Position Paper Rondetafelgesprek Meerjarig Financieel Kader 2021-2027
Mr. dr. S.P. (Suzanne) Poppelaars*
November 2018
In mei 2018 presenteerde de Europese Commissie haar voorstellen voor een nieuw Meerjarig Financieel
Kader (MFK) voor de periode 2021-2027. Deze voorstellen omvatten een veelheid aan onderwerpen. In
dit position paper ten behoeve van het rondetafelgesprek dat de Tweede Kamercommissie voor
Europese Zaken organiseert op 7 november 2018 ga ik in op de gevolgen van deze voorstellen voor het
nationale budgetrecht van het Nederlandse parlement. Met name bespreek ik hieronder hoe een grotere
Europese begroting leidt tot een inperking van het nationale budgetrecht (par. 1), wat de consequenties
zijn van de extra eigen middelen die de Europese Commissie voorstelt (par. 2) en wat de gevolgen zijn
van de voorgestelde hervormingscapaciteit (par. 3) en van de stabilisatiefunctie voor investeringen (par.
4). Tot slot ga ik kort in op de uitgaven die de Europese Commissie buiten de begroting om voorstelt en
op de looptijd van het MFK (par. 5). Ik sluit af met een conclusie (par. 6).
Gelet op het bovenstaande ga ik dus niet in op de vraag of de EU-bestedingen omhoog moeten (zoals de
Europese Commissie voorstelt vanwege toenemende Europese uitdagingen op bijvoorbeeld het terrein
van migratie, veiligheid en klimaat) of juist omlaag (zoals de Nederlandse regering wil doordat de EU
vanwege de Brexit kleiner wordt, waar een kleinere begroting bij zou horen). Ook de vraag of de
voorgestelde uitgaven aan de twee grootste posten van de EU-begroting, landbouw en cohesie,
voldoende zijn teruggeschroefd (de Europese Commissie meent van wel, de Nederlandse regering van
niet), komt hieronder niet aan de orde, net zoals de vraag of het systeem van kortingen op de nationale
afdrachten aan de EU terecht wordt afgebouwd. De beantwoording van deze (belangrijke) vragen zijn
afhankelijk van ieders politieke afwegingen, die ik graag aan Kamerleden zelf laat.
1. Grotere EU-begroting leidt tot inperking nationaal budgetrecht
Een eerste punt dat voor het budgetrecht van het Nederlandse parlement van belang is, is de omvang
van dat recht. Belangrijk om in dat kader te beseffen is dat een grotere Europese begroting leidt tot een
inperking van het nationale budgetrecht. Op grond van artikel 105 Grondwet stellen regering en
parlement de nationale begroting bij wet vast. In mijn proefschrift over het budgetrecht en Europese
integratie, dat ik in februari 2018 aan de Radboud Universiteit verdedigde, maak ik een onderscheid
tussen een formele en een materiële benadering van het op deze bepaling gebaseerde budgetrecht, dat
ook van belang is voor de gevolgen van het MFK.1
* Mr. dr. S.P. (Suzanne) Poppelaars is universitair docent Staatsrecht aan de Radboud Universiteit.
1
S.P. Poppelaars, Het nationale budgetrecht en Europese integratie. De juridische consequenties van Europese
integratie voor het Nederlandse en het Duitse budgetrecht, Deventer: Kluwer 2018, p. 65 e.v. Zie ook: M.
Diamant, Het budgetrecht van het Nederlandse parlement in het licht van het Europees economisch bestuur,
Deventer: Kluwer 2017. Het onderscheid tussen een formele en een materiële benadering van het budgetrecht is
sinds de eurocrisis steeds vaker gebruikt, onder andere door de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel
Stelsel (ook wel de Commissie-De Wit) die in april 2012 een rapport uitbracht over de crisismaatregelen die
tussen september 2008 en januari 2009 zijn genomen, waaronder de nationalisatie van Fortis en de staatssteun
voor ING (Kamerstukken II 2011/12, 31980, 61); door de Afdeling advisering van de Raad van State in een
voorlichting (Kamerstukken I 2012/13, 33454, AB) en een advies (Kamerstukken II 2013/14, 33837, 4) uit 2013;
door een werkgroep van de toenmalige Tweede Kamercommissie voor de Rijksuitgaven in een rapport over het
parlementair budgetrecht in Europees perspectief van september 2014 (Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14,
31597, 7); en door het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven van de Tweede Kamer in april 2015 in een rapport
over het budgetrecht van de Tweede Kamer (Bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 33670, 11).

1

Een formele benadering van het budgetrecht richt zich op het recht van het parlement om, tezamen met
de regering, de begroting bij wet vast te stellen, waartoe artikel 105 Grondwet slechts verplicht. Het
materiële budgetrecht is breder en draait om de zeggenschap van het parlement bij budgettaire
aangelegenheden.2 Niet alleen moet het parlement bij wet begrotingen vaststellen, maar via de
begrotingsbehandeling (en onderliggende wetgeving) moet het ook daadwerkelijk zeggenschap hebben
over de uitgaven en inkomsten. Het parlement moet daarom voorgenomen bestedingen kunnen goed- of
afkeuren.
In mijn proefschrift concludeer ik dat, hoewel een materiële benadering meer voor de hand zou liggen
om aan het budgetrecht werkelijk betekenis toe te kennen, en een materiële lezing ook beter past bij de
totstandkoming en ontwikkeling van het budgetrecht zoals vastgelegd in artikel 105 Grondwet,3 het
parlement tot nu toe aan het budgetrecht in het kader van Europese integratie vooral een formele
invulling heeft gegeven. Ik kom tot deze conclusie op basis van een bespreking van de parlementaire
behandeling van de verschillende stappen van Europese integratie (o.a. het Verdrag van Maastricht, het
Stabiliteits- en Groeipact en Europese crisismaatregelen, zoals het ESM-verdrag, het six-pack, het twopack en het Stabiliteitsverdrag) en een rechtsvergelijking met Duitsland.
De nationale afdracht aan de EU in het kader van de Europese begroting is een uitgave waarover het
parlement minder zeggenschap heeft dan over nationale uitgaven op grond van de nationale begroting.
Niet alleen omdat het parlement bij de Europese begroting slechts een van de vele spelers is bij de
vaststelling daarvan, maar ook omdat het geen rol speelt bij de vaststelling van de jaarlijkse Europese
begrotingen op grond van het MFK. Het Nederlandse parlement heeft dus minder zeggenschap over de
Europese uitgaven die vanuit de nationale afdracht aan de EU gefinancierd worden. Een toename van
de Europese uitgaven en van de nationale afdrachten aan de EU leidt zo tot een inperking van het
materiële budgetrecht van het Nederlandse parlement. Het is aan Kamerleden zelf om te bepalen of die
inperking opweegt tegen een grotere financiële slagkracht van de EU.
2. Eigen middelen en EU-competentie t.a.v. fiscale aangelegenheden
Een tweede punt dat voor het budgetrecht van het Nederlandse parlement van belang is, zijn de extra
eigen middelen die de Europese Commissie voorstelt op het terrein van de vennootschapsbelasting,
emissiehandel en plastic verpakkingen.
Opvallend hieraan is dat de Europese Commissie zelf erkent dat zij nu niet bevoegd is om belastingen te
heffen bij EU-burgers.4 De Europese Commissie stelt dat bij de invoering van deze nieuwe categorieën
eigen middelen de nationale begrotingssoevereiniteit volledig wordt geëerbiedigd, omdat "bestaande
belastinginstrumenten hoofdzakelijk op nationaal niveau worden ingezet". Tegelijkertijd erkent de
Commissie dat de EU op bepaalde terreinen regels vaststelt om de wijze waarop belastingen worden
toegepast, te harmoniseren. Terecht noemt de regering in haar reactie op deze voorstellen "de mogelijke
inbreuk op de soevereiniteit van lidstaten op het gebied van directe belastingheffing".5
2

De in de vorige voetnoot genoemde documenten die ook het onderscheid tussen een formele en een materiële
benadering van het budgetrecht hanteren, geven ieder een eigen interpretatie van deze begrippen, waar met name
in het geval van het materiële budgetrecht flinke verschillen tussen zitten. Zie: S.P. Poppelaars, Het nationale
budgetrecht en Europese integratie. De juridische consequenties van Europese integratie voor het Nederlandse en
het Duitse budgetrecht, Deventer: Kluwer 2018, p. 76-79.
3
S.P. Poppelaars, Het nationale budgetrecht en Europese integratie. De juridische consequenties van Europese
integratie voor het Nederlandse en het Duitse budgetrecht, Deventer: Kluwer 2018, p. 79-94.
4
COM(2018) 325, p. 3.
5
Kamerstukken II 2017/18, 21501-20, 1349, p. 16.

2

Indien het Nederlandse parlement nu akkoord gaat met de introductie van deze eigen middelen, geeft
het daarmee mijns inziens een deel van de begrotingsautonomie uit handen. Over belastingheffing op
deze terreinen beslist dan immers niet langer het (toekomstige) Nederlandse parlement (tezamen met de
Nederlandse regering) via de uitoefening van het budgetrecht, maar de EU-instellingen. Op grond van
artikel 311 van het Verdrag betreffende de werking van Europese Unie (VWEU) stelt de Raad unaniem
het zogenoemde eigenmiddelenbesluit vast, dat door de nationale parlementen moet worden
goedgekeurd. Diezelfde bepaling geeft de Raad echter ook de bevoegdheid om in een verordening
uitvoeringsmaatregelen rondom die eigen middelen vast te leggen. Hiermee dient, naast de Raad, het
Europees Parlement in te stemmen. Instemming van de nationale parlementen is bij deze
uitvoeringsverordening, anders dan bij het eigenmiddelenbesluit, niet vereist. Mijns inziens is dus van
groot belang om nauwgezet na te gaan welke onderwerpen in het voorgestelde eigenmiddelenbesluit
zijn vastgelegd, en welke in de voorgestelde uitvoeringsverordening. Met (wijziging van)
eerstgenoemde moet het Nederlandse parlement immers instemmen, met de tweede niet.
In de voorgestelde uitvoeringsverordening rondom de eigen middelen zijn nu onder meer de
toepasselijke afdrachtpercentages vastgelegd voor de voorgestelde eigen middelen van de EU.6 Dat
betekent dat de EU-instellingen deze percentages, en dus de hoeveelheid aan de EU af te dragen
belasting, kunnen wijzigen, zonder dat het Nederlandse parlement daar aan te pas komt. Zouden deze in
het eigenmiddelenbesluit zelf zijn opgenomen, dan was instemming van het Nederlandse parlement wel
vereist. De EU-instellingen kunnen op grond van de huidige voorstellen dus, nadat eenmaal is
ingestemd met deze extra eigen middelen, zelf daarin (tot op zekere hoogte) wijzigingen aanbrengen,
wat de begrotingsautonomie van het Nederlandse parlement inperkt.
Van belang in dit kader zijn ook het werkprogramma dat de Europese Commissie eind oktober
presenteerde voor 2019 en de toespraak van de voorzitter van de Commissie Jean-Claude Juncker
afgelopen september over de zogenoemde Staat van de Unie 2018.7 Hierin stelt de Europese Commissie
onder andere voor om de besluitvorming over "bepaalde zaken op belastinggebied" te wijzigen van
unanimiteit naar gekwalificeerde meerderheid, om te komen tot een meer efficiënte wijze van
besluitvorming.8 Hoewel voor het wijzigen van deze besluitvormingsprocedure instemming van iedere
lidstaat vereist is, waardoor die wijziging wellicht niet snel realiteit zal worden, en dit voorstel geen
deel uitmaakt van het voorgestelde MFK, is het mijns inziens zaak om deze ontwikkelingen scherp te
volgen, mede gelet op de hiervoor besproken voorstellen van de Europese Commissie rondom de
nieuwe eigen middelen. Zouden “bepaalde zaken op belastinggebied” immers via gekwalificeerde
meerderheid geregeld worden, in plaats van via unanimiteit, verliest ook de Nederlandse regering
zeggenschap daarover. De EU-instellingen zouden dan besluiten kunnen nemen over belastingheffing in
onder andere Nederland waar Nederland op tegen is, zonder dat de Nederlandse regering of het
Nederlandse parlement dit besluit kan tegenhouden.
Ook voor het bovenstaande geldt dat Kamerleden zelf een afweging zullen moeten maken of zij de
vermindering van de begrotingsautonomie als gevolg van de voorstellen van de Europese Commissie op
het terrein van de eigen middelen van de EU voldoende gecompenseerd vinden door de voordelen die
de Commissie in dat kader noemt, zoals het feit dat deze middelen laten zien op welke gebieden de EU
6

Zie het voorgestelde artikel 1 COM(2018) 327.
COM(2018) 800; https://ec.europa.eu/commission/priorities/state-union-speeches/state-union-2018_nl.
8
Zie: COM(2018) 800, p. 2 en 10; Staat van de Unie 2018, p. 11.
7

3

toegevoegde waarde heeft en er zo, tezamen met andere inkomstenbronnen, voldoende ontvangsten
worden gegenereerd om de EU-uitgaven te dekken.9
3. Hervormingscapaciteit
Een volgend punt dat van belang is voor het budgetrecht van het Nederlandse parlement zijn de
voorstellen van de Europese Commissie op het terrein van de economische en monetaire unie (EMU).
De Commissie stelt in deze context verschillende nieuwe begrotingsinstrumenten voor. Ik richt mij
hieronder allereerst op de voorgestelde hervormingscapaciteit (Reform Delivery Tool) en vervolgens op
de stabilisatiefunctie voor investeringen.10
Eerstgenoemde maatregel is bedoeld om achterblijvende implementatie van structurele hervormingen in
lidstaten te verbeteren, met name zoals aangewezen in het Europees Semester (de Europese kalender
voor de begrotingsbehandeling) en de landspecifieke aanbevelingen die daarvan onderdeel uitmaken.
Het gaat bijvoorbeeld om hervormingen op het terrein van de arbeidsmarkt, het onderwijs of het
openbaar bestuur.11 Financiële en technische ondersteuning vanuit de EU moet een lidstaat aanzetten
om de voorgestelde hervormingen te implementeren. Een lidstaat kan op eigen initiatief een voorstel
doen voor een pakket van hervormingen bij de Europese Commissie, waarna zij besluit over de
toekenning van een financiële bijdrage. Voor de hervormingscapaciteit is 22 miljard euro beschikbaar
in het voorstel van de Europese Commissie.12
De Nederlandse regering is vrij positief over deze koppeling tussen de EU-begroting en de uitvoering
van structurele hervormingen.13 Voor het nationale budgetrecht is mijns inziens van belang dat dit
nieuwe instrument de druk verhoogt om de door de EU-instellingen voorgestelde hervormingen in het
kader van het Europees Semester door te voeren. Hoewel deelname aan dit voorgestelde programma
vrijwillig is, het doorvoeren van hervormingen nog steeds een nationale kwestie blijft en de EUinstellingen met name boetes kunnen opleggen als de overheidsfinanciën te ver uit de pas gaan lopen,
stimuleert een financiële tegemoetkoming vanzelfsprekend de implementatie van de door de EU
gewenste hervormingen. Waar tot nu toe de coördinatie van het economisch beleid van de verschillende
lidstaten, dat nog steeds een nationale aangelegenheid is, vooral gezocht is in correctieve mechanismen,
zoals boetes achteraf als de overheidsfinanciën niet op orde waren, gaat van dit voorgestelde instrument
juist een preventieve werking uit; de lidstaten worden immers gestimuleerd om een bepaald type
begrotingsbeleid te voeren. Een positief effect hiervan kan zijn dat andere lidstaten het economisch
beleid gaan voeren dat Nederland (tezamen met andere EU-landen) voorstaat. Onder andere de
eurocrisis, maar bijvoorbeeld ook de huidige ontwikkelingen in Italië laten zien dat dat nu zeker niet
altijd het geval is. Tegelijkertijd betekent dit ook een verhoging van de druk voor Nederland om
bepaalde hervormingen door te voeren. Hoewel Nederland er nog steeds voor kan kiezen om
voorgestelde landspecifieke aanbevelingen naast zich neer te leggen en in zoverre het nationale
budgetrecht onaangetast blijft, wordt die keuze minder aantrekkelijk als dat betekent dat het een
financiële bijdrage misloopt.
Daarbij is van belang dat de wijze waarop de procedure rondom de voorgestelde hervormingscapaciteit
is vormgegeven, wel degelijk een inperking van het parlementaire budgetrecht oplevert. Om te
9

COM(2018) 325, p. 2-3.
Zie over beide voorstellen: COM(2018) 391 en COM(2018) 387.
11
COM(2018) 391, p. 13.
12
COM(2018) 391, p. 13.
13
Kamerstukken II 2017/18, 22112, 2633, p. 6.
10

4

voorkomen dat lidstaten na uitkering van een financiële bijdrage een hervorming zouden terugdraaien,
kan de Europese Commissie tot vijf jaar na de uitkering deze terugvorderen als sprake is van het
ongedaan maken of aanzienlijk wijzigen van een hervorming. 14 Dat betekent dat als er in die vijf jaar
bijvoorbeeld tussentijds een regeringswisseling plaatsvindt, het die regering en het parlement niet
geheel vrijstaat om het economisch beleid te voeren dat zij wenselijk vinden. Althans, aan het
terugdraaien van een hervorming van een vorig kabinet zijn hoge kosten verbonden, doordat de eerder
ontvangen financiële bijdrage vanuit de EU moet worden terugbetaald (naast de kosten die überhaupt
gepaard gaan met het terugdraaien van een doorgevoerde hervorming). Het is de vraag of het parlement
deze inperking van het nationale budgetrecht vindt opwegen tegen de positieve prikkel die van deze
hervormingscapaciteit uitgaat voor het voeren van een gezond begrotingsbeleid, zoals door de EU
gedefinieerd.
4. Stabilisatiefunctie voor investeringen
Een ander voorstel waar eveneens druk vanuit gaat om een bepaald begrotingsbeleid te voeren, is het
plan om een Europese stabilisatiefunctie voor investeringen op te richten (ook wel European Investment
Stabilisation Function, EISF, genoemd).15 Dit voorstel moet ervoor zorgen dat publieke investeringen
op peil blijven als een lidstaat getroffen wordt door grote asymmetrische schokken.16 Doel hiervan is te
voorkomen dat economische tegenspoed langer duurt door wegvallende overheidsinvesteringen.
Financiering hiervan verloopt via leningen vanuit de Europese Commissie aan een lidstaat, waarvoor zij
zelf een lening afsluit op de financiële markten. Het totale bedrag aan uitstaande leningen zal maximaal
30 miljard euro bedragen.17 Een lidstaat kan een beroep doen op het instrument als het
werkloosheidspercentage snel is opgelopen.18
De voorwaarden rondom het gebruik van deze voorgestelde stabilisatiefunctie laten zien dat ook deze
plannen van de Europese Commissie een inperking van het nationale budgetrecht inhouden, op het
moment dat gebruik wordt gemaakt van die stabilisatiefunctie. Een lidstaat is dan namelijk verplicht om
zijn overheidsinvesteringen op het gemiddelde niveau van de voorgaande vijf jaar te houden. 19
Daarnaast komen alleen lidstaten die zich houden aan besluiten en aanbevelingen in het kader van het
begrotings- en macro-economisch toezicht in de EU in aanmerking voor de stabilisatiefunctie.20
Bovendien vermeldt het voorstel dat de lidstaten een gezond begrotingsbeleid moeten nastreven en in
tijden van economische voorspoed begrotingsbuffers moeten opbouwen om in aanmerking te komen
voor leningen vanuit de stabilisatiefunctie.21 Door de voorwaarden die de Europese Commissie stelt
voor het gebruik van de stabilisatiefunctie, neemt de zeggenschap van het nationale parlement (en de
regering) ten aanzien van het te voeren begrotingsbeleid dus af als gebruik wordt gemaakt van deze
functie. Overigens is deelname aan dit instrument vrijwillig. Zolang Nederland hier geen gebruik van
maakt, zijn er in zoverre geen gevolgen voor het nationale budgetrecht, anders dan dat dit instrument
kan leiden tot verhoging van nationale afdrachten in geval van verliezen op de leningen.

14

Zie het voorgestelde artikel 16 COM(2018) 391.
Zie: COM(2018), 387.
16
COM(2018) 387, p. 3.
17
COM(2018) 387, p. 11.
18
COM(2018) 387, p. 13.
19
COM(2018) 387, p. 3-4.
20
COM(2018) 387, p. 3.
21
COM(2018) 387, p. 3.
15

5

5. Uitgaven buiten begroting om en looptijd MFK
Verder moet worden opgemerkt dat het voorstel van de Europese Commissie voor het MFK 2021-2027
uitgaven bevat buiten de Europese begroting om, zoals voor de oprichting van een Europese
vredesfaciliteit.22 Zoals door de Nederlandse regering in reactie daarop opgemerkt, zouden vanuit het
idee van transparantie en duidelijkheid zaken zo veel mogelijk vanuit de Europese begroting
gefinancierd moeten worden.23 In zoverre moeten deze uitgaven buiten de begroting om kritisch tegen
het licht worden gehouden.
Een ander punt van aandacht is de looptijd van de voorgestelde Europese begroting. Die is
wederom zeven jaar, net als bij het huidige MFK, dat loopt van 2014-2020. Dat betekent dat de looptijd
van de Europese begroting niet gelijkloopt met de zittingsduur van het Europees Parlement. Het
Europees Parlement dient het MFK goed te keuren (en de Raad moet daarmee unaniem instemmen). 24
In zoverre komt aan het Europees Parlement ten aanzien van de Europese begroting dus het budgetrecht
toe. Doordat de zittingsduur van het Europees Parlement echter niet gelijkloopt met de looptijd van het
MFK, stelt dit budgetrecht momenteel weinig voor. De Commissie wil bijvoorbeeld graag
overeenstemming bereiken over het voorgestelde MFK voor de volgende verkiezingen voor het
Europees Parlement in mei 2019.25 Hoewel dit streven überhaupt als bijzonder ambitieus en tamelijk
onhaalbaar wordt gezien, zou dit ook betekenen dat er komend voorjaar verkiezingen plaatsvinden voor
een Europees Parlement dat in de jaren daarna weinig zeggenschap en slagkracht heeft, nu het immers
niet mede kan beslissen over de inrichting van het MFK. Dat kader zou dan immers al voor zeven jaar
vastliggen en de jaarlijkse begrotingen, waarmee het Europees Parlement ook moet instemmen, moeten
passen binnen datzelfde meerjarige kader. De Commissie erkent weliswaar dat het wenselijk is om de
looptijd van het MFK af te stemmen op de zittingsduur van de EU-instellingen, maar wil daar pas in
2028 mee beginnen.26 Het is de vraag of de Europese verkiezingen niet eerder al een serieuzere
invulling van het Europese budgetrecht vergen.
6. Conclusie
Samengevat zie ik de volgende aandachtspunten voor het parlementaire budgetrecht bij het
voorgestelde MFK 2021-2027:
-

-

Een grotere Europese begroting leidt tot een inperking van het nationale (materiële)
budgetrecht.
Indien het Nederlandse parlement akkoord gaat met de introductie van de voorgestelde
Europese eigen middelen, geeft het daarmee een deel van de begrotingsautonomie uit handen.
De voorgestelde hervormingscapaciteit en stabilisatiefunctie voor investeringen leiden tot druk
om een bepaald begrotingsbeleid te voeren en kunnen bij gebruikmaking daarvan leiden tot een
inperking van het parlementaire budgetrecht.
De uitgaven die de Europese Commissie voorstelt buiten de begroting om moeten kritisch tegen
het licht worden gehouden.
De looptijd van het MFK moet zo snel mogelijk gelijk worden gesteld aan de zittingsduur van
het Europees Parlement.

22

Zie: COM(2018) 321, p. 22 en het voorstel van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse
zaken en veiligheidsbeleid, 9736/18 en HR(2018) 94.
23
Kamerstukken II 2017/18, 22112, 2681, p. 5.
24
Artikel 312 VWEU.
25
COM(2018), 321, p. 30.
26
COM(2018), 321, p. 26.

6