Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

32 537

Regels inzake de verstrekking van subsidies
door de Minister van Infrastructuur en Milieu
(Kaderwet subsidies I en M)

Nr. 9

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 16 oktober 2012
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste
commissie voor Infrastructuur en Milieu over haar bevindingen inzake
bovenvermeld wetsvoorstel. Door middel van de eerste nota van wijziging
is het voorstel vanwege de departementale herindeling aangevuld met
wijzigingen van wetgeving van de Ministeries van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en van Veiligheid en Justitie. Daarom zal ik de
hieronder de gestelde vragen mede namens de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, voor Immigratie, Integratie en Asiel,
en van Veiligheid en Justitie, beantwoorden.
A. Algemeen
De SP-fractie verneemt graag op welk moment evaluaties van dit voorstel
zijn gepland.
Op grond van artikel 16 van het voorstel zal door de Minister van
Infrastructuur en Milieu (hierna: I en M) binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet een verslag over de doeltreffendheid en de effecten
van de Kaderwet subsidies I en M in de praktijk aan het Parlement worden
gezonden.
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna:
BZK) heeft al ruime ervaring opgedaan met een departementale wet
inzake de verstrekking van subsidies, namelijk met de huidige Wet overige
BZK-subsidies en daarvóór de Wet overige BiZa-subsidies. Een afzonderlijke evaluatieverplichting voor de gewijzigde Wet overige BZK-subsidies
wordt dan ook niet nodig geacht. Uiteraard geldt wel artikel 4:24 van de
Algemene wet bestuursrecht waaruit volgt dat subsidies die op een
wettelijk voorschrift berusten ten minste eenmaal in de vijf jaren moeten
worden geëvalueerd.
1. Aanleiding
De leden van de SP-fractie vragen, nu de datum van inwerkingtreding is
verstreken, wat de nieuwe datum van inwerkingtreding zal worden.

kst-32537-9
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 537, nr. 9

1

Het voorstel treedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip in
werking (zie het voorgestelde artikel 17). Met een derde nota van wijziging
bij het voorstel wordt voorgesteld om de inwerkingtredingsbepaling
zodanig aan te passen dat de artikelen van het wetsvoorstel op verschillende tijdstippen in werking kunnen treden. Daardoor wordt het mogelijk
dat de betrokken ministeries zelf bepalen op welk tijdstip zij de voor hen
relevante delen van het wetsvoorstel in werking laten treden. De
betrokken ministeries streven er naar om de voor hen relevante delen van
het voorstel zo spoedig mogelijk in werking te laten treden.
De SP-fractie verzoekt nadrukkelijk om het vaststellen van uitvoeringsbepalingen in een algemene maatregel van bestuur (AMvB) subsidies I&M
voor te leggen aan de leden van de Tweede Kamer. De leden van de
fractie van de SP verwachten behoefte te hebben te reageren naar
aanleiding van de voorstellen welke gedaan zullen worden over bijvoorbeeld het aangescherpte beleid ten aanzien van misbruik en oneigenlijk
gebruik van subsidies.
Het voorstel beoogt een kaderwet inzake subsidies voor I en M vast te
stellen. Het voorstel voor een kaderwet voor I en M sluit zoveel mogelijk
aan bij de reeds bestaande kaderwet inzake subsidies van voormalig
Verkeer en Waterstaat (V en W). In die kaderwet van V en W en ook in de
kaderwetten inzake subsidieverstrekking van andere departementen
(bijvoorbeeld van BZK, voormalig EZ en voormalig LNV) is niet voorgeschreven dat een ontwerp van een AMvB, gebaseerd op die wetten, wordt
voorgelegd aan het parlement.
Naar mijn oordeel is er ook in dit geval geen reden een dergelijke
procedure op te nemen, gelet ook op het uitgangspunt dat in de wet geen
formele betrokkenheid van het parlement bij gedelegeerde regelgeving
wordt geregeld (aanwijzing 35 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
Het wetsvoorstel bevat wel een evaluatieverplichting (artikel 16) ten
aanzien van de Kaderwet subsidies I en M. Naar aanleiding van die
evaluatie kan de Tweede Kamer zich uitspreken over een AMvB inzake
subsidies.
Daarbij is het volgende nog van belang. Ten aanzien van het aangescherpte beleid inzake misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies wil ik
ook verwijzen naar het door uw Kamer op 28 juni jl. aanvaarde
wetsvoorstel Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers
verstrekte subsidies (Kamerstukken 32 838) dat thans bij de Eerste Kamer
aanhangig is. Dat voorstel zal ook van toepassing worden op subsidies
verstrekt op grond van de kaderwetten voor I en M en BZK. Met het
wetsvoorstel Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers
verstrekte subsidies wordt beoogd een adequaat sanctie-instrumentarium
te ontwikkelen als het sluitstuk van een evenwichtig stelsel waarin recht
wordt gedaan aan het belang van een terugtredende overheid die kiest
voor «high trust» en het belang van naleving en handhaving.
De SP-fractie heeft behoefte aan een toelichting op welke wijze naast
standaardisering en uniformering de mogelijkheid van maatwerk een plek
krijgt.
De kaderwetten voor I en M en BZK, zoals opgenomen in het
wetsvoorstel, bieden de juridische basis voor subsidieverstrekking op
verschillende beleidsterreinen van I en M en BZK. Door middel van nog op
te stellen kaderbesluiten (AMvB) wordt gestreefd naar meer eenheid in de
(uitvoerings)bepalingen voor subsidieverstrekking op het terrein van het
Ministerie van I en M en BZK. Dit wordt bereikt door in de kaderbesluiten
bepalingen op te nemen die in (vrijwel) alle subsidieregelingen
voorkomen, vaak op eenzelfde of bijna eenzelfde wijze. Alle aanvragers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 537, nr. 9

2

van subsidie hebben baat bij eenduidige bepalingen, die in zo veel
mogelijk gevallen van toepassing zijn.
Door deze kaderbesluiten zullen onnodige verschillen weggenomen
worden en kent niet elke afzonderlijke subsidieregeling meer bepalingen
over met name de procedurele stappen, beslistermijnen, voorschotten en
subsidievaststelling. Voor bepaalde aspecten van de subsidieverstrekking
is maatwerk wel van belang. Bijvoorbeeld wie waarvoor subsidie kan
krijgen en hoe hoog de subsidie kan zijn. Die aspecten worden daarom
uitgewerkt in een ministeriële regeling. In de kaderbesluiten zal daarom
voldoende ruimte worden gemaakt om in een ministeriële regeling
maatwerk te kunnen creëren.
2. Aanpak
De leden van de fractie van de SP vragen waarom ook nu weer gekozen
wordt voor de constructie om bij AMvB of bij ministeriële regeling
invulling te geven aan subsidieverstrekking. De leden van de SP-fractie
vragen dan ook waarom zaken als bijvoorbeeld subsidieplafond en de
criteria voor verstrekking van subsidies niet gewoon binnen een wet
geregeld kunnen worden. De eerdergenoemde leden zijn dan ook van
mening dat het ook mogelijk moet kunnen zijn om de hoogte van de te
verstrekken bedragen te bediscussiëren en waar nodig bij te stellen. Kan
er een toelichting gegeven worden op welke wijze dit alsnog mogelijk is
wanneer er gekozen wordt voor een AMvB of ministeriële regeling?
In de kaderwetten worden de hoofdlijnen van subsidieverstrekking
geregeld. Zo wordt aangegeven voor activiteiten op welke beleidsterreinen subsidie verstrekt kan worden. Bij AMvB of bij ministeriële
regeling worden bepaalde aspecten van die bevoegdheid uitgewerkt,
zoals aan wie, waarvoor en voor welk bedrag subsidie wordt verstrekt en
welke verplichtingen daarbij gelden. Deze systematiek sluit aan bij de
reeds bestaande kaderwet van V en W, de Wet overige BZK-subsidies en
de kaderwetten van andere departementen.
Gelet op de diversiteit van subsidies zou het niet overzichtelijk zijn dit
allemaal in een kaderwet te regelen. Bovendien zou het zeer inflexibel zijn
indien die aspecten in een formele wet zouden moeten worden
opgenomen, omdat ze dan niet eenvoudig kunnen worden aangepast.
Subsidies kunnen zeer effectief zijn om bepaalde beleidsdoelstellingen te
verwezenlijken daarvoor kan het echter nodig zijn om het instrument van
subsidieverstrekking snel te kunnen inzetten.
Over het beleid dat het Ministerie van I en M de komende jaren zal voeren,
wil ik wijzen op de brief inzake de vaststelling van de begrotingsstaat van
het Infrastructuurfonds voor het jaar 2011 van 14 juni 2011 (Kamerstukken
II 2010/11, 32 500 A, nr. 83, p.14). Daarin is aangegeven dat de komende
jaren terughoudend zal worden omgegaan met subsidieverlening en nog
meer dan voorheen gekeken zal worden naar de nut en noodzaak van het
opstarten of verlengen van een subsidieregeling. Door de veranderde
begrotingssystematiek «Verantwoord Begroten» wordt over de verplichtingenruimte en de kasruimte van subsidie-instrumenten transparant
gerapporteerd aan de Tweede Kamer. In de begrotingsbehandelingen kan
gesproken worden over de verwachtingen van de Tweede Kamer in relatie
tot het ter beschikking stellen van budget.
De leden van de fractie van de SP vragen daarnaast waarom er voor
gekozen is om de mogelijkheid te creëren om invulling te geven per
ministeriële regeling, terwijl via de formulering «Bij of krachtens AMvB»
ook een mogelijkheid gegeven wordt voor subdelegatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 537, nr. 9

3

In de kaderwet subsidies van V en W, de Wet overige BZK-subsidies en in
kaderwetten inzake subsidies van andere departementen is het – om de
benodigde flexibiliteit te behouden – gebruikelijk om verschillende
mogelijkheden op te nemen voor de uitwerking van subsidievoorschriften,
bij of krachtens een AMvB of rechtsreeks in een ministeriële regeling.
Voor de keuze tussen een nadere regeling bij AMvB of ministeriële
regeling zal naast de aard van de betrokken voorschriften vooral bepalend
zijn met welke frequentie de betrokken voorschriften wijziging behoeven.
b. Subsidies die op wetsniveau rechten toekennen en uitwerken
De leden van de SP-fractie wensen meer verduidelijking waarom
subsidies op grond van de Wet op het Waddenfonds en die op grond van
de Wet milieubeheer voor de Stichting advisering bestuursrechtspraak
milieu en ruimtelijke ordening niet worden overgeheveld naar de
voorgestelde kaderwet voor I&M.
Ten aanzien van subsidies op grond van de Wet op het Waddenfonds kan
ik u melden dat een voorstel strekkende tot intrekking van de Wet op het
Waddenfonds bij uw Kamer is ingediend (Kamerstukken II 2011/12, 33 222,
nrs. 1 t/m 3). Dat voorstel is het beoogde sluitstuk van de decentralisatie
van het Waddenfonds zoals aangekondigd in het Regeerakkoord.
In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2010/11, 32 537, nr. 3, p.4)
bij het oorspronkelijke wetsvoorstel is uitgelegd waarom de subsidies op
grond van de Wet milieubeheer en de Wet ruimtelijke ordening voor de
Stichting advisering bestuursrechtspraak milieu en ruimtelijke ordening
niet zijn overgeheveld naar het voorstel voor een kaderwet. Deze
grondslagen voor subsidieverstrekking zijn de dragende elementen voor
het bestaan van een andere voorziening die in die wetten geregeld zijn,
namelijk de oprichting van de stichting. Het weghalen van de subsidiemogelijkheid uit de desbetreffende wetgeving, door middel van overheveling
naar de algemene subsidiemogelijkheden van een kaderwet, zou de
wetgeving over de specifieke andere voorziening onevenwichtig maken.
In de genoemde wetten is namelijk uitdrukkelijk bepaald dat er subsidie
aan de stichting wordt verleend, indien de Minister van I en M gebruik
maakt van de bevoegdheid om een stichting op te richten, die de
administratieve rechter kan adviseren over beroepszaken op het milieuen ruimtelijke ordeningsterrein. Er is dus geen discretionaire bevoegdheid
voor de Minister van I en M om subsidie aan de stichting te verlenen
indien besloten is de stichting op te richten.
Artikel drie, eerste lid
De SP-fractie heeft bezwaren tegen de mogelijkheid voor de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om subsidie te verlenen voor
onder meer het bouwen, verbouwen en beheren van gebouwen door de
Rijksgebouwendienst (RGD), inclusief de architectonische en duurzaamheidaspecten daarvan. De leden van de SP-fractie hebben het gevoel op
onvoldoende wijze hun controlerende taak over zaken die het RGD
betroffen, te hebben kunnen uitvoeren. De beleidskeuzes en uitgaven zijn
naar mening van de leden onvoldoende transparant gebleken.
De door de RGD verstrekte subsidies zijn opgenomen in artikel 9
«Rijkshuisvesting» van de begroting van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties.
De verstrekte subsidies worden in de begroting niet expliciet toegelicht
aangezien het om relatief marginale bedragen gaat en het een zeer klein
percentage van het beschikbare budget betreft. Bij de subsidies die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 537, nr. 9

4

worden verstrekt gaat het onder meer om leerlingbouwplaatsen en het
Instituut voor Bouwrecht.
Tevens vragen de leden van de SP-fractie reflectie over de wijze waarop
de beslissingen over internationale instellingen – zoals bijvoorbeeld de
keuze voor en financiële afwikkeling van de vestiging van Eurojust – in de
toekomst tot stand zullen komen. Vallen ook dit soort beslissingen in de
toekomst onder deze Kaderwet?
Een financiële bijdrage aan een volkenrechtelijke organisatie, zoals
Eurojust, is niet aan te merken als subsidie in de zin van de Algemene wet
bestuursrecht. Zoals vermeld in de memorie van toelichting bij de derde
tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 1993/94, 23
700, nr. 3, blz. 35) wordt de verstrekking van financiële middelen aan
volkenrechtelijke organisaties namelijk door het volkenrecht beheerst en
ligt de grondslag voor een dergelijke verstrekking niet in een nationaal
wettelijk voorschrift maar in een internationale overeenkomst. Dat
betekent dat evenmin de kaderwetten inzake subsidies van de bij het
onderhavige wetsvoorstel betrokken departementen van toepassing zijn.
Artikel 8
Om de Kaderwet goed in beeld te hebben, zouden de leden van de fractie
van de SP een overzicht willen ontvangen van welke in de memorie van
toelichting (MvT) genoemde uitzonderingen in Artikel 107 van het Verdrag
betreffende de werking van Europese Unie (het tweede en derde lid)
worden bedoeld. Alsmede de uitzonderingen van rechtswege, die volgens
MvT niet ter zake zouden doen, en het vijftal uitzonderingen, waarin
steunmaatregelen door de Europese Commissie toelaatbaar verklaard
kunnen worden.
Bij het verstrekken van subsidie moet rekening worden gehouden met de
staatssteunregels. Sommige voorgenomen steunmaatregelen moeten ter
goedkeuring aan de Europese Commissie worden voorgelegd. De
Europese Commissie is als enige bevoegd om staatssteun te beoordelen
en goed te keuren («verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te
verklaren») of af te wijzen.
Bepaalde steunmaatregelen die te kwalificeren zijn als staatssteun zijn op
basis van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(VWEU) toegestaan.
In artikel 107, tweede lid, VWEU zijn de volgende steunmaatregelen
genoemd die (van rechtswege) met het Verdrag verenigbaar zijn:
– steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers op
voorwaarde dat deze toegepast worden zonder onderscheid naar de
oorsprong van de producten;
– steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door
natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen;
– steunmaatregelen aan de economie van bepaalde streken van de
Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van
Duitsland, voor zover deze steunmaatregelen noodzakelijk zijn om de
door deze deling berokkende economische nadelen te compenseren.
Vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kan de
Raad op voorstel van de Commissie een besluit tot intrekking van dit
punt vaststellen.
Uit de aard van deze uitzonderingen blijkt dat de uitzonderingen op het
steunverbod van artikel 107, tweede lid, VWEU in Nederland zelden
worden gebruikt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 537, nr. 9

5

Daarnaast zijn in artikel 107, derde lid, VWEU vijf soorten steunmaatregelen genoemd waarvan de Europese Commissie kan beoordelen of die
maatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt:
– steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling
van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een
ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst en van de in artikel 349 van
het Verdrag bedoelde regio’s, rekening houdend met hun structurele,
economische en sociale situatie;
– steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project
van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige
verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen;
– steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van
economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te
vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer
plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad;
– steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het
culturele erfgoed te bevorderen, wanneer door deze maatregelen de
voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Unie niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad;
– andere soorten van steunmaatregelen aangewezen bij besluit van de
Raad van de Europese Unie, op voorstel van de Europese Commissie.
Inmiddels bestaat er over de toepassing van deze uitzonderingen een
uitgebreide beschikkingspraktijk van de Europese Commissie. Op basis
van deze beschikkingspraktijk heeft de Europese Commissie vrijstellingsverordeningen goedgekeurd. Zo kan op basis van vrijstellingsverordeningen kleine steunbedragen of bepaalde categorieën steun worden
verleend zonder dat dit vooraf bij de Europese Commissie moet worden
gemeld.
De leden van de SP-fractie vragen op welke wijze de vijf Rijksdiensten
(Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf (ROVB), Rijkswaterstaat, de Dienst
Vastgoed Defensie en de Dienst Landelijke Gebied) een plek vinden
binnen deze Kaderwet.
De Kaderwetten van I en M en BZK gaan over subsidieverstrekking door
de betreffende ministers. Van de door de SP-fractie genoemde Rijksdiensten ressorteert alleen Rijkswaterstaat onder één van de bij dit
voorstel betrokken ministeries.
Rijkswaterstaat zal op grond van de voorgestelde Kaderwet subsidies I en
M geen zelfstandige bevoegdheid krijgen om subsidie te verstrekken. Die
bevoegdheid geldt alleen voor de bewindspersonen van I en M.
De minister van Infrastructuur en Milieu,
M. H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 537, nr. 9

6