Beoordeling
Programmatische
Aanpak Stikstof
De verwachte effecten voor natuur en
vergunningverlening

BELEIDSSTUDIE

Beoordeling Programmatische
Aanpak Stikstof
De verwachte effecten voor natuur en
vergunningverlening

Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof. De
verwachte effecten voor natuur en vergunningverlening
© PBL (Planbureau voor de Leefomgeving)
Den Haag, 2014
ISBN: 978-94-91506-81-9
PBL-publicatienummer: 425
Het Programma Aanpak Stikstof is nog niet definitief
vastgesteld en op onderdelen nog volop in ontwikkeling.
In dit rapport is gebruikgemaakt van het concept-ontwerp
Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 van juli 2014 en de
gegevens uit AERIUS Monitor 2014.
Auteurs
Rob Folkert (projectleider)
Rikke Arnouts
Chris Backes (Universiteit Maastricht)
Jan van Dam
Dirk-Jan van der Hoek
Marian van Schijndel
Contact
Rob Folkert (rob.folkert@pbl.nl)

Met medewerking van/dank aan
Dit rapport is mede tot stand gekomen met medewerking
van Marlies Sanders (WUR) voor de ecologische
beoordeling van de herstelmaatregelen in de
Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) en Bart de Knegt
(WUR) voor de modelberekeningen van het effect van
maatregelen op de natuurkwaliteit. De auteurs bedanken
het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, het
ministerie van Economische Zaken, het ministerie van
Infrastructuur en Milieu, LTO Nederland en de provincies
voor hun commentaar op dit rapport. Ten slotte bedanken
we de medewerkers van de programmadirectie Natura
2000 van het ministerie van Economische Zaken voor hun
toelichting bij de PAS en het AERIUS-team voor de levering
van gegevens.
Reviews
Extern: Jurian Edelenbos (Erasmus Universiteit); Herman
Stolwijk (voormalig CPB); Wim de Vries (WUR)
Intern: Jeannette Beck (supervisie); Reinier van den Berg;
Hans van Grinsven; Guus de Hollander; Arjen van
Hinsberg; Keimpe Wieringa; Jaap Willems; Henk van Zeijts
Redactie figuren
Beeldredactie PBL
Tekstredactie
Simone Langeweg Tekst- en Communicatieadvies
Eindredactie en productie
Uitgeverij PBL
Opmaak
Martin Middelburg, VijfKeerBlauw

U kunt de publicatie downloaden via de website www.pbl.nl. Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde
van bronvermelding: Folkert, R. et al. (2014), Beoordeling programmatische Aanpak Stikstof. De verwachte effecten voor natuur en
vergunningverlening, Den Haag: PBL.
Het PBL is het nationale instituut voor strategische beleidsanalyses op het gebied van milieu, natuur en ruimte. Het PBL draagt bij aan
de kwaliteit van de politiek-bestuurlijke afweging door het verrichten van verkenningen, analyses en evaluaties waarbij een integrale
benadering vooropstaat. Het PBL is vóór alles beleidsgericht. Het verricht zijn onderzoek gevraagd en ongevraagd, onafhankelijk en
altijd wetenschappelijk gefundeerd.

Inhoud
Bevindingen
Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof
De verwachte effecten voor natuur en vergunningverlening
Samenvatting 6
I
De werking en het juridisch kader van de PAS 8
II De opzet van de botsproef 11
III Conclusies van de botsproef 14
IV Oplossingsrichtingen 18

6

Verdieping
1

Inleiding 22

2 Uitgangspunten Programmatische Aanpak Stikstof 26
2.1 Wettelijke eisen als randvoorwaarden voor de PAS 26
2.2 Waarborgen natuurdoelen voor economische ontwikkeling
2.3 Referentieprognose 30
2.4 Opbouw depositie- en ontwikkelingsruimte 33

27

3 Juridisch kader als beoordelingskader 38
3.1 Juridische randvoorwaarden voor de PAS 38
3.2 Gevolgen problemen bij de uitvoering van de PAS 41
3.3 Mogelijkheden voor aanpassingen van de PAS 42
3.4 Botsproef toetsingscriteria 45
4 Bronmaatregelen in de landbouw 48
4.1 Technisch haalbaar potentieel 48
4.2 Effect bij uitvoering in de praktijk 51
4.3 Monitoring 55
4.4 Botsproef 56
5 Herstelmaatregelen 60
5.1 Technisch haalbaar potentieel 60
5.2 Effect bij uitvoering in de praktijk 63
5.3 Monitoring 66
5.4 Botsproef 67
6 PAS-depositiedoelen 70
6.1 Effect onzekerheden in prognose op stikstofdepositie
6.2 Monitoring 75
6.3 Botsproef 77
7

70

Potentieel en doelmatigheid van de PAS voor natuur 80

Literatuur 86
Bijlage: Inschatting technisch potentieel landelijke maatregelen 89

BEVINDINGEN

Beoordeling
Programmatische Aanpak
Stikstof
De verwachte effecten voor
natuur en vergunningverlening

Samenvatting
In een drukbevolkt land als Nederland zijn spanningen tussen
natuur en economie onvermijdelijk. Het PAS-programma bevat
een integrale aanpak van de stikstofproblematiek in
natuurgebieden met beschermde, stikstofgevoelige natuur (PASnatuurgebieden) waarmee deze spanning kan worden
verminderd. Bij een volledige uitvoering van het programma kan
de kwaliteit van de stikstofgevoelige natuur sneller verbeteren.
Het effect van de herstelmaatregelen op de natuur is daarbij
doorslaggevend. Hierdoor blijft ontwikkelingsruimte mogelijk
voor economische ontwikkelingen die stikstofdepositie
veroorzaken in PAS-natuurgebieden.
De uitvoering van de PAS is echter omgeven met onzekerheden,
waardoor de kans reëel is dat de overheid in een aantal PASnatuurgebieden ontwikkelingsruimte uitgeeft, terwijl daar
natuurherstel uitblijft. Om dit te voorkomen, is het van belang dat
de overheid de voortgang van de PAS op de voet volgt en is het
aan te raden dat de overheid voldoende ontwikkelingsruimte
achter de hand houdt, omdat de mogelijkheden om tegenvallers
op te vangen beperkt zijn.
Met de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) wil het
kabinet de doelen voor de stikstofgevoelige natuur
realiseren en tegelijkertijd ontwikkelingsruimte scheppen
voor nieuwe economische activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken in gebieden met dergelijke natuur
(PAS-natuurgebieden). Het Rijk en de provincies willen dit
verwezenlijken door a) de inzet van bronmaatregelen om
een extra daling van de stikstofdepositie tot stand te
brengen, b) de realisatie van een maximaal niveau van
6 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

stikstofdepositie per PAS-natuurgebied (PASdepositiedoel), en c) de inzet van herstelmaatregelen om
de gevolgen van een te hoge stikstofdepositie ter plaatse
(tijdelijk) te bestrijden. De overheid mag de beoogde
ontwikkelingsruimte alleen verstrekken als in een
gebiedsanalyse is aangetoond dat de resultaten van de
maatregelen en de realisatie van de PAS-depositiedoelen
de natuurdoelen waarborgen.
Het PBL (Planbureau voor de Leefomgeving) heeft
gekeken naar de verwachte werking van de PAS in de
praktijk, toegespitst op de eerste programmaperiode –
van 2015 tot en met 2020. Hiertoe zijn de onzekerheden in
kaart gebracht van de ontwikkelingen waarmee het
programma bij de uitvoering zal worden geconfronteerd.
Vervolgens zijn op basis van het juridisch kader van de
PAS de mogelijke consequenties voor de vergunningverlening geanalyseerd die kunnen ontstaan wanneer er
tegenvallers optreden, zoals het niet volledig realiseren
van herstelmaatregelen en het uitblijven van de
verwachte depositiedaling. Ten slotte is gekeken naar
opties om bij dergelijke tegenvallers te voorkomen dat
realisatie van de natuurdoelen en de beoogde
economische ontwikkeling gevaar lopen. Uit de PBLanalyse vloeien de volgende conclusies voort:
• Herstelmaatregelen, tijdelijk herstelbeheer en
antiverdrogingsmaatregelen, zijn binnen het PASprogramma het meest effectief en doelmatig. Ook
noodzakelijk blijft de inzet op uitbreiding en inrichting
van natuur die hoofdzakelijk buiten de PAS

plaatsvinden. Met de antiverdrogingsmaatregelen kan
een duurzaam herstel van de stikstofgevoelige natuur
versneld worden gerealiseerd. Dergelijke maatregelen
staan vaak al jaren op de agenda en wachten op
uitvoering. De PAS kan deze impasse doorbreken,
doordat het bindende kader leidt tot meer bestuurlijke
daadkracht, er voldoende financiële middelen zijn
gereserveerd en de PAS door de hierdoor ontstane
duidelijkheid naar verwachting meer draagvlak schept
bij de betrokken partijen.
• De maatregelen die de stikstofemissies reduceren, de
zogeheten bronmaatregelen, zijn noodzakelijk voor het
herstel van de stikstofgevoelige natuur. Toch zal zelfs
bij volledige uitvoering van het programma de
stikstofbelasting van de PAS-natuurgebieden maar
beperkt afnemen. Daarom hebben de PASbronmaatregelen ten opzichte van de
herstelmaatregelen een gering effect op het
natuurherstel. Bronmaatregelen zijn echter onmisbaar,
omdat zonder dergelijke maatregelen de doelen voor
de stikstofgevoelige natuur niet zijn te waarborgen. De
voorgestelde bronmaatregelen zijn in feite een eerste
stap in de transitie naar duurzamere en lagere
stikstofbelasting van de PAS-natuurgebieden.
• Tijdens deze transitie helpt het tijdelijk herstelbeheer
om stikstofgevoelige natuur te beschermen tegen een
te hoge stikstofdepositie. Daar staat tegenover dat
deze maatregel slechts een tijdelijke bescherming biedt
en dat bij veelvuldig gebruik de negatieve effecten
ervan kunnen gaan overheersen.
• De natuurdoelen worden naar verwachting in een
aantal PAS-natuurgebieden niet binnen de gestelde
termijn verwezenlijkt. Het zal in een aantal gebieden
waarschijnlijk niet lukken om de beoogde
antiverdrogingsmaatregelen tijdig te realiseren, terwijl
de ontwikkelingsruimte voor nieuwe activiteiten die
stikstofdepositie veroorzaken waarschijnlijk wel wordt
vrijgegeven. Daar waar het wel lukt deze maatregelen
te treffen, zullen de effecten op de natuur niet altijd
meteen zichtbaar zijn omdat ze pas na enkele tot vele
jaren optreden.
• Naar verwachting zijn de mee- en tegenvallers bij de
ontwikkeling van de stikstofdepositie ongeveer
vergelijkbaar in grootte. Als ze elkaar kunnen
compenseren, dan is de realisatie van de PASdepositiedoelen binnen bereik. De onzekerheid in de
stikstofdepositie is ongeveer 10 procent, en wordt
veroorzaakt door onzekerheden over het resultaat van
het bronbeleid en de groei van de landbouw en overige
sectoren die stikstof uitstoten. De onzekerheden zijn
substantieel, want uitgedrukt in stikstofdepositie
overtreffen ze in bijna alle gebieden de beschikbare
hoeveelheid depositieruimte. Daarnaast zijn er ook
onzekerheden bij de uitvoering van
herstelmaatregelen. Als hierbij tegenvallers optreden,

zijn de gevolgen voor de stikstofgevoelige natuur vele
malen groter dan bij een tegenvaller bij de
stikstofdepositie.
• In de komende jaren zal het PAS-programma
ongetwijfeld te maken krijgen met mee- en
tegenvallers. De overheid kan tegenvallers mogelijk
voorkomen door de voortgang jaarlijks te volgen en
indien nodig bij te sturen door maatregelen te
intensiveren en beter te handhaven, door aanvullende
maatregelen te treffen of de ontwikkelingsruimte te
beperken. De overheid moet ook rekening houden met
de mogelijkheid dat halverwege de eerste
programmaperiode, ondanks de bijsturing, per saldo
grote tegenvallers optreden. In dat geval zijn
aanvullende bron- en herstelmaatregelen niet
toereikend. Daarom is het aan te raden om voor de
tweede helft van de programmaperiode voldoende
ontwikkelingsruimte te reserveren. Wat voldoende is,
zal per PAS-natuurgebied moeten worden bepaald. Zo
kan de overheid voorkomen dat ze
ontwikkelingsruimte uitgeeft, terwijl natuurherstel
uitblijft.
• Tegenvallers hebben niet automatisch gevolgen voor de
vergunningverlening. Ook als zich tegenvallers
voordoen, mag de PAS nog aan de vergunningverlening
ten grondslag worden gelegd, mits kan worden
aangetoond dat het met bijsturing mogelijk is de
doelen van het programma te realiseren. Lukt dat niet,
dan moet het programma worden aangepast. Zo is het
mogelijk het programma aan te passen met minder
ambitieuze depositiedoelen, mits hiermee de
natuurdoelen zijn gewaarborgd. Dit betekent dat moet
worden aangetoond dat de PAS de
kwaliteitsachteruitgang van PAS-natuurgebieden
sneller beëindigt en bijdraagt aan het sneller bereiken
van een gunstige staat van instandhouding dan zonder
de PAS het geval zou zijn.
• De overheid geeft bij het uitgeven van
ontwikkelingsruimte voorrang aan activiteiten in de
sectoren industrie en verkeer, zoals de uitbreiding van
snelwegen en industrieterreinen. Dit is doelmatig,
omdat deze sectoren per eenheid ontwikkelingsruimte
veel bijdragen aan de economie. Als de
ontwikkelingsruimte beperkt moet worden, dan zal dit
voornamelijk ten koste gaan van activiteiten die geen
prioriteit krijgen, zoals uitbreidingen in de landbouw.
• Het PAS-programma voldoet op dit moment nog niet
aan enkele wettelijke eisen voor de monitoring en de
daadwerkelijke uitvoering van de maatregelen is nog
niet voldoende gewaarborgd. Deze punten vergen een
nadere uitwerking. Voor de monitoring is daarbij haast
geboden, omdat deze op orde moet zijn voordat de
PAS van start gaat.

Bevindingen | 7

I

De werking en het juridisch kader
van de PAS

De PAS beoogt de natuur te herstellen en
economische ontwikkeling mogelijk te maken
De afgelopen jaren zijn, als uitvloeisel van het Europese
natuurbeleid, in heel Europa gebieden aangewezen die
van belang zijn voor de bescherming van de natuur en de
biodiversiteit: de Natura 2000-gebieden. In Nederland is
ruim 50 procent van de beschermde dier- en plantensoorten in het voortbestaan bedreigd door vermesting (te
veel stikstoftoevoer), verdroging (door bijvoorbeeld te
lage grondwaterstand), versnippering (te weinig
verbindingen tussen leefgebieden) en een tekort aan
leefgebied. Nieuwe economische activiteiten rondom de
Natura 2000-gebieden moeten worden getoetst op hun
nadelige effecten op de beschermde natuur. In 124 van de
164 in ons land aangewezen Natura 2000-gebieden is
sprake van een te hoge stikstofdepositie. Vooral hierdoor
is het, sinds 2008, voor ondernemers rondom een met
stikstof overbelast Natura 2000-gebied (vanaf hier: PASnatuurgebied) steeds lastiger geworden een vergunning
te krijgen in het kader van de Natuurbeschermingswet
(vanaf hier: vergunning). Kernprobleem hierbij is dat
individuele ondernemers, vooral in de veehouderij,
moeilijk kunnen voldoen aan de eisen van de Europese
regelgeving. Ze moeten daartoe immers aantonen dat de
voorgenomen activiteit geen significant nadelig effect
heeft op het nabij gelegen natuurgebied, iets dat zeer
lastig hard te maken is in een met stikstof overbelast
gebied. Met de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)
wil het kabinet de natuur herstellen en tegelijkertijd dit
economische probleem aanpakken. Het Rijk en de
provincies ontwikkelen de PAS in samenhang met het
beleid dat voortvloeit uit het zogenoemde Natuurpact.
Via dit pact werken de provincies en het Rijk samen aan
de ontwikkeling en het beheer van de natuur in
Nederland. In dit kader vinden uitbreiding en inrichting
van natuur plaats en heeft het Rijk ook de middelen voor
de PAS-herstelmaatregelen beschikbaar gesteld.

Bronmaatregelen, herstelmaatregelen en
depositiedoelen zijn de randvoorwaarden
in de PAS
Het kabinet heeft de PAS ontwikkeld om de doelen voor
de stikstofgevoelige natuur te waarborgen en
tegelijkertijd ruimte te scheppen voor nieuwe
economische activiteiten die stikstofdepositie
veroorzaken op deze natuurgebieden: de depositieruimte. De Europese regelgeving vereist dat de
stikstofgevoelige natuur in de aangewezen Natura
2000-gebieden (PAS-natuurgebieden) ten eerste niet in
kwaliteit achteruitgaat. Met de PAS wil het kabinet deze
eis in de eerste programmaperiode – van 2015 tot en met
8 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

2020 – waarborgen (zie figuur 1). Ten tweede vereist de
EU-regelgeving dat de stikstofgevoelige natuur in een
gunstige staat van instandhouding wordt gebracht en
blijft. Deze eis kent echter geen termijn en geldt niet voor
de afzonderlijke PAS-natuurgebieden, maar op nationale
schaal. Nederland heeft de eis van het duurzaam moeten
kunnen voortbestaan van soorten en habitats op
nationale schaal vertaald naar doelen voor elk Natura
2000-gebied, waarbij voor sommige gebieden een
verbeterdoelstelling geldt. Het kabinet wil in de tweede
en derde programmaperiode van de PAS (2021 tot en met
2032) toewerken naar een gunstige staat van instandhouding (vanaf hier: duurzaam voortbestaan) van deze
natuur. Ten derde moet de PAS de eisen voor stikstofgevoelige natuur sneller realiseren dan volgens de
autonome ontwikkeling (situatie zonder de PAS). Ten
vierde, aldus de Raad van State, mag de PAS (andersom)
niet leiden tot een onevenredige vertraging van de
gunstige staat van instandhouding ten opzichte van een
situatie waarin alleen alle noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen worden genomen maar geen
depositieruimte wordt toegekend. Tezamen zijn dit in de
PAS de doelen voor de stikstofgevoelige natuur.
Om de beoogde natuurdoelen te bereiken voorziet de
PAS in een aantal stappen. Ten eerste moet de algemene
daling van de Nederlandse stikstofdepositie worden
versneld via bronmaatregelen die de landbouwsector moet
gaan uitvoeren omdat de landbouw een groot deel van
de stikstofdepositie veroorzaakt. Het gaat hierbij om
voer- en managementmaatregelen, stalmaatregelen en
maatregelen voor emissiearme bemesting. De
Rijksoverheid dient deze uitvoering te waarborgen.
Daarnaast is ook een aantal provincies verantwoordelijk
voor het treffen van bronmaatregelen. De daling van de
stikstofdepositie alleen is echter onvoldoende om de
kwaliteitsachteruitgang van de stikstofgevoelige natuur
in de PAS-natuurgebieden te stoppen. Daarom moeten,
ten tweede, in en rondom de PAS-natuurgebieden
herstelmaatregelen worden getroffen. Herstelmaatregelen
zijn maatregelen die de natuur bestendiger maken tegen
een overbelasting met stikstof, maar die de stikstofbelasting zelf niet bestrijden. Ze hebben dus geen invloed
op de hoogte van de stikstofdepositie. Deze herstelmaatregelen bestrijden (tijdelijk) de gevolgen van een te
hoge stikstofdepositie en verbeteren de algehele
toestand van de natuur zodat deze beter bestand is tegen
een te hoge stikstofdepositie. De herstelmaatregelen in
de PAS zijn niet alleen gericht op het bestrijden van de
vermesting maar ook op de aanpak van knelpunten als
verdroging en versnippering. Hoofdzakelijk zijn de
provincies verantwoordelijk voor de uitvoering van deze
herstelmaatregelen. De uitvoering en het effect van beide
typen maatregelen moeten nauwkeurig worden
gemonitord.

Figuur 1
Inschatting van inzet van maatregelen voor realiseren van Europese eis voor stoppen
van achteruitgang in kwaliteit van stikstofgevoelige natuur
% van soorten
100

PAS-maatregelen
Tijdelijk herstelbeheer
Bronmaatregelen
Hydrologische maatregelen
(Her)inrichting en uitbreiding
Maatregelen buiten PAS
Bronmaatregelen

0

pbl.nl

2014

2014

2020

Bron: PBL

Met het samenhangende beleid uit de PAS en het Natuurpact beogen het kabinet en de provincies – in de eerste programmaperiode van de PAS – de
achteruitgang van beschermde planten- en diersoorten te stoppen. De PAS zet hierbij vooral in op herstelmaatregelen. Verder zet de PAS, in aanvulling op
het bestaande bronbeleid, in op extra bronmaatregelen om de stikstofdepositie te verminderen.

De stikstofdepositie daalt als gevolg van het bronbeleid
in Nederland en omringende landen. De PAS beoogt deze
daling te versnellen door extra bronbeleid in te zetten. De
doelstelling is immers om de stikstofdepositie sneller te
laten afnemen dan volgens de autonome ontwikkeling
(zonder de PAS) en tegelijkertijd nieuwe economische
ontwikkelingen mogelijk te maken, die zelf weer
stikstofdepositie veroorzaken. Dit gebeurt via de
zogenoemde depositieruimte. De depositieruimte omvat
ten eerste de hoeveelheid stikstofdepositie die overeenkomt met de verwachte toename door nieuwe
activiteiten in de PAS-referentieprognose bij 2,5 procent
economische groei (45 mol per hectare per jaar
gemiddeld per PAS-natuurgebied). De landelijke
economische groei van 2,5 procent brengt een groei van
de stikstofdepositie met zich mee via de groei van
sectoren zoals de landbouw, de industrie en het verkeer.
Concreet valt daarbij te denken aan onder andere de
Tweede Maasvlakte en projecten uit het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT).
Ten tweede omvat de depositieruimte ruimte voor extra
activiteiten, bovenop deze groei. Hiervoor wordt
maximaal de helft van de afname in de stikstofdepositie
ter beschikking gesteld, die ontstaat door de ammoniakreductie als gevolg van de PAS-bronmaatregelen van het
Rijk (9 mol per hectare per jaar gemiddeld per PASnatuurgebied). Door deze ruimte te beperken tot de helft
beoogt de PAS een versnelde afname van de stikstofdepositie te realiseren ten opzichte van de autonome

ontwikkeling. In totaal bedraagt de depositieruimte 55
mol per hectare per jaar gemiddeld per
PAS-natuurgebied.
Om ondernemers niet te laten wachten totdat de daling
daadwerkelijk is vastgesteld, heeft het Rijk besloten de
depositieruimte van tevoren in te schatten via een PASreferentieprognose en deze alvast (deels) uit te geven. De
inschatting van de stikstofdepositie en de depositieruimte gebeurt met behulp van het AERIUS-model, dat
beide uitrekent per PAS-natuurgebied (zie figuur 2).
Bij de vaststelling van de PAS beoordelen het Rijk en de
provincies in een gebiedsanalyse of de natuurdoelen voor
de stikstofgevoelige natuur zijn gewaarborgd. Daarbij
gaan ze uit van de ingeschatte hoeveelheid stikstofdepositie, van een inschatting van het effect van de bronen herstelmaatregelen en van de uitgifte van de
ingeschatte depositieruimte. Is voldoende gewaarborgd
dat de natuurdoelen worden gerealiseerd, dan wordt het
betreffende gebied in de PAS opgenomen. Op dat
moment kunnen de provincies en het Rijk de berekende
depositieruimte (deels) uitgeven. Tegelijkertijd geldt een
resultaatverplichting: de effecten van de maatregelen
moeten binnen de gestelde termijnen zijn gegarandeerd
en het programma moet de daarmee bedoelde
doelstellingen bereiken. Het is niet geheel duidelijk of
voor de in het programma opgenomen depositiedoelstellingen een resultaatsverplichting geldt.
Bevindingen | 9

Figuur 2
Beoordelingskader Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)
Vastgesteld en voorgenomen
beleid stikstofuitstoot

pbl.nl

Bronmaatregelen

AERIUS

Stikstofdepositie
(PAS-depositiedoel)

Depositieruimte

Herstelmaatregelen

Beoordeling PAS-natuurgebied
Zijn de doelen voor stikstofgevoelige
natuur gewaarborgd?

Ja

Nee

Gebied in de PAS

Gebied niet in de PAS

Depositieruimte beschikbaar
voor uitgifte vergunningen
(ontwikkelingsruimte) en
activiteiten met meldplicht

Geen depositieruimte beschikbaar
voor uitgifte vergunningen
(ontwikkelingsruimte) en
meldplichtige activiteiten

Waarborgen voor doelen stikstofgevoelige natuur
Bron: PBL

Met behulp van het AERIUS-model wordt vastgesteld voor welke natuurgebieden de PAS in principe doorgang kan vinden. Ook wordt de omvang van de
depositieruimte bij aanvang van het programma vastgesteld.

De wet lijkt hier voor meerdere interpretaties vatbaar.
Vóór een resultaatsverplichting pleit het feit dat de
berekende doelstellingen de basis zijn geweest waarop
de depositieruimte die kan worden uitgegeven, is
bepaald. De wetstekst laat echter ook een interpretatie
toe op grond waarvan alleen de hiervoor weergegeven
doelen voor stikstofgevoelige natuur in de PAS moeten
worden gerealiseerd en de depositiedoelstellingen
slechts streefwaarden zijn. De regering lijkt uit te gaan
van deze laatste opvatting.
Om te waarborgen dat de stikstofdepositie, het effect van
maatregelen en de ontwikkeling van stikstofgevoelige
natuur verlopen zoals beoogd, moet een
monitoringsprogramma worden opgezet. Hiermee kan
waar nodig worden bijgestuurd om de natuurdoelen te
blijven waarborgen. De monitoring richt zich op het in
kaart brengen van de ontwikkeling van de kwaliteit van
de stikstofgevoelige natuur (zes- of twaalfjaarlijks), de
stikstofdepositie per PAS-natuurgebied (jaarlijks), de
10 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

stikstofemissies (jaarlijks), de uitvoering (jaarlijks) en het
effect van bron- en herstelmaatregelen (driejaarlijks) en
de ontwikkeling van de toebedeelde (jaarlijks) en
beschikbare ontwikkelingsruimte (driejaarlijks).

Depositieruimte wordt onderverdeeld in een
vergunningsvrij deel en in ontwikkelingsruimte
Een deel van de depositieruimte is bestemd voor
vergunningsvrije activiteiten. Ten eerste omdat deze geen
toestemming nodig hebben, denk bijvoorbeeld aan de
groei van het wegverkeer. Ten tweede zijn er activiteiten
die een relatief beperkte impact hebben op een PASnatuurgebied. Vooralsnog is het voornemen hiervoor een
grenswaarde te hanteren van maximaal 1 mol
stikstofdepositie per hectare per jaar. Om de natuurdoelen te waarborgen moet de overheid bijhouden om
hoeveel van dergelijke activiteiten het gaat. Bij elkaar
opgeteld kan de impact daarvan immers wel groot zijn.
Voor dergelijke activiteiten geldt dan ook een meldplicht.

Figuur 3
Samenstelling depositieruimte Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)

Toename activiteiten
in prognose

Toename activiteiten
met PAS

Vergunningsplichtig
(ontwikkelingsruimte)

Vergunningsvrij

=

Toestemmingsvrije
activiteiten

Meldplichtige
activiteiten

+

Prioritaire
activiteiten
(segment 1)

Overige
activiteiten
(segment 2)
pbl.nl

Depositieruimte

Bron: PBL

De depositieruimte in de PAS is opgebouwd uit ruimte voor activiteiten zonder vergunningsplicht en ruimte die via een vergunning aan activiteiten wordt
uitgegeven (ontwikkelingsruimte). Bij de reservering wordt voorrang gegeven aan prioritaire activiteiten.

Naast de vergunningsvrije activiteiten zijn er ten derde
grootschaliger activiteiten waarvoor wel een vergunning
moet worden aangevraagd. De depositieruimte die
daarvoor beschikbaar is, heet ontwikkelingsruimte. Een deel
van deze ruimte is gereserveerd voor prioritaire
activiteiten die van nationaal en provinciaal belang zijn
(segment 1), zoals de uitbreiding van snelwegen en
industrieterreinen. Dit is doelmatig omdat deze
activiteiten gemiddeld per eenheid ontwikkelingsruimte
relatief veel bijdragen aan de economie. Het
overgebleven gedeelte is niet op voorhand geclaimd en is
beschikbaar voor overige activiteiten (segment 2), zoals
grote agrarische uitbreidingen die uitkomen boven de
voorgenomen grenswaarde van 1 mol per hectare per jaar
(dit is ongeveer 0,1 procent van de gemiddelde depositie).
In vergelijking met de eerdergenoemde prioritaire
activiteiten hebben deze activiteiten gemiddeld gezien
een lagere economische bijdrage (toegevoegde waarde)
per eenheid ontwikkelingsruimte. Figuur 3 geeft een
overzicht van de samenstelling van de depositieruimte.

II

De opzet van de botsproef

Kansen en bedreigingen voor doelbereik PAS bij
uitvoering in de praktijk
De toenmalige minister van LNV (inmiddels EZ) heeft de
Tweede Kamer in 2010 een door het PBL uit te voeren
ex-anteonderzoek toegezegd naar de in de PAS te treffen
maatregelen. In overleg met het ministerie van EZ heeft
het PBL, in het licht van het juridisch kader van de PAS,
het accent van dit onderzoek gelegd bij de
uitvoeringsrisico’s van de maatregelen en de
onzekerheden bij het realiseren van de depositiedoelen.
Het juridisch kader vereist namelijk dat deze maatregelen
en depositiedoelen binnen de daarvoor gestelde termijn

worden gerealiseerd en dat de maatregelen de gewenste
effecten halen. Lukt dit niet, dan zal moeten worden
bijgestuurd (via het ‘hand-aan-de-kraan’-principe) om de
doelen voor stikstofgevoelige natuur te blijven
waarborgen (zie handelingsopties in figuur 4).
In zijn onderzoek kijkt het PBL vooral naar de eerste
programmaperiode, waarin het Rijk en de provincies de
PAS-maatregelen moeten uitvoeren om daarmee de
doelen voor de stikstofgevoelige natuur te waarborgen.
Deze periode loopt van 2015 tot en met 2020. Als
onderzoeksmethodiek is een zogenoemde ‘botsproef’
gehanteerd. Hiermee toetsen we de uitvoering van de
PAS-maatregelen op basis van het juridisch kader van het
programma. De gedachte daarachter is te doorgronden
wat er gebeurt als de PAS straks in werking treedt, dat wil
zeggen als de bron- en herstelmaatregelen worden
uitgevoerd en in ruil daarvoor op voorhand depositieruimte wordt uitgegeven. De uitgifte van depositieruimte
vindt immers plaats op basis van een PAS-referentieprognose. De werkelijke depositiedaling wordt later op
basis van monitoringgegevens vastgesteld. In het
gunstigste geval verloopt alles volgens plan. De vraag is
echter wat de consequenties zijn voor de vergunningverlening (economische ontwikkeling) en voor het
natuurherstel als de doeleinden van de PAS niet worden
gehaald of als de PAS niet voldoet aan de (juridische)
voorwaarden. En wat kan de overheid doen om dergelijke
consequenties te voorkomen? Dit onderzoek is gebaseerd
op het concept-ontwerp Programma Aanpak Stikstof
2015-2021 van juli 2014, het door de Tweede Kamer
aangenomen wetsvoorstel voor een wijziging van de
Natuurbeschermingswet 1998, de gegevens van AERIUS
Monitor 2014 en het Monitoringsplan PAS versie 1.0.

Bevindingen | 11

De aandachtsvelden die in de botsproef aan bod komen,
zijn daarom afgeleid van het juridisch kader van de PAS.
Dit zijn de drie centrale bestanddelen van de PAS
waarmee het Rijk wil waarborgen dat de doelen voor de
stikstofgevoelige natuur worden gerealiseerd, te weten
de bronmaatregelen, de herstelmaatregelen en het niveau van
stikstofdepositie zoals vastgelegd per PAS-natuurgebied,
ofwel de PAS-depositiedoelen. Hierbij kijkt het PBL in deze
studie of de PAS voldoet aan de juridische waarborging
van het resultaat doordat de maatregelen afdwingbaar
zijn en de monitoring voldoende is voor een adequate
bijsturing. Het PBL schat daarnaast in hoe groot de kans is
op mee- en tegenvallers bij het tijdig realiseren van de
benodigde resultaten voor de bron- en herstelmaatregelen en de depositiedoelen. Het PBL brengt de
mogelijke consequenties van tegenvallers in beeld en
geeft aan wat de overheid a) nu al zou kunnen doen om
deze tegenvallers te voorkomen, en b) bij de evaluatie
halverwege het programma zou kunnen doen om de
tegenvallers weg te werken.

De PAS is robuust als kader voor vergunningverlening tegen tegenvallende resultaten mits
adequate bijsturing kan plaatsvinden
Het Rijk en de provincies mogen de depositieruimte die
de PAS creëert voor meldplichtige en vergunningsplichtige activiteiten, alleen uitgeven als is gewaarborgd
dat de doelen voor stikstofgevoelige natuur worden
gehaald. Deze aanpak heeft echter een achilleshiel,
omdat onzeker is of deze waarborgen tijdig worden
gerealiseerd en omdat schending hiervan juridische
consequenties kan hebben. De PAS kan alleen als kader
dienen voor vergunningverlening als:
a. de gebiedsanalyses met correcte, actuele en robuuste
kennis zijn onderbouwd. Deze kennis moet beschikbaar
of achterhaalbaar zijn op het moment dat het Rijk en de
provincies het programma vaststellen;
b. de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen
juridisch afdwingbaar is;
c. het programma adequaat wordt bijgestuurd als uit
monitoringsgegevens blijkt dat er tegenvallers zijn
– het zogenoemde ‘hand-aan-de-kraan’-principe.

plaatsvinden. Voor bijsturing is er dan nog maar twee jaar
tijd.
Een adequate bijsturing zal inhouden dat het Rijk en de
provincies het PAS-programma bij tegenvallers zo
aanpassen dat de doelen voor de stikstofgevoelige natuur
gewaarborgd blijven. Voorbeelden van dergelijke
tegenvallers zijn dat de bron- of herstelmaatregelen niet
het gewenste effect hebben opgeleverd of dat er minder
depositieruimte is dan gedacht. Het Rijk en de provincies
kunnen dan bijvoorbeeld het verbruik van depositieruimte beperken, de bron- en herstelmaatregelen
versnellen, strikter gaan handhaven of aanvullende bronen herstelmaatregelen treffen (zie figuur 4).
Als de overheid voldoende inspanningen onderneemt om
de doelen voor de stikstofgevoelige natuur te blijven
waarborgen, is de vergunningverlening robuust. Dit
betekent dat er geen gevolgen zijn voor het uitgeven van
vergunningen die de PAS als kader gebruiken. Alleen als
de overheid hiervoor de uitgifte van de ontwikkelingsruimte moet beperken, zullen er per gebied wel minder
vergunningen kunnen worden verleend. Nieuwe
ontwikkelingen zoals tegenvallende resultaten hebben
geen direct effect op de vergunningverlening. Die worden
meegenomen bij een volgende evaluatie of bij het
vaststellen van een nieuw programma. Om dezelfde
reden kunnen belanghebbenden bij tegenvallende
resultaten de effectiviteit van het programma niet
meteen bestrijden. Zelfs als aan het einde van de eerste
programmaperiode blijkt dat de doelen voor de
stikstofgevoelige natuur niet zijn gehaald, heeft dit geen
directe gevolgen voor de vergunningverlening, mits het
Rijk en de provincies voor de volgende programmaperiode voldoende aannemelijk maken dat het dan wel
lukt de doelen te bereiken.

Op deze robuustheid van de vergunningverlening is één
uitzondering: als een belanghebbende kan aantonen dat
een gebied door de stikstofdepositie van nieuwe
ontwikkelingen in natuurkwaliteit achteruitgaat of dat
het doelbereik van de PAS op de lange termijn onmogelijk
wordt, kan de vergunningverlening in het gedrang
Als er tegenvallers zijn, dan is de evaluatie halverwege de komen. Het lijkt echter moeilijk voorstelbaar dat zoiets
eerste programmaperiode (rond 2018), dus drie jaar na de kan worden aangetoond binnen de eerste programmastart van de PAS, het eerste moment waarop de bijsturing periode. Ten eerste omdat de monitoring in de PAS de
natuurkwaliteit voor de beschermde stikstofgevoelige
moet worden gerealiseerd. Dit geldt voor het resultaat
natuur maar eens in de zes of twaalf jaar in beeld brengt.
van de bron- en herstelmaatregelen en voor de
Ten tweede omdat het moeilijk is aan te tonen dat de
depositiedoelen als hiervoor een resultaatsverplichting
achteruitgang van de natuurkwaliteit in een concreet
bestaat. Als de depositiedoelen streefwaarden zijn, dan
gebied (mede) het gevolg is van stikstofdepositie. Een
moet hierop alleen worden bijgestuurd als de
dergelijke achteruitgang kan namelijk vele oorzaken
natuurdoelen in het geding dreigen te raken. Het exacte
hebben, zoals natuurlijke fluctuaties, klimaatverandering
moment van de evaluatie is nog niet bekend. Als het Rijk
en andere milieufactoren. In latere programmaperiodes
een evaluatie wil baseren op de monitoring over de
eerste drie jaar, dan kan de evaluatie pas in het vierde jaar neemt de kans op het stagneren van de
12 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Figuur 4
Beoordeling voortgang Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)
Bronmaatregelen

Monitoring stikstofuitstoot en stikstofdepositie

Monitoring uitvoering
en effect op emissie

pbl.nl

Stikstofuitstoot bij vastgesteld
en voorgenomen beleid

Herstelmaatregelen

Depositieruimte

Monitoring uitvoering
en natuurkwaliteit

AERIUS

Stikstofdepositie
(PAS-depositiedoel)

Beoordeling PASnatuurgebied op voortgang
Zijn de doelen voor stikstofgevoelige
natuur gewaarborgd?
Ja

Nee

Handelingsopties
Intensiveren
uitvoering
maatregelen

Doelen stikstofgevoelige
natuur gewaarborgd

Geen consequenties uitgifte
vergunningen en
meldplichtige activiteiten

Aanvullende
maatregelen

Beperken verbruik
depositieruimte voor
uitgifte vergunningen
en meldplichtige
activiteiten

Doelen stikstofgevoelige
natuur gewaarborgd

Minder uitgifte vergunningen
en beperking meldplichtige
activiteiten

Doelen stikstofgevoelige
natuur niet gewaarborgd

Stop uitgifte vergunningen en
meldplichtige activiteiten

Waarborgen voor doelen stikstofgevoelige natuur
Bron: PBL

Het Rijk en de provincies beoordelen de PAS drie jaar na start van een programmaperiode op de voortgang. Als de resultaten achterblijven bij de
afgesproken doelen, dan moeten zij het PAS-programma zo aanpassen dat de doelen voor de stikstofgevoelige natuur gewaarborgd blijven. Dit kan door
de bron- en herstelmaatregelen te versnellen of door strikter te gaan handhaven, door aanvullende bron- en herstelmaatregelen te treffen of het verbruik
van de depositieruimte te beperken.

vergunningverlening wel toe als uit monitoring blijkt dat
de natuurkwaliteit in een PAS-natuurgebied
achteruitgaat. Dit is vooral het geval als essentiële
maatregelen in het betreffende gebied uitblijven. De
rechter kan dan het programma ongeschikt verklaren als
waarborg van de PAS-doelen voor de stikstofgevoelige
natuur. In dat geval kunnen vanaf dat moment in het

betreffende gebied op basis van de PAS geen
vergunningen meer worden verstrekt.

Bevindingen | 13

Figuur 5
Inschatting van effect van maatregelen voor realiseren van Europese eis voor duurzaam
voortbestaan van stikstofgevoelige natuur
% van soorten
100

PAS-maatregelen
Tijdelijk herstelbeheer
Bronmaatregelen
Hydrologische maatregelen
(Her)inrichting en uitbreiding
Maatregelen buiten PAS
Bronmaatregelen
Hydrologische maatregelen

0

pbl.nl

(Her)inrichting en uitbreiding

2014
2014

2032

Bron: PBL

Benodigde
maatregelen
voor volledige
realisatie eis

Bij volledige uitvoering van de PAS neemt het aantal soorten dat duurzaam kan voortbestaan, tussen 2014 tot 2032 toe met ruim 20 procentpunten.
Toename in doelrealisatie komt vooral door de inzet op PAS-herstelmaatregelen, namelijk tijdelijk herstelbeheer en hydrologische maatregelen. Voor
volledige doelrealisatie resteert na 2032 nog een forse opgave.

III Conclusies van de botsproef

Voortgaand bronbeleid is noodzakelijk omdat
tijdelijk herstelbeheer niet duurzaam is

De inzet op herstelmaatregelen in de PAS is
effectief

Het grote nadeel van tijdelijk herstelbeheer is dat deze
maatregel slechts een beperkte houdbaarheid heeft: het
positieve effect is tijdelijk en bij een veelvuldig gebruik
van deze maatregel kunnen de negatieve neveneffecten
gaan overheersen. Bij een te hoge frequentie van plaggen
wordt bijvoorbeeld de zaadbank uitgeput waaruit nieuwe
planten kunnen ontkiemen. Als dat gebeurt, kunnen
bepaalde stikstofgevoelige soorten en leefgebieden zelfs
verdwijnen. Deze maatregel is in de PAS dan ook bedoeld
om de gevolgen van een te hoge stikstofdepositie tijdelijk
te bestrijden. Hij biedt op termijn geen garantie voor het
waarborgen van de doelen voor de stikstofgevoelige
natuur. Daarvoor is het zaak dat het (provinciaal,
nationaal en Europees) bronbeleid de stikstofdepositie in
de tussenliggende periode voldoende doet afnemen tot
een duurzaam niveau.

De provincies zetten in de PAS vooral in op
herstelmaatregelen, namelijk tijdelijk herstelbeheer en
hydrologische maatregelen (het bestrijden van
verdroging). Het tijdelijk herstelbeheer heeft een
beperkte en tijdelijke effectiviteit, de hydrologische
maatregelen hebben een potentieel groot en langdurig
effect op de natuur.
Met een volledige uitvoering van de PAS, in samenhang
met ander beleid (Natuurpact en bronbeleid in het kader
van de nationale emissieplafonds, NEC), kan de realisatie
van het duurzaam voortbestaan van de stikstofgevoelige
natuur sneller dichterbij komen. Het aantal soorten
waarvoor de condities duurzaam zijn, neemt dan toe van
ruim 45 procent in 2014 tot bijna 70 procent in 2032
(figuur 5). De herstelmaatregelen in de PAS – tijdelijk
herstelbeheer en hydrologische maatregelen – dragen
hieraan relatief het meeste bij en zijn het meest
kosteneffectief. Ze zijn dus effectiever dan de bronmaatregelen in de PAS, die relatief duur zijn en de
stikstofdepositie maar beperkt terugdringen.

14 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Na 2032 zijn naar verwachting nog niet alle knelpunten
opgelost die een volledige realisatie van het duurzaam
voortbestaan van de stikstofgevoelige natuur in de weg
staan. Er resteert nog een forse opgave om alle
knelpunten van vermesting, verdroging, versnippering en
tekort aan leefgebied op te lossen. Vooral de inzet op
(her)inrichting en uitbreiding van leefgebieden blijft
effectief om de knelpunten op te lossen (zie figuur 5).

Met de PAS-herstelmaatregelen geven de
provincies het herstel van de natuur een impuls
Met de PAS geven de provincies een impuls aan het
herstel van de PAS-natuurgebieden. De realisatie van
hydrologische maatregelen, in het verleden vaak lastig
uitvoerbaar, komt door de bestuurlijke context van de
PAS naar verwachting beter van de grond. Ten eerste
worden er meer kennis en meer middelen ingezet. Ten
tweede leidt de nieuwe bestuurlijke context bovenal tot
meer bestuurlijke daadkracht vanwege het verplichtende
karakter van de PAS. Ten derde is er naar verwachting
meer draagvlak van betrokken partijen doordat er meer
duidelijkheid is over de toekomst van de gebieden. De
provincies hebben de afgelopen jaren benut om voor de
PAS-natuurgebieden een planproces in werking te stellen
en onder druk van de PAS-introductie zijn de gebiedsanalyses en beheerplanprocessen grotendeels afgerond.
Hierdoor is duidelijk wat er in deze gebieden moet
gebeuren. Met de bovenstaande ontwikkelingen kan de
PAS in potentie een groot deel oplossen van de
bestuurlijke problemen die al jaren spelen. De beoogde
effecten van antiverdrogingsmaatregelen zullen
overigens niet altijd meteen zichtbaar zijn, omdat de
beoogde effecten op de natuur pas na enkele tot vele
jaren optreden.

Vertraging dreigt door sturingsproblemen bij de
bestrijding van verdroging
Het lijkt echter niet reëel dat de doelen voor de
stikstofgevoelige natuur van de eerste PAS-programmaperiode tijdig worden gerealiseerd. Om de achteruitgang
in natuurkwaliteit van de met stikstof overbelaste natuur
binnen zes jaar tot stilstand te brengen, moet het tempo
van het tijdelijk herstelbeheer en van de uitvoering van
de hydrologische maatregelen vele malen hoger zijn dan
in het verleden is gerealiseerd. De PAS geeft hieraan
weliswaar een impuls, maar lost waarschijnlijk niet overal
de bestaande problemen tijdig op. Zo zijn er naar
verwachting grondeigenaren die zich tegen vernattingsmaatregelen blijven verzetten. Bovendien heeft een
goede afstemming tussen de te nemen (beleids)
maatregelen van provincies, waterschappen en
gemeenten veel voeten in de aarde.
In gebieden waar dergelijke sturingsproblemen spelen,
blijft het risico bestaan dat niet alle maatregelen tijdig
worden uitgevoerd. De depositieruimte die beschikbaar
is, wordt dan al vrijgegeven terwijl de herstelmaatregelen
mogelijk uitblijven. De kwaliteit van de natuur in deze
gebieden dreigt dan, in strijd met de doelen voor de
stikstofgevoelige natuur, verder achteruit te gaan doordat
het potentieel van de herstelmaatregelen niet wordt
verzilverd. De huid is in dat geval al verkocht voordat de
beer geschoten is. Toch zal de vergunningverlening nabij
de PAS-natuurgebieden hierdoor vooralsnog niet in het

gedrang komen, mits de provincies voldoende
inspanningen verrichten om te verzekeren dat de
benodigde herstelmaatregelen worden gerealiseerd. De
vergunningverlening kan wel in de problemen komen als
uit metingen zou blijken dat essentiële maatregelen
uitblijven en de natuur aantoonbaar achteruitgaat. Zulke
metingen zijn naar verwachting pas rond de tweede
programmaperiode beschikbaar. De rechter kan dan
oordelen dat het programma niet aan de juridische
randvoorwaarden voldoet. Als dat het geval is, kunnen er
op basis van de PAS in het betreffende gebied geen
vergunningen meer worden verstrekt.

Er is een kans dat de stikstofdepositie in de praktijk
niet voldoende daalt
In de prognose waarmee de PAS in het AERIUS-model
werkt, is bij de vaststelling van het programma rekening
gehouden met een voor alle PAS-natuurgebieden
gemiddelde afname van de stikstofdepositie op
stikstofgevoelige natuur van circa 1.360 naar 1.315 mol per
hectare per jaar van 2014 tot en met 2020. Deze
hoeveelheid is het saldo van het effect van 1) het
vastgestelde en voorgenomen bronbeleid in Nederland
en het buitenland, 2) een afname van activiteiten in de
prognose, 3) een groei van activiteiten in de prognose en
met de PAS, en 4) het PAS-bronbeleid in Nederland (zie
figuur 6). De cijfers zijn het gemiddelde voor alle
PAS-natuurgebieden.
De ontwikkelingen in de PAS-prognose zijn echter met
onzekerheden omgeven. Als de uiteindelijke
depositiedaling groter blijkt te zijn dan waarmee in de
PAS rekening is gehouden, dan is er geen probleem. De
depositiedoelen worden in dat geval gehaald en er is
voldoende depositieruimte om nieuwe economische
ontwikkelingen te vergunnen. Blijft de depositiedaling
echter achter bij de inschatting in de prognose, dan
komen de depositiedoelen en daarmee de natuurdoelen
voor de stikstofgevoelige natuur en de uitgifte van
vergunningen in gevaar.
Het kabinet gaat bij de prognose uit van een hoge
economische groei, van 2,5 procent per jaar, om een extra
buffer in te bouwen voor de onzekerheden in de
depositieontwikkeling. Gemiddeld komt de PAS op het
beoogde stikstofdepositieniveau uit en mee- en
tegenvallers zouden elkaar (deels) kunnen compenseren.
De onzekerheden in de stikstofdepositie worden
hoofdzakelijk bepaald door de effectiviteit van het
bronbeleid en de economische groei in de landbouw
(omvang van de veestapel) en in de overige sectoren
(omvang overige activiteiten in figuur 7). De verwachte
reductie als gevolg van de bronmaatregelen is onzeker;
deze is in het verleden vaak achtergebleven bij de
verwachtingen. Daarnaast is de uiteindelijke omvang van
Bevindingen | 15

Figuur 6
Stikstofdepositie volgens Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), 2020
mol per hectare per jaar

Bronbeleid
buitenland

Bronbeleid
Nederland

Toename PAS- bronToename
Afname
activiteiten activiteiten maatregelen
activiteiten in prognose met PAS
in prognose

PAS-depositiedoel
Bestrijden gevolgen van
te hoge stikstofdepositie
met herstelmaatregelen

Depositieruimte PAS
PAS-referentieprognose

pbl.nl

Niveau voor stoppen
achteruitgang in kwaliteit
van stikstofgevoelige natuur

Referentie
(situatie 2014)

2020

Bron: PBL

De stikstofdepositie daalt vooral door het bronbeleid in Nederland en de omringende landen. De daling is onvoldoende om de kwaliteitsachteruitgang van
de stikstofgevoelige natuur te stoppen. Door de inzet van herstelmaatregelen in de PAS, die de gevolgen van een te hoge stikstofdepositie bestrijden, kan
deze achteruitgang een halt worden toegeroepen. De grafiek is illustratief en komt niet overeen met werkelijke waarden.

de veestapel onzeker (zie figuur 7) en is de economische
groei vrijwel zeker lager dan 2,5 procent, waardoor een
meevaller in de depositieontwikkeling zal kunnen
optreden. De onzekerheden maken dat rekening moet
worden gehouden met onzekerheidsmarges in de
stikstofdepositie ten opzichte van de PAS-depositiedoelen tot circa 10 procent. De onzekerheden zijn
substantieel, want uitgedrukt in stikstofdepositie
overtreffen ze in bijna alle gebieden de beschikbare
hoeveelheid depositieruimte. Dit betekent dat er in het
slechtste geval rekening mee moet worden gehouden dat
het niveau van stikstofdepositie in veel PAS-natuurgebieden uiteindelijk toch boven de PAS-depositiedoelen
ligt.
In het slechtste geval kan een deel van de
ontwikkelingsruimte al zijn vergeven, terwijl deze
achteraf met het oog op de natuurdoelen beter niet had
kunnen worden vergeven. Zulke tegenvallers hoeven niet
meteen gevolgen te hebben voor de vergunningverlening.
De PAS mag ook dan nog aan de vergunningverlening ten
grondslag worden gelegd, mits kan worden aangetoond
dat bijsturing doelbereik niet onmogelijk maakt. In het
slechtste geval is de tegenvaller halverwege zo groot dat
voor het doelbereik van de PAS-depositiedoelen
aanvullende maatregelen nodig zijn, met een potentieel
dat groter is dan de nationale PAS-bronmaatregelen. In
dat geval wordt doelbereik onmogelijk doordat hiervoor
op de korte termijn niet voldoende maatregelen
beschikbaar zijn. In dat geval moet de PAS worden
16 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

aangepast zodat de natuurdoelen alsnog zijn
gewaarborgd, of moet de uitgifte van depositieruimte tot
de volgende planperiode worden opgeschort.

De nationale PAS-bronmaatregelen leveren naar
verwachting minder op dan hun technisch
potentieel
Het Rijk en zeven sectororganisaties in de landbouw
hebben een convenant afgesloten om de landelijke
ammoniakemissie uit de landbouw te verminderen. Het
technisch potentieel van deze maatregelen ligt circa 10
procent (0,7 kiloton) lager dan het beoogde potentieel
van 5,7 kiloton in 2020. Dit komt doordat een deel van het
effect in de PAS-referentieprognose al optreedt zonder
de PAS-maatregelen. Het Rijk houdt bij deze maatregelen
rekening met de wensen van de landbouwsector en de
kosten van de maatregelen, wat in het verleden niet altijd
het geval was. De juridische afdwingbaarheid en
controleerbaarheid van de bronmaatregelen blijven
echter een probleem voor de handhaving en het toezicht.
De uitvoering van de voer- en managementmaatregelen
zijn onvoldoende bindend en voor toezicht en
handhaving slecht controleerbaar. Ook de maatregelen
voor emissiearm bemesten zijn slecht controleerbaar.
Door uitvoeringsproblemen ligt het uiteindelijke
potentieel dat in de praktijk naar verwachting wordt
gerealiseerd, circa anderhalve kiloton lager dan het
beoogde potentieel van 5,7 kiloton in 2020.

Figuur 7
Stikstofdepositie door Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) voor alle PAS-natuurgebieden
mol per hectare per jaar
1600

Meest waarschijnlijke waarde
PAS-depositiedoel
Onzekerheid

1200

800

0

pbl.nl

400

Voor aanvang
PAS

PAS

2014

PAS
zonder uitgifte
depostieruimte
2020

Onzekerheden stikstofdepositie, 2020

Omvang veestapel
Omvang overige activiteiten
Bronbeleid Nederland
Bronbeleid buitenland
Bronbeleid PAS
Totaal
pbl.nl

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

mol per hectare per jaar
Bron: Ministerie van Economische Zaken, RIVM; bewerking PBL

De PAS-depositiedoelen worden gemiddeld gezien gerealiseerd, maar door onzekerheden in de ontwikkeling van de stikstofdepositie is zowel overschrijding
als onderschrijding van deze depositiedoelen mogelijk. Dit komt vooral door de onzekerheid over het resultaat van het bronbeleid en de economische groei
in de landbouw (omvang veestapel) en overige sectoren (omvang overige activiteiten).

Monitoring en juridische afdwingbaarheid van
maatregelen zijn onvoldoende uitgewerkt
De PAS voldoet op dit moment nog niet aan enkele van
de juridische randvoorwaarden die de doelen voor de
stikstofgevoelige natuur moeten waarborgen. Zo is de
afdwingbaarheid van alle bron- en herstelmaatregelen
nog niet formeel geregeld. Het Rijk heeft bijvoorbeeld
nog niet aangegeven hoe het de afspraken over voer- en
managementmaatregelen bij landbouwbedrijven gaat
afdwingen of welke alternatieve maatregelen het wil
nemen, mochten de boeren niet vrijwillig meewerken.

Ook de meeste provincies hebben nog niet formeel
geregeld hoe ze maatregelen gaan afdwingen wanneer de
benodigde vrijwillige medewerking van particuliere
grondeigenaren hierbij uitblijft. Het is overigens niet
noodzakelijk de afdwingbaarheid per direct te regelen.
Het Rijk en de provincies kunnen ook later bekijken hoe
ze dit punt gaan aanpakken, in het uiterste geval nog
tijdens een eventuele beroepsprocedure. Om hier tijdig
op te kunnen inspelen zouden het Rijk en de provincies de
juridisch afdwingbaarheid van maatregelen echter
moeten voorbereiden.
Bevindingen | 17

Daarnaast moeten het Rijk en de provincies, om adequaat te
kunnen bijsturen, de monitoring van de bron- en
herstelmaatregelen verder uitwerken dan nu het geval is.
Hierbij dienen ze ook aan te geven op basis van welke criteria
de voortgang van het programma wordt getoetst. Bovendien
is snelheid geboden omdat de monitoring moet starten
voordat de maatregelen worden getroffen (nulmeting).
Daarnaast dienen de resultaten van de getroffen maatregelen
beschikbaar te zijn tijdens de evaluatie halverwege het
programma. Wanneer het erom gaat de effecten te monitoren
die de herstelmaatregelen hebben op de natuurkwaliteit, is
een nadere uitwerking vereist van de monitoring van soorten
die helpen om kwaliteitsveranderingen tijdig te signaleren.
Ook hiervoor moet ook een nulmeting worden opgezet.
Omdat een
deel van de noodzakelijke herstelmaatregelen wordt
uitgevoerd in het kader van de Kaderrichtlijn Water (KRW),
zou de monitoring van de bron- en herstelmaatregelen in
het kader van de PAS kunnen worden uitgewerkt door aan te
sluiten bij de monitoring van de KRW-maatregelen.
De monitoring moet de resultaten van de maatregelen
voldoende representatief in beeld brengen. Bij maatregelen
voor bemesting en stalemissie is die representativiteit op dit
moment nog niet voldoende. Dit komt doordat bij bemesting
de monitoring is gebaseerd op selecte steekproeven en bij
stalemissies op gegevens van enkele provincies. De
representativiteit kan worden gewaarborgd door het gebruik
van landsdekkende gegevens over stalemissies te gaan
toepassen om de hoeveelheid landelijke stalemissies vast te
stellen.
Ten slotte kent de vaststelling van de
stikstofdepositieniveaus op stikstofgevoelige natuur in de
PAS grote onzekerheden. Nieuwe inzichten kunnen
door methodische wijzigingen leiden tot depositiewaarden
die lokaal tot een factor twee hoger of lager zijn dan nu. De
verwachting is echter dat zulke wijzigingen geen gevolgen
hebben voor de vergunningverlening. De
duiding van de ecologische beginsituatie zal niet wijzigen. Ook
zal de eerder geprognotiseerde verlaging in depositieniveau
veelal blijven bestaan, net als het verwachte effect van de
herstelmaatregelen. Het
beoogde resultaat van de maatregelen in de PAS voor
realisatie van de natuurdoelen blijft daarmee
gewaarborgd.

IV Oplossingsrichtingen
De provincies kunnen achteruitgang van
natuurkwaliteit voorkomen door
afdwingbaarheid van maatregelen voor te
bereiden
In de praktijk worden de noodzakelijke antiverdrogingsmaatregelen naar verwachting niet overal
tijdig uitgevoerd. De provincies kunnen dergelijke
problemen ondervangen door hierbij gebiedspartijen
te betrekken en hen vertrouwen te geven, en
tegelijkertijd stappen voor te bereiden om de
realisatie van de maatregelen in het geval van gebrek
aan medewerking af te dwingen. De provincie kan
ook aanvullende maatregelen voorbereiden, maar
vaak zijn er alleen tijdelijke of helemaal geen
alternatieve maatregelen achter de hand die
hetzelfde effect kunnen sorteren als
de antiverdrogingsmaatregelen. Totdat de
maatregelen zijn gerealiseerd, is een beperking van
de uitgifte van depositieruimte de enige manier om
risico’s voor de natuur te vermijden, althans in de
meeste gebieden waar geen alternatieve
maatregelen voorhanden zijn. In zulke gebieden kan
‘de kraan pas veilig open’ als de maatregelen zijn
getroffen (zie figuur 4).

Het Rijk kan op mogelijke tegenvallers in
de depositie reageren door tijdig te
anticiperen
De tegenvallers in de stikstofdepositie zijn mogelijk
op te vangen door jaarlijks de voortgang van het
programma bij te sturen. Het Rijk en de provincies
kunnen grote tekorten halverwege de eerste
programmaperiode (rond
2018) voorkomen door ‘de vinger aan de pols te
houden’. De belangrijkste oorzaken voor tegenvallers
– tegenvallende effecten van het bronbeleid – kunnen
immers met beleidsinterventies worden beïnvloed.
Het is in dat geval noodzakelijk de resultaten van het
stikstofreductiebeleid op basis van de jaarlijkse
monitoringsgegevens van de Emissieregistratie te
volgen en bij te sturen. Denk bijvoorbeeld aan het
verkleinen van de nalevingstekorten door een betere
controle en handhaving. Bijsturing in de PAS is
noodzakelijk om de kansen op overschrijding van
PAS-depositiedoelen te beperken en het doelbereik te
waarborgen, ook omdat
het onmogelijk lijkt op voorhand alle risico’s uit te
sluiten en omdat het zo veel mogelijk willen
beperken van risico’s kan leiden tot buitensporige
voorzorgsmaatregelen.
De overheid kan op tegenvallers anticiperen door
tijdig voldoende aanvullende maatregelen voor te

18 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

bereiden en door maatregelen te intensiveren en beter te
handhaven. Daarnaast kan ze voor de tweede helft van
het programma voldoende ontwikkelingsruimte
reserveren. Wat voldoende is, zal per PAS-natuurgebied
moeten worden bepaald. Om het risico op het niet
realiseren van de doelen van de PAS te verkleinen, zou de
overheid de inzet van al deze opties kunnen overwegen.
Het Rijk kan het effect van de voer- en managementmaatregelen vergroten door de controle hiervan verder
uit te werken. Het potentieel van emissiearm bemesten
kan meer worden benut door de controle en handhaving
bij het bemesten op te schroeven. Dit is wel relatief duur.

hoe meer bedrijven van dezelfde hoeveelheid schaarse
ontwikkelingsruimte kunnen profiteren. Hier ligt ook een
kans om de efficiëntie van het PAS-programma te
vergroten; de maatschappelijke baten worden hoger en
de maatschappelijke kosten lager. Bovendien draagt de
PAS op die manier bij aan de verduurzaming van de
landbouw. Dergelijke mogelijkheden blijven onbenut als
de overheid de ontwikkelingsruimte op volgorde van
aanvraag uitgeeft. Zo’n soort aanpak vergt wel een
nadere juridische uitwerking, omdat een vergunning op
grond van de Natuurbeschermingswet niet zo maar mag
worden geweigerd om andere redenen dan natuur.

Maatregelen om de ammoniakemissie op korte termijn
verder te beperken zijn maar beperkt mogelijk. Het
technisch potentieel hiervan is beperkt tot hooguit
enkele kilotonnen (circa 10-15 mol stikstof per hectare per
jaar). Slechts een deel hiervan lijkt in de praktijk echt
realiseerbaar, omdat de maatregelen extra kosten met
zich meebrengen en slecht controleerbaar zijn voor de
handhaving en het toezicht. Hiermee kunnen het Rijk en
de provincies dus geen grote tegenvallers opgevangen.
Mogelijke aanvullende maatregelen betreffen
rantsoenaanpassingen bij varkens. Ook verdergaande
aanscherpingen van emissie-eisen voor stalsystemen zijn
mogelijk met ingang van 2015. Zo beschikken NoordBrabant en Limburg sinds 2010 al over zulke emissieeisen, namelijk via Provinciale Verordeningen. Op de iets
langere termijn (na 2020) liggen er mogelijkheden om
verdergaande rantsoen- en managementmaatregelen bij
het melkvee te treffen.
In de PAS moet een evenwichtig deel van de
ontwikkelingsruimte voor de tweede helft van het
programma gereserveerd worden. Het is aan te raden dat
het Rijk en de provincies daarbij voldoende
ontwikkelingsruimte reserveren. Wat voldoende is, zal per
PAS-natuurgebied moeten worden bepaald. De PAS kan
worden gebruikt om bijvoorbeeld de groei van de
veestapel in de omgeving van PAS-natuurgebieden te
beheersen, via de vergunningverlening en de meldplicht.
Daarnaast zou het zinvol zijn de uitgifte van
ontwikkelingsruimte voor de tweede helft van het
programma voorwaardelijk te koppelen aan de resultaten
van de evaluatie. Zo kan worden voorkomen dat er al
ruimte wordt uitgegeven waarvan achteraf blijkt dat deze
met het oog op de natuurdoelen beter niet had kunnen
worden uitgegeven.
Ten slotte kunnen tegenvallers worden voorkomen door
een tegenprestatie te vragen van ondernemers die
ontwikkelingsruimte claimen. De PAS biedt de provincies
de mogelijkheid om beleidsregels op te stellen die de
toedeling van de ontwikkelingsruimte in goede banen
leiden. De provincies kunnen dan bijvoorbeeld eisen
stellen aan de milieuprestatie van nieuwe activiteiten.
Hoe strenger deze eisen, hoe minder ruimte nodig is of

Bevindingen | 19

Bevindingen | 21

EEN
Inleiding

De PAS voor verbetering van natuur én economie
De afgelopen jaren zijn, als uitvloeisel van het Europese
natuurbeleid, in heel Europa gebieden aangewezen die
van belang zijn voor de bescherming van de natuur en de
biodiversiteit: de Natura 2000-gebieden. Rondom deze
gebieden moeten nieuwe economische activiteiten
worden getoetst op de mogelijke nadelige effecten die ze
kunnen hebben op de natuur. In Nederland vormt de
neerslag – of depositie – van stikstof een belangrijk
probleem. Hoewel deze depositie al jaren daalt, hebben
veel van de in ons land voorkomende leefgebieden
(habitats) voor planten en dieren last van een te hoge
stikstofdepositie. De te hoge concentratie stikstof staat
een duurzaam bestaan in deze gebieden in de weg.
De eisen voor natuurbescherming maken het lastig voor
individuele ondernemers, vooral in de veehouderij, om
een vergunning te krijgen voor nieuwe activiteiten
rondom Natura 2000-gebieden die te kampen hebben
met een te hoge stikstofbelasting (Leneman et al. 2012).
Ze moeten namelijk aantonen dat de voorgenomen
activiteit geen nadelig effect heeft op het nabij gelegen
Natura 2000-gebied. Dit is lastig in een met stikstof
overbelast gebied, zelfs voor activiteiten die een geringe
bijdrage leveren aan de stikstofdepositie in een gebied
waar de stikstofdepositie afneemt (EZ & IenM 2014).
Hierdoor dreigt sinds 2008 de economische ontwikkeling
ter plaatse vast te lopen.
Met de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) wil het
kabinet deze problemen aanpakken. De PAS kent dan ook
22 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

twee doelen. Ten eerste moet het programma eraan
bijdragen dat bedreigde habitattypen worden behouden
en hersteld. Ten tweede moet het ruimte maken voor
economische ontwikkeling in de buurt van Natura
2000-gebieden waar zich stikstofgevoelige leefgebieden
van vogels en planten bevinden: de PAS-natuurgebieden.
Een belangrijk nevendoel is dat het proces van
vergunningverlening aanzienlijk wordt vereenvoudigd (EZ
2014b).

De PAS kent harde juridische voorwaarden
De PAS is bij uitstek een integraal programma. Niet alleen
door de tweeledige doelstelling – natuur herstellen en
economische ontwikkelingen faciliteren – maar met
name doordat de realisatie van het economische doel is
gekoppeld aan de natuurdoelen: als de natuurdoelen niet
worden gehaald, is er ook geen ruimte voor economische
ontwikkelingen. Deze integrale aanpak moet het mogelijk
maken dat een project dat de ontwikkelingsruimte uit de
PAS als kader heeft, bij de vergunningverlening niet meer
afzonderlijk hoeft te worden getoetst aan de wettelijke
randvoorwaarden voor stikstofgevoelige natuur. Dit kan
onder de voorwaarde dat het PAS-programma in zijn
geheel de doelen waarborgt. Om het integrale resultaat
te garanderen zijn in de PAS verschillende juridische
waarborgen ingebouwd.
Ten eerste moet in een gebiedsanalyse ecologisch zijn
onderbouwd dat de PAS voldoet aan de wettelijke
randvoorwaarden en daarmee het bereiken van de
doelen voor stikstofgevoelige natuur verzekert. In een

gebiedsanalyse moet daarom worden aangetoond dat in
elk gebied het pakket aan herstelmaatregelen in
combinatie met de verwachte stikstofdepositie en de vrij
te geven ontwikkelingsruimte er minimaal toe leidt dat de
achteruitgang van de natuur in de eerste
programmaperiode tot stilstand wordt gebracht.
Daarnaast moet de gebiedsanalyse aantonen dat herstel
van de stikstofgevoelige natuur plaatsvindt of ten minste
niet onmogelijk wordt, en dat de PAS niet leidt tot een
onevenredige vertraging van dat herstel ten opzichte van
een situatie waarin wel de mogelijke maatregelen worden
genomen om de natuurdoelen te realiseren maar geen
ontwikkelruimte voor economische activiteiten wordt
uitgegeven. Om het resultaat van de PAS te garanderen is
het vereist dat de stikstofdepositie daadwerkelijk daalt
naar het niveau dat in het programma is vastgelegd: de
PAS-depositiedoelen. Daarbij moeten de bron- en
herstelmaatregelen uit de PAS worden uitgevoerd binnen
de gestelde termijnen. Voor deze maatregelen geldt dan
ook een resultaatsverplichting. Het is onzeker in hoeverre
het behalen van de depositiedoelen zelf een
resultaatsverplichting is. Dit zou uit de wet kunnen
voortvloeien, maar de wet kan mogelijk ook zo worden
geïnterpreteerd dat alleen voor de in de PAS gestelde
natuurdoelen voor stikstofgevoelige natuur een
resultaatsverplichting geldt en dat de depositiedoelen
slechts streefwaarden zijn die helpen verzekeren dat de
natuurdoelen worden bereikt.
Ten tweede is het verplicht om de natuurkwaliteit, de
stikstofdepositie, de uitgifte van ontwikkelingsruimte en
de effecten van de maatregelen te monitoren. Bij
tegenvallende resultaten kan dan tijdig worden
bijgestuurd. De monitoring moet representatief zijn, om
een goed beeld van de resultaten te kunnen krijgen.
Bovendien moet de monitoring op de juiste momenten
plaatsvinden, zodat de tussenresultaten goed in kaart
kunnen worden gebracht en halverwege het programma
beschikbaar zijn. De overheid stuurt bij via het ‘hand aan
de kraan’-principe: als de randvoorwaarden om de
doelen voor stikstofgevoelige natuur te halen in het
gedrang dreigen te komen, moet worden ingegrepen.
Ingrijpen houdt in dat de ontwikkelingsruimte voor
nieuwe vergunningen wordt ingeperkt, maatregelen
worden geïntensiveerd of aanvullende maatregelen
worden getroffen. Monitoring vindt deels jaarlijks plaats,
deels na drie jaar en deels na zes jaar. Minstens eens in de
drie jaar moet een rapportage worden opgesteld op basis
waarvan bijsturingsbeslissingen kunnen worden
gemaakt. Het exacte moment waarop die rapportage
moet plaatsvinden, is nog niet bekend. Als het Rijk een
vergelijkende evaluatie wil baseren op de monitoring
over de eerste drie jaar, dan kan de evaluatie in het loop
van het vierde jaar plaatsvinden en is er nog twee jaar tijd
om bij te sturen.

Beleidscontext van de PAS
De PAS en de doelen uit de PAS hebben raakvlakken met
ander natuurbeleid, met milieubeleid en met
landbouwbeleid. Zo hebben het Rijk en de provincies de
PAS ontwikkeld in samenhang met het beleid dat
voortvloeit uit het zogenoemde Natuurpact. Via dit pact
werken de provincies en het Rijk samen aan de
ontwikkeling en het beheer van de natuur in Nederland.
Het Rijk heeft in dit kader ook de middelen voor de PASherstelmaatregelen beschikbaar gesteld. Een deel van de
benodigde maatregelen wordt getroffen in het kader van
het beleid voor de kaderrichtlijnwater (KRW), die een
goede ecologische kwaliteit van het grond- en
oppervlaktewater in Nederland beoogt. Dit beleid heeft
effect op de stikstofgevoelige natuur, vooral via
hydrologische maatregelen. Het beleid waarmee het
kabinet, in het kader van de Nationale Emissie Plafonds
(NEC), de effecten van luchtverontreiniging voor de
gezondheid van de mens en de natuur wil beperken, richt
zich op het terugdringen van de stikstofdepositie en heeft
daarmee direct effect op de depositiedoelen van de PAS.
Daarnaast hebben het landbouwbeleid en de PAS samen
invloed op de omvang van de veestapel. De PAS maakt
het onder voorwaarden mogelijk de veestapel uit te
breiden, doordat het ruimte verstrekt voor economische
ontwikkelingen: de depositieruimte. In 2015 komt er een
einde aan het Europese systeem van melkquotering. De
omvang van de melkveehouderij wordt dan niet meer
direct begrensd maar naast de PAS vooral beïnvloed door
de voorschriften uit de Meststoffenwet. De hoeveelheid
mest die op het land mag worden uitgereden, is hierdoor
aan een maximum gebonden. Hoe lager dit maximum,
des te meer mest moet worden verwerkt of
geëxporteerd. Doordat mestverwerking en export duur
zijn ten opzichte van mest uitrijden, wordt de kostprijs
van melk in Nederland relatief hoger en wordt het minder
aantrekkelijk om hier melk te produceren. Daarnaast
speelt indirect ook het Europese beleid een rol waarbij
Nationale Emissie Plafonds (NEC) zijn afgesproken om de
effecten van luchtverontreiniging te beperken. Via
voorschriften rond huisvesting (Besluit huisvesting) en
technische voorschriften rond bemesten (Besluit gebruik
meststoffen) wordt beoogd de ammoniakemissie onder
het overeengekomen emissieplafond te houden. In de
varkens- en pluimveehouderij wordt daarnaast,
vooralsnog tot 2018, vastgehouden aan het stelsel van
productierechten. Dit is een voorwaarde van de Europese
Commissie waaronder tussen 2014 en 2017 vrijstelling
(derogatie) kan worden verleend van bepaalde eisen in de
Nitraatrichtlijn voor het gebruik van dierlijke mest op
landbouwgrond (EZ 2014).

Inleiding | 23

EEN
Nadruk in dit onderzoek: uitvoering van de PAS in
de eerste programmaperiode

Werking van de PAS afgezet tegen het juridisch
kader

De toenmalige minister van LNV heeft de Tweede Kamer
een ex-anteonderzoek van het PBL naar de in de PAS te
treffen maatregelen toegezegd (Tweede Kamer 2010). In
overleg met het ministerie van Economische Zaken (EZ)
heeft het PBL het accent van dit onderzoek gelegd bij de
uitvoeringsrisico’s van de PAS-maatregelen en de
onzekerheden bij het realiseren van de depositiedoelen
(EZ 2014a). Dit onderzoek is gebaseerd op het conceptontwerp Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 van juli
2014 (EZ & IenM 2014), het door de Tweede Kamer
aangenomen wetsvoorstel voor een wijziging van de
Natuurbeschermingswet 1998 (Kamerstuk 33669), de
gegevens van AERIUS Monitor 2014 en het
Monitoringsplan PAS versie 1.0 (DLG 2013). Het doel van
dit onderzoek is om bij te dragen aan de kwaliteit van de
PAS. Het is namelijk van belang dat de maatregelen en
depositiedoelen van de PAS binnen de daarvoor gestelde
termijn worden gerealiseerd en dat de maatregelen de
gewenste effecten sorteren. Lukt dat niet, dan zal moeten
worden bijgestuurd om de natuurdoelen van de PAS te
waarborgen. Daarbij komt dat verschillende partijen
inmiddels veel andere elementen van de PAS hebben
onderzocht. Te denken valt aan de wetenschappelijke
onderbouwing van het berekenen van stikstofdepositie
en de herstelstrategieën en de houdbaarheid van het
wettelijke kader indien dit wordt geconfronteerd met de
Europese regelgeving.

Om de uitvoeringsrisico’s in beeld te krijgen voeren we
een zogenoemde ‘botsproef’ uit. Hierbij bekijken we het
effect van de mogelijke risico’s op basis van het juridische
kader van de PAS en op basis van de verwachte werking
van de PAS in de praktijk. De gedachte daarachter is dat
we willen doorgronden wat er gaat gebeuren als de PAS
straks in werking treedt. Dat wil zeggen als de bron- en
herstelmaatregelen worden uitgevoerd en in ruil
daarvoor ontwikkelingsruimte gaat worden uitgegeven.
In het gunstigste geval verloopt alles volgens plan: de
maatregelen realiseren de beoogde doelen, er is
voldoende ontwikkelingsruimte voor nieuwe activiteiten.
Maar wat zijn de consequenties als er tegenvallers zijn?
Wat als bijvoorbeeld de bronmaatregelen minder
resultaat opleveren? Wat als de herstelmaatregelen niet
op tijd gerealiseerd zijn? Wat als de stikstofdepositie
hoger is dan vastgelegd in het programma? Wat als de
PAS onvoldoende borgt dat de beoogde resultaten
worden gerealiseerd? Wat als de monitoring
ontoereikend is om adequaat bij te kunnen sturen? Deze
studie gaat in op dergelijke vragen.

In deze studie kijken we naar de eerste
programmaperiode van de PAS: 2015 tot en met 2020. In
deze periode geldt een resultaatsverplichting voor de
effecten van de bron- en herstelmaatregelen. Dit
resultaat waarborgt samen met het depositieniveau dat
in het programma is vastgelegd het realiseren van de
natuurdoelen. We beoordelen het resultaat van de PAS
op hoofdlijnen voor heel Nederland. Omdat de
gebiedsanalyses gedetailleerde analyses zijn, blijven deze
buiten beschouwing.
Haalt de overheid met de uitvoering van de PAS in de
praktijk de beoogde doelen? Dat is de hoofdvraag van
deze studie. Deelvragen hierbij zijn:
1. Voldoet de PAS aan de juridische eisen die het beoogde
resultaat moeten waarborgen?
2. Zijn er tegen- of meevallers te verwachten bij de
uitvoering van bron- en herstelmaatregelen en bij het
vastgelegde depositieniveau?
3. Wat zijn, gegeven het juridische kader, de
mogelijkheden om op tegenvallers te reageren?
4. Wat zijn de langetermijneffecten van de PAS op de
stikstofgevoelige natuur?

24 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Allereerst komen in hoofdstuk 2 de uitgangspunten van de
PAS aan bod. De precieze aandachtsvelden die in de
botsproef aan bod komen, zijn afgeleid van het juridische
kader van de PAS (hoofdstuk 3). De botsproef richt zich op
de drie centrale bestanddelen van de PAS, te weten: de
bronmaatregelen (hoofdstuk 4), de herstelmaatregelen
(hoofdstuk 5) en de PAS-depositiedoelen (hoofdstuk 6).
Hoofdstuk 7 tot slot gaat over het potentieel en de
doelmatigheid van de PAS voor de stikstofgevoelige
natuur.

Inleiding | 25

TWEE
Uitgangspunten
Programmatische Aanpak
Stikstof

Dit hoofdstuk gaat over de uitgangspunten en de werking
van de PAS. Allereerst komen aan de orde de
randvoorwaarden waarbinnen de PAS moet werken
(paragraaf 2.1). In paragraaf 2.2 worden de doelen van de
PAS besproken: de verbetering van de stikstofgevoelige
natuur en het ruimte geven aan de economie. Dit laatste
doel kent daarbij als voorwaarde dat de natuurdoelen zijn
gewaarborgd. In paragraaf 2.3 beschrijven we de
referentieprognose die ten grondslag ligt aan de
berekening van de depositieruimte: de ruimte die
ontstaat voor economische ontwikkelingen doordat de
stikstofdepositie daalt. Ten slotte wordt in paragraaf 2.4
aangegeven hoe deze depositieruimte is opgebouwd.

2.1 Wettelijke eisen als
randvoorwaarden voor de PAS
Het Europese en nationale natuurbeschermingsrecht
vormen de randvoorwaarden waaraan de PAS moet
voldoen. Deze randvoorwaarden komen voort uit het
Europese en nationale natuurbeleid dat de biodiversiteit
moet waarborgen. Hiervoor heeft de Europese Unie in de
Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn (tezamen VHR) doelen
geformuleerd voor de bescherming van soorten en
leefgebieden (habitats). In het kader van deze richtlijnen
moeten EU-lidstaten gebieden aanwijzen die van belang
zijn voor de bescherming van deze soorten en habitats:
de Natura 2000-gebieden. Voor deze gebieden geldt
vervolgens een strikt beschermingsregime. In Nederland
26 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

zijn zo’n 160 Natura 2000-gebieden aangewezen en de
richtlijnen zijn via de Natuurbeschermingswet 1998
geïmplementeerd in de Nederlandse regelgeving. Met
deze wet schept het Rijk ook de wettelijke kaders van de
PAS binnen de randvoorwaarden van de VHR. De PAS
richt zich hierbij specifiek op het waarborgen van de
natuurdoelen voor stikstofgevoelige natuur in de Natura
2000-gebieden (PAS-natuurgebieden).
De Europese regelgeving vereist ten eerste dat de
kwaliteit van beschermde habitats en soorten in elk van
de aangewezen Natura 2000-gebieden niet (significant)
mag afnemen (artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn).Ten tweede
vereist de Europese regelgeving dat een duurzaam
voortbestaan wordt gerealiseerd voor de beschermde
soorten en habitats: de zogenoemde ‘gunstige staat van
instandhouding’ (artikel 2 lid 2 Habitatrichtlijn). Aan deze
eis is geen termijn gekoppeld; de gunstige staat van
instandhouding moet op een zo redelijk mogelijke
termijn worden bereikt. In de PAS gaat het bij deze eisen
specifiek om beschermde stikstofgevoelige natuur. De eis
dat natuur duurzaam moet kunnen voortbestaan, geldt
op lidstaatniveau en dus niet voor elk Natura
2000-gebied afzonderlijk. Dit betekent dat in Nederland
voldoende plekken met goed ontwikkelde ecosystemen
moeten voorkomen die voldoende karakteristieke
soorten herbergen in voldoende grote populaties.
Nederland heeft beide eisen vertaald naar doelen voor
elk Natura 2000-gebied. Voor veel habitattypen en
soorten in een groot aantal gebieden is dat een
behouddoelstelling die overeen komt met het tot

stilstand brengen van de achteruitgang van de
natuurkwaliteit (artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn). Voor
sommige habitats en soorten in sommige gebieden geldt
in Nederland een verbeterdoelstelling. Het stoppen van
de achteruitgang is de minimumeis. Pas als aan deze eis is
voldaan, kan worden toegewerkt naar herstel voor een
duurzaam voortbestaan van de natuur.
De wetgever vat de PAS op als een plan dat in zijn geheel
aan de eisen van het Europese recht wordt getoetst. Voor
de individuele beoordeling van de effecten van
stikstofdepositie op beschermde natuur van een
activiteit, kan daarom gebruikgemaakt worden van de
zogenoemde ‘passende beoordeling’1 in de PAS.
Activiteiten waarvoor voldoende ontwikkelingsruimte
kan worden toegekend voldoen op dit aspect daarmee
aan de eisen voor stikstofgevoelige natuur. Dit brengt
met zich mee dat de PAS niet tot een significante
verslechtering van stikstofgevoelige natuur mag leiden
ten opzichte van een situatie zonder PAS (autonome
ontwikkeling) (artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn). Uit het
wettelijk kader vloeit verder voort dat de PAS de
achteruitgang in kwaliteit van stikstofgevoelige natuur
sneller moet beëindigen dan het geval zou zijn in een
situatie zonder de PAS. De Raad van State ten slotte heeft
uit het wettelijk kader afgeleid dat de PAS, ten opzichte
van een situatie waarin wel instandhoudingsmaatregelen
worden genomen maar geen ontwikkelingsruimte wordt
toebedeeld, er niet toe mag leiden dat het doel van een
op termijn duurzaam voortbestaan van de
stikstofgevoelige natuur onevenredig veel later wordt
gerealiseerd (Raad van State 2012: 19). Het is overigens
niet zeker of het Hof van Justitie zal accepteren dat de
PAS in zijn geheel als plan wordt beschouwd, mocht deze
vraag ooit ter beoordeling worden voorgelegd.

2.2 Waarborgen natuurdoelen voor
economische ontwikkeling
De PAS zet in op het verbeteren van natuur en het ruimte
geven aan de economie. Randvoorwaarde bij dit laatste
doel is dat de natuurdoelen zijn gewaarborgd. Monitoring
is daarbij een belangrijk instrument.

Doel 1: Natuur behouden en herstellen
Met de PAS heeft het kabinet 18 jaar de tijd om de
hiervoor besproken doelen voor stikstofgevoelige natuur
te waarborgen. In de eerste zes jaar (2015 tot en met
2020) mag de natuur in stikstofgevoelige Natura
2000-gebieden (PAS-Natuurgebieden) niet verder
achteruitgaan. In de twaalf jaar daarna (2021 tot en met
2032) moet de PAS bijdragen aan het realiseren van een
duurzaam voortbestaan van stikstofgevoelige natuur in

Nederland (de gunstige staat van instandhouding). Voor
de PAS-natuurgebieden betekent dit dat de
stikstofgevoelige natuur zich verder uit moet breiden en
verbeteren, voor zover sprake is van een
verbeterdoelstelling in deze gebieden. De PAS moet
daarbij de eisen voor stikstofgevoelige natuur sneller
realiseren dan volgens de autonome ontwikkeling
(situatie zonder de PAS). Tezamen zijn dit de doelen voor
stikstofgevoelige natuur in de PAS.
Om de natuurdoelen te waarborgen volgt de overheid
twee sporen:
1. De daling van de stikstofdepositie een impuls geven via
zogenoemde bronmaatregelen. Hierbij gaat het om een
pakket aan maatregelen die landbouwsectoren moeten
nemen om de daling te versnellen van de
stikstofdepositie die al plaatsvindt. Het totale pakket,
dat is vastgesteld in samenspraak met zeven
organisaties uit het agrarisch bedrijfsleven, moet
leiden tot een verminderde stikstofuitstoot van 10
kiloton – in de vorm van ammoniak – in 2032. De
Rijksoverheid is uiteindelijk verantwoordelijk voor de
realisatie van deze doelstelling. Daarnaast hebben ook
enkele provincies, met name Noord-Brabant en
Limburg, maatregelen opgelegd aan de landbouwsector. Het gaat hierbij om een aanvullende
vermindering van de ammoniakuitstoot met 2,7 kiloton
in 2030.2
2. De overbelaste leefgebieden herstellen via
zogenoemde herstelmaatregelen. Herstelmaatregelen
zijn maatregelen die de natuur bestendiger maken
tegen een overbelasting met stikstof, maar die de
stikstofbelasting zelf niet bestrijden. Ze hebben dus
geen invloed op de hoogte van de stikstofdepositie. De
stikstofdepositie daalt onvoldoende om de achteruitgang van de kwaliteit van de stikstofgevoelige
natuur in Nederland op korte termijn te stoppen.
Daarvoor zijn dus herstelmaatregelen nodig (figuur 2.1).
Deze maatregelen gaan enerzijds de gevolgen tegen
van een te hoge stikstofdepositie en verbeteren
anderzijds bepaalde condities, waardoor de natuur
beter bestand is tegen de te hoge depositie. Deze
maatregelen zijn bedoeld om de gevolgen van een
overbelasting met stikstof tegen te gaan en de
leefomstandigheden in de habitats te verbeteren.
Hierdoor kan de achteruitgang van de bedreigde
habitattypen tot stilstand komen en kunnen deze
uiteindelijk de kans krijgen om te herstellen. Per
habitattype is een herstelstrategie opgesteld: een
pakket aan maatregelen die de habitat in kwestie er
bovenop kunnen brengen. Het kan gaan om beheermaatregelen als plaggen, afgraven of maaien, maar
ook om het plaatselijk aanpassen van de waterstand,
het verbeteren van de grondwaterkwaliteit, of het
verwerven en inrichten van gronden.
Uitgangspunten Programmatische Aanpak Stikstof | 27

TWEE
Figuur 2.1
Inschatting van inzet van maatregelen voor realiseren van Europese eis voor stoppen
van achteruitgang in kwaliteit van stikstofgevoelige natuur
% van soorten
100

PAS-maatregelen
Tijdelijk herstelbeheer
Bronmaatregelen
Hydrologische maatregelen
(Her)inrichting en uitbreiding
Maatregelen buiten PAS
Bronmaatregelen

0

pbl.nl

2014

2014

2020

Bron: PBL

Het Rijk en de provincies moeten in gebiedsanalyses aantonen dat de achteruitgang van beschermde planten- en diersoorten in de eerste programmaperiode tot stilstand komt. Het stoppen van de achteruitgang is de inzet van het beleid uit de PAS en het Natuurpact, waarbij vooral de herstelmaatregelen
belangrijk zijn.

In hoofdzaak zijn de provincies verantwoordelijk voor de
uitvoering van de herstelmaatregelen in de PAS. Voor elk
stikstofgevoelig Natura 2000-gebied hebben ze een
gebiedsanalyse gemaakt om te zien hoe ze de aanwezige
habitattypen het best kunnen ondersteunen. Daarna
volgt een onafhankelijk ecologisch oordeel over de
gebiedsanalyses (de zogenoemde opnametoets), waarbij
wordt gekeken of de maatregelen afdoende zijn om de
natuurdoelen te waarborgen. Vervolgens leggen de
provincies de benodigde maatregelen vast in een
beheerplan voor de eerste zes jaar, in samenspraak met
overige betrokkenen. Uiteindelijk zijn ook de provincies
verantwoordelijk voor de uitvoering van dit plan. Het Rijk
en de provincies hebben afspraken gemaakt over de
ontwikkeling en het beheer van de natuur in Nederland
tot en met 2027. Deze afspraken zijn vastgelegd in het
Natuurpact. Het Rijk heeft hiermee ook de middelen voor
de PAS-herstelmaatregelen beschikbaar gesteld.

daling door het beleid in alle sectoren als om de daling
door de extra nationale bronmaatregelen in het kader
van de PAS in de landbouw.

Monitoring en bijsturing als sluitstuk om
natuurdoelen te garanderen
De overheid zet monitoring en bijsturing in als sluitstuk
om de doelen voor stikstofgevoelige natuur te
garanderen. Ze moet via monitoring in kaart brengen of
de maatregelen zijn getroffen, of deze de beoogde
effecten opleveren en of de ontwikkeling van de
stikstofdepositie binnen de randvoorwaarden van de PAS
blijft. Als de ontwikkelingen achterblijven bij de beoogde
doelen, dan moet de overheid bijsturen om de
natuurdoelen te kunnen blijven garanderen.

Doel 2: economie de ruimte geven

De PAS-monitoring bestaat uit het jaarlijks monitoren van
de landelijke stikstofemissies, de stikstofdepositie per
PAS-natuurgebied en de toebedeelde
ontwikkelingsruimte. Daarnaast wordt jaarlijks de
uitvoering van bron- en herstelmaatregelen gevolgd.

Om rondom stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden
economische activiteiten waarbij stikstof vrijkomt weer
mogelijk te maken, kent de PAS het begrip
‘depositieruimte’. Depositieruimte ontstaat doordat een
gedeelte van de daling van de stikstofdepositie in
Nederland als het ware weer mag worden opgevuld met
uitbreiding van economische activiteiten zoals verkeer,
industrie en landbouw. Het gaat hierbij zowel om de

Eens in de drie jaar wordt gekeken naar de veranderingen in
de kwaliteit van stikstofgevoelige natuur per PASnatuurgebied, naar de effecten van bron- en herstelmaatregelen en naar de ontwikkeling van de beschikbare
ontwikkelingsruimte. Bij het bepalen van de kwaliteit en
het effect worden standplaatscondities niet alleen direct
gemeten maar wordt ook gebruikgemaakt van op dat

28 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Oorzaken van de stikstofproblemen in de Nederlandse natuur
In 124 van de 164 aangewezen Natura 2000-gebieden in Nederland is de stikstofbelasting zo hoog dat habitats
in hun voortbestaan worden bedreigd (EZ & IenM 2014). Hoewel de stikstofbelasting door in het verleden
ingezette beleidsinspanningen sinds 1980 met bijna een derde is gedaald (Koelemeijer et al. 2010), ligt de druk
in deze gebieden nog vaak ver (een factor 2 à 3) boven een duurzame depositiesituatie (dat wil zeggen het
niveau waaronder geen negatieve effecten meer optreden: de kritische depositiewaarde). In 2013 bedroeg de
stikstofdepositie in Nederland gemiddeld 1.655 mol per hectare (Velders et al. 2014).
Het stikstofprobleem is geen lokaal probleem; zowel bronnen binnen als buiten Nederland dragen bij aan de
depositie (zie figuur 2.2). Stikstofdepositie ontstaat door de uitstoot van ammoniak (twee derde deel) en door
stikstofoxiden (een derde deel). De Nederlandse landbouw levert gemiddeld gezien de grootste bijdrage (zo’n
40 procent) aan de stikstofdepositie, door de uitstoot van ammoniak. Doordat landbouwbedrijven bovendien
vaak dichterbij Natura 2000-gebieden liggen dan andere bronnen, is de landbouw vaak voor een nog groter
deel verantwoordelijk voor de overbelasting van dergelijke gebieden. Een belangrijk deel (15-40 procent) van de
ammoniakemissie slaat immers neer binnen een straal van 10 kilometer (Koelemeijer et al. 2010). Ook buitenlandse
bronnen hebben gemiddeld een aanzienlijk aandeel (30 procent) in de gemiddelde stikstofdepositie in Nederland.
Doordat deze bronnen ver weg liggen, leveren zij echter geen extra lokale bijdrage aan de achteruitgang van de
PAS-natuurgebieden. Het Nederlandse verkeer ten slotte is verantwoordelijk voor 7 procent van de gemiddelde
stikstofdepositie (Velders et al. 2014).
Figuur 2.2
Herkomst vermestende depositie, 2012

Geoxideerd stikstof
(NOy)

Nederland landbouw

Gereduceerd stikstof
(NHx)

Nederland overig
Noordzee
Buitenland
Achtergrond

Totaal
pbl.nl

0

20

40

60

80

100
% totaal

Bron: RIVM 2013

De stikstofdepositie in Nederland wordt veroorzaakt door bronnen binnen en buiten Nederland. De Nederlandse landbouw levert gemiddeld gezien de
grootste bijdrage.

moment beschikbare vegetatiekarteringen en
monitoringsresultaten van zogenoemde ‘procesindicatoren’. Deze procesindicatoren zijn veelal algemene
soorten (dus geen beschermde soorten) die kunnen
helpen om tijdig (binnen drie jaar) veranderingen in de
kwaliteit van stikstofgevoelige natuur vast te stellen
zodat bijsturing mogelijk is.

van de toestand in kwaliteit en duurzaam voortbestaan.
Voor de minder stikstofgevoelige natuur gebeurt dat eens
in de twaalf jaar (EZ & IenM 2014).

Eens in de zes jaar geeft de PAS-monitoring per PASnatuurgebied voor de stikstofgevoelige natuur een beeld
Uitgangspunten Programmatische Aanpak Stikstof | 29

TWEE
Tabel 2.1
Kentallen PAS-referentieprognose
Indicator

2010

PAS-referentieprognose 2020

Economische groei (bbp)

-1,2 %

2,5% per jaar

16,2 miljoen
7,1 miljoen

17,2 miljoen
7,1 miljoen*

Inwoners
Varkens (excl. biggen)
Pluimvee

103 miljoen

106 miljoen

Melkkoeien

1,48 miljoen

1,63 miljoen

11,8 miljard liter

14,2 miljard liter

126 miljoen

139 miljoen

Melkproductie
Voertuigkilometers zwaar en licht verkeer
Bron: op basis van bovenraming (PBL & ECN 2010, 2012) en CBS

* De PAS-referentieraming wijkt op een punt af van de bovenraming van PBL, waar het aantal varkens (exclusief biggen) is geraamd op 5,9 miljoen in
2020.

2.3 Referentieprognose
Om de in de toekomst te verwachten depositieruimte in
te schatten koos het Rijk bij het opstellen van de PAS het
‘bovenraming’-scenario van het PBL als basis (PBL & ECN
2010, 2012). Omdat dit scenario uitgaat van een relatief
hoge economische groei, is de kans op meevallers in de
depositieontwikkeling namelijk groter als de daadwerkelijke groei lager uitpakt. Het Rijk hanteert voor de
PAS een PAS-referentiescenario dat voor de sector
landbouw afwijkt in dieraantallen van de bovenraming
van het PBL, en vooral in het aantal varkens. In het
‘bovenraming’-scenario is voor sommige diersoorten
voor 2020 (ten opzichte van 2010) een afname voorzien,
zoals bij varkens en jongvee in de melkveehouderij (op
basis van Berkhout et al. 2011). In de berekeningen met
het AERIUS-model – dat de stikstofdepositie van
projecten en plannen op de PAS-natuurgebieden
berekent – wordt uitgegaan van een stabilisatie (ten
opzichte van 2012). Dit heeft tot gevolg dat het aantal
varkens in 2020 in het PAS-referentiescenario groter is
dan in de bovenraming van het PBL. Voor jongvee in de
melkveehouderij zijn de verschillen gering, omdat de
veronderstelde krimp in 2020 al grotendeels in 2012 is
opgetreden.
Met de keuze voor het bovenramingsscenario (inclusief
de stabilisatie van de varkensstapel) heeft het Rijk als het
ware een extra buffer ingebouwd om tegenvallers in de
stikstofdepositie op te vangen (zie ook hoofdstuk 6). Dit
scenario geeft een mogelijke ontwikkeling van
activiteiten die bepalend zijn voor de stikstofdepositie.
Het gaat hierbij om activiteiten die stikstofoxiden (NOx)
of ammoniak (NH3) uitstoten. Dit scenario gaat uit van
een hoge economische groei (2,5 procent per jaar) en van
het vastgestelde en voorgenomen stikstofreductiebeleid
(het zogenoemde BBR-scenario) (Velders et al. 2014). Het
voorgenomen stikstofreductiebeleid omvat de extra
30 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

nationale bronmaatregelen die de stikstofdepositie
verder moeten verminderen. De PAS-referentieprognose
bevat uiteraard niet de PAS-bronmaatregelen. De
karakteristieken van dit scenario staan in tabel 2.1. De
eerste programmaperiode loopt in 2020 af. In de
bespreking volgen we daarom de prognose van 2020.

Bronbeleid verkeer bepalend voor afname uitstoot
van stikstofoxiden
De belangrijkste bronnen voor de NOx-uitstoot zijn het
wegverkeer, de zeescheepvaart en de industrie- en
energiesector (tabel 2.2). In de referentieprognose neemt
de uitstoot van NOx tussen 2010 en 2020 af met circa 24
procent. Het grootste gedeelte van deze afname komt uit
het wegverkeer, doordat voertuigen schoner worden.
Het scenario bevat het vastgestelde en het voorgenomen
beleid. Belangrijk hierbij is dat het Europese beleid voor
emissienormen voor licht en zwaar wegverkeer is
meegenomen: de zogenoemde Euro 5- en Euro
6-normen. Het scenario bevat verder de snelheidsverhoging op de rijkswegen. Bij de zeescheepvaart zijn de
afspraken over nieuwe emissienormen voor de uitstoot
van NOx voor nieuwe motoren opgenomen. De afspraken
uit het energieakkoord zijn ook opgenomen in het
scenario. Voor een uitgebreide beschrijving van het
vastgestelde en voorgenomen, zie Velders et al. (2014) en
PBL en ECN (2012).

Bronbeleid in de landbouw bepalend voor de
ammoniakuitstoot
De landbouw is de belangrijkste bron voor de uitstoot
van ammoniak. In de PAS-referentieprognose (tabel 2.2)
daalt de ammoniakemissie uit de landbouw tussen 2010
en 2020 met circa 10 kiloton. De emissie uit de stallen
daalt met 6 à 7 kiloton door de implementatie van
emissiearme stallen. Verder daalt vooral de emissie bij
bemesting met circa 3 kiloton door minder toevoer van

stikstof naar landbouwbodem via dierlijke mest en
kunstmest als gevolg van aangescherpte bemestingsnormen. Het grootste deel van de daling wordt dus
veroorzaakt door het al vastgestelde beleid. Hieronder
gaan we in op het beleid in deze raming omdat in de PAS
de aanvullende landbouwmaatregelen centraal staan (zie
hoofdstuk 4).

Afschaffing melkquotering: 20 procent hogere
melkproductie
De PAS-referentieprognose gaat ervan uit dat de
melkquotering in 2015 vervalt. Hierdoor zal het aantal
melkkoeien met naar schatting 10 procent stijgen. In
combinatie met een autonome melkproductiestijging per
melkkoe van circa 1 procent per jaar, zal de melkproductie
in 2020 naar verwachting 20 procent hoger liggen dan in
2010. De omvang van de jongveestapel zal daarentegen
afnemen met circa 17 procent, van 0,83 naar 0,7 stuks per
melkkoe (Berkhout et al. 2011). Verder zal in 2020
ongeveer een kwart van het melkvee zijn gehuisvest in
emissiearme stallen. Dit komt doordat meer melkveehouders hun dieren permanent opstallen (in 2020 circa
37 procent van de melkkoeien). Voor nieuw te bouwen
stallen geldt sinds 2008 dat zij moeten voldoen aan de eis
van emissiereductie (VROM 2001; VROM et al. 2009).

Varkensstapel stabiliseert, pluimveestapel
stijgt licht
Ten opzichte van het bovenramingsscenario van het PBL
zijn er in het PAS-referentiescenario in 2020 naar
schatting 16 procent meer vleesvarkens en 23 procent
meer fokzeugen vergeleken met de bovenraming. Dit
leidt bijvoorbeeld voor de varkenssector tot zo’n 20
procent extra ammoniakemissie vanuit stallen en
mestopslag (+2 kiloton). De bovenraming van het PBL
ging ervan uit dat de marktvooruitzichten voor de
varkenssector niet rooskleurig zijn en dat de sector om
mestafzetruimte concurreert met de beter renderende
melkveehouderij (Berkhout et al. 2011). Op basis van de
huidige inzichten lijkt een stabilisatie van de
varkensstapel tot aan 2020 reëel (CBS 2014; PBL & WUR
2013; LTO et al. 2013).
De omvang van de pluimveestapel neemt wel iets toe ten
opzichte van 2010: het aantal leghennen neemt toe met
circa 5 procent, terwijl het aantal vleeskuikens
stabiliseert. Het aantal stuks rundvee voor de vleesproductie daalt met circa 7 procent; de vleeskalveren
vormen hierop een uitzondering, met een daling van
slechts enkele procenten.

Emissiearme varkensstallen: meer luchtwassers
door lokaal milieubeleid
In de PAS-referentieprognose zijn alle varkens en kippen
in 2020 gehuisvest in emissiearme stallen, die ook

voldoen aan de welzijnseisen die van kracht zijn sinds
respectievelijk 2013 (Varkensbesluit, LNV 1994) en 2012
(Legkippenbesluit, LNV 2003). Daarbovenop komt dat het
lokale milieubeleid voor ammoniak, geur en fijn stof
resulteert in extra maatregelen bij uitbreidingen en nieuw
te bouwen vestigingen van varkens- en pluimveehouderijen. Zo zal volgens de referentieprognose ruim 20
procent van de varkens in 2020 zijn gehuisvest in stallen
met luchtwassers, die niet alleen de emissie van
ammoniak verminderen met (meer dan) 70 procent, maar
ook die van fijn stof en geur. Inschatting is verder dat daar
bovenop circa 5 tot 10 procent van de varkens staat in
stallen waar een luchtwasser aanwezig is op een nieuwe
(extra) stal, om te compenseren voor oudere, nog niet
emissiearme stallen op hetzelfde bedrijf. In deze situatie
gaan we uit van een netto-emissiereductie van circa 50
procent ammoniak ten opzichte van een standaard nietemissiearme stal.

Mestproductie ruim 5 procent lager en 10 procent
meer mestexport en mestverwerking
In 2020 ligt in de PAS-referentieprognose de totale
mestproductie enkele procenten onder het met de EU
afgesproken mestproductieplafond – dit is gelijk gesteld
aan de mestproductie (stikstof en fosfaat) in 2002. In dit
scenario zal de verdere aanscherping van het mestbeleid
(zodat Nederland kan voldoen aan de Nitraatrichtlijn)
ertoe leiden dat minder mesttoevoer plaatsvindt naar
landbouwgrond. De aanname hierbij is dat de verwerking
van vooral varkensdrijfmest van de grond komt.
In 2020 wordt circa een derde van de mestproductie in de
landbouw geëxporteerd of verwerkt. Ter vergelijking: in
2010 was dit nog geen kwart van de totale mestproductie.
In 2010 werd er vooral pluimveemest geëxporteerd en
verwerkt. De groei in de verwerking van mest van 2010
tot 2020 komt in de referentieprognose vooral voor
rekening van de varkensmest. De export en verwerking
hiervan neemt toe van ruim 10 procent in 2010 (alleen
export) naar bijna 60 procent (merendeels verwerking)
van de varkensmest in 2020.

Stikstofgift via kunstmest: 10 procent lager door
inzet stikstofrijke mestverwerkingsproducten
De PAS-referentieprognose houdt rekening met een circa
5 procent lagere toevoer van stikstof als gevolg van de
aanscherping van de gebruiksnormen voor dierlijke mest.
Door mestverwerking (bijvoorbeeld mestscheiding)
worden meer stikstofrijke mestproducten in de landbouw
worden afgezet, waardoor het gebruik van stikstofkunstmest afneemt. In de referentieprognose daalt
hierdoor het gebruik van stikstofkunstmest met circa 10
procent en blijft het gebruik van stikstof via dierlijke mest
(inclusief mestverwerkingsproducten) ongeveer op
hetzelfde niveau. Bemesting met stikstofrijke mestUitgangspunten Programmatische Aanpak Stikstof | 31

TWEE
Tabel 2.2
Emissieopbouw in de PAS-prognose
Stikstofemissie (kiloton/jaar)

Basisjaar
(2010)
NH3

NOx

2,0
110,9

PAS-referentieprognose
(2020)
NH3

NOx

66,5

2,2

65,1

18,2

100,6

12,4

Sectoren
Industrie, energie en afval
Landbouw*)
Afkomstig uit:
stallen
mestopslagen (buiten stal)
Ontstaan bij:
beweiding (koeien, schapen)
bemesten land met dierlijke mest
bemesten met kunstmest

55,8
2,9

49,3
2,4

Huishoudens

1,9
40,1
10,2
11,6

12,7

1,8
38,4
8,8
12,1

Handel, dienst, overheid en bouw

0,5

14,0

0,5

6,3

0

104,4

0

100,6

Verkeer

2,6

164,4

2,6

99,5

Totaal Basisjaar en PAS-referentieprognose

127

380

118

290

Zeescheepvaart

5,9

Effect aanvullend PAS (PAS-prognose)
Rijksbronmaatregelen
Provinciale bronmaatregelen
Nieuwe ontwikkelingen met PAS (extra depositieruimte
Rijksbronmaatregelen)
Totaal PAS-prognose

-5,7**
-0,5
2,4***

114

290

Bron: Ministerie van EZ, RIVM en PBL

*) Ammoniakemissies op basis van meest actuele inzichten over de ammoniakemissies uit melkveestallen. Voor basisjaar 2010 tevens op basis van nieuwe
inzichten over de naleving van het mest- en ammoniakbeleid; dit geldt mogelijk ook voor de prognose, maar is daarin niet meegenomen. Zie hiervoor
paragraaf 3.3.
**) Op basis van interpolatie van het effect van PAS-maatregelen in de bijlage bij het convenant over generieke maatregelen in het kader van de PAS:
rantsoen- en managementmaatregelen 3 kiloton; aanscherping maximale emissie-eisen stallen 0,7 kiloton in 2020) en aanscherping maximale
emissie-eisen bemesting 2 kiloton (zowel in 2018 als in 2021).
***) In AERIUS wordt de extra depositieruimte (50 procent van de reductie van de rijksbronmaatregelen) bepaald ten opzichte van de situatie zonder de
PAS. Zonder PAS treedt stagnatie op in de groei van de veehouderijen door problemen bij de vergunningverlening. De ammoniakemissie is hierdoor circa 0,9
kiloton lager. Het netto-effect van de PAS-maatregelen komt daardoor niet op 5,7 maar op 4,8 kiloton in 2020. De ontwikkelingsruimte is daarom
gebaseerd op de helft van 4,8 kiloton, oftewel 2,4 kiloton (AERIUS Monitor 2014).

PAS-prognose bevat PAS-bronbeleid en uitgifte van
depositieruimte

heeft toegezegd dat het de stikstofdepositie die
overeenkomt met circa de helft van deze reductie (5,6
kiloton ammoniak), beschikbaar zal stellen voor nieuwe
ontwikkelingen tot en met 2032. In de eerste PASprogrammaperiode van 2015-2020 gaat het hierbij om
een stikstofdepositie die overeen komt met 2,4 kiloton
ammoniakuitstoot (zie opmerking bij tabel 2.2).

Het Rijk gaat er in de PAS vanuit dat de bronmaatregelen
in het kader van de PAS in 2032 een reductie van 10
kiloton ammoniak opleveren ten opzichte van de PASreferentieprognose. In 2020 wordt een afname
ingecalculeerd van 5,7 kiloton ammoniak ten opzichte
van de PAS-referentieprognose (op basis van interpolatie
tussen de beoogde reducties in 2018 en 2021). Het kabinet

De provinciale bronmaatregelen zijn ook in de PASprognose meegenomen. In 2020 leveren deze
maatregelen 0,5 kiloton ammoniakreductie op (tabel 2.2).
Het Rijk en de provincies hebben besloten dat deze
maatregelen niet bijdragen aan de hoeveelheid
depositieruimte. Het effect van deze maatregelen mag

producten in plaats van stikstofkunstmest leidt
gemiddeld gezien echter tot een hogere in plaats van een
lagere ammoniakemissie. Hier is in de PASreferentieprognose rekening mee gehouden.

32 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Figuur 2.3
Stikstofdepositie volgens Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), 2020
mol per hectare per jaar

Bronbeleid
buitenland

Bronbeleid
Nederland

Toename PAS- bronToename
Afname activiteiten activiteiten maatregelen
activiteiten in prognose met PAS
in prognose

PAS-depositiedoel
Bestrijden gevolgen van
te hoge stikstofdepositie
met herstelmaatregelen

Depositieruimte PAS
PAS-referentieprognose

pbl.nl

Niveau voor stoppen
achteruitgang in kwaliteit
van stikstofgevoelige natuur

Referentie
(situatie 2014)

2020

Bron: PBL

De stikstofdepositie daalt vooral door het in Nederland en omringende landen gevoerde bronbeleid. De daling is onvoldoende om de achteruitgang van de
kwaliteit van de stikstofgevoelige natuur in Nederland te stoppen. Door herstelmaatregelen in te zetten om de gevolgen van een te hoge stikstofdepositie te
bestrijden, kan deze achteruitgang in de PAS een halt worden toegeroepen. De grafiek is illustratief en komt niet overeen met werkelijke waarden.

dus niet deels worden opgevuld met nieuwe economische
activiteiten, maar draagt volledig bij aan de daling van de
stikstofdepositie.

2.4 Opbouw depositie- en
ontwikkelingsruimte
Om ervoor te zorgen dat ondernemers niet hoeven te
wachten totdat daadwerkelijk vast is komen te staan of
en, zo ja, in welke mate er een daling van de
stikstofdepositie plaatsvindt, heeft het Rijk besloten de
depositie- en ontwikkelingsruimte van te voren in te
schatten en alvast uit te geven. Achteraf moet uit de
monitoring van de daadwerkelijke reductie van de
stikstofdepositie blijken of de voorspelde ruimte
inderdaad is ontstaan. Om tot een inschatting en
monitoring te komen is het AERIUS-model ontwikkeld, in
opdracht van de twaalf provincies en de ministeries van
EZ, Infrastructuur en Milieu (IenM) en Defensie. AERIUS
berekent de stikstofdepositie van projecten en plannen
op de PAS-natuurgebieden. Bovendien ondersteunt het
de overheid bij de vergunningverlening van economische
activiteiten die gepaard gaan met de uitstoot van stikstof
en monitort het of de totale stikstofdepositie blijft dalen.
Met de PAS-referentieprognose is het effect van het PASbronbeleid en het gebruik van depositieruimte voor
nieuwe ontwikkelingen in kaart gebracht. Hiermee zijn de
effecten van het beleid op de stikstofuitstoot en

-depositie berekend. Op basis van dit stikstofdepositieniveau zijn de gebiedsanalyses vastgesteld. Als
hieruit blijkt dat de natuurdoelen voor de stikstofgevoelige natuur met dit niveau van stikstofdepositie en
de inzet van herstelmaatregelen zijn gewaarborgd, dan
mag de ingeschatte depositieruimte daadwerkelijk
worden uitgegeven.

Depositieruimte biedt ruimte voor groei in de
prognose en extra groei
De stikstofdepositie daalt door het in Nederland en
omringende landen gevoerde bronbeleid. De PAS beoogt
deze daling te versnellen door de inzet van extra
bronbeleid. De PAS beoogt hiermee de daling van de
stikstofdepositie een impuls te geven, terwijl de
depositieruimte wordt gebruikt voor nieuwe
economische ontwikkelingen, die weer stikstofdepositie
veroorzaken.
De stikstofdepositie neemt ten eerste af doordat het
vastgestelde en het voorgenomen bronbeleid leiden tot
een afname van de depositieruimte. Deze daling vindt al
jaren plaats en zal zich in de toekomst voortzetten. Zo
neemt de depositie in de PAS-referentieprognose af door
bronbeleid in zowel Nederland als buitenland. Ook neemt
de stikstofdepositie in de PAS-referentieprognose wat
toe, namelijk doordat de activiteiten die gepaard gaan
met stikstofuitstoot in omvang toenemen (bijvoorbeeld
de groei van de melkveestapel) (‘Toename activiteiten in
prognose’ in figuur 2.3). Ten tweede daalt de stikstofdepositie nog extra doordat het Rijk in de PAS extra
Uitgangspunten Programmatische Aanpak Stikstof | 33

TWEE
Figuur 2.4
Samenstelling depositieruimte Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)

Toename activiteiten
in prognose

Toename activiteiten
met PAS

Vergunningsplichtig
(ontwikkelingsruimte)

Vergunningsvrij

=

Toestemmingsvrije
activiteiten

Meldplichtige
activiteiten

+

Prioritaire
activiteiten
(segment 1)

Overige
activiteiten
(segment 2)
pbl.nl

Depositieruimte

Bron: PBL

De depositieruimte in de PAS is opgebouwd uit ruimte voor activiteiten zonder vergunningsplicht en ruimte die via een vergunning aan activiteiten wordt
uitgegeven (ontwikkelingsruimte). Bij de reservering hebben prioritaire activiteiten voorrang.

maatregelen treft (figuur 2.3). Door te waarborgen dat
maximaal de helft van deze winst via de depositieruimte
voor extra activiteiten wordt gebruikt, beoogt de PAS dat
de stikstofdepositie per saldo gemiddeld sneller afneemt
dan volgens de autonome ontwikkeling.
De depositieruimte wordt uitgedrukt in stikstofdepositie
(mol) per oppervlakte PAS-natuurgebied (ha) per jaar, en
is berekend uit twee elementen. Het eerste element is de
stikstofdepositie die overeenkomt met de verwachte
toename door nieuwe activiteiten in de PAS-referentieprognose bij een landelijke economische groei van 2,5
procent per jaar. Er is hierbij rekening gehouden met
regionale ontwikkelingen en projecten uit het
Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en
Transport (MIRT) en de ontwikkeling van landbouwsectoren, luchthavens, de Tweede Maasvlakte en het
Rijnmondgebied (EZ & IenM 2014). In de PAS bedraagt dit
eerste onderdeel gemiddeld3 45 mol stikstof per hectare
per PAS-natuurgebied, van 2015 tot en met 2020 (op basis
van AERIUS Monitor 2014). Het tweede onderdeel is de
stikstofdepositie voor extra activiteiten bovenop de 2,5
procent economische groei (extra depositieruimte). Deze
ruimte komt overeen met de stikstofdepositie van circa
de helft van de door de nationale PAS-maatregelen
veroorzaakte ammoniakreductie (2,4 kiloton ammoniak,
zie tabel 2.2) in de eerste programmaperiode (in figuur 2.3
gelabeld als ‘Toename activiteiten met PAS’). Dit tweede
element van de depositieruimte is in de eerste
programmaperiode gemiddeld 9 mol stikstof per hectare
per jaar per PAS-natuurgebied. In totaal bedraagt de
depositieruimte dus gemiddeld 55 mol stikstof per
hectare per jaar per PAS-natuurgebied.

34 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Depositieruimte opgesplitst naar activiteiten met
en zonder vergunningsplicht en naar prioritaire
projecten
Er zijn twee categorieën activiteiten die gebruikmaken
van de depositieruimte. De eerste categorie omvat de
zogenoemde ‘vergunningsvrije activiteiten’ (zie figuur
2.4). Het gaat hierbij ten eerste om activiteiten waarvoor
geen toestemming op grond van de natuurbeschermingswetgeving nodig is. Een voorbeeld is de toename van het
wegverkeer. Ten tweede gaat het om activiteiten
waarvoor in principe wel een vergunning op grond van de
Natuurbeschermingswet 1998 zou moeten worden
aangevraagd, maar waarvoor een vrijstelling wordt
verleend. Dit geldt bijvoorbeeld voor activiteiten die
gepaard gaan met een heel beperkte stikstofdepositie op
een nabij gelegen PAS-natuurgebied. Het voornemen is
hiervoor een grenswaarde in te voeren, bijvoorbeeld van
1 mol per hectare. Activiteiten die onder deze grenswaarde blijven en geen andere mogelijk significante
gevolgen voor een Natura 2000-gebied kunnen hebben,
worden vrijgesteld van de vergunningplicht. Voor deze
activiteiten geldt alleen een meldingsplicht. Deze
meldingsplicht is ingesteld om te kunnen bijhouden of de
totale ruimte die voor deze categorie activiteiten
beschikbaar is, niet wordt overschreden. In het geval van
overschrijding kan de overheid de grenswaarde inperken
of zelfs opheffen. Dan is ook een vergunning nodig voor
activiteiten die gepaard gaan met de uitstoot van relatief
kleine stikstofdeposities.
De tweede categorie activiteiten die gebruikmaken van
de depositieruimte, zijn activiteiten waarvoor op grond
van de Natuurbeschermingswet een vergunningsplicht
geldt. Dit gedeelte van de depositieruimte heet
ontwikkelingsruimte (zie figuur 2.4). Een belangrijk
kenmerk van de ontwikkelingsruimte is dat de overheid

de uitgifte ervan reguleert. Als de totale stikstofdepositie
te hoog dreigt uit te vallen, kan de overheid ingrijpen
door de ontwikkelingsruimte te beperken.
De ontwikkelingsruimte zelf bestaat uit twee segmenten:
prioritaire ontwikkelingsruimte en vrije ontwikkelingsruimte (respectievelijk segment 1 en segment 2; zie figuur
2.4). Prioritaire ontwikkelingsruimte is bestemd voor
activiteiten waaraan het Rijk en de provincies voorrang
geven. Voorbeelden zijn de MIRT-projecten, grote
industrieën, haven- of bedrijventerreinen. Via een
ministeriële regeling kunnen het Rijk en de provincies
prioritaire ruimte reserveren. De ontwikkelingsruimte die
overblijft na aftrek van de depositieruimte voor
toestemmingsvrije autonome ontwikkelingen, de
depositieruimte voor activiteiten onder de grenswaarde
en de ontwikkelingsruimte voor prioritaire projecten, zijn
beschikbaar voor segment 2. Deze ruimte is vrij
beschikbaar voor agrarische en andere activiteiten
waarvoor toestemming is vereist.
Voor elk PAS-natuurgebied berekent de overheid de
ontwikkelingsruimte apart zoals hiervoor besproken. Om
tot een dergelijke berekening te komen is het AERIUSmodel ontwikkeld. De berekening gebeurt op basis van
de stikstofdepositieniveaus van de PAS-prognose. Als uit
de gebiedsanalyse blijkt dat de natuurdoelen voor
stikstofgevoelige natuur met de PAS zijn gewaarborgd,
dan is de berekende depositieruimte beschikbaar voor
uitgifte in het betreffende gebied. De depositieruimte
wordt vervolgens vastgelegd in het PAS-programma. De
provincies kennen de ontwikkelingsruimte toe door een
vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet af te
geven; in een aantal gevallen doet het Rijk dit.
Ten slotte zijn er nog enkele regels waaraan bij de
toedeling van ontwikkelingsruimte moet worden
voldaan. De toedeling en reservering van deze ruimte
moet evenwichtig over de eerste en tweede helft van de
programmaperiode zijn verdeeld. Voor de vrije
ontwikkelingsruimte (segment 2) geldt hierbij dat
minimaal 40 procent van de ruimte beschikbaar moet
blijven voor de tweede helft van de programmaperiode,
maar voor de prioritaire ontwikkelingsruimte (segment
1) geldt in principe geen beperking, mits in totaal een
evenwichtig deel van de totale ontwikkelingsruimte
gereserveerd blijft voor de tweede helft van de
programmaperiode. Een belangrijk deel van de
toekenning van ontwikkelingsruimte voor segment 1 zal
naar verwachting in het eerste tijdvak van de
programmaperiode plaatsvinden (EZ & IenM 2014).

Een deel van deze regels is nog niet uitgekristalliseerd. Zo
onderhandelen het Rijk en de provincies op dit moment
over regels die aangeven hoe de claims worden
afgehandeld op ontwikkelingsruimte die nog niet is
gereserveerd. Ook onderhandelen ze nog over de vraag
wat er moet gebeuren als er niet genoeg ruimte is om aan
alle aanvragen te voldoen (EZ 2014b).

De depositieruimte is vooral voorzien voor de
landbouw
In de PAS-referentieprognose neemt in veel sectoren het
aantal activiteiten op nationale schaal per saldo toe
(autonome groei). Ondanks deze groei neemt de
stikstofdepositie af door het effect van
beleidsmaatregelen. De in de PAS-referentieprognose
uitgerekende gemiddelde depositiedaling in Nederland
komt voor twee derde tot stand door maatregelen in
Nederland en voor één derde door maatregelen in het
buitenland (zie figuur 2.5). De Nederlandse maatregelen
in de landbouw en in relatie tot het verkeer zijn goed voor
de helft respectievelijk één vijfde van de totale
depositiedaling (figuur 2.5).
De autonome groei veroorzaakt stikstofdepositie doordat
activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken toenemen.
Het gaat hierbij om de stikstofdepositie die overeenkomt
met de verwachte toename door nieuwe activiteiten in de
PAS-referentieprognose bij een landelijke economische
groei van 2,5 procent per jaar. Gemiddeld over Nederland
neemt de landbouw bijna de helft (45 procent) van de
stikstofdepositie van deze autonome groei ten opzichte
van 2010-2020 voor zijn rekening. Het gaat hierbij
hoofdzakelijk (voor 40 procent) om een groei van de
melkproductie, namelijk met 20 procent. Doordat de
melkopbrengst per koe stijgt, is de melkveestapel in 2020
circa 10 procent groter dan in 2010. Ook, maar in mindere
mate, speelt de toename van het pluimvee een rol (5
procent). De ontwikkelingen in de
PAS-referentieprognose bij verkeer, industrie (inclusief
energie) en scheepvaart nemen 25 respectievelijk 15 en 10
procent van de groei voor hun rekening. In deze prognose
is alleen de nettogroei per deelsector in beeld gebracht.
Vooral in de landbouw is de brutogroei in de PAS van
belang. Bij de vergunningverlening gaat het immers om
alle nieuwe activiteiten en niet om het nettoresultaat van
nieuwe activiteiten verminderd met beëindigde
activiteiten (bedrijven die zijn opgeheven).
Niet alleen nemen in de PAS-referentieprognose de
activiteiten toe, ook biedt de PAS hiervoor in principe
extra ruimte: de helft van de ruimte die de nationale
bronmaatregelen creëren, komt beschikbaar voor nieuwe
activiteiten. Als de PAS volledig wordt uitgevoerd en de
volledige depositieruimte wordt gebruikt voor nieuwe
activiteiten, dan daalt de stikstofdepositie per PASUitgangspunten Programmatische Aanpak Stikstof | 35

TWEE
Figuur 2.5
Afname van stikstofdepositie volgens PAS-referentieprognose, 2014 – 2020

Landbouw
Buitenland
Overige sectoren
Wegverkeer hoofdwegennet
Transport
Industrie, energie en afval
Scheepvaart
Extra depositieruimte
pbl.nl

-10

-5

0

5

10

15

20

25

mol per hectare per jaar
Bron: Ministerie van Economische Zaken 2014

De afname van de stikstofdepositie in de PAS-referentieprognose (percentage van totaal) komt voor twee derde door bronbeleid in Nederland. De helft van
de winst van de nationale PAS-bronmaatregelen wordt ingezet voor extra activiteiten (extra depositieruimte).

natuurgebied in de eerste programmaperiode van
gemiddeld4 1.360 mol per hectare per jaar in 2014 naar
1.315 mol per hectare per jaar in 2020 (AERIUS Monitor
2014). Dit komt overeen met een daling van de
stikstofdepositie van circa 45 mol per hectare per jaar per
PAS-natuurgebied. In de eerste programmaperiode is de
nettobijdrage van PAS-bronmaatregelen aan deze daling
bijna 25 procent (11 mol per jaar per hectare), waarvan 20
procent (9 mol per jaar per hectare) het gevolg is van
rijksmaatregelen en 5 procent (2 mol per jaar per hectare)
van provinciaal beleid (AERIUS Monitor 2014).

36 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Noten
1

Een passende beoordeling is een onderzoek waarin gekeken
is of activiteiten significant negatieve effecten kunnen

2

hebben op een Natura 2000-gebied.
In Noord-Brabant is deze maatregel bestaand beleid en

3

geen PAS-maatregel.
Er is bij middeling gewogen naar het areaal stikstof

4

gevoelige natuur per PAS-natuurgebied.
Er is bij middeling gewogen naar het areaal stikstofgevoelige
natuur per PAS-natuurgebied.

Uitgangspunten Programmatische Aanpak Stikstof | 37

DRIE
Juridisch kader als
beoordelingskader

De PAS moet de vergunningverlening voor nieuwe
activiteiten vlot kunnen trekken om zijn doelen voor
natuur en economie te realiseren. Daarvoor is het
essentieel dat het wettelijke PAS-kader voldoet aan de
Europese en nationale juridische randvoorwaarden voor
de Natura 2000-gebieden. In dit hoofdstuk kijken we naar
deze eisen en naar de vraag wat de consequenties van
eventuele tekortkomingen zijn voor de vergunningverlening. Eerst beschrijven we de juridische eisen
waaraan het programma bij vaststelling moet voldoen
(paragraaf 3.1). Vervolgens kijken we naar de eisen die
worden gesteld aan de bijsturing van het PAS-programma
op basis van monitoringgegevens (paragraaf 3.2).
Paragraaf 3.3 gaat over de mogelijkheden die het juridisch
kader biedt om te reageren op mogelijke tegenvallende
resultaten; denk bijvoorbeeld aan de mogelijkheden om
het programma te wijzigen. De juridische analyse is
gebaseerd op het wetsvoorstel voor een wijziging van de
Natuurbeschermingswet 1998 (Kamerstuk 33669). Ten
slotte geven we in paragraaf 3.4 aan welke elementen uit
het juridisch kader worden gebruikt voor de botsproef in
deze studie.

3.1 Juridische randvoorwaarden voor
de PAS
Juridisch toetsingskader
Het juridisch toetsingskader voor de PAS wordt vooral
gevormd door de Europese Habitatrichtlijn en door de
38 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Natuurbeschermingswet 1998 waarmee Nederland deze
richtlijn heeft geïmplementeerd (zie paragraaf 2.1). Hieruit
vloeien vier eisen voort voor de PAS, de zogenoemde
doelen voor stikstofgevoelige natuur. De Europese
regelgeving vereist ten eerste dat de stikstofgevoelige
natuur in de aangewezen Natura 2000-gebieden (PASnatuurgebieden) niet in kwaliteit mag achteruitgaan
(artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn). Ten tweede is vereist dat
de in Nederland te beschermen soorten en habitats in
een gunstige staat van instandhouding worden gebracht.
Dat wil zeggen dat zij duurzaam moeten kunnen
voortbestaan in Nederland (artikel 6 lid 1 junctio 2 lid 2
Habitatrichtlijn). Aan deze laatste eis is geen termijn
gekoppeld en het geldt niet voor individuele PASnatuurgebieden. Wel is het zo dat voor een aantal PASnatuurgebieden een verbeterdoelstelling is vastgesteld.
Deze verbeterdoelstelling is nodig om landelijk een
gunstige staat van instandhouding te realiseren.
Het Rijk beschouwt de PAS in zijn geheel als een plan
(artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn). Voor de individuele
beoordeling van de effecten van stikstofdepositie op
beschermde natuur van een activiteit, kan daarom
gebruikgemaakt worden van de zogenoemde passende
beoordeling 1 in de PAS. Activiteiten waarvoor voldoende
ontwikkelingsruimte kan worden toegekend, voldoen op
dit aspect daarmee aan de eisen voor stikstofgevoelige
natuur. De wetgever heeft de PAS bedoeld als aanvullend
instrument dat de situatie in de aangewezen gebieden
moet verbeteren ten opzichte van de autonome
ontwikkeling (ontwikkeling zonder PAS). Dit geldt zowel

voor het tempo van het beëindigen van achteruitgang
van de kwaliteit van stikstofgevoelige natuur als ook het
realiseren van het duurzaam voortbestaan van
stikstofgevoelige natuur (Raad van State 2012; artikel 19
kg e.v. Natuurbeschermingswet 1998). Hieruit vloeit een
derde eis voort, namelijk dat de PAS tot een snellere
daling van de stikstofdepositie moet leiden dan in het
geval van een autonome ontwikkeling zonder de PAS.
Deze eis is uitdrukkelijk vastgelegd in de
Natuurbeschermingswet (artikel 19 kg lid 2
Natuurbeschermingwet 1998).
Ten vierde heeft de Raad van State uit het Europeesrechtelijk kader afgeleid dat Nederland, onafhankelijk van
de PAS, de verplichting heeft om de nodige maatregelen
te nemen om zo snel als redelijkerwijs mogelijk is de
achteruitgang van de kwaliteit van de habitats en soorten
in de Natura 2000-gebieden te stoppen en toe te werken
naar een gunstige staat van instandhouding. De PAS mag,
zo oordeelt de Raad van State, er niet toe leiden dat het
doel van een op termijn duurzaam voortbestaan van de
stikstofgevoelige natuur onevenredig veel later wordt
gerealiseerd, ten opzichte van een situatie waarin wel
maatregelen worden genomen maar geen ruimte wordt
uitgegeven voor economische activiteiten die tot een
verhoging van de stikstofdepositie leiden (Raad van State
2012: 19).

Mogelijkheden om de PAS door de rechter te laten
toetsen
Tegen het PAS-programma zelf kan geen beroep worden
aangetekend. De wet sluit dit expliciet uit. Wel is het
mogelijk in beroep te gaan tegen besluiten over projecten
die de PAS als kader gebruiken. Dit geldt ook voor de
projecten die zijn opgenomen in de PAS zelf.
Elke belanghebbende – meestal gaat het om natuur- of
milieuorganisaties of particulieren – kan beroep
aantekenen tegen een besluit om toestemming te
verlenen voor een project waarbij de PAS als kader is
gebruikt. Als dit gebeurt, zal de rechter impliciet ook de
PAS zelf gaan toetsen.2 De PAS biedt namelijk het kader
waarbinnen is aangetoond dat deze projecten niet in
strijd zijn met de doelen voor stikstofgevoelige natuur
(artikel 19 kh lid 6 Natuurbeschermingswet 1998). Er zijn
vier verschillende gronden waarop de PAS kan worden
getoetst. Ten eerste op de vraag of de informatie die ten
tijde van de vaststelling van de PAS is gebruikt bij het
opstellen van het programma juist, voldoende volledig en
actueel was. Ten tweede op de vraag of voldoende zeker
is dat de voorziene maatregelen worden getroffen binnen
de in het programma afgesproken termijn. Ten derde op
de vraag of verzekerd is dat de depositieniveaus die in het
programma zijn vastgelegd, niet worden overschreden.
Ten vierde op de vraag of een adequate monitoring is

verzekerd en – indien nodig – bijsturing van het
programma mogelijk is. Ten slotte helpt deze toets de
rechter om te beoordelen of de PAS waarborgt dat de
hiervoor beschreven eisen voor stikstofgevoelige natuur
worden gehaald. Deze vijf gronden worden hieronder
kort besproken.

Gebiedsanalyse gebaseerd op gebrekkige
informatie zet vergunningverlening voor dat
gebied op losse schroeven
In de gebiedsanalyses tonen het Rijk en de provincies aan
dat ze met de voorgenomen maatregelen waarborgen dat
de doelen voor stikstofgevoelige natuur worden bereikt.
Deze 124 analyses vormen daarom de juridische
ruggengraat van de PAS. Als in een beroepsprocedure
tegen een besluit blijkt dat de gebiedsanalyse bij het
vaststellen van het PAS-programma niet op de juiste
informatie was gebaseerd, dan moet het bevoegd gezag
ervoor zorgen dat tijdens de procedure alsnog de juiste
kennis wordt toegepast. Als het bevoegd gezag in
gebreke blijft, kan dit gevolgen hebben voor de
vergunningverlening.
Cruciaal hierbij is dat de rechter toetst op de juistheid en
robuustheid van de informatie op het tijdstip waarop de PAS
werd vastgesteld. Het gaat hierbij om actuele informatie die
beschikbaar of redelijkerwijs achterhaalbaar was op het
moment waarop het programma werd vastgesteld.
Nieuwe inzichten die pas na de vaststelling van de PAS
aan het licht komen, zullen niet snel leiden tot
‘aantasting’ van de juridische waarde en de bruikbaarheid
van de PAS (de uitzonderingen bespreken we verderop).
Bovendien moet de informatie ten tijde van de
vaststelling niet alleen actueel zijn, maar ook robuust.
Dat wil zeggen dat de informatie representatief moet zijn
voor de te verwachten situatie. Zo kan de
stikstofdepositie gemeten in een bepaald jaar weliswaar
actueel zijn, maar door extreme meteorologische
omstandigheden niet representatief voor de komende
jaren.
Mocht blijken dat bepaalde gebiedsanalyses op
gebrekkige informatie zijn gebaseerd, dan zal de rechter
naar verwachting kritisch oordelen. De rechter kan dan
besluiten dat de PAS voor dit gebied niet meer als basis
voor de vergunningverlening mag worden gebruikt. Om
dit risico te verkleinen hebben ecologen in een
zogenoemde opnametoets een controle uitgevoerd van
de ecologische onderbouwing van de gebiedsanalyses. In
deze studie hebben we daar niet nader naar gekeken,
omdat we ons deze studie beperken tot de werking van
de PAS op hoofdlijnen. Bovendien waren de
gebiedsanalyses niet beschikbaar.

Juridisch kader als beoordelingskader | 39

DRIE
De resultaten van maatregelen en depositiedoelen
moeten worden gerealiseerd
In het programma wordt per PAS-natuurgebied
vastgelegd bij welk stikstofdepositieniveau en met welke
maatregelen het resultaat ervan de doelen voor
stikstofgevoelige natuur waarborgt. Het is niet geheel
duidelijk of de in het programma opgenomen
depositiedoelstelling (zie artikel 19kh, eerste lid sub e
Natuurbeschermingswet 1998) een resultaatsverplichting
inhoudt. Artikel 19kh is per amendement in de wet
terechtgekomen en daardoor weinig toegelicht. Vóór de
aanname dat de depositiedoelstellingen resultaatsverplichtingen zijn, pleit het feit dat de uit te geven
depositieruimte op grond van de berekende
doelstellingen is bepaald. De wetstekst laat echter ook
een lezing toe op grond waarvan alleen de hiervoor
weergegeven vier doelstellingen van het programma
moeten worden bereikt en de depositiedoelstellingen
slechts streefwaarden zijn. De regering lijkt uit te gaan
van deze laatste opvatting.
De juridische status van de depositiedoelen heeft vooral
betekenis voor de bijsturing. Als de depositiedoelen een
resultaatsplicht kennen, dan moet bij dreigende
overschrijding bijsturing plaatsvinden. Blijft bijsturing uit,
dan kan dit consequenties hebben voor de vergunningverlening. Als de depositiedoelen streefwaarden zijn, dan
hoeft dreigende overschrijding niet automatisch tot
bijsturing te leiden. Bijsturing is dan nodig als de
natuurdoelen in het geding dreigen te komen. Dit
betekent voor appellanten dat zij, om bijsturing af te
dwingen, meer bewijs nodig hebben dan een mogelijke
overschrijding van de depositiedoelen. Aan de andere
kant zal de overheid een plausibel ecologisch
onderbouwd verhaal moeten hebben waarom een
mogelijke overschrijding van de depositiedoelen de
natuurdoelen niet in gevaar zou brengen. Ontbreekt deze
onderbouwing, dan kan dit ook consequenties hebben
voor de vergunningverlening.
De PAS moet verzekeren dat de maatregelen het beoogde
effect realiseren en dat de depositiedoelen niet worden
overschreden. Als het beoogde effect van maatregelen
uitblijft of de depositiedoelen overschreden worden, dan
zijn de beoogde natuurdoelen niet meer gegarandeerd. In
deze studie toetsen we of te verwachten is dat aan het
einde van de eerste programmaperiode de beoogde
resultaten worden gehaald.

De maatregelen moeten juridisch afdwingbaar zijn
Een ander aspect dat bij de rechter ter discussie kan
worden gesteld, is de concreetheid van de maatregelen
die in de PAS zijn opgenomen. Het programma moet
garanderen dat aan het einde van de looptijd aan de
doelen voor stikstofgevoelige natuur wordt voldaan. Om
40 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

dit verzekeren moeten de maatregelen concreet zijn en
binnen de programmaperiode worden uitgevoerd. Voor
deze maatregelen geldt een resultaatsplicht. Als het gaat
om maatregelen die zijn gebaseerd op vrijwillige
medewerking van particulieren of bedrijven, dan moet
het verantwoordelijke bestuursorgaan aangeven hoe het
bij gebrek aan medewerking de maatregelen tijdig gaat
afdwingen3 of vervangende maatregelen neemt. Ook
moet uit de gebiedsanalyse blijken dat de doelen niet in
gevaar komen als er in eerste instantie niets gebeurt. In
deze studie toetsen we of is voldaan aan de voorwaarde
dat maatregelen afdwingbaar moeten zijn.

De monitoring moet representatief en voldoende
frequent zijn
Als de resultaten van het programma dreigen achter te
blijven, dan moet het PAS-programma adequaat worden
bijgestuurd om de doelen voor stikstofgevoelige natuur
te kunnen blijven waarborgen. Om adequaat te kunnen
bijsturen is het nodig om halverwege de
programmaperiode het volledige programma te
evalueren. Dit betekent dat in kaart moet worden
gebracht of de maatregelen zijn getroffen, of ze de
beoogde effecten opleveren, of de ontwikkeling van de
stikstofdepositie binnen de randvoorwaarden van de PAS
blijft en of de ontwikkeling van de natuurkwaliteit aan de
eisen voldoet. Het is dan zaak om de uitvoering van de
getroffen maatregelen, de effecten van deze
maatregelen, de ontwikkeling van de stikstofdepositie en
de ontwikkeling van de stikstofgevoelige natuur goed te
monitoren. Als in een beroepsprocedure tegen een
besluit blijkt dat in het programma niet goed in de
monitoring is voorzien, kan dat gevolgen hebben voor de
vergunningverlening. Dit geldt ook als blijkt dat de
monitoring niet op de juiste manier wordt uitgevoerd.
In de wet is opgenomen dat de PAS moet aangegeven hoe
de monitoring eruit ziet (art. 19kh lid 1 sub f
Natuurbeschermingswet 1998). Uit de eisen die de wet
aan het programma stelt, volgt dat de monitoring de
daadwerkelijke effecten van de maatregelen in beeld
moet brengen en de ontwikkeling van de
stikstofdepositie goed moet weergeven. Om dit goed te
kunnen doen is ten eerste het tijdstip van monitoring van
belang. Een nulmeting moet de stand van zaken
aangeven op het moment voordat een bepaalde
maatregel wordt getroffen. Zo’n nulmeting is nodig om
het effect van de maatregel goed in beeld te kunnen
brengen. Ten tweede zijn metingen nodig op het moment
van de evaluatie halverwege het programma. Verder
moeten de metingen representatief zijn: ze moeten het
daadwerkelijke effect weergeven. Zo is het bijvoorbeeld
belangrijk dat de metingen voor landelijke bronmaatregelen representatief zijn voor heel Nederland, en
niet voor bijvoorbeeld slechts één provincie. In deze

studie toetsen we de monitoring op representativiteit en
frequentie.

Het bereiken van de doelen voor stikstofgevoelige
natuur moet verzekerd zijn
Een randvoorwaarde van de PAS is dat verzekerd moet
zijn dat de in het programma voorziene doelen voor
stikstofgevoelige natuur worden gerealiseerd. Dit houdt
voor de eerste programmaperiode in dat in elk geval de
achteruitgang van de natuur op de korte termijn moet
worden gestopt. De waarborging van de natuurdoelen is
een uitgangspunt van de PAS. Voldoet een gebied niet
aan deze voorwaarde, dan wordt dit gebied niet in het
programma opgenomen en kunnen op basis van de PAS
geen vergunningen in de omgeving van dit gebied
worden verstrekt. In deze studie toetsen we niet
rechtstreeks aan deze doelen, dat gebeurt in de
afzonderlijke gebiedsanalyses.

3.2 Gevolgen problemen bij de
uitvoering van de PAS
Nieuwe inzichten en tegenvallers bij maatregelen
hebben geen effect op de vergunningverlening
mits de bijsturing adequaat is
Nieuwe inzichten, bijvoorbeeld over de effectiviteit van
maatregelen, die pas beschikbaar zijn nadat het PASprogramma is vastgesteld, hebben geen gevolgen voor
de bruikbaarheid van het programma, mits er adequaat
wordt bijgestuurd en het niet onmogelijk wordt het doel
te realiseren. Dit betekent dat overheden voldoende
inspanningen moeten blijven verrichten om te waarborgen dat de doelen voor stikstofgevoelige natuur
binnen de gestelde termijnen kunnen worden
gerealiseerd. Deze (extra) inspanning moet dusdanig zijn
dat geloofwaardig is dat de in paragraaf 3.1 beschreven
juridische eisen aan de PAS in acht zullen worden
genomen. Nieuwe inzichten moeten wel worden
meegenomen bij de evaluatie halverwege het
programma.
Deze beweringen baseren we op uitspraken die de Raad
van State heeft gedaan in relatie tot het Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL 4). De Raad
van State heeft aangegeven dat het NSL als kader voor
besluitvorming kan dienen zolang ‘niet kan worden
aangetoond dat het redelijkerwijs niet mogelijk is – ook
niet met een verdere bijstelling van het programma – de
grenswaarden op de betrokken data te halen’ (AB RvS 30
november 2011, 201100819/1/R4). Dat uit monitoring blijkt
dat de uitgangspunten in het programma bijstelling
behoeven, is volgens de Raad van State dus niet voldoende
reden om het NSL als kader voor besluitvorming te

verwerpen (AB RvS 28 november 2012, 200909832/1/R1).
Wel heeft de Raad van State in deze uitspraak gesteld dat
er een streep door de vergunningverlening zou kunnen
gaan wanneer geen adequate uitvoering wordt gegeven
aan de mogelijkheden voor bijsturing.
Het juridisch kader voor de luchtkwaliteit bevat echter
geen norm die vergelijkbaar is met artikel 6 van de
Habitatrichtlijn. De PAS moet aantonen dat het
programma niet leidt tot een significante aantasting van
de te beschermen habitats en soorten. Het NSL dient
alleen aan te tonen dat de grenswaarden naar
verwachting zullen worden gehaald. In zoverre ligt de lat
voor de PAS hoger. De verwachting is echter dat de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij
tegenvallende resultaten een gelijksoortige redeneerlijn
als bij het NSL zal volgen. Ook dan zal de PAS nog aan de
vergunningverlening ten grondslag mogen worden
gelegd, mits kan worden aangetoond dat door bijsturing
en verdere bijstelling van het programma de zekerheid
kan worden verkregen dat de PAS niet bijdraagt aan een
significante aantasting van de te beschermen habitats en
soorten in de Natura 2000-gebieden.
De vergunningverlening komt wel ter discussie te staan
als (er een gevaar bestaat dat) de PAS bijdraagt aan een
verslechtering van de kwaliteit van de stikstofgevoelige
natuur in Natura 2000-gebieden of als de
instandhoudingseisen voor die gebieden door het
programma (anderszins) in gevaar komen. Dit heeft te
maken met het feit dat de Habitatrichtlijn vereist dat een
verslechtering van de natuurkwaliteit van beschermde
gebieden wordt voorkomen (artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn) en dat een plan geen significante gevolgen mag
hebben voor een aangewezen gebied (artikel 6 lid 3
Habitatrichtlijn). Deze eisen vormen een ‘ijzeren
randvoorwaarde’, ongeacht het systeem dat voor de
toelating van projecten en plannen geldt. Dit is een
belangrijk verschil tussen het toetsingskader van het NSL
(luchtverontreiniging) en dat van de PAS (PAS Natura
2000-gebieden).
Hierop voortbordurend is het waarschijnlijk dat de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
ingrijpt als wordt aangetoond dat de PAS eraan bijdraagt
dat de natuurkwaliteit in een PAS-natuurgebied, mede
door de blootstelling aan te veel stikstof, achteruitgaat.
Voorwaarde is dan wel dat de appellant aantoont of
aannemelijk maakt dat de natuurkwaliteit door een te
hoge stikstofdepositie is verslechterd en dat deze zonder
ingrijpen verder achteruit zal gaan. Bovendien moet
aannemelijk worden gemaakt dat deze achteruitgang niet
was ingetreden als wel de noodzakelijke en mogelijke
instandhoudingsmaatregelen waren genomen maar geen
ontwikkelingsruimte was toegekend.
Juridisch kader als beoordelingskader | 41

DRIE
Aan deze voorwaarde zal echter lastig kunnen worden
voldaan. Het aantonen of aannemelijk maken van
verslechtering vergt ten eerste ecologische
waarnemingen die over een langere periode aantonen
dat een verslechtering optreedt. Ten tweede moet
aannemelijk worden gemaakt dat deze schade (mede)
wordt veroorzaakt door stikstofbelasting. Toenemende
stikstofdepositie hoeft namelijk niet automatisch te
leiden tot een achteruitgang van de natuurkwaliteit.
In de praktijk betekent dit dat appellanten bij
natuurschade in de eerste programmaperiode de
effectiviteit van het programma zeer lastig zullen kunnen
bestrijden. Aangezien de ecologische monitoring in de
PAS eens in de zes of twaalf jaar plaatsvindt, is het
bijvoorbeeld praktisch onmogelijk de verslechtering via
ecologische waarnemingen aan te tonen; dat kan op zijn
vroegst pas na deze zes jaar. Op de lange termijn neemt
de kans toe dat een verslechtering van de natuurkwaliteit
door stikstofdepositie kan worden aangetoond of
aannemelijk gemaakt, omdat er dan metingen over
langere periodes hebben plaatsgevonden. Een
kanttekening hierbij is dat bij een tussentijdse toets van
de PAS niet kan worden voorspeld welke betekenis een
rechter toekent aan de eis dat het bevoegd gezag de
zekerheid moet hebben verkregen dat de nieuwe
activiteit geen achteruitgang van de stikstofgevoelige
natuur veroorzaakt.
Als uit de monitoring blijkt dat de natuurkwaliteit in de
PAS-natuurgebieden achteruitgaat en essentiële
maatregelen in een volgende programmaperiode weer
uitblijven, dan neemt het risico toe dat de rechter het
programma ongeschikt verklaart om de doelen van de
PAS te waarborgen. In dat geval kunnen er in het
betreffende gebied geen vergunningen op basis van de
PAS worden verstrekt.

Tegenvallende resultaten hebben geen directe
gevolgen voor de ontwikkelingsruimte
In het PAS-programma moeten doelstellingen worden
opgenomen die aannemelijk maken dat de juridische
randvoorwaarden voor de PAS in acht worden genomen
(zie artikel 19 kg voorstel Natuurbeschermingswet 1998).
De wet legt slechts in zeer beperkte mate vast welke
concrete (depositie)doelstellingen als toetsingscriterium
in het programma moeten worden opgenomen en
uitgewerkt. Anders dan in de huidige wet, zal in de
toekomstige wet bijvoorbeeld niet meer worden bepaald
dat in de planperiode een gelijkmatige reductie van de
depositie moet optreden. Vereist is dat het programma:
a. een ‘ambitieuze en realistische’ afname van
stikstofdepositie waarborgt;
b. de juridische eisen, zoals uitgewerkt in paragraaf 3.1
van dit rapport, in acht neemt.
42 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Hoe concreet deze criteria worden uitgewerkt, is
overgelaten aan de opstellers van de PAS. De wet biedt
deze partijen relatief veel flexibiliteit. Zij kunnen
bijvoorbeeld flexibeler omgaan met het toestaan van
economische ontwikkelingen. In tegenstelling tot nu (zie
het huidige artikel 19 km lid 3 Natuurbeschermingswet
1998) mag, met de start van het PAS-programma, straks
al ontwikkelingsruimte aan projecten worden toegedeeld
voordat de maatregelen zijn getroffen die leiden tot
vermindering van de stikstofdepositie (artikel 19 km lid 1
Natuurbeschermingswet 1998, het huidige lid 3 vervalt).
Voorwaarde hierdoor is dat de instandhoudingseisen
voor stikstofgevoelige natuur niet in gevaar komen.
Daarnaast is het bij tegenvallers niet meteen nodig de
ontwikkelingsruimte in te perken. Ten eerste is er een
aantal jaren speling voordat moet worden opgetreden.
Het PAS-programma moet worden aangepast als uit de
monitoring blijkt dat de resultaten dreigen af te wijken
van de afspraken. Dit moet in elk geval om de drie jaar,
dus bij een evaluatie halverwege het programma of bij de
vaststelling van een nieuw programma. In de PAS is een
tussentijdse evaluatie voorzien na drie jaar, maar het
exacte moment ervan is nog niet bekend. Als het Rijk een
evaluatie halverwege het programma bijvoorbeeld
baseert op de monitoring over de eerste drie jaar, dan kan
de evaluatie pas in het vierde jaar plaatsvinden. Ten
tweede zijn er, indien het alsnog nodig is om in te grijpen,
alternatieven voorhanden. Als op basis van de
tussentijdse evaluatie blijkt dat de uitvoering van
maatregelen substantiële vertraging ondervindt of dat
wezenlijke maatregelen niet worden genomen of niet het
beoogde effect sorteren, moeten er stappen worden
gezet. Het Rijk en de provincies kunnen er dan voor
kiezen de ontwikkelingsruimte te beperken door het
programma te wijzigen (zie figuur 3.1). Ze kunnen echter
ook andere stappen nemen, zoals het treffen van
aanvullende bronmaatregelen. Indien adequaat wordt
bijgestuurd, hoeft dat geen gevolgen te hebben voor de
nog niet uitgegeven ontwikkelingsruimte.

3.3 Mogelijkheden voor
aanpassingen van de PAS
Ministers kunnen de PAS tussentijds eenvoudig
wijzigen
Het wetsvoorstel waarin de PAS is opgenomen, biedt
mogelijkheden om het programma tussentijds te wijzigen.
Een eerste formeel moment daartoe is na drie jaar, dus
halverwege de eerste programmaperiode (zie artikel 19
kha). De wet biedt daarnaast verschillende mogelijkheden
om het programma op elk moment aan te passen.

Figuur 3.1
Beoordeling voortgang Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)
Bronmaatregelen

Monitoring stikstofuitstoot en stikstofdepositie

Monitoring uitvoering
en effect op emissie

pbl.nl

Stikstofuitstoot bij vastgesteld
en voorgenomen beleid

Herstelmaatregelen

Depositieruimte

Monitoring uitvoering
en natuurkwaliteit

AERIUS

Stikstofdepositie
(PAS-depositiedoel)

Beoordeling PASnatuurgebied op voortgang
Zijn de doelen voor stikstofgevoelige
natuur gewaarborgd?
Ja

Nee

Handelingsopties
Intensiveren
uitvoering
maatregelen

Doelen stikstofgevoelige
natuur gewaarborgd

Geen consequenties uitgifte
vergunningen en
meldplichtige activiteiten

Aanvullende
maatregelen

Beperken verbruik
depositieruimte voor
uitgifte vergunningen
en meldplichtige
activiteiten

Doelen stikstofgevoelige
natuur gewaarborgd

Minder uitgifte vergunningen
en beperking meldplichtige
activiteiten

Doelen stikstofgevoelige
natuur niet gewaarborgd

Stop uitgifte vergunningen en
meldplichtige activiteiten

Waarborgen voor doelen stikstofgevoelige natuur
Bron: PBL

Het Rijk en de provincies beoordelen de PAS halverwege het programma op zijn voortgang. Als de resultaten achterblijven bij de afgesproken doelen,
moeten het Rijk en de provincies het PAS-programma zo aanpassen dat de doelen voor stikstofgevoelige natuur gewaarborgd blijven. Dit kan door de
bron- en herstelmaatregelen te versnellen of strikter te gaan handhaven, door aanvullende bron- en herstelmaatregelen te treffen dan wel het verbruik van
de depositieruimte te beperken.

De ministers van EZ en IenM kunnen maatregelen
wijzigen, aanvullende maatregelen opnemen of de
ontwikkelingsruimte voor toekomstige vergunningen
aanpassen (artikel 19ki). Als de aanpassingen
samenhangen met een wijziging van de maatregelen in
de PAS, hoeft niet de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure te worden gevolgd. Ook is er

geen verplichting om de gebiedsanalyse(s) te herzien.
Gedeputeerde Staten van de betreffende provincie
moeten instemmen met een beperking van de
ontwikkelingsruimte op basis van deze aanpassingen (zie
artikel 19 ki lid 1 juncto 19a Natuurbeschermingswet). De
ministers kunnen de ontwikkelingsruimte ook aanpassen
zonder de maatregelen te wijzigen. Een dergelijke
Juridisch kader als beoordelingskader | 43

DRIE
aanpassing vergt echter wel een openbare
voorbereidingsprocedure5 (19 kg lid 6) en, indien
inhoudelijk nodig, een aanpassing van de gebiedsanalyses. Een aanpassing van de gebiedsanalyses is dus
niet nodig als de ministers kunnen motiveren dat de
gebiedsanalyse voldoende actueel is en geldig blijft.
Het is ook mogelijk dat belanghebbenden de ministers
vragen de PAS aan te passen. De ministers moeten
gemotiveerd op zo’n aanvraag reageren. Dit zal een
beperkt effect op het programma hebben omdat deze
plicht weinig eisen kent en het Rijk de doelstelling heeft
om de PAS robuust te maken en wijzigingen daarmee
zoveel mogelijk te voorkomen (Tweede Kamer 2013: 39).
Het verlagen van de grenswaarde voor vergunningsvrije
activiteiten (artikel 19 kh lid 7 Natuurbeschermingswet
1998) is een andere mogelijkheid die de regering heeft om
bij te sturen. De voorgestelde grenswaarde van 1 mol per
hectare per jaar (Tweede Kamer 2014) heeft betrekking
op de hoogte van de stikstofdepositie die een project
veroorzaakt op nabij gelegen PAS-natuurgebieden. De
hoogte van de grenswaarde zal worden vastgelegd in een
algemene maatregel van bestuur (AMvB; artikel 19kh lid 7
Natuurbeschermingswet 1998). Als uit de monitoring
blijkt dat het cumulatieve gebruik van de grenswaarde tot
te hoge stikstofdeposities leidt en daarmee de
natuurdoelen van de PAS in gevaar brengt, dan kan de
regering de grenswaarde verlagen of op nul stellen
zonder dat zij het PAS-programma hoeft te wijzigen. Een
ontwerp van de AMvB om de hoogte van de
grenswaarde(n) die daarin zijn opgenomen te veranderen,
moet worden toegezonden aan beide Kamers van de
Staten Generaal.

De overheid moet de PAS-maatregelen uitvoeren,
maar belanghebbenden hebben slechts beperkte
mogelijkheden dit af te dwingen
De overheid moet de bron- en herstelmaatregelen die zijn
opgenomen in de PAS, binnen de gestelde termijn
uitvoeren (artikel 19 kj Natuurbeschermingswet 1998). Als
een bepaald bestuursorgaan een cruciale maatregel niet
kan nemen, dan heeft dit gevolgen. Als de juridische
randvoorwaarden voor de PAS dan bijvoorbeeld alleen
nog gewaarborgd kunnen worden door de ontwikkelingsruimte te verkleinen, dan zal dit moeten gebeuren (artikel
19ki Natuurbeschermingswet 1998). Het bestuursorgaan
kan besluiten hiervan af te zien, maar dit besluit moet
dan wel worden onderbouwd. Bijvoorbeeld door te
motiveren dat de maatregel niet meer hoeft te worden
genomen omdat de stikstofdepositie, bijvoorbeeld
vanwege het achterblijven van de economische groei,
lager uitvalt dan verwacht. Dit moet vervolgens ook
blijken uit de monitoringsgegevens.

44 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Het Rijk kan decentrale overheden via toezichtsinstrumenten dwingen de afgesproken maatregelen te
nemen. Omgekeerd is dat niet het geval: er is geen
bestuursorgaan dat het Rijk kan dwingen maatregelen te
nemen.
Verder biedt de Natuurbeschermingswet (artikel 19 kp) de
overheid de mogelijkheid om partijen die stikstofdepositie veroorzaken op een PAS-natuurgebied te
dwingen de activiteiten te staken of te beperken (artikel
19 kp Natuurbeschermingswet 1998). Deze mogelijkheid
dient als vangnet om te kunnen voldoen aan de
Habitatrichtlijn (artikel 6 lid 2). Volgens de letter van de
wet en de tot nu toe verschenen jurisprudentie6 heeft
deze bepaling een potentieel ruime strekking. In een
voorkomend geval zou deze bevoegdheid ook kunnen
worden ingezet om bij tegenvallende resultaten bij te
sturen. Het is echter onzeker in hoeverre dit kan bij
projecten waarvoor eerder, met toepassing van de PAS,
expliciet toestemming is verleend.
Als de overheid de uitvoering van een PAS-maatregel die
juridisch is vastgelegd, niet of niet goed handhaaft,
kunnen belanghebbenden maatregelen proberen af te
dwingen. Denk bijvoorbeeld aan een bronmaatregel die is
vastgelegd in een AMvB, zoals de AMvB Huisvesting. In
zo’n geval dient een belanghebbende bij het bevoegd
gezag een verzoek te doen om de betreffende maatregel
te handhaven. Hij kan dan bijvoorbeeld eisen dat een
dwangsom als sanctie wordt opgelegd wanneer het
bevoegd gezag in gebreke blijft. Weigert het bevoegd
gezag het verzoek, dan kan de belanghebbende in beroep
gaan de bestuursrechter. Deze kan het bevoegd gezag
vervolgens eventueel dwingen om handhavend op te
treden.
Als aan het einde van de eerste PAS-programmaperiode
blijkt dat de doelen niet zijn gehaald, dan geeft dit de
belanghebbenden weinig rechten. De overheid moet dan
een volgend programma opstellen waarin ze aannemelijk
maakt dat het in de komende planperiode wel lukt om de
beoogde doelstellingen te realiseren. Het kan ook zijn dat
het Rijk de doelstellingen dan verlaagt. Dit kan alleen
indien verzekerd blijft dat er een ambitieuze en
realistische daling van de door binnenlandse emissies
veroorzaakte stikstofdepositie komt en dat de overige
juridische randvoorwaarden voor de PAS in acht worden
genomen (artikel 19 kg leden 1 en 2
Natuurbeschermingswet 1998).
Dit gebrek aan rechten voor belanghebbenden is inherent
aan een programmatische aanpak. Elk programma moet
op papier plausibel zijn. Blijkt het in de praktijk toch
anders te gaan dan in het programma voorzien, dan is er
weinig gelegenheid om daartegen te ageren. De enige

garantie die belanghebbenden hebben, is dat een nieuw,
wederom op papier plausibel, programma wordt
opgesteld.

komen de Europese eisen voor stikstofgevoelige natuur
in het gedrang (artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn).

Dit betekent overigens niet dat het uitblijven van
maatregelen altijd zonder consequenties blijft. De rechter
kan namelijk oordelen dat het programma op een
gegeven moment niet meer plausibel is, dat niet meer
verzekerd is dat de instandhoudingseisen niet in gevaar
komen en dat het programma niet bijdraagt aan de
doelen van de PAS. In het geval van de PAS neemt dit
risico verder toe als uit metingen blijkt dat de natuurkwaliteit achteruit blijft gaan en essentiële maatregelen
uitblijven. De rechter zal bij voortdurende problemen
steeds kritischer oordelen of het programma op dezelfde
manier kan worden voortgezet. Blijven de maatregelen
bij een evaluatie of een nieuw programma vervolgens
weer uit, dan neemt het risico verder toe dat de rechter
het programma ongeschikt verklaart om de doelen van
de PAS te waarborgen. In dat geval kunnen er geen
vergunningen meer op basis van de PAS worden
verstrekt.

3.4 Botsproef toetsingscriteria

Een gebied dat uit de PAS wordt gehaald, valt terug
in de huidige juridische situatie
In theorie kan het Rijk een gebied uit de PAS halen. Dit
kan bijvoorbeeld als maatregelen niet kunnen worden
genomen of als de Raad van State oordeelt dat de PAS de
Europese eisen voor stikstofgevoelige natuur niet
waarborgt en de PAS voor dat gebied niet meer ten
grondslag mag liggen aan de besluitvorming. Het Rijk
heeft echter geen voordeel wanneer een gebied uit de
PAS wordt verwijderd.
In een dergelijk geval komt de juridische situatie vanaf
dat moment overeen met de huidige situatie, dat wil
zeggen de situatie voordat de PAS in werking trad.
Projecten die een stikstofdepositie veroorzaken op een
stikstofgevoelig Natura 2000-gebied, moeten dan
aantonen dat deze depositie de Europese eisen voor
stikstofgevoelige natuur niet in gevaar brengt. Dit kan
door in de vergunning bron- of herstelmaatregelen op te
nemen die samenhangen met het betreffende gebied.
Daarbij mag dan geen rekening worden gehouden met
het effect van maatregelen die in een beheerplan zijn
voorzien. Dergelijke maatregelen kunnen immers niet
aan het betreffende project worden toegerekend.
In zo’n geval gaat het project in kwestie naar verwachting
niet door. Het zal zeer moeilijk worden om aan de
vereisten te voldoen, omdat in zo’n situatie al sprake is
van een achteruitgang van de natuurkwaliteit. Mocht het
project toch doorgang vinden, dan is de overheid
verplicht om maatregelen te nemen. Doet zij dat niet, dan

De juridische kern van de PAS is dat de voorgenomen
maatregelen bij een vastgesteld stikstofdepositieniveau
de doelen voor stikstofgevoelige natuur waarborgen.
Mochten de resultaten tegenvallen, dan voorziet de PAS
in monitoring, om de voortgang waar te nemen, en
bijsturing, om het afgesproken resultaat alsnog te
garanderen.
In de botsproef toetsen we de verwachte uitvoer in de
praktijk aan het juridisch kader. Kunnen de beoogde
effecten van de bron- en herstelmaatregelen en de
depositiedoelen met het programma in de praktijk naar
verwachting worden gerealiseerd? Zijn de maatregelen
juridisch gewaarborgd? Voor deze maatregelen geldt
immers een resultaatsplicht. Voor het geval de resultaten
in de PAS tegenvallen, bekijken we of de PAS voldoet aan
de juridische eisen om dit goed te monitoren. We toetsen
hierbij of de monitoring representatief is en tijdig
plaatsvindt. Binnen de juridische eisen die aan de PAS
worden gesteld, brengen we in kaart wat de overheid kan
doen om tegenvallers te voorkomen. Het gaat hierbij om
het intensiveren van het beleid uit de PAS, het wijzigen
van de PAS door aanvullende maatregelen te nemen of
het beperken van de depositieruimte. Kortom, met de
botsproef brengen we de mogelijke consequenties voor
de vergunningverlening in kaart en kijken we naar
handelingsperspectieven om deze consequenties te
voorkomen.

Noten
1

Een passende beoordeling is een onderzoek waarin is
gekeken of activiteiten significant negatieve effecten
kunnen hebben op een Natura 2000-gebied.

2

De PAS bevat namelijk de door de Habitatrichtlijn vereiste
passende beoordeling van projecten. En op grond van
effectieve rechtsbescherming staat hier beroep tegen open
(2003/35/EG, HvJ Eu Trianel, PM).

3

Zie in dit verband ook Hof van Justitie EU, 18 maart 1999, Cie.
Vs. Frankrijk, C-166/97, rechtsoverweging 26 e.v. waarin het
Hof ‘agro-milieumaatregelen’ die afhankelijk zijn van de
vrijwillige medewerking van Franse agrarisch ondernemers,
ontoereikend acht om de aan de orde zijnde
vogelbeschermingsgebieden voldoende te beschermen.

Juridisch kader als beoordelingskader | 45

DRIE
4

De Natuurbeschermingswet en de Wet milieubeheer
hebben voor een deel inhoudelijk grote overeenkomsten als
kader voor de toetsing van het NSL respectievelijk de PAS
(artikelen 5.12 en 5.14 Wet milieubeheer met de artikelen 19

5

kh en 19 ki Natuurbeschermingswet 1998). Hierbij is
overigens niet duidelijk wat adequaat dan precies is.
Het voorstel tot wijziging moet ter inzage worden gelegd.
Vervolgens kunnen belanghebbenden binnen zes weken
zienswijzen naar voren brengen. Na afloop van deze termijn
wordt het besluit genomen, waarbij rekening wordt
gehouden met alle zienswijzen.

6

AB RvS 24 juli 2013, 201201033/1/R2. Deze uitspraak heeft
betrekking op artikel 19ke Natuurbeschermingswet 1998.
Dit artikel zal ten gevolge van het wetsvoorstel worden
verplaatst naar artikel 19kp Natuurbeschermingswet 1998.

46 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Juridisch kader als beoordelingskader | 47

VIER
Bronmaatregelen in de
landbouw

Dit hoofdstuk gaat over de effecten van de bronmaatregelen die het kabinet in de PAS heeft opgenomen
om de ammoniakuitstoot in de landbouw terug te
dringen, en de mogelijke mee- en tegenvallers hierbij.
Het effect is bepaald ten opzichte van de PASreferentieprognose zoals besproken in hoofdstuk 2.
Paragraaf 4.1 geeft een overzicht van het technisch
potentieel van deze maatregelen. In paragraaf 4.2 geven
we aan welk gedeelte van dit potentieel naar verwachting
in de praktijk wordt behaald, mede op basis van
bestaande ervaringen rond de naleving van maatregelen.
Vervolgens kijken we in hoeverre de invoering van de
maatregelen voor de PAS adequaat wordt gemonitord
(paragraaf 4.3). Tot slot confronteren we in paragraaf 4.4
de uitkomsten uit dit hoofdstuk met het juridisch kader.
We beoordelen of de vormgeving, de monitoring en de
uitvoering van de bronmaatregelen in de PAS aan de
juridische voorwaarden voldoen, wat de eventuele
consequenties voor de vergunningverlening zijn en wat
de mogelijkheden zijn om ongunstige consequenties te
voorkomen.

maart 2014 een convenant afgesloten om de landelijke
ammoniakemissie uit de landbouw te verminderen. Ze
zijn overeengekomen dat in 2030 in het kader van de PAS
een nettoreductie moet zijn gerealiseerd van ten minste
10 kiloton ammoniak ten opzichte van de
ammoniakemissie in 2013. De PAS bevat een pakket van
nationaal geldende maatregelen dat uit drie onderdelen
bestaat: a) voer- en managementmaatregelen in de
melkveehouderij; b) generieke stalmaatregelen; c)
aanscherping van het emissiearm bemesten. We geven
hier per maatregel een korte omschrijving en een raming
van het technisch haalbare potentieel (tabel 4.1). Het
effect is bepaald ten opzichte van de PAS-referentieprognose in 2020 met een economische groei van 2,5
procent per jaar, met vaststaand en voorgenomen beleid
en uiteraard zonder het PAS-bronbeleid (zie paragraaf
2.3). De PAS maakt gebruik van deze referentieprognose
om de effecten in te schatten ten opzichte van de
autonome ontwikkelingen zonder de PAS. Dit verschilt
van het convenant van het Rijk en zeven sectororganisatie
in de landbouw waar als referentiejaar 2013 is gebruikt
om de effecten van maatregelen in te schatten.

4.1 Technisch haalbaar potentieel

Het technisch haalbare potentieel van de nationale
bronmaatregelen ligt lager door overlap met
maatregelen in de PAS-referentieprognose

Het Rijk en zeven sectororganisaties in de landbouw (LTO
Nederland, de Nederlandse Zuivelorganisatie, de
Nederlandse Vereniging Diervoeders, CUMELA
Nederland, de Nederlandse Melkveehouders Vakbond, de
Nederlandse Vakbond Varkenshouders en de
Nederlandse Vakbond Pluimveehouders) hebben op 18
48 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

In de eerste plaats worden in de PAS zogenoemde ‘voeren managementmaatregelen’ onderscheiden. Hieronder
vallen maatregelen zoals het gebruik van kracht- en
ruwvoer met een laag eiwitgehalte, het minder
aanhouden van jongvee door in te zetten op

levensduurverlenging van melkkoeien en het bevorderen
van de beweiding. De PAS gaat ervan uit dat deze
maatregelen leiden tot een reductie van 3 kiloton in 2020
(EZ en I&M 2014, op basis van Van Bruggen 2014a). Het
PAS-programma sluit hiermee aan bij de plannen van de
sector ‘Kansen voor de Zuivelketen na 2015’ (NZO & LTO
2013) en ‘Koersvast richting 2020’ (LTO et al. 2013). Deze
plannen voor de zuivelsector hebben eveneens een totaal
reductiepotentieel van 3 kiloton ammoniak (Rougoor et
al. 2013), maar de bijdrage van de specifieke voer- en
managementmaatregelen aan de emissiereductie wordt
anders ingeschat (zie bijlage).
Het PBL schat het potentieel van voer- en
managementmaatregelen op circa 1,5 kiloton ten opzichte
van de referentieprognose in 2020. Dit is circa de helft
lager (tabel 4.1 en bijlage) dan waarvan in de PAS wordt
uitgegaan. Het verschil komt grotendeels doordat in de
referentieprognose een aantal van deze maatregelen al
verdisconteerd zijn. De belangrijkste dubbeltellingen
betreffen een (beperkte) verlaging van het eiwitgehalte
van het rantsoen (afname van 0,4 kiloton ammoniak),
een daling van het aandeel jongvee (afname van 0,6
kiloton ammoniak) en een grotere productiviteitstijging
(afname van 0,5 kiloton ammoniak). In grote lijnen komt
de door deze ontwikkelingen reeds veronderstelde
emissiereductie in de referentieprognose overeen met
hetgeen NZO en LTO hiervoor realistisch achten (zie
bijlage).
In het plan van ‘Kansen voor de Zuivelketen’, waarbij de
PAS aansluit, staan nog enkele andere managementmaatregelen, zoals een extra afname van het
stikstofkunstmestgebruik, waardoor gewassen stikstof
uit dierlijke mest efficiënter gaan benutten (zie ook
Rougoor et al. 2013). Het is volgens het PBL niet
waarschijnlijk dat de kunstmestgift extra zal dalen. In de
prognose is namelijk verondersteld dat het vastgestelde
beleid zal leiden tot een daling van de stikstofgift via
dierlijke mest doordat de gebruiksnormen voor dierlijke
mest worden aangescherpt. Een verdere daling van
stikstofkunstmest ligt daarom niet voor de hand. Verder
grijpt een deel van de managementmaatregelen aan op
emissies uit gewassen. Doordat deze in de raming echter
als bron ontbreken, kan hieraan geen reductie worden
toegekend.
Van alle genoemde voer- en managementmaatregelen
ziet het PBL ten opzichte van de PAS-referentieprognose
vooral perspectief in het verder verlagen van het
eiwitgehalte van het voer van melkkoeien, ook op de
korte termijn. Een verlaging met 6 procent van het
eiwitgehalte, bovenop de in de referentieprognose al
veronderstelde verlaging met 2 procent, lijkt voor de
periode tot 2020 haalbaar. Deze verlaging kan tot een

extra ammoniakreductie van 1,5 kiloton leiden ten
opzichte van de referentieprognose (tabel 4.1).
De PAS zet ten tweede in op generieke stalmaatregelen.
Nieuwe of aangescherpte nationale emissie-eisen voor
stallen leiden tot een daling van de ammoniakemissie uit
stallen. De eisen zijn van toepassing op de nieuwbouw en
de uitbreiding van stallen. Op dit moment is formeel nog
niet bekend voor welke aanscherping het kabinet zal
kiezen. Op basis van het concept-ontwerp-Besluit
emissiearme huisvesting landbouwhuisdieren (IenM
2014) heeft het PBL gerekend met mogelijke
aanscherpingen van de emissie-eisen voor melkveestallen en pluimveestallen tussen 2015 en 2020. Voor
vleesvarkens is vanaf 2015 op nationaal niveau een
aanscherping met 6 procent emissiereductie voorzien.
Tegelijkertijd wordt met terugwerkende kracht tot 2015
de huidige emissiegrenswaarde verhoogd. Deze
voorgenomen versoepeling maakt het mogelijk om bij
bepaalde (relatief duurdere) stalsystemen de varkens
meer ruimte te geven (ter bevordering van het
dierenwelzijn). Omdat het hier veelal relatief dure
stalsystemen betreft, is de verwachting dat het aandeel
van deze stallen beperkt blijft. Het is onduidelijk of deze
maatregelen per saldo leiden tot een emissiereductie ten
opzichte van de PAS-referentieprognose. De verwachting
is dat het effect niet groot zal zijn.
Voor melkkoeienstallen is een aanscherping voorzien met
circa 10 procent vanaf 2015 en vanaf 2018 een extra
aanscherping met 5 tot 20 procent (dus in totaal 15 tot 30
procent reductie ten opzichte van de huidige
emissiegrenswaarde). Voor legpluimveestallen bedraagt
de aanscherping circa 45 procent en voor vleeskuikenstallen circa 20 procent vanaf 2015.
De aanscherpingen komen overeen met een technisch
reductiepotentieel van circa 0,5 à 0,8 kiloton bij
melkveestallen en 0,4 kiloton bij pluimveestallen1, dus
0,9 à 1,2 kiloton ammoniak in totaal. Dit komt ongeveer
overeen met de inschatting die Van Bruggen (2014a) voor
deze diercategorieën maakte voor de periode tot 2020. In
de PAS gaat het kabinet ervan uit dat generieke
stalmaatregelen in 2020 circa 0,7 kiloton aan emissiereductie opleveren op basis van berekeningen met
AERIUS Monitor 2014. Dit is lager dan het PBL inschat
(afname van 1,1 kiloton ammoniak) en ook lager dan de
afspraak in het convenant: volgens het convenant zou –
op basis van interpolatie – in 2020 een reductie van 1,1
kiloton bereikbaar zijn. Het is niet duidelijk waarom de
berekeningen met AERIUS tot een lagere emissiereductie
leiden.
Ten derde zet de PAS in op aanscherping van het emissiearm
bemesten. Deze maatregel behelst een aanscherping van
Bronmaatregelen in de landbouw | 49

VIER
de nu al geldende, relatief vergaande emissie-eisen. Het
Rijk beoogt met de PAS-maatregelen gericht op het
verdergaand emissiearm aanwenden van mest een
emissiereductie van 2 kiloton te behalen: 0,5 kiloton bij
het bemesten op bouwland en 1,5 kiloton bij het
bemesten op grasland. Dit komt ongeveer overeen met
de PBL-schatting (tabel 4.1 en de bijlage). De aanscherping
betreft ten eerste onbeteeld bouwland (bouwland zonder
gewas), waar de mest zo in de bodem moet worden
gebracht dat deze niet meer aan de buitenlucht wordt
blootgesteld. In de praktijk betekent dit dat alle
agrarische ondernemers op bouwland een bouwlandinjecteur of zodenbemester moeten gebruiken. Dit leidt
tot een emissiereductie van circa 0,8 kiloton ammoniak.
Ten tweede is het kabinet voornemens om op grasland
op veen- of kleigrond het gebruik van de zogenoemde
sleepvoetbemester – deze legt de mest in stroken tussen
het gras – niet meer toe te staan. Doordat het
beschikbare alternatief – de zodenbemester, die de mest
in een snede in de graszode legt – problemen geeft op
veen- en kleigrond, zijn het Rijk en de agrarische sector
overeengekomen meer tijd te nemen voor het
ontwikkelen van alternatieven. De aangekondigde
aanscherping zou ingaan per 1 januari 2014 maar is
uitgesteld tot 1 januari 2017. Op dit moment is niet
duidelijk hoe deze gaat worden ingevuld. Wel is
aangegeven dat de emissiereductie van een alternatief
gelijk moet zijn aan of hoger dan die van een zodenbemester. Onder deze voorwaarde is ook het gebruik van
een sleepvoet toegestaan met aanvoer van de mest via
een sleepslang nadat de mest met water is verdund. Het
PBL heeft aangenomen dat de emissiereductie van een
zodenbemester wordt geëvenaard en zal uitkomen op 1,6
kiloton in 2020. De totale emissiereductie door
aanscherping van de emissiearme bemesting komt
daarmee op 2,4 kiloton.

Het technisch haalbare potentieel van provinciale
maatregelen kan lager uitpakken door overlap met
bestaand beleid
In de PAS is 0,5 kiloton ammoniakreductie door
aanvullend provinciaal beleid ingeboekt. Enkele
provincies, met name Noord-Brabant en Limburg,
hebben namelijk extra maatregelen ingesteld. Via
provinciale verordeningen stellen deze provincies vanaf
2010 aanvullende eisen aan alle stallen bij nieuwbouw. In
vergelijking met de aanscherpingen die mogelijk vanaf
2015 voor heel Nederland gaan gelden, lijken de eisen
voor pluimveestallen in grote lijnen hetzelfde. Voor
melkveestallen en vooral varkensstallen gaan de extra
aanscherpingen verder. Voor melkveestallen geldt een
reductie met 15 procent (in plaats van 10 procent op
nationaal niveau) en voor varkens een reductie met 85
procent (oftewel 70 procent in plaats van 6 procent

50 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

reductie ten opzichte van een gangbare emissiearme stal
met 50 procent ammoniakreductie).
Het PBL schat het effect van provinciale maatregelen ten
opzichte van de referentieprognose in op circa 0,4 kiloton
ammoniakreductie in de eerste programmaperiode van
de PAS van 2015-2020. Dit is wat lager dan de inschatting
die in het kader van de PAS is gemaakt. De verklaring
hiervoor is dat in de referentieprognose al deels rekening
is gehouden met aanvullende maatregelen die bedrijven
treffen bij uitbreidingen en nieuw te bouwen vestigingen
(in heel Nederland) onder invloed van het lokale
milieubeleid voor ammoniak, geur en fijnstof. Het effect
hiervan is circa -0,1 à -0,2 kiloton ammoniak tussen 2015
en 2020, waarmee het totale reductie-effect van de
provinciale maatregelen dus goed overeenkomt met de
inschatting die in het kader van de PAS is gemaakt.
De PAS brengt alleen de reductie van 2015-2020 in
rekening. Volgens het PBL bedraagt dit circa 0,4 kilo ton
ammoniak ten opzichte van de PAS-referentieprognose.
De provinciale maatregelen zijn echter al ingegaan per
2010. Als het effect voor de gehele periode van 2010-2020
in rekening wordt gebracht, dan is het effect van deze
maatregelen ten opzichte van de PAS-referentieprognose
volgens het PBL circa 1,1 kilo ton ammoniak.

Het technisch potentieel van nationale PASbronmaatregelen ligt circa 10 procent lager
In totaal leiden de nationale bronmaatregelen volgens
inschatting van het PBL tot een reductie van zo’n 5,0
kiloton ammoniak in 2020 ten opzichte van de PASreferentieprognose. Dit is 0,7 kiloton oftewel circa 10
procent lager dan het resultaat waarvan het kabinet in de
PAS uitgaat (tabel 4.1). Het verschil wordt grotendeels
veroorzaakt doordat de inschatting in de PAS is
gebaseerd op de ammoniakuitstoot in 2013. In de
referentieprognose is een deel van het effect van de PASmaatregelen (namelijk 1,5 kiloton ammoniak) al
verdisconteerd, waardoor het potentieel, afgezet tegen
de PAS-referentieprognose, lager uitvalt. Inschatting is
dat dit effect tussen 2013 en 2020 circa 1 kiloton
ammoniakreductie is, waarmee het totale technische
potentieel van de PAS-maatregelen ten opzichte van 2013
volgens de raming van het PBL vrij goed overeenkomt
met de door het kabinet gehanteerde te bereiken reductie
in het PAS-programma.
Het PBL schat het effect van provinciale maatregelen ten
opzichte van de referentieprognose in op circa 0,4 kiloton
ammoniakreductie in de eerste programmaperiode van
de PAS van 2015-2020. Het totale reductie-effect van de
provinciale maatregelen komt dus ongeveer overeen met
de inschatting die in het kader van de PAS is gemaakt.

Tabel 4.1
Technisch haalbaar potentieel van bronmaatregelen in kiloton ammoniak in 2020
Bronmaatregelen

Raming technisch potentieel door
PBL tov PAS-referentieprognose

Voer- en managementmaatregelen in de melkveehouderij
Stalmaatregelen generiek

1,5

3

1,1 (0,9 – 1,2)

0,7**

Aanscherpen eisen voor emissiearm bemesten
Totaal nationaal PAS-bronbeleid

2,4

2,0

5,0 (4,8 – 5,1)

5,7

0,4***

0,5****

5,4 (5,2-5,5)

6,2

Provinciaal beleid (stalmaatregelen)
Totaal bronbeleid

Reductie in het
PAS-programma*

Bron: PBL, EZ

*

De reductie in het PAS-programma is berekend ten opzichte van 2013 en heeft betrekking op de periode 2015-2020.

**

Voor de generieke stalmaatregelen is dit de reductie zoals berekend met AERIUS Monitor 2014.

*** Dit is het potentieel voor de PAS-programmaperiode 2015-2020.
**** Betreft aanscherpingen van de emissiegrenswaarden voor stallen in Noord-Brabant en Limburg via Provinciale Verordeningen, die veelal verder
gaan dan de nationale aanscherpingen vanaf 2015 en al vanaf 2010 van kracht zijn. De extra emissiereductie tussen 2015 en 2020 in Limburg
maakt onderdeel uit van het PAS-programma. Voor Noord-Brabant is de bereikte extra emissiereductie geen onderdeel van de PAS, maar
onderdeel van het bestaande beleid in de PAS-prognose.

4.2 Effect bij uitvoering in de praktijk
Het technisch potentieel van de bronmaatregelen zal naar
verwachting in de praktijk niet volledig worden gehaald.
Uit evaluaties blijkt dat in het verleden niet alle agrarische
ondernemers onverwijld en volledig de maatregelen
hebben doorgevoerd. In deze paragraaf gaan we daarom
in op het uitvoeringspotentieel: het verwachte effect
wanneer de maatregel in de praktijk wordt ingevoerd. Ten
eerste schetsen we de sturingsproblemen die in het
verleden zijn voorgekomen, en die samenhangen met de
weerstand van agrariërs tegen maatregelen. Vervolgens
geven we aan in hoeverre deze problemen in de PAS
worden aangepakt. Ten slotte geven we een raming van
het effect dat in de praktijk van de maatregelen is te
verwachten.

Ervaring uit het verleden: agrariërs werken niet
altijd volledig mee
De agrarische sector werkt er sinds enkele decennia aan
om de schadelijke effecten terug te dringen die
landbouwactiviteiten hebben op milieu en natuur,
waaronder die van ammoniak. Tussen 1990 en 2010 is de
ammoniakuitstoot met circa 70 procent teruggebracht.
Dit komt vooral door het ammoniakbeleid: voorschriften
voor de manier van bemesten en milieueisen aan de
stallen. Verder is afgesproken de hoeveelheid stikstof in
de mest te verminderen, via voer- en
managementmaatregelen (PBL 2012). Ten slotte is er het
mestbeleid: via de melkquotering en productierechten is
er een limiet gesteld aan het aantal dieren, en er zijn

normen die de mestgift beperken. Desondanks zijn de
doelstellingen voor de stikstofdepositie nog niet gehaald.
Dit komt doordat Nederland een intensief landbouwland
is, doordat nog niet alle technische mogelijkheden zijn
benut, maar ook doordat de huidige maatregelen nog
maar deels het gewenste effect hebben.
De gemiddelde gemeten ammoniakconcentratie in de
lucht is de afgelopen jaren (2005-2013) niet gedaald,
terwijl dit wel verwacht werd aangezien de berekende
emissies afnemen (zie figuur 4.1). Er is nog geen duidelijke
verklaring voor deze verschillen. De Commissie
Deskundigen Meststoffenwet doet hier momenteel
onderzoek naar. Mogelijke oorzaken voor dit verschil zijn
dat de concentratiemetingen onvoldoende representatief
zijn, dat een correctie voor weersomstandigheden bij het
vaststellen van de emissies ontbreekt, een onderschatting van de uitstoot van bepaalde ammoniakbronnen, tekortkomingen in de weerscorrectie, de
ruimtelijke verdeling van emissies en atmosferische
processen in de verspreidingsberekeningen. Als de
gemeten ammoniakconcentratie zich (deels) heeft
ontwikkeld doordat de afname in ammoniakemissies niet
daadwerkelijk is gerealiseerd, kan dat erop wijzen dat het
reeds bestaande bronbeleid niet zo effectief is als
gedacht.
Uit evaluaties blijkt dat er op drie onderdelen minder
ammoniakreductie wordt geboekt dan de wetgever heeft
bedoeld. Ten eerste is het beleid gericht op emissiearme
bemesting minder effectief uitgevoerd dan beoogd. Uit
Bronmaatregelen in de landbouw | 51

VIER
Figuur 4.1
Ammoniakemissie en -concentratie
Index (2005 = 100)
250

Emissie
Concentratie

200

150

100

0

pbl.nl

50

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Bron: RIVM 2014

De ontwikkeling van de ammoniakemissie volgt de laatste jaren niet de trend van de ammoniakconcentratie in de lucht.

metingen blijkt dat de vervluchtiging na ondiepe injectie
van mest – met de zodenbemester – gaandeweg is
toegenomen, waarschijnlijk doordat boeren deze minder
diep inbrengen (Huijsmans & Schils 2009). Uit
nalevingsrapportages van de AID (Algemene Inspectiedienst, sinds 2009 de NVWA, Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit) blijkt dat in 2008 bij circa 8 procent van
de gecontroleerde gevallen niet volgens voorschrift werd
bemest (Huijsmans & Verwijs 2008a); in 2009 en 2010
gebeurde dit bij 8,5 respectievelijk 6 procent van de
gevallen (Van den Ham et al. 2011; Willems & Van
Schijndel 2012). Het effect van de emissiearme bemesting
werd geschat op 5 à 6 kiloton toename (15 procent) van
de totale emissie tijdens bemesten (De Haan et al. 2009).
Ten tweede blijken luchtwassers op stallen vaak niet
(goed) te functioneren. Handhavingsamenwerking
Noord-Brabant constateerde in 2009 dat bij 40 procent
van de boeren in Noord-Brabant de verplichte
luchtwassers niet aanwezig waren of uit stonden. Bij nog
eens 45 procent werden andere tekortkomingen
geconstateerd (Handhavingsamenwerking NoordBrabant 2013). Als dit representatief is voor heel
Nederland, dan betekent dit dat slechts de helft van het
technisch reductiepotentieel in de praktijk wordt
gerealiseerd (Vonk et al. 2012). Naar aanleiding van dit
onderzoek zijn de controles bij de boeren geïntensiveerd.
Mede hierdoor is in Noord-Brabant het aandeel nietgeplaatste of niet-werkende luchtwassers gedaald tot 16
procent (Handhavingsamenwerking Noord-Brabant
2013). Bij de monitoring corrigeert de Emissieregistratie
sinds enkele jaren voor het aandeel ontbrekende of niet
52 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

volledig functionerende luchtwassers (Van Bruggen et al.
2013). Door de correctie is bijvoorbeeld in 2010 de
ammoniakemissie 1,4 kiloton hoger door de aanname dat
32 procent van de luchtwassers toen niet aanwezig was of
uitstond.
Ten derde is er de vrijwillige afspraak die het Rijk en de
melkveehouderij rond 2000 hebben gemaakt om met
voer- en managementmaatregelen de ammoniakemissie
te verminderen. Deze doelstelling is in 2010 voor
ongeveer 70 procent gerealiseerd en in 2012 voor 90
procent (Productschap Zuivel 2013).
Aan het niet volledig waarmaken van het technisch
potentieel van de verschillende emissiereducerende
maatregelen ligt één centraal sturingsprobleem ten
grondslag. Dit probleem heeft te maken met de aard van
de agrarische sector, die uit zo’n 70.000 bedrijven van
verschillende omvang bestaat. Hoewel het in het belang
van de agrarische sector als geheel is om maatregelen te
nemen en zo verdere aanscherping van het beleid te
voorkomen, zijn het de individuele agrarische
ondernemers die de benodigde ingrepen moeten plegen
en de kosten daarvan dragen. Een individuele agrarische
ondernemer laat zich bij zijn afweging om al dan niet mee
te werken, leiden door de vraag: wat is het beste voor
mijn bedrijf? Als hij tot de conclusie komt dat hij bij het
nemen van de maatregelen meer te verliezen heeft dan te
winnen, zal de motivatie om te handelen kleiner zijn.

Tabel 4.2
Risicoprofielen van maatregelen en schatting van het verschil tussen technisch en uitvoeringspotentieel
Risico op onvolledige uitvoering in de
praktijk

Omschrijving

Hoog: luchtwassers met geen/beperkte
controle

Maatregel omstreden door hoge kosten of
productiederving, geen of weinig controle en geen of
geringe sanctie

30-50%

Midden: emissiearm bemesten,
luchtwassers met intensieve controles

Maatregel niet omstreden, maar wel meerkosten en
moeite, geen of geringe kans op sanctie

10-20%

Laag: emissiearme stal (constructie en
inrichting)

Maatregel niet omstreden, controlesysteem is bijna
waterdicht

0-5%

Overwegingen om niet mee te werken: kosten,
afdwingbaarheid, pakkans
Agrarische ondernemers nemen verschillende
overwegingen mee in hun beslissing om al dan niet mee
te werken. Ten eerste kosten maatregelen vaak geld. Zo is
het gebruik van een luchtwasser duur, vanwege de kosten
voor energie, zuur en spoelwater (Van Dam & De Haan
2008). Economisch gezien is het aantrekkelijk de
luchtwasser uit te zetten, omdat deze kosten zich niet
terugverdienen. Ten tweede is een deel van de
maatregelen vrijwillig, dus juridisch niet afdwingbaar,
zoals de afspraken over voer- en managementmaatregelen die de melkveesector maakte met de
minister van Landbouw. Doordat er geen juridische basis
(wet- en regelgeving) is, ontbreekt de afdwingbaarheid
voor individuele agrarische ondernemers (Van den Ham
2009). Ten derde is de pakkans vaak klein. Om na te gaan
of een boer op de juiste wijze heeft bemest, zijn
bijvoorbeeld intensieve en kostbare controles nodig.
Hierdoor is het aantal controles relatief klein. Kosten,
afdwingbaarheid en pakkans zijn redenen waardoor het
technisch potentieel van de bronmaatregelen niet altijd
volledig is benut.
De vormgeving van de maatregelen speelt daarnaast ook
een rol bij het draagvlak. Zo levert het hanteren van
middelvoorschriften in het algemeen meer weerstand op
dan maatregelen met doelvoorschriften die naar eigen
inzicht kunnen worden ingevuld.
Het draagvlak bij de agrarische sector voor de
maatregelen in de PAS zal naar verwachting groter zijn
dan eerder. Het is namelijk in het belang van de sector om
maatregelen uit te voeren, omdat hier een beloning
tegenover staat: ruimte voor uitbreiding van de sector.
Maar het zijn nog steeds de individuele boeren die de
benodigde ingrepen moeten plegen en de kosten daarvan
dragen. Deze agrariërs zijn vaak niet dezelfde als degenen
die de ruimte voor uitbreiding krijgen toebedeeld. Al met
al is daarom niet goed te bepalen of het collectieve
belang in de PAS ook daadwerkelijk voor meer draagvlak

Verschil tussen technisch
potentieel en
uitvoeringspotentieel

en een betere uitvoering door individuele boeren gaat
leiden. Hierna nemen we de maatregelen nader onder de
loep.

De risico’s van de maatregelen in de PAS
Of de PAS de sturingsproblemen uit het verleden oplost
en welke problemen blijven bestaan, is niet exact te
voorspellen. Wel is hierbij te leren van ervaringen uit het
verleden, door de risico’s te structureren. In tabel 4.2 zijn
de risicoprofielen en de effecten op de uitvoering in de
praktijk gecategoriseerd. Hierbij is als bovengrens (hoog
risico) het tekort van 40 procent gebruikt dat zich tot 2010
voordeed bij de naleving van de regels over luchtwassers
doordat er te weinig controle was. Nalevingstekorten van
10 tot 20 procent zijn van toepassing op de
bemestingsmaatregelen, rantsoen- en
managementmaatregelen en bij luchtwassers nadat
vanaf 2010 de controles waren geïntensiveerd (midden
risico). Er zijn ook maatregelen waar het controlesysteem
bijna waterdicht is en/of de sancties groot (laag risico).
Denk hierbij aan een goede uitvoering van emissiearme
stallen via vloer- en kelderaanpassingen, maar ook aan
op afstand controleerbare luchtwassers.

Vrijwillige voer- en managementmaatregelen door
melkveehouders zijn onzekere factor in
PAS-voorstel
Eerdere vrijwillige afspraken over voer- en managementmaatregelen bij melkveehouders zijn grotendeels
nagekomen. Daarom veronderstelt het kabinet in de PAS
dat deze in de toekomst ook effectief kunnen zijn. De
maatregelen sluiten goed aan bij de dagelijkse praktijk en
bieden veehouders instrumenten om te sturen. Het Rijk
geeft veel ruimte om de maatregelen naar eigen inzicht in
te vullen, door aan te sluiten bij plannen die de
veehouderijsectoren zelf hebben gemaakt (LTO et al.
2013). Het plan ‘Kansen voor de zuivelketen na 2015’ (NZO
& LTO 2013) dient bijvoorbeeld als basis voor de voer- en
managementmaatregelen in de melkveehouderij,
inclusief de zogenoemde kringloopwijzer als
meetinstrument op boerderijniveau. In principe hebben
Bronmaatregelen in de landbouw | 53

VIER
Tabel 4.3
Technisch potentieel en effect van bronmaatregelen in de praktijk, in kiloton ammoniak in 2020
Brongerichte maatregelen

Reductie in het
PAS-programma*

Raming technisch potentieel
door PBL tov
PAS-referentieprognose

Raming uitvoeringspotentieel tov
PAS-referentieprognose

3,0

1,5

1,2 – 1,4

0,7**
2,0

0,9 – 1,2
2,4

0,9 – 1,2
1,9 – 2,2

Totaal landelijke maatregelen

5,7

5,0 (4,8 – 5.1)

4,4 (4,0 – 4,8)

Provinciaal beleid

0,5

0,4***

0,3****

Totaal PAS-bronbeleid

6,2

5,4 (5,2 – 5,5)

4,7 (4,2 – 5,1)

Voer- en managementmaatregelen
in de melkveehouderij
Stalmaatregelen generiek
Aanscherpen emissiearm
aanwenden van mest

Bron: PBL, EZ

*

De reductie in het PAS-programma is berekend ten opzichte van 2013 en heeft betrekking op de periode 2015-2020.

**

Voor de generieke stalmaatregelen is dit de reductie zoals berekend met AERIUS Monitor 2014.

*** Dit is het potentieel voor de PAS-programmaperiode 2015-2020.
**** Betreft aanscherpingen van de emissiegrenswaarden voor stallen in Noord-Brabant en Limburg via Provinciale Verordeningen, die veelal verder gaan
dan de nationale aanscherpingen vanaf 2015 en al vanaf 2010 van kracht zijn. De extra emissiereductie tussen 2015 en 2020 in Limburg maakt
onderdeel uit van het PAS-programma. Voor Noord-Brabant is de bereikte extra emissiereductie geen onderdeel van de PAS, maar onderdeel van het
bestaande beleid in de PAS-prognose.

deze maatregelen voldoende basis voor een goed
draagvlak.
Er zijn echter ook factoren die de kans dat deze
maatregelen daadwerkelijk worden ingevoerd, ongunstig
beïnvloeden. Zo kunnen de voerkosten voor de boeren
stijgen, zeker als ze moeten overgaan op specifiek voer.
Verder brengen het verminderen van bemesting en het
verminderen van het aandeel jongvee een risico voor de
productie met zich mee. Ten slotte kan de voortgang van
de sector nog niet goed worden gevolgd. De gedachte is
hiervoor een databank zoals uit het initiatief Duurzame
Zuivelketen (op basis van de kringloopwijzer) te
gebruiken, maar deze is nog in ontwikkeling. Deze
factoren tezamen maken dat de voer- en managementmaatregelen een gemiddeld risicoprofiel hebben.
Hierdoor kan de ammoniakreductie in de praktijk 0,1 tot
0,3 kiloton ammoniak lager uitvallen dan volgens het
technisch potentieel haalbaar is.

Stalmaatregelen uit de PAS zullen in de praktijk –
geleidelijk – effect laten zien
De aanscherping van staleisen in de PAS geldt alleen voor
stallen die worden uitgebreid of nieuw worden gebouwd.
De PAS ontziet dus veehouders die geen uitbreidingsplannen hebben. Dit scheelt de veehouderij in de kosten,
want het emissiearm maken van bestaande bouw is duur
en lastig te realiseren. De stalmaatregelen zijn
kosteneffectief. Zo blijkt voor de melkveehouderij dat
54 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

met 3 procent extra jaarkosten (per dierplaats) een
emissiereductie van ruim 20 procent kan worden gehaald
(IenM 2013). Dit alles is gunstig voor het draagvlak onder
de veehouders. Wel zal het veel tijd kosten voordat een
substantiële emissiereductie wordt gerealiseerd.
De controle en handhaving van deze maatregel is goed
gewaarborgd, voor zover het gaat om de stalconstructie
en -inrichting (zoals vloeren en mestkelders). Bij
uitbreiding en nieuwbouw wordt over het algemeen
zorgvuldig gepland en wordt rekening gehouden met de
geldende staleisen. Bovendien dient er dan een nieuwe
omgevings- en bouwvergunning te worden aangevraagd,
waarbij wordt getoetst of het ontwerp aan de geldende
eisen voldoet. Als bij controle na de bouw wordt
geconstateerd dat de stal niet conform ontwerp is
uitgevoerd, dan is de boer in overtreding en mag hij de
stal niet gebruiken. Daarom mag ervan worden uitgegaan
dat bij nieuwbouw en uitbreiding conform de eisen wordt
gebouwd. Voor maatregelen die na oplevering van de stal
geen aanvullende kosten met zich meebrengen, gaan we
er daarom vanuit dat het uitvoeringspotentieel vrijwel
overeenkomt met het technisch potentieel. Voor
luchtwassers ligt dit anders, omdat deze na oplevering
wel aanvullende kosten kennen. Plaatsing van extra
luchtwassers bij varkensstallen is op nationaal niveau
voorzien na 2020, omdat pas dan verdergaande
aanscherpingen zijn voorzien. We veronderstellen
daarom dat tot 2020 het effect van de invoering van alle

stalmaatregelen door de PAS, op nationaal niveau gelijk is
aan het technisch potentieel.

De kans op het niet naleven van emissiearme
bemesting blijft bestaan
De verplichting om op bouwland (zonder gewas) de mest
in de bodem te brengen (zonder blootstelling aan de
buitenlucht) is weinig omstreden: het is vaak al de huidige
praktijk. Voor het verbod op het gebruik van de
sleepvoetmachine op grasland op veen en klei geldt dit
niet. Niet voor niets is de maatregel opgeschort tot 1
januari 2017 om de sector de tijd te geven een alternatief
plan te ontwikkelen (Tweede Kamer 2012), bijvoorbeeld
het verdunnen van de mest met water of het aanzuren
van de mest. Deze maatregel zal dan op minder
weerstand stuiten, maar er kunnen nog wel hoge kosten
aan verbonden zijn. Bij aanzuren spelen mogelijk ook
veiligheidsrisico’s. Voor deze maatregel hanteren we het
risico dat de emissiearme bemesting niet wordt
nageleefd, zoals dat in het verleden is gebleken (tabel
4.2). Het uitvoeringspotentieel kan daardoor circa 10 tot
20 procent lager uitvallen, dat is 0,2 à 0,5 kiloton
ammoniak lager dan het technisch haalbare potentieel.

Effecten maatregelen provinciaal beleid in de
praktijk iets lager dan het technisch potentieel
De provinciale maatregelen in de PAS hebben een
reductiepotentieel van 0,4 kiloton. Dit wordt bijna
volledig door luchtwassers gerealiseerd. Bij de inzet van
luchtwassers kennen we een midden risicoprofiel voor
nalevingstekorten toe. Hierdoor komt de ammoniakreductie op circa 0,3 kiloton in plaats van 0,4 kiloton.

controle lastiger. Hier is koppeling met gegevens van
aanleverende en verwerkende partijen in de landbouw
een beter begaanbare weg, via de zogenoemde
kringloopwijzer: een instrument dat stikstof-, fosfaat- en
koolstofstromen op melkveebedrijven inzichtelijk maakt.
Hierdoor is het mogelijk om betere beslissingen te
nemen, efficiënter om te gaan met grondstoffen en zo de
milieudruk te verminderen. Het gaat hierbij om gegevens
zoals voerverbruik, melkproductie, melkureumgetal (een
maat voor de ammoniakemissie) en mestproductie.
Volgens LTO Nederland kan 70 tot 95 procent van de
benodigde gegevens buiten de boer om worden geleverd.

4.3 Monitoring
Een adequate monitoring vergt frequentere en
representatievere metingen
Het Rijk en zeven landbouworganisaties zijn in een
convenant overeengekomen dat in het kader van de PAS
een projectgroep wordt ingesteld die de gegevens over
bronmaatregelen gaat verzamelen. Het gaat er hierbij om
na te gaan of de maatregelen daadwerkelijk zijn getroffen
en of ze het beoogde effect leveren. In deze groep nemen
de ondertekenaars van het convenant plaats. Deze groep
bespreekt jaarlijks de resultaten en stelt eens in de drie
jaar een rapportage op voor eventuele bijsturingsbeslissingen. Bij afwijkingen beslist de stuurgroep van het
convenant over de benodigde bijsturing. Zolang de
afwijkingen van de bronmaatregelen echter binnen de
gestelde tolerantiegrenzen blijven, is bijsturing niet aan
de orde. Deze tolerantiegrenzen moeten nog nader
worden uitgewerkt (EZ & IenM 2014).

Naar verwachting wordt driekwart van het technisch
De projectgroep maakt gebruik van landelijke cijfers, die
potentieel gehaald, tenzij handhaving en controle
ook worden gebruikt voor de Emissieregistratie. Het
verbeteren
Volgens het PBL ligt het verwachte effect van de
Rijksbronmaatregelen in de praktijk bijna anderhalve
kiloton onder het resultaat van 5,7 kiloton reductie dat in
de PAS is afgesproken (tabel 4.3). Er bestaat daarom een
risico dat het afgesproken resultaat in de praktijk niet
wordt gehaald. Dit komt vooral doordat de naleving van
de maatregelen lastig te controleren en te handhaven is.
De komst van de PAS heeft in dit opzicht niet geleid tot
een trendbreuk met het verleden: er zijn geen
voorzieningen getroffen om de naleving van dergelijke
maatregelen in de toekomst scherper te gaan
controleren. De frequentie hiervan zal mede bepalend
zijn voor het gedrag van de ondernemers. Een volledige
controle en handhaving is echter te kostbaar omdat
controle ter plekke en soms ook op het juiste moment
(bemesting) nodig is. Wel is via ontwerp meer mogelijk.
Zo kunnen de luchtwassers worden uitgerust met een
tachograaf die op afstand kan worden uitgelezen. Voor
voer- en managementmaatregelen is een dergelijke

RIVM voert de regie over de monitoring van het effect van
brongerichte maatregelen op stikstofdepositie via de
Emissieregistratie (DLG 2013). De Emissieregistratie
berekent hierbij de emissies van stikstofverbindingen
naar de lucht en de stikstofdepositie (zie paragraaf 3.4). In
deze paragraaf bekijken we in hoeverre de Emissieregistratie ook kan dienen voor monitoring van de
bronmaatregelen in de PAS. Grosso modo lijkt een meer
frequente en representatieve monitoring noodzakelijk,
omdat de PAS niet alleen natuurbelangen betreft maar
ook grote economische belangen en bepalend is voor
tijd- en plaatsgebonden investeringen. De monitoring
van de absolute niveaus van ammoniakemissie kent
onzekerheden van circa 17 procent (Gijlswijk et al. 2004).
Voor het vaststellen van de absolute uitstoot van
deelprocessen zijn de onzekerheden veel groter, en voor
het vaststellen van trends (en effecten van maatregelen)
juist weer lager. Dit komt doordat bij het vaststellen van
trends de fouten uit de systematiek tegen elkaar
Bronmaatregelen in de landbouw | 55

VIER
wegvallen (Gijlswijk et al. 2004). Naast het in kaart
brengen van emissies blijven concentratiemetingen van
belang als controle op het totale effect van maatregelen
en de ontwikkeling van activiteiten.
Voor de voer- en managementmaatregelen uit de PAS is een
goed totaalbeeld te krijgen van de uitvoering op
nationale schaal. De Werkgroep Uniformering Mestcijfers
van de Emissieregistratie vraagt gegevens van
voerproducenten over het mengvoer en van het CBS over
het ruwvoer (vooral gras en snijmaïs). Samen met andere
wetenschappelijk verkregen kengetallen leidt dit tot
cijfers voor de stikstofuitscheiding (in mest) per dier (Van
Bruggen et al. 2014b). Vervolgens vertaalt de werkgroep
NEMA (Nationaal Emissiemodel Ammoniak Emissie) van
de WUR/CDM (Commissie Deskundigen Meststoffenwet)
deze stikstofuitscheiding naar de ammoniakemissie
(Velthof et al. 2009; Van Bruggen et al. 2014b). Ook het
effect van een maatregel zoals het aanhouden van
minder jongvee is goed te achterhalen uit de
Landbouwtelling. En de productiviteit (en de jaarlijkse
stijging daarvan) van melkkoeien wordt vastgesteld door
cijfers van het Productschap Zuivel over de totale
melkproductie in Nederland te delen door het aantal
melkkoeien volgens de Landbouwtelling.
De generieke stalmaatregelen worden gemonitord door eens
in de vier jaar in het kader van de Landbouwtelling
boeren te vragen welk stalsysteem ze gebruiken. De
vraagstelling is beperkt tot enkele hoofdcategorieën. De
gemiddelde emissiefactor per hoofdcategorie staltype
wordt ook eens per vier jaar bepaald. Dit gebeurt op basis
van vergunningsbestanden van de provincies NoordBrabant, Limburg, Utrecht, Overijssel en Gelderland (Van
Bruggen et al. 2013), die vrij compleet en actueel zijn. Via
de dieraantallen en de emissiefactoren per type
stalsysteem berekent de Emissieregistratie de
ammoniakemissies uit stallen (Velthof et al. 2009; Van
Bruggen et al. 2014b). Aandachtspunt hierbij is de mate
van representativiteit van de op deze wijze afgeleide
emissiefactoren voor de veestapel in heel Nederland en
voor de daadwerkelijk aanwezige dieren (in vergelijking
met de vergunde dieraantallen). Voor de PAS is een
adequate jaarlijkse monitoring van belang, bijvoorbeeld
door verschillende gegevensbestanden aan elkaar te
koppelen. Wat nu nog ontbreekt, is een landelijk dekkend
bestand met de vergunningen en daadwerkelijke
dieraantallen, met ook meer detailinformatie over de
typen stalsystemen. Momenteel wordt voor de PAS zo’n
systeem opgezet, waarbij de omvang van de veestapel uit
de Landbouwtelling wordt gekoppeld aan gegevens van
vergunningen.
Een punt van aandacht zijn de emissiefactoren van de
diverse staltypen. De emissiefactoren moeten regelmatig
56 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

tegen het licht worden gehouden en er moeten – als daar
aanleiding voor is – opnieuw metingen worden gedaan
voor reeds bestaande staltypen. Zo zijn volgens recente
metingen de stallen van melkkoeien in de afgelopen tien
jaar meer ammoniak gaan uitstoten, vergeleken met de
destijds uitgevoerde metingen. Een verbeterpunt is
verder het traject van meting naar bijstelling naar
vaststelling van emissiefactoren. Zo ging er bij de
metingen voor melkveestallen vijf jaar overheen voordat
de emissiefactor in 2014 werd bijgesteld. De werking van
luchtwassers wordt elk jaar vastgesteld via aselecte
steekproeven op bedrijven. Dit is een goede methode om
de werking in beeld te brengen.
Het emissiearm bemesten wordt gemonitord door boeren
eens per vijf jaar in de Landbouwtelling te vragen hoe zij
de mesttoediening over de diverse technieken hebben
verdeeld. De Emissieregistratie berekent de ammoniakemissie bij het bemesten door de verdeling te
vermenigvuldigen met de emissiefactor voor elke
aanwendingstechniek – op basis van onder andere
Huijsmans en Verwijs (2008) –, en met jaarlijkse gegevens
over mestgebruik (Velthof et al. 2009; Van Bruggen et al.
2014b). Om het effect van de PAS-maatregelen in de tijd
goed te kunnen volgen, is het nodig om de gebruikte
technieken vaker te monitoren.
Daarnaast is het voor de betrouwbaarheid van de
effectbepaling wenselijk om het werkresultaat van de
technieken beter te monitoren. Er zijn aanwijzingen dat in
de praktijk de bemesting minder emissiearm is dan we nu
aannemen. De vastgestelde emissiefactoren geven dus
mogelijk een onderschatting van de emissies. Doordat er
echter een tendens is naar steeds meer selecte steekproeven, is het lastig, zo niet onmogelijk, een vertaalslag
te maken van deze waarneming naar het effect op
nationale schaal.

4.4 Botsproef
In deze paragraaf confronteren we de resultaten uit dit
hoofdstuk met het juridisch kader uit hoofdstuk 3. We
gaan na wat de consequenties en handelingsperspectieven zijn wanneer er bij de evaluatie halverwege
het programma tegenvallers blijken te zijn in de
voortgang bij de bronmaatregelen. We gaan na of de
bronmaatregelen voldoende afdwingbaar zijn en of de
monitoring op orde is om de voortgang van de PASbronmaatregelen in beeld te brengen.

Mogelijke tegenvallers halverwege het programma
zijn op te vangen door betere controle en
handhaving
Er is een gerede kans dat de bronmaatregelen minder
ammoniakreductie opleveren dan het afgesproken
resultaat van 5,7 kiloton, vooral doordat ze onvoldoende
afdwingbaar en controleerbaar zijn (paragraaf 4.3). Als
tijdens de evaluatie halverwege de PAS-programmaperiode blijkt dat er te weinig resultaat is geboekt, moet
het Rijk adequaat bijsturen. Dit kan door de ontwikkelruimte en de uitgifte van depositieruimte voor
activiteiten met een meldplicht te beperken. Hiernaast
zijn er nog drie andere mogelijkheden. Ten eerste kan het
Rijk het effect van de voer- en managementmaatregelen
vergroten door de controle uit te werken en de
bewustwording te vergroten. Dit kan bijvoorbeeld door
de kringloopwijzer op te nemen in de certificeringssystemen. Ten tweede kan het Rijk de handhaving op het
emissiearm bemesten verbeteren, waardoor het
technisch potentieel van deze maatregel beter wordt
benut. Ten derde kan het Rijk aanvullende maatregelen
inzetten om de tegenvallers op te vangen.

Op de korte termijn zijn aanvullende, technische
maatregelen maar beperkt mogelijk
Maatregelen om de ammoniakemissie op korte termijn
verder te beperken zijn maar beperkt mogelijk. Het
technisch potentieel hiervan is beperkt tot hooguit
enkele kilotonnen, en slechts een deel hiervan lijkt
daadwerkelijk realiseerbaar in de praktijk. Het zijn
namelijk maatregelen die extra kosten met zich
meebrengen en slecht controleerbaar zijn voor
handhaving en toezicht, zoals rantsoenaanpassingen bij
varkens. Deze maatregel heeft een reductiepotentieel
van 1-2 kiloton ammoniak. Nader onderzoek is nodig om
het potentieel op korte termijn nader te bepalen. Ook
verdergaande aanscherpingen van emissie-eisen voor
stalsystemen met ingang van 2015 behoren tot de
mogelijkheden. Deze emissie-eisen dienen verder te gaan
dan de voorziene nationale aanscherpingen of een
versnelling van de landelijke eisen in te houden. Zo
gelden in Noord-Brabant en Limburg al vanaf 2010, via
Provinciale Verordeningen, verdergaande emissiereductie
bij stallen, terwijl op nationaal niveau pas aanscherpingen
vanaf 2015 of zelfs pas vanaf 2020 zijn voorzien, die
bovendien vaak minder vergaand zijn dan in betreffende
provincies. Als deze aanscherping voor heel Nederland
zou gelden, dan levert dit een reductiepotentieel op van
circa 0,7 kiloton ammoniak. Op de iets langere termijn (na
2020) liggen er mogelijkheden om verdergaande
rantsoen- en managementmaatregelen bij melkvee te
implementeren.

De vrijblijvende voer- en managementmaatregelen
zijn een risico voor de vergunningverlening
De voer- en managementmaatregelen zijn gebaseerd op
vrijwillige afspraken tussen het Rijk en de landbouwsector, en dus niet juridisch afdwingbaar. Het Rijk moet
aangeven hoe het deze maatregelen bij agrarisch
ondernemers juridisch gaat afdwingen, mocht blijken dat
er een gebrek is aan vrijwillige medewerking. Het Rijk kan
ook alternatieve maatregelen met een gelijkwaardige
depositiereductie benoemen, die zullen (en kunnen)
worden genomen mochten de vrijwillige voer- en
managementmaatregelen bij melkkoeien niet van de
grond komen. Hier lijken de mogelijkheden vooralsnog
beperkt, zoals hierboven aangegeven. Omdat de voer- en
managementmaatregelen bij melkkoeien relatief geen of
weinig extra kosten met zich meebrengen en op kortere
termijn tot een grotere emissiereductie leiden, ligt het
vooralsnog meer voor de hand om dergelijke
maatregelen juridisch af te dwingen bij gebrek aan
onvoldoende vrijwillige medewerking. Dit zou
bijvoorbeeld kunnen door extra eisen te stellen aan de
rantsoenen bij vergunningverlening. Controle zou hierbij
plaats kunnen vinden op basis van de kringloopwijzer.
Hoe de maatregelen desnoods worden afgedwongen of
welke alternatieve maatregelen kunnen en zullen worden
genomen, is het liefst al bij vaststelling van het
programma duidelijk. Het Rijk kan dit echter nog tijdens
een eventuele beroepsprocedure aangeven. Als dat
gebeurt, zal het Rijk het juridisch afdwingen of de
alternatieve maatregelen moeten voorbereiden. Blijft het
Rijk in gebreke, dan kan de vergunningverlening in het
kader van de PAS in het geding komen.

Monitoring maatregelen huisvesting en bemesten
zijn nog onvoldoende frequent en representatief
De PAS voldoet nog niet aan enkele juridische eisen voor
de monitoring van de stal- en bemestingsmaatregelen.
De frequentie van de monitoring is te laag: eens in de vier
à vijf jaar. Er is een meting (nulmeting) nodig voordat de
maatregelen aanvangen en de gegevens moeten ten
minste eens in de drie jaar worden vastgesteld. Dit is
nodig om het effect van maatregelen vast te stellen bij de
evaluatie halverwege het programma, zodat indien nodig
bijsturing kan plaatsvinden. Verder is de monitoring nog
onvoldoende representatief om betrouwbare uitspraken
te kunnen doen over de resultaten van maatregelen op
nationale schaal.
Voor de stalmaatregelen kunnen zowel de frequentie als
de representativiteit worden verhoogd, door landelijke
vergunningsbestanden van stallen te koppelen aan
actuele gegevens over dieraantallen uit de Landbouwtelling. Voor bemesting kan de monitoring verbeteren
door boeren in de Landbouwtelling frequenter te
bevragen over mestaanwendingstechnieken. Aanvullend

Bronmaatregelen in de landbouw | 57

VIER
is het denkbaar om aselecte zichtcontroles achteraf (na
mestaanwending) te doen op agrarische bedrijven.
Aanpassingen van de monitoring zijn nodig om effecten
van de maatregelen in kaart te brengen. Voldoet de
monitoring niet aan de eisen, dan kan de
vergunningverlening op losse schroeven komen te staan.
Bovendien is snelheid vereist. De eerstvolgende
monitoring van stallen en bemestingstechnieken moeten
plaatsvinden over het jaar 2014, als de PAS in 2015 ingaat.
Deze moet eigenlijk uiterlijk plaatsvinden voordat de
maatregelen worden getroffen, zodat tijdens de evaluatie
halverwege het programma kan worden gecontroleerd of
de maatregelen tot het gewenste resultaat hebben geleid.
Dit zou alleen kunnen indien het PAS-programma op 1
april zou starten, omdat de monitoring van de gegevens
ook de situatie tot april betreft. Momenteel wordt de
vraagstelling van de landbouwtelling die in april 2015 is
gepland voorbereid; daarin zal naar deze gegevens
worden gevraagd. Als het PAS-programma op 1 januari
2015 start, is het dus mogelijk dat in de eerste drie
maanden van dat jaar al PAS-maatregelen worden
getroffen die dan onderdeel uitmaken van de referentie.
Dit is niet echt een probleem, omdat het jaar daarna in
2016 hetzelfde gebeurt: het effect van het PASprogramma in 2015 is dan het verschil tussen 1 april 2016
en 1 april 2015.

Noot
1

Bij de legpluimveestallen is deze emissiereductie haalbaar
mits er sprake is van nadroging van de mest voordat deze in
de mestopslag terechtkomt. Zonder nadroging zullen extra
emissies vanuit de mestopslag kunnen optreden die de
emissiereductie in de stal (deels) tenietdoen.

58 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Bronmaatregelen in de landbouw | 59

VIJF
Herstelmaatregelen

Naast bronmaatregelen om de stikstofdepositie terug te
dringen (hoofdstuk 4) zijn herstelmaatregelen nodig om
te voorkomen dat de kwaliteit van de stikstofgevoelige
natuur achteruitgaat. In paragraaf 5.1 geven we allereerst
een overzicht van de verschillende herstelmaatregelen
die in de PAS worden genoemd, en van hun technisch
potentieel. In paragraaf 5.2 geven we een inschatting van
het uitvoeringspotentieel: dat deel van het technisch
potentieel dat naar verwachting in de praktijk wordt
gerealiseerd. Daarbij bespreken we ook de sturingsproblemen die een volledige benutting van het technisch
potentieel in de weg kunnen staan. Paragraaf 5.3 gaat
over de monitoring van de herstelmaatregelen. Als
laatste confronteren we in paragraaf 5.4 de uitkomsten
uit dit hoofdstuk met het juridische kader in de botsproef.

5.1 Technisch haalbaar potentieel
De bronmaatregelen leiden tot een daling van de
stikstofdepositie. Desondanks blijft er in veel gebieden
sprake van depositieniveaus die te hoog zijn voor
bepaalde stikstofgevoelige habitats en soorten. Het
gemiddelde kritische depositieniveau – het niveau
waaronder geen noemenswaardige schade aan de natuur
optreedt – wordt nog steeds ruim overschreden (zie
figuur 5.1), voor sommige natuurtypen zelfs met een
factor twee of drie. Hierdoor blijft ondanks de
bronmaatregelen in veel PAS-natuurgebieden een
ophoping van stikstof plaatsvinden.

60 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Om te voorkomen dat de kwaliteit van de stikstofgevoelige natuur verslechtert, zijn daarom
herstelmaatregelen noodzakelijk in en rondom de PASnatuurgebieden. Dergelijke maatregelen bestrijden niet
de depositiebelasting zelf, maar (tijdelijk) de gevolgen
van een te hoge stikstofdepositie op de natuur. Daarnaast
kunnen ze ook de algehele toestand van de natuur
verbeteren zodat deze beter bestand is tegen een te hoge
stikstofdepositie. Dit laatste gebeurt door knelpunten
aan te pakken zoals verdroging en versnippering.
In de eerste PAS-programmaperiode (van 2015 tot en met
2020) gaat het bij herstelmaatregelen vooral om
hydrologische maatregelen, zoals het verbeteren van de
waterkwaliteit of verhoging van de waterstand door
bijvoorbeeld een stuw te plaatsen, en tijdelijk herstelbeheer,
zoals extra plaggen of het vaker per jaar maaien en
afvoeren van het maaisel. Daarnaast gaat het om
maatregelen als bekalken, de verwerving en de (her)
inrichting van gronden, zoals het verwijderen van de
bestaande begroeiing en het wijzigen van het reliëf door
te ontgronden en watergangen te graven. Tussen de
herstelmaatregelen is overlap mogelijk. Zo is de
verwerving van gronden vaak nodig om hydrologische
maatregelen mogelijk te maken en het afgraven van de
bovengrond kan ook leiden tot vernatting.

Figuur 5.1
Overschrijding kritische stikstofdepositie in PAS-natuurgebieden (Programmatische Aanpak
Stikstof), 2012
Overschrijding kritische depositie
(mol per hectare per jaar)

Schorren of kwelders

Geen overschrijding

Moeras

0 – 500
Open duin

500 – 1000
1000 – 1500

Bos

1500 – 2000

Schraalgrasland

Meer dan 2000

Voedselarme venen
en vochtige heide
Droge heide
pbl.nl

0

20

40

60

80

100

% oppervlakte
Bron: PBL

De stikstofdepositie is voor veel typen natuur in de PAS-natuurgebieden een knelpunt. Bij voedselarme venen, vochtige en droge heide is het knelpunt groot
en gaat het om een relatief groot oppervlak.

Natuurgebieden met stikstofgevoelige natuur staan centraal
De PAS richt zich op die Natura 2000-gebieden waar stikstofgevoelige habitattypen en stikstofgevoelige
leefgebieden van soorten voorkomen. In deze studie noemen we deze gebieden de PAS-natuurgebieden. Het gaat
hierbij om ruim 75 procent van de Natura 2000-gebieden die verspreid over Nederland voorkomen; in oppervlakte
beslaan deze circa 70 procent van het totale areaal van Natura 2000-gebieden. Binnen deze gebieden gaat het
om stikstofgevoelige natuur die vooral voorkomt op droge of vochtige standplaatsen op het land. Van de 75
habitat(sub)typen, die via de Vogel- en Habitatrichtlijnen (VHR) worden beschermd, blijken er 60 gevoelig te zijn
voor stikstofdepositie; de overige vijftien typen zijn hier minder of niet gevoelig voor. Voor de soorten die eveneens
via de VHR beschermd zijn, zijn naast de stikstofgevoelige habitats nog veertien leefgebieden te onderscheiden die
ook stikstofgevoelig zijn (Dobben et al. 2012).

Hydrologische maatregelen hebben groot
potentieel en langdurig effect
In de meeste PAS-natuurgebieden kunnen hydrologische
maatregelen helpen om de gevolgen van soms jarenlange
stikstofbelasting tegen te gaan. Hierbij gaat het om
ingrepen die de buffercapaciteit of basentoestand van
het gebied in kwestie vergroten, waardoor de verzurende
werking van het teveel aan stikstof wordt tegengegaan.
Een voorbeeld is het herstel van de aanvoer van basenrijk
kwelwater, wat de bodem beter in staat stelt om de
zuurgraad stabiel te houden. Daarnaast remmen
hydrologische maatregelen het beschikbaar komen van
voedingstoffen voor planten en dieren. Zo wordt door
vernatting de afbraak van plantenresten vertraagd,
waardoor minder voedingstoffen beschikbaar komen.
Door vernatting verdwijnt ook een deel van de
gedeponeerde stikstof naar de atmosfeer voordat deze in

de bodem beschikbaar komt. Uiteraard kunnen de
maatregelen gelijktijdig bijdragen aan het oplossen van
de verdrogingsproblematiek (figuur 5.2).
Voor meer dan 60 procent van de habitattypen worden in
de herstelstrategieën (Smits et al. in voorbereiding)
hydrologische maatregelen voorgesteld. Hierbij gaat het
vooral om het verbeteren van de waterkwaliteit of het
verhogen van de waterkwantiteit, dus om vernatten. Een
deel van de hydrologische maatregelen is erop gericht de
waterkwaliteit en de waterkwantiteit samen te verhogen.
Maatregelen voor het herstel van de waterkwaliteit lopen
uiteen van hydrologische isolatie tot de aanvoer van
basenrijk of brak water (inclusief kwel). Deze maatregelen
wordt voorgesteld voor habitattypen zoals vennen,
meren en plassen, overgangs- en trilvenen, alluviale
bossen en andere vochtige bossen. Maatregelen voor het
Herstelmaatregelen | 61

VIJF
Figuur 5.2
Verdroging in Natura 2000-gebieden, 2000

Verdroogd

Overgangs- en trilveen / laagveen

Niet verdroogd
(Half)natuurlijk grasland nat
Grondwateronafhankelijk

Natte heide en hoogveen
Zeekustduinen
Bossen
Oude ontkalkte landduinen en droge
heide en thermofiel struikgewas
(Half)natuurlijk grasland droog
pbl.nl

0

20

40

60

80

100

% oppervlakte
Bron: PBL 2007

Verdroging is vooral een probleem in natte graslanden, natte heide, hoogveen, laagveen en overgangs- en trilvenen.

herstel van de waterkwantiteit lopen uiteen van het
aanleggen van bufferzones, peilverhoging tot het
dempen en afdammen van watergangen. Veel van deze
maatregelen hebben als doel de waterkwaliteit indirect te
verbeteren. Ze worden voorgesteld voor habitattypen
zoals hoogvenen, trilvenen, blauwgraslanden en
duinvalleien. Naast maatregelen gericht op het herstel
van de waterkwaliteit en/of -kwantiteit gaat het in een
aantal habitats om het zorgen voor tijdelijke inundatie of
het baggeren van wateren.
De hydrologische maatregelen hebben een groot
potentieel en een langdurig effect op standplaatscondities en soorten. Daarmee vormen ze een duurzame
oplossing voor de bescherming van de natuur. Een nadeel
is dat ze enkele tot vele jaren nodig hebben om het
gewenste effect te realiseren. Daarbij komt nog dat het
hersteleffect van meer dan de helft van de hydrologische
maatregelen die in de herstelstrategieën zijn voorgesteld,
niet is bewezen. Dit betekent dat onzeker is of het
potentiële effect in de praktijk kan worden gehaald;
daartoe zijn er te veel kennislacunes of ontbreekt het aan
een praktijktoets. Bovendien kan het herstel van de
hydrologie soms juist leiden tot negatieve neveneffecten
zoals een toename van de stikstof- of fosfaatbelasting.
Door bijvoorbeeld de waterstand te verhogen kan fosfaat
uit de bodem beschikbaar komen. Dit kan ook optreden
wanneer vaker wordt geïnundeerd en wanneer een
gebied overstroomt met nutriënten- en fosfaatrijkwater.
Om deze risico’s te beperken, wordt bij de selectie van
maatregelen in de gebiedsanalyses prioriteit gegeven aan
de bewezen maatregelen. Daarnaast wordt het gebruik
62 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

van niet-bewezen maatregelen gewaarborgd door
intensieve monitoring.

Effectiviteit van tijdelijk herstelbeheer is beperkt
en werkt voor korte duur
In bijna alle PAS-natuurgebieden is tijdelijk herstelbeheer
in de vorm van vegetatiebeheer – waarbij stikstof uit het
ecosysteem wordt verwijderd – mogelijk, om zo de
negatieve effecten van stikstofdepositie terug te dringen.
Het gaat om herstelbeheer in aanvulling op het reguliere
beheer, dus om een intensivering van het beheer.
Voor circa 90 procent van de habitattypen wordt in de
betreffende herstelstrategie (Smits et al. in
voorbereiding) tijdelijk herstelbeheer voorgesteld als
maatregel: vooral kappen, begrazen, plaggen en maaien.
Deze maatregelen hebben een grote potentiële
effectiviteit op de standplaatscondities en de soorten
(bijvoorbeeld bij plaggen), matig (bijvoorbeeld bij
branden) of – afhankelijk van het habitattype – groot tot
matig (bijvoorbeeld bij begrazen of maaien), en het effect
treedt op korte termijn op (binnen een jaar of enkele
jaren). Wel geldt hierbij dat het hersteleffect tijdelijk is.
Afhankelijk van de herstelmaatregel kan het effect binnen
een enkel jaar (bijvoorbeeld bij maaien) of binnen twee
decennia (bijvoorbeeld bij plaggen) zijn uitgewerkt.
Een risico van tijdelijk herstelbeheer is dat de verhoogde
beheersactiviteit – waardoor maatregelen vaker, met een
grotere intensiteit en op een grotere schaal plaatsvinden
– er juist toe kan leiden dat gevoelige plantensoorten of
diersoorten verdwijnen. Bij een te hoge frequentie van

plaggen, waarbij de bovengrond wordt verwijderd,
bestaat bijvoorbeeld het risico dat de zaadbank wordt
uitgeput waaruit nieuwe planten kunnen ontkiemen. Ook
kan de heterogeniteit (variatie in standplaatscondities) in
het gebied verdwijnen wanneer maatregelen op grote
schaal worden aangepakt. Dit beperkt de kansen voor
soorten om na een verstoring te herstellen.

5.2 Effect bij uitvoering in de praktijk
Tot nu toe hebben de provincies vaak moeite gehad om
hydrologische maatregelen door te voeren. Hieraan lagen
verschillende sturingsproblemen ten grondslag. De
maatregelen, bedoeld om verdroging tegen te gaan, zijn
immers controversieel, vooral omdat landbouw en natuur
een verschillend belang hebben – respectievelijk een
lager en een hoger waterpeil. Hieronder geven we ten
eerste aan met welke sturingsproblemen de provincies
naar verwachting te maken krijgen bij het doorvoeren
van (hydrologische) herstelmaatregelen. Daarbij baseren
we ons op ervaringen uit het verleden. Ten tweede
schatten we in welke problemen de provincies met
behulp van de PAS kunnen aanpakken en welke
problemen overblijven dan wel ontstaan door de
introductie van de PAS. Ten slotte geven we op basis
hiervan een inschatting van het uitvoeringspotentieel van
herstelmaatregelen.

Herstelmaatregelen en sturingsproblemen uit het
verleden
Het aanpakken van verdroging staat al sinds de start van
het beleid gericht op de Ecologische Hoofdstructuur (EHS)
in 1990 op de agenda. In eerste instantie werd er beperkt
voortgang geboekt met de verdrogingsaanpak. Na 2005
stokte de voortgang echter, vooral omdat de
gemakkelijke maatregelen – die binnen natuurgebieden
uit te voeren zijn – al waren genomen. Ingrepen waren
nodig die ook buiten de natuurterreinen effect zouden
gaan hebben (Taskforce Verdroging 2006). Hierop
besloten het Rijk en de provincies in 2007 om de
verdrogingsproblematiek een extra impuls te geven, het
zogenoemde TOP-beleid. In 2013 moest 70.000 hectare
verdroogd gebied zijn hersteld. Financiering kwam voor
een belangrijk deel uit het Investeringsbudget Landelijk
Gebied, het ILG (PBL 2010).
Inmiddels blijkt de extra impuls niet het gewenste effect
te sorteren. Hoewel er binnen de provincies allerlei
initiatieven zijn genomen (Sanders & Gerritsen 2011), is
eind 2011 slechts 4 procent van de maatregelen
gerealiseerd (Boonstra et al. 2012). In de evaluatie van het
ILG halverwege de looptijd concludeert Alterra dan ook
dat ‘de verdrogingsbestrijding in het ILG nauwelijks van
de grond is gekomen. Verdroging blijft een hardnekkig

probleem en de afgesproken prestaties in het ILG bleken
niet realistisch’ (Boonstra et al. 2012: 70).
Uit verschillende studies komen zes knelpunten naar
voren waardoor de verdrogingsbestrijding na 2007 niet
goed van de grond is gekomen. Ten eerste is de grond die
nodig is om de benodigde maatregelen te nemen vaak
niet beschikbaar, vooral omdat de betreffende
grondeigenaar weigert mee te werken aan verkoop of
vernatting. Ten tweede bestaat ook bij overige partijen
die rondom een verdroogd natuurgebied zijn gesitueerd,
weerstand tegen anti-verdrogingsmaatregelen; er is vaak
een gebrek aan draagvlak. Ten derde zijn in het verleden
niet altijd voldoende financiële middelen beschikbaar
gesteld om de vereiste stappen te kunnen nemen. Ten
vierde is in het verleden weinig bestuurlijke daadkracht
getoond tegenover het anti-verdrogingsbeleid. Er zijn
maar weinig regionale bestuurders geweest die dergelijk
beleid prioriteit hebben gegeven, vanwege de hierboven
genoemde maatschappelijke weerstand (LSV 2010). Ten
vijfde was de afstemming tussen betrokken overheden
– provincies, waterschappen, gemeenten – niet altijd
goed, waardoor onduidelijkheid en vertraging kon
ontstaan (Van Vliet et al. 2002). Ten slotte heeft het
planvormingsproces in het verleden vaak veel meer tijd
gekost dan oorspronkelijk was voorzien, enerzijds
vanwege de complexiteit van de materie, anderzijds
vanwege de weerstand bij verschillende betrokkenen
(Sanders & Gerritsen 2011; Rekenkamer Oost-Nederland
2006a, 2006b).

De PAS pakt een groot deel van de problemen uit
het verleden aan
Uit een rondgang langs de provincies Utrecht, Gelderland,
Overijssel, Noord-Brabant en Noord-Holland blijkt dat
deze de bovengenoemde problemen uit het verleden in
meer of mindere mate onderkennen. Tegelijkertijd geven
de betrokkenen aan dat de provincies op alle zes vlakken
actie ondernemen, daarbij geholpen door de PAS.
Bestuurders zijn zich bewust van de noodzaak
De harde koppeling die de PAS legt tussen natuurherstel
aan de ene kant en economische uitbreiding aan de
andere, is voor een belangrijk gedeelte debet aan de
relatief hoge bestuurlijke prioriteit die de verschillende
provincies geven aan hydrologische herstelmaatregelen.
De provinciebestuurders beseffen heel goed dat zij de
gemaakte afspraken over de te realiseren herstelmaatregelen moeten gaan uitvoeren. Enerzijds omdat zij
het belangrijk vinden dat de Natura 2000-gebieden
worden beschermd, maar vooral omdat de economische
ontwikkelingsruimte die zij kunnen gaan uitgeven, in
gevaar komt wanneer zij in gebreke blijven: een risico dat
een bestuurder liever niet loopt.

Herstelmaatregelen | 63

VIJF
De PAS brengt voldoende middelen
Met de ophanden zijnde introductie van de PAS is er aan
middelen niet langer een gebrek. De afspraken over de
financiering van de herstelmaatregelen die het Rijk en de
provincies hebben gemaakt, zijn vastgelegd in het
Natuurpact. Bovendien is er in het kader van de
gebiedsanalyses die ten grondslag liggen aan de
herstelmaatregelen, grootschalig ingezet op de
ontwikkeling van nieuwe kennis. Betrokkenen geven aan
dat de maatregelen een solide wetenschappelijke basis
moeten hebben. Daar wordt momenteel voor gezorgd.

waar het betreffende gebied zich bevindt. Betrokkenen
stellen dat mensen in veel gevallen blij zijn met de
geboden duidelijkheid, iets waar ze vaak al jaren op
wachten. Ze kunnen dan nog steeds ontevreden zijn over
de op handen zijnde veranderingen, maar leggen zich
daar gemakkelijker bij neer. Bovendien wordt het
draagvlak verhoogd doordat ontwikkelingsruimte in het
vooruitzicht wordt gesteld: als de agrarische sector
meewerkt aan de maatregelen, is er zicht op uitbreiding.
Met name een belangengroep als LTO Nederland gebruikt
dit argument naar de eigen achterban toe.

Grond kan desnoods worden onteigend
In het verleden zijn provincies zeer zelden overgegaan tot
onteigening. Als dat al gebeurde, werd dat veelal
geheimgehouden. Met de komst van de PAS komt dit,
meest dwingende, instrumentarium echter nadrukkelijker
op tafel te liggen. Hoewel de vijf ondervraagde provincies
zonder uitzondering aangeven dat ze het liefst op basis
van vrijwilligheid zaken willen doen, sluiten ze niet langer
uit dat ze bij gebrek aan medewerking gaan onteigenen.
Omdat binnen de eerste programmaperiode van zes jaar
de eerste resultaten moeten worden geboekt, zijn de
verschillende provincies nu al bezig de huidige
grondverwervingsstrategie aan te passen. De ene
provincie is daar verder mee dan de andere. Zo is in
Gelderland al de bestuurlijke bereidheid uitgesproken om
in uiterste noodzaak het onteigeningsinstrument voor de
PAS in te zetten. Noord-Holland gaat er vooralsnog vanuit
dat onteigening niet nodig zal zijn en wacht met het
zetten van concrete stappen totdat het tegendeel blijkt.

De PAS brengt lokale overheden om de tafel
Nu de plannen steeds concreter worden, kunnen de
provincies met de waterschappen en de gemeenten om
de tafel om af te spreken wat zij van elkaar nodig hebben.
De verschillende bestuurlijke trajecten die lopen, kunnen
daarbij op elkaar worden afgestemd. De provincies
hebben hierbij een regisserende rol, maar hebben de
steun van de andere decentrale overheden nodig. In het
uiterste geval kunnen zij deze steun afdwingen: de
Natuurbeschermingswet verplicht de bestuursorganen
die het aangaat, dus ook waterschappen en gemeenten,
tot tijdige uitvoering van de PAS-maatregelen.

Het planproces is in een stroomversnelling gekomen
De ontwikkeling van de PAS heeft de afgelopen jaren veel
tijd in beslag genomen, en de lancering van het
programma is een aantal keren uitgesteld. De provincies
hebben deze tijd benut om voor de Natura
2000-gebieden waarover zij de regie voeren, een
uitgebreid planproces in werking te stellen. In dit kader
zijn ze vaak de interactie aangegaan met lokale
groeperingen. Inmiddels zijn onder druk van de invoering
van de PAS de gebiedsanalyses en beheerplanprocessen
grotendeels afgerond, waardoor duidelijk is wat moet
gebeuren. Momenteel wachten de provincies tot ze hun
plannen ter inzage kunnen leggen. In de tussentijd
werken ze aan uitvoeringsstrategieën, waarin ze uiteen
zetten op welke manier ze de afspraken gaan waarmaken.
In een aantal gevallen zijn ze al begonnen met de
uitvoering van de herstelmaatregelen.
Duidelijkheid vergroot het draagvlak
Doordat de plannen inmiddels in een vergevorderd
stadium zijn, hebben de provincies meestal helder voor
ogen wat ze met een bepaald gebied willen. Deze
helderheid zorgt vaak voor meer draagvlak in de streek
64 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Risico’s uit het verleden kunnen de realisatie van
maatregelen in de weg staan
Met behulp van de PAS kunnen de provincies een deel van
de sturingsproblemen uit het verleden aanpakken.
Hoewel daardoor de gestelde doelen in sommige
gebieden binnen de opgelegde termijn zullen worden
gehaald, is het niet waarschijnlijk dat de ingezette
tempoversnelling in alle gebieden de ambitie kan
waarmaken. Provincies geven aan dat het tempo waarin
de doelen worden gerealiseerd, zal variëren. Naar
verwachting zullen er ook gevallen zijn waar het lastig
wordt om de gestelde doelen tijdig te halen. We kunnen
niet precies aangeven in hoeveel gebieden dit naar
verwachting zo is. In de vijf provincies die in het kader van
dit onderzoek zijn geraadpleegd, ging het per provincie
om enkele gevallen.
Hier speelt mee dat de ambities in de PAS vooral hoog
zijn ten aanzien van de snelheid waarmee de doelen
moeten worden gerealiseerd: binnen zes jaar dient de
achteruitgang van de stikstofgevoelige Natura
2000-gebieden tot staan te zijn gebracht. Om de
kwaliteitsachteruitgang van de PAS-natuurgebieden te
stoppen is de snelheid waarmee het tijdelijk herstelbeheer en de hydrologische maatregelen moeten worden
gerealiseerd, een factor tien respectievelijk vier hoger
dan in het verleden. Het is de vraag of deze ambities wel
realistisch zijn, ook gezien het feit dat de provincies
aangeven niet alle problemen uit het verleden te kunnen

oplossen. De belangrijkste problemen die naar
verwachting overblijven, bespreken we hieronder kort.
Grondeigenaren kunnen zich blijven verzetten
In principe kunnen de provincies toegang krijgen tot de
grond die ze nodig hebben om de maatregelen in het
kader van de PAS te realiseren. Ze kunnen in de toekomst
immers overgaan tot dwingende maatregelen zoals
onteigenen of gedwongen vernatten. Wanneer boeren of
andere grondeigenaren zich echter blijven verzetten en
de provincie over moet gaan tot dergelijke maatregelen,
kan dat leiden tot lange procedures en een hoop juridisch
getouwtrek. Hierdoor kan de termijn van zes jaar
waarbinnen de maatregelen moeten worden
gerealiseerd, in gevaar komen.
Er zijn twee groepen grondeigenaren die hun verzet naar
verwachting zullen volhouden: a) degenen die uit
strategisch oogpunt handelen om een zo hoog mogelijke
vergoeding te krijgen, en b) degenen die uit principe niet
meewerken, vaak omdat ze zich in het verleden onjuist
behandeld voelen door de overheid of omdat ze een
sterke binding hebben met hun grond. Vooral deze
tweede groep kan voor ernstige vertraging zorgen. Deze
mensen zijn vaak bereid het protest tot het uiterste toe
vol te houden en zijn daarbij bijvoorbeeld niet altijd
geneigd een hogere vergoeding te accepteren.
De vijf provincies die in het kader van dit onderzoek zijn
geraadpleegd, verwachten echter niet dat ze het
instrument van onteigening op grote schaal zullen
moeten toepassen. Er zijn provincies, zoals NoordHolland, die erop rekenen dat onteigening niet nodig zal
zijn. Andere provincies, zoals Gelderland, hebben al in
kaart gebracht in welke gebieden onteigening nodig zou
kunnen zijn. Per gebied gaat het naar verwachting om
enkele hectaren.
Het kan lang duren voordat betrokken overheden hun
medewerking hebben verleend
Op dit moment zijn de decentrale overheden bezig hun
inzet op elkaar af te stemmen. De provincies moeten de
waterschappen en de gemeenten zien mee te krijgen in
de realisatie van hun plannen. Dat blijkt tot nog toe lastig.
Met name de waterschappen zijn huiverig om nu al een
voorschot te nemen op de plannen. Ze werken met
eigenstandige processen en willen die alleen op de PAS
afstemmen als ze zeker weten dat alle relevante obstakels
uit de weg zijn geruimd. Zo willen ze zekerheid over de
grondposities, over de financiering en over het draagvlak
in de streek. Gemeenten staan nog niet altijd achter de
plannen. In sommige gevallen hopen ze zelfs dat de
voorlopige aanwijzing van een Natura 2000-gebied
alsnog wordt afgeblazen. Ook zijn ze mede hierdoor niet
altijd geneigd om bijvoorbeeld mee te werken aan de

bestemmingsplanwijziging die nodig is om agrarische
grond te gebruiken voor hydrologische maatregelen die
de natuurontwikkeling ten goede komen.
Het uitblijven van de medewerking van zowel de
waterschappen als de gemeenten kan voor vertraging
zorgen. Bovendien zijn gemeenten en waterschappen er
huiverig voor dat hun streekgenoten hen zullen aankijken
op – vaak impopulaire – herstelmaatregelen. Het kan dan
strategisch handig zijn om de hakken in het zand te
zetten, en zo hun achterban in het gebied te laten zien dat
ze liever niet meewerken. Uiteindelijk kan de provincie
hun medewerking afdwingen, maar ook dat gaat lang
duren en kan bovendien zorgen voor een slechte sfeer en
broze verhoudingen.
Hoewel de vijf onderzochte provincies aangeven dat ze
het belang van een goede afstemming met
waterschappen en gemeenten onderkennen, geven ze
tegelijkertijd aan dat ze niet verwachten dat dergelijke
partijen de implementatie van de PAS op grote schaal
zullen dwarsbomen. Het gaat eerder om incidentele
gevallen waarbij de relatie met een bepaald waterschap
of een bepaalde gemeente onder druk staat.
De risicogebieden: weerstand uit verschillende hoeken
Uiteindelijk beklijft het beeld dat er in iedere provincie
gebieden zijn waar in meer of mindere mate verzet
bestaat tegen de plannen. Voorbeelden zijn de Oostelijke
Vechtplassen in Utrecht en Noord-Holland, de Peel in
Brabant en het Wierdense Veld in Overijssel. Hier zal de
tijdige uitvoering van de PAS-herstelmaatregelen naar
alle waarschijnlijkheid moeizaam te realiseren zijn. Een
handvol gebieden wordt gezien als risicogebied: hier zal
het zeer waarschijnlijk niet lukken de maatregelen tijdig
te realiseren. In dergelijke gebieden is er niet alleen
weerstand van grondeigenaren, waterschappen en
gemeenten, maar bijvoorbeeld ook van andere
belanghebbenden.
Een goed voorbeeld van een dergelijk gebied is het
Stelkampsveld in Gelderland. Hier bevinden zich enkele
boerenbedrijven die hebben aangegeven dat ze geen
vertrouwen hebben in de overheid en dat ze tot het einde
toe zullen procederen; er lopen al enkele rechtszaken.
Ook de betrokken gemeenten zijn bijzonder kritisch op de
plannen. En het waterschap heeft aangegeven pas tot
actie over te willen gaan als er duidelijkheid is over de
plannen en als de belangrijkste barrières zijn opgelost (zie
onder andere www.stelkampsveld.nl).

Herstelmaatregelen | 65

VIJF
Voldoende depositieruimte van belang voor slagen
van de PAS
Er zijn niet alleen sturingsproblemen uit het verleden die
de realisatie van de herstelmaatregelen belemmeren, de
introductie van de PAS brengt ook een belangrijk nieuw
bestuurlijk risico met zich mee. Dit risico is verbonden aan
de tegenprestatie die betrokken partijen – vooral uit de
agrarische sector – verwachten in ruil voor hun
medewerking aan de maatregelen, namelijk de
ontwikkelingsruimte. Tot nu toe is altijd voorgespiegeld
dat er voldoende ontwikkelingsruimte zou moeten zijn
voor iedereen. Uit de interviews met de provincies blijkt
zonder uitzondering dat het draagvlak voor de PASmaatregelen afhangt van de ruimte die agrarische
ondernemers zullen krijgen. Op dit moment echter
bestaat hierover nog geen definitief beeld. De provincies
en de agrarische belangenorganisaties vrezen dat de
aanzienlijke claims in de prioritaire ontwikkelingsruimte
(segment 1, zie hoofdstuk 2) de ruimte voor agrarische
ondernemers steeds meer in het gedrang zullen brengen.
Mocht de beschikbare ontwikkelingsruimte inderdaad
tegenvallen, dan betekent dit dat een relatief groot aantal
agrarisch ondernemers niet kan uitbreiden, waarmee het
draagvlak voor de PAS in de landbouwsector onder druk
zal komen te staan. Een domino-effect kan hiervan het
gevolg zijn: boeren weigeren mee te werken aan de
uitvoering van de PAS-maatregelen, waardoor ook de
bestuurlijke en politieke weerstand zal toenemen – geen
ruimte voor economie, dan ook geen geld voor de natuur
–, wat vervolgens leidt tot veel weerstand onder de
natuurbeschermers. Ook als bestuurders proberen de
hoeveelheid depositieruimte uit te breiden is de
verwachting dat de natuurbeschermers in het geweer
komen. De extra uitgegeven ruimte zou in dat geval
namelijk ten koste kunnen gaan van de natuurkwaliteit.
Hier geldt: hoe minder de ruimte, hoe groter de
verwachte problemen.

5.3 Monitoring
Om tijdig te kunnen bijsturen en hiermee de Europese
eisen voor stikstofgevoelige natuur te waarborgen is het
nodig de herstelmaatregelen te monitoren. Het gaat
hierbij om zowel de monitoring van de uitvoering van de
maatregelen als de monitoring van de effecten ervan. Bij
de effecten gaat het om de gevolgen voor de kwaliteit
van stikstofgevoelige natuur, bijvoorbeeld voor de
standplaatscondities en de aanwezigheid van soorten.

Monitoring is nog onvoldoende uitgewerkt Om
tijdig te kunnen bijsturen is het nodig de
herstelmaatregelen te monitoren. Wanneer het gaat om
de monitoring van de effecten die de herstelmaatregelen
66 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

hebben op de kwaliteit van de stikstofgevoelige natuur,
dan is het belang hiervan groot. Immers, van het
merendeel van de maatregelen die in de
herstelstrategieën zijn voorgesteld, is het effect niet
bewezen. Bovendien kunnen negatieve neveneffecten
optreden.
Op dit moment is nog onvoldoende uitgewerkt hoe de
monitoring concreet invulling krijgt. Ook is nog
onduidelijk hoe de voortgang en het effect van de
maatregelen worden getoetst aan het te realiseren
resultaat dat in de PAS is vastgelegd. Dit is nodig om te
kunnen bepalen wanneer bijsturing is vereist. In de PAS
zal dit nog nader worden uitgewerkt (EZ & IenM 2014).
Veel provincies koppelen de monitoring van de PASherstelmaatregelen aan de monitoring van het
Subsidiestelsel Natuur- en Landschapsbeheer (SNL).
Verder is er een koppeling met het Netwerk Ecologische
Monitoring (NEM) en met de monitoring van de
Kaderrichtlijn Water (KRW). Wanneer de monitoring van
de effecten van de PAS-herstelmaatregelen direct wordt
gebaseerd op metingen van de standplaatscondities, is
uitbreiding van het bestaande meetnet nodig. Naast
extra meetpunten voor de grondwaterstand gaat het
vooral om metingen van andere standplaatscondities,
zoals zuurgraad en voedselrijkdom. Tijdige bijsturing op
basis van conditiemetingen is mogelijk wanneer de
herstelmaatregelen op korte termijn effect hebben. Zo
werkt vernatting op de korte termijn door op de
grondwaterstanden. Tijdige bijsturing is echter lastig
wanneer de herstelmaatregelen een responstijd hebben
van vijf jaar of langer.
Het is niet toereikend om de monitoring te baseren op de
vegetatiekarteringen van de SNL-monitoring. Deze vorm
van monitoring is namelijk niet geschikt voor het principe
van ‘hand aan de kraan’. Vegetatietypen zijn niet gevoelig
genoeg om veranderingen in de standplaatscondities
tijdig te kunnen vaststellen. Doordat een groot aantal
plantensoorten voorkomt, hebben de vegetatietypen een
bredere abiotische range van voorkomen. Bovendien
vinden de vegetatiekarteringen (inclusief een
florakartering) in het kader van de SNL-monitoring om de
zes respectievelijk twaalf jaar plaats: de gevoelige
soorten eens in de zes jaar en de mindergevoelige
soorten eens in de twaalf jaar. Dit is niet frequent genoeg
om eventuele veranderingen in kwaliteit tijdig te kunnen
vaststellen.
Om deze tekortkoming op te vangen is in de PAS een
methode uitgewerkt op basis van de kartering van
zogenoemde ‘procesindicatoren’. Procesindicatoren zijn
‘plantensoorten die kunnen helpen bij het tijdig
signaleren van (dreigende) verslechtering of optredende

verbetering van de kwaliteit van een bepaald habitattype’
(DLG 2013: 55). Op basis van veranderingen in het
voorkomen van deze soorten en de mate waarin ze
voorkomen, kan de verandering in natuurkwaliteit
worden gerapporteerd. Hun locatie, verspreiding en mate
van voorkomen moet systematisch worden vastgelegd
zodat het ook na een aantal jaren goed mogelijk is de
gegevens te analyseren. Dit betekent dat voordat de
herstelmaatregelen worden genomen, een nulmeting
moet plaatsvinden. Op dit moment is de monitoring van
de ‘procesindicatoren’ echter nog onvoldoende
uitgewerkt en moeten per gebied de lokale
procesindicatorsoorten nog worden gedefinieerd en
moet vervolgens nog een nulmeting worden uitgevoerd.
De methode is dus niet zomaar klaar voor toepassing.
Ten slotte moeten in het kader van de PAS niet alleen de
effecten van herstelmaatregelen worden gemonitord,
maar ook de uitvoering van deze maatregelen. Ook deze
vorm van monitoring is nog niet goed geregeld. Daarvoor
is bijvoorbeeld eerst een goede gegevensvoorziening
(format, standaardisatie en organisatie) nodig. Inmiddels
is afgesproken dat jaarlijks een uitvoeringsdocument
wordt vastgelegd waarin de maatregelen zijn uitgewerkt;
in de tijd met bijbehorende taken en
verantwoordelijkheden. Wel biedt de afstemming met de
monitoring en rapportage van de Kaderrichtlijn Water
(KRW) een kans om de uitvoering te monitoren. Een deel
van de noodzakelijke herstelmaatregelen wordt immers
uitgevoerd in het kader van de KRW. Maar ook deze
methode is niet pasklaar. Op dit moment zijn
bijvoorbeeld de definities van de maatregelen nog niet
voldoende op elkaar afgestemd (Sanders et al. 2013).
Inzicht in de effectiviteit, de efficiëntie en de synergie van
de maatregelen wordt daarmee bemoeilijkt.

5.4 Botsproef
In deze paragraaf confronteren we de resultaten uit dit
hoofdstuk met het juridisch kader uit hoofdstuk 3. We
kijken of er bij de evaluatie halverwege het programma
tegenvallers te verwachten zijn in de voortgang van de
herstelmaatregelen, en wat hiervan de consequenties zijn
voor de vergunningverlening. Ook kijken we welke
handelingsperspectieven er zijn om eventuele
consequenties te voorkomen. We gaan na of de
herstelmaatregelen voldoende afdwingbaar zijn, en of de
monitoring op orde is om de voortgang van de PASherstelmaatregelen in beeld te brengen.

Vertraging van de herstelmaatregelen heeft geen
directe gevolgen voor de vergunningverlening
In de praktijk worden de noodzakelijke
antiverdrogingsmaatregelen naar verwachting niet overal

tijdig uitgevoerd. De PAS zal namelijk wel een deel van de
bestuurlijke problemen bij het bestrijden van verdroging
oplossen, maar niet allemaal. Zo is het waarschijnlijk dat
bijvoorbeeld grondeigenaren zich tegen vernatting blijven
verzetten. Bovendien heeft een goede afstemming tussen
provincies, waterschappen en gemeenten veel voeten in
de aarde. In gebieden waar dergelijke problemen spelen,
blijft het risico bestaan dat niet alle maatregelen tijdig
worden uitgevoerd.
Dit heeft geen directe consequenties voor de
vergunningverlening, maar dan moeten de provincies wel
voldoende inspanningen (blijven) leveren om de realisatie
van de benodigde herstelmaatregelen te waarborgen. De
uitvoering van zulke maatregelen kost namelijk jaren en
bij de evaluatie halverwege de PAS zullen veel provincies
nog volop met dit proces bezig zijn. Het is daarom
aannemelijk dat vervolgstappen nodig zijn. Op papier is
daarmee het doelbereik van de PAS niet onmogelijk. Wel
moet de provincie voor de ecologische onderbouwing in
de gebiedsanalyse rekening houden met de tijd die nodig
is om de herstelmaatregelen uit te voeren.

Vergunningverlening komt in gedrang als
essentiële maatregelen uitblijven en de
stikstofgevoelige natuur in kwaliteit achteruitgaat
Mocht aan het einde van de eerste programmaperiode
blijken dat de herstelmaatregelen in een bepaald PASnatuurgebied niet van de grond zijn gekomen en dat de
juridische randvoorwaarden voor de PAS hierdoor niet
worden nagekomen, dan heeft ook dit geen directe
gevolgen voor de vergunningverlening. Als het Rijk en de
provincie in kwestie aannemelijk kunnen maken dat het
in de volgende programmaperiode wel lukt de doelen
voor de stikstofgevoelige natuur te realiseren, dan mogen
zij depositieruimte voor vergunningen blijven uitgeven.
Dit betekent overigens niet dat het uitblijven van
maatregelen altijd zonder consequenties blijft. De kans
hierop neemt toe als uit metingen blijkt dat de
natuurkwaliteit achteruitgaat en essentiële maatregelen
uitblijven. Omdat zulke metingen in het algemeen om de
zes jaar plaatsvinden, neemt de kans hierop toe naarmate
de tweede programmaperiode dichterbij komt. De
rechter kan dan namelijk oordelen dat het programma
niet langer aan de daarvoor geldende juridische
randvoorwaarden voldoet. Als dat het geval is, dan
kunnen er in het betreffende gebied op basis van de PAS
geen vergunningen meer worden verstrekt.

Waarborging natuurdoelen door maatwerk en
extra reservering ontwikkelingsruimte
De betrokken overheden, met name de provincies,
kunnen nu al stappen nemen om vertraging van de
herstelmaatregelen te voorkomen. Daarbij is
Herstelmaatregelen | 67

VIJF
samenwerking met andere partijen, vooral met die
partijen die een deel van de maatregelen gaan uitvoeren,
van groot belang. De belangrijkste uitdaging voor de
provincies is de juiste balans te vinden tussen het geven
van ruimte aan andere betrokken partijen en het voldoen
aan de juridische afdwingbaarheid van de herstelmaatregelen. In eerste instantie kan de provincie andere
partijen de ruimte geven om de benodigde maatregelen
te treffen. Blijkt het niet te lukken om de maatregelen uit
te voeren, dan kan de provincie alsnog een meer
dwingend instrumentarium inzetten. De provincie kan
overigens ook meteen overgaan tot dwang.
Hiernaast kan de provincie aanvullende maatregelen
voorbereiden. Een kanttekening hierbij is dat er vaak
alleen tijdelijke of zelfs helemaal geen alternatieve
maatregelen achter de hand zijn die hetzelfde effect
sorteren. Totdat de maatregelen zijn gerealiseerd, is een
beperking van de uitgifte van ontwikkelingsruimte de
enige manier om risico’s voor de natuur te vermijden,
althans in die gebieden waar geen alternatieve
maatregelen mogelijk zijn.

Herstelmaatregelen moeten juridisch afdwingbaar
kunnen zijn om vergunningverlening te
waarborgen
Hoewel de provincies onderkennen dat ze in het uiterste
geval de uitvoering van de PAS-herstelmaatregelen
juridisch zouden moeten kunnen afdwingen, hebben nog
niet alle provincies dit uitgewerkt. Het gaat hierbij
hoofdzakelijk om hydrologische herstelmaatregelen,
waarvoor de vrijwillige medewerking van particuliere
grondeigenaren nodig is. Voor het geval deze
medewerking uitblijft, dient er een ‘plan B’ te zijn dat
aangeeft hoe de provincie deze medewerking afdwingt.
Onteigening is dan het meest voor de hand liggende
instrumentarium. Toepassing hiervan is echter
omslachtig en zal, mede met het oog op de daaraan
verbonden waarborgen, veel tijd in beslag nemen. Van de
vijf provincies die in het kader van dit onderzoek zijn
geraadpleegd, hadden in november 2013 Utrecht en
Gelderland al stappen genomen om de inzet van dit
instrument mogelijk te maken. Overijssel en NoordBrabant hadden in principe de bereidheid uitgesproken
om deze stap te gaan zetten. Noord-Holland gaf aan deze
optie voorlopig nog niet bespreekbaar te willen maken.
Weigert een partij mee te werken aan de in de PAS
voorziene herstelmaatregelen, waardoor deze
maatregelen dus niet uitvoerbaar zijn, en ontbreekt
bovendien een ‘plan B’, dan kan een projectbesluit dat op
grondslag van de PAS wordt vergund op losse schroeven
komen te staan. Provincies kunnen theoretisch nog
tijdens een eventuele beroepsprocedure aangeven dat ze
bereid zijn de maatregelen juridisch afdwingbaar te
68 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

maken. Is hiervoor onteigening nodig, dan zal de
herstelmaatregel pas laat worden uitgevoerd en moet
duidelijk worden gemaakt wat dit voor gevolgen voor het
programma heeft. Tijdig inspelen op een dergelijk
scenario kan extra vertraging voorkomen.

De monitoring moet verder worden uitgewerkt om
de vergunningverlening niet in gedrang te brengen
De PAS voldoet op dit moment nog niet volledig aan de
juridische randvoorwaarde dat de monitoring van de
herstelmaatregelen adequate bijsturing mogelijk moet
maken. Om wel aan deze voorwaarde te voldoen, is het
noodzakelijk de monitoring verder uit te werken van de
soorten die helpen kwaliteitsveranderingen tijdig te
signaleren. Daarnaast is het van belang voor deze soorten
een nulmeting uit te voeren. Afstemming met de
monitoring van maatregelen die in andere programma’s
zoals de Kaderrichtlijn Water zijn opgenomen, kan helpen
bij die verdere uitwerking. Dit alles moet gebeuren
voordat de herstelmaatregelen daadwerkelijk worden
uitgevoerd. In gebieden waar de herstelmaatregelen
worden ingevoerd voordat de monitoring voldoende is
uitgewerkt en opgezet, kunnen zich juridische
consequenties voordoen. Denk hierbij aan niet-bewezen
herstelmaatregelen waarbij de monitoring als waarborg
dient voor de natuurdoelen. Bij een eventuele
beroepsprocedure kan de vergunningverlening in zulke
gebieden ter discussie komen te staan omdat de
monitoring van de herstelmaatregelen niet op orde is.

Herstelmaatregelen | 69

ZES
PAS-depositiedoelen

Dit hoofdstuk gaat over de mogelijke ontwikkeling van de
stikstofdepositie op de stikstofgevoelige natuur in de
eerste programmaperiode van de PAS, van 2015 tot en
met 2020. Hierbij kijken we ten eerste naar de
verschillende bronnen van onzekerheden die aan de
prognose zijn verbonden en ten tweede naar de
onzekerheden die spelen bij het vaststellen van de
stikstofdepositie. We doen dit op basis van de resultaten
van het AERIUS-model en de generieke depositiekaarten
van Nederland van het RIVM. We doen dit voor het
gemiddelde over alle PAS-natuurgebieden en voor de
individuele PAS-natuurgebieden in Nederland. In
paragraaf 6.1 bespreken we de mogelijke mee- en
tegenvallers voor de stikstofdepositie en de depositiedoelen. In paragraaf 6.2 staat de monitoring centraal, en
de onzekerheden bij de vaststelling van de daadwerkelijke en gemodelleerde depositie. Als laatste
confronteren we in paragraaf 6.3 de uitkomsten uit dit
hoofdstuk met het juridisch kader in de zogenoemde
botsproef.

6.1 Effect onzekerheden in prognose
op stikstofdepositie
De stikstofdepositie op kwetsbare stikstofgevoelige
leefgebieden in de PAS-natuurgebieden neemt af
naarmate de afstand van het natuurgebied tot de
stikstofbron afneemt. Hoe groter de afstand, hoe lager
de depositie. Ook de kenmerken van de leefgebieden zijn
70 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

van belang, zoals de oppervlakte- en bodemkenmerken.
Hoe ruwer het oppervlak en hoe lager de stikstofconcentratie in de bodem, hoe makkelijker de stikstof
neerslaat. Hiernaast zijn kenmerken van de bron van
belang zoals hoogte, hoeveelheid uitstoot en soort
stikstofuitstoot. De stikstofinhoud van een kilogram
ammoniak is namelijk groter dan de stikstofinhoud van
een kilogram stikstofoxide. De bijdrage van de uitstoot
van ammoniak per eenheid massa is daardoor veel hoger
dan die van stikstofoxide (tabel 6.1). Bovendien slaat
ammoniak veel sneller neer dan stikstofoxiden. Hierdoor
varieert de lokale bijdrage van ammoniakbronnen aan de
stikstofdepositie veel meer dan de bijdrage van
stikstofoxidebronnen (tabel 6.1).
Het Rijk heeft bij de inschatting van de depositieniveaus
(depositiedoelen) en de depositieruimte die de komende
zes jaar naar verwachting vrijkomt, gekozen voor een
scenario met een relatief hoge economische groei van 2,5
procent per jaar (Velders et al. 2014). Met deze keuze is als
het ware een extra buffer ingebouwd. Door uit te gaan
van een relatief hoog niveau van activiteiten, en daarmee
een hoger emissieniveau van stikstof, is de kans op
meevallers in de depositieontwikkeling namelijk groter.
Mocht de daadwerkelijke groei lager uitvallen dan 2,5
procent (en dit lijkt vrij zeker voor de komende jaren), dan
betekent dit naar verwachting een lager niveau van
stikstofdepositie dan waar in de PAS mee is gerekend.
De relatief hoge economische groei waar het Rijk in de
PAS-prognose mee heeft gerekend, is echter maar één

Tabel 6.1
Verband tussen de stikstofuitstoot en de depositie op PAS-natuurgebieden
Sector

Stikstofdepositie per eenheid stikstofoxide (NOx)
uitstoot per PAS-natuurgebied*

Stikstofdepositie per eenheid ammoniak (NH3)
uitstoot per PAS-natuurgebied*

(mol per hectare per jaar per kton NOx)
0,4 (0,2 – 0,9)

(mol per hectare per jaar per kton NH3)
3,7 (0,8 – 22,5)

Wegverkeer

0,6 (0,1 – 1,7)

5,6 (0,3 – 22,9)

Zeescheepvaart

0,3 (0,1 – 0,7)

3,4 (0,3 – 21)

Landbouw

0,5 (0,1 – 1,9)

4,3 (0,2 – 10,7)

Huishoudens

0,7 (0,2 – 1,7)

5,8 (0,3 – 40,4)

Industrie

Bron: RIVM

* Gemiddelde waarde van alle PAS-natuurgebieden, waarbij gewogen is naar het areaal stikstofgevoelige natuur. Tussen haakjes staan de minimum- en
maximumwaarden van de PAS-natuurgebieden. Per gebied is de gemiddelde stikstofdepositie voor het areaal stikstofgevoelige natuur berekend op basis
van de uitstoot van alle bronnen in een sector in 2011.
De uitstoot van ammoniak draagt per massaeenheid het meest bij aan stikstofdepositie en heeft een grote spreiding per PAS-natuurgebied.

van de onzekerheden waarmee de ontwikkeling van de
stikstofdepositie in Nederland omgeven is. Andere
onzekerheden zijn: 1) het effect van het vastgestelde en
voorgenomen bronbeleid in Nederland, 2) het effect van
het extra bronbeleid dat in het kader van de PAS gaat
worden ingevoerd, 3) het effect van het vastgestelde en
voorgenomen beleid in het buitenland, en 4) de omvang
van de veestapel, waarmee in de prognose rekening is
gehouden.

I Onzekerheden over het effect van vastgesteld en
voorgenomen beleid
Een eerste aspect dat van invloed is op de ontwikkeling
van de stikstofdepositie in de komende jaren is het
beleidsspoor: de voorgenomen bronmaatregelen, de
PAS-bronmaatregelen en de maatregelen die in het
buitenland worden genomen. Er is ook onzekerheid over
de effecten van het bestaande beleid (zie paragraaf 4.2).
Zo is er op dit moment geen goede verklaring waarom de
gemeten stikstofconcentraties (met name ammoniak) in
de lucht hoger zijn dan de berekende concentraties.
Afhankelijk van de oorzaak kan dit zowel tot hogere als
lagere deposities leiden in de toekomst. Het RIVM
corrigeert voor dit verschil, en daarmee voor eventuele te
laag ingeschatte effecten van het huidige bronbeleid.
Onzekerheden door aannames over vastgesteld mest- en
ammoniakbeleid
In de PAS-prognose is gewerkt met aannames, onder
andere over de manier waarop de landbouwsector het
vastgestelde mest- en ammoniakbeleid invult. Vult de
sector dat beleid anders in dan in de PAS, dan kan dit tot
tegen- of meevallers leiden. Een voorbeeld. In de
prognose is aangenomen dat de hoeveelheid stikstof die
een agrarisch ondernemer op zijn land brengt,

overeenkomt met de vereisten uit de Nitraatrichtlijn. Het
veevoer kan in de praktijk echter minder of meer stikstof
bevatten, afhankelijk van de voerkeuze die de boer
maakt. Dit kan leiden tot 5 procent meer of minder
stikstof in de mest, wat overeenkomt met een mee- of
tegenvaller van circa 3 kiloton ammoniak in 2020 (13 mol
stikstof per hectare per jaar gemiddeld per PASnatuurgebied1) (PBL & ECN 2010).
Een andere onzekerheid is de manier waarop de
provincies het lokale milieu- en natuurbeleid invullen. In
de PAS-prognose is aangenomen dat dit beleid tot
strengere eisen aan stallen leidt, en dat 20 procent van de
pluimvee- en varkensstallen met die strengere eisen te
maken krijgt. Als dit aanvullende beleid er niet of in
mindere mate komt, dan leidt dit tot een extra
ammoniakemissie van 0-2 kiloton (0-9 mol stikstof per
hectare per jaar gemiddeld per PAS-natuurgebied).
In de PAS-prognose is verder aangenomen dat een
bepaalde hoeveelheid onverwerkte mest wordt
geëxporteerd. In de praktijk kan die export zowel hoger
als lager uitvallen. Dat heeft gevolgen voor de
stikstofdepositie. Wordt minder onverwerkte mest
geëxporteerd, dan betekent dit dat er meer mest in eigen
land moet worden verwerkt en, voor een deel,
aangewend. Extra stikstofuitstoot is dan het gevolg.
Wordt meer geëxporteerd, dan is er een meevaller. Als er
circa 50 procent minder of meer verwerking van
varkensmest nodig is, dan leidt dit tot een mee- of
tegenvaller van circa 2 kiloton aan ammoniakreductie (7
mol stikstof per hectare per jaar gemiddeld per PASnatuurgebied) in 2020.
Ten slotte worden, in het kader van de derogatie van de
Nitraatrichtlijn, de gebruiksnormen voor stikstof uit de
PAS-depositiedoelen | 71

ZES
mest van melkvee op de centrale en zuidelijke zand- en
lössgronden aangescherpt met 8 procent (van 250 naar
230 kilo stikstof per hectare) (EZ 2014). In de PASprognose is hiermee nog geen rekening gehouden. Dit
leidt tot een meevaller van maximaal 1 kiloton ammoniak
(3 mol per hectare per jaar gemiddeld per PASnatuurgebied) ten opzichte van de PAS-prognose.
Tegenvallers verwacht bij PAS-bronmaatregelen Verder is
er onzekerheid over de effecten van het voorgenomen
extra bronbeleid dat het Rijk in het kader van de PAS treft.
Enerzijds betreft deze onzekerheid de omvang van het
technisch potentieel van de nieuwe maatregelen,
anderzijds zijn er ook onzekerheden over de mate waarin
het beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Hierdoor valt
het effect van de maatregelen mogelijk 0,9 tot 1,7 kiloton
aan ammoniakemissie lager uit dan in de PAS-prognose
(zie hoofdstuk 4). Dit komt overeen met een tegenvaller
van 5 tot 8 mol stikstofdepositie per hectare per jaar
gemiddeld per PAS-natuurgebied. Deze tegenvaller komt
bovenop de hierboven genoemde tegenvallers die
verbonden zijn aan het reeds bestaande bronbeleid.
De provinciale maatregelen vormen een onderdeel van
het lokale beleid. De onzekerheden over de effecten
hiervan hebben daardoor een overlap met de
onzekerheid over het lokale beleid van de provincies.
Deze zijn hierboven al in kaart gebracht en worden
daarom hier niet meer meegenomen.
Mee- en tegenvallers bij het bronbeleid wegverkeer Een
volgende tegenvaller is aan de orde bij het lichte
wegverkeer: metingen laten namelijk hogere emissies
zien dan is afgesproken. Eerdere aanscherpingen van de
emissienormen hebben in de praktijk niet altijd tot
navenante dalingen geleid (Velders et al. 2011). De EU
heeft maatregelen – zoals nieuwe testvoorschriften –
aangekondigd om deze discrepantie te corrigeren. Er is
echter nog onzekerheid over het tijdstip van invoering en
over de vormgeving van deze maatregelen. Als de EU ze
later of niet volledig invoert, kan dat een tegenvaller
opleveren van 0-3 kiloton stikstofoxide (0-2 mol stikstof
per hectare per jaar gemiddeld per PAS-natuurgebied) in
2020.
Bij het zware wegverkeer doen zich overigens ook
meevallers voor (Euro 6). Deze zijn echter al verwerkt in
de PAS-prognose.
Bijdrage van het buitenland kan variëren
De bijdrage die buitenlandse activiteiten hebben op de
stikstofdepositie in Nederland, is omgeven met
onzekerheden. Deze onzekerheden hangen af van de
beleidsprestaties en de ontwikkeling van activiteiten over
de grens. Ten aanzien van de buitenlandse bijdrage aan

72 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

de stikstofdepositie in Nederland is in de PAS-prognose
aangenomen dat de uitstoot van de emissies in het
buitenland overeenkomt met een referentiescenario
waarbij volledige implementatie van het huidige
luchtkwaliteitsbeleid in de Europese Unie plaatsvindt
(Velders et al. 2014). Het PBL neemt aan dat deze
onzekerheden in ordegrootte vergelijkbaar zijn met de
Nederlandse situatie. Dit betekent dat de verwachte
reductie van de stikstofdepositie kan variëren met 5
procent, zowel hoger als lager dan in de PAS-prognose.
Dit komt overeen met circa 21 mol stikstof per hectare
gemiddeld per PAS-natuurgebied in 2020.

II Onzekerheden over de ontwikkeling van
activiteiten
Een tweede aspect dat van invloed is op de ontwikkeling
van de stikstofdepositie in de komende jaren is de
ontwikkeling van de sectoren die verantwoordelijk zijn
voor deze depositie. De belangrijkste sector is daarbij de
veehouderij: via de emissie van ammoniak is deze sector
verantwoordelijk voor circa twee derde van de
stikstofdepositie. De groei of krimp van de veestapel
wordt vooral beïnvloed door het landbouwbeleid en het
mest- en ammoniakbeleid, en slechts in beperkte mate
door de macro-economische groei.
Omvang veestapel draagt meest bij aan onzekerheid
De ontwikkeling van de melkveesector hangt af van een
aantal zaken. Ten eerste is er de hoeveelheid melk die een
melkveehouder mag produceren. Omdat de huidige
productiebegrenzing, de melkquotering, in 2015 wordt
afgeschaft, neemt in de PAS-prognose de totale
melkproductie tussen 2010 en 2020 toe met circa 20
procent. Bij een veronderstelde productiviteitstoename
per koe met circa 10 procent, zal de melkveestapel in deze
periode toenemen met 10 procent. Deze groei draagt
maar beperkt bij aan de druk op de mestmarkt, doordat
de productiviteitstoename per koe en het effect van
voermaatregelen ertoe leiden dat de fosfaatproductie in
de melkveehouderij in 2020 naar verwachting rond het
niveau van 2011 uitkomt (PBL & WUR 2013). LTO en PBL/
WUR gaan ervan uit dat een groei van de melkproductie
tot 20 procent reëel is (LTO et al. 2013; PBL & WUR 2013).
Een groei tot 30 procent is echter ook mogelijk
(Hoogeveen et al. 2010).
Aan de andere kant is het ook mogelijk dat de EU de
derogatie voor het gebruik van graasdiermest niet
verlengt of dat de mestverwerking niet goed van de
grond komt. In dat geval zal de melkveestapel gelijk
blijven (PBL & WUR 2013; PBL & ECN 2012) of zelfs
krimpen met circa 5 procent in 2020 ten opzichte van 2010
(Hoogeveen et al. 2010).

Ten opzichte van de PAS-prognose – die rekening houdt
met een groei van de melkveestapel van 10 procent –
kunnen dus mee- of tegenvallers ontstaan. Indien de
melkveestapel met maximaal 5 procent krimpt, neemt de
ammoniakemissie met 0-2 kiloton (0-10 mol
stikstofdepositie per hectare per jaar gemiddeld per PASnatuurgebied) extra af ten opzichte van de PAS-prognose.
Neemt de melkveestapel met 20 procent toe, dan neemt
de ammoniakemissie toe met 0-3 kiloton (0-15 mol
stikstofdepositie per hectare per jaar gemiddeld per PASnatuurgebied) ten opzichte van de PAS-prognose. Een
groei van de melkveestapel met 20 procent zal vooral
moeten plaatsvinden via de uitgifte van
ontwikkelingsruimte of via een meldplicht in de PAS.
Door beperkingen van de Natuurwetgeving is binnen de
huidige vergunningen namelijk maar een beperkte groei
van de melkveestapel mogelijk (Arcadis 2013).
Ook de ontwikkeling van de varkenshouderij kent
onzekerheden. In de PAS-prognose is tussen 2010 en
2020 een stabilisatie van de varkensstapel voorzien. In de
bovenraming van het PBL was hiervoor nog een krimp
van 17 procent voorzien, omdat dit bij de opstelling van
de raming volgens het LEI een realistisch scenario leek
(Berkhout et al. 2011). De omvang van de varkenssector is
tegen de verwachting in de laatste jaren echter vrijwel
gelijk gebleven en ook een stabilisatie van de
varkensstapel tot aan 2020 lijkt reëel (CBS 2014; PBL &
WUR 2013; LTO et al. 2013). De keuze voor de stabilisatie
van de varkensstapel in de PAS-referentieprognose
voorkomt tegenvallers als de in de PBL-bovenraming
verwachte krimp zou uitblijven.
Tegelijkertijd is het nog steeds denkbaar dat de
varkensstapel krimpt, met 17 procent zoals voorzien door
het LEI. Dit scenario kan optreden als de EU in 2018 de
derogatie voor het gebruik van graasdiermest niet
verlengt of als de mestverwerking niet goed van de grond
komt. Als de varkenssector niet stabiliseert maar 17
procent krimpt tussen 2010 en 2020, dan leidt dit tot 2
kiloton minder ammoniakemissie per jaar (8 mol
stikstofdepositie per hectare per jaar gemiddeld per
PAS-natuurgebied).
Ook in de pluimveesector zijn er onzekerheden. In de
PAS-prognose is van 2010 tot 2020 een groei van de
pluimveestapel met 3 procent voorzien. Op basis van de
huidige inzichten lijkt een stabilisatie reëler, omdat voor
groei het perspectief ontbreekt (PBL & WUR 2013). Indien
er inderdaad sprake zou zijn van een stabilisatie van de
pluimveestapel tot aan 2020, betekent dit een meevaller
van circa 0,7 kiloton ammoniakemissie (3 mol stikstofdepositie per hectare gemiddeld per PAS-natuurgebied)
per jaar.

Een andere onzekerheid waar de varkens- en
pluimveesector mee te maken heeft, is het al dan niet
afschaffen van de productierechten. Deze rechten blijven
voorlopig bestaan, maar een mogelijke afschaffing is
vanaf 2018 aan de orde (EZ 2013). Mocht de afschaffing
doorgaan, dan legt de overheid niet langer directe
restricties op aan het aantal te houden dieren. Dit leidt
waarschijnlijk niet tot een groei van de veestapel omdat
daarvoor het economisch perspectief ontbreekt (PBL &
WUR 2013; LTO et al. 2013).
Een effect dat wel kan optreden, is het ontstaan van
regionale verschillen. Als de dierrechten worden
afgeschaft, is de kans namelijk groot dat in het zuiden van
Nederland een schaalvergroting en concentratie van
dieren optreedt omdat de kostenvoordelen hiervan
vooral daar gunstig zijn. Een dergelijke regionale toename
van de veestapel is een extra risico voor de PAS omdat
binnen de huidige vergunningen de varkens- en
pluimveehouderijen nog met 30-40 procent kunnen
groeien (Arcadis 2013). Doordat de vergunningen worden
opgevuld, kan dan in sommige PAS-natuurgebieden de
afname van de stikstofuitstoot stagneren. Daar staat
tegenover dat de veestapel en de stikstofbelasting elders
hierdoor juist kunnen afnemen.
Scenario met hoge groei levert een buffer om
tegenvallers te kunnen opvangen
Ten slotte zijn er nog enkele andere sectoren die de
ontwikkeling van de stikstofdepositie beïnvloeden. Het
gaat om het wegverkeer, het energiegebruik en de
industriële productie. Op deze sectoren is het al dan niet
optreden van economische groei van grote invloed. In de
PAS-prognose is een economische groei van 2,5 procent
per jaar verondersteld. Het lijkt reëel dat de
daadwerkelijke economische groei lager zal uitvallen dan
in de PAS-prognose. Een lagere groei van 0,9 procent per
jaar levert dan in theorie een meevaller in de
stikstofdepositie op van gemiddeld 18 mol
stikstofdepositie per hectare per jaar gemiddeld per PASnatuurgebied (figuur 6.1). De categorie ‘omvang overige
activiteiten’ in figuur 6.1 geeft daarmee vooral aan wat
het effect is van de economische groei op de depositie.
De keuze voor dit scenario levert daarmee een buffer om
tegenvallers te kunnen opvangen.
Onzekerheidsmarges voor stikstofdepositie in PASnatuurgebieden zijn groot
Gemiddeld komt de PAS op de beoogde depositiedoelen
uit als de mee- en tegenvallers elkaar in balans houden.
De kans is echter groot dat de stikstofdepositie in de
praktijk gemiddeld lager of hoger uitvalt dan de
depositiedoelen in de PAS (figuur 6.1), zo blijkt uit de
onzekerheidsanalyse. Door de vele onzekerheden kent de
stikstofdepositie een grote bandbreedte. In figuur 6.1 zijn
PAS-depositiedoelen | 73

ZES
Figuur 6.1
Stikstofdepositie door Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) voor alle PAS-natuurgebieden
mol per hectare per jaar
1600

Meest waarschijnlijke waarde
PAS-depositiedoel
Onzekerheid

1200

800

0

pbl.nl

400

Voor aanvang
PAS

PAS

2014

PAS
zonder uitgifte
depostieruimte
2020

Onzekerheden stikstofdepositie, 2020

Omvang veestapel
Omvang overige activiteiten
Bronbeleid Nederland
Bronbeleid buitenland
Bronbeleid PAS
Totaal
pbl.nl

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

mol per hectare per jaar
Bron: Ministerie van Economische Zaken, RIVM; bewerking PBL

De PAS-depositiedoelen worden gemiddeld gezien gerealiseerd, maar door onzekerheden in de ontwikkeling van de stikstofdepositie is zowel overschrijding
als onderschrijding van deze depositiedoelen mogelijk. Dit komt vooral door de onzekerheid over het resultaat van het bronbeleid en de economische groei
in de landbouw (omvang veestapel) en overige sectoren (omvang overige activiteiten).

de onder- en bovengrenzen van de bandbreedtes
weergegeven door de verschillende mee- en tegenvallers
bij elkaar op te tellen. De onzekerheid over het resultaat
van het bronbeleid (in de landbouw) is hierbij het grootst,
gevolgd door de onzekerheid over de economische groei
in de veehouderij en de overige sectoren. Het
stikstofdepositieniveau aan het eind van de eerste
programmaperiode van de PAS is dus onzeker. De marge
bedraagt gemiddeld maximaal 70-80 mol per PASnatuurgebied en is groter dan de gemiddelde
depositieruimte die 55 mol per hectare per PAS74 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

natuurgebied bedraagt. In het slechtste geval is de
tegenvaller halverwege de PAS-periode zo groot (70-80
mol per hectare per jaar) dat aanvullende maatregelen
nodig zijn om de depositiedoelen te realiseren, met een
potentieel dat groter is dan het beoogde potentieel van
de nationale PAS-bronmaatregelen. Als de economische
groei en de ontwikkeling van de veestapel lager en de
effecten van het beleid hoger uitpakken, dan kan de
depositie ook veel lager (70-80 mol per hectare per jaar)
uitvallen.

Figuur 6.2
Onzekerheid in stikstofdepositieniveau ten opzichte van depositiedoelen, 2020
% van depositieruimte
400

Overschrijding

200
Depositieruimte
0

-400

pbl.nl

-200

Onderschrijding
PAS-natuurgebieden

Bron: Ministerie van Economische Zaken, RIVM, PBL; bewerking PBL

De omvang van de onzekerheid voor het stikstofdepositieniveau is in bijna alle PAS-natuurgebieden groter dan de volledige depositieruimte.

De onzekerheidsmarges in de stikstofdepositie variëren
per PAS-natuurgebied. In gebieden met veel
veeteeltbedrijven is deze variatie het grootst, doordat de
effecten van het bronbeleid in de landbouw onzeker zijn.
De variatie kan oplopen tot circa 10 procent ten opzichte
van het depositiedoel. In bijna alle gebieden (90 procent)
is de onzekerheid groter dan de beschikbare depositieruimte (figuur 6.2) en daarmee dus ook groter dan de
ontwikkelingsruimte dat hiervan een onderdeel is. Met
een reservering van de beschikbare ontwikkelingsruimte
voor de tweede helft van de programmaperiode kunnen
dus geen grote tegenvallers worden opgevangen .

6.2 Monitoring
Om na te gaan of de werkelijke stikstofbelasting binnen
de randvoorwaarden van de PAS blijft, en de
depositiedoelen zoals vastgelegd in het programma dus
niet worden overschreden door de ontwikkeling van de
stikstofdepositie in de praktijk, is het nodig de
ontwikkeling van de hoeveelheid stikstofdepositie in
kaart te brengen. Het gaat hierbij zowel om de
daadwerkelijke depositie als om het verwachte niveau
aan het einde van het programma. De instrumenten,
gegevens en indicatoren waarmee dit kan worden
vastgesteld, zijn bekend. De voortgang van de
ontwikkeling van de stikstofdepositie wordt getoetst aan
het verwachte depositieverloop zoals vastgelegd in het

programma. Zolang de afwijkingen binnen de gestelde
tolerantiegrenzen blijven, is bijsturing niet aan de orde.
Deze tolerantiegrenzen moeten nog nader worden
uitgewerkt (EZ & IenM 2014). Onduidelijk is of en hoe de
toestemming voor de uitgifte van de depositieruimte in
de tweede helft van het programma is gekoppeld aan de
resultaten van de evaluatie.
Op basis van metingen en modelberekeningen stelt het
RIVM de daadwerkelijke stikstofdepositie jaarlijks vast in
de zogenoemde generieke depositiekaarten Nederland
(GDN) (Velders et al. 2014). Dit gebeurt met het OPSmodel, dat ook het rekenhart vormt van AERIUS. Een
verschil tussen de twee toepassingen is dat AERIUS wordt
gevoed met prognoses van de stikstofuitstoot terwijl de
daadwerkelijke depositie jaarlijks wordt bepaald op basis
van vastgestelde emissiecijfers. De methodiek die wordt
gebruikt voor de monitoring en de prognose komt dus
overeen. In beide gevallen vindt bij de vaststelling van de
stikstofdepositie een correctie plaats voor het verschil
tussen gemeten en berekende stikstofconcentraties in de
lucht en in neerslag.
Het RIVM gebruikt verschillende typen metingen die
zowel de depositie van stikstof in regen (natte depositie)
als de depositie van stikstof via de lucht (droge depositie)
meten (Mooibroek et al. 2013). Om ruimtelijke patronen
in de depositie te kunnen identificeren zijn voldoende
meetpunten van belang. De werkelijke droge depositie is
echter moeilijk te meten en de meting is bovendien
kostbaar. Om meer inzicht in de droge depositie te
verkrijgen worden voor de PAS daarom extra metingen
PAS-depositiedoelen | 75

ZES
uitgevoerd. Ook wordt het zogenoemde Landelijk
Meetnet Luchtkwaliteit (LML) van het RIVM uitgebreid
met drie meetpunten voor droge depositie (DLG 2013).
Daarnaast worden metingen van stikstof in de lucht
(ammoniak en stikstofoxide) gebruikt. Deze geven een
goede indicatie voor de droge depositie van stikstof en
zijn goedkoper dan de depositiemetingen.
De afwijking tussen de modelberekening en de meting
vertoont vooral bij ammoniakconcentraties sterke
regionale patronen. Om deze ruimtelijke patronen voor
de bepaling van de droge stikstofdepositie op natuur
goed te kunnen berekenen, wordt in het kader van de PAS
het Meetnet Ammoniak in Natuurgebieden (MAN) van het
RIVM gebruikt. Het gaat hierbij om ammoniakmetingen
in circa 60 PAS-natuurgebieden (RIVM 2014). Deze
metingen zijn relatief eenvoudig, veel goedkoper dan
standaardmetingen en geven een goede inschatting van
de ruimtelijke patronen van ammoniakconcentraties.
Omdat metingen relatief kostbaar zijn, is voor de
vaststelling van een representatief beeld over heel
Nederland daarom gekozen voor een combinatie van
metingen en berekeningen.

Trends in de stikstofdepositie zijn nauwkeurig vast
te stellen
Trends in de depositie en uitspraken over de te verwachte
toekomstige vermindering van de stikstofdepositie bij
een bepaald beleidsscenario kunnen aanzienlijk
nauwkeuriger worden vastgesteld dan de absolute
depositie. Hiervoor is het wel nodig rekening te houden
met de variatie in meteorologische verschillen van jaar
tot jaar en te corrigeren voor tussentijdse modelaanpassingen (Velders et al. 2011). De meteorologische
omstandigheden variëren namelijk van jaar tot jaar,
waardoor de vastgestelde depositie van jaar tot jaar
fluctueert zonder dat dit een trend in de stikstofuitstoot
weergeeft. Ontwikkelingen in de depositie (de trend)
worden in kaart gebracht door te rekenen met
‘gemiddelde’ meteorologische omstandigheden. Deze
gemiddelde omstandigheden worden ook toegepast in
de AERIUS-versie van het OPS-model.

bepaald door de onzekerheid in het landgebruik en de
onzekerheid in de parametrisatie van de droge
depositiesnelheid. Ook in het geval dat veel
detailinformatie beschikbaar is over bronnen in de
omgeving van een natuurgebied, zal de onzekerheid nog
altijd enkele tientallen procenten bedragen en dus
minimaal in de orde van honderden molen per hectare
per jaar zijn. Deze onzekerheden spelen een grote rol
indien met het AERIUS-model deposities met absolute
depositiewaarden worden vergeleken (Velders et al. 2011).
In AERIUS wordt de onzekerheid verkleind door in de
depositieberekening meer detailinformatie te gebruiken
over de grootte en de locatie van de stikstofemitterende
bronnen rond het natuurgebied, evenals meer informatie
over de oppervlakte-eigenschappen van het natuurgebied. Hoeveel de onzekerheid hierdoor wordt
verkleind, is echter nog onduidelijk (DLG 2013). Volgens
medewerkers van het RIVM kan de stikstofdepositie op
haar best met een onzekerheidsmarge van circa 30
procent worden vastgesteld; dit is namelijk de
onzekerheid die geldt voor depositiemetingen. De
methodiek voor monitoring en prognose van de depositie
is vrijwel hetzelfde, bevat dezelfde afwijkingen en levert
daarom eenduidige waarden.
Door de gehanteerde methodiek voor de emissieberekening in AERIUS kunnen ook afwijkingen ontstaan.
Volgens de Emissieregistratie zijn de ammoniakemissies
door varkens en legpluimvee hoger (circa 40 tot 50
procent) terwijl de ammoniakemissies van melkvee lager
(10 procent) zijn dan volgens AERIUS. In AERIUS liggen de
totale ammoniakemissies op nationaal niveau in 2012
hierdoor lager dan volgens de Emissieregistratie. Het is
niet helemaal duidelijk wat de oorzaak is van deze
verschillen.

Vaststellen stikstofdepositieniveaus op lokale
schaal kent grote onzekerheden

De volgens de Emissieregistratie hogere ammoniakemissie bij varkens is voor een klein deel te verklaren
door onvolledige naleving bij het gebruik van luchtwassers. AERIUS houdt hier, in tegenstelling tot de
Emissieregistratie, geen rekening mee. Zonder deze
correctie voor onvolledige naleving blijft voor varkens de
uitstoot volgens AERIUS echter 30-35 procent hoger dan
volgens de Emissieregistratie.

De vaststelling van de stikstofdepositieniveaus
daarentegen kent grote onzekerheden, die op lokale
schaal zelfs aanzienlijk kunnen zijn. Voor de berekening
van de depositie op de vierkante kilometer liggen
dergelijke onzekerheden in de buurt van de 70 procent
(DLG 2013). Deze onzekerheden worden bepaald door de
onzekerheden in de emissies, het landgebruik, de
verspreidingsberekening en de depositieberekening. Bij
de GDN-berekeningen wordt de lokale onzekerheid in de
schatting van de depositiesnelheid voor een groot deel

Een mogelijke verklaring voor de verschillen in
ammoniakemissies is dat AERIUS, in tegenstelling tot de
Emissieregistratie, geen rekening houdt met (de
ontwikkeling in) de hoeveelheid stikstof in de mest, die
kan vervluchtigen als ammoniak. AERIUS berekent de
ammoniakemissie door per diercategorie voor een
specifiek stalsysteem in een bepaald basisjaar
vastgestelde vaste emissiefactor per dier (de
zogenaamde de RAV-factor) rechtstreeks te

76 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

vermenigvuldigen met het lokaal aanwezige aantal
dieren. Dit verklaart mogelijk (een deel van) de voor de
volgens de Emissieregistratie hogere ammoniakemissie
bij legpluimvee, omdat daar de afgelopen jaren de
hoeveelheid stikstof in mest, die kan vervluchtigen als
ammoniak, is toegenomen. Dit kan ook een verklaring
zijn voor de volgens de Emissieregistratie lagere
ammoniakemissie bij melkvee, omdat in de afgelopen
jaren de hoeveelheid stikstof in de mest is afgenomen,
die kan vervluchtigen als ammoniak. Voor de hogere
ammoniakemissie volgens de Emissieregistratie bij
varkens is dit geen verklaring, omdat bij varkens geen
sprake is van een toename van de hoeveelheid stikstof in
de mest, die kan vervluchtigen als ammoniak.
Om aan te sluiten bij de landelijke cijfers van de
Emissieregistratie corrigeert AERIUS voor het verschil met
de Emissieregistratie. Omdat AERIUS hierbij geen
onderscheid maakt naar diersoort, zal dit – afgezet tegen
de Emissieregistratie – leiden tot een lagere inschatting
van de stikstofdepositie in gebieden met een hoog
aandeel varkenshouderijen en legpluimveebedrijven en
een hogere inschatting bij een hoog aandeel
melkveehouderijen.

6.3 Botsproef
In deze paragraaf confronteren we de resultaten uit dit
hoofdstuk met het juridisch kader. We kijken of er op
basis van de geschetste onzekerheden tegenvallers in de
stikstofdepositie te verwachten zijn en wat hiervan de
consequenties zijn voor de vergunningverlening. Ook
onderzoeken we welke handelingsperspectieven er zijn
om eventuele consequenties te voorkomen. Daarnaast
gaan we na of de monitoring op orde is om de voortgang
van de ontwikkeling in de stikstofdepositie in kaart te
brengen en te toetsen aan de randvoorwaarden van het
programma.

Omvang mogelijke tegenvallers kan uitgifte
depositieruimte in problemen brengen
De onzekerheden over de ontwikkeling van de
stikstofdepositie zijn groot. Het niveau kan zowel boven
als onder de depositiedoelen uitkomen. Gemiddeld
genomen komt de PAS op het beoogde niveau uit en
mee- en tegenvallers zouden elkaar (deels) kunnen
compenseren.
Het is niet uit te sluiten dat in het slechtste geval de
depositiedoelen in een groot aantal PAS-natuurgebieden
hierdoor halverwege de PAS-periode in het geding
komen. Dit zou kunnen als het grootste deel van de
ontwikkelingsruimte dan al is vergeven en het depositieniveau boven het depositiedoel dreigt uit te komen. De

overheid heeft dan depositieruimte vergeven die zij, met
het oog op de natuurdoelen, achteraf gezien beter niet
had kunnen verstrekken. De overschrijding kan in het
slechtste geval groter zijn dan het beoogde effect van de
nationale bronmaatregelen. Omdat er niet voldoende
maatregelen zijn om een grote tegenvaller ineens te
compenseren, dreigt het in het slechtste geval onmogelijk
te worden de doelen te realiseren. In dat geval moet de
PAS worden aangepast. Aanpassing van het programma
met bijvoorbeeld minder ambitieuze depositiedoelen is
mogelijk, mits hiermee de natuurdoelen zijn
gewaarborgd. Dat betekent dat moet worden aangetoond
dat de PAS de kwaliteitsachteruitgang van Natura 2000gebieden sneller tot stilstand brengt en bijdraagt tot het
sneller bereiken van een gunstige staat van
instandhouding dan zonder de PAS het geval zou zijn. Lukt
dat niet, dan mag in elk geval tot de volgende
programmaperiode geen ontwikkelingsruimte meer
worden uitgegeven. Ook moet de mogelijkheid voor
vergunningsvrije activiteiten – onder de grenswaarde – in
zo’n geval worden beperkt.

Alle opties nodig om doelen te waarborgen: tijdige
bijsturing, aanvullende maatregelen en reservering
voldoende ontwikkelingsruimte
Doordat de onzekerheden groot zijn, is een overschrijding
van depositiedoelen nooit echt uit te sluiten. Wel is het
mogelijk de kansen op overschrijding te verkleinen.
Bijsturing in de PAS is daarom noodzakelijk om te
waarborgen dat de doelen worden gerealiseerd. De
mogelijkheid tot bijsturing voorkomt ook dat er op
voorhand mogelijk buitensporige voorzorgsmaatregelen
worden getroffen om zo veel mogelijk risico’s uit te
sluiten. De tegenvallers in de stikstofdepositie zijn
mogelijk op te vangen door jaarlijks de voortgang van het
programma bij te sturen. Om te kunnen bijsturen is het
nodig voor de tweede helft van het programma
voldoende ontwikkelingsruimte te reserveren, tijdig
voldoende aanvullende maatregelen voor te bereiden en
in te zetten op het intensiveren en beter handhaven van
de maatregelen. Om de doelen van de PAS met bijsturing
te kunnen waarborgen is de inzet van al deze opties
geboden.
Ten eerste kunnen het Rijk en de provincies door ‘de
vinger aan de pols’ te houden grote tekorten halverwege
het programma voorkomen. Het is in dat geval
noodzakelijk de resultaten van de jaarlijkse monitoring te
volgen en op basis daarvan bij te sturen. Denk
bijvoorbeeld aan het verkleinen van nalevingstekorten
door controle en handhaving. En door de ontwikkeling
van de veestapel te volgen kan het Rijk in de gaten
houden of deze binnen de verwachte ontwikkelingen
blijft.

PAS-depositiedoelen | 77

ZES
Ten tweede zijn er op de korte termijn slechts beperkt
aanvullende maatregelen mogelijk, met een technisch
potentieel van hooguit enkele kilotonnen ammoniak
(circa 15 mol per hectare per jaar) (zie paragraaf 4.5). Het
Rijk en de provincies kunnen hiermee geen grote
tegenvallers opvangen.
Ten derde kan het zinvol zijn om voldoende
ontwikkelingsruimte voor de tweede helft van het
programma te reserveren. Wat voldoende is, zal per
gebied moeten worden bepaald. Daarnaast zou het zinvol
zijn de uitgifte van ontwikkelingsruimte voor de tweede
helft van het programma voorwaardelijk te koppelen aan
de resultaten van de evaluatie. Zo kan worden
voorkomen dat de overheid al ruimte uitgeeft die ze met
het oog op de natuurdoelen, achteraf gezien beter niet
had kunnen uitgeven.

Eisen aan milieuprestaties leiden tot efficiëntere
benutting ontwikkelingsruimte en dragen bij aan
verduurzaming landbouw
Het Rijk en de provincies moeten nog regels opstellen
voor de uitgifte van de ontwikkelingsruimte. Zo is het nog
niet duidelijk op welke manier aanvragen worden
afgehandeld. Vooralsnog wordt deze
ontwikkelingsruimte toegewezen op basis van het
principe ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’. Er zijn
echter andere mogelijkheden om de schaarse
ontwikkelingsruimte toe te bedelen, die bovendien een
kans bieden om de efficiëntie van het PAS-programma te
vergroten. Zo biedt de PAS de provincies de ruimte om
hiervoor eigen beleidsregels op te stellen. Zij kunnen
bijvoorbeeld eisen stellen aan de milieuprestatie van
nieuwe activiteiten. Hoe strenger deze eisen, hoe minder
ruimte er nodig is en hoe meer bedrijven van dezelfde
hoeveelheid schaarse ontwikkelingsruimte kunnen
profiteren. De maatschappelijke baten worden zo hoger
en de kosten lager. Bovendien draagt de PAS op deze
manier bij aan de verduurzaming van de landbouw. Zo’n
aanpak vergt nog wel een nadere juridische uitwerking,
omdat een vergunning op grond van de
Natuurbeschermingswet niet zomaar mag worden
geweigerd om andere redenen dan natuur (het
specialiteitenbeginsel).Er zijn verschillende manieren
denkbaar voor zo’n systeem van toewijzing. Dit kan
bijvoorbeeld op basis van milieuprestaties.

78 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Nieuwe inzichten bij vaststelling stikstofdepositie
hebben naar verwachting geen gevolgen voor de
vergunningverlening
De monitoring van de stikstofdepositie in de PASnatuurgebieden kan de ontwikkeling van de
stikstofdepositie goed in kaart brengen. De vaststelling
van de stikstofdepositieniveaus kent echter grote
onzekerheden, die op lokale schaal aanzienlijk kunnen
zijn. De onzekerheid op een locatie bedraagt minimaal
enkele tientallen procenten en kan zelfs oplopen tot meer
dan honderd procent. Dit betekent op een locatie een
onzekerheidsmarge in de stikstofdepositie van enkele
honderden tot zo’n duizend molen per hectare per jaar.
Deze onzekerheid krijgt consequenties als tijdens de PASperiode nieuwe inzichten over de depositie ontstaan en
de methodiek voor het vaststellen van stikstofdepositie
wordt gewijzigd. Dit zou kunnen leiden tot
depositiewaarden die lokaal tot een factor twee hoger of
lager zijn dan nu.
Als het door hogere waarden onmogelijk wordt de PASdepositiedoelen te realiseren, dan moet de PAS worden
aangepast. De verwachting is dat bij methodische
wijzigingen de natuurdoelen gewaarborgd blijven.
Methodische wijzigingen zullen dan geen gevolgen
hebben voor de vergunningverlening. Nieuwe inzichten
veranderen weliswaar de inschattingen van de
depositieniveaus, maar dit geldt zowel voor de begin- als
voor de eindsituatie in het programma. De duiding van de
ecologische beginsituatie zal niet veranderen. Ook de
eerder geprognotiseerde verlaging in depositieniveau zal
veelal blijven bestaan, evenals het verwachte effect van
de herstelmaatregelen. Het beoogde resultaat van de
maatregelen in de PAS voor realisatie van de
natuurdoelen blijft daarmee gewaarborgd.

Noot
1

Er is bij middeling gewogen naar het areaal stikstof
gevoelige natuur per PAS-natuurgebied.

PAS-depositiedoelen | 79

Met de PAS wil het Rijk versneld toewerken naar een
duurzaam voortbestaan van de stikstofgevoelige natuur
op de lange termijn en op nationaal niveau. Dit betekent
dat er in Nederland voldoende locaties met goed
ontwikkelde ecosystemen aanwezig moeten zijn, met
voldoende karakteristieke soorten in voldoende grote
populaties. In dit hoofdstuk beschrijven we in hoeverre
het Rijk met de PAS hierin slaagt. Daartoe analyseren we
de mogelijke langetermijneffecten die de PAS heeft op de
stikstofgevoelige natuur in Nederland. Deze effecten
beoordelen we op basis van de verschillende
maatregelen. Daarnaast is de kosteneffectiviteit van deze
maatregelen in beeld gebracht.

Vergeleken met de huidige situatie levert de volledige
uitvoering van het maatregelenpakket een duidelijke
verbetering op van de stikstofgevoelige natuur. Het
aantal stikstofgevoelige soorten waarvoor de milieu- en
ruimtecondities zodanig zijn dat zij op landelijk niveau
duurzaam kunnen voortbestaan, neemt toe van ruim 45
procent in 2014 tot bijna 70 procent in 2032. Door het
maatregelenpakket van de PAS uit te voeren komt de
realisatie van de Europese eis dat de stikstofgevoelige
natuur duurzaam moeten kunnen voortbestaan, dus
dichterbij. Deze eis zal echter niet volledig worden
gerealiseerd: nog steeds zullen voor ruim 30 procent van
de soorten de condities niet duurzaam zijn.

De maatregelen brengen duurzaam voortbestaan
van stikstofgevoelige natuur dichterbij

Slechte milieu- en ruimtecondities belemmeren
duurzaam voortbestaan

Tot aan 2032 kunnen de condities voor het duurzaam
voortbestaan van de stikstofgevoelige soorten die door
de Vogel- en Habitatrichtlijnen (VHR) worden beschermd,
significant verbeteren (figuur 7.1 en kader ‘PBL-analyse’),
zo blijkt uit verkennende modelanalyses van het
maatregelenpakket. Om dit effect te verzilveren, is het
enerzijds nodig dat de bronmaatregelen worden
uitgevoerd volgens het vastgestelde en voorgenomen
bronbeleid, aangevuld met de PAS-bronmaatregelen.
Anderzijds dienen ook de herstelmaatregelen te worden
uitgevoerd zoals in het Natuurpact staat weergegeven
(PBL 2013). Hierbij gaat het zowel om de herstelmaatregelen in het kader van de PAS als om overige
herstelmaatregelen, zoals de (her)inrichting en
uitbreiding van gronden in het kader van het Natuurpact.

Op dit moment zijn voor ruim 45 procent van de VHRsoorten op land de condities in Nederland duurzaam
(figuur 7.2). Dit betekent dat er voor deze soorten genoeg
leefgebied van voldoende kwaliteit is om een landelijk
robuuste populatie te huisvesten en zo een duurzaam
voortbestaan te garanderen. De overige bijna 55 procent
van de soorten ondervindt problemen door ongunstige
milieu- en ruimtecondities. De belangrijkste knelpunten
zijn vermesting, verdroging, versnippering en een tekort
aan geschikt leefgebied.

80 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

ZEVEN

Potentieel en
doelmatigheid van de
PAS voor natuur

Figuur 7.1
Inschatting van effect van maatregelen voor realiseren van Europese eis voor duurzaam
voortbestaan van stikstofgevoelige natuur
% van soorten
100

PAS-maatregelen
Tijdelijk herstelbeheer
Bronmaatregelen
Hydrologische maatregelen
(Her)inrichting en uitbreiding
Maatregelen buiten PAS
Bronmaatregelen
Hydrologische maatregelen

0

pbl.nl

(Her)inrichting en uitbreiding

2014
2014

Bron: PBL

2032

Benodigde
maatregelen
voor volledige
realisatie eis

Het maatregelenpakket volgens het vastgestelde en voorgenomen bronbeleid, inclusief de PAS-maatregelen en het Natuurpact, leidt naar verwachting tot
een toename van het aantal stikstofgevoelige soorten dat onder duurzame condities leeft, met ruim 20 procentpunten in de periode van 2014 tot 2032. De
toename in realisatie van een duurzaam voortbestaan komt vooral door de inzet op PAS-herstelmaatregelen: tijdelijk herstelbeheer en hydrologische
maatregelen. Voor een volledige realisatie van de Europese eis voor duurzaam voortbestaan resteert nog een forse opgave na 2032.

PBL-analyse van toename in realisatie duurzaam voortbestaan
Om de realisatie van de Europese eis voor een duurzaam voortbestaan voor de stikstofgevoelige natuur dichterbij
te brengen, is het niet alleen zaak de bronmaatregelen volledig uit te voeren. Ook gaat het erom de middelen die
volgens het Natuurpact zijn begroot om de herstelmaatregelen binnen de gestelde periode – tot en met 2027 – te
kunnen uitvoeren, volledig in te zetten. Daarvan gaat het PBL uit bij zijn analyse. De jaarlijkse uitvoeringssnelheid
van de maatregelen ligt in dat geval vele malen hoger dan in de huidige situatie. Een ander uitgangspunt is dat de
maatregelen optimaal worden ingezet om de Europese eis op landelijk niveau te realiseren. Dit betekent dat de
uitvoering wordt toegespitst op die locaties, binnen en buiten de PAS-natuurgebieden, waar de natuurwinst op
landelijk niveau het grootst is. Daarbij worden verschillende knelpunten tegelijkertijd opgelost zodat duurzaam
voortbestaan mogelijk is.
De PBL-analyse is vooral gebaseerd op verkennende modelberekeningen met de meta-Natuurplanner (Greft-van
Rossum et al. 2013; Pouwels et al. 2009), en brengt in beeld wat de gevolgen zijn van de te nemen maatregelen op
de condities van soorten. De analyse richt zich op de condities waaronder stikstofgevoelige soorten en habitats die
door de Vogel- en Habitatrichtlijnen (VHR) worden beschermd, duurzaam kunnen voortbestaan. Hierbij is gerekend
met broedvogels, dagvlinders en vaatplanten en is zowel gekeken naar stikstofgevoelige soorten die via de VHR
worden beschermd als naar de zogeheten typische soorten die de stikstofgevoelige habitattypen karakteriseren.
De berekening is een verkennende analyse voor heel Nederland, waarbij het gaat om locaties binnen en buiten de
PAS-natuurgebieden.

Potentieel en doelmatigheid van de PAS voor natuur | 81

ZEVEN
Figuur 7.2
Knelpunten voor duurzaam voortbestaan van beschermde natuur

Soorten waarvoor
huidige milieu en
omvang en type
natuur voldoet

46%

Belangrijkste
knelpunten voor
overige soorten

15%

Oppervlakte

16%

Versnippering

12%

Verdroging

11%

Vermesting

Bron: CBS, PGO's, NEM; bewerking PBL

Vermesting draagt voor ruim 10 procent bij aan de knelpunten voor het duurzaam voortbestaan van VHR-soorten.

Toename realisatie duurzaam voortbestaan vooral
door uitvoering herstelmaatregelen
Bronmaatregelen dragen in geringe mate bij aan de
toename van de realisatie van een duurzaam
voortbestaan (figuur 7.1). Dit komt doordat de
stikstofbelasting en de overschrijding van de kritische
depositiewaarden slechts beperkt afnemen. Het aantal
duurzame soorten neemt vooral toe door de inzet op
PAS-herstelmaatregelen die lokaal en/of regionaal
worden uitgevoerd, dat wil zeggen tijdelijk herstelbeheer
en hydrologische maatregelen (figuur 7.1). Deze
herstelmaatregelen lossen het knelpunt van de
vermesting grotendeels (tijdelijk) op. Enerzijds doen ze dit
door de gevolgen van een te hoge stikstofdepositie op de
natuur (tijdelijk) te bestrijden, door bijvoorbeeld een
overmaat aan stikstof uit het ecosysteem te verwijderen
(denk aan plaggen en maaien). Anderzijds zorgen de
herstelmaatregelen voor een verbetering van de algehele
toestand van de natuur zodat deze beter bestand is tegen
een te hoge stikstofdepositie. Zij doen dit doordat ze ook
andere knelpunten dan vermesting – zoals verdroging en
versnippering – aanpakken. Op lokaal niveau (per gebied
en per habitattype) kan de bijdrage van
herstelmaatregelen sterk verschillen.

Bronmaatregelen zijn essentieel, maar
herstelmaatregelen zijn het meest kosteneffectief
Het is zaak dat het bronbeleid er, zowel op provinciaal,
nationaal als Europees niveau, toe leidt dat de
stikstofdepositie afneemt tot een duurzaam niveau.
Alleen dat biedt op termijn de garantie dat de
stikstofgevoelige natuur niet langer achteruitgaat en
duurzaam kan voortbestaan. De PAS-bronmaatregelen
zijn het minst kosteneffectief in de periode tot 2032
82 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

(figuur 7.3). Dit komt doordat ze relatief duur zijn – de
kosten worden geschat op circa 60 miljoen euro per jaar
(kader ‘Beschouwing van kosten en baten’) – en de
stikstofdepositie relatief gezien maar beperkt
verminderen.
Tijdelijk herstelbeheer en hydrologische maatregelen –
de kosten hiervoor worden volgens het Natuurpact
begroot op respectievelijk circa 45 en 30 miljoen euro per
jaar – zijn het meest kosteneffectief in de periode tot
2032. Zij richten zich specifiek op de PAS-natuurgebieden
en hebben per kosteneenheid veel meer effect dan de
bronmaatregelen, dit geldt in mindere mate ook voor
inrichting en uitbreiding. Tijdelijk herstelbeheer heeft
echter als groot nadeel dat de maatregel maar beperkt
houdbaar is: het positieve effect is tijdelijk en bij een
veelvuldig gebruik van de maatregel kunnen de negatieve
neveneffecten gaan overheersen. Zo wordt, bij een te
hoge frequentie van plaggen, de zaadbank uitgeput
waaruit nieuwe planten kunnen ontkiemen. Als dat
gebeurt, kunnen bepaalde stikstofgevoelige soorten en
habitats verdwijnen. Het tijdelijk herstelbeheer is in de
PAS dan ook bedoeld om de gevolgen van een te hoge
stikstofdepositie tijdelijk te bestrijden. Voor de
hydrologische maatregelen geldt dat hun compenserende
bijdrage beperkt is en dat ze het knelpunt van vermesting
niet volledig zullen kunnen oplossen. Dat betekent dat
bronmaatregelen noodzakelijk zijn voor het duurzaam
oplossen van het knelpunt van vermesting.

Figuur 7.3
Kosteneffectiviteit van maatregelen in Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) voor realisatie
van Europese eis voor duurzaam voortbestaan van stikstofgevoelige natuur, 2014 – 2032
%-punt toename in realisatie van eis per miljoen euro per jaar
0,20

0,16

0,12

0,08

0,00

pbl.nl

0,04

Tijdelijk
Hydrologische (Her)inrichting
herstelbeheer maatregelen en uitbreiding

Bronmaatregelen

Bron: PBL

Herstelmaatregelen (tijdelijk herstelbeheer, hydrologische maatregelen en (her)inrichting en uitbreiding) zijn het meest kosteneffectief in de periode
2014-2032.

Kans op minder realisatie duurzaam voortbestaan
door onvolledige uitvoering of onjuist gebruik
Alleen wanneer zij volledig en tijdig worden uitgevoerd,
zullen de bron- en herstelmaatregelen de hierboven
aangehaalde verwachte bijdrage leveren aan de toename
van een duurzaam voortbestaan. Er is echter een risico
dat dit scenario niet wordt gerealiseerd. Knelpunten bij
de uitvoering kunnen in de praktijk vaak slechts tijdelijk
of niet volledig en tijdig worden opgelost. Zoals bleek in
de hoofdstukken 4 en 5, is het uitvoeringspotentieel van
zowel de bron- als de herstelmaatregelen een stuk lager
dan het technisch potentieel. Bijvoorbeeld omdat boeren
de bemestingsvoorschriften niet volledig naleven of
omdat het door weerstand van grondbezitters niet lukt
de hydrologische herstelmaatregelen tijdig te realiseren.
Daarnaast kunnen ingrepen op een verkeerde manier
worden uitgevoerd, waardoor de natuurdoelen voor
Nederland juist niet dichterbij komen en zelfs verder uit
het zicht raken. Wordt bijvoorbeeld veelvuldig gebruik
gemaakt van tijdelijk herstelbeheer, dan kunnen de
negatieve neveneffecten gaan overheersen. Hiermee
komt de garantie in het geding dat de kwaliteitsachtergang van de stikstofgevoelige natuur tot stilstand
komt, evenals de bijdrage aan een duurzaam
voortbestaan van die natuur. Het tijdelijk herstelbeheer
biedt dus geen duurzame oplossing.
Bovendien staan de PAS-maatregelen niet op zichzelf. Ze
worden beïnvloed door andere maatregelen, onder
andere uit het natuurbeleid. Zo is de overheid er in het

Natuurpact – de meest recente uitwerking van het
natuurbeleid – van uitgegaan dat de financiering voor het
reguliere natuurbeheer verder wordt gekort: in plaats van
84 procent wordt 75 procent van de lasten voor het
natuurbeheer gefinancierd (PBL 2013). De verwachting is
dat minder beheer van natuurterreinen snel zal leiden tot
een forse achteruitgang van de natuurkwaliteit (PBL 2011).
Dit kan ten koste gaan van de effectiviteit van het tijdelijk
herstelbeheer dat in het kader van de PAS wordt ingezet
als aanvulling op het reguliere beheer. Daarnaast zijn
ontwikkelingen buiten de invloedsfeer van de PASnatuurgebieden mede bepalend voor de ontwikkelingen
erbinnen. Zo is 60 procent van de VHR-soorten
afhankelijk van populaties die buiten de Natura
2000-gebieden voorkomen (Bouwma et al. 2009).

Na de uitvoering van de PAS resteert nog een grote
opgave voor volledige realisatie duurzaam
voortbestaan
Na 2032 zijn naar verwachting nog niet alle knelpunten
opgelost die het duurzaam voortbestaan voor stikstofgevoelige natuur in de weg staan. Er resteert nog een
forse opgave om alle knelpunten van vermesting,
verdroging, versnippering en tekort aan leefgebied
duurzaam op te lossen. Voor het duurzaam voortbestaan
van de stikstofgevoelige natuur is hierbij vooral de inzet
op (her)inrichting en uitbreiding van leefgebieden
effectief, gevolgd door bronmaatregelen om vermesting
te bestrijden en hydrologische maatregelen tegen

Potentieel en doelmatigheid van de PAS voor natuur | 83

ZEVEN
verdroging (zie figuur 7.1). Het oplossen van alle
knelpunten vergt een grote beleidsinspanning.
Voor een voldoende depositiedaling is bijvoorbeeld nog
een forse extra inzet van bronmaatregelen nodig. Deze
extra inzet moet leiden tot een effect dat zes keer groter
is dan het effect van het nu bestaande en voorgenomen
beleid. Dit vergt een gemeenschappelijke inspanning van
de provincies, het Rijk en de omringende landen
(Koelemeijer et al. 2010). Om de gehele
verdrogingsproblematiek te kunnen oplossen is bovenop
de inspanning in de PAS een verdubbeling van de
inspanning nodig. En om knelpunten zoals een tekort aan
leefgebied en versnippering op te lossen, is een extra
inzet op de (her)inrichting en uitbreiding van gronden
nodig, met een effect op de toename in de realisatie van
een duurzaam voortbestaan dat vier keer zo hoog is als
op dit moment.

84 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Beschouwing van kosten en baten
Tabel 7.1
Schatting gemiddelde kosten van PAS-bronmaatregelen (mln euro per jaar) van 2014 tot 2032 (prijspeil 2012)
Bronmaatregelen

Kosten

Voer- en managementmaatregelen in de melkveehouderij
10-30
Stalmaatregelen generiek
15-20
Aanscherpen eisen voor emissiearm bemesten
15-30
Totaal PAS-bronbeleid
40-80

In de PAS treft alleen de landbouwsector extra bronmaatregelen. De kosten van deze bronmaatregelen worden
geschat op circa 60 (40 tot 80) miljoen euro per jaar (tabel 7.1). De helft van de reductie van de stikstofdepositie
door deze bronmaatregelen is beschikbaar voor nieuwe economische activiteiten (depositieruimte).
De overheid kiest er in de PAS echter voor om bij de verstrekking van depositieruimte de sectoren verkeer en
industrie voorrang te geven op de landbouw. Vanuit een economisch perspectief – op basis van toegevoegde
waarde – lijkt dit een rationele keuze: de hoeveelheid toegevoegde waarde per eenheid stikstofdepositie is voor de
sectoren verkeer en industrie en energie vele malen hoger dan voor de landbouw (tabel 7.2).
Kanttekening bij deze benadering is dat zij puur economisch van aard is. Bij een ruimere benadering (‘van het begrip
welvaart’) is inzicht noodzakelijk in het effect dat de PAS heeft op het consumenten- en producentensurplus van de
sectoren landbouw, verkeer en energie (Romijn & Renes 2013). Hier hebben we ons om praktische redenen beperkt
tot de smalle benadering op basis van landelijke gemiddelden. Voor individuele projecten zullen de uitkomsten
sterk kunnen afwijken.
Tabel 7.2
Stikstofdepositie en toegevoegde waarde naar doelgroep in Nederland
Toegevoegde waarde per
eenheid stikstofdepositie
(miljard euro/mol ha-1
per jaar)

Stikstofdepositie
(mol / ha per jaar)

Toegevoegde waarde
(basisprijzen) in
miljard euro (2012)

Industrie (excl. raffinaderijen)

3,3

25

83,6

Raffinaderijen

0,8

5

4

Energiesector

1,2

10

12,4

Verkeer: wegverkeer (vervoer
over land)

0,3

120

39,31)

0,012) en 0,04 3)

7352) en 740 3)

9,32) en 26,2 3)

Landbouw
Bron; CBS 2013; Velders et al. 2013

1. Naast toegevoegde waarde beroepsvervoer (9,3 mld euro) ook een bijdrage voor vervoer op basis van betalingsbereidheid (30 mld euro) zoals
gebruikelijk bij kosten-batenanalyses.
2. Primaire sector.
3. Primaire sector plus toelevering en verwerking van binnenlandse grondstoffen.

Potentieel en doelmatigheid van de PAS voor natuur | 85

Literatuur
Arcadis (2013), Onderzoek uitbreidingsruimte veehouderij.
Natuur en milieu. Arnhem: Arcadis.
Berkhout P. et al. Tabeau (2011), In perspectief, Over de
toekomst van de Nederlandse agrosector, Den Haag: LEI.
Boonstra, F.G. et al. (2012), Terugblik op het ILG. Kwalitatieve
evaluatie van het Investeringsbudget Landelijk Gebied,
Wageningen: Alterra.
Bouwma, I.M. et al. (2009), Realisatie landelijke doelen
Vogel- en Habitatrichtlijn. Een onderzoek naar de noodzaak
voor aanvullende beleidsmaatregelen ter realisatie van
de landelijke doelen van de Vogel- en Habitatrichtlijn,
Wageningen: Alterra.
Bruggen, C. van (2014a), Doorrekening maatregelen gericht op
beperking ammoniakemissie. Den Haag: Centraal Bureau
voor de Statistiek.
Bruggen, van C., A. Bannink, C.M. Groenestein, B.J. de
Haan & J.F.M. Huijsmans (2014b), Emissies naar lucht
uit de landbouw in 2012. Berekeningen van ammoniak,
stikstofoxide, lachgas, methaan en fijn stof met het model
NEMA, Wageningen: Wageningen UR.
Bruggen, van C. et al. (2013), Ammoniakemissie uit dierlijke
mest en kunstmest in 2011. Berekeningen met het Nationaal
Emissiemodel voor Ammoniak (NEMA), Wageningen:
Wageningen UR.
CBS (2013), Nationale rekeningen 2012, Voorburg: Centraal
Bureau voor de Statistiek.
CBS (2014), Statline, statline.cbs.nl. Geraadpleegd op 14
maart 2014.
CDM (2014), Trends in ammoniakconcentraties en –emissies;
een quick scan, Concept 27 juni 2014, Commissie
Deskundigen Meststoffen.
Dam, J. van & B. de Haan (2007), Dilemma voor de
intensieve veehouderij: Gangbaar emissie-arm stalsysteem of
luchtwasser?, Vereniging Voor Milieukundigen, Milieu,
Milieu Dossier 2007-8.
De Haan, B.J. et al. (2009), Emissiearm bemesten geëvalueerd,
Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
DLG (2013), Monitoringsplan PAS. InfoMil, DLG, RIVM en
AERIUS, Utrecht: Dienst Landelijk Gebied.
Dobben, H.F. van, R. Bobbink, D. Bal & A. van Hinsberg
(2012), Overzicht van kritische depositiewaarden voor stikstof,
toegepast op habitattypen en leefgebieden van Natura 2000,
Wageningen: Alterra.
EZ (2011), AERIUS 1.5 Achtergronddocument, Den Haag:
Ministerie van EZ.
EZ (2013), Kabinetsreactie op ex-ante beleidsevaluatie
mestbeleid, Den Haag: Ministerie van EZ.
86 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

EZ (2014), Vijfde actieprogramma en derogatie, Den Haag:
Ministerie van EZ.
EZ (2014a), Voortgang PAS en beantwoording vragen, Den
Haag: Ministerie van EZ.
EZ (2014b), pas.natura2000.nl. Geraadpleegd februari
2014.
EZ & IenM (2014), Programma Aanpak Stikstof 2015-2021,
concept-ontwerp d.d. 14 juli 2014, Den Haag Ministerie
van EZ en Ministerie van IenM.
Gijlswijk, R. van, P. Coenen, T. Pullen & J. van der Sluijs
(2004), Uncertainty assessment of NOx, SO2 and NH3
emissions in the Netherlands, Apeldoorn: TNO.
Grinsven, H. van, J. Willems, J. van Dam, H. van Zeijts, H.
Westhoek & S. van der Sluis (2011), Welke veestapel past
in Nederland? Inbreng voor de maatschappelijke discussie
over begrenzing en sturing van de omvang van de veestapel,
Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
Greft-van Rossum, J.G.M. van der et al. (2013), Water-,
milieu- en ruimtecondities vaatplanten; Implementatie
in Model for Nature Polic y MNP 2.0. Wageningen:
Wageningen UR.
Ham, A. van den, G. Doornewaard & C.H.G. Daatselaar
(2011), Uitvoering van de meststoffenwet. Evaluatie
meststoffenwet 2012: deelrapport ex post, Den Haag, LEI,
onderdeel van Wageningen UR, LEI-rapport 2011-073.
Handhavingsamenwerking Noord-Brabant (2013),
http://w w w.handhaveninbrabant. nl/default/onder
werpen/lucht/
Speerpuntveehouderijenverbeteringluchtk waliteit/
id_10091002.
Handhavingssamenwerking Noord-Brabant (2013),
Website waarin aanpak Noord-Brabant ten aanzien
van Besluit Huisvesting wordt gemeld. Beschikbaar
via http://w w w.handhaveninbrabant.nl/default/
onder werpen/milieuinrichtingen/
brabantbredetoezichtsaanpakstoppersbesluithuisvesting veehouderijen2013/
id_11292146?trackCookie=allow, Geraadpleegd
4 december 2013.
Hoogeveen M.W., H.H. Luesink & P.W. Blokland (2010),
Ammoniakemissie uit de landbouw in 2020 – Raming en
onzekerheden, Den Haag: LEI.
Huijsmans, J.F.M. & B.R. Verwijs (2008), Beoordeling
mesttoediening in de praktijk, Wageningen: Plant
Research International.

Huijsmans, J.F.M. & B.R. Verwijs (2008a), Ammoniakemissie
bij alternatieve mesttoedieningsmethoden, Wageningen:
Plant Research International.
Huijsmans, J.F.M. & Schils (2009), Ammonia and nitrous
oxide emissions following field-application of manure: state of
the art measurements in the Netherlands, IFS proceedings
no: 655.
IenM (2013), Informatie van het ministerie van IenM
over het voornemen voor het Besluit emissiearme
huisvesting landbouwhuisdieren. Informatie van
september 2013, Den Haag: Ministerie van IenM.
IenM (2014), Informatie van het ministerie van IenM
over het voornemen voor het Besluit emissiearme
huisvesting landbouwhuisdieren. Informatie van juni
2014, Den Haag: Ministerie van IenM.
Koelemeijer, R. et al. (2010), Verkenning van aanvullende
maatregelen in het kader van de Programmatische
Aanpak Stikstof – Een verkenning van de gevolgen voor
milieu en economie, Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving.
Legkippenbesluit (2003), Besluit van 27 mei 2003 , houdende
regels voor de huisvesting en verzorging van legkippen. Den
Haag: Ministerie Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
Leneman, H. et al. (2012), Economisch perspectief van de PAS.
Baten en kosten van de Programmatische Aanpak Stikstof in
Natura 2000-gebieden, Den Haag: LEI.
LTO (2013), Actualisering emissiefactoren melkrundvee, versie
2, Den Haag: LTO Nederland.
LTO, Nevedi, Cumela Nederland, TLN, NZO & COV (2013),
Koersvast richting 2020: voortvarend in verantwoordelijkheid
– Plan Bedrijfsleven Agroketen Veehouderij en Milieu,
Nevedi, CUMELA Nederland, TLN, Nederlandse Zuivel
Organisatie (NZO) en de Centrale Organisatie voor de
Vleessector (COV).
LSV (2010), Verdrogingsbestrijding in Nederland;
Voortgangsrapportage 2009, Landelijk Steunpunt
Verdroging.
Mooibroek, D., J.P.J. Berkhout & R. Hoogerbrugge (2013),
Jaaroverzicht luchtkwaliteit 2012, Bilthoven: RIVM.
NZO & LTO (2013), Kansen voor de zuivelketen na 2015 Verantwoord blijven ontwikkelen binnen maatschappelijke
randvoorwaarden, Plan van Aanpak voor de Zuivelsector.
PBL (2010), Balans van de Leefomgeving 2010, Bilthoven/Den
Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
PBL (2011), Beoordeling Natuurakkoord. Globale toetsing van
het onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur, Den
Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
PBL (2012), Balans van de Leefomgeving, Den Haag:
Planbureau voor de Leefomgeving.
PBL (2013), QuickScan Hoofdlijnennotitie ‘Ontwikkeling
en beheer van natuur in Nederland’ Globale toetsing van
effectiviteit en doelmatigheid, Den Haag: Planbureau voor
de Leefomgeving.
PBL & ECN (2010), Referentieraming energie en emissies 20102020, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

PBL & ECN (2012), Referentieraming energie en emissies:
actualisatie 2012.
Energie en emissies in de jaren 2012, 2020 en 2030, Den Haag:
Planbureau voor de Leefomgeving.
PBL & WUR (2013), Ex ante evaluatie mestbeleid 2013.
Gevolgen van de invoering van verplichte mestverwerking en
het afschaffen van productierechten in de veehouderij, Den
Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
Pouwels, R., M.J.S.M. Reijnen, M.F. Wallis de Vries, A.
van Kleunen, H. Kuipers & J.G.M. van der Greft (2009),
Water-, milieu- en ruimtecondities fauna: implementatie in
L ARCH, Wageningen: Wageningen UR.
Productschap Zuivel (2013), Zuivel in cijfers 2012, update 26
juni 2013 , http://www.prodzuivel.nl/pz/productschap/
publicaties/zic/zictab2012.pdf.
Raad van State (2012), Voorlichting met betrekking tot
de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), Advies
W15.12.0046/IV, Den Haag Raad van State.
Rekenkamer Oost-Nederland (2006a), Pappen en
nathouden; Verdrogingsbestrijding provincie Gelderland; Deel
2: Nota van bevindingen, Deventer.
Rekenkamer Oost-Nederland (2006b), Pappen en
nathouden; Verdrogingsbestrijding provincie Overijssel; Deel
2: Nota van bevindingen, Deventer.
RIVM (2014), http://w w w.rivm.nl/Onder werpen/A/
Ammoniak/Meetnet _ Ammoniak _in_Natuurgebieden.
Geraadpleegd 24 april 2014.
Romijn, G. & G. Renes (2013), Algemene leidraad voor
maatschappelijke kosten-batenanalyse, Den Haag: CPB/
PBL.
Rougoor, C., E. Elferink & L.Terryn (2013), Fosfaat, ammoniak
en broeikasgassen in de melkveehouderij – Effect van
maatregelen 2020, Culemborg: Onderzoek en Advies BV.
Sanders, M. & A. Gerritsen (red.) (2011), Het
biodiversiteitsbeleid in Nederland werkt;
Achtergronddocument bij Balans van de Leefomgeving 2010,
Wageningen: Wageningen UR.
Sanders, M.E., H.E. Keizer-Vlek, J.G.M. van der
Greft-van Rossum (2013), Watermaatregelen in
Natura 2000-gebieden. Rapportage over synerie van
watermaatregelen in Natura 2000-gebieden en KRWwaterlichamen, Wageningen: Alterra.
Smits, N.A.C., A.S. Adams, D. Bal & H.M. Beije (redactie)
(in voorbereiding), Herstelstrategieën stikstofgevoelige
habitats. Ecologische onderbouwing van de Programmatische
Aanpak Stikstof (PAS), Wageningen/Den Haag: Alterra
Wageningen UR en Programmadirectie Natura 2000
van ministerie van EZ.
Smits, M.C.J., A.J.A. Aarnink, H.H. Ellen & C.M.
Groenestein (2013), Overzicht van maatregelen om de
ammoniakemissie uit de veehouderij te beperken.
Wageningen: Wageningen UR Livestock Research.
Taskforce Verdroging (2006), Verdrogingsbestrijding: een
nieuwe impuls; Advies van de Taskforce Verdroging, Utrecht.

Literatuur | 87

Tweede Kamer (2010), Wijziging van de Wet ammoniak en
veehouderij,
brief van de minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–
2010, 30 654, nr. 77.
Tweede Kamer (2012), Voorschriften voor de aanwending
van drijfmest om de emissie van ammoniak terug te dringen,
Kamerstuk 33037, nr. 32, 11 oktober 2012.
Tweede Kamer (2013), Nota nav het verslag, Tweede Kamer,
Kamerstukken II 2013–2014, 33 669, nr. 6, p. 39.
Tweede Kamer (2014), Wijziging van de
Natuurberschermingswet 1998 (programmatische aanpak
stikstof ). Tweede nota van wijziging, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2013-2014, 33 669, nr. 32.
Veen, M.P. van & I.M. Bouwma (2007), Perspectieven voor
de Vogel- en Habitatrichtlijnen in Nederland, Bilthoven:
Milieu- en Natuurplanbureau.
Velders, G.J.M., G.P. Geilenkirchen & R. de Lange (2011),
‘Higher than expected NOx emissions from trucks
may affect the attainability of NO2 limit values in the
Netherlands’, Atmos. Environment 45: 3025-3033.
Velders, G.J.M. et al. (2013), Grootschalige concentratie- en
depositiekaarten Nederland, Rapportage 2013, Bilthoven:
RIVM.
Velders, G.J.M. et al. (2014), Grootschalige concentratie- en
depositiekaarten Nederland, Rapportage 2014, Bilthoven:
RIVM.
Velders, G., M. van Zanten, J. Aben, W. de Vries, H. van
Jaarsveld, R. Maas & A. van Pul (2011), Toelichting
Depositieberekeningen AERIUS.
Velthof, G.L., C. van Bruggen, C.M. Groenestein, B.J. de
Haan, M.W. Hoogeveen & J.F.M. Huijsmans (2009),
Methodiek voor berekening van ammoniakemissie uit de
landbouw in Nederland, Wageningen: Wgeningen UR.
Vonk J., W.A.J. van Pul, E. Schols & G.M. de Groot (2012),
Naleeftekorten bij luchtwassers in de intensieve veehouderij:
Effect op emissie(-reductie) van ammoniak, Bilthoven:
RIVM.
Van Vliet, C.J.M., H. van Blitterswijk, A. Blankena &
C.A. Balduk (2002), Blauw voor groen: nog veel te doen.
Een evaluatie van de verdrogingsbestrijding in Nederland,
Wageningen: Alterra.
Varkensbesluit (1994), Besluit van 7 juli 1994 , houdende
regelen ter zake van het houden en huisvesten van varkens,
Den Haag: Ministerie Landbouw, Natuurbeheer en
Visserij, Den Haag.
VROM (2001), Ontwerp-Besluit ammoniakemissie huisvesting
veehouderij. Staatscourant 23 mei 2001. Den Haag:
Ministerie van VROM.
VROM, LNV, IPO & VNG (2009), Actieplan ammoniak en
veehouderij, Den Haag.
Willems, W.J. & M.W. van Schijndel (2012), Evaluatie
Meststoffenwet 2012: syntheserapport, Den Haag:
Planbureau voor de Leefomgeving.

88 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

Bijlage: Inschatting
technisch potentieel
landelijke maatregelen

In deze bijlage staat de inschatting van het technisch
potentieel van de landelijke PAS-maatregelen centraal.
Belangrijk daarbij is om vast te stellen in welke mate deze
maatregelen al deel uitmaken van de PASreferentieprognose (zie hoofdstuk 4) en dus niet tot een
(volledige) extra emissiereductie leiden. Het Rijk verwijst
voor de inschatting van het reductiepotentieel van voeren managementmaatregelen in het concept-ontwerp PAS
2014-2020 naar een (interne) notitie van het CBS (Van
Bruggen 2014a) waarin een inschatting is gegeven van alle
maatregelen aan de hand van een berekening met het
NEMA-model.
Ten aanzien van Van Bruggen (2014a) is het belangrijk op
te merken dat de potentiële ammoniakreductie geschat is
ten opzichte van 2012 en dus niet ten opzichte van de
referentieprognose in 2020. Dit betekent dat effecten op
de ammoniakemissie van vastgesteld beleid en als gevolg
van diverse autonome ontwikkelingen na 2012 deel
uitmaken van de door het CBS geschatte emissiereductie.
In de referentieprognose zijn die effecten al
verdisconteerd en valt de emissiereductie ten opzichte
daarvan dus lager uit.
Het PAS-programma sluit aan bij het plan van aanpak
‘Kansen voor de Zuivelketen na 2015’ (NZO & LTO 2013),
dat hoort bij het sectorplan ‘Koersvast richting 2020:
voortvarend in verantwoordelijkheid’ (LTO 2013). Het plan
van aanpak, dat onder verwijzing naar een rapport van
CLM en LEI (Rougoor et al. 2013) een reductiepotentieel
schetst van 3 kiloton ammoniak voor voer- en
managementmaatregelen, is inmiddels op 5 december
2013 vastgelegd in de overeenkomst ‘Verbetering

mineralenefficiëntie op melkveebedrijven via de
KringloopWijzer’. De maatregelen die de sector
voorstaat, zijn weliswaar vooral ingegeven vanuit het
fosfaatbeleid, maar veel van de genoemde maatregelen,
zoals de verlaging van het aandeel jongvee, het beter op
norm voeren en het verhogen van de productiviteit,
hebben ook een effect op stikstofexcretie en
ammoniakemissie.

Voer- en managementmaatregelen in
de melkveehouderij
Onder ‘voer- en managementmaatregelen’ wordt een
aantal maatregelen gevat. Voorbeelden zijn het gebruik
van kracht- en ruwvoer met een laag eiwitgehalte en
minder jongvee aanhouden door in te zetten op
levensduurverlenging van melkkoeien.

Inschatting technisch potentieel
De PAS gaat ervan uit dat met voer- en managementmaatregelen een reductie van 3 kiloton in 2020 mogelijk
is bij melkvee (inclusief jongvee). Tabel B1 geeft een
overzicht van de (effecten van) specifieke voer- en
managementmaatregelen genoemd in Van Bruggen
(2014a), waarop het Rijk zijn inschatting van het reductieeffect van deze PAS-maatregelen baseert. In de tabel
staan ook de maatregelen uit het rapport van CLM en LEI
(Rougoor et al. 2013), waarop LTO en NZO zich mede
baseren (NZO & LTO 2013 en LTO et al. 2013). Hierbij zijn
de effecten opgenomen bij een toename van de
melkproductie met 20 procent in 2020 (omdat die
Bijlage: Inschatting technisch potentieel landelijke maatregelen | 89

ontwikkeling het best vergelijkbaar is met de uitgangspunten in het PAS-referentiescenario), die CLM als
realistisch haalbaar beschouwt.
Van Bruggen (2014a) geeft een potentieel van
rantsoenaanpassingen van -6,5 kiloton ammoniak,
waarvan -2,7 kiloton vanuit stallen, -3,7 kiloton bij
bemesten en -0,2 kiloton bij beweiden ten opzichte van
2012 doordat het eiwitgehalte van kracht- en ruwvoer met
10 procent wordt verlaagd en het aandeel snijmais
toeneemt met 10 procent. Hierdoor daalt het eiwitgehalte
van het rantsoen tot gemiddeld circa 14 procent.
Het PBL schat het potentieel van deze specifieke
voorgenomen PAS-maatregel aanzienlijk lager in,
namelijk circa -1,5 kiloton vanuit stallen. Het belangrijkste
verschil met Van Bruggen (2014a) is dat deze laatste een
soort maximumpotentieel presenteert, en geen uitspraak
doet over de mate waarin dit realistisch is of de termijn
waarop dit haalbaar is. Het PBL acht een vergaande
reductie van het eiwitgehalte in het rantsoen pas op
langere termijn (na 2020) haalbaar. Verder schat het PBL
effecten op de bemesting als verwaarloosbaar in. Tot slot
is in de PAS-referentieprognose (deels) al rekening
gehouden met een verlaging van het eiwitgehalte van het
rantsoen.
• Om met dit laatste te beginnen: autonoom zullen
melkveehouders verdere kostenbesparingen realiseren
door verbetering van de voederconversie, onder
andere door scherper op de norm te voeren en/of door
minder eiwitrijk krachtvoer te gebruiken. Dat leidt in de
PAS-referentieprognose tot een daling van het
eiwitgehalte van het rantsoen met circa 2 procent (van
16,3 naar 16 procent) en van de stikstofexcretie en
ammoniakemissie met circa 3 procent (ofwel -0,4
kiloton ammoniakreductie bij stallen).
• en verdere daling van het in 2020 veronderstelde
gemiddelde ruw eiwitgehalte, van circa 16 naar 15
procent, is mogelijk zonder verlies van productiviteit.
Dit zou leiden tot een daling van het eiwitgehalte met
circa 6 procent en van de stikstofexcretie en
ammoniakemissie met circa 8 procent (ofwel -1,5
kiloton extra ammoniakreductie bij stallen en
beweiding). Dit kan worden bereikt door een (verdere)
verlaging van het eiwitgehalte van krachtvoer, door
verlaging van het stikstofgehalte van ruwvoer (via
verminderde stikstofkunstmestgift) en/of door
verhoging van het aandeel snijmaïs in rantsoen ten
koste van grasproducten.
• De totale reductie met 1,9 kiloton vanuit de stallen (en
weide) die het PBL mogelijk acht tussen 2010 en 2020
ligt lager dan de -2,9 kiloton die Van Bruggen (2014a)
inschat. Mogelijk kan het eiwitgehalte van het rantsoen
nog verder omlaag, maar het vereist waarschijnlijk een
90 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

wat langere doorlooptijd om dit te realiseren (na 2020).
Met name in de noordelijke en westelijke (kortweg NW)
regio van Nederland zou dit nog kunnen, omdat het
eiwitgehalte daar gemiddeld wat hoger is dan in de
zuidelijke en oostelijke (kortweg ZO) regio van
-Nederland. In ZO-Nederland lijkt de grens inmiddels in
zicht met een aandeel van 50 procent aan (eiwitarm)
snijmaïs in het ruwvoerrantsoen. In de NW-regio is veel
minder snijmaïs beschikbaar, waardoor het voor
boeren lastiger is om het eiwitgehalte verder te
verlagen. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door snijmaïs bij
akkerbouwers te kopen, maar dit brengt extra kosten
met zich mee. Ook zijn er nog mogelijkheden om de
rantsoensamenstelling verder te verfijnen en preciezer
af te stemmen op de behoefte van de koe (tijdens en
voor de lactatie). Omdat dit gepaard gaat met een risico
van opbrengstderving, vraagt deze oplossing veel van
het management van de boeren. Het lijkt daarom niet
eenvoudig om deze mogelijkheid op korte termijn
breed te implementeren. Op de langere termijn zijn er
wellicht wel mogelijkheden.
• De door Van Bruggen (2014a) vermelde
ammoniakreductie van 3,7 kiloton bij bemesten kan
optreden als door stikstofarmer voer ook de mest
relatief (ten opzichte van het fosfaatgehalte)
stikstofarmer wordt. Dit kan gebeuren als het
fosfaatgehalte hetzelfde blijft. Dan zou de
stikstoftoevoer naar de landbouwgrond (bij eenzelfde
gelijkblijvende totale fosfaatgift) ook lager worden. Het
is de vraag in hoeverre dit daadwerkelijk zal gebeuren.
Vanwege de verlaging van de fosfaatgebruiksnormen
(vastgesteld beleid) streeft de sector (tevens) naar
lagere fosfaatgehalten in het voer om het
bedrijfsoverschot te beperken. Als de fosfor/stikstofverhouding in mest niet wijzigt, zal een verlaging van
het gehalte van fosfor en stikstof per kuub mest niet
leiden tot minder bemesting met fosfor en stikstof.
Alleen de afvoer van mest (voor export en/of
verwerking) zal kleiner kunnen worden. Maar zelfs als
het fosfaatgehalte van mest niet daalt, is het de vraag
of de totale stikstofgift verder zal dalen ten opzichte
van de referentieprognose. Onder invloed van de
lagere gebruiksnormen is in de referentieraming al
rekening gehouden met een verminderde toevoer van
stikstof naar de bodem. Het PBL schat in dat de totale
toevoer van stikstof naar verwachting niet sterk verder
zal gaan dalen, omdat de sector opbrengstderving wil
voorkomen. Via mestscheiding zullen boeren proberen
de totale stikstofgift vanuit dierlijke mest te
maximaliseren. Een mogelijk lagere stikstofgift via
dierlijke mest zal de sector waarschijnlijk compenseren
met een hogere stikstofgift via kunstmest, waardoor
de emissiereductie (deels) teniet wordt gedaan.

|

Tabel B1
Evaluatie effect voer- en managementmaatregelen, effect in kilotonnen ammoniakemissiereductie in 2020 (indicatief ), volgens
Van Bruggen (2014a), Rougoor et al. (2013) en berekeningen PBL
Maatregel

Van Bruggen 2014a

Rougoor et al. 2013

Inschatting PBL tov
PAS-referentieprognose

In PAS-referentieprognose
al verondersteld

Voer- en
managementmaatregelen
(totaal)
Voermaatregelen

-10,5 t.o.v. 2012 (wv. circa
-4 bij stallen en -6 bij
bemesting) tov 2012

-3,1 (afgerond -3) tov 2013

-1,5 t.o.v.
PAS-referentieprognose

-1,5

Verbeteren voederconversie
(minder voerderverliezen
gewasproductie
(gewasemissies), lager
melkureum, scherper op
norm voeren, lager
stikstofgehalte rantsoen
(kracht- en ruwvoer)

-2,7 stalemissies, incl. -0,8
vergroten maisaandeel

-0,3 (verlaging eiwitopname
door scherper op norm
voeren, minder krachtvoer
en/of lager stikstofgehalte
krachtvoer)

-1,5 (incl. -0,4 effect
vergroten maisaandeel)

-0,4

-3,7 en -0,2 bemestings- en
beweidingsemissies

geen daling bij bemesting
(totale stikstoftoevoer via
dierlijke mest daalt al met ca
15% tussen 2010 en 2020 in
PAS-refprognose; verdere
daling via daling gift
stikstofkunstmest niet
plausibel omdat boeren
opbrengstderving willen
voorkomen
-0,3 (gewasemissies)

0 (want gewasemissies geen
onderdeel van monitoring en
raming)

(-0,8; zie hierboven)

0

(-0,4; zie hierboven)

Aandeel jongvee verlagen
(als gevolg van
levensduurverlenging
melkkoeien)

-1,6 stalemissies (-30%
jongvee t.o.v. 2012)

-0,6 (-10% jongvee)

0

Toename weidegang +10%

-0,2

nvt

0 (trend naar meer
permanent opstallen lastig
te doorbreken)

Verhogen bodem-/
gewassefficiëntie van 82
naar 95% (door ca. 20%
lagere stikstofkunstmestgift
op grasland; leidt tot circa
-11% totale
stikstof-kunstmestgift)

N.v.t.

-1,0

0 (want door reeds
meegenomen aanscherping
normen dierlijke mest o.i.v.
vastgesteld beleid niet
logisch dat stikstofkunstmest
gift zou dalen; eventuele
aanscherping
stikstofgebruiksnormen op
zandgebieden leidt tot
beperkte daling
stikstofkunstmestgift (ca.
1,4%)

Extra productiviteitsstijging
melkkoeien met 5% in 2020

nvt

-0,9

0
Extra productiviteitstijging
bovenop 0,9% per jaar lijkt
niet realistisch

+10% maïs in rantsoen; dus
van gem. circa 28 naar 31%
Managementmaatregelen

-0,6 (-17% jongvee, van 0,83
naar 0,7 stuks jongvee per
melkkoe; verdere daling pas
na 2020)

-2,2 en -0,1 bemestings- en
beweidingsemissies

-0,5 (prod stijging in PASrefprognose vergelijkbaar
met +5% bij Rougoor et
al)

Bijlage: Inschatting technisch potentieel landelijke maatregelen | 91

Opvallend is dat Rougoor et al. (2013) het potentieel van
rantsoenaanpassingen veel kleiner inschatten: -0,3 versus
-1,5 kiloton ammoniak volgens de schatting van het PBL.
Een ander verschil met Rougour et al. is dat het PBL (en
Van Bruggen 2014a) meent dat het vergroten van het
aandeel maïs in het rantsoen wel een effect kan hebben.
Wel brengt deze maatregel extra kosten met zich mee.
Rougoor et al. kennen aan deze maatregel geen reductie
toe, omdat deze afhangt van de wijze waarop ze invulling
krijgt (Rougoor et al. 2013). Een effect op de emissie is
mogelijk als het eiwitgehalte van het rantsoen daalt door
gras daadwerkelijk te vervangen door maïs.
Ten aanzien van de mogelijke managementmaatregelen
schat het PBL in dat tot 2020 geen extra emissiereductie
haalbaar is, in tegenstelling tot Van Bruggen (2014a) en
Rougoor et al. (2013):
• Het PBL schat in dat door levensduurverlenging van
melkkoeien een (extra) daling van het aandeel jongvee
met hooguit 10 procent (van 70 naar 63 stuks per 100
melkkoeien) pas na 2020 mogelijk is. Tevens stijgt de
productiviteit per melkkoe bij levensduurverlenging.
De PAS-referentieprognose houdt al rekening met een
daling van het jongvee met circa 17 procent ten
opzichte van 2010, namelijk van 84 naar 70 stuks
jongvee per 100 melkkoeien (Berkhout et al. 2011). Een
daling van het aandeel jongvee met circa 30 procent
(Van Bruggen 2014a) acht het PBL niet waarschijnlijk
voor de periode tot 2020. Een daling naar 63 of zelfs 57
stuks jongvee ten opzichte van de PASreferentieprognose zou op langere termijn
(bijvoorbeeld tussen 2025 en 2030) kunnen leiden tot
een emissiereductie van 0,5 tot 1 kiloton ammoniak.
• Gewasresten zijn een bron van ammoniakemissie,
maar maken nog geen deel uit van de historische (en
toekomstige) emissieberekeningen. Een maatregel om
deze emissies te beperken heeft dus geen effect ten
opzichte van de PAS-referentieprognose.
• Het PBL veronderstelt dat niet te verwachten is dat
boeren een circa 20 procent lagere stikstofkunstmestgift op grasland zullen toepassen in 2020 (waarmee die
boeren de bodem-/gewasefficiëntie van 82 naar 95
procent zouden verhogen). De PAS-referentieprognose
houdt rekening met een circa 5 procent lagere toevoer
van stikstof als gevolg van de aanscherping van de
gebruiksnormen voor dierlijke mest. Omdat boeren
opbrengstderving willen voorkomen is het volgens het
PBL niet aannemelijk dat boeren de toevoer van
stikstof vrijwillig verder zullen laten dalen door een
lagere gift van stikstofkunstmest. En de eventuele
aanscherping van totale stikstofgebruiksnormen in
zandgebieden leidt tot beperkte (circa 1,4 procent)
daling stikstofkunstmestgift (Schoumans et al. 2013).
Wat wel kan gebeuren, is dat door mestverwerking
(bijvoorbeeld door mestscheiding) meer stikstofrijke
92 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

mestproducten in de landbouw worden afgezet,
waardoor het gebruik van stikstofkunstmest afneemt.
In de referentieprognose daalt hierdoor het gebruik
van stikstofkunstmest met circa 10 procent en blijft het
gebruik van stikstof via dierlijke mest(producten)
ongeveer op hetzelfde niveau. Bemesting met
stikstofrijke mestproducten in plaats van stikstofkunstmest leidt gemiddeld gezien echter tot een
hogere in plaats van een lagere ammoniakemissie. Hier
is in de PAS-referentieprognose rekening mee
gehouden.
• Een toename van de productiviteitstijging met 5
procent ten opzichte van de veronderstellingen in
Rougoor et al. (2013) leidt tot een productiviteitsstijging
die vergelijkbaar is met de al in de PAS-referentieprognose veronderstelde productiviteitsstijging van
0,9 procent per jaar. Rougoor et al. veronderstellen dat
de melkproductie per koe jaarlijks met circa 60 kilo
toeneemt. Dit leidt van 2012 tot 2020 tot een toename
van de melkproductie per koe met ruim 6 procent.
Omgerekend is dat een gemiddelde jaarlijkse stijging
van de productiviteit met circa 0,6 procent tussen 2010
en 2020. Een toename van 50 procent leidt tot een
jaarlijkse productiviteitstijging van 0,9 procent.
• Een grotere stijging van de productiviteit
(melkproductie per koe) door fokkerij en selectie boven
op de reeds veronderstelde 0,9 procent per jaar is
volgens het PBL tot 2020 niet waarschijnlijk. Via
levensduurverlenging van melkkoeien is wel nog een
(extra) productiviteitstijging mogelijk.

Stalmaatregelen generiek
Onder deze maatregelcategorie vallen aangescherpte
emissie-eisen voor stallen. Het effect van deze
maatregelen is op korte termijn beperkt, omdat ze
hoofdzakelijk van toepassing zijn op de nieuwbouw en de
uitbreiding van stallen. Het emissiereducerend effect is
afhankelijk van de mate waarin in de veehouderij oude
stallen worden vervangen door nieuwe stallen en er
uitbreidingen plaatsvinden. In de berekeningen is ervan
uitgegaan dat stallen na circa 25 jaar worden vervangen.
Het is nog onbekend hoe de aanscherpingen van de
emissie-eisen er exact uit gaan zien. Het PBL heeft, op
basis van door de ministeries van EZ en I&M aangereikte
informatie, een inschatting gemaakt van het reductiepotentieel in 2020 (EZ, 18 dec 2013, concept Wijziging
Besluit Huisvesting en uitgangspunten AERIUS Monitor
2014 en I&M, 8 juli 2014). Vanaf 2015 worden de emissieeisen bij melkvee aangescherpt met 10 procent, bij
legkippen met circa 45 procent en bij vleeskuikens met 22
procent. Voor melkvee geldt vanaf 2018 een verdere
aanscherping met een extra reductie van 5 tot 20 procent

(dus in totaal tot 15 tot 30 procent reductie ten opzichte
van de huidige emissiegrenswaarde). De oorzaak van de
onzekerheid rond de tweede aanscherping is dat het
betreffende stalsysteem momenteel een voorlopige
emissiefactor heeft die nu hoger ligt (-15 procent ten
opzichte van de huidige emissiegrenswaarde) en waarvan
de verwachting is dat die na het verrichten van voldoende
metingen lager uit zal komen (-30 procent ten opzichte
van de huidige emissiegrenswaarde).
Voor vleesvarkens is vanaf 2015 op nationaal niveau een
beperkte aanscherping voorzien. Of deze aanscherping
leidt tot een emissiereductie ten opzichte van de PASreferentieprognose is nog onduidelijk. De reden is dat
tegelijkertijd met terugwerkende kracht tot 2015 ook de
huidige emissiegrenswaarden worden aangepast: bij
vleesvarkens gaat de huidige grenswaarde van 1,4 naar
1,6 kilo ammoniak per dierplaats.
Het PBL is in de PAS-referentieprognose nog uitgegaan
van de huidige grenswaarde van 1,4 kilo ammoniak per
dierplaats. De voorgenomen versoepeling maakt het
mogelijk om bij bepaalde (relatief duurdere) stalsystemen
de varkens meer ruimte te geven (ter bevordering van het
dierenwelzijn). Omdat het hier veelal relatief dure
stalsystemen betreft, is de verwachting dat het aandeel
van deze stallen beperkt blijft. Begin 2015 zal meer
duidelijkheid komen over het effect op de emissie als de
Emissieregistratie de nieuwste cijfers publiceert. De
verwachting is dat het effect niet groot zal zijn.

Inschatting technisch potentieel
Het PBL schat in dat het nationale potentieel tot 2020
circa 0,9 à 1,2 kiloton bedraagt indien in heel Nederland
vanaf 2015 de hiervoor genoemde aanscherpingen gaan
gelden: -0,5 tot -0,8 kiloton ammoniakemissie bij stallen
van melkvee (ook bij beweiden) en -0,4 kiloton
ammoniakemissie bij stallen van pluimvee in 2020. In
2018 is het potentieel circa 0,5 kiloton ammoniakreductie:
0,27 kiloton bij melkvee en 0,23 kiloton bij pluimvee.
Het maximale potentieel van de aanscherping voor
melkkoeien vanaf 2015 is circa 2,3 kiloton bij 100 procent
vervanging; oftewel 2,3/25 = 0,09 kilo ammoniak per jaar
bij een gemiddelde afschrijvingstermijn van 25 jaar. In
2018 is het totale potentieel dus -0,27 kiloton ammoniak.
Het maximale potentieel van de aanscherping voor
melkkoeien vanaf 2018 is circa -3,2 tot -6,4 kiloton bij 100
procent vervanging, oftewel -0,13 tot -0,26 kilo
ammoniak per jaar. In 2020 is het totale potentieel van de
aanscherping vanaf 2018 dus -0,26 tot -0,52 kiloton
ammoniak. De totale emissiereductie bedraagt in 2020
dan 0,5 tot 0,8 kiloton ammoniak.
Het maximale potentieel van de aanscherping voor
pluimvee vanaf 2015 is circa -1,9 kiloton ammoniak bij 100

procent vervanging 1; oftewel 1,9/25 = -0,075 kilo
ammoniak per jaar. De totale emissiereductie bedraagt in
2020 dan 0,38 kiloton ammoniak.

Provinciale maatregelen
In Noord Brabant en Limburg zijn vanaf 2010 Provinciale
Verordeningen van kracht met lagere
emissiegrenswaarden dan in de rest van Nederland voor
diverse diercategorieën. De totale extra emissiereductie
bedraagt ten opzichte van de referentieprognose 1,0 tot
1,2 kiloton ammoniak in 2020. In de periode 2010-2015 is
de extra emissiereductie 0,66 tot 0,78 kiloton en in de
periode van 2015 tot 2020 (eerste PAS-periode) komt daar
0,37 tot 0,39 kiloton ammoniakreductie bovenop.
Voor melkvee zijn in Noord Brabant en Limburg de
emissie-eisen aangescherpt met 15 procent vanaf 2010.
Het maximale potentieel van de aanscherping vanaf 2010
is circa -15 procent van 20 kiloton ammoniak stalemissie =
-3 kiloton bij 100 procent vervanging van alle melkkoeien.
Het aandeel melkkoeien is circa 20 procent in de
betreffende provincies. Dat betekent dat het maximale
potentieel -0,6 kiloton is. Oftewel 0,6/25 = -0,024 kiloton
ammoniak per jaar. Dat levert tussen 2010 en 2015 een
totale emissiereductie op van -0,12 kiloton ammoniak.
Tussen 2015 en 2018 zijn de provinciale eisen nog steeds
stringenter dan de nationale eisen. Dit leidt tot een
jaarlijkse emissiereductie van 0,024-0,09/5 = 0,006
kiloton ammoniak per jaar. In totaal komt de reductie
voor die periode dus op -0,018 kiloton ammoniak. Van
2018 tot 2020 zijn dezelfde eisen op nationaal niveau van
kracht en is er geen extra effect meer van de provinciale
maatregelen. Dat brengt de emissiereductie tot 2018 in
totaal op -0,14 kiloton ammoniak, waarvan 0,12 kiloton
wordt gerealiseerd tussen 2010 en 2015 en 0,02 kiloton
tussen 2015 en 2020.
Het betreft hier dezelfde stalsystemen als die op
nationaal niveau vanaf 2018 naar verwachting zullen
voldoen aan de nieuwe aangescherpte emissie-eisen. De
emissiereductie kan dus een factor twee hoger uitvallen
(zie hiervoor). Als dat het geval is, loopt de totale extra
emissiereductie op tot -0,28 kiloton (tussen 2010 en
2020).
Voor pluimvee liggen de emissiegrenswaarden in NoordBrabant en Limburg vanaf 2010 ongeveer op hetzelfde
niveau als in de rest van Nederland vanaf 2015. Het
aandeel pluimvee is circa 50 procent. De totale extra
emissiereductie bedraagt in 2020 dan 0,19 kiloton
ammoniak (opgebouwd tussen 2010 en 2015).
Vanaf 2010 zijn in Noord-Brabant en Limburg de emissieeisen bij varkens aangescherpt met 70 procent (van circa
50 naar 85 procent reductie). Het maximale potentieel
van de aanscherping voor varkens vanaf 2010 is circa -70
Bijlage: Inschatting technisch potentieel landelijke maatregelen | 93

procent van 60 procent (aandeel varkens in provincies)
van 7,3 kiloton ammoniak stalemissie = -3,1 kiloton bij 100
procent vervanging, oftewel 3,1/25 = 0,12 kilo ammoniak
per jaar. De emissiereductie tussen 2010 en 2015 loopt
daarmee op tot -0,6 kiloton en in de periode van 2015 tot
2020 komt daar nog eens 0,6 kiloton ammoniak bij. Deels
is hier sprake van overlap met de in de referentieprognose
veronderstelde extra maatregelen die bedrijven bij
uitbreidingen en nieuw te bouwen vestigingen (in heel
Nederland) zullen treffen onder invloed van het lokale
milieubeleid voor ammoniak, geur en fijnstof. In de
referentieprognose leidt dit in 2020 tot een extra
emissiedaling bij varkenshouderijen met 0,8 kiloton
ammoniak. Als we veronderstellen dat 60 procent hiervan
in Noord-Brabant en Limburg plaatsvindt, zou
dat overeenkomen met een daling met 0,5 kiloton in 2020
die al is verdisconteerd in de referentieprognose. Dus de
extra emissiereductie door de provinciale verordeningen
is dan 1,2 – 0,5 = 0,7 kiloton in 2020, waarvan -0,35
kiloton wordt gerealiseerd tussen 2010 en 2015.

Aanscherping emissiearm bemesten
Deze maatregel is bedoeld om de emissie die vrijkomt bij
bemesten, verder te beperken. Nu al gelden relatief
vergaande emissie-eisen bij het bemesten. Aanscherping
houdt ten eerste in dat verplicht wordt om bij bemesting
op onbeteeld bouwland de mest dusdanig in de bodem te
brengen dat deze niet meer aan de buitenlucht wordt
blootgesteld. Het is dus niet meer toegestaan de mest op
of in sleuven in de bodem aan te brengen, al dan niet
gevolgd door onderploegen.
Voor een groot deel van de agrarische ondernemers die
op zand en löss werken, is dit al de huidige praktijk. Zij
gebruiken veelal een bouwlandinjecteur. Op klei wordt de
bouwlandinjecteur veel minder toegepast, omdat op
deze grondsoort het injecteren van mest kan leiden tot
verslechtering van de bodemstructuur (zogenoemde
‘valse kluiten’) en daarmee tot opbrengstverlies. Bij deze
maatregel is daarom naast het gebruik van een
bouwlandinjecteur ook gebruik van een zodenbemester
toegestaan.
Ten tweede is er het voorstel om het gebruik van de
sleepvoet op grasland dat op veen en klei ligt te
verbieden en in plaats daarvan een zodenbemester te
gebruiken. Dit in aanvulling op een soortgelijk verbod dat
al geldt voor grasland op zand en löss. Dit voorstel heeft
echter zeer veel weerstand opgeroepen binnen de sector.
Op veengrond zou doorsnijding van de graszode
betekenen dat de draagkracht hiervan sterk terugloopt,
op kleigrond betekent het dat de zode ‘versmeerd’ raakt.
Daarom is de aangekondigde aanscherping per 1 januari
94 | Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof

2014 opgeschort tot 1 januari 2017. De agrarische sector
krijgt zo meer tijd om alternatieven voor de sleepvoet te
ontwikkelen, waarbij handhaafbaarheid een voorwaarde
is. Verder is met de sector overeengekomen dat de
periode 2014-2017 wordt benut om de uitvoering van de
bemesting in de praktijk te verbeteren.

Inschatting technisch potentieel
De PAS gaat ervan uit dat met de aanscherping van het
emissiearm aanwenden van mest een emissiereductie
van 2 kiloton te behalen is. Het PBL schat het technisch
reductiepotentieel op circa 2,4 kiloton.
Het technisch potentieel van de bemestingsmaatregel op
bouwland schat het PBL in op 0,8 kiloton. Dit kan door
naast de bouwlandinjecteur, die nu in de PASreferentieprognose voor circa 75 procent van de dunne
mest wordt gebruikt, voor de rest van de dunne mest het
gebruik van de zodenmester te veronderstellen.
Voor grasland op klei en veen is op dit moment niet
duidelijk hoe dit gaat worden ingevuld. Wel is aangegeven
dat de emissiereductie van een alternatief hetzelfde of
hoger moet zijn dan die van een zodenbemester. Onder
deze voorwaarde is ook het gebruik van een sleepvoet
met aanvoer van de mest via een sleepslag na verdunning
met water toegestaan. Een andere mogelijke oplossing is
de combinatie van de sleepvoet met het aanzuren van
mest. Met alleen aanzuren is bij een pH tussen 6 en 4,5
een emissiereductie van 55 tot 85 procent mogelijk (Smits
et al. 2013). In combinatie met een sleepvoet is door
aanzuring een emissiereductie met 75 procent haalbaar.
In Denemarken is voor de aanzuring van mest al een
systeem ontwikkeld dat daar toepassing vindt en in
Nederland lopen er proefprojecten in de praktijk op dit
vlak. Indien de mest al in de mestopslag wordt
aangezuurd, heeft dit als voordeel dat dit ook leidt tot
lagere stalemissies. Hiermee is in de berekeningen geen
rekening gehouden. Een dergelijke maatregel kent
mogelijk veiligheidsrisico’s (H2S-vorming) en
neveneffecten (regelmatig extra bekalken bodem nodig
om verzuring te voorkomen). Het PBL heeft aangenomen
dat de emissiereductie van een zodenbemester wordt
geëvenaard en daardoor uitkomt op -1,6 kiloton
ammoniak in 2020.

Noot
1

Bij de legpluimveestallen is deze emissiereductie haalbaar
mits er sprake is van nadroging van de mest voordat deze in
de mestopslag terechtkomt. Zonder nadroging zullen extra
emissies vanuit de mestopslag kunnen optreden die de
emissiereductie in de stal (deels) tenietdoen.

Planbureau voor de Leefomgeving
Postadres
Postbus 30314
2500 GH Den Haag
Bezoekadres
Oranjebuitensingel 6
2511 VE Den Haag
T +31 (0)70 3288700
www.pbl.nl
Oktober 2014