Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 123 V

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het
jaar 2010

Nr. 66

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 januari 2010
De regering dankt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) voor
het advies «Demografische Veranderingen en Ontwikkelingssamenwerking» (no. 66 d.d. juli 2009) dat op 18 augustus 2009 aan de minister voor
Ontwikkelingssamenwerking werd aangeboden (Kamerstuk 31 700 V,
nr. 128).
Tegen de achtergrond van toekomstige demografische ontwikkelingen
heeft de regering de AIV gevraagd te adviseren over de wijze waarop het
ministerie van Buitenlandse Zaken in het beleid beter kan inspelen op
deze ontwikkelingen in haar streven naar duurzame ontwikkeling.
De belangrijkste conclusie van de AIV dat er nationaal en internationaal
veel meer aandacht moet komen voor de relatie tussen demografische
ontwikkelingen en economische groei en duurzame ontwikkeling, vrede
en veiligheid, schaarste, energieverbruik, milieu, migratie/mobiliteit en
menselijke waardigheid wordt door de regering gedeeld. Het advies
bevestigt de door de regering gekozen prioriteiten binnen het beleid en
geeft nuttige inzichten en aanbevelingen om dit beleid in de toekomst
verder aan te scherpen.
De regering deelt de mening van de AIV dat demografische ontwikkelingen samen met klimaatverandering tot de grootste uitdagingen
behoren waarvoor de wereld zich in de 21e eeuw gesteld ziet. De urgentie
van dit vraagstuk is groot gegeven de rol die de factor bevolking speelt in
de wereldwijde uitdagingen en problemen betreffende voedsel- en waterschaarste, energie, economische groei, klimaat en veiligheid. Zeker in
landen met een snel groeiende bevolking en een economische groei die
hierbij uit de pas loopt, zoals in veel ontwikkelingslanden het geval is, zal
het moeilijk worden, zo niet onmogelijk, om genoeg voedsel en water te
verschaffen, scholen en huizen te bouwen en banen te creëren voor een
snel groeiende groep jongeren.

KST139663
0910tkkst32123V-66
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 V, nr. 66

1

De regering spreekt haar waardering uit voor de door de AIV gesignaleerde noodzaak om vanuit een breed perspectief naar dit vraagstuk te
kijken waarbij duidelijk oog is voor de interactie tussen brede thema’s en
actuele vraagstukken. Het advies leert ons met een andere bril te kijken
namelijk een bril met een perspectief dat zich uitstrekt van nu tot 2050.
Rekening houdend met dit perspectief zal het niet zozeer gaan om het op
korte termijn formuleren van nieuw beleid maar meer om het nadrukkelijker verbinden van dit vraagstuk met bestaande beleidsprioriteiten.
Meer aandacht voor demografische veranderingen
De urgentie van het vraagstuk is voor de regering aanleiding geweest om
het afgelopen jaar bij te dragen aan het organiseren van een serie lezingen rond het thema Population and Development. De serie werd georganiseerd door de Society for International Development (SID), World Population Foundation (WPF) en het Institute for Social Studies (ISS), en
ge-cofinancierd met UNFPA. Deze lezingen zullen, in aanvulling op het AIV
advies, bijdragen tot een actualisering van de inzichten en het hernieuwd
agenderen van het bevolkingsvraagstuk.
Om meer aandacht te krijgen voor demografische veranderingen en
ontwikkelingssamenwerking, beveelt de AIV aan om het onderwerp duidelijker te positioneren als «global issue» binnen de nieuwe structuur van
het ministerie van Buitenlandse Zaken en stelt voor om hoog in de structuur van het ministerie een Ambassadeur Bevolkingsvraagstukken en
Duurzame Ontwikkeling aan te stellen.
Naar aanleiding van het AIV advies is de regering voornemens om de
Ambassadeur Duurzame Ontwikkeling (AMDO) tevens verantwoordelijk te
maken voor bevolkingsvraagstukken voor zover ze een relatie hebben met
klimaat en milieu. De regering benadrukt daarbij dat haalbaarheid, effectiviteit alsmede personele en budgettaire krapte belangrijke overwegingen
zijn bij het besluit om AMDO zich strategisch te laten toespitsen op
klimaat en milieu, eerder dan op de volle breedte van het bevolkingsvraagstuk.
Verder wil de regering op een aantal beleidsterreinen meer expliciete
aandacht aan demografische veranderingen gaan schenken, ter verdere
verbetering van de kwaliteit van de uitvoering van bestaand beleid. De
AIV adviseert demografische ontwikkelingen en demografische transitieprocessen onderwerp te maken van de beleidsdialoog met partnerlanden
en van Meerjarige Strategische Plannen (MJSP), landenprofielen en
PRSP’s. De regering deelt het standpunt van de AIV om het vraagstuk van
demografische veranderingen explicieter onderdeel te maken van de
diverse analyse- en planningsinstrumenten. Zo zal in de MJSP 2011 niet
alleen een analyse gemaakt moeten worden van de demografische veranderingen in het betreffende land maar ook het identificeren van synergie
en risicomanagement in elk van de sectorale programma’s en tussen de
verschillende sectoren en thema’s. Hierbij zal het scenariodenken versterkt
dienen te worden, zal duidelijker gekeken moeten worden naar de behoeften van de diverse sectoren op lange termijn en zal er een beter begrip
moeten komen voor lokale, nationale, regionale en mondiale relaties en
de onderlinge verbanden. De regering is van mening dat het gedelegeerde model van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking precies de
kracht is waardoor Nederland in een sterke positie zit om deze lokale
agenda’s te koppelen aan mondiale vraagstukken. Bij de analyse van het
ontwikkelingsproces van landen zullen de demografische dimensies
nauwkeuriger in beeld gebracht moeten worden om zo de effectiviteit van
en prioriteiten binnen het beleid te verbeteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 V, nr. 66

2

De regering deelt dan het standpunt van de AIV dat in de bilaterale
dialoog met politieke leiders en bestuurders in ontwikkelingslanden
aandacht geschonken dient te worden aan demografische analyses (zoals
de beschikbare informatie van OESO/DAC, Wereld Bank, Commission on
Population and Development and UN Department of Economic and Social
Affairs) in relatie tot economische groei, duurzame ontwikkeling en politieke en sociale stabiliteit.
Contextspecifieke aandacht voor demografische veranderingen
De regering deelt het standpunt van de AIV dat naast de toename van de
wereldbevolking ook demografische transitieprocessen een belangrijke rol
spelen bij de analyse van de knelpunten en mogelijkheden van demografische ontwikkelingen voor het behalen van de millenniumdoelstellingen.
Demografische transitie wordt hierbij door de AIV gedefinieerd als de
overgang die een bevolking doormaakt van een situatie van hoge sterfteen geboortecijfers naar lage sterfte- en geboortecijfers. Zoals geconstateerd door de AIV heeft de verhouding tussen het aandeel jeugdigen
(onder de 15 jaar), het werkzame gedeelte van de bevolking (15 tot 65 jaar)
en de vergrijzende bevolking (boven 65 jaar) belangrijke gevolgen voor
overheidsbeleid en ontwikkelingsperspectieven. De AIV belicht in haar
advies een drietal profielen gekoppeld aan een specifieke demografische
fase. Met betrekking tot beleidsontwikkeling vraagt iedere demografische
fase niet alleen om specifieke interventies behorend tot ieder profiel maar
zal ook rekening gehouden dienen te worden met de overgang naar de
volgende fase van het transitieproces, om op deze manier tijdig te kunnen
inspelen op de veranderingen die gaan optreden.
Landen in demografische fase 1 kenmerken zich door een jonge, snel
groeiende bevolking, door afname van sterfte maar aanhoudende hoge
vruchtbaarheidscijfers. In deze landen zal de aandacht uit moeten gaan
naar het verlagen van vruchtbaarheidscijfers door het bevorderen van
sociale rechten als SRGR, gezondheidszorg en onderwijs, vooral ten
behoeve van meisjes en vrouwen. Om het toekomstig potentieel van de
groeiende groep jongeren te kunnen realiseren zal geïnvesteerd moeten
worden in scholing en beroepsopleiding, werkgelegenheid, geïntegreerde
gezondheidsystemen, toegang tot financiële diensten en gelijke toegang
voor mannen en vrouwen tot deze opleidingen, financiële diensten en
arbeidsmarkt.
Demografische fase 2 landen kenmerken zich door bevolkingen met lage
afhankelijkheidsratio’s waarbij het grootste gedeelte van de bevolking zich
bevindt in de economisch productieve fase van zijn/haar leven. Dit is het
moment waarop een land de kans heeft een aanzienlijke economische
groei te realiseren en te investeren in de toekomst, kortom het realiseren
van het zogenaamde «demografisch dividend». In deze landen is het van
belang te investeren in voorzieningen die nodig zullen zijn als de bevolking in een latere fase van het transitieproces gaat vergrijzen.
Demografische fase 3 landen kenmerken zich door bevolkingen die door
daling van de sterftecijfers sterk zullen vergrijzen. In deze landen is het
van belang te investeren in voorzieningen voor de oude dag zowel op het
vlak van inkomenszekerheid als gezondheidszorg. Het vraagstuk van
oudedags- en pensioenvoorzieningen en verzekeringen krijgt op dit
moment volop aandacht binnen de beleidsagenda Groei en Verdeling.
De regering heeft er bewust voor gekozen om binnen het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid een onderscheid te maken tussen typen partnerlanden op basis van de aard van de ontwikkelingsproblemen, kwaliteit van
bestuur en de mate waarin de MDG’s worden bereikt. Gekozen is voor een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 V, nr. 66

3

drietal profielen namelijk een profiel van landen met een redelijke mate
van stabiliteit en verbeterd bestuur waarbij het versneld realiseren van de
MDG’s centraal staat; een profiel van landen met veiligheidsproblemen of
scherpe maatschappelijke tegenstellingen waarbij de MDG’s niet snel
haalbaar zijn en veiligheid en ontwikkeling prioritair is; en een profiel van
landen die de status van middeninkomensland hebben bereikt of binnen
niet afzienbare tijd zullen bereiken en waarbij naast ontwikkelingssamenwerking een breed spectrum aan beleidsinstrumenten wordt ingezet. De
door de AIV geschetste demografische fasen doen zich in feite in alle drie
de landenprofielen voor ontwikkelingssamenwerking voor. In lijn met het
regeringsbeleid om minder algemeen en meer landenspecifiek te werken
zal er per land gekeken moeten worden naar de demografische doorwerking in beleidsstrategieën. Zo zal onder andere scherp gekeken moeten
worden of de demografische veranderingen zich voordoen in rurale
gebieden, urbane gebieden of in beide gebieden en waar uiteindelijk het
potentieel voor het demografisch dividend wordt gerealiseerd. In de
beleidsuitvoering zal hier vervolgens rekening mee gehouden moeten
worden bijvoorbeeld wanneer het gaat om het stimuleren van productieve
werkgelegenheid in de stad of op platteland.
De regering deelt de conclusie van de AIV dat het noodzakelijk is nog
sterker in te zetten op het vergroten van de kansen van jongeren, niet
alleen om het potentieel van het demografisch dividend te kunnen verwezenlijken maar ook om risico’s op instabiliteit en sociale onrust als gevolg
van uitzichtloosheid te verminderen. De regering acht het van belang dat
binnen de verschillende sectoren nadrukkelijker aandacht geschonken
wordt aan jongeren. Het betreft hier met name de verbetering van de
gezondheidsdiensten aan jongeren, het relevanter en kwalitatief versterken van het onderwijs en het stimuleren van de vaardigheden die noodzakelijk zijn om te kunnen voldoen aan de vereisten van de arbeidsmarkt,
zoals ondernemerschap.
De AIV constateert dat de mogelijkheden om de MDG’s daadwerkelijk te
bereiken zich vooral voordoen in landen die een bevolkingsstructuur
bereiken waarin de afhankelijkheidsratio’s dalen en de positieve effecten
van het demografisch dividend gerealiseerd kunnen worden. Goed
bestuur en kwalitatief sterke instituties zijn hiervoor noodzakelijke voorwaarden. Er dient sprake te zijn van een goed functionerende overheid die
middelen verantwoord en transparant aanwendt voor publieke doelen en
die de benodigde diensten levert aan de bevolking. In de 36 partnerlanden
wordt op basis van gedegen analyses van de bestuurssituatie en begrip
voor onderliggende oorzaken (zgn. Strategische Goed Bestuur en
Corruptie Analyses – SGACA’s) ruime aandacht besteed aan het thema
Goed Bestuur. Ambassades worden daarnaast via het Support
Programme for Institutional and Capacity Development (SPICAD) ondersteund om de bevindingen uit de politieke analyses te vertalen naar
concrete inzet op ontwikkeling van instituties en capaciteit.
De AIV signaleert dat de meeste fragiele staten behoren tot de groep
landen met jonge, snel groeiende bevolkingen en beveelt dan ook aan om
in de programma’s ten behoeve van deze landen een structurele plaats in
te ruimen voor SRGR, met aandacht voor toegang tot family planning.
Deze aanbeveling is in lijn met de constatering in andere onderzoeksrapporten («Aids, Security and Conflict», Aids Security and Conflict Initiative
(2009); «Strategy for Dutch Engagement in Health Recovery Processes in
Fragile States», Netherlands Platform for Global Health Policy and Health
Systems Research (2009); «The Security Demographic – Population and
Civil Conflict after the Cold War», Population Action International (2003),
waarin specifieke aandacht voor SRGR in fragiele staten wordt bepleit.
Internationaal lijkt voor dit onderwerp een zeker momentum te ontstaan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 V, nr. 66

4

(bijvoorbeeld door de mogelijkheid dat de nieuwe VS regering weer actief
wordt op dit terrein, nadat onder de vorige regering onder meer steun aan
het Reproductive Health Response in Conflict Consortium werd gestopt).
De recente samenwerking tussen WHO en UNFPA om meer structureel
aandacht te besteden aan SRGR in humanitaire noodsituaties (de zogenaamde Granada consensus, door WHO gepresenteerd in Stockholm op
21 oktober jongstleden) is een initiatief dat door de regering wordt
aanmoedigd.
Huidige beleidsprioriteiten en demografische veranderingen
In de beleidsdialoog met betrekking tot bevolkingsvraagstukken dient de
rechtenbenadering leidend te zijn. Nederland zal zich blijven verzetten
tegen bevolkingspolitiek als symptoombestrijding. Demografisch beleid
dient ingebed te zijn in een bredere aanpak gericht op respect voor
mensenrechten, gezondheid voor iedereen, vermindering van armoede en
bescherming van de leefomgeving. Het Cairo Programme of Action als
aangenomen tijdens de International Conference on Population and Development in 1994, blijft daarbij een wezenlijk instrument. Zo biedt de Cairo
agenda immers precies de handvatten voor het inspelen op de huidige
demografische ontwikkeling, vooral voor de enorme groep jongeren in de
wereld. Ook benadrukt de Cairo agenda de noodzaak om in vrouwen en
meisjes te blijven investeren (o.m. door onderwijs) en legt het de link
tussen SRGR en duurzame ontwikkeling.
De Nederlandse regering werkt consistent aan de uitvoering van het Cairo
Programme of Action en draagt bij aan het verminderen van de enorme
behoefte (zgn. «unmet need») aan family planning (die bijv. in Sub-Sahara
Afrika zo’n 30% bedraagt). Nederland is internationaal één van de weinige
landen die daarbij bereid is bestaande taboes (zoals het bespreekbaar
maken van seksualiteit, en seks onder jongeren) aan de orde te stellen,
inclusief in de politieke beleidsdialoog. Wat betreft abortus (opnieuw een
taboe onderwerp dat Nederland niet uit de weg gaat), zet ons land zich
onverminderd in voor het bespreekbaar maken van abortus en de consequenties van onveilige abortus (hoge moedersterfte). Nederland ziet
abortus niet als methode van family planning, maar maakt zich (op basis
van eigen ervaring met nationaal beleid) sterk voor veilige abortus en
minder restrictieve wetgeving want wereldwijd is onveilige abortus
verantwoordelijk voor niet minder dan 13% van de moedersterfte.
Gegeven het belang voor sociale en economische ontwikkeling heeft de
regering, in aansluiting met het AIV advies, bij de keuzes voor bezuinigingen binnen de OS-begroting als gevolg van de daling van het BNP
deze prioriteiten zo weinig mogelijk aangetast. Zoals verwoord gedurende
de recente «High Level Meeting on Maternal Health – Millennium Development Goal 5» in Addis Abeba, zal het bereiken van vooral MDG 3 en
MDG 5 alleen dichterbij komen wanneer sterker hierop wordt ingezet. Dit
betekent voor de aanbevolen integratie van demografische ontwikkelingen in beleid, dat hierbij de verbetering van de positie van vrouwen en
meisjes specifieke aandacht dient te krijgen, en de wereldwijde investeringen in SRGR fors moeten toenemen. Voor wat betreft de begroting
2010 heeft de regering dan ook besloten om het financiële niveau ten
behoeve van SRGR op hetzelfde niveau als voorgaande jaren te handhaven. Tegelijkertijd roept de regering andere donoren op om hetzelfde te
doen. Zoals ook geconstateerd door de AIV is er binnen het Nederlandse
beleid sprake van een sterke verwevenheid en integratie van de thema’s
HIV/AIDS en SRGR. Zo benadrukt Nederland het belang van het thema
SRGR en gender in de steun die zij geeft aan o.a. het Global Fund
(GFATM) en UNAIDS.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 V, nr. 66

5

De regering is verheugd met de conclusie van de AIV dat de juiste prioriteiten binnen het beleid zijn gesteld. Het bevorderen van sociale rechten
als SRGR, gezondheid en onderwijs van met name meisjes en vrouwen, is
van groot belang voor ontwikkeling van landen. Geïntegreerde gezondheidssystemen waarin aandacht geschonken wordt aan preventieve zorg,
seksuele voorlichting en family planning zijn van groot belang alsook de
integratie van SRGR in het onderwijs en andere ontwikkelingsprogramma’s. In lijn met het AIV advies zal de regering, zoals hierboven aangegeven, zowel op nationaal als internationaal niveau via de daartoe geëigende fora, kanalen en instrumentaria nadrukkelijker aandacht vragen
voor de gevolgen van demografische transitieprocessen voor ontwikkelingslanden.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
A. G. Koenders

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 V, nr. 66

6