Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

21 501-03

Begrotingsraad

Nr. 180

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 november 2023
Op 10 november aanstaande vindt de Begrotingsraad (Ecofin) plaats. Deze
vergadering is aan het einde van de zogeheten conciliatieperiode waarin
de Raad van de Europese Unie (de Raad) en het Europees Parlement (EP)
onderhandelen over een akkoord over de Europese begroting voor 2024.
Op 9 oktober jl. presenteerde de Europese Commissie (de Commissie) het
aangepaste voorstel voor de Europese begroting 2024 (Amending
Letter 1; AL1). Dit document is de basis voor de conciliatie. In deze brief
informeer ik uw Kamer over de inhoud van AL1, de positie van het EP, de
Nederlandse inzet voor de conciliatie, de gevolgen voor de Nederlandse
afdrachten en het vervolgproces. Hiermee vervangt deze brief, zoals
gebruikelijk, de geannoteerde agenda voor de Begrotingsraad. Zoals
gebruikelijk neem ik niet zelf deel aan de Begrotingsraad en wordt
Nederland vertegenwoordigd door de Permanent Vertegenwoordiger van
Nederland bij de Europese Unie.
Daarnaast informeer ik uw Kamer in deze brief over het voorstel voor de
vierde aanvullende Europese begroting voor 2023 (Draft Amending
Budget 4; DAB4). Deze brief vervangt zoals gebruikelijk het BNC-fiche over
een aanvullende Europese begroting.
Europese jaarbegroting 2024
Op 7 juni jl. presenteerde de Commissie het voorstel voor de Europese
begroting 2024. Uw Kamer is hier op 6 juli jl. over geïnformeerd1. Uw
Kamer is op 30 augustus tevens geïnformeerd over de bereikte Raadspositie ten aanzien van dit voorstel2. Op 18 oktober nam ook het EP formeel
een positie in. Daarmee zijn de uitgangsposities voor de begrotingsonderhandelingen bepaald.

1
2

kst-21501-03-180
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 21 501-03, nr. 176
Kamerstuk 21 501–03, nr. 178

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-03, nr. 180

1

Op 9 oktober jl. presenteerde de Commissie AL1 als amendement bij het
voorstel voor de Europese begroting 2024 van 7 juni jl. In AL1 actualiseert
de Commissie de ramingen voor verschillende uitgaven. Daarmee vormt
AL1 de nieuwe basis voor de begrotingsonderhandelingen tussen de Raad
en het EP. In AL1 verlaagt de Commissie zowel de vastleggingen als de
betalingen voor de Europese begroting 2024 met ca. 67 miljoen euro. De
belangrijkste onderliggende aanpassingen die een effect hebben op de
omvang van de Europese begroting worden hieronder toegelicht. In Tabel
1 is een overzicht te vinden van deze wijzigingen.

De enige substantiële aanpassing in AL1 betreft een neerwaartse
bijstelling van de verwachte rentelasten van het coronaherstelinstrument
(EURI). Deze bijstelling komt met name door lager dan verwachte
uitkeringen voor NextGenerationEU (NGEU) in 2023. Wel verwacht de
Commissie een iets hoger renteniveau voor 2024, maar per saldo worden
de rentelasten voor 2024 74 miljoen euro lager geraamd. Daarnaast bevat
AL1 een voorstel voor een kleine opwaartse bijstelling van het budget
voor het Europees Openbaar Ministerie met 2 miljoen euro, met name
voor gebouwen- en ICT-beveiliging. Binnen begrotingscategorie 7 zijn er
een aantal kleinere mutaties die bij elkaar optellen tot 4,6 miljoen euro
hogere uitgaven.
Daarnaast kent de Europese begroting nog speciale instrumenten die
aanvullende flexibiliteit bieden, bijvoorbeeld door resterende marges van
eerdere jaren door te schuiven, waardoor er nog wel enige ruimte is om in
te spelen op onvoorziene omstandigheden. In totaal bedraagt de vrij
beschikbare ruimte bij de vastleggingen 620 mln. euro.
De betalingenmarge bedraagt in AL1 30,7 miljard euro (zie ook tabel 3).
Deze uitzonderlijk grote marge bij betalingen wordt veroorzaakt door
grote vertragingen bij met name de uitvoering van de cohesiefondsen
(begrotingscategorie 2) zoals ook is aangegeven bij de eerdergenoemde
brief van 6 juli. Op een later moment in het MFK zullen de betalingen
waarschijnlijk alsnog plaatsvinden.
Belangrijk is daarbij nog wel om te vermelden dat deze cijfers gebaseerd
zijn op het huidige MFK, zonder dat wordt vooruitgelopen op de uitkomst
van de onderhandelingen over de Mid Term Review (MTR). Wanneer er
een akkoord wordt gesloten over de MTR zal dit verwerkt moeten worden
in de jaarbegrotingen, waardoor bedragen, inclusief marges en jaarplafonds kunnen gaan bewegen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-03, nr. 180

2

Posities Europees Parlement en Raad
De positie3 van het EP voor de Jaarbegroting 2024 loopt vooruit op een
akkoord op de Mid Term Review (MTR) en verwerkt, vooruitlopend op een
akkoord al de door hen verwachte uitkomsten van de MTR in de jaarbegroting 2024. Ook heeft het EP in hun positie alle neerwaartse aanpassingen afgewezen die de Raad heeft voorgesteld in de Raadspositie in juli
(een verlaging van de vastleggingen met 772 miljoen euro en van de
betalingen met 515 miljoen euro).
Meer specifiek stelt het EP voor dat de verhoging van de rentelasten van
NGEU wordt gefinancierd door alle rentelasten te verplaatsen van
begrotingscategorie 2b naar een door de Commissie voorgesteld nieuw
EURI speciaal instrument. Dit instrument wordt boven het MFK-plafond
geplaatst en heeft een omvang van 4 mld. euro voor 2024. Nadere
informatie over het MTR voorstel van de rentelasten van NGEU kunt u
vinden in het BNC-fiche over de MTR.4 Verder stelt het EP substantiële
verhogingen voor ten opzichte van het Commissievoorstel op alle
begrotingscategorieën van in totaal. Zie hiervoor tabel 3. Tabel 3 laat
tevens zien dat de posities van de Raad en het EP momenteel ver uiteen
liggen.

Nederlandse inzet voor de conciliatie
Het kabinet streeft naar een prudente, realistische en moderne Europese
begroting. Dit wil zeggen dat er volgens Nederland voldoende vrije
bestedingsruimte moet zijn om in te spelen op onvoorziene omstandigheden en dat rekening gehouden moet worden met de absorptiecapaciteit
van de verschillende programma’s op de Europese begroting. Daarnaast
hecht het kabinet aan samenwerking met gelijkgestemde lidstaten.
Nederland pleitte daarom vaak voor een lagere begroting dan de
Commissie voorstelde, zodat de ruimte om te reageren op onvoorziene
omstandigheden groter zou zijn. Voor de begroting van 2024 speelt mee
dat de Commissie in juni

3

REPORT on the Council position on the draft general budget of the European Union for the
financial year 2024 | A9–0288/2023 | European Parliament (europa.eu)
4
Kamerstuk 22 112, nr. 3757

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-03, nr. 180

3

ook een voorstel voor een wijziging van het MFK heeft gepresenteerd
(MTR). De onderhandelingen over MTR zijn ook relevant voor de
begroting van 2024.
Bij die onderhandelingen over de MTR zet het kabinet in op flexibilisering
en herprioritering en optimaal gebruik van alle beschikbare middelen
binnen het bestaande MFK, om een aantal uitdagingen waar de EU mee
wordt geconfronteerd te kunnen adresseren. Met die inzet dienen
eventuele extra uitgaven in principe onder het plafond en met de
bestaande speciale instrumenten te worden gedekt, daarmee ook
gebruikmakend van de aanwezige marges. Daardoor lag reeds bij het
onderhandelen over de Raadspositie een inzet op vergroting van de
marges in de conceptbegroting 2024 minder voor de hand. In de
aangenomen Raadspositie was er desondanks sprake van een lager
niveau van vastleggingen (–772 miljoen euro) en betalingen
(–515 miljoen euro), waarover u zoals reeds eerder in deze brief is
aangegeven, op 30 augustus jl. bent geïnformeerd. Het kabinet heeft deze
verlagingen ook gesteund. De nu voorliggende AL1 is geen aanleiding
voor Nederland om de kabinetspositie te heroverwegen, aangezien de
aanpassingen daarin marginaal zijn.
Tijdens de conciliatie streeft Nederland naar behoud van de Raadspositie,
waarbij Nederland zich zal inzetten voor prioriteiten als onderzoek en
innovatie, klimaat en defensie, veiligheid en migratie en op basis hiervan
ook mogelijke compromisvoorstellen zal beoordelen. In zoverre dat in de
conciliatie de onderhandelingen zich bewegen in de richting van het
Commissievoorstel, inclusief de effecten van AL1, kan het kabinet daar
ook mee instemmen.
Voor wat betreft de positie van het Europees Parlement ziet Nederland het
als een fundamenteel probleem dat in de op 18 oktober aangenomen
begrotingsresolutie in het Europees parlement vooruitgelopen wordt op
de uitkomsten van de MTR. De uitkomst daarvan is nog niet te voorzien,
en een begroting voor 2024 aannemen op basis daarvan is dan ook
prematuur. Ook juridisch roept dit vragen op, aangezien zolang er geen
akkoord is over de MTR, het geldige juridische kader voor de jaarbegrotingen de bestaande MFK-verordening is met de daarin vastgelegde
uitgavenplafonds. Het EP komt in zijn positie op een vastleggingenniveau
uit dat boven deze plafonds ligt.
Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten
Voor de uitgavenzijde blijft de AL1 binnen de bestaande raming van de
Nederlandse EU-afdrachten. Bij AL1 wordt ieder jaar ook de korting op de
bni-afdracht die Nederland en enkele andere lidstaten ontvangen
geactualiseerd op basis van de meest recente bbp-deflator, zoals
afgesproken in het MFK. Bij deze AL1 is dat cijfer onveranderd gebleven.
Vervolgproces
De Raad en het EP hebben eerder hun posities vastgesteld en dienen
volgens artikel 314 van het werkingsverdrag van de Europese Unie nu
overeenstemming te bereiken tijdens de conciliatieprocedure. De Raad
stemt hierbij met gekwalificeerde meerderheid over de Europese
begroting 2024 en het EP met gewone meerderheid. Naar verwachting
bereiken de Raad en het EP tijdens de Begrotingsraad van 10 november
een akkoord over de Europese begroting 2024. Indien onverhoopt niet
voor het einde van de conciliatieperiode op 13 november een akkoord
wordt bereikt, moet de Commissie een aangepast begrotingsvoorstel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-03, nr. 180

4

presenteren om een compromis mogelijk te maken.5 Uw Kamer zal
middels een brief geïnformeerd worden over de uitkomst van de
Begrotingsraad.
Nederland wordt bij de Begrotingsraad van 10 november vertegenwoordigd door de Permanent Vertegenwoordiger van Nederland bij de
Europese Unie in Brussel.
Voorstel vierde aanvullende begroting 2023
Op 11 oktober jl. publiceerde de Commissie de vierde aanvullende
Europese begroting van 2023 (DAB4). In DAB4 wijzigt de Commissie de
Europese begroting voor 2023 op een aantal punten. Per saldo gaat het
om een verlaging van 247 miljoen euro aan vastleggingen en
3,3 miljard euro aan betalingen. Zie tabel 4 voor een overzicht van de
budgettaire veranderingen.

Ten eerste stelt de commissie de uitgaven en vastleggingen naar beneden
van het project ITER (Internationale Thermonucleaire Experimentele
Reactor). Wegens vertragingen bij de implementatie van het project wordt
het geld niet meer ingezet in 2023. Het gaat hierbij om een verlaging van
280 miljoen euro aan vastleggingen en 264 miljoen euro aan betalingen.
Daarnaast vinden bij meerdere uitgavenprogramma’s bijstellingen in
betalingen plaats van in totaal 3 miljard euro. Het gaat hierbij om de
programma’s; Digitaal Europa Programma (DEP), Het Europese fonds voor
regionale ontwikkeling (ERDF), Het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+),
het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (EAFRD), en
het Asiel, Migratie en Integratiefonds (AMIF). Op 27 september jl. heeft de
Commissie een «Global transfer» ingediend bij de Raad en het EP. Met de
Global Transfer voorziet de commissie een herverdeling tussen budgetten
waar onderuitputting en overschrijding te zien is. Per saldo vindt er echter
onderuitputting van 3 miljard euro plaats, die niet op een andere manier
kan worden ingezet. Daarmee valt dit bedrag vrij in 2023. Meest voorkomende reden voor onderuitputting is het oplopen van vertragingen of de
moeilijkheden met de werving van arbeidskrachten.
De Commissie geeft in DAB4 ook een aantal verhogingen van budgetten
weer. Zo worden de administratieve uitgaven verhoogd met
32,5 miljoen euro door indexatie van de salarissen en een groter dan
eerder verwachte hoeveelheid mensen die recht hebben op pensioen.
Door de grotere hoeveelheid gepensioneerden, neemt het benodigde
5

Art. 314 (8) VWEU.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-03, nr. 180

5

budget voor salarissen van huidige werknemers wel af, en stelt de
commissie een verlaging van haar eigen administratieve kosten voor met
27,4 miljoen euro. Als laatste wordt het budget voor Europese scholen
verhoogd vanwege zowel salarisindexatie als de blijvende hoge energieprijzen waarbij door deze scholen is aangegeven dat het huidige budget
onvoldoende is. Verder worden de bijdrages vanuit de Europese
begroting aan de EEA (Europees Milieuagentschap) en EPPO (Europees
Openbaar Ministerie) verhoogd.
De laatste wijziging die de commissie aankondigt is kostenneutraal. Het
heeft betrekking op de rekrutering van 20 nationale deskundigen die op
gedetacheerde basis gaan ondersteunen op het programma «Military
Planning and Conduct Capability» (MPCC). Omdat zij op basis van
detachering komen, hoeft de Commissie geen loonkosten te dragen en
heeft dit geen gevolgen voor uitgaven op de begroting in 2023.
Nederlandse inzet
Het kabinet is voornemens om in te stemmen met DAB4, en daarmee met
de verlaging van het budget met ongeveer 3,3 miljard euro in 2023,
waarbij zal worden nagegaan bij de Commissie wat hiervan de gevolgen
zijn voor latere jaren. Daarnaast zal ook een kritische noot worden
gemaakt richting de Commissie over de bestaande salarismethodiek,
waarbij automatisch gecorrigeerd wordt voor inflatie- en koopkrachtwijzigingen en zal gevraagd worden naar hoe de commissie in de toekomst
gaat voorkomen dat er een tekort op de begroting ontstaat voor deze
problemen. Echter, in bredere afweging, zoals goed boekhouden, erkent
het kabinet de uitkomst. DAB4 is volgens de Commissie naar alle
waarschijnlijkheid de laatste aanvullende begroting van 2023.
Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten
Zoals hierboven beschreven ligt het betalingenniveau in 2023 in DAB4
door de verlaging van de betalingen voor cohesie aanzienlijk onder het
maximale jaarlijkse betalingenplafond 2023, zoals vastgelegd in het MFK,
plus de speciale instrumenten. Het uitgangspunt voor de vaststelling van
de raming van de Nederlandse afdrachten aan de EU in 2023 is de
omvang van het betalingenplafond van 2023 plus de speciale instrumenten die boven dit plafond worden gefinancierd.6 Om een zo realistisch
mogelijk beeld van de Nederlandse raming van de EU-afdrachten in 2023
te geven, wordt de raming in 2023 met 478 miljoen euro neerwaarts
bijgesteld. Deze mutatie wordt verwerkt bij de tweede suppletoire
begroting op de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
Hierbij moet worden opgemerkt dat onbenutte middelen onder het
MFK-betalingenplafond uit 2023 via de inzet van het enkelvoudige marge
instrument (Single Margin Instrument; SMI) toegevoegd kunnen worden
aan de MFK-betalingenplafonds voor de resterende MFK-jaren (2024–
2027). Dit gebeurt jaarlijks in juni bij de zogeheten technische aanpassing.
Uw Kamer wordt hier te zijner tijd over geïnformeerd.

6

Het Globaliseringsfonds, het Solidariteits- en noodhulpinstrument, de Brexit aanpassingsreserve en het Flexibiliteitsinstrument.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-03, nr. 180

6

Proces en krachtenveld
De besluitvorming over DAB4 wordt meegenomen in de conciliatieperiode (zie het deel hierboven over de jaarbegroting). Vervolgens zal DAB4
naar verwachting worden vastgesteld in Coreper als hamerpunt in
november met gekwalificeerde meerderheid.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-03, nr. 180

7