Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

31 293

Primair Onderwijs

31 289

Voortgezet Onderwijs

Nr. 203

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 mei 2014
1. Inleiding
In mijn beleidsvisie op leerlingendaling van 29 mei 2013 heb ik aangegeven dat er de komende jaren steeds minder kinderen naar de basisschool gaan.1 Goed en bereikbaar onderwijs voor ieder kind wordt
daardoor een grotere uitdaging.
Allereerst wordt het moeilijker om te zorgen voor een goed aanbod. In het
primair onderwijs leidt leerlingendaling tot kleine scholen met combinatieklassen met twee of meer jaargroepen en een doorgaans zeer beperkt
aantal leeftijdsgenoten per groep. Leraren moeten dan alle zeilen bijzetten
om de kwaliteit overeind te houden. In het voortgezet onderwijs komt het
voortbestaan van opleidingen onder druk te staan. Door de daling in de
basis- en kaderberoepsgerichte leerwegen in het vmbo worden sommige
afdelingen zo klein, dat schoolbesturen geen andere mogelijkheid zien
dan sluiting. Het opleiden van goede vakmensen komt daardoor in
sommige regio’s in gevaar.
Zonder maatregelen vallen in het primair onderwijs scholen op willekeurige plekken om. In het voortgezet onderwijs stoten scholen afdelingen
af om overeind te blijven. In sommige dorpen of wijken is het onvermijdelijk dat scholen worden samengevoegd. Dit kan ten koste gaan van de
keuzevrijheid. Daarom zijn nu maatregelen nodig om kwalitatief en
bereikbaar onderwijs zo goed mogelijk in stand te houden.
In de beleidsvisie leerlingendaling heb ik de uitgangspunten voor de
maatregelen uiteengezet. Schoolbesturen gaan over het onderwijsaanbod. Zij zijn aan zet om het onderwijs toekomstbestendig te maken.
Op welke plek een school moet blijven en waar een samenvoeging
wenselijk is, kan niet met algemene regels worden bepaald. Er is
1

kst-31293-203
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Kamerstuk 31 293, nr. 167.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

1

maatwerk nodig om te zorgen voor een onderwijsaanbod dat aansluit bij
de lokale omstandigheden. Daarom heb ik het advies van de Onderwijsraad om de opheffingsnorm naar 100 leerlingen te verhogen niet
gevolgd.2 Dat zou immers maatwerk onmogelijk maken omdat dan
nergens meer kan worden gekozen voor het open houden van een kleine
school. Wel deel ik de analyse van de Onderwijsraad waaruit blijkt dat de
leerlingendaling vraagt om een stevige aanpak. Ook blijkt de urgentie uit
het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO)3 en het rapport «Krimpbestendige onderwijskwaliteit» van de Inspectie van het Onderwijs.4
Maatwerk slaagt alleen als het is gebaseerd op een weging van informatie, ervaring en belangen die louter plaatselijk kan worden gemaakt.
Daarom moet de aanpak regionaal zijn. Het is noodzakelijk dat schoolbesturen die te maken hebben met leerlingendaling elkaar helpen en
ondersteunen. Daar zijn al goede voorbeelden van in het land. Ook de
Onderwijsraad wijst op de noodzaak van planmatige regionale samenwerking. Betrokkenheid van de lokale overheid in deze samenwerking
blijkt een belangrijke factor voor succes.
De maatregelen die ik in mei 2013 heb aangekondigd, zijn erop gericht de
schoolbesturen in positie te brengen om hun verantwoordelijkheid voor
het onderwijsaanbod ook bij dalende aantallen leerlingen waar te maken.
Daarom neem ik belemmeringen in wet- en regelgeving weg, zorg ik voor
bekostiging met de juiste prikkels en bied ik ondersteuning. Zo kunnen
schoolbesturen hun verantwoordelijkheid nakomen, door in onderlinge
samenwerking en samen met gemeenten, ouders en personeel, op
regionaal niveau maatwerk te bieden.
In deze brief geef ik een nadere uitwerking van de aangekondigde
maatregelen. Paragraaf 2 geeft weer welke knelpunten er zijn als
schoolbesturen in het primair en voortgezet onderwijs samen werken aan
een toekomstbestendig onderwijsaanbod. In paragraaf 3 werk ik de
maatregelen uit die daarvoor een oplossing bieden. Paragraaf 4 gaat over
de financiële aspecten. In de afsluitende paragraaf 5 zet ik op een rij wat u
de komende tijd van mij kunt verwachten.
In het Algemeen Overleg op 27 juni 2013 is met uw Kamer gesproken over
het beleid rond leerlingendaling. Dat gesprek is op 5 februari 2014
vervolgd in het kader van een Algemeen Overleg over de fusietoets. Naar
aanleiding hiervan zijn richtinggevende moties aangenomen. Ik licht bij de
uitwerking van de voorgestelde maatregelen toe, hoe ik de moties daarbij
betrek.
Deze brief betreft het beleid rond leerlingendaling in het primair en
voortgezet onderwijs. Over maatregelen ten aanzien van de terugloop van
het aantal studenten in het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) informeert de Minister van OCW uw Kamer in de brief «Een toekomstbestendig mbo» die u (ongeveer) gelijktijdig ontvangt.
2. Knelpunten
In de beleidsvisie schreef ik dat ik regionaal maatwerk door samenwerkende schoolbesturen nodig acht om het onderwijs toekomstbestendig te
maken. Daartoe moeten zij optimaal in positie zijn. Ik wil de knelpunten
2

Onderwijsraad, Grenzen aan kleine scholen (2013); bijlage bij Kamerstuk 31 293, nr. 159.
IBO, Bekostiging funderend onderwijs bij dalende leerlingaantallen (2013); bijlage bij
Kamerstuk 31 293, nr. 167.
4
Inspectie van het Onderwijs, Krimpbestendige onderwijskwaliteit(2012); bijlage bij Kamerstuk
31 293, nr. 167.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

2

die dat verhinderen wegnemen. Het gaat dan om belemmeringen in de
wet- en regelgeving, om verkeerde financiële prikkels en om belemmeringen in de samenwerking.
2.1 Belemmeringen in de wet- en regelgeving
De samenwerkingsschool
Als het aantal leerlingen daalt, wordt het steeds moeilijker om een
onderwijsaanbod in stand te houden dat recht doet aan de keuzevrijheid
van ouders. In dorpen en wijken waar nu nog twee of drie scholen van
verschillende denominaties zijn, is straks maar plaats voor één school.
Om dan toch aan de verschillende behoeftes van ouders te voldoen, kan
de samenwerkingsschool een oplossing bieden. Een samenwerkingsschool is een school die zowel openbaar als bijzonder onderwijs geeft.
Besturen die een samenwerkingsschool willen vormen, lopen nu in de
praktijk op tegen complexe wetgeving.
De fusietoets
De fusietoets is een instrument voor het behoud van de menselijke maat
in het onderwijs. Door teveel te fuseren kan de keuzevrijheid in het
onderwijs in het gedrang komen. Schoolbesturen in gebieden met forse
leerlingendaling staan voor de moeilijke opgave om te zorgen voor een
kwalitatief en doelmatig onderwijsaanbod. In deze situatie zijn fusies
tussen scholen of besturen soms onvermijdelijk. De fusietoets biedt nog
niet voldoende ruimte en zekerheid voor besturen in gebieden met
leerlingendaling en werkt dan belemmerend. Over dit onderwerp heeft
een schriftelijk overleg plaatsgevonden en een Algemeen Overleg op
5 februari 2014.5 Daar zijn de verschillende knelpunten uitgebreid onder
de aandacht gebracht.
Verplaatsen en veranderen van richting
Voor het toekomstbestendig maken van het onderwijsaanbod in de regio
kan het in het primair onderwijs om redenen van bereikbaarheid of
variëteit wenselijk zijn om een school van denominatie te laten veranderen, of om een school te verplaatsen. Om ondoelmatige concurrentie te
voorkomen, is hier in de huidige wetgeving een voorwaarde aan
verbonden. Verplaatsing of «van kleur verschieten» is nu alleen mogelijk
als de stichtingsnorm wordt bereikt. Dat is in gebieden met leerlingendaling nagenoeg onhaalbaar. Deze voorwaarde maakt het daarom lastig
om in het primair onderwijs tot een herschikking te komen, terwijl dat
voor een toekomstbestendig onderwijsaanbod wel wenselijk is.
Andere samenwerkingsvormen
Daarnaast zoeken schoolbesturen in het primair onderwijs mogelijkheden
voor samenwerking in een minder vergaande vorm dan een volledige
fusie, bijvoorbeeld door zogenaamde ritsfusies waarbij bestaande
jaargroepen nog apart les blijven krijgen, maar nieuwe groepen al
samengaan. Zo komt de fusie geleidelijk tot stand. Ook willen zij
leerlingen voor een deel van het lesprogramma kunnen uitwisselen
tussen scholen. Het is niet altijd helder wat daarvoor nu de mogelijkheden
zijn. Ten slotte kunnen ouders zich soms niet vinden in de beslissing van
een bestuur om een school te laten fuseren. Zij zoeken naar mogelijkheden om de school dan bij een ander bestuur onder te brengen.

5

Kamerstuk 32 040, nr. 22.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

3

Te weinig flexibiliteit in het voortgezet onderwijs
Scholen voor voortgezet onderwijs die te maken hebben met leerlingendaling hebben flexibiliteit nodig om opleidingen overeind te kunnen
houden en te voorkomen dat jongere leerlingen afhaken bij een opleiding
van hun keuze vanwege een te lange reistijd. In het voortgezet onderwijs
mag een leerling volgens de huidige regels per schooljaar maximaal 50
procent van de lessen of stages volgen op een andere school. Deze
restrictie biedt scholen te weinig ruimte om leerlingen bijvoorbeeld één of
twee jaar van hun opleiding op een andere school te laten volgen. Ook
geldt dat elke school verplicht is om op vmbo-tl, havo en vwo vier
profielen volledig aan te bieden. Schoolbesturen vragen mij om meer
mogelijkheden om deze vier profielen gezamenlijk aan te bieden. Als de
leerlingenaantallen lager worden, wordt het voor afzonderlijke scholen
immers steeds moeilijker om het volledige aanbod overeind te houden.
Nevenvestiging voortgezet onderwijs in een ander RPO-gebied
Het voortgezet onderwijs kent sinds 2008 een zogenaamd Regionaal Plan
Onderwijsvoorzieningen (RPO). Schoolbesturen stemmen daarin
gezamenlijk hun onderwijsaanbod in één of meer aangrenzende
gemeente(n) af. De besturen bepalen in onderling overleg de omvang van
hun RPO-gebied. Daarnaast willen scholen voor voortgezet onderwijs een
nevenvestiging kunnen stichten in een ander RPO-gebied. Deze vraag
komt in de praktijk vooral op bij scholen van relatief kleine en specifieke
denominaties in het bijzonder onderwijs. Voor zulke scholen kan een
nevenvestiging in een ander RPO-gebied een uitkomst zijn als veel
leerlingen grote afstanden afleggen om naar de oorspronkelijke vestiging
te komen. Volgens de wet is dit nu niet mogelijk. Dit pakt nadelig uit voor
leerlingen in gebieden met leerlingendaling die nu ver moeten reizen voor
het onderwijs van hun keuze.
2.2 Financiële prikkels
De bekostiging van kleine scholen werkt in het primair onderwijs als een
belemmering om tot oplossingen te komen voor de gevolgen van
leerlingendaling. Wanneer kleine scholen samengaan, zien zij de
bekostiging per leerling dalen tot een bedrag dat past bij een grotere
school. De bekostiging per leerling is op kleine scholen hoger dan op iets
grotere scholen. Twee scholen met elk 50 leerlingen krijgen samen
€ 160.000 meer dan één school met 100 leerlingen. Een fusie betekent
daarom bijvoorbeeld dat er twee fulltime leraren minder kunnen worden
betaald. Hoewel een fusie vanuit kwaliteitsoogpunt noodzakelijk kan zijn,
ontstaat er tegelijkertijd een personeelsprobleem voor het bestuur. Dit
werkt remmend op de keuze voor een fusie als passende oplossing voor
leerlingendaling.
Wanneer twee scholen in het voortgezet onderwijs fuseren, kan dit
eveneens leiden tot verlies van een deel van de bekostiging, zoals een
vaste voet. De omvang van dit verlies loopt per schoolsoort uiteen door
bekostigingsverschillen per schoolsoort. Net als in het primair onderwijs
werkt dit als een rem op fusies, die soms noodzakelijk zijn om het
onderwijsaanbod in stand te houden.
2.3 Ondersteuning regionaal maatwerk
Om de gevolgen van leerlingendaling op te lossen is samenwerking
nodig. De samenwerking tussen schoolbesturen in de regio komt niet
altijd vanzelf tot stand, omdat er sprake kan zijn van concurrentie. Er is
bovendien een grote behoefte aan informatie over leerlingendaling bij alle

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

4

betrokken partijen: medezeggenschapsraden, schoolbestuurders,
ondersteuningsorganisaties, ouders en personeel. Men wil bijvoorbeeld
kunnen toetsen welke mogelijkheden de huidige wet- en regelgeving biedt
om te kunnen anticiperen op leerlingendaling.
Her en der in het land wordt ervaring opgedaan met het creëren van
toekomstbestendig onderwijsaanbod. Op deze ervaringen kan worden
voortgebouwd door andere regio’s die zoeken naar passende oplossingen
voor leerlingendaling. Dit komt niet vanzelf op gang, zodat partijen steeds
opnieuw het wiel uitvinden. Het is belangrijk dat bekend wordt wat werkt
in welke omstandigheden, en wat niet. Bovendien moet voor iedereen
helder zijn welke mogelijkheden er zijn binnen de kaders van wet- en
regelgeving. Ook al is elke situatie weer anders, het is goed dat deze
informatie breed wordt gedeeld en dat de begrenzingen van de wet- en
regelgeving zichtbaar worden.
3. Maatregelen
In de vorige paragraaf heb ik aangegeven met welke knelpunten schoolbesturen te maken krijgen wanneer zij samen werken aan een toekomstbestendig onderwijsaanbod in geval van leerlingendaling. In deze paragraaf
presenteer ik de maatregelen waarmee ik de knelpunten wil wegnemen. Ik
hanteer daarbij dezelfde driedeling als in de vorige paragraaf: eerst ga ik
in op de ruimte die ik bied in de wet- en regelgeving. Daarna zet ik uiteen
welke financiële maatregelen ik neem. Ten slotte beschrijf ik met welke
ondersteunende activiteiten ik de schoolbesturen in positie breng om
samen te werken aan een toekomstbestendig onderwijsaanbod.
3.1 Wegnemen belemmeringen wet- en regelgeving
Samenwerkingsscholen
In de beleidsvisie leerlingendaling van 29 mei 2013 heb ik aangekondigd
om in lijn met het regeerakkoord de vorming van samenwerkingsscholen
eenvoudiger te maken. Zo kunnen besturen die hiervoor kiezen een
bijzondere en openbare school gemakkelijker samenvoegen.
Geen enkel bestuur kan door de overheid of een ander bestuur worden
gedwongen om een samenwerkingsschool te vormen. Dat geldt nu en dat
blijft zo. De autonomie van besturen blijft daarmee volledig overeind.
Besturen die een openbare en een bijzondere school echter willen
samenvoegen tot een samenwerkingsschool, krijgen daarvoor meer
mogelijkheden.
Om de regels rondom de samenwerkingsschool te versoepelen, is een
aantal stappen gezet. Zoals aangegeven in de brief «Stand van zaken
wijziging regelgeving samenwerkingsscholen» van 24 januari 2014, bereid
ik een wetswijziging voor.6 In 2006 is de Grondwet gewijzigd om mogelijk
te maken dat een school gevormd wordt die zowel openbaar als bijzonder
onderwijs geeft: de samenwerkingsschool. Er zijn verschillende debatten
gevoerd over de samenwerkingsschool. Ook de Onderwijsraad en de
Raad van State hebben hierover geadviseerd. Om te verkennen welke
ruimte de Grondwet biedt voor versoepeling, heb ik advies gevraagd aan
het Nederlands Centrum voor Onderwijsrecht (NCOR). U heeft dit advies
reeds ontvangen.

6

Kamerstuk 31 293, nr. 194.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

5

Parallel aan dit traject heeft mevrouw Ypma een initiatiefnota over dit
onderwerp geschreven.7 De initiatiefnota geeft richting aan de eerder
aangekondigde versoepeling voor samenwerkingsscholen. Het voorstel
van mevrouw Ypma bevat goede elementen die bruikbaar zijn voor
verdere uitwerking. Mede gezien het advies van het NCOR, wil ik het
voorstel van mevrouw Ypma op een aantal punten aanscherpen.
In kleine dorpen waar nu nog twee of drie scholen staan, is door de
leerlingendaling straks nog maar plaats voor één school. Vaak is één van
de scholen openbaar. Om recht te doen aan de behoefte van ouders aan
openbaar en aan bijzonder onderwijs, moet er dan een samenwerkingsschool kunnen worden gevormd. De Grondwet biedt daarvoor de ruimte.
De huidige voorwaarden in de Wet op het primair onderwijs en de Wet op
het voortgezet onderwijs, blijken in de praktijk echter niet werkbaar.
Daarom stel ik voor deze wetten zo aan te passen, dat scholen mogen
fuseren tot een samenwerkingsschool wanneer zij kunnen aantonen dat
hun leerlingenaantal zo gering is, dat dit een risico is voor de kwaliteit van
het onderwijs.
Op dit moment is vorming van een samenwerkingsschool alleen mogelijk,
wanneer het leerlingenaantal op een van de betrokken scholen binnen zes
jaar onder de opheffingsnorm uitkomt. Het NCOR geeft aan dat er voor de
vorming van een samenwerkingsschool sprake moet zijn van een
dreigende discontinuïteit, gerelateerd aan de opheffingsnorm. Mevrouw
Ypma legt de relatie met de opheffingsnorm, door aan te geven dat een
samenwerkingsschool mogelijk moet zijn als het leerlingenaantal op een
school onder de grens van vier keer de opheffingsnorm komt. Dat leidt bij
hoge opheffingsnormen tot een wel erg hoge grens.8
Ook ik stel voor om scholen boven de opheffingsnorm toe te staan een
samenwerkingsschool te vormen. Ik denk hierbij bijvoorbeeld aan een
marge van zestig leerlingen bovenop de opheffingsnorm in het primair
onderwijs. In het voortgezet onderwijs mag dan een samenwerkingsschool worden gevormd als één van de scholen onder de stichtingsnorm
komt. Ik kies voor het voortgezet onderwijs voor de stichtingsnorm in
plaats van de (lagere) opheffingsnorm omdat een school in het voortgezet
onderwijs al vóór de opheffingsnorm is bereikt, in veel gevallen wordt
gesloten. Dit vinden schoolbesturen namelijk financieel aantrekkelijker.9
Bij de vorming van een samenwerkingsschool hoeft er geen advies aan de
CFTO te worden gevraagd.
Mevrouw Ypma stelt voor om het toezicht op de identiteit van het
bijzonder onderwijs en de overwegende overheidsinvloed op het
openbaar onderwijs te regelen met een identiteitscommissie op schoolniveau. Daar sluit ik mij graag bij aan, omdat het in lijn is met de wensen
van de scholen die een samenwerkingsschool willen vormen. Het NCOR
maakt duidelijk dat de overwegende overheidsinvloed op het openbaar
onderwijs moet worden geregeld in de wet. Daarom stel ik voor dat ik u
een wetsvoorstel doe toekomen. Het uitgangspunt voor dat wetsvoorstel
is dat de identiteit van het bijzonder en openbaar onderwijs wordt
geborgd door een wettelijk voorgeschreven identiteitscommissie op
schoolniveau. Nu staat in de wet dat dit op bestuurlijk niveau moet

7

Kamerstuk 33 893, nr. 2.
De opheffingsnorm in een stad als Den Haag is bijvoorbeeld 200. Het voorstel zou betekenen
dat scholen tot 800 leerlingen een samenwerkingsschool mogen vormen. Dat betekent vrijwel
alle scholen in het primair onderwijs.
9
Uit gesprekken met het veld blijkt dat besturen een school sluiten lang voordat het leerlingenaantal ervan is gezakt tot de opheffingsnorm.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

6

worden geregeld. Omdat dit in de praktijk niet werkbaar blijkt, kom ik met
een voorstel om deze bepalingen te herzien.
Daarbij denk ik aan een wettelijke regeling waarbij het bestuur van een
samenwerkingsschool de instelling van een identiteitscommissie voor de
samenwerkingsschool moet opnemen in de statuten. Met belanghebbenden moet dan worden gecommuniceerd over de manier waarop de
verschillende identiteiten worden vormgegeven. De gemeente behoudt
daarnaast de mogelijkheid om in te grijpen bij wanbestuur voor zover dit
het openbaar onderwijs betreft. Ook legt het bestuur wijzigingen in de
statuten die te maken hebben met de identiteitscommissie voor aan de
gemeente.
Het NCOR stelt dat een openbaar schoolbestuur geen samenwerkingsschool mag besturen. Ik wil bezien hoe het met de introductie van de
wettelijk geregelde identiteitscommissie toch mogelijk is te maken dat
ieder schoolbestuur (openbaar, bijzonder en het samenwerkingsbestuur)
een samenwerkingsschool mag besturen. Een belangrijk bezwaar dat het
NCOR noemt is namelijk dat een openbaar bestuur niet over de identiteit
van bijzonder onderwijs kan gaan. De identiteitscommissie regelt het
toezicht op de identiteit van het bijzonder onderwijs echter op schoolniveau.
Om dit te bereiken kan bijvoorbeeld wettelijk worden voorgeschreven dat
in de statuten van het bestuur van een samenwerkingsschool wordt
bepaald dat de handelingsbevoegdheid van het bestuur met betrekking
tot de samenwerkingsschool op een aantal nog nader te bepalen punten
wordt beperkt, of afhankelijk gesteld van de instemming van de identiteitscommissie.
Invoering van een identiteitscommissie op schoolniveau zorgt ervoor dat
de toezichthouders op de identiteit van de samenwerkingsschool (de
identiteitscommissie) geen invloed hebben op de andere scholen van het
bestuur. Voor bijzondere besturen wordt daarmee het bezwaar weggenomen dat de gemeente – zoals in de huidige regelgeving – invloed krijgt
op scholen van bijzonder onderwijs die onder dat bestuur vallen. Ook
wordt de invloed van de gemeente beperkt tot het openbaar onderwijs op
de samenwerkingsschool.
Een derde mogelijkheid is om het samenwerkingsbestuur als vorm te
kiezen om samenwerkingsscholen te besturen. Het moet dan wel mogelijk
zijn een samenwerkingsbestuur te vormen, zonder dat de continuïteit van
het onderwijs in het geding is. Dat is nu niet het geval. Daarom kom ik
met een voorstel om de wet op dit punt aan te passen.
De fusietoets
De fusietoets is een instrument voor het behoud van de menselijke maat
in het onderwijs. Door teveel fusies kan de keuzevrijheid in het onderwijs
in het gedrang komen. Schoolbesturen in gebieden met forse leerlingendaling staan voor de moeilijke opgave om te zorgen voor een kwalitatief
en doelmatig onderwijsaanbod. In deze situatie zijn fusies tussen scholen
of besturen soms onvermijdelijk. De fusietoets biedt nog niet voldoende
ruimte en zekerheid voor besturen in gebieden met leerlingendaling en
werkt dan belemmerend. Over dit onderwerp heeft een schriftelijk overleg
plaatsgevonden en een Algemeen Overleg op 5 februari 2014.10 Daar zijn
de verschillende knelpunten uitgebreid onder de aandacht gebracht.

10

Kamerstuk 32 040, nr. 22.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

7

In de paragraaf over knelpunten heb ik aangegeven dat de fusietoets
wordt gehandhaafd voor het behoud van de menselijke maat in het
onderwijs. De afstand tussen het bestuur en de werkvloer mag niet zo
groot worden dat de legitimiteit van het bestuur in het geding komt. Wel
wil ik de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna
Regeling fusietoets) versoepelen waar dat nodig is, namelijk daar waar
sprake is van forse leerlingendaling. Dit is ook in lijn met het regeerakkoord «Bruggen slaan»: «In krimpgebieden moeten alle vormen van
samenwerking mogelijk zijn. Denominatie noch fusietoets mag daarbij in
de weg staan.»
De consequenties van forse leerlingendaling zijn voor schoolbesturen in
krimpgebieden een belangrijke reden om te fuseren. Daarom wordt
leerlingendaling zo snel mogelijk als expliciete rechtvaardigingsgrond in
de Regeling fusietoets opgenomen. Hierbij wordt aangesloten bij de
huidige systematiek van de rechtvaardigingsgronden. De Commissie
Fusietoets in het Onderwijs (CFTO) oordeelt onafhankelijk over de
rechtvaardigingsgronden en levert hierbij goed beargumenteerd
maatwerk. In de praktijk betekent dit dat de CFTO leerlingendaling
expliciet meeweegt. Daarmee handel ik in overeenstemming met de
beleidsvisie die ik in mei 2013 heb gepresenteerd en geef ik invulling aan
het regeerakkoord. Ook voldoe ik daarmee aan de motie van mevrouw
Ypma.11
In situaties van ernstige krimp wil ik besturen de ruimte en het vertrouwen
geven om te doen wat nodig is. Daarom hoeft er bij een leerlingendaling
van vijftien procent of meer in een periode van vijf jaar als gevolg van
leerlingendaling in de regio geen advies meer te worden gevraagd aan de
CFTO. Vanzelfsprekend moet ook in deze situatie het fusieproces
zorgvuldig zijn. Daarom blijven de wettelijke voorschriften die gelden bij
fusies van kracht, zoals het instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad en het opstellen van een fusie-effectrapportage (FER).
Ook is het belangrijk dat wanneer er geen advies van de CFTO aan de
Minister nodig is, belanghebbenden zoals ouders en personeel goed in
positie zijn. Daarom wordt de rol van ouders en personeel in die situatie
versterkt. Met een fusie moeten de medezeggenschapsraden nu al
instemmen. Daarvoor dienen besturen een fusie-effectrapportage (FER) in
bij de medezeggenschapsraden. Als de medezeggenschapsraad dat
opportuun acht, kan zij straks bij vijftien procent leerlingendaling of meer,
over de FER enkele specifieke vragen aan de CFTO voorleggen. De
medezeggenschapsraad en het bestuur kunnen samen de antwoorden
van de CFTO meewegen bij de beoordeling van de fusie. Zo voer ik de
motie uit van mevrouw Straus.12 Ik ben voornemens om de medezeggenschapsraden hierover te informeren. Uiteraard wordt gemonitord hoe
deze maatregel in de praktijk uitpakt.
Zoals ik aangaf bij het schriftelijk overleg over de fusietoets, vind ik het
belangrijk dat de menselijke maat niet uit het oog wordt verloren.13
Daarom is altijd een advies van de CFTO nodig als er een groot schoolbestuur ontstaat, dus ook bij meer dan 15 procent leerlingendaling in vijf
jaar tijd. Tijdens het Algemeen Overleg van 5 februari 2014 heb ik met uw
Kamer hierover gesproken. Naar aanleiding van dat debat is de motie
Ypma aangenomen.14 In deze motie wordt gevraagd de fusietoets ook bij
15 procent leerlingendaling of meer te verplichten als een bestuur meer

11

Kamerstuk 31 288, nr. 376.
Kamerstuk 31 288, nr. 371.
13
Kamerstuk 32 040, nr. 22
14
Kamerstuk 32 288, nr. 375
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

8

dan 2.500 leerlingen heeft in het po en meer dan 5.000 leerlingen in het
vo. Dit is een verruiming ten opzichte van de huidige situatie.
De menselijke maat van een school is er soms bij gebaat dat het bestuur
wat groter is. Voor de spreiding van het onderwijsaanbod is het toegestaan dat besturen enkele kleine scholen onder de opheffingsnorm in
stand houden. Dit kan als de gemiddelde schoolgrootte van het schoolbestuur groot genoeg is. Daarvoor heeft een bestuur wel een zekere omvang
nodig. Daarom was mijn oorspronkelijke voorstel voor de grens ruimer.
Bij de evaluatie van de fusietoets in 2015 kan worden bezien of deze
marges inderdaad voldoende ruimte bieden voor schoolbesturen, of dat
wellicht toch meer ruimte nodig is om in gebieden met forse leerlingendaling een kwalitatief en doelmatig onderwijsaanbod in stand te houden.
Ten slotte zal de overdracht van een school aan een ander bestuur niet
meer worden aangemerkt als een bestuurlijke fusie, als de school na de
overdracht direct fuseert met een andere school en er geen sprake is van
de opheffing van één van beide besturen. Dit betreft zowel het primair als
het voortgezet onderwijs.
Door bovenstaande aanpassingen ontstaat er voor schoolbesturen die
met leerlingendaling te maken hebben, meer ruimte om een passende
oplossing te kiezen en zo toekomstbestendig onderwijs te realiseren.
Verplaatsen en van denominatie veranderen in het primair onderwijs
Voor de goede spreiding en de diversiteit van het onderwijsaanbod kan
het nodig zijn dat scholen van denominatie veranderen, of gemakkelijk
verplaatst kunnen worden. Daarbij is het ook nodig dat schoolbesturen
veel actiever toetsen of het scholenaanbod aansluit op de wensen van de
ouders en zo nodig de richting van hun scholen aanpassen. Zo kunnen in
een dorp of een wijk nu meerdere scholen van verschillende denominaties
staan. Het kan zijn dat er door de daling van het aantal leerlingen op den
duur plaats is voor maar één school. Men kan er dan bijvoorbeeld voor
kiezen de scholen te fuseren en om te zetten in een school van algemeen
bijzonder onderwijs. Daarmee wordt vermeden dat wordt gekozen voor
één van de in de fusie betrokken richtingen of voor openbaar onderwijs.
De voorwaarden die daar in het primair onderwijs nu voor gelden, maken
dit onhaalbaar, terwijl dit voor een goede spreiding van het onderwijsaanbod soms toch een goede oplossing kan zijn.
In mijn brief van 12 juli 2013 naar aanleiding van het advies van de
Onderwijsraad «Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief» heb
ik aangekondigd dat ik van plan ben een wetsvoorstel te schrijven dat het
mogelijk maakt om in het primair onderwijs in de toekomst van denominatie te veranderen zonder dat de stichtingsnorm wordt gehaald.15 Het is
nodig er voor te zorgen dat de verruiming van mogelijkheden niet wordt
aangewend voor oneigenlijk gebruik. Een voorbeeld van oneigenlijk
gebruik is dat een school onder de opheffingsnorm probeert uit te komen.
De laatste school van een richting hoeft niet te sluiten, als er binnen een
straal van vijf kilometer geen andere school is van dezelfde richting. Zo
kan een school met te weinig leerlingen opheffing vermijden door een
richting te kiezen die binnen een straal van vijf kilometer niet voorkomt.
De school zou dan open kunnen blijven als laatste school van die richting.
Een ander voorbeeld van oneigenlijk gebruik is dat een grotere school de
richting kiest van een kleinere school in de buurt. Als die kleinere school
nu wordt opengehouden omdat het de laatste school van een richting is,
moet die school dan sluiten. Er is immers een andere grotere school van
15

Kamerstuk 33 400 VIII, nr. 164.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

9

dezelfde richting in de omgeving gekomen. Zo is de grotere school een
concurrent kwijt. Daarom wordt het een voorwaarde dat schoolbesturen
het voornemen om van denominatie te veranderen of een school te
verplaatsen ter goedkeuring voorleggen aan de Minister van OCW. De
Minister voert een marginale toets uit op het redelijk gebruik van de
maatregel. Dat is nodig om oneigenlijk gebruik te voorkomen. De Minister
kan per casus beoordelen of er sprake is van een redelijk gebruik van de
verruimde mogelijkheid om van richting te veranderen, of dat er sprake is
van oneigenlijk gebruik.
In een later stadium kan worden bezien of deze voorwaarde nog nodig is
als er een vorm van richting vrije planning wordt ingevoerd. Zo bied ik
meer flexibiliteit voor schoolbesturen in het primair onderwijs die door
verplaatsing en «van kleur verschieten» het onderwijsaanbod toekomstbestendig willen inrichten.
Experimenten met fusies
Soms is het voor scholen in het primair onderwijs niet logisch of wenselijk
om in één keer te fuseren. Zij willen de mogelijkheid hebben om geleidelijk te fuseren, of leerlingen uit te wisselen voor een deel van het
curriculum.
Ik ga in experimenten fusies in het primair onderwijs mogelijk maken,
waarbij één van de locaties nog gedeeltelijk of in afbouwende vorm in
stand kan blijven gedurende een bepaalde periode. Daarbij kan worden
gedacht aan ritsfusies. De bestaande mogelijkheden om binnen de
grenzen van de wet samen te werken door bijvoorbeeld uitwisseling van
leerlingen, zullen beter voor het voetlicht worden gebracht.
Met deze experimenten en goede voorlichting stel ik schoolbesturen beter
in staat om een passende oplossing te bieden als hun scholen met
leerlingendaling te maken krijgen.
Initiatiefrecht ouders
Ook in gebieden met leerlingendaling kunnen ouders het initiatief nemen
om de school onder een ander bestuur te brengen. Dit is mogelijk binnen
de bestaande wettelijke kaders. De oudergeleding van de medezeggenschapsraad kan een initiatiefvoorstel doen aan het schoolbestuur om de
school over te dragen aan een ander bestuur. De overdracht kan alleen
plaatsvinden als het schoolbestuur medewerking verleent aan het
initiatief. Zonder die medewerking kan een schoolbestuur niet worden
gedwongen om de school af te staan.
Met de bestaande mogelijkheid voor de oudergeleding van de medezeggenschapsraad om een voorstel te doen aan het schoolbestuur, wordt
voldaan aan het eerste deel van de motie Ypma, waarin wordt gevraagd
om initiatiefrecht voor ouders in het kader van de medezeggenschapsraad.16
Ik ga daarnaast bekijken hoe ik de juridische mogelijkheden van ouders
kan versterken bij het overdragen van een school aan bijvoorbeeld een
coöperatie. Ik heb daartoe aan het NCOR advies gevraagd. Bij het
formuleren van de onderzoeksvraag zijn de voorstellen meegenomen
zoals verwoord in het plan «Onderwijsvernieuwing in een nieuw
verbond». De vraag naar de juridische gang van zaken bij een coöperatie
als bevoegd gezag wordt in het onderzoek betrokken. Daarmee heb ik
16

Kamerstuk 31 288, nr. 381.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

10

invulling gegeven aan het tweede deel van de motie Ypma.17 Bij het
onderzoek wordt ook de motie van de heer Rog betrokken die vraagt naar
de mogelijkheden van ouders om een school die voldoet aan de bekostigingsvoorwaarden open te houden.18 Naar verwachting is het rapport in
augustus klaar.
Deze thematiek hangt samen met andere maatregelen die ik wil nemen
om het onderwijsaanbod beter aan te laten sluiten bij de wensen van
ouders en andere betrokkenen. Wij komen hierover nog te spreken in het
notaoverleg naar aanleiding van het Onderwijsraadsadvies «Artikel 23
Grondwet in maatschappelijk perspectief».
Verruiming 50 procent-regel in het voortgezet onderwijs
Schoolbesturen in het voortgezet onderwijs hebben meer flexibiliteit
nodig om leerlingen gedurende hun opleiding te kunnen uitwisselen,
zoals in paragraaf 2 is toegelicht. Om deze flexibiliteit te bieden, wil ik het
mogelijk maken dat leerlingen, in plaats van de helft van het schooljaar,
de helft van de leergang (vmbo, havo, vwo) volgen op een andere locatie.
Deze verruiming kan voor een periode van vijf jaar worden toegestaan.
Daarna zullen schoolbesturen een definitieve aanpak moeten hebben
gekozen, zoals een fusie.
Met deze verruiming krijgen schoolbesturen de mogelijkheid om
intensiever samen te werken zonder direct over te gaan tot de
onomkeerbare stap van fuseren. Daarmee geef ik hen de tijd om tot een
nieuw regionaal en doelmatig onderwijsaanbod te komen en tegelijkertijd
specifieke opleidingen in stand te houden.
Gezamenlijke profielen
In geval van leerlingendaling blijkt het soms niet haalbaar voor schoolbesturen om alle profielen volledig aan te blijven bieden op vmbo-tl, havo
en vwo. Ik wil het mogelijk maken dat scholen met leerlingendaling in de
regio gezamenlijk de vier profielen aanbieden. Dit vergt een aanpassing
van de wet. Om de effecten van een dergelijke maatregel eerst goed in
kaart te brengen, start ik een experiment van zes jaar.
Door experimentele verlichting van de verplichting vier profielen aan te
bieden, krijgen schoolbesturen meer mogelijkheden om hun afdelingen
voor vmbo-tl, havo en vwo in stand te houden als het leerlingenaantal
daalt.
Stichting nieuwe nevenvestigingen in het voortgezet onderwijs
Het stichten van een nieuwe nevenvestiging in een ander RPO-gebied is
voor schoolbesturen in het voortgezet onderwijs een mogelijkheid om het
onderwijsaanbod bereikbaar te houden voor leerlingen die kiezen voor
onderwijs van een kleine denominatie. Volgens de wet kan dit nu niet. In
mijn brief over de toekomst van de voorzieningenplanning heb ik
aangegeven dat ik het mogelijk wil maken om een nieuwe nevenvestiging
te stichten buiten het RPO-gebied op voorwaarde dat de afzonderlijke
RPO’s of schoolbesturen en gemeenten geen bezwaar hebben.19

17

ibid.
Kamerstuk 31 288, nr. 367.
19
Kamerstuk 33 630, nr. 2.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

11

In de motie van mevrouw Straus is mij gevraagd om te overwegen of een
verruiming van deze voorwaarde in de wet kan worden opgenomen.20
Gedachte is dat een nevenvestiging opgericht kan worden in een
gemeente buiten het RPO-gebied, zonder inmenging van de schoolbesturen aldaar. Het voordeel hiervan is een beperking van de administratieve lasten. Besturen kunnen dan overal een nevenvestiging starten
zonder hinder door andere besturen.
Nadelig is dat in zo’n geval elke gemeente een verzoek tot huisvesting kan
ontvangen van elk willekeurig schoolbestuur. Bovendien kan elke
bestaande school plotsklaps geconfronteerd worden met een nieuwe
nevenvestiging. De kansen op overeenstemming tussen schoolbesturen in
een (toekomstig) RPO over nieuwe voorzieningen zullen hierdoor onder
druk komen te staan. Het succes van de RPO’s is juist te danken aan de
vrijwillige deelname van schoolbesturen die in een proces van geven en
nemen tot overeenstemming komen. Het «parachuteren» van een nieuwe
nevenvestiging verstoort dat proces. Het zet bovendien het nieuwe
schoolbestuur in het desbetreffende RPO-gebied in een nadelige
onderhandelingspositie voor de toekomst.
Omdat de behoefte aan een «grensoverschrijdende» nevenvestiging in de
praktijk alleen in heel specifieke situaties voorkomt, wil ik dit toch mogelijk
maken zodat onderwijs bereikbaar kan blijven voor alle leerlingen. Wel
stel ik als voorwaarde dat de schoolbesturen in het desbetreffende gebied
daar geen bezwaar tegen hebben. Daartoe wijzig ik de wet. Met deze
afweging heb ik voldaan aan de motie van mevrouw Straus.
3.2 Verruimde compensatie bij samenvoeging van scholen
Over de kleinescholentoeslag heb ik uitgebreid met u gesproken. Dat heeft
geresulteerd in een motie van de heer Voordewind.21 Deze motie bevat
drie elementen. In de motie wordt verzocht de kleinescholentoeslag te
behouden. Verder wordt in de motie gevraagd om bij vrijwillige sluiting
van scholen met een kleinescholentoeslag de mogelijkheid te bieden deze
toeslag in te zetten in de eigen scholengroep of in de regio. Tot slot
spreekt de Kamer uit dat schoolbesturen in krimpregio’s zijn gehouden
deel te nemen aan regionaal overleg.
Behoud kleinescholentoeslag
In lijn met de motie van de heer Voordewind blijft de kleinescholentoeslag
in het primair onderwijs behouden. Daarmee blijft de financiering van
kleine scholen overeind en gaan de middelen die gepaard gaan met de
kleinescholentoeslag niet richting gemeenten en provincies zoals eerder is
overwogen.
Inzet kleinescholentoeslag na vrijwillige sluiting
In het tweede deel van de motie wordt gevraagd de mogelijkheid te
bieden om bij vrijwillige sluiting de vrijvallende kleinescholentoeslag in te
zetten in de eigen scholengroep of regio.
Als scholen fuseren, wordt de bekostiging per leerling lager. De te fuseren
scholen ontvangen voor de fusie elk een vaste voet. Na de fusie blijft er
één vaste voet over. Als er voor de fusie sprake was van een kleinescholentoeslag, dan wordt deze kleinescholentoeslag door de fusie lager,
omdat de gefuseerde school groter is. Om schoolbesturen in staat te
20
21

Kamerstuk 31 288, nr. 373.
Kamerstuk 31 288, nr. 366.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

12

stellen na de fusie hun organisatie stapsgewijs aan te passen aan de
nieuwe situatie, wordt nu al een aanvullende bijzondere bekostiging bij
fusie toegekend (de fusiecompensatieregeling). Volgens de huidige
regeling wordt de verlaging van de bekostiging als gevolg van fusie
tijdelijk gecompenseerd. Deze compensatie wordt in de vijf jaar na de
fusie gaandeweg verminderd (100 procent in het eerste jaar, daarna
telkens twintig procent minder).
Om uitvoering te geven aan het tweede deel van de genoemde motie,
wordt de fusiecompensatieregeling verruimd. Na een fusie wordt het
bekostigingsverlies dat als gevolg van fusie optreedt, zes jaar lang 100
procent gecompenseerd in plaats van de huidige percentages die per jaar
lager worden. Daarmee komt er geld beschikbaar om binnen de eigen
scholengroep of de regio het onderwijsaanbod aan te passen bij dalende
aantallen leerlingen.
Gehouden tot overleg
In het derde deel van de motie staat dat schoolbesturen in krimpregio’s
daadwerkelijk zijn gehouden deel te nemen aan regionaal overleg over
een toekomstbestendig en kwalitatief goed onderwijsaanbod. Daarvoor
wordt in de wet een op overeenstemming gericht overleg in krimpregio’s
opgenomen, dat leidt tot een meerjarig plan voor het toekomstbestendig
maken van het onderwijsaanbod. Daarin komt ook de toegankelijkheid
van het onderwijs en de relatie met het leerlingenvervoer aan bod. Het
plan wordt gebaseerd op de toekomstige vraag naar onderwijs. Vanwege
de relatie met de onderwijshuisvesting en het leerlingenvervoer wordt
daarbij de gemeente betrokken. Bovendien kunnen gemeenten de
verbinding leggen met de planning en ontwikkeling van het bredere
voorzieningenaanbod, zoals de kinderopvang, de bibliotheken, jeugd-,
sport- en welzijnsvoorzieningen en de ruimtelijke ordening.
Voor dit op overeenstemming gericht overleg hoeven geen nieuwe
bestuurlijke lagen te ontstaan. In het land bestaan al diverse verbanden
die zich lenen voor een overleg over leerlingendaling: een (deel van een)
provincie, een samenwerkingsverband rond de Lokale Educatieve
Agenda, of het samenwerkingsverband passend onderwijs. Ook kan
worden gedacht aan de regio’s die in de context van het arbeidsmarktplatform gezamenlijk werken aan personele oplossingen voor de
gevolgen van leerlingendaling. Ten slotte kan het regionale schaalniveau
benut worden van de krimp- en anticipeerregio’s in het kader van het
programma Bevolkingsdaling van het Ministerie van BZK. Wat een
logische keuze is voor een samenwerkingsgremium rond de leerlingendaling, laat ik over aan de schoolbesturen.
Kleine scholen
Zoals hierboven aangegeven behouden kleine scholen het recht op de
kleinescholentoeslag. Daarmee blijft er financiële ruimte om de laatste
school van het dorp in een straal van drie kilometer open te houden, als
de school voldoet aan de opheffingsnorm of aan één van de in de wet
geformuleerde uitzonderingsbepalingen. Zo wordt voldaan aan de motie
Ypma.22 Om zicht te houden op de kwetsbaarheid van kleine scholen,
weegt de inspectie de omvang van een school mee bij de bepaling van
het risicoprofiel van een school. Dit profiel geeft richting aan de vorm van
het toezicht op de school.
Kleine eenpitters kunnen blijven rekenen op een toereikende bekostiging.
De kleine besturen en de kleine richtingen behouden hun zelfstandigheid.
22

Kamerstuk 31 293, nr. 176.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

13

Uit het overleg met de vertegenwoordigers van de kleine richtingen blijkt
dat zij hier positief tegenover staan. Daarmee is recht gedaan aan de
motie van de heer Voordewind.23 Wel zijn zij er in krimpregio’s toe
gehouden deel te nemen aan het op overeenstemming gericht overleg,
dat leidt tot een meerjarig plan voor een toekomstgericht onderwijsaanbod.
Pilots
Om ervaring op te doen met de implementatie van het op overeenstemming gericht overleg en de mogelijkheden van de verruimde
compensatieregeling, komt er een aantal regionale pilots. De ervaringen
kunnen worden gebruikt bij de voorbereidingen op de landelijke
invoering. Zo worden de effecten zo goed mogelijk in kaart gebracht en
kan beter richting worden gegeven aan de communicatie gericht op een
effectieve invoering. Ook onderzoek ik of het mogelijk is om experimenten
met publiek-private financiering van de onderwijshuisvesting aan deze
pilots te koppelen.
Met de verruimde compensatieregeling voor gefuseerde kleine scholen
wordt de negatieve prikkel om scholen samen te voegen, weggenomen.
Ook ontstaat een reële financiële basis om maatwerk te leveren.
Fusiecompensatieregeling voortgezet onderwijs
Ik heb aangegeven dat fusies ook in het voortgezet onderwijs kunnen
leiden tot verlies van bekostiging. Net als in het primair onderwijs werkt
dit als een rem op fusies, die soms noodzakelijk zijn om het onderwijsaanbod overeind te houden.
In het primair onderwijs is er de fusiecompensatieregeling. Deze breid ik
uit naar het voortgezet onderwijs. Het verlies aan bekostiging na fusie ga
ik compenseren gedurende vijf jaar. Deze compensatie bouw ik af met 20
procent per jaar van 100 procent in het eerste jaar tot 20 procent in het
vijfde jaar.
De fusiecompensatieregeling maakt het voor scholen in het voortgezet
onderwijs mogelijk om het verlies aan bekostiging na een fusie op te
vangen en biedt de ruimte om de organisatie gaandeweg aan te passen
aan de nieuwe omstandigheden. Fusies komen hierdoor gemakkelijker tot
stand, hetgeen goed kan uitpakken voor het behoud van onderwijs in
situaties van leerlingendaling.
Fusiepartners hebben pas recht op fusiecompensatie nadat hun fusie is
goedgekeurd. Hiervoor is óf een advies gegeven door de CFTO die de
fusie heeft beoordeeld op gevolgen voor de menselijke maat, óf er is geen
advies nodig geweest, omdat de fusie vrijgesteld is van toetsing.
3.3 Ondersteuning regionaal maatwerk
Regionale procesbegeleiders
Het uitgangspunt van het beleid rond leerlingendaling is dat schoolbesturen in de regio de verantwoordelijkheid hebben samen te werken aan
oplossingen voor krimp. De samenwerking blijkt in de praktijk niet altijd
vanzelfsprekend tot stand te komen. Het kan goed werken om een
onafhankelijke partij daar een trekkende rol in te laten vervullen.

23

Kamerstuk 31 293, nr. 169.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

14

Dit jaar kunnen naar het voorbeeld van de Onderwijsautoriteit Zeeland
onafhankelijke regionale procesbegeleiders worden aangesteld. Ik stel
daarvoor geld beschikbaar. Deze onafhankelijke regionale procesbegeleiders zijn nodig om de samenwerking tussen schoolbesturen op gang te
brengen, zonder hun autonomie aan te tasten. Ik laat het initiatief om
procesbegeleiders te kiezen aan de regio, zodat er draagvlak is voor hun
opdracht. De invulling van de proces begeleidende rol kan per regio
verschillen.
De regionale procesbegeleiders zorgen ervoor dat relevante partijen een
samenwerkingsovereenkomst sluiten en een toekomstbestendig
onderwijsaanbodplan maken. Met relevante partijen bedoel ik schoolbesturen die direct en indirect met de gevolgen van leerlingendaling te
maken hebben. Het is belangrijk dat zij daarbij bijvoorbeeld provincies,
gemeenten, dorpsplatforms, vakbonden, kinderopvang en uiteraard ook
ouders betrekken.
De mogelijkheid een regionale procesbegeleider aan te stellen in een
onafhankelijke rol geeft een impuls aan de totstandkoming van de
samenwerking in de regio’s. Zo kan sneller gestart worden met een plan
voor een toekomstbestendig onderwijsaanbod.
Helpdeskfunctie
In de probleemanalyse heb ik toegelicht dat partijen die betrokken zijn bij
de gevolgen van leerlingendaling, een grote behoefte hebben aan
informatie over leerlingendaling en over de ruimte die er is voor oplossingen binnen de wet- en regelgeving.
Vanaf februari van dit jaar is de helpdesk leerlingendaling van de
Rijksoverheid geopend voor iedereen met vragen over wet- en regelgeving en bekostiging. Deze helpdesk is ondergebracht bij het Informatiecentrum Onderwijs van DUO (ICO). Deze helpdeskfunctie ga ik verder
uitbreiden, zodat er meer informatie komt over goede oplossingen voor
de gevolgen van leerlingendaling. Daarbij trek ik op met de PO-Raad, de
VO-raad, de profielorganisaties in het onderwijs, de vakbonden en de
Landelijke Ouderraad. Ook ben ik hierover in overleg met de VNG voor
wat betreft de rol van de gemeenten.
Op de website van het Rijk is een speciale pagina ingericht over leerlingendaling waarop beleidsdocumenten en feitelijke informatie van de
Rijksoverheid komen te staan. Op de website www.leerlingendaling.nl
zorg ik, samen met andere partijen, voor brochures, goede voorbeelden
en handboeken met modellen voor samenwerkingsovereenkomsten en
-plannen.
Met concreet toepasbare en actuele informatie over leerlingendaling
breng ik alle partijen in positie om hun rol te vervullen bij de totstandkoming van een gedragen en weloverwogen plan voor toekomstbestendig
onderwijs.
Prognosemodel
Om goed te kunnen anticiperen op leerlingendaling, zijn betrouwbare
cijfers nodig die inzicht bieden in de invloed van de demografische
ontwikkelingen op de meerjarige ontwikkelingen van leerlingenaantallen
op schoolniveau.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

15

Voor het voortgezet onderwijs heb ik reeds een praktisch prognosemodel
ontwikkeld. Dit model geeft per schoolbestuur inzicht in de voorspelde
leerlingenontwikkeling tot het jaar 2032 voor zover deze wordt beïnvloed
door de demografische ontwikkelingen.24 Voor het primair onderwijs
wordt naar dit voorbeeld ook een prognosemodel ontwikkeld dat per
schoolbestuur inzicht geeft in de voorspelde leerlingenontwikkeling tot
het jaar 2032.
De beschikbaarheid van actuele en betrouwbare prognoses voor de
effecten van de demografische ontwikkelingen op leerlingenaantallen op
schoolniveau, zorgt ervoor dat er een realistisch beeld is van de getallen
waarmee meerjarige plannen goed en eenduidig kunnen worden
onderbouwd.
Kennisplatform
Ik vind het belangrijk dat regio’s optimaal gebruik kunnen maken van
opgedane kennis en ervaringen elders en snel contacten kunnen leggen
met deskundigen. Regionale procesbegeleiders moeten laagdrempelige
toegang hebben tot de kennis van de wet- en regelgeving op het
ministerie. Andersom is het belangrijk dat het departement nauw
betrokken blijft bij de ontwikkelingen in het land en kennis heeft van de
toereikendheid van de oplossingen.
De regionale procesbegeleiders worden straks ondersteund door een
landelijk kennisplatform dat ervoor zorgt dat alle informatie en kennis die
zij nodig hebben, actief aan hen beschikbaar wordt gesteld en verder
wordt ontwikkeld en gedeeld. Medewerkers van OCW denken mee over
oplossingen binnen de wet- en regelgeving. Zij gaan actief informatie
verstrekken op conferenties in het land om te zorgen dat goede
voorbeelden bekend worden en netwerkvorming op gang komt. Hiermee
inspireer en stimuleer ik de partijen in de regio’s om met elkaar aan de
slag te gaan.
De medewerkers van OCW halen zo ook informatie op om de verdere
beleidsontwikkeling op te baseren. Het is van belang dat er een optimale
verbinding is en blijft tussen de ontwikkelingen en behoeften in de praktijk
en de vormgeving van wetten en regels op het departement.
4. Financiële paragraaf
De wijziging die wordt voorgesteld in bekostiging van kleine scholen in
het primair onderwijs blijft binnen de budgettaire kaders. De compensatie
van bekostigingsverlies bij fusies in het voortgezet onderwijs kan
eveneens binnen de budgettaire kaders worden doorgevoerd. Voor een
bijdrage aan de kosten voor regionale procesbegeleiding is naar schatting
een bedrag van € 2 miljoen per jaar nodig. Hiervoor is dekking gevonden.
Voor de overige ondersteuningsactiviteiten is personele capaciteit nodig
waarmee een bedrag van € 1,5 miljoen per jaar is gemoeid voor een
periode van twee jaar. Dekking daarvoor wordt gezocht binnen de
apparaatskosten.
5. Hoe verder?
In deze brief is uitgewerkt welke ondersteuning en ruimte ik geef aan
schoolbesturen die gezamenlijk werken aan een toekomstbestendig
onderwijsaanbod dat past bij de specifieke uitdagingen in de regio.
24

Het prognosemodel is te vinden op de website van DUO: http://duo.nl/zakelijk/VO/bekostiging/
prognosemodel/intro.asp.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

16

Daarbij blijft de wisselwerking tussen praktijk en beleid ook in de
toekomst van belang. Het kabinet wil goed op de hoogte blijven van de
effectiviteit en toereikendheid van de maatregelen. Eventuele vervolgacties zullen er steeds op gericht zijn dat schoolbesturen hun verantwoordelijkheid voor een toekomstbestendig onderwijsaanbod ten volle waar
kunnen maken.
Ter afsluiting zet ik de genoemde maatregelen hieronder op een rij, steeds
voorzien van een tijdpad.
Wegnemen belemmeringen wet- en regelgeving
•
•

•
•

•
•

•

•

•

•

Leerlingendaling wordt medio 2014 een expliciete rechtvaardigingsgrond bij fusies.
Bij een leerlingendaling van 15 procent of meer wordt per medio 2014
bij een fusie-aanvraag geen advies meer gevraagd aan de CFTO, tenzij
er een groot schoolbestuur ontstaat, met een omvang vanaf 2.500
leerlingen in het primair onderwijs en vanaf 5.000 leerlingen in het
voortgezet onderwijs.
De medezeggenschapsraad wordt beter in positie gebracht bij fusies.
De vorming van samenwerkingsscholen en -besturen wordt vereenvoudigd. Samenwerkingsscholen hoeven geen fusietoets aan te
vragen. In de loop van 2015 dien ik een wetsvoorstel over samenwerkingsscholen in. De nieuwe wet kan, afhankelijk van het oordeel van de
Kamer, ingaan per 1 augustus 2016.
Verplaatsen van scholen en «van kleur verschieten» in het primair
onderwijs wordt mogelijk na goedkeuring van de Minister van OCW.
Er is een onderzoek gestart naar de juridische mogelijkheden voor
ouders om een school onder een ander bestuur te brengen. Deze
zomer ontvangt u mijn conclusies.
Vanaf komend schooljaar 2014/2015 starten experimenten met
alternatieve fusievormen in het primair onderwijs en met de nieuwe
werkwijze van de kleinescholentoeslag. Deze experimenten vinden
plaats binnen de wettelijke kaders.
In het voortgezet onderwijs komt er per 1 augustus 2015 een experimenteermogelijkheid om gezamenlijk profielen aan te bieden op
vmbo-tl, havo en vwo. Hiervoor wordt een AMvB opgesteld.
Per 1 augustus 2015 wordt de 50 procent-regel voor het voortgezet
onderwijs verruimd van een maximum per schooljaar naar een
maximum over de volledige leergang.
Een nieuwe nevenvestiging buiten het eigen RPO-gebied stichten
wordt in het voortgezet onderwijs mogelijk als collega-besturen in het
nieuwe RPO-gebied daarmee instemmen. Deze wetswijziging kan
afhankelijk van uw oordeel ingaan per 1 augustus 2016.

Financiële prikkels
•

•

•

De kleinescholentoeslag blijft behouden. Fuserende scholen krijgen zes
jaar lang 100 procent compensatie van het bekostigingsverlies na
fusie. De benodigde wijziging van de regeling kan afhankelijk van uw
oordeel ingaan per 1 augustus 2015. Ter voorbereiding start ik pilots
vanaf komend schooljaar 2014/2015.
Er komt een wettelijke verplichting tot op overeenstemming gericht
overleg in krimpregio’s, dat leidt tot een meerjarig plan voor het
toekomstbestendig maken van het onderwijsaanbod. Deze wetswijziging kan afhankelijk van uw oordeel ingaan per 1 augustus 2016.
Dit najaar start de fusiecompensatieregeling in het voortgezet
onderwijs.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

17

Ondersteuning regionaal maatwerk
•

•
•
•

Er komen met financiering van het Rijk vanaf dit voorjaar regionale
procesbegeleiders voor het primair en voortgezet onderwijs die
worden aangewezen door de samenwerkende schoolbesturen in de
regio om te zorgen dat samenwerking in de regio tot stand komt.
Er is een helpdesk geopend bij DUO die onder andere helpt bij het
toetsen van oplossingen aan wet- en regelgeving.
Op een centrale website komt alle informatie en kennis over leerlingendaling en -prognoses gebundeld beschikbaar.
Dit voorjaar start een kennisplatform waar informatie en goede
voorbeelden actief worden uitgewisseld. Medewerkers van het
ministerie geven op bijeenkomsten in het land uitleg over het beleid en
de gevolgen van leerlingendaling. Zij blijven nauw betrokken bij
ontwikkelingen in het onderwijsveld om zicht te houden op de
effectiviteit en de toereikendheid van de maatregelen.

Uiteraard wordt het proces nauwkeurig gevolgd. In het voorjaar van 2015
rapporteer ik over de voortgang.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 31 293, nr. 203

18