Voorkopie

NEDERLAND EN DE ARABISCHE REGIO
PRINCIPIEEL EN PRAGMATISCH

November 2014

Adviesraad Internationale Vraagstukken
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
AIV@minbuza.nl

Adviesraad Internationale Vraagstukken

Voorzitter:
Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer

Vicevoorzitter:
Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart

Leden:
Mw. prof.dr. J. Gupta
Prof.dr. E.M.H. Hirsch Ballin
Mw. dr. P.C. Plooij-van Gorsel
Mw. prof.dr. M.E.H. van Reisen
Prof.dr. A. van Staden
LGen b.d. M.L.M. Urlings
Prof.dr.ir. J.J.C. Voorhoeve

Secretaris:
Drs. T.D.J. Oostenbrink

2

Gecombineerde Commissie Arabische Regio

Voorzitter:
Prof.dr.ir. J.J.C. Voorhoeve

Leden:
Dr. B.S.M. Berendsen
Prof.mr.dr. M.S. Berger
Dr. N. van Dam
Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Prof.dr. A. van Staden
Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart

Secretaris:
Mw. drs. P.H. Sastrowijoto

3

Inhoudsopgave

Woord vooraf
Inleiding
I

Actuele situatie

II

Ontwikkelingen sinds het vorige advies

III

Politieke Islam

IV

De dilemma’s voor het Westen
IV.1

Dilemma’s

IV.2

Steun aan democratiseringsprocessen

IV.3

Conditionaliteit

IV.4

Constructieve dialoog

V

Nadere antwoorden op vragen van de regering

VI

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage: adviesaanvraag

4

Woord vooraf
De AIV ontving op 16 juni 2014 de adviesaanvraag van de regering inzake een
derde AIV-advies over de Arabische regio. De adviesaanvraag komt voort uit de
motie Hachchi en Timmermans d.d. 30 juni 2011 waarin de regering wordt verzocht
de AIV structureel te vragen een actualisering te geven over de situatie in NoordAfrika en het Midden-Oosten.1 Voor de volledige adviesaanvraag wordt verwezen
naar bijlage I.
De AIV meent dat de huidige situatie in de Arabische regio dusdanig ernstig is dat
de behandeling van de adviesaanvraag met voortvarendheid ter hand diende te
worden genomen.
Het advies is voorbereid door een gecombineerde commissie onder voorzitterschap
van prof.dr.ir. J.J.C. Voorhoeve (AIV, CVV). Overige leden van de gecombineerde
commissie waren dr. B.S.M. Berendsen (COS), prof.mr.dr. M.S. Berger (CMR), dr. N.
van Dam (CVV), prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer (AIV), prof.dr. A. van Staden (AIV,
CEI) en mw. mr. H.M. Verrijn Stuart (AIV, CMR). Drs. E.H. Braam trad op als
ambtelijk contactpersoon van het ministerie van Buitenlandse Zaken. De
gecombineerde commissie werd ondersteund door mw. drs. P.H. Sastrowijoto
(secretaris) en mw. L. Warnier (stagiaire).
De AIV heeft dit advies vastgesteld in zijn vergadering van 7 november 2014.

1

Tweede Kamer der Staten Generaal, 32 623 nr. 29.
5

Inleiding
De euforie over de ‘Arabische lente’ was groot in 2011 en 2012. Menigeen zag
kansen voor een transitie naar pluriforme democratieën in grote delen van de regio.
Ook de AIV zag kansen, maar waarschuwde tegelijk voor kwetsbaarheden in het
democratiseringsproces en de ontwikkeling naar een rechtsstaat in het advies ‘De
Arabische regio, een onzekere toekomst’ van mei 2012.
De stand van zaken anno 2014 is een geheel andere. Op een enkele uitzondering
na is de situatie vrijwel overal eerder verslechterd dan verbeterd. Libië en Syrië zijn
verwikkeld in een burgeroorlog, Irak en Jemen kampen met uitbarstingen van
geweld met een sektarisch karakter en in Bahrein wordt de sjiitische meerderheid
onder de duim gehouden. Alleen in Tunesië, waar het lange tijd gespannen heeft of
de salafisten de overhand zouden krijgen, lijkt een compromis bereikt te zijn tussen
de islamistische Ennahda-partij en de overige, vooral seculiere, partijen. In Egypte
is uiteindelijk geen hervormingsproces tot stand gekomen en heeft
maatschappelijke polarisatie tot botsingen tussen de aanhangers van de Moslim
Broederschap en het leger en de veiligheidsdiensten geleid. Human Rights Watch
(HRW) bracht medio augustus 2014 een rapport uit waarin werd gesproken van
grove mensenrechtenschendingen en mogelijke misdaden tegen de menselijkheid in
Egypte van de zijde van de staat.2 Op zijn minst 1.150 demonstranten die
protesteerden tegen de afzetting van de democratisch gekozen president Morsi door
het leger in juli 2013, zijn door de veiligheidsdiensten om het leven gebracht, zo
constateert HRW na onderzoek. De angst voor een door radicale islamistische
groepen gedreven politiek heeft in Egypte de overhand gekregen. Daarnaast is de
positie van vrouwen en religieuze minderheden na de euforie over de ‘Arabische
lente’ op veel plaatsen verslechterd.
De regering heeft in haar adviesaanvraag van 16 juni 2014 gevraagd om in een
derde advies over de Arabische regio vooral te kijken naar conditionaliteit van de
steun aan Arabische landen.3 De vragen spitsen zich toe op de aanpassing van het
Nederlands en het EU-beleid als democratische hervormingsprocessen uitblijven of
regressie vertonen. De AIV onderkent dat in het onvoorziene en in menig opzicht
ongewenste verloop van het transitieproces zoals dit zich in de desbetreffende regio
voltrekt dilemma’s oprijzen die de Nederlandse regering en de Europese instellingen
dwingen tot het maken van moeilijke keuzes.
De AIV zal in dit advies een aantal gedachten ontvouwen over de richting van deze
keuzes. Overigens is het advies vanuit een bredere invalshoek opgezet dan de
modaliteiten van steun aan het transitieproces. De reden hiervoor is gelegen in de
urgentie van het vraagstuk van de omgang met extreem gewelddadig islamisme en

2

Human Rights Watch, ‘All according to Plan: the Rab’a massacre and mass killings of
protesters in Egypt’, 12 August 2014.
3
Eerdere AIV-adviezen: AIV, advies nummer 75, ‘Hervormingen in de Arabische regio:
kansen voor democratie en rechtsstaat?’, Den Haag, mei 2011 en AIV, advies nummer 79,
‘De Arabische regio, een onzekere toekomst’, Den Haag, mei 2012.

6

in het bijzonder de vraag hoe Nederland op deze uitdaging moet reageren c.q. aan
bestrijding daarvan kan bijdragen. In dit verband vestigt de AIV speciaal de
aandacht op vraag vijf van de adviesaanvraag:
Zou de AIV zijn visie op de omgang (criteria, wijze et cetera) met islamistische
bewegingen en partijen, inclusief salafisten, verder kunnen verfijnen ten opzichte
van zijn eerdere adviezen?
De beantwoording van deze vraag zal om de zojuist genoemde reden worden
geplaatst in de context van het optreden van extreem gewelddadige islamitische
groepen, waarbij het advies zich zal beperken tot de groepen in de Arabische regio.
Daarom zal de ontwikkeling van het jihadisme in Nederland niet worden behandeld.
De AIV zal in de eerste twee hoofdstukken kort ingaan op de actuele situatie in de
Arabische regio en de ontwikkelingen ten aanzien van democratisering en
islamitische identiteit, thema’s van het vorige AIV-advies uit 2012. 4 De AIV heeft
destijds geconstateerd dat een beroep op de islamitische identiteit geen wezenlijke
rol heeft gespeeld bij de politieke omwentelingen van 2011. Het doel was immers
het verdrijven van dictatoriale regimes, niet het vestigen van een regering of
staatsvorm op islamitische grondslag. Wel hoopte de AIV dat de islamitische
identiteit een uitdrukking zou krijgen via de democratische processen. Hoe dit is
geschied, welke wisselwerking dit heeft gehad en met welke gevolgen wordt in het
derde hoofdstuk van dit advies besproken, dat gaat over de politieke islam. De AIV
kijkt daarbij naar het gehele spectrum, van gematigde islamitische groepen en
politieke partijen tot aan de meest extremistische uitingsvorm van de
terreurorganisatie Islamitische Staat in Irak en Syrië (ISIS). Hoofdstuk IV zal gaan
over de dilemma’s voor het Westen. Hoofdstuk V zal ingaan op de vragen van de
regering, waarna de conclusies en aanbevelingen het advies afsluiten.

4

AIV, advies nummer 79, ‘De Arabische regio, een onzekere toekomst’, Den Haag, mei
2012.

7

I

Actuele situatie

De situatie in de Arabische wereld, die zich uitstrekt over het Midden-Oosten en
Noord-Afrika, is uiterst zorgwekkend.
De bloedige Arabische opstanden, in het begin nog verwachtingsvol aangeduid als
‘Arabische lente’, hebben alleen in Tunesië tot werkelijke hervormingen geleid. In
andere Arabische landen zijn hervormingen vrijwel uitgebleven. Er is sprake van
een ernstige regressie die in diverse landen heeft geleid tot grote instabiliteit. In
Egypte was de angst voor een totalitair islamisme de reden voor de restauratie van
het autocratische militaire gezag en het in de ban doen van de Moslim
Broederschap.
Zeer zorgelijk is de opkomst van islamistisch-extremistische bewegingen. Aan Al
Qa’ida gelieerde organisaties hadden zich al gevestigd in Somalië, Jemen, Noord en
West Afrika, Syrië en Irak. Maar het afbrokkelen van overheidsgezag heeft geleid
tot een vergroting en verdere verspreiding van deze organisaties in Mali, Tunesië,
Libië, Egypte (in het bijzonder de Sinaï), Irak en Syrië. Wat tot voor kort obscure
groeperingen waren, zoals Boko Haram en ISIS, zijn nu organisaties met territoriale
aspiraties, die navolging vinden, getuige de vestiging van een ‘islamitisch emiraat’
door de Libische beweging Ansar al-Sharia in Bengazi en de Islamitische Staat in
delen van Syrië en Irak. De aantrekkingskracht die vooral ISIS heeft op jonge
extremistische moslims uit diverse delen van de wereld is opmerkelijk. 5
De opmars van ISIS heeft grote stromen vluchtelingen veroorzaakt en is een
gevaarlijke oorzaak voor verdere instabiliteit. De oorlog in Syrië tussen het regime
en oppositiegroeperingen bracht een stroom van miljoenen vluchtelingen op gang
en eiste een tol van circa 200.000 doden al vóór de opkomst van ISIS. Gruwelijke
daden, ernstige misdaden tegen de menselijkheid in Syrië en Irak, gepleegd door
personen die in aanmerking zouden komen voor vervolging door het Internationale
Strafhof, veroorzaken een groot gevoel van onrust in en buiten de regio. De
vluchtelingenstromen, met name vanuit Syrië, maar ook vanuit Libië en Irak,
leggen een zeer grote druk op de buurlanden, met het risico van destabilisering van
die landen.
De Verenigde Staten (VS) nam, zo kondigde president Obama op 10 september
2014 aan, de leiding op zich in de strijd tegen ISIS in de wetenschap dat een
militaire interventie een langdurig karakter zal dragen. Veel zal afhangen van de
steun die de VS zal krijgen van landen in de regio. De Arabische Liga heeft zich
tijdens een spoedzitting in Caïro op 7 september 2014 uitgesproken voor het
nemen van “all necessary measures” tegen ISIS en voor samenwerking met
internationale, regionale en nationale inspanningen om ISIS te bestrijden.
Betrokkenheid van regionale partners, met name Iran en Saoedi-Arabië, is

5

The Isis can muster up to three times the number of fighters than previously thought,
estimates the US Central Intelligence Agency. An analysis by the agency suggests the group
may have anywhere between 20,000 and 31,000 jihadists. ‘Iraq Crisis: CIA's New Estimate
Triples Number of Isis Fighters’, International Business Times, 12 September 2014.
8

noodzakelijk voor de terugdringing van ISIS als beweging, maar ook in het bieden
van een ideologisch tegenwicht. 6 Het blijft een open vraag of Turkije zich op enig
ogenblik daadwerkelijk met de gewapende strijd tegen ISIS zal gaan bemoeien, nu
het Turkse parlement hiertoe de mogelijkheid heeft geopend.
De burgeroorlog in Syrië, ontstaan na de opstand in het voorjaar van 2011, is reeds
zijn vierde jaar ingegaan. Het ontbreken van overheidsgezag en orde in grote delen
van het land heeft ISIS de kans geboden om zijn macht uit te breiden.
Radicalisering van de oppositie heeft geleid tot het overlopen van een deel van deze
oppositie naar ISIS. In Irak doet zich een soortgelijke situatie voor. De sektarische
polarisatie en de weigering van de inmiddels afgetreden premier Nouri al-Maliki een
inclusief bestuur te vormen, veroorzaakte een politiek vacuüm waarvan ISIS
gebruik heeft gemaakt.
In Syrië, Irak en ook Jemen woeden conflicten tussen groeperingen die op afstand
door diverse grootmachten in de regio worden gesteund. De strijd om vergroting
van de eigen invloedssfeer gaat vooral tussen Saoedi-Arabië en Iran, maar ook het
emiraat Qatar speelt een eigen rol. Zo is het emiraat financier en bondgenoot van
Hamas, de Moslim Broederschap in Egypte en islamistische rebellengroepen in Libië
en Syrië. Dit laatste heeft geleid tot een gespannen relatie tussen Qatar en SaoediArabië.7 Sommigen stellen dat er een Koude Oorlog in het Midden-Oosten woedt
tussen Saoedi-Arabië en Iran, waarbij het meer gaat om de machtsbalans in het
Midden-Oosten dan om een strijd tussen de sjiieten en soennieten. Regionale
aspiraties, transnationale affiniteiten en binnenlandse conflicten wakkeren de strijd
om de macht in de regio verder aan. Zwakke Arabische staten als Syrië bieden een
gemakkelijk toneel voor deze strijd tussen derden.8
Een van de angels in het Midden-Oosten is het Israëlisch-Palestijns conflict. Het
offensief van Israël tegen de raketaanvallen vanuit Gaza gedurende de zomer van
2014 heeft een tweestatenoplossing, voor zover het vredesproces niet al stil lag na
het mislukken van de bemiddelingspogingen van de Amerikaanse minister van
Buitenlandse Zaken, Kerry, ver achter de horizon doen verdwijnen. Verdere
radicalisering in de positie van partijen ligt in het verschiet. Deze stagnatie draagt
bij aan de onrust in de Arabische regio. Wat betreft de versterking van democratie
in de Palestijnse gebieden blijft de AIV van mening dat hiervan niet werkelijk
sprake kan zijn zolang de Israëlische bezetting voortduurt. Werkelijke democratie
kan immers niet gedijen onder bezetting.9

6

Reuters, ‘Arab League vows to take ‘all necessary measures’ against Islamic State’, 7
September 2014.
7
C. Bryant, ‘Behind Qatar’s bet on the Muslim Brotherhood’, Christian Science monitor, 18
April 2014.
8
F. Gregory Gause III, ‘Beyond sectarianism: the new Middle East Cold war’, Brookings
Doha Center Analysis Paper, nr. 11, July 2014, pp. 7-8.
9
Zie ook: AIV, advies nummer 83, ‘Tussen woord en daad: perspectieven op duurzame
vrede in het Midden-Oosten’, Den Haag, maart 2013.
9

II

Ontwikkelingen sinds het vorige advies 10

Het is in het bestek van dit advies niet mogelijk een uitputtende analyse te geven
van de ontwikkelingen in de verschillende landen van de Arabische regio. Wel wordt
getracht een aantal actuele trends sinds de omwentelingen van 2011 te schetsen.
Democratisering en islamitische identiteit 11
De wens tot democratisering is onverminderd aanwezig onder brede lagen van de
bevolking in de Arabische regio, zij het dat velen nu eerst prioriteit geven aan het
herstellen van de rust waardoor zij hun ‘normale’ leven weer zouden kunnen
opvatten. Hoe deze wens tot democratisering vorm zal krijgen in landen waar de
islamistische partijen – met nog steeds grote aanhang onder de bevolking – zijn
weggedrukt uit de politieke arena of een compromis hebben moeten aangaan met
de seculiere partijen, is moeilijk te voorspellen.
De roep om de islam een plek in het politieke bestel te geven is niet verdwenen nu
democratiseringspogingen niet hebben geleid tot regeermacht. De tendensen zoals
geschetst in het AIV-advies van 2012 over de islamisering van het persoonlijk leven
en het publieke domein zijn onverminderd sterk. De politieke uitdrukking daarvan is
in Egypte afgestopt en in Tunesië en Marokko ingedamd. Dit neemt niet weg dat de
onderliggende sentimenten aanwezig blijven en mogelijk worden versterkt, ook in
Egypte.
Enerzijds bestaat het risico van radicalisering van een brede volksbeweging zoals
de Moslim Broederschap in Egypte, die is verboden en gebrandmerkt als
terroristische organisatie. Anderzijds kan worden gesteld dat het risico op
radicalisering wellicht meevalt omdat er onder de bevolking naast de wens tot
islamisering een grote behoefte bestaat aan stabiliteit en economische vooruitgang.
De regering al-Sisi zal vooral op dat laatste punt snel resultaten willen boeken om
vervreemding en radicalisering tegen te gaan.
De hang naar een religieuze autoriteit is een afgeleide van de roep om islamisering.
Dit is geen nieuwe trend, maar door de onrust in de regio wel een die
nadrukkelijker naar voren komt. Niettemin zoeken gelovigen spiritualiteit dichtbij
huis in minder hiërarchisch georganiseerde vorm. De zoektocht naar charismatisch
leiderschap binnen de islam is een tendens waar de salafisten handig op inspringen
en lijkt een verklaring te vormen voor de aantrekkingskracht van ISIS. De
boodschap van een islamitische ‘heilstaat’ met een charismatische kalief als leider is
immers eenvoudig over te brengen.

10

Een aantal informatieve achtergrondartikelen over de recente ontwikkelingen in de
Arabische wereld is afgedrukt in het oktober 2014 nummer van de Internationale Spectator.
Zie o.a. Ernesto Braam, Een kantelend schaakbord. Geopolitiek en binnenlandse dynamiek
in het Midden-Oosten en Noord-Afrika (pp. 4-8).
11
Deze trends zijn eerder uitgewerkt in: AIV, advies nummer 79, ‘De Arabische regio, een
onzekere toekomst’, Den Haag, mei 2012.

10

De strijd onder islamisten
De strijd binnen de islam tussen de partijen die de islam binnen het politieke bestel
vorm willen geven (Moslim Broederschap) en de ultraorthodoxe salafisten die
weinig tot niets zien in het democratisch bestel waarin coalities worden gevormd en
compromissen worden gesloten, is sinds de omwentelingen van 2011 heviger
geworden. De politieke strijd tussen de Moslim Broederschap in Egypte en de
salafisten heeft er zelfs toe geleid dat de salafisten het militaire- en
veiligheidsapparaat steunden bij de afzetting van president Morsi in 2013.
De onderstroom van het salafisme is sinds de omwenteling van 2011 veranderd. De
activistische stroming groeit en lijkt de overhand te krijgen. Het salafisme, een
fundamentalistische geloofsstroming binnen de soennitische islam afkomstig uit
Saoedi-Arabië, kenmerkt zich door een strikte naleving van de Koran zoals deze
bestond in de begintijd van de islam, de ‘zuivere islam’. De stroming laat zich niet
leiden door ‘wereldse’ wetten en de meest puriteinse aanhangers willen zich niet
inlaten met politiek of bestuur. Daarmee heeft deze stroming een sterk
isolationistisch karakter. Vanaf de jaren tachtig heeft de stroming zich desondanks
ook in politieke zin ontwikkeld, in sommige gevallen tegen de repressie in. Dit is de
tweede richting binnen het salafisme (politiek salafisme). De derde richting wordt
gevormd door de jihadistische salafisten, die sympathiseren of zelfs deelnemen aan
de strijd tegen regimes in het Midden-Oosten. Deze drie hoofdrichtingen denken
verschillend over hoe het einddoel, de ‘heilstaat’, moet worden bereikt, maar de
scheidslijnen zijn niet altijd even helder. Dit uit zich bijvoorbeeld in de
standpuntbepaling met betrekking tot het gebruik van geweld.
Radicalisering binnen het salafisme vindt zowel in de Arabische regio als in het
Westen plaats. De politiek geïnspireerde salafisten kregen na de omwenteling van
2011 de kans een groot deel (25%) van het electoraat in Egypte aan zich te binden
en werden steeds uitgesprokener in hun eisen.12 Ook de zogenaamde ‘quietistische’
salafisten, die zich vooral richten op de eigen geloofsbelevenis, zijn zich meer gaan
uiten. De democratisering heeft de emancipatie van de salafisten versneld. De
politieke islam mag dan in Egypte zijn afgestopt, maar de ideologie is er niet door
verdwenen en leeft op lokaal niveau sterk voort in de prediking van wat wordt
gezien als de zuivere islam.
Seculier versus islamistisch
Daarnaast is de kloof tussen seculiere en islamistische partijen sinds de
omwentelingen van 2011 vergroot. Dit was te zien in Tunesië waar – omdat de
seculiere oppositie machtig is – de islamistische Ennahda-partij heeft moeten
buigen voor de seculiere partijen. De restauratie van het autocratische militaire
gezag in Egypte is goed zichtbaar in de herziene constitutie van 2014. Hierin
worden politieke partijen op basis van religie verboden en de rol van het islamitisch
recht in wetgeving beperkt. President al-Sisi toonde zich publiekelijk een fel
tegenstander van politiek religieuze groepen: ‘They consider themselves a different

12

M. Wahid Hanna, ‘Mapping Egypt’s electorate’, Foreign Policy, 15 May 2012.
11

category of people. This is why we are unable to live together. There is a new
constitution, in which they (al-Nour) were present in drafting. The new constitution
mandates that there should not be any religious parties.’13 Deze tweedeling in een
islamiserende maatschappij is een ontwikkeling die gevaren meebrengt.
In deze zich islamiserende maatschappij verdient de specifieke rol van vrouwen en
meisjes extra aandacht. Het vorige advies ‘De Arabische regio, een onzekere
toekomst’ is uitvoerig ingegaan op de positie van vrouwen in de Arabische regio en
de AIV wil nogmaals benadrukken dat vrouwen een grote rol hebben gespeeld in de
opstanden van 2011 (als change agents) en dat zij een belangrijke positie vervullen
ten aanzien van vredesopbouw.14 In dit advies is gewezen op de verontrustende
mogelijkheid dat alleen vrouwen die het islamitische gedachtegoed uitdragen deze
rol mogen vervullen. Er bestaan zorgen over de ruimte die beschikbaar is voor de
participatie van alle vrouwen. Daarom blijft het van belang om in te zetten op het
ondersteunen en het versterken van het maatschappelijk middenveld, inclusief
organisaties die zich inspannen voor de rechten van vrouwen en hun participatie in
democratiseringsprocessen.
De soenni-shia tegenstelling geëxploiteerd
De uitbuiting van de soenni-shia tegenstelling is eveneens een nieuwe trend die
speelt in de Arabische regio. Religieuze leiders van salafistische signatuur wakkeren
anti-sjiitische of anti-Alawitische sentimenten aan in Syrië. De burgeroorlog wordt
door hen in het kader geplaatst van een ultieme strijd tussen soennieten en sjiieten
of Alawieten. 15 Het Syrische Ba'thregime wordt al meer dan een halve eeuw
gedomineerd door leden van de Alawitische gemeenschap. Hoewel de voornaamste
religieuze leiders van deze gemeenschap zich officieel als twaalver sjiieten
afficheren, zien vele soennieten hen in de eerste plaats als ketters die op religieuze
gronden heftig kunnen worden bestreden en waartegen het gebruik van geweld
legitiem is. In de jaren ’70 en ’80 kwam dit al tot uiting in veelvuldige
moordaanslagen door de Syrische Moslim Broederschap tegen Alawieten. In de
huidige burgeroorlog is de sektarische dimensie duidelijk versterkt doordat in het
repressieve apparaat van het Syrische regime het Alawitische element duidelijk
zichtbaar is, ongeacht het feit dat het regime zelf seculier georiënteerd is.
In Irak werd het sektarisch geweld, indirect uitgelokt door de Verenigde Staten in
de eerste jaren van de Amerikaanse bezetting, steeds sterker. Soennieten
radicaliseerden, Koerden werden nationalistischer en premier al-Maliki steunde de
sjiieten in het onderdrukken van soennieten. De omwenteling van 2011 in de regio
leidde in Irak tot een overheidscampagne van geweld en onderdrukking tegen de

13

Aljazeera, ‘Egypt’s Salafi party faces growing isolation’, 18 May 2014.
National Democratic Institute, ‘Democracy and the Challenge of Change. A Guide to
Increasing Women’s Political Participation’, 2010.
15
AIVD, ‘Transformatie van het jihadisme in Nederland. Zwermdynamiek en nieuwe
slagkracht’, juni 2014, p. 50.
14

12

soennieten. 16 De nieuwe regering onder leiding van premier al-Abadi, aangetreden
in september 2014, heeft weliswaar een meer inclusief karakter, maar belangrijk
zal zijn of de hervormingen met spoed zullen worden doorgevoerd en of de
structurele problematiek van corruptie en sektarisme effectief zal worden
aangepakt. Dit zal essentieel zijn voor het samenwerken van alle
geloofsgemeenschappen in Irak in de strijd tegen ISIS.
Jihad: Aanzuigende werking burgeroorlog Syrië
De burgeroorlog in Syrië heeft een aantrekkende werking gehad op strijders van
binnen en buiten de regio. Het grootscheepse onrecht dat de burgerbevolking van
Syrië nu al jaren treft, leidt tot de gang van vele jihadstrijders naar het
oorlogsgebied. Daarnaast spelen individuele socio-economische- en mogelijk
psychopathologische factoren een rol in de aantrekkingskracht van de strijd. De
‘hofleveranciers’ van de strijd in Syrië zijn voornamelijk te vinden in de Arabische
regio zelf. 17
Eensluidende verklaringen hiervoor, anders dan de individuele verhalen van
radicalisering, zijn in de literatuur moeilijk te vinden. Grote bevolkingsgroei, hoge
werkloosheid onder jongeren, het ontbreken van voorzieningen vanwege het gebrek
aan sociale grondrechten en politieke marginalisering zijn naar mening van de AIV
ongetwijfeld push-factoren in de Arabische regio.18 Feit is dat de on- en offline
rekrutering via de moskee en de sociale media – net als in het Westen – ook in de
Arabische regio een grote bijdrage levert aan de groei van het aantal jihadisten.19
Deze aantrekkingskracht geldt ook voor vrouwen die de Jihad soms actief
steunen.20
Er moet overigens onderscheid worden gemaakt tussen de aantrekkingskracht van
een burgeroorlog zoals in Syrië en een specifieke groep zoals ISIS met een kalifaat,
een hoofdstad, banen en status. Deze zaken hebben eveneens een aantrekkende
werking op jonge jihadisten.

Conclusie

16

NRC, ‘Zelfs als alle IS-strijders dood zijn, blijft het oorlog in Irak’, interview met kolonel
Joel Rayburn, 29 september 2014.
17
J. Githens-Mazer, R. Serrano en T. Dalrymple, ‘The curious case of the Tunesian 3.000’,
Open Security, Conflict and Peacebuilding, 19 July 2014.
18
Zie ook: AIV, advies nummer 49, ‘Terrorismebestrijding in mondiaal en Europees
perspectief’, hoofdstuk II, Den Haag, september 2006.
19
BBC, ‘Iraq and Syria: who are the foreign fighters?’, 3 September 2014.
20
Zie bijvoorbeeld: Syed Manzur Abbas Zaidi, ‘Of Mullahs, Radio and Religion: The Taliban
and Tribal Swat’s Women in Pakistan’, in Women’s Leadership in Peace-Building: Conflict,
Communities and Care, Africa World Press, Trenton, 2014.
13

Er zijn fundamentele veranderingen gaande in de gehele Arabische regio waarvan
de contouren nu pas in alle hevigheid zichtbaar worden. De Arabische omwenteling
van 2011 heeft zuurstof gegeven aan processen die onderhuids al langer speelden.
De opstanden hebben geleid tot een grotere tegenstelling tussen zowel seculieren
en islamisten als islamisten onderling, en hebben indirect bijgedragen aan het
sektarisch geweld in Syrië en Irak. Ook de tegengestelde regiopolitieke ambities
van Iran en Saoedi-Arabië wakkeren de strijd aan.

III

Politieke Islam

14

Shadi Hamid: ’We don’t have to like islamist movements, but we do have to
understand them, and the only way to understand them I think is to do something
very simple: to sit down with them, talk to them, get to know them as real people.
There is this illusion you can eradicate islamists but you can’t, it is one thing to kill
an organization but it’s an altogether different matter to kill an idea, killing ideas is
difficult’.21
Inleiding
In het advies van de AIV van 2012 is zijdelings ingegaan op de politieke islam, de
ideologie die tijdens de opstanden, waarin werd opgeroepen tot democratische
hervormingen, sterk naar boven kwam. Voor een beter inzicht in de ontwikkelingen
is het goed om in dit advies nader in te gaan op de ontwikkeling van de politieke
islam in de regio, al zal dit ook nu slechts een korte schets zijn gezien de
geschiedenis en omvang van het onderwerp.
Na decennia van repressie en oppositie waren de politieke partijen die zich laten
leiden door een strikte interpretatie van de islam en die tegen een scheiding van
religie en staat zijn, in de gelegenheid het electoraat te mobiliseren na de
omwenteling van 2011.
In Tunesië heeft de islamistische Ennahda-partij na de electorale zege van 2011
gekozen voor een gematigde koers. Deze buiging naar de seculiere oppositie was
een bewuste keuze van Ennahda, ook al zou dit kunnen leiden tot onbegrip en
onvrede bij de achterban. De seculiere elite is in dit land, hoewel in de minderheid,
nog steeds erg machtig en zeer bevreesd voor situaties zoals in buurland Algerije
als gevolg van gewelddadige confrontaties tussen militairen en het Front Islamique
du Salut (FIS). Seculiere Tunesiërs wijzen op de double speak en de verdeeldheid
binnen Ennahda over de eventuele striktere koers in de toekomst. 22 De
verkiezingen van eind oktober 2014 maakte Ennahda tot de tweede partij van het
land. De partij roept op tot de vorming van een nationale coalitie. Vooralsnog is er
grond voor een voorzichtig optimisme over de democratisering en de inbreng van
islamistische partijen daarin.
In Egypte heeft de democratisering geleid tot een kortstondig bestuur van de
islamistische Moslim Broederschap, dat eindigde met een militaire ingreep in juli
2013. De verklaring voor het falen van de Moslimbroeders ligt in Morsi’s
onervarenheid met bestuur op nationaal niveau, het ontbreken van een heldere
politieke agenda en het grotendeels uitsluiten van de seculiere tegenkrachten.
Daarnaast speelt het feit dat president Morsi zich boven de wet heeft gesteld en
zich schuldig heeft gemaakt aan het toebedelen van vrijwel alle sleutelfuncties aan
zijn Moslimbroedervrienden (winner-takes-all houding). Shadi Hamid van de

21

S. Hamid, ‘Temptations of Power: Islamists and illiberal democracy in a new Middle East’,
Oxford University Press, 2014.
22
A. Bedig, ‘Ennahda’s split personality: Identity crisis in Tunesian politics’, The Fletcher
Forum of World Affairs, 8 April 2012.
15

Brookings-denktank stelt dat de Broederschap zich in een spagaat bevond. Aan de
ene kant wilde de Broederschap zich gematigd tonen om de seculiere partijen niet
teveel van zich te vervreemden. Aan de andere kant wilde de beweging het
salafistische electoraat voor zich winnen en dat kon alleen door zich nog strikter
over bepaalde politieke en maatschappelijke kwesties uit te laten. In Egypte heeft
de Moslim Broederschap daarom een ruk naar rechts gemaakt vanwege het succes
van de salafistische partijen op de rechterflank, zoals door Hamid wordt gesteld.
Gezamenlijk wonnen de Moslim Broederschap en een coalitie van salafistische
partijen tijdens de parlementsverkiezingen van 2012 70% van de parlementszetels
(respectievelijk 47% en 23%).23 De beweging kwam tussen twee vuren te staan.
Voor de seculiere partijen was de Moslim Broederschap onbetrouwbaar en te
islamistisch, omdat de Broederschap heette te staan voor de vestiging van een
theocratische staat. Voor de salafisten was de Moslim Broederschap te lankmoedig
en te pragmatisch. De islamistische agenda werd volgens hen onvoldoende
uitgevoerd.24
Waar komt de politieke islam vandaan?
De Moslim Broederschap, opgericht in 1928 als religieus antwoord op de westerse
oriëntatie van het bestuur van Egypte, is de geestelijk vader van diverse
islamistische bewegingen in de Arabische regio. Vrijwel alle islamistische
organisaties stammen op een of andere wijze af van de Moslim Broederschap. De
Broederschap stond voor de leer van de zuivere islam met een sharia-centrisch
model als basis voor de maatschappij. De beweging gelooft in bottom-up
islamisering van de maatschappij. Als er genoeg gewone mensen geloofden in de
boodschap zou op termijn ook het staatsgezag volgen, zo luidde de gedachte. Haar
voorlieden waren niet uit op het uitoefenen van politieke macht.25
De islamitische identiteit is altijd sterk geweest in de Arabische regio. Ook al
hebben autocratische regimes van Nasser en later Mubarak het islamisme altijd
geweerd, deze regimes appelleerden wel aan de ideologische identiteit van de
bevolking. Onder het repressieve bewind van beide genoemde presidenten heeft de
beweging zich, ondanks de ban op de organisatie in de jaren ‘50, weten te
handhaven, door zich gematigd op te stellen en zich politiek afzijdig te houden.
De verbreiding van het gedachtegoed naar Syrië, Jordanië, Irak en de Palestijnse
gebieden vond vooral plaats nadat de beweging onder het regime van president
Nasser werd verboden en uitweek naar het buitenland. Radicalisering vond plaats
toen vele leden van de Moslim Broederschap werden opgesloten na een mislukte
moordaanslag op de Egyptische president in 1954. Afscheidingen van extremisten
vonden plaats in de jaren ‘60 en ‘70. De Moslim Broederschap zelf nam afstand van
geweld in de jaren ‘70 en ontwikkelde politieke aspiraties door deel te nemen aan

23

N. Messieh, ‘Preparing for Egypt’s parliamentary elections: a guide’, Atlantic Council, 21
February 2013.
24
S. Hamid, ‘Temptations of Power: Islamists and illiberal democracy in a new Middle East’,
Chapter 7, Oxford University Press, 2014.
25
Ibidem.
16

het parlementaire proces. Het verbond zich aan dit proces om islamistische doelen
te bereiken. Deze visie staat haaks op de positie van extremistische groepen als AlNusra in Syrië, die menen dat Allah de enige wetgever is.
De Moslim Broederschap heeft zich als beweging staande weten te houden, zelfs in
tijden van zware repressie. De beweging leek zich te verzoenen met het feit dat de
parlementaire weg soms geheel uit het zicht was verdwenen. De omwenteling van
2011 bood kansen die zijn benut, maar die zijn zoals eerder beschreven op een
mislukking uitgelopen. Hoe de Broederschap de toekomst tegemoet gaat is nog
onzeker. De leiding en aanhangers zijn massaal gearresteerd en gevangen gezet.
De organisatie werd in najaar 2013 verboden en alle bezittingen geconfisqueerd. De
politieke arm van de beweging, de Vrijheids- en Rechtvaardigheidspartij, werd
eveneens officieel in de ban gedaan met een uitspraak van de rechtbank in Caïro in
september 2014. De leiding van de strijdkrachten en de burgerregering willen een
democratie zonder Moslim Broederschap. Uit het wetsontwerp voor de
parlementsverkiezingen van najaar 2014 blijkt een streven dat zo weinig mogelijk
zetels naar de islamistische partijen gaan.
Aantrekkingskracht politieke islam
De Moslimbroeders en gelijkgezinde organisaties als Hamas in de Gazastrook
hebben op lokaal niveau diverse maatschappelijke organisaties die de leden
steunen en binden. Zij weten beter dan de seculiere leiders in de postkoloniale
periode de bevolking te bereiken. De leden zijn georganiseerd in ‘families/cellen’.
Het lidmaatschap en de financiering zijn vanwege de repressie altijd geheim
gebleven. De organisatie heeft invloed op de levensomstandigheden van burgers –
of het nu gaat om krediet, recht, werk, religie of scholing –, aangezien de beweging
de middelen en de autoriteit heeft om hierin te voorzien. De beweging is het sociale
vangnet van velen omdat het officiële bestuur hierin niet goed voorzag.
In het AIV-advies van 2012 is uitgebreid ingegaan op de grotere nadruk op de
islamitische identiteit van burgers. Dit uit zich in individuele vroomheid, in het
publieke debat en leven, maar ook in de publieke moraal. Dit heeft tevens een
uitingsvorm gekregen in de politiek sinds de omwenteling van 2011, zowel in
gematigde als meer extreme vorm. De orthodoxe salafisten, wier zienswijzen
geëxporteerd zijn vanuit Saoedi-Arabië, zijn niet bereid tot enig compromis op het
gebied van de religieuze heilstaat die zij nastreven. De Moslim Broederschap, ook al
verkondigde de beweging tegenstrijdige boodschappen, was daartoe meer bereid,
althans over de weg naar die heilstaat. De vraag is gerechtvaardigd of over religie
een compromis valt te sluiten zoals dat wel kan over bestuurszaken en economie,
zo stelt Hamid. Het is nu eenmaal heel moeilijk tot een vergelijk te komen met
verdedigers van absolute waardesystemen. Een groot probleem in de omgang met
(radicale) islamitische groeperingen is dat deze groeperingen westerse landen niet
alleen veroordelen om wat deze doen (of nalaten), maar vooral om wat ze zijn. Met
andere woorden, de radicale islamitische groepen vechten de grondslagen van de
westerse beschaving en instellingen aan, waardoor een dialoog moeilijk is.
De aantrekkingskracht van de politieke islam is groot. Dit heeft te maken met de
sterke islamitische identiteit van een aanzienlijk deel van de bevolking, de
17

zoektocht naar leiderschap en zingeving en het anti-rationalistische karakter van de
politieke islam, dat op een vruchtbare bodem valt van grotendeels ongeletterde dan
wel laagopgeleide Arabische massa’s. De boodschap is helder: staat en religie zijn
één en politieke compromissen onzuiver. Peilingen van het Pew Research Center
laten zien dat de meerderheid van de bevolking in Egypte een zeer conservatief
wereldbeeld heeft. Zo is 74% van de bevolking voor de invoering van de sharia als
rechtssysteem.26 Het uitsluiten van islamistische partijen van deelname aan het
politieke proces, zoals thans de bedoeling is van de regering van al-Sisi, kan op
termijn, zeker bij uitblijvende economische groei en schending van mensenrechten,
tot radicalisering en verzet leiden.

26

‘The world’s muslims: religions, politics and society’, The Pew Forum on religion and
public life, 30 April 2013.
18

IV

De dilemma’s voor het Westen

Condoleezza Rice: ’For 60 years, the United States pursued stability at the expense
of democracy in the Middle East – and we achieved neither.’27
IV.1

Dilemma’s

In de verhouding tot islamistische groepen in de Arabische wereld die streven naar
regeringsmacht zien de westerse landen (c.q. de EU en Nederland) zich geplaatst
voor een aantal vraagstukken:
1. Een eerste vraag tekent zich af wanneer men te maken heeft met groepen
die langs de weg van vrije verkiezingen met steun van een meerderheid van
de bevolking aan het bewind zijn gekomen, maar die vervolgens de
kernwaarden van de democratie met voeten treden, zoals tolerantie
tegenover andersdenkenden en respect voor de rechten van minderheden,
alsmede twijfel oproepen aan de bereidheid afstand te doen van de macht bij
verkiezingen in de toekomst. Het dilemma bestaat hierin dat men enerzijds
de uitslag van democratische verkiezingen dient te aanvaarden indien deze
kan worden beschouwd als een authentieke expressie van de wil van de
meerderheid der bevolking. Anderzijds mag echter de eis worden gesteld dat
een gekozen meerderheid het mandaat van de kiezers niet beschouwt als
een vrijbrief om haar wil aan de gehele bevolking op te leggen, zeker
wanneer fundamentele grondrechten in het geding zijn. Wanneer is sprake
van een situatie waarin deze eis zwaarder weegt dan het respect voor een
verkiezingsuitslag? Het dilemma wordt mogelijk nog klemmender indien een
islamitische meerderheid de scheiding tussen politiek en geloof zou afwijzen
en de sharia al dan niet gedeeltelijk wil invoeren. Is het dan zinvol met
groepen, zoals de Moslim Broederschap in Egypte, een constructieve dialoog
te voeren in de hoop en de verwachting dat dit zou kunnen bijdragen aan
een evolutie in de richting van democratisch pluralisme? Kan de Ennahdapartij in Tunesië in dit verband dienen als voorbeeld? Indien men tot de
conclusie komt dat dit inderdaad het geval is, rijst vervolgens de vraag of
islamistische bewegingen in aanmerking komen voor materiële steun,
aangenomen dat er een redelijk vooruitzicht bestaat dat dergelijke groepen
erin slagen – binnen of buiten de regering – de noden onder de bevolking te
verminderen.
2. Een tweede vraag doet zich voor wanneer de uitoefening van (islamitische)
regeermacht leidt tot een staatsgreep door de strijdkrachten, zoals in Egypte
in juli 2013. Hier is sprake van een dilemma omdat een militaire interventie
in een politiek proces dat zijn oorsprong vindt in democratische verkiezingen
in algemene zin moet worden veroordeeld, maar tegelijk moet in de

27

Remarks at the American University in Cairo, Secretary Condoleezza Rice, Cairo, Egypt,
20 June 2005.

19

beoordeling worden meegewogen of een regering de grenzen van haar
kiezersmandaat heeft overschreden (zie hierboven). Vormt de verwijzing
naar het bestaan of de dreiging van een islamitische meerderheidsdictatuur
en maatschappelijke chaos een voldoende legitimatie voor het opzij zetten
van een verkiezingsuitslag? Zo ja, verdient een regering à la al-Sisi het
voordeel van de twijfel? Was een equivalent van een impeachment
procedure, zoals die bestaat in de VS en andere landen, niet een betere
oplossing geweest? Waar ligt de benedengrens voor een normale omgang en
(beperkte) vormen van samenwerking met een dergelijke regering? In dit
verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen het onderhouden van
normale diplomatieke betrekkingen en het actief ondersteunen van een
regime met economische, financiële en (mogelijk) militaire hulp.
Vooruitlopend op de conclusies die aan het eind van het advies worden
getrokken zouden mogelijke criteria of ijkpunten voor de beantwoording van
beide laatste vragen kunnen zijn: respect voor de meest fundamentele
mensenrechten (dus geen politieke of religieuze vervolging, geen
standrechtelijke executies, geen martelingen en een eerlijk proces bij
justitiële vervolgingen), een voortvarend beleid dat is gericht op economische
groei en welvaartsverdeling, anti-corruptiemaatregelen (inclusief
transparantie over de besteding van gelden) en vooruitzicht op geleidelijke
vermindering van de politieke rol van het leger. Stabiliteit is een voorwaarde
voor staatsvorming en opbouw van rechtsstatelijkheid, maar is op de lange
termijn niet houdbaar indien zij moet worden afgedwongen door politieke
onderdrukking.
3. Een derde vraagstuk is hoe de westerse regeringen dienen te reageren op de
dreiging van ISIS, een niet statelijke actor die op gewelddadige wijze bezig is
het staatsgezag te ondermijnen. Ogenschijnlijk doet zich hier geen dilemma
voor, omdat deze regeringen gelet op het gewelddadige en absolutistische
karakter van ISIS geen andere keuze hebben dan het bewerkstelligen van
haar totale vernietiging. Bij nader inzien ziet men zich evenwel ook hier voor
een reeks van lastige vraagstukken geplaatst. Om te beginnen: hoe kan men
de (militaire) confrontatie met ISIS aangaan zonder dat dit leidt tot
radicalisering van islamitische groepen elders, die niet onsympathiek
tegenover de doelen van de beweging staan? Gelet op dit risico moet het
profiel van westerse deelname aan de anti-ISIS campagne idealiter laag zijn,
maar tegelijk is een tastbare deelname waarschijnlijk essentieel voor haar
welslagen. Andere vragen die op voorhand moeilijk te beantwoorden zijn:
hoe voorkomt men dat ISIS, indien verslagen, opnieuw een probleem wordt,
al dan niet in een andere gedaante, in de toekomst? Zijn westerse regeringen
bereid zich voor langere tijd voor een militaire missie in te zetten? Ten slotte
doet zich nog de pijnlijke vraag voor hoe men de strongholds van ISIS in
Syrië kan opruimen (derde fase in de Amerikaanse strategie) zonder enigerlei
steun van Bashar al-Assad. Is de Syrische president hier het kleinere en ISIS
het grotere kwaad? Of blijft Assad de vijand, ook al is hij de vijand van ISIS?
Inmiddels is duidelijk geworden dat de VS (nu) de ’gematigde’ Syrische
oppositiekrachten wil inzetten tegen ISIS, maar hoe gematigd is die militaire
oppositie nog na meer dan drie jaar strijd en hoe betrouwbaar? Velen zijn
20

immers overgelopen naar ISIS. Met andere woorden, geeft men zich niet
over aan een illusie door te denken dat de door het Westen gesteunde
Syrische Nationale Coalitie en haar gewapende tak het Vrije Syrische Leger in
staat zijn militair een vuist te maken en opgewassen zijn tegen het leger van
Assad enerzijds en de radicale Syrische strijdgroepen anderzijds? Er lijkt nog
niet duidelijk sprake te zijn van een westerse langetermijnstrategie ten
aanzien van het regime van Bashar al-Assad. Deze is noodzakelijk om de
gematigdere Syrische oppositie mee te krijgen in de strijd tegen ISIS, omdat
bij haar de val van Assad hogere prioriteit heeft dan het verslaan van ISIS.
Tegenstanders van de zittende president willen niet door het Westen worden
ingezet tegen ISIS wanneer er niet voldoende zekerheid is dat na de val van
ISIS de val van het huidige Syrische regime het volgende doel is. Een
aanvullend knelpunt is de materiële ondersteuning van ISIS. Coalitiegenoten
hebben het mogelijk gemaakt dat ISIS de oorlogsmachinerie draaiend kan
houden door onder andere illegaal olieproducten af te nemen of een oog toe
te knijpen bij de export. Daarnaast heeft men de toevoer van strijders uit
andere delen van de regio toegelaten, ondanks de aanvaarding van resolutie
2178 door de Veiligheidsraad (24 september 2014), die dit uitdrukkelijk
verbiedt.
4.

Er is een groeiende overtuiging aan Arabische zijde dat de westerse wereld
met twee maten meet, waarbij beslissingen ten nadele uitvallen van de
Arabische wereld, en meer nog ten nadele van de islam.
Het Westen heeft in de ogen van de Arabische wereld geen reden gezien om
in te grijpen in de Syrische burgeroorlog, die gepaard ging met gruwelijke
gewelddadigheden, meer dan tweehonderdduizend doden en meer dan twee
miljoen vluchtelingen, maar grijpt bijna meteen na het uitroepen van het
kalifaat in tegen Islamitische Staat. Het Westen komt wel in actie als enkele
duizenden christenen slachtoffer zijn, maar niet als honderdduizenden
moslims worden bedreigd met vernietiging. De conclusie aan Arabische zijde
is dat het Westen niet handelt op basis van algemene beginselen, maar op
basis van specifieke voorkeuren die sterk anti-Arabisch of anti-islamitisch
gekleurd zouden zijn. De vraag is vervolgens niet of dit waar is of niet, maar
hoe om te gaan met dit sentiment dat zo sterk leeft in de Arabische wereld
en dat bepalend is voor de reactie op ieder volgend westers optreden.
De AIV bepleit dat Nederland en de EU zich beter bewust moeten zijn van dit
Arabische perspectief en de sentimenten die leven in de bredere
moslimwereld. Het Westen moet zich in dit verband nadrukkelijker dan
voorheen richten op de (regionale) organisaties zoals de Gulf Cooperation
Council (GCC), de Arabische Liga en de Organisatie van de Islamitische
Conferentie en deze aanspreken op hun verantwoordelijkheid voor vrede en
veiligheid in de eigen regio.

IV.2

Steun aan democratiseringsprocessen

21

Nederlandse steun
Nederland toont zich via multilaterale en bilaterale kanalen actief in de Arabische
regio. Bilateraal zijn er verschillende fondsen zoals het Mensenrechtenfonds, het
Matra-Zuidprogramma, maar ook OS-programma’s (inclusief humanitaire hulp) en
middelen onder het Nationale Actieplan 1325. Het breedste bilaterale instrument
van Nederland voor de ondersteuning van het transitieproces in de Arabische regio
is het Matra-Zuidprogramma dat met name wordt uitgevoerd in Jordanië, Marokko,
Egypte, Libië en Tunesië. De zogenaamde OS-partnerlanden, waaronder Jemen en
de Palestijnse gebieden, vallen buiten het programma.28 Het Matra-Zuidprogramma
richt zich op drie aspecten: het verwezenlijken van economische groei, het
bevorderen van democratisering (waaronder vrije verkiezingen) en het ontwikkelen
van een rechtsstaat in combinatie met de bescherming van mensenrechten. Het
economische ondersteuningsprogramma binnen Matra-Zuid beslaat ongeveer 50%
van het budget; een klein deel is bestemd voor democratisering en de rest van het
budget wordt besteed aan rechtsstaatontwikkeling. Het economische programma
heeft potentieel om de grieven onder de bevolking te verminderen, omdat het
werkgelegenheid kan genereren. De overige programma’s bestaan uit het
investeren in lokale maatschappelijke initiatieven, capaciteitsopbouw van politieke
organisaties, het trainen van ambtenaren en jonge diplomaten en overheid tot
overheid ondersteuning om de bestuurlijke structuren te versterken. 29 De AIV
erkent het belang van zowel de economische steun als de steun voor de
ontwikkeling van de rechtsstaat; het een komt niet goed tot zijn recht zonder het
ander. De programma’s van Matra-Zuid zijn verdeeld over verschillende
beleidsdoelstellingen in de begroting, dit zorgt ervoor dat er verwarring kan
ontstaan over het beschikbare budget en de doelstellingen.
De AIV is zich ervan bewust dat hulpverlening als hierboven aangeduid een relatief
groot beslag zal leggen op de beperkte capaciteit van ambassades en
uitvoeringsorganisaties. Toch valt het aan te bevelen het desbetreffende budget en
daarmee de impact van het hulpprogramma te verhogen langs de weg van
verschuivingen tussen het ODA en non-ODA-deel van de begroting van het
ministerie van Buitenlandse Zaken. De AIV voegt toe dat, in overeenstemming met
het eerste AIV-advies over de Arabische regio, dit programma zo goed mogelijk
moet worden afgestemd met soortgelijke inspanningen van andere Europese
landen. Daarnaast is het gezien de complexiteit van de conflicten in de regio en de
versnipperde budgetlijnen raadzaam een gezamenlijk budget voor de regio op te
stellen en de coördinatie van een coherent beleid in de Arabische regio in Nederland

28

Het totale budget voor Matra-Zuid is in de loop van de jaren gegroeid en beslaat in 2015
het relatief bescheiden bedrag van 15 miljoen euro.
29
Het Matra-Zuidprogramma is onderdeel van een bredere evaluatie van het Nederlandse
beleid ten aanzien van democratische transitie in de Arabische regio door de Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB). In het eerste kwartaal van 2015
zullen de resultaten worden gepubliceerd. Zie: <http://www.rijksoverheid.nl/documentenen-publicaties/rapporten/2014/02/18/iob-tor-evaluatie-van-het-nederlandse-beleid-t-a-vdemocratische-transitie-in-de-arabische-regio.html>.
22

in een hand te leggen en een gezicht te geven in de vorm van een
ambassadeur/speciaal gezant voor de gehele Arabische regio.
EU steun
Doel van het Europees Nabuurschapsbeleid (ENB) is het ondersteunen van een
ontwikkeling naar een democratische, stabiele en welvarende nabuurschapsregio.
De instrumenten van het EU-beleid zijn gebaseerd op de drie M’s (money, markets
and mobility) en op het principe van more for more (of zelfs less for less), wat in
feite zou kunnen uitmonden in een nothing for less/nothing. De gedachte was dat
naarmate de Arabische landen voortgang zouden maken op de weg naar
democratie, de EU deze landen in toenemende mate financieel zou steunen, haar
markt openen voor invoer uit de betrokken regio. Daarnaast zouden
mobiliteitspartnerschappen ten goede komen aan Arabische zakenlieden,
arbeidskrachten en studenten. Uiteindelijk zou de relatie tussen de EU en de
Arabische landen worden beklonken in een nieuw Partnerschap voor Democratie en
Gedeelde Welvaart.
De ambitie van de EU is groot in de regio en het daarbij passende budget niet
onaanzienlijk (in totaal ongeveer gemiddeld 1 miljard per jaar),30 de resultaten
geven echter tot op heden een gemengd beeld. Zo zijn bijvoorbeeld de
onderhandelingen over de ‘diepe en brede’ vrijhandelsovereenkomsten te langzaam
van de grond gekomen. De onderhandelingen met Marokko lopen sinds 2011. Met
Tunesië en Egypte verkeren de onderhandelingen nog in een voorbereidende fase.
Wel zijn er mobiliteitspartnerschappen afgesloten met Marokko, Tunesië, Jordanië
en Libanon. Wat zijn de oorzaken van de tegenvallende resultaten? Ten eerste
hebben de dynamiek en onrust in de regio en de landen zelf geleid tot vertragingen.
Daarnaast kan worden geconstateerd dat het proces van ondersteuning van
hervormingen in de Arabische wereld vooral een technocratisch, door de Europese
Commissie beheerst proces is geweest. Het gehele pakket van ondersteuning, of
het nu ging om vrijhandel, migratie, of sectorale hulp werd integraal aangeboden.
Dit lijkt niet bevorderlijk voor de snelheid van uitvoering. Ieder land kreeg dezelfde
behandeling vanuit de optiek dat ze allemaal hetzelfde wilden, een schoolvoorbeeld
van een ‘one-size-fits-all’ benadering. De EU ontwikkelde geen samenhangende
politieke strategische visie op individuele landen (en de regio). Het is wenselijk dat
de nieuwe Europese Commissie en de Europese Dienst voor Extern Optreden
(EDEO) hier verandering in brengen. De AIV pleit in ieder geval voor een steviger,
geïntegreerd Europees beleid waarin technische ondersteuning en buitenlands
politiek beleid geen los van elkaar staande grootheden meer zijn. De Hoge

Het ENB-budget voor de periode 2007-2013 bedroeg 12,8 miljard, voor 2014-2020 is er
13,7 miljard gebudgetteerd (in prijzen 2011, nu: 15,4 miljard)(bron BZ). De daadwerkelijke
uitgaven via het ENB bedroegen in de periode 2007-2013 ongeveer 9,8 miljard, waarvan
6,9 miljard naar de MENA-regio is gegaan.
Zie <http://issuu.com/actionglobalcommunicationsltd/docs/enpi_report_2007-2013edit_eng/77?e=6346130/9914797>.
30

23

Vertegenwoordiger (HV) van de EU dient dan zowel het instrumentarium als het
politieke gewicht te krijgen om met de landen in de regio, inclusief de Golfstaten, in
gesprek te gaan. De samenvoeging van de Directoraten Generaal belast met de
uitvoering van het Nabuurschapsbeleid en Uitbreiding en het ENB deel van het DG
Ontwikkelingssamenwerking is een stap in de goede richting. Daarnaast is het
positief dat de HV een strakkere coördinatie van het buitenlandcluster heeft
toegezegd tijdens de hoorzittingen in het Europees Parlement. De weg staat dus
open voor een versterkte politieke sturing van het EU buitenland beleid.
De EU heeft zich politiek tamelijk stilgehouden tijdens de politieke crisis in Egypte.
De HV heeft zich onvoldoende uitgesproken toen Morsi zich ongebreidelde macht
toe-eigende, noch was zij zichtbaar ten tijde van het bloedbad in Rab’a. Het geeft
te denken dat de EU in de Arabische regio niet wordt gezien als een politieke
entiteit die er werkelijk toe doet en waarmee dus rekening moet worden gehouden.
Partijen in de regio zijn gevoeliger voor de commentaren van regeringsleiders uit
bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland dan van een gezant uit
de EU. Hier moet verandering in komen, wil de Unie haar geloofwaardigheid niet
verliezen. Er kan niet worden ontkend dat de grote EU-lidstaten een eigen koers
varen als het gaat om buitenlands beleid, maar dit moet steviger worden
gecoördineerd, waarbij lidstaten en de HV elkaar versterken in plaats van elkaar
voor de voeten lopen. Twee voorbeelden van hoe het wel kan is het P5-overleg in
Genève ten aanzien van Iran en het gezamenlijk optrekken van Duitsland en de HV
in de Oekraïne-crisis. De Europese Raad moet de HV een sterkere rol gunnen en
naar de buitenwereld benadrukken dat de HV in tandem werkt met de individuele
grote lidstaten. De Europese Raad en de HV moeten beseffen dat het onvermogen
een ondubbelzinnig EU-beleid te formuleren schadelijk is voor de betrouwbaarheid
en positie van de EU in de regio. De AIV vindt dat hieraan met voorrang moet
worden gewerkt door de nieuwe Europese Commissie en de Europese Raad.
In het beginstadium van de Arabische opstanden van 2011 viel nog niet met enige
zekerheid te duiden welke kant het zou opgaan. Aan westerse zijde was sprake van
de hoop dat ingrijpende democratiserings- en hervormingsprocessen wel op korte
termijn zouden worden geïnitieerd (gevoed door onze overtuiging dat
democratisering ook het beste zou zijn voor de Arabische regio). Inmiddels is wel
duidelijk geworden dat de meeste van de betrokken Arabische landen op zijn minst
een ‘tussenfase’ doormaken mogelijk uitlopend op verdere dictatuur en dreigende
instabiliteit. Het is moeilijk voorstelbaar dat vanuit een dergelijke situatie van
onrust, onzekerheid en economische achteruitgang alsnog op korte termijn een
positieve democratiseringstendens zichtbaar zal worden. Rekening dient dan ook te
worden gehouden met langdurige instabiliteit en terugval in de Arabische regio,
temeer daar telkens weer nieuwe en soms nog ernstigere conflicten en
conflicthaarden opdoemen.
Dit moet echter geen aanleiding zijn voor Nederland of de EU om zich af te wenden
of te distantiëren van de Arabische regio nu de ontwikkelingen aldaar ons niet
welgevallig zijn. Integendeel, onverminderde aandacht, steun en rechtstreekse
contacten lijken geboden, ook uit eigen strategisch en veiligheidsbelang. De druk
op de Europese buitengrenzen door de groei in het aantal vluchtelingen vormt al
24

een voldoende reden tot het aanknopen van een dialoog.
Het spreekt vanzelf dat democratisering in de Arabische regio niet volgens dezelfde
patronen zal verlopen als in het democratische Westen. De culturele, historische,
economische en politieke verschillen tussen beide delen van de wereld zijn immers
te groot.
Diverse Arabische landen hebben vormen van ‘illiberale’ democratie gekend en
kennen ze nog.31 Het gaat daarbij om vormen die grote tekortkomingen in de
rechtsstaat vertonen en waar de individuele grondrechten allerminst zijn
gewaarborgd. In principe verdienen liberaal georiënteerde democratische
bewegingen steun, binnen het kader van de mogelijkheden, waarbij het verbeteren
van de levensomstandigheden van de betrokken bevolkingsgroepen centraal dient
te staan. Er moet in ieder geval sprake zijn van een beleid dat niet alleen
ideologisch-democratisch gericht is, maar vooral ook resultaatgericht. Het gaat
immers om datgene wat bereikbaar is en niet alleen om wat als wenselijk kan
worden beschouwd.
Telkens moet naar het oordeel van de AIV worden bezien in hoeverre ethische en
principiële, dan wel strategische en pragmatische uitgangspunten als basis kunnen
worden genomen voor het te volgen beleid en in hoeverre dergelijke
uitgangspunten al dan niet kunnen worden gecombineerd wanneer ze met elkaar op
gespannen voet staan. Indien keuzes moeten worden gemaakt dient
resultaatgerichtheid daarbij voorop te staan. Beslissingen dienen derhalve ook te
worden getoetst aan de gevolgen van ons handelen, niet alleen aan het morele
gehalte van intenties. Hierbij moet de diplomatie ten volle worden benut, om zicht
te krijgen en te houden op mogelijke veranderingen in de context van conflicten en
om ook achterliggende motieven van partijen te begrijpen. Van hieruit kunnen
nieuwe handelingsperspectieven ontstaan. De AIV is dus voorstander van een
actieve diplomatieke rol met de relevante partijen in de Arabische regio en is
voorstander dat er voor een meer pragmatische benadering zou worden gekozen,
bijvoorbeeld door het aangaan van een gesprek of het vormen van coalities of
samenwerkingsverbanden met Arabische regimes die op ethische gronden op het
eerste gezicht wellicht geen voorkeur zouden hebben gehad. Men kan in dit
verband bijvoorbeeld denken aan de samenwerking met diverse Arabische
regeringen en de Koerden tegen de Islamitische Staat in Irak en Syrië.

IV.3

Conditionaliteit

31

Illiberale democratieën kennen verkiezingen zonder handhaving van grondrechten, het
gaat in wezen dus om een electorale schijndemocratie. Zie ook: Fareed Zakaria, ‘The future
of freedom. Illiberal democracy at home and abroad’, W.W. Norton & Company, revised
edition 2007.
25

Het Kabinet heeft in de Kamerbrief van 22 maart 2013 aangegeven dat de
Nederlandse steun afhankelijk is van de inzet van de betrokken landen zelf om te
hervormen, met het gelijktijdige besef dat ‘democratisering een langdurig proces is
met ups en downs’.32 Tot dusverre is er op enkele uitzonderingen na meer sprake
van downs dan ups. Zolang die situatie aanhoudt – en zo ziet het er voorlopig naar
uit – kan er in de praktijk moeilijk sprake zijn van een Nederlands beleid van more
for more, in aansluiting op het Europese beleid ter zake.
De regering stelt in haar adviesaanvraag indringende vragen over het vraagstuk
van de conditionaliteit. De vraag die de AIV daarbij stelt is hoe men conditionaliteit
wenst te definiëren gekoppeld aan de doelstellingen die worden nagestreefd in het
desbetreffende land of regio. De AIV pleit ervoor conditionaliteit, waarbij het vaak
alleen gaat om materiële zaken zoals geld of een hulprelatie, niet als een strikte
doctrine op te vatten. In overeenstemming met wat in de vorige alinea al is
opgemerkt betekent dit volgens de AIV dat conditionaliteit eerder strategisch en
pragmatisch per land moet worden bezien dan principieel, ethisch. Het is namelijk
niet zinvol bij het verstrekken van hulp of het aangaan van een dialoog een reeks
van voorafgaande voorwaarden te stellen wanneer men redelijkerwijs kan weten
dat een betrokken regering daar, zeker op korte termijn, niet of maar ten dele aan
kan voldoen. Dit kan slechts tot irritatie en wederzijdse vervreemding leiden. Dit
neemt niet weg dat westerse regeringen er verstandig aan doen in te spelen op
positieve ontwikkelingen en moeten proberen deze via gerichte hulpprogramma’s
verder te stimuleren. Omgekeerd ontkomen dezelfde regeringen er niet aan hun
hulpverlening opnieuw in overweging te nemen indien in het hulpontvangende land
sprake is van een structurele verslechtering van de politieke en economische
situatie als gevolg van falend beleid. Zo zouden Nederland en de EU hun steun aan
de Arabische landen (ieder op zich, maar ook in samenhang) in negatieve zin
kunnen bijstellen, daar waar overwegend sprake is van regressie en het uitblijven
van democratische hervormingen. Het is echter naïef te menen dat een en ander er
vanzelf toe zal leiden dat de ontwikkelingen zich daardoor ten gunste zullen keren.
De AIV trekt de conclusie dat conditionaliteit theoretisch weliswaar een
aantrekkelijk principe lijkt, maar zolang dit principe in de praktijk weinig tot niet
effectief is, ligt het voor de hand naar alternatieve wegen te zoeken. Dit geldt des
temeer waar Arabische leiders het uitgangspunt van conditionaliteit meer zien als
een affront dan als een prikkel. Hierbij dient nog in aanmerking te worden genomen
dat de financiële steun die bijvoorbeeld Egypte momenteel van de VS, SaoediArabië, Qatar en andere Golfstaten ontvangt, een veelvoud is van de hulpbedragen
die de EU in de afgelopen tijd ter beschikking van dit land heeft gesteld. De
Arabische donors verbinden bovendien aan hun hulp minder voorwaarden.
De AIV is verder van mening dat het van centraal belang is om zo constructief
mogelijk in gesprek te blijven (of te gaan) met betrokken landen, regimes en
bewegingen, teneinde deze aan te moedigen tot verdere hervormingen. Het
instellen van sancties of opleggen van strafmaatregelen zonder een begeleidende

32

Adviesaanvraag ‘Ontwikkelingen in de Arabische regio’, 16 juni 2014.
26

dialoog heeft immers tot dusverre niet geleid tot enigerlei positief resultaat. In feite
heeft dit beleid veeleer een vermindering van invloed van Nederland en de EU in de
betrokken regio tot gevolg gehad. Daarbij dient nog te worden aangetekend dat er
geen sprake is van een symmetrische wederzijdse Arabisch-Europese interesse. De
betrokken Arabische landen die kunnen worden gezien als buren van Europa zijn
net zo goed, of zelfs meer geïnteresseerd in de niet-Europese landen in hun eigen
regio. Er moet daarom niet teveel Europa-centristisch worden gedacht. Dit laat
overigens onverlet dat – de AIV wijst hier andermaal op – de strategische belangen
van Europa in de regio groot blijven en betrokkenheid bij de ontwikkelingen in de
regio van groot belang is.
Van het toepassen van conditionaliteit moet dus niet veel worden verwacht, al
helemaal niet wanneer er andere donoren in de regio zijn die conditionaliteit in het
geheel niet toepassen. Het effect van conditionaliteit hangt af van politieke wil en
het vermogen om aan gestelde voorwaarden te voldoen. Veel zal overigens ook
afhangen van de wijze waarop condities zijn verwoord. Positief gestelde condities,
waarbij steun als stimulans in het vooruitzicht wordt gesteld, werken beter dan
negatief gestelde condities waarbij met opschorting van hulp wordt gedreigd.
Toepassing van conditionaliteit is dus een kwestie van maatwerk en politiek
waarvoor geen algemeen geldende regels zijn op te stellen.
De AIV is van mening dat Nederland en de EU hun streven onverminderd moeten
voortzetten de landen van de Arabische regio te helpen bij het opbouwen van
rechtsstaat, het versterken van burgerschap33 en democratie. Daarbij zou sprake
moeten zijn van een inzet op lange termijn, waarbij al dan niet tijdelijke
tegenslagen worden ingecalculeerd.
Stabiliteit, veiligheid en welvaart in betrokken gebieden vormen, als gezegd,
immers ook een duidelijk Europees belang. Tegen deze achtergrond verdient het
aanbeveling de gesprekken met de Arabische landen op basis van een breder palet
van thema’s te voeren. De Europese landen zouden zich daarbij, ook in het belang
van de nagestreefde effectiviteit, niet alleen moeten beperken tot thema's die direct
verband houden met rechtsstatelijkheid en democratie, maar een breder karakter
moeten geven.
In onderling overleg zouden projecten kunnen worden opgezet over thema's als
verbetering van de rechtsstaat, het versterken van burgerschap, goed bestuur,
accountability en corruptiebestrijding, sociale rechtvaardigheid, economische groei,
onderwijs en gezondheid. Ook mondiale problemen van gemeenschappelijk belang
als water, energie en klimaat zijn onderwerpen die zich lenen voor voortgaande
gesprekken. Parallel daaraan en afhankelijk van de resultaten van de gesprekken
over meer technische onderwerpen zou gecommuniceerd kunnen worden over
actuele politieke kwesties en veiligheidsaangelegenheden.

33

Het toelaten van alle bevolkingsgroepen tot volwaardig burgerschap en het versterken
van burgerschap.
27

Materiële steun zou kunnen worden voortgezet aan lokale NGO's,
mensenrechtenorganisaties, vakbondsorganisaties en aan kleine en middelgrote
ondernemingen met het oog op de bevordering van werkgelegenheid. Een speciale
plaats moet worden ingeruimd voor juridische bijstand aan democratische
oppositiebewegingen. Daarbij moet steeds in het oog worden gehouden wat de
uiteindelijke resultaten en gevolgen kunnen zijn. Zoals bekend hebben diverse
Arabische regimes zich gekeerd tegen NGO's die vanuit de EU steun ontvingen. Dat
mag echter geen aanleiding zijn om die steun op te heffen.
IV.4

Constructieve dialoog

Democratische ontwikkelingen in de Arabische regio moeten worden
aangemoedigd. Dergelijke aanmoediging vanuit Nederland en de EU zal daarbij
verder moeten gaan dan het uiten van publieke verklaringen. Ook al zijn dergelijke
verklaringen ongetwijfeld goed bedoeld, er dient rekening te worden gehouden met
de reële effecten daarvan op de situatie ter plekke en de reacties daarop van de
lokale machthebbers. Voornaamste uitgangspunt daarbij zou het nagestreefde,
realistisch te verwachten resultaat moeten zijn. Het moet immers niet alleen de
bedoeling zijn om eventuele demonstranten en oppositiebewegingen aan te
moedigen in hun verzet tegen de desbetreffende regimes; ook zouden de lokale
machthebbers door middel van rechtstreekse contacten moeten worden
gestimuleerd in gesprek te treden met de oppositiebewegingen om positieve
hervormingen door te voeren. Het uitsluitend moreel aanmoedigen van
oppositiebewegingen zonder deze op geloofwaardige wijze substantiële
vervolgsteun te verlenen heeft er in het verleden toe geleid dat de betrokken
opponenten aan hun lot werden overgelaten tegenover de willekeur van de
dictatoriale machthebbers. Illustratief in dit kader is de door de VS aangemoedigde
sjiitische opstand in Zuid-Irak tegen president Saddam Hussein (1991) die
vervolgens bloedig werd neergeslagen zonder dat van VS-zijde ook maar op
enigerlei wijze werd geïntervenieerd. Een recenter voorbeeld is de westerse morele
steun aan de aanvankelijk gematigde maar later ook bijzonder gewelddadige
opstandelingen tegen het bewind van president Bashar al-Asad (vanaf maart 2011),
die niet werd opgevolgd door westerse steun aan de opstandelingen op een wijze
die hen ertoe in staat zou hebben gesteld de betrokken dictatuur te vervangen door
een meer democratisch bewind.
Het afgeven van een sterk signaal door Nederland en de EU in geval van een
ondemocratisch beleid door een specifieke regering hoeft geen belemmering te
vormen voor het tegelijkertijd voeren van een zo constructief mogelijke dialoog met
diezelfde regering. Sterker nog, kritiek op een ondemocratische regering zonder
een parallelle constructieve dialoog is veelal niet erg effectief. Het probleem is dat
Europese uitdrukkingen van zorg of kritiek – hoezeer ook gedaan vanuit een
positieve grondhouding of geest van partnerschap – al snel door de betrokken
Arabische partijen als bevoogdend worden afgewezen. Niet zelden vindt de
ontvangende partij het ongepast dat een zogenaamde vriend kritiek uit op een
moment dat er sprake is van een vermeende noodsituatie waarin het
desbetreffende regime zich in zijn bestaan bedreigd voelt.
28

Kritiek zou in de eerste plaats moeten worden geuit in rechtstreekse contacten
binnenskamers, meer dan in de vorm van een declaratoire politiek die op de
buitenwereld gericht lijkt. Met alle begrip voor de eis die in westerse democratieën
wordt gesteld dat de inhoud van internationaal overleg in beginsel in de
openbaarheid wordt gebracht, moet worden vastgesteld dat de nagestreefde
effectiviteit hierdoor kan worden ondermijnd of teniet kan worden gedaan.
Mits de juiste argumenten worden gebruikt kan de regering voor een koers van
terughoudendheid ten aanzien van mededelingen over gesprekken over gevoelige
onderwerpen om begrip en steun van het parlement vragen.
Het uitsluiten van sleutelpartijen bij het voeren van gesprekken met het doel een
oplossing van conflicten te bewerkstelligen heeft niet zelden bijgedragen tot het
vertragen of uitstellen van het bereiken van een oplossing, al dan niet gepaard
gaande met verder bloedvergieten. Het gaat uiteindelijk om het effect ervan en niet
om de politieke expressie.
De AIV is van mening dat de EU en Nederland zich in het kader van conflict
resolution actief kunnen tonen op zogenaamde Track II diplomacy. Track II
initiatieven zijn erop gericht over en weer vertrouwen te wekken door middel van
een onverbindende dialoog tussen verschillende partijen. Het doel van dergelijke
gesprekken is niet direct om concrete resultaten te behalen en ze hebben een
besloten karakter. Wel kan het ertoe leiden dat op enig moment formele
gesprekken plaatsvinden tussen partijen.
Dialoog met islamistische groepen
In het verlengde daarvan verdient het aanbeveling contacten te onderhouden met
islamistische bewegingen, inclusief salafisten, voor zover deze potentieel kunnen
bijdragen tot het helpen oplossen van conflicten (en voor zover zij bereid zijn met
Nederland in gesprek te gaan). Men kan daarbij nog onderscheid aanbrengen in het
niveau waarin men deze contacten wil onderhouden: op ministerieel, ambtelijk,
ambassadeurs-, (veel) lager niveau, of via andere niet gouvernementele kanalen.
Het is niet alleen van belang in gesprek te blijven met betrokken bewegingen en
partijen en regimes, het is ook relevant om betrokken partijen nader te kennen en
te doorgronden teneinde de bestaande situatie goed te kunnen overzien en een
weloverwogen standpunt te kunnen bepalen. (Interessant voorbeeld in dit verband
is dat Irak en Iran tijdens de eerste zeven jaar van de acht jaar durende oorlog
[1980-1988] diplomatieke betrekkingen hebben behouden met handhaving van een
ambassade in wederzijdse hoofdsteden). Zonder ‘oren en ogen’ ter plekke is het
veel moeilijker, zo niet onmogelijk, om goed te beoordelen wat de potentiele
mogelijkheden zijn.
Bij dit alles dient niet uit het oog te worden verloren dat salafisten ook grote
invloed hebben in bevriende landen zoals de Arabische Golfstaten Saoedi-Arabië,
Qatar en de Verenigde Arabische Emiraten. Er wordt wel eens vergeten dat het
nuttig kan zijn om bondgenoten en politieke vrienden even goed onder druk te
zetten als opponenten, dit ter bevordering van het bereiken van oplossingen.

29

30

V

Nadere antwoorden op vragen van de regering

De regering heeft de AIV een serie diepgaande vragen voorgelegd over het te
voeren beleid ter ondersteuning van de hervormingsprocessen in de Arabische regio.
Het is duidelijk dat deze vragen, mede door de verdere toename van geweld in de
regio, niet aan de hand van eenvoudige formules zijn te beantwoorden.
Uitgangspunten voor de AIV zijn: het belang voor Europa en Nederland van
stabiliteit en positieve economische en maatschappelijke ontwikkelingen in de
Arabische regio; de wens naar meer democratie in de Arabische regio zelf; het feit
dat armoede en ongelijkheid een belangrijke voedingsbodem voor onrust blijven en
tot slot dat er geen ‘one size fits all’ oplossingen bestaan. Echter, de mogelijkheden
om vanuit het Westen invloed uit te oefenen in deze regio zijn minder groot dan
vaak wordt aangenomen. De AIV is van mening dat ontwikkelingen ten hoogste
kunnen worden afgeremd of versneld, maar zeker niet kunnen worden
afgedwongen of gecreëerd.
1. Wanneer en op welke wijze dienen Nederland en de EU (ieder op zich, maar
ook in samenhang) hun steun aan Arabische landen aan te passen indien
democratische hervormingen uitblijven of er zelfs sprake is van regressie?
De AIV is van mening dat steun aan democratische hervormingsprocessen
door moet blijven gaan, ook als men te maken heeft met regimes die de
grondrechten van burgers niet (volledig) waarborgen of zelfs schenden
(eerste en tweede dilemma in hoofdstuk IV). Deze steun kan bij ernstige
ontsporingen in het hervormingsproces of achteruitgang van de diplomatieke
betrekkingen verlopen via niet-gouvernementele kanalen. Belangrijker dan
het vestigen van een formele democratie is het opbouwen van een
betrouwbare rechtsstaat, het versterken van burgerschap en deugdelijk
openbaar bestuur dat op enigerlei wijze verantwoording aflegt aan de
bevolking. Programma’s gericht op de ontwikkeling van de rechtsstaat, zoals
de opleiding van gerechtelijke functionarissen en politieambtenaren, kunnen
daaraan bijdragen. Economische achteruitgang, schaarste aan middelen en
enorme groei van de bevolking leiden tot grote problemen die ook een effect
hebben op de stabiliteit van landen. De AIV is van mening dat het
geostrategisch- en veiligheidsbelang van de betrokken regio voor Europa
zodanig groot is dat de Europese landen in EU-verband economische steun
moeten blijven verlenen, ook wanneer sprake is van een terugslag in het
hervormingsproces. Dit betekent overigens niet dat die steun zonder
kritische dialoog moet worden verstrekt. Daarnaast moeten de partners in de
Golfregio worden aangesproken op hun verantwoordelijkheden voor de
stabiliteit en economische vooruitgang in de Arabische wereld als geheel.
Gezien hun reusachtige inkomsten uit de uitvoer van olie en gas mag van de
Golfstaten een blijvende en omvangrijke financiële inspanning ten behoeve
van de ontwikkeling van de minder bedeelde Arabische landen worden
verlangd.
2. Hoe kan daarbij worden vermeden dat het beleid enerzijds grillig wordt als
gevolg van onmiddellijke reacties op ontwikkelingen die nog niet geheel te
31

duiden zijn en anderzijds juist te traag reageert op dergelijke
ontwikkelingen?
Op deze vraag is moeilijk een algemeen antwoord te geven. De specifieke
context waarin problemen zich aandienen zal bepalend zijn voor de keuzes
die moeten worden gemaakt. Wel moeten de gevolgen van keuzes leidend
zijn. Ook is de AIV van mening dat een zogenaamd stop-and-go beleid niet
wenselijk is. Er moet daarom sprake zijn van gewichtige redenen om lopende
hulpprogramma’s af te breken. Primair dient het diplomatieke
instrumentarium te worden gehanteerd om zorgen over politiek ongewenste
ontwikkelingen aan machthebbers over te brengen, indien daartoe aanleiding
is. In dit verband is het nog eens nuttig te onderstrepen dat de EU en
Nederland weliswaar geen spelers zijn met doorslaggevende invloed in de
machtspolitieke context van de Arabische regio, maar wel belangrijke
partners als het gaat om handel en technische bijstand. De AIV wijst op het
belang van het in stand houden van een constructieve en kritische dialoog.
De EU en Nederland moeten zich dan ook inspannen om te allen tijde in
gesprek te blijven.
3. Op welke wijze kunnen hervormingsgezinde actoren in een land
worden ondersteund indien de regering in datzelfde land hervormingen
tegenhoudt of terugdraait?
Naar de mate waarin hervormingsgezinde actoren in eigen land over
bewegingsvrijheid beschikken moet deze vrijheid worden gebruikt om deze
partijen door middel van financiële en technische hulp in staat te stellen
zoveel mogelijk steun onder de bevolking te verwerven en een repressieve
regering onder druk te zetten. De versterking van de sociale rechtsorde en
het maatschappelijk middenveld vormt de meest aangewezen strategie om
democratisering op de langere termijn te bevorderen. Nederland heeft een
lange traditie in het ondersteunen van hervormingsgezinde actoren in
verschillende landen. Dit kan via politieke en religieuze kanalen vorm krijgen
of via NGO’s en banden tussen onderwijsinstellingen, vakbonden, steden,
politieke partijen en vrouwenbewegingen.
4. Wat is de visie van de AIV op de afweging of een sterk signaal moet worden
afgegeven in geval van een ondemocratisch beleid door een specifieke
regering of juist de dialoog met die regering niet moet worden belast? Hoe
kan worden vermeden dat Nederland en de EU zich door het gebruik van
conditionaliteiten marginaliseren als constructieve gesprekspartners van
betrokken landen, die zich immers ook tot andere donoren kunnen richten
die niet met dergelijke conditionaliteiten werken?
Als gezegd is de AIV voorstander van een kritische beleidsdialoog met landen
die een moeizaam transitieproces doormaken. Het hanteren van
conditionaliteiten, in de zin van het stellen van expliciete voorwaarden
vooraf, heeft tot op heden weinig opgeleverd. De AIV ziet dan ook weinig heil
in het hanteren daarvan. Als alternatief pleit de AIV voor een wijze van
32

hulpverlening die de nadruk legt op het belonen van positieve ontwikkelingen
en het aanmoedigen van hervormingen door middel van
stimuleringsprogramma’s op de langere termijn.
5. Zou de AIV zijn visie op de omgang (criteria, wijze et cetera) met
islamistische bewegingen en partijen, inclusief salafisten, verder
kunnen verfijnen ten opzichte van zijn eerdere adviezen?
De AIV is van mening dat vermeerdering van kennis van de sociale
achtergronden en drijfveren van religieuze bewegingen in sterk islamiserende
samenlevingen belangrijk is om diezelfde maatschappijen beter te kunnen
doorgronden. Gesprekken met dergelijke religieuze groepen zijn een
mogelijkheid daartoe en mogen niet uit de weg worden gegaan, zoals ook de
WRR reeds in 2006 in zijn rapport ‘Dynamiek van het islamitisch activisme’
heeft betoogd. Meer aandacht kan geschonken worden aan positieve
ontwikkelingen en uitingen vanuit islamitische hoek, zoals bijvoorbeeld de
fatwa van meer dan 100 moslimgeleerden in september 2014 waarin wordt
uitgelegd waarom zij de principes en praktijken van ISIS nadrukkelijk
afwijzen.34 Openingen voor de bevordering van mensenrechten en
democratisering moeten worden benut, mits de gesprekspartners daar ook
voor openstaan. Bijvoorbeeld in Afghanistan zijn dergelijke gesprekken over
de sharia, vrouwenrechten en mensenrechtenverdragen via lokale
gesprekspartners mogelijk geweest. Het is zinvol dit ook in de Arabische
regio via ambassades en via interlocuteurs met grote sociale, culturele en
religieuze deskundigheid een uitwisseling van gedachten ter hand te nemen.
Het is zaak dat de ambassades daartoe voldoende zijn uitgerust qua
capaciteit en projectmiddelen.
In de inleiding is ingegaan op de urgentie van het vraagstuk van de omgang
met extreem gewelddadig islamisme en in het bijzonder de vraag hoe
Nederland op deze uitdaging moet reageren c.q. aan bestrijding daarvan kan
bijdragen. Vrijwel alle westerse regeringen zien de noodzaak om (extreem)
geweld van zowel islamistische als seculiere zijde, een halt toe te roepen. Dat
is een volledig gerechtvaardigde doelstelling. Daarmee wordt echter vaak
slechts een pauze in de geweldsspiraal aangebracht; de interventie
doorbreekt deze spiraal niet zoals de huidige burgeroorlog in Libië goed
illustreert. De AIV beveelt daarom aan dat na het militair ingrijpen in
gewelddadige conflicten de aandacht niet alleen uitgaat naar wederopbouw,
maar ook naar verzoening, transitional justice en het herstel van verstoorde
relaties. Het uitschakelen, opsluiten of veroordelen van degenen die schuldig
zijn aan de gewelddadigheden, is op zichzelf onvoldoende als men herhaling
wil voorkomen, met name in de specifieke context van de Arabische regio.
Vormen van verzoening en erkenning, zoals hebben plaatsgevonden in ZuidAfrika, Rwanda, Chili en Noord-Ierland, kunnen als voorbeeld dienen. Het is

34

‘Open Letter to Baghdadi’, September 2014. Zie:
<http://www.lettertobaghdadi.com/index.php>.
33

opvallend dat dergelijke programma’s van transitional justice nimmer
weerklank hebben gevonden in Libanon of Irak. Ze lijken zonder meer
noodzakelijk in Egypte, Bahrein en Libië, en wellicht zelfs in het geval van
ISIS, wanneer deze ten val is gebracht. Nederland heeft te weinig leverage
om dergelijke alomvattende verzoeningsprocessen alleen te bewerkstelligen,
dit kan slechts in regionaal (GCC-, AL-, OIC-, EU-) of VN-verband. Nederland
kan wel pleitbezorger zijn voor deze programma’s in dergelijke fora. Ook kan
Nederland zich richten op een Track II-spoor ten aanzien van een
deelconflict.
6. Aan deze vragen en aan het westerse discours ten aanzien van transitie in de
Arabische regio ligt een assumptie ten grondslag dat er overeenstemming is
over hoe democratisering eruit moet zien. Wat is de visie van de AIV hierop
en in hoeverre zijn verschillende vormen van democratisering (liberaal,
illiberaal et cetera) het ondersteunen waard?
Zoals de omwenteling van 2011 de aandacht sterk vestigde op democratie en
verkiezingen, zo lijkt de tijd nu aangebroken, gezien de ontwikkelingen in de
regio, een zekere pas op de plaats te maken en in ieder geval geen al te
hoge verwachtingen te hebben ten aanzien van het tempo van de
hervormingen. Er bestaat niet een uniform ideaal model voor democratie.
Ieder land en iedere regio zal daarin zijn eigen vormgeving ontwikkelen.
Gezien de sektarische verdeeldheid van de meeste Arabische landen zal, om
permanente uitsluiting (en daarmee politieke radicalisering) van omvangrijke
minderheden te voorkomen, bij voorkeur gekozen moeten worden voor een
zo breed mogelijke representatie van bevolkingsgroepen in te vormen
regeringen (power-sharing). Speciale aandacht dient uit te gaan naar de
deelname van vrouwen aan het politieke proces. Ook zal moeten worden
aanvaard dat in deze landen de scheiding van machten minder strikt kan
worden toegepast dan in westerse landen het geval is. Ter wille van orde en
stabiliteit zal het veelal nodig zijn sterke bevoegdheden te verlenen aan de
uitvoerende macht. Het mag echter niet zo zijn dat het Westen hier tot in
lengte van dagen begrip voor opbrengt en aldus legitimatie geeft aan het
primaat van veiligheid boven democratisering. Het is evenzeer duidelijk dat
de regeringen in de Arabische regio moeten werken aan hervormingen die de
rechtsstaat naderbij brengt en zicht biedt op uiteindelijke democratisering.
Dit is wat de AIV betreft een onderdeel van de kritische communicatie met
die landen.

34

VI

Conclusies en aanbevelingen

De ontwikkelingen in de Arabische regio laten zien dat de kloof tussen wensdenken
en realiteitszin groot is. Er bestonden in 2011 te hoge verwachtingen ten aanzien
van verkiezingen en democratisering in de regio. Deze hebben in vrijwel geen van
de landen geleid tot hervormingen naar westers model. Het proces van
hervormingen van een politiek bestel vereist het geduld van soms enkele
generaties en hangt af van de kwaliteit van politiek leiderschap en van de vraag of
politieke partijen een vaste aanhang onder de bevolking weten te verwerven.
Regeringen en volksvertegenwoordigers in het Westen moeten daar rekening mee
houden in hun doelstellingen van het buitenlands beleid. Het houden van
verkiezingen mag niet het enige perspectief zijn van waaruit de ontwikkelingen
moeten worden beoordeeld. De westerse landen mogen niet in de valkuil van
verkiezingsfetisjisme vallen. Rechtsstaatontwikkeling, het versterken van
burgerschap, democratisering in brede zin en het respect voor standpunten van
minderheden zijn ontwikkelingen die voorafgaan aan een ordentelijk
verkiezingsproces. Hieraan moet evenzeer grote aandacht worden besteed. Ook
hier zijn er geen kortetermijnoplossingen te verwachten.
Nu de regio gevangen is in een trend van polarisering, conflict en
grensoverschrijdende burgeroorlogen mag de steun aan de bevolking naar het
oordeel van de AIV niet wegvallen. In sommige landen kan dit bij het ontbreken
van een functionerend staatsapparaat de gestalte aannemen van humanitaire en/of
militaire interventies en op termijn steun aan wederopbouw en
verzoeningsprocessen. In landen met een zekere rechtsorde moet de steun aan de
opbouw van rechtsstatelijkheid, sociale grondrechten en een effectief bestuur
doorgaan, ook al is er sprake van terugval in het democratiseringsproces en ook al
is er sprake van een vorm van islamisering waar het Westen misschien eveneens
moeite mee heeft.
Ten aanzien van de vraag naar het gewenste niveau en karakter van de
betrekkingen met regeringen die niet kunnen bogen op democratische legitimiteit,
komt de AIV tot de slotsom dat wanneer dergelijke regeringen zich schuldig maken
aan zeer ernstige schendingen van mensenrechten, zoals martelingen en
standrechtelijke executies, het niet in de rede ligt met deze regeringen naast het
onderhouden van diplomatieke betrekkingen innige vormen van samenwerking aan
te gaan. Van dit laatste kan alleen sprake zijn indien niet-democratische
gelegitimeerde regeringen zich hebben vastgelegd op een koers die reële
perspectieven opent op respect voor rechtsstatelijke beginselen, bestrijding van
corruptie, een politiek van economische groei en welvaartsverdeling alsmede een
terugdringing van de politieke rol van de gewapende macht. Dit laat onverlet wat
eerder in het advies over het vraagstuk van de conditionaliteit is gezegd. De AIV
staat een benadering voor die principieel is met betrekking tot de aard van de na te
streven doelstellingen, maar die pragmatisch is in de wegen die moeten worden
bewandeld om deze doelstellingen uiteindelijk te realiseren.
Gezien de druk van de bevolkingsgroei en het gebrek aan economische
perspectieven is het van groot belang dat ook de economie aandacht krijgt in het
35

palet van ondersteuningsmogelijkheden. Blijft dit achterwege, dan kan dit leiden tot
onrust en ontevredenheid, die op hun beurt een voedingsbodem kan zijn voor
radicalisering en jihadisme.
Gelet op de beperkte invloed van Nederland in de Arabische regio zal het
Nederlandse beleid voornamelijk vorm moeten krijgen via de EU. Daarom zijn de
aanbevelingen vooral in het EU-perspectief geplaatst.
De aanbevelingen van de AIV op het gebied van democratisering en
werkgelegenheid luiden als volgt:
1. Nederland en de EU moeten doorgaan met hun programma’s ter bevordering
van de rechtsorde en democratisering (opleidingen en uitwisselingen). De
more for more leidraad moet komen te vervallen. Daarbij valt, voor zover dit
niet al wordt uitgevoerd, te denken aan:
 advisering hervorming grondwet en wetten, ondersteuning van en training
van het justitiële apparaat en het Openbaar Ministerie, rechtshulp ten
behoeve van mindervermogenden, hervorming van het gevangeniswezen;
 training politie, gevangeniswezen en justitie in praktische bescherming
van mensenrechten en democratische controle over het defensieapparaat;
 onderwijs over mensenrechten met speciale aandacht voor de rechten van
het kind en de rechten van vrouwen;
 training voor verkiezingen en hervormingen Kieswet.
2. De AIV beveelt aan het budget voor het Matra-Zuidprogramma en daarmee
de impact van het hulpprogramma te verhogen, eventueel via verschuivingen
tussen het ODA en non-ODA deel van de begroting van het ministerie van
Buitenlandse Zaken. De AIV voegt toe dat, in overeenstemming met het
eerste AIV-advies over de Arabische regio, dit programma zo goed mogelijk
moet worden afgestemd met soortgelijke inspanningen van andere Europese
landen.
3. Daarnaast is het, gezien de complexiteit van de conflicten in de regio en de
versnipperde budgetlijnen, raadzaam één totale uitgavenpost voor de regio
op te stellen en de coördinatie van een coherent beleid in de Arabische regio
in Nederland in één hand te leggen en één gezicht te geven in de vorm van
een ambassadeur/speciaal gezant voor de gehele Arabische regio.
4. Nederland en de EU moeten hun inspanningen ter bevordering van de
werkgelegenheid uitbreiden:
 dit betekent een serieus onderhandelingsproces ten aanzien van EUhandelsakkoorden;
 een toename van investeringen van de Europese Investeringsbank (EIB)
en het Nederlands bedrijfsleven waar mogelijk;
 stimulering van het inheemse MKB, waaronder advisering banken voor
meso- en microkrediet (midden- en kleinbedrijf);
 bijstand aan vrije vakbewegingen en coöperaties zoals ook in eerder AIVadvies is aanbevolen.
5. Ook moeten de rijkere landen in de regio, zoals Saoedi-Arabië, VAE, Qatar en
Iran er door Nederland en de EU op worden aangesproken hun beperkte
focus op veiligheid te verbreden naar die van economische ontwikkeling.

36

Ombuiging van de financiële steunprogramma’s van deze landen in die
richting is gewenst.
De situatie in Syrië en Irak heeft geleid tot een brede internationale coalitie in de
strijd tegen ISIS. Om een dergelijke interventie in goede banen te leiden is het van
belang dat er unity of purpose and strategy aanwezig is. Daar is grote kennis voor
nodig over de strijdende partijen, de lokale conflicten en de wil van de bevolking.
Ook is het commitment van de regionale grootmachten, met name Iran en SaoediArabië van belang. Zij hebben immers de sleutel en het handelingsvermogen om
een uitweg te bieden uit de verschillende conflicten.
De aanbevelingen van de AIV ten aanzien van het extreme geweld in de regio
luiden als volgt:
6. De internationale gemeenschap moet urgent actie nemen om de geldstroom
naar ISIS en al-Nusra en andere jihadistische groepen te beperken.
7. Er dienen maatregelen te worden genomen tegen landen en individuen die
olie en gas kopen van deze extremistische bewegingen.
8. De AIV beveelt aan dat na militair ingrijpen in gewelddadige conflicten de
aandacht niet alleen uitgaat naar wederopbouw, maar ook naar transitional
justice, verzoening en het herstel van verstoorde relaties. Het uitschakelen,
opsluiten of veroordelen van degenen die schuldig zijn aan de
gewelddadigheden, is op zichzelf onvoldoende als men herhaling wil
voorkomen.
De AIV is zich bewust van de dilemma's die zich voordoen. Ondersteunt men
regeringen die weliswaar via democratische weg aan de macht zijn gekomen, maar
die rechten van minderheden met voeten treden? Gaat men om met repressieve
regimes die de democratisering een halt toeroepen, spreekt men met kwaadaardige
potentaten om nog grotere gevaren te bestrijden?
De AIV wijst op de valkuil van het ogenschijnlijk zuivere standpunt (‘niets doen
omdat …’) en verkiest het hanteren van een pragmatisch beleid ten aanzien van de
landen en conflicten in de Arabische regio. Het gaat erom hoe men uiteindelijk de in
de Nederlandse grondwet verankerde doelstelling van de bevordering van de
internationale rechtsorde op de beste wijze dient. Dat daarbij moeilijke keuzes
moeten worden gemaakt is duidelijk. Wat daarbij helder moet zijn is hoe men,
gegeven de beschikbare middelen, denkt dat doel te bereiken (strategie). Dat kan
sterk per land verschillen.
Het aangaan van een dialoog is daarvan een bijzonder belangrijke invulling van de
strategie. Nederland en de EU moeten met de landen van de Arabische regio om
begrip voor elkaars standpunten te creëren het gesprek gaande houden, als het
moet via back channels. Dit zou ook moeten gebeuren met partijen die een minder
schone achtergrond hebben. Ook als dit betekent dat er met leden van het regime
Assad moet worden gesproken. Het criterium zou in de ogen van de AIV moeten
zijn gelegen in het wel of niet voorkomen op de VN-sanctielijst als het gaat om
Syrië.

37

Ten aanzien van het diplomatieke kanaal komt de AIV met de volgende
aanbevelingen:
9. De AIV pleit voor een steviger, geïntegreerd Europees beleid waarin
technische ondersteuning en buitenlands politiek beleid geen los van elkaar
staande grootheden meer zijn. De Hoge Vertegenwoordiger van de EU dient
dan zowel het instrumentarium als het politieke mandaat van de Europese
Raad te krijgen om met de landen in de regio, inclusief de Golfstaten, in
gesprek te gaan.
10.De AIV is voorstander van een pragmatische invulling van het Nederlandse
beleid in de Arabische regio. De AIV vindt dat een stop-and-go beleid op
basis van principiële overwegingen vooral de ontvangers van hulp schaadt.
De AIV kiest wel voor een kritische dialoog met landen in de regio en beveelt
de regering aan het gesprek niet alleen aan te gaan met de landen in
transitie, maar ook de landen in de Golfregio. Maak een analyse van hun
belangen in brede zin en ga daarover met hen in discussie. Bespreek dus ook
praktische zaken als water, energie en klimaat, die mogelijk een positieve
politieke spin-off teweeg kunnen brengen. Tot slot vindt de AIV het van
belang dat de dialoog ook gezocht moet worden met religieuze groepen. Als
de informatievoorziening alleen tot stand komt door met de elite te spreken,
dan worden drijfveren en maatschappelijke ontwikkelingen nooit helemaal
helder en goed te duiden. Ook is de AIV van mening dat strijdende partijen,
mochten ze een weg naar gesprekken weten te vinden, eveneens het oor
verdienen van Nederland en de EU, zo nodig via het tussenstation van
informele, zogenaamde Track II diplomacy. De AIV is zich ervan bewust dat
het leggen van contacten met groepen die het geweld niet schuwen (maar
anders dan bijvoorbeeld ISIS niet uit zijn op de totale vernietiging van
andersdenkenden) mogelijk in eerste instantie op onbegrip zal stuiten. Als dit
echter een dragelijke politieke oplossing naderbij brengt, is dat in het licht
van de geschiedenis een acceptabele prijs.

38

De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum: 16 juni 2014
Betreft: Adviesaanvraag AIV ontwikkelingen in de Arabische reglo
Geachte Voorzitter,
Graag zou het Kabinet van de AIV advies krijgen over het volgende.
De Tweede Kamer verzocht de regering bij motie d.d. 30 juni 2011 van de leden
Hachchi en Timmermans over de actuele situatie In Noord-Afrika en het MiddenOosten, de AIV structureel te vragen om een update van het AlV-advies nr. 75
"Hervormingen in de Arabische Regio: Kansen voor Democratie en Rechtsstaat" van
mei 2011. De eerste update was het AlV-advles nr. 79 "De Arabische regio, een
onzekere toekomst" van juni 2012.
Met deze brief geeft het Kabinet wederom gevolg aan de genoemde motie, die
overigens geen termijnen verbindt aan deze updates. De huidige situatie in de regio
geeft echter reden om op dit moment een vervolgadvies aan de AIV te vragen. Dit
betreft de derde adviesaanvraag over de Arabische regio.
De onderzoeksvragen
Het Kabinet verzoekt de AIV om een update van AlV-advies nr. 79 en die
voornamelijk te richten op de condltlonallteit van de steun aan Arabische landen. In
de Kamerbrief van 22 maart 2013 stelt het Kabinet dat de Nederlandse steun
"afhankelijk (is) van de inzet van die landen zelf om te hervormen", met het
gelijktijdige besef dat "democratisering een langdurig proces is met ups en downs."
Het Nederlands beleid in dezen sluit aan bij het beleid van de Europese Unie inzake
"more for more". Op grond hiervan verzoekt het Kabinet de AIV in ieder geval in te
gaan op de volgende vragen:
1. Wanneer en op welke wijze dienen Nederiand en de EU (ieder op zich, maar
ook in samenhang) hun steun aan Arabische landen aan te passen indien
democratische hervormingen uitblijven of er zelfs sprake is van regressie?
2. Hoe kan daarbij worden vermeden dat het beleid enerzijds grillig wordt als
gevolg van onmiddellijke reacties op ontwikkelingen die nog niet geheel te
dulden zijn en anderzijds juist te traag reageert op dergelijke
ontwikkelingen?

39

3. Op welke wijze kunnen hervormingsgezinde actoren in een land worden onze
referentie ondersteund indien de regering in datzelfde land hervormingen
tegenhoudt of 2014.309314 terugdraait?
4. Wat is de visie van de AIV op de afweging of een sterk signaal moet worden
afgegeven In geval van een ondemocratisch beleid door een specifieke
regering of juist de dialoog met die regering niet moet worden belast? Hoe
kan worden vermeden dat Nederiand en de EU zich door het gebruik van
conditionaliteiten marginaliseren als constructieve gesprekspartners van
betrokken landen, die zich Immers ook tot andere donoren kunnen richten
die niet met dergelijke conditionaliteiten werken?
5. Zou de AIV haar visie op de omgang (criteria, wijze etc.) met islamistische
bewegingen en partijen, inclusief Salafisten, verder kunnen verfijnen ten
opzichte van haar eerdere adviezen?
6. Aan deze vragen en aan het Westerse discours ten aanzien van transitie In
de Arabische regio ligt een assumptie ten grondslag dat er overeenstemming
is over hoe democratisering eruit moet zien. Wat is de visie van de AIV
hierop en in hoeverre zijn verschillende vormen van democratisering
(liberaal, llliberaal etc.) het ondersteunen waard?
Het Kabinet ziet uw aanbevelingen met veel belangstelling tegemoet.
Hoogachtend,
Frans Timmermans
Minister van Buitenlandse Zaken

40