Eindrapport

Evaluatie van de Wet revitalisering generiek
toezicht
Prof.dr. H.B. Winter
Prof.mr.dr. S.A.J. Munneke
Dr.ir. J.B. Geertsema
Mr. E. Krol
Prof.dr. J. de Ridder
Mr. N. Struiksma
Mr. C. Veen

Groningen, oktober 2017

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Inhoud
MANAGEMENTSAMENVATTING ................................................................................................... 1

1. INLEIDING .............................................................................................................................. 17
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6

INLEIDING................................................................................................................................. 17
ONDERZOEKSVRAGEN EN –THEMA’S .............................................................................................. 18
AFBAKENING ............................................................................................................................. 19
ONDERZOEKSAANPAK ................................................................................................................. 19
BEGRIPPEN ............................................................................................................................... 22
DIT RAPPORT ............................................................................................................................ 26

2. BELEIDSRECONSTRUCTIE......................................................................................................... 27
2.1
INLEIDING................................................................................................................................. 27
2.1.1.
Inleiding........................................................................................................................ 27
2.2
VOORGESCHIEDENIS: CODE INTERBESTUURLIJKE VERHOUDINGEN ........................................................ 28
2.3
PROBLEEMANALYSE .................................................................................................................... 30
2.3.1.
Gepercipieerde problemen........................................................................................... 30
2.3.2.
Oorzaak ........................................................................................................................ 32
2.4
BEOORDELING VAN DE BELEIDSTHEORIE.......................................................................................... 32
2.4.1.
Memorie van toelichting .............................................................................................. 32
2.4.2.
Werkgroep Alders ........................................................................................................ 34
2.4.3.
Commissie-Oosting ...................................................................................................... 35
2.4.4.
Conclusie beleidstheorie............................................................................................... 37
2.5
DOELEN WRGT.......................................................................................................................... 39
2.6
MIDDELEN OM DOELEN WRGT TE REALISEREN ................................................................................. 41
2.6.1.
Inleiding........................................................................................................................ 41
2.6.2.
Revitaliseren van het generiek toezicht ....................................................................... 42
2.6.3.
Andere inzet van het gerevitaliseerde generieke instrumentarium ............................ 45
2.6.4.
Het schorsings- en vernietigingsrecht .......................................................................... 46
2.6.5.
Het Rijk als IBT-instantie van de laatste toevlucht ...................................................... 48
2.6.6.
Conclusie middelen Wrgt ............................................................................................. 49
2.7
CONCLUSIE ............................................................................................................................... 51

3. PROVINCIAAL TOEZICHT ......................................................................................................... 53
3.1
INLEIDING................................................................................................................................. 53
3.2
GEMEENSCHAPPELIJKE BOUWSTENEN ............................................................................................ 53
3.2.1.
Inleiding........................................................................................................................ 53
3.2.2.
Domeinen ..................................................................................................................... 54

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

3.2.3.
Systeemtoezicht ........................................................................................................... 57
3.2.4.
Beoordeling op driepuntsschaal................................................................................... 57
3.2.5.
Conclusie ...................................................................................................................... 57
3.3
DOELSTELLINGEN EN UITGANGSPUNTEN ......................................................................................... 58
3.3.1.
Doelstelling van het interbestuurlijk toezicht .............................................................. 58
3.3.2.
Uitgangspunten van het interbestuurlijk toezicht ....................................................... 59
3.3.3.
Conclusie ...................................................................................................................... 60
3.4
FORMELE GRONDSLAGEN............................................................................................................. 60
3.4.1.
De wet en de AMvB’s ................................................................................................... 60
3.4.2.
Provinciale grondslagen ............................................................................................... 60
3.4.3.
Conclusie ...................................................................................................................... 61
3.5
DE INRICHTING VAN HET PROVINCIALE TOEZICHT .............................................................................. 62
3.5.1.
Algemeen beeld............................................................................................................ 62
3.5.2.
Casestudy’s................................................................................................................... 62
3.5.3.
Conclusie ...................................................................................................................... 63
3.6
DE POSITIE VAN DE GEMEENTERAAD .............................................................................................. 63
3.6.1.
Uitgangspunt ............................................................................................................... 63
3.6.2.
De provinciale vormgeving........................................................................................... 64
3.6.3.
Casestudy’s................................................................................................................... 65
3.6.4.
Conclusie ...................................................................................................................... 66
3.7
TOEZICHTINFORMATIE ................................................................................................................ 67
3.7.1.
Inleiding........................................................................................................................ 67
3.7.2.
Systematische toezichtinformatie ................................................................................ 67
3.7.3.
Eenmalige systematische informatie ........................................................................... 69
3.7.4.
Incidentele informatie .................................................................................................. 71
3.7.5.
Conclusie ...................................................................................................................... 72
3.8
OORDEELSVORMING ................................................................................................................... 72
3.8.1.
Algemeen beeld............................................................................................................ 72
3.8.2.
Oordeelsvorming in de casestudy’s.............................................................................. 74
3.8.3.
Conclusie ...................................................................................................................... 75
3.9
INTERVENTIES............................................................................................................................ 75
3.9.1.
Algemeen ..................................................................................................................... 75
3.9.2.
Casestudy’s................................................................................................................... 77
3.9.3.
Conclusie ...................................................................................................................... 79
3.10
ERVARINGEN VAN GEMEENTEN ..................................................................................................... 79
3.10.1.
Algemeen ..................................................................................................................... 79
3.10.2.
Casestudy’s................................................................................................................... 80
3.10.3.
Conclusie ...................................................................................................................... 82

4. RIJKSTOEZICHT OP PROVINCIES EN GEMEENTEN...................................................................... 83
4.1
INLEIDING................................................................................................................................. 83
4.2
TOEZICHT DOOR HET MINISTERIE VAN IENM.................................................................................... 83
4.2.1.
Inleiding........................................................................................................................ 83
4.2.2.
Wettelijk kader ............................................................................................................. 84
4.2.3.
Uitvoering van het toezicht: milieu .............................................................................. 85
4.2.4.
Uitvoering van het toezicht: ruimte ............................................................................. 86
4.2.5.
Interventies door het ministerie ................................................................................... 87
4.2.6.
Beoordeling van het toezicht vanuit overheden .......................................................... 88
4.2.7.
Conclusie ...................................................................................................................... 89
4.3
TOEZICHT DOOR HET MINISTERIE VAN SZW .................................................................................... 89

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

4.3.1.
Inleiding........................................................................................................................ 89
4.3.2.
Wettelijk kader ............................................................................................................. 90
4.3.3.
Uitvoering van het toezicht .......................................................................................... 92
4.3.4.
Conclusie ...................................................................................................................... 96
4.4
TOEZICHT DOOR HET MINISTERIE VAN VWS .................................................................................... 97
4.4.1.
Inleiding........................................................................................................................ 97
4.4.2.
Wettelijk kader ............................................................................................................. 97
4.4.3.
Uitvoering van IBT inzake de Wmo 2015 ................................................................... 102
4.4.4.
Uitvoering van IBT inzake de Jeugdwet ..................................................................... 105
4.4.5.
Conclusie .................................................................................................................... 107
4.5
DE PRAKTIJK VAN HET SCHORSINGS- EN VERNIETIGINGSRECHT........................................................... 107

5. TOEZICHTLASTEN ................................................................................................................. 111
5.1
INLEIDING............................................................................................................................... 111
5.2
EERDER ONDERZOEK ................................................................................................................. 111
5.2.1.
Nulmeting Berenschot (2010) .................................................................................... 111
5.2.2.
Tussenmeting ............................................................................................................. 112
5.3
METHODIEK HUIDIGE METING TOEZICHTLASTEN ............................................................................. 112
5.4
KWANTITATIEVE RAMING TOEZICHTLASTEN ................................................................................... 113
5.5
ERVARINGEN UIT DE ENQUÊTE .................................................................................................... 114
5.6
ANALYSE ................................................................................................................................ 115

6. RECHTSVERGELIJKING........................................................................................................... 117
6.1
INLEIDING............................................................................................................................... 117
6.2
METHODE EN LANDENKEUZE ...................................................................................................... 118
6.3
KORTE KARAKTERISTIEK EN SAMENVATTING PER LAND ..................................................................... 118
6.3.1.
Denemarken ............................................................................................................... 118
6.3.2.
Frankrijk ..................................................................................................................... 119
6.3.3.
Duitsland .................................................................................................................... 120
6.3.4.
Verenigd Koninkrijk .................................................................................................... 120
6.3.5.
Canada ....................................................................................................................... 121
6.4
BEKNOPTE ANALYSE.................................................................................................................. 122
6.5
CONCLUSIE ............................................................................................................................. 123

7. SAMENVATTING EN CONCLUSIES .......................................................................................... 124
7.1
INLEIDING............................................................................................................................... 124
7.2
CONCLUSIES............................................................................................................................ 124
7.2.1.
Inleiding...................................................................................................................... 124
7.2.2.
Onderzoeksthema 1: doelstellingen en uitgangspunten ........................................... 124
7.2.3.
Onderzoeksthema 2: werking van het stelsel ............................................................ 125
7.2.4.
Onderzoeksthema 3: toezichtlasten .......................................................................... 126
7.2.5.
Onderzoeksthema 4: landenstudie ............................................................................ 127
7.3
SLOTBESCHOUWING ................................................................................................................. 127

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Managementsamenvatting

De Wet revitalisering generiek toezicht (hierna: Wrgt) trad in werking op 1 oktober 2012. De
wet bracht belangrijke wijzigingen in het stelstel van interbestuurlijk toezicht (hierna: IBT),
gericht op vereenvoudiging van dat stelsel. Vóór 2012 bestonden verschillende vormen van
specifiek toezicht en fungeerden de vormen van generiek toezicht (schorsing & spontane
vernietiging en indeplaatsstelling) als ultimum remedium voor die gevallen waarin geen
vorm van specifiek toezicht voorhanden was. Generiek toezicht is geregeld in de Grondwet,
de Gemeentewet, de Provinciewet, de Wet gemeenschappelijke regelingen en de Algemene
wet bestuursrecht. Het omvat de bevoegdheid van de Kroon tot schorsing en spontane
vernietiging van besluiten van provinciale en gemeentelijke bestuursorganen wegens strijd
met het recht of het algemeen belang en de bevoegdheid (van het ‘naasthogere’
bestuursorgaan) om een voorziening te treffen bij verwaarlozing van medebewindstaken
(indeplaatsstelling). Specifiek toezicht omvat specifieke instrumenten die enkel van
toepassing zijn in de desbetreffende sectorwet (aanwijzing, goedkeuring, verklaring van
geen bezwaar, et cetera). Met de introductie van de Wrgt is op veel terreinen het specifiek
toezicht geschrapt.
Dit onderzoek richt zich op de juridische vormgeving en het functioneren van het stelsel van
generiek interbestuurlijk toezicht en van het resterende specifieke interbestuurlijk toezicht.
Daartoe is juridisch en empirisch onderzoek uitgevoerd bij Rijk, provincies en gemeenten.
Het nieuwe stelsel van interbestuurlijk toezicht zou – zo is bij de behandeling in de StatenGeneraal toegezegd – omstreeks vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet moeten
worden geëvalueerd. Deze evaluatie is uitgevoerd door Pro Facto in samenwerking met de
vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen.
Dit rapport is de weerslag van de evaluatie.
De hoofdvraag van het onderzoek luidt als volgt:
Hoe functioneert het herziene stelsel van interbestuurlijk toezicht afgezet tegen de
doelstellingen van de wetgever zoals neergelegd in de Wrgt en gelet op de
uitgangspunten van effectiviteit, efficiency en transparantie en wat is de actualiteit
en toekomstbestendigheid van die doelstellingen?

1

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden zijn deelonderzoeken uitgevoerd waarbij de
volgende onderzoeksthema’s centraal stonden:
1. Doelstellingen en uitgangspunten: beleidsreconstructie;
2. Werking van het stelsel;
3. Toezichtlasten;
4. Inrichting van het stelsel in enkele andere landen.

Beleidsreconstructie
Op 9 november 2004 kwamen VNG, IPO en het kabinet Balkende-2 de Code Interbestuurlijke
Verhoudingen overeen. Het was de laatste in een reeks van vergelijkbare afspraken die elk
kabinet opnieuw met de decentrale overheden maakte. In de Code werd onder meer
afgesproken dat de decentrale beleidsvrijheid zou worden verruimd en dat centrale
regelgeving, specifieke uitkeringen, verticaal toezicht en administratieve lasten zouden
worden verminderd. De MvT bij het ontwerp van de Wrgt verwijst naar de Code als een van
de bronnen voor de revitalisering van het toezicht. Toch bevat de Code niets dat wijst op het
afschaffen van het specifiek toezicht of de revitalisering van het generieke toezicht. Het
bestuursakkoord tussen de gemeenten en het kabinet Balkende-IV, dat in 2007 verscheen
onder de titel Samen aan de slag werd gepresenteerd als nadere uitwerking van de Code.
Over het interbestuurlijk toezicht wordt (in navolging van de Werkgroep Alders)
afgesproken:
“Specifiek interbestuurlijk toezicht is slechts legitiem als er sprake is van het
bewaken van een hoger belang, het voorkomen van afwentelgedrag op andere
overheden, en het voorkomen van patstellingen, belangenverstrengeling en het
mijden van conflict van belangen tussen overheden”. 1 Deze redengevingen voor
specifiek toezicht zijn enkele jaren later vrijwel verdwenen.
Een tweede bron voor het beleid dat in de Wrgt is verankerd is het rapport van de
Werkgroep Alders van 2005. Eind 2003 kreeg de Werkgroep Alders de opdracht om een
strategische discussie te leiden over de rol en de organisatie van interbestuurlijk toezicht in
de gedecentraliseerde eenheidsstaat in algemene zin.
“Directe aanleiding waren discussies over toezicht in de behandeling van de Wet
kwaliteitsbevordering rampenbestrijding en het rapport van prof. dr. Toonen
(Toezicht in het binnenlands bestuur: Veiligheidsregio’s en CdK, maar ook op
andere beleidsterreinen speelden verwante vraagstukken. De vraag betreft dan
ook de discussie over (de organisatie van) het interbestuurlijk toezicht in het
algemeen”.2
In het eindrapport van eind 2005 stelt de Werkgroep dat het toezichtstelsel verbrokkeld is
en dat het toezicht te weinig maatschappelijke effecten genereert. Er zou sprake zijn van
gebrekkige eenduidigheid en effectiviteit, toezichtacties van verschillende overheidslagen
zouden overlap vertonen en de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheden zou
onduidelijk zijn. Bij de uitoefening van het IBT zou er te weinig aandacht zijn voor
1
2

“Samen aan de slag”, Bestuursakkoord rijk en gemeenten, Den Haag 4 juni 2007, p. 5.
Bestuurlijke Werkgroep Alders 2005, p.13. Vermoedelijk doelde Alders hiermee op problemen rond taakverwaarlozing.

2

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

horizontale verantwoordingsprocessen binnen gemeenten en provincies, waarbij naar de
dualisering van het bestuur wordt verwezen.3 De strekking van de aanbevelingen van Alders
was: verminderen en stroomlijnen van vormen van specifiek toezicht aan de hand van een
aantal criteria.
Het rapport-Alders voorzag nog niet in het vervangen van specifiek toezicht door generiek
toezicht. Die tamelijk ingrijpende verandering in de vormgeving van de interbestuurlijke
verhoudingen vindt zijn grondslag in het rapport van de Commissie-Oosting dat eind 2007
verscheen. Oosting had de opdracht om aan de hand van de criteria van Alders alle
arrangementen voor specifiek interbestuurlijk toezicht door te lichten. Al werkende kwam
de commissie tot de overtuiging dat specifiek toezicht niet dan bij heel grote uitzondering
nog bestaansrecht had. In plaats daarvan zou generiek interbestuurlijk toezicht moeten
komen. Deze overtuiging werd het uitgangspunt van het rapport-Oosting. Waar Alders er
nog de nadruk op legde dat het bestaande stelsel van interbestuurlijk toezicht weinig
effectief was, verklaarde Oosting het bestaande stelsel als niet meer van deze tijd, mede
vanwege de dualisering van het gemeentebestuur. De twaalf nog bestaande arrangementen
van specifiek toezicht op de gemeentebesturen konden òf worden opgeheven òf in een
generiek arrangement worden omgezet.4
De wijze waarop de MvT bij de Wrgt het bestaande stelsel van interbestuurlijk toezicht
beoordeelt gaat nog weer een stap verder dan de kwalificaties van ‘Alders’ en ‘Oosting’. De
MvT stelt in wezen dat het bestaande stelsel een ernstige inbreuk maakt op de autonomie
van de decentrale overheden. De Memorie spreekt van “gebrek aan terughoudendheid” en
“te veel aan bemoeienis met gemeentelijke (en provinciale) aangelegenheden”. Dat zou een
uitdrukking zijn van de bestaande bestuurscultuur en van wantrouwen in de taakuitoefening
door decentrale overheden vanuit met name het Rijk en in mindere mate de provincie. De
MvT spreekt verder over ervaren problemen als de toename van specifieke
toezichtbepalingen in bijzondere wetten, gebrek aan bestuurlijke effectiviteit en efficiency
en overmaat aan bestuurlijke drukte. Verder zouden hierdoor de administratieve
toezichtlasten te hoog zijn en zou er sprake zijn van gebrek aan transparantie. Dat dit alles
vervolgens leidt tot een stelselwijziging is in dat licht weinig verrassend. 5
De beleidsreconstructie in hoofdstuk 2 laat zien dat veel van de stellingnames en empirische
uitspraken in de MvT een onderbouwing missen en niet zelden in strijd zijn met de
toentertijd bekende feiten. De kern van de diagnose in de memorie van toelichting is dat er
een steeds toenemende bemoeienis van rijk en provincie is met het gemeentelijk
functioneren. In feite was de invloed van rijk en provincie op het gemeentebestuur sinds de
totstandkoming van de Decentralisatienota van 1980 geleidelijk aan steeds verder
teruggedrongen. Dat gold niet alleen het aantal en de ingrijpendheid van
toezichtbepalingen, maar bijvoorbeeld ook specifieke uitkeringen en planningstelsels. De
Wrgt kan daarom het best gezien worden als een markante stap in een al langer voortgaand
proces van decentralisatie. Ter onderbouwing hiervan bevat de MvT een aantal
beschouwingen dat uitgelegd kan worden als de verwoording van een veranderde visie op
de interbestuurlijke verhoudingen. Die nieuwe visie lijkt de volgende uitgangspunten te
hebben.
In beginsel zijn de drie bestuurslagen gelijk en gelijkwaardig, maar het belang van de
eenheidsstaat brengt een zekere onderlinge controle met zich mee. Wel moet hiërarchie
Idem, p.21-23.
Commissie-Oosting 2007, p. 9.
5 Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.4.
3
4

3

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

tussen de bestuurslagen worden afgewezen. Indien de wetgever een taak opdraagt aan de
gemeenten kan ervan uit worden gegaan dat de gemeenten in staat zijn die taak naar
behoren te behartigen. Bemoeienissen van de ene overheid met de andere moeten daarom
tot een minimum beperkt blijven. In dit stramien is interbestuurlijk toezicht alleen passend
wanneer dat met grote terughoudendheid wordt uitgevoerd; alleen in ‘spoedeisende
gevallen’ en bij ‘risico’s en knelpunten’. Het meest algemene, maar impliciete, doel van de
Wrgt is, om het interbestuurlijk toezicht in overeenstemming te brengen met deze
denkbeelden over de inrichting van het binnenlands bestuur. Dit doel van de Wrgt wordt
niet met zoveel woorden genoemd. De MvT bevat wel andere doelen. Eén daarvan is het
interbestuurlijk toezicht “efficiënter, effectiever en transparanter” te maken. Het nieuwe
interbestuurlijke toezicht zou moeten voldoen aan “de principes van nabijheid,
enkelvoudigheid, samenwerking, selectiviteit en proportionaliteit”. De principes van
nabijheid en enkelvoudigheid leiden ertoe dat het provinciebestuur als enige toezicht houdt
op de gemeentebesturen, en alleen voor zover die belast zijn met de uitvoering van
medebewindstaken, (met uitzondering van taken op het sociaal domein).
De uitoefening van interbestuurlijk toezicht zou gebaseerd moeten zijn op vertrouwen,
onder meer in ‘horizontale verantwoordingsmechanismen’ en derhalve terughoudend
moeten zijn. De middelen die daartoe worden ingezet zijn te verdelen in twee categorieën:
▪ het revitaliseren van het generieke toezicht (vernietiging en indeplaatsstelling), en
▪ het ‘terugdringen’ van het specifieke toezicht.
Wat het laatste betreft: de Wrgt schaft vrijwel alle bestaande specifieke
toezichtarrangementen af, waardoor generieke arrangementen de overwegende invalshoek
vormen voor de toezichtrelaties. Wat het eerste betreft: het instrument van schorsing en
vernietiging blijft nagenoeg ongewijzigd. Weliswaar is artikel 273a in de Gemeentewet
geïntroduceerd, dat gedeputeerde staten dan wel de CdK de bevoegdheid geeft om een
besluit van de raad, B&W dan wel de burgemeester voor te dragen voor vernietiging, maar
de facto beschikten GS en de CdK ook voordien reeds over deze mogelijkheid. Het grootste
deel van de tekst van de Wrgt is gewijd aan de indeplaatsstelling. De centrale bepaling (art
124 Gemeentewet) is imperatief geformuleerd:
“Wanneer de raad, het college of de burgemeester een bij of krachtens een andere
dan deze wet gevorderde beslissing niet of niet naar behoren neemt dan wel bij of
krachtens een andere dan deze wet gevorderde handeling niet of niet naar behoren
verricht, of anderszins een bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderd
resultaat niet, niet tijdig of niet naar behoren tot stand brengt, besluiten
gedeputeerde staten onderscheidenlijk de commissaris van de Koning als het de
burgemeester betreft daarin namens de raad, het college of de burgemeester te
voorzien ten laste van de gemeente.”
In tamelijk schril contrast met deze strakke opdracht aan GS staan de vele uitspraken in de
MvT dat de bevoegdheid “terughoudend”, “sober” en “alleen bedoeld voor die gevallen
waarin zich risico’s of knelpunten voordoen” moet worden gehanteerd.
Kortom, wat de beleidsreconstructie ons biedt is zicht op een zich wijzigende normatieve
opvatting over de interbestuurlijke verhoudingen. De beleidsreconstructie biedt echter
weinig aanknopingspunten voor een systematische evaluatie. Niet duidelijk wordt waartoe
het interbestuurlijk toezicht in deze andere staatsrechtelijke verhoudingen moet dienen.
Kijkt men naar de letter van de wet dan zou de toezichthouder moeten ingrijpen telkens als

4

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

een bestuursorgaan een bij wet gevorderde beslissing niet of niet ‘naar behoren’ neemt of
als een bestuursorgaan een gevorderde handeling niet of niet naar behoren uitvoert. Gaat
men uit van de teksten van de MvT en de implementatieteksten dan wordt de
toezichthouder geacht op de handen te gaan zitten, tenzij er echt iets heel ernstigs mis gaat.
Duidelijk is wel dat de beleidsvoerder vindt dat het interbestuurlijk toezicht “efficiënter,
effectiever en transparanter” moet verlopen, maar het is onbekend hoe efficiënt, effectief
en transparant het toezicht in het verleden was. De werking van het gerevitaliseerde
interbestuurlijk toezicht kan derhalve niet aan de hand van duidelijke aan de
beleidsreconstructie ontleende maatstaven worden getoetst.

De werking van het gerevitaliseerde interbestuurlijk toezicht
Het generieke provinciale toezicht op de gemeenten
Inrichting van het stelsel
Formeel strekt het provinciale interbestuurlijk toezicht zich uit tot alle medebewindstaken
(“door de wet gevorderde besluiten en handelingen”) van het gemeentebestuur (raad, B&W
en burgemeester). In de praktijk hebben de provinciebesturen de reikwijdte van het toezicht
ingeperkt tot een zestal domeinen. Meer nog, alle provincies hebben dezelfde zes
toezichtdomeinen geselecteerd (behoudens een enkele kleine afwijking, zie tabel 3.1). Die
domeinen zijn:
▪ archief- en informatiebeheer,
▪ gemeentefinanciën,
▪ huisvesting statushouders,
▪ monumenten en archeologie,
▪ ruimtelijke ordening,
▪ het omgevingsrecht.
Aan die keuze ligt volgens de provincies een risicoanalyse ten grondslag. In het
implementatieoverleg tussen IPO, VNG en BZK is inderdaad over risico’s en risicoanalyses
gesproken, maar een reconstructie van wat een eventuele risicoanalyse inhield kon niet
worden gemaakt. Uit beleidsdocumenten van de provincies valt af te leiden dat het men bij
‘risico’s’ vooral dacht aan maatschappelijke risico’s en in mindere mate om het risico dat
gemeenten de uitvoering van de medebewindswetgeving onvoldoende op orde hebben. De
keuze voor de domeinen lijkt vooral ingegeven door de al bestaande praktijk op vier van de
zes domeinen. De terreinen van ‘monumenten en archeologie’ en ‘omgevingsrecht’ zijn aan
het provinciaal toezichtpakket toegevoegd. Voor de andere domeinen gold al een
arrangement van specifiek toezicht; de Wrgt heeft die arrangementen – met uitzondering
van het financieel toezicht – generiek gemaakt. De meeste provincies hebben niettemin het
aloude financiële toezicht in het nieuw ontwikkelde IBT-stelsel geïntegreerd. Bij de weging
van de beoordelingen op de verschillende toezichtdomeinen neemt het financieel toezicht –
niet verrassend – een belangrijke plaats in.
De provinciebesturen hebben hun wettelijke toezichttaak vormgegeven als systeemtoezicht.
Dat is een te begrijpen, maar geen vanzelfsprekende keuze als naar de formulering van de
bepalingen uit de Gemeentewet wordt gekeken. Op grond van de tekst van de wet zou men
verwachten dat individuele besluiten en handelingen worden beoordeeld in plaats van het
systeem dat die besluiten en handelingen voortbrengt. De keuze voor systeemtoezicht kan
worden begrepen tegen de achtergrond van het Besluit verstrekking systematische
toezichtinformatie van juli 2012, dat aansluit op de tijdens de implementatiefase in het
overleg tussen IPO, VNG en BZK gemaakte afspraken. Bovendien is systeemtoezicht zoals

5

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

dat in de afgelopen decennia werd ontwikkeld, op allerlei terreinen veel toegepast.
Systeemtoezicht is ook op het terrein van het interbestuurlijk toezicht niet nieuw. Veel
provincies pasten het op sommige domeinen al toe, met name op het domein van het
omgevingsrecht. Bovendien, de veronderstelling die eraan ten grondslag ligt – als het
systeem goed functioneert is de kans groot dat de output van het systeem goed is – is
plausibel. Echter, systeemtoezicht veronderstelt ook altijd een (lichte) toets van deze
basisveronderstelling. In de toezichtdocumenten van de meeste provincies vindt men
inderdaad het voornemen om reality checks en audits uit te voeren als onderdeel van het
systeemtoezicht. In de praktijk blijkt het vaak te veel aan mensen en middelen te vergen om
toereikende reality checks te doen.
De meeste provincies beperken zich niet tot systeemtoezicht maar verzamelen en
beoordelen ook in individuele gevallen informatie, onder meer naar aanleiding van
informatie uit het systeemtoezicht en op basis van incidenten, meldingen en klachten.
Juridische grondslag
Zeven provincies hebben de grondslag van het toezichtsysteem neergelegd in een
verordening. Drie provincies sluiten met afzonderlijke gemeenten bestuursovereenkomsten
en twee provincies maken informele afspraken met gemeenten. Op zichzelf ligt een keuze
voor vastlegging in een verordening voor de hand gelet op het feit dat toezicht een
uitdrukking is van een hiërarchische verhouding tussen een toezichthouder en een onder
toezicht gestelde. Anderzijds kan de gewenste instemming van gemeentebesturen pleiten
voor de tweezijdigheid van bestuursovereenkomsten en informele afspraken. Materieel
blijkt er overigens geen verschil te bestaan tussen de vastgestelde verordeningen en de
bestuursovereenkomsten.
Organisatie
De provinciale inzet voor het interbestuurlijk toezicht exclusief het financieel toezicht
varieert met de omvang van de provincie van circa 2 fte tot circa 10 fte. In alle gevallen is
sprake van een IBT-coördinator die het toezicht samen met een netwerk van collega’s,
veelal uit vakafdelingen, vormgeeft. Duidelijk is dat de provincies uit het eigen budget
middelen ter beschikking hebben gesteld om aan deze taak vorm te geven. De beperkte
extra middelen die vanuit het Rijk voor deze taak aan de provincies zijn toegekend voldoen
daarvoor zeker niet.
Positie gemeenteraad
‘Vertrouwen op horizontale verantwoordingsmechanismen’ was een essentieel
uitgangspunt van de Wrgt dat uit de beleidsreconstructie naar voren kwam. Dat
uitgangspunt, of liever die veronderstelling over de controle van de uitvoering van het
college door de raad, komt in alle provinciale IBT-documenten terug. Oordelen van de
provinciebesturen gaan in een aantal provincies direct naar de raad; in de meeste andere
provincies verzoekt het provinciebestuur het college de toezichtbrieven aan de raad door te
sturen. Een enkele provincie vindt dat het de eigen verantwoordelijkheid is van de colleges
om dat al of niet te doen. Zowel uit de casestudy’s als uit de enquête blijkt dat de raad niet
de rol van controleur van de uitvoering vervult die door de wetgever werd verondersteld.
De in de beleidstheorie veronderstelde controle door de raad blijkt, voor wat betreft de
kwaliteit van de uitvoering van medebewindswetgeving, in de praktijk niet te bestaan.
Toezichtinformatie
De regelingen over informatievoorziening in de verordeningen en bestuursovereenkomsten
laten zowel het verzamelen van systematische informatie als incidentele informatie toe.

6

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Voor het opvragen van eenmalige systematische informatie is volgens het Besluit
systematische informatieverzameling een grondslag in een jaarplan. In de praktijk ligt de
nadruk op jaarlijks opgevraagde systematische informatie. Slechts een van de provincies
maakt daarvoor gebruik van de website waarstaatjegemeente.nl. De overige provincies
stellen dat de informatie op die website onvoldoende aansluit bij de informatiebehoefte.
Unaniem wordt ook niet verwacht dat aanpassingen in wsjg.nl tot verbetering kunnen
leiden. Indien daartoe aanleiding is, worden nadere informatievragen gesteld en wordt
aanvullende informatie gevraagd. Dat staat nog los van incidentele informatieverzameling
die niet systematisch geschiedt, maar die in alle provincies wel aan de hand van incidenten,
meldingen en klachten aan de orde is. In het kader van deze evaluatie kon niet worden
vastgesteld of de informatie die de provinciale toezichthouder verzamelt, voldoende, teveel
of te weinig is, gelet op de verantwoordelijkheden van een toezichthouder. De meeste
provincies menen een redelijk beeld te hebben van wat er bij de gemeenten omgaat en
waar de knelpunten liggen bij de uitvoering van medebewindstaken.
Oordeelsvorming
Alle provincies hanteren in het kader van het systeemtoezicht een beoordeling in drieën,
ofwel een stoplichtenmodel. Enkele provincies vragen een zelfbeoordeling van de
gemeenten en, indien nodig, een verbeterplan indien het oordeel nog niet positief is. De
oordelen zijn het meest positief op de domeinen ‘financieel toezicht’ en ‘monumenten en
archeologie’. Het minst positief zijn de oordelen (in afnemende mate) op de domeinen
‘archief- en informatiebeheer’, ‘huisvesting statushouders’, ‘ruimtelijke ordening’ en
‘omgevingsrecht’. Er zijn aanwijzingen dat sinds het optuigen van het provinciale
systematische toezicht op de gemeenten de oordelen over de systematiek van de uitvoering
van de medebewindswetgeving op de zes domeinen geleidelijk positiever zijn geworden.
Interventies
Het onderzoek maakt duidelijk dat de ‘gerevitaliseerde generieke instrumenten’ van
schorsing & vernietiging en indeplaatsstelling wellicht nog meer dan voorheen ‘ultimum
remedium’ zijn geworden. Het provinciale toezicht heeft de afgelopen jaren niet geleid tot
een voordracht voor vernietiging of een indeplaatsstelling. De interventieladder is door de
provinciebesturen wel regelmatig beklommen. Slechts enkele keren zijn ‘formele’ brieven
verzonden, meestal volstond ambtelijk of bestuurlijk overleg om oplossingen te vinden en
vertraging of onvolkomenheden bij de uitvoerig van medebewindswetgeving te voorkomen.
Daarnaast komt uit het onderzoek naar voren dat de provinciale toezichthouders veel
energie hebben gestoken in regelmatige contacten met hun gesprekspartners bij de
gemeenten. De beïnvloeding kreeg op de domeinen vaak de vorm van ‘advies’ en
‘voorkantsturing’, in het kader van ambtelijke gesprekken die in een vaste cyclus plaats
vinden. Gemeenten worden langs die weg gestimuleerd om te zorgen voor adequate
inrichting van de uitvoering van wettelijke taken en het voorkomen van taakverwaarlozing.
Ervaringen gemeenten
Betrokkenen in de gemeenten zijn gematigd positief over het in algemene zin bestaan van
interbestuurlijk toezicht en nog iets positiever over de uitvoering daarvan door de
provincies. Dat een derde meekijkt bij de gemeente zorgt ervoor dat bestuurders en
raadsleden, maar ook ambtenaren scherp blijven. De toezichtoordelen helpen
gemeentebesturen ‘minder populaire’ besluiten te nemen of aan minder geliefde thema’s
toch aandacht te besteden. Ook ambtenaren voelen zich soms door de provinciale oordelen
gesterkt. Dit speelt misschien wel het sterkst bij het archief- en informatiebeheer en bij de
huisvesting van statushouders. Tegelijkertijd blijkt ook dat de meeste geconstateerde
problemen op voorhand reeds bekend zijn bij de verantwoordelijke ambtenaren en meestal

7

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

ook bij de bestuurders, voordat deze in het kader van het IBT geconstateerd worden. Aan de
andere kant is er ook een heel aantal gemeentelijke gesprekspartners dat betrekkelijk
onverschillig staat ten opzichte van het provinciale toezicht.
Het rijkstoezicht van IenM op provincies en gemeenten
Ruimte en milieu
Het ministerie van IenM houdt toezicht op twee hoofdthema’s: ruimte en milieu. Voor beide
domeinen geldt dat IenM en zijn toezichthouder, de Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT), gelijktijdig met de invoering van de Wrgt een terugtrekkende beweging hebben
gemaakt. Op het vlak van de ruimtelijke ordening wordt op dit moment selectief op dertien
nationale belangen toegezien, die deels in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening
(Barro) wettelijk zijn verankerd. Het uitgangspunt van het stelsel is dat erop wordt
vertrouwd dat provincies en gemeenten zich houden aan de regels zoals de minister die
opstelt (vertrouwensbeginsel). De provincies spelen daarbij een centrale rol in die zin dat
van hen verwacht wordt dat zij toezien op naleving van deze regels door gemeenten. Er
vindt geen toetsing van plannen vooraf plaats zoals dat voorheen door de VROM-inspectie
werd gedaan. Het toezicht op het ruimtelijk beleid van gemeenten wordt dus in principe
gehouden door de provincies. Het rijkstoezicht op gemeenten is daarmee niet systematisch:
er is geen sprake van reguliere contacten met vaste contactpersonen bij de gemeenten,
noch van het systematisch leveren van informatie over gemeentelijk beleid en uitvoering
aan het ministerie. Eventueel onderzoek en ophalen van extra informatie gebeurt alleen op
basis van signalen of meldingen van overheden of particulieren. IenM heeft slechts een
beeld van de stand van de naleving van het Barro door gemeenten. Dat gebeurt door
raadpleging van openbare bronnen zoals www.ruimtelijkeplannen.nl.
Ook op het terrein van het omgevingsrecht is met de komst van de Wrgt de werkwijze van
het in huis verrichten van VROM-brede onderzoeken bij gemeenten afgeschaft. De
verantwoordelijkheid voor het toezicht op de gemeenten is overgedragen aan de provincies
en het rijkstoezicht spitst zich toe op de provincies. Het huidige toezicht is vormgegeven op
basis van gesprekken met zowel het Bestuurlijk Omgevingsberaad (BOB) als met het IPO.
Ook voor dit domein geldt dat het ministerie en de daartoe behorende ILT het
interbestuurlijk toezicht zeggen uit te voeren op een ‘sobere, selectieve en terughoudende
wijze’, uitgaande van vertrouwen conform de algemene beleidskaders. Om ervoor te zorgen
dat er voor de provincies zo min mogelijk bestuurlijke lasten ontstaan, is de
informatievergaring van de ILT gestoeld op openbare documenten, zoals beleidsplannen,
programma’s en strategieën en eventuele aanvullende informatie die de ILT van de
provincies heeft gekregen.
Het toezicht is momenteel op twee manieren vormgegeven. Allereerst worden incidenteel
op basis van signalen of meldingen over mogelijke risico’s of problemen bij bepaalde
provincies door de ILT reactieve onderzoeken uitgevoerd. Bij de tweede vorm van toezicht
wordt proactief en planmatig een bepaalde provincie beoordeeld op taken die deze in
medebewind uitvoert. In het bijzonder wordt het toezicht momenteel toegespitst op de
taakuitvoering rondom veiligheid en vergunningverlening en handhaving bij Brzo- en RIE
(Richtlijn Industriële Emissies) categorie 4-bedrijven. Dit betreft bedrijven waar grote
hoeveelheden gevaarlijke stoffen aanwezig zijn. Opgemerkt moet worden dat dit proactieve
onderzoek vanaf 2016 in gang is gezet en dus nog maar net bestaat. Momenteel wordt een
tweede groep van drie provincies doorgelicht. De ILT voert het toezicht primair op afstand
uit in die zin dat het ministerie in beginsel niet bij de provincie langskomt. Zoveel mogelijk
wordt gebruik gemaakt van openbare bronnen die al beschikbaar zijn. Mocht er toch
aanvullende informatie nodig zijn, dan kan er contact worden onderhouden met

8

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

medewerkers van de provincie, waarbij geldt dat dat meestal inhoudelijke specialisten op de
onderzochte onderwerpen zijn en dus geen bestuurders.
Naast het toezicht op de provincies houdt IenM wat een viertal wetten betreft nog toezicht
op gemeenten. Het gaat om titel 5.2 van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (WVGS), de Wet
basisregistraties adressen en gebouwen (Wet BAG), Wet Luchtkwaliteit (titel 5.2 Wet
milieubeheer) en de Havenbeveiligingswet. Alleen voor de eerstgenoemde taak is het
toezicht ingevuld. Voor de Havenbeveiligingswet wordt het toezicht momenteel
vormgegeven. Ten aanzien van het toezicht op gemeenten bij de uitvoering van de Wet BAG
en de regelgeving omtrent de luchtkwaliteit wordt door het ministerie zelf aangegeven dat
het toezicht nog niet wordt ingevuld. In algemene zin is gesteld dat IenM als gevolg van
beperkte capaciteit keuzes moet maken met betrekking tot het houden van toezicht en de
wijze waarop het stelsel is ingericht.
Bij concrete verzoeken van bedrijven, instellingen of particulieren om vernietiging van
gemeentelijke of provinciale besluiten of handelingen wordt de interventieladder afgelopen.
Er vindt dan onder andere informeel overleg met de provincie, de gemeente en/of de
verzoeker plaats. Sinds de inwerkingtreding van de Wrgt heeft de minister van IenM een
negental verzoeken om schorsing en vernietiging van besluiten van vooral
gemeentebesturen ontvangen van het provinciebestuur en van bedrijven, instellingen en
particulieren. De afgelopen jaren heeft viermaal een schorsing van een besluit
plaatsgevonden. Verzoeken om vernietiging zijn tot op heden altijd afgewezen. Bij een
aantal zaken is de afwijzing gebaseerd op het proportionaliteitsbeginsel; het instrument
vernietiging werd daarbij te ingrijpend geacht. Ook andere oorzaken zijn genoemd, zoals het
niet eerder optreden van een verzoeker tijdens de totstandkoming van een besluit terwijl
daar wel gelegenheid toe was geweest, of de bereidwilligheid van een bestuursorgaan een
besluit zodanig aan te passen dat wettelijke bezwaren werden weggenomen.
Het ministerie ervaart dat de gekozen opstelling van terughoudendheid en sober toezicht
resulteert in een minder goed overzicht van relevante ontwikkelingen. De controles en het
dossieronderzoek bij gemeenten en provincies zijn vervangen door controles op basis van
informatie die uit een grote gegevensstroom van openbare documenten moet worden
geëxtraheerd. Men erkent dat het moeilijk is om deze informatie passend en geschikt te
maken voor doorlopende beeldvorming over de domeinen. Bij de in-huis controles die
voorheen werden uitgevoerd kwam veelal informatie naar boven die niet in de officieel
vastgestelde informatiebronnen staat waar men nu uit put. Men zoekt nog naar manieren
om dit gemis op te vangen.
De provincies ervaren het toezicht op het gebied van uitvoering van taken op het domein
omgevingsrecht vooralsnog als marginaal. Zo zijn in Overijssel afspraken gemaakt dat
openbaar gepubliceerde informatie niet naar de ILT gestuurd hoeft te worden. De
tijdsinvestering bestaat verder uit tweemaal per jaar een gesprek met de ILT in het kader
van proactief onderzoek waarbij gesproken wordt over Brzo- en RIE-categorie 4-bedrijven
die binnen het thematisch onderzoek vallen en incidentele overleggen bij
vergunningprocedures. De toezichtlasten worden niet als hoger of lager dan voor invoering
van de Wrgt ervaren. De in de casestudy’s bestudeerde gemeenten hebben aangegeven
niets te merken van het toezicht door het ministerie van IenM. Dit is in lijn met de
terughoudende insteek van het toezicht en de primaire rol van de provincie hierin.
Het rijkstoezicht op het sociaal domein

9

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Het rijkstoezicht op het sociaal domein vindt met name plaats door het ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid en door het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport.
SZW
De minister van SZW heeft een IBT-verantwoordelijkheid ten aanzien van sociale
zekerheidswetgeving en wetgeving rondom kinderopvang en peuterspeelzalen. De sociale
zekerheidswetgeving die door de gemeente in medebewind wordt uitgevoerd viel buiten de
reikwijdte van de Wrgt. In lijn met de bevindingen en adviezen van ‘Oosting’ is met de Wet
interbestuurlijk toezicht gemeentelijke inkomens- en werkvoorzieningen een aantal
specifieke toezichtbepalingen geschrapt, in onder meer de Wet inkomensvoorziening
ouderen en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers/zelfstandigen (IOAW en
IOAZ). De minister van SZW heeft een ‘eigen’ toezichtarrangement vormgegeven voor
enkele sociale zekerheidswetten die door gemeenten in medebewind worden uitgevoerd.
Belangrijkste kenmerk hiervan is het behoud van de aanwijzingsbevoegdheid in
verschillende wetten, waaronder de Participatiewet, IOAW en IOAZ en de combinatie van
dit instrument met financiële instrumenten. De Wet SUWI kent met het Escalatieprotocol
een eigen uitgewerkt toezichtregime, dat ontworpen is nadat de minister tot de conclusie
kwam dat bijna de helft van de gemeenten onvoldoende actie had ondernomen om te
voldoen aan de eisen in de Wet SUWI, met name op het vlak van informatiebeveiliging. Het
SZW-toezicht is in algemene zin te karakteriseren als signaalgericht en brengt derhalve
weinig lasten voor gemeenten met zich mee. Dit ‘piepsysteem’ werkt aan de hand van
berichten
in
de
media
of
signalen
van
derden.
Analyse
van
beleidsverantwoordingsinformatie kan ook aanleiding geven tot het doen van nader
onderzoek. In het kader van de Wet SUWI dient het college wel systematisch informatie te
verschaffen. Dit is wettelijk voorgeschreven.
Het ministerie of de inspectie verrichten regelmatig nader onderzoek naar aanleiding van
signalen. Naar aanleiding van deze onderzoeken is bijvoorbeeld ingeval van een
gemeentelijke Verordening tegenprestatie en gemeentelijke tekortkomingen rond de
informatiebeveiliging de interventie-/escalatieladder betreden. Dit heeft er niet toe geleid
dat daadwerkelijk een aanwijzing is gegeven of een besluit tot indeplaatsstelling is
genomen. Door de dreigende inzet van deze instrumenten werden de tekortkomingen reeds
voldoende weggenomen in de optiek van de IBT-toezichthouder.
VWS
Binnen het werkveld van het ministerie van VWS waren de Drank- en Horecawet, de Wet
publieke gezondheid en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) op het moment
van inwerkingtreding van de Wrgt opgenomen in de bijlage bij de Gemeentewet en
onderworpen aan toezicht door de minister. Inmiddels zijn aan deze lijst ook de Jeugdwet
en de Wet op de jeugdverblijven toegevoegd. Beide wetten zijn inwerking getreden na de
komst van de Wrgt. Tevens is de Wmo ingetrokken en vervangen door de Wmo 2015. Voor
deze wetten is het Rijk – in de hoedanigheid van de minister van VWS – dus de
verantwoordelijk interbestuurlijk toezichthouder voor gemeenten. De minister van VWS
oefent de bevoegdheid in het kader van de Jeugdwet uit samen met de minister van
Veiligheid en Justitie. In afwijking van de uitgangspunten van de Wrgt is in zowel de
Jeugdwet als in de Wmo 2015 een aanwijzingsbevoegdheid opgenomen. Met de
inwerkingtreding van de Invoeringswet Jeugdwet is die aanwijzingsbevoegdheid eind 2014
uit die wet geschrapt.
Wmo 2015

10

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De Wmo 2015 geeft geen grondslag voor systematische of incidentele
informatieverschaffing door gemeenten aan de minister. Veel gemeenten voorzien het CBS
wel structureel van beleidsinformatie, maar dat berust niet op een grondslag in de Wmo
2015. Het toezichtsysteem is te typeren als een piepsysteem. Signalen, bijvoorbeeld via de
media of Twitter, vragen vanuit de Tweede Kamer of berichten van burgers of raadsleden
kunnen eveneens aanleiding geven om onderzoek bij een individuele gemeente in te stellen.
Dit onderzoek is er in eerste instantie op gericht de relevante feiten op tafel te krijgen en
helder te krijgen of daadwerkelijk sprake is van een ernstige tekortkoming. Bij sommige
onderwerpen wordt een dergelijk onderzoek breder uitgevoerd om een landelijk beeld te
verkrijgen. Het ministerie werkt dus aan de hand van een piepsysteem en oefent signaal- en
risicogestuurd toezicht uit. Openbare bronnen, zoals Wmo-beleidsplannen of
verordeningen, worden niet structureel bestudeerd. Het ministerie heeft geen risicoanalyse
uitgevoerd naar tekortkomingen bij de gemeentelijke taakuitvoering van de Wmo 2015, op
basis waarvan gericht informatie gevraagd of opgezocht wordt.
Een specifiek beoordelingskader bestaat niet, mede door de veelheid aan te onderscheiden
situaties, de veelheid een open normen in de Wmo 2015 en het tijdgebonden kader van de
invulling van het begrip ‘ernstige tekortkomingen’. Wat opvalt is dat het ministerie de
gemeenten wel ondersteunt door (in overleg met de VNG) een lijst met randvoorwaarden
op te stellen waaraan gemeenten minimaal moeten voldoen.
De minister is als toezichthouder bij de meeste gemeenten nauwelijks in beeld. Dat komt
door de afwezigheid van de verplichting om informatie te verschaffen. Toch heeft de
minister in een aantal gevallen (in 2016 acht keer) de interventieladder beklommen, met als
eindpunt om eventueel een aanwijzing te geven. In zeven gemeenten hield de tekortkoming
in dat zij geen passende voorziening voor huishoudelijke hulp hadden vormgegeven. Eén
gemeente had de vergoeding voor huishoudelijke hulp niet conform de Wmo 2015
vastgesteld. Er zijn geen stappen ondernomen richting het toepassen van generieke
instrumenten. Eerst wordt (telefonisch) ambtelijk contact gezocht met de desbetreffende
gemeente, vervolgens vindt eventueel een gesprek plaats om het beleid toe te lichten, soms
gevolgd door een gesprek tussen de wethouder en de staatssecretaris. Eventueel volgen
daarna formele stappen.
Jeugdwet
Het toezicht op grond van de Jeugdwet verloopt in grote trekken identiek aan het Wmotoezicht, met dien verstande dat vanaf eind 2014 het instrument van de
aanwijzingsbevoegdheid uit de wet is gehaald. Niet gebleken is dat sinds de
inwerkingtreding van de Jeugdwet gebruik is gemaakt van één van de generieke
toezichtinstrumenten. In het geval van tekortschietende lokale uitvoering van de wet
worden eerst ambtelijke gesprekken gevoerd voordat de staatssecretaris (informeel)
contact opneemt. In een voorkomend geval is door een beslissing van de gemeenteraad een
mogelijk probleem voorkomen en heeft het interbestuurlijk toezicht zijn werk gedaan.
Schorsing en vernietiging in de praktijk
Sinds oktober 2012 zijn door de regering geen besluiten van provincie- of
gemeentebesturen vernietigd. Het aantal besluiten tot schorsing is op één hand te tellen.
De revitalisering heeft dus niet geleid tot een toename van de inzet van dit generieke
toezichtinstrument. Jaarlijks bereikten gemiddeld iets minder dan tien verzoeken tot
vernietiging het ministerie van BZK. De materie waarop deze verzoeken betrekking hadden
was zeer divers. Van omgevingsvergunningen tot begrotingswijzigingen, van benoemingen
van bestuurders tot vermeende strijd met artikel 1 Gw. De meeste verzoeken tot

11

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

vernietiging keerden zich tegen gemeentelijke besluiten en verreweg de meeste verzoeken
werden gedaan werden door burgers, relatief vaak in hun hoedanigheid van raadslid.
Ook na 2012 wordt met het ingrijpen door middel van daadwerkelijke besluiten tot schorsing en vernietiging in alle opzichten terughoudend omgesprongen. In dat opzicht is er geen
merkbaar verschil met de situatie van vóór 2012. Voor een deel heeft dat wellicht te maken
met een goed functioneren van de interventieladder, waardoor veel problemen in een
eerder stadium worden opgelost of voorkomen. Ook de notie van proportionaliteit dwingt
tot terughoudendheid, en is in dat opzicht in zijn effecten vergelijkbaar met het oude
‘ultimum remedium’-karakter van dit instrument.

Toezichtlasten
Uit de beschrijving van het provinciale toezicht op gemeenten en het rijkstoezicht op
provincies en gemeenten blijkt dat overwegend sprake is van een terughoudende opstelling
van alle toezichthouders. Dat heeft als consequentie dat de administratieve lasten van het
toezicht ook beperkt zijn. Gemeentelijk zijn de meeste lasten gemoeid met het verstrekken
van informatie, maar daarbij gaat het overwegend om informatie die op de verschillende
domeinen op grond van wettelijke verplichtingen toch al moet worden verzameld. Het
bewerken van die informatie voor de provinciale toezichthouder kost de gemeenten slechts
beperkte capaciteit.
Met het meer terughoudend en sober invullen van het interbestuurlijk toezicht, op basis van
informatievergaring aansluitend op bestaande beleidscycli, zijn twee belangrijke
ontwikkelingen te ontwaren. Ten eerste zijn de lasten bij gemeenten dusdanig klein
geworden dat men deze veelal niet meer goed in kan schatten. Bij de helft van de
gemeenten was dit het geval. Vanuit de gemeenten die wel informatie ter beschikking
stelden wordt dit beeld hard gemaakt: tegenover de € 16,5 miljoen die jaarlijks aan lasten
werd ervaren in 2007 is nu een grove raming van tussen de 17,5 en 28,9 fte voor alle
gemeenten samen te maken, dat is rond de 10-20% van de gemeentelijke kosten in 2007.
Zelfs als deze raming fors lager is dan de werkelijke lasten, staat nog buiten kijf dat de
toezichtlasten voor gemeenten aanzienlijk zijn afgenomen. De administratieve lasten van
het toezicht voor de provincies zijn wel substantieel en ook hoger dan ze voorheen waren,
maar ze moeten ook weer worden genuanceerd omdat op vier van de zes terreinen de
provincies voor de Wrgt ook al toezicht op de gemeentelijke taakuitvoering hielden. De
formatie gemoeid met IBT varieert bij de provincies tussen 2 fte en 10 fte. We ramen de
provinciale inzet voor het interbestuurlijk toezicht tussen 55 en 65 fte. De totale
gezamenlijke inzet bij gemeenten en provincies ramen we daarmee op 70-90 fte.
In vergelijking met de nulmeting valt op dat de lasten voor gemeenten een aanzienlijke
daling laten zien van 80% of meer. Een tweede constatering is dat het leeuwendeel van de
administratieve lasten van het IBT ligt bij de provincies. Op basis van de huidige schattingen
zijn de lasten bij de provincies ongeveer twee keer zo hoog als bij de gemeenten.
De bevindingen worden in zoverre door de resultaten van de landelijke enquête
onderschreven, dat respondenten het redelijk eens zijn met de stelling dat de
administratieve lasten voor gemeenten gering zijn.

Rechtsvergelijking

12

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

We hebben een beknopte verkenning uitgevoerd naar de juridische vormgeving van het
interbestuurlijk toezicht in een aantal andere landen. Gekozen is voor de eenheidsstaten
Denemarken, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. In dit laatste geval is in het bijzonder
naar Engeland gekeken. Ook de federaties Duitsland en Canada zijn onderzocht, waarbij,
vanwege hun staatsvorm, de aandacht in het bijzonder uitging naar de verhouding tussen
de deelstaten en het lokaal bestuur. Daartoe is voor Duitsland in het bijzonder naar de
deelstaat Niedersachsen gekeken, en voor Canada in het bijzonder aandacht aan de
provincie Ontario geschonken. Aandacht is vooral geschonken aan de juridische vormgeving
van het stelsel; het zou voor Nederland interessant kunnen zijn om in vervolgonderzoek ook
te kijken naar de praktijk en de toepassing van het interbestuurlijke
toezichtinstrumentarium in de onderzochte landen. Daarover kunnen op basis van het nu
verrichte onderzoek vrijwel geen uitspraken worden gedaan.
Voor alle onderzochte landen geldt dat, net als voor Nederland, de vormgeving van het
stelsel van interbestuurlijk toezicht afhangt van de constitutionele plaats van de betrokken
organen in het staatsbestel en de staatsrechtelijke vormgeving van hun onderlinge
verhouding in het algemeen. Als algemene regel lijkt op te gaan dat naarmate de
constitutionele positie van de lokale overheden zelfstandiger en gelijkwaardiger is, het
interbestuurlijk toezicht met een grotere terughoudendheid wordt benaderd. Daar waar
gemeenten daarentegen vrijwel uitsluitend worden gezien als verlengstuk van de centrale
overheid ter uitvoering van rijkstaken (zoals bijvoorbeeld het geval is in Engeland en
Ontario), is er veel minder reden tot een kritische benadering van dit instrumentarium, al
zullen de noties van opportuniteit, proportionaliteit en subsidiariteit ook hier altijd een rol
van enige betekenis spelen. Nederland bevindt zich hier aan het uiterste van het
toezichtspectrum: nergens is de zelfstandigheid en gelijkwaardigheid van decentrale
overheden sterker benadrukt dan in Nederland. De afschaffing van het specifiek toezicht en
de daarmee verbonden notie van vertrouwen in de zelfstandige taakvervulling door
gemeenten, past in dit plaatje.
De onderzochte landen verschillen uiteraard sterk van elkaar en ook van Nederland, maar in
elk van de onderzochte landen bestaan naast een generiek toezichtinstrumentarium nog
specifieke vormen van toezicht, verankerd in bijzondere wetten. Dat leidt weliswaar tot een
groter arsenaal aan toezichtinstrumenten, maar ook tot de mogelijkheid van een verfijnder
gebruik ervan, om zo de inzet van zwaardere middelen te voorkomen. In het bijzonder kan
hier worden gedacht aan de mogelijkheid om aanwijzingen (Duitsland) of advies
(Denemarken) aan een lokaal bestuursorgaan te geven, in plaats van zelf in de plaats te
treden of de gewraakte overheidstaak op andere wijze bij het lokaal bestuur weg te halen.
In een aantal van de onderzochte landen is, in ieder geval deels, de mogelijkheid van
toezicht beperkt tot ingrijpen op gronden van rechtmatigheid. Doelmatigheidsoverwegingen
spelen niet in alle onderzochte landen een even grote rol als in Nederland. Dat geeft het
Nederlandse stelsel een sterker ‘bestuurlijk’ karakter. In een aantal gevallen is in het
buitenland (Frankrijk, Canada) bovendien de uiteindelijke beslissing tot vernietiging niet aan
het bestuur maar aan de rechter opgedragen. De meeste landen kennen een stelsel met
verschillende toezichthouders, afhankelijk van de aard van de materie of bijvoorbeeld de
grootte van de onder toezicht gestelde gemeenten (Niedersachsen). In enkele landen is het
toezicht (deels) belegd bij een min of meer onafhankelijke instantie (Denemarken, Ontario),
die in een aantal gevallen ook belast is met de behandeling van klachten door burgers. De
invloed van de centrale overheid op deze onafhankelijke toezichthouders is beperkt. In
Nederland is ook in dit opzicht de macht van de ‘politieke besturen’ groter.

13

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De vormgeving van het interbestuurlijk toezicht wordt in de eerste plaats ook bepaald door
de vormgeving van het decentraal bestuur zelf. In dat opzicht valt op dat Nederland met zijn
uniforme structuur van het openbaar bestuur de meest overzichtelijke basis biedt voor een
duidelijk en uniform stelsel van interbestuurlijk toezicht.

Tot slot
Een beoordeling van het stelsel van interbestuurlijk toezicht op basis van de doelstellingen
van effectiviteit, efficiency en transparantie is lastig bij gebrek aan informatie over de
situatie zoals die was voor de Wrgt. Daarbij komt dat niet duidelijk is waartoe het stelsel van
interbestuurlijk toezicht precies dient. Wanneer de doelstelling niet scherp is geformuleerd
is de effectiviteit van het toezicht niet goed vast te stellen. Toch valt wel een aantal
opmerkingen te maken over het functioneren van het interbestuurlijk toezicht.
In de eerste plaats kan worden opgemerkt dat het provinciale toezicht op de gemeenten er
in slaagt problemen die dreigen te ontstaan vaak al aan ‘de voorkant’ aan de orde te stellen
en op te lossen. Escalatie door middel van het sturen van formele (waarschuwings)brieven is
daardoor minder nodig, maar komt wel voor. Opvallend is dat de gerevitaliseerde
instrumenten van vernietiging en indeplaatsstelling sinds de inwerkingtreding van de Wrgt
niet gehanteerd, maar ze werpen hun schaduw wel vooruit. Het provinciale systeemtoezicht
heeft aldus bijgedragen aan de verbetering van het systeem van de gemeentelijke
uitvoering van medebewindswetgeving. Soms kreeg het provinciale toezicht vorm op basis
van signalen over individuele besluiten en handelingen, maar het is niet mogelijk te
concluderen dat de verbetering van het systeem van gemeentelijke toepassing van
medebewindswetgeving ook steeds heeft geleid tot betere individuele besluiten en
handelingen. Om tot die conclusie te kunnen komen zou het provinciale toezicht zich meer
op reality checks en audits moeten richten. Ook voor het rijkstoezicht op het sociaal domein
geldt dat daar waar de interbestuurlijk toezichthouder informatie heeft over besluiten en
handelingen van het onder toezicht gestelde bestuur, hij erin is geslaagd zonder inzet van de
gerevitaliseerde instrumenten tot bijsturing te komen. De essentie van het onderzoek is dat
dit geschiedt op de aloude manier: via overleg, advies en zo nodig het beklimmen van de
eerste treden van de interventieladder worden verschillen van inzicht over de uitvoering
van medebewindswetgeving opgelost. Verdere escalatie richting de inzet van formele
instrumenten is in de toezichtspraktijk niet nodig gebleken.
In de tweede plaats zijn de administratieve lasten van het interbestuurlijk toezicht
substantieel zijn afgenomen in lijn met het oogmerk van de wetgever. De kosten die de
provincies moeten maken zijn zeker toegenomen, maar de sterke daling van de inzet bij
gemeenten compenseert dat in ruime mate. Door het in veel gevallen afschaffen van het
specifieke rijkstoezicht zijn de kosten bij het rijk eveneens substantieel gedaald. Het
overgebleven rijkstoezicht op het sociaal domein wordt uitgeoefend in overeenstemming
met de uitgangspunten van de Wrgt, waartoe ook terughoudendheid moet worden
gerekend. Specifieke en systematische informatieverplichtingen voor gemeenten zijn er
niet, afgezien van de Wet SUWI. Het toezicht op het sociaal domein heeft de vorm van een
‘piepsysteem’. Ook het toezicht door IenM op de provincies is zeer terughoudend
georganiseerd; hier bestaan evenmin informatieverplichtingen. IenM zoekt nog naar de
definitieve vormgeving, maar die lijkt eveneens te worden gekozen in overeenstemming
met de uitgangspunten van de Wrgt.

14

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

In de derde plaats is het oordeel over de eis van transparantie gematigd positief: de
vormgeving, uitvoering en werking van het stelsel is voldoende uitgewerkt en duidelijk voor
betrokkenen. De uitgangspunten van de regeling zijn in algemene zin betrekkelijk helder. De
vertaling daarvan in de provinciale toezichtregimes is eveneens duidelijk. De duidelijke
juridische grondslagen van het provinciale toezicht bevorderen die helderheid. Dat geldt
echter niet voor het vertrouwen op horizontale verantwoording, dat aan het stelsel van
systeemtoezicht ten grondslag ligt. Veel raadsleden (her)kennen de rol die in het
interbestuurlijk toezicht voor de raad is weggelegd niet. Een kleiner punt is dat veel van de
betrokkenen (waaronder ook provinciale toezichthouders zelf) de stappen die door de
provinciale toezichthouder op de interventieladder worden gezet niet als zodanig
herkennen. Voor het specifieke rijkstoezicht geldt dat de gemeenten lang niet altijd
begrijpen hoe het rijk toezicht houdt op het sociaal domein; daar lijkt nog wel een
verduidelijkingsslag te kunnen worden gemaakt.
Uit het onderzoek wordt duidelijk dat het interbestuurlijk toezicht over de gehele linie
sober, efficiënt, transparant en met relatief lage toezichtlasten wordt uitgeoefend, ongeacht
of dat dankzij of ondanks de Wrgt zo is. Over de effectiviteit van het stelsel wordt in
provinciale kringen wel gemeld dat men niet altijd goed weet waar het IBT voor moet
dienen. Gemeentelijke gesprekspartners plaatsen regelmatig kanttekeningen bij de
meerwaarde van het provinciale toezicht. Met name de systematische
informatieverplichtingen waarmee gemeenten te maken hebben roepen vragen op.
Enerzijds zijn de administratieve lasten daarvan beperkt, anderzijds worden het nut ervan
niet altijd gezien. Zeker waar de gemeentelijke uitvoering van de medebewindswetgeving
op ‘groen’ staat en er jaar op jaar een positief oordeel wordt gegeven, rijst de vraag naar de
toegevoegde waarde van het systeemtoezicht. Daarbij komt de vraag wat de provinciale
toezichthouder precies van de gemeentelijke taakuitvoering te zien krijgt. De systematische
informatie-uitvraag wordt in het model gekoppeld aan incidentele informatieverzoeken
naar aanleiding van incidenten, klachten of meldingen, maar dat betekent nog niet dat de
gemeentelijke taakuitvoering op orde is wanneer er geen incident, klacht of melding is. Met
andere woorden, het is de vraag of de systematische informatie die wordt verschaft
voldoende beeld geeft van de uitvoering in individuele gevallen. Daar kan alleen een
antwoord op worden verkregen wanneer de provincies meer energie steken in reality
checks en audits die dieper duiken in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Er zijn ook op dit
moment al provincies die daarin investeren, maar de indruk is dat die inzet nog maar
minimaal is, afgezet tegen de nadruk die ligt op de reguliere contacten en de systematische
informatieverwerving. Een meer toekomstbestendig toezichtmodel zou enerzijds gas terug
kunnen nemen op het vlak van de reguliere contacten en de systematische informatieuitvraag en anderzijds steviger in kunnen zetten op het verkrijgen van verdiepende
informatie. Inmiddels zijn er tekenen dat verschillende provincies mede onder invloed van
eigen evaluatieonderzoek bezig zijn met de doorontwikkeling van het provinciale
interbestuurlijk toezicht in deze richting. Het is goed daarbij aan te sluiten op de
aanbevelingen die wij op dat punt geven.
Aan bovenstaande suggestie voor de toekomstige vormgeving van het provinciale toezicht
kan nog worden toegevoegd dat een volgende stap in de doorontwikkeling van het
provinciale toezicht kan aansluiten bij de term ‘samenwerking’ uit de MvT van de Wrgt. In
afstemming tussen provincie en gemeente kunnen thema’s, besluiten en handelingen
worden geïdentificeerd die voor de komende periode als risicovol worden gepercipieerd,
zowel in termen van maatschappelijke effecten als in termen van het risico dat knelpunten
en problemen optreden bij de uitvoering van de medebewindswetgeving door de
gemeente. Met het oog op het maximeren van de meerwaarde van het provinciale toezicht

15

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

zouden het provinciebestuur en het gemeentebestuur op maat een toezichtprogramma af
kunnen sluiten voor een komende periode. De lengte van die periode kan naar behoefte
variëren en ook tussentijdse bijstellingen moeten mogelijk zijn. De keuze van de thema’s,
beslissingen en handelingen die voor een bepaalde gemeenten in een bepaalde periode
nader worden bezien, behoeft niet noodzakelijk tot de huidige zes domeinen te zijn beperkt,
hoewel het in de praktijk voor de hand ligt dat de onderwerpen wel met name daarbinnen
te vinden zijn.
Bij de doorontwikkeling van het provinciale toezicht hoort ook dat de toezichthouder
stilstaat bij het formuleren van een doelstelling waarin zo precies mogelijk onder woorden
wordt gebracht wat het oogmerk van het toezicht is. Op die wijze kan ook beter de
effectiviteit van het IBT beoordeeld worden. In het onderzoek wordt al geconstateerd dat
de keuze voor de zes toezichtdomeinen met name is ingegeven door maatschappelijke
risico’s. Het is daarnaast ook goed voor te stellen dat de provinciale toezichthouder zich
daarnaast richt op het toezicht op de naleving van de medebewindswetgeving door het
gemeentebestuur, ongeacht wat de maatschappelijke risico’s daarvan zijn.
Ook voor rijkstoezichthouders geldt dat ter zake van het expliciteren en vastleggen van de
doelstelling van het interbestuurlijk toezicht stappen kunnen worden gezet. Het ene
ministerie slaagt daar op dit moment beter in dan het andere, maar vrij algemeen bestaat
bij onder toezicht gestelde andere overheden onduidelijkheid over de wijze waarop en de
motieven waartoe het toezicht op dit moment door het rijk wordt uitgeoefend.
In aansluiting op de voorgaande opmerking over het formuleren van een duidelijke
doelstelling voor het interbestuurlijk toezicht volgt tot slot nog een pleidooi voor het
formuleren van een duidelijke, consistente en empirisch onderbouwde beleidstheorie.
Verschillende veronderstellingen die aan de Wrgt ten grondslag lagen (zoals de rol van het
horizontale toezicht en het functioneren van de instrumenten van vernietiging en
indeplaatsstelling) blijken, zo komt uit het onderzoek naar voren, in de praktijk niet uit te
komen. Daaruit volgt de noodzaak om het stelsel inclusief de hierboven gesuggereerde
aanpassingen daarop, opnieuw te doordenken en te systematiseren. Nu er empirisch
materiaal ligt over het functioneren van het interbestuurlijk toezicht in ons land dient het
stelselverantwoordelijke ministerie de uitgangspunten van dat toezicht opnieuw te
doordenken en vast te leggen.

16

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

1

Inleiding

Inleiding
Op 1 oktober 2012 is de Wet revitalisering generiek toezicht (hierna: Wrgt) in werking
getreden.6 Met deze wet zijn belangrijke wijzigingen in het stelstel van interbestuurlijk
toezicht (hierna ook wel IBT genoemd) doorgevoerd, waarmee een vereenvoudiging van dat
stelsel werd nagestreefd.7 Vóór 2012 bestonden verschillende vormen van specifiek toezicht
en fungeerden de vormen van generiek toezicht (schorsing & spontane vernietiging en
indeplaatsstelling) als ultimum remedium voor die gevallen waarin geen vorm van specifiek
toezicht voorhanden was. Generiek toezicht is geregeld in de Grondwet, de Gemeentewet,
de Provinciewet, de Wet gemeenschappelijke regelingen en de Algemene wet
bestuursrecht. Het omvat de bevoegdheid van de Kroon tot schorsing en spontane
vernietiging van besluiten van provinciale en gemeentelijke bestuursorganen wegens strijd
met het recht of het algemeen belang en de bevoegdheid (van het ‘naasthogere’
bestuursorgaan) om een voorziening te treffen bij verwaarlozing van medebewindstaken
(indeplaatsstelling). Specifiek toezicht omvat specifieke instrumenten die enkel van
toepassing zijn in de desbetreffende sectorwet (aanwijzing, goedkeuring, verklaring van
geen bezwaar, et cetera). Met de introductie van de Wrgt is op veel terreinen het specifiek
toezicht geschrapt.
Dit onderzoek richt zich op de juridische vormgeving en het functioneren van het stelsel van
generiek interbestuurlijk toezicht en van het resterende specifieke interbestuurlijk toezicht.
Daartoe is juridisch en empirisch onderzoek uitgevoerd bij Rijk, provincies en gemeenten.
Het nieuwe stelsel van interbestuurlijk toezicht zou – zo is bij de behandeling in de StatenGeneraal toegezegd – omstreeks vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet moeten
worden geëvalueerd.8 Deze evaluatie is uitgevoerd door Pro Facto in samenwerking met de
vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen.
Dit rapport is de weerslag van de evaluatie.

Stb. 2012, nr. 233.
Zie Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3.
8 Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p. 32.
6
7

17

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Onderzoeksvragen en –thema’s
Hoofdvraag
Deze evaluatie gaat over de vraag of het interbestuurlijk toezicht voldoet aan de
uitgangspunten die bij de inwerkingtreding van de Wrgt zijn gehanteerd en of het stelsel
mogelijk aanvulling behoeft. In de memorie van toelichting zijn al verschillende vragen
geformuleerd die bij de evaluatie moeten worden betrokken. Het kabinet beoogde destijds
het interbestuurlijk toezicht efficiënter, effectiever en meer transparant te maken. De
eindevaluatie moet duidelijk maken of aan die doelstellingen is voldaan. Daarbij is ook de
actualiteit en toekomstbestendigheid van die doelstellingen van belang.
De hoofdvraag van het onderzoek luidt als volgt:
Hoe functioneert het herziene stelsel van interbestuurlijk toezicht afgezet tegen de
doelstellingen van de wetgever zoals neergelegd in de Wrgt en gelet op de
uitgangspunten van effectiviteit, efficiency en transparantie en wat is de actualiteit
en toekomstbestendigheid van die doelstellingen?
Onderzoeksthema’s
We onderscheiden de volgende onderzoeksthema’s:
5. Doelstellingen en uitgangspunten
6. Werking van het stelsel
7. Toezichtlasten
8. Inrichting van het stelsel in enkele andere landen
9. Analyse en conclusies
Deze onderzoeksthema’s worden hieronder kort toegelicht. De verschillende deelvragen zijn
weergegeven in bijlage 1 van het Bijlagenrapport.
Onderzoeksthema’s 1: doelstellingen en uitgangspunten
Deelonderzoek I omvat het reconstrueren van de beleidstheorie die de wetgever had met
de Wrgt. De beleidstheorie is het geheel aan argumenten en kennis op basis waarvan de
wetgever verwacht dat een wet tot de beoogde doelen leidt.9 De beleidstheorie kan ook
omschreven worden als “al datgene dat de beleidsvoerder bedenkt en beredeneert om tot
zijn beleid te komen.”10 Dit gebeurt in hoofdstuk 2 van dit rapport.
Onderzoeksthema 2: werking van het stelsel
Een belangrijk onderdeel van het onderzoek betreft het beschrijven van de manier waarop
het interbestuurlijk toezicht verloopt. Met dit deelonderzoek wordt beschreven hoe het
interbestuurlijk toezicht van het Rijk op provincies en gemeenten en van provincies op
gemeenten er op papier uitziet, anderzijds wordt beschreven hoe het stelsel in de praktijk
werkt en wat de ervaringen van betrokkenen zijn. In hoofdstuk 3 wordt de feitelijke werking
van het provinciale toezicht op de gemeenten beschreven. Daarbij wordt ingegaan op de
doelstellingen en uitgangspunten, de formele grondslagen, de organisatie, de
informatieverwerving, de oordeelsvorming, eventuele interventies en ervaringen van
betrokkenen bij gemeenten. Hoofdstuk 4 betreft dezelfde onderwerpen met betrekking tot
het rijkstoezicht op de provincies en op de gemeenten.

9

Nelen 2000.
Van de Graaf & Hoppe 2007.

10

18

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Onderzoeksthema 3: toezichtlasten
Vermindering van de bestuurslasten was een belangrijke doelstelling van de
stelselherziening. Om greep te krijgen op de ontwikkeling van de toezichtlasten is in 2010
een nulmeting uitgevoerd. Nu, zeven jaar later, wordt in deze vervolgmeting onderzocht
hoe de lasten zich hebben ontwikkeld. De resultaten hiervan worden beschreven in
hoofdstuk 5.
Onderzoeksthema 4: landenvergelijking
In een vergelijkend onderzoek wordt gekeken naar de vormgeving van het interbestuurlijk
toezicht in vijf andere landen, te weten Denemarken, Duitsland (Niedersachsen), Canada
(Ontario), Engeland en Frankrijk. Hoofdstuk 6 gaat hier nader op in.
Onderzoeksthema 5: analyse en conclusies
Aan het eind van het onderzoek vindt een analyse van de bevindingen plaats, door deze
tegen elkaar af te zetten en te vergelijken. Dat gebeurt in hoofdstuk 7.

Afbakening
Dit onderzoek betreft interbestuurlijk toezicht, maar niet in zijn volle omvang. Het
onderzoek beperkt zich tot het IBT van het Rijk (en hun inspecties) op provincies en
gemeenten en van provincies op gemeenten. Interbestuurlijk toezicht op waterschappen
valt dus buiten het onderzoek. Dat geldt ook voor het IBT op gemeenschappelijke regelingen
zoals Omgevingsdiensten. Hoewel het financieel toezicht op gemeentebesturen en op
provinciale besturen als een vorm van interbestuurlijk toezicht beschouwd kan worden, viel
de evaluatie ervan buiten de opdracht voor dit onderzoek, Voor zover provinciale besturen
het financieel toezicht opvoeren als een onderdeel van hun eigen IBT-arrangement komt
het wel aan de orde.
In dit rapport wordt een aantal begrippen gebruikt in een welomlijnde betekenis. Voor een
goed begrip van dit rapport is het wenselijk dat de lezer die betekenis kent. Daarom is in
paragaaf 1.5 een omschrijving van de kernbegrippen, waaronder ‘toezicht’, ‘interbestuurlijk
toezicht’, ‘systeemtoezicht’ en ‘interventie’ opgenomen.
Het onderzoek is uitgevoerd in de periode tussen september 2016 en mei 2017. De
ervaringen en ontwikkelingen zoals de aanpassingen van provinciale stelsels en de werking
ervan na mei 2017 zijn niet meer meegenomen in het onderzoek.

Onderzoeksaanpak
In het onderzoek is gebruik gemaakt van verschillende manieren van gegevensverzameling
en –analyse. Door het onderzoeksobject op verschillende manieren te benaderen en de
uitkomsten van dat onderzoek te combineren is de betrouwbaarheid van de bevindingen
maximaal. De volgende methoden zijn gebruikt:
▪ literatuur- en documentstudie;
▪ interviews;
▪ internationale (rechts)vergelijking;
▪ enquêtes;
▪ casestudy’s;
▪ meting van toezichtlasten;

19

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

▪

expertmeeting.

Literatuur- en documentstudie
In het kader van de reconstructie van de beleidstheorie, het interbestuurlijk toezicht op
papier en de landenstudies is de relevante wetgeving(sgeschiedenis), literatuur en andere
documenten bestudeerd. In bijlage 2 van het Bijlagenrapport zijn deze bronnen
weergegeven.
Interviews
Door middel van interviews zijn de informatie en kennis uit de documentstudie verrijkt en
verdiept. Daarnaast zijn de werking van de stelsels en de ervaringen van betrokkenen door
middel van interviews in kaart gebracht. Gesproken is onder meer met de IBT-coördinatoren
van alle provincies, met vertegenwoordigers van de relevante departementen (BZK, SZW,
IenM en VWS) en met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG). Bijlage 3
van het Bijlagenrapport bevat een overzicht van alle gesprekspartners.
Casestudy’s
Voor een verdiepend inzicht in de werking van het stelsel van interbestuurlijk toezicht zijn in
overleg met de begeleidingscommissie (zie voor de samenstelling van de
begeleidingscommissie bijlage 6 van het Bijlagenrapport) drie provincies geselecteerd waar
alle relevante documenten (beleidsnota’s, begrotingen, jaarrekening, evaluaties, et cetera)
zijn bestudeerd en interviews zijn gehouden. Deze provincies waren Groningen, Overijssel
en Noord-Brabant. Hiervoor is gekozen omdat deze provincies variëren in omvang, aantal
gemeenten, de inrichting van het interbestuurlijk toezicht en ook bereid waren
medewerking aan het onderzoek te verlenen. De gesprekspartners binnen de provincies zijn
in bijlage 3 weergegeven.
In elk van deze drie provincies zijn daarnaast twee gemeenten geselecteerd waar eveneens
gesprekken zijn gevoerd en documenten zijn bestudeerd. In de meeste van deze gemeenten
zijn gesprekken gevoerd met de burgemeester, de ambtenaren die werkzaam zijn op de zes
gemeentelijke domeinen waar de provincies interbestuurlijk toezicht op uitoefenen, de IBTcoördinator en enkele raadsleden. Het doel van de gemeentelijke casestudy’s was om in
beeld te krijgen hoe het interbestuurlijk toezicht in de praktijk functioneert en ervaren
wordt; nadrukkelijk was niet beoogd om de betreffende gemeenten te beoordelen of te
visiteren. Om die reden vermelden we in dit rapport niet om welke gemeenten het ging. De
opdrachtgever en de begeleidingscommissie zijn uiteraard wel op de hoogte welke
gemeenten als casestudy in het onderzoek hebben geparticipeerd. De gemeenten variëren
in grootte, urbanisatiegraad, geografische ligging en de (veronderstelde) kwaliteit van de
uitvoering van de medebewindswetgeving.
Het onderzoek is gestart met het verzamelen en bestuderen van documenten die inzicht
kunnen bieden in de stand van zaken. Daartoe horen de inmiddels uitgevoerde evaluaties
van verschillende provincies, de verslagen van expertmeetings die zijn en nog worden
georganiseerd in den lande (onder meer provincie Overijssel, 27 juni 2016; IPO, 13 oktober
2016), de nulmeting van de toezichtlasten en de tussenevaluatie uit 2014. In de algemene
staats- en bestuursrechtelijke en bestuurskundige literatuur is inmiddels ook het nodige
geschreven over het nieuwe stelsel van interbestuurlijk toezicht. Die literatuur is
bestudeerd, met name ook om op basis van beschouwingen over de wetsgeschiedenis een
reconstructie te kunnen maken van de beleidstheorie van de wettelijke regeling en het
herziene stelsel van interbestuurlijk toezicht. Deze beleidstheorie – waarin de doelstellingen
zoals hierboven reeds zijn aangeduid als effectiviteit, efficiency en transparantie van het

20

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

stelsel worden onderscheiden, naast de instrumenten om die te bereiken – is in het
onderzoek gehanteerd als kader voor het ontwikkelen van vragenlijsten voor de interviews
en de enquêtes en als kapstok voor de finale beantwoording van de hoofdvraag.
Enquêtes
Door middel van digitale enquêtes is getracht een breed beeld te krijgen van de werking van
het IBT in de praktijk. We hebben via e-mail een persoonlijke link gestuurd aan de volgende
respondentgroepen:
▪ alle raadsleden;
▪ alle leden van colleges van burgemeester en wethouders;
▪ IBT-coördinatoren van alle gemeenten;
▪ alle leden van provinciale staten;
▪ alle leden van gedeputeerde staten;
▪ IBT-coördinatoren van alle provincies.
De gegevens van IBT-coördinatoren (of ambtenaren in een soortgelijke rol bij hun
gemeente) zijn bij de provinciale IBT-coördinatoren opgevraagd. In een aantal provincies
kon niet voor elke gemeente een contactpersoon worden achterhaald, voor één provincie
(Gelderland) zijn door een administratieve onvolkomenheid aan de zijde van de
onderzoekers geen gegevens achterhaald.
In tabel 1.1 wordt de respons per respondentengroep gepresenteerd, waarbij alleen volledig
ingevulde vragenlijsten zijn meegenomen. Het was mogelijk voor respondenten om slechts
een aantal vragen te beantwoorden en de enquête verder niet af te ronden. Hierdoor kan
het voorkomen dat de respons op individuele vragen hoger is dan de bovengenoemde
aantallen.
TABEL 1.1: RESPONS OP DE DIGITALE ENQUÊTE
GROEP
Raadsleden
Leden college bugemeester & wethouders
IBT-coördinatoren gemeenten
Leden provinciale staten
Leden gedeputeerde staten
IBT-coördinatoren provincies
Totaal/gemiddeld

BENADERD
8738
1831
315
570
72
12
11.538

GEREAGEERD
1195
340
165
107
17
7
1.831

RESPONS
14%
19%
52%
19%
24%
58%
16%

In bijlage 4 van het Bijlagenrapport is een overzicht gegeven van de respons per
respondentengroep. Hierbij is onderscheid gemaakt naar provincie en naar grootteklasse
van de gemeente. Uit deze tabellen blijkt dat de verschillende grootteklassen overal goed
vertegenwoordigd zijn. Bij de provinciale bestuurders valt op dat geen reacties zijn
binnengekomen uit Zeeland. Van de gemeentelijke coördinatoren is zoals gezegd niemand
benaderd in Gelderland. In bijlage 5 van het Bijlagenrapport is een overzicht opgenomen
van de vragen van de digitale enquête en de inhoudelijke reacties daarop.
Meting toezichtlasten
Om de toezichtlasten van gemeenten te meten hebben we een formulier ontwikkeld
waarbij we qua methodiek en items aansluiting hebben gezocht bij de in 2010 uitgevoerde
nulmeting. Daarbij is ook gebruik gemaakt van het standaardkostenmodel zoals neergelegd
in het handboek Meting Regeldruk uit 2014. Het formulier maakte onderscheid tussen
diverse soorten taken en werkzaamheden die het interbestuurlijk toezicht met zich

21

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

meebrengt. Door de ingezette tijd en de salarisschalen van de betreffende ambtenaren te
berekenen zouden de toezichtlasten per gemeente en uiteindelijk, cumulatief, landelijk
kunnen worden bepaald. In de praktijk bleek echter bij de zes gemeenten die als casestudy’s
in het onderzoek participeerden dat de benodigde tijd (dus de toezichtlasten) per
ambtenaar dermate beperkt is, dat een verfijnd scoreformulier niet bruikbaar was. Om die
reden bepalen we de toezichtlasten minder fijnmazig door de gebruikte tijd niet uit te
splitsen naar taken en werkzaamheden. Een verdere toelichting is te lezen in hoofdstuk 5.
Landenstudie
Zoals aangegeven hebben we het stelsel van interbestuurlijk toezicht ook bestudeerd in
Duitsland (deelstaat Niedersachsen), Denemarken, Canada (provincie Ontario), Engeland en
Frankrijk. In deze landenvergelijking staat de vraag centraal hoe het IBT in deze landen is
vormgegeven. Het accent ligt op een beschrijving van de juridische stelsels. Dat geeft een
beeld van de juridische mogelijkheden en van de mate van constitutionele zelfstandigheid
van de onder toezicht gestelde medeoverheden, maar niet van de feitelijke praktijk. Dat
laatste zou uiteraard zeer interessant zijn, maar gaat de reikwijdte van dit onderdeel te
buiten en blijft daarom in principe achterwege. In paragraaf 6.2 wordt de landenkeuze en de
onderzoeksaanpak van de rechtsvergelijking verder toegelicht.
Expertmeeting
In een expertmeeting na afsluiting van de dataverzameling hebben de onderzoekers met
een aantal betrokkenen bij het IBT-stelsel gesproken over de hoofdbevindingen van het
onderzoek. Deze raadpleging diende er enerzijds toe de onderzoeksbevindingen aan te
scherpen, anderzijds werd op die manier de juistheid van de conclusies van het onderzoek
voor het eerst beproefd. De deelnemers aan deze expertmeeting zijn te vinden in bijlage 2
van het Bijlagenrapport.

Begrippen
In het rapport worden allerlei begrippen gebruikt. Van een aantal kernbegrippen wordt hier
beschreven met welke betekenis en vanuit welke achtergrond zij worden toegepast. Deze
begrippen zijn dermate essentieel voor de beschrijving en interpretatie van het
interbestuurlijk toezicht dat een dergelijke omschrijving op deze plaats niet achterwege kan
blijven.
Toezicht als controle
Toezicht wordt opgevat als een bijzondere vorm van controle die zich daardoor kenmerkt
dat zij altijd een aanvulling is op een primaire bevoegdheidstoedeling, een aanvulling die
dient ter borging van een specifiek en afgebakend belang. Om met dat laatste, het
aanvullend karakter, te beginnen: het belang dat een toezichthouder borgt omvat
doorgaans slechts een beperkt aantal aspecten van datgene waar de onder toezicht
gestelde verantwoordelijk voor is. De reden om de borging van zo’n specifiek belang bij een
(externe) toezichthouder te leggen is in beginsel tweeledig. Enerzijds is de maatschappelijke
betekenis ervan dusdanig groot dat een (ernstige) inbreuk op dat belang niet wordt
getolereerd. Anderzijds wordt verondersteld dat de primair verantwoordelijke dat belang
niet steeds adequaat zal behartigen. Voorts is toezicht een bijzondere vorm van controle die
zich onderscheidt van de meer algemene vormen van sociale orde. Dat betekent in de
eerste plaats: toezicht is geen hiërarchie, de meest voorkomende vorm van controle in de
publieke sector. Hoewel een toezichthouder vaak zijn oordeel kracht kan bijzetten door van
bepaalde bevoegdheden gebruik te maken is zijn wil geen wet. De primaire

22

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

verantwoordelijkheid ligt steeds elders. Toezicht is ook geen samenwerking, al doen
toezichthouders soms hun best een partner te zijn, of de onder toezicht gestelde te hulp te
komen met gerichte adviezen (compliance assistance). Samenwerking veronderstelt dat
partijen een gelijke positie hebben en dat is in een toezichtrelatie niet het geval. Toezicht is,
tenslotte, ook geen marktachtig fenomeen, gebaseerd op een overeenkomst en tot stand
gekomen via vraag en aanbod. Er zijn in de bestuurlijke werkelijkheid toezichtverschijnselen
die aan een markt doen denken: certificering en accountantscontrole hebben vaak hun
grondslag in een overeenkomst, en ook wordt er wel eens een convenant tussen een
toezichthouder en een onder toezicht gestelde afgesloten. Dit doet echter niet af aan het
algemene uitgangspunt dat een toezichtrelatie niet is gebaseerd op een (horizontale)
wilsovereenstemming. Voor empirisch onderzoek naar het functioneren van toezicht is het
zinvol om deze beide aspecten (aanvullend, bijzonder) in de waarnemingen te betrekken.
Toezicht als proces
Toezicht kenmerkt zich niet alleen door zijn functie, maar ook door zijn proces. Een
toezichtproces is een (bestuurlijk) proces met de volgende kenmerken:
1. Tussen twee partijen, de toezichthouder en de onder toezicht gestelde bestaat een
meer of minder reguliere vorm van communicatie, via welke de toezichthouder op
de hoogte blijft van het relevante handelen, het voorgenomen handelen, of het
voornemen om niet te handelen van de onder toezicht gestelde.
2. De toezichthouder beoordeelt de relevante handelingen en voornemens van de
onder toezicht gestelde op in beginsel continue basis.
3. De toezichthouder beschikt over tenminste één op een daartoe strekkende
bevoegdheid berustend vermogen om de onder toezicht gestelde te beïnvloeden en
benut dat vermogen naar behoefte.
De essentie van deze definitie is dat het proces dat zich tussen toezichthouder en onder
toezicht gestelde afspeelt, analytisch uiteen kan worden gelegd in deze drie deelprocessen.
Om een goed beeld te krijgen van hoe toezicht in de werkelijkheid functioneert is het zinvol
om naar verschijningsvormen van deze drie deelprocessen te kijken. In de
toezichtwerkelijkheid kunnen de deelprocessen verweven zijn en door elkaar lopen. Zo is
het enkele feit dat een toezichthouder informatie verwerft (‘over de schouder mee kijkt’)
soms al van invloed op het gedrag van de onder toezicht gestelde.
Interventie
Onder interventie verstaan we het uitoefenen van invloed door de toezichthouder op de
onder toezicht gestelde, teneinde een als onjuist beoordeelde stand van zaken te
corrigeren. Deze invloedsuitoefening kàn de rechtstreekse aanwending van de daartoe
strekkende bevoegdheid inhouden, maar doorgaans hanteert een toezichthouder ‘in de
schaduw van die bevoegdheid’ minder directe vormen van invloedsuitoefening. De
‘interventieladder’ die in de memorie van toelichting bij de Wrgt is uitgeschreven, is dan ook
niet anders dan een codificatie van een lang bestaande praktijk.
Systeemtoezicht
Informatieverwerving is per definitie beperkt. De toezichthouder kan niet alles weten en
hoeft trouwens ook lang niet alles te weten. In de toezichtkunde zoals die de afgelopen
decennia tot ontwikkeling is gekomen, is getracht de vraag te beantwoorden hoe maximaal
toezichtrendement te behalen valt met selectieve en beperkte vormen van
informatieverwerving. Eén van de vele antwoorden daarop is systeemtoezicht. Deze
techniek voor toezichtuitoefening vindt zijn oorsprong in de accountancy en is gebaseerd op
de volgende gedachte. Handelingen en besluiten worden voortgebracht door systemen (van

23

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

organisatievormen en procedures). Als het systeem adequaat functioneert is de kans gering
dat er in de producten van dat systeem fouten zitten. Daarom controleert de accountant
het administratieve systeem dat financiële registraties tot stand brengt, in plaats van de
registraties zelf tot in detail door te lopen. Om de kwaliteit van het systeem vast te stellen
kunnen allerlei indicatoren worden benut waarover dan gegevens moeten worden
ingewonnen. De interbestuurlijke toezichthouder is er onder de Wrgt toe gehouden erop
toe te zien dat onder toezicht staande bestuursorganen wettelijke gevorderde besluiten
‘naar behoren nemen’. Zoals in de rest van dit rapport zal blijken, controleert geen enkele
interbestuurlijke toezichthouder alle daarvoor in aanmerking komende besluiten en
handelingen. Veelal beoordeelt men het systeem, bijvoorbeeld aan de hand van ‘kritische
prestatie-indicatoren’ (om de vraag te beantwoorden of het archief goed in elkaar zit) of aan
de hand van wettelijke systeemverplichtingen (heeft het gemeentebestuur een
uitvoeringsprogramma en een jaarverslag VTH vastgesteld?). Systeemtoezicht is niet
compleet met alleen maar een oordeel op basis van systeemindicatoren. De accountant zal
altijd ook een steekproef uit de registraties bekijken om te toetsen of de aanname klopt dat
een goed functionerend systeem goede registraties voortbrengt. In de wandeling wordt
deze beoordeling van een steekproef van producten wel aangeduid met de term reality
check.
Systematische informatie en incidentele informatie
De Gemeentewet kende reeds voor de inwerkingtreding van de Wrgt het begrip
‘systematische informatie.’ De strekking van de artikelen 119 en 120 Gemeentewet is dat
het gemeentebestuur slechts bij wet in materiele zin verplicht kan worden om
systematische informatie aan een ander bestuursorgaan te verstrekken. De Wrgt
introduceerde het (strikt genomen overbodige) wettelijke begrip ‘systematische
toezichtinformatie’ (onder andere in artikel 124h van de Gemeentewet). Het mede op dat
artikel gebaseerde ‘Besluit verstrekking systematische toezichtinformatie’ omschrijft
systematische toezichtinformatie als “toezichtinformatie die van meer dan één
gemeentebestuur of provinciebestuur wordt gevraagd of die vaker dan één keer wordt
gevraagd”. De wettelijke betekenis ervan is dat een toezichthouder dit soort informatie
alleen kan opvragen als hij daarvoor een regeling heeft getroffen met inachtneming van in
de wet genoemde grenzen en waarborgen.
Systematische informatie is meer dan ‘systeeminformatie’. Hier is het onderscheid van
belang tussen periodiek te verstrekken informatie en eenmalig te verstrekken informatie.
De verplichting om periodiek informatie te verstrekken behoeft een grondslag in een
verordening. Reality checks, thema-onderzoeken en andere meer gerichte vormen van
eenmalige gegevensverzameling zijn ook systematische informatie. Echter, voor eenmalige
gegevensverwerving is slechts een grondslag in het jaarplan van de toezichthouder nodig. In
de begripsvorming van de wetgever is de betekenis van de term ‘incidentele informatie’
beperkt tot de verstrekking van gegevens over één afzonderlijk geval. Dat geval kan op
verschillende manieren worden afgebakend: het kan om één bestuursorgaan gaan (“B&W
slagen er al jaren niet in het toegewezen aantal statushouders te huisvesten”) of ook om
één afzonderlijk besluit (een vermoedelijk onrechtmatig afgegeven bouwvergunning). Veelal
vindt incidentele informatieverzameling plaats naar aanleiding van een melding, een klacht
of een calamiteit.
Interbestuurlijk toezicht
Interbestuurlijk toezicht is een vorm van toezicht waarbij een bestuursorgaan van een
geografisch meer omvattende overheid de functie van toezichthouder vervult, terwijl
bestuursorganen van geografisch minder omvattende overheden de onder toezicht

24

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

gestelden zijn. Interbestuurlijk toezicht is al zo oud als de Gemeentewet. Rijkstoezicht op
besturen van provincies en gemeenten heeft zich in allerlei vormen en allerlei gradaties van
gestrengheid voorgedaan. Traditioneel werd het IBT juridisch onderscheiden in twee
categorieën: repressief toezicht (‘schorsing en vernietiging’ en preventief toezicht
(‘onthouden van goedkeuring’). De eerste vorm werd ook wel ‘generiek’ genoemd, omdat
het een werking had los van specifieke taken van onder toezicht staande bestuursorganen.
Preventief toezicht daarentegen was ‘specifiek’ in die zin dat het steeds voor een specifieke
taak gold en in een specifieke wet was geregeld. Het ontstaan, na WOII, van de
welvaartsstaat bracht een aanzienlijke proliferatie van vormen van interbestuurlijk toezicht
met zich mee. Met de Decentralisatienota van 1980 werd voor het eerst een beleidsmatige
poging ondernomen om de omvang en de lasten van het interbestuurlijk toezicht te
verminderen. Dat leidde tot een geleidelijke reductie van het IBT. In 1983 waren er nog
enige honderden verschillende toezichtbepalingen in specifieke wetten. De CommissieOosting vond in 2007 nog slechts twaalf interbestuurlijke toezichtarrangementen. In 1983
werd het interbestuurlijk preventief toezicht grondwettelijk ingeperkt. Toen werd het derde
lid van artikel 132 Grondwet ingevoerd:
2. De wet regelt het toezicht op deze besturen.
3. Besluiten van deze besturen kunnen slechts aan voorafgaand toezicht worden
onderworpen in bij of krachtens de wet te bepalen gevallen.
Toezichtarrangement
Een toezichtarrangement is het geheel van regels met betrekking tot informatie,
beoordeling en invloedsuitoefening dat een toezichtproces vorm geeft. Het IBT kende
vanouds een groot aantal verschillende (voor specifieke belangen bedoelde)
toezichtarrangementen. De Wrgt was bedoeld om het interbestuurlijk toezicht terug te
brengen tot twee generieke arrangementen. Regels kunnen alle drie de deelprocessen
betreffen. In de wettelijke arrangementen van het klassieke interbestuurlijk toezicht stond
doorgaans de interventiebevoegdheid centraal; het werd aan de toezichthouder
overgelaten nadere invulling te geven aan de wijzen van informatieverwerving en
oordeelsvorming. Voor het (generieke) repressieve toezicht bestond al enkele decennia een
zogenoemd beleidskader waarin beoordelingsregels waren vervat. De meeste
provinciebesturen hebben voor de tweede generieke bevoegdheid (indeplaatsstelling) een
vergelijkbaar beleidskader opgesteld. De Wrgt bevat voorts een bepaling voor het
verwerven van ‘systematische’ toezichtinformatie. In het verlengde daarvan hebben de
meeste provinciebesturen een regeling getroffen die bepaalt op welke wijze
gemeentebesturen welke informatie aanleveren. Over andersoortige informatie bevat de
wet geen regels, sommige (aanvullende) provinciale toezichtarrangementen wel.
Horizontaal toezicht
Horizontaal toezicht (ook wel intra-bestuurlijk toezicht genoemd) is een term die in de
praktijk is ontstaan om een veronderstelde relatie tussen het college van burgemeester en
wethouders (hierna: college van B&W) en de gemeenteraad te omschrijven. De term
suggereert dat de gemeenteraad fungeert als een soort raad van toezicht of raad van
commissarissen ten opzichte van B&W. Het wordt doorgaans in verband gebracht met de
door de Staatscommissie Dualisme en Lokale Democratie naar voren gebrachte drieslag in
taken van de raad: kaderstellen, controleren en de vertegenwoordigende functie.
Controleren zou dan moeten worden uitgelegd als een soort toezicht dat uitwisselbaar is
met en in de plaats kan komen van interbestuurlijk toezicht. Deze gedachte is niet in
overeenstemming met het geldend staatsrecht. Naar geldend recht is de raad een
bestuursorgaan en onderdeel van het bestuur van de gemeente. Het bestuur van de
gemeente is een driehoek van bestuursorganen (raad, B&W en burgemeester) die elkaar

25

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

onderling in evenwicht houden. De raad is het hoogste orgaan in het gemeentebestuur (het
‘hoofdschap’ van de raad; art. 125 Grondwet) en het politiek-bestuurlijke orgaan waar
tegenover de beide andere bestuursorganen politiek verantwoording afleggen.

Dit rapport
Hierna staat in hoofdstuk 2 de beleidsreconstructie van de Wrgt centraal. De beschrijving
van het interbestuurlijk toezicht vindt vervolgens plaats in hoofdstuk 3 (provincies op
gemeenten) en 4 (Rijk op provincies en gemeenten). In hoofdstuk 5 komen de toezichtlasten
aan de orde. Hoofdstuk 6 betreft de rechtsvergelijking tussen het Nederlandse stelsel en die
van de vijf andere landen. Hoofdstuk 7 is het slothoofdstuk waarin de onderzoeksvragen
worden beantwoord. Bij dit rapport behoort voorts een Bijlagenrapport waarin onder meer
de deelvragen, geraadpleegde bronnen, geïnterviewde personen, casestudy’s en de
landenstudies zijn opgenomen.

26

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

2

Beleidsreconstructie

2.1
2.1.1

Inleiding
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de beleidstheorie van de Wrgt gereconstrueerd. De beleidstheorie is
het geheel aan argumenten en kennis op basis waarvan de wetgever verwacht dat een wet
tot de beoogde doelen leidt.11 De beleidstheorie kan ook omschreven worden als “al
datgene dat de beleidsvoerder bedenkt en beredeneert om tot zijn beleid te komen”.12 Door
het in kaart brengen van de beleidstheorie komen de veronderstellingen die aan het beleid
ten grondslag liggen naar voren. Deze veronderstellingen kunnen causaal (oorzaak/gevolg)
dan wel finaal (doel/middel) van karakter zijn. De reconstructie van de beleidstheorie is in
dit onderzoek nodig omdat de te verzamelen gegevens tegen de achtergrond van de doelen
en tussendoelen en de in te zetten instrumenten moeten worden gewaardeerd.
Voor het opstellen van de Wrgt is geen directe aanleiding aan te wijzen. Wel vormde de wet
het (voorlopige) sluitstuk van een proces waarin nagedacht werd over een hernieuwde
vormgeving van het stelsel van interbestuurlijk toezicht. Er was een directe samenhang met
de discussies over de inrichting van de Veiligheidsregio zoals die vlak na de eeuwwisseling
werden gevoerd. De belangrijkste gebeurtenissen in dat kader zijn hieronder schematisch
opgenomen. In het vervolg van dit hoofdstuk worden deze, waar nodig, toegelicht.
1-1-2002
1-11-2003

9-11-2004
7-12-2005
21-7-2007
23-8-2008

11
12

VROM-Inspectie gaat van start
Patstelling debat Veiligheidsregio. Minister BZK vraagt Alders een strategische
discussie te leiden over de rol en de organisatie van interbestuurlijk toezicht in de
gedecentraliseerde eenheidsstaat.
Code interbestuurlijke verhoudingen, overeengekomen tussen IPO, VNG en het Rijk
Bestuurlijke Werkgroep Alders (hierna: Werkgroep Alders) publiceert rapport
Interbestuurlijk toezicht herijkt
Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen (hierna: commissieOosting) publiceert rapport Van specifiek naar generiek
Kabinetsstandpunt op rapport Van specifiek naar generiek aangeboden aan Tweede
Kamer

Nelen 2000.
Van de Graaf & Hoppe 2007.

27

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

24-2-2010
20-5-2010
27-9-2011
22-5-2012
1-10-2012
1-2-2013
1-8-2014

Advies van de Raad van State over voorstel Wrgt
Voorstel Wrgt wordt aangeboden aan de Tweede Kamer
De Tweede Kamer neemt het wetsvoorstel met algemene stemmen aan
De Eerste Kamer doet het voorstel als hamerstuk af
Wrgt treedt in werking
Artikel 5.2, onderdeel A, treedt in werking
Artikel 1.2, onderdeel J, treedt in werking

In paragraaf 2.2 komt de Code interbestuurlijke verhoudingen aan de orde, dat van belang is
in de voorgeschiedenis van de Wrgt. Paragraaf 2.3 omvat de probleemanalyse: wat was in
de ogen van de wetgever het probleem waar deze wet een oplossing voor moest bieden?
Vervolgens komen in paragraaf 2.4 de instrumenten van de wet aan de orde en de doelen
die met de inzet van deze instrumenten beoogd werden. Tot slot wordt in paragraaf 2.5
geanalyseerd wat de onderlinge relatie tussen probleemanalyse, geformuleerde doelen en
ingezette middelen is en hoe de beleidstheorie (ex ante) te beoordelen is. Het hoofdstuk
sluit in paragraaf 2.6 af met de formulering van enkele hoofdlijnen uit de beleidstheorie die
richtinggevend zijn voor de bestudering van het vernieuwde IBT in de praktijk in de
volgende hoofstukken.

2.2

Voorgeschiedenis: Code interbestuurlijke verhoudingen
De Code interbestuurlijke verhoudingen werd op 9 november 2004 vastgesteld door de
besturen van het Interprovinciaal Overleg (hierna: IPO), de VNG en het kabinet. De Code
ging in op de gewenste vormgeving van de interbestuurlijke verhoudingen en daarmee ook
op het IBT. Volgens de VNG is de vaststelling van deze Code het begin van het proces dat
uitmondde in de Wrgt. De aanleiding van de Code waren de plannen van de kabinettenBalkenende I (2002-2003) en II (2003-2006) die door IPO en VNG, zoals vaker, opgevat
werden als een tendens tot centralisatie van bevoegdheden. Tevens zorgde de ontwikkeling
van de financiële verhoudingen, onder andere de voorgenomen afschaffing van het
gebruikersdeel van de onroerende zaakbelasting (OZB), voor druk op de bestuurlijke
verhoudingen.13
De Code interbestuurlijke verhoudingen wijst (in sterk aangezette ideologische
bewoordingen) “de verouderde verhouding tussen burgers en de overheid” aan als “één van
de essentiële vraagstukken waarvoor Nederland zich aan het begin van de eenentwintigste
eeuw gesteld ziet.” Een ‘moderne’ overheid dient als volgt te handelen aldus de Code: 14
“Een overheid die past bij de huidige samenleving moet minder betuttelen en meer ruimte bieden
aan mensen bedrijven en organisaties. Dat geldt voor álle overheden. Ook elkáár moeten zij meer
ruimte bieden.”
[…]
“De interbestuurlijke verhoudingen vormen een belangrijke factor in de relatie tussen overheid en
samenleving. Nog te vaak is onduidelijk welke bestuurslaag waarvoor verantwoordelijk is. Daardoor
ontstaat verschil van inzicht over de taken die elke laag op zich moet nemen. Taken worden
daardoor soms gebrekkig uitgevoerd, of juist dubbel, of zelfs helemaal niet. Soms zijn ambtenaren
13
14

Code interbestuurlijke verhoudingen 2005, p.6.
Idem, p. 5-6.

28

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

van verschillende overheden onvoldoende op de hoogte van elkaars activiteiten. In het ongunstigste
geval ontstaat een moeras van relaties en verantwoordelijkheden. Uiteindelijk zijn het de burgers
die wegzakken in dat moeras.”

Geconcludeerd werd dat Nederland toe zou zijn aan ‘nieuwe interbestuurlijke
verhoudingen’. Het stroomlijnen van de interbestuurlijke verhoudingen zou leiden tot een
betere relatie tussen overheid en burgers en helpen om maatschappelijke vraagstukken op
te lossen. Uitwerking van deze gemoderniseerde interbestuurlijke verhoudingen vindt plaats
in de volgende drie uitgangspunten in de Code:
▪ probleemgericht werken,
▪ een scherpe verdeling van verantwoordelijkheden en taken, en
▪ beleidsvrijheid voor decentrale overheden.
De formuleringen in de Code lijken te impliceren dat van een dergelijk overheidsoptreden
tot die tijd geen sprake was en dat overheidsprestaties richting burgers sterk te wensen
overlieten:15
“Probleemgericht werken wil zeggen dat maatschappelijke vraagstukken nadrukkelijk het uitgangspunt vormen voor de verhoudingen. De Code is gebaseerd op een ‘interbestuurlijke attitude’, die
alle overheden bindt. Die attitude wordt gekenmerkt door het besef dat het probleem centraal
staat, niet de overheid zelf. Het probleem wordt vervolgens opgelost door díe overheid die daarvoor
het best is toegerust. Het Rijk bemoeit zich bijvoorbeeld niet met zaken die tot de autonomie van
een gemeente of provincie horen. Wanneer er sprake is van een gezamenlijke verantwoordelijkheid,
dan is de bemoeienis zo beperkt mogelijk.
Probleemgericht werken gebeurt tegen de achtergrond van het overkoepelende concept van
‘beleidsvrijheid’. […] Met probleemgericht werken verschuift de nadruk van het proces naar het
resultaat. De sturing zal daarop aansluiten doordat gemeenten en provincies op hun eigen manier
resultaten behalen.”

Onder andere de volgende afspraak wordt gemaakt tussen het IPO, VNG en het kabinet:16
“Het verticale toezicht wordt beperkt en de uitvoering van beleid wordt belangrijker. Doel is het
aantal regels terug te dringen, evenals gedetailleerd medebewind en het aantal specifieke uitkeringen.”

De beperking van het toezicht wordt verderop in de Code nader toegelicht en uitgewerkt.
De vereenvoudiging van het toezicht blijkt tevens te moeten bijdragen aan de terugdringing
van administratieve lasten. Toezicht dient er volgens de ondertekenaars van de Code voor
te zorgen dat doelstellingen worden gehaald; er mag geen bureaucratie ontstaan die
zichzelf in stand houdt. 17 Het uitgangspunt wordt geformuleerd dat het verticaal
interbestuurlijk toezicht beperkt wordt, indien horizontale verantwoording en de
kwaliteitszorg adequaat geregeld zijn. Dit impliceert het volgende, zo valt te lezen:
▪
▪
▪

“Provincies en gemeenten leggen zelf rekenschap af aan burgers en bedrijfsleven. […];
Horizontale verantwoording is een zaak tussen het college en de gemeenteraad of
provinciale staten, alsook tussen organisatie en bestuur (vormen van verzelfstandiging);
Daarnaast zijn Rijk, provincies en gemeenten zelf verantwoordelijk voor hun eigen

Code interbestuurlijke verhoudingen 2005, p. 6.
Idem, p. 7.
17 Idem, p. 12.
15
16

29

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

▪

kwaliteitszorgsysteem. Prestatievergelijking kan daaraan een belangrijke bijdrage leveren,
bijv. via benchmarking en kwaliteitshandvesten;
Verticaal interbestuurlijk zelf moet efficiënt worden ingericht. Dat betekent in beginsel:
toezicht door één toezichthouder en dus geen stapeling van toezicht.”

De opstellers van de Code verwijzen naar het traject onder leiding van de toenmalige
Commissaris van de Koningin (hierna: CdK) van Groningen, de heer Alders, als te
ondernemen actie binnen de resterende regeerperiode. Dit traject moet leiden tot het
opstellen van “criteria en randvoorwaarden voor effectieve, efficiënte en transparante
interbestuurlijke toezichtarrangementen.”18 Zie in de volgende paragraaf voor de
bespreking van het rapport Interbestuurlijk toezicht herijkt van de Werkgroep Alders.
De partners hebben daarnaast de Raad van State (hierna: RvS) gevraagd een periodieke beschouwing op te stellen over de interbestuurlijke verhoudingen. De RvS bracht op
20 oktober 2006 voor de eerste maal deze beschouwing uit onder de titel Spelregels voor
interbestuurlijke verhoudingen.19 Ten aanzien van de ontwikkeling van het interbestuurlijk
toezicht merkt de Raad het volgende op:
“Het wettelijk geregelde toezicht wordt vaak gebruikt om als “hogere” overheid de “lagere”
overheden een bepaald gedrag voor te schrijven […]. Terwijl vroeger toezicht werd ingezet om
nationale beleidsvoorkeuren door te zetten, is thans de kwaliteit van de bestuurlijke dienstverlening
belangrijker geworden. Toezicht wordt toezien op het nakomen van prestatieafspraken. Daarnaast
wordt echter meer en meer gewerkt met horizontale toezichtmiddelen (als gevolg van de
dualisering), hetgeen er op duidt dat gelijkwaardigheid een plaats behoudt naast een behoefte aan
aangescherpt hiërarchisch toezicht.”

2.3
2.3.1

Probleemanalyse
Gepercipieerde problemen
De memorie van toelichting (hierna: MvT) bevat in paragraaf 3 een bondige
probleemanalyse van de uitoefening van het interbestuurlijk toezicht ten tijde van de
indienen van het wetsvoorstel. Paragraaf 3 begint met een algemene omschrijving van het
doel van interbestuurlijk toezicht. Interbestuurlijk toezicht is, zo valt te lezen, “een
onderdeel van een stelsel van checks and balances om ‘waar nodig’ de eenheid van de
gedecentraliseerde eenheidsstaat te bewaken.”
De MvT vervolgt met de stelling dat, indien de wetgever besluit om taken in medebewind te
laten uitvoeren door gemeenten en provincies, dit impliciet inhoudt dat dit bestuursorgaan
naar de mening van de wetgever uitstekend in staat is om de overheidstaak naar behoren
effectief en efficiënt uit te voeren. Dit brengt tevens met zich mee dat de rijksoverheid
differentiatie en prioriteitsstelling in de decentrale uitvoeringspraktijk dient te
aanvaarden.20 Interbestuurlijk toezicht is (slechts) bedoeld voor die gevallen waarin zich
risico’s of knelpunten voordoen bij de uitvoering van deze medebewindstaken. 21
Volgens de MvT was de toenmalige uitoefening van het interbestuurlijk toezicht niet in lijn
met deze uitgangspunten. Het Rijk en de provincie keken over de schouder van gemeenten
Code interbestuurlijke verhoudingen 2005, p.21.
Zie het advies van de RvS (W04.05.0207/I), bijlage bij Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VII, 22, p. 43.
20 Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.5.
21 Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.3.
18
19

30

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

mee of de taken goed werden uitgevoerd en deden het werk van gemeenten “nog eens
over”. Gemeenten kregen op die wijze in de praktijk niet de ruimte om taken naar eigen
inzicht uit te voeren. Bovendien maakten toezichthouders onder mom van toezicht nadere
sectorspecifieke instructies en meetlatten waarmee het wettelijk kader wordt ingevuld en
dus nadere normstelling plaatsvindt. In de MvT wordt de administratieve lastendruk die
hiervan het gevolg was ook als bezwaar genoemd. Hierop volgt deze conclusie:22
“In het interbestuurlijke toezicht is de balans te zeer doorgeslagen naar het
bewaken van de eenheid en is soms uit het oog verloren dat provincies en
gemeenten niet zonder meer kunnen worden onderworpen aan instructies van de
rijksoverheid. Deze onevenwichtigheid komt tot uitdrukking in een veelheid aan
specifieke toezichtbepalingen waarmee in feite wordt afgedaan aan de vrijheid van
handelen die hoort bij decentralisatie. Het kabinet is van mening dat een veelheid
aan specifieke toezichtbepalingen weinig blijk geeft van vertrouwen in
medeoverheden.”
Anders gezegd, er was volgens de MvT te veel specifiek toezicht in bijzondere wetten en de
toepassing van het (specifiek) interbestuurlijk toezicht door het bestuur was te weinig
terughoudend. De veronderstelde ingrijpende bemoeienis van toezichthouders deed
afbreuk aan de autonomie van gemeenten en provincies en aan de zelfstandige positie die
hen toekomt binnen de gedecentraliseerde eenheidsstaat.
“De rijksoverheid moet zich bij IBT, behoudens in spoedeisende gevallen, terughoudend opstellen en
provinciale staten en de raad eerst de ruimte geven hun controlerende rol te vervullen.”

Het veronderstelde gebrek aan terughoudendheid en het teveel aan bemoeienis met
gemeentelijke (en provinciale) aangelegenheden wordt in de MvT afwisselend
gekwalificeerd als een gevolg en als een teken van een bestuurscultuur van wantrouwen in
de taakuitoefening door decentrale overheden vanuit met name het Rijk en in mindere
mate de provincie.
Een tweede veronderstelling in de MvT is dat het aantal specifieke toezichtbepalingen in
bijzondere wetten alsmaar was toegenomen. De veelheid van specifieke
toezichtarrangementen, tezamen met veronderstelde overmatige bemoeizucht van
toezichthouders had volgens de MvT problematische consequenties voor het bestuurlijk
functioneren. Het leidde onder andere tot “een gebrek aan bestuurlijke effectiviteit en
efficiency” en “een overmaat aan bestuurlijke drukte”. Bovendien zou er verwarring
heersen over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen verschillende bestuurslagen,
waardoor “een stapeling aan toezicht” zou zijn ontstaan. Ten gevolge hiervan zouden
gemeenten en provincies hoge administratieve toezichtlasten ervaren en zou er een gebrek
aan transparantie zijn.
De ernst van deze gepercipieerde problemen vergde ingrijpende veranderingen. “De
daarmee ontstane situatie van een stelsel van IBT, waarbij voor elk gedecentraliseerd
beleidsterrein specifieke toezichtarrangementen worden gehanteerd, is naar de mening van
het kabinet niet langer werkbaar.”23 Ook op andere plekken in de MvT komt de noodzaak

22
23

Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.4.
MvT, p.4.

31

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

om in te grijpen naar voren: zo wordt een ‘breuk met het verleden’ in de vorm van een
stelselwijziging aangekondigd.24
2.3.2

Oorzaak
De verklaring die in de memorie van toelichting te lezen is voor deze stand van zaken luidt
als volgt. De generieke toezichtinstrumenten (schorsing & vernietiging van besluiten en
indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing) waren gaandeweg in onbruik geraakt, of zijn – in
het geval van taakverwaarlozing – nooit echt gebruikt. Door het steeds verder toenemen
van medebewind was sprake van een steeds grotere verwevenheid van rijksbeleid en
decentraal beleid. Die grotere verwevenheid vroeg om lichtere vormen van bijsturing,
vergeleken met het zware generieke instrumentarium. Er zou ook sprake zijn van
onbekendheid met de generieke instrumenten. Maar duidelijk was dat er een ‘bestuurlijk
taboe op (de dreiging met) interventies met generieke instrumenten in het domein van een
andere bestuurslaag’ rustte.25 Een dergelijke (ervaren) drempel om deze instrumenten in te
zetten zou eraan bij hebben gedragen dat zij nauwelijks ingezet werden.
Uiteindelijk resulteerde een situatie “van een stelsel van interbestuurlijk toezicht, waarbij
voor elk gedecentraliseerd beleidsterrein specifieke toezichtarrangementen worden
gehanteerd”.26 Bovendien zou er sprake zijn geweest van een soort zichzelf versterkend
effect, een spiraalbeweging. Volgens Oosting verliep deze beweging als volgt: “Het bestaan
van specifiek interbestuurlijk toezicht versterkt vervolgens het beeld dat generieke
instrumenten (te) zwaar zouden zijn, wat weer gebruikt wordt als motief voor specifiek
interbestuurlijk toezicht.”27
Deze veronderstelde veelheid aan specifieke toezichtbepalingen had tot gevolg dat
afgedaan werd aan de vrijheid van handelen die hoort bij decentralisatie en dat weinig blijk
gegeven wordt van vertrouwen in medeoverheden.28 Met deze probleemanalyse wordt in
de MvT dus een directe relatie gelegd tussen een alomtegenwoordigheid van specifiek
toezichtinstrumenten en de hierboven beschreven problemen die zich voordeden bij de
uitoefening van het interbestuurlijk toezicht. Daarbij kwam ook nog, dat toezichthouders
wettelijke normen vaak invulden met eigen beoordelingsmaatstaven en instructies waaraan
gemeentebesturen zich dan dienden te houden. “Onder het mom van toezicht vindt nadere
normstelling plaats over de wijze waarop de wettelijk gevorderde taak moet worden
uitgevoerd”. In de MvT heet dit, in navolging van Oosting, oneigenlijk toezicht.29

2.4
2.4.1

Beoordeling van de beleidstheorie
Memorie van toelichting
De probleemanalyse zoals gepresenteerd in de MvT is op onderdelen casuïstisch,
onvoldoende duidelijk en slecht of niet empirisch onderbouwd. De analyse bevat stevige
(empirische) claims over het slecht functioneren van het interbestuurlijk toezicht, maar
verschaft hiervoor nauwelijks tot geen empirische onderbouwing.

Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.4.
Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.5.
26 Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.4.
27 commissie-Oosting 2007, p.64.
28 Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.4.
29 Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.3. Elders, op p. 5 van de MvT, vindt men de stelling: “Oneigenlijke
toezichtbepalingen (curs. PF) worden in ieder geval gesaneerd”.
24
25

32

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Om enkele voorbeelden te noemen: het aantal specifieke toezichtbepalingen in bijzondere
wetgeving zou alsmaar toegenomen zijn. In werkelijkheid was het aantal bepalingen in
bijzondere wetgeving die interventies in de gemeentelijke beleidsvoering mogelijk maken in
de laatste decennia van de 20ste eeuw juist sterk afgenomen. De commissie-Oosting kon niet
meer dan een twaalftal toezichtarrangementen vinden om door te lichten. De MvT bevat
verder de stelling dat er sprake was van “een ingrijpende bemoeienis” van toezichthouders
met de gemeentelijke beleidsvoering, van voortdurend over de schouder meekijken en van
het overdoen van de taak van het gemeentebestuur. Er is geen enkele empirische
onderbouwing voor deze claim. In de praktijk waren interbestuurlijke toezichthouders, voor
zover die in het begin van deze eeuw nog functioneerden, steeds terughoudender
geworden.
Een opvallende uitzondering was de in 2002 opgerichte VROM-inspectie. Deze inspectie was in het
leven geroepen om te bewerkstelligen dat de gemeentebesturen beter zouden gaan handhaven op
het terrein van milieu en ruimtelijke ordening. 30 In zogenoemde VROM-brede gemeente-onderzoeken werd het VTH-beleid van alle gemeenten eenmaal doorgelicht. De uit die onderzoeken
resulterende rapporten werden publiek gemaakt. De VROM-inspectie had overigens geen bevoegdheden om te interveniëren en heeft dat ook nooit gedaan. Niettemin wekte het optreden van de
VROM-inspectie veel weerstand op onder gemeentebestuurders – zoveel weerstand dat een voorgenomen tweede ronde van VROM-brede gemeenteonderzoeken nooit van de grond is gekomen.
De bewering in de MvT aangaande het “over de schouder meekijken” van de toezicht-houder verwijst vermoedelijk vooral naar die ronde van VROM-brede gemeenteonderzoeken.

De wetgever claimt in de MvT dat de veronderstelde grote hoeveelheid toezicht veel
administratieve lasten met zich meebracht. Het wordt echter niet duidelijk wat de omvang
van de interbestuurlijke administratieve lasten was, laat staan welk deel daarvan
toegeschreven kon worden aan het hanteren van specifieke toezichtinstrumenten. Erkend
werd dat er nog geen cijfers beschikbaar waren over de hoogte van de interbestuurlijke
toezichtlasten:31
“Momenteel wordt een nulmeting uitgevoerd naar de huidige interbestuurlijke
toezichtlasten. Op basis van deze nulmeting kan in de toekomst worden
vastgesteld of de verschuiving van specifiek naar generiek interbestuurlijk toezicht
daadwerkelijk tot minder lasten heeft geleid.”
Het is onduidelijk hoe groot de (destijds gemaakte of verwachte toekomstige) lasten waren.
Bovendien werd geen oordeel gegeven over de vraag of de lasten ‘te’ hoog waren en hoe je
tot een dergelijk oordeel zou kunnen komen.
Ook op een ander punt is geen sprake van een onderbouwing in de MvT. Gesproken wordt
over een gebrek aan vertrouwen in decentrale taakuitoefening, zonder nadere specificatie
of empirische voorbeelden. Als daar al sprake van was, dan gold dat opnieuw de
gemeentelijke uitvoering van VTH-taken. In de laatste decennia van de 20ste eeuw was veel
empirisch onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit van de gemeentelijke uitvoering van VTHtaken, en daaruit bleek steeds opnieuw dat er grote tekortkomingen waren. Als er op dit

De MvT bij de wet Instelling Inspectoraat Generaal VROM begint met de uitspraak “Versterking van de handhaving is één van
de topprioriteiten van het kabinet”. Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 744, 4, p. 1.
31 Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.31.
30

33

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

punt al een gebrek aan vertrouwen in de gemeentebesturen was, dan was dat gebaseerd op
gedegen onderzoek, onder meer het langjarig onderzoeksproject Handhaven op niveau.32
Ten slotte wordt in de MvT geclaimd dat er sprake is van een steeds verder teruggedrongen
generiek toezicht, ten faveure van specifiek toezicht. Uit registraties van het ministerie van
BZK blijkt echter dat de vernietiging in elk geval al sinds de Tweede Wereldoorlog sporadisch
werd toegepast en steeds als ultimum remedium werd ervaren.
Een verklaring voor de geringe onderbouwing in de MvT van enkele veronderstellingen zou
kunnen zijn dat aan het wetsvoorstel enkele rapporten vooraf gingen, met name die van de
Werkgroep Alders en van de commissie-Oosting. Als deze rapporten de empirische
onderbouwing leveren voor de probleemanalyse behoeft de MvT die niet in extenso te
herhalen. Bij een nadere beschouwing van deze rapporten blijkt dat die onderbouwing ook
daarin slechts in zeer beperkte mate te vinden is.
2.4.2

Werkgroep Alders
De Werkgroep Alders kreeg eind 2003 de opdracht om een strategische discussie te leiden
over de rol en de organisatie van interbestuurlijk toezicht in de gedecentraliseerde
eenheidsstaat in algemene zin. De directe aanleiding voor deze discussie lag bij de
problemen omtrent de aansturing van en het toezicht op de veiligheidsregio’s die in
oprichting waren in reactie op de rampen in Enschede en Volendam. Ook op andere
terreinen speelden verwante vraagstukken. 33
Eind 2005 presenteerde de Werkgroep zijn rapport. Deze Werkgroep laat zich in
vergelijkbare bewoordingen als later de memorie van toelichting uit over het functioneren
van het interbestuurlijk toezicht en de knelpunten die zich voordeden. Het oordeel van de
Werkgroep luidt samengevat:34
“Het huidige stelsel van toezicht vormt een verbrokkeld geheel waarbij het toezicht
zich ook dreigt te vervreemden van het doel c.q. het maatschappelijk effect. Dat
maatschappelijk effect of anders gezegd, de feitelijke maatschappelijk doorwerking
dient het doel te zijn van het toezicht.”
Alders concludeert dat het stelsel lijdt aan een gebrek aan eenduidigheid en aan
effectiviteit, een overlap van toezicht en hieraan gerelateerd een “schier eindeloze”
gegevensopvraag en onduidelijke verantwoordelijkheden. Bovendien is er bij de uitoefening
van het interbestuurlijk toezicht te weinig aandacht voor horizontale
verantwoordingsprocessen binnen gemeenten en provincies die aan betekenis hebben
gewonnen na de invoering van het dualisme bij deze bestuurslagen. 35
Echter, ook bij Alders ontbreekt veelal een empirische fundering voor deze beweringen. Dat
is wellicht verklaarbaar uit het gegeven dat de rapportage sterk steunde op de resultaten
van discussies in bestuurlijke workshops waarin praktijkervaringen van gemeenten en
provincies werden gedeeld. Bovendien waren de werkzaamheden van de Werkgroep sterk
gericht op het ontwikkelen van een herzien beleidskader met vernieuwde uitgangspunten
voor het interbestuurlijk toezicht. Een voorbeeld hiervan biedt de volgende passage: 36
Commissie Bestuursrechtelijke en Privaatrechtelijke Handhaving 1998.
Bestuurlijke Werkgroep Alders 2005, p.3. Vermoedelijk doelde Alders hiermee op problemen rond taakverwaarlozing.
34 Idem, p.6.
35 Idem, p.21-23.
36 Idem, p.22.
32
33

34

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

“De indruk bestaat dat bij verschillende ministeries en bij diverse regelingen
toezicht steeds een eigen vorm heeft gekregen. Waarbij diverse ministeries hun
eigen
interpretatie
hebben
van
ministeriële
verantwoordelijkheid,
systeemverantwoordelijkheid en rijksbelangen. Dit heeft er mede toe geleid dat het
ene beleidsonderwerp een “zwaar opgetuigd” interbestuurlijk toezichtarrangement
kent en het andere een “licht opgetuigd” arrangement of geen.”
In hoeverre deze indruk gerechtvaardigd was en stoelt op objectieve gegevens, wordt niet
uitgewerkt.37 Ook wordt niet besproken in hoeverre die geconstateerde differentiatie
gerechtvaardigd was. Men ging er voetstoots van uit dat een ‘one size fits all’-benadering
beter was dan het klassieke ‘form follows function’, waarbij maatwerk wordt geleverd in de
verschillende toezichtarrangementen.
Evenmin wordt in het rapport diepgravend ingegaan op een analyse van de oorzaken van de
geconstateerde problemen. Wel wijst ook Alders erop dat problemen voortkomen uit de
aanwezige bestuurscultuur en bestaande bestuurlijke verhoudingen. 38 Het probleem dat
hierdoor volgens Alders ontstaat, namelijk dat pappen en nathouden gebruikelijker is dan
kiezen en doorzetten, komt echter niet terug in de memorie van toelichting. Dit is
opmerkelijk, aangezien deze analyse erop wijst dat een toezichthouder zich ook wel eens te
terughoudend opstelde.
Andere oorzaken die Alders aanwijst voor het disfunctioneren van het interbestuurlijk
toezicht zijn de kwaliteit en kwantiteit van wet- en regelgeving en toezichtarrangementen:
onvoldoende onderlinge afstemming tussen en binnen ministeries en de overmaat en
complexiteit van wet- en regelgeving. Daarnaast zou de afweging of interbestuurlijk toezicht
voor een bepaald beleidsonderwerp een noodzakelijk, effectief en doelmatig instrument is,
vaak niet expliciet gemaakt worden. Voorts zou de ‘verwarring over de afbakening van
begrippen binnen de brede begripsvorming rondom toezicht (zoals verantwoording,
kwaliteitszorg, handhaving, e.d.)’ ook bijdragen aan de ‘beleving van de problematiek’.39
Anders dan de wetgever wijst Alders de woekering van vormen van specifiek toezicht,
althans niet direct, aan als belangrijkste oorzaak voor het gepercipieerde disfunctioneren
van het IBT.
2.4.3

Commissie-Oosting
De commissie-Oosting was door de minister gevraagd om in het verlengde van het rapport
van Alders, interbestuurlijke toezichtarrangementen door te lichten aan de hand van de
criteria van Alders om vervolgens een oordeel te vellen over de voortzetting van de
betreffende toezichtvormen. 40 Uitgangspunt hierbij was het streven van het kabinet naar
een vermindering van het specifiek interbestuurlijk toezicht. De commissie diende dan ook
de vraag beantwoorden of er voldoende rechtvaardiging bestond om het onderzochte
specifieke toezichtarrangement te behouden (nee, tenzij-principe).

Men had het niet bij een “indruk” hoeven laten. Reeds in 1977 publiceerde het instituut voor Bestuurswetenschappen een
studie over de variatie aan regelingen (waaronder toezichtarrangementen). Zie Poelje 1977. Sedert dien is de verkokering van
wetgeving niet alleen steeds een punt van discussie geweest, er is ook veel aan gerepareerd,
onder meer met behulp van de Aanwijzingen voor de Regelgeving.
38 Bestuurlijke Werkgroep Alders 2005, p.21.
39 Idem, p.21.
40 commissie-Oosting 2007, p.9.
37

35

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Voor Oosting gold het rapport van Alders en de kabinetsreactie daarop als vertrekpunt.
Oosting maakte zelf geen afzonderlijke probleemanalyse. De commissie merkt het
onderstaande op over het gebruik van generieke en specifieke toezichtinstrumenten:41
“De commissie onderkent dat de generieke instrumenten thans onvoldoende
worden benut. Dat heeft deels te maken met de bestaande bestuurlijke cultuur,
waarin het generieke instrumentarium in hoge mate in de taboesfeer terecht is
gekomen. Dit taboe draagt bij aan het ontstaan van specifieke instrumenten,
terwijl door het bestaan van een veelheid van dergelijke specifieke arrangementen
het generieke instrumentarium als extra zwaar wordt beschouwd.”
Uitgangspunt is dus dat het generieke toezicht moet prevaleren boven het specifiek toezicht
(door Oosting aangeduid als “omkering van de bewijslast: geen specifiek toezicht, tenzij”) en
dat het derhalve noodzakelijk is om specifiek toezicht door te lichten en waar mogelijk
“terug te dringen”. Bij de doorlichting van de specifieke toezichtarrangementen komt wel
naar voren dat de verschillende toezichthouders zelf van oordeel zijn dat het door hen
uitgeoefende toezicht in overeenstemming zijn met het normatieve kader van Alders. Dit
kader is in essentie dat er ruimte bestaat voor vormen van specifiek toezicht bij het
bewaken van een hoger belang, het voorkomen van afwentelgedrag op andere overheden
en het voorkomen van patstellingen, belangenverstrengelingen en het vermijden van
conflict van belangen tussen overheden. 42
Oosting herformuleert deze afwijkingsmogelijkheden tot gevallen van inpassing van het
functioneel bestuur (van de waterschappen in het algemeen provinciaal beleid), voor de
situatie van uitvoeringsvervlechting en als het gaat om het in gebreke blijven van decentrale
overheden in het uitvoering geven aan hun verantwoordelijkheid voor handhaving. 43
Uitvoeringsvervlechting treedt volgens Oosting op wanneer de hogere overheid een eigen
wettelijke verantwoordelijkheid heeft in de uitvoering waarbij zij volledig is aangewezen op
een decentrale uitvoeringsorganisatie. Het enige voorbeeld dat Oosting hiervan noemt is de
Wet op de Veiligheidsregio’s. 44
Het model voor interbestuurlijke invloedsuitoefening (samengevat) opgenomen zoals
Oosting dat voor ogen had, ziet er als volgt uit.

Besluiten

OBJECT VAN TOEZICHT
Algemeen
verbindende
voorschriften
Besluiten van
algemene strekking

ROL SPECIFIEK TOEZICHT
Geen specifiek interbestuurlijk toezicht
Beïnvloeding vooraf van decentraal beleid en van de (kwaliteit van
de) decentrale taakbehartiging primair via wettelijke regels en/of
wettelijk geregelde beleidskaders van hogere overheid.
Waar nodig inzet van de generieke instrumenten.

Beschikkingen

Uitzondering: inpassing functioneel bestuur
Geen specifiek interbestuurlijk toezicht, maar uitsluitend toezicht via
de generieke instrumenten.

Idem, p.11.
Commissie-Oosting 2007, p.9.
43 Idem, p.20.
44 Idem, p.84.
41
42

36

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Beïnvloeding van de (kwaliteit van de) decentrale taak-behartiging
via:
▪ wettelijke regels en/of al/niet wettelijk geregelde
beleidskaders van hogere overheid
▪ eventueel: verplichting tot samenwerking

Feitelijk handelen

Uitzondering: handhaving
Rijk en/of provincie kunnen via een verzoek om handhaving een
besluit uitlokken van provincie resp. gemeente, welk besluit
vervolgens kan worden voorgelegd aan de bestuursrechter.
Geen specifiek interbestuurlijk toezicht, maar uitsluitend toezicht via
de generieke instrumenten, m.n. de taakverwaarlozingsregeling.
Beïnvloeding van de (kwaliteit van de) decentrale taak-behartiging
via: zie bij beschikkingen.
Uitzondering: situatie van “uitvoeringsvervlechting

De commissie oordeelt dat in een groot deel van de doorgelichte toezichtarrangementen
geen sprake is van een dergelijke rechtvaardigingsgrond. Vaak zou het bestaan van
specifieke toezichtvormen ten onrechte gerechtvaardigd worden met motieven als
kwaliteitstekort of rekkelijke en/of vage invullingen van het hogere algemene belang.
2.4.4

Conclusie beleidstheorie
Het wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht is ingediend om bepaalde gepercipieerde
problemen in het interbestuurlijk toezicht te verhelpen. In de eerste plaats zou een veelheid
aan specifieke toezichtbepalingen hebben geleid tot een omvangrijke, ingrijpende en
gevarieerde bemoeienis van met name het Rijk met provinciale en gemeentelijke
aangelegenheden. Dit zou zijn ingegeven door een gebrek aan vertrouwen in de
taakuitvoering van gemeenten en provincies vanuit het Rijk. Gemeenten en provincies
ervoeren deze bemoeienis als teken van wantrouwen. Door een gebrek aan
terughoudendheid vanuit de (rijks)toezichthouders werd afbreuk gedaan aan de autonomie
van de gemeenten en provincies en ontstond verwarring over de
verantwoordelijkheidsverdeling. Daarnaast zouden hierdoor problemen zijn ontstaan in het
functioneren van het bestuurlijk stelsel, zoals verminderende bestuurlijke effectiviteit,
bestuurlijke drukte en een gebrek aan transparantie.
Voor deze stellingen wordt geen empirische onderbouwing aangedragen. Veel van de
stellingnamen in de MvT weerspiegelen of herhalen beweringen die te vinden zijn in de
rapporten van Alders en Oosting. Echter, ook deze beide rapporten ontberen een grondige
empirische onderbouwing van empirische uitspraken. Beide onderzoeken zijn eerder een
normatieve beoordeling van de inrichting van het interbestuurlijk toezicht dan een
weergave van de feitelijke praktijk. De rechtvaardiging voor het wetsvoorstel lijkt dan ook
veel meer gebaseerd op een normatief-juridische visie op interbestuurlijke verhoudingen
dan op een empirisch onderbouwde probleemanalyse. Deze veranderde normatiefstaatsrechtelijke visie is vermoedelijk een resultante van het langjarig overleg tussen VNG
en kabinet, overleg dat steeds resulteerde in verklaringen als de Code Interbestuurlijke
Verhoudingen. In de MvT en de voorgaande rapporten zijn overigens slechts impliciete
indicaties van een ander staatsrechtelijk regime te vinden. Niettemin kan het als volgt
worden gereconstrueerd.

37

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Volgens de bestaande staatsrechtelijke opvattingen was er weliswaar geen
(organisatorische) hiërarchie tussen de bestuurslagen, maar beschikten het Rijk en in
mindere mate de provincie wel over enkele hiërarchisch werkende instrumenten
(regelgeving, toezicht en financiële verhoudingen). De rechtvaardiging van deze
instrumenten was gelegen in de noodzaak om de eenheid in de gedecentraliseerde
eenheidsstaat te bewaken. Meer in het bijzonder was er een leer over de geaccepteerde
“motieven voor (repressief en preventief) toezicht”. Veelal werden de volgende motieven
genoemd: het coördinatiemotief, het beleidsbewakingsmotief, het motief van
kwaliteitsbewaking en het financiële motief. Hoewel deze motieven niet scherp omlijnd
waren en steeds aanleiding gaven tot discussie, drukten zij wel uit dat men allerlei gronden
aanwezig achtte voor bemoeienissen van het Rijk of het provinciaal bestuur met het bestuur
van de gemeente. Decentralisatie, het overdragen van taken in medebewind aan
gemeenten, werd zelfs in veel gevallen alleen maar verantwoord geacht indien de wetgever
de minister verplichtte om een zekere mate van (specifiek) toezicht op die taakuitoefening
te houden.45 De klacht over de praktijk was doorgaans dat de minister daar maar weinig van
terecht bracht. Geen overdaad aan bemoeienis, maar juist een toezichttekort. Deze klacht
vindt men nog terug in het rapport van Alders, waar deze erover rept dat bij het
interbestuurlijk toezicht “pappen en nathouden gebruikelijker is dan kiezen en doorzetten”.
De Wrgt vormt, zonder dat de MvT het met zoveel woorden zegt, een duidelijke normatieve
breuk met dit staatsrechtelijke verleden. De probleemanalyse in de MvT begint wel met een
verwijzing naar de gedecentraliseerde eenheidsstaat en de daarbij behorende functie van
interbestuurlijk toezicht als onderdeel van de checks and balances in die staat. Maar dan
wijkt het betoog meteen al fors af van de heersende opvattingen:
“Indien de wetgever besluit om taken in medebewind te laten uitvoeren door gemeenten en
provincies, houdt dat impliciet in dat dit bestuursorgaan naar de mening van de wetgever uitstekend
in staat is om de overheidstaak naar behoren effectief en efficiënt uit te voeren”.
[…]
“De decentralisatie van taken naar provincies of gemeenten impliceert vertrouwen van de
rijksoverheid in de decentrale taakuitoefening. Tevens veronderstelt territoriale decentralisatie van
taken, zeker als deze gepaard gaat met een grote mate van beleidsvrijheid, het aanvaarden door de
rijksoverheid van differentiatie en prioriteitstelling in de decentrale uitvoeringspraktijk.”

Dit zijn (onbewust) uitdrukkingen van een nieuwe norm, die in diezelfde tijd ook werd
verwoord als ‘je gaat er over of niet’.46 Samengevat komt deze doctrine op het volgende
neer. De drie bestuurslagen zijn in alle opzichten gelijk en gelijkwaardig. Enigerlei vorm van
hiërarchie tussen de bestuurslagen moet derhalve worden afgewezen. In plaats daarvan
behoort er sprake te zijn van een duidelijke taakverdeling met afgebakende
verantwoordelijkheden. Het Rijk is in deze taakverdeling verantwoordelijk voor wetgeving,
de gemeenten en provincies voor de uitvoering van de taken die in de wetgeving besloten
liggen, zo zegt ook de MvT. Voor zover in dit stramien interbestuurlijk toezicht al passend is,
Zie Instituut voor Bestuurswetenschappen 1975 (Onderzoek naar de bestuurlijke organisatie). Dit omvangrijke rapport (meer
dan duizend pagina’s vervat in twee delen) bevat een grondige literatuurstudie over “De Bestuurlijke Organisatie en het
toezicht op de gemeentebesturen” (dl 1, p 301-340. Alle toenmaals relevante literatuur wordt behandeld. Het biedt een goed
beeld van de toezichtdoctrine van die tijd. In nadien verschenen rapporten en artikelen werd het IBW-rapport voor wat
interbestuurlijk toezicht betreft doorgaans als een uitgangspunt genomen. In het Eindrapport van de Werkgroep Herziening
Gemeentewet 1980 bijvoorbeeld wordt de indeling in vijf motieven voor (preventief) toezicht probleemloos overgenomen. Het
bestuursrechtelijk georiënteerde rapport van de Commissie inzake algemene bepalingen van administratief recht 1984 bevat
een hoofdstuk van 90 pagina’s over het interbestuurlijk toezicht. Ook in dat hoofdstuk is het bestaan van een grote variatie aan
preventieve toezichtarrangementen een onproblematisch uitgangspunt.
46 Zie Gemengde Commissie Bestuurlijke Coördinatie 2005.
45

38

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

dient dat met grote terughoudendheid te worden uitgevoerd; alleen in ‘spoedeisende
gevallen’ en bij ‘risico’s en knelpunten’. Indien het Rijk invloed wil uitoefenen op deze
taakuitvoering, dan dient het dit via het stellen van algemeen verbindende voorschriften te
doen en niet via (oneigenlijk) toezicht. In deze periode kwam ook sterk de gedacht op over
de gemeente als ‘eerste overheid’. De verschuiving van taken richting decentrale overheden
nam daardoor in betekenis toe. Deze staatsrechtelijke subsidiariteit, ook neergelegd in
bijvoorbeeld de aanwijzingen voor de regelgeving, versterkt in de discussies tussen Rijk,
provincie en gemeenten de positie van de decentrale overheden en maakt ze belangrijker
(en gelijkwaardiger). In dit kader komt het ultimum remedium-karakter van het generiek
toezicht op en dat blijkt ook duidelijk uit het beleidskader spontane schorsing uit 2006.
Dit nieuwe normatieve kader geeft vooralsnog geen duidelijk antwoord op de vraag wat te
doen met concrete verschijnselen als beleidsvervlechting, gemeentegrensoverstijgende
vraagstukken, overlap en strijdigheid van belangen en bestuurlijke bijziendheid. Het
gerevitaliseerde generieke toezicht, terughoudend uitgeoefend, zou voldoende moeten zijn
om alle bestuurlijke fricties het hoofd te bieden. Toch wees Oosting al op het risico dat het
Rijk in de verleiding zou kunnen komen om de medebewindswetgeving steeds
gedetailleerder te maken, bij gebrek aan andere instrumenten voor invloedsuitoefening. Dat
zou een pervers effect zijn: het zou immers eveneens afbreuk doen aan de autonomie van
gemeenten en provincies.47

2.5

Doelen Wrgt
Zoals uit de voorgaande paragraaf bleek, achtte de wetgever een stelselwijziging van het
interbestuurlijk toezicht noodzakelijk. Deze stelselwijziging heeft vorm gekregen in de
Wrgt.48 De wet bevat een veelheid aan wijzigingen, zowel in de organieke wetten als in
bijzondere of sectorwetgeving. Deze instrumenten/middelen kennen verschillende, deels
overlappende oogmerken. Deze oogmerken kunnen ook gezien worden als directe doelen.
Door de inzet van deze instrumenten heeft de wetgever bepaalde, hogere doelen voor
ogen. Deze paragraaf start met het beschrijven van de belangrijkste ingezette middelen en
de directe doelen alsmede de rechtvaardiging voor de keuze van deze instrumenten. Tevens
worden achterliggende tussen- en hoofddoel(en) in kaart gebracht.
Directe doelen
De wetgever geeft in de MvT bij de Wrgt aan dat de wet een verandering behelst van het
stelsel van IBT. In essentie is de strekking van deze wet het vereenvoudigen van het
interbestuurlijk toezichtstelsel door het schrappen van een grote hoeveelheid specifieke
toezichtbepalingen.49
“In de kern is onderhavig voorstel van wet een verandering in het stelsel van
interbestuurlijk toezicht. Dit stelsel zal sterk worden vereenvoudigd en worden
aangepast aan de met de dualisering verbeterde democratische
controlemogelijkheden bij provincies en gemeenten.”
Interessant in dit kader is dat recent in de rapporten van de commissies Von der Donk en Van Zwol, het uitgangspunt ‘Je gaat
er over of niet’, wordt ingeruild voor het besef dat je er samen over gaat. Van Zwol stelt dat juist daarom interbestuurlijk
toezicht niet meer past. Zie het rapport van de Studiegroep Openbaar Bestuur, Maak Verschil, Krachtig inspelen op regionaaleconomische opgaven, Kamerstukken II 2015–2016 31 490, 198 en het rapport van de Commissie van de Donk 2016.
48 Daarnaast heeft de stelselwijziging van het interbestuurlijk toezicht haar beslag gekregen in een apart wetstraject voor het
interbestuurlijk toezicht vanuit het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op gemeenten. Hiertoe is de Wet
interbestuurlijk toezicht gemeentelijke inkomens- en werkvoorzieningen ingediend.
49 MvT, p.4.
47

39

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De wetgever verwijst meermalen naar de (democratische) controlemogelijkheden van
gemeenteraden en Provinciale Staten (hierna: PS) die na de invoering van het dualisme
“beter gepositioneerd zijn” om het college van B&W en de burgemeester, respectievelijk,
Gedeputeerde Staten (hierna: GS) en de CdK te controleren. De rijksoverheid moet daar bij
de uitoefening van het interbestuurlijk toezicht rekening mee houden en zich zeer terughoudend opstellen. De verantwoording van het college van B&W en de burgemeester aan
de raad en GS en de CdK aan PS is volgens de MvT de kern van “het horizontale stelsel van
checks and balances”. De wet beoogt dat het toezicht meer rekening houdt met deze
verhoudingen. Daarnaast lijkt de MvT ook te stellen dat met de dualisering een voorwaarde
is vervuld voor een veel meer terughoudende vorm van interbestuurlijk toezicht:
“Verticaal toezicht moet zoveel mogelijk plaats maken voor horizontale
verantwoording en kwaliteitsborging. Hiermee wordt aangesloten bij de
dualisering van provincies en gemeenten.”
Om het toezicht te vereenvoudigen stelt de wetgever verschillende instrumenten voor.
Hierop wordt in de volgende paragraaf ingegaan.
Tussendoelen
Bij het opnieuw vormgeven van dit stelsel van interbestuurlijk toezicht heeft de wetgever
zich sterk gebaseerd op de uitgangspunten en voorstellen die Alders en Oosting naar voren
brachten.
De Werkgroep Alders beoogde de volgende doelstellingen te verwezenlijken door het
opstellen van een stappenplan om toezichtarrangementen door te lichten:
▪ het verbeteren van de kwaliteit van de interbestuurlijke toezichtarrangementen;
▪ het stroomlijnen en vereenvoudigen van het interbestuurlijk toezicht tussen
overheden;
▪ het verminderen van de toezichtlast door een doelmatiger organisatie binnen de
interbestuurlijke toezichtarrangementen;
▪ een beter gebruik van andere instrumenten als voorwaarde voor het extensiveren
en anders organiseren van het interbestuurlijk toezicht.50
De wetgever neemt deze doelen, hoewel anders geformuleerd, grotendeels over. In de
memorie van toelichting valt te lezen dat het kabinet het interbestuurlijk toezicht
efficiënter, effectiever en meer transparant wil maken. Deze doelen kunnen
gekarakteriseerd worden als hoger gelegen doelen ten opzichte van de hierboven
genoemde directe doelen. Hierbij hanteert het kabinet de principes van nabijheid,
enkelvoudigheid, samenwerking, selectiviteit en proportionaliteit.51 Deze principes dienen
vorm krijgen met de wetswijziging. In de MvT wordt niet geëxpliciteerd in hoeverre deze
principes bijdragen aan de geformuleerde doelen.
Deze principes zijn afkomstig uit het rapport van de commissie-Oosting, die deze
formuleerde als richtinggevende uitgangspunten voor de inrichting van het interbestuurlijk
toezicht – voor zover en nog voldoende rechtvaardiging bestaat voor de instandhouding van
dat toezicht. Overigens heeft Oosting deze principes overgenomen uit het rapport van de
commissie Alders en ten dele ook uit de Kaderstellende Visie op Toezicht. 52
Bestuurlijke Werkgroep Alders 2005, p.7.
Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.5.
52 Zie Kamerstukken II 2005/06, 27 831, 15.
50
51

40

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De eerste twee principes hebben betrekking op de organisatie en positionering van het
toezicht. Nabijheid impliceert dat het toezicht in beginsel uitgevoerd wordt door het naasthoger gelegen bestuursorgaan. Dit betekent aldus Oosting dat toezicht op de gemeenten in
beginsel alleen wordt uitgeoefend door de provincies. Hiervan kan worden afgeweken
indien er sprake is van beleidsvervlechting of wanneer het toezicht terreinen betreft waarop
de provincies geen eigen specialistische kennis hebben. Enkelvoudigheid betekent dat
slechts één bestuurslaag in beginsel toezicht houdt op de taakbehartiging op een bepaald
beleidsterrein.
De andere principes richten zich op de uitvoering van het toezicht. In geval er toch meer dan
één toezichthouder actief is op één beleidsterrein, zijn deze toezichthouders gehouden tot
samenwerking in de vorm van afstemming van toezichtactiviteiten en bundeling van
informatie. Selectiviteit betekent in het kader van interbestuurlijk toezicht dat decentrale
overheden in beginsel onder een zo licht mogelijk toezichtregime staan. De toezichthouder
dient hierbij uit te gaan van risicoanalyses. Hieraan verbonden geldt het beginsel van
proportionaliteit dat inhoudt dat een toezichthouder voor het beoogde doel altijd het lichtst
mogelijke instrument moet inzetten.
Oosting onderscheidde daarnaast het uitgangspunt clausulering: in het geval van specifiek
interbestuurlijk toezicht moet in de desbetreffende regelgeving zo duidelijk mogelijk
worden aangegeven welke belangen via dit toezicht worden geborgd en onder welke
omstandigheden de toezichthouder gebruik mag maken van zijn bevoegdheden. De
wetgever komt in de MvT niet expliciet terug op dit uitgangspunt.
Hoofddoel
Het verbeteren van de efficiency, effectiviteit en transparantie van het IBT zijn de hoogste
doelen die expliciet in de MvT terugkomen. Achter deze doelen schuilt echter (impliciet) het
hoofddoel dat de wetgever beoogt met de invoering van deze wet. Het gaat dan om de
verbetering, althans de verandering van de interbestuurlijke verhoudingen. Dit sluit aan bij
de opmerking van Oosting in zijn begeleidende brief dat de hervorming van interbestuurlijke
toezichtarrangementen geen doel in zichzelf is. De commissie hoopt dan ook een bijdrage te
hebben geleverd aan versterking van ons stelsel van binnenlands bestuur.53

2.6
2.6.1

Middelen om doelen Wrgt te realiseren
Inleiding
De middelen die ingezet worden om de directe doelen en daarmee de hoger gelegen doelen
te bereiken zijn te verdelen in verschillende (sub)categorieën. In het overzicht staan deze
opgenomen:
1) Revitaliseren van het generiek toezicht (2.6.2)
a) Revitaliseren van spontane vernietiging
b) Revitaliseren van indeplaatsstelling
c) Terugdringen van het specifieke toezicht
2) Andere inzet van het gerevitaliseerde generieke instrumentarium (2.6.3)
a) Interventieladder
b) Informatievoorziening richting toezichthouder
3) Het Rijk als IBT-instantie van laatste toevlucht (2.6.4)
53

Commissie-Oosting 2007, p.3.

41

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

a) Indeplaatsstelling van de minister naar de provincie
b) Informeerplicht van minister aan GS bij indeplaatsstelling bij een gemeente

In het vervolg van deze paragraaf worden deze categorieën toegelicht. De keuze voor deze
instrumenten bouwt voort op de rapporten van de Werkgroep Alders en de commissieOosting. Alders presenteert een uitgebreid stappenplan waarmee toezichtarrangementen
doorgelicht moeten worden. Oosting heeft met zijn doorlichting met name een rol gespeeld
bij het terugdringen van het specifieke toezicht, maar daarnaast enkele aanbevelingen met
betrekking tot het generieke toezicht en de versterking van democratische
controlemogelijkheden gedaan. Het kabinet volgt voor het grote deel dit stappenplan van
Alders en neemt de aanbevelingen over, maar wijkt op een aantal punten af. Deze worden
in de volgende paragrafen toegelicht.
2.6.2

Revitaliseren van het generiek toezicht
Enkele instrumenten beogen het generiek toezichtinstrumentarium te revitaliseren. Dit
wordt elders ook wel het concentreren van het toezichtinstrumentarium in organieke
wetgeving of het teweegbrengen van een verschuiving van specifiek naar generiek toezicht
genoemd. Hiertoe worden verschillende acties ingezet:
a. Revitaliseren van spontane vernietiging
b. Revitaliseren van indeplaatsstelling
c. Terugdringen van het specifieke toezicht
Ad a: Revitaliseren van spontane vernietiging
Wat betreft het revitaliseren van het instrument spontane vernietiging wordt in de MvT
aangekondigd dat dit met name zijn beslag zal krijgen via het Beleidskader schorsing en
vernietiging. Dit is een “eigenstandig traject.”54
“De gedachte dat vernietiging niet langer als ultimum remedium, in de zin van
laatste redmiddel, moet worden gezien, vergt op zichzelf geen wetswijziging en zal
met name worden toegelicht in het Beleidskader schorsing en vernietiging.”55
Desalniettemin bevat de Wrgt enkele wijzigingen wat betreft het instrument vernietiging.
De artikelen 1.1, onderdeel D en 1.2, onderdeel D bepalen dat de mededeling door GS of de
CdK aan de minister dat een besluit of beslissing van het gemeentebestuur in aanmerking
komt voor vernietiging opschortende werking krijgt (en op die wijze rechtsgevolg heeft).
Voor de wet had deze mededeling door GS of de CdK niet deze werking, in tegenstelling tot
een dergelijke mededeling van de burgemeester (artikel 273 Gemeentewet).
Daarnaast bestaat de revitalisering van het instrument “voornamelijk uit enkele
maatregelen die het traject na het vernietigingsbesluit richting geven, zodat eerder kan
worden overgegaan tot de orde van de dag”. 56 Dit is neergelegd in de onderdelen E, F, G van
artikelen 1.1 en 1.2. Hierin wordt bepaald dat in het vernietigingsbesluit het nieuwe besluit
wordt opgenomen, in geval er geen sprake is van beleidsvrijheid. Indien het bestuur buiten
de grenzen van zijn bevoegdheid is getreden, kan bepaald worden dat het geen nieuw
besluit neemt. Ten derde kunnen in het vernietigingsbesluit aanwijzingen gegeven worden
aan het bestuur. Daarnaast kan, indien het gaat om de vernietiging van een besluit van
algemene strekking, bepaald worden dat de vernietiging ook betrekking heeft op de
Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.35.
Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.21.
56 Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.48.
54
55

42

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

besluiten die zijn genomen op grond van of ter uitvoering van dit besluit. Tot slot wordt een
regeling getroffen om bij het besluit tot schorsing of vernietiging een voorlopige voorziening
te treffen.
Ad b: Revitaliseren van indeplaatsstelling
Bij het revitaliseren van het instrument indeplaatsstelling, zoals verwoord in de artikelen
1.1, onderdeel B en 1.2, onderdeel B, gaat het in de eerste plaats om het verruimen van de
mogelijkheden om dit instrument in te zetten. In concreto betekent dit dat het instrument
ook ingezet zal kunnen worden, wanneer het gaat om het treffen van een voorziening voor
zover het krachtens de wet gevorderde bestuur bestaat uit feitelijk handelen of een te
bereiken resultaat. Voorheen kon dit instrument slechts worden toegepast bij ‘beslissingen’.
De tweede verruiming betekent dat de artikelen 121 Provinciewet en 124 Gemeentewet
ook van toepassing zijn bij taakverwaarlozing door PS en de raad.
De tekst van deze artikelen is imperatief geredigeerd. Er is geen sprake van een ‘kanbepaling’, maar ingrijpen is een wettelijke plicht indien het provinciaal bestuur constateert
dat een gemeentebestuur een besluit niet of niet naar behoren neemt, dan wel een
handeling niet of niet naar behoren verricht. Zo komt het artikel in de Gemeentewet te
luiden: ‘Wanneer de raad, het college van B&W of de burgemeester een bij of krachtens een
andere dan deze wet gevorderde beslissing niet of niet naar behoren neemt dan wel bij of
krachtens een andere dan deze wet gevorderde handeling niet of niet naar behoren verricht
(…), besluiten GS onderscheidenlijk de CdK daarin namens de raad, het college van B&W of
de burgemeester.’
Ad c. Terugdringen van het specifieke toezicht
In een groot aantal wetten worden specifieke toezichtbevoegdheden geschrapt. Hierbij gaat
het onder andere om de volgende bevoegdheden:
▪ het geven van aanwijzingen;
▪ het vervallen van goedkeuringsbevoegdheden en verklaringen van geen
bedenkingen/geen bezwaar;
▪ het doen van een handhavingsverzoek;
▪ het verzoeken om bestuursdwang of een last onder dwangsom op te leggen;
▪ het vorderen van een handhavingsbeschikking;
▪ het treffen van preventieve maatregelen.
In de MvT wordt aangegeven dat het generieke instrumentarium uit de Provinciewet of
Gemeentewet volstaat en het specifieke toezicht dus in deze gevallen overbodig is.
De commissie-Oosting heeft twaalf van de nog bestaande specifieke toezichtarrangementen
doorgelicht en kwam tot de conclusie dat een aantal daarvan (grotendeels) geschrapt kon
worden. De wet bevat echter een groter aantal bepalingen dat geschrapt wordt. Uit de
toelichting wordt niet duidelijk op grond waarvan geoordeeld werd dat ook deze bepalingen
overbodig waren. In de reactie op Oosting gaf het kabinet overigens aan dat in 2008 alle
departementen de resterende wet- en regelgeving zullen doorlichten op specifiek
interbestuurlijk toezicht.57 Op wat de resultaten van deze departementale doorlichtingen
waren, wordt niet ingegaan in de MvT, met uitzondering van het hierna te bespreken SZWtoezicht.
Wel is duidelijk dat de keuzen ten aanzien van het specifieke toezicht steeds radicaler
werden. De Werkgroep Alders streefde naar ‘vermindering en verbetering’, de commissie57

Kamerstukken II 2007/08, 31 200 (VII), 61.

43

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Oosting kwam met ‘afschaffen tenzij’ terwijl het kabinet tenslotte koos voor het algeheel
schrappen van alle specifieke toezichtbepalingen, met een enkele niet duidelijk
gemotiveerde uitzondering, bijvoorbeeld het toezicht op de kinderdagverblijven. Ook in het
kader van de Wet werk en bijstand (hierna: Wwb en later: Participatiewet) werd een
uitzondering gemaakt.
Toezicht Wwb – Wet interbestuurlijk toezicht gemeentelijke inkomens- en werkvoorzieningen
Commissie-Oosting
Oosting merkt in zijn rapport op dat de Wwb twee specifieke toezichtinstrumenten kende: een
aanwijzings- en terugvorderingsbevoegdheid. Hij overweegt dat toezicht op zijn plaats is, omdat “het
vanzelfsprekend is dat de minister van SZW een vinger aan de pols wil houden bij de wijze waarop
de Wwb wordt uitgevoerd en functioneert.” Dit dient te verlopen via (proces)evaluaties en
beleidsmonitoring en niet via specifiek interbestuurlijk toezicht. Oosting stelt het volgende
toezichtarrangement voor: “De kwaliteit van de uitvoering kan worden bevorderd via horizontale
instrumenten, zoals benchmarking, samenwerking of een gemeenschappelijk expertisecentrum.
Voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de uitgaven is geen specifiek arrangement nodig,
maar is het bestaande stelsel van financieel toezicht toereikend te achten. Voor zover de
uitvoeringspraktijk strijdig is met de wettelijke regeling, kan daartegen via het generieke
instrumentarium correctief worden opgetreden.”
Memorie van toelichting Wrgt
Het kabinet verwijst in de MvT bij de Wrgt naar de kabinetsreactie op Oosting, waarin twee
uitzonderingsgronden voor specifiek toezicht worden genoemd: inpassing functioneel bestuur en
uitvoeringsvervlechting. Later in de MvT valt te lezen: “De Wet werk en bijstand wordt
overeenkomstig de kabinetsreactie aangepast in een zelfstandig wetgevingstraject waarin het
interbestuurlijk toezicht in de wetten van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
komt te vervallen.”
Memorie van toelichting Wet IBT gemeentelijke inkomens- en werkvoorzieningen
De Wet IBT GIW is het resultaat van het bedoelde wetstraject. Deze wet beoogt het interbestuurlijk
toezicht in de sociale zekerheidswetten aan te passen. Het kabinet neemt volgens zijn eigen
bewoordingen “grotendeels de voorstellen van de commissie-Oosting over’. Er wordt echter een
uitzondering gemaakt voor handhaving van de specifieke bevoegdheden in de WWB. Deze worden
niet geschrapt zoals aangekondigd in de MvT van de Wrgt.
De MvT van de Wet IBT GIW stelt:
“In het kader van de WWB en aanverwante voorzieningen bestaat evenwel behoefte aan een
specifiek instrument waarmee herhaling van een onrechtmatige wetsuitvoering kan worden
voorkomen. De bestaande aanwijzing voorziet hierin, mede vanwege het feit dat aan een gemeente
een financiële maatregel kan worden opgelegd indien zij niet of niet voldoende gevolg geeft aan de
aanwijzing. De dreiging van een financiële maatregel bij het niet of niet voldoende opvolgen,
bevordert dat het college de aanwijzing op haar waarde zal weten te schatten. […] De
toekomstgerichtheid van de aanwijzing houdt in dat het college in de gelegenheid wordt gesteld de
uitvoering in overeenstemming te brengen met de wettelijke eisen.”
En:
“In situaties waarin tekortkomingen in de uitvoering van de wet het lokale niveau overstijgen en een
direct gevolg kunnen hebben voor de verantwoordelijkheid van de minister van SZW voor het
systeem van werk en inkomen, beschikt de minister over bevoegdheden voor de inzet van het
interbestuurlijk toezichtinstrumentarium. Primair zijn dit de maatregelen die in de specifieke wetten

44

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

zijn opgenomen (aanwijzing en eventueel een budgetverlaging), maar ook de in de Gemeentewet
opgenomen generieke maatregelen. Daarnaast beschikt de minister van SZW over bevoegdheden
om over te gaan tot financiële afrekening van de geoormerkte geldstromen, zoals het
participatiebudget en de budgetten in het kader van de Wsw.”

In de Wet interbestuurlijk toezicht gemeentelijke inkomens- en werkvoorzieningen lijken
‘nieuwe’ (in feite klassieke) rechtvaardigingsgronden voor het behoud van specifieke
toezichtinstrumenten gevonden, namelijk het voorkomen van herhaling van onrechtmatige
wetsuitvoering (borgen van rechtmatigheid) en van bovenlokale, gemeentegrens
overschrijdende, negatieve effecten. Beide worden niet in het rapport van de commissieOosting noch in de reactie daarop van het kabinet genoemd als uitzonderingsgronden voor
instandhouding van specifiek toezicht.
2.6.3

Andere inzet van het gerevitaliseerde generieke instrumentarium
Daarnaast wordt in de wet instrumenten ingezet die een andere (onder andere: meer
transparante en/of proportionele) inzet van het instrument indeplaatsstelling beogen te
realiseren. Deze instrumenten zijn te verdelen in drie categorieën:
a. introductie van de interventieladder (artikelen 121, tweede lid Provinciewet en 124,
tweede lid Gemeentewet);
b. informatievoorziening richting toezichthouder (systematisch verstrekken van
gegevens: artikelen 121f Provinciewet en 124h Gemeentewet);
c. eis om voornemen en besluit te publiceren en te zenden aan PS/raad en aan
minister van BZK indien er sprake is van toezicht op de provincie door een
vakminister (artikelen 121, vierde lid Provinciewet en 124, vijfde lid Gemeentewet).
In hoofdstuk 7 van de memorie van toelichting wordt het beoogde stelsel van interbestuurlijk
toezicht beschreven.58 Hierin wordt met name de interventieladder geïntroduceerd. Het
uitgangspunt van de beleidsmaker is dat ‘een juridische interventie in het kader van interbestuurlijk
toezicht vooraf [wordt] gegaan door een bestuurlijk traject.’ Dit bestuurlijk traject bestaat uit
verschillende interventies, waarmee verschillende fasen in het traject worden onderscheiden. Dit
wordt de zogenaamde interventieladder genoemd, die met name ziet op de te nemen stappen bij
taakverwaarlozing. Een toezichthouder bepaalt zelf het tempo waarmee de treden worden
doorlopen. De volgende zes stappen worden in de memorie van toelichting onderscheiden:
1. Signaleren – door eigen onderzoek en risicoanalyse of berichten in de media, personen of
bedrijven die een mogelijke misstand melden.
2. Informatie opvragen en valideren – nadat informatie is opgevraagd of ingezien is in archieven
en documenten, kan overleg gevoerd worden. Deze fase wordt afgesloten met een
toezichtoordeel.
3. Afspraak over acties, termijnen vervolg – het betrokken bestuursorgaan krijgt de gelegenheid
om de taken alsnog juist uit te voeren, eventueel met hulp en advies van de toezichthouder
4. Vooraankondiging van juridische interventie – in grote lijnen wordt gemotiveerd waarom tot
juridische interventie wordt overgegaan en uitgelegd wat de consequentie is van de
indeplaatsstelling
5. Besluit tot «indeplaatsstelling» met een laatste termijn om alsnog zelf te voorzien – dit is de
formele waarschuwingsfase, waarin het bestuursorgaan met hulp en advies de taak alsnog
juist kan uitvoeren.
6. Sanctie «indeplaatsstelling» – indien de termijn is verstreken zal de toezichthouder overgaan
tot het feitelijk «in de plaats stellen».

58

Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.16-19.

45

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

In het Handboek Wet revitalisering generiek toezicht wordt tevens een interventieladder voor
schorsing & vernietiging geïntroduceerd.59 Deze kent grofweg dezelfde systematiek als de ladder
voor de indeplaatsstelling. De stappen luiden als volgt:
1. Signaleren
2. Eerste beoordeling
3. Informatie opvragen
4. Schorsen
5. Informeren uitkomsten onderzoek en overleg
6. Voordracht tot vernietiging

De artikelen 121 van de Provinciewet en 124 van de Gemeentewet e.v. bevatten een
uitgebreide, gedetailleerde beschrijving van de manier waarop het generieke
toezichtinstrumentarium ingezet dient te worden. Het valt op dat hierbij veel procedurele
stappen gezet dienen te worden, waardoor het een lange aanloop kent voordat een
toezichthouder over kan gaan tot een besluit tot indeplaatsstelling. Ook de wijze van
informatievoorziening is gedetailleerd vastgelegd in deze organieke wetten. Deze sterk
geclausuleerde artikelen lijken met name tot doel te hebben de transparantie te bevorderen
en te voorkomen dat (snel) ingegrepen wordt bij onder toezicht staande overheden.
Ook is de eis vastgelegd dat het voornemen en besluit tot indeplaatsstelling gepubliceerd
worden en aan provinciale staten respectievelijk de gemeenteraad en aan de minister van
Binnenlandse Zaken gezonden worden. Dit is mede voorgeschreven, zodat de
gemeenteraad en provinciale staten hun controlerende taak kunnen oppakken.60 Hiermee
wordt invulling gegeven aan de versterking van horizontale verantwoordingsmechanismen.
2.6.4

Het schorsings- en vernietigingsrecht
Het vernietigingsrecht is een van de twee generieke instrumenten waarvan de wetgever
zich in 2012 voornam deze te ‘revitaliseren’. Het schorsingsrecht is geen zelfstandig recht,
maar een annex recht, bedoeld om in de periode dat over de vernietiging wordt nagedacht,
niet voor voldongen feiten te worden geplaatst. De criteria om al dan niet tot vernietiging
over te gaan zijn daarom andere dan de criteria om al dan niet tot schorsing over te gaan.
De Grondwet (artikel 132 lid 4) kent de bevoegdheid tot vernietiging van besluiten van
zowel gemeentebesturen als provinciebesturen toe aan de Kroon. Het bij de
taakverwaarlozingsregeling gevolgde principe van nabijheid (ingrijpen door de ‘naasthogere’
bestuurslaag) is hier dus niet gevolgd, in ieder geval niet waar het het toezicht op de
gemeenten betreft.61 In de procedure om al dan niet tot vernietiging van gemeentelijke
besluiten te komen, speelt het provinciebestuur (gedeputeerde staten) overigens wel een
rol.
De Wrgt heeft op hoofdlijnen dus geen verandering gebracht in het door de Grondwet
voorgeschreven systeem. De bevoegdheid is bij de regering blijven berusten, en de
vernietigingsgronden zijn ongewijzigd gebleven. Wel is in 2012 een aantal accessoire
bevoegdheden aan het vernietigingsrecht toegevoegd die bedoeld zijn om het instrument
effectiever en makkelijker toepasbaar te maken.62

Handboek Wet revitalisering generiek toezicht 2012, p.21-22.
Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.40.
61Grondwetwijziging was dan noodzakelijk geweest, nog los van de vraag naar de wenselijkheid van een dergelijke wijziging.
62 In de literatuur is op die accessoire uitbreiding op onderdelen kritisch gereageerd, waar deze instrumenten het karakter van
indeplaatstreden hebben, ook in autonome aangelegenheden zie: C. de Kruif, ‘De Wet Naleving Europese regelgeving publieke
entiteiten: ongrondwettig?’, NJB 2011/294; S.E. Zijlstra, ‘Sanering van specifiek toezicht en revitalisering van generiek
59
60

46

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De vernietigingsgronden zijn in de Grondwet zelf vermeld: vernietiging van besluiten kan
plaatsvinden wegens strijd met het recht en wegens strijd met het algemeen belang. Anders
dan bij de taakverwaarlozingsregeling wordt daarbij geen onderscheid gemaakt tussen
besluiten in autonomie en besluiten in medebewind. Bij de toepassing van de
vernietigingsgronden gaat het in beginsel om de invulling die de regering aan de begrippen
recht en algemeen belang geeft, waarbij met name die laatste term in potentie veel ruimte
biedt. In de praktijk zijn beleidskaders opgesteld om aan de vernietigingsgronden en de
procedure nadere invulling te geven, en zo ook de voorspelbaarheid van het uit te oefenen
toezicht te vergroten.
Lange tijd gold dat de uitleg van de vernietigingsgronden werd bepaald door het
uitgangspunt dat dit zware instrument een ‘ultimum remedium’ is. Daarmee is bedoeld te
zeggen dat het instrument een laatste middel is dat slechts wordt ingezet als a) een in de
ogen van de regering onwenselijke of onjuiste situatie is ontstaan met een zekere ernst, en
b) niet op andere wijze die onwenselijke of onjuiste situatie kan worden beëindigd. Er gold
met andere woorden een zekere terughoudendheid bij de inzet van dit instrumentarium.
In 2012 werd het uitgangspunt dat het vernietigingsrecht ultimum remedium is met zoveel
woorden door de regering verlaten. Daarmee werd niet gezegd dat veel vaker vernietigd
zou gaan worden, maar wel dat het instrument eenvoudiger ingezet zou moeten kunnen
worden. Achterliggende reden daarvoor was het goeddeels verdwijnen van de meeste
specifieke toezichtinstrumenten.
In het opnieuw vastgestelde Beleidskader schorsing en vernietiging wilde de regering dan
ook de ruimte houden om daadwerkelijk te kunnen ingrijpen in situaties waarin dit nodig
werd geacht. Om die reden werd goeddeels afgezien van een materiële nadere invulling van
de vernietigingsgronden, zoals dat in eerdere beleidskaders wel was gebeurd. Het accent
kwam sterk te liggen op de proportionaliteit in algemene zin en op de te volgen procedure
(interventieladder). In die procedure zou eerst getracht worden door middel van overleg te
komen tot een voor de regering aanvaardbare oplossing van het geconstateerde probleem.
Die interventieladder (voor provincie en gemeente) kent op hoofdlijnen de volgende
procedure.
A. De aanleiding tot het in gang zetten van de procedure kan gelegen zijn in het feit dat de
Kroon zelf op de hoogte raakt van een besluit dat mogelijk voor vernietiging in aanmerking
komt. Ook is mogelijk dat burgers een verzoek tot vernietiging doen. In de derde plaats is er
een speciale signaleringsfunctie voor specifieke decentrale ambten: de burgemeester kan
de Kroon informeren over besluiten in zijn gemeente die naar zijn oordeel voor vernietiging
in aanmerking komen, de commissaris van de Koning kan de Kroon informeren over
provinciale besluiten die naar zijn oordeel dat lot kunnen treffen. Daarnaast kunnen ten
aanzien van besluiten van gemeentebesturen ook de commissaris en gedeputeerde staten
van de provincie waarin een gemeente is gelegen besluiten signaleren die voor vernietiging
in aanmerking komen.
B. Na de signalering volgt een eerste beoordeling. De wet schrijft voor dat de commissaris
van de Koning (ten aanzien van provinciale besluiten) en de burgemeester (ten aanzien van
gemeentelijke besluiten) binnen twee dagen nadat zij van een besluit kennis nemen een
eerste beoordeling geven en de bevindingen daarvan met het betrokken bestuursorgaan
toezicht: Reculer pour mieux sauter?’, NTB 2011/8; S.A.J. Munneke, ‘Het wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht’, TvCR
2011, nr 4, p. 415 e.v.

47

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

bespreken.63 Neemt dat overleg de bezwaren niet weg, dan wordt een provinciaal besluit
door de commissaris aan de voordragende minister gemeld.64 Een gemeentelijk besluit
wordt door de burgemeester gemeld bij gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten sturen
het dan, voorzien van een advies, binnen een week door aan de minister. De minister
beoordeelt vervolgens steeds als eerste een aantal formele vereisten:
▪ Gaat het om een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb?
▪ Is het besluit nog vatbaar voor bezwaar of beroep?
▪ Is het besluit nog aan goedkeuring onderworpen?
Besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb die nog vatbaar zijn voor bezwaar en beroep of die
aan goedkeuring zijn onderworpen komen niet voor vernietiging in aanmerking.65
C. Als aan deze ‘ontvankelijkheidseisen’ is voldaan, kan relevante informatie worden
opgevraagd bij de betrokken bestuurslaag. Gewoonlijk richt het informatieverzoek zich tot
gedeputeerde staten respectievelijk het college van B&W, tenzij uitdrukkelijk informatie van
de commissaris van de Koning (116 Provinciewet) of de burgemeester (118 Gemeentewet)
wordt verlangd. Ondertussen wordt het besluit voor een periode van 4 weken geschorst. De
schorsing kan éénmaal worden verlengd en mag in totaal niet langer duren dan één jaar. 66
D. Op basis van de verkregen informatie onderzoekt de betrokken minister in samenspraak
met de minister van BZK het voorgedragen besluit en vormt zich daarover een oordeel. Het
betrokken bestuursorgaan wordt van dat oordeel op de hoogte gebracht en als de conclusie
is dat er aanleiding bestaat om tot vernietiging van het besluit over te gaan, wordt het
betrokken bestuursorgaan de gelegenheid tot overleg geboden. 67
E. Leidt dit overleg niet tot nieuwe inzichten bij het betrokken bestuursorgaan, dan wordt
het besluit voor vernietiging door de Kroon voorgedragen. De Kroon beslist uiteindelijk.
2.6.5

Het Rijk als IBT-instantie van de laatste toevlucht
De Wrgt beoogt het Rijk als toezichthouder meer te positioneren als IBT-instantie van de
laatste toevlucht, ten gunste van de provincie die meer zal moeten gelden als dé
interbestuurlijk toezichthouder voor gemeenten. Om dit te bereiken wordt een tweetal
bepalingen ingevoegd als uitwerking van het nabijheidsbeginsel:
a. indeplaatsstelling door de minister (artikel 124a, lid 1, Gemeentewet)
b. informeerplicht van minister van BZK aan GS bij nemen van besluit tot
indeplaatsstelling bij een gemeente (artikel 124b, lid 2, Gemeentewet)
De wet maakt twee uitzonderingen op het nabijheidsbeginsel. Het eerste is verwoord in
artikel 124a van de Gemeentewet. Generiek kan de minister die het aangaat GS verzoeken
tot indeplaatsstelling indien hij dat ‘uit oogpunt van een zwaarwegend algemeen belang
gewenst’ acht.68 Weigeren GS aan dit verzoek gevolg te geven dan kan de minister zelf in de

Signaleert de commissaris of het college van GS een voor vernietiging in aanmerking komend gemeentelijk besluit, dan is de
termijn 10 dagen.
64 Als gezegd kan een besluit ook door burgers aan de minister zijn gemeld of door de Kroon zijn gesignaleerd. Dan geldt
dezelfde beoordeling.
65 Het begrip ‘besluit’ in deze Grondwetsbepaling dateert van vóór de Algemene wet bestuursrecht en heeft daarom een
ruimere strekking dan in artikel 1:3 Awb. Voor de Gemeente- en Provinciewet geldt dat niet. Daarom is de reikwijdte van de
aanvullende bepalingen over vernietiging en schorsing in die wetten dan ook tot een aantal andere beslissingen uitgebreid. Zie
o.a. W. van der Woude, Nederland Rechtsstaat, commentaar bij artikel 132 lid 4 Gw (www.nederlandrechtsstaat.nl).
66 Art. 10:44 Awb.
67 Art. 10:41 Awb.
68 Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.42-43.
63

48

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

plaats treden van GS als interbestuurlijk toezichthouder en het gemeentebestuur
rechtstreeks aanspreken.
De tweede uitzondering staat in artikel 124b Gemeentewet: voor een aantal in een bijlage
op te nemen beleidsdomeinen wordt de bevoegdheid tot indeplaatsstelling niet aan GS
maar aan de minister die het aangaat opgedragen. Op alle overige beleidsdomein is het
provinciebestuur bevoegd.
De vakminister heeft krachtens het tweede lid van artikel 124b van de Gemeentewet wel de
plicht om bij een besluit tot indeplaatsstelling GS te informeren. Dit wordt in de MvT aldus
gemotiveerd: aangezien het provinciaal bestuur belast is met het integraal bestuurlijk
toezicht op gemeenten heeft het een beter zicht heeft op de (toezicht)ontwikkelingen bij
die gemeente.
2.6.6

Conclusie middelen Wrgt
De wetgever bouwt met de inzet van deze instrumenten voort op de probleemanalyse van
de regering, waaruit naar voren kwam dat de veelheid aan specifiek toezicht allerhande
problemen zou veroorzaken en dus fors gesaneerd zou moeten worden. De kern van het
wetsvoorstel is dan ook het schrappen van het specifieke toezicht en het revitaliseren van
het generieke toezicht, de hiervoor besproken instrumenten van schorsing, vernietiging en
indeplaatsstelling. Voor de rechtvaardiging van deze instrumenten lijkt de wetgever zich
met name te baseren op de rapporten van Alders en Oosting. De commissie-Oosting werkt
in haar rapport de stelling uit dat het interbestuurlijk toezicht via het generieke
instrumentarium enkele voordelen kent, met name geformuleerd als nadelen van het
specifiek toezicht:69
▪ Bestuurslasten van het specifiek toezicht zijn hoger;
▪ Vermindering van specifiek toezicht draagt bij aan een meer eenvoudig en
transparant stelsel van interbestuurlijk toezicht;
▪ Specifieke toezichtarrangementen belasten de onder toezicht staande overheden
en kunnen negatief uitwerken op de effectiviteit van het toezicht;
▪ Het bestaan van veel specifiek toezichtarrangementen werkt verkokering in de
hand.
Aan de vraag of het specifiek toezicht ook voordelen kent (en het generieke toezicht ook
nadelen) en aan de werking van de specifieke toezichtinstrumenten in de praktijk, wordt
voorbijgegaan. De voorkeur voor generieke toezichtinstrumenten boven specifieke door de
eerste te revitaliseren en de tweede zoveel als mogelijk te schrappen zal volgens de
wetgever bijdragen aan het doel om het interbestuurlijk toezicht efficiënter, effectiever en
transparanter te maken.
De commissie-Oosting beoordeelt enkele specifieke toezichtarrangementen en concludeert
dat in een aantal gevallen deze specifieke toezichtbepalingen geschrapt kunnen worden. De
wetgever neemt deze voorstellen over. Echter, de commissie verbindt wel een aantal
voorwaarden aan deze afbouw van specifiek toezicht. De eerste voorwaarde is de herijking
en revitalisering van het generiek toezicht. Hieraan heeft de wetgever door middel van deze
wet vormgegeven.
De tweede voorwaarde is de versterking van horizontale vormen van verantwoording en
kwaliteitsborging, door de commissie-Oosting intrabestuurlijk toezicht genoemd. 70 De
69
70

commissie-Oosting 2007, p.65.
Idem, p.77.

49

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

commissie geeft twee manieren aan waarop dit vorm zou kunnen krijgen: samenwerking en
gezamenlijke servicecentra. Intergemeentelijke of interprovinciale samenwerking met
taakoverdracht, al dan niet opgelegd, kan een belangrijke, noodzakelijk geachte
kwaliteitsimpuls met zich meebrengen. Daarnaast zouden gemeenten ook samen
servicecentra kunnen opzetten om op die wijze ook het vereiste niveau van kwaliteit te
bereiken en onderhouden.71 Bovendien kan de informatie die in dat kader verzameld wordt
een rol spelen binnen de horizontale controle en verantwoording binnen het duale stelsel.
De commissie constateert dat de rijksinspecties voorheen een belangrijke impuls hebben
gegeven aan de kwaliteit van de behartiging van medebewindstaken door gemeenten. Deze
inspecties zouden in de fase van overgang naar minder specifiek interbestuurlijk toezicht en
de overdracht van taken naar de provincie een belangrijke rol kunnen spelen bij de opbouw
en versterking van de vereiste decentrale expertise. 72 In de MvT wordt op deze voorwaarde
niet ingegaan. Onduidelijk is dus of dit betekent of hier aan voldaan wordt of niet.
Naast de inzet van de wettelijke instrumenten geeft de regering in de MvT aan dat aan
bepaalde randvoorwaarden voldaan moet worden. Naast of ten dele als gevolge van deze
wettelijke instrumenten die ingrijpen in de structuur van het IBT dient een
cultuurverandering plaats te vinden, met name aan de zijde van toezichthouders.
De onbekendheid met de generieke instrumenten en het bestuurlijke taboe op (de dreiging met)
interventies met deze generieke instrumenten in het domein van een andere bestuurslaag vereist
een verandering in de bestuurscultuur, die de komende jaren met gerichte acties tot stand zal
worden gebracht.73

Op grond van de MvT is overigens onduidelijk welke vorm deze gerichte acties zullen
hebben.
Een derde randvoorwaarde is de versterking van de horizontale verantwoording. In de MvT
valt te lezen dat het kabinet met de VNG en het IPO heeft geconstateerd dat de horizontale
verantwoording beter kan, zonder overigens aan te geven op welke punten. Oosting geeft
aan dat in beginsel deze horizontale vormen van controle toereikend moeten worden
geacht voor de borging van de kwaliteit van deze uitvoering in individuele gevallen,
waaronder met name vergunningverlening en handhaving.74 Deze stellingname is echter
een normatief uitgangspunt en is niet gebaseerd op het functioneren van horizontale
verantwoordingsmechanismen. Dit wordt door de commissie-Oosting ook onderkend:
De commissie onderkent bij dit alles dat de dualisering nog in ontwikkeling verkeert, en dat signalen
zijn te horen die getuigen van een zekere scepsis over haar positieve bijdrage aan de borging van de
kwaliteit van het gemeentelijke of provinciale bestuur. Zou dit echter leiden tot aarzeling om te
vertrouwen op het duale stelsel, en het investeren in haar kwaliteit, dan zou dat kunnen leiden tot
een selffulfilling prophecy, en daarmee tot aantasting van dit nieuwe structuurkenmerk van het
decentrale bestuur.

Daarnaast is het opvallend dat de wetgever een verruiming van het generieke
instrumentarium, met name indeplaatsstelling, noodzakelijk acht, aangezien uit de
probleemanalyse naar voren kwam dat er onbekendheid leefde bij toezichthouders omtrent
het gebruik van de generieke instrumenten die daardoor in de taboesfeer terecht kwamen.
commissie-Oosting 2007, p.78.
Idem, p.79.
73 Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.5.
74 commissie-Oosting 2007, p.66. Oosting geeft aan dat men zelfs zou kunnen spreken van een intrabestuurlijk toezichthouder.
71
72

50

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Het beperkte gebruik van de generieke instrumenten kan, gelet op de wijziging, ook
toegeschreven worden aan de (wettelijke) onmogelijkheid om dit instrument in te zetten in
bepaalde gevallen.
Overigens bevatte het stappenplan van Alders ook de verruiming van de inzet van generieke
instrumenten. Echter, in de optiek van Alders moet met name de toetsing aan het algemeen
belang verruimd worden.75 Het kabinet neemt deze suggestie niet over en merkt
nadrukkelijk op in de MvT dat de revitalisering niet tot gevolg heeft dat ‘vaker dan thans
wordt vernietigd of in de plaats gesteld’.76

2.7

Conclusie
In dit hoofdstuk is de beleidstheorie bestudeerd die aan de Wrgt ten grondslag ligt. Met de
Wrgt heeft de wetgever besloten de inrichting van het interbestuurlijk toezicht aanzienlijk te
wijzigen. De belangrijkste wijzigingen betroffen het fors terugdringen van het specifiek
toezichtinstrumentarium ten gunste van een revitalisering van generieke instrumenten en
de positionering van de provincie als belangrijkste interbestuurlijk toezichthouder voor
gemeenten. Met deze maatregelen beoogde de wetgever het stelsel van interbestuurlijk
toezicht te vereenvoudigen.
De noodzaak tot deze veranderingen in het IBT was reeds in 2005 met de Code
interbestuurlijke verhoudingen aangekondigd. Met deze Code wordt ingezet op nieuwe,
moderne bestuurlijke verhoudingen, aangezien de verhoudingen tussen overheid en burger
en tussen overheidslagen onderling ouderwets en niet meer bij de tijd geacht werden. Met
name de nadruk op probleem- en resultaatgericht en efficiënt werken door de overheid
vertaalt zich in de wens om het verticale toezichtarrangement op de schop te nemen. Dit
gebeurde naast andere voorgenomen beleidsmaatregelen die eveneens beoogden
decentrale bestuurslagen meer vrijheid en ruimte te geven, zoals het terugdringen van
regels, medebewind en specifieke uitkeringen. De Wrgt paste dan ook in een bredere trend
binnen de visie op het (Nederlands) overheidsbestuur waarin meer nadruk gelegd werd op
efficiency boven rechtmatigheid van overheidsprestaties. In dit hoofdstuk hebben we gezien
dat dergelijke normatieve noties een stempel hebben gedrukt op de onderbouwing van de
beleidstheorie. Een gefundeerde, empirische onderbouwing voor de gesignaleerde
problemen en vervolgens de gekozen instrumenten ontbreekt grotendeels.
Wij formuleren hierna puntsgewijs enkele hoofdlijnen die in de beleidsreconstructie naar
voren zijn gekomen. In de volgende hoofdstukken, waarin de toezichtpraktijk na
inwerkingtreding van de Wrgt bestudeerd wordt, komen deze aspecten nadrukkelijk aan de
orde.
1. De wetgever wenste meer ruimte te geven aan horizontale verantwoording, wat
een beperktere, minder ingrijpende uitvoering van (verticaal) toezicht zou
rechtvaardigen. De verticaal toezichthouder zou meer dan voorheen moeten
vertrouwen op horizontale verantwoordingsmechanismen.
2. De wetgever voorzag een revitalisering van het generiek toezichtinstrumentarium
van schorsing, vernietiging en indeplaatsstelling. Deze instrumenten zouden uit de
taboesfeer moeten geraken.

75
76

Bestuurlijke Werkgroep Alders 2005, p.7.
Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, p.35.

51

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

3. Het provinciebestuur werd nadrukkelijker dan voorheen gepositioneerd als
toezichthouder voor de gemeentebesturen. Het provinciebestuur is bevoegd
toezichthouder voor alle medebewindstaken die bij wet aan het gemeentebestuur
zijn opgedragen, tenzij het een uitzondering betreft opgenomen in Bijlage I van de
Gemeentewet. Het interbestuurlijk toezicht op grond van die wetten is
voorbehouden aan het Rijk (op grond van artikel 124b, eerste lid van de
Gemeentewet).
4. Het provinciebestuur is bij de uitvoering van het interbestuurlijk toezicht gebonden
aan de bepalingen uit de Gemeentewet, zoals het stellen van een hersteltermijn
alvorens in te grijpen en de regels omtrent de verstrekking van systematische
toezichtinformatie.77 Voor het overige staat het het provinciebestuur vrij om zijn
toezichttaak op eigen wijze vorm te geven.
5. De toezichthouder zou bij de uitoefening van zijn taak en de inzet van instrumenten
de beginselen van selectiviteit en proportionaliteit moeten huldigen. Daarnaast
dient de toezichthouder uit te gaan van vertrouwen.
6. Als onderwerpen van toezicht gelden algemene verbindende voorschriften en
andere besluiten van algemene strekking, beschikkingen en feitelijke handelingen.
De toezichthouder grijpt in wanneer de onder toezicht gestelde deze besluiten niet
of niet naar behoren neemt of een bij de wet gevorderd resultaat niet, niet tijdig of
niet naar behoren (als gevolg van feitelijk handelen) tot stand brengt.
7. De onder toezicht gestelden zouden door deze andere inrichting van het
toezichtstelsel minder bemoeienis moeten ervaren en minder (bestuurs)lasten
moeten maken.

77

Deze regels zijn uitgewerkt in het Besluit verstrekking systematische toezichtinformatie.

52

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

3

Provinciaal toezicht

3.1

Inleiding
De juridische kern van het provinciaal toezicht op de gemeenten krachtens de Wrgt is te
vinden in de artikelen 124 e.v. van de Gemeentewet (indeplaatsstelling) en de artikelen
273a e.v. van de Gemeentewet (schorsing & vernietiging). De Gemeentewet kent aan de
provinciale toezichthouder twee bevoegdheden toe: indeplaatsstelling en het aanmelden
van een besluit voor schorsing en vernietiging. In het vorige hoofdstuk zijn deze
bevoegdheden en de achtergronden daarvan uitvoerig besproken. Een flankerende bepaling
in de wet betreft de verstrekking van systematische toezichtinformatie aan het bestuur van
de provincie (zie artikel 124h Gemeentewet).
Dit hoofdstuk is als volgt vormgegeven. In paragraaf 3.2 komen de bouwstenen van het
provinciale toezichtstelsel ter sprake. Binnen dit raamwerk van bouwstenen vertonen de
stelsels van het interbestuurlijk toezicht van de afzonderlijke provincies aanzienlijke variatie.
Die variatie komt aan de orde in paragraaf 3.3 bij de bespreking van de doelstellingen en
uitgangspunten van het provinciale toezicht en in paragraaf 3.4, waar de formele
grondslagen worden besproken. Paragraaf 3.5 geeft een beschrijving van de inrichting van
de stelsels bij de provincies en in 3.6 komt de positie die de gemeenteraden innemen in dat
geheel aan de orde.
Daarna staat in dit hoofdstuk het functioneren van het provinciale toezicht in de praktijk
centraal. In paragraaf 3.7 beschrijven we hoe de informatievoorziening in zijn werk gaat.
Paragraaf 3.8 betreft de oordeelsvorming en paragraaf 3.9 gaat over interventies. In de
laatste paragraaf van het hoofdstuk (paragraaf 3.10) staat de wijze waarop de werking van
het stelsel door de gemeenten wordt ervaren centraal.

3.2
3.2.1

Gemeenschappelijke bouwstenen
Inleiding
Het systeem van provinciaal interbestuurlijk toezicht zoals het in de praktijk is ontstaan,
heeft ten minste drie belangrijke kenmerken die bij de inrichting van het interbestuurlijk
toezicht bij alle provincies zijn terug te vinden. Deze gemeenschappelijke bouwstenen zijn:
▪ de domeinen van toezicht,

53

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

▪
▪

de keuze voor systeemtoezicht, en
de regeling voor het verstrekken van systematische toezichtinformatie.

In de volgende paragrafen wordt hierop achtereenvolgens ingegaan.
3.2.2

Domeinen
Uit de beleidsreconstructie van hoofdstuk 2 blijkt dat het bereik van het provinciaal toezicht
zeer ruim is: in beginsel zijn alle gemeentelijke medebewindstaken onderwerp van
provinciaal toezicht, met uitzondering van de beleidsterreinen waarop de wetgever
krachtens artikel 124b van de Gemeentewet het Rijk als toezichthouder aanwees. In de
praktijk is de reikwijdte van het provinciaal toezicht echter veel beperkter. Alle provincies
hebben ervoor gekozen het interbestuurlijk toezicht te beperken tot dezelfde vijf of zes
toezichtdomeinen (gemeentelijke beleidsterreinen). Een enkele uitzondering daargelaten
houden alle provinciale besturen toezicht op de gemeentebesturen voor wat betreft de
uitvoering van de volgende wettelijke regelingen:
▪ de Archiefwet (archief- en informatiebeheer)
▪ de Huisvestingswet (de huisvesting van statushouders)
▪ de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo; ook wel het omgevingsrecht)
▪ de Wet ruimtelijke ordening (Wro, ruimtelijke ordening)
▪ de Monumentenwet (monumenten en archeologie)
Het toezicht op de gemeentefinanciën wordt door verschillende provincies als zesde
toezichtdomein gezien, hoewel dit strikt genomen buiten de Wrgt valt. Het maakt als
zodanig ook geen onderdeel uit van het onderhavige evaluatieonderzoek. We nemen het als
onderdeel van de provinciale IBT-systematiek wel mee in het onderzoek.
Sommige provinciebesturen presenteren deze keuze in hun beleidsdocumenten als
vanzelfsprekend, andere onderbouwen de selectie met een verwijzing naar een uitgevoerde
risicoanalyse. GS van Zuid-Holland motiveren hun keuze van toezichtdomeinen in de nota
Het interbestuurlijk toezicht van de provincie Zuid-Holland als volgt:78
“Op welke toezichtdomeinen dient de informatiepositie van gemeenten - en dus
ook de provincie - op orde te zijn? Onderzoek van IPO en Berenschot geeft aan dat
de taakvelden financiën, ruimtelijke ordening, huisvesting, omgevingsrecht,
externe veiligheid, luchtkwaliteit en archieven de meest cruciale toezichtdomeinen
zijn. Wanneer er op deze terreinen iets mis is in de taakbehartiging bij gemeenten,
dan brengt dit onaanvaardbare risico’s met zich mee voor het welzijn van
(groepen) burgers.”
Een door VNG Overijssel samengestelde werkgroep formuleerde dat in de notitie De
gemeente centraal op de volgende manier:79
“De provincie is toezichthouder op de medebewindstaken van de gemeenten, voor
zover zij voor die taken een wettelijke verantwoordelijkheid heeft. Omdat de
provincie een beperkte capaciteit heeft, heeft ze op basis van het uitgangspunt
GS Zuid-Holland 2012, p. 7.
Werkgroep VNG Overijssel, De gemeente centraal in het proces van interbestuurlijk toezicht. Zwolle: december 2016. Het
rapport bevat een evaluatie van het Overijsselse IBT door een werkgroep samengesteld uit medewerkers van verschillende
gemeenten in Overijssel.
78
79

54

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

risicogericht toezicht (de mogelijke risico’s en gevaren voor de samenleving) de
belangrijkste medebewindstaken geïdentificeerd. Dit heeft geresulteerd in vijf
domeinen waarop toezicht wordt gehouden: financiën, milieu, ruimtelijke
ordening, archief en huisvesting statushouders.”
Uit deze teksten blijkt dat het bij het provinciale interbestuurlijk toezicht vooral gaat om
maatschappelijke risico’s en niet om het risico dat een gemeente besluiten niet naar
behoren zal nemen of handelingen niet naar behoren zal verrichten.80 Op onderdelen is dat
in sommige provincies anders waar bijvoorbeeld bij archieftoezicht in sommige provincies
als doel ‘betrouwbare informatievoorziening’ en voor financieel toezicht ‘het bevorderen
van een gezonde financiële positie van gemeenten’ wordt onderscheiden. Aan de
risicoanalyse ligt het werk van een landelijke werkgroep waarbij IPO en VNG betrokken
waren, ten grondslag. De werkgroep selecteerde op basis van de doorlichting van ‘Oosting’
een twaalftal regelingen en domeinen, die in een tweede doorlichtingsronde verder is
versmald. is uitgevoerd, maar meer was daarover door de onderzoekers niet vast te stellen.
Bij die voorbereidende werkzaamheden zouden medewerkers van verschillende provincies,
van het IPO en de VNG betrokken zijn geweest. Ook de VROM-inspectie heeft bouwstenen
geleverd voor een risicogerichte benadering (zie kader).
Een partiële risicoanalyse
In het kader van de implementatie van de Wrgt heeft de toenmalige VROM-inspectie voor het IPO
een overdrachtsdocument samengesteld onder de titel Taakuitvoering risicothema’s leefomgeving
bij 30 gemeenten (november 2011). In deze analyse is, op basis van een steekproef van dertig
VROM-brede gemeenteonderzoeken, de vraag beantwoord op welke specifieke onderdelen van het
VROM-domein de kans op niet-naleving door gemeentebesturen het grootst was. Het risico op nietnaleving werd in deze analyse dus ingeschat op basis van gesystematiseerde ervaringen uit het
verleden. De onderzochte ‘risicothema’s’ waren asbest, bodemverontreiniging, handhaving
bestemmingsplannen, alsmede kwaliteit en veiligheid gebouwen. Asbest scoorde het hoogst op nietnaleving: slechts van twee gemeenten was de beleidsvoering ‘adequaat’. Voor alle thema’s
constateerde de inspectie “hardnekkige nalevingstekorten” en “achterblijvende taakuitvoering door
gemeenten”. Deze risicoanalyse was thema-gericht. Buiten beschouwing bleef welke (typen)
gemeenten in de toekomst een relatief groot risico op niet-naleving zouden hebben. De analyse was
ook partieel omdat de kans op niet-naleving niet verbonden werd met het mogelijk effect. Niettemin
was het een bruikbare handreiking aan de nieuwe IBT-toezichthouder, het provinciaal bestuur.
Inderdaad hebben ten minste zeven van de twaalf provincies de genoemde thema’s overgenomen in
hun IBT-beleidsdocumenten, meestal met een formule als “speciale aandacht zal worden besteed
aan…”

Vrijwel alle provincies melden in hun beleidsstukken dat het interbestuurlijk toezicht
risicogestuurd zal zijn en gebaseerd is op een risicoanalyse.81 Hoewel ter onderbouwing van
de door de provincies opgezette toezichtsystematiek wel degelijk gelet is op risico’s is
daaraan voor zover wij hebben kunnen nagaan geen uitgewerkte systematiek van
risicoanalyse te pas gekomen.

Het begrip “risicoanalyse” wordt door de onderzoekers als volgt begrepen: een risicoanalyse omvat de inschatting van het
risico op niet-naleving en de effecten van niet-naleven volgens de formule risico = kans x effect.
81 Uit de bewoordingen in de verschillende beleidsdocumenten valt op te maken dat men deze zienswijze (soms letterlijk) heeft
overgenomen uit het Handboek Wet revitalisering generiek toezicht 2012. Strikt genomen zou er dan overigens sprake zijn van
twee te onderscheiden risicoanalyses: de risicoanalyse die zou hebben geleid tot de selectie van de vijf of zes domeinen en
risicoanalyses die binnen die domeinen zouden moeten attenderen op specifieke risico’s.
80

55

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Inmiddels zetten provincies op basis van evaluaties van het interbestuurlijk toezicht op dit
vlak zeker stappen. Zo heeft de provincie Noord-Holland het afgelopen jaar samen met de
gemeenten een uitgebreide risicoanalyse opgesteld, naar aanleiding van de vraag ‘welke
risico’s komen op de gemeenten af?’. Deze risicoanalyse wordt meegenomen in het IBTBeleid 2018-2021 van de provincie Noord-Holland.
Tabel 3.1 geeft een overzicht van de domeinen waarop de provinciebesturen toezicht
uitoefenen. Naast de zes bovengenoemde domeinen die door vrijwel alle provincies worden
meegenomen zijn in de kolom ‘additionale toezichtdomeinen’ vier domeinen vermeld
waarop door enkele provincies toezicht wordt gehouden.
TABEL 3.1: OVERZICHT TOEZICHTDOMEINEN IBT
DOMEIN

WEL

Archief- en informatiebeheer
Huisvesting statushouders
Omgevingsrecht
Ruimtelijke ordening

Alle provincies
Alle provincies
Alle provincies
Alle provincies

NIET

ADDITIONELE
TOEZICHTDOMEINEN

Noord-Holland
(gedeeltelijk)
Gelderland, NoordHolland, Limburg

Monumenten en archeologie
Gemeentefinanciën
Water

Alle provincies
Friesland, Gelderland,
Utrecht, Overijssel,
Zuid-Holland
Utrecht, NoordHolland, Overijssel,
Noord-Brabant
Overijssel
Overijssel

Externe Veiligheid

Luchtkwaliteit
Natuur

Vier van de zes terreinen – gemeentefinanciën, archiefbeheer, het milieudeel van het
omgevingsrecht en huisvesting statushouders – waren ook al voor de Wrgt onderwerp van
(specifiek) provinciaal toezicht. De uitoefening van het toezicht op deze terreinen is, met
een aanpassing van specifiek naar generiek, voortgezet. In alle discussies rond de
totstandkoming en implementatie van de Wrgt was de overheveling van het VROM-toezicht
van de VROM-inspectie op het terrein van het omgevingsrecht en de ruimtelijke ordening
naar de provincies een essentieel element. Het IPO heeft in die discussie lang op het
standpunt gestaan dat niet alleen de toezichttaak, maar ook de bij die taak behorende
financiële en personele middelen van de VROM-inspectie naar de provincies zouden moeten
worden overgeheveld. Die laatste overheveling is slechts mondjesmaat geschied.82 Het
toezicht op de gemeentelijke zorg voor het cultureel erfgoed (monumenten en archeologie),
was voorheen een taak van de Erfgoedinspectie, een rijksinstantie die tussen 2005 en 2012
toezicht hield op de gemeentelijke naleving van de Monumentenwet en op onderdelen van
de Wet algemene bepalingen milieubeheer en aanverwante regelgeving.

82

Het provinciaal bestuur van Limburg noemt dit als reden waarom Limburg geen IBT-toezicht houdt op VTH en RO.

56

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

3.2.3

Systeemtoezicht
Een tweede uniforme bouwsteen is een benadering van het interbestuurlijk toezicht die zich
het best laat omschrijven als ‘systeemtoezicht’.83 Wie zou afgaan op de IBT-bepalingen uit
de Gemeentewet, zou wellicht verwachten dat de provinciale toezichthouder ernaar streeft
gebrekkige gemeentelijke besluiten en handelingen te corrigeren. In de praktijk echter richt
het toezicht zich primair op het beoordelen van de kwaliteit van het systeem dat individuele
besluiten en handelingen voortbrengt. De veronderstelling lijkt (en is in een enkel
provinciaal beleidsdocument ook te vinden) dat de kans op gebrekkige besluiten en
handelingen klein of zelfs verwaarloosbaar is indien het systeem goed in elkaar zit. Geen van
de provinciale besturen geeft een duidelijke uitleg van de keuze voor systeemtoezicht. Die
keuze wordt hooguit indirect gemotiveerd met een verwijzing naar de eisen sober, selectief,
proportioneel en risicogestuurd waaraan het interbestuurlijk toezicht zou moeten voldoen.
Deze benaderingswijze is wellicht mede geïnspireerd door het Besluit verstrekking
systematische toezichtinformatie. Dit besluit zette de IBT toezichthouders ertoe aan de
behoefte aan systematische informatie te doordenken en te bezien welke
gegevensverstrekking eventueel in een verordening zou moeten worden opgenomen.
Systematische informatievoorziening was een onderwerp in het implementatie-overleg. Het
IPO heeft een voorbeeld-verordening opgesteld die in grote lijnen in de meeste provinciale
documenten is terug te vinden.
De meeste provinciebesturen hebben, overeenkomstig de theorie van het systeemtoezicht,
in hun toezichtbeleid de mogelijkheid geopend van reality checks: nagaan of het systeem in
werkelijkheid de te verwachten kwaliteit levert. In de praktijk hebben tot dusver vier
provinciale toezichthouders (Noord-Brabant, Groningen, Drenthe en Overijssel) reality
checks en audits uitgevoerd, op een beperkt aantal domeinen.

3.2.4

Beoordeling op driepuntsschaal
Een derde uniforme bouwsteen die met kleine variaties bij elke provincie wordt
aangetroffen zijn de beoordelingsmaatstaven aan de hand waarvan het provinciaal bestuur
de systeemkwaliteit op elk van de toezichtdomeinen toetst, alsmede de kwalificatie van de
systeemkwaliteit met behulp van een driepuntschaal (goed-matig-slecht), die vaak als ‘stoplichtenmodel’ wordt aangeduid.

3.2.5

Conclusie
De meeste provinciale toezichthouders motiveren hun keuze voor toezichtdomeinen met
een verwijzing naar een (vermoedelijk landelijke) risicoanalyse. Tijdens de
implementatiefase was dit een onderwerp van overleg tussen IPO, VNG en BZK. Onduidelijk
is wat die risicoanalyse precies inhield. Geconstateerd kan worden dat vier van de zes
domeinen ook al voor de Wrgt onder het toezicht van GS vielen. De overheveling van het
domein van de voormalige VROM-inspectie naar de provinciale toezichthouder stond vast.
Het domein erfgoed is de provincies eveneens toegewezen.
Uit de beschrijving van de door de provincies ingerichte stelsels blijkt voorts dat alle
provincies een vorm van systeemtoezicht hanteren. Deze benaderingswijze vloeit mede
voort uit de systematiek van het Besluit verstrekking systematische toezichtinformatie.
Tijdens de implementatiefase was ook dit een onderwerp van overleg tussen IPO, VNG en
BZK.
Sommige provinciale besturen (met name die van Utrecht, Flevoland) verklaren in hun toezichtbeleid uitdrukkelijk dat het
door hen nagestreefde IBT in hoofdzaak de vorm van systeemtoezicht zal hebben. De MvT bij de Wrgt noch het Handboek
bevatten enige verwijzing naar systeemtoezicht.
83

57

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

3.3
3.3.1

Doelstellingen en uitgangspunten
Doelstelling van het interbestuurlijk toezicht
Wat is het doel van het provinciaal interbestuurlijk toezicht? De geschiedenis van de Wrgt
biedt nauwelijks aanknopingspunten om deze vraag te beantwoorden, zo bleek uit de
beleidsreconstructie in hoofdstuk 2. De wettelijke taak van de interbestuurlijke
toezichthouder is enigszins af te leiden uit de bepalingen van de Gemeentewet. Afgaande
op de tekst van de wet zijn GS en de CdK verplicht om te interveniëren indien het onder
toezicht staande bestuursorgaan “gevorderde besluiten niet of niet naar behoren neemt
dan wel gevorderde handelingen niet of niet naar behoren verricht”. Voorts kan de
toezichthouder ingrijpen indien het onder toezicht staande bestuur een besluit neemt dat in
strijd is met de wet of het algemeen belang. De MvT bij de Wrgt vermeldt weinig anders
over de functie van het interbestuurlijk toezicht dan dat het onderdeel is van het stelsel van
checks & balances in de gedecentraliseerde eenheidsstaat en dat het “is bedoeld voor die
gevallen waarin zich risico’s of knelpunten voordoen bij de uitoefening van een bij of
krachtens de wet opgedragen taak”.84
Op een enkele uitzondering na hebben de provinciale toezichthouders geen doelstelling of
functie van het provinciale IBT op schrift gesteld. Desgevraagd konden respondenten van de
verschillende provincies ook niet duidelijk aangeven wat het doel of de functie van het eigen
IBT was of zou moeten zijn. De provincie Overijssel heeft in algemene termen op haar
website vastgelegd dat (het) “…de bedoeling van het toezicht is om maatschappelijk
ongewenste effecten te voorkomen.” Deze doelstelling wordt uitgewerkt in het Kader
interbestuurlijk toezicht en doorwerking provinciaal ruimtelijk belang, waarin per domein
het belang van interbestuurlijk toezicht wordt beschreven. Dit belang kan als een
doelstelling worden geïnterpreteerd, zoals bij het domein Omgevingsrecht (in het kader
‘Wabo’ genoemd) het belang geformuleerd is als “Bescherming van mens en natuur tegen
schade en gevaar; kwaliteit van uitvoering en handhaving.” Er is dus wel sprake van enige
uitwerking, zij het dat de doelstellingen over het algemeen niet geoperationaliseerd zijn. Er
is eerder sprake van het vastleggen van de richting van het gewenste effect van toezicht,
dan dat er meetbare resultaten zijn vastgelegd.
De provincie Noord-Brabant is een tweede uitzondering. In zijn eerste Beleidsplan IBT (20132015) formuleerde het provinciaal bestuur van Noord-Brabant alleen toezichtdoelen voor
een enkel beleidsterrein afzonderlijk. Bijvoorbeeld: “Het doel van het toezicht op archief en
informatiebeheer is om bij gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen
te komen tot een betrouwbare informatievoorziening”. In de aanloop naar de vaststelling
van het tweede beleidsplan formuleerde het provinciaal bestuur wèl algemene
doelstellingen, die nu te vinden zijn in het Beleidskader Interbestuurlijk Toezicht (20162019). Het is verhelderend om de betreffende tekst in extenso te citeren:
Beleidskader Interbestuurlijk Toezicht (2016-2019)
2.1 Visie op en doelen van het interbestuurlijk toezicht
Door toezicht te houden dragen wij bij aan een veilige en bestendige leefomgeving in Brabant. Het is
ons doel om het functioneren van lokale overheden te versterken, zodat burgers kunnen vertrouwen op de overheid. Met interbestuurlijk toezicht bevorderen wij dat de Brabantse lokale
overheden krachtige overheden zijn, die hun maatschappelijke taken correct uitvoeren. Deze visie
vertaalt zich in de volgende strategische doelstellingen:
▪ Bijdragen aan het goed functioneren van het openbaar bestuur.
84

Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3, par. 3.

58

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

▪

▪

Een correcte uitvoering van (wettelijke) taken door gemeenten, gemeenschappelijke
regelingen en waterschappen bevorderen. Burgers moeten kunnen vertrouwen op een
goed functionerend openbaar bestuur.
Er aan bijdragen dat de gemeenteraden en algemene besturen, als vertegenwoordigers van
de burgers, op basis van begrijpelijke informatie weloverwogen uitspraken kunnen doen
over de taakuitvoering door hun organisatie (horizontale controle).

Concreet streven wij er naar dat we eind 2019 geen enkele lokale overheid als voldoet niet hoeven
te beoordelen en dat we minstens de helft van alle overheden als voldoet (zie hoofdstuk 4.3.1)
kunnen beoordelen, voor wat betreft de taakuitvoering van de medebewindstaken.
Daarnaast streven we ernaar om eventuele interventies (zie hoofdstuk 4.4) binnen een jaar af te
ronden. Dat wil zeggen dat we er samen met die overheid aan werken dat het specifieke onderdeel
waarop de overheid tekort schiet binnen een jaar weer op orde is.

Het Brabantse IBT is in 2015 geëvalueerd. 85 De evaluatieonderzoekers wijden een hoofdstuk
van hun rapport aan ‘doelen stellen’ en komen onder meer tot de conclusie dat de
algemene doelstellingen niet steeds congruent waren met de doelen die voor afzonderlijke
beleidsterreinen waren geformuleerd. In reactie daarop zijn de doelstellingen op
onderscheiden beleidsterreinen komen te vervallen. De keuzen die de provinciale
toezichthouder in de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s maakt zijn afgeleid van deze
algemene doelstellingen. Ook op dit vlak ontwikkelt het interbestuurlijk toezicht zich bij
andere provincies. Zo staat Noord-Holland in het IBT-Beleid 2018-2021 expliciet stil bij
doelen en functie van het IBT.
3.3.2

Uitgangspunten van het interbestuurlijk toezicht
Zo weinig als er in de wetsgeschiedenis te vinden is over de doeleinden van het IBT, zoveel is
er opgeschreven over wat het IBT niet zou moeten zijn. De MvT bij de Wrgt formuleert een
aantal randvoorwaarden waaraan de uitoefening van het toezicht zou moeten voldoen. De
eerste is ‘selectiviteit en terughoudendheid’: de lasten van interbestuurlijk toezicht dienen
te worden verminderd door het toezicht selectief uit te oefenen door middel van
risicoanalyses. Toezicht dient voorts gebaseerd te zijn op vertrouwen, waardoor het toezicht
terughoudend kan worden toegepast. Daarnaast dient proportionaliteit leidend te zijn bij
interventies. En ten slotte dient ‘horizontaal toezicht’ zoals uitgeoefend door de
gemeenteraad voorrang te hebben boven het interbestuurlijk toezicht.
Alle provincies herhalen deze uitspraken in hun beleidsdocumenten IBT, zo al niet naar de
letter dan toch wel naar de geest. Een veel gebruikte formulering is bijvoorbeeld: “De
provincie voert het IBT sober en op afstand uit” en “Uitgangspunt is: minder bestuurlijke
drukte en minder informatielasten”. Ook het uitgangspunt “dat de gemeenteraad als eerste
aan zet is” wordt door vrijwel alle provincies uitdrukkelijk aangehangen. GS van ZuidHolland schrijven het als volgt: “Verticaal toezicht is gebaseerd op vertrouwen in het
functioneren van de horizontale verantwoording; van college van B&W aan de
gemeenteraad. Eerst horizontale verantwoording; alleen verticaal ingrijpen wanneer dat
echt noodzakelijk is”.86 De mate waarin deze en dergelijke uitgangspunten in de
daadwerkelijke vormgeving en uitvoering van het toezicht tot uitdrukking komen verschilt
nogal per toezichtdomein en per provincie.

Twynstra Gudde, Evaluatie Interbestuurlijk Toezicht Provincie Noord-Brabant, mei 2015.
Gedeputeerde Staten Zuid-Holland, Het interbestuurlijk toezicht van de provincie Zuid-Holland: Toezicht op basis van
vertrouwen, november 2012, par. 2.1.
85
86

59

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

3.3.3

3.4

Conclusie
De wetgever heeft de provinciale besturen weinig handvatten geboden in termen van het
doel of de functie van het interbestuurlijk toezicht. In de beleidsdocumenten van de
afzonderlijke provincies blijft het doel van het provinciale toezicht op de gemeenten wellicht
ook daardoor veelal impliciet. Voor zover de uitgangspunten van het interbestuurlijk
toezicht expliciet worden vastgelegd sluiten die veelal nauw aan bij de uitgangspunten van
de wetgever: minder toezichtlasten en vertrouwen in de horizontale verantwoording van
het college van B&W aan de raad. Hierna zullen we zien hoe het stelsel, gelet op deze
uitgangspunten, functioneert.

Formele grondslagen

3.4.1

De wet en de AMvB’s
Van de systematische informatie die het provinciebestuur nodig heeft voor de uitoefening
van interbestuurlijk toezicht, dient de regelmaat en omvang vooraf te worden bepaald (zie
de artikelen 119 en 120 van de Gemeentewet). De wet (artikel 124h van de Gemeentewet)
bepaalt voorts dat bij Algemene Maatregel van Bestuur (hierna: AMvB) regels kunnen
worden gesteld omtrent “de verstrekking van systematische informatie aan het
provinciebestuur”. Deze AMvB is het Besluit verstrekking systematische toezichtinformatie
van 2012. De belangrijkste bepalingen in het Besluit zijn: provinciale staten kunnen bij
verordening gemeenten de verplichting opleggen “tot het periodiek verstrekken van
systematische toezichtinformatie aan gedeputeerde staten”, maar wel “voor zover en voor
zolang dit noodzakelijk is voor de uitoefening van het toezicht”. In elk geval moeten dan de
volgende zaken worden vastgelegd:
▪ over welke wettelijke taak wordt informatie gevraagd;
▪ welke gegevens worden verstrekt;
▪ op welk tijdstip wordt de informatie verstrekt, en
▪ op welke wijze wordt de informatie verstrekt.

3.4.2

Provinciale grondslagen
Zeven provinciebesturen hebben de informatieverplichtingen van de gemeenten in een
verordening opgenomen. “Overeenkomstig het Handboek”, zei een van de provinciale
respondenten. Drie provinciebesturen hebben de inhoud en wijze van
informatieverstrekking vastgelegd in een (tweezijdige) bestuursovereenkomst met elke
gemeente afzonderlijk. Twee provincies hebben informele afspraken met de gemeenten
gemaakt over de te verstrekken informatie. De algemene reden van provincies om niet voor
een verordening te kiezen is dat men horizontale of gelijkwaardige relaties met de
gemeenten nastreeft. Een (eenzijdig vastgestelde) verordening zou daar niet bij passen. De
reden die genoemd wordt om juist wel (doorgaans in overleg met de gemeenten) voor een
verordening te kiezen is het voorkomen van vrijblijvendheid.
De reden voor de provincie Overijssel om te kiezen voor een bestuursovereenkomst was dat
de provincie horizontale relaties met de gemeenten wil, op basis van “een intentie van
transparantie, begrip en vertrouwen”. Een verordening zou minder goed passen in zulke
verhoudingen. Materieel is de inhoud van de (bijlagen bij de) bestuursovereenkomst niet
anders dan de inhoud van een verordening zou zijn geweest. Bovendien kan dit
toetsingskader dat bij de bestuursovereenkomst hoort elk jaar worden aangepast door de
provincie. Hier vindt weliswaar afstemming met de gemeenten over plaats, maar de
provincie bepaalt uiteindelijk welke wijzigingen nodig zijn om het kader actueel te houden.
De winst van het werken met een bestuursovereenkomst is dat medewerking van de

60

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

gemeenten wordt verkregen, hetgeen ook bij de nadere invulling van het toezicht
meerwaarde heeft.
Ten slotte bepaalt artikel 3 van het Besluit verstrekking systematische toezichtinformatie dat
het provinciebestuur een jaarplan kan opstellen waarin de prioriteiten inzake het toezicht
worden gesteld. Een zodanig plan is volgens artikel 6 van dat Besluit vereist, indien de
toezichthouder eenmalig systematische toezichtinformatie wil opvragen. De meeste
provincies hebben een toezichtbeleidsplan (met een werkingsduur van een aantal jaren) en
een jaarlijks te vernieuwen IBT uitvoeringsprogramma. Hoewel doorgaans niet uitdrukkelijk
naar artikel 3 van het Besluit verwezen wordt kan het uitvoeringsprogramma gelden als een
in dat artikel bedoeld jaarplan.
Tot de formele grondslagen van het interbestuurlijk toezicht behoren ook twee
beleidskaders (een Algemeen beleidskader indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing en een
Beleidskader schorsing en vernietiging). Beide beleidskaders zijn in alle provincies geheel
overeenkomstig het landelijk (in IPO verband) overeengekomen model. 87 Alleen de
provincie Zeeland heeft, naar de letter van de wet, twee beleidskaders indeplaatsstelling bij
taakverwaarlozing vastgesteld: één voor indeplaatsstelling door de CdK en één voor
indeplaatsstelling door GS. In die beleidskaders worden de beleidsuitgangspunten
beschreven en de wijze waarop het desbetreffende instrument dient te worden toegepast.
Daarbij wordt uitvoerig aandacht besteed aan de interventieladder. De verschillende fasen
(stappen) van het bestuurlijk traject worden uitgebreid beschreven. Benadrukt wordt dat
het gebruik van de interventieladder niet dwingend is voorgeschreven. Een toezichthouder
beslist zelf hoe en in welk tempo het bestuurlijk traject verloopt en of het noodzakelijk is dat
alle stappen worden doorlopen.
De wet (artikel 124e van de Provinciewet) opent voorts de mogelijkheid dat GS ambtenaren
aanwijzen als toezichthouder in de zin van (de artikelen 5.12 e.v. van) de Algemene wet
bestuursrecht. Van twee provincies (Drenthe en Noord-Brabant) is bekend dat zij
ambtenaren hebben aangewezen als toezichthouder. De andere provincies hebben dat niet
gedaan.
Vijf provincies leggen hun eigen voorgenomen toezichtactiviteiten vast in een
uitvoeringsplan of -programma. Het meest uitvoerige programma is dat van Noord-Brabant,
dat vastgesteld is door GS en ter kennis is gebracht aan PS.
3.4.3

Conclusie
De wet en het besluit bepalen dat een interbestuurlijke toezichthouder de
ondertoezichtgestelden slechts door middel van een verordening de verplichting kan
opleggen om systematische informatie te verstrekken. Het wettelijk voorschrift was bedoeld
om ondertoezichtgestelden te beschermen tegen willekeurige en ongerichte
informatievragen. Zeven provinciebesturen hebben een dergelijke verordening vastgesteld.
Vijf provinciebesturen kozen voor een andere weg: geen verplichting opleggen maar met de
gemeentebesturen afspraken maken over systematisch te verstrekken gegevens. Deze
provinciale besturen zijn ervan overtuigd dat horizontale afspraken beter passen in de
interbestuurlijke verhoudingen dan een eenzijdig vastgestelde verordening. Naar inhoud is
er overigens weinig verschil tussen de verordeningen, de convenanten en de afspraken. Alle
provinciale besturen hebben beleidskaders vastgesteld voor indeplaatsstelling en voor
schorsing en vernietiging. Vijf provincies maken gebruik van een uitvoeringsplan of
Zie het Handboek Wet revitalisering generiek toezicht 2012, p. 75 e.v. Het Handboek verscheen in augustus 2012 en is een
gezamenlijke uitgave van BZK, VNG en IPO.
87

61

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

uitvoeringsprogramma dat zou kunnen kwalificeren als jaarplan in de zin van artikel 3 van
het Besluit.

3.5

De inrichting van het provinciale toezicht

3.5.1

Algemeen beeld
Elke provincie heeft een provinciale IBT-coördinator. In veel gevallen neemt de coördinator
een deel van de toezichttaak voor haar of zijn rekening. In Friesland, Drenthe, Gelderland en
Zeeland bijvoorbeeld is de coördinator ook belast met de uitvoering van het financiële
toezicht. De coördinator van Utrecht en een van de twee coördinatoren in Noord-Brabant is
tevens belast met archieftoezicht. Alleen in de provincie Groningen is de IBT-coördinatie de
hoofdtaak van de betreffende functionaris. In veel provincies zijn de bij het toezicht
betrokken ambtenaren werkzaam op de betreffende vakafdelingen en maken dan deel uit
van een soort IBT-netwerk. Utrecht, Noord-Holland, Gelderland en Noord-Brabant hebben
een afzonderlijke IBT-eenheid. Het aantal fte dat binnen de provinciale organisaties voor het
IBT exclusief financieel toezicht beschikbaar is varieert, afhankelijk van het aantal
gemeenten in de provincie en de schaalgrootte van de gemeenten, van circa 2 fte (Zeeland,
Drenthe, Groningen, Flevoland) tot circa 8 fte (Noord-Brabant, Zuid-Holland, NoordHolland).

3.5.2

Casestudy’s
Zoals in paragraaf 1.4 is aangegeven, zijn voor dit onderzoek drie provincies geselecteerd
waar alle relevante documenten (beleidsnota’s, begrotingen, jaarrekening, evaluaties, et
cetera) zijn bestudeerd en interviews zijn gehouden. Deze provincies waren Groningen,
Overijssel en Noord-Brabant. Binnen elk van deze drie provincies zijn ook twee gemeenten
geselecteerd die als casestudy hebben gefungeerd.
In Noord-Brabant bestaat een afzonderlijke eenheid IBT met een formatie van ongeveer
15,5 fte. De 7 fte Financieel Toezicht maken hier onderdeel van uit. Deze eenheid staat
onder leiding van een IBT-afdelingshoofd. Binnen GS is één gedeputeerde verantwoordelijk
voor het IBT. Het provinciaal bestuur heeft zes provinciale ambtenaren binnen de domeinen
Archief en Omgevingsrecht aangewezen als toezichthouder in de zin van de Algemene wet
bestuursrecht.
In Overijssel is de IBT-coördinatie belegd bij de eenheid ‘Bestuur- en concernzaken’. Binnen
de eenheid zijn vier IBT-coördinatoren werkzaam: drie coördinatoren brengen oordelen van
de vakeenheden bijeen en zorgen voor het IBT-contact met de gemeentebesturen. Zij
hebben elk zeven of acht gemeenten onder hun hoede. Daarnaast is er een centrale IBTcoördinator die binnen de provincie verantwoordelijk is voor de afstemming van het
toezicht op de gemeenten. Deze afstemming gebeurt op twee niveaus met twee typen IBTcoördinatoren. Naast de bovengenoemde coördinatoren die de contacten met gemeenten
regelen, betreft dit ook een aantal specialistische IBT-coördinatoren die binnen een bepaald
domein vakinhoudelijk verantwoordelijk zijn voor het toezicht. Zo wordt het toezicht op
twee vlakken afgestemd: tussen alle domeinen bij een gemeente en tussen alle gemeenten
binnen een domein.
De provincie Groningen heeft 0,8 fte vrijgemaakt voor de functie van coördinator IBT. De
functie is ondergebracht bij de afdeling Bestuur, Juridische zaken en Communicatie. Voor elk
van de domeinen is, binnen de betreffende sectorafdeling, een ambtenaar aangewezen die
onder meer de door de gemeentebesturen verstrekte informatie beoordeelt en zo nodig

62

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

additionele gegevens opvraagt. De coördinator zorgt ervoor dat de gebundelde oordelen
aan de gemeentebesturen worden voorgelegd. De exacte inzet in fte is niet te geven.
Globaal is er 0,5 fte voor archief- en informatiebeheer, voor monumenten en archeologie en
voor huisvesting statushouders 0,4 fte, voor het omgevingsrecht 0,6 en een marginale inzet
van 0,05 voor ruimtelijke ordening. De toezichtambtenaren komen periodiek bijeen in een
werkgroep IBT onder leiding van de coördinator. In de werkgroep worden de activiteiten op
elkaar afgestemd, specifieke problemen besproken, et cetera.
3.5.3

Conclusie
De provinciale inzet voor het interbestuurlijk toezicht varieert (vanzelfsprekend) met de
omvang van de provincie van circa 2 fte tot 8 fte. In alle gevallen is sprake van een IBTcoördinator die samen met een netwerk van collega’s uit vakafdelingen het toezicht vorm
geeft. Duidelijk is dat de provincies uit het eigen budget middelen ter beschikking hebben
gesteld om aan deze taak vorm te geven. De extra middelen die vanuit het Rijk voor deze
taak aan de provincies zijn toegekend voldoen daarvoor zeker niet.

3.6
3.6.1

De positie van de gemeenteraad
Uitgangspunt
De Wrgt sluit aan op een van de uitgangspunten van de dualisering, het versterken van de
controlerende rol van de raad. In het Handboek heet de dualisering “een (hoofd)argument
om het interbestuurlijk toezicht op de schop te nemen”. Het Handboek vervolgt dan: 88
“Dualisering heeft geleid tot een beter stelsel van interne democratische controle
binnen provincies en gemeenten, met kaderstellende en controlerende taken.
Hierdoor is het democratisch gehalte van de besluitvorming bij provincies en
gemeenten verbeterd. Bovendien is het een reden om terughoudend te zijn met
specifieke toezichtinstrumenten. De toezichthouder dient eerst ruimte te geven aan
provinciale staten en gemeenteraden voor hun controlerende rol: een
terughoudende opstelling dus. De toezichthouder dient slechts in te grijpen in
spoedeisende gevallen.”89
Op een andere plaats (p. 10) meldt het Handboek:
“Uitgangspunt van de Wet revitalisering generiek toezicht betreffende gemeenten,
is dat de gemeente zelf verantwoordelijk is voor de (kwaliteit van) taakuitvoering.
Hierbij wordt vertrouwd op de controle door en verantwoording aan de
volksvertegenwoordiging (de gemeenteraad). Deze visie staat niet op zichzelf,
maar vloeit voort uit de vereisten en uitgangspunten van onze gedecentraliseerde
eenheidsstaat: provincies en gemeenten zijn geen filialen van de rijksoverheid die
zonder meer kunnen worden onderworpen aan instructies van hogerhand.

Handboek Wet revitalisering generiek toezicht 2012, p. 10.
Deze laatste zin is in strijd met imperatieve formulering van de indeplaatsstellingsbepaling van artikel 124 Gemeentewet. In
het Handboek Wet revitalisering generiek toezicht 2012 zelf is een Beleidskader Indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing als
bijlage 5 opgenomen (p. 91) waarin wordt uitgelegd dat deze formulering betekent “dat er voor de toezichthouder een
beginselplicht bestaat een besluit tot indeplaatsstelling te nemen nadat geconstateerd is dat er sprake is van
taakverwaarlozing”.
88
89

63

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bovendien zijn door de dualisering de democratische controlemogelijkheden bij
provincies
en
gemeenten
versterkt.
Met
deze
horizontale
verantwoordingsmechanismen is de kwaliteit van de taakuitvoering geborgd”.
3.6.2

De provinciale vormgeving
Alle provincies verwoorden in hun IBT-beleidsstukken op één of andere manier het belang
van horizontale verantwoording door het college van B&W aan de gemeenteraad.
Provinciale Staten van Gelderland verwoorden het bijvoorbeeld in hun
Uitvoeringsprogramma IBT 2016-2019 als volgt:
“In het kader van de horizontale controle en verantwoording zijn de
gemeenteraden/algemeen besturen altijd als eerste aan zet. Ook waar het gaat
om bij ons binnengekomen signalen, klachten en meldingen over een eventuele
gebrekkige taakuitvoering door een lokale overheid, zullen wij in eerste instantie
deze lokale overheid zelf daarover informeren en horen.”
Zoals eerder geciteerd stellen GS van Zuid-Holland:
“Verticaal toezicht is gebaseerd op vertrouwen in het functioneren van de
horizontale verantwoording; van college van B&W aan de gemeenteraad. Eerst
horizontale verantwoording; alleen verticaal ingrijpen wanneer dat echt
noodzakelijk is.”
Twee provincies (Groningen en Drenthe) hebben de gemeenteraad een formele positie
gegeven in hun IBT-proces. Beide provinciale toezichthouders verwachten van de
gemeenteraden dat deze jaarlijks (Drenthe) of halfjaarlijks (Groningen) aan het provinciaal
bestuur een oordeel verstrekken over het functioneren van het eigen gemeentebestuur,
waarna GS dat oordeel toetst.90 Bij de overige provinciale toezichthouders wordt de raad
geen uitdrukkelijke rol toegekend. Wel wordt er soms van uitgegaan dat de
verantwoordingsinformatie die het college van B&W aan de raad verstrekt ook dienstig is
als toezichtinformatie. Sommige provinciale besturen hebben pogingen ondernomen om
gemeenteraden te activeren als het gaat om de raadscontrole op de onderscheiden
toezichtdomeinen.
In de praktijk is de betrokkenheid van de raad bij de toezichtdomeinen marginaal. Dat is niet
alleen zo volgens vrijwel alle provinciale respondenten, ook de raadsleden die tijdens de
casestudy’s zijn geïnterviewd geven dat te kennen. De resultaten van de enquête, zoals
weergegeven in tabel 3.2, zijn in dat licht wat positiever over de controle die de raadsleden
zeggen uit te oefenen op de uitvoering door het college van B&W.
TABEL 3.2: CONTROLE VAN HET COLLEGE OP ZES TOEZICHTDOMEINEN
IN HOEVERRE CONTROLEERT UW RAAD HET COLLEGE VAN B&W OP DE UITVOERING VAN DE TAKEN IN HET KADER VAN DE
VOLGENDE TAAKVELDEN (DOOR BIJVOORBEELD EXTRA INFORMATIE OP TE VRAGEN)?
Domeinen
Archief
Financiën Statusho Monume Ruimtelijke Omgevings
uders
nten
ordening
recht

Deze bemoeienis van het provinciaal bestuur met “horizontale verantwoording” lijkt in strijd te zijn met het Beleidskader
Indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing. In dat beleidskader (par. 3.5.) wordt gewezen op het principiële verschil tussen
horizontale verantwoording tussen het college van B&W en de raad (een politiek proces) en verticaal interbestuurlijk toezicht.
90

64

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Intensief
Redelijk intensief
Gemiddeld
Niet heel intensief
Niet of nauwelijks
Weet niet/geen mening
Waarnemingen

2%
8%
24%
35%
30%
2%
860

32%
45%
19%
3%
1%
0%
1195

16%
34%
32%
14%
4%
0%
1179

2%
14%
38%
31%
14%
1%
1068

22%
44%
26%
6%
2%
0%
1228

10%
29%
37%
16%
6%
1%
1168

Er zijn duidelijke verschillen tussen de domeinen: raadsleden controleren de domeinen
archief en monumenten weinig intensief en zeggen B&W juist intensief te controleren op de
domeinen financiën en ruimtelijke ordening. De huisvesting van statushouders en het
omgevingsrecht bevinden zich op een tussenpositie voor wat betreft de intensiteit van de
controle.
Raadsleden en leden van het college van B&W is ook gevraagd naar de discussies en vragen
in de raad naar aanleiding van het oordeel van het provinciebestuur over de taakuitvoering
op de zes taakvelden. Uit de gevoerde gesprekken kwam naar voren dat de oordelen van de
provinciale toezichthouder niet of nauwelijks door de raadsleden werden opgepikt en
evenmin aanleiding waren voor het stellen van vragen of het entameren van een discussie.
Als verklaring hiervoor komt uit de gesprekken naar voren dat raadsleden de stand van de
taakuitvoering van de medebewindswetgeving duidelijk minder interessant vinden dan de
politieke aspecten van het raadslidmaatschap. Uit de enquête blijkt dat gemiddeld bijna
80% (op de verschillende domeinen variërend van 2/3e tot 90%) van de collegeleden stelt
dat de provinciale oordelen niet in de gemeenteraad aan de orde komen, terwijl de
raadsleden zelf menen dat deze oordelen vaker tot raadsbespreking hebben geleid
(gemiddeld 40% van de raadsleden is deze mening toegedaan, variërend van 25% tot 50%).
Ondanks deze verschillende percepties van college- en raadsleden kan de conclusie niet
anders luiden dan dat de provinciale oordelen in de (over)grote meerderheid van de
gevallen niet aan de orde komen in de raad. Uit het onderzoek blijkt ook overigens dat van
systematische controle door de raad van de uitvoering van medebewindstaken door het
college geen sprake is. De veronderstelling van de wetgever over de horizontale controle
door de gemeenteraad blijkt in de praktijk niet uit te komen.
3.6.3

Casestudy’s
Ook in de casestudy’s blijkt herhaaldelijk dat de veronderstelling die ten grondslag ligt aan
de beleidstheorie van de Wrgt over het horizontaal toezicht door de gemeenteraad, niet
wordt gesteund door de manier waarop de raad zich in de praktijk gedraagt.
Uit de casestudy Noord-Brabant wordt duidelijk dat raadsleden zich in algemene zin bewust
zijn van het feit dat de provincie op enkele terreinen toezichthouder op de gemeente is.
Met name het toezicht op de financiën is bekend bij de gemeenteraadsleden. In mindere
mate geldt dit voor het toezicht op de huisvesting van statushouders. Dat de provincie
toezicht uitoefent op de domeinen archief, monumenten en archeologie, omgevingsrecht
en ruimtelijke ordening is slechts bij een enkel raadslid bekend. Wat betreft het
omgevingsrecht brengen verschillende betrokkenen vanuit het ambtelijk apparaat en het
bestuur naar voren dat de wetgever in de afgelopen jaren de ontwikkeling heeft ingezet om
de raad meer op afstand te zetten. Zo hoeft het toezichtbeleid niet meer door de raad
vastgesteld te worden, maar is bekendmaking aan de raad voldoende (artikel 7.2, zesde lid,
van het Besluit omgevingsrecht). Een provinciale domeintoezichthouder geeft aan dat de
raad op haar domein nogal op afstand staat en dat van horizontale controle niet of
nauwelijks sprake is. Een provinciale toezichthouder heeft het vermoeden dat de raden niet

65

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

of nauwelijks een oordeel vellen over de taakvervulling van het gemeentebestuur op de
onderscheiden domeinen. Deze indruk wordt bevestigd tijdens de interviews met
raadsleden. De kennis over IBT-onderwerpen bij raadsleden is gering. Veel
beoordelingsmaatstaven zijn voor een gemiddeld raadslid te technisch of niet politiek
relevant. Ook gaan sommige raadsleden uit van onjuiste veronderstellingen over de rol van
de provincie, bijvoorbeeld dat die aan gemeenten een taakstelling oplegt inzake het
huisvesten van statushouders. In slechts een incidenteel geval vindt naar aanleiding van een
toezichtbrief een bespreking in de raad plaats. Dit gebeurt meestal op initiatief van het
college waarbij in een informerende sessie wordt aangegeven wat de achtergrond van het
negatieve oordeel was en welke stappen het college heeft gezet en/of voornemens is te
zetten om de gebreken te verhelpen. Tot een discussie leidt dit niet. In de twee als
casestudy geselecteerde Brabantse gemeenten is de communis opinio dat de rol die de raad
in het rijksbeleid wordt toegedicht als ‘eerstelijns toezichthouder’ of als controleur in het
kader van ‘horizontale verantwoording’ haaks staat op de positie van de raad als politiek
orgaan. De raad is niet toegerust voor technische controles op de uitvoering van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) of de Archiefwet.
In de beide gemeenten in Overijssel gaan de toezichtoordelen altijd naar de raad. De raad is
daarmee volledig in positie om hiermee actie te ondernemen en zijn controlerende taak uit
te voeren, aldus de betrokken ambtenaren. Toch is de raad op een groot aantal
onderwerpen terughoudend. Interviews met raadsleden leren dat men als raad juist minder
prioriteit geeft aan die taken waarop de provincie toezicht houdt. Men vertrouwt erop dat
het toezicht van voldoende niveau is en dat men weinig energie hoeft te steken in de
controle op die medebewindstaken. De raad ziet zijn controlerende rol wel, maar is minder
op uitvoering van wettelijke taken gericht en meer op uitvoering van het eigen beleid. Bij
veel domeinen komt de raad alleen in actie als er een oranje of rood oordeel vanuit de
provincie wordt gegeven, of wanneer zich incidenten binnen het domein voordoen. Van een
reguliere, gestructureerde en zelfstandige controle door de raad (ook in tijden dat alles
goed lijkt te gaan) is geen sprake.
In de casestudy Groningen stellen respondenten dat de gemeenteraad geen enkele keer een
vraag heeft gesteld naar aanleiding van de IBT-paragraaf in begroting en jaarrekening. Dat
betekent uiteraard niet dat de raden geen controle uitoefenen op de uitvoering door het
college op de zes toezichtdomeinen. Omdat, zoals reeds is geconstateerd, de informatie die
in de IBT-paragrafen is opgenomen in hoofdzaak een beknopte samenvatting is van
informatie die op grond van allerlei wettelijke verplichtingen toch al moet worden
gerapporteerd, wordt die controle op andere momenten en naar aanleiding van andere
documenten uitgeoefend. In een van de gemeenten wordt gewag gemaakt van de in de
ogen van de gemeentelijke gesprekspartners “naïeve” reactie van de provincie op het
ontbreken van belangstelling van de raadsleden voor het interbestuurlijk toezicht. De
provincie sprak over het gebrek aan belangstelling van de gemeenteraad voor de IBTdomeinen, maar volgens de gemeentelijke gesprekspartners was dat geheel ten onrechte.
Die belangstelling is er wel degelijk. Die heeft echter niet de vorm van systematische
controle; naar aanleiding van incidenten, klachten en signalen is de raad als politieke
controleur vaak wel zeer actief.
3.6.4

Conclusie
Een van de veronderstellingen die aan de Wrgt ten grondslag ligt betreft de positie van de
gemeenteraad. De veronderstelling is dat, mede door de dualisering, de raad zoveel beter
controleert dan in het verleden dat interbestuurlijk toezicht sober en afstandelijk kan zijn en
zich vooral dient te richten op calamiteiten en spoedgevallen. In de provinciale IBT-

66

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

documenten wordt het belang van horizontale verantwoording aan de raad benadrukt. In
enkele provincies wordt de raad een uitdrukkelijke rol in het IBT-proces toegekend. De
veronderstelling vindt, voor wat betreft de zes provinciale toezichtdomeinen, geen steun in
de praktijk zoals die naar voren komt uit onder meer de casestudy’s en de enquête. Voor
een systematische controle of het college deze wettelijke taken naar behoren uitvoert
achten raadsleden zich niet toegerust of aangewezen. De raad speelt wel een rol als politiek
controleur, naar aanleiding van incidenten, klachten en signalen.

3.7
3.7.1

3.7.2

Toezichtinformatie
Inleiding
Gemeenten moeten aan de provincie informatie verstrekken. Eerder, in paragraaf 1.5,
hebben we verschillende typen informatie gedefinieerd. De Wrgt introduceerde het begrip
‘systematische toezichtinformatie’. Dit wordt omschreven toezichtinformatie die van meer
dan één gemeentebestuur of provinciebestuur wordt gevraagd of die vaker dan één keer
wordt gevraagd. Er is daarbij onderscheid te maken tussen periodiek te verstrekken
informatie en eenmalig te verstrekken informatie. De verplichting om periodiek informatie
te verstrekken behoeft een grondslag in een verordening. Daarnaast is er de zgn.
‘incidentele informatie, dat zich beperkt tot de verstrekking van gegevens over één
afzonderlijk geval. In de volgende paragrafen worden ingegaan op deze verschillende
vormen van informatie in de praktijk.
Systematische toezichtinformatie
Algemeen beeld
De grondslag voor het verkrijgen van systematische toezichtinformatie is, zoals in paragraaf
3.4 uiteengezet, hetzij een verordening, hetzij een bestuursovereenkomst, hetzij een
informele afspraak. Alle provincies voegen daaraan een toetsingskader toe als bijlage. In een
dergelijk toetsingskader wordt per domein weergegeven welke informatie de provincie
nodig heeft om zich een oordeel te vormen over de wijze waarop de gemeente zijn
wettelijke taken uitoefent. Hoewel de formele vorm waarin de systematische
informatieverstrekking is omschreven verschilt, vertonen de documenten van de
afzonderlijke provincies voor wat betreft de inhoud een grote mate van gelijkheid (zie tabel
3.3).
TABEL 3.3: SYSTEMATISCHE TOEZICHTINFORMATIE IBT
DOMEIN
Archief- en informatiebeheer
Huisvesting van
statushouders
Omgevingsrecht

ALGEMEEN
(BIJ ELKE PROVINCIE GEVONDEN)
Jaarverslag, KPI’s ingevuld
COA informatie, afzonderlijk
geregeld in Huisvestingswet
Meerjarenprogramma, jaarplan,
jaarverslag (evaluatie en
monitoringsverslagen)

Ruimtelijke ordening

Actualiteit bestemmingsplannen;
structuurvisie

Monumenten en archeologie

Is er een
monumentencommissie?
Doet de commissie haar werk?

67

AFWIJKEND
(IN ÉÉN OF TWEE PROVINCIES)

Verordening VTH
Handhavingsverzoeken inclusief
reactie
Vergunningen van rechtswege
Alle planologische beslissingen
Voornemens + verslag conform
artikel 10.1 Wro
Verleende en geweigerde
vergunningen + adviezen (en
afwijkingen)

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

monumentencommissie
Gemeentefinanciën
Water
Externe Veiligheid

Afzonderlijk geregeld in
Gemeentewet
Rapportage uitvoering provinciale
omgevingsvisie
Informatie over
Activiteitenbesluit

Gemeentelijk rioleringsplan
Watertoets in bestemmingsplan

Aan leden van colleges van B&W is gevraagd of de provincie wel eens aanvullende
informatie opvraagt en of die informatie ook met de raad wordt gedeeld. In tabel 3.4 is een
overzicht van de respons opgenomen.
TABEL 3.4: OPVRAGEN VAN AANVULLENDE INFORMATIE DOOR DE PROVINCIE EN INFORMATIE AAN
DE RAAD

WORDT ER DOOR DE PROVINCIE WEL EENS AANVULLENDE INFORMATIE OPGEVRAAGD IN HET KADER VAN
INTERBESTUURLIJK TOEZICHT?
Ja
48%
Nee

13%

Weet ik niet

39%

Waarnemingen

384

WORDT DEZE AANVULLENDE INFORMATIE OOK DOOR HET COLLEGE MET DE RAAD
GEDEELD?
Ja

BW

GR

29%

22%

Deels

67%

22%

Nee

4%

31%

Weet ik niet

-

25%

Waarnemingen

182

1307

In een substantieel deel van de gevallen vraagt de provinciale toezichthouder aanvullende
informatie op. Het is de vraag of het college die informatie vervolgens ook deelt met de
raad.
Casestudy’s
In Noord-Brabant zijn de informatieplichten verderstrekkend dan in de andere provincies en
tevens in vergelijking met hetgeen hiervoor is geschetst. In de verordening is vastgelegd dat
het college van B&W inzicht dient te geven in de mate waarin de gemeente toepassing geeft
aan de regels uit de provinciale verordening, bedoeld in artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke
ordening. Het is voor de door ons geïnterviewde ambtenaren de vraag of hier sprake is van
interbestuurlijk toezicht of van provinciale sturing van de ruimtelijke ordening. Daarnaast
bepaalt de verordening dat het college van B&W “voornemens voor het komende jaar en
het verslag van het afgelopen jaar, bedoeld in artikel 10.1 van de Wet ruimtelijke ordening,
inzake handhaving en beleid betreffende bestemmingsplannen, beheerverordeningen,
algemene regels en specifieke aanwijzingen” aan GS moet aanleveren. Het verslag dient op
grond van artikel 10.1 van de Wet ruimtelijke ordening onder meer in te gaan op de
vergunningverlening op grond van artikel 2.1, lid 1, onder a, b, c en g van de Wabo (bouwen,
uitvoeren van werken, strijdig gebruik en slopen in strijd met bestemmingsplan,
beheersverordening of voorbereidingsbesluit). In de praktijk blijken deze voornemens en

68

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

verslagen aangeleverd noch gevraagd te worden. In plaats daarvan vraagt de provinciale
toezichthouder via de tweejaarlijkse RO-monitor naar de stand van zaken.
Volgens de Brabantse verordening verstrekken de gemeenten één keer per jaar de
gevraagde informatie. In de praktijk verschillen de tijdstippen van verstrekken per domein,
omdat de provincie aansluit bij de beleidscycli die tussen de verschillende domeinen
variëren. Het archiefverslag dient voor 15 juli aangeleverd te worden, het
uitvoeringsprogramma en het jaarverslag Wabo voor 1 februari respectievelijk 1 mei en de
gegevens opgevraagd in het kader van monumentenzorg voor 1 mei. Voor het aanleveren
van informatie binnen het domein ruimtelijke ordening en monumenten en archeologie
heeft de provincie een format vastgesteld, met enkele vragen die beantwoord dienen te
worden. De overige gevraagde documenten zijn stukken die reeds bij de gemeente
aanwezig zouden moeten zijn en waaraan de provincie geen verdere vormvoorschriften
stelt. Voor het archiefjaarverslag stelt de provincie de inhoudelijke eis dat op zijn minst
ingegaan wordt op enkele Kritische Prestatie Indicatoren (hierna: KPI’s). De provinciale
toezichthouder maakt geen gebruik van de informatie op waarstaatjegemeente.nl, omdat
deze als onvoldoende nauwkeurig en te rudimentair beschouwd wordt voor de
toezichthoudende taak.
In de bestuursovereenkomsten is per domein weergegeven welke informatie de provincie
Overijssel nodig heeft om zich een oordeel te vormen over de wijze waarop de gemeente
zijn wettelijke taken uitoefent. Volgens de bestuursovereenkomsten verstrekken de
Overijsselse gemeenten één keer per jaar de gevraagde systematische toezichtinformatie. In
de praktijk verschillen de tijdstippen waarop de informatie wordt verstrekt per domein.
Gemeentelijke documentatie wordt meestal per mail (en soms per post) bij de provincie
ingediend en wel rechtstreeks bij de behandelend ambtenaar van de provincie.
In Groningen heeft het provinciebestuur met (vertegenwoordigers van) de Groningse
gemeenten informele afspraken gemaakt over het verkrijgen van systematische
toezichtinformatie. De gemeenten dienen tweemaal per jaar systematische
toezichtinformatie bij de provinciale toezichthouder aan te leveren. 91 De informatie wordt
aangeleverd in de vorm van een IBT-paragraaf bij de gemeentelijke begroting en de
jaarrekening. De Groningse gemeenten dienen de toetskaders te gebruiken bij het inrichten
van de paragraaf in de jaarstukken over interbestuurlijk toezicht.92 Uit de Nota
Interbestuurlijk toezicht blijkt dat de gemeentebesturen per toezichtdomein moeten
aangeven in hoeverre aan de criteria uit het toetskader wordt voldaan, of sprake is van een
goede, een matige of een slechte uitvoering van taken en welke herstelmaatregelen zo
nodig worden getroffen. Tevens moeten zij blijk geven zich bewust te zijn van de
risicogebieden in de taken die ze in medebewind dienen uit te voeren.93
3.7.3

Eenmalige systematische informatie
Algemeen beeld
De meeste provincies noemen in hun IBT-beleidsdocumenten de mogelijkheid van
eenmalige systematische informatieverwerving. Het gaat dan om reality checks, themaonderzoeken en andere meer gerichte vormen van gegevensverzameling die niet periodiek
worden herhaald. De toezichthouder behoeft deze vormen van gegevensverstrekking niet
vast te leggen in een verordening. Wel dienen zij een grondslag te hebben in het jaarplan
Zie de Nota Interbestuurlijk toezicht (IBT) provincie Groningen 2013, p. 3.
Zie de Brochure Toetskaders Interbestuurlijk Toezicht 2014, p. 5.
93 Nota Interbestuurlijk toezicht (IBT) provincie Groningen 2013, p. 3.
91
92

69

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

zoals bedoeld in artikel 3 van het Besluit systematische gegevensverstrekking. Enkele
provincies maken gebruik van de mogelijkheid om eenmalige systematische informatie in te
winnen (waaronder Noord-Brabant, Groningen, Overijssel en Drenthe), maar de indruk is
niet dat sprake is van een intensieve praktijk.
Casestudy’s
In het jaarplan (met de titel Uitvoeringsprogramma IBT) van Noord-Brabant benoemt de
provinciale toezichthouder uitdrukkelijk de thema-onderzoeken en reality checks die men
voornemens is in dat jaar uit te voeren. Het doel van de themaonderzoeken is volgens de
respondenten om inzicht te verkrijgen hoe Brabantse gemeenten omgaan met de
geselecteerde risicovolle thema’s en hen hiervan bewust te maken. Onderzochte thema’s
zijn bijvoorbeeld: emissie-controle bij veehouderijen en de brandveiligheid in
zorginstellingen. Daarnaast worden reality checks uitgevoerd. Bij de reality checks wordt
beoordeeld of de informatie op papier, zoals inzichtelijk gemaakt via de verslagen en
programma’s, spoort met de praktijk. Gemeentebesturen worden bijvoorbeeld gevraagd om
onderbouwingen aan te leveren voor de opgenomen cijfers. De provincie legt niet alle
gemeenten onder het vergrootglas, maar maakt jaarlijks een (wisselende) selectie van
gemeenten (zonder dat dat gebaseerd is op een risicoanalyse). In de praktijk worden uit
efficiency-overwegingen de reality checks en themaonderzoeken bij dezelfde gemeenten
uitgevoerd.
Het inwinnen van systematische eenmalige informatie is een onderdeel van het
toezichtbeleid van de provincie Overijssel. Reality checks en andere vormen van eigen
provinciaal onderzoek bij gemeenten staan als mogelijkheid in de convenanten vermeld. Het
toetsingskader beschrijft per domein en per toezichtregime (groen, oranje, rood) of en hoe
vaak dit plaats zou moeten vinden. In de praktijk zijn dergelijke onderzoeksinstrumenten
nog niet gehanteerd. Op het domein archief wordt elk jaar een deel van de gemeenten
geïnspecteerd. Dat zou ook als een reality check kunnen worden uitgelegd. Als het oordeel
over de gemeentelijke praktijk ‘oranje’ is, vindt binnen een jaar een vervolgbezoek plaats. In
het peiljaar 2016 waren twee gemeenten dusdanig in gebreke dat er ambtelijk overleg
volgde. Op het terrein van het omgevingsrecht is structureel eenmaal per jaar met elke
gemeente ambtelijk overleg en met gemeenten die gebreken vertonen is er vaker ambtelijk
contact. Vanuit het domein ruimtelijke ordening wordt zes maal per jaar met elke gemeente
overleg gevoerd. IBT staat dan steeds op de agenda, maar behoeft niet steeds daadwerkelijk
bespreking. Op het domein statushouders heeft de provinciale toezichtambtenaar
maandelijks mailcontact met elk van zijn gemeentelijke gesprekspartners. In het verlengde
daarvan is er regelmatig telefonisch contact: volgens opgave gebeurde dat in 2016 ongeveer
dertig keer. Het domein monumenten is in Overijssel formeel een onderdeel van het
omgevingsrecht maar er wordt geen actieve invulling aan gegeven. De CdK krijgt de
tussentijdse beelden van een gemeente mee op reguliere bestuurlijke bezoeken. Die
beelden lopen vaak vooruit op de systematische informatieverstrekking en zijn ten dele
gebaseerd op ad hoc informatie, bijvoorbeeld uit ambtelijke contacten.
De Groningse toezichthouder heeft in het toetskader voor het domein Wabo de
mogelijkheid van een reality check opgenomen in combinatie met een lage intensiteit van
het toezicht. Voor gemeenten die goed scoren naar aanleiding van de periodieke
systematische informatie (“de gemeente voldoet voor wat betreft de taken op het
omgevingsrecht aan de wettelijke eisen en heeft toezicht en handhaving van de risicovolle
taken goed in de vingers”) is ‘de intensiteit van het toezicht laag’ terwijl er eens in de drie à
vier jaar ‘een steekproef’ zal plaatsvinden. In 2015 is bij drie gemeenten die zichzelf op alle
onderdelen ' goed' hadden beoordeeld een eerste steekproef Wabo/RO uitgevoerd. Daarbij

70

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

zijn gesprekken gevoerd met ambtenaren van die gemeenten. In de staf CdK is
gerapporteerd over de eerste steekproef Wabo en bestuurlijke handhaving RO. In 2016
heeft een tweede steekproef plaatsgevonden. Deze tweede, meer omvangrijke steekproef,
is bij 15 gemeenten gehouden om te peilen of de uitkomst van de eerste steekproef zou
worden bevestigd. Met de steekproeven werd beoogd te toetsen of het gestelde
vertrouwen gerechtvaardigd was.
In de Groningse Nota Interbestuurlijk toezicht staat over het verkrijgen van additionele
toezichtinformatie het volgende vermeld: “Geen informatie, te weinig informatie of
informatie waaruit blijkt dat de taakuitvoering door het gemeentebestuur niet adequaat is,
is reden voor de provinciale toezichthouder om in gesprek te gaan met het
gemeentebestuur.”
3.7.4

Incidentele informatie
Algemeen beeld
Incidentele informatie is, in de systematiek van de wetgever, informatie over één
afzonderlijk geval. In de praktijk van het provinciale interbestuurlijke toezicht zijn in elk
geval twee vormen van incidentele informatie van belang. De eerste soort is nadere
informatie die bij individuele gemeenten wordt ingewonnen indien het provinciaal oordeel
over de jaarlijkse systematische informatie daartoe aanleiding geeft. De tweede soort is de
informatie die men inwint naar aanleiding van een waargenomen of gemeld incident, een
klacht of calamiteit. Indien incidentele informatie niet openbaar is, kan het provinciebestuur
op grond van artikel 118 van de Gemeentewet vragen om verstrekking van die informatie.
Alle provinciale toezichthouders hebben een systeem van vervolgprocedures indien een
oordeel naar aanleiding van de periodiek verstrekte systematische informatie ‘matig’ of
‘slecht’ is. De wijze waarop en de mate waarin deze worden toegepast verschillen sterk van
provincie tot provincie en van domein tot domein. Domeinen waarvoor het
gemeentebestuur bij gebleken tekortkomingen vrijwel overal (ambtelijke) vragen krijgt zijn
‘statushouders’ en ‘archief’. Op het terrein van de ruimtelijke ordening is het wat diffuus
omdat er doorgaans veel ambtelijk contact tussen provincie en gemeente is; eventuele in
het IBT gesignaleerde gebreken kunnen daarin gemakkelijk worden meegenomen.
Casestudy’s
In Noord-Brabant heeft het contact tussen toezichthouder en gemeentebestuur naar
aanleiding van de verstrekte systematische informatie vooral het karakter van ‘hoor en
wederhoor’. Op de meeste domeinen (archief, statushouders, ruimtelijke ordening en
omgevingsrecht) wordt het concept-oordeel van de toezichthouder ambtelijk aan de
gemeente voorgelegd voordat een formeel definitief oordeel naar het gemeentebestuur
gaat. In het peiljaar 2016 was er op het domein omgevingsrecht eenmaal aanleiding voor
ambtelijk en vervolgens bestuurlijk overleg en op het terrein van statushouders werd twee
maal bestuurlijk overleg geëntameerd. Het behandelen van klachten en signalen is
onderdeel van het provinciale toezicht op de gemeentelijke uitvoering van
medebewindstaken. In 2016 zijn in totaal twaalf klachten behandeld. Die gingen onder meer
over het optreden door gemeentebesturen op het gebied van het omgevingsrecht of het
archief- of informatiebeheer. Met behulp van de inzet van mediationvaardigheden zijn de
klachten naar tevredenheid van de indieners afgehandeld.
Op het domein van het omgevingsrecht zag de Groningse toezichthouder zich in 2016 ten
aanzien van twee gemeenten genoodzaakt additionele informatie op te vragen. In een van

71

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

die twee gevallen was het resultaat onbevredigend en volgde er ambtelijk overleg. Op het
terrein van monumenten was er drie maal aanleiding om additionele informatie op te
vragen. In twee gevallen leidde dat vervolgens tot ambtelijk overleg.
Voor wat betreft afzonderlijke incidenten zijn in Overijssel (lokale en regionale) kranten een
belangrijke bron voor incidentele informatie. Ook klachten van burgers (bijvoorbeeld via de
milieu-klachtenlijn) gelden als zodanig. In het peiljaar 2016 betrof het uitsluitend incidenten
op het domein van het omgevingsrecht. Men telde dertien meldingen. Een daarvan is
meteen naar de gemeente gezonden en twee zijn in het reguliere overleg mee genomen.
Negen incidenten gaven aanleiding tot nader onderzoek, ambtelijk overleg en in één geval
ook bestuurlijk overleg. In alle gevallen werd, naar het oordeel van de toezichthouder, een
bevredigend resultaat bereikt.
In Groningen kunnen incidenten, verzoeken van burgers, berichten uit de media of
bilaterale contacten aanleiding geven tot het voeren van een gesprek met het
gemeentebestuur of het opvragen van nadere informatie. Het gaat wat het laatste betreft
om gegevens over de uitoefening van een bepaalde taak door een specifieke gemeente. Ook
in Groningen waren in het peiljaar 2016 enkele incidenten op het domein van het
omgevingsrecht te melden. Twee meldingen gaven aanleiding tot het opvragen van nadere
informatie; in één geval volgde ambtelijk overleg. Op het gebied van monumenten telde
men circa vijftien meldingen. Een gemeentelijke ambtenaar zegt hierover: “Het piepsysteem
heeft een duidelijk toegevoegde waarde. De oren en ogen in de provincie die ons
attenderen op mogelijke incidenten, maar ook berichten in de media geven ons inzicht.” In
één van de vijftien gevallen was er uiteindelijk aanleiding tot bestuurlijk overleg.
3.7.5

3.8
3.8.1

Conclusie
De informatievoorziening die in de verordeningen of bestuursovereenkomsten en
jaarplannen is vastgelegd laat zowel het verzamelen van systematische informatie als
incidentele informatie toe. De nadruk in het provinciale toezicht ligt op systematische
informatieverzameling. Naar aanleiding daarvan worden regelmatig vervolgvragen gesteld
en nadere informatie opgevraagd. Van incidentele informatieverzameling is in de praktijk
minder vaak sprake, maar naar aanleiding van incidenten en meldingen komt dit toch
regelmatig voor. Bij de meeste provincies hebben vervolgacties veelal het karakter van
gesprekken (‘verificatiegesprekken’) met de provinciale toezichthouder, vaak in een
gereguleerde cyclus.

Oordeelsvorming
Algemeen beeld
In alle provincies geschiedt de oordeelsvorming aan de hand van het toetsingskader. Men
werkt met vrij nauwkeurige specificaties van de maatstaven waaraan de taakvervulling op
de verschillende domeinen zal worden getoetst. Deze maatstaven komen in het algemeen
sterk overeen met hetgeen landelijk in IPO-verband (in overleg met de VNG) is vastgesteld.
De meeste provinciale toezichthouders maken bij de beoordeling gebruik van het
zogenaamde ‘stoplichtmodel’: de beoordeling per domein resulteert in een kleur
(categorieën ‘groen’, ‘oranje’, ‘rood’). Indien de gemeente op een bepaald domein in de
categorie groen valt, blijft de provincie op afstand en is de intensiteit van het toezicht
gering. Bij de categorieën oranje en rood zal het toezicht intensiever zijn. Sommige
provincies geven een integraal eindoordeel waarbij de oordelen op de domeinen financiën –
omdat het doorwerkt op alle terreinen – en Wabo – omdat het veiligheid en gezondheid

72

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

betreft – zwaarder tellen. In die provincies waar het stoplichtmodel niet wordt gehanteerd,
wordt toch een vergelijkbare beoordeling in drie categorieën gevolgd.
Aan gemeentelijke ambtenaren is gevraagd hoe de uitvoering van taken door de provincie
wordt beoordeeld. Tabel 3.5 geeft daarvan een beeld.

73

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

TABEL 3.5: BEOORDELING TAAKUITVOERING DOOR DE PROVINCIALE TOEZICHTHOUDER *)
HOE WORDT DE UITVOERING VAN TAKEN DOOR UW GEMEENTE IN DE ONDERSTAANDE TAAKVELDEN DOOR DE
PROVINCIE BEOORDEELD?
Archief
Financiën
StatusMonumente
Ruimtelijke Omgevingsrech
houders
n
ordening
t
Groen
61%
83%
66%
91%
70%
73%
Oranje

36%

16%

31%

8%

27%

24%

Rood

3%

1%

3%

1%

3%

3%

Waarnemingen

314

364

346

298

347

332

*) Voor deze tabel is eerst uitgegaan van de antwoorden van ambtenaren, als die niet beschikbaar
waren die van collegeleden, als laatste bron de antwoorden van raadsleden.

De oordelen op de verschillende domeinen lijken nogal te variëren. De meeste negatieve
beoordeling van de taakuitvoering komt maar weinig voor (1-3% van de gevallen) en dat is
op alle domeinen het geval. De ‘oranje’ stoplichten komen het vaakst voor bij archief- en
informatiebeheer, huisvesting statushouders, ruimtelijke ordening en het omgevingsrecht.
Bij ruimtelijke ordening is niet helemaal uit te sluiten dat de doorwerking van het
provinciale ruimtelijk belang de score ‘oranje’ door de gemeentelijke ambtelijke
respondenten heeft beïnvloed. Veel minder is sprake van kritische oordelen op het terrein
van monumenten en archeologie en de gemeentefinanciën.
3.8.2

Oordeelsvorming in de casestudy’s
In de provincie Noord-Brabant wordt gewerkt met drie verschillende toezichtoordelen:
voldoet, voldoet gedeeltelijk/voldoet met kanttekeningen of voldoet niet. Tevens werkt de
Brabantse toezichthouder sinds 2016 met een samenvattend eindoordeel. In een
dashboardbrief worden aan het einde van de cyclus alle afzonderlijke domeinoordelen
geïnventariseerd. Daaraan wordt echter geen gemiddeld eindoordeel gekoppeld. In het
kader van dit systematische toezicht worden alle Brabantse gemeenten jaarlijks beoordeeld.
Ten aanzien van de huisvesting van statushouders vindt een halfjaarlijkse beoordeling
plaats, door te evalueren of de gemeente op de wettelijke peildata (1 januari en 1 juli)
voldeed aan de taakstelling. In het kader van themaonderzoeken krijgen gemeenten de
onderzoeksbevindingen gepresenteerd en doet de toezichthouder eventueel
aanbevelingen. Gemeenten ontvangen het rapport met algemene bevindingen en daarnaast
de specifiek op hun situatie gerichte terugkoppeling. Bij de reality checks wordt beoordeeld
of de informatie op papier, zoals inzichtelijk gemaakt via de verslagen en programma’s,
spoort met de praktijk.
In het toetsingskader van Overijssel wordt een onderscheid gemaakt tussen ‘objectieve
criteria’ (criteria die rechtstreeks zijn af te leiden uit de toepasselijke wet- en regelgeving)
en ‘subjectieve criteria’ (omtrent de wijze waarop de gemeente invulling geeft aan de
wettelijke criteria, afspraken nakomt en dergelijke). In de praktijk worden beide gebruikt om
tot een oordeel te komen. Ook Overijssel gebruikt het stoplichtmodel. De verschillende
kleuren zijn elk weer gekoppeld aan een toezichtregime. In het toetsingskader is per
toezichtregime aangegeven in welke mate de provincie Overijssel toezicht zal houden.
Indien de gemeente op een bepaald domein in de categorie groen valt blijft de provincie
Overijssel op afstand en is de intensiteit van het toezicht laag. Bij de categorieën oranje en
rood zal het toezicht intensiever zijn. Per domein wordt uiteindelijk een eindkleur aan het

74

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

beeld toegevoegd.94 Naast een oordeel op deze driepuntschaal ontvangt de gemeente per
domein ook een uitgewerkt commentaar. Uiteindelijk geeft de provinciale toezichthouder
een eindoordeel voor de gemeente als geheel, opnieuw met het stoplichtmodel. Voor het
bepalen van de ‘eindkleur’ laat de provincie Overijssel de volgende domeinen zwaarder
tellen:95
▪ Financiën, omdat dit doorwerkt op alle gemeentelijke domeinen;
▪ Omgevingsrecht, omdat dit de gezondheid en veiligheid betreft;
▪ Doorwerking provinciaal belang in de ruimtelijke ordening, vanwege de grote
invloed op de leefomgeving en de provinciale belangen die hiermee gemoeid zijn.
De eindkleur komt tot stand na een weging, waarbij binnen de drie genoemde domeinen
dat van Financiën het zwaarst meeweegt. De provincie Overijssel streeft ernaar om rond 1
april van alle gemeenten een oordeel per domein plus een ‘algemeen beeld’ (gewogen
gemiddelde van de domeinoordelen) te hebben.
In Groningen omvatten de toetskaders een aantal beoordelingsmaatstaven aan de hand
waarvan de oordeelsvorming plaatsvindt. Daarbij wordt opgemerkt dat landelijk – in overleg
tussen het IPO en de VNG – al dan niet formeel een beoordelingsraamwerk is geformuleerd
en dat Groningen dit raamwerk vrijwel onverkort volgt. De oordeelsvorming vindt plaats aan
de hand van een stoplichtmodel. Gemeenten kunnen daarbij goed, matig of slecht scoren. 96
De beoordeling ‘goed’ (categorie groen) betekent dat de gemeente op (vrijwel) alle punten
voldoet aan de beoordelingscriteria uit de toetskaders. Er zijn geen of slechts kleine
verbetermogelijkheden en het jaar daarop zal er, behoudens bijzondere omstandigheden,
geen sprake zijn van provinciale (toezicht)bemoeienis. Voor gemeenten die niet voldoen aan
de toezichtcriteria – score van matig (categorie oranje) of slecht (categorie rood) – geldt een
apart regime waarin de intensiteit van het toezicht (verder) wordt opgevoerd. Gemeenten
zullen dan vaker bezocht en begeleid worden door provinciale toezichtambtenaren om zo
snel mogelijk weer aan de toezichtcriteria te voldoen. 97
3.8.3

Conclusie
Alle provincies volgen een model met een onderscheid in drie oordelen, in de kleuren van
een stoplicht, of in meer kwalitatieve termen. In enkele provincies wordt van de gemeente
gevraagd een zelfbeoordeling te geven en indien die onvoldoende of matig is, ook te komen
met een verbeterplan. De oordelen zijn het meest positief op het domein financieel toezicht
en het domein monumenten en archeologie. Het minst positief, hoewel van een ‘rood’
stoplicht vrijwel geen sprake is, zijn de oordelen (in afnemende mate) op de domeinen
archief- en informatiebeheer, huisvesting statushouders, ruimtelijke ordening en
omgevingsrecht.

3.9
3.9.1

Interventies
Algemeen
Bij de meeste provincies beperken de interventies op systeemniveau zich tot de jaarlijkse
verstrekking van de (samengestelde) oordelen aan de gemeentebesturen. In een aantal
gevallen is er een vervolg in de vorm van ambtelijke of ook bestuurlijke gesprekken (zie
hiervoor en hierna tabel 3.6). Strikt genomen is dan analoog aan de interventieladder sprake
Zie het door Gedeputeerde Staten van Overijssel op 13 december 2016 vastgestelde Kader interbestuurlijk toezicht en
doorwerking provinciaal ruimtelijk belang.
95 Zie het Verslag Interbestuurlijk Toezicht 2015 aan Provinciale Staten van Overijssel van 3 maart 2015, p. 2 e.v.
96 Zie de Nota Interbestuurlijk toezicht 2013, p. 4.
97 De Nota Interbestuurlijk toezicht 2013, p. 4. en de Brochure Toetskaders Interbestuurlijk Toezicht 2014.
94

75

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

van stap drie, ‘actief toezicht: afspraken over acties, termijnen en vervolg’. Daarnaast zijn er
‘reguliere’ ambtelijke en bestuurlijke gesprekken die in de regel door de provinciale
gesprekspartners niet als ‘interventies’ worden geduid. Die gesprekken vinden veelal plaats
in het kader van het onderhouden van bestaande contacten. Wanneer sprake is van
stoplichten op ‘oranje’ of ‘rood’, zou wel degelijk van een interventie gesproken kunnen
worden. De wijze van invloedsuitoefening wordt door de provinciale toezichthouders vooral
getypeerd als ‘overleg’, ‘voorkantsturing’ en ‘advisering’ en in minder mate als ‘toezicht’ en
‘instructie’. Beïnvloeding aan de ‘voorkant’ voorkomt interventies aan de ‘achterkant’. Het
voeren van ambtelijke en soms bestuurlijke gesprekken over het oplossen van knelpunten
en het wegwerken van achterstanden is een effectieve manier om maatschappelijke risico’s
te voorkomen. Wanneer de gesprekken plaatsvinden in het kader van onvoldoende
behartiging van taken, zou gesteld kunnen worden dat de provincies verschillende malen
gebruik hebben gemaakt van de interventieladder. Tabel 3.6 geeft een beeld van het aantal
keren dat deze derde stap van de interventieladder wordt beklommen.
Sinds de inwerkingtreding van de Wrgt is in geen enkel geval gekomen tot indeplaatsstelling.
Enkele keren is sprake geweest van een vooraankondiging van een indeplaatsstelling. Tabel
3.6 laat zien dat dit volgens de opgave van de IBT-coördinatoren in Gelderland drie keer
heeft gespeeld. In Gelderland, Drenthe en Overijssel was er ook regelmatig ambtelijk en
bestuurlijk overleg over individuele besluiten of handelingen. De vraag naar interventies is
ook aan de provinciale coördinatoren voorgelegd waar het gaat om voordrachten tot
vernietiging. Alleen Gelderland rapporteert hiertoe een initiatief te hebben genomen.
Gelderland heeft geen voordracht gedaan, maar wel ambtelijk (vier keer) en bestuurlijk
(tweemaal) overleg gevoerd over een casus waarin vernietiging zou kunnen gaan spelen.
In de casestudy’s bleek dat de provinciale vakambtenaren zichzelf niet alleen zien als
toezichthouder maar soms ook als adviseur en partner van hun gesprekspartners bij de
gemeenten. Zij noemen zichzelf soms (ook) accountmanager van een aantal gemeenten en
hebben doorgaans veelvuldig contact.
Onderstaande tabel 3.6 geeft inzicht in het aantal interventies dat in het kader van het
provinciale systeemtoezicht gericht op gemeenten (dus niet waterschappen en
gemeenschappelijke regelingen) is gerapporteerd door de provinciale IBT-coördinatoren. In
het overzicht is niet het financieel toezicht meegenomen. Ambtelijk overleg is overleg in het
kader van een beoordelingstraject, dus niet voorlichtingsactiviteiten etc.
TABEL 3.6: AANTAL GERAPPORTEERDE INTERVENTIES (‘VERVOLGACTIES’) IN 2016
Provincie
Systeemtoezicht en toezicht op basis van Indeplaatsstelling (trede 4, 5 en 6)
incidenten en klachten (trede 1, 2 en 3)
AO

BO

FB

AO

BO

FB

VA

IDPS

Groningen

32

0

46

7

0

3

0

0

Friesland

49

6

45

0

0

0

0

0

Drenthe

59

3

25

0

0

0

0

0

Overijssel

110

4

4

9

1

0

0

0

Gelderland

78

22

72

39

22

22

4

0

Utrecht

62

6

79

0

0

0

0

0

Flevoland

88

5

24

0

0

0

0

0

Noord-Holland

183

9

153

0

0

0

0

0

Zuid-Holland

52

4

240

0

0

0

0

0

1

8

0

0

0

Zeeland

onbekend

76

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Noord-Brabant
Limburg

39

3

396

Precieze aantallen niet bekend; zowel
ambtelijk als bestuurlijk overleg

0

0

0

0

0

Precieze aantallen niet bekend; zowel
ambtelijk als bestuurlijk overleg

De afkorting AO staat voor ambtelijk overleg, BO voor bestuurlijk overleg, FB is een formele
brief, VA is een vooraankondiging en IDPS is indeplaatsstelling.
De provincie Limburg is medio 2017 gestart met een herijking van haar IBT-beleid op basis
van een door GS vastgesteld verbeterplan interbestuurlijk toezicht.
Bij de tabel en het interpreteren van de getallen daarin is een aantal opmerkingen van
belang:
▪ de schaalgrootte van provincies en het aantal gemeenten per provincie varieert
sterk, waardoor verschillen tussen de getallen deels kunnen worden verklaard
▪ sommige provincies versturen gecombineerde formele toezichtsbrieven, voor
meerdere terreinen tegelijk, andere provincies doen dat per onderdeel
▪ provincies geven daarnaast aan dat ze niet alleen per domein interbestuurlijk
toezicht uitoefenen, maar ook op basis van de algemene beelden toezichtsacties
uitvoeren richting gemeenten die herhaaldelijk matig of slecht scoren, dat blijkt
minder goed uit deze cijfers
3.9.2

Casestudy’s
In Noord-Brabant heeft de provinciale toezichthouder in 2015 noch in 2016 een voordracht
gedaan voor schorsing en vernietiging. Ook heeft de toezichthouder geen besluit tot
indeplaatsstelling genomen. Het Evaluatierapport 2015 meldt dat de provincie gebruik
maakt van minder ingrijpende manieren van invloedsuitoefening. Ingezette vormen van
invloedsuitoefening bij geconstateerde gebreken zijn het onderhouden van ambtelijke
contacten, te beginnen bij de vakambtenaren en eventueel daarna met hogere ambtenaren
zoals de gemeentesecretaris. Daarna wordt opgeschaald naar bestuurlijke contacten tussen
de betrokken wethouders en de gedeputeerde IBT. In het kader van het toezicht op het
omgevingsrecht heeft de provincie geen zwaarder instrument ingezet dan het voeren van
ambtelijke gesprekken bij gemeenten. Dit is vijf keer gebeurd in het afgelopen jaar.
Ongeveer de helft van de gevallen betrof het materiële tekortkomingen, zoals het niet halen
van termijnen. In de andere helft gingen de gesprekken over meer inhoudelijke zaken. Eén
gemeente meende bijvoorbeeld dat het opstellen van een uitvoeringsprogramma niet
noodzakelijk is. Hierover is een ambtelijk gesprek gevoerd. Wanneer ambtelijke gesprekken
niet tot het gewenste resultaat leiden, volgt een bestuurlijk overleg en wordt een
waarschuwingsbrief gestuurd.
Wanneer een gemeente driemaal niet voldoet aan de taakstellingen voor statushouders
(dus gedurende een periode van anderhalf jaar), volgt actief toezicht. De provincie NoordBrabant eist dat een plan van aanpak opgesteld wordt met daarin concrete en meetbare
acties. Dit plan wordt vervolgens gemonitord. Indien zou blijken dat de uitvoering achter
begint te lopen, dan vindt bestuurlijk overleg plaats. Vervolgens kan een gemeente een
vooraankondiging tot indeplaatsstelling krijgen. In het slechtste geval volgt na een half jaar
de daadwerkelijke indeplaatsstelling. De provincie is op deze interventieladder niet verder
gekomen dan het bestuurlijke gesprek. Dit heeft plaats gehad bij twee gemeenten. Aan deze
gemeenten is daarna de tijd gegund om orde op zaken te stellen. Bij een aantal gemeenten
is wel gedreigd met een vooraankondiging. Overigens stellen geïnterviewde provinciale en
gemeentelijke ambtenaren dat dit domein sterk onderhevig is aan een externe dynamiek.
Door afnemende aantallen asielzoekers kan het zijn dat een gemeente, zonder extra eigen
inspanning of druk vanuit de provincie, zijn taakstelling alsnog haalt.

77

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

In 2016 zijn in Noord-Brabant op het domein ruimtelijke ordening twee reactieve
aanwijzingen gegeven aan twee afzonderlijke gemeenten. Dit had te maken met strijdigheid
van het bestemmingsplan met het provinciaal beleid en betrof dus geen interbestuurlijk
toezicht. Daarnaast heeft de provincie op dit domein informeel contact gehad met
gemeenten. De frequentie daarvan wisselt per gemeente en is afhankelijk van de gevoelde
behoefte en de ruimtelijke opgave. De ene gemeente wordt één keer per twee jaar bezocht,
de andere vijf keer per jaar. Het gaat dan niet zozeer om toezicht, maar om
‘planbegeleiding’, dus aan de ‘voorkant’.
De provincie heeft haar archieftoezichttaak vanaf 2016 meer systematisch ter hand
genomen. In het evaluatieonderzoek bleek dat binnen dit domein de praktijk bleek af te
wijken van hetgeen op papier stond doordat de verordening niet leidde tot de beoogde
aanlevering van toezichtinformatie en de capaciteit geringer was dan de provincie bij het
opstellen van het beleid had voorzien. Gemeenten hebben enkel het toezichtoordeel
ontvangen, met daarin de eventueel geconstateerde gebreken. Formele interventies zijn
nog niet ingezet, wel vindt er incidenteel ambtelijk contact plaats over het treffen van
noodzakelijke maatregelen. Bij monumenten en archeologie zijn voor zover bekend in
Brabant geen formele instrumenten ingezet.
Zoals eerder gesteld leiden themaonderzoeken niet tot interventies. Overigens werd
volgens het Evaluatierapport 2015 niet geregistreerd hoe vaak de provinciale
toezichthouder “de interventieladder heeft betreden.” Evenmin is bijgehouden tot welke
stap op de interventieladder een gevoerd gesprek, verzonden brief of uitgevoerde
hercontrole wordt gerekend. Niettemin, zo meldt het rapport, zou ten hoogste opgeschaald
zijn tot stap drie op de interventieladder (actief toezicht). Op de gebieden waar een
specifiek instrumentarium van toepassing is (ruimtelijke ontwikkeling en financieel toezicht)
is wel overgegaan tot de inzet van het zwaarste instrument (reactieve aanwijzing/beroep
respectievelijk preventief toezicht, maar dit is dan weer geen interbestuurlijk toezicht in de
zin van de Wrgt).
De provincie Overijssel heeft verschillende malen gebruik gemaakt van de interventieladder.
Tot een indeplaatsstelling of een voordracht tot vernietiging is het nog nooit gekomen. Per
domein zijn er verschillende interventiestrategieën. Per kleur van het oordeel in het
voorgaande jaar wordt een van tevoren vastgesteld toezichtregime gehanteerd. Bij het
toezicht op de financiën is sprake van intensievere ambtelijke en bestuurlijke contacten
wanneer een oordeel niet ‘groen’ is. Bij een ‘oranje’ oordeel kiest de provincie de rol van
sparringpartner, bij een ‘rood’ oordeel staat een gemeente ook onder preventief toezicht. In
dat geval dienen de begroting en eventuele wijzigingen goedgekeurd te worden door de
provincie, wordt een verbeterplan opgesteld en wordt intensief bestuurlijk contact
onderhouden. Bij het toezicht op de Wabo geldt dat bij kritischere oordelen ambtelijk
overleg en later ook bestuurlijk overleg volgt. De provincie heeft één keer geïntervenieerd.
De provincie had met deze gemeente zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau gesprekken gevoerd
en aangegeven dat de interventieladder zou worden beklommen. Op een gegeven moment is een
formele brief gestuurd en zijn toezichtafspraken gemaakt. Het maken van die afspraken en
monitoring leidde volgens de gesprekspartners tot voldoende resultaat.

Het toezicht op het domein ruimtelijke ordening kan net als bij andere domeinen worden
geïntensiveerd door extra informatie-uitvraag bij een ‘oranje’ oordeel en opschaling via
management en bestuur naar interventie bij een ‘rood’ oordeel (bij onvoldoende effect van

78

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

eerdere stappen). Bij het toezicht op archieven wordt gekeken of men aan de normen
vastgesteld in de Archiefwet en lagere regelgeving voldoet (objectief), maar ook of er
bijvoorbeeld een achterstand in archiefbewerking en het interpreteren van de (naleving van
de) daarover gemaakte afspraken geconstateerd wordt. Naarmate het oordeel kritischer
wordt, zal de frequentie van inspectiebezoeken toenemen (van eens per twee à drie jaar tot
twee keer per jaar) en zal meer informatie gevraagd worden om voortgang ten aanzien van
verbeteringen meer nauwgezet te monitoren. Bij het toezicht op de huisvesting van
statushouders wordt bij het twee keer achter elkaar niet halen van de doelstellingen
opgeschaald naar ‘oranje’, waarbij van de gemeente wordt verwacht dat in samenspraak
met corporaties en het COA een plan van aanpak wordt opgesteld. Wanneer ook dat niet
helpt volgt escalatie naar management en uiteindelijk naar het bestuurlijk niveau.
In de provincie Groningen is twee keer een besluit tot indeplaatsstelling voorbereid. De
betreffende gemeenten waren er langer dan een jaar niet in geslaagd hun quotum te
realiseren op het terrein van de huisvesting van statushouders. In geen van beide gevallen is
het provinciebestuur daadwerkelijk in de plaats getreden. Voorts gaven de oordelen ‘matig’
en ‘slecht’ aanleiding om daarover met de gemeente in contact te treden. Incidentele
informatie heeft geleid tot enkele interventies op het domein ruimtelijke ordening. Daarbij
gaat het om gesprekken op ambtelijk en bestuurlijk niveau. Die contacten zijn niet zonder
meer te kwalificeren als IBT-interventies omdat GS op het terrein van de ruimtelijke
ordening niet alleen als interbestuurlijk toezichthouder maar ook als planologisch
beleidsvoerder acteren.
3.9.3

3.10
3.10.1

Conclusie
Uit dit hoofdstuk blijkt dat de revitalisering van het generiek toezicht niet heeft geleid tot de
toegenomen inzet van de ‘gerevitaliseerde generieke instrumenten’ van schorsing &
vernietiging en indeplaatsstelling. Provinciebesturen zijn wel verschillende keren de
interventieladder richting indeplaatsstelling beklommen. Uiteindelijk zijn steeds oplossingen
gevonden na ambtelijk en bestuurlijk overleg (derde sport op de ladder). De meeste
invloeduitoefening vindt plaats in het kader van ‘voorkantsturing’, in het kader van
ambtelijke gesprekken die in een vaste cyclus plaats vinden. Gemeenten worden langs die
weg voldoende gestimuleerd om te zorgen voor adequate uitvoering van wettelijke taken
en het voorkomen van taakverwaarlozing.

Ervaringen van gemeenten
Algemeen
Betrokkenen die zijn geraadpleegd in de gemeenten zijn redelijk positief over het in
algemene zin bestaan van interbestuurlijk toezicht. Dat een derde meekijkt bij de gemeente
zorgt ervoor dat de bestuurders, raadsleden, maar ook ambtenaren scherp blijven. De
toezichtoordelen helpen gemeentebesturen ‘minder populaire’ besluiten te nemen of aan
minder geliefde thema’s toch aandacht en geld te besteden. Ook ambtenaren voelen zich
soms door de provinciale oordelen gesterkt. Dit speelt misschien wel het sterkst bij het
archief- en informatiebeheer en bij de huisvesting van statushouders. Overigens zijn de
meeste geconstateerde problemen op voorhand reeds bekend bij de verantwoordelijke
ambtenaren en meestal ook bij de bestuurders, voordat deze in het kader van het IBT
geconstateerd worden.
Uit tabel 3.7 blijkt dat er nog wel verschil zit in de wijze waarop de aangeschreven groepen
respondenten het provinciale interbestuurlijke toezicht waarderen. Duidelijk is dat leden

79

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

van GS het meest positief zijn en dat leden van colleges van B&W en gemeentelijke
ambtenaren het minst positief zijn. Men kan uiteraard discussiëren over de interpretatie
van het cijfer 0,42 op een schaal van 0-1. Erg groot lijkt het enthousiasme niet, maar men is
ook zeker niet negatief.
TABEL 3.7: BIJDRAGE IBT AAN ADEQUATE UITVOERING MEDEBEWINDSWETGEVING
IN WELKE MATE DRAAGT INTERBESTUURLIJK TOEZICHT ERAAN BIJ DAT GEMEENTEN IN UW PROVINCIE/UW GEMEENTE
ZICH HOUDEN/HOUDT AAN DE LANDELIJKE WETGEVING WAAR HET INTERBESTUURLIJKE TOEZICHT ZICH OP RICHT?
GS
PS
PA
BW
GR
GA
(0 = niet, 1 = In zeer sterke mate)

0,71

0,56

0,58

0,42

0,56

0,42

N
14
115
8
341
1187
162
GS = Gedeputeerde Staten; PS = Provinciale Staten; PA = Provincieambtenaren; BW = leden van
college van B&W; GR = Gemeenteraadsleden; GA = Gemeenteambtenaren

Tabel 3.8 betreft het oordeel over de uitvoering van het provinciale IBT. De oordelen zijn
hier iets gunstiger, al met al lijkt sprake van een gematigd positief oordeel.
TABEL 3.8: TEVREDENHEID OVER DE UITVOERING VAN HET PROVINCIALE IBT
BENT U TEVREDEN OVER DE WIJZE WAAROP HET INTERBESTUURLIJK TOEZICHT MOMENTEEL WORDT UITGEVOERD?
(0 = nee, ontevreden, 1 = ja, erg tevreden)
N

3.10.2

BW

GR

GA

0,52

0,52

0,56

339

1189

162

Casestudy’s
In de provincie Noord-Brabant waarderen de geïnterviewden de provincie als
toezichthouder, mede vanwege de korte lijnen en het feit dat de gemeente ondersteuning
ontvangt, in de vorm van uitwisseling van best practices en het geven van adviezen en
aanbevelingen. Het toezicht heeft meerwaarde als onderdeel van het systeem van
bestuurlijke checks and balances. In het bijzonder is gewezen op de preventieve werking:
het gegeven dat er ook nog eens door een instantie van buiten de gemeente naar allerlei
dingen zal worden gekeken maakt al dat men zich minder gauw vrijheden zal veroorloven.
Het actieve optreden van de provinciale toezichthouder dat men in de gemeente heeft
ervaren wordt gekwalificeerd als “gepast en proportioneel”. De gemeenten zien de
provincie als toezichthouder én adviseur. Dit levert volgens betrokkenen geen onderlinge
spanning tussen beide rollen op. Het is voor hen helder wanneer de provincie de pet van
toezichthouder op heeft en wanneer die van adviseur. Een geïnterviewde stelt dat deze
houding en rolopvatting een aanzienlijke verbetering is ten opzichte van de werkwijze van
de VROM-inspectie die op grote afstand stond van de gemeenten. De stappen in het
toezichtproces zijn helder voor de gemeentelijke betrokkenen. De ontvangen
toezichtoordelen hebben niet geleid tot verrassingen, behalve de oordelen op het domein
monumenten en archeologie. De gemeente moest naar aanleiding van dat oordeel de
praktijk die reeds voldeed aan de eisen op papier vastleggen en borgen.
Bij de uitvoering van het toezicht zijn in de gesprekken wel enkele kritische kanttekeningen
geplaatst. In de eerste plaats viel op dat door de gemeenten nauwelijks ervaren werd dat
toezicht uitgeoefend werd in het kader van de ruimtelijke ordening. Geïnterviewden waren
zich enkel bewust van het feit dat de provincie beoordeelt of bestemmingsplannen passen
binnen het provinciaal beleid. Ten tweede zijn er enkele opmerkingen geplaatst bij de
beoordelingsmaatstaven die de provincie hanteert. In algemene zin worden deze

80

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

onderschreven en gezien als logisch voortvloeiend uit de wet- en regelgeving. Echter, ten
aanzien van de huisvesting van statushouders wordt de toepassing van de maatstaven
gezien als ‘een kille rekensom’ waardoor er te weinig oog is voor de inspanningen die de
gemeente levert en de lokale omstandigheden, zoals het opvangen van veel alleenstaande
statushouders waarvoor relatief veel woningen nodig zijn. Bij enkele andere domeinen zoals
het omgevingsrecht werd geconstateerd dat de beoordeling van de provincie betrekking
heeft op enkele, soms zeer specifieke aspecten binnen dat taakveld, zonder dat de kwaliteit
van de beleidsvoering in brede zin wordt beoordeeld. Enkele gesprekspartners
suggereerden dat de provincie haar taak intensiever zou kunnen uitvoeren. In dat opzicht
worden de reality checks en themaonderzoeken positief beoordeeld. Betrokkenen menen
dat de provincie het toezicht relatief sober en in algemene zin op de juiste afstand
uitoefent.
Over het algemeen wordt de werking van het stelsel door de betrokken
gemeenteambtenaren in Overijssel ervaren als gematigd positief. Men erkent dat de
informatie die voor het IBT wordt opgesteld, van nut kan zijn binnen de gemeente. In welke
mate het interbestuurlijk toezicht ook effect heeft op het handelen van de gemeente,
verschilt per domein. Men is inhoudelijk tevreden over de manier waarop interbestuurlijk
toezicht wordt toegepast: men ervaart meestal een meedenkende houding vanuit de
provincie, gericht op samenwerking op basis van goede afstemming. Vooral bij
onderwerpen die normaal gesproken weinig aandacht krijgen, met name het archief, wordt
het interbestuurlijk toezichtoordeel vaak als steun in de rug ervaren. Andersom geldt ook.
Zo geeft een ambtenaar die verantwoordelijk is voor de coördinatie van huisvesting van
statushouders aan dat het onderwerp op zichzelf al voldoende maatschappelijk en politiek
belang heeft om goede uitvoering door het college en controle erop door de raad te borgen.
Ook bij financiën is het belang bijvoorbeeld dusdanig groot dat het onderwerp niet aan
extra aandacht wint als gevolg van interbestuurlijk toezicht. Voor het domein van financiën
wordt het opnemen van het toezichtoordeel in het IBT-totaalbeeld als één van de domeinen
eerder als onlogisch en overbodig ervaren. Men erkent dat het goed is om in bestuurlijke
gesprekken een totaalbeeld als basis te nemen, maar tegelijk wordt opgemerkt dat vooral
de afwijkende cycli van het financieel toezicht (met beoordeling in het najaar bij de
begroting) en het IBT (met publicatie van het eindoordeel in het voorjaar) vaak verwarrend
kunnen werken. Zeker wanneer het oordeel over de financiën al zeer kritisch is, kan het
herhalen van dit oordeel als zeer vervelend worden ervaren. Zowel in de publiciteit als
binnen de raad kan op basis van deze verwarring een te negatief beeld worden neergezet.
Het Groningse IBT-stelsel is in 2016 geëvalueerd. Uit dat onderzoek blijkt dat de ervaringen
met en oordelen over de werking van het Groningse model per domein verschillen. In zijn
algemeenheid kan worden gezegd dat de toegevoegde waarde van het interbestuurlijk
toezicht in zijn huidige vorm gering is, maar dat er tekenen zijn dat het nieuwe IBT-stelsel
hier en daar een kleine impact heeft. Ter illustratie kan worden verwezen naar de
toegenomen aandacht voor gemeentelijke archief. Voor de inwerkingtreding van de Wrgt
bleef dat onderwerp vrijwel geheel buiten het gezichtsveld van bestuurders en raadsleden,
terwijl het op dit moment bij een aantal gemeenten op de politieke agenda staat. 98
Daarnaast wordt volgens de Groninger evaluatie de verandering in de verhouding tussen de
provincie en de gemeenten als gevolg van het nieuwe IBT-stelsel niet altijd als positief
ervaren.99 Op de domeinen financiën, huisvesting vergunninghouders en Wabo is het oude
interbestuurlijke toezicht vrijwel ongewijzigd voortgezet. Binnen andere domeinen is het
toezicht geheel of gedeeltelijk anders vormgegeven. Waar voorheen – voor de
98
99

Zie De Ridder 2016, p. 26
De Ridder 2016, p. 26.

81

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

inwerkingtreding van de Wrgt – sprake was van samenwerkingsrelaties, is in het nieuwe IBTstelsel een meer formele toezichtrelatie ontstaan. Met name op het domein archief ervaren
gemeentelijke ambtenaren de nieuwe werkwijze veel meer als echt ‘toezicht’, terwijl
voorheen de betrokkenheid van de provinciale inspecteur veel meer als deskundige
ondersteuning dan als toezicht werd ervaren. 100 Op dit moment ligt de nadruk vooral op
toezicht op de naleving en het voldoen aan de beoordelingsmaatstaven uit de toetskaders.
3.10.3

Conclusie
De oordelen van de in de gemeenten geïnterviewde respondenten over de toegevoegde
waarde van het provinciale interbestuurlijke toezicht zijn genuanceerd. Men ervaart het
toezicht soms als ‘steun in de rug’ en ‘stimulans’. Andere respondenten geven als
kwalificatie dat de toegevoegde waarde in de praktijk gering is, waarbij wordt gesteld dat
men er ook geen ‘last’ van heeft. Uit de enquête blijkt dat het provinciale IBT wel degelijk
een bijdrage levert aan de adequate uitvoering van medebewindswetgeving in de ogen van
collegeleden (0,42 op een schaal van 0-1), raadsleden (0,56) en gemeenteambtenaren
(0,42). Daarbij kan uiteraard worden gediscussieerd over de vraag hoe die waardering moet
worden beoordeeld. De tevredenheid van collegeleden en gemeenteambtenaren over de
provinciale uitvoering van het toezicht lijkt in redelijke mate aanwezig met een waardering
van 0,52.

100

Idem, p. 16, 17 en 26.

82

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

4

Rijkstoezicht op provincies en
gemeenten

4.1

Inleiding
In dit hoofdstuk behandelen we het toezicht dat vanuit het Rijk op zowel provincies als
gemeenten plaatsvindt. Dit doen we niet voor alle ministeries. In overleg met de
opdrachtgever is er voor gekozen het onderzoek naar het functioneren van het rijkstoezicht
toe te spitsen op drie ministeries: Infrastructuur en Milieu (IenM), Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (SZW) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). IenM, omdat de
revitalisering van het interbestuurlijk toezicht vooral wijziging bracht in het toezicht op het
ruimtelijk domein, dat voor een belangrijk deel verschoof van het rijk (VROM en de VROMinspectie) naar de provincies. SZW en VWS omdat als gevolg van de decentralisaties op het
sociaal domein belangrijke taken van het rijk (en de provincies) werden toebedeeld aan de
gemeenten. In deze nieuwe situatie moest ook het interbestuurlijk toezicht opnieuw vorm
krijgen. Bijkomend argument om voor SZW en VWS te kiezen is dat in de relevante
wetgeving specifieke toezichtinstrumenten zijn blijven staan. Achtereen volgens komt in
paragraaf 4.2 tot en met paragraaf 4.4 het toezicht vanuit IenM, SZW en VWS aan de orde.
Bij elk ministerie wordt het wettelijk kader geschetst om vervolgens in te gaan op de
praktische uitvoering van het toezicht.

4.2
4.2.1

Toezicht door het ministerie van IenM
Inleiding
IenM oefent toezicht op de uitvoering van medebewindstaken door zowel provincies als
gemeenten. Vanuit het ministerie wordt interbestuurlijk toezicht gehouden op twee
hoofdthema’s: milieu en ruimte. Daartoe wordt in de praktijk in belangrijke mate de
Inspectie Leefomgeving en Transport ingezet. In de volgende paragraaf volgt het wettelijk
kader dat de basis vormt voor het toezicht. In paragrafen 4.2.4 volgt de bespreking van het
IBT binnen het hoofdthema milieu respectievelijk ruimte. Voor beide domeinen geldt dat
zich rond de invoering van de Wrgt aanzienlijke veranderingen in het toezicht hebben
voorgedaan, waarbij vooral een terugtrekkende beweging is gemaakt door de betrokken
rijksinstanties. Paragraaf 4.2.5 geeft een inventarisatie van interventies door het ministerie
en paragraaf 4.2.6 beschrijft hoe het toezicht door lagere overheden wordt ervaren.

83

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

4.2.2

Wettelijk kader
Het Rijk is voor alle provinciale medebewindswetten, gelet op artikel 121 e.v. van de
Provinciewet, interbestuurlijk toezichthouder. Deze wetten liggen voor een aanzienlijk deel
binnen het werkveld van het ministerie van IenM.
Uit het vorige hoofdstuk bleek dat het provinciebestuur in beginsel aangewezen is als
interbestuurlijk toezichthouder voor de gemeentelijke medebewindstaakuitvoering (zoals
de Wabo en de Wro: zie hiervoor het vorige hoofdstuk). In Bijlage I van de Gemeentewet
wordt voor enkele wetten hierop een uitzondering gemaakt. Op grond van deze bepalingen
oefent het ministerie van IenM toezicht uit op de gemeentelijke taakuitvoering van de
volgende wetten:
▪ Wet vervoer gevaarlijke stoffen (hierna: WVGS);
▪ Havenbeveiligingswet;
▪ Wet basisregistraties adressen en gebouwen (hierna: Wet BAG);
▪ Wet basisregistratie grootschalige topografie, inwerking getreden per 1 januari 2016
(hierna: Wet BGT).
In deze laatstgenoemde wet is de minister aangewezen als toezichthouder, aangezien zowel
de provincie als de gemeente bronhouders zijn en de minister ‘eindverantwoordelijk voor
de uitvoering van de regelgeving en het toezicht daarop’ is:101
Omdat de Minister van Infrastructuur en Milieu verantwoordelijk is voor het stelsel van de
Basisregistratie Grootschalige Topografie (hierna: BGT) is het desalniettemin gewenst dat hij de
mogelijkheid heeft om in te grijpen als bronhouders hun taken niet adequaat uitvoeren. Dat is des te
meer van belang gezien het feit dat de BGT pas ontstaat met de samenvoeging van de geografische
gegevens van de diverse bronhouders en de kwaliteit van de BGT dus zo hoog is als die van de
«zwakste schakel». Wanneer een bronhouder een van zijn bij of krachtens deze wet gestelde taken
stelselmatig verwaarloost, moet de Minister van Infrastructuur en Milieu dan ook kunnen besluiten
om in die taken te voorzien namens die bronhouder.

Tot 1 augustus 2014 stond eveneens Titel 5.2 Luchtkwaliteitseisen van de Wet milieubeheer
(hierna: Wm) tevens op deze lijst.
In de WVGS, de Wet BAG en de Wet BGT staan geen specifieke instrumenten. De minister
van IenM kan, indien nodig, gebruik maken van het generieke instrumentarium. De
Havenbeveiligingswet bevat wel specifieke instrumenten, namelijk een instemmings- en
goedkeuringsbevoegdheid in artikel 11a, zevende lid respectievelijk 11b, zesde lid:
Artikel 11a
7. Het resultaat van een havenveiligheidsbeoordeling behoeft de instemming van Onze Minister.
Artikel 11b
6. Een havenveiligheidsplan of een wijziging daarvan behoeft de goedkeuring van Onze Minister.

De burgemeester is hier het bevoegde bestuursorgaan. In de memorie van toelichting valt te
lezen dat wanneer de minister niet kan instemmen met het resultaat of geen goedkeuring
kan verlenen aan het havenveiligheidsplan, in onderling overleg tussen de burgemeester en
de minister gezocht moet worden naar een oplossing. 102

101
102

Kamerstukken II 2012/13, 33 527, 3, p. 7 en 34.
Kamerstukken II 2006/07, 30 888, 3, p. 12.

84

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Overigens bevatte de Wet BAG tot inwerkingtreding van de Wrgt een specifieke
toezichtbepaling. Op grond van artikel 45 van deze wet kon de minister noodzakelijke
voorzieningen treffen, ingeval het college van burgemeester en wethouders één of meer
taken krachtens de wet ernstig verwaarloosden. Het generieke instrument indeplaatsstelling
is materieel gelijk aan deze bepaling.
In de wetten in het kader waarvan het Rijk toezicht houdt op provincies zijn geen specifieke
toezichtbepalingen aangetroffen, voor zover de onderzoekers hebben kunnen vaststellen.
Dit geldt in ieder geval voor de Wabo, Wro, Wm en onderliggende regelgeving.
4.2.3

Uitvoering van het toezicht: milieu
Op het gebied van het rijkstoezicht op het gebied van het omgevingsrecht is met de komst
van de Wrgt de werkwijze van het in huis verrichten van VROM-brede onderzoeken bij
gemeenten afgeschaft. De verantwoordelijkheid voor het toezicht op de gemeenten is
overgedragen aan de provincies en het rijkstoezicht spitst zich toe op de provincies. Het
huidige toezicht is vormgegeven op basis van gesprekken met zowel het Bestuurlijk
Omgevingsberaad (BOB) als met het IPO.
Voor dit domein geldt dat het ministerie en de daartoe behorende Inspectie Leefomgeving
& Transport (hierna: ILT) het interbestuurlijk toezicht zeggen uit te voeren op een ‘sobere,
selectieve en terughoudende wijze’, uitgaande van vertrouwen conform de algemene
beleidskaders. Om ervoor te zorgen dat er voor de provincies zo min mogelijk bestuurlijke
lasten ontstaan, is de informatievergaring van de ILT gestoeld op openbare documenten,
zoals beleidsplannen, programma’s en strategieën en eventuele aanvullende informatie die
de ILT van de provincies heeft gekregen.
De inspecteurs van ILT zijn op 4 december 2015 door de minister van Infrastructuur en
Milieu aangewezen als toezichthouder en houden toezicht op de uitvoering van de
milieutaken die aan de provincies zijn opgedragen in medebewind.
Het toezicht is momenteel op twee manieren vormgegeven. Allereerst worden incidenteel
op basis van signalen of meldingen over mogelijke risico’s of problemen bij bepaalde
provincies door de ILT reactieve onderzoeken uitgevoerd. Bij de tweede vorm van toezicht
wordt proactief en planmatig een bepaalde provincie beoordeeld op taken die deze in
medebewind uitvoert. Het betreft hier taken die zijn onderverdeeld in acht thema’s die
getoetst worden aan een aantal (wettelijke) normen, te weten:103
1. Milieubeleid / provinciale milieu verordening (Wm)
2. Handhavingsbeleid (Wabo, Besluit en Regeling omgevingsrecht, hierna: Bor en Mor)
3. Organisatie van de handhaving (Wabo, Bor en Mor)
4. Uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (Wm, Wabo, Bor en
Mor)
5. Melden ongewone voorvallen (Wm)
6. Externe veiligheid (Wm en Registratiebesluit externe veiligheid)
7. Luchtemissies (Wm)
8. Zware ongevallen (Bor, Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (hierna: Brzo) en de
Regeling risico’s zware ongevallen)
In het bijzonder wordt momenteel het toezicht toegespitst op de taakuitvoering rondom
veiligheid en vergunningverlening en handhaving bij Brzo en RIE (Richtlijn Industriële
Emissies) categorie 4-bedrijven. Dit betreft bedrijven waar grote hoeveelheden gevaarlijke
103

Zie Overzicht relevante wettelijke bepalingen (ILT normenkader en thema’s), Inspectie Leefomgeving & Transport, 7-2-2017.

85

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

stoffen aanwezig zijn. Opgemerkt moet worden dat dit proactieve systeemtoezicht vanaf
2016 in gang is gezet en dus nog maar net bestaat. Momenteel wordt een tweede groep van
drie provincies doorgelicht.
De ILT voert het toezicht primair op afstand uit in die zin dat het ministerie in beginsel niet
bij de provincie langskomt. Zoveel mogelijk wordt gebruik gemaakt van openbare bronnen
die al beschikbaar zijn. Mocht er toch aanvullende informatie nodig zijn, dan kan er contact
worden onderhouden met medewerkers van de provincie, waarbij geldt dat dat meestal
inhoudelijke specialisten op de onderzochte onderwerpen zijn en dus geen bestuurders.
In het kader van toezicht op gemeenten heeft het ministerie enkel deze taak ingevuld ten
aanzien van de WVGS. Voor de Havenbeveiligingswet wordt het toezicht momenteel
vormgegeven. Ten aanzien van de overige wetten wordt namens het ministerie aangegeven
dat het toezicht nog niet wordt ingevuld. In algemene zin is gesteld dat het Ministerie van
IenM als gevolg van beperkte capaciteit keuzes moet maken met betrekking tot het houden
van toezicht en de wijze waarop het stelsel is ingericht.
4.2.4

Uitvoering van het toezicht: ruimte
Voor het terrein ruimtelijke ordening geldt dat het toezicht momenteel sterk is ingegeven
door een veranderde werkwijze die vanaf begin 2012 wordt gevolgd conform de selectieve
en decentrale sturingsfilosofie van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR). Waar
voorheen het Rijk bij bestemmingsplanprocedures veelal over de schouder van gemeenten
mee keek en ook Rijkswaterstaat, andere ministeries en de VROM-Inspectie (in een
coördinerende rol) betrokken waren, is van die werkwijze in 2012 afgestapt. De focus ligt op
sturing aan de voorkant waarbij de aandacht met name uitgaat naar doorwerking van
rijksbelangen. Overeenkomstig de bevoegdheid in artikel 4.1 Wro heeft de Kroon bij AMvB
in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) instructieregels neergelegd voor
de in het SVIR vastgelegde nationale belangen.
De in het kader van de ruimtelijke ordening in het Barro vastgelegde dertien nationale belangen
zijn:104
1. een excellent en internationaal bereikbaar vestigingsklimaat in de stedelijke regio's met een
concentratie van topsectoren;
2. ruimte voor het hoofdnetwerk voor (duurzame) energievoorziening en voor
energietransitie;
3. ruimte voor het hoofdnetwerk voor vervoer van (gevaarlijke) stoffen via buisleidingen;
4. efficiënt gebruik van de ondergrond;
5. een robuust hoofdnetwerk van weg, spoor en vaarwegen rondom en tussen de
belangrijkste stedelijke regio's inclusief de achterlandverbindingen;
6. betere benutting van de capaciteit van het bestaande mobiliteitssysteem van weg, spoor en
vaarwegen;
7. in stand houden van de hoofdnetwerken van weg, spoor en vaarwegen om het
functioneren van de netwerken te waarborgen;
8. verbeteren van de milieukwaliteit (lucht, bodem, water) en bescherming tegen
geluidsoverlast en externe veiligheidsrisico's;
9. ruimte voor waterveiligheid, een duurzame zoetwatervoorziening en klimaatbestendige
stedelijke (her)ontwikkeling;
10. ruimte voor behoud en versterking van (inter)nationale unieke cultuurhistorische en
natuurlijke kwaliteiten;
11. ruimte voor een nationaal netwerk van natuur voor het overleven en ontwikkelen van flora104

Brief van minister van IenM aan Tweede Kamer, 13 maart 2012, Definitieve Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR).

86

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

en faunasoorten;
12. ruimte voor militaire terreinen en activiteiten;
13. zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke plannen.

Wanneer de belangen zoals vastgelegd in het Barro zodanig zijn dat ze moeten doorwerken
bij gemeenten en provincies, stelt het ministerie daartoe regels op. Het uitgangspunt van
het stelsel is hierbij dat erop wordt vertrouwd dat provincies en gemeenten zich aan deze
regels houden (vertrouwensbeginsel). Voor de doorwerking van het provinciale ruimtelijk
beleid maken provincies op hun beurt instructieregels voor gemeentelijke plannen etc. in
hun verordeningen. Het Rijk toetst bij het opstellen en vaststellen van plannen door
gemeentebesturen niet meer op de correcte doorwerking van nationale belangen, anders
dan de VROM-inspectie voorheen wel deed.
4.2.5

Interventies door het ministerie
Zowel provincies als maatschappelijke partijen (bedrijven, particulieren) kunnen een
verzoek tot schorsing of vernietiging door de Kroon indienen. Bij de beoordeling van deze
zaken wordt het Beleidskader schorsing en vernietiging toegepast. Een verzoek wordt in
beginsel afgehandeld door de minister die dat aangaat. Daarbij pleegt het ministerie van
IenM altijd overleg met het ministerie van BZK om te peilen of diens instemming verkregen
kan worden. Bij concrete verzoeken om vernietiging wordt de interventieladder afgelopen.
Er vindt dan onder andere informeel overleg met de gemeente en/of de verzoeker plaats.
Sinds de inwerkingtreding van de Wrgt heeft de minister van IenM een negental verzoeken
om schorsing en vernietiging van ruimtelijke besluiten ontvangen.
TABEL 4.1: VERNIETIGINGSVERZOEKEN OP IENM-DOMEINEN 2012-2017
INHOUD VERZOEK

STATUS

Verzoek GS Groningen om schorsing en vernietiging vrijstelling/
vergunning gemeente Ten Boer voor bouw agrarisch loonbedrijf in
het buitengebied.

Verzoek in juni 2013
afgewezen

Verzoek GS Noord-Brabant en enkele particulieren om schorsing en
vernietiging vergunning gemeente Landerd voor bouw geitenstal in
het buitengebied. Had te maken met de toen heftig spelende
uitbraak van Q-koorts.

Schorsing. Verzoek
vernietiging eind 2013
afgewezen

Verzoek GS Limburg, enkele raadsfracties gemeenteraad
Voerendaal en enkele particulieren om schorsing en vernietiging
van beheers-verordening recreatiepark Hellebeuk van gemeente
Voerendaal.

Schorsing. Verzoek
vernietiging in november
2013 afgewezen

Verzoek GS Zuid-Holland om schorsing en vernietiging
bestemmingsplan/ uitwerkingsplan Rijnekehaven gemeente
Zoeterwoude.

Schorsing. Verzoek
vernietiging afgewezen

Verzoek burgemeester Ommen om schorsing en vernietiging van
omgevingsvergunning gemeente Ommen voor bouw
bedrijfswoning.

Verzoek in 2013 afgewezen

Verzoek particulier om vernietiging bestemmingsplan Centrumplan
Wissekerke gemeente Noord-Beveland.

Verzoek in 2016 afgewezen

Verzoek sportketen Decathlon om schorsing en vernietiging
onderdelen Verordening Ruimte provincie Zuid-Holland.

Schorsing. Eind 2016 verzoek
vernietiging afgewezen

Verzoek inwoner gemeente om vernietiging van onderdelen
beheersverordening Kernen gemeente Meerssen.

In behandeling

87

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Verzoek inwoners gemeente Ooststellingwerf om interbestuurlijk
toezicht gericht op ruimtelijke besluiten motorcrossterrein
Prikkedam.

In behandeling

Verzoek gemeente Amsterdam tot vernietiging artikel 32 PRV NoodHolland vanwege belemmering tot het plaatsen van windturbines

In behandeling

Uit deze informatie blijkt dat de afgelopen jaren viermaal een schorsing van een besluit
heeft plaatsgevonden. Verzoeken om vernietiging zijn tot op heden altijd afgewezen. Bij een
aantal zaken is de afwijzing gebaseerd op het proportionaliteitsbeginsel; het instrument
vernietiging werd daarbij niet passend geacht. Ook andere oorzaken zijn genoemd, zoals het
niet eerder ingrijpen van een verzoeker in de totstandkoming van een besluit terwijl daar
wel gelegenheid toe was geweest, of de bereidwilligheid van een provincie om een besluit
zodanig aan te passen dat wettelijke bezwaren werden weggenomen.
4.2.6

Beoordeling van het toezicht vanuit overheden
Gesprekspartners van het ministerie zijn gevraagd naar hun oordeel over de huidige werking
van het toezichtstelsel. Daarbij is ten eerste opgemerkt dat men het nog vroeg vindt om dit
oordeel nu te vellen. De reden hiervoor is dat er – vooral op het gebied van het
omgevingsrecht – veel veranderingen hebben plaatsgehad in de afgelopen periode,
waardoor alle partijen nog zoekende zijn naar uitgekristalliseerde werkvormen en
processen. Dat gezegd hebbende wordt voorzichtig een aantal aandachtspunten benoemd.
Ten aanzien van een van de veronderstellingen die ten grondslag liggen aan de wet, te
weten dat de toezichthouder vertrouwt op een wetsconforme uitvoering, wordt met
voorzichtigheid geoordeeld. De zorg bestaat dat het verticale toezicht niet meer is bedoeld
voor beoordeling van de kwaliteit van de taakuitvoering. Het ministerie heeft nog de
mogelijkheid om te adviseren bij taakuitvoering indien gevraagd, maar wanneer adviezen
niet opgevolgd worden is er (anders dan een stap naar de rechter, wat buiten het IBT valt)
nauwelijks een instrumentarium voor handen. Alleen wanneer het ministerie zou
observeren dat er bestuurlijk gezien onwettig wordt opgetreden zal op basis van het IBT
worden ingegrepen. Een dergelijke situatie heeft zich nog niet voorgedaan. Overigens is de
kwaliteit van de taakuitvoering op zich hierbij dus geen criterium.
Ook in de informatievoorziening en beeldvorming op basis daarvan ervaart men dat de
gekozen opstelling van terughoudendheid en sober toezicht resulteert in een minder goed
overzicht van relevante ontwikkelingen. De controles in huis bij gemeenten en provincies
zijn vervangen door controles op basis van informatie die uit een grote gegevensstroom van
openbare documenten moet worden geëxtraheerd. Men erkent dat het moeilijk is om deze
informatie passend en geschikt te maken voor doorlopende beeldvorming over de
domeinen. Bij de in-huis controles die voorheen werden uitgevoerd kwam veelal informatie
naar boven die niet in de officieel vastgestelde informatiebronnen staat waar men nu uit
put. Men is dus ook nog zoekende naar manieren om dit gemis op te vangen.
De provincies ervaren het toezicht op het gebied van uitvoering van taken op het domein
omgevingsrecht vooralsnog als marginaal. Zo zijn in Overijssel afspraken gemaakt dat
openbaar gepubliceerde informatie niet naar de ILT gestuurd hoeft te worden. De
tijdsinvestering bestaat verder uit tweemaal per jaar een gesprek met de ILT in het kader
van proactief onderzoek waarbij gesproken wordt over Brzo- en RIE-categorie 4-bedrijven
die binnen het thematisch onderzoek vallen, en incidentele overleggen bij
vergunningprocedures. De toezichtlasten worden niet als hoger of lager dan voor invoering
van de Wrgt ervaren. De in de casestudy’s bestudeerde gemeenten hebben aangegeven in

88

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

feite niets te merken van het toezicht door het ministerie van IenM. Dit is in lijn met de
terughoudende insteek van het toezicht en de primaire rol van de provincie hierin.
4.2.7

Conclusie
Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu houdt toezicht op zowel provincies als op
gemeenten, waarbij men zich richt op de thema’s milieu en ruimte. Voor wat betreft
toezicht op de provincies ligt de wettelijke basis daarvoor in artikel 121 e.v. van de
Provinciewet. Toezicht op gemeenten betreft een viertal wetten die in Bijlage I van de
Gemeentewet zijn benoemd, die een uitzondering vormen op de regel dat het
provinciebestuur in beginsel aangewezen is als interbestuurlijk toezichthouder voor de
gemeentelijke medebewindstaakuitvoering. Over het algemeen geldt dat het Rijk zich
bedient van het generiek toezichtinstrumentarium (met uitzondering van de
Havenbeveiligingswet).
De uitvoering van het toezicht op milieu is door het ministerie en de daartoe behorende
Inspectie Leefomgeving & Transport (hierna: ILT) wordt gedaan op een ‘sobere, selectieve
en terughoudende wijze’, uitgaande van vertrouwen conform de algemene beleidskaders. In
de praktijk gebeurt dit op twee manieren: op basis van signalen over mogelijke risico’s of
problemen of door proactieve en planmatige beoordeling van taken die in medebewind
worden uitgevoerd. Het toezicht op gemeenten is vooralsnog alleen voor wat betreft de
Havenbeveiligingswet ingevuld.
Voor het terrein ruimtelijke ordening geldt dat het toezicht momenteel sterk is ingegeven
door een veranderde werkwijze die vanaf begin 2012 wordt gevolgd conform de selectieve
en decentrale sturingsfilosofie van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR). In het
Barro zijn dertien rijksbelangen neergelegd waarbij het Rijk uit gaat van vertrouwen dat de
andere overheden aan deze belangen doorwerking geven.
Sinds de inwerkingtreding van de Wrgt heeft de minister van IenM een negental verzoeken
om schorsing en vernietiging van ruimtelijke besluiten ontvangen. Dit heeft viermaal tot een
schorsing van een besluit heeft plaatsgevonden, vernietigingen zijn nog niet voorgekomen.
Vanuit het ministerie is men vooralsnog voorzichtig een oordeel te geven over de werking
van het vernieuwde toezichtstelsel. Men constateert wel dat het verticaal toezicht niet
meer is toegerust op het bijsturen van de kwaliteit van uitvoering van wettelijke taken
omdat de volksvertegenwoordiging daarvoor in positie is gebracht. Daarnaast constateert
men dat de terughoudende opstelling heeft geresulteerd in een minder volledig beeld bij
het ministerie over de ontwikkelingen op lokaal gebied. De terughoudende opstelling heeft
wel in zoverre het gewenste resultaat dat provincies weinig toezichtlasten ervaren.

4.3
4.3.1

Toezicht door het ministerie van SZW
Inleiding
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is één van de interbestuurlijk
toezichthoudende bestuursorganen van het Rijk. Hij heeft met name een IBTverantwoordelijkheid ten aanzien van sociale zekerheidswetgeving en wetgeving rondom
kinderopvang en peuterspeelzalen. De sociale zekerheidswetgeving die door de gemeente
in medebewind wordt uitgevoerd viel buiten de reikwijdte van de Wrgt. Echter, ook het
toezicht dat het ministerie van SZW uitoefent op gemeenten werd in dezelfde periode
anders vormgegeven, in lijn met de bevindingen en adviezen van ‘Oosting’. Het ministerie

89

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

van SZW koos ervoor om de wijzigingen van wet- en regelgeving zelf te verzorgen.
Dit gebeurde met de Wet interbestuurlijk toezicht gemeentelijke inkomens- en
werkvoorzieningen, waardoor een aantal specifieke toezichtbepalingen werd geschrapt (in
onder meer de Wet inkomensvoorziening ouderen en gedeeltelijk arbeidsongeschikte
werkloze werknemers/ zelfstandigen (IOAW en IOAZ)), maar tegelijkertijd werd de
aanwijzingsbevoegdheid in de Wet werk en bijstand (WWB; nu: Participatiewet), IOAW en
IOAZ van de minister van SZW gehandhaafd. In hoofdstuk 2 is reeds uitvoerig stilgestaan bij
dit afzonderlijke wetstraject.
Dit hoofdstuk gaat in op de belangrijkste medebewindswetten waarop de minister van SZW
toezicht houdt. Het wettelijk kader wordt in de volgende paragraaf toegelicht. Vervolgens
wordt ingegaan op de feitelijke uitvoering van het IBT.
4.3.2

Wettelijk kader
Wettelijke grondslagen
De bijlage bij artikel 124b van de Gemeentewet noemt de volgende wetten ten aanzien
waarvan het ministerie van SZW toezicht houdt op gemeenten:
▪ Participatiewet (tot en met 31 december 2014: WWB);
▪ IOAW;
▪ IOAZ;
▪ Wet gemeentelijke schuldhulpverlening;
▪ Wet sociale werkvoorziening (WSW);
▪ Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko). 105
Eerder waren ook de Wet werk en inkomen kunstenaars en de Wet investeren in jongeren
op deze bijlage opgenomen. Inmiddels zijn beide wetten vervallen. Al deze wetten worden
in medebewind uitgevoerd door gemeenten. Het ministerie van SZW oefent geen
interbestuurlijk toezicht uit op de provincies.
In de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, de Wsw en de Wko staan geen specifieke
toezichtbepalingen opgenomen. In overige wetten is dit wel het geval: deze wetten kennen
een aanwijzingsbevoegdheid, neergelegd in artikel 74, eerste lid van de Participatiewet en in
artikel 52 van de IOAW en de IOAZ. In artikel 76 van de Pw is geregeld dat de minister van
SZW de betaling van het Pw-budget gedurende ten minste drie maanden ‘automatisch’
opschort, indien hij via een aanzegging de gemeente informeert waarom naar zijn oordeel
sprake is van een ernstige tekortkoming en dat hij voornemens is de gemeente een
aanwijzing te geven. De opschortingsregeling houdt in dat alle betalingen die de minister
van SZW anders ten behoeve van de gemeente zou verrichten met betrekking tot het Pwbudget geheel worden opgeschort, zolang de gemeente haar onrechtmatige wetsuitvoering
niet formeel heeft beëindigd. De opschorting wordt ongedaan gemaakt indien het college
én de onrechtmatige uitvoering formeel heeft beëindigd én ook anderszins de in de
aanwijzing opgenomen verplichtingen is nagekomen. Indien het college niet tijdig en juist
uitvoering geeft aan de aanwijzing, wordt de opschorting beëindigd en kan aansluitend
overgegaan worden tot korting van het Pw-budget.
Artikel 74 Participatiewet

De IBT-rol in het kader van de Wko is afwijkend van de andere regelingen. Gemeenten hebben een plicht om toezicht te
houden op de kinderopvanglocaties; de minister van SZW houdt vervolgens toezicht op gemeenten of zij dat werkelijk doen. In
de praktijk wordt deze controle uitgevoerd door de Inspectie van het Onderwijs. De oordeelsvorming en het eventueel
interveniëren ligt echter bij de Minister van SZW.
105

90

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

5. Onze Minister kan een vangnetuitkering verminderen, intrekken of weigeren indien:
a. hij het college een aanwijzing heeft gegeven als bedoeld in artikel 76, eerste lid; of
b. het college in strijd handelt met een wettelijk voorschrift dat betrekking heeft op de
vangnetuitkering of met een voorwaarde die aan het besluit tot verlening van een
vangnetuitkering is verbonden.
Artikel 76 Participatiewet
3. Onze Minister schort de betaling van de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid [PF: de
gebundelde uitkering inkomensvoorzieningen], gedurende ten minste drie maanden op, indien Onze
Minister […] ernstige tekortkomingen heeft vastgesteld als bedoeld in [artikel 76, eerste lid van de
Participatiewet] , in artikel 52 van de IOAW en artikel 52 van de IOAZ, totdat:
a. hij heeft vastgesteld […] dat de ernstige tekortkomingen zijn opgeheven;
b. hij heeft vastgesteld dat het college aan de in de aanwijzing opgenomen verplichtingen
heeft voldaan;
c. hij heeft geoordeeld, dat het college […] geen of onvoldoende gevolg heeft gegeven aan de
aanwijzing.
4. Onze Minister stelt, indien hij van oordeel is, dat het college na afloop van de termijn, bedoeld in
het tweede lid, geen of onvoldoende gevolg heeft gegeven aan de aanwijzing, de uitkering, bedoeld
in artikel 69, eerste lid, voor het jaar volgend op het jaar waarin de termijn afloopt, 1 procent lager
vast.
5. Onze Minister stelt, indien hij van oordeel is, dat het college twaalf maanden na afloop van de
termijn, bedoeld in het tweede lid, nog geen of onvoldoende gevolg heeft gegeven aan de
aanwijzing, bedoeld in het derde lid, de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, voor het tweede
jaar volgend op het jaar waarin de termijn afloopt en de daaropvolgende jaren, telkens ten hoogste
3 procent lager vast.

Naast deze specifieke instrumenten bestaan de generieke instrumenten, indeplaatsstelling
en schorsing & vernietiging, uit de Gemeentewet. Schorsing en vernietiging kan bijvoorbeeld
worden toegepast, indien een gemeentelijke verordening niet is vastgesteld binnen het
wettelijk kader.
In het vervolg zal de nadruk in dit hoofdstuk liggen op het IBT in het kader van de
Participatiewet en aanverwante wetten (IOAW en IOAZ).
Tevens wordt ingegaan op het toezicht in het kader van de Wet structuur
uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI). De minister van SZW oefent eveneens
toezicht uit op de colleges van B&W, het UWV en de SVB in het kader van de Wet SUWI, zij
het dat dit een ander karakter heeft. In de memorie van toelichting op de Wet
interbestuurlijk toezicht gemeentelijke inkomens- en werkvoorzieningen wordt hierop
ingegaan:106
“Op grond van artikel 37, onderdeel c, van de Wet SUWI, is IWI ook belast met het toezicht op de
rechtmatigheid en doelmatigheid, waaronder begrepen doeltreffendheid, van de wijze waarop het
UWV, de SVB en de colleges van burgemeester en wethouders bij de uitvoering van de aan hen
opgedragen taken samenwerken. Hoewel dit toezicht mede betrekking heeft op gemeenten is geen
sprake van interbestuurlijk toezicht in de zin van het kabinetsstandpunt Oosting. Het toezicht richt
zich immers niet op de uitoefening van een medebewindstaak door een afzonderlijke gemeente, ter
verzekering van het «eenheidskarakter» van onze gedecentraliseerde eenheidsstaat. Het
systeemgericht toezicht beoogt op landelijk geaggregeerd niveau inzicht te bieden in de effectiviteit
van de uitvoeringspraktijk in samenhang met het beleid op het terrein van werk en inkomen». Als
106

Kamerstukken II 2009/10, 32 453, 3, p.19.

91

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

zodanig vormen de uitkomsten van dit toezicht een relevante bron voor de minister van SZW
vanwege zijn
systeemverantwoordelijkheid. Vanuit dat oogpunt maar ook anderszins bestaat geen aanleiding om
deze vorm van toezicht te laten vervallen.
Op grond van artikel 9 van de Wet SUWI dienen UWV, SVB en de colleges samen te werken bij de
uitvoering van de taken op grond van de Wet SUWI, de WWB, IOAW en IOAZ met het oog op een
doeltreffende en klantgerichte uitoefening van die taken. In artikel 10 van de Wet SUWI is de
samenwerking (gezamenlijke dienstverlening) van UWV en de colleges in de locaties werk en
inkomen geregeld. Op grond van artikel 10, derde lid, van de Wet SUWI heeft de minister de
mogelijkheid een aanwijzing te geven aan UWV of colleges van burgemeester en wethouders bij
ernstige tekortkomingen met betrekking tot de uitvoering van de taken betreffende de
dienstverlening in locaties werk en inkomen. In het kader van het systeemgericht toezicht vervult
het toezicht op de samenwerking een essentiële rol.”

De Wet SUWI staat mede hierom volgens respondenten niet afzonderlijk vermeld in de
bijlage van de Gemeentewet. Op grond van artikel 9 van de Wet SUWI kan de minister,
indien hij ernstige tekortkomingen in de uitvoering van artikel 9 en 62 van de Wet SUWI
vaststelt, aan het college van B&W een aanwijzing geven.
De Inspectie SZW speelt een rol in het kader van het toezicht op deze wet:
Artikel 37 Wet SUWI
2. De Inspectie SZW is belast met het toezicht op de wijze waarop het Uitvoeringsinstituut
werknemersverzekeringen, de Sociale verzekeringsbank, en de colleges van burgemeester en
wethouders bij de uitvoering van de aan hen opgedragen taken samenwerken als bedoeld in de
artikelen 9, 10 en 10a.
3. De Inspectie SZW is belast met het toezicht op de wijze waarop de colleges van burgemeester en
wethouders gezamenlijk bijdragen aan het behalen van de doelen op het terrein van werk en inkomen.

De Inspectie SZW is in dit kader verantwoordelijk voor de eerste twee stappen in het
uitvoeren van toezicht, namelijk informatie verzamelen/ waarnemen en beoordelen. De
minister is verantwoordelijk voor de derde stap, namelijk interveniëren.
4.3.3

Uitvoering van het toezicht
Informatieverzameling
Artikel 42 van de Wet SUWI bevat een plicht van het college van B&W om op verzoek en
kosteloos informatie te verstrekken aan de Inspectie SZW.
Artikel 42 Wet SUWI
1. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, de Sociale verzekeringsbank en de colleges van
burgemeester en wethouders verstrekken op verzoek, kosteloos, aan de Inspectie SZW alle gegevens
en inlichtingen en verlenen de Inspectie SZW op verzoek toegang tot en inzage in gegevens en
bescheiden die voor de uitoefening van haar taak noodzakelijk zijn.

Het Escalatieprotocol afsluiten SUWInet geeft aan om welke informatiedragers het gaat:107
‘STAP 1 Zelfevaluatie (vrijwillig)
Gemeenten kunnen via een zelftest van de VNG onderzoeken of wordt voldaan aan de normen uit het
SUWI-normenkader. De zelftest is een analyse die aangeeft op welke onderdelen uit het SUWI107

www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2015/10/01/kamerbrief-excalatieprotocol-suwinet.

92

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

normenkader aanpassingen of verbeteringen aangebracht moeten worden. De zelftest is daarmee een
instrument van en voor gemeenten zelf om invulling te geven aan de verantwoordelijkheid voor de
beveiliging van de gegevens die via SUWInet worden ontvangen. Het verdient aanbeveling om de
uitkomsten van de zelftest in het college van B&W te agenderen en het (eventuele) verbeterplan dat
daaruit volgt door het college van B&W te laten vaststellen en hierover de gemeenteraad te
informeren. Maatregelen kunnen ook worden opgenomen in het jaarlijks verplicht op te stellen
beveiligingsplan en/of het verslag over de verantwoording.
STAP 2 Jaarverslag (bestaande wettelijke verplichting)
Op grond van de SUWI wet- en regelgeving is geregeld dat iedere gebruiker van SUWInet, dat wil
zeggen het UWV, de SVB en de colleges van B&W voor de SUWI-taken aantoont dat het stelsel van de
door zijn organisatie genomen maatregelen voldoet aan het SUWI-normenkader. Het jaarlijkse verslag
over het gebruik van SUWInet moet ieder jaar worden vastgesteld. Het aantonen gebeurt door in te
gaan op opzet, bestaan, werking en controleerbaarheid van het stelsel van maatregelen en procedures
gericht op de gegevenshuishouding in relatie tot SUWInet. De rapportage dient te worden bevestigd
met een oordeel (van getrouwheid) van een tot de Nederlandse Orde van Register EDP-Auditor
toegelaten persoon. De verantwoording over de informatiebeveiliging biedt het college van B&W en
de gemeenteraad een handvat om hun verantwoordelijkheid voor informatiebeveiliging en
bescherming van persoonsgegevens in te vullen. Daarnaast kunnen burgers er vertrouwen aan
ontlenen dat gemeenten de aan hen toevertrouwde gegevens zorgvuldig verwerken.’

Binnen dit beleidsterrein vraagt SZW systematische informatie, namelijk het jaarverslag, bij
alle gemeenten op over de uitvoering van de wettelijke regeling. Deze informatie is in
beginsel voorhanden bij gemeenten. De zelftest wordt niet verstrekt aan de Inspectie of
ministerie, maar kan worden gezien als een instrument om de horizontale
verantwoordingsmechanismen te versterken.
Daarnaast heeft de Inspectie SZW in 2013 en 2015 (vindbaar onder R13/08 en R15/02), naar
aanleiding van signalen gedurende enkele jaren dat bij een aantal gemeenten de beveiliging
van gegevens in SUWInet niet goed op orde was, een ‘ad hoc’ onderzoek naar dit
onderwerp onder alle gemeenten uitgevoerd. In de jaren daarna hebben
vervolgonderzoeken (een soort reality check) plaatsgevonden. Zo is in 2016 bij een aselecte
steekproef van 65 gemeenten uit de 198 die in 2015 niet voldeden aan bepaalde
toetsnormen onderzocht of zij hieraan (nog) voldeden. 108
De andere wetten kennen geen (systematische) informatieplichten specifiek ten behoeve
van het IBT, maar wel informatieplichten ten behoeve van andere doelen. In de
Participatiewet zijn deze als volgt geformuleerd:
Artikel 77. Informatie ten behoeve van uitkering en uitvoeringsbeeld
1. Het college legt verantwoording af aan Onze Minister over de uitvoering van deze wet, op de
wijze, bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet.
Artikel 78. Informatie
1 Het college verstrekt desgevraagd aan Onze Minister gegevens en inlichtingen die hij voor de
statistiek, informatievoorziening en beleidsvorming met betrekking tot deze wet nodig heeft.

De IOAW en IOAZ kennen soortgelijke bepalingen, neergelegd in artikel 54 en 55 van de
IOAW en IOAZ. De verantwoording over de rechtmatige besteding van de specifieke
uitkeringen – de gebundelde uitkering op grond van artikel 69 Participatiewet – verloopt via
108

Zie het rapport Stand van zaken na ontvangst in-control verklaringen gemeenten 2016.

93

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

de SiSa-systematiek. Deze informatie kan input vormen voor het IBT. Respondenten geven
aan dat het lastig is om het uitvragen van informatie ten behoeve van
beleidsverantwoording en van toezicht te onderscheiden, zeker aangezien het IBT-accent
verlegd is naar stelselverantwoordelijkheid.
Daarnaast reageert de minister als IBT-toezichthouder binnen alle beleidsterreinen, als hij
bijvoorbeeld op basis van een signaal tot de conclusie komt dat mogelijk sprake is van een
ernstige tekortkoming. Hierbij moet gedacht worden aan signalen in de media of vanuit
burgers en kamer- en raadsleden. Met de invoering van de Participatiewet per 1 januari
2015 werden bijvoorbeeld in de media zorgen gehoord over het opstellen voor een
verordening ten aanzien van een tegenprestatie. Mede naar aanleiding hiervan heeft de
Inspectie SZW op verzoek van de staatssecretaris van SZW een onderzoek uitgevoerd bij alle
393 gemeenten.109 Dergelijke thematische onderzoeken naar aanleiding van signalen zijn
tevens een bron van toezichtinformatie. Daarnaast kan incidentele toezichtinformatie
uitgevraagd worden met een beroep op artikel 118 van de Gemeentewet.
Oordeelsvorming
De normen waaraan een gemeente dient te voldoen liggen vervat in de Participatiewet,
IOAW en IOAZ. In het kader van de decentralisatie van bevoegdheden aan gemeenten die
daarvoor tot de verantwoordelijkheid van het Rijk vielen (Wajong), bevat de Participatiewet
volgens de respondenten bovendien meer open normen en minder (specifieke) regels,
waaraan de gemeente dient te voldoen.
Het ministerie van SZW beschikt in het kader van de Participatiewet over een intern
protocol met een afwegingskader, waarin staat langs welk stramien onrechtmatigheden
moeten worden gewaardeerd. Eén van de elementen daarvan is dat wordt gekeken of de
raad het college corrigeert (in het kader van de horizontale verantwoording en controle). Als
dat niet of onvoldoende gebeurt, beziet het ministerie of er sprake is dat een wettelijk
verankerd fundament van de wet te zeer wordt geschaad vanwege de aard, de intensiteit
en/of de duur van de tekortkoming. Aanvullend kan de uitstraling naar andere gemeenten
ook een rol spelen.
Wat betreft de Wet SUWI wordt leggen de normen vervat in het Normenkader
Gezamenlijke elektronische Voorzieningen SUWI (GeVS) dat van kracht is sinds 2002. De
beoordeling van de Inspectie SZW richt zich op zeven ‘essentiële’ (lees: meest risicovolle)
normen. Deze betreffen:
▪ ‘het informatiebeveiligingsbeleid en het informatiebeveiligingsplan voor Suwinet
(norm 1.3, 1.4 en 1.5);
▪ de inrichting en het onderhoud van de beveiligingsfunctie en de
beveiligingsorganisatie van Suwinet (norm 2.2 en 2.3);
▪ de logische toegangsbeveiliging, gericht op het voorkomen van ongeautoriseerde
toegang tot en gebruik van persoonsgegevens (norm 13.1 en 13.5).’110
De keuze voor deze normen wordt als volgt gerechtvaardigd in het Inspectierapport R15/02:
‘Met deze normen worden de aandachtsgebieden organisatorische aspecten en logische
toegangsbeveiliging voor een belangrijk deel afgedekt.’
‘Van de totale set van 115 normen is een beperkt aantal normen als essentieel benoemd. Aan deze
109
110

Zie het rapport Verordeningen Tegenprestatie (inventarisatie) 2015.
Rapport Stand van zaken na ontvangst in-control verklaringen gemeenten 2016, p. 6.

94

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

essentiële normen dient in elk geval te worden voldaan. Bij de overige normen is volgens de
verantwoordingsrichtlijn ruimte voor “niet-materiële tekortkomingen”.

Deze normen worden beoordeeld in het kader van STAP 3 van het Escalatieprotocol.
Interventie
Indien het ministerie of de inspectie oordeelt dat de taakuitvoering ernstige tekortkomingen
vertoont, kan de minister de specifieke bevoegdheden aanwijzing, in combinatie met
financiële instrumenten, of het generieke instrumentarium inzetten. Deze bevoegdheden
worden gericht aan de gemeentebesturen, ook in die gevallen waar de uitvoering
ondergebracht is bij een Gemeenschappelijke Regeling zoals veelal plaatsvindt bij de
Participatiewet.
Navraag bij het ministerie leert dat in de periode 2012 tot 2016 geen enkele aanwijzing is
gegeven. Evenmin zijn generieke bevoegdheden aangewend. Wel is de interventieladder (in
het kader van de Participatiewet, IOAW, IOAZ) en interventieladder (in het kader van SUWI)
enkele malen beklommen. Volgens respondenten gaat van de aanwijzing, zeker in
combinatie met financiële prikkels, een preventieve werking uit, waardoor het college of de
raad de tekortkoming uit eigen beweging herstelt.
In november 2015 bleek na onderzoek van het ministerie van SZW dat de colleges van 22
gemeenten een samenwerking zouden hebben aangegaan met een privaat bedrijf op het terrein van
bestrijding van bijstandsfraude, waardoor mogelijk sprake was van een onrechtmatige uitbesteding
van kerntaken.
Vervolgens werden aan deze colleges brieven verstuurd met een ‘initieel’ verzoek om informatie. Uit
de vervolgcontacten bleek dat:
▪ in acht gevallen inmiddels de samenwerking niet meer plaatsvond;
▪ in vijf gevallen de colleges afzagen van de plannen om wederom samen te werken met een
privaat bedrijf;
▪ in vier gemeenten de samenwerking met het private bedrijf was beëindigd;
▪ in één gemeente de samenwerking werd aangepast door deze te beperken tot training en
coaching van de participatieconsulenten;
▪ in vier gemeenten de vormgeving van de samenwerking werd aangepast, waardoor sprake
was van (geoorloofde) inhuur van derden en niet meer van (ongeoorloofde) uitbesteding
van taken.
Tijdens deze vervolgcontacten is zowel gecommuniceerd met de colleges als ook met de raden die
de brieven in afschrift ontvingen. In 14 gevallen is nadere informatie opgevraagd. In deze brieven
werd opgemerkt dat de minister af zou zien van toepassing van de aanwijzingsbevoegdheid, indien
‘het corrigerend vermogen van de gemeente’ werkt, waarmee aan de raad de gelegenheid wordt
geboden om het beleid of de uitvoering bij te sturen.

De staatssecretaris hecht volgens de respondenten veel waarde aan ‘een goede interactie
met medeoverheden’: zij wil derhalve niet onmiddellijk de interventieladder van stal wil
halen, zoals door haarzelf naar voren gebracht in een Algemeen Overleg met de Tweede
Kamer op 16 maart 2016. Door middel van informele contacten, zoals overleg met de VNG
en individuele gemeenten en voorlichting via bijvoorbeeld de SZW-Verzamelbrief, probeert
zij te bewerkstelligen dat gemeenten handelen binnen het wettelijk kader. Respondenten
geven aan dat het uitgangspunt geldt dat het specifieke toezichtinstrument terughoudend
ingezet wordt.

95

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Formele interventies in het kader van het IBT op de Wet SUWI hebben een lange aanloop
gekend, waarbij in eerste instantie ingezet werd op de zelfcorrigerende werking door
gemeenten. Dit bleek onvoldoende te werken. Dit blijkt ook uit de aanleiding tot het
onderzoek van de Inspectie SZW in 2015:
De Inspectie SZW heeft diverse malen gerapporteerd over gebrekkige beveiliging van
persoonsgegevens die worden uitgewisseld via Suwinet en incidenteel misbruik of oneigenlijk
gebruik van deze gegevens. Mede naar aanleiding van het rapport ’De burger bediend in 2013’ dat
in oktober 2013 is gepubliceerd, is een groot aantal maatregelen vanuit de VNG, UWV en SVB
(samen vertegenwoordigd in het Opdrachtgeversberaad) en het ministerie SZW aangekondigd.

Diverse opeenvolgende onderzoeken lieten daarnaast zien dat ‘het merendeel van de
gemeenten, ondanks de verbeteringen, niet aan alle zeven normen voldoet.’111 In 2015
voldeed 49 % van de 393 gemeenten aan alle zeven normen. Respondenten gaven aan dat
het ministerie van SZW na een aantal jaren tot de conclusie kwam dat de beveiliging van
persoonsgegevens te weinig urgentie had. Daarom werd besloten tot het invoeren van een
escalatieprotocol (zie hierboven) en tot het zetten van hogere stappen op de
interventieladder, met als STAP 4 de aankondiging tot aanwijzing, als STAP 5 de aanwijzing
tot het op orde brengen van de beveiliging en als STAP 6 het treffen van een noodzakelijke
voorziening tot afsluiten van SUWInet.
‘Het protocol werd in november 2015 verzonden naar de gemeenten. In het escalatieprotocol staat
dat de gemeenten die niet voldoen aan de zeven onderzochte normen, binnen zes tot twaalf weken
de beveiliging op orde moeten hebben en een “in-control” verklaring dienen op te sturen. Doen ze
dat niet, dan volgt een aanwijzing en kan hen uiteindelijk zelfs de toegang tot Suwinet worden
ontzegd. De Inspectie is verzocht een controle uit te voeren op deze verklaringen.’112

In 2016 vond deze (steekproefsgewijze) controle plaats bij 65 gemeenten die niet voldeden
aan de zeven normen. In augustus 2016 ontvingen de colleges een aankondiging dat
onderzoek zou plaatsvinden. De Inspectie had voor die tijd reeds een in-control-verklaring of
een ingevulde vragenlijst en/of andere stukken ontvingen. Alle onderzochte gemeenten
voldeden uiteindelijk aan alle zeven normen. In geen enkel geval was een aanwijzing
gegeven. De Inspectie merkt op dat enkele gemeenten pas ‘na de aankondiging van het
onderzoek [en dus de dreiging met een aanwijzing] (aanvullende) actie hebben
ondernomen.’113 Bij nagenoeg alle gemeenten zijn de tekortkomingen inmiddels verholpen.
De respondent gaf aan dat op dit moment nog een gesprek over dit thema met één
gemeente plaatsvindt.
4.3.4

Conclusie
De minister van SZW heeft een ‘eigen’ toezichtarrangement voor enkele sociale
zekerheidswetten die door gemeenten in medebewind worden uitgevoerd vormgegeven.
Belangrijkste kenmerk hiervan is het behoud van de aanwijzingsbevoegdheid in
verschillende wetten, waaronder de Participatiewet, IOAW en IOAZ en de combinatie van
dit instrument met financiële instrumenten.
De Wet SUWI kent met het Escalatieprotocol een eigen uitgewerkt toezichtregime, dat
ontworpen is nadat de minister tot de conclusie kwam dat bijna de helft van de gemeenten
Rapport Stand van zaken na ontvangst in-control verklaringen gemeenten 2016, p. 5.
Idem, p. 6.
113 Idem, p.11.
111
112

96

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

onvoldoende actie had ondernomen om te voldoen aan de eisen in de Wet SUWI, met name
op het vlak van informatiebeveiliging.
Het SZW-toezicht is in algemene zin te karakteriseren als signaalgericht en brengt derhalve
weinig lasten voor gemeenten met zich mee. Dit ‘piepsysteem’ werkt aan de hand van
berichten
in
de
media
of
signalen
vanuit
derden.
Analyse
van
beleidsverantwoordingsinformatie kan ook aanleiding geven tot het doen van nader
onderzoek. In het kader van de Wet SUWI dient het college wel systematisch informatie te
verschaffen. Dit is wettelijk voorgeschreven.
Deze paragraaf laat zien dat het ministerie of de inspectie regelmatig naar aanleiding van
signalen nader onderzoek verricht. Naar aanleiding van deze onderzoeken is bijvoorbeeld
ingeval van de verordening tegenprestatie en de informatiebeveiliging de interventie- /
interventieladder betreden. Dit heeft er niet toe geleid dat daadwerkelijk een aanwijzing is
gegeven of een besluit tot indeplaatsstelling is genomen. Door de dreigende inzet van deze
instrumenten werden de tekortkomingen reeds voldoende weggenomen in de optiek van
de IBT-toezichthouder.

4.4
4.4.1

4.4.2

Toezicht door het ministerie van VWS
Inleiding
De belangrijkste wetten waarop het ministerie toezicht houdt op gemeenten zijn de Wmo
2015 en de Jeugdwet. Beide wetten zijn in werking getreden na 2 oktober 2012. Deze
paragraaf start met het beschrijven van het wettelijk kader waarbinnen het ministerie van
VWS het interbestuurlijk toezicht uitoefent. Vervolgens wordt ingegaan op de uitvoering in
de praktijk.
Wettelijk kader
Wettelijke grondslagen
Artikel 124b van de Gemeentewet bepaalt dat het interbestuurlijk toezicht en de daarbij
behorende bevoegdheden in beginsel uitgeoefend worden door het provinciaal bestuur
(gedeputeerde staten en commissaris van de Koning). Inzake enkele wetten, die opgenomen
zijn in de Bijlage bij de Gemeentewet, wordt het toezicht in afwijking van deze hoofdregel
uitgeoefend ‘door Onze Minister wie het aangaat’. Binnen het werkveld van het ministerie
van VWS waren de volgende wetten op het moment van inwerkingtreding van de Wrgt
opgenomen in deze bijlage:
▪ Drank- en Horecawet
▪ Wet publieke gezondheid
▪ Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo)
Inmiddels zijn aan deze lijst ook de Jeugdwet en de Wet op de jeugdverblijven toegevoegd.
Beide wetten zijn inwerking getreden na de komst van de Wrgt. Tevens is de Wmo
ingetrokken en vervangen door de Wmo 2015. Voor deze wetten is het Rijk – in de
hoedanigheid van de minister van VWS – dus de verantwoordelijk interbestuurlijk
toezichthouder voor gemeenten. De minister van VWS oefent de bevoegdheid in het kader
van de Jeugdwet uit samen met de minister van Veiligheid en Justitie.
Niet gebleken is dat het ministerie van VWS tevens toezicht houdt op de uitvoering van
medebewindswetgeving door provincies. In deze paragraaf staat de uitoefening van het IBT

97

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

op de Jeugdwet en de Wmo (2015) centraal. Deze twee wetten zijn, samen met de
Participatiewet (zie paragraaf 4.3), de belangrijkste wetten binnen het gemeentelijk sociaal
domein.
Rijkstoezicht in plaats van provinciaal toezicht
De Jeugdwet en de Wmo 2015 waren beide onderdeel van de decentralisatieagenda van het
kabinet Rutte-Asscher, waardoor gemeenten sinds 2015 verantwoordelijk zijn geworden
voor een breed takenpakket binnen het sociaal domein. In het geval van de Jeugdwet lag
het merendeel van deze taken voorheen bij de (Bureaus Jeugdzorg van de) provincies op
grond van de Wet op de jeugdzorg. De nieuwe taken onder de Wmo 2015 vielen voorheen
onder de AWBZ (onder verantwoordelijkheid van het Rijk).
De keuze om de minister van VWS (samen met de minister van VenJ) verantwoordelijk te
maken voor de uitoefening van het interbestuurlijk toezicht en niet de provinciebesturen –
dus in afwijking van het nabijheidprincipe – wordt in de MvT bij de Jeugdwet als volgt
toegelicht:114
Hoofdregel van het door de commissie-Oosting voorgestelde stelsel is het nabijheidbeginsel […]. Op
dit beginsel wordt in artikel 124b van de Gemeentewet een uitzondering gemaakt. […] Met de
invoeringswet zal geregeld worden dat van deze uitzonderingsmogelijkheid gebruik wordt gemaakt
ter zake van de jeugdhulp. […] Zodoende worden deze bevoegdheden ten aanzien van de Jeugdwet
uitgeoefend door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport of de Minister van Veiligheid en
Justitie. Immers, nu de verantwoordelijkheden inzake de ondersteuning, hulp en zorg voor jeugdigen
overgaat naar gemeenten, vervalt de taak van de provincies in dat domein en zal ook de
deskundigheid ter zake door provincies niet in stand worden gehouden.

Respondenten vullen aan dat ook politieke overwegingen een belangrijke argument
vormden om het toezicht bij het Rijk neer te leggen. De minister acht zichzelf
stelselverantwoordelijk en wil kunnen ingrijpen (met name tijdens de transitiefase), indien
zich misstanden zouden voordoen. Bovendien wilde de Tweede Kamer de minister hierop
kunnen aanspreken. Deze overwegingen passen bij de door de minister gevoelde
‘systeemverantwoordelijkheid in een decentraal stelsel.’ Derhalve is hij ‘aanspreekbaar op
het borgen van de publieke belangen voor zover gerelateerd aan het stelsel.’115
In de MvT bij de Wmo 2015 wordt de afwijking van het nabijheidsbeginsel niet
gerechtvaardigd. Wel is bekend dat de provincie voor de decentralisatie géén taken had op
het vlak van maatschappelijke ondersteuning en derhalve geen expertise om de
toezichttaak te kunnen invullen. Bovendien was de minister van VWS eveneens
toezichthouder onder de (oude) Wmo. Tot slot zou de gemeente binnen het sociaal domein
anders te maken krijgen met drie toezichthouders (minister van SZW in het kader van de
Participatiewet; minister van VWS en VenJ in het kader van de Jeugdwet; en de provincie in
het kader van de Wmo 2015). Deze omstandigheden zouden de keuze voor het Rijk als
interbestuurlijk toezichthouder kunnen verklaren.
Generieke toezichtinstrumenten
Het Rijk heeft voor beide toezichttaken de beschikking over de generieke instrumenten uit
de Gemeentewet. De memories van toelichting, met name bij de Wmo 2015, gaan in op de

114
115

Kamerstukken II (MvT) 2012/13, 33 684, 3, p.26.
Kamerstukken II (MvT) 2014/15, 34 104, 1, p.14.

98

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

wijze waarop de minister deze instrumenten (indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing)
beoogt in te zetten:116

Wmo 2015
‘Het wetsvoorstel biedt gemeenten beleidsruimte om op basis van lokale democratische
besluitvormingsprocessen invulling te geven aan de wettelijke verantwoordelijkheid. Het Rijk blijft
hierbij op gepaste afstand, maar behoudt de verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van
het stelsel en zal ingeval van een ernstige taakverwaarlozing door een gemeente interveniëren. Het
reguliere (bestuurlijk toezicht)instrumentarium zal alleen worden ingezet als dat echt nodig is.
Uitgangspunt is dat de colleges van B en W en gemeenteraden hun verantwoordelijkheid nemen.’
‘De minister beschikt over het reguliere instrumentarium op basis van de Gemeentewet jegens het
bestuur van de gemeente, indien naar zijn oordeel de uitvoering van deze wet ernstige
tekortkomingen vertoont. Het college wordt eerst in de gelegenheid gesteld om een zienswijze over
dat oordeel te geven. De regering gaat er van het uit dat het primair aan de gemeenteraad is om het
college te controleren en daar waar nodig bij te sturen tot een wetsconforme uitvoering.’
‘Daadwerkelijk ingrijpen vindt niet eerder plaats dan nadat daar de nodige stappen aan vooraf zijn
gegaan. Bij de afweging of ingrijpen nodig is, wordt gewerkt met een ‘interventieladder’ waarbij de
stappen in zwaarte oplopen. Een voorbeeld in het kader van dit wetsvoorstel (dat zich overigens in de
praktijk niet heeft voorgedaan), is het besluit van een gemeente om geen beleid te maken op het
gebied van de opvang van slachtoffers van huiselijk geweld. Wanneer dat daadwerkelijk zou leiden
tot het ontbreken van opvang van deze slachtoffers, kan de minister overwegen om handelen op te
treden.’
Jeugdwet
‘Wanneer de minister besluit interbestuurlijk toezicht uit te oefenen, zal hij gebruik maken van de
indeplaatsstellingsregeling in de Gemeentewet.’

Specifieke toezichtinstrumenten
Artikel 2.6.8 van de Wmo 2015 bevat een aanwijzingsbevoegdheid (een specifiek
toezichtinstrument). Dit artikel luidt als volgt:
1.

2.

Onze Minister kan, indien hij met betrekking tot de rechtmatige uitvoering van deze wet
ernstige tekortkomingen vaststelt, aan het college, nadat het college gedurende acht weken
in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen, een aanwijzing geven. Hij
treedt daarbij niet in de besluitvorming inzake individuele gevallen.
In de aanwijzing wordt een termijn opgenomen waarbinnen het college de uitvoering in
overeenstemming heeft gebracht met de aanwijzing.

Deze bepaling is toegevoegd aan het wetsvoorstel met de nota van wijziging d.d. 12 maart
2014 ‘met het oog op de bijzondere verantwoordelijkheid van de rijksoverheid voor een
zorgvuldige invoering van het wetsvoorstel.’117 Het toekennen van dit specifieke instrument
wordt als volgt gerechtvaardigd (cursief door onderzoekers): 118
‘De decentralisatie van de verantwoordelijkheid voor langdurige ondersteuning betekent een
verandering in de verantwoordelijkheid voor gemeenten, maar ook voor het Rijk. De
Kamerstukken II (MvT) 2013/14, 33 841, 3, p. 11, p.76 en p.93; Kamerstukken II (MvT) 2012/13, 33 684, 3, p.26.
Kamerstukken II (MvT) 2013/14, 33 841, 35, p. 17.
118 Idem, p.19.
116
117

99

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

verantwoordelijkheid van het Rijk houdt niet op te bestaan na inwerkingtreding van het voorliggende
wetsvoorstel, maar krijgt een ander karakter. De regering zal in goed partnerschap met gemeenten
de realisatie van de beoogde beleidsdoelstellingen monitoren. Het wetsvoorstel biedt gemeenten
beleidsruimte om op basis van lokale democratische besluitvormingsprocessen invulling te geven aan
de wettelijke verantwoordelijkheid. Het Rijk blijft hierbij op gepaste afstand, maar behoudt de
verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van het stelsel. De regering acht het echter
wenselijk om, zeker in de beginjaren van deze nieuwe verantwoordelijkheden voor gemeenten en in
aanvulling op het stelsel van interbestuurlijk toezicht, in dit wetsvoorstel een bevoegdheid op te
nemen voor de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport om een aanwijzing te kunnen geven
aan een gemeente, indien hij een ernstige tekortkoming constateert in de uitvoering van deze wet.
Een ernstige tekortkoming kan aan de orde zijn in situaties waarin het zelfsturend vermogen van de
gemeente tekortschiet en waarin, naar het oordeel van de Minister, sprake is van een tekortkoming
in de rechtmatigheid die vanwege aard, intensiteit of duur als ernstig kan worden aangemerkt.
Het opnemen van deze bevoegdheid wordt wenselijk geacht vanwege de omvang en de aard van de
taken waarvoor gemeenten na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel verantwoordelijk worden. De
decentralisatie, als onderdeel van de hervorming van de langdurige zorg, is een majeure operatie
waarmee niet alleen veel middelen zijn gemoeid, maar die bovendien een relatief kwetsbare
doelgroep direct in de levenssfeer raakt. Het is niet acceptabel wanneer een gemeente in haar beleid
en uitvoering op enig onderdeel van haar verantwoordelijkheden ernstig tekort zou schieten. De
aanwijzingsbevoegdheid zal echter alleen worden ingezet indien naar het oordeel van de Minister de
uitvoering van de wet ernstige tekortkomingen vertoont en de situatie geen alternatief laat.
Uitgangspunt is dat de colleges en gemeenteraden hun verantwoordelijkheid in deze situaties
nemen. Het college wordt eerst in de gelegenheid gesteld om een zienswijze over dat oordeel te
geven. De regering gaat er van het uit dat het primair aan de gemeenteraad is om het college te
controleren en daar waar nodig bij te sturen tot een wetsconforme uitvoering. Na enige jaren zal de
werking van de wet geëvalueerd worden; daarbij zal deze aanvullende aanwijzingsbevoegdheid
betrokken worden. Zo kan op dat moment de afweging worden gemaakt of de bevoegdheid moet
blijven bestaan.’

De Jeugdwet kende in de periode van 13 maart 2014 tot en met 21 november 2014
eveneens een aanwijzingsbevoegdheid toe aan de ministers van VWS en VenJ. Deze
bepaling (artikel 2.15 Jeugdwet) kende een soortgelijke formulering als die in de Wmo 2015.
In de MvT bij de Jeugdwet overweegt de wetgever als volgt over deze
aanwijzingsbevoegdheid: 119
‘Deze aanwijzingsbevoegdheid ziet op een tekortschietende voorbereiding van de gemeenten inzake
de nieuwe verantwoordelijkheden op grond van deze wet.’
‘De ministers kunnen, wanneer zij ernstige tekortkomingen ter zake van de rechtmatigheid van de
uitvoering van de wet vaststellen (bijvoorbeeld bij de uitvoering van de verordeningsplichten in een
gemeente) een aanwijzing aan het college geven. Het corrigerend vermogen van de gemeenteraad
zal hierbij een belangrijke factor zijn. Indien de controle door de gemeenteraad ertoe leidt dat de
gemeente zelf al tot correctie van onrechtmatige uitvoering overgaat, zal er voor de ministers geen
aanleiding bestaan te interveniëren. […] Deze aanwijzingsbevoegdheid zal, tezamen met een artikel
dat gemeenten opdraagt om zich voor te bereiden op de decentralisatie, direct na publicatie van de
wet in werking treden. Hierdoor wordt het voor de ministers ook mogelijk om een aanwijzing te
geven aan het college als een gemeente onvoldoende voortgang boekt tijdens de transitiefase,
waardoor deze onvoldoende voorbereid zal zijn op de daadwerkelijke decentralisatie van de taken op
het moment van inwerking treden van deze wet.’
119

Kamerstukken II (MvT) 2012/13, 33 684, 3, p.27.

100

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Met de Invoeringswet Jeugdwet wordt de aanwijzingsbevoegdheid geschrapt, met de
volgende redenering:120
‘Uit de Gemeentewet en ons rechtssysteem vloeit voort dat voorafgaande aan de indeplaatsstelling
een aantal stappen dient te worden gezet (interventieladder). Behoudens in spoedeisende gevallen
wordt de gemeente (het college of de raad) eerst in de gelegenheid gesteld om hetgeen is
voorgeschreven alsnog te verrichten. Het begint ermee dat de gemeente geconfronteerd wordt met
de verkregen signalen van mogelijke taakverwaarlozing. Vervolgens zal het Rijk bij de gemeente
vaststellen (valideren) of zich de ongewenste situatie inderdaad voordoet door het opvragen van
nadere informatie. Daarna zullen afspraken worden gemaakt over acties, termijnen en vervolg.
Mocht dit niet bevredigend uitwerken, dan zal een vooraankondiging worden gedaan van de
voorgenomen indeplaatsstelling. Deze wordt op de gebruikelijke wijze publiek gemaakt, bijvoorbeeld
via een huis-aan-huisblad. Het verdient opmerking dat een dergelijke vooraankondiging materieel
gelijk staat aan een aanwijzing. Een aanwijzing behoeft dan ook niet meer afzonderlijk te worden
geregeld in de Jeugdwet. Het sluitstuk, als alle interventies niet hebben geholpen, is het besluit tot
indeplaatsstelling. Het besluit wordt geformuleerd als een last: wanneer de onder toezicht gestelde
niet binnen de gestelde begunstigingstermijn de voorgeschreven maatregelen heeft genomen, zal het
Rijk die maatregelen nemen voor rekening van de gemeente. De gemeente krijgt dus nog een laatste
kans. Ten slotte kan het Rijk zijn besluit uitvoeren. Maar wanneer de gemeente naar het oordeel van
het Rijk in voldoende mate aannemelijk heeft gemaakt dat zij de gevorderde taken alsnog naar
behoren zal uitvoeren, kan het Rijk het besluit tot indeplaatsstelling intrekken. De conclusie is deze.
Indeplaatsstelling is uiteindelijk een ingrijpende maatregel, maar zal in de praktijk in haar zwaarste
vorm wellicht nooit behoeven te worden toegepast. De tussenstappen bieden genoeg waarborg voor
het tijdig tot stand komen van het verlangde resultaat.’

Vanaf 22 november 2014 dienen de ministers gebruik te maken van de generieke
toezichtinstrumenten uit de Gemeentewet.
Evaluatie
Bij de inrichting van het IBT-stelsel ‘op papier’ voor de Wmo 2015 en de Jeugdwet is een
aantal uitgangspunten van de Wrgt terug te vinden. De wetgever legt sterk de nadruk op
het proportioneel en terughoudend inzetten van zijn instrumentarium. Het stap-voor-stap
betreden van de interventieladder moet het gemeentebestuur dat ernstig tekort schiet in
zijn taakuitvoering de mogelijkheid bieden om zelf zijn handelen te corrigeren. Deze aanpak
geeft blijk van het vertrouwen op horizontale verantwoordings- en correctiemechanismen.
Enkel in het uiterste geval grijpt de minister als toezichthouder in, waarbij deze de
interventieladder beklimt.
Van het door ‘Oosting’ en de wetgever geformuleerde nabijheidbeginsel en het
uitgangspunt van ‘geen specifiek toezicht, tenzij’ wordt echter afgeweken. Het Rijk acht
zichzelf aangewezen als geschikte interbestuurlijk toezichthouder, aangezien de provincie
binnen het sociaal domein geen taak heeft en derhalve, zeker op langere termijn, niet over
voldoende expertise beschikt om de toezichttaak te kunnen uitoefenen. Deze
uitzonderingsgrond past binnen het beoogde IBT-stelsel zoals voorzien in de Wrgt.
De introductie van specifieke toezichtinstrumenten in de Wmo 2015 en tijdelijk in de
Jeugdwet is niet conform de uitgangspunten van de Wrgt. Specifiek toezicht ten aanzien van
algemeen verbindende voorschriften en besluiten van algemene strekking zou toegestaan
zijn in gevallen van inpassing van het functioneel bestuur. Beïnvloeding vooraf van
120

Kamerstukken II (MvT) 2013/14, 33 983, 3, p.12.

101

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

decentraal beleid en van de (kwaliteit van de) decentrale taakbehartiging dient volgens de
Wrgt-wetgever plaats te vinden via wettelijke regels en/of wettelijk geregelde
beleidskaders. De rechtvaardiging voor de aanwijzingsbevoegdheid in de Wmo 2015 en de
Jeugdwet ligt in de wens van de wetgever om te willen bijsturen en het afwenden van
(implementatie)risico’s tijdens de overgangsfase van een omvangrijke en risicovolle
decentralisatie van bevoegdheden. Met de Invoeringswet Jeugdwet wordt dit overigens
gecorrigeerd, doordat de wetgever de specifieke bevoegdheid weer schrapt. Dit gebeurt
met name op grond van de overtuiging dat het instrument indeplaatsstelling voldoende
alternatief biedt.
4.4.3

Uitvoering van IBT inzake de Wmo 2015
Informatieverzameling
In de wet zijn geen voorzieningen getroffen voor het verkrijgen van (systematische of
incidentele) informatie van gemeenten. Dit past volgens de respondent bij het uitgangspunt
dat verantwoording over uitvoering van het beleid op lokaal niveau hoort plaats te vinden
en dat administratieve (toezicht)lasten bij gemeenten zo minimaal mogelijk dienen te zijn.
Gemeenten dienen wel beleidsinformatie aan te leveren bij het CBS. Het Rijk beoogt in het
opvragen van dergelijke informatie terughoudend te zijn.
Als voorbeeld van een dergelijke informatieplicht wordt in de MvT genoemd dat gemeenten
jaarlijks aan het Rijk informatie over de besteding van de middelen in het sociaal domein
verstrekken, waarmee het Rijk inzicht krijgt in de bestedingen van individuele gemeenten.
Dit kan leiden tot een toezichtactie: ‘onderbesteding bij een individuele gemeente kan
aanleiding zijn voor nader onderzoek naar de oorzaken, waarbij de relatie wordt gelegd met
de prestaties van een gemeente in het sociaal domein.’121 Voor het doen van een dergelijk
onderzoek bestond in de afgelopen periode geen aanleiding.
Signalen, bijvoorbeeld via de media of Twitter, vragen vanuit de Tweede Kamer of berichten
van burgers of raadsleden kunnen eveneens aanleiding geven om onderzoek bij een
individuele gemeente in te stellen. Dit onderzoek is er in eerste instantie op gericht de
relevante feiten op tafel te krijgen en helder te krijgen of daadwerkelijk sprake is van een
ernstige tekortkoming. Bij sommige onderwerpen wordt een dergelijk onderzoek breder
uitgevoerd om een landelijk beeld te verkrijgen. Het ministerie werkt dus aan de hand van
een piepsysteem en oefent signaal- en risicogestuurd toezicht uit. Openbare bronnen, zoals
Wmo-beleidsplannen of verordeningen, worden niet structureel bestudeerd. Het ministerie
heeft geen risicoanalyse uitgevoerd naar de meest risicovolle tekortkomingen bij de
gemeentelijke taakuitvoering van de Wmo 2015, op basis waarvan gericht informatie
gevraagd of opgezocht wordt.
Oordeelsvorming
Binnengekomen signalen worden beoordeeld aan de hand van de relevante wettelijke
bepalingen en de uitleg daarvan in de jurisprudentie. Uit de brief van de staatssecretaris van
2 september 2016 aan de Tweede Kamer komt naar voren dat het ministerie ingrijpt door
middel van een aanwijzingsprocedure indien geconstateerd wordt dat een gemeente meer
dan incidenteel afwijkt van de wettelijke kaders en de gemeenteraad zijn (horizontale)
verantwoordelijkheid niet neemt. Dit sluit aan bij de toelichting op de nota van wijziging,
waarin gesteld wordt dat de aanwijzingsbevoegdheid ingezet wordt, ‘indien naar het
oordeel van de Minister de uitvoering van de wet ernstige tekortkomingen vertoont en de
situatie geen alternatief laat.’
121

Kamerstukken II (MvT) 2013/14, 33 841, 3, p.87.

102

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Het ministerie heeft geen afzonderlijk IBT-beoordelingskader opgesteld met daarin een
uitwerking van de normen waaraan gemeenten moeten voldoen. Dit is mede ingegeven
door de volgende overweging: 122

‘Vanwege de tijd- en beleidsgebondenheid van het begrip «ernstige tekortkomingen», alsmede de
incidentele toepassing ervan is het niet zinvol een opsomming te geven van alle denkbare situaties
die als zodanig aangemerkt kunnen worden.’

Respondenten merken daarnaast op dat de Wmo 2015 veel open normen kent. Ten gevolge
hiervan wordt per casus die het ministerie aan nader onderzoek onderwerpt bezien in
hoeverre dit past binnen de beleidsvrijheid die de wet toekent aan gemeenten. Dit volgt ook
uit onderstaande passage afkomstig uit een brief aan de Tweede Kamer over de voortgang
van de hervorming van de langdurige zorg:123
‘Hoe individuele gemeenten hun taakuitvoering [zowel van de Wmo 2015 als de Jeugdwet] ter hand
nemen is uiteraard aan de gemeente. Dat houdt in dat gemeenten de vormgeving van hun opdracht
om passende zorg en ondersteuning te bieden, verschillend kunnen invullen. Die ruimte hebben zij
als gevolg van de decentralisatie. Vanzelfsprekend mogen die verschillen niet ertoe leiden dat
basisvoorzieningen achterwege blijven en dat mensen niet de zorg, jeugdhulp en ondersteuning
krijgen die zij nodig hebben. Daarop toezien is een gedeelde verantwoordelijkheid van Rijk en
gemeenten.’

Wel heeft het ministerie samen met de VNG een focuslijst opgesteld met minimale
randvoorwaarden die gemeenten moeten realiseren voor het kunnen bieden van
continuïteit in de ondersteuning na de overdracht van taken gedurende de transitiefase,
zoals blijkt uit de memorie van toelichting. Deze lijst bevat de volgende vijf punten:
1. Beleid: het beleidsplan en de verordening voor de Wmo 2015 zijn uiterlijk op 1
november 2014 door de gemeenteraad vastgesteld.
2. Organisatie: van beleid tot uitvoering is de maatschappelijke ondersteuning op 1
januari 2015 kwalitatief en kwantitatief ingebed in de gemeentelijke organisatie.
3. Communicatie: burgers en professionals worden na publicatie van de Wmo 2015 in
het Staatsblad geïnformeerd over het beleid van en de uitvoering door de gemeente
van de Wmo 2015 en de gevolgen die dit voor hen heeft.
4. Inkoop: er is op 1 januari 2015 een passend en dekkend aanbod van
maatschappelijke ondersteuning gerealiseerd. Ondersteuning is uiterlijk 1 oktober
ingekocht.
5. Toegang: gemeenten hebben op 1 november 2014 een laagdrempelige, herkenbare
toegang tot maatschappelijke ondersteuning gerealiseerd en er is
cliëntenondersteuning beschikbaar.
Deze lijst is op te vatten als een vorm van compliance assistance, die ertoe dient om
gemeenten vooraf voor te lichten over de minimale randvoorwaarden waaraan zij moeten
voldoen. Ook op andere momenten heeft het ministerie hulp geboden aan de gemeenten
om hun praktijk in overeenstemming te brengen met de wettelijke vereisten. Zo heeft de
staatssecretaris alle colleges van burgemeester en wethouders een brief gestuurd naar
aanleiding van de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) op 18 mei 2016 over
de huishoudelijke hulp onder de Wmo 2015. De staatssecretaris roept colleges op om voor
122
123

Kamerstukken II 2013/14, 33 841, 35, p.24.
Kamerstukken II 2014/15, 34 104, 1, p.14.

103

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

zover nodig de gemeentelijke verordening, beleid(regels) en uitvoering daarvan in
overeenstemming te brengen met de uitspraken van de CRvB en daarmee de wet na te
leven. In deze brief worden ook de acties die de staatssecretaris van gemeenten verwacht
benoemd en wordt aangekondigd dat hij samen met de VNG zal bezien hoe praktische
ondersteuning geboden kan worden. Overigens is deze brief ook in afschrift aan de
gemeenteraden gestuurd.
Interventieladder
Het opvragen van (nadere) informatie bij een gemeente naar aanleiding van een signaal
wordt door betrokkenen bij zowel gemeenten als het ministerie beschouwd als de eerste
stap op de interventieladder, aangezien het Rijk als toezichthouder bij een reguliere gang
van zaken buiten beeld blijft en geen (toezicht)contacten onderhoudt met
gemeenteambtenaren of -bestuurders. Dit past bij het beeld dat naar voren komt uit de
casestudy’s uitgevoerd bij gemeenten: respondenten zijn zich nauwelijks bewust van het
feit dat het ministerie toezicht houdt.
Niet altijd wordt deze stap gevolgd door verdere stappen op de interventieladder. In
sommige gevallen wordt geoordeeld dat er geen sprake is van een ernstige tekortkoming of
is de gemeente zelf inmiddels in actie gekomen. Uit de hierboven aangehaalde passages uit
de memorie van toelichting blijkt dat de bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing met
terughoudendheid toegepast wordt. Na de constatering dat zich een ernstige tekortkoming
heeft voorgedaan, wordt het college eerst in de gelegenheid gesteld een zienswijze te geven
over dat oordeel. De gemeenteraad heeft dan nog de kans om te gaan tot (zelf)correctie: 124
‘Indien de controle door de gemeenteraad ertoe leidt dat de gemeente zelf al tot correctie van
onrechtmatige of ernstig tekortschietende uitvoering overgaat, zal er voor de Minister geen
aanleiding bestaan te interveniëren.’

Navraag bij het ministerie leert dat in 2016 bij acht gemeenten de interventieladder
betreden is, met als eindpunt om eventueel een aanwijzing te geven. Over 2015 zijn geen
cijfermatige gegevens beschikbaar. In zeven gemeenten hield de tekortkoming in dat zij
geen passende voorziening voor huishoudelijke hulp hadden vormgegeven. Eén gemeente
had de vergoeding voor huishoudelijke hulp niet conform de Wmo 2015 vastgesteld. Er zijn
geen stappen ondernomen richting het toepassen van generieke instrumenten.
Eerst wordt (telefonisch) ambtelijk contact gezocht met de desbetreffende gemeente,
vervolgens vindt eventueel een gesprek plaats om het beleid toe te lichten, soms gevolgd
door een gesprek tussen de wethouder en de staatssecretaris (bijvoorbeeld in geval van
Katwijk). Eventueel volgen daarna verdere stappen. In de casus-Katwijk zagen deze stappen
er als volgt uit:
Het gemeentelijk beleid van de gemeente Katwijk voldeed niet aan de Wmo 2015, vanwege het
ontbreken van de mogelijkheid van een maatwerkvoorziening bij eenvoudige schoonmaakhulp en de
wijze waarop de bijdrage in de kosten voor cliënten is geregeld.
De volgende stappen werden hiertoe gezet:
▪ Op 12 september 2016 werd een brief aan het gemeentebestuur van Katwijk gezonden met
het verzoek om voor 26 september 2016 de minister schriftelijk te informeren over de wijze
waarop het gemeentebestuur van Katwijk, binnen de kortst mogelijk termijn, de
verordening, beleidsregels en de uitvoering van het beleid aanpast en in lijn brengt met de
124

Kamerstukken II 2013/14, 33 841, 35, p.24.

104

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

▪
▪

▪

▪
▪

▪
▪

4.4.4

Wmo 2015.
Op 30 september vond een overleg plaats tussen de wethouder van de gemeente Katwijk
en de staatssecretaris van VWS.
Vervolgens heeft het college middels brief van 24 november 2016 gereageerd er nog steeds
van overtuigd te zijn dat de gemeente zorgvuldig handelt binnen de kaders die de Wmo
2015 stelt; daarbij gaf het college aan het beleid voort te zetten tot uiterlijk 1 juli 2017 in
afwachting van de uitkomsten van een te voeren onderzoek. Hierin heeft de gemeenteraad
het college niet gecorrigeerd.
Op 27 december 2016 kondigde de staatssecretaris aan de aanwijzingsprocedure ex artikel
2.6.8 Wmo 2015 te starten. Het college werd gedurende acht weken in de gelegenheid
gesteld een zienswijze kenbaar te maken.
Op 13 februari 2017 vond een ambtelijk overleg plaats.
Op 10 maart 2017 besloot de staatssecretaris de aanwijzingsprocedure aan te houden, als
reactie op de zienswijze en in afwachting van het besluit van de gemeenteraad omtrent
aanpassing van het beleid. Uit de zienswijze van het college van 17 februari zou blijken dat
het college voornemens is om alle vastgestelde tekortkomingen te verhelpen.
Op 25 april 2017 berichtte het college over de stappen die gezet zijn om per 1 oktober 2017
het aangepaste beleid dat in lijn is met de Wmo 2015 in werking te laten treden.
Op 19 mei 2017 berichtte de staatssecretaris van VWS dat de procedure in het kader van
het interbestuurlijk toezicht is beëindigd.

Uitvoering van IBT inzake de Jeugdwet
De uitvoering van het IBT inzake de Jeugdwet verloopt voor een groot deel volgens dezelfde
lijnen als in de vorige paragraaf beschreven voor het IBT inzake de Wmo 2015. Deze
paragraaf belicht derhalve enkel bijzonderheden die specifiek gelden voor het IBT inzake de
Jeugdwet.
Informatieverzameling
In de Jeugdwet zijn evenmin toezichtinformatieplichten richting gemeenten opgenomen. In
grote lijnen verloopt het verzamelen van informatie hetzelfde als bij de Wmo 2015.
Beleidsinformatie wordt in het kader van de Jeugdwet echter tevens verkregen via
zorgaanbieders. Daarnaast zijn gemeenten in het kader van de Jeugdwet (anders dan in de
Wmo 2015) verplicht mee te werken aan de Monitor Sociaal Domein. Deze monitor heeft
tevens als doel het ministerie te voorzien van beleidsinformatie, maar kan ook input vormen
voor uitoefening van het IBT. Daarnaast worden ook gerichte onderzoeken uitgezet,
bijvoorbeeld naar de vraag hoe het kan dat het aantal crisisopnamen is toegenomen in de
afgelopen jaren, naar aanleiding van signalen van de Kinderombudsman.
Signalen van derden zijn eveneens van belang. Hieronder vallen ook de inspecties (de
samenwerkende inspecties binnen het Toezicht Sociaal Domein/Samenwerkend Toezicht
Jeugd) die primair toezicht uitoefenen op instellingen die jeugdhulp, jeugdbescherming of
jeugdreclassering bieden, maar soms ook stuiten op mogelijke tekortkomingen bij
gemeenten. Een voorbeeld van een dergelijk, recent signaal dat eveneens tot Kamervragen
leidde was het mediabericht dat de gemeente Almere de toegang tot de jeugdhulp zou
stopzetten, gelet op uitputting van het budget.125
Oordeelsvorming
De Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd (hierna: TSJ) had een belangrijke
beoordelingstaak gedurende de transitiefase van de Jeugdwet. Gemeenten dienden ter
Zie het artikel van 10 oktober 2016 van de NOS ‘Deel jeugdhulp Almere stopt: geen geld meer’. Het artikel is te raadplegen
via https://nos.nl/artikel/2136999-deel-jeugdhulp-almere-stopt-geen-geld-meer.html.
125

105

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

implementatie van de Jeugdwet in regionaal verband Regionale Transitiearrangementen
(RTA’s) tot stand brengen. Deze zijn door de TSJ getoetst aan de ‘criteria continuïteit van
zorg, continuïteit van infrastructuur en beperking van de frictiekosten die zijn opgenomen in
artikel 12.4 van dit wetsvoorstel.’ 126 In de kamerbrieven omtrent de voortgangsbrieven over
de transitie van het nieuwe jeugdstelsel wordt ingegaan op deze verwezenlijking van deze
criteria en worden focus- en checklijsten gepubliceerd waaraan gemeenten minimaal
dienen te voldoen. Dit type ondersteuning kan opgevat worden als compliance assistance
om eventueel (toekomstige) tekortkomingen te voorkomen.
De (veelal open) normen waaraan een gemeente moet voldoen zijn niet uitgewerkt, maar
vloeien volgens respondenten voort uit de bepalingen van de Jeugdwet. Het begrip ‘ernstige
tekortkoming’ is niet nader ingevuld. De memorie van toelichting overweegt als volgt:127
‘[Artikel 2.12] biedt de ministers de mogelijkheid om bij ernstige tekortkomingen ter zake van de
rechtmatigheid van de uitvoering van deze wet de gemeente een aanwijzing te geven. Vanwege de
tijd- en beleidsgebondenheid van het begrip ‘ernstige tekortkomingen’ alsmede de incidentele
toepassing ervan is het niet zinvol een opsomming te geven van alle denkbare situaties die als
zodanig aangemerkt kunnen worden.’

Interventies
Indien de ministers van VWS en VenJ oordeelden (eventueel naar aanleiding van een
oordeel van de TSJ) dat sprake is van een ernstige tekortkoming, konden de ministers een
aanwijzing geven aan de gemeenten in de betreffende regio. Deze aanwijzing zou zien op
een tekortschietende voorbereiding van de gemeente op de nieuwe verantwoordelijkheden
op grond van de Jeugdwet. In 2014 is geen gebruik gemaakt van deze bevoegdheid. Wel
heeft het ministerie richting de invoerdatum van de Jeugdwet regelmatig met een aantal
gemeenten om tafel gezeten en de druk opgevoerd om de invoering goed vorm te geven,
met name het tijdig sluiten van contracten. Deze interventies hadden een informeel
karakter.
Vanaf eind 2014 hadden de ministers enkel de beschikking over het generieke
instrumentarium. Hierbij wordt de volgende procedure doorlopen: 128
‘Het begint ermee dat de gemeente geconfronteerd wordt met de verkregen signalen van mogelijke
taakverwaarlozing. Vervolgens zal het Rijk bij de gemeente vaststellen (valideren) of zich de
ongewenste situatie inderdaad voordoet door het opvragen van nadere informatie. Daarna zullen
afspraken gemaakt worden over acties, termijnen en vervolg. Mocht dit niet bevredigend uitwerken,
dan zal een vooraankondiging worden gedaan van de voorgenomen indeplaatsstelling. [..] Het
sluitstuk, als alle interventies niet hebben geholpen, is het besluit tot indeplaatsstelling. Het besluit
wordt geformuleerd als een last: wanneer de onder toezicht gestelde niet binnen de gestelde
begunstigingstermijn de voorgeschreven maatregelen heeft genomen, zal het Rijk die maatregelen
nemen voor rekening van de gemeente. De gemeente krijgt dus nog een laatste kans. Ten slotte kan
het Rijk zijn besluit uitvoeren.’

Niet gebleken is dat sinds de inwerkingtreding van de Jeugdwet gebruik is gemaakt van één
van de generieke instrumenten. In de hierboven genoemde casus Almere nam de
staatssecretaris eerst (informeel) contact op met de desbetreffende wethouder waarbij
deze om opheldering is gevraagd. Ook op ambtelijk niveau vonden gesprekken plaats.
Kamerstukken II (MvT) 2012/13, 33 684, 3, p.101.
Idem, 3, p.155.
128 Kamerstukken II (MvT) 2013/14, 33 983, 3, p.12.
126
127

106

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Vervolgens werd besloten om de discussie over dit onderwerp in de gemeenteraad af te
wachten. In de raadsvergadering is een motie aangenomen waarmee de aangekondigde
maatregel werd teruggedraaid.129 Hiermee was het geconstateerde gebrek verholpen als
gevolg van een interventie van de gemeenteraad, waardoor de noodzaak ontbrak voor de
minister om de interventieladder verder betreden.
4.4.5

Conclusie
Het interbestuurlijk toezicht dat het Rijk, in de hoedanigheid van de minister van VWS
eventueel samen met de minister van VenJ, uitoefent op de gemeente in het kader van de
Jeugdwet en de Wmo 2015 is te kenschetsen als signaalgericht. Deze signalen kunnen
afkomstig zijn uit (sociale) mediakanalen of berichten van burgers of raadsleden. Aan
gemeente zijn geen toezichtinformatieplichten opgelegd. De toezichtlasten zijn derhalve
nihil voor de ‘gemiddelde’ Nederlandse gemeente. Indien het ministerie een signaal
ontvangt over een gemeente, zal deze wel de extra inspanningen (en kosten) moeten
leveren om het ministerie te voorzien van benodigde informatie.
Na binnenkomst van een dergelijk signaal gaat het ministerie over tot (feiten)onderzoek en
wordt aan de hand van de (open) normen in de wetgeving beoordeeld in hoeverre sprake is
van een ernstige tekortkoming. Indien dit het geval is, wordt de interventieladder (verder)
betreden. Dit is een aantal keren gebeurd, waarbij het zwaarste instrument
(indeplaatsstelling of aanwijzing) nog nooit ingezet is tot op heden. De IBT-toezichthouder
laat nadrukkelijk de ruimte aan de raad om een gebrek te herstellen, voordat deze zelf
ingrijpt.

4.5

De praktijk van het schorsings- en vernietigingsrecht
Sinds de inwerkingtreding van de Wrgt zijn door de regering geen besluiten van provincieof gemeentebesturen vernietigd. Het aantal besluiten tot schorsing is op één hand te tellen.
De revitalisering heeft vooralsnog dus niet tot een toename van de inzet van dit generieke
toezichtinstrument geleid, een vrees die in de literatuur wel was uitgesproken. De praktijk
laat het volgende beeld zien.130
TABEL 4.2: GEBRUIK VAN SCHORSINGS- EN VERNIETIGINGSRECHT 2012-2017131
VERNIETIGINGS-

SCHORSINGS-

BESLUITEN

BESLUITEN

2012

0

1 (+1 verlenging)

2013

0

2 (+1 verlenging)

2014
2015
2016

0
0
0

0
1
0 (+1 verlenging)

TOELICHTING
B&W Landerd en verlenging van die schorsing. Het
oorspronkelijke besluit was van voor de
inwerkingtreding van de Wrgt, de verlenging van
daarna.
Twee
schorsingsbesluiten
(Voerendaal
en
Zoeterwoude), en een besluit tot verlenging van de
schorsing in de casus Voerendaal
Schorsing besluit PS Zuid-Holland
Geen nieuw schorsingsbesluit; alleen een besluit
tot verlenging van de schorsing uit 2015 (ZuidHolland)

Zie Kamerstukken II 2016/17, 31 839, 553 en Aanhangsel Handelingen II 2016/17, 374.
Gezocht in het Staatsblad op besluiten met in de titel de term ‘vernietiging’ respectievelijk ‘schorsing’.
131 De schorsingsbesluiten zijn ook vermeld in tabel 4.1; zij betreffen alle het IenM-domein.
129
130

107

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

2017

0

0132

-

Het feit dat uiteindelijk in de onderzochte periode geen besluiten tot vernietiging zijn
genomen, betekent uiteraard niet dat er geen concrete aanleidingen of verzoeken zijn
geweest daarnaar onderzoek te doen. Op basis van onder andere interne documentatie van
het ministerie van BZK kan op hoofdlijnen een eerste indruk worden verkregen van de
werking van het stelsel.133
Jaarlijks bereikten in de onderzochte periode gemiddeld iets minder dan tien verzoeken het
ministerie van BZK. De materie waarop deze verzoeken betrekking hadden was zeer divers.
Van omgevingsvergunningen tot begrotingswijzigingen, van benoemingen van bestuurders
tot vermeende strijd met artikel 1 Gw. Dat de meeste van die verzoeken zich keerden tegen
gemeentelijke besluiten hoeft niet te verbazen, gelet op het feit dat het aantal gemeenten
vele malen groter is dan het aantal provincies.
Interessanter is het gegeven dat verreweg de meeste verzoeken tot vernietiging
rechtstreeks gedaan werden door burgers, relatief vaak in hun hoedanigheid van raadslid.
Via brieven, gericht aan de minister, verzochten zij om hun onwelgevallige beslissingen te
vernietigen. De aard van die verzoeken verschilde zeer. Het kwam slechts een enkele maal
voor dat een bestuursorgaan (de burgemeester, commissaris van de Koning of GS, een
minister) een besluit voor vernietiging aanmeldde.
Een relatief groot aantal van de verzoeken kon op formele gronden worden afgewezen,
zonder dat nadere informatie hoefde te worden opgevraagd of nader overleg nodig was.
Het betrof dan in de meeste gevallen beslissingen die geen besluit in de zin van de Awb
waren waartegen door middel van vernietiging kon worden opgekomen, bijvoorbeeld
omdat nog een bestuursrechtelijke rechtsgang openstond of in een enkel geval omdat ten
aanzien van het betreffende besluit nog een goedkeuringsprocedure van toepassing was.
In enkele gevallen werd door de minister nadere informatie ingewonnen en enige malen
werd het betrokken bestuursorgaan verzocht de eigen beslissing aan te passen of in te
trekken. Als dat gebeurde, verviel ook in die gevallen de noodzaak om tot daadwerkelijke
vernietiging over te gaan of daaromtrent een beslissing te nemen.
Maar ook in de gevallen waarin geen formele beletsels bestonden om tot toepassing van
het vernietigingsrecht over te gaan, bleek in de praktijk terughoudendheid met de
toepassing van het daadwerkelijke vernietigingsinstrument. Aangegeven werd bijvoorbeeld
dat vernietiging een discretionaire bevoegdheid betreft waarmee terughoudend behoort te
worden omgegaan. Het argument duikt met name op als nog andere opties openstaan om
discussie over een besluit te voeren, zonder dat van formele obstakels sprake is.
Bijvoorbeeld: het betreft een interne gemeentelijke aangelegenheid waarover tussen de
betrokken gemeentelijke partijen nog nader overlegd kan worden 134, het betreft een besluit
waarover verzoekers (raadsleden) het college ter verantwoording kunnen roepen; of de
gang naar de civiele rechter kan worden gevolgd.
Dicht daartegenaan liggen de gevallen waarin de proportionaliteit werd ingeroepen als
grond om een vernietigingsprocedure niet (verder) in gang te zetten. Ook deze gevallen
Een besluit tot schorsing van het besluit van de Eilandsraad van Sint-Eustatius om 1 juli als feestdag aan te wijzen, blijft hier,
gelet op zijn grondslag, buiten beschouwing. Zie Stb. 2017/274.
133 De beschikbare gegevens lopen van 2011-2015. Gegevens van 2016 en 2017 waren niet aanwezig. De gegevens van 2011 en
een groot deel van 2012 dateren van voor de inwerkingtreding van de Wrgt en zijn dus minder relevant.
134 Soms ook: geen besluit, want louter interne werking dus niet gericht op extern rechtsgevolg.
132

108

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

kwamen met enige regelmaat voor. Hierbij kan het enerzijds gaan om relatief geringe
inbreuken op het recht of algemeen belang (de ene kant van de weegschaal), anderzijds om
de (te) ingrijpende consequenties van een vernietiging (de andere kant van de balans), zelfs
al bestaat de mogelijkheid de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit in stand te laten. De
zaken zijn over het algemeen sterk contextafhankelijk. Enigszins onduidelijk blijft soms hoe
de belangenafweging in het licht van de proportionaliteitstoets precies tot stand komt, dat
wil zeggen welk gewicht toekomt aan de voor- dan wel tegenargumenten, en op basis van
welke criteria dat gewicht wordt bepaald.
In veel gevallen bleek het niet nodig nadere informatie op te vragen. Hetzij omdat de
formele bezwaren direct zichtbaar waren, hetzij omdat op basis van het besluit al een
oordeel kon worden gegeven over de afwezigheid van gronden voor vernietiging of de
proportionaliteit (bijvoorbeeld: procedure gevolgd, besluit niet onrechtmatig). Het komt
slechts een enkele maal voor dat meerdere stappen in de procedure werden gezet, nadere
informatie werd opgevraagd, overleg plaatsvond, et cetera. In de gevallen waarin daarvan
sprake was, heeft het overleg steeds tot een voor de Kroon bevredigende alternatieve
oplossing geleid: intrekking van het gewraakte besluit, aanpassing van een regeling of het
beleid et cetera. In die zin werkt de interventieladder op het eerste gezicht naar behoren, al
zijn de kwantitatieve gegevens te beperkt om daarover al te stellige uitspraken te doen.
Op basis van bovenstaande beschouwingen ontstaat het volgende beeld. Ook na 2012
wordt met het ingrijpen door middel van daadwerkelijke besluiten tot schorsing en
vernietiging in alle opzichten terughoudend omgesprongen. In dat opzicht is er vooralsnog
geen merkbaar verschil met de situatie van vóór 2012. De redenen daarvoor zijn moeilijk
voldoende concreet te maken. Voor een deel heeft het wellicht te maken met een goed
functioneren van de interventieladder, waardoor veel problemen in een eerder stadium
worden opgelost of voorkomen. Ook de notie van proportionaliteit dwingt tot
terughoudendheid, en is in dat opzicht in zijn effecten vergelijkbaar met het oude ‘ultimum
remedium’-karakter van dit instrument. De bestuursorganen met een ‘signaleringsfunctie’
dragen slechts zelden een besluit voor vernietiging aan, het blijkt vaak niet nodig nadere
informatie op te vragen, slechts enkele malen worden meerdere stappen op de
interventieladder gezet, in alle gevallen waarin dat nodig was zijn minder ingrijpende
oplossingen door de betrokken bestuursorganen zelf aangedragen, en de
proportionaliteitstoets valt gewoonlijk niet in het voordeel van vernietiging uit, hetzij omdat
de gebreken slechts gering zijn, hetzij omdat de ongewenste consequenties van een
vernietiging als zwaarderwegend worden beoordeeld. Dat geldt ook voor die gevallen
waarin een bepaald probleem de afzonderlijke gemeentelijke context overstijgt en
precedentwerking zou kunnen hebben. Vernietigingen om een signaal af te geven aan
decentrale besturen (of om nadere kaders te bieden) zijn tot op heden niet voorgekomen.
Het wegnemen van het ultimum remediumkarakter heeft vooral gestalte gekregen door het
schrappen van het specifieke toezicht. Vooralsnog valt niet waar te nemen dat juist op die
terreinen waarin specifiek toezicht is verdwenen, actiever van het vernietigingsrecht gebruik
wordt gemaakt. Op terreinen waar geen specifiek toezicht bestond (zoals bij de uitleg en
toepassing van de Gemeentewet zelf) laat de vernietigingspraktijk sinds 2012 ook geen
opvallende wijzigingen ten opzichte van de eerdere, terughoudende praktijk zien.
Het wegnemen van het ultimum remediumkarakter bestond in 2012 voor een deel uit het
vervangen van inhoudelijke noties in het vorige beleidskader (onder de gezamenlijke
noemer: ‘constitutionele bevoegdheidsdoorkruising’) door de algemene notie van
proportionaliteit en een procedurebeschrijving (de interventieladder). Het beeld is

109

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

vooralsnog dat die inhoudelijke gronden zoals die in de vorige beleidskaders waren
geformuleerd, tot op heden geen beletsel zouden hebben gevormd voor de
‘vernietigingspraktijk’ sinds 2012. Sterker nog, zij zouden wellicht een nuttige functie
hebben kunnen vervullen bij de nadere onderbouwing van de proportionaliteitstoets.

110

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

5

Toezichtlasten

5.1

Inleiding
Zoals in hoofdstuk 2 beschreven, wordt in de MvT bij de Wrgt verondersteld dat de
veronderstelde grote hoeveelheid toezicht voor de invoering van de wet veel
administratieve lasten met zich meebracht. Ten tijde van het wetgevingsproces werd echter
ook erkend dat er nog geen goed beeld was van de hoogte van deze administratieve lasten,
noch in het geheel, noch toegespitst op bepaalde toezichtvormen en –instrumenten. In dit
hoofdstuk beschrijven we eerder onderzoek naar deze toezichtlasten, waarna de aanpak
van onze eigen meting van de huidige lasten wordt behandeld. In paragraaf 5.4 komen de
resultaten van de huidige meting aan bod. Paragraaf 5.5 geeft een korte conclusie van de
bevindingen.

5.2
5.2.1

Eerder onderzoek
Nulmeting Berenschot (2010)
In 2010 is een nulmeting uitgevoerd door onderzoeksbureau Berenschot met als peildatum
1 maart 2007. Deze volgde de methodiek van de door het ministerie van Financiën
opgestelde Handleiding Meten is Weten II uit 2008, later opgevolgd door het Standaard
Kosten Model (SKM) zoals vastgelegd in het Handboek Meting Regeldruk uit 2014. Op basis
van een inventarisatie van alle handelingen die verricht werden in het kader van
interbestuurlijk toezicht, een schatting van het aantal keren dat een dergelijke handeling
per jaar werd verricht en een schatting van de kosten van elke handeling is een schatting
van de totale toezichtlasten gemaakt. Daarbij is de volgende definitie van interbestuurlijke
toezichtlasten gehanteerd:
De interbestuurlijke toezichtlasten vormen een categorie binnen het bredere begrip
van interbestuurlijke lasten. Interbestuurlijke toezichtlasten (hierna: IBTL) zijn door
het ministerie van BZK gedefinieerd als: “de kosten voor medeoverheden
(gemeenten en provincies) om te voldoen aan de informatieverplichtingen die
voortvloeien uit het interbestuurlijke toezicht van de Rijksoverheid en de provincies
op de decentrale taakuitvoering.” Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van
deze werkdefinitie.

111

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De uitkomsten in kwantitatieve zin van deze nulmetingen waren een raming van de kosten
voor provincies (als onder toezicht gestelde) van ruim € 350.000 en voor gemeenten van
ruim € 16,5 miljoen, waarmee de totale kosten op iets minder dan € 17 miljoen uitkwamen.
Hierbij wordt wel opgemerkt dat “de raming (…) onder meer is opgesteld op basis van een
relatief select aantal interviews en niet op basis van statistische representativiteit. (…) De
raming geeft dan ook een indicatief beeld van de IBTL voor provincies en gemeenten.” 135
5.2.2

Tussenmeting
In 2014-2015 heeft Twynstra Gudde een tussenmeting uitgevoerd waarbij de focus primair
lag op het in beeld brengen van de eerste algemene indrukken van het herziene stelsel van
interbestuurlijk toezicht, twee jaar na invoering van de Wrgt. Bij deze tussenmeting was
geen sprake van een 1-meting ten opzichte van de nulmeting van Berenschot. Aan de hand
van een paneldiscussie en enkele interviews werden algemene uitspraken gedaan over de
ontwikkeling van de administratieve lasten. De rode lijn in de conclusie ten aanzien van dit
onderwerp is dat “de gehoopte afname zich nog niet heeft afgetekend.”136 Een verklaring
daarvoor wordt gegeven met “het feit dat partijen tijd nodig hebben om nieuwe werkwijzen
te ontwikkelen. Als de cyclus een aantal malen doorlopen is, ontstaan nieuwe
arrangementen.” Aangegeven wordt dat de afname van de lasten sterk zal afhangen van de
informatie-arrangementen die door de provincies en het Rijk met gemeenten zouden
worden afgesproken. Wanneer de gevraagde informatie vooral gebaseerd kan worden op
bestaande documentatie, kunnen lasten afnemen. Echter, wanneer verschillende
indicatoren zouden worden opgevraagd voor verschillende doeleinden (provincie, maar ook
waarstaatjegemeente.nl) dan kunnen de lasten juist toenemen.

5.3

Methodiek huidige meting toezichtlasten
Ook voor deze evaluatie is de ambitie geformuleerd om voor een aantal gemeenten en
provincies de toezichtlasten te achterhalen en zodoende een raming te kunnen opzetten
voor de toezichtlasten in Nederland als geheel. Hiervoor zijn tijdens de casestudy’s bij drie
provincies en zes gemeenten binnen die provincies de respondenten van alle domeinen plus
de IBT-coördinatoren bevraagd op de tijdsbesteding die momenteel gemoeid is met het
voldoen aan de informatieverplichtingen in het kader van interbestuurlijk toezicht. Daarmee
zouden naar verwachting van ruim zestig mensen de gegevens over handelingen, frequentie
en kosten achterhaald moeten worden.
Hierbij kiezen we voor een bredere aanpak dan bij de nulmeting. Daar waar in de nulmeting
alleen de tijdsbesteding bij de provincie mee is genomen waar het gaat om tijd die besteed
wordt aan het onder toezicht staan van het Rijk, hebben wij nu de kosten van het toezicht
op gemeenten door provincies ook meegenomen. De reden daarvoor is ingegeven door het
feit dat aan twee zijden van de toezichtrelatie administratieve lasten worden gemaakt. Een
eventuele verschuiving in lasten die hier het gevolg van is zou buiten beeld komen te vallen
als de inzet op provinciaal niveau niet meegenomen wordt. Daarom zullen we beide lasten
in beeld brengen.
Gedurende het onderzoek is gebleken dat deze methodiek niet passend was, omdat de
interbestuurlijke toezichtlasten aanzienlijk zijn afgenomen en in enkele gevallen zelfs
gemarginaliseerd. De voornaamste reden hiervoor is de in hoofdstuk 3 en 4 besproken
ontwikkeling dat toezichthouders vanuit de filosofie van een terughoudend en sober
135
136

Zie Berenschot 2010.
Zie Twynstra Gudde februari 2015.

112

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

toezicht veelal hun informatie trachten te halen uit reeds bestaande (of voor ander doelen
opgestelde) informatieproducten. Deze aanpak lijkt vooral voor wat betreft de gemeenten
succesvol met het oog op het terugdringen van administratieve lasten. Deze zijn volgens een
aanzienlijk deel van de gesprekspartners zo klein geworden, dat ze niet betrouwbaar in te
schatten zijn. Het gaat in sommige gevallen om minder dan een uur inzet per jaar. Een
complicerende factor die daarbij een rol speelt is dat het voor veel handelingen niet
duidelijk is wanneer specifiek tijd wordt besteed aan interbestuurlijk toezicht en wanneer
om een andere reden tijd benodigd is voor overleg met of adviesvragen aan de
toezichthoudende overheid.
Toch trachten wij op basis van de antwoorden van de overige gemeenten en drie provincies
een zo goed mogelijk beeld op te stellen van de interbestuurlijke toezichtlasten als geheel.
Net als (of nog meer dan) bij de nulmeting, moeten de resultaten van deze kostenraming
vanwege zowel de kleine steekproef als de moeizame inschatting van lasten door de
gesprekspartners met gepaste voorzichtigheid geïnterpreteerd worden.

5.4

Kwantitatieve raming toezichtlasten
De gesprekspartners van drie gemeenten vonden het te moeilijk om een betrouwbare
schatting te geven van de tijdsbesteding ten behoeve van interbestuurlijk toezicht. De
antwoorden op de vraag wat hun jaarlijkse tijdsbesteding is komen daarmee vaak neer op
“nihil”, “te verwaarlozen”, “moeilijk aan te geven” of iets in die trant.
Soortgelijke problemen gelden voor medewerkers bij provincies die te maken hebben met
het rijkstoezicht. Veelal gaat het qua administratieve lasten om het opsturen van stukken
die al voor de interne beleidscyclus worden geproduceerd. In Overijssel is zelfs de afspraak
gemaakt dat de ILT deze zelf van de website van de provincie haalt. Voor wat betreft
rijkstoezicht bij gemeenten is het op een enkele uitzondering na niet gelukt om binnen de
gemeentelijke organisatie iemand te vinden die bekend was met dit toezicht en meer kon
vertellen over eventuele contacten met rijksambtenaren en daarbij ingezette tijd. De reden
hiervoor is te vinden in het feit dat dit toezicht voornamelijk risicogericht is, waardoor de
contacten met gemeenten uitblijven wanneer er geen signalen zijn dat de taakuitvoering
niet op orde is.
De gegevens die wel beschikbaar zijn betreffen lasten bij zowel provincies als drie
gemeenten van het toezicht van provincies op gemeenten. In tabel 5.1 is een overzicht
gegeven van de tijdsbesteding door provincies.
TABEL 5.1: INGEZETTE FORMATIE PROVINCIES VOOR TOEZICHT OP GEMEENTEN
Archief
Huisvesting statushouders
Monumenten/ archeologie
Ruimtelijke ordening
Wabo
Coördinatie
Totaal (fte)

GRONINGEN
0,5
0,2
0,2
0,05
0,6
0,8
2,35

OVERIJSSEL
0,8
0,1
0,4
2
1
4,3

NOORD-BRABANT

8,5

De provincie Noord-Brabant heeft alleen de totale personele inzet voor IBT aangegeven en
niet uitgesplitst per domein. We hebben financieel toezicht niet in het overzicht

113

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

meegenomen, omdat dat – zoals in hoofdstuk 1 aangegeven – buiten ons onderzoek valt. De
totale inzet voor IBT komt daarmee voor deze drie provincies op ruim 16 fte. De
salarisschalen van de hierbij betrokken ambtenaren variëren tussen schaal 9 en schaal 13,
waarbij geen onderscheid te maken is welke ambtenaren welk deel van de inzet voor hun
rekening nemen.
Het doortrekken van deze bevindingen naar een nationaal beeld kan op basis van het aantal
gemeenten dat in de drie bestudeerde provincies ligt of op basis van het aantal inwoners.
Wanneer we een extrapolatie uitvoeren op basis van het aantal gemeenten, kunnen we
berekenen dat de inzet per gemeente op 0,14 fte ligt, wat voor 388 gemeenten in
Nederland een geraamde inzet van 55,5 fte inhoudt. Voeren we de extrapolatie uit op basis
van het aantal inwoners, dan komen we op een totale geraamde inzet van 65,0 fte.
De toezichtlasten op gemeentelijk niveau zijn gebaseerd op inschattingen van ambtenaren
bij vier gemeenten. In tabel 5.2 zijn deze inschattingen gepresenteerd.
TABEL 5.2: TOEZICHTLASTEN GEMEENTEN VAN TOEZICHT DOOR PROVINCIES (UREN)
Archief
Huisvesting statushouders
Monumenten/ archeologie
Ruimtelijke ordening
Wabo
Coördinatie
Totaal (Uren)

A
16
1
0,25
8
48
73,25

B
9,5
1
2,5
125
37
175

C
4
2
4
40
6
56

D
2
2
2
2
2
6
24

In de bovenstaande tabel zijn de uren besteed aan financieel toezicht niet meegenomen.
Het totaal aantal uren komt op 322,25. Vooral op het domein van Wabo worden in twee van
de vier relatief veel uren geïnvesteerd, wat volgens de respondenten veroorzaakt wordt
door het feit dat de provincie meer informatie opvraagt dan normaal gesproken in het
jaarverslag opgenomen zou worden. De gemeente B en C staan bovendien verscherpt
toezicht, waardoor het meer tijd vergt om te voldoen aan de wettelijke eisen.
Ook deze cijfers zijn op twee manieren te extrapoleren om een indicatie te geven van de
totale administratieve lasten bij gemeenten. Op basis van het aantal gemeenten zouden we
komen op een totale inzet van 22,8 fte. Wanneer we dit cijfer doortrekken naar een
landelijk beeld op basis van het inwoneraantal van deze vier gemeenten gezamenlijk, levert
dat op dat de totale geraamde inzet bij gemeenten van 25.574 uur, wat gelijk staat aan 17,8
fte.

5.5

Ervaringen uit de enquête
Alle leden van PS en GS, colleges van B&W (B&W), raadsleden (GR) en IBT-coördinatoren
van gemeenten (gemeenteambtenaren, GA) zijn in de digitale enquête bevraagd op twee
punten die gerelateerd zijn aan de administratieve lasten. Aan hen is de stelling voorgelegd
in hoeverre de provincie zich terughoudend heeft opgesteld in de afgelopen periode.
Daarnaast is hen gevraagd te reageren op de stelling dat administratieve lasten voor de
gemeenten (de eigen gemeente of in het geval van provinciale bestuurders de gemeenten in
de eigen provincie) daadwerkelijk gering zijn.

114

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

In tabel 5.3 zijn de resultaten gepresenteerd. De antwoorden (op een vijfpuntschaal) zijn
samengevat in een index-score, die de waarde van 0 aanneemt wanneer alle respondenten
het helemaal oneens zijn en een score van 1 wanneer allen het helemaal eens zijn met de
stelling.
TABEL 5.3: ENQUÊTERESULTATEN T.A.V. TERUGHOUDENDHEID PROVINCIE EN ADMINISTRATIEVE
LASTEN
STELLINGEN

De provincie stelt zich terughoudend op
als het gaat om interbestuurlijk toezicht.
Aantal waarnemingen
De administratieve lasten voor de gemeente(n) van het interbestuurlijk
toezicht door de provincie zijn gering.
Aantal waarnemingen

PS
0,57

GS
0,63

B&W
0,58

GR
0,64

GA
0,76

14
0,65

114
0,69

338
0,59

1194
niet
gevraagd

164
0,70

13

111

335

166

We zien bij de eerste stelling een redelijk homogeen en lichtelijk positief beeld. Bestuurders
en volksvertegenwoordigers neigen het over het algemeen met de stelling eens te zijn.
Gemeentelijke ambtenaren, waarvan verwacht kan worden dat zij het meest betrokken zijn
bij het interbestuurlijk toezicht in de praktijk (tenzij er opgeschaald wordt), zijn het meest
positief over de mate waarin provincies zich terughouden opstellen. De stelling over het
gering zijn van de administratieve lasten krijgt een soortgelijke reactie vanuit het veld. Ook
hier valt te observeren dat respondenten geneigd zijn de stelling te onderschrijven, waarbij
de gemeentelijke ambtenaren het meest overtuigd zijn.

5.6

Analyse
Met het meer terughoudend en sober invullen van het interbestuurlijk toezicht, op basis van
informatievergaring aansluitend op bestaande beleidscycli, zijn twee belangrijke
ontwikkelingen te ontwaren. Ten eerste zijn de lasten bij gemeenten dusdanig klein
geworden dat men deze veelal niet meer goed in kan schatten. Bij de helft van de
gemeenten was dit het geval. Vanuit de gemeenten die wel informatie ter beschikking
stelden wordt dit beeld hard gemaakt: tegenover de € 16,5 miljoen die in 2007 per jaar aan
lasten werd ervaren in 2007 is nu een grove raming van tussen de 17,8 en 22,8 fte voor alle
gemeenten samen te maken.
Voor het eerst doen we een poging de toezichtlasten voor de toezichthouder in kaart te
brengen. Op basis van het beeld bij de vier bestudeerde provincies komen we uit op een
geraamde inzet van tussen de 55,5 en 65 fte. De totale lasten van het stelsel bij gemeenten
en provincies komen daarmee op een bereik tussen de 73,3 en 87,8 fte.
Een aantal zaken valt op bij dit totaalbeeld. Een vergelijking met de tussentijdse evaluatie
kan ten aanzien van de lasten voor gemeenten alleen in beperkte mate worden gedaan.
Hier zien we dat er sprake is van een aanzienlijke daling. Hoewel de exacte tarieven waarop
de werkzaamheden worden uitgevoerd niet bekend zijn, valt te beredeneren dat de
administratieve lasten met 85% of meer lijken te zijn gedaald.137 Een belangrijke
kanttekening is hierbij dat beide metingen van de lasten zijn gebaseerd op een beperkte,
Zelfs wanneer we uitgaan van werkgeverslasten van 100.000 euro per fte (wat gezien de uitvoering op schalen tussen 9 en
13 een absolute bovengrens is) en het maximaal geraamd aantal fte komen we op 2,28 miljoen euro uit, wat minder dan 15%
van de totale lasten bij de tussenmetingen is.
137

115

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

niet representatieve steekproef waardoor sterke afwijkingen zowel naar boven als naar
beneden niet uit te sluiten zijn. Een tweede constatering is dat het leeuwendeel van de
administratieve lasten bij het IBT bij de provincies worden ervaren. Op basis van de huidige
schattingen zijn de lasten bij de provincie ongeveer twee keer zo hoog als bij de gemeenten.
Dit onderschrijft in ieder geval het belang van het meenemen van deze lasten bij de
evaluatie van het toezichtstelsel.
De bevindingen worden in zoverre door de resultaten van de landelijke enquête
onderschreven, dat respondenten het redelijk eens zijn met de stelling dat de provincie zich
daadwerkelijk terughoudend opstelt en dat de administratieve lasten voor gemeenten
gering zijn.

116

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

6

Rechtsvergelijking

6.1

Inleiding
De typische karakteristieken van een rechtsstelsel vallen vaak beter op wanneer zij met
buitenlandse alternatieven worden vergeleken. Door vergelijking met buitenlandse
rechtsstelsels kunnen tot dan toe impliciet gebleven nationale uitgangspunten duidelijker
worden gearticuleerd en het buitenland kan wellicht zelfs als inspiratiebron dienen. Om die
redenen is in dit onderzoek het Nederlandse stelsel van interbestuurlijk toezicht vergeleken
met dat van een aantal andere landen.
Tegelijkertijd weten we dat onderdelen van rechtsstelsels vaak alleen goed in hun
onderlinge samenhang bezien en begrepen kunnen worden. Dat geldt ook voor het
interbestuurlijk toezicht. Begrip van de vormgeving van het interbestuurlijk toezicht in een
bepaald land vooronderstelt inzicht in de afzonderlijke plaats van die elkaar controlerende
overheidsverbanden, van hun specifieke bevoegdheden en de herkomst daarvan, van hun
organisatievorm en van de staatsrechtelijke opvattingen over hun onderlinge verhouding.
Een bespreking van de toezichtinstrumenten waarover een bepaalde toezichthouder
beschikt, is slechts zinvol als begrepen kan worden waarom díe instrumenten in dát
rechtsstelsel een toegevoegde waarde hebben, bijvoorbeeld omdat andere instrumenten of
normen juist ontbreken. Dergelijke waarschuwende woorden zijn nodig om te voorkomen
dat rechtsvergelijking verandert in een vorm van ‘winkelen’ waarbij – zonder acht te slaan
op de context – instrumenten en bevoegdheden die in het buitenland bestaan, naar het
Nederlandse stelsel worden overgeheveld. Zoiets is niet mogelijk en zal vrijwel zeker tot
problemen aanleiding geven.
Het zwaartepunt van het onderzoek naar de evaluatie van de Wrgt lag in dit onderzoek bij
het in de praktijk functioneren van die wet. De rechtsvergelijkende component is daarom
verhoudingsgewijs beperkt. Zij heeft geen diepere bedoeling dan het geven van een eerste
indruk van een aantal buitenlandse stelsels. Die terreinverkenning is bovendien beperkt tot
een weergave van de juridische vormgeving van het gehanteerde stelsel. Een empirisch
onderzoek naar de toezichtpraktijk behoorde niet tot onze onderzoeksopdracht. Waar
empirische gegevens beschikbaar waren in buitenlandse literatuur is getracht daarvan een
beknopte weergave te geven, maar het accent lag daar noodzakelijkerwijs niet. Nader
onderzoek van de praktijk en het beleid in het buitenland zou, zo verwachten wij, wel
interessante gegevens kunnen opleveren voor de Nederlandse praktijk.

117

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

6.2

Methode en landenkeuze
Kenmerkend voor het interbestuurlijk toezicht zoals dat in dit rapport centraal staat, is dat
daarin de ene bestuurslaag toezicht houdt op, en kan ingrijpen in, het functioneren van de
organen van een andere bestuurslaag. Buiten beschouwing blijft dus de controle die binnen
één bestuurslaag wordt uitgeoefend (bijvoorbeeld in Nederland de controle van de raad op
het college) en ook rechterlijke controle blijft in beginsel buiten beeld. Voor de vergelijking
met het buitenland is deze karakteristiek van het toezicht door het bestuur van de ene
bestuurslaag op het bestuur van een andere bestuurslaag als uitgangspunt genomen. We
zullen echter zien dat in de vormgeving van de buitenlandse stelsels die zijn onderzocht, de
strakke scheidingen die Nederland kent niet steeds zijn te maken.
Te verwachten was en is dat interbestuurlijk toezicht niet of nauwelijks een plaats zal
hebben wanneer van een strikte, exclusieve scheiding van taken en bevoegdheden tussen
die bestuurslagen sprake is. Anders gezegd: in federaties, waarin de Grondwet gewoonlijk
aangeeft ten aanzien van welke zaken de federatie als geheel (exclusief) bevoegd is en ten
aanzien van welke zaken de deelstaten (exclusief) bevoegd zijn, zal voor interbestuurlijk
toezicht weinig ruimte bestaan. Dat zou immers resulteren in een doorbreking van die
constitutionele bevoegdheidsverdeling.138 Daarom is in dit onderzoek in de eerste plaats de
aandacht gericht op met Nederland vergelijkbare (gedecentraliseerde) eenheidsstaten. Als
zodanig is gekozen voor Denemarken, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. In dit laatste
land is de vormgeving van het lokaal bestuur echter per country sterk verschillend geregeld;
reden waarom de aandacht specifiek op Engeland (en niet op Wales, Schotland en/of
Noord-Ierland) is gericht. Het toezicht wordt echter voor een belangrijk deel uitgeoefend
door de bewindspersonen van de centrale overheid (en dus niet door ambten van het land
Engeland).
Toch is er reden om federaties niet geheel buiten beschouwing te laten. De bevoegdheid tot
inrichting en vormgeving van het lokaal bestuur is daar vaak een bevoegdheid van de
deelstaten, en tussen deelstaat en lokale overheid kan, ook in federaties, wel degelijk een
toezichtrelatie bestaan. In dit onderzoek is om die reden aandacht geschonken aan
Niedersachsen (Duitsland). Bij wijze van blik over de Europese grenzen is ook gekeken naar
de federatie Canada, waarbinnen de aandacht is gericht op Ontario, de meest bevolkte
deelstaat van Canada.
Aan de hand van literatuurstudie en bestudering van relevante regelgeving zijn dus
achtereenvolgens onderzocht: Denemarken (zie bijlage 10 in het Bijlagenrapport), Frankrijk
(bijlage 11), Duitsland (in het bijzonder Niedersachsen, bijlage 12), het Verenigd Koninkrijk
(in het bijzonder: Engeland, bijlage 13) en Canada (in het bijzonder Ontario, bijlage 14).

6.3
6.3.1

Korte karakteristiek en samenvatting per land
Denemarken
Denemarken is een gedecentraliseerde eenheidsstaat die sinds 2007 is onderverdeeld in vijf
regio’s en 98 gemeenten. Tussen de regio’s en gemeenten is sprake van een functionele
taakverdeling, maar niet van hiërarchie. Denemarken heeft in de afgelopen decennia een
aantal ingrijpende wijzigingen in de inrichting van het binnenlands bestuur ondergaan,
waaronder een opschaling van gemeenten en daaraan gekoppelde herverdeling van taken
Uiteraard is de zaak in de praktijk wel iets minder zwart-wit, maar als constitutioneel uitgangspunt is het bovenstaande
adequaat.
138

118

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

en bevoegdheden. De Deense Grondwet bepaalt dat de gemeenten hun taken en
bevoegdheden onder toezicht van de staat / centrale overheid uitoefenen. Voor de regio’s
geldt hetzelfde. Denemarken kent dus een grondwettelijke verankering van het stelsel van
interbestuurlijk toezicht, al bevat de Grondwet zelf daarover verder geen nadere
bepalingen.
Het toezicht op de gemeenten wordt in Denemarken uitgeoefend door een speciaal orgaan,
de ‘Ankestyrelsen’, dat (sinds december 2016) onderdeel uitmaakt van het ministerie van
Economische en Binnenlandse Zaken, maar zijn taken in onafhankelijkheid verricht. De
Ankestyrelsen verricht het toezicht in de vorm van een legaliteitstoets: gekeken wordt of de
gemeentelijke ambten zich bij de uitvoering van hun taken aan de geldende wet- en
regelgeving hebben gehouden. Burgers kunnen bij dit orgaan een klacht indienen. De
Ankestyrelsen is niet bevoegd om te beoordelen of het gemeentebestuur of de regioraad
zorgvuldig en in alle redelijkheid hebben gehandeld. Bepaalde beslissingen zijn van toezicht
uitgesloten, waaronder privaatrechtelijke rechtshandelingen en gedragingen van
zelfstandige bestuursorganen. Daarnaast kent Denemarken op grond van bijzondere
wetgeving nog andere, specifieke organen die met specifiek toezicht en klachtbehandeling
zijn belast.
De Ankestyrelsen beziet of in een concreet geval voldoende aanleiding bestaat om in te
grijpen. Vaak kan met het uitbrengen van een advies over de juiste uitleg van de wet
worden volstaan. Leidt dat tot onvoldoende resultaat, dan bestaat de mogelijkheid een
besluit buiten werking te stellen, een dwangsom of boete op te leggen of specifieke
toezichtinstrumenten (voor zover aan de orde ) toe te passen. In enkele gevallen kent de
wet goedkeuringsverplichtingen. Ook de Ankestyrelsen zelf is aan een beperkte vorm van
toezicht / controle door het ministerie onderworpen.
6.3.2

Frankrijk
Frankrijk is een eenheidsstaat met kenmerken van zowel decentralisatie als deconcentratie.
Het land kent verschillende decentrale bestuurslagen, waaronder (niet-limitatief)
gemeenten, departementen en regio’s. De grondslag voor het interbestuurlijk toezicht ligt in
artikel 1 van de Franse Grondwet dat bepaalt dat de Franse Republiek ‘ondeelbaar’ is.
Daarin ligt besloten dat het centrale (nationale) belang de decentrale belangen ‘overheerst’.
Dit principe van ondeelbaarheid komt tot uitdrukking in de instelling van een ‘préfecture’
die tot taak heeft om het interbestuurlijk toezicht uit te oefenen. De ‘préfets’ en ‘souspréfets’ zijn de vertegenwoordigers van de Staat die met dit toezicht zijn belast. Het toezicht
dat zij uitoefenen dient echter wel het eveneens grondwettelijk verankerde beginsel van
‘libre administration’ te respecteren. Op grond van dit laatste beginsel komt aan de
decentrale overheden een zekere vrijheid van besturen toe die binnen de wettelijke grenzen
gerespecteerd moet worden. Tussen deze uitgangspunten bestaat spanning. Het bestaan
van interbestuurlijk toezicht is een wettelijke grens die bij de vormgeving van het lokale
zelfbestuur in acht moet worden genomen.
Kenmerken van het in Frankrijk uitgeoefende toezicht zijn dat dit posterieur van aard is, dat
wil zeggen achteraf plaatsvindt. In beginsel zijn alle besluiten van de aan toezicht
onderworpen organen vatbaar voor toezicht, met uitzondering van privaatrechtelijke
rechtshandelingen en enkele bevoegdheden die door decentrale overheden namens de
staat zelf worden uitgeoefend. Het toezicht is een exclusieve bevoegdheid van de préfet, die
echter niet zelf tot vernietiging kan overgaan. Hij is in beginsel slechts bevoegd zaken aan de
bestuursrechter voor te leggen die deze vernietiging kan uitspreken. Het toetsingskader
wordt gevormd door diverse legaliteitsaspecten, waaronder niet alleen competentie- en

119

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

vormvoorschriften vallen (aangeduid als externe legaliteit), maar ook het waarborgen van
de normenhiërarchie en de motieven en doelen van het besluit (interne legaliteit). Het
toetsingskader bevat geen aspecten omtrent de opportuniteit van beslissingen. Daarnaast is
er financieel toezicht waarvoor eigen procedures bestaan.
6.3.3

Duitsland
Duitsland is een federale republiek die opgebouwd is uit dertien deelstaten en drie
stadsstaten. De deelstaten bezitten een grondwettelijk beschermde, betrekkelijk grote mate
van onafhankelijkheid. De nadere inrichting van het decentraal bestuur behoort tot de
bevoegdheid van de deelstaten en verschilt dus per deelstaat. In het onderzoek is de
deelstaat Niedersachsen als uitgangspunt genomen. Binnen een deelstaat bestaan
gemeenten (‘Gemeinden’), die op basis van vrijwilligheid ook kunnen samenwerken in
zogeheten ‘Landkreise’. Voor enkele steden (‘kreisfreie Städte’) geldt een bijzondere positie.
Voor wat betreft hun bevoegdheidsuitoefening kan onderscheid worden gemaakt tussen
‘Selbstverwaltung’ en ‘Staatsverwaltung’, een onderscheid dat nog het meest overeenkomt
met het Nederlandse onderscheid tussen autonomie en medebewind.
De deelstaat ziet erop toe dat de lokale overheden de Bondswetgeving en de
Landswetgeving in acht nemen en dat richtlijnen worden nageleefd. Uitoefening van het
toezicht is een discretionaire bevoegdheid die steeds in het publiek belang moet zijn.
Proportionaliteit en subsidiariteit zijn daarbij leidende beginselen. Ten aanzien van ingrijpen
in de autonomie geldt een verplichting tot terughoudendheid. Onderscheid wordt gemaakt
tussen ‘Rechtsaufsicht’ en ‘Fachaufsicht’. Toezicht in autonomie is tot een
rechtmatigheidstoets beperkt, in overeenstemming met het Europees Handvest inzake
Lokale autonomie. Het Fachaufsicht is ruimer en omvat ook toezicht op de doelmatigheid.
Vermeldenswaard is de specifieke bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen bij de
uitvoering van medebewindstaken. Het toezicht wordt deels, maar niet steeds, door
dezelfde ambten uitgeoefend. Bij het rechtmatigheidstoezicht hangt dat onder meer af van
de grootte van de gemeente waarop het toezicht wordt uitgeoefend.
Het Duitse stelsel kent zowel preventief als repressief toezicht. Het aantal instrumenten is
iets groter dan in Nederland. Preventief inzetbaar zijn de instrumenten voor het verkrijgen
van inzage en informatie vooraf en de verplichting tot goedkeuring, indien wettelijk
vastgelegd. Duitsland kent op dit punt meer specifiek toezicht dan Nederland. Repressief
toezicht kent informatieverplichtingen, een schorsings- en vernietigingsrecht, een
bevoegdheid tot het geven van bindende aanwijzingen, een regeling tot indeplaatstreden en
de bevoegdheid tot het aanstellen van een speciale gezagdrager om orde op zaken te
stellen. Met name ten aanzien van de aanwijzingsbevoegdheid en een algemeen recht op
informatie lijkt het toezichtarsenaal in Duitsland (Niedersachsen) groter dan het
Nederlandse. Daar staat tegenover dat in Niedersachsen alleen op rechtmatigheidsgronden
in autonomie kan worden ingegrepen, terwijl het Nederlandse vernietigingsrecht die
beperking ten aanzien van autonomie niet kent. Anderzijds is de ‘gewone’ regeling van
indeplaatstreden in geval van taakverwaarlozing in de Nederlandse Gemeente- en
Provinciewet beperkt tot medebewindstaken. Voor het overige zijn er in de opzet en
structuur duidelijke overeenkomsten met het Nederlandse stelsel.

6.3.4

Verenigd Koninkrijk
Het Verenigd Koninkrijk wordt gekenmerkt door een grote mate van complexiteit en
differentiatie bij de inrichting van het decentraal bestuur. Er is geen sprake van uniformiteit,
ook niet binnen een land. Veel is bepaald door de behoeften en wensen ter plaatse. Dit
maakt het systeem onoverzichtelijk en moeilijk te beschrijven. Het proces van ‘devolution’

120

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

heeft de vier landsdelen een grotere zelfstandigheid gegeven, maar met behoud van de
‘sovereignty of parliament’, waardoor toch een wezenlijk verschil met federale staten is
blijven bestaan. In dit onderzoek is de blik met name op de situatie in Engeland gericht.
Engeland kent op hoofdlijnen een onderverdeling in ‘counties’ en ‘districts’, zij het dat deze
soms zijn samengevoegd tot ‘unitary authorities’. Op andere plaatsen bestaan daarnaast
specifieke eigen vormen. In het algemeen geldt dat de zelfstandigheid van het lokaal
bestuur in het Engelse stelsel zeer gering is. Het lokaal bestuur wordt primair gezien als het
meest lokale verlengstuk van het centrale beleid, belast met de uitvoering van dat beleid op
een heel concreet niveau. Het Britse stelsel is wel omschreven als het meest
gecentraliseerde in West-Europa. Daarbij past de gedachte dat het toezicht op dat
decentrale bestuur en de mogelijkheid om bij te sturen en in te grijpen, vrijwel
ongelimiteerd is. Anders gezegd, er bestaan daartegen in het Engelse stelsel weinig
constitutionele bezwaren. Een met de Nederlandse autonomie vergelijkbaar concept
ontbreekt dan ook goeddeels.
Het Britse toezicht draait voor een deel om de in artikel 3 van de Local Government Act 1999
neergelegde norm van ‘best value’, die decentrale overheden ertoe verplicht voortdurend
te streven naar verbetering van het eigen functioneren. Het accent ligt daarbij op het
bieden van diensten op een manier die economisch verantwoord, effectief en efficiënt is.
Ter uitwerking hiervan wordt een groot aantal indicatoren en criteria vastgesteld, worden
benchmarks opgesteld etc. Het toezicht is dus niet tot rechtmatigheidsaspecten beperkt.
Het in gebreke blijven op het punt van best value vormt het aanknopingspunt voor de
uitoefening van interbestuurlijk toezicht en het van hogerhand ingrijpen. Dat ingrijpen
geschiedt op grond van de Local Government Act 1999 door de ‘Secretary of State for
Communities and Local Government’, die daartoe over vergaande bevoegdheden beschikt.
Zo kan het bestuur van een gemeente volledig worden overgenomen bij ernstige gebreken.
Daarnaast kent de wetgeving nog tal van specifieke vormen van interbestuurlijk toezicht die
veelal aan vakministers aanvullend nog eigen bevoegdheden geven. Deze worden in
aangewezen gevallen gezamenlijk door de ministers uitgeoefend en toegepast.
6.3.5

Canada
Het Canadese systeem van toezicht is het Britse gebaseerd, maar omdat het een federatie
betreft, is de inrichting van het binnenlands bestuur als deelstatelijke taak per deelstaat
(provincies genoemd) verschillend. In dit onderzoek is naar de situatie in Ontario gekeken.
Kenmerkend voor Canada is de hoge bevolkingsconcentratie in de steden, waardoor
specifieke vraagstukken rond de positie van de grote steden bestaan, met name ook in
relatie tot de provincies waarin zij liggen. Voor een aantal steden geldt specifieke wetgeving
omtrent de bestuurlijke inrichting. Net als in het Britse stelsel is de positie van gemeenten
zwak. Zij kennen nauwelijks juridische zelfstandigheid, al treedt op dit punt wel enige
verandering op. Het is niettemin nog gebruikelijk de gemeenten te kenschetsen als
‘werktuigen’ van de provincies waarvan zij voor hun bestaan, voortbestaan en handelen
volledig afhankelijk zijn. Dit brengt mee dat ten aanzien van het interbestuurlijk toezicht
weinig beperkingen bestaan. Dat toezicht wordt enerzijds uitgeoefend door het
deelstatelijke ‘Ministry of Municipal Affairs and Housing’, anderzijds door de ‘Ontario
Municipal Board’. Dat is een speciaal hiervoor opgericht toezichtorgaan dat deels ook met
klachtbehandeling en semi-rechterlijke taken is belast.
Het niet-geringe juridische instrumentarium is deels neergelegd in een generieke wet als de
Municipal Act, 2001, maar daarnaast bestaat veel specifieke wetgeving als de Planning Act,
de Building Code Act, 1992, etc, met aanvullende instrumenten. Naast repressieve

121

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

toezichtinstrumenten vindt beïnvloeding van gemeentelijke (bestuurs)beslissingen in grote
mate ook vooraf plaats door middel van sturende regelgeving en financiële koorden. Met
name de grote financiële afhankelijkheid van gemeenten van provincies biedt in de praktijk
aanknopingspunten tot sterke (informele) sturing. Naast bestuurlijk toezicht komt ook aan
de rechter een betekenisvolle rol in dit geheel toe, daar waar gemeenten hun bevoegdheid
zouden hebben overschreden en ultra vires zouden zijn gegaan. Er is een trend om tussen
gemeenten en provincies meer samen te werken en te komen tot informele afstemming op
basis van een grotere mate van gelijkwaardigheid.

6.4

Beknopte analyse
Geen van de onderzochte landen is volledig met Nederland te vergelijken. De
overeenkomsten met Duitsland zijn het grootst, die met het Britse en Canadese stelsel het
kleinst. In het algemeen lijkt het zo te zijn dat stelsels van interbestuurlijk toezicht beter zijn
uitgewerkt en genormeerd naarmate de onder toezicht gestelde besturen een grotere
constitutionele zelfstandigheid hebben. Daar waar bijvoorbeeld het concept van lokale
autonomie in enigerlei vorm bestaat, is in het stelsel van interbestuurlijk toezicht nagedacht
over de vraag hoe de bescherming daarvan zich verhoudt tot (terughoudendheid met)
toezichtinstrumenten. We zien dat bijvoorbeeld in zowel Duitsland als Frankrijk. Daarbij valt
op dat zowel Duitsland, Frankrijk als Denemarken het interbestuurlijk toezicht deels tot een
rechtmatigheidstoezicht beperken. Dat is dan een grotere mate van terughoudendheid dan
we in Nederland kennen.
Daar staat tegenover dat alle onderzochte landen meer specifieke toezichtinstrumenten
kennen dan Nederland sinds de inwerkingtreding van de Wrgt. De situatie in het buitenland
is in dat opzicht eerder te vergelijken met de situatie in Nederland vóór 2012. Een
uitgangspunt van generiek boven specifiek lijkt in algemene zin in geen van de onderzochte
landen een duidelijke (wetgevings)norm te zijn. Bij de toepassing van het
toezichtinstrumentarium wordt in de praktijk vaak wel een principe van proportionaliteit in
acht genomen. Zelfs waar het instrumentarium veel mogelijkheden biedt, is in de praktijk
terughoudendheid met de inzet daarvan aan de orde. Dat laatste zien we zelfs in Engeland
en Canada. Het zou daarom goed zijn om nader in kaart te brengen hoe de werkelijke
toezichtpraktijk in de onderzochte landen is. De beschrijving van de juridische stelsel geeft
maar een beperkt beeld.
Op te merken is dat de noties van proportionaliteit en subsidiariteit soms meebrengen dat
inzet van zwaardere middelen niet is toegestaan of tenminste niet plaatsvindt als met
lichtere instrumenten kan worden volstaan. Zo kan de toezichthouder in Denemarken vaak
volstaan met het geven van een ‘advies’ over de juiste uitleg van de toe te passen
wetgeving. In Duitsland kan met het geven van een aanwijzing aan een gemeentebestuur
worden voorkomen dat tot de inzet van zwaardere instrumenten als indeplaatstreden of de
benoeming van een regeringscommissaris moet worden overgegaan. Een grotere variatie in
juridisch instrumentarium biedt wat dat betreft meer ruimte om vorm te geven aan de
gedachte van subsidiariteit.
Mede door het bestaan van specifieke toezichtarrangementen is de vraag wie in welke
gevallen toezicht houdt in de onderzochte landen in een aantal gevallen (met uitzondering
van Frankrijk, en tot op zekere hoogte ook Engeland) minder overzichtelijk dan in
Nederland. Bovendien is soms sprake van toezicht én klachtbehandeling door hetzelfde min
of meer onafhankelijke orgaan (bijvoorbeeld in Denemarken en Canada), terwijl in andere

122

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

gevallen het sluitstuk van het interbestuurlijk toezicht niet aan het bestuur maar soms aan
de rechter is overgelaten (bijvoorbeeld in Frankrijk, Canada).

6.5

Conclusie
In geen van de onderzochte landen heeft de zelfstandigheid van lokale overheden zulke
sterke constitutionele wortels als in Nederland. Het Nederlandse begrip autonomie, en in
het verlengde daarvan het waarborgen van beleidsvrijheid in medebewind, bepaalt voor
een groot deel de aard en vormgeving van de interbestuurlijke verhoudingen in ons land. De
terughoudendheid met interbestuurlijk toezicht en het vertrouwen in lokale overheden als
gelijkwaardige partners is in Nederland veel sterker als sturende norm aanwezig dan in het
buitenland. In de onderzochte landen lijkt de bemoeienis van de toezichthoudende
bestuurslaag met de lokale overheden, ondanks grote onderlinge verschillen, in de meeste
gevallen potentieel groter en gewoner en minder snel op noties van zelfstandigheid en
gelijkwaardigheid af te ketsen. Het uitoefenen van toezichtbevoegdheden lijkt er meer
onderdeel te zijn van het ‘normale’ bestuurlijke systeem dan in Nederland, al spelen de
noties van terughoudendheid, opportuniteit en proportionaliteit ook in de onderzochte
landen wel een rol. Mogelijkerwijs is ook het bestaan van een fijnmaziger
toezichtinstrumentarium, vanwege het bestaan van tal van vormen van specifiek toezicht in
de onderzochte landen, hier debet aan.
Het interbestuurlijk toezicht heeft in Nederland sterker een ‘bestuurlijk’ karakter dan in een
aantal van de andere onderzochte landen, waar de uitoefening van het interbestuurlijk
toezicht in bepaalde gevallen aan rechtmatigheidsnormen is gebonden en – in het logische
verlengde daarvan – in laatste instantie soms ook aan de rechter ter beslechting is
opgedragen.
Ten slotte. De vormgeving van het interbestuurlijk toezicht wordt in de eerste plaats ook
bepaald door de vormgeving van het decentraal bestuur zelf. In dat opzicht valt op dat
Nederland met zijn uniforme structuur van het openbaar bestuur de meest overzichtelijke
basis biedt voor een duidelijk en uniform stelsel van interbestuurlijk toezicht.

123

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

7

Samenvatting en conclusies

7.1

Inleiding
In dit hoofdstuk worden in paragraaf 7.1 de conclusies uit het onderzoek gepresenteerd en
vindt beantwoording van de onderzoeksvragen plaats. In de slotbeschouwing in paragraaf
7.2 maken we de balans op en kijken we vooruit naar de doorontwikkeling van het stelsel
van interbestuurlijk toezicht.

7.2

Conclusies

7.2.1

Inleiding
Hierna volgen de belangrijkste conclusies die op basis van een vergelijking tussen de
bedoelingen van de Wrgt en de in dit onderzoek verzamelde gegevens kunnen worden
getrokken. De conclusies worden voorzien van aanbevelingen of van concrete
handelingsperspectieven. De conclusie is opgebouwd op basis van de initiële
onderzoekvragen die in een viertal deelonderzoeken resulteerden.

7.2.2

Onderzoeksthema 1: doelstellingen en uitgangspunten
Geconstateerd is dat de wetgever heeft nagelaten te omschrijven wat het doel van
interbestuurlijk toezicht is in de zich wijzigende interbestuurlijke verhoudingen. De
wetgever heeft in de MvT vooral benadrukt aan welke randvoorwaarden de uitoefening van
het toezicht zou moeten voldoen. Zo diende de uitoefening van het interbestuurlijk toezicht
efficiënter, effectiever en transparanter te worden en diende het gebaseerd te worden op
vertrouwen in plaats van wantrouwen. Vooral vertrouwen in de werking van horizontale
verantwoording kreeg een prominente plaats in de beleidstheorie van de wetgever. In dit
onderzoek hebben we geconstateerd dat aan deze beleidstheorie geen empirisch
onderbouwing ten grondslag ligt. Het is bijvoorbeeld onbekend hoe efficiënt, effectief en
transparant het interbestuurlijk toezicht in het verleden was. Het is daardoor niet mogelijk
om rechtstreeks vast te stellen in hoeverre de Wrgt op deze punten veranderingen heeft
bewerkstelligd. Wel zullen in het onderstaande conclusies getrokken worden over de
doorwerking van de wet in de toezichtspraktijk van provincie en rijk.

124

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

7.2.3

Onderzoeksthema 2: werking van het stelsel
De doorwerking van de Wrgt in de provinciale toezichtspraktijk is op een aantal punten
duidelijk zichtbaar, maar blijft op essentieel geachte onderdelen achterwege. Bij veel
provincies valt enige onzekerheid te bespeuren omtrent hetgeen de wet van de provinciale
toezichthouder vraagt en hoe terughoudend dan wel doortastend men eigenlijk zou moeten
zijn. Hier wreekt zich het gegeven dat de wetgever zich niet heeft uitgelaten over de functie
van het interbestuurlijk toezicht in de hedendaagse interbestuurlijke verhoudingen.
Het provinciaal bestuur was voor de inwerkingtreding van de Wrgt al als toezichthouder
actief op vier van de zes domeinen die thans de focus vormen van het provinciaal
interbestuurlijk toezicht. Na de invoering van de wet zijn daar twee domeinen,
‘monumenten en archeologie’ en ‘het omgevingsrecht’, bij gekomen. In dit opzicht heeft de
wet geen ingrijpende wijzigingen tot gevolg gehad.
De manier waarop de provincies het toezicht hebben vorm gegeven is wel veranderd. Ten
eerste in organisatorisch opzicht: waar voorheen de specifieke toezichtarrangementen
beheerd werden door afzonderlijke eenheden van de provincie, hebben de meeste
provinciebesturen nu een centrale IBT-organisatie in het leven geroepen, al dan niet in de
vorm van een netwerk. Dit faciliteert onder meer de samenhang in de provinciale oordelen.
Een tweede verandering is de grotere nadruk op systeemtoezicht en de daaraan gekoppelde
overall beoordeling op een driepuntsschaal.
Achter het provinciale systeemtoezicht gaat een praktijk schuil van overleg, advisering en
waarschuwen die veel weg heeft van de toezichtuitoefening van voor de Wrgt. Beïnvloeding
vindt vooral plaats langs de weg van ‘advies’ en ‘voorkantsturing’. Overigens is dat niets
nieuws. Uit empirische onderzoeken naar interbestuurlijk toezicht in de afgelopen halve
eeuw blijkt steeds opnieuw dat de interbestuurlijke toezichthouder slechts in heel weinig
gevallen het middel van de formele sanctie hanteert. Overleg, waarschuwen en adviseren
zijn de meer geëigende manieren om als toezichthouder het functioneren van de onder
toezicht gestelde te beïnvloeden. Wat opvalt is dat provinciale toezichthouders ook veel
investeren in ambtelijk overleg op een reguliere basis, met hun gemeentelijke
tegenhangers.
Meer in het bijzonder kan worden geconstateerd dat het provinciale toezicht sinds de
invoering van de Wrgt nog niet heeft geleid tot besluiten tot vernietiging of
indeplaatsstelling. De veronderstelde revitalisering van die instrumenten (het gebruik ervan
zou ‘normaal’ worden in plaats van een ultimum remedium) heeft zich dus niet voorgedaan.
Wel hebben provinciebesturen – in overeenstemming met de bestaande toezichttheorie –
regelmatig een of meer treden op de interventieladder gezet, meestal in de vorm van
vervolgverzoeken om informatie, ambtelijk en bestuurlijk overleg en een enkele keer door
het versturen van een formele (waarschuwings)brief.
Alles bij elkaar genomen heeft de wijziging van de formele vormgeving van de
interbestuurlijke toezichtverhoudingen (specifiek of generiek) weinig of geen consequenties
gehad voor de werkwijze van de provinciale toezichthouders.
In het onderzoek is gekeken naar het rijkstoezicht op ruimte en milieu (het vroegere VROMdomein) en het rijkstoezicht op het sociaal domein. Het rijkstoezicht op ruimte en milieu
door het departement van IenM (en de inspectiedienst ILT) laat zich typeren als
terughoudend. Er zijn geen gereguleerde verplichtingen tot informatieverschaffing. Het
ministerie en de inspectie ILT baseren zich overwegend op openbare, reeds beschikbare

125

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

bronnen. Aan het toezicht door het rijk op de gemeenten door VWS (met name Jeugdwet
en Wmo 2015) en SZW (met name Participatiewet en SUWI) ligt evenmin een gereguleerde
vorm van informatieverschaffing ten grondslag. De ministeries en de inspecties komen in
actie naar aanleiding van signalen, klachten en incidenten. Een aantal keren is de
interventieladder beklommen in de vorm van het opvragen van informatie en het voeren
van ambtelijk en bestuurlijk overleg. Dat was tot dusverre succesvol in die zin dat de onder
toezicht gestelde zijn handelingen daarop aanpaste. Waar specifieke toezichtinstrumenten
in de wetgeving zijn blijven staan zijn die tot op heden de afgelopen vijf jaar niet
gehanteerd. Het interbestuurlijk toezicht op het sociaal domein verloopt in grote lijnen
volgens de uitgangspunten van de Wrgt: het is terughoudend en selectief. De
departementen zetten daarmee in feite een praktijk voort die al voor de Wrgt bestond,
zeker na het afschaffen van de VROM-inspectie.
Met uitzondering van de Wmo 2015 en (tijdelijk) de Jeugdwet zijn er de afgelopen vijf jaar
sinds de invoering van de Wrgt geen nieuwe instrumenten van specifiek interbestuurlijk
toezicht ontstaan. Evenmin is in het onderzoek geconstateerd dat waar het specifiek
toezicht is komen te vervallen alternatieve instrumenten zijn ontwikkeld.
Uit het onderzoek komt naar voren dat gemeenten het stelsel van interbestuurlijk toezicht
gematigd positief beoordelen. Sommige gesprekspartners beschouwen het provinciale
toezicht als een steun in de rug en een manier om aandacht voor een onderwerp te
genereren. Anderen merken betrekkelijk weinig van het provinciale toezicht; men ervaart
noch negatieve gevolgen noch meerwaarde. De provinciale toezichthouders zijn over het
algemeen positief over de werking van het interbestuurlijk toezicht. Ze constateren dat het
in die gevallen waar tekortkomingen in de toepassing van medebewindswetgeving worden
geconstateerd, steeds lukt mogelijke problemen te verhelpen door ambtelijk en bestuurlijk
overleg. Het reguliere overleg ‘aan de voorkant' zou veel mogelijke problemen voorkomen.
Dat de toezichthouder moet vertrouwen op horizontale verantwoordingsmechanismen in
de gemeenten tussen raad en college is een belangrijk uitgangspunt van de Wrgt. Ook in de
provincies geldt dat als het fundament van het provinciale toezicht. Alle betrokkenen zijn
duidelijk over de veronderstelling van de wetgever over de toegevoegde waarde van de
horizontale verantwoording van het college van B&W aan de gemeenteraad. Die
controlerende functie van de raad komt niet uit de verf. In de praktijk oefent de raad geen
duidelijke controle uit op de uitvoering van medebewindswetgeving. De oordelen van de
provinciale toezichthouder zijn veelal niet bekend bij de raad, maar ook wanneer dat wel
het geval is leiden ze niet tot het stellen van vragen of het voeren van een discussie.
Wanneer de provincie het stoplicht op ‘rood’ of ‘oranje’ zet trekt dat wel de aandacht van
raadsleden, zeker wanneer dat meerdere jaren achtereen het geval is. Eigenlijk werkt het
systeem daarmee precies tegengesteld aan de verwachting: de provincie is primair aan zet,
de raad zet vervolgens in een aantal gevallen het provinciale oordeel kracht bij.
7.2.4

Onderzoeksthema 3: toezichtlasten
Het onderzoek maakt duidelijk dat de doelstelling van de wetgever over de gewenste
vermindering van de toezichtlasten van het interbestuurlijk toezicht ruimschoots wordt
gerealiseerd. De toezichtlasten van de gemeenten zijn zeer aanzienlijk afgenomen in
vergelijking met de nulmeting. Daar staat tegenover dat de toezichtlasten van de provincies
zijn toegenomen ten opzichte van de situatie van voor de Wrgt zoals in kaart gebracht in de
nulmeting. Het totaalbeeld laat nog steeds een substantiële daling van de administratieve
lasten en de toezichtlasten zien. Dat beeld verandert niet wanneer daarbij ook de
toezichtlasten van het rijk worden betrokken. Het rijkstoezicht is immers ook ingericht

126

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

volgens de hooflijnen van de Wrgt, is terughoudend van aard en vindt voornamelijk plaats
naar aanleiding van incidenten en meldingen. Er wordt enkel incidenteel informatie
opgevraagd.
7.2.5

7.3

Onderzoeksthema 4: landenstudie
De landenstudie laat zien dat de vormgeving van het stelsel van interbestuurlijk toezicht
sterk samenhangt van de constitutionele plaats van de betrokken organen in het
staatsbestel en de staatsrechtelijke vormgeving van hun onderlinge verhouding in het
algemeen. Naarmate de constitutionele positie van de lokale overheden zelfstandiger en
gelijkwaardiger is, wordt het interbestuurlijk toezicht met een grotere terughoudendheid
benaderd. Daar waar gemeenten daarentegen vrijwel uitsluitend worden gezien als
verlengstuk van de centrale overheid ter uitvoering van rijkstaken (zoals bijvoorbeeld het
geval is in Engeland en Ontario), is er veel minder reden tot een kritische benadering van dit
instrumentarium. Nederland bevindt zich aan het uiterste van het toezichtspectrum:
nergens is de zelfstandigheid en gelijkwaardigheid van decentrale overheden sterker
benadrukt dan in Nederland. De afschaffing van het specifiek toezicht en de daarmee
verbonden notie van vertrouwen in de zelfstandige taakvervulling door gemeenten, past in
dit plaatje. Aan de andere kant valt op dat na afschaffing van de specifieke
toezichtinstrumenten nog slechts de zwaardere middelen over blijven en die worden, zo
blijkt uit het onderzoek niet gebruikt. Een ander in het oog springend verschil is dat het
toezicht in ons land een ‘bestuurlijk’ karakter heeft waar dat elders ook wel aan de rechter
is opgedragen (Frankrijk) of aan een min of meer onafhankelijk instituut (Denemarken,
Ontario). In een aantal landen is het toezicht beperkt tot een oordeel over rechtmatigheid,
hier valt de doelmatigheidstoetsing in Nederland als een ruimere categorie juist op.

Slotbeschouwing
Een beoordeling van het stelsel van interbestuurlijk toezicht op basis van de doelstellingen
van effectiviteit, efficiency en transparantie is lastig bij gebrek aan informatie over de
situatie zoals die was voor de Wrgt. Daarbij komt dat niet duidelijk is waartoe het stelsel van
interbestuurlijk toezicht precies dient. Wanneer de doelstelling niet scherp is geformuleerd
is de effectiviteit van het toezicht niet goed vast te stellen.
Het provinciale toezicht op de gemeenten slaagt er in problemen die dreigen te ontstaan
vaak al aan ‘de voorkant’ aan de orde te stellen en op te lossen. Waar via het
systeemtoezicht of het incidentele toezicht aan de hand van meldingen een probleem of
knelpunt bestaat kan dat veelal via ambtelijk en eventueel vervolgens bestuurlijk overleg
worden opgelost. Escalatie door middel van het sturen van formele (waarschuwings)brieven
is minder vaak nodig, maar wordt ook niet geschuwd. Weliswaar zijn de gerevitaliseerde
instrumenten van vernietiging en indeplaatsstelling sinds de inwerkingtreding van de Wrgt
niet gehanteerd, maar in een aantal gevallen wierpen ze hun schaduw wel vooruit. Het
provinciale systeemtoezicht heeft aldus bijgedragen aan de verbetering van het systeem van
de gemeentelijke uitvoering van medebewindswetgeving. Soms kreeg het provinciale
toezicht vorm op basis van signalen over individuele besluiten en handelingen, maar het is
niet mogelijk te concluderen dat de verbetering van het systeem van gemeentelijke
toepassing van medebewindswetgeving ook steeds heeft geleid tot betere individuele
besluiten en handelingen. Daarvoor zou het provinciale toezicht zich meer op reality checks
en audits moeten richten. Ook voor het rijkstoezicht op het sociaal domein geldt dat daar
waar de interbestuurlijk toezichthouder informatie heeft over besluiten en handelingen van
het onder toezicht gestelde bestuur, hij erin is geslaagd zonder inzet van de gerevitaliseerde

127

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

instrumenten tot bijsturing te komen. In die zin zou over het provinciale en het rijkstoezicht
kunnen worden gesteld dat het effectief is. Daarbij is de essentie van het onderzoek dat dit
geschiedt op de aloude manier: via overleg, advies en zo nodig het beklimmen van de eerste
treden van de interventieladder worden verschillen van inzicht over de uitvoering van
medebewindswetgeving opgelost. Verdere escalatie richting de inzet van formele
instrumenten is in de toezichtspraktijk niet nodig gebleken.
Wanneer wordt gelet op de efficiency van het stelsel valt op dat de administratieve lasten
inderdaad substantieel zijn afgenomen zoals de bedoeling van de wetgever was. De kosten
die de provincies moeten maken zijn zeker toegenomen, maar de sterke daling van de inzet
bij gemeenten compenseert dat in ruime mate. Door het in veel gevallen afschaffen van het
specifieke rijkstoezicht zijn de kosten bij het rijk eveneens substantieel gedaald. Het
overgebleven rijkstoezicht op het sociaal domein wordt uitgeoefend in overeenstemming
met de uitgangspunten van de Wrgt, waartoe ook terughoudendheid moet worden
gerekend. Specifieke en systematische informatieverplichtingen voor gemeenten zijn er
niet, afgezien van de Wet SUWI. Het toezicht op het sociaal domein heeft de vorm van een
‘piepsysteem’. Ook het toezicht door IenM op de provincies is zeer terughoudend
georganiseerd; hier bestaan evenmin informatieverplichtingen. IenM zoekt nog naar de
definitieve vormgeving, maar die lijkt eveneens te worden gekozen in overeenstemming
met de uitgangspunten van de Wrgt.
Tot slot is het de vraag of het stelsel voldoet aan de eis van transparantie. Die eis is te
vertalen als de mate waarin de vormgeving, uitvoering en werking van het stelsel voldoende
uitgewerkt en duidelijk is voor betrokkenen. Het oordeel hierover is gematigd positief. De
uitgangspunten van de regeling zijn in algemene zin betrekkelijk helder. De vertaling
daarvan in de provinciale toezichtregimes is eveneens duidelijk. De duidelijke juridische
grondslagen van het provinciale toezicht bevorderen die helderheid. Dat geldt echter niet
voor het vertrouwen op horizontale verantwoording, dat aan het stelsel van
systeemtoezicht ten grondslag ligt. Veel raadsleden (her)kennen de rol die in het
interbestuurlijk toezicht voor de raad is weggelegd niet. Een kleiner punt is dat veel van de
betrokkenen (waaronder ook provinciale toezichthouders zelf) de stappen die door de
provinciale toezichthouder op de interventieladder worden gezet niet als zodanig
herkennen. Voor het specifieke rijkstoezicht geldt dat de gemeenten lang niet altijd
begrijpen hoe het rijk toezicht houdt op het sociaal domein; daar lijkt nog wel een
verduidelijkingsslag te kunnen worden gemaakt.
Uit het onderzoek wordt duidelijk dat het interbestuurlijk toezicht over de gehele linie
sober, efficiënt, transparant en met relatief lage toezichtlasten wordt uitgeoefend, ongeacht
of dat dankzij of ondanks de Wrgt zo is. Minder duidelijk is of het toezicht ook effectief is. In
provinciale kringen valt te beluisteren dat men niet altijd goed weet waar het IBT voor moet
dienen. Gemeentelijke gesprekspartners plaatsen regelmatig kanttekeningen bij de
meerwaarde van het provinciale toezicht. Met name de systematische
informatieverplichtingen waarmee gemeenten te maken hebben roepen vragen op.
Enerzijds zijn de administratieve lasten daarvan beperkt, anderzijds worden het nut ervan
niet altijd gezien. Zeker waar de gemeentelijke uitvoering van de medebewindswetgeving
op ‘groen’ staat en er jaar op jaar een positief oordeel wordt gegeven, rijst de vraag naar de
toegevoegde waarde van het systeemtoezicht. Daarbij komt de vraag wat de provinciale
toezichthouder precies van de gemeentelijke taakuitvoering te zien krijgt. De systematische
informatie-uitvraag wordt in het model gekoppeld aan incidentele informatieverzoeken
naar aanleiding van incidenten, klachten of meldingen, maar dat betekent nog niet dat de
gemeentelijke taakuitvoering op orde is wanneer er geen incident, klacht of melding is. Met

128

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

andere woorden, het is de vraag of de systematische informatie die wordt verschaft
voldoende beeld geeft van de uitvoering in individuele gevallen. Daar kan alleen een
antwoord op worden verkregen wanneer de provincies meer energie steken in reality
checks en audits die dieper duiken in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Er zijn ook op dit
moment al provincies die daarin investeren, maar de indruk is dat die inzet nog maar
minimaal is, afgezet tegen de nadruk die ligt op de reguliere contacten en de systematische
informatieverwerving. Een meer toekomstbestendig toezichtmodel zou enerzijds gas terug
kunnen nemen op het vlak van de reguliere contacten en de systematische informatieuitvraag en anderzijds steviger in kunnen zetten op het verkrijgen van verdiepende
informatie. Inmiddels zijn er tekenen dat verschillende provincies mede onder invloed van
eigen evaluatieonderzoek bezig zijn met de doorontwikkeling van het provinciale
interbestuurlijk toezicht in deze richting. Het is goed daarbij aan te sluiten op de
aanbevelingen die wij op dat punt geven.
Aan bovenstaande suggestie voor de toekomstige vormgeving van het provinciale toezicht
kan het volgende worden toegevoegd. Een groot aantal provincies legt de nadruk op de
tweezijdigheid van het toezicht op gemeenten. Dat komt tot uitdrukking in het afsluiten van
bestuursovereenkomsten en het maken van informele afspraken. De toezichtkaders worden
in de meeste provincies ook besproken met de gemeenten. Een volgende stap in de
doorontwikkeling van het provinciale toezicht, die aansluit bij de term ‘samenwerking’ uit
de MvT van de Wrgt, zou daarop voort kunnen borduren. In afstemming tussen provincie en
gemeente kunnen thema’s, besluiten en handelingen worden geïdentificeerd die voor de
komende periode als risicovol worden gepercipieerd, zowel in termen van maatschappelijke
effecten als in termen van het risico dat knelpunten en problemen optreden bij de
uitvoering van de medebewindswetgeving door de gemeente. Met het oog op het
maximeren van de meerwaarde van het provinciale toezicht zouden het provinciebestuur en
het gemeentebestuur op maat een toezichtprogramma af kunnen sluiten voor een
komende periode. De lengte van die periode kan naar behoefte variëren en ook tussentijdse
bijstellingen moeten mogelijk zijn. De keuze van de thema’s, beslissingen en handelingen
die voor een bepaalde gemeenten in een bepaalde periode nader worden bezien, behoeft
niet noodzakelijk tot de huidige zes domeinen te zijn beperkt, hoewel het in de praktijk voor
de hand ligt dat de onderwerpen wel met name daarbinnen te vinden zijn.
Bij de doorontwikkeling van het provinciale toezicht hoort ook dat de toezichthouder
stilstaat bij het formuleren van een doelstelling waarin zo precies mogelijk onder woorden
wordt gebracht wat het oogmerk van het toezicht is. Op die wijze kan ook beter de
effectiviteit van het IBT beoordeeld worden. In het onderzoek wordt al geconstateerd dat
de keuze voor de zes toezichtdomeinen met name is ingegeven door maatschappelijke
risico’s. Het is daarnaast ook goed voor te stellen dat de provinciale toezichthouder zich
daarnaast richt op het toezicht op de naleving van de medebewindswetgeving door het
gemeentebestuur, ongeacht wat de maatschappelijke risico’s daarvan zijn.
Ook voor rijkstoezichthouders geldt dat ter zake van het expliciteren en vastleggen van de
doelstelling van het interbestuurlijk toezicht stappen kunnen worden gezet. Het ene
ministerie slaagt daar op dit moment beter in dan het andere, maar vrij algemeen bestaat
bij onder toezicht gestelde andere overheden onduidelijkheid over de wijze waarop en de
motieven waartoe het toezicht op dit moment door het rijk wordt uitgeoefend.
In aansluiting op voorgaande opmerking over het formuleren van een duidelijke doelstelling
voor het interbestuurlijk toezicht volgt tot slot nog een pleidooi voor het formuleren van
een duidelijke, consistente en empirisch onderbouwde beleidstheorie. Verschillende

129

EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

veronderstellingen die aan de Wrgt ten grondslag lagen (zoals de rol van het horizontale
toezicht en het functioneren van de instrumenten van vernietiging en indeplaatsstelling)
blijken, zo komt uit het onderzoek naar voren, in de praktijk niet uit te komen. Daaruit volgt
de noodzaak om het stelsel inclusief de hierboven gesuggereerde aanpassingen daarop,
opnieuw te doordenken en te systematiseren. Nu er empirisch materiaal ligt over het
functioneren van het interbestuurlijk toezicht in ons land dient het stelselverantwoordelijke
ministerie de uitgangspunten van dat toezicht opnieuw te doordenken en vast te leggen.

130