Advies over de
internationaalrechtelijke implicaties
van het geen afstand kunnen doen
van een tweede nationaliteit
Advies 39, 16 november 2021

Leden Commissie van advies inzake
volkenrechtelijke vraagstukken
Voorzitter

Prof. dr. L.J. (Larissa) van den Herik

Vicevoorzitter

Dr. mr. C.M. (Catherine) Brölmann

Leden

Dr. mr. R. (Rosanne) van Alebeek
Dr. G.R. (Guido) den Dekker
Dr. B. (Bibi) van Ginkel LLM
Dr. mr. A.J.J. (André) de Hoogh
Prof. dr. J.G. (Johan) Lammers
Mr. A.E. (Annebeth) Rosenboom
Prof. C. (Cedric) Ryngaert

Externe expert

Dr. L. (Laura) van Waas

Secretarissen

Mr. M. (Michelle) Duin LLM
Mr. V.J. (Vincent) de Graaf LLM

Postbus 20061
2500 EB Den Haag
T: 070 - 348 5011
E: cavv@minbuza.nl

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

2

Inhoudsopgave
―

Hoofdstuk I

Inleiding
―

4

Hoofdstuk II

Nationaliteit: definitie, status,
wetgevingstrends en
internationaalrechtelijk kader

6

II.I

De definitie en status van nationaliteit
en wetgevingstrends

6

II.II

Nationaliteit en internationaal recht

7

―

Hoofdstuk III

	Automatische nationaliteitsverlening aan derde en volgende
generatie afstammelingen en het
recht om afstand te doen van een
9
nationaliteit
III.I

Internationaal recht en nationaliteitsverlening op grond van afstamming

9

III.II Internationaal recht en afstand doen
van nationaliteit
―

10

Hoofdstuk IV

Implicaties van een tweede
nationaliteit onder internationaal
14
recht
IV.I

De gevolgen van dubbele nationaliteit
voor de toepassing van het strafrecht

14

IV.II Diplomatieke bescherming

15

IV.III Consulaire bijstand

17

―

Hoofdstuk V

Afsluiting en aanbevelingen

19

Eindnoten

21

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

3

― Hoofdstuk I

Inleiding
Op 2 maart 2021 heeft het kabinet advies gevraagd aan de CAVV over de internationaalrechtelijke
implicaties van het in sommige nationale rechtssystemen vigerende verbod op afstand van
nationaliteit, zelfs indien dit een tweede nationaliteit betreft.1 De adviesaanvraag is tot stand
gekomen naar aanleiding van de initiatiefnota van kamerlid Paternotte (D66) van 27 mei 2020 over
de bescherming van Nederlanders met een door hen ongewenste tweede nationaliteit.2 In een motie
van kamerlid Belhaj (D66) van 4 februari 2021 is het verzoek gedaan om in het advies ook in te gaan
op de vraag of, en in hoeverre, het automatisch tot onderdaan rekenen van een derde generatie
en verdere afstammelingen van emigranten zich verdraagt met het internationaal recht, welke
internationaalrechtelijke remedies openstaan voor burgers die hiervan nadeel ondervinden, en
welke intergouvernementele organisaties (IGO’s) geëquipeerd zijn om de multilaterale dialoog
over dit vraagstuk te faciliteren.3
De adviesaanvraag vloeit dus voort uit een bredere zorg over onvrijwillig verkregen nationaliteiten,
ongewenste associaties met een tweede nationaliteit of met het betreffende land, en het geen afstand
kunnen doen van die nationaliteit. Deze ongewenste associatie met een land brengt volgens de
initiatiefnota “veelkleurig[e]” problemen met zich mee, “in de praktijk én symbolisch”.4 Volgens de
initiatiefnota moet individuele keuzevrijheid centraal staan. Bij wijze van voorbeeld kan het Manifest
voor Keuzevrijheid in Nationaliteit worden genoemd – een rechtstreekse oproep van een groep
Marokkaanse Nederlanders aan de Nederlandse overheid en de samenleving. Het Manifest spreekt
over de wens om “vrij [te] kunnen zijn van de bemoeienis, controle en wetten van Marokko”, waarbij
ook de “steeds verder verstevigd[e]” grip op Marokkanen in het buitenland als probleem wordt
genoemd.6
De problematiek van de ongewenste nationaliteit raakt derhalve aan het bredere vraagstuk van
ongewenste buitenlandse inmenging via onderdanen in de diaspora. Bij ongewenste buitenlandse
inmenging kan nationaliteit een rol spelen, bijvoorbeeld door het claimen van vergaande
extraterritoriale rechtsmacht door de staat van de andere nationaliteit.7
De adviesaanvraag richt zich specifiek op de situatie van Nederlanders met een tweede nationaliteit
die automatisch verkregen is als gevolg van afstamming van een ouder met (tevens) een nietNederlandse nationaliteit. In de praktijk kan automatische verwerving van dubbele of meervoudige
nationaliteit bij geboorte dan ook voorkomen bij:
–
–
–

een persoon met één Nederlandse en één niet-Nederlandse ouder; 8
een persoon van wie één of beide ouders zelf de Nederlandse en een tweede nationaliteit bezitten; 9
een persoon van niet-Nederlandse ouders, van wie minstens één ten tijde van zijn of haar geboorte
hoofdverblijf in Nederland heeft en zelf ook geboren is als kind van een vader of moeder die ten
tijde van zijn of haar geboorte hoofdverblijf in Nederland had.10

Een situatie van dubbele nationaliteit kan ook na de geboorte ontstaan zonder expliciete instemming
van de persoon. In geval van naturalisatie van één of beide ouders tot Nederlander, kan het
minderjarige niet-Nederlandse kind bijvoorbeeld ook de Nederlandse nationaliteit verkrijgen zonder
daar zelf zeggenschap in te hebben. 11
Het hiernavolgende advies zal zich beperken tot de vragen zoals geformuleerd in de adviesaanvraag.
Eerst zal kort de plaats van nationaliteit in het internationaal recht worden besproken in hoofdstuk

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

4

II. Vervolgens komt in hoofdstuk III de vraag betreffende automatische nationaliteitsverlening door
de staat (d.w.z. van rechtswege, zonder tussenkomst van het individu) aan de orde. Daarnaast wordt
ingegaan op de vraag of er voor individuen een recht op afstand doen van nationaliteit bestaat onder
het internationaal recht; hierbij wordt ook gekeken naar eventueel beschikbare rechtsmiddelen.
Ook de mogelijke risico’s van een dergelijk recht op afstand doen worden besproken. Hoofdstuk IV
behandelt de internationaalrechtelijke implicaties van het hebben van een (gewenste of ongewenste)
tweede nationaliteit, met een focus op strafrechtsmachtuitoefening, diplomatieke bescherming en
consulaire bijstand. Hoofdstuk V rondt af met een overzicht van de aanbevelingen, inclusief een
reflectie op de vraag hoe en waar stappen kunnen worden genomen, om de besproken problematiek
via een multilaterale dialoog te adresseren.
Binnen de CAVV is een schrijfgroep samengesteld voor dit advies bestaande uit prof. dr. L.J van den
Herik, die als coördinator optrad, dr. Laura van Waas, Co-Directeur van het Institute on Statelessness
and Inclusion als extern expert, en dr. mr. C.M. Brölmann, dr. mr. A.J.J. de Hoogh, mr. A.E. Rosenboom
en prof. dr. C.M.J. Ryngaert als Leden van de CAVV. Het advies is op 2 November 2021 door de
CAVV vastgesteld.

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

5

― Hoofdstuk II

Nationaliteit: definitie,
status, wetgevingstrends en
internationaalrechtelijk kader
― II.I
De definitie en status van nationaliteit
en wetgevingstrends
Nationaliteit (ook wel staatsburgerschap genoemd)
is de juridische band tussen een persoon en een
staat. Het is de vertaling van een bestaande
sociale connectie,12 waaraan rechten en plichten
zijn verbonden voor zowel het individu als de
staat. Nationaliteit is daarmee van belang voor
de rechtspositie in de nationale maatschappij
en daarbuiten, en maakt daarnaast ook deel uit
van iemands ‘sociale identiteit’.13
Staten regelen de voorwaarden voor
nationali­teitsverlening en -verlies in hun
nationale wetgeving.14 Nationaliteit wordt bij
geboorte verkregen op basis van ius sanguinis
(afstamming) of ius soli (geboorteplaats),
of een combinatie van beide beginselen.
Nationaliteitsverlening gebeurt meestal
automatisch, van rechtswege, bij de geboorte –
dus zonder tussenkomst of instemming van de
persoon of diens ouder(s).

Het is ook mogelijk om na de geboorte een
(nieuwe) nationaliteit te verwerven, waarvoor
de meest gebruikelijke route naturalisatie is.
Anders dan nationaliteitsverlening bij geboorte
vindt naturalisatie doorgaans plaats op initiatief
van het individu wanneer deze aan de daarvoor
in de nationale wetgeving gestelde voorwaarden
voldoet. Daarnaast kunnen staten ook regels
opnemen in hun nationale wetgeving over
nationali­teitsverlies – van rechtswege en/of
op initiatief van de staat – en over afstand doen
van nationaliteit op initiatief van de persoon.
Wereldwijd neemt het aantal personen dat een
band heeft met meerdere staten – bijvoorbeeld
via afstamming van ouders met verschillende
nationaliteiten – toe. Het komt dan ook steeds
vaker voor dat een individu bij de geboorte van
rechtswege meer dan één nationaliteit verkrijgt,
of dat een individu op latere leeftijd het initiatief
neemt om een nieuwe nationaliteit te verwerven.
Onderzoek naar de wetgevingstrends wijst uit
dat steeds meer staten ook bereid zijn dubbele
of meervoudige nationaliteit te accepteren,15
zoals weergegeven in onderstaande grafiek
van het MACIMIDE Global Expatriate Dual
Citizenship Dataset.16

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

6

Figure 1 - MACIMIDE Global Expatriate Dual Citizenship Dataset
Alhoewel staten meervoudige nationaliteit lange
tijd niet wenselijk achtten, neemt de acceptatie
hiervan nu duidelijk toe.17 Het bezit van dubbele
of meervoudige nationaliteit wordt echter soms
wel als problematisch ervaren, niet alleen door
staten die gereserveerd staan tegenover de
met meerdere nationaliteiten geassocieerde
meervoudige loyaliteit, maar ook door individuen
die negatieve gevolgen ervaren van een
auto­matisch verkregen tweede nationaliteit.
In dat laatste geval wordt ook wel gesproken van
een ‘ongewenste’ nationaliteit. ‘Ongewenstheid’
is echter niet een juridisch relevante kwalificatie;
de eventueel daaruit voortkomende wil van het
individu om afstand te doen van de betreffende
nationaliteit, is dat wél.

― II.II
Nationaliteit en internationaal recht
Nationaliteitsverlening is het prerogatief
van staten en wordt in beginsel niet door
internationaal recht gereguleerd: het wordt
gerekend tot de interne aangelegenheden
(domaine réservé) van de staat, en valt daarmee
onder de nationale rechtsmacht (domestic

jurisdiction).18 Wel speelt het internationaal recht
bij kwesties betreffende nationaliteitsverlening
een rol door enkele randvoorwaarden te
stellen, zoals de verplichting om staatloosheid
te voorkomen.19 Daarnaast is er een aantal
verdragen die nationaliteitsverlening en -verlies
nader reguleren, zoals het Verdrag tot beperking
der staatloosheid uit 1961 en het Europees
Verdrag inzake nationaliteit (EVN) uit 1997.20
Eén van de belangrijkste ontwikkelingen sinds
de Tweede Wereldoorlog is de opkomst van
de rechten van de mens als onderdeel van
het internationaal recht. Staten hebben de
verplichting om mensenrechten te verzekeren
ten aanzien van individuen die binnen hun
rechtsmacht vallen en deze verplichtingen
gelden onafhankelijk van de nationaliteit
van de betreffende rechtssubjecten, enkele
uitzonderingen daargelaten. Sommige
mensenrechten zien expliciet op nationaliteit,
zoals bijvoorbeeld het recht van elk kind op
nationaliteit (artikel 24(3) van het Internatio­naal
Verdrag inzake burgerrechten en politieke
rechten (IVBPR)) en het recht om het eigen
land te verlaten en daarnaar terug te keren

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

7

(artikel 12 IVBPR).21 Maar ook meer algemeen
geformuleerde mensenrechten kunnen grenzen
stellen aan de vrijheid van staten met betrekking
tot nationaliteitskwesties. Zo heeft het Europese
Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) erkend
dat nationaliteit onderdeel uitmaakt van de
sociale identiteit van een individu en dat
natio­naliteitswetgeving en beleid dus binnen de
reikwijdte van de bescherming van artikel 8 van
het Europees Verdrag voor de Rechten van de
Mens (EVRM), het recht op privéleven, valt. 22
In hoofdstuk III van dit advies wordt nader
ingegaan op de internationale normen die
relevant zijn voor het fenomeen van ‘ongewenste’
nationaliteit. Daarin zal eerst worden bekeken
of het internationaal recht grenzen stelt aan
de automatische verlening door de staat van
natio­naliteit via afstamming (III.I), en vervolgens
of het internationaal recht een recht op afstand
doen van nationaliteit erkent (III.II).
Nationaliteit is een cruciaal aanknopingspunt
bij het bepalen van mogelijke extraterritoriale
(strafrechtelijke) rechtsmacht van staten (het
‘actief’ nationaliteitsbeginsel en het ‘passief’
personaliteitsbeginsel) en bij het opleggen van
bepaalde verplichtingen zoals de dienstplicht of
belastingheffing.23 Daarnaast is nationaliteit ook
van belang in bijvoorbeeld het internationale
investeringsrecht, humanitair recht en strafrecht
meer algemeen, waaronder het uitleveringsrecht,
alsmede bij de verlening door staten van
diplomatieke bescherming en consulaire bijstand.
In hoofdstuk IV van het advies worden
de implicaties van een tweede (al dan niet
on­gewenste) nationaliteit besproken voor enige
van de bovengenoemde leerstukken van het
internationaal recht, waarbij in het bijzonder
wordt gekeken naar vraagstukken betreffende
vergaande strafrechtsmachtuitoefening,
diplo­matieke bescherming en consulaire bijstand.

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

8

― Hoofdstuk III

Automatische nationaliteitsverlening
aan derde en volgende generatie
afstammelingen en het recht om
afstand te doen van een nationaliteit
Dit hoofdstuk gaat in op twee vragen. Ten eerste,
of het internationaal recht grenzen stelt aan
het recht van staten op het doorgaand verlenen
van nationaliteit op basis van afstamming bij
geboorte in het buitenland (III.I). Ten tweede, of
het internationaal recht voorziet in een recht van
individuen om afstand te doen van een tweede
nationaliteit, in het bijzonder bij automatische
nationaliteitsverkrijging (III.II).

― III.I
Internationaal recht en nationaliteitsverlening
op grond van afstamming
Nationaliteitsverlening bij geboorte is door­gaans
automatisch, en gebaseerd op afstamming
(ius sanguinis) of geboorteplaats (ius soli).24
Beide beginselen worden aangemerkt als
legitieme basis voor het toekennen van een
nationaliteit bij geboorte, ook zonder dat
individuele instemming nodig is. Daarmee
kan auto­matische nationaliteitsverlening
plaatsvinden en kan potentieel een situatie van
‘ongewenste’ nationaliteit ontstaan. In geval
van ouders met verschillende nationaliteiten, of
in combinatie met toegang tot nationaliteit via
ius soli, kan nationaliteitsverlening op grond
van afstamming ook dubbele of meervoudige
nationaliteit opleveren.
Sommige landen begrenzen nationaliteits­
verlening door het ius sanguinis onder
emigranten tot de eerste of maximaal tweede
generatie afstammelingen te beperken. Daarmee
wordt de geleidelijke vervaging van de band met
de staat als gevolg van langdurig verblijf buiten

het grondgebied erkend.25 Toch komt ook ius
sanguinis in onvoorwaardelijke vorm – perpetual
allegiance – nog veelvuldig voor. Zo stellen
minstens twintig Europese landen, waaronder
Nederland, geen grenzen aan het doorgeven
van nationaliteit naar (oneindig veel) generaties
afstammelingen van emigranten.26
Internationaal recht legt automatische of
onvoorwaardelijke hantering van het ius
sanguinis beginsel niet aan banden.27 Alhoewel
het ongelimiteerd opleggen van nationaliteit op
grond van afstamming regelmatig bekritiseerd
wordt,28 is een op deze wijze verkregen
nationaliteit internationaalrechtelijk gezien
in beginsel rechtmatig, ook als deze door het
individu op termijn als ‘ongewenst’ wordt
ervaren. Het inperken van nationaliteits­verlening
op deze grond is een recht van staten, geen plicht,
zoals ook het EVN illustreert. Dit verdrag – waar
21 staten partij bij zijn, inclusief Nederland
– verplicht verdragspartijen enerzijds tot het
verlenen van nationaliteit van rechtswege op
basis van afstamming maar laat vervolgens ook
toe dat staten hier weer beperkingen aan
stellen. Staten mogen nationaliteitsverlies,
bij­voorbeeld, van rechtswege voorschrijven in
geval van “lack of a genuine link between the
State Party and a national habitually residing
abroad”.29 Het verdrag laat staten dus de keuze om
al dan niet het ius sanguinis in onvoorwaardelijke
vorm te hanteren.

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

9

― III.II
Internationaal recht en afstand
doen van nationaliteit
Automatische verkrijging van nationaliteit
op grond van afstamming wordt onder
het internationaal recht, zoals hierboven
uiteengezet, zonder begrenzing geaccepteerd.
De opkomst en evolutie van het internationale
mensenrechtensysteem heeft echter wel
geleidelijk effect gehad op nationaliteit als
domaine reservé van staten en op hun nationaal
recht.30 Het internationaal recht stelt nu grenzen
aan nationaliteitsverlies: staatloosheid moet
worden voorkomen31 en nationaliteit mag niet
willekeurig worden ontnomen.32 In reactie op
de verwoestende gevolgen van staatloosheid
en nationaliteitsontneming in de periode
van de Tweede Wereldoorlog zijn regels
ontwikkeld om het individu te beschermen
tegen het verlies van status en rechten door het
ontnemen van nationaliteit door de staat. Het
verbod op willekeurige nationaliteitsontneming
geldt daarom ten aanzien van alle vormen
van nationaliteitsverlies of -intrekking, met
uitzondering van vrijwillige afstand doen van
nationaliteit op initiatief van het individu. 33
De vraag is of het internationaal recht ook vereist
dat staten aan het individu de mogelijkheid
bieden afstand te doen van een nationaliteit.
Hebben individuen onder internationaal recht
het recht afstand te doen van een tweede
nationaliteit, bijvoorbeeld omdat deze als
‘ongewenst’ wordt ervaren? Vooralsnog is een
recht afstand te doen van nationaliteit niet
expliciet bevestigd in een internationaal verdrag
met universele reikwijdte en daarmee is deze
vraag niet eenvoudig te beantwoorden.
In de literatuur wordt door verschillende
auteurs betoogd dat de mogelijkheid om de
nationaliteit op te zeggen van het land waarin
een persoon niet (meer) woonachtig is als
mensenrecht aangemerkt dient te worden, mits
de opzegging niet leidt tot staatloosheid.34 Om
dit argument te ondersteunen wordt verwezen
naar de wijdverspreide statenpraktijk ten
opzichte van het opnemen van regels over
afstand van nationaliteit in nationale wetgeving
ingebracht.35 Verschillende ontwikkelingen
in het internationaal recht kunnen dan ter

ondersteuning van de opinio iuris worden
aangehaald. In de Universele Verklaring van de
Rechten van de Mens (UVRM) is bijvoorbeeld
het recht om van nationaliteit te veranderen
neergelegd (artikel 15), alsmede het recht het
eigen land te verlaten (artikel 13).36 Beide rechten
zijn vervolgens ook neergelegd in verschillende
bindende mensenrechten­verdragen.37 Hoewel het
recht om afstand te doen van nationaliteit dus
niet expliciet genoemd is in het inter­nationaal
recht, veronderstelt het recht om het eigen
land te verlaten ook een recht op permanente
emigratie, aldus het Mensenrechtencomité. 38
Op basis van een studie van de voorbereidende
werken van verschillende instrumenten
wordt ook aangevoerd dat het recht om van
nationaliteit te veranderen de mogelijkheid
veronderstelt een (oorspronkelijke) nationaliteit
te kunnen opzeggen.39 Daarmee bieden deze twee
sterk geassocieerde rechten om nationaliteit
te veranderen en het eigen land te verlaten
samen een belangrijk aanknopingspunt voor de
rechtsontwikkeling op dit onderwerp.40
Een expliciet recht om afstand te doen van
nationaliteit komt echter tot op heden slechts
tot uitdrukking in verdragen met een beperkte
reikwijdte. Het Verdrag nopens zekere
wetsconflicten inzake nationaliteit uit 1930 (1930
Verdrag) was een vroeg initiatief van staten
om kwesties met betrekking tot het conflict
van nationaliteitswetten op te lossen. Het 1930
Verdrag is in het bijzonder gericht op hoe om
te gaan met situaties van staatloosheid en
dubbele nationaliteit. Het 1930 Verdrag stelde het
vraagstuk van afstand van nationaliteit reeds aan
de orde:

“A person possessing two nationalities
acquired without any voluntary act on his
part may renounce one of them with the
authorisation of the State whose nationality
he desires to surrender.
This authorisation may not be refused in
the case of a person who has his habitual
and principal residence abroad, if the
conditions laid down in the law of the State
whose nationality he desires to surrender
are satisfied”.41

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

10

Deze bepaling richt zich op personen die
automatisch twee nationaliteiten (van
rechtswege) verworven hebben en daarvan één
als ‘ongewenst’ ervaren. De bepaling legt een
zwaardere verplichting op aan staten om het
recht om afstand te doen te respecteren in het
geval de onderdaan in het buitenland woont. Uit
de laatste zinsnede van de bepaling blijkt echter
dat het 1930 Verdrag toestaat dat het nationaal
recht van de staat verdere voorwaarden mag
stellen waar eerst aan voldaan moet worden
alvorens toestemming wordt gegeven voor het
afstand doen van nationaliteit.42 Op deze manier
laat het 1930 Verdrag nog veel ruimte over aan
staten om afstand van nationaliteit te begrenzen.
Het Verdrag heeft echter slechts 12 partijen.
Het EVN uit 1997 (21 verdragspartijen) richt
zich op afstemming van bepaalde kwesties met
betrekking tot het nationaliteitsrecht binnen
de Raad van Europa en heeft mede tot doel “de
geleidelijke ontwikkeling van rechtsbeginselen
met betrekking tot nationaliteit te bevorderen”.43
Vrijwillige afstand van nationaliteit komt in
artikel 8 EVN aan de orde:

“1. Each State Party shall permit the
renunciation of its nationality provided
the persons concerned do not thereby
become stateless.
However, a State Party may provide in
its internal law that renunciation may
be effected only by nationals who are
habitually resident abroad”.

Hierin wordt een recht om afstand te doen van
een tweede nationaliteit duidelijk erkend. Het
EVN staat wel toe dat als voorwaarde gesteld
mag worden dat een onderdaan alleen afstand
mag doen van de nationaliteit als hij of zij
gewoonlijk verblijf heeft in het buitenland.
Hiermee wordt het verband bevestigd tussen
het recht om het eigen land te verlaten, ook voor
emigratiedoeleinden, en het recht om afstand te
doen van nationaliteit – die samen ook invulling
geven aan het recht om van nationaliteit te
veranderen.

Slechts één ander regionaal instrument gaat in op
afstand doen van nationaliteit. Het Draft Protocol
to the African Charter on Human and Peoples
Rights on the Specific Aspects on the Right to a
Nationality and the Eradication of Statelessness in
Africa44 – dat momenteel wordt voorbereid door
de Afrikaanse Unie – zegt daarover het volgende
in artikel 15:

“1. A State Party shall allow the voluntary
renunciation of a person’s nationality
subject to the condition that such
renunciation would not render the person
stateless.
2. A State Party shall not authorize a child
to renounce his or her nationality if either
of his or her parents retains it, unless the
child is capable of communicating his or
her own views as provided in Article 10(2)
of this Protocol and confirms that he or she
desires to renounce nationality and it is
confirmed that the child has in fact another
nationality and that renunciation is not
against the best interests of the child.”

Hierin wordt expliciete erkenning gegeven aan
het recht om afstand te doen van een tweede
nationaliteit. In de tweede alinea is nog een
speciale regel opgenomen om het belang van
het kind te waarborgen, maar verdere gronden
om het recht op afstand te beperken worden
niet voorzien. Dit verdrag is echter nog in
onderhandeling en de tekst is dus nog niet
definitief.
Er bestaat nog weinig internationale
jurisprudentie waarin de staat van ontwikkeling
van een eventueel recht op afstand doen van
nationaliteit wordt verduidelijkt. Alleen het
EHRM heeft tot nu toe geoordeeld in een zaak
waarin dit vraagstuk binnen de rechtsmacht van
het concreet aan de orde is geweest. Het recht op
nationaliteit, noch het recht om afstand te doen
van nationaliteit, worden expliciet gegarandeerd
door het EVRM en bijbehorende Protocollen.
Het EHRM relateert in de zaak Riener v. Bulgaria
echter wel het weigeren van een verzoek tot
afstand van nationaliteit aan het recht op

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

11

privéleven zoals neergelegd in artikel 8 EVRM,
in het verlengde van de jurisprudentie waarin
nationaliteit wordt aangemerkt als een onderdeel
van de sociale identiteit van een persoon:45

“While no right to renounce citizenship
is guaranteed by the Convention or its
Protocols, the Court cannot rule out the
possibility that an arbitrary refusal of a
request to renounce citizenship might in
certain circumstances also raise an issue
under Article 8 of the Convention if such
a refusal has an impact on the individual’s
private life”.46

Volgens het EHRM kan het vraagstuk van
afstand doen van nationaliteit dus wel binnen
de reik­wijdte van het verdrag worden gebracht.
De vraag of afwijzing van een dergelijk verzoek
een schending van het verdrag oplevert is
daarbij afhankelijk van verdere toetsing van
de moge­lijke “legal or practical consequences
adversely affecting the applicant’s rights or her
private life”.47 In de onderhavige zaak wordt op
basis van de feiten uiteindelijk geoordeeld dat de
weigering om toestemming te verlenen tot
het doen van afstand van nationaliteit geen
schending van artikel 8 EVRM inhoudt.48 De vraag
in welke concrete gevallen de belangenafweging
wel in het voordeel van het individu zou dienen
uit te vallen, blijft in deze beperkte jurisprudentie
waarin geen schending wordt vastgesteld dus
onbeantwoord. Bovendien wordt geen algemeen
recht op afstand doen van nationaliteit erkend
door het EHRM.
Bovengenoemde rechtsontwikkeling richting een
mensenrecht op afstand doen van nationaliteit
laat zien dat er een belangrijke basis is gelegd
voor de erkenning van het recht, maar dat het
recht zich nog niet volledig uitgekristalliseerd
heeft. Nederland erkent dit recht zelf echter al
wel als zijnde partij bij het EVN, waarin het recht
op afstand doen van nationaliteit wel expliciet
is neergelegd. Het verdient aanbeveling dat
Nederland de verdere rechtsontwikkeling steunt
en bevordert door, bijvoorbeeld, te interveniëren
in internationale rechtszaken die aan deze
rechtsontwikkeling bijdragen als de kans
zich voordoet.

In beginsel is een internationale organisatie met
een mondiaal lidmaatschap en een algemeen
mandaat, zoals de Verenigde Naties, het best
geëquipeerd om een multilaterale dialoog
over vraagstukken van nationaliteit – inclusief
afstand van nationaliteit – te faciliteren. Er zijn
verschillende fora waarbinnen een aanzet zou
kunnen worden gedaan voor verdere normatieve
ontwikkeling. De CAVV adviseert de regering
zich in te spannen voor het aannemen van een
resolutie door de Mensenrechtenraad van de
Verenigde Naties waarmee opdracht wordt
gegeven aan het Hoge Commissariaat voor de
Mensenrechten een rapport te wijden aan het
recht om afstand te doen van nationaliteit, en
daarbij de reikwijdte van het recht op nationaliteit
en recht om het eigen land te verlaten betrekt.
Ook kan Nederland het initiatief nemen een
van de relevante ‘Special Procedures’ (Speciale
Rapporteurs en Onafhankelijke Experts) te vragen
aandacht aan deze problematiek te be­­steden
binnen hun mandaat. Ook zou de Com­missie voor
Internationaal Recht (ILC), die zich in het verleden
gebogen heeft over nationaliteits­vraagstukken,49
een rol kunnen spelen. Tot slot kan, in Europees
verband, gedacht worden aan
het Europese Migratienetwerk (EMN), dat de
uitwisseling van kennis door Europese staten
faciliteert middels onderzoeken en ‘ad hoc
queries’. Het EMN heeft bovendien al eerder
aandacht heeft besteed aan nationaliteitsbeleid
en -problematiek.
Het vrijmaken van meer ruimte voor
zelfbeschikking van het individu ten aanzien
van nationaliteit vraagt echter wel om een
daadwerkelijke keuzevrijheid.50 Ook de in het
bovengenoemde Manifest gedane oproep om
Nederlanders met een ‘ongewenste’ nationaliteit
bij te staan, richt zich op de wens “vrij [te]
zijn om al dan niet te kiezen voor een dubbele
nationaliteit”.51 Erkenning van het recht om
afstand te doen van nationaliteit door landen
die dit momenteel belemmeren kan immers
– in bijvoorbeeld de Nederlandse context
waarin mono-nationaliteit een beleidsvoorkeur
is – de verwachting scheppen dat onderdanen
met een dubbele nationaliteit daar ook (meer)
gebruik van zullen en moeten maken.52 Dat
raakt aan de situatie van Nederlanders met
een tweede nationaliteit die wél gewenst is en
waarvan zij geen afstand willen doen. Indien de
zelfbeschikking en autonomie van het individu

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

12

het uitgangspunt is, zou het verruimen van de
keuzevrijheid voor sommige burgers – zij met
een ‘ongewenste’ nationaliteit – niet dienen te
leiden tot inperking van de vrijheid van anderen.
De erkenning dat nationaliteit deel uitmaakt van
de sociale identiteit van individuen betekent ook
dat het verplicht afstand doen van een dubbele
nationaliteit raakt aan het recht op privéleven
beschermd onder artikel 8 EVRM.53
Individuen die een remedie zoeken voor
een ‘ongewenste’ tweede nationaliteit zullen
ge­baande paden dienen te volgen. Een rechtsgang
naar de bestuurlijke en/of rechterlijke organen
van de betreffende nationaliteit-verlenende
staat is allereerst geboden. Nederland zou daarin
een adviserende rol kunnen spelen door middel
van, bijvoorbeeld, informatievoorziening. Mocht
een individu nul op het rekest krijgen in de
staat waarvan het de nationaliteit wil opzeggen
en de nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput
in het proces tot opzegging, dan is toevlucht
tot een internationaal of regionale rechter,
of een toezichthoudend lichaam van een
mensenrechtenverdrag, een optie voor zover
de betreffende staat deze mogelijkheid heeft
geaccepteerd. Individuele klachtprocedures
staan bijvoorbeeld open onder het EVRM en
het facultatieve protocol bij het IVBPR. In
voorkomende gevallen zou het EHRM of het
Mensenrechtencomité een oordeel kunnen vellen
of de onmogelijkheid onder, of weigering naar,
nationaal recht afstand te kunnen doen van een
nationaliteit in het concrete geval een arbitraire
inbreuk op de mensen­rechten oplevert.

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

13

― Hoofdstuk IV

Implicaties van een
tweede nationaliteit onder
internationaal recht
In dit hoofdstuk wordt het onderdeel van
de adviesaanvraag behandeld betreffende
implicaties in het internationaal publiekrecht
van een tweede nationaliteit, omdat afstand
doen van de tweede nationaliteit onder het
nationale recht van die staat bijvoorbeeld niet
mogelijk is.54 Ter behandeling van dit onderdeel
zal specifiek aandacht worden besteed aan
extraterritoriale rechtsmachtuitoefening op
basis van het nationaliteitsbeginsel in het
strafrecht, en de leerstukken van diplomatieke
bescherming en consulaire bijstand. Bij
sommige van deze (statelijke) rechten en
rechtsgebieden is een voorzichtige ontwikkeling
te zien, met in bepaalde gevallen een mogelijke
verschuiving naar de (reguliere) woonplaats
als aanknopingspunt in plaats van alleen het
aanknopingspunt van de nationaliteit.55

― IV.I
De gevolgen van dubbele nationaliteit
voor de toepassing van het strafrecht
Een persoon die de nationaliteit van een
bepaald land heeft, kan onderworpen zijn aan
de strafrechtelijke rechtsmacht van dat land.
Dat betekent dat het land van nationaliteit
zijn onderdanen kan vervolgen voor feiten
die het als een misdrijf beschouwt, ook indien
deze feiten in het buitenland zijn gepleegd.56
Het nationaliteitsbeginsel (ook wel actief
personaliteitsbeginsel genoemd) is dan ook een
beginsel van extraterritoriale rechtsmacht. In
zekere zin is dit beginsel de tegenhanger van
het recht op diplomatieke bescherming: waar
een persoon de ‘lusten’ heeft om te worden
beschermd door zijn land van nationaliteit in
geval van internationaal onrechtmatige daden,
dient hij ook de ‘lasten’ te dragen van zijn

nationaliteit, namelijk onderworpenheid aan
het strafrecht van het land van nationaliteit.
Het bestaan van het nationaliteitsbeginsel wat
betreft extraterritoriale onderworpenheid
aan het strafrecht wordt niet betwist, maar de
overgrote meerderheid van staten onderwerpen
hun onderdanen in het buitenland evenwel
alleen aan hun strafrecht voor (zeer) ernstige
misdrijven. Vaak is hierbij ‘dubbele strafbaarheid’
een vereiste. Dat betekent dat de bewuste daden
ook strafbaar dienen te zijn naar het recht van
het land waar ze gepleegd zijn. Er is evenwel geen
internationaal vereiste van dubbele strafbaarheid.
Ook Nederland vestigt voor bepaalde misdrijven
extraterritoriale rechtsmacht op basis van het
nationaliteitsbeginsel, zelfs als op het feit geen
straf is gesteld in het land waar het is gepleegd.57
Indien een persoon meerdere nationaliteiten
heeft, kan het voorkomen dat alle landen waarvan
de persoon de nationaliteit heeft vervolging
kunnen instellen.58 Nederlandse onderdanen die
ook een vreemde nationaliteit hebben, kunnen
onder omstandigheden dus door zowel Nederland
als het vreemde land worden vervolgd. De meest
problematische categorie van misdrijven onder
het nationaliteitsbeginsel betreft de categorie
van feiten die een misdrijf zijn in het land van
nationaliteit, maar geen misdrijf zijn in het land
waar ze gepleegd zijn. Vaak gaat het daarbij om
‘politieke misdrijven’, waarbij een persoon een
mening heeft verkondigd die als bedreiging van
de nationale veiligheid wordt gezien in het land
van nationaliteit. Deze problematiek speelt ook
voor personen met een dubbele nationaliteit.
Denk daarbij aan een Nederlander met een
tweede nationaliteit die in Nederland kritiek
geeft, bijvoorbeeld via sociale media, op het
beleid van het land van haar of zijn andere

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

14

nationaliteit, of die een bepaalde situatie in dat
andere land als genocide aanmerkt. Dat laatste
land kan dergelijke kritiek strafbaar stellen
en rechtsmacht uitoefenen over de betrokken
persoon.59 Zolang deze persoon zich echter niet
vrijwillig naar het land van tweede nationaliteit
begeeft, wordt het moeilijk voor dit land om
zijn rechtsmacht te effectueren. Nederland
kan immers uitlevering van een dergelijke
persoon weigeren omdat die de Nederlandse
nationaliteit heeft.60 Nederland moet bovendien
uitlevering weigeren indien het land van tweede
nationaliteit de fundamentele rechten van het
individu onvoldoende beschermt,61 en indien de
gedraging onder Nederlands recht niet strafbaar
is of een politiek misdrijf betreft.62

― IV.II
Diplomatieke bescherming
Het leerstuk van de diplomatieke bescherming
heeft een lange, en niet oncontroversiële,63
geschiedenis in het internationaal recht.
Diplomatieke bescherming betreft het inroepen
door de ene staat van de aansprakelijkheid
van een andere staat voor een schending
van het internationaal recht, met betrekking
tot een onderdaan (natuurlijke persoon of
rechtspersoon). Dit leerstuk van diplomatieke
bescherming was oorspronkelijk sterk gekoppeld
aan het onderwerp van de behandeling
van vreemdelingen (‘treatment of aliens’),
waarmee staten ervoor wilden zorgen dat
hun burgers in het buitenland behoorlijk
behandeld werden conform de internationale
minimumstandaarden.64 Thans worden de
rechten van individuen ook verzekerd door het
leerstuk van de mensenrechten. Diplomatieke
bescherming blijft echter een krachtig parallel
beschermingsmechanisme, met name omdat
een staat de aansprakelijkheid inroept van een
andere staat. Hierdoor staat de burger er niet
alleen voor. Bovendien gaan mensenrechten
vaak niet gepaard met een claim-mechanisme.
De ontwerpartikelen inzake Diplomatieke
Bescherming van de ILC bieden een belangrijke
leidraad voor het internationaalrechtelijk kader
inzake diplomatieke bescherming.65 Zij beogen
het huidige internationaal gewoonterecht inzake
diplomatieke bescherming te codificeren.66

Het uitoefenen van diplomatieke bescherming
is gekoppeld aan nationaliteit.67 Artikel 5 van
de ontwerpartikelen inzake Diplomatieke
Bescherming vereist dat het individu de
nationaliteit bezit van de staat die diplomatieke
bescherming uitoefent zowel op het moment
van de inbreuk als op het moment van inroepen
van de aansprakelijkheid. Met betrekking
tot het begrip ‘staat van nationaliteit’ sluiten
de ontwerpartikelen inzake Diplomatieke
Bescherming aan bij de hierboven uiteengezette
beginselen, namelijk dat het aan de staat is om
zijn nationaliteitsrecht te bepalen, maar dat
deze vrijheid wel begrensd kan worden door
het internationaal recht. Er wordt nadrukkelijk
niet geëist dat er een effectieve band of ‘genuine
link’ bestaat tussen het individu en de staat in
geval van naturalisatie.68 Maar een individu mag
de nationaliteit niet verkregen hebben op een
manier die strijdig is met het internationaal recht.
Van speciaal belang voor dit advies is de
gewoonterechtelijke regel neergelegd in artikel
7 van de ontwerpartikelen inzake Diplomatieke
Bescherming,69 hetwelk specifiek ziet op situaties
waarin een individu meerdere nationaliteiten
heeft en waarin de staat van de ene nationaliteit
diplomatieke bescherming wil uitoefenen
ten opzichte van de staat van de andere
nationaliteit.70 De hoofdregel die artikel 7 biedt,
is dat dit niet mag, tenzij de nationaliteit van de
bescherming uitoefenende staat ‘dominant’71 is
ten opzichte van de nationaliteit van de staat
tegen wie de bescherming wordt uitgeoefend,
zowel op het moment dat de schending van
het internationaal recht werd gepleegd als
op het moment dat de staat die bescherming
uitoefent een claim presenteert. Artikel 7 van
de ontwerpartikelen inzake Diplomatieke
Bescherming wijkt af van de eerdere regel zoals
neergelegd in artikel 4 van het Verdrag nopens
zekere wetsconflicten inzake nationaliteit uit
1930, welke het uitoefenen van diplomatieke
bescherming tussen twee staten van nationaliteit
niet toestaat. Nederland is partij bij dit verdrag,
maar op basis van het lex posterior-beginsel
geldt de latere gewoonterechtelijke regel zoals
neergelegd in artikel 7 van de ontwerpartikelen
inzake Diplomatieke Bescherming en is de
verdragsregel uit 1930 daarmee ingehaald.

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

15

Om te bepalen of een nationaliteit dominant is
ten opzichte van de andere nationaliteit conform
artikel 7 van de ontwerpartikelen inzake
Diplomatieke Bescherming kunnen de volgende
factoren in aanmerking worden genomen:
–	reguliere woonplaats, de hoeveelheid tijd die
in ieder land van nationaliteit is doorgebracht,
en -indien van toepassing- datum van
naturalisatie (d.w.z. de periode die als burger
is doorgebracht in het beschermende land
voordat een claim werd gepresenteerd door
dat land);
– plaats, curricula en taal van onderwijs;
–	professionele betrekking en
financiële belangen;
– plaats waar het familieleven is uitgeoefend;
–	familiebetrekkingen in ieder van de twee
landen;
– deelname aan het sociale en publieke leven;
– taalgebruik;
–	belastingafdracht, bankrekening,
sociale zekerheid;
–	bezoeken aan het andere land
van nationaliteit;
–	bezit en gebruik van het paspoort van het
andere land;
– militaire dienst.
In de toelichting bij artikel 7 van de
ontwerpartikelen inzake Diplomatieke
Bescherming heeft de ILC aangegeven dat geen
van deze factoren op zichzelf doorslaggevend
is en dat het gewicht dat aan ieder van de
factoren moet worden toegekend afhangt van
de omstandigheden van het geval. Artikel 7
geeft een uitzonderingsregel weer, hetgeen
ook blijkt uit de formulering die stelt dat
geen diplomatieke bescherming mag worden
uitgeoefend tussen twee landen van nationaliteit
tenzij de nationaliteit van één van de twee staten
dominant is. Uit deze constructie vloeit ook
voort dat de staat die een claim wil presenteren
tegen de staat van de andere nationaliteit moet
bewijzen dat zijn nationaliteit dominant is. Dit
betekent dus dat diplomatieke bescherming
door een staat van de tweede nationaliteit tegen
Nederlanders die in Nederland wonen in beginsel
niet mogelijk is. Daarentegen kan Nederland
wel diplomatieke bescherming uitoefenen
voor Nederlanders in het buitenland die een
dominante Nederlandse nationaliteit hebben,

bijvoorbeeld omdat ze in Nederland wonen, ten
opzichte van de staat van andere nationaliteit.
Een vraag die wordt opgeworpen door de
adviesaanvraag is of en hoe een verklaring dat
een nationaliteit ongewenst is, meeweegt bij de
vaststelling welke nationaliteit dominant is, en of
de enkele verklaring voldoende is of zou moeten
zijn om de andere, wel gewenste, nationaliteit
als dominant aan te merken.72 Ten aanzien van
deze vraag kan worden opgemerkt dat, indien op
basis van de bovengenoemde factoren de staat
van de ‘ongewenste’ nationaliteit ook de staat
van de dominante nationaliteit is, de staat van de
andere nationaliteit of de betreffende burger niet
eenzijdig kan bepalen dat dit anders is vanwege
‘ongewenstheid’, omdat de dominante staat een
zelfstandig recht heeft diplomatieke bescherming
uit te oefenen zoals blijkt uit de formulering
van artikel 2 van de ontwerpartikelen inzake
Diplomatieke Bescherming.73
In de situatie waarin een persoon meerdere
nationaliteiten bezit, mogen alle staten van
nationaliteit diplomatieke bescherming bieden
tegen een derde staat. Hier speelt het beginsel van
dominantie geen rol. De staten van nationaliteit
kunnen onderling afspraken maken over welke
staat wanneer en hoe bescherming uitoefent,
maar de ene staat kan de andere staat niet
verbieden om bescherming uit te oefenen, zelfs
niet als de eerste staat de staat van dominante
nationali­teit is. Het is echter wel zo dat artikel
19 van de ontwerpartikelen inzake Diplomatieke
Bescherming staten aanbeveelt om zich
rekenschap te geven van de gezichtspunten
van de burger voor wie bescherming wordt
uitgeoefend, hetgeen ook zou kunnen inhouden
dat een burger erop aan kan dringen bij de staat
van de ongewenste nationaliteit dat deze staat
geen actie voor haar of hem onderneemt.
Om het internationaal recht inzake diplomatieke
bescherming beter te verankeren, beveelt de
CAVV de regering aan – in navolging van de
resolutie 74/188 van de Algemene Vergadering
van de VN van 18 December 2019 – om zich
in te zetten voor het verder brengen van
de ontwerp­­artikelen inzake Diplomatieke
Bescherming tot een verdrag.74 In dit proces
kan ook artikel 19 inzake recommended practice
verder worden verstevigd.

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

16

― IV.III
Consulaire bijstand
Consulaire bijstand aan burgers in het
buiten­land is een apart leerstuk. Het gaat
hierbij om het bieden van bijstand aan burgers
die zich in een moeilijke situatie bevinden,
in de vorm van assistentie bij repatriëring
of gedetineerdenbegeleiding, alsmede om
documentverstrekking waaronder paspoorten en
visa. Voor consulaire bijstand is het Verdrag van
Wenen inzake consulaire betrekkingen uit 1963
van belang, en in het bijzonder artikel 36 over
het “contact met onderdanen van de zendstaat”.75
Nederland is, evenals 180 andere staten, partij
bij dit verdrag dat, voor zover hier van belang,
gezien moet worden als de codificatie van
gewoonterecht.
Het verschil tussen diplomatieke bescherming
en consulaire bijstand is dat het eerste een
rechtsmiddel is dat ingezet kan worden naar
aanleiding van een schending van het recht,
terwijl het tweede er meer algemeen op gericht
is burgers in het buitenland te beschermen en
hen bij te staan waar nodig; consulaire bijstand
is dan ook overwegend preventief van aard.
In de praktijk is het onderscheid tussen de
twee niet altijd scherp te trekken. Staten zijn
evenwel terughoudend met het uitoefenen van
diplomatieke bescherming, terwijl consulaire
bijstand voor burgers in het buitenland geregeld
voorkomt. Zoals hierboven aangegeven ligt de
beslissing om diplomatieke bescherming uit te
oefenen volgens het internationaal recht bij de
staat, waarbij artikel 19 van de ontwerpartikelen
inzake Diplomatieke Bescherming wel
bepaalde aanbevelingen doet aan staten om
bescherming uit te oefenen bij aanzienlijke
inbreuken. Consulaire bijstand wordt alleen
uitgeoefend op verzoek en met instemming van
de burger. Bepaalde vormen van consulaire
bijstand worden als individueel recht onder
het internationaal recht aangemerkt. Dit kan
bijvoorbeeld een recht zijn dat het individu heeft
ten opzichte van de ontvangende staat, d.w.z., de
staat waar zij of hij verblijft,76 of een recht van
het individu ten opzichte van haar of zijn staat
van nationaliteit.77

De vraag of staten consulaire bijstand mogen
bieden aan mensen met een dubbele nationaliteit
ten opzichte van of in de staat van de andere
nationaliteit, en welke rol het beginsel van
dominantie daarbij speelt, wordt niet duidelijk
beantwoord door het Weens Verdrag inzake
consulaire betrekkingen.78 Om in zulke gevallen
toch consulaire bijstand te kunnen verlenen
aan een ingezetene uit het land van de ene
nationaliteit die voor een kort verblijf naar het
land van de andere nationaliteit afreist, hebben
staten in het verleden regelingen getroffen
in bilaterale consulaire overeenkomsten.79
Daarbij is het Weens Verdrag inzake consulaire
betrekkingen de basis en is in het geval van
personen met een meervoudige nationaliteit
overeengekomen dat zij konden reizen op het
paspoort van het land van vestiging met een
visum voor het land van het tijdelijk verblijf.
Dit betekent dat voor de duur van de geldigheid
van het visum de reiziger wordt gezien als
iemand die consulaire bijstand en bescherming
geniet van het land van het paspoort waarmee
hij reist. Een dergelijke overeenkomst biedt
tevens de mogelijkheid om probleemloos weer
te vertrekken naar het land van permanente
vestiging.
In tegenstelling tot sommige andere staten
voorziet Nederland niet in een individueel
(grondwettelijk) recht op bescherming voor
burgers in het buitenland.80 In de kamerbrief van
7 oktober 2020 heeft de minister van Buitenlandse
Zaken Blok aangegeven dat formele consulaire
wetgeving niet opportuun is, omdat het zou
leiden tot onnodige juridisering terwijl het niet
noodzakelijkerwijs leidt tot meer rechtszekerheid.
Ook benadrukte hij vooral dat consulaire bijstand
veelal maatwerk vereist.81 Desalniettemin is de
CAVV van oordeel dat de regering zou kunnen
overwegen om in zeer specifieke situaties de
uitoefening van consulaire bijstand verder te
verhelderen ten behoeve van alle Nederlanders
en ook ten behoeve van hen die al dan niet (on)
gewenste banden hebben met andere staten
vanwege een migratieachtergrond of anderszins.
Dit kan een belangrijke signaalfunctie hebben
– juist ook ten aanzien van mensen met een
meervoudige nationaliteit en ten aanzien van
landen van de andere nationaliteit.

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

17

De CAVV adviseert de regering in ieder geval
expliciet aan te geven dat het dominantiebeginsel gehanteerd wordt bij meervoudige
nationaliteit ten opzichte van de staat van
de andere natio­naliteit. Hiermee benadrukt
Nederland zijn recht om op te komen voor
Nederlanders die in Nederland wonen en/of hun
professionele en sociale leven hier hebben, maar
die ook nog een andere nationaliteit hebben, en
dat Nederland ook ten opzichte van dat andere
land bescherming kan en zal uitoefenen. De
vraag of die andere natio­naliteit al dan niet
‘gewenst’ is, en wanneer deze ongewenst zou zijn
geworden, is daarbij niet van belang.
Gezien de vragen die zijn opgekomen in situaties
van repatriëring ten tijde van de Covid-crisis en –
waar het gaat om Afghaanse Nederlanders – in de
situatie van Afghanistan na de machtsovername
door de Taliban in 2021, zou in meer algemene
zin verheldering van het recht betreffende
consulaire bijstand, en specifiek de wederzijdse
rechten en verplichtingen van staten in geval
van dubbele nationaliteit, welkom zijn.

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

18

― Hoofdstuk V

Afsluiting en aanbevelingen
Voorgaande leidt tot de volgende afsluitende
punten en aanbevelingen:

1.	
Het internationaal recht legt automatische
of onvoorwaardelijke hantering van het
ius sanguinis door staten niet expliciet aan
banden. Alleen het Europees Verdrag inzake
nationaliteit bevat bepalingen die hierop
betrekking hebben; het Verdrag bepaalt onder
andere dat verdragspartijen van rechtswege
nationaliteit moeten verlenen op basis van
afstamming, maar de mogelijkheid hebben
beperkingen te stellen bij geboorte buiten
het grondgebied van de staat.
2.	Het recht van individuen om afstand te
doen van nationaliteit staat expliciet genoemd
in artikel 8 van het Europees Verdrag inzake
nationaliteit, maar het is niet met zoveel
woorden vastgelegd in universele inter­
nationale (mensenrechten-) instrumenten.
Er is wel een trend zichtbaar van toenemende
erkenning van dit recht, dat daarbij wordt
afgeleid van andere (mensen)rechten.
De CAVV onderschrijft deze erkenning.
De CAVV beveelt daarom aan dat Nederland
de genoemde rechtsontwikkeling steunt
en bevordert.

3.	In beginsel is een internationale organisatie
met een mondiaal lidmaatschap en een
algemeen mandaat, zoals de Verenigde Naties,
het best geëquipeerd om een multilaterale
dialoog over vraagstukken van nationaliteit
– inclusief afstand van nationaliteit – te
faciliteren. Er zijn verschillende fora
waarbinnen een aanzet zou kunnen worden
gedaan voor verdere normatieve ontwikkeling.
De CAVV adviseert de regering zich in te
spannen voor, bijvoorbeeld, een resolutie
waarmee de VN Mensenrechtenraad opdracht
geeft aan het Hoge Commissariaat voor de
Mensenrechten een rapport te wijden aan het
recht om afstand te doen van nationaliteit,
en daarbij de reik­wijdte van het recht op
nationaliteit en recht om het eigen land te
verlaten betrekt.
4.	Individuen die een remedie zoeken voor
een ‘ongewenste’ tweede nationaliteit zullen
allereerst de rechtsgang naar de bestuurlijke
en/of rechterlijke organen van de betreffende
staat dienen te volgen, waarbij de Nederlandse
overheid eventueel advies en ondersteuning
kan bieden. Mocht een individu daar nul
op het rekest krijgen en de nationale rechts­
middelen zijn uitgeput, dan is toevlucht tot een
regionale rechter of toezichthoudend lichaam
van een mensenrechtenverdrag een optie,
voor zover de betreffende staat partij is bij
het betreffende verdrag en deze mogelijkheid
heeft geaccepteerd. Individuele klacht­
procedures staan bijvoorbeeld open onder het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
(EVRM) en het facultatieve protocol bij het
Internationaal Verdrag inzake burgerrechten
en politieke rechten (IVBPR).

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

19

5. Indien de zelfbeschikking alsmede de sociale
identiteit van het individu in de zin van artikel
8 EVRM als uitgangspunt wordt genomen
in de context van vraagstukken van afstand
van nationaliteit van het individu, zou
het verruimen van de keuzevrijheid voor
sommige burgers – zij met een ‘ongewenste’
nationaliteit – niet dienen te leiden tot
inperking van de vrijheid van anderen,
nl. personen met een gewenste tweede
nationaliteit, die zij graag willen behouden.
6. Indien personen de Nederlandse en
een tweede – eventueel ongewenste –
nationaliteit hebben, kunnen beide landen
van nationaliteit potentieel strafrechtelijke
rechtsmacht uitoefenen op basis van het
nationaliteitsbeginsel. Ten aanzien van
personen die zich in Nederland bevinden en
gezocht worden door het land van tweede
nationaliteit, onderschrijft de CAVV het
belang van de waarborgen zoals die thans
in het Nederlandse recht zijn neergelegd. Op
basis van deze waarborgen dient Nederland
zich te onthouden van uitlevering aan het
land van de andere nationaliteit, indien dit
de fundamentele rechten van het individu
onvoldoende beschermt, alsook indien
de gedragingen van deze personen onder
Nederlands recht niet strafbaar zijn dan wel
een politiek misdrijf betreffen.

8. Ten aanzien van consulaire bijstand, adviseert
de CAVV de regering expliciet aan te geven dat
het dominantie-beginsel wordt gehanteerd
bij meervoudige nationaliteit ten opzichte
van de staat van de andere nationaliteit.
Hiermee benadrukt Nederland zijn recht
om op te komen voor Nederlanders die in
Nederland wonen en/of hun professionele en
sociale leven in Nederland hebben, maar die
ook nog een andere nationaliteit hebben, en
zijn recht om ook ten opzichte van het land
van de andere nationaliteit bescherming te
kunnen uitoefenen. De vraag of die andere
nationaliteit al dan niet ‘gewenst’ is, en
wanneer deze ongewenst zou zijn geworden,
is daarbij niet van belang.
9. Gezien de vragen die zijn opgekomen in
situaties van repatriëring ten tijde van de
Covid-crisis en – waar het gaat om Afghaanse
Nederlanders – in de situatie van Afghanistan
na de machtsovername door de Taliban in
2021, zou verheldering van het internationaal
recht betreffende consulaire bijstand in geval
van dubbele nationaliteit welkom zijn, in het
bijzonder waar het gaat om de wederzijdse
rechten en verplichtingen van staten.

7. Diplomatieke bescherming is een leerstuk in
het internationaal recht op grond waarvan
Nederland een andere staat, en dus ook
een staat van een (ongewenste) tweede
nationaliteit, aansprakelijk kan stellen voor
schendingen van het internationaal recht
met betrekking tot een onderdaan. Gezien
het belang van dit leerstuk, juist ook voor
de situaties die ten grondslag liggen aan
deze adviesaanvraag, beveelt de CAVV aan,
in navolging van resolutie 74/188 van de
Algemene Vergadering van de VN van 18
December 2019, dat Nederland zich inzet
voor het verder brengen van de
ontwerpartikelen inzake Diplomatieke
Bescherming tot een verdrag.

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

20

Eindnoten
1

De adviesaanvraag is opgenomen in annex I.

bepalingen omtrent het Nederlanderschap ter
vervanging van de Wet van 12 december 1892, Stb.

2

De initiatiefnota is opgenomen in annex II.

3

De motie Belhaj is opgenomen in annex III.

268 op het Nederlanderschap en het ingezetenschap,
laatstelijk gewijzigd op 1 januari 2011.
15	

Het gelijktijdig bezitten van twee of meer

4

Initiatiefnota van het lid Paternotte over Bescherm
Nederlanders met een ongewenste tweede
nationaliteit, Kamerstuk 35475, nr. 2, 2019/20, p. 2.

nationaliteiten.
16	

Te raadplegen via: https://macimide.
maastrichtuniversity.nl/dual-cit-database/.

5	

Ibid, p. 5.

17	

Zie algemeen bijv. Peter J. Spiro (2008, 2012), ‘Multiple

Manifest voor Keuzevrijheid in Nationaliteit,

Nationality’, in Max Planck Encyclopedia of Public

september 2019, https://debalie.nl/artikel/mani

International Law. Spiro geeft aan dat meervoudige

fest-voor-keuzevrijheid-in-nationaliteit/.

nationaliteit kan ontstaan: (i) door interactie van

6	

nationaliteitsregels gebaseerd op ius sanguinis en ius
Let wel: “international law recognizes […] the

soli, (ii) bij een kind met ouders met verschillende

general primacy of territorial jurisdiction and limits

nationaliteiten, en (iii) door naturalisatie zonder

the actions that states of origin may take on behalf

afstand te doen van de eerdere nationaliteit. Een

of their nationals abroad”. Rainer Bauböck (2005)

korte uitleg over meervoudige nationaliteit in

‘Citizenship policies: international, state, migrant

Nederland is te vinden op: https://www.rijksoverheid.

and democratic perspectives’, Global Migration

nl/onderwerpen/nederlandse-nationaliteit/dubbele-

Perspectives No. 19, p. 8.

nationaliteit. In feite wordt het in verschillende

7	

contexten wel geaccepteerd maar in geval van
8

De rechtsbasis voor verkrijging van de Nederlandse

naturalisatie tot Nederlander wordt afstand van de

nationaliteit is in dat geval artikel 3(1) Rijkswet op

oorspronkelijke nationaliteit vereist (tenzij er een

het Nederlanderschap.

uitzondering geldt) en er zijn ook regels voor verlies
van Nederlandse nationaliteit bij naturalisatie in het

9	

Ibid.

10

De rechtsbasis voor verkrijging van de Nederlandse

buitenland.
18	

PHIJ, Advisory Opinion, Nationality Decrees in Tunis

nationaliteit is in dat geval artikel 3(3) Rijkswet op

and Morocco, Series B, No. 4, p. 23-24; en artikel 1

het Nederlanderschap.

van het Haags verdrag nopens zekere wetsconflicten
inzake nationaliteit uit 1930, League of Nations,

11

De rechtsbasis voor verkrijging van de Nederlandse

Treaty Series vol. 179, p. 89, no. 4137, en Tractatenblad

nationaliteit is in dat geval artikel 11(1) Rijkswet op

1967, no. 73. Nederland is partij bij dit verdrag.

het Nederlanderschap.

19	

Zie bijvoorbeeld het Verdrag betreffende de status

Ook wel “social fact of attachment” genoemd.

van staatlozen uit 1954, Tractatenblad 1955, no. 42 en

Internationaal Gerechtshof, Nottebohm Case

het Verdrag tot beperking der staatloosheid uit 1961,

(second phase), ICJ Reports 1955, p. 23-24.

Tractatenblad 1967, no. 124. Nederland is bij beide

12	

verdragen partij.
13	

European Court of Human Rights (2011)
Genovese v Malta, App No 53124/09, par. 33.

14	

Voor Nederland in de Rijkswet op het
Nederlanderschap, Rijkswet van 19 december
1984, houdende vaststelling van nieuwe, algemene

20	

Tractatenblad 1998, no.10.

21	

Tractatenblad 1969, no. 99.

22	

European Court of Human Rights (2011)
Genovese v Malta, App No 53124/09, par. 33.

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

21

23	

Zie bijvoorbeeld over de Nederlandse “Accidental

32	

Americans”, Cedric Ryngaert (2021), 'De impact

Artikel 15(2) van de Universele Verklaring van de
Rechten van de Mens.

van Amerikaanse extraterritoriale regelgeving op
Nederlandse belangen', Nederlands Juristenblad 24.

33	

UN Human Rights Council (2009) Human rights and
arbitrary deprivation of nationality: report of the

24	

Zie het overzicht van de nationaliteitswetgeving

Secretary-General, A/HRC/13/34, par. 23.

in 175 landen in de Global Database on Modes of
Acquisition of Citizenship van GLOBALCIT, Mode

34

Paul Weis, Nationality and statelessness in inter­nati­

A01b – Descent (born abroad) via https://globalcit.eu/

onal law (2nd edn, Brill, 1979) 133; Rainer Bauböck

acquisition-citizenship/.

(2005) ‘Citizenship policies: international, state,
migrant and democratic perspectives’, 19 Global

25	

Rainer Bauböck, Transnational citizenship.

Migration Perspectives 1, 20; Ernst Hirsch Ballin,

Membership and rights in international migration,

Citizens’ rights and the right to be a citizen (2014, Brill

(Edward Elgar, 1994) 41.

Nijhoff) 100; William Worster (2017) ‘Human rights
law and the taxation consequences for renouncing

26	

Costica Dumbrava (2015), ‘Super-Foreigners and Sub-

citizenship’, 62 Saint Louis University Law Journal 85,

citizens. Mapping ethno-national hierarchies

95.

of foreignness and citizenship in Europe’, 14(3)
Ethnopolitics 296.

35	

Dit vraagstuk komt uitgebreid aan bod in William
Worster (2017) ‘Human rights law and the taxation

27	

Het internationaal recht erkent wel dat het van

consequences for renouncing citizenship’, 62 Saint

rechtswege verlenen van (een nieuwe) nationaliteit

Louis University Law Journal 85; en Savannah Price

na de geboorte, tegen de wil van de betrokken

(2019) ‘The right to renounce citizenship’, 42(5)

persoon of zonder voldoende verbinding met

Fordham International Law Journal 1547. Van de

de staat, problematisch kan zijn omdat er mogelijk

175 landen die opgenomen zijn in de GLOBALCIT

“over-claiming” ontstaat. Peter Spiro (2017),

Database van nationaliteitswetgeving is, erkent

	‘Citizenship Overreach’, 38 Michigan Journal of

89% expliciet de mogelijkheid afstand te doen van

International Law 167.

de nationaliteit. Van de twintig landen zonder
dergelijke bepalingen in het nationaliteitsrecht

28	

Zie voor een bespreking van deze kritiek, en van de

erkennen dertien wel de mogelijkheid om van

(mislukte) pogingen om nationaliteitsverlening op

nationaliteit te veranderen middels regels omtrent

basis van ius sanguinis aan banden te leggen door

nationaliteitsverlies op grond van verkrijging van een

middel van een verdrag in de vroege twintigste

nieuwe nationaliteit en/of na langdurig verblijf in het

eeuw, Peter Spiro (2017) ‘Citizenship Overreach’, 38

buitenland. De GLOBALCIT Database is te raadplegen

Michigan Journal of International Law 167, 177. Zie

via https://globalcit.eu/loss-of-citizenship/.

ook Peter Spiro (2011) ‘A New International Law of
Citizenship’, American Journal of International Law,

36

694, 701-703.

Daartoe speelt het (beweerdelijke) gewoonterechtelij
karakter van artikel 15 van UVRM ook een rol –
expliciet erkend in African Court on Human and

29	

Artikel 7(e), Europees Verdrag inzake nationaliteit.

Peoples’ Rights (2018) Anudo Ochieng Anudo v.

Nationaliteitsverlies mag dan alleen optreden als dit

Tanzania, App No. 012/2015, par. 76.

geen staatloosheid tot gevolg heeft.
37	
30	

Het recht om van nationaliteit te veranderen is te

Voor een uiteenzetting van deze ontwikkeling,

vinden in: Convention on the Rights of Persons

zie Peter Spiro (2011) ‘A new international law of

with Disabilities, 2006 (artikel 18) Tractatenblad 2007,

citizenship’, 105(4) The American Journal of

no. 169; American Convention on Human Rights, 1969

International Law 694.

(artikel 20), 1144 UNTS 123; zie ook ASEAN Human
Rights Declaration, 2012 (artikel 18) https://asean.org/

31	

Zie hierover, onder andere, artikelen 7 en 8 van het

asean-human-rights-declaration/. Het recht om het

Verdrag tot beperking der staatloosheid uit 1961 en

eigen land te verlaten is onder andere te vinden in:

artikelen 4(2) en 7 van het Europees Verdrag inzake

International Covenant on Civil and Political Rights,

nationaliteit.

1966 (artikel 12); International Convention on the

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

22

Protection of the Rights of All Migrant Workers and

ook European Court of Human Rights (2006) Riener v.

Members of their Families, 1990 (artikel 8), 2220

Bulgaria, App no 46343/99, par. 154.

UNTS 3, Tractatenblad 1978, no.70; International
Convention on the Elimination of All Forms of Racial

47	

Discrimination, 1966 (artikel 5) 660 UNTS 195,

European Court of Human Rights (2006) Riener v.
Bulgaria, App no. 46343/99, par. 155.

Tractatenblad 1966, no. 237; Convention on the
Rights of the Child, 1989 (artikel 10) 1577 UNTS 3

48	

Tractatenblad 1997, no. 3.

“The Court cannot accept that the alleged emotional
distress resulting from the applicant’s being “forced”
to remain Bulgarian citizen amounted to an

38	

39	

“Freedom to leave the territory of a State may not be

interference with her right to respect for her private

made dependent on any specific purpose or on the

life as protected by Article 8 of the Convention […]

period of time the individual chooses to stay outside

The Court finds that the refusal of the applicant’s

the country. Thus travelling abroad is covered,

request to renounce her citizenship did not interfere

as well as departure for permanent emigration”.

with her right to respect for her private life, within

Human Rights Committee (1999), CCPR General

the meaning of Article 8 of the Convention”. European

Comment No. 27: Article 12 (Freedom of Movement),

Court of Human Rights (2006) Riener v. Bulgaria, App

CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, par. 8.

no. 46343/99, par. 158-159.

Frederick Whelan (1981) ‘The right to citizenship

49	

Nederland kan zich ervoor inzetten dat de Algemene

and the right to leave’, 73(3) The American Political

Vergadering van de VN bij resolutie een verzoek

Science Review 636, 638.

doet aan de ILC (artikel 16 ILC Statute) dit op de
werkagenda te zetten.

40	

“The instruments do not specifically address a
right to renounce citizenship, but they supply an

50	

Zelfbeschikking staat als fundamentele waarde

instructive legal context”. Savannah Price (2019)

centraal in zowel de initiatiefnota als in het Manifest

‘The right to renounce citizenship’, 42(5) Fordham

voor Keuzevrijheid in Nationaliteit.

International Law Journal 1547.
51	
41	

Nadruk toegevoegd. Artikel 6, Verdrag nopens zekere

Nadruk toegevoegd, Manifest voor Keuzevrijheid
in Nationaliteit, zie boven voetnoot 6.

wetsconflicten inzake nationaliteit.
52	
42	

Vergelijk bijvoorbeeld de ervaring met Duitsland en

Daarnaast bepaalt artikel 7 van het 1930 Verdrag

het Marokkaanse en Turkse beleid ten aanzien van

dat een zogenaamde ‘expatriation permit’ voor

afstand doen van nationaliteit. In situaties waarin

het afstand doen van nationaliteit geen effect mag

afstand doen van de Marokkaanse nationaliteit

hebben zolang de staatsburger niet een andere

mogelijk was – voor kinderen geboren uit een

nationaliteit heeft. Dit artikel ziet op het voorkomen

Marokkaanse moeder – heeft dit als effect dat

van staatloosheid en een gelijkwaardige bepaling

Duitsland de verplichting oplegde om afstand te doen

is terug te vinden in het Verdrag tot beperking

van de Marokkaanse nationaliteit voor verkrijging

der staatloosheid uit 1961. De adviesaanvraag ziet

van de Duitse nationaliteit. Ook is gebleken dat het

echter op afstand van een ‘ongewenste’ tweede

versoepelen van regels met betrekking tot afstand

nationaliteit, waarbij het begrenzen van het recht op

doen van nationaliteit door Turkije als neveneffect

afstand omwille van de preventie van staatloosheid

een daling in naturalisatieaanvragen door Turkse

niet aan de orde is.

staatsburgers in Duitsland heeft gehad, omdat
men in die gevallen voor een meer dwingende

43	

Preambule, Europees Verdrag inzake nationaliteit.

44	

https://www.achpr.org/public/Document/file/English/

nationaliteitskeuze werd gesteld. Zie verder Delphine
Perrin (2011) ‘Country Report: Morocco’, EUDO
Citizenship Observatory, p. 13 en 21.

draft_citizenship_protocol_en_sept2015_achpr.pdf.
53	
45	

Zie, terzijde, de bepaling in Artikel 14(1) Europees

Zie bijv. European Court of Human Rights (2011)

Verdrag inzake nationaliteit: “A state party shall

Genovese v Malta, App No 53124/09.

allow children having different nationalities acquired
automatically at birth to retain these nationalities”.

46	

European Court of Human Rights (2020) Ukraine v.
Russia, App Nos 20958/14 and 38334/18, par. 437. Zie

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

23

54	

Het internationaal privaatrecht valt buiten het

uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging

mandaat van de CAVV en zal hier derhalve buiten

van een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming

beschouwing blijven.

strekkende maatregel terwijl de gezochte persoon
verblijft in of onderdaan of ingezetene is van

55	

Zie bijvoorbeeld de rechtsmachtbepalingen in het

de uitvoerende lidstaat en deze staat zich ertoe

Wetboek van Strafrecht, artikelen 5(2) en 7(3), die

verbindt die straf of maatregel overeenkomstig zijn

verwijzen naar vaste woon- of verblijfplaats in de

nationale recht zelf ten uitvoer te leggen’. In andere

context van de toepassing van het actief en passief

gevallen kan een EU-lidstaat niet weigeren op grond

personaliteitsbeginsel.

van het loutere feit dat de gezochte persoon diens
nationaliteit heeft.

56	

Zie Andre de Hoogh en Gelijn Molier, 'Jurisdictie' in
Nathalie Horbach, Rene Lefeber en Olivier Ribbelink

Nederland kan een persoon niet uitleveren aan het

(eds), Handboek Internationaal Recht (Asser Press

land van tweede nationaliteit, indien dat laatste land

2007) 210 - 215. Zie algemeen over het vestigen

diens fundamentele rechten niet kan garanderen

van rechtsmacht, C. Ryngaert (2015), Jurisdiction in

(bijvoorbeeld het recht op een eerlijk proces).

International Law, OUP.
57	

61	

62	

In Nederland is de vrijheid van meningsuiting,
hoewel niet onbeperkt, ruimer dan in autocratische

Artikel 7(2) Wetboek van Strafrecht.

landen. Meningen die door die laatste strafbaar
58	

Alexander Mann, 'The Doctrine of Jurisdiction in

worden gesteld, zullen dat mogelijk niet zijn in

International Law' (1964-I) 111 Recueil des Cours 9,

Nederland – wat een obstakel voor uitlevering vormt.

97ff; Frederick Alexander Mann, 'The Doctrine of
Jurisdiction Revisited after Twenty Years' (1984-III)

63	

In dit kader wees de Special Rapporteur voor de ILC
ook naar het misbruik van dit leerstuk door Westerse

Recueil des Cours 9, 60 - 63.

staten, met name in de periode tot aan de Tweede
59	

Zie bijvoorbeeld artikel 38 van de Chinese Hong

Wereldoorlog, in het bijzonder voor wat betreft de

Kong National Security Law (2020): https://www.

praktijk van militaire interventie: Eerste Rapport

elegislation.gov.hk/fwddoc/hk/a406/eng_translation_

inzake Diplomatieke Bescherming door John Dugard,

(a406)_en.pdf (‘This Law shall apply to offences

VN Document A/CN.4/506, 7 maart en 20 april 2000,

under this Law committed against the Hong Kong

par. 10-14.

Special Administrative Region from outside the
Region by a person who is not a permanent resident

64	

L. F. H. Neer and Pauline Neer (U.S.A.) v. United

of the Region.’). Deze bepaling is wellicht vooral

Mexican States, 15 October 1926, in UN, Reports of

bedoeld om leden van de Chinese diaspora die zich

International Arbitration Awards, volume IV, p. 61-62,

in het buitenland bevinden te kunnen vervolgen,

par. 4: “Without attempting to announce a precise

indien zij ongewenste kritiek op het Chinese beleid

formula, it is in the opinion of the Commission

in Hong Kong uiten. De wet maakt het niet geheel

possible to go a little further than the authors quoted,

duidelijk welke meningsuitingen de nationale

and to hold (first) that the propriety of governmental

veiligheid in het gedrang brengen.

acts should be put to the test of international
standards, and (second) that the treatment of an alien,

60	

Overeenkomstig artikel 4(1) van de Uitleveringswet

in order to constitute an international delinquency,

1967 worden Nederlanders niet uitgeleverd, maar

should amount to an outrage, to bad faith, to wilful

artikel 4(2) maakt hierop een uitzondering indien

neglect of duty, or to an insufficiency of governmental

gewaarborgd is dat de uitgeleverde straf uiteindelijk

action so far short of international standards that

zijn of haar straf in Nederland zal mogen ondergaan.

every reasonable and impartial man would readily

Wat intra-EU overleveringen betreft, geldt

recognize its insufficiency.”

overeenkomstig artikel 4(6) van het Kaderbesluit
van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het

65	

United Nations, Draft Articles on Diplomatic Protection

Europees aanhoudingsbevel en de procedures

with commentaries, 2006, Report of the International

van overlevering tussen de lidstaten, Pb. EU L

Law Commission on the work of its fifth-eighth

190/1 (2002), dat een EU-lidstaat overlevering kan

session, YBILC 2006, Volume II, Part Two, p. 24-55.

weigeren indien ‘het Europees aanhoudingsbevel is

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

24

66	

Overigens geeft de toelichting bij de

68	

De ILC nam uitdrukkelijk afstand van de Nottebohm-

ontwerpartikelen ook aan dat sommige bepalingen

uitspraak van het Internationaal Gerechtshof, zie par.

zoals artikel 8 (over diplomatieke bescherming

5 van de toelichting bij ontwerpartikel 4.

voor staatlozen en vluchtelingen) en artikel 19 (met
aanbevelingen over de keuze om diplomatieke

69	

bescherming uit te oefenen en de wijze waarop)

De ILC presenteert artikel 7 als de “present customary
rule” in par. 4 bij de toelichting op ontwerpartikel 7.

verder gaan dan het internationaal gewoonterecht
zoals dat toen bestond en voorstellen waren om het

70	

recht op progressieve wijze ontwikkelen.

Article 7 Multiple nationality and claim against a State
of nationality A State of nationality may not exercise
diplomatic protection in respect of a person against

67	

Bij eerdere advisering over diplomatieke

a State of which that person is also a national unless

bescherming heeft de CAVV aanbevolen dat de

the nationality of the former State is predominant,

Nederlandse regering een rechtsontwikkeling

both at the date of injury and at the date of the official

zou bevorderen die ook de staat van reguliere

presentation of the claim.

woonplaats het recht geeft om diplomatieke
bescherming uit te oefenen, naast de staat van

71	

Dit leerstuk speelt een rol in de horizontale spanning

nationaliteit, CAVV, Advies inzake de door de

tussen twee staten die beide het recht hebben

International Law Commission gestelde vragen

diplomatieke bescherming uit te oefenen ten behoeve

m.b.t. diplomatieke bescherming, 19 januari 2001.

van één individu; het speelt geen rol in het verticale

In zijn reactie gaf de minister van Buitenlandse

spanningsveld tussen het individu en de staat bij de

Zaken aan deze aanbeveling niet over te nemen

keuze voor een bepaalde nationaliteit waarvan het

omdat hij deze erg vergaand vond. In het kader

individu afstand wil doen.

van dit advies voegt de CAVV toe dat een dergelijke
rechtsontwikkeling Nederland de mogelijkheid

72	

In een Legal Opinion voor de zaak van Nazanin

zou bieden individuen die in Nederland hun

Zaghari-Ratcliffe, die in detentie zit in Iran en

reguliere woonplaats en sociale en professionele

de dubbele nationaliteit heeft van het Verenigd

leven hebben, te beschermen daar waar de staat

Koninkrijk en van Iran, en waar het ging over de

van (ongewenste) nationaliteit dat nalaat. Zo heeft

vraag of het Verenigd Koninkrijk diplomatieke

Duitsland bijvoorbeeld bijstand verleend aan een

bescherming kon uitoefenen tegen Iran, is gesteld dat

Turkse gevangene in Guantánamo Bay die geboren

aan het gebruik van het Iraanse paspoort om in en

was en zijn reguliere woonplaats had gehad in

uit te reizen niet veel gewicht kon worden toegekend

Duitsland, terwijl Turkije dit naliet. Het was hiertoe

omdat dit verplicht is en het hebben van twee

opgeroepen door de Parlementaire Assemblee

nationaliteiten illegaal is onder Iraans recht. In die

van de Raad van Europa in resolutie 1433 (2005),

casus kon echter de dominante nationaliteit van het

par. 10. En alhoewel Britse rechters uitdrukkelijk

Verenigd Koninkrijk worden bepaald op basis van de

hebben gesteld dat het uitoefenen van diplomatieke

andere factoren, waaronder woonplaats, persoonlijke

bescherming gekoppeld is aan nationaliteit in de

geschiedenis en familiegeschiedenis, werk, financiële

Al-Rawi zaak, [2006] EWCA Civ 1279, 12 oktober

en andere banden. (Professor John Dugard SC and

2006, par. 78, heeft de regering van het Verenigd

Alison Macdonald QC, Re Nazanin Zaghari-Ratcliffe,

Koninkrijk zich uiteindelijk toch ingespannen voor

Legal Opinion II Availability of Diplomatic Protection,

terugkeer van de gevangenen in Guantánamo Bay

16 October 2017, par. 28, https://redress.org/wp-

naar het Verenigd Koninkrijk, zowel voor hen die

content/uploads/2017/11/Zaghari-Ratcliffe-Opinion-

de Britse nationaliteit hadden als voor hen die in

Diplomatic-Protection-for-web.pdf).

het Verenigd Koninkrijk hun reguliere woonplaats
hadden gehad. Deze ontwikkeling, waarbij sommige

73	

Ontwerpartikel 2 luidt: “A state has the right to

landen ook diplomatieke bescherming uitoefenen

exercise diplomatic protection in accordance with the

voor ingezetenen, sluit aan bij de hierboven reeds

present articles.”

genoemde rechtsontwikkeling waarbij reguliere
woonplaats vaak als additioneel aanknopingspunt

74	

VN Doc. A/RES/74/188, 18 december 2019.

75	

Artikel 36 van het Verdrag van Wenen inzake

geldt naast nationaliteit bij regels en rechtsgebieden
waarvoor nationaliteit nog van belang is.

consulaire betrekkingen luidt:

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

25

“1) Ten einde de uitoefening van de consulaire

426; Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v.

werkzaamheden met betrekking tot onderdanen van

United States of America), Judgment of 31 March 2004,

de zendstaat te vergemakkelijken:

ICJ Reports (2004), 12; Diallo (Republic of Guinea v.

(a) moeten de consulaire ambtenaren zich vrijelijk in

Democratic Republic of the Congo), Provisional 		

verbinding kunnen stellen met de onderdanen van

Measures, the Judgment of the ICJ of 24 May 2007, ICJ

de zendstaat en hen vrijelijk kunnen bezoeken.

Reports (2007), 582; Merits, Judgment of 30 November

Onderdanen van de zendstaat moeten dezelfde

2010, ICJ Reports (2010), 639; Compensation Judgment

vrijheid genieten met betrekking tot het contact

of 19 June 2012, ICJ Reports (2012), 324.

met en het bezoeken van consulaire ambtenaren
van de zendstaat;

77	

Zoals bijvoorbeeld het recht op een paspoort dat

(b) moeten de bevoegde autoriteiten van de

inherent is aan het recht om terug te keren naar het

ontvangende Staat de consulaire post van de

eigen land. Human Rights Committee (1999) General

zendstaat onverwijld ervan in kennis stellen, dat

Comment No. 27: Article 12 (Freedom of Movement),

binnen zijn ressort een onderdaan van die Staat is

par. 9.

gearresteerd, gevangengenomen of in voorarrest
is geplaatst of op enigerlei andere wijze in

78	

Zie voor een analyse Annemarieke Vermeer-Künzli,

verzekerde bewaring wordt gesteld, indien de

'Diplomatic protection and consular assistance of

betrokkene zulks verzoekt. Elke mededeling aan de

migrants' in Vincent Chetail and Céline Bauloz (eds)

consulaire post gericht door de gearresteerde, zich

(2019), Research Handbook on International Law

in gevangenschap of in voorlopige hechtenis

and Migration (Edward Elgar 2014). Zie ook Stijn

bevindende of anderszins vastgehouden persoon

Hoorens e.a., “Die Nederlanders kom je ook overal

wordt door bovengenoemde autoriteiten eveneens

tegen”; Inzichten uit een internationale vergelijking

onverwijld overgebracht. Bovengenoemde

van consulaire dienstverlening aan staatsburgers in

autoriteiten dienen de betrokken persoon onverwijld

het buitenland, RAND 2019 (RAND-rapport), waarin

van zijn rechten krachtens deze alinea in kennis te

wordt aangegeven dat de praktijk van staten ten

stellen;

aanzien van het bieden van consulaire bijstand aan

(c) moeten de consulaire ambtenaren het recht

staatsburgers met een dubbele nationaliteit in het

hebben een onderdaan van de zendstaat die zich in

buitenland varieert.

arrest of in voorlopige hechtenis bevindt of op
enigerlei andere wijze wordt vastgehouden, te

79	

Zie bijvoorbeeld de overeenkomst tussen China en

bezoeken, met hem te spreken en met hem brieven

de Verenigde Staten: Consular convention, with

te wisselen en te zorgen voor zijn vertegenwoor

exchange of notes. Getekend in Washington op 17

diging in rechte. Zij hebben eveneens het recht een

september 1980; in werking getreden op 19 februari

onderdaan van de zendstaat te bezoeken, die zich in

1982. 33 UST 2973; TIAS 10209; 1529 UNTS 199. En

hun ressort in gevangenschap of in hechtenis

tussen Canada en Hongarije: Exchange of letters

bevindt voor de tenuitvoerlegging van een vonnis.

constituting an agreement concerning certain

De consulaire ambtenaren onthouden zich er

consular matters and passports, Ottawa, 11 juni 1964,

evenwel van ten behoeve van een onderdaan op

in werking getreden op 25 mei 1965, 862 UNTS 257.

te treden, die zich in arrest of in voorlopige hechtenis
bevindt of op enigerlei andere wijze wordt

80	

Zie voor voorbeelden van staten die dat wel doen,

vastgehouden indien deze zich uitdrukkelijk

Madalina Bianca Moraru, Protecting (unrepresented)

daartegen verzet.

EU citizens in third countries – The intertwining roles

2) De in het eerste lid van dit artikel bedoelde

of the EU and its Member States, EUI, Thesis defended

rechten worden uitgeoefend overeenkomstig de

on 22 June 2015.

wetten en regelingen van de ontvangende Staat,
met dien verstande evenwel dat deze wetten en

81	

Kamerbrief Minister van Buitenlandse Zaken aan

regelingen de verwezenlijking van de oogmerken

de Tweede Kamer, Reactie op voorstel D66 en

waarvoor de in dit artikel verleende rechten zijn

GroenLinks ‘Naar een consulaire wet voor

bedoeld, volledig moeten waarborgen.”

Nederland’, 7 oktober 2020.

(Tractatenblad 1981 no. 143).
76


IGH, Vienna Convention on Consular Relations
(Paraguay v. United States of America), Provisional
Measures, Order of 9 April 1998, ICJ Reports (1998),

Advies over de internationaalrechtelijke implicaties van het geen afstand kunnen doen van een tweede nationaliteit

26