Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

36 157

Wijziging van Boek 2 van het Burgerlijk wetboek
tot implementatie van Richtlijn (EU) 2021/2101
van het Europees Parlement en de Raad van
24 november 2021 tot wijziging van Richtlijn
2013/34/EU wat betreft de openbaarmaking van
informatie over de winstbelasting door bepaalde
ondernemingen en bijkantoren
(Implementatiewet Richtlijn openbaarmaking
winstbelasting)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel betreft de gedeeltelijke uitvoering van Richtlijn (EU)
2021/2101 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2021
tot wijziging van Richtlijn 2013/34/EU wat betreft de openbaarmaking van
informatie over de winstbelasting door bepaalde ondernemingen en
bijkantoren (PbEU 2021, L429/1, hierna: de richtlijn). De overige uitvoering
van de richtlijn vindt plaats via een algemene maatregel van bestuur,
gebaseerd op het in dit wetsvoorstel voorgestelde nieuwe artikel 391a van
Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). De richtlijn moet uiterlijk
op 22 juni 2023 zijn geïmplementeerd in de nationale wetgeving. De
transponeringstabel is achterin deze memorie van toelichting te vinden.
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting worden aangeboden in
overeenstemming met de Staatssecretaris van Financiën (Fiscaliteit en
Belastingdienst).
De richtlijn strekt tot bevordering van de transparantie van de betalingen
van winstbelasting die multinationals wereldwijd verrichten. De richtlijn
wil bereiken dat bedrijven zich verantwoordelijk gedragen op het terrein
van de winstbelastingen en bijdragen aan de welvaart door hun eerlijke
aandeel in de belasting te betalen daar waar zij activiteiten verrichten en
de winst behalen. De richtlijn verplicht daarom de uiteindelijke moederonderneming van multinationals met meer dan € 750 miljoen geconsolideerde inkomsten ertoe om jaarlijks een afzonderlijk verslag inzake de
winstbelasting op te stellen en openbaar te maken. Ook op zichzelf
staande ondernemingen met meer dan € 750 miljoen inkomsten, die geen
deel uitmaken van een groep, moeten een dergelijk verslag opstellen en
openbaar maken. Middelgrote en grote dochterondernemingen in de EU
waarvan de uiteindelijke moederonderneming niet onder het recht van
een EU-lidstaat valt, moeten een verslag openbaar maken over de
winstbelasting van de hele groep. Ten slotte moeten in de EU gevestigde
bijkantoren van niet onder het recht van een EU-lidstaat vallende

kst-36157-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

1

multinationals een verslag over de hele groep openbaar maken als het
bijkantoor een netto-omzet van € 12 miljoen of meer heeft. Het verslag
inzake de winstbelasting bevat, naast informatie over de winstbelasting,
enkele gegevens, zoals inkomsten en aantal werknemers, die context
bieden aan de informatie over de winstbelasting. Die informatie en
gegevens moeten worden uitgesplitst per EU-lidstaat en per land dat staat
op de zogenaamde zwarte of de grijze fiscale EU-lijst (zie nader hieronder
in par. 2.2). Daarbuiten wordt de informatie geaggregeerd weergegeven.
Overigens hoeft dit ondernemingen niet ervan te weerhouden om meer
fiscale informatie te verstrekken of de informatie over meer landen buiten
de EU uit te splitsen.
De richtlijn leidt tot publieke bekendmaking van informatie die ondernemingen al sinds boekjaar 2016 moeten verstrekken aan de Belastingdienst
uit hoofde van OESO-afspraken1 en Richtlijn 2011/16/EU2. Ook de
doelgroep van de richtlijn, multinationals met een wereldwijde geconsolideerde netto-omzet van meer dan € 750 miljoen, is dezelfde als het
toepassingsbereik van de hiervoor genoemde wereldwijde
OESO-afspraken en EU-richtlijn. Dit leidt niet alleen tot beperking van de
administratieve lasten die uit de richtlijn voortvloeien, het vergroot ook
het internationale gelijke speelveld.
De details van verplichtingen die ondernemingen hebben om over
bepaalde onderwerpen in hun bestuursverslag of in een afzonderlijk
jaarlijks verslag te rapporteren, zijn in Nederland steeds geregeld in
algemene maatregelen van bestuur op basis van de artikelen 2:391, vijfde
lid, en 2:392a van het Burgerlijk Wetboek. Zie bijvoorbeeld de implementatie van de EU-richtlijnen over de rapportage aan betalingen aan
overheden door de winningsindustrie en over de niet-financiële informatie.3 De rapportageverplichtingen die voortvloeien uit de onderhavige
richtlijn sluiten daarop aan en zullen daarom eveneens op die manier
worden geïmplementeerd in de Nederlandse regelgeving. Naast de
richtlijn is er momenteel nog een richtlijnvoorstel in Brussel in onderhandeling dat eveneens na afronding geïmplementeerd moet worden in een
dergelijk besluit, het voorstel voor een richtlijn betreffende duurzaamheidsrapportage door ondernemingen.4 Er bestaat urgentie bij snelle
invoering van die richtlijn, vanwege het belang dat ondernemingen zich
bewust worden van het duurzaamheidsvraagstuk en daarover verantwoording afleggen. Daarom wordt de implementatie van de richtlijn in dit
wetsvoorstel aangegrepen om de grondslag voor algemene maatregelen
van bestuur over het bestuursverslag en andere jaarlijkse verslagen te
herschikken en uit te breiden. Daarmee wordt tevens een solide en
heldere grondslag gelegd voor de snelle en doeltreffende implementatie
van toekomstige EU-richtlijnen die voorschrijven dat duurzaamheids- en
andere niet-financiële informatie in het bestuursverslag en in afzonderlijke
1

Op 5 oktober 2015 heeft de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
(OESO) in het kader van het project Base Erosion and Profit Shifting het rapport over «transfer
pricing documentation and country-by-country reporting» (actiepunt 13) gepresenteerd. Dit
betreft een gestandaardiseerde documentatieverplichting voor multinationale groepen in de
vorm van een landenrapport, een groepsdossier en een lokaal dossier, en roept op tot een
automatische internationale uitwisseling van de landenrapporten tussen de fiscale autoriteiten.
Zie Stb. 2015, 540, art. III, onderdeel G, voor de implementatie in Nederland (artikelen 29b e.v.
van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969) en de Regeling aanvullende documentatieverplichtingen verrekenprijzen.
2
Richtlijn 2011/16/EU van de Raad van 15 februari 2011 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen en tot intrekking van Richtlijn 77/799/EEG.
3
Zie het Besluit van 23 december 2004 tot vaststelling van nadere voorschriften omtrent de
inhoud van het jaarverslag, en zie twee besluiten ter implementatie van twee richtlijnen: het
Besluit rapportage van betalingen aan overheden, Stb. 2015, 439 en het Besluit bekendmaking
niet-financiële informatie, Stb. 2017, 100.
4
Voorstel voor een richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2013/34/EU, Richtlijn 2004/109/EG, Richtlijn
2006/43/EG en Verordening (EU) nr. 537/2014 betreffende duurzaamheidsrapportage door
ondernemingen, van 21 april 2021, COM(2021) 189 final.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

2

verslagen en verklaringen wordt openbaar gemaakt. De implementatie
loopt dan geen vertraging meer op doordat het niet meer nodig is om
eerst de rechtsgrondslag in de wet aan te passen voordat de inhoud van
de richtlijn op basis van die rechtsgrondslag in een algemene maatregel
van bestuur kan worden opgenomen. Doordat die algemene maatregel
van bestuur eerder in procedure genomen kan worden, kunnen bovendien
de ondernemingen tijdig zien hoe de desbetreffende EU-richtlijn zal
worden geïmplementeerd, zodat zij voldoende tijd hebben om zich daarop
voor te bereiden. De parlementaire betrokkenheid is verzekerd doordat er
een voorhangprocedure is opgenomen. Voor deze aanpak pleit tevens dat
er meestal nauwelijks tot geen optionele bepalingen voor lidstaten in deze
rapportagerichtlijnen zitten, zodat de beleidskeuzes bij de implementatie
beperkt zijn of zelfs geheel ontbreken.
De rechtsgrondslag voor algemene maatregelen van bestuur, die met dit
wetsvoorstel wordt ingevoerd, heeft betrekking op het bestuursverslag en
op andere afzonderlijke verslagen die jaarlijks moeten worden opgesteld
en op eventuele verklaringen die daarmee samenhangen. Er is een nauwe
relatie tussen die afzonderlijke verslagen en de regels voor jaarrekeningen
en bestuursverslagen. De regels die deze afzonderlijke verslagen
beheersen, zijn dezelfde als de regels die in het algemeen gelden voor de
jaarverslaggeving, zoals de criteria om te bepalen welke ondernemingen
onder die regels vallen (micro-, kleine, middelgrote of grote rechtspersonen) en de regels over de accountantscontrole en de openbaarmakingsverplichtingen. Maar ook de terminologie en de meer inhoudelijke eisen,
zoals wijze van berekening van de winst en de andere informatie die in het
verslag over de winstbelasting moet worden gegeven, sluiten aan bij de
regels voor het jaarrekeningenrecht. Dat geldt ook voor de EU-regels,
omdat alle richtlijnen op dit terrein van jaarlijkse rapportages tot nu toe
zijn vormgegeven als wijzigingen van Richtlijn 2013/34/EU inzake de
(geconsolideerde) jaarlijkse financiële overzichten en aanverwante
verslagen (hierna: de Jaarrekeningrichtlijn).5 Verder heeft het wetsvoorstel
vooral betrekking op de handhaving van de verplichting tot openbaarmaking van een verslag inzake de winstbelasting. Daartoe worden de
relevante artikelen in titel 9 van Boek 2 BW over de rechtspleging bij de
ondernemingskamer van het gerechtshof Amsterdam en in de Wet op de
economische delicten aangepast. Zoals gezegd zal de inhoudelijke
implementatie van de richtlijn plaatsvinden in een algemene maatregel
van bestuur. In deze memorie van toelichting wordt ook de context en de
inhoud van de richtlijn en de beoogde implementatie in de algemene
maatregel van bestuur uiteengezet, om een overzicht van de volledig
implementatie te bieden.
2. De richtlijn
2.1. Context
De richtlijn maakt deel uit van het beleid van de Europese Commissie om
belastingontwijking en agressieve fiscale planning te bestrijden.6 Dat is
nodig uit oogpunt van het beginsel dat ondernemingen belasting betalen
in het land waar de winsten worden gegenereerd. Ondernemingen die dat
wel doen, ondervinden concurrentienadeel ten opzichte van onderne5

Richtlijn 2013/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende de
jaarlijkse financiële overzichten, geconsolideerde financiële overzichten en aanverwante
verslagen van bepaalde ondernemingsvormen, tot wijziging van Richtlijn 2006/43/EG van het
Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG van
de Raad.
6
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad: Pakket
anti-ontgaansmaatregelen: volgende stappen naar effectieve belastingheffing en grotere fiscale
transparantie in de EU, 28 januari 2016, COM(2016) 23 final, https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016DC0023&from=NL.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

3

mingen die dat niet doen. Transparantie over belastingbetalingen kan
leiden tot meer bekendheid bij het publiek over de belastingmoraal van
bepaalde ondernemingen, wat druk kan leggen op die ondernemingen om
zich te verbeteren en fiscaal verantwoord te ondernemen. De richtlijn leidt
tot openbaarmaking van informatie die ondernemingen al sinds boekjaar
2016 moeten verstrekken aan de Belastingdienst uit hoofde van de
eerdergenoemde OESO-afspraken en Richtlijn 2011/16/EU (zie hierboven
voetnoten 1 en 2). De landenrapporten die onderdeel uitmaken van die
informatie worden enkel uitgewisseld tussen de Belastingdiensten van de
lidstaten en met andere staten die meedoen aan het OESO-project en
waar de multinational een vestiging heeft. Door de landenrapporten
kunnen Belastingdiensten efficiënter de risicoselectie voor verrekenprijzen
uitvoeren. Het uiteindelijke doel is het voorkomen van grondslaguitholling
en winstverschuiving. Door de richtlijn komt vrijwel diezelfde informatie
jaarlijks ter beschikking van het publiek. De doelgroep van de richtlijn,
multinationals met een wereldwijde geconsolideerde netto-omzet van
meer dan € 750 miljoen, is dezelfde als het toepassingsbereik van de
OESO-afspraken. Volgens berekeningen van de OESO betreft deze groep
rapporterende ondernemingen 10–15% van alle multinationals, terwijl die
ondernemingen verantwoordelijk zijn voor 90% van de wereldwijde
inkomsten van alle multinationals. Ook de inhoud van de informatie die
openbaar moet worden gemaakt komt overeen met die van de
OESO-afspraken (zie hierover nader in par. 4). Dat de informatie al
aanwezig is, leidt tot beperking van de administratieve lasten die uit de
richtlijn voortvloeien en vergroot het internationale gelijke speelveld. Het
heeft bovendien het voordeel dat het voor de hand ligt dat de niet in de
EU gevestigde multinationals de informatie die zij moeten aanleveren aan
hun in de EU gevestigde dochterondernemingen en bijkantoren, reeds
beschikbaar hebben, omdat zij die uit hoofde van de OESO-verplichtingen
aan hun eigen nationale belastingdienst moeten aanleveren. Er zijn ca.
140 landen aangesloten bij het OESO-project.
Verder is de rapportageverplichting uit de richtlijn zowel wat betreft de
inhoud als de doelstelling vergelijkbaar met een tweetal reeds bestaande
sectorale verplichtingen. Voor de banken geldt sinds boekjaar 2014 het
Besluit uitvoering publicatieverplichtingen richtlijn kapitaalvereisten (Stb.
2014, 334), ter uitvoering van de artikelen 89 en 90 van Richtlijn
2013/36/EU (CRD4)7. Ter voorkoming van dubbele rapportageverplichtingen zijn zij uitgezonderd van het toepassingsbereik van de onderhavige
richtlijn indien zij onder het recht van een EU-lidstaat vallen. Daarnaast
moeten grote rechtspersonen en alle beursvennootschappen en andere
organisaties van openbaar belang die actief zijn in de houtkap van
oerbossen en in de winningsindustrie sinds boekjaar 2016 een verslag
opstellen en openbaar maken over diverse betalingen die zij doen aan
overheden binnen en buiten de EU.8 Zij zijn niet uitgezonderd van het
toepassingsbereik van de richtlijn, omdat zowel de inhoud als de
doelstelling van de richtlijn een groot verschil vertoont met die van de
hiervoor bedoelde rapportage over betalingen aan overheden. Daarin
hoeven enkel de belastingen over de inkomsten te worden weergegeven,
naast diverse andere soorten betalingen zoals productie- en licentierechten. De onderhavige richtlijn gaat over uitgebreidere fiscale informatie en niet over andere betalingen.

7

Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende
toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen
en beleggingsondernemingen, tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de
Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PbEU 2013, L 176).
8
Zie de artikelen 41–48 van de Jaarrekeningrichtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

4

2.2. Inhoud
De richtlijn verplicht vier categorieën ondernemingen om jaarlijks een
afzonderlijk verslag inzake de winstbelasting openbaar te maken (artikel
48ter van de richtlijn; alle artikelnummers in deze paragraaf verwijzen
naar de richtlijn, tenzij anders is aangegeven). Ten eerste gaat het om de
zogenaamde uiteindelijke moederonderneming (artikel 48ter, eerste lid).
Dat is de onder het recht van een EU-lidstaat vallende onderneming die de
geconsolideerde jaarrekening opstelt voor het grootste geheel van
rechtspersonen en die dus aan de top staat van de totale groep. Een
uiteindelijke moederonderneming valt onder de richtlijn indien de
geconsolideerde inkomsten van de hele groep meer dan € 750 miljoen
bedragen. De verplichting omvat het opstellen en het openbaar maken
van een rapportage die betrekking heeft op de winstbelasting en
aanverwante informatie van de hele groep. Ten tweede gaat het om
zogenaamde op zichzelf staande ondernemingen, die niet tot een groep
behoren en die eveneens meer dan € 750 miljoen inkomsten hebben
(artikel 48ter, eerste lid). Ook zij moeten onder het recht van een
EU-lidstaat vallen. Ten derde gaat het om middelgrote en grote, onder het
recht van een EU-lidstaat vallende ondernemingen die dochterondernemingen zijn van een niet onder het recht van een EU-lidstaat vallende
uiteindelijke moederonderneming (artikel 48ter, vierde lid). Deze laatste
moet meer dan € 750 miljoen geconsolideerde inkomsten hebben en de
dochterondernemingen zijn middelgroot of groot volgens de criteria zoals
die voortvloeien uit de artikelen 2:396 en 2:397 BW. Deze dochterondernemingen moeten jaarlijks een verslag over de winstbelasting van de hele
groep van de uiteindelijke moederonderneming publiceren. Het is
mogelijk om in de EU één dochteronderneming aan te wijzen die de
groepsrapportage op zich neemt, de overige in de EU gevestigde dochters
hoeven die dan niet meer te verzorgen. De uiteindelijke moederonderneming moet dan ook zelf het verslag op de eigen website zetten (artikel
48ter, zesde lid). Ten vierde vallen zogenaamde bijkantoren eronder, die in
de EU zijn opgericht door een niet onder het recht van een EU-lidstaat
vallende onderneming (artikel 48ter, vijfde, zesde en zevende lid). Het
bijkantoor valt onder de richtlijn indien het zelf een netto-omzet heeft van
meer dan € 12 miljoen. Bovendien moet de onderneming die het
bijkantoor heeft opgericht behoren tot een groep die de geconsolideerde
inkomstengrens van € 750 miljoen overschrijdt of zij moet een op zichzelf
staande onderneming zijn met meer dan € 750 miljoen inkomsten. De
uiteindelijke moederonderneming van de oprichter van het bijkantoor
moet eveneens buiten de EU zijn gevestigd. Het bijkantoor moet ook een
verslag publiceren over de winstbelasting van de hele groep van de
onderneming die het bijkantoor heeft opgericht. Het bijkantoor heeft die
verplichting niet als er in de EU ook een middelgrote of grote dochteronderneming van de groep is gevestigd, want dan ligt de rapportageverplichting bij haar.
Vrijgesteld van het opstellen van een verslag over de winstbelasting uit
hoofde van de onderhavige richtlijn zijn de banken in de EU (zie de vorige
paragraaf) en daarnaast uiteindelijke moederondernemingen en op
zichzelf staande ondernemingen indien zij zelf plus al hun verbonden
ondernemingen en bijkantoren zijn gevestigd op het grondgebied van één
lidstaat en in geen enkele andere fiscale jurisdictie (artikel 48ter, tweede
en derde lid).
De dochterondernemingen en de bijkantoren moeten, indien ze niet
beschikken over de informatie over de groep of de onderneming, die ze
openbaar moeten maken, die informatie bij die groep of onderneming
opvragen. Krijgen ze die informatie niet, dan moeten ze een verslag
opstellen en openbaar maken met de informatie waar ze wel over
beschikken en daarnaast een verklaring opstellen en openbaar maken om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

5

aan te geven dat de desbetreffende onderneming of groep de informatie
niet beschikbaar heeft gesteld (artikel 48ter, vierde en vijfde lid).
Het verslag over de winstbelasting is per definitie een geconsolideerd
verslag, dat de informatie omvat over alle activiteiten van alle meegeconsolideerde verbonden ondernemingen die ook in de geconsolideerde
jaarrekening worden meegenomen (artikel 48quater, eerste lid). In het
verslag moet de volgende informatie worden vermeld (artikel 48quater,
tweede lid):
1.
de naam van de uiteindelijke moederonderneming of de op zichzelf
staande onderneming;
2.
het betrokken boekjaar waarover het verslag gaat;
3.
de in het verslag gebruikte munteenheid;
4.
een lijst van alle meegeconsolideerde dochterondernemingen die
zijn gevestigd in de EU of in een van de landen op de zwarte of de
grijze fiscale EU-lijst;
5.
een korte beschrijving van de aard van de activiteiten van de
moeder- of op zichzelf staande onderneming;
6.
het aantal werknemers;
7.
de inkomsten;
8.
de winst of het verlies vóór winstbelasting;
9.
de toerekenbare winstbelasting;
10. de betaalde winstbelasting;
11. de gecumuleerde winst.
De informatie moet uitgesplitst per EU-lidstaat worden weergegeven en
per land dat staat op een van de twee EU-lijsten van rechtsgebieden die
niet-coöperatief of coöperatief zijn op belastinggebied (de zogenaamde
zwarte en grijze fiscale EU-lijsten). Dit betreft landen die niet voldoen aan
criteria van fiscale transparantie en informatie-uitwisseling en van eerlijke
belastingconcurrentie (de niet-coöperatieve landen op de zwarte lijst) of
die daar niet aan voldoen maar die op hoog politiek niveau hebben
toegezegd maatregelen te nemen om te gaan voldoen aan die criteria (de
coöperatieve landen op de grijze lijst). Voor de landen op de grijze lijst
hoeft de informatie alleen uitgesplitst te worden als ze langer dan één jaar
op de grijze lijst staan. Voor de overige landen wordt het verslag op
geaggregeerde basis weergegeven. Dat betekent dat de informatie uit alle
overige landen per onderdeel bij elkaar mag worden opgeteld. Het verslag
heeft alleen betrekking op de lidstaten en landen waar een vestiging, een
vaste inrichting of permanente bedrijfsactiviteit bestaat die onderworpen
kan zijn aan winstbelastingen (artikel 48quater, vijfde lid).
De richtlijn bevat een optie die lidstaten de mogelijkheid geeft om
ondernemingen toe te staan een of meer specifieke gegevens tijdelijk uit
het verslag weg te laten als de openbaarmaking ervan bijzonder nadelig
zou zijn voor de handelspositie van de onderneming. De weglating moet
duidelijk worden aangegeven en gemotiveerd. De weggelaten informatie
moet uiterlijk vijf jaar na het verslag waarin zij is weggelaten, alsnog
openbaar gemaakt worden in een later verslag. Informatie over de
rechtsgebieden die staan op de zwarte of grijze fiscale EU-lijst zoals
hiervoor is aangegeven, mag niet worden weggelaten (artikel 48quater,
zesde lid).
Zoals hiervoor in par. 2.1 is geschetst, sluit de informatieverplichting van
deze richtlijn aan bij de informatieverplichting die dezelfde multinationals
al hebben tegenover de nationale Belastingdiensten op basis van Richtlijn
2011/16/EU. Het is de ondernemingen toegestaan om de voorgeschreven
informatie te rapporteren op basis van de verslagleggingsinstructies die in
bijlage III, deel III, onderdelen B en C, bij die richtlijn staan (artikel
48quater, derde lid).
Het verslag en de eventuele verklaring dat de uiteindelijke moederonderneming niet de verlangde informatie heeft verstrekt, moeten uiterlijk
twaalf maanden na de balansdatum van het boekjaar waarop ze
betrekking hebben, worden gepubliceerd in het handelsregister.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

6

Daarnaast moeten ze gratis ter beschikking worden gesteld op de website
van de uiteindelijke moederonderneming die in de EU is gevestigd, van de
dochteronderneming die de publicatieverplichting heeft of van het
bijkantoor of de onderneming die het bijkantoor heeft opgericht, of van
een met een van hen verbonden onderneming. Lidstaten hebben de optie
om de ondernemingen vrij te stellen van publicatie op de eigen website
als het verslag gratis voor iedere binnen de EU gevestigde derde in een
machineleesbaar formaat toegankelijk is op de website van het handelsregister. De verslagen en verklaringen moeten ten minste gedurende vijf
jaar toegankelijk blijven (artikel 48quinquies). De Europese Commissie zal
een model opstellen en een machineleesbaar formaat bepalen waarin de
informatie gepresenteerd zal moeten worden. Dat zal gebeuren in een
uitvoeringsverordening die rechtstreeks in de lidstaten van toepassing zal
zijn (artikel 48quater, vierde lid). Op het moment van het schrijven van
deze toelichting was de inhoud van die verordening nog niet bekend.
De leden van het bestuur en van de raad van commissarissen van de
uiteindelijke moederondernemingen en op zichzelf staande ondernemingen in de EU zijn binnen de door het nationale recht toegewezen
bevoegdheden collectief verantwoordelijk voor het opstellen, het
publiceren in het handelsregister en het toegankelijk maken op de website
van het verslag. De bestuursleden en commissarissen van de dochterondernemingen en degene die bij het bijkantoor is aangewezen voor het
vervullen van bepaalde openbaarmakingsformaliteiten, zijn collectief
verantwoordelijk om er naar hun beste weten en vermogen voor te zorgen
dat het verslag wordt opgesteld op een wijze die strookt met de richtlijnvoorschriften en dat het wordt gepubliceerd en toegankelijk wordt
gemaakt (artikel 48sexies).
Als de jaarrekening van de betrokken onderneming in de EU door een
accountant wordt gecontroleerd, dan moet de accountant in zijn verslag
aangeven of de onderneming in het boekjaar dat voorafging aan het
boekjaar waarover het verslag gaat, verplicht was een verslag over
winstbelasting te publiceren en zo ja of het verslag daadwerkelijk is
gepubliceerd in het handelsregister en op de website (artikel 48septies).
De richtlijn moet uiterlijk op 22 juni 2023 geïmplementeerd zijn en zal van
toepassing zijn op boekjaren die beginnen op of na 22 juni 2024. De
Europese Commissie zal de richtlijn evalueren en uiterlijk 22 juni 2027 een
verslag over de naleving en het effect van de rapportageverplichtingen
opstellen. Daarbij zal ze tevens onderzoeken of de rapportageverplichting
moet worden uitgebreid naar grote ondernemingen en grote groepen en
of de inhoud van het verslag met aanvullende gegevens moet worden
uitgebreid. Ook zal de Commissie beoordelen wat het effect van de
geaggregeerde presentatie van de gegevens en van de tijdelijke weglating
van specifieke informatie is op de doeltreffendheid van de richtlijn.
3. Uitvoering van de richtlijn
3.1. Hoofdlijnen van de implementatie
Dit wetsvoorstel regelt de rechtsgrondslag voor de implementatie van de
richtlijn in een algemene maatregel van bestuur en in een ministeriële
regeling en regelt de handhaving van de rapportageverplichting. Zoals
hiervoor is aangegeven, zal de richtlijn inhoudelijk worden geïmplementeerd via een algemene maatregel van bestuur. Dat is van oudsher de
wijze van wetgeving die gaat over de inhoud van het bestuursverslag en
de wijze van implementatie van EU-richtlijn die op het bestuursverslag en
niet-financiële informatie betrekking hebben. De reden hiervoor is dat
deze regelgeving gedetailleerde voorschriften bevat die vaak worden
gewijzigd en uitgebreid en bovendien een versnipperd beeld geven. In
sommige gevallen moet informatie in het bestuursverslag worden
opgenomen, in andere gevallen in een afzonderlijk jaarlijks verslag. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

7

doelgroep van de regeling en de verlangde informatie verschillen per
richtlijn en bijkomende eisen als een accountantscontrole en de wijze van
openbaarmaking worden niet altijd gesteld. De voorschriften voor de
jaarrekening die in de wet zijn vastgelegd, zijn meer op hoofdlijnen en zijn
veel eenvormiger. Daarom wordt vastgehouden aan algemene maatregelen van bestuur ter uitvoering van richtlijnen die niet gaan over de
jaarrekening, maar wel betrekking hebben op bestuursverslagen en
andere jaarlijkse verslagen en verklaringen. Het is bovendien van belang
om de context van het algemene jaarrekeningenrecht te behouden, ook
voor verslagen en verklaringen die niet in het bestuursverslag
opgenomen worden. Alle jaarlijkse verslaggeving die in titel 9 van Boek 2
BW is opgenomen, vloeit voort uit de EU- Jaarrekeningrichtlijn. Dat zorgt
voor zoveel mogelijk eenvormigheid en een helder kader, doordat de
begrippen uit het jaarrekeningenrecht van toepassing zijn en de criteria
om vast te stellen of er sprake is van een grote rechtspersoon.
Het wetsvoorstel bevat een herschikking en uitbreiding van de bestaande
rechtsgrondslagen die nu nog in de artikelen 2:391, vijfde lid, en artikel
2:392a BW zijn opgenomen voor de algemene maatregelen van bestuur
waarin de inhoud van het bestuursverslag en andere jaarlijkse verslagen
worden opgenomen. Deze herschikking en uitbreiding dient ter implementatie van de richtlijn en leidt er tevens toe dat de implementatie sneller en
effectiever wordt bij toekomstige EU-richtlijnen waarin rapportagevereisten zullen worden gesteld aan vennootschappen, die betrekking
hebben op het bestuursverslag en andere jaarlijkse verslagen. Transparantie staat hoog op de agenda van de Europese Commissie. De urgentie
van de onderwerpen waarover vennootschappen verantwoording moeten
afleggen in jaarlijkse verslaggeving, is hoog. Het gaat om zaken als het
ontwijken van belastingbetalingen, zoals in de onderhavige richtlijn, of om
de in de hiervoor in de inleiding genoemde duurzaamheidsrapportage
waarover momenteel in Brussel wordt onderhandeld. De implementatietermijn van de onderhavige richtlijn is in de triloog door het Europees
Parlement verkort van twee naar anderhalf jaar. In het richtlijnvoorstel
over de duurzaamheidsrapportage was oorspronkelijk een implementatiedatum van 1 december 2022 opgenomen, die in de onderhandelingen
tussen de lidstaten is vervangen door een implementatietermijn van
anderhalf jaar. Aangezien de richtlijn nog niet is afgerond, moet nog
worden afgewacht wat de uiteindelijke termijn zal zijn. De ervaring leert
dat voor de implementatie van een richtlijn in Nederland doorgaans
anderhalf tot twee jaar nodig is. Dit wetsvoorstel wil er daarom aan
bijdragen dat de implementatie efficiënter kan plaatsvinden, zodat er
zowel voldoende tijd besteed kan worden aan een zorgvuldige parlementaire behandeling als voldoende recht gedaan kan worden aan de urgentie
van deze rapportages.
Door de in dit wetsvoorstel voorgestelde ruimere formulering van de
rechtsgrondslag zal het mogelijk zijn om in de toekomst richtlijnen zoals
de onderhavige sneller te implementeren. Er hoeft niet eerst een
wetstraject doorlopen te worden tot aanpassing van de rechtsgrondslag,
waarna pas de algemene maatregel van bestuur waarvoor die rechtsgrondslag nodig was, formeel in procedure genomen kan worden.
Mochten er daarnaast toch nog wetswijzigingen voortvloeien uit een
richtlijn, dan kan het wetgevingsproces tegelijk oplopen met het traject
voor de algemene maatregel van bestuur omdat de rechtsgrondslag dan
al in de wet staat. Van de snellere en effectieve implementatie van
Europese rapportagerichtlijnen ten gevolge van deze herschikking en
uitbreiding van de rechtsgrondslag zullen de vennootschappen profiteren
die aan deze rapportageverplichtingen zullen moeten voldoen. Zij zullen
immers sneller duidelijkheid krijgen wat precies de inhoud van de
rapportageverplichtingen zal zijn omdat het ontwerp voor de algemene
maatregel van bestuur eerder openbaar zal worden. Als er optionele
bepalingen in de richtlijnen staan, zal er ook eerder duidelijkheid zijn over

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

8

de keuze die daarover door de regering wordt gemaakt. Dat geeft
vennootschappen meer tijd om zich voor te bereiden op de nieuwe
verplichtingen en de administratie erop in te richten, zodat de uitvoering
en naleving van de regels ook effectiever is. Deze aanpak verkleint
bovendien voor Nederland de kans op te late implementatie en de daaruit
voortvloeiende infractieprocedures voor het Hof van Justitie van de EU,
boetes en mogelijke schadeclaims.
De parlementaire betrokkenheid bij de implementatie bij algemene
maatregel van bestuur wordt verzekerd door de voorhang van vier weken.
Die termijn laat voldoende ruimte voor een eventuele nadere dialoog,
schriftelijk of mondeling, tussen kabinet en parlement. Indien er naast een
algemene maatregel van bestuur voor toekomstige richtlijnimplementaties toch ook nog een wetsvoorstel nodig is, zal er zoveel mogelijk naar
worden gestreefd dat de voorhang van het conceptbesluit samenvalt met
de indiening van het wetsvoorstel. Dan kunnen de Tweede en Eerste
Kamer de hele implementatie in één keer overzien en daarop reageren. In
de huidige situatie kan een algemene maatregel van bestuur pas in
procedure worden genomen zodra de Tweede Kamer heeft ingestemd met
wetsvoorstel waarin de delegatiegrondslag is opgenomen. Bovendien
kent de richtlijn, evenals de voorgaande richtlijnen die eerder rapportageverplichtingen in het leven riepen, nauwelijks beleidsruimte door het
geheel of vrijwel geheel ontbreken van optionele bepalingen. Dat leidt al
gauw tot een strikte een-op-een-implementatie en beperkt de mogelijkheden tot amendering van de voorgestelde implementatie.
Tevens wordt voorgesteld om ook bij ministeriële regeling uitvoeringsmaatregelen te kunnen treffen in het kader van de implementatie van
EU-richtlijnen. Deze ministeriële regeling ziet op het kunnen opstellen en
zo nodig jaarlijks bijwerken van een door de onderhavige richtlijn vereiste
lijst met rechtsgebieden buiten de EU waarvan de informatie per
rechtsgebied moet worden uitgesplitst in plaats van geaggregeerd. Het
gaat hier om de zwarte en grijze fiscale EU-lijsten van rechtsgebieden die
niet-coöperatief of coöperatief zijn op belastinggebied (zie nader par. 2.2).
Deze lijsten met landen worden twee keer per jaar vastgesteld door de
lidstaten van de EU als bijlage bij de conclusies van de Raad Economische
en Financiële Zaken. Individuele lidstaten hebben vervolgens geen nadere
keuzemogelijkheden ten aanzien van deze lijsten, maar moeten deze
telkens op korte termijn omzetten naar nationaal recht. Vanwege de
technische aard van de inhoud, het feit dat deze inhoud relatief vaak kan
wijzigen en bovendien telkens snel moet worden omgezet naar nationaal
recht, wordt gekozen voor regeling hiervan op het niveau van ministeriële
regeling. Dit sluit bovendien aan op het niveau van regeling van de
huidige Regeling laagbelastende staten en niet-coöperatieve rechtsgebieden voor belastingdoeleinden van de Staatssecretaris van Financiën.
Als de voornoemde conclusies van de Raad Economische en Financiële
Zaken leiden tot wijzigingen in de lijsten, dan zullen deze in de ministeriële regeling worden verwerkt. Zie verder de artikelsgewijze toelichting
hieronder bij artikel I, onderdeel B. De rechtsgrondslag kan in de toekomst
tevens worden gebruikt voor andere technische of regelmatig wijzigende
voorschriften zonder beleidsvrijheid, die voortvloeien uit EU-richtlijnen
over rapportageverplichtingen.
De handhaving van de rapportageverplichtingen is vrijwel gelijk aan die
van de jaarrekening. Het niet voldoen aan die verplichting indien die
voortvloeit uit het tweede lid van artikel 391a en dus uit een EU-richtlijn,
zal een economisch delict zijn. De Wet op de economische delicten wordt
daartoe aangepast. Daarnaast is de jaarrekeningprocedure voor de
ondernemingskamer van het gerechtshof Amsterdam toegankelijk voor
belanghebbenden ten behoeve van tekortkomingen in de in artikel 2:391a
lid 2 bedoelde informatie, verslagen en verklaringen. De desbetreffende
artikelen 2:447–451 BW worden daartoe aangepast in dit wetsvoorstel. Dat
betekent dat iedere belanghebbende de ondernemingskamer zal kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

9

vragen om een vennootschap te bevelen het verslag inzake de winstbelasting of de verklaring van de dochtermaatschappij over het ontbreken
van informatie over de uiteindelijke moedervennootschap, in te richten
overeenkomstig deze wet en het besluit. Op die manier wordt voldaan aan
het vereiste voor lidstaten in artikel 51 van de Jaarrekeningrichtlijn om
maatregelen te treffen om te zorgen dat de bepalingen in die richtlijn
worden nageleefd. Zie verder hieronder bij de artikelsgewijze toelichting
bij de artikelen 447–451 BW en bij de Wet op de economische delicten.
3.2. Het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel is beperkt tot een herschikking en uitbreiding van de
artikelen 2:391, vijfde lid, en 392a BW in een nieuw, vervangend artikel
391a en tot enkele aanpassingen in verwijzingen naar deze artikelen in
andere artikelen van Boek 2 BW en in andere wetten. Bovendien moeten
de besluiten die op deze rechtsgrondslagen zijn gebaseerd, op de nieuwe
rechtsgrondslag worden gebaseerd. Dit betreft een zuiver technische
wijziging.
Artikel 391, vijfde lid, is nu de rechtsgrondslag voor vrijwel alle algemene
maatregelen van bestuur die verplichtingen bevatten voor het bestuursverslag en andere jaarlijkse verslagen. Vrijwel alle EU-richtlijnen met
voorschriften over jaarlijkse rapportages in het bestuursverslag of in
afzonderlijke verslagen, zijn via dat artikel in algemene maatregelen van
bestuur geïmplementeerd. Daarnaast bevat artikel 392a de rechtsgrondslag voor de algemene maatregel van bestuur voor het verslag over
betalingen aan overheden, dat ook uit de EU-Jaarrekeningrichtlijn
voortvloeit. Artikel 391, vijfde lid, en artikel 392a komen te vervallen en
worden vervangen door artikel 391a.
Het voorgestelde artikel 391a bevat de complete rechtsgrondslag voor
algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen die nadere
voorschriften geven over de verplichtingen rond het bestuursverslag en
aanverwante jaarlijkse verslagen en verklaringen. Het komt te staan in
afdeling 7 van titel 9 van Boek 2 BW, in welke afdeling dan alle artikelen
over het bestuursverslag en aanverwante verslaggeving bij elkaar staan.
De huidige afdeling 8A, die enkel artikel 392a omvat, kan dan eveneens
vervallen. Alle huidige algemene maatregelen van bestuur op basis van
de artikelen 391, vijfde lid, en 392a vloeien vrijwel volledig voort uit een
EU-richtlijn en in het merendeel van de gevallen is dat de Jaarrekeningrichtlijn. In het tweede lid van artikel 391a wordt een algemene rechtsgrondslag opgenomen voor de uitvoering van EU-richtlijnen die
verplichten tot het opstellen en openbaar maken van bestuursverslagen
en aanverwante jaarlijkse verslagen en verklaringen. Die grondslag zal
ook betrekking hebben op aanvullende voorschriften in die richtlijnen over
bestuursverantwoordelijkheid, accountantsonderzoek en handhaving. Dat
zijn de onderwerpen die zijn genoemd in het tweede lid, onder b tot en
met d, van artikel 391a. Daarnaast is het van belang ruimte te houden
voor een rechtsgrondslag voor nationale regelgeving die geen
EU-oorsprong heeft. Zo is recent een algemene maatregel van bestuur tot
stand gekomen over de verplichting voor grote vennootschappen om in
het bestuursverslag te rapporteren over de man-vrouwverhouding in de
top en subtop en over de streefcijfers ten aanzien van die verhouding, die
voortvloeit uit nationaal beleid.9 In het eerste lid van artikel 391a komt de
rechtsgrondslag te staan voor nationale regelingen die betrekking hebben
op het bestuursverslag.
Dankzij dit wetsvoorstel zal in de toekomst kunnen worden volstaan met
een enkele verwijzing naar artikel 391a als rechtsgrondslag voor algemene
maatregelen van bestuur over het bestuursverslag en aanverwante
verslagen en verklaringen. Artikel 391a, tweede lid, zal ook de rechts9

Stb. 2022, 182.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

10

grondslag zijn voor de uitvoering van de richtlijn over het verslag inzake
de winstbelasting. De specifieke regelingen die nu nog in de artikelen 391,
vijfde lid, en 392a staan over de verslagen over de niet-financiële
informatie en over de betalingen aan overheden, komen te vallen onder
het tweede lid van artikel 391a. De termijn van openbaarmaking van het
verslag van betalingen aan overheden, dat nu nog in artikel 392a, tweede
lid staat, zal worden opgenomen in het Besluit rapportage van betalingen
aan overheden; dat zal gebeuren in de algemene maatregel van bestuur
die verder uitvoering zal geven aan de richtlijn. Ook de voorschriften uit
artikel 391, vijfde lid, die betrekking hebben op de naleving door vennootschappen van gedragscodes zoals de Corporate Governance Code, die
ook in het bestuursverslag moeten worden opgenomen, komen onder
artikel 391a te vallen. Ze zijn genoemd in het tweede lid, onderdeel e. Die
voorschriften vormen de implementatie van artikel 20 van de Jaarrekeningrichtlijn.
Deze wijziging in de grondslagbepalingen heeft gevolgen voor alle
besluiten die zijn gebaseerd op de twee oude rechtsgrondslagen in de
artikelen 391, vijfde lid, en 392a. Dat betekent dat de rechtsgrondslag
moet worden aangepast van het Besluit inhoud bestuursverslag, het
Besluit artikel 10 overnamerichtlijn, het Besluit instelling auditcommissie,
het Besluit uitvoering publicatieverplichtingen richtlijnen kapitaalvereisten
en prudentieel toezicht beleggingsondernemingen en het Besluit
bekendmaking niet-financiële informatie (die nu allemaal op artikel 391,
vijfde lid, zijn gebaseerd) en het Besluit rapportage van betalingen aan
overheden (dat op artikel 392a is gebaseerd). Dat zogenaamde
«omhangen» van deze besluiten gebeurt in artikel V van het wetsvoorstel.
De verplaatsing van het vijfde lid van artikel 391 naar een nieuw artikel
391a, heeft geen gevolgen voor verwijzingen in andere wetgeving naar
«het bestuursverslag als bedoeld in artikel 391». De rapportages waarvan
bij algemene maatregel van bestuur is voorgeschreven dat ze in het
bestuursverslag moeten worden opgenomen, maken daarmee onderdeel
uit van het bestuursverslag, ongeacht in welk artikel de rechtsgrondslag
voor die algemene maatregel van bestuur is opgenomen. Voorbeelden
zijn artikel 1, onderdeel d onder 2°, van de Wet toezicht financiële
verslaggeving en artikel 5:25c, eerste, tweede en derde lid, van de Wet op
het financieel toezicht, waarin sprake is van «het bestuursverslag, bedoeld
in artikel 391 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek». Het gaat hier dus
om het bestuursverslag met alle rapportages die daarin krachtens artikel
391a opgenomen moeten worden. Voor zover krachtens artikel 391a
afzonderlijke verslagen worden voorgeschreven, maken die geen deel uit
van het bestuursverslag en vallen zij dus ook niet onder verwijzingen naar
het bestuursverslag in andere wetgeving. Dat is het geval met het verslag
inzake betalingen aan overheden uit het Besluit rapportage van betalingen
aan overheden en dat is het geval met het onderhavige verslag inzake de
winstbelasting. Als andere wetgeving daarop betrekking heeft, zal dat in
die wetgeving expliciet worden aangegeven. Dit wetsvoorstel heeft geen
gevolgen voor de reikwijdte van de Wet toezicht financiële verslaggeving
en de Wet op het financieel toezicht.
Artikel I, onderdelen E tot en met I, en artikelen II en III van het
wetsvoorstel betreffen aanpassingen van enkele andere artikelen in het
BW, in de Wet op de economische delicten en in de Wet toezicht financiële
verslaggeving ten gevolge van de samenvoeging van de artikelen 391,
vijfde lid, en 392a in het nieuwe artikel 391a.
3.3. De algemene maatregel van bestuur
Zodra de Tweede Kamer zal hebben ingestemd met dit wetsvoorstel en
daarmee met de delegatiegrondslag van artikel 391a, zal er zo snel
mogelijk een ontwerp voor een algemene maatregel van bestuur in
procedure worden gebracht, waarin de richtlijn inhoudelijk zal worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

11

uitgevoerd, het Implementatiebesluit openbaarmaking winstbelasting
(hierna: het besluit). Dat besluit zal de richtlijntekst nauwgezet volgen en
daarvan alleen afwijken als dat noodzakelijk is om aan te sluiten bij de
terminologie en het systeem van het Nederlandse ondernemingsrecht in
het algemeen en het jaarrekeningenrecht in het bijzonder. Vanzelfsprekend
zullen die afwijkingen geen afbreuk doen aan de inhoud en de bedoelingen van de richtlijn. Ter bevordering van zoveel mogelijk transparantie
rond de implementatie van de richtlijn, wordt hier nader ingegaan op de
voorgenomen inhoud van dat besluit. Daarbij wordt vooral aandacht
besteed aan onderdelen waarvoor er een optie in de richtlijn staat en
waarvoor er onduidelijkheid kan bestaat ten aanzien van de terminologie
en het systeem zoals hiervoor bedoeld. Voor de overige inhoud wordt hier
volstaan met een verwijzing naar par. 2.2 hierboven.
De rapportageverplichting zal betrekking hebben op drie categorieën van
vennootschappen die nader gedefinieerd zullen moeten worden:
uiteindelijke moedervennootschappen, op zichzelf staande vennootschappen en bijkantoren. In het besluit zullen daarvoor definities worden
opgenomen. De vierde doelgroep van de richtlijn, de dochtermaatschappij, past binnen de definitie van artikel 2:24a. De uiteindelijke
moedervennootschap is een vennootschap die de geconsolideerde
jaarrekening opstelt van de grootste groep. Een op zichzelf staande
vennootschap zal in overeenstemming met artikel 48bis, eerste lid,
onderdeel 4, van de richtlijn worden gedefinieerd als een naamloze of
besloten vennootschap die geen deel uitmaakt van een groep als bedoeld
in artikel 2:24b. Onder een bijkantoor zal worden verstaan: een duurzaam
in een andere staat dan de staat van de zetel aanwezig onderdeel zonder
rechtspersoonlijkheid van een rechtspersoon of vennootschap die niet
onder het recht van een lidstaat van de Europese Unie valt en die een
rechtsvorm heeft die vergelijkbaar is met een naamloze vennootschap of
een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid. Deze definitie
is gebaseerd op de definitie in het nieuwe lid 1bis van artikel 1 van de
richtlijn, artikel 212a, onderdeel h, van de Faillissementswet, artikel 1.1
Wet op het financieel toezicht en artikel 1, eerste lid, van de Wet ter
voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme. De term
«verbonden ondernemingen» uit de richtlijn (o.a. artikel 48quater, eerste
lid) zal conform de formulering van artikel 2:405, eerste lid, BW worden
aangeduid als «de rechtspersonen en vennootschappen die een groep of
groepsdeel vormen en andere rechtspersonen en vennootschappen die in
de geconsolideerde jaarrekening van het betrokken boekjaar zijn
meegenomen».
Er zal gebruik gemaakt worden van de optie van artikel 48quater, zesde
lid, waardoor het zal zijn toegestaan dat een of meer specifieke gegevens
tijdelijk uit het verslag worden weggelaten als de openbaarmaking ervan
bijzonder nadelig zou zijn voor de handelspositie van de vennootschap.
De weglating moet in het verslag duidelijk worden aangegeven en
gemotiveerd. De weggelaten informatie moet uiterlijk vijf jaar na het
verslag waarin zij is weggelaten, alsnog openbaar gemaakt worden in een
later verslag. Informatie over de landen op de zwarte en grijze fiscale
EU-lijsten mag niet worden weggelaten (artikel 48quater, zesde lid).
Dergelijke optionele bepalingen worden doorgaans in de Nederlandse
wetgeving overgenomen als opties voor de ondernemingen. Openbaarmaking van bedrijfsinformatie dient het goede verloop van het handelsverkeer en de kapitaalmarkt, maar het kabinet wil ook altijd het evenwicht
tussen dat belang en het concurrentiebelang van ondernemingen
bewaken. De optie biedt de mogelijkheid voor maatwerk. Waar de
volledige nakoming van de rapportageverplichting in een individueel
geval een onderneming onevenredig zou benadelen ten opzichte van
concurrenten of potentiële concurrenten, kan de rechtspersoon bepaalde
informatie tijdelijk achterwege laten. Wanneer bijvoorbeeld een onderneming slechts één product op de markt brengt of in een andere lidstaat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

12

een nieuwe rechtspersoon opricht om één nieuw product te ontwikkelen
en op de markt te brengen, dan zou de winstmarge van dat product
berekend kunnen worden aan de hand van het verslag inzake winstbelasting. Op basis van die berekening zouden (toekomstige) concurrenten
eenvoudig kunnen bepalen hoe zij zich een concurrerende marktpositie
zouden kunnen verwerven.
Openbaarmaking van het verslag inzake de winstbelasting zal binnen
twaalf maanden moeten plaatsvinden bij het handelsregister en op de
website van de onderneming (artikel 48quinquis). Er zal geen gebruik
worden gemaakt van de mogelijkheid voor de lidstaten in artikel
48quinques, derde lid, van de richtlijn, om vennootschappen vrij te stellen
van publicatie op de eigen website, door de verslagen gratis voor
eenieder toegankelijk te maken in een machineleesbaar formaat op de
website van de Kamer van koophandel. Dit zou afwijken van het staande
beleid om de informatie uit het handelsregister enkel tegen administratiekosten beschikbaar te stellen. Er is geen dringende reden om daarvan in
dit implementatievoorstel af te wijken. Tevens dienen de websites van de
vennootschappen dan alsnog informatie over die vrijstelling te bevatten
en een verwijzing naar de website van het handelsregister. De inspanning
om het verslag op de eigen website te zetten is dermate gering, dat die
niet opweegt tegen het verlies van informatie op die website die de
vrijstelling tot gevolg zou hebben. Doorgaans publiceren de betrokken
vennootschappen daar ook de eigen jaarrekeningen en bestuursverslagen
en het geeft een completer beeld als ook het verslag inzake de winstbelasting daarbij wordt gezet. Zowel gebruikers van de informatie in het
verslag die naar een specifieke vennootschap zoeken en zich rechtstreeks
tot de website wenden, als de gebruikers die via het handelsregister
zoeken, zullen dan alle gewenste informatie kunnen vinden.
De verantwoordelijkheid voor het opstellen en openbaar maken van het
verslag inzake de winstbelasting wordt gelegd bij het bestuur en (indien
aanwezig) de raad van commissarissen van de uiteindelijke moedervennootschap en de op zichzelf staande vennootschap. Dit wordt gerealiseerd
door voor te schrijven dat het bestuur het verslag inzake de winstbelasting
moet opstellen en openbaar maken. Ingevolge artikel 2:129/239 BW is het
bestuur belast met het besturen van de vennootschap. Aldus zal de
verantwoordelijkheid voor zowel het opstellen als de openbaarmaking van
het verslag inzake de winstbelasting in het besluit in lijn zijn met diezelfde
verantwoordelijkheden voor de jaarrekening in het BW (zie artikel
2:101/210, eerste lid). Ook artikel 48sexies van de richtlijn regelt dit op
dezelfde wijze als reeds in de EU-jaarrekeningrichtlijn is geregeld voor de
jaarrekening (zie artikel 33 van de Jaarrekeningrichtlijn). De leden van de
raad van commissarissen hebben in Nederland niet zelf tot taak te zorgen
voor de openbaarmaking van de jaarrekening, maar zij moeten wel
toezien op de nakoming van die verplichting door het bestuur en als het
bestuur dat niet doet, zullen de commissarissen moeten ingrijpen. Deze
implementatie past binnen het voorbehoud in de richtlijn dat bestuurders
en commissarissen verantwoordelijk zijn «handelend binnen de hun
krachtens het nationaal recht toegewezen bevoegdheden» (zie de artikelen
2:129/239 en 149/259 BW). Bij dochtermaatschappijen zal de verantwoordelijkheid van de leden van het bestuur en de raad van commissarissen
worden beperkt tot het naar hun beste weten en vermogen ervoor zorgen
dat het verslag over de winstbelasting wordt opgesteld op een wijze die,
naargelang het geval, strookt met of in overeenstemming is met het
besluit en dat het wordt openbaar gemaakt. Dit geldt ook voor degene die
binnen het bijkantoor is aangewezen voor deze verplichting.
De accountant die de jaarrekening moet controleren van de uiteindelijke
moedervennootschap, de op zichzelf staande vennootschap, de dochtermaatschappij of het bijkantoor, zal in de accountantsverklaring moeten
aangeven of de vennootschap in het voorafgaande boekjaar verplicht was
een verslag inzake de winstbelasting openbaar te maken en zo ja, of dat is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

13

gebeurd overeenkomstig de voorschriften. Als er geen controleverplichting voor de jaarrekening bestaat, dan heeft de accountant geen
bemoeienis met het verslag inzake de winstbelasting. Het verslag zelf is
geen onderwerp van accountantsonderzoek, de richtlijn voorziet daar niet
in, zodat deze implementatie daar ook niet in voorziet. Een accountantsonderzoek is ook niet nodig. De informatie is al bekend uit de jaarrekening,
of is al gerapporteerd aan de belastingdienst. Wanneer de informatie van
een niet in de EU gevestigde uiteindelijke moedervennootschap afkomstig
is, ligt het voor de hand dat de jaarrekening van de multinational in het
land van vestiging zal zijn onderzocht.
4. Administratieve lasten
De administratieve lasten ten gevolge van de implementatie van de
richtlijn zijn naar verwachting beperkt. De informatie die jaarlijks verstrekt
moet worden in een afzonderlijk verslag, moet al beschikbaar zijn in het
kader van de geconsolideerde jaarrekening of in het kader van de
Nederlandse uitwerking van de OESO-afspraken en de EU-Richtlijn
2011/16/EU (zie hierboven in par. 1). Die uitwerking staat in de jaarlijkse
aanvullende documentatieverplichtingen verrekenprijzen uit hoofdstuk
VIIa van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969. In bijlage A van de
Regeling aanvullende documentatieverplichtingen verrekenprijzen is het
modelformulier opgenomen dat door de OESO en de EU sinds 2016 wordt
voorgeschreven in het kader van de fiscale verplichtingen. Daaruit blijkt
dat de richtlijn dezelfde informatie voorschrijft als deze regeling. Het enige
verschil is dat de informatie in de fiscale rapportage op enkele punten
verder is uitgesplitst dan de publieke rapportage (zoals voor alle landen
wereldwijd). Voor de publieke rapportage kunnen bepaalde bedragen
daarom worden opgeteld. Daarbij kan worden opgemerkt dat de bedragen
die zijn gekoppeld aan de informatie die aan de Belastingdienst wordt
verstrekt in het kader van verrekenprijzen, kunnen afwijken van soortgelijke bedragen die in de jaarrekening staan (hoewel de jaarrekening is
toegelaten als een van de bronnen voor de fiscale rapportage). Dit is een
gevolg van het feit dat er soms in de jaarrekening andere waarderingsgrondslagen worden toegepast dan bij de belastingaangifte en dat er ook
een verschil is in doelstelling tussen de fiscale aangifte en de jaarrekening. Maar het is aan de vennootschap om te kiezen voor de jaarrekening of voor de fiscale documentatieverplichtingen als bron voor de
informatie in het verslag inzake de winstbelasting. Dit wordt geregeld in
het Implementatiebesluit richtlijn openbaarmaking winstbelasting. Daaruit
volgt dat de administratieve lasten die voortvloeien uit de rapportageverplichting voor de uiteindelijke moedervennootschappen en op zichzelf
staande vennootschappen verwaarloosbaar zijn. De reeds beschikbare
informatie moet enkel nog naar de Kamer van Koophandel gestuurd
worden om in het handelsregister openbaar te maken en moet op de
website van de vennootschap worden geplaatst.
Het aantal uiteindelijke moedervennootschappen in Nederland dat onder
de rapportageverplichting zou vallen, is in 2016 ingeschat op circa 150.10
De Staatssecretaris van Financiën (Fiscaliteit en Belastingdienst) informeert de Tweede Kamer regelmatig over de ontwikkelingen in de fiscale
rapportages en over de aantallen rapportages die de Belastingdienst
daarvoor ontvangt. Die cijfers kunnen een indicatie geven voor de
onderhavige publieke rapportage. Voor 2021 hebben 176 uiteindelijke
moederentiteiten een fiscale rapportage ingediend bij de Belastingdienst.
Zij zouden dus ook onder de publieke rapportage van de richtlijn komen te
vallen. Dat ligt redelijk in de lijn met de in 2016 ingeschatte 150 ondernemingen.

10

Kamerstukken II 2015/16, 34 305, nr. 3, p. 24.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

14

De dochtermaatschappijen en bijkantoren van niet onder het recht van
een EU-lidstaat vallende uiteindelijke moedervennootschappen moeten de
informatie jaarlijks opvragen bij hun moedervennootschap. Afhankelijk
van de medewerking van laatstgenoemde, vergt dit meer of minder
inspanning. Verder moeten ook zij het verslag deponeren bij het handelsregister en op de website zetten en daartoe moet het mogelijk worden
vertaald naar een van de talen van de EU. Bij het bepalen van de omvang
van de administratieve lasten voor dochtermaatschappijen en bijkantoren
moet in aanmerking worden genomen dat het voor de hand ligt dat de
niet in de EU gevestigde multinationals de gevraagde informatie reeds uit
hoofde van de OESO-verplichtingen aan hun eigen nationale belastingdienst moeten aanleveren en de informatie dus beschikbaar hebben (ca.
140 landen zijn aangesloten bij het hiervoor in voetnoot 1 genoemde
OESO-project). Wanneer een uiteindelijke moedervennootschap verschillende dochtermaatschappijen in de EU heeft, dan hoeft bovendien slechts
een van die dochters het verslag te publiceren, mits de moedervennootschap het zelf ook op de website heeft gezet. Het is dus aan de moedervennootschap om eventueel te bepalen welke dochter(s) in welke lidstaat
of lidstaten het verslag zal of zullen publiceren.
Het is niet bekend hoeveel middelgrote en grote dochtermaatschappijen
van dergelijke buiten de EU gevestigde moedervennootschappen er onder
het Nederlandse recht vallen. De Belastingdienst heeft in het kader van de
fiscale rapportage in het kalenderjaar 2021 3.148 landenrapporten
ontvangen uit het buitenland. Dat betreft echter zowel rapporten over
uiteindelijke moedervennootschappen die zijn gevestigd in EU-landen als
daarbuiten. Bovendien doen Nederlandse groepsentiteiten soms samen
een notificatie, maar soms doen ze dat ook los van elkaar, zodat er
mogelijk veel doublures in dat aantal zitten. Mede in aanmerking nemend
dat het aantal middelgrote en grote NV’s en BV’s in zijn totaliteit ca. 2%
van het totale aantal van ruim 1 miljoen NV’s en BV’s bedraagt, zal het
aantal dochtermaatschappijen waarvan de uiteindelijke moedervennootschap zich buiten de EU bevindt, naar verwachting ten hoogste tussen de
twee- en drieduizend bedragen. Daar kunnen bovendien verschillende
dochtermaatschappijen met dezelfde moeder buiten de EU bij zitten en
zoals gezegd kan een in een andere lidstaat gevestigde dochter de
rapportageverplichting voor de hele EU op zich nemen.
Het aantal op zichzelf staande vennootschappen is onbekend. De
verwachting is echter dat er weinig of geen vennootschappen van deze
omvang zijn (inkomsten van meer dan € 750 miljoen) die uit één enkele
NV of BV bestaan, zonder dochtermaatschappijen en die bovendien wel
bijkantoren buiten Nederland hebben (zie deze voorwaarde voor het zijn
van multinational in artikel 48ter, tweede lid, van de richtlijn). Het aantal
bijkantoren dat onder de rapportageverplichting zal vallen, is eveneens
onbekend. Ze zijn niet als zodanig geregistreerd. Maar ook hier zal het
aantal beperkt zijn, gezien de voorwaarden waaraan het bijkantoor moet
voldoen. Het moet niet alleen zelf een omzet hebben van meer dan € 12
miljoen, het moet ook zijn opgericht door een niet onder het recht van een
EU-lidstaat vallende onderneming die behoort tot een groep waarvan de
uiteindelijke moedervennootschap meer dan € 750 miljoen aan geconsolideerde inkomsten heeft en eveneens buiten de EU is gevestigd en ten
slotte moet er in Nederland geen dochtermaatschappij van die moeder
zijn gevestigd die al aan de rapportageverplichting moet voldoen.
Doordat er diverse onzekere factoren zitten in het proces om te bepalen
wie moeten overgaan tot deponering van een verslag van een niet onder
het recht van een EU-lidstaat vallende uiteindelijke moedervennootschap
en doordat niet duidelijk is hoeveel vennootschappen in Nederland
onderdeel uitmaken van een dergelijke groep, zijn de administratieve
lasten moeilijk in te schatten.
Ten slotte volgt uit artikel 12 dat in beginsel bij alle vennootschappen die
onder de verplichting tot het laten uitvoeren van een accountantson-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

15

derzoek vallen, in de accountantsverklaring moet worden opgenomen of
de vennootschap onder de rapportageverplichting van dit besluit valt. In
de meeste gevallen zal onmiddellijk duidelijk zijn of hiervan sprake is,
bijvoorbeeld omdat er geen twijfel over bestaat dat de in Nederland
gevestigde multinational boven de grens van € 750 miljoen valt of dat de
vennootschap niet tot de groep van een buiten de EU gevestigde
multinational valt. In dergelijke gevallen zal dit onderdeel van de
accountantsverklaring niet of nauwelijks tot extra kosten leiden. Maar ook
in de gevallen waarin de accountant de jaarrekening van de buiten de EU
gevestigde multinational moet checken, zijn de kosten daarvan doorgaans
beperkt, ervan uitgaande dat de jaarrekening van dergelijke grote
multinationals redelijk eenvoudig vindbaar is, hetzij via collegaaccountants ter plaatse, hetzij op de website van de multinational, hetzij
via het desbetreffende handelsregister.
5. Advies
Een concept voor het wetsvoorstel en voor het besluit zijn besproken met
de adviescommissie vennootschapsrecht, met de Raad voor de Jaarverslaggeving (RJ) en met de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de
concepten zijn voorgelegd aan Eumedion en de Vereniging Effecten
Uitgevende Ondernemingen (VEUO). Daarbij is het uitdrukkelijke
voorbehoud gemaakt dat het concept voor het besluit nog afhankelijk is
van het verloop van de behandeling van het wetsvoorstel. Er heeft geen
internetconsultatie plaatsgevonden, omdat dat bij richtlijnimplementatie
niet noodzakelijk is (artikel 1:7 van de Algemene Wet Bestuursrecht),
vanwege de korte implementatietermijn en omdat er nauwelijks beleidsvrijheid in de richtlijn zit. De uitkomsten van de besprekingen zijn voor
zover relevant meegenomen in de versie van het besluit, die hiervoor in
paragraaf 3.3 aan bod is gekomen. Verder zal op de adviezen over het
conceptbesluit te zijner tijd worden ingegaan in de nota van toelichting bij
het besluit. In deze memorie van toelichting wordt enkel ingegaan op de
onderdelen van de adviezen die betrekking hebben op het wetsvoorstel.
De VEUO zag in de voorstellen geen reden voor een reactie. Naar
aanleiding van het commentaar vanuit de RJ is de herschikking van de
artikelen 391, vijfde lid, en 392a gewijzigd. Het bleek niet duidelijk te zijn
wat het onderscheid was tussen de rechtsgrondslag voor algemene
maatregelen van bestuur in artikel 391, vijfde lid, naast die in artikel 392a
en waarom ze in twee verschillende afdelingen stonden. Daarom zijn
beide rechtsgrondslagen samengevoegd en geplaatst in afdeling 7 over
het bestuursverslag en overige jaarlijkse verslaggeving.
Verder is naar aanleiding van commentaar uit zowel de RJ als de
adviescommissie vennootschapsrecht de toelichting op enkele punten
verduidelijkt en aangevuld, zoals op het punt van de zwarte en de grijze
fiscale EU-lijsten en op het punt van de verantwoordelijkheid van bestuur
en commissarissen.
Naar aanleiding van de bespreking met de AFM is afgezien van een rol
voor de AFM bij de handhaving van de verplichting tot het openbaar
maken van een verslag inzake de winstbelasting, wegens een gebrek aan
toegevoegde waarde van haar toezicht (zie verder de artikelsgewijze
toelichting hieronder bij artikel I, onderdeel F).
Eumedion heeft laten weten de richtlijn en de implementatie ervan te
steunen: transparantie over de betaalde winstbelasting stelt institutionele
beleggers in staat tot het maken van een betere analyse van belastinggerelateerde onderwerpen en zij krijgen daardoor beter inzicht in het
rendement en risicoprofiel van vennootschappen. Eumedion steunt ook
de aanpassing in de rechtsgrondslagen en noemt dit een beleidswijziging.
Het kabinet is blij met die steun, maar zou die aanpassing geen beleidswijziging willen noemen. Het is een wetgevingstechnische aanpassing om
EU-richtlijnen efficiënter te kunnen implementeren, en waardoor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

16

algemene maatregelen van bestuur waarin de richtlijn worden uitgevoerd
ook eerder kenbaar kunnen worden voor de praktijk. Eumedion hecht er
verder belang aan dat onderstreept wordt dat ondernemingen meer
informatie kunnen verstrekken en die informatie ook kunnen uitsplitsen
over meer landen buiten de EU. Dit is verwerkt in deze toelichting in de
inleiding. N.a.v. het commentaar van Eumedion is de mogelijkheid om
informatie tijdelijk achterwege te laten nader gemotiveerd en toegelicht.
ARTIKELEN
Artikel I (Boek 2 Burgerlijk Wetboek)
Onderdeel A (Afdeling 7)
De rechtsgrondslagen voor algemene maatregelen van bestuur, die zijn
opgenomen in de artikelen 391, vijfde lid, en 392a, worden samengevoegd
in het nieuwe artikel 391a, dat wordt toegevoegd aan de zevende afdeling.
Het opschrift van de zevende afdeling wordt daarmee in lijn gebracht.
Onderdeel B (Artikel 391, vijfde lid)
Het vijfde en zesde lid van artikel 391 worden samengevoegd met artikel
392a in het nieuwe artikel 391a en komen daarom te vervallen. De eerste
zin van artikel 391, vijfde lid, bevat de rechtsgrondslag voor algemene
maatregelen van bestuur waarin nadere voorschriften worden gegeven
over de inhoud van het bestuursverslag. Die verhuist naar het eerste lid
van artikel 391a. De specifieke regeling van de niet-financiële verklaring in
artikel 391, vijfde lid, komt te vallen onder de algemene rechtsgrondslag
van artikel 391a, tweede lid, omdat zij voortkomt uit Richtlijn 2014/95/EU
over de bekendmaking van niet-financiële informatie11. De voorhang van
algemene maatregelen van bestuur bij het parlement uit het zesde lid
komt te staan in artikel 391a, derde lid.
Onderdeel C (Artikel 391a)
In afdeling 7 wordt een nieuw artikel 391a ingevoegd dat een samenvoeging vormt van de artikelen 391, vijfde lid, en 392a. Het eerste lid biedt
een rechtsgrondslag ter uitvoering van nationaal beleid dat strekt tot
openbaarmaking van informatie in het bestuursverslag. In dit lid is de
eerste zin overgenomen uit artikel 391, vijfde lid. De rest van het vijfde lid
komt te vallen onder het tweede lid van artikel 391a. Zie ook hetgeen
hierover in par. 3.2 van het algemeen deel van de toelichting is
opgemerkt.
Het tweede lid is beperkt tot de uitvoering van bindende
EU-rechtshandelingen die verplichtingen bevatten ten aanzien van het
opnemen van informatie in het bestuursverslag of het opstellen en
openbaar maken van afzonderlijke jaarlijkse verslagen en daarmee
samenhangende verklaringen. Deze bindende rechtshandelingen zullen
doorgaans EU-richtlijnen zijn, aangezien het jaarrekeningenrecht en de
overige jaarverslaggeving worden beheerst door de
EU-Jaarrekeningrichtlijn. Maar zo nodig kunnen ook EU-verordeningen en
door de instellingen van de EU vastgestelde besluiten die tot Nederland
zijn gericht of besluiten zonder vermelding van adressaten krachtens deze
rechtsgrondslag van artikel 391a worden uitgevoerd. Het tweede lid biedt
een rechtsgrondslag voor de algemene maatregelen van bestuur die
11

Richtlijn 2014/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2014 tot wijziging
van Richtlijn 2013/34/EU met betrekking tot de bekendmaking van niet-financiële informatie en
informatie inzake diversiteit door bepaalde grote ondernemingen en groepen (PbEU 2014,
L330).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

17

verplichten tot het opnemen van informatie in het bestuursverslag, zoals
het geval is bij het Besluit bekendmaking niet-financiële informatie. Verder
kan het gaan om het opstellen en openbaar maken van een afzonderlijk
jaarlijks verslag, zoals het onderhavige verslag inzake de winstbelasting
en het verslag dat is voorgeschreven in het Besluit rapportage van
betalingen aan overheden (het huidige artikel 392a). Ten slotte kunnen in
de algemene maatregelen van bestuur regels worden gesteld over het
opstellen en openbaar maken van verklaringen die samenhangen met die
rapportageverplichtingen. Een voorbeeld daarvan is de verklaring in de
richtlijn dat de uiteindelijke moedervennootschap die buiten de EU is
gevestigd, de benodigde informatie niet beschikbaar heeft gesteld aan
haar dochtermaatschappij in de EU.
Tevens is in het tweede lid een grondslag opgenomen voor ministeriële
regelingen. De reden hiervoor is gelegen in de noodzaak die voortvloeit
uit de richtlijn om twee lijsten met rechtsgebieden van buiten de EU
bekend te maken en die zo nodig jaarlijks te wijzigen: de zogenaamde
zwarte en grijze fiscale EU-lijsten van rechtsgebieden die niet-coöperatief
of coöperatief zijn op belastinggebied (zie hierboven par. 2.2). De
winstbelasting uit die rechtsgebieden moet per rechtsgebied worden
uitgesplitst in het verslag inzake de winstbelasting, ze mag niet worden
meegenomen in het geaggregeerde verslag over de landen buiten de EU.
In de ministeriële regeling zullen ter gelegenheid van de implementatie
van de richtlijn alle niet-coöperatieve en coöperatieve rechtsgebieden
worden opgenomen waarmee rekening moet worden gehouden bij het
opstellen van een verslag inzake de winstbelasting. Daartoe is in artikel
2:391a lid 2 BW toegevoegd dat «krachtens» algemene maatregelen van
bestuur ter uitvoering van bindende EU-rechtshandelingen regels worden
gesteld omtrent het bestuursverslag. Beide lijsten met landen worden
twee keer per jaar vastgesteld door de lidstaten van de EU als bijlage bij
de conclusies van de Raad Economische en Financiële Zaken.12 Deze
lijsten dienen bij omzetting in nationale wetgeving ongewijzigd te worden
overgenomen. Vanwege de technische aard van de inhoud, het feit dat
deze inhoud relatief vaak kan wijzigen en bovendien telkens snel moet
worden omgezet naar nationaal recht, wordt gekozen voor regeling
hiervan op het niveau van ministeriële regeling. Dit sluit bovendien aan
op het niveau van regeling van de huidige Regeling laagbelastende staten
en niet-coöperatieve rechtsgebieden voor belastingdoeleinden van de
Staatssecretaris van Financiën. In die regeling zijn alleen de landen van de
zwarte lijst opgenomen. Aangezien de richtlijn ook betrekking heeft op de
landen op de grijze lijst, is het noodzakelijk om een nieuwe regeling op te
stellen op basis van een rechtsgrondslag in het BW die aansluit bij de
onderhavige rapportageverplichtingen. Als de voornoemde conclusies
van de Raad Economische en Financiële Zaken leiden tot wijzigingen in de
lijsten, dan zullen deze in de ministeriële regeling worden verwerkt. De
rapporterende bedrijven kunnen zo tijdig kunnen zien om welke landen
het gaat. Mochten er in de toekomst uit bindende EU-rechtshandelingen
andere technische of regelmatig wijzigende voorschriften voortvloeien die
zonder beleidsvrijheid in de nationale wetgeving moeten worden
geïmplementeerd, dan kan daarbij eveneens van deze rechtsgrondslag
voor een ministeriële regeling gebruik worden gemaakt.
Uit de formulering van het artikel en uit de structuur van titel 9 van Boek 2
BW volgt dat deze informatie verwant is aan hetgeen in het bestuursverslag wordt opgenomen en dus niet in de jaarrekening thuishoort. Het
artikel kan daarom niet gebruikt worden om eventuele wijzigingen in de
voorschriften voor de jaarrekening te implementeren. Die voorschriften
12

Zie ook de informatie op de website https://www.consilium.europa.eu/nl/policies/eu-list-ofnon-cooperative-jurisdictions/. De landen in annex I van de aldaar genoemde raadsconclusies
staan op de zwarte lijst, de landen die twee opeenvolgende jaren in annex II van de raadsconclusies staan vermeld, staan op de grijze lijst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

18

staan immers doorgaans in het BW zelf en niet in een algemene
maatregel van bestuur.
De terminologie van het tweede lid sluit aan bij wat in titel 9 gebruikelijk
is. In lijn met artikel 393, derde lid, en het huidige artikel 392a wordt in de
aanhef van het tweede lid de term «opstellen» gebruikt als het gaat over
het opstellen van het bestuursverslag of overige verslagen en verklaringen door het bestuur. Het «opmaken» wordt doorgaans gereserveerd
voor de jaarrekening (zie bijv. artikelen 2:101/210, eerste lid, BW). Verder is
in het eerste lid sprake van «bepaalde» rechtspersonen. Dat betekent dat
een algemene maatregel van bestuur zich kan richten tot bijvoorbeeld
NV’s en BV’s, of tot rechtspersonen met een bepaalde omvang, zoals de
rechtspersonen in de richtlijn met geconsolideerde inkomsten van meer
dan € 750 miljoen. De rechtspersonen kunnen ook behoren tot bepaalde
sectoren, zoals de bovengenoemde winningsindustrie en de houtkap van
oerbossen in geval van het verslag inzake betalingen aan overheden. Met
het oog op de implementatie van de richtlijn zijn ook de bijkantoren in het
artikel genoemd.
Artikel 391a, tweede lid, is optioneel geformuleerd om de mogelijkheid
open te laten om in de toekomst te kunnen kiezen voor implementatie in
de wet in plaats van bij algemene maatregel van bestuur. Het is immers
nog niet voorzienbaar welke EU-richtlijnen er in de toekomst zullen volgen
en wat hun inhoud zal zijn. Ook hoeft er niet altijd sprake te zijn van
nadere regels die zowel het opstellen als openbaar maken van verslagen
e.d. betreffen.
De in het tweede lid opgesomde onderwerpen waarover de algemene
maatregel van bestuur in het bijzonder nadere regels kan geven, zijn de
onderwerpen die tot nu toe doorgaans in EU-richtlijn inzake rapportageverplichtingen voorkomen. Het betreft in de allereerste plaats de wijze
waarop de openbaarmaking moet plaatsvinden, aldus de aanhef van het
tweede lid. Zo moet het verslag inzake de winstbelasting niet alleen in het
handelsregister, maar ook op de website van de onderneming openbaar
worden gemaakt. Verder kunnen de regels vooral gaan over de inhoud
van hetgeen openbaar gemaakt moet worden. Daarnaast kan het gaan om
de verantwoordelijkheid van bestuurders en commissarissen voor de
naleving van de rapportageverplichtingen, zoals in artikel 48sexies van de
richtlijn is opgenomen. Het opstellen van de jaarverslaggeving behoort tot
de taken van het bestuur en de commissarissen dienen erop toe te zien
dat het bestuur die verplichtingen nakomt. Doorgaans zullen
EU-richtlijnen op dit punt geen bijzondere uitvoeringsbepalingen nodig
maken. Maar dat is bijvoorbeeld wel het geval met artikel 48sexies van de
richtlijn, waarin een verbijzondering is opgenomen van de verantwoordelijkheid van het bestuur van dochtermaatschappijen die «naar beste weten
en vermogen» moeten zorgen voor het opstellen en openbaar maken van
het verslag over de groep van de buiten de EU gevestigde uiteindelijke
moedervennootschap. Ook dergelijke regels zullen in de algemene
maatregel van bestuur kunnen worden geïmplementeerd. Er kunnen
regels worden gegeven over een accountantsonderzoek of onderzoek
door een andere persoon of organisatie van buiten de vennootschap. Zo
is in het richtlijnvoorstel over de duurzaamheidsrapportage (zie hierboven
voetnoot 4) sprake van «onafhankelijke verleners van assurancediensten».
Ten slotte kan ook de wijze van handhaving van de rapportageverplichting
worden geregeld in de algemene maatregel van bestuur. In beginsel
vallen de rapportageverplichtingen die uit de algemene maatregelen van
bestuur zullen voortvloeien onder de Wet op de economische delicten,
waarin artikel 392a is genoemd, dat zal worden vervangen door artikel
391a (zie artikel 1, onderdeel 4° van de WED en artikel II van het
wetsvoorstel). Daarnaast vallen de rapportageverplichtingen onder de
rechtspleging bij de ondernemingskamer van het gerechtshof
Amsterdam, zoals geregeld in afdeling 16 over de rechtspleging in het
jaarrekeningenrecht. Daartoe worden de artikelen 447 e.v. aangepast. Voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

19

het geval een EU-richtlijn nadere regels geeft voor deze bestaande
vormen van handhaving, kunnen die in de algemene maatregel van
bestuur worden meegenomen. Het is niet de bedoeling om het primaat
van de wetgever op het terrein van sancties hiermee te passeren.
In het derde lid is de voorhang van vier weken bij het parlement geregeld.
Onderdeel D (Afdeling 8A)
Afdeling 8A heet nu nog «Verslag over betalingen aan overheden» en
heeft evenals het enige artikel 392a uit die afdeling betrekking op het
verslag voor de winningsindustrie en houtkap van oerbossen, dat
voortvloeit uit de artikelen 41–48 uit de EU-Jaarrekeningrichtlijn. De
afdeling en artikel 392a kunnen vervallen, nu wordt voorgesteld de inhoud
ervan op te nemen in het nieuwe artikel 391a, tweede lid.
Onderdelen E, F, G, H en I (artikelen 447–451)
De artikelen 2:447 tot en met 451 gaan over de procedure voor de
ondernemingskamer van het gerechtshof Amsterdam, waarbij de rechter
een rechtspersoon kan bevelen om de stukken in het kader van de
jaarrekening en het bestuursverslag in te richten overeenkomstig door de
rechter te geven aanwijzingen. Naast die twee stukken wordt in die
artikelen nu enkel verwezen naar het in artikel 392a bedoelde verslag. Die
verwijzing moet worden aangepast en daartoe wordt voorgesteld de
artikelen aan te vullen zodat de procedure voor de ondernemingskamer
ook betrekking zal hebben op alle in artikel 391a genoemde afzonderlijke
jaarlijkse verslagen en verklaringen (onderdelen E, G en I). Doordat in
artikel 447, eerste lid, wordt verwezen naar het bestuursverslag, hoeft de
informatie die ingevolge een EU-richtlijn in het bestuursverslag moet
worden opgenomen, niet herhaald te worden in de opsomming in dat
artikel.
In artikel 448, tweede lid wordt de AFM uitgesloten van de ondernemingskamerprocedure voor zover het gaat om het verslag inzake de winstbelasting (onderdeel F). Zoals uit overleg met de AFM bleek, zou het toezicht
van de AFM weinig toegevoegde waarde hebben. Dat toezicht zou slechts
een beperkt aantal beursvennootschappen betreffen die onder deze
rapportageplicht vallen. Bovendien is het verslag inzake de winstbelasting
gebaseerd op hetzij de jaarrekening, die al onder het toezicht valt, hetzij
de informatie die naar de Belastingdienst wordt gestuurd.
In artikel 450, vijfde lid, dat gaat over het horen van de AFM indien een
belanghebbende een procedure aanhangig maakt, is de verwijzing naar
het geschrapte artikel 392a vervangen door een verwijzing naar de
algemene maatregel van bestuur die gaat over het verslag van betalingen
aan overheden (onderdeel H). Doordat het niet wenselijk is om in een
wetsartikel te verwijzen naar de naam van een besluit (in dit geval zou dat
het Besluit rapportage van betalingen aan overheden zijn), is ten
algemene verwezen naar artikel 391a. Evenals bij de verwijzing in artikel
448 is door het benoemen van het desbetreffende verslag duidelijk welke
algemene maatregel van bestuur is bedoeld.
Artikelen II, III en IV (Wet op de economische delicten, Wet op het
financieel toezicht en Wet toezicht financiële verslaggeving)
In de Wet op de economische delicten, de Wet op het financieel toezicht
en in de Wet toezicht financiële verslaggeving moet een artikel worden
aangepast waarin wordt verwezen naar de artikelen 391, vijfde lid, en 392a
die komen te vervallen. In de Wet op de economische delicten is de
verwijzing naar artikel 392a vervangen door een verwijzing naar artikel
391a lid 2, zodat alle verplichtingen tot het opnemen van informatie in het
bestuursverslag, tot het opstellen en openbaar maken van een afzonderlijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

20

jaarlijks verslag en tot het opstellen en openbaar maken van een of meer
daarmee samenhangende verklaringen, die strekken tot uitvoering van
bindende EU-rechtshandelingen, strafrechtelijk worden gesanctioneerd.
Dat is in lijn met de EU-richtlijnen die gaan over rapportageverplichtingen.
Zij bevatten doorgaans een algemene verplichting voor de lidstaten om te
voorzien in passende sancties tegen inbreuken op de desbetreffende
rapportageverplichting. Dat geldt ook voor de richtlijn over de openbaarmaking van winstbelasting. De aanpassing van de WED is dan ook
bedoeld om te voorzien in een dergelijke sanctie. Zie voor de civielrechtelijke handhavingsmogelijkheden bij de ondernemingskamer de toelichting
hierboven bij de wijzigingen in de artikelen 2:447–451.
De verwijzing naar artikel 392a in de Wet toezicht financiële verslaggeving
wordt vervangen door een indirecte verwijzing naar het Besluit
rapportage van betalingen aan overheden, nu het nieuwe artikel 391a
deze rapportageverplichting niet meer bij naam noemt. Het is niet
gebruikelijk om in wetgeving de naam van een besluit te noemen. Daarom
wordt verwezen naar artikel 391a en naar de «desbetreffende» algemene
maatregel van bestuur. Het gebruik van het woord «desbetreffende»
verwijst naar het in dit onderdeel van artikel 1 van de Wet toezicht
financiële verslaggeving genoemde «jaarlijkse verslag over betalingen
aan overheden».
Artikel V
Artikel V betreft het «omhangen» van de afzonderlijke besluiten die nu zijn
gebaseerd op de rechtsgrondslagen van de artikelen 391, vijfde lid, en
392a. De twee rechtsgrondslagen worden vervangen door die van het
nieuwe artikel 391a. Daardoor zullen die besluiten na de inwerkingtreding
van de wet berusten op artikel 391a. De wijzigingsbesluiten die eerder het
Besluit inhoud bestuursverslag wijzigden (bijvoorbeeld het besluit van
22 april 2022 inzake de rapportage over de man-vrouwverhouding in grote
ondernemingen, Stb. 2022, 182), hoeven niet omgehangen te worden, zij
zijn verwerkt in genoemd besluit.
Artikelen VI en VII
Deze wet zal in werking treden op de eerste dag die volgt op de datum
van publicatie in het Staatsblad (artikel VI). Op dat moment komt de
rechtsgrondslag die in dit wetsvoorstel wordt geregeld ter beschikking
voor de algemene maatregelen van bestuur die voor de uitvoering van de
richtlijnen noodzakelijk zijn. De richtlijn moet uiterlijk op 22 juni 2023
geïmplementeerd zijn. Verder heeft de onmiddellijke inwerkingtreding van
deze wet geen gevolgen, omdat de toepasselijkheid ervan nader is
geregeld in het tweede en derde lid van artikel VI. Die toepasselijkheid
hangt samen met artikel 48octies van de richtlijn, waarin is voorgeschreven dat de bepalingen ter uitvoering van de richtlijn uiterlijk van
toepassing zullen zijn op boekjaren die volgen op of na 22 juni 2024.
Artikel VII bevat de citeertitel voor het wetsvoorstel.
Transponeringstabel
Artikel richtlijn

Te implementeren in

Artikel 1 lid 1
Artikel 1 lid 2 (Artikelen 48bis
– 48septies)

amvb
Rechtsgrondslag in art.
2:391a Burgerlijk Wetboek
voor amvb.
Implementatie verder in
amvb

Artikel 1 lid 2 (Artikel 48octies)

Amvb en wetsvoorstel

Bijzonderheden

Zie over de twee beleidsopties
in artikel 48quater, zesde lid,
en in artikel 48quinquies,
derde lid, van de richtlijn
hierboven in par. 3.3 van het
algemeen deel van de
toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

21

Artikel richtlijn

Te implementeren in

Bijzonderheden

Artikel 1 lid 2 (Artikel
48nonies)
Artikel 2
Artikel 3
Artikel 4

N.v.t.

Evaluatieclausule, gericht tot
Europese Commissie
Omzetting
Inwerkingtreding
Adressaten

N.v.t.
N.v.t.
N.v.t.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 157, nr. 3

22