Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

31 271

Beleidsdoorlichting Buitenlandse Zaken

Nr. 25

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 februari 2017
Hierbij bied ik u aan de beleidsdoorlichting Publieksdiplomatie 2010–2014
van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB)
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken1.
Een terrein in beweging
Het IOB rapport is een gedegen onderzoek op een terrein dat nog volop in
ontwikkeling is. Het is nog maar sinds 2005 dat publieksdiplomatie (PD)
binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) systematisch wordt
aangepakt en er gericht middelen voor beschikbaar worden gesteld. In
2008 werd een belangrijke stap gemaakt om daar ook economische
diplomatie in te betrekken. De evaluatie die de periode van 2010 tot 2014
beslaat is dus een goed moment om beleid en uitvoering van PD tegen
het licht te houden.
Zoals het rapport vast stelt, zijn nog veel landen zoekende naar de juiste
vormgeving. Definitie en aanpak verschillen van land tot land. Het gaat
daarbij bijna altijd om de verhouding tussen twee hoofdstromen:
enerzijds strategische communicatie/reputatie management en anderzijds
het bereiken van beleidsdoelen via andere doelgroepen dan een buitenlandse overheid (dus anders dan de klassieke diplomatie die zich richt op
de relatie met een buitenlandse overheid). De twee hoofdstromen zijn
nauw met elkaar verbonden en lopen in theorie en in praktijk vaak door
elkaar. Tegen deze achtergrond is het niet vreemd dat dit ook binnen BZ
een zoektocht is geweest, en de definitie en het beleid enkele keren zijn
aangepast.
De opkomst van publieksdiplomatie is het bewijs dat de diplomatie zelf
volop in beweging is: diplomaten begeven zich steeds meer in het
publieke domein, het veld van actoren is diffuser geworden, binnenland
en buitenland meer verweven, en meest recent is de rol van sociale media
1

kst-31271-25
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 271, nr. 25

1

daarin een factor van belang geworden. De veranderende internationale
verhoudingen vormen een extra reden waarom strategische communicatie nu meer dan ooit belangrijk is.
Verworvenheden en modernisering van de diplomatie
Gegeven het feit dat PD een jong beleidsterrein in beweging is, is het
goed om in de conclusies van het IOB rapport te kunnen vast stellen dat er
in korte tijd met weinig middelen veel tot stand is gebracht: een stevig
beleidskader, effectieve sturing op strategische communicatie en
thematische prioriteiten, actief en breed gebruik van sociale media en
ondersteuning ervan, goede trainingen, succesvolle bezoekerprogramma’s, het grote draagvlak voor het project vrede en recht, regionale
samenwerkingsinitiatieven, actieve ambassades met diverse voorbeelden
van best practices waarin Nederland effectief invloed heeft kunnen
uitoefenen.
Belangrijk is de vaststelling van de IOB dat met alle inspanningen BZ een
overgang heeft weten te maken van een «reactieve en intuitieve aanpak
van PD naar een meer pro actieve en strategische benadering». Het beleid
is «doorontwikkeld, verder geprofessionaliseerd en beter op de radar van
de organisatie komen te staan». Even belangrijk is daarbij de conclusie dat
BZ goed heeft weten in te spelen op een veranderende diplomatie en
daarbij de modernste instrumenten weet in te zetten -waardoor we ons in
nieuwe netwerken kunnen begeven. Het rapport van de groep van wijzen
onder leiding van Dhr. Docters Van Leeuwen en het daarop volgende
proces van modernisering van de diplomatie heeft daartoe mede een
aanzet gegeven.
Daarnaast is er terecht lof voor de ambassades die PD -nogmaals in de
woorden van het rapport- in de laatste jaren vaker en explicieter dan
voorheen inzetten voor generieke en specifieke doelstellingen.
Overwegingen bij een stevige ambitie
De IOB legt in het rapport een flink ambitieniveau neer om de
PD-inspanningen nog verder te versterken. Het belang van publieksdiplomatie is, zoals het rapport betoogt, alleen maar toegenomen. En het is
niet meer dan logisch dat er nog slagen te maken zijn op dit nog wat prille
en veranderlijke terrein. De aanmoediging om verder te gaan op de
ingeslagen is daarom welkom.
Prioritair is de aanbeveling om PD nog meer te verankeren,
«mainstreamen» in het beleid. Het klopt dat PD nog te vaak wat eenzijdig
wordt gezien als een instrument voor reputatie management cq strategische communicatie, en nog te weinig wordt gekoppeld aan (het
bereiken van) beleidsdoelen -ondanks dat daarop vanuit het ministerie
wel duidelijk op wordt ingezet. PD moet integraal deel uitmaken van de
beleidsuitvoering op de posten. Het rapport stelt terecht dat 1. De
Ambassadeurs daarop moeten sturen en de hele post daarin moeten
betrekken en 2. regio en themadirecties daarin een belangrijke rol kunnen
spelen; zij sturen op de beleidsprioriteiten. Die beleidsprioriteiten waren in
het verleden ruim en breed gedefinieerd waardoor de posten ruimte
hadden daar in te kiezen of verleid werden er te veel te doen. Op zich was
het goed om de posten decentraal de vrijheid te geven om thema’s te
kiezen die zij toepasselijk achtten voor het land waarin zij werken.
Tegelijkertijd bestond er daarmee te weinig sturing op beleidsdoelen, en
stond dit op gespannen voet met de doeleinden van reputatie
management/strategische communicatie die juist focus, consistentie en
herkenbaarheid vergen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 271, nr. 25

2

Het is dan ook een grote uitdaging om de sturing op beleidsprioriteiten te
verenigen met regie op reputatie/strategische communicatie. Daar zal een
spanning op blijven zitten omdat de doeleinden niet altijd overeen komen.
Een tweede uitdaging is enerzijds de door IOB gewenste sturing en regie
te verwezenlijken en anderzijds voldoende vrijheid te geven aan de posten
om keuzes te maken en vertrouwen te geven in de uitvoering. De sleutel
zit in het stellen van de kaders, ondersteuning en advisering, en evaluatie
door betere monitoring, zoals hieronder wordt beschreven. Knelpunt
daarbij is de vereiste mankracht en middelen om dit goed te kunnen doen.
Dat geldt niet in de laatste plaats voor monitoring en evaluatie. Dit is iets
waar veel landen ook mee worstelen omdat effectmeting moeilijk is, zoals
het rapport aan geeft, en de inspanningen om dat goed te kunnen doen
vaak niet in verhouding staan tot de ingezette middelen.
Follow up van aanbevelingen
Om de genoemde uitdagingen tegemoet te treden en daarmee de
aanbevelingen van het rapport op te volgen, zal er op twee sporen actie
worden ondernomen:
1. Verankering van PD in beleid/ sturen op beleidsprioriteiten
a. Koppeling aan beleidsdoelen in jaarplancyclus.
Zoals vermeld is in 2016 al een nieuwe stap gezet door de PD inzet in de
jaarplanaanschrijving te koppelen aan de beleidsdoelstellingen zoals die
per ambassade zijn aangegeven. Dat wil zeggen dat ambassades moeten
aangeven hoe zij met de PD-inzet de beoogde resultaten op de beleidsdoelen kunnen bereiken. Tegelijkertijd is de «nulaanschrijving» losgelaten:
de posten hoeven geen voorstellen op activiteitenniveau meer ter
goedkeuring voor te leggen. Zij worden beoordeeld op resultaten. De
uitwerking ervan zal gedurende het jaar worden gemonitord en de
ambassades zullen via onder meer videoconferenties nader advies
kunnen krijgen.
b. Verbetering van de samenwerking met regio en themadirecties
Om nauwer aan te sluiten bij beleidsontwikkelingen zal een task force
worden ingesteld waarin samen met regio en themadirecties het PD
beleid en de uitwerking ervan door de posten wordt doorgenomen.
Daarbij wordt nauw samen gewerkt met andere ministeries die bij
beleidsthema’s zijn betrokken. Regiodirecties zullen ambassadeurs en de
posten nadrukkelijker ook op PD inspanningen beoordelen als onderdeel
van de beleidsresultaten. Daarnaast zal er op een aantal centrale thema’s
gezamenlijk met themadirecties toolkits en content worden ontwikkeld om
de posten te sturen en te ondersteunen (zie onder).
c. Meerjarenstrategie
Een belangrijk criterium voor de goede werking van PD is dat het een
langdurige inspanning over meerdere jaren moet zijn. Voor de posten die
een meerjarig interdepartementaal beleidskader hebben zal PD net als in
de jaarplannen worden gekoppeld aan de beleidsdoelen. Tegelijkertijd
zullen posten van focuslanden hun PD plannen uitwerken in meerjarige
communicatieplannen waarin beleidsdoelen, PD-activiteiten en gebruik
van communicatie-instrumenten op elkaar worden afgestemd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 271, nr. 25

3

d. Verhoging kwaliteit
De kwaliteit van de PD-inspanningen van ambassades kan worden
verhoogd als zij doelgroepenanalyses maken per beleidsterrein, waardoor
resultaten ook gerichter aan doelgroepen worden gekoppeld. Hiermee
worden duidelijkere keuzes gemaakt en kan er meer gericht worden
gewerkt. Training van medewerkers op de posten zal nog nadrukkelijker
dan voorheen worden verbreed naar beleidsmedewerkers op de posten.
Aan de posten zullen instrumenten voor monitoring en evaluatie worden
aangeboden, binnen de grenzen van het mogelijke. Deze zullen zich vooral
richten op meerjarige inspanningen om zo beter inzicht te kunnen bieden,
en ook de werkdruk van posten te beperken.
2. Meer regie op reputatie management/ strategische communicatie
a. Consistente profilering
Om meer consistentie aan te brengen in de wijze waarop ambassades
Nederland profileren in het buitenland, wordt gewerkt aan verhaallijnen
die makkelijk kunnen worden toegepast en tegelijkertijd ruimte laten voor
vertaling naar de verschillende terreinen waarop Nederland actief is en de
locale context van het land in kwestie. Dit wordt gezamenlijk gedaan met
andere instanties en departementen die hierbij betrokken zijn. Om
ambassades ook praktisch te ondersteunen worden tool kits doorontwikkeld met o.a. generiek bruikbare iconen, beeldmateriaal en logo’s.
Daarnaast is al actie ondernomen om economische PD en Holland
branding meer in elkaar te schuiven; bestaande instrumenten en fondsen
voor ambassades worden op elkaar afgestemd en zoveel mogelijk
centraal aangestuurd.
b. PD-interventiestrategie; thematische sturing en co-create
Nog meer dan voorheen zal worden gestuurd op thema’s die herkenbaar
zijn voor Nederland in het buitenland, zoals vrede en recht (rule of law) en
water management. Daarbij zal worden gewerkt langs de methode die op
het thema «vrede en recht» wordt toegepast: intensieve samenwerking
met stakeholders in binnen en buitenland gekoppeld aan een gezamenlijk
programma van activiteiten waaruit ook de posten kunnen putten.
«Co-create» is hierbij het motto, want samenwerking met partners in
binnen en buitenland maakt de inzet veel sterker en heeft een multiplier
effect. Uiteraard zal de inzet van posten hier moeten aansluiten op de
beleidsprioriteiten.
c. Bundeling van inzet in regionale hubs
Om efficiënt om te gaan met beperkte middelen en gebruik te maken van
synergiën, zal de inzet op het bundelen van de inspanningen in regio’s
worden versterkt; in de eerste plaats in Noord Amerika, het postennet
China, Zuidelijk Afrika, de Mena-regio en de Golfregio. Met regionale hubs
kan bijvoorbeeld worden gewerkt aan gemeenschappelijke «narratives»
en thematische prioriteiten, maar ook praktische zaken als vertalingen.
3. Doorontwikkeling van «Digital diplomacy»
BZ maakt al actief gebruik van on line media, zowel sociale media als
websites en digitale dienstverlening. Omdat in een moderne diplomatie
het steeds belangrijker zal worden in digitale netwerken in het buitenland
aanwezig te zijn, zal hieraan nog een extra impuls worden gegeven langs
drie wegen: 1. het centraal aanbieden van «content» om sneller op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 271, nr. 25

4

actualiteit te kunnen spelen, te sturen op centrale prioriteiten en de posten
te ontlasten 2. Het ontwikkelen van innovatieve instrumenten zoals de
«diplohacks» en bevorderen van gebruik van nieuwe sociale media.
3.verhoging van kwaliteit door training en nieuwe methoden om
doelgroepen te bereiken.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 271, nr. 25

5