Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

33 996

Wijziging van de Wet op de kansspelen, de Wet
op de kansspelbelasting en enkele andere
wetten in verband met het organiseren van
kansspelen op afstand

Nr. 12

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET NADER VERSLAG
ontvangen 16 december 2015
Inhoudsopgave

Blz.

I

ALGEMEEN

1

1.
2.

2

6.
7.
8.
9.

Inleiding
Huidige situatie en de noodzaak van regulering kansspelen
op afstand
Visie op kansspelen op afstand
Maatregelen op grond van het wetsvoorstel kansspelen op
afstand
Centraal register van uitsluitingen ter bestrijding van
kansspelverslaving
Toezicht en handhaving
Financiële aspecten van het wetsvoorstel
Europeesrechtelijk kader
Overig

II

ARTIKELSGEWIJS

3.
4.
5.

9
15
29
63
70
85
88
93
94

I ALGEMEEN
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het nader verslag van de
vaste commissie voor Veiligheid en Justitie.
In deze nota naar aanleiding van het nader verslag beantwoord ik de door
de leden van de fracties van de VVD, de PvdA, de SP, het CDA, D66 en de
christenUnie gestelde vragen en ga ik in op de door hen gemaakte
opmerkingen. Daar waar dat de leesbaarheid ten goede komt, ben ik bij de
beantwoording van de vragen afgeweken van de volgorde in het nader
verslag.
Daarnaast dien ik een tweede nota van wijziging in.

kst-33996-12
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

1

1. Inleiding
1.1. Algemeen
In het nader verslag hebben aan het woord zijnde leden zich bezorgd
getoond over verschillende aspecten van de voorgestelde regulering. Het
gaat hierbij onder meer om kansspelverslaving, de bestrijding van het
illegale aanbod van kansspelen op afstand, de betrouwbaarheid van de
kansspelaanbieder, de gevolgen van regulering voor de afdrachten van
loterijengelden aan goede doelen en om het niet op voorhand beperkte
aantal vergunningen dat verleend kan worden.
Ik heb begrip voor de geuite zorgen. Ik ben mij er terdege van bewust dat
het aanbieden van kansspelen, al dan niet op afstand, geen gewone vorm
van dienstverlening is en dat aan kansspelen voor de samenleving in het
algemeen en voor de consument in het bijzonder, bepaalde risico’s zijn
verbonden.
Dit neemt echter niet weg dat een groot en groeiend aantal mensen in
Nederland duidelijk behoefte heeft aan kansspelen op afstand, en ook al
jaren deelneemt aan dergelijke kansspelen op een snel volwassen
wordende, maar nog niet-gereguleerde Nederlandse markt. Omdat
Nederland als een van de laatste lidstaten van de Europese Unie nog
steeds niet tot regulering is overgegaan, kunnen zij tot op heden niet
ingaan op een verantwoord en betrouwbaar aanbod dat onder overheidstoezicht wordt aangeboden door vergunninghouders die voldoen aan de
hoge eisen die de regering voor ogen heeft.
Het achterwege laten van regulering is geen optie. Niet alleen zou dit de
honderdduizenden Nederlandse spelers in de kou laten staan, maar ook
zal dit tot gevolg hebben dat de lopende inbreukprocedure tegen
Nederland tot een veroordeling door het Hof van Justitie van de Europese
Unie leidt.
De bestrijding van het illegale aanbod van kansspelen op afstand is door
de massaliteit daarvan en het grensoverschrijdende karakter van het
internet zeer complex. Volledige bestrijding van alle illegale kansspelen op
afstand is alleen al om deze reden een illusie.
De massaliteit van het illegale aanbod kan worden gemitigeerd door een
zo hoog mogelijke kanalisatie na te streven en de aanbieders zo veel
mogelijk onder overheidstoezicht te laten opereren in een Nederlands
vergunningenstelsel met strikte eisen aan hun geschiktheid, hun
organisatie en hun aanbod.
In de voorgestelde regulering worden de risico’s die kansspelen op
afstand voor de consument en de samenleving met zich mee kunnen
brengen, met de nodige passende maatregelen beteugeld. Hiermee wil de
regering de Nederlandse spelers een veilig alternatief bieden, zodat deze
kunnen spelen bij vergunninghouders die onder overheidstoezicht het
verlangde hoge niveau van bescherming tegen de risico’s van kansspelen
bieden. De voorgestelde regulering is zeer veel omvattend en bevat de
nodige essentiële voorzorgsmaatregelen – voorwaarden met betrekking
tot onder meer de betrouwbaarheid, deskundigheid, bedrijfsvoering en
het kansspelaanbod waaraan toekomstige vergunninghouders moeten
voldoen – om die risico’s te beteugelen. Het gaat niet alleen om maatregelen bij toetreding tot de Nederlandse markt, maar ook tijdens de
exploitatie van de vergunning. Bij de ontwikkeling hiervan heeft de
regering de best practices van andere lidstaten en van verantwoord
opererende aanbieders, en de nodige onderzoeken naar kansspelverslaving betrokken en vervolgens de lat hoog gelegd. Met name op het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

2

gebied van verslavingspreventie zijn de voorgestelde Nederlandse eisen
aanzienlijk stringenter dan die in andere Europese lidstaten.
Het voorliggende stelsel biedt de Nederlandse speler de nodige
waarborgen tegen kansspelverslaving en fraude. Het biedt de Nederlandse samenleving de nodige waarborgen tegen witwassen, terrorismefinanciering en andere vormen van kansspelgerelateerde criminaliteit. Het
biedt de kansspelautoriteit instrumenten om illegale kansspelen op
afstand aan te pakken. Het biedt geschikte kansspelaanbieders die
overeenkomstig de hoge eisen van de voorgestelde regulering een
verantwoord, betrouwbaar en controleerbaar aanbod in de markt kunnen
en willen zetten, de mogelijkheid om de Nederlandse speler een
voldoende aantrekkelijk alternatief voor illegale kansspelen op afstand te
bieden, en daarmee illegale aanbieders met onveilig spelaanbod de wind
uit de zeilen te nemen.
De regering meent dat het voorliggende stelsel hiermee een weloverwogen en evenwichtig geheel vormt, waarmee de bestaande vraag naar
kansspelen op afstand op de inmiddels snel volwassen wordende
Nederlandse markt wordt gekanaliseerd naar een verantwoord, legaal
aanbod en waarmee de Nederlandse speler wordt beschermd.
In reactie op de vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie
merk ik in dit verband op dat het voorstel niet strekt tot ongebreidelde
liberalisering, maar juist beoogt het huidige illegale en oncontroleerbare
aanbod te beteugelen door te komen tot gecontroleerde expansie van het
legale kansspelaanbod. Het bevat, zoals gezegd, de nodige essentiële
voorzorgsmaatregelen die effect sorteren bij het realiseren van de
doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid, die de gewenste
kanalisatie niet in gevaar brengen en die Europeesrechtelijk houdbaar zijn.
Helaas moet ik vast stellen dat de belangrijkste zorgen van deze leden nog
steeds niet zijn weggenomen. Op hun nog resterende vragen ga ik in de
geëigende paragrafen van deze nota nader in.
1.2. Stelsel
Het voorliggende wetvoorstel strekt tot behoedzame en gecontroleerde
expansie van de legale Nederlandse kansspelmarkt. Daartoe stelt het
hoge, maar ook realistische eisen aan de aanbieder van kansspelen op
afstand, diens organisatie en diens spelaanbod. Deze zijn ontwikkeld op
basis van de ervaringen van lidstaten die kansspelen op afstand al eerder
hebben gereguleerd. De Nederlandse eisen zijn geschikt om de doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid te realiseren en staan de
kanalisatie niet onnodig in de weg met bijvoorbeeld onevenredig hoge
kosten. Daarnaast zijn zij uitvoerbaar, handhaafbaar en Europeesrechtelijk
houdbaar. De voorgestelde regulering beperkt het aantal toekomstige
vergunninghouders zodoende door selectie op kwaliteit.
Geen onnodige beperking van het aantal vergunningen
De voorgestelde regulering van kansspelen op afstand voorziet in een
open vergunningstelsel in die zin dat iedere aanbieder die aan de
voorwaarden voldoet, in aanmerking kan komen voor een vergunning. De
voorwaarden worden hierbij, met name op het gebied van verslavingspreventie, hoog gelegd. Hierdoor wordt het aantal vergunninghouders op
natuurlijke wijze beperkt tot naar verwachting 40 tot 50 aanbieders. Er is
niet voor gekozen het aantal vergunninghouders al op voorhand tot een
bepaald aantal te maximeren. Dit is niet nodig om kansspelverslaving te
voorkomen en ook niet wenselijk voor het toezicht en de handhaving door
de kansspelautoriteit. Europeesrechtelijk is het niet of nauwelijks te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

3

rechtvaardigen en in de praktijk is het onuitvoerbaar. Hierop ga ik in
paragraaf 4.2.1 van deze nota nader in.
Bij de voorbereiding van het voorliggende wetsvoorstel is, zoals gezegd,
goed gekeken naar de ervaringen van andere lidstaten die kansspelen op
afstand al op een of andere wijze hebben gereguleerd. De ontwikkelingen
in andere lidstaten worden blijvend gevolgd, zodat Nederland ook op
termijn daarvan kan blijven leren. In dit verband meen ik dat Nederland
lering kan trekken uit de ervaringen van Duitsland, dat sinds het
Glücksspieländerungsstaatsvertrag van 2012 een stelsel kent met een
beperkt aantal van 20 (door de deelstaat Hessen te verdelen) vergunningen voor alleen online sportweddenschappen.
Duitsland is er tot op heden niet geslaagd een transparant verdeelmechanisme met transparante criteria voor de verdeling van de schaarse
vergunningen te ontwikkelen. Dit heeft geleid tot een groot aantal
gerechtelijke procedures, waarbij de rechter in Wiesbaden het Duitse
stelsel in strijd met de vrijheid van vestiging (artikel 49 VWEU), het vrije
dienstenverkeer (artikel 56 VWEU) en de Europeesrechtelijke
non-discriminatie en transparantie-vereisten heeft bevonden en de rechter
in Sonthofen prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese
Unie (Hof van Justitie) heeft gesteld. Inmiddels heeft de Advocaatgeneraal het Hof van Justitie in overweging gegeven te oordelen dat
personen die in Duitsland zonder Duitse vergunning met gokzuilen
bemiddelen bij online-sportweddenschappen, hiervoor niet kunnen
worden bestraft.1 Daarnaast heeft de Europese Commissie een onderzoek
gestart naar schending van het Unierecht. Het proces van vergunningverlening is gestagneerd en er zijn nog altijd geen vergunningen verleend.
De problemen in Duitsland hebben er ook toe geleid dat het parlement en
de regering van Hessen in oktober 2015 hebben aangegeven dat de
beperking van het aantal vergunningen moet worden verlaten. De
regering van Hessen heeft in oktober 2015 aangegeven in te zien dat het
stelsel met zijn onnodige beperkingen, waaronder beperking van het
aantal vergunningen, niet bijdraagt aan verslavingspreventie en de Duitse
speler slechts het ongecontroleerde illegale circuit injaagt. Zij wil de
kwantitatieve beperking tot 20 vergunningen voor online sportweddenschappen daarom vervangen door een open stelsel met kwalitatieve
beperkingen, zoals een verplicht spelersprofiel, de mogelijkheid van
zelfuitsluiting en een centraal register uitsluiting kansspelen. Daarnaast
heeft zij ingezien dat het legale spelaanbod in het belang van de kanalisatie moet worden uitgebreid met poker en andere casinospelen, en dat
onnodige beperkingen moeten worden geschrapt.2
Geen vereiste van een landgebonden kansspelinrichting
Naar aanleiding van de motie-Van Toorenburg c.s.,3 waarin de regering is
verzocht in Nederland als vergunningsvoorwaarde voor een kansspel via
internet op te nemen dat de aanbieder ook een vestiging «op de grond»
heeft, is al eerder aangegeven4 waarom dit vereiste niet wenselijk is. Een
landgebonden vestiging is niet in het belang van toezicht en handhaving
of van verslavingspreventie. Die belangen worden op andere en betere

1

Conclusie van Advocaat-generaal Szpunar van 22 oktober 2015, zaak C-336/14 (Ince),
ECLI:EU:C:2015:724.
2
https://innen.hessen.de/presse/pressemitteilung/hessen-macht-konkrete-vorschlaege-fuer-einemoderne-gluecksspielregulierung
3
Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 17.
4
Kamerstukken II 2011/12, 32 264, nr. 25, pp. 4–5, en Kamerstukken II 2014/15, 33 996, nr. 6, p.
58–60.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

4

wijze – met hogen eisen aan de vergunninghouder, diens organisatie en
diens spelaanbod – geborgd. Een van deze voorwaarden is de eis om een
controledatabank op Nederlands grondgebied in te richten ten behoeve
van het toezicht. Het enkele feit dat een deskundige onlinekansspelaanbieder niet beschikt over een landgebonden kansspelinrichting, zegt niets over bijvoorbeeld zijn betrouwbaarheid en deskundigheid of de kwaliteit van zijn verslavingspreventiebeleid.
Een vereiste van een landgebonden vestiging is ook bepaald niet in het
belang van een hoge kanalisatie van de bestaande vraag naar een legaal,
verantwoord, betrouwbaar en controleerbaar kansspelaanbod. Het is dan
ook geen geschikt instrument om de doelstellingen van het kansspelbeleid te realiseren. Een dergelijke beperking van het vrije dienstenverkeer
is Europeesrechtelijk niet te rechtvaardigen. Op de vragen over dit
vereiste ga ik in de paragrafen 3.2.2 en 4.2.2 van deze nota in.
Betrouwbare aanbieders
De betrouwbaarheid van de toekomstige vergunninghouders moet buiten
twijfel staan. De beoordeling hiervan is aan de kansspelautoriteit. Wel
wordt in de lagere regelgeving aangegeven welke antecedenten zij daarbij
in ieder geval moet betrekken. Tot die antecedenten behoren ook
overtredingen van Nederlandse en buitenlandse kansspelregelgeving.
In reactie op de motie-Bouwmeester c.s,5 waarin de regering is verzocht te
bewerkstelligen dat illegale aanbieders van kansspelen niet in aanmerking
kunnen komen voor een vergunning om kansspelen via internet aan te
bieden, heb ik aangegeven6 dat ik mij, zij het met enige nuancering, kan
verenigen met de daaraan ten grondslag liggende overwegingen. Ook heb
ik aangegeven daarbij onderscheid te maken tussen onbetrouwbare en
onverantwoordelijk opererende aanbieders die niet in aanmerking komen
voor een vergunning en de verantwoord opererende aanbieders die dat
onder omstandigheden wel kunnen. De kansspelautoriteit moet in het
concrete geval iedere eventuele antecedent op zijn merites kunnen
beoordelen en maatwerk kunnen leveren. Hierbij betekent het enkele feit
dat in aanloop naar een gereguleerd stelsel sprake is geweest van
niet-vergund online aanbod, nog niet noodzakelijkerwijs dat de betrouwbaarheid van de betrokken aanbieder niet buiten twijfel kan staan.
Uiteindelijk gaat het om de vraag of het voor de kansspelautoriteit
voldoende vast staat dat de betrokken kansspelaanbieder zich aan de Wet
op de kansspelen (Wok) en overige toepasselijke regelgeving en aan de
aanwijzingen van de kansspelautoriteit zal houden.
In dit verband wil ik er op wijzen ik er graag op dat ook in België exploitanten van niet-vergunde kansspelsites in de praktijk na sanctionering
aanmerking kunnen komen voor een vergunning, mits zij in het vervolg de
Belgische Kansspelwet respecteren en zich daar ook duidelijk naar
schikken. Het enkele feit dat in de voorafgaande periode sprake is geweest
van illegaal online aanbod wordt in België niet als zelfstandige weigeringsgrond tegengeworpen. Met het oog op de doelstelling om een zo
hoog mogelijke kanalisatie te bereiken, lijkt mij dit in aanloop naar een
Nederlands vergunningstelsel ook voor ons een verstandige benadering.
Op de vragen over de betrouwbaarheidsbeoordeling van de toekomstige
vergunninghouders en de uitvoering van de motie-Bouwmeester c.s. ga ik
in paragraaf 4.2.2 van deze nota nader in.

5
6

Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 19.
Kamerstukken II 2014/15, 33 996, nr. 6, p. 51–56.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

5

1.3. Moties en rondetafelgesprek
In aanloop naar de regulering van kansspelen op afstand zijn ter
gelegenheid van de oprichting van de kansspelautoriteit en nadien diverse
moties op het gebied van kansspelen op afstand aangenomen. In reactie
op opmerkingen van de leden van de CDA-fractie, teken ik hierbij aan
dat de regering met de voorgestelde regulering zo goed mogelijk invulling
aan deze moties geeft. Ik onderken de risico’s die de indieners van de
moties willen mitigeren en heb de moties uiteraard vanuit dat perspectief
bezien. Ik heb daarbij ook gekeken naar de Europeesrechtelijke aspecten
van de moties en naar de mogelijke gevolgen voor de kanalisatie naar een
verantwoord, beheerst en controleerbaar aanbod van de bestaande vraag
van de Nederlandse speler naar kansspelen op afstand. Dit is immers
waar het om gaat. In enkele gevallen is dat van invloed geweest op de
wijze waarop uitvoering aan die moties wordt gegeven.
Verslavingspreventie
Het voorkomen van kansspelverslaving is een belangrijke doelstelling van
de voorgestelde regulering van kansspelen op afstand. Op 22 maart 2012
heeft de toenmalige Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie7 ter
uitvoering van de motie-Schouten c.s.8 aangegeven dat de regering er
naar streeft het aantal risicospelers terug te dringen naar het niveau van
2005 en het aantal probleemspelers op ten hoogste op het niveau van
2011 te houden. Naar aanleiding van de motie-Rebel en Bruins Slot,9
waarin de regering is verzocht zo spoedig mogelijk een actuele meting
naar gokverslaving in relatie tot onlinekansspelen uit te voeren, is de
huidige prevalentie van problematisch speelgedrag onder deelnemers aan
online kansspelen onderzocht. Het rapport Prevalentie van problematisch
speelgedrag onder deelnemers aan online kansspelen is op 17 juni 2015
met een beleidsreactie aan de Tweede Kamer gezonden.10 Momenteel
wordt een bredere nulmeting uitgevoerd ten behoeve van de monitoring
en evaluatie van de effecten van de voorgestelde regulering van
kansspelen op afstand. De resultaten van de nulmeting worden in de
eerste helft van 2016 verwacht.
De voorgestelde regulering behelst onder meer een stevig verslavingspreventiebeleid, dat in nauwe samenwerking met deskundigen op het gebied
van kansspelverslaving tot stand is gekomen en waarin de meest recente
wetenschappelijke inzichten zijn verwerkt. Hierop ga ik in paragraaf 3.1
nader in. Van de vergunninghouder wordt verlangd dat hij zijn preventiebeleid in samenwerking met deskundigen op het gebied van kansspelverslaving implementeert en onderhoudt, waardoor ook in de toekomst de
meest recente wetenschappelijke inzichten daarin kunnen worden
verwerkt. Deskundigen zijn van oordeel dat dit de verslavingspreventie
een stap verder brengt en hebben de hoop uitgesproken dat ook andere
landen hierdoor gestimuleerd zullen worden om hun preventiebeleid te
verbeteren. Met het voorgestelde preventiebeleid zal Nederland bij
regulering van kansspelen op afstand hiermee ten opzichte van andere
landen aan kop lopen.
Het voorgestelde preventiebeleid behelst een actieve zorgplicht voor de
vergunninghouder. De houder van een vergunning tot het organiseren
van kansspelen op afstand moet iedere speler aan de deur controleren,
het speelgedrag van iedere speler monitoren en bij (ontluikend) risicovol
7

Kamerstukken II 2011/12, 24 557, nr. 131.
Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 16.
9
Kamerstukken II 2014/15, 24 077, nr. 337.
10
Kamerstukken II 2014/15, 24 077, nr. 354.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

6

speelgedrag volgens het getrapte preventiemodel interveniëren. Sluitstuk
vormt het centraal register uitsluiting kansspelen. Hiermee wordt
uitvoering gegeven aan de motie-Kooiman c.s.,11 waarin de regering is
verzocht om ervoor te zorgen, bijvoorbeeld door deze verplichting op te
nemen in de vergunningvoorwaarden, dat er één systeem komt met
registratie van bezoekfrequentie, bezoekbeperkingen en entreeverboden
voor alle huidige en toekomstige aanbieders van kansspelen en deze
centrale database te laten beheren door de kansspelautoriteit. Op het
centraal register uitsluiting kansspelen (het voorgestelde artikel 33h Wok)
ga in paragraaf 5 van deze nota nader in.
De vergunninghouder wordt verplicht de speler op passende, duidelijke
en begrijpelijke wijze te informeren over de risico’s van kansspelverslaving, verantwoord speelgedrag en het door hem gevoerde verslavingspreventiebeleid, de in Nederland beschikbare verslavingszorg, en de
mogelijkheden tot zelfuitsluiting. Hij zal de speler op iedere pagina van de
kansspelsite toegang moeten verschaffen tot de site(s) van een of meer
instellingen voor verslavingszorg, tot een voorziening waarmee de speler
inzicht in zijn eigen speelgedrag krijgt en toegang tot een voorziening
waarmee de speler zichzelf van deelname aan kansspelen kan uitsluiten.
Bij elke afzonderlijke wervings- en reclameactiviteit moet hij de
consument op voldoende zichtbare wijze wijzen op de risico’s van
onmatige deelneming aan kansspelen door middel van een slogan. Met
deze uitgebreide informatieverplichtingen naar de consument wordt
uitvoering gegeven aan de motie-Van Gent c.s.,12 waarin de regering is
verzocht bij vergunningverlening internetaanbieders te verplichten
permanente waarschuwingen in beeld te brengen.
De vergunninghouder wordt met een opslag op de kansspelheffing
verplicht een bijdrage te leveren aan een verslavingsfonds waaruit een
bijdrage wordt geleverd aan de bestrijding van de kosten van de
anonieme behandeling van kansspelverslaving en van onderzoek naar
kansspelverslaving. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie-Van
Gent c.s.,13 waarin de regering is verzocht de wenselijkheid en
haalbaarheid te onderzoeken van een door kansspelaanbieders te
financieren fonds, waaruit de kosten van de behandeling van gokverslaafden gefinancierd kunnen worden. Op het verslavingsfonds (de
voorgestelde wijziging van de artikelen 33e en 33f Wok) ga ik in paragraaf
4.3 van deze nota nader in.
Ik heb met interesse kennisgenomen van het rondetafelgesprek dat de
Vaste Kamercommissie van Veiligheid en Justitie op 21 mei 2015 heeft
georganiseerd en van de in dat kader verspreide gespreksnotities. Op de
diverse vragen die naar aanleiding hiervan zijn gesteld, ga ik hierna in de
daartoe geëigende paragrafen van deze nota nader in. Uit het rondetafelgesprek heb ik onder meer kunnen afleiden dat de voorgestelde maatregelen in het kader van verslavingspreventie in het algemeen positief
werden ontvangen door de verschillende uitgenodigde deskundigen op
dat gebied. Hun kanttekening dat het zeer wenselijk is dat de toekomstige
vergunninghouders geanonimiseerde data ter beschikking stellen voor
wetenschappelijk onderzoek naar kansspelverslaving heb ik ter harte
genomen. Dit heeft mij ertoe gebracht daarvoor in de tweede nota van
wijziging een voorziening te treffen (het voorgestelde vijfde lid van artikel
31m Wok).

11

Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 24.
Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 13.
13
Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 12.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

7

Toezicht en handhaving
Het succes van de voorgestelde regulering is in belangrijke mate
afhankelijk van de kanalisatie die uiteindelijk bereikt wordt. Daarnaast is
uiteraard ook toezicht en handhaving door de kansspelautoriteit van
belang. Met de leden van de PvdA-fractie meen ik dat een krachtig
toezicht op de online kansspelmarkt en een goede handhaving van de
kansspelregelgeving gewenst en noodzakelijk is. De kansspelautoriteit
beschikt over de hiervoor benodigde kennis en ervaring van de digitale
omgeving van kansspelen op afstand. Ook zal zij na regulering beschikken
over voldoende bevoegdheden. Naast de bevoegdheden die haar als
toezichthouder op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) al
toekomen, bevat het voorliggende wetsvoorstel wezenlijke uitbreidingen
van het bestuurlijke handhavingsinstrumentarium van de kansspelautoriteit.
Wat betreft het toezicht op de vergunninghouder wijs ik op vereisten als
de verplichte keuring door een geaccrediteerde keuringsinstelling van het
spelsysteem, de elektronische toegang van de kansspelautoriteit tot de
elektronische middelen van het spelsysteem, de verplichting van de
vergunninghouder om in Nederland een controledatabank met essentiële
toezichtformatie te onderhouden, diens informatieverplichtingen naar de
kansspelautoriteit en de financiële zekerheidstelling voor eventuele boetes
en dwangsommen. Dit maakt toezicht en handhaving jegens de toekomstige vergunninghouders aanzienlijk minder complex dan de bestrijding
van het resterende illegale aanbod.
Met name gezien de combinatie van keuringen van de spelsystemen, de
bevoegdheid van de kansspelautoriteit om zich op afstand toegang te
verschaffen tot (gegevens in) de primaire systemen van de vergunninghouder en de controledatabank in Nederland, heeft een vereiste om de
servers in Nederland te plaatsen geen meerwaarde voor toezicht en
handhaving door de kansspelautoriteit. De kansspelautoriteit deelt deze
beoordeling. Aangezien zo’n vereiste aanzienlijke kosten met zich
meebrengt, zou het slechts de kanalisatie in het geding brengen en tot
onnodige lasten en regeldruk leiden.
In de strijd tegen de na regulering nog resterende illegale aanbieders is
met name van belang de bindende aanwijzing (het voorgestelde artikel
34n Wok). Die biedt de kansspelautoriteit de mogelijkheid om tussenpersonen – waaronder reclame- en marketingbedrijven, betaal- en internetdienstverleners en platformproviders – te gelasten hun dienstverlening
aan illegale aanbieders te staken en hen zo nodig te beboeten. Met dit
instrument kan de bedrijfsvoering van de resterende illegale aanbieders
zoveel mogelijk worden belemmerd, zodat voor hen geen renderend
verdienmodel op de Nederlandse markt mogelijk is en zij op de Nederlandse kansspelmarkt worden gemarginaliseerd. Inherent aan het
grensoverschrijdende illegale aanbod van kansspelen op afstand is echter
dat het ook met de bindende aanwijzing nooit volledig kan worden
bestreden. Met de regeling van de bindende aanwijzing wordt onder meer
uitvoering gegeven aan de motie-Kooiman c.s.,14 waarin de regering is
verzocht ervoor te zorgen dat banken geen zaken doen met partijen die
illegaal kansspelen op internet aanbieden.
Een beleid gericht op een zo hoog mogelijke kanalisatie, waardoor zo veel
mogelijk aanbieders op grond van een Nederlandse vergunning gaan
opereren en de resterende illegale aanbieders worden gemarginaliseerd,
is onontbeerlijk voor de bestrijding van illegaal en onveilig online-

14

Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

8

kansspelaanbod. Het op voorhand beperken van het aantal te verlenen
vergunningen zal daarentegen averechts werken.
Afdracht aan goede doelen
Zorgen zijn ook geuit over mogelijke substitutie-effecten en daaruit
voorvloeiende vermindering van de afdrachten van loterij-opbrengsten
aan goede doelen. Ik onderschrijf het maatschappelijke belang van de
afdrachten en heb begrip voor deze zorgen. Ik zie echter geen reden om
aan te nemen dat regulering van kansspelen op afstand er toe zal leiden
dat Nederlanders hun inleg bij de goede doelen loterijen voortaan zullen
inzetten op online sportweddenschappen of online casinospelen.
Deelnemers aan goede doelen loterijen vormen in het algemeen een
ander type speler dan de spelers die deelnemen aan kansspelen op
afstand. Feitelijk bestaat er al jarenlang een Nederlandse markt voor
kansspelen op afstand waarop honderdduizenden Nederlanders spelen,
en van substitutie tussen online kansspelen en loterijen is tot dusverre
niet gebleken. Ook in andere landen is de regulering van kansspelen op
afstand niet ten koste gegaan van de loterijen. Aanbieders van goede
doelen loterijen en aanbieders van online kansspelen als sportweddenschappen en casinospelen bedienen niet dezelfde markt. Het productaanbod blijft ook strikt gescheiden. De vergunninghouders zullen op
grond van hun vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand
geen (online) loterijen mogen aanbieden.
Om het maatschappelijke belang van de afdrachten van loterijopbrengsten ook in de toekomst te verankeren, zal, zoals aangegeven in
de brief van 11 juli 2014 over de herziening van het loterijenstelsel,15 de
positie van de goede doelenloterijen worden versterkt door meer ruimte
te bieden voor innovatie van het loterij-aanbod en door verlaging van het
minimale afdrachtpercentage van 50% naar 40% van de nominale waarde
van de deelnamebewijzen.
2. Huidige situatie en de noodzaak van regulering kansspelen op
afstand
Een groot en groeiend aantal mensen in Nederland neemt deel aan
kansspelen op afstand. Zij genieten daarbij niet de hoge mate van
bescherming tegen kansspelverslaving en fraude die de regering hen wil
bieden. Het grensoverschrijdend karakter van deze, tot op heden illegale
kansspelen maakt handhaving zeer complex. Door de massaliteit van de
vraag en het aanbod is handhaving van het huidige (volledige) verbod
illusoir, indien de speler geen veilig en legaal alternatief wordt geboden.
2.1. Marktomvang
Marktomvang in aantallen spelers
De vraag van de Nederlandse bevolking naar kansspelen op afstand in
Nederland is sinds de jaren negentig sterk gegroeid en groeit nog steeds.
Het aanbod groeit navenant. De afgelopen vijftien jaar zijn verschillende
metingen gedaan naar de omvang van online kansspelen en het
gokgedrag van Nederlanders. Door methodische verschillen lopen de
schattingen sterk uiteen. De resultaten zijn door de kansspelautoriteit
samengevat.16 De meest recente schattingen naar het aantal online
15
16

Kamerstukken II 2013/14, 24 557, nr. 135.
Kansspelautoriteit, Marktscan online kansspelen 2015; een analyse vanuit internationaal
perspectief, 18 augustus 2015, p. 21.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

9

spelers variëren tussen 242.000 en 437.000. De leden van de CDA-fractie
hebben er op gewezen dat ook gesproken is van circa een miljoen mensen
die nu onbeschermd op internet deelnemen aan kansspelen. Dit aantal, zo
antwoord ik op de daartoe strekkende vraag van deze leden, is inderdaad
gebaseerd op het onderzoek dat TNS NIPO begin 2014 heeft uitgevoerd en
waaruit blijkt dat 7% van de Nederlanders van 14 jaar of ouder een
kansspelwebsite heeft bezocht die kansspel-achtige spelen aanbiedt.17
Hieronder bevonden zich echter ook bezoekers van spelletjes- en
spaarpuntensites.
Marktomvang in brutospelresultaat
De leden van de PvdA-fractie hebben er op gewezen dat een aantal
sprekers tijdens het rondetafelgesprek meenden dat mogelijk sprake is
van een markt met een jaarlijkse omzet van 500 tot 750 miljoen euro,
althans meer dan de circa 250 miljoen euro waarvan tot op heden wordt
uitgegaan. Ik heb op dit moment geen reden aan te nemen dat de
marktomvang veel groter is dan circa 250 miljoen euro. Volgens de meest
recente cijfers van H2 Gambling Capital18 bedroeg de markt voor
kansspelen op afstand in 2014, gemeten in brutospelresultaat, 235 miljoen
euro. Deze online marktomvang is exclusief de e-commerce activiteiten
van Nederlandse loterijen en de Lotto. Ik verwacht dat deze marktomvang,
onafhankelijk van regulering, dus ook na regulering zal blijven groeien.
Tot 2017 voorziet H2 Gambling Capital, dat uitgaat van regulering per
1 januari 2017, een gemiddelde jaarlijkse groei van ongeveer 12 procent
van het brutospelresultaat. Dit betekent dat de markt voor kansspelen op
afstand bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel in 2017 omstreeks 333
miljoen euro zou bedragen. Dit is een inschatting van de totale
marktomvang, gekanaliseerde en ongekanaliseerde markt, van online
kansspelen. Indien de marktomvang toch hoger zou blijken te zijn, zoals
genoemde sprekers verwachten, benadrukt dit te meer het belang van
regulering om het grote aantal Nederlandse consumenten dat die omzet
genereert, te beschermen.
Autonome groei
De verwachting is dat de vraag naar kansspelen op afstand met ongeveer
12% zal groeien, ongeacht de vraag of kansspelen op afstand al dan niet
worden gereguleerd. De leden van de ChristenUnie-fractie hebben
gevraagd op basis van welke onderzoeken en data de regering meent dat
het hierbij gaat om een autonome ontwikkeling, die ook plaats zal vinden
indien kansspelen op afstand niet gereguleerd worden. De omvang van de
illegale online kansspelmarkt, zo antwoord ik deze leden, is in 2011
onderzocht door Boston Consultancy Group. Deze schatte, net als de
recente cijfers van H2 Gambling Capital, de verwachte groei van de online
markt bij gelijkblijvende omstandigheden (zonder regulering van de
online kansspelmarkt) op 12% per jaar. Figuur 1 toont de meest recente
voorspelling van H2 Gambling Capital voor de omvang van de markt voor
online en landgebonden kansspelen.19 De voorspelling berust op de
aanname dat vanaf 1 januari 2017 de markt feitelijk gereguleerd wordt. Tot
2017 voorziet H2 Gambling Capital voor landgebonden kansspelen een
gemiddelde groei van het brutospelresultaat van 1,34%. Voor kansspelen
op afstand bedraagt deze groei 12% in dezelfde periode. Het brutospelresultaat van de totale Nederlandse kansspelmarkt zal tot 2017 naar
verwachting met 2,24% groeien.
17

TNS-NIPO, De weg naar legalisering. Diepteonderzoek online kansspelen, 2014.
Marktdata H2GC, 2 oktober 2015. http://www.h2gc.com
19
Kansspelautoriteit, Marktscan online kansspelen 2015; een analyse vanuit internationaal
perspectief, 18 augustus 2015.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

10

Zoals te zien in onderstaande figuur (de rode lijn) verwacht H2GC dat de
markt voor kansspelen op afstand tot 2018 verder groeit en daarna
stabiliseert.
Figuur 1 Bruto spelresultaat online en landgebonden kansspelmarkt in Nederland,
prognose vanaf 2014 (bron: Marktanalyse ksa)

Groei ten gevolge van regulering
De groei van de markt is, zoals gezegd, grotendeels autonoom en betreft
een tendens die de afgelopen jaren reeds zichtbaar is geworden in de
huidige, ongereguleerde markt. De markt voor kansspelen op afstand is in
Nederland de afgelopen jaren sterk gegroeid. Het brutospelresultaat
bedraagt momenteel naar schatting 250 miljoen euro tegenover ongeveer
52 miljoen euro in 2005. Deze autonome groei, die momenteel ongeveer
12 procent per jaar bedraagt, vindt plaats ondanks het illegale en
ongereguleerde karakter van de markt. Ik kan daarom niet garanderen dat
de markt na regulering niet verder zal groeien.
De leden van de PvdA-, CDA- en ChristenUnie-fracties hebben
gevraagd naar de effecten van regulering op de groei van de markt voor
kansspelen op afstand. De leden van de PvdA-fractie hebben zich
bevreesd getoond dat regulering van kansspelen kan leiden tot meer
deelname aan kansspelen. Een eenduidige relatie tussen regulering en
marktgroei, zo antwoord ik de aan het woord zijnde leden, is niet te geven.
Niet is uit te sluiten dat regulering een tijdelijk en gering effect heeft op de
marktgroei. Cijfers uit het buitenland geven een uiteenlopend beeld. In
bepaalde landen, zoals Denemarken en Estland, leek de online markt in
het jaar van regulering iets sterker te groeien dan op basis van de
autonome groei te verwachten was, waarna de groei weer afzwakte tot
het niveau van de autonome groei. In Spanje was een dergelijk kortetermijn echter niet zichtbaar. Voor de Nederlandse markt verwacht H2GC
in het jaar van regulering – H2GC gaat hierbij uit van 2017 – een iets
grotere stijging dan in voorafgaande jaren. Het gaat om een tijdelijke
groei van ongeveer 2 tot 3 procent bovenop de verwachte autonome
groei, die, naar H2GC verwacht, vanaf 2018 zal afzwakken.
Duidelijk is wel dat honderdduizenden Nederlanders, ondanks het feit dat
kansspelen op afstand in Nederland tot op heden niet zijn gereguleerd, al
jarenlang deelnemen aan kansspelen op afstand. Vanwege het grensoverschrijdende karakter van het internet hebben deze spelers het online
aanbod eenvoudig kunnen vinden. Nederlandse spelers zijn derhalve al
bekend met de markt van kansspelen op afstand. Ik verwacht dan ook niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

11

dat regulering van kansspelen op afstand een sterk drempelverlagend
effect heeft, zo antwoord ik de leden van de ChristenUnie-fractie.
Daarbij komt dat in de voorgestelde regulering hoge eisen worden
gesteld. Zo moeten spelers zich bijvoorbeeld identificeren en een
spelersprofiel invullen, voordat zij kunnen deelnemen aan kansspelen op
afstand, en zal de vergunninghouder het speelgedrag van de speler
moeten monitoren en waar nodig daarin interveniëren. Dit kan in
tegenstelling tot het illegale aanbod, waar de aanbieders zich niet aan
strikte eisen houden, niet laagdrempelig worden genoemd.
Ik wijs er in dit verband op dat het grootste deel van de spelers recreatief
deelneemt aan kansspelen, zonder dat zij of hun omgeving daarvan
problemen ondervinden. Indien regulering onverhoopt leidt tot een
beduidende toename in het aantal recreatieve spelers sta ik hier in zekere
zin neutraal tegenover, mits dit niet leidt tot een beduidende toename van
het aantal risico- en probleemspelers. Het kansspelbeleid is en blijft erop
gericht de consument te beschermen tegen fraude, criminaliteit en
kansspelverslaving. Verslavingspreventie is er op gericht te voorkomen
dat een recreatieve speler zich ontwikkelt tot risico- of probleemspeler en
zichzelf en zijn omgeving daardoor in moeilijkheden brengt. Feit is dat op
dit moment al honderdduizenden Nederlanders deelnemen aan
kansspelen op afstand en dat het zonder goede regulering niet mogelijk is
deze spelers de gewenste bescherming te bieden.
Groei van het aantal spelers
De leden van de CDA-fractie hebben aangegeven er met enige verwondering kennis van te hebben genomen dat de regering neutraal staat
tegenover een eventuele groei van het aantal recreatieve spelers,
aangezien een gedeelte van de spelers zal doorgroeien naar risico- of
probleemspelers. De regering heeft aangegeven neutraal tegenover een
eventuele groei van het aantal recreatieve spelers te staan, indachtig het
hogere belang van het voorkomen van kansspelverslaving en het
bestrijden van illegaal aanbod. De regering staat niet neutraal tegenover
een eventuele groei van het aantal risico- of probleemspelers. Daarom
wordt de toekomstige vergunninghouders een strak verslavingspreventiebeleid voorgeschreven, dat aan bepaalde minimumeisen moet voldoen –
waaronder voortdurende afstemming met en betrokkenheid van de
verslavingszorg – en dat verder gaat dan de preventiemaatregelen die in
de stelsels van andere lidstaten worden voorgeschreven. Op basis van
internationaal onderzoek en recente inzichten uit de verslavingszorg zijn
de meest effectieve maatregelen uit andere reguleringen gecombineerd
met de voor Nederland unieke actieve zorgplicht tot een stevig preventiekader met een getrapt interventiemodel. Deze vergunningsvoorwaarden
zijn er op ingericht om te voorkomen dat spelers opschalen van recreatief
naar risico- of probleemspel. Dit staat in tegenstelling tot de huidige
situatie, waarin de markt ook een groei kent en duizenden spelers niet
beschermd worden tegen kansspelverslaving.
Evenals de aan het woord zijnde leden vind ik het belangrijk dat spelers
niet doorgroeien naar risico- of probleemspelers. Daarom is monitoring
van ontwikkelingen in de prevalentie van risico- en probleemspel
belangrijk en doet het WODC momenteel onderzoek naar een evaluatiekader, waarmee de voorgenomen beleidswijzigingen kunnen worden
geëvalueerd. Onderdeel hiervan is een (nul)meting. De verwachting is dat
dit onderzoek in de eerste helft van 2016 wordt afgerond. Dit WODC
onderzoek maakt het mogelijk het onderzoekswerk ten aanzien van de
kansspelverslaving methodologisch te laten aansluiten bij eerdere
onderzoeken uit 2005 en 2011. Hierdoor zijn vergelijkingen in de tijd beter
mogelijk en kunnen trends worden gesignaleerd. Drie jaar na de inwer-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

12

kingtreding van de Wet kansspelen op afstand zal een vervolgmeting
plaatsvinden. Dit evaluatiekader biedt mijns inziens een belangrijke
mogelijkheid om het kansspelbeleid te evalueren en in het bijzonder de
mogelijkheid de effectiviteit van de verplichte maatregelen ter
voorkoming van kansspelverslaving te monitoren.
Ik beschik niet over een uitputtende vergelijking met andere vormen van
regulering waaraan onlosmakelijk veiligheids- en gezondheidsrisico’s
verbonden zijn, zoals gevraagd door de leden van de CDA-fractie. Het
voorliggende wetsvoorstel behelst de regulering van kansspelen op
afstand. Die moet op haar eigen merites worden beoordeeld. Voor een
goede beoordeling van het voorliggende wetsvoorstel zijn dan ook van
belang de risico’s die samenhangen met kansspelen op afstand en de
maatregelen waarmee die het beste beteugeld kunnen worden. Andere
producten brengen andere risico’s met zich mee, die met andere
maatregelen zo veel mogelijk moeten worden beheerst. Op de vraag van
de leden van de CDA-fractie of de regering ook neutraal staat tegenover
een toename van het aantal prostitueebezoekers antwoord ik dan ook dat
deelname aan kansspelen op afstand en prostitueebezoek zeer andersoortige activiteiten zijn met andersoortige risico’s die ook op andersoortige wijze moeten worden beheerst. Zij zijn niet goed te vergelijken.
In het verlengde hiervan antwoord ik de leden van de CDA-fractie, die
hebben gevraagd hoe de regering er tegenover staat indien uit een
enquête zou blijken dat het aantal bezoekers aan landgebonden speelcasino’s explosief is gestegen, dat ik neutraal sta tegenover een toename
van het aantal recreatieve deelnemers aan landgebonden casinospelen,
zolang de doelstellingen van het kansspelbeleid – bescherming van de
speler tegen kansspelverslaving en fraude en bescherming van de
samenleving als geheel tegen witwassen en andere vormen van criminaliteit – daarbij niet in geding komen. Bestedingspatronen van consumenten veranderen nu eenmaal. Ongeacht het al dan niet stijgende of
dalende aantal spelers, moet de betrokken vergunninghouder de nodige
maatregelen treffen om de risico’s te beperken. Wat betreft het risico van
kansspelverslaving heeft de vergunninghouder een zorgplicht om zoveel
mogelijk te voorkomen dat iedere recreatieve speler die bij hem speelt,
zich ontwikkelt tot een risico- of probleemspeler. De voorgestelde
regulering voorziet daarom, zoals gezegd, in een stringent preventiebeleid
voor vergunninghouders die risicovolle kansspelen op afstand, in
speelautomatenhallen en in speelcasino’s organiseren. De kansspelautoriteit zal bij haar toezicht veel aandacht besteden aan de vraag of
vergunninghouders inderdaad preventief optreden bij signalen van
onmatig speelgedrag bij spelers.
2.2. Handhaving
Handhaving zonder regulering
Louter intensivering van de handhaving van het verbod op het aanbieden
van kansspelen op afstand, zonder de Nederlandse speler tegelijkertijd
een legaal alternatief te bieden, is, zoals de meeste Europese lidstaten al
hebben ingezien, geen realistisch alternatief voor regulering. De voorgestelde aanvullende bevoegdheden voor de kansspelautoriteit om het
illegale aanbod te bestrijden, maken dat niet anders. Nederlandse spelers
zullen zonder legaal alternatief immers in grote getale blijven ingaan op
het illegale aanbod, dat door de massaliteit en het internationale karakter
daarvan niet kan worden bestreden.
De kansspelautoriteit waarschuwt consumenten ook nu al voor de risico’s
van deelname aan illegale kansspelen op afstand. De leden van de
ChristenUnie-fractie, die hebben gevraagd naar de wijze waarop de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

13

kansspelautoriteit dit doet, antwoord ik dat de kansspelautoriteit hiervoor,
afhankelijk van de content, diverse (sociale) mediakanalen gebruikt. Naast
voorlichting over de risico’s van deelname aan illegale kansspelen, bericht
de kansspelautoriteit ook over relevante ontwikkelingen in het kansspeldomein, over sanctiebesluiten en over geldende wetgeving. Ook
publiceert de kansspelautoriteit relevante onderzoeken.
De leden van de ChristenUnie-fractie, die hebben gevraagd hoeveel
budget en fte thans jaarlijks beschikbaar is om illegale kansspelen te
bestrijden, antwoord ik dat de afdeling toezicht van de kansspelautoriteit
in 2013 en eind 2014 uit 9,2 fte respectievelijk 17,1 fte bestond.20 Voor
2015 is de formatieve bezetting van 2014 gecontinueerd.
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of de kansspelautoriteit,
gelet op de financiële handhavingsmogelijkheden die in samenwerking
met betalingsinstellingen mogelijk zijn, op dit moment beschikt over
voldoende financiële expertise om handhavend op te treden. De kansspelautoriteit, zo antwoord ik deze leden, beschikt inderdaad over voldoende
financiële expertise op het gebied van betalingen tussen spelers en
illegale aanbieders. Zij volgt bijvoorbeeld geldstromen om de identiteit en
locatie van illegale aanbieders te achterhalen. Deze aanbieders kunnen
vervolgens op de lijst komen, die wordt gedeeld met betaaldienstverleners die zijn aangesloten bij het convenant met de kansspelautoriteit dat
tot doel heeft het betalingsverkeer tussen consumenten en illegale online
kansspelaanbieders te blokkeren. De kansspelautoriteit voorziet de
betrokken betaaldienstverleners van een lijst met gegevens van illegale
aanbieders, zodat deze betaaldienstverleners hun diensten aan deze
aanbieders zullen weigeren of beëindigen.
De kansspelautoriteit zal haar financiële expertise voor de inwerkingtreding van de Wet kansspelen op afstand verder uitbreiden met het oog
op de aanvullende bevoegdheden die in het voorliggende wetsvoorstel
zijn opgenomen.
Handhaving na regulering
Door kansspelen op afstand te reguleren komen aanbieders die in staat en
bereid zijn onder strikte voorwaarden een verantwoord, betrouwbaar en
controleerbaar aanbod te verzorgen, in aanmerking voor een vergunning.
Hiermee wordt mogelijk gemaakt dat Nederlandse spelers kunnen ingaan
op betrouwbaar en controleerbaar aanbod dat een hoge mate van
bescherming tegen bijvoorbeeld kansspelverslaving biedt. Gestreefd
wordt naar een hoge mate van kanalisatie (toeleiden van de speler naar
legaal aanbod). Een hoge mate van kanalisatie heeft ook als voordeel dat
de omvang van het illegale aanbod aanzienlijk afneemt, waardoor de
kansspelautoriteit haar handhavingscapaciteit gerichter kan inzetten op
het aanpakken van de resterende, kleinere groep illegale aanbieders.
Op de vraag van de leden van de SP-fractie hoe zeker het is dat na
regulering slechts nog een kleine groep illegale aanbieders zal resteren,
antwoord ik dat volstrekte zekerheid over de resterende illegale
aanbieders na regulering niet kan worden gegeven. Wel ligt het voor de
hand dat een hoge kanalisatiegraad van ten minste 80% van het door de
Nederlandse speler gegenereerde brutospelresultaat met zich meebrengt,
dat het aantal illegale aanbieders beperkt zal zijn. Ervaringen uit
Denemarken laten zien dat de kanalisatie na verloop van jaren nog hoger
wordt en het aantal illegale aanbieders afneemt. Bij een hoge kanalisatie
kan de kansspelautoriteit haar handhavingscapaciteit effectiever inzetten
door te focussen op de overgebleven illegale aanbieders. Met de
20

Bron: bezetting afdeling handhaving van de kansspelautoriteit, Jaarverslag Kansspelautoriteit
2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

14

aanvullende bevoegdheden uit het voorliggende wetsvoorstel kan zij de
bedrijfsvoering van de illegale aanbieders zo moeilijk mogelijk maken,
bijvoorbeeld door het voor dat aanbod essentiële betalingsverkeer met de
spelers te verstoren.
3. Visie op kansspelen op afstand
3.1. Voorkomen van kansspelverslaving
Het voorkomen van kansspelverslaving is, zoals ik hiervoor in paragraaf
1.3 al aangaf, een belangrijke doelstelling van de voorgestelde regulering
van kansspelen op afstand. De voorgestelde regulering behelst daarom
onder meer een stevig verslavingspreventiebeleid, dat in nauwe samenwerking met deskundigen op het gebied van kansspelverslaving tot stand
is gekomen en waarin de meest recente wetenschappelijke inzichten zijn
verwerkt.
3.1.1. Preventiebeleid
Betrokkenheid van deskundigen op het gebied van verslavingspreventie
Het voorgestelde verslavingspreventiebeleid is ontwikkeld in nauwe
samenwerking met deskundigen op het gebied van verslavingspreventie
en -zorg van onder meer Jellinek, AGOG, Tactus Verslavingszorg, het
Centrum voor Verantwoord Spelen, Novadic Kentron, Assissa, het
verslavingsonderzoeksinstituut IVO en verslavingsdeskundigen van
verantwoord opererende aanbieders van kansspelen op afstand, zo
antwoord ik de leden van de CDA-fractie op hun vraag welke externe
deskundigen zijn betrokken bij de ontwikkeling van onderhavig
wetsvoorstel. Aangezien ik het belangrijk vind dat het wetsvoorstel wordt
gedragen door deskundigen op het gebied van verslavingszorg, hebben
deze experts een prominente rol gespeeld in de ontwikkeling van het
verslavingspreventiebeleid dat in het voorliggende wetsvoorstel is
verankerd. Verslavingszorg is niet alleen tijdens de consultatie, maar ook
in het kader van bilaterale overleggen en diverse workshops, betrokken
geweest. Hierdoor konden de meest recente en relevante wetenschappelijke bevindingen op het gebied van verslavingspreventie bij de ontwikkeling van het preventiebeleid worden betrokken.
De betrokkenheid van verslavingsdeskundigen uit zowel de verslavingszorg als uit de online kansspelsector waarborgde daarbij dat de
juiste kennis vanuit de diverse invalshoeken bij elkaar kon worden
gebracht. Bovendien heeft dit een goede basis gelegd voor de contacten
tussen de sector en de verslavingszorg die blijvend – niet alleen bij de
ontwikkeling van het preventiebeleid maar ook na inwerkingtreding van
de Wet kansspelen op afstand – nodig zijn om het preventiebeleid van de
toekomstige vergunninghouders zo optimaal mogelijk te laten werken,
doordat de meest recente inzichten in dat beleid kunnen worden verwerkt
en spelers met (ontluikend) problematisch speelgedrag efficiënt kunnen
worden doorgeleid naar de verslavingszorg in Nederland.
Betrokkenheid van de kansspelsector bij de ontwikkeling, uitvoering en
het onderhoud van het verslavingspreventiebeleid wordt ook door de niet
aan kansspelaanbieders gelieerde verslavingsdeskundigen als noodzakelijk ervaren. Volledigheidshalve wijs ik de aan het woord zijnde leden er
nog op dat het voorgestelde verslavingspreventiebeleid door de Nederlandse verslavingszorg, zoals ook bleek tijdens de rondetafelgesprekken,
als positief wordt beoordeeld. De betrokkenheid van deskundigen
verbonden aan verantwoord opererende online kansspelaanbieders vormt
naar mijn mening dan ook geen risico voor het voorgestelde preventie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

15

beleid, maar juist een extra waarborg voor het goede functioneren
daarvan.
De leden van de ChristenUnie-fractie, die hebben gevraagd naar de
wetenschappelijke bevindingen waarop het voorgestelde preventiebeleid
is gebaseerd en welke invloed die op dat beleid hebben gehad, wijs ik
graag op het rapport Advice on the framework for the prevention of
problem gambling and addiction,21 waarin de relevante wetenschappelijke bevindingen met bronvermelding en aanbevelingen nader zijn
uiteengezet. De deskundigen concludeerden dat het voorgestelde
preventiebeleid een stevig en logisch kader voor verantwoord spelen
vormt, dat recht doet aan de meest recente wetenschappelijke inzichten
op het gebied van kansspelverslaving, dat voor de toekomstige vergunninghouders uitvoerbaar is en dat de voorgestelde regulering de
verslavingspreventie een stap verder brengt. Zij hebben de hoop
uitgesproken dat ook andere landen hierdoor gestimuleerd worden hun
preventiebeleid te verbeteren.
Eén van de belangrijkste aanbevelingen uit het rapport heeft betrekking
op blijvend contact tussen vergunninghouder en de Nederlandse
verslavingszorg. Daarom worden vergunninghouders verplicht hun
verslavingspreventiebeleid op te stellen en te onderhouden in samenwerking met deskundigen op het gebied van verslavingszorg. Ik ben een
groot voorstander hiervan, aangezien de kwaliteit van het preventiebeleid
op die manier zo goed mogelijk wordt geborgd. De kansspelautoriteit zal
dit contact uit hoofde van haar wettelijke taak verder faciliteren met
periodiek overleg tussen zorg en aanbieders. Ook moet het verslavingspreventiebeleid aansluiten op de actuele stand van het Nederlandse
stelsel van verslavingszorg.
Verder wordt als gevolg van een aanbeveling uit het rapport het
zogenaamde getrapte preventiemodel in regelgeving opgenomen. Dit
houdt in dat de vergunninghouder in het kader van zijn actieve zorgplicht
moet beschikken over preventiebeleid, waarin hij rekening houdt met de
volgende stappen: het informeren van de speler over het aangeboden
kansspel en de daaraan verbonden risico’s, het verschaffen aan de speler
van inzicht in diens speelgedrag, het observeren en analyseren van het
speelgedrag en het interveniëren bij risicovol speelgedrag.
Bij de ontwikkeling van het preventiebeleid hebben deskundigen
aangegeven dat het van belang is dat rekening wordt gehouden met de
zwaarte en intensiteit van verschillende preventiemaatregelen en dat de
voorzieningen worden toegespitst op (de behoeften van) verschillende
soorten spelers (recreatieve, risico- en probleemspelers). Een recreatieve
speler heeft bijvoorbeeld meer behoefte aan informatie over specifieke
spelen en de risico’s hiervan, terwijl een risicospeler maatregelen moet
worden aangeboden om zijn speelgedrag onder controle te houden. De
gekozen interventiemethode moet altijd maatwerk zijn en rekening
houden met de specifieke omstandigheden en de persoonlijke situatie van
de speler. Bij die keuze wordt in ieder individueel geval ook de historie
van het speelgedrag betrokken.
Wat betreft de informatievoorziening richting de speler is de aanbeveling
gedaan om maatregelen in te voeren die het verantwoord spelen
versterken, zoals het ter beschikking stellen van een zelftest, het
aanbrengen van een eenvoudige link naar hulpverlening, het moeten
aanmaken van een eigen spelersprofiel, de aanwezigheid van een klok, de
mogelijkheid van zelfuitsluiting bij de vergunninghouder zelf en bij alle
21

Bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 33 996, nr. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

16

andere legale aanbieders van risicovolle kansspelen. Ook deze aanbevelingen ondersteun ik. Zij worden daarom overgenomen en in de lagere
regelgeving uitgewerkt.
Het personeel van de toekomstige vergunninghouders dat zorg draagt
voor de monitoring van het speelgedrag en het geven van feedback aan
de speler, moet deskundig zijn. Dit houdt in dat zij professioneel zijn
getraind in het herkennen van signalen van kansspelverslaving, het
voeren van motiverende gesprekken met spelers om zo inzicht te krijgen
in de reden van bepaald speelgedrag en om spelers te bewegen het
speelgedrag te matigen en zo nodig hulp te zoeken. Ook zal de vergunninghouder ter uitvoering van de aanbevelingen moeten beschikken over
een helpdesk en een klachtenprocedure.
Uit overleggen met de verslavingszorg is gebleken dat voor de groep
jongvolwassenen in de leeftijdscategorie van 18 tot 24 jaar een aparte
benadering gewenst is. Jongvolwassenen zijn kwetsbaar voor het
ontwikkelen van risicovol speelgedrag. Kansspelaanbieders moeten
daarom ook specifiek op deze groep gericht preventiebeleid formuleren.
Daarbij moet, zo antwoord ik de leden van de ChristenUnie-fractie, in
ieder geval worden gedacht aan eerdere interventie in het speelgedrag
dan bij spelers van 24 jaar of ouder. Ook moet het contact met jongvolwassenen aansluiten bij de belevingswereld van deze groep (bijvoorbeeld
door de communicatie met de jongvolwassen speler te beginnen via een
webchat).
Als gevolg van een zorgvuldig ontwikkelproces op basis van de best
practices van andere landen en goed overleg met deskundigen op het
terrein van verslavingszorg, is het voorgestelde pakket aan preventiemaatregelen uniek in Europa. Het stelt de bescherming van de speler voorop
en verschaft hem een zeer hoog niveau van bescherming. Er is mij veel
aan gelegen deze aanpak te doen slagen.
3.1.2. Kwantitatieve doelstellingen
De leden van de ChristenUnie-fractie, die hebben gevraagd of reductie
van kansspelverslaving het belangrijkste doel van dit wetsvoorstel is,
antwoord ik dat het realiseren van de doelstellingen van het kansspelbeleid in de veranderde, gedigitaliseerde samenleving van Nederland
voorop staat. Het tegengaan van kansspelverslaving is een van de
belangrijkste daarvan. Daarnaast is regulering ook van belang om de
consumentenbelangen van de speler te beschermen, criminaliteit – als
fraude, oplichting, witwassen en financiering van terrorisme – te
voorkomen en om illegaliteit te bestrijden. Wat betreft de reductie van
kansspelverslaving, verwijs ik naar de brief van 22 maart 201222 met de
beleidsreactie op het rapport «Gokken in Kaart 2011». Daarin heeft de
toenmalige Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie uitvoering gegeven
aan de motie-Schouten23 waarin de regering is verzocht om een reëel
voorstel voor een streefcijfer voor het terugbrengen van het aantal
kansspelverslaafden en risicospelers. Destijds is als streven gesteld het
aantal risicospelers terug te dringen naar het niveau van 2005 en het
aantal probleemspelers ten hoogste op het niveau van 2011 te houden.
Op de vraag van de aan het woord zijnde leden naar de andere mogelijkheden die zijn overwogen om reductie van kansspelverslaving te bereiken,
antwoord ik dat het enige alternatief om reductie van kansspelverslaving
te bereiken een dekkingsgraad van 100% bij de bestrijding van illegale
22
23

Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 16.
Kamerstukken II 2011/12, 32 264, nr. 25.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

17

aanbieders zou zijn. Dit is realistisch noch uitvoerbaar en ik zie daarom
geen reële alternatieven om kansspelverslaving te reduceren, anders dan
door kanalisatie waardoor verantwoord opererende aanbieders met een
deugdelijk preventiebeleid gaan voorzien in een zo groot mogelijk deel
van de vraag van de honderdduizenden Nederlanders naar kansspelen op
afstand.
Actuele metingen naar aanwezigheid van kansspelverslaving
Mede naar aanleiding van de motie-Rebel en Bruins-Slot24 is besloten het
WODC een actuele meting naar kansspelverslaving te laten uitvoeren.
Doel van het onderzoek is om in een kort tijdsbestek inzicht te verkrijgen
in welke mate kenmerken van kansspelverslaving aanwezig zijn bij
deelnemers aan short odds online kansspelen, en wat de verdeling is van
deelnemers aan online kansspelen in recreatieve, risico- en probleemspelers.
De leden van de SP-fractie hebben gevraagd of het juist is dat voor het
WODC-onderzoek slechts een groep van 509 respondenten is onderzocht.
Ook hebben zij gevraagd waarom er niet voor is gekozen om interviews af
te nemen met behandelaars uit de anonieme hulpverlening, zoals de
stichting Anonieme Gokker Omgeving Gokkers (AGOG).
Ten behoeve van het onderzoek, zo antwoord ik deze leden, heeft
TNS-NIPO een panelstudie uitgevoerd. TNS-NIPO beschikt over een panel
van 125.439 personen in 61.176 huishoudens. TNS-NIPO heeft voor het
onderzoek 1.118 respondenten opnieuw benaderd, die in een eerdere
screening in juni 2014 te kennen hadden gegeven in de afgelopen twaalf
maanden aan online kansspelen te hebben deelgenomen. Na selectie op
basis van het inclusiecriterium25 resteerde een netto respons van 509
respondenten. Naast deze panelstudie is een inventarisatie onder
behandelaars van kansspelverslaafden uitgevoerd. Daarbij is zowel
gekeken naar kwantitatieve data in de vorm van de laatste jaarrapportage
van Stichting Informatievoorziening Zorg, als ook naar kwalitatieve data in
de vorm van interviews met behandelaars. Interviews zijn gehouden met
behandelaars werkzaam bij acht verschillende verslavingszorginstellingen
in Nederland, waaronder een verslavingszorginstelling die momenteel op
zichzelf staande anonieme online kansspelverslavingsbehandelingen
aanbiedt. De benaderde experts zijn gespecialiseerd in het stellen van
klinische diagnoses betreffende kansspelverslaving. Vanwege de relatief
korte doorlooptijd van het onderzoek was de mogelijkheid tot het
uitvoeren van diepgaande analyses beperkt. Hierdoor is ook het aantal
interviews met behandelaars uit de verslavingszorg beperkt.
Het is de leden van de CDA-fractie opgevallen dat 40% van de
deelnemers aan online kansspelen poker speelt, waarvan 5% à 9% is aan
te merken als risicospeler en 1% à 6% als probleemspeler. De aan het
woord zijnde leden hebben gevraagd of deze uitkomsten aanleiding
vormen om in het preventiebeleid nader aandacht te besteden aan poker.
Ook hebben zij gevraagd welke onderdelen van de meting extra aandacht
behoeven in verslavingspreventiebeleid.
Ik antwoord de aan het woord zijnde leden dat het voorgestelde preventiebeleid van toepassing is op alle kansspelen op afstand, en dat daarbij
geen onderscheid wordt gemaakt tussen poker, andere casinospelen en
sportweddenschappen. Bij verslavingspreventie gaat het om het gedrag
van de speler en niet om het spel. Het speelgedrag moet worden
24
25

Kamerstukken II 2014/15, 24 077, nr. 337.
Het inclusiecriterium houdt in dat respondenten in het afgelopen jaar wel eens hebben
deelgenomen aan betaalde short odds kansspelen via het internet, zoals kansspelautomaten,
poker, casinospelen, bingo, het wedden op draf- en rensport en het wedden op sportwedstrijden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

18

gemonitord. Indien het speelgedrag van een recreatieve speler zich dreigt
te ontwikkelen naar risicovol gedrag, moet worden ingegrepen. Dit geldt
ongeacht de vraag of die speler pokert, bingo speelt of wedt op sportwedstrijden.
Data ten behoeve van onderzoek
Houders van een vergunning tot het organiseren van kansspelen op
afstand worden op grond van artikel 4a van de Wok in het Besluit werving,
reclame en verslavingspreventie kansspelen verplicht een verslavingspreventiebeleid te ontwikkelen, te implementeren en te onderhouden dat aan
een aantal minimumeisen moet voldoen. Zij moeten dat preventiebeleid
implementeren en onderhouden in samenwerking met deskundigen op
het gebied van de verslavingszorg, zodat blijvend gewaarborgd is dat
recente wetenschappelijke inzichten op dit gebied snel in de praktijk
worden gebracht. De wetenschap op het gebied van kansspelverslaving is
echter nog volop in ontwikkeling. In de virtuele omgeving waarin
kansspelen op afstand worden georganiseerd worden veel elektronische
data vergaard over onder meer de persoonskenmerken (zoals leeftijden)
van de spelers, hun speelpatronen en hun reacties op interventies door de
vergunninghouders.
De leden van de CDA-fractie hebben gewezen op de inbreng van de
medewerkers van de Vrije Universiteit Amsterdam, de Universiteit van
Amsterdam en de European Gaming & Betting Association die tijdens de
rondetafelgesprekken hebben gewezen op het belang van het delen van
data met verslavingsinstellingen. De aan het woord zijnde leden hebben
aangegeven het een gemiste kans te vinden als het wetsvoorstel niet zou
worden benut om anonieme geaggregeerde speelgegevens van
aanbieders ter beschikking te stellen aan onderzoeksinstanties op het
gebied van verslavingszorg.
Ik ben het eens met de aan het woord zijnde leden en met de leden van de
PvdA-fractie die hier eerder naar vroegen, dat dergelijke data van belang
zijn voor wetenschappelijk onderzoek en daarmee voor de ontwikkeling
van nieuwe wetenschappelijke inzichten in problematisch speelgedrag en
van op de speler toegespitste interventiemethoden om de ontwikkeling
van recreatief naar een problematisch speelgedrag zo veel mogelijk te
voorkomen. In de praktijk stellen enkele verantwoord opererende
aanbieders dergelijke gegevens al op vrijwillige basis ter beschikking aan
de wetenschap. Eerder gaf ik bij deze leden aan vergunninghouders, gelet
op de privacy-gevoeligheid van speelgegevens, niet bij voorbaat te willen
verplichten tot het delen van gegevens.26 Tegelijkertijd ben ik van mening
dat de wetenschap op dit terrein nog volop in ontwikkeling is en daarbij
niet gebaat is bij afhankelijkheid van de bereidwilligheid van een enkele
aanbieder, maar dat verstrekking door alle vergunninghouders ten
behoeve van dergelijk onderzoek gewenst is, indien voorzien is in
zodanige waarborgen dat de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene
niet onevenredig wordt geschaad. Daarom ben ik het met de aan het
woord zijnde leden eens dat het voorliggende wetsvoorstel goed kan
worden benut om alle online vergunninghouders te verplichten, onder
voorwaarden, gegevens beschikbaar te stellen voor onderzoek naar
kansspelverslaving. Ik denk daarbij onder meer aan persoonskenmerken
(zoals leeftijden) van de spelers, hun speelpatronen en hun reacties op
interventies door de vergunninghouders. In bijgaande tweede nota van
wijziging is een dergelijke verplichting opgenomen in het vijfde lid van
artikel 31m Wok.

26

Kamerstukken II 2014–2015, 33 996, nr. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

19

3.1.3 Overige aspecten
Regionale verschillen in prevalentie van kansspelverslaving
In oktober 201427 heeft de kansspelautoriteit provinciale verschillen
vastgesteld in de prevalentie van kansspelverslaving in 2013. Daarnaast is
ook in meergenoemde nulmeting die ter uitvoering van motie-Rebels en
Bruins Slot in 2015 is uitgevoerd,28 vastgesteld dat regionale verschillen
bestaan in het geschatte percentage cliënten van verslavingszorginstellingen dat deelneemt aan online kansspelen. De leden van de
CDA-fractie, die hebben gevraagd naar een beoordeling hiervan,
antwoord ik dat ik met belangstelling kennis heb genomen van de
schattingen van deze beoordelaars. Tegelijkertijd constateer ik ook dat uit
het onderzoek naar voren komt dat deze professionals aangeven dat het
moeilijk is precies aan te geven welk deel van hun cliënten deelneemt aan
online kansspelen.
De geconstateerde regionale verschillen doen echter niets af aan de
uitgangspunten en de validiteit van het voorgestelde verslavingspreventiebeleid, zoals ik dat hiervoor heb beschreven. De vergunninghouder
moet immers ten aanzien van iedere speler, ongeacht waar deze woont,
uitvoering geven aan dezelfde zorgplicht. Het individuele speelgedrag van
de speler staat centraal en vormt het uitgangspunt op basis waarvan de
vergunninghouder moet interveniëren of niet. Zo moeten vergunninghouders bij alle spelers die tekenen van risicovol of problematisch
spelgedrag vertonen, in het speelgedrag interveniëren. De woonplaats
van de speler is daarbij niet relevant. Woonplaats zegt immers niets over
de vraag of, en zo ja met welke middelen, in het concrete geval moet
worden geïntervenieerd. In de geconstateerde regionale verschillen zie ik
dan ook geen aanleiding om hier anders over te denken.
Verslaving in Denemarken
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of de regering niet te
lichtvaardig omgaat met het Deense onderzoek, waaruit blijkt dat het
aantal kansspelverslaafden in Denemarken sinds 2006 is vertienvoudigd
en dat het aantal kansspelverslaafde jongeren in dat land de afgelopen
vier jaar met 350% is toegenomen. Ook hebben zij gevraagd naar de stand
van zaken in het onderzoek dat de Deense Minister van Financiën hiernaar
heeft laten uitvoeren.
Ik antwoord de aan het woord zijnde leden dat ik het door de Deense
Minister van Financiën aangekondigde onderzoek met belangstelling
afwacht, omdat het onderzoek waaruit de stijging van het aantal kansspelverslaafden in Denemarken zou blijken, een aantal belangrijke methodologische beperkingen kent. De survey is uitgevoerd door het Centre for
Ludomani – een private instelling voor onderzoek naar kansspelverslaving
– met als doel aan te tonen dat een nieuwe gedegen nationale studie naar
het aantal kansspelverslaafden in Denemarken nodig is.
Ten eerste zijn de uitkomsten van de survey gebaseerd op een zeer kleine
steekproef van slechts 1000 respondenten, waarvan ongeveer 15
respondenten kenmerken vertonen van problematisch spelgedrag. De
resultaten kennen dan ook een aanzienlijke foutmarge en het is onzeker is
hoeverre het onderzoek zich leent voor vergelijking met eerdere studies
naar kansspelverslaving in Denemarken.

27
28

Marktscan 2013; analyse van de Nederlandse kansspelmarkt.
D.E. de Bruin, mr. M.J. Labree, Prevalentie van problematisch speelgedrag onder deelnemers
aan online kansspelen, Utrecht, CVO – Research & Consultancy, 2015, bijlage bij Kamerstukken
II 2014/15, 24 077, nr. 354.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

20

Daarnaast ziet het onderzoek op de periode van 2006 tot 2014. Deze lange
periode laat het niet toe om fluctuaties in het aantal kansspelverslaafden
toe te wijzen aan een specifieke gebeurtenis, zoals de regulering van
kansspelen op afstand in Denemarken. Een stijging van het aantal
hulpzoekenden na regulering kan immers ook betekenen dat probleemspelers de weg naar de hulpverlening beter weten te vinden, doordat zij
beter met de mogelijkheden van hulpverlening bekend zijn of doordat zij
in toenemende mate door de kansspelaanbieders worden doorverwezen
naar de hulpverlening. Verslavingsproblematiek kan hierdoor meer
zichtbaar zijn geworden.
Dit neemt uiteraard niet weg dat ik het met de aan het woord zijnde leden
eens ben dat ontwikkelingen in het aantal kansspelverslaafden
nauwlettend in de gaten moeten worden gehouden. In Denemarken wordt
nader onderzoek verricht door The Danish National Centre for Social
Research. Naar verwachting wordt het onderzoek in de zomer van 2016
afgerond. Niet alleen houd ik het verloop van het onderzoek van de
Deense Minister en de ontwikkelingen op het gebied van kansspelverslaving in Denemarken nauwlettend in de gaten, maar ook zullen de
ontwikkelingen in Nederland na inwerkingtreding van de Wet kansspelen
op afstand worden gemonitord en binnen drie jaar worden geëvalueerd.
De situatie in Australië
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd om een reactie op de
wijze waarop men in Australië is omgegaan met de regulering van
kansspelen op afstand. Met name hebben zij gevraagd of het juist is dat
de Australische regering deze markt na regulering heeft geprobeerd in te
perken en dat dit niet eenvoudig is gebleken, op welke blokkades men is
gestuit en welke lessen hieruit voor Nederland kunnen worden getrokken.
Ook de leden van de ChristenUnie-fractie hebben gevraagd om een
reactie op de ontwikkeling in Australië.
Australië, zo antwoord ik de aan het woord zijnde leden, kent sinds de
invoering van de federale Interactive Gambling Act 2001 (IGA) in beginsel
een totaalverbod op kansspelen op afstand. Op dat totaalverbod is een
uitzondering gemaakt voor online weddenschappen en online loterijen.
De afgelopen jaren heeft de Australische regering het functioneren van de
IGA beoordeeld, als gevolg waarvan in 2012 enkele aanbevelingen zijn
gedaan, namelijk a) het verbieden van online kansspelaanbieders zonder
vergunning, b) het publiceren van illegale online kansspelaanbieders op
een zwarte lijst door de Australische Communicatie en Media Autoriteit
(ACMA) waarbij de consument geadviseerd wordt niet te spelen bij
desbetreffende kansspelaanbieders en geïnformeerd wordt over de
risico’s van deelname aan illegale aanbod, c) het opleggen van bestuurlijke sancties voor het aanbieden van illegale kansspelen «georganiseerd»
vanuit Australië en d) het bieden van een «safe harbour» voor financiële
instellingen die vrijwillig financiële transacties blokkeren tussen Australische consumenten en niet-vergunde online kansspelaanbieders. Door
een wijziging in de Australische regering zijn deze aanbevelingen niet
geïmplementeerd.
De Australische regering heeft in 2014 aangekondigd de handhaving ten
aanzien van illegale online kansspelen uit te willen breiden. Daarbij is zij
echter gestuit op een aantal uitdagingen. Zo bleek het lastig medewerking
te verkrijgen van het land waar de illegale aanbieders gevestigd zijn,
aangezien de kansspelen in dat andere land als legaal worden beschouwd
(ontbreken van dubbele strafbaarheid). Daarnaast behoort het aanpakken
van illegaal (buitenlands) aanbod van kansspelen niet tot de prioriteit van
de Australische politie. Bovenstaande heeft tot gevolg dat tot op heden
nog geen illegale (buitenlandse) online aanbieders zijn vervolgd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

21

Onlangs heeft de Australische regering aangekondigd de effectiviteit van
de IGA op het gebied van de bestrijding van illegale kansspelen die vanuit
het buitenland op afstand worden aangeboden, te willen evalueren.
Gezocht wordt naar effectievere maatregelen om illegale kansspelen op
afstand te bestrijden.29 Gelet op bovengenoemde uitdagingen ten aanzien
van de handhaving van illegale online kansspelen en gelet op ervaringen
van andere landen waarin online kansspelen reeds zijn gereguleerd is het
maar zeer de vraag of Australië zal slagen in het vinden van effectievere
maatregelen om het grensoverschrijdend illegale online aanbod tegen te
gaan. Alleen intensivering van de handhaving van het verbod op het
aanbieden van illegale kansspelen op afstand zonder de speler tegelijkertijd een legaal alternatief te bieden, is zoals de meeste Europese
lidstaten al hebben ingezien, immers geen realistisch alternatief voor
regulering.
3.2. De relatie met het bestaande vergunningenstelsel
3.2.1. Substitutie en afdrachten aan goede doelen
De leden van de VVD-, PvdA-, CDA-, D66- en ChristenUnie-fracties
hebben vragen gesteld over het risico dat de regulering van kansspelen
op afstand zal leiden tot een terugloop van de inkomsten van de loterijen
en bijgevolg tot een vermindering van de afdrachten aan goede doelen.
Hierbij wordt verwezen naar uitspraken gedaan door de voorzitter van het
Goede Doelen Platform tijdens het rondetafelgesprek op 21 mei 2015, dat
een dergelijk substitutie-effect, veroorzaakt door de legalisering van
kansspelen op afstand, zich zou hebben voorgedaan in Denemarken. Ik
antwoord de aan het woord zijnde leden, dat een vergelijking met de
Deense markt, waar een terugloop is geconstateerd van de inkomsten
voor goede doelen, niet goed mogelijk is.
Ten eerste kan de huidige Nederlandse markt worden gekarakteriseerd als
een meer volwassen markt. Door het grensoverschrijdende karakter van
internet bestaat er, ondanks het ontbreken van regulering, feitelijk al jaren
een Nederlandse markt voor kansspelen op afstand waarop honderdduizenden Nederlanders spelen.
Daarnaast is de organisatie van loterijen in Denemarken voorbehouden
aan de monopolist Danske Spil, die bij opening van de online kansspelmarkt ook een vergunning verkreeg om kansspelen op afstand aan te
bieden. Uit recente jaarverslagen van Danske Spil blijkt dat dit bedrijf zich
intensief is gaan richten op het aanbieden van kansspelen op afstand.
Sinds regulering in 2012 namen de loterij-inkomsten af, maar steeg het
brutospelresultaat van het concern als geheel. De dalende loterijinkomsten worden ruimschoots gecompenseerd door de sterke stijging
van de inkomsten uit online kansspelen. In tegenstelling tot de inkomsten
uit loterijen, hoeft het bedrijf over de inkomsten uit online kansspelen
geen afdrachten te doen aan goede doelen. Danske Licens Spil, de online
tak van Danske Spil, verwierf vervolgens een marktaandeel van 60% op de
online kansspelmarkt. In tegenstelling tot de Deense loterijmarkt kent de
Deense online markt wel concurrentie. Volgens diverse experts is dit
reden geweest voor Danske Spil om zich meer te focussen op online
kansspelen dan de loterijmarkt, waar het nog een positie moest
verwerven.
Ik kan geen uitspraak doen over het handelen van Danske Spil, zo
antwoord ik de leden van de VVD-fractie, die hebben gevraagd of
Danske Spil haar eigen loterijspelers actief heeft aangezet om de winst die
zij maken bij loterijspelen direct online in te zetten bij onder andere de

29

«Australia Online Gambling», Gambling Compliance, 25 september 2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

22

eigen casinospelen, waardoor de afdrachten aan goede doelen zijn
gedaald. Een oordeel hierover is aan de Deense kansspelautoriteit.

Het feit dat Dankse Spil een monopoliepositie op de Deense loterijmarkt
heeft, zorgt er wel voor dat andere partijen niet kunnen profiteren van de
markt die Danske Spil eventueel laat liggen. Ik deel de mening van de
leden van de VVD-fractie dat het zorgen voor concurrentie op de
loterijmarkt waarschijnlijk tot gevolg heeft dat de
afdrachten aan goede doelen zullen groeien dan wel gelijk blijven. Het
kabinet heeft met de brief over de herijking van het loterijstelsel van
11 juli 2014 aan de Kamer laten weten op behoedzame wijze per 1 januari
2017 ruimte te willen bieden aan nieuwe initiatieven op het gebied van
landelijke goede doelen loterijen, onder de voorwaarde dat deze afdragen
aan doeleinden van algemeen nut die breed maatschappelijk draagvlak in
Nederland genieten.
Ten derde heb ik geconstateerd dat het bruto spelresultaat van de Deense
loterijmarkt al sinds 2008, dus al ruim vóór de regulering van online
kansspelen in Denemarken, een dalende trend laat zien. Een causaal
verband tussen de dalende inkomsten voor goede doelen en de
openstelling van de Deense online kansspelmarkt is daarmee niet voor de
hand liggend, zo antwoord ik de leden van de ChristenUnie-fractie.
Het risico op een substitutie-effect als gevolg van de regulering van
kansspelen op afstand, is klein. Zoals gezegd, bestaat er door het
grensoverschrijdende karakter van internet feitelijk al jarenlang een
Nederlandse markt voor kansspelen op afstand, waarop honderdduizenden Nederlanders spelen. In 2014 was de marktomvang naar schatting
235 miljoen euro, een stijging van 205 miljoen euro ten opzichte van 2003.
In dezelfde periode is de totale omzet van de goede doelen loterijen30 met
bijna 340 miljoen euro gestegen tot 850 miljoen euro in 2014. Onderstaande grafiek toont de ontwikkeling van online kansspelen in brutospelresultaat en de omzet van de goede doelen loterijen in Nederland over de
afgelopen tien jaar.

Beide deelmarkten gaan in tegen de algemeen dalende trend van
kansspelen in Nederland. De totale markt voor kansspelen is in dezelfde
periode namelijk gedaald met ongeveer 1,3 miljard euro. De enige
conclusie uit deze cijfers is dat goede doelen loterijen, ondanks een
dalende totaalmarkt en de opkomst van kansspelen op afstand, in
Nederland floreren.
Ook wijs ik de aan het woord zijnde leden op de meest recente marktanalyse van de kansspelautoriteit, waarin wordt geconcludeerd dat de
30

De Bank Giro, de Sponsor Loterij en de Postcode Loterij.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

23

loterijenmarkt in het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen de afgelopen
dertien jaar is gegroeid, en dat de dalingen van de loterijinkomsten in
Denemarken en Italië niet corresponderen met de openstelling van de
online kansspelmarkt in die landen. Mogelijk speelt de opkomst van
online kansspelen een rol, maar het is onwaarschijnlijk dat er een causaal
verband bestaat tussen de openstelling van de online kansspelmarkt en
de dalingen in loterijinkomsten.31
Ik zie dan ook geen aanleiding, zo antwoord ik de leden van de
D66-fractie, om nadere scenario’s ten aanzien van mogelijke substitutieeffecten uit te werken. Nederland is een van de laatste Europese lidstaten
die online kansspelen reguleert, en in andere lidstaten is substitutie niet
aangetoond. De ontwikkelingen ten aanzien van de afdrachten aan goede
doelen worden gemonitord en zullen uiteraard betrokken worden bij de
evaluatie van dit wetsvoorstel.
Uit het feit dat sommige spelers zowel online als offline spelen, kan geen
substitutie worden afgeleid. Voor ondersteunend onderzoek verwijs ik de
leden van de CDA- en de SP-fracties naar het APE-rapport van 2012,
waarin geconcludeerd wordt dat onderzoek naar substitutie-effecten
binnen de offline loterijmarkt voor Nederland ten hoogste beperkte
effecten laat zien.32
Mocht onverhoopt toch sprake blijken te zijn van enige substitutie zal
worden bezien of, en in hoe verre, aan houders van een vergunning tot
het organiseren van kansspelen op afstand een afdrachtspercentage aan
sport en goede doelen verplicht moet worden gesteld. Het voorliggende
wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om een daartoe strekkende
regeling, mocht die onverhoopt toch nodig zijn, snel en zonder verdere
wetswijziging in te voeren.
Voorts hebben de leden van de VVD-fractie gevraagd of de regering
verwacht dat gecontroleerde uitbreiding in Nederland zal leiden tot meer
afdrachten aan goede doelen, zoals dat in Zweden en het Verenigd
Koninkrijk is gebleken. De voornemens ten aanzien van de herijking van
het loterijstelsel zijn ingegeven door de wens de beleidsdoelstellingen in
het kansspeldossier op een meer passende wijze te realiseren. De
verplichte afdracht aan algemeen belang zal daarbij behouden blijven. De
afdrachten van de loterijen zijn immers van groot belang voor de
maatschappij. De jurisprudentie van het Hof van Justitie laat een
dergelijke verplichte afdracht ook toe. Verhoging van de afdrachten kan
echter geen beleidsdoelstelling zijn. Het is slechts een positief neveneffect
van het beleid. De regering verwacht dat de gecontroleerde uitbrieding
ruimte biedt voor nieuwe initiatieven op de markt voor goede doelen
loterijen, waardoor de afdrachten aan het algemeen belang naar
verwachting gelijk blijven of toenemen.
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of de instelling van een
minimum afdrachtspercentage indien de situatie daar in de toekomst
aanleiding toe geeft, dan niet te laat komt, gelet op de misgelopen
inkomsten en gevolgen voor goede doelen projecten. Ik antwoord deze
leden dat ik, zoals gezegd, geen aanleiding zie om substitutie tussen
goede doelen loterijen en de online kansspelmarkt aan te nemen. Ik
verwacht dus niet dat goede doelen projecten als gevolg van de
regulering van kansspelen op afstand substantiële inkomsten zullen
mislopen. De ontwikkelingen op de Nederlandse kansspelmarkt worden
echter wel nauwlettend in de gaten gehouden en betrokken bij de
evaluatie van de Wet kansspelen op afstand drie jaar na inwerkingtreding.
Naar mijn mening is een dergelijke evaluatie het juiste moment tot een
31
32

Marktscan 2015, p. 58.
APE (2012), pagina 45.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

24

eventueel minimum afdrachtspercentage te besluiten en is dat niet te laat.
Om een eventuele keuze voor een dergelijke afdracht zonder vertraging te
operationaliseren, is in het wetsvoorstel reeds voorzien in de mogelijkheid
om bij ministeriële regeling een minimum afdrachtspercentage in te
stellen.
Voornoemde leden hebben ook gevraagd of in het geval van het instellen
van een minimum afdrachtspercentage over de betreffende periode
alsnog een afdracht wordt geheven bij vergunninghouders over de
geboekte totaalwinst ten bate van de goede doelen en de sport. Ik acht
een degelijke terugwerkende kracht onwenselijk omdat dit zich moeilijk
verenigt met de rechtszekerheid die geboden wordt aan vergunninghouders van kansspelen op afstand die zich conform de Nederlandse
eisen hebben gedragen. Daarnaast zou het instellen van afdrachtsverplichting met terugwerkende kracht betekenen dat vergunninghouders
geconfronteerd worden met grote financiële onzekerheid, waardoor een
vergunning in Nederland mogelijk minder interessant is. Dit gaat ten koste
van de kanalisatie.
De voorgestelde regulering van kansspelen op afstand met hoge eisen
aan de toekomstige vergunninghouder, diens aanbod en de exploitatie
van de vergunning strekt tot gecontroleerde expansie van het legale
kansspelaanbod. De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd wat
hiermee bedoeld wordt. Ik doel hiermee, zo antwoord ik deze leden, op
een aan strikte voorwaarden verbonden (gecontroleerde) uitbreiding van
het legale kansspelaanbod (expansie), waarmee de aan kansspelen
verbonden risico’s voor de samenleving als geheel en voor de speler in
het bijzonder op samenhangende wijze worden beheerst, om spelers aan
tot nog toe verboden en ongereguleerde kansspelen in controleerbare
circuits te kanaliseren.
Het begrip «gecontroleerde expansie» is ontleend aan de jurisprudentie
van het Hof van Justitie. Die schrijft niet voor op welke wijze een
dergelijke beheerste uitbreiding van het legale aanbod moet plaatsvinden
of met welke maatregelen de aan kansspelen verbonden risico’s moeten
worden beteugeld. Meer in het bijzonder volgt uit die jurisprudentie niet
dat gecontroleerde expansie van het legale kansspelaanbod slechts
aanvaardbaar is, indien het aantal vergunninghouders op voorhand wordt
beperkt tot een of enkele aanbieders. Wel volgt uit die jurisprudentie
onder meer dat uitbreiding van het kansspelaanbod niet is toegestaan als
die er uitsluitend op is gericht meer inkomsten te genereren of als die de
huidige Nederlandse vergunninghouders beschermt tegen concurrentie
van aanbieders uit andere lidstaten.
3.2.2. Het alternatieve voorstel van het Goede Doelen Platform
De leden van de CDA-, D66- en ChristenUnie-fracties hebben vragen
gesteld over een alternatief voorstel voor de regulering van kansspelen op
afstand dat het Goede Doelen Platform (GDP) presenteerde tijdens het
rondetafelgesprek. Dit voorstel komt op hoofdlijnen overeen met het
model zoals dat in België bestaat: een stelsel met een beperkt aantal
vergunningen dat bovendien de huidige aanbieders van landgebonden
kansspelen in een voorrangspositie plaatst. Een dergelijk stelsel is sterk af
te raden, zo antwoord ik de aan het woord zijnde leden. De toenmalige
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie heeft in zijn brief van 4 mei 2012
in reactie op de motie Van Toorenburg33 al aangegeven geen voorstander
te zijn van het Belgische stelsel. In de nota naar aanleiding van het
verslag34 zijn de praktische en juridische bezwaren tegen een dergelijk
33
34

Kamerstukken II 2011/12, 32 264, nr. 25.
Kamerstukken II 2014/15, 33 996, nr. 6, pp. 58–60.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

25

stelsel uitgebreid nader toegelicht, maar ik maak graag van de
gelegenheid gebruik deze bezwaren hieronder nogmaals uiteen te zetten.
Het alternatieve plan is juridisch kwetsbaar en stuit in de praktijk op
aanzienlijke uitvoeringsproblemen. Daarnaast zou het alternatieve plan
zoals voorgesteld door het GDP op aanzienlijke uitvoeringsproblemen
stuiten.
Voordat ik hieronder in ga op de verschillende kwetsbaarheden van het
alternatieve plan, benadruk ik ook graag dat een dergelijk stelsel bovenal
niet nodig is. Met het voorliggende wetsvoorstel wordt een behoedzame
aanpak nagestreefd. De toetredingsdrempels liggen hoog. Wat betreft het
voorkomen van kansspelverslaving liggen deze drempels hoger dan in
andere lidstaten. Alleen geschikte en betrouwbare aanbieders komen in
aanmerking voor een vergunning. Bij de ontwikkeling van de voorgestelde
regulering zijn de risico’s van kansspelen op afstand voor de doelstellingen van het kansspelbeleid terdege onderkend en zijn passende
maatregelen getroffen om die risico’s zoveel mogelijk te beperken. Hierbij
is zoveel mogelijk aangesloten bij de best practices uit andere lidstaten en
bij de aanbevelingen van de Europese Commissie op het terrein van
online kansspelen. De voorgestelde regulering bevat de nodige maatregelen voor het nalevingstoezicht door de kansspelautoriteit, waaronder de
verplichte keuring van het spelsysteem door een geaccrediteerde
keuringsinstelling, de rechtstreekse toegang voor de kansspelautoriteit tot
de primaire systemen van de vergunninghouder en het vereiste van
controledatabank in Nederland. De voorgestelde regulering voorziet
verder in monitoring en evaluatie van de Wet kansspelen op afstand en de
specifieke maatregelen die getroffen worden om de risico’s te beperken.
Er is dus sprake van een behoedzame en weldoordachte regulering van
het kansspelaanbod dat met de passende voorzorgsmaatregelen is
omkleed.
Europeesrechtelijke kwetsbaarheid
Het alternatieve voorstel voor kansspelen op afstand is juridisch uiterst
kwetsbaar omdat een aantal voorgestelde maatregelen niet onderbouwd
kan worden in het kader van het Europeesrechtelijke beginsel van het vrij
verkeer van diensten. Ik noem in dit verband onder meer de voorwaarde
dat de toekomstige online vergunninghouder tevens zou moeten
beschikken over een landgebonden kansspelinrichting. Ik noem ook de
bevoorrechting van de zittende vergunninghouders ten opzichte van
nieuwe toetreders (uit zowel Nederland als uit andere lidstaten) door de
vergunningverlening aan alleen de huidige Nederlandse vergunninghouders met uitsluiting van andere aanbieders tenzij die een overeenkomst hebben gesloten met een Nederlandse vergunninghouder.
Beperkingen van het vrije dienstenverkeer binnen de Unie moeten
voldoen aan de voorwaarden die het Hof van Justitie heeft geformuleerd.
De beperking moet voldoende rechtvaardiging vinden in dwingende
redenen van algemeen belang. Zij moet geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, mag niet verder gaan
dan daarvoor nodig is, en moet in overeenstemming zijn met de
algemene rechtsbeginselen van het Unierecht en met de grondrechten
van het Handvest. Het plan zoals voorgesteld door GDP is niet geschikt
om de doelstellingen van het kansspelbeleid te realiseren, met name
aangezien lichtere en beter werkende maatregelen voorhanden zijn om
deze doelstellingen wel te realiseren. Het veilig stellen van de belangen
van toezicht, handhaving en verslavingspreventie kunnen beter worden
geborgd met de voorgestelde regulering dan met de maatregelen zoals
gepresenteerd in het alternatieve voorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

26

Beperkingen van het vrije dienstenverkeer moeten zonder discriminatie
worden toegepast.35 Als Nederlandse aanbieders in de praktijk makkelijker
een vergunning kunnen krijgen dan buitenlandse aanbieders, voldoet het
stelsel niet aan het non-discriminatiecriterium. Het voorzorgsbeginsel
maakt dat niet anders; het verlangt dat bij de in het kader van dat beginsel
genomen maatregelen niet wordt gediscrimineerd en het mag niet
worden toegepast als een vorm van verkapt protectionisme.36
Uit het rondetafelgesprek bleek dat de beperkingen in het alternatieve
plan hoofdzakelijk lijken te zijn ingegeven door economische motieven,
namelijk de wens om de afdrachten aan goede doelen veilig te stellen. In
dit verband wijs ik er op dat economische motieven volgens vaste
jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie niet behoren
tot de dwingende redenen van algemeen belang die ter rechtvaardiging
van beperking van vrije dienstenverkeer kunnen worden ingeroepen.37 Dit
betekent dat een beperking van het vrije dienstenverkeer die louter is
ingegeven door de wens om belastinginkomsten, de afdrachten aan
goede doelen, of de continuïteit, financiële stabiliteit of rendement op
investeringen veilig te stellen, niet is toegestaan.
De door het GDP aangeleverde expert-opinie waarin wordt geconcludeerd
dat het alternatieve voorstel Europeesrechtelijk houdbaar zou zijn, gaat op
dergelijke kwetsbaarheden niet in.
Uitvoering en handhaafbaarheid
Daarnaast miskent het GDP de handhaafbaarheid van het door hen
voorgestelde model. Naar verwachting zal de kansspelautoriteit meer
handhavingscapaciteit nodig hebben voor een stelsel met een op
voorhand beperkt aantal vergunningen ten opzichte van een open stelsel.
Een succesvolle kanalisatie houdt in dat de grote meerderheid van de
Nederlandse spelers de weg naar het betrouwbare en legale aanbod heeft
gevonden, en dat de omvang van het illegale aanbod aanzienlijk is
afgenomen, waardoor de kansspelautoriteit haar handhavingscapaciteit
gericht kan inzetten op het aanpakken van de resterende, kleiner groep
illegale aanbieders.
Voor zover het alternatieve voorstel van het GDP met het vereiste van een
landgebonden kansspelaanbod in Nederland tot doel heeft het aantal
vergunningen te beperken, wijs ik er op dat de bestaande regulering van
de goede doelen loterijen (artikel 3 Wok) en de speelautomaten (Titel VA
Wok) geen op voorhand beperkt aantal vergunningen kent. Alleen al gelet
op de ruim 280 speelautomatenhallen in Nederland zouden er onder het
alternatieve voorstel ten minste 280 online vergunningen verleend kunnen
worden.
Hierna ga ik in paragraaf 4.2.1 nader in op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van een stelsel waarin het aantal te verlenen vergunningen op
voorhand tot een bepaald maximum is beperkt.

35

Bijvoorbeeld HvJ EG 6 november 2003, zaak C-243/01 (Gambelli), punt 65 en HvJ EU 6 maart
2007, zaak C-338/04 (Placanica), punt 49.
36
Zie ook de Mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel van 2 februari 2000,
COM(2000) 1 definitief.
37
Bijvoorbeeld HvJ EG 6 november 2003, zaak C-243/01 (Gambelli), punt 61, HvJ EU
15 september 2011, zaak C-347/09 (Dickinger en Ömer), punt 55, HvJ EU 30 april 2014, zaak
C-390/12 (Pfleger), punt 54, en HvJ EU 11 juni 2015, zaak C-98/14 (Berlington Hungary), punt
60.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

27

Voorzorgsmaatregelen
Ik ben het uiteraard wel met de leden van de D66-fractie eens dat
behoedzaam reguleren centraal moet staan. Het voorliggende
wetsvoorstel kent een behoedzame aanpak, maar dan op een andere
manier dan op voorhand het aantal vergunningen te beperken. Het stelt
een open stelsel met strikte eisen – zowel aan de toelating van aanbieders
tot de Nederlandse markt als tijdens de exploitatie van de vergunning –
voor. Door deze strikte eisen komen alleen geschikte en betrouwbare
aanbieders in aanmerking voor een vergunning. Hiermee wordt kwaliteit
als maatstaf gehanteerd in plaats van kwantiteit.
Bij de ontwikkeling van de voorgestelde regulering zijn de risico’s van
kansspelen op afstand voor de doelstellingen van het kansspelbeleid
terdege onderkend en zijn passende maatregelen getroffen om die risico’s
zoveel mogelijk te beperken. Hierbij is zoveel mogelijk aangesloten bij de
best practices uit andere lidstaten en bij de aanbevelingen van de
Europese Commissie op het terrein van online kansspelen. De voorgestelde regulering voorziet verder in monitoring en evaluatie van de Wet
kansspelen op afstand en de specifieke maatregelen die getroffen worden
om de risico’s te beperken. Er is dus sprake van een behoedzame
weldoordachte regulering van het kansspelaanbod dat met de passende
voorzorgsmaatregelen is omkleed.
Ook wijs ik er nog op dat het voorzorgsbeginsel waarnaar in het alternatieve plan wordt verwezen, niet impliceert dat de genomen maatregelen
niet in verhouding hoeven te staan tot het nagestreefde beschermingsniveau of dat bij de toepassing van die maatregelen zou mogen worden
gediscrimineerd. Het voorzorgsbeginsel mag niet worden toegepast als
een vorm van verkapt protectionisme.38
Onderkenning van maatschappelijk belang van goede doelen
Bij de ontwikkeling van de voorgestelde regulering zijn ook de mogelijke
gevolgen voor het loterijenstelsel onderzocht. Het alternatieve plan zegt
uit te gaan van de erkenning van het maatschappelijke belang van de
afdracht van loterijgelden aan goede doelen. De regering onderkent dit
belang ten zeerste en heeft ook maatregelen aangekondigd om de positie
van de goede doelenloterijen te versterken en de afdracht van loterijgelden veilig te stellen. De aan het alternatieve plan ten grondslag
liggende gedachte dat regulering van kansspelen op afstand zonder meer
zal leiden tot verlaging van de omzet van de goede doelen loterijen en
daarmee van de afdrachten aan goede doelen, deelt de regering echter
niet. Hoewel substitutie-effecten op voorhand niet met volledige zekerheid
kunnen worden uitgesloten, kan evenmin worden aangetoond dat deze
daadwerkelijk zullen intreden. Uit de tijdens het ronde tafelgesprek
gepresenteerde cijfers van de Deense loterijen blijkt een dergelijk effect
niet. De aangetoonde omzetdaling van loterijen na de regulering van
kansspelen op afstand in Denemarken is niet meer dan de continuering
van een al jaren eerder ingezette daling die niet in verband kan worden
gebracht met de regulering van kansspelen op afstand. Ook de ontwikkelingen op het gebied van de afdrachten aan goede doelen zullen in het
kader van de behoedzame aanpak worden gemonitord en geëvalueerd.

38

Zie ook de Mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel van 2 februari 2000,
COM(2000) 1 definitief.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

28

3.2.3. Draf- en rensport
Het kabinet heeft de Kamer bij brief van 14 juli 201439 in het licht van de
voorgenomen modernisering van het kansspelbeleid geïnformeerd over
de herijking van het loterijstelsel. De periode tot 2017 zal worden benut
om tot een nadere visie op het loterijstelsel te komen, in het bijzonder ten
aanzien van de monopolie vergunningen. Het kabinet heeft eveneens
aangegeven ervoor te kiezen om per 2017 ruimte te willen bieden aan
nieuwe initiatieven op het gebied van goede doelen loterijen. Aangekondigd is dat tot dat moment het bestaande gunningsbeleid wordt
voortgezet en de kansspelautoriteit zal worden gevraagd de bestaande
vergunningen opnieuw aan de zittende vergunninghouders te verlenen. In
het licht van deze ontwikkelingen is de (enige) vergunning voor het
organiseren van een totalisator begin 2015 inderdaad opnieuw voor twee
jaar aan Sportech Racing B.V. verleend, zo antwoord ik de leden van de
CDA-fractie. Op grond van de haar verleende vergunning draagt
Sportech jaarlijks 2,5% van de opbrengsten uit weddenschappen af aan de
Stichting NDR ten behoeve van de instandhouding van de draf- en
rensport. Daarnaast – dus buiten de wettelijke en vergunningsvoorwaarden – sluit Sportech voor elke vergunningsperiode een samenwerkingsovereenkomst met de Stichting NDR af voor het organiseren van de
koersen en het gebruik van de renbanen en dergelijke. Het kansspelbeleid
is er overigens op gericht om kansspelverslaving zoveel mogelijk te
voorkomen, consumenten te beschermen en fraude en criminaliteit tegen
te gaan. Met het oog op het realiseren van die doelstellingen is gekozen
voor de huidige vergunninghouder. Het beleid is er niet op gericht om de
Stichting NDR een zo sterk mogelijke onderhandelingspositie te bezorgen
bij het afsluiten van de samenwerkingsovereenkomst met het oog op de
door haar te verrichte uitvoeringshandelingen.
Het vorige kabinet heeft in de Beleidsvisie kansspelen van 19 maart 201140
het streven uitgesproken naar de invoering van transparante gunning van
loterij- en aanverwante vergunningen per 2015. In eerdergenoemde brief
van 14 juli 2014 heeft het kabinet, zo antwoord ik de leden van de
CDA-fractie op hun vraag naar duidelijkheid over de datum waarop een
transparante aanbestedingsprocedure zal plaatsvinden, met betrekking tot
de modernisering van (de verschillende onderdelen van) het kansspelbeleid echter aangegeven voor een behoedzame en gefaseerde aanpak te
kiezen, waarbij, vanwege de huidige onwenselijke situatie dat Nederlanders bij niet-vergund online aanbod zonder waarborgen spelen, de
prioriteit wordt gelegd bij de regulering van kansspelen op afstand en de
herijking van het loterijstelsel wordt vooruitgeschoven naar een later
moment deze kabinetsperiode.
4. Maatregelen op grond van het wetsvoorstel kansspelen op
afstand
4.1. Reikwijdte kansspelen op afstand
Techniek-neutraliteit
De Nederlandse samenleving digitaliseert snel. De verscheidenheid aan
elektronische middelen om op afstand te kunnen communiceren is groot
en voortdurend aan snelle verandering onderhevig. De verschillende
vormen van mediagebruik van de Nederlander benaderen elkaar steeds
meer. Zo wordt televisie ook via internet gekeken. De kansspelmarkt
speelt hierop in en de ontwikkelingen in deze sector gaan dan ook snel. De
39
40

Kamerstukken II 2013/14, 24 557, nr. 134.
Kamerstukken II 2010/11, 24 557, nr. 124.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

29

wetgever moet snel en adequaat kunnen inspelen op toekomstige
(technologische) ontwikkelingen om de doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid ook op langere termijn te kunnen blijven
waarborgen. Om kansspelen op afstand duurzaam te kunnen reguleren en
daarmee ook een duurzame kanalisatie naar het veilige en legale aanbod
te kunnen bereiken, is de definitie van kansspelen op afstand in het
voorliggende wetsvoorstel techniek-onafhankelijk geformuleerd. Naast
internet is televisie slechts een van de media waarmee kansspelen op
afstand kunnen worden georganiseerd.
In dit verband zijn nadere vragen gerezen over kansspelaanbod via een
open televisiezender. Aanbieders die televisie willen gebruiken voor hun
interactieve kansspelaanbod, moeten onverkort voldoen aan dezelfde
eisen die worden gesteld aan aanbieders die alleen het internet gebruiken.
Dit betekent onder meer dat zij de identiteit van de spelers moeten
vaststellen en verifiëren, de spelers de nodige informatie moeten
verstrekken over het kansspelaanbod en de risico’s van kansspelverslaving en dat zij het speelgedrag van iedere speler moeten monitoren en
waar nodig daarin interveniëren. Dit betekent bijvoorbeeld ook dat de
spelers een spelersprofiel moeten invullen, een verificatiebetaling moeten
doen en zich voor de daadwerkelijke deelname aan het interactieve
kansspel aan de hand van unieke identificator moeten aanmelden. Het
gebruik van televisie voor het aanbieden van interactieve kansspelen
vereist daarom het gebruik van een tablet, een smartphone of een andere
computer die een dergelijke interactie tussen de aanbieder en de speler
mogelijk maakt. Ook vergt het de nodige tijd voor de speler om zich in te
schrijven en aan te melden.
Met het oog op de snelle technologische veranderingen, onder meer op
het gebied van de media, komt het mij voor dat het stellen van strikte
eisen aan de aanbieders van kansspelen op afstand, ongeacht het
gebruikte communicatiemiddel, de consument beter beschermt dan het
verbieden van één specifiek medium.
Dit neemt niet weg dat bij bepaalde vormen van telecommunicatie, zoals
televisie, een meer op maat gesneden beperking nodig kan zijn om de
doelstellingen van het kansspelbeleid te realiseren. Daarom kunnen in de
gedelegeerde regelgeving hierover nadere regels worden gesteld.
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd naar de wijze waarop de
regering voornemens is invulling te geven aan de motie-Segers c.s.,
waarin haar is verzocht te blijven voorkomen dat een open tv-zender
gokprogramma’s kan uitzenden. Ik ben het met de indieners van die motie
eens, zo antwoord ik hen, dat het onwenselijk zou zijn, indien gokkanalen
in het open televisie netwerk zouden ontstaan. Televisie heeft nog steeds
een aanzienlijk bereik, waardoor minderjarigen en andere kwetsbare
groepen massaal en ongevraagd in aanraking zouden kunnen komen met
kansspelen op afstand. Ik acht een zekere beperking van het gebruik van
dit medium bij het organiseren van kansspelen op afstand daarom gepast.
De vraag is echter welke beperking in dit verband het meest passend is
om de consument te beschermen. Zoals ik al eerder heb aangegeven,41
ben ik op dit moment niet overtuigd van de noodzaak van een volledig
verbod van aanbod op televisie. Omdat televisie nog steeds een
aanzienlijk bereik heeft, ben ik voornemens het aanbieden van kansspelen
op afstand via de televisie alleen toe te staan tussen 23.00 uur en 06.00
uur. Dit is een aanvullende beperking ten aanzien van het aanbieden van
kansspelen op afstand via het internet.
41

Kamerstukken II 2014/15, 33 996, nr. 6, p. 73–74.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

30

Ik wijs er in dit verband op dat Spanje en het Verenigd Koninkrijk, waar
aanbod van kansspelen via televisie is toegestaan, ook tijdblokken
hanteren en alleen uitzendingen in de late avond en nacht toestaan. In
België en Denemarken worden dergelijke beperkingen niet gesteld, maar
in deze landen worden nauwelijks kansspelen via televisie aangeboden
omdat daar slechts beperkte vraag naar is. Dit heeft er ook in België en
Spanje toe geleid dat het aanbod via televisie feitelijk veelal plaatsvindt in
dat deel van de uitzendtijd waar de kijkdichtheid zeer laag is (na 23.00
uur).
Op de vraag van de leden van de CDA-fractie hoe deze benadering zich
verhoudt tot de motie-Segers c.s., antwoord ik dat ik de wens van de
Kamer zeer serieus neem. Zoals gezegd, ben ik het volkomen eens met de
indieners van die motie dat het ontstaan van gokzenders onwenselijk is,
maar ik ben vooralsnog tot een andere beoordeling gekomen van de
vraag welke beperking in dit verband het meest passend zou zijn.
Het convenant dat de kansspelautoriteit met diverse mediapartijen heeft
gesloten, zo antwoord ik de aan het woord zijnde leden voorts, heeft geen
betrekking op de motie Segers c.s. Die motie strekt tot het voorkomen van
legale gokkanalen op open televisiezenders, terwijl het convenant met de
mediapartijen is gericht op de bestrijding van (televisie)reclames van
illegale aanbieders van kansspelen op afstand. Televisiereclame voor
kansspelen op afstand is iets anders dan het organiseren van dergelijke
kansspelen op televisie. Met het oog de vereiste kanalisatie meen ik dat
het vergunninghouders, onder strikte voorwaarden, toegestaan moet zijn
om reclame te maken. Deze voorwaarden behelzen onder meer dat
reclames alleen tussen 19.00 uur en 06.00 uur mogen worden uitgezonden
en niet gericht mogen zijn op jongeren onder de 24 jaar. Het toestaan van
reclame-uitingen van legale aanbieders en het verbieden en tegengaan
van reclame-uitingen van illegale aanbieders is een belangrijk wapen in
geleiden van de speler naar een gereguleerd, betrouwbaar, verantwoord
en controleerbaar aanbod. Het convenant tussen de kansspelautoriteit en
mediapartijen is een belangrijke stap hierin. Door de samenwerking met
diverse grote mediapartijen kan de kansspelautoriteit effectief reclame
voor illegale kansspelen op afstand tegengaan, terwijl legale aanbieders,
onder strenge voorwaarden, wel in staat zijn om op televisie reclame te
maken voor hun producten.
Passend en attractief aanbod spelaanbod
Het kansspelaanbod van de toekomstige vergunninghouders moet in het
belang van de gewenste kanalisatie voldoende aantrekkelijk zijn voor de
speler om hem van het illegale aanbod van kansspelen op opstand weg te
houden en hem naar het legale aanbod te geleiden. Daarom worden
(alleen) die spelsoorten gereguleerd die van belang zijn voor de kanalisatie.
De leden van de CDA-fractie hebben er op gewezen dat blijkens de
recente WODC meting 40% van de online spelers poker speelt en 49%
wedt op sportwedstrijden, en hebben hieruit geconcludeerd dat 89% van
de online spelers zich met dit type spelen bezighoudt. Hun vraag of dit
aanleiding vormt om de gereguleerde kansspelen te beperken tot deze
spelsoorten, beantwoord ik ontkennend. De aan het woord zijnde leden
concluderen terecht dat poker en sportweddenschappen een zeer groot
deel vormen van de totale Nederlandse vraag naar kansspelen op afstand.
Om die reden worden deze spelsoorten in ieder geval gereguleerd. Uit
genoemde percentages kan echter niet worden geconcludeerd dat aan
89% van de huidige Nederlandse vraag naar kansspelen op afstand zou
worden voldaan, indien alleen poker en sportweddenschappen zouden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

31

worden gereguleerd. Spelers beperken hun deelname aan kansspelen
immers vaak niet tot één spelsoort. Menig online pokerspeler neemt ook
deel aan online sportweddenschappen. Deelnemers aan online poker en
online sportweddenschappen nemen ook deel aan andere online
kansspelen. Zo wordt blijkens onderzoek van H2GC ruim 30% van het
totale Nederlandse brutospelresultaat van kansspelen op afstand
gegenereerd door deelname aan casinospelen. Hoewel sportweddenschappen en poker in Nederland de populairste vormen van kansspelen
op afstand zijn, zijn er duizenden spelers die daarnaast of uitsluitend
deelnemen aan (andere) casinospelen. Indien deze spelsoorten niet
gereguleerd zouden worden, zullen deze spelers aangewezen blijven op
illegaal aanbod dat niet gecontroleerd wordt en niet verantwoord en
betrouwbaar is.
4.2.1 Aantal vergunningen
De leden van de PvdA-fractie hebben zorgen geuit over het feit dat het
aantal vergunningen in het voorliggende wetsvoorstel niet op voorhand
tot een bepaald maximum is beperkt. Zij hebben aangegeven dat een
beperking van het aantal vergunningen en daarmee een beperking van
het vrije dienstenverkeer in Europa gerechtvaardigd kan worden door de
dwingende redenen van algemeen belang dat het totaal aantal online
spelers door regulering niet mag groeien, dat het aantal risico- en
probleemspelers in de hand moet worden gehouden en dat de kansspelautoriteit bij machte moet zijn om te kunnen handhaven.
Ik heb begrip voor de zorgen van deze leden. Daarom heb ik de lat in het
voorliggende wetsvoorstel hoog gelegd. Alleen geschikte en betrouwbare
partijen die voldoen aan de hoge eisen en de Nederlandse speler een
hoge mate van bescherming kunnen bieden, kunnen voor een vergunning
in aanmerking komen.
Ik vind dat de toekomstige vergunninghouders moeten worden geselecteerd op hun kwaliteit. Door te selecteren op het voldoen aan hoge eisen,
onder meer op het gebied van verslavingspreventie, kan de kansspelautoriteit aanbieders die in staat zijn hun kansspelaanbod op een beheerste,
verantwoorde en controleerbare wijze overeenkomstig de Nederlandse
regelgeving aan te bieden, onderscheiden van de aanbieders die dat niet
kunnen. Beperking van het aantal vergunningen voor kansspelen op
afstand draagt hier niet aan bij.
Indien op basis van specifieke ramingen al een bepaald aantal vergunningen kan worden vastgesteld dat voor Nederland als «toereikend» kan
worden aangemerkt, betekent dit nog niet dat de belemmering van het
vrije dienstenverkeer daarmee gerechtvaardigd is. Daarvoor moet ook
kunnen worden beargumenteerd dat die beperking van het aantal
vergunningen een geschikt instrument is om de doelstellingen van het
kansspelbeleid te realiseren, dat niet verder gaat dan nodig is om dat te
bereiken.
Daarbij komt dat, ook indien al een bepaald aantal vergunningen kan
worden vastgesteld dat voor Nederland «toereikend» zou moeten zijn, een
verdelingsmechanisme en verdelingscriteria moeten worden ontwikkeld,
waarmee de hoogst mogelijke kanalisatiegraad, dat immers de
doelstelling van de regulering van kansspelen op afstand is, kan worden
bereikt. Verdeling van de schaarse vergunningen op basis van het
marktaandeel van de aanvrager zou betekenen dat alleen de huidige
marktleiders, uiteraard voor zover die aan de hoge eisen voldoen, voor
een vergunning in aanmerking zouden komen, en dat de huidige
Nederlandse vergunninghouders, ook indien zij aan dezelfde hoge eisen
zouden voldoen, buiten de boot zouden vallen. Dat acht ik niet nodig,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

32

omdat alle aanbieders die in aanmerking willen komen voor een
vergunning, aan dezelfde hoge eisen – onder meer op het gebied van
verslavingspreventie en controleerbaarheid – moeten voldoen.
De leden van de PvdA-fractie hebben aangegeven dat de beperkte
capaciteit van de kansspelautoriteit beperking van het aantal vergunninghouders rechtvaardigt. Ik wijs deze leden er op dat toezicht en handhaving
jegens vergunninghouders aanzienlijk minder complex is en daardoor
minder beslag legt op de handhavingscapaciteit van de kansspelautoriteit
dan de bestrijding van illegaal aanbod van kansspelen op afstand. Een
hoge kanalisatiegraad is daarom ook van belang in het kader van toezicht
en handhaving. Een beperking van het aantal vergunningen dat verleend
kan worden, heeft tot gevolg dat bepaalde aanbieders die aan de hoge
eisen voldoen, toch niet voor een vergunning in aanmerking kunnen
komen. Dit is niet in belang van de kanalisatie en daarmee ook niet in het
belang van de handhaving.
Bovendien kost het gunningproces bij een beperkt aantal vergunningen
meer capaciteit van de kansspelautoriteit. Niet alleen zal moeten worden
getoetst of aan de vergunningsvoorwaarden is voldaan, maar ook moet
een procedure worden ontwikkeld en geïmplementeerd en moeten criteria
worden opgesteld op basis waarvan de verdeling van de vergunningen
plaatsvindt. Dit is in de praktijk zeer lastig en vatbaar voor juridische
procedures, zoals ook blijkt uit de huidige situatie in Duitsland waarin
slechts 20 vergunningen voor alleen sportweddenschappen beschikbaar
waren. In paragraaf 1.2 heb ik reeds aangestipt dat het parlement en de
regering van Hessen (verantwoordelijk voor de verdeling van de vergunningen) om die reden dan ook hebben aangegeven in te zien dat het
stelsel met een beperkt aantal vergunningen niet bijdraagt aan verslavingspreventie en de speler onnodig het illegale circuit injaagt. Hessen wil
de kwantitatieve beperking tot 20 vergunningen voor online sportweddenschappen daarom vervangen door een open stelsel met kwalitatieve
beperkingen zoals een verplicht spelersprofiel, de mogelijkheid van
zelfuitsluiting en een centraal register uitsluiting kansspelen. Bovenstaande toont aan dat onvoldoende kan worden volgehouden waarom bij
een wettelijk gemaximeerd aantal vergunningen sommige vergunningaanvragers buiten de boot vallen, terwijl zij wel aan alle voorwaarden
voldoen. Het gaat bij de verlening van deze vergunningen bovendien niet
om de verdeling van een naar zijn aard schaars goed.
Daarnaast lijkt het mij ook niet goed mogelijk om op een zich snel
ontwikkelende internationale markt als die van kansspelen op afstand op
voorhand precies vast te stellen hoeveel vergunninghouders met welk
kansspelaanbod noodzakelijk zouden zijn voor een duurzame regeling die
voorziet in voldoende passend en attractief kansspelaanbod om de speler
in Nederland naar het gereguleerde, legale aanbod te geleiden. Indien dat
op voorhand beperkte aantal te verlenen vergunningen te hoog wordt
ingeschat, heeft een dergelijk maximum geen ander effect dan het
vaststellen van onnodige regels over de verdeling van die vergunningen.
Indien dat aantal daarentegen te laag wordt ingeschat, heeft dat als
nadeel dat van die beperking een averechtse werking zal uitgaan op de
effectiviteit van het toezicht.
Gelet op de substantiële vraag van spelers in Nederland naar kansspelen
op afstand en de beperkte effectiviteit van de mogelijkheden om illegaal,
grensoverschrijdend aanbod te bestrijden, zouden mogelijk veel illegale
aanbieders op de Nederlandse markt actief kunnen blijven.
Omdat deze illegale aanbieders nu eenmaal niet zullen voldoen aan de
hoge eisen die aan een Nederlandse vergunning worden gesteld, in het
bijzonder wat betreft de verslavingspreventie, en zij hiervoor geen kosten
zullen maken, kunnen de resterende illegale aanbieders met een aantrek-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

33

kelijk, maar onveilig aanbod spelers in Nederland kunnen werven. Een
dergelijk aanbod kan een aantrekkelijk hoog uitkeringspercentage en een
aantrekkelijke mate van anonimiteit omvatten. Naar mate het aantal
illegale aanbieders groter is, zal de kansspelautoriteit meer capaciteit
moeten inzetten op de bestrijding daarvan. Derhalve draagt een beperkt
aantal aanbieders, anders dan de aan het woord zijnde leden veronderstellen, bepaald niet bij aan de effectiviteit van de handhaving door de
kansspelautoriteit.
Ook zullen de aanvullende kosten voor de verdeling van de schaarse
vergunningen uiteindelijk door de vergunninghouder moeten worden
gedragen en de gewenste kanalisatiegraad kunnen beïnvloeden.
De leden van de PvdA-fractie hebben aangegeven dat een stelsel met
een op voorhand beperkt aantal vergunningen gerechtvaardigd is om
toename van het aantal deelnemers aan kansspelen op afstand te
voorkomen. Voor zover de aan het woord zijnde leden hierbij doelen op
het voorkomen van toename van het aantal probleemspelers, ben ik het
met hen eens dat dit een dwingende reden van algemene belang is die
beperking van het vrije dienstenverkeer binnen de EU kan rechtvaardigen.
Daarom wordt voorzien in een vergunningenstelsel met hoge eisen,
waardoor niet iedere aanbieder in de Europese Unie in aanmerking kan
komen voor een vergunning. Met name op het gebied van de verslavingspreventie worden hogere voorwaarden aan de vergunninghouder gesteld
dan in andere lidstaten. Dergelijke hoge eisen aan de verslavingspreventie
vormen een geschikt middel om kansspelverslaving daadwerkelijk zoveel
mogelijk tegen te gaan.
Het op voorhand beperken van het aantal vergunningen voor kansspelen
op afstand is echter geen noodzakelijk en geschikt instrument voor
verslavingspreventie. Van belang is niet het aantal vergunninghouders,
maar de kwaliteit van hun verslavingspreventiebeleid. Een streng
preventiebeleid waaraan iedere aanbieder die in aanmerking wil komen
voor een vergunning, moet voldoen, is een wenselijk en beter alternatief
voor het op voorhand beperken van het aantal vergunningen.
Voor zover de aan het woord zijnde leden menen dat een op voorhand
beperkt aantal vergunningen er toe kan bijdragen dat het totaal aantal
recreatieve spelers niet zal groeien, meen ik dat het voorkomen van een
groei van het aantal spelers, voor zover die niet tevens gepaard gaat met
een groei van het aantal risico- of probleemspelers die hun geld aan
kansspelen verkwisten, niet kan worden aangemerkt als een dwingende
reden van algemeen belang die een beperking van het vrije dienstenverkeer kan rechtvaardigen.
Bovendien komt het mij niet aannemelijk voor dat een stelsel met een
beperkt aantal vergunningen daadwerkelijk kan bijdragen aan het
beperken van die groei. De markt voor kansspelen op afstand kent, zoals
gezegd, een gemiddelde jaarlijkse autonome groei van ongeveer 12%. Die
groei is niet afhankelijk van de vraag of die kansspelen worden gereguleerd en of het aantal vergunningen al dan niet op voorhand wordt
beperkt. Mensen die willen deelnemen aan kansspelen op afstand, zullen
dit ook doen. Zij moeten dat kunnen bij verantwoord opererende
vergunninghouders die een verslavingspreventiebeleid voeren, dat
voldoet aan de hoge eisen die de voorgestelde Nederlandse regulering
daaraan stelt. Het gaat er om dat de spelers worden beschermd en dat
wordt voorkomen dat zij zich ontwikkelen tot risico- of probleemspelers.
De leden van de ChristenUnie-fractie, die hebben gevraagd welke
doelen van dit wetsvoorstel niet kunnen worden bereikt in een stelsel met
een beperkter aantal vergunningen, antwoord ik dat – nog afgezien van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

34

praktische uitvoerbaarheidsproblemen, zoals hierboven uiteengezet, dat
een beperkt aantal vergunningen oproept – de kanalisatiedoelstelling niet
zal worden bereikt. Hierdoor zullen ook de hoofddoelstellingen waar het
kansspelbeleid op is gericht, namelijk het voorkomen van kansspelverslaving, het beschermen van de consument en het tegengaan van fraude
en overige criminaliteit, worden niet behaald. Een groot deel van de
Nederlandse spelers zal mogelijk nog steeds zijn overgeleverd aan het
illegale aanbod zonder waarborgen.
De leden van de PvdA-fractie hebben gesteld dat de drempels in het
wetsvoorstel om toe te treden tot de Nederlandse markt te laag zijn om
daarmee een grote toevloed van vergunninghouders te kunnen
voorkomen. In reactie hierop merk ik op dat de regering, aangezien
Nederland één van de laatste landen in Europa is dat online kansspelen
reguleert, uitgebreid kennis heeft kunnen nemen van de best practices.
Het voorkomen van kansspelverslaving is één van de voornaamste
doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid. Wat betreft het
verslavingspreventiebeleid ligt de lat in Nederland daarom zelfs hoger
dan in andere lidstaten.
Op grond van de op de vergunninghouder rustende zorgplicht moet al het
speelgedrag van de speler worden gemonitord en moet de vergunninghouder, indien een speler risicovol speelgedrag vertoont, interveniëren.
Ook moet iedere interventie in het speelgedrag worden bijgehouden door
de vergunninghouder. Hierdoor zijn de eisen goed af te dwingen door de
kansspelautoriteit. Indien de kansspelautoriteit constateert dat een
vergunninghouder zijn zorgplicht niet naleeft, kan dat leiden tot een
bestuurlijke boete en uiteindelijk zelfs tot intrekking van de vergunning.
Gezien de strenge voorwaarden die aan kansspelaanbieders, hun
organisatie en hun spelaanbod worden gesteld, verwacht ik dat uiteindelijk zo’n 40 tot 50 vergunningen zullen worden verleend, zo antwoord ik
de leden van de PvdA-fractie op hun vraag of een inschatting kan
worden gemaakt van het aantal vergunningen dat naar verwachting zal
worden verstrekt. Tevens verwacht ik, zoals dat ook in Denemarken enkele
jaren na regulering het geval was, dat een aantal aanbieders op de lange
termijn vanwege schaalvoordelen zal fuseren, waardoor het aantal
vergunninghouders in de praktijk kleiner wordt.
De leden van de VVD-fractie hebben gevraagd op basis van welke
objectieve criteria kan worden gewaarborgd dat voldoende nieuwe
toetreders zullen worden toegelaten tot de kansspelmarkt. Ik antwoord
deze leden dat de eisen die aan kansspelaanbieders, hun organisatie, hun
spelaanbod en de exploitatie van de kansspelen op afstand worden
gesteld, weliswaar hoog maar ook realistisch en voor iedere aanbieder
gelijk zijn. Bij de ontwikkeling van deze eisen is rekening gehouden met de
best practices van andere lidstaten en van verantwoord opererende
aanbieders met een vergunning in een andere lidstaat.
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd wat het aantal organisaties dat zich bij de kansspelautoriteit heeft aangemeld in het voortraject
van de vergunningaanvragen, zegt over de bereidheid van online
aanbieders om deel te nemen aan de Nederlandse online markt. Deze
leden antwoord ik dat het hier interessemeldingen in een toekomstige
vergunning voor het aanbieden van kansspelen op afstand betreft. Er is
geen sprake van daadwerkelijke aanmeldingen voor een vergunning, noch
van een voortraject. Met deze interessemelding worden de aanbieders
actief door de kansspelautoriteit op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen in de toekomstige vergunningprocedure. Tevens geeft dit de
kansspelautoriteit de mogelijkheid potentiële aanbieders beter in kaart te
brengen. De kansspelautoriteit heeft mij laten weten, dat niet alleen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

35

bestaande aanbieders van kansspelen op afstand zich gemeld hebben,
maar ook veel individuele personen en nieuwe partijen die nog niet eerder
kansspelen op afstand hebben aangeboden. Gezien de strikte eisen, zowel
voorafgaand aan de vergunningverlening als gedurende de exploitatie
van de vergunning, is het echter de verwachting dat een klein aantal
aanbieders daadwerkelijk een vergunning zal aanvragen en daarvoor in
aanmerking zal komen. Deze interessemeldingen zijn daarom geen
betrouwbare graadmeter voor de huidige online markt.
4.2.2. Toetredingsvoorwaarden
Betrouwbaarheidsbeoordeling
De betrouwbaarheid van de toekomstige vergunninghouder moet buiten
twijfel staan. De leden van de SP-fractie hebben in dit verband aangegeven zich te verbazen over het standpunt van de regering met betrekking
tot het gunnen van een vergunning aan buitenlandse marktpartijen die
momenteel illegaal actief zijn op de Nederlandse markt. Volgens deze
leden neemt het feit dat dit gerenommeerde beursgenoteerde ondernemingen zijn niet weg dat zij zich momenteel bewust richten op de
Nederlandse markt, terwijl zij weten dat op dit moment niet legaal is.
Volgens deze leden doet het niet zozeer ter zake of het een «cowboy uit
een ver land» betreft of een beursgenoteerde onderneming uit bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk.
Ik ben het met de aan het woord zijnde leden eens, dat alle aanbieders die
voorafgaande aan de regulering van kansspelen op afstand dergelijke
kansspelen aan het Nederlandse publiek hebben aangeboden, ongeacht
hun vestigingsplaats of eventuele beursnotering, daarmee de wet hebben
overtreden. Ook de betrokken aanbieders zijn zich hier terdege van
bewust en weten dat dit, ook voor de toekomstige vergunningverlening,
gevolgen kan hebben.
In een gereguleerd stelsel, waarbij iedere aanbieder die aan de
voorwaarden voldoet in aanmerking kan komen voor een vergunning, is
het enkele feit van illegaal aanbod zonder meer een ernstige contraindicatie voor de betrouwbaarheid van de betrokken aanbieder. De
Nederlandse kansspelmarkt bevindt zich op dit moment echter in een
transitiefase van een ongereguleerd aanbod door aanbieders die
noodzakelijkerwijs zonder vergunning opereren, naar gereguleerd en
betrouwbaar aanbod door vergunninghouders. De Nederlandse speler
heeft al lang zijn weg naar het ongereguleerde online aanbod gevonden.
Bij gebreke aan een gereguleerd stelsel wordt aan zijn vraag momenteel
voldaan door aanbieders van divers pluimage.
Daaronder bevinden zich verantwoord opererende ondernemingen, die
kenbaar maken dat zij zich het liefst zouden conformeren aan de Nederlandse kansspelregelgeving en de aanwijzingen van de kansspelautoriteit,
en die het liefst op grond van een Nederlandse vergunning in Nederland
zouden willen opereren, maar die geen vergunning kunnen krijgen omdat
er nog geen vergunningstelsel voor kansspelen op afstand is. In aanloop
naar een gereguleerd stelsel is het van belang dat verantwoord opererende aanbieders, die aantoonbaar aan alle voorwaarden voor vergunningverlening voldoen en die zich ook aantoonbaar willen conformeren
aan de Nederlandse regels en de aanwijzingen van de kansspelautoriteit,
bij de opening van de Nederlandse markt niet zonder meer worden
geweerd. Van belang is of de kansspelautoriteit er vertrouwen in heeft dat
de betrokken onderneming zich na vergunningverlening aan de Nederlandse (kansspel)regelgeving en haar aanwijzingen zal zouden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

36

Andere aanbieders zijn daarentegen opportunistische en onverantwoord
opererende aanbieders, die zich weinig of niets aantrekken van de
belangen van de Nederlandse speler en de prioriteringscriteria van de
kansspelautoriteit. Dergelijke aanbieders van dubieus allure, die veelal
ook via intransparante constructies vanuit een ver continent en zonder
behoorlijk verslavingspreventiebeleid en integriteitsbeleid in Nederland
opereren, moeten ook in de toekomst van de markt worden geweerd. Hun
betrouwbaarheid staat reeds op voorhand ter discussie.
Om de bestaande vraag van Nederlandse spelers naar kansspelen op
afstand zo spoedig mogelijk te geleiden naar het aanbod van verantwoord
opererende aanbieders die onder toezicht van de kansspelautoriteit
opereren volgens de hoge Nederlandse eisen, is het van belang in
aanloop naar het vergunningenstelsel onderscheid te kunnen maken
tussen welwillende en verantwoord opererende aanbieders die de
Nederlandse speler een hoge mate van bescherming kunnen en willen
bieden, en onverantwoord opererende aanbieders van dubieus allure die
alle regels aan hun laars lappen. Indien alle aanbieders die het verleden in
Nederland online kansspelen hebben aangeboden, over een kam worden
geschoren en van vergunningverlening worden uitgesloten, is een
voorspoedige kanalisatie alleen al om die reden illusoir.
Daarom is het naar mijn mening nodig, dat de kansspelautoriteit bij de
betrouwbaarheidsbeoordeling van de betrokken aanbieder genuanceerd
kan omgaan met het enkele feit van illegaal aanbod van kansspelen op
afstand in de transitiefase.
De vraag van de aan het woord zijnde leden of een gerenommeerde
beursgenoteerde onderneming met een vergunning in bijvoorbeeld het
Verenigd Koninkrijk, die zich op dit moment illegaal op de Nederlandse
markt begeeft, in aanmerking zou kunnen komen voor een vergunning,
beantwoord ik dan ook niet ontkennend, mits die onderneming voldoet
aan alle voorwaarden voor vergunningverlening, waaronder het vereiste
dat haar betrouwbaarheid naar het oordeel van de kansspelautoriteit
buiten twijfel staat. Uiteindelijk beslist de kansspelautoriteit.
Het voorgaande neemt niet uiteraard weg dat ook in die gevallen in de
transitiefase sprake is geweest van overtreding van de (huidige) Wok. Ik
kan mij met de aan het woord zijnde leden indenken dat dit niet zonder
gevolgen zou moeten blijven. Zoals gezegd, is uitsluiting van welwillende
en verantwoord opererende aanbieders wier betrouwbaarheid naar het
oordeel van de kansspelautoriteit buiten twijfel staat, niet in het belang
van de kanalisatie en de Nederlandse speler. Wel kan ik mij indenken dat
een financiële sanctie wegens die overtreding van de Wok hier gepast kan
zijn, waarbij die boete moet zijn voldaan voordat een vergunning kan
worden verleend.
Bij de beoordeling van de vraag of de betrouwbaarheid van de aanbieder
buiten twijfel staat, moet de kansspelautoriteit alle relevante feiten en
omstandigheden betrekken. Zij moet op grond daarvan in ieder geval
voldoende vertrouwen hebben dat de toekomstige vergunninghouder de
regelgeving zal respecteren en zich zal schikken naar haar aanwijzingen.
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of de kansspelautoriteit
hiermee niet teveel ruimte krijgt voor een eigen beoordeling, in plaats van
eenvoudigweg doen wat haar is opgedragen, namelijk het toetsen van
aanbieders die zich richten op de Nederlandse markt, naar geldende weten regelgeving. De kansspelautoriteit, zo antwoord ik hen, is bij de
beoordeling van de betrouwbaarheid van de aanvragers uiteraard
gebonden aan de Wok en de daarop gebaseerde regelgeving, de Awb en
de relevante regels van het Unierecht. In de lagere regelgeving wordt
uitgewerkt welke antecedenten zij daarbij in ieder geval zal moeten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

37

betrekken. De beoordeling van de betrouwbaarheid van een kansspelaanbieder vergt maatwerk van de kansspelautoriteit die, als zelfstandig
bestuursorgaan verantwoordelijk voor de vergunningverlening, haar
verantwoordelijkheid daarvoor moet kunnen waarmaken. Daarom moet zij
rekening kunnen houden met alle relevante feiten en omstandigheden van
het concrete geval om in ieder individueel geval tot de juiste beoordeling
van de betrouwbaarheid van de betrokken aanvrager te kunnen komen.
Dit is overigens ook de gangbare praktijk bij andere toezichthoudende
bestuursorganen, zoals de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De
Nederlandsche Bank (DNB), die een vergelijkbare betrouwbaarheidsbeoordeling uitvoeren.
De vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie of de kansspelautoriteit de ruimte heeft op grond van het enkele feit van illegaal aanbod een
vergunning te weigeren, kan ik, gezien het voorgaande, bevestigend
beantwoorden. Wel is het, zoals gezegd, zaak om daarbij maatwerk te
leveren en onderscheid te maken tussen welwillende en verantwoord
opererende aanbieders die zich in aanloop naar het vergunningenstelsel
hebben geconformeerd aan de prioriteringscriteria van de kansspelautoriteit en daarmee hebben aangegeven zich aan de Nederlandse kansspelwetgeving en de aanwijzingen van de kansspelautoriteit te willen houden,
en andere aanbieders die de regels aan hun laars lappen en persisteren in
hun onmiskenbaar op de Nederlandse markt gerichte aanbod. De laatsten
wordt een vergunning uiteraard geweigerd. Dit betekent in ieder geval dat
ondernemingen aan wie de kansspelautoriteit na het aannemen van de
motie-Bouwmeester c.s. een bestuurlijke boete heeft opgelegd, bij
opening van de markt niet in aanmerking komen voor een vergunning.
Ook aanbieders aan wie nog geen boete is opgelegd, maar die naar de
bevindingen van de kansspelautoriteit wel hebben gepersisteerd in hun
onmiskenbaar op Nederland gerichte online kansspelaanbod, komen niet
in aanmerking voor een vergunning.
Persisteren is volharden, zo antwoord ik de leden van de CDA-fractie op
hun vraag naar hetgeen wordt verstaan onder persisteren in relatie tot het
aanbieden van kansspelen op afstand in Nederland sinds de oprichting
van de kansspelautoriteit. Hiermee wordt gedoeld op aanbieders die zich
niet aan de prioriteringscriteria van de kansspelautoriteit hebben willen
conformeren (geen reclame via radio, televisie of in geprinte media
gericht op de Nederlandse markt, geen kansspelwebsites in de Nederlandse taal en geen.nl-extensie), en die hun aanbod dus onmiskenbaar op
de Nederland zijn blijven richten.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben gevraagd naar het aantal
aanbieders die eerder illegaal actief waren op de Nederlandse markt en
die naar verwachting ook op de gelegaliseerde markt actief zullen zijn.
Hierover, zo antwoord ik deze leden, kan op dit moment geen uitspraak
worden gedaan. De kansspelautoriteit heeft een inventarisatie gemaakt
van partijen die na regulering van kansspelen op afstand mogelijk
geïnteresseerd zijn in een vergunning. Op 1 juli 2015 hadden zich 56
aanbieders met een kansspelvergunning in een ander land aangemeld,
die geïnformeerd wilden blijven over de ontwikkelingen in Nederland.
Onbekend is echter of en in hoeverre deze aanbieders ook kunnen en
willen voldoen aan de hoge eisen van de voorgestelde regulering, die
hangende de parlementaire behandeling van de voorgestelde regulering
ook voor hen ongewis zijn. Een nadere inschatting van het aantal in de
transitiefase verantwoord opererende aantal aanbieders die mogelijk in
aanmerking komen voor een vergunning, vergt zorgvuldig onderzoek
door de kansspelautoriteit. Dat onderzoek kan pas worden verricht, nadat
kansspelen op afstand na parlementaire behandeling van het voorliggende wetsvoorstel zijn gereguleerd en de criteria voor vergunningver-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

38

lening daarmee daadwerkelijk duidelijk zijn. De kansspelautoriteit verricht
dat onderzoek eerst nadat de betrokken kansspelaanbieder de daarvoor
verschuldigde leges heeft voldaan.
Op de vraag van de aan het woord zijnde leden naar een overzicht van de
bedrijven en rechtspersonen waarvan bekend is dat zijn in het verleden
illegale kansspelen hebben aangeboden, verwijs ik hen naar paragraaf 6.6.
Over dergelijke overzichten beschik ik niet.
Geen vereiste van landgebonden kansspelinrichting
De leden van de CDA-fractie, die hebben gevraagd hoe de mening van
de regering dat zij geen meerwaarde ziet in een verplichting van een
landgebonden instelling in het land waar de kansspelen op afstand
worden aangeboden, zich verhoudt tot de meerderheid van de Kamer die
zich in 2011 wel een voorstander hiervan toonde, wijs ik op de brief van
de toenmalige Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 4 mei 201242
waarin hij beredeneerd aangaf dat dit niet zijn voorkeur heeft en op de
nota naar aanleiding van het verslag43 waarin ook ik heb aangegeven
geen heil te zien in een dergelijke verplichting. Niet alleen ziet de regering
geen praktische meerwaarde in een verplichting voor online aanbieders
om een landgebonden kansspelinrichting te exploiteren in Nederland om
de doelstellingen van het kansspelbeleid te realiseren, maar zij ziet daarin
ook risico’s die die doelstellingen negatief kunnen beïnvloeden, en
ernstige Europeesrechtelijke kwetsbaarheden.
Met onderhavig wetsvoorstel worden de doelstellingen van het kansspelbeleid op een behoedzame (door strenge eisen) en juridische juiste
manier bereikt.
Op de vraag van de aan het woord zijnde leden waarom de regering wel
wijst op de samenhang van het wetsvoorstel met de instelling van de
kansspelautoriteit in 2012, antwoord ik dat de instelling van de kansspelautoriteit bijdraagt aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het
kansspelbeleid en niet in strijd is met onze Europeesrechtelijke verplichtingen.
Overigens is het, zoals ik al eerder heb aangegeven, bepaald niet zo dat de
regering de bij de behandeling van dat wetsvoorstel ingediende moties
naast zich neer heeft gelegd. Die moties zijn bezien op onder meer de
risico’s voor de doelstellingen van het kansspelbeleid, de gewenste
kanalisatie, de uitvoerbaarheid en juridische kwetsbaarheden, en in enkele
gevallen is een andere uitvoering aan de desbetreffende motie gegeven
om aan de overwegingen van de indieners tegemoet te komen.
4.2.3. B2B-vergunningen
Er is niet voor gekozen om, naast een vergunningstelsel voor kansspelaanbieders, ook een aanvullend vergunningstelsel in het leven te roepen
voor tussenpersonen (B2B-vergunningen) zoals leveranciers van
kansspelsoftware, omdat de doelstellingen van het kansspelbeleid ook
zonder een dergelijk aanvullend vergunningstelsel voldoende kunnen
worden gewaarborgd. Op de vraag van de leden van de CDA-fractie
naar de voordelen van een dergelijk stelsel voor de beheersing van de
risico’s antwoord ik dat een dergelijk stelsel een rechtstreekse toezichtrelatie tot stand zou brengen tussen de kansspelautoriteit en bijvoorbeeld
de betrokken software- of platformprovider. De kansspelautoriteit zou zich
bij overtreding van bepaalde technische en operationele eisen die aan de

42
43

Kamerstukken II 2011/12, 32 264, nr. 25.
Kamerstukken II 2014/15, 33 996, nr. 6, p. 58–60.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

39

elektronische middelen van de vergunninghouder worden gesteld,
rechtstreeks tot de betrokken dienstverlener moeten wenden.
De reden voor het Verenigd Koninkrijk om bepaalde B2B-activiteiten en
bijvoorbeeld software leveranciers vergunningplichtig te maken was om
voorwaarden aan deze activiteiten te kunnen stellen. Deze activiteiten
vallen niet onder de operating licence die nodig is voor het organiseren
van Kansspelen. Uit de toelichting op de Gambling Act 2005 blijkt dan ook
dat onder een operating licence geen voorwaarden worden gesteld aan
diegene die de software genereert.44
Ik zie in een dergelijk stelsel echter geen meerwaarde voor de risicobeheersing, zo antwoord ik de aan het woord zijnde leden voorts. In de
voorgestelde Nederlandse regulering wordt uitbesteding aan een derde
van bijvoorbeeld de elektronische middelen die worden gebruikt bij het
organiseren van kansspelen op afstand slechts toegestaan, indien de
naleving door die derde van de Nederlandse kansspelwetgeving te allen
tijde voldoende is gewaarborgd en ook de uitbesteding het nalevingstoezicht van de kansspelautoriteit niet belemmert. De vergunninghouder
moet de nodige passende maatregelen treffen om dit veilig te stellen,
deze documenteren en wijzigingen aan de kansspelautoriteit rapporteren.
Ook moet hij moet op ieder willekeurig moment verantwoording aan de
kansspelautoriteit kunnen afleggen over de uitbesteding en de
waarborgen voor een verantwoord, betrouwbaar en controleerbaar
kansspelaanbod. Hij is hiervoor onverkort verantwoordelijk en kan hierop
te allen tijde worden aangesproken. Daarbij komt dat het spelsysteem van
de vergunninghouder, waaronder de elektronische middelen, voor
ingebruikname en bij wijziging daarvan moet worden gekeurd door een
geaccrediteerde keuringsinstelling. Ook kan de kansspelautoriteit de
betrokken vergunninghouder gelasten het spelsysteem geheel of
gedeeltelijk te laten keuren.
Een aanvullend B2B vergunningstelsel is ook niet nodig voor de
bestrijding van illegaal aanbod van kansspelen op afstand. De kansspelautoriteit kan een softwareprovider die zijn diensten aan een illegale
kansspelaanbieder levert, een bindende aanwijzing geven die dienstverlening te staken.
Ik acht het niet wenselijk, indien een vergunninghouder zich bij een
geconstateerde tekortkoming zou kunnen beroepen op de uitbesteding
van taken aan een dergelijke dienstverlener en zo zijn eigen verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid voor een verantwoord, betrouwbaar en
controleerbaar kansspelaanbod uit de weg zou kunnen gaan. Dit zou ook
niet stroken met het uitgangspunt dat alleen geschikte aanbieders voor
een vergunning in aanmerking kunnen komen. De vergunninghouder
moet zich er van bewust zijn dat hij – en niet een derde – zal worden
aangesproken op eventuele tekortkomingen, dat hij de adressant zal zijn
van een last of een boete en dat het zijn vergunning is, die uiteindelijk op
het spel staat.
In het voorgestelde stelsel met hoge toetredingseisen, zo antwoord ik de
aan het woord zijnde leden verder, vind ik het bepaald niet problematisch,
indien bepaalde aanbieders hierdoor niet bereid zouden zijn om een
vergunning aan te vragen. Een kansspelaanbieder die zijn verantwoordelijkheden voor een betrouwbaar, verantwoord en controleerbaar kansspelaanbod niet wil nemen en zich achter uitbesteding van bepaalde
werkzaamheden wil kunnen verschuilen, toont zich daarmee geen
geschikte aanbieder die voor een vergunning in aanmerking zou moeten
komen.

44

Gambling act 2005 Explanatory Notes section 41.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

40

Met de woordvoerder van Playtech, aan wiens bijdrage aan het rondetafelgesprek de leden van de CDA-fractie refereren, ben ik van mening dat
een goede dialoog tussen de toezichthouder en alle actoren binnen de
markt voor kansspelen op afstand, waaronder platform providers, van
belang is. Hieruit volgt echter niet dat platformproviders en andere
toeleveranciers vergunningplichtig zouden moeten worden gemaakt. Een
goede dialoog tussen de kansspelautoriteit en B2B-providers is immers
ook mogelijk zonder rechtstreekse toezichtrelatie op grond van een door
de kansspelautoriteit te verlenen vergunning. In dit verband wijs ik er op
dat de kansspelautoriteit in goed overleg met banken en mediapartijen
afspraken heeft kunnen maken over de bestrijding van illegale kansspelen.
Daarbij komt dat een aanvullend B2B-vergunningstelsel extra procedures,
kosten en regeldruk met zich mee zou brengen, hetgeen niet in het belang
van de gewenste kanalisatie en daarmee de doelstelling van het kansspelbeleid, noch in het belang van de markt is.
4.3. Maatregelen ter voorkomen van kansspelverslaving
Op de toekomstige vergunninghouder komt een actieve zorgplicht te
rusten om kansspelverslaving zoveel mogelijk te voorkomen. In dit
verband moet de vergunninghouder in samenwerking met deskundigen
op het gebied van verslavingszorg een preventiebeleid voeren en
onderhouden dat aan hoge eisen moet voldoen. De vergunninghouder
moet de spelers in ieder geval informeren over de risico’s die gepaard
kunnen gaan met deelname aan kansspelen, waaronder kansspelverslaving, het speelgedrag van spelers monitoren, de spelers inzicht in hun
speelgedrag geven en waar nodig in dat gedrag interveniëren. Met de
actieve zorgplicht en het voorgestelde preventiebeleid loopt Nederland in
Europa voorop.
Monitoring en interventie in landgebonden en online-speelomgevingen
De omgevingen waarin de speler deelneemt aan kansspelen op afstand en
aan landgebonden kansspelen in speelautomatenhallen en speelcasino’s
verschillen. Online kansspelen kenmerken zich door het ontbreken van
fysiek contact tussen de vergunninghouder en de speler. Dit heeft ook
gevolgen voor het toezicht op de speler en diens speelgedrag. De
mogelijkheden tot monitoring van het speelgedrag en interventie zijn in
een landgebonden en een online omgeving niet dezelfde. Hierdoor kan
ook niet worden gezegd dat de effectiviteit van online toezicht op de
speler identiek is aan dat van landgebonden toezicht, zo antwoord ik de
leden van de CDA-fractie op hun vraag naar onderbouwing van de
stelling dat de effectiviteit van online toezicht op het speelgedrag niet zou
verschillen van de effectiviteit van landgebonden toezicht. Voor beide
vormen van kansspelen wordt de meest effectieve methode van toezicht
nagestreefd, waarbij rekening wordt gehouden met de (on)mogelijkheden
voor wat betreft de context waarin deze kansspelen worden georganiseerd.
In de virtuele omgeving van kansspelen op afstand kunnen veel gegevens,
zoals speelgegevens en alle handelingen van een speler, eenvoudig
worden bijgehouden door een kansspelaanbieder. De online omgeving
biedt uitstekende mogelijkheden om het speelgedrag van alle spelers en
al hun financiële transacties – van hun eerste inzet tot eventuele verhogingen van hun inzetten – continu te monitoren en patronen te ontwaren.
De vergunninghouders moeten hiervan gebruik maken om signalen die
kunnen duiden op de ontwikkeling van problematisch speelgedrag
vroegtijdig te onderkennen en vroegtijdig in te grijpen. Omdat online al
het speelgedrag van iedere speler (geautomatiseerd) gemonitord wordt,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

41

kan in een vroegtijdig stadium bij iedere speler die risicovol speelgedrag
vertoont, worden geïntervenieerd.
In de landgebonden speelautomatenhallen en speelcasino’s zijn de
mogelijkheden beperkter. Het vaststellen van veranderingen in het
speelgedrag van een speler is hier afhankelijk van de inzet en (langdurige)
fysieke observaties van medewerkers.
De aan het woord zijnde leden hebben aangegeven dat het hen aannemelijk lijkt dat het gemakkelijker is fysiek in te grijpen in het speelgedrag
van iemand die in een korte tijdspanne zeer veel geld inzet, dan via een
chatgesprek proberen iemand op andere gedachten te brengen. Dat
online kansspelen worden gekenmerkt door het ontbreken van fysiek
contact tussen de vergunninghouder en de speler, betekent niet dat
ingrijpen in het speelgedrag van die speler niet mogelijk is, zo antwoord ik
deze leden. Bij landgebonden kansspelen is fysieke interventie mogelijk,
aangezien de speler zich in het pand van de vergunninghouder bevindt,
daar kan worden aangesproken op zijn gedrag en zo nodig uit het pand
kan worden verwijderd. De deelnemer aan online kansspelen kan in de
virtuele speelomgeving evenzeer op zijn gedrag worden aangesproken,
bijvoorbeeld door middel van pop-up berichten, chatgesprekken,
face-to-face contact via de webcam, of via de telefoon. Ook kan de online
speler de toegang tot de virtuele kansspelomgeving ontzegd worden.
Waar het zowel in de online als de landgebonden omgeving om gaat, is
dat de speler die kenmerken van risicovol speelgedrag vertoont, op zijn
gedrag wordt gewezen en er – met interventies in oplopende zwaarte –
toe wordt bewogen zijn gedrag te matigen. Fysiek contact is hiervoor niet
noodzakelijk. Indien op enig moment uitsluiting van de speler het meest
aangewezen instrument is, zal de landgebonden speler fysiek de toegang
tot de speelhal of het speelcasino van de vergunninghouder worden
geweigerd en zal de online speler niet meer op de speelsite van de
vergunninghouder kunnen inloggen.
Objectieve indicatoren
Op dit moment zijn – afgezien van overschrijding van de door de speler
gestelde grenzen in het spelersprofiel – geen objectieve indicatoren
bekend die voor iedere speler in iedere situatie duiden op problematisch
speelgedrag. De leden van de CDA-fractie, die hebben gevraagd om een
nadere toelichting hierop, antwoord ik dat de vraag of iemand problematisch speelgedrag vertoont en daarmee de vraag wanneer de vergunninghouder moet interveniëren, altijd afhankelijk is van de persoonlijke situatie
van de speler. Iedere individuele speler heeft namelijk zijn eigen
voorkeuren wat betreft de spelsoorten waaraan hij wenst deel te nemen,
de frequentie waarmee hij daaraan wil deelnemen en de hoogte van zijn
inzetten. Iedere individuele speler heeft bovendien een eigen budget te
besteden en zijn eigen overwegingen te maken met betrekking tot de
wijze waarop hij dat budget wenst te besteden. Omdat iedere speler zijn
individuele kenmerken en achtergronden heeft, is het niet mogelijk om
een algemene regel te ontwikkelen waarmee voor iedere speler kan
worden vastgesteld of sprake is van onmatige deelname. Dit betekent dat
een vergunninghouder bij de beoordeling van de vraag of een individuele
speler met zijn speelgedrag zichzelf of zijn naasten schade kan berokkenen, het nodige maatwerk moeten leveren en hierbij de relevante feiten
en omstandigheden van het individuele geval moeten betrekken.
De aan het woord zijnde leden hebben ook gevraagd om een reactie op de
bijdrage van de heer Dijkstra (Rijksuniversiteit Groningen) tijdens het
rondetafelgesprek, waarin deze heeft aangegeven dat wel degelijk
risico-indicatoren bekend zijn die kunnen duiden op problematisch
speelgedrag. Ik heb met belangstelling kennis genomen van de opvat-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

42

tingen van de heer Dijkstra. Deze sluiten naar mijn mening goed aan bij
het op grond van wetsvoorstel voorgestelde preventiebeleid, dat, zoals
gezegd, in nauwe samenwerking met deskundigen op het gebied van
kansspelverslaving is ontwikkeld. Ik ben het met de heer Dijkstra eens dat
inderdaad een aantal risico-indicatoren bestaan die kunnen duiden op
problematisch speelgedrag. Ik noem als voorbeelden significante
ontwikkelingen in de frequentie waarmee een speler deelneemt aan de
vergunde kansspelen, ontwikkelingen in de speelduur per speelsessie en
ontwikkelingen in inzetgedrag. Ook ongewenste persoonlijke gedragingen
van de betrokken speler jegens zijn tegenspelers in de chatroom of
medewerkers van de vergunninghouder kunnen duiden op problematisch
speelgedrag. De vergunninghouder zal al deze ontwikkelingen moeten
monitoren in het kader van zijn zorgplicht. Echter, geen van deze
indicatoren is op zichzelf doorslaggevend bij de beoordeling of mogelijk
sprake is van problematisch speelgedrag, aangezien er ook een geheel
andere verklaring voor het geconstateerde gedrag aanwezig kan zijn. Het
is daarom zaak om bij een indicatie per speler maatwerk te leveren. Dit
vergt contact met de speler.
Persoonlijk onderhoud
De voorgestelde regulering bevat, zoals gezegd, een vergaande zorgplicht
voor de vergunninghouder. Onderdeel hiervan is de verplichting om een
speler die risicovol speelgedrag vertoont, feedback over zijn gedrag te
geven en hem handvatten aan te reiken om het speelgedrag te matigen.
Een speler die gedurende het spel de grenzen van zijn speelgedrag
overschrijdt, moet door de vergunninghouder een spiegel worden
voorgehouden. De vergunninghouder wordt verplicht bij overschrijding
van een in het spelersprofiel vastgelegde limiet feedback te geven op het
speelgedrag van de speler. Dit kan bijvoorbeeld met een email, pop-up of
telefoongesprek. De speler die risicovol speelgedrag vertoont, zoals het
meerdere malen overschrijden van de grenzen van het spelersprofiel,
moet van de vergunninghouder niet alleen feedback krijgen, maar waar
nodig ook handvatten om zijn speelgedrag te matigen. De vergunninghouder wordt in dit kader verplicht een persoonlijk onderhoud met de
speler te voeren, waarin hij moet onderzoeken of en in welke mate het
geconstateerde speelgedrag risicovol is en of de speler daarmee schade
aan zichzelf of aan naasten kan berokkenen. De vergunninghouder betrekt
bij deze beoordeling ook de vraag of dat speelgedrag voor de speler,
gezien diens spelershistorie, gebruikelijk is en legt dit aan de speler voor.
Het persoonlijk onderhoud behelst daarbij meer dan alleen de vraag aan
de speler om een korte verklaring te geven. Het is een toetsingsmoment
voor de vergunninghouder, enerzijds om de speler meer inzicht te geven
in zijn speelgedrag, anderzijds om als vergunninghouder te beoordelen of
daadwerkelijk sprake is van risicovol of problematisch speelgedrag
waarbij indien nodig de speler maatregelen worden aangeboden om het
speelgedrag onder controle te krijgen. Het is derhalve niet juist dat het
persoonlijk onderzoek zeer beperkt kan zijn, zo antwoord ik de leden van
de SP-fractie die hierop hebben gewezen.
De leden van de CDA-fractie die hebben gevraagd of van alle voorgestelde mogelijkheden tot interventie het telefoongesprek nog het meest
persoonlijk van aard is, antwoord ik dat de toegepaste interventiemethode
maatwerk betreft en dat het effect van een bepaalde interventie per
persoon kan verschillen. Doel is te bereiken dat de speler die risicovol
speelt, zijn speelgedrag aanpast. Zo is uit overleg met verslavingszorg
bijvoorbeeld gebleken dat de interventiemethode bij jongvolwassenen
anders is dan bij oudere spelers. Jongvolwassenen zijn volgens verslavingszorg beter benaderbaar via interventiemethoden die bij hun

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

43

belevingswereld aansluiten, zoals de webchat. Uit het getrapte preventiemodel, dat vergunninghouders in het kader van hun zorgplicht moeten
hanteren, volgt dat indien de speler risicovol speelgedrag blijft vertonen,
de aanbieder zich moeten bedienen van «zwaardere» interventies, zoals
een telefoongesprek of face-to-face contact via internet (bijvoorbeeld
skype of andere webcam applicaties).
Concurrentie op preventiebeleid
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd hoe aanbieders beter in
de gelegenheid zouden kunnen worden gesteld elkaar te beconcurreren
ten aanzien van de verslavingszorg. Ik lees deze vraag van deze leden zo
dat zij het wenselijk achten dat een zo hoog mogelijk niveau ten aanzien
van verslavingspreventie wordt bereikt. De voorgestelde regulering van
kansspelen op afstand, zo antwoord ik deze leden, voorziet al in een hoog
niveau van bescherming tegen kansspelverslaving. Op de toekomstige
vergunninghouder rust een actieve zorgplicht op basis waarvan hij moet
beschikken over een preventiebeleid waarin hij rekening houdt met de
volgende stappen: het informeren van de speler, de speler inzicht
verschaffen in diens speelgedrag, het observeren en analyseren van diens
speelgedrag, het waar nodig interveniëren in risicovol speelgedrag,
waaronder het aandragen van probleemspelers voor (on)vrijwillige
uitsluiting, en het toeleiden naar zorg van spelers die dat nodig hebben.
Dit preventiebeleid moet bovendien in samenwerking met deskundigen
op het gebied van kansspelverslaving worden opgesteld en continu wordt
onderhouden. Deze zorgplicht is uniek in Europa en Nederland legt
daarmee de lat voor vergunninghouders om kansspelverslaving te
voorkomen hoog.
Het staat overigens iedere toekomstige vergunninghouder vrij om nog
meer op dit vlak te doen dan andere vergunninghouders. Niets in de
voorgestelde regulering weerhoudt de vergunninghouder ervan de
kwaliteit van zijn preventiebeleid te gebruiken in zijn concurrentie met
andere aanbieders. Iedere vergunninghouder moet het door hem
gevoerde preventiebeleid bekend maken, zodat de consument dit kan
betrekken bij zijn keuze tussen de verschillende vergunninghouders.
In hoeverre vergunninghouders hiervan gebruik willen maken in hun
reclame- en wervingsactiviteiten, is aan die vergunninghouders zelf om te
bepalen.
In dit verband antwoord ik de aan het woord zijnde leden voorts dat ik niet
in zie waarom concurrentie op de kwaliteit van het preventiebeleid beter
van de grond zou komen in een stelsel met een op voorhand beperkt
aantal vergunningen dan in een open stelsel waarin hoge eisen worden
gesteld aan toetreding en aan de exploitatie van kansspelen. Door de
hoge eisen die aan de vergunninghouder en de organisatie van de
kansspelen op afstand worden gesteld, onder meer met het oog op
verslavingspreventie, wordt het aantal vergunningen op een natuurlijke
wijze beperkt en komen alleen geschikte en verantwoord opererende
kansspelaanbieders, die verslavingspreventie serieus nemen, in
aanmerking voor een vergunning.
Verslavingsfonds
De vergunninghouders zullen een heffing afdragen ten behoeve van het
nog op te richten verslavingsfonds. De leden van de CDA-fractie hebben
gevraagd naar de stand van zaken ten aanzien van dit fonds en naar de
ontwikkeling van het preventie-pakket online kansspelen. In aanvulling op
hetgeen ik in de nota naar aanleiding van het verslag heb gezegd over de
taken, de grondslag, de vaststelling van de heffing, het beheer, de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

44

verantwoording, het toezicht en de wijze waarop de sector bij dit fonds
betrokken wordt, kan ik de aan het woord zijnde leden melden dat over de
nadere invulling van het verslavingsfonds afspraken zijn gemaakt tussen
de kansspelautoriteit en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport. Deze afspraken strekken ertoe dat de kansspelautoriteit in overleg
met VWS de verdeelsleutel tussen onderzoek en anonieme behandeling
vaststelt en dat de feitelijke besteding van de gelden uit dit fonds door of
namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zal gebeuren.
De verwachting is dat initiatieven vanuit het verslavingsfonds ongeveer
een jaar na de inwerkingtreding van de Wet kansspelen op afstand kunnen
worden bekostigd. In aanloop naar dat moment wordt een informatiepakket met preventieve maatregelen («preventiepakket») voor vergunninghouders beschikbaar gesteld. Voor de ontwikkeling van dit preventiepakket is in december 2014 subsidie verleend aan het Trimbos Instituut,
Resultaten Scoren en het Centrum voor verantwoord Spelen. Dit
preventiepakket wordt momenteel nog ontwikkeld, maar zal bestaan uit
een inventarisatie van reeds bestaande preventieve maatregelen ten
aanzien van (online) kansspelen. Daarnaast zal een informatiepakket
onderdeel zijn van het preventiepakket. Dit informatiepakket zal naar
verwachting bestaan uit teksten ten aanzien van het verkrijgen van
controle over het speelgedrag (onder andere tips over het stellen van
limieten en grenzen) alsmede informatie over hulp en advies (mogelijkheden voor het zoeken van hulp). Tevens is voorzien dat het pakket advies
bevat voor mensen uit de omgeving van een speler (bijvoorbeeld een
familielid). Tenslotte zal een «zelftest» onderdeel zijn van het informatiepakket. Het streven is dit pakket eind december 2015 gereed te hebben.
Kredietregistratie
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of het mogelijk is de
inzage van de registratie van een creditcard en het rood staan los te
koppelen bij gebruikmaking van het Bureau Krediet Registratie (BKR),
zodat ten aanzien van de overige inzichtelijke gegevens de vergunninghouder zich wel een goede beoordeling zou kunnen vormen of een speler
financieel in staat is deel te nemen aan de aangeboden kansspelen. Het is
niet zinvol en daarmee onwenselijk, zo antwoord ik de aan het woord
zijnde leden, om inzage van de registratie van de creditcard en het rood
staan los te koppelen. Zoals ik eerder aangaf,45 verstrekt het BKR
informatie over verstrekte kredieten aan de bij hem aangesloten kredietverstrekkers – algemene banken, gemeentelijke en semi-gemeentelijke
volkskredietbanken en andere sociale kredietinstellingen, kredietverlenende thuiswinkelorganisaties, importeurs, warenhuizen en detailhandelaren, hypothecair kredietverstrekkende instellingen en creditcardorganisaties – om die kredietverstrekkers te ondersteunen bij hun afweging of
het voor de betrokken kredietverstrekker en de betrokken consument
verantwoord is om aan die consument (nog) verder krediet te verstrekken.
Het BKR registreert ook de mogelijkheid om rood te staan en de creditcardlimieten van consumenten. Het BKR houdt echter niet bij of deze
mogelijkheden en limieten ook daadwerkelijk aangewend zijn. Op basis
van enkel deze gegevens kan een aanbieder onmogelijk beoordelen of het
verantwoord is om een persoon deel te laten nemen aan kansspelen.
Enkel het feit dat een speler beschikt over een creditcardlimiet of,
bijvoorbeeld, incidenteel rood staat op een rekening betekent niet dat de
betreffende speler niet op financieel verantwoorde wijze kan deelnemen
aan kansspelen op afstand.

45

Kamerstukken II 2014/15, 33 996, nr. 6, p. 98.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

45

4.4. Maatregelen ter bescherming van de consument
4.4.1. Reclame
Diverse fracties, waaronder de PvdA-, SP- en de CDA-fracties hebben
vragen gesteld over de mate waarin reclame voor kansspelen op afstand
worden toegestaan. Zij uiten daarbij hun zorgen dat reclame voor aanwas
van nieuwe spelers zal zorgen.
Deze leden antwoord ik dat het doel van de regulering van kansspelen op
afstand in Nederland is ervoor te zorgen dat die kansspelen in goede
banen worden geleid. Honderdduizenden Nederlanders nemen al
jarenlang deel aan kansspelen op afstand, zonder de bescherming van
een gereguleerd stelsel. Vanwege het grensoverschrijdende karakter van
het internet hebben deze spelers het online aanbod eenvoudig gevonden.
Deze spelers die nu illegaal en zonder bescherming spelen moeten
worden toegeleid naar het legale en betrouwbare aanbod (hoge kanalisatie). Dit vereist dat de toekomstige vergunninghouders niet alleen een
betrouwbaar, verantwoord, controleerbaar en voor de speler voldoende
aantrekkelijk alternatief bieden voor het illegale aanbod, maar ook dat zij
reclame van een zekere omvang moeten maken om hun vergunde aanbod
onder de aandacht van de speler in Nederland te brengen. Reclame, zo
antwoord ik de leden van de PvdA-fractie is dus vooral een noodzakelijk
instrument om de daadwerkelijke – nu, maar ook in de toekomst –
bestaande vraag van de speler naar het legale aanbod te leiden. Desondanks kan niet worden uitgesloten dat het aantal spelers zal groeien. In
paragraaf 2.1 heb ik reeds uiteengezet dat cijfers uit het buitenland een
uiteenlopend beeld geven over een relatie tussen regulering (waaronder
het toestaan van reclame wat in andere lidstaten ook toegestaan is) en
marktgroei.
Omdat ik de zorgen van deze fracties echter begrijp – reclame is immers
op zichzelf een marketinginstrument om huidige en nieuwe spelers te
wijzen op het beschikbare (nieuwe) aanbod – moet reclame voor
kansspelen gematigd zijn en zoveel mogelijk beperkt blijven tot hetgeen
nodig is om de speler in Nederland naar het vergunde aanbod te leiden.
Reclame mag er daarom niet toe leiden dat de natuurlijke goklust van de
mens wordt aangewakkerd, bijvoorbeeld door agressieve reclame en
werving, door onjuiste weergave van de verslavingsrisico’s of winstkansen, of door suggesties als zouden met de deelname algemene
belangen worden gediend. Mensen die niet willen spelen moeten niet
onder valse voorwendselen overgehaald worden om toch deel te nemen,
zo antwoord ik met name de leden van de CDA-fractie.
In het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen
worden eisen gesteld ten aanzien van reclame en wervingsactiviteiten
door vergunninghouders. Die eisen zullen ook gaan gelden voor de
vergunninghouders die kansspelen op afstand aanbieden. Daarbij zullen
enkele aanvullende eisen worden opgenomen ten aanzien van reclame
voor kansspelen op afstand.
De leden van de PvdA-fractie hebben verder gevraagd of gemonitord zal
worden dat reclame alleen tot gevolg heeft dat personen die nu illegaal
gokken, voortaan legaal gaan gokken. Deze leden antwoord ik dat in het
wetsvoorstel een evaluatiebepaling opgenomen. Drie jaar na inwerkingtreding van de wijziging van de Wet op de kansspelen zal een evaluatie
plaatsvinden. Ik heb het WODC opdracht gegeven een evaluatiekader op
te stellen ten behoeve van een brede nulmeting ten aanzien van de
beleidsdoelstellingen. Hierdoor wordt het mogelijk om drie jaar na
regulering onder andere de bereikte kanalisatie te bezien alsook het aantal
spelers dat legaal speelt. Daarnaast worden vergunninghouders verplicht
aan de kansspelautoriteit te rapporteren over hun reclame- en wervings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

46

activiteiten. Hierdoor wordt de kansspelautoriteit in de gelegenheid
gesteld de mate en de wijze waarop reclame wordt ingezet te monitoren.
Het is lastig eenduidig te toetsen of deze spelers als gevolg van reclame
voor gereguleerd aanbod zijn gaan deelnemen aan legale kansspelen op
afstand of dat zij reeds deelnamen aan het illegale aanbod buiten het zicht
van de toezichthouder, zo antwoord ik de leden van de SP-fractie. Veel
spelers zullen hier namelijk niet open over willen zijn. Ook is het niet
mogelijk handhavend op te treden tegen vergunninghouders wier
reclame-uitingen tot gevolg hebben dat nieuwe spelers worden aangetrokken. Deze spelers zouden mogelijk ook, indien kansspelen op afstand
niet gereguleerd worden, de toegang tot niet-vergunde kansspelsites
hebben gevonden. Wel kan worden opgetreden tegen reclame-uitingen
die misleidend en/of agressief zijn, en daarmee onder valse voorwendselen tot doel hebben nieuwe spelers die anders helemaal niet zouden
hebben deelgenomen, over te halen tot deelname. Het is niet mogelijk en
ook niet nodig om in reclame-uitingen onderscheid te maken ten aanzien
van personen die «niet willen» dan wel «niet onwillig» staan tegenover
deelname, zo antwoord ik de leden van de CDA-fractie. Indien reclame
voldoet aan de voorwaarden en gematigd is, zie ik geen reden om aan te
nemen dat personen als gevolg van die reclame-uitingen aanvangen met
spelen terwijl ze dat eigenlijk niet zouden willen.
Overigens wordt de markt voor online kansspelen gekenmerkt door een
autonome groei, dat wil zeggen een groei die zich ook zou inzetten indien
de online markt niet gereguleerd zou worden, van ongeveer 12%. Deze
groei is gebaseerd op de vraag naar online kansspelen, die zich onder
andere ontwikkelt als gevolg van de digitaliserende maatschappij.
Rekening houdend met het feit dat Nederlandse spelers al jarenlang
deelnemen aan kansspelen op afstand, de autonome groei en de vereisten
die gelden ten aanzien van reclame verwacht ik, anders dan de autonome
groei van 12%, niet dat de online markt in Nederland hard zal groeien als
gevolg van regulering, zo antwoord ik ook de leden van de SP-fractie.
Op de vraag van de leden van de PvdA-fractie wat ik zal doen als de
markt blijkt te groeien, antwoord ik dat de online markt hoe dan ook een
zekere autonome groei kent, zoals ik ook in paragraaf 2.1 uiteen heb gezet.
Ik zou het onwenselijk vinden als mogelijke nieuwe spelers overgeleverd
zouden zijn aan het onbeschermde illegale aanbod, zonder waarborgen
tegen kansspelverslaving. Ik vind het daarom des te belangrijker dat,
indien de markt groeit, deze spelers worden beschermd en wordt
voorkomen dat zij uitgroeien tot risicospelers. Daarvoor biedt de
voorgestelde regulering geschikte maatregelen.
Om grip te houden op de ontwikkelingen in de kansspelmarkt, wordt,
zoals gezegd, een evaluatie uitgevoerd na drie jaar. Daarnaast zullen
vergunninghouders worden verplicht, ten behoeve van toezicht en
handhaving op reclame en wervingsactiviteiten, aan de kansspelautoriteit
periodiek te rapporteren over hun werving- en reclameactiviteiten.
De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat, evenals bij andere
potentieel verslavende middelen als alcohol en tabak, strengere regels
moeten gelden dan tot nu toe zijn voorgesteld. Zij vragen daarbij in het
bijzonder naar de reden waarom ik van mening ben dat zonder uitgebreide reclames de illegale gokkers hun weg naar de legale markt niet
kunnen vinden.
Anders dan de aan het woord zijnde leden veronderstellen, ben ik niet van
mening dat reclame uitgebreid moet zijn om spelers te wijzen op het
legale aanbod. Reclame is weliswaar een belangrijk instrument om
spelers toe te leiden naar het legale aanbod, maar hier zijn wel grenzen
aan verbonden. Zodra een vergunningstelsel voor kansspelen op afstand

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

47

is ingericht, mogen ook vergunninghouders tot het organiseren van
kansspelen op afstand reclame maken, maar zij zullen daarbij moeten
voldoen aan de verplichtingen uit het Besluit werving, reclame en
verslavingspreventie. Vergunninghouders moeten hun wervings- en
reclameactiviteiten gematigd houden. Zo mag reclame er niet toe leiden
dat de natuurlijke goklust van de mens wordt aangewakkerd, bijvoorbeeld
door agressieve reclame en werving, door onjuiste weergave van de
verslavingsrisico’s of winstkansen of door suggesties als zouden met de
deelname algemene belangen worden gediend. Daarnaast worden extra
vereisten ten aanzien van reclame opgenomen voor vergunninghouders
van kansspelen op afstand, zoals regels rondom bonussen en informatieverplichtingen over de risico’s van deelname aan kansspelen. Ik heb ten
aanzien van de regulering van kansspelen op afstand aangesloten bij de
ervaringen van andere lidstaten en bij de aanbeveling van de Europese
Commissie op het gebied van kansspelen op afstand die in 2014 is
uitgebracht. Een vergelijking met alcohol en tabak vind ik niet passend,
omdat deze producten zich lastig laten vergelijken met kansspelen.
Op de vraag van de aan het woord zijnde leden hoe de huidige spelers
dan tot nu toe hun weg naar het illegale aanbod hebben gevonden,
antwoord ik dat ook bij een illegale markt niet-toegestane werving- en
reclameactiviteiten helaas aan de orde zijn. Dit geldt zeker voor reclame
op internet, waar handhaving vanwege het grensoverschrijdende karakter
van het internet, zijn beperkingen kent. Het is daarom belangrijk dat ook
vergunninghouders via diverse media reclame mogen maken.
De leden van de SP-fractie die zich afvragen welke aanbieder zijn
reclame zo zou vormgeven dat deze een gokverslaafde persoon centraal
stelt, antwoord ik dat ik, net als de aan het woord zijnde leden, niet
verwacht dat vergunde aanbieders hiertoe zullen overgaan. Niettemin wil
ik voorkomen dat dit ooit gebeurt. Kern is dat reclame niet mag aanzetten
tot onmatige deelname. Onder het aanzetten tot onmatige deelname
versta ik ook het bagatelliseren van de gevolgen van onmatige
deelneming en het wekken van de indruk dat het deelnemen aan
kansspelen een oplossing kan vormen voor financiële of andere persoonlijke problemen.
Zorgvuldige en evenwichtige reclame
Vergunninghouders moeten hun wervings- en reclameactiviteiten op
zorgvuldige en evenwichtige wijze vormgeven, waaronder in ieder geval
wordt verstaan dat wervings- en reclameactiviteiten niet agressief en
misleidend mogen zijn en dat bij deze activiteiten wordt gewezen op de
risico’s van onmatige deelneming aan kansspelen. In het Besluit werving,
reclame en verslavingspreventie kansspelen46 wordt hier nadere invulling
aan gegeven. Dit besluit wordt in verband met de voorgestelde regulering
van kansspelen op afstand uitgebreid en aangescherpt.
De leden van de CDA-fractie veronderstellen terecht dat de kansspelautoriteit verantwoordelijk is voor het toezicht op de naleving van de
bepalingen in dit op artikel 4a van de Wok gebaseerde besluit. De
kansspelautoriteit is niet verantwoordelijk voor het toezicht op naleving
van bepalingen in instrumenten van zelfregulering, zoals de Reclamecode
voor kansspelen en de Gedrags- en reclamecode kansspelen.
De aan het woord zijnde leden hebben vragen gesteld over een brief die
de vaste Kamercommissie voor Veiligheid en Justitie heeft ontvangen en
waarin gewag wordt gemaakt van klantenbinding en/of -werving voor een

46

Kamerstukken II 2011/12, 32 264, nr. 26.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

48

energieleverancier, gefinancierd door een aan de Nationale Postcodeloterij verbonden stichting.
Deze leden vragen daarbij in hoeverre deze casus vergelijkbaar is met
antwoorden van de Minister van Justitie op schriftelijke vragen waaruit
bleek dat de gedrags- en reclamecode moest worden aangepast omdat de
Nederlandse Postcode Loterij (NPL) destijds voor een zorgverzekeraar
klanten zou hebben geworven. Ik stel voorop dat ik mij als stelselverantwoordelijke voor de uitvoering van het Nederlandse kansspelbeleid niet
meng in de beoordeling van de verenigbaarheid met de Nederlandse
regelgeving van individuele reclame-uitingen. Dat is sinds de instelling
van de kansspelautoriteit in 2012 aan dat bestuursorgaan. De kansspelautoriteit laat mij niettemin weten dat dit een casus uit 2008 betrof. De twee
casussen zijn niet goed vergelijkbaar. Het besluit werving, reclame en
verslavingspreventie waaraan vergunninghouders moeten voldoen
bestond destijds nog niet. De NPL handelde destijds in strijd met de
vergunningsvoorschriften doordat haar reclame activiteiten niet als
evenwichtig konden worden beschouwd.
In het onderhavige geval (Qurrent) is sprake van wervings- en reclameactiviteiten voor goederen/diensten die niet door de vergunninghouder (de
NPL) worden aangeboden, maar door derden (Qurrent). De kansspelautoriteit laat mij weten dat de wervings- en reclameactiviteiten door de NPL
ten behoeve van Qurrent niet in strijd zijn met de Wok of het Besluit.
Daarnaast is het zo dat de Wok noch het Besluit of de Regeling werving,
reclame en verslavingspreventie kansspelen of de vergunningen
bepalingen bevatten over de besteding van afgedragen gelden door
beneficianten van vergunninghouders.
Zoals gezegd, is de kansspelautoriteit verantwoordelijk voor het toezicht
op en de handhaving van de Nederlandse kansspelregelgeving. Ik beschik
dus niet, zo antwoord ik de leden van de CDA-fractie, over een
uitputtend overzicht van alle wervingsactiviteiten van alle huidige
vergunninghouders, waarbij specifiek aandacht wordt besteed aan de
zorgverzekerings- en energiebranche. In dit verband wijs ik de aan het
woord zijnde leden er op dat de kansspelautoriteit geen 100% controles
op alle vergunninghouders uitvoert, maar risicogestuurd toezicht houdt
op basis van risicoanalyses, thematisch onderzoek, signalen en steekproeven. De kansspelautoriteit heeft mij overigens laten weten dat zij in
het kader van thematisch onderzoek naar naleving momenteel de reclame
– en wervingsactiviteiten van de huidige vergunninghouders inventariseert.
De leden van de CDA-fractie vragen verder naar de uitkomst van de
vraag die de kansspelautoriteit bij vergunninghouders heeft neergelegd
naar de uitvoering van het vereiste van de winkans. De kansspelautoriteit
laat mij weten, zo antwoord ik de aan het woord zijnde leden in dit
verband nog, dat alle vergunninghouders in algemene zin voldoen aan
deze eis. De kansspelautoriteit controleert of aanbieders aan deze
verplichting voldoen door na te gaan of vergunninghouders transparant
zijn richting consumenten over onder meer de samenstelling van het
prijzenpakket, het uitkeringspercentage en de kans om bepaalde prijzen te
winnen.
De leden van de CDA-fractie stellen dat het standpunt van de regering,
dat reclame alleen gericht mag zijn op consumenten die al deelnemen aan
kansspelen of al voornemens zijn dit te gaan, een schijnbaar onmogelijke
doelstelling is. Zij wijzen daarbij op de definitie van reclame zoals
weergegeven in de Dikke Van Dale, en stellen dat een inperking van
reclameactiviteiten noodzakelijk lijkt, aangezien deze definitie kan
conflicteren met de doelstelling van consumentenbescherming. Ik

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

49

antwoord deze leden dat een hoge mate van consumentenbescherming
pas wordt bereikt indien spelers er voor kiezen het illegale en
onbeschermde aanbod links te laten liggen en bij het legale betrouwbare
aanbod gaan spelen. Reclame is noodzakelijk om de speler op dit legale
aanbod te wijzen en hem daar naar toe te leiden. Concrete handvatten om
in reclame onderscheid te maken ten aanzien van personen die niet willen
dan wel niet onwillig staan tegenover deelname aan kansspelen zijn niet
te geven. Reclame moet echter wel gematigd blijven, en mag zeker niet
agressief en misleidend zijn, bijvoorbeeld door deelname aan kansspelen
af te beelden als een alternatief voor werken. Dit laatste voorbeeld zou
mensen die mogelijk geheel niet zouden willen deelnemen aan
kansspelen kunnen overhalen toch deel te nemen. Ook mag reclame niet
specifiek gericht zijn op minderjarigen en jongvolwassenen, een groep die
veelal nog niet eerder met kansspelen in aanraking is gekomen. Reclame
door middel van bijvoorbeeld studentenkortingen zijn niet toegestaan.
Overigens wijs ik deze leden, daar waar zij het voorbeeld van het toestaan
van het uitzenden van gokprogramma’s op televisie benoemen, dat dit
geen reclame- of wervingsactiviteit betreft, maar het aanbieden van
kansspelen via het medium televisie, waarin ik in paragraaf 4.1 nader op
in ga.
Bonussen
De leden van de CDA-fractie hebben zich bezorgd getoond over het
voornemen het verstrekken van gratis speeltegoeden («bonussen») niet te
verbieden in het belang van de concurrentiepositie van de toekomstige
vergunninghouders ten opzichte van illegale aanbieders en daarmee in
het belang van de kanalisatie. De aan het woord zijnde leden hebben
gevraagd of de voorgestelde regulering juist niet in grote mate ook een
bestrijding van de illegale markt en dus ook (effectieve) handhaving naar
aanleiding van verstrekte (illegale) speeltegoeden met zich mee brengt. Ik
deel de mening van de leden van de CDA-fractie dat een hoge mate van
consumentenbescherming alleen geborgd kan zijn bij strikt toezicht op
legale aanbieders en effectieve bestrijding van de illegale markt. Dit is
echter alleen mogelijk wanneer een hoge mate van kanalisatie wordt
bereikt, waardoor aanbieders en hun kansspelen aan strikte voorwaarden
worden onderworpen en onder het toezicht van de kansspelautoriteit
komen te staan. De massaliteit en het grensoverschrijdende karakter van
het aanbod van kansspelen op afstand maakt effectieve handhaving van
het huidige verbod op online kansspelen niet goed mogelijk. Toezicht en
handhaving en daarmee bescherming van de speler is aanzienlijk beter te
realiseren indien aan de vraag van de Nederlandse speler wordt voldaan
door vergunninghouders in plaats van illegale aanbieders. De kansspelautoriteit kan haar handhavingscapaciteit dan gerichter aanwenden op de
kleinere, resterende groep van illegale aanbieders. Hiermee wordt de
handhaving effectiever en neemt het aantal illegale aanbieders verder af.
Voor effectieve kanalisatie van de speler naar een verantwoord,
betrouwbaar en controleerbaar aanbod van kansspelen op afstand
moeten legale aanbieders in staat zijn om op goede wijze te concurreren
met het resterende illegale aanbod. Bonussen zijn internationaal
gebruikelijk en dragen bij aan de attractiviteit van het aanbod van
kansspelen op afstand. Het geheel verbieden van bonussen brengt het
risico met zich mee dat de spelers het legale aanbod minder aantrekkelijk
vinden en alsnog voor het illegale aanbod kiezen, waar dergelijke
bonussen wel verstrekt worden. Hierdoor zou de gewenste kanalisatie in
het geding komen. Ik deel de mening van de leden van de CDA-fractie
dat regulering ook een bestrijding van het illegale aanbod met zich
meebrengt, waaronder dus ook het bestrijden van illegale bonussen.
Daarbij wijs ik er nogmaals op dat alleen intensivering van de handhaving

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

50

van het verbod op het aanbieden van illegaal aanbod van kansspelen op
afstand zonder de Nederlandse speler tegelijkertijd een attractief legaal
alternatief te bieden, geen realistisch alternatief is voor regulering. Wel
ben ik van mening dat strikte eisen gesteld moeten worden aan deze
bonussen. Zo mogen vergunninghouders geen bonussen toespitsen op
het individuele speelgedrag en mogen zij ook geen bonussen aanbieden
tijdens het invullen van het spelersprofiel door de speler.
4.4.2. Identiteitsvaststelling
De leden van de SP-fractie hebben zich bezorgd getoond over de wijze
waarop de identiteit van de speler en met name de vaststelling van diens
meerderjarigheid in aanloop naar een meer betrouwbare methode voor
identiteitsidentificatie en verificatie als eID, wordt vastgesteld aan de hand
van een kopie van diens identiteitsbewijs. De leden van de ChristenUniefractie hebben gevraagd of leeftijd- en identiteitsvaststelling op afstand
ondubbelzinnig kan plaatsvinden. Ik deel het standpunt van de aan het
woord zijnde leden dat een betrouwbare leeftijdsverificatie moet
plaatsvinden. Het voorliggende wetsvoorstel voorziet in de nodige
flexibiliteit om adequaat te kunnen inspelen op de komende ontwikkelingen waarmee de waarborgen voor de speler verder kunnen worden
verhoogd. Inmiddels is vooruitlopend op de introductie van het eID een
hoogwaardiger alternatief voor het afschrift van het identiteitsbewijs
ontwikkeld, waarmee de opgegeven identiteit en leeftijd van de speler op
betrouwbare wijze kan worden geverifieerd.
Het gaat hierbij om een systeem waarbij door geautomatiseerde
tussenkomst van de kansspelautoriteit binnen enkele seconden verificatie
van de door de aspirant-speler opgegeven identiteitsgegevens plaats
vindt. Op basis van het door de speler opgegeven BSN, naam, geboortedatum en geslacht kan de kansspelautoriteit bij de Beheervoorziening
Burgerservicenummer (BV BSN) verifiëren of deze gegevens kloppen en
of de speler in CRUKS staat ingeschreven. De speler hoeft geen kopie van
zijn identiteitsbewijs meer aan de vergunninghouder te verschaffen. Na
verificatie van de gegevens bij de BV BSN en na de vaststelling dat de
speler niet is ingeschreven in het centraal register, ontvangt de vergunninghouder een unieke code (een zogenaamde CRUKS-code) die de
versleutelde gegevens van de speler bevat. In het belang van de privacy
van de speler moet de vergunninghouder het BSN na ontvangst van deze
CRUKS-code verwijderen uit zijn administratie.
Op deze wijze wordt tegemoet gekomen aan de zorgen van deze leden
over de deugdelijke identiteit- en leeftijdvaststelling bij kansspelen op
afstand. Ook wordt zo voorkomen dat burgers meer informatie –
bijvoorbeeld een kopie van het paspoort of identiteitskaart – moeten
afstaan dan strikt noodzakelijk is en wordt voorkomen dat de vergunninghouder het BSN van de speler langdurig in zijn administratie opslaat.
Zodra de vergunninghouder de CRUKS-code van de speler heeft
ontvangen, moet hij het BSN van de speler verwijderen uit zijn
administratie.
De speler moet tevens een op zijn naam gestelde betaalrekening opgeven
waar hij zijn speelwinsten op wil laten uitkeren om zich te kunnen
inschrijven als speler bij een vergunninghouder (de zogeheten tegenrekening). De speler dient als onderdeel van de verificatie een controle
betaling vanaf deze betaalrekening uit te voeren. Door te vereisen dat de
verificatiebetaling afkomstig is van de opgegeven tegenrekening kan door
de vergunninghouder worden vastgesteld dat de speler ook de houder is
van de betaalrekening waarop eventuele speelwinsten worden uitgekeerd.
Personen die niet beschikken over een BSN zullen worden geïdentificeerd
zoals omschreven in de memorie van toelichting en de nota naar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

51

aanleiding van het verslag. De leden van de CDA-fractie hebben
gevraagd of het ten aanzien van personen zonder BSN verstandig zou zijn
dat zij in elk geval geregistreerd zouden moeten zijn in de Registratie
Niet-Ingezetenen (RNI) en zodoende ook terug zijn te vinden in de
Basisregistratie Personen (BRP).
Ik wijs de aan het woord zijnde leden er op dat niet-ingezetenen bij
inschrijving in het RNI een BSN krijgen toegewezen. Er kan dus geen
sprake zijn van personen die geen BSN hebben, maar wel in het RNI zijn
ingeschreven.
De RNI is bedoeld voor de registratie van personen die niet of korter dan
vier maanden in Nederland wonen en die een relatie hebben met
Nederlandse overheidsinstellingen, zoals de Belastingdienst, de SVB of
een pensioenfonds. Het gaat bijvoorbeeld om mensen die in Nederland
hebben gewoond en nu in het buitenland pensioen genieten, om
grensarbeiders en om buitenlandse studenten. Een Amerikaanse toerist
die in Nederland wil deelnemen aan risicovolle kansspelen, heeft niet een
dergelijke relatie met een Nederlandse overheidsinstelling en kan dus niet
worden ingeschreven als niet-ingezetene. Ook illegaal in Nederland
verblijvende vreemdelingen kunnen niet worden ingeschreven.
Inschrijving van personen voor wie het RNI niet is bedoeld, zou de RNI
vervuilen. Dat is uiteraard niet wenselijk.
Voor zover de aan het woord zijnde leden vragen of het verstandig is om
personen zonder BSN op voorhand uit te sluiten van deelname aan
kansspelen die op afstand, in speelautomatenhallen en in speelcasino’s
worden georganiseerd, meen ik dat ook dat niet het geval is. De groep
mensen die feitelijk in Nederland verblijven, maar niet beschikken over
een BSN – waaronder toeristen, zakenlieden en (illegale) vreemdelingen –
is naar verwachting vrij omvangrijk. Uitsluiting van deelname aan legale
kansspelen op afstand of bezoeken aan legale speelautomatenhallen en
speelcasino’s zou de spelers onder hen richting het illegale (online en
landbased) drijven, hetgeen onwenselijk is. Zij zouden daarmee verstoken
blijven van het hoge beschermingsniveau dat de regering de speler in
Nederland wil bieden, terwijl de negatieve gevolgen daarvan zich wel in
Nederland zullen manifesteren. Ook zou het een ongewenste economische stimulans voor de illegale sector vormen en daarmee een
concurrentievoordeel ten opzichte van de vergunninghouders opleveren,
hetgeen de gewenste kanalisatie niet ten goede komt.
De aspirant-speler die niet over een BSN beschikt, dient, zoals gezegd, een
kopie van zijn identiteitsbewijs te verstrekken. Uiteraard heeft de aspirant
speler een eigen verantwoordelijkheid om voorzichtig om te gaan met het
verstrekken van kopieën van zijn identiteitsbewijs. De vraag van de leden
van de ChristenUnie-fractie of de kansspelaanbieder hierin ook een
verantwoordelijkheid heeft, beantwoord ik bevestigend. Zoals ik al eerder
heb aangegeven,47 mag de vergunninghouder persoonsgegevens,
waaronder afschriften van identiteitsbewijzen, uitsluitend verwerken voor
het doel waarvoor deze zijn verzameld. Ook moet hij passende technische
en organisatorische maatregelen treffen om deze gegevens te beveiligen
tegen verlies en onrechtmatige verwerking. Aan het beheer van deze
gegevens worden de nodige technische eisen gesteld, waarbij wordt
aangesloten bij bestaande normen voor gegevensbescherming. De
vergunninghouder moet binnen zijn organisatie maatregelen treffen om
ongeoorloofde toegang tot de gegevens te voorkomen. Het gaat hierbij
zowel om fysieke beveiliging van de apparatuur als elektronische
beveiliging van de opgeslagen informatie. Ook moet de vergunninghouder zorgen voor geschikte training en regelmatige bijscholing van zijn
personeel over het informatiebeveiligingsbeleid en de informatiebeveili47

Kamerstukken II 2014/15, 33 996, nr. 6, pp. 105–106.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

52

gingsprocedures van zijn organisatie. Daarnaast moet de vergunninghouder het risico op identiteitsfraude beteugelen door bijvoorbeeld de
kopieën van identiteitsbewijzen gescheiden van de informatie over de
bank- of betaalrekening van de speler op te slaan. De vergunninghouder
moet de kopieën vijf jaar na beëindiging van de relatie met de speler
vernietigen.
4.4.3. Bescherming van de speler in een internationaal
spelersbestand
Voor de kanalisatie van bepaalde online kansspelen waarbij spelers tegen
elkaar spelen, zoals poker en door middel van betting exchange aangeboden sportweddenschappen, is het van belang dat spelers voldoende
andere spelers kunnen vinden waartegen zij kunnen spelen. Voor de
kanalisatie van poker is ook van belang dat verschillende niveaus van
spelers goed vertegenwoordigd zijn. De Nederlandse markt wordt te klein
geacht om de gewenste kanalisatie te bereiken indien het de Nederlandse
spelers alleen wordt toegestaan tegen spelers bij andere Nederlandse
vergunninghouders te spelen. Het wordt spelers die bij een Nederlandse
vergunninghouder zijn ingeschreven, daarom toegestaan bij dergelijke
spelsoorten ook te spelen tegen spelers die zijn ingeschreven bij een
kansspelaanbieder met een vergunning in een ander land. De leden van
de SP-fractie hebben gevraagd hoe kan worden gewaarborgd dat deze
Nederlandse spelers dezelfde soort bescherming genieten als onder het
Nederlandse regime. Voor zover de aan het woord zijnde leden veronderstellen dat Nederlandse spelers zullen spelen bij aanbieders met een
buitenlandse vergunning, berust dit op een misverstand dat ik graag wil
rechtzetten.

Ook indien de Nederlandse speler speelt in een internationaal netwerk van
spelers, doet hij dat bij de houder van een Nederlandse vergunning en
niet bij de aanbieder met een buitenlandse vergunning. De Nederlandse
vergunninghouder bij wie hij is ingeschreven, moet onverkort voldoen
aan de Nederlandse kansspelregelgeving. Dit betekent onder meer dat de
vergunninghouder die speler moet identificeren, het centraal register
moet raadplegen, het speelgedrag van die speler moet monitoren op
risicovol speelgedrag en ongebruikelijke transacties, en bij indicaties voor
risicovol speelgedrag moet interveniëren. De speler blijft dus beschermd
door het hoge beschermingsniveau dat de voorgestelde regulering hem
biedt.
4.5. Maatregelen ter voorkomen fraude en criminaliteit
4.5.1. Matchfixing
Verantwoordelijkheidsverdeling matchfixing
De leden van de SP- en CDA-fracties hebben gevraagd of het inderdaad
de bedoeling is om de volledige verantwoordelijkheid voor het handhaven
van de integriteit van de sport bij de sportclubs en overkoepelende
organisaties te leggen. Ook hebben zij gevraagd of de kosten van
integriteits- en compliance programma’s zijn meegenomen in de
berekening van de administratieve lasten van dit wetsvoorstel.
Zoals ook in de kabinetsreactie op het rapport «matchfixing in Nederland»
is aangeven,48 moeten alle betrokken partijen – van sportorganisaties,
sportbonden en kansspelaanbieders tot rijksoverheid en opsporingsin48

Kamerstukken II 2013/14, 33 296, nr. 10.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

53

stanties – hun eigen verantwoordelijkheid nemen en hun bijdragen
leveren aan een brede aanpak om matchfixing in Nederland te
voorkomen. De kansspelsector moet, met name door het signaleren van
ongebruikelijke gokpatronen, voorkomen dat haar wedaanbod wordt
misbruikt ten behoeve van crimineel financieel gewin. De sportsector
draagt de verantwoordelijkheid om, door middel van voorlichting over
risico’s en gevolgen van matchfixing en waar nodig met disciplinaire
maatregelen, haar spelers weerbaar te maken tegen manipulatie. Zoals de
Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport recent heeft aangegeven,49 nemen alle betrokken partijen ook nu al hun verantwoordelijkheid voor hun aandeel in de bestrijding van matchfixing. De sportsector neemt haar verantwoordelijkheid al door bijvoorbeeld trainingen
aan te bieden en te zorgen voor goed bestuur. Het is van groot belang dat
de verschillende partijen samenwerken en afstemming zoeken over de
manier waarop zij invulling geven aan hun verantwoordelijkheden.
Iedere partij die een rol speelt in de strijd tegen matchfixing, maakt daarbij
kosten. Dit geldt ook voor de vergunninghouders, die gebaat zijn bij een
schoon aanbod van sportweddenschappen. De vergunninghouder wordt
verplicht de sportorganisatie in kennis te stellen van de weddenschappen
die hij organiseert op wedstrijden die door die sportorganisatie worden
georganiseerd. Ook wordt hij verplicht de desbetreffende sportbond te
waarschuwen, indien hij op basis van zijn analyses een risico op matchfixing van een bepaalde wedstrijd constateert. Zo kunnen ook de
sportbonden hun verantwoordelijkheid nemen en passende maatregelen
treffen om matchfixing te voorkomen. Sportbonden die een signaal van
een kansspelaanbieder krijgen over een verdachte wedstrijd, kunnen
vervolgens onderzoeken wie betrokken zijn bij de mogelijke manipulatie
van de wedstrijd en of betrokkenen op hun eigen wedstrijd hebben
gewed. Indien nodig kan de sportorganisatie vervolgens disciplinaire
maatregelen nemen en de manipulatie voorkomen. Tevens moet een
continue analyse van de risico’s op manipulatie van sportwedstrijden
plaatsvinden. Zoals gezegd, zijn hiermee ook voor de vergunninghouder
kosten gemoeid.
De kosten van integriteits- en compliance programma’s van sportbonden
zijn niet betrokken bij de berekening van de administratieve lasten bij dit
wetsvoorstel, omdat het hierbij niet gaat om nalevingskosten die uit de
Wok voortvloeien. De Wok regelt kansspelen en bevat daarom, voor zover
hier van belang, bepalingen die zijn gericht tot de aanbieder van sportweddenschappen. Deze wordt verplicht bepaalde maatregelen te treffen in
het belang van de integriteit van de sport. De Wok regelt echter niet de
integriteit van de sportsector en bevat geen bepalingen die zijn gericht tot
sportbonden, sporters, scheidsrechters en dergelijke. De Wok is daarvoor
ook niet het geëigende instrument.
Ik vind het onwenselijk om geld uit het verslavingsfonds, dat nu eenmaal
bestemd is voor onderzoek naar verbetering van methoden om kansspelverslaving te voorkomen, anonieme behandeling van kansspelverslaving
en voorlichting over kansspelverslaving, aan te wenden om de integriteit
in de sport te borgen. Onwenselijk is ook een aanvullende heffing ten
behoeve van de integriteit van de sportsector, zo antwoord ik de leden van
de CDA-fractie op hun vraag of het mogelijk is ter waarborging van de
integriteit van de sport een bijdrage vanuit het verslavingsfonds of vanuit
de kansspelaanbieders mogelijk te maken om de huidige aanpak te
borgen en verder te ontwikkelen. Met de tot kansspelaanbieders gerichte
maatregelen waarin met de voorgestelde regulering wordt voorzien en de

49

Kamerstukken II 2015/16, 34 300 XVI, nr. 12, p. 134–135.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

54

maatregelen die de sportbonden nemen, wordt de integriteit van de sport
naar mijn mening voldoende geborgd.
Reglementaire controle en objectieve verslaglegging
De leden van de SP- en CDA-fracties hebben gevraagd of sportweddenschappen zouden moeten worden beperkt tot wedstrijden, competities en
sportevenementen waarbij volledige reglementaire controle en objectieve
live verslaggeving aanwezig is. Ik antwoord deze leden dat sportweddenschappen, anders dan in het kader van de draf- en rensport, alleen zullen
mogen worden aangeboden, indien die worden afgesloten op wedstrijden
die worden georganiseerd door sportorganisaties die door NOC*NSF zijn
erkend. Daarmee is de reglementaire controle geborgd.
De aanwezigheid van objectieve live verslaggeving bij wedstrijden,
competities en sportevenementen is geen voorwaarde voor het mogen
organiseren van sportweddenschappen. Dit is ook niet nodig. Eventueel
misbruik van weddenschappen op gemanipuleerde wedstrijden kan
immers op geheel andere wijze worden geconstateerd, namelijk door
analyse van de weddenschappen zelf. De vergunninghouders worden dan
ook hiertoe verplicht. Daarbij komt dat niet alle wedstrijden van de bij
NOC*NSF aangesloten sportbonden op beeld worden vastgelegd. Een
maatregel als verplichte camera-verslaglegging vormt dan een onnodige
administratieve last. Daarbij ga ik er vanuit dat bij NOC*NSF aangesloten
sportbonden zelf de noodzakelijke maatregelen treffen om de integriteit
van de door deze sportbonden georganiseerde wedstrijden te
waarborgen.
Toezicht op weddenschappen
De leden van de SP- en CDA-fracties hebben gevraagd of het mogelijk is
kansspelaanbieders te laten controleren of topsporters op wedstrijden uit
de eigen competitie wedden, en hen deze gegevens ter beschikking van
de sportbonden te laten stellen. De aan het woord zijnde leden menen dat
de sportbonden op die manier het verbod om op wedstrijden uit de eigen
competitie te wedden met het tuchtrecht goed kunnen handhaven. Zij
achten een dergelijk verbod belangrijk om matchfixing te voorkomen en
wijzen in dit verband op de situatie in Frankrijk.
Ik antwoord de aan het woord zijnde leden dat vergunninghouders
worden verplicht sportorganisaties te informeren over weddenschappen
die zij aanbieden op wedstrijden van deze sportorganisaties. Om te
kunnen controleren of topsporters op eigen wedstrijden wedden is het
noodzakelijk dat de vergunninghouder beschikt over een actuele
spelerslijst van de betrokken sportorganisatie. Ik kan mij voorstellen dat
sportbonden de namen van hun (top)sporters delen met de vergunninghouder, zodat deze kan controleren of die sporters op wedstrijden uit de
eigen competitie wedden.
De analyse van verdachte gokbewegingen is, zoals gezegd, een verantwoordelijkheid van de vergunninghouder. Dit is ook passend, omdat de
vergunninghouder zelf het beste inzicht heeft in de eigen odds en de
verschillende manieren van inzet die hij daarbij faciliteert. De aanpak van
matchfixing is ook in het belang van de vergunninghouder zelf. Hij loopt
namelijk risico op financiële en imagoschade. De sector is daarom zelf ook
continu op zoek naar verbeteringen, bijvoorbeeld via samenwerkingsverbanden zoals ESSA.
Een internationaal erkend controlesysteem, waarnaar de leden van de
CDA-fractie in reactie op de bijdragen van NOC*NSF aan het rondetafelgesprek vragen, bestaat naar mijn weten op dit moment niet. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

55

onderhavige Nederlandse wetsvoorstel is ook niet het meest geëigende
instrument voor een dergelijk initiatief. De bestrijding van matchfixing is
in toenemende mate onderwerp van overleg in Europees verband. Bij de
nadere uitwerking van de maatregelen om matchfixing te voorkomen zal
rekening worden gehouden met ontwikkelingen in internationaal verband,
zoals het Verdrag van de Raad van Europa inzake de beïnvloeding van
sportcompetities.50 Zoals de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport heeft aangegeven51 wordt matchfixing als onderdeel van integriteit
in de sport tijdens het EU-voorzitterschap van Nederland in de eerste helft
van 2016 geagendeerd.
In de strijd tegen matchfixing is in 2014 een nationaal platform matchfixing opgericht, waarin het Functioneel Parket, de Belastingdienst, de
FIOD, de politie, de kansspelautoriteit, de sportbonden en vergunninghouders zijn vertegenwoordigd. Dit platform is nog volop in ontwikkeling.
In de nota naar aanleiding van het verslag heb ik aangegeven dat
vergunninghouders verplicht worden verdachte gokbewegingen te
melden bij dit platform. De kansspelautoriteit heeft mij gevraagd de
vergunninghouders te verplichten verdachte gokbewegingen bij hen te
melden, zodat de kansspelautoriteit de meldingen vervolgens kan
doorgeleiden naar de relevante partner van het nationaal platform
matchfixing. Dit is volgens de kansspelautoriteit effectiever, omdat
vergunninghouders voor het melden dan één contactpersoon hebben.
Door het grote aantal partijen in het platform kan het voor vergunninghouders anders onduidelijk zijn bij welke partij gemeld moet worden. In
het Verenigd Koninkrijk zijn goede ervaringen opgedaan met een
dergelijke wijze van melden door vergunninghouders. Ik volg deze
redenering van de kansspelautoriteit. Vergunninghouders zullen daarom
worden verplicht verdachte gokbewegingen te melden bij de kansspelautoriteit, zo antwoord ik de leden van de CDA-fractie.
Ik heb al eerder aangegeven positief te staan tegenover de gedachte om
in de toekomst weddenschappen te laten annuleren, indien het nationaal
platform ernstige onregelmatigheden heeft geconstateerd die duiden op
matchfixing. Dergelijke maatregelen kunnen uiteraard alleen in overleg
met het platform in lagere regelgeving worden opgenomen. Vooralsnog
zal in lagere regelgeving worden opgenomen dat de vergunninghouder in
zijn integriteitsbeleid moet opnemen welke procedures hij hanteert in
gevallen waarin zijn analyse een verhoogd risico op matchfixing indiceert.
In ieder geval wordt de vergunninghouder die op basis van zijn eigen
analyse constateert dat sprake is van een verdachte weddenschap,
verplicht dit te melden bij het signalenoverleg van het nationaal platform
en bij de sportorganisatie die de betreffende wedstrijd organiseert.
Beperking van het aanbod
De leden van de CDA-fractie hebben een aantal concrete suggesties van
het NOC*NSF ter bestrijding van matchfixing voorgelegd. Zij hebben
gevraagd of de regering bereid is gevolg te geven aan de suggestie om
het vergunde aanbod van sportweddenschappen te beperken tot:
• weddenschappen op alle mogelijke tussenstanden en uitslagen van
één of een bundel van wedstrijden, competities en sportevenementen;
• weddenschappen op aantal gescoorde punten en puntenmakers bij
wedstrijden, competities en sportevenementen, en
• weddenschappen op poolwinnaars, 1/16 finalisten, 1/8 finalisten, 1/4
finalisten, 1/2 finalisten en eindwinnaars.

50
51

Magglingen, 18 september 2014, Trb. 2014, 192.
Kamerstukken II 2015/16, 34 300 XVI, nr. 12, p. 134–135.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

56

Ook hebben de aan het woord zijnde leden gevraagd om weddenschappen op bepaalde spelmomenten uit te sluiten, en met name:
• weddenschappen op individueel te beïnvloeden gebeurtenissen, zoals
weddenschappen op hoekschoppen, eerste inworp, penalty’s en vrije
trappen, en
• weddenschappen op negatieve spelaspecten, zoals overtredingen en
rode en gele kaarten.
Evenals de aan het woord zijnde leden heb ik de integriteit van de sport
hoog in het vaandel staan. Ik sta dan ook niet op voorhand afwijzend
tegenover de gedachte om het aanbod van sportweddenschappen in het
belang van de integriteit van de sport te beperken. Een eventuele
inperking van het aanbod van sportweddenschappen moet wel bijdragen
aan het doel van het voorkomen van matchfixing. Ook mogen de
beperkingen de gewenste kanalisatie niet onnodig in gevaar brengen.
Ik wijs de aan het woord zijnde leden er in dit verband wel op dat uit het
onderzoek «Matchfixing in Nederland»52 is gebleken, dat de meeste
gevallen van matchfixing niet kansspelgerelateerd zijn. Daarnaast is uit
onderzoeken door de Sorbonne Universiteit53 en het Asser Instituut
gebleken,54 dat de sportweddenschappen waarbij sprake is van kansspelgerelateerde matchfixing van Nederlandse of Europese sportwedstrijden,
overwegend bij illegale Aziatische kansspelaanbieders worden geplaatst.
Op de illegale Aziatische kansspelmarkt kunnen weddenschappen
eenvoudig anoniem of met een valse identiteit worden afgesloten, wat
deze markt aantrekkelijk maakt voor criminelen. De illegale kansspelmarkt
vormt daarmee een grote bedreiging voor de integriteit van de sport,
omdat ongebruikelijke wedpatronen op die illegale markt moeilijker, zo
niet onmogelijk, te monitoren zijn. Het is dus ook voor de bestrijding van
matchfixing van belang dat kansspelen op afstand in Nederland worden
gereguleerd. Een lagere kanalisatie en een grotere illegale markt zou
matchfixing immers juist in de hand werken.
Op de vraag van de aan het woord zijnde leden naar het verbieden van
weddenschappen op individueel te beïnvloeden gebeurtenissen, zoals de
eerste inworp en de eerste penalty, antwoord ik dat dergelijke spotfixing
in de praktijk nauwelijks voorkomt, aangezien het hierbij gaat om
opvallende gebeurtenissen die door een individuele speler moeten
worden veroorzaakt en waarmee die speler zich direct in een kwaad
daglicht stelt. Dergelijke manipulaties zijn daardoor eenvoudiger te
ontdekken dan manipulaties op de uitslag van een wedstrijd.
Daarbij komt dat matchfixing voor criminelen vooral aantrekkelijk is bij
weddenschappen waarin veel geld omgaat. Hiervan is bij weddenschappen op onderdelen van een sportwedstrijd, anders dan een
tussenstand of de einduitslag, in het algemeen geen sprake.
Daarnaast leidt het feit dat het volume van de weddenschappen op
dergelijke gebeurtenissen veelal laag is, ertoe dat ongebruikelijk hoge
inzetten op dergelijke weddenschappen eerder opvallen, waardoor de
kans groot is dat de manipulatie wordt ontdekt. Uit het onderzoek van het
Asser Instituut is gebleken dat matchfixing dan ook voornamelijk
plaatsvindt op de einduitslag van wedstrijden met een groot sportief en

52

Kamerstukken II 2013/14, 33 296, nr. 10.
University Paris 1 Panthéon-Sorbonne and the International Centre for Sport Security,
Protecting the Integrity of Sport Competition; The Last Bet for Modern Sport, 2014.
54
Ben van Rompuy, The odds of match fixing; Facts & figures on the integrity risk of certain
sports bets, T.M.C.Asser Instituut/Vrije Universiteit Brussel, 2015.
53

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

57

financieel belang (met name nationale competities), omdat daar de
liquiditeit het hoogst is.
Om deze redenen ben ik er vooralsnog niet van overtuigd dat het in de
strijd tegen matchfixing nodig is om weddenschappen op individueel te
beïnvloeden gebeurtenissen en negatieve spelaspecten te verbieden. Wel
erken ik dat gebeurtenissen die makkelijk door één persoon te
beïnvloeden zijn, een risico-factor vormen. De vergunninghouder moet bij
de beoordeling van de integriteitsrisico’s in het kader van zijn integriteitsbeleid hiermee uitdrukkelijk rekening houden.
Inspraak van sportbonden en NOC*NSF
De leden van de SP- en CDA-fracties hebben gevraagd of sportbonden
en NOC*NSF, gezien de grote impact die sportweddenschappen hebben
op de integriteit van de sport, inspraak krijgen bij de uitwerking van het
aanbod van sportweddenschappen in de lagere regelgeving. Ik maak
graag van de gelegenheid gebruik om eerst het mogelijk ontstane beeld te
nuanceren, als zou regulering van online sportweddenschappen kansspelgerelateerde matchfixing in de hand zou werken en daarmee grote impact
zou hebben op de integriteit van de sport. Zoals gezegd, wordt voor
kansspelgerelateerde matchfixing vooral gebruik gemaakt van het illegale
kansspelaanbod op de Aziatische markten. De kans dat de krachtens een
Nederlandse vergunning georganiseerde kansspelen misbruikt zullen
worden voor matchfixing, wordt verder verlaagd door de voorgeschreven
spelersregistratie en de voorgeschreven procedures voor de identificatie
en verificatie van spelers. Verder wordt al het speelgedrag digitaal
gemonitord en geregistreerd.
Dit neemt niet weg dat het wel belangrijk is dat alle partijen hun verantwoordelijkheid nemen en waar mogelijk samenwerken in de strijd tegen
matchfixing. NOC*NSF en de sportbonden zijn en worden, evenals de
andere relevante stakeholders, betrokken bij de ontwikkeling van de
(lagere) regelgeving. De lagere regelgeving zal in concept in openbare
(internet)consultatie worden gebracht, waarbij ook NOC*NSF en
sportbonden als de KNVB in de gelegenheid worden gesteld om daarop te
reageren.
Sponsoring
De leden van de SP- en CDA-fracties hebben gevraagd naar de
maatregelen om misbruik van de positie van de vergunninghouder als
sponsor van een sportclub te voorkomen. Met name hebben zij gevraagd
of een vergunninghouder als kansspelaanbieder een sportclub mag
sponsoren en tegelijkertijd weddenschappen mag aanbieden op sportwedstrijden waaraan die club deelneemt.
Ik antwoord de aan het woord zijnde leden dat vergunninghouders geen
weddenschappen mogen aanbieden op wedstrijden die worden georganiseerd door sportorganisaties of geledingen daarvan, indien sprake is van
beïnvloeding of enige andere vorm van belangenverstrengeling die ertoe
kan leiden dat uitslagen gemanipuleerd kunnen worden.
Dit betekent echter niet dat het een vergunninghouder die een sportclub
sponsort, niet zal zijn toegestaan weddenschappen te organiseren op
wedstrijden van die sportclub. Wel moet de vergunninghouder in zijn
organisatie de nodige maatregelen treffen om misbruik van voorkennis
over de betrokken sportwedstrijden of, voor zover van toepassing,
misbruik van zijn positie als sponsor of als (mede)eigenaar van een
sportorganisatie te voorkomen, door de deelname van bepaalde personen
aan de door hem aangeboden kansspelen te beperken. In dit verband
wordt gedacht aan het voorkomen van deelname aan sportwedden-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

58

schappen door personen die binnen de organisatie van de vergunninghouder integriteitsgevoelige functies bekleden. Ook zal het de
medewerkers die de sponsorrelatie met de sportclub onderhouden, niet
zijn toegestaan deel te nemen aan weddenschappen op wedstrijden van
de betreffende sportclub.
De vergunninghouder moet deze en andere maatregelen die hij noodzakelijk acht om misbruik van voorkennis of van diens positie te voorkomen,
in het integriteitsbeleid van zijn organisatie opnemen. Dit integriteitsbeleid wordt bij de vergunningaanvraag door de kansspelautoriteit
beoordeeld.
In antwoord op de vragen van de leden van de CDA-fractie over
verbintenissen tussen kansspelaanbieders en individuele spelers en
financiële belangen van kansspelaanbieders in onder meer de dartsport,
kan ik het volgende aangeven. Voor spelers van wedstrijden op individueel niveau, zoals het aangehaalde voorbeeld van de dartsport, zijn
sponsorcontracten vaak van essentieel belang om de sportbeoefening
financieel mogelijk te maken. Tegelijk maakt dit dergelijke sporten
kwetsbaar voor matchfixing. Het is daarom van belang dat het aanbod
van weddenschappen op sportwedstrijden wordt omgeven met
voldoende waarborgen tegen matchfixing. De sportbonden zijn primair
verantwoordelijk voor het voorkomen dat de bij hen aangesloten spelers,
stafleden en andere personen invloed kunnen uitoefenen op het verloop
van de wedstrijd. Sportorganisaties hebben daarbij een belangrijke rol in
het voorkomen dat personen op hun eigen wedstrijd wedden. Met
dergelijke voorzorgsmaatregelen is het niet nodig verbintenissen tussen
aanbieders van kansspelen en individuele spelers geheel uit te sluiten. Ik
heb dan ook niet gekozen voor een verbod op het aangaan van individuele sponsorcontracten. Dit wil niet zeggen dat financiële belangen
daarmee boven de integriteit van de sport gesteld worden. Door goede
waarborgen, zo antwoord ik deze leden, hoeft het één niet boven het
ander te prevaleren.
4.5.2. Betalingen
De spelersrekening kan alleen worden gecrediteerd door de speler zelf.
Stortingen door derden en anonieme stortingen worden niet toegestaan.
Dit betekent dat het gebruikte betaalinstrument op naam van de speler
moet zijn gesteld of ondubbelzinnig tot diens persoon moet zijn te
herleiden. De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd hoe een
gebruikt betaalinstrument is te herleiden tot de bij de vergunninghouder
ingeschreven speler, indien dit instrument niet op diens naam staat.
Indien het gebruikte betaalinstrument niet op naam van de speler staat, zo
antwoord ik, is het de verantwoordelijkheid van de vergunninghouder om
te onderzoeken of het gebruikte betaalinstrument ook daadwerkelijk tot de
betreffende speler te herleiden is. Hij moet dan aan de speler vragen om
aan te tonen dat het gebruikte betaalinstrument gekoppeld is aan een
bank- of betaalrekening die wel op diens naam staat, bijvoorbeeld door
het overleggen van rekeningoverzicht waarop zowel de aanduiding van
het gebruikte betaalinstrument als de tenaamstelling van de rekeninghouder staat. De aanbieder zal dus aanvullende informatie moeten
opvragen bij de speler. De vergunninghouder moet in de tussentijd
proberen te voorkomen dat het gestorte bedrag door speler wordt
verspeeld. Dit kan hij doen door het bedrag direct terug te storten op het
gebruikte betaalinstrument/betaalrekening of de spelersrekening tijdelijk
te bevriezen. Wanneer de speler niet kan aantonen dat het betaalmiddel
op zijn naam staat, wordt het geld indien mogelijk teruggestort op het
betaalinstrument/ de betaalrekening die voor de storting is gebruikt. In
Nederland wordt overigens een ruime meerderheid van de online

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

59

betalingen door middel van Ideal gedaan, waardoor de benodigde
gegevens bijna altijd worden verstrekt (direct of achteraf).
Doordat de te gebruiken betaalinstrumenten te herleiden moeten zijn tot
de bij de vergunninghouder ingeschreven speler wordt verondersteld dat
deze speler ook de enige kan zijn die de betaling verricht en daarmee
instemt met de betaling, zo antwoord ik deze leden tevens die vragen of
de persoon op wiens naam het betaalinstrument staat ook expliciet
toestemming moet hebben gegeven voor de betaling. Het is niet
toegestaan gebruik te maken van betaalinstrumenten die op naam van
iemand anders staan.
Het spelerstegoed op de speelrekening is in beginsel onbeperkt geldig,
met dien verstande dat, indien een speler geruime tijd niet daadwerkelijk
heeft gespeeld de spelersrekening moet worden gesloten en de vergunninghouder het saldo van die speler moet uitkeren op diens tegenrekening bij een vergunninghoudende bank of betaaldienstverlener. De
spelersrekening is immers uitsluitend bedoeld om de deelname aan
kansspelen op afstand mogelijk te maken en niet voor andere doeleinden,
zoals het parkeren van gelden. Op de vraag van de leden van de
CDA-fractie na hoeveel tijd de spelersrekening moet worden gesloten,
antwoord ik dat dit ter bepaling van de vergunninghouder is. Die moet in
zijn algemene voorwaarden aangeven hoe hij omgaat met dergelijke
«slapende» spelersrekeningen en na welke periode hij deze zal sluiten en
het speeltegoed zal uitkeren aan de speler.
4.5.3. Vierde anti-witwasrichtlijn
De leden van de VVD-fractie hebben gevraagd hoe geborgd is dat alle
kansspeloperatoren onder de nieuwe anti-witwaswetgeving vallen bij het
verstrekken van nieuwe vergunningen. De leden van de CDA-fractie
hebben gevraagd of het juist is dat de vierde anti-witwasrichtlijn
voorschrijft dat alle kansspeloperatoren onder de nieuwe
anti-witwaswetgeving komen te vallen. Op dit moment, zo antwoord ik de
aan het woord zijnde leden, vallen alleen de kansspelaanbieders die
beroeps- of bedrijfsmatig een speelcasino in de zin van artikel 27g Wok
organiseren, onder de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren
van terrorisme (Wwft). In artikel VI van het voorliggende wetsvoorstel
(kansspelen op afstand) wordt die groep door wijziging van artikel 1,
eerste lid, onderdeel a, subonderdeel 16o, Wwft uitgebreid met de
natuurlijke personen, rechtspersonen en vennootschappen die kansspelen
op afstand in de zin van artikel 31 Wok organiseren. Het gaat hierbij
overigens niet alleen om aanbieders met een Nederlandse kansspelvergunning. Ook kansspelaanbieders die in Nederland illegaal landgebonden
speelcasino’s of kansspelen op afstand organiseren, vallen onder de
Wwft.
Met de vierde anti-witwasrichtlijn55 wordt de reikwijdte van de Europese
anti-witwasregelgeving uitgebreid naar alle aanbieders van kansspeldiensten. Dit betekent dat in beginsel alle kansspelaanbieders, online en
landgebonden, onder deze richtlijn vallen. Met uitzondering van casino’s
kunnen lidstaten, na een adequate risicobeoordeling, besluiten aanbieders
van bepaalde kansspeldiensten geheel of gedeeltelijk vrijstelling te
verlenen van de nationale bepalingen ter omzetting van de richtlijn. In dat
55

Richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015, PbEU L
141/73 van 5 juni 2015, inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor
het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van Verordening (EU) nr.
648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 2005/60/EG
van het Europees Parlement en de Raad en Richtlijn 2006/70/EG van de Commissie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

60

geval dient de lidstaat aan te tonen dat de aard en, in voorkomend geval,
de omvang van de transacties betreffende dergelijke diensten een laag
risico vertegenwoordigen. De aard en omvang van transacties binnen de
online kansspelmarkt rechtvaardigen een dergelijke vrijstelling niet. De
vierde anti-witwasrichtlijn moet uiterlijk op 26 juni 2017 in de Nederlandse
wetgeving zijn geïmplementeerd.56 Dit zal worden gerealiseerd met een
separaat wetsvoorstel waarin onder meer de Wwft wordt aangepast.
In beginsel vallen alle kansspeloperatoren onder de nieuwe
anti-witwaswetgeving. Op de vraag van de leden van de CDA-fractie in
hoeverre dit kan leiden tot complicaties bij een onbeperkt aantal vergunningen, antwoord ik dat het voorkomen van witwassen en financiering
van terrorisme is gebaat bij een stelsel waarin kansspelaanbieders hun
diensten met een Nederlandse vergunning aanbieden. Ook andere
categorieën instellingen, zoals bijvoorbeeld accountantskantoren en
kredietinstellingen, vallen onder de Wwft. Deze instellingen zijn niet in
aantal beperkt en in veel gevallen ook niet vergunningplichtig. Dit levert
geen complicaties op.
In de huidige en in de nieuwe vierde anti-witwasrichtlijn – en de Wwft
waarin de vierde richtlijn zal worden geïmplementeerd – wordt geen
onderscheid gemaakt tussen aanbieders die met en aanbieders die zonder
vergunning kansspelen aanbieden. Ook aanbieders van illegale
kansspelen vallen onder de anti-witwasbepalingen. De Nederlandse
vergunning waarborgt dat vergunninghouders voldoen aan de hoge eisen
die de Nederlandse wetgeving stelt aan onder meer de identificatie en
verificatie van spelers, de registratie van onder meer alle speeltransacties,
de toegankelijkheid voor de relevante Nederlandse toezichthouders tot de
controledatabank en de daarin opgenomen gegevens, de keuring van de
spelsystemen, en de melding van ongebruikelijke transacties aan de
Financiële Inlichtingen Eenheid (Financial Intelligence Unit, afgekort FIU).
Het toezicht op naleving van de Wwft door vergunninghouders is
uiteraard effectiever dan nalevingstoezicht op illegale aanbieders, omdat
vergunninghouders bekend zijn bij de kansspelautoriteit. De regering
meent dan ook dat de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering
meer is gebaat bij een stelsel dat het aantal vergunningen beperkt door
hoge eisen te stellen aan de vergunninghouder en diens werkprocessen,
dan door het aantal vergunninghouders op voorhand tot een bepaald
maximum te beperken.
Daarnaast zullen naar verwachting veel van de toekomstige vergunninghouders aanbieders zijn die in een of meer andere lidstaten al beschikken
over een vergunning tot het aanbieden van kansspelen op afstand, en ook
daar al onder toezicht staan. Dergelijke aanbieders moeten voldoen aan
de nationale anti-witwasregelgeving, waarin de Europese
anti-witwasregelgeving is geïmplementeerd. Hun bedrijfsvoering ten
aanzien van het voorkomen van witwassen en financiering van terrorisme
hoeft daarom waarschijnlijk niet ingrijpend te worden aangepast voor de
Nederlandse markt. Dit maakt toezicht en handhaving naar verwachting
eenvoudiger voor de kansspelautoriteit.
4.6. Maatregelen ten behoeve van het toezicht
Zetelvereiste
De toekomstige vergunninghouder moet in principe zijn statutaire zetel in
de Europese Unie of de Europese Economische Ruimte hebben. Een
belangrijk deel van het huidige kansspelaanbod in Nederland dat
gekanaliseerd moet worden, wordt echter georganiseerd door kansspe56

Artikel 67, eerste lid, eerste alinea, van Richtlijn (EU) 2015/849.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

61

laanbieders die gevestigd zijn op een van de Britse Kanaaleilanden of het
Isle of Man. Om die reden kan de kansspelautoriteit eventueel ontheffing
verlenen van het vereiste dat de vergunninghouder in een EU- of
EER-lidstaat zetelt. De leden van de CDA-fractie hebben wederom
gevraagd naar de voorwaarden waaronder de kansspelautoriteit
ontheffing van het zetelvereiste kan verlenen. Zoals ik reeds eerder heb
gedaan,57 antwoord ik deze leden als volgt.
Ten eerste moet ontheffing van het zetelvereiste naar het oordeel van de
kansspelautoriteit noodzakelijk zijn voor de verantwoorde, betrouwbare
en controleerbare organisatie van kansspelen op afstand door een
kansspelaanbieder met een Nederlandse vergunning. Van noodzaak zal in
het algemeen alleen sprake zijn wanneer de noodzakelijke kanalisatie van
een substantieel deel van de bestaande vraag van de Nederlandse
consumenten naar kansspelen op afstand daartoe noopt. Het is aan de
aanbieder die in aanmerking wil komen voor een vergunning om dit aan
te tonen. Zo is bijvoorbeeld het feit dat een buiten het grondgebied van de
EU en EER gevestigde aanbieder met een nieuw kansspelproduct een
substantieel marktaandeel wil veroveren, onvoldoende reden voor
ontheffing. Doel van de regulering van kansspelen op afstand is immers
de bestaande vraag naar dergelijke kansspelen in goede banen te leiden
en niet om nieuwe vraag in Nederland naar kansspelen op afstand te
creëren.
Ook kan ontheffing slechts worden verleend, indien de geldende
regelgeving van het land waar de vergunninghouder zetelt, naar het
oordeel van de raad van bestuur van de kansspelautoriteit gelijkwaardig
en vergelijkbaar is met de Nederlandse of Europese regelgeving op het
gebied van onder meer het naleven van sanctieregelingen, het voorkomen
van witwassen en financieren van terrorisme, het vennootschapsrecht en
de bescherming van persoonsgegevens.
Voorts moet in dat land dusdanig toezicht worden uitgeoefend op de
naleving van die voorschriften dat het vergelijkbaar is met het toezicht dat
in Nederland of een andere EU- of EER-lidstaat wordt uitgeoefend.
Verder mag het recht van dat land zich niet verzetten tegen het organiseren van kansspelen in Nederland overeenkomstig de Nederlandse
regelgeving. Dit betekent onder meer dat de desbetreffende kansspelaanbieder alle relevante toezichtsinformatie aan de kansspelautoriteit moet
mogen verschaffen en gekopieerde gegevens in de controledatabank in
Nederland moet mogen opslaan.
Overigens betekent ontheffing van het zetelvereiste niet dat de aanbieder
direct in aanmerking komt voor een vergunning. Uiteraard moet die
aanbieder ook voldoen aan alle overige vergunningsvoorwaarden,
waaronder de eisen die aan zijn geschiktheid, betrouwbaarheid en
deskundigheid worden gesteld.
De aan het woord zijnde leden hebben ook gevraagd of de kansspelautoriteit al op aanbieders is gestuit die van deze ontheffingsmogelijkheid
gebruik zouden willen maken en welke aanbieders dit zijn. Ik antwoord
hen dat bij de interessemelding, waarmee aanbieders door de kansspelautoriteit op de hoogte worden gehouden van de ontwikkelingen en
waardoor de kansspelautoriteit potentieel gegadigden beter in kaart kan
brengen, geen sprake is van een aanmelding voor vergunningverlening of
voorbereiding daarop. De vraag of bepaalde aanbieders en welke van de
ontheffingsmogelijkheid gebruik willen maken, is daarom nu nog niet aan
57

Kamerstukken II 2014/15, 33 996, nr. 6, p. 128–130.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

62

de orde. Overigens verwacht ik, gelet op de voorwaarden voor de
ontheffing van het zetelvereiste, dat slechts enkele aanbieders uiteindelijk
in aanmerking zullen komen voor ontheffing van het zetelvereiste.
Intern toezicht bij vergunninghouder
De toekomstige vergunninghouder moet een of meer ter zake kundige
functionarissen aanwijzen, die binnen zijn organisatie verantwoordelijk
zijn voor de uitvoering en voor het interne toezicht op naleving van de
kansspelregelgeving. De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of
de voorgestelde regeling van intern toezicht door functionarissen binnen
de organisatie van de vergunninghouder niet het risico heeft dat de slager
zijn eigen vlees keurt, en of een meer directe vorm van toezicht niet
gewenst is. Het interne toezicht, zo antwoord ik deze leden, moet worden
onderscheiden van het externe toezicht dat door de kansspelautoriteit
wordt uitgeoefend. Het interne toezicht is primair een interne waarborg
voor de correcte gang van zaken binnen de organisatie van de vergunninghouder en komt niet in de plaats van het externe nalevingstoezicht
door de kansspelautoriteit. Wel kan het interne toezicht richting geven bij
de vormgeving door de kansspelautoriteit van haar externe nalevingstoezicht. Naarmate de interne toezichtfunctie bij de vergunninghouder in de
praktijk onafhankelijker, serieuzer en met meer scherpte wordt uitgevoerd,
kan de kansspelautoriteit exacter de nalevingsrisico’s bepalen en de inzet
van haar toezichtcapaciteit beter toespitsen op die risico’s.
Kenbaarheid van legaal aanbod
De leden van de CDA-fractie hebben aangegeven dat het hen niet
logisch voorkomt dat mensen voor hun inschrijving als speler de website
van de kansspelautoriteit bezoeken om te zien welke aanbieders een
vergunning hebben. Zij hebben aangegeven dat het wellicht een beter
idee zou zijn om websites van vergunde aanbieders direct te linken aan de
site van de kansspelautoriteit. Ik antwoord deze leden dat ik het voorgestelde beleid, dat bestaat uit een vermelding in beeld bij de vergunninghouder dat deze over een vergunning beschikt en een lijst van vergunninghouders op de website van de kansspelautoriteit, afdoende acht. Deze
mening is mede gestoeld op het gegeven dat uit recent onderzoek blijkt
dat Nederlanders die deelnemen aan kansspelen op afstand, sneller
kiezen voor een aanbieder die een (Nederlandse) vergunning in beeld
heeft staan.58
5. Centraal register van uitsluitingen ter bestrijding van
kansspelverslaving
Met inschrijving in het centraal register uitsluiting kansspelen kan een
ieder zich uitsluiten van deelname aan kansspelen die op afstand, in
speelautomatenhallen en in speelcasino’s worden aangeboden. Voor
risico- en probleemspelers biedt dit de mogelijkheid om afstand te nemen
van die risicovolle kansspelen en bij de Nederlandse instellingen voor
verslavingszorg hulp te zoeken. Het centraal register is het sluitstuk op het
voorgestelde preventiebeleid, waarin vergunninghouders die risicovolle
kansspelen op afstand, in speelautomatenhallen en in speelcasino’s
organiseren in samenwerking met experts op het gebied van kansspelverslaving een behoorlijk preventiebeleid onderhouden dat aansluit op het
Nederlands stelsel van verslavingszorg en waarbij de speler met
problematisch speelgedrag, na de nodige interventies, wordt geleid naar
de in Nederland aanwezige verslavingszorg en de rust krijgt om afstand te
nemen van de kansspelen waarmee hij een probleem heeft. Ik ben hierop
58

Consumentengedrag online legale en illegale kansspelen, SEO 2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

63

al eerder uitgebreid ingegaan.59 Verheugd stel ik vast dat de leden van de
PvdA-fractie voorstander zijn van het centraal register van uitsluiting
van personen die hun gokgedrag niet in de hand kunnen houden. Wel zijn
enkele vragen gesteld over het centraal register, waarop ik hieronder
nader in ga.
Reikwijdte
De voorgestelde regeling van het centraal register als sluitstuk op een
preventiebeleid dat onder meer sluitende controle aan de deur, observatie
van het speelgedrag van de speler en waar nodig interventie in dat gedrag
voorschrijft, is van toepassing op de risicovolle kansspelen die op afstand,
in speelautomatenhallen en in speelcasino’s worden aangeboden.
De leden van de VVD-fractie hebben er op gewezen dat enkele grote
exploitanten van speelautomatenhallen en een aantal verslavingszorginstellingen in gesprek zijn over een alternatief met een meer risicogebaseerde benadering met meer nadruk op toezicht op de speler, dan
beperking van diens toelating tot speelautomatenhallen en een soepele
begeleiding naar de zorg. Het achterwege laten van «controle aan de
deur», dat als doel heeft de bezoeker van een van de vele speelautomatenhallen in Nederland die in het register is ingeschreven te weren, zou,
met meer aandacht voor diens speelgedrag in de automatenhal, meer
recht doen aan de verschillen tussen de online en landgebonden
speelomgeving. Het centraal register zou als onderdeel van het preventieinstrumentarium geraadpleegd kunnen worden, indien daar in een
individueel geval aanleiding toe bestaat.
Ik heb met interesse kennis genomen van dit alternatief, zo antwoord ik de
aan het woord zijnde leden. De regering staat uiteraard positief tegen
alternatieven waarmee de lastendruk voor burgers en bedrijven kan
worden verminderd. Randvoorwaarde daarbij is wel dat de speler ook bij
een dergelijke alternatieve regeling het hoge niveau van bescherming
tegen kansspelverslaving blijft genieten dat de regering met haar
preventiebeleid voor ogen heeft. Dit beleid is, zoals gezegd, ontwikkeld in
samenwerking met deskundigen vanuit verslavingszorg. Alternatieven die
tegen lagere lasten een gelijkwaardig of hoger beschermingsniveau
bieden, zou ik toejuichen. Met de speelautomatensector is herhaaldelijk
overleg gevoerd. Vooralsnog is het geschetste alternatief onvoldoende
uitgewerkt om te kunnen oordelen dat het dezelfde of vergelijkbare
waarborgen bevat als het voorgestelde preventiebeleid met een sluitend
deurbeleid waarbij wordt gecontroleerd of de betrokken speler in het
centraal register is ingeschreven.
Het alternatief gaat er immers van uit dat de in het centraal register
ingeschreven speler tot speelautomatenhallen kan worden toegelaten en
in een of meerdere automatenhallen kan gaan spelen. Die speler kan dan
geen afstand nemen van risicovolle kansspelen. Hij zal naar verwachting
ook niet genegen zijn om bij de verslavingszorg hulp te zoeken voor zijn
problematische speelgedrag, terwijl wel is vastgesteld dat voor hem
onwenselijk is dat hij nog verder deelneemt aan risicovolle kansspelen en
dat hij hulp moet zoeken voor zijn risicovolle speelgedrag.
Dat de betrokken exploitanten van speelautomatenhallen een professionalisering van hun eigen preventiebeleid voorstaan, waaronder
aanscherping van het opleidingsniveau van de medewerkers en de inzet
in de speelautomatenhallen van preventiespecialisten uit de zorg die de
speler waar nodig doorverwijzen naar een zorginstelling, juich ik
59

Kamerstukken II 2014/15, 33 996, nr. 6, p. 137.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

64

overigens toe, omdat deze ontwikkeling past in het voorgestelde
preventiebeleid. De kansspelautoriteit deelt bovenstaande mening.
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd uiteen te zetten waarom
het centraal register niet alleen van nut is ten aanzien van kansspelen op
afstand, maar ook ten aanzien van landgebonden instellingen. Inschrijving
in het centraal register, zo antwoord ik deze leden, biedt de speler de
mogelijkheid om afstand te nemen van deelname aan risicovolle
kansspelen en hulp te zoeken voor zijn speelgedrag. Kansspelen die op
afstand en in landgebonden speelautomatenhallen en speelcasino’s
worden aangeboden, zijn, zoals bekend, de meest verslavingsgevoelige
kansspelen. Om te voorkomen dat een speler met een entreeverbod in
een landgebonden speelcasino of speelautomatenhal kan uitwijken naar
een online-casino, en om te voorkomen dat een speler die van deelname
aan kansspelen op afstand is uitgesloten kan uitwijken naar een landgebonden speelcasino of speelautomatenhal, zijn maatregelen nodig die niet
alleen betrekking hebben op kansspelen op afstand, maar ook op
kansspelen die in landgebonden speelautomatenhallen en speelcasino’s
worden aangeboden. Het voorliggende wetsvoorstel voorziet daarin.
Centrale registratie en een sluitend deurbeleid voor de online en
landgebonden vergunninghouders zijn nodig om te borgen dat een speler
die in het centraal register is ingeschreven, niet bij een andere vergunninghouder aan risicovolle kansspelen kan blijven deelnemen en dat hij
afstand kan nemen van het kansspel en hulp kan zoeken.
De voorgestelde regeling van het centraal register als sluitstuk op een
verslavingspreventiebeleid is geënt op het preventiebeleid kansspelverslaving van Holland Casino, dat landgebonden kansspelen aanbiedt. De
Algemene Rekenkamer60 heeft vastgesteld dat spelers met een bezoekverbod of -beperking bij Holland Casino uitwijken naar speelautomatenhallen en heeft daarom in overweging gegeven dit te corrigeren,
bijvoorbeeld door bezoekverboden- en beperkingen ook van toepassing te
laten zijn op speelautomatenhallen waar toegangs- en identiteitscontrole
ook mogelijk is. Ook het WODC61 heeft aanbevolen een registratiesysteem
in te richten voor casinospelen en kansspelautomaten. Ter uitvoering van
de adviezen van de Algemene Rekenkamer en het WODC en van de
motie-Kooiman c.s.62 is het centraal register zodanig vormgegeven dat het
de Nederlandse speler weghoudt van deelname aan risicovolle
kansspelen, ongeacht of die op afstand, in automatenhallen of in
speelcasino’s worden aangeboden.
Beperking van het sluitende deurbeleid en het centraal register tot alleen
de kansspelen op afstand zou er toe leiden dat de speler met een
problematisch speelgedrag kan uitwijken naar landgebonden kansspelen
in speelautomatenhallen of speelcasino’s. Het komt mij voor dat dit de
effectiviteit van het preventiebeleid niet ten goede zou komen. Bovendien
zou dat ten opzichte van de huidige situatie, waarin Holland Casino al een
sluitend deurbeleid en centraal register hanteert, een achteruitgang voor
de bestrijding van kansspelverslaving in Nederland betekenen.
Onvrijwillige inschrijving
De leden van de VVD-fractie hebben gevraagd of de regering, gelet op
de kritiek en de gevolgen voor de burgerrechten van de speler, bereid is
de onvrijwillige uitsluiting te heroverwegen en, indien dat niet het geval
60

Algemene Rekenkamer, Holland Casino: naleving overheidsbeleid, Kamerstukken II 2010/11,
32 636, nr. 1.
Intraval, Gokken in kaart. Tweede meting aard en omvang kansspelen in Nederland, 2011,
bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 24 557, nr. 131.
62
Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 24.
61

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

65

is, of de onvrijwillige uitsluiting zou kunnen worden vervangen door een
minder inperkende afkoelperiode voor de verslaafde speler. Naar
aanleiding van deze vraag wil ik, wellicht ten overvloede, graag stellen dat
de deur nooit gesloten is voor goede ideeën en alternatieven. Ik antwoord
de aan het woord zijnde leden dat ik vooralsnog geen aanleiding zie om
de onvrijwillige uitsluiting te heroverwegen.
De onvrijwillige uitsluiting moet worden bezien in het kader van het
geheel van preventieve maatregelen waarvan het centraal register het
sluitstuk is. In praktijk zullen de maatregelen om een speler tegen diens
wil door inschrijving in het register uit te sluiten van risicovolle
kansspelen naar verwachting weinig worden gebruikt. Uitgangspunt is
immers dat spelers die hun speelgedrag niet meer onder controle hebben,
door interventies van de vergunninghouder zelf tot de conclusie komen
dat tijdelijke uitsluiting en behandeling door de verslavingszorg in hun
geval het beste is. Door de voorgestelde invulling van de zorgplicht van
de vergunninghouder gaat het ook in verreweg de meeste gevallen om
inschrijving in het register op verzoek van de speler zelf, die daarmee
toestemming geeft voor de benodigde verwerking van persoonsgegevens. Waar het wel zal worden ingezet, zal het gaan om spelers die met
hun speelgedrag zichzelf of hun naasten schade kunnen berokkenen, en
hun eigen verantwoordelijk niet goed meer kunnen nemen. De maatregel
is dan ook een uiterste interventie.
In de gevolgen voor de burgerrechten van de speler zie ik geen noodzaak
om de mogelijkheid van onvrijwillige uitsluiting te verlaten. Bij de
inrichting van het systeem van het centraal register is de privacy-impact
zo beperkt mogelijk gehouden. De inschrijving in dat register is per
definitie tijdelijk – bij onvrijwillige inschrijving niet langer dan de zes
maanden die minimaal nodig zijn om gedragsverandering te bewerkstelligen – en de gegevens worden daarna geanonimiseerd en uit het register
verwijderd. In het register worden slechts die gegevens opgenomen die
strikt noodzakelijk zijn voor het beoogde doel (uitsluiting van deelname
aan kansspelen). Doordat vergunninghouders het register slechts met een
hit/no hit kunnen bevragen, verkrijgen zij slechts wanneer dat noodzakelijk
is – wanneer een persoon daadwerkelijk wil gaan spelen – de strikt
noodzakelijke informatie, namelijk antwoord op de vraag of die persoon
wel (hit) of niet (no hit) in het register is ingeschreven. Bovendien mogen
zij gegevens over welke spelers de toegang tot kansspelen is geweigerd
vanwege inschrijving in het centraal register niet opslaan. Verder moet de
communicatie tussen de vergunninghouder en het centraal register
volledig versleuteld zijn. Deze opzet maakt het mogelijk met een zeer
beperkte gegevensstroom en minimale privacy-impact een effectieve
controle op het centraal register uit te voeren.
Beperking van de duur van de onvrijwillige inschrijving in het register, zo
antwoord ik de aan het woord zijnde leden voorts, komt mij niet wenselijk
voor, aangezien de duur van zes maanden (het voorgestelde artikel 33h,
zesde lid, Wok) volgens experts uit de verslavingszorg tevens de duur is
die minimaal nodig is om daadwerkelijk gedragsverandering te kunnen
bewerkstelligen.
Verlenging van de inschrijvingsduur
Door verschillende fracties is aantal vragen gesteld met betrekking tot de
mogelijkheid van het verlengen van de inschrijvingsduur van de tijdelijke
uitsluiting, en de mogelijkheid van de speler om hulp te zoeken tijdens de
uitsluitingsperiode. Hieronder ga ik op deze vragen in.
Op de vraag van de leden van de SP-fractie of zes maanden wel
voldoende is om adequaat te worden behandeld, antwoord ik dat voor die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

66

periode van zes maanden in geval van inschrijving op onvrijwillige basis
is gekozen in overleg met deskundigen op het gebied van verslavingszorg.
De ervaring van de verslavingszorg leert dat een tijdelijke uitsluiting
minimaal zes maanden moet duren om een daadwerkelijke verandering in
het speelgedrag te kunnen bewerkstellingen, snelle terugval te
voorkomen en ruimte te bieden voor behandeling. De speler die de
periode van inschrijving wil verlengen, kan dit uiteraard op eenvoudige
wijze doen.
De termijn van zes maanden geldt alleen voor spelers die op onvrijwillige
basis in het register zijn ingeschreven. Spelers die zichzelf vrijwillig in het
register inschrijven, kunnen kiezen voor een langere periode van
uitsluiting, zij het dat zij er na zes maanden voor kunnen kiezen de
inschrijving ongedaan te maken.
De leden van de PvdA-fractie hebben aangegeven in het geval van
onvrijwillige uitsluiting de kans groot te achten dat degene die uitgesloten
wordt, geneigd is zich tot het illegale aanbod te wenden. Om die reden
menen deze leden dat een kale uitsluiting mogelijk niet altijd effectief zal
zijn. Zij hebben gevraagd in hoeverre deze uitsluiting gepaard moet gaan
met het behandelen van de problematische gokker en het desnoods
verlengen van de periode van uitsluiting.
Met de aan het woord zijnde leden ben ik eens dat het voor daadwerkelijke gedragsverandering, ook bij onvrijwillige uitsluiting, belangrijk is dat
de betrokken speler in de zes maanden van uitsluiting echt aan de slag
gaat om zijn speelgedrag te veranderen. Tijdelijke uitsluiting van
deelname aan risicovolle kansspelen biedt de speler afstand tot het spel,
de mogelijkheid om zijn speelgedrag te veranderen en verslavingsbehandeling. Daadwerkelijke gedragsverandering van een probleemspeler vergt
echter de wil van die speler daartoe, die wel zo veel mogelijk kan worden
gestimuleerd, maar niet kan worden afgedwongen.
Zoals de leden van de SP-fractie terecht constateren, heeft de
inschrijving in het register tot doel de betrokken speler de tijd te geven om
hulp te zoeken en afstand te nemen tot risicovolle kansspelen, zodat hij
zijn ongezonde speelgedrag kan veranderen en daarna weer zelf verantwoordelijkheid kan nemen. De aan het woord zijnde leden hebben
gevraagd of de regering daarbij niet teveel zelfdiscipline van een
verslaafde vraagt. Ik wil voorop stellen dat het in de meeste gevallen gaat
om spelers die op vrijwillige basis opteren voor tijdelijke zelfuitsluiting. Zij
kiezen er zelf voor, veelal na interventie door de vergunninghouder, om
vanwege risicovol of problematisch speelgedrag, tijdelijk geen toegang
meer te krijgen tot kansspelen in landgebonden casino’s, speelautomatenhallen of online kansspelen. Hiermee proberen zij afstand te nemen van
hun eerdere speelgedrag. Uit overleggen met verslavingszorg, opgedane
ervaringen in de landgebonden sector en opgedane ervaringen in het
buitenland (onder andere Denemarken en België) is gebleken dat, indien
de speler uit eigen beweging kiest voor tijdelijke zelfuitsluiting, deze
speler het meest geneigd is zijn speelgedrag te veranderen en eventueel
hulp te zoeken.
Naar verwachting zal echter een kleine groep spelers blijven bestaan die
het problematische karakter van hun speelgedrag niet (willen) inzien en
ondanks herhaaldelijke interventie van de vergunninghouder blijven
spelen. Deze spelers kunnen, indien het vermoeden bestaat dat zij zichzelf
of naasten schade kunnen berokkenen, op onvrijwillige basis in het
register worden ingeschreven. Ook in die gevallen zal de betrokken speler
door de vergunninghouder worden gewezen op zijn problematische
speelgedrag en de risico’s op kansspelverslaving, zal hem worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

67

geadviseerd hulp te zoeken en zal hem de nodige informatie worden
gegeven om alsnog zijn weg naar de Nederlandse verslavingszorg te
vinden.
Daadwerkelijke gedragsverandering van een risico of probleemspeler
vergt echter de eigen wil(skracht) van die speler. Deze wil wordt zo veel
mogelijk gestimuleerd, maar de wil van de speler tot daadwerkelijke
gedragsverandering kan helaas niet worden afgedwongen. Ook deskundigen op gebied van verslavingszorg erkennen deze afhankelijkheid van
de wil van de speler.
De voorgestelde artikelen 33da en 33h Wok, zo antwoord ik de leden van
de PvdA-fractie, voorzien niet in de mogelijkheid dat de periode van
onvrijwillige uitsluiting tegen de wil van de betrokkene kan worden
verlengd. Dit zou betekenen dat de kansspelautoriteit aan het einde van de
termijn van zes maanden zou moeten beoordelen of de betrokkene zijn
problematische speelgedrag voldoende onder controle heeft kunnen
brengen. Dit vergt echter een beoordeling van het recente speelgedrag
van de betrokkene, die de voorafgaande zes maanden echter juist van
deelname aan risicovolle kansspelen is uitgesloten. Indien die speler in
die periode bij een illegale aanbieder heeft gespeeld, zal hij daar naar
verwachting niet graag voor willen uitkomen en zal ook de betrokken
illegale aanbieder, zo deze al bekend is en beschikt over relevante
gegeven, naar verwachting de noodzakelijke gegevens niet ter
beschikking willen stellen. Een dergelijke beoordeling van het recente
speelgedrag van de betrokkene op diens toekomstige speelgedrag is
daarom geen realistische optie.
Waar het uiteindelijk om gaat is of de betrokken speler, na diens tijdelijke
uitsluiting door registratie in het centraal register, weer op verantwoorde
wijze kan omgaan met het aanbod van risicovolle short odds kansspelen.
Dat moet in de praktijk blijken. Iedere vergunninghouder moet het
speelgedrag van iedere speler, ook als die eerder in het register was
ingeschreven, monitoren, bij problematisch speelgedrag op passende
wijze ingrijpen en de betrokken speler zo nodig wederom voor onvrijwillige uitsluiting onder de aandacht van de kansspelautoriteit brengen.
Ik ben mij er van bewust dat dit geen sluitende oplossing is voor de kleine
kern van kansspelverslaafden die al zo ver heen zijn dat zij zich niets meer
aan iemand gelegen laten liggen om van hun probleemgedrag af te
komen. De daarvoor benodigde gedragsverandering kan, zoals gezegd, nu
eenmaal niet worden afgedwongen.
Voorts antwoord ik de aan het woord zijnde leden dat niets een in het
register ingeschreven speler die tijdens diens inschrijving in het register
de inschrijvingsduur wil verlengen of die na inschrijving in het register
opnieuw wil worden ingeschreven, daartoe in de weg staat. Dit is namelijk
altijd mogelijk. De kansspelautoriteit is echter op grond van het voorgestelde artikel 33da Wok niet bevoegd om de inschrijving van een speler
die daarom niet heeft gevraagd, eigener beweging te verlengen. Dit zou
naar mijn mening de bereidheid van spelers om zich, al dan niet op advies
van de betrokken vergunninghouders, (vrijwillig) in het register in te
schrijven en daarmee de effectiviteit van het register als sluitstuk van het
preventiebeleid, nadelig kunnen beïnvloeden.
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd om een reactie op het
betoog van de woordvoerder van Jellinek, die tijdens het rondetafelgesprek aangaf dat het eenvoudig zou moeten zijn om de uitsluitingsperiode
te verlengen. Inschrijving in het register heeft, zoals gezegd, als doel de
betrokken speler in de gelegenheid te stellen afstand te nemen van
deelname aan risicovolle kansspelen, hulp bij een instelling voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

68

verslavingszorg te zoeken en zijn ongezonde speelgedrag te veranderen.
In overleg met deskundigen op het gebied van verslavingszorg is hierbij
gekozen voor een periode van zes maanden in geval van inschrijving op
onvrijwillige basis. De speler kan de periode van inschrijving uiteraard
verlengen. Ervaring van de verslavingszorg leert – zoals gezegd – dat een
tijdelijke uitsluiting minimaal zes maanden moet duren om een daadwerkelijke verandering in het speelgedrag te kunnen bewerkstelligen, snelle
terugval te voorkomen en ruimte te bieden voor behandeling. Belangrijker
dan verlenging van de duur van de uitsluiting is de speler te begeleiden
om zijn kansspelproblematiek terug te brengen.
Het komt mij logisch voor, zo antwoord ik de aan het woord zijnde leden
voorts, dat een speler zich minder makkelijk vrijwillig in het register zal
inschrijven voor een door hemzelf gekozen periode van ten minste zes
maanden, indien de kansspelautoriteit deze periode vervolgens tegen de
wil van de speler kan verlengen. Dit werpt naar mijn mening een onnodig
hoge drempel op voor een systeem, dat uit oogpunt van effectiviteit juist
toegankelijk en laagdrempelig moet zijn. Het feit dat een speler dan al is
ingeschreven doet hier niet aan af, omdat het gaat om diens afweging
voorafgaande aan de inschrijving. Een speler die overweegt zich vrijwillig
in het register in te schrijven, wordt geïnformeerd over de gevolgen
daarvan. Het is niet logisch dat spelers zich in het register zullen
inschrijven zonder de gevolgen daarvan vooraf te kennen.
Vlucht naar het illegale aanbod
De probleemspeler die tijdelijk wordt uitgesloten van legale online
kansspelen zal, zoals de leden van de SP-fractie terecht opmerken,
mogelijk zijn heil zoeken in het illegale aanbod. De aan het woord zijnde
leden hebben zich hierover ongerust getoond. Ik begrijp de ongerustheid
van deze leden. Tegelijkertijd kan ik niet anders dan concluderen dat dit
risico altijd aanwezig zal zijn. Uiteraard schept de voorgestelde regulering
zoveel mogelijk voorwaarden en waarborgen om dit tegen te gaan, maar
het risico van deelname aan illegale online kansspelen is helaas niet
volledig 100% uit te sluiten.
Het Belgische EPIS
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd om een toelichting op de
werking in de praktijk van het Belgische systeem waarbij een belanghebbende van de mogelijk verslaafde speler de Belgische kansspelautoriteit
kan informeren. Het Belgische centrale uitsluitingssysteem EPIS, zo
antwoord ik deze leden, biedt derde belanghebbenden, zoals familieleden,
de gelegenheid een speler aan te dragen voor onvrijwillige uitsluiting in
het centraal register. Indien een speler wordt aangedragen voor onvrijwillige uitsluiting door een derde, nodigt de Kansspelcommissie de
betreffende speler uit om zijn standpunt toe te lichten en zich te verweren,
waardoor de Kansspelcommissie een onderbouwde beslissing kan
nemen. De speler kan er ook voor kiezen zich schriftelijk te verweren. De
onvrijwillige uitsluiting duurt tot de Kansspelcommissie haar opheft, en
de uitgeslotene kan pas na een jaar een opheffingsverzoek indienen. De
Kansspelcommissie vraagt daarbij de betrokkene om een bewijs waaruit
blijkt dat hij sociale en/ of psychologische begeleiding heeft gehad
gedurende de uitsluitingsperiode. De belanghebbende die verzocht om
uitsluiting is automatisch belanghebbende bij de behandeling van het
opheffingsverzoek. De uitsluiting van de speler geldt voor casino’s,
speelautomatenhallen, wedkantoren en online kansspelen. In 2014 zijn 42
personen uitgesloten op basis van een verzoek van een derde belanghebbende.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

69

De leden van de CDA-fractie hebben ook gevraagd of het voorliggende
wetsvoorstel ruimte biedt voor de mogelijkheid dat een belanghebbende
van een mogelijk verslaafde speler de kansspelautoriteit in Nederland
informeert, en indien dat niet het geval is, of het wetsvoorstel aanpassing
op dit punt behoeft. Ik antwoord deze leden dat het voorliggende
wetsvoorstel inderdaad deze ruimte biedt. Ook derden-belanghebbenden
als gezins- en familieleden kunnen een speler met problematisch
speelgedrag voor onvrijwillige uitsluiting aandragen bij de kansspelautoriteit. Haar bevoegdheid tot inschrijving in het centraal register van
spelers is geregeld in het voorgestelde artikel 33da Wok.
6. Toezicht en handhaving
Regulering van kansspelen op afstand is van essentieel belang voor de
bestrijding van het illegale aanbod. Hiervoor heb ik al aangegeven dat
volledige bestrijding van illegaal in Nederland aangeboden kansspelen op
afstand, door de massaliteit en het grensoverschrijdende karakter
daarvan, niet tot de reële mogelijkheden behoort. Dit wordt niet anders
door de in het voorliggende wetsvoorstel voorgestelde maatregelen,
waaronder de bindende aanwijzing tot het blokkeren van betalingsverkeer
tussen aanbieder en speler en tot het ontoegankelijk maken van illegale
speelsites, waarmee wel de bedrijfsvoering van de illegale aanbieder kan
worden bemoeilijkt, maar geen 100% handhaving kan worden bereikt.
De voorgestelde regulering bevat een groot aantal instrumenten voor een
effectief nalevingstoezicht op de vooraf streng geselecteerde vergunninghouders. Hierop is in de memorie van toelichting en de nota naar
aanleiding van het verslag al uitgebreid ingegaan. Het gaat hierbij onder
meer om de verplichtingen voor de toekomstige vergunninghouders om
volledig inzicht in hun organisatie te geven, hun spelsysteem door een
geaccrediteerde keuringsinstelling te laten keuren op conformiteit met de
Nederlandse (technische en operationele) eisen, een controledatabank in
Nederland in te richten, de kansspelautoriteit periodiek en incidenteel van
de door haar benodigde toezichtinformatie te voorzien en om financiële
zekerheid te stellen. Hierdoor is het toezicht en de handhaving jegens
vergunninghouders voor de kansspelautoriteit aanzienlijk minder complex
dan de handhaving jegens illegale online-aanbieders.
Hierbij is van belang dat het niet zo is dat een op voorhand gestelde
beperking van het aantal vergunningen of een eis dat de vergunninghouder ook een landgebonden kansspelinrichting in Nederland moet
exploiteren, toezicht en handhaving makkelijker maakt. De kansspelautoriteit heeft mij eens te meer bevestigd dat het tegendeel juist waar is.
6.1. Algemeen
Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving
De leden van de PvdA-fractie hebben gevraagd of de handhaving van de
kansspelregelgeving er bij gebaat kan zijn, indien niet louter bestuursrechtelijke maatregelen open zouden staan tegen overtreders, maar in de
meest ernstige gevallen ook het strafrecht kan worden ingeroepen. Dat is,
zo antwoord ik de aan het woord zijnde leden, naar mijn mening
inderdaad het geval, zeker waar het gaat om aanbieders van illegale
kansspelen. Met de instelling van de kansspelautoriteit is dit ook
onderkend. Hoewel het uitgangspunt is dat de Wok bestuursrechtelijk
wordt gehandhaafd, behoort ook strafrechtelijke handhaving tot de
mogelijkheden. Het opzettelijk aanbieden van kansspelen zonder
vergunning – overtreding van artikel 1, eerste lid, onder a, Wok – is
ingevolge het huidige artikel 36 Wok een economisch misdrijf, waartegen
ook nu al strafrechtelijk kan worden opgetreden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

70

Dit neemt niet weg dat strafrechtelijke handhaving, mede gelet op de
beperkte capaciteit van politie en Openbaar Ministerie, ultimum
remedium is. In zijn algemeenheid verdient strafrechtelijke handhaving
pas de voorkeur, indien sprake is van (ernstige) meervoudige of herhaalde
overtredingen, indien zich verwevenheid voordoet met (andere) criminele
activiteiten of indien de behoefte bestaat aan de toepassing van strafvorderlijke dwangmiddelen en bevoegdheden of het opleggen van specifiek
strafrechtelijke sancties.63 Zo is met medewerking van de kansspelautoriteit strafrechtelijk opgetreden tegen een in Nederland gevestigde
aanbieder van online kansspelen in een zaak waarbij het vermoeden
bestond dat de opbrengsten uit de handel in softdrugs werden gebruikt
voor investeringen in vastgoed en illegale gokactiviteiten.
In de overige gevallen volstaat bestuursrechtelijke handhaving door de
kansspelautoriteit. Het voorliggende wetsvoorstel bevat, zoals gezegd,
een aanzienlijke uitbreiding van het haar daartoe ter beschikking staande
bestuursrechtelijke handhavingsinstrumentarium.
De aan het woord zijnde leden hebben de regering gevraagd nader in te
gaan op de Belgische praktijk, waar strafrechtelijke handhaving als
ultimum remedium wel voorhanden is. Graag wil ik bij de beantwoording
een mogelijk misverstand rechtzetten. België heeft, anders dan de aan het
woord zijnde leden mogelijk veronderstellen, een stelsel waarin de
kansspelwetgeving als uitgangspunt strafrechtelijk wordt gehandhaafd.
Dat stelsel tendeert wel meer en meer richting bestuursrechtelijke
handhaving. Bij de wijziging van de Belgische kansspelwet van 10 januari
2010 is bijvoorbeeld geregeld dat de Kansspelcommissie voortaan in
bepaalde gevallen zelf kan overgaan tot het opleggen van administratieve
boetes.
Handhaving jegens individuele spelers
De leden van de PvdA-factie hebben gevraagd waaruit blijkt dat ook in
Nederland de speler die aan een illegaal kansspel deelneemt, strafbaar is
en op welke wijze nu al tegen die speler wordt opgetreden. Op grond van
het huidige artikel 1, eerste lid, onder c, Wok, zo antwoord ik deze leden, is
het een ieder in Nederland verboden om gebruik te maken van kansspelaanbod, wetende dat voor dat aanbod geen vergunning ingevolge de
Wok is verleend. Het gaat hier om een overtreding en niet om een
misdrijf. Ingevolge het huidige artikel 36a Wok wordt die overtreding
bestraft met geldboete van de derde categorie, bedoeld in artikel 23,
vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (thans € 8.100). Zoals gezegd is
met het oog op de beperkte capaciteit van politie en het Openbaar
Ministerie bij de instelling van de kansspelautoriteit gekozen voor het
uitgangspunt van bestuursrechtelijke handhaving waarbij strafrechtelijke
handhaving als ultimum remedium kan worden ingezet. Sinds 1 april 2012
kan de raad van bestuur van de kansspelautoriteit een speler op grond
van artikel 35b, tweede lid, Wok, een bestuurlijke boete opleggen van ten
hoogste het bedrag van de derde categorie. De kansspelautoriteit heeft tot
op heden geen individuele spelers bestuursrechtelijk beboet voor
deelname aan een illegaal kansspel. Ook is, voor zover mij bekend, tot op
heden niet strafrechtelijk opgetreden tegen individuele deelnemers aan
illegale kansspelen.
Dit alles komt mij ook logisch voor, omdat het voor de bestrijding van
illegaal kansspelaanbod effectiever is om de aanbieder aan te pakken die
zonder vergunning veel spelers bedient, dan om de vele spelers aan te
pakken die bij die aanbieder spelen. Dit laatste zou een onevenredig
beslag op de nu eenmaal niet onbeperkte capaciteit van de kansspelauto63

Kamerstukken I 2011/12, 32 264, C, p. 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

71

riteit – bij strafrechtelijke handhaving van de politie en Openbaar
Ministerie – en de rechterlijke macht leggen.
Het identificeren van de spelers die na de regulering van kansspelen op
afstand nog bewust kiezen voor het aanbod van de nog resterende illegale
aanbieders, is zeer bewerkelijk. Ook de voorbereiding van een groot
aantal besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan individuele spelers en de behandeling van de bezwaar- en beroepschriften
tegen die boetebesluiten brengt zeer veel uitvoeringslasten met zich mee.
De kansspelautoriteit zou de daarmee gemoeide capaciteit niet meer op
een andere wijze – met name de bestrijding van het illegale kansspelaanbod – kunnen aanwenden. Bij strafrechtelijke handhaving van het
verbod om aan illegale kansspelen deel te nemen, zouden de politie en
het Openbaar Ministerie de daarmee gemoeide capaciteit niet meer
kunnen inzetten bij de opsporing en vervolging van ernstiger overtredingen en van misdrijven. Daarnaast zou de behandeling van de beroepschriften van de individuele spelers tegen de boetebesluiten van de
kansspelautoriteit, dan wel de strafrechtelijke aanpak van spelers, ook een
aanzienlijke extra belasting voor de rechter betekenen.
Zoals ik al eerder heb opgemerkt,64 lijkt het mij een efficiëntere aanpak om
met slechts één of enkele appellabele besluiten, gericht tot de desbetreffende aanbieder of tot een derde die hem middelen als betaaldiensten,
internetdiensten of een speelplatform verschaft, het illegale aanbod te
beëindigen of de bedrijfsvoering van de illegale aanbieder te verstoren.
Daarmee wordt in één keer bewerkstelligd dat veel spelers niet meer aan
het illegale aanbod kunnen deelnemen of van deelname worden
ontmoedigd, hetgeen veel effectiever is dan het stelselmatig aanpakken
van de individuele spelers. Het voorliggende wetsvoorstel bevat daarom
het aanvullende instrument van de bindende aanwijzing.
Ik acht stelselmatige bestraffing van individuele deelnemers aan illegale
kansspelen daarom op voorhand weinig effectief voor het bereiken van
een hogere kanalisatiegraad, zo antwoord ik de aan het woord zijnde
leden voorts. Voor de kanalisatie is wel van belang dat spelers zich bewust
zijn van het bestaan van een legaal alternatief. Daarom zal het de
toekomstige vergunninghouders – binnen bepaalde grenzen – worden
toegestaan hun legale en veilige aanbod onder de aandacht van de
spelers te brengen en zal de kansspelautoriteit op haar website een lijst
met vergunninghouders bijhouden. De toekomstige vergunninghouders
moeten op hun website vermelden dat zij beschikken over een vergunning
van de kansspelautoriteit en daar een link opnemen naar de website van
de kansspelautoriteit.
Een en ander neemt echter niet weg dat de kansspelautoriteit wel de
bevoegdheid heeft om ook die spelers aan te pakken. Ik kan niet uitsluiten
dat zij op enig moment en onder bepaalde omstandigheden gericht van
die bevoegdheid gebruik zal willen maken als aanvullend instrument om
het illegale aanbod te bestrijden.
Los van de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving van de Wok
speelt de heffing van de kansspelbelasting (KSB) bij alle illegale
kansspelen. Op grond van de huidige Wet KSB wordt bij illegale binnenlandse – zowel landgebonden als online – kansspelen de aanbieder als
belastingplichtige aangemerkt en bij illegale, vanuit het buitenland
opererende online kansspelen de prijswinnaar. Op grond van het
wetsvoorstel is ook bij binnenlandse illegale kansspelen op afstand de

64

Kamerstukken II 2014/15, 33 996, nr. 6, p. 159.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

72

prijswinnaar de belastingplichtige. Op deze wijze wordt de speler
ontmoedigd om deel te nemen aan illegale kansspelen.
6.2. Betalingsblokkades
De bindende aanwijzing aan betaaldienstverleners
De vraag van de leden van de VVD-fractie of het juist is dat het
blokkeren van het betalingsverkeer, zoals is bepleit tijdens het rondetafelgesprek, al in voorliggend wetsvoorstel is verwerkt, kan ik bevestigend
antwoorden. Volgens het voorgestelde artikel 34n Wok kan de kansspelautoriteit betaaldienstverleners een bindende aanwijzing opleggen hun
diensten aan een illegale aanbieder van kansspelen op afstand te staken.
Hierdoor wordt het betalingsverkeer tussen illegale aanbieders en
Nederlandse spelers belemmerd. De speler kan immers niet meer gebruik
maken van de gangbare dienstverlening van betaaldienstverleners en kan
daarom niet meer via deze betaaldienstverleners geld overmaken aan
deze illegale aanbieder. Dit maakt de aanbieder naar verwachting ook
minder betrouwbaar in de ogen van de consument.
De aan het woord zijnde leden hebben ook geïnformeerd naar het
ambitieniveau dat mag worden verwacht bij de inzet van dit middel om
een zo laag mogelijk percentage illegale aanbieders op de Nederlandse
kansspelmarkt te realiseren. Ik antwoord hen dat het blokkeren van
betalingstransacties niet een op zichzelf staand instrument is waarmee de
gehele illegale markt kan worden tegengegaan, maar een belangrijk
onderdeel vormt van het gehele handhavingsinstrumentarium van de
kansspelautoriteit. Als de speler geen mogelijkheden heeft om de
aanbieder te betalen, kan hij ook niet deelnemen aan de aangeboden
kansspelen op afstand. Door blokkades van het betalingsverkeer zijn
gangbare betaalmogelijkheden zoals iDeal en in Nederland uitgegeven
creditcards niet meer bruikbaar bij illegale aanbieders van kansspelen op
afstand. De betalingsblokkade moet echter worden gezien in samenhang
met andere handhavingsinstrumenten, zoals de aan de betrokken
aanbieders gerichte bestuurlijke boete en de bindende aanwijzingen aan,
bijvoorbeeld, marketingbedrijven en platformproviders die het illegale
aanbod met hun dienstverlening faciliteren.
Wanneer de speler toch bij de illegale aanbieder wil blijven spelen, zal hij
zijn toevlucht moeten zoeken tot alternatieve betaalinstrumenten. Voor
veel spelers vormt dit een drempel, omdat zij niet bekend zijn met deze
alternatieven of daar niet over beschikken. Een van de redenen waarom
de betalingsblokkades succesvol zijn, is dat er een duidelijk signaal van
uitgaat. Doordat gangbare en vertrouwde betaalinstrumenten niet
beschikbaar zijn, wordt het spelen bij de illegale aanbieder minder
aantrekkelijk. De verwachting is dat alleen die speler die vastbesloten is
om bij een bepaalde illegale aanbieder te blijven spelen, hiertoe bereid zal
zijn en deze blokkades zal omzeilen. Bij voldoende attractief legaal aanbod
zullen de meeste Nederlandse spelers overstappen naar het vergunde
aanbod, waar de gangbare en voor de consument betrouwbare betaalmiddelen wel bruikbaar zijn. Dit bevordert de kanalisatie.
Ook in Noorwegen zijn de ervaringen, zo antwoord ik de leden van de
PvdA-fractie, dat betalingsblokkades voor een grote meerderheid van de
spelers een belangrijke hindernis vormen voor deelname aan illegale
kansspelen op afstand.
De regering deelt dan ook het standpunt van de heer Temmink (DG
Interne Markt Europese Commissie) en de heer Cools (Tilburg University)
dat het blokkeren van betalingstransacties een effectieve maatregel is om
illegale kansspelen tegen te gaan, zo antwoord ik de leden van de
CDA-fractie. Naast Noorwegen beschikken 13 andere landen binnen de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

73

EER over de mogelijkheid maatregelen ter blokkering van betalingsverkeer toe te passen. Het betreft België, Denemarken, Duitsland, Estland,
Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Letland, Oostenrijk, Polen, Roemenië,
Slovenië en Spanje. Het is echter niet mogelijk, zo antwoord ik de aan het
woord zijnde leden voorts, om de effectiviteit van de betalingsblokkade in
ieder van die lidstaten afzonderlijk te beoordelen en onderling te
vergelijken. De uitwerking en de toepassing van dit instrument is niet in
alle lidstaten dezelfde. Bovendien kan de effectiviteit van een bepaald
handhavingsinstrument niet op zichzelf worden beoordeeld, maar moet
die worden bezien tegen de achtergrond van het gehele handhavingsinstrumentarium. Het is daarom van belang dat de kansspelautoriteit
beschikt over verschillende instrumenten, waartoe naast de blokkade van
het betalingsverkeer ook de bindende aanwijzing aan internetserviceproviders en platformproviders behoort, om het de illegale aanbieder met de
inzet van verschillende maatregelen zo moeilijk mogelijk te maken. Ook
moet er voldoende legaal aanbod zijn dat voldoende attractief is voor de
speler om deze van het illegale aanbod weg te houden. Bij gebrek aan
voldoende aantrekkelijke, legale alternatieven zal de speler immers alsnog
geneigd zijn om bij een illegale aanbieder te spelen.
Met het oog op de bestrijding van illegaal aanbod hebben de leden van de
PvdA-fractie gevraagd of het banken, creditcardmaatschappijen en
andere spelers in het betalingsverkeer verboden zou kunnen worden nog
langer transacties van illegale aanbieders af te handelen. Ook hebben zij
gevraagd of de regering nader kan ingaan op de mogelijkheid en
wenselijkheid van een dergelijk verbod en op afspraken met de branche
hierover. Met de aan het woord zijnde leden ben ik, zoals gezegd, van
mening dat ingrijpen in het betalingsverkeer tussen de illegale kansspelaanbieder en de Nederlandse speler een grote bijdrage kan leveren aan
de bestrijding van het illegale online aanbod. Daarom voorziet het
voorliggend wetsvoorstel in de bevoegdheid voor de kansspelautoriteit
om tussenpersonen, waaronder betaaldienstverleners, die hun diensten
verlenen aan illegale kansspelaanbieders en daarmee het illegale aanbod
bevorderen of faciliteren, middels een bindende aanwijzing te gelasten
hun dienstverlening aan die illegale aanbieders te staken. Dit wordt
geregeld in het voorgestelde artikel 34n Wok.
Vooruitlopend op de regulering van kansspelen op afstand en de
introductie van het voorgestelde artikel 34n Wok, zo antwoord ik de leden
van de PvdA- en CDA-fracties, heeft de kansspelautoriteit afspraken
met een aantal belangrijke betaaldienstverleners gemaakt. Deze afspraken
zijn in oktober 2014 neergelegd in een samenwerkingsconvenant – het
convenant ter bestrijding van illegale kansspelen via internet – en strekken
er toe dat het betalingsverkeer tussen de consument en de aanbieders van
illegale kansspelen op afstand wordt geblokkeerd. In het convenant is
opgenomen dat de kansspelautoriteit betaaldienstverleners een lijst
verstrekt met gesanctioneerde illegale aanbieders. Op grond van het
convenant accepteren de betaaldienstverleners de door de kansspelautoriteit gesanctioneerde aanbieders niet als nieuwe klant. Met gesanctioneerde aanbieders die al klant van de betaaldienstverleners zijn, zullen de
contracten beëindigd worden zodra de opgelegde sanctie onherroepelijk
is geworden. De kansspelautoriteit heeft nauw contact met de betaaldienstverleners die zich bij het convenant hebben aangesloten. Dit biedt
de kansspelautoriteit en de betrokken betaaldienstverleners de
mogelijkheid om informatie uit te wisselen. De aangesloten betaaldienstverleners informeren de kansspelautoriteit over ontwikkelingen op het
gebied van online betalingen en de mogelijke kansen en risico’s, en de
kansspelautoriteit informeert hen over (potentiële) klanten en hun
producten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

74

De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of kan worden aangegeven of, en zo ja, hoe vaak de laatste jaren gebruik is gemaakt van deze
mogelijkheden en of aangetoond kan worden dat het convenant met
betaaldienstverleners werkt, zoals de voorzitter van de raad van bestuur
van de kansspelautoriteit tijdens het rondetafelgesprek heeft aangegeven.
Zij hebben daarbij ook gevraagd welke concrete maatregelen sinds 2013
zijn voortgevloeid uit deze samenwerkingen. Deze leden antwoord ik dat
het convenant de aangesloten betaaldienstverleners in staat stelt nu al
over te gaan tot het blokkeren van betalingsverkeer, waardoor illegale
aanbieders al voorafgaand aan inwerkingtreding van het wetsvoorstel
aangepakt kunnen worden. Daarnaast is het een signaal richting illegale
aanbieders van kansspelen op afstand dat betaaldienstverleners niet
bereid zijn hun medewerking te verlenen aan illegale activiteiten, zoals het
illegaal aanbieden van kansspelen op afstand.
Eind oktober 2015 hebben de kansspelautoriteit en de aangesloten
betaaldienstverleners een eerste evaluatie van het convenant uitgevoerd.
Hieruit is naar voren gekomen dat door de aangesloten betaaldienstverleners in het algemeen goed gevolg wordt gegeven aan de verplichtingen
zoals die in het convenant zijn afgesproken. Een aantal partijen is vrijwillig
zelfs verder gegaan dan hetgeen waartoe het convenant hen verplicht. Zo
werden bijvoorbeeld online kansspelaanbieders die op de Nederlandse
markt gericht zijn, ongeacht de vraag of ze op de lijst van de kansspelautoriteit vermeld staan, niet als nieuwe cliënten geaccepteerd. Om vast te
stellen of een kansspelaanbieder die niet op de lijst staat, zich op de
Nederlandse markt richt, is door de aangesloten betaaldienstverleners
regelmatig contact met de kansspelautoriteit opgenomen. Gesteld kan
dan ook worden dat meerdere convenantpartijen gedurende het eerste
jaar een proactieve houding hebben aangenomen.
Tegelijkertijd is gebleken dat het voor de aangesloten partijen lastig is een
directe terugkoppeling te geven over het aantal beëindigde of niet
geaccepteerde diensten. Dit hangt samen met het feit dat partijen met
verschillende rollen deelnemen aan het convenant. Een deel staat in direct
contact met de kansspelaanbieder. Andere partijen verzorgen bijvoorbeeld
de betaalmethode, leveren het betalingssysteem of zijn betalingsverwerker. De kansspelautoriteit vindt het belangrijk toch goed zicht te krijgen
op de effectiviteit van het convenant. Om die reden verricht de kansspelautoriteit zelf ook controles door het uitvoeren van proefstortingen bij
gesanctioneerde online kansspelaanbieders.
Chargebacks en stornering
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of de regering en de
kansspelautoriteit bekend zijn met het wetenschappelijk onderzoek dat is
verricht door McCoy et al van de George Mason University en UC San
Diego. Dit is inderdaad het geval, zo antwoord ik hen. Uit de door hen
aangehaalde artikelen blijkt dat het terugboeken van creditcardbetalingen
door de consument, de zogeheten chargebacks, de werking van een markt
in illegale producten en diensten kan verstoren. Het terugboeken van
creditcardbetalingen door de consument is een dienst die gerenommeerde betaaldienstverleners zonder daartoe strekkende wettelijke
verplichting aan hun creditcardhouders verlenen. Het financiële risico in
het geval van een chargeback berust bij de aanbieder van het (illegale)
product. Chargebacks kunnen illegale kansspelaanbieders aanzienlijke
schade bezorgen, zeker wanneer de consument hiervan op grote schaal
gebruik zou maken. Daarnaast zijn chargebacks ook problematisch voor
de betrokken betaaldienstverlener die de creditcardbetalingen faciliteert.
Deze moet immers bij iedere chargeback onderzoeken of deze terecht
was. Indien een betaaldienstverlener veel terugboekverzoeken ten aanzien

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

75

van een bepaalde illegale aanbieder krijgt, kan dat voor hem aanleiding
vormen om de samenwerking met die aanbieder te beëindigen. Daarom
kunnen betaaldienstverleners ook op deze wijze een rol spelen in de strijd
tegen illegale kansspelen.
Chargebacks kunnen echter niet als handhavingsinstrument worden
ingezet door de kansspelautoriteit worden beschouwd. Het betreft
nadrukkelijk een dienst van betaaldienstverleners aan hun creditcardhouders.
Daarnaast kan een consument automatische incasso’s zonder opgaaf van
reden storneren. Deze terugboekingen betekenen overigens niet noodzakelijkerwijs dat de betalingsverplichting vervalt. Sinds 1 februari 2014 is
de stornering binnen de Single Euro Payments Area (SEPA) Europees
geregeld, waardoor Europese consumenten tot 56 dagen na de
afschrijving automatische incasso’s kunnen terugboeken. Eenmalige
incasso’s moeten vooraf door de bank aan de consument worden gemeld,
zodat de consument deze nog kan weigeren. Een uitzondering is hierbij
echter gemaakt voor kansspelen. Rechtsgeldig afgegeven automatische
incasso’s voor kansspelen kunnen niet achteraf gestorneerd worden. Dit
was voor de invoering van de SEPA overigens niet anders. Het is immers
niet wenselijk dat spelers die automatisch meespelen bij bijvoorbeeld de
Staatsloterij of de Postcodeloterij, daags na de trekking hun inleg
terughalen. Voor online kansspelen is dit niet anders, nog daargelaten dat
in de praktijk weinig wordt gewerkt met automatische incasso’s.
Storneringen en chargebacks zijn geen bruikbare instrumenten voor de
kansspelautoriteit in haar strijd tegen illegale kansspelaanbieders.
Dergelijke acties worden immers geïnitieerd door de consument en niet
door de kansspelautoriteit. Een belangrijk instrument dat voor de
kansspelautoriteit wel bruikbaar is, is wel de mogelijkheid om financiële
transacties tussen de consument en de illegale kansspelaanbieder te
blokkeren.
Zwarte en witte lijsten in het betalingsverkeer
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd om een reactie op de
suggestie van dhr. Cools (Universiteit Tilburg) om te gaan werken met
zogeheten «witte lijsten» van aanbieders met een vergunning. Zij hebben
gevraagd in hoeverre met het voorliggende wetsvoorstel hieraan
tegemoet wordt gekomen door op de site van de kansspelautoriteit
kenbaar te maken welke aanbieders een vergunning hebben. Ook hebben
zij gevraagd of een dergelijke lijst ook breder verspreid zou kunnen
worden dan alleen op de site van de kansspelautoriteit, en hoe de
regering denkt over het idee van een parallel gehanteerde «zwarte lijst»,
die op het internet kan circuleren en die continu door de kansspelautoriteit
bijgewerkt kan worden.
Deze leden antwoord ik dat de suggestie van de heer Cools om te werken
met een zogeheten «witte lijst van vergunde aanbieders» goed aansluit bij
het door mij voorgestane beleid. Deze lijst zal in de vorm van een register
van vergunde aanbieders worden gepubliceerd op de website van de
kansspelautoriteit.
Het hanteren van een zwarte lijst met illegale aanbieders is echter
onwenselijk, aangezien een uitputtende zwarte lijst in de snel veranderende internetwereld nagenoeg onhaalbaar is. Spelers en betaaldienstverleners zouden een aanbieder mogelijk als legaal kunnen aanmerken om
het enkele reden dat deze niet op de zwarte lijst is geplaatst. Door alleen
een witte lijst te publiceren, is het voor spelers en andere actoren meteen
duidelijk welke aanbieders een vergunning in Nederland hebben en dus
legaal zijn. Spelers en dienstverleners kunnen deze lijst, voordat zij een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

76

(zakelijke) relatie aangaan met een kansspelaanbieder, snel en eenvoudig
raadplegen op de site van de kansspelautoriteit.
Ten aanzien van het verspreiden van deze witte lijst over het internet, wijs
ik de aan het woord zijnde leden op het risico van gedateerde lijsten.
Indien de lijst op verschillende plaatsen wordt gepubliceerd, moet deze
ook op verschillende plaatsen worden onderhouden. Het gevaar bestaat
dat dit niet altijd en overal even accuraat en tijdig wordt gedaan,
waardoor lijsten onderling kunnen gaat verschillen en gedeeltelijk
verouderd blijken. Consumenten die een verouderde lijst raadplegen,
kunnen daardoor alsnog besluiten te spelen bij een aanbieder waarvan de
kansspelautoriteit de vergunning inmiddels heeft ingetrokken. Ook
(betaal)dienstverleners kunnen ten onrechte de indruk krijgen dat een
aanbieder een vergunning heeft. Het is daarom verstandiger deze lijst
uitsluitend op de site van de kansspelautoriteit te publiceren. De kansspelautoriteit is immers de vergunningverlenende instantie. Uiteraard kan op
andere sites wel een link naar de witte lijst van de kansspelautoriteit
worden geplaatst.
Vergunninghouders van kansspelen op afstand worden verplicht op hun
website een link naar de website van de kansspelautoriteit te plaatsen,
zodat spelers en derden altijd eenvoudig en snel kunnen zien of een
aanbieder op de witte lijst staat en over een vergunning beschikt.
6.3. Ontoegankelijk maken van illegale speelsites
De bindende aanwijzing aan internetserviceproviders
De leden van de VVD-fractie hebben gevraagd of het juist is dat het
voorgestelde artikel 34n Wok al de optie omvat om een aanwijzing aan de
aanbieder van een elektronische communicatiedienst om gegevens over
kansspelen zonder vergunning te blokkeren. Ook deze mogelijkheid om
het illegale aanbod van kansspelen op afstand tegen te gaan, zo antwoord
ik hen, is inderdaad al in het voorgestelde artikel 34n Wok opgenomen. De
kansspelautoriteit kan, na verplichte voorafgaande machtiging van de
rechter-commissaris, een internetserviceprovider een bindende
aanwijzing geven om zijn dienstverlening ten behoeve van een illegale
kansspelaanbieder te staken. Die aanwijzing strekt er toe dat de betrokken
internetserviceprovider alle maatregelen moet treffen die redelijkerwijs
van hem kunnen worden gevergd om bepaalde gegevens die worden
opgeslagen of doorgegeven en die worden gebruikt voor het organiseren
van kansspelen zonder vergunning, ontoegankelijk te maken, voor zover
dit noodzakelijk is voor het beëindigen van de overtreding. Uitgangpunt is
wel dat de bindende aanwijzing tot ontoegankelijkmaking van gegevens
pas wordt ingezet, indien andere en lichtere middelen geen soelaas
bieden.
De aan het woord zijnde leden hebben ook gevraagd of aan die blokkade
gekoppeld kan worden dat spelers objectieve voorlichting krijgen over
legale alternatieven en de risico’s van het spelen via illegale aanbieders.
Uit nadere toelichting door onder meer Internet Society Nederland, zo
antwoord ik, is gebleken dat het technisch niet meer mogelijk is om deze
koppeling sluitend te realiseren. Voorheen was het door fouten in het
oorspronkelijke ontwerp van het domeinnaamsysteem voor een internetserviceprovider mogelijk om informatie over domeinnamen te veranderen
en de gebruiker, zonder dat deze het merkte, door te geleiden naar een
andere site. Zo kon deze fout in het systeem worden benut om consumenten bijvoorbeeld naar een stop-pagina te geleiden. Aangezien deze
fout in het domeinnaamsysteem echter ook aanzienlijke veiligheidsrisico’s
voor de miljoenen internetgebruikers met zich meebracht, zijn inmiddels

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

77

nieuwe internetstandaarden ontwikkeld voor het werken met domeinnamen (DNSSEC), waardoor het voor internetserviceproviders niet langer
mogelijk is om in plaats van de site die de speler wilde bezoeken, een
stoppagina te tonen of deze speler door te verwijzen naar een andere site.
De Nederlandse internetsector loopt, vanwege het belang van een veilig
internet voor iedereen, bij de invoering van DNSSEC wereldwijd voorop.
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd om een reactie op de
bijdragen van Internet Society Nederland en Stichting Internet Domeinregistratie Nederland (SIDN) tijdens het ronde tafelgesprek, waarin werd
gesproken over onbenut gelaten mogelijkheden voor de kansspelautoriteit
om op dit moment handhavend op te treden. De vertegenwoordiger van
SIDN refereerde hierbij aan de praktijk van nep-medicijnen en kraaksoftware, waarin slechts enkele zogeheten rogue- of high risk banken de
betrokken handelaren tegen hoge transactiekosten zouden faciliteren. Dit
is echter niet de praktijk van illegale kansspelen op afstand, waar het
merendeel van de betaaldienstverleners die illegale kansspelen op afstand
faciliteren, niet bestaat uit rogue- of high risk banken. Ik wijs de aan het
woord zijnde leden op de gerenommeerde betaaldienstverleners die zich
tot op heden hebben aangesloten bij het convenant ter bestrijding van
illegale kansspelen via internet.
In dit verband merk ik nog op dat de Wok strekt tot bescherming van
publieke belangen en dat het verbod op illegaal kansspelaanbod
publiekrechtelijk – via het bestuursrecht of het strafrecht – wordt gehandhaafd. De kansspelautoriteit kan zich er bij de bestrijding van illegaal
online kansspelaanbod niet op beroepen dat inbreuk is gemaakt op een
haar toekomend subjectief recht, zoals een private onderneming dat wel
kan indien inbreuk is gemaakt op bijvoorbeeld diens auteurs- of eigendomsrecht of een andere partij zonder vergunning oneerlijk concurreert.65
6.4. Openbare waarschuwing
De leden van de CDA-fractie, die hebben gevraagd naar de stand van
zaken omtrent de beleidskaders ten aanzien van de openbare
waarschuwing die de kansspelautoriteit aangekondigd heeft te zullen
uitwerken, antwoord ik dat de kansspelautoriteit mij heeft laten weten hier
momenteel aan te werken. Zij laat weten in de praktijk wel reeds met
mededelingen te werken, bijvoorbeeld via twitter.
6.5. Effectiviteit van de maatregelen bij beperkt aantal vergunningen
De leden van de CDA-fractie, die hebben gevraagd of de voorgestelde
handhavingsinstrumenten ook effectief toegepast zouden kunnen worden
in een stelsel met een op voorhand beperkt aantal vergunningen,
antwoord ik dat het toezicht op naleving van de Nederlandse kansspelregelgeving door verantwoord opererende vergunninghouders effectiever is
dan de bestrijding van (het aanbod aan kansspelen op afstand door) een
groot aantal illegale aanbieders. Naar mate meer aanbieders ervoor
kiezen zich te conformeren aan de hoge eisen van de voorgestelde
regulering, zal de toezichts- en handhavingscapaciteit van de kansspelautoriteit gerichter en effectiever kunnen worden ingezet. Voor het
toepassen van het handhavingsinstrumentarium is het daarom juist
effectief het aantal vergunningen niet op voorhand te beperken. Een hoge
mate van kanalisatie is effectiever dan een beperking van het aantal
vergunningen. Maatregelen als het blokkeren van betalingsverkeer en het
65

Bijvoorbeeld HR 18 februari 2005, Nr. C03/306HR (Ladbrokes/Nationale sporttotalisator),
ECLI:NL:HR:2005:AR4841.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

78

ontoegankelijk maken van speelsites zullen genomen kunnen worden,
maar de effectiviteit van deze maatregelen heeft duidelijk zijn grenzen.
Voorts antwoord ik de aan het woord zijnde leden in dit verband dat het
niet mogelijk is de effectiviteit van handhavingsinstrumenten van andere
lidstaten, zoals het Verenigd Koninkrijk, Noorwegen of België, te beoordelen aangezien, ongeacht de vraag of deze landen al dan niet een
beperkt vergunningstelsel hebben, de aard en toepassing van het gehele
handhavingsinstrumentarium per lidstaat verschilt.
6.6. De handhaving door de kansspelautoriteit
Prioriteringscriteria
Zoals al eerder is aangegeven,66 is de kansspelautoriteit door het massale,
grensoverschrijdende aanbod van illegale online kansspelen en de
complexiteit en arbeidsintensiviteit van de handhaving genoodzaakt een
prioritering in haar handhavingsactiviteiten aan te brengen. Daartoe zijn
prioriteringscriteria ontwikkeld, aan de hand waarvan de kansspelautoriteit kan bepalen welke online kansspelaanbieder zich zonder vergunning
onmiskenbaar op de Nederlandse markt richt en daarom het eerst aan de
beurt komt voor sanctionering. Haar aandacht richt zich dan ook primair
op aanbieders die aan één of meer van de prioriteringscriteria voldoen,
dus aanbieders die reclame maken via radio, televisie of in geprinte media
gericht op de Nederlandse markt of kansspelwebsites exploiteren die in
het Nederlands zijn te raadplegen of een.nl-extensie hebben. In haar
communicatie – onder meer in brieven aan de betrokken aanbieders –
heeft zij hierbij altijd duidelijk gemaakt, dat ook aanbieders die zich wel
naar haar prioriteringscriteria schikken maar toch online kansspelen in
Nederland aanbieden, toch op enig later moment wegens overtreding van
de Wok kunnen worden bestraft.
Het is iedere aanbieder die zonder vergunning online kansspelen in
Nederland aanbiedt, ongeacht de vraag of hij zich al dan niet richt naar de
prioriteringscriteria van de kansspelautoriteit, dus volstrekt helder dat hij
in overtreding is en daarvan op enig moment gevolgen daarvan kan
ondervinden.
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd naar de activiteiten van
één aanbieder van kansspelen op afstand in het bijzonder, namelijk
Unibet. Op de vraag van deze leden of de regering de mening van de
voorzitter van de raad van bestuur van de kansspelautoriteit deelt dat de
kansspelautoriteit deze aanbieder niet gedoogt, antwoord ik dus dat ik die
mening inderdaad deel. De kansspelautoriteit wil alle niet vergunde
aanbieders aanpakken, maar kan dat vanwege de massaliteit en het
grensoverschrijdende karakter van het illegale aanbod waarbij de speler
zelf zijn weg kiest nu eenmaal niet. Het feit dat aanbieders niet aan de
prioriteringscriteria voldoen, betekent, zoals gezegd, niet dat deze
aanbieders per definitie vrijgesteld zijn van handhavend optreden door de
kansspelautoriteit. De kansspelautoriteit heeft hierover geen enkel
misverstand laten bestaan. Van gedogen – het afzien van handhaven
terwijl dat juridisch en feitelijk wel mogelijk is – is dan ook geen sprake.
Voor zover de aan het woord zijnde leden veronderstellen dat de
kansspelautoriteit of ik van mening zouden zijn dat illegaal online aanbod
van aanbieders die zich aan de prioriteringscriteria van de kansspelautoriteit houden, niet in strijd is met de geldende wet- en regelgeving, berust
66

Onder meer Aanhangsel Handelingen II 2013/14, nrs. 13, 1287 en 1290 en Aanhangsel
Handelingen II 2014/15, nrs. 1845, 1899 en 2025.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

79

dit dus op een misverstand. Aanbod van kansspelen – al dan niet op
afstand – zonder vergunning is in strijd met de verbodsbepaling in artikel
1 van de Wok. Als stelselverantwoordelijke meng ik mij niet in de
beoordeling van concrete activiteiten van individuele kansspelaanbieders.
Dat is aan de kansspelautoriteit.
Op de vraag van de aan het woord zijnde leden hoe de kansspelautoriteit
de activiteiten van Unibet volgt, antwoord ik dat de kansspelautoriteit de
activiteiten van deze aanbieder volgt zoals zij ook de activiteiten volgt van
iedere andere kansspelaanbieder die momenteel kansspelen op afstand
aanbiedt waaraan ook spelers in Nederland kunnen deelnemen.
Ik wijs de aan het woord zijnde leden in dit verband op de urgentie van
een wettelijk vergunningenstelsel. Honderdduizenden Nederlanders
nemen, ondanks het feit dat kansspelen op afstand in Nederland tot op
heden niet zijn gereguleerd, al jarenlang deel aan kansspelen op afstand.
Deze spelers genieten nog steeds niet het hoge beschermingsniveau dat
de Nederlandse regering met het kansspelbeleid beoogt. Handhaving van
een verbod op illegale online kansspelen zonder een legaal en veilig
alternatief voor de speler komt neer op dweilen met de kraan open. Een
vergunningstelsel is noodzakelijk om het kaf van het koren te scheiden en
de Nederlandse speler de hoge mate van bescherming te bieden die hij
mag verwachten. Het uitblijven van regulering met waarborgen tegen
onder meer kansspelverslaving zet de deur open voor onverantwoord
opererende aanbieders zonder behoorlijk preventiebeleid om hun
risicovolle diensten in Nederland aan de man te brengen.
Contact met relevante actoren
Om de haar toevertrouwde publieke belangen te kunnen borgen moet de
kansspelautoriteit, als centrale autoriteit op het complexe en snel
veranderende speelveld van kansspelen in Nederland, beschikken over
een goed inzicht in de praktijken en handelwijzen van de verschillende
relevante partijen en kunnen anticiperen op relevante ontwikkelingen in
de praktijk van dergelijke partijen en in de regelgeving. Daarom onderhoudt zij contacten met alle relevante actoren. Het gaat hierbij, naast de
betrokken kansspelaanbieders, onder meer om instellingen en deskundigen op het gebied van verslavingszorg, om betaaldienstverleners,
mediabedrijven, software leveranciers, de Belastingdienst, gemeenten,
andere Nederlandse toezichthouders als de FIOD, de AFM, DNB en de
ACM, en om buitenlandse kansspeltoezichthouders. Dit heeft onder meer
geleid tot afspraken over samenwerking en informatie-uitwisseling met
betaaldienstverleners, mediabedrijven en binnenlandse en buitenlandse
toezichthouders.
Uiteraard onderhoudt de kansspelautoriteit ook met gepaste afstand
contacten met relevante aanbieders van kansspelen op afstand. Hiervoor
ben ik al ingegaan op de prioritering door de kansspelautoriteit van haar
handhavingsactiviteiten en haar inventarisatie van de belangstelling voor
vergunningen voor het organiseren van kansspelen op afstand. Het
onderhouden van dergelijke contacten betekent uiteraard niet dat zij niet
onafhankelijk opereert, zo antwoord ik de leden van de CDA-fractie op
hun vraag om een reactie op de stelling dat de kansspelautoriteit bij haar
handhaving en haar benadering van illegale aanbieders teveel de manier
van denken van kansspelaanbieders zou hebben overgenomen. Actuele
informatie over de online kansspelmarkt, de daarop opererende
aanbieders en hun praktijken en beweegredenen, is van essentieel belang
voor het functioneren van de kansspelautoriteit. Dergelijke informatie en
communicatie is van essentieel belang voor een goede toezichtsrelatie
met de toekomstige vergunninghouders. Dit is ook tijdens het rondetafelgesprek naar voren gekomen. Informatie is ook van belang voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

80

bestrijding van het resterende illegale aanbod van kansspelen op afstand.
Door de illegale online aanbieder, diens praktijken en diens beweegredenen te doorgronden, is de kansspelautoriteit beter in staat het hen zo
moeilijk mogelijk maken.
Overzichten
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd om een uitputtend
overzicht van illegaal opererende aanbieders van kansspelen op afstand,
of van aanbieders waarvan de kansspelautoriteit sinds 2012 het
vermoeden heeft dat deze zich op de Nederlandse markt richten. Ook
hebben zij gevraagd in hoeverre de kansspelautoriteit deze aanbieders
een waarschuwing per brief of e-mail heeft gestuurd, zodat deze weten
dat zij zich in het vizier van de kansspelautoriteit bevinden en een risico
lopen met betrekking tot de toekomstige vergunningverlening.
Deze leden antwoord ik dat ik niet beschik over een uitputtend overzicht
van alle illegaal opererende aanbieders van kansspelen op afstand, en dan
ook niet, zoals gevraagd, informatie kan verstrekken over de plaats van
vestiging van die aanbieder, zoals bijvoorbeeld de Kanaaleilanden, het Isle
of Man en Malta. Wel heeft de kansspelautoriteit mij laten weten dat zij
sinds 2012 47 aanbieders heeft aangeschreven, omdat deze hun online
kansspelaanbod onmiskenbaar op de Nederlandse markt richtten. Als
gevolg van deze aanschrijvingen hebben 33 aanbieders (ruim 73%) hun
aanbod zo aangepast, dat dat niet langer onmiskenbaar op de Nederlandse markt is gericht. De kansspelautoriteit heeft mij laten weten dat
twee van deze aanbieders een postadres op het Isle of Man hadden. In zes
gevallen (13%) heeft de kansspelautoriteit uiteindelijk een bestuurlijke
sanctie opgelegd. De overige zes aangeschreven aanbieders (ruim 13%)
hebben als gevolg van de waarschuwing het op Nederland gerichte
aanbod in het geheel gestaakt. Verder heeft de kansspelautoriteit mij laten
weten nog tien aanbieders te hebben onderzocht wegens het vermoeden
heeft dat deze hun online aanbod op de Nederlandse markt richten. Uit dit
onderzoek bleek dat niet kon worden vastgesteld dat deze aanbieders zich
onmiskenbaar op de Nederlandse markt hebben gericht.
Overigens is het aantal websites dat aangepakt wordt of onderdeel is van
onderzoek door de kansspelautoriteit, hoger dan het aantal aanbieders,
aangezien veel aanbieders meerdere websites exploiteren.
Het hoge percentage van aangeschreven aanbieders die naar aanleiding
van de brieven van de kansspelautoriteit hun websites hebben aangepast
of het aanbod geheel hebben gestaakt, duidt er op dat deze aanbieders
zich terdege bewust zijn van het feit dat zij zich in het vizier van de
kansspelautoriteit bevinden. Serieus opererende kansspelaanbieders die
na regulering van kansspelen op afstand in aanmerking willen komen
voor een vergunning, willen eventuele vergunningverlening niet op het
spel zetten door de kansspelautoriteit te negeren. Door haar aanschrijvingen kan de kansspelautoriteit haar onderzoeks- en handhavingsactiviteiten concentreren op die aanbieders die zich desondanks niets gelegen
laten van het Nederlandse kansspelbeleid en dit vermoedelijk ook na
regulering van kansspelen op afstand niet zullen doen.
De leden van de CDA-fractie hebben ook gevraagd om een overzicht van
alle handhavende activiteiten die de kansspelautoriteit sinds 2012 heeft
ondernomen tegen illegale kansspelaanbieders in de sector van de drafen rensport. Deze leden antwoord ik dat de kansspelautoriteit illegale
aanbieders van online weddenschappen op de draf- en rensport op
dezelfde wijze aanpakt als andere aanbieders van kansspelen op afstand.
Aanbieders die zich onmiskenbaar op de Nederlandse markt richten,
worden, zoals gezegd, door de kansspelautoriteit aangeschreven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

81

Wanneer de aangeschreven aanbieder er in persisteert zijn aanbod
onmiskenbaar op de Nederlandse markt te richten, doet de kansspelautoriteit aanvullend onderzoek, waar mogelijk gevolgd door een boetebesluit
en publicatie daarvan. Onder de aangeschreven aanbieders van
kansspelen op afstand bevinden zich ook aanbieders die weddenschappen
op de draf- en rensport aanboden. Al deze aanbieders hebben na de
aanschrijving van de kansspelautoriteit hun websites aangepast aan de
prioriteringscriteria van de kansspelautoriteit.
Ik wijs de aan het woord zijnde leden er op dat illegale weddenschappen
op draf- en rensport, en sport in het algemeen, vaak worden aangeboden
door middel van zogenaamde gokzuilen. Dit zijn op internet aangesloten
computers die, vaak voorzien van randapparatuur, zijn ingericht om te
kunnen wedden op sportwedstrijden. Deze gokzuilen staan vaak opgesteld
in publieke gelegenheden, vooral in cafés en andere horeca. De kansspelautoriteit werkt intensief samen met gemeenten, belastingdienst en politie
om deze zuilen aan te pakken. In 2013 en 2014 is de kansspelautoriteit 34
onderzoeken gestart wegens illegale gokzuilen, wat heeft geleid tot
boetes, inbeslagname van apparatuur en sluiting van enkele gelegenheden, waaronder een illegaal gokhuis. Naast deze handhaving voert de
kansspelautoriteit ook een preventiebeleid, onder meer door cafés en
winkels in telecommunicatie te waarschuwen voor kansspelaanbod via
gokzuilen. Daarbij wordt uitgelegd waarom deze zuilen verboden zijn en
welke risico’s de betrokken ondernemers lopen, indien zij toch gokzuilen
opstellen.
De boetes die zijn opgelegd aan aanbieders die illegaal kansspelen op
afstand of door middel van gokzuilen aanbieden, zijn gepubliceerd op de
website van de kansspelautoriteit. De kansspelautoriteit publiceert geen
gegevens over lopende onderzoeken om die onderzoeken niet te
verstoren. Zij publiceert ook geen gegevens over aanbieders die na een
waarschuwing hun aanbod hebben aangepast om deze niet onnodig in de
negatieve publiciteit te brengen.
Capaciteit van de kansspelautoriteit
De leden van de SP- en ChristenUnie-fracties hebben gevraagd naar de
handhavingscapaciteit van de kansspelautoriteit. Uitgaande van een
kanalisatiegraad van 70% tot 80% heeft de kansspelautoriteit in haar
uitvoeringstoets in 2013 ingeschat na inwerkingtreding van de Wet
kansspelen op afstand structureel 21 à 29 fte extra – afhankelijk van onder
meer het aantal vergunninghouders – nodig te zullen hebben, waaronder
4,3 fte extra voor toezicht en handhaving. De kansspelautoriteit heeft
aangegeven dat in 2015 al 4 à 5 fte structureel wordt ingezet voor toezicht
en handhaving op illegaal online aanbod. Op basis van haar huidige
inzichten verwacht de kansspelautoriteit dat de uitbreiding van deze
bezetting met 4,3 fte tot acht à negen fte volstaat. Binnen bepaalde
marges en afhankelijk van de actuele omstandigheden kan zij bovendien
meer capaciteit inzetten indien dat nodig blijkt.
De leden van de SP-fractie die hebben gevraagd hoe de complexe
handhaving op het illegale aanbod, waarin ook buitenlandse partijen
opereren, met slechts vier fte kan worden gerealiseerd, antwoord ik dan
ook dat het dus niet zo is dat voor de totale handhaving op het illegale
aanbod slechts die 4,3 fte beschikbaar is. Thans is al sprake van een
illegale markt waar handhaving door de kansspelautoriteit plaatsvindt
waarvoor zij capaciteit beschikbaar heeft. De extra 4,3 fte die is voorzien
voor de periode na inwerkingtreding van de Wet kansspelen op afstand,
komt hierboven op.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

82

De leden van de SP- en ChristenUnie-fracties hebben gevraagd hoe de
regering wil waarborgen dat het overblijvende aanbod van illegale
aanbieders effectief zal worden bestreden. Ik antwoord de aan het woord
zijnde leden dat naast de extra 4,3 fte voor handhaving door de kansspelautoriteit op illegaal online aanbod, het voorliggende wetsvoorstel ook
voorziet in een uitbreiding van het handhavingsinstrumentarium van de
kansspelautoriteit. Ik noem hier als voorbeeld de bevoegdheid om partijen
die kansspelen op afstand bevorderen of faciliteren, zoals advertentie- en
marketingbedrijven, betaaldienstverleners en platform- en internetserviceproviders, een bindende aanwijzing te geven om die dienstverlening te
staken. Hiermee wil de regering bewerkstelligen dat handhaving van het
illegale aanbod zo effectief en gericht mogelijk kan plaatsvinden. Dit wil
echter niet zeggen, dat hiermee een waterdicht systeem wordt gecreëerd
of dat geen illegale aanbieder zich ooit nog op de Nederlandse markt zal
begeven. Dit is niet mogelijk. Wel zorgt dit ervoor dat het opereren op de
Nederlandse markt door illegale aanbieders door het opwerpen van
drempels aanzienlijk onaantrekkelijker kan worden gemaakt.
De leden van de CDA-fractie constateren terecht dat de regering van
mening is dat handhaven effectiever is wanneer het illegale aanbod van
kansspelen op afstand teruggebracht is tot 20%. Zij hebben gevraagd of
de kansspelautoriteit er tot op heden in is geslaagd 20% van het illegale
aanbod aan kansspelen op afstand te handhaven, en zo dat niet het geval
is, waarom dat na regulering wel mogelijk zal zijn. Ik wijs de aan het
woord zijnde leden op het feit dat momenteel alle aanbod van kansspelen
op afstand illegaal is in Nederland, waardoor handhaving van 20%
onmogelijk is. In de huidige situatie zorgt handhaving er immers voor dat
de bestaande vraag naar kansspelen op afstand zich verplaatst van de ene
illegale aanbieder naar de andere.
Zoals ik al eerder heb aangegeven, is het vanwege de complexiteit van het
per definitie grensoverschrijdende karakter van online kansspelen niet
mogelijk om alle illegale aanbieders van kansspelen op afstand te
bestrijden. Dit geldt ongeacht het budget of het aantal fte’s dat de
kansspelautoriteit hiervoor beschikbaar zou hebben. Daarnaast bevindt de
Nederlandse online markt zich momenteel in een transitiefase van
ongereguleerd aanbod door aanbieders die zonder vergunning opereren,
naar gereguleerd en betrouwbaar aanbod door vergunninghouders. De
kanalisatie is er niet bij gebaat om iedere online aanbieder hard van de
markt te weren. Dit zou tot gevolg hebben dat de speler alleen nog zijn
heil kan vinden bij de meest dubieuze kansspelaanbieders. Daarom heeft
de kansspelautoriteit, zoals gezegd, prioriteringscriteria opgesteld om te
beoordelen of aanbieders zich onmiskenbaar op de Nederlandse markt
richten en pakt deze aanbieders eerst aan. Deze prioriteringscriteria geven
de kansspelautoriteit de mogelijkheid in dit stadium al de kaf van het
koren te scheiden.
Daarom is het van belang om zo snel mogelijk over te gaan tot regulering
van de markt voor kansspelen op afstand. Alleen dan kan de speler een
legaal alternatief geboden worden dat betrouwbaar, verantwoord en
controleerbaar is. Illegale aanbieders kunnen effectief worden aangepakt,
doordat de kansspelautoriteit haar handhavingsinstrumentarium specifiek
kan richten op de kleinere groep resterende illegale aanbieders. Wanneer
de Nederlandse consument in grote getale kiest voor het vergunde
aanbod, wordt de Nederlandse markt minder interessant voor illegale
aanbieders. Naar verwachting zullen de vergunninghouders die investeringen hebben moeten doen om aan de Nederlandse vergunningsvoorwaarden te voldoen, de kansspelautoriteit wijzen op mogelijk resterend
illegaal aanbod.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

83

6.7. Toezicht op de kansspelautoriteit
Toezichtarrangement
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd naar de stand van zaken
ten aanzien van het samenwerkings- en informatieprotocol en toezichtarrangement dat door het Ministerie van Veiligheid en Justitie in overleg
met de kansspelautoriteit wordt uitgewerkt. Er loopt momenteel een
project om te komen tot een relatie- en informatiestatuut. Dit project zal
zelf geen toezichtarrangement opleveren, maar voorziet wel in de
samenwerkingsafspraken om onder andere tot een dergelijk arrangement
te komen. Voorzien is dat dit project 2015 wordt afgerond.
De vraag van de aan het woord zijnde leden of de financiering van de
kansspelautoriteit onderdeel uitmaakt van dit samenwerkings- en
informatieprotocol, antwoord ik ontkennend. De kansspelautoriteit wordt
immers sinds haar instelling in 2012 gefinancierd uit de kansspelheffing
die wordt geheven van de vergunninghouders (artikelen 33e en 33f Wok),
en de regulering van kansspelen op afstand vormt geen aanleiding hierop
terug te komen.
In het verlengde hiervan hebben de leden van de CDA-fractie gevraagd
of de grondslag van de kansspelheffing – die voor de loterijen is
gebaseerd op de nominale waarde van de verkochte loten – nader is
onderzocht. Zoals ik in het schriftelijk overleg met de Eerste Kamer heb
aangegeven,67 is de omzet van de Nationale Postcode Loterij sinds de
oprichting van de kansspelautoriteit en daarmee sinds de invoering van
de kansspelheffing gestegen en is de omzet van de BankGiro Loterij en
Vriendenloterij min of meer stabiel gebleven. Ik heb hierin geen reden
gezien om een causaal verband tussen de kansspelheffing en de stijging
of daling van de omzet bij de goede doelen loterijen te veronderstellen en
dus ook niet om een herziening van de grondslag van de kansspelheffing
te onderzoeken.
Adviesraad
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of de adviesraad
kansspelautoriteit eenzelfde functie heeft als een raad van toezicht en
waarom, indien dat niet het geval is, de kansspelautoriteit geen raad van
toezicht heeft. Ook hebben zij gevraagd naar het aantal bijeenkomsten van
deze adviesraad sinds 2012 en de openbaar gemaakte rapporten. De
externe adviesraad kansspelautoriteit, zo antwoord ik de aan het woord
zijnde leden, is op 1 maart 2014 ingesteld en is daarna vijfmaal bijeen
gekomen. Daarvan zijn geen openbare rapporten beschikbaar. De
adviesraad heeft tot taak de raad van bestuur van de kansspelautoriteit
(gevraagd en ongevraagd) te adviseren over ontwikkelingen die op
langere termijn de werkzaamheden van de kansspelautoriteit kunnen
beïnvloeden en daarbij tijdig te wijzen op omissies, tegenstrijdigheden en
te verwachten knelpunten, probleemstellingen te formuleren ten aanzien
van grote beleidsvraagstukken en beleidsalternatieven aan te geven.68 De
adviesraad kansspelautoriteit heeft geen taken op het gebied van toezicht
op het functioneren van de raad van bestuur van de kansspelautoriteit, of
op het gebied van benoeming en schorsing van leden van de raad van
bestuur, de vaststelling van hun bezoldiging en de goedkeuring van de
begroting en van de jaarrekening. Zoals ook bij de instelling van de

67
68

Kamerstukken I, 2014/15, 32 264, I.
Artikel 3 van het Besluit Adviesraad kansspelautoriteit 2014 (Stcrt. 2014, nr. 7379).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

84

kansspelautoriteit is aangegeven,69is het instellen van een extra
zelfstandig bestuursorgaan in de vorm van een raad van toezicht niet
nodig. Ik zie geen reden daar nu anders over te denken.
7. Financiële aspecten van het wetsvoorstel
Keuze voor gedifferentieerd KSB-tarief en verband met de kanalisatie
De leden van VVD-, PvdA-, CDA- en D66-fracties hebben vragen
gesteld over de keuze voor een gedifferentieerd tarief en de relatie tot de
kanalisatie. Deze leden antwoord ik, dat de keuze voor een gedifferentieerd tarief is gebaseerd op de noodzaak om de totale kosten van het
legale aanbod van kansspelen op afstand door de toekomstige vergunninghouders niet onnodig hoog te maken, zodat op korte termijn een
substantiële kanalisatie kan worden bereikt. Toekomstige vergunninghouders moeten kunnen concurreren met illegale aanbieders die geen
kansspelbelasting afdragen.
De markt voor kansspelen op afstand is een consument-geleide markt.
Spelers willen het door hen gewenste spel kunnen spelen met een
aantrekkelijk uitkeringspercentage. Een hoog uitkeringspercentage,
vergelijkbaar met het uitkeringspercentage op de illegale markt, is voor
vergunninghouders een vereiste om te kunnen concurreren met het
illegale aanbod. Wanneer de kosten voor het vergund aanbieden van
kansspelen op afstand (te) hoog zijn, zijn verschillende reacties van de
zijde van aanbieders te verwachten. Een deel van de potentiële
gegadigden voor een vergunning zal afhaken en de illegaliteit verkiezen;
een andere deel zal nog steeds geïnteresseerd zijn in een vergunning,
maar proberen de hoge kosten af te wentelen door te bezuinigen op de
aantrekkelijkheid of innovatie van het spelaanbod of door het uitkeringspercentage te verlagen. Dit heeft een negatief effect op de kanalisatie,
aangezien spelers op zoek zijn naar de hoogste uitkeringspercentages en
een aantrekkelijke spelbeleving. Daarom heeft de regering ervoor gekozen
het belastingtarief voor kansspelen op afstand niet hoger te maken dan
20%.
Ervaringen uit het buitenland en onderzoeken van H2GC laten zien dat een
belastingtarief van 20% ongeveer de bovengrens is om aan de kanalisatiedoelstelling te voldoen. Er bestaat geen rekensom, zo antwoord ik de
leden van de D66- en CDA-fracties, waaruit een direct verband blijkt
tussen het belastingtarief en de kanalisatiegraad. Wel blijkt uit diverse
onderzoeken70 een direct verband tussen de totale kosten die de
aanbieder maakt en het de kanalisatiegraad. In een recent onderzoek voor
de Engelse belastingdienst is met een econometrisch model een
prijselasticiteit voor online casinospelen afgeleid van -1.8 op basis van
feitelijke speelgegevens uit de afgelopen jaren.71 Bij deze prijselasticiteitzou een verhoging van de KSB van 20% naar 29% dus zo’n 16% minder
omzet betekenen. Naast kansspelbelasting van 20% van het brutospelresultaat, bestaan deze kosten uit investeringen om te voldoen aan de
Nederlandse vergunningvereisten, waaronder het voeren van een
hoogwaardig verslavingspreventiebeleid, het gebruik van het centraal
register uitsluiting kansspelen en een controledatabank in Nederland, en
de kansspelheffing van 2,0% van het bruto spelresultaat ter financiering

69

Kamerstukken II 2009/10, 32 264, nr. 4, p. 4 en nr. 6, p. 12; Kamerstukken I 2011/12, 32 264, C,
pp. 5–6.
H2GC marktscan 2 oktober 2015; Boston Consulting Group, Onderzoek Online Markt
Kansspelen, 2011.
71
Frontier Economics, juni 2014.
70

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

85

van de kosten van de kansspelautoriteit en als bijdrage aan het «verslavingsfonds».
Andere verbanden met kanalisatie, zoals normstelling en gepercipieerde
effectiviteit van het voorgestelde handhavingsinstrumentarium zijn ook
meegenomen, zo antwoord ik de leden van de CDA-fractie. Zoals ook uit
het onderzoek van de Boston Consulting Group blijkt, is de effectiviteit
van het handhavingsinstrumentarium sterk afhankelijk van de mate van
(initiële) kanalisatie. Handhaving, zoals het bestrijden van marketing door
illegale aanbieders en het opleggen van betalingsblokkades, creëert
drempels voor het illegale aanbod. Deze maatregelen zijn echter te
omzeilen en daarom uiteindelijk nooit volledig waterdicht. Dit betekent dat
de kansspelautoriteit actief drempels moet blijven opwerpen jegens
illegale aanbieders. Hoe groter de illegale markt, hoe meer geld en
capaciteit nodig is voor de bestrijding hiervan. De legale aanbieders
(vergunninghouders) betalen via de kansspelheffing voor het toezicht en
handhaving.
Een belastingtarief hoger dan 20% voor kansspelen op afstand acht ik niet
realiseerbaar zonder afbreuk te doen aan de kanalisatiedoelstelling. Dat
betekent niet dat ik een tegenstander ben van een uniform tarief voor de
kansspelbelasting, zo antwoord ik de leden van de VVD-, PvdA-, CDAen D66-fracties. Ik ben van mening dat een gedifferentieerd belastingtarief in zijn algemeenheid niet noodzakelijk is om de gewenste kanalisatiegraad te verwerkelijken. Een uniform tarief van 29% leidt echter tot een
lagere kanalisatie van kansspelen op afstand dan ik wenselijk acht. Een
uniform tarief lager dan 29% leidt tot een budgettaire derving, die bij een
uniform tarief van 20% naar schatting oploopt tot 144 miljoen euro.
Overigens is Nederland niet uniek met het voorgestelde gedifferentieerde
tarief. Ook andere landen kennen gedifferentieerde belastingtarieven.
Op de vraag van de leden van de CDA-fractie waarom de regering niet de
opbrengsten heeft weergegeven van een uniform tarief van 23%, 25% of
27% van het tarief kansspelbelasting, antwoord ik, dat een daling van het
kansspelbelastingtarief van een procentpunt voor de landgebonden
spelen ten opzichte van de voorgestelde 29% leidt tot een budgettaire
derving van ongeveer 16 miljoen euro per jaar. De marktomvang van
kansspelen op afstand is onvoldoende om de derving als gevolg van
belastingverlaging in de landgebonden sector te compenseren. Een
uniform tarief van 23%, 25% of 27% zou gepaard gaan met een budgettaire derving van respectievelijk 93 miljoen euro, 59 miljoen euro en 25
miljoen euro. Er is dan ook geen sprake van opbrengsten bij een uniform
tarief lager dan 29%, maar van een budgettaire derving.
De leden van de D66-fractie hebben gevraagd of ik ten aanzien van het
hybride aanbod effecten voorzie in de zin dat spelers of aanbieders zullen
proberen het hogere 29%-tarief te omzeilen. Inherent aan invoering van
verschillende tarieven, zo antwoord ik hen, is een zekere druk richting het
lagere tarief alsmede bepaalde afbakeningsvragen. Met deze effecten is zo
goed mogelijk rekening gehouden bij het definiëren van kansspelen op
afstand. Een kansspel met fysiek contact met degene die gelegenheid
geeft of die voor deelname aan kansspelen ruimte en middelen ter
beschikking stelt, is geen kansspel op afstand. Hierdoor zijn kansspelautomatenspelen in de hoogdrempelige horeca en kansspelen in speelautomatenhallen en speelcasino’s altijd landgebonden, ongeacht of deze ook
kenmerken vertonen van een kansspel op afstand. Ik ga er van uit dat
hiermee het onderscheid voldoende is afgebakend. Mochten zich toch
nieuwe onvoorziene situaties voordoen, dan zal de definitie mogelijk
opnieuw moeten worden bezien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

86

Relevante onderzoeken
Zoals de leden van de CDA-fractie terecht opmerken, blijft H2GC de
meetmethodes verfijnen en zijn er regelmatig meer actuele gegevens
beschikbaar. Op de vraag van de aan het woord zijnde leden waarom deze
gegevens niet in het wetsvoorstel zijn meegenomen, antwoord ik dat de
onderliggende cijfers zoals gebruikt in het wetsvoorstel, ten tijde van het
opstellen van het voorstel en de toelichting de meest recente waren en
aansluiten bij de geschatte kosten op basis van de voorwaarden die
voortvloeien uit het Nederlandse wetsvoorstel. Aangezien deze
voorwaarden niet zijn veranderd, heb ik geen reden deze cijfers aan te
passen.
In antwoord op vragen van de CDA-fractie kan ik melden dat H2GC in de
meest recente metingen ook de kanalisatiegraad bij 24% kansspelbelasting heeft opgenomen. Andere percentages zijn niet onderzocht.
Aangezien de kanalisatiedoelstelling ook bij 20% kansspelbelasting onder
druk staat, acht ik het onderzoeken van verdere percentages, zoals 25% of
27% niet opportuun.
De leden van de D66-fractie hebben gevraagd hoe deze berekeningen
zich verhouden tot Denemarken, waar een kanalisatiegraad van 90% is
bereikt. Deze leden antwoord ik, dat het Nederlandse voorstel in veel
opzichten gelijkenissen vertoont met de Deense situatie, maar dat de
Nederlandse vergunningvoorwaarden op sommige punten strikter zijn
dan in Denemarken. Met name op het gebied van verslavingspreventie
stelt het Nederlandse stelsel striktere eisen, waaronder de actieve
zorgplicht. Ook moet de vergunninghouder meer gegevens ter
beschikking stellen van de toezichthouder middels de controledatabank.
Verder kent Denemarken bijvoorbeeld geen verplichte bijdrage aan een
verslavingsfonds. Deze Nederlandse vereisten brengen vanzelfsprekend
kosten met zich mee, die van invloed zijn op de kanalisatie. Gelet op de
hoge mate van bescherming die ik de Nederlandse spelers wil bieden,
acht ik deze kosten echter noodzakelijk om een verantwoord, betrouwbaar
en controleer aanbod mogelijk te maken.
Ten aanzien van de marktomvang van kansspelen op afstand hebben de
leden van de CDA-fractie gevraagd, of de regering kennis heeft genomen
van de twee rapporten van Motivaction getiteld «Verkenning online
kansspelmarkt». Wel hebben Holland Casino en Motivaction, zo antwoord
ik deze leden, hebben de resultaten van het onderzoek mondeling op mijn
departement toegelicht. Het is aan Holland Casino en Motivaction om te
besluiten of zij deze rapporten openbaar willen maken.
Op de vraag van de leden van de CDA-fractie naar een vergelijking van
de onderzoeken van Motivaction en van H2GC en de gehanteerde
onderzoeksmethodieken, antwoord ik dat de onderzoeksmethodieken die
door Motivaction en H2GC zijn gehanteerd, zodanig van elkaar verschillen
dat een inhoudelijke vergelijking van beide rapporten in mijn ogen niet
mogelijk is. Waar H2GC data verzamelt bij de aanbieder, verzamelt
Motivaction deze bij de kansspelconsument. H2GC baseert zich daarbij op
(jaar)verslagen en cijfers van internationale kansspelaanbieders.
Motivaction gebruikt haar online panel en vraagt hen een inschatting te
geven hun gedrag en uitgaven op het gebied van kansspelen. Een van de
gevolgen hiervan is dat H2GC rekent in brutospelresultaat, terwijl
Motivaction rekent met spelersuitgaven. Vergelijking van beide onderzoeken is hierdoor niet goed mogelijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

87

Financiële gevolgen en gevolgen voor de rijksbegroting
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd om aan te geven wat de
financiële gevolgen zijn voor de rijksbegroting als gevolg van de
vertraging van de inwerkingtreding van het wetsvoorstel en welke
gevolgen dit heeft voor de voor de voorgenomen behoedzame en
stapsgewijze aanpak voor eventuele hervormingen van andere onderdelen van het kansspelbeleid. De vertraging van de invoering van het
wetsvoorstel heeft lagere kansspelbelasting opbrengsten tot gevolg,
conform het wetsvoorstel is dat in 2015 18 miljoen euro en in 2016 20
miljoen euro. Deze lagere opbrengsten zijn ingepast in het lastenbeeld
voor 2015 en 2016.
Wijziging van de Wet KSB (bingospelen)
De leden van de CDA-fractie hebben naar aanleiding van de in de nota
van wijziging geregelde uitsluiting van bingo als casinospel gevraagd of
het niet duidelijker was geweest om alleen «kleine» bingospelen uit te
sluiten van casinospelen. Deze leden antwoord ik dat de Hoge Raad in zijn
uitspraak van 11 juli 2014 heeft beslist wat als (binnenlands) casinospel
heeft te gelden. De Hoge Raad verwijst daarvoor naar de Beschikking
casinospelen 1996. Artikel 4, eerste lid, van die beschikking bevat een
opsomming van de casinospelen voor de Wet op de kansspelen die door
Holland Casino mogen worden aangeboden. In die bepaling is ook bingo
opgenomen. Uit deze uitspraak zou dan ook kunnen voortvloeien dat
bingo (altijd) voor de kansspelbelasting als een casinospel moet worden
behandeld. Dat zou tot gevolg hebben dat elke aanbieder van bingo
belastingplichtige wordt voor de kansspelbelasting, ook indien sprake is
van kleine prijsjes. Dat is ongewenst. Daarom wordt voorgesteld de
bestaande situatie dat voor bingo de gerechtigde tot de prijs belastingplichtig blijft, te continueren.
Als ik de leden van de CDA-fractie goed begrijp, is hun suggestie om
kleine kansspelen in de zin van artikel 7c van de Wet op de kansspelen uit
te zonderen van de casinospelen in de Wet KSB. Dit kent echter een aantal
bezwaren. Zo gaat het in die bepaling niet uitsluitend om bingo’s maar
ook om andere kleine kansspelen die worden aangeboden door een
vereniging die voorts voldoet aan enkele andere voorwaarden. Voor de
heffing van de kansspelbelasting maakt het echter niet uit welke organisatie de bingo organiseert. Het anders belasten van grote bingo’s zou een
onderscheid in fiscale behandeling opleveren waarvoor het kabinet
onvoldoende rechtvaardiging ziet. Hoewel de aanbieder van bingo ook bij
grote prijzen niet de belastingplichtige is, is de Nederlandse aanbieder wel
de inhoudingsplichtige die de belasting inhoudt en afdraagt. In zoverre
maakt het voor de verantwoordelijkheid voor de afdracht van de belasting
dus niet uit bij wie de feitelijke belastingplicht ligt.
8. Europeesrechtelijk kader
Inbreukprocedure tegen Nederland
De lopende inbreukprocedure tegen Nederland heeft betrekking op de
landgebonden sportweddenschappen. Het is de huidige (monopolistische)
vergunninghouder toegestaan het internet te gebruiken om deelnamebewijzen voor die weddenschappen aan de man te brengen. De Commissie
is van mening dat Nederland met de beperkingen die in de Wok worden
gesteld aan het organiseren en het bevorderen van de deelname aan
sportprijsvragen op ongerechtvaardigde wijze het vrije verkeer van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

88

diensten binnen de Europese Unie72 schendt. De leden van de CDA- en
D66-fracties hebben gevraagd naar de gang van zaken rond de
inbreukprocedure tegen Nederland. Ik antwoord de aan het woord zijnde
leden dat deze procedure nog in de zogenoemde «precontentieuze»ofwel administratieve – fase verkeert. De Commissie heeft (nog) geen
formeel verzoekschrift bij het Hof van Justitie ingediend. De Commissie
heeft Nederland op 10 april 2006 in gebreke gesteld en op 23 maart 2007
een aanvullende ingebrekestelling gezonden. Bij brief van 28 februari 2008
heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht. De
Nederlandse regering heeft daarop bij brief van 26 september 2008
gereageerd. Vervolgens heeft de Commissie de Nederlandse regering bij
brief van 30 oktober 2012 om informatie verzocht over enkele feitelijke en
juridische ontwikkelingen op het gebied van het Nederlandse kansspelbeleid. Meer in het bijzonder heeft de Commissie gevraagd naar de stand
van zaken met betrekking tot twee nationale gerechtelijke procedures
(Betfair en Ladbrokes) en naar de plannen van de Nederlandse regering
met betrekking tot de herziening van de Wok. De gevraagde informatie is
op 12 februari 2013 aan de Commissie gezonden. Hierbij is onder meer
gewezen op de in voorbereiding zijnde wetvoorstellen met betrekking tot
kansspelen op afstand en de herinrichting van de casinomarkt. Uit de
ambtelijke contacten met de Commissie blijkt dat zij de ontwikkelingen in
Nederland met belangstelling volgt.
Op grond van die contacten verwacht ik dat geen procedure tegen
Nederland aanhangig zal worden gemaakt bij het Hof van Justitie, indien
kansspelen op afstand op de voorgestelde wijze worden gereguleerd.
Indien kansspelen op afstand in Nederland niet worden gereguleerd of
indien aan de voorgestelde regulering alsnog – in de ogen van de
Commissie – ongerechtvaardigde beperkingen worden aangebracht, zo
antwoord ik de leden van de D66-fractie voorts, zal dit naar verwachting
tot gevolg hebben dat de zaak bij het Hof van Justitie aanhangig wordt
gemaakt. Mijn inschatting is dat dit er dus inderdaad op neerkomt dat
Nederland, indien de Tweede Kamer niet instemt met regulering van
kansspelen op afstand, dan wel indien alsnog ongerechtvaardigde
beperkingen worden aangebracht in de opzet van het wetsvoorstel, zich
voor het Hof van Justitie zal moeten verantwoorden. De aan het woord
zijnde leden constateren terecht dat de vertegenwoordiger van de
Europese Commissie tijdens de rondetafelgesprekken heeft aangegeven
dat dit een kwestie van maanden kan zijn. Dit komt mij ook zeer aannemelijk voor. Ook deel ik de mening van de Commissie dat het uitblijven
van regulering van kansspelen op afstand in Nederland neerkomt op het
uitblijven van bescherming van de Nederlandse burger. Dit is ook de
reden om kansspelen op afstand in Nederland te reguleren.
Ook hierom is het dus van belang dat de kansspelen op afstand in
Nederland zo spoedig mogelijk worden gereguleerd.
Op de vraag van de leden van de CDA-fractie naar de gevolgen van de
arresten van 3 juni 2010 in de zaken Sporting Exchange (zaak C-203/08) en
Ladbrokes (zaak C-258/08) op het proces rondom de inbreukprocedure
antwoord ik, dat dat op dit moment moeilijk is in te schatten. De zaak
bevindt zich nog immers in de precontentieuze fase en is nog niet
aangebracht bij het Hof van Justitie. Mocht de zaak wèl worden aangebracht bij het Hof, dan zal het van het (door de Commissie) in te dienen
verzoekschrift afhangen op welke wijze verweer wordt gevoerd en welke
argumenten daarbij een rol spelen. Uiteraard zal bij de zaak alle relevante
informatie worden betrokken, zo ook de genoemde arresten van het Hof
van Justitie, evenals de in vervolg op deze arresten gewezen uitspraak

72

Artikel 49 EG, thans artikel 56 VWEU.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

89

van de Raad van State van 23 maart 2011 (Betfair) en het arrest van de
Hoge Raad van 24 februari 2012 (Ladbrokes).
Op de vraag van de leden van de CDA-fractie of de inschatting juist is
dat het nog zeker twee jaar zal duren voordat de inbreukprocedure
daadwerkelijk tot een uitspraak kan leiden, antwoord ik dat een dergelijke
inschatting nog niet kan worden gegeven, aangezien de zaak nog niet bij
het Hof van Justitie is aangebracht. Voor de goede orde wijs ik erop dat de
verenigbaarheid van (onderdelen van) het Nederlandse beleid met het
Unierecht niet alleen bij de inbreukprocedure, maar ook bij verschillende
procedures voor de Nederlandse rechter speelt. In die zaken staat niet zo
zeer de (mogelijke) rechtvaardiging van het stelsel zélf, maar de wijze
waarop de vergunningen worden verleend centraal. Er is een gerede kans
dat de rechter binnen afzienbare tijd, al dan niet via een voorlopige
voorziening, tot een oordeel komt.
Op de vraag van de leden van de CDA-fractie of het juist is dat deze
inbreukprocedure op het laatste ogenblik van de agenda van de
Commissie is gehaald en wat dit zegt over het draagvlak binnen de
Commissie, antwoord ik dat mij daarover niets bekend is.
Contacten met de Europese Commissie
Op de vraag van de leden van de D66-fractie naar de contacten met de
Commissie sinds het aanhangig maken van het voorliggende
wetsvoorstel en de resultaten daarvan, antwoord ik dat de regering
regelmatig contact met de Europese Commissie over kansspelen heeft.
Die contacten verlopen veelal via de expertgroep online gokken, maar er
zijn uiteraard ook de nodige informele contacten met de Commissie,
waarbij onder meer wordt gepolst hoe de Commissie denkt over de
verenigbaarheid van bepaalde beperkingen met het Unierecht.
Daarnaast is het voorliggende wetsvoorstel uiteraard overeenkomstig
Richtlijn 98/34/EG73 genotificeerd. Zoals haar vertegenwoordiger ook
tijdens de rondetafelgesprekken aangaf, heeft de Commissie het voorliggende wetsvoorstel tot wijziging van de Wok positief ontvangen. De
Commissie ziet de voorgestelde wijzigingen van de Wok als een positieve
stap richting een effectief, coherent en consistent kansspelbeleid. De
normen in haar aanbeveling over online kansspelen74 komen ook vrijwel
naadloos overeen met de desbetreffende onderdelen van de voorgestelde
regulering. Wel gaat Nederland in het belang van de bescherming van de
speler tegen kansspelverslaving verder dan die aanbeveling.75
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd naar de stand van zaken
van het overleg met de Europese Commissie over de goedkeuring van
staatssteun, die door het wetsvoorstel ontstaat voor legale aanbieders van
kansspelen op afstand. Er is overleg gaande met de Europese Commissie
over de goedkeuring van het gedifferentieerde belastingtarief en
mogelijke andere staatssteunaspecten van het wetsvoorstel. Wat het
gedifferentieerde belastingtarief betreft, zijn de eerste signalen van de
kant van de Europese Commissie bemoedigend. Wel kan er in dit verband
op gewezen worden dat de Europese Commissie een klacht heeft

73

Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998, PbEG L 204,
betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften.
74
Aanbeveling 2014/478/EU van de Commissie van 19 juli 2014, PbEU L 214/38, betreffende
beginselen ter bescherming van consumenten en gebruikers van onlinegokdiensten en ter
voorkoming van onlinegokken door minderjarigen.
75
Zie onder meer het BNC-fiche van 26 september 2014, Kamerstukken II 2014/15, 22 112, nr.
1916.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

90

ontvangen van een aantal landgebonden aanbieders over het voorgenomen lagere tarief voor online kansspelen. De Nederlandse overheid
heeft inmiddels gereageerd op deze bij de Europese Commissie in
behandeling zijnde klacht en heeft de argumenten voor het gedifferentieerde belastingtarief nader toegelicht en onderbouwd. Aannemelijk is dat
de Europese Commissie na deze klacht in de goedkeuringsprocedure veel
aandacht zal hebben voor de onderbouwing van het gedifferentieerde
KSB-tarief. Ik heb er vertrouwen in dat het gedifferentieerde KSB als
geoorloofde staatssteun kan worden beschouwd en ik heb goede hoop
dat deze goedkeuring voor de afronding van het wetgevingstraject wordt
verkregen. Zekerheidshalve is in het wetsvoorstel voor het tarief van 20%
inwerkingtreding bij koninklijk besluit geregeld. Het tarief van 20% zal
derhalve pas na de goedkeuring door de Commissie in werking treden.
In het overleg met de Europese Commissie zijn ook mogelijke andere
staatssteunaspecten van het wetsvoorstel aan de orde gekomen. De
Europese Commissie heeft in haar voorlopige oordeel aangegeven dat
sprake is van staatssteun aan de landgebonden (sport)weddenschappen
en bingo vanwege het verschil in fiscale behandeling met online
sportweddenschappen en bingo. Voorts heeft de Europese Commissie
aangegeven dat de prijzenvrijstelling van € 449 niet als verenigbaar met
de interne markt kan worden beschouwd. De prijzenvrijstelling kan
daardoor marktverstorend werken. Deskundigen van het Ministerie van
Veiligheid en Justitie en het Ministerie van Financiën bestuderen
momenteel de opmerkingen van de Europese Commissie die in een
stelselwijziging van de kansspelbelasting kunnen resulteren. Er wordt
naar gestreefd volgend voorjaar een eindbeeld gereed te hebben waarna
overleg met de beide Kamers, de Europese Commissie en betrokkenen
kan volgen. Daarna kan een eventueel wetgevingstraject van start gaan.
Inbreukprocedure tegen België
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd naar de stand van zaken
ten aanzien van de formele ingebrekestelling die de Europese Commissie
in 2014 ten aanzien van het Belgische stelsel heeft uitgebracht. De leden
van de ChristenUnie-fractie hebben gevraagd of de spanning met het
Europese recht heeft geleid tot procedures waaruit de verplichting voor
België voortvloeit om het bestaande beleid rond kansspelen aan te
passen. Ik antwoord deze leden dat de Europese Commissie in november
2013 heeft besloten de stilgelegde inbreukprocedure tegen België te
hervatten. De Commissie heeft onder meer bedenkingen bij de verenigbaarheid met het Unierecht van het vereiste voor aanbieders van
kansspelen op afstand om een landgebonden aanwezigheid te hebben.
België is verzocht nadere uitleg te geven over verschillende aspecten van
het nationale kansspelbeleid. De Belgische regering heeft de vragen van
de Commissie beantwoord. Over de eventuele vervolgstappen is nog
geen informatie beschikbaar.
Mededinging in Europese jurisprudentie met betrekking tot kansspelen
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd hoe het wetsvoorstel zich
verhoudt tot de conclusies van het Hof van Justitie dat een volwaardige
mededinging op de kansspelmarkt geen goede zaak is en derhalve de
consument niet echt dient. Ik antwoord de aan het woord zijnde leden dat
het Hof van Justitie in zijn jurisprudentie altijd vooropgesteld heeft dat
individuele lidstaten op het specifieke gebied van kansspelen over
voldoende beoordelingsvrijheid beschikken om te bepalen welk beschermingsniveau zij nastreven en dat zij, in het verlengde daarvan, zelf kunnen
bepalen of zij het nodig achten activiteiten op het gebied van kansspelen
en weddenschappen geheel of gedeeltelijk te verbieden dan wel deze
slechts te beperken en met het oog daarop meer of mindere strenge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

91

toezichtmaatregelen te treffen. Het Hof heeft dan ook nooit een voorkeur
uitgesproken voor een specifiek reguleringsmodel (variërend van een
totaalverbod tot een open vergunningstelsel), zij het dat de gekozen
beperkingen altijd moet voldoen aan de door het Hof in zijn jurisprudentie
gestelde eisen op het gebied van dwingende redenen van algemeen
belang, non-discriminatie, proportionaliteit en geschiktheid.
In de door de aan het woord zijnde leden aangehaalde arresten heeft het
Hof geen voorkeur uitgesproken voor een bepaald stelsel. Wel heeft het
Hof overwogen dat het invoeren van een vrije en onvervalste
mededinging op de kansspelmarkt een schadelijk effect kàn hebben op de
mate van kansspelverslaving, en dat de keuze van een lidstaat voor een
één-vergunningstelsel om die redenen gerechtvaardigd kàn zijn.
Om een voldoende mate van kanalisatie te bereiken is in het voorliggende
wetsvoorstel gekozen voor een stelsel met een niet op voorhand beperkt
aantal vergunningen. Door het stellen van hoge eisen aan potentiële
vergunninghouders, onder meer ter bescherming van de consument
tegen kansspelverslaving, wordt het daadwerkelijk te verlenen aantal
vergunningen op een natuurlijke wijze beperkt, omdat niet iedere
aanbieder die de Nederlandse markt zou willen betreden, ook daadwerkelijk aan die eisen kan of wil voldoen.
In dit verband wijs ik de aan het woord zijnde leden er tenslotte op dat ook
met een één-vergunningstelsel sprake zal zijn van concurrentie; de
vergunninghouder zal immers moeten concurreren met een groot aantal
illegale aanbieders die, omdat zij niet de kosten zullen maken om aan de
hoge Nederlandse eisen ter bescherming van de speler te voldoen, een
concurrentievoordeel zullen hebben ten opzichte van de vergunninghouder die die kosten wel moet maken.
Maltees verzoek om advies
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd naar de achtergronden
en redenen van het verzoek van Malta om advies van het Hof van Justitie
van de Europese Unie te vragen over de verenigbaarheid van het Verdrag
van de Raad van Europa inzake de beïnvloeding van sportcompetities76
met het Unierecht. Op Malta, zo antwoord ik deze leden, zijn veel
aanbieders van kansspelen op afstand gevestigd, die met een Maltese
kansspelvergunning kansspelen op afstand in andere lidstaten aanbieden.
Malta zou graag zien dat het aanbod van deze vergunninghouders in
andere lidstaten niet als illegaal wordt aangemerkt. Zoals reeds in
antwoord op vragen van de aan het woord zijnde leden in de nota naar
aanleiding van het verslag77 is aangegeven, is van wederzijdse erkenning
van kansspelvergunningen in andere lidstaten echter geen sprake. Malta
heeft desalniettemin de vraag opgeworpen of het verdrag, voor zover het
regels bevat met betrekking tot sportweddenschappen en het illegale
sportweddenschappen in artikel 3, vijfde lid, definieert als «een weddenschap waarvan de vorm of exploitant niet is toegestaan volgens het
toepasselijke recht van het rechtsgebied waar de consument zich
bevindt», in samenhang met de artikelen 9 en 11 die zien op illegale
sportweddenschappen, verenigbaar is met de Europese verdragen en in
het bijzonder met de artikelen 18, 49 en 56 van het Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie (VWEU). Malta meende dat de definitie van
illegale sportweddenschappen niet van belang is voor het doel en de
reikwijdte van het verdrag, indruist tegen de werking van de interne
markt, het beginsel van non-discriminatie en – bezien in samenhang met
76
77

Magglingen, 18 september 2014, Trb. 2014, 192.
Kamerstukken II 2014/15, 33 996, nr. 6, p. 186.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

92

de artikelen 9 en 11 – het proportionaliteitsbeginsel, en dat die definitie en
de daaraan gerelateerde verdragsbepalingen met betrekking tot
kansspelen vooruitlopen op harmonisatie op EU niveau en dus de
waarborgen van het VWEU omzeilen.
Nadat de Europese Commissie en een aantal lidstaten hun zienswijze op
het Maltese verzoek om advies hebben gegeven, heeft Malta haar verzoek
op 3 augustus 2015 ingetrokken.
Zoals ik in paragraaf 6.6 heb aangegeven, beschik ik niet over een
overzicht van alle bij de kansspelautoriteit in de afgelopen drie jaar
bekend geraakte kansspelaanbieders met een hoofdzetel in Malta, die
mogelijk hun online kansspelaanbod op de Nederlandse markt hebben
gericht.
9. Overig
Monitor
De leden van de VVD-fractie, die hebben gevraagd naar de wijze waarop
de uitwerking van de modernisering van de kansspelen wordt
gemonitord, antwoord ik dat de kansspelautoriteit beschikt over de nodige
bevoegdheden en kennis, waardoor zij bij uitstek in staat is om de
ontwikkelingen in de online kansspelmarkt te volgen. De kansspelautoriteit heeft toegang tot een grote hoeveelheid gegevens, die vergunninghouders in hun bezit hebben. Bepaalde gegevens bevinden zich in de
controledatabank waartoe de kansspelautoriteit rechtstreeks toegang
heeft. Andere gegevens krijgt de kansspelautoriteit uit periodieke
rapportages of door incidentele uitvraag bij vergunninghouders. Ook kan
ik mij voorstellen dat de kansspelautoriteit in het kader van een goede
uitoefening van haar taken regelmatig overleg voert met de diverse
stakeholders, waaronder verslavingszorg, betaaldienstverleners en
vergunninghouders, om zicht te krijgen op ontwikkelingen en knelpunten.
Ten aanzien van het bevorderen van het voorkomen van kansspelverslaving heeft de kansspelautoriteit zelfs een wettelijke taak. In dat licht
heeft zij er bij uitstek belang bij de modernisering van het kansspelbeleid
te monitoren.
Daarnaast is in het voorliggende wetsvoorstel een evaluatiebepaling
(artikel VIII) opgenomen, die de Minister van Veiligheid en Justitie
opdraagt binnen drie jaar na de inwerkingtreding van de wet kansspelen
op afstand een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van die
wet in de praktijk aan de Staten-Generaal te zenden. Ik heb het WODC
opdracht gegeven hiervoor een evaluatiekader vast te stellen. Onderdeel
van dit evaluatiekader is een brede nulmeting ten behoeve van de
beoordeling van de effecten van de regulering van kansspelen op afstand
op de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen, waaronder kanalisatie, het voorkomen van problematisch speelgedrag, en eventuele
substitutie tussen de deelmarkten. De verwachting is dat deze brede
nulmeting in de eerste helft van 2016 wordt opgeleverd.
Gelet op bovengenoemde kennis en bevoegdheden van de kansspelautoriteit om de uitvoering in de praktijk te monitoren en gelet op de opgezette
evaluatiesystematiek acht ik het niet nodig een aparte monitoringscommissie modernisering kansspelen bestaande uit experts op het terrein van
verslaving, toezicht op eerlijke mededinging en belanghebbenden in te
stellen, zo antwoord ik de leden van de VVD-fractie die ook hebben
gevraagd hoe ik tegenover het instellen van een «monitoringscommissie
modernisering kansspelen» sta. Daarbij komt dat het toezicht op naleving
van de mededingingsregelgeving is belegd bij de Autoriteit Consument en
Markt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

93

Lagere regelgeving
Zoals ik op 7 april 2015 in de nota naar aanleiding van het verslag bij het
voorliggende wetsvoorstel heb aangegeven, zal ik de lagere regelgeving
in concept ter informatie aan de Tweede Kamer zenden. Op 7 april kon ik
niet voorzien dat de Tweede Kamer een rondetafelgesprek zou organiseren en een nader verslag zou uitbrengen. De leden van de CDA-fractie
hebben gevraagd wanneer de concepten van de lagere regelgeving
kunnen worden verwacht. Ik antwoord hen dat het mij voor een goed
begrip van de lagere regelgeving zinvol voorkomt dat eerst de resultaten
van de behandeling in de Tweede Kamer van het voorliggende
wetsvoorstel in de lagere regelgeving worden verwerkt.
II ARTIKELSGEWIJS
Artikel 34n
De leden van de D66-fractie, die hebben opgemerkt dat er bij Internet
Society Nederland (ISN) en het SIDN sterke zorgen bestaan over de
voorgestelde internetblokkades, hebben gevraagd hoe het voorstel zich
verhoudt tot het WRR-rapport «De publieke kern van het internet».
Ik stel voorop dat ik begrip heb voor de zorgen die leven bij de ISN en het
SIDN en dat ik de mogelijkheid dat gegevens op internet ontoegankelijk
worden gemaakt, niet lichtzinnig opvat. Uitgangpunt is dat de bindende
aanwijzing tot ontoegankelijkmaking van een illegale speelwebsite pas
wordt ingezet, indien andere middelen geen soelaas blijken te bieden.
Belangrijke waarborgen voor een passend en terughoudend gebruik van
dit instrument zijn gelegen in de eisen die hierbij voor de kansspelautoriteit voortvloeien uit de artikelen 7 van de Grondwet, 10 van het Europees
Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en 11 van het Handvest van de grondrechten
van de Europese Unie, en in de verplichte voorafgaande machtiging door
de rechter-commissaris (het voorgestelde artikel 34n, zesde lid, Wok). Ik
onderken dat de bindende aanwijzing tot het blokkeren van internetverkeer kan leiden tot een beperking van het recht op vrijheid van
meningsuiting, zoals beschermd door de hiervoor genoemde bepalingen,
die ook het ontvangen of verstrekken van inlichtingen omvat. Beperking
van de uitoefening van dit recht vereist, naast een wettelijke basis, dat dit
in een democratische samenleving noodzakelijk (proportioneel en
subsidiair) is in het belang van onder meer het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de
goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van
anderen. Dit betekent dat de kansspelautoriteit bij de voorbereiding van
een bindende aanwijzing tot het ontoegankelijk maken van een illegale
speelsite in ieder concreet geval de noodzaak en de proportionaliteit van
de inzet van dat middel moet vaststellen en onderbouwen. Dit vergt in
ieder concreet geval een belangenafweging, waarbij naast andere
casusspecifieke aspecten ook de kosten voor de betrokken internetserviceproviders moeten worden meegewogen.
Ik neem het WRR-rapport zeer serieus. De aan het woord zijnde leden
merken terecht op dat het WRR-rapport een internet bepleit waarin
centrale protocollen en infrastructuur gevrijwaard zijn tegen overheidsingrijpen. De regering onderschrijft dit, maar onderkent tegelijkertijd dat
zwaarwegende maatschappelijke belangen in voorkomende gevallen
gericht en proportioneel ingrijpen vereisen. Daarom kan de kansspelautoriteit – slechts in uitzonderlijke situaties, nadat andere maatregelen tegen
de betrokken kansspelaanbieder onvoldoende resultaat blijken te hebben
en ook dan slechts met voorafgaande toetsing door de rechter-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

94

commissaris – overgaan tot het opleggen van een aanwijzing tot het
ontoegankelijk maken van bepaalde gegevens die worden gebruikt voor
het organiseren van illegale kansspelen, de deelname daaraan of voor
reclame- of wervingsactiviteiten daarvoor. Het ontoegankelijk maken van
de betrokken gegevens wordt vervolgens uitgevoerd door de betrokken
internetaanbieder, die beschikt over de vereiste kennis en ervaring. Zoals
het WRR-rapport met enkele voorbeelden aangeeft, kan een ondeskundig
of buitenproportioneel uitgevoerde internetblokkade de werking van het
internet inderdaad verstoren. Doordat de blokkade na toetsing door de
rechter-commissaris wordt uitgevoerd door de betrokken en terzake
kundige internetaanbieder, is het risico op ongewenste neveneffecten,
waaraan de aan het woord zijnde leden refereren, minimaal.
De leden van de D66-fractie hebben ook gevraagd wat voor uitstralingseffecten het beperken van de neutraliteit van internetaanbieders zou
kunnen hebben voor de door Nederland steeds belangrijker wordende
ICT-sector. Deze leden antwoord ik dat Nederland, door het blokkeren van
sites van illegale aanbieders met een groot aantal waarborgen te
omkleden, uitstraalt dat netneutraliteit een groot goed is. De regering
erkent dan ook dat ingrijpen in het internetverkeer geen lichtzinnige
beslissing is. Daarom kan de kansspelautoriteit internetproviders alleen
als ultimum remedium, en met tussenkomst van de rechter-commissaris,
een bindende aanwijzing geven om een specifieke aanbieder te blokkeren.
Op deze manier waarborgt de regering de Nederlandse netneutraliteit en
ondervindt de groeiende Nederlandse ICT-sector geen onnodige hinder.
De leden van de D66-fractie hebben gevraagd hoe wordt voorkomen dat
kansspelverslaafden, die zijn uitgesloten van het legale aanbod,
eenvoudig een internet- of betalingsblokkade kunnen omzeilen. Indien een
in het centraal register ingeschreven probleemspeler vastberaden is om te
blijven spelen bij een illegale aanbieder, zo antwoord ik deze leden, zal hij
daar alle moeite voor doen. Die speler zal mogelijk internet- en betalingsblokkades willen omzeilen. Dit kan, ook met de uitbreiding van het
handhavingsinstrumentarium, niet worden uitgesloten.
Wel kan de kansspelautoriteit kan wel de nodige barrières opwerpen om
een effectieve bedrijfsvoering door illegale aanbieders buiten Nederland
zoveel mogelijk te bemoeilijken, wat hun aanbod voor de speler in
Nederland ook minder aantrekkelijk maakt. Ondanks het feit dat blokkades
door internetgebruikers te omzeilen zijn, zal een verstoorde dienstverlening van een aanbieder het spel aanzienlijk minder aantrekkelijk maken.
Door het bereiken van illegale online kansspelaanbieders voor spelers,
waaronder probleemspelers, zo moeilijk mogelijk te maken, wordt de
speler gedwongen aanvullende stappen te nemen om de aanbieder te
bereiken. Niet alleen maakt dit het aanbod minder aantrekkelijk, het zorgt
ook voor bezinningsmomenten bij deze spelers.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
K.H.D.M. Dijkhoff

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 12

95