Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

21 501-02

Raad Algemene Zaken en Raad Buitenlandse
Zaken

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 2426

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 november 2021
De rechtsstaat waarborgt dat alle overheidsbevoegdheden worden
uitgeoefend binnen de beperkingen die daaraan door de wet zijn gesteld,
met inachtneming van de democratische waarden en grondrechten en
onder toezicht van onafhankelijke rechters. Respect voor de rechtsstaat in
de Europese lidstaten is een fundamenteel uitgangspunt voor het
functioneren van de Europese Unie, omdat het een randvoorwaarde is
voor doeltreffende en uniforme toepassing van het EU-recht en voor het
wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten. Het kabinet constateert dat de
zorgen over de staat van de rechtsstaat in verschillende EU lidstaten
afgelopen jaren zijn toegenomen.
De Europese Unie heeft meerdere instrumenten tot haar beschikking om
rechtsstatelijke problemen in de Unie te adresseren. Een aantal van deze
instrumenten, zowel preventief als handhavend van karakter, is de laatste
jaren mede door inzet van Nederland tot stand gekomen. In deze brief, die
u toegaat mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid, de Minister
voor Rechtsbescherming, de Minister van Financiën, de Minister van
Economische Zaken en Klimaat en de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, wordt ten behoeve van de informatiepositie van uw
Kamer een feitelijk overzicht gegeven van het EU-instrumentarium,
waarbij ook de beschikbare financiële instrumenten worden toegelicht.
Het is het uitgangspunt van het kabinet dat deze instrumenten de
komende periode waar nodig adequaat en volledig worden ingezet.
Preventieve instrumenten
Het rechtsstaatmechanisme
Het rechtsstaatmechanisme, geïntroduceerd in 2020, is een instrument
waarmee de rechtsstaat in de Unie voor het eerst preventief en structureel
gemonitord kan worden om in een vroeg stadium eventuele problemen in
de Unie te kunnen identificeren, te bespreken en gezamenlijk tot oplossingen te komen. Het mechanisme bestaat uit het jaarlijkse rechtsstaat-

kst-21501-02-2426
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-02, nr. 2426

1

rapport waarin de Commissie verslag doet van de rechtsstatelijke situatie
in de EU als geheel en in de lidstaten afzonderlijk. Het rechtsstaatrapport
is het resultaat van een nauwe dialoog van de Commissie met de
lidstaten, maar bijvoorbeeld ook met het maatschappelijk middenveld en
organisaties binnen de justitiële sector. Ook ontvangt de Commissie onder
andere inhoudelijke bijdragen van het EU-grondrechtenagentschap, de
Raad van Europa en de VN. De Commissie legt de lidstaten aan de hand
van vier pijlers langs de rechtsstatelijke meetlat: justitieel stelsel,
corruptiebestrijding, pluriformiteit en vrijheid van de media en andere
institutionele kwesties die verband houden met checks and balances. Het
rapport wordt vervolgens besproken tijdens de jaarlijkse rechtsstatelijkheidsdialoog in de Raad Algemene Zaken, aangevuld met een separate
bespreking van vijf van de landenhoofdstukken per voorzitterschap. De
kabinetsappreciatie1 van het meest recente rapport is beide Kamers op
1 oktober jl. toegegaan. Nederland is in het voorjaar van 2022 aan de
beurt. Daarnaast komen ook bij de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken
thematische onderwerpen uit het rapport aan de orde. De Commissie
heeft aangekondigd vanaf 2022 concrete aanbevelingen aan de landenhoofdstukken toe te voegen. Het rechtsstaatmechanisme gaat uit van een
peerreview methode op basis van het Commissierapport en leidt niet tot
juridisch bindende gevolgen. Wel is het zo dat de informatie die wordt
opgehaald onder het rechtsstaatmechanisme (indirect) gebruikt kan
worden voor andere handhavende instrumenten, zoals de
MFK-rechtsstaatverordening.
EU Justitie, Rechten en Waarden Fonds
Het Justitie, Rechten en Waarden fonds onder het huidige MFK (2021–
2027) is gericht op het versterken van de rechtsstaat in de lidstaten. Dit
fonds bestaat uit twee programma’s. Het Justitieprogramma (350 miljoen
euro) beoogt bij te dragen aan de ontwikkeling van een Europese
rechtsruimte en heeft onder andere als doelstelling de onafhankelijkheid
en onpartijdigheid van de rechterlijke macht te bevorderen. Het Citizens,
Equality, Rights and Values (CERV)-programma (1.550 miljoen euro) richt
zich op het beschermen en bevorderen van de rechten en waarden van de
Unie en kan onder andere worden ingezet om het maatschappelijk
middenveld in de Unie ondersteunen bij projecten op het gebied van de
rechtsstaat, grondrechten, democratie en gender- en LHBTI-gelijkheid.
Handhavende instrumenten
Inbreuk- en prejudiciële hofzaken
Ingevolge artikel 258 van het EU-Werkingsverdrag (hierna: VWEU) kan de
Commissie stappen ondernemen tegen een lidstaat die volgens de
Commissie zijn EU-rechtelijke verplichtingen niet nakomt. Dit kan alleen
op gebieden die onder de werkingssfeer van het Unierecht vallen en er
moet kunnen worden vastgesteld dat er sprake is van een inbreuk op een
specifieke bepaling van Unierecht. Deze zogenaamde inbreukprocedure of
infractieprocedure kent verschillende fases. In de administratieve fase
stuurt de Commissie een ingebrekestelling en vraagt het aan de desbetreffende lidstaat om verduidelijking. Indien de Commissie de reactie
ontoereikend acht, kan de Commissie een met redenen omkleed advies
uitbrengen, een formeel verzoek om aan het EU-recht te voldoen.
Wanneer de desbetreffende lidstaat hier onvoldoende gevolg aan geeft
kan de Commissie in de contentieuze fase de zaak voorleggen aan het
EU-Hof van Justitie in Luxemburg. De Commissie is al meerdere
inbreukprocedures gestart op het terrein van Uniewaarden en meer in het
1

Kamerstukken 21 501-02 en 29 279, nr. 2413

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-02, nr. 2426

2

bijzonder op het terrein van de rechtsstaat. De inbreukprocedure is een
belangrijk instrument gebleken om de rechtsstaatproblematiek te
adresseren.
Naast de inbreukzaken zijn ook de prejudiciële hofzaken van belang om
een uniforme toepassing van het EU-recht te waarborgen. Als er
onduidelijkheid bestaat over hoe een bepaling van het EU-recht moet
worden toegepast of uitgelegd, heeft de nationale rechter de mogelijkheid
– of zelfs een verplichting als het gaat om een gerecht waarvan de
beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep, – deze vraag voor te
leggen aan het Hof (artikel 267 VWEU). Ook via deze weg buigt het Hof
zich regelmatig over zaken op het gebied van de rechtsstaat. Zowel de
inbreukzaken als deze prejudiciële hofzaken hebben bijgedragen aan de
ontwikkeling van een EU rechtelijke kader voor rechtsstatelijkheid. In het
kader van zowel inbreukprocedures als prejudiciële beslissingen heeft het
Hof van Justitie de vereisten die volgen uit het EU-recht als het gaat om
de rechtstaat, en in het bijzonder de rechterlijke onafhankelijkheid, verder
ontwikkeld en verduidelijkt.
Het kabinet maakt regelmatig gebruik van het instrument van deelname
aan Hofzaken (zowel inbreuk als prejudicieel) om zijn inzet op het terrein
van rechtsstatelijkheid te ondersteunen. Het kabinet beoordeelt daarbij
elke Hofzaak op zijn eigen merites, trekt zoveel mogelijk op in gezelschap
van gelijkgezinde lidstaten en zet zich actief in om andere lidstaten te
mobiliseren eveneens aan hofzaken deel te nemen. Nederland neemt
bijvoorbeeld, samen met een aantal gelijkgezinde lidstaten, aan de zijde
van de Commissie deel in de inbreukprocedure van de Commissie tegen
Polen vanwege de zogenoemde «Muilkorfwet» (zaak C-204/21).
Artikel 7-procedure
Artikel 7 van het EU-verdrag (VEU) voorziet in de mogelijkheid voor de
EU-instellingen om toezicht te houden op de naleving van de waarden van
de Unie zoals vastgelegd in artikel 2 VEU, waaronder de rechtsstaat. Het
artikel voorziet erin dat actie kan worden ondernomen wanneer een
lidstaat deze waarden schendt of wanneer er een duidelijk gevaar bestaat
dat de waarden zullen worden geschonden. Het is voorts het enige
instrument dat de EU ter beschikking staat dat ook inzetbaar is in situaties
die anderszins niet binnen de materiele werkingssfeer van het Unierecht
vallen. Dit wil zeggen dat de artikel 7 procedure de EU een bevoegdheid
geeft om op te treden om de waarde van de rechtsstaat te beschermen in
gebieden waarop lidstaten autonoom handelen. De procedure is met hoge
waarborgen omkleed en verdeeld in verschillende fases, van preventief
(artikel 7, lid 1), naar sanctionerend (artikel 7, lid 3). De Commissie, het
Europees Parlement of een derde van de lidstaten kan de procedure in
gang zetten op basis van een met redenen omkleed advies aan de Raad.
De Raad neemt de procedure vervolgens in behandeling en start met het
horen van de lidstaat in kwestie. Op grond van artikel 7 lid 1 kan de Raad,
op basis van vier vijfde meerderheid en met de goedkeuring van het
Europees Parlement, constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor
ernstige schending van de Uniewaarden en aanbevelingen doen. Het
opleggen van daadwerkelijke sancties door de Raad, waaronder de
opschorting van stemrecht, is eveneens onderhevig aan een zware
besluitvormingsprocedure, waaronder een unanimiteitsbesluit van de
Europese Raad (minus land in kwestie). De artikel 7-procedures tegen
Polen en Hongarije, respectievelijk geactiveerd door de Commissie in
2017 en het Europees Parlement in 2018, bevinden zich in de fase van
artikel 7, lid 1, en bestaan uit hoorzittingen die met enige regelmaat
worden geagendeerd op de Raad Algemene Zaken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-02, nr. 2426

3

Statenklachtprocedure
Artikel 259 VWEU biedt de mogelijkheid om een statenklachtprocedure te
starten. Dit betekent dat niet de Commissie, maar een lidstaat zich tot het
Hof kan wenden indien zij van mening is dat een andere lidstaat zijn
verplichtingen onder het EU-recht niet nakomt. De klacht moet wel eerst
worden voorgelegd aan de Commissie, die binnen drie maanden een met
redenen omkleed advies kan uitbrengen nadat de klagende en de
aangesproken lidstaten beiden in de gelegenheid zijn gesteld schriftelijke
en mondelinge opmerkingen te maken. Indien de Commissie in haar
advies een schending constateert, kan zij zelf een inbreukzaak aanhangig
maken op grond van artikel 258 VWEU. Pas na deze 3 maanden, kan de
klagende lidstaat eventueel zelf naar het Hof stappen. In de praktijk is de
procedure voor zover bekend nog nooit gebruikt in gevallen waar de
Commissie zelf reeds acteerde. Ook is deze zeer zelden gebruikte
procedure nog nooit ingezet op het terrein van de rechtsstaat. Tot nu toe
is de procedure alleen ingezet in zaken met een specifiek belang voor een
individuele lidstaat.2
Financiële instrumenten
MFK-rechtsstaatverordening
Nederland heeft zich sinds de publicatie van het Commissievoorstel in
2018, tijdens de Europese Raad van 17–21 juli 2020 en gedurende de
trilogen met het Europees Parlement, voortdurend ingezet voor een sterke
en effectieve conditionaliteit t.a.v. rechtsstatelijkheid in het MFK en het
Herstelinstrument (Next Generation EU).3 Met de MFK-rechtsstaatverordening (Verordening (EU) 2020/2092) wordt voor het eerst een
directe koppeling gelegd tussen de ontvangst van EU-middelen uit het
MFK en het Herstelinstrument en de eerbiediging van de rechtsstaat. De
MFK-rechtsstaatverordening is een instrument dat de EU de mogelijkheid
geeft om Europese subsidies stop te zetten wanneer schendingen van de
beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat (onder andere de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, rechtsbescherming, gelijkheid voor de
wet en scheiding der machten) voldoende rechtstreekse gevolgen hebben
of dreigen te hebben voor de bescherming van de financiële belangen van
de Unie. De beoordeling die geschiedt op basis van de MFK-rechtsstaatverordening is niet beperkt tot specifieke uitgavenprogramma’s of
fondsen, zoals het geval kan zijn bij andere procedures vervat in financiële
wetgeving van de Unie, maar ziet op de gehele EU-begroting, inclusief het
Herstelinstrument. Daarbij past wel de kanttekening dat de
MFK-rechtsstaatverordening beperkt is tot schendingen van de beginselen
van de rechtsstaat die het financieel beheer of de bescherming van de
financiële belangen van de Unie serieus dreigen aan te tasten.
Handhaving van rechtsstatelijkheid in de Unie in den brede is daarmee
geen direct doel van de MFK-rechtsstaatverordening. Daarmee zou
overlap met de artikel 7-procedure ontstaan en dit is juridisch niet
toegestaan.
De Europese Raad van december 2020 heeft conclusies aangenomen
(EUCO 22/20), waarin staat dat de Commissie zal wachten met het
2

Zie voor verdere toelichting Kamerbrief uitvoering motie van het lid Groothuizen c.s.,
Kamerstuk 21 501-02, nr. 2264.
3
In lijn met de moties van het lid Omtzigt c.s. (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1633), van het lid Leijten
(Kamerstuk 21 501-20, nr. 1629), van het lid Vendrik c.s. (Kamerstuk 35 403, H), van het lid Van
Ojik c.s. (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1616), van de leden Sjoerdsma en Van der Graaf (Kamerstuk
21 501-20, nr. 1584), van het lid Van der Graaf c.s. (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1515), van de leden
Jetten en Van Ojik (Kamerstuk 35 403, nr. 4), van de leden Anne Mulder en Omtzigt (Kamerstuk
35 078, nr. 3) en van de leden Buitenweg en Asscher (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1331).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-02, nr. 2426

4

voorstellen van maatregelen uit hoofde van de MFK-rechtsstaatverordening totdat de Commissie richtsnoeren heeft vastgesteld, en totdat
het Hof in het beroep van Polen en Hongarije tot nietigverklaring van de
MFK-rechtsstaatsverordening uitspraak heeft gedaan. De Commissie heeft
verklaard die uitspraak in de op te stellen richtsnoeren mee te zullen
nemen.
Over de conceptrichtsnoeren zijn de lidstaten en het Europees Parlement
inmiddels geconsulteerd. Op 11–12 oktober 2021 vond de hoorzitting bij
het Hof plaats in het beroep van Polen en Hongarije tot nietigverklaring
van de MFK-rechtsstaatverordening. De Advocaat-Generaal komt
2 december aanstaande met zijn opinie en het Hof zal naar verwachting
begin 2022 zijn arrest wijzen.
De Commissie zal de MFK-rechtsstaatverordening dus op dit moment nog
niet gebruiken om in te grijpen door maatregelen voor te stellen. Dit
betekent niet dat het werk stilstaat. De Commissie heeft herhaaldelijk
bevestigd dat geen enkele zaak over het hoofd zal worden gezien en dat zij
haar onderzoekende werk is gestart op het moment dat de verordening in
werking trad, per ingang van 1 januari 2021. Alle bevindingen (dat wil
zeggen geconstateerde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat
die het financieel beheer of de bescherming van de financiële belangen
van de Unie serieus dreigen aan te tasten) zullen worden betrokken bij
eventuele maatregelen die de Commissie na uitspraak van het Hof en
afronding van richtsnoeren zal voorstellen uit hoofde van de
MFK-rechtsstaatverordening.
RRF-verordening / beoordeling herstelplannen
De RRF-verordening (Verordening (EU) 2021/241) is de verordening die de
werking vastlegt van de faciliteit voor herstel en veerkracht (Recovery and
Resilience Facility, RRF) van de lidstaten. Op grond van de
RRF-verordening beoordeelt de Commissie herstelplannen en, indien zij
tot een positieve beoordeling komt, doet zij een voorstel voor een
uitvoeringsbesluit van de Raad. De Raad stemt over het voorstel voor een
uitvoeringsbesluit met gekwalificeerde meerderheid. In het uitvoeringsbesluit worden de hervormingen en investeringen die een lidstaat zal
ondernemen vastgelegd, inclusief de bijbehorende mijlpalen en doelen,
alsook de financiële bijdrage waarop de lidstaat aanspraak kan maken. Het
uitvoeringsbesluit vormt dus het juridische document waarmee de
herstelplannen van de lidstaten worden geformaliseerd.
Eén van de eisen uit de RRF-verordening aan een herstelplan is dat alle of
een significant deel van de landspecifieke aanbevelingen (Country
Specific Recommendations, CSRs) die deze landen in 2019 en 2020
hebben ontvangen in voldoende mate worden geadresseerd. Deze
landspecifieke aanbevelingen hebben o.a. betrekking op de arbeidsmarkt
en het pensioensysteem en in Polen en Hongarije ook op de rechterlijke
onafhankelijkheid.
Voor de kabinetsappreciatie van een voorstel voor een uitvoeringsbesluit
van de Raad is de vraag leidend of de Commissie de criteria uit de
RRF-verordening goed heeft getoetst. Zoals aangegeven in de Kamerbrieven over de uitvoeringsbesluiten die tot nu toe zijn voorgesteld,4
concentreert de kabinetsappreciatie zich daarbij op de Commissiebeoordeling van de aansluiting van het plan op de landspecifieke aanbevelingen, van de formulering van de mijlpalen en doelen, en van de
maatregelen die de lidstaat treft om corruptie, fraude en belangenver4

Kamerstuk 21 501-07 nrs. 1766, 1769, 1772, 1773, 1786 en 1788.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-02, nr. 2426

5

strengeling te voorkomen, op te sporen en te corrigeren. Daar waar
relevant besteedt het kabinet bij de appreciatie van het uitvoeringsbesluit
ook aandacht aan de voorwaarde uit de RRF-verordening dat lidstaten
toelichten hoe de maatregelen in het plan zullen bijdragen aan gendergelijkheid en gelijke kansen voor iedereen.
De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid over een uitvoeringsbesluit en heeft hier op grond van de RRF-verordening in de regel een
maand de tijd voor vanaf het moment waarop de Commissie een voorstel
voor een uitvoeringsbesluit van de Raad heeft gedaan.
Common Provisions Regulation
Van de overige financiële instrumenten is met name Verordening (EU)
2021/10605, de Common Provisions Regulation (CPR), van belang. De
Common Provisions Regulation is een overkoepelende verordening en
bevat aanknopingspunten om in specifieke gevallen, waarin het gaat om
programma’s die onder deze verordening vallen (voornamelijk cohesieprogramma’s) en er een duidelijk verband te leggen is met discriminatie,
rechtsstaat en/of fraude, over te gaan tot schorsing van betaling of een
financiële correctie aan te kunnen brengen. De kans op succes is echter
zeer afhankelijk van de specifieke omstandigheden en de nadere regels
opgenomen in de met de Common Provisions Regulation samenhangende verordeningen.
Het eerste voorbeeld van het gebruik van deze verordening door de
Commissie dateert van september jl. Toen besloot de Commissie om, op
basis van de voorloper van de huidige Common Provisions Regulation,
Verordening (EU) 2013/1303, middelen uit REACT-EU (een top-up voor
cohesieprogramma’s vanuit het Herstelinstrument (NGEU)) voorlopig niet
toe te kennen aan vijf Poolse regio’s die zich hadden uitgeroepen tot
LHTBI-ideologievrije zone. De beoordeling van programmawijzigingen die
nodig zijn om middelen uit REACT-EU te kunnen ontvangen, zijn door de
Commissie opgeschort omdat de Commissie twijfels had over het
vermogen van de beheerautoriteiten in deze vijf Poolse regio’s om de
naleving van het beginsel van non-discriminatie uit de Common Provisions Regulation bij de tenuitvoerlegging van deze programma’s te
waarborgen. Vier van deze vijf Poolse regio’s hebben inmiddels de
verklaring een LHBTI-ideologievrije zone te zijn, ingetrokken dan wel
grondig aangepast met verwijdering van de discriminerende elementen
en de Commissie hierover geïnformeerd.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.P.M. Knapen

5

Verordening (EU) 2021/1060 met Gemeenschappelijke Bepalingen inzake het Europees Fonds
voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, het Fonds
voor een rechtvaardige transitie en het Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en
aquacultuur en de financiële regels voor die fondsen en voor het Fonds voor asiel, migratie en
integratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor financiële steun voor
grensbeheer en visumbeleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-02, nr. 2426

6