Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 612

Wijziging van het Wetboek van Burgerlijke
Rechtsvordering en de Wet op de rechterlijke
organisatie in verband met de invoering van de
mogelijkheid tot het stellen van prejudiciële
vragen aan de civiele kamer van de Hoge Raad
(Wet prejudiciële vragen aan de Hoge Raad)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 17 september 2010 en het nader rapport d.d.
24 januari 2011, aangeboden aan de Koningin door de minister van
Veiligheid en Justitie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 21 april 2010, no.10.001102, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en de Wet op de rechterlijke
organisatie in verband met de invoering van de mogelijkheid tot het
stellen van prejudiciële vragen aan de civiele kamer van de Hoge Raad
(Wet prejudiciële vragen aan de Hoge Raad), met memorie van
toelichting.2

1
De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.
2
Per 1 september 2010 is de Wet tot wijziging
van de Wet op de Raad van State in verband
met de herstructurering van de Raad van State
in werking getreden. Sinds die datum kent de
Raad van State – naast de al bestaande
Afdeling bestuursrechtspraak – een Afdeling
advisering. Gelet op de onmiddellijke werking
van genoemde wet, worden adviesaanvragen
bij de Raad van State van vóór 1 september
2010 vanaf die datum afgedaan door de
Afdeling advisering van de Raad van State.

kst-32612-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Het wetsvoorstel voorziet in de introductie van een prejudiciële procedure
bij de civiele kamer van de Hoge Raad. Volgens het voorstel kan de
rechter in de procedure op verzoek van een partij of ambtshalve de Hoge
Raad een rechtsvraag stellen ter beantwoording bij wijze van prejudiciële
beslissing, indien een antwoord op deze vraag nodig is om op de eis of
het verzoek te beslissen en rechtstreeks van belang is voor een veelheid
aan vorderingsrechten die gegrond zijn op dezelfde of soortgelijke feiten.
De bevoegdheid komt niet toe aan een enkelvoudige kamer en aan de
rechter die een verzoek tot verbindendverklaring van een collectieve
schaderegeling behandelt. De Hoge Raad ziet af van beantwoording,
indien de vraag zich niet leent voor beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing of van onvoldoende gewicht is om beantwoording te
rechtvaardigen en kan zich bij de vermelding van de gronden van zijn
beslissing tot dit oordeel beperken.
Op 1 september 2010 heeft overleg als bedoeld in artikel 24 van de Wet op
de Raad van State plaatsgehad tussen een afvaardiging van de Afdeling
en de Minister van Justitie. De Afdeling advisering van de Raad van State
maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen,
onder meer met betrekking tot de verschillen tussen de prejudiciële

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 612, nr. 4

1

procedure en de «normale» cassatieprocedure en de wenselijkheid van
het doen van nader onderzoek. Zij is van oordeel dat in verband daarmee
het voorstel nader dient te worden overwogen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 april
2010, nr. 10.001102 machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. Dit advies, gedateerd 17 september 2010,
nr. W03.10.0128/II, bied ik U hierbij aan.
1. Inleiding

1

Genoemd kunnen worden het Interimrapport Fundamentele Herbezinning Nederlands Burgerlijk Procesrecht (2003), het
rapport van de Commissie Cassatieadvocatuur
(2004), het Eindrapport Fundamentele
Herbezinning Nederlands Burgerlijk Procesrecht (2006) en het rapport van de Commissie
Fleers (2007).
2
Rapport «Versterking van de cassatierechtspraak», Den Haag, februari 2008, blz. 26.
3
Volgens de Commissie zouden in elk geval
de volgende vragen moeten worden
beantwoord:
a. Wie mag prejudiciële vragen stellen?
b. Aan welke inhoudelijke criteria moeten
prejudiciële vragen voldoen?
c. In welke stadium van de procedure?
d. Moeten partijen worden gehoord voordat
de rechter vragen stelt?
e. Is de Hoge Raad altijd verplicht uitgebreid te
antwoorden?
f. Moet de Hoge Raad partijen horen?
g. Staat cassatieberoep open na de beantwoording van prejudiciële vragen?
h. Is de Hoge Raad in een volgende cassatieprocedure gebonden aan zijn in de prejudiciële procedure gegeven antwoord?
j. Op welke rechtsgebieden is invoering van de
mogelijkheid tot het stellen van prejudiciële
vragen gewenst?
4
Kamerstukken II 2008/09, 31 762, nr. 1.
5
Omdat in de Dexi-zaak bleek dat de Wcam
ook kan worden toegepast in massazaken
waarbij andere vorderingen dan vorderingen
tot schadevergoeding in het geding is zijn, is
de term massavordering als overkoepelende
term in zwang gekomen.

a. Versterking van de cassatierechtspraak
De laatste jaren zijn er diverse rapporten verschenen waarin aandacht
wordt besteed aan de cassatierechtspraak.1 In februari 2008 verscheen als
laatste het rapport «Versterking van de cassatierechtspraak» van de
Commissie normstellende rol Hoge Raad (de Commissie Hammerstein)
(hierna: de Commissie). Haar taak was voorstellen te doen om de Hoge
Raad meer te laten toekomen aan zijn rechtsvormende taak en de werklast
van de Hoge Raad te beperken. De Commissie constateert dat de aan de
civiele kamer van de Hoge Raad ter beslissing voorgelegde zaken
uiteenlopend zijn wat belang, complexiteit en omvang betreft.2 Naar haar
mening leert de ervaring dat in de civiele sector een substantieel deel van
de in cassatie voorgelegde zaken eigenlijk niet de aandacht van de
cassatierechter verdient, omdat daarin geen vragen aan de orde zijn
waarvan de beantwoording in het belang is voor de rechtseenheid of de
rechtsontwikkeling, terwijl evenmin een belangrijk aspect van rechtsbescherming aan de orde is. De Commissie stelt daarom voor in de wet een
selectiemogelijkheid op te nemen waarmee de Hoge Raad in staat wordt
gesteld een voor cassatierechtspraak ongeschikte zaak niet ontvankelijk te
verklaren. Daarnaast geeft zij in overweging om met name voor de civiele
kamer de mogelijkheid van het stellen van prejudiciële vragen door de
feitenrechter nader te onderzoeken. Volgens de Commissie «zitten zowel
aan de vraag naar de wenselijkheid als aan de praktische uitwerking van
de invoering van de mogelijkheid van het stellen van prejudiciële vragen
veel haken en ogen, maar lijkt het onderwerp de moeite van het
onderzoek zeker waard.» De Commissie adviseert de Minister van Justitie
een dergelijk onderzoek door het WODC te laten uitvoeren.3
b. Evaluatie Wet collectieve afwikkeling massaschade
Een half jaar na het verschijnen van het rapport van de Commissie kwam
de evaluatie van de Wet collectieve afwikkeling massaschade (Wcam)
gereed. De Wcam maakt het mogelijk een overeenkomst tot vergoeding
van schade die is veroorzaakt door een gebeurtenis of gelijksoortige
gebeurtenissen, door de rechter verbindend te laten verklaren voor alle
personen aan wie de schade is veroorzaakt. Uit de evaluatie bleek dat de
Wcam goed voldoet, zij het «dat verschillende betrokkenen het als
frustrerend ervaren dat het lang duurt voordat in hoogste instantie over
een essentiële rechtsvraag duidelijkheid wordt verkregen, terwijl de
wederpartij gedurende die periode niet bereid is over een overeenkomst
te praten.»4 Denkbare oplossingen daarvoor zouden kunnen worden
gevonden in de invoering van de mogelijkheid tot het houden van een
preprocessuele comparitie en het stellen van prejudiciële vragen aan de
Hoge Raad. Daarop kondigde de Minister van Justitie aan dat hij de
mogelijkheid tot het stellen van prejudiciële vragen aan de Hoge Raad
«allereerst» voor massavorderingen zal invoeren.5 Aan een spoedig
antwoord op een belangrijke rechtsvraag lijkt juist bij massavorderingen
nadrukkelijk behoefte te bestaan, aldus de minister. De memorie van
toelichting bij het voorontwerp, dat kort daarna verscheen, voegt hier nog
een argument aan toe. De aan massaschade kwesties gekoppelde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 612, nr. 4

2

prejudiciële procedure zal naar verwachting per saldo niet tot een grotere
werklast voor de Hoge Raad leiden, omdat bij massavorderingen de van
belang zijnde rechtsvragen vrijwel zeker na verloop van tijd toch via de
gebruikelijke weg aan de Hoge Raad zouden worden voorgelegd.
De Afdeling zal hieronder eerst ingaan op enkele kenmerkende verschillen
met de «normale» cassatierechtspraak. Aan de hand daarvan concludeert
de Afdeling dat het voorstel leidt tot een ingrijpende wijziging van het
stelsel van de cassatierechtspraak in burgerlijke zaken. De noodzaak om
deze verstrekkende verandering in te voeren is naar het oordeel van de
Afdeling onvoldoende gebleken. Alvorens tot invoering van een brede
prejudiciële procedure over wordt gegaan, zou eerst het door de
Commissie aanbevolen onderzoek moeten plaatsvinden.
2. Vergelijking prejudiciële procedure en «normale» cassatierechtspraak
Uitgangspunt van het wetsvoorstel is de vooronderstelling dat rechtsvragen waarvan het aannemelijk is dat de maatschappelijke behoefte aan
een richtinggevende uitspraak van de Hoge Raad groot is, deze niet of niet
tijdig bereiken. Een prejudiciële procedure zou dan uitkomst kunnen
bieden, doordat een zo vroeg mogelijk oordeel van de Hoge Raad over
principiële rechtsvragen waarschijnlijk het instellen of het voortzetten van
mogelijk vele individuele procedures tegengaat, de rechtseenheid
bevordert en bijdraagt aan een versterking van de rechtsvormende taak
van de Hoge Raad. Tevens zou het voorstel, blijkens de toelichting, niet
behoren te leiden tot een vermeerdering van de werklast bij de Hoge Raad
omdat het stellen van prejudiciële vragen over een rechtsvraag die in een
groot aantal procedures aan de orde is, kan leiden tot het overbodig
worden van mogelijk vele individuele procedures.1

1

Toelichting, paragraaf 2, beweegredenen
punt 5.
2
Ingevolge artikel 419, derde lid, Wetboek van
Burgerlijke Rechtsvordering is de Hoge Raad
gebonden is aan wat in de bestreden uitspraak
omtrent de feiten is vastgesteld.
3
Artikel 392, derde lid, en artikelsgewijze
toelichting bij artikel 392.
4
Artikel 393, tweede lid.
5
Toelichting, paragraaf 4, tweede alinea.

De Afdeling onderschrijft op zichzelf het belang van een snelle en
efficiënte beantwoording van belangrijke rechtsvragen, maar wijst
daarbijop het volgende. De prejudiciële procedure verschilt in een aantal
opzichten wezenlijk van de cassatieprocedure, zoals de toelichting ook
onderkent. In de «normale» cassatieprocedure vindt geen feitelijk
onderzoek meer plaats. De vaststelling van de feiten geschiedt tijdens de
procedures bij de lagere instanties. De Hoge Raad is gebonden aan deze
vaststelling.2 Bij de voorgestelde prejudiciële procedure dient de lagere
rechter die vragen voorlegt, de feiten vast te stellen aan de hand waarvan
de Hoge Raad de vraag beantwoordt. Uit het voorstel en de toelichting
blijkt echter dat daarnaast partijen in de gelegenheid worden gesteld om
over de vaststelling van deze feiten zelfstandige standpunten in te
dienen.3 Tevens is tegen de vaststelling van de feiten door de vragende
rechter tussentijds hoger beroep mogelijk. Bovendien kunnen derden zich
omtrent de vragen verklaren.4
Dit betekent dat de Hoge Raad kan worden geconfronteerd met een
vaststelling van feiten en omstandigheden door de rechter, waarover de
standpunten van de procespartijen en aanvullende verklaringen van
derden sterk uiteen kunnen lopen. De toelichting stelt terecht dat
rechtsoordelen in hoge mate zijn verknoopt met een waardering van de
relevante feiten en dat de feitelijke rechter daarom pas een prejudiciële
vraag kan stellen indien de voor beantwoording relevante feiten
voldoende afgebakend zijn.5 De Afdeling merkt op dat, nu de vaststelling
van feiten ook onderwerp kan en in veel gevallen zal zijn van hoger
beroep, dit kan betekenen dat de feitelijke rechter onvoldoende in staat zal
zijn in zijn vraagstelling de feitelijke context zo te concretiseren dat het de
Hoge Raad mogelijk zal zijn de vragen te beantwoorden zonder nadere
informatie in te winnen. De Afdeling wijst erop dat juist om discussie bij
de Hoge Raad over de feitenvaststelling te voorkomen sprongcassatie
alleen mogelijk is indien beide partijen dat wensen. Deze consensus van
partijen veronderstelt dat zij een duidelijk beeld hebben van de feiten en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 612, nr. 4

3

belangen die op het spel staan en er geen geschil (meer) bestaat over de
relevante feiten.
Een belangrijk verschil tussen de «normale» cassatieprocedure en de
voorgestelde prejudiciële procedure is voorts dat het in de prejudiciële
procedure gaat om een rechtsvraag die per definitie voor een groot aantal
zaken relevant is. Omdat een uitspraak in cassatie een concreet geval
betreft bestaat de mogelijkheid om bij volgende, vergelijkbare zaken een
eerder gedane uitspraak te bezien in het licht van de bijzonderheden van
het geval waarin de uitspraak is gedaan. Bij de prejudiciële procedure ligt
dit anders. Daar beantwoordt de Hoge Raad een vraag juist omdat het
antwoord daarop voor een groot aantal zaken van belang is. Zoals de
toelichting opmerkt verzet de rechtszekerheid zich tegen het terugkomen
op een dergelijke uitspraak.1 Prejudiciële uitspraken kunnen dientengevolge een werking hebben waaraan in de praktijk het karakter van
pseudowetgeving kan worden toegekend. Dat noopt tot terughoudendheid bij het aanvaarden door de Hoge Raad van een vraag ter
beantwoording.
De vergaande verschillen met de «normale» cassatieprocedure blijken ook
uit het feit dat het voorstel een substantieel aantal bijzondere regels kent,
waarmee wordt afgeweken van beperkingen die in cassatie gelden, Zo kan
de Hoge Raad bepalen dat «anderen dan partijen» inbreng kunnen leveren
in de prejudiciële procedure. Deze bevoegdheid bestaat niet in andere
cassatiezaken, waar het evenzeer van belang kan zijn dat een dergelijke
inbreng geleverd wordt.
De verschillen tussen de bestaande cassatierechtspraak en de voorgestelde prejudiciële procedure betekenen naar het oordeel van de Afdeling
een voor het stelsel van de civiele rechtspraak ingrijpende wijziging van
de bestaande positie en de rol die de civiele kamer van de Hoge Raad in
het Nederlandse rechtsbestel vervult. Deze vergaande wettelijke ingrepen
in het systeem vergen een bredere afweging dan binnen het kader van het
onderhavige voorstel is gemaakt.
De Afdeling is van oordeel dat wetgeving waaraan die bredere afweging
niet ten grondslag ligt alleen dan moet worden geïnitieerd als hiervoor
dwingende redenen aanwezig zijn. Uit de toelichting blijkt niet welke die
dwingende redenen zijn. De Afdeling adviseert daarom de invoering van
de prejudiciële procedure nader te bezien.
2. Vergelijking prejudiciële procedure en cassatieprocedure
De Afdeling merkt op dat de prejudiciële procedure in een aantal
opzichten wezenlijk verschilt van de cassatieprocedure. In de eerste
plaats, zo merkt de Afdeling op, vindt in de cassatieprocedure geen
feitelijk onderzoek plaats en geschiedt de vaststelling van de feiten tijdens
de procedures bij de lagere rechters. Bij de voorgestelde prejudiciële
procedure dient de rechter die de vraag voorlegt, de door hem vastgestelde feiten te vermelden. De Afdeling merkt op dat partijen echter ook in
de gelegenheid worden gesteld om opmerkingen te maken en over de
vaststelling van de feiten zelfstandige standpunten kunnen indienen.
Bovendien kunnen derden door de Hoge Raad in de gelegenheid worden
gesteld om opmerkingen te maken. De Hoge Raad, aldus de Afdeling, kan
daardoor geconfronteerd worden met een vaststelling van feiten door de
rechter, waarover de standpunten van de procespartijen en aanvullende
verklaringen van derden uiteen kunnen lopen.

1

Toelichting, paragraaf 4, vijfde alinea.

In de eerste plaats wil ik opmerken dat de Hoge Raad ook in de cassatieprocedure niet alleen rekening heeft te houden met de door de rechter
vastgestelde feiten. Daarnaast dient hij ook rekening te houden met de in
de processtukken gestelde, maar door de tegenpartij betwiste feiten, die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 612, nr. 4

4

voor de rechtsvraag van belang zijn. De eiser kan zijn middelen derhalve
niet alleen baseren op de door de rechter vastgestelde feiten, maar ook op
de feiten die hij in eerdere instanties heeft aangevoerd en waarvan de
rechter niet heeft vastgesteld of ze juist zijn (art. 419, tweede lid, Rv). De
Afdeling merkt desalniettemin terecht op dat op het punt van de vaststelling van feiten de prejudiciële procedure verschilt van de cassatieprocedure. Dit verschil vloeit noodzakelijkerwijze voort uit de aard van de
prejudiciële procedure. Dat in de cassatieprocedure geen onderzoek meer
plaatsvindt naar de feiten, vindt daarin zijn grond dat reeds twee feitelijke
instanties zijn doorlopen. Het debat in cassatie vindt aldus plaats in een
gesloten kader. De feiten waarop de Hoge Raad zich moet baseren kunnen
alleen gevonden worden in de bestreden uitspraak en in de stukken van
het geding in deze vorige instanties. De prejudiciële procedure vindt
echter per definitie plaats voordat beide feitelijke instanties zijn
doorlopen. Daarom kunnen de beperkingen met betrekking tot de
vaststelling van feiten die in cassatie gelden, niet ook bestaan voor de
bevoegdheden van de Hoge Raad in de prejudiciële procedure. Daar komt
bij dat de beantwoording betekenis heeft voor een veelheid aan identieke
zaken, waardoor het ook wenselijk is dat de Hoge Raad derden in de
gelegenheid kan stellen om opmerkingen te maken. Dit laat onverlet dat
de Hoge Raad bij zijn beantwoording in beginsel zal uitgaan van de feiten
die de rechter die de vragen stelt, heeft vastgesteld. De rechter die het
verzoek doet, dient met het oog daarop in zijn beslissing de door hem
vastgestelde feiten te vermelden (zie artikel 392, derde lid, Rv). Echter,
zoals ook de praktijk van het Hof van Justitie van de EU leert, is het in de
prejudiciële procedure, waarin niet alleen partijen, maar ook anderen
opmerkingen kunnen maken (art. 393, eerste en tweede lid), denkbaar dat
nieuwe informatie wordt verschaft die meer of een ander licht kan werpen
op de achtergronden van de gestelde vraag en op de implicaties van een
mogelijk antwoord. Het is dan voor de kwaliteit en de relevantie van de
per definitie zaakoverstijgende uitspraak wenselijk dat de Hoge Raad met
inachtneming van deze informatie kan antwoorden. In de prejudiciële
procedure past daarom ook niet dat de Hoge Raad gebonden is aan de
feiten die door de rechter die de vraag heeft gesteld, zijn vastgesteld. Voor
zover over de feiten en omstandigheden zoveel onduidelijkheid bestaat
dat de Hoge Raad van oordeel is dat hij de gestelde prejudiciële vraag op
die basis niet kan beantwoorden, kan hij afzien van beantwoording.
De Afdeling ziet voorts als een belangrijk verschil tussen de cassatieprocedure en de prejudiciële procedure dat het in deze laatste procedure gaat
om een rechtsvraag die per definitie voor een groot aantal zaken relevant
is. Omdat een uitspraak in cassatie een concreet geval betreft bestaat de
mogelijkheid om bij volgende, vergelijkbare zaken een eerder gedane
uitspraak te bezien in het licht van de bijzonderheden van het geval
waarin de uitspraak is gedaan. De Afdeling meent dat dit bij de prejudiciële procedure anders ligt omdat de Hoge Raad daar een vraag beantwoordt juist omdat het antwoord daarop voor een groot aantal zaken van
belang is. Dat noopt volgens de Afdeling tot terughoudendheid bij het
aanvaarden door de Hoge Raad van een vraag ter beantwoording.
Dit verschil noopt naar mijn mening op zichzelf niet tot terughoudendheid,
maar verlangt van de Hoge Raad een andere taakvervulling dan in de
cassatieprocedure, wil hij althans de richting geven waarom met de
prejudiciële vraag wordt verzocht. Het antwoord dient immers een
zaakoverstijgend belang. De prejudiciële procedure verlangt van de Hoge
Raad – zoals de Afdeling ook lijkt op te merken – meer een rechtsvraaggerelateerde, dan een zaakgerelateerde opstelling. In een prejudiciële
procedure dient daarom met meer afstand van individuele feiten en
omstandigheden tot een beantwoording te worden gekomen, wil het
antwoord ook betekenis hebben voor andere feitelijk vergelijkbare zaken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 612, nr. 4

5

Dat betekent echter ook dat de beantwoording van een prejudiciële vraag
een ander karakter heeft dan een beoordeling in cassatie. Het antwoord is
geen specifieke uitspraak over een concreet individueel geschil, maar een
antwoord dat, uitgaande van gemeenschappelijke feiten, richtinggevend
is voor een veelheid aan zaken die gegrond zijn op deze feiten. De
beantwoording zal dan eerder bestaan uit de formulering van meer
algemene, richtinggevende uitgangspunten die bij de afwikkeling van
deze zaken behulpzaam kunnen zijn. Bij die afwikkeling is er dan alle
ruimte om rekening te houden met de bijzonderheden van het geval.
Dat onder omstandigheden de behoefte aan een zaakoverstijgende
richtinggevende uitspraak groot is blijkt ook daaruit dat de Hoge Raad ook
in de cassatieprocedure met enige regelmaat gebruik maakt van deze
techniek. Voorbeelden hiervan zijn HR 5 november 1965, NJ 1966, 136
(Kelderluik; gevaarzetting), HR 19 mei 1967, NJ 1967, 261 (Saladin/HBU;
exoneratiebeding en strijd met goede trouw), HR 24 april 1992, NJ 1994,
643 (doorbreking verjaring bij asbestclaims), HR 13 oktober 2006, NJ 2008,
527 (Vie d’Or; «behoorlijk en zorgvuldig toezicht») en HR 5 juni 2009, LJN
BH2815 (aandelenlease).
De Afdeling wijst voorts op de bevoegdheid van de Hoge Raad om ook
anderen dan partijen de gelegenheid te bieden om schriftelijke opmerkingen te maken en is van oordeel dat deze en bovengenoemde
verschillen met de cassatieprocedure een ingrijpende wijziging betekent
van de positie en de rol die de civiele kamer van de Hoge Raad in het
Nederlands rechtsbestel vervult. De Afdeling meent dat deze ingreep in
het systeem een bredere afweging vergt dan binnen het kader van het
onderhavige voorstel is gemaakt. De Afdeling is voorts van oordeel dat
wetgeving waaraan die bredere afweging niet ten grondslag ligt, alleen
dan moet worden geïnitieerd als hiervoor dringende redenen aanwezig
zijn. Uit de toelichting blijkt volgens de Afdeling niet welke die dringende
redenen zijn.
De wijziging van de positie en de rol die de civiele kamer van de Hoge
Raad in het Nederlands rechtsbestel vervult, is door invoering van een
prejudiciële procedure naar mijn mening minder ingrijpend, dan de
Afdeling meent. Zoals hierboven is opgemerkt doet de Hoge Raad ook in
de cassatieprocedure met regelmaat zaakoverstijgende uitspraken indien
er een duidelijke maatschappelijke behoefte is aan een richtinggevende
uitspraak. De Hoge Raad grijpt in dat geval de individuele casus aan om
rechtsvormend op te treden. Het belangrijkste verschil met de prejudiciële
procedure is dan dat in deze laatste procedure een dergelijke richtinggevende uitspraak in een veel vroeger stadium kan worden gedaan en dat
deze procedure veel beter uitgerust is om een dergelijke uitspraak te
kunnen doen, onder meer door de mogelijkheid om ook anderen dan
partijen de gelegenheid te bieden om schriftelijke opmerkingen te maken.

1
W.D.H. Asser, H.A, Groen, J.B.M. Vranken,
m.m.v. I.N. Tzankova, Uitgebalanceerd, Den
Haag 2006.

Met de Afdeling ben ik desalniettemin van mening dat de invoering van
een prejudiciële procedure een brede afweging vergt. Met de thans
beoogde invoering is dan ook niet over één nacht ijs gegaan. In twee in
opdracht van mijn ambtsvoorgangers uitgevoerde, en door de Afdeling
ook genoemde onderzoeken is een dergelijke invoering bepleit. In 2006
verscheen het «Eindrapport Fundamentele herbezinning Nederlands
burgerlijk procesrecht».1 Dit rapport doet aanbevelingen die voortvloeien
uit een herbezinning op de grondslagen, beginselen en uitgangspunten
van het civiele procesrecht. Ook de cassatierechtspraak maakt onderdeel
uit van dit onderzoek. In het licht van het belang van de cassatierechtspraak voor de rechtsontwikkeling en de rechtseenheid, wordt een aantal
aanbevelingen gedaan die eraan moeten bijdragen dat de Hoge Raad
beter dan thans deze functies kan vervullen. Aanbevolen wordt onder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 612, nr. 4

6

meer de invoering van de mogelijkheid voor de feitenrechter om aan de
Hoge Raad een prejudiciële vraag te stellen. Onder meer deze aanbeveling
vormde de aanleiding voor het instellen van de Commissie Hammerstein.
De opdracht aan de Commissie was te komen tot voorstellen waarmee de
taakvervulling door de Hoge Raad wordt geoptimaliseerd. Zeer in het kort
gaat het om voorstellen waarmee bereikt kan worden dat de Hoge Raad
vooral zaken in behandeling kan nemen die er uit een oogpunt van
rechtsontwikkeling, het bevorderen van de rechtseenheid of wegens de
noodzaak tot het bieden van rechtsbescherming aan de individuele
rechtszoekende, werkelijk toe doen. De drie belangrijkste aanbevelingen
van de Commissie om dit te bereiken zijn de invoering van een selectiemechanisme1, ruimere toepassing van cassatie in het belang der wet en
ook weer de invoering van een prejudiciële procedure bij de civiele kamer
van de Hoge Raad. Verder is bij de vormgeving van de prejudiciële
procedure inspiratie geput uit meerdere (nationale en internationale)
regelingen van prejudiciële procedures, zoals onder meer de regeling van
de prejudiciële procedure in artikel 267 van het EU-werkingsverdrag, de
artikelen 6 en 7 van het Verdrag betreffende de instelling en het statuut
van een Benelux-Gerechtshof en de artikelen 72–74 van de in 2006 tot
stand gekomen Belgische Wet tot bescherming van de economische
mededinging. Ten slotte is uit de consultatie gebleken dat er een zeer
brede steun bestaat voor het voornemen tot invoering van een prejudiciële procedure, waaronder nadrukkelijk ook bij de Hoge Raad. De Hoge
Raad heeft mij in dit verband laten weten van mening te zijn dat de
prejudiciële procedure een noodzakelijk middel is om de hem opgedragen
taken goed te kunnen vervullen en dat deze procedure geen afbreuk doet
aan de «reguliere taak» van de Hoge Raad.
De mogelijkheid om in talrijke feitelijk vergelijkbare zaken snel in hoogste
instantie duidelijkheid te verkrijgen over de beantwoording van één of
meer daarbij aan de orde zijnde rechtsvragen, heeft vele voordelen. Ik
noem alleen al de verwachting dat een dergelijk antwoord het instellen
van mogelijk vele individuele procedures overbodig maakt, veel van deze
procedures vroegtijdig beëindigd kunnen worden en het instellen van vele
hoger beroepen kan voorkomen. Mede in het licht van het streven naar
een meer gerichte rechterlijke interventie, snellere procedures en ook
mede in het licht van de noodzakelijke voorgenomen bezuinigingen op de
rechtsbijstand, is de invoering van de prejudiciële procedure zeer
wenselijk. Dat de Hoge Raad eerder in beeld komt, acht ik wenselijk om de
rechter zo gericht en tijdig mogelijk te kunnen inzetten. Het regeerakkoord
eist forse ingrepen in de juridische infrastructuur en wil burgers meer
wijzen op hun eigen verantwoordelijkheid. Voor rechtspraak zal in de
toekomst vrijwel zeker meer betaald moeten worden; daar moet een
efficiënte en effectieve inzet van de rechterlijke macht tegenover staan. De
prejudiciële vraag aan de Hoge Raad in civiele zaken is één van de
instrumenten waarmee zaken tijdiger kunnen worden opgelost.

1
Zie het voorstel van wet tot wijziging van de
Advocatenwet, de Wet op de rechterlijke
organisatie en enige andere wetten ter
versterking van de cassatierechtspraak
(32 576).
2
De voorwaarde dat het antwoord rechtstreeks van belang is voor een veelheid van
andere vorderingsrechten veronderstelt niet
dat terzake van deze vorderingsrechten reeds
(andere) procedures aanhangig zijn gemaakt,
aldus de toelichting.

3. Uitbreiding
Aanvankelijk bestond het voornemen om de prejudiciële procedure
voorlopig alleen mogelijk te maken voor massavorderingen. Die keuze is
na consultatie verlaten. Het wetsvoorstel heeft thans ook betrekking op
rechtsvragen die een zaakoverstijgend belang hebben omdat zij aan de
orde zijn (of zouden kunnen komen) in talrijke andere zaken.2 Volgens de
toelichting kan hierbij worden gedacht aan rechtsvragen over de uitleg
van nieuwe wetgeving of om andere rechtsvragen die eveneens in vele
zaken spelen en niet eerder door de Hoge Raad zijn beantwoord. De
prejudiciële beslissing wordt in de visie van de regering gerechtvaardigd
met een beroep op (mogelijke) grote aantallen toekomstige zaken of
procedures.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 612, nr. 4

7

Deze uitbreiding wordt in de toelichting gemotiveerd door te verwijzen
naar de twijfels die rezen bij de verschillende geconsulteerde partijen over
de vraag of de beperking tot massaschadezaken en andere massavorderingen voldoende gegevens zou opleveren om te kunnen beoordelen of
het aanbeveling verdient de prejudiciële procedure ook daarbuiten in te
voeren. Dat is een pragmatisch argument. Voor zover de motivering van
de uitbreiding van de mogelijkheid tot het stellen van prejudiciële vragen
bij andere dan massaschadezaken berust op de op zichzelf alleszins
begrijpelijke wens voldoende praktijkervaring te kunnen opdoen met de
figuur van de prejudiciële vraag acht de Afdeling dit onvoldoende reden
het experiment uit te breiden tot rechtsvragen die van rechtstreeks belang
zijn voor de in het voorgestelde artikel 392, eerste lid, door de toevoeging
«gegrond op dezelfde of soortgelijke feiten» nauwelijks begrensde gebied
van «een veelheid van vorderingsrechten». De keuze voor deze uitbreiding
is niet opnieuw aan de geconsulteerde partijen voorgelegd, zodat niet
bekend is hoe hierover wordt gedacht. Het mogelijk maken van een
prejudiciële procedure voor deze categorie zaken maakt dat de positie van
de rechter kan veranderen, nu deze kan besluiten dat een rechtsvraag
beantwoording behoeft, zonder dat de wetgever tot de conclusie is
gekomen dat daartoe aanleiding bestaat en zonder dat de wetgever heeft
beslist welke afwegingen dienaangaande dienen te prevaleren.
De Afdeling constateert dat de motivering voor deze uitbreiding voornamelijk gelegen lijkt te zijn in de wens om voldoende zaken te hebben om
te onderzoeken of de prejudiciële procedure ook in andere gevallen moet
worden ingevoerd. In wezen lijkt het voorstel daarmee een experiment te
zijn. De uitbreiding naar andere gevallen dan massaschadezaken ontbeert
vooralsnog een dragende motivering. De Afdeling beveelt aan de
wenselijkheid en de gevolgen van deze uitbreiding in overeenstemming
met het advies van de Commissie onderwerp te onderwerpen aan nader
onderzoek. Zij adviseert het voorstel in zoverre nader te bezien.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling nog het volgende op.
3. Uitbreiding
De Afdeling vraagt aandacht voor de uitbreiding van de reikwijdte van de
prejudiciële procedure van massavorderingen naar andere zaken waarin
eveneens een rechtsvraag speelt die niet alleen in een individuele zaak
beantwoording behoeft, maar welke beantwoording een zaakoverstijgend
belang heeft omdat deze vraag ook aan de orde is in talrijke andere
feitelijk vergelijkbare zaken. De opmerkingen die de Afdeling over deze
uitbreiding maakt, zijn voor mij aanleiding geweest om de redactie van
het eerste lid van artikel 392 nog eens kritisch te bezien. Dit heeft ertoe
geleid dat beide zojuist genoemde categorieën zaken afzonderlijk in een
onderdeel a en een onderdeel b zijn opgenomen. Onderdeel b, dat
betrekking heeft op de andere zaken dan massavorderingen, wordt nader
gedefinieerd.
De Afdeling gaat er kennelijk vanuit dat alleen om een pragmatische
reden voor de uitbreiding is gekozen en dat het voorstel daarmee in
wezen een experiment is. De Afdeling baseert dit op de opmerking in de
toelichting dat verschillende geconsulteerde partijen hebben aangegeven
te betwijfelen of de beperking tot massavorderingen wel tot voldoende
zaken zal leiden om voldoende ervaring op te doen om – wat aanvankelijk
beoogd was – te kunnen bezien of het aanbeveling verdient de prejudiciële procedure ook daarbuiten in te voeren. Dit misverstand wil ik graag
wegnemen. Aan deze keus voor een ruimer bereik dan alleen massavorderingen liggen andere overwegingen ten grondslag. In de eerste plaats is
door eerder geconsulteerde partijen een uitbreiding zoals die in het
wetsvoorstel is voorzien aanbevolen. Daarbij is ook gewezen op een
gelijke mogelijkheid in Frankrijk. Daarnaast doen zich ook buiten het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 612, nr. 4

8

terrein van de massavorderingen rechtsvragen voor waarvan doordat zij
zich telkens opnieuw aandienen, aannemelijk is dat er een maatschappelijk behoefte bestaat aan een richtinggevende uitspraak van de Hoge
Raad. Met een prejudicieel antwoord kan vermeden worden dat de
cassatierechter dergelijke rechtsvragen niet of niet tijdig kan beantwoorden. Het voorkomt dat rechters en partijen in verwante zaken te lang
in onzekerheid blijven verkeren over een ook voor de beslissing in hun
zaak belangrijke rechtsvraag. De uitbreiding ligt dan ook in het verlengde
van de voorstellen van de Commissie Hammerstein. Het zijn deze twee
overwegingen geweest die aanleiding zijn geweest voor deze uitbreiding,
waaraan ik zou willen toevoegen dat er naar mijn mening geen principieel
onderscheid valt te maken tussen massavorderingen en andere zaken
waarin dezelfde vraag in talrijke geschillen aan de orde is. De opmerking
van de Afdeling dat de keuze voor uitbreiding niet opnieuw aan de
geconsulteerde partijen is voorgelegd, zodat niet bekend is hoe hierover
wordt gedacht, berust in zoverre op een misverstand dat het juist een
aantal van deze partijen is geweest die deze uitbreiding heeft bepleit.
Daarmee is mij bekend dat deze partijen positief staan tegenover een
ruimer toepassingsbereik dan enkel de massavorderingen. Bovendien is
mij gebleken dat de Hoge Raad tegen deze uitbreiding geen bezwaar
heeft, en integendeel, voorstander is van deze uitbreiding. Met de nadere
definiëring van de zaken waartoe de regeling wordt uitgebreid, acht ik met
het advies van de Afdeling op dit punt voldoende rekening gehouden.
4. Anderen dan partijen
Artikel 393, tweede en vierde lid, geeft de Hoge Raad de bevoegdheid om
anderen dan partijen toe te laten om de Hoge Raad voor te lichten met
betrekking tot de te beantwoorden rechtsvraag. Dit is een verschil met een
normale cassatieprocedure, terwijl ook daarbij sprake kan zijn van «een
veelheid aan vorderingen». In het voorstel, noch in de toelichting, wordt
een nadere aanduiding geven welke anderen dit kan betreffen. Daardoor
is onvoldoende duidelijk wie zich aldus als derdebelanghebbenden of
«deskundigen» zouden kunnen laten gelden in een prejudiciële procedure
en of het niet wenselijk zou zijn om deze mogelijkheid te beperken tot
bijvoorbeeld bepaalde, bij de wet aangewezen, instanties.
De Afdeling wijst erop dat indien het openen van deze mogelijkheid leidt
tot het horen door de civiele kamer van een groot aantal partijen, dit zal
leiden tot een, op zich gegeven de geboden zorgvuldigheid aanvaardbare,
vertraging bij de beantwoording van de vragen en tevens tot een
werklastverzwaring, niet alleen voor de civiele kamer van de Hoge Raad,
maar ook voor het parket, omdat juist in deze zaken het belang van de
conclusie van de Procureur Generaal groot zal zijn. De toelichting gaat niet
in op de verhouding tussen de toelichtingen die deze anderen verschaffen
en de ondersteunende taak van het parket die de context van een zaak
voor de Hoge Raad kan schetsen. Tevens is het voor de Afdeling niet
duidelijk dat voldoende onderzoek is gedaan naar de wenselijkheid en te
verwachten gevolgen van het toekennen van deze bevoegdheid.
Daarnaast acht de Afdeling het niet zonder meer wenselijk dat deze
«anderen» in de prejudiciële procedure hun eigen belangen gaan
bepleiten. De beslissing om hen daar al dan niet toe in de gelegenheid te
stellen kan omstreden zijn. De Afdeling adviseert in de toelichting op het
vorenstaande in te gaan en te bezien op welke wijze in het voorstel de
inbreng van derden nader kan worden gestructureerd, waarbij te denken
valt aan de mogelijkheid de consultatie van derden wettelijk te beperken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 612, nr. 4

9

4. Anderen dan partijen
Artikel 393, tweede lid, geeft de Hoge Raad de bevoegdheid om anderen
dan partijen de gelegenheid te bieden om schriftelijke opmerkingen te
maken. De Afdeling merkt op dat onvoldoende duidelijk is wie zich aldus
kunnen laten horen in een prejudiciële procedure en vraagt zich af of het
niet wenselijk zou zijn deze mogelijkheid te beperken tot bijvoorbeeld
bepaalde, bij de wet aangewezen, instanties.
Zoals in de toelichting is opgemerkt, is het aan de Hoge Raad om te
bepalen wie hij in de gelegenheid wil stellen om schriftelijke opmerkingen
te maken. Indien de Hoge Raad van oordeel is dat hij een volledig beeld
kan verkrijgen van de maatschappelijke context waarbinnen de rechtsvraag speelt, zonder anderen dan partijen dan wel door enkele specifiek
door hem aangewezen anderen in de gelegenheid te stellen opmerkingen
te maken, dan staat hem dat vrij. Artikel 393, tweede lid, bepaalt daarom
dat de Hoge Raad kan bepalen dat hij ook anderen dan partijen in de
gelegenheid stelt om opmerkingen te maken. De Hoge Raad is zelf naar
mijn mening het best in staat om, afhankelijk van de hem gestelde vraag,
te bepalen welke anderen deze gelegenheid zou moeten worden geboden.
Een beperking tot bij de wet aangewezen instanties acht ik daarom niet
wenselijk.
De Afdeling merkt terecht op dat de toelichting niet ingaat op de verhouding tussen de toelichtingen die deze anderen verschaffen en de
ondersteunende taak van het parket die de context van een zaak voor de
Hoge Raad kan schetsen. De toelichting is op dit punt aangevuld. Over de
opmerking van de Afdeling op dat niet voldoende duidelijk is of
voldoende onderzoek is gedaan naar de wenselijkheid en de te
verwachten gevolgen van het toekennen van deze bevoegdheid, wil ik
opmerken dat in de toelichting uitvoerig is ingegaan op de wenselijkheid
van deze bevoegdheid.
De Afdeling acht het niet zonder meer wenselijk dat deze «anderen» in de
prejudiciële procedure hun eigen belangen bepleiten en is van mening dat
de beslissing om anderen de gelegenheid te bieden om schriftelijke
opmerkingen te maken, omstreden kan zijn. Aan het advies van de
Afdeling om daarop in de toelichting in te gaan is gevolg gegeven. De
Afdeling adviseert voorts te bezien op welke wijze in het voorstel de
inbreng van derden wettelijk kan worden gestructureerd door bijvoorbeeld de mogelijkheid van derden wettelijk te beperken. Aan dit advies is
geen gevolg gegeven omdat, zoals hierboven is opgemerkt, de Hoge Raad
voldoende in staat moet worden geacht om te bepalen welke anderen met
het oog op de te beantwoorden vraag, in de gelegenheid moeten worden
gesteld om opmerkingen te maken.

1

Zaak HvJEU C-188/10, 22-6-2010 (Aziz Melki
e.a).

5. Unierecht
De Raad wijst erop dat het HvJEU in de zaak Melki recent uitspraak heeft
gedaan over de verhouding tussen de Franse prejudiciële procedure voor
constitutionele vragen en de prejudiciële procedure bij het Hof.1 In deze
uitspraak stelt het Hof zich op het standpunt dat artikel 267 VWEU zich niet
verzet tegen nationale wetgeving die een prejudiciële procedure creëert
waarbij nationale wetten op grondwettelijkheid kunnen worden getoetst,
op voorwaarde dat de andere nationale rechters de vrijheid houden om:
– bij het HvJEU een zaak aanhangig te maken, op elk moment in de
procedure dat een rechter dit nodig acht, ook als dit een constitutionele toetsing bij een grondwettelijk hof betreft;
– alle maatregelen te nemen die nodig zijn om alle rechten te beschermen die voortvloeien uit het Unierecht; en
– bepalingen die in tegenspraak zijn met het recht van de Europese Unie
buiten toepassing te laten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 612, nr. 4

10

De Afdeling wijst erop dat dit arrest tot gevolg heeft dat het stellen van
een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad niet kan betekenen dat de
feitelijke rechter niet ook een prejudiciële vraag kan stellen aan het Hof.
Deze mogelijke samenloop van prejudiciële procedures kan leiden tot
verdere vertraging van de behandeling van de aanhangige zaak. De
Afdeling adviseert om in de toelichting op deze aspecten in te gaan.
5. Unierecht
De Afdeling wijst erop dat de HvJEU in de zaak Melki recent uitspraak
heeft gedaan over de verhouding tussen de Franse prejudiciële procedure
en de prejudiciële procedure bij het Hof van Justitie. Deze uitspraak houdt
in het kort in dat het stellen van een prejudiciële vraag aan een nationale
rechter niet kan betekenen dat de feitelijke rechter niet ook een prejudiciële vraag kan stellen aan het Hof. Gevolg is gegeven aan het advies van
de Afdeling om in de toelichting hierop in te gaan.
6. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.
6. Aan de redactionele kanttekeningen van de Afdeling is gevolg
gegeven.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten
Generaal te zenden.
De minister van Veiligheid en Justitie,
I. W. Opstelten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 612, nr. 4

11

Bijlage

bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W03.10 0128/II met een redactionele kanttekening
die de Afdeling in overweging geeft.
–

De verhouding tussen het voorgestelde artikel 393, achtste lid, en
artikel 81 van de Wet op de rechterlijke organisatie verduidelijken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 612, nr. 4

12