Onderzoek of de capaciteit van de NVWA
toereikend is voor het actuele en toekomstige
takenpakket
In opdracht van: Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

20 maart 2020

______________________________________________________________________________
1|

Inhoudsopgave
INHOUDSOPGAVE ............................................................................................................ 2
MANAGEMENT SAMENVATTING ........................................................................................ 4
1 INTRODUCTIE............................................................................................................. 8
2 ONDERZOEKSMETHODE EN AANPAK ......................................................................... 10
2.1 Onderzoeksmethode en aanpak - de taken van de NVWA .............................................. 10
2.2 Onderzoeksmethode en aanpak – toereikendheid van de huidige capaciteit ..................... 12
2.3 Onderzoeksmethode en aanpak – weerslag ten gevolge van ontoereikende capaciteit ....... 13
2.4 Onderzoeksmethode en aanpak – aanzet tot een handelingsperspectief .......................... 14
3 TOTAALBEELD TAKEN EN MIDDELEN ........................................................................ 15
3.1 Totaalbeeld van de taken van de NVWA ....................................................................... 15
3.2 Totaalbeeld van de huidige capaciteit .......................................................................... 15
3.3 Totaalbeeld toereikendheid van de capaciteit ............................................................... 16
3.4 Totaalbeeld weerslag ten gevolge van ontoereikende capaciteit ...................................... 17
3.5 Totaalbeeld aanzet handelingsperspectieven ................................................................ 18
4 VOEDSELVEILIGHEID ............................................................................................... 21
4.1 Vleesketen en voedselveiligheid .................................................................................. 22
4.2 Horeca en ambachtelijke productie ............................................................................. 24
4.3 Industriële productie ................................................................................................. 25
4.4 Diergeneesmiddelen.................................................................................................. 26
4.5 Dierlijke bijproducten ................................................................................................ 27
4.6 Diervoeder ............................................................................................................... 28
4.7 Monstername- en analyse levensmiddelen ................................................................... 30
4.8 Bijzondere eet- en drinkwaren.................................................................................... 31
5 DIERENWELZIJN ...................................................................................................... 33
5.1 Dierenwelzijn ........................................................................................................... 33
5.2 Dierproeven ............................................................................................................. 35
6 PLANTGEZONDHEID ................................................................................................. 36
6.1 Fytosanitair.............................................................................................................. 36
7 DIERGEZONDHEID .................................................................................................... 38
7.1 Levende dieren en diergezondheid .............................................................................. 38
8 PRODUCTVEILIGHEID ............................................................................................... 40
8.1 Productveiligheid ...................................................................................................... 40
9 TABAKSONTMOEDIGING ........................................................................................... 42
9.1 Tabak...................................................................................................................... 42
10
NATUUR & MILIEU ................................................................................................. 44
10.1 Natuur .................................................................................................................... 44
10.2 Vis duurzaamheid ..................................................................................................... 45
10.3 Meststoffen,, ............................................................................................................ 46
10.4 Gewasbescherming ................................................................................................... 48
11
HORIZONTALE THEMA’S EN OVERIGE .................................................................... 50
11.1 Import .................................................................................................................... 50
11.2 Export ..................................................................................................................... 51
11.3 Klantcontact en Dienstverlening ................................................................................. 52
11.4 Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek (BuRO) ............................................................ 53
11.5 Opsporing ................................................................................................................ 54
11.6 Controle subsidieregelingen ....................................................................................... 55
12
OVERIGE ONTWIKKELINGEN ................................................................................. 57
12.1 Kennisontwikkeling en -behoud .................................................................................. 57
12.2 Aard van toezicht verandert ....................................................................................... 58
12.3 Ontwikkelingen in de publieke informatiebehoefte......................................................... 58
12.4 Internationale ontwikkelingen .................................................................................... 59
12.5 Milieugebruiksruimte en kringlooplandbouw ................................................................. 59
12.6 Duurzaamheid en circulaire economie ......................................................................... 59
13
VERGELIJKING TUSSEN 2016 EN 2019 .................................................................. 60
______________________________________________________________________________
2|

14
14.1
14.2
14.3
14.4

METHODE VOOR HET INZICHTELIJK HOUDEN VAN TAKEN EN MIDDELEN .............. 61
Verankeren en verrijken van de informatiebasis ........................................................... 61
Handelen op basis van de beschikbare informatie ......................................................... 63
Periodiek herhalen van de momentopname .................................................................. 63
Aanvullende overwegingen ........................................................................................ 63

______________________________________________________________________________
3|

Management Samenvatting
In de afgelopen jaren heeft de NVWA een vernieuwingsstrategie doorgevoerd. Hoewel deze op
onderdelen vernieuwingen en verbeteringen heeft gebracht is deze over het geheel bezien te
ambitieus en onvoldoende effectief gebleken. Naar aanleiding van het besluit om te stoppen met de
ontwikkeling van het IT-systeem INSPECT is besloten tot een brede herbezinning. Deze brede
herbezinning omvat een veranderkundige evaluatie, strategische herbezinning en een
organisatorische- en technologische herbezinning. Deze onderzoekrapportage gaat, als onderdeel
van de strategische herbezinning, in op de verhouding tussen de taken en de middelen van de
NVWA.
Onderzoeksvraag
Dit onderzoek is uitgevoerd ten dienste van het beantwoorden van de hoofdvraag: is de beschikbare
capaciteit van de NVWA toereikend voor het takenpakket van de NVWA? Hierbij wordt opgemerkt
dat het onderzoek is ingestoken om inzichtelijk te maken waar en in welke mate taken en middelen
niet in balans zijn. De nadruk ligt op datgene wat niet goed gaat in de relatie tot taken en middelen;
dit onderzoek gaat daarmee niet expliciet in op taken waar de middelen wel toereikend zijn.
Aanpak
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdrachtgeverschap van het ministerie van LNV. In dit onderzoek is
een getrapte methode gehanteerd waarin (1) het takenpakket van de NVWA gedefinieerd is.
Vervolgens is (2) de toereikendheid van de huidige capaciteit voor deze taken onderzocht, waarna
(3) de weerslag ten gevolge van eventuele ontoereikende capaciteit in kaart is gebracht. Tot slot is
(4) per domein een aanzet gegeven tot een handelingsperspectief; hoe kan de weerslag van een
geconstateerde ontoereikende capaciteit worden weggenomen. Tijdens de verschillende fases van
dit onderzoek zijn zowel de NVWA als haar opdrachtgevers betrokken geweest door middel van
gezamenlijke gesprekken.
Taakdefinitie
Voor de meeste domeinen1 wordt voorafgaand aan dit onderzoek geen taakdefinitie op een
abstractieniveau gehanteerd, die de taken van de domeinen inzichtelijk maakt en verdere monitoring
en sturing mogelijk maakt. In dit onderzoek zijn de taken zoveel mogelijk langs de wettelijke basis
gedefinieerd. Indien dit leidt tot een onherkenbare of onwerkbare taakdefinitie is gekozen voor een
andere basis, zoals productgroepen, doelgroepen of toezichtmethoden. Dit resulteert in 152 taken
voor de 24 domeinen van de NVWA. De taken en domeinen binnen de NVWA verschillen sterk van
elkaar, zowel in werkzaamheden als in complexiteit en onderlinge samenhang.
Toereikende capaciteit
Om te bepalen of er sprake is van toereikende capaciteit is per taak onderzocht of kan worden
voldaan aan de voorwaarden voor ‘goed toezicht’, afgeleid van het NVWA organisatiebesluit 2017 –
NVWA 2020. Dit leidt tot de volgende voorwaarden voor ‘goed toezicht’:
•
•
•
•
•

nadruk op de grootste risico’s in de keten;
effectieve en efficiënte handhaving;
sterke informatiepositie;
evaluatie van handelen (en daarmee vernieuwing van toezicht en ontwikkeling van
instrumenten);
en verantwoording naar het beleid, de politiek en de maatschappij.

Bij taken met een gesloten toezichtsnorm is voor het vaststellen van de toereikendheid, naast de
hierboven genoemde criteria voor goed toezicht, gekeken of de toezichtsnorm wordt gehaald met
de huidige inzet. Dit kan een norm ten aanzien van de toezichtfrequentie zijn maar ook ten aanzien
Een domein is een vanuit het toezicht samenhangend cluster van toezichtactiviteiten. Een domein kan
betrekking hebben op een werkveld, sector of branche, een productieketen, een groep van producten, een
groep van activiteiten of op een groep van locaties (bron www.nvwa.nl)
1

______________________________________________________________________________
4|

van de kwaliteit. In het geval dat ontoereikendheid wordt geconstateerd bij een taak, geldt dat deze
ontoereikendheid van toepassing kan zijn op alle afdelingen die vanuit de toezicht keten betrokken
zijn bij de uitvoering van deze taak, en dat dit niet noodzakelijk alleen inspectie en/ of expertise
betreft .
Specificatie ontoereikend toezicht
Het antwoord op de hoofdvraag van dit onderzoek is dat de NVWA geen toereikende capaciteit heeft
voor het uitvoeren van haar takenpakket. Dit is voor 71 van de 103 taken met een open norm die
een ontoereikende capaciteit hebben om te voldoen aan de voorwaarden voor ‘goed toezicht’. Ook
hebben 15 van de 29 taken met een gesloten norm en 14 van de 20 taken met een deels gesloten/
deels open norm ontoereikende capaciteit.
Hierbij wordt opgemerkt dat er grote verschillen zitten in de ontoereikendheid van capaciteit. Bij
sommige taken worden de inspecties goed uitgevoerd, maar ontbreekt de capaciteit voor de
ontwikkeling van instrumenten (evaluatie van toezicht). Bij andere taken ontbreekt de capaciteit
voor het uitvoeren van inspecties waardoor niet kan worden voldaan aan gesloten toezichtnormen2
of afspraken in relatie tot open toezichtnormen. Binnen verschillende domeinen worden taken
verdrongen door andere taken die prioriteit krijgen omdat deze taken een gesloten toezichtnorm
hebben of omdat deze taken vraag gestuurd zijn. Dit betreft bijvoorbeeld het afhandelen van
erkenningsaanvragen door het bedrijfsleven en andere retribueerbare taken, of het afhandelen van
meldingen, incidenten en vragen.
Weerslag
Om reliëf aan te brengen in de gevolgen van een ontoereikende capaciteit is een duiding van de
weerslag op mens en op dier, plant en/ of milieu gegeven, waarbij de schaal van 0 tot 4 is
gehanteerd. Daarbij staat 0 voor ‘geen significante weerslag’ en 4 voor een ‘grote weerslag op een
grote doelgroep’. Daarnaast is een duiding gegeven van de weerslag op EU-conformiteit en op
afspraken met derde landen. De duiding van de weerslag, zowel voor mens, dier, plant en/ of milieu,
EU-conformiteit en derde landen is uitgevoerd door Deloitte en is geenszins een absolute berekening
van de weerslag. Deze weerslag dient om richting en prioritering te geven aan de
handelingsperspectieven die de NVWA en haar opdrachtgevers in samenspraak dienen te nemen om
(desgewenst) de weerslag ten gevolge van een geconstateerde ontoereikende capaciteit weg te
nemen. De weerslag is getoetst bij de managers/ directieleden van de NVWA en haar
opdrachtgevers, op praktisch alle domeinen is tot een gedeeld beeld gekomen van de taken, de
huidige taakuitvoering en de weerslag ten gevolge van de ontoereikende capaciteit.
Van de 100 taken waar een ontoereikende capaciteit is geconstateerd hebben de meeste incidentele
weerslag op mens, op dier, plant en/ of milieu, EU-conformiteit en/ of op afspraken met derde landen
[weerslag 1]. Voor veel van deze taken is voldoende tijd beschikbaar voor het uitvoeren van de
basis(inspecties). De uitvoer van de taken voldoet echter niet aan de voorwaarden voor ‘goed
toezicht’ omdat de informatiebasis en kennispositie niet op peil zijn, wat kan leiden tot een
onvoldoende beeld van de risico’s.
Er zijn 14 taken met een structurele weerslag [weerslag 2 of hoger] op de mens ten gevolge van
een ontoereikende capaciteit in de domeinen Tabak, Industriële productie en Productveiligheid.
Er zijn 10 taken met een structurele weerslag [weerslag 2 of hoger] op dier, plant en milieu ten
gevolge van een ontoereikende capaciteit in de domeinen Dierenwelzijn, Gewasbescherming,
Levende dieren en diergezondheid, Meststoffen en Vis duurzaamheid. Hiervan heeft 1 taak een
structurele mogelijk weerslag op een grote doelgroep (meerdere dier- of plantsoorten) [weerslag
3]; dit betreft toezicht op het dierenwelzijn tijdens het doden, onderbrengen, opdrijven en
bedwelmen van dieren.

2

In het geval van een gesloten toezichtnorm, een norm waarbij de invulling van het toezicht is voorgeschreven door
bijvoorbeeld EU wet- en regelgeving, wordt in dit onderzoek aangenomen dat er sprake is van ontoereikende capaciteit als ten
gevolge van de beschikbare capaciteit de toezichtnorm niet gehaald wordt.

______________________________________________________________________________
5|

Er zijn 4 taken met een structurele weerslag [weerslag 2 of hoger] op EU-conformiteit ten gevolge
van een ontoereikende capaciteit in de domeinen Dierlijke bijproducten, Meststoffen en Vis
duurzaamheid. Van 3 van deze taken blijkt reeds uit eerdere EU audits dat deze onder druk staan
[weerslag 3]. Dit betreft het toezicht op gebruiksnormen in het domein Meststoffen, het toezicht op
de zeevisserij – zowel toezicht op zee als toezicht op het aanlanden in het domein Vis duurzaamheid.
Er zijn zes taken met een structurele weerslag [weerslag 2 of hoger] op afspraken met derde landen
ten gevolge van een ontoereikende capaciteit in de domeinen Export, Fytosanitair en Levende dieren
en diergezondheid. Van twee van deze taken: het toezicht op preventie dierziekten en monitoring,
afhandeling en bestrijding van dierziekten, kan een ontoereikende capaciteit tot een verhoogde kans
op een uitbraak van dierziekten leiden in welk geval direct de export toegang tot derde landen wordt
ontzegd [weerslag 3].
Aanzet handelingsperspectief
Uit het onderzoek komt naar voren dat de NVWA geen toereikende capaciteit heeft om al haar taken
goed uit te kunnen voeren. Voor alle taken met een ontoereikende capaciteit is een
handelingsperspectief noodzakelijk. Een start bij de taken met een grote weerslag kan hierbij worden
overwogen. Er zijn reeds capaciteitsverhogingen incidenteel en structureel toegezegd door de
opdrachtgevers van de NVWA op verschillende domeinen, deze zijn opgenomen in het jaarplan 2020.
Het uiteindelijk gekozen handelingsperspectief bepaalt hierbij of de ontoereikendheid wordt
weggenomen.
Per domein is, conform bijstelling van de onderzoeksvraag3, een aanzet gegeven tot een
handelingsperspectief. Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen
zijn meerdere handelingsperspectieven denkbaar. In alle gevallen is hierbij een toereikende
informatiebasis, alsmede een eenduidige verwachting bij het toezicht, zowel met betrekking tot de
invulling als tot de uitkomst, tussen de NVWA en haar opdrachtgevers noodzakelijk
Als er een toereikende informatiebasis is zijn meerdere handelingsperspectieven mogelijk; deze
kunnen op zichzelf of in combinatie met elkaar worden toegepast. Niet limitatief bestaan deze onder
andere uit: het aanpassen van het handhavingsinstrument en/ of de handhavingsmix, het (opnieuw)
prioriteren van capaciteit tussen taken, doelgroepen en/ of productgroepen, het toepassen van
nieuwe technieken die de efficiëntie en/ of effectiviteit ten goede komen, het verhogen van de
capaciteit, al dan niet bij de huidige werkwijze, het gemotiveerd accepteren van de weerslag.
Uit dit onderzoek blijkt dat, onder andere door onvoldoende gedeeld inzicht in de huidige
taakuitvoering en het effect daarvan op de gewenste taakuitvoering, de gedeelde informatiebasis
voor een meer gedetailleerde invulling van het begrip ‘goed toezicht’ beperkt is. De in het kader van
dit onderzoek opgestelde domeinomschrijvingen met daarin onder andere de taken van ieder
domein, effecten ten gevolge van de huidige capaciteit en de bijbehorende omschreven weerslag,
alsmede een overzicht van de ontwikkelingen op het domein dienen als aanzet hiervoor.
Bij een gedetailleerde invulling van de informatiebasis wordt duidelijk welke weerslag kan worden
weggenomen, maar is ook duidelijk welke weerslag blijft bestaan; bijvoorbeeld ten gevolge van een
bewuste prioritering van de ene taak boven de andere of het afgewogen accepteren van de weerslag.
Als aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief, tussen de NVWA en haar
opdrachtgevers, is, ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek, per taak een vereiste capaciteit
berekend. De beperking binnen dit onderzoek is dat voor deze berekening het uitgangspunt van de
huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering is gebruikt. Een verdere uitwerking vereist een gedeeld
en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen de NVWA en haar opdrachtgevers.
De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd, zijn daarom een aanzet voor het gesprek
over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere handelingsperspectieven zijn geeft
een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat beeld van de totale vereiste
capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven in dit rapport.

3

De ontwikkeling van de onderzoeksvraag wordt benoemd in hoofdstuk 1.

______________________________________________________________________________
6|

Vervolgstappen
Tijdens dit onderzoek zijn reeds stappen gezet door de NVWA en haar opdrachtgevers om binnen
een aantal domeinen de nadere handelingsperspectieven te verkennen en de informatiebasis op
deze domeinen te verbeteren.
Deloitte adviseert de NVWA en haar opdrachtgevers om dit op korte termijn voor alle domeinen te
doen, beginnend met de domeinen met de relatief grootste geconstateerde ontoereikendheid en
weerslag van die ontoereikende capaciteit.
Het uiteindelijke doel van het toezicht van de NVWA is het bevorderen van naleving van de wet- en
regelgeving en daarmee afdoende beheersing van risico’s voor mens en dier. De NVWA richt zich
hierbij op het beïnvloeden van nalevingsgedrag. Dit is in het bijzonder van belang omdat er grenzen
zijn aan de mogelijkheden van het toezicht. De NVWA kan niet te allen tijde overal zijn of alles
controleren. Naast grenzen aan mogelijkheden zijn er ook grenzen aan de middelen die beschikbaar
zijn voor het toezicht. De middelen die de NVWA heeft moet zij risicogericht inzetten: daar waar
deze het meeste bijdragen aan de verbetering van het nalevingsgedrag.

______________________________________________________________________________
7|

1 Introductie
In de afgelopen jaren heeft de NVWA een vernieuwingsstrategie doorgevoerd. Hoewel deze op
onderdelen vernieuwingen en verbeteringen heeft gebracht is deze over het geheel bezien te
ambitieus en onvoldoende effectief gebleken. Naar aanleiding van het besluit om te stoppen met de
ontwikkeling van het IT-systeem INSPECT is besloten tot een brede herbezinning. Deze brede
herbezinning omvat een veranderkundige evaluatie, strategische herbezinning en een
organisatorische- en technologische herbezinning. Deze onderzoekrapportage gaat, als onderdeel
van de strategische herbezinning, in op de verhouding tussen de taken en de middelen van de
NVWA. Het onderzoek is ingestoken om inzichtelijk te maken waar en in welke mate taken en
middelen niet in balans zijn. De nadruk ligt op datgene wat niet goed gaat in de relatie tot taken en
middelen bloot te leggen en doet daarmee geen recht aan alles wat wel goed gaat binnen de NVWA.
Zo wordt er ook niet nader ingegaan op taken waar de middelen wel toereikend zijn.
Dit onderzoek is uitgevoerd ten dienste van het beantwoorden van de hoofdvraag of de beschikbare
capaciteit toereikend is voor het uitvoeren van het takenpakket. Hieronder is de hoofdvraag
onderverdeeld in meerdere deelvragen die in dit rapport worden beantwoord.
Hoofdvraag in het kader van strategische herbezinning:
Is de beschikbare capaciteit van de NVWA toereikend voor het takenpakket van de NVWA?
Deelvragen
1. Omschrijf de taken van de NVWA en maak onderscheid in taken (op basis van de
onderliggende wet- en regelgeving en kaders voor het toezicht (EU of nationaal) die
verplicht zijn voorgeschreven qua omvang en/of kwaliteit en taken die door de NVWA
risicogericht kunnen worden ingericht
2. Geef in de relatie tot de taken aan wat de (daadwerkelijke en vereiste) inzet van de NVWA
is in fte's en breng waar mogelijk ook de toezichtintensiteit (als graadmeter voor de
inspectiedruk en risicobeheersing) in beeld. Geef op basis van de inschattingen van
experts van NVWA en beleid aan of deze inzet op basis de maatschappelijke en politieke
risico's afdoende is (bespreekpunt in de toetsingssessies)
3. Geef aan waar nieuwe en of veranderende taken verwacht worden en wat hiervan de
gevolgen zijn in fte's, in te zetten handhavingsinstrumenten en overige middelen (ook in
termen van transitiekosten)
4. Maak voor het huidige takenpakket LNV een vergelijking met het in 2016 onderzochte
takenpakket en de daaraan gekoppelde middelen en het takenpakket en de middelen
2019. Kijk hierbij in ieder geval naar de veranderingen van het takenpakket per domein
op basis van wijzigingen in wet- en regelgeving en veranderingen in de inzet/fte's
(middelen) op de taken. Hanteer ook hierbij de uitsplitsing naar verplicht of gevraagd
werk en werkzaamheden die risicogericht uitgevoerd kunnen worden
5. Maak in het onderzoek gebruik van de informatie over de taken, werkprocessen en
werkvoorraden bij de NVWA. Maak daarnaast gebruik van toetsingssessies waarin tussenen eindresultaten worden voorgelegd aan zowel de NVWA als haar opdrachtgever
6. Doe een voorstel voor een methodiek waarmee de NVWA op een structurele en data
gedreven wijze zicht kan houden op de ontwikkelingen in het takenpakket van de NVWA.
Een dergelijk takenportfolio vormt een basis voor het maken van afwegingen en
afspraken tussen NVWA en de ministeries

______________________________________________________________________________
8|

Vraagontwikkeling
Tijdens de loop van het onderzoek zijn de oorspronkelijke onderzoeksvragen gevolgd. Bij de
totstandkoming van het hoofdrapport is gebleken dat het hanteren van deze onderzoeksvragen
beperkingen met zich meebracht. Dit heeft geleid tot een bijstelling van deelvraag twee en vier. Bij
deelvraag twee is met voortschrijdend inzicht gekozen voor een verbreding van de vraag waarbij
niet langer alleen naar aanvullende capaciteit als handelingsperspectief wordt gekeken, maar ook
naar andere handelingsperspectieven waarmee de NVWA een ontwikkeling in haar handhaving kan
realiseren. Dit biedt de NVWA en haar opdrachtgevers een bredere basis voor het verdere gesprek
over de uitkomsten van dit onderzoek. Bij vraag vier wordt waar mogelijk antwoord gegeven op de
oorspronkelijke vraag. Door de onvergelijkbaarheid van het huidige onderzoek met het onderzoek
uit 2016, mede omdat er beperkte data beschikbaar was van het oorspronkelijke onderzoek, is
beantwoording van deze vraag beperkt gebleven.
Leeswijzer
Voor u ligt het hoofdrapport van dit onderzoek waarin de hoofd- en deelvragen worden beantwoord.
In dit deel is de informatie opgenomen die noodzakelijk is voor de beantwoording van de
onderzoeksvragen, waarbij rekening is gehouden met de gevoeligheid van de onderliggende
informatie. Dit rapport is opgesteld als een zelfstandig leesbaar rapport, waarin alle informatie ter
ondersteuning van de conclusies is opgenomen4.
In dit rapport wordt allereerst ingegaan op de onderzoeksmethode en aanpak: Er wordt uiteengezet
hoe de taken van de NVWA bepaald zijn, hoe de toereikendheid van de huidige capaciteit om deze
taken naar behoren uit te voeren wordt bepaald en hoe de weerslag ten gevolge van ontoereikende
capaciteit. Tot slot wordt hier uiteengezet hoe er gekomen wordt tot een aanzet voor
handelingsperspectief. In hoofdstuk 3 wordt het totaalbeeld van de bevindingen van het onderzoek
gepresenteerd over alle domeinen en publiek belangen heen, in de navolgende hoofdstukken wordt
stilgestaan bij de bevindingen per domein langs de indeling van de publiek belangen. In hoofdstuk
12 van het rapport worden de belangrijkste ontwikkelingen genoemd die een relatie hebben tot de
ontwikkeling van capaciteit en/of taken van de NVWA. In hoofdstuk 13 wordt een vergelijking
gemaakt voor het huidige takenpakket LNV met het in 2016 onderzochte takenpakket. Hoofdstuk
14 omschrijft tot slot een methode waarmee de NVWA en haar opdrachtgevers op een structurele
en data gedreven wijze zicht kunnen blijven houden op de ontwikkelingen in het takenpakket. Dit
moet verdere monitoring en sturing mogelijk maken.
Daar waar in het rapport gesproken wordt over ‘opdrachtgevers’, dan wordt hier gedoeld op de
opdrachtgevers van de NVWA en niet op de opdrachtgever van het onderzoek. Daar waar in dit
rapport gesproken wordt over ‘Domein experts’, dan wordt hier gedoeld op de medewerkers van
zowel de NVWA als haar opdrachtgevers die werkzaam zijn op het onderwerp van het domein.
Onafhankelijkheid van het onderzoek
Dit onderzoek is onafhankelijk uitgevoerd. Deloitte heeft geen commerciële belangen of
afhankelijkheden moeten afwegen in de uitvoering van dit onderzoek. Dit onderzoek is in beperkte
tijd uitgevoerd en alle betrokkenen hebben gestreefd naar de volledigheid en kwaliteit van
informatie. Hoewel zowel de NVWA als haar opdrachtgevers met belangrijke expertise een bijdrage
hebben gegeven aan dit rapport, kan de inhoud van het rapport en diens bijlagen niet voor een
instemming worden gehouden van NVWA en haar opdrachtgevers. De NVWA en haar opdrachtgevers
zijn verantwoordelijk om te bepalen of de aanbevelingen voldoen aan de door haar gestelde eisen
en om deze al dan niet op te volgen. Mocht na afronding van dit rapport nieuwe informatie
beschikbaar komen, dan adviseert Deloitte de impact ervan te toetsen en daarmee mogelijk de
relevantie van de conclusies in dit rapport te herzien.

4

De bevindingen in het hoofdrapport zijn gebaseerd op gedetailleerde omschrijvingen van alle domeinen en hun taken (interne
NVWA documentatie), inclusief de wijze waarop en de mate waarin hierop toezicht wordt gehouden. Deze informatie is
opgenomen in deel 2 van dit rapport ten behoeve van opdrachtgevers en NVWA. Daar waar relevant wordt in het hoofdrapport
verwezen naar de interne documenten voor detailinformatie.

______________________________________________________________________________
9|

2 Onderzoeksmethode en aanpak
Om antwoord te geven op de hoofdvraag: “Is de beschikbare capaciteit van de NVWA toereikend
voor het takenpakket van de NVWA?” is in dit onderzoek een getrapte methode gehanteerd.
Allereerst is (1) het takenpakket van de NVWA gedefinieerd, vervolgens is (2) de toereikendheid
van de huidige capaciteit voor deze taken onderzocht, waarna (3) de weerslag ten gevolge van
eventuele ontoereikende capaciteit in kaart zijn gebracht. Tot slot is (4) per domein een aanzet
gegeven tot een handelingsperspectief; hoe kan de weerslag ten gevolge van een eventueel
capaciteitstekort worden weggenomen of worden verkleind. Dit onderzoek is een momentopname
(peiljaar 2019), waarbij ontwikkelingen (hoofdstuk 12), zowel intern als extern, waar relevant voor
het beantwoorden van de onderzoeksvraag, worden geadresseerd.

2.1

Onderzoeksmethode en aanpak - de taken van de NVWA

Het takenpakket van de NVWA komt voort uit de verwachtingen die de politiek en de maatschappij
hebben ten aanzien van het handelen van de NVWA. Deze verwachtingen zijn beschreven in het
toezichtkader. De verantwoordelijkheden van de NVWA bestaan hoofdzakelijk uit het houden van
toezicht op de naleving van Europese en Nederlandse wet- en regelgeving, en uit het optreden als
onafhankelijk toezichthouder ten aanzien hiervan (bijvoorbeeld door het leveren van expertise aan
beleidsmedewerkers op Europees en nationaal niveau). Binnen de NVWA zijn toezichtstaken
gegroepeerd in domeinen, die op hun beurt zijn gegroepeerd in publiek belangen. Binnen ieder
domein wordt op tientallen, zo niet honderden onderdelen van de wet- en regelgeving gecontroleerd,
waarbij de te controleren onderdelen en het bijbehorende interventiebeleid per onderdeel zijn
vastgelegd in een domein specifiek interventiebeleid (SPEC). De taken van de NVWA worden
hoofdzakelijk gefinancierd door LNV, VWS en derden. Taken gefinancierd door derden staan ook wel
bekend als retribueerbare taken. Deze taken bestaan daarnaast ook voor een klein deel uit
onderzoek dat in opdracht van derden, zoals de Europese Commissie, wordt uitgevoerd.
Toezichtstaken geschieden volgens een open of een gesloten toezichtnorm. Bij een gesloten
toezichtnorm zijn er expliciete eisen aan het toezicht, bijvoorbeeld een voorgeschreven
bemonsteringsfrequentie per tonnage of een percentage van bedrijven dat jaarlijks moet worden
gecontroleerd. Bij een open toezichtnorm zijn er geen expliciet voorgeschreven eisen aan het
toezicht, hoewel er wel een minimum kwaliteit vereist kan zijn waar de EU of derde landen op moeten
kunnen vertrouwen. Als deze minimum kwaliteit niet wordt gehaald kunnen, bijvoorbeeld in het
geval van een audit, vanuit de EU of derde landen verbeterpunten worden aangewezen.
Ten behoeve van dit onderzoek is het van belang dat taken gedefinieerd zijn op een abstractieniveau
dat voldoende inzicht geeft in de activiteiten binnen de verschillende domeinen, terwijl het aantal
taken functioneel blijft voor de beantwoording van de verdere onderzoeksvragen. Daarnaast dient
het abstractieniveau toekomstige monitoring en sturing van de toereikendheid van de capaciteit op
de taken mogelijk te maken.
Binnen de domeinen van de NVWA blijkt geen definitie van de taken op het gewenste
abstractieniveau te bestaan, deze zijn derhalve in het kader van dit onderzoek gedefinieerd. Conform
de opdracht zijn deze taken zoveel mogelijk gedefinieerd op basis van de wettelijke grondslag van
de taken. De NVWA is een complexe en diverse organisatie; daarmee is er geen ‘standaard’takenpakket te definiëren dat het benodigde inzicht biedt in ieder individueel domein.
Daar waar de wettelijke basis geen geschikt abstractieniveau biedt of onvoldoende mogelijkheden
biedt voor toekomstige monitoring of sturing zijn taakdefinities gebaseerd op een andere
segmentatie zoals: toezicht op verschillende doelgroepen, toezicht op verschillende producten, of de
inzet van verschillende toezichtmethodieken. Hierbij wordt zowel gekeken naar taken die op dit
moment wel en niet worden uitgevoerd. Naast de wettelijke basis en het type toezicht zijn de
financiers van de taken in kaart gebracht.
Daarnaast is voor iedere taak vastgesteld of het een taak met een gesloten- of open toezichtnorm
betreft. Aangezien een taak een verzameling van activiteiten is kan het voorkomen dat enkele
activiteiten binnen een taak een gesloten toezichtnorm hebben; de toezichtnorm voor de
gedefinieerde taak is dan deels gesloten/ deels open. Ook kan dit er toe leiden dat taken meerdere
financiers hebben.
______________________________________________________________________________
10 |

De rol van verschillende afdelingen in de taakuitvoering
Een taakuitvoering bestaat uit een combinatie van activiteiten die worden uitgevoerd door
(afhankelijk van de taak) medewerkers van de directie Handhaven, specifiek de divisies Regie &
Expertise (R&E), Inspectie, Laboratoria (Lab), en binnen de directie Keuren, specifiek de divisies
Ontwerp & Dienstverlening (O&D) en Veterinair & Import (V&I), Juridische Zaken (JZ) en
(afdelingen van) Klant, bedrijf en consument (KBC). Er worden aanvullende en ondersteunende
activiteiten uitgevoerd als onderdeel van de taken, door medewerkers van de directie Strategie
en de afdelingen Politiek-bestuurlijke zaken (PBZ), Communicatie (COM), en de afdeling Beleid,
planvorming en instrumentontwikkeling (BPI) en afdelingen binnen Klant, bedrijf en consument
(KBC) van de directie Handhaven.
Om tot een taakdefinitie te komen is per domein een aanzet gedaan voor een taakdefinitie gebaseerd
op een eerder onderzoek uitgevoerd door PwC in 20165, aangevuld op basis van informatie uit de
beschikbaar gestelde documentatie en urenregistratie-data6. Dit voorstel is vervolgens verder
uitgewerkt in samenspraak met de domeinexperts van de NVWA en haar opdrachtgevers om tot een
herkenbare en werkbare definitie van de taken per domein te komen. In het geval dat
ontoereikendheid wordt geconstateerd bij een taak geldt dat deze ontoereikendheid van toepassing
is op de gehele linie van de hierboven genoemde afdelingen die vanuit de toezicht keten betrokken
zijn bij de uitvoering van deze taak.
Om een indruk te geven van de gedefinieerde taken zijn twee voorbeelden gegeven van
taakdefinities:
Voorbeeld 1
Publiek Belang – Natuur & Milieu, Domein – Natuur
Taak - Toezicht op en handhaving van hout wetgeving
Wettelijke grondslag
•
Wet natuurbescherming
•
Verordening (EU) nr. 995/2010
•
Verordening (EU) nr. 2173/2005
•
Uitvoeringsverordening (EU) nr. 607/2012
•
Gedelegeerde verordening (EU) nr. 363/2012
•
Verordening (EG) nr. 1024/2008
Ter mitigatie van:
•
•
•
Type toezicht

Illegale houtkap en de daarmee samenhangende handel
Verlies aan biodiversiteit
Ongelijk speelveld

Afhandeling van FLEGT-vergunningen in samenwerking met de Douane
Toezicht op handel in illegaal gekapt hout, houten meubels en papier en pulp door
risicogericht toezicht.
Open- of gesloten toezichtnorm
•
•

•

Open toezichtnorm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd

•

LNV

Financier

5

Analyse takenpakket NVWA, PWC 23 mei 2016. Dit onderzoek was beperkt tot de taken toentertijd gefinancierd door het
Ministerie van EZ; niet de taken gefinancierd door VWS of derden.
6
Interne documenten van de NVWA, waaronder SPIN data (uren registratie), werkpakketten overzichten, de
activiteitenkalender, toezichtbeelden, strategische analyses, etc., maar ook publiek beschikbare documenten zoals
jaarplannen, MANCP rapportages, etc.

______________________________________________________________________________
11 |

Voorbeeld 2
Publiek Belang – Productveiligheid, Domein – Productveiligheid
Toezicht op chemische stoffen in consumentenproducten
Wettelijke grondslag (EU wet- en regelgeving)
Verordening 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie
en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van
een Europees Agentschap voor chemische stoffen
•
Wet milieubeheer (Verordening 1272/2008 inzake de indeling, etikettering en
verpakking van stoffen en mengsels)
•
Besluit detergentia milieubeheer (verordening 648/2004 inzake detergenten)
•
Besluit organische oplosmiddelen in verven en vernissen milieubeheer (richtlijn
2004/42 inzake verf)
•
Warenwetbesluit veilige verpakking huishoudchemicaliën (geen EU regelgeving)
•
Warenwetbesluit spaanplaat (geen EU regelgeving)
Ter mitigatie van:
•

•
•
Type toezicht

Schade aan de gezondheid door inname schadelijke stof
Schade aan de gezondheid door blootstelling aan een schadelijke stof

•
Toezicht op bedrijven
•
Toezicht op producten
•
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen
Open- of gesloten toezichtnorm
•

Open toezichtnorm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd

•

VWS

Financier

2.2

Onderzoeksmethode en aanpak – toereikendheid van de huidige
capaciteit

Om de toereikendheid van de huidige capaciteit op een bepaalde taak vast te stellen, dient te worden
vastgesteld wat de vereiste capaciteit is op die taak en wat de huidige capaciteit is op die taak. De
vereiste capaciteit hangt sterk samen met het niveau waarop de taak moet worden uitgevoerd. Bij
gesloten normen bestaat het vereiste niveau ten eerste uit het halen van de vastgestelde
toezichtnorm; dit kan een norm ten aanzien van de toezichtfrequentie zijn maar ook ten aanzien
van de kwaliteit. Deze normen zijn vaak voorgeschreven in wet- of regelgeving, en zowel de NVWA
en haar opdrachtgevers stellen dat het halen van gesloten normen noodzakelijk is. Daarnaast geldt
dat er sprake moet zijn van ‘goed toezicht’, net als bij taken met een open toezichtnorm .
Het uiteindelijke doel van het toezicht van de NVWA is het bevorderen van naleving van de wet- en
regelgeving en daarmee afdoende beheersing van risico’s voor mens en dier7. De NVWA richt zich
hierbij op het beïnvloeden van nalevingsgedrag. Dit is in het bijzonder van belang omdat er grenzen
zijn aan de mogelijkheden van het toezicht. De NVWA kan niet te allen tijde overal zijn of alles
controleren. Naast grenzen aan mogelijkheden zijn er ook grenzen aan de middelen die beschikbaar
zijn voor het toezicht. De middelen die de NVWA heeft moet zij risicogericht inzetten: daar waar
deze het meeste bijdragen aan de beïnvloeding van het nalevingsgedrag. Dit kan onder andere door
toezicht te houden (inspecties), door het uitvoeren van opsporingsonderzoek, of door
handhavingscommunicatie en dienstverlening8.

7
8

NVWA 2020 – Organisatiebesluit (OB) Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (16 maart 2017)
NVWA 2020 – Organisatiebesluit (OB) Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (16 maart 2017)

______________________________________________________________________________
12 |

In het Organisatiebesluit (OB) NVWA (NVWA2020)9 is een omschrijving gegeven van
Handhavingsregie 2.0. Hierin geeft de NVWA zelf een omschrijving van wat zij ziet als ‘goed toezicht’
en waaruit dit moet bestaan. De vertaling hiervan geeft een taakuitvoering weer die (indien van
toepassing op de taak) bestaat uit:
•
•
•
•
•

nadruk op de grootste risico’s in de keten;
effectieve en efficiënte handhaving;
sterke informatiepositie;
evaluatie van handelen (en daarmee vernieuwing van toezicht en ontwikkeling van
instrumenten);
en verantwoording naar het beleid, de politiek en de maatschappij.

Een toereikende capaciteit kan daarmee worden gesteld als een capaciteit zodanig dat een eventuele
gesloten norm gehaald wordt en dat, voor zowel taken met een gesloten als een open toezichtnorm,
aan ‘goed toezicht’ kan worden voldaan.
Het is essentieel dat de NVWA en haar opdrachtgevers hetzelfde verstaan onder ‘goed toezicht’ en
overeenkomen wanneer ‘goed toezicht’ goed genoeg is. De genoemde aspecten van ‘goed toezicht’
zijn kwalitatief gedefinieerd waardoor een gedeeld begrip van de beoogde taakuitvoering belangrijk
is. Daarom is op basis van de gesprekken met de domeinexperts van de NVWA en haar
opdrachtgevers in dit onderzoek, per gedefinieerde taak, in kaart gebracht of met de huidige
capaciteit de taak goed kan worden uitgevoerd; dus of er kan worden voldaan aan een eventuele
gesloten norm en of de huidige capaciteit de NVWA in staat stelt om de desbetreffende taak volgens
de principes van ‘goed toezicht’ uit te voeren. Hierbij is uitgegaan van de huidige werkwijze en
efficiëntie van de taakuitvoering. Indien door een gebrek aan capaciteit de taak niet goed kan worden
uitgevoerd zijn de tekortkomingen specifiek benoemd evenals een omschrijving van de weerslag die
dit heeft.

2.3

Onderzoeksmethode en aanpak – weerslag ten gevolge van
ontoereikende capaciteit

Indien er toereikende capaciteit beschikbaar is om een taak goed uit te voeren dan is het
uitgangspunt dat datgeen dat met de taak gemitigeerd dient te worden ook gemitigeerd is. Daar
waar in dit onderzoek is geconstateerd dat een taak met de beschikbare capaciteit niet goed kan
worden uitgevoerd, ontstaat hier een weerslag ten gevolge van deze ontoereikende capaciteit.
Als niet wordt voldaan aan de gestelde norm of als er geen sprake is van ‘goed toezicht’ kan dit zijn
weerslag hebben op zowel de mens, als op dier, plant en/ of milieu. Het is binnen de kaders van dit
onderzoek niet mogelijk om de exacte weerslag van de ontoereikende capaciteit te bepalen. Om
toch een duiding te geven van de weerslag, worden in dit onderzoek categorieën gehanteerd, (1)
mens en (2) dier, plant, en/ of milieu, die vervolgens gewogen zijn op basis van de informatie
aangeleverd door de NVWA en de expertise van de NVWA en haar opdrachtgevers. De
uitgangspunten voor deze duiding zijn weergegeven in tabel 1.
Weerslag
0
1
2
3
4

Mens, dier, plant en/ of milieu
Geen significante weerslag
Incidentele weerslag
Structurele weerslag op een kleine doelgroep
Structurele weerslag op een grote doelgroep
Grote weerslag op een grote doelgroep

Tabel 1: uitganspunten voor de duiding van de weerslag op mens en dier, plant en/ of milieu.

De duiding van de weerslag ten gevolge van een geconstateerde ontoereikende capaciteit is
vervolgens getoetst bij de managers/ directie van de NVWA en haar opdrachtgevers tijdens een
gezamenlijke sessie.
Naast een weerslag op mens en dier, plant en/ of milieu kan een ontoereikende capaciteit ook leiden
tot het mogelijk schenden van afspraken met andere landen; dit betreft afspraken in relatie tot EU-

9

NVWA 2020 – Organisatiebesluit (OB) Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (16 maart 2017)

______________________________________________________________________________
13 |

conformiteit, evenals afspraken met derde landen. De weerslag van een geconstateerde
ontoereikende capaciteit op afspraken met andere landen is op een vergelijkbare manier geduid en
getoetst in samenspraak met de managers/ directie van de NVWA en haar opdrachtgevers als de
weerslag op mens en dier, plant en/ of milieu. De uitgangspunten voor de weerslag op afspraken
met andere landen zijn weergegeven in tabel 2.
Weerslag
0
1
2
3
4

EU-conformiteit en/ of derde landen
Geen significante weerslag
Audit en/of gevraagd verbeterpunt
Meerdere audits en/of gevraagde verbeterpunten
Dreigende infractie / Mogelijke beperking toegang tot derde land
Dreigende infractie met aanvullende sancties /
Mogelijke beperking toegang tot meerdere derde landen

Tabel 2: uitgangspunten voor de duiding van de weerslag op EU-conformiteit en/ of afspraken met derde
landen

De weging van de weerslag, zowel voor mens, dier, plant en/ of milieu, EU-conformiteit en/ of derde
landen is zoals eerder gesteld geenszins een absolute berekening van de weerslag. Deze weging
dient als duiding van de grootte van de weerslag om richting te geven aan de
handelingsperspectieven die de NVWA en haar opdrachtgevers in samenspraak dienen te nemen om
(desgewenst) de weerslag van een eventuele geconstateerde ontoereikende capaciteit ten uitvoer
van de taken weg te nemen.

2.4

Onderzoeksmethode en aanpak – aanzet tot een handelingsperspectief

Per domein is, conform de ontwikkeling van de onderzoeksvraag10, een aanzet gegeven tot een
handelingsperspectief. Handelingsperspectieven bieden meerdere mogelijkheden om in een
bepaalde situatie te handelen; een handelingsperspectief benoemt daarbij idealiter concrete
instrumenten die sturing kunnen geven. Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit
terug te brengen zijn meerdere handelingsperspectieven denkbaar.
In alle gevallen is hierbij een toereikende informatiebasis, alsmede een eenduidige verwachting bij
het toezicht, zowel met betrekking tot de invulling als tot de uitkomst, tussen de NVWA en haar
opdrachtgevers noodzakelijk. Zonder deze gedeelde informatiebasis kan niet worden bepaald wat
de juiste handeling is om de weerslag van de ontoereikende capaciteit weg te nemen. Bij het
ontbreken van deze informatiebasis is derhalve de eerste stap om deze op te bouwen dan wel te
versterken.

10

De ontwikkeling van de onderzoeksvraag wordt benoemd in hoofdstuk 1.

______________________________________________________________________________
14 |

3 Totaalbeeld taken en middelen
In dit hoofdstuk wordt het totaalbeeld van de bevindingen van het onderzoek gepresenteerd over
alle domeinen en publiek belangen heen, in de navolgende hoofdstukken zal worden stilgestaan bij
de bevindingen per domein langs de indeling van de publiek belangen.

3.1

Totaalbeeld van de taken van de NVWA

De uit dit onderzoek resulterende taakdefinities zijn herkenbaar voor de desbetreffende
domeinexperts van zowel de NVWA als opdrachtgevers en zijn werkbaar voor dit onderzoek.
Daarnaast bieden ze een goede basis voor verdere monitoring en sturing. Deze taakdefinities zijn
tot stand gekomen in samenspraak met de NVWA en haar opdrachtgevers en waren voorafgaand
aan dit onderzoek niet beschikbaar. Taakdefinities die reeds binnen de organisatie worden gebruikt,
bijvoorbeeld in de uren-registratie systemen, verschillen sterk in abstractieniveau tussen domeinen,
zijn veelal specifiek per directie (Handhaven / Keuren) en dragen veelal niet bij aan een inzichtelijk
en overzichtelijk totaal beeld van de activiteiten binnen een domein.
In dit onderzoek zijn voor de 24 domeinen binnen de NVWA in totaal 152 taken gedefinieerd; circa
3 tot 10 taken per domein. Van de 152 taken hebben 103 taken een open toezichtnorm en 29 taken
een gesloten norm. 20 taken hebben een deels gesloten/ deels open toezichtnorm.

Figuur 1: aantal taken per type toezichtnorm.

3.2

Totaalbeeld van de huidige capaciteit

De capaciteit per domein (en daarmee per publiek belang) is bekend vanuit de werkpakketuren. Om
een beeld te krijgen van de beschikbare capaciteit binnen de publiek belangen en hun onderlinge
verhoudingen zijn deze grafisch weergegeven in figuur 2. In dezelfde figuur zijn de financiers van
ieder publiek belang weergegeven (LNV, VWS, derden of overig). Verreweg de meeste beschikbare
capaciteit is ten behoeve van het publiek belang Voedselveiligheid, waar eveneens het meeste aantal
domeinen onder vallen.

Figuur 2: beschikbare capaciteit in fte, per financier, binnen de publieke belangen. Per 1 fte wordt gerekend
met 1378 uur

______________________________________________________________________________
15 |

Ook tussen domeinen zitten grote verschillen in de beschikbare capaciteit en financiers, zie figuur
3. Het domein Vleesketen en voedselveiligheid, onderdeel van het Publiek Belang Voedselveiligheid,
neemt bijna de helft van de capaciteit van het Publiek Belang voor zijn rekening.
‘Horizontale thema’s’ vertegenwoordigt acht domeinen (hierbij zijn de domeinen binnen Controle
Subsidieregelingen apart opgenomen) die organisatie breed functioneren; het is daarmee geen
publiek belang waar de NVWA op toeziet11. De taken binnen deze domeinen zijn vrijwel allemaal
gerelateerd aan taken en doelstellingen binnen de zeven publiek belangen waar de NVWA op toeziet,
en hebben in een tweetal gevallen – BuRO en Opsporing – een additionele wettelijke basis,
aanvullende op de wettelijke basis van de NVWA

Figuur 3: beschikbare capaciteit in fte, per financier, binnen de domeinen. Per 1 fte wordt gerekend met
1378 uur

3.3

Totaalbeeld toereikendheid van de capaciteit

Van de 152 taken die in dit onderzoek in kaart zijn gebracht hebben 100 taken te maken met
ontoereikende capaciteit om de taak goed uit te voeren. Meer duiding van deze ontoereikendheid,
en de mate daarvan, is gegeven in de verdere hoofdstukken van dit rapport.

Figuur 4: aantal taken per type toezichtnorm met toereikende of ontoereikende capaciteit.

Van de 29 taken die een gesloten toezichtnorm hebben, zijn er 15 taken die deze norm niet halen,
op basis van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering, door een ontoereikende capaciteit. Van
de 103 taken met een open toezichtnorm worden 71 van deze taken, op basis van de huidige
werkwijze, efficiëntie en prioritering, met de huidige capaciteit, niet goed uitgevoerd op basis van

Bij de indeling van de domeinen in publieke belangen is voor dit rapport gebruik gemaakt van de indeling
zoals bekend per 1 december 2019. Inmiddels zijn hier wijzigingen in doorgevoerd, voor de nieuwe indeling
wordt verwezen naar de website van de NVWA (www.nvwa.nl).
11

______________________________________________________________________________
16 |

afspraken tussen de NVWA en haar opdrachtgevers en/ of op basis van ‘goed toezicht’. Bij 14 van
de 20 taken met een deels open, deels gesloten norm is een ontoereikende capaciteit geconstateerd.
Hierbij wordt opgemerkt dat er grote verschillen zitten in de ontoereikendheid van capaciteit. Bij
sommige taken worden de inspecties goed uitgevoerd, maar ontbreekt de capaciteit voor de
ontwikkeling van instrumenten (evaluatie van toezicht). Bij andere taken ontbreekt de capaciteit
voor het uitvoeren van inspecties waardoor niet kan worden voldaan aan gesloten toezichtnormen12
of afspraken in relatie tot open toezichtnormen. Binnen verschillende domeinen worden taken
verdrongen door andere taken die prioriteit krijgen omdat deze taken een gesloten toezichtnorm
hebben of omdat deze taken vraag gestuurd zijn. Dit betreft bijvoorbeeld het afhandelen van
erkenningsaanvragen door het bedrijfsleven en andere retribueerbare taken, of het afhandelen van
meldingen, incidenten en vragen.
Bij meerdere taken met een open toezichtnorm, is een ontoereikendheid geconstateerd door het
niet afdoende kunnen waarborgen van de informatiepositie binnen een domein, bijvoorbeeld door
het niet of onvoldoende kunnen uitvoeren van naleefmetingen. Het ontbreken van een naleefbeeld
van een sector kan als gevolg hebben dat de gelopen risico’s in een domein niet goed in beeld te
brengen zijn. Daarmee is het niet altijd mogelijk om het toezicht te richten op de grootste risico’s in
de keten.
Bij het ontbreken van een sterke informatiepositie en/of het ontbreken van een naleefbeeld van een
sector ontstaan zogeheten ‘witte vlekken’. Het is voor de toezichthouder in dat geval niet goed vast
te stellen op welke plek in de sector welke handhavingsinstrumenten het meest effectief en efficiënt
(risicogericht) ingezet kunnen worden.
Een ander aspect van ‘goed toezicht’ dat in meerdere gevallen onder druk staat door ontoereikende
capaciteit, is de verantwoording naar het beleid, de politiek en de maatschappij. Bij meerdere
domeinen is aangegeven dat de capaciteit niet toereikend is om aanbevelingen vanuit onderzoeken
tijdig en/of volledig op te volgen. Een uitzondering hierop betreft reactieve taken (opvolgen van
meldingen en handhavingsverzoeken); deze krijgen over het algemeen voorrang boven andere
toezichtstaken. Hiermee kan dit de andere toezichtstaken binnen een domein (tijdelijk) verdringen.
Ontoereikendheid van capaciteit en de gekozen prioritering heeft ertoe geleid dat binnen domeinen
beperkte inzet is geweest om met reflectief vermogen toezicht te houden. Hierbij is geconstateerd
dat bij verschillende domeinen ontoereikende capaciteit is voor zaken als opleiding, ontwikkeling,
opbouw van expertise, of beleidsadvisering wat het toezicht minder toekomstbestendig en minder
doelmatig en doeltreffend maakt.

3.4

Totaalbeeld weerslag ten gevolge van ontoereikende capaciteit

Om verdere duiding te geven aan de kwalitatieve omschrijvingen van de taken met een
geconstateerde ontoereikende capaciteit is per taak aangeven op welke categorie dit zijn weerslag
heeft. Dit betreft zowel taken waarbij een ontoereikende capaciteit alleen weerslag heeft op één
categorie en taken waarbij dit zijn weerslag heeft op meerdere categorieën. Figuur 5 bevat het
totaalbeeld, in de hiernavolgende hoofdstukken wordt per domein een verdere duiding gegeven.

Figuur 5: overzicht aantal taken met de hoogte van de weerslag

12

In het geval van een gesloten toezichtnorm, een norm waarbij de invulling van het toezicht is voorgeschreven door
bijvoorbeeld EU wet- en regelgeving, wordt in dit onderzoek aangenomen dat er sprake is van ontoereikende capaciteit als ten
gevolge van de beschikbare capaciteit de toezichtnorm niet gehaald wordt.

______________________________________________________________________________
17 |

Er zijn 62 taken met een weerslag op de mens als gevolg van de ontoereikende capaciteit op deze
taken, hiervan zijn 14 taken met een structurele weerslag op de mens ten gevolge van een
ontoereikende capaciteit in de domeinen Tabak, Industriële Productie en Productveiligheid, en 48
taken waar een incidentele weerslag kan optreden. Structurele weerslag voor grote doelgroepen of
algehele grote weerslag voor de mens of volksgezondheid ten gevolge van een ontoereikende
capaciteit zijn niet geconstateerd.
Er zijn 46 taken met een weerslag op dier, plant, milieu als gevolg van de ontoereikende capaciteit
op deze taken, hierbij is één taak met een structurele weerslag op een grote doelgroep (meerdere
dier- of plantsoorten); dit betreft toezicht op het dierenwelzijn tijdens het doden, onderbrengen,
opdrijven en bedwelmen van dieren. Negen taken hebben een structurele weerslag op dier, plant en
milieu ten gevolge van een ontoereikende capaciteit in de domeinen Dierenwelzijn,
Gewasbescherming, Levende Dieren en Diergezondheid, Meststoffen en Vis Duurzaamheid. en 36
taken waar een incidentele weerslag kan optreden. Algehele grote weerslag voor dier, plant, milieu
ten gevolge van een ontoereikende capaciteit zijn niet geconstateerd.
De ontoereikende capaciteit bij taken heeft niet alleen een weerslag op de mens en het dier. Deze
hebben eveneens hun weerslag op de conformiteit met EU regels en op de mate waarin afspraken
in relatie tot derde landen structureel kunnen worden nagekomen.
Er zijn 21 taken met een weerslag op EU conformiteit als gevolg van de ontoereikende capaciteit op
deze taken, hierbij zijn drie taken in de domeinen Dierlijke bijproducten en Vis duurzaamheid,
waarbij er een directe oplossing gevonden moet worden voor de ontoereikende capaciteit omdat
daar een infractieprocedure dreigt plaats te vinden. Bij één van de taken, in het domein Meststoffen,
kan met de beschikbare capaciteit, volgens de huidige werkwijze, niet worden voldaan een de
gevraagde verbeterpunten die in eerdere audits zijn aangegeven. 17 taken hebben eveneens een
ontoereikende capaciteit om gevraagde verbeterpunten op te pakken, bij deze taken betreft het een
eerste constatering in een audit.
Er zijn 24 taken met een weerslag op de mate waarin afspraken met derde landen kunnen worden
nagekomen, als gevolg van de ontoereikende capaciteit op deze taken, hierbij zijn twee taken, het
toezicht op preventie dierziekten en monitoring, afhandeling en bestrijding van dierziekten, waarbij
een ontoereikende capaciteit tot een verhoogde kans op een uitbraak van dierziekten kan leiden in
welk geval direct de export toegang tot derde landen wordt ontzegd. Bij vier van de taken, in de
domeinen Export en Fytosanitair, kan met de beschikbare capaciteit, volgens de huidige werkwijze,
geen opvolging worden gegeven aan meerdere signalen die (een) derde land(en) hebben afgegeven.
Achttien taken hebben eveneens een ontoereikende capaciteit om opvolging te geven aan signalen
van een derde land, bij deze taken betreft het een eerste signaal van een enkel derde land.

3.5

Totaalbeeld aanzet handelingsperspectieven

Uit het onderzoek komt naar voren dat de NVWA geen toereikende capaciteit heeft om al haar taken
goed uit te kunnen voeren. Voor alle taken met een ontoereikende capaciteit is een
handelingsperspectief noodzakelijk. Een start bij de taken met een grote weerslag kan hierbij worden
overwogen. Er zijn reeds capaciteitsverhogingen incidenteel en structureel toegezegd door de
opdrachtgevers van de NVWA op verschillende domeinen, deze zijn opgenomen in het jaarplan 2020.
Het uiteindelijk gekozen handelingsperspectief bepaalt hierbij of de ontoereikendheid, en daarmee
de weerslag, wordt weggenomen.
Bij het omschrijven van handelingsperspectieven is bij een gesloten toezichtnorm het uitgangspunt
dat men de norm volledig moet halen (en dat daarmee de kans op incidenten tot een minimum is
beperkt). Bij toezicht op basis van een open toezichtnorm is het uitgangspunt dat de risico’s bij het
niveau van toezicht acceptabel zijn en aan ‘goed toezicht’ voldaan wordt. Welke risico’s acceptabel
zijn wordt overeengekomen tussen NVWA en haar opdrachtgevers, waarbij het de taak van de NVWA
is om inzicht te bieden in de risico’s ten gevolge van het huidige niveau van toezicht. De taak van
de opdrachtgever is om een geïnformeerde afweging te maken of deze risico’s acceptabel zijn. Indien
deze risico’s niet acceptabel zijn moeten alternatieve handelingsperspectieven worden geformuleerd.

______________________________________________________________________________
18 |

Aanzet handelingsperspectieven
Hoofdstukken 4 tot en met 11 geven per domein een aanbeveling voor een aanzet voor
handelingsperspectieven. Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te
brengen zijn meerdere handelingsperspectieven denkbaar. In alle gevallen is hierbij een toereikende
informatiebasis, alsmede een eenduidige verwachting bij het toezicht, zowel met betrekking tot de
invulling als tot de uitkomst, tussen de NVWA en haar opdrachtgevers noodzakelijk. Aanvullend kan
het verhogen van capaciteit een eerste noodzakelijke stap zijn om ruimte te creëren voor het verder
vormgeven van handelingsperspectieven. Hoofdstuk 14 geeft verder aan op welke wijze er een
continue herijking plaats kan vinden om het inzicht te houden op de taken en middelen.
1.

Bouw of versterk de informatiebasis

Dit betreft het creëren of versterken van een gedeelde informatiebasis en hiermee het inzichtelijk
maken van de weerslag die bestaat bij de huidige capaciteit en huidige werkwijze binnen het domein.
De informatiebasis moet inzicht geven in de naleving van de onder toezicht staande bedrijven en/
of producten (naleefmeting op basis van aselecte steekproeven, of methodes die een equivalent
resultaat bieden; bijvoorbeeld methodes gebaseerd op externe databronnen). Daarnaast is inzicht
nodig in de huidige werkwijze, de ingezette capaciteit, de toezichtintensiteit, en het effect hiervan.
Voor het bouwen of versterken van de informatiebasis moet capaciteit beschikbaar zijn.
Als een toereikende informatiebasis beschikbaar is zijn meerdere handelingsperspectieven mogelijk;
deze kunnen op zichzelf of in combinatie met elkaar worden toegepast. Niet limitatief bestaan deze
onder andere uit:
2.

Het aanpassen van het handhavingsinstrument en/ of de handhavingsmix

Indien bekend is wat de effectiviteit en efficiëntie van de verschillende instrumenten is kan een
geïnformeerde afweging worden gemaakt welk instrument of mix van welke instrumenten het meest
geschikt is om het nalevingsgedrag te beïnvloeden. Er dient periodiek te worden geëvalueerd of de
gehanteerde instrumenten of instrumentenmix nog steeds het meest geschikt is voor het uitvoeren
van ‘goed toezicht’. Bij dit perspectief dient rekening gehouden te worden met de doorwerking van
keuzes op alle activiteiten binnen de handhavingsketen, bijvoorbeeld bij Juridische Zaken.
3.

Het (opnieuw) prioriteren van capaciteit tussen taken, doelgroepen en/ of productgroepen

Het (opnieuw) prioriteren van capaciteit, door de NVWA, gebeurt met regelmaat, bijvoorbeeld als
op basis van de beschikbare informatie wordt vastgesteld dat een taak afdoende is uitgevoerd en
het gewenste nalevingsgedrag is gerealiseerd hoeft het nalevingsgedrag niet verder verbeterd te
worden, maar hoeft het nalevingsgedrag slechts in stand te worden gehouden. Hierdoor kan
incidenteel of structureel capaciteit worden ingezet voor andere taken.
Het uitgangspunt bij dit handelingsperspectief is dat taken elkaar niet mogen verdringen. Dit speelt
expliciet bij reactief (vraag gestuurd) en proactief toezicht, waarbij toenemend reactief toezicht vaak
ten koste gaat van het uitvoeren van proactief toezicht. Beide vormen van toezicht spelen een
belangrijke rol bij het vaststellen van ‘goed toezicht’, onder andere doordat goed toezicht zich richt
op de grootste risico’s in de keten die niet per se gelijk zijn aan de risico’s die worden weggenomen
door reactief toezicht. Door een meer expliciete prioritering en daarmee een striktere scheiding in
capaciteit tussen taken en specifiek tussen deze twee vormen van toezicht aan te brengen kan deze
verdringing worden tegengegaan.
4.

Het toepassen van nieuwe technieken die de efficiëntie en/ of effectiviteit ten goede komen

Nieuwe technieken bieden kansen om met dezelfde capaciteit een hogere naleving te realiseren of
met minder capaciteit een vergelijkbare naleving te realiseren. Dit kan na bewezen effectiviteit ook
mogelijkheden geven voor her prioritering van capaciteit. Bekende voorbeelden van technieken die
kansen bieden zijn (slim) cameratoezicht, toezicht door middel van drones, formuletoezicht (HAP),
het instellen van private kwaliteitssystemen en ICT-hulpmiddelen zoals e-Catch (Vis duurzaamheid).

______________________________________________________________________________
19 |

5.

Het verhogen van de capaciteit, al dan niet bij de huidige werkwijze

De weerslag op een taak als gevolg van ontoereikende capaciteit kan vaak worden weggenomen
door het verhogen van de beschikbare capaciteit. Dit geldt zowel bij de huidige wijze van uitvoering
van een taak als bij een gewijzigde uitvoering van een taak.
Het verhogen van capaciteit kan incidenteel of structureel worden toegepast. Incidentele verhoging
ligt voor de hand wanneer een wijziging in toezicht tijdelijk van aard is, bijvoorbeeld bij het
experimenteren met andere handhavingsinstrumenten of nieuwe technieken of bij het wegwerken
van achterstanden. Structurele capaciteit kan worden toegekend indien een taak ontoereikend wordt
uitgevoerd en er hierdoor een niet acceptabele weerslag is, bij een toename in taken door nieuwe
of gewijzigde wetgeving, of taakuitbreiding ten gevolge van een toename in bedrijven, producten of
een complexiteit in het toezicht. Flexibele verhoging is met name van toepassing bij pieken in de
werkbelasting, bijvoorbeeld ten gevolge van seizoensinvloeden.
Een beperking bij dit handelingsperspectief is de beschikbaarheid van aan te trekken capaciteit. De
aard van deze beperking kan zowel extern (bijvoorbeeld beschikbaarheid van geschikt personeel in
de markt) als intern (bijvoorbeeld een beperkt vermogen binnen de NVWA om grote hoeveelheden
personeel in te werken en op te leiden) zijn.
Als aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief, tussen de NVWA en haar
opdrachtgevers, is, ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek, per taak een vereiste capaciteit
berekend. De beperking binnen dit onderzoek is dat voor deze berekening het uitgangspunt van de
huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering is gebruikt. Een verdere uitwerking vereist een gedeeld
en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen de NVWA en haar opdrachtgevers.
De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd, zijn daarom een aanzet voor het gesprek
over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere handelingsperspectieven zijn geeft
een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat beeld van de totale vereiste
capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven in dit rapport. De berekeningen veronderstellen
geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden als aanzet voor het te voeren
gesprek.
6.

Het gemotiveerd accepteren van de weerslag

Op basis van een gedeelde informatiebasis en heldere verwachtingen ten aanzien van het toezicht
kunnen NVWA en haar opdrachtgevers besluiten om een deel of de gehele weerslag als gevolg van
een ontoereikende capaciteit (tijdelijk) te accepteren. Dit dient een gemotiveerd en transparant
besluit te zijn en dient op periodieke basis geëvalueerd en, indien van toepassing, aangepast te
worden. Een motivatie kan bijvoorbeeld zijn dat de hoeveelheid middelen die nodig is om een
weerslag weg te nemen dermate groot is dat deze niet in verhouding staat tot de weg te nemen
weerslag, en dat deze middelen elders effectiever en/ of efficiënter kunnen worden ingezet.

______________________________________________________________________________
20 |

4 Voedselveiligheid13
Voedselveiligheid is het grootste publiek belang waar de NVWA op toeziet. In totaal vallen 8
domeinen onder dit publiek belang. De NVWA besteedt in 2020 in totaal 48% van haar capaciteit
aan dit publiek belang. Mede door de uitplaatsing van het laboratorium is dit aandeel procentueel
lager dan 2019. In absolute zin is er sprake van groei door de inzet van de regeerakkoordmiddelen.
Alleen in Nederland zijn al ruim 250.000 bedrijven actief in de voedselketen. Ongeveer 6% van die
bedrijven wordt jaarlijks door de NVWA gecontroleerd. Toezicht in het publiek belang
voedselveiligheid richt zich op bedrijven die plantaardige, dierlijke en samengestelde levensmiddelen
produceren, importeren, verwerken, opslaan, distribueren en transporteren. Ook richt dit publiek
belang zich op het borgen van de voedselveiligheid bij de verkoop en verstrekking van
levensmiddelen aan consumenten. Daarnaast richt het toezicht van de NVWA zich ook op
voedselfraude en misleiding.
Risico’s voor voedselveiligheid doen zich voor in de hele keten van ‘van grond tot mond’. De integrale
ketenanalyses zijn daarom een belangrijk strategisch product bij de risicobeoordeling voor
voedselveiligheid. In de eerste Staat van de voedselveiligheid geeft de NVWA een beeld van de
voedselveiligheid in Nederland. Daarin wordt geconstateerd dat “alles overziend, voedsel in
Nederland over het algemeen veilig is te noemen”14.
Binnen het publiek belang Voedselveiligheid is een aantal domein overschrijdende veranderingen in
wet- en regelgeving die de toekomstige vereiste capaciteit kunnen vergroten. Zo zal de nieuwe
Controleverordening (EU, 2017/625) impact hebben op veel domeinen. De toename van het aantal
meldingen via het RASFF systeem resulteert mogelijk ook in meer vereiste capaciteit. Zowel de aard,
hoeveelheid als de vereiste reactiesnelheid van de meldingen maken dat de activiteiten van de NVWA
op dit thema zullen veranderen. Ook zal de nieuwe Animal Health Regulation (AHR) mogelijk tot een
verhoogde vereiste capaciteit zorgen bij alle dier-gerelateerde-domeinen. De nieuwe Europese
Verordening markttoezicht en conformiteit van producten (EU, 2019/1020) geeft de product
gerelateerde domeinen handvatten om het toezicht op internethandel te verbeteren en te
waarborgen, dit kan echter wel leiden tot een andere soort vereiste capaciteit.
Daarnaast zijn er ontwikkelingen in wet- en regelgeving die ervoor zorgen dat specifieke domeinen
een toekomstige toename in activiteiten (en dus vereiste capaciteit) zullen ondervinden.
Voorbeelden hiervan zijn: de verhoogde regelgeving rondom het gebruik van antibiotica en de
nieuwe verordening diergeneesmiddelen (2019/6).

13
14

Jaarplan NVWA 2020
Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
21 |

Categorie
Domein
Vleesketen en
voedselveiligheid
Horeca en ambachtelijke
productie
Industriële productie
Diergeneesmiddelen
Dierlijke bijproducten
Diervoeder
Monstername en analyse
levensmiddelen
Bijzondere eet- en
drinkwaren

Mens

Dier, plant
en milieu

EU nonconformitei
t

Afspraken
derde
landen

1

0

1

0

1

0

0

0

2

0

0

0

1

1

0

0

1

1

2

1

1

1

1

1

1

0

1

0

1

0

0

0

Tabel 3: duiding van de mogelijke weerslag binnen het publiek belang Voedselveiligheid

Om duiding te geven aan de weerslag ten gevolge van een ontoereikende capaciteit op
domeinniveau, is de duiding van de weerslag op taakniveau vertaald naar een weerslag op
domeinniveau gebaseerd op de hoogste weging toegekend aan een taak in een bepaalde categorie
binnen een domein.
4.1 Vleesketen en voedselveiligheid 15
Het domein Vleesketen en voedselveiligheid richt zich op het beschermen van de voedselveiligheid.
Het ziet erop toe dat vlees volgens de wettelijke regels voor voedselveiligheid wordt geproduceerd
en voorkomt dat vlees, dat ongekeurd of niet geschikt voor menselijke consumptie, verhandeld
wordt. Het domein omvat het eerste deel van de vleesketen, de productie van vers, onverwerkt
vlees. De NVWA houdt daarbij toezicht op erkende bedrijven die vers vlees produceren zoals
slachthuizen, wildbewerkingsinrichtingen, uitsnijderijen, en op koel- en vrieshuizen die vers vlees
opslaan. Ook houdt de NVWA toezicht op het vervoer en de handelsstromen van vers vlees en op
de aanlevering van slachtdieren uit veehouderijen (primaire sector).
Beeld taken en effecten
De grootste taken (in mate van capaciteit) van het domein vleesketen en voedselveiligheid zijn het
keuren van dieren en karkassen op roodvlees- en pluimveeslachthuizen en op
wildbewerkingsinrichtingen en het daar tevens uitgevoerde toezicht in het verlengde van keuren.
Hierop wordt ongeveer 85% van de beschikbare capaciteit van het domein ingezet. Deze beide taken
worden veelal in het slachthuis uitgevoerd door dezelfde inspecteur/dierenarts. Dezelfde
medewerkers voeren gelijktijdig ook taken uit voor de domeinen Dierenwelzijn, Levende dieren en
diergezondheid, Diergeneesmiddelen en Dierlijke bijproducten. De taken binnen het domein
betreffen veelal retribueerbare taken.
De tijd die door bedrijven wordt aangevraagd voor het keuren is vaak onvoldoende om alle
(geplande) activiteiten uit te voeren met één toezichthouder. Dit leidt tot een zeer hoge werkdruk
waarbij tijdens het onderzoek signalen zijn gegeven dat het toezicht onder druk staat.
Doordat keuren gekoppeld is aan het bedrijfsproces van de slachterijen krijgt deze taak voorrang
boven het toezicht in het verlengde van keuren waardoor dit toezicht onvoldoende wordt uitgevoerd.
Dit verdringingseffect heeft ook zijn weerslag op taken uitgevoerd bij andere domeinen bijvoorbeeld
15

Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
22 |

het domein Dierenwelzijn. In 2014 werd door de OVV16 geconstateerd dat er geen sprake was van
een gewenste functiescheiding doordat de dierenartsen van de NVWA zowel de rol van
toezichthouder hebben als die van keuringsarts; op basis hiervan is onder andere een scheiding
aangebracht tussen Keuren en Handhaven. Echter, ook het recentere 2Solve rapport17 (bevinding
VII) stelt dat door een capaciteitstekort bij keuren het toezicht in het verlengde van keuren in de
knel komt.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Door de hoge werkdruk staat bij het keuren de kwaliteit van de keuring (inclusief het toezicht op de
post-mortem (PM) keuring van bedrijfskeurders en officiële assistenten van KDS) onder druk wat
mogelijk een incidentele weerslag heeft op de voedselveiligheid en daarmee op de mens [weerslag
1]. Onvoldoende kwaliteit van de keuring kan ook mogelijk een weerslag hebben op de EUconformiteit [weerslag 1]. Daarnaast leidt ontoereikende capaciteit op toezicht in het verlengde van
keuren mogelijk tot een incidentele weerslag op de voedselveiligheid doordat toezicht met
betrekking tot de hygiëne niet (voldoende) wordt uitgevoerd. Ook taken in andere domeinen komen
in de knel doordat het keuren voorrang krijgt boven andere taken.
Aanzet voor handelingsperspectief
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek. De berekening is gebaseerd op een handelingsperspectief
waarbij wordt ingezet op de punten genoemd in het 2Solve rapport. Hierbij heeft een eerste
capaciteitsverhoging plaatsgevonden die reeds is opgenomen in het jaarplan 2020. Het uiteindelijk
gekozen handelingsperspectief bepaalt hierbij of de ontoereikendheid wordt weggenomen.
Binnen het domein Vleesketen en Voedselveiligheid is sprake van een hoog percentage
voorgeschreven toezicht (gesloten toezichtnorm). Dit geldt met name voor de retribueerbare taken,
maar ook voor het toezicht. Voor beide zijn gedetailleerde regels voorgeschreven door EU wet- en
regelgeving. De retribueerbare, genormeerde taken verdringen al enkele jaren de nietretribueerbare taken met een meer open toezichtnorm, bijvoorbeeld . Dit is het gevolg van EU weten regelgeving; indien deze activiteiten niet worden uitgevoerd kan de EU aan Nederland sancties
opleggen. Om het toezicht op orde te krijgen, moet er gekeken worden naar alternatieve
handelingsperspectieven. Het zwaartepunt van de ontoereikendheid ligt bij het keuren en bij het
toezicht in het verlengde van keuren.
Na oplevering van de domeinomschrijving en de uitgevoerde capaciteitsanalyse heeft een
vervolggesprek plaatsgevonden tussen NVWA en LNV. Hierin zijn onder andere twee uitgangspunten
voor toezicht op het domein vastgesteld:

•
•

Als er onvoldoende capaciteit is om een taak uit te voeren is het niet wenselijk dat deze
capaciteit wordt aangewend vanuit andere taken. Met andere woorden: taken mogen
elkaar niet verdringen
Als de toezichthouder iets constateert moet deze persoon daar naar kunnen handelen. Alle
takenpakketten vergen een zekere ruimte om opvolging te kunnen geven aan bevindingen
die geconstateerd worden .

16

Risico’s in de Vleesketen, Onderzoeksraad voor Veiligheid (2014)
Feitenonderzoek toezicht keten en tekortkomingen hierin kleine- en middelgrote slachthuizen Noord-Nederland, uitgevoerd
door 2Solve Investigations (2019)
17

______________________________________________________________________________
23 |

De uitkomst van deze sessie wordt gezien als eerste stap in het proces om tot een gedeeld en
gedragen handelingsperspectief te komen. Handvatten voor andere handelingsperspectieven zijn:

•
•
•
•

het inrichten van toezicht volgens een meerjarenperspectief, dat wil zeggen dat bepaalde
thema’s niet ieder jaar onderdeel zijn van de programmering
het verder onderzoeken van de mogelijkheden van toezicht door niet-dierenartsen,
bijvoorbeeld in de vorm van combinatieteams
het instellen van een tweede toezichthouder of het ondersteunen van het toezicht door de
inzet van (slimme) camera’s
het inzetten op sector gedreven programma’s, zoals Programma Vermindering Regeldruk.

Hierbij moet opgemerkt worden dat het toezicht op het domein Vleesketen en Voedselveiligheid al
gedurende een langere periode onderwerp van gesprek is, zowel bij toezichthouder en
opdrachtgever als maatschappelijk en politiek. Dit kan tot resultaat hebben dat het uitgangspunt
voor de discussie over handelingsperspectieven wijzigt. Naar verwachting biedt het verder
verkennen van handelingsperspectieven op termijn aanknopingspunten voor een andere werkwijze
of andere afspraken.

4.2

Horeca en ambachtelijke productie18

Horeca en ambachtelijke productie (HAP) richt zich op een veilige bereiding van eet- en drinkwaren,
basisvoorwaarden (zoals hygiëne en inrichting) en op het weren en bestrijden van plaagdieren bij
bedrijven die voedsel direct aan consumenten leveren, serveren en/of verstrekken. Dit is dus alles
van bedrijf naar consument (B2C)19. Dit betreft horecaondernemingen, ambachtelijke bedrijven,
zorginstellingen en retailers. Het controlebestand van het domein is groot: er zijn ongeveer 60.000
Horecabedrijven, 21.000 Retailbedrijven, 25.500 Ambachtsbedrijven en 10.000 instellingen bij de
NVWA bekend20,21. Daarnaast ziet het domein toe op eerlijkheid in de handel (misleiding
consumenten) en op juiste informatieverstrekking over allergenen in het voedsel.
Beeld taken en effecten
De taken van het domein Horeca en ambachtelijke productie bestaan uit het toezicht op de
voedselveiligheid in alle stadia van de voedselbereiding bij horecabedrijven, ambachtelijke
productiebedrijven (bijvoorbeeld slagers en bakkerijen), retailbedrijven, en instellingen (zoals
bijvoorbeeld ziekenhuizen of kinderdagverblijven). Het toezicht wordt risicogericht ingevuld. De
inspectieactiviteiten die binnen het domein worden uitgevoerd hebben voorrang op naleefmetingen
en op het ontwikkelen van het toezicht; dit wordt beperkt of niet gedaan. Als dit wel wordt gedaan
gaat dit ten koste van de inspecties. Hierdoor wordt niet voldaan aan de voorwaarden van ‘goed
toezicht’.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Doordat de capaciteit niet toereikend is om naleefmetingen uit te voeren ontstaan witte vlekken met
mogelijk een weerslag op de voedselveiligheid en daarmee op de mens [weerslag 1]. Een punt van
aandacht zijn witte vlekken bij instellingen omdat het daar soms gaat om kwetsbare groepen
(bijvoorbeeld ziekenhuispatiënten of kinderen).
Aanzet voor handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Binnen het hele domein wordt het toezicht
voornamelijk risicogericht uitgevoerd. Omdat er geen toereikende capaciteit is voor naleefmetingen
door middel van aselecte inspecties kan geen goed beeld gevormd worden van de naleving en
ontstaan witte/ blinde vlekken. Door het verhogen van de beschikbare capaciteit ontstaat er ruimte
om naleefmetingen uit te voeren. Ook kan het uitvoeren van naleefmetingen worden geprioriteerd
boven het uitvoeren van risicogericht toezicht, mits dit acceptabel is ten aanzien van het effect op
naleving en de daaruit voortvloeiende weerslag. Alternatief kan worden onderzocht of externe
databronnen, zoals data vanuit private kwaliteitssystemen, inzicht kunnen verschaffen in de
naleving. Door een verhoging van de capaciteit van inspectie en een beperkte verhoging van de
18

Jaarplan NVWA 2020
Op basis van domein gesprekken met NVWA en haar opdrachtgevers
20
MANCP 2017
21
Jaarplan NVWA 2020
19

______________________________________________________________________________
24 |

capaciteit van expertise kan de toezichtintensiteit verhoogd over de gehele breedte van het domein.
Daarnaast kan het verder invoeren van de formule-aanpak of een verdere investering in Private
Kwaliteitssystemen leiden tot efficiënter en/ of effectiever toezicht. Dit vraagt initieel om een
capaciteitsinvestering.
In het jaarplan 2020 is structureel een capaciteitsverhoging opgenomen. het uiteindelijk gekozen
handelingsperspectief bepaalt of de ontoereikendheid wordt weggenomen. De NVWA en haar
opdrachtgevers kunnen dit meenemen in hun aanzet voor het verder formuleren van een
handelingsperspectief.

4.3

Industriële productie22

Het domein Industriële productie houdt toezicht op de voedselveiligheid van eet- en drinkwaren bij
industriële productie. Het toezicht richt zich op bedrijven die leveren aan andere bedrijven (‘business
to business’) die plantaardige, dierlijke en samengestelde levensmiddelen produceren, importeren,
verwerken, opslaan, distribueren en transporteren.
Naast toezicht op veilige productie houdt het domein ook toezicht op fraude, misleiding en de
juistheid van etikettering. Doorstraalde waren en het monitoren van radioactieve straling in
voedingsmiddelen valt ook onder dit domein, evenals de inzet van de NVWA in het kader van het
Nationaal Plan Kernongevallen.
Binnen de zuivel- en eierketen wordt het toezicht uitgeoefend door het Centraal Orgaan voor
Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (COKZ) en de Nederlands Controle Autoriteit Eieren (NCAE).
De NVWA is opdrachtgever van en houdt toezicht op beide partijen.
Vanaf 2020 wordt het deel Chemie, dat zich vooral bezighoudt met het controleren van
contaminanten, doorstraalde waren en het monitoren van radioactieve straling in levensmiddelen
ondergebracht in het nieuwe domein Monstername en analyse levensmiddelen (MAL). In dat domein
worden alle monstername en analyse activiteiten, zoals ook de activiteiten van microbiologie,
samengebracht.
Beeld taken en effecten
De taken van het domein industriële productie staan voor een groot deel in het teken van het
registreren en erkennen van bedrijven. Op deze bedrijven wordt vervolgens via verschillende
methoden risicogericht toezicht gehouden. Het domein houdt alleen toezicht op bedrijven die
geregistreerd zijn. Omdat het huidige registratiebestand niet compleet is (onder andere veel
onlinehandel ontbreekt), zijn niet alle bedrijven in beeld. Bedrijven die niet in beeld zijn worden niet
gecontroleerd. Ook houdt het domein toezicht op producten met een beschermde
oorsprongsbenaming, beschermde geografische aanduiding of aanduiding als gegarandeerde
traditionele specialiteit. Een andere taak van het domein is het afhandelen van meldingen, signalen
en incidenten, waaronder meldingen uit het EU RASFF23 systeem.
Het afhandelen van meldingen vragen en incidenten legt een groot beslag op de beschikbare
capaciteit binnen het domein en gaat ten koste van de andere taken binnen dit domein. Het
afhandelen van meldingen krijgt prioriteit boven de andere taken, omdat aan het afhandelen van
meldingen uit het RASFF-systeem een (wettelijke) maximumtermijn van 10 dagen is gekoppeld. De
afgelopen jaren laat het aantal meldingen, signalen en incidenten een groeiende trend zien, daarmee
lijkt deze ontwikkeling structureel te zijn. In de periode 2016-2019 is het aantal RASFF/GFL
meldingen toegenomen van 1000 tot bijna 5000; de capaciteit van IP is hier in deze periode niet op
aangepast.
Door onvoldoende capaciteit voor toezicht op erkende en geregistreerde bedrijven, toezicht op
producten (bijvoorbeeld op juistheid van etikettering) en doordat niet alle bedrijven in beeld zijn is
het zicht op waar zich risico’s voor de voedselveiligheid in de markt gaan voordoen beperkt. Dit
betreft met name bedrijven in internethandel Met name het zicht op nieuwe vormen van productie,
zoals internethandel, wordt hierdoor bemoeilijkt.

22
23

Jaarplan NVWA 2020
Food and Feed Safety Alerts

______________________________________________________________________________
25 |

Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Doordat de afhandeling van meldingen veel tijd kost zijn niet alle bedrijven in beeld te houden is de
informatiepositie van het domein niet op het gewenste niveau. Hierdoor zijn structureel mogelijk
onveilige handelsstromen en producten niet in beeld. Er kan onvoldoende toezicht gehouden worden
op erkende en geregistreerde bedrijven en producten. Hierdoor is structureel sprake van een
mogelijk weerslag op de voedselveiligheid en daarmee op de mens [weerslag 2].
Aanzet voor handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Een eerste stap bij het vaststellen van het
handelingsperspectief betreft het versterken van de gedeelde informatiebasis tussen opdrachtgever
en NVWA. Een beperkte eerste capaciteitsverhoging ten behoeve van deze versterking, onder andere
voor het uitvoeren van naleefmetingen binnen het domein, brengt meer inzicht in de uitvoering van
het huidige toezicht. Dit vormt de basis voor het overleg tussen de NVWA en haar opdrachtgever
over de invulling van ‘goed toezicht’ op het domein.
Een tweede stap is, rekening houdend met het uitgangspunt dat taken binnen het domein elkaar
niet mogen verdringen, het aanbrengen van een striktere scheiding in de capaciteit die beschikbaar
is voor de afzonderlijke taken Gevolg hiervan is dat wanneer een (vraag gestuurde) taak meer
capaciteit vraagt dan beschikbaar is, deze taak niet volledig kan worden uitgevoerd, tenzij (in overleg
met de opdrachtgever van de NVWA) wordt besloten tot het toekennen van meer capaciteit aan
deze taak; bijvoorbeeld door het verhogen van de capaciteit of door middel van een nieuwe
prioritering van taken binnen het domein. Op deze manier blijft transparant wat wel en niet wordt
uitgevoerd.
In het geval van het afhandelen van meldingen kan worden onderzocht of het mogelijk is om een
beslisboom te gaan ontwikkelen om te bepalen welke meldingen (met prioriteit) moeten worden
opgevolgd. Een dergelijke stap zal in EU verband moeten worden genomen en vereist afstemming
tussen de NVWA en haar opdrachtgevers.

4.4

Diergeneesmiddelen24

Het domein Diergeneesmiddelen richt zich op de productie, de handel en het zorgvuldig
voorschrijven en gebruiken van diergeneesmiddelen vanuit het perspectief van de voedselveiligheid,
volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn en het milieu. De NVWA houdt toezicht op de gehele
keten, van producenten van diergeneesmiddelen en handelaren (zowel in grondstoffen als in
diergeneesmiddelen) tot dierenartsen en houders van dieren, daarnaast ook op het voorkomen van
residuen van diergeneesmiddelen en verboden stoffen in voedsel producerende dieren en de
producten hiervan. Daarnaast ziet de NVWA toe op de zelfcontroleverplichting van de
veehouderijsector op residuen van diergeneesmiddelen en verboden stoffen in dieren25.
Beeld taken en effecten
Het domein Diergeneesmiddelen houdt toezicht op de gehele keten van diergeneesmiddelen
(productie tot gebruik). Veel taken hebben zowel een gesloten norm, die vaak reactief wordt
uitgevoerd doordat er gereageerd dient te worden op meldingen en incidenten als een open norm,
door het uitvoeren van risicogericht toezicht. Doordat de gesloten norm gehaald moet worden, is er
onvoldoende beeld van de risico’s in de keten. Daarnaast is het domein onvoldoende in staat
kennisborging te garanderen. Doordat er onvoldoende zich is op de risico’s in de keten, er
onvoldoende kennisborging gegarandeerd kan worden en het toezicht grotendeels reactief is, wordt
niet voldaan aan de voorwaarden van ‘goed toezicht’.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Er is sprake van een incidentele weerslag op mens en dier [weerslag 1] doordat er resistente
bacteriën en parasieten ontstaan als gevolg van grootschalig gebruik van antibiotica en anti
parasitaire middelen in de veehouderij of in de gezelschapsdierensector. Het gebruik van anti
parasitaire middelen kan daarnaast een weerslag hebben op natuur en milieu (bodem- en
waterleven).

24
25

Jaarplan NVWA 2019
Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
26 |

Aanzet voor handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Binnen het domein kan mogelijk een striktere
scheiding worden aangebracht in de capaciteit die beschikbaar is voor de individuele taken zodat er
geen ongewenst verdringingseffect optreedt. Gevolg hiervan is dat wanneer een (vraag gestuurde)
taak meer capaciteit vraagt dan beschikbaar is deze taak niet volledig kan worden uitgevoerd, tenzij
(in overleg met de opdrachtgever van de NVWA) wordt besloten tot het toekennen van meer
capaciteit aan deze taak; bijvoorbeeld door het verhogen van de capaciteit of door middel van een
nieuwe prioritering van taken binnen het domein. Op deze manier blijft transparant wat wel en niet
wordt uitgevoerd. Aangezien een taak binnen de beschikbare capaciteit dient te worden uitgevoerd
kan het wenselijk zijn om ook binnen taken een prioritering aan te brengen. In het geval van het
afhandelen van meldingen kan worden onderzocht of het mogelijk is om te bepalen welke meldingen
(met prioriteit) moeten worden opgevolgd.
Door een significante verhoging van de capaciteit kan het toezicht over de hele breedte van het
domein op peil worden gebracht. Op dit moment wordt toezicht vooral reactief uitgevoerd
(afhandelen van meldingen en incidenten) en wordt toezicht uitgevoerd ten behoeve van het voldoen
aan gesloten normen. Op verschillende onderdelen bestaat op dit moment geen duidelijk beeld van
de naleving of van de weerslag door het ontbreken van naleefmetingen. Aan de hand van
naleefmetingen en risicoanalyses kunnen de NVWA en haar opdrachtgevers bepalen hoe het toezicht
moet worden vormgegeven en welke capaciteit daarmee gemoeid is. Om naleefmetingen uit te
kunnen voeren moet capaciteit beschikbaar zijn.
Op dit moment wordt gewerkt aan de inzet van test methodieken om antibioticagebruik snel te
kunnen detecteren en daarmee gerichter te kunnen inspecteren wat op termijn het toezicht
effectiever en/ of efficiënter kan maken.

4.5

Dierlijke bijproducten26

Het domein Dierlijke bijproducten richt zich op dierlijke producten die om wat voor reden dan ook
niet geschikt of niet bestemd zijn voor menselijke consumptie. Het domein richt zich op bedrijven
waar dierlijke bijproducten ontstaan (zoals veehouderijen, slachterijen, visverwerkende bedrijven
en/of levensmiddelenproductiebedrijven, ongeveer 140.000 bedrijven), en op bedrijven die zich
bezighouden met de verzameling, verwerking, handel, transport en verwijdering van dierlijke
bijproducten. Daarnaast houdt het domein toezicht op bedrijven die dierlijke bijproducten gebruiken
(bijvoorbeeld voor directe vervoedering, onderwijs, diagnose en wetenschap, zoals
pelsdierhouderijen, laboratoria en onderzoeksinstituten). Het aantal bedrijven dat dierlijke
bijproducten hanteert, maar deze niet creëert bedraagt ongeveer 4.300. Op basis van risico’s voor
de volks- en/of diergezondheid zijn dierlijke bijproducten ingedeeld in drie categorieën 27. Hoog
risicoproducten (categorie 1) zijn bijvoorbeeld producten met dioxine; midden risicoproducten
(categorie 2) zijn b.v. kadavers en mest; laag risicoproducten (categorie 3) zijn b.v.
slachtbijproducten, zoals bloed, huiden, onderpoten of levensmiddelen van dierlijke oorsprong
afkomstig van supermarkten die niet langer geschikt zijn voor menselijke consumptie.
Beeld taken en effecten
Het domein Dierlijke bijproducten houdt toezicht op bedrijven waar dierlijke bijproducten ontstaan,
zowel in de erkenning, de registratie, als het handelen van deze bedrijven. Daarnaast voert het
domein wettelijk voorgeschreven bestemmingscontroles uit en handelt het domein op meldingen en
incidenten in relatie tot dierlijke bijproducten. Het domein Dierlijke bijproducten heeft zowel taken
met een open, als gesloten toezichtnorm als grondslag. De retribueerbare of vraag gestuurde taken
met een gesloten toezichtnorm van het erkennen en registreren van bedrijven en het opvolgen van
meldingen en incidenten krijgen voorrang op andere taken, die hierdoor “verdrongen” worden Hierbij
speelt mee dat het erkennen en registreren van bedrijven door inspecteurs wordt gedaan die ook
op andere domeinen actief zijn. Door onvoldoende capaciteit worden taken met een gesloten norm
niet altijd conform de norm uitgevoerd.

26
27

Jaarplan NVWA 2019
Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees parlement en de Raad van 21 oktober 2009

______________________________________________________________________________
27 |

Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Er is sprake van een incidentele weerslag op mens en dier [weerslag 1] doordat er mogelijk sprake
is van ongewenste vermenging van dierlijke bijproducten in voeding voor mens en dier. Daarnaast
is er sprake van mogelijke weerslag op mens en dier als gevolg van illegale handel, fraude of onjuist
gebruik van dierlijke bijproducten.
Doordat het uitvoeren van bestemmingscontroles niet conform de EU-norm gebeurt en er eerder is
aangegeven vanuit een FVO-missie (nu: HFAA, Health and Food Audits and Analysis) dat de
bestemmingscontroles onvoldoende worden uitgevoerd is er sprake van een mogelijke
infractieprocedure vanuit de EU [weerslag 2].
Tot slot is er sprake van een incidentele mogelijke weerslag op de relatie met derde landen [weerslag
1] door ontoereikende uitvoering van sommige taken.
Aanzet tot handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. In het jaarplan is incidenteel een kleine
capaciteitsverhoging opgenomen. Het uiteindelijk gekozen handelingsperspectief bepaalt hierbij of
de ontoereikendheid, en daarmee de weerslag, wordt weggenomen.
Binnen het domein kan mogelijk een striktere scheiding worden aangebracht in de capaciteit die
beschikbaar is voor de individuele taken zodat er geen ongewenst verdringingseffect optreedt.
Gevolg hiervan is dat wanneer een (vraag gestuurde) taak meer capaciteit vraagt dan beschikbaar
is deze taak niet volledig kan worden uitgevoerd, tenzij (in overleg met de opdrachtgever van de
NVWA) wordt besloten tot het toekennen van meer capaciteit aan deze taak; bijvoorbeeld door het
verhogen van de capaciteit of door middel van een nieuwe prioritering van taken binnen het domein.
Op deze manier blijft transparant wat wel en niet wordt uitgevoerd. Dit is ook van toepassing op de
individuele activiteiten binnen een taak met een deels open/ deels gesloten toezichtnorm. In het
geval van het afhandelen van meldingen kan worden onderzocht of het mogelijk is om te bepalen
welke meldingen (met prioriteit) moeten worden opgevolgd.
Door een verhoging van de capaciteit kan het toezicht op erkende en geregistreerde bedrijven en
bedrijven met een toestemming op peil worden gebracht. Ook ontstaat er dan ruimte voor
ontwikkeltrajecten, het opstellen van naleefbeelden en het verbeteren van de informatiepositie. Om
te voorkomen dat het toezicht op geregistreerde bedrijven ten koste gaat van het toezicht op
erkende bedrijven kan ook binnen deze taak worden overwogen of een striktere scheiding in
beschikbare capaciteit voor de twee taakonderdelen kan worden gemaakt. Door een beperkte
verhoging van de capaciteit ten behoeve van het uitvoeren van wettelijk voorgeschreven
bestemmingscontroles kan het opvolgen van de aanbevelingen vanuit de Food and Veterinary Office
(HFAA; Health and Food Audits and Analysis) geborgd worden.
Op dit moment worden verschillende doelgroepen waar dierlijke bijproducten ontstaan niet of
nauwelijks gecontroleerd, waardoor ook de naleving, en daarmee de daaruit voortvloeiende
weerslag, niet goed in beeld is. Door een capaciteitsverhoging kan de naleving binnen deze
doelgroepen in kaart worden gebracht. Vervolgens kunnen de NVWA en haar opdrachtgevers het
benodigde toezicht voor deze doelgroepen nader bepalen.

4.6

Diervoeder28

De diervoedersector is te verdelen in een markt voor voedselproducerende dieren en nietvoedselproducerende dieren, met name gezelschapsdieren (petfoodsector). De diervoederhandel
kenmerkt
zich
door
veel
verschillende
schakels
(producenten
grondstoffen
–
handelaren/transporteurs – mengvoederproducenten – veehouders die zelf diervoeders mengen
en/of gebruiken). De grondstofstroom (voedermiddelen en additieven) is een zeer belangrijke
schakel in de diervoederhandel en -productie. Naast de import van grote hoeveelheden grondstoffen
uit landen buiten de EU, vindt er een levendige handel in de EU plaats.
De diervoederketen bestaat uit ongeveer 4.588 bedrijven zoals producenten van additieven,
voormengsels en mengvoeders, handelaren, transporteurs, mengvoederproducenten en ongeveer
28

Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
28 |

60.000 akkerbouw/ veeteeltbedrijven (de primaire sector). Er zijn veehouders die zelf hun eigen
voeders produceren (zelfmengers) Het toezicht richt zich op volksgezondheid, diergezondheid,
dierenwelzijn en milieuaspecten.
Meer dan 90% van de diervoederbedrijven is aangesloten bij private kwaliteitssystemen die
opgesteld zijn om de kwaliteit en veiligheid van de producten te verbeteren en te borgen. In
Nederland zijn GMP+ international en Securefeed veruit de grootste. GMP+ international en Food
Chain Alliance zijn (deels) erkend door Ketenborging.nl 29.
Beeld taken en effecten
Het domein diervoeder houdt zich voornamelijk bezig met het erkennen en registeren van bedrijven
op basis van aanvragen van het bedrijfsleven en met het toezicht hierop. Daarnaast handelt zij
meldingen en incidenten in relatie tot diervoeders af en voert zij monsterneming uit in het kader
van Nationaalplan Diervoeders en houdt zij toezicht op gezondheidsclaims en etikettering, en op
laboratoria.
Het erkennen en registreren van bedrijven evenals het afhandelen van meldingen en incidenten in
relatie tot diervoeders krijgt in de praktijk voorrang op de andere taken die daardoor onvoldoende
worden uitgevoerd.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Door een ontoereikende capaciteit worden taken buiten het erkennen en registreren van bedrijven
en het afhandelen van incidenten en meldingen onvoldoende uitgevoerd. Zo leidt onvoldoende
toezicht tot een mogelijke weerslag op de volks- en diergezondheid [weerslag 1] door bijvoorbeeld
microbiologische en chemische contaminanten. Ook leidt onvoldoende capaciteit tot een mogelijke
weerslag op het nakomen van EU-verplichtingen of verplichtingen naar derde landen toe [weerslag
1].
Aanzet voor handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Binnen het domein kan mogelijk een striktere
scheiding worden aangebracht in de capaciteit die beschikbaar is voor de individuele taken zodat er
geen ongewenst verdringingseffect optreedt. Gevolg hiervan is dat wanneer een (vraag gestuurde)
taak meer capaciteit vraagt dan beschikbaar is deze taak niet volledig kan worden uitgevoerd, tenzij
(in overleg met de opdrachtgever van de NVWA) wordt besloten tot het toekennen van meer
capaciteit aan deze taak; bijvoorbeeld door het verhogen van de capaciteit of door middel van een
nieuwe prioritering van taken binnen het domein. Op deze manier blijft transparant wat wel en niet
wordt uitgevoerd. Aangezien een taak binnen de beschikbare capaciteit dient te worden uitgevoerd
kan het wenselijk zijn om ook binnen taken een prioritering aan te brengen. In het geval van het
afhandelen van meldingen kan worden onderzocht of het mogelijk is om te bepalen welke meldingen
(met prioriteit) moeten worden opgevolgd.
Door een verhoging van de capaciteit voor het toezicht op erkende en geregistreerde bedrijven, die
ook ten goede komt aan het erkennen en registreren van bedrijven, komt capaciteit vrij om de
toezichtintensiteit op peil te brengen, de risico’s in de keten in beeld te brengen, naleefbeelden te
maken en informatie en ontwikkeltrajecten uit te voeren.
Door een beperkte capaciteitsverhoging in het toezicht op etikettering en gezondheidsclaims wordt
het uitvoeren van Europese taken, zoals bijvoorbeeld laboratoriumonderzoek op gehaltes, beter
geborgd.
Door een beperkte capaciteitsverhoging kan het toezicht op laboratoria worden verbeterd en kan
het aantal monsternemingen in het kader van Nationaalplan Diervoeders worden verhoogd.
Door een beperkte capaciteitsverhoging kan de afhandeling van meldingen en incidenten in relatie
tot diervoeders op peil worden gebracht.
Op dit moment worden verschillende innovatieve toezichtmethoden onderzocht ten behoeve van een
efficiënter en/ of effectiever toezicht. Voorbeelden hier van zijn het toezicht op etikettering en
29

NVWA toezichtbeeld diervoeder, d.d. 15-4-2019

______________________________________________________________________________
29 |

gezondheidsclaims via internet scraping (internetverkoop) of het automatiseren van sommige
interne processen. Voor het ontwikkelen en implementeren van een nieuwe werkwijze of innovatieve
toezichtmethoden is beschikbare capaciteit nodig.

4.7

Monstername- en analyse levensmiddelen

Het domein Monstername en analyse levensmiddelen (MAL) richt zich op het terugdringen van
onveilige levensmiddelen in de handel, en de signalering van risico’s voor de consument als gevolg
van microbiologische en chemische verontreinigingen. Het domein handhaaft wettelijke limieten en
criteria, beoordeelt meldingen, monitort de aanwezigheid van onder andere chemische stoffen,
microbiologische parameters en levensmiddelen geproduceerd met gentechnologie (genetisch
gemodificeerde organismes, GGO’s) en richt zich op het signaleren van nieuwe risico’s.
Het toezicht richt zich in eerste instantie op levensmiddelen; als niet-naleving van de geldende
vereisten wordt geconstateerd dan volgt handhaving bij het betrokken bedrijf. Ook rapporteert het
domein op basis van monsternames en analyses en meldingen, bijvoorbeeld richting de EFSA en de
Europese Commissie. Daarnaast stelt het domein rapportages op voor de NVWA website. Het domein
vervult een expertiserol en adviseert het ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport over
voedselveiligheidsrisico’s en voorstellen voor wetgeving en beantwoordt alle inhoudelijke vragen aan
van inspecteurs, pers, Ngo’s, politiek, etc. die betrekking hebben op microbiologische risico’s in de
keten of chemische risico’s bij industriële productie. Het domein raakt alle levensmiddelenketens.
Het domein MAL is in 2019 gevormd door de monstername projecten uit verschillende domeinen
binnen voedselveiligheid onder te brengen binnen MAL: Industriële productie, Bijzondere eet- en
drinkwaren en Microbiologie.
Beeld taken en effecten
Taken binnen het domein MAL betreffen monstername in relatie tot chemische stoffen in
levensmiddelen, het toezicht op ziekteverwekkers, microbiologische hygiëne-indicatoren en
monitoring, toezicht op genetisch gemodificeerde organismes en toezicht op doorstraalde waren en
radioactiviteit. Daarnaast voldoet het domein aan enkele verplichte EU toezichtnormen, waaronder
de kwaliteitseisen van olijfolie. Ook vervult het domein een expertiserol en handelt het meldingen,
vragen en incidenten af.
Binnen het domein worden toezichtstaken verdrongen doordat capaciteit vanuit dit domein wordt
ingezet voor het afhandelen van het toenemend aantal meldingen, vragen en incidenten voor andere
domeinen, bijvoorbeeld Industriële productie.
Vanwege de complexe aard van het domein kost het afhandelen hiervan veel tijd, waardoor een
groot deel van de capaciteit binnen het domein MAL gemoeid is met deze reactieve taak. Dit gaat
ten koste van het uitvoeren van proactief, risicogericht toezicht en het behoudt van de kennispositie
van het domein.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Doordat het toezicht onvoldoende wordt uitgevoerd en de kennispositie van het domein onder druk
staat bestaat er incidenteel een mogelijke weerslag op de mens [weerslag 1] indien een persoon
een product consumeert dat een schadelijke stof bevat.
Doordat het toezicht onder druk staat zou dit in het geval van een EU audit een mogelijke weerslag
kunnen hebben (EU conformiteit) [weerslag 1].
Aanzet voor handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Dit domein heeft op dit moment nog geen
jaarcyclus doorgemaakt. Het domein MAL is een nieuw gevormd domein binnen de NVWA, waarin
monstername taken en projecten uit verschillende domeinen zijn ondergebracht: IP-chemie, IP-vis,
BED en microbiologie. Bij het overdragen van taken aan dit domein is de beschikbare capaciteit mee
overgegaan. Voor het verder vormgeven van een handelingsperspectief kunnen NVWA en
opdrachtgevers er voor kiezen om het doel, de werkwijze en de beschikbare capaciteit, na een
bepaalde periode, te evalueren als basis voor het gesprek over goed toezicht en andere
handelingsperspectieven.
______________________________________________________________________________
30 |

Het aanbrengen van een striktere scheiding in de inzet van de beschikbare capaciteit voor de
domeinen MAL en Industriële productie kan een handelingsperspectief zijn voor het tegengaan van
een ongewenst verdringingseffect.

4.8

Bijzondere eet- en drinkwaren30

Het domein Bijzondere eet- en drinkwaren houdt toezicht op de productie, samenstelling en
etikettering van voedingssupplementen en kruidenpreparaten. Het domein richt zich op producten
zoals voeding voor medisch gebruik, zuigelingenvoeding, babyvoeding, nieuwe voedingsmiddelen,
voedingssupplementen, kruidenpreparaten en vitaminepreparaten.
Naast het toezicht op de productie, import en distributie van deze bijzondere eet- en drinkwaren is
de samenstelling van de producten ook onderwerp van het toezicht. Bepaalde ingrediënten kunnen
schadelijk zijn voor de gezondheid. Tevens kunnen ingrediënten bestempeld worden als nieuwe
voedingsmiddelen die niet zonder meer verhandeld mogen worden. Hiervoor is een Europese
markttoelating vereist, die is gebaseerd op het aantonen van de veiligheid van het voedingsmiddel.
Naast deze taken ziet het domein ook toe op etikettering en de vermelding van voedings- en
gezondheidsclaims, in het bijzonder op producten waarop vermeld staat dat ze een positieve bijdrage
leveren aan de gezondheid van de consument. Ook op voedingssupplementen die op basis van hun
samenstelling of wijze van presentatie onder de Geneesmiddelenwet vallen houdt de NVWA toezicht.
Beeld taken en effecten
De taken van het domein Bijzondere eet- en drinkwaren zijn te verdelen in toezicht op de
samenstelling van producten en het toezicht op geregistreerde bedrijven. Het domein kent geen
gesloten toezichtnormen. Beide taken worden risicogericht uitgevoerd.
Daarnaast handelt het domein meldingen, vragen en incidenten af. Het uitvoeren van deze taak
krijgt prioriteit boven de andere taken. Omdat het grootste deel van de capaciteit in het domein
gemoeid is met het uitvoeren van deze reactieve taak, is de capaciteit voor het uitvoeren van
proactief toezicht ontoereikend.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Door een ontoereikende capaciteit worden taken buiten het afhandelen van meldingen, signalen en
incidenten op dit moment onvoldoende uitgevoerd. Hierdoor is er sprake van een mogelijke
incidentele weerslag op de mens [weerslag 1]: indien een persoon een product dat een schadelijke
stof bevat consumeert kan dit schadelijke gevolgen voor de gezondheid hebben. Daarnaast bestaat
de kans op misleiding van de consument bij onjuistheid van etikettering of misleidende claims van
producenten.
Aanzet voor handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Het domein houdt toezicht op een complexe
sector met veelal complexe producten. De hoeveelheid webshops waarop het domein toezicht houdt
neemt toe. Ook komen er regelmatig nieuwe ‘innovatieve’ producten op de markt, al dan niet met
farmacologisch actieve stoffen en nieuwe ingrediënten. Een beperkte capaciteitsverhoging ten
behoeve van versterking van de kennispositie en het uitvoeren van naleefmetingen binnen het
domein, brengt de mogelijke weerslag die bestaat bij het huidige toezicht beter in kaart.
Er vindt daarnaast een kanteling plaats in het type werk dat benodigd is binnen het domein. In
steeds grotere mate verschuift het werk van inspecteurs ‘in het veld’ naar ‘op kantoor’. Een
voorbeeld hiervan is het voorbereiden en afwerken van fysieke inspecties met administratieve en
web controles. Door de ingewikkelde materie leunt dit domein daarnaast zwaar op kennis en
ondersteuning op het gebied van toxicologie en juridische zaken. Voor het verder vormgeven van
een handelingsperspectief voor de vereiste capaciteit kunnen NVWA en haar opdrachtgevers er voor
kiezen om de werkwijze en de beschikbare capaciteit periodiek te evalueren als basis voor het
gesprek over het handelingsperspectief en de vereiste capaciteit (waaronder, vaardigheden en
kennis). Deze evaluatie kan leiden tot een aanpassing in de beschikbare capaciteit.

30

Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
31 |

Een toenemend deel van de capaciteit van de experts op het domein BED wordt besteed aan het
afhandelen van meldingen, het beantwoorden van vragen en beleidsadvisering. Dit heeft als gevolg
dat het domein minder risicogericht toezicht houdt, waardoor de informatiepositie van de experts
op het domein afneemt. Door een scheiding aan te brengen tussen het reactieve en het proactieve
toezicht binnen het domein kan worden voorkomen dat het proactieve toezicht wordt verdrongen.

______________________________________________________________________________
32 |

5 Dierenwelzijn31
Dierenwelzijn richt zich op het fysieke welzijn, de eigenheid en de integriteit van het dier. Het
toezicht op dierenwelzijn richt zich op diverse schakels in de keten, de primaire bedrijven, het
transport en het doden. Ook houdt de NVWA toezicht bij instellingen en bedrijven die dierproeven
uitvoeren en/of proefdieren fokken en afleveren. Daarnaast richt het toezicht van de NVWA zich op
dierenwelzijn bij het bedrijfsmatig houden van gezelschapsdieren, dierentuindieren, circusdieren en
wilde dieren.
Binnen het publiek belang Dierenwelzijn is voor elk domein de Wet Dieren en het Besluit Houders
van Dieren relevant. Toenames in wet- en regelgeving kunnen leiden tot meer activiteiten en een
grotere druk op de capaciteit van de NVWA. Daarnaast zal de voorziene implementatie van nieuwe
wet- en regelgeving zoals de regeling verbod op drachtige dieren, het convenant onbedwelmd
slachten of beleidsregels ten aanzien van het transport van dieren bij hoge temperaturen ertoe
leiden dat de vereiste capaciteit binnen de domeinen binnen het publiek belang Dierenwelzijn zal
toenemen.

Categorie
Domein
Dierenwelzijn
Dierproeven

Mens

Dier, plant
en milieu

EU nonconformitei
t

Afspraken
derde
landen

0

3

0

0

0

0

1

0

Tabel 4: duiding van de mogelijke weerslag binnen het publiek belang Dierenwelzijn

5.1

Dierenwelzijn32

Het domein Dierenwelzijn richt zich op dierenwelzijn van landbouwhuisdieren op primaire bedrijven,
bij transport en bij het doden van dieren. Verder richt het domein zich op het dierenwelzijn bij het
bedrijfsmatig houden van gezelschapsdieren en dierentuin-, circusdieren, bijzondere dieren (exoten)
en wilde dieren.
Beeld taken en effecten
Het domein Dierenwelzijn omvat het toezicht op alle bedrijven waar er een mogelijk risico voor het
dierenwelzijn is. Daarnaast omvat het domein meldingen, vragen en incidenten in het kader van
dierenwelzijn . Alle taken binnen het domein hebben een open toezichtnorm als basis, waarbij ook
de wet- en regelgeving beschreven is in open normen. Bij het toezicht op dierenwelzijn bij
slachthuizen is de uitvoer sterk verweven met taken vanuit andere domeinen (Vleesketen en
voedselveiligheid). Ter illustratie: medewerkers voeren gelijktijdig werkzaamheden uit voor het
domein Vleesketen en voedselveiligheid alsmede Dierenwelzijn. De keuringsactiviteiten uitgevoerd
voor het domein Vleesketen en voedselveiligheid krijgen in de praktijk regelmatig voorrang boven
andere taken, waaronder het toezicht op het dierenwelzijn in slachthuizen. Ook worden
toezichtactiviteiten verdrongen doordat er voorrang wordt gegeven aan het opvolgen van reactieve
taken (meldingen en handhavingsverzoeken).
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Er is sprake van structurele weerslag op een grote doelgroep dieren [weerslag 3] doordat het
dierenwelzijn in het geding komt door ontoereikende capaciteit voor het toezicht op het dierenwelzijn
tijdens het doden, onderbrengen, opdrijven en bedwelmen van dieren. Er is sprake van structurele
mogelijke weerslag op een kleine doelgroep dieren [weerslag 2] voor wat betreft toezicht op
paarden/pluimvee/fokvee/melkveemarkten.
Aanzet voor handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Binnen het domein Dierenwelzijn komt bij veel
taken de berekende capaciteit neer op een significante capaciteitsverhoging Dit betreft onder andere
het toezicht op primaire bedrijven, het toezicht op transport, het toezicht op het doden,
31
32

Jaarplan NVWA 2020
Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
33 |

onderbrengen, opdrijven en bedwelmen van dieren en het afhandelen van meldingen, vragen en
incidenten. De capaciteitsberekening is gespecificeerd door de domeinexperts van de NVWA, die
deels gebaseerd is op een handelingsperspectief waarbij wordt ingezet op de punten genoemd in
het 2Solve rapport. Hierbij heeft een eerste capaciteitsverhoging plaatsgevonden die reeds is
opgenomen in het jaarplan 2020. Het uiteindelijk gekozen handelingsperspectief bepaalt hierbij of
de ontoereikendheid wordt weggenomen.
In de huidige situatie staan de taken domein breed onder druk, zowel het proactieve als het reactieve
toezicht. De onderwerpen binnen het domein kennen een sterke maatschappelijke en politiek/
bestuurlijke component. Hierdoor is er een stijging waar te nemen in meldingen, signalen en
incidenten met betrekking tot dierenwelzijn. Daarnaast is er een relatief hoog aantal Wob-verzoeken
binnen dit domein. Door een scheiding aan te brengen tussen het reactieve en het proactieve toezicht
binnen het domein kan worden voorkomen dat het proactieve toezicht wordt verdrongen.
Een aantal taken binnen het domein Dierenwelzijn kent een nauwe verwevenheid met taken binnen
de domeinen Vleesketen en Voedselveiligheid en Levende Dieren en diergezondheid. Dit speelt onder
andere bij toezicht in het verlengde van keuren bij slachthuizen, verzamelplaatsen en transport. Dit
levert in de praktijk spanningen op omdat de tijdsdruk groot is op de dierenartsen en zij naast het
veelal strak ingeplande reguliere keuringswerk beperkt tijd krijgen om toezichthoudende taken goed
op te pakken en uit te werken. Deze dynamiek is onder andere aanleiding geweest voor het 2solve
rapport. Tijdens het onderzoek is een eerste aanzet gedaan om hier een handelingsperspectief voor
te bespreken.
Na oplevering van de domeinomschrijving en de uitgevoerde capaciteitsanalyse heeft een
vervolggesprek plaatsgevonden tussen NVWA en LNV over dierenwelzijn in relatie tot toezicht in het
verlengde van keuren bij slachthuizen, verzamelplaatsen en transport. Hierin zijn onder andere twee
uitgangspunten voor toezicht op het domein vastgesteld:
•

Als er onvoldoende capaciteit is om een taak uit te voeren is het niet wenselijk dat deze
capaciteit wordt aangewend vanuit andere taken. Met andere woorden: taken mogen elkaar
niet verdringen

•

Als de toezichthouder iets constateert moet deze persoon daar naar kunnen handelen. Alle
takenpakketten vergen een zekere ruimte om opvolging te kunnen geven aan bevindingen
die geconstateerd worden .

De uitkomst van deze sessie wordt gezien als eerste stap in het proces om tot een gedeeld en
gedragen handelingsperspectief te komen. Handvatten voor andere handelingsperspectieven zijn:

•
•
•
•

het inrichten van toezicht volgens een meerjarenperspectief, dat wil zeggen dat bepaalde
thema’s niet ieder jaar onderdeel zijn van de programmering
het verder onderzoeken van de mogelijkheden van toezicht door niet-dierenartsen,
bijvoorbeeld in de vorm van combinatieteams
het instellen van een tweede toezichthouder of het ondersteunen van het toezicht door de
inzet van middel van (slimme) camera’s
het inzetten op sector gedreven programma’s, zoals Programma Vermindering Regeldruk.

Andere handelingsperspectieven betreffen het private kwaliteitssysteem (PKS), dit kan een
handelingsperspectief bieden voor de taken toezicht op primaire bedrijven en toezicht op transport;
dit functioneert echter vooralsnog op onvoldoende niveau. Het is voor de handel in
gezelschapsdieren van belang om handhavingsinstrumenten voor toezicht op internet (door) te
ontwikkelen, aangezien veel handel via internet plaats vindt. Ook is het noodzaak om een systeem
in te richten waarmee snel en accuraat inzicht in inspectieresultaten te verkrijgen zijn
(naleefmonitor). Het verder uitwerken van dergelijke handelingsperspectieven vergt initieel
incidenteel capaciteit van het domein. Bij keuze voor een handelingsperspectief kan dit zich
ontwikkelen naar een structurele vraag naar capaciteit.

______________________________________________________________________________
34 |

5.2

Dierproeven33

Het domein richt zich op het welzijn van proefdieren. De NVWA houdt toezicht bij instellingen en
bedrijven die dierproeven uitvoeren en/of proefdieren fokken en afleveren, zoals universiteiten,
onderzoeksinstituten
en
commerciële
bedrijven.
Daarnaast
verleent
de
NVWAinstellingsvergunningen, ontheffingen en gelijkstellingen34.
Beeld taken en effecten
Het domein Dierproeven houdt toezicht op dierproeven, proefdieren en vergunningen, geeft deze
vergunningen/ontheffingen af en rapporteert over dierproeven aan (externe) stakeholders. Alle
taken hebben een open toezichtnorm ten grondslag liggen. De naleving in de sector is erg hoog (het
handhavingspercentage is 0,4%) en taken worden doorgaans naar behoren uitgevoerd, maar de
beschikbare capaciteit is slechts net toereikend. Hierdoor, en doordat het om een klein domein gaat,
is onvoldoende mogelijkheid voor kennisontwikkeling en is alle kennis slechts bij een aantal
individuen belegd. Ook krijgt het afgeven van vergunningen en ontheffingen voorrang op andere
taken, waardoor de uitvoer van deze taak andere taken verdringt. Doordat de capaciteit slechts net
toereikend is, worden rapportages (te) laat opgeleverd aan het ministerie en de Tweede Kamer.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Doordat de taken binnen het domein naar behoren uitgevoerd worden en er een hoog
nalevingsniveau is, is er ondanks groot politieke en maatschappelijk aandacht voor dit onderwerp
geen significant risico voor het dier [weerslag 0]. Doordat rapportages (Europese verplichting) te
laat worden opgeleverd is er kans op mogelijke weerslag in het kader van EU conformiteit [weerslag
1].
Aanzet handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Het toezicht binnen het domein Dierproeven
wordt naar behoren uitgevoerd. Daarnaast is de naleving hoog. Het grootste aandachtspunt van de
domeinexperts is de krapte in de capaciteit voor het domein. Hierdoor is er een continuïteit risico bij
uitval van medewerkers. Daarnaast zorgt dit voor onvoldoende mogelijkheid om aan
kennisontwikkeling te doen. Een kleine investering zorgt ervoor dat het toezicht op het domein meer
bestendig en toekomstgericht ingevuld kan worden.
Een ander aandachtspunt binnen het domein ligt bij het tijdig kunnen voldoen aan de
rapportageverplichting voor de Europese Commissie en Tweede Kamer. Door de krapte in capaciteit
staat deze taak onder druk. Een andere werkwijze bij het rapporteren, middels gebruik van het
programma Alures, kan een alternatief zijn voor het toevoegen van capaciteit voor deze taak. Dit
zorgt ervoor dat de verantwoordelijkheid voor het juist aanleveren van data meer bij de
vergunninghouders komt te liggen, doordat vergunninghouders zelf hun gegevens in het Europese
systeem laden. Dit neemt het zwaartepunt van deze activiteit weg bij de NVWA. De implementatie
van dit systeem kost tijd en capaciteit. Het is aan te bevelen dat de NVWA en haar opdrachtgevers
dit handelingsperspectief samen verder verkennen.
De taken binnen het domein zijn tot slot aan verandering onderhevig. Door herziene regelgeving
zijn sinds 2014 rollen en verantwoordelijkheden gewijzigd . De beoordeling en vergunningverlening
van onderzoeksprojecten is bij de Centrale Commissie Dierproeven (CCD) komen te liggen. Het
domein Dierproeven onderzoekt in een meerjarig traject of de wijze van toezicht hierop aangepast
kan worden.

33
34

Jaarplan NVWA 2020
Jaarverslag 2019

______________________________________________________________________________
35 |

6 Plantgezondheid35
Plantgezondheid omvat de hele plantaardige productieketen en de groene ruimte. Plantgezondheid
richt zich op preventie en bestrijding van schadelijke plantenziekten en -plagen ten behoeve van het
borgen van de bescherming van de productie en flora in Nederland en de EU ( Nederland is een
belangrijke toegangspoort van de EU) en het behoud van een goede handelspositie van Nederland
in de wereld. De NVWA fungeert hierbij als National Plant Protection Organisation (NPPO) met
nationale en internationale verantwoordelijkheid. Ook is de NVWA verantwoordelijk voor de
aansturing en de coördinatie van de taken die bij de plantaardige keuringsdiensten en hun
laboratoria zijn belegd36.
Binnen het publiek belang Plantgezondheid zal de Plantgezondheidsverordening (EU, 2016/2031)
leiden tot meer activiteiten en dus meer vereiste capaciteit. Daarnaast vereist nieuwe wetgeving
vanaf 2020 dat alle gebruikte testmethoden door het NRC geaccrediteerd moeten zijn, dit zal leiden
tot meer vereiste capaciteit bij NRC.

Categorie
Domein

Mens

Dier, plant
en milieu

EU nonconformitei
t

Afspraken
derde
landen

Fytosanitair

0

1

1

2

Tabel 5: duiding van de mogelijke weerslag binnen het publiek belang Plantgezondheid

6.1

Fytosanitair37

Het domein Fytosanitair richt zicht op het weren, uitroeien, beheersen en vrijwaren van schadelijke
plantenziekten en -plagen. Het domein is verantwoordelijk voor het afgeven van garanties dat
plantaardige producten voldoen aan de eisen die de EU stelt en aan eisen die door landen buiten de
EU worden opgelegd. Om deze garanties af te kunnen geven en om in Europees en mondiaal verband
gezaghebbend op te kunnen treden is ook het kenniscentrum genaamd Nationaal Referentie
Centrum (NRC) bij de NVWA gepositioneerd (ISO 17025 geaccrediteerd). Het NRC moet te allen
tijde onafhankelijk opereren. Het NRC is in het kader van de Official Control Regulation (OCR)
Officieel Laboratorium (OL) Plantgezondheid, Nationaal Referentielaboratorium (NRL) Bacteriologie,
Virologie, Nematologie, Mycologie en Entomologie en Europees Referentielaboratorium (EURL) voor
Bacteriologie en Virologie.
Het domein vertegenwoordigt Nederland in diverse internationale overleggen met NPPO’s van derde
landen en met andere Europese lidstaten. Ook is het domein verantwoordelijk voor de aansturing
en coördinatie van de taken die bij de plantaardige keuringsdiensten en hun laboratoria zijn belegd.
Beeld taken en effecten
Het domein Fytosanitair heeft als grootste taken het doen van onderzoeken op het gebied van
plantgezondheid en het uitvoeren van inspecties bij import, intern verkeer binnen Europa, export en
monitoring. De meeste taken hebben een open toezichtnorm. Bij inspecties op zendingen is een
gesloten toezichtnorm van kracht op inspecties en het afgeven van garanties. Het domein geeft aan
dat alle taken onvoldoende uitgevoerd kunnen worden met de huidige capaciteit en dat er een
algemeen gebrek aan capaciteit is om ‘goed toezicht’ uit te voeren.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Doordat de taken binnen het domein ontoereikend uitgevoerd kunnen worden met de beschikbare
capaciteit is er incidentele weerslag voor dier, plant en milieu [weerslag 1]. Doordat er binnen enkele
taken een gesloten toezichtnorm van toepassing is, komen er mogelijk EU audits als gevolg van non-conformiteit [weerslag 1].
Ook hebben de domeinexperts aangegeven dat er signalen zijn ontvangen vanuit derde landen dat
het toezicht als ontoereikend wordt gezien [weerslag 2].

35

Jaarplan NVWA 2020
Jaarplan NVWA 2020
37
Jaarplan NVWA 2020
36

______________________________________________________________________________
36 |

Aanzet handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Een deel van de berekende capaciteit heeft
direct betrekking op inspecties en betreft bijvoorbeeld het versterken van de inspecties bij import,
intern verkeer binnen de EU, export en monitoring of het op peil brengen van de bescherming van
pestvrije gebieden.
Daarnaast leidt de berekende capaciteit tot het verbeteren van de kennispositie en het behouden of
verstevigen van de internationale rol van Nederland binnen de EU en in de wereld op het gebied van
fytosanitair.
Ook kunnen met de berekende capaciteit de randvoorwaarden zoals het volgen van de
handhavingsregiecyclus beter worden vervuld en kunnen achterstanden worden weggewerkt.
Door een beperkte capaciteitsverhoging kunnen EU verplichtingen ten aanzien van voorbereidingen
voor incident- en crisisbeheersing beter worden geborgd.
Buiten de berekende capaciteitsverhoging heeft het Nationaal Referentiecentrum (NRC) specifieke
behoeften op het gebied van ICT-systemen, ICT-infrastructuur en datamanagement door grote
hoeveelheden data. Om te kunnen blijven voldoen aan steeds hogere eisen vanuit wet- en
regelgeving en accreditatie en om de groei van het domein te kunnen faciliteren dient aandacht uit
te gaan naar de staat van kassen, quarantaine laboratoriumfaciliteiten, afvalverwerking, beheer,
onderhoud en ontsluiting van collectiemateriaal en kan worden gedacht aan een fysiek crisiscentrum.

______________________________________________________________________________
37 |

7 Diergezondheid38
Het publiek belang Diergezondheid richt zich op de gezondheid van dieren en draagt indirect ook bij
aan voedselveiligheid en dierenwelzijn door het toezicht op de bestrijding en afhandeling van
bestrijdingsplichtige dierziekten en op de preventie van bestrijdingsplichtige dierziekten. Daarnaast
richt het toezicht van de NVWA zich op de Identificatie en Registratie (I&R) van landbouwhuisdieren
en honden39.
EU wet- en regelgeving schrijft voor dat een groot deel van de activiteiten binnen het publiek belang
uitgevoerd dienen te worden door dierenartsen, hetgeen niet zorgt voor een toename in het aantal
taken, maar wel de uitvoer hiervan veranderd. I&R bij honden is recentelijk efficiënter ingericht bij
de ingang van nieuwe wet en regelgeving in 2021, waardoor relatief efficiënte controles een grotere
rol spelen in het toezicht. Dit zorgt voor een reductie in de vereiste capaciteit. Hier staat tegenover
de inzet op beleidsadvisering ten behoeve van implementatie nieuwe EU regelgeving,
toezichtontwikkeling, implementatie van de AMvB voor bestrijding van infectieuze boviene
rhinotracheitis en het opvolging geven aan de bevindingen uit audits van de Europese Commissie
meer capaciteit zullen vragen van het publiek belang.

Categorie Domein

Mens

Dier, plant
en milieu

EU nonconformitei
t

Afspraken
derde
landen

Levende dieren en
diergezondheid

1

2

1

3

Tabel 6: duiding van de mogelijke weerslag binnen het publiek belang Diergezondheid

7.1

Levende dieren en diergezondheid40

Het domein Levende dieren en diergezondheid richt zich op diergezondheid en vrijwaring. Ook draagt
het domein bij aan voedselveiligheid, volksgezondheid en dierenwelzijn door:
•

Bestrijding en afhandeling van bestrijdingsplichtige dierziekten, waaronder dierziekten
die door dieren worden overgedragen aan mensen (non-alimentaire zoönose).

•

Preventie van bestrijdingsplichtige dierziekten door het voorkomen van insleep en
verspreiding van dierziekten en het geven van veterinaire garanties op basis van de
Europese handelsrichtlijnen.

•

Identificatie en Registratie (I&R) van landbouwhuisdieren en honden.

De doelgroepen binnen het domein zijn: primaire bedrijven, verzamelcentra, controleposten,
reinigings- en ontsmettingsplaatsen, spermawincentra, embryoteams, quarantaines, erkende
instellingen, circussen, erkende pluimveebedrijven, handelaren en transporteurs.
Beeld taken en effecten
Het domein Levende dier en diergezondheid houdt toezicht op preventie dierziekte en identificatie
en registratie van dieren. Daarnaast monitort en bestrijdt het domein dierziekten en voert het
activiteiten ten behoeve van het intra-verkeer uit. Alleen voor het toezicht op identificatie en
registratie van dieren is een gesloten toezichtnorm van kracht. Deze norm wordt zoveel mogelijk
gehaald (met uitzondering van het toezicht op identificatie en registratie op geiten en schapen) ,
waarbij een afgewogen keuze is gemaakt tussen NVWA en haar opdrachtgevers dat dit ten koste
gaat van andere taken binnen het domein met een open toezichtnorm. Daarnaast wordt in het geval
van een crisis de capaciteit bij andere taken weggehaald waardoor de andere activiteiten tijdelijk
niet uitgevoerd worden. De ontoereikende capaciteit bij de taken met een open toezichtnorm leidt
tot onvoldoende toezicht op de risico’s in de sector, hierdoor kan het risicogerichte toezicht
onvoldoende uitgevoerd worden en ontstaan er blinde/ witte vlekken.

38

Jaarplan NVWA 2020
Jaarplan NVWA 2020
40
Jaarplan NVWA 2020
39

______________________________________________________________________________
38 |

Beeld weerslag onvoldoende capaciteit
Door ontoereikende capaciteit is er incidentele weerslag op de mens doordat dierziekten mogelijk
een impact kunnen hebben op de volksgezondheid [weerslag 1], bijvoorbeeld in het geval van
zoönose.
Daarnaast is er door ontoereikende capaciteit structurele weerslag op een kleine doelgroep dieren
[weerslag 2] bij uitbraak van dierziekten als gevolg van ontoereikend toezicht. Ook is er sprake van
mogelijke weerslag vanuit de EU [weerslag 1] doordat de norm op de registratie van geiten en
schapen niet wordt gehaald.
Tot slot is er een mogelijkheid tot beperkingen tot derde landen [weerslag 3] wanneer er een
dierziekte uitbreekt. Dit kan leiden tot handelsbeperkingen en economische schade door het ruimen
van dieren.
Aanzet handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Het merendeel van de berekende capaciteit
betreft Inspectie capaciteit voor Identificatie en Registratie van dieren; hierbij wordt onderscheid
gemaakt tussen capaciteit voor het voldoen aan Europese normen (gesloten norm; prioritair) en
capaciteit ten behoeve van I&R toezicht met een open toezichtnorm. Een deel van de berekende
capaciteitsverhoging is incidenteel toegekend voor 2020. Deze additionele toegekende capaciteit is
niet toereikend om het berekende capaciteitstekort te adresseren, zover bekend betreft het hier een
incidentele verhoging.
Op dit moment ontbreken naleefmetingen voor verschillende toezichtstaken en/ of doelgroepen (I&R
diergroepen). Hierdoor is bij deze bedrijven of diergroepen de naleving niet duidelijk in beeld en is
niet goed in beeld wat er nodig is aan toezicht; bijvoorbeeld welke toezichtintensiteit nodig is per
taak en/ of doelgroep. Met een beperkte verhoging van de capaciteit kunnen naleefmetingen worden
uitgevoerd waarna de NVWA en haar opdrachtgevers het gesprek kunnen aangaan over de
detaillering van het benodigde toezicht en de capaciteit die daarvoor nodig is.
Aan de taak ‘activiteiten ten behoeve van deelname intra verkeer (vrijwaring)’ liggen afspraken met
derde landen ten grondslag. Ontoereikende capaciteit bij deze taak kan weerslag [weerslag 3]
hebben op de gemaakte afspraken. Dit kan aanleiding zijn voor NVWA en opdrachtgever om op korte
termijn afspraken te maken over het handelingsperspectief voor deze taak. Hierin kan onder andere
gekeken worden naar het toepassen van stalkeuring versus het toepassen van klepkeuring.
De nieuwe EU regelgeving die in 2021 van kracht wordt kent de mogelijkheid om
gezondheidscertificaten bij intra-verkeer in bepaalde gevallen achterwege te laten. Dit beleid moet
door de Europese Commissie worden uitgewerkt voordat dat mogelijk wordt. Dit vraagt initiële
incidentele capaciteit, maar kan op termijn capaciteit besparen bij, onder andere, export certificatie
van varkens voor slacht in Duitsland.
Binnen het domein kan mogelijk een striktere scheiding worden aangebracht in de capaciteit die
beschikbaar is voor de individuele taken zodat er geen ongewenst verdringingseffect optreedt.
Gevolg hiervan is dat wanneer een taak met gesloten toezichtnorm meer capaciteit vraagt dan
beschikbaar is deze taak niet volledig kan worden uitgevoerd, tenzij (in overleg met de
opdrachtgever van de NVWA) wordt besloten tot het toekennen van meer capaciteit aan deze taak;
bijvoorbeeld door het verhogen van de capaciteit of door middel van een nieuwe prioritering van
taken binnen het domein. Op deze manier blijft transparant wat wel en niet wordt uitgevoerd.
Aangezien een taak binnen de beschikbare capaciteit dient te worden uitgevoerd kan het wenselijk
zijn om ook op de activiteiten binnen taken een prioritering aan te brengen.

______________________________________________________________________________
39 |

8 Productveiligheid41
De NVWA besteedt in 2020 in totaal 6% van haar capaciteit aan het publiek belang Productveiligheid,
dat volledig bestaat uit één domein met dezelfde naam.
Het toezicht binnen dit publiek belang richt zich op de veiligheid van alle non-food producten in de
handelsfase. Het publiek belang kenmerkt zich door een breed scala aan productgroepen waarvoor
uiteenlopende expertise nodig is. In Nederland zijn er tussen de 250.000 en 300.000
inspectielocaties, waarbij er sprake is van een toezichtintensiteit die kleiner is dan 1%. Het toezicht
wordt voor een groot deel reactief uitgevoerd, naar aanleiding van meldingen, signalen en
incidenten. Er worden vaak nieuwe producten met mogelijk nieuwe risico’s op de markt voor nonfood producten geïntroduceerd. Daarnaast neemt de online verkoop van goederen sterk toe.
Binnen het publiek belang Productveiligheid is de Warenwet in de meeste gevallen de wettelijke
basis die invulling geeft aan Europerse wet- en regelgeving voor het toezicht. Voor een groot deel
van de productgroepen is er een specifieke verordening onder de Warenwet. Deze verordeningen
zorgen ervoor dat de handhaafbaarheid van de productgroepen wordt gewaarborgd. Het publiek
belang is hierdoor in grotere mate onderhevig aan de opkomst van nieuwe producten. Het is daarom
belangrijk dat de verordeningen de handhaafbaarheid van nieuwe productgroepen kunnen
garanderen bij de opkomst van nieuwe rages en trends.
Het toezicht op internethandel blijkt in de praktijk lastig uit te voeren, omdat een groot deel van de
webshops niet van Nederlandse oorsprong is en er vaak geen fysieke inspectielocatie is. De nieuwe
Europese Controleverordening voor producten (EU 2019/1020) treedt in 2021 in werking en moet
helpen om het toezicht op de internethandel te verbeteren.

8.1

Productveiligheid42

Om een duiding te geven van de mogelijke weerslag ten gevolge van een ontoereikende capaciteit
op domeinniveau is de weerslag van de mogelijke weerslag op taakniveau vertaald naar een
weerslag op domeinniveau door deze gelijk te stellen aan de hoogste weerslag toegekend aan een
taak in een bepaalde categorie binnen een domein.

Categorie
Domein Mens
2
Productveilighei
d

Dier, plant en
milieu

EU nonconformiteit

Afspraken derde
landen

0

0

0

Tabel 7: duiding van de mogelijke weerslag binnen het publiek belang Productveiligheid

Beeld taken en effecten
Toezicht binnen het domein wordt verdeeld op basis van 16 sub-domeinen die zijn bepaald op basis
van product specifieke wetgeving. Het toezicht op elke doelgroep vergt zijn eigen expertise,
waardoor de inspectiecapaciteit in beperkte mate flexibel kan worden ingezet. In de praktijk worden
producten uit meerdere sub-domeinen vaak op dezelfde inspectielocatie verhandeld, waardoor het
moeilijk is om op een specifiek(e) doelgroep/sub domein toezicht te houden.
Het uitgangspunt is dat het toezicht binnen het domein risicogericht wordt uitgevoerd. Echter, het
aantal meldingen, signalen en incidenten die het domein ontvangt neemt gestaag toe. Het
afhandelen hiervan krijgt prioriteit, waardoor het proactieve bedrijfsgerichte toezicht
(systeemtoezicht en bedrijfsgericht producttoezicht; gericht op voorkomen en verbeteren naleving)
en productgerichte toezicht (monitoring van de markt) in toenemende mate worden verdrongen
door reactief toezicht in de vorm van meldingen, signalen en incidenten.
Op basis van risicoanalyse (risicobeoordeling gecombineerd met toezichtinformatie) wijst het domein
aan elk(e) sub-domein/productgroep een risicoscore toe. Aan de productgroepen attractie- en
speeltoestellen, baby- en kinderartikelen, chemische stoffen in consumentenproducten, cosmetica,
gastoestellen, elektrotechnische producten, machines voor privégebruik, speelgoed, tatoeëren en
41
42

Jaarplan NVWA 2020
Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
40 |

piercen, textiel en voedselcontactmaterialen wordt een (midden-)hoge risicocategorisatie
toegekend. Deze categorisatie wordt mede onderbouwd door onderzoeken die het domein uitvoert
op basis van inspecties. Zo zijn er in 2019 30 verschillende hoverboard merken onderzocht en is
gebleken dat in alle gevallen de veiligheid van het lithium-ion batterijpakket in deze producten niet
aan de gestelde veiligheidsnormen voldeed.43
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Vanwege de omvang van het toezichtbestand binnen het domein is de toezichtintensiteit erg laag
(1% van 275.000 toezichtlocaties). Ten gevolge hiervan blijft er binnen de met name als (middel-)
hoog risico gecategoriseerde productgroepen structureel een mogelijke weerslag op de mens
bestaan [weerslag 2]. Voor de productgroepen geldt dat in veel gevallen deze mogelijke weerslag
geldt voor een kwetsbare doelgroep. Voorbeelden daarvan zijn lithium ion-batterijen (mogelijk
woningbranden met fatale afloop), speelgoed (verstikkingsgevaar of kanker op termijn) en verboden
chemische stoffen als polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK’s) in consumentenproducten
(lange termijn effecten als kanker).
Aanzet voor handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Specifiek voor het ‘Toezicht op
attractietoestellen en speeltoestellen (WAS)’ is in het jaarplan voor 2020 een capaciteit verhoging
toegezegd. Het uiteindelijk gekozen handelingsperspectief bepaalt hierbij of de ontoereikendheid
wordt weggenomen.
De capaciteitsberekening voor het bedrijfsgerichte systeemtoezicht gaat uit van een
inspectiefrequentie van eens in de vijf jaar, waardoor alle bronbedrijven (bedrijven met de meeste
wettelijke
verplichtingen
voor
het
borgen
van
productveiligheid,
vooraan
in
de
productie/leveringsketen, dus producenten en importeurs) binnen vijf jaar minimaal een keer
bezocht zijn. De gedachte hierachter is om voldoende op orde te komen wat betreft nalevingsrisico’s.
Omdat bij bedrijfsgericht toezicht ook producten uit het assortiment worden onderzocht draagt dit
tevens bij aan de versterking en het behoud van de informatiepositie op het domein, om op basis
daarvan gerichter en effectiever het toezicht in te richten en om productgerichte marktbeelden te
kunnen genereren
Naast een uitbreiding van het proactieve toezicht vergt het reactieve, vraag gestuurde toezicht (het
afhandelen van meldingen, signalen en incidenten) in toenemende mate capaciteit.
Na oplevering van de domeinomschrijving en de capaciteitsberekening heeft een vervolggesprek
plaatsgevonden tussen NVWA en VWS. Tijdens dit gesprek is onder andere gekeken naar
verschillende handelingsperspectieven, zoals als het versterken van de kennis over nalevingsrisico’s
in de markt (gedrag van bedrijven) en bij risico’s van producten door middels van aselecte
steekproeven (marktverkenning) en het aanbrengen van een scheiding tussen het alloceren van
capaciteit voor proactief en reactief toezicht om ervoor te zorgen dat het proactieve en reactieve
toezicht elkaar niet verdrukken.

43

Jaarplanfiche Productveiligheid, 15 april 2019

______________________________________________________________________________
41 |

9 Tabaksontmoediging44
De NVWA ziet toe op de naleving van de Tabaks- en rookwarenwet die zich richt op het voorkomen
dat jongeren beginnen met roken, het helpen van mensen die willen stoppen met roken en het
beschermen van mee-rokers. Naast een leeftijdsgrens, rookverboden en een reclame- en
sponsoringsverbod, stelt de wet ook eisen aan het product (samenstelling en etikettering) en geldt
er een uitgebreide informatieverplichting voor fabrikanten en importeurs. De NVWA ziet hierop toe
door controle bij producenten en importeurs, verkooppunten van tabaks-en rookwaren en locaties
in het publiek domein en werkplekken waar een rookverbod geldt. Het toezicht op de Drank- en
Horecawet (DHW) is grotendeels gedecentraliseerd naar de gemeenten. Het toezicht van de NVWA
beperkt zich tot middelen voor personenvervoer, legerplaatsen en venters 45. Daarnaast gaat de
NVWA-toezicht houden op de wet experiment gesloten coffeeshopketen, welke in 2020 start.
De taken binnen het publiek belang Tabaksontmoediging worden grotendeels bepaald door de
Tabaks- en Rookwarenwet en de Drank- en Horecawet. Door de publiek opinie over het onderwerp
tabak, zijn de ontwikkelingen (e.g. toenames) binnen deze wet continue en van zekere aard. Een
toename in de onderwerpen onder de Tabaks- en Rookwarenwet en de Drank- en Horecawet leidt
vrijwel zeker tot een toename de vereiste capaciteit binnen het publiek belang.

Categorie
Domein
Tabak

Mens

Dier, plant
en milieu

EU nonconformitei
t

Afspraken
derde
landen

2

0

1

0

Tabel 8: duiding van de mogelijke weerslag binnen het publiek belang Tabaksontmoediging

9.1

Tabak46

Een gezonder Nederland, met kinderen, me t actieve volwassenen en ouderen, dat is de ambitie van
het Nationaal Preventieakkoord. 2040 is het jaar waarin een gezonder Nederland vorm gekregen
moet hebben o.a. met een rookvrije generatie. Een generatie die opgegroeid is in een rookvrije
omgeving en de geur van tabak niet meer kent. Jongeren onder de 18 zullen het normaal vinden
dat ze geen alcohol drinken. En ouders vinden het logisch dat hun kind geen alcohol drinkt. Roken
en overmatig alcoholgebruik zijn, samen met overgewicht, de grootste oorzaak voor de ziektelast in
NL met 35.000 doden en 9 miljard aan zorguitgaven per jaar47.
In het Nationale Preventieakkoord worden deze drie thema’s verder uitvoerig toegelicht. Voor de
toekomstige ontwikkelingen die als gevolg van dit akkoord aan de orde komen en ter hand genomen
moeten worden, binnen dit publiek belang, ligt de grondslag in dit akkoord. Verschillende wettelijke
maatregelen zijn aangekondigd waar de NVWA toezicht op gaat houden in de komende jaren.
De Tabaks- en Rookwarenwet en het toezicht op deze regels vormen een belangrijk instrument dat
ingezet wordt door de minister van VWS om het niet-rokenbeleid vorm te geven. Het toezicht strekt
zich uit van producenten en importeurs, verkooppunten van tabaks- en rookwaren tot locaties in het
publiek domeinen en werkplekken waar een rookverbod geldt.
Het toezicht op de Drank- en Horecawet is voor het grootste deel gedecentraliseerd naar de
gemeenten. De NVWA houdt toezicht op een beperkt aantal taken, zoals toezicht op
personenvervoer, legerplaatsen, venters en verkoop via winkels achter de Douane. Na een evaluatie
van de wet is het toezicht op de verkoop van alcohol op afstand en het toezicht op prijsacties
opgenomen in de nieuwe Alcoholwet centraal bij de NVWA ondergebracht. Naar verwachting treedt
deze wet op 1-1-2021 in werking.

44

Jaarplan NVWA 2020
Jaarplan NVWA 2020
46
Jaarplan NVWA 2020
47
Jaarplan NVWA 2020
45

______________________________________________________________________________
42 |

Tot slot valt het experiment gesloten coffeeshopketen onder het domein Tabak en Alcohol. De NVWA
ziet binnen dit experiment toe op de kwaliteit van de producten op het gebied van samenstelling en
etikettering.
Beeld taken en effecten
Het domein Tabak houdt toezicht op de Tabaks- en rookwarenwet, Drank- en horecawet en op het
experiment gesloten cannabisketen. Voor het toezicht op productregulering geldt een gesloten
toezichtnorm voor enkele onderdelen. Alle andere taken hebben een open toezichtnorm. Alleen voor
het houden van toezicht op reclame en sponsoring verbod is onvoldoende capaciteit. Alle andere
taken worden naar behoren uitgevoerd. Echter, een toename rondom wetgeving voor tabak is vrijwel
van zekere aard. Het is daarom moeilijk voor het domein om in te spelen op toekomstige wet- en
regelgeving, waardoor er achter de feiten wordt aangelopen. Hierdoor kan de toereikendheid van de
beschikbare capaciteit door de tijd verschillen voor het domein tabak en in de toekomst mogelijk
tekortschieten om de taken van het domein naar behoren uit te voeren.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Er is een structurele weerslag op een kleine doelgroep [weerslag 2] doordat de taken binnen het
domein Tabak niet naar behoren uitgevoerd worden ten gevolge van een ontoereikende capaciteit.
Wanneer het toezicht op productregulering niet naar behoren uitgevoerd wordt, is er een mogelijke
kans op weerslag op de EU conformiteit [weerslag 1]. De capaciteit is ontoereikend om te voldoen
aan de voorwaarden voor ‘goed toezicht’ ten aanzien van e-sigaretten.
Aanzet voor handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. De opdrachtgever (VWS) herkent de
geconstateerde effecten en de daaraan gekoppelde weerslag en heeft reeds voor enkele taken
incidenteel capaciteit toegekend. Deze incidentele capaciteit neemt nog niet de gehele weerslag door
ontoereikende capaciteit op de taken weg.
De taken binnen het domein zijn sterk onderhevig aan veranderende wet- en regelgeving. Hierdoor
is het goed blijven volgen van ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelgeving een voorwaarde
om ‘goed toezicht’ uit te kunnen voeren.

______________________________________________________________________________
43 |

10 Natuur & Milieu48
De NVWA draagt bij aan het publiek belang Natuur & Milieu door toe te zien op de instandhouding
van biodiversiteit en duurzame toepassingen bijvoorbeeld in de intensieve landbouw en visserij,
tegengaan van wildlife crime, toezicht op de handel in beschermde dieren en planten en tegengaan
van de import van illegaal gekapt hout, bescherming van natuurgebieden op zee, bevorderen van
duurzame visserij, het terugdringen van de uitstoot van mineralen (nitraat en fosfaat) en het correct
gebruik van en handel in gewasbeschermingsmiddelen49. Het domein Natuur speelt een rol in het
garanderen van de volks- en diergezondheid.
Binnen het publiek belang Natuur en Milieu heeft de Plantgezondheidsverordening (EU, 2016/2031)
effect op meerdere domeinen. Een toename in zaken opgenomen in deze verordening zal leiden tot
meer activiteiten en een grotere vereiste capaciteit.
Daarnaast is er domein specifieke wet- en regelgeving die mogelijk leidt tot een grotere vereiste
capaciteit. Veranderingen in de Natura 2000, Herziening controleverordening (EU 1224/2009) of DG
Mare hebben een effect op de vereiste capaciteit binnen het domein Vis duurzaamheid. Voor het
domein Meststoffen is het indienen van de versterkte handhavingsstrategie Mest een voorwaarde
voor het verlengen van de Nederlandse derogatie. Aanpassingen hierin zullen naar verwachting
leiden tot een verandering in de vereiste capaciteit (zowel een toe- als afname).

Categorie
Domein
Natuur
Vis duurzaamheid
Meststoffen
Gewasbescherming

Mens

Dier, plant
en milieu

EU nonconformitei
t

Afspraken
derde
landen

1

1

0

0

1

2

3

1

1

2

3

0

1

2

0

1

Tabel 9: duiding van de mogelijke weerslag binnen het publiek belang Natuur en Milieu

10.1 Natuur50
Het domein Natuur richt zich op het behoud van biodiversiteit, diergezondheid en volksgezondheid.
Het domein houdt toezicht op en handhaaft de natuurwetgeving inzake import, export en handel in
beschermde dieren, planten en producten daarvan (CITES), hout, gebruik van genetische bronnen,
het verbod handel in en bezit van invasieve exoten. Door het tegengaan van illegale handel en invoer
van dieren en producten daarvan wordt ook getracht de insleep van dierziekten te voorkomen.
Vanuit het volks- en diergezondheidsperspectief richten de werkzaamheden zich ook op het
monitoren en bestrijden van vectoren (zoals muggen en teken)51. Ook wordt toegezien op het welzijn
van andere dieren dan landbouwhuisdieren en honden en katten, bijvoorbeeld dierentuindieren. De
beschrijving van de taken en vereiste capaciteit op het gebied van dierenwelzijn, worden in dit
domein buiten beschouwing gelaten en in het domein Dierenwelzijn opgenomen.
Beeld taken en effecten
Het domein Natuur houdt toezicht op CITES wetgeving, beschermde soorten dieren, planten en
gebieden, het Nagoya protocol, hout wetgeving, de naleving van het Warenwetbesluit, op handel en
bezit van invasieve exoten en de Wet publiek gezondheid. Daarnaast monitort het domein exotische
en inheemse vectoren. Alle taken hebben een open toezichtnorm als grondslag. Het toezicht op
beschermde soorten dieren, planten en gebieden en het Nagoya protocol kan naar behoren
uitgevoerd worden met de beschikbare capaciteit. Voor de andere taken is de capaciteit ontoereikend
om te voldoen aan de voorwaarden van ‘goed toezicht’. Doordat inspecties op vergunningsaanvragen
ten behoeve van infrastructurele werkzaamheden voorrang krijgen op andere taken, wordt de druk
op de capaciteit groter. Daarnaast is er bij het domein Natuur sprake van piekmomenten voor

48

Jaarplan NVWA 2020
Jaarplan NVWA 2019
50
Jaarplan NVWA 2019
51
Jaarplan NVWA 2020
49

______________________________________________________________________________
44 |

vectoren (zomermaanden). Gedurende deze maanden is de capaciteit onvoldoende om aan de
basistaken te voldoen. Door de ontoereikende capaciteit is het momenteel niet mogelijk om aan de
vergunningaanvragen vanuit RVO.nl te voldoen (dit betreft onder andere vergunningaanvragen in
relatie tot CITES-wetgeving). Het domein Natuur geeft aan, over de gehele breedte van het domein
te weinig capaciteit te hebben voor de uitvoer van de taken.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Door ontoereikende capaciteit is er een incidentiele weerslag voor de mens [weerslag 1] door
toedoen van (exotische) vectoren. Daarnaast is er door ontoereikende capaciteit is er een incidentele
weerslag voor dier, plant en milieu [weerslag 1] door onvoldoende toezicht op de handhaving van
CITES-wetgeving, toezicht op beschermde soorten dieren en het monitoren van inheemse en
exotische vectoren.
Aanzet voor handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Het domein Natuur geeft aan dat over de
gehele linie het toezicht onder druk staat. Er zijn geen gesloten normen van kracht en het toezicht
wordt risicogericht uitgevoerd. De berekende capaciteit is ten behoeve van de verbetering van dit
risicogerichte toezicht doordat handelsstromen in kaart gebracht worden, er meer inspecties gedaan
kunnen worden, er meer laboratoriumanalyse uitgevoerd kan worden en er meer op
kennisontwikkeling ingespeeld kan worden.
Het aanpassen van de werkwijze biedt een ander handelingsperspectief. Het inzetten op het gebruik
van nieuwe onderzoekmethodieken zoals DNA- en isotopenonderzoek, en instrumenten voor online
toezicht is hier een voorbeeld van. Hierdoor kunnen overtredingen sneller gedetecteerd worden en
juridisch sterker worden onderbouwd. Dit kan de doorlooptijd van strafrechtelijke en
bestuursrechtelijke onderzoeken verkorten. Deze ontwikkelingen leiden op termijn tot een
verwachte effectievere inzet van een deel van het toezicht binnen het domein, maar vragen
incidenteel extra capaciteit en tijd.

10.2 Vis duurzaamheid52
Het domein Vis duurzaamheid richt zich op het borgen van het publiek belang natuur (bescherming
van Nederlandse natuurgebieden en planten- en diersoorten, handhaving beschermde gebieden op
zee) en duurzaamheid (stimuleren van een duurzame visserij). Vis duurzaamheid controleert op de
naleving van het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (verordeningen), de Uitvoeringsregeling
zeevisserij, de Visserijwet 1963 en de Wet Natuurbescherming.
Beeld taken en effecten
Het domein Vis duurzaamheid houdt toezicht op zeevisserij, kustvisserij en binnenvisserij. Daarnaast
gaat het domein illegale, niet gemelde en ongereglementeerde visserij tegen. Een groot deel van de
taak ‘toezicht op zeevisserij’ wordt naar behoren uitgevoerd; een deel van de taak waaronder het
toezicht bij aanlanden en het de fysieke controles van het motorvermogen van vissersvaartuigen,
kunnen door ontoereikende capaciteit niet naar behoren uitgevoerd worden. Het toezicht op
binnenvisserij en kustwater kan met de huidige capaciteit onvoldoende worden uitgevoerd. Het
domein Vis duurzaamheid geeft aan over de hele breedte van het domein te weinig capaciteit te
hebben om de taken uit te voeren.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Door ontoereikende capaciteit is er incidentele weerslag voor de mens [weerslag 1] doordat vis te
hoge niveaus van dioxines of andere schadelijke stoffen kan bevatten. Daarnaast is er door
ontoereikende capaciteit structurele weerslag op een kleine doelgroep als gevolg van overbevissing
(dier en milieu) [weerslag 2] en het niet tegen kunnen gaan van stroperij in binnenwateren, dit
betreft onder andere schade aan leefgebieden en soorten
Door ontoereikende capaciteit zijn op twee taken punten uit eerdere EU audits nog onvoldoende
geadresseerd. Dit betreft de taken toezicht op aanlanden en toezicht op zee in het kader van het

52

Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
45 |

toezicht op zeevisserij. Dit heeft een mogelijke weerslag op de EU conformiteit [weerslag 3] en kan
in het uiterste geval leiden tot een infractieprocedure.
Het onvoldoende uitvoeren van het toezicht bij aanlanden kan leiden tot signalen van derde landen
[weerslag 1] als afspraken rondom het toezicht bij aanlanden niet nagekomen worden als gevolg
van onvoldoende capaciteit.
Aanzet voor handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Door een beperkte maar belangrijke
capaciteitsverhoging ten behoeve van het toezicht op de zeevisserij kan worden voldaan aan
internationale verplichtingen, het ontwikkelen van controlesystemen en kan frequenter fysiek
worden gecontroleerd op motorvermogens. Daarnaast kan door een beperkte capaciteitsverhoging
voor het toezicht op de zeevisserij met betrekking tot de aanlandplicht worden voldaan aan de
aandachtspunten die voortkwamen uit eerdere EU audits.
Voor bepaalde regio’s is het toezicht op de binnenvisserij, met name op de stroperij, niet op peil.
Hierdoor is ook de naleving niet goed in beeld. Een beperkte investering zou het mogelijk maken
een stroperijteam op te zetten, deze kan zich eerst richten op het in kaart brengen van de naleving
waarna kan worden besloten het team uit te breiden of in te krimpen.
Naast de huidige werkwijze kan ook worden ingezet op nieuwe methodes, eventueel ondersteund
door technologie. Er wordt onderzocht of gebruik kan worden gemaakt van een black-box systeem
wat de bewegingen van vissers in kaart brengt of van datasystemen voor de elektronische registratie
van vangsten (ERS/ E-Catch) of het gebruik van Remote Electronic Monitoring technieken waaronder
het gebruik van (slimme) camera’s. Het onderzoeken, ontwikkelen, en eventueel implementeren
van deze technieken vraagt initieel om beschikbare capaciteit, maar kan op den duur efficiëntere of
effectievere handhaving mogelijk maken (één van de voorwaarden voor ‘goed toezicht’).

10.3 Meststoffen53,54,55
De NVWA houdt toezicht op het verhandelen, vervoeren en gebruik van meststoffen, op het stelsel
van gebruiksnormen, op de dierrechten voor pluimvee en varkens, fosfaatrechten, het stelsel van
verantwoorde groei melkveehouderij, op de naleving van de voorwaarden voor derogatie, op het
stelsel van verplichte mestverwerking en op specifieke voorwaarden ten aanzien van gebruik (BGM)
en verwerking van mest (inclusief vergisting en export). ). Met deze regelgeving en het toezicht van
de NVWA daarop, wordt beoogd de doelen van de nitraatrichtlijn en de kaderrichtlijn water te
realiseren (verbetering grond- en oppervlaktewaterkwaliteit).
Het mestbeleid is door de jaren heen steeds complexer geworden en zowel de handhaving als de
uitvoerbaarheid is daardoor steeds lastiger geworden. Aan het mestfront spelen vele ontwikkelingen
vooral ingegeven vanuit de strijd tegen mestfraude. Met handhaving alleen is dit probleem niet op
te lossen. De minister van LNV heeft het spoor van herbezinning van het mestbeleid ingezet. De
eventuele herziening van het mestbeleid is een meerjarig traject. De EU heeft als voorwaarde voor
de derogatie geëist dat de naleving van de mestregelgeving wordt verbeterd. Hiervoor is samen met
beleid en RVO.nl de Versterkte handhavingsstrategie (VHS) ontwikkeld, waarin een meerjarige
aanpak is beschreven om de fraude terug te dringen. Kern van de aanpak is de invoering van realtime verantwoording van mesttransport en, slimmer gebruik van data & techniek en samenwerking
in het toezicht in risicogebieden (gebiedsgericht handhaven).
Het speerpunt binnen het domein meststoffen is het terugdringen van mestfraude door de uitvoering
van de maatregelen uit de versterkte handhavingsstrategie. Daarbij ligt de focus op toezicht op de
intermediaire ondernemingen en de varkenshouderij, het benutten van kansen voor actief toezicht
bij de introductie van real-time verantwoording mesttransport wat als een innovatie voor het toezicht
op het mestbeleid kan worden gezien (nu wordt er achteraf gecontroleerd) en de samenwerking met
een groot aantal andere toezichtpartners zoals RVO.nl, het OM, ILT, de provincies, gemeenten en
hun omgevingsdiensten, de waterschappen om de slagkracht te vergroten in de risicogebieden waar
de verbetering van de waterkwaliteit achterblijft of verslechtert. Samenwerking vergt een andere
53

Jaarplan NVWA 2020
Versterkte Handhavingsstrategie Mest – oktober 2018
55
Handhavingsplan mestbeleid RVO.nl – NVWA 2019
54

______________________________________________________________________________
46 |

houding en competenties van de inspecteurs. Het inbrengen van handhavingsexpertise in de lopende
beleidstrajecten om tot handhaafbare en beter fraudebestendige regelgeving te komen is een ander
speerpunt.
De NVWA werkt intensief samen met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl), die
verantwoordelijk is voor de administratieve controles56 en de bestuursrechtelijke afhandeling van de
NVWA bevindingen verzorgt. Bij een overtreding stuurt de NVWA een rapport op naar RVO.nl of naar
het Openbaar Ministerie. Dit is het enige domein dat een handhavingsplan in samenwerking met
RVO.nl heeft opgesteld. Hiertoe is, samen met LNV, een gezamenlijke strategie geformuleerd: de
Versterkte Handhavingsstrategie Mest.
Beeld taken en effecten
De huidige realisatie is onvoldoende om de Versterkte Handhavingsstrategie Mest te kunnen
uitvoeren. Een paar uur extra per controle zou de inspecteurs in staat stellen om meerdere taken
tegelijk uit te voeren, echter vraagt dit veel van de inspecteur. Idealiter zou het domein taken willen
samenvoegen, maar de rapportage is intensief en het betreft bestuursrecht en strafrecht (bij
overtredingen ten aanzien van het stelsel fosfaatrechten wordt een proces-verbaal opgemaakt).
Opleiding van inspecteurs speelt hierbij een grote rol; inspecteurs kunnen integrale controles pas
zelfstandig uitvoeren na 1 tot 2 jaar dienstverband.
Het toezicht op verantwoorde groei van de melkveehouderij en het toezicht ten aanzien van het
fosfaatrechten stelsel wordt voldoende uitgevoerd. Er is ontoereikende capaciteit binnen het domein
Meststoffen om te voldoen aan de voorwaarden voor ‘goed toezicht’ voor de andere taken. Op
verschillende taken heeft het domein geen toereikende capaciteit om naleefmetingen uit te voeren
waardoor onduidelijk is wat de naleving is en de risico’s niet goed in beeld zijn.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Ontoereikende capaciteit leidt tot onvoldoende naleving wat leidt tot een verslechterde (drink)water
kwaliteit met een weerslag heeft op mens en dier, plant en milieu. Daarnaast kan ontoereikende
capaciteit ertoe leiden dat de NVWA onvoldoende in staat is om de afspraken voldoende te
waarborgen.
Aanzet voor handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Voor dit domein speelt dat de NVWA moeite
heeft om mensen te vinden op de arbeidsmarkt. De oplossingsrichting extra capaciteit is daarmee
eerder reeds ingezet maar moeilijk te realiseren.
Op dit moment ontbreken naleefmetingen voor verschillende toezichtstaken en/ of doelgroepen
(niet-derogatie bedrijven). Hierdoor is bij deze bedrijven de naleving niet duidelijk in beeld en is ook
niet goed in beeld wat er nodig is aan toezicht; bijvoorbeeld welke toezichtintensiteit nodig is per
taak en/ of doelgroep. Met een beperkte verhoging van de capaciteit kunnen naleefmetingen worden
uitgevoerd waarna de NVWA en haar opdrachtgevers het gesprek kunnen aangaan over de
detaillering van het benodigde toezicht en de capaciteit die daarvoor nodig is.
Ter invulling van een voorwaarde uit de Europese derogatiebeschikking heeft LNV samen met de
NVWA en RVO.nl de Versterkte Handhavingsstrategie mest opgesteld. Om deze strategie uit te
kunnen voeren is extra capaciteit benodigd. Er ligt een begroting onder de versterkte
handhavingsstrategie die gezamenlijk door LNV, NVWA en RVO.nl is gemaakt. LNV heeft de middelen
daarvoor gereserveerd en toegekend. Om de kwaliteit van het toezicht op gebruiksnormen en
daarmee het voldoen aan de Europese derogatievoorwaarden beter te waarborgen is een
capaciteitsverhoging op deze taak benodigd.
Daarnaast wordt ingezet op een systeem waarbij het laden en lossen van mesttransporten real-time
wordt geregistreerd. Hierdoor kan de controle op het vervoer van meststoffen binnen het toezicht
op het besluit gebruik meststoffen gerichter worden gedaan door het vervoersteam. Voor deze
werkwijze is een uitbreiding van de beschikbare capaciteit op deze taak benodigd.

56

Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
47 |

Om de koppeling te kunnen maken tussen administratieve en fysieke meststromen, worden naast
het genoemde real-time systeem op dit moment ook andere middelen onderzocht zoals Weight-inMotion (WIM), Automatic Number Plate Recognition (ANPR), systemen om informatie uit te wisselen
tussen (handhavings-) partners. Het onderzoeken, ontwikkelen en implementeren van nieuwe
systemen kost initieel beschikbare capaciteit, maar kan op termijn leiden tot efficiënter en/ of
effectiever toezicht (één van de voorwaarden voor ‘goed toezicht’).
Ook wordt momenteel al gekeken naar versterking van het sanctiebeleid (het verkleinen van de
fraudeprikkel) en naar de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de mestwetgeving om de
naleving te verbeteren (onder andere opgenomen in herbezinning op het mestbeleid).

10.4 Gewasbescherming57
Het domein Gewasbescherming houdt toezicht op de handel in en het gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen bij teelten en in de openbare ruimte. Ook houdt het domein toezicht
op het gebruik van biociden op primaire bedrijven en verkoop aan particulieren. Verder beoordeelt
het domein de landbouwkundige noodzaak van verzoeken uit de sector voor tijdelijke vrijstelling van
niet toegelaten toepassingen van middelen. Het domein draagt bij aan de totstandkoming van
Europese Maximale Residu Limieten (MRL’s) en aan oplossingen voor kleine toepassingen van
gewasbeschermingsmiddelen. Daarnaast ondersteunt het domein het proces richting alternatieve
gewasbeschermingsmaatregelen en stimuleert het domein het gebruik van middelen met een laag
risicoprofiel voor mens, dier en milieu.
Beeld taken en effecten
Het
domein
Gewasbescherming
houdt
toezicht
op
de
handel
en
gebruik
van
gewasbeschermingsmiddelen en de handel en gebruik van biociden. Daarnaast coördineert en
beoordeelt het domein tijdelijke vrijstellingsverzoeken, zoekt het oplossingen voor kleine
toepassingen, en levert het technische advisering op het gebied van gewasbescherming. Alle taken
hebben een open toezichtnorm als grondslag. Het coördineren en beoordelen van
vrijstellingsverzoeken en het aandragen van oplossingen voor kleine toepassingen kan voldoende
worden uitgevoerd maar de capaciteit is slechts net toereikend. Voor de andere taken is de huidige
capaciteit ontoereikend waardoor er onvoldoende toezicht gehouden kan worden op handel en
gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Daarnaast kan er onvoldoende advies
geleverd worden aan externe stakeholders. Het domein Gewasbescherming heeft over de hele
breedte van het domein onvoldoende capaciteit om de taken goed uit te voeren.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Door ontoereikende capaciteit is er incidentele weerslag voor de mens [weerslag 1] als gevolg van
mogelijk onjuist gebruik van middelen, dan wel het gebruik van niet-toegelaten middelen, voor
omwonenden en mensen die werken met deze middelen.
Daarnaast is er door ontoereikende capaciteit een structurele mogelijke weerslag op een kleine
doelgroep voor mens [weerslag 1] en dier, plant en milieu [weerslag 2] door residuen op groenten
en fruit, en vervuiling van oppervlakte- en grondwater en niet-doelwit organismen (waaronder
bijensterfte ). Ook is er is een risico voor de waterkwaliteit (milieu) en in het geval van
waterwingebieden voor drinkwaterkwaliteit58.
Tot slot kan ontoereikend toezicht op de handel van gewasbeschermingsmiddelen en biociden leiden
tot signalen vanuit derde landen [weerslag 1] doordat onvoldoende zicht is op illegale handel en
productie.
Aanzet voor handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Het verder ontwikkelen van andere technieken
om toezicht te houden biedt een aanvullend handelingsperspectief. De toezichtintensiteit kan
omhoog zonder vaker fysiek langs te gaan, bijvoorbeeld door meer data gedreven toezicht te
ontwikkelen. Dit wordt meegenomen in het bestaande project ‘vernieuwing handhaving’.

57
58

Jaarplan NVWA 2020
Toezichtbeeld Gewasbescherming ten behoeve van Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
48 |

Het ontwikkelen van andere werkwijzen vraagt om capaciteit zowel in kwantitatieve als in
kwalitatieve zin. Een kleine capaciteitsinvestering op het gebied van technische advisering en
expertise van geïntegreerde gewasbescherming kan ruimte bieden voor kennisontwikkeling en
innovatie op het terrein van geïntegreerde gewasbescherming, en dan met name bij het beoordelen
van de niet-chemische maatregelen, het benutten van aanvragen voor de tijdelijke vrijstellingen,
big data, precisietechnologie en monitoringsystemen, en het zoeken naar oplossingen voor kleine
toepassingen.
Het verder vormgeven van de gedeelde informatiebasis, middels bijvoorbeeld naleefmeting,
integrale ketenanalyses, is een aan te raden eerste stap voor de verdere keuzes voor de
handelingsperspectieven.

______________________________________________________________________________
49 |

11 Horizontale Thema’s en overige
Hieronder vallen de domeinen Import, Export, Klantcontact en Dienstverlening (KCDV), BuRO en
Opsporing en Controle subsidieregelingen.
Het domein KCDV ondersteunt de domeinen en de NVWA als organisatie. Daarom zijn de taken en
activiteiten binnen het domein vrijwel allemaal gerelateerd aan de taken en activiteiten binnen
andere publiek belangen. Hierdoor zal een toename in vereiste capaciteit als gevolg van wijzigende
wet- en regelgeving altijd tot een toename in de vereiste capaciteit van het domein KCDV leiden.
Ditzelfde geldt voor BuRO; als er meer capaciteit gevraagd wordt bij andere domeinen als gevolg
van wijzigende wet- en regelgeving zal er meer vraag zijn naar risicobeoordelingen en onderzoeken
waardoor Juridische Zaken (JZ) en BuRO (in mindere mate) ook meer vereiste capaciteit zal krijgen.

Categorie
Domein
Import
Export
Klantcontact en
Dienstverlening
Bureau Risicobeoordeling en
Onderzoek
Opsporing
Controle subsidieregelingen

Mens

Dier, plant
en milieu

EU nonconformitei
t

Afspraken
derde
landen

1

0

1

1

0

0

0

2

1

1

1

1

1

1

0

1

1

1

1

1

0

0

1

0

Tabel 10: duiding van de mogelijke weerslag binnen de Horizontale thema’s

11.1 Import59
Import richt zich op controle bij invoer op het gebied van levende dieren, producten van dierlijke
oorsprong, levensmiddelen van niet-dierlijke oorsprong en consumentenproducten (waar alleen voor
keukengerei expliciete Europese regels zijn vastgesteld) voedselveiligheid, gezondheid en welzijn
van dieren en de veiligheid van consumentenproducten. Het betreft controle bij invoer en doorvoer
door de Europese Unie op basis van EU-regelgeving. Deze controles worden uitgevoerd in
aangewezen grenscontroleposten. Na controle voor invoer zijn deze zendingen vrij voor de hele EU.
Beeld taken en effecten
De grootste taak van het domein Import is het controleren van regelgeving bij veterinaire en nieuw
veterinaire import. Er liggen zowel gesloten als open toezichtnormen ten grondslag aan de taken
binnen het domein Import. De vraag gestuurde en retribueerbare taken binnen het domein Import
worden doorgaans naar behoren uitgevoerd. De coördinatie met de douane en het uitvoeren van
werkzaamheden rondom het Nationaal Controleplan kunnen niet voldoende uitgevoerd worden met
de huidige beschikbare capaciteit. Doordat de capaciteit binnen het domein maar net toereikend is,
kan het domein geen goede kennisontwikkeling- en borging garanderen. Over de gehele breedte
van het domein kunnen de taken niet volgens de voorwaarden van ‘goed toezicht’ uitgevoerd
worden. Daarnaast zijn er voor sommige taken een onjuiste financier of staan de taken door een
maar net toereikende capaciteit sterk onder druk.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Door ontoereikende capaciteit is er sprake van incidentele weerslag op de mens [weerslag 1] doordat
Onvoldoende importcontrole kan ertoe leiden dat producten of dieren worden geïmporteerd die
mogelijk schadelijk zijn voor de volksgezondheid.

59

Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
50 |

Daarnaast kan de ontoereikende capaciteit leiden tot mogelijke weerslag op EU conformiteit
[weerslag 1] doordat er niet aan gesloten toezichtnormen rondom het Nationaal Controleplan kan
worden voldaan of er geen input geleverd kan worden op EU-niveau.
Als gevolg van ontoereikende capaciteit signalen vanuit derde landen [weerslag 1] komen doordat
er onvoldoende toezicht is op importstromen. Daarnaast kan door de Brexit het Verenigd Koninkrijk
op termijn als derde land gaan gelden, wat een grotere druk op het domein Import en de beschikbare
capaciteit zal hebben.
Aanzet voor handelingsperspectieven
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. De ontoereikendheid op de taken binnen dit
domein is beperkt. De taken kunnen over het algemeen voldoende worden uitgevoerd maar is de
capaciteit voor het borgen van de kennispositie en inspelen op veranderingen met name
ontoereikend. Hierdoor kan onvoldoende tijdig worden ingespeeld op ontwikkelingen zoals de Brexit
of het adviseren van de Tweede Kamer. Ook de capaciteit voor goede samenwerking en werkrelatie
met onder andere de Douane kent deze beperkte ontoereikendheid.

11.2 Export
De NVWA verstrekt exportdocumenten voor export naar derde landen. Het land waar heen
geëxporteerd wordt, vraagt garanties van het exporterende land ten aanzien van risico’s voor
volksgezondheid en voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn en/of plantgezondheid. De
NVWA beoordeelt de mogelijkheid van het afgeven van een exportdocument op basis van de door
het ontvangende land vereiste garanties of afspraken die door CVO met een derde land zijn gemaakt,
en speelt daarmee een cruciale rol bij de export van landbouwproducten, levende dieren en in
toenemende mate van levensmiddelen en non food producten. Ook ondersteunt de NVWA de
beleidsdirecties bij het maken van afspraken met landen buiten de EU over export(-garanties).
Indien er geen bindende afspraken zijn gemaakt van autoriteit tot autoriteit, kan een bedrijf
exporteren op basis van verzoekcertificering, dit vergt een andere beoordeling en kent een ander
proces.
Alle activiteiten met betrekking tot fytosanitaire export en de export van Meststoffen maken
onderdeel uit van de domeinen Fytosanitair en Meststoffen, respectievelijk. Deze activiteiten vallen
niet binnen het domein Export en worden niet in deze domeinomschrijving beschreven.
Daarnaast wordt een groot deel van de exportcertificaten (ca. 81% van de zendingen) 60 afgegeven
door afdeling Certificeren op Afstand (CoA). Deze afdeling wordt gefinancierd via een werkpakket
dat binnen het domein Klantcontactcentrum en Dienstverlening (KCDV) valt61. De berekende
capaciteit voor CoA is opgenomen bij het domein KCDV. Omdat de activiteiten van CoA onlosmakelijk
zijn verbonden met de taken van het domein Export worden deze ook hier beschreven.
Beeld taken en effecten
Het grootste deel van de capaciteit binnen het domein export (circa 40%) wordt aangewend voor
het controleren en certificeren van de export van veterinaire, food en non-food producten. De
certificering kan op meerdere manieren volbracht worden: Er kan een fysieke controle en
certificering worden uitgevoerd, de elektronische kwaliteitssystemen van een bedrijf kunnen
gecontroleerd worden en een exportcertificaat kan op afstand worden uitgegeven. Dit is een
retribueerbare taak waarbij de bedrijven zelf de benodigde certificatietijd begroten. Bij bedrijven
ontstaat hierdoor een financiële prikkel om de benodigde tijd voor certificering te onderschatten om
kosten te kunnen besparen. Dit leidt tot een capaciteitsgebrek binnen het domein, waardoor
verplichte controles niet (volledig) worden uitgevoerd.
Om de inzet van certificering op afstand te verantwoorden aan derde landen heeft het domein
toegezegd dat minimaal 10% van de op afstand gecertificeerde bedrijven jaarlijks steekproefsgewijs
worden geïnspecteerd. In de praktijk wordt niet altijd aan deze norm voldaan.
Naast deze kerntaak houdt het domein toezicht op externe keuringsdiensten, beheert het domein
het online platform e-CertNL, ondersteunt het domein LNV bij het verkrijgen van markttoegang bij
60
61

Op basis van de data van het domein Export
Volgens de data die is aangeleverd door de afdeling Programmeren

______________________________________________________________________________
51 |

derde landen, en organiseert en ondersteunt het domein bij inspecties van autoriteiten uit derde
landen. Dit laatste wordt in onvoldoende mate uitgevoerd, omdat de capaciteit van het domein reeds
gemoeid is met de kerntaak: exportcertificering.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Door gebrek aan capaciteit voldoet het domein op dit moment niet aan de afspraken die zijn gemaakt
met derde landen over het toezicht op export. Dit leidt regelmatig tot vragen en inspecties van derde
landen [weerslag 2]. Dit kan leiden tot officiële waarschuwingen. In een enkel geval heeft dit reeds
geleid tot het sluiten van de grenzen voor Nederlandse export van een specifieke productgroep. Dit
heeft een duidelijke weerslag op de Nederlandse handelspositie en economie.
Aanzet voor handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Het domein Export betreft een zogeheten
horizontaal thema. Dit betekent dat de werkzaamheden die binnen dit domein vallen worden
uitgevoerd naast de werkzaamheden die ten behoeve van een specifiek domein worden gedaan,
zoals de keuring van slachthuizen. De activiteiten voor Export worden hierbinnen vaak als aanvullend
gezien. Vanwege de hoge en toenemende capaciteitseis die vrijwel alle domeinen van de NVWA
kennen, kunnen activiteiten rondom Export steeds vaker niet (volledig) worden uitgevoerd. Een
goede afstemming tussen de domeinen ten aanzien van de verhouding tussen alle taken die een
keuringsarts moet uitvoeren binnen zijn takenpakket kan hierbij een goede eerste stap zijn. Hierbij
kan het uitgangspunt dat taken elkaar niet mogen verdringen gehanteerd worden.
Het creëren van een brede kennispositie voor de gehele Export taak van de NVWA raakt meerdere
domeinen binnen de organisatie. Dit betreft het versterken van de gedeelde informatiebasis en
hiermee het inzichtelijk maken van de weerslag die bestaat bij de huidige capaciteit en huidige
werkwijze voor Export certificering. De coördinerende rol zou bij de experts van het domein Export
gelegd kunnen worden.
Op basis van de informatiepositie kan het gesprek gevoerd worden over een verder
handelingsperspectief. Hierbij kan gekeken worden of een verhoging van (structurele of incidentele)
capaciteit het gepaste handelingsperspectief is voor het domein Export, of dat andere
handelingsperspectieven, bijvoorbeeld het aanpassen van de huidige werkwijze, van toepassing
kunnen zijn.

11.3 Klantcontact en Dienstverlening62
De NVWA wil toegankelijk zijn voor burgers en bedrijven die contact zoeken en aan hen uitstekende
dienstverlening leveren. Dit doet de NVWA in de vorm van onder andere goede, betrouwbare,
makkelijke en snelle informatie voorziening via met name telefonie, mail en internet. Binnen de
divisie Klant, bedrijf en consument (KBC) is het Klantcontactcentrum (KCC) het centrale NVWAbrede loket dat verantwoordelijk is voor het ontvangen, registreren, afhandelen dan wel het
doorzetten van meldingen, klachten, vragen en informatieverzoeken. Daarnaast monitort KCC de
opvolging en de uiteindelijke afdoening ervan. Er wordt gewerkt op basis van maximale
bereikbaarheid via de verschillende communicatiekanalen, waarbij zoveel mogelijk digitaal wordt
afgehandeld. Vragen worden beantwoord met behulp van FAQ’s en door informatie op de website.
Het team Digitale media- en dienstverlening beheert zowel de Q&A-database, nvwa.nl en monitort
de sociale media kanalen.
Beeld taken en effecten
Het domein KCDV ondersteunt de gehele NVWA in de bedrijfsvoering, bemant het NVWAcontactcentrum, voert activiteiten uit in het kader van digitale media en dienstverlening en
beoordeelt en behandeld meldingen. Behalve de operationele ondersteuning van het primaire proces
kunnen de taken huidige capaciteit naar behoren uitgevoerd worden. Echter is de capaciteit maar
net voldoende, waardoor het domein moeite heeft om te gaan met de grotere druk wanneer er
sprake is van een crisis of incidenten. Voor de ondersteuning van het primaire proces is de huidige
capaciteit ontoereikend. Er is geen financiële dekking voor deze taak, waardoor deze gefinancierd
wordt door uitgestelde vacatureruimte. Daarnaast is er onvoldoende capaciteit voor certificeren op

62

Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
52 |

afstand. Het effect van ontoereikende capaciteit bij het domein KCDV heeft een effect op de andere
domeinen doordat KCDV onvoldoende ondersteuning kan bieden.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Door ontoereikende capaciteit voor een voldoende ondersteuning van het primaire proces is er
sprake van incidentele weerslag op mens, dier, plant en milieu [weerslag 1]. Daarnaast is er kans
op mogelijke weerslag op EU conformiteit of op afspraken met derde landen [weerslag 1]. Deze
effecten kunnen ontstaan doordat het domein KCDV de domeinen niet voldoende kan ondersteunen,
waardoor deze domeinen hun taken niet naar behoren uit kunnen voeren.
Aanzet handelingsperspectieven
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Het domein kan de basistaken naar behoren
uitvoeren, echter er is te weinig capaciteit om in te spelen op ontwikkelingen, zorg te dragen voor
kennisborging, en adequaat te kunnen handelen tijdens incidenten en crises. Het domein KCDV is
sterk verbonden met andere domeinen; als er in een domein meer capaciteit nodig is, betekend dit
vaak ook iets in de vereiste capaciteit voor het domein KCDV.
Voor de ondersteuning van het primaire proces is er ontoereikende capaciteit. De capaciteit die nu
voor deze taak beschikbaar is wordt gefinancierd met uitgestelde vacatureruimte en is daarmee
incidenteel. Er is een capaciteitsberekening gemaakt voor deze taak met als doel deze capaciteit
structureel te borgen. In deze taak is eveneens een berekening opgenomen voor een structurele
borging van de huidige ontoereikende capaciteit voor de ondersteuning van de uitvoering van
certificering op afstand, een taak die uitgevoerd wordt voor het domein Export.

11.4 Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek (BuRO)63
Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek (BuRO) van de NVWA beoordeelt op onafhankelijke
wetenschappelijke wijze de gevaren voor de voedsel- en productveiligheid, dier- en plantgezondheid,
het dierenwelzijn en de natuur, in het bijzonder de risico’s van invasieve exotische organismen.
BuRO is er om bestaande situaties en incidenten die mogelijke risico’s met zich meebrengen te
beoordelen, om potentiële nieuwe risico’s vroegtijdig te signaleren en om risicotrends aan te geven.
Bovenal moet BuRO reflectief beoordelen of wet- en regelgeving en het toezicht daarop adequaat
zijn om risico’s te mitigeren als dat nodig is. De kennisbasis die wordt opgebouwd stelt de NVWA,
de beleidsdirecties en bewindspersonen in staat risico’s te vergelijken en af te wegen om daarmee
een risicoprioritering en meer risicogericht beleid en toezicht te faciliteren (onder andere ter
ondersteuning van de strategische en tactische keuzes in de handhavingsregie cyclus).
Beeld taken en effecten
BuRO voert risicobeoordeling en advisering uit voor richtinggevende trajecten, ondersteunende
trajecten en stelselverbetering op hoofddomeinen. Daarnaast voert BuRO activiteiten uit in het kader
van Kennis en onderzoek. Tot slot signaleert BuRO risicotrends en is BuRO verantwoordelijk voor de
risicocommunicatie. Alle taken hebben een open toezichtnorm als grondslag. BuRO kan door de
ontoereikende capaciteit haar taken niet uitvoeren volgens de voorwaarden voor ‘goed toezicht’.
Hierdoor kan BuRO niet voldoen aan alle (on)gevraagde adviezen en onvoldoende tijd investeren in
goed kennismanagement.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Door ontoereikende capaciteit kan BuRO onvoldoende haar adviserende functie uitoefenen richting
de andere domeinen van de NVWA. Hierdoor is er sprake van een incidentele weerslag voor mens,
dier, plant en milieu [weerslag 1].
Aanzet handelingsperspectieven
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Op bijna iedere taak is een beperkte
ontoereikendheid van capaciteit vastgesteld. Deze ontoereikendheid heeft ook zijn weerslag op het
goed functioneren van het toezicht in andere domeinen. BuRO heeft naast haar zelfstandige
wettelijke taak ook een aanvullende taak in de keten van goed toezicht. Voor risicobeoordeling en
onderzoek wordt een beroep gedaan op de capaciteit van de experts binnen de domeinen, het tekort
63

Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
53 |

in veel van de domeinen, specifiek in de expertise, heeft dan ook zijn weerslag op BuRO in het kader
van deze onderzoeken.

11.5 Opsporing64
De NVWA beschikt over een eigen, specialistische opsporingsdienst: de NVWA Inlichtingen en
Opsporingsdienst (IOD). De dienst is specifiek bedoeld voor het opsporen van strafbare feiten, het
verkrijgen van inzicht in en signalering van (niet) naleving en het verhogen van naleving op de
terreinen waarop de NVWA toezicht houdt. De IOD richt zich voornamelijk op complexe keten
gerelateerde, georganiseerde en internationaal georiënteerde criminaliteit binnen de verschillende
publiek belangen waar de NVWA op toeziet. Vaak gaat het om vormen van financiële en
administratieve fraude met een complexe inhoud en omvang. De IOD is een zelfstandige Bijzondere
Opsporingsdienst (BOD) ingevolge de Wet op de Bijzondere Opsporingsdiensten van 2006.
Strafrechtelijke handhaving is een complementair instrument ten opzichte van regulier toezicht. Met
behulp van opsporingsbevoegdheden worden andere fraudeurs en andersoortige feiten opgespoord.
Er is een toenemende vraag naar opsporing op gebied van fraude bij incidenten of crisis in de
voedselketen, bij fraude met (internationale) handel in grondstoffen voor food en feed en incidenten
in de productveiligheid. Dit betekent dat er keuzes worden gemaakt in onderwerpen die voorrang
krijgen. Daar waar het voedselveiligheid of frauderisico (heel) hoog is, of in geval van incidenten of
crises, wordt met voorrang capaciteit ingezet. Dat betekent dat er in 2020 alleen
opsporingscapaciteit wordt ingezet voor het toenemend aantal meldingen van fraude ten aanzien
van voedselintegriteit (o.a. beter leven, fairtrade, oorsprong), als de veiligheid van het voedsel in
het geding is.
De onderzoeken van de IOD worden vaak gedaan in nauwe samenwerking met de divisie Inspectie.
Daarnaast ondersteunt de NVWA IOD met haar expertise de toezichthouder bij de bestrijding en
preventie van fraude (Fraude Expertise Knooppunt). In 2020 levert de NVWA IOD verschillende
intelligence producten en fraudebeelden op, die input geven voor de ketenanalyses en risicoanalyses
van de NVWA. Jaarlijks levert de IOD ongeveer 20-30 opsporingsonderzoeken op, variërend in
omvang.
Om te komen tot de prioriteiten binnen de bestaande capaciteit voert de NVWA-IOD overleg met het
OM en haar opdrachtgevers. De NVWA-IOD voert strafrechtelijk onderzoek uit onder gezag van het
Functioneel Parket (FP) van het Openbaar Ministerie (OM). Afspraken over opsporing en de inzet
van strafrecht binnen de NVWA worden in samenspraak met het OM gemaakt. De reguliere
overlegstructuur voor deze duale aansturingsrelatie is het Driehoeksoverleg, dat bestaat uit OM,
opdrachtgevers, en NVWA. Het is voor de NVWA-IOD het hoogste besluitvormende overleg. Dit
overleg is bedoeld om in gezamenlijkheid, inclusief het OM, de prioriteiten en de inzet voor de
opsporing binnen de NVWA te bepalen. (NB. Dit betreft ook de opsporing door buitengewoon
opsporingsambtenaren (boa’s) die in de diverse domeinen van de NVWA werken.) In het
Driehoeksoverleg wordt het jaarlijkse handhaving arrangement getekend waarin deze afspraken
voor IOD en boa’s worden vastgelegd. Het handhaving arrangement is input in het jaarplanproces
NVWA. In de praktijk betekent dit ook dat in samenspraak met het FP wordt bepaald welke signalen
worden opgevolgd en op welke signalen wordt ingezet. Het FP geeft aan dat in het bepalen van
welke signalen worden opgevolgd rekening wordt gehouden met de beschikbare capaciteit van de
NVWA-IOD.
Beeld taken en effecten
De taken van het domein opsporing zijn: verzamelen, veredelen en verwerken van
opsporingsinformatie en uitvoeren tactische analyse (intelligence analyse), Voorbereiden en
uitvoeren strafrechtelijk (financieel) onderzoek, nationaal en internationaal, Opstellen
beleidsadviezen en rapportages alsmede het uitvoeren van strategisch onderzoek en het
Onderhouden van strategische netwerken en samenwerkingsverbanden, nationaal en internationaal.
Er is geen sprake van open of gesloten toezichtnorm maar het domein Opsporing dient elk domein
te ondersteunen wanneer nodig. Door de ontoereikende capaciteit ontstaan er blinde vlekken, wordt
er niet voldaan aan samenwerkingsbehoeften van partners en kan het domein de domeinen niet
ondersteunen bij opsporingszaken.
64

Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
54 |

Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Door ontoereikende capaciteit is er een incidentele weerslag op mens, dier, plant en milieu [weerslag
1] doordat fraude niet aangepakt kan worden en andere domeinen niet ondersteund kunnen worden.
Het beeld van een ontoereikende capaciteit kwam eerder naar voren in verschillende OVV
rapporten65, op basis daarvan is aanvullende capaciteit toegekend.
Daarnaast is er door ontoereikende capaciteit sprake van mogelijke weerslag op EU conformiteit en
afspraken met derde landen [weerslag 1] doordat er onvoldoende gehoor gegeven kan worden aan
internationale opsporingsverzoeken.
Daarnaast kan het domein onvoldoende inspelen op het toekomstig in te stellen Europees Openbaar
Ministerie.
Aanzet handelingsperspectief
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. Het Functioneel Parket van het OM geeft aan
dat zij het door dit onderzoek geschetste beeld van een ontoereikende capaciteit bij de NVWA-IOD
herkent In het jaarplan 2020 is deels incidenteel en deels structureel een capaciteit verhoging
opgenomen. Het uiteindelijk gekozen handelingsperspectief bepaalt hierbij of de ontoereikendheid
wordt weggenomen.
Een aandachtspunt lijkt het proces te zijn aan de hand waarvan de NVWA en haar opdrachtgevers
bespreken wat nodig is voor het horizontale thema Opsporing. Deze gesprekken zijn doorgaans
ingericht langs de domeinen. Hierdoor is de rol van opsporing als onderdeel van de handhavingsmix
in ieder domein goed te bespreken, maar lijkt tegelijkertijd onvoldoende beeld te kunnen worden
gevormd van Opsporing als geheel kijkende naar de zelfstandige wettelijk taak van haar rol als
Bijzondere Opsporingsdienst (NVWA-IOD). De NVWA biedt aan de opdrachtgevers een integraal
jaarplan aan, waarin de keuzes ten aanzien van de handhavingsmix binnen de NVWA worden
gemaakt. De opdrachtgevers van de NVWA hebben geen scherp beeld van wat de NVWA-IOD aan
taken en werkzaamheden heeft en van een eventuele ontoereikende capaciteit en kennis. Hierdoor
zijn de opdrachtgevers niet in staat om een geïnformeerde afweging te maken tussen het aanvullen
van de beschikbare capaciteit of het expliciet en gemotiveerd accepteren van de mogelijke weerslag.
Hierdoor is het voor de NVWA op haar beurt niet inzichtelijk wat de verwachtingen zijn van haar
opdrachtgevers richting de IOD. Zowel de NVWA en haar opdrachtgevers herkennen dit beeld. Om
de gedeelde informatiepositie op korte termijn te verbeteren maken de NVWA en haar
opdrachtgevers nadere afspraken. Hierbij wordt gekeken of en in welke mate herprioritering
mogelijkheden biedt en of het begrenzen van de inzet per taak of groep taken wenselijk is (dit laatste
om te voorkomen dat de ene taak andere taken verdringt). Daarnaast wordt besproken of het proces
om de afweging te maken tussen beschikbare capaciteit en acceptatie van risico’s met betrekking
tot Opsporing ook direct met de NVWA-IOD besproken kan worden (naast gesprekken met de
domeinen), in welk gremia en in het bijzijn van welke partijen.
Om tot dit beeld te komen is het van belang om een aantal samenhangende en gestructureerde
bewuste (strategische) keuzes te detailleren. Dit zijn onder andere het bepalen van een door NVWA
en haar opdrachtgevers gedeelde ambitie, een gedeeld en gedragen beeld van waarop wordt ingezet,
en het bepalen van wat er nodig is om tot een succesvolle inzet te komen. Hierbij moet ook de risico
inschatting van de ontoereikende capaciteit worden betrokken.

11.6 Controle subsidieregelingen66
Hieronder vallen de domeinen (Niet-)Grondgebonden Subsidieregelingen en Cross Compliance. De
aankomende veranderingen in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB), welke
tussen 2022 en 2027 ingaan zullen een mogelijk effect hebben op de vereiste capaciteit van de
domeinen. Daarnaast zijn er vanuit de EU verschillende initiatieven en besluiten die mogelijk impact
kunnen hebben op de activiteiten binnen de domeinen. Het meest recente voorbeeld hiervan is het
Europees Openbaar Ministerie (EOM). Per 1 november wordt het EOM functioneel, hierdoor kunnen
andere EU-verplichte werkzaamheden onder druk komen te staan omdat het EOM de NVWA kan
verplichten opsporingsonderzoeken op te starten. In 2023 komt er een nieuw gemeenschappelijk

65
66

Onderzoeksraad voor Veiligheid: Risico’s in de Vleesketen (2014) en Opkomende Voedselveiligheidsrisico’s (2019)
Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
55 |

landbouwbeleid. Hier zal nieuwe inzet van de NVWA gevraagd worden. Dit zal effect hebben op de
vereiste capaciteit van de NVWA.
Beeld taken en effecten
De domeinen houden toezicht op het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, Visserijbeleid en
Nationale regelingen. Daarnaast speelt het domein in op toekomstige ontwikkelingen zoals het
nieuwe GLB en het EOM. Het houden van toezicht op het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid,
Visserijbeleid en Nationale regelingen kan naar behoren uitgevoerd worden. Met de huidige
capaciteit is het domein echter onvoldoende in staat om in te spelen op toekomstige ontwikkelingen.
Daarnaast is er binnen de domeinen sprake van piekmomenten (juli tot november); in deze periode
is de capaciteit slechts net voldoende om de basistaken naar behoren uit te voeren.
Beeld weerslag ontoereikende capaciteit
Door ontoereikende capaciteit is er sprake van een mogelijke weerslag op EU conformiteit [weerslag
1] doordat het domein op termijn onvoldoende in staat is om opvolging te geven aan verplichtingen
vanuit het nieuwe Europees Openbaar Ministerie (EOM). Het domein is daarnaast onvoldoende in
staat proactief op de ontwikkelingen van het nieuwe GLB en het Nationaal Strategisch Plan in te
spelen. De handhavingsexpertise wordt in dat proces onvoldoende ingebracht en concept
regelgeving
wordt
onvoldoende
getoetst
op
handhaafbaarheid,
uitvoerbaarheid
en
fraudebestendigheid.
Aanzet voor handelingsperspectieven
Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te brengen zijn meerdere
handelingsperspectieven denkbaar, zie paragraaf 3.5. De opdrachtgever heeft vanuit de NVWA een
plan van aanpak ontvangen. Dit beschrijft de activiteiten van de NVWA in het kader van de komst
van het nieuwe GLB.
Het domein kan het toezicht op het GLB, Visserijbeleid en Nationale regelingen naar behoren
uitvoeren. De vereiste capaciteit voor het inspelen op ontwikkelingen is echter ontoereikend, een
beperkte capaciteit verhoging zorgt ervoor dat het domein in kan spelen op toekomstige initiatieven
en nieuwe wet- en regelgeving. Specifiek de komst van het EOM en de veranderingen in het GLB.
Daarnaast kan dezelfde verhoging in capaciteit worden gebruikt om de verdere afstemming op het
domein tussen NVWA en haar opdrachtgever in te vullen.
Binnen het domein is sprake van piekmomenten tussen juli en november . Het zou daarom lonen
om in samenspraak met de opdrachtgevers afspraken te maken over de wijze waarop deze
piekmomenten het beste kunnen worden opgevangen; extra capaciteit lijkt voor de piekperioden
niet de oplossing, het meer spreiden van de inzet van capaciteit gedurende het jaar kan hierbij wel
een oplossing zijn.

______________________________________________________________________________
56 |

12 Overige ontwikkelingen
In dit deel van het rapport worden de belangrijkste ontwikkelingen genoemd die een relatie hebben
tot de capaciteit op de taken van de NVWA.
Over het algemeen kan gesteld worden dat de wijze waarop de NVWA toezicht houdt continu in
beweging is om mee te groeien met de ontwikkelingen in de samenleving. Dit betekent dat alle
toezichtstaken aan verandering onderhevig zijn; gebaseerd op de hieronder beschreven
ontwikkelingen wordt in de periode 2020-2025 een ontwikkeling voorzien langs de volgende lijnen:
•
•
•
•
•

Van uitvoerder naar regievoerder
Van fysiek naar digitaal toezicht
Investering in de kennispositie en het kennismanagement van de organisatie
Toename in bestede tijd aan meldingen, klachten en verzoeken
Sterkere focus op juridische afhandeling

Schommelingen in capaciteit naar aanleiding van verloop
Van de 2.583 medewerkers binnen de NVWA hebben 544 medewerkers binnen vijf jaar een pensioen
gerechtigde leeftijd, dit is ~21% van het aantal formatieplaatsen van de NVWA die opnieuw gevuld
dienen te worden. De gemiddelde opleidingstermijn voor een volledig zelfstandig inzetbare collega
(inspecteur) varieert van zes maanden tot ongeveer drie jaar. De vervangingsvraag gecombineerd
met de opleidingseis zorgen ervoor dat de organisatie voor een uitdaging staat met betrekking tot
de continuering van het toezicht67.
Het overzicht van verwachte pensionering voor de periode 2020 – 2050 is hieronder weergegeven,
gebaseerd op de huidige dienstverbanden en verwachte AOW leeftijd. Dit overzicht laat een
zwaartepunt van uitdiensttreding zien in de periode 2024 tot 2033.

Figuur 6: overzicht verwachte pensionering NVWA periode 2020-2050 (bron: HR data NVWA)

Op dit moment is 3,35% van de totale bezetting van de NVWA (2434 fte) niet beschikbaar ten
gevolge van medewerkers die gebruik maken van PAS regelingen.

12.1 Kennisontwikkeling en -behoud
Om risicogericht toezicht te kunnen houden, moet de NVWA de kennis hebben om risicovolle en
kwetsbare plekken in ketens en sectoren te herkennen. Kennisontwikkeling is daarmee een
belangrijke pijler voor de wijze waarop de NVWA haar toezicht uitvoert. Door het hoge verwachte
verloop tussen 2020 en 2025 kan de kennispositie van de NVWA onder druk komen te staan. Hierbij
speelt mee dat bepaalde benodigde expertise lastig uit de markt te halen is, onder andere door een
numerus fixus op voor de NVWA relevante opleidingen. Daarnaast hebben veel domeinen slechts de
beschikbare capaciteit om de basistaken waar dit domein verantwoordelijk voor is uit te voeren.
67

Sociaal Jaarverslag NVWA

______________________________________________________________________________
57 |

Zeker, wanneer er gesloten toezichtnormen ten grondslag aan taken liggen is kennisontwikkeling
vaak de eerste activiteit die onder druk niet meer uitgevoerd wordt. Dit heeft mogelijk gevolgen
voor de wijze waarop de organisatie haar toezichtstaken uit kan voeren.
De NVWA vervult daarnaast binnen Nederland de functie van National Plant Protection Office (NPPO),
waarbinnen het Nationaal Referentie Centrum NRC-Fyto valt (NRC; laboratoriumfunctie). Voor het
opereren en instandhouding van het NRC is Europese accreditatie nodig. Voor deze accreditatie zijn
Europese voorwaarden opgesteld waar de NVWA aan moet voldoen. Kennisontwikkeling- en behoud
is hierbij een belangrijke voorwaarde.
Nationaal Referentie Centrum (NRC, laboratorium)
Het Nationaal Referentiecentrum Fytosanitair NRC-fyto (hierna NRC) is het kenniscentrum van de
NVWA op het gebied van plantenziekten en -plagen, invasieve planten en vectoren van humane
en dierlijke ziektes. Het NRC is een kenniscentrum dat van nationaal en internationaal belang is.
De accreditatie als NRC vereist een hoge mate van specialisatie en kennis van personeel (opbouw
en onderhoud bevoegdheden). Het NRC heeft daarnaast specifieke behoeften op het gebied van
ICT-systemen, ICT-infrastructuur en datamanagement door grote hoeveelheden data. Ook
hebben zij specifieke hoge eisen van beveiliging omtrent biosafety en biosecurity. Er worden hoge
eisen gesteld vanuit de ISO17025 accreditatie.

12.2 Aard van toezicht verandert
De online verkoop van goederen waar de NVWA op toeziet neemt al jaren sterk toe. Het is de
verwachting dat deze groei de komende jaren doorzet, vooral waar het om aankopen buiten de EU
gaat. De nieuwe Europese Controleverordening voor producten (EU, 2019/1020), die in 2021 in
werking treedt, moet helpen om het toezicht op internethandel te verbeteren. De NVWA bereidt zich
hier in 2020 op voor. Door deze toename van handel via internet verandert de aard van het toezicht
van de NVWA, dit heeft impact op de benodigde kennis en competenties van de inspecteurs.
Een specifiek aandachtspunt betreft hierbij de digitale marktplaatsen. De NVWA heeft hier een start
gemaakt met het inregelen van afspraken met grote aanbieders zoals Marktplaats, bol.com en
Facebook. Naar verwachting zet deze ontwikkeling zich door naar de toekomst.
De toenemende verschuiving van aselect naar risicogericht toezicht leidt tot een toename in
bevindingen en daarmee tot herinspecties. De financiering van herinspecties ligt bij derde partijen,
voor het uitvoeren van herinspecties wordt geput uit de dezelfde capaciteitspool als bij reguliere
inspecties.
De NVWA houdt in toenemende mate toezicht op Private Kwaliteitssystemen. Dit type toezicht gaat
ervan uit dat bedrijven zelf verantwoordelijk zijn voor het op de markt brengen van veilige
producten, deze bedrijven zijn hiervoor gecertificeerd volgens één of meerdere private
kwaliteitssystemen. Als deze private kwaliteitssystemen voldoen aan vooraf opgestelde criteria en
in de praktijk blijkt dat ze werken kan de NVWA overgaan tot systeemtoezicht. Dit type toezicht
heeft als voordeel dat er efficiënt en effectief toezicht gehouden kan worden op branche of sector.
Een mogelijk risico is het verlies van expertise op een bepaald onderwerp en daarmee
samenhangend aantasting van de autoriteitspositie van de NVWA.

12.3 Ontwikkelingen in de publieke informatiebehoefte
De huidige trend ten aanzien van de toenemende informatiebehoefte zet zich naar verwachting door.
Media-aandacht voor dierenwelzijnsonderwerpen, politieke toezeggingen en de publicatie van NVWA
rapporten leidt over het algemeen tot een toename in informatie verzoeken. De NVWA merkt dit
door een toename van WOB-verzoeken (Wet openbaarheid van Bestuur) en handhavingsverzoeken.
Aan beide verzoeken dient de NVWA opvolging te geven.
Een voorbeeld hiervan betreft voorbereidingen in 2019 voor horecabedrijven, visafslagen en de
productonderzoeken productveiligheid te voldoen aan de Gezondheidswet, waarin de mogelijkheid
tot openbaarmaking van inspectieresultaten wordt geregeld. De implementatie vindt vanaf 2020
gefaseerd plaats.
______________________________________________________________________________
58 |

Een andere trend betreft de juridisering van de uitvoering. Tegen uitspraken worden in toenemende
mate bezwaren en beroepen ingediend. Deze toenemende rechtsgang vraagt daarmee ook in
toenemende mate capaciteit van de NVWA.

12.4 Internationale ontwikkelingen
Gezien de omvang van de huidige afzetmarkt in het Verenigde Koninkrijk zullen de werkzaamheden
voor de NVWA in het geval van een harde Brexit in 2020 sterk toenemen. Voor Export betreft dit
een verwachte toename in de werkzaamheden van 100% voor import is hier een verwachte toename
van 30%68.
Het Europees Openbaar Ministerie wordt in de deelnemende lidstaten verantwoordelijk voor de
bestrijding van fraude en corruptie met EU-gelden. De komst van het EOM (voorbereiding 2020)
heeft een mogelijke impact op de wijze waarop handhaving en fraudebestrijding wordt uitgevoerd
voor die terreinen waar er sprake is van EU subsidie. Het toezicht op herkomst van grondstoffen
wordt tot slot ingewikkelder door globalisering, dit vraagt een andere manier van toezicht houden
door de NVWA.
Op 1 januari 2023 (uiterlijk) moet het Nationaal Strategisch Plan (NSP) in het kader van het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) voor de periode 2023-2027 in werking treden. In de
aanloop naar het nieuwe GLB wordt inmiddels gewerkt aan de opstelling van het NSP, waarin de
Nederlandse invulling van het toekomstig GLB wordt weergegeven

12.5 Milieugebruiksruimte en kringlooplandbouw
De milieugebruiksruimte wordt steeds kleiner voor zaken als stikstof, ammoniak en overige
emissies; hier moeten de producenten op inspelen. Sommige bedrijven doen dat door te innoveren
of bezuinigen, anderen zoeken de grenzen van het beleid op. Op termijn is er een mogelijk afname
van de Nederlandse (landbouw) productie. Dit kan leiden tot een afname van het aantal bedrijven
waar toezicht op gehouden moet worden.
Naast verwachte wijzigingen in de mate van toezicht, zorgen de huidige discussies over stikstof en
CO2 daarnaast voor een verwachte nieuwe en/of veranderende vraag naar certificering.
De voorgestelde omslag naar Kringlooplandbouw per 203069 is een manier om anders om te gaan
met de milieugebruiksruimte. De ontwikkelingen hierin hebben mogelijk gevolgen voor de aard van
het toezicht dat de NVWA houdt op de landbouwsector.

12.6 Duurzaamheid en circulaire economie
Een circulaire economie is gericht op het optimaal inzetten en hergebruiken van grondstoffen en
producten. Voor het voedselsysteem betekent dit dat de blik meer gericht wordt op het gebruik van
hulpbronnen, het tegengaan van voedselverspilling en het gebruik van reststromen.
Andere trends in duurzaamheid gerelateerd aan voedsel richten zich bijvoorbeeld op het
verpakkingsmateriaal dat hierbij gebruikt wordt (veelal plastic) en de wens om steeds meer voedsel
bij de bron te kopen. De trend naar biologisch eten zorgt daarnaast voor een toename van de
controle op claims en etikettering. Voor het toezicht dat gehouden wordt op voedingssector betekent
dit een aanpassing in de wijze waarop naar voedsel, producenten en verpakkingsmateriaal wordt
gekeken.
Dit is een bestaande ontwikkeling die al eisen aan de capaciteit en manier van werken van de NVWA
vraagt; deze ontwikkeling zet zich naar verwachting door.

68
69

Jaarplan NVWA 2020
Visie LNV Kringlooplandbouw

______________________________________________________________________________
59 |

13 Vergelijking tussen 2016 en 2019
Voor de beantwoording van deelvraag vier dient een vergelijking gemaakt te worden voor het huidige
takenpakket LNV met het in 2016 onderzochte takenpakket. Doordat de taken in dit onderzoek
anders zijn gedefinieerd dan in het PwC onderzoek van 2016, zie hoofdstuk 2, is het niet mogelijk
om de takenpakketten en de middelen gefinancierd door LNV op taakniveau met elkaar te
vergelijken. Omdat het PwC rapport alleen het door LNV gefinancierde takenpakket onderzocht wordt
deze vergelijking alleen gemaakt voor LNV. Het VWS takenpakket wordt niet meegenomen in de
vergelijking.
De veranderingen in het takenpakket per domein op basis van wijzigingen in wet- en regelgeving
tussen de jaren 2016 en 2019 door middel van een vergelijking met het PwC rapport is niet mogelijk
aangezien het PwC rapport niet ingaat op de wet- en regelgeving die ten grondslag ligt aan de in
dat rapport gedefinieerde taken, hierdoor kan wet- en regelgeving niet specifiek toegeschreven
worden aan een enkele taak. Ook is de inhoud van sommige domeinen in de tussentijd veranderd
en heeft de kanteling van de NVWA plaatsgevonden, waarbij onder andere de activiteiten van keuren
en handhaven los zijn gekoppeld. Hierdoor is ook een degelijke vergelijking op domeinniveau niet
mogelijk. Het is wel mogelijk om de financiering van LNV per domein te vergelijken op basis van de
werkpakketdata, zoals aangeleverd door de afdeling Finance & Control van de NVWA. In totaal is de
door LNV beschikbaar gestelde capaciteit van 2016 tot 2019 met 3,4% (41.000 uren) toegenomen.
De punten genoemd in het samenvattende beeld in het PwC rapport worden door Deloitte ook
herkend in het huidige onderzoek. In het bijzonder wordt herkend dat het de NVWA niet lukt om het
huidige takenpakket uit te voeren met het beschikbare budget en dat retribueerbare taken, die op
verzoek van het bedrijfsleven worden uitgevoerd, in de praktijk vaak voorrang hebben op niet
retribueerbare taken, waardoor deze taken in het gedrang komen, of kunnen komen, vanwege
ontoereikende capaciteit. Het PwC rapport maakte onderdeel uit van een breder traject waarbinnen
efficiëntieverbeteringen geïdentificeerd moesten worden met als doel ‘de balans tussen het budget
en het gevraagde niveau van toezicht structureel te borgen’.70 Hieruit is onder andere het INSPECT
traject voortgekomen. Het huidige onderzoek kan niet oordelen of deze verbeteringen (voldoende)
efficiëntie hebben bereikt om voldoende capaciteit voor het NVWA takenpakket te borgen.

70

Kamerdossier 33 835 nr. 33 Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit

______________________________________________________________________________
60 |

14 Methode voor het inzichtelijk houden van
taken en middelen
Dit hoofdstuk omschrijft de wijze waarop de NVWA, en haar opdrachtgevers, op een structurele en
data gedreven wijze zicht kan blijven houden op de ontwikkelingen in het takenpakket. Dit maakt
verdere monitoring en sturing mogelijk. De stappen in de methode sluiten zoveel mogelijk aan bij
de handhavingsregie cyclus van de NVWA.
In hoofdstuk 2 is de onderzoeksmethode en aanpak omschreven waarmee het voorgaande
onderzoek is uitgevoerd met als resultaat een inzicht in de huidige taken en middelen. Tevens
omschrijft hoofdstuk 2 welke beperkingen er zijn geweest in relatie tot de informatiebasis van het
onderzoek. Om het verkregen inzicht te behouden is het noodzakelijk dat de informatiebasis die
gedurende het onderzoek is ontwikkeld wordt verankerd in de organisatie en dat de informatiebasis
verder wordt verrijkt in samenspraak tussen NVWA en haar opdrachtgevers. Dit zal als effect hebben
dat eventuele vervolgmetingen sneller en gemakkelijker kunnen plaatsvinden met minder
inspanning van de experts van NVWA en haar opdrachtgevers. Eveneens zal verrijking leiden tot
meer inzichten waarmee NVWA en haar opdrachtgevers keuzes kunnen maken in de toereikendheid
van de capaciteit.
Een periodieke herhaling van dit onderzoek op basis van de in hoofdstuk 2 omschreven
onderzoeksmethode en aanpak, levert een herijking van de meting of een nieuwe nulmeting op. Bij
de doorontwikkeling van deze onderzoeksaanpak naar een methode waarmee de NVWA en haar
opdrachtgevers op continue basis het toezicht kan blijven herijken, zijn additioneel stappen te zetten
voor het op orde houden en verbeteren van de informatiebasis. De voorgestelde methode voor het
inzichtelijk houden van taken en middelen bestaat daarom uit de volgende onderdelen;
1. Het verankeren en verrijken van de informatiebasis voor het inzichtelijk houden van de taken
en middelen
2. Handelen op basis van de beschikbare informatie
3. Het periodiek herhalen van de momentopname

14.1 Verankeren en verrijken van de informatiebasis
De uitkomsten van het onderzoek vormen het startpunt voor verder vormgeven van de
informatiebasis en de voorwaarden voor goed toezicht. Een belangrijke eerste stap in dit proces is
om de vormgegeven informatiebasis te verankeren binnen de NVWA; zowel organisatorisch, als ook
in de processen en systemen.
Bij het organisatorisch verankeren van de informatiebasis, onder meer in samenwerking, cultuur en
gedrag, dient gekeken te worden naar goed opdrachtgeverschap en een goede opdrachtnemersrol.
Voor een goede samenwerking is wederzijds vertrouwen de basis; hierbij moeten beide partijen er
op kunnen vertrouwen dat de andere partij zijn rol professioneel uitvoert. Transparantie en een
goede informatiepositie voor opdrachtgever en opdrachtnemer zijn daarbij voorwaardelijk.
Daarnaast dient er een duidelijke scheiding te zijn tussen beleid en uitvoering, met duidelijk
omschreven rollen en verantwoordelijkheden. Hiermee is niet gezegd dat op dit moment niet aan
deze voorwaarde voldaan wordt, maar wordt benadrukt dat dit juist bij organisatorische
veranderingen onder de aandacht moet blijven.
De NVWA zou daarnaast scherp moeten krijgen wat de geformuleerde taken en het denken in termen
van effecten, risico’s en handelingsperspectieven betekent voor haar manier van werken. Idealiter
zoekt de organisatie hier zoveel mogelijk gemeenschappelijkheid in de wijze waarop ze haar toezicht
vormgeeft, vanuit het principe dat de organisatie uniform handelt waar het kan, en specifiek
(situatiegericht) handelt waar het moet. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het eenduidig
definiëren van eventuele nieuwe taken (langs de wettelijke basis, tenzij...), het eenduidig inrichten
van urenregistratiesystemen van bijvoorbeeld Keuren en Handhaven, of het hanteren van hetzelfde
proces en dezelfde principes voor het evalueren van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen de
NVWA en haar opdrachtgevers voor alle domeinen.

______________________________________________________________________________
61 |

Om scherp te krijgen wat er nodig is om de organisatorische verankering succesvol plaats te laten
vinden, is aanvullende organisatieanalyse te adviseren (inzicht in de operationele strategie en
aanpak).
De verankering betreft daarnaast het administratief op orde brengen van domeinen en taken zodat
er overeenstemming kan ontstaan tussen taken en verantwoordelijkheden zoals deze worden
toegepast in het toezicht en hoe deze worden vastgelegd in de systemen. Het uitgangspunt hierbij
is synchroniciteit tussen de organisatie en de systeemwereld, waarbij de systemen ondersteunend
zijn aan hoe het toezicht daadwerkelijk is ingeregeld en wordt uitgevoerd. Bronsystemen dienen op
orde gebracht te worden; dit betekent verankering van de taken in de tijdschrijfsystemen waarbij
idealiter een gedeelde aanpak en hetzelfde systeem voor directies Keuren en Handhaven wordt
gehanteerd.
Verrijken van de informatiebasis
De domeinomschrijvingen vormen een begin voor het verrijken van de informatiebasis. Met dit
onderzoek is inzichtelijk geworden waar binnen de domeinen overeenstemming is tussen de NVWA
en haar opdrachtgevers, waar duidelijke keuzes zijn gemaakt, waar onderdelen nog onduidelijk zijn
en waar verschil van interpretatie of inzicht is. Deloitte adviseert om direct na dit onderzoek, in ieder
domein, een verdere toetsing te laten doen door NVWA en haar opdrachtgevers, op vijf onderdelen
van de zogenoemde strategie cascade™71. Na invulling van deze vijf onderdelen is het van belang
dat deze onderling versterkend zijn en derhalve bijdragen aan het uiteindelijke doel van het domein.
Bij het toezicht begint dit bij het toezichtkader. Dit kader dient door de opdrachtgevers van de NVWA
op domeinniveau te worden vertaald naar een ambitie en een financieel kader. Deze ambitie vormt
het startpunt voor het domein, op basis waarvan het verdere toezicht moet worden ingericht. Om
dit doel te bereiken zullen er keuzes gemaakt moeten worden waar het toezicht op te richten,
hoeveel weerslag geaccepteerd kan worden, welk niveau van naleving bereikt moet worden. Hierbij
is de inbreng van de experts van de NVWA noodzakelijk maar is de uiteindelijke keuze een
politiek/bestuurlijke afweging. Een afweging waarbij de NVWA haar opdrachtgevers van de juiste
informatiebasis moet voorzien om de juiste keuzes te kunnen maken.
Nadat de ambitie gesteld is en op basis daarvan de keuzes voor het toezicht zijn gemaakt kan de
NVWA de verdere strategie hierbij uitwerken. Dit start met de instrumenten die nodig zijn om de
gemaakte keuzes succesvol te maken. Deze instrumenten bepalen de middelen die nodig zijn om
deze instrumenten in te kunnen zetten en de management systemen die nodig zijn om deze te
ondersteunen. De NVWA legt de uitkomsten hiervan voor aan haar opdrachtgevers die deze
beoordelen en goedkeuren (onderdeel jaarplan cyclus). Deze vijf onderdelen zijn in figuur 9 nader
weergegeven.

Figuur 7: Strategie cascade ten aanzien van het inzichtelijk houden van taken en middelen

71

De Strategy Cascade™ is een geregistreerde methode van Monitor Deloitte

______________________________________________________________________________
62 |

14.2 Handelen op basis van de beschikbare informatie
Toezicht wordt gehouden op basis van de principes van goed toezicht, conform de opbouw van de
handhavingsregiecyclus. Het verankeren en verrijken van de informatiebasis, zou moeten leiden tot
gericht toezicht met duidelijke doelstellingen, effectief in te zetten middelen en passende capaciteit.
De doelstelling hierbij is om een zo hoog mogelijke naleving te realiseren met een zo laag mogelijke
intensiteit en passende middelen (instrumenten).
Voor de effectmeting van het toezicht (handelen) zijn statistisch significante steekproeven nodig,
onder andere om naleving te kunnen vaststellen. De reeds gaande ontwikkeling binnen de NVWA
naar het werken met KPI’s kan hierbij als handvat dienen. Deze KPI’s dienen zich, als voorwaarde
voor effectmeting, minimaal te richten op de naleving, toezicht intensiteit, en handhavingsinzet en
de risicoanalyse voor taken/domeinen.

14.3 Periodiek herhalen van de momentopname
Per domein is tijdens dit onderzoek een omschrijving gemaakt van het takenpakket en de
ontwikkelingen binnen het domein. In deze omschrijvingen is opgenomen op welke wijze de NVWA
(in 2019) invulling geeft aan haar taken met de huidige capaciteit. Deze domeinomschrijvingen zijn
een weerspiegeling van het toezicht binnen de domeinen. Het toezicht is continue in ontwikkeling.
Daarnaast zijn in dit onderzoek meerdere taken met een ontoereikende capaciteit geconstateerd.
De constateringen hebben al tijdens het onderzoek geleid tot handelingen van NVWA en haar
opdrachtgevers. De domeinomschrijvingen zijn daarmee een goed instrument gebleken om de
formele relatie tussen NVWA en haar opdrachtgevers te vertalen naar een instrument waarlangs een
dialoog gevoerd kan worden. De omschrijvingen bieden daarmee niet alleen de informatiebasis voor
dit onderzoek maar tevens de eerste aanzet voor het handelingsperspectief.
Met het uitgevoerde taken/middelen onderzoek is een nulmeting gedaan op basis waarvan de NVWA
en haar opdrachtgevers een startpunt hebben voor de methode voor het inzichtelijk houden van
taken en middelen. De hierboven beschreven stappen vormen de vervolgstappen na het onderzoek
om vanuit de nulmeting verder vorm te geven aan de informatiebasis, de handelingsperspectieven
en de uitvoer van het toezicht door de NVWA.de aanzet handelingsperspectieven, zoals omschreven
in paragraaf 3.5 vormen kunnen hier de basis voor vormen.
Het periodiek herhalen van de momentopname die in dit onderzoek gestart is, is de noodzakelijke
reflectieve stap die gezet moet worden om de effecten van het toezicht gezamenlijk te meten en om
periodiek gezamenlijk de informatiebasis te herijken en na te gaan of nog wordt voldaan aan de
voorwaarden voor goed toezicht. Dit biedt het perspectief om bij te stellen waar nodig en een proces
van continue verbetering te hanteren voor het toezicht per domein. De reflectieve fase sluit aan bij
het uitgangspunt de PDCA cyclus, die onderdeel is van de handhavingsregiecyclus van de NVWA.

14.4 Aanvullende overwegingen
De domeinomschrijvingen zijn binnen de kaders en met de beperkingen van het onderzoek tot stand
gekomen. Het is goed denkbaar dat de domeinomschrijvingen na afronding van het onderzoek of bij
periodieke herijking verrijkt worden met additionele informatie, zoals beschikbare capaciteit per
taak, toezichtintensiteit, nalevingsbeeld en organisatorische zaken als pensioen, PAS regelingen en
verzuim en verloop. Het doel is om per domein de omschrijving bij te houden, minimaal wat betreft
de kerninformatie. Opdrachtgever en opdrachtnemer kunnen in overleg de kerninformatie
vaststellen. Ontwikkelingen, zoals een grote wetswijziging, kunnen aanleiding geven tot het
aanpassen van te mitigeren risico’s, taken, effecten, weerslag, en berekende capaciteit. Bij het
aanpassen van taken moet gekeken worden naar het hanteren van het juiste abstractie niveau en
de vergelijkbaarheid met dit onderzoek (nulmeting). Te allen tijde dient de verhouding tussen
taken/middelen gemonitord te worden en waar nodig bijgestuurd.
Voor optimale transparantie van de informatiebasis dient er duidelijkheid te zijn over de gemaakte
keuzes in het proces van verankering, verrijking, handelen en reflecteren op de informatiebasis.
Deze voorwaarde van transparantie geldt zowel voor opdrachtgever als opdrachtnemer.

______________________________________________________________________________
63 |

Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company
limited by guarantee (“DTTL”), its network of member firms, and their related entities. DTTL
and each of its member firms are legally separate and independent entities. DTTL (also
referred to as “Deloitte Global”) does not provide services to clients. Please see
www.deloitte.nl/about for a more detailed description of DTTL and its member firms.
Deloitte provides audit, consulting, financial advisory, risk management, tax and related
services to public and private clients spanning multiple industries. Deloitte serves four out of
five Fortune Global 500® companies through a globally connected network of member firms
in more than 150 countries bringing world-class capabilities, insights, and high-quality service
to address clients’ most complex business challenges. To learn more about how Deloitte’s
approximately 225,000 professionals make an impact that matters, please connect with us
on Facebook, LinkedIn, or Twitter.
This communication contains general information only, and none of Deloitte Touche Tohmatsu
Limited, its member firms, or their related entities (collectively, the “Deloitte Network”) is, by
means of this communication, rendering professional advice or services. Before making any
decision or taking any action that may affect your finances or your business, you should
consult a qualified professional adviser. No entity in the Deloitte Network shall be responsible
for any loss whatsoever sustained by any person who relies on this communication.
© 2020 Deloitte Netherlands

______________________________________________________________________________
64 |