Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 399

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 november 2017
Op 29 mei jl. heeft de procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden mij twee rapporten aangeboden in het kader van diens toezichthoudende taak jegens het openbaar ministerie (OM). In deze brief reageer
ik op de bevindingen en aanbevelingen van de procureur-generaal, zoals
verzocht in de procedurevergadering van de vaste commissie voor
Veiligheid en Justitie van 31 mei 2017.
In 2011 heeft het College van procureurs-generaal van het openbaar
ministerie (hierna: het College) de procureur-generaal bij de Hoge Raad
(hierna: de procureur-generaal) verzocht inhoud te geven aan zijn
toezichttaak. Artikel 122 van de Wet op de rechterlijke organisatie bepaalt
dat indien naar het oordeel van de procureur-generaal het OM bij de
uitoefening van zijn taak de wettelijke voorschriften niet naar behoren
handhaaft of uitvoert, hij de Minister daarvan in kennis kan stellen. Als
onderwerp van de eerste thematische analyses is in overleg met het
College gekozen voor de naleving door het OM van de regelgeving rond
de OM-strafbeschikking, onder meer omdat deze afdoening van strafzaken
door het OM zich goeddeels buiten de openbaarheid voltrekt en slechts in
beperkte mate is onderworpen aan rechterlijke toetsing.
In het eerste in mei aangeboden rapport Wordt vervolgd: Beschikt en
gewogen1 doet de procureur-generaal verslag van de wijze waarop het
OM gevolg heeft gegeven aan de aanbevelingen uit het in 2015 gepresenteerde rapport Beschikt en gewogen, waarover uw Kamer eerder is
geïnformeerd2. In deze twee rapporten staat de naleving van de wettelijke
voorschriften rond het uitvaardigen van strafbeschikkingen centraal. Het
andere in mei aangeboden rapport, Beproefd verzet3, is gericht op de
wijze waarop het OM omgaat met een door de verdachte gedaan verzet
tegen een strafbeschikking. Het College en ik hebben de rapporten
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Kamerstuk 29 279, nr. 225.
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
2

kst-29279-399
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 279, nr. 399

1

bestudeerd en stellen vast dat de procureur-generaal zicht biedt op
knelpunten die tot verbetermaatregelen nopen en daarmee een gewaardeerde bijdrage levert aan kwaliteitsverbetering bij het OM.
Algemeen
De procureur-generaal concludeert in het rapport Wordt vervolgd:
Beschikt en gewogen dat het OM met grote inzet en voortvarendheid
gevolg heeft gegeven aan de aanbevelingen uit het rapport Beschikt en
Gewogen, waarbij het voorrang heeft gegeven aan de belangrijkste
kritiekpunten. Zo zijn gerichte maatregelen genomen om te voorkomen
dat strafbeschikkingen worden uitgevaardigd zonder dat de schuldvaststelling voldoende is vastgelegd, is de zorgvuldigheid waarmee de
bewijsbeoordeling plaatsvindt vergroot en zijn er stappen gezet om te
verzekeren dat de identiteitsvaststelling van de verdachte steeds op de
voorgeschreven wijze plaatsvindt.
De algemene conclusie van de procureur-generaal in Beproefd verzet is
dat het OM zich op veel punten houdt aan de regels die het geschreven en
ongeschreven recht voorschrijven met betrekking tot de verzetsprocedure
bij strafbeschikkingen. Van belang is dat de onderzochte periode van
Beproefd verzet, 1 juli 2013 tot 30 juni 2014, grotendeels gelijk is aan de
periode die in het kader van het eerdere rapport Beschikt en gewogen is
onderzocht. Dat brengt met zich dat de effecten van inmiddels getroffen
verbetermaatregelen na het in 2015 uitkomen van Beschikt en Gewogen,
niet zichtbaar zijn in de resultaten van het meest recente onderzoek van de
procureur-generaal. Die maatregelen zijn onderdeel van het verbeterprogramma «Programma Strafvordering OM2020: OM-strafbeschikking», dat
mede naar aanleiding van de uitkomsten van Beschikt en gewogen is
gestart. De OM-strafbeschikking is door het College als «kritisch proces»
aangemerkt. Als gevolg daarvan wordt er forse inzet gepleegd op de
verbeteringen en wordt de voortgang van die verbeteringen bewaakt met
metingen en audits.
Hieronder behandel ik de belangrijkste bevindingen van de procureurgeneraal in Beproefd Verzet en licht ik toe welke verbetermaatregelen
reeds zijn getroffen en nog zullen worden doorgevoerd naar aanleiding
van de bevindingen van de procureur-generaal.
Doorlooptijden en herbeoordeling na ingesteld verzet
De procureur-generaal heeft onderzocht in hoeverre het OM een gedaan
verzet voldoende voortvarend afhandelt. Op basis van de jurisprudentie
met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens, gaat de procureur-generaal er
vanuit dat de behandeling van een strafzaak in eerste aanleg binnen twee
jaar moet zijn afgerond. Naar het oordeel van de procureur-generaal heeft
het OM in de onderzochte periode ingesteld verzet met weinig voortvarendheid afgehandeld. Met name de doorlooptijden van verzetten die
door het Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM) werden
verwerkt,4 namen volgens de procureur-generaal dramatische vormen
aan. Bij het Parket CVOM werd de redelijke termijn in 76% van de gevallen
niet gehaald, terwijl volgens de procureur-generaal van het OM mag
worden verwacht dat het de verzetsprocedure zodanig organiseert dat een
overschrijding van de redelijke termijn niet meer dan een zeldzaam
incident is. Als oorzaken van de lange doorlooptijden noemt de procureurgeneraal de zittingscapaciteit en de tijd die het OM nodig heeft voor de
4

Het gaat hier om zogenoemde feitgecodeerde zaken: veelvoorkomende overtredingen en
misdrijven waarvoor het OM vaste boete-tarieven hanteert.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 279, nr. 399

2

herbeoordeling van een zaak nadat een verdacht verzet heeft ingesteld. In
andere zaakstromen werd de redelijke termijn minder vaak overschreden.
Bij CVOM-zaken waarin de strafbeschikking door het CJIB werd opgelegd
gebeurde dat in 36,8% van de gevallen, bij de arrondissementsparketten
was dat 12,8% en in geval van een ZSM-afdoening werd de redelijke
termijn in 12% van de zaken overschreden.
Een te lange doorlooptijd staat haaks op het uitgangspunt om straffen zo
snel mogelijk op te leggen en heeft ook gevolgen voor de afloop van de
zaak; de procureur-generaal stelt dat veel zaken werden geseponeerd
vanwege de ouderdom van de feiten.5 De ouderdom van de zaak speelt
ook mee bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het verzet, de
vraag of het zin heeft om nader onderzoek te bevelen en bij de
straftoemeting.
Het College onderschrijft deze problematiek en heeft in het kader van het
genoemde verbeterprogramma actie ondernomen. Zo is de kwaliteit van
de schuldvaststelling en de reproduceerbaarheid verbeterd, waardoor een
zaak na het instellen van verzet niet meer volledig opnieuw hoeft te
worden beoordeeld. Ook is de kwaliteit van de managementinformatie
verbeterd en zijn er extra prestatie-indicatoren geformuleerd die een
betere beheersing van het werkproces ondersteunen. Mede daardoor
wordt beter gestuurd op doorlooptijden en op het wegwerken van
voorraden. Tevens is het werkproces verder gestroomlijnd. Een voorbeeld
is het invoeren van een controle op de kwaliteit van processen-verbaal
nog voordat deze bij het OM worden ingediend. Voorts maakt het College
afspraken met de rechtspraak om de beschikbaar gestelde zittingsruimte
zo effectief mogelijk te gebruiken en voert het overleg over het uitbreiden
van die capaciteit om bestaande voorraden weg te werken.
Straftoemeting
Verzet van de verdachte tegen een strafbeschikking leidt tot een herbeoordeling van de zaak door het OM. De officier van justitie brengt, tenzij hij de
strafbeschikking intrekt of de bestrafte vrijwillig voldoet aan een gewijzigde strafbeschikking, het verzet en de processtukken ter kennis van de
rechtbank. Het strafproces neemt daarna zijn normale gang. Uit het
onderzoek van de procureur-generaal over de straftoemeting blijkt dat de
rechter in het merendeel van de onderzochte zaken lager strafte dan de
straf die de officier van justitie oorspronkelijk bij strafbeschikking oplegde.
Factoren die van invloed blijken te zijn op de strafmaat, zijn de moeite die
de verdachte neemt om naar de zitting te komen en het verzet te motiveren, de doorlooptijd van de zaak en de hoogte van de door het OM
gehanteerde boetetarieven.
Op basis hiervan komt de procureur-generaal tot de aanbeveling dat het
wenselijk is dat het OM bij de straftoemeting ter zitting (meer) met
dezelfde maat meet als de rechter. Het College onderschrijft dit, zeker ook
omdat een te groot verschil in straftoemeting tot onnodig hoge aantallen
verzetzaken leidt. Daarbij tekent het College aan dat het strafvorderingsbeleid reeds in grote lijnen overeenkomt met de oriëntatiepunten die
binnen de rechtspraak worden gehanteerd. Wel onderzoekt het College of
aanpassing van de straftoemeting bij het uitvaardigen van de strafbeschikking een zinvolle en verantwoorde bijdrage zou leveren aan het
terugdringen van de aantallen zaken waarin verzet wordt ingesteld.
Denkbaar is dat de officier van justitie bij het uitvaardigen van een
5

Deze waarneming is ook opgenomen in de door uw Kamer ontvangen factsheets over de
ontwikkelingen in de strafrechtketen over 2015 en 2016 (bijlagen bij Kamerstuk 29 279, nrs. 333
en 389)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 279, nr. 399

3

strafbeschikking een lagere straf hanteert dan wanneer de zaak na verzet
aan de rechter wordt voorgelegd. Dit zou aansluiten bij de eerdere praktijk
met transacties, waarbij de verdachte vervolging kon voorkomen door
betaling van een geldboete die lager was dan de gebruikelijke eis op
zitting. Ook is van belang dat in toenemende mate in een zo vroeg
mogelijk stadium op basis van de beschikbare informatie over de
verdachte, wordt gezocht naar de meest passende straf. Bij een verdachte
met grote schulden zou het opleggen van een taakstraf bijvoorbeeld meer
voor de hand liggen dan een geldboete.
Een tweede waarneming van de procureur-generaal op het terrein van de
straftoemeting betreft het relatief hoge aantal vrijspraken in de onderzochte periode. De procureur-generaal schrijft dit onder andere toe aan de
onvoldoende zorgvuldige beoordeling van zaken waarin initieel een
strafbeschikking werd uitgevaardigd. Zoals de procureur-generaal
vaststelt in het vervolgrapport Wordt vervolgd: Beschikt en gewogen,
heeft het OM de opvolging van het rapport uit 2015 zeer serieus genomen.
Voor wat betreft de beoordeling van zaken vertaalt zich dat een hogere
kwaliteit van de schuldvaststelling, dossiervorming en registratiediscipline. Deze zullen naar verwachting van het College leiden tot een
aanzienlijke verbetering van de kwaliteit van de door het OM uitgevaardigde strafbeschikkingen en mogelijk tot minder vrijspraken.
Mandaatregelingen
In Beschikt en gewogen is gewezen op enkele problematische kwesties op
het gebied van de bevoegdheid van sommige OM-medewerkers bij het
uitvaardigen van een strafbeschikking. Dit heeft het College er begin 2015
toe gebracht de mandateringsconstructie van de CVOM-medewerkers te
herzien. Ook is de mandaterings- en detacheringsconstructie voor door
CJIB-medewerkers uitgeoefende OM-taken, aangepast. Hoewel de
procureur-generaal zich op het standpunt stelt dat de gewijzigde mandaatconstructies de eerder geconstateerde gebreken niet verhelpen, stelt hij
tegelijkertijd dat de hele kwestie niet van groot belang is omdat deze
problemen definitief tot het verleden zullen behoren wanneer de thans bij
uw Kamer aanhangige wijziging van artikel 9 van het Wetboek van
Strafvordering tot wet wordt verheven en dit in werking treedt.6
De procureur-generaal is er niet van overtuigd dat daarmee ook de
bevoegdheid van het zogeheten «Virtueel parket» om strafzaken voor alle
parketten te behandelen voldoende is geregeld. Opgemerkt wordt dat dit
«Virtueel parket» geen afzonderlijk organisatorisch onderdeel van het OM
is. Het betreft een interne werkwijze om capaciteit optimaal in te kunnen
zetten, wat past binnen de ontwikkeling van het OM als landelijke
organisatie, onder leiding van het College van procureurs-generaal met
bevoegdheden voor zowel officieren van justitie als andere gekwalificeerde medewerkers om in het hele land zaken te kunnen behandelen.
Naar aanleiding van de in gang gezette modernisering van het Wetboek
van Strafvordering bezie ik momenteel of deze ontwikkeling aanleiding is
voor nadere regeling hetzij in de Wet op de rechterlijke organisatie of in
het Wetboek van Strafvordering. Naast de overwegingen van de
procureur-generaal betrek ik daarbij de bevindingen van de evaluatiecommissie Wet herziening gerechtelijke kaart, die aan het einde van dit jaar
worden verwacht.

6

Kamerstuk 34 720, nr. 2 (artikel I, aanhef en onder A).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 279, nr. 399

4

Tot slot
Met de procureur-generaal ben ik van mening dat het College na het
verschijnen van diens eerste onderzoeksrapport in 2015 met grote inzet en
voortvarendheid gevolg gegeven aan daarin opgenomen aanbevelingen.
De nieuwe bevindingen van de procureur-generaal vormen door het
hanteren van dezelfde onderzoeksperiode begrijpelijkerwijs deels een
bevestiging van de eerdere bevindingen, maar zoals ik in deze brief heb
toegelicht is er ook nu aanleiding om verschillende verbeteringen door te
voeren.
Het College en ik vinden het van groot belang om zicht te houden op de
prestaties van het OM op het vlak van de OM-strafbeschikking. Alle in
deze brief genoemde verbeteringen zijn daarom onderdeel van het
bredere programma Strafvordering OM2020, waarin de borging van de
strafvorderlijke kwaliteit in de kritische werkprocessen van het OM
centraal staat. In het kader van dat programma is in 2016 een nulmeting
verricht, waarbij steekproefsgewijs zaken werden beoordeeld die door de
verschillende parketten door middel van een OM-strafbeschikking zijn
afgedaan. Die beoordeling richtte zich onder meer op de vraag of de
verschillende maatregelen die naar aanleiding van Beschikt en Gewogen
zijn genomen, worden nageleefd en het gewenste effect hebben gesorteerd. De nulmeting zal dit najaar worden opgevolgd door een nieuwe
meting, die zicht zal bieden op de voortgang van de verbetermaatregelen
en de resultaten die deze in de praktijk opleveren. Over de uitkomsten zal
ik uw Kamer in de eerste helft van 2018 informeren. Ik zal dan tevens
ingaan op de standpuntbepaling van het College met betrekking tot het
straftoemetings- en strafvorderingsbeleid.
Tot slot zullen de bevindingen van de procureur-generaal en de uitkomsten van de meting die het OM dit najaar verricht, worden betrokken bij de
beleidsreactie op de evaluatie van de Wet OM-afdoening die in 2018 zal
worden afgerond. In die beleidsreactie zal worden ingegaan op de
verschillende vormen van buitengerechtelijke afdoening, waaronder de
transactie.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 279, nr. 399

5