Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 000 IX

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Financiën (IXB) en de
begrotingsstaat van Nationale Schuld (IXA) voor
het jaar 2019

Nr. 15

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 21 december 2018
De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Staatssecretaris van Financiën over de brief van
13 september 2018 over de concept regeling EMU-norm 2019–2022 voor
decentrale overheden (Kamerstuk 34 775 IX, nr. 32).
De vragen en opmerkingen zijn op 10 oktober 2018 aan de Staatssecretaris van Financiën voorgelegd. Bij brief van 20 december 2018 heeft de
Staatssecretaris van Financiën, mede namens de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Infrastructuur en Waterstaat,
de vragen beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Anne Mulder
De griffier van de commissie,
Weeber

kst-35000-IX-15
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 IX, nr. 15

1

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties
Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de VVD
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de concept
regeling EMU-norm 2019–2022 voor decentrale overheden. De leden van
de VVD-fractie hebben nog een aantal vragen naar aanleiding van deze
brief.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe realistisch het is dat de decentrale
overheden zich gaan houden aan de afgesproken decentrale EMU-norm
2019–2022 van – 0,4% van het bruto binnenlands product (bbp). Kan de
gekozen «basisnorm» van 0,2% cijfermatig onderbouwd worden? Waarop
is de gekozen buffer van 0,2% gebaseerd en waarom wordt niet gekozen
voor 0,1% of een ad hoc buffer?
Wat zijn de afspraken over het EMU-saldo van decentrale overheden in de
afgelopen jaren geweest, sinds het invoeren van de Wet houdbare
overheidsfinanciën (Wet hof)? In hoeverre hebben de decentrale
overheden zich daaraan in die jaren gehouden en kan dit worden
beantwoord met een cijfermatig overzicht per decentrale overheid?
De leden van de VVD-fractie informeren hoe het kabinet denkt over het
vaststellen van microtekortnormen voor decentrale overheden. Welke
kansen biedt dit om beter aan te sluiten bij de individuele investeringsbehoeften van decentrale overheden?
De leden van de VVD-fractie vragen voorts wat de consequenties zijn
geweest voor de overheden die zich niet hebben gehouden aan het
EMU-saldo. Wat zijn eventuele mogelijke sancties en hoe denkt het
kabinet over het expliciet invoeren van sancties voor overheden die zich
niet aan de norm houden? Als de decentrale overheden zich niet aan de
afspraken over het EMU-saldo hebben gehouden, wat zijn dan de
oorzaken daarvan geweest? Welke zekerheden zijn er dat de decentrale
overheden de afspraken voor 2019–2022 over de EMU-norm wel kunnen
en zullen nakomen? Wat zijn de gevolgen en de risico’s voor de rijksoverheid als de decentrale overheden de afspraken over het EMU-saldo
niet nakomen?
De leden van de VVD-fractie informeren wat er precies wordt bedoeld met
op een alternatieve manier ramen van het EMU-saldo en de mogelijke
aanpassingen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Waarom
wordt er niet ook gekeken naar de mogelijkheden van sancties bij het niet
halen van het EMU-saldo?
Hoe verhoudt het vaststellen van een negatieve tekortnorm zich tot de
huidige stand van de economie? Waarom ademt de gekozen EMU-norm
niet meer mee met de stand van de economie?
Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van het CDA
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de brief over de
concept regeling EMU-norm 2019–2022 voor decentrale overheden. Zij
maken gebruik van de mogelijkheid tot het stellen van enkele vragen
hierover.
De leden van de CDA-fractie verwijzen naar artikel 3 van de Wet hof,
waarin staat dat decentrale overheden zijn gehouden een gelijkwaardige
inspanning te leveren wanneer het gaat om de ontwikkeling van gezonde
overheidsfinanciën. In 2017 was de verwachting dat er een begrotings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 IX, nr. 15

2

tekort zou bestaan van – 0,7% van het bbp. Het toenmalige kabinet stelde
een EMU-tekort norm voor de decentrale overheden voor van – 0,3%. De
leden van de CDA-fractie constateren dat voor de komende periode wordt
verwacht dat er jaarlijks een begrotingsoverschot zal ontstaan tot 2022.
Toch wordt voorgesteld om voor de komende periode een EMU-norm
voor decentrale overheden vast te stellen van – 0,4% van het bbp. Er
wordt zelfs een groter begrotingstekort toegestaan dan in de afgelopen
periode. Wat is de ratio daarvan?
De leden van de CDA-fractie vragen het kabinet dan ook waarin het
«gelijkwaardige» zit van de inspanning die zowel Rijk als decentrale
overheden moeten leveren voor houdbare overheidsfinanciën. Voorts
vragen deze leden het kabinet of het juist is dat een EMU-tekort van om en
nabij de 0,4% bbp bij decentrale overheden, ook in tijden van hoogconjunctuur, de maximale inspanning is die decentrale overheden kunnen
leveren?
In hetzelfde artikel 3 van de Wet hof worden een aantal aspecten genoemd
waar rekening mee moet worden gehouden wanneer het gaat om de
bepaling van de gelijkwaardige inspanning van decentrale overheden. De
Wet hof benoemt de volgende drie: de schuldenpositie, de investeringsopgaven en de omvang van de aanwezige vermogens van de decentrale
overheden. Kan het kabinet aangeven welke van bovengenoemde
aspecten de drijver is van het tekort?
De leden van de CDA-fractie constateren dat er de komende kabinetsperiode elk jaar een begrotingsoverschot wordt verwacht. Deze leden vragen
het kabinet of met het huidige inzicht van de hierboven genoemde
aspecten, namelijk de schuldenpositie, investeringsopgaven en omvang
van de aanwezige vermogens, al een beeld kan worden geschetst wat de
verwachting is ten aanzien van de ontwikkeling van de EMU-norm voor
decentrale overheden in de kabinetsperiode. Is er een reële kans dat voor
decentrale overheden elk jaar een tekort moet worden vastgesteld?
Voorts vragen de leden van de CDA-fractie naar de uitsplitsing van het
aandeel in de tekortnorm voor de decentrale overheid naar aparte
bestuurslagen. Kampt elke aparte bestuurslaag met tekorten of verschilt
de financiële positie per bestuurslaag sterk? Gebruikt elke bestuurslaag
deze periode van hoogconjunctuur om reserves op te bouwen en
schuldposities af te bouwen?
Dan hebben de leden van de CDA-fractie vragen inzake de Wet verplicht
schatkistbankieren. Wordt deze wet geëvalueerd? Wordt daarbij gekeken
of de beoogde doelen zijn bereikt? Indien er een evaluatie plaatsvindt,
wordt er dan ook gekeken of er een horizonbepaling kan worden
opgenomen bij een eventuele wijziging van de wet?
Klopt het dat de Wet hof met deze afspraken alleen een grondslag heeft in
verband met de toenmalige economische omstandigheden of is het
kabinet van mening dat ook wanneer de overheidsfinanciën weer
ruimschoots binnen de EMU-norm van 60% van het bbp vallen deze
maatregel proportioneel is?
Ten slotte vragen de leden van de CDA-fractie of er nog onderscheid
wordt gemaakt tussen investeringsuitgaven en consumptieve uitgaven bij
een gemeente. Dit onderscheid is altijd enigszins arbitrair, maar een tekort
veroorzaakt door consumptieve uitgaven maakt dat de mogelijkheid van
een tekort wordt aangegrepen om lastige beslissingen voor zich uit te
schuiven. Maakt het onderscheid investeringsuitgaven of consumptieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 IX, nr. 15

3

uitgaven nog onderdeel uit van de beoordeling of men zich houdt aan de
afspraken?
Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van D66
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de
concept regeling EMU-norm 2019–2022 voor decentrale overheden. Zij
lezen dat het Rijk en de koepelorganisaties van decentrale overheden
overeenstemming hebben bereikt over een meerjarige EMU-norm voor
decentrale overheden van – 0,4% bbp. De leden van de D66-fractie hebben
vragen over hoe deze EMU-norm zich verhoudt tot anticyclisch begroten
en hoe in de afspraken rekening is gehouden met de stabiliteit van de
gemeentefinanciën en met de uitvoering van beleid.
De leden van de D66-fractie zien de decentrale overheden als belangrijke
partners bij investeringen in onder meer schoolgebouwen, openbaar
vervoer, fietspaden, elektrische laadpalen, straten en riolering. Het is
belangrijk dat deze investeringen op peil blijven om de kwaliteit van lokale
voorzieningen te borgen. Deze leden hebben ook het advies van onder
meer de Raad van State bij de Miljoenennota in het geheugen, over het
belang van anticyclisch begrotingsbeleid. Zij vragen hoe de EMU-norm
voor decentrale overheden samen met de trap-op-trap-af systematiek zich
verdraagt met anticyclisch begrotingsbeleid. Is de Staatssecretaris het met
de leden van de D66-fractie eens dat decentrale overheden in laagconjunctuur minder budgettaire ruimte hebben doordat het bbp terugloopt –
het zogenaamde «noemer-effect» – en zij daardoor eerder tegen het
plafond van de EMU-norm aanlopen? Is de Staatssecretaris het eens dat
juist in laagconjunctuur investeringen op peil moeten blijven om
anticyclisch beleid te bevorderen? Hoe dragen de huidige afspraken over
de EMU-norm en de trap-op-trap-af bij aan het op peil houden van
investeringen in laagconjunctuur? Hoe voorkomen de afspraken juist bij
hoogconjunctuur verdere oververhitting door extra financiële ruimte bij
decentrale overheden? Deze leden vragen waarom gekozen wordt voor
extra ruimte ten opzichte van de norm voor 2018. Is de Staatssecretaris
van mening dat deze extra ruimte in hoogconjunctuur bijdraagt aan
anticyclisch begrotingsbeleid? Hoe wijkt de realisatie in 2018 af van de
vorig jaar vastgestelde norm voor 2018, en wat is hiervan de oorzaak?
De leden van de D66-fractie zijn groot voorstanders van bestuurlijke rust
en duidelijkheid omtrent financiering van gemeentelijke taken. Zij steunen
het meerjarige karakter van de nieuwe norm. Deze leden zien echter ook
dat er door bijstellingen bij de mei- en septembercirculaire veel onrust is
in de financiering van gemeenten. Hoe is in de vormgeving van de
EMU-norm stabiliteit geborgd? Is de Staatssecretaris bereid om met
gemeenten samen te bezien hoe fluctuaties die volgen uit de trap-op
trap-af systematiek opgevangen kunnen worden binnen de regels van de
systematiek, zodat investeringen en uitvoering van beleid niet in gevaar
komen?
Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van de conceptregeling en de begeleidende brief. De leden hebben hier enkele vragen over,
die zij de Staatssecretaris hierbij voorleggen.
De leden van de SP-fractie spreken uit dat de laatste jaren veel extra taken
op lokale overheden af zijn gekomen maar dat dat niet altijd gepaard ging
met de benodigde extra financiële middelen. De leden vragen de
Staatssecretaris uiteen te zetten hoe de financiële situatie van gemeenten
en provincies zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld. Ook vragen zij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 IX, nr. 15

4

Staatssecretaris aan te geven hoe de dienstverlening aan burgers is
veranderd de afgelopen jaren. Is deze uitgebreid of juist afgenomen?
Ziet dit kabinet het als haar taak om er voor te zorgen dat lokale
overheden de mogelijkheid hebben om burgers te ondersteunen waar dat
nodig is? Hoe wordt hier invulling aan gegeven, vragen de leden van de
SP-fractie?
Klopt het dat veel gemeenten nog voor grote bezuinigingsopgaven staan
de komende jaren? Zo ja, in welke orde van grootte is deze opgave
cumulatief, vragen de leden van de SP-fractie?
Ten slotte willen de leden van de SP-fractie graag weten wat de
EMU-norm van – 0,4% bbp concreet betekent voor lokale overheden.
Moeten zij als gevolg hiervan (nog meer) bezuinigen? Zo ja, waarom
wordt hier voor gekozen?
II Reactie van de Staatssecretaris
Met veel belangstelling heb ik kennis genomen van de opmerkingen en
vragen van de verschillende fracties bij de conceptregeling EMU-norm
2019–2022 voor decentrale overheden. De leden van de fracties van de
VVD, CDA, D66 en de SP hebben over verschillende onderwerpen vragen
gesteld. Middels deze brief zal ik terugkomen op de onderbouwing van de
conceptregeling van de EMU-tekortnorm 2019 – 2022 van – 0,4 procent
van het bruto binnenlands product (bbp).
Wet houdbare overheidsfinanciën
In Europa zijn regels afgesproken op het gebied van de overheidsfinanciën, deze zijn grotendeels vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact
(SGP). Naar aanleiding van de schuldencrisis en om toe te werken naar
houdbare overheidsfinanciën zijn de Europese regels aangescherpt. Door
middel van onder andere het «six pack» zijn wetgevende maatregelen die
het SGP aanscherpen en naleving ervan bevorderen in werking gesteld.
De Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof) is de wettelijke verankering van het SGP in nationale wetgeving.
Ook in economische goede tijden heeft het ontbreken van begrotingsdiscipline serieuze risico’s voor de economische groei en financiële stabiliteit.
Voor de decentrale overheden is in de Wet hof een gelijkwaardige
inspanningsverplichting vastgelegd met betrekking tot de overheidsfinanciën en in het bijzonder het EMU-saldo. De invulling van die «gelijkwaardige bijdrage» door de decentrale overheden aan het EMU-saldo van
de collectieve sector is een politiek-bestuurlijke aangelegenheid. In de wet
staat niet dat de decentrale overheden een begrotingsevenwicht in
EMU-termen moeten realiseren en er is dus flexibiliteit om hiervan af te
wijken. Daarnaast zijn er verschillen in de wijze van boekhouden tussen
het Rijk en decentrale overheden. Voor de decentrale overheden geldt ten
aan zien van hun financiën de norm van een sluitende exploitatiebegroting in termen van baten en lasten. Dit is verankerd in de Gemeentewet en het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en
gemeenten (BBV). Het EMU-saldo is een variabele die gebaseerd is op het
systeem waarin het moment van de transactie bepalend is. Deze twee
methodes (sluitende exploitatie en moment van transactie) sluiten niet
automatisch op elkaar aan. In de praktijk kan dit tot gevolg hebben dat een
decentrale overheid voldoet aan de norm van een sluitende exploitatiebegroting maar tegelijkertijd een EMU-tekort of overschot genereert.
Wat betreft de wijze van normeren van het EMU-saldo kent de Wet hof
grote overeenkomsten met de bestaande praktijk vóór de totstandkoming

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 IX, nr. 15

5

van de Wet hof. Er blijft sprake van een macronorm voor het EMU-saldo
van de decentrale overheden gezamenlijk met een onderverdeling naar
overheidslaag. Om de afzonderlijke provincies en gemeenten wel tijdig
een beeld te geven wat dit voor hen betekent zijn – in lijn met de Wet hof –
individuele EMU-referentiewaarden vastgesteld. De individuele referentiewaarden voor 2019 zijn gepubliceerd in de septembercirculaire 2018 van
het Gemeentefonds en het Provinciefonds. Een individuele EMU-referentiewaarde betreft geen norm, maar een indicatie van het aandeel dat
een provincie of gemeente in de gezamenlijke tekortnorm heeft.
Norm
In het verleden zijn er tussen het Rijk en de decentrale overheden
verschillende afspraken geweest over het aandeel van de decentrale
overheden in het EMU-saldo. Voor de jaren 2014 en 2015 werd een norm
van – 0,5 procent van het bbp afgesproken, voor 2016 – 0,4 procent en
voor de jaren 2017 en 2018 was dit – 0,3 procent. De ramingen van het
Centraal Planbureau (CPB) vormen een onafhankelijk uitgangspunt bij het
bepalen van de EMU-norm.
De leden van de VVD-fractie vragen naar de onderbouwing van de
gekozen norm. Een meerjarige afspraak tot en met 2022 creëert bestuurlijke rust en duidelijkheid voor alle partijen inzake de EMU-norm. Het
cijfermatige vertrekpunt voor de EMU-norm is het door het CPB geraamde
tekort van decentrale overheden zoals opgenomen in het Regeerakkoord
«Vertrouwen in de toekomst», namelijk – 0,2 procent van het bbp.
Daarbovenop hebben we een buffer afgesproken van – 0,2 procent van
het bbp, zodat bij afwijkingen in de realisatie er niet direct sprake is van
een overschrijding. Tevens is er in deze buffer rekening gehouden met de
ruimte die nodig is voor investeringen, zoals onder andere afgesproken in
het Interbestuurlijk Programma (IBP). Ik acht deze raming dan ook
realistisch, mede in het licht van de realisatiecijfers van 2017. In de laatste
Meerjarige Economische Verkenning van het CPB is ook voor de komende
jaren een tekort geraamd voor de decentrale overheden1. Decentrale
overheden sturen op een sluitend exploitatiesaldo, het EMU-saldo kan
daarvan afwijken.
Het is nog niet vast te stellen hoe de realisatie in 2018 afwijkt van de
gestelde norm van 2018 zoals de leden van de fractie van D66 vragen.
De leden van de fractie van de VVD vragen naar het vaststellen van een
microtekortnorm. Het consultatieproces (bij het wetsvoorstel in 2013) voor
de tekortnorm met VNG, IPO en UvW heeft eerder geleid tot het loslaten
van de micronormering (normering van het EMU-saldo van individuele
decentrale overheden) en het overgaan tot de macronorm. Dit biedt
gemeenten en provincies meer vrijheid voor investeringen waardoor ze
niet hoeven te bezuinigen.
Voor het afgelopen jaar zag de realisatie van de decentrale overheden er
als volgt uit:
Onderdeel

Gemeenten
Provincies
Waterschappen

1

Saldo 2017 (in
mln. Euro)
– 556
– 109
– 165

https://www.cpb.nl/publicatie/macro-economische-verkenning-mev-2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 IX, nr. 15

6

Schatkistbankieren
De leden van de fractie van het CDA hebben gevraagd naar de relatie van
de EMU-norm met schatkistbankieren en vragen of de Wet verplicht
schatkistbankieren wordt geëvalueerd. En of daarbij gekeken wordt of de
beoogde doelen zijn bereikt. Daarnaast wordt gevraagd of bij een
evaluatie ook wordt gekeken of er een horizonbepaling kan worden
opgenomen bij een eventuele wijziging van de wet. Voorts vragen de
leden van de CDA-fractie of het klopt dat de Wet hof met deze afspraken
alleen een grondslag heeft in verband met de toenmalige economische
omstandigheden of dat het kabinet van mening is dat ook wanneer de
overheidsfinanciën weer ruimschoots binnen de EMU-norm van 60% van
het bbp vallen deze maatregel proportioneel is. De wijziging van de Wet
financiering decentrale overheden wordt momenteel op het onderdeel
verplicht schatkistbankieren geëvalueerd. In de kabinetsreactie bij de
evaluatie zal de Minister van Financiën terugkomen op de vragen van de
CDA-fractie.
Correctiemechanisme
De EMU-norm die ik ben overeengekomen met de decentrale overheden
is gebaseerd op de definities uit de Wet hof, inclusief een onderverdeling
naar overheidslaag en het volgen van het correctiemechanisme. In het
bestuurlijk overleg hebben we op een constructieve manier invulling
kunnen geven aan de balans tussen gezonde overheidsfinanciën en
ruimte voor investeringen. Of zoals in de Wet hof benoemd: de invulling
van een «gelijkwaardige bijdrage» door de decentrale overheden aan het
EMU-saldo van de collectieve sector.
Voor het EMU-saldo tellen de investeringen voor de volle omvang mee.
Hierin wordt geen onderscheid gemaakt tussen investeringsuitgaven en
consumptieve uitgaven waar de CDA-fractie naar vraagt.
Indien uit de ramingen van het CPB of uit realisaties van het CBS blijkt dat
het collectief aandeel in het EMU-saldo van de decentrale overheden
gezamenlijk wordt overschreden dan vindt hierover eerst bestuurlijk
overleg plaats. Hierbij zal ook gekeken worden naar de oorzaken van de
overschrijding en bijvoorbeeld ook naar de aard van de investeringen die
de overschrijding hebben veroorzaakt. Vervolgens wordt op basis van
bestuurlijk overleg bezien of verbetermaatregelen ter beheersing van het
EMU-saldo mogelijk zijn. Alleen als zou blijken dat bestuurlijke afspraken
over herstelplannen ter verbetering van het EMU-saldo van de decentrale
overheden niet tot het gewenste resultaat leiden, treedt het sluitstuk van
het correctiemechanisme in werking.
Het correctiemechanisme laat open welk type maatregelen wordt
genomen. Maatregelen volgend uit het sluitstuk tot het correctiemechanisme worden vastgelegd in een algemene maatregel van bestuur. Deze
algemene maatregel van bestuur treedt niet eerder in werking dan vier
weken nadat deze aan de Staten-Generaal is verzonden.
Door het structurele karakter van de invulling van de macronormering kan
het kabinet niet tot het gebruik van een eventueel correctiemechanisme
besluiten bij eenmalige overschrijding van de tekortnorm voor decentrale
overheden, bijvoorbeeld veroorzaakt door hogere investeringen. In het
bestuurlijk overleg kunnen, in situaties waar dat nodig is, gezamenlijk
maatregelen worden afgesproken om het tekort terug te dringen. Alleen
wanneer sprake is van structurele (meerjarige) tekortoverschrijdingen en
er onvoldoende afspraken kunnen worden gemaakt om dit binnen het
beoogde tijdpad te reduceren, kunnen maatregelen als kortingen op de
decentrale overheden als ultimum remedium in beeld komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 IX, nr. 15

7

Het correctiemechanisme laat de mogelijkheid open om in bestuurlijk
overleg met de decentrale overheden te besluiten deze maatregelen toe te
rekenen aan een individuele gemeente, provincie of waterschap. Deze
mogelijkheid is destijds op verzoek van de Tweede Kamer expliciet aan
het wetsvoorstel toegevoegd, om zo desgewenst de maatregelen op te
kunnen leggen aan specifieke gemeenten, provincies of waterschappen
indien deze keer op keer zouden bijdragen aan een structurele overschrijding van de macronormering. Er geldt steeds een voorhangprocedure,
waarbij de Staten-Generaal zich kan uitspreken over de voorgestelde
toerekening van een eventuele sanctie aan de decentrale overheden.
Trap-op-trap-af
De leden van de fractie van D66 vragen hoe de EMU-norm voor decentrale
overheden samen met de trap-op-trap-af systematiek zich verdraagt met
anticyclisch begrotingsbeleid. Zij veronderstellen dat decentrale overheden in laagconjunctuur minder budgettaire ruimte hebben doordat het
bbp terugloopt – het zogenaamde «noemer-effect» – en zij daardoor
eerder tegen het plafond van de EMU-norm aanlopen. In reactie op deze
vragen wijs ik op de buffer in de EMU-norm van – 0,2 procent van het bbp,
die is afgesproken bovenop de CPB-raming van – 0,2 procent, zodat bij
afwijkingen in de realisatie er niet direct sprake is van een overschrijding.
In deze buffer is tevens rekening gehouden met de ruimte die nodig is
voor investeringen, zoals onder andere afgesproken in het IBP.
De trap-op-trap-af-systematiek past bij het trendmatig begrotingsbeleid.
De jaarlijkse toe- en afname van het gemeentefonds en het provinciefonds
die voortvloeit uit de koppeling aan de Rijksuitgaven, het accres, is
gebaseerd op de grondslag van het voorgaande jaar (t-1). Veranderingen
in de grondslag (door toevoeging of vermindering via aanpassing van
Rijksuitgaven) hebben dus een jaar later weerslag in de groei van beide
fondsen.
Daarnaast heeft in het verleden een behoedzaamheidsreserve onderdeel
uitgemaakt van de trap-op-trap-af-systematiek; dit was een technisch
instrument om de uitslagen van de normering te dempen door de
budgettaire stromen stabieler te maken. In 2011 hebben Rijk en decentrale
overheden de behoedzaamheidsreserve afgeschaft omdat de beoogde
stabilisatiefunctie van de behoedzaamheidsreserve niet goed tot haar
recht kwam. Gemeenten en provincies bleken namelijk al een deel van de
behoedzaamheidsreserve mee te nemen bij het opstellen van de
begroting. In plaats van de behoedzaamheidsreserve is gekozen voor het
uitgangspunt dat decentrale overheden zelf in staat zijn om binnen hun
eigen begroting met enige vorm van behoedzaamheid te werken
(bijvoorbeeld door het aanhouden van bestemmingsreserves).
Investeringen
Bij de toepassing van de Wet hof kan, behalve vooraf, ook achteraf
rekening gehouden worden met investeringsopgaven. Vooraf zijn de
investeringsopgaven van decentrale overheden onderwerp van bestuurlijk
overleg over de invulling van de gelijkwaardige inspanning. Mocht
achteraf blijken dat de normering structureel overschreden is, kan de
regering besluiten of, en zo ja welke, maatregelen worden genomen ter
naleving van het vastgestelde resultaat in termen van het collectief
aandeel in het EMU-saldo van de decentrale overheden gezamenlijk. Ook
op dit punt worden de investeringsopgaven van decentrale overheden
meegenomen in het bestuurlijk overleg. De Minister van BZK, de Minister
van IenW en ik zien geen belemmering ten aanzien van het investeren in
deze maatschappelijke opgaven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 IX, nr. 15

8

Maatschappelijke opgaven
De leden van de SP-fractie spreken uit dat de laatste jaren veel extra taken
op lokale overheden af zijn gekomen maar dat dat niet altijd gepaard ging
met de benodigde extra financiële middelen. Ook vragen zij aan te geven
hoe de dienstverlening aan burgers is veranderd de afgelopen jaren. Er
zijn inderdaad de afgelopen jaren belangrijke taken en verantwoordelijkheden naar gemeenten gedecentraliseerd en daardoor hebben gemeenten
een grotere betekenis gekregen voor hun burgers.
Dit kabinet ziet het als haar taak om samen met decentrale overheden
maatschappelijke opgaven aan te pakken en heeft hierover afspraken
vastgelegd in het IBP. We werken samen op basis van een gelijkwaardig
partnerschap, waarin elke partner eventuele financiële of wettelijke
belemmeringen en kansen bespreekbaar kan maken.
De leden van de SP-fractie vragen uiteen te zetten hoe de financiële
situatie van gemeenten en provincies zich de afgelopen jaren heeft
ontwikkeld. Op basis van CBS-statlinedata wordt in onderstaande tabellen
het eigen vermogen en de schuldquote van gemeenten en provincies
weergegeven voor de periode 2009–2016. Het eigen vermogen betreft de
algemene reserve, de bestemmingsreserves en het rekeningsaldo. De
schuldquote betreft de verhouding tussen de schuld en de totale baten.
Een hoger percentage betekent meer schuld ten opzichte van de baten.
Het BBV maakt onderscheid tussen de ongecorrigeerde en de gecorrigeerde netto schuldquote, waarbij gecorrigeerd wordt voor verstrekte
leningen. Deze gecorrigeerde netto schuldquote is opgenomen in de
tabellen.
Financiële positie gemeenten

Eigen vermogen (in mln.)
Netto schuldquote gecorrigeerd
1

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

20171

34.291

32.174

31.232

29.943

30.010

29.062

29.603

30.188

30.472

32%

45%

49%

56%

60%

62%

56%

56%

57%

2017 zijn voorlopige cijfers

Bron: CBS (op basis van jaarrekeningcijfers).

Op basis van deze cijfers constateren we dat het eigen vermogen van
gemeenten na de daling sinds 2009 vanaf 2012 redelijk constant is (rond
de € 30 miljard).
De netto schuldquote is in 2015 gedaald (van 62% naar 56%). Dit is deels
een rekenkundig effect dat samenhangt met de toename van de baten (als
gevolg van de decentralisaties), anderzijds zijn gemeenten ook minder
schulden aangegaan.
Financiële positie provincies

Eigen vermogen (in mln.)
Netto schuldquote gecorrigeerd

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017*

17.514

17.046

17.529

17.099

16.782

15.937

15.579

16.112

16.865

– 75%

– 196%

– 178%

– 179%

– 196%

– 193%

– 194%

– 179%

– 179%

Het eigen vermogen van provincies is in 2017 gestegen met ruim € 0,7
miljard (naar ruim € 16,8 miljard). De netto schuldquote is fors negatief.
Dit betekent dat de meeste provincies meer geld uitlenen dan ze zelf
lenen.
De leden van de VVD-fractie informeren wat er precies wordt bedoeld met
op een alternatieve manier ramen van het EMU-saldo en de mogelijke
aanpassingen in het BBV. Het Rijk en de koepelorganisaties hebben
afgesproken dat wij periodiek een dialoog zullen voeren vanuit de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 IX, nr. 15

9

gedeelde investeringsopgave en tegelijkertijd de verantwoordelijkheid
voor gezonde overheidsfinanciën. Hierbij kunnen belangrijke ontwikkelingen in de financiële positie van zowel het Rijk als decentrale overheden
en in het bijzonder het EMU-saldo worden besproken. Om dit gesprek zo
goed mogelijk te kunnen voeren heb ik met de decentrale overheden
afgesproken dat het belangrijk is dat we een beter inzicht krijgen in de
ontwikkeling van het EMU-saldo van decentrale overheden. In het kader
hiervan heb ik met de decentrale overheden afgesproken verschillende
sporen te verkennen om dit inzicht te verbeteren. Onderdelen hiervan
kunnen zijn monitoring, een experiment met een aantal provincies,
gemeenten en waterschappen om het EMU-saldo op een alternatieve
manier te ramen, mogelijke aanpassingen van het BBV en het gebruik van
IV3 data in plaats van de EMU-enquête.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 IX, nr. 15

10