Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 099 (R2114)

Voorzieningen voor de behandeling van
geschillen tussen het Koninkrijk en de landen
(Rijkswet Koninkrijksgeschillen)

Nr. 12

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG EN NOTA NAAR
AANLEIDING VAN HET VERSLAG VAN DE STATEN VAN ARUBA,
CURAÇAO, RESPECTIEVELIJK SINT MAARTEN
Ontvangen 26 juni 2019
1. Algemeen en voorgeschiedenis
De regering heeft met belangstelling kennisgenomen van de verslagen
van de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en van de Tweede
Kamer. Bij de beantwoording van de daarin opgenomen vragen houdt zij
zoveel mogelijk de volgorde aan van het verslag van de Tweede Kamer.
Met het oog op de leesbaarheid van de nota en het feit dat deze nota
tevens reflecteert op de verslagen van de Staten van Aruba, Curaçao en
Sint Maarten, zijn sommige vragen echter in samenhang beantwoord en
op enkele plekken paragrafen toegevoegd.
De leden van de fractie van de VVD merken op dat het goed is dat er nu
een voorstel van rijkswet voorligt, waarmee uitvoering wordt gegeven aan
artikel 12a van het Statuut voor het Koninkrijk. Mede namens de MinisterPresident, Minister van Algemene Zaken wil ik deze opmerking graag
onderschrijven.
Ten aanzien van de inhoud van het voorstel vragen de leden van de
fracties van de PAR, het CDA en de ChristenUnie zich af in hoeverre dit
beantwoordt aan de ambitie waarmee artikel 12a in 2010 in het Statuut is
opgenomen. Brengt het rijkswetsvoorstel, zo voegen de leden van de
fracties van het CDA en D66 hieraan toe, een volledige respectievelijk
adequate onafhankelijke voorziening tot beslechting van juridische
geschillen ten aanzien van de interpretatie van de bepalingen van het
Statuut tot stand? De leden van de fracties van de MEP, AVP, POR en RED
beantwoorden deze laatste vraag ontkennend in het Verslag van de Staten
van Aruba en bekritiseren het voorstel daarom.
In 2010 heeft de regering de intentie uitgesproken tot het instellen van een
onafhankelijke instantie die juridische geschillen over de interpretatie van
het Statuut kan beslechten. (Kamerstukken II 2009–2010, 32 213 (R 1903),
nr. 11, p. 2–3). Het nu voorliggende voorstel van rijkswet beantwoordt

kst-35099-12
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

1

naar mijn mening aan deze intentie. Het voorstel brengt, na aanpassingen
hieraan in de fase van het nader rapport, een voorziening tot stand voor
de beslechting van rechtmatigheidsvragen en kent de bevoegdheid om
over deze vragen te oordelen toe aan een onafhankelijke instantie, de
Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk. Als
uitgangspunt geldt dat de Rijksministerraad hiervan niet zal afwijken. Dit
uitgangspunt komt duidelijk tot uitdrukking in het voorstel, nu het gewicht
van de oordelen van de Afdeling is verzwaard ten opzichte van de
maatstaf waarin het voorstel oorspronkelijk voorzag.
Ik beschouw de aldus getroffen voorziening dan ook als adequaat. Externe
juridische controle als bedoeld in het onderhavige voorstel is van groot
belang. De rechtsstaatgedachte is hiermee gediend. Tegelijkertijd leert de
ervaring dat er zich in de praktijk binnen het Koninkrijk ontwikkelingen
kunnen voordoen, die een breder perspectief rechtvaardigen dan dat van
een enkel rechtsmatigheidsoordeel in een specifieke casus. Met het oog
op die situaties is ervoor gekozen om aan de oordelen van de in het
voorstel aangewezen geschilinstantie geen bindend karakter te geven.
Voor een nadere duiding van dit type situaties verwijs ik naar paragraaf
3.4.
De leden van het CDA verzoeken om aan te geven welke ervaringen tot de
afweging hebben geleid om dit bindende karakter aan de betreffende
oordelen te onthouden. Ook werpen deze leden de vraag op of de
regering op termijn een scenario ziet waarin op het vlak van onafhankelijke geschilbeslechting meer toegewerkt wordt naar een regeling die
overeenkomt met de intenties van 2010. In antwoord op de eerste vraag
denk ik bijvoorbeeld aan situaties waarin het bredere belang van de
democratische rechtsstaat, in het bijzonder gericht op de integriteit van
het openbaar bestuur, naar mijn oordeel heeft te prevaleren boven een
eventueel oordeel dat vooral ziet op een procedureel gebrek in een
specifiek geval. Verder denk ik aan situaties waarin een plotselinge of
radicale verslechtering van omstandigheden noopt tot herwaardering van
het juridische oordeel omtrent het geschil. Wat de tweede vraag die de
leden van het CDA stellen betreft, wijs ik graag op de evaluatiebepaling
die in het voorstel is opgenomen. De mate waarin de Rijksministerraad is
gehouden oordelen van de Afdeling advisering van de Raad van State van
het Koninkrijk op te volgen, is zeker een van de kwesties die in een
evaluatie aan de orde kan komen. Ik wil daar nu echter niet op vooruitlopen.
In het verlengde van hun vragen over de bedoeling achter artikel 12a
Statuut, stellen de leden van de fracties van D66, de PAR en de
ChristenUnie de vraag of de regering, conform de motie-Van Laar, bij het
opstellen van het voorstel de criteria afgesproken tijdens het IPKO van
mei 2015 als uitgangspunt heeft genomen.
Bindende geschilbeslechting is een van de uitgangspunten die tijdens het
IPKO van mei 2015 werd geformuleerd en in de motie-Van Laar wordt
overgenomen. In zoverre wijkt het voorstel inderdaad af van de motie. De
leden van de MAN-fractie vragen in dit verband hoe belangrijk de
continuïteit van wensen verbonden aan moties van de Tweede Kamer
voor de Koninkrijksregering is.
Zoals hierboven uiteengezet, ben ik van mening dat de motie-Van Laar in
veel opzichten door de regering wordt gerespecteerd met het onderhavige
voorstel. Er ligt met dit voorstel een voorziening voor de beoordeling van
juridische geschillen met betrekking tot Statutaire bepalingen en deze
beoordeling wordt opgedragen aan een instantie binnen een Hoog
College van Staat, de Raad van State van het Koninkrijk. Tot slot vind ik
het belangrijk om te benadrukken dat dit voorstel verenigbaar is met de
tekst van artikel 12a Statuut.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

2

De leden van de fracties van de MAN, D66, GroenLinks, de PvdA en de SP
stellen het belang van draagvlak voor de geschillenregeling aan de orde
en vragen de regering hierop te reflecteren. Vooropgesteld zij dat de
regering het uiteraard van groot belang vindt dat wetsvoorstellen die zij
bij de Tweede Kamer indient op draagvlak kunnen rekenen. Dit is niet
anders bij het onderhavige voorstel van rijkswet. Tegelijkertijd moet de
regering constateren dat het creëren van breed draagvlak voor wetgeving
politiek niet altijd mogelijk blijkt. Zoals al eerder gememoreerd, vormt het
tot stand brengen van een geschillenregeling echter op grond van
artikel 12a Statuut een verplichting voor de rijkswetgever. Toen deze
verplichting in 2010 in het Statuut werd opgenomen, hebben de
regeringen van de vier landen aanvankelijk getracht om in onderlinge
samenwerking uitvoering hieraan te geven. Deze samenwerking belandde
echter op een gegeven moment in een impasse. Om die te doorbreken
heeft de regering van het Koninkrijk op voordracht van mijn ambtsvoorganger in 2016 een voorstel van rijkswet in procedure gebracht. Inmiddels
zijn we weer drie jaar verder en heeft het IPKO mij en mijn ambtsvoorganger in de tussenliggende jaren meermaals opgeroepen met een
regeling te komen. Met het voorliggende voorstel, dat is gebaseerd op het
voorstel van mijn ambtsvoorganger, geef ik aan deze oproepen gehoor.
De leden van de GroenLinks-factie vragen zich af of het ontworpen
voorstel in lijn is met de maatstaven van evenredige gezagsverhoudingen,
daar binnen het Koninkrijk de autonomie van de afzonderlijke landen
geëerbiedigd dient te worden.
De voorgestelde geschillenregeling brengt geen verandering aan in de
autonomie van de vier landen en loopt daarmee ook niet uit de pas met
eventuele maatstaven van evenredige gezagsverhoudingen. De totstandkoming van een voorziening voor de behandeling van Koninkrijksgeschillen is een aangelegenheid van het Koninkrijk. De autonomie van de
landen is dan ook niet in het geding.
Door de leden van de ChristenUnie-fractie en de GroenLinks-fractie wordt
stilgestaan bij de weerstand waarop het voorstel stuit bij de Caribische
landen. Zij vragen hoe de regering verwacht dat een dergelijk voorstel zal
leiden tot een effectieve praktijk van geschilbeslechting die door alle
partijen als gezaghebbend en rechtmatig wordt ervaren. De leden van de
fractie van de PvdA begrijpen dat de regering gezien de lange voorgeschiedenis tot een geschillenregeling wil komen, maar willen weten
waarom dit leidt tot een regeling die eerder voor meer onenigheid binnen
het Koninkrijk zorgt dan minder.
Of het voorstel, zoals de leden van de ChristenUnie-fractie en GroenLinks
zich afvragen, zal leiden tot een effectieve en gezaghebbende praktijk van
geschilbeslechting, moet worden afgewacht en zal ongetwijfeld aan bod
komen in de in het voorstel voorziene evaluatie. Zelf ben ik er in ieder
geval van overtuigd dat dit voorstel de benodigde ingrediënten bevat voor
een dergelijke praktijk. Dat een regeling die geschillen beoogt op te lossen
nu voor zoveel onenigheid zorgt, vind ik spijtig, maar ontslaat mij niet van
de verantwoordelijkheid om uitvoering te geven aan artikel 12a Statuut.
Bovenstaande reflectie op het draagvlak voor het rijkswetsvoorstel biedt
al een begin van een antwoord op verschillende vragen die in de
Verslagen zijn gesteld over de mate waarin Aruba, Curaçao en Sint
Maarten zijn geconsulteerd over de implementatie van artikel 12a Statuut
en is gezocht naar consensus hierover. Zo vragen de leden van de
PAR-fractie waarom de parlementen van deze landen niet zijn geraadpleegd en waarom niet is gezocht naar draagvlak vanuit de landen bij de
voorbereiding van het voorstel. De leden van de fracties van de SP, de
ChristenUnie en GroenLinks informeren bij de regering naar de wijze
waarop de landen zijn betrokken bij de vervaardiging van een geschillen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

3

regeling en wanneer ik voor het laatst met de landen heb overlegd over
een gezamenlijk voorstel.
Als gezegd is aanvankelijk actief gezocht naar consensus tussen de landen
wat betreft de inhoudelijke vormgeving van de geschillenregeling. Dit
gebeurde op het niveau van de regeringen van de vier landen, in een
werkgroep ingesteld tijdens de Koninkrijksconferentie van 2011. Nadat de
ingestelde werkgroep in een impasse was beland en ook latere initiatieven
niets opleverden, is mijn ambtsvoorganger begin 2016 met een concept
voor een voorstel van rijkswet gekomen. Uitgangspunt hiervoor was een
concept voor een tijdelijke regeling uit 2015, waarin de idee van een
kroonberoepprocedure ingebed in het voortgezet overleg van artikel 12
Statuut voor de eerste maal op papier werd gezet. Dit voorstel is per brief
aan de Minister-Presidenten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten
voorgelegd.
Hoewel niet met instemming op het voorstel werd gereageerd, heeft mijn
ambtsvoorganger, in het licht van de jaren die reeds waren verstreken
sinds de totstandkoming van artikel 12a, toen besloten een reguliere
rijkswetsprocedure op te starten. De voorschriften met betrekking tot deze
procedure zijn steeds door de regering van het Koninkrijk in acht
genomen. De Caribische landen zijn via hun vertegenwoordiging in de
Rijksministerraad dan ook steeds onderdeel geweest van het besluitvormingsproces. Wel is er in 2017 voor gekozen om het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk niet
onmiddellijk met de Caribische landen te delen. Deze afwijking was het
gevolg van het feit dat op dat moment in Nederland over een nieuw
kabinet werd onderhandeld en na de vorming hiervan in de boezem van
het kabinet werd nagedacht over de wijze waarop aan het advies gevolg
zou moeten worden gegeven.
Teneinde zoveel mogelijk de uitgangspunten voor ogen te houden die in
het amendement-Wever/Thijsen zijn geformuleerd en later tijdens het
IPKO zijn uitgewerkt, heeft een en ander geresulteerd in een wijziging van
het voorstel van rijkswet. In de eerste plaats weegt het oordeel van de
Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk thans
zwaarder. In verband hiermee is oordeelsbevoegdheid van de Afdeling
beperkt tot de juridische dimensie van geschillen. De leden van de
D66-fractie vragen uiteen te zetten waarom het in die fase gewijzigde
rijkswetsvoorstel niet opnieuw ter overweging aan de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk is voorgelegd. Zoals toegelicht
in het nader rapport, volgde de eerstgenoemde aanpassing en indirect
ook de tweede aanpassing op commentaar van de Afdeling advisering in
haar advies op het rijkswetsvoorstel. Over deze overwegingen heb ik
indertijd overleg gevoerd op basis van artikel 24 van de Wet op de Raad
van State. De uitkomst van dit overleg was dat beide aanpassingen, in
samenhang gezien, niet noodzaakten tot een nieuwe ronde van
advisering.
Vanwege de voorbereiding van het onderhavige voorstel als regeringsinitiatief, via de reguliere rijkswetsprocedure, heeft het ook niet op mijn pad
gelegen om hierover actief de Staten van de Caribische landen te
consulteren. De parlementen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten hebben
een eigen, in het Statuut vastgelegde rol binnen de rijkswetsprocedure.
Deze rol werd geactiveerd na de indiening van het voorstel van rijkswet bij
de Tweede Kamer. De Staten van alle Caribische landen hebben ook
gebruik gemaakt van hun bevoegdheid om verslag uit te brengen. Deze
nota is ook hierop een reactie. Voorts kunnen de Staten uiteraard nog een
rol spelen bij de verdere behandeling van het voorstel; zij kunnen bij de
mondelinge behandeling van voorstellen van Rijkswet bijzondere
gedelegeerden afvaardigen die namens de Staten een bijdrage aan het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

4

debat zullen leveren. In dat kader kunnen zij ook voorstellen tot wijziging
doen. Gelet op de actieve opstelling die de Staten op dit dossier steeds
hebben getoond, zie ik uit naar onze gedachtewisseling over dit voorstel.
Aangezien het door de regering ingediende voorstel van rijkswet niet kan
rekenen op breed draagvlak, vragen de leden van de fracties van
GroenLinks en de SP zich af of het niet beter is om alsnog met een
gezamenlijk voorstel te komen. Hiertoe, zo opperen de fractieleden van
GroenLinks, zouden enkele gezaghebbende juristen of oud-politici kunnen
worden benaderd.
Het staat de leden van de Tweede Kamer uiteraard vrij om, eventueel in
samenwerking met de Gevolmachtigde Ministers van de Caribische
landen, zelf een rijkswetsvoorstel ter uitvoering van artikel 12a Statuut
aanhangig te maken. Een dergelijk voorstel zal echter ook op de steun
moeten kunnen rekenen van de regering. Om redenen die hierboven en in
andere stukken behorend bij het voorstel zijn geschetst, is de regering
echter geen voorstander van een procedure van geschilbeslechting
waarin een externe instantie een oordeel bindend kan opleggen aan de
Rijksministerraad.
De leden van de SP-fractie stellen de vraag waarom het zo moeilijk is om
tot een gezamenlijke regeling te komen. Zij willen weten of ik hun
vermoeden deel dat een onduidelijke verdeling van verantwoordelijkheden van de landen in het Statuut mede een oorzaak is van geschillen
tussen de landen. In het verlengde hiervan vragen zij of ik ook de
opvatting ben toegedaan dat een goede geschillenregeling alleen
mogelijk is als die verantwoordelijkheden tussen de landen duidelijk zijn.
Zo ja, zou ik bereid zijn om in het verlengde van dit voorstel samen met de
regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten gesprekken te beginnen
over een nadere invulling van de verantwoordelijkheden, in het bijzonder
die verantwoordelijkheden die voortkomen uit de waarborgfunctie?
Het complexe politieke karakter van het zoeken naar consensus met
betrekking tot een geschillenregeling vloeit naar mijn mening voort uit het
feit dat de belangen van Nederland enerzijds en Aruba, Curaçao en Sint
Maarten anderzijds binnen het Koninkrijk soms uiteenlopen. De behoefte
aan een geschillenregeling leeft vooral sterk bij de Caribische landen.
Binnen de rechtsorde van het Koninkrijk zijn zij, als gevolg van demografische, historische en economische redenen, in institutionele zin anders
gepositioneerd dan het land Nederland. Een goed voorbeeld biedt de door
de leden van de SP-fractie genoemde waarborgfunctie van het Koninkrijk
(artikel 43, tweede lid, Statuut). Deze strekt zich formeel gezien ook uit
over Nederland. Vanwege het feit dat de samenstelling van de Koninkrijksregering in hoge mate identiek is aan de Nederlandse regering, is er
echter voor gekozen om de functie niet te operationaliseren met
betrekking tot het land Nederland (zie artikel 50 en 51 Statuut). Behalve
een staatsrechtelijke vraag is de vraag of de waarborgfunctie in een
concreet geval aan de orde is, daarmee inherent ook een politieke vraag.
Als regel zal de Rijksministerraad zich gehouden voelen om ter zake
uitgesproken juridische oordelen door de Afdeling advisering van de Raad
van State van het Koninkrijk in het kader van deze geschillenregeling of in
een adviesprocedure te respecteren. Zoals hierboven uitgelegd, leert de
ervaring echter dat er zich situaties kunnen voordoen waarin zo’n oordeel
botst met andere belangen van het Koninkrijk en die andere belangen in
dat concrete geval zwaarder wegen.
In antwoord op de vraag hoe geschillen tussen het Koninkrijk en de
landen kunnen worden verklaard, ben ik het met de leden van de
SP-fractie eens dat de verdeling van verantwoordelijkheden in het Statuut
inderdaad een belangrijke factor in dit verband is. Of die verdeling, zoals
de leden van de SP-fractie stellen, ook onduidelijk is, vind ik echter een
tweede. Zoals elke constitutie met een verdeling van bevoegdheden die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

5

federaal is georiënteerd, bevat het Statuut begrippen die voor uiteenlopende interpretatie vatbaar zijn (buitenlandse betrekkingen, deugdelijkheid van bestuur etc.). Een aanscherping of nieuwe verdeling van deze
bevoegdheden zal naar mijn mening weer nieuwe interpretatievragen
oproepen, die op hun beurt weer aanleiding kunnen geven tot nieuwe
geschillen.
Nu de verdeling van bevoegdheden in het Statuut tussen het Koninkrijk en
de landen in mijn ogen niet per se onduidelijk is, zie ik geen noodzaak om,
in het verlengde van dit voorstel, samen met de regeringen van Aruba,
Curaçao en Sint Maarten gesprekken te starten over een nadere invulling
van de verantwoordelijkheden over en weer.
De leden van de fracties van GroenLinks en de PvdA kaarten voorts nog
aan of is overwogen – en wenselijk wordt gevonden – om in de voorgestelde geschillenregeling ruimte te geven aan bemiddeling en mediation.
Hiervoor is niet gekozen. Voor bemiddeling en mediation zou normaal
gesproken ruimte worden ingebouwd in de fase voorafgaand aan een
formele geschilprocedure. Ter zake van Koninkrijksgeschillen is dan door
het Statuut voorzien in het voortgezet overleg, een interne procedure
binnen de Rijksministerraad. Deze procedure, die zelf al als een vorm van
bemiddeling kan worden beschouwd, valt niet goed te verenigen met
inbreng van derde partijen.
2. De geschillenregeling
2.1. Voortgezet overleg
De leden van de fracties van het CDA en D66 zouden graag willen weten
hoe vaak gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid van voortgezet
overleg, zoals beschreven in artikel 12 van het Statuut. Begrijpen de leden
van de CDA-fractie het goed dat, nu de geschillenregeling door de
regering gezien wordt als een stap binnen het proces van voortgezet
overleg, naar verwachting in slechts een fractie van deze zaken de
geschillenregeling toegepast zal worden? Of verwacht de regering juist
een «aanzuigende werking», waardoor eerder en vaker van het voortgezet
overleg gebruik zal worden gemaakt?
Van de procedure van voortgezet overleg wordt zelden gebruik gemaakt.
Of dit gegeven betekent dat de geschillenregeling in de praktijk slechts
zelden zal worden toegepast of dat het aantal voortgezette overleggen
juist zal toenemen, is op voorhand niet te zeggen. Feit is wel dat de
behoefte aan een geschillenregeling bij de Caribische landen gedeeltelijk
voortkomt uit de omstandigheid dat zij het voortgezet overleg als zodanig
onvoldoende geschikt achten als forum voor de beslechting van
conflicten.
Door de leden van de CDA-fractie wordt verzocht om in te gaan op de
kritiek van prof. Hoogers, in een notitie voorbereid voor de commissie
Koninkrijksrelaties, dat het onderhavige rijkswetsvoorstel materieel
neerkomt op een wijziging van het Statuut, doordat het leidt tot een extra
stap in de in artikel 12 van het Statuut beschreven procedure voor
voortgezet overleg. Van dezelfde strekking is commentaar van de leden
van de fracties van de MEP, AVP, POR en RED, dat het voorstel van rijkswet
geen uitvoering geeft aan artikel 12a Statuut, maar artikel 12 Statuut
nader invult. Wat deze leden betreft, staat de opdracht gericht tot de
rijkswetgever om artikel 12a Statuut te implementeren dan ook nog altijd
open.
Het klopt dat de voorgestelde geschilprocedure een extra element
toevoegt aan de procedure van voortgezet overleg. Deze constatering
rechtvaardigt echter niet de conclusie dat artikel 12 Statuut daarmee door
het voorstel wordt gewijzigd, noch dat de taakopdracht neergelegd in
artikel 12a Statuut onvervuld is gebleven. Van wijziging zou sprake zijn,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

6

indien de procedure van voortgezet overleg anders zou worden ingericht
of indien hier andere rechtsgevolgen aan zouden worden verbonden. Dat
is met dit voorstel niet het geval. De werkwijze en samenstelling van dit
overleg blijven hetzelfde en de Rijksministerraad oordeelt nog steeds
overeenkomstig de uitkomst hiervan, zoals wordt voorgeschreven door
artikel 12, vijfde lid, Statuut. Het voorstel voorziet er wel in dat het
voortgezet overleg tijdelijk, in afwachting van een oordeel over een
geschil door de Afdeling advisering, kan worden opgeschort. De
grondslag hiervoor wordt de rijkswetsgever verleend in artikel 12a
Statuut.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen om toelichting ten aanzien
van de inrichting en procedure van het voortgezet overleg. Ook stellen zij
de vraag wat van onderlinge geschiloplossing te verwachten valt als de
getalsmatige verhouding in de Rijksministerraad, waarbinnen sprake is
van het geschil, hetzelfde blijft.
De procedure van het voortgezet overleg is een conflictenregeling, die als
sluitstuk geldt van de bepalingen in het Statuut met betrekking tot de
Rijksministerraad. Zij wordt gestart indien de Gevolmachtigde Minister
van Aruba, Curaçao of Sint Maarten in de Rijksministerraad namens zijn
of haar land aangeeft ernstige bezwaren te hebben tegen een voorgenomen beslissing van de raad. In dat geval wordt het overleg over de
voorgenomen beslissing voortgezet in een klein comité, dat blijkens
artikel 12, derde en vierde lid, Statuut wordt gevoerd door de MinisterPresident, twee Nederlandse Ministers, de bezwaar makende Gevolmachtigde Minister en een Minister of bijzondere gemachtigde van het
desbetreffende Caribische land. Wensen ook andere Gevolmachtigde
Ministers deel te nemen aan het overleg, dan schuift tevens voor elke
andere Gevolmachtigde Minister een Nederlandse Minister aan. Getalsmatig hebben de Nederlandse Ministers dus inderdaad een overwicht
binnen het voortgezet overleg.
Het voortgezet overleg kan een nuttige functie vervullen in het zichtbaar
maken van conflicten in de Rijksministerraad en het bemiddelen ten
aanzien hiervan.
Tot slot werpen de leden van de GroenLinks-fractie de vraag op of de
voorgestelde geschillenregeling geen bevestiging vormt van het achter de
ongelijke stemverhoudingen in het voortgezet overleg schuilgaande
democratische deficit.
Het is waar dat de vier landen binnen de organen van het Koninkrijk niet
op gelijke wijze worden vertegenwoordigd. Hier zijn naar mijn mening
goede redenen voor aan te wijzen. Deze constatering wettigt in mijn ogen
echter niet de conclusie dat het onderhavige voorstel een bevestiging
vormt van democratische ongelijkheid. Veeleer is het erop gericht de
scherpe kanten van deze, op zichzelf verdedigbare situatie af te halen.
2.2. Aard van de geschillen
De leden van de fracties van de VVD en de ChristenUnie wensen
verduidelijking van de keuze om enkel juridische geschillen binnen het
kader van de geschillenregeling te laten vallen. Wat wordt precies onder
juridische geschillen verstaan? In hoeverre kan een onderscheid worden
gemaakt tussen juridische geschillen en bestuurlijke kwesties? Wat als het
in een kwestie om juridische en bestuurlijke kwesties gaat? De leden van
de ChristenUnie-fractie vragen om in dit verband in te gaan op de
opmerking van de Afdeling advisering, in haar recente voorlichting, dat de
belangenafweging bij geschillen ter zake van de interpretatie van
Koninkrijksrecht per definitie politiek-bestuurlijke elementen bevat.
Zoals ik in het nader rapport heb toegelicht, komt de keuze voor een
beperking van de oordeelsbevoegdheid van de Afdeling advisering tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

7

geschillen met een juridisch karakter voort uit twee overwegingen. In de
eerste plaats vond ik deze aanpassing van het voorstel aangewezen,
nadat, in verband met het advies van de Afdeling advisering, was
besloten om het gewicht van oordelen van de Afdeling te verzwaren. In de
tweede plaats kan deze keuze worden verklaard door het feit dat een
regeling beperkt tot juridische geschillen een van de leidende uitgangspunten in het amendement-Wever/Thijsen en de motie Van Laar vormt.
Ik deel de analyse van de Afdeling advisering dat interpretatiekwesties
inzake bepalingen van het Statuut en ander Koninkrijksrecht (zoals
rijkswetgeving) zich niet beperken tot strikt juridische vragen. Het
antwoord op de vraag of in een gegeven geval in een Caribisch land de
deugdelijkheid van bestuur wordt geschonden, valt bijvoorbeeld
gedeeltelijk binnen de beleidsvrijheid van de regering van het Koninkrijk.
Dat neemt echter niet weg dat deugdelijkheid van bestuur ook een
juridisch, in het Statuut opgenomen begrip is, en dus in aanmerking komt
voor juridische toetsing. Uiteindelijk gaat het om de beoordeling van de
vraag of met het voorgenomen Koninkrijkshandelen een rechtsnorm
wordt geschonden. Het is aan de geschilinstantie om in een dergelijk
geval te bepalen waar de beleidsvrijheid van de regering ophoudt en de
normatieve begrenzing begint. Tot die markering acht ik de Afdeling
advisering prima in staat. Ook in haar reguliere adviespraktijk komt het
immers geregeld voor dat zij ten aanzien van Statuutsbepalingen moet
aangeven wat hun normatieve betekenis is.
De markering van juridische grenzen en politiek-bestuurlijke vrijheid zal in
het ene geval anders uitpakken dan in het andere geval. Een begrip als
deugdelijkheid van bestuur is bijvoorbeeld moeilijker juridisch te bepalen
dan een ook door de waarborgfunctie van het Koninkrijk bestreken
fundamenteel recht uit het EVRM. Ook in het laatste geval zal de Afdeling
evenwel kunnen oordelen dat zij niet kan treden in de belangenafweging
die een politiek orgaan ten aanzien van een bepaald besluit heeft verricht.
Overigens is de interactie met politiek-bestuurlijke aspecten niet eigen aan
het Statuut, maar inherent aan het recht. Het Statuut bevat goede
handvatten voor juridische toetsing. Dit is ook de reden dat vanuit de
Caribische landen steeds is aangedrongen op een regeling die beperkt is
tot geschillen met een juridische dimensie. Juist ten aanzien van
rechtmatigheidsvragen is de verwachting dat een onafhankelijke instantie
in staat zal zijn om klare wijn te schenken. Als deze rechtmatigheidsvragen
worden vermengd met politiek-bestuurlijke overwegingen, zoals het
oorspronkelijke voorstel deed, dan bestaat het risico dat in het Statuut en
lager Koninkrijksrecht neergelegde normen niet nauwkeurig te bepalen
zijn. Hoewel breder van opzet, is de mate van rechtsbescherming waarin
een geschillenregeling voorziet dan eerder beperkter dan ruimer.
De leden van de fractie van de SP haken bij bovenstaande vragen aan
door enkele vragen te plaatsen in de sleutel van een casus. Zij modelleren
deze casus op de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de
Mens (EHRM) in de Corallo-zaak. In deze uitspraak uit 2018 werd het
Koninkrijk veroordeeld vanwege een schending van artikel 3 EVRM, in
verband met inhumane detentie-omstandigheden in Sint Maarten. De
leden van de SP-fractie stellen de vraag of een conflict over een naar
aanleiding van een dergelijke uitspraak te betalen boete de inzet kan
vormen van een geschilprocedure op grond van de rijkswet Koninkrijksgeschillen. Zij vragen ook of hier sprake zou zijn van een juridisch of van een
politiek geschil en wie in dit geval een beroep zou kunnen doen op de
regeling.
Een dergelijk conflict zou naar mijn oordeel juridisch van aard zijn en dus
onder de werking van het onderhavige voorstel kunnen vallen. Het geschil
zou dan gaan om de vraag wie, op basis van het Statuut, gehouden is
binnen de rechtsorde van het Koninkrijk een boete te betalen: het
Koninkrijk, tegen wie de veroordeling op het niveau van het internationale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

8

recht wordt uitgesproken, of het land waarin zich de schending heeft
voorgedaan en dat verantwoordelijk is voor het detentiewezen. Het past
mij niet op de uitkomst van zo’n hypothetisch geschil vooruit te lopen.
Wel is duidelijk dat de voorgestelde geschillenregeling alleen aan de
Caribische landen de mogelijkheid biedt om een procedure te starten. Het
land Nederland beschikt niet over deze mogelijkheid.
2.3. Reikwijdte van de geschillenbepaling
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom een geschillenregeling
alleen zou moeten gelden voor geschillen tussen een land of landen met
het Koninkrijk? Zou een geschillenregeling voor geschillen tussen landen
onderling niet wenselijk zijn? En is het mogelijk het nu voorliggende
voorstel daartoe aan te passen?
Uit de tekst van artikel 12a Statuut volgt dat het is gericht op een regeling
voor de behandeling van geschillen tussen het Koninkrijk en de landen.
De bepaling biedt derhalve geen grondslag voor een voorziening voor de
behandeling van geschillen tussen landen onderling. Zoals de leden van
de PvdA-fractie aangeven, is de grondslag voor een dergelijke geschillenregeling te vinden in artikel 38a Statuut. Dat in het Statuut voor beide
categorieën van geschillen twee verschillende grondslagen zijn
opgenomen, valt te verklaren uit het feit dat geschillen tussen de landen
onderling geen betrekking hebben op een aangelegenheid van het
Koninkrijk. Het ligt voor de hand om een voorziening voor zulke geschillen
te treffen in een onderlinge regeling, gebaseerd op het principe van
consensus.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering uiteen te zetten welke
besluiten van de Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk wel en niet
onder de werking van de Rijkswet Koninkrijksgeschillen komen te vallen.
Zij willen ook weten of met deze geschillenregeling niet het gevaar
ontstaat dat de Gouverneur in de uitvoering van zijn werkzaamheden,
meer dan voorheen, geremd wordt in het adequaat kunnen nemen van
besluiten?
De voorgestelde geschillenregeling heeft betrekking op voorgenomen
beslissingen van de Rijksministerraad. Besluiten van de Gouverneur als
orgaan van het Koninkrijk vallen om die reden als zodanig in beginsel in
alle gevallen buiten de reikwijdte van het voorstel. Indirect kan het
(beoogde) handelen van de Gouverneur echter wel onderdeel van een
geschilprocedure zijn. Dat is het geval wanneer de Koninkrijksregering de
Gouverneur van een land een aanwijzing geeft, op grond van artikel 15
van het Reglement Gouverneur, om een bepaalde, hem in de tweede
afdeling van het Reglement toegekende bevoegdheid uit te oefenen. In
één enkel geval kan dergelijk handelen niet het voorwerp vormen van een
geschil. Dat is wanneer de Gouverneur ingevolge artikel 21 van het
Reglement besluit om een landsverordening of landsbesluit niet vast te
stellen, vanwege veronderstelde strijd met internationaal recht of
Koninkrijksrecht. In een dergelijke situatie is de Gouverneur verplicht de
landsverordening of het landsbesluit in kwestie terstond voor te leggen
aan de regering van het Koninkrijk, die, na de Raad van State van het
Koninkrijk hierover te hebben gehoord, besluit of genoemde strijd
aanwezig is of niet. Omdat over dit koninklijk besluit de Raad van State
van het Koninkrijk wordt gehoord, bepaalt artikel 1, eerste lid, onder c, van
het voorstel van rijkswet dat een voorgenomen beslissing hierover buiten
de reikwijdte van de regeling valt. Het aan dit koninklijk besluit ten
grondslag liggende optreden van de Gouverneur kan dan ook niet worden
getoetst in het kader van een geschilprocedure.
Ik ben niet bang dat het onderhavige rijkwetsvoorstel ertoe leidt dat de
Gouverneur in de uitvoering van zijn werkzaamheden geremd wordt in
het adequaat kunnen nemen van besluiten. Zoals hierboven toegelicht,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

9

heeft het voorstel primair betrekking op beslissingen van de Rijksministerraad.
De leden van de D66-fractie vragen de regering, naar aanleiding van het
bepaalde in artikel 1, eerste lid, onder a, van het voorstel van rijkswet, een
overzicht te bieden in welke bijzondere rijkswetten of algemene maatregelen van rijksbestuur reeds in een eigen beroepsgang wordt voorzien en
samen te vatten hoe de betreffende beroepsgangen eruitzien.
Op dit moment staat in twee rijksregelingen een bijzondere beroepsgang
open. Dat is het geval in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint
Maarten (Rft) respectievelijk in de Samenwerkingsregeling waarborging
plannen van aanpak landstaken Curaçao en Sint Maarten (Swr, een
algemene maatregel van rijksbestuur). In beide gevallen gaat het om
consensusregelingen, die tot stand zijn gebracht op grond van artikel 38,
tweede lid, Statuut. De in de regelingen neergelegde beroepsprocedures
– te vinden in artikel 26 Rft resp. artikel 39 Swr – zijn nagenoeg identiek
aan elkaar. Beide procedures voorzien erin dat binnen dertig dagen na
verzending van een koninklijk besluit als bedoeld in de betreffende
regelingen door het betrokken land (Curaçao of Sint Maarten) een
kroonberoep kan worden ingesteld bij de Raad van State van het
Koninkrijk. De Raad bereidt vervolgens binnen in de Algemene wet
bestuursrecht genoemde termijnen een ontwerpbesluit voor. De Koninkrijksregering kan niet van dit advies afwijken, voor zover het uitsluitend is
gebaseerd op rechtmatigheidsgronden, en voor het overige uitsluitend
indien zeer zwaarwegende gronden daartoe aanleiding geven. Het beroep
heeft geen schorsende werking.
Door de leden van de fractie van D66 wordt daarnaast geïnformeerd of
rijkswetten en algemene maatregelen van rijksbestuur waarover de
Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft
geadviseerd, nadat zij zijn bekrachtigd, openstaan of worden uitgesloten
voor geschilbeslechting door de voorgestelde regeling. Als alle rijkswetten en algemene maatregelen van rijksbestuur waarover de Afdeling
advisering adviseert worden uitgesloten, hebben Aruba, Curaçao en Sint
Maarten dan een mogelijkheid om bezwaren aan de Afdeling advisering
kenbaar te maken? Ten slotte vragen de leden van de D66-fractie de
regering toe te lichten op welke manier een interpretatiegeschil over een
rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur voorgelegd kan worden.
Als zodanig kunnen (bekrachtigde) rijkswetten en algemene maatregelen
van rijksbestuur niet het voorwerp vormen van een geschilprocedure
zoals voorzien in het onderhavige voorstel van rijkswet. De procedure
heeft namelijk alleen betrekking op bepaalde voorgenomen beslissingen
van de Rijksministerraad. Indirect acht ik het echter wel denkbaar dat de
interpretatie van een rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur de
inzet vormt van een geschilprocedure. Dat is bijvoorbeeld het geval
wanneer in de Rijksministerraad een beslissing wordt genomen ter zake
van een (klein) koninklijk besluit of ministeriële regeling met een
grondslag in zo’n rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur. In een
dergelijk geval kan de vraag rijzen hoe een bepaling uit een rijkswet of
algemene maatregel van rijksbestuur dient te worden uitgelegd.
Voorts is het mogelijk dat de Rijksministerraad, op verzoek van een of
meer Gevolmachtigde Ministers, de Afdeling advisering van de Raad van
State van het Koninkrijk vraagt in te gaan op een bepaalde interpretatiekwestie in haar reguliere advies over een voorstel van rijkswet of een
ontwerp van een algemene maatregel van rijksbestuur. In dit geval wordt
de Afdeling dus buiten het kader van de voorgestelde geschillenregeling
om een expliciet oordeel verzocht.
De leden van de fracties van de PAR en de PvdA vragen waarom
voorstellen van rijkswet en ontwerpen van algemene maatregelen van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

10

rijksbestuur worden uitgesloten van de reikwijdte van het rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen. Is dat louter omdat de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk over dergelijke zaken al eerder
heeft geadviseerd of zijn er andere meer inhoudelijke gronden, willen de
leden van de PvdA-fractie weten. Deze leden vragen zich af of niet juist
ook geschillen over voorstellen van rijkswet en ontwerp algemene
maatregelen van rijksbestuur aan een onafhankelijke geschilbeslechter
moeten kunnen worden voorgelegd. De politieke vertegenwoordigers van
Aruba, Curaçao en Sint Maarten, aldus de leden van de PvdA-fractie,
kunnen immers al niet mee stemmen over dergelijke voorstellen noch
invloed uitoefenen op dergelijke ontwerpen.
De voorgestelde geschillenregeling heeft een aanvullend karakter. Zij
opent de mogelijkheid van een geschilprocedure in die gevallen dat ten
aanzien van een voorgenomen beslissing in de Rijksministerraad niet
reeds is voorzien in een gang naar de Raad van State van het Koninkrijk of
de Afdeling advisering hiervan. Voorstellen van rijkswet en ontwerpen van
algemene maatregelen van rijksbestuur worden op grond van artikel 13,
derde lid, Statuut voor advies voorgelegd aan de Afdeling advisering. Zij
zijn om die reden uitgesloten van de reikwijdte van het onderhavige
voorstel. Wat betreft voorstellen van rijkswet komt hierbij dat Nederland
geen traditie kent van constitutionele toetsing van wetgeving door een
rechter, ook niet als deze wetgeving zich nog in de voorstelfase bevindt.
Zou de Raad van State van het Koninkrijk of een andere geschilinstantie
bevoegd worden gemaakt om zich op een andere dan adviserende manier
uit te laten over de constitutionaliteit van een rijkswetsvoorstel, dan wordt
het parlement voor een voldongen feit geplaatst. Dat past niet in de
Nederlandse benadering van de trias politica, waarin de Staten-Generaal
zelf geacht worden een constitutionele toetsing te verrichten.
De leden van de PvdA-fractie suggereren dat de gekozen ratio van de
geschillenregeling als aanvullende regeling iets zegt over de geschiktheid
van de Afdeling als geschillenbeslechter. Naar de mening van deze leden
zijn het geven van advies vooraf en het – zij het niet bindend – adviseren
in het kader van een geschil achteraf twee verschillende zaken waarbij
andere afwegingen moeten worden gemaakt. Bij de advisering vooraf
gaat het daarbij niet alleen om juridische aspecten maar ook om een
doelmatigheidstoetsing van een voorstel. Daarnaast werpen de leden van
de PvdA-fractie op dat geschillenbeslechting tot nu toe geen taak vormt
van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk.
Ik deel de mening van de leden van de PvdA-fractie dat advisering over
een (rijks)wetsvoorstel en de beoordeling van een geschil over een
dergelijk voorstel niet volledig op één lijn kunnen worden gezet. Laatstgenoemde beoordeling zou geschieden in een procedure tussen partijen,
terwijl reguliere advisering in een open setting plaatsvindt, zonder
inkadering door partijen. Dit verschil maakt de Afdeling advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk in mijn ogen echter niet ongeschikt als
geschilinstantie. Ook in haar reguliere adviespraktijk ziet de Afdeling zich
gesteld voor rechtmatigheidsvragen. Zoals hierboven al werd opgemerkt,
kan het daarnaast voorkomen dat de Rijksministerraad de Afdeling
gerichte juridische vragen voorlegt. Tot slot merk ik graag op dat de
Afdeling advisering reeds in bepaalde gevallen optreedt als geschilinstantie. Dit is het geval in het kader van de Rijkswet financieel toezicht
Curaçao en Sint Maarten en de Samenwerkingsregeling waarborging
plannen van aanpak landstaken Curaçao en Sint Maarten. De betreffende
regelingen kennen de bevoegdheid om geschillen te beoordelen
weliswaar toe aan de Raad van State van het Koninkrijk, maar op grond
van een procesreglement rijksbestuursgeschillen is intern bij de Raad de
keuze gemaakt om deze geschilbeoordeling op te dragen aan de Afdeling
advisering. (Zie hiertoe ook de voorlichting van de Afdeling over het
onderhavige voorstel; W04.19.0051/1/Vo/K).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

11

2.4 Vaststelling van het geschil
De leden van de fractie van de PAR wensen te vernemen wanneer sprake
is van een geschil in de zin van de voorgestelde geschillenregeling.
Wanneer sprake is van een geschil in de zin van de Rijkswet Koninkrijksgeschillen, is in eerste instantie aan de Gevolmachtigde Minister om te
bepalen. Die kan namelijk op grond van artikel 1, eerste lid, van het
voorstel ter zake van een geschil over de interpretatie van het Statuut of
daarop gebaseerd Koninkrijksrecht verzoeken dat de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk wordt gehoord. Aangenomen
dat dit verzoek vervolgens niet wordt afgewezen door de voorzitter van de
Rijksministerraad op de in artikel 1, tweede lid, van het voorstel
genoemde gronden, beoordeelt de Afdeling advisering voorts of het
verzoek om geschilbeslechting ontvankelijk is. Dit is het geval wanneer de
Afdeling vaststelt dat er 1) sprake is van een geschil tussen het Koninkrijk
en een of meer Caribische landen, 2) dat juridisch van aard is en 3) niet
buiten de reikwijdte van de voorgestelde regeling valt.
De leden van de fracties van D66, GroenLinks en de PvdA verzoeken de
regering nader in te gaan op de bevoegdheid van de voorzitter van de
Rijksministerraad in het voorstel van rijkswet om een verzoek om
geschilbeslechting af te wijzen, indien een zwaarwegend belang van het
Koninkrijk onverwijlde besluitvorming vergt. Wanneer is van zo’n
zwaarwegend belang sprake en in welke situatie vergt dit belang
onverwijlde besluitvorming? De leden van de PAR-fractie vragen zich af of
de betreffende bevoegdheid van de voorzitter van de Rijksministerraad
wel in de geest van gelijkwaardigheid van het Statuut past.
De in artikel 1, tweede lid, van het voorstel van rijkswet neergelegde
bevoegdheid van de voorzitter van de Rijksministerraad om een verzoek
tot geschilbeoordeling af te wijzen, is gecreëerd voor uitzonderlijke
situaties. Wil de voorzitter van de Rijksministerraad van deze bevoegdheid
gebruik kunnen maken, dan moeten blijkens de tekst van de bepaling
twee voorwaarden worden vervuld. Er moet een zwaarwegend belang van
het Koninkrijk in het geding zijn en dat zwaarwegende belang moet
onverwijlde besluitvorming in de Rijksministerraad vergen. Het ligt in de
rede om te veronderstellen dat een dergelijke situatie zich alleen kan
voordoen indien het Koninkrijk zich geconfronteerd ziet met een crisissituatie – ten gevolge van bijvoorbeeld een natuurramp, spanningen met
het buitenland, financiële onrust – en deze crisissituatie het Koninkrijk
dreigt te ontwrichten als niet onmiddellijk door de Rijksministerraad wordt
ingegrepen. In zo’n situatie kan de voorzitter van de Rijksministerraad tot
het oordeel komen dat het rechtsstatelijke belang van het volgen van een
geschilprocedure niet opweegt tegen het belang om dreigende
ontwrichting te voorkomen.
Naar mijn mening is de betreffende bevoegdheid van de voorzitter van de
Rijksministerraad niet in strijd met de geest van gelijkwaardigheid van het
Statuut. De gelijkwaardigheid van de landen is gecodificeerd in de
preambule van het Statuut. Het beginsel vormt aldus een belangrijk
interpretatief richtsnoer voor de overige bepalingen van het Statuut,
waaronder ook artikel 12a. Het brengt tot uiting dat de bevoegdheidsverdeling tussen het Koninkrijk en de landen niet tot een feitelijke ondergeschiktheid van het ene land aan het andere land mag leiden. Dat is met
artikel 1, tweede lid, van het voorstel niet het geval. Deze bepaling maakt
deel uit van een regeling die als oogmerk heeft de in Aruba, Curaçao en
Sint Maarten ervaren ongelijkheid op het bestuurlijke niveau van het
Koninkrijk juist te verminderen. De bevoegdheid van de voorzitter van de
Rijksministerraad om in uitzonderlijke omstandigheden een geschilprocedure af te wijzen, vormt in mijn ogen een onmisbare component om
deze regeling functioneel te maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

12

De leden van de fractie van de PvdA willen daarnaast graag weten of een
besluit van de voorzitter van de Rijksministerraad ingevolge artikel 1,
tweede lid, van het voorstel een beschikking in de zin van het bestuursrecht vormt. Bestaan er bezwaarmogelijkheden voor de Gevolmachtigd
Minister indien de voorzitter van de Rijksministerraad een verzoek tot
geschilbeslechting blokkeert? Zo ja, bij wie? Zo nee, waarom niet?
Een besluit van de voorzitter van de Rijksministerraad ex artikel 1, tweede
lid, van het voorstel vormt geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de
Algemene wet bestuursrecht. Organen van het Koninkrijk vallen namelijk
niet onder de werking van deze wet, behalve wanneer een rijkswet haar
hierop van overeenkomstige toepassing verklaart. Er bestaat voor de
Gevolmachtigd Minister derhalve geen mogelijkheid open om tegen een
afwijzing van zijn verzoek op te komen bij de bestuursrechter.
2.5 Geschilinstantie en consequenties van het oordeel
De leden van de fracties van de PAR, VVD en ChristenUnie vragen de
regering nader uiteen te zetten waarom wordt voorgesteld om de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk te bekleden met de
bevoegdheid om ter zake van een Koninkrijksgeschil een oordeel te
geven. Ziet de regering mogelijkheden om, conform de uitgangspunten
van het IPKO van mei 2015, de behandeling van deze geschillen bij een
orgaan neer te leggen dat verder van het wetgevingsproces afstaat? Zou
de betreffende bevoegdheid bijvoorbeeld bij een aparte en onafhankelijke
kamer binnen de Raad van State kunnen worden neergelegd, zo vragen
de leden van de fracties van de MAN en ChristenUnie zich af?
Artikel 12a Statuut kan op verschillende manieren worden uitgevoerd.
Door de regering is ervoor gekozen om de daarin vereiste voorziening in
te bedden in de procedure van voortgezet overleg. Aldus wordt gewaarborgd dat de procedure snel kan volgen op de besluitvorming in de
Rijksministerraad. Om redenen die eerder in deze nota zijn beschreven,
vindt de regering het daarnaast van belang dat de beslissing over een
geschil in laatste instantie bij deze raad berust. Beide overwegingen in
ogenschouw nemende, is de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk naar het oordeel van de regering het beste geëquipeerd
om als geschilinstantie op te treden. De Afdeling is een van de regering
onafhankelijk orgaan, dat ervaring en affiniteit heeft met het type
interbestuurlijke vraagstukken dat in het kader van de voorgestelde
regeling aan haar kan worden voorgelegd. Verder heeft belegging van de
oordeelsbevoegdheid bij de Afdeling advisering als belangrijke
meerwaarde dat staatsraden voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten kunnen
deelnemen aan een geschilprocedure.
De leden van de fracties van de PAR, D66 en GroenLinks stellen vraagtekens bij de onafhankelijkheid van de voorgestelde procedure, nu de
geschilbevoegdheid wordt neergelegd bij een instantie die geen bindende
oordelen kan vellen. De leden van de D66-fractie halen hiertoe een
passage aan uit een voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad
van State van het Koninkrijk uit 2010 (W03.10.0370/II/K), waarin geadviseerd wordt om in een geschillenregeling enige afstand in te bouwen ten
aanzien van de adviseringstaak van de Afdeling advisering. De leden van
de MAN-fractie vragen zich in verband hiermee af of de Rijksministerraad
bevreesd is om geschillen te laten behandelen door een onafhankelijk
instantie.
Het is juist dat het voorstel van rijkswet niet voorziet in bindende
geschilbeslechting door een extern orgaan. Tegelijkertijd benadruk ik wel
het onafhankelijke karakter van de Afdeling advisering als zodanig.
Daarnaast wil ik erop wijzen, zoals hierna nog uitvoeriger aan de orde
komt, dat de Rijksministerraad op grond van het voorstel in beginsel
gehouden is oordelen van de Afdeling advisering op te volgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

13

De leden van de PAR-fractie stellen de vraag hoe de Caribische landen
worden vertegenwoordigd binnen de Afdeling advisering van de Raad
van State van het Koninkrijk. Ook vragen deze leden of de Afdeling
advisering is betrokken bij processen voorafgaand aan de totstandkoming
van rijkswetten en algemene maatregelen van rijksbestuur. Zo ja, werpen
de leden van de PAR-fractie op, leidt de geschilbevoegdheid van de
Afdeling advisering in het voorstel van rijkswet dan niet tot belangenverstrengeling?
Op grond van artikel 13, tweede lid, Statuut benoemt de regering van het
Koninkrijk voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten in de Raad van State een
lid, indien de regering van het land in kwestie daartoe de wens te kennen
geeft. De benoeming geschiedt in overeenstemming met de regering van
het betrokken land. Op dit moment wordt elk van de Caribische landen
vertegenwoordigd in de Raad door een lid. Deze staatsraden nemen op
grond van artikel 13, derde lid, Statuut deel aan de werkzaamheden van
de Afdeling advisering, indien deze wordt gehoord over voorstellen van
rijkswetten of ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur die in
hun land zullen gelden of over andere aangelegenheden die de landen
raken.
De leden van de D66-fractie constateren dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State reeds bevoegd is om in bestuursrechtelijke
zaken tussen Nederlandse overheden een uitspraak te doen. Zij vragen
aan de regering een indicatie te geven hoe vaak bestuursrechtelijke
geschillen tussen Nederlandse overheden voorkomen en om de aard van
de meest voorkomende geschillen te duiden.
Zuiver bestuursrechtelijke geschillen tussen Nederlandse overheden
komen niet vaak voor. In een vorige week aan de Tweede Kamer aangeboden rapport van de Rijksuniversiteit Groningen, dat in opdracht van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is uitgevoerd,
komt naar voren dat zich in de periode juli 2017 tot en met juni 2018
slechts drie van zulke geschillen hebben voorgedaan. Eenmaal draaide
een geschil om een uitkering uit het gemeentelijk participatiefonds,
tweemaal om een huishoudelijke hulp toelage op grond van de
Financiële-verhoudingswet.
Door de leden van de PvdA-fractie wordt opgemerkt dat de regering, de
Eerste en de Tweede Kamer de Afdeling advisering om voorlichting
kunnen verzoeken over aangelegenheden met betrekking tot wetgeving.
Zij willen weten of voorlichting ook gevraagd kan worden ter zake van
geschillen tussen landen en het Koninkrijk. Hieraan voegen zij de vraag
toe of de bevoegdheid om voorlichting te vragen aan de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk ook openstaat voor
de Caribische landen van het Koninkrijk om voorlichting van vragen. En zo
ja, of deze voorlichting dan ook juridische geschillen over de interpretatie
van het Statuut mag betreffen. Tot slot werpen de leden van de
PvdA-fractie op wat de voorliggende geschillenregeling toevoegt aan de
bestaande mogelijkheden tot het vragen van voorlichting, nu in deze
regeling de Rijksministerraad het laatste woord over een geschil houdt.
De mogelijkheid om voorlichting te vragen aan de Afdeling advisering ter
zake van wetgeving en bestuur is geregeld in artikel 21a van de Wet op de
Raad van State. Deze mogelijkheid staat op grond van deze bepaling
alleen open voor Ministers, de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. Aruba,
Curaçao en Sint Maarten kunnen hierom dus niet verzoeken, ook niet via
de Gevolmachtigde Ministers. Zolang kwesties raken aan wetgeving of
bestuur, kan een voorlichting ook worden aangegrepen om helderheid te
verschaffen over juridische geschillen. Een voorbeeld van een dergelijk
advies is de voorlichting van de Afdeling van 17 september 2015 over het
geven van aanwijzingen aan de Gouverneurs van de landen in het
Caribische deel van het Koninkrijk (W04.15.0112/I/Vo). Het verzoek om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

14

deze voorlichting was afkomstig van de Tweede Kamer en had als directe
aanleiding de op 11 juli 2014 aan de Gouverneur van Aruba gegeven
aanwijzing inzake de begroting van het Land Aruba voor het jaar 2014
(koninklijk besluit nr. 2014–0000354235).
3. Verloop van de procedure
3.1. Verzending van het verzoek aan de Afdeling advisering van de Raad
van State van het Koninkrijk
De leden van de fractie van de PAR stellen een vraag over artikel 2 van het
voorstel van rijkswet. Deze bepaling belegt de taak van het verzenden van
een verzoek tot geschilbeslechting aan de Afdeling advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk bij de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties. Waarom is hier gekozen voor de Minister, willen
deze leden weten. Waarom kan de Gevolmachtigde Minister niet
rechtstreeks een verzoek tot de Afdeling advisering richten?
Voor de toekenning van de bevoegdheid aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om verzoeken aan de Afdeling
advisering te verzenden, is gekozen vanwege diens beleidsverantwoordelijkheid. Het betreft een gebonden bevoegdheid. De Minister beschikt
inzake deze verzending derhalve niet over enige beleidsvrijheid.
3.2. Termijnen voor het geschil
De leden van de fractie van de PAR constateren dat in artikel 2 van het
voorstel van rijkswet termijnen worden gesteld met betrekking tot het
aanhangig maken van een geschil. Zij vragen zich af waarom geen
opschortingsbepaling is opgenomen in het voorstel. Er kunnen zich
volgens de leden van de PAR-fractie immers situaties voordoen waarbij de
gevolgen van een geschil zijn uitgewerkt in het betreffende land.
In de voorgestelde geschillenregeling worden enkele termijnen genoemd
waarbinnen de procedure zich maximaal dient te voltrekken (artikel 2,
eerste en derde lid; artikel 5, eerste en derde lid; artikel 6 eerste en tweede
lid). Het staat de partijen die binnen deze termijnen moeten opereren
uiteraard vrij om sneller te handelen. Mochten de gevolgen van een
geschil in een bepaalde casus zijn uitgewerkt, is het aan de Afdeling
advisering om te beoordelen welke gevolgen zij hieraan verbindt.
3.3. Het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk
De leden van de VVD-fractie stellen enkele vragen naar aanleiding van
artikel 7 van het voorstel van rijkswet. In deze bepaling is bepaald dat de
Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk niet meer
dan eenmaal wordt gehoord over een geschil. Deze leden wensen te
vernemen hoe is gegarandeerd dat niet meerdere procedures per geschil
kunnen plaatsvinden. Ook stellen zij de vraag wie beslist of al een
procedure heeft plaatsgevonden over een geschil.
Artikel 7 van het voorstel berust op de gedachte van litis finiri oportet:
zowel voor het land in kwestie als het Koninkrijk is het van belang dat er
een einde komt aan een gerezen geschil. Een waarborg voor de naleving
van deze bepaling ligt in het feit dat de Rijksministerraad beslist over het
geschil, nadat de Afdeling advisering haar oordeel ter kennis van de raad
heeft gebracht. Het voortgezet overleg is daarmee formeel afgerond; een
nieuw verzoek om de Afdeling advisering te horen over een geschil is
alleen mogelijk met betrekking tot een andere voorgenomen beslissing
door de Rijksministerraad. Het is denkbaar dat de rechtsvraag in een
dergelijk geschil grote overeenkomsten vertoont met de rechtsvraag in
een reeds gevolgde procedure. Daarmee valt het geschil echter niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

15

binnen het toepassingsgebied van artikel 7 van het voorstel. Wel kan de
Afdeling advisering in haar oordeel over een dergelijk geschil uiteraard
verwijzen naar haar oordeel in de eerdere procedure.
3.4. Beslissing op het geschil
De leden van de fracties van de VVD, het CDA, D66, de PvdA en de
ChristenUnie vragen de regering om toe te lichten wat wordt bedoeld met
het begrip «zwaarwegende gronden», zoals geformuleerd in artikel 8 van
het voorstel van rijkswet. Wanneer is sprake van zulke zwaarwegende
gronden? En kan de regering uitleggen, zo willen de leden van de D66
fractie weten, waarom zij voor een open grond kiest in plaats van de
gronden te benoemen?
Vooropgesteld: ik denk niet, zoals de leden van de CDA-fractie opperen,
dat het criterium «zwaarwegende gronden» in artikel 8 de werking van de
voorgestelde geschillenregeling in hoge mate zal beïnvloeden. Zoals ik
aan het begin van deze nota al naar voren heb gebracht, ligt aan de
bepaling het uitgangspunt ten grondslag dat de Rijksministerraad zich
conformeert aan het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van
State van het Koninkrijk over een geschil. Ook de redactie van artikel 8
geeft hiervan blijk. Niettemin heeft de regering het wenselijk geacht om
de mogelijkheid open te houden dat de Rijksministerraad van een oordeel
van de Afdeling advisering kan afwijken; en wel, indien zwaarwegende
gronden daartoe aanleiding geven. Bewust is gekozen voor een open
maatstaf. Wat als zwaarwegende grond heeft te gelden, zal afhangen van
de specifieke context van het geval en laat zich om die reden niet
eenvoudig kwalificeren. Wel is het, meer in abstracte zin, mogelijk
bepaalde omstandigheden te onderscheiden, waarin het denkbaar is de
Rijksministerraad zwaarwegende gronden laat prevaleren boven een
rechtmatigheidsoordeel van de Afdeling advisering. Te denken valt aan
situaties waarin een zwaarwegend belang van het Koninkrijk prevaleert:
– boven een oordeel van de Afdeling dat niet een ondubbelzinnige
juridische richting op wijst, terwijl de voorgenomen beslissing van de
Rijksministerraad geschraagd kan worden door een juridische
redenering die ook verdedigbaar wordt geacht;
– boven een door de Afdeling advisering geconstateerd procedureel
defect aan een voorgenomen beslissing van de Rijksministerraad,
terwijl dit procedurele defect het wezen van de beslissing intact laat;
– vanwege nieuwe relevante feiten en omstandigheden, die de Afdeling
advisering niet heeft kunnen verdisconteren in haar oordeel, terwijl
deze dit oordeel in een ander perspectief stellen.
Deze opsomming is niet uitputtend bedoeld en ik kan niet uitsluiten dat de
Rijksministerraad gebruik maakt van zijn afwijkingsbevoegdheid in een
andere situatie dan hierboven beschreven. Wel wil ik graag benadrukken
dat ik mij niet goed kan voorstellen dat de Rijksministerraad afwijkt van
een oordeel van de Afdeling advisering, indien dit oordeel eenduidig van
aard is en een ernstig juridisch gebrek aan het licht brengt. Daarbij zal de
Rijksministerraad steeds moeten motiveren dat een zwaarwegende grond
hem ertoe dwingt af te wijken van een oordeel van de Afdeling.
Kanttekeningen bij het niet-bindende karakter van de oordelen van de
geschilinstantie worden geplaatst in de verslagen van alle vier de
parlementen, door uiteenlopende fracties; in de Curaçaose Staten
specifiek door de leden van de PAR-fractie; in de Nederlandse Tweede
Kamer door de leden van de fracties van D66, GroenLinks, de PvdA en de
ChristenUnie. De leden van de in de Sint Maartense en Arubaanse Staten
vertegenwoordigde fracties stellen geen vragen over de bepaling, maar
wijzen dit onderdeel van het voorstel wel categorisch af.
In antwoord op een vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie merk
ik op dat de afwijkingsbevoegdheid van de Rijksministerraad inderdaad

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

16

afwijkt van de oorspronkelijke bedoeling achter artikel 12a Statuut. Wel
benadruk ik nogmaals dat artikel 8 van het voorstel de raad geen
bevoegdheid verleent om op arbitraire wijze de oordelen van de Afdeling
naast zich neer te leggen. Verder roep ik de ratio achter de in artikel 8
verleende bevoegdheid in herinnering. Het Koninkrijk der Nederlanden is
een staatsrechtelijke en politieke constructie met een bijzondere dynamiek
en werkelijkheid. Ervaringen uit het verleden leren dat deze constructie er
niet altijd bij gebaat is wanneer uitsluitend rekening wordt gehouden met
juridische regels. Soms, op momenten van grote politieke intensiteit, kan
het doelmatig zijn dat een meer bestuurlijke benadering voorrang krijgt of
althans tot een andere juridische analyse van een bepaald probleem leidt.
Niet omdat het afzonderlijke belang van het land Nederland daarmee
gediend is, maar omdat de gemeenschappelijke belangen van het
Koninkrijk dit vereisen.
De leden van de fracties van GroenLinks en de PvdA menen dat aangenomen mag worden dat eventuele zwaarwegende gronden reeds
meegenomen zullen worden door de Afdeling advisering in haar
oordeelsvorming. Waarom dan toch nog een laatste woord voor de
Rijksministerraad, vragen zij zich af?
Zonder twijfel zullen de in artikel 8 bedoelde zwaarwegende gronden
inderdaad normaal gesproken onderdeel uitmaken van een geschilprocedure. Het voorstel van rijkswet stelt de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties immers in staat om de zienswijze omtrent een
geschil aan de Afdeling advisering kenbaar te maken. Zoals ik hierboven
heb beschreven, kunnen er zich echter omstandigheden voordoen waarin
zulke gronden niet of niet voldoende in een procedure worden meegewogen of dat een juridische toetsing van een voorgenomen beslissing
ruimte laat voor een afwijkend standpunt.
De leden van de fracties van de PAR en de VVD vragen de regering om in
te gaan op de maatstaven gekozen in artikel 26, tiende lid, van de Rijkswet
financieel toezicht. Waarom is niet geopteerd voor dezelfde terminologie
en zouden deze maatstaven in te passen zijn in het onderhavige rijkswetsvoorstel?
De Rijkswet financieel toezicht maakt een onderscheid tussen enerzijds
advisering gebaseerd op rechtmatigheidsgronden en anderzijds
advisering gebaseerd op doelmatigheidsgronden. In het eerste geval is
(een deel van) een advies bindend voor de Koninkrijksregering, in het
tweede geval kan laatstgenoemde alleen van dit (deel van het) advies
afwijken indien zeer zwaarwegende gronden hiertoe aanleiding geven.
Het hier beschreven onderscheid kan in het onderhavige voorstel niet
worden gemaakt. Kortheidshalve verwijs ik in dit verband naar mijn
opmerkingen in het nader rapport hierover (Kamerstukken II 2018/19,
35 099 (R2114), nr. 4, p. 7). Omdat de maatstaf «zwaarwegend» beter
aansluit bij bestaande wetgeving is voorts niet overwogen om de Rijkswet
financieel toezicht in dit laatste opzicht te volgen.
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of de overweging, in weerwil
van het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk, dat een geschil niet juridisch van aard is, een zwaarwegende
grond kan vormen om van het betreffende oordeel af te wijken.
Dat kan ik mij niet goed voorstellen. Op het moment dat de Afdeling
advisering een geschil ontvankelijk verklaart, zal de Rijksministerraad haar
hierin volgen.
De leden van de VVD-fractie informeren wat de status is van de uiteindelijke beslissing over het geschil door de Rijksministerraad. Is dat een
koninklijk besluit, willen zij weten?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

17

Nee, deze beslissing is geen koninklijk besluit. De beslissing over het
geschil op grond van artikel 8 van het rijkwetsvoorstel is het sluitstuk van
het voortgezet overleg en vormt aldus een beslissing van de Rijksministerraad. Het betreft een besluit met zogenaamde interne werking. Dat wil
zeggen dat het alleen verbindend is voor de leden van de Rijksministerraad zelf. De binding voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten komt tot
stand via de vertegenwoordiging van deze landen in de raad door de
Gevolmachtigde Ministers. Dit interne karakter staat echter niet in de weg
aan publicatie van de beslissing.
De leden van de fractie van de PAR merken op dat artikel 9 van het
voorstel van rijkswet regelt dat de uitkomst van het voortgezet overleg en
het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk openbaar wordt gemaakt, maar de beslissing over het geschil
van de Rijksministerraad niet. Zij wensen te vernemen waarom dit het
geval is.
Artikel 9 van het voorstel verplicht tot «openbaarmaking in de
Staatscourant van de beslissing van de raad van Ministers van het
Koninkrijk over de uitkomst van het voortgezet overleg alsmede van het
oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk». In het eerste deel van deze plicht tot openbaarmaking komt
tot uiting dat de beslissing over het geschil, bedoeld in artikel 8 van het
voorstel, het sluitstuk van het voortgezet overleg is, hetwelk met deze
beslissing kan worden afgerond. De beslissing van de Rijksministerraad
over het geschil wordt dus wel degelijk openbaar gemaakt in de
Staatscourant.
4. Artikel 10
De leden van de fracties van de PAR, de VVD, het CDA en D66 vragen de
regering om toe lichten hoe zij de evaluatieopdracht voor zich ziet. Wie zal
de evaluatie uitvoeren? Zullen vertegenwoordigers van alle landen van
het Koninkrijk hieraan bijdragen? De leden van de CDA-fractie juichen de
evaluatiebepaling toe, maar vragen zich af hoe bij een beperkt aantal te
verwachten geschillen een evaluatiecommissie tot een gedegen oordeel
kan komen. Kan deze commissie, informeren de leden van de fracties van
de VVD en het CDA, ook kennisnemen van kwesties die niet tot een
geschilprocedure hebben geleid?
Ik acht een gedegen evaluatie van de rijkswet van groot belang en deel
dan ook de opvatting van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk in haar recente voorlichting aan de Tweede Kamer, dat
het zaak is tijdig met alle betrokkenen te komen tot afspraken over de
opzet, methodologie en criteria voor de evaluatie en de onafhankelijke
instantie die deze evaluatie moet gaan uitvoeren (W04.19.0051/I/Vo/K). Op
de precieze invulling van deze opzet, methodologie en criteria kan ik niet
vooruitlopen. Het ligt echter in de rede om te veronderstellen dat het
aantal gevolgde geschilprocedures, de aard van de daarin voorgelegde
geschillen en de uitkomst van de betreffende procedures in ieder geval
onderdeel zullen zijn van de evaluatie. Daarnaast is voor mij evident dat
de evaluatiecommissie deels zal moeten bestaan uit deskundigen
afkomstig uit Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Of in vijf jaar tijd maar een
beperkt aantal geschillen te verwachten zijn, durf ik niet te voorspellen.
Wel zou ik willen opmerken dat een beperkt aantal geschillen niet
automatisch kan worden opgevat als een teken van gebrekkig functioneren van de geschillenregeling. Van een goede geschillenregeling gaat
immers een preventieve werking uit. Wel is denkbaar dat deze preventieve
werking meetbaar is in het aantal gevoerde voortgezette overleggen over
een periode van vijf jaar. Ik kan de vraag van de leden van de fracties van
de VVD en het CDA of een evaluatiecommissie kennis kan nemen van
kwesties die niet tot een geschilprocedure hebben geleid, dan ook goed

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

18

plaatsen. Voor een gedegen evaluatie is uiteraard van groot belang dat dit
gefaciliteerd wordt. Over de wijze waarop dit geschiedt, zal bij de
instelling van de evaluatiecommissie een voorziening worden getroffen.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 12

19