Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Beleidsdoorlichting externe veiligheid inrichtingen
24 juli 2013

Amersfoort
Stationsplein 1
Postbus 907
3800 AX Amersfoort

Ministerie van Infrastructuur en Milieu

033 - 467 77 77

Den Haag
Herengracht 9
2511 EG Den Haag
070 - 304 74 20

Beleidsdoorlichting externe veiligheid inrichtingen

drs. M. (Marieke) Blekemolen
A.C. (Sander) Bos MSc
ir. J.M. (Jaap) Groenendijk
drs. R.J. (Rutger) Morée MBA
Amersfoort, 24 juli 2013
WO-1307
1307-0482-yvr

Inhoudsopgave

1
1.1
1.2
1.3
1.4

Inleiding
Aanleiding beleidsdoorlichting
Opdracht Twynstra Gudde
Aanpak en verantwoording
Opbouw rapport

1
1
2
3
5

2
2.1
2.2
2.3

Maatschappelijke opgaven en rol (rijks)overheid
Aanleiding beleid externe veiligheid inrichtingen
inr
Beschrijving en analyse maatschappelijke opgaven
Beschrijving en motivatie verantwoordelijkheid rijksoverheid

7
7
9
11

3
3.1
3.2

Beleid in theorie: beleidsdoelstellingen en instrumenten
Beschrijving onderzochte doelstellingen
Beschrijving gehanteerde instrumenten

13
13
17

4
4.1
4.2

Beleid in praktijk: instrumenten en maatschappelijke effecten
Beschrijving uitvoering beleid
Beschrijving en analyse maatschappelijke effecten

24
24
27

5
5.1
5.2

Ingezette budgetten
Beschrijving (hoogte) ingezette budgetten
Onderbouwing ingezette budgetten

34
34
34

6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5

Conclusies en aanbevelingen
Probleem dat aanleiding was voor beleid
Rol rijksoverheid
Onderzochte doelstellingen
Gehanteerde instrumenten en de maatschappelijke effecten daarvan
Ingezette budgetten

36
36
36
37
38
41

Literatuurlijst
Bijlagen
Bijlage 1. Lijst betrokken personen
Bijlage 2. Saneringstermijnen

1

Inleiding

Dit rapport bevat de resultaten van de beleidsdoorlichting van het beleid met betrekking
tot de externe veiligheid bij gevaarlijke stoffen in inrichtingen, kortweg beleid externe
veiligheid inrichtingen.
inrichtingen
Dit inleidende hoofdstuk beschrijft de aanleiding voor de beleidsdoorlichting, de
opdracht aan Twynstra Gudde, de aanpak en verantwoording en de opbouw van dit
rapport.

1.1

Aanleiding beleidsdoorlichting
Mens en milieu moeten worden beschermd tegen maatschappelijk
maatschappelijk onaanvaardbaar
geachte milieumilieu en gezondheidsrisico’s (Tweede Kamer, 2011-2012). Het beleid in de
periode 2004 tot en met 2012, wat in de beleidsdoorlichting wordt behandeld,
behandeld was
samengevat de risico’s waaraan burgers in hun leefomgeving worden blootgesteld door
activiteiten met gevaarlijke stoffen tot een aanvaardbaar minimum te beperken. Dat is
ook het doel van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi),, dat in oktober 2004
in werking is getreden (Staatsblad, 2004a). Het besluit bevat eisen
isen voor het zogenoemde
plaatsgebonden risico en regels voor het zogenoemde groepsrisico. Gemeenten en
provincies moeten deze eisen en regels naleven bij het opstellen en wijzigen van
bestemmingsplannen en bij het verlenen van omgevingsvergunningen. Tevens
Teven moet de
brandweer om advies worden gevraagd (www.infomil.nl;; Staatsblad, 2004b)
2004 .
Beleidsartikel 22 van de begroting van het ministerie van Infrastructuur en Milieu voor
het jaar 2013
201 beschrijft het beleid met betrekking
ng tot externe veiligheid en risico’s.
risico’s
Dezelfde begroting agendeert
agendeert de evaluatie van dit beleidsartikel in een beleidsdoorlichbeleidsdoorlic
ting in 2013 (Tweede Kamer, 2012-2013).
Een beleidsdoorlichting biedt gelegenheid om op beknopte wijze verantwoording af te
leggen over het gevoerde beleid en te leren van ervaringen uit het verleden. Het
instrument past
pas in het streven naar enerzijds een toegankelijke begroting met heldere
beleidsdoelstellingen,
doelstellingen, en anderzijds meer inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid door betere evaluaties1).

1

)

Het instrument beleidsdoorlichting is geïntroduceerd in de Regeling periodiek evaluatieonderevaluatieonde
zoek en beleidsinformatie 2006 (RPE 2006) en is nu geregeld in de Regeling RijksbegrotingsRijksbegroting
voorschriften. Met ingang van 2013 is de Regeling periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie herzien. Omdat de beleidsdoorlichting is gestart in 2012 is in overleg met het ministerie van Infrastructuur en Milieu uitgegaan van de vragen zoals geformuleerd in de Regeling
periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie 2006.

blad 1

1.2

Opdracht Twynstra Gudde
Het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft Twynstra Gudde, als onafhankelijk
organisatieadviesbureau, opdracht gegeven de beleidsdoorlichting voor het beleid
organisatieadviesbureau,
externe veiligheid
vei
inrichtingen uit te voeren.
De beleidsdoorlichting moet ingaan op de aanleiding, de ontwikkeling en resultaten van
het beleid en moet een aantal conclusies weergeven (Ministerie
inisterie van Infrastructuur en Milieu,
2012).
De beleidsdoorlichting bestaat uit de volgende onderdelen:
- beschrijving en analyse van het probleem dat aanleiding was voor het beleid
- beschrijving en motivering van de rol van de rijksoverheid
- beschrijving van de onderzochte beleidsdoelstellingen
- beschrijving van de gehanteerde instrumenten
instrumenten en analyse van de maatschappelijke
effecten daarvan
- beschrijving van de ingezette budgetten.
Afbakening beleidsdoorlichting
In de beleidsdoorlichting wordt het beleid in de periode 2004 tot en met 2012 behandeld. Daarom is er in overleg met het ministerie
ministerie van Infrastructuur en Milieu voor
gekozen de begroting voor het jaar 2012 als uitgangspunt te nemen.. In deze begroting
beschrijft beleidsartikel 56 het beleid met betrekking tot externe veiligheid en risico’s2).
Dee beleidsdoorlichting is afgebakend tot het samenhangende deel van artikelonderdeel
56.42 dat betrekking heeft op het beleid externe veiligheid inrichtingen,
inrichtingen in het bijzonder
het Besluit (en de Regeling) externe veiligheid inrichtingen. Buiten de afbakening valt
het beleid met betrekking tot
tot de overige risico’s die samenhangen met externe veiligveili
heid, waaronder het transport van gevaarlijke stoffen (over de weg, het spoor, het water
en per buisleiding)3).
Voor een aantal van de instrumenten geldt dat deze niet exclusief zijn gehanteerd voor
externe veiligheid inrichtingen.

2

)

Het beleid externe veiligheid inrichtingen maakte eerst onderdeel uit van de begroting van het
ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (achtereenvolgens
artikel 7, artikel 11, artikel 8 en onderdeel van artikel 6).
6) Vanaf de begroting voor het jaar
2012 maakt het beleid externe veiligheid inrichtingen onderdeel uit van de begroting van het
ministerie van Infrastructuur en Milieu, in 2012 als onderdeel van artikel 56 en in 2013 als
onderdeel van artikel 22.

3

)

Het Besluit externe veiligheid buisleidingen is pas 1 januari 2011
2011 deels in werking getreden.
Dit voor aardgas
aardgas en brandbare vloeistoffen leidingen. De overige stoffen leidingen worden
wor
nog
aangewezen (verwachting 2014). Evaluatie zal eerst vanaf 2016 aan de orde zijn. Basisnet en
het Besluit externe veiligheid transportroutes zijn nog niet in werking.

blad 2

Definitie inrichting
Onder een inrichting wordt verstaan (art. 1.1 lid 1 wet Milieubeheer): Elke door de
mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijbedri
vigheid die binnen een zekere begrenzing
begrenzing pleegt te worden verricht. Het begrip
‘inrichting’ kent een viertal wettelijke grenzen (of criteria). Het moet gaan om:
- een bedrijvigheid
- de bedrijvigheid dient bedrijfsmatig of in een bedrijfsmatige omvang te worden
verricht
- de bedrijvigheid pleegt
pleeg te worden verricht
- het plegen van de bedrijvigheid dient binnen een zekere begrenzing plaats te vinden.
De wet Milieubeheer regelt voorts dat bepaalde categorieën van inrichtingen kunnen
worden aangewezen die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
vero

1.3

Aanpak en verantwoording

1.3.1

Enkele opmerkingen vooraf
Karakter van een syntheseonderzoek
Een beleidsdoorlichting heeft het karakter van een syntheseonderzoek. De beleidsdoorbeleidsdoo
lichting steunt dan ook zoveel mogelijk op beschikbare (deel)(deel)
onderzoeken naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.
Verantwoordelijkheid en externe factoren
De minister van Infrastructuur en Milieu was onder meer verantwoordelijk voor het
ontwikkelen en coördineren van het rijksbeleid externe veiligheid
veiligheid inrichtingen.
inrichtingen Het
behalen van de beleidsdoelstellingen hangt evenwel af van factoren als internationale
ontwikkelingen en de stand van de techniek. Daarnaast is de betrokkenheid van een
groot aantal maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven, overheden
overheden en burgers
essentieel (Tweede Kamer, 2011-2012).
De beleidsdoorlichting is afgebakend tot het gevoerde beleid van het ministerie van
Infrastructuur en Milieu. Wel wordt in de beleidsdoorlichting ingegaan op de vraag hoe
de verantwoordelijk(sverdeling) was
was vormgegeven en op de vraag of instrumenten op
andere beleidsterreinen ook belangrijke effecten hadden.
Gehanteerde namen samengevoegde ministeries
Sinds 14 oktober 2010 is het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) met delen
van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(VROM) samengevoegd tot het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM).
(
In de
beleidsdoorlichting, waarin verantwoording wordt afgelegd over het gevoerde beleid,
worden indien van toepassing de ‘oude
de namen’ van de ministeries gehanteerd.

blad 3

1.3.2

Gefaseerde uitvoering
De beleidsdoorlichting is gefaseerd uitgevoerd.
uitgevoerd
1. Reconstructie beleidstheorie
Na een startbijeenkomst met de begeleidingscommissie, is in de eerste fase de beleidsbeleid
theorie gereconstrueerd via:
- een bureaustudie naar relevante documenten; achter in dit rapport is een literatuurlijst
opgenomen
- een werksessie
werk
met beleidsmakers; met een aantal betrokken beleidsmakers is op
basis van de resultaten van de bureaustudie de beleidstheorie in beeld gebracht.
ge
Achter in dit rapport is een lijst van betrokken personen bij de beleidsdoorlichting
opgenomen.
De resultaten zijn in de vorm van een tussenrapportage gedeeld met de begeleidingsbegeleiding
commissie en de deelnemers aan de werkbijeenkomst met beleidsmakers. Ook is met de
begeleidingscommissie de aanpak van fase 2 (analyse bestaand bronmateriaal) en fase 3
(verdieping) besproken.
De vaste onderdelen waaruit een beleidsdoorlichting bestaat, komen in fase 1 aan de orde door de
onderstaande vragen te beantwoorden:
-

wat iss het probleem dat aanleiding is (geweest) voor het beleid? Is dit probleem nog actueel?

-

wat iss de oorzaak van het probleem?

-

waarom
aarom rekent
reken de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem op te lossen?

-

waarom
aarom ligt
li de verantwoordelijkheid
oordelijkheid op rijksniveau (en niet op decentraal of EU-niveau)?
EU
Hoe
is de verantwoordelijkheid vormgegeven en waarom?

-

welke
elke doelstelling heeft de overheid geformuleerd voor de oplossing van het probleem?
welke
elke instrumenten worden
w
ingezet? Hoe is de samenhang
nhang tussen de instrumenten? Is er sprake
van overlap?

2. Analyse bestaand bronmateriaal
In de tweede fase is het bestaande bronmateriaal geanalyseerd via een bureaustudie naar
(deel)onderzoeken naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid die
di onder
meer door het ministerie van Infrastructuur en Milieu en het Interprovinciaal Overleg
beschikbaar zijn gesteld. Achter in dit rapport is een literatuurlijst opgenomen.
De vaste onderdelen waaruit een beleidsdoorlichting bestaat, komen in fase 2 aan de orde door de
onderstaande vragen te beantwoorden:
-

wat
at is bekend over de uitvoering van het beleid?
wat is het effect van de instrumenten op de geformuleerde doelstellingen (oplossing van het
probleem)? Hebben
H
instrumenten op andere beleidsterreinen ook belangrijke effecten op de
geformuleerde doelstellingen? Wat zijnn belangrijke positieve en negatieve neveneffecten?

-

hoe is de hoogte bepaald van de budgetten die zijn ingezet? Wat iss hiervan de onderbouwing?

blad 4

3. Verdieping
In de derde fase is een verdiepingsslag uitgevoerd naar vooral het effect van de gehangeha
teerde instrumenten, evenals de logica van het beleid. Het gaat om een verdiepingsslag
om ‘witte
witte vlekken’
vlekken waar mogelijk weg te nemen, niet om een zelfstandig onderzoek
naar de doeltreffendheid
doeltreffendh en doelmatigheid van het beleid. Een beleidsdoorlichting heeft,
zoals eerder aangegeven, immers het karakter van een syntheseonderzoek. De verdiepingsslag is uitgevoerd via:
- een bureaustudie naar aanvullende informatie
- interviews met beleidsmakers, beleidsuitvoerders
bel
en (externe) deskundigen. Tijdens
de interviews is stilgestaan bij diverse voorbeelden van de uitvoering van het beleid
in de praktijk. Achter in dit rapport is een lijst van betrokken personen bij de beleidsbeleid
doorlichting opgenomen.
opgenomen
4. Synthese en rapportage
In de vierde fase is de veelheid aan waarnemingen verenigd tot een samenhangend
beeld. De resultaten zijn beschreven in dit rapport.
Het concepteindrapport is besproken met de begeleidingscommissie. De op- en
aanmerkingen zijn verwerkt
verwer in een definitief conceptrapport. Het definitieve conceptrapport is voorgelegd aan het ministerie van Financiën, Inspectie der Rijksfinanciën.

1.3.3

Begeleidingscommissie en onafhankelijke hoogleraar
De beleidsdoorlichting is begeleid door een begeleidingscommissie
begeleidingscommissie onder voorzittervoorzitte
schap van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. De begeleidingscommissie
bestond daarnaast uit vertegenwoordigers van het Interprovinciaal Overleg, de VereniVeren
ging van Nederlandse Gemeenten en VNO-NCW.
De Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften
Rijksbegrotingsvoorschriften regelt dat bij elke beleidsdoorlichting
beleidsdoorlich
ten
minste één onafhankelijke een toelichting zal geven op zijn of haar betrokkenheid en
inbreng bij de totstandkoming van de beleidsdoorlichting. Voor de beleidsdoorlichting
was prof. R. Uylenburg, hoogleraar milieurecht aan de Universiteit van Amsterdam
betrokken bij de bespreking van het tussenrapport en het conceptrapport met de
begeleidingscommissie.

1.4

Opbouw rapport
De volgende hoofdstukken beschrijven de verschillende onderdelen van de beleidsdoorbeleidsdo
lichting. Hoofdstuk 2 beschrijft (de analyse van) de maatschappelijke opgaven, evenals
de (motivering van) de rol van de (rijks)overheid. Hoofdstuk 3 beschrijft het beleid
externe veiligheid inrichtingen in theorie: de onderzochte beleidsdoelstellingen en
e de
gehanteerde instrumenten.
Hoofdstuk 4 beschrijft het beleid externe veiligheid inrichtingen in de praktijk: de
uitvoering van het beleid en de analyse van de maatschappelijke effecten daarvan.
Hoofdstuk 5 beschrijft de ingezette budgetten voor beleid externe veiligheid inrichtininrichti
gen.

blad 5

Hoofdstuk 6 presenteert vervolgens een aantal conclusies, evenals een aantal aanbeveaanbev
lingen. De aanbevelingen hebben betrekking op wat geleerd kan worden van de
ervaringen uit het verleden.

blad 6

2

Maatschappelijke opgaven en rol
(rijks)overheid

Dit hoofdstuk beschrijft (de analyse van) de maatschappelijke opgaven, evenals de
(motivering van) de rol van de (rijks)overheid.
Het hoofdstuk bevat de bouwstenen voor de beantwoording van de volgende vragen:
- wat is
i het probleem dat aanleiding
nleiding is (geweest) voor het beleid? Is dit probleem nog
actueel?
- wat is
i de oorzaak van het probleem?
- waarom
aarom rekent de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem op te
lossen?
- waarom
aarom ligt
l de verantwoordelijkheid op rijksniveau (en niet op decentraal of EUEU
niveau)? Hoe is
is de verantwoordelijkheid vormgegeven en waarom?

2.1

Aanleiding beleid externe veiligheid inrichtingen
Het (vernieuwde
vernieuwde) beleid externe veiligheid inrichtingen, in het bijzonder het Besluit en
de Regeling externe veiligheid inrichtingen,
inri
kent een lange voorgeschiedenis
schiedenis (Staatsblad,
2004b). In 1993 stuurde de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer een brief aan de Tweede Kamer waarin hij aangaf het wenselijk te achten
dat de uitvoering van het externe veiligheidsbeleid een specifieke wettelijke basis zou
krijgen in een Algemene Maatregel van Bestuur (Tweede Kamer, 1993-1994)
1993
. Het
opstellen van een dergelijke Algemene Maatregel van Bestuur
estuur waarin de eisen en regels
op het gebied van externe veiligheid inrichtingen zouden worden vastgelegd, werd als
actiepunt opgenomen in het Nationaal Milieubeleidsplan 2 (Ministerie
inisterie van VROM, 1993).
De grondslagen van het externe veiligheidsbeleid waren
waren echter al ruim tien jaar eerder
gelegd. In de Integrale nota LPG werden de contouren van een risicobenadering ten
aanzien van activiteiten met gevaarlijke stoffen geschetst. De in de nota vastgelegde
niveaus voor het individuele risico en het groepsrisico
groepsrisico zijn verder uitgewerkt in de nota
Omgaan met risico’s die als bijlage bij het eerste Nationaal Milieubeleidsplan verve
scheen. De risicobenadering is vervolgens toegepast op verschillende soorten activiteiactivite
ten en inrichtingen (Staatsblad, 2004b).
Na 1994 is
is langdurig nagedacht over ‘het bestuurlijk niveau waaraan de bevoegdheid tot
het stellen van milieukwaliteitseisen primair moet worden toegekend en over de
mogelijkheden tot afwijking van op rijksniveau gestelde milieukwaliteitseisen’ (Staatsblad, 2004b:
2004 17-18). Uit de werksessie met beleidsmakers blijkt dat de discussie ook ging
over wat de doelstelling van het externe veiligheidsbeleid moest zijn; van beheersen van
risico’s tot veiliger maken.

blad 7

Pas na de vuurwerkramp in Enschede raakt
raak de gedachtevorming in een stroomversnelstroom
ling (Staatsblad, 2004b)
2004 ; het kabinet zet het externe veiligheidsbeleid hoger op de agenda.
Er wordt een nieuw Vuurwerkbesluit voorbereid met (aangescherpte) regels ondermeer
ten aanzien van de externe veiligheid, waar het gaat om een inrichting waar vuurwerk
wordt opgeslagen of bewerkt (Staatsblad, 2002). In het Kabinetsstandpunt vuurwerkramp
zegt
gt het kabinet toe dat de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer nog in 2001 een Algemene Maatregel van Bestuur
estuur ‘kwaliteitseisen externe
veiligheid inrichtingen’ bij het kabinet zal indienen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en
e
Koninkrijksrelaties 2001).
Koninkrijksrelaties,
Tijdens de kamerbehandeling van het rapport van de commissie
ommissie onderzoek vuurwervuurwe
kramp, beter bekend als de commissie Oosting, zegt de minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer toe een brief
brie te sturen hoe
oe het kabinet het
gecoördineerde externe veiligheidsbeleid wenst uit te voeren. In deze brief, ook bekend
als het Integraal veiligheidsprogramma, schrijft de minister dat in
in het externe veiligveili
heidsbeleid de beperking van mogelijke effecten van gevaarlijke activiteiten voor de
leefomgeving centraal staat. Het externe veiligheidsbeleid sluit aan bij de afbakening
zoals vastgelegd in het Nationaal Milieubeleidsplan 4. Het is gericht op de beheersing
van risico’s
risico vanwege zowel het gebruik, de opslag en de productie
uctie van gevaarlijke
stoffen (inrichtingen),
(inrichtingen) als het transport van gevaarlijke stoffen (wegen, spoorwegen,
waterwegen en buisleidingen) en het gebruik van luchthavens (Ministerie
inisterie van VROM,
2001b).
In oktober 2004 treedt het Besluit externe veiligheid inrichtingen in werking. Met het
oog op het tot een aanvaardbaar minimum beperken van de risico’s waaraan burgers in
hun leefomgeving worden blootgesteld door activiteiten met gevaarlijke stoffen in
inrichtingen,
ichtingen, strekt het besluit ertoe (Staatsblad, 2004b: 19-20):
- ‘het beleid inzake externe veiligheid een grondslag te geven
- dat beleid zoveel mogelijk te harmoniseren voor die inrichtingen waarop de grensgrens en
richtwaarden van dit besluit van toepassing zijn
zi
- uitvoering te geven aan artikel 12 van richtlijn nr. 96/82/EG van de Raad van de
Europese Unie van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van
zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (…) (hierna: Seveso IIrichtlijn)
- uitvoering te geven aan de (…) uitgangspunten ten aanzien van het beleid inzake
externe veiligheid voor inrichtingen, zoals die zijn verwoord in het NMP 4, en
- mogelijkheden voor rampenbestrijding en zelfredzaamheid van personen te betrekbetre
ken bij de besluitvorming
besluitvorming op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening ten aanaa
zien van risicovolle inrichtingen, waardoor het integrale karakter van het beleid
inzake externe veiligheid wordt bevorderd.’

blad 8

2.2
2.2.1

Beschrijving en analyse maatschappelijke opgaven
(Oorzaak) probleem
Het Nationaal Milieubeleidsplan 4 – het meest actuele beleidsdocument – noemt
bedreigingen van de externe veiligheid als één van de zeven grote milieuproblemen
waar nog onvoldoende vat op is. De verwachting is dat de onveiligheid voor bewoners
dreigt
igt toe te nemen, vooral door een groei van de chemische industrie. De oorzaak van
het probleem is duidelijk: het opslaan en bewerken van gevaarlijke stoffen door
bedrijven brengt risico’s met zich mee waaraan burgers in hun leefomgeving worden
blootgestel Indien een verdubbeling van de chemische industrie ook een verdubbeling
blootgesteld.
van de kans op ongevallen betekent en de groei plaatsvindt op bestaande locaties, zal
het risicogebied met ongeveer de helft toenemen en zal de kans op een ramp met
meerdere doden verdubbelen
verdubbelen (bij een gelijkblijvende woonbebouwing) (Ministerie van
VROM, 2001a)
2001 .
Er iss echter meer aan de hand. De vuurwerkramp in Enschede vraagt om een herbezinherbezi
ning op de risico’s die maatschappelijk aanvaardbaar zijn;
zijn zijn
ijn de risico’s niet te groot?
Eenn analyse van het anno 2001 vigerende externe veiligheidsbeleid, legt bovendien nog
een aantal andere problemen en oorzaken bloot (Ministerie
inisterie van VROM, 2001a,
2001 2001b;
Staatsblad, 2004b)
2004 :
- het externe veiligheidsbeleid is versnipperd; de normen voor het plaatsgebonden
risico (voorheen individuele risico) en het groepsrisico zijn in diverse beleidsdocubeleidsdoc
menten vastgelegd, waardoor in de loop der tijd nuance-verschillen
nuance verschillen voor verschillenverschille
de soorten activiteiten en inrichtingen zijn ontstaan
- het externe veiligheidsbeleid
veiligheidsbeleid is verkokerd; door onvoldoende bestuurlijke samensame
werking blijven niet alleen oplossingen onbenut, vooral moet het externe veiligveili
heidsbeleid veel meer betrokken worden in het ruimtelijke ordeningsbeleid. Als dat
niet lukt, zullen bedreigingen van de externe veiligheid een groot, hardnekkig milimil
euprobleem blijven
- de uitvoering van het externe veiligheidsbeleid is niet gegarandeerd; de normen voor
het plaatsgebonden risico en het groepsrisico ontberen een wettelijke status (en zijn
dus ook geen wettelijk
wettelijk verplichte toetsingsgrond bij besluiten op grond van de Wet
ruimtelijke ordening).
ordening). De doorwerking ervan is niet gegarandeerd, wat ertoe leidt dat
niet in alle situaties aan de normen voor het plaatsgebonden risico en het groepsrisico
wordt voldaan
- de handhaving en het toezicht moeten worden versterkt.
Volgens een ruwe
r
schatting in het Nationaal Milieubeleidsplan 4 voldeden,
vold
op een
totaal van 4.000 inrichtingen, 500 à 600 LPG-tankstations,
LPG tankstations, 40 ammoniakkoelinstallaties,
75 opslagen van bestrijdingsmiddelen
bestrijdingsmiddelen en chemicaliën, 5 spoorwegemplacementen en 5
Brzo-bedrijven
bedrijven niet aan de grenswaarde van 10-6 voor het plaatsgebonden risico
(Ministerie
inisterie van VROM, 2001a)
2001 .

blad 9

In de werksessie met beleidsmakers is bevestigd dat deze problemen aanleiding waren
voor het beleid externe veiligheid inrichtingen. Vooral de spanning tussen externe
veiligheid enerzijds en ruimtelijk-economische
economische ontwikkeling anderzijds speelde een rol.
Daarnaast
aarnaast is in de werksessie met beleidsmakers het belang van gevoelde urgentie
onderstreept.
In het Integraal veiligheidsprogramma is één en ander nog eens kernachtig samengevat:
‘Op maatschappelijk en politiek niveau zijn vragen gerezen omtrent de aard en de
omvang van de veiligheidsrisico’s die burgers lopen. Het heeft ons geleerd dat het
desbetreffende beleid versterking behoeft. Weliswaar is er binnen het milieubeleid
steeds externe veiligheidsbeleid gevoerd, maar onder andere door het ontbreken van een
e
adequate, wettelijk geregelde doorwerking in de ruimtelijke planvorming zijn op diverse
plekken in het land de veiligheidsrisico’s toegenomen. Ook de handhaving van gestelde
veiligheidsregels is tekort geschoten. Er is een geïntegreerd beleid nodig om de
d externe
veiligheid te versterken en daarmee bij burgers het gevoel van veiligheid te vergroten.
Om het vertrouwen te herwinnen is vanuit de overheid voortdurende aandacht voor het
onderwerp een vereiste’ (Ministerie van VROM, 2001b: 2-3).
Kader 2.1 Zeven uitgangspunten beleidsvernieuwing
De in het Nationaal Milieubeleidsplan 4 gepresenteerde beleidsvernieuwing externe
veiligheid kent zeven uitgangspunten (Ministerie
inisterie van VROM, 2001a:
2001 167):
- ‘burgers
burgers krijgen in hun woonomgeving een minimum beschermingsniveau met
betrekking tot gevaarlijke stoffen
- het bestuur en de politiek zullen veel bewuster om moeten gaan met het accepteren
van risico’s in relatie tot de omvang van mogelijke rampen, waarbij het beschikbaar
zijn van veiliger alternatieven en de mogelijkheden van rampenbestrijding worden
meegewogen
- de maatschappelijke kosten van gevaarlijke stoffen zullen zoveel mogelijk in het
gebruik van die stoffen worden geïnternaliseerd
- het beleid ten aanzien van inrichtingen zal veel meer rekening houden
houd met de risico’s
van transport
- het aantal routes waarover omvangrijk vervoer van gevaarlijke stoffen plaatsvindt,
zal worden beperkt, waarbij voor de veiligheidseisen die aan het vervoer zelf worden
gesteld, wordt aangesloten bij de internationale regelgeving
regelg
- de afstemming en toedeling van verantwoordelijkheden zal worden verduidelijkt,
zodat daardoor de veiligheidsketen wordt versterkt
- er komt een wettelijke registratieplicht voor risicovolle situaties en de uitvoering van
de informatievoorziening over risico’s
risico’s aan de burger zal worden verbeterd.’

2.2.2

Actualiteit probleem
De maatschappelijke opgave om de risico’s waaraan burgers in hun leefomgeving
worden blootgesteld door activiteiten met gevaarlijke stoffen in inrichtingen tot een
minimum te beperken,
beperken is nog
og steeds actueel. Evenals de opgave om het externe
veiligheidsbeleid te blijven betrekken in het ruimtelijke ordeningsbeleid.

blad 10

Het opslaan en bewerken van gevaarlijke stoffen door bedrijven zal altijd risico’s met
zich meebrengen. Tussen externe veiligheid en ruimtelijk-economische
economische ontwikkeling
spant het daarom eveneens altijd.
De andere problemen lijken minder actueel. De normen voor het plaatsgebonden risico
en het groepsrisico zijn wettelijk verankerd, te risicovolle situaties zijn grotendeels
gesaneerd. Tegelijkertijd is de uitvoering van het externe veiligheidsbeleid, evenals de
gesaneerd.
handhaving en het toezicht,
toezicht niet vanzelfsprekend (zie verder hoofdstuk 4).
4) In de
werksessie met beleidsmakers is de vraag opgeworpen of de urgentie nog steeds wordt
gevoeld ‘Is er vanuit de overheid inderdaad voortdurende aandacht voor het ondergevoeld:
onde
werp?’

2.3

Beschrijving en motivatie verantwoordelijkheid rijksoverheid
Waarom de overheid het tot haar verantwoordelijkheid rekende om ‘het probleem’ op te
lossen, maakt in beleidsartikel 56 van de begroting van het ministerie van Infrastructuur
en Milieu voor het jaar 2012 onderdeel uit van de algemene doelstelling: ‘(…) Voor
externe veiligheid garandeert de overheid een zogenaamd basisveiligheidsniveau’
(Tweede Kamer, 2011-2012:
20
166)4). Nog kernachtiger is het verwoord in het Integraal
veiligheidsprogramma: ‘Veiligheid is een fundamentele menselijke behoefte. Een
veilige omgeving is een belangrijke maatschappelijke randvoorwaarde. Bij het verweverw
zenlijken van die voorwaarde hebben verschillende overheden een belangrijke rol te
spelen. Dat wordt onderstreept door de aandacht die in de maatschappij is ontstaan,
onder andere naar aanleiding van enkele grote ongelukken die ons land in de afgelopen
jaren hebben getroffen. De lessen
less van de voorbije periode zijn voor het kabinet aanleiaanle
ding geweest om een extra impuls te geven aan het beleidsterrein externe veiligheid’
(Ministerie
inisterie van VROM, 2001b:
2001 2).
Wat betreft de lessen is in het Kabinetsstandpunt vuurwerkramp aangegeven dat voor de
overheid drie belangrijke lessen zijn te trekken (Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties 2001: 2):
Koninkrijksrelaties,
- ‘de overheid moet zorgdragen voor heldere en eenduidige regelgeving, voor goed
toezicht en consequente handhaving
- veiligheidsbeleid moet transparant zijn: de overheid moet de burgers periodiek
informeren over wat er gebeurt op het terrein van de veiligheid en wie daarop aanaa
spreekbaar is
- het moet in alle gevallen en situaties duidelijk zijn welke overheidsinstantie verantveran
woordelijk is voor welk onderdeel van het veiligheidsbeleid. Deze verdeling van
verantwoordelijkheden vereist dat er bestuurlijk en multidisciplinair intensief wordt
samengewerkt.’
Op rijksniveau is het
het externe veiligheidsbeleid een onderdeel van het integraal veiligveili
heidsbeleid
idsbeleid.. Gelet op het interdepartementale karakter is de minister van Infrastructuur
en Milieu (tot de samenvoeging, de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer) belast met een coördinerende rol.

4

)

Hoofdstuk 3 gaat nader in op de doelstelling die de overheid heeft geformuleerd voor de
Hoofdstuk
oplossing van het probleem.
probleem

blad 11

Dee minister van Infrastructuur
Infrastructu en Milieu is dan ook verantwoordelijk voor onder meer
het ontwikkelen en coördineren van het rijksbeleid externe veiligheid in inrichtingen
(Tweede Kamer, 2011-2012)
2011
. Maar de verantwoordelijkheid ligt niet alleen op rijksniveau.
Niet alleen wordt een groot
groot deel van de Nederlandse milieuwetgeving direct of indirect
door de Europese Unie bepaald (Ministerie van VROM, 2001a), vooral is in de uitvoering
van het beleid externe veiligheid inrichtingen
htingen betrokkenheid van gemeenten en provinprovi
cies essentieel. Gemeenten
Gemeenten en provincies zijn namelijk het bevoegd gezag voor het
opstellen en wijzigen van bestemmingsplannen en bij het verlenen van omgevingsveromgevingsve
gunningen. In het bijzonder bij de verantwoording van de wijze waarop het groepsrisico
is afgewogen ten opzichte van
van andere belangen, ligt de nadruk op de eigen verantwoorverantwoo
delijkheid van het bevoegd gezag (Staatsblad, 2004b). Daarnaast hebben ook bedrijven
met gevaarlijke stoffen een eigen verantwoordelijkheid.

blad 12

3

Beleid in theorie: beleidsdoelstellingen en
instrumenten

Ditt hoofdstuk beschrijft het beleid externe veiligheid inrichtingen in theorie: de
onderzochte beleidsdoelstellingen en de gehanteerde instrumenten.
Het hoofdstuk bevat de bouwstenen voor de beantwoording van de volgende vragen:
- welke
elke doelstelling heeft de overheid geformuleerd voor de oplossing van het
probleem?
- welke
elke instrumenten worden ingezet? Hoe is de samenhang tussen de instrumenten?
Is er sprake van overlap?

3.1
3.1.1

Beschrijving onderzochte doelstellingen
Algemene en operationele doelstelling
Beleidsartikel 56 van de begroting van het ministerie van Infrastructuur en Milieu voor
het jaar 2012 beschrijft het beleid met betrekking tot externe veiligheid en risico’s.
risico’s De
algemene doelstelling die het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft geformuleerd
is: ‘Het uitvoeren van een veiligheidsveiligheids en risicobeleid om mens en milieu te beschermen
tegen maatschappelijk onaanvaardbaar geachte gezondheidsgezondheids en milieurisico’s. Voor
externe veiligheid garandeert de overheid een zgn. basisveiligheidsniveau’ (Tweede
Kamer, 2011-2012:
2011
166).
Deze algemene doelstelling is voor artikelonderdeel 56.42 geoperationaliseerd in:
‘Beheersing van risico’s die samenhangen met externe veiligheid’ (Tweede Kamer, 20112011
2012: 166). De beleidsdoorlichting is afgebakend tot het samenhangende deel van
artikelonderdeel 56.42 dat betrekking heeft op het beleid externe veiligheid inrichtingen,
in het bijzonder het Besluit en de Regeling externe veiligheid inrichtingen.
Door de begeleidingscommissie is een kanttekening geplaatst bij het woord ‘garandeert’
‘gar
in de algemene doelstelling. De motivering van de operationele doelstelling voor
artikelonderdeel 56.42 maakt duidelijk waar het om gaat: ‘Alle burgers in Nederland in
de woonomgeving een basisveiligheidsniveau van 10-6 (geen grotere kans dan één op
één miljoen dat men buiten een bedrijf (…) dodelijk letsel oploopt ten gevolge van een
omgeval met (…) gevaarlijke stoffen) tegen externe veiligheidsrisico’s bieden’ (Tweede
Kamer, 2011-2012:
2011
171-172). Daarbij gaat het om de kans per jaar.
Deze motivering sluit aan op de in het Nationaal Milieubeleidsplan 4 gepresenteerde
beleidsvernieuwing externe veiligheid.
veiligheid. Samengevat in de woorden van de Nota van
toelichting van het Besluit externe veiligheid inrichtingen: ‘Burgers mogen voor de
veiligheid van hun woonomgeving rekenen op een minimum beschermingsniveau
veiligheid
(plaatsgebonden risico). De kans op een groot ongeluk met veel slachtoffers moet
expliciet worden afgewogen en verantwoord (groepsrisico). Daarbij spelen de maatmaa
schappelijke baten van en de beschikbare alternatieven voor de desbetreffende activiteit
een belangrijke rol’ (Staatsblad, 2004b: 18-19).

blad 13

Kader 3.1 Een gezond en veilig leven (Ministerie van VROM, 2001a:: 56, 57)
In het Nationaal Milieubeleidsplan 4 zijn de ambities van het milieubeleid uitgedrukt in
kwaliteitsbeelden voor de gewenste situatie over dertig jaar. Eén van die kwaliteitsbeelkwaliteitsbee
den is een gezond en veilig leven: ‘De bodem, het water en de lucht in de leefomgeving,
maar ook het voedsel, de producten en het drinkwater zijn zo gezond en veilig, dat de
mens slechts een verwaarloosbaar risico loopt daarvan ziek te worden of daaraan dood
te gaan. Het risico van zware ongevallen is zo laag mogelijk en is in ieder geval
maatschappelijk aanvaard.’
‘Het zo laag mogelijk en maatschappelijk
maatschappelijk aanvaard zijn van de externe risico’s vereist
dat:
- het plaatsgebonden risico lager is dan de grenswaarde voor het maximaal toelaatbare
risico
- het groepsrisico aanvaardbaar is op basis van een afweging van de maatschappelijke
kosten en baten van een risicovolle activiteit (waarbij het beschikbaar zijn van veiliveil
ger alternatieven en de mogelijkheden van rampenbestrijding worden meegewogen)
en daarover verantwoording is afgelegd
- indien de risico’s niet onderzocht of onderzoekbaar zijn, bij de afweging
afw
van deze
risico’s tegen andere maatschappelijke kosten en baten uitgegaan wordt van een
inschatting van de mogelijke effecten van deze risico’s op basis van een worst case
benadering
- bij risicodragende activiteiten altijd het ALARA-beginsel
beginsel in acht wordt
w
genomen en
beginselen van risicomanagement worden toegepast.’
In de motivering klinkt ook het doel van het Besluit externe veiligheid inrichtingen zelf
door:: ‘De risico’s waaraan burgers in hun leefomgeving worden blootgesteld door
activiteiten met gevaarlijke
g
stoffen in inrichtingen tot een aanvaardbaar minimum te
beperken’ (Staatsblad, 2004b: 19).

3.1.2

Bijbehorende indicatoren
Het
et ministerie van Infrastructuur en Milieu kiest voor specifieke deelindicatoren op het
gebied van onder meer externe veiligheid in inrichtingen,, omdat een indicator die
aangeeft in welke mate de algemene doelstelling is bereikt niet mogelijk is. De deelindicatoren doen recht aan de geformuleerde (operationele) doelstelling(en)
doelstelling
op een gebied.
De specifieke deelindicatoren op het gebied
ebied van externe veiligheid inrichtingen zijn
5
(Tweede Kamer, 2011-2012)
2011
):
- actualiteit
tualiteit van vulling van het register van risicogegevens
Dee streefwaarde is dat elk jaar wordt gestreefd naar een actuele vulling.
- beschikbaarheid
eschikbaarheid van onderzoeksgegevens betreffende categoriale
ale inrichtingen en
buisleidingen

5

)

Voor een aantal van de deelindicatoren geldt dat deze niet exclusief zijn gehanteerd voor
externe veiligheid inrichtingen.

blad 14

Aanvankelijk – in de begrotingen voor de jaren 2006, 2007, 2008, 2009 en 2010 – is
de streefwaarde (onder meer) dat in 2010 over categoriale
categor ale inrichtingen en buisleidinbuisleidi
gen alle relevante risico-informatie
risico
(inclusief knel- en aandachtspunten) beschikbaar
is.
(In de begroting voor het jaar 2012 is enkel een streefwaarde opgenomen voor het
transport van gevaarlijke stoffen per buisleiding).
- aantal
antal (opgeloste) knelpunten met betrekking tot externe veiligheid
Dee streefwaarde is (onder meer) dat knelpunten die niet voldoen aan het basisveiligbasisveili
heidsniveau zijn aangepakt. Uitvoering van het LPG-convenant
convenant zal in 2011 zijn
afgerond.
In de begrotingen voor de jaren (2005), 2006, 2007, 2008 en 2009 was een indicator ook
o
(Tweede Kamer, 2008-2009,
2008
2007-2008, 2006-2007, 2005-2006,, Tweede Kamer 2004-2005)
2004
:
- (structurele)
tructurele) capaciteit voor externe veiligheid bij gemeenten en provincies
prov
voor de
uitvoering van wettelijke taken
Dee streefwaarde was – door gerichte opleiding, training, uitwisseling van ervaring en
een andere organisatie van de capaciteit en kwaliteit van de uitvoering in de periode
tot 2010 – te borgen dat de wettelijke taken vervuld worden c.q. geen nieuw knelpunknelpu
ten ontstaan.
ontstaan In het beschikbare
schikbare budget is rekening gehouden met een toename van
circa 200 fte bij provincies en gemeenten ten opzichte van 2004.
Alleen in
i de begroting voor het jaar 2009 was een indicator ook (Tweede Kamer, 20082008
2009):
- aantal
antal nieuwe risicovolle situaties sinds de introductie van dit beleid
Dee streefwaarde was 0 nieuwe risicovolle situaties in 2010.
Wat opvalt, is dat niet al de deelindicatoren direct zijn te koppelen aan de geformuleergeformulee
de doelstellingen op het gebied van externe veiligheid inrichtingen. Drie van
va de vijf
deelindicatoren zijn slechts indirect, via de ingezette instrumenten, te koppelen aan de
geformuleerde doelstellingen.
Wat daarnaast opvalt, is dat de deelindicatoren in de periode 2004 tot en met 2012 aan
verandering onderhevig zijn. Niet al de veranderingen zijn logisch te verklaren. Hoewel
de streefwaarde was om in de periode tot 2010 te borgen dat de wettelijke taken vervuld
worden c.q. geen nieuwe
nieuw knelpunten ontstaan, is de zogenoemde programmafinancieprogrammafinanci
ring voor een kwaliteitsimpuls voor de uitvoering verlengd tot en met 2014 (zie ook
paragraaf 3.2 en hoofdstuk 4). Ook het voorkomen van nieuwe risicovolle situaties is
nog altijd actueel.
Wat tot slot opvalt, is dat de streefwaarden van een aantal indicatoren in de loop der tijd
naar beneden lijken
lijk te zijn bijgesteld. Aanvankelijk is de streefwaarde dat in 2008 over
categoriiale inrichtingen en buisleidingen alle relevante risico-informatie
informatie (inclusief knelknel
en aandachtspunten) beschikbaar is.
is Op grond hiervan konn een politieke beoordeling
van het nut en de noodzaak tot vermindering van risico’s
risico s plaatsvinden.
plaatsvinden Later is de
streefwaarde bijgesteld tot dat in 2009 en weer later tot dat in 2010 alle relevante risicoinformatie over categoriale
categor
inrichtingen beschikbaar is.

blad 15

En aanvankelijk is de streefwaarde dat alle knelpunten met betrekking tot externe
veiligheid in 2008 zijn bepaald en alle niet-acceptabele
acceptabele knelpunten in 2010 zijn
opgelost. Later is de streefwaarde bijgesteld tot dat alle knelpunten in 2009 zijn bepaald
be
en dat uitvoering van het LPG-convenant
LPG
in 2011 zal zijn afgerond.
Ook de planning voor capaciteit voor externe veiligheid bij gemeenten en provincies
voor de uitvoering van wettelijke taken lijkt te zijn bijgesteld. Aanvankelijk is de
planning dat er in 2007 een concreet beeld is van de minimale omvang van een organiorgan
satie en de daaraan minimaal te stellen eisen. Later is de planning bijgesteld tot dat in
2008 dit beeld er is.
is
In figuur 3.1 zijn de algemene doelstelling, de operationele doelstelling en de bijbehorende indicatoren schematisch weergegeven.

Figuur 3.1.
3.1

Algemene doelstelling, operationele doelstelling en deelindicatoren
artikelonderdeel 56.42, beheersing van risico’s die samenhangen met
externe veiligheid

Uit de werksessie met beleidsmakers blijkt dat de begroting weinig beleidsgericht
werd/wordt gebruikt. Ook in de begeleidingscommissie is gesteld dat de deelindicatoren
onvoldoende de effecten van de ingezette instrumenten op de geformuleerde doelsteldoelste
lingenn weerspiegelen die de beleidsdoorlichting idealiter zou beschrijven. In overleg
met de begeleidingscommissie richt de analyse van de maatschappelijke effecten van
het gevoerde beleid zich op de volgende vier elementen:
1. dee doorwerking van de eisen voor het plaatsgebonden risico in het opstellen en
wijzigen van bestemmingsplannen en in het verlenen van omgevingsvergunningen

blad 16

2. dee doorwerking van de regels voor het groepsrisico in het opstellen en wijzigen van
bestemmingsplannen en in het verlenen van omgevingsvergunningen
omgevingsvergunningen
3. dee doorwerking van de regels voor saneren
4. de realisatie van de kwaliteitsimpuls voor de uitvoering van het beleid externe
veiligheid inrichtingen (programmafinanciering kwaliteitsimpuls uitvoering).
uitvoering)

3.2

Beschrijving gehanteerde instrumenten
Voor de beheersing van risico’s die samenhangen met externe veiligheid inrichtingen
hanteert het ministerie van Infrastructuur en Milieu een mix van instrumenten. Deze
instrumenten zijn beschreven in de begroting zelf en deels ook in het Besluit externe
exte
veiligheid inrichtingen en de jaarlijkse voortgangsrapportage. Hoewel de instrumenten
in de begroting ieder jaar vaak net iets anders zijn omschreven, zijn na een aanloop in
2004 en 2005 vanaf 2006 dezelfde vier instrumenten ingezet (zie tabel 3.1):
3.1)
- Besluit en Regeling externe veiligheid inrichtingen (regelgeving)
- register van risicogegevens
- (subsidie) saneringsprogramma te risicovolle inrichtingen
- programmafinanciering kwaliteitsimpuls uitvoering.
Min of meer vooruitlopend
v
op het register van risicogegevens wordt in 2006 het
instrument ‘onderzoek aanvaardbaarheid risicovolle situaties’ ingezet. Vanaf 2012
wordt het instrument ‘verbeterprogramma verantwoordingsplicht groepsrisico’ expliciet
genoemd
genoemd.
Tabel 3..1 Overzicht ingezette instrumenten

Besluit en Regeling externe

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

x

x

x

x

x

x

X

veiligheid inrichtingen (regelge(regelg
ving)
Onderzoek aanvaardbaarheid

Ѵ

risicovolle situaties
Register van risicogegevens
(Subsidie) saneringsprogramma’s

x

x

x

x
x**)

x**)

x**)

x

x

x

x

x

x

X

x

x

x

x

x

x

x

te risicovolle inrichtingen
Programmafinanciering kwaliteitsimpuls uitvoering *)
Verbeterprogramma verantwoor-

x

dingsplicht groepsrisico
*) In de begroting voor het jaar 2007 is in relatie tot het instrument ‘programmafinanciering
kwaliteitsimpuls uitvoering’ expliciet het in
in beeld brengen van de minimale omvang van een
organisatie en de daaraan minimaal te stellen eisen als instrument genoemd.
**) In de begroting voor de jaren 2010, 2011 en 2012 is het instrument
instrument ‘register van risicogegerisicogeg
vens’ niet expliciet als instrument genoemd. Impliciet is het instrument ‘register van risicogerisicog
gevens’ echter wel genoemd in de deelindicator actualiteit van vulling van het register van
risicogegevens.

blad 17

Over de samenhang in het beleid met betrekking tot externe veiligheid en risico’s wordt
in beleidsartikel 56 van de begroting van het ministerie van Infrastructuur en Milieu
voor het jaar 2012 het volgende gezegd: ‘Veel veiligheids- en risicobeleid speelt zich af
in een maatschappelijk
maatschappelijk en wetenschappelijk complexe nationale en internationale
omgeving. Het verantwoord omgaan met onzekerheden en risico’s vergt maatwerk en
proactief handelen van de overheid bij het beheersen van de risico’s. IenM voert de
regie op het omgaan met risico’s
risico’s gericht op een veilige, gezonde en duurzame woonwoon en
leefomgeving. De aandacht is daarbij primair gericht op externe veiligheid en het
beheersen van (mogelijke) risico’s van chemische stoffen (…) voor mens en milieu (…)’
(Tweede Kamer, 2011-2012:
2011
166).
In de werksessie met beleidsmakers is meer specifiek op de samenhang tussen de
gehanteerde instrumenten voor de beheersing van risico’s die samenhangen met externe
veiligheid inrichtingen ingegaan. Op basis hiervan en van een eigen analyse, is een
logisch
isch onderscheid:
- primaire
rimaire instrumenten,
instrumenten, volgend uit het Besluit externe veiligheid inrichtingen (ofwel
het instrument ‘Besluit en Regeling externe veiligheid inrichtingen’):
. eisen voor het plaatsgebonden risico
. regels voor het groepsrisico
. regels voor saneren, in combinatie met het instrument ‘(subsidie) saneringsprosaneringspr
gramma’s te risicovolle inrichtingen’.
inrichtingen’
- secundaire
ecundaire of ondersteunende
o
instrumenten:
. de instrumenten ‘onderzoek aanvaardbaarheid risicovolle situaties’ en ‘register
van risicogegevens’, die inzicht
inz
geven in relevante risico-informatie
informatie
. het instrument ‘programmafinanciering kwaliteitsimpuls uitvoering’, dat moet
borgen dat de wettelijke taken vervuld worden
. het instrument ‘verbeterprogramma groepsrisicobeleid’, dat de doorwerking moet
verbeteren van
van de regels voor het groepsrisico in het opstellen en wijzigen van beb
stemmingsplannen en in het verlenen van omgevingsvergunningen.
Daarnaast is in de Regeling externe veiligheid inrichtingen (vanaf 2008) een geünifigeünif
ceerde rekenmethodiek voor het berekenen
berekenen van het plaatsgebonden risico en het
groepsrisico voorgeschreven. Deze zogenoemde rekenmethodiek Bevi bestaat uit het
rekenprogramma Safeti-NL
Safeti NL en de Handleiding risicoberekeningen Bevi (RIVM, 2009).
Andere handleidingen
hand
en handreikingen die zijn verschenen
nen zijn de Handleiding Besluit
externe veiligheid inrichtingen (SenterNovem, 2006), de Handreiking verantwoordingsverantwoording
plicht groepsrisico (Ministerie van VROM, 2007a) en de Handreiking saneringsprosaneringspr
gramma Besluit externe veiligheid inrichtingen (Ministerie van VROM,
VROM 2005).
In figuur 3.2 zijn de algemene doelstelling en de operationele doelstelling nogmaals
weergegeven. Maar nu met de vier elementen waarop de analyse van de maatschappemaatschapp
lijke effecten van het gevoerde beleid zich richt en de gehanteerde
gehanteerde instrumenten.

blad 18

Figuur 3.2.
3.2

3.2.1

Algemene doelstelling, operationele doelstelling, elementen analyse
maatschappelijke effecten en gehanteerde instrumenten

Toelichting primaire
p
instrumenten
Het Besluit externe veiligheid inrichtingen bevat eisen voor het zogenoemde
genoemde plaatsgeplaatsg
bonden risico en regels voor het zogenoemde groepsrisico. Gemeenten en provincies
moeten deze eisen en regels naleven bij het opstellen en wijzigen van bestemmingsbestemming
plannen en bij het verlenen van omgevingsvergunningen6). Tevens moet de brandweer
bran
om advies worden gevraagd.
gevraagd Afstemming tussen de beleidsterreinen ruimtelijke
ordening, milieu en rampenbestrijding
rampenbestrijding is zodoende van groot belang. De afstand tussen
bedrijven met gevaarlijke stoffen moet (op termijn) zodanig zijn, dat is voldaan aan de
grenswaarde voor het plaatsgebonden risico (www.infomil.nl;; Staatsblad, 2004b)
2004 .
Tegelijkertijd is ook de Regeling externe veiligheid inrichtingen (Revi) in werking
getreden, die strekt tot uitvoering van het besluit. Voor bepaalde bedrijven met gevaargevaa
lijke stoffen – de zogenoemde categoriale inrichtingen, zoals ammoniakkoelinstallaties,
LPG-tankstations
tankstations en bepaalde opslagen voor verpakte gevaarlijke stoffen – bevat de
regeling vaste veiligheidsafstanden en invloedsgebieden.
invloedsgebi

6

)

Een aantal inrichtingen
i
dat onder het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 valt,
val moet tevens
elke vijf jaar hun veiligheidsrapportage actualiseren.

blad 19

Voor de andere bedrijven met gevaarlijke stoffen – de zogenoemde niet-categoriale
niet
inrichtingen – bevat de regeling de rekenmethodiek met bijbehorende referentiepunten
voor het berekenen van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico (www.infomil.nl)7).
3 Categoriale inrichtingen (www.infomil.nl; Staatsblad, 2004b))
Kader 3.2
Sinds begin 2009 zijn de categoriale inrichtingen:
- ammoniakkoelinstallaties met een inhoud van minder dan 10.000 kg ammoniak
- alle LPG-tankstations
LPG
als bedoeld in het Besluit LPG-tankstations
tankstations
- alle Bevi-inrichtingen
Bevi inrichtingen waar gevaarlijke stoffen worden opgeslagen in een hoeveelhoevee
heid van meer dan 10.000 kg per opslagplaats, tenzij:
. er een opslagvoorziening aanwezig is met een oppervlakte van meer dan 2.500 m2
. er verpakkingseenheden van meer dan 100 kg met (zeer) giftige stof in de open
lucht worden geladen en gelost
. de inrichting onder het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 valt
- aangewezen inrichtingen op grond van artikel 2 sub h. Momenteel zijn alleen de
opslagen van meer dan 100.000 kg kunstmeststoffen van groep 2 aangewezen.
Eisen voor het plaatsgebonden risico
De grensgrens en richtwaarde voor het plaatsgebonden risico is 10-6 per jaar (kans van één
op éénn miljoen). Onder het plaatsgebonden risico wordt verstaan: ‘risico
risico op een plaats
buiten een inrichting, uitgedrukt als de kans per jaar dat een persoon die onafgebroken
en onbeschermd op die plaats zou verblijven, overlijdt als rechtstreeks gevolg van een
ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof, gevaarlijke
afvalstof of bestrijdingsmiddel betrokken is’ (Staatsblad, 2004b: 3). Voor kwetsbare
objecten
ten gaat het om een grenswaarde;
grenswaarde moet voldoen (bestaand object: saneringsplicht).
Voor beperkt kwetsbare objecten
object gaat het om een richtwaarde; naar streven (dat wil
zeggen: zo veel mogelijk in stand houden/bereiken) (www.infomil.nl;; Staatsblad, 2004b)
2004 8).
Regels voor het groepsrisico
Voor het groepsrisico geldt een verantwoordingsplicht. Daarbij moet een vergelijking
worden gemaakt met de oriëntatiewaarde (weergegeven in een grafiek). Onder het
groepsrisico
risico wordt verstaan: ‘cumulatieve kansen per jaar dat
at ten minste 10, 100 of
1.000 personen overlijden als gevolg van hun aanwezigheid in het invloedsgebied van
een inrichting en een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke
stof, gevaarlijke afvalstof of bestrijdingsmiddel betrokken is’ (Staatsblad,
Staatsblad, 2004b:
2004 2).

7

)

In artikel 14 van het Besluit externe veiligheid inrichtingen is een regeling opgenomen voor
die gevallen waarin gemeenten
gemeenten en provincies bij apart besluit de ligging van de veiligheidsconveiligheidsco
tour voor een (groep) niet-categoriale
niet categoriale inrichting(en), bijvoorbeeld in een gebied met een specispec
fieke functie zoals een havengebied, wensen vast te leggen met het oog op voorzienbare toeto
komstige ontwikkelingen rond of in verband met de desbetreffende bedrijven.

8

)

In het Besluit externe veiligheid inrichtingen wordt een onderscheid gemaakt tussen kwetsbare
en beperkt kwetsbare objecten. Kwetsbare objecten zijn onder meer woningen, ziekenhuizen,
zieken
scholen, (grotere) kantoren en winkelcomplexen.

blad 20

De oriëntatiewaarde is een richtwaarde waar het bevoegd gezag zich zoveel mogelijk
aan moet houden, maar waarvan het bevoegd gezag goed onderbouwd mag afwijken
(www.infomil.nl
www.infomil.nl; Staatsblad, 2004b).
Regels voor saneren, in combinatie met het instrument ‘(subsidie) saneringsprogramsaneringsprogra
ma’s te risicovolle inrichtingen’
Situaties die niet voldoen aan de grenswaarde moeten binnen een daarvoor gestelde
termijn in overeenstemming worden gebracht. Hierbij wordt
wordt een onderscheid gemaakt
tussen twee vormen van saneren: sanering op korte termijn en sanering voor 2010.
Sanering op korte termijn betreft situaties waar op het tijdstip van inwerkingtreding van
het Besluit externe veiligheid inrichtingen het plaatsgebonden
plaatsgebonden risico hoger is 10-5 per
jaar. Binnen drie jaar mag het plaatsgebonden risico deze waarde niet meer overschrijoverschri
den. Sanering voor 2010 betreft situaties waar op het tijdstip van inwerkingtreding van
het Besluit externe veiligheid inrichtingen het plaatsgebonden
plaatsgebonden risico hoger is 10-6 per
jaar. Zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk 1 januari 2010 moet worden voldaan aan deze
grenswaarde voor het plaatsgebonden risico (Staatsblad, 2004).
Later zijn voor bepaalde activiteiten met gevaarlijke stoffen andere saneringstermijnen
bepaald (zie bijlage 1) (www.infomil.nl).
In de Handreiking saneringsprogramma Bevi zijn drie hoofdlijnen onderscheiden om te
komen tot een saneringsprogramma (Ministerie van VROM, 2005):
- inventarisatie
inventarisa situaties voor saneringsprogramma
- opstellen saneringsprogramma
- uitvoeren saneringsprogramma en individuele saneringsplannen.
Aanvankelijk wordt er in de begrotingen (voor de jaren 2006 tot en met 2010) over
gesproken dat het rijk subsidie verstrekt voor
vo de saneringsprogramma’s voor categoriale
categor
inrichtingen, ammoniakkoelinstallaties, CPR15-/PGS15-inrichtingen
CPR15
inrichtingen en Brzo-bedrijven
B
(Tweede Kamer, 2005-2006,
2005
2006-2007, 2007-2008, 2008-2009, 2009-2010)
2010). Feitelijk is er
9
alleen een saneringsprogramma voor LPG-tankstations
LPG
). Andere
ndere situaties worden door
gemeenten en provincies veelal
v
l op basis van individuele saneringsplannen gesaneerd. In
de begrotingen voor de jaren 2011 en 2012 wordt dan ook gesproken over dat het rijk
subsidie verstrekt voor saneringsprogramma’s voor te risicovolle inrichtingen (LPG(LPG
tankstations) (Tweede Kamer, 2010-2011, 2011-2012).

9

)

Naast het saneringsprogramma voor LPG-tankstations
LPG tankstations sluit de rijksoverheid en de ‘LPG‘LPG
sector’ een Convenant LPG-autogas,
LPG autogas, waarin ze onder meer afspreken dat de LPG-sector
LPG
situaties waar het plaatsgebonden
plaatsgeb
risico hoger is 10-6 per jaar en/of de oriëntatiewaarde voor het
groepsrisico wordt
word overschreden zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk (uiterlijk
1 januari 2010 ) oplost door: het toepassen van een verbeterde vulslang op LPGLPG
autogastankauto’s, het aanbrengen van een hittewerende coating op LPG-autogastankauto’s
LPG
en
het oplossen van de restcategorie (beëindigen verkoop LPG-autogas,
LPG autogas, verplaatsen vulpunt bij
LPG
LPG-tankstation
of verplaatsen LPG-tankstation) (Ministerie van VROM en Vereniging TechTec
nische Commissie
Com
Vloeibaar Gas, 2005).

blad 21

De basis voor het saneringsprogramma
saneringsprogra
voor LPG-tankstations is een in 2003 uitgevoeruitgevoe
de inventarisatie. Deze inventarisatie leverde een lijst op met 253 LPG-tankstations
LPG
waar vermoedelijk niet wordt
wo voldaan aan de vaste veiligheidsafstanden en mogelijk
sprake is van een urgente saneringssituatie. Omdat een voortvarende sanering van deze
urgente saneringsoperaties van belang wordt geacht, ondersteunt het rijk de uitvoering
in financiële en procedurele zin. Indien de exploitant in aanmerking komt voor een
schadevergoeding op grond van de Wet milieubeheer
milieubeheer kan die door de gemeente worden
toegekend. Indien de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en MilieuMilie
beheer kan instemmen met de toekenning van de schadevergoeding kunnen de kosten
daarvan ten laste van het rijk worden gebracht (Ministerie van VROM,
VROM 2003b).

3.2.2

Toelichting secundaire of ondersteunende instrumenten
Onderzoek aanvaardbaarheid risicovolle situaties en register van risicogegevens
Min of meer vooruitlopend op het register van risicogegevens wordt in de begrotingen
gesproken over onderzoek naar de aanvaardbaarheid van risicovolle situaties. Feitelijk
betreft het inventarisaties van gemeenten en provincies van onder meer categoriale
categor
inrichtingen, ammoniakkoelinstallaties, CPR-15
CPR
inrichtingen en Brzo
rzo-bedrijven (Tweede
Kamer, 2005-2006)
2005
. Op basis van deze inventarisaties is de aanvaardbaarheid van
risicovolle situaties bepaald. In de begroting voor 2009 is daarover gezegd:
‘Het bepalen van de aanvaardbaarheid van risicovolle situaties biedt inzicht in de nog
op te lossen knelpunten
knelpunten om de externe veiligheid te vergroten. In 2008 zijn (…) de
risico’s van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen (…) inzichtelijk gemaakt, alsmede
de mogelijkheden deze te verminderen. In 2009 wordt bepaald of de desbetreffende
situaties maatschappelijk
maatschappeli en bestuurlijk aanvaardbaar zijn of niet’ (Tweede Kamer, 20082008
2009: 111). Zo niet, dan leiden de inventarisaties tot nog te saneren locaties.
De risicovolle situaties zijn geregistreerd in het register van risicogegevens, dat de
afgelopen jaren is gevuld en jaarlijks moet worden geactualiseerd. Deze registratieplicht
voor risicovolle situaties is geregeld in de Wet milieubeheer; het Registratiebesluit
externe veiligheid strekt tot uitvoering ervan. Dit besluit bevat voorschriften voor de
aanwijzing van risicovolle situaties, de inrichting van het register, de inhoud van de te
verstrekken gegevens en de termijnen voor het melden van deze gegevens aan het
register (Staatsblad, 2006).
Het idee is dat door
door het register te raadplegen burgers en overheden op snelle, eenvoudige wijze een beeld kunnen vormen van de risico’s van gevaarlijke stoffen in de
omgeving (kennisontwikkeling en -verspreiding).. Daarnaast kan elk bevoegd gezag
over de gegevens beschikken die betrekking hebben op risicosituaties met gevaarlijke
gevaa
stoffen buiten het eigen grondgebied, zonder dat daarvoor een (additionele) intensieve
uitwisseling van gegevens tussen overheden nodig is (Staatsblad, 2006). De provincies
maken en beheren de risicokaart voor burgers (www.risicokaart.nl).
Programmafinanciering kwaliteitsimpuls uitvoering
Voor de opbouw van ‘apparaat’ om het externe veiligheidsbeleid uit te voeren en te
handhaven, en de kwaliteit van deze taken te verhogen, verstrekt het rijk subsidie aan
provincies en gemeenten (de zogenoemde programmafinanciering)..

blad 22

Daarmee is de subsidie ook bedoeld voor het voorkomen van nieuwe risicovolle
situaties. Aanvankelijk is in de periode 2004 tot en met 2005
€ 20 mln. beschikbaar gesteld. Vervolgens is in de periode 2006 tot en met 2010
jaarlijks
jks € 20 mln. beschikbaar gesteld, uitgekeerd door middel van de Subsidieregeling
programmafinanciering EV-beleid
EV
voor andere overheden 2006-2010
2010. Hiervoor stelden
de provincies, in samenwerking met de gemeenten, een provinciaal programma op. Dit
programma stimuleerde provincies en gemeenten om de problemen gezamenlijk aan te
pakken, terwijl tegelijkertijd kennis en ervaring werd
w rd opgedaan met de beleidsvernieubeleidsvernie
wing externe veiligheid (Staatscourant, 2005). In de periode 2011 tot en met 2014 wordt
eveneens jaarlijks
ja
€ 20 mln. beschikbaar gesteld, echter uitgekeerd via het ProvincieProvinci
fonds. Daarnaast verstrekt het rijk incidentele financiële bijdragen.
In de begrotingen voor de jaren 2008 en 2009 is in relatie tot de programmafinanciering
kwaliteitsimpuls uitvoering
uitvoer
aangegeven, dat de minimale omvang van een organisatie
en de daaraan minimaal te stellen eisen in beeld worden gebracht c.q. worden bepaald.
In de begroting voor het jaar 2009 is daarbij aangegeven dat per bevoegd gezag
afspraken worden gemaakt hoe deze
dez kritische massa te borgen (Tweede Kamer, 2007,
2008, 2008-2009)
2008
.
Verbeterprogramma verantwoordingsplicht groepsrisico
In opdracht van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en MilieuMilie
beheer is in 2010 een evaluatie uitgevoerd naar de doorwerking
oorwerking van de regels voor het
groepsrisico in het opstellen en wijzigen van bestemmingsplannen en in het verlenen
van omgevingsvergunningen (Royal Haskoning, 2010). Uit deze evaluatie kwam een
aantal problemen naar voren (zie ook hoofdstuk 4).
Om de problemen op te lossen,
lossen, is een Verbeterprogramma verantwoording groepsrisico
gestart. Het verbeterprogramma is een samenwerking tussen het rijk, het InterprovinciInterprovinc
aal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Brandweer Nederland en
kent drie werkgroepen
werkg
(Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2011a,, 2011b)
2011 :
- aanpassing wetwet en regelgeving
- bestuurlijke urgentie en groepsrisico als proces
- instrumenten, methodieken en borging maatregelen.

blad 23

4

Beleid in praktijk: instrumenten en maatmaa
schappelijke effecten
effecte

Dit hoofdstuk beschrijft het beleid externe veiligheid inrichtingen in de praktijk: de
uitvoering van het beleid en de analyse van de maatschappelijke effecten daarvan.
Het hoofdstuk bevat de bouwstenen voor de beantwoording van de volgende vragen:
- wat is bekend over de uitvoering van het beleid?
- wat
at is het effect van de instrumenten op de geformuleerde doelstellingen (oplossing
van het probleem)? Hebben instrumenten op andere beleidsterreinen ook belangrijke
effecten op de geformuleerde doelstellingen? Wat zijn belangrijke positieve en neganeg
tieve neveneffecten?

4.1

Beschrijving uitvoering beleid
Over de uitvoering van het beleid externe veiligheid inrichtingen is het nodige bekend.
In een jaarlijkse voortgangsrapportage inzake het externe veiligheidsbeleid is
i de
Tweede Kamer geïnformeerd over de inspanningen met betrekking tot onder meer het
Besluit en de Regeling externe veiligheid inrichtingen, het register van risicogegevens,
het saneringsprogramma LPG-tankstations,, de programmafinanciering kwaliteitsimpuls
kwaliteitsimpul
uitvoering en het (verbeterprogramma)
(verbeterprogram
groepsrisicobeleid (Ministerie
Ministerie van Infrastructuur en
Milieu, 2011c;
2011 Ministerie van VROM, 2009a, 2008, 2007b, 2006b, 2006a,, 2004, 2003a,
2003 2002b,
2002a). De laatste voortgangsrapportage is evenwel van 1 juli 2011.

In het algemeen blijkt uit de jaarlijkse voortgangsrapportages dat actief uitvoering wordt
gegeven aan het beleid externe veiligheid inrichtingen. In de interviews is aangegeven
dat het
et Besluit en de Regeling externe veiligheid werkbaar, maar tevens complex zijn10).
Mede hierdoor moet de planning van de genoemde inspanningen nogal eens worden
bijgesteld.
Meer in het bijzonder is over de uitvoering van de gehanteerde instrumenten het
volgende bekend (zo veel mogelijk stand van zaken op dit moment)):
- Besluit en Regeling externe veiligheid inrichtingen (regelgeving)
Het Besluit externe veiligheid inrichtingen is in oktober 2004 in werking getreden
(Staatsblad, 2004). Daarna is het besluit een aantal keer herzien,, onder meer om de
inwerkingtreding van een aantal onderdelen te regelen en knelpunten
punten op te lossen en
onduidelijkheden weg te nemen (www.infomil.nl). Ook is de regeling een aantal keer
herzien
herzien.

10

) In de interviews is aangeven dat de complexiteit onder meer betrekking heeft op de rekenmerekenm
thodiek en de verantwoordingsplicht groepsrisico.

blad 24

In een aantal tranches is de regeling gecomplementeerd met vaste veiligheidsafstanveilig
den voor bestaande LPG-tankstations
LPG tankstations en ammoniakkoelinstallaties, de aanwijzing
van spoorwegemplacementen waar gerangeerd wordt met gevaarlijke stoffen (tran(tra
che I), onder andere de aanwijzing van bepaalde categorieën inrichtingen en de
aanwijzing van een geünificeerde rekenmethodiek (tranche II), de aanpassing van
tabel 1 zodat alle LPG-tankstations
LPG
categoriaal zijn geworden, de wijziging van vaste
veiligheidsafstanden voor PGS15 inrichtingen en de toepassing van een nieuwe
versie van het rekenprogramma
rekenpro
Safeti-NL en de Handleiding risicoberekeningen
Bevi (tranche III) (www.infomil.nl).
Inn de interviews is de zorg geuit dat het rijk op dit moment minder aandacht lijkt te
hebben voor het actueel houden van het Besluit en de Regeling externe veiligheid
inrichtingen (de aandacht gaat vooral uit naar de nieuwe Omgevingswet).
Omgevingswet) In het
bijzonder wordt aandacht gevraagd voor het beter integreren van de verschillende
wet- en regelgeving; het Besluit en de Regeling externee veiligheid in relatie tot de
wet- en regelgeving met betrekking tot transport, PGS15-inrichtingen,
inrichtingen, BrzoBrzo
bedrijven en LNG
- onderzoek
nderzoek aanvaardbaarheid risicovolle situaties en register van risicogegevens
Het onderzoek naar de aanvaardbaarheid van risicovolle
risicovolle situaties betreft feitelijk
inventarisaties van gemeenten en provincies van onder meer categoriale
categor
inrichtingen
(in het bijzonder ammoniakkoelinstallaties en PGS-15
15 inrichtingen)
inrichtingen en Brzobedrijven. De risicovolle situaties zijn geregistreerd in het register
ter van risicogegerisicogeg
vens, dat de afgelopen jaren is gevuld en jaarlijks – feitelijk binnen enkele weken na
vergunningverlening – moet worden geactualiseerd (vergelijk hoofdstuk 3).
3) In de
interviews is echter aangegeven dat de streefwaarden van een actuele vulling en
beschikbaarheid van onderzoeksgegevens niet worden behaald11).
) Ook de kwaliteit
van de risicogegevens laat nogal eens te wensen over (vergelijk Vereniging Nederlandse
Chemische Warehousingbedrijven,
Warehousingbedrijven 2013). Dat de streefwaarde van een actuele vulling
niet wordt behaald, wordt bevestigd door gegevens van de risicokaart:
risicokaart het percentage
geautoriseerde inrichtingen in het register van risicogegevens varieert per provincie
van ruim 75% tot bijna 100% (zie tabel 4.1). De risicokaart geeftt daarom alleen een
eerste indruk.
Wat
at daarnaast opvalt, is dat er geen overzicht voorhanden is van de (destijds) door
gemeenten en provincies niet aanvaardbaar geachte risicovolle situaties c.q. te sanesan
ren locaties.
loca
Een dergelijk overzicht zou de monitoring
ing van het beleid externe veiligveili
heid inrichtingen vergemakkelijken.

11

) In de interviews is ook aangegeven dat het lastig is dat de risicogegevens worden overschreven
(er is geen archief).

blad 25

Tabel 4.1. Actualiteit register van risicogegevens (gegevens
egevens risicokaart afgedrukt op 28
januari 2013, beschikbaar gesteld door het Ministerie
inisterie van Infrastructuur en
Milieu)
Provincie
Drenthe
Flevoland
Friesland
Gelderland
Groningen
Limburg
Noord-Brabant
Brabant
Noord-Holland
Holland
Overijssel
Utrecht
Zeeland
Zuid-Holland
Holland

Totaal aantal inrichtingen
366
630
415
1.251
450
897
2.211
956
575
370
586
1.765

Percentage geautoriseerd
90,2%
99,1%
86,5%
85,8%
95,1%
90,2%
93,5%
75,6%*)
93,4%
94,6%
93,7%
96,8%

*) Intussen zou het percentage geautoriseerde inrichtingen in Noord-Holland
Holland hoger liggen.

ubsidie) saneringsprogramma’s te risicovolle inrichtingen
- (subsidie)
Feitelijk is er alleen een saneringsprogramma voor LPG-tankstations;
tankstations; andere situasitu
ties worden door gemeenten en provincies veelal op basis van individuele saneringssanering
plannen gesaneerd (vergelijk hoofdstuk 3). In een onderzoek naar de sanering van
LPG--tankstations concludeert de VROM-Inspectie (2011) dat het saneringsprogramsaneringsprogra
mavoor LPG-tankstations
LPG tankstations vrijwel volledig is afgerond (zie ook paragraaf 4.2). Wat
betreft de andere situaties is alleen bekend dat de sanering van grotere industriële
bedrijven volgens de Inspectie Leefomgeving en Transport (2013a)
(2013 een aanzienlijke
achterstand kent (zie ook paragraaf 4.2).
De subsidie voor het saneringsprogramma voor LPG-tankstations
LPG tankstations – dat wil zeggen
de kosten van de schadevergoeding aan exploitanten die ten laste van het rijk zijn
gebracht – bedraagt € 12,5 mln. Bij andere situaties was in de meeste gevallen een
schadevergoeding niet aan de orde, omdat bedrijven door het treffen van maatregelen
aan de eisen kunnen voldoen (vergelijk Ministerie van VROM, 2009bb). De subsidie voor
de sanering van een aantal individuele gevallen bedraagt circa € 125,3
1
mln. (gegevens
ministerie van Infrastructuur en Milieu).
- programmafinanciering
rogrammafinanciering kwaliteitsimpuls uitvoering
Voor de opbouw van ‘apparaat’ om het externe veiligheidsbeleid uit te voeren en te
handhaven, en de kwaliteit van deze taken te verhogen, verstrekt het rijk subsidie aan
provincies en gemeenten (de zogenoemde programmafinanciering). Aanvankelijk is
in de periode 2004 tot en met 2005
€ 20 mln. beschikbaar gesteld. Vervolgens is in de periode 2006 tot en met 2010
jaarlijks € 20 mln. beschikbaar gesteld (vergelijk hoofdstuk 3).
De voortgang in de periode 2006 tot en met 2010 is beschreven in jaarlijkse voortvoor
gangsrapportages van de gezamenlijke provincies (Interprovinciaal Overleg, 2009, 2008,
2007).

blad 26

De conclusie in de Eindrapportage landelijke kwaliteitsmonitoring & -evaluatie van
de taakuitvoering externe veiligheid is dat in de afgelopen jaren veel bereikt is. De
streefwaarde te borgen dat de wettelijke taken vervuld worden c.q. geen nieuwe
knelpunt ontstaan wordt echter niet volledig behaald. Wel is duidelijk aan welke
knelpunten
voorwaarden voor een stabiele beheersituatie nog gewerkt moet worden (zie ook
paragraaf 4.2) (Interprovinciaal Overleg, 2011). (Voor dee minimaal te stellen eisen aan
de omvang van een
e organisatie wordt verwezen naar Kwaliteitscriteria 2.1 (Uitvoering
met ambitie.nl, 2012)
2012 ).
Inn de periode 2011 tot en met 2014 wordt eveneens jaarlijks € 20 mln. beschikbaar
gesteld, echter uitgekeerd via het Provinciefonds.
- Verbeterprogramma
erbeterprogramma verantwoordingsplicht groepsrisico
Het Verbeterprogramma verantwoording groepsrisico is medio 2011 gestart. Uit het
bekendheidsonderzoek blijkt dat de
d bekendheid met het Verbeterprogramma verantveran
woording groepsrisico echter laag is, vooral onder medewerkers ruimtelijke ordening
(DirectResearch, 2013). Uit de interviews blijkt dat de werkzaamheden van de werkwer
groep aanpassing wetwet en regelgeving stilliggen. Wel wordt gewerkt aan het inbouinbo
wen van een ondergrens voor de verantwoording van het groepsrisico. Het voornev
men is deze wijziging van het Besluit externe veiligheid inrichtingen mee te laten
lopen met de vierde tranche van het Activiteitenbesluit (voorzien op 1 juli 2015)
(gegevens
egevens ministerie van Infrastructuur en Milieu).
De werkzaamheden van de werkgroep bestuurlijke urgentie en groepsrisico als propr
ces zijn afgerond. Inmiddels is bestuurlijk ingestemd
ingeste d met de lijn dat het noodzakelijk
is dat ieder bevoegd gezag beschikt over een bestuurlijk vastgesteld kader externe
veiligheid dat voldoet aan de door de werkgroep
werkgroep beschreven elementen en aspecten
(gegevens
egevens ministerie van Infrastructuur en Milieu).
De werkzaamheden van de werkgroep instrumenten, methodieken en borging maatmaa
regelen worden opgestart (gegevens
egevens ministerie van Infrastructuur en Milieu).

4.2

Beschrijvin en analyse maatschappelijke effecten
Beschrijving
Voor de beschrijving en analyse van de maatschappelijke effecten is beperkt informatie
beschikbaar. Er is een aantal evaluaties uitgevoerd, evenals een aantal onderzoeken door
de Inspectie Leefomgeving en Transport c.q.
c. de VROM-Inspectie
Inspectie (zie kader 4.1). Deze
informatie maakt uitspraken over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
gevoerde beleid tot op zekere hoogte mogelijk. Wat echter opvalt, is dat het beleid
externe veiligheid inrichtingen niet wordt gemonitord
gemonito 12). In de interviews is dit veelal
als een belangrijke tekortkoming aangemerkt.
aangemerkt Van de specifieke deelindicatoren (zie
hoofdstuk 3) zijn alleen de basiswaarden en streefwaarden in de begrotingen
begro
opgenomen, voor de actuele waarden wordt verwezen naar de jaarlijkse
jaarlijkse voortgangsrapportages.
In de jaarlijkse voortgangsrapportages worden de actuele waarden echter niet gerapporgerappo
teerd. Over de ontwikkeling van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico wordt
evenmin gerapporteerd. Wat betreft de ontwikkeling van het groepsrisico wordt in de
evaluatie van de verantwoordingsplicht groepsrisico geconcludeerd:

12

) Aanvankelijk monitorde het Rijksinstituut voor
voor Volksgezondheid en Milieu wel een aantal
ontwikkelingen.

blad 27

‘Gebleken
Gebleken is dat door het ontbreken van een monitoringssysteem, veranderingen in de
risicoberekeningsmethodiek en een gebrek aan goede indicatoren niet mogelijk is om
cijfermatig te bepalen hoe de hoogte van het groepsrisico zich in Nederland heeft
ontwikkeld’ (Royal Haskoning, 2010). Aan de aanbeveling een systeem te ontwikkelen om
de ontwikkeling van het groepsrisico op nationaal niveau te monitoren, is geen invulling
gegeven (vergelijk Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2011a).
Kader 4.1 Uitgevoerde evaluaties
De volgende evaluaties zijn uitgevoerd:
- Evaluatie verantwoordingsplicht groepsrisico (Royal Haskoning, 2010)
- Evaluatie (gebruik) rekenmethodiek en de organisatie eromheen (Twynstra Gudde,
2012)
- Eindrapportage landelijke kwaliteitsmonitoring & -evaluatie
evaluatie van de taakuitvoering
externe veiligheid (Interprovinciaal Overleg, 2011).
De volgende onderzoeken door de Inspectie Leefomgeving en Transport c.q. de
VROM--Inspectie zijn uitgevoerd:
- Externe veiligheid: weten, verbeteren en borgen (2008a)
- Stand van zaken Bevi-sanering
Bevi
industrie (2013a)
- Sanering LPG tankstations; eindsituatie externe veiligheid 2010 (2011)
- Urgente sanering LPG-tankstations;
tankstations; een onderzoek naar de voortgang van de
urgente sanering van LPG-tankstations
LPG
(2008b)
- Sanering LPG-tankstations;
LPG tankstations; een onderzoek naar de voortgang van de urgente
sanering van LPG-tankstations
LPG
(2007b).
Daarnaast heeft de Inspectie Leefomgeving
Leefomgevi en Transport (2013b) c.q. de VROMVROM
Inspectie (2009, 2007a) onderzoeken uitgevoerd naar de brandveiligheid bij opslagen
van gevaarlijke stoffen (die bij een substantieel aantal bedrijven niet op orde is).
is)

4.2.1

Effect gehanteerde instrumenten
Doorwerking eisen plaatsgebonden risico in opstellen en wijzigen bestemmingsplannen
en in verlenen omgevingsvergunningen
Over de doorwerking van de eisen voor het plaatsgebonden risico in het opstellen en
wijzigen van bestemmingsplannen en in het verlenen van omgevingsvergunningen
omgevingsverg
is
weinig informatie bekend. Er zijn evenwel niet direct aanwijzingen dat de doorwerking
onvoldoende zou zijn. In de interviews is aangegeven dat de relatie tussen externe
veiligheid en ruimtelijk-economische
ruimtelijk
ontwikkeling nadrukkelijk is gelegd13). Ook de
brandweer is betrokken, waarbij de opgave is het denken in risico’s te verenigen met het
denken in gevaar. Wel wordt aandacht gevraagd voor de wijze waarop (on)bewust met
de risicocontouren wordt omgegaan; de suggestie die er soms vanuit lijkt te gaan
g
is dat
het binnen de risicocontour onveilig en buiten
buiten de risicocontour veilig is.

13

) De opgave blijft evenwel om het externe veiligheidsbeleid te blijven betrekken in het
ruimtelijke ordeningsbeleid.
ordeningsbel

blad 28

Als ruimtelijk-economische
ruimtelijk economische ontwikkelingen worden bestemd tot aan de grens van de
risicocontour, wordt het niet alleen niet veiliger, maar leidt dit ook tot reactie bij
bedrijven met gevaarlijke stoffen. Een besluit dat precies voldoet aan de grensgrens en
richtwaarden van het Besluit externe veiligheid inrichtingen hoeft nog geen verstandig
besluit te zijn. Eerder was al geconcludeerd dat de grens- en richtwaarden goed voldoen
en geen herziening behoeven (Ministerie van VROM, 2008)14).
Als er al een aanwijzing is dat de doorwerking onvoldoende zou zijn, dan is dit dat de
kwaliteit van risicoanalyses (voor een goed gebruik van de rekenmethodiek in besluitbeslui
vormingsprocessen) doorr het bevoegd gezag niet altijd wordt geborgd. Dit is ook één
van de belangrijke kanttekeningen bij (het gebruik van) de rekenmethodiek15), die op
zich voldoet aan het doel om de risico’s van omwonenden
omwonende in termen van het plaatsgeplaatsg
bonden risico en het groepsrisico
groepsr
te berekenen.
Uit de evaluatie blijkt dat de kennis en ervaring van gemeenten sterk wisselt; de
deskundigheid van gebruikers laat soms te wensen over en de kwaliteit van de risicorisic
analyses
lyses varieert sterk (Twynstra Gudde, 2012). Uit niets blijkt echter
er dat de in de
evaluatie geformuleerde verbeteringen – onder meer het ontwikkelen van het kwalikwal
teitsmanagement rondom het gebruik van de rekenmethodiek – worden opgepakt. Ook
uit een eerder onderzoek van de VROM-Inspectie
VROM
(2008a) bleek dat gemeenten destijds
vaak nog geen juist beeld hadden van de (omvang van de) risico’s en de mogelijkheden
voor verbetering niet ten volle benutten.
Doorwerking
oorwerking regels groepsrisico in opstellen en wijzigen bestemmingsplannen en in
verlenen omgevingsvergunningen
omgevin
Uit de informatie over de doorwerking van de regels voor het groepsrisico in het
opstellen en wijzigen van bestemmingsplannen en in het verlenen van omgevingsvergunningen, blijkt dat de doorwerking onvoldoende is. In de evaluatie van de verantvera
woordingsplicht groepsrisico wordt geconcludeerd dat de regels voor het groepsrisico
niet hebben geleid tot een verlaging van het groepsrisico: ‘De direct aantoonbare
invloed van het beleidsinstrument verantwoordingsplicht op de hoogte van het groepsrigroepsr
sico
co is de afgelopen jaren uitermate beperkt geweest. (…) Hieruit kan niet zomaar
geconcludeerd worden dat het instrument niet werkt, maar het is duidelijk dat met de
huidige kwaliteit van de uitvoering onvoldoende resultaten worden bereikt. Wel lijkt er
sprake
ake te zijn van een indirecte positieve bijdrage aan de verhoging van het veiligheidsveiligheid
niveau.

14

) Sinds de inwerkingtreding van het Besluit externe veiligheid inrichtingen zijn de nodige
ervaringen opgedaan met de grensgrens en richtwaarden: de grens- en richtwaarden blijken in lijn
te zijn met internationale ontwikkelingen op het gebied van risiconormering,
risiconormering, er blijkt geen
sprake te zijn van bovenmatige kosten voor sanering, er hebben zich geen grootschalige inciinc
denten voorgedaan waaruit blijkt dat de normstelling niet streng genoeg is en er zijn geen
signalen ontvangen dat sprake is van bovenmatig ruimtebeslag (ministerie van VROM, 2008).

15

) Een andere belangrijke kanttekening bij (het gebruik van) de rekenmethodiek is dat de invloed
van veiligheidsmaatregelen in de rekenmethodiek Bevi niet of slechts beperkt inzichtelijk kan
worden gemaakt (Twynstra
(Twynstr Gudde, 2012).

blad 29

Er wordt regelmatig informatie gedeeld tussen overheden en er wordt meer aandacht
gegeven aan de bestrijdbaarheid van en
en de zelfredzaamheid bij rampen’
rampen (Royal Haskoning, 2010: 50). Ook uit een eerder onderzoek van de VROM-Inspectie
Inspectie (2008a) bleek dat
gemeenten de verantwoordingsplicht groepsrisico maar ten dele uitvoeren. Het Verbeterprogramma verantwoording groepsrisico noemt drie problemen in de uitvoeringsuitvoering
praktijk (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2011b: 2):
- ‘onduidelijkheid over doel dat met verantwoordingsplicht bereikt moet worden
- te weinig blijvende urgentie ervaren in vergelijking met andere thema’s
- moeizame aansluiting van verantwoordingsplicht op de wijze waarop besluitvorming
plaatsvindt.
plaatsvindt.’
In de interviews is enerzijds gesteld dat er aanwijzingen zijn dat de verantwoordingsverantwoording
plicht groepsrisico beter ingebed raakt in de uitvoeringspraktijk (vergelijk Ministerie van
Infrastructuur en Milieu, 2011a).
2011 Anderzijds is aangegeven dat gemeenten de verantwoorverantwoo
ding groepsrisico nog altijd lastig vinden en de verantwoording groepsrisico een
regelmatig terugkerend issue is in de zienswijzen van provincies op bestemmingsplanbestemmingspla
nen. Uit het bekendheidsonderzoek blijkt
blijkt dat het meest herkenbare knelpunt de moeimoe
zame aansluiting van de verantwoordingsplicht op de besluitvorming is (DirectResearch,
2013).
Doorwerking
oorwerking regels saneren
Uit de informatie over de doorwerking van de regels voor saneren komt een wisselend
wisselen
beeld naar
aar voren over de doorwerking. Het saneringsprogramma voor LPG-tankstations
LPG
is vrijwel volledig afgerond. In totaal zijn er circa 130 LPG-tankstations
tankstations gesaneerd. Ook
zijn alle LPG-autogastankauto’s
LPG
voorzien van een hittewerende coating (Ministerie van
Infrastructuur en Milieu, 2011c)
2011 . Van de 17 LPG-tankstations
tankstations die in het laatste onderzoek
van de VROM-Inspectie
VROM
(2011) nog niet voldeden aan de grenswaarde, liep voor 10
reeds een procedure. Voor de overige 7 heeft de VROM-Inspectie
Inspectie een juridisch verzoek
tot
ot aanpassing of intrekking van de vergunning ingediend.
Van de andere situaties – die door gemeenten en provincies veelal op basis van indiviindiv
duele saneringsplannen zijn/worden gesaneerd – is geen
een overzicht van het aantal te
saneren situaties voorhanden. Uit een onderzoek van de Inspectie Leefomgeving en
Transport (2013a: 12) blijkt dat de sanering van grotere industriële bedrijven een
aanzienlijke achterstand kent:
- ‘err is sprake van een aanzienlijke achterstand bij de sanering van de 24 situaties die
op 1 januari 2010 aan het Bevi dienden te voldoen. In 14 gevallen zal deze overtreovertr
ding van het Bevi nog geruime tijd duren.
duren
- bij
ij de start van de Bevi-saneringen
Bevi saneringen in 2004 werd voor deze categorie uitgegaan van
ongeveer 65 saneringssituaties. Daarvan resteren per 1 oktober 2012 nog 14 situaties.
Dat is een achterstand van ruim 20%.
- voor
oor 8 situaties die nog vóór 1 juli 2013 aan de veiligheidsnorm van het Bevi moeten
gaan voldoen, is het waarschijnlijk dat deze termijn in veel gevallen niet gehaald zal
worden. In 6 gevallen
gevallen moest de procedure tot aanpassing van de vergunning nog in
gang gezet worden.’

blad 30

De streefwaarde dat knelpunten die niet voldoen aan het basisveiligheidsniveau zijn
aangepakt wordt dan ook niet volledig behaald16). Uit de interviews blijkt dat de
grootste knelpunten vooral zitten in de sanering van de situaties waar op het tijdstip van
inwerkingstelling van het Besluit externe veiligheid
veiligheid inrichtingen het plaatsgebonden
plaatsgeb
risico hoger is dan 10-6 per jaar. De urgente saneringen waren duidelijk en er was
w in het
algemeen ook voldoende subsidie voor beschikbaar.
ealisatie kwaliteitsimpuls uitvoering beleid externe veiligheid inrichtingen
Realisatie
Uit de informatie over de realisatie van de kwaliteitsimpuls uitvoering blijkt dat in de
afgelopen jaren veel bereikt is;; in het algemeen is er sprake van een functionerende
dagelijkse praktijk (Interprovinciaal Overleg, 2011). In de interviews wordt dit bevestigd;
de kennis en ervaring van provincies en gemeenten is in de loop van de jaren toegenotoegen
men.
Dat de aandacht voor externe veiligheid is toegenomen, is misschien nog wel meer
dankzij de programmafinanciering kwaliteitsimpuls uitvoering dan dankzij het Besluit
externe veiligheid inrichtingen.
inrichtingen Ook is aangegeven dat Relevant van betekenis is.
Tegelijkertijd wordt de streefwaarde te borgen dat de wettelijke taken vervuld worden
c.q. geen nieuwe knelpunten ontstaan niet volledig behaald. In de evaluatie van de
taakuitvoering externe veiligheid wordt geconcludeerd:
gecon
‘We
We kunnen nu een fase in
waarin een stabiele
stabi beheersituatie rond de uitvoering
ering van de externe taken externe
veiligheid geborgd moet worden. Dit wil niet zeggen dat we die eindsituatie al bereikt
hebben (…).’ Er zijn nog enkele stevige probleempunten en in de breedte is de taakuittaakui
voering externe veiligheid nog niet altijd goed geborgd. Ook zijn er bestuurlijk nog geen
afspraken gemaakt over wat het begrip stabiele beheersituatie in detail betekent
(Interprovinciaal Overleg, 2011). Ook dit wordt in de interviews bevestigd; vooral de
kennis en ervaring van gemeenten
gemeent wisselt sterk en bestuurlijk is er niet voortdurend
aandacht voor externe veiligheid.
veiligheid. Ook is de organisatie van het kwaliteitsmanagement
rondom het gebruik van de rekenmethodiek niet of nauwelijks vormgegeven (Twynstra
Gudde, 2012). Wat bovendien opvalt, is dat de opbouw van een apparaat om het externe
veiligheidsbeleid uit te voeren en te handhaven, en de kwaliteit van deze taken te
verhogen, in de loop van de tijd nogal eens te optimistisch is geschat ondanks dat dit
niet kon worden
worde onderbouwd (vergelijk KPMG, 2010).
De voorwaarden voor een stabiele beheersituatie waaraan nog gewerkt moet worden
zijn (Interprovinciaal Overleg, 2011:
2011 3-4):
- ‘het
et veiligstellen van financiële middelen voor EV, ook na 2014
- dee ontwikkeling en beheer van een compacte en goed ontsloten kennisbasis, bestaanbestaa
de uit werkstandaarden voor EV-taken
EV
- dee ontwikkeling en beheer van een expertisenetwerk tussen rijk, provincies, gemeengemee
ten, veiligheidsregio’s en regionale uitvoeringsdiensten

16

) Niet duidelijk is of de streefwaarde van 0 nieuwe risicovolle situaties is behaald.

blad 31

- het
et verankeren van EV-taakuitvoering
EV
itvoering in alle betreffende organisaties met EV-taken
EV
(provincies, gemeenten, veiligheidsregio’s en regionale uitvoeringsorganisaties
(RUD’s) waarbij de verankering van de EV-taakuitvoering
(RUD’s)),
taakuitvoering bij RUD’s bijzondere
aandacht vraagt.’
In de interviews is zorg
rg geuit over twee punten met betrekking tot de taakuitvoering
externe veiligheid:
- het borgen van voldoende kennis en ervaring versus de beperkte werklast, zeker nu
per 1 juli 2013 alle bestemmingsplannen actueel (moeten) zijn en gelet op de ruimteruimt
lijk-eco
economische
nomische ontwikkeling die door de economische crisis onder druk staat
- het borgen van voldoende kennis en ervaring versus de vorming van regionale
uitvoeringsdiensten die – met uitzondering van een enkele omgevingsdienst – geen
kennis en ervaring op het gebied
gebied van ruimtelijke ordening hebben (externe veiligheid
is veelal belegd bij de regionale uitvoeringsdiensten, ruimtelijke ordening bij geg
meenten).

4.2.2

Effect instrumenten op andere beleidsterreinen
Er is een aantal ontwikkelingen rondom instrumenten op andere ‘beleidsterreinen’ die
belangrijke effecten hebben op het beleid externe veiligheid inrichtingen:
- beleid
eleid externe veiligheid transport;
transport; het Basisnet beoogt voor de lange termijn
duidelijkheid te bieden over de maximale risico’s die het transport van gevaarlijke
stoffen mag veroorzaken17).. In principe zouden gemeenten moeten weten waar ze
kunnen bouwen en ontstaan er geen problemen door (onverwachte) groei van het
transport van gevaarlijke stoffen.
Overigens is in de interviews opgemerkt dat met het verplaatsen
verplaatsen van een LPGLPG
tankstation van binnenstedelijk gebied naar buitenstedelijk gebied ook de risico’s van
het transport van gevaarlijke stoffen kunnen worden beperkt.
- nieuwe
ieuwe wet ruimtelijke ordening;
ordening; niet alleen moeten per 1 juli 2013 alle bestembeste
mingsplannen actueel zijn, ook is de positie van de provincies in relatie tot bestemmingsplannen
beste
mingsplannen gewijzigd (de
(de goedkeuringsbevoegdheid voor bestemmingsplannen is
vervallen).
Een specifiek issue doet
doet zich voor rondom het actualiseren van bestemmingsplannen
waarin een
e LPG-tankstation
tankstation is opgenomen. Ook bij het vaststellen van een conserveconserv
rend bestemmingsplan moeten ruimere afstanden in acht worden genomen voor een
LPG--tankstation (alsof het gaat om een nieuwe situatie). Dee beperktere afstanden
zijn nog altijd niet in regelgeving vastgelegd,, omdat de voorwaarden hiervoor ingrijpen op Europese regelgeving (het voorgenomen gewijzigde Besluit LPG-tankstations
LPG
is ingetrokken).
ingetrokken). In de interviews is aangegeven dat dit dossier veel tijd en energie
kost..

17

) Vergelijk één van de zeven uitgangspunten van de in het Nationaal Milieubeleidsplan
gepresenteerde beleidsvernieuwing: ‘Het beleid ten aanzien van inrichtingen
inrichtingen zal meer rekening
houden met de risico’s van transport.

blad 32

- ontwikkelingen
ntwikkelingen rondom
rond toezicht en handhaving; de rol van de Inspectie LeefomgeLeefomg
ving en Transport in relatie tot toezicht en handhaving van het beleid externe veiligheid inrichtingen is beperkt,, mede als gevolg van de Wet revitalisering generiek
toezicht In de interviews is aangegeven
toezicht.
angegeven dat toezicht en handhaving juist belangrijk
zijn om de taakuitvoering externe veiligheid ‘scherp’ te houden (dat dit nodig is
blijkt uit de onderzoeken van de Inspectie Leefomgeving en Transport en de VROMVROM
Inspectie) en dat de beperkte invulling ervan als een gemis wordt ervaren.

4.2.3

Neveneffecten
Er is geen informatie bekend over belangrijke positieve en negatieve neveneffecten.
Ook in de interviews zijn geen neveneffecten benoemd.

blad 33

5

Ingezette budgetten

Dit hoofdstuk beschrijft de ingezette budgetten voor beleid externe veiligheid inrichtininrichti
gen.
Het hoofdstuk bevat de bouwstenen voor de beantwoording van de volgende vragen:
- hoe
oe is de hoogte bepaald van de budgetten die zijn ingezet? Wat is hiervan de
onderbouwing?

5.1

Beschrijving (hoogte) ingezette budgetten
budget
Gevraagd naar de hoogte van de ingezette budgetten in de periode 2004 tot en met 2012,
blijkt dat het voor het ministerie van Infrastructuur en Milieu mede als gevolg van de
samenvoeging lastig is om de daadwerkelijke uitgaven per ingezet instrument en per
jaar te specificeren. Over de daadwerkelijke uitgaven op artikelonderdeel 56.42 is
bekend (gegevens ministerie van Infrastructuur en Milieu):
- € 147,4 mln. voor (subsidie) saneringsprogramma te risicovolle inrichtingen
- € 160,0 mln. voor programmafinanciering kwaliteitsimpuls uitvoering.
Voor de overige instrumenten – Besluit en Regeling externe veiligheid inrichtingen
(regelgeving), onderzoek aanvaardbaarheid risicovolle situaties en register van risicogerisicog
gevens, verbeterprogramma verantwoordingsplicht groepsrisico – gaat het vooral
voor om
organisatiekosten van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (niet nader bepaald)
(gegevens
egevens ministerie van Infrastructuur en Milieu). Daarnaast zijn er kosten gemaakt door
andere overheden (gemeenten
(gemeenten en provincies) en bedrijven met gevaarlijke stoffen; de
hoogte hiervan is niet bekend.
Een vergelijking van de daadwerkelijke uitgaven in de periode 2004 tot en met 2012 en
de begrote budgetten voor dezelfde periode is ook lastig, omdat ook in de begrotingen
beg
niet altijd een uitsplitsing is gemaakt naar de begrote budgetten per instrument. In
vergelijking met de in de tweede voortgangsrapportage aangegeven verdeling blijven de
daadwerkelijke uitgaven voor (subsidie) saneringsprogramma te risicovolle inrichtingen
in
binnen de bandbreedte van de
de destijds gereserveerde bedragen (in totaal € 127 mln. tot €
157 mln. beschikbaar voor het saneren van risicovolle situaties) (Ministerie van VROM,
2002a).

5.2

Onderbouwing ingezette budgetten
De onderbouwing
nderbouwing van de ingezette
ingezette budgetten in de periode 2004 tot en met 2012, wordt
in beleidsartikel 56 niet beschreven. Wel wordt de budgetflexibiliteit aangegeven. Van
de begrote budgetten voor het jaar 2012 is bijvoorbeeld 73% juridisch verplicht en 27%
bestuurlijk verplicht (Tweede Kamer, 2011-212).

blad 34

Gevraagd naar hoe de hoogte van de ingezette budgetten is bepaald, blijkt dat deze zijn
te relateren aan:
- de te saneren risicovolle situaties:
. € 12,5
12 mln. voor circa 130 LPG-tankstations
. € 125,3
1
mln. voor een aantal individuele gevallen18)
- de toename van circa 200 fte bij provincies en gemeenten ten opzichte van 2004 (€
20 mln.
mln In de periode 2004 tot en met 2005, vervolgens € 20 mln. per jaar).
- dee programmafinanciering richting de provincies ging voor 2011 tot en met 2014
over in een decentralisatie-uitkering.
decentralisatie uitkering. Dit ging gepaard met een herverdeling tussen
de provincies op basis van de toen geldende stand van zaken. De verdeling van de
gelden over de provincies is opgenomen in tabel 5.1.
Tabel 5.1

Verdeling middelen over de provincies 2004-2014

Provincie

Programmafinanciering I, 2004-2005

ProgrammafinanDecentralisatie
Decentralisatieciering II, 2006-2010 uitkering, 2011-2014

Drenthe

€ 313.000

€ 313.000

€ 498.000

Flevoland

€ 241.000

€ 241.000

€ 334.000

Friesland

€ 667.000

€ 667.000

€ 771.000

Gelderland

€ 2.172.000

€ 2.172.000

€ 2.314.000

Groningen

€ 999.000

€ 999.000

€ 896.000

Limburg

€ 1.473.000

€ 1.473.000

€ 1.481.000

Noord-Brabant
Brabant

€ 3.476.000

€ 3.476.000

€ 3.374.000

Noord-Holland
Holland

€ 1.592.000

€ 1.592.000

€ 2.249.000

Overijssel

€ 1.048.000

€ 1.048.000

€ 1.252.000

Utrecht

€ 782.000

€ 782.000

€ 961.000

Zeeland

€ 1.091.000

€ 1.091.000

€ 904.000

Zuid-Holland
Holland

€ 6.145.000

€ 6.145.000

€ 4.966.000

Totaal

€ 20.000.000

€ 20.000.000

€ 20.000.000

18

) De subsidie voor de sanering van een aantal individuele gevallen is voor Akzo Nobel
(€€ 31,7 + 32,5 mln. schadevergoeding intrekken vergunning chloorfabriek in Hengelo), DSM
(€€ 48,0 mln. schadevergoeding gedeeltelijk intrekken vergunning ammoniakfabriek in IJmuiIJmu
den en als gevolg daarvan gedeeltelijk verplaatsen fabriek naar Geleen) en Yara (€
( 13,1 mln.
schadevergoeding gedeeltelijk intrekken fabriek in Sluiskil en als gevolg daarvan noodzakelijnoodza
ke nieuwbouw). Daarnaast is er € 9,6 mln. ingezet voor vuurwerkbedrijven (gegevens
(
ministerie van Infrastructuur en Milieu).

blad 35

6

Conclusies en aanbevelingen

Dit hoofdstuk presenteert een aantal conclusies, evenals een aantal aanbevelingen. De
aanbevelingen hebben betrekking op wat geleerd kan worden van de ervaringen uit het
verleden.

6.1
Conclusie 1

Probleem dat aanleiding was voor beleid
Probleem dat aanleiding was voor beleid: duidelijk en in meer of mindere mate nog
steeds actueel
De problemen die aanleiding waren voor het beleid externe veiligheid inrichtingen zijn
duidelijk omschreven in het Nationaal Milieubeleidsplan 4 en in een analyse van het
anno 2001 vigerende externe veiligheidsbeleid. Het opslaan en bewerken van gevaarlijgevaarli
ke stoffen door bedrijven brengt risico’s met zich mee waaraan burgers in hun leefomleefo
geving worden blootgesteld. Het externe veiligheidsbeleid anno 2001 was versnipperd,
verkokerd, de uitvoering ervan niet gegarandeerd en de handhaving en het toezicht
moesten worden versterkt.
De maatschappelijke opgave om de risico’s waaraan burgers in hun leefomgeving
worden blootgesteld door activiteiten met gevaarlijke stoffen in inrichtingen
inrichtingen tot een
minimum te beperken,
beperken is nog steeds actueel. Evenals de opgave om het externe
veiligheidsbeleid te blijven betrekken in het ruimtelijke ordeningsbeleid.
De andere problemen lijken minder actueel. De normen voor het plaatsgebonden risico
en het groepsrisico zijn wettelijk verankerd, te risicovolle situaties zijn grotendeels
gesaneerd. Tegelijkertijd
Tegelijker
is de uitvoering van het externe veiligheidsbeleid, evenals de
handhaving en het toezicht, niet vanzelfsprekend. Zoals één van de geïnterviewde
personen het verwoordt: “Alles
Alles wat je doet aan externe veiligheid is te veel, totdat er
iets gebeurt. Dan is het altijd te weinig geweest.”
geweest.

6.2
Conclusie 2

Rol rijksoverheid
Minister van Infrastructuur en Milieu verantwoordelijk vanuit coördinerende rol
Op rijksniveau is het externe veiligheidsbeleid een onderdeel van het integraal veiligveili
heidsbeleid. De minister van Infrastructuur en Milieu is belast met een coördinerende
rol en verantwoordelijk voor onder meer het ontwikkelen en coördineren van het
rijksbeleid
eid externe veiligheid inrichtingen.
Wat dit betreft zijn de lessen die voor de overheid waren te trekken na de vuurwerkramp
in Enschede nog steeds actueel (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Koninkrijksrelaties
2001: 2):
- ‘de overheid moet zorgdragen voor heldere en eenduidige regelgeving, voor goed
toezicht en consequente handhaving

blad 36

- veiligheidsbeleid moet transparant zijn: de overheid moet de burgers periodiek
informeren over wat er gebeurt op het terrein van veiligheid en wie daarop aanaa
spreekbaar is
- het moet in alle gevallen en situaties duidelijk zijn welke overheidsinstantie verantveran
woordelijk is voor welk onderdeel van het veiligheidsbeleid. Deze verdeling van
verantwoordelijkheden vereist dat er bestuurlijk en multidisciplinair intensief wordt
samen
samengewerkt.’
Conclusie 3

6.3

Uitvoering ligt vooral bij gemeenten en provincies, bedrijven met gevaarlijke stoffen
hebben eigen verantwoordelijkheid
De verantwoordelijkheid ligt
l echter niet alleen op rijksniveau. Vooral in de uitvoering
van het beleid externe veiligheid inrichtingen is betrokkenheid van gemeenten en
provincies essentieel. Gemeenten en provincies zijn namelijk het bevoegd gezag voor
het opstellen en wijzigen van bestemmingsplannen en bij het verlenen van omgevingsomgeving
vergunningen. In het bijzonder bij
bij de verantwoording van de wijze waarop het groepsrigroepsr
sico is afgewogen ten opzichte van andere belangen, ligt de nadruk op de eigen
verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag.
Daarnaast hebben ook bedrijven met gevaarlijke stoffen een eigen verantwoordelijkverantwoordelij
heid.

Onderzochte doelstellingen

Conclusie 4

Algemene doelstelling en operationalisatie sluiten
sluit aan op probleemanalyse, maar
kunnen preciezer worden omschreven
De algemene doelstelling die het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft geformugeform
leerd is: ‘Het uitvoeren van een veiligheidsveiligheids en risicobeleid om mens en milieu te
beschermen tegen maatschappelijk onaanvaardbaar geachte gezondheidsgezondheids en milieurisico’s. Voor externe veiligheid garandeert de overheid een zogenaamd basisveiligheidsniveau.’ Deze algemene doelstelling is voor artikelonderdeel 56.42 geoperationaliseerd
in: ‘Beheersing van risico’s die samenhangen met externe veiligheid’ (Tweede Kamer,
2011-2012:
2012: 166).
Deze algemene doelstelling en operationalisatie sluiten
sluit aan op de problemen die
aanleiding
anleiding waren voor het beleid. De doelstelling kan echter preciezer worden omschreomschr
ven. Bij de huidige omschrijving wordt een kanttekening geplaatst bij het woord
‘garandeert’. Een preciezere omschrijving kan ook directer aansluiten bij het doel van
het Besluit
esluit externe veiligheid inrichtingen.
inrichtingen

Conclusie 5

Indicatoren zijn onvoldoende doordacht
De bij de doelstelling behorende (deel)indicatoren zijn onvoldoende doordacht (zie
hoofdstuk 3 voor de indicatoren).. De indicatoren weerspiegelen onvoldoende
onvol
de
effecten van de ingezette instrumenten op de geformuleerde doelstellingen.
Wat verder opvalt, is dat de indicatoren in de periode 2004 tot en met 2012 aan
verandering onderhevig zijn en dat de streefwaarden van een aantal indicatoren in de
loop der tijd naar beneden lijken te zijn bijgesteld. Wat tot slot opvalt, is dat in de
begroting van het ministerie van Infrastructuur en Milieu voor het jaar 2013 helemaal
geen indicatoren meer zijn opgenomen (Tweede Kamer, 2012-2013).

blad 37

In combinatie met het feit dat het meest actuele beleidsdocument – het Nationaal
Milieubeleidsplan 4 – uit 2001 stamt en er zorgen zijn geuit over de aandacht voor het
actueel houden van het Besluit en de Regeling externe veiligheid,
veiligheid, is de eerste aanbeveaanbev
ling:
Aanbeveling I

6.4
6.4.1
Conclusie 6

Actualiseer het beleid externe veiligheid inrichtingen, in de vorm van een beknopt
beleidsdocument of onderdeel van het integraal veiligheidsbeleid. Besteed daarbij in het
bijzonder aandacht aan:
- visie op het beleid in relatie tot de nieuwe Omgevingswet
- betekenisvolle
tekenisvolle indicatoren; wat wil de overheid bereiken, wanneer is het beleid een
succes?
- samenhang in ingezette instrumenten. Het gaat om heldere
eldere en eenduidige regelgeregelg
ving (minimale normen als primair instrument)) zodat er landelijk sprake is van een
uniform beleid. Tegelijkertijd gaat het erom dat de afweging in elke situatie bewust
uniform
wordt gemaakt (redelijk beleid).
beleid)
Heldere en eenduidige regelgeving betekent ook een goede integratie met andere
wet- en regelgeving.
Conform het gedachtegoed van Eenvoudig Beter
Beter is het belangrijk dat er bij het actualiactual
seren van het beleid ook aandacht is voor het eenvoudiger hanteerbaar maken van het
Besluit en de Regeling externe veiligheid inrichtingen.

Gehanteerde instrumenten en de maatschappelijke effecten daarvan
Gehantee
Gehanteerde
instrumenten
Mix van instrumenten ingezet, die meer in samenhang kan worden omschreven
Voor de beheersing van de risico’s die samenhangen met externe veiligheid inrichtingen
hanteert het ministerie van Infrastructuur en Milieu een mix van instrumenten. Deze
instrumenten kunnen meer in samenhang worden omschreven (logisch onderscheid):
- primaire
rimaire instrumenten,
instrumenten, volgend uit het Besluit externe veiligheid inrichtingen (ofwel
het instrument ‘Besluit en Regeling externe veiligheid inrichtingen’):
. eisen
isen voor het plaatsgebonden risico
. regels voor het groepsrisico
. regels voor saneren, in combinatie met het instrument ‘(subsidie) saneringsprosaneringspr
gramma’s te risicovolle inrichtingen’.
- secundaire
ecundaire of ondersteunende
o
instrumenten:
. de instrumenten ‘onderzoek aanvaardbaarheid risicovolle situaties’ en ‘register
van risicogegevens’, die inzicht geven in relevante risico-informatie
risico informatie
. het instrument ‘programmafinanciering kwaliteitsimpuls uitvoering’, dat moet
borgen dat de wettelijke taken vervuld worden
. het instrument
instrument ‘verbeterprogramma groepsrisicobeleid’, dat de doorwerking moet
verbeteren van de regels voor het groepsrisico in het opstellen en wijzigen van beb
stemmingsplannen en in het verlenen van omgevingsvergunningen.

blad 38

Conclusie 7

Aan beleid wordt actief uitvoering
uitvoering gegeven, maar planning nogal eens bijgesteld en
streefwaarden niet (volledig) behaald
Uit de jaarlijkse voortgangsrapportages blijkt dat in het algemeen actief uitvoering
wordt gegeven aan het beleid externe veiligheid inrichtingen (zie ook tabel 6.1).
6
Het
Besluit en de Regeling externe veiligheid zijn werkbaar, maar tevens complex. Mede
hierdoor moet de planning van de inspanningen nogal eens worden bijgesteld.
Tabel 6.1 Uitvoering beleid samengevat
Instrument
Besluit en Regeling externe
veiligheid inrichtingen
(regelgeving)

Uitvoering
In oktober
tober 2004 in werking getreden en daarna een
aantal keer herzien.
Er is zorg
org dat het rijk op dit moment minder aandacht
lijkt te hebben voor actueel houden regelgeving.

Onderzoek aanvaardbaarheid
risicovolle situaties en register
van risicogegevens

Streefwaarde actuele vulling is niet behaald, ook
kwaliteit risicogegevens laat nogal eens te wensen
over.
Overzicht
verzicht (destijds) niet aanvaardbaar geachte
risicovolle situaties ontbreekt.

(Subsidie) saneringsprogramsane
Saneringsprogramma LPG-tankstations
tankstations is vrijwel
ma’s te risicovolle inrichtingen volledig afgerond.
Van andere situaties is alleen bekend dat sanering
grote industriële bedrijven aanzienlijke achterstand
kent.
Programmafinanciering
kwaliteitsim
kwaliteitsimpuls
uitvoering

Verbeterprogramma verantveran
woordingsplicht groepsrisico

6.4.2
Conclusie 8

Er is veel bereikt, maar streefwaarde borgen dat
wettelijke taken vervuld worden c.q. geen nieuwe
knelpunten ontstaan wordt niet volledig behaald.
Duidelijk is aan welke voorwaarden voor stabiele
beheersituatie nog gewerkt moet worden.
worden
Medio 2011 gestart, maar bekendheid is laag vooral
onder medewerkers ruimtelijke ordening.
ordening
Werkzaamheden werkgroep aanpassing wetwet en
regelgeving liggen stil, werkzaamheden werkgroep
bestuurlijke urgentiee en groepsrisico als proces zijn
afgerond, werkzaamheden werkgroep instrumenten,
methodieken en borging maatregelen worden opgeopg
start.

Maatschappelijke effecten (beleidseffectiviteit)
Beleid wordt niet gemonitord
De beschikbare informatie maakt
maakt uitspraken over de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het gevoerde beleid tot op zekere hoogte mogelijk. Er is een aantal evaluaties
uitgevoerd, evenals een aantal onderzoeken door de Inspectie Leefomgeving en
Transport c.q. de VROM-Inspectie.
VROM
Wat echter
chter opvalt, is dat het beleid externe veiligveili
heid inrichtingen niet wordt gemonitord.

blad 39

De actuele waarden van de (deel)indicatoren worden niet gerapporteerd. Over de
ontwikkeling van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico wordt evenmin gerapgera
porteerd.
d.
In combinatie met de conclusie over de uitvoering van het beleid en de beperkte
invulling van de handhaving en het toezicht, is de tweede aanbeveling:
Aanbeveling II

Geef de monitoring en evaluatie bewust vorm, zodanig dat er meer inzicht kan worden
gegeven, niet alleen in de inspanningen maar vooral ook in het doelbereik en de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Breng daarvoor op korte termijn de
basis op orde, door het register van risicogegevens te actualiseren met kwalitatief
kw
goede risicogegevens.
isicogegevens.
Organiseer nadrukkelijk samen met gemeenten en provincies, consequente handhaving
Organiseer,
en goed toezicht. Het probleem dat de handhaving en het toezicht moeten worden
versterkt zoals blootgelegd in een analyse van het anno 2001 vigerende veiligheidsbeveilighe
leid, lijkt opnieuw actueel (vergelijk Raad voor de leefomgeving en infrastructuur,
infrastructuur 2013).

Conclusie 9

Relatie tussen externe veiligheid en ruimtelijk-economische
ruimtelijk economische ontwikkeling gelegd, maar
bijdrage van instrumenten loopt in meer of mindere mate achter
acht
De relatie tussen externe veiligheid en ruimtelijk-economische
ruimtelijk economische ontwikkeling is gelegd.
Ook de brandweer is betrokken. Tegelijkertijd loopt de bijdrage van instrumenten in
meer of mindere mate achter (zie tabel 6.2).
6.2 . Het beeld is dat er weliswaar sprake is van
een min of meer functionerende praktijk, maar dat (de uitvoering van) het beleid na
ongeveer acht jaar nog veel ‘rafelrandjes’ kent. Het is hoog tijd voor meer daadkracht.
De derde aanbeveling is:

Aanbeveling III

Heroverweeg de organisatie van de taakuitvoering externe veiligheid en geef vervolgens
krachtig vorm aan een stabiele beheersituatie. Een heroverweging is aan de orde,
omdat het beleid externe veiligheid inrichtingen zich beweegt naar een beheersituatie.
De vraag is hoe in deze beheersituatie
beheersituatie voldoende kennis en ervaring kan worden
geborgd. Deze vraag is des te relevanter, omdat na zo’n acht jaar de uitvoering van het
beleid nog steeds enkele stevige probleempunten kent 19) en in de breedte nog altijd niet
goed is geborgd.

19

) Er moet nog gewerkt worden aan het veiligstellen van financiële middelen na 2014, de
ontwikkeling en beheer van een compacte en goed ontsloten kennisbasis, de ontwikkeling en
beheer van een expertisenetwerk en het verankeren van de taakuitvoering, waarbij de verankering van de taakuitvoering bij regionale uitvoeringsdiensten bijzondere aandacht vraagt.

blad 40

Tabel 6.2
6. Beleidseffectiviteit
idseffectiviteit samengevat (voor zover gegevens beschikbaar))
beschikbaar)
Element
Doorwerking eisen plaatsgeplaatsg
bonden risico in opstellen en
wijzigen bestemmingsplannen
en in verlenen omgevingsveromgevingsve
gunningen

Maatschappelijk effect
Weinig informatie bekend, maar geen aanwijzingen dat
doorwerking onvoldoende zou zijn.
zijn
Er wordt aandacht
andacht gevraagd voor wijze waarop met
risicocontouren wordt omgegaan.
Als er al aanwijzing is dat doorwerking onvoldoende zou
zijn, dan is dit dat kwaliteit van risicoanalyses niet altijd
wordt geborgd.

Doorwerking regels groepsrisigroepsris
co in opstellen en wijzigen
bestemmingsplannen en in
verlenen omgevingsvergunomgevingsvergu
ningen

Uit informatie blijkt dat doorwerking onvoldoende is. Dit is
ook reden Verbeterprogramma verantwoording groepsrisigroepsris
co te starten.
Enerzijds
zijds zijn er aanwijzingen dat verantwoording groepsgroep
risico beter ingebed raakt in uitvoeringspraktijk, anderzijds
vinden gemeenten verantwoording groepsrisico nog altijd
lastig.
Uit informatie komt wisselend beeld naar voren over
ove
doorwerking. Saneringsprogramma voor LPG-tankstations
LPG
is vrijwel volledig afgerond. Ook alle LPGLPG
autogastankauto’s zijn voorzien van hittewerende coating.
coating
Van andere situaties ontbreekt eenduidig overzicht van
aantal te saneren situaties. Sanering van grotere
gr
industriële
bedrijven kent aanzienlijke achterstand.
achterstand Streefwaarde dat
knelpunten die niet voldoen aan basisveiligheidsniveau zijn
aangepakt wordt dan ook niet volledig behaald.
Uit informatie blijkt dat er in het algemeen sprake is van
functionerende dagelijkse praktijk, maar eindsituatie is nog
niet bereikt. Streefwaarde borgen dat wettelijke taken
vervuld worden c.q. geen nieuwe knelpunten ontstaan
wordt niet volledig behaald.
Er zijn enkele stevige probleempunten en in de breedte is
taakuitvoering externe veiligheid nog niet altijd goed
geborgd.

Doorwerking regels saneren

Realisatie kwaliteitsimpuls
uitvoering beleid externe
veiligheid inrichtingen

6.5
Conclusie 10

Ingezette budgetten
Daadwerkelijke uitgaven en onderbouwing ingezette budgetten beperkt inzichtelijk
Het blijkt lastig om de daadwerkelijke uitgaven per ingezet instrument en per jaar te
specificeren. Over de daadwerkelijke uitgaven op artikelonderdeel 56.42 is bekend:
- € 147,4 mln. voor (subsidie) saneringsprogramma te risicovolle inrichtingen
- € 160,0 mln.
mln. voor programmafinanciering kwaliteitsimpuls uitvoering.
Een vergelijking van de daadwerkelijke uitgaven in de periode 2004 tot en met 2012 en
de begrote budgetten voor dezelfde periode is ook lastig, omdat ook in de begrotingen
niet altijd een uitsplitsing is gemaakt naar de begrote budgetten per instrument.

blad 41

Inn vergelijking met de in de tweede voortgangsrapportage aangegeven verdeling blijven
de daadwerkelijke uitgaven voor (subsidie) saneringsprogramma te risicovolle inrichinric
tingen binnen de bandbreedte van de destijds gereserveerde bedragen.
bedragen
De onderbouwing van
van de ingezette budgetten in de periode 2004 tot en met 2012, wordt
in beleidsartikel 56 niet beschreven. Gevraagd naar hoe de hoogte van de ingezette
budgetten is bepaald, blijkt dat deze zijn te relateren aan:
- de tee saneren risicovolle situaties
- de toename
toename van circa 200 fte bij provincies en gemeenten ten opzichte van 2004.
In combinatie met de constatering dat de begroting weinig beleidsgericht wordt
gebruikt20), is de vierde aanbeveling:
Aanbeveling IV

Gebruik de begroting meer beleidsgericht en benut de beschikbare ruimte beter voor
een toelichting op het gevoerde en te voeren beleid.

20

) De begroting wordt weliswaar jaarlijks geactualiseerd, maar beleidsmakers gebruiken de
begroting niet voor een goede toelichting op het gevoerde en te voeren beleid. Dit knelt
begroting
knel des te
meer omdat er niet één actueel beleidsdocument is met betrekking tot externe veiligheid ini
richtingen.
tingen.

blad 42

Literatuurlijst

- DirectResearch (2013), Bekendheidsonderzoek verbeterprogramma groeps-risico’s
groeps
- Inspectie Leefomgeving en Transport (2013a),
(2013 ), Stand van zaken Bevi-sanering
Bevi
industrie
- Inspectie Leefomgeving en Transport (2013b),
(2013 ), Stand van zaken naleving brandveibrandve
ligheidseisen bij opslagen van gevaarlijke stoffen
- Interprovinciaal
Interprovinciaal Overleg (2011), Eindrapportage landelijke kwaliteits-monitoring
kwaliteits
&evaluatie van de taakuitvoering externe veiligheid
- Interprovinciaal Overleg (2009), Eindrapportage gezamenlijke provincies 2008
programmafinanciering externe veiligheid
- Interprovinciaal
Interprovin
Overleg (2008), Eindrapportage gezamenlijke provincies 2007
200
programmafinanciering externe veiligheid
- Interprovinciaal Overleg (2007), Eindrapportage
age gezamenlijke provincies 2006
programmafinanciering externe veiligheid
- KPMG (2010), Onderzoek structurele
ele financiering EV na 2010 (eindversie)
- Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2001), Kabinetsstandpunt
vuurwerkramp
- Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2012), Projectplan onderzoek beleidsdoorbeleidsdoo
lichting Bevi 2012
- Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2011a,, 1 maart), Rapportage over de
evaluatie van de verantwoordingsplicht groepsrisico
- Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2011b),
(2011 ), Verbeterprogramma verantwoorverantwoo
ding groepsrisico
- Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2011c,
(2011 1 juli), Voortgangsrapportage inzake
het externe veiligheidsbeleid
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2009a,
(2009 7
december), Negende voortgangsrapportage inzake het externe veiligheidsbeleid
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2009b,
(2009 4
februari), Schadevergoeding Bevi
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2008, 21
oktober), Achtste voortgangsrapportage inzake het externe veiligheidsbeleid
- Ministerie
nisterie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2007a),
(200
Handreiking verantwoordingsplicht groepsrisico (versie 1.0)
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2007b,
(2007 5
november Zevende voortgangsrapportage inzake het externe veiligheidsbeleid
november),
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2006a, 6
januari), Vijfde voortgangsrapportage inzake het externe
veiligheidsbeleid
ligheidsbeleid
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Milie
(2006b, 17
oktober), Zesde voortgangsrapportage inzake het externe
veiligheidsbeleid

blad 1

- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2005),
Handreiking saneringsprogramma Besluit externe veiligheid inrichtingen
- Ministerie van
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2004, 7
september), Vierde voortgangsrapportage inzake het externe veiligheidsbeleid
september),
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2003a,
(2003 1
september Derde voortgangsrapportage
september),
rtage inzake het externe veiligheidsbeleid
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2003b,
(2003 23
mei), Toepassing van de circulaire schadevergoeding Wet milieubeheer in verband
met sanering van LPG-tankstations
LPG
- Ministerie van Volkshuisvesting,
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2002a,
(2002 7
november) Kabinetsbeleid inzake externe veiligheid
november),
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2002b,
(2002 4
april), Voortgang kabinetsbeleid inzake externe veiligheid
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2001a),
(2001
Een wereld en een wil; werken aan duurzaamheid. Nationaal Milieubeleidsplan 4
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2001b,
(2001 19
september), Integraal
Integr veiligheidsprogramma
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (1993),
(1993
Milieu als maatstaf. Nationaal Milieubeleidsplan 2
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer & VereniVeren
ging Technische Commissie
Commissie Vloeibaar Gas (2005, 22 juni), Convenant LPG-autogas
LPG
- Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2013), Veiligheid bij Brzo-bedrijven,
Brzo
verantwoordelijkheid en daadkracht
- Royal Haskoning (2010), Evaluatie verantwoordingsplicht groepsrisico
- Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (2009), Handleiding risicorisico
berekeningen Bevi (versie 3.2)
- SenterNovem (2006), Handleiding Besluit externe veiligheid inrichtingen en
Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen
- Staatsblad (2006, 656), Besluit van 28 november 2006, houdende regels met
betrekking tot de registratie van gegevens externe veiligheid inrichtingen, transporttranspor
routes en buisleidingen (Registratiebesluit externe veiligheid)
- Staatsblad (2004a,
(2004 , 521), Besluit van 7 oktober 2004, houdende vaststelling
vastste
van het
tijdstip van inwerkingtreding van het Besluit externe veiligheid inrichtingen
- Staatsblad (2004b,
(2004 , 520), Besluit van 27 mei 2004 houdende milieukwaliteitseisen
voor externe veiligheid van inrichtingen milieubeheer (Besluit externe veiligheid
inrichtingen
richtingen)
- Staatsblad (2002, 33), Besluit van 22 januari 2002, houdende nieuwe regels met
betrekking tot consumentenconsumenten en professioneel vuurwerk (Vuurwerk-besluit)
(Vuurwerk
- Staatscourant (2005, 111), Subsidieregeling programmafinanciering EV-beleid
EV
voor
andere overheden 2006-2010
- Tweede Kamer (2012-2013,
(2012
33 400 XII, nr. 2),
), Vaststelling van de begrotingsstaten
van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (XII) voor het jaar 2013
- Tweede Kamer (2011-2012,
(2011
33 000 XII, nr. 2),
), Vaststelling van de begrotingsstaten
van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (XII) voor het jaar 2012

blad 2

- Tweede Kamer (2010-2011,
(2010
32 500 XI, nr. 2),
), Vaststelling van de begrotingsstaten
van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI)
en van de begrotingsstaat
begrotingsstaat van het Waddenfonds voor het jaar 2011
- Tweede Kamer (2009-2010,
(2009
32 123 XI, nr. 2),
), Vaststelling van de begrotingsstaten
van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI)
en van de begrotingsstaat van het Waddenfonds voor het jaar 2010
- Tweede Kamer (2008-2009,
(20
31 700 XI, nr. 2),
), Vaststelling van de begrotingsstaten
van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI)
en van de begrotingsstaat van het Waddenfonds voor het jaar 2009
- Tweede Kamer (2007-2008, 31 200 XI, nr. 2),
), Vaststelling van de begrotingsstaten
van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI)
en van de begrotingsstaat van het Waddenfonds voor het jaar 2008
- Tweede Kamer (2006-2007,
(2006
30 800 XI, nr. 2),
), Vaststelling van de begrotingsstaten
van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI)
voor het jaar 2007
- Tweede Kamer (2005-2006,
(2005
30 300 XI, nr. 2),
), Vaststelling van de begrotingsstaten
van het ministerie van Volkshuisvesting,
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI)
voor het jaar 2006
- Tweede Kamer (2004-2005,
(2004
29 800 XI, nr. 2),
), Vaststelling van de begrotingsstaten
van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI)
voor het jaar 2005
20
- Tweede Kamer (1993-1995,
(1993
22 666, nr. 3),
), Risicobenadering in het milieubeleid;
brief van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
- Twynstra Gudde (2012), Evaluatie (gebruik) rekenmethodiek Bevi en de organisatie
eromheen
- Uitvoering
voering met ambitie.nl (2012), Kwaliteitscriteria 2.1; voor vergunningverlening,
toezicht en handhaving krachtens de Wabo
- Vereniging Nederlandse Chemische Warehousingbedrijven (2013, 26 februari),
Zwaar verouderde risicokaarten vormen groot risico veiligheid
veilighe
- VROM-Inspectie
VROM
(2011), Sanering LPG tankstations; eindsituatie externe veiligheid
2010
- VROM-Inspectie
VROM
(2009), Geen garantie op brandveiligheid; onderzoek naar automatische brandbeveiliging bij opslagen voor gevaarlijke stoffen
- VROM-Inspectie
VROM
(2008a), Externe veiligheid: weten, verbeteren en borgen
- VROM-Inspectie
VROM
(2008b), Urgente sanering LPG-tankstations;
tankstations; een onderzoek naar
de voortgang van de urgente sanering van LPG-tankstations
LPG
- VROM-Inspectie
VROM
(2007a),
), Dieper duiken in het schuim; veiligheid lichtschuim
lichtsch
brandblussystemen (hi-ex
(hi ex inside air) in grote opslagen van gevaarlijke stoffen
- VROM-Inspectie
VROM
(2007b), Sanering LPG-tankstations;
tankstations; een onderzoek naar de
voortgang van de urgente sanering van LPG-tankstations
LPG

blad 3

Bijlagen

Bijlage 1. Lijst betrokken personen

Samenstelling begeleidingscommissie
FME
- de heer Alders, beleidsadviseur milieu-, bouw- & overig bestuursrecht, FME-CWM,
namens VNO-NWC
VNO
- de heer Duindam, senior beleidsmedewerker externe veiligheid, provincie ZuidHolland, namens Interprovinciaal Overleg
- de heer Kuijjer,
Kui
projectmanager externe veiligheid, ministerie
rie van Infrastructuur en
Milieu (voorzitter)
- de heer Musch, adviseur externe veiligheid, Omgevingsdienst
mgevingsdienst Amsterdam
- mevrouw Uylenburg, hoogleraar milieurecht,
milieurecht Universiteit van Amsterdam.
Werkbijeenkomst met beleidsmakers
In een werkbijeenkomst met betrokken beleidsmakers is, op basis van de resultaten van
de bureaustudie naar relevante documenten, de beleidstheorie in beeld gebracht.
Deelnemende personen aan de werkbijeenkomst op 14 januari 2013 waren:
- de heer De Jong, hoofd duurzame industrie,
industrie ministerie
sterie van Infrastructuur en Milieu,
oud-programmamanager
programmamanager externe veiligheid,
veiligheid ministerie van Volksgezondheid, RuimRui
telijke Ordening en Milieubeheer
- de heer Kooistra, jurist, ministerie van Infrastructuur en Milieu
- de heer Moons, oud-directeur
oud
leefomgeving, ministerie van Volksgezondheid,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
- mevrouw De Savornin Lohman, lid managementteam directie veiligheid
eiligheid en risico’s,
ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Een aantal andere genodigde beleidsmakers was niet aanwezig.
Geïnterviewde
nterviewde personen
Bedrijven
- de heer Dirks, projectmanager,
projectmanager Havenbedrijf Rotterdam
- de heer Korteweg Maris, beleidsmedewerker (transport)veiligheid en gezondheid,
Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie (VNCI)
- mevrouw Van der Rest, health and safety environment manager, Shell Nederland,
Nederland
voorzitter Platform externe veiligheid,
veiligh
VNO-NCW.
Bedrijven
mevrouw Henneveld, jurist,
jurist belangenvereniging
elangenvereniging tankstations (BETA).

Bijlage 1

Bijlage 1

blad 1

Brandweer Amsterdam-Amstelland
Amsterdam
- de heer El-Aaïdi,
El
adviseur industriële en externe veiligheid
- de heer Mars, adviseur industriële en externe veiligheid.
DCMR Milieudienst Rijnmond
- de heer Kooijman, bureauhoofd veiligheid
veilighei
- de heer Vijgen, senior beleidsmedewerker externe veiligheid.
Gemeente Amsterdam
- mevrouw Kovács, jurist.
Gemeente Den Helder
- de heer Ingelse, beleidsmedewerker.
Ingenieursbureaus
- mevrouw Van Dijk, teammanager externe en integrale veiligheid,
Royal HaskoningDHV
Has
- de heer Soer, senior juridisch adviseur omgevingsrecht, Royal HaskoningDHV
- de heer Van Wijngen, senior projectleider, Cauberg-Huygen.
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT)
- de heer Smeulders, projectleider externe veiligheid
- de heer Van der Voort, beleidsadviseur handhavingsbeleid.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM)
- de heer De Bruijn, senior beleidsmedewerker
- de heer Bults, programmamanager.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM)
- de heer Kuijjer, projectmanager externe veiligheid.
Omgevingsdienst Midden-Holland
Midden
- de heer Wegerif, adviseur externe veiligheid.
Provincie Noord-Brabant
Noord
- de heer Bos, beleidsmedewerker externe veiligheid
- mevrouw Reiningh, clustercoördinator externe veiligheid.
Provincie Zuid-Holland
Zuid
- de heer Duindam,
Dui
senior beleidsmedewerker externe veiligheid.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)
- de heer Gooijer, wetenschappelijk medewerker,, Centrum duurzaamheid, milieu en
gezondheid
- de heer Uijt de Haag, senior wetenschappelijk medewerker,, Centrum veiligheid.
veiligheid

Bijlage 1

Bijlage 1

blad 2

Bijlage 2. Saneringstermijnen

Activiteit

Hoeveelheid

Uiterlijke saneringsdatum

< 1.500 m3 doorzet

1 januari 2010

> 1.500 m3 doorzet

1 juli 2013**)

>10.000 kg*)

1 januari 2010****)

Ammoniakkoelinstallatie

1.500 – 10.000 kg

1 januari 2010***)

Opslag meststoffen groep 2

> 1000.000 kg

1 januari 2013**)

Categoriale inrichtingen
LPG-tankstations
tankstations
Opslag verpakte gevaarlijke stoffen, met
brandbare gevaarlijke stoffen èn F-,
F CI-, N-, Sverbindingen

Niet-categoriale
categoriale inrichtingen
Brzo 1999 inrichting
Overslag van gevaarlijke stoffen

1 januari 2010
(Brzo bijlage 1)

Spoorwegemplacementen (Revi bijlage 3)

1 juli 2013**)
*****)

Ammoniak in insluitsysteem

> 1.500 kg

1 juli 2013**)

Licht of zeer licht ontvlambare vloeistoffen in

> 150 m3

1 juli 2013**)

Propaan of acetyleen in insluitsysteem

> 13 m3

1 juli 2013**)

Cyanidehoudend bad

> 100 liter

1 juli 2013**)

Vergiftigde of zeer vergiftigde stof in insluitsysinsluitsy

> 1.000 liter

1 juli 2013**)

Opslagcompartiment met vergiftigde of zeer

> 1.500 liter totale

1 juli 2013**)

vergiftigde stof in gasflessen

waterinhoud

Aardgasdrukregel en meetstations
Aardgasdrukregel-

> 20 inch diameter

insluitsysteem

teem

1 juli 2013**)

gastoevoerleiding
Ammoniakkoelinstallatie

> 10.000 kg

1 juli 2013**)

Opslag verpakte gevaarlijke stoffen, met

> 10.000 kg*)

1 juli 2013**)

brandbare gevaarlijke stoffen èn F-,
F CI-, N-, Sverbindingen
*)

Categoriale inrichtingen hebben geen opslagvoorzieningen met een oppervlak > 2.500 m2 en
er worden geen verpakkingseenheden van > 100 kg zeer vergiftige stoffen (of ADR-klasse
ADR
6.1) in de open lucht gelost en geladen.

**)

Als sanering voor 1 januari 2010 redelijkerwijs niet mogelijk
mogelijk is door inwerkingtreding van
delen van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (artikel 15 en 18) per 1 juli 2008, geldt
uiterlijk 1 juli 2013.

***) Als sanering voor 1 januari 2010 redelijkerwijs niet mogelijk is bij een saneringssituatie die
is ontstaan
ontstaan door de Regeling externe veiligheid inrichtingen tranche I, geldt uiterlijk 1 juli
2012.
****) Als sanering voor 1 januari 2010 redelijkerwijs niet mogelijk is bij een saneringssituatie die
is ontstaan door de Regeling externe veiligheid inrichtingen
inrichtingen tranche III, geldt uiterlijk
13 februari 2014.
*****)In het zogenoemde PAGE-project
PAGE project is afgesproken dat voor 1 januari 2010 is gesaneerd.

Bijlage 2