Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

30 162

Onderzoek NATO Response Force

Nr. 9

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN, VAN
DEFENSIE, EN VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 april 2008
Met genoegen bieden wij u de reactie aan van de regering op het rapport
«Inzet met instemming – De rol van de Tweede Kamer bij het uitzenden
van militairen» van de werkgroep «NATO Response Force», alsmede op
het advies «Inzet van de krijgsmacht – Wisselwerking tussen nationale en
internationale besluitvorming» van de Adviesraad Internationale Vraagstukken. In de reactie stelt de regering de Kamer een actualisering en
verbreding van het Toetsingskader in het vooruitzicht. Dzz is het voornemen dit voor de zomer aan het parlement toe te zenden.
De minister van Buitenlandse Zaken,
M. J. M. Verhagen
De minister van Defensie,
E. van Middelkoop
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
G. ter Horst

KST118182
0708tkkst30162-9
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 162, nr. 9

1

Woord vooraf
Hierbij hebben wij het genoegen u de reactie van de regering aan te
bieden op het rapport «Inzet met instemming – De rol van de Tweede
Kamer bij het uitzenden van militairen» van de werkgroep «NATO
Response Force», alsmede op het advies «Inzet van de krijgsmacht –
Wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming» van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken.
Op 19 juni 2006 heeft de werkgroep «NATO Response Force» van de vaste
commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie van de Tweede
Kamer haar rapport getiteld «Inzet met instemming – De rol van de
Tweede Kamer bij het uitzenden van militairen», aangeboden aan de
voorzitter van de Tweede Kamer (Tweede Kamer der Staten Generaal,
vergaderjaar 2005–2006, nrs. 2, 3, 4 en 5). De werkgroep is nagegaan of de
huidige procedure van parlementaire betrokkenheid bij besluiten tot
uitzending van de Nederlandse militaire eenheden adequaat was bij deelname aan de «NATO Response Force» of andere (toekomstige) multinationale verbanden, zoals EU-Battlegroups (Tweede Kamer der Staten Generaal, vergaderjaar 2004–2005, 30 162, nr. 1). Naar aanleiding van de motie
Van Aartsen-Bos (2 februari 2006) is de werkgroep in haar rapport bovendien nader ingegaan op de aard en reikwijdte van artikel 100 van de
Grondwet.
Na het uitkomen van het rapport van de werkgroep «NATO Responce
Force» heeft de regering zich op 27 december 2006 gewend tot de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) met enkele toegespitste vragen
(Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 162, nr. 7). De AIV had al
eerder een advies over deze materie uitgebracht («Nederland en crisisbeheersing: drie actuele aspecten», advies nr. 34 uit maart 2004). De
vervolgadviesaanvraag van de regering heeft geresulteerd in het advies
van de AIV met de titel «Inzet van de krijgsmacht – Wisselwerking tussen
nationale en internationale besluitvorming» van mei 2007. Omdat de AIV
in zijn advies al uitvoerig is ingegaan op de grondwettelijke aspecten van
het door de werkgroep NATO Response Force voorgestelde parlementair
instemmingsrecht is bij de Raad van State hierover geen advies ingewonnen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 162, nr. 8).
Bijgaande reactie van de regering gaat in op die aspecten over snelle
reactiemachten als de NRF of EU-Battlegroups uit het rapport van de
werkgroep «NATO Response Force» en uit het advies van de AIV, die zij
van belang acht voor de nationale besluitvorming in Nederland en het
internationale overleg en de besluitvorming waar Nederland bij betrokken
is. De regering zal onder andere niet ingaan op de beschrijving van
besluitvorming over en procedures rond de uitzending van militaire
eenheden in andere landen dan Nederland, noch op alle uitspraken en
opvattingen van de deskundigen – in binnen- en buitenland – die de werkgroep «NATO Response Force heeft geraadpleegd, zoals vervat in de
bijlagen van het rapport van de werkgroep «NATO Response Force»
(Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 162, nrs. 4 en 5). Niettemin
wordt van de zijde van de regering de transparantie zeer gewaardeerd
waarmee de werkgroep «NATO Response Force» over haar werkzaamheden rapporteert. Eenzelfde waardering gaat uit naar de AIV voor zijn
inspanningen de regering andermaal van advies te dienen.
De reactie van de regering is als volgt opgebouwd: Allereerst worden de
actuele ontwikkelingen in het internationale veiligheidsbeleid beschreven
die van belang zijn voor de uitzending van militaire eenheden. Vervolgens
wordt ingegaan op de huidige praktijk van besluitvorming van de uitzending van militaire eenheden, alsmede op het constitutioneel kader en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 162, nr. 9

2

reikwijdte van artikel 100 van de Grondwet. Daarna wordt de parlementaire betrokkenheid bij besluitvorming over NRF en EU-Battlegroups aan
de orde gesteld. Tot slot wordt kort ingegaan op het Toetsingskader en op
de behandeling van niet-gehonoreerde verzoeken tot deelname aan een
internationale militaire operatie.
Als in de reactie van de regering wordt gesproken over de werkgroep of
het rapport, dan betreft het de werkgroep «NATO Response Force» en
haar rapport «Inzet met instemming – De rol van de Tweede Kamer bij het
uitzenden van militairen». Wordt in de reactie van de regering gesproken
over het advies dan gaat het over bovengenoemd advies van de AIV
«Inzet van de krijgsmacht – Wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming».
1. Ontwikkelingen in het internationale veiligheidsbeleid

Uitzending militairen en militaire eenheden
Met brede maatschappelijke en parlementaire steun is de krijgsmacht de
afgelopen jaren veelvuldig uitgezonden. De krijgsmacht heeft de afgelopen jaren missies uitgevoerd in onder meer Afghanistan, Irak, Bosnië,
Kosovo, Soedan, Congo, Liberia, de Arabische Zee, de Perzische Golf en
de Middellandse Zee . Daarnaast heeft zij bijgedragen aan noodhulpoperaties in onder andere Indonesië (tsunami), Pakistan (aardbeving), de
Verenigde Staten (orkaan Katrina), Portugal (bosbranden), Suriname
(overstromingen), Griekenland (bosbranden) en Nicaragua (orkaan Felix).
In totaal zijn de afgelopen periode vele duizenden Nederlandse militairen
in het buitenland ingezet. Dit staat los van andere verplichtingen, zoals de
bijdragen aan de snelle reactiemacht van de NAVO en de EU-battlegroups.
Niet alle uitzendingen van de krijgsmacht geschieden op basis van artikel
100 van de Grondwet. De inzet van militaire eenheden ten behoeve van
zelfverdediging, de inzet binnen het Koninkrijk met inbegrip van de Nederlandse Antillen en Aruba, evenals de inzet van militaire eenheden voor
civiele missies en voor het verlenen van noodhulp, horen daar niet bij.
Ook de uitzending van individuele militairen, bijvoorbeeld ten behoeve
van Security Sector Reform – de militair als consultant – gebeurt niet op
basis van artikel 100 van de Grondwet. Deze reactie van de regering op
het rapport «Uitzending met instemming» van de werkgroep «NATO
Response Force» van de Tweede Kamer en op het advies «Inzet van de
krijgsmacht – Wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming» van de Adviesraad Internationale Vraagstukken heeft betrekking op
de uitzending van militaire eenheden op basis van artikel 100 van de
Grondwet, tenzij in de tekst anders wordt vermeld.
De krijgsmacht wordt steeds verder van Nederland ingezet in steeds
complexere missies. De Nederlandse militaire deelname aan ISAF in
Uruzgan is op dit moment de meest veeleisende en meest riskante missie
van de krijgsmacht. Deze missie laat opnieuw zien – net als eerdere
missies – dat de krijgsmacht zich dient in te stellen op complexe operaties
in verafgelegen delen van de wereld. De uitvoering van operaties
geschiedt steeds in samenspel met internationale organisaties als de
Verenigde Naties en met Non-Gouvernementele Organisaties (NGO’s).

Internationale verbanden van uitzending van militaire eenheden
Bedreigingen van en risico’s voor de Nederlandse veiligheid kunnen zich
wereldwijd voordoen. De veiligheidsvraagstukken waar Nederland zich
voor gesteld ziet, vereisen een internationaal georiënteerde aanpak. Om
die reden blijft het belangrijk zeker te stellen dat Nederland zich internationaal actief en constructief toont. Ons land draagt bovendien van oudsher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 162, nr. 9

3

de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde hoog
in het vaandel. Versterking van de internationale samenwerking, bevordering van de internationale rechtsorde en het investeren in duurzame
ontwikkeling, geven gestalte aan de Nederlandse actieve en constructieve
opstelling.
Nederland neemt internationaal zijn verantwoordelijkheid, ook als daarbij
tijdens militaire operaties aanzienlijke risico’s worden gelopen. Met het
geïntegreerde buitenlands beleid geeft Nederland gestalte aan zijn internationale betrokkenheid. In dit beleid zijn de Nederlandse diplomatieke
inspanningen, het Nederlandse veiligheids- en defensiebeleid en het
beleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking op elkaar betrokken
en met elkaar afgestemd. De regering spant zich in de samenhang tussen
de relevante beleidsterreinen te verbeteren opdat effectiever resultaten
kunnen worden geboekt, waarbij, zoals eerder vermeld, ook het internationale samenspel van wezenlijk belang is.
Het Nederlands veiligheids- en defensiebeleid is ingebed in de Verenigde
Naties, de NAVO en de Europese Unie. Het Nederlands buitenlands- en
veiligheidsbeleid is er bovendien op gericht de effectiviteit en het functioneren van deze organisaties te versterken. Nederland is van oudsher actief
lid van de Verenigde Naties. De bevordering van de internationale rechtsorde staat daarbij voorop, zoals ook is vastgelegd in onze Grondwet
(artikel 90). De VN heeft een breed palet aan instrumenten tot haar
beschikking dat in het hele spectrum van conflictpreventie tot en met post
conflictwederopbouw kan worden ingezet. Het aantal door de VN uitgezonden vredeshandhavers is de laatste jaren enorm toegenomen. Ook
Nederland neemt deel aan crisisbeheersingsoperaties van de VN in onder
andere Soedan (UNMIS). Nederland onderzoekt de mogelijkheden van
een bijdrage aan de VN-missie in Darfur (UNAMID), waarover de Kamer
op 13 juli 2007 is ingelicht. De bijdrage aan UNIFIL (Libanon) is recent
beëindigd.
Door gezamenlijk op te trekken met de partnerstaten van de Europese
Unie en de NAVO kan Nederland op veiligheidspolitiek terrein gewicht in
de schaal leggen. Het belang van de Europese Unie in dit verband is
vooral gelegen in het brede scala aan instrumenten, met inbegrip van het
EVDB, dat de Unie kan inzetten. De capaciteiten en de planning van de
Europese Unie ten behoeve van militaire en civiele operaties dienen
verder te worden verbeterd, om het groeiende aantal operaties – in hoofdzaak civiel van aard – aan te kunnen. De capaciteitsopbouw ten behoeve
van militaire operaties dient in de lidstaten – dus ook in Nederland – te
worden voortgezet.
Voor wat betreft militair optreden van de NAVO ligt het accent meer en
meer op het vermogen multinationaal en expeditionair op te treden,
buiten NAVO-gebied, zonder dat verdediging tegen mogelijke, meer
directe dreigingen kan worden veronachtzaamd. Het vermogen moet
aanwezig zijn om militaire inzet voort te zetten, ook als het gastland dat
optreden niet kan of wil faciliteren, eventueel onder veeleisende klimatologische en geografische omstandigheden. De NAVO moet de middelen
hebben dit optreden te beschermen tegen de dreigende inzet van massavernietigingswapens en tegen terroristische dreigingen. De inzet van de
strijdkrachten zal snel, effectief en flexibel moeten zijn en moeten worden
ingebed in een geïntegreerde aanpak van het conflict.
In paragraaf 4 zal nader worden ingegaan op de NATO Response Force
(NRF) en op de EU-Battlegroups.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 162, nr. 9

4

2. Huidige praktijk van besluitvorming uitzending militaire
eenheden

Functioneren van de artikel 100-procedure
In haar rapport stelt de werkgroep «NATO Response Force» van de
Tweede Kamer vast dat, conform het Toetsingskader 2001, de regering de
Staten-Generaal in een artikel 100-brief informeert over «een besluit tot
deelneming aan een internationale crisisbeheersingsoperatie»1. Na de
gedachtenwisseling hierover met de regering maakt de Kamer een zelfstandige afweging over dit besluit. Dit kan, ook op het laatste moment,
een negatief oordeel inhouden.
In het advies van de AIV wordt geconstateerd dat de artikel 100-procedure
borg staat voor nauwe betrokkenheid van de Staten-Generaal bij Nederlandse deelname aan internationale crisisbeheersingsoperaties. De procedure dwingt alle partijen de voorgenomen deelname aan een operatie
goed te doordenken. De intensieve discussie tussen regering en Tweede
Kamer die aan uitzending van militaire eenheden voorafgaat, komt de
kwaliteit en zorgvuldigheid van de besluitvorming ten goede. De AIV
constateert dat een situatie waarbij de regering op grond van een parlementaire positiebepaling gedwongen werd terug te komen op een internationale toezegging, zich nog nooit heeft voorgedaan.
De regering is van mening dat de artikel 100-procedure in de praktijk haar
waarde heeft bewezen. De aandachtspunten van het Toetsingskader
krijgen per operatie – afhankelijk van belang, mandaat en geweldsniveau –
een ander gewicht en maken het mogelijk om van geval tot geval een
weloverwogen politiek en militair oordeel te vellen over Nederlandse
deelneming.
Een vergelijking van de besluitvorming bij een aantal internationale
operaties waaraan Nederland heeft deelgenomen, leert dat de interactie
tussen nationale en internationale besluitvorming per geval varieert. Bij
de uitzending van Nederlandse militairen naar de verkiezingen in de
Democratische Republiek Congo in het kader van de EUFOR-missie in
2006 gingen zowel de artikel-100 brief als het overleg van de regering met
de Tweede Kamer vooraf aan het EU-besluit tot aanvang van de missie
(«decision to launch»). Hetzelfde kan worden gezegd over het eerste
besluit in 2006 om Nederlandse militairen uit te zenden naar Uruzgan in
het kader van de ISAF-missie. Echter in andere gevallen voltrekken de
nationale en internationale besluitvorming zich min of meer gelijktijdig of
wordt het nationale besluitvormingsproces afgerond na een internationaal
besluit tot uitzending van militaire eenheden. De regering acht het van
belang zich rekenschap te geven van de praktijk van internationale besluitvorming. In de huidige praktijk van besluitvorming hebben zich naar het
oordeel van de regering in het verkeer met de Tweede Kamer geen
onoverkomelijke problemen voorgedaan, ook niet in het op elkaar afstemmen van internationale en nationale beslismomenten. De in de praktijk
gegroeide wisselwerking tussen internationaal overleg en besluitvorming,
de nationale besluitvorming door de regering en overleg met en controle
door het parlement, wenst de regering in zijn huidige vorm te handhaven.
3. Constitutioneel kader en de reikwijdte van artikel 100
Grondwet

Het rapport van de werkgroep «NATO Response Force»

1

Rapport werkgroep, p. 70.

In haar rapport besteedt de werkgroep ruim aandacht aan de totstandkoming en betekenis van artikel 100 Grondwet. De werkgroep bespreekt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 162, nr. 9

5

onder meer het discussiepunt dat ook al tijdens de totstandkoming van
artikel 100 centraal stond, te weten de vraag of het parlement zou moeten
beschikken over een formeel instemmingsrecht inzake de inzet van de
krijgsmacht. Een dergelijk instemmingsrecht bevat artikel 100 niet. De
werkgroep constateert dat de meningen uiteen lopen over de vraag of met
het nieuwe artikel 100 sprake is van een instemmingsrecht in materiële
zin. Voorts bespreekt de werkgroep de reikwijdte van artikel 100. Op grond
van artikel 100 is de inlichtingenplicht van de regering beperkt tot
besluiten omtrent de inzet van de krijgsmacht ter handhaving van de
internationale rechtsorde.
Haar beschouwingen leiden de werkgroep tot de aanbeveling artikel 100
te wijzigen in die zin dat daarin formeel wordt vastgelegd dat toestemming van de Tweede Kamer is vereist. De werkgroep meent dat dit overeenkomt met de «gegroeide politieke praktijk».1 Het instemmingsrecht
zou voorts betrekking moeten hebben op alle inzet van de krijgsmacht
«buiten de landsgrenzen» dus niet langer beperkt blijven tot handhaving
van de internationale rechtsorde.1

Het advies van de AIV
De AIV ziet blijkens zijn advies geen concrete aanleiding voor wijziging
van artikel 100. Zij wijst erop dat de positie van het parlement door de
praktijk van de afgelopen twintig jaar al is versterkt. Invoering van een
formeel instemmingsrecht voor de Tweede Kamer zoals bepleit door de
werkgroep roept volgens de AIV een aantal «complexe staatkundige
vragen» op.2 Zo wijst de AIV erop dat in het rapport van de werkgroep
onduidelijk blijft hoe de procedure van instemming zou moeten worden
vormgegeven, mede gelet op het Nederlandse tweekamerstelsel. Verder is
volgens de AIV van belang dat het huidige artikel met opzet zo is vormgegeven dat zoveel mogelijk is tegemoetgekomen aan de wensen van het
parlement binnen de bestaande constitutionele verhoudingen. Enerzijds
zal de regering zich in ons parlementaire stelsel ook met het huidige
artikel 100 in de regel schikken naar de verhoudingen in het parlement.
Anderzijds vreest de AIV voor een onwenselijke vermenging van taken
van regering en parlement als artikel 100 een instemmingsrecht zou
bevatten.
Ook keert de AIV zich tegen de door de werkgroep bepleite uitbreiding van
de reikwijdte van artikel 100. De AIV wijst erop dat een ruimere reikwijdte
van artikel 100 de handelingsvrijheid van de regering aanzienlijk kan
beperken, ook in situaties die zich naar hun aard niet goed lenen voor een
procedure op grond van artikel 100. Dat zal ertoe leiden – aldus de AIV –
dat sneller gebruik zal worden gemaakt van de uitzonderingsclausule van
het tweede lid. Overigens laat dit standpunt onverlet dat volgens de AIV
bij grensgevallen de procedure van artikel 100 dient te worden toegepast.

Het standpunt van de regering
Bij de beoordeling van de voorstellen van de werkgroep inzake artikel 100
Grondwet moet naar de mening van de regering het volgende worden
vooropgesteld.

1

Rapport werkgroep NATO Response Force,
p. 69.
Adviesraad Internationale Vraagstukken,
«Inzet van de krijgsmacht – Wisselwerking
tussen nationale en internationale besluitvorming», Advies, nr. 56, mei 2007, p. 34.

2

In ons parlementair stelsel leggen ministers verantwoording af jegens het
parlement en behoeven zij voor hun functioneren het vertrouwen van het
parlement. Verantwoording afleggen veronderstelt dat de regering
adequaat informatie verstrekt aan het parlement zodat deze een goede
informatiepositie kan opbouwen. Het parlement kan immers zijn controletaak alleen uitvoeren als het beschikt over de daarvoor noodzakelijke
informatie. Daartoe voorziet het stelsel in een aantal juridische instru-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 162, nr. 9

6

menten. Zo bevat artikel 68 Grondwet de verplichting voor ministers de
door Kamerleden verlangde inlichtingen te verstrekken, tenzij deze
verstrekking in strijd zou zijn met het belang van de staat. Een beroep op
het belang van de staat wordt slechts zelden ingeroepen. Specifiek met
het oog op het besluit tot inzet van de krijgsmacht ter handhaving van de
internationale rechtsorde bevat artikel 100 Grondwet de verplichting van
de regering het parlement vooraf inlichtingen daaromtrent te verstrekken.
Naast genoemde juridische instrumenten is er ook de ongeschreven plicht
van ministers het parlement uit eigen beweging informatie te verschaffen.1
De informatieverstrekking aan het parlement rondom besluiten tot inzet
van de krijgsmacht moet tegen deze achtergrond worden bezien. In het
licht van de vertrouwensrelatie tussen kabinet en parlement zal de regering zich terdege rekenschap geven van de opvatting van het parlement
met betrekking tot dergelijke besluiten. Informatieverstrekking, verantwoording en (politieke) beoordeling vinden plaats volgens de in ons
stelsel normale staatkundige mechanismen. Zoals de AIV terecht opmerkt,
staat het parlement daarbij uiteindelijk het middel van de motie van
wantrouwen ten dienste.2 De praktijk bevestigt dit beeld, zo noteren zowel
de werkgroep als de AIV. De informatieverstrekking met betrekking tot
besluiten waarop artikel 100 van toepassing is, leidt in de regel tot een
debat in de Kamer waarin duidelijk wordt of voor het besluit van de regering voldoende steun bestaat. Heel concreet komt dat laatste tot uitdrukking in de in de praktijk gegroeide gewoonte van de «derde termijn».3 De
regering neemt dan ook stelling tegen de in het rapport van de werkgroep
weergegeven opvatting van enkele staatsrechtgeleerden, die menen dat
de informatieplicht van artikel 100 niet veel zou voorstellen:4 binnen de
context van ons parlementaire stelsel heeft die verplichting wel degelijk
haar grote waarde bewezen. Informatieverstrekking over de inzet van de
krijgsmacht buiten de gevallen bedoeld in artikel 100 vindt plaats zodra
dat in de bijzondere omstandigheden mogelijk is. Daarbij wijst de regering
met nadruk op de zowel door de werkgroep als de AIV in die gevallen
gesignaleerde inspanningen van de regering om het parlement vooraf
goed te informeren.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de door de werkgroep bepleite
wijziging van artikel 100 Grondwet naar het oordeel van de Regering niet
nodig is. In de eerste plaats waarborgen de bestaande juridische instrumenten reeds een goede informatiepositie van de Staten-Generaal. De
vertrouwensrelatie, die inherent is aan ons parlementaire stelsel, bevordert bovendien dat aan die informatiepositie werkelijk inhoud wordt
gegeven. Dit alles vindt – ten slotte – bevestiging in de praktijk. Waar
juridisch en praktisch gezien geen probleem bestaat, bestaat evenmin
aanleiding de Grondwet te wijzigen.

1

Kamerstukken II 2001–2002, 28 362, nr. 2,
p. 3 en Kamerstukken II 2004–2005, 29 283,
nr. 22, p. 8.
2
Evenzo prof. mr. L. F. M. Besselink in zijn
advies aan de werkgroep, Kamerstukken II
2005–2006, 30 162, nrs. 4–5, p. 44 en 45.
3
AIV advies, p. 15.
4
Rapport werkgroep, p. 18.
5
Kamerstukken II 1996–1997, 25 367 (R 1593),
nr. 3, p. 5 en 1997–1998, 25 357 (R 1593), nr. 5,
p. 8 en 9.
6
Kamerstukken II 1996–1997, 25 367 (R 1593),
A, p. 4.
7
AIV advies p. 15.

Voorts acht de regering wijziging van artikel 100 onwenselijk. Dit heeft, ten
eerste, betrekking op de aanbeveling van de werkgroep om in artikel 100
een formeel instemmingsrecht van de Tweede Kamer vast te leggen; en,
ten tweede, op de aanbeveling over het uitbreiden van de reikwijdte van
artikel 100 tot alle inzet van de krijgsmacht «buiten de landsgrenzen».
De keuze voor de tekst van artikel 100 zoals dit thans luidt is ingegeven
door de wenselijkheid de bestaande constitutionele verhoudingen tussen
regering en Staten-Generaal ongewijzigd te laten, terwijl tegelijkertijd de
grondwettelijke positie van de Staten-Generaal zou worden versterkt.5 Die
versterking ziet vooral op de controlerende taak van de Staten-Generaal.6
De AIV refereert in dit verband terecht aan het adagium «de regering
regeert, het parlement controleert».7 Een in de Grondwet verankerd
medebeslissingsrecht verdraagt zich slecht met die constitutionele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 162, nr. 9

7

verhoudingen. Het is de regering die besluit tot inzet van de krijgsmacht
en daarvoor ten volle verantwoordelijkheid draagt. Artikel 100 garandeert
dat de Staten-Generaal de vrijheid heeft om de regering vanuit een onafhankelijke positie te controleren en te bekritiseren. De vrijheid van de
Staten-Generaal daartoe zal afnemen, indien zij gaan deelnemen aan
concrete besluiten tot de inzet van de krijgsmacht en daarvoor medeverantwoordelijkheid dragen. Op dit punt is de regering het eens met de
kanttekeningen van de AIV bij het voorstel van de werkgroep.1 Overigens
volgt uit het voorgaande dat het verstrekken van inlichtingen als bedoeld
in artikel 100 betrekking dient te hebben op een besluit van de regering.
Mede gelet op de motie-Van Aartsen/Bos, meent de regering dan ook,
evenals de AIV dat daarover geen onduidelijkheid meer bestaat.2 3
De werkgroep is van mening dat in artikel 100 het vereiste van voorafgaande instemming van de Tweede Kamer wordt verankerd.4 De Eerste
Kamer blijft in het rapport buiten beschouwing. Daarmee ontstaat naar de
mening van de regering een aanvullend bezwaar tegen de door de werkgroep aanbevolen wijziging van artikel 100. Een medebeslissingsrecht van
uitsluitend de Tweede Kamer past niet in ons tweekamerstelsel, waarin
aan zowel de Tweede als de Eerste Kamer in beginsel gelijke rechten
toekomen – daargelaten de verschillen tussen beide Kamers. Uit het
rapport van de werkgroep blijkt niet dat zij zich rekenschap heeft gegeven
van het feit dat haar aanbeveling inzake de wijziging van artikel 100 op dit
punt een nieuwe figuur in ons staatsrecht betekent, noch geeft het rapport
inzicht in de consequenties hiervan.5
Ten aanzien van de reikwijdte van artikel 100 geldt het volgende. De
inlichtingenplicht van artikel 100 heeft betrekking op de inzet van de
krijgsmacht «ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde». Dat betekent dat artikel 100 niet van toepassing is als het gaat om
inzet van de krijgsmacht om andere reden, bijvoorbeeld ter verdediging
van het Koninkrijk, ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk
(artikel 97 Grondwet) of indien sprake is van humanitaire hulpverlening
buiten gevallen van een gewapend conflict.6 De regering acht het ongewenst de reikwijdte van artikel 100 te verbreden tot elke inzet van de
krijgsmacht «buiten de landsgrenzen», zoals de werkgroep aanbeveelt.
Daarvoor ziet de regering in navolging van de AIV7 de volgende redenen.
In de eerste plaats acht de regering het door de werkgroep voorgestelde
criterium in de huidige tijd van mondialisering niet goed werkbaar aangezien, zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven, veiligheidsrisico’s zich waar ook
ter wereld kunnen ontwikkelen tot bedreigingen voor Nederland. In de
tweede plaats leidt de aanbeveling van de werkgroep tot een ongewenste
beperking van de handelingsvrijheid van de regering. Dat zou kunnen
leiden tot conflicten tussen verplichtingen op grond van artikel 100 en
volkenrechtelijke verdragsverplichtingen die nopen tot de inzet van de
krijgsmacht ter verdediging van het bondgenootschap. Ten slotte valt te
vrezen dat een uitbreiding van de reikwijdte van artikel 100 noodzakelijkerwijs leidt tot een ruimhartiger gebruik van de uitzonderingsgrond van het
tweede lid – wat de regering ongewenst acht.
1

AIV advies p. 17.
AIV advies p. 11.
Kamerstukken II 2005–2006, 27 925, nr. 203.
4
Rapport werkgroep p. 69.
5
Zie hierover ook AIV advies p. 17 en Kamerstukken II 1996–1997, 25 367 (R 1593), A, p. 3.
6
Kamerstukken II 1996–1997, 25 367 (R 1593),
nr. 3, p. 5. Zie ook rapport werkgroep p. 21 e.v.
en advies AIV p. 19–22.
7
AIV advies p. 20 en 22.
8
AIV advies p. 12.
9
Bijvoorbeeld Kamerstukken II 2003–2004,
29 521, nr. 5, p. 11 en 12.
2
3

De onwenselijkheid van uitbreiding van de reikwijdte van artikel 100 laat
de gegroeide praktijk onverlet dat bij operaties met overlappende doelstellingen – wanneer de inzet van de krijgsmacht in significante mate
betrekking heeft op de handhaving of bevordering van de internationale
rechtsorde – zoveel mogelijk de procedure van artikel 100 wordt gevolgd.8
Dat is staand beleid en de regering zet dat voort.9 Verder zij verwezen naar
hetgeen hierboven is opgemerkt in verband met de vraag of wijziging van
artikel 100 nodig is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 162, nr. 9

8

4. Parlementaire betrokkenheid bij besluitvorming over NRF en
EU-Battlegroups

Algemeen
De NAVO en EU besloten in 2002 respectievelijk 2003 tot instelling van
een snelle reactiecapaciteit, die in staat moet zijn binnen zeer beperkte tijd
te worden ontplooid ter beheersing van acute crises. Beide organisaties
richtten daartoe staande verbanden op. De NATO Response Force (NRF) is
een snel inzetbare multinationale, expeditionaire strijdmacht, bestaande
uit ongeveer 25 000 manschappen. Na een daartoe strekkend besluit van
de NAR dient de NRF binnen vijf tot dertig dagen te kunnen ontplooien
voor een breed scala aan missies. Uiterlijk na 90 dagen zal de NRF de
operatie beëindigen of overdragen aan een reguliere strijdmacht. Een
EU-Battlegroup bestaat uit ongeveer 1500 manschappen, die in staat
moeten zijn binnen tien dagen na een daartoe strekkend besluit te
ontplooien en voor de duur van ten minste 30 dagen en ten hoogste 120
dagen zelfstandig crisisbeheersingstaken uit te voeren. Hoewel de
EU-Battlegroup voor alle crisisbeheersingstaken van artikel 17 Verdrag
inzake de Europese Unie kan worden ingezet, is deze inzetbaarheid door
zijn grootte beperkt en zal de EU-Battlegroup alleen kunnen worden
ingezet in crises die een onmiddellijke, eerste reactie van de EU vragen.
Van werkelijke inzet van de snelle reactiemachten van de NAVO en de EU
is het tot nog toe niet gekomen.
De bondgenoten van de NAVO en de lidstaten van de EU hebben besloten
tot de oprichting van snelle reactiemachten omdat zij er onder omstandigheden belang bij kunnen hebben tijdig in een crisis te kunnen ingrijpen.
Zo kan het cruciaal zijn in een crisis snel ter plaatse te zijn, opdat escalatie
van een conflict of ontrafeling van een vredesakkoord kan worden voorkomen. Het besluit tot oprichting van de NRF en de EU-Battlegroups
maakte het voor de bondgenoten en lidstaten bovendien mogelijk hun
nationale militaire planning zo in te richten dat zij hun nationale bijdrage
aan NRF en EU-Battlegroups kunnen leveren. Op de toewijzing van
eenheden wordt hieronder ingegaan.
De werkgroep benadrukt in haar rapport twee facetten die centraal staan
in de besluitvorming over de inzet van de NRF en de EU-Battlegroups: de
noodzakelijke snelheid waarmee tot inzet van die verbanden moet worden
gekomen en de mate waarin het parlement in staat moet worden gesteld
tot een zelfstandige afweging daarover te komen. De regering onderschrijft het belang van beide facetten. Deze komen ook naar voren in de
vervolgadviesaanvraag van de regering aan de AIV van 27 december 2006
naar aanleiding van het rapport van de werkgroep.

Meer aandacht voor de toewijzing van eenheden

1

Kamerstuk 28 676, nr. 27.
Brief van de ministers van Buitenlandse
Zaken en Defensie aan de AIV van 27 december 2006, als bijlage III opgenomen bij het AIV
advies nr. 56.
3
Nederland en crisisbeheersing: drie actuele
aspecten, AIV advies nr. 34, maart 2004,
blz. 33.
4
Kamerstuk 28 686, nr. 2.
2

In haar brief aan de Kamer van 26 april 2005 onderstreept de regering dat
«bij de besluitvorming over de toewijzing en de inzet van Nederlandse
militairen en eenheden aan de snelle reactiemachten van de NAVO en de
EU hun snelle inzetbaarheid én beschikbaarheid centraal staan».1 De
regering maakt onderscheid tussen de toewijzing en de inzet. In haar
vervolgadviesaanvraag aan de AIV spreekt de regering haar zorg uit over
de mogelijkheid dat parlementaire goedkeuringsprocedures een vertragende factor zullen vormen bij de beoogde snelle inzet2. De AIV herhaalt
zijn eerdere advies dat «bewuster stil [dient] te [worden] gestaan» bij het
moment van toewijzing, omdat op dat moment Nederland een politieke
verplichting aangaat.3 Voor de toewijzing de regering stelt de regering
zich op het standpunt dat deze «niet is onderworpen aan (delen van) het
Toetsingskader of artikel 100 van de Grondwet».4 Op het moment van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 162, nr. 9

9

toewijzing van eenheden is het immers nog niet duidelijk of artikel 100
van toepassing zou zijn in het geval een beroep op de toegewezen
eenheden zou worden gedaan omdat de aard van de operatie dan nog
niet bekend is. Niettemin heeft de regering zich bereid verklaard «onderdelen van het Toetsingskader, voor zover mogelijk en relevant, toe te
lichten [...], omdat zij beseft dat de toewijzing niet vrijblijvend is en dat
deze verwachtingen wekt, zowel nationaal als internationaal.»1 De regering onderschrijft de constatering van de AIV dat op het moment van de
toewijzing van een Nederlandse bijdrage aan de NRF of EU-Battlegroups
een aantal elementen van het Toetsingskader al kunnen worden ingevuld.
Zaken als de bevelsstructuur, de planningscapaciteit voor het opstellen
van het operatieplan, bewapening, deelname van andere landen en de
Nederlandse invloed op de politieke besluitvorming kunnen al bij de
toewijzing worden toegelicht. In de afgelopen jaren heeft de Kamer een
aantal brieven ontvangen over de toewijzing van Nederlandse militaire
eenheden aan verschillende rotaties van de NRF en de EU Battlegroups
met gebruikmaking van genoemde elementen van het Toetsingskader. De
regering zal deze praktijk voortzetten en per geval bezien waar deze kan
worden versterkt. Door de toewijzing van Nederlandse militairene eenheden aan snelle reactiemachten zoveel mogelijk aan de hand van de
aandachtspunten van het Toetsingskader toe te lichten, is de regering van
mening – evenals de AIV overigens – dat ze de Kamer tijdig en volledig
informeert.

De kennisgeving
Het is van belang erop te wijzen dat de regering zich gebonden acht – in
het geval van de mogelijkheid van uitzending van militaire eenheden op
basis van artikel 100 van de Grondwet – het parlement te informeren over
het onderzoek naar de haalbaarheid en de wenselijkheid. Dit is de zogenoemde kennisgeving. Ook de AIV onderstreept het belang van de
kennisgevingsbrief als eerste stap in de artikel 100 procedure. De regering
kan dit belang bevestigen en zal de Kamer door middel van de kennisgeving op de hoogte brengen van de mogelijke deelname van Nederlandse
militaire eenheden, zodra de inzet van de NRF of EU-Battlegroup in beeld
komt.

Afstemming van overleg en besluitvorming, nationaal en internationaal
Besluitvorming over de inzet van de NRF in de NAVO en van de EU-Battlegroups in de Europese Unie kent weliswaar vaste procedures, doch zal,
afhankelijk van de aard en de urgentie van de crises, steeds anders
verlopen. De regering, in samenspraak met de Kamer, zal dan ook steeds
in staat moeten zijn naar aanleiding van nieuwe ontwikkelingen tijdig
besluiten te nemen. Uiteraard zal een besluit tot inzet van Nederlandse
militaire eenheden als onderdeel van NRF of EU-Battlegroups alleen
worden genomen als de regering overtuigd is van de haalbaarheid en
wenselijkheid van de betreffende operatie. Met de AIV is de regering
echter van mening dat «internationaal overleg met betrekking tot de
aanpak van een crisis een fluïde proces is, dat zich vaak in verschillende
fora tegelijk afspeelt»2. Gedurende het proces van internationaal overleg
en internationale besluitvorming is het volgens de regering niet doenlijk
noch praktisch om te proberen vast te leggen welke informatie op welk
moment aan de Kamer dient te worden aangeboden.

1
2

Kamerstuk 28 686, nr. 2.
AIV advies, p. 29.

Bij de inzet van de snelle reactiemachten zal de regering tijdig een besluit
moeten nemen. De regering vroeg de AIV om advies over de situatie
waarin een verschil van inzicht blijkt tussen regering en parlement over
deelname aan een internationale operatie en daarmee de voorspelbaarheid van Nederland bij internationale partners en bij de betrokken interna-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 162, nr. 9

10

tionale organisaties in het gedrang dreigt te komen. De AIV stelt vast dat
een zogenaamde «opt-out» alleen gerechtvaardigd zou zijn als er «buitengewoon gewichtige nationale overwegingen in het geding zijn zoals in het
geval Nederland zijn strijdkrachten nodig heeft voor urgente andere
taken»1. De reputatie van Nederland als betrouwbare partner zou anders
schade oplopen. De regering acht het van het grootste belang dat de
partners in NAVO en EU moeten «kunnen rekenen op de inzet van de
eenheden die [...] voor [de NRF respectievelijk EU-Battlegroups] zijn
aangemeld en die samen hebben geoefend.» Niettemin zit er tijd tussen
agendering van een crisis in de NAVO en de EU en de uitzending van een
snelle reactiemacht, als het daar al van komt. Na agendering van de crisis
vraagt de Noord Atlantische Raad om inzetopties aan SACEUR. In de EU
zal het Politiek en VeiligheidsComité richtlijnen formuleren voor de
ontwikkeling van het Crisis Management Concept dat door het secretariaat van de Raad van Ministers en de militaire staf van de EU dient te
worden uitgewerkt. De militaire planning van opties voor inzet van deze
snelle reactiemachten neemt in de praktijk enige tijd in beslag. Dit betekent dat geruime tijd voor het nationale besluit tot deelname aan een
operatie van de NRF of EU-Battlegroup de mogelijkheden van Nederlandse militaire deelname worden onderzocht. Dat schept mogelijkheden
om het parlement te informeren over de stand van zaken in het internationale overleg.

De artikel 100-brief
Vijf dagen na een daartoe strekkend besluit door de Noord-Atlantische
Raad (NAR), respectievelijk de Raad voor Algemene Zaken en Externe
Betrekkingen (RAZEB) moeten NRF en EU-Battlegroup kunnen worden
ontplooid. Daaraan dient de nationale besluitvorming vooraf te gaan. De
regering kan dan ook de door de werkgroep voorgestelde procedure niet
steunen, waarbij de regering de Kamer pas door middel van een artikel
100 brief over haar besluit informeert nádat de NAR of RAZEB tot inzet
van NRF of EU-Battlegroup hebben besloten. De regering is dientengevolge niet bereid een parlementair voorbehoud uit te spreken bij het
besluit in de NAR of RAZEB tot inzet van NRF of EU-Battlegroup. Zoals
gezegd, de regering acht van het grootste belang dat de partners van
Nederland erop kunnen rekenen dat ons land zijn toezeggingen nakomt.
Uit dat oogpunt is het van belang dat het nationale besluit tot inzet van
militaire eenheden in de NRF of EU-Battlegroep is genomen voordat op
internationaal niveau een besluit wordt genomen. Dat stelt de regering
ertoe in staat de houding van de Tweede Kamer – positief of negatief –
volledig mee te wegen in het standpunt dat ze in de NAVO of in de EU
inneemt.
Met andere woorden, de regering zal voorafgaand aan de beslissende
zitting van de NAR of de RAZEB waarop tot inzet van NRF of EU-Battlegroup wordt besloten, haar besluit over de inzet nemen en aan de Kamer
meedelen in de vorm van een artikel 100-brief. Mocht de Kamer de
behoefte hebben met de regering over het besluit in overleg te treden,
dan zal dit op een zo kort mogelijke termijn moeten gebeuren.
De regering hecht er overigens aan te benadrukken dat onderscheid dient
te worden gemaakt tussen de inzet van de NRF of de EU-Battlegroups
waaraan Nederland politieke steun verleent en géén militaire bijdrage
levert en die waaraan het wel met militaire eenheden deelneemt. In het
eerste geval is de artikel 100 procedure uit de aard der zaak niet van
toepassing.

1

AIV advies, p. 28.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 162, nr. 9

11

Resumerend
De regering onderstreept het belang dat zij hecht aan de parlementaire
betrokkenheid bij de toewijzing van militaire eenheden aan snelle reactiemachten. De regering is zich er terdege van bewust dat een besluit tot
toewijzing niet vrijblijvend is. Dit houdt wat betreft de regering in dat op
het moment waarop in de NAVO en EU moet worden besloten tot inzet
van NRF of EU-Battlegroup waarvan Nederlandse militaire eenheden op
dat moment deel uitmaken, Nederland alleen bij hoge uitzondering alsnog
deze manschappen kan terugtrekken. De partners moeten erop kunnen
vertrouwen dat Nederland zijn toezegging gestand doet. De besluitvorming rond snelle reactiemachten zoals de NRF en de EU-Battlegroups is
van een andere orde dan de besluitvorming rond de inzet van Nederlandse militaire eenheden in ander verband, omdat deze eigenlijk in twee
fases plaatsvindt: eerst bij de toewijzing van eenheden en vervolgens bij
de inzet. Zij is ook anders omdat snelheid van optreden een essentieel
kenmerk van deze reactiemachten is. Met de hierboven omschreven invulling van de actieve informatieplicht van de regering jegens het parlement,
mochten voor deze snelle reactiemachten Nederlandse militaire eenheden
worden ingezet, wordt naar het oordeel van de regering recht gedaan aan
de gewenste parlementaire betrokkenheid.
5. Slot: het Toetsingskader en niet-gehonoreerde verzoeken.

Actualisering en verbreding Toetsingskader
De regering ziet op grond van bovenstaande overwegingen geen aanleiding het Toetsingskader 2001 te herzien. Wel bieden het rapport van de
werkgroep en het advies van de AIV aanknopingspunten om het Toetsingskader te actualiseren en verbreden:
1. te actualiseren zodat het Toetsingskader beter beantwoordt aan de
huidige praktijk van uitzendingen door bij grensgevallen de Tweede
Kamer te informeren langs de lijnen van het Toetsingskader;
2. te verbreden om het geïntegreerde civiel-militaire karakter van uitzendingen beter te reflecteren. Hierom is ook gevraagd door leden van de
Tweede Kamer in het Algemeen Overleg over de evaluaties van uitzendingen dat gevoerd is op 9 oktober 2007. Hiertoe zal in het Toetsingskader een paragraaf over ontwikkelingssamenwerking worden opgenomen. Aspecten van ontwikkelingssamenwerking worden in de
praktijk van het merendeel van de recente uitzendingen immers
uitdrukkelijk meegewogen.

Niet-gehonoreerde verzoeken om deelname aan operaties
Tijdens het debat over het kabinetsstandpunt inzake Irak op 4 april 2007
heeft minister Van Middelkoop naar aanleiding van vragen van de Kamerleden Van der Staaij en Van Gennip toegezegd dat de kabinetsreactie op
het rapport van de commissie Van Baalen en het advies van de AIV zal
worden vergezeld van een opinie inzake het informeren van het parlement
met betrekking tot verzoeken die de Nederlandse regering krijgt tot deelname van Nederlandse troepen aan militaire operaties die niet gehonoreerd worden1.

1

Handelingen 2006–2007, nr. 57, Tweede
Kamer, pag. 3247, 3254, 3255, 3262.
Kamerstuk 2001–2002, 23 591 en 26 454,
nr. 8, pag. 8, Tweede Kamer.

2

In de beantwoording van vragen van de vaste commissie voor Defensie
en de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken naar aanleiding van de
brief van de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Defensie
van 13 juli 2001 inzake het Toetsingskader 2001 is door de regering bij
brief van 18 januari 2002 de volgende lijn geformuleerd2: Op de kennisgeving van de regering aan het parlement dat zij deelneming aan een
operatie serieus onderzoekt, volgt een positief of een negatief besluit. Bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 162, nr. 9

12

een positief besluit wordt het parlement in overeenstemming met artikel
100 Grondwet ingelicht. Een negatief besluit zal de regering in een brief
aan het parlement toelichten. De regering is van mening dat deze lijn
dient te worden voortgezet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 162, nr. 9

13