...................................................................................

No.W04.18.0031/I/Vo

's-Gravenhage, 20 februari 2018

Bij brief van 16 februari 2018 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties op de voet van artikel 21a, eerste lid, van de Wet op de Raad van
State aan de Afdeling advisering van de Raad van State gevraagd haar van
voorlichting te dienen betreffende het wetsvoorstel tot intrekking van de Wet
raadgevend referendum.
Op 16 februari 2018 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
aan de Afdeling advisering van de Raad van State gevraagd om – in aanvulling op
haar eerdere advies van 20 december 2017 – een voorlichting uit te brengen over de
juridische vormgeving van het wetsvoorstel tot intrekking van de Wet raadgevend
referendum. Aanleiding voor het verzoek was het plenaire debat over het wetsvoorstel
in de Tweede Kamer op 15 februari j.l.
Samengevat oordeelt de Afdeling dat de wetgever bevoegd is om in afwijking van de
Wet raadgevend referendum (Wrr) te besluiten dat er geen raadgevend referendum
wordt gehouden en dat de daartoe in het wetsvoorstel opgenomen constructie in
juridische zin effectief is. Of het wenselijk is om over de intrekkingswet geen
referendum te houden is een politieke vraag; deze vraag moet door de wetgever
worden beantwoord.
1.

Aanleiding voorlichting

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel tot intrekking van de Wet
raadgevend referendum1 (hierna: het wetsvoorstel) is gesproken over de wijze waarop
in het wetsvoorstel de uitsluiting van de referendabiliteit van de intrekkingswet is
vormgegeven. Een aantal leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft
vragen gesteld over de juridische vormgeving van de in het wetsvoorstel gekozen
constructie. Deze vragen hangen samen met de inhoud van het daarop betrekking
hebbende onderdeel van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
over het wetsvoorstel.2 De minister heeft in reactie op deze vragen toegezegd om te
bezien of aan de Afdeling voorlichting kan worden gevraagd. Daarop heeft de minister
aan de Afdeling de volgende vraag voorgelegd:
Kan de Afdeling advisering - in aanvulling op het daarover gestelde in het advies
over het wetsvoorstel (pagina’s 4 tot en met 6)3 - haar licht laten schijnen op de in
het wetsvoorstel gekozen systematiek ten aanzien van het uitsluiten van de
referendabiliteit en daarbij betrekken hetgeen daarover is gewisseld tijdens de
eerste termijn van de plenaire behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede
Kamer der Staten-Generaal.
Aanleiding voor het parlementaire debat is de door de regering gekozen constructie in
het wetsvoorstel om de mogelijkheid om een raadgevend referendum te houden over
de intrekkingswet uit te sluiten. In dat kader bepaalt artikel V van het wetsvoorstel dat
de Wrr niet op deze wet van toepassing is. Daarnaast regelt artikel VI dat de
1
2
3

Kamerstukken II 2017/18, 34 854, nr. 2.
Kamerstukken II 2017/18, 34 854, nr. 4.
Het betreft de paragrafen 2 (Uitsluiting referendabiliteit) en 3 (Wetstechnische aspecten) van het advies.

…

2

intrekkingswet met terugwerkende kracht in werking treedt; de wet werkt als gevolg van
dit artikel terug tot en met het moment waarop het wetsvoorstel wordt bekrachtigd.
Blijkens de toelichting is de bedoeling hiervan om zeker te stellen dat vanaf het
moment dat het wetsvoorstel wet wordt, deze niet onder het bereik van de Wrr valt.4
De Afdeling heeft op 20 december 2017 geadviseerd over het voorstel.5 Naar
aanleiding van de in de Tweede Kamer gerezen vragen wordt de Afdeling nu verzocht
om, mede in het licht van eerdere advisering van de Raad van State, nader in te gaan
op dat advies.
2.

De autonomie van de latere wetgever

In artikel 81 Grondwet wordt bepaald dat wetten worden vastgesteld door de regering
en de Staten-Generaal gezamenlijk. Buiten de in artikel 81 en volgende en de elders in
de Grondwet opgenomen voorschriften6 is de bevoegdheid van de wetgever onbeperkt.
Dit betekent dat de wetgever niet gebonden is aan eerder door de wetgever gemaakte
keuzes; binnen de grenzen van de Grondwet kan de wetgever te allen tijde van eerder
vastgestelde wetten afwijken dan wel deze wijzigen of afschaffen. Dat is een
fundamentele democratische verworvenheid: het kan niet zo zijn dat de effectuering
van wijzigingen die de door verkiezingen gelegitimeerde (nieuwe) wetgever nodig of
wenselijk vindt, door eerder vastgestelde wetgeving wordt geblokkeerd. Dat betekent
vanzelfsprekend ook dat deelorganen van de wetgever zoals de regering of de Tweede
Kamer, mogen meewerken aan de totstandkoming van een wet die van een eerdere
wet afwijkt. Anders zou die wet niet tot stand kunnen komen.7
Op grond van dit uitgangspunt heeft de Afdeling zich in haar advies van 20 december
2017 zich op het standpunt gesteld dat het de wetgever vrijstaat om in een wet af te
wijken van een reeds bestaande wet. Op dat laatste vormt de Wrr geen uitzondering.
Deze wet is geen wet met een juridisch hogere status dan andere wetten.8 Dat
betekent dat in een latere wet van de Wrr kan worden afgeweken. De vrijheid van de
wetgever om af te wijken heeft zowel betrekking op de materiële normstelling als op de
procedurele voorschriften die in de Wrr zijn opgenomen. Anders zou de eerdere
wetgever via procedurele voorschriften alsnog de latere wetgever in zijn vrijheid
kunnen beperken. Een en ander betekent dat de wetgever vrij is te bepalen dat over
een wet, die volgens de regels van de Wrr referendabel zou zijn, geen referendum
wordt gehouden. De wetgever mag en de inwerkingtreding zo regelen dat de in de Wrr
opgenomen procedurevoorschriften over de inwerkingtreding van een referendabele
wet worden uitgeschakeld. Deze afwijkingsmogelijkheid voor de latere wetgever is
destijds ook uitdrukkelijk onderkend in de toelichting bij de Wrr. Gesteld werd toen dat

4
5
6

7

8

Kamerstukken II 2017/18, 34 854, nr. 3, blz. 3-4.
Kamerstukken II 2017/18, 34 854, nr. 4.
Beperkingen die voortvloeien uit ander hoger recht, zoals verdragen, het EU-recht of het Statuut blijven
hier buiten beschouwing; zij zijn hier niet aan de orde.
Dat zou anders zijn geweest als de Grondwet bepalingen zou bevatten over de mogelijkheid van het
houden van referenda. In dat geval zou de formele wetgever uiteraard deze grondwettelijke bepalingen
in acht moeten nemen en kan hij daarvan niet bij gewone wet afwijken. Die situatie doet zich hier echter
niet voor.
Dat geldt voor geen enkele wet. Het Nederlandse staatsrecht kent geen hiërarchie tussen formele
wetten en dus ook geen organieke wetten die een constitutioneel hogere status hebben. Alle wetten zijn
dus van dezelfde rang.

3

indien in een latere wet uitdrukkelijk van de Wrr zou worden afgeweken, die latere wet
voor gaat (zie ook hierna punt 4).9
Dit neemt niet weg dat de wetgever ervoor kan kiezen om een algemene wet te maken
waarvan het met het oog op de effectiviteit van de daarin opgenomen algemene regels,
wenselijk wordt gevonden dat slechts gemotiveerd daarvan wordt afgeweken.10 De Wrr
kan worden beschouwd als een algemene wet.11 Mede tegen die achtergrond heeft de
Afdeling er in haar advies van 20 december 2017 op gewezen dat zij de op dat
moment aan haar voorgelegde motivering om de referendabiliteit van de intrekkingswet
uit te sluiten, nog ontoereikend achtte. Het is nu aan de wetgever om te beoordelen of
de motivering die thans in de toelichting is gegeven toereikend is.
3.

Uitsluiting referendabiliteit

Bij de uitsluiting van de referendabiliteit van wetten heeft de regering met verwijzing
naar eerdere adviezen van de Raad van State12 twee manieren genoemd waarop de
beoogde uitsluiting wettelijk kan worden vormgegeven. Uitsluiting kan worden
gerealiseerd door uitdrukkelijk te bepalen dat de wet niet voor een referendum vatbaar
is óf, indirect, door een inwerkingtredingsbepaling op te nemen die zich niet verdraagt
met een toepassing van een referendum, zo stelt de toelichting. In het voorstel is
gekozen voor de eerste optie door expliciet in de wettekst te bepalen dat de Wrr buiten
toepassing blijft (artikel V). Het alternatief hiervoor zou zijn om met gebruikmaking van
de spoedprocedure van artikel 12 van de Wrr een zo snelle inwerkingtreding van
intrekkingswet te bewerkstelligen dat in het geheel niet wordt toegekomen aan de
referendabiliteit van de intrekkingswet. Gebruik van dit alternatief, zo blijkt uit de
toelichting, heeft niet de voorkeur van de regering omdat in dat geval de uitsluiting van
referendabiliteit geen expliciete keuze is, maar een automatisch gevolg van
gebruikmaking van de spoedprocedure. De regering wil voorkomen dat de indruk
ontstaat dat uitsluitend voor de spoedprocedure is gekozen om de referendabiliteit van
de intrekkingswet te ontlopen.13
Gegeven de wens van de regering om de intrekkingswet van referendabiliteit uit te
sluiten, heeft de Afdeling in haar advies van 20 december 2017 de keuze voor het
expliciet buiten toepassing verklaren van de Wrr in het voorgestelde artikel V van het
wetsvoorstel een zuivere benadering genoemd. Daarmee heeft de Afdeling tot
uitdrukking gebracht dat op deze manier klip en klaar de keuze wordt verwoord die de
regering hier voorstelt: er wordt als het aan de regering ligt over de intrekkingswet geen
raadgevend referendum gehouden. Die keuze komt naar het oordeel van de Afdeling
op een impliciete en minder transparante manier op tafel indien gekozen zou worden
voor de spoedprocedure van artikel 12 van de Wrr. In dat geval zou langs deze
indirecte weg feitelijk de mogelijkheid worden weggenomen om over de intrekkingswet
9

Kamerstukken II 2005/06, 30 372, nr. 9, blz. 12.
Dit is ook neergelegd in aanwijzing 2.46 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin staat dat in
bijzondere wetten alleen van algemene wetten (zoals bijvoorbeeld de Algemene wet bestuursrecht, het
Wetboek van Strafvordering of het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering) mag worden afgeweken
als dat noodzakelijk is. De noodzaak van afwijking wordt in de memorie van toelichting bij de bijzondere
wet gemotiveerd. Het gaat hier om een aanbevolen gedragslijn, niet om een juridische verplichting.
11
Kamerstukken II 2005/06, 30 372, nr. 9, blz. 11.
12
Adviezen van 28 januari 2000, W04.99.0615/I (Kamerstukken II 1999/2000, 27 034, B) en van
11 oktober 1999, W04.99.0299/I (Kamerstukken II 1999/2000, 26 800 VII, B).
13
Kamerstukken II 2017/18, 34 854, nr. 3, blz. 3.
10

4

nog een referendum te houden. Dat zou bovendien ook de suggestie kunnen wekken
dat de eerdere wetgever de latere kan binden, hetgeen zoals hiervoor opgemerkt een
onjuist beeld zou scheppen. Deze nadelen zitten niet aan de door de regering gekozen
optie. Doordat in artikel V van het voorliggende wetsvoorstel expliciet wordt bepaald
dat de Wrr niet van toepassing is komt veel directer en opener de vraag aan de orde of
in afwijking van de Wet raadgevend referendum de intrekkingswet van een raadgevend
referendum moet worden uitgesloten. Daarbij zij aangetekend dat het beoogde
juridische effect van uitsluiting van de referendabiliteit niet zonder de bijzondere
inwerkingtredingsbepaling van artikel VI van het wetsvoorstel, en met name de daarin
opgenomen terugwerkende kracht, kan worden bereikt (zie verder hierna punt 4).
De Afdeling heeft in een eerder advies van 2002 gesteld dat de destijds door de
regering in het voorstel van Wet tot intrekking van de Tijdelijke referendumwet
voorgestelde inwerkingtredingsbepaling niet de beoogde uitsluiting van referendabiliteit
tot gevolg zou kunnen hebben. Gelet daarop stond alleen toepassing van het toen
geldende artikel 16 van de Tijdelijke referendumwet (overeenkomend met het nu
geldende artikel 12 van Wet raadgevend referendum) open. In het kader van het
wetsvoorstel dat nu voorligt, heeft de Afdeling in het advies van 20 december 2017
haar eerdere advies uit 2002 heroverwogen. De aanleiding daarvoor was dat de
inwerkingtredingsbepaling in het wetsvoorstel dat nu bij de Tweede Kamer aanhangig
is, door de opname van de terugwerkende kracht een andere inhoud en systematiek
heeft. Daardoor doen de destijds geconstateerde onvolkomenheden met betrekking tot
het toenmalige artikel 16 van de Tijdelijke referendumwet zich nu niet voor. Tegen die
achtergrond kwam en komt de Afdeling nu tot een ander oordeel dan in 2002 (zie
hierna onder 4).

4.

Inwerkingtreding intrekkingswet

Het in een parlementaire democratie fundamentele uitgangspunt dat een latere
wetgever niet gebonden kan worden door een eerdere wetgever, zelfs niet in het geval
van een algemene wet (zie hiervoor punt 2), heeft ook gevolgen voor het antwoord op
de vraag of de gekozen inwerkingtredingbepaling in het voorstel de juiste is. Het gaat
hierbij specifiek om de vraag of deze inwerkingtredingsbepaling stuit op artikel 8,
tweede lid, van de Wrr. Zoals de Afdeling al heeft opgemerkt in haar advies van 20
december 2017 is dit niet het geval.
De Wrr kent in artikel 8, eerste lid,14 een specifieke bepaling voor de periode die moet
zitten tussen het moment van bekrachtiging en bekendmaking van het door de wet
voorgeschreven ministeriële besluit of over een bepaalde wet een referendum kan
worden gehouden15 enerzijds en de inwerkingtreding van die wet anderzijds. Deze
periode bedraagt volgens artikel 8, eerste lid, acht weken. In bepaalde gevallen wordt
het echter wenselijk geacht dat een wet eerder in werking treedt. Voor die gevallen
14

Artikel 8, eerste lid, Wrr luidt: Een tijdstip van inwerkingtreding van een wet of onderdeel van een wet
waarover een referendum kan worden gehouden, wordt niet eerder gesteld dan acht weken na de
mededeling in de Staatscourant, bedoeld in artikel 7.
15
Zie het door artikel 7, eerste lid, onderdeel c, Wrr voorgeschreven besluit van de minister van BZK om
te besluiten of over een wet een referendum kan worden gehouden.

5

bevat artikel 8, tweede lid, van de Wrr voor de inwerkingtreding van een referendabele
wet een bijzondere voorziening.16 Als in een dergelijke wet het tijdstip van
inwerkingtreding zodanig is vastgesteld dat dat tijdstip valt binnen de in artikel 8, eerste
lid, genoemde termijn van acht weken, wordt de inwerkingtreding op grond van artikel
8, tweede lid, van rechtswege opgeschort.
De vraag is of de opschorting van de inwerkingtreding op grond van artikel 8, tweede
lid, ook plaatsvindt bij een wet die zichzelf uitzondert van de werking van de Wrr. Deze
vraag is ook aan de orde geweest bij de totstandkoming van de Wrr. Terecht is destijds
erkend dat als het gaat om de inwerkingtreding in een bijzondere wet uitdrukkelijk
wordt afgeweken van artikel 8 zonder dat gebruik wordt gemaakt van de
spoedprocedure van artikel 12, dit niet tot gevolg heeft dat de
inwerkingtredingsregeling in de bijzondere wet niet zou gelden. In dat geval treedt de
bijzondere wet dus in afwijking van artikel 8, tweede lid van de Wrr op een eerder
moment in werking. Daarmee is de bijzondere wet volgens de initiatiefnemers van
destijds echter nog niet van referendabiliteit uitgesloten; het is volgens de Wrr in
bepaalde gevallen immers ook mogelijk om een referendum te houden over een wet
die al in werking is getreden. Zou de wetgever willen bereiken dat een bijzondere wet
helemaal niet aan een referendum wordt onderworpen, dan moet, zo stellen de
initiatiefnemers van destijds, een andere weg worden bewandeld. Indien het de
bedoeling zou zijn om een wet niet referendabel te maken, dan moet in die wet
uitdrukkelijk de toepasselijkheid van de Wrr worden uitgesloten, aldus destijds de
initiatiefnemers.17
Deze passages uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wrr erkennen de vrijheid
van de wetgever om af te wijken van de Wrr. Deze afwijkingsbevoegdheid heeft ook
betrekking op de procedurele voorziening van artikel 8, tweede lid, Wrr; als in een
latere wet een bijzondere regeling is opgenomen die afwijkt van artikel 8, tweede lid,
Wrr, geldt deze bijzondere regeling. Dit geldt ook voor de voorliggende intrekkingswet.
Deze bevat een van de Wrr afwijkende inwerkingtredingsbepaling (artikel VI).
Doorslaggevend voor de effectiviteit daarvan is de daarin verleende terugwerkende
kracht tot het moment van bekrachtiging. Kenmerkend voor de Wrr is immers dat deze
door de in artikel 8, eerste en tweede lid, opgenomen procedurevoorschriften al
rechtsgevolgen verbindt aan wetten zodra deze zijn bekrachtigd.18 Doordat de
intrekkingswet terugwerkt tot het moment van bekrachtiging worden deze
procedurevoorschriften op het vroegst mogelijke moment uitgeschakeld. Hierdoor zal
op geen enkel moment sprake zijn van een wet waarvoor de in de Wrr geregelde
procedure in gang wordt gezet.
In het licht van het voorgaande is strikt juridisch gezien opname van artikel V
overbodig. De inwerkingtredingsbepaling van artikel VI heeft reeds tot gevolg dat de
Wrr vanaf het moment van het van kracht worden van de intrekkingswet niet meer
16

Artikel 8, tweede lid, Wrr luidt: Indien bij of krachtens de wet een tijdstip van inwerkingtreding zodanig is
vastgesteld dat dat tijdstip valt binnen de in het eerste lid genoemde termijn, wordt de inwerkingtreding
van rechtswege opgeschort tot de dag na het verstrijken van die termijn.
17
Kamerstukken II 2005/06, 30 372, nr. 9, blz. 22.
18
Op het moment van bekrachtiging van een wet moet immers op grond van artikel 7, eerste lid, Wrr, een
referendabiliteitsbesluit worden genomen, dat binnen een week in de Staatscourant moet worden
gepubliceerd. In combinatie met artikel 8, eerste lid, dat aan die publicatie het rechtsgevolg verbindt dat
de inwerkingtreding pas na acht weken plaats kan vinden, leidt dit ertoe dat de Wrr op het moment van
bekrachtiging van een wet een keten van rechtsgevolgen in gang zet.

6

bestaat. Artikel V verandert daaraan echter niets; het doet niet toe of af aan het door
artikel VI gerealiseerde juridische effect, dat inhoudt dat de Wrr hoe dan ook niet van
toepassing zal zijn op de intrekkingswet. Opname van artikel V acht de Afdeling
niettemin toch aangewezen, omdat door te expliciteren dat de Wrr niet van toepassing
is op de intrekkingswet klip en klaar de bedoeling van de wetgever tot uitdrukking wordt
gebracht om geen raadgevend referendum mogelijk te maken over de intrekkingswet
(zie hiervoor punt 3). Voorts heeft opname van artikel V als voordeel dat het
tegemoetkomt aan de hiervoor weergegeven wens van de initiatiefnemers in hun
toelichting bij de Wrr, dat referendabiliteit van de betreffende wet daarin uitdrukkelijk
wordt uitgesloten.19
Tegen de achtergrond van het voorgaande heeft de Afdeling in haar advies van 20
december 2017 geconcludeerd dat, gegeven de keuze van de regering om de
referendabiliteit uit te sluiten, de daartoe in het wetsvoorstel opgenomen methode in
juridische zin effectief is. De in het wetsvoorstel opgenomen regeling, in het bijzonder
de terugwerkende kracht tot het moment van bekrachtiging, zoals geregeld in artikel VI,
heeft tot gevolg dat er geen onduidelijkheid kan bestaan over de uitsluiting van de
referendabiliteit van de voorliggende intrekkingswet.
5.
Conclusie
Voor de beoordeling van de samenhang tussen de Wrr en het voorliggende
wetsvoorstel tot intrekking van die wet is de autonomie van de democratisch
gelegitimeerde wetgever ten opzichte van eerder tot stand gekomen wetgeving
essentieel. Artikel 81 Grondwet regelt een in beginsel onbeperkte bevoegdheid van de
wetgever. Dit betekent dat de wetgever binnen de grenzen van de Grondwet te allen
tijde van eerder vastgestelde wetten kan afwijken of deze kan wijzigen of afschaffen.
Op grond van dit fundamentele uitgangspunt heeft de Afdeling zich in haar advies van
20 december 2017 op het standpunt gesteld dat de wetgever bevoegd is om in de
voorgestelde intrekkingswet in afwijking van de Wrr te regelen dat over de
intrekkingswet geen raadgevend referendum wordt gehouden en te bepalen dat de
intrekkingswet op een wijze in werking treedt die afwijkt van de Wrr. De daartoe in het
wetsvoorstel opgenomen constructie acht de Afdeling in juridische zin effectief. De in
het wetsvoorstel opgenomen regeling, in het bijzonder de terugwerkende kracht tot het
moment van bekrachtiging, zoals geregeld in artikel VI, heeft tot gevolg dat er geen
onduidelijkheid kan bestaan over de uitsluiting van de referendabiliteit van de
voorliggende intrekkingswet: over deze wet kan geen referendum worden gehouden.
De vraag naar de juridische houdbaarheid van de in het wetsvoorstel gekozen
constructie moet nadrukkelijk worden onderscheiden van de vraag naar de
wenselijkheid de intrekkingswet van referendabiliteit uit te sluiten. Met het oog op dat
laatste heeft de Afdeling in haar advies van 20 december 2017 kanttekeningen
geplaatst bij de op dat moment aan haar voorgelegde motivering. Naar aanleiding van
het advies heeft de regering de toelichting op dit punt aangevuld. Of het wenselijk is
om over de intrekkingswet zoals die nu voorligt geen referendum te houden is een
politieke vraag; die vraag moet door de wetgever worden beantwoord.

De vice-president van de Raad van State,
19

Kamerstukken II 2005/06, 30 372, nr. 9, blz. 22.