordt bewaard. Die naam wordt
pas bekend wanneer in een concrete zaak de tenaamstelling van een
bepaald kenteken in het kentekenregister van de RDW wordt nagetrokken.
Dit laatste gebeurt pas als bij raadpleging van de bewaarde kentekengegevens de aanwezigheid van een voertuig op bepaalde locaties en
tijdstippen is vastgesteld en dit voor het onderzoek van belang is.
Aanvullend onderzoek is nodig om te kunnen vaststellen of de houder van
het kenteken, of wellicht een ander, op die tijdstippen van het voertuig
gebruik maakte.
Voor de beoordeling van de proportionaliteit is ten tweede van belang dat
de toegang tot de bewaarde gegevens bij wet wordt beperkt tot de
opsporing van een bepaald misdrijf of de aanhouding van een voort-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

17

vluchtige verdachte of veroordeelde. Dit zijn voldoende zwaarwegende
doelen, die in verhouding staan tot beperking van de persoonlijke
levenssfeer.
Voor de beoordeling van de proportionaliteit is ten derde van belang dat
de raadpleging van de gegevens slechts plaatsvindt door politiegegevens
die voor één van deze doelen worden verwerkt, geautomatiseerd te
vergelijken met de bewaarde gegeven teneinde vast te stellen of de
gegevens overeenkomen. Dit houdt in dat alleen op basis van hit no hit in
de bewaarde gegevens kan worden gezocht, dat wil zeggen op basis van
een concrete aanleiding (opsporing van een misdrijf dat voor voorlopige
hechtenis in aanmerking komt, aanhouding voortvluchtige verdachte of
veroordeelde) en aan de hand van reeds bij de politie bekende onderzoeksgegevens. Er bestaat geen bevoegdheid tot datamining (het zoeken
naar patronen zonder dat daarvoor een concrete, strafvorderlijk relevante,
aanleiding bestaat). Op deze wijze wordt het gebruik van de gegevens
beperkt tot gegevens die in direct verband staan met de opsporing van
het misdrijf of de aanhouding van de voortvluchtige persoon.
Voor de beoordeling van de proportionaliteit is tenslotte van belang dat
de duur van bewaartermijn is beperkt tot vier weken. In paragraaf 4.6 is
besproken dat de termijn van vier weken passend is gezien het belang van
de opsporing – hoewel deze kort genoemd kan worden in verband met
langduriger onderzoeken naar ernstiger misdrijven – en gezien de termijn
in reeds bestaande andere wetgeving terzake van het bewaren van
camerabeelden.
Gelet op de voorgaande afwegingen voldoet de maatregel aan het
vereiste van proportionaliteit.
Het beginsel van subsidiariteit houdt in dat het beoogde doel niet bereikt
kan worden met een andere maatregel die minder ingrijpend is voor de
persoonlijke levenssfeer. Hierover kan worden opgemerkt dat er geen
andere maatregel is waarmee op zo’n betrekkelijk eenvoudige wijze in
zwaarwegende gevallen achteraf de aanwezigheid van een voertuig op
een bepaald tijdstip op een bepaalde plaats kan worden vastgesteld. De
grenzen die gesteld zijn aan het gebruik van de bewaarde gegevens
garanderen dat de gegevens alleen in zwaarwegende gevallen worden
gebruikt. De voorgestelde maatregel voldoet hiermee aan het subsidiariteitsvereiste.
Andere eisen waaraan de regeling ingevolge artikel 8 van het EVRM moet
voldoen, betreffen de kwaliteit van de wettelijke regeling. De wettelijke
regeling moet voor de burger voldoende toegankelijk en kenbaar zijn. Met
de voorgestelde regeling in artikel 126jj wordt aan deze eisen voldaan. Het
eerste lid van het voorgestelde artikel 126jj vormt de grondslag voor de
vastlegging van de passagegegevens. Ook is voorgeschreven dat de
aanwezigheid van een technisch hulpmiddel ter vastlegging van kentekengegevens op of aan de openbare weg, op duidelijke wijze kenbaar wordt
gemaakt. In de artikelsgewijze toelichting wordt hier nader op ingegaan.
De wettelijke regeling moet ook waarborgen bieden tegen willekeurige
inmenging door de overheid in het persoonlijke leven van de burger en
tegen misbruik van bevoegdheid. Deze waarborgen komen overeen met
een aantal voorzorgsmaatregelen die zijn vermeld in het Privacy impact
assessment, zoals de beperking tot het gebruik van de gegevens voor een
beperkt aantal delicten, het beperken van de toegang tot intern geautoriseerde opsporingsambtenaren en het vastleggen van het gebruik, zodat
inzage en rectificatie en onafhankelijk toezicht mogelijk zijn. Hiervoor biedt
artikel 126jj de nodige waarborgen. In het tweede lid is omschreven om
welke gegevens het precies gaat en is een bewaartermijn opgenomen. In
het derde lid is limitatief vermeld dat de bewaarde gegevens slechts voor
twee doelen kunnen worden gebruikt. Hierbij is het van belang dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

18

gegevens slechts toegankelijk zijn voor daartoe geautoriseerde opsporingsambtenaren die het doel van de raadpleging vastleggen, hetgeen bij
algemene maatregel van bestuur op basis van het vierde lid nader wordt
geregeld. Andere waarborgen zijn neergelegd in de Wpg. In artikel 4 van
de Wpg is bepaald dat de korpsbeheerder ervoor zorgdraagt dat de
gegevens worden vernietigd, zodra de wettelijke bewaartermijn is
verstreken. De Wpg voorziet er dus in dat de gegevens die op grond van
het voorgestelde artikel 126jj mogen worden bewaard, na afloop van de in
artikel 126jj voorgeschreven maximale termijn van vier weken worden
vernietigd. Tevens voorziet de Wpg in een regeling van inzage en correctie
en in onafhankelijk toezicht door het College bescherming persoonsgegevens. Tot de waarborgen voor een zorgvuldige gegevensverwerking
behoren ook de kwaliteit van de apparatuur en programmatuur, waarop in
hoofdtuk 3 is ingegaan.
6. Horizonbepaling en evaluatie
In het wetsvoorstel is een zogenaamde horizonbepaling opgenomen. Dit
betekent dat de voorgestelde bevoegdheid tot het bewaren van kentekengegevens na inwerkingtreding van de wet in beginsel voor slechts drie
jaar van kracht is, tenzij bij koninklijk besluit anders wordt besloten.
Hiermee wordt uitvoering gegeven aan het regeerakkoord «Bruggen
slaan», waarin is opgenomen dat bij de bouw van systemen en het
aanleggen van databestanden de bescherming van persoonsgegevens
uitgangspunt is en dat bij inbreuken door de overheid voorzien zal worden
in een horizonbepaling en zal worden geëvalueerd. Indien na inwerkingtreding van de wet op basis van een evaluatie van de wet kan worden
bevestigd dat de bevoegdheid effectief is voor de opsporing van strafbare
feiten, kan worden besloten de bevoegdheid te handhaven. Hierbij zal niet
alleen worden gekeken naar de resultaten voor de opsporing, maar zal
ook worden onderzocht of de verwerking van de bewaarde gegevens
plaatsvindt met inachtneming van de wettelijke waarborgen.
In het wetsvoorstel is tevens een evaluatiebepaling opgenomen. Daarvoor
is aangesloten bij het model van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar
164). Gekozen is voor een evaluatie binnen drie jaar, zodat de uitkomsten
van de evaluatie kunnen worden betrokken in de besluitvorming over de
toepassing van de horizonbepaling. In het kader van de evaluatie zal
onder meer worden onderzocht of de in de Privacy impact assessment
geïnventariseerde risico’s zich ook daadwerkelijk hebben voorgedaan
gedurende de periode dat ANPR is ingezet voor de in het wetsvoorstel
genoemde doeleinden. Daarnaast zullen bij de evaluatie cijfers die
indicatief kunnen zijn voor de effectiviteit van de strafrechtsketen worden
betrokken. Hierbij zullen ook gegevens over het gebruik van de passagegegevens worden betrokken. Voor de evaluatie zal de onderzoeksopzet
van het eerdergenoemde onderzoek, dat onder auspiciën van het WODC
is uitgevoerd, worden gebruikt.
7. Consultatie2
Over het wetsvoorstel is advies uitgebracht door de Raad voor de
rechtspraak, het College van procureurs-generaal van het openbaar
ministerie, het College bescherming persoonsgegevens, het Korpsbeheerdersberaad en de Raad van Korpschefs. Het openbaar ministerie en de
politieberaden tonen zich voorstander van een regeling die het mogelijk
maakt om kentekengegevens te bewaren voor een bepaalde periode en
beschikbaar te houden voor de opsporing van strafbare feiten. De Raad
voor de rechtspraak deelt de opvatting dat voor het vastleggen en
2

De ontvangen adviezen zijn ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

19

bewaren van kentekengegevens wetgeving in formele zin is vereist en
vraagt aandacht voor de waarborgen waarmee de regeling is omgeven.
Het College bescherming persoonsgegevens meent dat de noodzaak en
de proportionaliteit van de regeling niet zijn aangetoond, en dat de
onderbouwing van de termijn van vier weken te kort schiet.
Op enkele in de adviezen aangesneden onderwerpen wordt ingegaan op
die plaatsen in de memorie van toelichting waar deze onderwerpen
worden besproken. De hoofdlijnen van de adviezen bespreek ik in deze
paragraaf. Daarbij bespreek ik eerst het advies van het College
bescherming persoonsgegevens (CBP).
7.1 Advies College bescherming persoonsgegevens
7.1.1. Subsidiariteit. Het belang voor de opsporing
Het CBP beoordeelt het wetsvoorstel aan de hand van artikel 8 van het
EVRM en toetst aan de hand van de beginselen van proportionaliteit en
subsidiariteit of aan het vereiste van noodzakelijkheid is voldaan. Voor de
beoordeling van de subsidiariteit is het van belang na te gaan of er andere
bevoegdheden zijn waarmee hetzelfde resultaat kan worden bereikt. Het
CBP stelt vast dat het wetsvoorstel een bevoegdheid schept waar thans
nog niet in is voorzien.
Vervolgens moet – aldus het CBP – het belang van de nieuwe
bevoegdheid worden onderbouwd. Het CBP meent dat uit de wijze
waarop in de memorie van toelichting recente jurisprudentie wordt
besproken niet kan worden afgeleid wat het belang is van de
bevoegdheid. Er wordt namelijk – aldus het CBP – niet aangegeven of en
waarom de no hits van belang waren voor de opsporing in het concrete
geval. Hierover merk ik op dat in paragraaf 4.4 verschillende rechterlijke
uitspraken worden besproken, waarbij over strafzaken concreet is vermeld
op welke wijze de no hits hebben bijgedragen aan de opsporing van het
strafbaar feit. Over de uitspraak van 29 juli 2009 (LJN BJ4213) vermeldt
het CBP dat de verdachte werd vrijgesproken van het opzettelijk
wegmaken van een lijk. Dit is echter niet het geval. Zowel in eerste als in
tweede aanleg werd in deze strafzaak de verdachte veroordeeld voor het
wegmaken van een lijk en speelden no hits hierbij een belangrijke rol.
Ook de andere uitspraken illustreren het belang van no hits voor de
opsporing van het strafbare feit. Dat de rechter – ondanks de aanwezigheid van bewijs dat voortvloeit uit kentekengegevens – alles bijeen
genomen oordeelt dat het bewijs ontoereikend is, doet daaraan niet af
(Rechtbank Rotterdam, 4 maart 2010, LJN BL6649). Evenmin wil het buiten
beschouwing laten van bewijs dat voortvloeit uit kentekengegevens
omdat de rechter het gebruik daarvan onrechtmatig oordeelt- waarbij de
rechter op basis van ander bewijs wel tot een veroordeling komt – zeggen
dat de kentekengegevens niet aan het bewijs hadden kunnen bijdragen
(Rechtbank Den Haag, 22 februari 2010, LJN BL5236). Kentekengegevens
kunnen dus een rol spelen als zelfstandig of aanvullend bewijsmiddel.
Ook kunnen kentekengegevens bijdragen aan de inrichting van het
opsporingsonderzoek. De aanwezigheid van een voertuig op een bepaalde
tijd en plaats die in relatie staan tot het strafbare feit kan bijvoorbeeld
aanleiding zijn onderzoek naar dit voertuig te doen. Dit kan naar de
verdachte leiden. Naar aanleiding van het advies van het CBP is paragraaf
4.4 aangevuld.
Het CBP plaatst kanttekeningen bij het onderzoek «Kentekenherkenning
op de A28». Er wordt in dit onderzoek geen onderscheid gemaakt tussen
het direct scannen en het terugzoeken in passagegegevens, aldus het CBP.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

20

Uit het onderzoek blijkt onvoldoende dat het bewaren van no hits ten
behoeve van de opsporing een doorslaggevende meerwaarde heeft.
Hierover kan worden opgemerkt dat het rapport mede betrekking heeft op
casus waarin resultaten werden behaald door het terugzoeken in de
opgeslagen gegevens.
7.1.2. Proportionaliteit
Het CBP geeft aan dat voor de toetsing van de proportionaliteit
afgewogen moet worden of de verwerking evenredig is aan het beoogde
doel. Het CBP meent dat het doel «opsporing van een strafbaar feit» niet
specifiek genoeg is om deze afweging te maken. Het CBP geeft aan dat
«strafbaar feit» in de wettekst niet nader wordt ingeperkt, zoals dat in het
Wetboek van Strafvordering wel gebruikelijk is als het gaat om bijzondere
opsporingsbevoegdheden. Ook wijst het CBP op de grootschaligheid van
de gegevensverwerking, waarbij van alle passerende voertuigen het
kenteken wordt vastgelegd en niet alleen van voertuigen die van belang
kunnen zijn in een opsporingsonderzoek. De gegevensvergaring vindt
immers plaats om deze zo nodig achteraf te kunnen raadplegen, en staat
los van vooraf bestaande verdenkingen van strafbare feiten. Vanwege
deze grootschaligheid, waarbij de gegevens eenvoudig te koppelen en te
vergelijken zijn, meent het CBP dat de beperking van het doel waartoe de
gegevens geraadpleegd kunnen worden, des te zwaarder weegt.
Naar aanleiding van dit onderdeel van het advies van het CBP is het
wetsvoorstel aangescherpt. Het doel is niet de opsporing van elk strafbaar
feit, maar alleen de opsporing van een misdrijf als omschreven in artikel
67, eerste lid, Sv en een misdrijf als bedoeld in artikel 178 van de
Wegenverkeerswet 1994. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is dit onderdeel verder aangescherpt tot
uitsluitend de misdrijven als omschreven in artikel 67, eerste lid, Sv. Zie
hiervoor paragraaf 4.8. Daarnaast blijft het doel van de aanhouding van
een voorvluchtige veroordeelde of verdachte gehandhaafd.
Door deze beperking wordt voorkomen dat de bewaarde gegevens
kunnen worden geraadpleegd voor relatief lichte strafbare feiten.
Verzekerd moet zijn dat deze raadpleging alleen voor voldoende zwaarwegende misdrijven plaatsvindt.
Naar aanleiding van het advies van het CBP zal bovendien bij algemene
maatregel van bestuur worden bepaald dat de opsporingsambtenaar
slechts de beschikking over de opgeslagen gegevens kan krijgen door een
verzoek te doen aan daartoe door de Minister van Veiligheid en Justitie
expliciet geautoriseerde opsporingsambtenaren. In het verzoek moet
worden vermeld ter opsporing van welk strafbaar feit, dan wel ter
aanhouding van welke voortvluchtige persoon, het verzoek wordt gedaan.
De raadpleging vindt plaats door de gegevens die in het verzoek zijn
vermeld langs geautomatiseerde weg te vergelijken met de vastgelegde
kentekengegevens. Deze vergelijking vindt slechts plaats aan de hand van
een in het verzoek opgenomen gegevens betreffende kenteken, locatie of
tijdstip. Er wordt dus gezocht op basis van hit no hit aan de hand van het
kenteken, de locatie of het tijdstip. Hiermee is uitgesloten dat gezocht
wordt aan de hand van patronen of dat door middel van datamining naar
patronen wordt gezocht zonder dat daarvoor een concrete, strafvorderlijk
relevante, aanleiding bestaat. Op grond van het voorgestelde artikel 126jj,
derde lid, kunnen de bewaarde kentekengegevens slechts in de in dat lid
aangewezen gevallen worden geraadpleegd. Het betreft het geval waarin
sprake is van een verdenking van een ernstig misdrijf, ten behoeve van de
opsporing van dat misdrijf, en het geval waarin sprake is van een
voortvluchtige persoon, ter aanhouding van die persoon. Zowel het
verzoek om te mogen raadplegen als het raadplegen zelf worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

21

vastgelegd, om achteraf het gebruik van de gegevens te kunnen
monitoren.
De gegevens worden dus niet zomaar opgenomen in politiebestanden,
maar worden apart bewaard en slechts geraadpleegd indien dat nodig is
voor één van de twee in de wet genoemde doelen.
Naar mijn mening wordt hiermee voorzien in passende waarborgen, gelet
op de grootschaligheid van de verwerking.
7.1.3. De lengte van de bewaartermijn
Eveneens in verband met de proportionaliteit is het CBP van opvatting dat
de bewaartermijn van vier weken niet goed is onderbouwd. De vergelijking met het gemeentelijk cameratoezicht gaat volgens het CBP niet op
omdat het bewaren van kentekens meer risico’s met zich brengt dan
beelden van de openbare weg: kentekens zijn op eenvoudige wijze te
verwerken, te koppelen en te vergelijken. Als risico noemt het CBP dat de
kentekenhouder niet per definitie ook de bestuurder in het concrete geval
hoeft te zijn. In reactie hierop kan erop worden gewezen dat het gebruik
van kentekengegevens uitsluitend waarde heeft als de politie onderzoekt
wie er reed met het desbetreffende voertuig en in welke relatie het
voertuig staat tot de onderzochte feiten. De politie houdt er bij al haar
werk rekening mee dat anderen dan de kentekenhouder van een voertuig
gebruik kunnen maken. Met dit door het CBP gesignaleerde risico is de
politie vertrouwd. Dit risico vormt geen reden af te zien van het gebruik
van kentekengegevens, dan wel te kiezen voor een kortere bewaartermijn,
maar brengt wel met zich mee dat zorgvuldig met de gegevens moet
worden omgegaan. Dit is eigen aan de uitvoering van de politietaak.
Hierin onderscheidt het gebruik van kentekengegevens zich niet van het
gebruik van andere gegevens die de politie ter uitvoering van haar taak
vergaart. Voor de raadpleging van beelden van gemeentelijk cameratoezicht geldt evenzeer dat de beelden een indruk kunnen geven van
gebeurtenissen die niet overeenstemt met wat er werkelijk is voorgevallen. Daarom dient altijd aanvullend onderzoek te worden gedaan, zoals
het horen van getuigen. In die zin verschillen kentekengegevens en
gegevens van cameratoezicht niet zozeer.
In ander opzicht zijn er wel verschillen tussen de beelden van gemeentelijk cameratoezicht en kentekengegevens. Beelden van cameratoezicht
leggen namelijk het gedrag van personen vast, bijvoorbeeld in het
uitgaansleven. In het licht van de persoonlijke levenssfeer is dit relevant,
zo kan worden afgeleid uit de uitspraak van het EHRM van 2 september
2010, LJN BO2548, in de zaak Uzun tegen Duitsland. Daarin geeft het
Europese Hof aan, dat observatie met behulp van GPS – waarbij alleen
vervoersbewegingen wordt vastgelegd – onderscheiden moet worden van
andere observatiemethoden die meer interfereren met de persoonlijke
levenssfeer, omdat zij informatie onthullen over het gedrag en de
opvattingen van een persoon. GPS komt in die zin overeen met het
gebruik van kentekengegevens dat daarmee slechts vervoersbewegingen
kunnen worden vastgelegd, en dat bovendien aanvullend onderzoek
nodig is om na te gaan wie de inzittenden van het voertuig zijn.
Voor de lengte van de bewaartermijn is vooral van belang dat zowel bij
het gemeentelijk cameratoezicht als bij het vastleggen van kentekengegevens de gegevens achteraf kunnen worden geraadpleegd voor de
opsporing van strafbare feiten, en dat dit bepalend is voor de duur van de
bewaartermijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

22

7.1.4. De eisen van proportionaliteit en subsidiariteit
Gelet op het voorgaande deel ik het oordeel van het CBP dat de proportionaliteit van de maatregel met zich meebrengt dat het doel van de
vastlegging van de gegevens beperkt moet zijn tot zwaardere strafbare
feiten. Het wetsvoorstel is op dit punt aangescherpt. Met inachtneming
van deze aanscherping en gelet op de beperkte set van gegevens die
wordt vastgelegd, de beperking van het gebruik van de gegevens voor
twee nauw omschreven wettelijke doeleinden en het feit dat niet op
andere wijze voorzien kan worden in een eenvoudige manier om achteraf
de aanwezigheid van een voertuig op een bepaalde plaats aan te tonen,
meen ik dat voldaan is aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
Verschil van inzicht met het CBP bestaat er over de waardering van het
belang van de maatregel voor de opsporing van strafbare feiten.
7.2. Het gebruik van camera’s
Het CBP merkt over de omvang van de vastlegging van kentekengegevens
op dat in (de huidige) paragraaf 4.10 is geschetst welke camera’s hiervoor
kunnen worden gebruikt. Dit neigt, aldus het CBP, naar een landelijk
dekkend cameraweb. In reactie hierop merk ik op dat het in de toekomst
zou kunnen gaan om 300 of meer locaties voor vaste camera’s, zodat
inderdaad enige dekking rond plaatsen met veel verkeer kan worden
bereikt. In paragraaf 4.11 is vermeld dat periodiek een cameraplan wordt
vastgesteld. Het cameraplan zal openbaar worden gemaakt. Denkbaar is
dat de politie gebruik maakt van camera-opstellingen van andere
instanties, indien deze voldoen aan de technische eisen. Deze camera’s
maken dan onderdeel uit van het cameraplan.
De Raad voor de rechtspraak merkt op dat – nu nadere voorschriften over
de plaats waar een camera wordt geplaatst ontbreken – niet uit te sluiten
valt dat vastlegging van kentekengegevens op zodanige wijze plaatsvindt
dat er sprake is van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. De Raad
noemt als voorbeeld dat een camera zodanig wordt geplaatst dat uitritten
van woningen te zien zijn of zelfs in woningen kan worden gekeken. De
Raad acht het gewenst de eisen waaraan de apparatuur voor automatische kentekenherkenning moet voldoen vast te leggen bij algemene
maatregel van bestuur.
Naar aanleiding van deze opmerkingen hecht ik eraan nader in te gaan op
de voorwaarden die zijn gesteld in het voorgestelde wetsartikel en de
eisen waaraan de cameras moeten voldoen. De voorwaarden die
worden gesteld in het voorgestelde artikel 126jj brengen een beperkte
inzet van camera’s met zich mee. Belangrijk is dat de aanwezigheid van
een camera op duidelijke wijze kenbaar wordt gemaakt. Dit wordt in de
artikelsgewijze toelichting op artikel 126jj toegelicht. Dit betekent dat de
vastlegging van kentekengegevens niet heimelijk plaatsvindt. Daarnaast is
vereist dat de camera’s uitsluitend kentekens vastleggen op of aan de
openbare weg. Artikel 126jj voorziet niet in een bevoegdheid om
kentekens vast te leggen van voertuigen die zich niet op de openbare weg
bevinden. Evenmin kan de vastlegging gericht zijn op uitritten van
woningen. Bovendien mogen alleen kentekengegevens worden
vastgelegd. Mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State zal in de algemene maatregel van
bestuur, die zal worden opgesteld op grond van het vierde lid van artikel
126jj, worden vastgelegd dat de camera’s niet op zodanige wijze op
woningen gericht kunnen zijn dat in die betreffende woningen kan worden
gekeken. Welke kentekengegevens mogen worden vastgelegd, is
omschreven in het tweede lid. Ter verduidelijking hiervan is – naar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

23

aanleiding van de adviezen – in het eerste lid een verwijzing naar het
tweede lid opgenomen.
De Raad wijst er terecht op dat de apparatuur aan bepaalde eisen moet
voldoen, gelet op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. In
paragraaf 4.10 zijn de eisen genoemd waaraan de apparatuur moet
voldoen. Hierin zijn ook eisen opgenomen over het bereik van de camera.
Mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State zullen de technische eisen voor de camera’s worden
opgenomen in een ministeriële regeling, die op basis van het voorgestelde artikel 126jj, vierde lid zal worden opgesteld. Deze eisen zijn geheel
gericht op het gebruik van de camera voor automatische kentekenherkenning, en de verwerking van het kentekennummer. De eisen houden
onder andere in dat de kentekens van passerende voertuigen volledig
zichtbaar en goed leesbaar moeten zijn. Dit betekent dat de foto’s die
genomen worden zijn gericht op het voertuig en niet op de omgeving.
Gelet op de wettelijke voorwaarden en de eisen aan de apparatuur,
worden de door de Raad voor de rechtspraak geschetste risico’s mijns
inziens ondervangen.
7.3 De adviezen van de Raad voor de rechtspraak, het openbaar ministerie
en de politie
De Raad voor de rechtspraak en het openbaar ministerie vragen zich af of
de regeling wel thuishoort in het Wetboek van Strafvordering. De Raad
vraagt of de regeling niet thuishoort in de Politiewet, nu het gaat om een
registratiebevoegdheid voor opsporingsambtenaren met het oog op nog
onbekende en nog te plegen strafbare feiten. Het openbaar ministerie is
van mening dat de regeling in de Wet politiegegevens (Wpg) thuishoort,
omdat het doel waarvoor de gegevens mogen worden gebruikt niet
bepalend hoeft te zijn voor de plaats van de regeling en omdat de
toepassing van ANPR niet beperkt is tot het strafrecht. Ook het feit dat de
plaatsing van camera’s plaatsvindt na besluitvorming in de driehoek en
dat de officier van justitie niet verantwoordelijk is voor de vastgelegde
gegevens, wijst er volgens het advies van het openbaar ministerie op dat
regeling in de Wpg passender is. Het openbaar ministerie is er geen
voorstander van dat bepalingen over het verwerken van politiegegevens
in andere wetten dan de Wpg worden opgenomen.
In reactie op deze adviezen wil ik toelichten waarom naar mijn mening
regeling in het Wetboek van Strafvordering het meest voor de hand ligt.
De regeling van de bevoegdheid tot het vastleggen en bewaren van
kentekengegevens komt toe aan elke opsporingsambtenaar. Regeling in
de Politiewet ligt daarom minder voor de hand. Het doel van de
bevoegdheid is bovendien beperkt tot twee expliciet benoemde strafvorderlijke doeleinden. Toepassing van de bevoegdheid vindt op grond van
artikel 148 Sv en artikel 12 van de Politiewet 2012 dan ook plaats onder
het gezag van de officier van justitie. Weliswaar betreft het een
bevoegdheid die kan worden toegepast zonder dat een strafvorderlijk
onderzoek loopt, maar het doel van de bevoegdheid is om gegevens vast
te leggen en te bewaren, teneinde daarin op een later moment, waarop
wel een strafvorderlijk onderzoek loopt, in terug te kunnen zoeken. Nu de
bevoegdheid is beperkt tot strafvorderlijke doelen is regeling in het
Wetboek van Strafvordering passend.
Dit laat onverlet dat de middelen waarmee de bevoegdheid wordt
toegepast – waaronder de camera’s – en de gegevens die daarmee
worden vergaard, beheerd worden door de korpsbeheerder, ook indien de
besluitvorming over de plaatsing van vaste camera’s plaatsvindt in
overeenstemming met de officier van justitie. Dit komt overeen met de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

24

inzet van andere middelen ten behoeve van de opsporing van strafbare
feiten, zoals politieauto’s, camera’s van observatieteams, of wapens. De
officier van justitie heeft evenmin verantwoordelijkheid voor het beheer
van de vastgelegde gegevens. Zoals ook geldt voor andere gegevens die
de politie vergaart voor de uitvoering van haar taken, ligt de verantwoordelijkheid voor het beheer van de gegevens bij de korpsbeheerder, ook al
vindt de vergaring plaats onder het gezag van de officier van justitie. Het
is dus de taak van de korpsbeheerder toe te zien op de naleving van de
voorschriften voor de verwerking van de vastgelegde gegevens, zoals
neergelegd in het voorgestelde wetsartikel en in de Wpg.
Weliswaar kan met het openbaar ministerie worden ingestemd dat het
minder gewenst is bepalingen over het verwerken van politiegegevens op
te nemen in andere wetten dan de Wpg, toch is dit in een enkel geval
onvermijdelijk. Zo zijn in artikel 151c, zevende lid, van de Gemeentewet
regels gesteld voor het verwerken van politiegegevens die worden
vastgelegd met behulp van camera’s ter handhaving van de openbare
orde. Ook in de artikelen 126cc en 126dd van het Wetboek van Strafvordering zijn – in aanvulling op de regels van de Wpg – voor de toepassing
van opsporingsbevoegdheden regels voor het verwerken van politiegegevens opgenomen.
Gelet op het voorgaande wordt het voorstel van het openbaar ministerie
om de regeling op te nemen in artikel 8 van de Wpg niet overgenomen.
Naast voornoemde inhoudelijke redenen, bestaan daarvoor ook wetssystematische redenen. De Wpg geeft namelijk slechts regels voor de
verwerking van eenmaal vergaarde gegevens. De Wpg kent geen
bepalingen die een grondslag of bevoegdheid bieden voor het vergaren
van gegevens. Het openbaar ministerie merkt in haar advies op dat artikel
3 van de Politiewet 2012 reeds een basis biedt in het kader van de
algemene politietaak kentekengegevens vast te leggen. Dit is echter alleen
het geval indien voor het vastleggen van kentekengegevens op het
moment van vastlegging een aanleiding bestaat, zie ook paragraaf 4.2 van
deze memorie van toelichting. Het voorgestelde artikel 126jj geeft daarom
expliciet een basis voor de vergaring van gegevens. Er zijn dus zowel
inhoudelijke als wetsystematische argumenten om de regeling op te
nemen in het Wetboek van Strafvordering, en er zijn geen (doorslaggevende) argumenten die zich hiertegen verzetten.
Het openbaar ministerie plaatst kanttekeningen bij de doelomschrijving in
het eerste lid en de verhouding daarvan tot de omschrijving van de
gevallen waarin de opgeslagen gegevens kunnen worden gebruikt in het
derde lid. Ook de Raad voor de rechtspraak maakt hierover opmerkingen.
De Raad vindt de afbakening van het doel van de bevoegdheid in het
eerste lid te vaag, gelet op de reikwijdte van artikel 132a Sv, en bepleit een
meer concrete omschrijving van de opsporingsdoelen.
Naar aanleiding van deze opmerkingen van het openbaar ministerie en de
Raad voor de rechtspraak is de tekst van het eerste lid aangepast. Hiermee
wordt verhelderd dat de vastlegging van gegevens plaatsvindt met het
doel deze achteraf te kunnen raadplegen in geval van verdenking van een
bepaald misdrijf dan wel de aanhouding van voortvluchtige personen.
De Raad voor de rechtspraak is van mening dat de enkele vastlegging van
een kenteken van een voertuig weliswaar niet te beschouwen is als een
inbreuk op de persoonlijke levenssfeer, maar dat onder bijkomende
omstandigheden – zoals het bewaren van het kenteken gedurende enige
tijd – daarvan wel sprake kan zijn. De Raad meent, dat niet uitgesloten is
dat de vastlegging en raadpleging van kentekengegevens op zodanige
wijze plaatsvindt dat iemands gangen of de gangen van een groep
personen door het hele land gedurende langere tijd kunnen worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

25

gevolgd. Uit de rechtspraak van het EHRM kan worden afgeleid dat enige
vorm van rechterlijke controle achteraf op de toepassing van automatische kentekenherkenning in een concrete zaak mogelijk moet zijn. De
Raad verwijst hierbij naar de eerdergenoemde uitspraak van het EHRM
van 2 september 2010, in de zaak Uzun tegen Duitsland.
In reactie hierop kan worden verwezen naar hoofdstuk 5, waarin is
ingegaan op de voorgestelde wettelijke regeling in het licht van de eisen
voor de bescherming van persoonsgegevens, die uit de Grondwet en het
EVRM voortvloeien. Er gelden de nodige waarborgen voor een
zorgvuldige gegevensverwerking. Daarnaast staat voor de burger op
grond van artikel 25 van de Wpg de weg open inzage te vragen in de
vastgelegde gegevens, alsmede verwijdering te verzoeken. Tegen een
weigering van een dergelijk verzoek staat beroep beroep open bij de
rechter. Dit laat de rechterlijke controle op de toepassing van automatische kentekenherkenning in een concrete strafzaak onverlet.
De uitspraak inzake Uzun die door de Raad voor de rechtspraak wordt
aangehaald betreft observatie van een verdachte met behulp van GPS
gedurende drie maanden. In deze zaak werden van één persoon alle
bewegingen vastgelegd. Dit zou kunnen worden aangemerkt als een vorm
van stelselmatige observatie, bedoeld in de artikelen 126g/o en 126zd,
eerste lid, onderdeel a, Sv. Door toepassing van de voorgestelde
bevoegdheid tot het vastleggen van kentekengegevens wordt niet
stelselmatig informatie over een bepaalde persoon vergaard. Het gaat
slechts om het op een enkel moment waarnemen van een voertuig (zie
ook paragraaf 5.3). Zoals tot uidrukking komt in de rechtspraak van de
Hoge Raad, wordt niet snel aangenomen dat sprake is van stelselmatige
observatie (HR 26 oktober 2010, LJN BN0004; Gerechtshof Den Haag
7 maart 2007, aangehaald in HR 12 oktober 2010, LJN BM4211). Daarom
zal de raadpleging van de vastgelegde gegevens niet snel het karakter
dragen van stelselmatige observatie, zelfs niet indien van één bepaald
kenteken alle gegevens worden geraadpleegd.
Niettemin is het niet uitgesloten dat aan de hand van de bewaarde
passagegegevens kan worden nagegaan of het kenteken van het voertuig
van de geobserveerde persoon op bepaalde locaties door een camera is
vastgelegd. Dit is ook afhankelijk van het aantal camera’s en de intensiteit
van de gegevensvastlegging. In het geval dat aan de hand van deze
gegevens een min of meer volledig beeld zou worden verkregen van
bepaalde aspecten van iemands leven, zoals de gebieden of locaties die
hij kan hebben bezocht of de bewegingen van zijn voertuig gedurende een
bepaalde periode, moet zijn voldaan aan de in de wet vastgelegde eisen
voor de stelselmatige observatie. Er is dan een bevel vereist van de
officier van justitie, waarin bepaald kan worden dat ter uitvoering daarvan
een technisch hulpmiddel wordt aangewend (art. 126g/o, derde lid, en
126zd, vierde lid, Sv).
De Raad voor de rechtspraak wijst erop dat door de wijze waarop
stelselmatige observatie is gedefinieerd, in de praktijk regelmatig de vraag
rijst wanneer stelselmatige observatie begint. De Raad acht het gewenst
dat in de toelichting nader op dit punt wordt ingegaan, temeer daar dit
opsporingsmiddel veelal in samenhang met andere zelfstandige opsporingsmiddelen zal worden gebruikt. Verder vraag de Raad zich af hoe de
opmerking over de beperking tot stelselmatige observatie voor strafvorderlijke doelen zich verhoudt tot de opmerking over het maken van
vergelijkingsbestanden voor CIE-subjecten. Hierop ware in de memorie
van toelichting alsnog in te gaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

26

De verhouding met de stelselmatige observatie is hierboven reeds aan de
orde gekomen. Voor wat betreft het maken van vergelijkingsbestanden
van CIE-subjecten kan worden opgemerkt dat opneming van een
CIE-subject in een dergelijk bestand nog niet met zich meebrengt dat er
sprake is van stelselmatige obervatie. Zoals hierboven is opgemerkt, zou
dit het geval kunnen zijn als aan de hand van deze gegevens een min of
meer volledig beeld zou worden verkregen van bepaalde aspecten van
iemands leven. Gelet op de voorgenomen toepassing van ANPR ligt dit
niet voor de hand maar indien inderdaad sprake zou zijn van stelselmatige
observatie dan is een dergelijke handelwijze uitsluitend rechtmatig indien
dit plaatsvindt in het belang van een concreet opsporingsonderzoek bij
verdenking van een misdrijf, op basis van artikel 126g of artikel 126o Sv.
De Raad voor de rechtspraak vraagt of voor het verkrijgen van de bij een
kenteken behorende gegevens in het buitenland een rechtshulpverzoek
nodig is. Sinds de totstandkoming van het Verdrag van Prüm van 27 mei
2005, (Trb. 2005, 197) is daarvoor binnen de Europese Unie geen
rechtshulpverzoek meer nodig. Volgens artikel 12 van dit verdrag hebben
de partijen bij het verdrag via hun nationale contactpunt toegang tot
elkaars kentekenregisters. Vanuit het contactpunt in het land waar een
voertuig wordt aangetroffen waarover informatie gewenst is, kan in het
kader van handhaving van de openbare orde en veiligheid en ter
voorkoming en opsporing van strafbare feiten, contact worden gelegd
met het kentekenregister van de staat waar het voertuig staat geregistreerd. In Nederland is de RDW het nationale contactpunt.
De Raad van Korpschefs bepleit in zijn advies dat de opgeslagen
kentekengegevens mogen worden gebruikt voor «de daadwerkelijke
handhaving van de rechtsorde», zodat ook gebruik mogelijk is ter
voorkoming van misdrijven en terroristische dreigingen, bijvoorbeeld in
het kader van het bewaken en beveiligen van personen of grootschalige
evenementen.
In reactie hierop zij vermeld dat het achteraf zoeken in bewaarde
gegevens van belang is wanneer zich ná het moment van vastleggen
incidenten hebben voorgedaan. Alleen wanneer deze incidenten bestaan
uit een bepaald misdrijf of een ontvluchting, wordt gebruik van de
passagegegevens gerechtvaardigd geacht. Als zich in het kader van het
bewaken en beveiligen van personen of bij evenementen incidenten
voordoen, betreft dit doorgaans strafbare feiten. Gaat het om misdrijven
waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten dan kunnen, op grond van
de voorgestelde regeling, de vastgelegde kentekengegevens geraadpleegd worden. Zijn er bij het bewaken en beveiligen van personen of
rond evenementen vooraf risico’s bekend die verbonden zijn met
personen met bepaalde voertuigen dan kan met een vergelijkingsbestand
worden gewerkt, en is het niet nodig om achteraf no hits te raadplegen.
De gegevensverwerking kan dan plaatsvinden op grond van artikel 3 PW
2012.
De Raad van Korpschefs bepleit de reikwijdte van het wetsvoorstel te
verbreden tot andere soorten sensoren, die geautomatiseerde waarnemingen kunnen doen. Hiervan is afgezien, omdat onvoldoende inzicht
bestaat in het gebruik van andere soorten sensoren.
8. Financiële gevolgen
Voor het bewaren van kentekengegevens kan gebruik worden gemaakt
van dezelfde camera’s als voor de automatische kentekenherkenning
waarbij opvolging wordt gegeven aan hits. In paragraaf 4.10 is dit aan de
orde gekomen. In het cameraplan komt aan de orde of de ingebruik-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

27

neming van ANPR-camera’s op nieuwe locaties nodig of gewenst is, voor
zover het budget dat toelaat. De kosten voor de camera-opstellingen,
zowel mobiel als vast, worden opgevangen binnen het budget van de
politie.
De kosten voor het bewaren van kentekengegevens als beschreven in
hoofdstuk 4 vergen een additionele investering van 3,8 mln euro. Deze is
nodig om te voorzien in de capaciteit voor het bewaren van kentekengegevens gedurende een periode van vier weken, uitgaande van de hiervoor
genoemde aantallen camera’s. De kosten voor het bewaren van de
kentekengegevens worden gedragen door de politie.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 126jj
Eerste lid
Dit artikel bepaalt dat een opsporingsambtenaar bevoegd is tot het
vastleggen van kentekens ten behoeve van de opsporing van bepaalde
misdrijven en het achterhalen van voortvluchtige veroordeelden en
verdachten. In hoofdstuk 4 is ingegaan op het belang voor de opsporing
van bepaalde misdrijven. Over het achterhalen van voortvluchtigen kan
worden opgemerkt dat de politie tot taak heeft verdachten en veroordeelden tegen wie een bevel tot vrijheidsbeneming is afgegeven, aan te
houden. Dit is een taak ten dienste van de justitie als bedoeld in artikel 1,
eerste lid, onder i, van de Politiewet 2012.
De voorgestelde bevoegdheid wordt opgenomen in het Wetboek van
Strafvordering omdat de bevoegdheid kan worden aangewend voor
strafvorderlijke doeleinden. De bevoegdheid houdt in dat door een
opsporingsambtenaar gegevens kunnen worden vastgelegd zonder dat
sprake is van verdenking van een strafbaar feit. Indien er wel een
verdenking bestaat van een strafbaar feit, staat artikel 9 van de Wpg reeds
toe dat gegevens die ter opsporing van dat strafbare feit noodzakelijk zijn
voor de duur van dat onderzoek kunnen worden verwerkt.
De kentekens worden vastgelegd met een technisch hulpmiddel, in de
huidige toepassing is dat een camera. In paragraaf 4.9 is ingegaan op de
kwaliteitseisen die daarvoor in de praktijk worden gehanteerd. De
gegevens worden conform artikel 1, onderdeel f, van de Wpg verwerkt
onder verantwoordelijkheid van de korpschef van het landelijke politiekorps.
De aanwezigheid van een technisch hulpmiddel ter vastlegging van
kentekens wordt op duidelijke wijze kenbaar gemaakt. Omdat de
kentekens van alle voertuigen die het technisch hulpmiddel passeren,
worden vastgelegd, is het passend dat het vastleggen niet heimelijk
plaatsvindt. Overheidsoptreden behoort kenbaar te zijn. Een belangrijk
beginsel van gegevensbescherming betreft de kenbaarheid van de
gegevensverwerking voor de burger. In zijn advies geeft het openbaar
ministerie aan het ermee eens te zijn dat het vastleggen van gegevens
niet heimelijk gebeurt, maar vraagt verheldering wat «duidelijk kenbaar
maken» betekent in de praktijk en wat het gevolg is als de aanwezigheid
van het technisch hulpmiddel niet op duidelijke wijze is kenbaar gemaakt.
De aanwezigheid van het technisch hulpmiddel kan kenbaar worden
gemaakt door het plaatsen van een bord langs de weg. Niet kenbaar hoeft
te zijn waar het technisch hulpmiddel precies is opgesteld. Ook kan de
aanwezigheid worden kenbaar gemaakt op de website van de politie of
door het gebruik van een politieauto waarvan kenbaar is dat daarin een
camera is aangebracht die kentekengegevens vastlegt. De kenbaarheid is
een van de randvoorwaarden voor een zorgvuldige toepassing van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

28

bevoegdheid tot het vastleggen van kentekengegevens. Of de vastlegging
onrechtmatig is zal de rechter, indien dit hem wordt voorgelegd, beoordelen aan de hand van de feiten en omstandigheden van het geval
De bevoegdheid is niet slechts toebedeeld aan politie-ambtenaren. Ook
andere opsporingsambtenaren, bijvoorbeeld werkzaam bij bijzondere
opsporingsdiensten (BOD-en), kunnen de bevoegdheid toepassen. Het ligt
in de rede dat politiekorpsen en BOD-en onderling het gebruik van
camera’s afstemmen. De Raad voor de rechtspraak vraagt in zijn advies of
het wel voldoende is om er vanuit te gaan dat politiekorpsen en
bijzondere opsporingsdiensten het gebruik van cameras afstemmen. In
reactie hierop kan worden verwezen naar hetgeen hierboven is vermeld
over het opstellen van een cameraplan. Inderdaad is er regie nodig op de
plaatsing van cameras. Dat gebeurt onder meer via het cameraplan.
Tweede lid en derde lid
Naast de bevoegdheid gegevens vast te leggen, neergelegd in het eerste
lid, worden in het tweede lid voorschriften gegeven over de verwerking
van de vastgelegde gegevens.
Op de verwerking van de gegevens is in beginsel de Wpg van toepassing,
maar op een aantal punten geeft het voorgestelde artikel 126jj Sv een
eigen regeling. Het tweede lid bepaalt dat de gegevens gedurende een
periode van vier weken mogen worden bewaard en het derde lid bepaalt
voor welke doelen de gegevens mogen worden gebruikt. De regels voor
de bewaartermijn en het gebruik zijn dus neergelegd in het Wetboek van
Strafvordering, en vormen een lex specialis ten opzichte van de regels van
de Wpg. Voor het overige zijn de regels van de Wpg van toepassing. Dit
betreft bijvoorbeeld de bepalingen over de rechten van de betrokkene en
het toezicht op de gegevensverwerking. Ook voor gegevens die worden
verwerkt in verband met het gemeentelijk cameratoezicht geldt zo’n eigen
regeling naast de regeling van de Wpg, zie artikel 151c van de
Gemeentewet.
De gegevens die worden bewaard zijn de kentekens zelf en de met de
kentekens samenhangende gegevens betreffende locatie, tijstip en de
opname van het voertuig. De camera’s die gebruikt worden voor
automatische kentekenherkenning maken een foto van hetzij de
achterkant, hetzij de voorkant van het voertuig.
De bewaarde gegevens mogen voor de twee in het derde lid genoemde
doelen worden gebruikt. Dit is toegelicht in paragraaf 4.8. Indien de
bewaarde gegevens worden geraadpleegd in verband met de verdenking
van een misdrijf en de gegevens informatie opleveren voor de opsporing
van het feit, maakt de opsporingsambtenaar hiervan op grond van artikel
152 Sv een proces-verbaal op.
Vierde lid
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels
gesteld over de vastlegging van de gegevens en de wijze waarop de
gegevens worden geraadpleegd. Voor wat betreft de raadpleging van de
bewaarde passagegegevens zal worden geregeld dat geen beelden van de
inzittenden van passerende voertuigen beschikbaar komen en de camera’s
niet op zodanige wijze op woningen gericht kunnen zijn dat in die
betreffende woningen kan worden gekeken.
De opsporingsambtenaar kan slechts de beschikking krijgen over de
opgeslagen gegevens door een verzoek te doen aan de opsporingsambtenaren die daartoe door de Minister van Veiligheid en Justitie expliciet zijn
geautoriseerd. In het verzoek is vermeld ter opsporing van welk misdrijf,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

29

dan wel ter aanhouding van welke voortvluchtige persoon, het verzoek
wordt gedaan. De geautoriseerde opsporingsambtenaren hebben met
behulp van aan hen toegekende toegangscodes toegang tot de gegevens.
Zij voldoen aan een verzoek door de gegevens die in het verzoek zijn
vermeld langs geautomatiseerde weg te vergelijken met de vastgelegde
passagegegevens. Wanneer de gegevens waarop het verzoek betrekking
heeft aanwezig zijn in het bestand, verstrekken zij deze aan de opsporingsambtenaar die het verzoek heeft gedaan. De vergelijking vindt slechts
plaats aan de hand van in het verzoek opgenomen gegevens betreffende
kenteken, locatie of tijdstip. Daarbij wordt een kenmerk vastgelegd aan de
hand waarvan kan worden herleid ten behoeve van welke opsporingsambtenaar en op grond van welk verzoek de gegevens zijn verwerkt.
De minister van Veiligheid en Justitie,
I.W. Opstelten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 542, nr. 3

30