Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

34 352

Uitvoering en evaluatie Participatiewet

Nr. 189

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 november 2019
Aanleiding
Hierbij bied ik u de evaluatie van beschut werk aan die door de Inspectie
SZW is uitgevoerd1. In deze brief geef ik mijn reactie, in het licht van de
evaluatie van de Participatiewet. Ik reageer hiermee ook op de motie van
het lid Jasper van Dijk2 over financiering beschut werk en over de toegang
tot beschut werk.3 En ga ik in op mijn toezeggingen gedaan tijdens het
Algemeen Overleg Participatiewet op 23 januari en 12 september 2019
(Kamerstuk 34 352, nrs. 160 en 179) en bij het 30-ledendebat over het
sluiten van sociale werkplaatsen dd. 10 april 2019 (Handelingen II 2018/19,
nr. 73, item 3).
Aantal beschut werkplekken
Tot de doelgroep beschut werk behoren mensen met arbeidsvermogen
van wie verwacht wordt dat zij (nog) niet in een reguliere baan kunnen
werken, ook niet met extra begeleiding en ondersteuning. Zij hebben
uitsluitend in een beschutte omgeving onder aangepaste omstandigheden
mogelijkheden tot arbeidsparticipatie. Gemeenten zijn verantwoordelijk
voor het realiseren van beschut werkplekken; UWV beoordeelt of iemand
voor beschut werk in aanmerking komt.
Het aantal beschutte werkplekken is sterk gestegen sinds de wetswijziging
van 2017. Sindsdien is een gemeente verplicht iedereen met een positief
advies beschut werk een beschutte werkplek te bieden, tot het moment
dat het aantal plekken dat genoemd is in de ministeriële regeling
Vaststelling aantallen beschut werk voor die betreffende gemeente is
bereikt. Ook kunnen sinds 2017 mensen zelf een advies beschut werk
aanvragen bij UWV. Eind 2016 werkten er circa 270 mensen in beschut
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Kamerstuk 34 352, nr. 171.
3
Kamerstuk 35 000 XV, nr. 56.
2

kst-34352-189
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 352, nr. 189

1

werk. Eind 2017 waren dat er circa 1200 en eind 2018 ruim 2.500. Het
meest recente cijfer heeft betrekking op juli 2019, op dat moment waren
circa 3.300 mensen werkzaam op een beschut werkplek. Steeds meer
mensen werken dus beschut maar tegelijkertijd moet ik constateren dat de
aantallen achterblijven bij de ramingen. In 2018 bedroeg het aantal
plekken in de regeling 4.600. Daarbij is van belang dat de behoefte leidend
is en de aantallen uit de ministeriële regeling niet taakstellend. Vooral
leerlingen uit het voortgezet speciaal onderwijs en het praktijkonderwijs
stromen in op een beschut werkplek, evenals uitkeringsgerechtigden
Participatiewet. Daarnaast stromen mensen in vanuit dagbestedingsorganisaties en GGZ-instellingen, de Wsw-wachtlijst, het sociaal wijkteam en
het entree-onderwijs.
Er zijn grote verschillen tussen gemeenten in de aantallen beschut
werkers. 13% van de gemeenten heeft over 2018 het aantal van de
ministeriële regeling gehaald. Hiervoor zijn verschillende verklaringen. Zo
zijn sommige gemeenten niet direct in 2015 begonnen met beschut werk
waardoor daar het proces vaak nog in een opbouwfase zit. Sommige
gemeenten zetten alles op alles om zoveel mogelijk kandidaten voor
beschut werk te vinden en vervolgens te plaatsen, terwijl andere
gemeenten een meer afwachtende houding hebben. Er zijn ook
gemeenten die met name jonge kandidaten bij voorkeur niet meteen in
beschut werk plaatsen maar kiezen voor plaatsing in dagbesteding of in
een baan in het kader van de banenafspraak, zodat deze jongeren zich
daar kunnen ontwikkelen. Hoewel in veel gemeenten een goede samenwerking met UWV en met vso/pro scholen tot stand is gekomen,
onderkent een deel van de gemeenten dat de aansluiting bij en samenwerking met vso/pro scholen nog beter kan. Er is dus nog ruimte voor
verbetering van de toeleiding van mensen naar een beschut werkplek.
Belang van beschut werk
Verreweg de meeste gemeenten geven aan dat beschut werk in een
behoefte voorziet, al zijn er belemmeringen en kanttekeningen. Zo vinden
gemeenten de regeling zelf en het geheel aan regelingen voor arbeidsbeperkten complex. De beschut werkers zelf zijn tevreden met hun werk. Ik
zie toegevoegde waarde van deze specifieke regeling binnen de Participatiewet voor de meest kwetsbare groep op de arbeidsmarkt, zodat we er
zeker van kunnen zijn dat deze mensen ook daadwerkelijk een baan krijgt
aangeboden. De gemeente is immers verplicht voor de mensen met een
positief advies beschut werk een baan te creëren (tot het aantal van de
ministeriële regeling). Zonder deze verplichting zou het risico bestaan dat
deze mensen altijd achteraan de rij moet aansluiten voor een traject of
een baan. Dit sluit niet aan bij de inclusieve samenleving die mij voor
ogen staat. Hieruit vloeit voort dat objectief en voor het hele land op
dezelfde manier bepaald moet worden wie ervoor in aanmerking komt. Bij
de totstandkoming van de Participatiewet is bepaald dat UWV verantwoordelijk is voor het beoordelen van kandidaten en voor het afgeven van
een advies over de geschiktheid voor beschut werk.
Uit de evaluatie is ook gebleken dat gemeenten onzekerheid ervaren ten
aanzien van beschut werk, bijvoorbeeld ten aanzien van de financiering. Ik
wil gemeenten zoveel mogelijk zekerheid en continuïteit bieden. Met het
handhaven van het instrument beschut werk en de landelijke advisering
door UWV bestaat een goede balans tussen optimale vrijheid van
gemeenten om maatwerk te bieden enerzijds en het belang van de
bescherming voor deze zwakste groep anderzijds. Wel zijn er verbeteringen in de uitvoering mogelijk die ik hieronder weergeef.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 352, nr. 189

2

Beoordeling beschut werk
In de evaluatie lees ik dat sommige gemeenten de wens uiten om zelf te
beoordelen of iemand is aangewezen op beschut werk. Ook op andere
momenten hebben partijen hiervoor gepleit, onder de titel van «praktijkroute beschut werk». Dit zou dan kunnen aan de hand van de huidige
criteria of andere criteria (bijvoorbeeld alleen de loonwaarde) en
eventueel alleen aan de hand van een concrete praktijksituatie in plaats
van zoals nu los van een concrete baan. Ik denk echter dat een objectieve
en voor het hele land gelijke wijze van beoordelen, waarbij de beschutte
banen toekomen aan mensen van wie verwacht mag worden dat zij
anders niet aan het werk komen, tot een meer inclusieve arbeidsmarkt
leidt. Ik vind het daarbij zinvol dat de ervaringen in de praktijk die een
gemeente opdoet met een potentiële beschut werker, worden meegewogen door UWV.
De criteria voor beschut werk zoals die nu wettelijk geregeld zijn, zijn goed
werkbaar voor UWV, zo blijkt uit het onderzoek. Wel ervaren gemeenten
soms onduidelijkheid, maar die lijkt meer samen te hangen met onbegrip,
slechte communicatie of verschil van mening met UWV over de beoordeling van individuen, en met het gegeven dat sommige mensen moeilijk
plaatsbaar zijn. De communicatie tussen UWV en gemeenten is weliswaar
steeds beter geworden, maar kan zich nog verder ontwikkelen. Het moet
bijvoorbeeld duidelijker worden voor gemeenten wat voor soort praktijkinformatie over de potentiële beschut-werkenden UWV graag wil hebben
en welke soort informatie niet zinvol is. Het blijft nodig dat UWV de
beoordelingswijze uitlegt aan gemeenten omdat er aan die zijde misverstanden kunnen zijn. Dialoogsessies tussen regionale arbeidsdeskundigen
en gemeenten, om meer kennis over elkaars werkwijze te krijgen en
concrete afspraken te kunnen maken blijven nodig. Enerzijds omdat
medewerkers binnen een organisatie elkaar opvolgen en anderzijds
omdat werkwijzen en procedures kunnen veranderen.
De motie van het lid Jasper van Dijk over de toegang tot beschut werk
(Kamerstuk 35 000 XV, nr. 56) vroeg de toegang te verruimen om te
voorkomen dat mensen met een beperking tussen wal en schip vallen. Er
blijkt niet uit de evaluatie dat een dergelijke situatie bestaat. Wel vinden
sommige mensen heel moeilijk een baan, zowel binnen de groep beschut
werk als binnen de doelgroep van de banenafspraak. Ik vind dit zorgelijk
en vind dat gemeenten alles op alles moeten zetten om voor iedereen een
geschikte baan te vinden met gebruikmaking van alle beschikbare
instrumenten. Het gaat immers bij de doelgroep banenafspraak om
mensen waarvan UWV objectief heeft vastgesteld dat zij kunnen werken
bij een regulier bedrijf.
Passend werk
Dat gemeenten het moeilijk vinden voor bepaalde groepen mensen een
geschikte werkplek te vinden, geldt vooral voor mensen voor wie het
lastig is om binnen de reguliere setting van het SW-bedrijf te werken. Dit
is bijvoorbeeld vaak het geval bij mensen met normale intelligentie en
psychische aandoeningen zoals autisme. Vooral in kleine gemeenten is
het moeilijk de expertise daarvoor in huis te hebben. Specifiek voor
mensen met ernstige psychische aandoeningen kan het zinvol zijn een
zogenaamd IPS-traject in te kopen. IPS (Individuele Plaatsing en Steun)
ondersteunt mensen met ernstige psychische aandoeningen bij het
vinden en behouden van een baan. Dat kan ook een beschut werk-baan
zijn. Deze trajecten worden aangeboden door de GGZ-instelling bij wie de
betrokkene bekend is waardoor de begeleiding is geïntegreerd met zorg,
en in samenwerking met UWV of gemeente. Deze methode kan nog beter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 352, nr. 189

3

bij gemeenten onder de aandacht worden gebracht. Gemeenten die meer
willen weten over de methode en die willen onderzoeken of de methode
geschikt is voor een van hun beschutte werk-kandidaten, kunnen zich tot
een GGZ-instelling met een IPS-programma in de regio wenden of meer
informatie krijgen via het Kenniscentrum Phrenos. Zie
www.werkenmetIPS.nl.
Een beter werkend proces
Uit de evaluatie blijkt dat verschillende onderdelen in het proces «van
advies naar plek» nadere aandacht en stimulans behoeven. Ik wil dit
proces faciliteren samen met de Programmaraad, met als insteek het
zoeken en verspreiden van goede voorbeelden, waardoor gemeenten van
elkaar kunnen leren. Dit vanuit de ambitie dat er minder tijd zit tussen het
positieve advies en de plaatsing op een beschutte werkplek en dat iedere
beschutte werknemer werkt op een passende plek. Werken op een
passende plek leidt namelijk minder snel tot uitval.
SW infrastructuur
De inspectie stelt vast dat verreweg de meeste beschutte werkers binnen
de SW infrastructuur werken, die van oudsher toegesneden is om beschut
werkplekken te creëren. De meeste SW-bedrijven zijn inmiddels
omgevormd naar sociale ontwikkelbedrijven. Zij werken voor zowel de
mensen met een arbeidsbeperking als voor andere groepen zoals mensen
met een Participatiewetuitkering en statushouders. Volgens informatie
van Cedris levert meer dan 90% van de sociale ontwikkelbedrijven een
bijdrage aan de uitvoering van (onderdelen van) de Participatiewet.
Slechts een zeer gering aantal sociale ontwikkelbedrijven voert nog
uitsluitend de Wsw uit. Detachering kan een belangrijke rol spelen om
duurzame banen te creeeren voor mensen met een beperking. Ik laat
onderzoek doen naar de aanwezigheid van detacheringsfaciliteiten in de
arbeidsmarktregio. Begin volgend jaar zal ik dit onderzoek aan uw Kamer
aanbieden, voorzien van mijn reactie en daarbij ook de diverse moties
betrekken die wijzen op het belang van behoud van de kennis en
infrastructuur van de sw-bedrijven.
Kosten
Uit de evaluatie is geen eenduidig beeld gekomen van de kosten die
gemoeid zijn met één beschut werkplek. Daardoor kon de Inspectie geen
eenduidige conclusie trekken over de vraag of gemeenten uitkomen met
het budget dat zij krijgen voor één plek. De meeste gemeenten geven aan
dat zij rondkomen, maar dat dat ook komt doordat zij de geraamde
aantallen beschut werkplekken niet halen. Sommige gemeenten geven
aan dat het budget voor één beschut werkplek voor nu toereikend is maar
als de tijdelijke bonus vervalt, zij verlies zullen maken. Er zijn ook
gemeenten die aangeven nu al een negatief resultaat te hebben voor één
beschut werkplek. Ik acht het onbevredigend dat ik geen goed beeld heb
gekregen van wat gemeenten nu uitgeven aan beschut werk en dat ik mij
dus ook geen goed oordeel kan vormen over de toereikendheid van het
budget. Ik ben daarom van plan een verdiepend onderzoek te laten doen
specifiek naar de uitgaven van gemeenten voor beschut werk.
De middelen voor begeleiding voor beschut werkers worden jaarlijks aan
de gemeenten toegekend via een verdeelsleutel. Deze verdeelsleutel is
gebaseerd op de instroom in de jaren 2012–2014 in de Wajong werkregeling en de Wsw-wachtlijst. De verdeelsleutel is de basis voor de
verdeling van het geraamde aantal plekken voor een jaar; dit aantal
plekken is ook het aantal waartoe de gemeente verplicht is plekken te
creëren voor burgers met een positief advies beschut werk. Gezien de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 352, nr. 189

4

grote verschillen in het land in het aantal gerealiseerde werkplekken ten
opzichte van de aantallen uit de ministeriële regeling is het de vraag of
deze verdeelsleutel de huidige behoefte aan beschut werk nog goed
weergeeft. Daarom wil ik gaan onderzoeken of er een beter verdeelmodel
mogelijk is: zijn er andere objectieve criteria te bepalen die de behoefte
beter zouden weergeven? Ik verwacht hier in de tweede helft van 2020 op
terug te komen.
Relevant is ook dat ik als onderdeel van het breed offensief een
verkenning uitvoer naar een alternatieve financiering van loonkostensubsidies op basis van realisaties. Het CPB verwacht hiervan positieve
werkgelegenheidseffecten, in het bijzonder voor mensen met lage
loonwaarden, en een lichte stijging van de uitgaven. Deze nieuwe
financieringssystematiek zou ook een extra impuls kunnen geven aan de
toeleiding van mensen naar een beschut werkplek.
Simpel switchen
Eerder had ik al in de brief over simpel switchen in de participatieketen
(Kamerstuk 34 352, nr. 142) aangegeven dat ik de doorstroming van
beschut werk naar de banenafspraak makkelijker wil maken. Ik wil dit
doen door te regelen dat iemand die van beschut werk naar banenafspraak gaat, zijn of haar positief advies makkelijk kan terugkrijgen als blijkt
dat de baan in het kader van de banenafspraak toch niet lukt. Op die
manier hoop ik zonder overbodige administratie en zonder belasting van
UWV te bereiken dat mensen gebruik kunnen maken van het instrument
dat het best bij hen past. Ik heb hiertoe een wijziging van het Besluit
beschut werk in gang gezet.
Meetellen beschut banen voor de banenafspraak
Tijdens het Algemeen Overleg over de Participatiewet van 12 september
jl. heeft de heer Renkema (GL) gevraagd of nieuw beschut werkplekken
kunnen meetellen voor de banenafspraak om daarmee een nieuwe
ambitie van 155.000 extra banen te realiseren. Ook speelt daarbij de vraag
of de banen van mensen die bij een reguliere werkgever op een beschut
werkplek aan de slag zijn gegaan, kunnen meetellen voor de banenafspraak. Het meetellen van nieuw beschut-werk banen bij reguliere
werkgevers voor de banenafspraak is een sympathieke gedachte.
Werkgevers spannen zich immers in om mensen met een (zware)
beperking aan het werk te helpen. Als er meer beschutte plekken bij
reguliere werkgevers gerealiseerd kunnen worden, kan dit bovendien
mogelijk leiden tot een meer soepele overgang naar een «gewone» baan
in het kader van de banenafspraak. Er blijken echter veel haken en ogen te
zitten aan het meetellen van beschut-werk bij reguliere werkgevers.
Daarom wil ik met betrokken partijen een nadere verkenning starten om
de mogelijkheid verder uit te werken, en daarbij ook de proportionaliteit te
betrekken. In de eerste helft van 2020 informeer ik u de Kamer over de
nadere uitwerking. Het is onwenselijk om de aantallen van de banenafspraak en nieuw beschut bij elkaar op te tellen. Er zijn te grote verschillen
tussen beide afspraken in onder andere de verantwoordelijkheden, de
naleving en de doelgroepen. Het optellen van twee verschillende
verantwoordelijkheden kan ook leiden tot minder banen voor beide
doelgroepen.
Tenslotte
De evaluatie sterkt mij in de gedachte dat beschut werk essentieel is om
de meest kwetsbare mensen de mogelijkheid te bieden op werk. Na een
uiterst moeizame start is het aantal mensen dat beschut werkt fors
toegenomen. De evaluatie maakt duidelijk dat er ruimte is voor verbe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 352, nr. 189

5

tering. Ook veranderingen in de financieringssystematiek kunnen
bijdragen aan meer beschut werkplekken, aansluitend op de behoefte. Ik
zal uw Kamer blijven informeren over de ontwikkeling van beschut werk
en de acties die ik in deze brief heb aangekondigd.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 34 352, nr. 189

6