Memo
Datum
Referentie
Betreft
Opgesteld door

6 oktober 2020
OFF19-728
Toetsing beleidsdoorlichting dienstverlening
Belastingdienst 2015-2019
Prof. Dr. L. van de Wijngaert

Eindoordeel onafhankelijke deskundige
De Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) schrijft voor dat bij een beleidsdoorlichting een
onafhankelijke deskundige wordt betrokken. Dit is gebeurd door mij, Prof. Dr. L. van de
Wijngaert (hoogleraar Communicatie in organisaties van het departement Taal en
Communicatie van de Letterenfaculteit van de Radboud Universiteit), vanaf een vroeg stadium in
het proces zitting te laten nemen in de begeleidingscommissie die voor deze doorlichting is
opgericht. Gedurende het proces heb ik steeds actief kunnen participeren in het overleg van de
begeleidingscommissie. In deze nota doe ik verslag van mijn ervaringen ten aanzien van het
proces en het eindresultaat. Daarbij ga ik in op de toetsing die (voor het eerst) heeft
plaatsgevonden door een extern bureau, de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek en
de reikwijdte van de doorlichting van de dienstverlening van de Belastingdienst. Deze
onderdelen vormen de onderbouwing van mijn eindoordeel als onafhankelijk deskundige:
Ik ben positief over het uitgevoerde onderzoek. Ik concludeer dat het onderzoek in opzet
en uitvoering voldoet aan de vereisten die de RPE daaraan stelt. Hoewel de gehanteerde
onderzoeksmethoden meer expliciet hadden kunnen worden gemaakt, doet het rapport
waardevolle aanbevelingen ten aanzien van de dienstverlening door de Belastingdienst.
Toetsing door een extern bureau
Voor het eerst is de doorlichting van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid rond
dienstverlening van de Belastingdienst uitgevoerd door een extern bureau (Panteia). Belangrijk
voordeel van deze aanpak is dat op deze manier de Belastingdienst niet haar ‘eigen vlees’ keurt.
De kans op eventuele belangenverstrengeling wordt hierdoor kleiner. Tegelijk brengt een
externe doorlichting ook nadelen met zich mee. Hoewel de Belastingdienst zich heeft ingezet
om de leden van het onderzoeksteam zo goed mogelijk te voorzien van data, informatie en
toegang tot relevante personen om te interviewen, kan niet worden uitgesloten dat de
onderzoekers geen volledig beeld hebben van wat er zich in de afgelopen beleidsperiode heeft
afgespeeld in de organisatie. Aan dit nadeel is tegemoetgekomen door een
begeleidingscommissie in te richten waarin een groot aantal dienstonderdelen was

Faculteit der Letteren

Postbus 9103

Erasmusplein 1

6500HD Nijmegen

6525HT Nijmegen

Nederland

024 361 1327

www.ru.nl

Datum
Referentie
Pagina

6 oktober 2020
OFF19-728 | Toetsing beleidsdoorlichting dienstverlening Belastingdienst
2015-2019
2/5

vertegenwoordigd. Gedurende het onderzoek heeft een aantal bijeenkomsten plaatsgevonden
waarin de leden van de begeleidingscommissie hun vragen en opmerkingen konden delen.
Deze bijeenkomsten hebben, ondanks de beperkingen als gevolg van de coronacrisis, goed
gewerkt: er was voldoende ruimte voor bijvoorbeeld aanvullingen en nuanceringen.
Validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek
De beleidsdoorlichting heeft plaatsgevonden conform de werkwijze zoals vastgelegd in de RPE.
De centrale vraagstelling van het rapport luidt: “In hoeverre slaagt de Belastingdienst erin om op
doeltreffende en doelmatige wijze burgers en bedrijven passende dienstverlening aan te bieden
en het voor hen zo gemakkelijk mogelijk te maken om hun verplichtingen na te komen en hun
rechten geldend te maken.” Om antwoord te geven op deze vraagstelling zijn de 15 deelvragen
die worden beschreven in de RPE gehanteerd. Deze vragen zijn onderverdeeld in vier blokken:
-

Vormgeving van beleid en uitvoering van dienstverlening

-

Resultaten of effecten van dienstverlening

-

Kosten van beleid en

-

Mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid en mogelijkheden om dit te
vergroten of te verbeteren.

Bijlage 1 bij deze notitie geeft een overzicht van de vragen uit de RPE en in welke hoofdstukken
ze zijn geadresseerd. De conclusie is dat alle vragen in de RPE zijn geadresseerd.
Beleidstheorie
Voorafgaand aan de beantwoording van de vragen uit de RPE besteedt het rapport in
Hoofdstuk 2 aandacht aan beleidstheorie. Het uitgangspunt voor de beleidstheorie wordt
gevormd door de beleidsmatige achtergronden van de Belastingdienst als geheel. Vervolgens
wordt (in Figuur 2) een model gepresenteerd waarop de dienstverlening van de Belastingdienst
is gebaseerd. Daarnaast wordt uitgebreid aandacht besteed aan de gedragswetenschappelijke
veronderstellingen die aan dit model ten grondslag liggen en wordt in Hoofdstuk 3 een
beleidsreconstructie gemaakt. Deze uitgebreide verkenning van beleidstheorie vormt, hoewel
aan het einde van Hoofdstuk 2 en 3 geen expliciete conclusies worden getrokken, een basis
waarop de rest van deze doorlichting is vormgegeven. Ook toekomstige doorlichtingen kunnen
een dergelijke verkenning als uitgangspunt nemen.

Faculteit der Letteren

Postbus 9103

Erasmusplein 1

6500HD Nijmegen

6525HT Nijmegen

Nederland

( )361 1327
024

www.ru.nl

Datum
Referentie
Pagina

6 oktober 2020
OFF19-728 | Toetsing beleidsdoorlichting dienstverlening Belastingdienst
2015-2019
3/5

Methoden van onderzoek
Volgens de richtlijnen van de RPE steunt de beleidsdoorlichting zoveel mogelijk op bestaande
(deel)onderzoeken. Conform deze richtlijn is voor deze beleidsdoorlichting gebruik gemaakt van
ruim 300 documenten die beschikbaar zijn gesteld door de Belastingdienst. Daarnaast heeft
Panteia een aantal interviews gehouden over de dienstverlening van de Belastingdienst en
hebben de onderzoekers gegevens uit de Fiscale Monitor nader geanalyseerd. Op basis van
deze gegevens hebben de onderzoekers systematisch de RPE-vragen geadresseerd. Daarbij
wordt overigens niet uitgebreid ingegaan op de vraag welke documenten zijn gebruikt voor
welke analyses en op welke manier de resultaten uit de interviews zijn verwerkt in het
uiteindelijke rapport. Hierdoor is het, voor een buitenstaander, lastig om te achterhalen hoe de
onderzoekers tot hun conclusies zijn gekomen.
Resultaten, conclusies en aanbevelingen
In Hoofdstuk 4 wordt systematisch, voor een groot aantal prestatie-indicatoren, de
doeltreffendheid van de dienstverlening beoordeeld. In hoofdstuk 5 wordt, op basis van
beschikbare middelen, een overzicht gegeven van de kosten van het beleid. In hoofdstuk 6
staan de mogelijkheden van verschillende beleidsopties centraal. In de management
samenvatting worden de resultaten van deze hoofdstukken samengevat. Deze samenvatting
vormt de opmaat naar de aanbevelingen die in het slothoofdstuk worden gedaan. Het rapport
beschrijft echter niet systematisch hoe de resultaten van het onderzoek samenhangen met de
uiteindelijke aanbevelingen.
Beleidsopties
In hoofdstuk 6 wordt niet alleen een overzicht gegeven van de beleidsopties bij 20% lagere
besteding maar wordt, bovenop de richtlijnen van de RPE, ook onderzocht welke beleidsopties
een 20% hogere besteding met zich meebrengen. Voor beide gevallen geldt dat het relatief
eenvoudig is om aan te geven welke directe kosten gemoeid zijn met bepaalde beleidsopties.
Dit wordt per beleidsoptie ook door de onderzoekers aangegeven. Het rapport doet echter
geen uitspraken over mogelijke indirecte kosten. Weliswaar doet het rapport steeds uitspraken
over de mogelijke (positieve of negatieve) gevolgen maar hier wordt geen prijskaartje aan
gehangen. Dat zou voor een beleidsdoorlichting ook te ver voeren en is ook niet zozeer een
verwijt aan de onderzoekers als wel een waarschuwing aan beleidsmakers: eventuele
besparingen kunnen indirecte kosten met zich meebrengen die de besparingen ruimschoots
overstijgen. Het omgekeerde geldt voor investeringen.

Faculteit der Letteren

Postbus 9103

Erasmusplein 1

6500HD Nijmegen

6525HT Nijmegen

Nederland

(024)361 1327

www.ru.nl

Datum
Referentie
Pagina

6 oktober 2020
OFF19-728 | Toetsing beleidsdoorlichting dienstverlening Belastingdienst
2015-2019
4/5

Reikwijdte van een doorlichting volgens RPE richtlijnen
Volgens de RPE is het doel van een beleidsdoorlichting om inzicht te krijgen in hoeverre het
‘beleid werkt’ en in hoeverre ‘het beleid waar voor zijn geld levert’. Op verschillende momenten
besteedt het rapport aandacht aan het feit dat het niet goed mogelijk blijkt om een causaal
verband aan te tonen tussen de wijze waarop de dienstverlening van de Belastingdienst is
ingericht en het uiteindelijke doel van beleid: compliantie. Ook in de vorige beleidsdoorlichting
werd deze conclusie getrokken. Verschillende oorzaken liggen ten grondslag aan het feit dat
een causale relatie tussen beleid en compliantie niet goed kan worden vastgesteld. Allerlei
externe factoren spelen bijvoorbeeld een rol. Dienstverlening is immers onderdeel van een
groter geheel binnen de Belastingdienst. De Belastingdienst is op haar beurt onderdeel van een
steeds (en snel) veranderende samenleving.
De herijking van indicatoren wordt algemeen gezien als een eerste stap in de juiste richting.
Tegelijk is het de vraag in hoeverre herijking van indicatoren alléén een fundamentele oplossing
vormt voor het probleem dat de relatie tussen beleid en compliantie zo moeilijk aan te tonen is.
Een aanknopingspunt om toch iets te zeggen over de relatie tussen beleid en effecten wordt
geboden door Coleman (1994). Uitgaande van dit model ligt in de beschikbare evaluaties de
nadruk op pijl C. Het is echter ook belangrijk om de relatie tussen de doelmatigheid en
doeltreffendheid van instrumenten en compliantie (pijl D) te onderzoeken. Daarnaast moet
rekening worden gehouden met het feit dat dienstverlening een onderdeel is van een complexe
organisatie in een dynamische omgeving. De aanbevelingen die de onderzoekers doen richten
zich voor een belangrijk deel en terecht op dit, fundamentele, vraagstuk.

Coleman, J. S. (1994). Foundations of social theory. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Faculteit der Letteren

Postbus 9103

Erasmusplein 1

6500HD Nijmegen

6525HT Nijmegen

Nederland

(024)361 1327

www.ru.nl

Datum
Referentie
Pagina

6 oktober 2020
OFF19-728 | Toetsing beleidsdoorlichting dienstverlening Belastingdienst
2015-2019
5/5

Bijlage 1. Overzicht van de beantwoording van de vragen die in de RPE worden gesteld.
Deel

RPE

De vijftien onderzoeksvragen in een
beleidsdoorlichting volgens de toelichting bij de RPE

*

Toelichting

A

1

Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen) wordt of
worden behandeld in de beleidsdoorlichting?

✓

A

2

Indien van toepassing: wanneer worden / zijn de
andere artikelonderdelen doorgelicht?

✓

A

3

Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze
aanleiding nog actueel?

✓

A

4

Wat is de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid?

✓

In hoofdstuk 2 wordt, aan
de hand van de
beleidstheorie antwoord
gegeven op vraag 1 t/m 4.
Deze beleidstheorie vormt
tevens de basis voor de
beleidsreconstructie in
hoofdstuk 3 die antwoord
geeft op vraag 5.

A

5

Wat is de aard en samenhang van de ingezette
instrumenten?

✓

C

6

Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief
kosten op andere terreinen of voor andere partijen?

✓

C

7

Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn
deze te relateren aan de componenten
volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?

✓

B

8

Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn
uitgevoerd, op welke manier is het beleid geëvalueerd
en om welke redenen?

✓

B

9

Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet geëvalueerd?
Inclusief uitleg over de mogelijkheid en
onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid in de toekomst te evalueren.

✓

B

10

In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken over de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?

✓

D

11

Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?

✓

D

12

Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er
positieve en/of negatieve neveneffecten?

✓

D

13

Hoe doelmatig is het beleid geweest?

✓

D

14

Welke maatregelen kunnen worden genomen om de
doelmatigheid en doeltreffendheid verder te
verhogen?

✓

D

15

Als er significant minder middelen beschikbaar zijn (-/circa 20% van de middelen), welke beleidsopties zijn
mogelijk?

✓

In hoofdstuk 5 wordt
besproken met welke
uitgaven het beleid
gepaard gaat.

Hoofdstuk 4 behandelt het
beschikbare
onderzoeksmateriaal en
bespreekt in hoeverre op
basis van het beschikbare
materiaal uitspraken over
doeltreffendheid en
doelmatigheid mogelijk
zijn.

Hoofdstuk 6 heeft
betrekking op de
doelmatigheid en
doeltreffendheid van
beleid. Bovendien wordt
aandacht besteed aan de
beleidsopties bij een
afname (of afname) van de
beschikbare middelen.

* ✓ = Aan deze vraag is aandacht besteed in het rapport.

Faculteit der Letteren

Postbus 9103

Erasmusplein 1

6500HD Nijmegen

6525HT Nijmegen

Nederland

(

www.ru.nl

)