Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 814

Regels omtrent garanties van oorsprong voor
energie uit hernieuwbare bronnen (Wet
implementatie EU-richtlijn hernieuwbare energie
voor garanties van oorsprong)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 18 oktober 2021
I. ALGEMEEN
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Zij hebben nog enkele vragen.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel
en hebben nog enkele vragen.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel
en hebben hier nog enkele vragen over.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel, dat moet dienen tot bevordering van het gebruik
van energie uit hernieuwbare bronnen en tot invoering van een systeem
voor garanties van oorsprong voor ander gas uit hernieuwbare bronnen.
De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben kennisgenomen van
voorliggend wetsvoorstel. Deze leden hebben nog enkele vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorliggende wetsvoorstel. Zij hebben nog enkele vragen.
Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen in het verslag
van de leden van de fracties van de VVD, het CDA, de SP, de PvdA, de
ChristenUnie en de SGP over het bovengenoemde wetsvoorstel. Graag ga
ik op deze vragen in.
1. Aanleiding en doel van het wetsvoorstel
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat het
doel van de richtlijn is om de inzet van energie uit hernieuwbare bronnen
in het bruto eindverbruik van energie te vergroten. Deze leden vragen de
regering om te verduidelijken hoe zij aankijkt tegen de rol die onder

kst-35814-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 814, nr. 6

1

andere de import van waterstof zou kunnen spelen bij het behalen van dit
doel. In hoeverre zijn daarover afspraken op Europees niveau gemaakt?
De methoden in de richtlijn 2018/2001/EU van het Europees Parlement en
de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van
energie uit hernieuwbare bronnen (PbEU, L 328) (hierna: de richtlijn) voor
de berekening van het aandeel hernieuwbare energie gaan uit van het
eindverbruik van hernieuwbare energie, behalve bij elektriciteit, waarbij
wordt uitgegaan van de productie. Indien uit een andere lidstaat geïmporteerde hernieuwbare energie wordt gebruikt, telt dit dus mee, tenzij
sprake is van elektriciteit of een energiedrager die gemaakt is uit
elektriciteit, zoals bij groene waterstof vaak het geval is. De import van
deze energie uit een andere lidstaat kan alleen meetellen voor de
nationale doelstelling indien er voor die hoeveelheid energie is
afgesproken dat er statistische overdracht plaatsvindt. In dat geval telt de
geproduceerde elektriciteit bij Nederland mee en bij het land van
productie niet. Nederland heeft een dergelijke afspraak met Denemarken
gemaakt voor het realiseren van de 14% hernieuwbare energie. Er zijn op
dit moment geen andere afspraken met lidstaten of op Europees niveau
om statistische overdracht toe te passen of plannen om dergelijke
afspraken te maken.
Voor de import van elektriciteit of brandstoffen op basis van elektriciteit
uit derde landen heeft de Europese Commissie aangegeven nog terug te
komen op de onduidelijkheid of en onder welke voorwaarden import mag
meetellen voor het nationale doel.
De leden van de SP-fractie vragen hoe wordt voorkomen dat er een
papieren werkelijkheid ontstaat, waarbij de energie niet daadwerkelijk
hernieuwbaar is maar door middel van certificaten wordt gegreenwasht?
Voorts vragen deze leden om een overzicht van welk aandeel de verschillende vormen van hernieuwbare energie hebben in de garanties van
oorsprong die worden afgegeven, zowel in de Europese Unie als geheel
als in Nederland.
De systematiek van garanties van oorsprong (GvO’s) heeft als doel te
garanderen dat de betreffende energie hernieuwbaar is opgewekt en moet
dubbeltellingen voorkomen. Omdat groene en grijze elektriciteit, warmte,
koude en gas in de regel over dezelfde infrastructuur worden getransporteerd en niet fysiek te onderscheiden zijn, zijn garanties van oorsprong
nodig om onderscheid te kunnen maken tussen hernieuwbaar opgewekte
energie en niet-hernieuwbaar opgewekte energie.
Hieronder treft u een overzicht van GvO’s afgegeven in 2020 voor de
verschillende vormen van hernieuwbare energie, zowel in Nederland als
in Europa. Deze gegevens worden voor de Europese Unie als geheel niet
centraal bijgehouden. De cijfers over Europa zijn daarom gebaseerd op de
gegevens van de European Biogas Association en de Association of
Issuing Bodies. Er zijn geen gegevens beschikbaar voor warmte in Europa,
omdat hiervoor geen Europees registratiesysteem bestaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 814, nr. 6

2

Nederland (TWh)1

Europa (TWh)2

2

193

Nederland (TWh)3

Europa (TWh)4

Biomassa

8,6

59,2

Zon

3,8

38,9

Wind

15,2

168,6

Water

0,05

263,4

Geothermie

–

5,7

Overig

–

2,6

Nederland (TWh)3

Europa (TWh)

Biomassa

4,4

Geen gegevens

Geothermie

1,6

”

Zonthermie

0,02

”

Groen gas
Biomassa

Hernieuwbare elektriciteit

Hernieuwbare warmte

1

Volgens de cijfers van Vertogas.
Volgens de cijfers van de European Biogas Association (EBA). Leden: België, Denemarken, Duitsland, Engeland, Estland, Finland, Frankrijk,
Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, Kroatië, Letland, Litouwen, Nederland, Noorwegen, Oekraïne, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Servië,
Slovenië, Slowakije, Spanje, Tsjechië, Zweden, Zwitserland.
3
Volgens de cijfers van CertiQ.
4
Volgens de cijfers van de Association of Issuing Bodies (AIB). Leden: België, Cyprus, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk,
Griekenland, Ierland, Italië, Kroatië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakije, Spanje, Tsjechië en
Zweden.
2

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren uit de voorlopige cijfers
van het Centraal Bureau van de Statistiek (CBS) dat Nederland wat
duurzame energie betreft achterloopt op andere landen in de Europese
Unie. Deze leden lezen in de memorie van toelichting dat binnen het
bestaande systeem van garanties van oorsprong circa 90 procent van de
betrokken partijen bestaat uit midden- en kleinbedrijven (mkb) en
microbedrijven. Uit de mkb-toets komt dat ondernemers behoefte hebben
aan meer sturing vanuit de rijksoverheid op de ontwikkeling van de markt
voor deze energiedragers. Deze leden vragen in hoeverre het voorliggende wetsvoorstel het mkb voldoende tegemoetkomt in die sturing op
de ontwikkeling van de markt. Zij vragen of en hoe bij de relevante
aanpassingen in de Regeling gehoor wordt gegeven aan deze oproep tot
meer sturing.
Het voorliggende wetsvoorstel en de relevante aanpassingen in de
Regeling garanties van oorsprong en certificaten van oorsprong zijn een
belangrijke stap om tot een goede marktontwikkeling van nieuwe
energiedragers zoals groene waterstof te komen. Daarnaast werkt het
kabinet via andere instrumenten aan deze marktontwikkeling, zoals
uiteengezet in de kabinetsvisie waterstof (Kamerstuk 32 813, nr. 485). Deze
instrumenten zijn relevant voor de rol van waterstof in brede zin; ten
aanzien van mkb-bedrijven is specifiek aangekondigd dat in samenwerking met regionale overheden wordt ingezet op kleinschalige pilots en
demo’s voor het combineren van opwek en gebruik van CO2-vrije
waterstof op decentraal niveau.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 814, nr. 6

3

2. Inhoud wetsvoorstel
De leden van de CDA-fractie hebben er meerdere malen voor gepleit om
Nederland te positioneren als waterstofpoort van Europa, gezien de
(economische) kansen die dat biedt en de gunstige positie die ons land
reeds heeft door zijn centrale ligging en de aanwezige kennis en innovatie.
Deze leden merken op dat ook in de kabinetsvisie waterstof (Kamerstuk
32 813, nr. 485) de belangrijke rol wordt genoemd die Nederland kan
spelen met betrekking tot het importeren van duurzame waterstof en onze
gunstige uitgangspositie daarbij. Het bevreemdt deze leden in dat kader
enigszins dat de regering in de memorie van toelichting op dit
wetsvoorstel aangeeft dat de elektriciteit voor waterstofproductie in
Nederland moet worden opgewekt om bij te kunnen bijdragen aan de
hernieuwbare energiedoelstellingen. Zij vragen de regering om toe te
lichten waarom hiervoor is gekozen en wat deze keuze betekent voor de
import van hernieuwbare waterstof. In hoeverre zal de voorgestelde
beperking tot lokale hernieuwbare elektriciteit voor de productie van
waterstof de uitvoering van de Kabinetsvisie waterstof in de weg staan?
Welke uitwerking zal deze beperking hebben op de Nederlandse ambitie
om een belangrijke rol te spelen op de Europese en wereldwijde waterstofmarkt? Deze leden vragen de regering tevens om aan te geven welke
acties er worden ondernomen om de import van hernieuwbare waterstof
uit zon- en windrijke gebieden op korte termijn te realiseren.
Het is van belang om onderscheid te maken tussen de mogelijke rol van
Nederland als logistiek knooppunt voor de import van waterstof en de
methode op basis waarvan het gebruik van waterstof mag meetellen voor
het nationale doel met betrekking tot het aandeel hernieuwbare energie
van een lidstaat. De methode van de Europese wetgever schrijft inderdaad
voor dat het gebruik van groene waterstof alleen meetelt voor het
nationale doel indien de elektriciteit waarmee de waterstof is geproduceerd, nationaal is opgewekt, of via statistische overdracht mag meetellen
alsof deze nationaal is opgewekt. Zie ook het antwoord op de vraag van
de leden van het CDA in paragraaf 1. Voor deze methode is door de
Europese wetgever gekozen om te voorkomen dat hernieuwbare energie
onterecht dubbel wordt meegeteld.
Bovenstaande laat onverlet dat het kabinet inzet om de fysieke grootschalige import van waterstof te faciliteren, zoals genoemd in de
kabinetsvisie waterstof. Het Havenbedrijf Rotterdam heeft een verkenning
gemaakt met welke landen er in de wereld importketens kunnen worden
ontwikkeld. Met een aantal landen zijn hiervoor samenwerkingsovereenkomsten gesloten. Ook is er inmiddels een Internationaal Waterstof
Platform opgericht, om internationale activiteiten van Nederlandse
bedrijven en kennisinstellingen te stimuleren, ook in landen die potentie
voor export van waterstof hebben.
In het kader van het nationale waterstofprogramma, en in opvolging van
de motie Sienot (Kamerstuk 35 570 XIII, nr. 39), ben ik met een aantal
stakeholders aan het onderzoeken wat er verder nodig is om grootschalige import te faciliteren. Ik zal uw Kamer daarover binnenkort
informeren.
Tot slot wordt met voorliggend wetsvoorstel wel de mogelijkheid
gecreëerd voor de Nederlandse markt om ervaring op te doen met het
aantonen van de hernieuwbaarheid van waterstof en zo de marktontwikkeling te versnellen. Op deze manier kan tevens bezien worden op welke
wijze de bredere certificering van waterstof het beste kan worden
vormgegeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 814, nr. 6

4

De leden van de CDA-fractie constateren dat de regering vooralsnog niet
heeft gekozen voor de invoering van certificaten van oorsprong voor
waterstof en ander gas uit niet-hernieuwbare bronnen. Dit vanwege het
feit dat er nog onvoldoende duidelijkheid is over de beoogde Europese
wet- en regelgeving hierover. Zij vragen de regering op welke termijn
hierover wel duidelijkheid te verwachten is. Erkent de regering dat voor
het opzetten van internationale waterstofketens het essentieel is dat
geproduceerde hernieuwbare waterstof als hernieuwbaar wordt erkend bij
aankomst in Nederland, zodat deze kan worden meegeteld in de Nederlandse verplichtingen voor hernieuwbare energie? Is het juist dat de
geïmporteerde hernieuwbare waterstof momenteel als «grijs» zou moeten
worden verkocht omdat op dit moment een certificeringssysteem
ontbreekt waardoor dat kan worden gewaarborgd? In hoeverre ziet de
regering het als een risico dat het opzetten van een Europees certificeringssysteem veel tijd in beslag zal nemen, waardoor Nederland zijn
voorlopersrol zou kunnen verliezen? Welke stappen zet de regering om te
voorkomen dat dit gebeurt?
Naar verwachting publiceert de Europese Commissie dit jaar haar plannen
voor certificering van waterstof en de herziening van de richtlijn. De
precieze invulling van deze voorstellen zal daarna nog geruime tijd
onderwerp zijn van Europese onderhandelingen, maar deze Commissievoorstellen moeten de kaders voor de verdere ontwikkeling van een
Europees certificeringssysteem voor waterstof wel duidelijk maken. Het
erkennen van de hernieuwbaarheid van waterstof bij aankomst in
Nederland zie ik als één van de manieren om internationale waterstofketens en de daarvoor benodigde Nederlandse projecten te ondersteunen.
Ik wacht daarom het voorstel van de Europese Commissie af.
Los van het meetellen met de nationale verplichtingen vind ik het wel
essentieel dat hernieuwbare waterstof geïmporteerd uit derde landen in
Nederland en andere lidstaten als zodanig getypeerd en dus als zodanig
gecertificeerd kan worden. Dit moet een efficiënte ontwikkeling van de
internationale waterstofmarkt faciliteren. Het is juist dat geïmporteerde,
en overigens ook nationaal geproduceerde, hernieuwbare waterstof
momenteel als grijs zou moeten worden verkocht omdat op dit moment
een certificeringssysteem ontbreekt.
De leden van de CDA-fractie lezen in het verantwoordingsonderzoek over
het jaar 2020 door de Algemene Rekenkamer wordt geschreven dat in de
overeenkomst met Denemarken in het kader van de statistische
overdracht is afgesproken dat die het geld voor hun reeds aanwezige
overschot in zullen zetten bij een nieuw waterstofproject. Deze afspraak is
echter nog niet verder uitgewerkt, waardoor het vooralsnog niet duidelijk
is op welke manier Denemarken ook zal aantonen de extra hernieuwbare
energie te hebben geproduceerd, bijvoorbeeld via navolgbare certificeringsprocedures. Deze leden vragen de regering wanneer en op welke
wijze er wel invulling zal worden gegeven aan het aantonen van de
productie van deze extra hernieuwbare energie. Is de regering hierover in
gesprek met Denemarken?
In de overeenkomst is inderdaad afgesproken dat, in het kader van de
bredere energiesamenwerking, Denemarken de middelen van statistische
overdracht besteedt aan een waterstofproject. De verantwoordelijkheid en
het mandaat voor dit project liggen primair bij Denemarken. De
uitwerking hiervan vindt in goed overleg met Nederland plaats. Deze
overleggen zijn momenteel gaande. Overigens is waterstof een energiedrager en geen energiebron. Dit betekent dat er met het Deense waterstofproject geen extra hernieuwbare energie zal worden geproduceerd, maar
het draagt wel bij aan de Europese energietransitie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 814, nr. 6

5

2.1 Soorten garanties van oorsprong
De leden van de PvdA-fractie constateren dat het van belang is om de
productie van hernieuwbare energie direct te koppelen aan afname, zodat
voorkomen kan worden dat fossiele centrales moeten bijspringen omdat
verbruik plaatsvindt wanneer wind en zon niet kunnen leveren. Voor deze
koppeling (ook wel momentane koppeling genoemd) is het van belang dat
nauwkeurig wordt bijgehouden wanneer de hernieuwbare elektriciteit
wordt geproduceerd. De garantie van oorsprong methodiek die in dit
wetsvoorstel wordt gehanteerd is hiervoor nog niet geschikt. Deze leden
vragen de regering of zij het belang van deze momentane koppeling ziet.
Zij vragen daarnaast of de regering wil onderzoeken hoe in de implementatie van deze richtlijn voorgesorteerd kan worden op het mogelijk maken
van momentane koppeling en of de regering in het verdere verloop van
dit wetgevingstraject kan handelen op basis van de uitkomsten van dat
onderzoek.
Momentane koppeling is een van de mogelijkheden om vraag en aanbod
van hernieuwbare elektriciteit beter op elkaar af te stemmen. Garanties
van oorsprong (GvO’s) kunnen hier mogelijk een rol in spelen, maar er zijn
ook andere opties waar aan gedacht kan worden. Ik verwacht dat
binnenkort de Routekaart Elektrificatie gereed is, waarin belemmeringen
voor elektrificatie van de industrie in kaart worden gebracht en mogelijke
oplossingen worden aangereikt. In de routekaart zullen deze vraagstukken
(en andere) aan de orde komen en op basis daarvan zal ik bezien of de
aanpassing van GvO’s hiervoor een oplossing biedt. Eventuele wijzigingen die hieruit volgen kunnen op een later moment in de wet of in de
onderliggende regelgeving worden gewijzigd.
2.1.1. Garanties van oorsprong voor ander gas uit hernieuwbare
bronnen
De leden van de SGP-fractie constateren dat de uitbreiding van de
garanties van oorsprong niet geldt voor de productie van vloeibare
producten op basis van groene waterstof. Zij vragen wat de mogelijkheden zijn voor invoering van garanties van oorsprong voor vloeibare
producten op basis van groen waterstof.
Het is op zich mogelijk een stelsel van garanties van oorsprong voor
vloeibare brandstoffen op basis van groene waterstof op te zetten, maar
dit wordt vooralsnog niet als nodig beschouwd. De systematiek van
garanties van oorsprong is in essentie bedoeld voor vormen van energie
die op een transportnetwerk worden ingevoed en waarvoor het voor de
eindgebruiker niet fysiek controleerbaar is dat er sprake is van
hernieuwbare energie. Vloeibare brandstoffen worden doorgaans per
schip en vrachtauto getransporteerd, waarbij wel fysieke controle kan
plaatsvinden. Voor vloeibare brandstoffen wordt daarom private
certificering toegepast.
De Europese Commissie zal naar verwachting dit jaar komen met een
voorstel voor een certificeringssysteem voor hernieuwbare transportbrandstoffen van niet-biologische oorsprong. Tot een dergelijke systematiek operationeel is, kan ten behoeve van de inboeking van de
vloeibare brandstof voor de Nederlandse markt in het kader van de
systematiek hernieuwbare energie vervoer de verificateur hernieuwbare
brandstoffen aan de hand van de garanties van oorsprong op basis van
dit wetsvoorstel of vergelijkbare GvO’s uit andere lidstaten nagaan dat de
brandstof met behulp van energie uit hernieuwbare bronnen is geproduceerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 814, nr. 6

6

De leden van de SGP-fractie constateren dat op basis van het voorliggende wetsvoorstel ook garanties van oorsprong afgegeven worden voor
biogas dat per vrachtwagen getransporteerd wordt. Deze leden constateren echter ook dat de Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie++ (SDE++-regeling) nog geen ruimte biedt voor subsidiëring van de
productie van biogas dat vervolgens over de weg getransporteerd wordt
om elders gebruikt te worden voor warmteproductie. Zo valt transport
over de weg niet onder het «samenstel van voorzieningen» zoals
genoemd in artikel 1, eerste lid, van het Besluit SDE++. Is de regering
bereid en voornemens het genoemde Besluit zodanig aan te passen dat
biogasproductie met transport over de weg ook in aanmerking kan komen
voor SDE++-subsidie?
Het Besluit stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie
biedt reeds de mogelijkheid om de opwekking van hernieuwbare warmte
met behulp van de inzet van biogas te subsidiëren, alsmede de productie
van hernieuwbaar gas (dat kan worden gebruikt voor warmte) door de
opwerking van biogas. Er worden daarbij geen voorwaarden gesteld aan
de wijze waarop het biogas wordt aangevoerd. De separate subsidiëring
van de productie van biogas acht ik daarom niet nodig, omdat de
productie van biogas door de bestaande categorieën in de regeling al
wordt ondersteund.
2.2 Functie van garantie van oorsprong
De leden van de PvdA-fractie vragen wat de status is van het onderzoek
naar de mate waarin het systeem van garanties kan bijdragen aan
additionele hernieuwbare opwek. In dit kader wijzen deze leden ook op de
aangenomen motie van het lid Sienot/Dik-Faber (Kamerstuk 32 813
nr. 631). Deze leden constateren dat tot op heden voor eindafnemers vaak
niet inzichtelijk is of stroom afkomstig is van een fossiele bron of uit een
hernieuwbare bron. Deze leden vragen hoe de implementatie van deze
richtlijn benut zou kunnen worden voor meer transparantie voor de
afnemer in de inkoopzijde van de stroommarkt.
Ik deel het beeld niet dat voor het voor de eindafnemer op dit moment
niet inzichtelijk is waar de gebruikte stroom vandaan komt.
Achter elke garantie van oorsprong voor hernieuwbare elektriciteit zit de
productie van groene stroom. Dit betekent echter niet dat de consument
fysiek groene stroom geleverd krijgt van de leverancier. Enerzijds omdat
groene en grijze stroom worden vermengd op het elektriciteitsnet.
Anderzijds omdat het kan voorkomen dat de leverancier niet zelf groene
stroom met bijbehorende garanties van oorsprong heeft ingekocht, maar
alleen garanties van oorsprong. Toch zorgen garanties van oorsprong wel
degelijk voor transparantie in de zin dat voor de stroom die de consument
gebruikt, er elders op hetzelfde stroomnet groene stroom is ingevoed.
Op het stroometiket kan de consument zien waar de gebruikte stroom
vandaan komt. Leveranciers moeten namelijk informatie geven over de
herkomst en milieukwaliteit van de elektriciteit die zij hebben geleverd. Dit
dient te worden onderbouwd met garanties van oorsprong voor groene
energie en certificaten van oorsprong voor grijze energie. Hiermee bestaat
er dus transparantie over de inkoop van grijze dan wel groene stroom
door energieaanbieders. Zonder garanties van oorsprong is een dergelijk
onderscheid tussen groene en grijze stroom niet mogelijk.
Zoals mijn ambtsvoorganger heeft aangegeven in reactie op de motie
Sienot/Dik-Faber wordt bezien op welke wijze het systeem van garanties
van oorsprong kan bijdragen aan additionele opwek van hernieuwbare
energie op het moment dat daar in de gesprekken die hierover in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 814, nr. 6

7

Europese Unie lopen aanknopingspunten voor zijn. Er loopt daarom op dit
moment geen separaat onderzoek.
De leden van de SGP-fractie constateren dat verschillende energieleveranciers grijze stroom inkopen en dit afdekken met de aankoop van garantievan-oorsprong certificaten. Daarentegen zijn er ook energieleveranciers
die daadwerkelijk groene stroom inkopen. Hoe zorgt de regering voor
meer transparantie richting de consument over de inkoop van grijze dan
wel groene stroom door energieaanbieders, zo vragen deze leden.
Zie het antwoord op de vorige vraag.
2.3 Erkenning garanties van oorsprong uit andere lidstaten en uit
derde landen
De leden van de CDA-fractie constateren dat de richtlijn bepaalt dat
lidstaten door derde landen afgegeven garanties van oorsprong niet
erkennen, tenzij de Europese Unie met het betreffende land daarover een
overeenkomst heeft gesloten en er verenigbare systemen zijn voor
garanties van oorsprong. Ook dit zou een beperking kunnen opleveren
voor de Nederlandse ambitie om waterstof te importeren uit derde landen
zoals beschreven in de Kabinetsvisie waterstof. Deze leden vragen de
regering om hierop in te gaan en daarbij aan te geven hoe deze bepaling
zich verhoudt tot de Nederlandse ambitie om waterstof te importeren.
Ook vragen zij de regering met welke derde landen de Europese Unie
zulke overeenkomsten reeds heeft gesloten en welke concrete plannen er
zijn voor het sluiten van nieuwe overeenkomsten.
De betreffende bepaling uit de richtlijn heeft alleen betrekking op de
import van garanties van oorsprong voor waterstof, niet op de fysieke
import van waterstof. In haar waterstofstrategie heeft de Europese
Commissie duidelijk gemaakt dat zij import van hernieuwbare waterstof
uit derde landen cruciaal vindt voor het behalen van de Europese
klimaatdoelen. Daarmee acht ik het niet waarschijnlijk dat de huidige
richtlijn een probleem gaat vormen voor de Nederlandse ambitie om
waterstof te importeren uit derde landen. Desondanks zal ik bij de
Commissievoorstellen voor waterstofcertificering van deze zomer scherp
opletten of deze import uit derde landen voldoende en tijdig te ondersteunen valt. Ook zal ik pleiten voor het uitdragen van deze boodschap
samen met de landen uit het Pentalateraal Energieforum.
De Europese Commissie heeft nog geen overeenkomsten gesloten met
derde landen. Wel voert ze op dit moment hierover gesprekken met een
aantal landen.
3. Overige aspecten richtlijn
De leden van de CDA-fractie merken op dat de regering in de memorie
van toelichting schrijft dat in de richtlijn expliciet aandacht wordt
gevraagd voor kwetsbare consumenten met een laag inkomen. Zij vragen
de regering te verduidelijken op welke wijze hiervoor in de richtlijn
aandacht voor wordt gevraagd, tot welke concrete stappen dit zou moeten
leiden, en hoe in Nederland uitwerking wordt gegeven aan de in de
richtlijn gevraagde aandacht voor kwetsbare consumenten met een laag
inkomen.
De richtlijn vermeldt op één punt (artikel 23) expliciet dat maatregelen met
name toegankelijk moeten zijn voor consumenten met een laag inkomen
of kwetsbare huishoudens, omdat die anders niet over voldoende kapitaal
zouden beschikken om er gebruik van te kunnen maken. Het betreft
beleidsmaatregelen die lidstaten kunnen inzetten ter verhoging van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 814, nr. 6

8

gebruik van hernieuwbare energie in de verwarmings- en koelingssector,
zoals de installatie van hoogrenderende hernieuwbare verwarmingssystemen. De richtlijn geeft niet aan tot welke concrete stappen dit zou
moeten leiden. In Nederland is er al langer aandacht voor de betaalbaarheid van de energietransitie, ook op het terrein van warmte en koude.
Zo is bij de verlaging van de belasting op elektriciteit en de verhoging van
de belasting op gas deze laatste zodanig vormgegeven dat huishoudens
met lage inkomens naar verhouding minder gaan betalen dan anderen.
Ook kunnen huishoudens aanspraak maken op diverse vormen van
leningen, zoals de Energiebespaarlening van de rijksoverheid en de
Duurzaamheidslening van provincies en gemeenten, die een investering
in hernieuwbare energie mogelijk maken voor wie het geld daarvoor niet
op de bank heeft staan. Ook wordt jaarlijks de koopkracht van alle
huishoudens gewogen en worden op basis daarvan zo nodig aanpassingen in het financieel-economische beleid aangebracht.
De richtlijn benoemt ook op drie plaatsen dat een maatregel moet worden
getroffen met inbegrip van huishoudens of consumenten met lage
inkomens of die kwetsbaar zijn. Het betreft het verstrekken van informatie
over steunmaatregelen (artikel 19), de mogelijkheid om op te treden als
zelfverbruiker (artikel 21) en de deelname aan energiegemeenschappen
(artikel 22). Het nationale beleid maakt op deze punten geen onderscheid
tussen huishoudens, zodat de bedoelde groepen hiervan ook kunnen
profiteren.
3.1 Verplichting inzake aandeel hernieuwbare energie
De leden van de SP-fractie vragen in welke mate het voorliggende
wetsvoorstel bijdraagt aan het behalen van de klimaatdoelstellingen van
Parijs. Is 30 tot 32 procent hernieuwbare energie in 2030 voldoende om de
opwarming van de aarde te beperken tot anderhalve graad?
De doelstelling van het Parijs Akkoord is om de opwarming van de aarde
te beperken tot ruim onder 2 graden Celsius, met een duidelijk zicht op 1,5
graden Celsius. Om bij te dragen aan deze doelstelling heeft de Europese
Unie in 2020 met de Europese Green Deal het emissiereductiedoel
opgehoogd van 40% naar tenminste 55% in 2030. De ophoging van dit
reductiedoel leidt naar verwachting ook tot een hoger Europees doel voor
hernieuwbare energie (in het Fit for 55-pakket is voor de zomer 40%
voorgesteld), vast te leggen in de richtlijn. Dit is echter nog onzeker en
afhankelijk van Europese besluitvorming. Om een eventuele hogere
doelstelling te kunnen realiseren, is allereerst implementatie van de
huidige richtlijn van belang. Voorliggend wetsvoorstel strekt daartoe.
3.2 Steunregelingen voor hernieuwbare energie
De leden van de SP-fractie vragen of een toelichting kan worden gegeven
op de voorwaarden die worden verbonden aan steunregelingen. Kan
meer worden gezegd over welke (soort) bedrijven, organisaties en
burgers naar verwachting gebruik gaan maken van respectievelijk de
SDE++, en de verschillende vormen van fiscale aftrek en garanties?
De voorwaarden die worden verbonden aan steunregelingen vallen uiteen
in enkele categorieën. Ten eerste betreft het enkele algemene bepalingen
dat de steun moet passen bij de marktwerking op de elektriciteitsmarkt en
bijvoorbeeld rekening moet houden met systeemintegratiekosten. Ten
tweede vermeldt de richtlijn diverse voorwaarden aan de procedure
waarmee de steun wordt toegekend, zoals het hanteren van
niet-discriminerende en transparante criteria en het uitgangspunt van
kosteneffectiviteit. Ook mag de herziening van verleende steun geen
negatieve gevolgen hebben voor verleende rechten en de economische

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 814, nr. 6

9

levensvatbaarheid van gesteunde projecten niet ondermijnen. Ten derde
is aangegeven dat een steunregeling mag worden beperkt tot specifieke
technologieën met het oog op argumenten zoals het langetermijnpotentieel van een bepaalde technologie en de noodzaak van diversificatie. Ten
vierde betreft het voorwaarden inzake de informatievoorziening over
steunregelingen, waaronder een planning voor de toekomst en een
periodieke evaluatie. Ten vijfde is vermeld dat lidstaten alleen financiële
steun aan de inzet van biomassa mogen verlenen als die biomassa
voldoet aan de in de richtlijn opgenomen criteria ten aanzien van
duurzaamheid en broeikasgasemissiereductie en de grootste installaties
aan de minimumeisen ten aanzien van efficiëntie.
In Nederland vallen allerlei instrumenten onder de brede definitie van
steunregeling uit de richtlijn. In de toelichting bij de diverse subsidie- en
andere regelingen wordt normaliter beschreven voor welke doelgroepen
een instrument is bedoeld. Het kabinet zet zich er voor in dat alle
bedrijven, organisaties en burgers worden gesteund voor zover dit nodig
is voor de klimaat- en energietransitie. Daarbij richt de SDE++-regeling
zich met name op bedrijven en andere organisaties en zijn regelingen
zoals de Subsidieregeling Coöperatieve Energieopwekking (SCE) en de
salderingsregeling op burgers gericht.
3.3 Samenwerking met andere lidstaten en met derde landen
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de
richtlijn de mogelijkheid biedt om samen te werken met andere lidstaten
bij het behalen van de doelstellingen door middel van afspraken over
statistische overdracht van een hoeveelheid energie uit hernieuwbare
bronnen, zodat deze in een andere lidstaat dan waar deze is opgewekt of
gebruikt kan meetellen voor het nationale doel. Deze leden zijn van
mening dat dergelijke afspraken getuigen van zwakte van nationaal beleid
als miljoenen publiek geld wordt uitgegeven aan de statistische
overdracht. Wat hebben de samenleving en het klimaat hieraan?
Klimaatverandering en het tegengaan daarvan is een mondiale aangelegenheid. In Europees verband zijn er afspraken gemaakt in de vorm van
nationale klimaat- en energiedoelstelling om ervoor te zorgen dat alle
landen hun aandeel leveren. Op het moment dat blijkt dat ondanks alle
binnenlandse inspanning een lidstaat zijn nationale doelstellingen niet
haalt, biedt de richtlijn de mogelijkheid om het aandeel hernieuwbare
energie te verhogen in samenwerking met andere lidstaten. Dergelijke
afspraken bevorderen een kostenefficiënte en tijdige transitie in Europa.
Bovendien kunnen aan dergelijke afspraken voorwaarden worden
verbonden. Zo wordt het geld dat met statistische overdracht uit
Denemarken gemoeid is bijvoorbeeld besteed aan een waterstofproject.
Hiermee dragen de middelen van statistische overdracht wel bij aan de
Europese energietransitie (Kamerstuk 32 813, nr. 614).
3.4 Integratie van hernieuwbare energie in vervoersector
De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat het
maximum dat de richtlijn stelt aan de mate waarin brandstoffen van een
bepaalde categorie grondstoffen mogen meetellen voor het minimumaandeel van veertien procent in de vervoersector, niet geldt voor het
hoofddoel inzake hernieuwbare energie. Deze categorie bestaat nu uit
gebruikte bak- en braadolie, en dierlijke vetten categorie 1 en 2. Deze
leden lezen dat de regering niet van de mogelijkheid gebruik maakt het
maximum hiervoor aan te passen op grond van de beschikbaarheid van
grondstoffen. Uit eerdere communicatie blijkt echter dat de regering
voornemens is wel gebruik te maken van de mogelijkheid het maximum

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 814, nr. 6

10

aan te passen en dit vast te stellen in het Besluit Energie Vervoer
2022–2030. Deze leden vragen dan ook om verduidelijking op dit punt.
De gebleken onduidelijkheid komt voort uit de mogelijkheid die de richtlijn
biedt aan de lidstaat aangaande deze grondstoffen. Enerzijds kan de
lidstaat voor de berekening van het percentage bijlage IX-b-grondstoffen
als onderdeel van de 14%-doelstelling voor wegvervoer (artikel 25 van de
richtlijn), met toestemming van de Europese Commissie in 2030 afwijken
van het maximum percentage van 1,7% op grond van de beschikbaarheid
van grondstoffen, hetgeen Nederland niet zal doen. Anderzijds geeft de
richtlijn aan de lidstaten de vrijheid om een eigen beleidsmatige invulling
te geven aan de daadwerkelijke inzet van deze grondstoffen voor het
toerekenen aan de landsverplichting voor hernieuwbare energie (artikel 7
van de richtlijn) waarvoor geen limiet geldt. De vraag van de VVD-fractie
richt zich op een keuze die wordt geïmplementeerd in het Besluit energie
vervoer. De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat zal in dat
besluit een aangepaste limiet op deze bijlage IX-b-grondstoffen opnemen,
vanuit een zakelijke rechtvaardiging aangaande de inzet van deze
grondstoffen voor het produceren van biobrandstoffen. De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat zal dit Besluit zoals toegezegd nog
met Uw Kamer bespreken.
3.5 Duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria voor
biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat flink
wordt ingezet op biomassa. Deze leden vinden dit geen goed idee. Hoe
ziet de regering deze ontwikkeling in het licht van het SER-advies dat stelt
dat biomassa niet meer moet worden ingezet voor het opwekken van
energie, aangezien het klimaat er niet mee geholpen is.
In de memorie van toelichting is aangegeven welke voorwaarden er
vanuit de richtlijn gelden voor de inzet van biomassa voor energietoepassingen. Die voorwaarden zijn uitgebreider dan in de vorige richtlijn
(Richtlijn 2009/28/EG) ten aanzien van de biomassa waarvoor ze gelden,
de inhoud van de criteria en de borging van de duurzaamheid.
Het kabinet is ervan overtuigd dat een duurzame inzet van biogrondstoffen noodzakelijk is in de transitie naar een klimaatneutrale en
circulaire economie in 2030 en 2050. Het SER-advies bevestigt dit. Zoals in
het duurzaamheidskader biogrondstoffen beschreven (Kamerstuk 32 813,
nr. 617) heeft het kabinet conform het SER-advies gekozen voor een
verantwoorde inzet van biogrondstoffen met een voortvarende aanpak
voor tijdige afbouw van de stimulering van laagwaardige toepassingen
zoals elektriciteit en warmte, voor transitiegerichte toepassing in sectoren
waar op middellange termijn geen alternatieven beschikbaar zijn zoals
lucht- en scheepvaart, en voor opschaling van hoogwaardige toepassingen zoals de chemie. Om tot een afbouwpad te komen voor
laagwaardige toepassingen dat haalbaar en betaalbaar is, heeft het
Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), op verzoek van het kabinet,
advies uitgebracht over de haalbaarheid van de transitie zonder de inzet
van houtige biogrondstoffen voor lagetemperatuurwarmte. Dit advies is
op 18 december 2020 aan de Kamer aangeboden (Kamerstuk 32 813,
nr. 651). Doordat het PBL advies controversieel is verklaard, is dit kabinet
niet in de gelegenheid een afbouwpad vast te stellen. Wel wordt de motie
van Esch c.s., waarin wordt verzocht om geen subsidie voor houtige
biogrondstoffen af te geven zolang er nog geen afbouwpad is, uitgevoerd
zoals ik heb aangegeven in mijn brief van 9 juni (Kamerstuk 32 813,
nr. 723). Bij een nieuw kabinet zal het afbouwpad verder uitgewerkt
worden. De nationale aanpak uit het Duurzaamheidskader is aanvullend
op de duurzaamheidseisen uit voorliggende voorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 814, nr. 6

11

4. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
De leden van de VVD-fractie lezen in het advies van de Autoriteit
Consument en Markt (ACM) dat een inspectiebevoegdheid zoals voorzien
in artikel 8, tweede lid van het wetsvoorstel niet past binnen het stelsel
van systeemtoezicht, waarop het toezicht van de ACM is gebaseerd. Teven
lezen deze leden dat de ACM aangeeft dat zij niet geëquipeerd is om een
dergelijke inspectiebevoegdheid uit te oefenen. Dit baart deze leden
zorgen. Het is immers van groot belang dat de inspectie op garanties van
oorsprong goed geregeld is, gezien de verwachte grote toename in het
gebruik ervan (bijvoorbeeld van waterstof). Deze leden vragen de regering
daarom hoe het verrichten van (steekproefsgewijze) metingen uitgevoerd
gaat worden. Tevens vragen deze leden of de regering kan garanderen dat
de ACM ondanks haar bezwaren de rol van toezichthouder op dusdanig
niveau kan uitvoeren dat er geen fraude met de garanties van oorsprong
kan plaatsvinden.
Garanties van oorsprong worden in Nederland uitgegeven door CertiQ en
Vertogas onder mandaat van de Minister van Economische Zaken en
Klimaat. De werkwijze van beide instanties bevat de nodige waarborgen
om fraude te voorkomen. Met dit wetsvoorstel wordt aan de ACM het
toezicht opgedragen op het stelsel van garanties van oorsprong voor
ander gas, net zoals de ACM dit al uitvoert voor de reeds bestaande
stelsels van garanties van oorsprong. Ingevolge de nota van wijziging
worden met dit wetsvoorstel ook de (onder de Warmtewet vallende)
garanties van oorsprong voor warmte uit hernieuwbare bronnen
vervangen door garanties van oorsprong voor thermische energie uit
hernieuwbare bronnen. Het systeemtoezicht zoals de ACM dat voor de
bestaande stelsels voor garanties van oorsprong reeds uitvoert (en dus
ook voor de nieuwe garanties van oorsprong zal uitvoeren), is op zichzelf
een adequate vorm van toezicht.
Ik heb de bevoegdheid voor de ACM voor het verrichten of laten
verrichten van metingen nader bezien. Hiertoe is opnieuw met de ACM
gesproken, evenals met Agentschap Telecom dat ervaring heeft met het
toezicht op meters in het kader van de Metrologiewet. Hieruit bleek dat
het verrichten of laten verrichten van metingen een inspectiebevoegdheid
is, die geen logisch onderdeel is van systeemtoezicht zoals dat is beoogd
om in dit wetsvoorstel te regelen. De betrouwbaarheid van metingen zijn
in beginsel reeds geborgd door de toepassing van (reeds bestaande)
normen voor meters (zoals NEN-normen of internationale normen). Op de
vraag van de leden van de VVD-fractie, antwoord ik dat er zodoende geen
steekproefsgewijs toezicht zal zijn en dat die vooralsnog ook niet langer is
voorzien. Uiteraard is het wel van belang dat de meetbedrijven die met de
meters werken voldoende kwalitatief werk leveren. Dit kan worden
geborgd via erkenning van deze bedrijven. Op dit moment geldt dat
meetbedrijven voor elektriciteit en gas worden erkend door TenneT via de
netcodes voor elektriciteit en gas. In de beoogde Energiewet wordt
voorgesteld dat de ACM deze erkenning van meetbedrijven als taak krijgt.
Beoogd wordt om deze erkenning van meetbedrijven gelijktijdig te
regelen voor alle garanties van oorsprong. Het is aan de ACM om deze
vorm van toezicht (voor alle garanties van oorsprong) in te richten. Om de
ACM hiervoor voldoende ruimte te laten, wordt de inspectiebevoegdheid
in artikel 8, tweede lid, van het wetsvoorstel in de nota van wijziging
geschrapt.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben enkele vragen betreffende
de rol van de ACM. In haar advies schrijft de ACM dat de inspectiebevoegdheid niet goed past binnen het stelsel van systeemtoezicht en dat zij
onvoldoende geëquipeerd is om een dergelijke inspectiebevoegdheid uit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 814, nr. 6

12

te oefenen. Toch lezen deze leden dat dit advies niet wordt overgenomen
en de ACM wordt belast met het verrichten van metingen of te doen
verrichten. De ACM geeft aan nog niet volledig zicht te hebben op de
eventuele uitvoeringslasten. Deze leden vragen hoe eventuele knelpunten
in de rol van de ACM als gevolg van het wetsvoorstel gesignaleerd
worden en worden ondervangen.
Ik ondersteun de uitspraak van de ACM dat gelet op de prille ontwikkeling
van de markten voor ander gas zoals hernieuwbare waterstof het moeilijk
is om de uitvoeringslasten te kunnen inschatten. De introductie van het
stelsel van garanties van oorsprong voor ander gas kan bijdragen aan een
snelle groei van de markt voor waterstof, zoals beoogd in de kabinetsvisie
waterstof (Kamerstuk 32 813, nr. 485). Uiteraard zal het kabinet
nauwlettend de vinger aan de pols houden van deze cruciale bouwsteen
van onze energietransitie, om adequaat te kunnen bijsturen, zowel ten
aanzien van de diverse stimulerende instrumenten als de regelgeving en
het toezicht. Ik blijf met de ACM in gesprek over de invulling en omvang
van de toezichtsrol. Mocht het nodig zijn, ook in het licht van wijzigingen
in andere regelgeving, dan zal ik Uw Kamer voorstellen voor aanpassing
van de regelgeving op dit terrein voorleggen.
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
D. Yeşilgöz-Zegerius

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 814, nr. 6

13