Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 347

Regels voor de aanpak van de
stikstofproblematiek in relatie tot natuur
(Spoedwet aanpak stikstof)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 20 november 2019 en het nader rapport d.d.
25 november 2019, aangeboden aan de Koning door de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, mede namens de Ministers van
Infrastructuur en Waterstaat en voor Milieu en Wonen. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 8 november
2019, nr. 2019002360, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
21 november 2019, nr. W11.19.0355/IV, bied ik U hierbij aan.
Het voorstel heeft de Afdeling advisering (hierna: de Afdeling) aanleiding
gegeven tot opmerkingen over de verantwoording in de memorie van
toelichting. Kort gezegd adviseert de Afdeling om daarin uitgebreider in te
gaan op:
– de betekenis van het wetsvoorstel in het licht van de grotere opgave
van versnelde realisatie van geloofwaardig en aantoonbaar herstel van
Natura-2000 gebieden;
– wat op de korte, maar ook op de langere termijn nodig is om de
huidige problemen te beheersen en zo mogelijk op te lossen;
– op welke wijze het wetsvoorstel daaraan bijdraagt; en
– de noodzaak, geschiktheid en proportionaliteit van de veevoerregels in
het licht van het vrij verkeer van goederen.
De Afdeling advisering ziet een stikstofregistratiesysteem als hooguit iets
tijdelijks om acute problemen voor de bouw op te lossen, vooruitlopend
op een veel meer omvattende aanpak van de stikstofproblematiek,
waarvan een drempelwaarde deel kan uitmaken.

1

kst-35347-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 4

1

In het navolgende ga ik op de opmerkingen van de Afdeling in. De tekst
van het advies treft u hieronder in cursief aan, met tussengevoegd de
reactie daarop.
Bij Kabinetsmissive van 8 november 2019, no. 2019002360, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, mede namens de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat, en de Minister voor Milieu en Wonen, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot het stellen van regels voor de aanpak van de
stikstofproblematiek in relatie tot natuur (Spoedwet aanpak stikstof), met
memorie van toelichting.
Het voorstel voorziet in een aantal maatregelen om een gecoördineerde
en versnelde aanpak van de stikstofproblematiek mogelijk te maken. Het
gaat daarbij om enkele maatregelen die erop zijn gericht te komen tot een
vermindering van stikstofdeposities in de beschermde gebieden en het
versneld treffen van beheersmaatregelen. Daarnaast gaat het om
maatregelen die erop gericht zijn om activiteiten die niet het beheer van
de Natura 2000 gebieden betreffen gemakkelijker mogelijk te maken.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in de toelichting
inzicht in de werking en de verwachte effecten van verschillende in het
voorstel opgenomen maatregelen gemist. In verband daarmee is
aanpassing van de toelichting nodig.
1. Inleiding
De toelichting beschrijft dat maatregelen moeten worden genomen om de
stikstofbelasting verder terug te brengen en het natuurherstel te intensiveren. Die aanpak gaat uit van een pakket van landelijke maatregelen, die
gebiedsgericht worden uitgewerkt. De toelichting vermeldt ook dat de
uitvoering van maatregelen een lange adem vergt met een structurele
aanpak. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat voor een aantal sectoren acute
problemen bij de vergunningverlening zijn ontstaan die een grote
maatschappelijke impact hebben.
Met het voorliggende voorstel voor een spoedwet worden aanvullende
instrumenten geboden om maatregelen te kunnen treffen die bijdragen
aan vermindering van de stikstofbelasting en versnelling van het
natuurherstel. Die maatregelen zijn er voorts op gericht de toestemmingsverlening op grond van de natuurwetgeving voor verschillende activiteiten op korte termijn weer vlot te trekken. Het voorstel voorziet daartoe
in een aantal maatregelen om een gecoördineerde en versnelde aanpak
van de stikstofproblematiek mogelijk te maken. Daartoe wordt:
1. een nieuw afwegingskader geformuleerd voor de introductie van
drempelwaarden en een systeem voor het beheer van stikstofdepositieruimte in het kader van de Wet natuurbescherming;
2. een wijziging voorgesteld van de Wet dieren met het oog op het stellen
van regels inzake de samenstelling van diervoeders of andere stoffen
of producten;
3. een wijziging van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens
1990 voorgesteld waardoor de maximumsnelheid op alle snelwegen
wordt verlaagd naar 100 km per uur;
4. een wijziging van de Crisis-en herstelwet voorgesteld om de besluitvorming bij fysieke maatregelen voor verbetering of herstel van Natura
2000-gebieden te versnellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 4

2

2. Inzicht in effecten
Het wetsvoorstel staat in het teken van de aanpak van de stikstofproblematiek.
Duidelijk is dat in veel Natura-2000 gebieden sprake is van overbelasting
door stikstofdeposities. De voor de verschillende gebieden vastgestelde
kritische depositiewaarden zijn in veel gevallen (soms fors) overschreden.
Er zullen versneld herstel- en verbeteringsmaatregelen moeten worden
uitgevoerd, gericht op geloofwaardig en aantoonbaar herstel van
Natura-2000 gebieden.
Tegen deze achtergrond heeft de Afdeling een bredere beschouwing, dan
in paragraaf 2 van de toelichting gegeven, gemist over de betekenis van
het voorstel in het licht van deze opgave. Daardoor is niet inzichtelijk wat
op de korte, maar ook op de langere termijn nodig is om de huidige
problemen te beheersen en zo mogelijk op te lossen.
Uit de toelichting blijkt evenmin welke bijdrage het voorstel, en de
afzonderlijke onderdelen daarvan, leveren aan de aanpak van deze
problematiek. Zo is in de toelichting in het geheel geen indicatie gegeven
van de (omvang van de) veronderstelde positieve effecten van de hiervoor
onder 1o tot en met 3o genoemde maatregelen voor de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden. In de toelichting staat ook dat
een nieuwe drempelwaarde alleen kan bestaan als de vermindering van
de stikstofbelasting en het natuurherstel daadwerkelijk sneller gaan dan
tot nu toe het geval is. Vanuit dat oogpunt zal de afname van de stikstofbelasting die wordt bereikt door de voorgestelde maatregelen groter
moeten zijn dan de stikstofbelasting die wordt veroorzaakt door de
vrijgestelde activiteiten. Inzicht in de effecten van de voorgestelde
maatregelen is noodzakelijk nu in artikel I een stelsel van drempelwaarden
en een depositieregistratiesysteem wordt voorgesteld (zie ook
paragraaf 4c).
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
Paragraaf 2 van de memorie van toelichting is aangevuld en daarin wordt
nader ingegaan op de effecten. Daarin wordt benadrukt dat ook het
kabinet kiest voor een omvattende aanpak van de stikstofproblematiek en
verdergaande maatregelen om natuurherstel te realiseren. Die aanpak is
in voorbereiding. Het besluit over het voor de langere termijn te nemen
maatregelenpakket zal worden genomen op basis van het nog te
verwachten advies van het Adviescollege stikstofproblematiek daarover.
Tegelijk zal ook voor de korte termijn weer enige ontwikkeling mogelijk
moeten worden gemaakt, onder meer voor bouwactiviteiten die een zeer
beperkte bijdrage aan de stikstofbelasting van natuur leveren. Met het oog
daarop is al vooruitlopend op de meer omvattende aanpak voorzien in
specifieke maatregelen die leiden tot vermindering van de stikstofbelasting, waarvan een deel ten goede komt aan de natuur (30%) en een
deel wordt ingezet ten behoeve van een stikstofneutrale realisatie van
bouwactiviteiten (woningen en infrastructuur). Dit komt naast de
aanzienlijke aanvullende financiële middelen die het kabinet op korte
termijn al vrij maakt voor de aanpak van de stikstofproblematiek. Daarbij
wordt er op gewezen dat op dit moment de maatregelen in de beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden en de aanvullende maatregelen
die waren voorzien in het Programma aanpak stikstof 2015–2021
onverkort worden doorgezet. Deze verzekeren behoud van de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden en perspectief op herstel overeenkomstig het daarvoor in de beheerplannen voorziene tijdpad. Er wordt ook
gewezen op de maatregelen in het kader van het 6e Actieprogramma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 4

3

Nitraatrichtlijn en de voorziene klimaatmaatregelen, die ook bijdragen aan
vermindering van de belasting van de natuurgebieden.
3. Drempelwaarden
In artikel 2.9 van de Wet natuurbescherming wordt een aantal wijzigingen
voorgesteld die ertoe strekken mogelijke drempelwaarden in te voeren bij
de vergunningverlening van verschillende plannen en projecten die niet
het beheer van de N2000-gebieden betreffen. Hierdoor zal voor bepaalde
categorieën plannen en projecten geen vergunning krachtens de Wet
natuurbescherming vereist zijn.
Voor de voorwaarden waaronder deze drempelwaarden worden gehanteerd is het stramien gevolgd van artikel 6, derde en vierde lid, van de
Habitatrichtlijn, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese
Unie (HvJ EU).
De Afdeling wijst, in aansluiting op hetgeen zij hierover heeft opgemerkt
in de voorlichting die zij heden eveneens heeft uitgebracht, op de
voorwaarden voor het hanteren van drempelwaarden gebaseerd op
artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn en de daarop
gebaseerde jurisprudentie van het HvJ EU.
Waar op de voet van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn toepassing
gegeven wordt aan een vrijstelling die is gebaseerd op een drempelwaarde, moet met een passende beoordeling inzichtelijk worden gemaakt
welke deposities de desbetreffende projecten veroorzaken, welke
gevolgen dat heeft voor de natuurlijke kenmerken en, in het geval moet
worden gevreesd voor aantasting van de natuurlijke kenmerken, welke
mitigerende maatregelen die aantasting geheel wegnemen.
Waar op de voet van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn toepassing
gegeven wordt aan een vrijstelling moet met een passende beoordeling
inzichtelijk worden gemaakt welke negatieve gevolgen voor de natuurlijke
kenmerken optreden. Ervan uitgaande dat een deugdelijke motivering kan
worden gegeven dat dwingende redenen van groot openbaar belang
nopen tot verwezenlijking van de projecten en er geen alternatieven
bestaan, moeten compenserende maatregelen worden getroffen om te
waarborgen dat de algehele samenhang van de Natura 2000 bewaard
blijft. De Commissie zal op de hoogte moeten worden gesteld van de
compenserende maatregelen. Waar het gaat om prioritaire habitatgebieden zal advies van de Europese Commissie moeten worden gevraagd
over de compensatie.
Het gevolg is, dat de invoering van drempelwaarden met toepassing van
artikel 6, derde of vierde lid, van de Habitatrichtlijn, in veel gevallen
moeilijk zal zijn, zeker op de korte termijn. Van de voorgestelde regeling
mogen volgens de Afdeling op dit punt dan ook geen wonderen worden
verwacht.
Op de langere termijn kan in dit verband, zoals de Afdeling in de
voorlichting nader heeft uiteengezet, wellicht enige ruimte worden
gevonden in een benadering die meer aansluit bij artikel 6 van de
habitatrichtlijn als geheel en de daarmee gemoeide instandhoudingsdoelstellingen. Een drempelwaarde kan dan verdedigbaar zijn in het licht van
een geloofwaardig en effectief pakket van maatregelen die nodig zijn voor
de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor het
desbetreffende gebied, en om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de
natuurlijke habitats van soorten in dat gebied niet verslechtert. Dat pakket
van maatregelen zal ook werkelijk moeten worden uitgevoerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 4

4

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te
gaan en zo nodig het voorstel op dit punt aan te vullen.
In paragraaf 3 van de memorie van toelichting is onder het kopje
«drempelwaarde» nader ingegaan op de in het bovenstaande genoemde
rechtvaardigingsgronden voor een drempelwaarde en de in dat verband
geldende kaders. De opvatting van de Afdeling wordt gedeeld dat een
drempelwaarde gemakkelijker te verdedigen zal zijn in het licht van een
geloofwaardig en effectief pakket van maatregelen dat is gericht op het
daadwerkelijk realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen van de
onderscheiden Natura 2000-gebieden. In de meeste gebieden vergt dat
robuuste maatregelen voor verdere vermindering van de stikstofbelasting
en intensivering van het natuurherstel. Over dat pakket maatregelen
besluit het kabinet op basis van het daarover nog uit te brengen advies
van het Adviescollege stikstofproblematiek. Voor dit moment houdt het
kabinet de keuze voor verschillende rechtvaardigingsmogelijkheden open;
met het verstrijken van de tijd kan de haalbaarheid of aantrekkelijkheid
van de verschillende mogelijkheden anders komen te liggen.
4. Depositieregistratiesysteem
In het voorgestelde artikel 5.5a van de Wet natuurbescherming is voorzien
in een regeling waarbij projecten worden toegestaan met gebruikmaking
van een «geregistreerde stikstofdepositieruimte» (de toelichting spreekt
ook wel van een «stikstofdepositiebank»). Stikstofdepositieruimte
ontstaat, volgens het tweede lid van dat artikel, door aanvullende
maatregelen ten opzichte van de in het beheerplan voor het desbetreffende Natura 2000-gebied opgenomen maatregelen.
a. Werking regeling
De Afdeling merkt op dat de uitvoeringsmodaliteiten voor deze regeling
bij ministeriële regeling worden vastgesteld. Uit de toelichting wordt
bovendien vooralsnog niet duidelijk hoe de regeling in de praktijk zal
moeten gaan functioneren en welke effecten ervan worden verwacht.
De Afdeling adviseert, mede in het licht van de brief van 13 november
2019, de toelichting op dit punt aan te vullen.
b. Stikstofdepositieruimte
Uit het voorgestelde artikel 5.5a, tweede lid, Wet natuurbescherming volgt
dat stikstofdepositieruimte ontstaat door aanvullende maatregelen ten
opzichte van de in het beheerplan voor het desbetreffende gebied
opgenomen maatregelen.
De Afdeling merkt op, dat nu in veel gebieden sprake is van overbelasting,
inzichtelijk dient te worden gemaakt welke maatregelen in het kader van
artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn worden genomen die
nodig zijn voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor
dat gebied en welke maatregelen als bedoeld in het voorgestelde
artikel 5.5a, tweede lid, daadwerkelijk als aanvullend zullen kunnen
worden beschouwd. Daarnaast moet concreet gemaakt worden dat de te
treffen maatregelen verder gaan dan voor het behalen en behouden van
de instandhoudingsdoelstellingen nodig is en dat juist die verdergaande
maatregelen ruimte vrijmaken voor nieuwe ontwikkelingen die significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen hebben.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 4

5

Voorts is van belang dat de stikstofdepositie die tot de stikstofdepositieruimte gaat behoren, nauwkeurig wordt bepaald. Dat zal bij concrete
besluiten, zoals de intrekking van een vergunning, eenvoudiger zijn dan
bij maatregelen van meer algemene aard, zoals een algehele verlaging
van de maximumsnelheid op snelwegen. Voor de onderbouwing van de
voorgestelde regeling is duidelijkheid hierover van groot belang.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te
gaan.
c. Tijdelijke regeling
De Afdeling begrijpt de voorgestelde regeling vanuit de noodzaak om op
korte termijn ruimte te creëren voor vergunningverlening om de acute
problemen in een aantal sectoren voor de korte termijn op te lossen.
Tegelijkertijd merkt de Afdeling op dat een regeling als de onderhavige
niet eenvoudig is in te passen in de systematiek van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn en in dat kader, zoals hiervoor is uiteengezet, een aantal
vragen oproept. Van belang is ook dat indien daadwerkelijk sprake is van
de totstandkoming van een geloofwaardig en effectief pakket aan
maatregelen, gericht op het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor de verschillende gebieden, de noodzaak voor een regeling als
deze minder groot zal zijn omdat een stelsel van drempelwaarden dan in
veel gevallen uitkomst zal kunnen bieden.
De Afdeling merkt verder op dat het naast elkaar toepassen van een
stelsel van drempelwaarden en een depositieregistratiesysteem als hier
voorgesteld ertoe leidt dat eenmaal gerealiseerde depositieruimte via
twee verschillende instrumenten weer wordt ingezet. Dit zal er toe leiden
dat het tempo waarmee de stikstofdepositie afneemt ten gevolge van
ingezette maatregelen wordt vertraagd en de termijn waarop de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden worden bereikt,
wordt verlengd. Het bereiken en behouden van de instandhoudingsdoelstellingen wordt daarmee bemoeilijkt. In dat licht bezien is een instrument
als hier voorgesteld aanvaardbaar om het thans bestaande acute
probleem op te lossen, maar is het op langere termijn niet houdbaar.
Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling de regeling inzake
stikstofregistratie tijdelijk van aard te laten zijn. Zij adviseert het voorstel
dienovereenkomstig aan te passen.
Paragraaf 3 van de memorie van toelichting is geactualiseerd naar
aanleiding van de brief van het kabinet aan de Tweede Kamer van
13 november 2019. Er is onder het kopje «stikstofregistratiesysteem»
alsnog een verdere omschrijving van de werking van dat systeem
opgenomen. Het komt erop neer dat in een register voor elke locatie van
voor stikstof gevoelige habitats in elk Natura 2000-gebied de positieve
effecten van maatregelen in de vorm van een reductie van de stikstofdepositie worden geregistreerd: vaststaande effecten van vaststaande
maatregelen, maatregelen die additioneel zijn ten opzichte van de
maatregelen die nodig zijn om de Natura 2000-waarden te behouden en
zo nodig overeenkomstig planning te herstellen. De effecten en de
zekerheid daarvan worden op voorhand wetenschappelijk beoordeeld, op
een wijze die voldoet aan de eisen die aan een passende beoordeling in
de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn worden gesteld.
Aldus kan op de in het registratiesysteem opgenomen hoeveelheid
stikstof voor een bepaalde locatie een beroep worden gedaan bij de
vergunningverlening voor een project dat op die locatie tot stikstofdepositie leidt wordt gedaan. In de passende beoordeling bij de aanvraag voor
de Natura 2000-vergunning kan op dat effect en op de wetenschappelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 4

6

beoordeling van dat effect worden teruggegrepen. Voor zover bij de
vergunningverlening een beroep wordt gedaan op ruimte binnen het
stikstofregistratiesysteem, wordt de betrokken hoeveelheid stikstof door
het bevoegd gezag in dat systeem afgeboekt, zodat deze niet meer voor
andere projecten beschikbaar is. In feite is hiermee sprake van een vorm
van externe saldering.
Het voordeel van een dergelijk systeem is dat maatwerk wordt geboden:
per locatie wordt in beeld gebracht wat de beschikbare ruimte is; die
ruimte wordt opgenomen in het stikstofregistratiesysteem. Dat is een
sneller vorm te geven oplossing dan een generieke drempel die voor heel
Nederland voor de daaronder vallende hoeveelheid stikstof de garantie
moet bieden dat op geen enkele locatie in geen enkel Natura 2000-gebied
sprake zal zijn van een significant negatief gevolg voor de natuur. Een
voordeel is ook dat individuele vergunningen worden verleend, die –
zodra zij onherroepelijk zijn – zekerheid bieden voor de initiatiefnemer. Als
een vrijstellingsregeling niet houdbaar blijkt te zijn, zoals het geval was
met de vrijstelling gekoppeld aan de grenswaarde onder het programma
aanpak stikstof 2015–2021, moeten alle projecten waarvoor op die
vrijstelling een beroep is gedaan, alsnog worden gelegaliseerd.
Er is sprake van een directe en unieke koppeling van specifieke maatregelen aan het stikstofregistratiesysteem, waarbij door de overheid is zeker
gesteld, dat de effecten van maatregelen niet ook in ander kader,
bijvoorbeeld voor de onderbouwing van een drempelwaarde, worden
gebruikt. Het kabinet acht bij de voorgestane invulling geen twijfel
mogelijk over de juridische houdbaarheid van de systematiek op zichzelf,
die feitelijk neerkomt op een kleine programmatische aanpak stikstof voor
een specifieke doelgroep. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft
aangegeven dat een programmatische aanpak waaraan stikstofdepositieruimte wordt ontleend bij vergunningverlening op zichzelf toelaatbaar is
binnen de systematiek van artikel 6 van de Habitatrichtlijn.2
Gelet op het voorgaande ziet het kabinet geen noodzaak de regeling van
het stikstofregistratiesysteem van tijdelijke aard te laten zijn. Voor
toekomstige situaties wil het kabinet deze variant niet op voorhand
uitsluiten. Wel zal steeds nadrukkelijk moeten worden stilgestaan bij de
afbakening van vrijstellingen die worden gekoppeld aan een drempelwaarde in relatie tot het stikstofregistratiesysteem.
5. Veevoerspoor
Het voorstel voorziet in een grondslag om bij ministeriële regeling regels
te stellen over de samenstelling van diervoeders of andere stoffen of
producten die zijn bedoeld voor het voederen van dieren. Deze regels
kunnen onder meer zijn een verbod op het gebruik van diervoeders, die
bepaalde bestanddelen bevatten of een verplichting om een bepaald
bestanddeel aan diervoeder toe te voegen. Ter toelichting op deze
maatregelen wordt opgemerkt dat om de uitstoot van stikstof via het dier
te verminderen, een overmaat aan eiwit, of slecht verteerbaar eiwit, zo
veel mogelijk moet worden voorkomen.
De Afdeling merkt op dat daarbij echter niet inzichtelijk wordt gemaakt in
hoeverre de voorgestelde maatregelen ook daadwerkelijk bijdragen aan
een vermindering van de stikstofuitstoot en of die maatregelen, die
afzonderlijk maar ook naast elkaar kunnen worden getroffen, wel nodig en
geschikt zijn om dat doel te bereiken. Evenmin wordt toegelicht of een

2

HvJ 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, punt 96.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 4

7

vermindering van de stikstofuitstoot via de door de veehouderij gehouden
dieren niet met minder vergaande maatregelen kan worden bereikt.
Hoewel deze regels op een later moment bij ministeriële regeling zullen
worden gesteld, acht de Afdeling een nadere beschouwing hierover in de
toelichting op zijn plaats. Dergelijke maatregelen vormen, zoals in de
toelichting wordt onderkend, een belemmering van het vrij verkeer van
goederen en moeten om die reden worden gerechtvaardigd. Ruimte voor
rechtvaardiging bestaat alleen als de maatregelen geschikt zijn om het
nagestreefde doel te bereiken. Ook moet de maatregel, zowel op zichzelf
bezien als in vergelijking met andere maatregelen, evenredig zijn aan het
belang van dat doel.
De Afdeling adviseert dan ook in de toelichting dragend te motiveren dat
de voorgestelde maatregelen daadwerkelijk kunnen bijdragen aan een
beperking van de stikstofuitstoot en evenredig zijn aan dat doel.
Paragraaf 6 van de memorie van toelichting is aangevuld met een
verwijzing naar een rapport van Wageningen University & Research,
waaruit blijkt dat verlaging van het eiwitgehalte in het voer direct is
gerelateerd aan het totaal ammoniakaal stikstof en dus tot reductie van de
ammoniakemissie leidt. Verder is ten aanzien van de evenredigheid van
de voedermaatregelen vermeld dat zij in vergelijking met een reductie van
de veestapel een minder groot effect hebben op de inkomenspositie van
de veehouder en de concurrentiekracht van de sector en daarbij horende
ketenpartijen en dus, gegeven het te realiseren doel, evenredig zijn.
6. Overige aanpassingen
Ten opzichte van de het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zoals
deze aan de Afdeling advisering zijn voorgelegd, zijn – behalve redactionele en technische verbeteringen – voorts de volgende wijzigingen
aangebracht:
• In artikel II is het begrip «dagrantsoen» geschrapt. Dit omdat de
(Europese) definitie uitgaat van de hoeveelheid diervoeder die een dier
gemiddeld dagelijks nodig heeft. De met het oog op de stikstofreductie
te stellen voorschriften zijn evenwel onder meer gericht op het
diervoeder dat een dier daadwerkelijk gebruikt, en niet op wat het
gemiddeld nodig heeft.
• De wijzigingen van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens
1990 (voorheen artikel IV), de wijziging van het Besluit administratieve
verplichtingen (voorheen artikel V) en de wijziging van artikel 12 van
de Tracéwet (voorheen artikel VI) zijn geschrapt. Gezien de keuze van
het kabinet in de brief van 13 november 2019 tot een meer gedifferentieerde verlaging van de maximumsnelheid op de rijkswegen, met
onder meer een onderscheid tussen de dag en de avond en nacht en
een onderscheid tussen wegen waar in de avond en nacht maximaal
120 km/uur en wegen waar in de avond en nacht 130 km/uur mag
worden gereden, is ervoor gekozen dit vorm te geven in een verkeersbesluit op grond van de Wegenverkeerswet 1994. De eerdere toelichting op de wijzigingen in de memorie van toelichting is geschrapt.
Gezien het vervallen van de inhoudelijke bepalingen over de maximumsnelheid is ook de ondertekening door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat geschrapt.
• In de artikelen VII (nieuw) en VIII (nieuw) worden het Besluit natuurbescherming en het Besluit omgevingsrecht aangepast in verband met
de voorgestelde wijzigingen in de Wet natuurbescherming. De
verwijzingen naar andere handelingen dan projecten met een mogelijk
significant gevolg worden geschrapt, omdat andere handelingen
overeenkomstig het voorstel niet langer vergunningplichtig zullen zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 4

8

•

•

In verband met de wijziging van artikel 2.9 van de Wet natuurbescherming en de buiten werking stelling van de huidige aan het programma
aanpak stikstof 2015–2021 verbonden drempelwaarde, worden tevens
de artikelen 2.12 en 2.13 van het Besluit natuurbescherming geschrapt.
Het artikelsgewijze deel van de memorie van toelichting is in verband
met deze wijzigingen aangevuld.
In artikel IX is een samenloopbepaling opgenomen met het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet. Het is de bedoeling dat op 1 januari 2021 de inhoud van de Wet natuurbescherming en
de daarop gebaseerde regelgeving overgaat naar het stelsel van de
Omgevingswet. In verband daarmee worden voor de overeenkomstig
dit wetsvoorstel in de Wet natuurbescherming op te nemen regels over
het stikstofregistratiesysteem ook een taak voor de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in de Omgevingswet en een
basis voor het stellen van nadere regels ter zake bij algemene
maatregel van bestuur opgenomen. Voor de krachtens de Wet
natuurbescherming gestelde regels over het stikstofregistratiesysteem
wordt voorzien in overgangsrecht. Verder worden wijzigingen in de
Omgevingswet voorzien die nodig zijn vanwege het voorstel om de
vergunningplicht voor andere handelingen dan projecten met
significante negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied te
schrappen. Het artikelsgewijze deel van de memorie van toelichting is
in verband met deze wijzigingen aangevuld.
De paragrafen 3 en 4 van de memorie van toelichting zijn aangevuld
met een passage over de gevolgen van de voorgestelde wijzigingen
van de Wet natuurbescherming voor de administratieve lasten en
bedrijfseffecten. Ook is verduidelijkt dat het vervallen van de vergunningplicht voor andere handelingen dan projecten met mogelijke
significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied, in het bijzonder
ook van belang is voor maatregelen die direct verband houden met of
nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000. Tot slot is de keuze
voor delegatie naar het niveau van ministeriële regeling nader
toegelicht.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat en de Minister voor Milieu en Wonen, het hierbij gevoegde
gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 4

9