Adviescollege toetsing administratieve lasten

Besoekadres

Aan de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties
De heer J.P.H. Donner
Postbus 20011
2500 EA DEN HAAG

Lange Voorhout 58
2514 EG Den Haag

Postadres

Postbus 16228
2500 BE Den Haag
Telefoon
Telefax
E-mall

(070) 310 86 66
(070) 310 86 79
info@acta

Datum

Uw kenmerk

Ons kenmerk

Bijlage(n)

15 september 2011

2011045427

JtH/JS/JvB/2011/081

1

Onderwerp

Advies Bouwstenen voor minder regels

Geachte heer Donner,
In reactie op uw brief van 6 juli 2011 adviseren wij u hierbij over de voorgenomen fundamentele
herziening van de bouwregelgeving. Wij stellen het op prijs dat u ons zo vroeg in het beleidsproces in de gelegenheid heeft gesteld om mee te denken over beleidsalternatieven die leiden
tot minder regeldruk. Gezien de ambitieuze plannen die u op dit terrein heeft, adviseren wij u
ook graag in een later stadium over de concrete voorstellen voor de herziening van de
regelgeving.
De bouwregelgeving is een belangrijk onderwerp vanuit het oogpunt van regeldruk. Dit geldt
zowel in kwantitatief opzicht (de regeldruk voor burgers en bedrijven is hoog) als in kwalitatief
opzicht (er zijn veel knelpunten en irritaties). Het herzien van de bouwregelgeving kan dan ook
een grote bijdrage leveren aan het streven van dit kabinet om de regeldruk merkbaar te
verminderen. Daarbij blijft het van onverminderd belang om de publieke belangen die op dit
beleidsterrein spelen te borgen.
Wij baseren onze aanbevelingen op eigen bureauonderzoek en op (groeps)gesprekken met
vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven, de (semi-)publieke sector en de wetenschap. Wij
hebben gesproken met diverse individuele ondernemers en vertegenwoordigers van de
volgende organisaties: BNA, brandweer, FME-CWM, gemeente, Kamer van Koophandel, KHN,
LTO, MKB Nederland, Koninklijke Metaalunie, TU Delft, Vereniging Eigen Huis.

Actal
Wij beogen met dit advies een extra impuls te geven aan het verminderen van de regeldruk in
het kader van de voorgenomen fundamentele herziening van de bouwregelgeving. Wij lichten
dit advies in een gesprek graag nader toe.
Hoogachtend,

J. ten Hoopen
Collegevoorzitter

R.W. van Zijp
Secretaris

2

Bouwstenen voor minder reoels
1. Aanleidinq
In uw brief van 6 juli 2011 heeft u ons gevraagd om advies uit te brengen in het kader van de
fundamentele herziening van de bouwregelgeving. De adviesaanvraag betreft:
(a) een oordeel over de regeldruk die voortvloeit uit de huidige bouwregelgeving;
(b) minder belastende alternatieven ten opzichte van de huidige bouwregelgeving;
(c) minder belastende alternatieven voor de bouwsector.
U heeft ons daarbij verzocht rekening te houden met een zorgvuldige borging van de publieke
belangen die in de bouwsector spelen, te weten veiligheid, gezondheid en duurzaamheid. Wij
hebben uw adviesvraag breed opgepakt door ook aanpalende beleidsterreinen (met name
relevante elementen van het ruimtelijk beleid) te betrekken, zodat wij recht kunnen doen aan de
signalen die wij hierover hebben ontvangen. Daarmee sluiten wij aan bij voornemens van het
ministerie van Infrastructuur en Milieu, dat in het kader van het programma Eenvoudig Beter
een vernieuwing van het omgevingsrecht beoogt. Wij sturen een afschrift van dit advies aan de
minister van Infrastructuur en Milieu.

2. Belanq van- en beoorderinqskader voor het advies
De bouwregelgeving veroorzaakt veel regeldruk. Dit komt doordat het een groot aantal burgers
en bedrijven raakt. Daarnaast zijn de kosten van procedures aanzienlijk. De administratieve
lasten zijn alleen voor de Woningwet al fors: per jaar 190.000 uur en 62,8 miljoen euro voor
burgers en 92 miljoen euro voor bedrijven. Voor de inhoudelijke nalevingskosten is geen
integrale nulmeting beschikbaar. Naar verwachting bedragen deze kosten een veelvoud van de
administratieve lasten. Zo bedragen de inhoudelijke nalevingskosten voor alleen het
bouwbesluit zo'n 600 m iljoen euro per jaar. 1 Dit onderstreept dat het van groot belang is om
mogelijkheden te verkennen om op dit terrein tot lagere regeldruk te komen.
Ook in kwalitatief opzicht veroorzaakt de bouwregelgeving veel regeldruk: de bouwregelgeving
wordt als complex, gedetailleerd, arbitrair en onevenredig ervaren. Tegelijkertijd is ons gebleken
dat er voor grote delen van de bouwregelgeving veel draagvlak is. Betrokkenen hebben veel
begrip voor de "geest van de regelgeving", maar ervaren de toepassing in de praktijk als een
keurslijf.
Voor de door u gestelde adviesvraag hanteren wij het beoordelingskader voor de vermindering
van regeldruk:
• Is er een taak voor de overheid en is regelgeving het meest aangewezen instrument? (§ 3).
• Is de regeldruk proportioneel ten opzichte van het beleidsdoel? 4). Zijn minder belastende
alternatieven mogelijk? ( 5).
• Is gekozen voor een passende uitvoeringswijze met oog voor dienstverlening? ( 6).

1 Ecorys, Proefmeting overige nalevingskosten bouwbesluit, Rotterdam 2009, onderzoek in opdracht van
Actal.

YActal
3. Taak voor de overheid en de keuze voor regelgeving als instrument
De bouwregelgeving dient meerdere beleidsdoelen. Als we onze blik specifiek richten op het
technisch ontwerp van bouwwerken, en daarmee voorbijgaan aan de beleidsdoelen die toezien
op de omgeving van bouwwerken, gaat het niet alleen om (brand)veiligheid en een solide
constructie. Daarnaast gelden regels die betrekking hebben op gezondheid, bruikbaarheid,
energiezuinigheid en milieu. Betrokkenen geven aan dat een deel van de regels er toe strekt
vraag en aanbod beter op elkaar te laten aansluiten. Het is onduidelijk op welke wijze dit deel
van de regels bijdraagt aan het verwezenlijken van de genoemde publieke belangen.
Wij adviseren om per beleidsdoel te onderzoeken of en in hoeverre private oplossingen
mogelijk (en wenselijk) zijn en of regelgeving het meest aangewezen instrument is.
Ten einde publieke belangen goed te borgen zonder betrokkenen onnodig in hun handelen te
belemmeren is het van belang dat verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid op een goede
manier worden belegd. Belangrijke aspecten die daarbij een rol kunnen spelen zijn de
verschillen in kennis en financiële draagkracht tussen (markt)partijen en de aard en omvang
van aan de publieke belangen verbonden risico's.
De complexiteit van het vinden van de juiste balans van de uiteenlopende belangen blijkt
bijvoorbeeld uit het feit dat de regelgeving met betrekking tot het technisch ontwerp van het
bouwwerk een functie vervult door standaardisatie: zo worden deuren standaard opgeleverd
met een breedte van 85 centimeter en een hoogte van 230 centimeter. Tot op zekere hoogte is
standaardisatie gunstig voor kopers, omdat zij zich, ondanks een mogelijk tekort aan technische
kennis, verzekerd weten van minimum kwaliteitseisen. Tegelijkertijd werken de minimumeisen
in de praktijk uit als standaardeisen, wat leidt tot een vermindering van variëteit. Binnen de
sector worden hierdoor economische schaalvoordelen gerealiseerd, maar het nadeel is dat het
leidt tot minder keuzemogelijkheden. Een belangrijke vraag die hierbij onbeantwoord blijft, is
welk beleidsdoel met deze standaardisatie wordt gediend.
Het voorbeeld van de standaardisatie als gevolg van de bouwregelgeving illustreert de
complexiteit, bijvoorbeeld omdat de belangen niet altijd eenduidig zijn. In het verlengde hiervan
zijn wij van mening dat variatie moet worden aangebracht in de wijze waarop publieke en
private verantwoordelijkheden worden belegd. Concreet denken wij daarbij aan:
een bescheidener rol van de overheid bij het verwezenlijken van bouwwerken waar een
garantieregeling (zoals bijvoorbeeld Woningborg) van toepassing is dan waar dit niet het
geval is;
een bescheidener rol voor de overheid bij de bouw van (gecertificeerde) cataloguswoningen
en/of vooraf gefabriceerde onderdelen zoals een dakkapel (waarvoor belangrijke eisen door
type-keuringen kunnen worden verzekerd zodat toezicht door de overheid marginaal kan
plaatsvinden);
een bescheidener rol van de overheid bij particulier opdrachtgeverschap (waarbij de keuze
voor standaarden zoals het aantal stopcontacten of de lichtinval door vensters in de muren,
wordt overgelaten aan de particuliere opdrachtgever).
Daarbij verdient het aandacht dat de toegankelijkheid van de geldende regelgeving, inclusief de
NEN-normen, voor betrokkenen wordt vergroot. Voor de NEN-normen geldt dat naast aandacht
voor de (financiële) toegankelijkheid ook aandacht is vereist voor het (brede) draagvlak van de
totstandkoming onder de bedrijven en burgers aan wie deze normen worden opgelegd. In de

2

diActal
navolgende paragrafen zullen wij verder ingaan op de verbetermogelijkheden voor de
bouwregelgeving.

4. Proportionaliteit ten opzichte van beleidsdoel
Een belangrijk publiek belang dat de bouwregelgeving beoogt te borgen, is duurzaamheid. De
wijze waarop de bouwregelgeving dit doet, wordt door betrokkenen als zeer knellend ervaren.
Wij achten het mogelijk om dit publieke belang op een minder-belastende wijze te
verwezenlijken. Dit geldt in ieder geval voor de wijze waarop de vermindering van de
broeikasgasemissie is doorvertaald in de bouwregelgeving. Onze argumentatie is tweeledig.
a. De bijdrage van de maatregelen aan het beleidsdoel is in de praktijk waarschijnlijk veel
geringer dan op papier. Er is een breed gedragen opvatting dat de berekeningsmethoden
voor de energieprestatie-coëfficient een schijnwerkelijkheid opleveren. Bovendien is het in
de praktijk moeilijk om te controleren of specifieke maatregelen, zoals isolatie, op de
gewenste wijze zijn genomen.
b. De kosten voor het berekenen van de energieprestatie zijn erg hoog. Dit komt niet alleen
doordat de berekeningsmethode ingewikkeld is, maar ook door de samenhang van de
verschillende beleidsdoelen. Een kleine aanpassing vanwege (brand)veiligheid kan enorm
doorwerken voor de energieprestatie.
Wij adviseren om alternatieve mogelijkheden (buiten de bouwregelgeving) voor het
bereiken van een vermindering van de broeikasgasemissie te onderzoeken, zodat de
bouwregelgeving (deels) van de hieraan verbonden eisen kan worden verlost.

5. Minder belastende alternatieven
Eenvoudige bouwwerken: eenvoudige regels
De bouwregelgeving is complex. Het is voor een gewone burger onmogelijk om zelf een
bouwaanvraag in te dienen. Bedrijven laten zich doorgaans bijstaan door professionele bouwbegeleiders. De complexiteit lijkt een logisch maar onbedoeld gevolg van de optelsom van
belangen die bij een bouwproces een rol spelen.
De algemene geldigheid van de bouwregelgeving brengt met zich mee dat de complexiteit ook
geldt voor bouwwerken die niet uniek en complex zijn. Er bestaat ruimte om voor eenvoudige
bouwwerken te kiezen voor eenvoudiger procedures. Voorbeelden van niet-unieke bouwwerken
zijn: een loods, cataloguswoning, dakkapel, serre, carport, en garage. Ter vermindering van de
regeldruk kunnen beschikbare gegevens voor deze niet-unieke bouwwerken beter worden
hergebruikt. Wij noemden eerder in dit advies de mogelijkheid om type-keuringen te
introduceren voor cataloguswoningen. Dergelijke bouwwerken zijn niet alleen niet uniek, ze zijn
zelden complex. Dit betekent dat een licht regime mogelijk is. Daarvoor kan worden
aangesloten op de praktijk in het kader van vergunningvrij bouwen, waarbij voor eenvoudige
bouwprojecten geen toestemming vooraf nodig is. Certificering van het type in plaats van het
individuele bouwwerk zorgt er dan voor dat deze bou"erken veilig zijn.
Wij adviseren toepassing van een licht regime waarbij niet alle technische aspecten
worden betrokken voor niet-unieke bouwwerken.

3

Actal
Aansluiting van de regelgeving bij het petspectief van de gebruiker
Cruciaal voor de naleving van de bouwvoorschriften is dat de betrokkenen er van op de hoogte
zijn. De bouwregelgeving blijkt voor veel gebruikers echter ontoegankelijk. Zo is het bouwbesluit
ingericht naar het type van eisen (veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en
milieu) en niet toegesneden op de bouwactiviteit. Dit maakt het voor de gebruiker zeer moeilijk
om te achterhalen aan welke eisen (de resultaten van) specifieke bouwactiviteiten moeten
voldoen.
Uw ministerie heeft samen met SBR en NEN digitaal "het Verbouwkompas" ontwikkeld waarin
de voorschriften per bouwactiviteit kunnen worden opgezocht. Dit kompas is voor veel
gebruikers nog zeer technisch. Het verdient daarom aanbeveling om het kompas door te
ontwikkelen en er vervolgens grotere bekendheid aan te geven. Bij deze verbetering kan
gebruik gemaakt worden van de opgedane kennis met het project "begrijpelijke formulieren".
Wij adviseren de bouwvoorschriften toegankelijker en begrijpelijker te maken voor
gebruikers. Hierbij kan bijvoorbeeld het digitale instrument "Verbouwkompas"
gebruiksvriendelijker worden gemaakt en een bredere bekendheid worden gegeven.

Tijd is geld: kotte termijnen
Voor opdrachtgevers van (ver)bouwprojecten geldt het oude adagium: tijd is geld. Dit betekent
dat regeldruk in de bouwsector niet alleen kan worden afgemeten aan de voorschriften en de
informatieverplichtingen, maar ook aan de tijd die het kost om procedures te doorlopen. In de
bouw zijn die term ijnen relatief lang.
Wij noemen drie voorbeelden. Ten eerste werd in het verleden in de kinderopvang de gebruiksvergunning meestal binnen 8 weken verleend. Na invoering van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht valt deze vergunningverlening onder de uitgebreide voorbereidingsprocedure
en loopt de termijn op naar 26 weken, zonder dat dit inhoudelijk tot andere eisen leidt. Het
tweede voorbeeld betreft de regels omtrent planschade, waar de termijn van 5 jaar voor een
lange periode van (financiële) onzekerheid zorgt. Ten derde noemen betrokkenen de vertraging
van bouwprocessen als gevolg van de lange doorlooptijd van procedures, zelfs ook van de
voorlopige voorziening, bij de Raad van State.
In de voorgenomen herziening van de bouwregelgeving kan de regeldruk als gevolg van de
term ijnen langs twee sporen worden aangepakt. Allereerst kan worden heroverwogen welke
procedures wanneer gelden. Afhankelijk van de aard van het bouwwerk en de mogelijke
consequenties kan in veel gevallen meer nadruk worden gelegd op de eigen verantwoordelijkheid. Dit betekent dat toestemming vooraf plaats maakt voor een mogelijke boete achteraf.
Met bovengenoemde vergroting van de eigen verantwoordelijkheid komt meer kennis, kunde en
capaciteit vrij voor de gevallen waar toestemming vooraf wenselijk blijft. Dit komt ten goede van
de tweede oplossingsrichting, namelijk het bekorten van de procedures.
Wij adviseren om de mogelijkheden voor het vergroten van de eigen verantwoordelijkheid, inclusief een bijbehorend sanctieregime, te benutten.
Bovendien adviseren wij indien mogelijk procedures korter te maken, zoals bijvoorbeeld
de gebruiksvergunning in de kinderopvang.

4

Actal
Minder confectie en meer maatwerk
Risico's zijn vaak situationeel bepaald, maar de bouwvoorschriften die bedoeld zijn om de
risico's te bedwingen, beperken zich niet per se tot de relevante situaties. Zo gelden er
bouwvoorschriften voor de "doorvalbeveiliging van trapafscheidingen". Deze voorschriften
strekken tot de veiligheid voor kinderen. De voorschriften gelden echter ook in het specifieke
geval van bedrijfspanden, waar doorgaans geen kinderen aanwezig zijn. De overheid kiest hier
voor confectie-veiligheid in plaats van maatwerk, waardoor de regelgeving onnodig belastend
wordt.
Een kernbegrip in de bouwregelgeving met betrekking tot de risico's op brand is spiegelsymmetrie. Daarbij is het uitgangspunt voor het ontwerp dat een buurman exact hetzelfde
gebouw gaat bouwen op exact dezelfde plaats ten opzichte van de perceelgrens. Dit vereist
vervolgens bijvoorbeeld het aanbrengen van een (kostbare) extra brandvertragende gevelbekleding, óók als sprake is van uitzonderlijke en duidelijk eenmalig bedoelde hoogbouw of als
de bouw van een 'buurpand' door de aanwezigheid van een (snel)weg ondenkbaar is. Er is
behoefte aan extra ruimte om op basis van een "realistisch scenario" van de aanname van
spiegelsymmetrie te kunnen afwijken.
Wij adviseren om bij de herziening van de bouwregelgeving voldoende mogelijkheden
voor maatwerk te bieden — om de risico's daar te bestrijden waar ze zich voordoen.

Meer visie door focus
De ervaren knelpunten voor het verwezenlijken van (veranderingen van) bouwwerken betreffen
niet alleen de bouwregelgeving in enge zin, maar ook onderdelen van het omgevingsrecht. Op
gemeentelijk niveau zijn met name het welstandsbeleid en de bestemmingsplannen van belang
voor het toetsen van bouwplannen. In bestemmingsplannen is de gemeentelijke ruimtelijke visie
vastgelegd. Vanuit de rijksoverheid ligt er het initiatief om globaler te bestemmen. Deze richting
sluit in grote mate aan bij de wens van gebruikers, omdat globale bestemmingsplannen worden
geassocieerd met meer snelheid en minder procedures. Aan de andere kant blijken met name
bedrijven beducht voor de mogelijke gevolgen van "oprukkende woningbouw". Daarbij gaat het
erom dat de normen waaraan deze bedrijven moeten voldoen mede afhankelijk zijn van de
afstand tot woonwijken. De voorbeelden zijn talrijk, wij noemen de situatie waarin een afgelegen
discotheek naast sportvelden was gesitueerd. Als gevolg van een bestemmingswijziging van
sportveld naar woningbouw moest de discotheek extra investeren in overlastbeperkende
maatregelen. Met andere woorden, bedrijven worden geconfronteerd met een beperking van
hun bestaande rechten en hun ontwikkelingskansen. Het verdient overweging om het ruimtelijk
beleid zo veel mogelijk in te richten op basis van globale bestemmingsplannen, waarbij
detaillering gemotiveerd dient te worden.
Het welstandsbeleid, dat strekt tot het bevorderen van de schoonheid van de leefomgeving, ligt
onder vuur. De reikwijdte van dit beleid is breed en beslissingen van welstandscommissies
worden door veel betrokkenen betwist. Bovendien zijn de procedures relatief kostbaar en
onvoorspelbaar. Vanuit de gebruikers is er behoefte aan een duidelijke afbakening van de rol
en positie van het welstandsbeleid. Daarbij wordt uitdrukkelijk gewezen op de mogelijkheden
om te kiezen voor een ambtelijke toets op basis van transparante standaarden als mogelijk
minder belastend alternatief.

5

Met betrekking tot de reikwijdte van welstandsbeleid en ook met betrekking tot de vraag hoe
globaal een bestemmingsplan kan worden ingevuld, is er vanuit het perspectief van de
regeldruk een duidelijk vertrekpunt. Voor het bestemmingsplan luidt dit vertrekpunt "globaal
bestemmen" en voor de welstand "geen welstandseisen, tenzij". Dit vertrekpunt betekent dat de
kernvraag bij bestemmen en welstand wordt: is bestemmen nodig, respectievelijk zijn
welstandseisen nodig? Een bevestigend antwoord voor bestemmen kan bijvoorbeeld worden
gegeven als het gaat om de overloop tussen woonbestemming en industriebestemming. Voor
welstandsbeleid ligt het voor de hand om anders om te gaan met een beschermd (historisch)
stadsgezicht dan met een bedrijventerrein.
Wij adviseren het principe "geen welstandseisen, tenzij" te hanteren, waarbij expliciete
(transparante) standaarden worden gebruikt. Daarbij verdient ambtelijke toetsing van
welstand als minder belastend alternatief voor toetsing door welstandscommissies te
worden overwogen.

6. Passende uitvoerinqswilze met ooq voor dienstverleninq
De complexiteit van regels heeft ook een weerslag op de uitvoering en de kwaliteit van dienstverlening. De verschillen tussen gemeenten zijn groot. Gezien de complexiteit van de huidige
regelgeving is het gewenst om gebruik te maken van vooroverleg, waarin de overheid samen
met de indiener vaststelt welke bepalingen en mogelijkheden van belang zijn. Afhankelijk van
de complexiteit van de bouwaanvraag, kan dit vooroverleg aanzet zijn om vanuit de overheid
een accountmanager aan te wijzen die het aanspreekpunt wordt voor de indiener en hem/haar
gedurende het hele bouwtraject faciliteert.
Ten behoeve van bestaande rechten wordt (te) vaak volstaan met publicatie in een huis-aanhuis-blad. Met het oog op dienstverlening en de soms grote belangen die spelen, is dit niet
afdoende. Van de overheid mag worden verwacht dat ze vooraf contact opneemt met de
betrokkenen. Zo kan in overleg worden gezocht naar een passende manier hoe om te gaan met
de gevolgen voor hun specifieke situafie.
Wij adviseren een pro-actieve rol voor de overheid in het contact met indieners van
bouwaanvragen. Vanuit het oogpunt van dienstverlening zou voor alle complexe
aanvragen de mogelijkheid van een accountmanager moeten worden geboden.
Wij adviseren dat de overheid de omgeving actief informeert bij ingrijpende
bouwinitiatieven en bestemmingswijzigingen.
Ten slotte vragen wij aandacht voor de gelijkwaardigheidsbepaling. Hiermee wordt de ruimte
geboden om af te wijken van voorschriften uit het bouwbesluit op voorwaarde dat wordt
aangetoond dat ten minste sprake is van dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de
gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu. Deze
is goed, maar de uitvoering kan beter door gegevens te hergebruiken. De beoordelingen
worden nu per situatie per gemeente (opnieuw) gemaakt, terwijI er veel rapporten liggen voor
specifieke maatregelen op grond waarvan bekend is dat deze maatregelen "gelijkwaardig" zijn.2
Voor het hergebruik van dergelijke gegevens kan gebruik worden gemaakt van een centraal
register, waarbij de maatregelen vanuit uw ministerie worden geautoriseerd.
Wij noemen in het bijzonder het rapport van M. van Overveld, Gelijkwaardige oplossingen — beoordeeld
door de Werkgroep Gelijkwaardigheid (Januari 2009) Hierin wordt ook de instelling van een Kenniscentrum aangekondigd, die zich gaat bezighouden met de beoordeling van gelijkwaardigheid.

6

jActal
Wij adviseren een centraal register voor gelijkwaardige maatregelen waarvoor uw
ministerie autorisatie verleent.
Wij beogen met dit advies een extra impuls te geven aan het verminderen van de regeldruk in
het kader van de voorgenomen fundamentele herziening van de bouwregelgeving. Daarbij
hebben wij ons niet beperkt tot de respectievelijke departementale verantwoordelijkheden, maar
zijn wij uitgegaan van het perspectief van de gebruikers. Daarmee reikt dit advies bouwstenen
aan voor de vermindering van de regeldruk in de bouwsector als geheel.

7