Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 463

Uitvoering van Verordening (EU) 2017/352 van
het Europees Parlement en de Raad van
15 februari 2017 tot vaststelling van een kader
voor het verrichten van havendiensten en
gemeenschappelijke regels inzake de financiële
transparantie van havens (PbEU 2017, L 57)
(Uitvoeringswet EU-zeehavenverordening)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 27 juni 2019 en het nader rapport d.d. 15 mei 2020,
aangeboden aan de Koning door de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 17 april
2019, nr. 2019000820, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 27 juni
2019, nr. W17.19.0104/IV, bied ik U hierbij aan. Het advies is integraal
opgenomen in het nader rapport en cursief gedrukt
Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State
aanleiding tot het maken van enkele bezwaren die hieronder worden
besproken.
Bij Kabinetsmissive van 17 april 2019, no.2019000820, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende uitvoering van
Verordening (EU) 2017/352 van het Europees Parlement en de Raad van
15 februari 2017 tot vaststelling van een kader voor het verrichten van
havendiensten en gemeenschappelijke regels inzake de financiële
transparantie van havens (PbEU 2017, L 57) (Uitvoeringswet
EU-zeehavenverordening), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt tot uitvoering van bovengenoemde verordening.
De verordening bevat regels voor de voorwaarden met betrekking tot het
verrichten van havendiensten en de toegang tot de markt voor deze
diensten, en stelt regels over de transparantie van financiële relaties
1

kst-35463-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 4

1

tussen overheden enerzijds, en havenbeheerders en havendienstverleners
anderzijds. Voorts schrijft de verordening voor dat lidstaten voorzien in
een regeling voor de behandeling van klachten die zien op de toepassing
van de verordening.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft enkele bezwaren bij
het voorstel. Deze hebben betrekking op de reikwijdte van de klachtenregeling en de bestuursrechtelijke handhaving van de verordening, de
bijzondere regeling voor artikel 4, vierde lid, onderdeel b, van de
verordening alsmede op de procedurele aspecten van de klachtenregeling. In verband daarmee is aanpassing van het voorstel en de
toelichting noodzakelijk.
1. Reikwijdte klachtenregeling en bestuursrechtelijke handhaving
a. Arbeidsrechtelijke voorschriften
De artikelen 9 en 14 van de verordening bevatten regels over het
waarborgen van werknemersrechten en de verplichting tot adequate
opleiding van personeelsleden. Deze voorschriften zijn in het wetsvoorstel
telkens uitgezonderd van de reikwijdte van de klachtenregeling en van de
bestuursrechtelijke handhaving.
In de toelichting worden deze uitzonderingen op de reikwijdte van de
klachtenregeling als volgt gemotiveerd. Omdat de verordening een
algemeen voorbehoud bevat dat de toepassing ervan de nationale sociale
en arbeidsregelgeving onverlet laat en omdat de behandeling van
klachten plaatsvindt met inachtneming van de vrijheid van ondernemen,
zouden klachten die betrekking hebben op de toepassing van de artikelen
9 en 14 van de verordening niet onder de reikwijdte van de in artikel 16
voorgeschreven klachtenregeling vallen2. Deze motivering overtuigt
echter niet, temeer omdat in artikel 16 van de verordening de artikelen 9
en 14 van de verordening niet worden uitgezonderd.3
Een ander(soortig) argument dat in ditzelfde verband naar voren wordt
gebracht4 is dat het Burgerlijk Wetboek en de Arbeidsomstandighedenwet
reeds voorzien in adequate regelingen voor klachten. Hiermee wordt
echter miskend dat de artikelen 9 en 14 van de verordening ook
voorschriften bevatten die niet (als zodanig) in het nationaal recht
voorkomen. Dit betreft met name de zelfstandige verplichtingen die in
artikel 9 aan de havenbeheerder of de bevoegde instantie worden
opgelegd in hun relatie tot een aanbieder van havendiensten, daar waar
het gaat om de arbeidsvoorwaarden van diens personeel, en de opleidingsverplichting in artikel 14.
Met betrekking de handhaving van de artikelen 9 en 14 van de verordening stelt de toelichting dat dit een civielrechtelijke aangelegenheid is
en daarom van de regeling van de bestuursrechtelijke handhaving in het
wetsvoorstel kan worden uitgezonderd. Ook hier is van belang dat de
artikelen 9 en 14 van de verordening voorschriften bevatten die niet reeds
voorkomen in het bestaande nationaal recht en aan de havenbeheerder of
de bevoegde instantie worden opgelegd. Deze voorschriften behoeven
evenzeer handhaving. De toelichting maakt niet duidelijk dat de
handhaving langs civielrechtelijke weg ook voor deze gevallen toereikend
is. Met het oog daarop werpt de Afdeling de vraag op of de rechten van
2

Paragraaf 3.9 van de memorie van toelichting.
Hetgeen onverlet laat dat wordt verwezen naar reeds bestaande klachtenregelingen, mits deze
voldoen aan de door de verordening gestelde voorwaarden.
4
Paragraaf 4.3. van de memorie van toelichting.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 4

2

werknemers in zeehavens en op schepen vanwege de zich daar
voordoende omstandigheden niet extra bescherming behoeven in de
vorm van bestuurlijk toezicht en bestuurlijke handhaving. De gebruikelijke
toepassing van de sociale en arbeidsregelgeving in deze sector is niet
vanzelfsprekend.
De Afdeling adviseert in de toelichting aan het voorgaande aandacht te
besteden en de uitzondering van de artikelen 9 en 14 van de verordening
nader te motiveren, en zo nodig deze uitzondering in de artikelen 6,9 en 10
van het wetsvoorstel te schrappen.
b. Tarieven voor loodsdiensten
De bijzondere regeling voor de loodsdienstverlening in de Loodsenwet
valt volgens de toelichting onder artikel 12 van de verordening. De
Autoriteit Consument en Markt (ACM) stelt de tarieven vast die voor de
loodsdienstverlening door de registerloodsen in rekening worden
gebracht. Op grond van artikel 6 van het voorstel kan over de tarieven
voor de loodsdienstverlening bij de ACM een klacht worden ingediend.
Het voorstel laat zodoende de situatie toe dat bij de ACM een klacht wordt
ingediend over tarieven die door de ACM zelf zijn vastgesteld.
Een dergelijke klachtbehandeling is niet in overeenstemming met het doel
van het tweede lid van artikel 16 van de verordening, om te voorzien in
een onpartijdige klachtenprocedure. Bovendien staat tegen het besluit tot
vaststelling van de tarieven door de ACM reeds rechtsmiddelen open in
de zin van bezwaar en beroep.
De Afdeling adviseert, gelet op het voorgaande, om besluiten van de ACM
op grond van artikel 27f van de Loodsenwet uit te zonderen van de
reikwijdte van de klachtenregeling in het wetsvoorstel.
1. Reikwijdte klachtenregeling en bestuursrechtelijke handhaving
a. Arbeidsrechtelijke voorschriften
In haar advies geeft de Afdeling aan dat de artikelen 9 (waarborgen
werknemersrechten) en 14 (opleidingen) van de verordening in het
wetsvoorstel steeds zijn uitgezonderd van de reikwijdte van de klachtenregeling en van de bestuursrechtelijke handhaving. Zij acht deze uitzondering niet overtuigend gemotiveerd, en adviseert op dit punt de
toelichting aan te passen of de uitzondering te schrappen.
Naar aanleiding van dit advies is opnieuw naar de uitzondering in dit
wetsvoorstel van de artikelen 9 en 14 van de verordening gekeken. De
regering is het eens met de opmerking van de Afdeling dat voor de
artikelen 9 en 14 een doeltreffende klachtenprocedure voorhanden moet
zijn. Om die reden zijn de artikelen 9 en 14 van de verordening alsnog
onder de klachtenregeling gebracht die ter uitvoering van artikel 16 van de
verordening in het wetsvoorstel is opgenomen. Daarmee wordt tevens
voorzien in bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Eventuele klachten
betreffende de artikelen 9 en 14 zullen door de Inspectie SZW of de
Inspectie Leefomgeving en Transport worden behandeld volgens een
nader vast te stellen taakverdeling.
Om te voorkomen dat klachten over de naleving van de verordening bij
verschillende instanties moeten worden ingediend, is de regeling dat
klachten kunnen worden ingediend bij de Autoriteit Consument en Markt
(hierna: ACM) gehandhaafd. Omdat klachten over de artikelen 9 en 14 van
de verordening betrekking kunnen hebben op verschillende aspecten zal
een taakverdeling voor de behandeling van klachten worden vastgelegd in
een ministeriele regeling. Hiertoe is in het wetsvoorstel een grondslag
opgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 4

3

De regering is van mening dat naast het verbreden van de reikwijdte van
de klachtenregeling geen extra bescherming noodzakelijk is in de vorm
van aanvullende bestuursrechtelijke handhaving van de artikelen 9 en 14
van de verordening, ook niet voor zover deze artikelen voorschriften
bevatten die als zodanig niet in het Nederlandse recht voorkomen.
Uit artikel 9 van de verordening vloeit voor de havenbeheerder of
bevoegde instantie de verplichting voort om bij de aanwijzing van een
aanbieder van havendiensten van deze te eisen dat hij zijn personeel
adequate arbeidsvoorwaarden biedt. Als de havenbeheerder of bevoegde
instantie deze eis niet stelt kan het personeel van de aanbieder van de
havendienst naast de eigen werkgever (de aanbieder van een havendienst) ook de havenbeheerder of bevoegde instantie civielrechtelijk
aanspreken als zijn arbeidsvoorwaarden niet overeenstemmen met de
toepasselijke verplichtingen inzake sociale en arbeidswetgeving of niet
voldoen aan de in het Unierecht, het nationale recht of de collectieve
arbeidsovereenkomsten opgenomen sociale normen. Voor zover het de
naleving van een collectieve arbeidsovereenkomst betreft geldt daarnaast
dat de vakbonden de mogelijkheid hebben de Inspectie SZW te verzoeken
om een onderzoek in te stellen als ze vermoeden dat de overeenkomst
niet wordt nageleefd. Voorts is jegens de aanbieder van een havendienst
bestuursrechtelijke handhaving mogelijk wat betreft veiligheid en
gezondheid, arbeidstijden en minimumloon op grond van de Arbeidsomstandighedenwet, de Arbeidstijdenwet en de Wet minimumloon en
vakantiebijslag.
Artikel 14 van de verordening verplicht de aanbieder van havendiensten
om ervoor te zorgen dat zijn personeel adequaat wordt opgeleid voor de
te verrichten werkzaamheden. Op dit punt voorziet het Burgerlijk Wetboek
in de verplichting voor de werkgever om de werknemer in staat te stellen
scholing te volgen die noodzakelijk is voor de uitoefening van zijn functie
(artikel 7:611a BW). Deze verplichting wordt civielrechtelijk gehandhaafd.
Daarnaast vloeit voor de werkgever een verplichting voort uit artikel 8 van
de Arbeidsomstandighedenwet, waarin onder meer is bepaald dat de
werkgever ervoor zorgt dat aan werknemers doeltreffend en aan hun
onderscheiden taken aangepast onderricht wordt verstrekt met betrekking
tot de arbeidsomstandigheden, waaronder uiteraard de gezondheids- en
veiligheidsaspecten moeten worden begrepen. Naast wat in algemene zin
in de Arbeidsomstandighedenwet in het kader van scholing over
veiligheid en gezondheid is opgenomen, zijn er in de lagere regelgeving
tal van meer specifieke bepalingen. Alle meer specifieke bepalingen over
voorlichting en onderricht van werknemers gelden zowel in de havens als
daarbuiten. Voor de Arbeidsomstandighedenwet en de daarop berustende
regelgeving is er bestuursrechtelijk toezicht en handhaving.
Wat betreft de opmerking van de Afdeling dat het gaat om een sector
waar de gebruikelijke toepassing van de sociale en arbeidsregelgeving
niet vanzelfsprekend is, is van belang dat dat voor meer sectoren geldt en
dat de Inspectie SZW daar in voorkomend geval specifiek op let met een
aanpak die is gericht op handhaving, bewustwording en gedragsverandering. En ook in dit verband kan worden gewezen op de mogelijkheid die
de vakbonden hebben om de Inspectie SZW te verzoeken om een
onderzoek in te stellen als ze vermoeden dat een collectieve arbeidsovereenkomst niet wordt nageleefd. Dat kan ook in de havens. Hetzelfde geldt
voor de mogelijkheid voor een ondernemersraad of personeelsvertegenwoordiging, of een vakbond, om de Inspectie SZW te verzoeken een
onderzoek naar de veiligheid en gezondheid van werknemers, waaronder
begrepen voorlichting en onderricht, in te stellen op grond van artikel 24,
zevende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 4

4

Gelet op bovenstaande zijn de in Nederland bestaande mogelijkheden van
rechtsbescherming toereikend, zowel wat betreft artikel 9 als wat betreft
artikel 14 van de verordening, zodat ter implementatie van deze
bepalingen geen extra bestuursrechtelijke regeling nodig is.
De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
b. Tarieven voor loodsdiensten
De regering kan zich vinden in het advies van de Afdeling om besluiten
van de ACM op grond van artikel 27f van de Loodsenwet uit te zonderen
van de klachtenregeling. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
zijn op dit punt aangepast.
2. Bijzondere regeling artikel 4, vierde lid, onderdeel b, van de verordening
Artikel 3 van de verordening bepaalt dat de toegang tot de markt
onderworpen mag zijn aan minimumeisen voor het verrichten van
havendiensten. Artikel 4 van de verordening bevat vervolgens de
voorwaarden waaraan de minimumeisen moeten voldoen die de
havenbeheerder of de bevoegde instantie aan een aanbieder van
havendiensten stelt. Uit de toelichting op het wetsvoorstel blijkt dat deze
artikelen van de verordening worden gezien als mededingingsrechtelijke
voorschriften en daarom wordt de ACM aangewezen als bevoegde
instantie voor de klachtenbehandeling en de handhaving.5
Het wetsvoorstel bevat echter een bijzondere regeling met betrekking tot
artikel 4, vierde lid, onderdeel b, van de verordening, waarbij de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat wordt aangewezen als de bevoegde
instantie voor de klachtenbehandeling en de handhaving. Volgens de
toelichting bij het voorstel wordt deze (deel)bepaling aldus geïnterpreteerd dat het een zelfstandige, algemene verplichting voor een aanbieder
van havendiensten zou bevatten tot naleving van de (door de havenbeheerder of bevoegde instantie) gestelde minimumeisen. Een dergelijke
lezing past echter niet in het doel en opzet van de verordening en bij de
samenhang tussen de artikelen 3 en 4 van de verordening, en is daarom
niet aannemelijk. Artikel 4, vierde lid, onderdeel b, moet aldus worden
begrepen dat de minimumeisen die de havenbeheerder eventueel stelt als
voorwaarden voor markttoegang in overeenstemming met de verordening, ook ná het moment van toelating van een aanbieder tot de markt
moeten blijven gelden zolang de aanbieder actief blijft, en door de
havenbeheerder moeten worden gehandhaafd.
Gelet op het voorgaande, adviseert de Afdeling om de bijzondere regeling
in het wetsvoorstel ten aanzien van artikel 4, vierde lid, onderdeel b, van
de verordening te schrappen6.
2. Bijzondere regeling artikel 4, vierde lid, onderdeel b, van de verordening
De Afdeling adviseert de in het voorstel opgenomen bijzondere regeling
voor klachten over artikel 4, vierde lid, onderdeel b, van de verordening te
schrappen. De regering neemt dit advies over. Het wetsvoorstel en de
memorie van toelichting zijn op dit punt aangepast.

5
6

Paragraaf 4.1 van de memorie van toelichting.
Dit zou leiden tot aanpassing van de artikelen 7, eerste lid, 9 en 10, en tot het schrappen van
artikel 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 4

5

3. Procedurele aspecten klachtenregeling
De verordening verplicht de lidstaten om te voorzien in een doeltreffende
klachtenregeling. Volgens de toelichting bij het voorstel wordt voor de
procedure grotendeels aangesloten bij de klachtenregelingen in de
Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet.
De Afdeling merkt op dat de beslistermijn in de hier voorgestelde
klachtenregeling echter verschilt met de termijn in die beide wetten. De
beslistermijn op grond van het voorstel is vier maanden,7 terwijl de
beslistermijn op grond van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet twee
maanden is.8 Waarom in het voorstel gekozen is voor een langere
beslistermijn is niet toegelicht. Bovendien merkt de Afdeling op dat het
voorstel slechts enkele procedurele aspecten regelt. Eventuele eisen aan
het klaagschrift, een hoorplicht en de gronden om een klacht buiten
behandeling te laten zijn bijvoorbeeld niet geregeld.
De Afdeling adviseert de keuze voor een beslistermijn van vier maanden
dragend te motiveren en zo nodig het voorstel aan te passen. De Afdeling
adviseert voorts om te voorzien in (de mogelijkheid tot) nadere regeling
van de klachtenprocedure. Hiervoor zou aansluiting kunnen worden
gezocht bij de Algemene wet bestuursrecht.
De Afdeling adviseert ten slotte om in de toelichting aandacht te besteden
aan de verhouding van de klachtenregeling tot het stelsel van de
Algemene wet bestuursrecht, de figuur van het handhavingsverzoek in het
bijzonder, en bovendien in te gaan op de wijze waarop nakoming van een
bindende beslissing op een klacht wordt gewaarborgd.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
De vicepresident van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
3. Procedurele aspecten klachtenregeling
De Afdeling merkt op dat in de toelichting bij het wetsvoorstel staat dat
voor de procedure van de klachtenregeling grotendeels wordt aangesloten bij de klachtenregelingen in de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet,
maar dat niet is gemotiveerd waarom niet voor de daarin opgenomen
beslistermijn van twee maanden is gekozen. De keuze voor een langere
beslistermijn is gemaakt omdat de klachten die kunnen worden ingediend
op grond van het wetsvoorstel en de verordening een grote verscheidenheid kunnen kennen, ook wat betreft complexiteit. Daarnaast is in de
praktijk gebleken dat een termijn van twee maanden voor klachtbehandeling krap is. De memorie van toelichting is op dit punt aangepast.
Wat betreft de opmerking van de Afdeling dat het wetsvoorstel slechts
enkele procedurele aspecten van de klachtenregeling regelt, is de regering
van mening dat, voor zover procedurevoorschriften nodig zijn, deze zich
meer lenen voor opname in een ministeriële regeling. Het advies van de
Afdeling om te voorzien in een mogelijkheid tot nadere regeling van de
klachtprocedure is daarom overgenomen.
Voorts is naar aanleiding van het advies van de Afdeling in de memorie
van toelichting vermeld dat de in het wetsvoorstel opgenomen klachtenregeling de mogelijkheid tot het indienen van een handhavingsverzoek
7
8

Artikel 7, tweede lid, van het wetsvoorstel.
Artikel 51, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998 en artikel 19, tweede lid, van de Gaswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 4

6

onverlet laat. Ook is ingegaan op de wijze waarop nakoming van een
bindende beslissing van de ACM op een klacht wordt gewaarborgd: de
ACM is belast met het toezicht hierop en kan het niet naleven van de
bindende beslissing sanctioneren. Voor een beslissing op een klacht van
de Inspectie Leefomgeving en Transport en de Inspectie SZW geldt dat
voor zover het niet opvolgen daarvan de overtreding betreft van een regel
die bestuursrechtelijk kan worden gehandhaafd, bestuursrechtelijk kan
worden opgetreden, al dan niet naar aanleiding van een handhavingsverzoek. Voor zover dat niet het geval is, kan betrokkene zich tot de civiele
rechter wenden en zijn eis onderbouwen met de beslissing op zijn klacht.
De toelichting is op dit punt aangevuld.
4. Overige aanpassingen
Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de memorie van
toelichting op enkele punten te verduidelijken en om de volgorde van de
slotartikelen van het wetsvoorstel in overeenstemming te brengen met de
Aanwijzingen voor de regelgeving. Ook is in artikel 7, vierde lid (nieuw)
van het wetsvoorstel de bepaling over de overeenkomstige toepassing
van artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht verduidelijkt; ten
gevolge daarvan kon de derde zin van het tweede lid van artikel 7 worden
geschrapt.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 4

7