Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

31 511

Beleidsdoorlichting Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap

Nr. 39

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN
WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 juli 2020
Door te studeren kunnen mensen zich ontwikkelen. Daarvoor moeten
studenten wel over financiële middelen beschikken. De overheid levert
daar een belangrijke bijdrage aan door het verstrekken van studiefinanciering, naast de eigen bijdrage die van studenten en hun ouders/
verzorgers wordt verwacht. In de samenleving leeft de vraag, mede naar
aanleiding van de invoering van het studievoorschot, of de bijdrage van
de overheid toereikend is om iedereen die dat wil, te kunnen laten
studeren en of het onderwijs toegankelijk is gebleven. Met deze brief bied
ik u de beleidsdoorlichting studiefinanciering aan1, die tevens dient als
eerste evaluatie van het sociaal leenstelsel.
Het studievoorschot werd per 1 september 2015 ingevoerd met als doel
om meer te investeren in de kwaliteit van het hoger onderwijs, met
behoud van de financiële toegankelijkheid. De basisbeurs in het hoger
onderwijs werd afgeschaft, en tegelijkertijd werden de leenruimte en de
aanvullende beurs voor studenten uit gezinnen met lagere inkomens
verhoogd en werden de terugbetaalvoorwaarden socialer gemaakt. Met
de vrijgekomen middelen hebben hoger onderwijsinstellingen kwaliteitsplannen opgesteld om de kwaliteit van het onderwijs aan studenten te
versterken.
Bij de invoering van het studievoorschot heeft de Kamer met de motie van
het lid Klaver2 gevraagd om na 4 jaar een eerste evaluatie uit te voeren,
naast de jaarlijkse Monitor beleidsmaatregelen. Daarin moet de instroom
en doorstroom van studenten in het hoger onderwijs worden onderzocht,
met aandacht voor de instroom van studenten in tweejarige mastertrajecten, de doorstroom van mbo-studenten naar het hbo, de doorstroom
van bachelor naar master en de invloed op de instroom van studenten
1
2

kst-31511-39
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Kamerstuk 34 035, nr. 45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 511, nr. 39

1

met een functiebeperking. Daarnaast schrijft de RPE3 voor dat begrotingsartikelen periodiek worden doorgelicht met een zogeheten beleidsdoorlichting. Daarin worden de doeltreffendheid en de doelmatigheid van
overheidsuitgaven onderzocht. De RPE schrijft voor dat bij opties voor
beleidsaanpassingen, zowel intensiveringsvoorstellen als besparingsopties ter hoogte van 20 procent van het begrotingsartikel worden
gepresenteerd. Het onderzoeksrapport van ResearchNed dat ik u hierbij
aanbied dient beide doelen; de eerste evaluatie van het leenstelsel en de
algemene beleidsdoorlichting van artikel 11 van de OCW-begroting, de
studiefinancieringsuitgaven.
Voor het onderzoek is gebruikt gemaakt van bestaand onderzoek, maar
zijn ook aanvullende analyses gedaan. Het rapport biedt allereerst een
uitgebreid overzicht van de ontwikkeling van het Nederlandse studiefinancieringsstelsel door de jaren heen en een vergelijking met stelsels in
andere landen. Daarna is het gebruik van studiefinanciering tussen 2011
en 2019 onderzocht, waaronder het gebruik van beurzen en het
leengedrag. Verder is aan studenten, aankomend studenten en hun
ouders gevraagd hoe zij tegen het gebruik van studiefinanciering aan
kijken. Hierbij is telkens niet alleen gekeken naar het stelsel als geheel,
maar ook naar de uitwerking op verschillende groepen. Daarom is aan de
onderzoekers gevraagd om de uitwerking uit te splitsen naar verschillen
tussen studenten met of zonder hoogopgeleide ouders en tussen
studenten uit verschillende inkomensgroepen. Op basis hiervan worden
conclusies over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het studiefinancieringsstelsel getrokken en opties voor beleidsaanpassingen geboden.
Het kabinet is ResearchNed zeer erkentelijk voor het opstellen van deze
beleidsdoorlichting. Het rapport biedt niet alleen een helder inzicht in de
ontwikkeling en werking van het studiefinancieringsstelsel, maar ook in
het effect van het gevoerde beleid op de financiële toegankelijkheid van
het hoger onderwijs. Dit rapport legt een zeer gedegen feitenbasis onder
de politieke discussie en biedt meer dan voldoende bouwstenen en opties
voor eventuele beleidsaanpassingen.
In deze brief worden eerst de belangrijkste uitkomsten over doelmatigheid
en doeltreffendheid besproken, en de conclusies die het kabinet hieraan
verbindt. Daarna wordt specifiek op de invoering van het studievoorschot
ingegaan. Tevens bevat de brief het oordeel van de onafhankelijk
deskundige. Als laatste informeer ik de Kamer, conform de motie van de
leden Van der Molen en Futselaar4, over de stand van zaken omtrent Beter
Benutten.
1. Doeltreffendheid en doelmatigheid
Uit de beleidsdoorlichting komt naar voren dat het studiefinancieringsstelsel ervoor zorgt dat de beroepsopleidende leerweg van het mbo (mbo
bol) en het hoger onderwijs financieel toegankelijk zijn voor studenten.
Daarmee wordt het doel van het begrotingsartikel bereikt. De onderzoekers concluderen dat het stelsel in zijn geheel doelmatig en doeltreffend is, al is het lastig om uitspraken te doen over de doeltreffendheid
van afzonderlijke onderdelen. Het stelsel zoals dat zich door de jaren heeft
ontwikkeld, is daarvoor te complex, met veel verschillende regimes en
voorwaarden voor verschillende doelgroepen. Er wordt op grote schaal
gebruik gemaakt van de verschillende elementen van studiefinanciering

3

De Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek schrijft voor hoe de doelmatigheid en doeltreffendheid van gevoerd beleid moet worden geëvalueerd.
4
Kamerstuk 25 268, nr. 179

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 511, nr. 39

2

door de groepen voor wie dit bedoeld is. In die zin is het stelsel
doeltreffend.
Met de invoering van het studievoorschot werd de basisbeurs in het
hoger onderwijs afgeschaft, vergezeld van een aantal flankerende
maatregelen zoals de verhoging van de aanvullende beurs en de socialere
terugbetaalvoorwaarden. De onderzoekers concluderen dat de doorstroom naar het hoger onderwijs en keuzes die studenten maken
nauwelijks zijn beïnvloed door de invoering van het studievoorschot.
Het kabinet ziet dat de financiële toegankelijkheid van het hoger onderwijs
wordt geborgd door het stelsel van studiefinanciering. Studenten maken
gebruik van alle elementen van studiefinanciering, waarmee ze over de
financiële mogelijkheden beschikken om te studeren. Het kabinet
beoordeelt de invoering van het studievoorschot als een doelmatigheidsverbetering, en ziet ook de aandachtspunten die de onderzoekers
aandragen. Die worden hieronder verder beschreven.
2. Invoering studievoorschot
De invoering van het studievoorschot in 2015 heeft geen grote veranderingen gebracht in de doorstroom naar het hoger onderwijs. De doorstroom vanuit havo en vwo is nagenoeg op hetzelfde niveau als voor de
invoering van het studievoorschot. Het CPB kwam onlangs in het rapport5
Effect Wet studievoorschot op toegankelijkheid en leengedrag tot dezelfde
conclusie. Uit de beleidsdoorlichting komt naar voren dat het gegeven dat
studenten vaker en een hoger bedrag lenen dan voor invoering van het
studievoorschot, hen er niet van heeft weerhouden om door te studeren.
Het laatste jaar zien we dat het aandeel leners weer iets is afgenomen. Er
is wel sprake van leenaversie onder studenten, met name bij studenten uit
gezinnen met ouders die geen hoger onderwijs hebben gevolgd, maar dit
speelt voor havo- en vwo-leerlingen geen rol bij de keuze om door te
studeren.
Het rapport leert het kabinet dat de invoering van het studievoorschot
nauwelijks effect heeft gehad op de doorstroom naar het hoger onderwijs.
Het kabinet deelt de aandachtspunten die de onderzoekers hierbij noemen
en die hieronder worden toegelicht.
Doorstroom mbo-hbo
De doorstroom van mbo naar hbo is sinds de invoering van het studievoorschot met vijf procentpunt gedaald. Mbo-studenten geven vaker dan
havo- en vwo-leerlingen aan dat leenaversie en de kosten van studeren
meespelen in de keuze om door te studeren. Er is geen zicht op ervaren
financiële belemmeringen vóór invoering van het leenstelsel; een causale
relatie kan daarom niet worden gelegd. Het is ook niet duidelijk in
hoeverre andere motieven, zoals de aantrekkende arbeidsmarkt, een rol
spelen bij deze beslissing.
De (daling van de) directe doorstroom van mbo naar hbo is al lange tijd
een aandachtspunt voor het kabinet, wat ook door de beleidsdoorlichting
wordt onderstreept. Daarom is een onderzoek gestart naar de mogelijke
oorzaken van deze daling. In dit onderzoek zal ook worden gekeken naar
ontwikkelingen die buiten de reikwijdte van deze beleidsdoorlichting
vallen. Het gaat bijvoorbeeld om de effecten van een aantrekkende
arbeidsmarkt en het effect van eerdere beleidswijzigingen in het mbo,
zoals de verkorting en intensivering van de opleidingen, vooral op niveau
5

https://www.cpb.nl/effect-wet-studievoorschot-op-toegankelijkheid-en-leengedrag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 511, nr. 39

3

4. Dit onderzoek zal na het zomerreces aan u worden aangeboden. Het
kabinet wacht met belangstelling de uitkomsten van dit onderzoek af en
zal dan indien daar aanleiding toe is de optie bezien of doorstroom
gestimuleerd kan worden door aanpassing van de 1-februari-regeling.
Momenteel geldt voor studenten die voor 1 februari in hun eerste jaar
stoppen met studeren, dat de ontvangen aanvullende beurs en waarde
van het studentenreisproduct (prestatiebeurs) worden omgezet in een gift.
De termijn van 1 februari kan worden verruimd. Studenten hebben dan
langer de tijd om te bepalen of de studie bij hen past, zonder dat ze de
ontvangen prestatiebeurs terug hoeven te betalen.
Ouderbijdrage middeninkomens
De beleidsdoorlichting laat zien dat studenten met ouders met een
middeninkomen een relatief groot deel van de kosten van studeren uit de
ouderbijdrage bekostigen. Studenten uit gezinnen met een lager inkomen
gebruiken daar de aanvullende beurs voor. De ouderbijdrage die studenten uit gezinnen met hogere inkomens ontvangen ligt dicht bij de bijdrage
die ouders met een middeninkomen bijdragen.
Leengedrag
Studenten zijn, zoals verwacht, sinds de invoering van het studievoorschot vaker en hogere bedragen gaan lenen om hun studie te bekostigen.
Het aandeel leners is gestegen van 38% in 2014–2015 naar 51% in
2018–2019 en het gemiddelde leenbedrag per maand van € 394 naar
€ 561. Een vergelijkbaar beeld blijkt ook uit het eerdergenoemde
CPB-rapport en uit de jaarlijkse Monitor beleidsmaatregelen. Het CPB
constateert dat studenten meer zijn gaan lenen dan de weggevallen
basisbeurs. Waarom studenten gemiddeld meer zijn gaan lenen dan het
weggevallen bedrag aan beurs is niet op te maken uit de hier gebruikte
administratieve gegevens. Mogelijk ervaren studenten vooral een drempel
om te lenen, en nemen ze als ze die drempel eenmaal over zijn gemakkelijker een ruimere lening. Dat het gewoner is geworden om te lenen,
omdat een veel groter deel van de studenten leent, kan bovendien de
drempel om te gaan lenen verlagen, maar het is niet bekend of dat de
oorzaak is.
Het kabinet is van mening dat studenten zich bewust moeten zijn van hun
leengedrag. Lenen voor de studie is een investering in de toekomst, en
door de sociale terugbetaalvoorwaarden wordt voorkomen dat oud-studenten door het hebben van een studieschuld in de financiële problemen
komen. Tegelijkertijd wil het kabinet studenten stimuleren om een
bewuste keuze te maken over de hoogte van hun studielening, omdat die
uiteindelijk wel moet worden terugbetaald. Daarbij komt ook naar voren
dat studenten enerzijds steeds beter op de hoogte zijn van de hoogte van
hun studieschuld. Anderzijds is de algemene kennis over studiefinanciering onder studenten laag.
Het kabinet gaat daarom door met het verbeteren van de voorlichting, om
studenten te wijzen op het recht op de basisbeurs en aanvullende beurs,
en om hen bewust te maken van de gevolgen van hun lening. DUO voert
nu bijvoorbeeld een experiment uit om te onderzoeken wat effectieve
manieren zijn om studenten te wijzen op het aanvragen van de aanvullende beurs. Verder bleek al in 2019 uit een experiment dat DUO samen
met het Nibud heeft uitgevoerd dat het inzichtelijk maken van de gevolgen
van het leengedrag van studenten effect kan hebben op de hoogte van de
lening. DUO onderzoekt nu ook hoe studenten al voor het aanvragen van
een lening kunnen worden geholpen bij het maken van een bewuste

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 511, nr. 39

4

keuze. Dit zijn pilots en experimenten; het rapport geeft hierbij als optie
aan om hier nog verder op te investeren.
Hoogte studieschuld
Bij invoering van het leenstelsel was de verwachting dat de gemiddelde
studieschuld circa 21.000 euro zou gaan bedragen. Het is nu nog beperkt
mogelijk om uitspraken te doen over de hoogte van de gemiddelde
studieschuld na invoering van het studievoorschot. Dit komt doordat nog
maar weinig studenten zijn afgestudeerd die zijn begonnen met studeren
onder het leenstelsel. In de beleidsdoorlichting is daarom een prognose
gemaakt met de gegevens van de eerste studenten die in 2015 begonnen
te studeren onder het studievoorschot. Met een aantal aannames over het
verdere verloop van de studie en de studieschuld van deze groep komt
ResearchNed uit op een prognose van de gemiddelde studieschuld van
richting de 18.000 euro voor deze groep. Wanneer alleen wordt gekeken
naar de studieschuld van studenten die lenen, dan gaat de prognose
richting 25.000 euro. Dit verschil wordt veroorzaakt doordat circa 28% van
de studenten niet leent. De verwachte 21.000 euro is berekend op basis
van wat studenten toen gemiddeld leenden (15.000 euro), maar is
behoedzaamheidshalve als toekomstige gemiddelde schuld voor alle
studenten gehanteerd.
Het kabinet ziet de stijging van de studieschulden en de hoogte van de
leenbedragen als een logisch gevolg van de invoering van het studievoorschot. Bij invoering van het studievoorschot werd er al van uitgegaan dat
de gemiddelde studieschuld zou toenemen en de bevindingen van
ResearchNed bevestigen die verwachting. Het kabinet blijft de ontwikkeling jaarlijks volgen in de Monitor beleidsmaatregelen en gaat door met
het bevorderen van financieel bewustzijn.
Daarnaast maken studenten zich zorgen over de gevolgen van hun
studieschuld voor het kopen van een huis en starten van een gezin, in
combinatie met onzekerheden op de arbeidsmarkt. Het kabinet neemt
deze zorgen serieus en heeft in januari jl. in de reactie op het SER-rapport
Hoge Verwachtingen aangegeven hoe de positie van jongeren op de
arbeids- en woningmarkt wordt gewaarborgd.
3. Overige resultaten beleidsdoorlichting
De beleidsdoorlichting gaat over meer dan alleen de invoering van het
studievoorschot. Ook de doelmatigheid en doeltreffendheid van studiefinancieringsuitgaven aan mbo bol-studenten, aan de reisvoorziening en de
terugontvangsten van studieleningen zijn in beeld gebracht.
Hoogte budgetten
Verder kaarten de onderzoekers aan dat de hoogte van de studiefinancieringsbedragen lijkt te zijn achtergebleven bij de kosten van studeren. Ik
neem de aanbeveling van de onderzoekers over om nader te onderzoeken
of de normbudgetten waarop de hoogte van de studiefinanciering is
gebaseerd nog toereikend zijn. Ik zal dit laten meenemen in het Studentenonderzoek naar de financiële situatie van studenten. Dat onderzoek
start naar verwachting dit najaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 511, nr. 39

5

Terugbetalen studieschuld
In de beleidsdoorlichting wordt verwezen naar een onderzoek6 naar het
terugbetalen van de studieschuld, dat het CPB in april heeft gepubliceerd.
Omdat de eerste studenten die onder het studievoorschot zijn begonnen
met studeren pas net zijn afgestudeerd of nog studeren, richt dat
onderzoek zich op de terugbetaling van oud-studenten onder het oude
stelsel. De belangrijkste conclusie van het onderzoek is dat veruit de
meeste studenten hun schuld conform verwachting aflossen. De
gemiddelde schuld van oud-studenten is tussen 2012 en 2018 niet veel
gestegen en bedroeg ongeveer € 16.000.
Het kabinet ziet ook dat oud-studenten goed in staat zijn om hun
studieschuld af te lossen. Het is uiteraard nog niet mogelijk om uitspraken
te doen over de aflossing van studieschulden onder het studievoorschot,
maar het terugbetaalonderzoek van CPB geeft vertrouwen dat de
aannames over de zogeheten aflosquote een goede afspiegeling zijn van
het terugbetaalgedrag.
Kennis over studiefinanciering
De kennis van (aankomend) studenten en hun ouders over (elementen
van) het stelsel is beperkt. Onder gezinnen met een lager opleidings- en
inkomensniveau is de kennis van het stelsel beperkter dan onder gezinnen
met een hoger inkomen en opleidingsniveau. De onderzoekers bevelen
daarom aan om de informatievoorziening over studiefinanciering te
verbeteren.
Met het verbeteren van de voorlichting richt het kabinet zich ook op
studenten die geen gebruik maken van studiefinanciering, doordat ze niet
goed op de hoogte zijn van waar ze recht op hebben, of onnodige angst
hebben voor het moeten terugbetalen van de studieschuld doordat zij de
sociale terugbetaalvoorwaarden niet kennen. Het kabinet vindt het
zorgelijk dat een klein deel van de studenten geen aanvullende beurs
aanvraagt, omdat deze moet worden terugbetaald als studenten geen
diploma halen. Het CPB gaat het niet-gebruik van de aanvullende beurs de
komende tijd verder onderzoeken. Met deze inzichten kunnen we
studenten die wel recht op een aanvullende beurs hebben, maar deze niet
aanvragen, hier beter op wijzen.
Mentale druk op studenten
Uit de beleidsdoorlichting komt het beeld naar voren dat niet zozeer de
hoogte van de lening, maar eerder de zorgen over de toekomst kunnen
leiden tot meer stress onder studenten. Het kabinet heeft het RIVM eerder
gevraagd om onderzoek te doen naar de oorzaken van mentale druk
onder studenten. De resultaten van dat onderzoek verschijnen halverwege
2021.
Complexiteit stelsel
Het kabinet erkent dat het studiefinancieringsstelsel zeer complex is
geworden. Zoals de beleidsdoorlichting goed laat zien, is dat een gevolg
van jarenlange beleidsaanpassingen en de behoefte om voor alle groepen
studenten regelingen op maat te maken. De onderzoekers constateren dat
het lastig is om concrete suggesties te doen om het stelsel te versimpelen.
Het kabinet wil daaraan toevoegen de behoefte aan een simpeler stelsel te

6

https://www.cpb.nl/terugbetalen-studieleningen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 511, nr. 39

6

begrijpen, maar dat aanpassingen gevolgen hebben voor de mogelijkheden om maatwerk te leveren en de financiële middelen doelmatig uit te
geven.
4. Oordeel onafhankelijke deskundige
Het Centraal Planbureau heeft als onafhankelijk deskundige opgetreden
en maakte tevens deel uit van de begeleidingscommissie van de
beleidsdoorlichting. Het CPB oordeelt dat de beleidsdoorlichting een
uitgebreid beeld schetst in de ontwikkelingen van het studiefinancieringsstelsel en daarmee zeer bruikbaar is. ResearchNed heeft gebruik gemaakt
van de meest relevante en recente onderzoeken, en ook aanvullende
analyses uitgevoerd. Hierdoor is een goed beeld geschetst van de huidige
stand van kennis over de werking van het studiefinancieringsstelsel. De
aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting over vervolgonderzoek worden
onderschreven. Als laatste wordt duidelijk aangegeven in hoeverre de
opties voor beleidsaanpassingen voortkomen uit de resultaten van het
onderzoek en effect hebben op de doelmatigheid en doeltreffendheid van
het beleid. Het oordeel van het CPB is als bijlage aan deze brief
toegevoegd7.
5. Studentenreisproduct en relatie Beter Benutten
In reactie op de motie van de leden Van der Molen en Futselaar over Beter
Benutten informeer ik u als volgt. Ten aanzien van het studentenreisproduct constateren de onderzoekers dat het lastig is vast te stellen in
welke mate de reisvoorziening bijdraagt aan de financiële toegankelijkheid. Tegelijkertijd is evident dat gratis of met korting reizen bijdraagt
aan de mogelijkheid om stages, minors of een master verder van huis te
kiezen. Daarbij is er de opgave om vanaf 2025 te besparen op de
reisvoorziening door betere benutting van gebouwen en openbaar
vervoer, om te investeren in de kwaliteit van het hoger onderwijs. De
Kamer heeft het kabinet met de motie van de leden Van der Molen en
Futselaar opgeroepen om definitieve duidelijkheid te schetsen over de
uitkomsten van Beter Benutten voor de zomer van 2020.
Ik heb reeds eerder aangegeven dat dit een complexe opdracht is. Tot nu
toe hebben de ingezette wegen niet geleid tot zicht op concrete besparingen. De Corona-crisis heeft als neveneffect dat onderwijsinstellingen en
openbaar vervoersbedrijven samen optrekken om de reisbewegingen van
studenten zoveel mogelijk te spreiden over de dag. Hopelijk draagt de
ervaring die we daarmee opdoen bij aan het verminderen van de
piekbelasting in de spits. Echter, een besparing op de reisvoorziening
treedt niet op bij andere reistijden, alleen bij minder reizen. Ik wil
benadrukken dat het reisrecht voor studenten onverkort blijft gelden.
Het is nog te vroeg om een definitief oordeel te kunnen vellen over de
mate waarin deze ontwikkeling ook structureel tot minder gereisde
kilometers leidt. Definitieve duidelijkheid over de uitkomsten zijn hierdoor
nog niet te geven.
Ten slotte
Het kabinet is tevreden met de conclusie dat het studiefinancieringsstelsel
bijdraagt aan de toegankelijkheid van de beroepsopleidende leerweg van
het mbo en het hoger onderwijs. De beleidsdoorlichting heeft een aantal
duidelijke aandachtspunten opgeleverd, die een volgend kabinet
desgewenst zou kunnen gebruiken om het stelsel aan te passen. De
7

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 511, nr. 39

7

beleidsdoorlichting bevat een breed scala aan mogelijke beleidsaanpassingen met de bijbehorende kosten of opbrengsten. En niet alleen dat, het
rapport geeft ook een mooie feitenbasis onder de politieke discussie, wat
de eventuele besluitvorming hierover alleen maar ten goede komt.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 511, nr. 39

8