Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

30 872

Landelijk afvalbeheerplan

Nr. 251

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 november 2020
Hierbij informeer ik uw Kamer over de uitvoering van de wettelijke
producentenverantwoordelijkheid voor afgedankte elektrische- en
elektronische apparaten (AEEA), ook wel aangeduid met e-waste. Mede
aanleiding is de toezegging1 om uw Kamer specifiek te informeren over
het nakomen van het wettelijke inzameldoel van 65% AEEA in 2019.
Daarnaast zal ik ingaan op enkele actuele ontwikkelingen die van belang
zijn voor zowel de huidige situatie als de noodzakelijke inzet in de nabije
toekomst op de problematiek van AEEA.
Met deze brief kom ik tevens tegemoet aan het verzoek van de vaste
commissie voor Infrastructuur en Waterstaat om een reactie op de brief
van de Stichting Organisatie Producentenverantwoordelijkheid E-waste
Nederland (Stichting OPEN) met als bijlage een manifest waarin Stichting
OPEN aangeeft dat de circulaire doelen rond Afgedankte Elektrische en
Elektronische Apparaten (AEEA of e-waste) alleen worden bereikt met een
gecoördineerde aanpak rond Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid (UPV) en een algemeen verbindend verklaring (avv) voor een
non-profitorganisatie.
Wettelijk kader
Producentenverantwoordelijkheid voor AEEA is staand beleid sinds 2002
op basis van de Europese richtlijn AEEA2 die in Nederland is geïmplementeerd via de Regeling AEEA3. De regelgeving heeft betrekking op een

1

Kamerstuk 35 300 XII, nr. 91
Richtlijn 2012/19/EU van het Europees parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende
Afgedankte Elektrische en Elektronische Apparatuur (AEEA) (Pb EU 2012, L 197)
3
Regeling AEEA van 5 februari 2014 (Stcrt. 2014, nr. 2975) en gewijzigd op 27 januari 2016 (Stcrt.
2016, nr. 4066)
2

kst-30872-251
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 872, nr. 251

1

brede verzameling van AEEA4 en heeft tot doel bij te dragen aan
duurzame productie en consumptie, in de eerste plaats door preventie van
AEEA en daarnaast door hergebruik, recycling en andere vormen van
nuttige toepassing. Beoogd wordt de hoeveelheid te verwijderen afval te
verminderen en bij te dragen aan een efficiënter hulpbronnengebruik en
terugwinning van waardevolle secundaire grondstoffen.
Producentenverantwoordelijkheid maakt producenten en importeurs
(hierna: de producenten) die elektrische en elektronische apparaten (EEA)
op de markt brengen – met inbegrip van online verkoop – verantwoordelijk voor de inzameling en passende verwerking van hun producten als
die worden afgedankt.
De producenten hebben de verplichting om vanaf het jaar 2019 minimaal
65% AEEA in te zamelen van de gemiddelde gewichtshoeveelheid EEA die
de voorgaande drie jaren in de betreffende lidstaat in de handel is
gebracht5, de zogeheten put on market (PoM). Het inzameldoel is vanaf
2019 fors verhoogd ten opzichte van de voorgaande jaren waarin het
inzameldoel op 45% was gesteld. Dat maakt 2019 dan ook een onderscheidend jaar voor de noodzakelijke extra inspanning op de inzameling
die van de producenten wordt gevraagd.
Rapportage inzameling en verwerking van AEEA
Jaarlijks rapporteert het Nationaal (W)EEE Register (NWR) over de
behaalde inzamelprestatie door of namens de betrokken producenten;
NWR rapportages worden voor een ieder openbaar beschikbaar gesteld6.
Het NWR is aangewezen om de taken uit te voeren die voortkomen uit de
registratie- en rapportageplicht zoals opgenomen in de Regeling AEEA.
Gerapporteerd wordt over zes categorieën van AEEA zoals die zijn
ingedeeld volgens de regelgeving, waarbij uiteindelijk alleen de som der
delen mag worden getoetst aan de wettelijke doelstelling.
De Europese Commissie heeft de subcategorie zonnepanelen een
bijzondere positie gegeven in die zin dat het de lidstaten is toegestaan de
inzamelprestatie inclusief-en-exclusief zonnepanelen weer te geven. De
reden hiervoor is dat zonnepanelen een relatief nieuw product is met een
sterke groei in het marktaandeel EEA, dat echter door de lange gemiddelde levensduur niet op de korte termijn als afgedankt product
beschikbaar komt voor inzameling. Deze situatie is in ieder geval voor
Nederland van toepassing en billijkt het weergeven van de afzonderlijke
prestaties.
Volgens het NWR bedraagt de in het jaar 2019 gerealiseerde inzameling
48% ten opzicht van de driejaar gemiddelde PoM 2016–2018. Exclusief
zonnepanelen bedraagt het inzamelresultaat 58%. De wettelijke
doelstelling wordt dus niet behaald, hetgeen overigens de eerste keer is
sinds de invoering van de regelgeving waarbij tot voor kort de lagere
doelstelling van 45% van toepassing was. Volgens het NWR worden de
wettelijke minimale streefcijfers voor recycling en nuttige toepassing wel
behaald.

4

AEEA omvat onder meer grote en kleine huishoudelijke apparaten, kleine IT en telecommunicatie, lampen, schermen en monitors, elektrische gereedschappen, automaten, zonnepanelen,
medische apparaten, warmtepompen, elektrisch speelgoed en e-bikes.
5
De alternatieve doelstelling betreft 85% inzameling van de hoeveelheid in die lidstaat geproduceerde AEEA die op het grondgebied van die lidstaat is geproduceerd, in Nederland wordt de
65% doelstelling gehanteerd.
6
NWR rapportages zijn te bekijken en te downloaden op www.nationaalweeeregister.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 872, nr. 251

2

Allereerst spreek ik mijn waardering uit voor de inspanningen van alle
betrokkenen in het speelveld van AEEA om het doel in 2019 toch
tenminste te benaderen. Het desondanks teleurstellende resultaat
bevestigt tegelijk dat een nieuwe impuls in het nakomen van de producentenverantwoordelijkheid voor AEEA noodzakelijk is in Nederland.
Hoe andere lidstaten presteren op de inzameling van AEEA is nog niet
bekend omdat pas vanaf medio 2021 de cijfers via Eurostat beschikbaar
zullen zijn. Uit sporadische berichtgeving hierover in de media kan wel
worden opgemaakt dat meerdere lidstaten de 65% doelstelling niet
hebben gehaald. Verwacht wordt dat de Europese Commissie in de
tweede helft van 2021 zal reageren op de cijfers en de prestaties in de
respectievelijke lidstaten.
Uitvoering producentenverantwoordelijkheid AEEA
Bij het NWR staan ruim 3.100 producenten geregistreerd die een
wettelijke verplichting hebben op basis van de Regeling AEEA. Een tiental
producentenorganisaties geeft elk afzonderlijk, collectief uitvoering aan de
producentenverantwoordelijkheid voor AEEA, naast 116 producenten die
melden dat op individuele basis te doen.
Na invoering van de vernieuwde regelgeving in 2014 hebben de bij AEEA
betrokken partijen het «Monitoringsberaad AEEA» opgericht dat tot taak
heeft te monitoren op welke wijze invulling wordt gegeven aan de
registratie- en rapportageverplichtingen, de inzamelverplichtingen,
eventuele specifieke acties die nodig zijn voor het behalen van de
doelstelling inzameling en te borgen dat alle actoren in de keten hun
verantwoordelijkheden nakomen.
Op verzoek van mijn voorganger7 heeft het Monitoringsberaad in 2018
een Plan van Aanpak opgeleverd met een analyse en een set van
maatregelen gericht op het behalen van het inzameldoel van 65% in 2019.
In het Plan van Aanpak zijn negen specifieke acties opgenomen die
tezamen de geprognotiseerde afstand tot het doel zouden overbruggen.
Mijn observatie is dat alle partijen het belang van het Plan van Aanpak
onderschreven en naar vermogen hun inzet hebben geleverd in de
uitvoering in 2019. Echter, zoals geconstateerd is de uiteindelijk in 2019
gerealiseerde toename in de inzameling niet voldoende gebleken om het
inzameldoel te behalen.
Op mijn verzoek heeft onderzoeksbureau Rebel Group de uitvoering van
het Plan van Aanpak geanalyseerd. Het rapport «Resultatenonderzoek van
het Plan van Aanpak 65% AEEA» is als bijlage bij deze brief gevoegd8.
Naast een analyse van de uitvoering bevat het rapport diverse aanbevelingen voor verhoging van de inzameling van AEEA, waaronder het
introduceren van retourpremiesystemen voor AEEA.
Wat betreft het concept van retourpremiesystemen heb ik in het kader van
de uitvoering van het Urgenda-vonnis reeds gekozen voor de introductie
van een retourpremiesysteem voor koel- en vrieskasten9. Van de
producenten wordt verwacht dat zij dit systeem voorbereiden en invoeren
in 2021. Indien een systeem onverhoopt niet op vrijwillige basis tot stand
komt, zal ik daarvoor regelgeving in procedure brengen.

7

Kamerstuk 30 872, nr. 212
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
9
Kamerstuk 32 813, nr. 496
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 872, nr. 251

3

Actie tot behalen van het wettelijk inzameldoel
Allereerst stel ik vast dat er een forse inspanning van producenten en
andere actoren in de AEEA-keten nodig is om het inzameldoel zo spoedig
mogelijk alsnog te realiseren. Daarbij neemt de omvang van AEEA op de
afvalmarkt toe terwijl tegelijkertijd de druk op het meer circulair maken
van deze keten oploopt, zowel op basis van nationaal beleid10 als het
Europese circulaire economie actieplan11. Ten slotte ligt er het genoemde
concrete verzoek vanuit het Kabinet om een retourpremiesysteem voor
koel- en vrieskasten te introduceren door het bedrijfsleven.
Een meerderheid van de producenten heeft recentelijk Stichting OPEN
opgericht, die de verantwoordelijkheden van acht van de in totaal tien
bestaande producentenorganisaties heeft overgenomen. Stichting OPEN
verklaart met deze bundeling in organisatie een verbetering te kunnen
realiseren in de uitvoering van producentenverantwoordelijkheid, zodanig
dat het wettelijk doel alsnog zal worden behaald binnen twee jaar. Op
1 april 2020 is hiertoe door Stichting OPEN een verzoek tot avv van een
afvalbeheerovereenkomst voor alle AEEA in Nederland bij mij ingediend.
In het aan uw vaste commissie IenW aangeboden manifest van Stichting
OPEN wordt vanuit de optiek van de producenten die bij Stichting OPEN
zijn aangesloten, de urgentie van een hernieuwde aanpak van AEEA
benadrukt12. Het manifest lees ik als een beknopte samenvatting van de
inhoud en ambitie van de aangevraagde avv.
Een avv kan worden verleend in het belang van doelmatigheid van het
afvalstoffenbeheer en op basis een aanvraag van een belangrijke
meerderheid van producenten ingevolge artikel 15.36 en 15.37 van de Wet
milieubeheer. Een avv-aanvraag wordt zoals gebruikelijk door RWS
technisch-inhoudelijk getoetst aan de Regeling verzoek avv overeenkomst
afvalbeheerbijdrage13. RWS heeft geoordeeld dat de aanvraag voldoet
aan de regeling, waarbij Stichting OPEN nog wel een nadere uitwerking
van de voorgenomen maatregelen in een Actieplan 65% moet aanleveren
in verband met de precieze onderbouwing van het doelmatig afvalbeheer.
Deze beoordeling heeft geleid tot een ontwerpbesluit waarvan kennisgeving is gedaan in de Staatscourant14. Een ieder is vanaf 15 september
2020 gedurende zes weken in de gelegenheid gesteld de aanvraag en het
ontwerpbesluit op te vragen en daarop een zienswijze in te dienen. Na
beoordeling door RWS van alle ingediende zienswijzen, desgevraagde
toelichtingen daarop en een eventuele reactie van de aanvrager (in dit
geval Stichting OPEN) en de nadere precisering in het Actieplan 65%, zal
een definitief besluit worden genomen over de aangevraagde avv.
De Autoriteit Consumenten en Markt (ACM) is aangehaakt bij dit proces
nadat één van de producentenorganisaties die zich niet heeft aangesloten
bij Stichting OPEN en de ingediende avv-aanvraag, in een vroeg stadium
de ACM had ingeschakeld. De ACM zal gedurende het proces rond de
aangevraagde avv betrokken zijn.
Uw Kamer heeft aandacht gevraagd voor het belang van openheid en om
tijdig geïnformeerd te worden voor het AO circulaire economie over de
verdere stappen met betrekking tot deze avv-aanvraag. Ik zal uw Kamer
informeren over het verdere verloop van de procedure. Mocht het komen
10

Kamerstuk 32 852, nr. 130
COM(2020) 98 final – Mededeling inzake een nieuw actieplan voor een circulaire economie en
voor een schoner en concurrerender Europa.
12
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
13
Stcrt. 2020, nr. 34945 van 7 juli 2020
14
Stcrt 2020, nr. 48313
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 872, nr. 251

4

tot een definitieve vaststelling van een avv voor de Stichting OPEN, dan
heeft een ieder de mogelijkheid een ontheffing aan te vragen op basis van
artikel 15.38 Wet milieubeheer. Deze optie geldt dus ook voor producentenorganisaties die zich niet aansluiten bij het in de avv-aanvraag
beoogde landelijke afvalbeheersysteem. Een ontheffing kan worden
verleend voor een alternatief systeem van inzameling en verwerking
onder de voorwaarde dat dit in doelmatigheid van het afvalbeheer ten
minste gelijkwaardig is aan het afvalbeheersysteem dat algemeen
verbindend is verklaard. Een ontheffing op een avv betekent dat de
afvalbeheerbijdrage verschuift van het afvalbeheersysteem onder die avv
naar het vervangende afvalbeheersysteem onder de verkregen ontheffing.
Tot slot
Het nakomen van het wettelijk inzameldoel van 65% voor AEEA staat
voorop en moet zo spoedig als mogelijk is, worden gerealiseerd. Ik
beschouw het als de verantwoordelijkheid van alle producenten om
gezamenlijk te voldoen aan de wettelijke verplichtingen en bij te dragen
aan het maatschappelijk belang dat met een adequate aanpak van AEEA
wordt gediend. Met de ingediende avv-aanvraag ligt er een voorstel
daartoe dat echter nog in procedure is. Mocht de avv niet tot stand komen
dan is er sprake van een situatie die een nadere afweging vergt met het
oog op het behalen van het wettelijke inzameldoel. Vanzelfsprekend zal ik
uw Kamer ook daarover dan nader informeren.
In de bijlage bij deze brief is een aanvullende toelichting opgenomen op
de onderwerpen: het wettelijk kader, de cijfers en ontwikkelingen en de
rapportage van Rebel Group15.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-Van der Meer

15

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 872, nr. 251

5

BIJLAGE:

AANVULLENDE TOELICHTING OP ENKELE ONDERWERPEN UIT
DE BRIEF
Wettelijk kader
Gescheiden inzameling is een eerste vereiste om de specifieke behandeling en recycling van AEEA te waarborgen die noodzakelijk is omwille
van de bescherming van mens en milieu. Daartoe moeten geschikte
voorzieningen voor het inleveren van AEEA worden opgezet, waaronder
inzamelpunten bij de detailhandel, waar particuliere huishoudens hun
AEEA kosteloos kunnen inleveren. Vanaf 2019 geldt een inzamelpercentage van 65% AEEA van het totale gewicht van het gemiddelde van in
voorgaande drie jaren op de markt gebrachte EEA.
Daarnaast worden de producenten geacht de ingezamelde AEEA passend
te verwerken overeenkomstig de voorgeschreven minimale streefcijfers
inzake recycling en nuttige toepassing. Met passende verwerking wordt
bedoeld dat demontage en recycling van AEEA wordt uitgevoerd door
verwerkers met een CENELEC certificaat16. De wijze waarop producenten
uitvoering moeten geven aan hun verplichtingen – in termen van systeem,
logistiek of organisatie – is niet in detail uitgewerkt in de Regeling AEEA.
De ILT is toezichthouder op de uitvoering van de Regeling AEEA.
De gewijzigde Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra) raakt eveneens
aan het kader voor producentenverantwoordelijkheid inzake AEEA.
Uiterlijk 5 januari 2023 zullen de bepalingen omtrent de minimumvereisten voor producentenverantwoordelijkheid uit de Kra moeten zijn
geïmplementeerd in de Regeling AEEA. Over de voortgang van de diverse
stappen in het bredere implementatieproces van de kaderrichtlijn is de
Kamer geïnformeerd17. Naast de implementatie van de minimumvereisten
zal worden nagegaan of het bestaande kader voor AEEA nog verfijning
behoeft met het oog op een toekomstbestendige uitvoering van producentenverantwoordelijkheid voor AEEA.
De cijfers en ontwikkelingen
De in 2019 gerealiseerde inzameling bedraagt 48% ten opzicht van de
driejaar gemiddelde put on market (PoM) over 2016–2018. Exclusief
zonnepanelen bedraagt het inzamelresultaat 58%.
Voor het inzicht in de verhouding tussen de PoM en de daadwerkelijke
inzameling op hoofdlijnen, is hieronder het onderliggende cijfermateriaal
weergegeven:
–

–

–

Het gehanteerde driejaar gemiddelde van de PoM 2016–2018 steeg
met 14% ten opzichte van de PoM 2015–2017. De absolute hoeveelheid
in 2019 ingezameld AEEA is gestegen met 7% ten opzichte van 2018,
met 13.692 ton naar 198.650 ton. Duidelijk is dat de PoM sterker steeg
dan de inzameling.
Het verschil tussen de stijging van de PoM ten opzichte van de
inzameling is minder groot indien het gehanteerde driejaar gemiddelde exclusief zonnepanelen wordt berekend, dan stijgt de PoM over
het gehanteerde driejaar gemiddelde met 9% (i.p.v. 14%).
De PoM over 2019 bedroeg in totaal 638.588 ton EEA. De PoM 2019 is
ten opzichte van 2018 met 137.699 ton gestegen (+27%). Het aandeel
van zonnepanelen in de POM 2019 bedraagt 190.476 ton (30%).

16

CENELEC: European Committee for Electrotechnical Standardization, het CENELEC certificaat
vervangt het eerdere WEEELABEX certificaat.
17
Kamerstuk 35 267, nrs. 18 en 19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 872, nr. 251

6

–

De inzamelopgave die de producenten in 2020 hebben op basis van de
PoM 2017–2019 bedraagt 337.945 ton en ligt met circa +17% weer fors
hoger dan de vereiste inspanning in 201918. Het maakt duidelijk dat het
behalen van het inzameldoel bij een voortdurend stijgende PoM een
extra inspanning vergt en dat business-as-usual geen optie kan zijn.

Het globale beeld dat de inzamel- en verwerkingsopgave voor de
producenten niet minder wordt maar eerder nog verder zal toenemen de
komende jaren, wordt bevestigd in een recent VN-rapport19 over de
wereldwijde verwachtingen omtrent AEEA. De afgelopen vijf jaar is de
hoeveelheid AEEA wereldwijd gestegen met 21% naar een hoogte van
53,6 miljoen ton in 2020 en zal in 2030 verder toenemen naar circa 74
miljoen ton AEEA. Als oorzaken20 geeft het VN-rapport onder meer het
toenemende gebruik van elektronica in de samenleving (IoT, elektrificering, digitalisering, robotisering etc.), de korter wordende omlooptijd in
het gebruik en de beperkte repareerbaarheid van apparaten.
De problematiek rond elektronica is ook geadresseerd in het Europese
Actieplan voor de Circulaire Economie waarin acties zijn geformuleerd die
op termijn effecten zullen hebben op de productie van EEA en naar
verwachting navenant zullen doorwerken in de wettelijke producentenverantwoordelijkheid voor AEEA.
Rapportage uitvoering Plan van Aanpak – onderzoeksbureau
Rebel Group
Naast een analyse van de uitvoering bevat het rapport van Rebel Group
diverse aanbevelingen voor verhoging van de inzameling van AEEA.
Volgens Rebel Group zijn vijf van de negen acties met een positief
resultaat afgerond en vier acties onvoldoende tot uitvoering gekomen, als
volgt:
–

–

–

Twee acties met onvoldoende resultaat betreffen de inzameling en
waren gericht op het verbeteren van de bestaande inzamelstructuur en
het introduceren van nieuwe inzameltechnieken. Hoewel er diverse
maatregelen zijn getroffen is het verwachte extra inzamelvolume
daarmee niet gerealiseerd. Het structureel verder brengen van nieuwe
inzamelmethodieken is niet gelukt. Van opschaling en verdere
implementatie van ideeën en concepten is het niet gekomen, mede als
gevolg van de soms problematische financiële haalbaarheid en
onvoldoende samenwerking tussen concurrerende partijen.
Nog niet gerealiseerd is de invoering van een wettelijke afgifteplicht
die tot doel heeft in een zo vroeg mogelijk stadium te kunnen
afdwingen dat AEEA op een correcte wijze wordt ingezameld en
afgegeven voor passende verwerking. De introductie van de afgifteplicht is vertraagd door uitstel van de invoering van de Omgevingswet
waaraan de afgifteplicht juridisch is gekoppeld.
Tenslotte stelt Rebel Group dat de actie gericht op een samenhangende set van spelregels voor onderling concurrerende producentenorganisaties en marktwerking geen resultaat heeft geleverd. Zo is het
niet gelukt afspraken te maken over de operationele eisen ten aanzien
van onder meer een nationaal clearinghouse voor de kostenvereffe-

18

De getallen zijn inclusief zonnepanelen en nog niet gecorrigeerd voor het aandeel export van
gebruikte nog werkende apparaten dat in 2019 circa 21.000 ton bedroeg.
19
The Global E-waste Monitor by the Sustainable Cycles (SCYCLE) co-hosted by the United
Nations University (UNU) and others: https://www.itu.int/en/ITU-D/Environment/Pages/
Spotlight/Global-Ewaste-Monitor-2020.aspx
20
De huidige COVID-19 pandemie is niet verrekend in de beschouwingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 872, nr. 251

7

ning van de onderlinge verschillen, alsmede een financiële waarborg
voor een transparante en toekomstbestendige organisatie van de
uitvoering.
In het rapport doet Rebel Group diverse aanbevelingen gericht op het
realiseren van een hogere inzamelprestatie waaronder voortzetting van
het vergoedingssysteem voor correcte verwerking, het introduceren van
retourpremiesystemen voor AEEA, het vergroten van het inlevergemak,
het intensiveren van de voorlichting en communicatie, het versterken van
het effect van het inkoopbeleid, het invoeren van de afgifteplicht en
aandacht voor samenwerking in de handhaving.
Voor meer informatie over bevindingen en aanbevelingen zie het rapport
van Rebel Group dat als bijlage bij deze brief is gevoegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 872, nr. 251

8