■ BELEID EN UITVOERING

AFVALSTOF OF NIET-AFVALSTOF: OVERHEID NEGEERT SYSTEEMFOUT

AFNEMER WIL RECHTS
Reststromen afzetten als grondstof in plaats van als afval. Wie wil
dat nu niet? De overheid stimuleert dat graag getuige
haar ambitieuze doelstellingen voor de circulaire
economie. In de praktijk lopen plannen voor de
afzet van reststromen als grondstof echter nog
weleens spaak. Dat heeft alles te maken met de
ambivalente houding van diezelfde overheid.
deals ketsen af bij een gebrek
aan rechtszekerheid.”
Ook Hans van de Greef,
directeur van de PSTfabriek van Auto
Recycling Nederland
(ARN) waar jaarlijks
40 kton shredderafval
van autowrakken wordt verwerkt, onderschrijft dat. “Als je een potentiële afnemer
kan garanderen dat hij een product afneemt,
dus geen afvalstroom, wordt alles een stuk
eenvoudiger. Dan hoeft die afnemer niet op
een openbare VIHB-lijst te staan en zit hij
niet met het imagoprobleem dat afval toch
heeft. Als je zwart op wit kan geven dat de
stroom geen afval is, wordt de markt in één
klap zoveel groter. Met afval kom je vaak bij
dezelfde partijen uit
die het moeten heb“Als je een potentiële afnemer kan garanderen
ben van een poortdat hij een product afneemt, dus geen
tarief.”
afvalstroom, wordt alles een stuk eenvoudiger.” Van der Kolk en Van
de Greef zijn als proHans van de Greef, ARN
ducenten van secundaire grondstoffen
Maar Van der Kolk is nog lang niet tevreden. door consultant Jan IJzerman (Waste Value
AquaMinerals blijft op zoek naar nieuwe
Engineering) uitgenodigd om van gedachten
afzetmarkten voor de reststromen. Daarbij
te wisselen over hoe de Nederlandse overzit de overheid weleens in de weg. Van der
heid de markt meer duidelijkheid kan geven
Kolk: “Potentiële afnemers willen graag van
over wat een afvalstof is en wat niet. “Ik
ons weten of een reststroom het stempel
heb sterk de indruk dat circulaire initiatieafval heeft. Het is lastig om hierover binven nu vastlopen op de onduidelijkheid die
de overheid in stand houdt met haar beleid,
nen een redelijk tijdsbestek duidelijkheid
maar ook met de vergunningverlening en
te krijgen van de overheid en het kost veel
moeite om autoriteiten te overtuigen van de handhaving.” IJzerman begeleidt als consulniet-afvalstatus. Dat is een probleem, want
tant onder meer provincies en waterschap-

Bij de zuivering van drinkwater komen
allerhande reststromen vrij. In het verleden
mocht het wat kosten om die reststromen
netjes af te laten voeren als afval. Tot het
moment dat de drinkwaterbedrijven de
Reststoffenunie opzetten die als een shared
service centre sinds 1995 zoekt naar duurzame bestemmingen voor de inmiddels bijna
200 kton reststoffen die zij per jaar produceren. Sinds vorig jaar werkt de organisatie die
dit jaar werd omgedoopt tot AquaMinerals
ook voor een aantal waterschappen. De uitdaging: reststoffen zoveel mogelijk met een
positieve waarde in de markt afzetten. Daar
slaagt directeur Olaf van der Kolk steeds
beter in. De stoffen met een positieve verkoopwaarde vertegenwoordigen inmiddels al
2 miljoen euro.

16 • VAKBLAD AFVAL! NR. 8 • DECEMBER 2016

pen bij de bepaling
welke reststromen
het stempel afval
moeten krijgen
en welke de
status van
(bij)product.
De grondstoffenadviseur bekroop daarbij steeds meer
het gevoel dat de overheid het te vaak
zelf niet weet. “Uiterste voorzichtigheid is
troef, zo lijkt het. Met name bij IenM”, zegt
IJzerman. “Het contrast tussen de bijna
poëtische woorden in beleidsstukken als het
Rijksbrede programma Circulaire Economie
en de praktijk van alledag is wel erg groot.
In die praktijk zie ik dat bedrijven en
publieke organisaties de grootst mogelijke
moeite moeten doen om er bij het Rijk of
het bevoegd gezag achter te komen of hun
reststroom nu afval is of niet.”

Lap3
IJzerman had gehoopt dat een en ander in
het nieuwe Landelijk afvalbeheerplan (Lap)
duidelijk zou worden, maar niets bleek minder waar. Voor de vaststelling of een substantie een afvalstof is of niet wordt in het
ontwerp-Lap3 verwezen naar de webtoets
‘Afval of Grondstof’ van Rijkswaterstaat. In
die webtoets zit echter een kardinale weeffout, ontdekte IJzerman. Een fout die in het
bijzonder optreedt bij nieuwe reststromen.
De consultant doelt daarmee op stoffen
waarvan al wel een virgin variant op de
markt is, maar die als reststroom nieuw zijn.

BELEID EN UITVOERING ■

ZEKERHEID
Het gaat om stoffen waarvan de juridische
status dus nog moet worden vastgesteld.
“Ik heb dit, samen met afvaljurist mr.
Lobry, ontdekt”, vertelt IJzerman. “We hebben er in eerste instantie geen ruchtbaarheid aan willen geven, in afwachting van
het ontwerp-Lap3. Maar nu dit ontwerp de
weeffout heeft overgenomen, vinden we
het tijd om een en ander aan de kaak
te stellen. Temeer daar de weeffout
zover reikt dat, op grond van de
door het Lap aanbevolen en door
toezichthouders voorgeschreven
RWS-toets, een en dezelfde substantie zowel een ‘afvalstof’ als een
‘bijproduct’ kan zijn. Maar
dat is natuurlijk volstrekt
onmogelijk.”
De webtoets hanteert
einde-afvalcriteria uit

de Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra, artikel 6)
om te bepalen of een substantie een afvalstof is of niet. Daar zit volgens IJzerman
ook nog een systeemfout, want de Kra heeft
alléén betrekking op substanties waarvan reeds vaststaat dat het (in beginsel)
afvalstoffen zijn. Dus niet op substanties
waarvan nog moet worden vastgesteld of
het überhaupt om afvalstoffen gaat. “Eindeafvalcriteria kunnen niet zonder meer van
toepassing zijn op alle substanties die niet
per definitie een ‘product’ zijn. De staatssecretaris gaat hier, ook volgens recente
jurisprudentie, zwaar de fout in”, stelt de
consultant die nauwelijks kan geloven dat
deze fout toch in Lap3 terecht is gekomen.

Rechtsoordeel
Als duidelijk is dat een stof in elk geval
geen product is, kan de webtoets wel

woorden”, put IJzerman uit eigen ervaring.
gebruikt worden om vast te stellen of er
Hij citeert uit diverse correspondenties met
voldaan wordt aan de criteria voor eindedeze instanties. “Ze gaan regelmatig niet op
afvalstof of voor een bijproduct. Na een
de vraag in, geven foutieve en zelfs tegenpositieve toetsing kunnen ondernemers
voor eigen risico hun secundaire materiaal
strijdige antwoorden of leunen op aannames
als niet-afvalstof op de markt brengen. Als
die onjuist blijken te zijn. Ik maak mee dat
meer rechtszekerheid gewenst is, kan op
een heldere vraag als een hete aardappel
basis van de webtoets een rechtstwee maanden lang heen en weer wordt
geschoven tussen verschillende afdelingen en
oordeel gevraagd worden van de
instanties. Ook kan ik me niet aan de indruk
overheid. Zo’n rechtsoordeel is
onttrekken dat er bij de afvalhelpdesk te
echter geen besluit dat evengemakkelijk wordt aangenomen dat iets afval
tueel door een rechter kan
is. Dan is men klaar met de casus en wordt
worden getoetst, waarschuwt
geen enkel risico gelopen. Ik heb corresponIJzerman.
Van der Kolk had dat graag anders dentie onder ogen gehad waarin de Helpdesk
gezien, maar stelt ook dat het goed
aan een ondernemerscollectief stelt dat hij
is dat we in Nederland überhaupt
‘niet bevoegd is een uitspraak over afval/
een rechtsoordeel mogen vragen.
geen afval te doen’ en ‘dat het geen zin
“In het buitenland hoor je dat er
heeft hierover met ons in discussie te gaan’.
wat jaloers wordt gekeken
Kortom, het bekende kluitje in het riet.”
naar hoe wij het hier
Het zijn ervaringen die Van der Kolk en Van
hebben geregeld”,
de Greef in meer of mindere mate wel herkenaldus de directeur
nen. Van der Kolk: “Het probleem is natuurvan AquaMinerals. “In
lijk dat het midden- en kleinbedrijf bij dit
België bijvoorbeeld moet
soort antwoorden en kafkaëske bureaucratie
je een rechtsoordeel vragen
afhaakt. Dan maar niet circulair bezig. Een
en ben je zomaar weer een halfjaar verder
tweede risico is dat je partijen krijgt die denvoor je meer weet. Dat kan ook een rem op
ken: ik vraag maar helemaal niks meer aan de
een circulaire business blijken.”
overheid over afvalstof of niet-afvalstof.”
IJzerman vraagt zich af wat de waarde van
een rechtsoordeel is, als een chauffeur verRisicomijdend gedrag
volgens toch gewoon beboet kan worden
voor het rijden met secundaire grondstoffen. IJzerman noemt de ILT en de omgevingsEen inspecteur van de ILT kijkt immers niet
diensten ook een belangrijk onderdeel van
naar een rechtsoordeel. De consultant mist
het probleem. “De handhavers in Nederland
al met al een duidelijk pad dat een bedrijf
treden bij twijfelgevallen veel strenger op
kan afleggen als het
“Het contrast tussen de bijna poëtische woorden in
voor een
beleidsstukken als het Rijksbrede programma Circulaire
nieuwe
reststroom
Economie en de praktijk van alledag is wel erg groot.”
zeker wil
Jan IJzerman, Waste Value Engineering
weten of
het nu een
afvalstof is of een (bij)product.
dan in het buitenland en strenger ook dan
“Ik heb met vragen over dit soort kwesties
de Kra van ze verlangt. Daarnaast wordt
aangeklopt bij de Helpdesk Afvalbeheer van
er gehandeld vanuit een optiek ‘iets is per
RWS en de RVO, maar je krijgt de gekste ant- definitie afval tenzij …’, terwijl we toe
VAKBLAD AFVAL! NR. 8 • DECEMBER 2016 • 17

■ BELEID EN UITVOERING

moeten naar ‘het is een product mits …’.
De commissie-Corbey heeft daar begin dit
jaar harde noten over gekraakt en niet ten
onrechte. In het meerjarenplan van de ILT
voor 2017-2021 lees ik nu dat de dienst zich
bij inspecties niet meer alleen baseert op
wet- en regelgeving, maar hier ook andere
maatschappelijke waarden en het publieke
belang nadrukkelijk bij zal betrekken. Zo’n
maatschappelijk belang is volgens de ILT
‘het duurzaam gebruik van grondstoffen’ en
‘ontwikkelingen omtrent circulaire economie’.
Het klinkt fantastisch, maar ik lees nergens
in het meerjarenplan hoe men die mentaliteitsshift handen en voeten denkt te gaan
geven. Want dat wordt nog een hele kluif.”
Van der Kolk stelt dat de handhavers, maar
ook Rijkswaterstaat, risicomijdend gedrag vertonen. “Het is continu binnen de lijntjes kleuren. Dat kan uit een gebrek aan kennis voortkomen”, oppert de AquaMinerals-directeur.
“Het Ministerie van IenM mijdt misschien
risico’s, maar welbeschouwd is dat ook één
van hun taken”, neemt Van de Greef het
enigszins op voor het gezag. “Natuurlijk
lopen regelgeving en handhaving soms achter op de praktijk. De circulaire economie
is relatief nieuw. Voordat het beleid goed is
doorgesijpeld, ook lokaal, ben je echt wel
even verder. En niemand op het ministerie
zit te wachten op een rel zoals onlangs over
rubbergranulaat op kunstgrasvelden.”

KAFKABRIGADE
Een verandering in systeem en cultuur bij de overheid is nodig om experimenteerruimte te laten werken en de gewenste innovatie in groene groei mogelijk
te maken. Dat is de belangrijkste conclusie van een rapport dat de Kafkabrigade
eerder dit jaar publiceerde over bureaucratische belemmeringen voor groene
groei. De brigade doet een aantal waarnemingen die aansluiten bij de grieven van
IJzerman, Van der Kolk en Van de Greef. Zo is het bevoegd gezag niet responsief
en ontbreekt de feedbackloop van praktijk naar beleid. Overheden kijken niet naar
consequenties van hun handelen voor collega-overheden, waardoor ondernemers
nu de interne communicatie van de overheid verzorgen. En het decentraal gezag
maakt geen integrale afweging van maatschappelijke baten en lasten. Tot slot
benoemt de brigade het onvermogen kennis te organiseren – kennis is wel aanwezig, maar niet toegankelijk voor de mensen die beoordelingen moeten doen.
De Kafkabrigade is opgericht om overbodige en disfunctionele bureaucratie op te
sporen en aan te pakken en schreef het rapport in opdracht van de ministeries
van IenM en EZ. Een kafkaëske situatie is een situatie waarin ieder op zich zijn
werk goed doet, maar het eindresultaat toch niet klopt. De situatie is zo complex
geworden dat niemand meer het overzicht heeft.
niet voor niks dat er zoveel rechtszaken over
afval lopen. “Wat mij betreft begint meer
duidelijkheid bij goede voorlichting. Overal
moet dezelfde boodschap klinken. Ook lokale
vergunningverleners en handhavers moeten
met één mond spreken. En Rijkswaterstaat
moet met kennis van zaken duidelijkheid
geven over afvalstof of niet-afvalstof: de
juiste antwoorden moeten daar vandaan
kunnen komen.”

“Ik zie een groot contrast tussen de ministeries van
Infrastructuur en Milieu en Economische Zaken. Bij EZ
heerst toch meer een mentaliteit van kansen benutten.”
Olaf van der Kolk, AquaMinerals
“Daar zit inderdaad niemand op de wachten,
ook wij niet. Zoiets kan het imago van een
hele business om zeep helpen. In die zin
moeten risico’s serieus worden genomen”,
reageert Van der Kolk. “Tegelijkertijd zie ik
wel een groot contrast tussen de ministeries van IenM en EZ. Bij EZ heerst toch een
mentaliteit van kansen benutten. Kijk naar
de Green Deals met EZ. Dat is toch een heel
ander geluid.”

Oplossingen
De circulaire economie smacht naar meer
duidelijkheid en zekerheid van de overheid,
stelt IJzerman. Het is volgens hem namelijk
18 • VAKBLAD AFVAL! NR. 8 • DECEMBER 2016

Volgens de consultant is het voor de overheid
helemaal niet zo moeilijk om de gewenste
zekerheid te verschaffen. IJzerman: “Eén
interessant idee komt van de commissie-Corbey die zegt: draai de bewijslast om. Oftewel,
als producent stel je een dossier op waarom
jouw stroom een product is en geen afvalstof.
De toezichthouder of handhaver moet vervolgens maar met tegenbewijs komen als die
vindt dat die bewering niet klopt.”
Op zich een goed idee, maar naar de eindgebruiker zal je als leverancier alsnog je
verantwoordelijkheid moeten nemen, vindt
Van de Greef. “Bij ARN hebben we er nu voor
gekozen om één van onze reststromen de
einde-afvalstatus te geven. Daar leggen we

dan wel een uitgebreide milieuhygiënische
verantwoording onder”, vertelt de directeur
van de PST-fabriek. “We doen uitloogtesten,
kijken naar Reach-verplichtingen enzovoorts. Kortom: we brengen de risico’s van
het materiaal in kaart. Voorkom je daarmee
dat je later terug moet? Ik weet het niet.
Je hebt in mijn ogen in ieder geval aan je
zorgplicht voldaan en naar eer en geweten
gehandeld. Hoe het dan afloopt is niet in te
schatten, want laten we wel zijn: jurisprudentie loopt ver voor op het beleid in dit
soort zaken.”
IJzerman ziet een nog elegantere oplossing. “Als de overheid haar beleid echt wil
vereenvoudigen, dan zou ze moeten werken
met de drie niet-afvalcriteria uit de brief
over de North Sea Resources Roundabout
die staatssecretaris Sharon Dijksma al in
december 2015 naar de Tweede Kamer heeft
gestuurd. Een stof of materiaal is in haar
ogen géén afval ‘als het gebruik ervan zeker
is, rechtmatig én bijdraagt aan efficiënt
grondstofgebruik’. Dat lijkt mij voor iedereen kraakhelder. Ik heb in Lap3 tevergeefs
gezocht naar deze drie niet-afvalcriteria.
Het staat er niet in, terwijl dát producenten
van secundaire grondstoffen het zo vurig
gewenste houvast zou geven. Zonder bedrijven als ARN en AquaMinerals kan het Rijk
die circulaire economie gevoeglijk op zijn
buik schrijven.” ■
Govert Buijze