Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 603

Wijziging van de Tijdelijke wet Groningen in
verband met de versterking van gebouwen in de
provincie Groningen

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 20 mei 2020 en het nader rapport d.d. 12 oktober
2020, aangeboden aan de Koning door de Minister van Economische
Zaken en Klimaat, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 24 februari
2020, nr. 2020000415, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 20 mei
2020, nr. W18.20.0043/IV, bied ik U hierbij aan.
Het voorstel heeft de Afdeling advisering (hierna: de Afdeling) aanleiding
gegeven tot opmerkingen ten aanzien van de vormgeving van de
voorgestelde versterkingsprocedure die zien op de positie van de
gedupeerde in verhouding tot schadeafhandeling en de stroomlijning van
de besluitvormingsprocedure. Verder heeft de Afdeling opmerkingen
gemaakt ten aanzien van de snelheid en de effectiviteit van het versterkingsproces, de zorgplicht van beide ministers en een aantal overige
opmerkingen. De Afdeling adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer
der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
Graag ga ik op deze opmerkingen in het navolgende in. De tekst van het
advies treft u hieronder aan, met tussengevoegd de reactie daarop.
Bij Kabinetsmissive van 24 februari 2020, no. 2020000415, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken en
Klimaat, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de

1

kst-35603-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

1

Tijdelijke wet Groningen in verband met de versterking van gebouwen in
de provincie Groningen, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel is een aanvulling op de nog niet in werking getreden
Tijdelijke wet Groningen en bevat een publiekrechtelijke regeling voor het
versterken van gebouwen. De Tijdelijke wet Groningen bevat een
publiekrechtelijke regeling voor de afhandeling van verzoeken om
vergoeding van mijnbouwschade als gevolg van de gaswinning in
Groningen. In dit wetsvoorstel wordt de versterking van onveilige
gebouwen eveneens publiekrechtelijk geregeld.
De Afdeling advisering van de Raad van State acht de keuze voor een
publiekrechtelijke regeling gerechtvaardigd, gelet op het belang van de
gedupeerde burger bij een met de schadeafhandeling samenhangende
benadering én de zorgplicht van de Minister van Economische Zaken en
Klimaat (EZK) voor het voorkomen van schade. De bijzondere omstandigheden die aanleiding geven voor het wetsvoorstel, betekenen dat de
Afdeling het wetsvoorstel vooral vanuit het perspectief van de
gedupeerden heeft beoordeeld. Bij de publiekrechtelijke regeling voor de
versterking van gebouwen dienen de veiligheid en de belangen van de
getroffen Groningers leidend te zijn.
Wat betreft de vormgeving van het versterkingsproces wijkt het
wetsvoorstel af van de Tijdelijke wet Groningen, doordat de besluitvorming over en uitvoering van de versterking niet worden toegevoegd
aan de taken van het Instituut Mijnbouwschade Groningen (het Instituut)
maar worden verdeeld over verschillende bestuursorganen en een
uitvoeringsorganisatie. Ook kiest het kabinet voor het verruimen van het
bestuurlijke afwegingskader, waardoor ook andere bestuurlijke overwegingen dan het veiligheidsbelang van de Groningers een plaats krijgen.
De Afdeling acht het van belang dat er als gevolg van deze keuze geen
afbakeningsvragen ontstaan, en dat een keuze voor één van beide
procedures niet tot vertraging leidt op een adres dat voor schadevergoeding of -herstel, versterking dan wel beide in aanmerking komt. In dat
verband constateert de Afdeling dat met het wetsvoorstel het uiteindelijke
doel van een publiekrechtelijk stelsel van schadeafhandeling en
versterking dat een sluitend geheel vormt en een met het burgerlijk recht
gelijkwaardig niveau van rechtsbescherming biedt, niet volledig wordt
gerealiseerd.
Daarom adviseert de Afdeling tot een aantal aanpassingen van de
voorgestelde regeling voor de versterking met het oog op de positie van
de gedupeerde in verhouding tot de schadeafhandeling. Daarbij staat het
belang van de burger bij een veilig huis voorop. Omwille van een snel en
effectief versterkingsproces acht de Afdeling het van belang dat de
versterking van onveilige gebouwen voorgaat op andere maatschappelijk
en bestuurlijke overwegingen.
Zij adviseert tegen deze achtergrond de voorgestelde besluitvormingsprocedure in een aantal opzichten te stroomlijnen en te vereenvoudigen.
Daarbij wijst de Afdeling op het belang van goede voorlichting aan en
communicatie met bewoners.
Het kabinet is het met de Afdeling eens dat het doel van dit wetsvoorstel
is het bereiken van veilige gebouwen in Groningen. Daarbij benadrukt zij,
en het kabinet onderschrijft dit, dat het perspectief van de eigenaren
hierbij voorop moet staan. Om dit doel te bereiken wordt met dit
wetsvoorstel de versterkingsoperatie, net als de schadeafhandeling,
publiekrechtelijk vastgelegd. Hiermee wordt definitief geregeld dat er voor
eigenaren voor beide opgaven een weg is om, zonder tussenkomst van
mijnbouwexploitant NAM, duidelijkheid te krijgen over de (on)veiligheid
van zijn of haar gebouw, over de eventueel te treffen maatregelen om het
gebouw op veiligheidsnorm te krijgen en over de afhandeling van alle

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

2

mogelijke vormen van schade. De wettelijke grondslag voor het bereiken
van veilige gebouwen is hiermee compleet. Het kabinet is van mening dat
de voorliggende aanvulling op de Tijdelijke wet Groningen recht doet aan
de ambitie om binnen afzienbare termijn via de publiekrechtelijke weg de
gebouwen in de Groningse aardbevingsgemeenten op veiligheidsnorm te
krijgen.
Om de eigenaar een sterke positie en meer regie in het versterkingsproces
te geven, is ingezet op een voor de eigenaren navolgbaar proces, het
kunnen meenemen van eigen wensen, een laagdrempelige rechtsbescherming en een centraal aanspreekpunt tijdens de versterkingsoperatie.
Tevens bevat het wetsvoorstel een grondslag om binnen de versterkingsaanpak tot snellere beoordelingsmethoden te komen. Het veiligheidsbelang is daarbij altijd leidend.
Ook onderschrijft het kabinet dat het noodzakelijk is dat – indien er
samenloop is tussen schade en versterking – de afhandeling van schade
en versterking zoveel als mogelijk in samenhang wordt georganiseerd
indien de eigenaar dit wenst. Om voor bewoners te borgen dat dit ook
daadwerkelijk kan gebeuren, creëert het wetsvoorstel een grondslag om
bij ministeriële regeling regels te stellen over de wijze waarop de
betrokken instanties in deze gevallen moeten samenwerken. Dit zorgt voor
een helder en duidelijk proces met een integrale oplossing voor de
eigenaar.
Publiekrechtelijke behandeling en uitvoering van de versterkingsoperatie
leidt er ook toe dat de rechtsbescherming bij schade en versterken
gelijkwaardig geregeld worden voor de eigenaar: voor beide geldt dat de
eigenaar in bezwaar en beroep kan gaan tegen de genomen besluiten.
Hiermee wordt een met het burgerlijk recht gelijkwaardig niveau van
rechtsbescherming gerealiseerd.
Het kabinet benadrukt, net als de Afdeling, het belang van goede,
eenduidige en laagdrempelige communicatie en voorlichting over de
veiligheid, de versterking en de beoordelingsmethoden. Dit is een opgave
waar Rijk, regio en maatschappelijke organisaties zich samen voor
inspannen. Zo worden de eigenaren en bewoners gedurende het hele
versterkingsproces bijgestaan door een bewonersbegeleider, die waar
nodig ook de samenhang met de schade-operatie bewaakt. Ook is er een
«routekaart» opgesteld die eigenaren informeert over alle stappen in het
versterkingsproces zodat zij weloverwogen keuzes kunnen maken. Het
online dashboard op de website van de Nationaal Coördinator Groningen
(NCG) biedt daarnaast actuele informatie over de uitvoering en omvang
van de versterking.
Leeswijzer
De Afdeling gaat eerst in op de achtergrond en het doel van het
wetsvoorstel en de belangrijkste elementen van het voorstel (paragraaf 1).
Vervolgens beoordeelt zij de voorgenomen publiekrechtelijke regeling van
de versterking tegen deze achtergronden (paragraaf 2). Ten slotte maakt
zij een aantal overige opmerkingen (paragraaf 3).
1. Achtergrond, doel en hoofdlijnen van het wetsvoorstel
a. Inleiding
Door de gaswinning door de Nederlandse Aardolie Maatschappij N.V.
(NAM) in Groningen ontstaan aardbevingen met ingrijpende gevolgen. De
aardbevingen zorgen niet alleen voor schade aan gebouwen en andere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

3

onroerende zaken. Ze tasten ook het woongenot van de Groningers aan
en leiden, na jaren van onzekerheid, tot maatschappelijke ontwrichting.
De afhandeling van verzoeken om schadevergoeding riep uit een oogpunt
van onafhankelijkheid steeds meer bezwaren op en de bouwkundige
versterking van onveilige gebouwen kwam traag op gang en kwam
uiteindelijk vrijwel stil te liggen. Daarom besloot het kabinet in 2018 een
publiekrechtelijke regeling tot stand te brengen. Hierdoor heeft de NAM,
als aansprakelijke partij, in de praktijk alleen nog een financiële
verplichting.
De publiekrechtelijke afhandeling van schade is opgenomen in de
Tijdelijke wet Groningen. Een belangrijk uitgangspunt van deze wet is dat
er voor de afhandeling van alle vormen van mijnbouwschade in
Groningen één loket is gerealiseerd, waar op een eenduidige, toegankelijke en effectieve manier schadevergoeding kan worden verkregen. Het
Instituut – een zelfstandig bestuursorgaan – neemt beslissingen over de
oorzaak van de schade en schadevergoeding op basis van de regels van
het burgerlijk recht. Dit gebeurt onafhankelijk van de NAM en de Minister
van EZK. Het Instituut kan echter geen vergoeding toekennen voor
preventieve maatregelen of zelf preventieve maatregelen treffen
(versterking), tenzij sprake is van een acuut onveilige situatie.
Voor de versterking geeft dit wetsvoorstel nu alsnog een eveneens
publiekrechtelijke regeling, door een aanvulling van de Tijdelijke wet
Groningen. Het doel van het wetsvoorstel is het bereiken van veiligheid
voor alle Groningers door de versterking van onveilige woningen
publiekrechtelijk te regelen. Indien een gebouw niet voldoet aan de eisen
voor constructieve veiligheid met betrekking tot aardbevingen, komt het
in aanmerking voor versterking.
Er heeft lange tijd onduidelijkheid bestaan over de omvang van de
versterkingsoperatie. Aanvankelijk werd uitgegaan van circa 1.500
adressen. Hier zijn echter, om uiteenlopende redenen, adressen aan
toegevoegd, zodat het inmiddels om ongeveer 26.200 adressen gaat. Deze
adressen zijn nog niet allemaal beoordeeld; naar verwachting duurt dat
nog zo’n vijf jaar. Pas dan is duidelijk hoeveel adressen in Groningen
daadwerkelijk onveilig zijn. Van de adressen die al wel zijn beoordeeld,
wachten er op dit moment 5.600 op versterking, waarvan 1000 met de
hoogste prioriteit vanwege een verhoogd risico. Afgezet tegen het huidige
tempo van versterken, duurt het vermoedelijk nog zo’n tien jaar voordat
de gebouwen op deze 5.600 adressen ook daadwerkelijk zijn versterkt.
Hier staat tegenover dat een vermoedelijk substantieel aantal van de nog
op te nemen en te beoordelen adressen niet zal hoeven te worden
versterkt, omdat zij ook zonder versterking aan de veiligheidsnorm
voldoen. Dit hangt enerzijds samen met de bewust gekozen ruime opzet
van het adressenbestand, anderzijds met het kabinetsbesluit om de
gaswinning op zo kort mogelijke termijn te beëindigen. Daardoor
verminderen de veiligheidsrisico’s en gaat het aantal gebouwen dat moet
worden versterkt omlaag. Illustratief hiervoor is dat de Minister van EZK
recent aan de Tweede Kamer heeft geschreven dat volgens een door het
Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) gevalideerde risicoanalyse in het
aardbevingsgebied geen woningen meer zijn met een verhoogd risicoprofiel. Dat neemt niet weg dat alleen een opname en beoordeling van het
gebouw zekerheid kan geven over de veiligheid ervan.
Naar aanleiding van de inschatting van de Afdeling van de snelheid
waarmee de versterkingsopgave zal zijn afgerond merkt het kabinet op dat
met de huidige snelheid van opnames in 2022 alle 26.000 gebouwen
binnen de scope een opname hebben gehad. Met het huidige tempo zal
de laatste beoordeling in 2024 worden afgerond. De ambitie is om dit
tempo verder te verhogen met instrumenten zoals een typologie-aanpak,
de bouwimpuls, het bouwakkoord en de praktijkaanpak, waarmee de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

4

opnames, beoordelingen en uitvoering van de versterking aanzienlijk
worden versneld.
Het kabinet benadrukt in dit verband dat gebouwen waarvan eerder een
(licht) verhoogd risicoprofiel is vastgesteld, al in de werkvoorraad van de
versterkingsoperatie zitten. Deze gebouwen krijgen alle nog een individuele opname en beoordeling om een uitspraak te doen of het gebouw
voldoet aan de veiligheidsnorm of niet. Zoals de Afdeling terecht opmerkt,
kan als gevolg van het beëindigen van de gaswinning uit deze opnames
en beoordelingen blijken dat minder gebouwen versterkt hoeven te
worden. Als blijkt dat een gebouw niet aan de veiligheidsnorm voldoet en
wel versterkt moet worden, komt de eigenaar in aanmerking voor
versterking van zijn gebouw. Uit de individuele beoordelingen van deze
gebouwen komen de voor de veiligheid benodigde versterkingsmaatregelen naar voren. Deze benodigde maatregelen en de werkzaamheden die
een eigenaar wil meenemen bij de versterking, bepalen de omvang van
de bouwopgave. Daarbij geldt uiteraard dat sloop-nieuwbouw langer
duurt dan de situatie waarin een gebouw alleen versterkt hoeft te worden
met kleinere ingrepen. Dit betekent dat er op voorhand geen eenduidig
eindmoment is te geven wanneer de versterkingsoperatie is afgerond.
b. Doel van het wetsvoorstel
Op dit moment krijgt de versterking nog vorm via de Beleidsregel Besluit
versterking gebouwen Groningen. De beleidsregel regelt de publieke
aansturing van de versterking en voorziet in de instelling van een
onafhankelijke commissie van deskundigen die beoordeelt of gebouwen
versterkt moeten worden. Voor een aantal zaken is volgens het kabinet
echter een wettelijke regeling nodig, zoals het toekennen van bevoegdheden aan het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. Het wetsvoorstel voorziet hierin en strekt er toe de door de
Mijnraad bevolen aanpak een wettelijke basis te geven. Daarbij worden de
meest risicovolle gebouwen als eerste versterkt. Indien een gebouw niet
voldoet aan de eisen voor constructieve veiligheid met betrekking tot
aardbevingen, komt het in aanmerking voor versterking. Bewoners en
eigenaren komen bij het versterkingsproces centraal te staan en de
betrokkenheid van de gemeente daarbij wordt verbeterd, aldus de
toelichting.
c. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Procedure
Het wetsvoorstel regelt welke procedurele stappen worden doorlopen
alvorens een gebouw wordt versterkt en welke bestuursorganen bevoegd
zijn de daarvoor benodigde besluiten te nemen. Zo stelt de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) voor alle gebouwen in de
aardbevingsgemeenten een (i) risicoprofiel vast. Dit risicoprofiel wordt
jaarlijks geactualiseerd, maar het wordt niet naar beneden bijgesteld,
uitsluitend naar boven.
Het risicoprofiel geeft de gemeente informatie zodat vervolgens de
gemeenteraad in een (ii) programma van aanpak kan bepalen wat de
prioritaire volgorde is van de gebouwen die mogelijk versterking
behoeven. Dit programma van aanpak regelt de volgorde waarin die
gebouwen worden opgenomen en beoordeeld. Daarnaast geeft het de
uitvoeringskaders voor de daadwerkelijke versterking van gebouwen in de
gemeente. De gemeente kan samenhangende werkzaamheden, bijvoorbeeld verduurzamingswerkzaamheden, in het programma van aanpak
opnemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

5

Na opname en beoordeling, besluit de Minister van BZK of een gebouw
aan de veiligheidsnorm voldoet. Zo niet, dan wordt in een (iii) normbesluit
het soort maatregelen vastgelegd dat nodig is om aan de veiligheidsnorm
te voldoen.
Vervolgens kan de eigenaar van het gebouw bij het college van burgemeester en wethouders een (iv) versterkingsbesluit aanvragen. Het
versterkingsbesluit bevat de concrete maatregelen om het gebouw aan de
veiligheidsnorm te laten voldoen. Voor rekening van de eigenaar (of het
college) kunnen duurdere of extra maatregelen in een versterkingsbesluit
worden opgenomen. Tevens vervangt een versterkingsbesluit alle
vergunningen, ontheffingen, vrijstellingen of welke besluiten dan ook die
nodig zijn voor de uitvoering van het versterkingsbesluit. Het nemen van
het besluit van de Minister van BZK om een (v) voorziening in natura of
budget (hierna: het financieringsbesluit) toe te kennen voor de uit te
voeren werkzaamheden wordt gecoördineerd met het nemen van het
versterkingsbesluit.
Wat betreft de rechtsbescherming: de vaststelling van een risicoprofiel
(Minister van BZK) of een programma van aanpak (gemeenteraad) is niet
vatbaar voor bezwaar en beroep; een normbesluit (Minister van BZK), een
versterkingsbesluit (college) of een financieringsbesluit (Minister van BZK)
is dat wel.
Uitvoeringsorganisatie
Door de bevoegdheid tot het vaststellen van een programma van aanpak
en de versterkingsbesluiten, zijn gemeenten feitelijk opdrachtgever van de
versterking, aldus de toelichting. Een groot deel van de uitvoerende taken
(vaststellen risicoprofielen, opname, beoordeling en normbesluit,
begeleiden plan van aanpak gemeenten, begeleiden van aanvragen om
versterkingsbesluiten en uitvoering versterking op adresniveau) wordt
uitgevoerd door de Nationaal Coördinator Groningen (NCG). Die is
omgevormd tot uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van BZK. Om de
samenhang tussen schadeafhandeling en preventie te bevorderen is in
september 2019 een convenant afgesloten tussen de NCG en het Instituut.
2. Beoordeling van de vormgeving van de versterkingsprocedure
2.1. Een veilige woning op zo kort mogelijke termijn
Het doel van het wetsvoorstel is het bereiken van veilige gebouwen in
Groningen door de versterking van onveilige woningen door en namens
de staat. Evenals bij het voorstel voor de publieke afhandeling van
mijnbouwschade, acht de Afdeling deze verstrekkende beslissing
geboden. De zorgplicht van de Minister van EZK, de omvang en urgentie
van de versterkingsopgave én de onvrede over de voortgang ervan, met
de maatschappelijke ontwrichting die hierdoor is ontstaan, rechtvaardigen
deze keuze. Dit lijkt te worden bevestigd door het feit dat deze aanpak bij
de schadeafhandeling tot een belangrijke versnelling heeft geleid en de
Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen, de voorloper van het
Instituut, de schadeafhandeling voortvarend ter hand heeft genomen.
De bijzondere omstandigheden die aanleiding geven voor het
wetsvoorstel, betekenen dat de Afdeling het wetsvoorstel met name
vanuit het perspectief van de gedupeerden beoordeelt. De Afdeling heeft
begrip voor de keuze die aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt om de
procedures van schadeafhandeling en versterking in de Tijdelijke wet
Groningen te scheiden en verschillend vorm te geven. Zij wijst er echter
op dat het onderscheid tussen schade en versterken door bewoners niet
zo wordt beleefd. Bewoners beleven schade en versterken als één
probleem, met één oorzaak (gaswinning) en zij willen één oplossing, met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

6

één loket voor al hun vragen en problemen. Civielrechtelijk hebben
schade en versterken in de zin van het wetsvoorstel eenzelfde basis. Ook
zijn schade en versterken in de praktijk niet eenvoudig te (onder)scheiden.
Een gedupeerde mag daarvan geen nadeel ondervinden, in materiële
noch in procedurele zin. Kort gezegd: het moet voor een bewoner die
woont in een onveilig gebouw duidelijk zijn wat hij mag verwachten, en
dat is een veilige woning op zo kort mogelijk termijn.
Het kabinet onderschrijft het belang om schade en versterken in
samenhang op te pakken daar waar dat in de praktijk samenloopt en de
eigenaar deze samenhangende aanpak wenst. Daarom worden eigenaren
van gebouwen waar deze samenloop zich voordoet, actief benaderd voor
een gecombineerde aanpak van het Instituut en de NCG. Op basis van het
wetsvoorstel kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden
gesteld om de samenwerking tussen NCG en het Instituut Mijnbouwschade Groningen (hierna: IMG) te borgen (voorgesteld artikel 3, negende
lid).
Het is hierbij goed om op te merken dat uit een eerste onderzoek blijkt dat
er slechts beperkt sprake is van adressen waar een openstaande schademelding is en die tevens zijn opgenomen in het versterkingsprogramma
(zie ook Kamerstukken II, 2019/20, 33 529, nr. 767). Zie ook §2.2, onder c.
Tegen deze achtergrond maakt de Afdeling enkele opmerkingen over de
vormgeving van de voorgestelde versterkingsprocedure die zien op (i) de
positie van de gedupeerde in verhouding tot schadeafhandeling en (ii)
stroomlijning van de besluitvormingsprocedure.
2.2. De positie van de gedupeerde
Geregeld wordt dat enerzijds het Instituut en anderzijds de NCG (namens
de Minister van BZK) en de gemeenten bepaalde taken en bevoegdheden
hebben. De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt in de toelichting dat
schade en versterken in de uitvoering zoveel mogelijk moeten worden
samengebracht. Daartoe wordt geleund op het convenant dat het Instituut
en de NCG gezamenlijk hebben afgesloten om schadeafhandeling en
versterking zowel inhoudelijk als procedureel op elkaar af te stemmen. Het
convenant heeft onder meer tot doel dat bewoners en eigenaren niet
tussen wal en schip raken, dat in voorkomende gevallen een gezamenlijke
aanpak van schadeafhandeling en versterking mogelijk wordt en dat
vertraging bij de uitvoering van taken wordt voorkomen.
Een convenant kan behulpzaam zijn, maar is onvoldoende om de positie
van de gedupeerde afdoende te waarborgen. De Afdeling acht het
aangewezen dat de wettelijke regeling ten minste op de navolgende
punten wordt aangevuld of gewijzigd.
a. De Afdeling wijst op het belang van de onafhankelijkheid van de
instantie die oordeelt over de (on)veiligheid van een gebouw. Dit
uitgangspunt lag ten grondslag aan het Besluit versterking gebouwen
Groningen, maar is met dit wetsvoorstel zonder nadere toelichting
verlaten. Ook bij de schadeafhandeling is bewust gekozen voor een
zelfstandig bestuursorgaan, dat in onafhankelijkheid en onpartijdigheid op
basis van aansprakelijkheidsrecht schadevergoedingen aan gedupeerden
uitkeert. Omdat versterking een vorm van schadeafhandeling is, zou dit
daarvoor ook moeten gelden. Ook hier is het belangrijk dat vertrouwen
bestaat in de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van degene die de
versterkingsbeslissing neemt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

7

De Afdeling wijst op het belang van een onafhankelijk oordeel over de
veiligheid van een gebouw. Het kabinet onderschrijft dit belang. Het doel
van de versterkingsoperatie is het realiseren van veilige gebouwen in
Groningen. Bij de uitvoering van de versterking is het ook van belang om
voldoende ruimte voor maatwerk te bieden bij de invulling van de
versterkingsaanpak in individuele gevallen. Het treffen van versterkingsmaatregelen grijpt in op het dagelijkse leven en het eigendom van
bewoners en kan ook gevolgen hebben voor de omgeving van de
gebouwen die worden versterkt. Bij de versterking wordt in overleg met
de eigenaar en bewoner gezocht op welke wijze de maatregelen die
noodzakelijk zijn om het gebouw aan de veiligheidsnorm te laten voldoen,
het beste ingepast kunnen worden. Dit betekent dat het streven is de
individuele wensen van de eigenaar bij inpassing van deze versterkingsmaatregelen zoveel mogelijk mee te wegen, terwijl anderzijds de
voortgang van de algehele operatie moet worden bewaakt om de
veiligheid van andere belanghebbenden te beschermen. Hiervoor is
maatwerk en overleg met eigenaren, bewoners en andere betrokkenen
vereist, evenals inzicht in de lokale situatie. Bij de uitvoering van de
versterkingsmaatregelen is daarom voldoende ruimte en een zekere
beleidsvrijheid noodzakelijk om de eigenaren andere belanghebbenden
daadwerkelijk centraal te kunnen stellen. Van belang is daarnaast dat de
ministers voor het parlement en de samenleving aanspreekbaar zijn voor
de versterkingsoperatie. De Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties moet bij de uitvoering rekening kunnen houden met
bijzondere omstandigheden. Dat geldt bij uitstek in situaties waarin
beleidskeuzes aan de orde zijn. Juist daarom ligt het in de rede dat de
ministeriële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de versterkingsopgave ten volle geldt.
Tegelijkertijd acht het kabinet het van groot belang om op basis van
onafhankelijkheid en onpartijdigheid te bepalen wat er voor de veiligheid
nodig is. Daarom is het onafhankelijke Adviescollege Veiligheid
Groningen (hierna: ACVG) ingesteld. Dit onafhankelijke adviescollege
adviseert over alle regelgeving op basis van dit wetsvoorstel die
betrekking heeft op de veiligheid. Dit gaat over de wijze waarop de
veiligheid van een gebouw wordt vastgesteld en de wijze waarop wordt
bepaald welke soort maatregelen nodig zijn om een gebouw aan de
veiligheidsnorm te laten voldoen. Het adviescollege stelt hiermee zeker
dat in de wet- en regelgeving wordt gewaarborgd dat in de uitvoering op
objectieve en onafhankelijke wijze de veiligheid van gebouwen wordt
vastgesteld en daarmee het belang van eigenaren en andere belanghebbenden centraal staan. Verder is in artikel 13d van dit wetsvoorstel
opgenomen dat de inspecteur-generaal der mijnen gevraagd en
ongevraagd adviezen kan verstrekken over de uitvoering van de versterkingsmaatregelen in relatie tot de veiligheid. Deze adviezen zijn openbaar
en geven de Kamers de mogelijkheid om de Minister ter verantwoording
te roepen.
De memorie van toelichting is op dit onderdeel aangepast en verduidelijkt.
b. Het Instituut kan volgens de Tijdelijke wet Groningen geen vergoeding
toekennen voor preventieve maatregelen of zelf preventieve maatregelen
treffen, tenzij sprake is van een acuut onveilige situatie. In de toelichting
bij de wet wordt deze situatie omschreven als «een ernstige en onmiddellijke dreiging dat schade zal worden veroorzaakt» als bedoeld in artikel
6:184 BW. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft voor de uitleg van
dit artikel aansluiting gezocht bij de Meijdam-norm. In dit wetsvoorstel
wordt voor de noodzaak tot versterking eveneens aansluiting gezocht bij
de Meijdam-norm.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

8

Gelet hierop is het de vraag in welk opzicht de bevoegdheid van het
Instituut tot het treffen van versterkingsmaatregelen zich onderscheidt van
het wetsvoorstel. Zo is het bijvoorbeeld niet duidelijk of het Instituut een
aanvraag om schadevergoeding kan afwijzen indien het in de praktijk om
constructieve schade gaat, of wanneer de gedupeerde het Instituut om
versterking van zijn onveilige woning vraagt, zonder dat de woning
zichtbare schade heeft. Dit betekent dat een duidelijker afbakening van
beider bevoegdheden noodzakelijk is.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in het voorgestelde
artikel 2, negende lid (artikel I, onderdeel B) een duidelijkere afbakening
opgenomen van de bevoegdheden van het IMG. Om overlap in de
bevoegdheden weg te nemen is verduidelijkt dat het IMG niet bevoegd is
ten aanzien van de versterkingsoperatie zoals deze in het voorgestelde
hoofdstuk 5 van de Tijdelijke wet Groningen (TwG) is uitgewerkt. In de
artikelsgewijze toelichting op dit artikel is voorts nader geduid hoe de
bevoegdheid van het IMG om schade te vergoeden zich verhoudt tot de
versterkingsoperatie, als bedoeld in hoofdstuk 5 van het voorstel. Daarbij
is toegelicht dat de taak van het IMG is beperkt tot het afhandelen van
aanvragen om vergoeding van schade en niet strekt tot het beoordelen of
gebouwen voldoen aan de veiligheidsnorm of het treffen van maatregelen
met als doel een gebouw aan de veiligheidsnorm te laten voldoen. Omdat
het op aanvraag vergoeden van schade een andere aanpak en expertise
vergt dan het treffen van versterkingsmaatregelen, heeft het kabinet
gekozen om de versterking van gebouwen via een specifieke publiekrechtelijke regeling vorm te geven. Wanneer een gedupeerde het IMG om
versterking van zijn onveilige woning vraagt zonder dat de woning
zichtbare schade heeft, wijst het IMG een dergelijke aanvraag op grond
van het voorgestelde artikel 2, negende lid, af. Indien het gebouw nog
geen onderdeel uitmaakt van de versterkingsoperatie wordt het gebouw
door IMG gemeld bij de NCG en opgenomen in de versterkingsoperatie
zodat kan worden beoordeeld of het gebouw voldoet aan de veiligheidsnorm en, indien het gebouw niet voldoet aan de veiligheidsnorm,
versterkt wordt.
Dit laat evenwel onverlet dat het IMG bevoegd is om in het kader van de
afhandeling van een aanvraag om vergoeding van schade, bijvoorbeeld
constructieve schade, herstelmaatregelen te vergoeden of in natura te
treffen die de schade op deugdelijke en duurzame wijze herstellen en
waarmee tevens een risico op letsel kan worden gemitigeerd. Deze
herstelmaatregelen vormen geen versterkingsmaatregelen als bedoeld in
hoofdstuk 5 van het voorstel omdat deze niet tot doel en resultaat hebben
om een gebouw te laten voldoen aan de veiligheidsnorm, maar slechts
beogen de geconstateerde schade op deugdelijke en duurzame wijze te
herstellen. Een volledige beoordeling van het gebouw aan de hand van de
veiligheidsnorm vindt plaats door de NCG.
Zoals hiervoor uiteengezet, is het van belang dat daar waar er samenloop
is tussen schade en versterking, de afhandeling van schade en versterking
zoveel als mogelijk in samenhang wordt georganiseerd, zodat de eigenaar
een integrale oplossing kan worden aangeboden. Op basis van de
voorgestelde grondslag voor het stellen van de nadere regels bij
ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over de samenwerking tussen het IMG en de NCG in zulke situaties, zodat de schadeafhandeling en de versterking zoveel als mogelijk gelijktijdig kunnen
worden gerealiseerd.
c. Van belang is dat de wet erin voorziet dat de eigenaar van een gebouw
dat schade heeft, maar vermoedelijk ook versterkt dient te worden, op het
moment waarop hij een aanvraag om versterking indient, een besluit van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

9

het Instituut heeft over het al dan niet laten herstellen van de (mijnbouw)schade aan zijn woning. Omgekeerd zal in een versterkingsbesluit steeds
moeten worden nagegaan of, en zo ja onder welke voorwaarden, de
ontstane (mijnbouw)schade gelijktijdig kan worden hersteld bij de
uitvoering van de versterking. Hierdoor kan de versterking worden
afgestemd op en gecombineerd met het herstel van de schade, heeft de
gedupeerde een compleet beeld van wat er mogelijk is en is er slechts een
keer overlast als gevolg van het herstel of renovatie.
Zoals eerder opgemerkt gaat het om een beperkt aantal gevallen waar
schade en versterken samenkomen. Dit neemt niet weg dat waar mogelijk
schade en versterken in samenhang benaderd moeten worden. Om dit
mogelijk te maken is naar aanleiding van het advies van de Afdeling de
reeds in de TwG opgenomen grondslag voor het over en weer verstrekken
van gegevens door IMG, NCG en gemeenten aangevuld (artikel 3, vijfde
lid), evenals de voorgestelde aanvullingen daarop (artikel 3, zesde en
zevende lid). Daarnaast is een delegatiegrondslag toegevoegd, zodat bij
ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld over de wijze waarop
het IMG en de NCG de uitvoering van de versterkingsopgave en de
afhandeling van schade op elkaar afstemmen (voorgestelde artikel 3,
negende lid).
d. Het wetsvoorstel bepaalt dat de eigenaar van een gebouw dat versterkt
moet worden op aanvraag een voorziening in natura of een budget
ontvangt. Onduidelijk is of het artikel daarnaast een grondslag biedt voor
de vergoeding van kosten of schade die ontstaat doordat versterking
nodig is, of dat dit schade betreft in de zin van artikel 1 van de Tijdelijke
wet Groningen. Gedacht kan worden aan de kosten van een bedrijf
gedurende de uitvoering van de versterkingswerkzaamheden, kosten voor
vervangende woonruimte, etc.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling om de besluitvormingsprocedure te vereenvoudigen, waarop hierna in paragraaf 2.3b wordt
ingegaan, zijn het normbesluit, het financieringsbesluit en het versterkingsbesluit vervangen door één integraal versterkingsbesluit in
onderdeel F, artikel 13j. Dit besluit wordt in overleg met de eigenaar
genomen. In het artikelsgewijze deel van de toelichting is verduidelijkt dat
de aanspraak ook een grondslag biedt voor het vergoeden van schade die
direct verband houdt met de concrete uitvoering van versterkingsmaatregelen die noodzakelijk zijn voor de veiligheid van het gebouw (directe
versterkingsschade). Hierbij kan worden gedacht aan de kosten van
tijdelijke huisvesting, maar ook aan een thuisblijfvergoeding of de kosten
van een bedrijf gedurende de uitvoering van versterkingswerkzaamheden.
Ook is geduid dat er altijd een partij bevoegd is om schade te vergoeden
die door zijn handelen is veroorzaakt bij de uitvoering van de versterkingsoperatie (indirecte versterkingsschade). Hierbij kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan schade door vertraging in het nemen van een versterkingsbesluit of vertraging bij het van start gaan van de concrete uitvoering van
versterkingsmaatregelen. Welke partij bevoegd is, kan echter afhankelijk
zijn van de directe oorzaak van de schade. Dat betekent bijvoorbeeld dat
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties namens de
Staat, of namens de Minister de NCG, schade kan afhandelen, die door
het handelen van de NCG is ontstaan en de gemeente de schade, die door
het handelen van de gemeente is veroorzaakt.
Hiermee is er voor elke vorm van versterkingsschade altijd een instantie
om deze te kunnen behandelen. De eigenaar zal hierin worden begeleid.
Wanneer een schadeclaim onverhoopt wordt ingediend bij een instantie
die niet bevoegd is om de claim af te handelen, is deze instantie verplicht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

10

om de claim onverwijld door te zenden aan de bevoegde instantie (artikel
2:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht).
Het IMG is op grond van de TwG bevoegd om schade door bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten
behoeve van de gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag bij
Norg af te handelen (artikel 3, tweede lid, juncto artikel 1 TwG). Voor
versterkingsschade kan daarbij in algemene zin de vraag gesteld worden
of de schade in een voldoende rechtstreeks causaal verband staat tot
bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van een
mijnbouwwerk ten behoeve van de gaswinning uit het Groningenveld of
de gasopslag bij Norg. Dit is afhankelijk van de concrete omstandigheden
van het geval. Ten algemene kan echter worden opgemerkt dat de kans
dat versterkingsschade in een voldoende rechtstreeks causaal verband
staat tot bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van een
mijnbouwwerk ten behoeve van de gaswinning uit het Groningenveld of
de gasopslag bij Norg kleiner is naarmate er sprake is van meer schakels
in de causaliteitsketen. Voor directe versterkingsschade kan bovendien
worden opgemerkt dat, voor zover deze schade kan worden aangemerkt
als schade door bodembeweging als gevolg van gaswinning uit het
Groningenveld of de gasopslag bij Norg, hier door het IMG geen
vergoeding voor wordt uitgekeerd. Dit omdat NCG de vergoeding van
deze schade reeds in het kader van de voorgestelde bepaling over de
financiering van de noodzakelijke versterkingsmaatregelen zal behandelen.
Voor een goede afstemming van de uitoefening van de taken van het IMG
en de NCG kent het wetsvoorstel, zoals hierboven bij 2.2c aangegeven,
een grondslag waarmee regels kunnen worden gesteld over de wijze van
samenwerking.
e. De risicoaansprakelijkheid voor schade als gevolg van bodembeweging
door gaswinning is geregeld in artikel 6:177 BW en rust op de exploitant
(en de Staat). Op grond van artikel 6:184 BW geldt deze aansprakelijkheid
ook voor maatregelen ter voorkoming of beperking van ernstige en
dreigende schade (versterking). In het wetsvoorstel blijft de aansprakelijkheid van de NAM bestaan en blijft de weg naar de burgerlijke rechter
open. Anders dan bij de schadeafhandeling, wordt echter wisselen tussen
de publieke en private weg niet uitgesloten. Het ligt voor de hand voor de
versterking een gelijke regeling te treffen. Dit laat overigens in beide
gevallen de mogelijkheid onverlet dat partijen door een vaststellingsovereenkomst een onderlinge regeling treffen.
Op grond van het advies van de Afdeling is in de voorgestelde artikelen
13i, vierde lid en 13j, eerste lid, onderdeel b, en zesde lid (artikel I,
onderdeel F) voorzien in een bepaling, die het door de Afdeling bedoelde
wisselen tussen de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke weg uitsluit,
zoals dat is gebeurd bij schade in artikel 2, derde lid, onderdeel a, vierde
lid, onderdelen b tot en met e, en vijfde lid, van de TwG (zie Kamerstukken
II 2018/19, 35 250, nr. 3, p. 10). Het is immers niet de bedoeling dat
gedupeerden verschillende procedures tegelijk of achter elkaar voeren. Dit
leidt tot onduidelijkheid, dubbel werk en mogelijk tot dubbele vergoedingen. Dit is tevens in de memorie van toelichting aangepast.
2.3. De voorgestelde besluitvormingsprocedure
a. Andere bestuurlijke afwegingen naast veiligheidsbelang
Het wetsvoorstel verruimt het bestuurlijke afwegingskader van (decentrale) bestuursorganen. De gemeenteraad bepaalt in het programma van
aanpak de prioritering van de versterkingsoperatie. Het college beslist in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

11

individuele versterkingsbesluiten over de concrete versterkingsmaatregelen in de vorm van een bouwplan. Dit om «koppelkansen» met andere
ruimtelijke ontwikkelingen (gebiedsontwikkeling, verduurzaming) te
kunnen benutten. In het versterkingsbesluit kunnen op initiatief van het
college ook werkzaamheden worden opgenomen die niet noodzakelijk zijn
om een gebouw aan de veiligheidsnorm te laten voldoen. Daarbij blijft
overigens onduidelijk wat de juridische situatie is als zulks tegen de
wensen van de aanvrager ingaat.
Het gevolg hiervan is dat ook andere bestuurlijke overwegingen dan het
veiligheidsbelang van de Groningers een plaats krijgen. Het belang van de
burger bij een veilig huis op zo kort mogelijke termijn, kan daardoor op de
achtergrond raken.
De Afdeling acht het van belang dat de versterking van onveilige
gebouwen voorgaat op andere maatschappelijke belangen en bestuurlijke
afwegingen. Het bestuurlijk meewegen van andere belangen verdraagt
zich niet goed met het doel en de aard van de versterkingsoperatie.
De Afdeling merkt op dat ook zonder dat gemeenten de planning van de
versterkingsoperatie bepalen, zij in staat kunnen worden gesteld
koppelkansen met lokaal beleid te benutten, bijvoorbeeld door hen een
adviesrecht te geven. Het veiligheidsbelang kan heel goed samengaan
met andere belangen, zoals dat gebouwen met een lager risicoprofiel
voorrang krijgen als dat de snelheid van het algehele plan ten goede
komt, of het geen onredelijke vertraging oplevert voor de versterking van
gebouwen met een verhoogd risicoprofiel.
Naarmate de veiligheidsrisico’s in Groningen verder afnemen en daardoor
het aantal te versterken huizen afneemt, doet deze spanning zich nog
meer voelen. Vanuit het perspectief van de burger is het niet begrijpelijk
dat hij moet wachten op versterking omdat andere belangen voorgaan, en
vervolgens versterking onnodig wordt omdat met schadeherstel kan
worden volstaan. Mede tegen deze achtergrond benadrukt de Afdeling het
belang van goede voorlichting en goede communicatie met bewoners en
eigenaren over de meest recente veiligheidsinzichten en de voortgang en
omvang van de versterkingsoperatie.
Naar aanleiding van opmerkingen van de Afdeling en na overleg met de
gemeenten, provincie en maatschappelijke organisaties is de besluitvormingsprocedure om te komen tot een versterkingsbesluit sterk vereenvoudigd. In deze procedure is de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, en niet meer de gemeenten, verantwoordelijk voor het
nemen van het versterkingsbesluit. Het normbesluit en het afzonderlijke
financieringsbesluit vervallen waardoor er sprake is van één integraal
besluit, genomen door de uitvoeringsorganisatie onder verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (zie
ook 2.4).
Gemeenten blijven een belangrijke rol spelen. Het kabinet onderstreept
dat het bereiken van veilige gebouwen in Groningen op een zo kort
mogelijke termijn bij het Rijk en de regio voorop staat. De gedachte dat,
doordat gemeenten andere belangen kunnen betrekken bij hun
afwegingen, de veiligheid van hun inwoners niet ook bij gemeenten de
hoogste prioriteit heeft herkent het kabinet niet.
Bij een opgave als de versterking in Groningen, is het primair aan de
gemeente om in het kader van de veiligheid keuzes te maken over de
planning en uitvoering ervan. De versterking kan immers ook grote
gevolgen hebben voor de omgeving van de betreffende gebouwen. De
gemeente weegt het belang van de bewoner en alle overige lokale
belangen op een transparante wijze af binnen de wettelijke kaders die de
veiligheid garanderen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

12

Gemeenten hebben goed zicht op de situatie van bewoners en de overige
(gemeentelijke) ontwikkelingen die op de bewoners afkomen. Hierdoor
zijn gemeenten juist in staat om veiligheid ten opzichte van andere
belangen voorop te stellen. Dit ligt ook voor de hand, omdat de
gemeenten het dichtst bij de burgers staan en het eerste aanspreekpunt
zijn als bewoners zich niet gehoord voelen. Daarmee is de gemeente niet
slechts een rol in het versterkingsproces toegekend om «koppelkansen» te
benutten, maar is deze rol juist van belang voor een goede uitvoering van
het versterkingsproces. Het is noodzakelijk dat er voldoende draagvlak is
voor de uitvoering van de versterking bij de eigenaren en gebruikers van
gebouwen en derden die er gevolgen van ondervinden. Dit past bij het
beleggen van de planning bij het overheidsorgaan dat het dichtst bij de
bewoners staat.
Het advies van de Afdeling om gemeenten slechts een adviserende rol toe
te kennen is daarom niet overgenomen.
Wel wordt, met als doel het veiligheidsbelang te borgen zoals in de
memorie van toelichting reeds is beschreven, in de algemene maatregel
van bestuur op basis van dit wetsvoorstel bepaald dat gebouwen met een
hoger risicoprofiel als eerste in aanmerking komen voor opname en
beoordeling. Gemeenten kunnen een gebouw met een lager risicoprofiel
uitsluitend en alleen dán eerder inplannen voor opname en beoordeling,
indien dit een efficiënte uitvoering of het draagvlak voor de versterking
ten goede komt én dit niet ten koste gaat van de veiligheid.
Werkzaamheden in een straat, zoals het aanpakken van de riolering, het
verduurzamen van woningen of het gasloos maken van woningen,
kunnen het beste gelijktijdig plaatsvinden met de versterking van de
gebouwen in die straat. Hierdoor wordt niet alleen de overlast voor
gebruikers en eigenaren van die gebouwen beperkt, maar kan ook
(kosten)efficiënter gewerkt worden. Deze werkzaamheden kunnen alleen
dan worden ingepast als deze samenhangen met de versterking en geen
onevenredige vertraging opleveren.
In het programma van aanpak van de gemeenten staat het belang van
veiligheid centraal. De inspecteur-generaal der mijnen adviseert de
gemeenten hierover (zie ook de passage in reactie op punt 2.3a).
Verder geeft de Afdeling aan dat, gelet op artikel 13j, vijfde lid, er
onduidelijkheid bestaat over de juridische situatie als er op initiatief van
het college ook werkzaamheden worden opgenomen in het versterkingsbesluit die niet noodzakelijk zijn om een gebouw aan de veiligheidsnorm
te laten voldoen en dit tegen de wensen van de aanvrager ingaat. Deze
situatie is niet meer aan de orde, gezien de nieuwe besluitvormingsprocedure waarin de NCG het versterkingsbesluit neemt. Zie ook de passage
in reactie op 2.3b.
b. Complexiteit van de besluitvormingsprocedure
De voorgestelde getrapte besluitvormingsprocedure is complex. Deze
leidt tot verschillende opeenvolgende procedurele stappen en vergt
bestuurlijke afstemming tussen verschillende bestuursorganen. Er is in
verschillende consultatiereacties op gewezen dat het proces met vele
betrokken partijen kan leiden tot onduidelijkheid voor eigenaren en
vertraging.
Zo moet de uitvoering van de programma’s van aanpak van de zeven
gemeenten passen binnen de beschikbare uitvoeringscapaciteit. Daartoe
beoordeelt de Minister van BZK de ontwerpprogramma’s op uitvoerbaarheid. Als de capaciteit niet toereikend is en de gemeenten niet tot een
onderlinge verdeling ervan komen, neemt de Minister het over en stelt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

13

een bovenlokaal programma van aanpak vast.2 Gezien de huidige
beperkte voortgang van de versterking, juist vanwege de beperkte
uitvoeringscapaciteit, rijst de vraag of in de praktijk niet steeds bovenlokale programma’s van aanpak zullen moeten worden vastgesteld. Dit
getrapte bestuurlijke afstemmingsproces kan veel tijd kosten.
Ook kan de wijze waarop de splitsing tussen normbesluit (Minister van
BZK) en versterkingsbesluit (college van burgemeester en wethouders)
wordt geregeld, betekenen dat het voor eigenaren onduidelijk is tegen
welk besluit moet worden opgekomen. Door bovendien de toetsingskaders van andere benodigde ontheffingen, vergunningen en andere
besluiten in het versterkingsbesluit mee te nemen, bestaat de
mogelijkheid dat een versterkingsbesluit vanwege gebreken van
omgevingsrechtelijke aard in beroep wordt vernietigd. Dit kan tot veel
onzekerheid leiden.
De Afdeling merkt op dat deze onzekerheid kan worden voorkomen door
de verlening van andere noodzakelijke vergunningen, ontheffingen en
toestemmingen, die in overwegende mate van omgevingsrechtelijke aard
zullen zijn, te scheiden van het versterkingsbesluit. Dat laat onverlet dat
kan worden voorzien in (gecoördineerde) verlening van die noodzakelijke
vergunningen en ontheffingen, al dan niet in een enkel besluit naar
analogie van het projectuitvoeringsbesluit in de zin van de Crisis- en
herstelwet.
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling dat het bestuurlijke
afstemmingsproces rond het opstellen van het programma van aanpak
veel tijd kan kosten, merkt het kabinet op dat er op dit moment al plannen
van aanpak zijn aan de hand waarvan de uitvoeringsorganisatie de
versterking uitvoert. Wanneer in de praktijk blijkt dat het besluitvormingsproces rond de actualisering van de plannen te lang duurt, biedt het
achtste lid van artikel 13g de grondslag om nadere eisen te stellen aan het
programma van aanpak.
In navolging van het advies, alsmede na overleg met de maatschappelijke
organisaties, gemeenten en provincie is de besluitvormingsprocedure
vereenvoudigd. Het wetsvoorstel is zodanig aangepast dat de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verantwoordelijk wordt
voor het nemen van het versterkingsbesluit. Gemeenten behouden hun
bevoegdheden in het kader van het verlenen van de voor dit besluit
benodigde vergunningen en ontheffingen. Op de vereenvoudiging van de
besluitvormingsprocedure wordt hierna onder 2.4 verder ingegaan.
2.4. Snel en effectief versterkingsproces
Het voorgaande brengt de Afdeling tot de volgende overwegingen.
Omwille van een snel en effectief versterkingsproces, geeft zij in
overweging de voorgestelde besluitvormingsprocedure nader te bezien.
De Afdeling acht het raadzaam de planning van de opname en beoordeling, alsmede van de uitvoering van de versterkingsopgave en de
besluitvorming over versterkingsmaatregelen in één hand te nemen. Dit
kan door het normbesluit, het versterkingsbesluit en het financieringsbesluit te integreren in één besluit en dit te beleggen bij een onafhankelijke
instantie (zie paragraaf 2.2.a).
Geregeld kan worden dat gemeenten bijvoorbeeld vooraf adviseren over
deze planning. Om gebruik te maken van de gemeentelijke expertise op
het gebied van het omgevingsrecht, en gegeven de noodzaak tot
versnelling, zou daarnaast moeten worden voorzien in gecoördineerde
besluitvorming met de verlening van eventuele overige benodigde
2

Artikel 13g, vijfde lid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

14

vergunningen, ontheffingen en van andere toestemmingen. Hierbij geldt
dat voorlichting aan en communicatie met bewoners en eigenaren over
de meest recente veiligheidsinzichten en de voortgang en omvang van de
versterkingsoperatie van groot belang is.
In paragraaf 2.2, onder a, van dit nader rapport is uitgebreid besproken
waarom het kabinet van mening is dat het noodzakelijk is dat de versterkingsoperatie plaatsvindt onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid. Daarmee is een balans gevonden tussen enerzijds de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de besluitvorming en anderzijds de
noodzaak om ruimte te bieden voor maatwerk hetgeen voortvloeit uit de
ruimhartige versterkingsaanpak die het kabinet voorstaat.
Het kabinet onderschrijft de noodzaak tot voortvarende en eenduidige
besluitvorming. In navolging van het advies en eerdere opmerkingen van
de maatschappelijke organisaties, gemeenten en provincie worden in het
wetsvoorstel het norm-, versterkings- en financieringsbesluit in één
integraal besluit samengevoegd, dat door de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties in nauw overleg met de eigenaar zal worden
genomen. Hiermee wordt de procedure versneld en vereenvoudigd en
krijgt de eigenaar in één keer zekerheid over de te treffen maatregelen en
het budget dat beschikbaar is voor de uitvoering van de maatregelen.
Tegen dit versterkingsbesluit kan de eigenaar in bezwaar en beroep.
De eventuele verlening van vergunningen en ontheffingen blijft een
bevoegdheid van de gemeente. In navolging van het advies van de
Afdeling is in het wetsvoorstel voorzien in de mogelijkheid om het nemen
van het versterkingsbesluit en het verlenen van de omgevingsvergunning
te coördineren.
In reactie op de opmerking van de Afdeling dat gemeenten vooraf kunnen
adviseren over de planning, wordt verwezen naar de opmerkingen in
reactie op onderdeel 2.3a.
De Afdeling adviseert voorts om in het belang van de positie van de
gedupeerde de afbakening met de schadeafhandelingsprocedure met
inachtneming van het in paragraaf 2.2 overwogene aan te vullen of te
wijzigen.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel en de toelichting aldus aan te
passen.
Voor een reactie hierop wordt verwezen naar de reacties op paragraaf 2.2.
3. Overige opmerkingen
a. Zorgplicht beide ministers en toezicht SodM
Artikel 52g, derde lid, van de Mijnbouwwet vervalt, maar de daarin
opgenomen zorgplicht van de Minister van EZK voor de veiligheid van de
gaswinning wordt opgenomen in artikel 13ba van de Tijdelijke wet
Groningen. Deze zorgplicht is voortaan een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de Ministers van EZK en BZK, aldus de toelichting. Artikel
13ba is onderdeel van hoofdstuk 5 van de Tijdelijke wet Groningen, en
heeft daarmee alleen betrekking op de versterking van gebouwen, zoals
omschreven en begrensd door artikel 13a en 13b.
De Afdeling merkt op dat de zorgplicht van artikel 52g, derde lid, verder
gaat dan het nemen van besluiten over de versterking van gebouwen.
Deze omvat bijvoorbeeld ook de versterking van infrastructuur, schadeherstel enz. Voorts leidt de verplaatsing tot een inperking van het toezicht
door de inspecteur-generaal der mijnen. Ingevolge artikel 127, eerste lid,
onder a, van de Mijnbouwwet is de inspecteur-generaal der mijnen belast
met het uitoefenen van toezicht op de naleving van de Mijnbouwwet,
waaronder artikel 52g. Door deze verplaatsing wordt het toezicht door
SodM onbedoeld verkleind.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

15

De Afdeling adviseert de plaatsing van artikel 13ba te heroverwegen en
het toezicht op de zorgplicht van beide ministers voor de veiligheid van de
gaswinning in Groningen adequaat te regelen.
b. Advisering SodM
Artikel 13d bepaalt dat de inspecteur-generaal der mijnen de Minister van
BZK kan adviseren over de uitvoering van de versterkingsmaatregelen in
Groningen. De Mijnbouwwet kent de term «uitvoering van de versterkingsmaatregelen» niet. De inspecteur-generaal heeft op grond van artikel
127, eerste lid, onderdeel e, van de Mijnbouwwet de taak om de Minister
van EZK te adviseren naar aanleiding van het toezicht op de naleving, de
risicobeoordelingen en het onderzoek, waaronder de door de Minister van
EZK op te stellen operationele strategie met betrekking tot het Groningerveld. Wat betreft het veiligheidsbelang heeft deze strategie onder meer
betrekking op in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm, het
tempo van versterking van gebouwen, en de maatschappelijke
ontwrichting (artikel 52d, tweede lid, onderdelen a, d en e). Dit betekent
dat toezicht, risicobeoordeling en onderzoek, en daarmee ook de
advisering, zich richten zijn op zowel de werking van het systeem van de
versterking als op de uitvoering van de versterking vanuit het oogpunt
van veiligheid.
Gelet hierop adviseert de Afdeling artikel 13d aan te passen en te bepalen
dat de inspecteur-generaal der mijnen de Minister van BZK gevraagd en
ongevraagd kan adviseren over de versterking in relatie tot de veiligheid.
De Afdeling merkt terecht op dat de genoemde zorgplicht verder gaat dan
het nemen van besluiten over de versterking van gebouwen. Om die
reden is naar aanleiding van het advies in artikel 13a, dat de reikwijdte van
hoofdstuk 5 van het wetsvoorstel aangeeft, artikel 13ba, dat de zorgplicht
regelt, uitgezonderd. Ook is het opschrift van hoofdstuk 5 aangepast. Op
deze manier behoudt de zorgplicht dezelfde reikwijdte als thans artikel
52g, derde lid, van de Mijnbouwwet.
Terecht constateert de Afdeling dat de inspecteur-generaal der mijnen
belast is met het uitoefenen van het toezicht op de naleving van de gehele
Mijnbouwwet, en dus ook op artikel 52g, derde lid.
De achtergrond van die bepaling is de volgende. Tot eind 2018 was alleen
NAM verplicht om maatregelen te treffen om risico’s van gaswinning te
beperken. Op de naleving van deze verplichting werd toezicht gehouden
door de inspecteur-generaal der mijnen. Een dergelijk toezicht is passend
omdat het toezicht betrekking heeft op een private onderneming (NAM).
De inspecteur-generaal der mijnen is in dat kader ook bevoegd tot
oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van die
bepaling (zie artikel 132 Mijnbouwwet).
Met de invoering van artikel 52g, derde lid, van de Mijnbouwwet eind
2018 is een eerste stap gezet met het in publieke handen overnemen van
de versterkingsoperatie. Hierdoor werd de Minister van Economische
Zaken en Klimaat, in plaats van NAM, verantwoordelijk voor het treffen
van maatregelen om te voorkomen dat door de gaswinning in Groningen
de veiligheid wordt geschaad. De bepalingen inzake toezicht door de
inspecteur-generaal zijn toentertijd niet aangepast, zodat het toezicht op
grond van de Mijnbouwwet zich vanaf dat moment ook uitstrekte tot de
Minister van Economische Zaken en Klimaat. Een dergelijke toezichtstaak,
inclusief het daarbij behorende bestuursrechtelijke sanctie instrumentarium, is wel geschikt voor het toezicht op de naleving van wettelijke
normen door een private onderneming maar niet meer passend nu de
versterkingsoperatie in publieke handen is overgegaan. In deze situatie is
een adviesrol van de inspecteur-generaal der mijnen beter geschikt, zoals
hieronder is aangegeven. Een dergelijk toezicht is niet nodig, omdat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

16

Minister van Economische Zaken en Klimaat en inmiddels ook de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de uitvoering van de
TwG en deze zorgplicht verantwoording afleggen aan de Tweede Kamer.
Dat neemt niet weg dat de inspecteur-generaal der mijnen een belangrijke
rol vervult in het kader van het toezicht op de veiligheid als gevolg van
mijnbouwschade en in dat licht een waardevolle bijdrage kan leveren bij
het bepalen wat nodig is om gebouwen aan de veiligheidsnorm te laten
voldoen. Om te verzekeren dat de veiligheid gedurende de gehele
versterkingsoperatie voorop staat heeft de inspecteur-generaal der mijnen
in dit wetsvoorstel meerdere bevoegdheden gekregen. Zo wordt in de
eerste plaats geregeld dat de inspecteur-generaal der mijnen de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gevraagd en ongevraagd
kan adviseren over de uitvoering van de versterkingsmaatregelen in
relatie tot de veiligheid (artikel 13d).
Daarnaast is gezorgd voor een afbakening met de adviestaken van het
Adviescollege Veiligheid Groningen. Dit Adviescollege brengt advies uit
over de regelgeving inzake de vaststelling van de risicoprofielen en de
actualisatie daarvan, inzake de wijze waarop wordt vastgesteld of een
gebouw aan de veiligheidsnorm voldoet en inzake de wijze waarop wordt
bepaald welke maatregelen nodig zijn om een gebouw aan de veiligheidsnorm te laten voldoen. Daarbij raadpleegt het Adviescollege
Veiligheid Groningen de inspecteur-generaal der mijnen bij de voorbereiding van dit advies en informeert hem op welke wijze rekening
gehouden is met zijn zienswijze (13c, vierde en vijfde lid). Gemeenten
winnen, alvorens zij het programma van aanpak vaststellen, hierover een
advies in bij de inspecteur-generaal der mijnen (13g, derde lid, onderdeel
a). De inspecteur-generaal der mijnen beoordeelt de programma’s van
aanpak op de veiligheid. Op deze wijze heeft de inspecteur-generaal der
mijnen de mogelijkheid om op verschillende momenten in het versterkingsproces een advies uit te brengen aan degene die verantwoordelijk is
voor het betreffende deel van de versterkingsoperatie. Deze afbakening
van adviestaken is tot uitdrukking gebracht in artikel 13d met de formulering dat de inspecteur-generaal der mijnen gevraagd en ongevraagd
advies kan uitbrengen over de uitvoering van de versterkingsmaatregelen.
c. Op grond van artikel 13i, derde lid, bepaalt de Minister van BZK in een
normbesluit dat een gebouw niet wordt versterkt als een eigenaar of
gebruiker niet wil meewerken aan de opname van een gebouw, en hun
belangen of die van derden niet worden geschaad. De vraag rijst hoe de
Minister van BZK zonder opname en beoordeling kan vaststellen dat de
belangen van eigenaar, gebruiker of derde belanghebbenden niet worden
geschaad.
De Afdeling leest het voorstel zo, dat wanneer een gebouw een (licht)
verhoogd risicoprofiel heeft, de eigenaar of gebruiker zich niet tegen
opname van het gebouw kan verzetten, indien de belangen van de
eigenaar, gebruiker of van derden daardoor mogelijk worden geschaad.
De Afdeling adviseert het voorgaande in de toelichting te verduidelijken
en zo nodig het voorstel aan te passen.
De eigenaar van een gebouw heeft de vrijheid om de opname en
beoordeling van zijn gebouw te weigeren. Echter, de eigenaar kan zich
niet tegen opname van het gebouw verzetten, indien de belangen van de
gebruiker of van derden daardoor mogelijk worden geschaad. Ook kan
een bewoner of gebruiker zich niet verzetten tegen de opname indien het
belang van de eigenaar of derden in het geding is. Of de belangen van de
eigenaar, gebruiker of derden al dan niet mogelijk geschaad worden, kan
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op diverse
manieren nagaan. Indien bijvoorbeeld blijkt dat het desbetreffende
gebouw dezelfde constructieve kenmerken vertoont als andere gebouwen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

17

in dezelfde straat, waarvan is vastgesteld dat deze versterkt moeten
worden, is dit een indicatie dat het gebouw, waarvan de eigenaar of
gebruiker niet wil meewerken aan de opname en beoordeling, alsnog
moet worden opgenomen en beoordeeld. Indien de bewoner niet wil
meewerken aan de opname, kan de eigenaar aangeven dat hij toch de
opname van zijn gebouw wenst. Ook signalen van buren of bewoners
kunnen zo een indicatie zijn. Daarentegen kunnen er ook feiten en
omstandigheden zijn waaruit blijkt dat de belangen van de eigenaar,
gebruiker of van derden niet worden geschaad, bijvoorbeeld als het
gebouw een vrijstaande woning is en er geen belangen van buren of
bewoners in het geding zijn.
Indien de eigenaar of gebruiker niet wil meewerken aan de opname en
beoordeling, en de belangen van de eigenaar, gebruiker of van derden
niet in het geding zijn, neemt de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties een besluit dat het gebouw niet wordt versterkt. Dit
besluit zal bekendgemaakt worden aan zowel de eigenaar als aan de
bewoner, gebruiker en derde-belanghebbenden. Deze personen kunnen
tegen dit besluit bezwaar maken als zij van mening zijn dat het gebouw
moet worden opgenomen en beoordeeld uit oogpunt van veiligheid. Op
basis hiervan kan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties alsnog besluiten dat het besluit tot niet versterken wordt heroverwogen en het gebouw alsnog dient te worden opgenomen en beoordeeld.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in het algemeen deel
van de memorie van toelichting dit punt nader toegelicht.
d. De eigenaar van een gebouw kan alleen een versterkingsbesluit
aanvragen als hij een normbesluit heeft waarin is bepaald is dat zijn
woning niet aan de veiligheidsnorm voldoet. Het artikel laat in het midden
hoe lang de eigenaar kan wachten met het aanvragen van een versterkingsbesluit. Laat hij dit na, dan kan het college ambtshalve besluiten dat
het gebouw niet wordt versterkt. Het belang daarvan is dat de publiekrechtelijke aanspraak op versterking vervalt.
Naar analogie van de verjaring van civiele vorderingen adviseert de
Afdeling te bepalen dat een aanvraag om een versterkingsbesluit gedaan
wordt binnen vijf jaar na ontvangst van het normbesluit.
De Afdeling adviseert om naar analogie van de verjaring van civiele
vorderingen te bepalen dat een publiekrechtelijke aanspraak op
versterking na vijf jaar vervalt. Het kabinet merkt op dat het opnemen van
een dergelijke termijn niet past bij het bredere publieke belang van
versterken en het daarbij benodigde maatwerk. Een vaste termijn van vijf
jaar, zoals voorgesteld door de Afdeling, doet geen recht aan de urgentie
en snelheid van de versterkingsoperatie en ook niet aan de verschillende
situaties en omstandigheden waaronder de versterkingsoperatie
plaatsvindt. Zo kan het in bepaalde situaties noodzakelijk zijn de
versterking snel ter hand te nemen. Wanneer bijvoorbeeld de veiligheid
van andere belanghebbenden samenhangt met de versterking van een
gebouw, dan kan het noodzakelijk zijn om (veel) sneller dan binnen vijf
jaar te versterken. Overigens doet de door de Afdeling geschetste situatie
zich in de vereenvoudigde procedure niet meer voor, omdat er niet langer
een aanvraag voor een versterkingsbesluit nodig is.
e. Het wetsvoorstel regelt dat artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet – het
experimenteerartikel – van toepassing wordt «ten behoeve van de
uitvoering van de Tijdelijke wet Groningen». Omdat het in dit geval niet
om een experiment gaat dat mogelijk tot nieuw beleid leidt, maar
uitsluitend om afwijking van de wet, wordt de verplichting dat toepassing
van artikel 2.4 bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen buiten toepassing
gelaten. Om dezelfde reden zijn de verplichtingen om in de algemene
maatregel van bestuur de afwijking te beperken tot de duur van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

18

experiment en vast te leggen hoe wordt vastgesteld dat aan het doel van
experiment is voldaan eveneens buiten toepassing gelaten. De toelichting
bij dit onderdeel van het wetsvoorstel is uiterst beknopt. Vermeld wordt
dat een tijdelijke afwijking van deze wetten gerechtvaardigd is gelet op de
bijzondere opgave die de versterking vormt.
Wetgeving heeft onder andere tot doel het waarborgen van de rechtsgelijkheid, het bevorderen van de rechtszekerheid en het voorkomen van
willekeur. Van de juridische grenzen die aan overheid, bedrijf en burger
gesteld zijn, kan worden afgeweken. Maar dan wel in concrete situaties en
onder waarborgen die de afwijking proportioneel, het minst bezwarend,
controleerbaar en transparant doen zijn. Doordat het wetsvoorstel een
algemene, ongeclausuleerde afwijkingsbevoegdheid introduceert, die
betrekking heeft op een groot aantal wetten en regels en zich over een
onbekend aantal jaren uitstrekt, wordt dit uitgangspunt verlaten. Het
wetsvoorstel gebruikt aldus wel de afwijkingsbevoegdheid die nodig is
om te kunnen experimenteren, maar geeft niet de waarborgen die daarbij
horen. Daarmee creëert het wetsvoorstel een witte vlek in het geheel van
wet- en regelgeving dat betrekking heeft op de belangen die de betreffende wetten beogen te beschermen.
De Afdeling ontraadt de voorgestelde wijziging.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling heeft het kabinet de
aanpassing van de Crisis- en herstelwet ten behoeve van de uitvoering
van de TwG heroverwogen. Hierbij is het kabinet tot de conclusie
gekomen dat ook onder het huidige regime van de Crisis- en herstelwet
en het toekomstige regime van de Omgevingswet mogelijke knelpunten in
wet- en regelgeving kunnen worden opgelost ten behoeve van de
voortgang van de versterkingsopgave.
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn in die zin aangepast
dat het voorgestelde artikel I, onderdeel i, inzake de wijziging van de
Crisis- en herstelwet is komen te vervallen.
4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage
De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn verwerkt, behoudens
op de volgende punten:
– In artikel 13f wordt in het wetsvoorstel geen bepaling opgenomen over
frequentie en termijn waarbinnen het overzicht van de risicoprofielen
van gebouwen wordt toegezonden. Een en ander zal betrokken worden
bij de regels die gesteld kunnen worden op grond van artikel 13e en
hangt mede samen met de noodzaak van actualisatie van de risicoprofielen, waarover hieronder bij punt 5 «Overige aanpassingen» ook een
opmerking wordt gemaakt.
– De term «beschikbare capaciteit» in artikel 13g, vijfde lid, wordt niet
voorzien van een begripsaanduiding. Alleen begrippen die een te
weinig bepaalde of een van het spraakgebruik afwijkende betekenis
hebben, worden gedefinieerd. Dat is hier niet het geval. De term
beschikbare capaciteit is, gelezen in combinatie met de memorie van
toelichting, voldoende duidelijk.
– In artikel 13g, vijfde lid, wordt niet voorzien in advisering door de
inspecteur-generaal der mijnen over een bovenlokaal programma van
aanpak. De noodzaak daarvoor ontbreekt, omdat de inspecteurgeneraal reeds adviseert over de programma’s van aanpak van de
individuele gemeenten. Een bovenlokaal programma van aanpak is
alleen aan de orde als er onvoldoende beschikbare capaciteit is. In dat
geval moet een bestuurlijke keuze gemaakt worden. Een nieuw advies
in relatie tot de veiligheid heeft in dat geval geen toegevoegde waarde,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

19

–

–

ook omdat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
bij de vaststelling van dit bovenlokale programma zoveel mogelijk de
prioritering van de programma’s van de gemeenten volgt, waarover de
inspecteur-generaal der mijnen dus reeds heeft geadviseerd.
Het voorstel van de Afdeling om aan het slot van artikel 13g, zevende
lid, toe te voegen dat de gemeenteraad het gebouw opneemt in het
programma van aanpak, wordt niet overgenomen. Indien blijkt dat een
dergelijke toevoeging nodig is, kan dit aan de orde komen bij de
uitwerking van deze bepaling bij algemene maatregel van bestuur op
grond van artikel 13g, achtste lid.
Aan artikel 8 van bijlage 2 van de Algemene wet bestuursrecht wordt
geen lid toegevoegd waarin wordt bepaald dat tegen de genoemde
besluiten beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank NoordNederland. Er is geen reden om een andere instantie aan te wijzen die
het beroep tegen de genoemde besluiten afhandelt. Er is in het
voorstel gekozen voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State, niet de rechtbank Noord-Nederland.

5. Overige aanpassingen:
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een verbetering door te
voeren in artikel 13e, dat ziet op het vaststellen van risicoprofielen.
Risicoprofielen hoeven niet te worden aangepast, indien uit de jaarlijkse
risicoanalyse blijkt dat het veiligheidsrisico hetzelfde is gebleven of is
afgenomen. Dit is in het betreffende artikel verwerkt door aan te geven dat
risicoprofielen slechts worden aangepast indien dat nodig is. Bij algemene
maatregel van bestuur kunnen over deze actualisatie regels worden
gesteld.
Van de gelegenheid is voorts gebruik gemaakt om het overgangsrecht aan
te vullen voor situaties waarin een gebouw voor datum inwerkintreding
van het wetsvoorstel is opgenomen en beoordeeld.
Ook is van de gelegenheid gebruik gemaakt om nader te specificeren op
welke wijze de Minister van Economische Zaken en Klimaat de heffing
oplegt aan de NAM. Ingevolge artikel 15, eerste lid, is de Minister bevoegd
om aan de exploitant een heffing op te leggen. Dit betekent dat inherent
aan de bevoegdheid om een heffing op te leggen, dat de Minister
bevoegd is om te besluiten hoe hij deze heffing vormgeeft. Dat kan dus
met door één of meerdere definitieve heffingsmomenten per jaar te kiezen
(bijvoorbeeld na ieder kwartaal of één maal per jaar), maar ook door
gebruik te maken van een opzet waarbij wordt gewerkt met een (of
meerdere) tussentijdse heffing en een definitieve heffing. Dat in de wet
niet expliciet is voorzien dat de Minister bevoegd is om een tussentijdse
heffing op te leggen staat daar niet aan in de weg, maar kan wel tot
onduidelijkheid en discussie leiden. Om eventuele twijfel op dit punt weg
te nemen wordt aan artikel 15 een nieuw vierde lid toegevoegd (artikel I,
onderdeel G) waarin wordt geëxpliciteerd dat de Minister bevoegd is om
een tussentijdse heffing op te leggen.
Tevens is met artikel 15b voorzien in een wettelijke grondslag voor de
toekenning van een specifieke uitkering voor projecten uit het Nationaal
Programma Groningen.
Voorts zijn enkele wijzigingen aangebracht in de TwG, inzake de volgende
onderdelen:
– Overlastvergoeding (grondslag voor het uitkeren van een vergoeding
voor overlast en het opnemen van de uitgekeerde vergoedingen in de
heffing);

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

20

–

–

–

Prejudiciële vragen (mogelijk maken dat de rechtbank prejudiciële
vragen in het kader van beroepsprocedures over besluiten op grond
van de TwG van civielrechtelijke aard stelt aan de Hoge Raad);
Artikel 13 (bevoegdheid opschorten beslistermijn voor aanvragen om
vergoeding van schade die wordt afgehandeld zonder deskundigenonderzoek);
Correctie van een kennelijke verschrijving (artikel 68 van de Mijnbouwwet).

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele redactionele
verbeteringen door te voeren.
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal in to dienen, tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet
en de gewijzigde memorie van toelichting met bijlagen aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

21

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W18.20.0043/IV
–
–
–
–
–

–
–

–

–
–

–

–
–

–

–
–
–

In artikel I, onderdeel A, de begripsaanduidingen cursiveren.
In artikel 1 van de wet de punt aan het slot van de begripsomschrijving
van schade vervangen door een puntkomma.
In artikel I, onderdeel B, artikel 3, zesde lid, «en een college» vervangen
door «en het betrokken college».
In artikel I, onderdeel C, in artikel 13a het woord «uitsluitend»
schrappen.
In artikel I, onderdeel C, in artikel 13b, de begripsaanduidingen van
«gebouw» en van «veiligheidsnorm» schrappen en invoegen in de
alfabetische volgorde van artikel I, onderdeel A.
In artikel 13e, eerste lid, «van een gebouw» vervangen door «van
gebouwen».
In artikel 13f, «aan de colleges» vervangen door «aan het betrokken
college» en bepalen met welke frequentie of binnen welke termijn de
Minister het overzicht zendt.
In artikel 13g, eerste lid, na «stelt een programma van aanpak vast»
toevoegen «op basis van de risicoprofielen». Voorts de zinsnede na
«behoeven» schrappen.
De term «beschikbare capaciteit» in artikel 13g, vijfde lid voorzien van
een begripsaanduiding.
In artikel 13g, vijfde lid, eveneens voorzien in advisering door de
inspecteur-generaal der mijnen over een bovenlokaal programma van
aanpak.
Onder vervanging van de punt aan het slot van artikel 1 3g, zevende
lid, toevoegen «en neemt de gemeenteraad het gebouw op in het
programma van aanpak.»
In artikel 13j, eerste lid «Na ontvangst van een normbesluit waarin is
bepaald» vervangen door «Indien het normbesluit inhoudt».
In artikel 13k, eerste lid, aanhef, na «gebouw» toevoegen «waarvoor
een normbesluit is genomen»; in onderdeel a «een gebouw» vervangen door «het gebouw» en in onderdeel b «een versterkingsbesluit
nemen» vervangen door «besluiten tot versterking».
In artikel 13I, eerste lid, «Op de uitvoering van een versterkingsbesluit»
vervangen door «op de uitvoering van versterkingswerkzaamheden
ingevolge een versterkingsbesluit.»
In artikel 13n, tweede lid, «of een budget als bedoeld in artikel
13o,eerste lid,» schrappen.
In artikel 13o, eerste lid, «13o» vervangen door «13k».
Aan artikel 8 van bijlage 2 van de Algemene wet bestuursrecht een lid
toevoegen waarin wordt bepaald dat tegen een besluit als bedoeld in
de artikelen 13i, eerste en derde lid, 13j, tweede lid, 13k, eerste lid,
13m, tweede lid, 13n, eerste en vijfde lid, van de Tijdelijke wet
Groningen beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank NoordNederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 603, nr. 4

22