Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 091

Voorstel van wet van de leden Segers, Rebel en
Kooiman tot wijziging van het Wetboek van
Strafrecht en het Wetboek van Strafrecht BES,
houdende de invoering van de strafbaarstelling
van misbruik van prostitué(e)s die slachtoffer
van mensenhandel zijn (Wet strafbaarstelling
misbruik prostitué(e)s die slachtoffer zijn van
mensenhandel)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
Algemeen deel
1.
Inleiding
2.
Achtergrond
3.
Wenselijkheid
4.
Huidig strafrechtelijk instrumentarium
5.
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
6.
Financiële paragraaf
Artikelsgewijze toelichting

1
1
2
3
4
8
10
11

ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt tot strafbaarstelling van degene die seksuele
handelingen verricht met een prostitué(e) terwijl hij of zij weet of
redelijkerwijs moet vermoeden dat hij of zij daartoe is gedwongen of
bewogen, dat wil zeggen een slachtoffer van mensenhandel is.
Dit wetsvoorstel staat in het kader van de strijd tegen gedwongen
prostitutie en mensenhandel. De Nationaal Rapporteur Mensenhandel en
Seksueel Geweld tegen Kinderen heeft in verschillende rapportages
aangegeven dat, als het gaat om mensenhandel, de prostitutiebranche
kwetsbaar is.1 Die constatering vraagt om handelen, ook van de wetgever.
Mensenhandel is moderne slavernij. Het vormt een ernstige inbreuk op de
menselijke waardigheid en integriteit en levert aldus een schending van
mensenrechten op. In artikel 5 van het Handvest van de grondrechten van
de Europese Unie is het verbod op mensenhandel expliciet neergelegd.
Dat verbod volgt ook uit artikel 4 van het Europees Verdrag voor de
1

kst-34091-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Zie bijvoorbeeld: Nationaal rapporteur mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen,
«Mensenhandel, negende rapportage van de Nationaal rapporteur» (Den Haag, 2013), 55.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 091, nr. 3

1

Rechten van de Mens (EVRM). Het is vanwege de omvang en ernst van
deze mensenrechtenschending dat het kabinet Rutte-Asscher zich in zijn
regeerakkoord heeft voorgenomen om «mensenhandel en de daaraan
gerelateerde prostitutie harder te zullen bestrijden».
De prostituant, ook wel klant, die weet of redelijkerwijs moet vermoeden
dat een prostitué(e) die ouder is dan achttien slachtoffer is van mensenhandel en desondanks gebruik maakt van diens seksuele diensten draagt
bij aan de instandhouding van een netwerk van uitbuiting en mensenhandel en is op dit moment niet strafbaar. Bij de aanpak van gedwongen
prostitutie wordt in ons land het zogenaamde barrièremodel gehanteerd,
waarbij zoveel mogelijk drempels worden opgeworpen tegen uitbuiting
en dwang in de prostitutie. Daarbij hebben alle betrokkenen een verantwoordelijkheid en kan, naar de overtuiging van de initiatiefnemers, die
van de klant niet buiten beschouwing blijven. Wet- en regelgeving in de
strijd tegen mensenhandel heeft in korte tijd vele aanpassingen gekend
waarin de ernst van dit misdrijf tot uitdrukking komt. Hierbij is nauwelijks
een rol weggelegd voor de klant. De initiatiefnemers introduceren daarom
met dit wetsvoorstel een strafbaarstelling van de klant die gebruik maakt
van de diensten van een prostitué(e) terwijl hij of zij weet of redelijkerwijs
moet vermoeden dat sprake is dwang.
2. Achtergrond
Prostitutie is in Nederland toegestaan. Elke persoon ouder dan achttien
mag seksuele diensten tegen betaling verlenen, mits dat vrijwillig en
legaal plaatsvindt. Er is echter ook sprake van gedwongen prostitutie en
van mensenhandel. Vrouwen en mannen worden tegen hun wil uitgebuit
bij het aanbieden van seksuele diensten. De meeste meldingen van
mensenhandel in ons land zijn gerelateerd aan de prostitutiebranche.2
Daarbij komt dat mensenhandel zich in het verborgene afspeelt en
slachtoffers lang niet altijd melding maken van de uitbuiting. Signalen van
uitbuiting worden door de betrokken handhavers of hulpverleners ook
nog niet altijd opgemerkt. Een groot deel van de slachtoffers komt
oorspronkelijk van buiten Nederland, niet zelden uit een samenleving
waar politie en justitie eerder gewantrouwd worden dan vertrouwd. Met
andere woorden, het probleem van mensenhandel en gedwongen
prostitutie is zeer waarschijnlijk nog groter dan wat we uit de registratie
van meldingen kunnen opmaken. In de Criminaliteitsbeeldanalyse
Seksuele uitbuiting 2012 van de politie is er sprake van dat 55% van de
prostitué(e)s slachtoffer van seksuele uitbuiting is. Deze complexe en
zorgwekkende realiteit motiveert de initiatiefnemers om mede door
middel van dit wetsvoorstel op te komen voor de bescherming van de
vrijheid en waardigheid van slachtoffers van mensenhandel en om politie
en Openbaar Ministerie meer mogelijkheden te geven in hun strijd tegen
het genoemde onrecht.
In het Wetboek van Strafrecht is het uitbuiten van personen die tegen
betaling seksuele handelingen verrichten expliciet strafbaar gesteld.
Dergelijke uitbuiting geldt als een vorm van mensenhandel. Artikel 273f
van het Wetboek van Strafrecht stelt zowel het uitbuiten strafbaar als het
voordeel trekken uit deze uitbuiting. Recente, wetenschappelijke analyse
(«de quickscan»)3 laat zien dat het niet waarschijnlijk is dat ook klanten
van prostitué(e)s, die gebruik maken van de diensten van een slachtoffer
van mensenhandel, onder het huidige in artikel 273f geformuleerde begrip
2

Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen Mensenhandel in en
uit beeld II. Update cijfers mogelijke slachtoffers 2009–2013, p. 10.
3
«Prostituant en strafrecht, quickscan van de strafrechtelijke verantwoordelijkheden van de
prostituant bij mensenhandel en minderjarigheid», mr. dr. Kai Lindenberg, RuG, 2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 091, nr. 3

2

«voordeel trekken» kunnen vallen. Deze quickscan laat daarmee zien dat
dit wetsvoorstel toegevoegde waarde heeft. In paragraaf 4 zal dit verder
worden toegelicht, maar kortheidshalve zij hier opgemerkt dat in het
huidige strafrecht geen sprake is van een afzonderlijke strafbaarstelling
van klanten die weet hebben (of redelijkerwijs moeten hebben) van een
uitbuitingssituatie van een prostitué(e). Daarin voorziet dit wetsvoorstel,
waarbij van een expliciete strafbaarstelling bovendien een duidelijker
normatieve werking uitgaat dan van de huidige bepalingen. De
maatschappelijke afkeuring van het criminele gedrag wordt door deze
expliciete strafbaarstelling duidelijk tot uitdrukking gebracht. Dit draagt
ook bij aan een grotere bewustwording bij prostituanten die gebruik
maken van diensten van slachtoffers van mensenhandel. De initiatiefnemers spreken de verwachting en hoop uit dat deze strafbaarstelling ook
een aanmoediging zal zijn voor klanten om misstanden te melden, zodat
dwang en uitbuiting sneller en beter bestreden kunnen worden.
Tegelijk hechten de initiatiefnemers eraan op te merken dat een strafrechtelijke aanpak van gedwongen prostitutie slechts een onderdeel is van het
veel omvattender beleid in dezen. Strafrecht is een aanvulling op de inzet
van overheden, hulpverleners en anderen die gericht is op de
bescherming van de gezondheid, de vrijheid en het welbevinden van
iedereen die werkzaam is in de prostitutie. Dit wetsvoorstel is dus ook niet
de oplossing tegen dwang en uitbuiting, maar wel een welkome
aanvulling op alle andere inspanningen met ditzelfde doel.
3. Wenselijkheid
Het ontbreken van een afzonderlijke strafbaarstelling van diegenen die
gebruik maken van de diensten van een prostitué(e) terwijl zij weten of
hadden moeten weten dat die persoon slachtoffer is van mensenhandel,
wordt in de praktijk als een gemis ervaren. Verschillende betrokkenen
hebben gepleit voor deze strafbaarstelling. Zo stelt artikel 18, vierde lid,
van EU-richtlijn 2011/36/EU (inzake de voorkoming en bestrijding van
mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan enz.) dat
lidstaten maatregelen dienen te overwegen, houdende de strafbaarstelling van het gebruik maken van diensten in de wetenschap dat de
betrokkene slachtoffer is van mensenhandel. Daarmee ligt dit
wetsvoorstel in het verlengde van dit onderdeel van deze EU-richtlijn.
Inzake de implementatie van de genoemde EU-richtlijn 2011/36/EU schrijft
de Nationaal Rapporteur Mensenhandel in haar advies aan de Minister
van Veiligheid en Justitie in 2011: «Het is echter wel een aandachtspunt
dat een klant van een geregistreerde sekswerker terwijl hij weet dat deze
slachtoffer is van mensenhandel, thans niet strafbaar is. Een dergelijke
strafbaarstelling hoort mijns inziens thuis in het Wetboek van strafrecht
als misdrijf. Ik meen dat de implementatie van de richtlijn kan worden
aangegrepen om de introductie van een dergelijke strafbepaling te
heroverwegen.»
Recenter heeft de Nationaal Rapporteur in haar Negende rapportage
«Mensenhandel» haar pleidooi herhaald: «Het tegengaan van mensenhandel in de seksindustrie is niet alleen gebaat bij maatregelen die het
oog hebben op de aanbodzijde. Evenzeer is het van belang dat aan de
vraagzijde het besef groeit dat de prostitutiebranche kwetsbaar is voor
misstanden. De kwetsbaarheid van de branche maakt dat er een grotere
verantwoordelijkheid ligt bij de gebruikers van de diensten in die branche.
Het is daarom goed als klanten van prostitué(e)s meer betrokken raken bij
de signalering van mensenhandel en deze signalen doorgeven. Er zijn
gevallen waarbij een klant gebruik maakt van de diensten van een
slachtoffer van mensenhandel terwijl hij wist of had kunnen weten dat het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 091, nr. 3

3

een slachtoffer betrof. Een aparte strafbaarstelling is vereist voor de klant
die gebruik maakt van de seksuele diensten van een prostitu(é)e terwijl hij
weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat hij of zij daartoe is gedwongen
of bewogen en dus slachtoffer is van mensenhandel.»4
Ook in internationaal verband is er al op gewezen dat Nederland
maatregelen dient te nemen ten aanzien van de aanpak van mensenhandel voor wat betreft de vraagzijde. Dat concluderen onderzoekers van
de Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings
(GRETA), een onderdeel van de Raad van Europa, in hun recente
rapportage over Nederland. Zij stellen dat er ruimte is voor verbetering in
de bestrijding van mensenhandel en dat daarin de mensen die gebruik
maken van de diensten van slachtoffers ontmoedigd moeten worden.
Onder andere vraagt GRETA «the Dutch authorities to consider making
clearer the criminalisation of the use of services of a victim of THB with
the knowledge that the person is a victim of THB» (THB: Trafficking in
Human Beings).5
Daarnaast hebben gesprekken met betrokkenen van het Openbaar
Ministerie, de politie en hulpverlenersorganisaties de initiatiefnemers
versterkt in de overtuiging dat dit wetsvoorstel wenselijk is en toegevoegde waarde heeft. Het waren gesprekken met deze vertegenwoordigers vanuit de praktijk die hen hebben aangemoedigd dit wetsvoorstel
in te dienen.
4. Huidig strafrechtelijk instrumentarium
De aanpak van mensenhandel speelt zich af op terreinen als preventie,
bestrijding, internationale (strafrechtelijke) samenwerking en bijstand aan
slachtoffers en hun familie. Hierbij werken overheden en andere instanties
samen. De strafrechtelijke bestrijding van mensenhandel is een noodzakelijk sluitstuk in die aanpak.6
Artikel 273f, eerste lid, sub 6°, van het Wetboek van Strafrecht
Voor de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel baseert het Openbaar
Ministerie zich op artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht.7 In het
hierop gebaseerde vervolgingsbeleid komt echter de prostituant als dader
niet als zodanig voor. De strafrechtelijke aansprakelijkheid van de
prostituant wordt soms in verband gebracht met art 273f, eerste lid, sub
6°, van het Wetboek van Strafrecht: «degene die opzettelijk voordeel trekt
uit de uitbuiting van een ander.» Alleen wanneer de prostituant weet dat
hij of zij een lagere prijs betaalt voor de prostitué(e) omdat hij of zij
slachtoffer is van uitbuiting, maakt hij of zij zich in beginsel schuldig aan
de zojuist genoemde strafbepaling. Er wordt gesproken over opzettelijk
profiteren van uitbuiting van een ander. Uit het opzetvereiste volgt dat de
dader zich in ieder geval bewust moet zijn van de relevante omstandigheden waaruit uitbuiting voortvloeit.8 Van het profijtvereiste geeft het
Openbaar Ministerie in de Aanwijzing Mensenhandel geen voorbeelden.
4

Nationaal rapporteur mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen, «Mensenhandel,
negende rapportage van de Nationaal rapporteur» (Den Haag, 2013), 317, 318.
5
G R E T A Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings Report concerning
the implementation of the Council of Europe. Convention on Action against Trafficking in
Human Beings by the Netherlands, Straatsburg 2014.
6
«Preadviezen 2010, De materieelrechtelijke aspecten van mensenhandel», Marnix Alink en Just
Wiarda, p. 254.
7
http://wetten.overheid.nl/BWBR0001854/TweedeBoek/TitelXVIII/Artikel273f/
geldigheidsdatum_22-08-2014
8
«Preadviezen 2010, De materieelrechtelijke aspecten van mensenhandel», Marnix Alink en Just
Wiarda, p. 228.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 091, nr. 3

4

Er wordt alleen benadrukt dat het «profijt» de aandacht heeft: «Indien het
opsporingsonderzoek daarvoor voldoende basis biedt, dient het tot
vervolging te leiden. Dat geldt voor alle daders, zowel degenen die
iemand in een toestand van uitbuiting brengt als degenen die voordeel
trekt van de uitbuiting.»9
Gezien het feit dat onduidelijk is of de bestaande wettelijke bepalingen in
het Wetboek van Strafrecht voldoende waarborgen bieden om slachtoffers van uitbuiting in de prostitutie beschermen, is op verzoek van de
fracties van PvdA en VVD een onafhankelijke juridische quickscan
uitgevoerd, waarin onderzocht is «of het huidige mensenhandelartikel
volstaat in de aanpak van klanten die gebruikmaken van seksuele diensten
van een slachtoffer van mensenhandel».10 Deze quickscan is gedaan in
«Prostituant en strafrecht, quickscan van de strafrechtelijke verantwoordelijkheden van de prostituant bij mensenhandel en minderjarigheid» van
mr. dr. Kai Lindenberg. In het concluderend hoofdstuk daarvan wordt
nader ingegaan op de interpretatie van artikel 273f, eerste lid, sub 6°, van
het Wetboek van Strafrecht, met name van de zinsnede «degene die
opzettelijk voordeel trekt uit de uitbuiting van een ander». De auteur wijst
er op dat de wetsgeschiedenis en uitleg van onderdelen van het misdrijf,
niet tot een eenduidige interpretatie van het misdrijf hebben geleid. Er
worden vijf verschillende interpretaties geschetst aan de hand van de
wetshistorie, aan de hand van de uitleg van het bestanddeel «voordeel
trekken» (moet er sprake zijn van een bestendige rol in de uitbuitingssituatie of moet er sprake zijn van concreet voordeel) en aan de hand van
uiteenlopende interpretaties ten aanzien van het schuldverband (moet er
sprake zijn van opzet in de zin van «wetenschap» of voldoet het redelijkerwijs vermoeden van de uitbuiting). Aan de hand van zes casussen van
prostituanten die op verschillende wijze kennis van de uitbuitingsituatie
hebben of zouden moeten hebben, daar al dan niet voordeel uit trekken,
beschrijft de auteur bij iedere interpretatie op welke wijze bij ieder van de
zes casussen er sprake zou kunnen zijn van strafbaarheid op grond van
artikel 273f, eerste lid, sub 6°, van het Wetboek van Strafrecht. Het
resultaat daarvan is schematisch in onderstaande tabel uit de quickscan
weergegeven.
In het geval dat zowel een casus als een interpretatie leidt tot mogelijke
strafbaarheid is sprake van «dekking» en wordt dat in de tabel met een
vinkje weergegeven.

9
10

Aanwijzing Mensenhandel van 21 mei 2013, Stcrt. 2013, nr. 16816 (i.w.tr. op 1 juli 2013).
Verslag van een algemeen overleg, gehouden op 31 oktober 2013, over mensenhandel en
prostitutie, (Kamerstukken II 2013/14, 28 638, nr. 108).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 091, nr. 3

5

Tabel 1: Interpretaties van artikel 273f, eerste lid, sub 6°, van het Wetboek van Strafrecht en de bijbehorende dekking van
bepaalde casussen.1

1
«Prostituant en strafrecht, quickscan van de strafrechtelijke verantwoordelijkheden van de prostituant bij mensenhandel en minderjarigheid», mr.
dr. Kai Lindenberg, RuG, 2014, p. 73.

Uit de quickscan volgt dat bij veel casussen geen sprake is van een
dekking. Alleen in de meer evidente vormen van uitbuiting zoals in casus
1 en in mindere mate casus 2 biedt de genoemde bepaling uit het
Wetboek van Strafrecht voldoende dekking om te kunnen concluderen dat
het slachtoffer van de uitbuiting daardoor kan worden beschermd. In
minder evidente gevallen van uitbuiting, waarbij óf geen wetenschap was
óf geen concreet voordeel werd getrokken, biedt artikel 273f, eerste lid,
sub 6°, van het Wetboek van Strafrecht onvoldoende dekking. Hieruit volgt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 091, nr. 3

6

dat naar de mening van de initiatiefnemers deze wettelijke bepaling
onvoldoende bescherming biedt. Uit de quickscan volgt11 dat het voorstel
waarop naar de mening van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel de
prostituant strafbaar zou moeten worden – daarop is het voorliggende
wetsvoorstel mede gebaseerd – wel de volledige dekking zou bieden.
Bij de bestrijding van misstanden in de prostitutie zou de Wet regulering
prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche12 een rol kunnen
spelen. Dat wetsvoorstel beoogt de invoering van een verplicht en
uniform vergunningenstelsel voor de uitoefening van een seksbedrijf per
1 januari 2015. Naar aanleiding van de aangenomen motie Strik c.s. in de
Eerste Kamer is de registratieplicht voor prostitué(e)s en de vergewisplicht voor klanten uit dit wetsvoorstel gehaald.13 Deze vergewisplicht
bestond eruit dat de prostituant strafbaar is wanneer hij gebruik maakt
van de seksuele diensten van een prostitué(e) en zich daarbij niet ervan
vergewist of de prostitué(e) ook een geregistreerde prostitué(e) is.14 Naar
de mening van de initiatiefnemers betekent het laten vervallen van de
genoemde registratie- en vergewisplicht in het kader van het beschermen
van slachtoffers van mensenhandel in de prostitutie een verzwakking ten
opzichte van het oorspronkelijke wetsvoorstel en dient het onvoldoende
het belang van het beschermen van slachtoffers van mensenhandel.
Internationale context
Er zijn twee Europese landen die al een specifieke strafbaarstelling kennen
voor de prostituant die gebruik maakt van de diensten van een uitgebuite
prostitué(e), te weten Engeland en Finland. In België en Schotland wordt
op dit moment gesproken over de mogelijkheden tot criminalisering van
de prostituant.
De strafbaarstelling in Engeland (en Wales) gaat verder dan de initiatiefnemers voor ogen hebben. Op grond van Section 53A Sexual Offences
Act 2003 is een prostituant strafrechtelijk aansprakelijk, ongeacht de vraag
of deze op de hoogte was of kon zijn van de uitbuiting van de prostitué(e).
De bepaling is niet direct gekoppeld aan mensenhandel, maar is van
toepassing op alle gevallen waarin de prostitué(e) slachtoffer is van
dwang of misleiding door een derde uit winstbejag. De overtreder kan
worden gestraft met een boete van maximaal 1000 Engelse ponden.15
Initiatiefnemers zijn geen voorstanders van een dergelijke vorm van
risicoaansprakelijkheid omdat dit niet goed te rechtvaardigen is in
combinatie met legale prostitutie. De bereidheid van prostituanten om
misstanden te melden zal hierdoor bovendien af kunnen nemen. Dit zal er
derhalve toe leiden dat een bron voor het signaleren van misstanden weg
zal vallen, wat niet past in het barrièremodel waarin belangrijke partners
juist betrokken moeten worden bij de samenwerking tegen mensenhandel
en uitbuiting.
In Finland is het gebruik maken van de diensten van een uitgebuite
prostitué(e) strafbaar sinds 2006. Op grond van de Finse Penal Code
Chapter 20, Section 8 kan de prostituant een boete of gevangenisstraf van
11

«Prostituant en strafrecht, quickscan van de strafrechtelijke verantwoordelijkheden van de
prostituant bij mensenhandel en minderjarigheid», mr. dr. Kai Lindenberg, RuG, 2014, p. 74
e.v., tabel 3.
12
Kamerstukken I 2010/11, 32 211, nr. A.
13
Kamerstukken I 2012/13, 32 211, nr. L.
14
Vgl. Kamerstukken I 2010/11, 32 211, nr. A, p. 8–9 (gewijzigd voorstel van wet; artikel 29) en
Kamerstukken II 2013/14, 33 885, nr. 2, p. 2 (novelle, artikel I, onderdeel H).
15
«Prostituant en strafrecht, quickscan van de strafrechtelijke verantwoordelijkheden van de
prostituant bij mensenhandel en minderjarigheid», mr. dr. Kai Lindenberg, RuG, 2014, p. 14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 091, nr. 3

7

ten hoogste zes maanden worden opgelegd indien hij of zij betaalt voor
prostitutiediensten terwijl hij of zij weet heeft dat sprake is van uitbuiting.
De dader moet zich dus bewust zijn van de uitbuiting, waarmee de enkele
culpa in de vorm van de uitbuiting «redelijkerwijs moeten vermoeden»
niet volstaat.16 Initiatiefnemers vinden deze zwaardere vorm van
strafrechtelijke aansprakelijkheid niet wenselijk omdat uit de Finse praktijk
is gebleken dat wetenschap van uitbuiting zich moeilijk laat bewijzen.
Daarbij komt dat klanten zich al te gemakkelijk achter deze vergaande eis
kunnen verschuilen. Het is de bedoeling dat een klant voorzichtiger wordt
en zijn of haar verantwoordelijkheid neemt als uitbuiting wordt of kan
worden vermoed. De dreiging van vervolging is nadrukkelijker aanwezig
als een klant strafbaar is als deze al had kunnen of moeten weten van de
uitbuiting.
Conclusie
Voorgaande uiteenzettingen overtuigen initiatiefnemers van de noodzaak
dat een eenduidige strafbepaling nodig is voor prostituanten die weten of
redelijkerwijs moeten weten gebruik te maken van diensten van een
prostitué(e) die het slachtoffer is van uitbuiting en/of mensenhandel.
Daarbij hebben de initiatiefnemers, behalve naar de voorstellen van de
Nationaal Rapporteur Mensenhandel, ook gekeken naar de internationale
context. Hierbij is tevens gebruik gemaakt van de genoemde quickscan.
Ook voor andere Europese landen geldt dat het beleid rond de aanpak van
mensenhandel, en meer specifiek de strafbaarstelling van de prostituant,
continu in beweging is. Ook daarom achten de initiatiefnemers het van
groot belang dat Nederland hierin zoveel als mogelijk meebeweegt, om
onder andere te voorkomen dat mensenhandelaars in Nederland de
minste weerstand ondervinden.
5. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Delictsomschrijving
De initiatiefnemers zijn van mening dat hij of zij die seksuele handelingen17 verricht met een ander en daarbij kennis heeft van («weet») van
het feit dat die persoon slachtoffer van mensenhandel is, strafbaar moet
worden gesteld. Van «weten» dat iemand slachtoffer van mensenhandel
is, is bijvoorbeeld sprake als de prostituant zelf betrokken is bij de
mensenhandel of op andere wijze daarvan expliciet op de hoogte is. In de
meeste gevallen zal de prostituant die expliciete kennis waarschijnlijk niet
hebben, maar kan wel sprake zijn van andere factoren op grond waarvan
de prostituant had moeten begrijpen dat hij te maken had met een
slachtoffer van mensenhandel. Dit wordt tot uitdrukking gebracht met de
term «redelijk vermoeden» in de voorgestelde wettekst. De initiatiefnemers zijn van mening dat degene die gebruik maakt van de seksuele
diensten van een slachtoffer van mensenhandel, strafbaar moet zijn
indien hij ondanks voor de gemiddelde mens18 kennelijke signalen die op
dat slachtofferschap duiden, niet afziet van het gebruik maken van die
diensten. De initiatiefnemers achten dit gedrag laakbaar en strafwaardig.
Degene die met de kennis van die omstandigheden toch gebruik heeft
gemaakt van dergelijke seksuele diensten bevond zich in de situatie dat hij
het gebruikmaken daarvan had kunnen vermijden en had dienen te
vermijden.
16

«Prostituant en strafrecht, quickscan van de strafrechtelijke verantwoordelijkheden van de
prostituant bij mensenhandel en minderjarigheid», mr. dr. Kai Lindenberg, RuG, 2014, p. 16.
Op de termen «seksuele handelingen» en «seksuele diensten» wordt in het artikelsgewijze
deel van deze toelichting teruggekomen.
18
C. Kelk, Studieboek materieel strafrecht, Deventer, 2005, p. 66 e.v.
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 091, nr. 3

8

Bij de eventuele vervolging van de klant zal veelal de vraag rijzen of deze
redelijkerwijs had moeten vermoeden dat hij seksuele handelingen
verrichtte met een slachtoffer van mensenhandel. Daarbij is van groot
belang welke signalen van slachtofferschap aanwezig waren. Deze
signalen moeten ieder op zich of in de combinatie met elkaar duidelijk
genoeg zijn om voor een ieder tot de gevolgtrekking te kunnen komen dat
er sprake is van het aanbieden van seksuele diensten voortkomend uit
slachtofferschap van mensenhandel. De initiatiefnemers denken daarbij
aan signalen die betrekking hebben op het slachtoffer zelf, op de
omgeving waarin de seksuele diensten worden aangeboden of op de
wijze waarop prostituanten in contact worden gebracht met het slachtoffer in kwestie.
Bij signalen van mensenhandel die betrekking hebben op het slachtoffer
zelf valt te denken aan uiterlijke signalen die duiden op (ernstige)
mishandeling, bijvoorbeeld blauwe plekken of striemen, of aan gedragskenmerken, zoals uitingen van angst, afkeer of verdriet.
Bij kenmerken die betrekking hebben op de omgeving waar de seksuele
diensten worden verleend, valt te denken aan onder andere een achteraf
en aan het normale zicht onttrokken woonsituaties, zoals bijvoorbeeld
garageboxen, ruimtes op verlaten industrieterreinen, of niet permanent
bewoonde vakantie- of woonhuizen.
Bij de wijze waarop prostituanten in contact worden gebracht met een
slachtoffer van mensenhandel kan gedacht worden aan de prostituant die
via een louche kanaal hoort dat hij ergens seksuele diensten kan afnemen,
bijvoorbeeld via «recensiewebsites» waar de diensten van prostitué(e)s
besproken worden, of de klant die via een schakel van vage tussenpersonen naar een prostitué(e) wordt geleid. Een duidelijk signaal van
mensenhandel is aanwezig indien de prostitué(e) onder dwang of met
geweld aan de klant wordt gepresenteerd.
Indien één of meerdere van deze signalen aanwezig zijn, moet de klant
weten of redelijkerwijs vermoeden dat degene die de seksuele diensten
aanbiedt het slachtoffer van mensenhandel is. Met de hierboven
genoemde signalen wordt echter geen uitputtende lijst gegeven van de
gevallen waarin sprake kan zijn van het genoemde redelijk vermoeden.
Bewijsvoering
De bewijsvoering bij de voorgestelde strafbaarstelling zal niet altijd
eenvoudig zijn. De bovengenoemde signalen moeten duidelijk en kenbaar
voor de klant geweest zijn. Daarnaast zal het, wat betreft de uiterlijke
signalen, achteraf nauwelijks vast te stellen zijn in welke toestand het
slachtoffer verkeerde ten tijde van het bezoek van de prostituant. Dat
betekent echter niet dat de problemen ten aanzien van de bewijsvoering
onoverkomelijk zijn. Daarbij valt de vergelijking te maken met schuldheling (artikel 417bis van het Wetboek van Strafrecht), waarbij de
verdachte strafbaar is indien hij redelijkerwijs moest vermoeden dat het
goed door een misdrijf, bijvoorbeeld diefstal, verkregen was. Bij schuldheling is sprake van strafbaarheid in het geval de pleger «bij enig
nadenken over de hem bekende gegevens over het goed, had kunnen
vermoeden dat het goed gestolen was en hij zonder nader onderzoek niet
had mogen handelen».19 Dat neemt niet weg dat zowel bij de schuldheling als bij de voorgestelde strafbaarstelling van de prostituant hoge
eisen worden gesteld aan de kwaliteit van de opsporing.

19

Zoals aangehaald in Cleiren/Verpalen (red.), Tekst & Commentaar Strafrecht, Deventer 2012, p.
1945.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 091, nr. 3

9

Een ander aandachtspunt is de opsporing van personen die gebruik
hebben gemaakt van de seksuele diensten van een slachtoffer van
mensenhandel. Deze personen zijn veelal niet in beeld bij Justitie op het
moment dat het slachtofferschap aan het licht komt, tenzij de persoon op
heterdaad wordt aangehouden bij een mensenhandelonderzoek.
Strafbaarstelling van de klant zal daarom in de praktijk niet altijd
eenvoudig te handhaven zijn. Dat neemt niet weg dat er situaties
denkbaar zijn waarin de klant ondanks niet te negeren signalen, tóch
gebruik maakt van de seksuele diensten van een slachtoffer van mensenhandel. Indien Justitie deze klant heeft weten op te sporen moet het
mogelijk zijn hem strafrechtelijk te vervolgen.
Voorbeeld
Aan de hand van de genoemde signalen zal nu een voorbeeld volgen van
een fictieve casus waarin meerdere signalen aan de orde komen die zou
kunnen leiden tot vervolging op grond van de nieuwe strafbaarstelling.
Een verdachte is op internet actief op zoek gegaan naar websites waar de
diensten van prostitué(e)s worden besproken. Op een van deze «recensiewebsites» valt zijn oog op de diensten van een prostitué(e), die in een
pand op een verlaten industrieterrein uiteenlopende seksuele handelingen
verricht tegen een lage prijs. De verdachte besluit, aan de hand van het
opgegeven adres, op een avond het betreffende pand te bezoeken. Bij
binnenkomst moet hij de genoemde prijs betalen aan een derde.
Vervolgens wordt hij doorverwezen naar de ruimte waar de prostitué(e)
zich bevindt. De prostitué(e) ligt op een matras in een lege ruimte en ziet
er angstig en onverzorgd uit. Toch besluit de verdachte gebruik te maken
van de seksuele diensten van de prostitué(e). Later besluit hij een eigen
recensie toe te voegen aan de genoemde website.
Na een anonieme tip over eventuele mensenhandel, besluit Justitie een
onderzoek in te stellen naar hetgeen plaatsvindt in het pand op het
verlaten industrieterrein. Uiteindelijk wordt bovengenoemde derde, die bij
binnenkomst het geld in ontvangst nam, als verdachte van mensenhandel
aangehouden en de betreffende prostitué(e) als slachtoffer/getuige
gehoord. Er blijkt inderdaad sprake te zijn geweest van mensenhandel, in
dit geval seksuele uitbuiting. Door de getuigenverklaring of bijvoorbeeld
een onderzoek naar de IP-adressen op de «recensiewebsite», kan
uiteindelijk de identiteit van de verdachte, die klant was van de
prostitué(e), achterhaald worden.
Zodoende wordt ook deze verdachte aangehouden. Nu hij ondanks de
genoemde signalen toch heeft besloten gebruik te maken van de seksuele
diensten van het slachtoffer, kan hij vervolgd worden op grond van de
nieuwe strafbaarstelling. In het onderhavige geval had hij redelijkerwijs
moeten vermoeden dat de persoon die de seksuele diensten aanbood
slachtoffer van mensenhandel was. De verdachte heeft de signalen van
slachtofferschap genegeerd en aldus door zijn handelen bijgedragen aan
het in stand houden van mensenhandel.
6. Financiële paragraaf
Naar verwachting zal het van kracht worden van het onderhavige
wetsvoorstel geringe financiële gevolgen met zich meebrengen. Door de
voorgestelde strafbaarstelling is het mogelijk dat er in de sfeer van
opsporing, vervolging en berechting een grotere inspanning kan worden
verwacht. In hoeverre hiervan daadwerkelijk sprake zal zijn, is vooral
afhankelijk van de prioriteit die aan het opsporen en vervolgen van het
nieuwe delict zal worden gegeven. De initiatiefnemers gaan er van uit dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 091, nr. 3

10

de opsporing en vervolging van de voorgestelde strafbaarstelling
grotendeels in het kader van de bestaande inspanningen tegen mensenhandel en misstanden in de prostitutie zullen plaatsvinden. Zij zijn
bovendien van mening dat het te beschermen belang, eventueel te maken
extra financiële inspanningen rechtvaardigt.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I (Artikel 273g van het Wetboek van Strafrecht)
Hierboven is al ingegaan op de overwegingen van de initiatiefnemers om
degene die seksuele handelingen verricht met een ander, terwijl hij of zij
weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat de betrokken persoon daartoe
is gedwongen of bewogen, strafbaar te stellen. Zoals uit het voorgaande
mag blijken is naar de mening van de initiatiefnemers het te beschermen
belang bij de strafbaarstelling de positie van het slachtoffer van mensenhandel in de prostitutie. Om die reden wordt voorgesteld om de strafbaarstelling in titel XVII van het Wetboek van Strafrecht te plaatsen (misdrijven
tegen de persoonlijke vrijheid) en wel na artikel 273f met betrekking tot
mensenhandel. Hoewel deze strafbaarstelling geen vorm van mensenhandel in zichzelf is, wordt wel hetzelfde belang beschermd als bij artikel
273f van het Wetboek van Strafrecht. Bij de voorgestelde strafbaarstelling
wordt namelijk gebruik gemaakt van diensten waarvoor een ander niet uit
vrijheid kiest, en waardoor grondrechten als de lichamelijke en geestelijke
integriteit en de persoonlijke vrijheid worden geschonden. Vandaar dat
plaatsing van het nieuwe artikel direct na artikel 273f van het Wetboek van
Strafrecht voor de hand ligt.
Seksuele handelingen
De initiatiefnemers hebben er voor gekozen om de voorgestelde strafbaarstelling te verbinden aan het gebruikmaken van «seksuele handelingen».
Deze term komt al in het Wetboek van Strafrecht voor. In de Wet
regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (hierna: de
Wrp) wordt naast de term «seksuele handelingen», tevens de term
«seksuele diensten» gebruikt.20 Tijdens de behandeling van de Wrp is
aandacht gevraagd voor het verschil tussen «seksuele diensten» en
«seksuele handelingen». In antwoord op een vraag van de leden van de
ChristenUnie antwoordde de Minister van Veiligheid en Justitie als volgt:
«De kern van prostitutie bestaat uit verrichten van seksuele handelingen.
In artikel 1 komt dat begrip drie keer voor, steeds in combinatie met
«betaling» en «een ander». Met «seksuele diensten» wordt gedoeld op
dergelijke handelingen, maar omdat handelingen niet kunnen worden
aangeboden, is om taalkundige redenen op de twee plaatsen waar die
constructie wordt gebruikt (artikel 1 en artikel 29, eerste lid), gekozen voor
«diensten». Ik acht het niet nodig in een afzonderlijke begripsbepaling de
20

Kamerstukken I 2010/11, 32 211, nr. A; Regels betreffende de regulering van prostitutie en
betreffende het bestrijden van misstanden in de seksbranche (Wet regulering prostitutie en
bestrijding misstanden seksbranche).
In artikel 1 van deze wet wordt de klant gedefinieerd als degene die gebruik maakt van de door
een exploitant van een prostitutiebedrijf of een prostituee aangeboden seksuele diensten. In
artikel 29 van dat wetsvoorstel wordt degene die gebruik maakt van de seksuele diensten van
een prostituee zonder dat hij op bij algemene maatregel van bestuur bepaalde wijze is
nagegaan of de prostituee is ingeschreven in het landelijk register van prostituees strafbaar
gesteld.
In het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden
in de seksbranche (Kamerstukken II 2013/14, 33 885, nr. 2; Novelle naar aanleiding van de
behandeling in de Eerste Kamer) wordt voorgesteld het landelijk register van prostituees te
laten vervallen. Daaruit vloeit voor dat ook de strafbaarstelling zoals in artikel van de Wet
regulering prostitutie en bestrijding misstanden in de seksbranche anders zal worden
vormgegeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 091, nr. 3

11

verhouding tussen deze begrippen te expliciteren, aangezien hieromtrent
naar mijn mening geen misverstand kan bestaan.»21
De initiatiefnemers sluiten zich hierbij aan. Ook zij zien geen inhoudelijke
verschillen tussen «seksuele diensten» en «seksuele handelingen».
De term «diensten» komt voor in de hierboven aangehaalde EU-richtlijn
2011/36/EU (inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en
de bescherming van slachtoffers daarvan enz.). Zo wordt bijvoorbeeld in
artikel 18, vierde lid, van deze richtlijn lidstaten aanbevolen om in het
kader van het doeltreffender maken van het voorkomen en bestrijden van
mensenhandel «maatregelen te nemen houdende strafbaarstelling van
het gebruikmaken van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting».22 Bij
de implementatie van deze richtlijn is echter de term «seksuele handelingen» in het Wetboek van Strafrecht gehandhaafd. Gezien het feit dat er
geen inhoudelijke verschillen tussen «seksuele handelingen» en «seksuele
diensten» bestaan geven de initiatiefnemers er de voorkeur aan geen
nieuwe term in het Wetboek van Strafrecht te introduceren en stellen zij
voor om de voorgestelde strafbaarstelling te verbinden aan de term
«seksuele handelingen».
Slachtofferschap van mensenhandel
Daar waar in het kader van de voorziene strafbaarstelling wordt
gesproken over slachtoffers van mensenhandel of uitbuiting wordt
gedoeld op degenen die zich onder de in artikel 273f, eerste lid, sub 1°,
van het Wetboek van Strafrecht bedoelde omstandigheden beschikbaar
stellen tot het verrichten van seksuele handelingen. Daar zowel de
genoemde omstandigheden als het begrip seksuele handelingen al in het
kader van het strafrecht bekend zijn, achten de initiatiefnemers het niet
nodig dit nader toe te lichten. Over de signalen die op dit slachtofferschap
duiden, is hierboven reeds ingegaan.
«Weet of redelijkerwijs moet vermoeden»
Voor de toelichting van dit bestanddeel verwijzen de initiatiefnemers naar
het algemene deel van deze toelichting.
Strafbedreiging
De kern van de voorgestelde strafwaardigheid ligt bij het laakbare gebruik
van de uitbuitingsituatie. De initiatiefnemers zien op andere plaatsen in
het Wetboek van Strafrecht artikelen die een gelijkaardig beschermd
belang kennen. Zij denken daarbij aan artikel 248a (verleiding) en wel
meer specifiek het element van «door gebruik van uit feitelijke verhoudingen voortvloeiend overwicht of misleiding» een persoon onder de 18
jaar aanzetten tot ontuchtige handelingen. Daarnaast is er wat betreft
beschermd belang een vergelijking te maken met artikel 248b van het
Wetboek van Strafrecht (jeugdprostitutie) waar de kern van de strafwaardigheid bij het gebruik van jeugdigen ligt. Naar het voorbeeld van deze
artikelen achten de initiatiefnemers in het kader van het voorliggend
wetsvoorstel een strafbedreiging van ten hoogste vier jaren of geldboete
van de vierde categorie gepast.

21
22

Kamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 8, p. 68.
Richtlijn 2011/36/EU van het Europees parlement en de Raad van 5 april 2011 inzake de
voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en
ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad. Zie
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:101:0001:0011:NL:PDF.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 091, nr. 3

12

Artikel II (286g van het Wetboek van Strafrecht BES)
Het is staand beleid dat in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba voor de strafrechtelijke bescherming tegen daden van mensenhandel zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de materiële strafwetgeving
van Nederland. Om die reden wordt thans ook voorgesteld de strafbaarstelling van het gebruik van prostitué(e)s die slachtoffer van mensenhandel zijn in het Wetboek van Strafrecht BES in te voeren. Dit gebeurt
door invoeging van een nieuw artikel 286g.
Artikel III
Dit artikel stelt de citeertitel van deze wet vast.
Artikel IV
Dit artikel regelt de inwerkingtreding van deze wet. Inwerkingtreding vindt
zo spoedig mogelijk plaats, namelijk op de dag na uitgifte in het
Staatsblad.
Segers
Rebel
Kooiman

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 091, nr. 3

13