Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2711

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 oktober 2018
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 10 fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Verordening tot oprichting van het Europees kenniscentrum voor
industrie, technologie en onderzoek op het gebied van cyberbeveiliging
en het netwerk van nationale coördinatiecentra (Kamerstuk 22 112,
nr. 2705)
Fiche: Verordening ter voorkoming van de verspreiding van online
terroristische inhoud (Kamerstuk 22 112, nr. 2706)
Fiche: Mededeling voorstel uitbreiding bevoegdheden EOM (Kamerstuk
22 112, nr. 2707)
Fiche: Pakket vrije en eerlijke verkiezingen (Kamerstuk 22 112, nr. 2708)
Fiche: Richtlijn betreffende het einde van de omschakeling tussen winteren zomertijd (Kamerstuk 22 112, nr. 2709)
Fiche: Mededeling Versterking van het Uniekader voor prudentieel en
antiwitwastoezicht voor financiële instellingen (Kamerstuk 22 112,
nr. 2710)
Fiche: Gewijzigd voorstel tot aanpassing van de verordeningen m.b.t. de
Europese Toezichthoudende Autoriteiten en tot wijziging van de vierde
anti-witwasrichtlijn
Fiche: Mededeling nieuwe Afrikaans-Europese alliantie voor duurzame
investeringen en banen (Kamerstuk 22 112, nr. 2712)
Fiche: Mededeling Naar een doeltreffendere financiële architectuur voor
investeringen buiten de EU (Kamerstuk 22 112, nr. 2713)
Fiche: Mededeling over efficiëntere besluitvorming in het GBVB
(Kamerstuk 22 112, nr. 2714)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-2711
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2711

1

Fiche: Gewijzigd voorstel tot aanpassing van de verordeningen
met betrekking tot de Europese Toezichthoudende Autoriteiten
en tot wijziging van de vierde anti-witwasrichtlijn
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Gewijzigd voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement
en de Raad tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1093/2010, (EU) nr.
1094/2010 en (EU) nr. 1095/2010 (de ESA-verordeningen); Verordening
(EU) nr. 345/2013 betreffende Europese durfkapitaalfondsen; Verordening (EU) nr. 346/2013 betreffende Europese sociaalondernemerschapsfondsen; Verordening (EU) nr. 600/2014 betreffende markten in
financiële instrumenten; Verordening (EU) 2015/760 betreffende
Europese langetermijnbeleggingsinstellingen; Verordening (EU)
2016/1011 betreffende indices die worden gebruikt als benchmarks
voor financiële instrumenten en financiële overeenkomsten of om de
prestatie van beleggingsfondsen te meten; Verordening (EU) 2017/1129
betreffende het prospectus dat moet worden gepubliceerd wanneer
effecten aan het publiek worden aangeboden of tot de handel op een
gereglementeerde markt worden toegelaten, en Richtlijn (EU) 2015/849
van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de
voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het
witwassen van geld of terrorismefinanciering
b) Datum ontvangst Commissiedocument
12 september 2018
c) Nr. Commissiedocument
COM(2018) 646
d) EUR-lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?qid=1537951933234&uri=CELEX:52018PC0646
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
Geen
f) Behandelingstraject Raad
Economisch en Financiële Raad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Financiën
h) Rechtsbasis
Art. 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(VWEU)
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheidsbeslissing in de Raad
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
De Europese Commissie stelt voor om de Europese Bankenautoriteit
(EBA) een prominentere rol te geven in het kader van het voorkomen van
het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen en financieren van
terrorisme. Op dit moment beschikken de EBA, de Europese Autoriteit
voor Verzekeringen en Bedrijfspensioenen (EIOPA) en de Europese
Autoriteit voor Effecten en Markten (ESMA), gezamenlijk de Europese
Toezichthoudende Autoriteiten (ESA’s), al over diverse bevoegdheden op
het gebied van het voorkomen van witwassen en financieren van
terrorisme met gebruikmaking van het financieel stelsel. De Europese
Commissie beoogt met het onderhavige voorstel de bestaande bevoegd-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2711

2

heden te versterken en uit te breiden, alsmede de activiteiten van de ESA’s
op dit terrein centraal onder te brengen bij de EBA.
Hiervoor dient onder meer de EBA-verordening1 te worden aangepast.
Om die reden heeft de Europese Commissie ervoor gekozen het onderhavige voorstel te integreren in haar eerdere voorstel tot aanpassing van
de verordeningen met betrekking tot de ESA’s (het ESFS-review package).
In dit fiche wordt enkel ingegaan op de wijzigingen die verband houden
met het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor
witwassen en financieren van terrorisme. Voor de eerdere kabinetsreactie
op het ESFS-review package wordt verwezen naar het BNC-fiche van
1 november 2017.2
De belangrijkste wijzigingen die door de Commissie worden voorgesteld,
zijn:
– Het centraliseren van de taken die de ESA’s hebben ten aanzien van het
voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen
en financieren van terrorisme bij de EBA. Dat betekent dat de EBA een
mandaat krijgt om haar bevoegdheden op dit terrein uit te oefenen ten
aanzien van alle banken en andere financiële instellingen die onder de
vierde anti-witwasrichtlijn vallen, waaronder bijvoorbeeld ook
levensverzekeraars, alsmede ten aanzien van de nationale autoriteiten
die daar anti-witwastoezicht op houden;
– Het uitbreiden van de taken en bevoegdheden van de EBA in het kader
van het toezicht op het voorkomen van het gebruik van het financiële
stelsel voor witwassen en financieren van terrorisme, te weten:
• De taak om informatie te verzamelen met betrekking tot zwakke
punten die zijn geconstateerd in de processen en procedures, de
governance, het bedrijfsmodel en activiteiten van financiële
instellingen die bedoeld zijn om witwassen en terrorismefinanciering te voorkomen, alsmede met betrekking tot maatregelen
genomen door bevoegde autoriteiten. Hierbij wordt voorgesteld dat
de EBA deze taak nauw zal coördineren met nationale Financial
Intelligence Units (FIU).
• De taak om bovenstaande informatie in een centrale databank op te
slaan, en om deze informatie te analyseren en beschikbaar te
stellen aan bevoegde autoriteiten op een need-to-know basis en op
vertrouwelijke wijze.
• De (bestaande) taak om peer reviews uit te voeren bij bevoegde
autoriteiten wordt geëxpliciteerd, specifiek met betrekking tot het
toezicht op het voorkomen van het gebruik van het financieel
stelsel voor witwassen en financieren van terrorisme.
• Daarnaast wordt een verplichting ingevoerd om risk assessment
exercities te verrichten om de strategieën en middelen van
bevoegde autoriteiten te testen.
• Een leidende rol bij het faciliteren van samenwerking tussen
bevoegde autoriteiten in de EU en relevante autoriteiten in derde
landen, in het geval van material cases waarin witwassen en
financieren van terrorisme zich voordoen die verband houden met
grensoverschrijdende aangelegenheden met derde landen.
• Aan de EBA wordt tot slot de bevoegdheid toegekend om, specifiek
op het gebied van het anti-witwastoezicht, (a) bevoegde autoriteiten te verzoeken om een onderzoek in te stellen naar mogelijke
inbreuken van Unierecht en nationaal recht ter implementatie van
1

Verordening (EU) nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010
tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit), tot
wijziging van Besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van Besluit 2009/78/EG van de
Commissie, Pb EU 2010, L 331/12.
2
Kamerstuk 22 112, nr. 2415

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2711

3

–

–

richtlijnen door een bank of andere financiële onderneming
(conform het voorstel «financial sector operator»), alsmede om (b)
de bevoegde autoriteit te verzoeken een sanctie of maatregel op te
leggen aan een financial sector operator. Indien de bevoegde
autoriteit geen gehoor geeft aan een dergelijk verzoek van de EBA,
geldt de bestaande procedure voor inbreuken van Unierecht uit
artikel 17 van de EBA-verordening. Op grond daarvan kan de EBA
in het uiterste geval een tot een financiële onderneming gericht
individueel besluit nemen. In dat kader wordt aan de EBAverordening toegevoegd dat de EBA daarbij zo nodig gebruik kan
maken van de bevoegdheden die in de nationale wet- en regelgeving ter implementatie van Europese richtlijnen zijn geregeld.
Het oprichten van een intern comité binnen de EBA dat zich richt op de
bestrijding van witwassen en financieren van terrorisme, dat de
maatregelen op dit gebied coördineert en ontwerpbesluiten voor de
Board of Supervisors (BoS) voorbereidt. Dit comité zal bestaan uit de
hoofden van de nationale autoriteiten die toezichthouden op de
naleving van de anti-witwasrichtlijn door financial sector operators.
Tot slot worden er enkele geringe wijzigingen voorgesteld van de
vierde EU anti-witwasrichtlijn3, waarmee beoogd wordt onderdelen
van deze richtlijn in overeenstemming te brengen met de voorgestelde
wijzigingen in de ESA-verordeningen. Het betreffen technische
wijzigingen waarbij vermeldingen van de Europese Toezichthoudende
Autoriteiten (ESA’s) worden vervangen door een vermelding van de
Europese Bankautoriteit (EBA). Deze wijzigingen zorgen voor coherentie met de beoogde gecentraliseerde rol van de EBA. Zo wordt er
onder meer in voorzien dat de EBA verantwoordelijk wordt voor het
uitbrengen van opinies en richtlijnen en het ontwikkelen van technische reguleringsnormen op het gebied van het voorkomen van
witwassen en financieren van terrorisme. Op dit moment berust die
verantwoordelijkheid nog bij de ESA’s gezamenlijk.

b) Impact assessment Commissie
Er is geen impact assessment bij het voorstel gevoegd.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland is voorstander van strenge regels en toezicht om het gebruik
van het financiële stelsel voor witwassen en het financieren van terrorisme tegen te gaan. Omdat witwassen en financieren van terrorisme
overwegend plaatsvinden in een internationale, grensoverschrijdende
context, acht het kabinet een internationale aanpak wenselijk. Een risico
gebaseerde benadering biedt daarbij de meeste waarborgen voor een
effectief beleid ter voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel
voor witwassen en financieren van terrorisme. Daarbij wordt aangesloten
bij processen in breed internationaal verband, waaronder het werk van de
Financial Action Task Force (FATF).
Europese samenwerking en informatiedeling tussen toezichthouders
(waaronder ook prudentiële toezichthouders) en lidstaten is bij het
voorkomen en bestrijden van witwassen en financieren van terrorisme
cruciaal. Voorkomen moet worden dat instellingen gebruik kunnen maken
3

Richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de
voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of
terrorismefinanciering, tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees
Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en
de Raad en Richtlijn 2006/70/EG van de Commissie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2711

4

van verschillen in de toezichtpraktijken van lidstaten, waardoor de risico’s
op witwassen en financieren van terrorisme toenemen.
Tegelijkertijd worden de risico’s op witwassen en financieren van
terrorisme voor een belangrijk deel ook door nationale factoren bepaald.
Om die reden acht het kabinet het van belang dat de nationale toezichthouders voldoende ruimte, taken en bevoegdheden behouden voor een
effectieve uitoefening van hun toezichthoudende taken. Er dient ruimte en
flexibiliteit te zijn voor passend nationaal beleid en maatregelen. Dit is ook
van belang voor de elementen waarbij een nauwe band bestaat met
strafrechtelijke en opsporingsvraagstukken waar nationale overheden
primair verantwoordelijk voor zijn. In dit kader wordt overigens
opgemerkt, dat in het geval dat één van de drie ESA’s bij het uitoefenen
van haar taken uit hoofde van deze verordeningen tot de bevinding komt
dat er ernstige aanwijzingen zijn voor het mogelijke bestaan van strafbare
feiten, zij de zaak voor strafrechtelijke vervolging dient door te verwijzen
naar de bevoegde nationale autoriteiten.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet verwelkomt het voorstel van de Europese Commissie, dat de
samenwerking tussen Europese toezichthoudende autoriteiten, waaronder
zowel prudentiële toezichthouders, als anti-witwastoezichthouders, kan
versterken. Bij een aantal onderdelen heeft het kabinet nog enkele
aandachtspunten. Hieronder wordt een puntsgewijze uiteenzetting
gegeven waarbij de belangrijkste onderdelen van het voorstel aan de orde
komen, te weten:
– Centralisatie taken bij EBA en reikwijdte voorstel
– Informatieverzameling en databank
– Peer reviews en risk assessments
– Coördinatie bij contact met derde landen
– Aanbevelingen aan nationale toezichthouders en individuele besluiten
– Samenloop ESFS review en implementatie gewijzigde vierde antiwitwasrichtlijn
Centralisatie taken bij EBA en reikwijdte voorstel
Het kabinet ziet meerwaarde in het beleggen van een coördinerende taak
bij een van de drie ESA’s met betrekking tot de bestaande taken ten
aanzien van het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor
witwassen en financieren van terrorisme. Het kabinet steunt daarbij de
oprichting van een permanent intern comité binnen de EBA dat zich richt
op de bestrijding van witwassen en financieren van terrorisme en dat
bestaat uit de hoofden van de nationale toezichthouders op dit terrein. Dit
kan bijdragen aan een efficiëntere inzet van beperkte middelen en een
uniformer beleid op Europees niveau. De keuze voor de EBA ligt voor de
hand, gelet op de binnen de EBA reeds opgebouwde expertise op het
gebied van het toezicht op het voorkomen van witwassen en financieren
van terrorisme en het grote belang van de bankensector. Een centrale rol
voor de EBA mag echter niet ten koste gaan van de betrokkenheid van
EIOPA en ESMA op dit terrein, gelet op hun expertise ten aanzien van het
toezicht op de sectoren die (voor het overige) binnen hun werkterrein
vallen. Ook dient hierbij aandacht te worden besteed aan de verhouding
met de betrokken nationale toezichthouders. Centralisatie als voorgesteld
zou het totaal van toezicht (dus toezicht door EBA in samenhang met het
toezicht door de nationale toezichthouders) effectiever moeten maken. De
voorgestelde wijzigingen van de vierde anti-witwasrichtlijn dienen
eventuele wijzigingen in de positie van de EBA ten opzichte van de andere
ESA’s te volgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2711

5

Het kabinet heeft nog vragen bij de reikwijdte van het voorstel. Het
onderhavige voorstel brengt alle financiële instellingen die zowel onder
het bereik van de ESA-verordeningen, als onder de anti-witwas richtlijn
vallen binnen het mandaat van de EBA, in het voorstel financial sector
operators4 genoemd. De aanleiding voor het onderhavige voorstel
vormen de recente misstanden bij verschillende Europese banken met
betrekking tot het niet naleven van anti-witwasregels. Het voorstel maakt
echter niet duidelijk waarom een uitbreiding naar financial sector
operators noodzakelijk is. Daarbij is door het ontbreken van een impact
assessment moeilijk in te schatten wat het effect hiervan zal zijn op
sectoren die wel onder de anti-witwasrichtlijn vallen maar niet als
financial sector operator zijn aan te merken.5 Risico’s op witwassen en
financieren van terrorisme in andere sectoren mogen niet uit het oog
worden verloren. Een intensieve samenwerking met de nationale
autoriteiten die toezicht houden op de instellingen die onder de vierde
anti-witwasrichtlijn vallen, maar geen financial sector operator zijn is
daarom van groot belang. Het kabinet hecht eraan om bij het eventueel
centraliseren van het Europees toezicht op naleving van anti-witwas
maatregelen door de financiële sector, die sectoren daartoe aan te wijzen
die een grensoverschrijdend karakter kennen en waar het grootste risico
bestaat op witwassen en financieren van terrorisme.
Informatieverzameling en databank
Het kabinet ziet meerwaarde in het onderbrengen van een centrale
databank bij de EBA in het kader van het anti-witwastoezicht. De beoordeling van (de proportionaliteit en noodzaak van) dit voorstel is echter
afhankelijk van de informatie die in dit kader zal worden verzameld.
Doormiddel van een centrale databank kan bijvoorbeeld informatie
worden gedeeld over de mate waarin financial sector operators grensoverschrijdend actief zijn, zodat de betrokken toezichthouders effectief
samen kunnen werken. Ook het verzamelen en delen van «best practices»
of van informatie over (opkomende) witwasrisico’s heeft een meerwaarde.
Het kabinet acht het van belang dat in het onderhavige voorstel wordt
gespecifieerd welke informatie er precies zal worden verzameld, met welk
doel, en hoe en met wie deze informatie gedeeld zal worden. Dit geldt ook
waar het instelling-specifieke informatie betreft, die in bezit is van
nationale toezichthouders. Voor het delen daarvan zal ook doel en
noodzaak afdoende moeten zijn vastgesteld. Ook daar waar het voorstel
beoogt informatie te verzamelen in een centrale databank die verder gaat
dan informatie die verband houdt met het toezicht op de naleving van de
regels uit de vierde anti-witwasrichtlijn door banken en andere financiële
instellingen, rijzen er vragen over de noodzaak en proportionaliteit van dit
voorstel. Het voorstel is niet geheel duidelijk over de informatieverzameling van andere nationale autoriteiten dan de betrokken toezichthouders. Het kabinet acht het niet noodzakelijk en wenselijk als andere
nationale instanties dan de betrokken toezichthouders, zoals FIUs,
verplicht worden om informatie te delen met de EBA.
Peer reviews en risk assessments
De EBA heeft op grond van de bestaande EBA-verordening reeds tot taak
om in EBA-verband peer reviews uit te voeren van nationale toezichthouders. De Europese Commissie heeft in het kader van het ESFS-review
4

Elke entiteit die valt onder de anti-witwas richtlijn en ofwel een financial institution is i.z.v. art.
4, lid, 1 EBA-verordening en art. 4, lid, 1, EIOPA verordening, ofwel een financial market
participant is i.z.v. artikel 4, lid 1, ESMA-verordening
5
Het betreft diverse aangewezen beroepsgroepen, waaronder bijvoorbeeld trustkantoren,
notarissen, advocaten en accountants.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2711

6

package reeds voorgesteld deze peer reviews meer onafhankelijk in te
richten. Zoals uiteengezet in de kabinetsreactie op het ESFS-review
package, kan het kabinet zich in beginsel vinden in een wijziging van de
opzet van en besluitvorming over de peer reviews van de ESA’s, waarbij
wel aandacht wordt gevraagd voor blijvende betrokkenheid van de
nationale toezichthoudende autoriteiten. Het ligt voor de hand om deze
(gewijzigde) opzet van peer reviews ook toe te passen waar dit het
toezicht op anti-witwasmaatregelen betreft.
Wel ziet het kabinet een mogelijke overlap met de mutual evaluations die
worden uitgevoerd door de FATF. Het kabinet hecht eraan dat de EBA peer
reviews een aanvulling zijn op de FATF mutual evaluations, om zo tot de
meest optimale en efficiënte inzet van beperkte middelen te komen.
Daarbij vindt het kabinet het van belang dat toezichthouders van elkaar
kunnen leren en vraagt het kabinet aandacht voor de betrokkenheid van
de nationale bevoegde autoriteiten in de uitvoering van independent
reviews.
Onduidelijk is het onderhavige voorstel nog met betrekking tot de risk
assessments en hoe deze nieuwe bevoegdheid zich verhoudt tot de
bevoegdheid tot het uitvoeren van peer reviews. Ook is onduidelijk hoe de
voornoemde risk assessments zich verhouden tot de supranationale risico
analyse (SNRA) van de Europese Commissie en de nationale risico
analyses (NRA) van de lidstaten. Het kabinet hecht eraan dat de
bevoegdheid tot risk assessments een aanvulling vormt op de peer
reviews, SNRA en NRAs en dat overlap wordt voorkomen.
Bovendien is onvoldoende bepaald waartoe het uitvoeren van risk
assessments om strategieën en middelen van bevoegde autoriteiten te
testen zal strekken.6 Het kabinet is kritisch als dit impliceert dat de EBA
beleidsprioriteiten en middelen van nationale toezichthouders kan
bijstellen. De nationale toezichthouders moeten voldoende ruimte
behouden om naar eigen inzicht, afhankelijk van de ontwikkelingen op de
nationale financiële markten, beleidsprioriteiten vast te stellen. Zij moeten
kunnen inspelen op de risico’s die zij waarnemen in de uitvoering van hun
toezicht, te meer daar waar de risico’s op witwassen en terrorismefinanciering per lidstaat kunnen verschillen. Het kabinet kan zich wel
voorstellen dat op Europees niveau een beperkt aantal aanvullende
prioriteiten wordt vastgesteld indien er meerwaarde is gelegen in een
gemeenschappelijke focus in het toezicht.
Coördinatie bij contact met derde landen
Het kabinet ziet meerwaarde in een centrale en coördinerende functie in
de EU die samenwerking tussen toezichthouders in de EU met relevante
autoriteiten in derde landen faciliteert. Een dergelijke functie kan
toezichthouders helpen door hen op de hoogte te stellen van afspraken
die met derde landen worden gemaakt. Een goede afbakening van de
taken en bevoegdheden tussen de nationale toezichthouders en de EBA is
daarbij essentieel.
Aanbevelingen aan nationale toezichthouders en individuele
besluiten
Met het onderhavige voorstel krijgt de EBA de bevoegdheid om nationale
toezichthoudende autoriteiten te verzoeken om onderzoek te doen naar,
dan wel op te treden tegen, een (vermeende) overtreding van de
anti-witwasregelgeving. Indien de toezichthoudende autoriteit daar geen
6

Artikel 9a, vierde lid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2711

7

of onvoldoende gevolg aan geeft, kan de EBA in het uiterste geval zelf een
besluit nemen dat is gericht tot een financial sector operator, met het oog
op het beëindigen van een geconstateerde overtreding. Daarbij geldt de
reeds bestaande procedure voor inbreuken van Unierecht, die de EBA
dient te volgen. Naar huidig recht gaat het om uitzonderingsgevallen
waarin de EBA bevoegd is zelf een dergelijk individueel besluit te nemen.
Het kabinet is van oordeel dat deze mogelijkheid, in ieder geval zolang
een impact assessment uitblijft, zich ook tot uitzonderingsgevallen zou
moeten blijven beperken en zal daarop inzetten.
Het kabinet heeft nog vragen bij de uitvoerbaarheid van bovenstaande
bevoegdheid door de EBA. Het anti-witwastoezicht is namelijk niet alleen
gebaseerd op Unierecht, maar is grotendeels gebaseerd op nationaal
recht ter implementatie van de vierde anti-witwasrichtlijn. De toepasbaarheid daarvan door de EBA staat niet zonder meer vast. Bovendien zou
er ook aandacht moeten zijn voor (bijvoorbeeld) rechtsbescherming en
voor de samenhang met meer nationale rechtsgebieden, zoals het
strafrecht. Daar is in het onderhavige voorstel thans geen sprake van. Het
kabinet verlangt nadere duiding hoe deze nieuwe bevoegdheid dient te
worden begrepen.
ESFS Review en implementatie gewijzigde vierde
anti-witwasrichtlijn
Zoals opgemerkt vult het onderhavig voorstel de eerdere voorstellen
gedaan in het kader van de ESFS review aan. Hoewel het onderhavige
voorstel aanpassing van dezelfde verordeningen vergt als diegene die
behandeld worden in het kader van het ESFS review en daarom in zekere
mate in samenhang moeten worden bezien, is het kabinet van mening dat
deze voorstellen beter in gescheiden trajecten van elkaar behandeld
kunnen worden.
Voornaamste reden daarvoor is het ontbreken van een impact assessment
bij onderhavig voorstel. Het kabinet hecht er grote waarde aan dat er
alsnog een impact assessment bij het onderhavige voorstel wordt
gevoegd waarin nader uiteen wordt gezet hoe herziening van het
bestaande stelsel bijdraagt aan een effectiever toezicht op anti-witwasmaatregelen door financiële instellingen in de Europese Unie. Scheiden
van beide trajecten ligt dan ook voor hand aangezien deze analyse geen
effect heeft op de voorstellen gedaan in het kader van de ESFS review.
Voorkomen moet worden dat de onderhandelingen over het ESFS-review
package vertraging oplopen.
Daarnaast merkt het kabinet op dat de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn momenteel door lidstaten wordt geïmplementeerd. De gewijzigde
vierde anti-witwasrichtlijn beoogt onder meer een versterking van de
samenwerking en informatiedeling tussen nationale toezichthouders op
anti-witwasmaatregelen te verwezenlijken. De effecten van deze wijziging
moeten zich nog materialiseren.
Tot slot, het kabinet acht het voorstelbaar dat op de lange termijn door de
EBA of een andere Europese instelling direct anti-witwastoezicht wordt
gehouden op banken en andere financiële ondernemingen en staat er
voor open deze mogelijkheid verder te verkennen. In dat kader acht het
kabinet het van groot belang dat er een grondige en gedegen analyse
vooraf gaat aan de overdracht van bevoegdheden aan de EBA of een
andere Europese instelling. Een dergelijke analyse ontbreekt momenteel,
zodat een overdracht van bevoegdheden van de nationale toezichthoudende autoriteiten naar bijvoorbeeld de EBA naar het oordeel van het
kabinet op dit moment niet aan de orde kan zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2711

8

c) Eerste inschatting van krachtenveld
Het merendeel van de lidstaten steunt de voorstellen van de Commissie
ter versterking van informatiedeling en samenwerking met betrekking tot
het toezicht op het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel
voor witwassen en financieren van terrorisme.
Over de noodzaak van verdergaande stappen, zoals centralisatie van taken
bij de EBA en extra bevoegdheden, verschillen de standpunten. Bij de
meeste lidstaten leven nog vragen over de proportionaliteit van de
voorstellen en de uitwerking daarvan in de praktijk.
Bovendien is een groot aantal lidstaten kritisch op het door de Commissie
gevolgde proces bij de totstandkoming van het onderhavige voorstel,
waarbij de lidstaten onvoldoende zijn betrokken. Tot slot hebben lidstaten
zorgen over samenloop met de onderhandelingen over het ESFS-review
package, die hierdoor mogelijke vertraging oplopen.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De Commissie baseert het voorstel op artikel 114 van VWEU. Dit artikel
geeft de EU de bevoegdheid om wetgeving vast te stellen inzake de
werking van de interne markt. Het betreft een gedeelde bevoegdheid
tussen de EU en de lidstaten. Het kabinet kan zich vinden in deze
rechtsgrondslag. Doelstellingen van het voorstel zijn om het toezicht
doeltreffender te maken, de samenwerking tussen bevoegde autoriteiten
te bevorderen en het gebruik van deskundigheid en middelen op
Unieniveau te optimaliseren in kwesties met betrekking tot het voorkomen
van het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen en financieren
van terrorisme. Een en ander zal zorgen voor een consistenter en
doeltreffender functioneren van de interne markt.
b) Subsidiariteit
Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorstel positief.
Witwassen en financieren van terrorisme vinden doorgaans plaats in een
internationale, grensoverschrijdende context. Het faciliteren van samenwerking en informatiedeling tussen nationale toezichthouders op
financiële instellingen is dan ook noodzakelijk en vergt coördinatie op
Europees niveau.
c) Proportionaliteit
De proportionaliteit wordt als positief beoordeeld, met de kanttekening
dat de beoordeling van de proportionaliteit sterk afhankelijk is van de
uiteindelijke invulling van de bevoegdheden van de EBA, waaronder de
nadere uitwerking van de risk assessments en de centrale verzameling
van informatie in een databank. Door het ontbreken van een impact
assessment is de proportionaliteit van de voorstellen lastig op waarde te
schatten. Het kabinet acht het in beginsel mogelijk dat een proportionele
invulling van deze taken kan worden gerealiseerd.
Het kabinet acht de voorstellen proportioneel ten aanzien van de
coördinerende taak voor de EBA voor wat betreft de drie ESA’s, het
uitvoeren van peer reviews, en het coördineren van het contact met derde
landen. Hierbij wordt opgemerkt dat de uitbreiding van de bevoegdheden
van de EBA beperkt is en op effectieve wijze bijdraagt aan het te realiseren
doel. De taak om peer reviews te doen bestaat al naar huidig recht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2711

9

Indien de uitwerking van (bijvoorbeeld) de risk assessments echter leidt
tot een sterke beperking voor het stellen van nationale prioriteiten is het
oordeel over de proportionaliteit negatief. Voor wat betreft de centrale
verzameling van informatie is het oordeel over de proportionaliteit
negatief als daar onder ook begrepen moet worden informatie van andere
autoriteiten dan de betrokken toezichthouders. In dat geval zouden
voorstellen naar de mening van het kabinet verder gaan dan noodzakelijk.
Het kabinet zal hier aandacht voor vragen.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Het voorstel voorziet een uitbreiding van de capaciteit bij de EBA met 4
FTE in 2019, en in totaal 7,8 FTE vanaf 2020 en verder. Voor de personele
uitbreiding is een uitbreiding van het EBA-budget voorzien van € 0,6
miljoen in 2019 en € 1,1 miljoen in 2020. In totaal behelst de uitbreiding
van het EBA budget € 3,97 miljoen, die volgens onderhavig voorstel
uiteindelijk volledig als toezichtkosten worden doorberekend aan de
sector. De Commissie zal na aanname van het voorstel een methode
opstellen voor het berekenen en innen van deze toezichtkosten, met het
streven uiterlijk in 2021 hiermee te beginnen. Tot die tijd is een voorschot
vereist vanuit het EU-budget.
Het kabinet heeft eerder in reactie op het ESFS-review voorstel aangegeven problemen te voorzien bij het rechtsreeks doorberekenen van
indirecte toezichtkosten en de huidige verdeelsleutel te willen handhaven.
Deze uitgangspunten blijft het kabinet hanteren ten aanzien van het
onderhavige voorstel.7 Het kabinet merkt op dat in het onderhavige
voorstel € 2,1 miljoen van de uitbreiding van het EBA-budget nog niet
voldoende is gespecificeerd. Het kabinet verlangt meer duidelijkheid over
de uitbreiding van het EBA-budget met het oog op transparantie en
efficiëntie.
Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
de EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting. De kabinetsinzet voor het volgende
MFK is leidend voor een integrale afweging van middelen voor de periode
na 2020; Nederland wil niet vooruitlopen op de besluitvorming over het
volgende MFK.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Het voorstel betreft de instellingen en organen van de EU. Er worden
daarom geen directe financiële of personele consequenties voor de
rijksoverheid en/of decentrale overheden voorzien. Eventuele budgettaire
gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijke(e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
De burger en het bedrijfsleven zijn gebaat bij een effectief en efficiënt
systeem van toezicht op anti-witwas maatregelen die genomen dienen te
worden door banken en andere financiële instellingen. De voorziene extra
7

Zie voor uitgebreider het Nederlandse standpunt voor de verdeling van de toezichtkosten in het
kader van het ESFS review package Kamerstuk 22 112, nr. 2415.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2711

10

capaciteit van de EBA betekent een toename van toezichtkosten voor
Nederlandse financiële instellingen die onder de reikwijdte van het
voorstel komen te vallen (zie ook paragraaf 5a). Gezien de grote reikwijdte
van Europese financiële instellingen die onder het voorstel vallen, en de in
verhouding geringe toename van het EBA budget, is de toename van
kosten voor Nederlandse financiële instellingen acceptabel.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Een toename van de administratieve lasten is te voorzien bij de nationale
toezichthouders die worden betrokken bij peer reviews en risk assessments. De last zal met name bestaan uit het aanleveren van informatie
aan de EBA voor het kunnen uitvoeren van voornoemde onderzoeken.
Tevens is te voorzien dat het aanleveren van informatie voor de centrale
databank een administratieve last meebrengt voor de bevoegde autoriteiten. Bevoegde autoriteiten die een directe aanwijzing krijgen om een
financial sector operator te onderzoeken dan wel maatregelen daartegen
te treffen, als ook de werkzaamheden in het kader van het comité dat
besluiten van EBA voorbereidt, zullen lasten met zich brengen voor de
betrokken toezichthouders. Eventuele gevolgen voor de regeldruk/
administratieve lasten voor bedrijfsleven en burgers is door het ontbreken
van een impact assessment lastig in te schatten. Opgemerkt wordt dat het
onderhavige voorstel geen nieuwe regels of vereisten voor bedrijfsleven
en burgers opstelt op het gebied van het voorkomen van witwassen en
financieren van terrorisme. Het kabinet verlangt dan ook een impact
analyse die nader ingaat op welke gevolgen het onderhavige voorstel
mogelijk heeft op de regeldruk en administratieve lasten.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Het voorstel beoogt het Europees toezicht op anti-witwas maatregelen die
genomen dienen te worden door banken en andere financiële instellingen
te versterken. Een geharmoniseerde toepassing van de toezichtregels
komt het interne concurrentievermogen ten goede.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Het voorstel wijzigt een aantal Europese verordeningen, met name de
EBA verordening. Daar verordeningen rechtstreeks werken en de
materiële bepalingen in principe niet worden omgezet in nationale wet- en
regelgeving, zal het nationale wettelijk kader daarom weinig aanpassing
behoeven.
Daarnaast is een wijziging van de vierde anti-witwas richtlijn voorzien.
Deze richtlijn is hoofdzakelijk omgezet in de Wet ter voorkoming van
witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). Het voorstel omvat
technische wijzigingen waarbij vermeldingen van ESA’s worden
vervangen door een vermelding van de EBA. Eventuele implementatie
daarvan in de Wwft vereist naar verwachting slechts een beperkte
aanpassing.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Er staan geen nieuwe gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen in het
onderhavige voorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2711

11

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
Het onderhavige voorstel wijzigt het moment van het in werking treden
van de voorstellen tot wijziging van de ESA-verordeningen, in het kader
van het ESFS-review package, niet. Daarin is bepaald dat de wijzigingen
van de EBA-verordening, EIOPA-verordening en ESMA-verordening 3
maanden na het in werking treden van de verordening van toepassing zijn
(met uitzondering van de bepalingen over financiering van de ESA’s,
waarvoor een langere termijn is voorgesteld). Voor zover het onderhavige
voorstel onderdelen omvat die wijzigingen van de nationale wet- en
regelgeving noodzakelijk maken, zal het kabinet inzetten op een termijn
van ten minste 18 maanden om deze wijzigingen door te voeren. Daarmee
wordt rekening gehouden met de gebruikelijke duur van een wetgevingstraject in Nederland. Dit is in ieder geval aan de orde voor zover er in het
onderhavige voorstel wijzigingen van de vierde anti-witwasrichtlijn
worden voorgesteld, die in de Nederlandse wet- en regelgeving moeten
worden geïmplementeerd.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Het kabinet acht het wenselijk dat het onderhavige voorstel gezamenlijk
met de overige onderdelen van de voorstellen in het kader van het
ESFS-review package wordt geëvalueerd.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
a) Uitvoerbaarheid
Uitvoering van het onderhavige voorstel berust met name bij de ESA’s en
de EBA in het bijzonder. Een deel van de uitvoering raakt echter ook aan
de werkzaamheden van nationale toezichthouders op de naleving van
anti-witwasmaatregelen door financiële instellingen. Toezichthouders
worden immers betrokken in het geval van peer reviews en risk assessments, het aanleveren van informatie voor de databank, en in het
bijzondere geval wanneer zij een verzoek ontvangen een financial sector
operator te onderzoeken, dan wel maatregelen daartegen te treffen bij een
overtreding van de anti-witwasregelgeving. Er bestaan zorgen over de
uitvoerbaarheid van het voorstel om de EBA, in uitzonderingsgevallen, de
mogelijkheid te geven besluiten te nemen die gericht zijn jegens individuele instellingen, op grond van de anti-witwasregelgeving. Nu de vierde
anti-witwasrichtlijn geïmplementeerd is in het nationaal recht van de
lidstaten, vergt dit de toepassing van bevoegdheden op grond van
nationaal recht.
Daarnaast krijgen de nationale AML CFT toezichthouders een rol in het
comité dat besluiten van EBA voorbereidt. Ook worden nationale
prudentiële toezichthouders betrokken voor het aanleveren van informatie
voor de databank. Naar verwachting zullen die aanvullende werkzaamheden een impact hebben op de capaciteit van deze toezichthouders.
b) Handhaafbaarheid
Het handhaven van het onderhavige voorstel berust grotendeels bij de
EBA. Daarnaast zullen de nationale toezichthouders een rol hebben bij het
uitvoeren van door de EBA opgelegde aanwijzingen.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Dit voorstel heeft geen implicaties voor ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2711

12