Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 814

Wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet
voor dieren strekkende tot het opnemen van
bepalingen inzake bestuurlijke boetes

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 16 oktober
2008 en het nader rapport d.d. 12 december 2008, aangeboden aan de
Koningin door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Het
advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 2 september 2008, no. 08.002475, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
houdende wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
strekkende tot het opnemen van bepalingen inzake bestuurlijke boetes, met
memorie van toelichting.
Het voorstel van wet strekt ertoe de mogelijkheid tot het opleggen van een
bestuurlijke boete op te nemen in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
(hierna Gwwd). Belangrijkste reden voor dit voorstel is gelegen in de
voortdurende handhavingsproblematiek bij het transport van levend vee. Dit
geeft aanleiding om nog vooruitlopend op de inwerkingtreding van het
voorstel van Wet dieren2 te komen tot een uitbreiding van het handhavingsinstrumentarium. De Raad van State onderschrijft de strekking van het
wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen met betrekking tot de bevoegdheid om
bij ministeriële regeling nadere regels te stellen met betrekking tot de
toepassing van de bestuurlijke boete. Hij is van oordeel dat in verband
daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 2 september
2008, nr. 08.002475, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen.
Dit advies, gedateerd 16 oktober 2008, nr. W.11.08.0383/IV, bied ik U hierbij
aan.
De Raad van State heeft de volgende opmerkingen over het voorstel van wet
gemaakt, en geeft U in overweging het voorstel van wet aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal te zenden nadat met de opmerkingen rekening is
gehouden.
1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.
2
Kamerstukken II 2007/08, 31 389, nr. 2.

KST126605
0809tkkst31814-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

1. Delegatie
In het voorgestelde artikel 120b, eerste lid, Gwwd wordt aan de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de bevoegdheid toegekend om een
bestuurlijke boete op te leggen. In het tweede lid van dit artikel krijgt de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 814, nr. 4

1

minister de opdracht regels te stellen ter uitvoering van deze bevoegdheid.
Boetes kunnen opgelegd worden aan diegenen die handelen in strijd met het
bepaalde bij of krachtens een van de in het voorgestelde artikel 120a, eerste
lid, onderdeel a, Gwwd aangewezen bepalingen. Blijkens de toelichting zal de
ministeriële regeling de overtredingen aanwijzen ten aanzien waarvan van de
mogelijkheid gebruik gemaakt wordt om boetes op te leggen. Daarbij zal deze
ministeriële regeling ook de hoogte van de op te leggen boetes bepalen.1
a. De delegatiegrondslag
De formulering van het voorgestelde artikel 120b, tweede lid, Gwwd begrenst
de daarin opgenomen bevoegdheid tot het stellen van regels onvoldoende
concreet en nauwkeurig.2 Blijkens de toelichting zullen de beboetbaarheid van
de daarvoor in aanmerking komende overtredingen en de hoogte van de boete
worden geregeld. Andere onderwerpen worden in dat verband niet genoemd.
De Raad is dan ook van oordeel dat de bevoegdheid van het voorgestelde
artikel 120b, tweede lid, Gwwd daartoe moet worden beperkt.
Voorts merkt de Raad op dat het aanwijzen van specifieke beboetbare
gedragingen en de hoogte van de bijbehorende boete verder gaat dan wat op
het niveau van een ministeriële regeling zou moeten worden geregeld. Het
betreft hier immers niet het stellen van voorschriften van administratieve aard,
de uitwerking van details, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven of
voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten
worden vastgesteld.3
Daarbij stelt de Raad vast dat met de regeling wordt beoogd vooruit te lopen
op de mogelijkheid bestuurlijke boetes op te leggen in het voorstel van Wet
dieren.4 Nu krachtens deze wet de beboetbaarheid van de daarvoor in
aanmerking komende overtredingen en de hoogte van de boete worden
geregeld op het niveau van een algemene maatregel van bestuur, is het
aangewezen hier bij aan te sluiten.
De Raad adviseert het voorstel dienovereenkomstig aan te passen.
b. De hoogte van de boetes
Niet duidelijk is hoe het voorgestelde artikel 120i Gwwd zich verhoudt tot het
in de toelichting beschreven voornemen om bij ministeriële regeling de hoogte
van de op te leggen boetes vast te stellen. Het voorgestelde artikel 120i Gwwd
regelt dat de hoogte van de bestuurlijke boete wordt afgestemd op de ernst
van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden
verweten, waarbij de minister zo nodig rekening houdt met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit voorschrift past bij een
wettelijke regeling die de maximaal op te leggen boetes vastlegt. Het
voorgestelde artikel 120i Gwwd past echter niet bij een regeling waarin de
exacte hoogte van de op te leggen boetes is vastgesteld, zoals blijkens de
toelichting kennelijk de bedoeling is.5 In dat geval heeft de regelgever immers
zelf reeds de afweging gemaakt hoe hoog de boete is die kan worden
opgelegd en bestaat er in beginsel voor het bestuursorgaan geen vrijheid meer
om anders te beslissen. Wel zou dan in het voorstel analoog aan artikel 5.4.1.7,
derde lid, van het voorstel van wet Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht,6 een matigingsplicht wegens bijzondere omstandigheden dienen te
worden opgenomen.
De Raad adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig
het voorstel aan te passen.
1. a. De delegatiegrondslag

1

Memorie van Toelichting, De bestuurlijke
boete, paragraaf 1 en 2.
2
Zie ook aanwijzing 25 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving.
3
Zie ook aanwijzing 26 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving.
4
Artikelen 8.7, eerste lid, onder a, en 8.9,
eerste lid voorstel van Wet dieren.
5
Memorie van Toelichting, De bestuurlijke
boete, paragraaf 2.
6
Kamerstukken II 2003/04, 29 702, A.

Op grond van het voorliggende wetsvoorstel kan, na inwerkingtreding
daarvan, bij een overtreding van de in het voorgestelde artikel 120a, eerste lid,
onderdeel a, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD)
genoemde bepalingen een bestuurlijke boete worden opgelegd. Nadere
aanwijzing van beboetbare gedragingen bij lagere regelgeving is derhalve niet
nodig. Het stellen van regels betreffende de hoogte van de op te leggen boetes
is wel noodzakelijk.
In het licht van het voorgaande is de delegatiegrondslag die is opgenomen in
het voorgestelde artikel 120b, tweede lid, GWWD beperkt tot het stellen van
regels over de hoogte van de op te leggen boete. De toelichting is op dat punt
aangepast.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 814, nr. 4

2

De reden voor het opstellen van dit wetsvoorstel is gelegen in de voortdurende
handhavingsproblematiek op het gebied van transport van levend vee. In mijn
brief van 20 juni 2008 (Kamerstukken II 2007/2008, 26 991, nr. 205) heb ik de
Tweede Kamer meegedeeld dat ik er naar streef het bestuurlijke handhavingsinstrumentarium beter te benutten. De mogelijkheid bij overtredingen
bestuurlijke boetes op te leggen draagt bij aan de effectiviteit van het
instrumentarium. De GWWD voorziet niet in het gebruik van dat instrument.
In het voorstel van Wet dieren (Kamerstukken II 2007/2008, 31 389, nr. 2), dat
momenteel ter behandeling in de Tweede Kamer ligt, is voorzien in de
bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete bij overtredingen van
daartoe aangewezen bepalingen. De delegatiesystematiek waarvan in dat
voorstel gebruik wordt gemaakt is meer in overeenstemming met de
zienswijze van de Raad van State.
Gezien de handhavingsproblematiek is met spoed behoefte aan het instrument
bestuurlijke boete ter versterking van het handhavingsinstrumentarium. Om
die reden acht ik het wenselijk dat een voorziening wordt getroffen voor de
periode tot het moment van inwerkingtreding van de Wet dieren. Het
onderhavig wetsvoorstel, waarmee wordt beoogd de bestuurlijke boete te
introduceren in de GWWD, is dan ook slechts een tijdelijke voorziening ter
overbrugging van die periode.
De overtredingen, waarop dit wetsvoorstel ziet, beslaan een dynamisch en
turbulent terrein. Er bestaat een risico dat de vaststelling van de boetehoogten
in de periode na vaststelling vanwege onvoorziene ontwikkelingen moeten
worden gewijzigd. Om de reden is gekozen voor de constructie waarin regels
betreffende de hoogte van de boetes die bij een overtreding kunnen worden
opgelegd bij ministeriële regeling wordt vastgesteld. Deze constructie is
vergelijkbaar met de systematiek die in de Wet bewasbeschermingsmiddelen
en biociden wordt gehanteerd.

b. De hoogte van de boetes
De Raad geeft in zijn advies aan dat onduidelijk is hoe het voorgestelde artikel
120i GWWD zich verhoudt met het voornemen per beboetbare gedraging een
boetebedrag vast te stellen.
Zoals in het voorgaande is vermeld is het mijn voornemen bij ministeriële
regeling per beboetbare gedraging een boetebedrag vast te stellen. Bij het
vaststellen van de hoogte van die boetebedragen zal, overeenkomstig de Wet
gewasbeschermingsmiddelen en biociden en de Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden, worden uitgegaan van een overtreding waarbij zich
geen bijzondere omstandigheden, zoals recidive, of verminderde mate van
verwijtbaarheid voordoen. De hoogte van die boetebedragen is derhalve
gebaseerd op de ernst van de overtreding.
Om rekening te kunnen houden met de mate van verwijtbaarheid en met
bijzondere omstandigheden ben ik voornemens in de betreffende ministeriële
regeling een bepaling op te nemen op grond waarvan het boetebedrag kan
worden verhoogd of verlaagd ingeval bijzondere omstandigheden of de mate
van verwijtbaarheid daartoe aanleiding geven.
De memorie van toelichting is op dit punt verduidelijkt.

2. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies
behorende bijlage.
2. Beoogd is, voor wat betreft de maximale hoogte van de op te leggen
bestuurlijke boete aan te sluiten bij de maximale strafrechtelijke geldboete van
de vijfde en zesde categorie. Omdat die bedragen tweejaarlijks worden
verhoogd acht ik het wenselijk rechtsreeks te verwijzen naar artikel 23 van het
Wetboek van strafrecht, waarin die bedragen zijn vastgelegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 814, nr. 4

3

In dat licht is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in het voorgestelde
artikel 120j GWWD een verwijzing naar artikel 23 van het Wetboek van
strafrecht op te nemen. De toelichting is op dit punt aangepast.
3. De redactionele kanttekeningen zijn verwerkt.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
G. Verburg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 814, nr. 4

4

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W11.08.0383/IV met redactionele kanttekeningen die de Raad in
overweging geeft.
–
–

In het eerste lid van artikel 120e «hetzelfde feit» vervangen door «dezelfde
overtreding» (vergelijk aanwijzing 58 van de Aanwijzingen voor de
regelgeving).
In de aanhef van artikel 120f «hetzelfde feit» vervangen door «dezelfde
gedraging» (vergelijk aanwijzing 58 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 814, nr. 4

5