Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

36 155

Wijziging van de Wet wegvervoer goederen, de
Wet personenvervoer 2000 en de Wet op de
economische delicten ter uitvoering van
Verordening (EU) 2020/1055 van het Europees
Parlement en de Raad van 15 juli 2020
houdende wijziging van Verordeningen (EG)
nr. 1071/2009, (EG) nr. 1072/2009 en (EU)
1024/2012 teneinde ze aan te passen aan
ontwikkelingen in de wegvervoersector (PbEU
2020, L 249)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 13 april 2022 en het nader rapport d.d. 23 juni 2022,
aangeboden aan de Koning door de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 25 februari
2022, nr. 2022000470, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 13 april
2022, nr. W17.22.0023/IV, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn
reactie.
Bij Kabinetsmissive van 25 februari 2022, no. 2022000470, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet
wegvervoer goederen, de Wet personenvervoer 2000 en de Wet op de
economische delicten ter uitvoering van Verordening (EU) 2020/1055 van
het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2020 houdende wijziging
van Verordeningen (EG) nr. 1071/2009, (EG) nr. 1072/2009 en
(EU) 1024/2012 teneinde ze aan te passen aan ontwikkelingen in de
wegvervoersector (PbEU 2020, L 249), met memorie van toelichting.

1

kst-36155-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 155, nr. 4

1

Het wetsvoorstel strekt tot uitvoering van Verordening (EU) 2020/10552 (de
verordening). De verordening is onderdeel van het Europese Mobiliteitspakket. Het Europese mobiliteitspakket beoogt bestaande regelgeving
over het goederen- en personenvervoer te verbeteren en bij te dragen aan
een veilige, efficiënte en sociaal verantwoordelijke wegvervoersector.
De verordening wijzigt de Verordeningen (EG) 1071/20093, (EG) 1072/20094
en (EU) 1024/20125. Aan die verordeningen wordt reeds uitvoering
gegeven in de Wet wegvervoer goederen (Wwg), de Wet personenvervoer
2000 (Wp 2000), de Regeling wegvervoer goederen en het Besluit
personenvervoer 2000. Ter uitvoering van de verordening wordt met het
voorstel de betreffende nationale regelgeving aangepast.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het voorstel opmerkingen over de rehabilitatiemogelijkheden van de
vervoersmanager en de wijze van uitvoering, in verband met de tijdige en
zorgvuldige implementatie en uitvoering van EU-rechtshandelingen. In
verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig
van het wetsvoorstel.
1. Rehabilitatie van de vervoersmanager
Bij verlies van betrouwbaarheid kan de bevoegde autoriteit de vervoersmanager ongeschikt verklaren om zijn functie uit te oefenen. Als gevolg
hiervan mag de vervoersmanager zijn functie niet meer uitoefenen in een
EU-lidstaat totdat hij is gerehabiliteerd. Op grond van de verordening
rehabiliteert de bevoegde autoriteit de vervoersmanager niet eerder dan
één jaar na de datum van het verlies van de betrouwbaarheidsstatus en in
ieder geval niet voordat de vervoersmanager heeft aangetoond een
passende opleiding te hebben gevolgd voor een periode van ten minste
drie maanden, dan wel met succes een examen over de in deel I van
bijlage I bij de verordening vermelde onderwerpen heeft afgelegd6.
In de toelichting bij het wetsvoorstel is vermeld dat op grond van dit
artikel uit de verordening aan lidstaten de mogelijkheid is gegeven om
ofwel een onbetrouwbaar verklaarde vervoersmanager te verplichten
opnieuw succesvol een examen af te leggen, ofwel om een dergelijke
vervoersmanager te verplichten een gecertificeerde opleiding te volgen.
De keuze ligt daarmee volgens de regering bij de lidstaat en niet bij de
individuele vervoersmanager7.
Deze interpretatie van de regering overtuigt niet. Uit de bewoording en
opzet van de verordening kan de Afdeling niet opmaken dat een lidstaat
een keuze kan maken op welke wijze een vervoersmanager zich een jaar
2

Verordening (EU) 2020/1055 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2020 houdende
wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1071/2009, (EG) nr. 1072/2009 en (EU) nr. 1024/2012
teneinde ze aan te passen aan ontwikkelingen in de wegvervoersector, PbEU 2020, L 249.
3
Verordening (EG) nr. 1071/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot
vaststelling van gemeenschappelijke regels betreffende de voorwaarden waaraan moet zijn
voldaan om het beroep van wegvervoerondernemer uit te oefenen en tot intrekking van
Richtlijn 96/26/EG van de Raad, PbEU 2009, L 300.
4
Verordening (EG) nr. 1072/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot
vaststelling van gemeenschappelijke regels voor toegang tot de markt voor internationaal
goederenvervoer over de weg, PbEU 2009, L 300.
5
Verordening (EU) nr. 1024/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012
betreffende de administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt en tot
intrekking van Beschikking 2008/49/EG van de Commissie («de IMI-verordening»), PbEU 2012,
L 316.
6
Zie artikel 1, onderdeel 11, subonderdeel a, van de verordening welke artikel 14 van Verordening 1071/2009 wijzigt.
7
Toelichting voorstel, paragraaf 5. «Uitvoering en Handhaving».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 155, nr. 4

2

na de datum van het verlies van de betrouwbaarheidsstatus kan rehabiliteren8. De betreffende, rechtstreeks toepasselijke, bepaling uit de
verordening biedt veeleer de vervoersmanager de keuze uit twee
mogelijkheden tot rehabilitatie. Ook vraagt de Afdeling hoe deze opvatting
zich verhoudt tot het uitgangspunt van wederzijdse erkenning indien een
opleiding tot rehabilitatie in een ander EU-land is gevolgd.
De Afdeling adviseert nader toe te lichten waarom er in dit geval sprake
zou zijn van een lidstaatoptie en hoe deze opvatting zich verhoudt tot het
uitgangspunt van wederzijdse erkenning.
De Afdeling is niet overtuigd van de manier waarop de regering het door
Verordening (EU) 2020/1055 gewijzigde artikel 14, eerste lid, van Verordening (EG) 1071/2009 (hierna: beroepsverordening) interpreteert. Dit
artikel stelt regels over de ongeschiktverklaring van een vervoersmanager
en de manier waarop een ongeschikt verklaarde vervoersmanager kan
worden gerehabiliteerd. Artikel 14 van de beroepsverordening stelt dat
een bevoegde autoriteit een vervoersmanager in ieder geval niet
rehabiliteert voordat de vervoersmanager heeft aangetoond een passende
opleiding te hebben gevolgd voor een periode van ten minste drie
maanden, dan wel met succes de examens over de onderwerpen
genoemd in deel I, bijlage I, van de beroepsverordening (hierna: vakbekwaamheidsexamen) heeft afgelegd9. De vraag komt er kortgezegd op
neer of lidstaten verplicht zijn om zowel een gevolgde passende opleiding
als een met succes afgelegd examen te accepteren als rehabilitatiemiddel,
of dat lidstaten een strenger regime mogen hanteren door enkel een
succesvol afgelegd examen te accepteren. De regering blijft overtuigd van
het laatste.
Volgens de regering wordt met het vernieuwde artikel 14, eerste lid, van
de beroepsverordening, minimumharmonisatie beoogd. Dit blijkt duidelijk
uit de bewoordingen niet eerder dan en in ieder geval niet voordat. Het
doel van het vernieuwde artikel 14, zo blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van Verordening (EU) 2020/105510, is het wegnemen van grote
verschillen tussen lidstaten met betrekking tot de rehabilitatieprocedure
van een vervoersmanager. Het doel is dus uitdrukkelijk niet het volledig
harmoniseren van de rehabilitatieprocedure in alle lidstaten. Omdat er
sprake is van minimumharmonisatie, mogen lidstaten een strenger
regime hanteren dan in het vernieuwde artikel 14 van de beroepsverordening is voorgeschreven. De Verordening stelt als minimumeis dat
ongeschikt verklaarde vervoersmanagers in ieder geval niet worden
gerehabiliteerd voordat zij hebben aangetoond dat ze een opleiding van
minimaal drie maanden hebben gevolgd of succesvol het vakbekwaamheidsexamen hebben afgelegd. Het staat lidstaten echter vrij om enkel het
succesvol afleggen van het vakbekwaamheidsexamen te laten volstaan
voor rehabilitatie. Die mogelijkheid is expliciet benoemd in artikel 13,
tweede lid, van de beroepsverordening. De memorie van toelichting bij
het wetsvoorstel is op dit onderdeel verduidelijkt.
Met betrekking tot de wederzijdse erkenning van het vakbekwaamheidsexamen tussen lidstaten van de EU merkt de regering het volgende op.
Volgens artikel 8, tweede lid, van de beroepsverordening, moeten
vervoersmanagers examen doen in de lidstaat waarin zij hun gewone
8

Zie artikelen 288 en 291, eerste lid, VWEU.
In Nederland betreft dit het getuigschrift Ondernemer goederenvervoer of het getuigschrift
Ondernemer personenvervoer bus, dat kan worden behaald bij het CBR.
10
Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging
van Verordening (EG) nr. 1071/2009 en Verordening (EG) nr. 1072/2009 teneinde ze aan te
passen aan ontwikkelingen in de sector (COM/2017/0281 final – 2017/0123 (COD)), p. 9.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 155, nr. 4

3

verblijfplaats hebben of in de lidstaat waarin zij werken. De in het
wetsvoorstel voorgestelde bepalingen die de rehabilitatie van de
vervoersmanager regelen, respectievelijk artikel 3.2a van de Wet
wegvervoer goederen en artikel 5b van de Wet personenvervoer 2000, zijn
van toepassing op vervoersmanagers die werkzaam zijn bij een in
Nederland gevestigde vervoersonderneming. Ongeschikt verklaarde
vervoersmanagers die werkzaam zijn bij een in Nederland gevestigde
vervoersonderneming moeten dus examen doen in Nederland, tenzij zij
hun gewone verblijfplaats hebben in een andere lidstaat. In dat laatste
geval kunnen vervoersmanagers kiezen tussen het afleggen van het
examen in Nederland of in de lidstaat waarin zij hun gewone verblijfplaats
hebben. Een in een andere lidstaat behaald getuigschrift van vakbekwaamheid wordt conform artikel 21 van de beroepsverordening erkend
en kan dus worden ingezet als rehabilitatiemiddel. Ook op dit onderdeel is
de memorie van toelichting verduidelijkt.
2. Tijdige en zorgvuldige uitvoering
Bij de implementatie en uitvoering van bindende EU-rechtshandelingen in
de nationale rechtsorde dient rekening te worden gehouden met
verschillende eisen. Dit vloeit voort uit het Verdrag betreffende de werking
van de EU (VWEU)11 en de betreffende EU-rechtshandeling. Een belangrijk
uitgangspunt, ook uit het oogpunt van wetgevingskwaliteit, is dat
implementatie en uitvoering van Europese rechtshandelingen binnen de
gestelde implementatietermijn en op correcte en zorgvuldige wijze plaats
vindt.12 De Afdeling merkt op dat het voorstel in de wijze van uitvoering
op verschillende manieren tekort schiet.
a. Internetconsultatie
Vanuit de gedachte dat er geen noemenswaardige gevolgen voor burgers,
bedrijven en instellingen zijn, en omdat er geen nationale beleidsruimte is
bij de uitvoering van de verordening, heeft er geen consultatie van het
voorstel plaatsgevonden.13 De Afdeling merkt op dat de verordening
verschillende lidstaatopties bevat. De nationale invulling daarvan heeft
gevolgen voor burgers, bedrijven en instellingen14. Gelet op die gevolgen
is het van belang dat betrokken organisaties door middel van consultatie
in de gelegenheid worden gesteld om hun gedachten over dit voorstel
kenbaar te maken.15 Direct geraakte personen, bedrijven en instellingen
kunnen ook een belangrijk inzicht bieden of er (daadwerkelijk) sprake is
van een lastenluwe uitvoering16. De implementatietermijn biedt in de
regel voldoende gelegenheid om in een zorgvuldig wetgevingsproces
daarmee rekening te houden17.

11

Zie artikelen 288 en 291, eerste lid, VWEU.
Zie aanwijzing 9.1 «Implementatie» van Aanwijzingen voor de Regelgeving en de Handleiding
Wetgeving en Europa van de Interdepartementale Commissie Europees recht. Onder
implementatie wordt in dit kader verstaan: de uitvoering van bindende EU-rechtshandelingen
in het nationale recht door middel van het vaststellen van algemeen verbindende
voorschriften.
13
Toelichting voorstel, paragraaf 7.c «Internetconsultatie».
14
Zie onder meer de keuze een vervoersmanager pas te laten rehabiliteren na twee jaar, terwijl
de verordening minimaal één jaar voorschrijft. Net als de keuze om een lagere ondergrens
(blijvend) te hanteren voor het totaalgewicht van vergunningplichtig goederenvervoer, en de
keuze om op nationaal niveau extra vestigingseisen in te voeren.
15
Zie Aanwijzing 4.44 «Vermelding inbreng externe partijen» van de Aanwijzingen voor de
regelgeving.
16
Zie Aanwijzing 9.5 «Lastenluwe implementatie» van de Aanwijzingen voor de Regelgeving.
17
In casu ruim 18 maanden, zie artikel 4 van de verordening.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 155, nr. 4

4

De Afdeling merkt op dat er met betrekking tot onderhavig wetsvoorstel
geen internetconsultatie heeft plaatsgevonden. Conform vast kabinetsbeleid18 is internetconsultatie optioneel in het geval van de implementatie
van EU-regelgeving. Vanwege de krappe uitvoeringstermijn van 18
maanden is ervoor gekozen de regeling niet aan te bieden voor internetconsultatie. Er heeft overigens wel meermaals consultatie plaatsgevonden
van brancheverengingen en sociale partners. Ook zijn concepten van dit
wetsvoorstel met dezelfde partijen gedeeld en besproken.
b. Incomplete transponeringstabel
Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en kenbaarheid van regelgeving
dient in de toelichting bij regelgeving ter uitvoering van
EU-rechtshandelingen een transponeringstabel te worden opgenomen.19
Uit deze transponeringstabel dient te blijken hoe de afzonderlijke
bepalingen van de betreffende EU-rechtshandeling zijn of worden
geïmplementeerd. Indien er ruimte dan wel een verplichting is tot het
maken van beleidskeuzes, dient dit in de transponeringstabel te worden
aangegeven en te worden verwezen naar passages in de toelichting
waarin de door de regering gemaakte keuzes worden toegelicht. Als een
bepaling niet tot wijziging van bestaande regelgeving of nieuwe regelgeving leidt, wordt in de transponeringstabel kort aangegeven waarom
dat het geval is20.
De Afdeling merkt op dat in de toelichting bij het voorstel een onvolledige
transponeringstabel is opgenomen. Zo wordt ten aanzien van verschillende lidstaatopties niet duidelijk gemaakt of, en zo ja hoe, hieraan
nationaal invulling wordt gegeven21. Daarnaast ontbreekt verschillende
keren een toelichting waarom een bepaling uit de verordening niet tot
wijziging van bestaande regelgeving of nieuwe regelgeving leidt.
De Afdeling merkt terecht op dat in de transponeringstabel duidelijker
naar voren moet komen in welke mate Nederland invulling geeft aan
verschillende in Verordening (EU) 2020/1055 geboden lidstaatopties en
waarom sommige bepalingen uit die Verordening niet behoeven te
worden omgezet in nationale regelgeving. De transponeringstabel is op
dit punt aangepast.
c. Verstreken uitvoeringstermijn
De verordening is reeds van toepassing met ingang van 21 februari 2022.
De Afdeling merkt op dat in de toelichting geen aandacht wordt besteed
aan de verlate uitvoering en aan de gevolgen daarvan. Daarbij kan in het
bijzonder gedacht worden aan de mogelijkheden tot handhaving van de
verordening die tot doel heeft de eerlijke concurrentie tussen wegvervoerondernemingen te bevorderen en sociale dumping aan te pakken
door de mogelijkheden van cabotagevervoer te beperken.

18

Kamerstukken II 2016/17, 29 515, nr. 397, p. 5.
Zie Aanwijzing 9.12 «Transponeringstabel EU-implementatieregelgeving» van de Aanwijzingen voor de Regelgeving en de Handleiding Wetgeving en Europa van de Interdepartementale Commissie Europees recht.
20
Aanwijzing 9.12 «Transponeringstabel EU-implementatieregelgeving» en bijbehorende
toelichting van de Aanwijzingen voor de Regelgeving. Daarbij kan onderscheid gemaakt
worden tussen bepalingen die feitelijk handelen voorschrijven, zich richten tot de
EU-instellingen zelf, facultatief zijn en waarvan geen gebruik wordt gemaakt en reeds
geïmplementeerd zijn door middel van bestaand recht.
21
Zie onder meer de lidstaatopties opgenomen in artikel 1, onderdelen 5, 6, 7, 12 en artikel 2,
onderdeel 6 van de verordening.
19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 155, nr. 4

5

De Afdeling merkt terecht op dat Verordening (EU) 2020/1055 van
toepassing is met ingang van 21 februari 2022 en dat in de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel een passage ontbreekt waarin wordt
ingegaan op de gevolgen van het verstrijken van de uitvoeringstermijn
van deze Verordening. Een dergelijke passage is om die reden aan de
memorie van toelichting toegevoegd. Met betrekking tot cabotagevervoer
kan worden gemeld dat het door Verordening (EU) 2020/1055 gewijzigde
artikel 8 van Verordening (EG) 1072/2009 met betrekking tot cabotagevervoer reeds kan worden gehandhaafd op basis van artikel 2.2, eerste en
vierde lid, van de Wet wegvervoer goederen.
d. Conclusie
Vanuit het belang van een tijdige en zorgvuldige implementatie en
uitvoering van bindende EU-rechtshandelingen adviseert de Afdeling in
de toelichting bij het voorstel in te gaan op de gevolgen van de
overschrijding van de uitvoeringstermijn en een volledige transponeringstabel op te nemen.
De Afdeling benadrukt ook het belang van de bevordering van de kwaliteit
van wetgeving en het voorkomen van problemen bij de uitvoering en
handhaving van EU-rechtshandelingen die ruimte bieden voor nationale
beleidskeuzes. De Afdeling adviseert in het vervolg tijdig betrokkenen bij
een wetsvoorstel te raadplegen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Tevens is van de gelegenheid gebruikt gemaakt om enkele technische
wijzigingen door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting. Daarnaast is één inhoudelijke wijziging aangebracht in het
wetsvoorstel, met betrekking tot artikel 2.1, derde lid, van de Wet
wegvervoer goederen. In dit artikel is bepaald dat de beroepsverordening
voor het wegvervoer van toepassing is op beroepsvervoer door een in
Nederland gevestigde ondernemer dat wordt verricht met één of meer
vrachtauto’s met een laadvermogen van meer dan 500 kilogram. Met deze
bepaling maakt Nederland gebruik van de mogelijkheid in artikel 1, vierde
lid, van de beroepsverordening om een strengere vergunningsgrens voor
de communautaire vergunning te hanteren dan de grens die volgt uit de
Verordening. De grens in de Verordening lag tot 21 mei 2022 op meer dan
3,5 ton toelaatbare maximummassa van de (samenstellen van) voertuigen
waarmee goederenvervoer over de weg wordt verricht. Sindsdien ligt de
grens op meer dan 2,5 ton toelaatbare maximummassa.
Gedurende de totstandkoming van dit wetsvoorstel is de regering ervan
uitgegaan dat de grens van 500 kg laadvermogen in alle gevallen een
strengere vergunningsgrens is dan de grens van meer dan 2,5 ton
toelaatbare maximummassa. Op 19 mei 2022 heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) echter een aanvullende HUF-toets uitgebracht,
waaruit is gebleken dat deze aanname in een klein aantal gevallen onjuist
is. Uit het kentekenregister blijkt dat een kleine groep voertuigen een
laadvermogen heeft van 500 kg of minder, maar een toelaatbare
maximummassa van meer dan 2,5 ton. Naar schatting van de ILT worden
ongeveer 1400 voertuigen van die categorie ingezet door bedrijven die
goederenvervoer over de weg als hoofdactiviteit hebben.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 155, nr. 4

6

Hierdoor zou Nederland voor een kleine categorie voertuigen onbedoeld
een soepelere vergunningsgrens hanteren, terwijl met de grens van meer
dan 500 kg laadvermogen juist is beoogd een strengere vergunningsgrens
te hanteren. Daarnaast zou een soepelere vergunningsgrens ingaan tegen
de beroepsverordening, die enkel een strengere grens toelaat. Om die
reden vindt de regering het noodzakelijk om in het wetsvoorstel
artikel 2.1, derde lid, van de Wet wegvervoer goederen te wijzigen.
Bepaald wordt dat de beroepsverordening voor het wegvervoer van
toepassing is op beroepsvervoer door een in Nederland gevestigde
ondernemer dat wordt verricht met één of meer vrachtauto’s met een
laadvermogen van meer dan 500 kilogram of met een toelaatbare
maximummassa van meer dan 2,5 ton. Op die manier blijft Nederland
voor veruit de meeste voertuigen een strengere vergunningsgrens
aanhouden en wordt voorkomen dat voor een kleine categorie voertuigen
een soepelere vergunningsgrens geldt.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 155, nr. 4

7