Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2006–2007

30 878

Voorstel van wet van de leden Smits en
Bussemaker tot wijziging van de Wet gelijke
behandeling op grond van handicap of
chronische ziekte in verband met uitbreiding
van de reikwijdte tot het openbaar vervoer

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
1. ALGEMEEN
Aanleiding
In de Wet Gelijke Behandeling op grond van handicap en chronische
ziekte (WGBH/CZ) is bepaald dat de wet (nog) niet van toepassing is op
openbaar vervoer. De indieners van dit voorstel hebben het, net als de
Tweede Kamer in zeer brede meerderheid, altijd als een gemis ervaren dat
de uitbreiding niet meteen naar openbaar vervoer (OV) kon. Die teleurstelling is verwoord door in de Wet nog wel op te nemen dat gelijke behandeling ook in het openbaar vervoer geldt maar dat de wet pas later in
werking treedt op dit beleidsterrein. Met dit wetsvoorstel wordt nu
bepaald dat de WGBH/CZ van kracht wordt voor het openbaar vervoer per
1 januari 2008.
De WGBH/CZ is een aanbouwwet. De Nederlandse regering en volksvertegenwoordiging hebben vele malen uitgesproken veel belang te hechten
aan een brede gelijke behandelingswetgeving. Het is een nadere invulling
van artikel 1 van de Grondwet. De wetgeving biedt individuele rechtsbescherming voor mensen met beperking en chronische ziekte die menen
dat ze in concrete situatie vanwege hun beperking worden gediscrimineerd. De wet biedt een laagdrempelige mogelijkheid om een oordeel te
vragen van de Commissie Gelijke Behandeling (CGB). Dat oordeel voorkomt een eventuele rechtszaak en oordelen tesamen van de CGB bieden
een houvast voor de samenleving hoe te handelen op verschillende
beleidsterreinen om de gelijke behandeling zoveel mogelijk te waarborgen. Het feit dat er gelijke behandelingswetgeving is en er de mogelijkheid is voor individuele burgers om op een laagdrempelige manier een
oordeel te vragen, spoort de samenleving ook aan om serieus werk te
maken van het wegwerken van omstandigheden waardoor mensen met
beperking achterstelling ervaren.
Internationaal komt er steeds meer aansporing tot gelijke behandelingswetgeving. De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, Het
Internationaal verdrag Inzake Burger en Politieke Rechten en het Europese
Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Universele
Vrijheden, verbieden discriminatie op welke grond dan ook. De Neder-

KST103113
0607tkkst30878-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2006

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 878, nr. 3

1

landse regering heeft actief bijgedragen aan het totstandkomen van een
ontwerp VN verdrag «Internationaal Verdrag ter bevordering en bescherming van de rechten en waardigheid van mensen met een beperking». In
die verdragen en in resoluties van het Europees parlement wordt aangedrongen op het wettelijk verankeren van de rechten van mensen met
beperkingen.
De WGBH/CZ is per 1 december 2003 in werking getreden voor slechts de
terreinen arbeidsmarkt en beroepsonderwijs. Die smalle werkingssfeer is
gekozen om ervaring op te doen met de systematiek. Inmiddels is veel
positieve ervaring opgedaan. De Commissie Gelijke Behandeling kan
makkelijk worden benaderd voor een oordeel (ze is laagdrempeliger dan
de rechter) maar wordt niet overstroomd met aanvragen voor een
oordeel. Dat betekent dat burgers niet lichtvaardig menen gediscrimineerd te worden. De oordelen van de CGB bieden houvast voor de praktijk
hoe te handelen in potentiële conflictsituaties.
Kortheidshalve verwijzen indieners naar de memorie van toelichting bij
het initiatiefvoorstel van Smits, Rouvoet en Azough, waarin uitbreiding
wordt bepaald naar het terrein van funderend onderwijs (Voorstel van wet
van de leden Smits, Rouvoet en Azough tot wijziging van de Wet gelijke
behandeling op grond van handicap of chronische ziekte in verband met
uitbreiding van de reikwijdte tot het primair en het voortgezet onderwijs,
Kamerstukken II 2005/06, 30 570, nr. 3) en bij het wetsvoorstel van de
regering waarin uitbreiding wordt bepaald naar het terrein wonen (Wijziging van de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische
ziekte in verband met de uitbreiding met wonen, Kamerstukken II 2006/07,
30 859, nr. 3).
De Kamer heeft steeds aangegeven dat er alle reden is om ook snel
uitbreiding naar het terrein van openbaar vervoer over te gaan. De noodzaak is logisch. Mensen met een beperking willen zonder angst voor
discriminatie betaald werk kunnen doen en als voorbereiding daarop
beroepsonderwijs kunnen volgen. Aan beroepsonderwijs gaat funderend
onderwijs vooraf. Om bij de school of het werk te komen is (openbaar)
vervoer nodig. Bij dat alles is het ook nodig recht te hebben op een
geschikt dak boven het hoofd.
De afgelopen jaren zijn vorderingen gemaakt met het breder toegankelijk
maken van het openbaar vervoer, maar het ging moeizaam en langzaam.
Het van kracht worden van de WGBH/CZ op openbaar vervoer terrein
blijkt nodig om een stok achter de deur te hebben wanneer beloften niet
of niet volledig worden nagekomen en om zo meer urgentie bij uitvoering
te bewerkstelligen.

Belofte: OV toegankelijk in 2010 en 2030
Heel lang werd de globale politieke belofte gedaan dat in 2010 het
busvervoer en in 2030 het treinvervoer toegankelijk kon zijn. Het werd
opnieuw uitgesproken inde Nota Mobiliteit. Die tijdstippen werden aangehouden vanuit de gedachte dat de toegankelijkheid vorm zou krijgen met
het geleidelijk vervangen van materieel. Op die manier zouden de kosten
niet te hoog oplopen. Hoe en op wat voor manier de brede toegankelijkheid van alle onderdelen in de vervoersketen zou worden gerealiseerd en
volgens welke tussenstappen is tot dit jaar nooit in een breed kader
geschetst.
Op zichzelf is het ook lastig dat beeld concreet in te vullen omdat de
problemen rondom de toegankelijkheid in het OV niet gering zijn. Het
bestuurlijk systeem is complex. Er is geen rechtstreekse sturing van
vervoersbedrijven door de overheid. Er zijn verschillende overheden (rijk,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 878, nr. 3

2

provincie en gemeenten) die aanbesteden en voorwaarden hanteren via
concessieverlening.
Er zijn ook vele partijen als vervoerder actief terwijl de infrastructuur door
weer andere bedrijven wordt beheerd. De reiziger maakt gebruik van een
keten: met de bus naar het treinstation en met treintaxi verder bijvoorbeeld. Daarmee zijn minimaal twee vervoerbedrijven gemoeid (stad- of
streekbus, NS), twee concessieverleners (gemeente en ministerie V&W)
en twee beheerders van bushalten en treinstation. Al die partijen zijn voor
een deel betrokken en aanspreekbaar maar niemand voor het geheel.
De technische complicaties zijn ook groot. Er zijn technische eisen voor
wat betreft toegankelijkheid voor verschillende beperkingen (het gaat niet
alleen om rolstoelers (waar ook al een grote diversiteit in is, breedte,
gewicht e.d.) maar ook om zintuiglijk gehandicapten, chronisch zieken en
verstandelijk gehandicapten.
Een bijzonder aspect is ook dat bij de toepassing van de WGBH/CZ op de
arbeidsmarkt en beroepsonderwijs het gebod tot gelijke behandeling wel
algemeen geldt, maar dat de toepassing ervan duidelijk wordt in specifieke omstandigheden van een sollicitant of een werknemer in een bedrijf
of een student.
Bij het openbaar vervoer gaat het dagelijks om grote stromen reizigers
waarin niet af en toe een reiziger met een bepaalde beperking tussenzit,
maar vele potentiële reizigers met vele potentiële beperkingen tussen vele
reizigers zonder beperkingen.
Toegankelijkheid betekent in die massale stromen ook rekening houden
met een veelvoud aan beperkingen waarmee tegelijk en zoveel mogelijk
vooraf rekening moet worden gehouden. Het is niet doelmatig voor alle
individuele reizigers te zoeken naar geschikte aanpassingen. Het is het
meest doelmatig om te investeren in brede algemene aanpassingen. Maar
dat kan betekenen dat het van toepassing verklaren van de WGBH/CZ leidt
tot klachten van individuele reizigers die aanpassingen wensen die redelijk lijken en die niettemin niet als prioriteit zijn opgenomen in het plan
voor brede algemene toegankelijkheid. Honoreren van de specifieke
aanpassing zou dan op het eerste gezicht ten koste kunnen gaan van de
investeringen voor toegankelijkheid waar mogelijk veel anderen van profiteren. Om in zo’n geschil goed te beoordelen welk belang moet prevaleren, is het nodig om preciezer inzicht te hebben in investeringsplannen
van OV-autoriteiten.

Stappenplannen maken duidelijk: belofte wordt niet gehaald
In 2006 zijn plannen bij de Tweede Kamer neergelegd door de minister
van Verkeer en Waterstaat waarin de minister, vervoerders en OV-autoriteiten aangeven langs welke weg, met welke extra middelen en welke
prioritering ze de bredere toegankelijk kunnen realiseren (o.m. DGP/MDV/
U.05.02732, 17 mei 2006 en bijlagen, Welke halte eerst? Een handreiking
bij de prioritering toegankelijkheid bushaltes1; brief stappenplan NS en
Prorail DGP/SPO/U.0.602435, september 2006). Daarmee is voor het eerst
breed aangegeven welke stappen worden gezet, welke partijen verantwoordelijk zijn en of het einddoel bereikbaar is binnen de eerder
genoemde termijnen 2010 en 2030.

1

Diepens en Okkema i.o.v. V&W AVV (25 mei
2005) Welke halte eerst? Een handreiking bij
de prioritering toegankelijkheid bushaltes.
Eindrapport.

Op grond daarvan is nu ondubbelzinnig duidelijk gemaakt dat de data
2010 en 2030 voor toegankelijkheid van respectievelijk stads en streekvervoer en treinvervoer, bij lange na niet haalbaar zijn. De Minister van
Verkeer en Waterstaat heeft begin dit jaar een inventarisatie gepubliceerd
waaruit bijvoorbeeld bleek dat begin 2006, van alle bushaltes slechts 2%
volledig toegankelijk is, dat wil zeggen toegankelijk voor alle motorische,
auditieve, visuele en cognitieve beperkingen. Volgens de lopende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 878, nr. 3

3

investeringsplannen kan voor 2010 het percentage toegankelijke haltes
verhoogd worden naar 10% (met per vervoersregio uitschieters naar
hooguit 25%).
Er rijdt wel veel aangepast materieel rond, maar toegankelijkheid van de
bus wordt natuurlijk beperkt door de toegankelijkheid van haltes en
andersom. Dit is een voorbeeld. Ook de toegankelijkheid van het treinvervoer blijkt niet haalbaar in 2030. Ook niet na extra (financiële) inspanning.
Het is zeer te betreuren dat de brede toegankelijkheid niet haalbaar blijkt
voor genoemde data. De gevolgen zijn groot. Reizigers met een functiebeperking kunnen niet zorgeloos een reis te plannen. De instaphalte kan
toegankelijk zijn, maar niet de uitstap- of overstaphalte. De bus kan
toegankelijk zijn maar de aansluitende trein niet of pas als een afspraak
wordt gemaakt voor assistentie minimaal drie uur tevoren. Een verstoring
in de reisketen als gevolg van vertraging kan zo verstrekkende gevolgen
hebben. De problemen zijn zodanig dat een omvangrijk systeem nodig is
van aanvullend doelgroepenvervoer (Traxx vóór 2003 en Valys nu).
De financiële gevolgen zijn eveneens groot. Het doelgroepenvervoer werd
als zo duur ervaren dat in 2003 een omvangrijke bezuiniging werd doorgevoerd waardoor de mogelijkheden van reizigers met een beperking
werden verminderd. Niettemin is met doelgroepenvervoer nog altijd een
omvangrijke subsidie gemoeid. De noodzaak van doelgroepenvervoer
vervalt niet volledig bij een OV-systeem dat volledig toegankelijk is, maar
kan belangrijk verminderen en daarmee ook de financiële last ervan.
De kwaliteit van het openbaar vervoer is in het geding. Een breed toegankelijk openbaar vervoer is voor meer reizigers dan die met functiebeperking van belang. Een toegankelijk OV-systeem is makkelijker bruikbaar voor alle reizigers, speciaal de ouders van jonge kinderen (die met
tassen en buggies sjouwen), ouderen of andere reizigers die minder snel
zijn dan de jonge vitale forens van 30 jaar die het reistraject op zijn
duimpje kent. Toegankelijkheid betekent toegankelijk voor mensen met
een motorische, visuele, auditieve of cognitieve beperking. Toegankelijkheid betekent dan bijvoorbeeld ook dat op een heel duidelijke manier
reisinformatie beschikbaar komt, bijvoorbeeld aankomsttijd en eventuele
vertragingstijd van de volgende bus of trein op een lichtbak voor dove
reizigers. Zo’n lichtbak blijkt door niet-dove reizigers als een belangrijke
verbetering van dienstverlening te worden ervaren.

Noodzaak en mogelijkheid van uitbreiding WGBH/CZ
De indieners van dit wetsvoorstel menen dat de noodzaak én mogelijkheid
van snelle uitbreiding van de WGBH/CZ naar het openbaar vervoer duidelijk is. Zonder wetgeving zijn vorderingen gemaakt, maar te langzaam.
De Minister van Verkeer en Waterstaat onderkent dat een hoger tempo
nodig en mogelijk is. In brieven aan de Tweede Kamer (o.m. DGP/MDV/
U.05.02732, 17 mei 2006) geeft de minister aan dat OV-autoriteiten de
ambitie hebben om sneller te werken, maar daarvoor geen middelen
hebben.
Er is overleg gevoerd met OV-autoriteiten en belangenorganisaties over
scenario’s voor het sneller toegankelijk maken. De minister heeft op grond
van die scenario’s aangegeven dat snellere uitbreiding van toegankelijkheid mogelijk is, heeft prioritering aangegeven (aanpassingen komen
eerder in drukbereisde regio’s sneller om met gelijke middelen een
grotere groep reizigers te bedienen) en stelt extra financiële middelen ter
beschikking. Ook ontvangt ze stappenplannen om de voornemens
concreet in te vullen en zal de ontwikkeling van toegankelijkheid onderdeel worden gemaakt van de Nota Mobiliteit Monitor waardoor de ontwikkelingen op dit terrein kunnen worden gevolgd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 878, nr. 3

4

Die besluiten maken het goed mogelijk dat de WGBH/CZ ook snel van
kracht kan worden in het openbaar vervoer. De keuzes voor de scenario’s
en bijbehorende extra investeringen waartoe de minister zich heeft
verplicht plus de invulling ervan in stappenplannen van OV-autoriteiten en
vervoerders geven een gedetailleerd uitgewerkt kader voor alle betrokkenen.
Dat kader schept ook duidelijkheid voor de reizigers. Reizigers met een
beperking die van mening zijn dat ze ongelijk worden behandeld in
concrete situaties omdat zij niet met het openbaar vervoer kunnen reizen
en er voor hen geen aanpassing wordt gemaakt waarmee zij de reis wel
hadden kunnen maken, kunnen dan een oordeel vragen van de
Commissie gelijke behandeling CGB.
De systematiek van de Wet vergt dat de CGB eerst beoordeeld of de
beperking of chronische ziekte in overwegende mate oorzaak was van het
niet kunnen reizen. Vervolgens oordeelt de CGB of de verlangde aanpassing in redelijkheid gevergd kan worden van de vervoerder (of de verantwoordelijke OV-autoriteit of concessiegever). De CGB zal zich bij die
laatste vraag laten leiden door de stappenplannen. Alle aanpassingen die
op grond van de stappenplannen en de investeringscenario’s tot uitvoering zouden moeten zijn gekomen, gelden dan in principe als «redelijk» in
de zin van deze wet.
Staat de verlangde aanpassing niet in de stappenplannen of zou uitvoering pas op een later tijdstip worden gerealiseerd dan geldt dat de
gevraagde aanpassing in principe niet in redelijkheid kan worden gevergd
en is geen sprake van ongelijke behandeling. Op deze manier geldt de
WGBH/CZ als een effectieve stok achter de deur om overgekomen
afspraken na te komen.
Financiële gevolgen
Dit wetsvoorstel heeft geen financiële gevolgen. Uitgangspunt is dat de
voorgenomen extra investeringen waartoe de minister van verkeer en
waterstaat besloot, ook worden geëffectueerd. Deze investeringen zijn
onderdeel van de gemaakte afspraken met vervoerders en OV-autoriteiten
over de te nemen stappen in de komende jaren. Omdat deze gemaakte
afspraken het kader vormen waarbij de CGB bepaalt of gevraagde aanpassingen in redelijkheid gevergd kunnen worden, zijn in principe geen meeruitgaven te verwachten.

2. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I

Onderdeel A
Onderdeel A regelt dat de in artikel 8, tweede lid, Wet gelijke behandeling
op grond van handicap en chronische ziekte bedoelde regels op zijn laatst
1 januari 2008 in werking treden. Tevens regelt dit onderdeel dat, de algemene maatregel van bestuur, waarin de stappenplannen en andere
afspraken zoals overeengekomen met OV-autoriteiten en wegbeheerders
worden vastgelegd, wordt overgelegd aan beide kamers der StatenGeneraal.
Het ligt voor de hand om de nu bekend zijnde implementatieplannen,
stappenplan spoor en handreiking prioritering bushaltes tezamen met de
toegezegde financiële middelen (in en bij de brief DGP/MDV/U.05.02732,
17 mei 2006 van de minister van verkeer en waterstaat) te gebruiken bij
het opstellen van een algemene maatregel van bestuur. Zolang er geen
algemene maatregel van bestuur ligt, kan de WGBH/CZ van kracht worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 878, nr. 3

5

en zal de meergenoemde brief met genoemde plannen het kader vormen
op grond waarvan de CGB adviezen kan opstellen.

Onderdeel B
Dit onderdeel regelt dat de artikelen 7 en 8 van de Wet gelijke behandeling
op grond van handicap en chronische ziekte in werking treden met ingang
van 1 januari 2008.
Smits
Bussemaker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 878, nr. 3

6