Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

31 936

Luchtvaartbeleid

Nr. 1026

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 december 2022
Hierbij ontvangt u de tiende voortgangsbrief over het programma
Luchtruimherziening. Conform de toezegging aan de Kamer wordt u twee
keer per jaar geïnformeerd over de voortgang van het programma1. Deze
brief gaat in op de verrichte werkzaamheden in de tweede helft van 2022
en geeft een vooruitblik op de werkzaamheden in de eerste helft van 2023.
Voorkeursbeslissing
Op 14 oktober jl. heeft het kabinet de Kamer de Voorkeursbeslissing
Luchtruimherziening – Werken aan een nieuwe balans in het Nederlandse
luchtruim – aangeboden2. Naast de Voorkeursbeslissing zijn ook het
plan-MER, de aanvulling op het plan-MER en diverse inhoudelijke
documenten ter onderbouwing van de Voorkeursbeslissing gepubliceerd.
Tot slot is de Reactienota uitgebracht waarin ruim 2100 ontvangen
zienswijzen en het advies van de commissie m.e.r. van een antwoord zijn
voorzien. Via www.luchtvaartindetoekomst.nl/herziening-luchtruim kan
eenieder de eerdergenoemde documenten raadplegen. Op 2 november jl.
zijn er door de Kamer feitelijke vragen over de Voorkeursbeslissing en
achterliggende documenten gesteld. Deze vragen zijn op 30 november jl.
beantwoordt3. Met het publiceren van de Voorkeursbeslissing is de
Verkenningsfase afgerond en is voor het programma een nieuwe fase
aangebroken: de ontwerp en realisatiefase.
Voortgang programma Luchtruimherziening
Parallel aan de afronding van de Voorkeursbeslissing zijn, in de afgelopen
maanden, de voorbereidingen gestart voor de ontwerp en realisatiefase.

1

Kamerstuk 31 936, nrs. 511, 551, 647, 720, 795, 833, 860, 903 en 990.
Kamerstuk 31 936, nr. 997.
3
Kamerstuk 31 936, nr. 1000.
2

kst-31936-1026
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 936, nr. 1026

1

Hoofdstructuur
Eén van de onderdelen uit de Voorkeursbeslissing is de nieuwe hoofdstructuur voor het Nederlandse luchtruim. De belangrijkste elementen zijn
de herinrichting van het oosten en zuidoosten van het luchtruim om de
ontsluiting van het civiele verkeer van en naar de Nederlandse luchthavens te verbeteren en de uitbreiding van een bestaand militair
oefengebied in het noorden van Nederland (met name voor de F-35). De
contouren van deze nieuwe hoofdstructuur zijn in de Voorkeursbeslissing
opgenomen.
De afgelopen periode stonden de werkzaamheden aan de hoofdstructuur
in het teken van de afronding van de Voorkeursbeslissing. Zo zijn
bijvoorbeeld de inzichten die verkregen zijn uit de in de Voorkeursbeslissing genoemde externe onderzoeken verwerkt.
Stand van zaken haalbaarheidsstudie met Duitsland
Als onderdeel van de nieuwe hoofdstructuur loopt er een gezamenlijke
studie naar de civiel-militaire haalbaarheid van een grensoverschrijdend
oefengebied (CBA) in het noordoostelijk deel van het Nederlandse
luchtruim en het noordwestelijk deel van het Duitse luchtruim. Zoals
toegezegd in de voortgangsbrief van 14 juli jl.4 zou de Kamer eind 2022
over de voortgang en de dan beschikbare inzichten van deze studie
worden geïnformeerd. De samenwerking met Duitsland en de
EUROCONTROL Network Manager in deze studie is constructief. Het
afstemmen van de belangen van zowel civiele als militaire stakeholders in
de verschillende luchtlagen in de twee landen vereist veel tijd en inzet. De
gezette stappen van de afgelopen jaren laten zien dat er winst voor beide
landen kan worden behaald, al zal de luchtruimherziening niet alle civiele
en militaire wensen volledig kunnen vervullen. De haalbaarheidsstudie
ligt op koers om in 2023 te worden afgerond. Als de haalbaarheidsstudie
tot een positieve conclusie leidt zal het ontwerpen en realiseren van een
grensoverschrijdend oefengebied als deelproject worden voortgezet
binnen het programma Luchtruimherziening.
Binnenlandse stap 2023
Vooruitlopend op de herziening van de hoofdstructuur realiseert het
programma in het najaar van 2023 een eerste betekenisvolle binnenlandse
stap. Deze stap is reeds aangekondigd in de voortgangsrapportages in
20215. Aan de basis hiervan staat flexibel gebruik van het luchtruim (FUA),
zodat civiele en militaire gebruikers kunnen leren van deze werkwijze. Het
tijdelijke gebied is geen blauwdruk voor de hoofdstructuur. Concreet gaat
het om een tijdelijke uitbreiding van het noordelijk militair oefengebied
gedurende de tweede week van de reeds bestaande militaire oefening in
het noorden, Frysian Flag, die in 2023 van 2 tot 13 oktober plaatsvindt. Op
het moment dat deze oefening actief is zal het zuidelijke militaire
oefengebied (TRA12) beschikbaar zijn voor civiel luchtverkeer. Dit
reduceert het aantal omvliegkilometers voor met name overvliegend civiel
vliegverkeer. De komende maanden worden gebruikt om met de
betrokken provincies in overleg te gaan over de manier waarop de
effecten van de binnenlandse stap gemonitord kunnen worden voor zowel
de omgeving als de bijdrage aan de militaire missie effectiviteit. Na
evaluatie van de stap volgt een keuze voor een eventuele herhaling met
mogelijke aanpassingen op basis van de leerervaringen.

4
5

Kamerstuk 31 936, nr. 990.
Kamerstuk 31 936, nrs. 860 en 895.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 936, nr. 1026

2

Operationeel concept
In de Voorkeursbeslissing is aangekondigd dat een nieuw operationeel
concept voor de luchtvaart stapsgewijs wordt ingevoerd in de periode tot
2035. De bouwstenen hiervan zijn technologieën die in Europees verband
zijn afgesproken. In de Verkenningsfase is voor deze invoering van
bouwstenen een roadmap op hoofdlijnen gemaakt, te vinden in de bijlage
«Voorkeursalternatief» behorend bij de Voorkeursbeslissing6.
Het operationeel concept zorgt ervoor dat de organisatie en het gebruik
van het luchtruim voorspelbaarder en nauwkeuriger kunnen worden. De
maatschappelijke doelen waaraan dit bijdraagt, zijn het beperken van
geluidsimpact en verbeteren van duurzaamheid. Dit wordt bereikt door
continu klimmen (CCO) en continu dalen (CDO) op vaste routes stapsgewijs steeds meer mogelijk te maken.
Korte vaste naderingsroutes op Schiphol
Een belangrijke opgave van het programma Luchtruimherziening is het
verbeteren van de geluidsprestatie rondom Schiphol. Hiertoe wordt
ingezet op de invoering van continu dalen met minder motorvermogen op
een vast routestelsel voor naderend Schiphol-verkeer. Dit concept zal na
de introductie van het nieuwe verkeersleidingsysteem iCAS stapsgewijs
worden ingevoerd binnen het naderingsluchtruim van Schiphol.
Omwille van sneller merkbare effecten voor de omgeving en het opdoen
van ervaring, zet het programma in op de invoering van korte vaste
naderingsroutes voor Schiphol vóórdat de nieuwe hoofdstructuur van het
Nederlandse luchtruim wordt gerealiseerd. De routes worden in eerste
instantie binnen de huidige luchtruimstructuur, met bijbehorende
operationele mogelijkheden en preferentieel baangebruik, ontworpen en
geïmplementeerd. Op welke baan (of: banen) de korte vaste naderingsroutes als eerst worden geïmplementeerd; bij welk baangebruik dat
gebeurt; en welke lengte/ligging de route dan heeft is onderdeel van een
detailstudie. Deze detailstudie is direct na het nemen van de Voorkeursbeslissing begonnen. De omgevingspartijen, in het bijzonder de bij het
NOVEX-gebied betrokken medeoverheden, worden betrokken bij de
keuzes die gemaakt worden in het ontwerpproces, volgend uit de
detailstudie.
Internationale samenwerking, afstemming en uitwisseling
Wijzigingen in het Nederlandse luchtruim kunnen, vanwege potentiële
effecten op het gebruik van het luchtruim van buurlanden, niet plaatsvinden zonder internationaal overleg. Naast de intensieve samenwerking
met Duitsland en de EUROCONTROL Network Manager vindt er op meer
gebieden samenwerking op internationaal niveau plaats. Zo onderhoudt
het programma nog altijd goede contacten met de Britse luchtverkeersleidingsorganisatie NATS (National Air Traffic Services) om ideeën uit te
wisselen aangezien er daar wordt gewerkt aan een vergelijkbaar luchtruimherzieningsprogramma. Ook met andere landen, zoals België en
Zwitserland, vindt regelmatig uitwisseling plaats. Deze relaties worden
onderhouden op het niveau van de Ministeries van Transport en Defensie
alsook met de luchtverkeersleidingsorganisaties van de betreffende
landen.

6

Bijlage bij Kamerstuk 31 936, nr. 997.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 936, nr. 1026

3

Omgevingsmanagement: participeren en informeren
Het betrokken houden van alle belanghebbenden is al vanaf de start een
belangrijk onderdeel van het programma. In de afgelopen maanden zijn
de verschillende belanghebbenden geïnformeerd over de werkzaamheden
binnen het programma en voorbereid op de publicatie van de Voorkeursbeslissing in oktober 2022. Zo is er ambtelijk overleg gevoerd met de
provinciale medeoverheden over het participatieproces tot nu toe en de
verwachtingen over de volgende fase. Zowel de civiele als militaire
luchtruimgebruikers zijn op de hoogte gehouden over de inhoudelijke
stand van zaken van de Voorkeursbeslissing. Met enkele geïnteresseerde
of bezorgde burgers is het programma in gesprek gegaan om de zorgen
en overwegingen van deze burgers aan te horen, hen een nadere
toelichting op het programma te geven en hen te informeren over de
wijze waarop het programma hun inbreng meeneemt in het vervolgproces.
Omgevingsmanagement volgend op de Voorkeursbeslissing
Direct na het vaststellen van de Voorkeursbeslissing door het kabinet en
de aanbieding aan de Kamer op 14 oktober jl., heeft een online vraag-enantwoord sessie plaatsgevonden. Deze sessie werd bezocht door
ca. 50 mensen, voornamelijk medeoverheden en vertegenwoordigers van
luchtruimgebruikers en maatschappelijke organisaties. In deze sessie is de
Voorkeursbeslissing kort toegelicht en zijn verdiepende vragen
beantwoord.
Op 17 november jl. waren medewerkers van het programma Luchtruimherziening te gast bij de provincies Gelderland en Overijssel. In een
gesprek met bestuurders en leden van provinciale staten uit deze
provincies is ingegaan op vragen die leven rond de herziening. Veel
vragen hadden betrekking op Lelystad Airport en de vierde naderingsstroom. Daarnaast lag ook hier de nadruk op het vervolgproces: het
programma en lokale bestuurders moeten in een gezamenlijk proces
zorgen voor een gedragen uitwerking van de luchtruimherziening in de
ontwerp en realisatiefase.
Naast de participatie met de stakeholders die hierboven zijn benoemd, zijn
er raakvlakprojecten buiten het programma waarmee de komende jaren
afstemming benodigd is. Eén van deze raakvlakken is de hierboven al
genoemde NOVEX Schipholregio. In een bestuursovereenkomst is voor
de NOVEX vastgelegd om tot een optimale afstemming tussen aanpassingen in het luchtruim in het kader van de luchtruimherziening en de
ruimtelijke opgaven in het Schipholgebied te komen. Dit krijgt nadere
invulling in het participatieproces voor de ontwerp en realisatiefase voor
de luchtruimherziening.
Vooruitblik
In 2023 richten de participatie- en informatieactiviteiten zich op:
1) alle belanghebbenden geïnformeerd houden over de voortgang en
resultaten van het programma als geheel,
2) het maken van procesafspraken over de participatie bij deelprojecten,
die worden vastgelegd in de Integrale Programmabeslissing,
3) participatie over deelprojecten waarbij belanghebbenden goed worden
meegenomen en hun aandachts- en zorgpunten bekend zijn bij de
experts die in de deelprojecten het ontwerpwerk uitvoeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 936, nr. 1026

4

Hiertoe hanteert het programma dezelfde indeling in groepen belanghebbenden (bestuurlijk, gebruikers, maatschappelijke organisaties) als in de
Verkenningsfase.
Informeren over het programma
De eerste groep activiteiten op het gebied van participatie en informatie
krijgt in vooral uitvoering in de vorm van de Stakeholderdag die het
programma in het eerste kwartaal van 2023 organiseert. In 2018 en 2019
heeft het programma dit eerder gedaan. De COVID-pandemie maakte
dergelijke fysieke bijeenkomsten de afgelopen jaren echter niet mogelijk.
Er hebben daarom online bijeenkomsten plaatsgevonden, waarin
interactie met belanghebbenden beperkt tot zijn recht kwam. De terugkeer
van de fysieke Stakeholderdag is belangrijk om in gesprek te gaan met
belanghebbenden en geïnteresseerden.
Afspraken over participatie
De tweede groep activiteiten richt zich op voorbereiding van de Integrale
Programmabeslissing (IPB). De IPB is in de Voorkeursbeslissing aangekondigd per 2023. Daarin wordt de aanpak voor de ontwerp en realisatiefase verder uitgewerkt. In de ontwerp en realisatiefase vindt de
implementatie van de luchtruimherziening plaats in diverse deelprojecten
of clusters van deelprojecten in de periode 2023–2035. De IPB beschrijft dit
vervolg in deelprojecten voor de verschillende onderdelen van de
luchtruimherziening (in de vorm van een voortschrijdend projectenoverzicht), de manier waarop participatie voor het programma en de deelprojecten wordt vormgegeven, de besturing van het programma in zijn
samenhang en hoe het systeem van monitoring en evaluatie eruit komt te
zien.
Het programma zal hiertoe concept-participatievoorstellen voor het
programma en deelprojecten uitwerken en met belanghebbenden
bespreken. De opbrengst hiervan wordt verwerkt in de participatieaanpak
die zal worden opgenomen in de Integrale Programmabeslissing.
De deelprojecten zullen de wijzigingsprocedure luchtruim- en vliegprocedures (gebaseerd op artikel 5.11 van de Wet Luchtvaart) gaan volgen. In
de IPB zal per deelproject de precieze (participatie-)aanpak nader worden
uitgewerkt. De participatie zal daarbij worden toegespitst op het specifieke
deelproject en de lokale situatie. Gezien de grote verschillen in het type
projecten zal de participatie voor verschillende deelprojecten ook
verschillen. Na het doorlopen van het participatieproces en het proces van
effectbepaling per deelproject volgt een implementatiebesluit per
deelproject, waarna detailontwerp en realisatie plaatsvindt.
Participatie in deelprojecten
De derde groep activiteiten betreft de participatie over deelprojecten die
zal plaatsvinden na publicatie van de IPB in lijn met de daarin vastgelegde
participatieaanpak. Het programma verwacht dat in de loop van 2023, op
basis van de uitgevoerde werkzaamheden, informatie beschikbaar komt
over de oplossingsruimte voor diverse programmaonderdelen. Dat geldt
onder andere voor de deelprojecten die zien op het ontwerp van het
noordelijk oefengebied, op het ontwerp van de vertrek- en naderingsstromen voor Schiphol (inclusief de vierde naderingsstroom) en op het
vinden van een oplossing voor de route Lemelerveld-Zwolle naar Lelystad
Airport. Deze informatie zal in regionale sessies (zoals technische
briefings, ontwerpateliers, vraag-antwoordsessies) worden gedeeld met
belanghebbenden. Aan de provincies zal worden gevraagd om een gericht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 936, nr. 1026

5

gebiedsadvies uit te brengen. De opbrengst van die bijeenkomsten en
adviezen wordt waar mogelijk verwerkt in een globaal ontwerp en waar
dat niet mogelijk is, wordt beargumenteerd waarom dat zo is. Het beoogd
resultaat is dat in het ontwerpproces tijdig de benodigde input van de
groep belanghebbenden beschikbaar is, en dat de belanghebbenden op
transparante wijze kunnen volgen hoe het ontwerp tot stand komt en wat
er met hun input is gedaan.
Om het doelbereik van het programma als geheel te bewaken zet het
programma een monitoring en evaluatie aanpak op. Het voornemen is om
vijfjaarlijks te beoordelen welke voortgang het programma boekt in
termen van effecten en resultaten. Dit wordt de komende periode nader
uitgewerkt en zal worden beschreven in de IPB.
Tot slot blijven wij u conform toezegging halfjaarlijks een voortgangsbrief
sturen over de stand van zaken van het programma.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers
De Staatssecretaris van Defensie,
C.A. van der Maat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 936, nr. 1026

6