4. Wonen
Rapport brede heroverwegingen

Datum

April 2010

Colofon

Werkgroep

4. Wonen

Bijlage(n)

9

Inlichtingen

Inspectie der Rijksfinanciën
Bureau Beleidsonderzoek
T 070-342 7335
e-mailadres BBO@minfin.nl

Inhoud

Samenvatting—7
1

Inleiding—25

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8

Publiek belang, subsidiëring en ondoelmatigheden op de woningmarkt—27
Publiek belang—27
Huurmarkt—27
Woningcorporaties—31
Rijksbeleid voor stedelijke vernieuwing—33
Koopsector—33
Ruimtelijke ordeningsbeleid en planprocedures—35
Interacties tussen de sectoren—36
Conclusie en de toetscriteria voor beleidsmaatregelen—37

3

Van ondoelmatigheden naar beleidsvarianten—39

4

Beleidsvarianten—45

5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6

Capita selecta—53
Governance van woningcorporaties—53
Belasten en heffen bij eigenaar-verhuurders—54
Ruimtelijke ordening en grond—56
Verkoop van corporatiewoningen aan beleggers—60
Decentralisatie van de huurtoeslag—61
Eigendomsneutrale woontoeslag—62

6

Tot besluit—65
Bijlage 1 Taakopdracht—67
Bijlage 2 Samenstelling van de werkgroep—69
Bijlage 3 Geraadpleegde personen—71
Bijlage 4 Doorrekening van de beleidsvarianten—73
Bijlage 5 Technische specificatie van de varianten—89
Bijlage 6 Effecten op solvabiliteit en liquiditeit van corporaties—93
Bijlage 7 Modules—95
Bijlage 8 Groslijst maatregelen—111
Bijlage 9 Afkortingen—113

Pagina 5

Samenvatting

De overheid intervenieert op ruime schaal in de woningmarkt, bijvoorbeeld via de
huurprijsregulering, de huurtoeslag, de regulering van woningcorporaties en via de
fiscale behandeling van de eigen woning. Dit woningmarktbeleid beoogt publieke
belangen te borgen, zoals de beschikbaarheid, de betaalbaarheid van woningen en
van open ruimte en natuur. Maar er is reden om het woningmarktbeleid te
heroverwegen. Experts stellen dat de woningmarkt ‘disfunctioneert’, dat de situatie
‘urgent’ is, en dat de woningmarkt ‘het vergeten hervormingsdossier’ is.
De werkgroep heeft haar opdracht “identificeer besparingen van ten minste 20%
(dat is € 2,5 miljard per 2015) op het woningmarktbeleid” bezien in het licht van
denkbare hervormingen die het functioneren van de woningmarkt verbeteren, zodat
het beleid de publieke belangen doelmatiger (dat wil zeggen effectiever en
efficiënter) borgt. De werkgroep heeft de ondoelmatigheden op de woningmarkt
geïnventariseerd en daaruit modules van maatregelen afgeleid om die
ondoelmatigheden aan te pakken. Deze modules zijn vervolgens gecombineerd tot
vijf beleidsvarianten. Daaruit blijkt dat de opdracht uitvoerbaar is èn dat er meer
wegen naar Rome leiden. Er is bovendien ruimte om in termen van maatvoering en
hervormingssnelheid andere keuzes te maken, zij het dat de besparingsopbrengst in
2015 dan wel lager is.
Ondoelmatigheden op de woningmarkt
Op de huurmarkt springen, redenerend binnen de logica van het gereguleerde
huursysteem, drie ondoelmatigheden in het oog. Ten eerste dat ook huishoudens
met relatieve hoge inkomens gereguleerde huurwoningen bewonen en daarvoor in
schaarstegebieden minder betalen dan de markthuur. Zij worden in
schaarstegebieden via de gematigde huur als het ware impliciet gesubsidieerd,
terwijl dat gezien het inkomen niet of niet in die mate aan de orde zou hoeven te
zijn. Deze impliciete subsidie belemmert bovendien de doorstroming, omdat deze
huurders weinig reden hebben tot verhuizen (dan verliezen ze immers de impliciete
subsidie), waardoor de woning niet beschikbaar is voor starters met lage inkomens.
Wel is het zo dat de impliciete subsidie bij hogere inkomens er voor zorgt dat de
armoedeval van het huurbeleid bij lagere inkomens beperkt is en dat er wellicht
minder inkomenssegregatie optreedt. Ten tweede houdt de huurregulering weinig
rekening met de gewildheid van een woning. Voor het borgen van beschikbaarheid is
het niet nodig om mensen gesubsidieerd op de duurste plekken te laten wonen. Ten
derde stimuleert de vormgeving van de huurtoeslag mensen maar in beperkte mate
om niet te duur te huren ten opzichte van hun inkomen. Van de huur tussen een
zeker standaardhuurniveau (de kwaliteitskortingsgrens) en een bovengrens (de
aftoppingsgrens) komt voor lage inkomens nu 25% voor eigen rekening en 75%
voor rekening van de overheid. De vraag is of deze compensatie niet te royaal is.
Afhankelijk van de politieke normen die men hanteert voor de doelgroepen voor de
gereguleerde huursector en de huurtoeslag, beslaan deze ondoelmatigheden
tezamen een budgettair c.q. huurbedrag in de orde van grootte van € 2,5 tot 4,5
miljard per jaar.
Bij woningcorporaties, die binnen het kader van het Besluit Beheer Sociale
Huursector (BBSH) bijdragen aan beschikbaarheid, kwaliteit en betaalbaarheid van
wonen, wijzen twee signalen op ondoelmatigheden. Ten eerste, en analoog aan de
eerste ondoelmatigheid in het huurbeleid, dat woningcorporaties lagere huren

Pagina 7

vragen dan de huurprijsregulering toestaat, ook aan hogere inkomens in
schaarstegebieden waar dat gezien het inkomen niet of niet in deze mate aan de
orde zou hoeven te zijn. Ten tweede dat corporaties grote vrijheid hebben om een
eigen afweging te maken waar wel en waar niet (onrendabel) in te investeren,
zonder dat duidelijke checks en balances dwingen deze vrijheid naar behoren te
benutten. Een indirect signaal is dat er financieel zwakke corporaties zijn met grote
sociale opgaven waarbij onderlinge steun zoals beoogd binnen het BBSH niet of
slechts moeizaam tot stand komt. Onduidelijk is daarom of de corporaties het
maatschappelijk maximale uit hun vermogen halen.
De rijkssubsidies voor nieuwbouw en herstructurering, waar een bedrag van
ongeveer een half miljard in omgaat (2010), beogen via fysieke investeringen de
leefbaarheid van wijken te verbeteren en de beschikbaarheid van voldoende
woningen te borgen. De vraag hierbij is, of deze programma’s niet beter lokaal
belegd kunnen worden, omdat de baten van de investeringen voornamelijk lokaal
neerslaan. Waar gemeenten en andere lokale partijen er financieel zwak voor staan
en bovenregionale verevening geen soelaas biedt, zou de rijksoverheid vanuit
solidariteit kunnen bijdragen.
Op de koopmarkt komen drie ondoelmatigheden naar voren. Ten eerste is het de
vraag waarom eigenwoningbezit fiscaal gestimuleerd zou moeten worden in
vergelijking met andere vormen van bezit. De literatuur vindt hier geen
overtuigende argumenten voor, met mogelijk een uitzondering voor een bescheiden
subsidie omdat goed onderhoud positieve effecten heeft voor de buurt. Ten tweede
de vormgeving van de (fiscale) subsidie, die eigenaar-bewoners bijvoorbeeld
stimuleert om langdurig een hoge eigenwoningschuld aan te houden met
bijbehorende risico’s, en om vooral op fiscale gronden
hypotheek(verzekerings)producten aan te schaffen (bijvoorbeeld een
kapitaalverzekering). Bovendien leiden de subsidies in combinatie met restrictief
ruimtelijk ordeningsbeleid slechts tot bescheiden effecten op het woningaanbod en
vooral tot duurdere woningen. Ten derde de overdrachtsbelasting, die fungeert als
een verhuisbelasting en daarmee een goede match tussen mensen en huizen
(doorstroom) en tussen mensen en banen (arbeidsmobiliteit) beperkt. Tezamen gaat
het bij de subsidiëring van de eigen woning om een bedrag van circa 15 mld per
jaar, inclusief bijvoorbeeld het bedrag gemoeid met het niet belasten in box 3 van
de overwaarde op de eigen woning. Dat komt overeen met een subsidiepercentage
van 20% tot 25%. Een groot deel van deze subsidie kan als ondoelmatig
gekenschetst worden.
Koopwoningen zijn de afgelopen decennia flink duurder geworden, zonder dat het
aanbod aan woningen sterk is gestegen. Dat suggereert dat de ruimtelijke ordening
en/of de planprocedures in de weg hebben gestaan van voldoende extra
woningbouw. Maar tegenover deze kosten voor de woningmarkt staan baten in
termen van open ruimte en natuur. Omdat deze baten moeilijk in geld uit te
drukken zijn, is onduidelijk hoe de balans uitvalt. Wel zijn er aanwijzingen dat de
planprocedures ondoelmatig zijn: complex, langdurig en kostbaar, zonder dat
daardoor de afweging van belangen binnen het ruimtelijke domein beter wordt. Zo is
de proceduretijd tot de start van een woningbouwproject opgelopen van 33
maanden in 1970 tot 90 maanden in 2008.

Pagina 8

Hervorming
Uit deze ondoelmatigheden komt in abstracto een helder plan van aanpak voor de
woningmarkt naar voren:
•
breng de huurprijsregulering meer in lijn met de gewildheid van de woning, en
verlies daarbij de betaalbaarheid voor lage inkomens niet uit het oog;
•
richt de impliciete en expliciete subsidies op de huurmarkt meer op de lage
inkomens. Verhoog de huren voor hogere inkomens, zeker in
schaarstegebieden;
•
bevorder een betere aanwending van het vermogen van de woningcorporaties;
•
beperk de omvang van fiscale subsidies en pak de fiscale regels aan die het
aflossen van hypotheekschulden onaantrekkelijk maken. Vorm de
overdrachtsbelasting om van een belasting op verhuizen in een belasting op
bezit;
•
hervorm de planprocedures tot een efficiënte afweging van belangen.
Voor een beoordeling van het plan van aanpak, en voor uitwerking in
beleidsvarianten, is ook van belang zicht te hebben op de effecten op andere
aspecten dan alleen de doelmatigheid op de woningmarkt. De woningmarkt is een
vertrouwensmarkt, waardoor effecten op huizenprijzen van belang zijn. Wanneer de
huur meer in overeenstemming komt met de gewildheid van de woning, kan
inkomenssegregatie in wijken toenemen. Beperking van subsidies op de eigen
woning verlaagt het investeringsniveau in woningbouw. Naarmate woonsubsidies
zich meer richten op de lagere inkomens, nemen de armoedeval, de marginale druk
en het risico op inkomenssegregatie toe.
Maatvoering en transitie
Maatvoering en geleidelijkheid is zeer belangrijk bij de uitvoering van dit plan van
aanpak. Het is ondenkbaar dit plan vandaag te starten en morgen af te ronden. Wel
is denkbaar dat een hervorming van de woningmarkt op korte termijn start, en
vervolgens geleidelijk over een reeks van jaren zijn beslag krijgt. Aannemelijk is dat
geleidelijkheid en begrijpelijkheid van de transitie bijdraagt aan acceptatie en
accommodatie door huurders en kopers. Geleidelijkheid zorgt ervoor dat de jaar-opjaar inkomenseffecten beperkt zijn, zodat mensen hun consumptiepakket en hun
arbeidsaanbod geleidelijk kunnen aanpassen. Geleidelijkheid zorgt ervoor dat
mensen tijd hebben om de financiering van de eigen woning aan te laten sluiten bij
nieuwe fiscale regels. Geleidelijkheid voorkomt dat kopers die gisteren
overdrachtsbelasting betaald hebben, vanaf vandaag nogmaals ten volle belast
worden. Geleidelijkheid zorgt ervoor dat het aantal mensen met een
hypotheekschuld hoger dan de waarde van de woning beperkt blijft, waarbij deze in
niet al te lange tijd door inflatie vermindert en de betreffende mensen weer kunnen
doorstromen naar een ander huis. Geleidelijkheid is ook van belang voor financiële
stabiliteit.
Hoe geleidelijk een transitie ook is, de huizenprijzen passen zich snel aan, waardoor
de bestaande huiseigenaren een vermogensverlies ervaren. In de huizenprijs zijn
namelijk de toekomstige subsidies op de eigen woning verdisconteerd. Hoe
geleidelijker de transitie, hoe langer subsidies in stand blijven, des te kleiner de
huizenprijsdaling, maar ook deze kleinere daling manifesteert zich snel.
Samengevat is er een afruil tussen het gemak c.q. de moeite waarmee de
samenleving een woningmarkthervorming kan accommoderen en de
besparingsopbrengst per 2015. Gegeven de taakopdracht heeft de werkgroep
gezocht naar hervormingen die de gevraagde besparingen in 2015 opleveren. Bij

Pagina 9

wijze van alternatief kan ook gezocht worden naar hervormingen die weliswaar in
2015 minder besparen, maar op langere termijn meer besparen, en die daardoor
een kleiner beroep doen op het aanpassingvermogen van partijen op de
woningmarkt.
Extra huuropbrengsten zijn nog geen besparing
De varianten stellen hervorming van de gereguleerde huurmarkt voor die leiden tot
extra huuropbrengsten. Deze vloeien naar verhuurders, en niet naar de schatkist.
Hervorming van de huurmarkt impliceert daarom nog geen besparing. Sterker, in
bepaalde beleidsvarianten gaan de huren in schaarstegebieden fors omhoog, en
vindt compensatie plaats via de huurtoeslag, waardoor zonder aanvullende
maatregelen de overheid juist meer uitgaven doet. De beleidsvarianten benutten de
voorgestelde bezitsbelasting om de extra huuropbrengsten van verhuurders door te
geleiden naar de schatkist. Via tariefsdifferentiatie kan de bezitsbelasting gericht
worden op de eigenaar-verhuurder van gereguleerde huurwoningen, die door de
hervorming van de huurregulering meer huuropbrengsten kan realiseren.
Aandachtspunt is dat deze belasting een negatief effect kan hebben op de
investeringscapaciteit van corporaties in krimpgebieden.
Naar concrete beleidsvarianten
De werkgroep heeft uit een set van elf modules vijf beleidsvarianten samengesteld.
Deze verschillen er in of zij de ondoelmatigheden binnen de bestaande systemen
van huurregulering respectievelijk fiscale faciliëring van de eigen woning aanpakken,
of juist een ander systeem voorstellen. Gemeenschappelijke elementen in alle vijf
varianten zijn de geleidelijke beëindiging van de vrijstelling voor de
kapitaalverzekering eigen woning (en de soortgelijke spaarrekening eigen woning en
het beleggingsrecht eigen woning), de geleidelijke omvorming van de
overdrachtsbelasting tot een bezitsbelasting, en de aanpak van de planprocedures.
Voor eigenaar-bewoners kan deze bezitsbelasting wel of niet geïntegreerd worden in
de fiscale behandeling van de eigen woning. De tariefstelling van de bezitsbelasting
voor verhuurders is zodanig dat de extra huuropbrengsten naar de schatkist
toevloeien.
De besparingsopbrengst gaat in een aantal varianten de in de taakopdracht
gevraagde € 2,5 mld in 2015 te boven. Dat surplus kan – indien men dat politiek
wenst – teruggesluisd worden via bijvoorbeeld de tarieven van de
inkomstenbelasting. Zo’n terugsluis beperkt de negatieve koopkrachteffecten van de
beleidsvarianten en indirect ook het negatieve effect op de huizenprijzen.
Variant A
Variant A zet een betekenisvolle stap naar een doelmatiger woningmarktbeleid
binnen de bestaande institutionele structuren. De huur voor huishoudens in
gereguleerde huurwoningen met een inkomen van meer dan 33.000 euro groeit
sneller toe naar de maximale huur, voor zover deze lager is dan de markthuur voor
de betreffende woning. De maximale huur gaat in de meest aantrekkelijke regio’s
omhoog door toekenning van maximaal 25 extra punten op grond van de
gemiddelde woz-waarde in de regio. Voor de koopmarkt geldt dat de
hypotheekrente aftrekbaar is alsof eigenaar-bewoners hun hypotheekschuld volgens
een annuïtair schema aflossen. Verder wordt de renteaftrek afgetopt voor de
hoogste inkomens (maximum aftrekpercentage van 42%) en voor de duurste huizen
(aftrek tot een eigenwoningschuld van 500.000 euro). Voor de woningcorporaties
zet de variant in op prestatieafspraken over investeringen en op verevening ten
gunste van arme corporaties met grote maatschappelijke opgaven. Er komt een

Pagina 10

investeringsbudget van € 0,8 miljard per jaar voor financieel zwakke gemeenten
met bedreigde wijken, krimpsituaties of nieuwbouwopgaven.
Variant A levert een budgettaire besparing van circa € 3 mld in 2015 en € 6,5 mld in
2020. De subsidiepercentages dalen voor de huur van 49% naar 40% (2020) en
voor koop van 25% naar 19% (2020). Het gemiddelde koopkrachteffect voor
huurders is -3½% en voor kopers -2¾% (2020). De huizenprijzen dalen met circa
9%. De welvaartswinst van een beter functionerende woningmarkt bedraagt circa €
4 mld in 2020. Aandachtspunt is de uitvoeringslast van een forfaitair annuïtaire
hypotheekrenteaftrek; een simpelere vorm is een annuïtaire renteaftrek waarbij een
ieder gedurende bijvoorbeeld 30 jaren van zijn of haar leven recht heeft op aftrek
van een annuïtair dalend percentage van de hypotheekrente.
Variant B
Variant B zet ten opzichte van variant A voor de huurregulering de stap naar een
ander systeem. In de eerste plaats correspondeert de huur met de schaarste van de
woning, waarmee een doelmatige allocatie van huurwoningen bevorderd wordt. In
de tweede plaats wordt de bestaande huurtoeslag uitgebreid om negatieve
inkomenseffecten voor lagere inkomens te beperken. Concreet wordt de maximale
huur gereguleerd op 4,5% van de woz-waarde van de woning en wordt
betaalbaarheid geborgd via verhoging en verlenging van de huurtoeslagtabel,
waarbij de eigen bijdrage bij huren boven een standaardniveau (kwaliteitskorting)
wordt aangescherpt. De rol van woningcorporaties bij inkomensondersteuning via
gematigde huren wordt hierbij in belangrijke mate overgenomen door de overheid
als huurtoeslagverstrekker. De maatregelen hebben tot gevolg dat de impliciete
subsidies sterk verminderen (van 39% naar 16% in 2020), en de expliciete
huurtoeslagsubsidie belangrijk toeneemt (van 9% naar 25% in 2020). Ten opzichte
van variant A gaat het in deze variant om fors meer extra huuropbrengsten,
waardoor het belang van de bezitsbelasting toeneemt om deze opbrengsten door te
geleiden naar de schatkist. Voor de koopmarkt kiest deze variant voor dezelfde
aanpak als A, echter zonder de aanvullende beperking voor hoge inkomens en dure
huizen.
Variant B levert een budgettaire besparing van circa € 3 mld in 2015 en € 7 mld in
2020. De subsidiepercentages dalen voor de huur van 49% naar 41% (2020) en
voor koop van 25% naar 21% (2020). Het gemiddelde koopkrachteffect voor
huurders is -4¾% en voor kopers -2% (2020). De huizenprijzen dalen met circa
8%. De welvaartswinst van een beter functionerende woningmarkt bedraagt circa €
3 mld in 2020. Omdat de huren de schaarste gaan reflecteren, kan
inkomenssegregatie in wijken toenemen. De aanzienlijke toename van het bedrag
dat in de huurtoeslag omgaat, vergroot de marginale druk.
Variant C
Variant C zet ten opzichte van variant A juist voor de koopsfeer de stap naar een
ander systeem. Voor de huursfeer is variant C gelijk aan A, met aanvullend een
aanscherping van de eigen bijdrage bij huren boven een standaardniveau
(kwaliteitskorting). De eigen woning en de eigenwoningschuld verhuizen van box 1
naar box 3. Daarmee verdwijnt de prikkel om aan de ene kant een hoge
eigenwoningschuld te hebben en aan de andere kant (belastingvrij) te sparen en te
beleggen. De eigen woning wordt in principe gelijk behandeld als andere vormen
van vermogen. Maar omdat de eigen woning in tegenstelling tot andere vormen van
vermogen ook een consumptiekarakter heeft, is er een drempel- en een procentuele
vrijstelling voor de belastbare woz-waarde in box 3.

Pagina 11

Doorgerekend is een variant C met een vrijstelling in box 3 van de eerste 150.000
euro woz-waarde en 50% van het meerdere, en een transitietraject van 10 jaar. In
dat geval levert variant C een budgettaire besparing van circa € 5 mld in 2015 en €
11 mld in 2020. De subsidiepercentages dalen voor de huur van 49% naar 40%
(2020) en voor koop van 25% naar 12% (2020). Het gemiddelde koopkrachteffect
voor huurders is -4% en voor kopers -6% (2020). De huizenprijzen dalen met circa
12%. De welvaartswinst van een beter functionerende woningmarkt bedraagt circa
€ 8 mld in 2020.
Variant D
Variant D voert voor zowel de huur- als de koopmarkt systeemwijzigingen door en is
daarmee de tegenpool van variant A. Deze variant combineert dus de aanpak van
variant B voor de huurmarkt en de woningcorporaties, en die van variant C voor de
koopmarkt.
Doorgerekend is een variant D20 met een vrijstelling in box 3 van de eerste
150.000 euro woz-waarde en 50% van het meerdere, en een transitietraject van 20
jaar, en een variant D10 met een transitietraject van 10 jaar. Variant D20 levert een
budgettaire besparing van circa € 4 mld in 2015 en € 8 mld in 2020. De
subsidiepercentages dalen voor de huur van 49% naar 41% (2020) en voor koop
van 25% naar 19% (2020). Het gemiddelde koopkrachteffect voor huurders is 4¾% en voor kopers -3% (2020). De huizenprijzen dalen met circa 10%. De
welvaartswinst van een beter functionerende woningmarkt bedraagt circa € 4 mld in
2020. Bij variant D10 is de besparing circa € 6 mld in 2015 en € 13 mld in 2020. Het
gemiddelde koopkrachteffect voor kopers is -6% (2020). De huizenprijzen dalen met
12%. De welvaartswinst van een beter functionerende woningmarkt bedraagt circa
€ 8 mld in 2020.
Omdat de huren de schaarste gaan reflecteren, kan inkomenssegregatie in wijken
met een homogene huizenvoorraad toenemen. De aanzienlijke toename van het
bedrag dat in de huurtoeslag omgaat, vergroot de marginale druk.
Variant E
Variant E heeft dezelfde grondgedachte als variant D, namelijk dat zowel voor de
koop- als de huurmarkt systeemwijzigingen noodzakelijk zijn, maar geeft dat voor
de koopmarkt vorm door defiscalisering van de eigen woning. Dat betekent dat de
eigen woning en de eigenwoningschuld volledig uit de inkomstenbelasting
verdwijnen. Eigenaar-bewoners kunnen hypotheekrente niet meer aftrekken, maar
worden ook niet belast voor de waarde van de eigen woning in de
inkomstenbelasting.
Doorgerekend is een variant E waar in de eigen woning in 30 jaar gedefiscaliseerd
wordt. In dat geval levert variant E een budgettaire besparing van circa € 4 mld in
2015 en € 8 mld in 2020. De subsidiepercentages dalen voor de huur van 49% naar
41% (2020) en voor koop van 25% naar 19% (2020). Het gemiddelde
koopkrachteffect voor huurders is -4¾% en voor kopers -2¾% (2020). De
huizenprijzen dalen met circa 13%. De welvaartswinst van een beter functionerende
woningmarkt bedraagt circa € 4 mld in 2020. Omdat de huren de schaarste gaan
reflecteren, kan inkomenssegregatie in wijken met een homogene huizenvoorraad
toenemen. De aanzienlijke toename van het bedrag dat in de huurtoeslag omgaat,
vergroot de marginale druk.

Pagina 12

Overige beleidskeuzes
Om te komen tot een aantoonbaar betere benutting van het maatschappelijk
vermogen van de woningcorporaties, kan tussen twee verbeteringspaden gekozen
worden. Op het ene pad spreekt de overheid de corporaties scherper aan op hun
bijdrage aan brede maatschappelijke taken. Op het andere pad richt de overheid de
corporaties op een strikte taakopvatting en creëert zij toegang tot het dan
beschikbaar komende vermogen ten bate van taken in het algemeen belang. Welke
benadering men ook kiest, het is in ieder geval van belang om duidelijker te
definiëren wie tot de doelgroep van de woningcorporaties behoort. Ook is het zaak
meer inzicht en grip op de efficiëntie van de bedrijfsvoering van corporaties te
hebben, gezien de jarenlange relatief sterke stijging van de bedrijfslasten.
Uit een heldere definitie van de doelgroep van de corporaties volgt ook een helder
beeld over het verkooppotentieel. Bij een ruime definitie blijkt een verdubbeling of
zelfs verdriedubbeling van de jaarlijkse verkopen (deels in verhuurde staat) mogelijk
in de komende 10 jaar. De jaarlijkse opbrengsten uit extra verkoop zouden dan
€ 1,5-3 miljard kunnen bedragen. Aanbeveling is om de komende tijd op basis van
een heldere definitie van de doelgroep en een prognose van de ontwikkeling van de
doelgroep nader te bepalen hoe groot het verkooppotentieel van de corporaties is,
ook rekening houdend met de nieuwbouw van huurwoningen door corporaties.
In de sfeer van de ruimtelijke ordening kan geconcludeerd worden dat er ook binnen
de Randstad – op enkele regio’s daarbinnen na - voldoende ruimte is voor extra
woningbouw, zonder gebieden van bijzondere natuur- of landschapswaarde aan te
tasten. Het is wel zaak hier voortdurend een vinger aan de pols te houden om
vroegtijdig knelpunten in plancapaciteit op te sporen en daar oplossingen voor te
zoeken. De huidige planprocedures hinderen een efficiënte afweging van belangen
om die capaciteit ook te benutten. Een herziening van het omgevingsrecht en de
besluitvormingsprocessen daaromheen is niet eenvoudig, maar kan tot substantiële
besparingen leiden. De werkgroep beveelt aan om op het terrein van de procedures
concrete en meetbare doelstellingen te formuleren om te komen tot reductie van de
huidige lengte daarvan. De werkgroep beveelt verder aan om voor het redesign van
de procedures een regeringscommissaris aan te stellen.
De werkgroep heeft zich ook gebogen over de vraag of er doelmatigheidswinst
mogelijk is door decentralisatie van de huurtoeslag naar de gemeenten. Conclusie is
dat eerst meer zicht nodig is op het besparingspotentieel van de verschillende
decentralisatie-opties.
Tot besluit
De werkgroep is gevraagd haar rapport een maand eerder op te leveren. Dat is
gelukt, maar de werkgroep heeft slechts beperkt kunnen discussiëren over de
doorrekening van de varianten, en het is niet mogelijk geweest om op basis van
voortschrijdend inzicht de varianten aan te passen. De werkgroep stelt voor dat bij
een verdere uitwerking de beleidsvarianten nader op maatvoering en transitie
doorgerekend worden, en indien gewenst ook voor afzonderlijke groepen op de
woningmarkt. Daarbij dient ook te worden gekeken naar arbeidsmarktprikkels
samenhangend met marginale druk.
De werkgroep beseft tot slot dat veranderingen in de opzet en werking van de
woonmarkt ingrijpend zijn voor de samenleving en daarmee niet eenvoudig. Daarbij
moet echter overwogen worden dat door de centrale invalshoek van de werkgroep
om de verbeteringen daar te zoeken waar de ondoelmatigheden op de woningmarkt

Pagina 13

momenteel groot zijn, niet alleen een bijdrage kan worden geleverd aan het gezond
maken van de overheidsfinanciën, maar op langere termijn ook aan een hoger
welvaartsniveau in Nederland.

Pagina 14

Thema 4 Wonen
Beleidsvariant A
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s

Variant A

Onderbouwing en maatschappelijke effecten

2011

2012

2013

2014

2015

2020

0

0,7

1,4

2,1

2,9

6,5

Omschrijving variant
• Impliciete subsidie van huurregulering toespitsen
op lage inkomens door inkomens boven 33.000
euro in gereguleerde huurwoningen in
schaarstegebieden sneller de maximale huur te
laten betalen. Toekenning van maximaal 25
punten o.b.v de gemiddelde woz-waarde in regio.
Subsidiepercentage huurmarkt daalt van 49% naar
40% (2020, t.o.v. basispad).
• Vermindering van (fiscale) subsidie op eigen
woning door annuïtaire hypotheekrenteaftrek,
aftopping van aftrekpercentage op 42%, aftopping
van fiscale eigenwoningschuld op 500.000 euro, en
beëindiging vrijstelling kapitaalverzekering eigen
woning. Subsidiepercentage koopmarkt daalt van
25% naar 19% (2020, t.o.v. basispad)
• Omvorming van overdrachtsbelasting in
bezitsbelasting. Bezitsbelasting geleidt extra
huurpenningen door naar schatkist.
• Overheid spreekt woningcorporaties scherp aan op
hun bijdrage aan brede maatschappelijke taken.
Investeringsbudget voor bedreigde wijken,
krimpgebieden en complexe nieuwbouwlocaties in
plaats van huidige ISV/BLS-regelingen.
• Herziening van planprocedures op basis van
meetbare doelstellingen.

Besparingen in 2011-2015
In miljarden

• Huurders met hogere inkomens in
schaarstegebieden worden minder gesubsidieerd.
Zij stromen eerder door, waardoor woningen voor
starters met lage inkomens vrijkomen. Huurders
betalen meer voor woningen in gewilde regio’s dan
voor woningen in minder gewilde regio’s. Daardoor
verbetert de allocatie van woningen. De
huurmaatregelen kunnen inkomenssegregatie doen
toenemen. Armoedeval rond inkomensgrens.
• Kopers gaan meer aflossen en kopen eenvoudiger
hypotheekproducten.
• Huizenprijzen dalen met circa 9%; dure huizen
dalen meer, goedkope huizen dalen minder.
• Huurverhoging voor hogere inkomens en
omvorming van de overdrachtsbelasting bevordert
doorstromen. Kopers die door de huizenprijsdaling
met een restschuld te maken krijgen, stromen
minder snel door, totdat restschuld door inflatie
geërodeerd is.
• Door het scherp aanspreken van woningcorporaties
en door het investeringsbudget kan de
woonkwaliteit in kwetsbare gebieden toenemen.
• Welvaartswinst van een beter werkende
woningmarkt is circa 4 mld (2020).

Implementatie
• De maximale huurverhoging voor huishoudens tot
33.000 euro wordt 1%-punt boven inflatie. Voor
huishouden boven 33.000 euro 6%-punt boven
inflatie.
• Maatregelen zijn doorgerekend met een
transitiepad van 10 jaar. De annuïtaire
hypotheekrenteaftrek bereikt zijn structurele
besparing in 2042; ten opzichte van 2020 betekent
dat een extra besparing van circa 3 mld. Een
forfaitair annuïtaire hypotheekrenteaftrek verhoogt
de uitvoeringskosten; een eenvoudigere variant is
denkbaar.

Pagina 16

Thema 4 Wonen
Beleidsvariant B
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s

Variant B

Onderbouwing en maatschappelijke effecten

2011

2012

2013

2014

2015

2020

0

0,7

1,5

2,2

3,0

7

Omschrijving variant
• Huurregulering o.b.v. WOZ-waarde van de woning.
Betaalbaarheid wordt geborgd door uitbouw van
huurtoeslagtabel. Aanscherping eigen bijdrage van
huurtoeslagontvangers boven (verhoogde)
standaardhuur (kwaliteitskorting).
Subsidiepercentage huurmarkt daalt van 49% naar
41% (2020, t.o.v. basispad), waarbij impliciete
subsidies sterk dalen en expliciete subsidies
(huurtoeslag) toenemen.
• Vermindering van (fiscale) subsidie op eigen
woning door annuïtaire hypotheekrenteaftrek en
beëindiging vrijstelling kapitaalverzekering eigen
woning. Subsidiepercentage koopmarkt daalt van
25% naar 21% (2020, t.o.v. basispad)
• Omvorming van overdrachtsbelasting in
bezitsbelasting. Bezitsbelasting geleidt extra
huurpenningen door naar schatkist.
• Woningcorporaties behouden hun sociale taken in
de wijk, maar huurtoeslag neemt taak
betaalbaarheid over. Beëindiging ISV/BLSregelingen.
• Herziening van planprocedures op basis van
meetbare doelstellingen.

Besparingen in 2011-2015
In miljarden

• Huren gaan meer de aantrekkelijkheid van de
woning representeren, verbetert de allocatie van
woningen. Hogere huren in schaarstegebieden, op
de meest aantrekkelijke locaties verdubbeling.
Meer huurtoeslag voor lage en middeninkomens
door uitbouw huurtoeslagtabel; niet voor hoge
inkomens; marginale druk neemt hierdoor toe.
• Huurtoeslagontvangers betalen een groter deel van
de huur zelf, indien zij een relatief dure woning
bewonen. Risico op meer inkomenssegregatie.
• Kopers gaan meer aflossen en kopen eenvoudige
hypotheekproducten.
• Huizenprijzen dalen met circa 8%.
• Huurverhoging voor hogere inkomens en
omvorming van de overdrachtsbelasting bevordert
doorstroming. Kopers met een restschuld vanwege
huizenprijsdaling, stromen minder snel door, totdat
inflatie de restschuld heeft geërodeerd.
• Welvaartswinst van een beter werkende
woningmarkt is circa 3 mld (2020).

Implementatie
• De maximale huur is 4,5% van de WOZ-waarde.
Deze 4,5% is af te leiden van de huidige huur in
perifere gebieden, en van de commerciële
rendementseis verminderd met het
prijsopdrijvende effect van koopsubsidies.
• Maatregelen zijn doorgerekend met transitiepad
van 10 jaar. Annuïtaire hypotheekrenteaftrek
bereikt structurele besparing in 2042; tussen 2020
en 2042 een extra besparing van circa 3 mld.
Uitvoeringskosten hoger bij forfaitair annuïtaire
hypotheekrenteaftrek; eenvoudigere variant is
denkbaar.
• Extra huuropbrengsten zijn omvangrijk, extra
huurtoeslaguitgaven ook; voor besparing is
doorgeleiding van huuropbrengsten via
bezitsbelasting cruciaal.

Pagina 18

Thema 4 Wonen
Beleidsvariant C
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s

Variant C

Onderbouwing en maatschappelijke effecten

2011

2012

2013

2014

2015

2020

0

1,2

2,5

3,7

5,0

11

Omschrijving variant
• Impliciete subsidie van huurregulering toespitsen
op lage inkomens door inkomens boven 33.000
euro in gereguleerde huurwoningen in
schaarstegebieden sneller de maximale huur te
laten betalen. Toekenning van maximaal 25
punten o.b.v. gemiddelde woz-waarde in regio.
Aanscherping van de kwaliteitskorting.
Subsidiepercentage huurmarkt daalt van 49% naar
40% (2020, t.o.v. basispad).
• Vermindering van (fiscale) subsidie op eigen
woning door verhuizing van box 1 naar box 3 en
beëindiging vrijstelling kapitaalverzekering eigen
woning. Subsidiepercentage koopmarkt daalt van
25% naar 12% (2020, t.o.v. basispad).
• Omvorming van overdrachtsbelasting in
bezitsbelasting. Bezitsbelasting geleidt extra
huurpenningen door naar schatkist.
• Overheid spreekt woningcorporatie scherp aan op
hun bijdrage aan brede maatschappelijke taken.
Investeringsbudget voor bedreigde wijken,
krimpgebieden en complexe nieuwbouwlocaties in
plaats van huidige ISV/BLS-regelingen.
• Herziening van planprocedures op basis van
meetbare doelstellingen.

Besparingen in 2011-2015
In miljarden

• Huurders met hogere inkomens in
schaarstegebieden worden minder gesubsidieerd.
Zij stromen eerder door, waardoor woningen voor
starters met lage inkomens vrijkomen. Huurders
betalen meer voor woningen in gewilde regio’s dan
voor woningen in minder gewilde regio’s. Daardoor
verbetert de allocatie van woningen. Door de
aanscherping van de kwaliteitskorting in de
huurtoeslag en de huurverhoging in gewilde regio’s
kan inkomenssegregatie toenemen. Armoedeval
rond inkomensgrens.
• Kopers gaan meer aflossen en kopen eenvoudige
hypotheekproducten.
• Huizenprijzen dalen met circa 12%; dure huizen
dalen meer, goedkope huizen dalen minder.
• Huurverhoging voor hogere inkomens en
omvorming van de overdrachtsbelasting bevordert
doorstromen. Kopers die door de huizenprijsdaling
met een restschuld te maken krijgen, stromen
minder snel door, totdat de restschuld door inflatie
geërodeerd is.
• Door het scherp aanspreken van woningcorporaties
en door het investeringsbudget neemt de
woonkwaliteit in kwetsbare gebieden toe.
• Welvaartswinst van een beter werkende
woningmarkt is circa 8 mld (2020).

Implementatie
• De maximale huurverhoging voor huishoudens tot
33.000 euro wordt 1%-punt boven inflatie. Boven
33.000 euro 6%-punt boven inflatie.
• Gerekend is met een vrijstelling in box 3 van de
eerste 150.000 euro WOZ-waarde en 50% over
het meerdere, met een transitiepad van 10 jaar.

Pagina 20

Thema 4 Wonen
Beleidsvariant D
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s

Onderbouwing en maatschappelijke effecten

2011

2012

2013

2014

2015

2020

Variant D20

0

0,9

1,9

2,8

3,8

8

Variant D10

0

1,4

2,8

4,2

5,6

12,5

Omschrijving variant
• Huurregulering o.b.v. WOZ-waarde van de woning.
Betaalbaarheid wordt geborgd door uitbouw van
huurtoeslagtabel. Aanscherping eigen bijdrage
huurtoeslagontvangers boven een (verhoogde)
standaardhuur (kwaliteitskorting).
Subsidiepercentage huurmarkt daalt van 49% naar
41% (2020, t.o.v. basispad), waarbij impliciete
subsidies sterk dalen en expliciete subsidies
(huurtoeslag) toenemen.
• Vermindering van (fiscale) subsidie op eigen
woning door verhuizing van box 1 naar box 3 en
beëindiging vrijstelling kapitaalverzekering eigen
woning in 10 (D10) of 20 (D20) jaar.
Subsidiepercentage koopmarkt daalt van 25% naar
19% (D20) en naar 12% (D10) (2020, t.o.v.
basispad)
• Omvorming van overdrachtsbelasting in
bezitsbelasting. Bezitsbelasting geleidt extra
huurpenningen door naar schatkist.
• Woningcorporaties behouden hun sociale taken in
de wijk, maar huurtoeslag neemt taak van
betaalbaarheid over. Beëindiging ISV/BLSregelingen.
• Herziening van planprocedures op basis van
meetbare doelstellingen.

Besparingen in 2011-2015
In miljarden

• Door huren de aantrekkelijkheid van de woning te
laten representeren, verbetert de allocatie van
woningen. In schaarstegebieden gaat iedereen
hogere huren betalen, op de meest aantrekkelijke
locaties verdubbelen de huren. Lage en
middeninkomens worden door de uitbouw van de
huurtoeslagtabel gecompenseerd; hoge inkomens
niet; marginale druk neemt hierdoor toe.
• Huurtoeslagontvangers betalen een groter deel van
de huur zelf, indien zij een relatief dure woning
bewonen. Risico op meer inkomenssegregatie.
• Kopers gaan meer aflossen en kopen eenvoudige
hypotheekproducten.
• Huizenprijzen dalen met 10% (D20) en 12%
(D10).
• Huurverhoging voor hogere inkomens en
omvorming van de overdrachtsbelasting bevordert
doorstromen. Kopers die door de huizenprijsdaling
met een restschuld te maken krijgen, stromen
minder snel door, totdat de restschuld door inflatie
geërodeerd is.
• Welvaartswinst van een beter werkende
woningmarkt is circa 4 mld (D20) en 8 mld (D10)
(2020).

Implementatie
• De maximale huur is 4,5% van de WOZ-waarde.
Deze 4,5% correspondeert met de huidige huur in
perifere gebieden, en met de rendementseis van
commerciele verhuurders verminderd met het
prijsopdrijvende effect van de koopsubsidies.
• Omdat de extra huuropbrengsten groot zijn, en
omdat de extra huurtoeslaguitgaven voor rekening
van de overheid komen, is de bezitsbelasting als
instrument van doorgeleiding van de extra
huuropbrengsten cruciaal voor de totale besparing.
• Gerekend is met een vrijstelling in box 3 van de
eerste 150.000 euro WOZ-waarde en 50% over
het meerdere, met een transitiepad van 10 (D10)
en 20 (D20) jaar.

Pagina 22

Thema 4 Wonen
Beleidsvariant E
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s

Variant E

Onderbouwing en maatschappelijke effecten

2011

2012

2013

2014

2015

2020

0

0,9

1,8

2,7

3,7

8

Omschrijving variant
• Huurregulering o.b.v. WOZ-waarde van de woning.
Betaalbaarheid wordt geborgd door uitbouw van de
huurtoeslagtabel. Aanscherping eigen bijdrage
huurtoeslagontvangers boven (verhoogde)
standaardhuur (kwaliteitskorting).
Subsidiepercentage huurmarkt daalt van 49% naar
41% (2020, t.o.v. basispad), waarbij impliciete
subsidies sterk dalen en expliciete subsidies
(huurtoeslag) toenemen.
• Vermindering van (fiscale) subsidie op eigen
woning door defiscaliseren van eigen woning en
schuld uit de inkomstenbelasting, inclusief
beëindiging vrijstelling kapitaalverzekering eigen
woning. Subsidiepercentage koopmarkt daalt van
25% naar 19% (2020, t.o.v. basispad).
• Omvorming van overdrachtsbelasting in
bezitsbelasting. Bezitsbelasting geleidt extra
huurpenningen door naar schatkist.
• Woningcorporaties behouden hun sociale taken in
de wijk, maar huurtoeslag neemt taak van
betaalbaarheid over. Beëindiging ISV/BLSregelingen.
• Herziening van planprocedures.

Besparingen in 2011-2015
In miljarden

• Door huren de aantrekkelijkheid van de woning te
laten representeren, verbetert de allocatie van
woningen. In schaarstegebieden gaat iedereen
hogere huren betalen, op de meest aantrekkelijke
locaties verdubbelen de huren. Lage en
middeninkomens worden door de uitbouw van de
huurtoeslagtabel gecompenseerd; hoge inkomens
niet; marginale druk neemt hierdoor toe.
• Huurtoeslagontvangers betalen een groter deel van
de huur zelf, indien zij een relatief dure woning
bewonen. Risico op meer inkomenssegregatie.
• Kopers gaan meer aflossen en kopen eenvoudiger
hypotheekproducten. Hierdoor bouwen ze schulden
en rentelasten in de loop der tijd af.
• Huizenprijzen dalen met circa 13%.
• Huurverhoging voor hogere inkomens en
omvorming van de overdrachtsbelasting bevordert
doorstromen. Kopers die door de huizenprijsdaling
met een restschuld te maken krijgen, stromen
minder snel door, totdat de restschuld door inflatie
geërodeerd is.
• Welvaartswinst van een beter werkende
woningmarkt is circa 4 mld (2020).

Implementatie
• De maximale huur is 4,5% van de WOZ-waarde.
Deze 4,5% correspondeert met de huidige huur in
perifere gebieden, en met de rendementseis van
commerciele verhuurders verminderd met het
prijsopdrijvende effect van de koopsubsidies.
• Omdat de extra huuropbrengsten groot zijn, en
omdat de extra huurtoeslaguitgaven voor rekening
van de overheid komen, is de bezitsbelasting als
instrument van doorgeleiding van de extra
huuropbrengsten cruciaal voor de totale besparing.
• Gerekend is met transitiepad van 30 jaar.

Pagina 24

1

Inleiding

Wonen doen we allemaal. Wonen interesseert ons ook allemaal. Dat blijkt niet alleen
uit de populariteit van woonbladen en televisieprogramma’s over woonleed en
woonplezier. Het blijkt ook uit harde statistieken. De waarde van de Nederlandse
woningvoorraad is ongeveer 1700 miljard euro, waar een woningschuld in de orde
van 700 miljard tegenover staat. Het vermogen in steen bedraagt dus zo’n 1000
miljard. En daardoor wordt ook een flink deel van ons inkomen besteed aan wonen.
In 2009 besteedde een gemiddelde huurder 23% van het besteedbaar inkomen aan
wonen en een eigenaar-bewoner 16%. Uit de volgende tabel blijkt verder dat we in
het algemeen tevreden zijn over onze woning en onze woonomgeving.
Tabel 1.1 Tevredenheid over woonomgeving en wonen in Nederland en in
de steden (WoON2006)
Nederland

Steden

Woonomgeving

85,6

81,3

Woning

90,4

87,1

Tabel ontleend aan “De Sociale Staat van Nederland 2009” van het Sociaal Cultureel Planbureau

Wonen is dus belangrijk voor ons en daarmee ook de rol die de overheid op het
terrein van wonen speelt. Die rol is substantieel. Allereerst draagt de overheid
financieel veel bij aan de woningmarkt, zowel in de gereguleerde huur- als de
koopsector. In 2010 gaat het om een bedrag van € 12,7 miljard. Een bredere kijk,
die bijvoorbeeld ook het subsidiekarakter van huurprijsregulering en van
woongerelateerde vrijstellingen in de fiscaliteit meetelt, komt uit op een
totaalbedrag van circa € 25 mld in 2010 aan directe en indirecte overheidsuitgaven
aan wonen, waarvan € 15 miljard in de koopsector en € 10 miljard in de huursector.
Daarnaast beïnvloedt de overheid de woningmarkt ook via wet- en regelgeving over
de omgeving, de ruimtelijke ordening en de kwaliteit van woningen.
De wijze waarop de overheid intervenieert op de woningmarkt is al langere tijd aan
kritiek onderhevig. De VROM-raad stelt dat de woningmarkt ‘disfunctioneert’ en
noemt de situatie ‘urgent’. Don, voormalig directeur van het Centraal Planbureau,
noemt de woningmarkt ‘het vergeten hervormingsdossier’.
In het kader van de brede heroverweging wordt opnieuw naar de rol van de
overheid op de woningmarkt gekeken. De opdracht voor de werkgroep Wonen is
vanaf 2015 minimaal 20% besparingen (€ 2,5 miljard) te vinden voor uitgaven en
belastinguitgaven op de woningmarkt.1 De werkgroep heeft voor een aanpak
gekozen die niet alleen de gevraagde besparing oplevert, maar ook zal kunnen
leiden tot een beter functionerende woningmarkt. Zij doet dat door –op basis van
bestaande studies- ondoelmatigheden te inventariseren op de diverse terreinen van
de woningmarkt (huursector, woningcorporaties, koopsector en ruimtelijke
ordening). De ondoelmatigheden zijn vervolgens het aangrijpingspunt voor de
beleidsvarianten die de werkgroep in beeld heeft gebracht.

1

Daarbij wordt uitgegaan van een grondslag van € 12,7 miljard. Het verschil met de € 25 miljard die hiervoor is
genoemd, hangt samen met een ruimere definitie van de fiscale subsidies en met de subsidies die de verhuurders
impliciet geven door de huurregulering.

Pagina 25

Indeling van het rapport
Hoofdstuk 2 beschrijft de huidige ondoelmatigheden op de verschillende terreinen
van de woningmarkt. In hoofdstuk 3 wordt beschreven op welke wijze we de analyse
van de ondoelmatigheden hebben vertaald in een vijftal samenhangende
beleidsvarianten. Dit hoofdstuk geeft ook een overzicht van 11 modules van
specifieke beleidsmaatregelen die als bouwstenen dienen voor de integrale
varianten. In bijlage 7 is de doorrekening van deze modules opgenomen. Hoofdstuk
4 bevat de uitgewerkte analyse en ‘doorrekening’ van de integrale varianten die
onder meer worden getoetst aan de effecten op de rijksbegroting en de
betaalbaarheid van wonen. Deze doorrekening heeft als doel de kwalitatieve
beoordeling van de effecten aan te vullen met kwantitatieve informatie. In de Capita
selecta in hoofdstuk 5 zijn onderwerpen beschreven die aanvullend van belang
kunnen zijn voor de afweging van maatregelen op het terrein van de woningmarkt.
Er is afstemming geweest met de studiecommissie belastingstelsel en met de
heroverwegingen Toeslagen, Leefomgeving en Natuur, en Openbaar Bestuur.
De werkgroep dankt iedereen die haar heeft voorzien van ideeën, al dan niet in
geschreven vorm. Zij bedankt ook de deelnemers aan een hoorzitting die bereid
waren om van gedachten te wisselen over de mogelijkheden om én te besparen én
de ondoelmatigheden in het woningmarktbeleid te verminderen.2 Tot slot bedankt
de werkgroep alle rekenaars van ABF Research, CPB, CFV en het ministerie van
Financiën voor hun medewerking.

2

In bijlage 3 is een lijst opgenomen van geraadpleegde personen.

Pagina 26

2

Publiek belang, subsidiëring en ondoelmatigheden op de
woningmarkt

2.1

Publiek belang
De overheid grijpt in Nederland op veel punten in op de woningmarkt. De overheid
doet dat om publieke doelen na te streven, waarmee ze probeert om publieke
belangen te borgen. De overheid vult deze rol in door:
• het borgen van de beschikbaarheid van voldoende woningen;
• het borgen van een minimale kwaliteit van de woning
• het borgen van de leefbaarheid, waaronder het tegengaan van
inkomenssegregatie bij wonen;
• het borgen van de betaalbaarheid van wonen voor de lagere inkomens;
• het beschermen van huurders tegen marktmacht van verhuurders;
• het behouden van open en groene ruimte.
Er zijn goede redenen om het huidige beleid tegen het licht te houden, omdat er
aanwijzingen zijn dat het beleid lang niet altijd doelmatig is vormgegeven. In dit
hoofdstuk zetten we de argumenten daarvoor op een rij. We onderscheiden daarbij
vier sectoren: huur, woningcorporaties, koop en grond. Waar nuttig zullen we ook
onderscheid maken tussen de bestaande voorraad en de nieuwe huur- en
koopwoningen.
In navolging van Van Damme en Schinkel in “Marktwerking en Publieke Belangen”
(2009) volgen we in dit rapport een welvaartseconomisch perspectief om het begrip
publiek belang praktisch te vertalen. Zij onderscheiden drie (belangrijke) mogelijke
taken voor de overheid: (1) verantwoordelijkheid nemen voor de randvoorwaarden,
zodat markten kunnen werken; (2) corrigeren van de diverse vormen van
marktfalen en (3) bijstellen van ongewenste inkomensverdelingen als gevolg van
marktwerking. Daarmee hanteren we in dit rapport een breed welvaartsbegrip.

2.2

Huurmarkt
Bijna drie miljoen van de zeven miljoen woningen in Nederland zijn huurwoningen.
Het grootste deel daarvan - 2,4 miljoen woningen - is in handen van
woningcorporaties. Daarnaast zijn er nog eens 0,5 miljoen particuliere
huurwoningen. De huurprijsregulering is van toepassing op het merendeel van deze
huurwoningen. Er is een kleine geliberaliseerde sector waar de huren vrij zijn. Deze
deelmarkt omvat circa 200 duizend woningen.
Tabel 2.1 De verdeling van het aantal huurwoningen naar type verhuurder
en naar gereguleerd / geliberaliseerd, in mln (WoON2009)
Corporatie

Particulier

Totaal

Gereguleerd

2,3

0,4

2,7

Geliberaliseerd

0,1

0,1

0,2

Totaal

2,4

0,5

2,9

Huurprijsregulering is het belangrijkste instrument dat de overheid inzet om
kwalitatief goede woningen toegankelijk te houden voor huishoudens met een
relatief laag inkomen. Daarnaast beschermt de huurprijsregulering de huurders
tegen de marktmacht van verhuurders (overigens heeft de overheid daarvoor ook

Pagina 27

nog andere instrumenten). Huurprijsregulering betekent dat zowel de hoogte van de
huur als de jaarlijkse huurstijging gereguleerd worden. Waar de huurregulering leidt
tot een huurniveau dat lager is dan het marktevenwicht, lokt regulering enerzijds
extra vraag uit. Anderzijds leidt het er toe dat het relatief onaantrekkelijk is een
gereguleerde huurwoning te bouwen, hoewel corporaties zich tot op zekere hoogte
aan dit mechanisme kunnen onttrekken door interne subsidiëring. Gevolg is dat er
wachtlijsten ontstaan, wat noopt tot een systeem om woningen toe te wijzen.
Woningen worden in het algemeen toegewezen aan de geïnteresseerde met de
langste wachttijd, waarbij in sommige gevallen huishoudsamenstelling en leeftijd
ook een rol spelen. Er is geen landelijk beeld over de lengte van de wachtlijsten. In
schaarstegebieden en dan met name in de meer aantrekkelijke wijken kan de
wachtperiode oplopen tot enkele jaren, soms kan dat zelfs oplopen tot tien of meer
jaren. Overigens bestaat een deel van de wachtlijst uit huishoudens die al in een
huurwoning wonen, maar gegeven de relatief lage gereguleerde huur willen
verhuizen naar een mooiere corporatiewoning en/of een woning in een meer gewilde
buurt. Nieuwkomers op de huurmarkt moeten vaak enkele jaren wachten op
adequate huisvesting. Op dit moment gaat dat om circa 70 duizend startende
huishoudens per jaar.
De maximale huur van een gereguleerde huurwoning wordt bepaald door een
administratief systeem, waarbij punten worden toegekend voor kenmerken van de
woning en van de woonomgeving. Hoe meer punten, hoe hoger de huur. De huur
van een ongereguleerde woning wordt bepaald door de markt gebaseerd op vraag
en aanbod. Dit verschil heeft tot gevolg dat in gewilde gebieden een gereguleerde
woning doorgaans meer zou kunnen opbrengen dan de gereguleerde huur. Voorts
betekent het dat de feitelijke huurder impliciet gesubsidieerd wordt. Dit gaat om
aanzienlijke bedragen. In het gereguleerde segment is de kale huur momenteel
gemiddeld € 396 per maand. De markthuur kan benaderd worden als een
percentage van de woz-waarde. Voor een marktconform rendement heeft de
verhuurder een huur van 5,5 à 5,7% van de woz-waarde nodig (CPB, 2008). Het is
echter van belang om rekening te houden met de huidige fiscale bevoordeling in de
koopsector. Partieel bezien ligt de woz-waarde daardoor ruwweg 20% hoger dan
anders het geval zou zijn geweest. Bij de bepaling van de omvang van de impliciete
subsidie die de huurder ontvangt, blijft in dit rapport dit prijsverhogende effect
buiten beschouwing. De gecorrigeerde markthuur komt zo uit op 4,5% van de
huidige woz-waarde, gemiddeld € 635 per maand3.
Het verschil tussen de gecorrigeerde markthuur van € 635 en de feitelijke huur kan
opgevat worden als de impliciete subsidie die de huurder ontvangt. Dit verschil
vertoont een grote regionale spreiding. In de perifere delen van Nederland wijkt
deze gecorrigeerde markthuur gemiddeld niet veel af van de feitelijke huur. In
schaarstegebieden kan deze gecorrigeerde markthuur het dubbele zijn van de
feitelijke huur. Voor de gereguleerde huursector als geheel gaat het in 2008 om een
impliciet subsidiebedrag van circa € 7,7 miljard. Als percentage van de
gecorrigeerde marktconforme huur gaat het om een impliciete subsidie van
gemiddeld circa 38%. Dit illustreert dat de overheid en de sociale verhuurders op
grote schaal interveniëren op de huurmarkt.

3

Het is hierbij wel van belang te onderkennen dat de verhuurder met dit huurniveau geen marktconform rendement
kan realiseren omdat hij te maken heeft met de feitelijke WOZ-waarden. Voor een marktconform rendement zou
het huurniveau gemiddeld € 760 per maand moeten zijn (CPB, 2008).

Pagina 28

Naast de impliciete subsidies zijn er via het systeem van de huurtoeslag ook nog
expliciete subsidies voor huishoudens waarvoor de gereguleerde huur ondanks de
impliciete subsidies toch nog te hoog is. In totaal gaat het om een bedrag van circa
€ 1,9 miljard in 2008.4
Tabel 2.2 De omvang van de impliciete subsidies en de huurtoeslag bij
gereguleerde huurwoningen naar inkomensdeciel in 2008, in mln
(WoON2009)
Inkomensdeciel1)

Impliciete

Huurtoeslag

Totaal aantal

Waarvan geen

subsidie (mln

(mln euro)

huurders

doelgroep met

euro)

impliciete
subsidie2)

1e deciel

1583

670

2e deciel

1413

620

514.000

3e deciel

1169

361

433.000

4e deciel

960

152

352.000

11000

5e deciel

732

62

268.000

151000

6e deciel

547

0

197.000

168000

7e deciel

467

0

157.000

143000

8e deciel

373

0

116.000

108000

9e deciel

271

0

78.000

73000

10e deciel

143

0

35.000

33000

7.660

1.865

2.664.000

688.000

Totaal

515.000

1)

Decielindeling voor alle huishoudens op basis van bruto huishoudinkomen.

2)

Het betreft huishoudens met een belastbaar inkomen hoger dan € 33 duizend en tevens meer dan 5%
impliciete subsidie.

Uit de tabel blijkt dat circa 75% van alle subsidies in de gereguleerde sector ten
goede komt aan de huurders van de onderste vier inkomensdecielen. De bovengrens
van het vierde inkomensdeciel ligt op een bruto huishoudinkomen van € 33.288.
Tegelijkertijd maakt dit duidelijk dat een kwart van alle (impliciete) subsidies in de
gereguleerde huursector terecht komt bij huurders die tot de zes hoogste
inkomensdecielen behoren.
Redenerend binnen de logica van het gereguleerde huursysteem, zijn er op drie
punten vraagtekens te plaatsen over de doelmatigheid of het verdelingsmotief:
•
in de eerste plaats is het ondoelmatig dat niet-doelgroep huurders in
gereguleerde huurwoningen wonen; zeker in schaarstegebieden waar de vraag
naar gereguleerde huurwoningen groter is dan het aanbod. Deze huishoudens
remmen bovendien de doorstroming in de huursector (en op de arbeidsmarkt)
omdat ze weinig reden hebben om te verhuizen: ze kunnen nergens zo
goedkoop wonen. Uitgaande van de politieke keuze voor een bepaalde
inkomensgrens volgt daaruit direct de omvang van de ondoelmatigheid.
Wanneer we de inkomensgrens van € 33.000 aanhouden, woont momenteel (bij
de huidige huurniveaus) ruim een kwart van alle huurders, dat wil zeggen 688
duizend huishoudens in een gereguleerde woning terwijl zij niet langer tot de
doelgroep behoren. Daarbij zijn alleen de huishoudens geteld die een huur
betalen die meer dan 5% beneden de markt huur ligt (zie tabel 2.2). Hiermee
correspondeert een subsidiebedrag van € 2,2 miljard. De grens van € 33.000 is

4

Het budgettaire beslag van de huurslag zoals genoemd in de taakopdracht, is inclusief € 0,4 miljard aan
ontvangsten.

Pagina 29

•

•

•

5

gebaseerd op de recente beslissing van de Europese Commissie dat gemiddeld
minimaal 90% van de gereguleerde corporatiewoningen dient te worden
toegewezen aan huishoudens met een belastbaar inkomen niet hoger dan die
grens.5 Wanneer de inkomensgrens gelijk gesteld zou worden aan de
inkomensgrenzen die bij de huurtoeslagregeling gelden, die in 2008 varieerden
van € 18.525 tot € 27.950, en ook rekening wordt gehouden met een marge van
5% subsidie, zijn er 1,3 miljoen huishoudens in de gereguleerde huursector die
niet tot de doelgroep behoren. Bij deze groep gaat het om een totaal bedrag aan
impliciete subsidie van € 3,8 miljard. De oorzaak van deze ondoelmatigheid is
dat inkomenstoetsing alleen plaatsvindt wanneer een huurder een woning voor
het eerst krijgt toegewezen; inkomensgroei daarna wordt niet gevolgd.
Overigens moet bij deze ondoelmatigheid worden bedacht dat het ‘scheefwonen’
in aandachtswijken bij kan dragen aan diversiteit, integratie en sociale cohesie,
hoewel over deze positieve effecten nog veel onzekerheid bestaat;
een tweede ondoelmatigheid is het gevolg van de wijze waarop de huur van
gereguleerde woningen bepaald wordt. In het woningwaarderingsstelsel wordt
nauwelijks rekening gehouden met de gewildheid van de woning. Gevolg
daarvan is dat huizen die qua vierkante meters op elkaar lijken vergelijkbare
huren opbrengen of ze nu in hartje Amsterdam staan of in Hoofddorp of in
krimpgebieden als Zuid-Limburg. In Amsterdam bedraagt de impliciete subsdie
gemiddeld € 5.188 per jaar per huishouden. Dit is 180% van het landelijke
gemiddelde. Ten opzichte van Zuid-Kennemerland (Hoofddorp) en Oostelijk
Zuid-Limburg is dat een extra subsidie van € 1900, respectievelijk ruim € 4000
per jaar per huishouden. De ondoelmatigheid is er in gelegen dat daardoor
huishoudens die graag op een toplocatie willen wonen en dat ook kunnen
betalen daartoe minder kans krijgen, terwijl omgekeerd huishoudens die wellicht
minder om die plek geven daar toch (gesubsidieerd) blijven wonen. Kernpunt is
dat het voor de doelstelling om kwalitatief goede en betaalbare woningen ter
beschikking te stellen voor lagere inkomensgroepen niet nodig is huurders te
huisvesten op heel dure plekken. Afgezien van illustraties zoals hiervoor
vermeld, zijn er geen berekeningen beschikbaar die deze ondoelmatigheid voor
Nederland als geheel kwantificeren;
voorts kunnen vraagtekens worden geplaatst bij een element van het huidige
systeem voor de huurtoeslag, dat huurders prikkelt om ten opzichte van hun
inkomen in relatief dure woningen te gaan wonen. De huurtoeslag compenseert
huurders namelijk ten dele voor hoge huren. Voor een huishouden met een
minimuminkomen is de eigen bijdrage bij een huur tussen € 209-357 per maand
hetzelfde. Bij huren tussen € 357-511/548 komt 25% van de extra huur voor
eigen rekening en wordt 75% gecompenseerd door de toeslag. Daarboven komt
(tot de grens waar de huren vrij zijn: € 648) een gedifferentieerd percentage
van minimaal 50% voor eigen rekening en wordt het restant door de
huurtoeslag gecompenseerd. Ter illustratie: de huurtoeslag die als gevolg
hiervan wordt verstrekt boven de kwaliteitskortingsgrens bedraagt ongeveer €
560 miljoen. Vraag die gesteld kan worden of deze compensatie niet te royaal
is;
in deze werkgroep staat de woningmarkt centraal. Vanuit het perspectief van de
woningmarkt is de huurtoeslag relatief goed gericht. Vanuit het perspectief van
de arbeidsmarkt wordt echter opgemerkt dat het relatief steile afbouwtraject
van de toeslag bijdraagt aan de problematiek van de armoedeval. Voor
huishoudens met een inkomen rond het wettelijk minimumloon wordt hierdoor
bijvoorbeeld een inkomensverbetering voor een significant deel teniet gedaan

Het is overigens toeval dat deze grens correspondeert met de bovenkant van het vierde inkomensdeciel.

Pagina 30

door een verlies aan huurtoeslag. Door dergelijke effecten is het financieel
weinig aantrekkelijk voor huishoudens met huurtoeslag en een uitkering om te
gaan werken, dan wel meer uren te gaan werken. Dit negatieve effect op de
arbeidsmarkt is niet goed te repareren via andere regelingen, en schade aan de
werking van de arbeidsmarkt moet dus worden meegewogen bij de beoordeling
van maatregelen in de huurtoeslag. Ter illustratie: als een alleenstaande met
een huur van € 500 in plaats van het minimumloon 120% van het minimumloon
gaat verdienen (een vooruitgang in bruto loon van ca € 3.600) levert dit op
jaarbasis netto minder dan € 100 op, doordat hij € 1800 huurtoeslag verliest.
In totaal betreffen de ondoelmatigheden een bedrag van zeker € 2,2 miljard als de
politieke grens voor de doelgroep wordt gelegd bij huishoudens met een inkomen
boven € 33 duizend.6 Wanneer de inkomensgrenzen van de huurtoeslag worden
aangehouden resulteert een bedrag van minimaal € 3,8 miljard. In de huurtoeslag
kan het wederom op basis van politieke afweging om een bedrag van circa € 0,5
miljard gaan. Op basis hiervan zijn besparingsvarianten te definiëren.
Die varianten kunnen binnen het huidige systeem worden gerealiseerd. Maar
daarnaast is het mogelijk om door wijziging van het systeem dezelfde doelen te
bereiken zonder wachtlijsten. Dit vraagt wel om een ingrijpende hervorming van de
huurmarkt. De essentie daarvan is om de huren te verhogen naar een marktconform
niveau, de impliciete subsidies daarmee te elimineren en de doelgroep van lagere
inkomens voor de nadelige effecten hiervan te compenseren via expliciete subsidies
in de vorm van een hogere huurtoeslag. Zonder aanvullende maatregelen is een van
de gevolgen van een dergelijke oplossing dat verhuurders aanzienlijk hogere huren
zullen gaan ontvangen, terwijl de overheid de hogere rekening van de huurtoeslag
gaat betalen. In hoofdstuk 4 over beleidsvarianten zal hier nader op in worden
gegaan.
2.3

Woningcorporaties
De overheid heeft de taak om voor voldoende, kwalitatief goede en betaalbare
woningen op de goede plaats te zorgen in belangrijke mate uitbesteed aan de
woningcorporaties. Er zijn 410 corporaties in Nederland. In de afgelopen 100 jaar
hebben de corporaties belangrijke maatschappelijke prestaties geleverd. In de
afgelopen jaren is er echter twijfel ontstaan over de vraag of de corporaties
doelmatig functioneren. Belangrijkste vraag daarbij is of de corporaties hun
vermogen optimaal aanwenden voor de hen opgedragen publieke doelen. Afgezien
van enkele schandalen heeft vooral de sterke stijging van de huizenprijzen deze
discussie aangezwengeld. Die maakte veel mensen bewust van de verborgen
rijkdom op de balansen van veel corporaties. Ook in de Tweede Kamer ontstond
begin van deze eeuw onvrede over hun prestaties.
Een belangrijk signaal van suboptimaal gedrag is het spiegelbeeld van de
ondoelmatigheden die hiervoor al besproken zijn in de paragraaf over de huurmarkt.
Deels vloeien die voort uit het rijksbeleid om de huur te reguleren, maar voor een
deel kunnen corporaties hier ook een keuze in maken. Daar waar corporaties, met
name bij bewonersmutaties, de geboden mogelijkheden om de huren te verhogen,
niet dan wel ten dele benutten, leidt dat veelal tot impliciete subsidies. Daar waar
deze impliciete subsidies worden ontvangen door huishoudens, die dat op basis van
hun inkomen niet nodig hebben, is er sprake van een ondoelmatigheid.

6

Hierbij is geen bedrag ingeboekt voor de tweede ondoelmatigheid die hiervoor is genoemd, omdat daar geen
betrouwbare berekeningen voor bestaan.

Pagina 31

Een tweede signaal is dat corporaties anders dan marktpartijen over hun eigen
vermogen geen rendement behoeven af te dragen aan economische eigenaren. In
samenhang hiermee is er bij corporaties geen winstmotief. Dit leidt ertoe dat de
(marktconforme) kosten van het geïnvesteerde vermogen niet in rekening worden
gebracht. Het rendement dat corporaties bij de exploitatie van het woningbezit
zouden kunnen realiseren, wordt in de praktijk benut om de huren relatief laag vast
te stellen en om de verliezen van de onrendabele toppen op de investeringen naar
de toekomst toe volledig af te dekken. Daarnaast financieren de corporaties
daarmee de investeringen in maatschappelijke vastgoed en uitgaven voor
leefbaarheid, die in 2008 circa € 0,5 miljard bedroegen. Het rendementsverlies dat
zo ontstaat, is geschat op 2,5% (Conijn en Schilder, 2009). Het huidige relatief lage
huurniveau levert weliswaar een relatief laag rendement op, maar is gemiddeld
genomen voldoende om de financiële lasten te dragen. Eventuele resterende
tekorten worden afgedekt door zo nodig wat meer woningen te verkopen. Omdat de
woningen voor de bedrijfswaarde (dat wil zeggen circa een derde van de
verkoopwaarde in verhuurde staat) op de balans staan, kan een corporatie dat lange
tijd volhouden zonder de balanspositie ernstig te schaden.
De corporaties hebben grote handelingsvrijheid om met de beschikbare middelen
om te gaan. De legitimatie hiervoor zou gelegen kunnen zijn in de uitvoering van
maatschappelijke opgaven waaraan de middelen worden besteed. Punt is echter dat
de checks en balances om ervoor te zorgen dat corporaties die opgaven naar
behoren uitvoeren zwak en intransparant zijn. De druk om te presteren moet komen
van de intrinsieke motivatie van de bestuurders en van maatschappelijke partijen,
omdat concurrentie ontbreekt en consumenten vaak niet makkelijk met de voeten
kunnen stemmen. De informatie-asymmetrie van bestuurders van
woningcorporaties ten opzichte van raden van toezicht, gemeenten en het ministerie
van WWI is echter aanzienlijk. Daardoor halen corporaties vermoedelijk
onvoldoende uit het vermogen dat hen is toevertrouwd.
Een indirect signaal is verder nog dat corporaties die financieel minder sterk staan,
maar wel voor grote sociale opgaven staan er geregeld niet of slechts moeizaam in
slagen om onderlinge steun (‘matching’) te verwerven met als gevolg dat sociale
opgaven niet of met vertraging worden aangepakt. Deze problematiek laat zich met
voorbeelden goed illustreren.
Vraag is nu op welke manier het beschikbare vermogen beter kan worden benut.
Hoe kunnen de corporaties tot betere prestaties worden aangezet? Daarvoor staan
in principe twee wegen open. De ene route is om de corporaties – op basis van
convenanten, prestatieafspraken en sterkere governance codes - ertoe te brengen
nog meer te investeren in bijvoorbeeld nieuwbouw en energiebesparing en in
maatschappelijk vastgoed op het terrein van zorg, onderwijs en sport en verder bij
te dragen aan de problematiek van de krimpgebieden en de bedreigde wijken. Voor
sommigen is dit een stap, passend in de traditie van de corporaties. Voor anderen is
het een stap die de verhoudingen met de corporaties nog onhelderder maakt. De
redenatie daarbij is dat eventueel noodzakelijke extra collectieve voorzieningen op
de normale wijze via democratische besluitvorming gefinancierd dienen te worden,
in plaats van deze uitgaven afhankelijk te maken van (samenwerking met) een
maatschappelijke partij.
In de alternatieve benadering is daarom de vraag aan de orde hoe de overheid de
kerntaak van de corporaties juist strikter kan definiëren en tegelijkertijd voor het
algemeen belang toegang kan creëren tot het dan beschikbaar komende vermogen.

Pagina 32

Een bijkomend argument daarvoor is dat zelfs als corporaties zich volledig inzetten
voor realisatie van extra sociale opgaven, het gegeven de bedragen waar het om
gaat bij de corporaties de vraag is of het voldoende is om een meer doelmatige
benutting van het corporatievermogen te realiseren. In de paragrafen 5.1, 5.2 en
5.4 over respectievelijk governance, belasten en heffen en verkooppotentieel wordt
nader ingegaan op deze vragen.
Deze beide benaderingen gaan er allebei vanuit dat het huidige corporatiewezen
blijft bestaan, inclusief een substantiële mate van huurregulering en daarmee ook
van de impliciete subsidies die daarvan het gevolg zijn. Dat betekent weer dat een
groot deel van de rijkdom van de corporaties ‘opgesloten’ zal blijven, omdat die
subsidiestromen de waarde van hun bezit met ongeveer tweederde drukken ten
opzichte van de marktwaarde. Om de verborgen rijkdom te ontsluiten zijn
verdergaande stappen nodig.
2.4

Rijksbeleid voor stedelijke vernieuwing
Naast corporaties en gemeenten probeert ook de rijksoverheid de leefbaarheid van
wijken en de beschikbaarheid van voldoende woningen te borgen via het
Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) en het budget voor het Besluit
Locatie Subsidie (BLS). In totaal gaat het op dit moment om een bedrag van € 0,5
miljard per jaar. De manier van ingrijpen verschilt tussen groei- en krimpregio’s.
Hieruit volgt overigens niet automatisch dat de centrale overheid deze
verbeterprogramma’s op wijkniveau en voor krimpgebieden moet blijven
subsidiëren. Omdat de baten van deze aanpak vooral op lokaal niveau ervaren
worden, ligt het voor de hand dat de lokale overheid en eventueel andere
maatschappelijke partijen de kosten ervan voor hun rekening nemen. In
krimpgemeenten en gemeenten met veel probleemwijken is het echter mogelijk dat
de gemeente en andere partijen financieel niet sterk genoeg zijn om projecten met
op zich positieve (brede) maatschappelijke kosten-baten verhouding te financieren.
Waar regionale verevening tussen corporaties, respectievelijk tussen gemeenten
onvoldoende soelaas biedt, kan bovenregionale verevening in de vorm van
projectsteun door het Centraal Fonds Volkshuisvesting gerechtvaardigd zijn. Pas als
dat ook onvoldoende blijkt te zijn en er zaken overblijven die duidelijk tot het
publieke domein behoren, kan vanuit een solidariteitsgedachte ook de centrale
overheid bijdragen aan zulke projecten. Bij deze afweging moet anderzijds ook
betrokken worden dat dergelijke steun tot administratieve lasten leidt, de prikkel om
op lokaal niveau problemen op te lossen afzwakt en dat de centrale overheid vaak
over onvoldoende informatie beschikt om de beschikbare middelen op doelmatige
wijze te alloceren.

2.5

Koopsector
De 3,9 miljoen eigenaar-bewoners in Nederland worden langs verschillende wegen
fiscaal gefaciliteerd. De eigen woning kent in de inkomstenbelasting een beperkte
bijtelling van het eigenwoningforfait (0,55% van de woz-waarde van de woning).7
Over dit forfait wordt het tarief van box 1 geheven dat maximaal 52% is. Dit leidt
tot een heffing van maximaal 0,286% van de waarde (namelijk 0,52 x 0,55%). De
belastingheffing wijkt daarmee af van die van andere vermogensbestanddelen in
box 3 waar een heffing van 1,2% van de waarde van toepassing is.

7

Dit geldt voor woningen tussen € 75.000 en € 1,01 miljoen; daarboven geldt een percentage van 2,35%.

Pagina 33

Voorts kunnen eigenaar-bewoners de betaalde hypotheekrente over hun
eigenwoningschuld aftrekken van het inkomen in box 1 tegen het voor hen geldende
IB-tarief. Dit leidt meestal tot een voordeel ten opzichte van de situatie waarin de
schuld in box 3 geplaatst zou zijn. Er is verder afgezien van de 30-jaarstermijn en
de bijleenregeling geen begrenzing aan de renteaftrek. Het is toegestaan de
aftrekmogelijkheden maximaal te benutten. In plaats van jaarlijks af te lossen,
wordt bij de meeste hypotheken de schuld dan ook pas na dertig jaar in één keer
afgelost .
Een additioneel fiscaal voordeel is dat het vermogen dat gedurende die periode via
de vrijstelling kapitaalverzekering eigen woning (KEW) (en daarmee gelijk te stellen
regelingen8) wordt opgebouwd, onbelast blijft. Als gevolg hiervan wordt extra
gestimuleerd dat eigenaar-bewoners de eigenwoningschuld zo hoog mogelijk laten
zijn en niet aflossen. Het (eventueel) wel aanwezige vermogen wordt niet voor
aflossen aangewend, mede doordat hierdoor de KEW-vrijstelling wordt verspeeld.
Deze regeling leidt ertoe dat langer van fiscale faciliteiten wordt geprofiteerd. Bij
beleggingsverzekeringen en –hypotheken kan dit tot een hoger risicoprofiel leiden
voor de eigenaar-bewoners. Gebrekkige transparantie leidt er bovendien toe dat via
te complexe en dure hypotheek- en verzekeringscontracten een deel van het fiscale
voordeel bij de financiële sector terecht komt. Een ruwe becijfering van het
welvaartsverlies hiervan komt uit op € 0,5 tot € 1 miljard per jaar.
In 2010 wordt aan rente in totaal een bedrag van rond de € 26 miljard afgetrokken
corresponderend met een derving voor de schatkist van € 11,4 miljard in 2009. Per
saldo is het beslag van de fiscale behandeling van de eigen woning in de
inkomstenbelasting opgelopen van 1% van het BBP in 1990 naar 2% van het BBP in
2009. Het subsidiepercentage voor de eigen woning is gelijk aan ongeveer 25%. Dit
leidt overigens niet tot beter betaalbare woningen, maar – in combinatie met het
stringente ruimtelijke beleid en steeds langere procedures; zie de volgende
paragraaf – heeft dit zich vertaald in een circa 20-25% hogere woningprijs. Evenals
in de huursector heeft dit er weer toe geleid dat nieuwkomers steeds moeilijker de
markt kunnen betreden.
De eerste vraag is waarom het eigen woningbezit fiscaal meer wordt bevorderd dan
andere vormen van bezit. In de meeste empirische literatuur worden geen
overtuigende argumenten gevonden voor deze subsidie (zie Van Ewijk e.a., 2006);
‘Externe effecten zijn klein zodat er niet al te veel reden is voor overheidsingrijpen’.
Deze externe effecten hebben vooral betrekking op beter onderhoud van de tuin en
het huis. Van Ewijk e.a concluderen dat op zijn best reden is voor een zeer
bescheiden stimulering van het woningbezit. Vervolgens kan men vragen stellen bij
de vormgeving van de subsidie. Door de renteaftrek in box 1 profiteren hogere
inkomens daar in absolute zin meer van. Er lijken op basis van externe effecten
echter geen argumenten te zijn om hogere inkomens financieel meer te steunen dan
lagere inkomens. Er is verder twijfel mogelijk of de aftrekmogelijkheden onbegrensd
moeten zijn.
Het eigenwoningforfait wordt per saldo alleen in aanmerking genomen zolang er
minstens een gelijk bedrag aan aftrekbare rente van de eigen woning tegenover
staat. De bestaande fiscale regelgeving voor de koopsector betekent dat vermogen
via eigenwoningbezit minder belast wordt dan andere vormen van vermogen.

8

Zoals de spaarrekening eigen woning en het beleggingsrecht eigen woning.

Pagina 34

Vanuit het perspectief van belastingarbitrage tussen verschillende
vermogensvormen kan dit als ondoelmatig worden gekenschetst. De eigen woning
zou ook door het rijk als grondslag voor belastingheffing kunnen worden benut.
Bezitsbelastingen zijn namelijk moeilijk te vermijden (de grondslag is immers
'immobiel') en daarom zijn dergelijke belastingen doelmatiger dan belastingen op
bijvoorbeeld arbeid.
Een laatste ondoelmatigheid in het huidige belastingsysteem rond koopwoningen
wordt veroorzaakt door de overdrachtsbelasting. Deze fungeert voor de eigenaarbewoner als een belasting op verhuizen en beperkt zo de verhuis- en
arbeidsmobiliteit met tevens negatieve externe effecten op de verkeersmobiliteit en
het milieu. Van Ewijk et al. becijferen het welvaartsverlies van deze verhuisbelasting
op ongeveer € ¾ mld per jaar ten opzichte van een opbrengst van € 3 miljard per
jaar.
Tabel 2.3 De subsidiëring in de koopsector in 2010, in mld euro’s
Aftrek hypotheekrente

11,4

Gederfde vermogensrendementsheffing

7,7

Vrijstelling kapitaalverzekeringen

0,7

Opbrengst eigenwoningforfait

-2,2

Overdrachtsbelasting

-2,4

Netto subsidiëring

15,2

De expliciete en impliciete subsidies op het eigenwoningbezit bedragen in 2010 circa
€ 15 miljard. Uit de analyse hiervoor blijkt dat er vanuit het motief van marktfalen
en het verdelingsmotief weinig argumenten zijn voor een dergelijke omvangrijke
subsidiëring. Het grootste deel van de subsidies kan dus als ondoelmatig worden
beschouwd. Er zijn daarmee veel aangrijpingspunten voor ombuigingen die
tegelijkertijd de doelmatigheid van de werking van de markt voor koopwoningen
kunnen verbeteren.
2.6

Ruimtelijke ordeningsbeleid en planprocedures
Vastgesteld kan worden dat de prijzen van koopwoningen in de afgelopen decennia
sterk gestegen zijn, maar dat het aanbod daar maar beperkt op gereageerd heeft.
Dat suggereert dat ruimtelijke ordening (dat wil zeggen de beschikbaarheid van
woningbouwgrond) en/of planprocedures in de weg hebben gestaan van voldoende
extra woningbouw. Een illustratie van de complexiteit van de procedures is dat de
gemiddelde doorlooptijd van een woningproject tot de start van de bouw sinds 1970
gestaag is opgelopen van 33 naar 90 maanden, en dat voor een lopend project als
de grootschalige herstructurering van het gebied rondom Utrecht CS 4200
vergunningen vereist zijn. Naar schatting wordt tussen een zesde en een derde van
de prijs van een nieuwbouwwoning bepaald door de aanbodbeperkende effecten van
ruimtelijke ordening en/of lange procedures. De welvaartskosten hiervan worden
geschat op een bedrag tussen € 1-3 miljard per jaar. Daar tegenover staan de baten
van open ruimte, natuur en agglomeratie-effecten die echter moeilijk in geld zijn uit
te drukken, waardoor onduidelijk is hoe de kosten-batenverhouding uitvalt. Uit het
KVS-preadvies van Eichholtz & Lindenthal uit 2008 blijkt echter wel de
ondoelmatigheid van bestaande plan- en beroepsprocedures.
De vraag is vervolgens in hoeverre deze factoren ook de komende decennia
uitbreiding van het aanbod in de weg staan. In de bijdrage van Eichholtz &
Lindenthal in het preadvies van de Koninklijke Vereniging voor de

Pagina 35

Staathuishoudkunde uit 2008 beargumenteren zij dat beide knelpunten ook de
komende decennia blijven spelen. Zij bepleiten daarom een ruimer RO-beleid en een
beleid om de bestaande planprocedures en beroepsmogelijkheden te beperken. In
hoofdstuk 5 wordt hun analyse opnieuw onder de loep genomen.
2.7

Interacties tussen de sectoren
Fiscale stimulering van de vraag naar koopwoningen in combinatie met het
onvolledig elastische aanbod, heeft er toe geleid dat de prijzen van koopwoningen
zijn opgedreven. Daardoor zijn ook de prijzen van ongereguleerde huurwoningen
gestegen. Bij een prijsverhogend effect van circa 20 à 25% als gevolg van de fiscale
bevoordeling, is het huurniveau dat voor een marktconform rendement nodig is, ook
20 à 25% hoger komen te liggen. Voor de huurder leidt de fiscale bevoordeling in
een vrije huurwoningmarkt tot een hoger huurniveau zonder dat hij/zij een fiscaal
voordeel heeft. Vanuit het perspectief van de huurder is het redelijk dat deze
opwaartse invloed van de fiscale bevoordeling van de eigenaar-bewoners op het
huurniveau in de huursector bij de bepaling van de omvang van de subsidie die
hij/zij ontvangt, buiten beschouwing blijft. Dit illustreert ook dat bij beleidsopties om
de huren meer marktconform te maken, nagedacht moet worden over aanpassing
van de fiscale subsidiëring van de eigenaar-bewoners.
Naast de beïnvloeding van koopwoningmarktbeleid op de huurmarkt, is er ook
sprake van een omgekeerde beïnvloeding. De kunstmatig lage huren en het daaruit
voortvloeiende beperkte aanbod van huurwoningen impliceert dat er huishoudens
zijn die eigenlijk liever een huurwoning zouden bewonen, maar in de huidige de
facto loterij om de beschikbare huurwoningen buiten de boot zijn gevallen. Deze
huishoudens zoeken noodgedwongen hun heil op de koopwoningmarkt. Het
gerantsoeneerde aanbod van huurwoningen leidt zo tot extra vraag op de
koopwoningmarkt, met een prijsopdrijvend effect tot gevolg. Dat effect is
substantieel. Als de rantsoenering op de huurmarkt door aanpassing van het beleid
wordt verminderd, bijvoorbeeld omdat (het vooruitzicht van) hogere huren extra
aanbod uitlokt, heeft dat een prijsdrukkend effect op de koopwoningmarkt.
Ten slotte zijn er interacties tussen het ruimtelijke ordeningsbeleid en het
woningmarktbeleid. De restricties van het ruimtelijke ordeningsbeleid versterken het
woningprijsverhogende effect van de fiscale subsidies op koopwoningen. Het
ruimtelijke ordeningsbeleid leidt verder tot een schaarstepremie voor
woningbouwgrond, waardoor huishoudens gestimuleerd worden klein en compact te
wonen om zo eveneens waardevolle natuur en open ruimte te behouden. De
impliciete en expliciete subsidies van het woonbeleid stimuleren huishoudens juist
om groter te gaan wonen.
Gevolg van de hogere prijzen voor woningen is dat ook de budgettaire kosten van
de hypotheekrenteaftrek het afgelopen decennium sterk gestegen zijn. Los van
andere factoren, zijn de inkomstenbelastingtarieven daardoor nu hoger dan ze
anders zouden zijn geweest. Op zichzelf leiden hogere inkomstenbelastingtarieven
tot een hogere gemiddelde en marginale wig, met negatieve gevolgen voor
arbeidsparticipatie en arbeidsaanbod. Maar doordat de fiscale subsidie van
koopwoningen de wig weer verlaagt (zowel gemiddeld als marginaal) zijn de
effecten voor de arbeidsmarkt beperkt.
De interacties op de woningmarkt leiden ertoe dat maatregelen in het ene segment
doorwerken in andere segmenten. Bij de uitwerking van beleidsmaatregelen en

Pagina 36

varianten moet met deze doorwerkingen steeds zorgvuldig rekening worden
gehouden.
2.8

Conclusie en de toetscriteria voor beleidsmaatregelen
Dit hoofdstuk maakt duidelijk dat het huidige overheidsbeleid op het terrein van
wonen niet altijd de beoogde doelen realiseert en op een aantal punten ondoelmatig
is. Dat geldt zowel voor de koop- als de huursector en het geldt ook voor het beleid
op het terrein van de woningcorporaties en de ruimtelijke ordening, inclusief de
procedures. Ook kunnen er vragen worden gesteld over de doelmatigheid van de
inzet van de ISV- en BLS budgetten. Veel van deze ondoelmatigheden zijn
verbonden met omvangrijke impliciete en expliciete subsidiestromen, die direct (of
indirect) de overheidsuitgaven en –inkomsten beïnvloeden. Het totaal aan impliciete
en expliciete subsidiestromen beloopt in 2010 circa € 25 miljard (in de koopsector
€15 miljard en in de huursector €10 miljard).
Vanuit de taakopdracht van de werkgroep om ombuigingsvoorstellen te doen voor
minimaal € 2,5 miljard liggen daar dan ook de voor de hand liggende
aangrijpingspunten.
Gegeven de grote en langjarige financiële verplichtingen die door eigenaar-bewoners
in de koopsector zijn aangegaan en de bestaande bestedingspatronen van huurders,
moeten beleidsmaatregelen echter zorgvuldig worden vormgegeven om negatieve
(vertrouwens)effecten zoveel mogelijk te voorkomen. Dit betekent dat we de
beleidsmaatregelen steeds zullen toetsen aan een aantal criteria, waaronder het
vertrouwenseffect. Andere criteria betreffen het effect op de rijksbegroting, het
effect op de doelmatigheid (beschikbaarheid, doorstroom en kwaliteit), de
verdelingseffecten (inkomens- en vermogenseffecten en inkomenssegregatie), de
effecten op andere markten, zoals de arbeidsmarkt (de armoedeval), de juridische
en belastingtechnische uitvoerbaarheid en de begrijpelijkheid voor de burger.
In het volgende hoofdstuk wordt aangegeven hoe we de analyse van de
ondoelmatigheden concreet hebben vertaald in beleidsmaatregelen (modules) en
vervolgens in zo goed mogelijk onderling samenhangende beleidsvarianten.

Pagina 37

Pagina 38

3

Van ondoelmatigheden naar beleidsvarianten

Eén richting, meerdere wegen
Uit het overzicht van ondoelmatigheden en knelpunten komt in abstracto een
eenduidige denkrichting naar voren, waarbinnen in concreto accenten duidelijk
anders gelegd kunnen worden. Die eenduidige richting luidt:
•
breng de huurprijsregulering meer in lijn met de gewildheid van de woning, en
verlies daarbij de betaalbaarheid voor lage inkomens niet uit het oog;
•
richt de impliciete en expliciete subsidies op de huurmarkt meer op de lage
inkomens. Verhoog de huren voor hogere inkomens, zeker in
schaarstegebieden;
•
bevorder een betere aanwending van het vermogen van de woningcorporaties;
•
beperk de omvang van fiscale subsidies en pak de fiscale regels aan die het
aflossen van hypotheekschulden onaantrekkelijk maken. Vorm de
overdrachtsbelasting van een belasting op verhuizen om in een belasting op
bezit;
•
hervorm de planprocedures tot een efficiënte afweging van belangen.
Voor de concrete invulling van deze denkrichting zijn verschillende wegen denkbaar,
en ook in de maatvoering liggen vele keuzes voor. Er is dus ruimte voor politieke
weging en debat.
Mogelijke maatregelen, soort bij soort
De werkgroep heeft de mogelijke maatregelen geïnventariseerd en gecategoriseerd
in elf modules, waarbij een module een verzameling is van gelijksoortige
maatregelen qua type doel en type middel. Tabel 3.1 geeft een overzicht van de
modules, met een korte beschrijving per module welke aanpak deze voorstaat en
welke extra huuropbrengsten of besparingen daarmee gemoeid is. Voor verdere
specificaties van de modules en de uitkomsten van de doorrekening ervan, wordt
verwezen naar bijlage 7.
Tabel 3.1 Elf modules (extra huuropbrengsten en/of besparingen in mld
euro’s, prijspeil 2010)

1

Module

2015

2020

Verhoging maximumhuur in 25% meest gewilde regio’s, snellere

1,4

2,8

1,8

3,4

0,1

0,2

huurverhoging boven 33.000 euro
2

Maximumhuur naar 4,5% van de woz-waarde, compensatie voor lage
en middeninkomens via huurtoeslag

3

Grotere eigen bijdrage bij hoge huur: normhuur en kwaliteitskorting bij
de huurtoeslag

4

Huurtoeslag beperken tot inkomens tot 22.000 euro

0,1

0,2

5

Investeringsbudget voor volkshuisvestelijke opgaven9

-0,1

-0,4

6

Overdrachtsbelasting omvormen naar bezitsbelasting

0

0

7

Afschaffen vrijstelling kapitaalverzekering eigen woning

0,1

0,5

0,1-0,9

0,3-1,5

8

Rente alleen aftrekbaar over een annuïtair aflopende of anderszins
afgetopte eigenwoningschuld

9

Deze module bevat een intensivering, geen besparing. De intensivering zal moeten worden beargumenteerd
vanuit ondoelmatigheden op de woningmarkt en vanuit de complementariteit met andere maatregelen die wel
besparen.

Pagina 39

9

Verminderen hypotheekrenteaftrek, verhogen eigenwoningforfait

0,3-1,9

0,9-4,4

10

Eigen woning en -schuld naar box 3 met verrekening

1,8-6,5

5,0-16,7

11

Eigen woning en -schuld defiscaliseren

1,5

3,4

Combineren tot beleidsvarianten…
Op zich bieden de gepresenteerde modules alle ingrediënten voor politieke
besluitvormers om voor hen relevante combinaties van beleidspakketten te maken
met de daarbij behorende besparingen. Maar er bestaan vaak onderlinge relaties
tussen maatregelen en sectoren (bijvoorbeeld het effect van maatregelen in de
koopsfeer op de huren). Daarom – en ook gezien de taakopdracht - heeft de
werkgroep een stap verder gezet en ter illustratie en ter inspiratie modules
gecombineerd tot beleidsvarianten.
…met aanpassingen binnen het systeem of juist aanpassing van het
systeem…
De werkgroep heeft geconcludeerd, dat er voor de huurdimensie en de
koopdimensie elk te kiezen valt tussen twee hoofdrichtingen: een aanpak binnen het
bestaande systeem of een aanpak buiten het bestaande systeem om. Hervorming is
dus mogelijk binnen de logica van het bestaande systeem, maar ook door over te
stappen naar een ander systeem. Hier is een politieke afweging te maken, voor de
huur- en koopdimensie apart en gezamenlijk.
Wat betreft de huurdimensie is de ene lijn om binnen het bestaande systeem van
regulering van de maximale huur en van de jaarlijkse maximale huurverhoging te
opereren door de gewildheid van woonlocaties mee te wegen in het
woningwaarderingsstelsel en door vervolgens alleen bij huurders buiten de
inkomensdoelgroep van de sociale volkshuisvesting ruimte te bieden tot snellere
huuraanpassing naar de maximale huur. De andere lijn is om buiten het bestaande
systeem van woningwaardering de maximale huur af te leiden van de gewildheid
van de woning. Hierdoor zullen de huren van woningen in krappe
woningmarktregio’s stijgen. Ter compensatie wordt de huurtoeslagtabel verhoogd en
verlengd.
Wat betreft de eigen woning is de ene lijn om de fiscale faciliëring van de eigen
woning te beperken door - binnen het bestaande systeem van behandeling van de
eigen woning en de eigenwoningschuld in box 1 van de Inkomstenbelasting - de
fiscaal relevante eigenwoningschuld te beperken en/of de aftrekbaarheid van de
rente over die schuld te verminderen. De andere lijn is om de eigen woning en de
eigenwoningschuld uit het systeem van box 1 te halen, waarna deze onder de
systematiek van box 3 kunnen vallen of geheel worden gedefiscaliseerd.
Daarnaast zijn er twee maatregelen die de werkgroep in elke variant noodzakelijk
acht. Beëindiging van de vrijstelling van de kapitaalverzekering eigen woning en
haar ‘zusjes’ (zoals de spaarrekening eigen woning en het beleggingsrecht eigen
woning) is zinvol, omdat deze vrijstelling prikkelt tot het zo lang mogelijk nietaflossen op de hypotheekschuld. Ook omvorming van de overdrachtsbelasting tot
een bezitsbelasting is ongeacht de gekozen lijn nuttig, omdat die mensen niet belast
wanneer zij verhuizen naar een geschiktere woning of voor een betere baan. Ook
eigenaar-verhuurders zijn overdrachtsbelastingplichtig, en de vervangende
bezitsbelasting kan aanvullend een middel zijn om de extra huurpenningen door
maatregelen in de huursfeer door te geleiden naar de schatkist. De bezitsbelasting
kan voor corporaties ook een prikkel geven om woningen te verkopen (al dan niet in
verhuurde staat) en zo het woningbezit beter af te stemmen op de doelgroep. In de

Pagina 40

capita selecta wordt het alternatief c.q de aanvulling van een heffing onder
verhuurders uitgewerkt.
…brengt de werkgroep tot presentatie van vijf varianten…
De mogelijkheid om de modules te clusteren tot twee hoofdrichtingen leidt tot
2x2=4 basisvarianten. Binnen elke variant is aanvullende keuzevrijheid voor
precieze vormgeving en maatvoering. Zo is aanvullend voor de eigen woning de
optie verkend om de eigen woning en de eigen woningschuld buiten de
inkomstenbelasting te houden (defiscalisering). Tabel 3.2 laat dit zien.
Tabel 3.2 Binnen of buiten het bestaande systeem; vijf varianten
Aanpak koopdimensie
Aanpak huurdimensie

Binnen bestaand systeem

Binnen bestaand systeem

Variant A

Buiten bestaand systeem
Variant C

Buiten bestaand systeem

Variant B

Varianten D en E

Een alternatieve presentatie is langs de lijn van huur en koop.
Tabel 3.3 Hoofdlijnen beleidsvarianten
Variant
A

Huursfeer

Koopsfeer

Binnen bestaand systeem, aanpak

Binnen bestaand systeem,

ondoelmatig scheefwonen en introductie van

drie specifieke ingrepen (annuïtaire aftrek,

woz-punten voor de aantrekkelijkheid van de

tegen maximaal 42% IB, tot 5 ton schuld)

regio
B

Buiten bestaand systeem,

Binnen bestaand systeem,

woz-huurregulering en gerichte uitbreiding

één specifieke ingreep (annuïtaire aftrek)

van de huurtoeslag
C

Binnen bestaand systeem, aanpak

Buiten bestaand systeem,

ondoelmatig scheefwonen en introductie van

van box 1 naar box 3

woz-punten voor de aantrekkelijkheid van de
regio
D

Buiten bestaand systeem,

Buiten bestaand systeem,

woz-huurregulering en gerichte uitbreiding

van box 1 naar box 3

van de huurtoeslag
E

Buiten bestaand systeem,

Buiten bestaand systeem,

woz-huurregulering en gerichte uitbreiding

woning en schuld uit de inkomstenbelasting

van de huurtoeslag

…die doorgerekend worden op welvaartseffecten en inkomenseffecten…
De vijf varianten zijn doorgerekend op welvaartseffecten en inkomenseffecten.
Onder welvaartseffecten wordt verstaan de welvaartwinst door een betere match
tussen woningen en bewoners (doorstroom) en een betere afweging tussen wonen
en andere vormen van consumptie, de welvaartswinst van het vermijden van kosten
voor fiscaal gedreven financiële producten, de welvaartseffecten door
inkomenssegregatie en de welvaartwinst door een betere match tussen mensen en
banen. Ook is er aandacht voor welvaartsverlies door toename van een armoedeval
of belasting op arbeid. Verder wordt een schatting gegeven van het effect op
huizenprijzen, onder de veronderstelling dat de huidige huizenprijzen een
toekomstige verandering in het woningmarktbeleid nog niet geïncorporeerd hebben.
Aanvullend wordt inzicht geven in uitvoeringskosten en juridische houdbaarheid.

Pagina 41

…maar op de woningmarkt is de weg zeker zo belangrijk als de bestemming
Een doordachte transitie van het bestaande beleid naar het nieuwe systeem is van
groot belang. De woningmarkt is een voorraadmarkt en een vertrouwensmarkt.
Bovendien beslaat wonen een belangrijk deel van het huishoudbudget. Het
voorraadkarakter heeft tot gevolg dat veranderingen in de vraag naar woningen op
korte termijn vooral in de prijs tot uitdrukking komen, omdat men niet zo snel
nieuwe woningen bij kan bouwen c.q. omdat bestaande woningen lang meegaan.
Het vertrouwenskarakter komt tot uiting in de langlopende verplichtingen die
mensen aangaan bij de aanschaf van een eigen woning en in de substantiële kosten
van verhuizen.
Het is daarom in het algemeen verstandig om woningmarkthervormingen niet in één
klap door te voeren, maar geleidelijk. Geleidelijkheid zorgt ervoor dat de jaar-opjaar inkomenseffecten beperkt zijn, zodat mensen hun consumptiepakket en hun
arbeidsaanbod geleidelijk kunnen aanpassen. Geleidelijkheid zorgt ervoor dat
mensen tijd hebben om de financiering van de eigen woning aan te laten sluiten bij
nieuwe fiscale regels. Bovendien geeft geleidelijkheid mensen de gelegenheid zulke
aanpassingen te doen, wanneer er in hun leven sowieso een keuzemoment zou zijn
aangebroken, bijvoorbeeld door verandering in de samenstelling van het
huishouden, door het aflopen van de renteperiode van een hypotheek, of door het
accepteren van een andere baan. Ook bevordert een geleidelijke transitie financiële
stabiliteit onder hypotheekverstrekkers.
Box 1 Financiële stabiliteit
Bij sterk in de hypotheekrenteaftrek ingrijpende varianten en modules ligt er een
relatie met financiële stabiliteit. De daarmee gepaard gaande stijging van de lasten
voor huizenbezitters in combinatie met een daling van de huizenprijzen hebben tot
gevolg dat banken meer kapitaal moeten aanhouden om aan de kapitaaleisen te
voldoen. De eerste factor leidt tot een hogere ‘probability of default’ (de kans dat
huizenbezitters niet aan hun verplichtingen kunnen voldoen neemt toe) en de
tweede leidt tot een hogere ‘loss given default’ (als huizenbezitters niet aan hun
verplichtingen kunnen voldoen is het verlies voor een bank groter bij een
gedwongen verkoop). Wanneer banken meer kapitaal moeten aanhouden heeft dit
tot gevolg dat kredietverlening door die banken duurder wordt, hetgeen gevolgen
heeft voor de reële economie in haar geheel. Deze effecten worden deels gedempt
door terugsluis van de extra besparingen.
Hoe geleidelijk een transitie ook is, de huizenprijzen passen zich snel aan.
Verondersteld kan worden dat in de huizenprijs de netto contante waarde van alle
toekomstige (fiscale) subsidies is verdisconteerd. Hoe geleidelijker een beperking
van de (fiscale) subsidies wordt doorgevoerd, des te kleiner de daling van de
huizenprijs, omdat de netto contante waarde van de toekomstige subsidies bij een
geleidelijkere beperking groter is dan bij een minder geleidelijke beperking. Maar
ook deze kleinere daling manifesteert zich direct.
Een interessante vraag is of de huidige huizenprijzen toekomstige hervormingen,
bijvoorbeeld de hervormingen die in dit rapport verkend worden, al niet geheel of
gedeeltelijk geïncorporeerd hebben. Gezien alle discussie in de media over
beperking van de hypotheekrenteaftrek kan een beperking van de (fiscale) subsidies
niet geheel onverwacht komen, en zou de huizenprijs hierop nu al moeten hebben
geanticipeerd. Aan de andere kant kan men stellen dat bij de aankoop van een
(droom)huis niet alleen de ratio maar ook de emotie van invloed is op de prijs, en
dat hypotheekverstrekkers niet altijd prikkels hebben of hadden om voorzichtig

Pagina 42

leengedrag te bevorderen. In de doorrekening is verondersteld dat toekomstige
hervorming niet in de huidige huizenprijs verdisconteerd is.
Box 2 Huizenprijsdaling en loan-to-value: hoe snel herstelt de huizenprijs
zich nominaal?
Een huizenprijsdaling is eerder een probleem wanneer er een restschuld ontstaat,
dan wanneer de overwaarde vermindert. Wanneer we uitgaan van een inflatie van
2%, dan betekent dat bij een prijsdaling van bijvoorbeeld 10% als gevolg van een
beleidsverandering, de huizenprijzen zich in 5 jaar nominaal herstellen, en dat
eventueel ontstane restschulden verdwenen zijn. Dit laat onverlet dat er een reëel
vermogensverlies geleden is.
Bij een voor het rijk budgetneutrale omvorming van de overdrachtsbelasting naar
een bezitsbelasting is geleidelijkheid om een extra reden van belang. Een transitie
over meerdere jaren zorgt er namelijk voor, dat het financiële verschil tussen nu en
later (ver)kopen beperkt is, evenals het verschil tussen (ver)koop voor en na de
beleidswijziging, waardoor pieken en dalen in de doorstroom voorkomen worden.
Hoe zou een transitiepad er concreet uit kunnen zien? Een optie is om in een xaantal jaren het gewicht van het huidige systeem te verkleinen en dat van het
nieuwe systeem te vergroten. Stel de eigen woning verhuist in 10 jaar van box 1
naar box 3, dan is in het eerste jaar 90% van het eigen woningsaldo aftrekbaar in
box 1, en is 10% van de (negatieve) box 3 belasting op de eigen woning
(verrekenbaar) verschuldigd. Soortgelijke voorbeelden gelden voor het afschaffen
van de kapitaalverzekering eigen woning, voor het verhogen van de maximaal
redelijke huur, voor het aanscherpen van de kwaliteitskorting of de introductie van
een normhuurtoeslag. Door het gewicht geleidelijk van het oude naar het nieuwe
systeem te verschuiven, nemen de inkomenseffecten voor iedereen geleidelijk toe,
en wordt voorkomen dat op microniveau de inkomenseffecten zich in enkele jaren
concentreren.
Bij een gegeven besparing beperkt een langer transitiepad de jaarlijkse
inkomenseffecten. En bij een gegeven jaarlijks inkomenseffect is met een langere
transitie een grotere besparing mogelijk. Bijvoorbeeld, bij verhuizing van box 1 naar
box 3 kan men voor een transitie in 10 jaar kiezen wanneer de vrijstellingen in box
3 groot zijn, maar voor 20 of 30 jaar wanneer de vrijstellingen klein zijn. Omdat
voor de doorrekening een keuze moet worden gemaakt, is bij de beleidsvarianten in
dit rapport telkens met een transitie van 10 jaar rekening gehouden. Uitzondering is
variant D (waar twee transitiepaden zijn doorgerekend) en variant E die de eigen
woning en de eigenwoningschuld buiten de inkomstenbelasting plaatst.
Sommige maatregelen zijn naar hun aard geleidelijk, en kunnen daarom per direct
ingaan. Het betreft hier bijvoorbeeld een annuïtaire beperking in de
hypotheekrenteaftrek en een verhoging van de jaarlijkse maximale huurverhoging.

Pagina 43

Box 3 Transitie via de geleidelijkheid van inflatie en welvaartsstijging
Een andere optie is om ondoelmatig woningmarktbeleid af te bouwen langs de
geleidelijke weg van inflatie en welvaartsontwikkeling. Bijvoorbeeld door de
hypotheekrenteaftrek te beperken tot een schuld van 1 mln euro, en dit bedrag niet
te indexeren met inflatie. Of door te bepalen dat het aftrekbare percentage van het
eigen woningsaldo jaarlijks met inflatie daalt. In de huursfeer kan gedacht worden
aan een waardevast in plaats van welvaartsvast huurbeleid, waarbij de
inkomensgrenzen voor toelating tot een gereguleerde huurwoning in
schaarstegebieden niet met de contractloon- of welvaartstijging meelopen, maar
alleen met inflatie. Aanpassing langs de weg van inflatie of welvaartsstijging heeft
als voordeel, dat subsidies vooral beperkt worden in tijden van hoogconjunctuur, en
dat is juist de fase waarin mensen een negatief inkomenseffect makkelijker kunnen
opvangen. Anders gezegd, de transitiesnelheid loopt gelijk met de ontwikkeling van
het incasseringsvermogen van huishoudens. Nadeel van transitie via inflatie, is dat
de budgettaire besparing de eerste jaren klein is. Daarom heeft de werkgroep in de
varianten deze aanpak niet uitgewerkt.
Het is bij een transitie ook mogelijk om onderscheid tussen oude en nieuwe gevallen
te maken. Dat heeft als voordeel dat mensen als het ware langzaam ingroeien in het
nieuwe systeem en daarbij veel mogelijkheden hebben om zich aan te passen. Maar
zo’n onderscheid heeft ook belangrijke nadelen. Allereerst dat het aantal nieuwe
gevallen altijd beperkt is, waardoor ook de te behalen besparingsopbrengst beperkt
zal zijn. Een onderscheid tussen bestaande en nieuwe verhuringen heeft verder als
nadeel dat de doorstroom verder stokt: zittende huurders willen blijven vasthouden
aan bestaande voorrechten. Wel kan gedacht worden aan een onderscheid tussen
bestaande huurders en huurders die voor het eerst een sociale huurwoning huren,
en analoog daaraan tussen bestaande en nieuwe huurtoeslagontvangers. Op de
koopmarkt heeft een onderscheid tussen bestaande eigenaar-bewoners en starters
tot gevolg dat de vermogensverliezen door de huizenprijsdaling voor rekening van
de bestaande eigenaren zijn, en de inkomenseffecten voor rekening van starters.
Dat raakt aan de vraag naar de verdeling van de besparing over de generaties. Maar
ook zal dan bij een gegeven woning een belangrijk verschil ontstaan tussen de
koopkracht van een potentiële koper die al een huis bezit, en een potentiële koper
die een nieuwkomer is. De vraag is of dat gewenst is. Wel is denkbaar, om een
onderscheid te maken wanneer contractuele bepalingen aanpassingen door
bestaande gevallen aan de nieuwe situatie bemoeilijken. Een voorbeeld kan zijn dat
de vrijstelling kapitaalverzekering eigen woning voor nieuwe inleg van bestaande en
nieuwe gevallen geheel vervalt, maar dat voor bestaande gevallen voor het reeds
opgebouwde vermogen een geleidelijke afbouw van de vrijstelling geldt. Een
onderscheid tussen oude en nieuwe gevallen vergroot in het algemeen de
uitvoeringskosten. De werkgroep heeft er vooralsnog voor gekozen om de varianten
door te rekenen zonder onderscheid tussen oude en nieuwe gevallen.
Het volgende hoofdstuk gaat verder in op de motivatie, de specificatie en de
doorrekening van deze vijf varianten.

Pagina 44

4

Beleidsvarianten

Dit hoofdstuk bespreekt de beleidsvarianten en de effecten ervan in vogelvlucht.
(Tabel 4.1 geeft een overzicht van de effecten.) Bijlage 4 presenteert de effecten
van de varianten kwantitatief en kwalitatief in meer detail. Bijlage 5 beschrijft de
precieze specificatie van de varianten.
Variant A
Variant A zet een stap naar een doelmatiger woningmarktbeleid binnen de
bestaande institutionele structuren door op specifieke onderdelen het beleid aan te
passen. Op de gereguleerde huurmarkt staat de variant toe dat de huur van mensen
met een inkomen van meer dan € 33.000 per jaar in schaarstegebieden versneld
naar de maximale huur toegroeit (aanpak ondoelmatig scheefwonen door de huur
voor hogere inkomens in schaarstegebieden te verhogen). Verder laat de variant
huurders in de meest aantrekkelijke woonregio’s daarvoor meer betalen (maximaal
25 extra punten in het woningwaarderingsstelsel dat is ongeveer € 100 euro per
maand) voor huurwoningen in schaarstegebieden. Het subsidiepercentage10 daalt in
deze variant van ongeveer 49% in 2011 via 44% in 2015 naar 40% in 2020.
Op de koopmarkt beëindigt de variant de vrijstelling kapitaalverzekering
eigenwoning en de gelijksoortige vrijstellingen voor belasting in box 3. Verder
veronderstelt de fiscus in deze variant dat men de eigenwoningschuld volgens een
vast annuïtair schema aflost, waarmee het voordeel van de hypotheekrenteaftrek
beperkt blijft tot de dure eerste jaren na aanschaf van de eigen woning. Ook beperkt
de variant de renteaftrek voor de hoogste inkomens door aftopping van het
aftrekpercentage op 42% en voor de duurste huizen door aftopping op een
eigenwoningschuld van € 500.000. Het subsidiepercentage op de eigenwoning ten
opzichte van andere vormen van vermogen daalt geleidelijk van ongeveer 25% in
2011 via 19% in 2020 naar ongeveer 15% in 2042.
De overdrachtsbelasting gaat wat betreft de rijksbegroting budgetneutraal over in
een bezitsbelasting. Deze bezitsbelasting neemt ook het eigenwoningforfait
budgetneutraal in zich op. Voor verhuurders zorgt de bezitsbelasting er daarnaast
voor dat de extra huuropbrengsten kunnen worden doorgeleid naar de schatkist.
Met betrekking tot de woningcorporaties zet de variant in op prestatieafspraken over
hun inzet voor maatschappelijke opgaven en maatschappelijk vastgoed. Dit moet
leiden tot 30% hogere investeringen en extra verkopen. Een vereveningsfonds
verplicht rijke corporaties met beperkte maatschappelijke opgaven tot solidariteit
met arme corporaties met grote maatschappelijke opgaven. Er komt verder een
investeringsbudget van € 0,8 miljard structureel per 2021 voor gemeenten met
onvoldoende financiële draagkracht met bedreigde wijken, krimp en/of complexe
herstructureringsopgaven, waarbij ook nieuwbouw een rol speelt. Deze middelen
kunnen worden ingezet voor zover de lokale draagkracht en de bovenregionale
verevening tekortschieten. Het investeringsbudget komt in de plaats van de ISV- en
BLS-middelen van € 0,4 miljard in 2010. Ten opzichte van 2010 betekent dat een
toename van € 0,4 miljard; ten opzichte van de meerjarencijfers voor ISV/BLS is de
toename groter.

10

Berekend als de impliciete subsidie ten opzichte van een markthuur van 4,5% van de WOZ-waarde plus de
huurtoeslag.

Pagina 45

De belangrijkste effecten van variant A zijn de volgende. In 2015 levert variant A €
3 miljard op voor de schatkist en in 2020 € 6,5 miljard, waarbij verondersteld is dat
de extra huuropbrengsten naar de schatkist toevloeien. Daarmee is er zeker in 2020
voldoende geld om, als men dat politiek wenst, geld terug te sluizen om de
koopkrachteffecten van de variant te beperken, terwijl de taakstelling toch
gerealiseerd wordt. Zonder terugsluis is het gemiddelde koopkrachteffect voor
huurders -1¾% (2015) en -3½% (2020), en voor kopers -1% (2015) en -2¾%
(2020). Door terugsluis van de budgettaire meeropbrengst kunnen de
koopkrachteffecten worden beperkt. Het effect op de huizenprijzen is ongeveer -9%.
Tegenover de negatieve koopkracht- en vermogenseffecten staat een positief effect
op de welvaart door een doelmatiger functionerende woningmarkt. De
welvaartswinst daarvan wordt becijferd op ongeveer € 4 mld (2020). De effecten
van de variant nemen na 2020 verder toe, doordat de effecten van de annuïtaire
aanpak tot 2042 doorlopen.
Door het gevoerde huurbeleid kan inkomenssegregatie in wijken en regio’s
toenemen. Dit zou kunnen worden beperkt door de maximale huurverhoging voor
hogere inkomens in aandachtswijken gelijk te houden aan die voor lagere inkomens.
Investeringen in de koopsector dalen, met gevolgen voor de bouwnijverheid. De
financiële sector verliest de markt voor kapitaalverzekeringen eigenwoning.
Variant B
Variant B maakt voor de huursfeer de stap naar een ander systeem. De motivatie
daartoe is tweeërlei. Ten eerste de gedachte dat de huur de gewildheid van een
woning moet reflecteren, omdat anders, zoals in het huidige systeem, voor gewilde
woningen een wachtlijst ontstaat, De zittende huurder heeft hierbij geluk, en degene
die op de wachtlijst staat, heeft pech, vooral als men meer dan de huidige huur voor
de woning zou willen betalen. Door de maximale huur te koppelen aan de WOZwaarde als maatstaf voor de gewildheid van de woning, wordt een huurder
gestimuleerd bij zijn woningkeuze dit punt mee te wegen. Gevolg hiervan is dat de
huren van gewilde woningen omhoog gaan. Op de meest aantrekkelijke locaties,
bijvoorbeeld in Amsterdam-Centrum, kan het gaan om een verdubbeling ten
opzichte van de huidige maximale huur. Dit bevordert een doelmatige allocatie van
huurwoningen over huurders.
Zonder aanvullende maatregelen komt in deze variant de betaalbaarheid van wonen
in de knel voor de doelgroep van de sociale volkshuisvesting. Dat is niet de
bedoeling. De tweede kerngedachte van deze variant is daarom dat compensatie via
de huurtoeslag de betaalbaarheid borgt. Deze extra inkomensondersteuning via
verhoging en verlenging van de inkomensafhankelijke huurtoeslag is echter
gerichter en daardoor doelmatiger dan via huurprijsregulering waarvan ook de
huurder met een hoger inkomen voordeel heeft. Wel neemt hierdoor de armoedeval
in de huurtoeslag toe.
Met deze twee kerngedachten zet deze variant een gebruikelijk systeem neer om
beschikbaarheid en betaalbaarheid te waarborgen: aan de ene kant prijzen die de
schaarste reflecteren en voor gelijkwaardige woningen gelijk zijn, en aan de andere
kant een inkomensafhankelijke subsidieregeling met het oog op betaalbaarheid.
Daarmee pakt de variant de belangrijkste ondoelmatigheden in de huursfeer aan;
dat gewildheid geen rol speelt in de huurregulering, en dat hogere inkomens in
gereguleerde huurwoningen een gematigde huur betalen.

Pagina 46

In deze variant gaat daarom de maximale huur geleidelijk naar een percentage van
de WOZ-waarde en wordt betaalbaarheid geborgd via verhoging en verlenging van
de huurtoeslagtabel. Aanvullend gaat de eigen bijdrage (kwaliteitskorting) in de
huurtoeslag omhoog wanneer men duurder huurt dan een basiswoning zou kosten.
Het subsidiepercentage daalt in deze variant van 48% in 2011 via 44% in 2015 naar
41% in 2020. Dat wijkt voor de totale subsidiëring niet zoveel af van variant A.
Onderliggend is er echter een groot verschil. In deze variant daalt het impliciete
subsidiepercentage dat in 2011 39% bedraagt, naar 16% in 2020, terwijl het
expliciete subsidiepercentage vanwege de huurtoeslag toeneemt van 9% naar 25%.
Ook op het niveau van de individuele huurder zijn er belangrijke verschillen tussen
de varianten, omdat in variant B vooral de huurders van gewilde woningen een
hogere (netto)huur gaan betalen. De spreiding in inkomenseffecten onder huurders
is daarom in variant B groter dan in variant A.
Wat betreft de fiscale behandeling van de eigenwoning sluit deze variant aan op
variant A (annuïtaire hypotheekrenteaftrek, beëindigen vrijstelling
kapitaalverzekering eigenwoning), maar zonder de aanvullende beperkingen voor
hogere inkomens en duurdere huizen. De gedachte hierachter is dat deze groepen al
evenredig meelopen in de annuïtaire aanpak.
Woningcorporaties hebben nog steeds hun sociale taken gericht op bijvoorbeeld
leefbaarheid van wijken en buurten, maar de taak van inkomensondersteuning via
gematigde huren wordt in belangrijke mate overgenomen door de huurtoeslag.
Net als in variant A gaat de overdrachtsbelasting en het eigenwoningforfait
budgetneutraal over in een bezitsbelasting. Voor verhuurders zorgt de
bezitsbelasting ook voor doorgeleiding van de extra huuropbrengsten naar de
schatkist. Het gaat bij dat laatste om grote bedragen, die nodig zijn om de
omvangrijke extra uitgaven aan huurtoeslag te dekken. Veel meer dan in variant A,
komt in deze variant de complexiteit naar voren, dat de extra huuropbrengsten
neerslaan bij de verhuurders van gereguleerde huurwoningen, terwijl de extra
uitgaven voor de huurtoeslag die bij hogere huren horen, voor rekening van de
overheid komen. De bezitsbelasting is in deze variant cruciaal als instrument om
ervoor te zorgen dat de beoogde budgettaire besparing wordt gerealiseerd.
De variant geeft gemiddeld genomen geen extra prikkels tot investeringen in
gereguleerde huurwoningen, omdat de verhuurders de extra huuropbrengsten
afdragen via de bezitsbelasting. Dat is doelmatig, omdat de in het verleden
opgebouwde voorraad aan gereguleerde huurwoningen -afhankelijk van de definitie
die men hanteert voor de doelgroep- in de meeste gevallen groter is dan de
doelgroep. Aandachtspunt hierbij zijn financieel zwakke corporaties in
krimpgebieden (zie ook paragrafen 5.2 en 5.4).
De belangrijkste effecten van variant B zijn de volgende. De budgettaire besparing
bedraagt in 2015 circa € 3 miljard en in 2020 circa € 7 miljard, waarbij
verondersteld is dat de extra huuropbrengsten –via de bezitsbelasting- naar de
schatkist gaan. Daarmee zijn er zeker in 2020 voldoende middelen beschikbaar om als men dat politiek opportuun acht - geld terug te sluizen om de negatieve
koopkracht- en vermogenseffecten van de maatregelen te beperken, zonder de
taakstelling in gevaar te brengen. Zonder terugsluis is het gemiddelde
koopkrachteffect voor huurders -2¼% (2015) en -4¾% (2020), en voor kopers –
¾% (2015) en -2% (2020). Het effect op de huizenprijzen is ongeveer -8%.

Pagina 47

Tegenover de negatieve koopkracht- en vermogenseffecten staat een positief effect
op de welvaart door een doelmatiger functionerende woningmarkt. Deze
welvaartswinst wordt becijferd op ongeveer €3 mld (2020). De effecten van variant
B zijn in 2020 nog niet uitgewerkt, omdat de transitie bij de annuïtaire aanpak tot
2042 doorloopt.
Evenals in variant A zullen de investeringen in de koopsector dalen, met gevolgen
voor de bouwnijverheid. De financiële sector verliest de markt voor
kapitaalverzekeringen eigenwoning. Inkomenssegregatie zal waarschijnlijk in
sterkere mate toenemen dan in variant A, omdat huren veel meer de gewildheid van
de woning gaan reflecteren.
Variant C
Variant C maakt juist voor de koopsfeer de stap naar een ander systeem. Voor de
huursfeer sluit de variant aan bij variant A, maar voegt daar wel een aanscherping
van de eigen bijdrage (kwaliteitskorting) in de huurtoeslag aan toe voor
huurtoeslagontvangers in een relatief dure huurwoning. De stap in de koopsfeer is
dat de eigenwoning en de eigenwoningschuld verhuizen van box 1 naar box 3. In
plaats van renteaftrek in box 1, gecorrigeerd voor het eigenwoningforfait, wordt
voortaan 1,2% belasting betaald over het verschil tussen de WOZ-waarde van het
eigen huis en de hypotheekschuld. Door de eigenwoning net als andere vormen van
schuld en bezit te behandelen, verdwijnt de ondoelmatige prikkel om aan de ene
kant een hoge eigenwoningschuld te hebben en te houden en aan de andere kant te
sparen en te beleggen. Ook verdwijnt het extra voordeel dat hogere inkomens van
de hypotheekrenteaftrek hebben. De variant kent een gedeeltelijke vrijstelling van
de box 3 belasting vanuit de gedachte dat de woning niet alleen vermogen is, maar
ook een consumptiegoed. Het subsidiepercentage op de eigenwoning ten opzichte
van andere vormen van vermogen daalt geleidelijk van ongeveer 25% in 2011 via
12% naar ongeveer 10% in 2042.
Evenals in de andere varianten gaat de overdrachtsbelasting over in een
bezitsbelasting, die ook zorgt voor doorgeleiding van de extra huuropbrengsten naar
de schatkist. Voor eigenaarbewoners kan de bezitsbelasting via aanpassing van de
vrijstellingen opgenomen worden in de box 3 belasting op de eigenwoning. Wat
betreft taak en rol van woningcorporaties wordt aangesloten bij variant A.
De budgettaire besparing in variant C bedraagt in 2015 circa € 5 miljard en in 2020
circa € 11 miljard, waarbij verondersteld is dat de extra huuropbrengsten naar de
schatkist toevloeien. Daarmee zijn er ook in deze variant middelen voor een
terugsluis. Zonder terugsluis is het gemiddelde koopkrachteffect voor huurders -2%
(2015) en -4% (2020), en voor kopers -2½% (2015) en -6% (2020). Het effect op
de huizenprijzen is ongeveer -12%. Tegenover de negatieve koopkracht- en
vermogenseffecten staat een positief effect op de welvaart door een doelmatiger
functionerende woningmarkt. De welvaartswinst daarvan wordt becijferd op
ongeveer € 8 mld (2020).
De investeringen in de koopsector dalen, met gevolgen voor de bouwnijverheid. De
financiële sector verliest de markt voor kapitaalverzekeringen eigenwoning. Evenals
in variant A kan de inkomenssegregatie toenemen.
Variant D
Variant D voert voor zowel de huur- als de koopmarkt systeemwijzigingen door en is
daarmee de tegenpool van variant A. Deze variant combineert dus de aanpak van

Pagina 48

variant B voor de huurmarkt en de woningcorporaties, en die van variant C voor de
koopmarkt.
Bij een transitiepad van 20 jaar bedraagt de budgettaire besparing van variant D in
2015 circa € 4 miljard en in 2020 circa € 8 miljard, waarbij verondersteld is dat de
extra huuropbrengsten via de bezitsbelasting naar de schatkist toevloeien. Ook hier
kan een terugsluis overwogen worden ter beperking van koopkracht- en
vermogenseffecten. Zonder terugsluis is het gemiddelde koopkrachteffect voor
huurders -2¼% in 2015 en -4¾% 2020 en voor kopers -1¼% in 2015 en -3% in
2020. De huizenprijzen dalen met circa 10%. De welvaartswinst door het beter
functioneren van de woningmarkt is circa € 4 miljard in 2020.
Bij een transitiepad van 10 jaar wordt de budgettaire besparing op de koopmarkt
twee keer zo snel gerealiseerd en zijn de koopkrachteffecten voor kopers twee keer
zo groot. De huizenprijzen dalen met circa 12%. De welvaartswinst door het beter
functioneren van de woningmarkt is circa € 8 miljard in 2020.
De investeringen in de koopsector dalen, met gevolgen voor de bouwnijverheid. De
financiële sector verliest de markt voor kapitaalverzekeringen eigenwoning.
Inkomenssegregatie in wijken neemt waarschijnlijk toe.
Variant E
Variant E heeft dezelfde grondgedachte als variant D, namelijk dat zowel voor de
koop- als de huurmarkt systeemwijzigingen noodzakelijk zijn, maar geeft dat voor
de koopmarkt vorm door defiscalisering van de eigenwoning. Dat betekent dat de
eigenwoning en de eigenwoningschuld volledig uit de inkomstenbelasting
verdwijnen. Eigenaar-bewoners kunnen hypotheekrente niet meer aftrekken, maar
worden in de inkomstenbelasting ook niet belast voor de waarde van de
eigenwoning. Het subsidiepercentage op de eigenwoning ten opzichte van andere
vormen van vermogen daalt geleidelijk van ongeveer 25% in 2011 via 19% in 2020
naar ongeveer 5% in 2042.
In variant E bedraagt de budgettaire besparing in 2015 circa € 4 miljard en in 2020
circa € 8 miljard. Ook in deze variant wordt verondersteld dat de extra
huuropbrengsten door de bezitsbelasting naar de schatkist kan worden geleid.
Daarmee zijn er ook in deze variant terugsluismogelijkheden zonder de taakstelling
in gevaar te brengen. Zonder terugsluis is het gemiddelde koopkrachteffect voor
huurders -2¼% (2015) en -4¾% (2020), en voor kopers -1¼% (2015) en -2¾%
(2020). Het effect op de huizenprijzen is ongeveer -13%. De welvaartswinst op de
woningmarkt is ongeveer € 4 mld (2020). De effecten van de variant nemen na
2020 verder toe, doordat de effecten van de defiscalisering tot 2042 doorlopen.
De investeringen in de koopsector dalen, met gevolgen voor de bouwnijverheid. De
financiële sector verliest de markt voor kapitaalverzekeringen eigenwoning.
Inkomenssegregatie in wijken neemt waarschijnlijk toe.

Pagina 49

Tabel 4.1 Overzicht van effecten van de beleidsvarianten in 2015 en 2020
(in mld euro’s, prijzen 2010, effecten ten opzichte van het basispad)

Variant

A

B

C

D20

D10

E

Besparing

2,9

3,0

5,0

3,8

5,6

3,7

Wv huur

1,4

1,7

1,4

1,7

1,7

1,7

Wv koop

1,6

1,1

3,7

1,9

3,7

1,8

2015

Wv investeringssubsidies

-0,1

0,2

-0,1

0,2

0,2

0,2

Subsidiepercentage huur (is

44%

44%

44%

44%

44%

44%

22%

23%

19%

22%

19%

22%

Huurquotestijging (%-punt)

+1%

+2%

+2%

+2%

+2%

+2%

Koopkrachteffect huurders

-1¾%

-2¼%

-2%

-2¼%

-2¼%

-2¼%

Koopkrachteffect kopers

-1%

- ¾%

-2½%

-1¼%

-2½%

-1¼%

Besparing

6,5

7,0

11,2

8,2

12,5

8,0

Wv huur

2,8

3,4

2,9

3,4

3,4

3,4

Wv koop

4,1

3,2

8,7

4,4

8,7

4,2

Wv investeringssubsidies

-0,4

0,4

-0,4

0,4

0,4

0,4

Subsidiepercentage huur (is

40%

41%

40%

41%

41%

41%

19%

21%

12%

19%

12%

19%

Huurquotestijging (%-punt)

+3%

+3%

+3%

+3%

+3%

+3%

Koopkrachteffect huurders

-3½%

-4¾%

-4%

-4¾%

-4¾%

-4¾%

49% in 2011)
Subsidiepercentage koop (is
25% in 2011)

2020

49% in 2011)
Subsidiepercentage koop (is
25% in 2011)

Koopkrachteffect kopers

-2¾%

-2%

-6%

-3%

-6%

-2¾%

Huizenprijsdaling

-9%

-8%

-12%

-10%

-12%

-13%

Welvaartswinst woningmarkt in

4

3

8

4

8

4

2020

Samenvattend laat de tabel allereerst zien, dat elk van de varianten in 2015 een
budgettaire besparing genereert van ten minste € 2,5 miljard. In alle varianten
neemt de besparing daarna verder toe tot bedragen van € 6 tot € 12 miljard,
waardoor er mogelijkheden zijn voor terugsluis van de besparingen boven de € 2,5
miljard om de koopkracht- en vermogenseffecten te beperken. De
subsidiepercentages in de huursfeer dalen van ongeveer 50% nu naar ongeveer
40% in 2020. De subsidiepercentages in de koopsector dalen van circa 25% nu naar
10% tot 20% in 2020 en 5% tot 15% in 2042. De gemiddelde koopkracht voor
huurders is tussen de -1¾% en -2¼% (2015) lager dan het geval zou zijn als er
geen beleidshervorming had plaatsgevonden. Voor kopers ligt het gemiddelde
koopkrachteffect tussen de -1% en -2½% (2015). Onder het gemiddelde
koopkrachteffect kan een grote spreiding schuilgaan, die in bijlage 4 toegelicht
wordt. De daling van de huizenprijzen beloopt in alle varianten ruwweg 10%.
De varianten boeken een welvaartswinst op de woningmarkt uiteenlopend van 3 tot
8 miljard per 2020. Deze welvaartswinst wordt onder andere gerealiseerd door
reductie van de ondoelmatige impliciete subsidies voor huurders met hogere
inkomens in schaarstegebieden, door reductie van ondoelmatige subsidies op de
koopmarkt, en door afschaffing van de overdrachtsbelasting als belasting op

Pagina 50

verhuizen. Varianten waarin de ondoelmatigheden sneller en sterker aangepakt
worden, genereren sneller en meer besparingen. Daartegenover staan negatievere
koopkracht- en vermogenseffecten. Op de middellange termijn (2015) is het saldo
van de welvaartswinst op de woningmarkt en het welvaartsverlies door afname van
koopkracht onduidelijk. Maar op de langere termijn, wanneer de impact van de
varianten toeneemt en de besparingen oplopen, blijken de welvaartswinsten op de
woningmarkt het welvaartsverlies door afname van de koopkracht te domineren.
Box 4 Over de doorrekening
De varianten zijn partieel en integraal doorgerekend, waarbij verondersteld is dat
het transitiepad op 1 januari 2012 start. De partiële doorrekening is een
doorrekening voor de huur- en de koopsfeer apart, ten opzichte van het bestaande
beleid, zonder gedragseffecten en zonder de effecten van een terugsluis via de
inkomstenbelasting van eventuele meeropbrengsten. Hiervoor zijn rekenmodellen
gebruikt van ABF (huurmodel), CFV (corporatiemodel) en het ministerie van
Financiën (koopmodel). De integrale doorrekening is een doorrekening van de huuren koopmarkt in hun onderlinge samenhang, ten opzichte van een houdbaar
basispad, met gedragseffecten en met de effecten van een terugsluis via de
inkomstenbelasting van eventuele meeropbrengsten. Hiervoor is een model van het
Centraal Planbureau gebruikt.
Wat betreft de budgettaire uitkomsten en de koopkrachteffecten presenteren we de
uitkomsten van de partiële modellen, omdat die een grote mate van detail kennen
ten opzichte van het CPB-model. Deze effecten presenteren we voor 2015 en 2020.
Wat betreft de welvaartswinst op de woningmarkt en het effect op de huizenprijzen
presenteren we de uitkomsten van het CPB-model, omdat alleen een integraal
model deze informatie kan leveren.
Van elke variant is één specificatie doorgerekend; variant D is met twee
transitiepaden doorgerekend. Door specificaties (maatvoering, transitietempo) aan
te passen, kan men de uitkomsten bijsturen in een anders gewenste richting. Er is
daarbij een afruil tussen de besparingsopbrengst en de welvaartswinst enerzijds, en
de koopkrachteffecten en huizenprijseffecten anderzijds.
In tabel 4.2 wordt ter afsluiting een samenvattend overzicht gegeven van de
bouwstenen waaruit de varianten zijn opgebouwd. In bijlage 7 worden de
gedetailleerde doorrekeningen van deze bouwstenen gepresenteerd en toegelicht.
De onderscheidende maatregelen zijn normaal gedrukt; modules die niet
onderscheidend zijn voor de varianten, zijn lichtgrijs weergegeven.

Pagina 51

Tabel 4.2 Samenstelling van de varianten uit de elf modules
Variant
Module

A

B

C

D

E

1 Verhoging maximumhuur in 25% meest gewilde regio’s, snellere

X

-

X

-

-

-

X

-

X

X

3 Grotere eigen bijdrage aan huurdeel boven basisniveau

-

X

X

X

X

4 Huurtoeslag beperken tot inkomens tot 22.000 euro

-

-

-

-

-

5 Investeringsbudget voor volkshuisvestelijke opgaven

X

-

X

-

-

6 Overdrachtsbelasting omvormen naar bezitsbelasting

X

X

X

X

X

huurverhoging boven 33.000 euro
2 Maximumhuur naar 4,5% van de WOZ-waarde, compensatie voor lage en
middeninkomens via huurtoeslag

7 Afschaffen vrijstelling kapitaalverzekering eigen woning

X

X

X

X

X

8 Annuitair beperken of aftoppen van de fiscaal relevante

X

X

-

-

-

eigenwoningschuld
9 Verminderen hypotheekrenteaftrek, verhogen eigenwoningforfait

X

-

-

-

-

10 Eigenwoning en -schuld naar box 3 met vrijstelling

-

-

X

X

-

11 Eigenwoning en -schuld defiscaliseren

-

-

-

-

X

Pagina 52

5

Capita selecta

5.1

Governance van woningcorporaties
In paragraaf 2.3 is ingegaan op de discussie of en zo ja hoe het vermogen van de
woningcorporaties beter benut kan worden. Conclusie is daar dat er aanwijzingen
zijn dat verbetering mogelijk is. Daarbij zijn twee benaderingen tegenover elkaar
gezet. De eerste benadering is erop gericht dat corporaties meer maatschappelijk
gaan investeren, in lijn met de beleidsvisie van de overheid. De tweede benadering
richt zich op een striktere definitie van de kerntaak van de corporaties en in het
verlengde daarvan op de vraag hoe de overheid zich dan voor het algemeen belang
toegang kan verschaffen tot het dan beschikbaar komende vermogen.
In de beleidsvarianten van hoofdstuk 4 wordt in de varianten A en C gekozen voor
de eerste van de twee benaderingen, namelijk voor grotere bijdragen van de
corporaties aan nieuwbouw en energiebesparing, aan maatschappelijk vastgoed en
aan de problematiek van de krimpgebieden en de bedreigede wijken. Concreet
betekent dit dat de gemeenten meer zeggenschap krijgen over de investeringen van
corporaties en het systeem van prestatieafspraken versterkt wordt. Corporaties
zouden verplicht kunnen worden een investeringsplan op te stellen op basis van de
gemeentelijke woonvisie. Daarbij kan per corporatie een investeringsnorm worden
geformuleerd, waarmee vanuit het financieel toezicht wordt aangegeven wat een
corporatie aankan. Ook het verkooppotentieel van een corporatie kan daarbij
worden betrokken. Bij geschillen tussen de gemeente en de corporatie over de te
plegen investeringen kan het rijk een beslissende rol vervullen en de corporatie zo
nodig een aanwijzing geven. Bij deze benadering hoort een vorm van financiële
verevening tussen corporaties onderling. Ook een aanscherping van het toezicht,
zoals recent door het CPB bepleit, past in deze lijn. De uitwerking van deze
benadering vereist aanpassingen van wet- en regelgeving om de positie en
verantwoordelijkheden van rijk en gemeenten ten opzichte van corporaties te
versterken. Hierbij dient ook geëxpliciteerd te worden wat de taak van corporaties is
en voor welke doelgroepen de huisvesting verzorgd dient te worden.
In de overige varianten wordt geen duidelijke keuze gemaakt voor een van de
benaderingen. Wel is het zo dat in de varianten B, D en E een huurbeleid wordt
ingezet, waarbij op langere termijn de huren (op gereguleerde manier) naar een
marktconforme niveau convergeren. Wanneer die situatie bereikt wordt, ligt het
voor de hand dat een nieuwe discussie zal ontstaan over de rol en toegevoegde
waarde van woningcorporaties. De werkgroep heeft zich met die vraag niet bezig
gehouden.
Welke benadering men ook kiest, het is in ieder geval voor de middellange termijn
van belang om duidelijker te definiëren wie tot de doelgroep van de
woningcorporaties behoort.
Verder is het in beide gevallen van groot belang dat er effectievere waarborgen
komen om inefficiënte bedrijfsvoering te voorkomen. Al jarenlang stijgen de
bedrijfslasten van corporaties relatief sterk. Meer inzicht in de oorzaken van deze
stijging dient te worden verkregen via rapportages over de ontwikkeling van de
kosten uitgesplitst naar de verschillende activiteiten. Mede op basis hiervan dient de
externe toezichthouder maatregelen te kunnen treffen tegen corporaties waarbij
gebleken is dat er sprake is van een inefficiënte bedrijfsvoering.

Pagina 53

Indien men de politieke keuze maakt voor een striktere taakopvatting van de
corporaties, bijvoorbeeld tot een grens beneden € 33 duizend, is vervolgens de
vraag aan de orde wat precies de implicaties daarvan zijn. Vragen die dan opkomen
zijn; welk deel van het woningbezit van de corporaties zou dan verkocht kunnen
worden? En hoe kan de overheid er dan voor zorgen dat dit vermogen kan worden
aangewend voor het algemeen belang? De eerste vraag probeert de werkgroep in
paragraaf 5.4 te beantwoorden. De tweede vraag komt in de volgende paragraaf
aan de orde.
5.2

Belasten en heffen bij eigenaar-verhuurders
In alle beleidsvarianten worden maatregelen voorgesteld waardoor verhuurders van
gereguleerde huurwoningen, waaronder de corporaties, zonder aanvullende
maatregelen hogere inkomsten zullen ontvangen. In alle beleidsvarianten wordt dit
gekoppeld aan de introductie van een bezitsbelasting, die in de koopsector in de
plaats komt van de overdrachtsbelasting en het eigenwoningforfait. Via de
bezitsbelasting worden in de huursector de extra huurpenningen die door de
aanpassing van de huurregulering ontvangen worden, naar de schatkist doorgeleid.
De reden om voor deze belasting te kiezen is dat een generieke bezitsbelasting
juridisch weinig kwetsbaar is.
Hoewel deze optie juridisch goed te onderbouwen is, zijn er ook een paar
complicaties aan verbonden. De eerste is dat er op micro-niveau verschillen kunnen
optreden tussen enerzijds de mogelijkheden om via het gewijzigde huurbeleid extra
huurinkomsten te genereren en anderzijds de omvang van de af te dragen
bezitsbelasting. Voor verhuurders van vrije-sector woningen geldt namelijk in het
algemeen dat huren nu marktconform zijn.11 Het aandeel vrije-sector huurwoningen
is in Nederland overigens klein, circa 7,5% van de huurwoningen, waarvan
tweederde in handen van commerciële verhuurders is. Ook is in bepaalde meer
perifere regio’s in Nederland het feitelijke huurniveau nu marktconform, waardoor
hogere huren veelal niet realiseerbaar zijn en tot leegstand zouden kunnen leiden.
Dit geldt nog sterker voor corporaties in krimpgebieden, waar een heffing de
investeringscapaciteit van deze corporaties kan verminderen.
Wat zijn de opties om deze negatieve effecten te beperken? Allereerst helpt dat de
bezitsbelasting over de woz-waarde van de huurwoning wordt geheven; de extra
verdiencapaciteit bij aanpassing van het huurbeleid is daar waar schaarste is, en
waar schaarste is, is de woz-waarde hoog. Een aanvullende stap kan zijn, om het
tarief van de bezitsbelasting voor eigenaar-verhuurders te differentiëren tussen
gereguleerde huurwoningen en niet-gereguleerde huurwoningen. De fiscaaljuridische grond daarvoor kan zijn dat door de aanpassing van het huurbeleid de
verdiencapaciteit van gereguleerde huurwoningen toeneemt, terwijl anderzijds de
uitgaven voor de huurtoeslag groter worden. Een andere denkbare stap is om
budgetneutraal een drempel van bijvoorbeeld € 50.000 per (gereguleerde)
huurwoning te introduceren, waardoor de bezitsbelastingdruk verschuift van perifere
naar schaarsteregio’s, waar aanpassingen in het huurbeleid tot de meeste extra
verdiencapaciteit leiden.
Naast of in plaats van een generieke bezitsbelasting is ook een specifieke heffing op
het vermogen van corporaties een optie die overwogen kan worden. Een dergelijke
11

Marktconform betekent hier marktconform gegeven het huurprijsopdrijvende effect van de fiscale behandeling van
de eigenwoning, het huurprijsopdrijvende effect van de huurtoeslag, en het huurprijsdrukkende effect van het
gematigde huurbeleid van veel woningcorporaties.

Pagina 54

heffing dient goed vormgegeven te worden, rekening houdend met het
gelijkheidsbeginsel en de bescherming tegen discriminatie, zoals die verankerd zijn
in het Europese Verdrag van de rechten van de mens en het Internationale Verdrag
inzake burgerrechten en politieke rechten. Met deze kaders dient rekening te
worden gehouden.
De vraag bij een specifieke heffing is dus: waarom wel de woningcorporaties, en niet
andere eigenaar-verhuurders? De rechtmatigheid van een dergelijke heffing zal
afhangen van een aantal factoren: de besteding van de verkregen middelen, de
rechtvaardigingsgronden, en de omvang en de duur van de heffing. Daarnaast
speelt de context van de heffing een rol. Alle andere al bestaande rechten en
verplichtingen van woningcorporaties en alle voordelen en nadelen (eventueel ook in
het verleden) die corporaties ondervinden, dienen meegewogen te worden.
Wanneer de besteding van de geheven middelen uitsluitend aan corporaties zelf ten
goede komt, dan is een heffing onder alleen corporaties juridisch goed te
verdedigen. De bijzondere projectsteun voor de wijkenaanpak (‘Vogelaarheffing’) is
daar een praktijkvoorbeeld van. Wanneer het niet om onderlinge solidariteit gaat
maar om een bijdrage aan de schatkist is de vraag waarom alleen corporaties (en
indirect de huurders van corporaties) worden aangeslagen pregnanter. Daarbij
maakt het juridisch verschil of de bestedingen vanuit de schatkist ten goede komen
aan de corporatiesector of niet.
Een juridisch houdbare rechtvaardigheidsgrond voor een heffing bij de corporaties
uitsluitend ten behoeve van de schatkist, dient gebaseerd te worden op de
voordelen die zij nu hebben of in het verleden hebben gehad ten opzichte van
andere partijen. Een corporatieheffing kan niet alleen gemotiveerd worden vanuit
het voordeel van extra huurpenningen wanneer andere verhuurders hetzelfde
voordeel hebben. De motivatie dient tevens gebaseerd te worden op de wettelijke
taak die corporaties hebben. Deze onderscheidt hen van andere verhuurders. Van
belang is vast te stellen dat het verschil tussen corporaties en commerciële
verhuurders in de loop der tijd is verminderd. In dit verband moet geconstateerd
worden dat ook commerciële verhuurders in het verleden gebruik hebben kunnen
maken van overheidssubsidies en dat commerciële verhuurders ook baat hebben bij
de huurtoeslag, zij het in mindere mate dan corporaties. Sinds 2008 betalen
corporaties ook vennootschapsbelasting over al hun activiteiten. Hierin kan dus geen
rechtvaardigingsgrond worden gevonden. Anders geformuleerd: de invoering van de
integrale vennootschapsbelasting bij corporaties heeft de juridische mogelijkheid
van een specifieke heffing bij corporaties verkleind.
Uniek voor de corporatiesector is wel het stelsel van de saneringssteun van het
Centraal Fonds Volkshuisvesting, waardoor corporaties met een vermogenstekort
financiële steun kunnen ontvangen. Ook de achtervang van het rijk voor het
garantie-instituut WSW, waardoor corporaties een bijzondere toegang tot de
kapitaalmarkt hebben, verschaft voordelen ten opzichte van marktpartijen.
Corporaties beschikken over maatschappelijk gebonden vermogen. Dit legitimeert
de overheid tot sturing en toezicht, zoals ook door een recente uitspraak (in eerste
aanleg) door de Nederlandse rechter is bevestigd. Dit neemt echter niet weg dat een
corporatieheffing juridisch goed moet worden onderbouwd. Hieruit volgt wel dat
naarmate de omvang van de heffing groter is, de argumentatie sterker zal moeten
zijn. Het is de vraag of de nog resterende voordelen die corporaties genieten,
voldoende basis kunnen bieden voor een specifieke heffing als alternatief van de
generieke bezitsbelasting die in de beleidsvarianten is opgenomen.

Pagina 55

De optie van een specifieke heffing op het corporatievermogen is dus met veel
juridische voetangels en klemmen omgeven. Om die reden heeft de werkgroep in
alle beleidsvarianten die in hoofdstuk 4 zijn opgenomen, gekozen voor een
generieke bezitsbelasting.
5.3

Ruimtelijke ordening en grond
In paragraaf 2.6 is aangegeven dat het huidige RO-beleid in combinatie met de
huidige planprocedures er aan heeft bijgedragen dat het aanbod van koopwoningen
nauwelijks heeft gereageerd op de prijsstijgingen van koopwoningen. In deze
paragraaf gaan we in op twee vragen. De eerste vraag is in hoeverre het RO-beleid
de komende decennia een belemmering zal zijn voor de woningbouw. Tweede vraag
is hoe de bestaande plan-en beroepsprocedures vereenvoudigd kunnen worden met
als doel dat woningprojecten sneller kunnen starten.
Om overeenkomstig de behoefte van consumenten te kunnen bouwen en prijzen
niet onnodig op te drijven, dient er in iedere regio voldoende ruimte voor
woningbouw beschikbaar te zijn. In de Randstad, waar de druk op de woningmarkt
het grootst is, wordt op basis van de Primosraming (op basis van demografische en
economische ontwikkelingen) de woningbehoefte tot 2030 op circa 570.000 geschat.
De totale planologische capaciteit voor uitbreiding van de woningvoorraad is
momenteel gelijk aan circa 515.000 woningen, waarvan 73% nieuwe uitleg en 27%
binnenstedelijk. Er is daarnaast nog voldoende ruimte voor nieuwe bouwlocaties in
de Randstad, zonder daarbij de echt waardevolle (groene) gebieden te bebouwen en
ook buiten restricties zoals Schiphol. Er lijkt dus voldoende plancapaciteit aanwezig
voor woningbouw, maar de regionale verschillen binnen de Randstad in direct
beschikbare, harde plancapaciteit zijn aanzienlijk. Zo is het voor de Amsterdamse en
de Leidse regio wel zaak om tijdig op zoek te gaan naar nieuwe zoeklocaties en een
deel van de zachte capaciteit (structuurvisies) zo snel mogelijk om te zetten in
harde capaciteit (bestemmingsplannen met bouwtitel, zie de kaart). In de Randstad
liggen gemeenten met teveel en te weinig capaciteit vaak in elkaars nabijheid. Zij
moeten samen kunnen zorgen voor voldoende ruimte voor bouwen conform de
woonwensen van consumenten. Het is wel zaak dit voortdurend te blijven monitoren
om knelpunten vroegtijdig op te sporen en daar oplossingen voor te zoeken.
Naast de hoeveelheid woningen gaat het er ook om dat de aangeboden woningen
voldoen aan de consumentenbehoefte. Momenteel wil 40% liefst in de stad wonen,
20% wil in een huis met tuin in de nabijheid van de stad en voorzieningen en 40%
wil landelijk wonen. De laatste jaren is grosso modo conform deze behoefte
gebouwd en de beschikbare plancapaciteit spoort hier ook redelijk mee. Ook naar de
toekomst toe ligt de opgave voor uitbreiding van de woningvoorraad dus voor een
belangrijk deel in bestaand stedelijk gebied. Hoewel hier belangrijke
maatschappelijke baten tegenover staan, zijn de ontwikkelkosten van deze locaties
vaak hoger dan op uitleglocaties. Dit vormt met name onder de huidige
economische omstandigheden een risico voor het tijdig realiseren van de
woningbouwbehoefte. Een (financiële) gevoeligheidsanalyse van de binnenstedelijke
bouwopgaven is aan te bevelen om tijdig bij te kunnen sturen op deze ambities.
Voldoende plancapaciteit aansluitend bij de woonbehoeften vormt nog geen garantie
voor realisatie. De afgelopen decennia is namelijk door verschillende oorzaken een
complex en kostbaar bouwwerk van regels ontstaan om een duurzaam gebruik van
de schaarse ruimte in Nederland in goede banen te leiden. Onder meer door de
Europeanisering van belangrijke delen van het beleid voor de fysieke leefomgeving,
is een situatie gegroeid, waarin het nationale gefragmenteerde stelsel van het

Pagina 56

omgevingsrecht niet langer is aangepast aan de eisen van de 21e eeuw. Het stelsel
gaat steeds meer zichzelf en de samenleving in de weg zitten en brengt aanzienlijke
kosten met zich voor overheid, ondernemers en burgers. Verdere verfijningen en
aanvullende instrumenten om een betere aansluiting op de praktijk te bereiken,
zoals in het verleden steeds is gezocht, bieden nauwelijks nog een oplossing en
beginnen steeds meer onderdeel van het probleem te worden. Een berucht
voorbeeld is de realisatie van het Stationsgebied in Utrecht (waaronder het
Muziekpaleis en de OV-terminal) waarvoor 4200 procedures moeten worden
gevolgd, waarvan de helft openstaat voor bezwaar en beroep. Een andere illustratie
is dat uit het eerder aangehaalde onderzoek van Eichholtz en Lindenthal blijkt dat de
proceduretijd sinds 1970 is opgelopen van 33 maanden, naar 54 maanden in 1990,
naar 90 maanden in 2008.
Er zijn met onder andere de integratie van natuurwetgeving in een Wet natuur, de
Wabo en de Crisis en Herstelwet al initiatieven genomen om dit probleem aan te
pakken, maar het is te vroeg om iets over effecten te kunnen melden.
Daarnaast is het de vraag of ‘oplossingen’ binnen het bestaande systeem echte
oplossingen bieden. Er is vermoedelijk een redesign van het omgevingsrecht nodig,
om te voorkomen dat het historische gegroeide stelsel van wetgeving onderdeel
gaat worden van de problemen van trage besluitvorming, impasses tussen
gebiedsontwikkeling en milieu, kwaliteit van de bestuurlijke en ambtelijke
besluitvorming. Daarbij bestaat een nauwe relatie met het omgevingsbeleid en de
kwaliteit van de uitvoering. Uitgangspunt blijft uiteraard het waarborgen van een
adequaat beschermingsniveau voor burgers en leefomgeving en een adequate
implementatie van de Europese regels en andere internationale verplichtingen,
waarbij de rechtsbescherming op een adequaat niveau blijft.
De volgende lijnen kunnen daar richting aangeven:
1. bepaal concrete en meetbare ambitieniveaus met betrekking tot de reductie van
de lengte van de procedures waar de overheid verantwoordelijk voor is en geef
aan wanneer die gerealiseerd moeten zijn;
2. maak het een prioriteit om, gelet op de overige aanbevelingen uit de gehele
heroverweging die betrekking hebben op de het fysieke domein, een
overkoepelend concept te formuleren voor de ontwikkeling van een nieuw stelsel
van omgevingsrecht (gericht op gebieden en netwerken), aan de hand waarvan
het kabinet een wetgevingsprogramma kan voeren en prioriteiten kan stellen.
Dit vraagt om een fundamentele bezinning.
3. herijk het stelsel van wetgeving en met name de onderlinge samenhang op de
beleidsterreinen ruimtelijke ordening, bouwen, milieu, water, natuur, verkeer en
vervoer voor zover van toepassing op fysieke veranderingen in de bestaande
leefomgeving, op zodanige wijze dat de samenhang versterkt wordt en de
mogelijkheid voor integrale afwegingen bij gebiedsontwikkelingen vergroot
worden. Betrek hierbij ook de diverse planstelsels.
4. kom tot vernieuwing van bestaande toetsingskaders, onderzoek bestaande
toetsingskaders op nut en noodzaak, combineer toetsingskaders voor
vergunningverlening zoveel mogelijk. Herzie de systematiek van bestaande
normstelsels, zodanig dat er meer ruimte ontstaat voor integrale afwegingen in
gebieden, een en ander met in achtneming van EU-regelgeving. Herijk onder
meer hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer en biedt een zoveel mogelijk
eenduidige wettelijke systematiek voor plannen en programma’s die onder
andere compensatie en saldering mogelijk maken. Stroomlijn voorschriften voor

Pagina 57

onderzoeksverplichtingen en effectbepaling, gericht op een robuustere omgang
met modellen en onzekerheden.
5. voeg meer bestaande vergunningenstelsels toe aan de Wabo, zoals de
archeologische monumentenvergunning, de splitsings- en samenvoegvergunning
uit de Huisvestingswet en Ontgrondingenwetvergunning. Betrek hierbij de
ervaringen die worden opgedaan bij de uitvoering van de Wabo.
6. werk zo veel mogelijk met activerende instrumenten, in plaats van werende
(zoals programma’s voor het bereiken van voorgenomen doelen, in plaats van
“verboden, tenzij”). Zulks in lijn met het gedachtegoed dat ten grondslag ligt
aan het NSL en de programmatische aanpak stikstofdepositie.
7. vrijwaar, met inachtneming van de Europese kaders, waar mogelijk veel
voorkomende, dikwijls relatief eenvoudige situaties van speciale toestemming
door de overheid; stel algemene regels daarvoor in de plaats (bijv. verruim het
vergunningvrij bouwen);
8. saneer het aantal beslisregels en stem deze beter op elkaar af. Herdefinieer het
bestemmingsplan zodat dit primair van toepassing is op beheer van een gebied,
met ruimte voor kleinschalige afwijkingen, en maak het projectbesluit en
inrichtingsplan van toepassing op grotere, nieuwe ontwikkelingen;
9. pas in het verlengde van het project Sneller & Beter de aanbevelingen van de
Commissie Elverding waar mogelijk toe in het fysieke domein. Schrijf onder
meer voor de totstandkoming van de meer complexe gebiedstransities een
structuurvisie voor;
10. bied met inachtneming van de Europese kaders, een wettelijke grondslag voor
experimentele gebiedsontwikkeling en aanpak van innovatieve ontwikkelingen in
het kader van duurzaamheid. Gebruik de ervaringen die worden opgedaan bij de
uitvoering van crisis- en herstelwet op dit punt;
11. zorg voor een adequaat stelsel van uitvoering en toezicht. Op rijksniveau gaat
het om beschikbaarheid van sterke, gedeconcentreerde diensten, op lokaal
niveau om bundeling van expertise en capaciteit in uitvoeringsdiensten.
12. herijk de huidige bevoegdheidsverdeling tussen overheden. Maak een duidelijke
keuze welke overheid voor welke maatschappelijke vraagstukken aan de lat
staat;
13. maak over de vernieuwing en stroomlijning van het omgevingsrecht sluitende
afspraken in een nieuw regeerakkoord en stel een regeringscommissaris aan om
het noodzakelijke tempo te ontwikkelen bij de uitwerking van die afspraken.
De hier beoogde vereenvoudiging en integratie van het omgevingsrecht betreft een
complex wetgevingstraject. Tezamen met de verbetering van de
besluitvormingsprocessen, de verbetering van de kwaliteit van de uitvoering en een
eenduidig en samenhangend beleid, zal dit op termijn tot resultaat en tot
belangrijke besparingen leiden. Uiteindelijk kan het gaan om besparingen cq.
maatschappelijke baten van enkele miljarden per jaar. Een betere schatting van dit
bedrag vergt nader onderzoek.
In de opdracht aan de werkgroep staat verder dat aanpassingen in het
instrumentarium van het grondbeleid kunnen worden meegenomen. Onderzocht is
of een bijdrage aan de bezuinigingvarianten op het thema grond kan worden
gevormd door een deel van de winsten die worden gerealiseerd bij het omzetten van
agrarische grond in bouwgrond richting de (rijks)overheid te laten vloeien.
Geconstateerd is ten eerste dat gemeenten sinds juli 2008 – op grond van de
afdeling Grondexploitatie van de Wet ruimtelijke ordening – mogelijkheid hebben tot
kostenverhaal en daarmee een deel van de grondwinsten kunnen aanspreken voor
afdekken van onrendabele investeringen (zoals voorzieningen van openbaar nut) in

Pagina 58

het betreffende project. Voorts is overwogen dat opties als een
bestemmingswinstheffing juridisch lastig realiseerbaar zijn én dat de huidige
woningmarktsituatie volstrekt anders is: de bouw heeft het erg moeilijk. Het is nog
maar de vraag in hoeverre er binnenkort weer substantiële winsten geboekt zullen
worden. Daar komt nog bij dat veel bestemmingen al voor langere tijd vooruit zijn
vastgelegd: winsten als gevolg van het omzetten van agrarische grond in
bouwgrond zijn dan niet meer aan de orde (want al gerealiseerd). Per saldo heeft de
werkgroep dan ook geen hoge verwachtingen van dergelijke stappen.
Figuur 5.2 Bouwplancapaciteit in Nederland

Bouwplancapaciteit 2008 – 2030
harde plancapaciteit
regio

Groningen Assen
Stedelijke regio's Friesland
Emmen
Twente
Zwolle Kampen
Stedendriehoek
Stadsregio Arnhem-Nijmegen
Amersfoort
Bestuur Regio Utrecht
Flevoland
Stadsregio Amsterdam
Noord-Holland overig
Holland Rijnland
Haaglanden
SRR
Drechtsteden
BLS regio Zeeland
Noord-Brabant overig
SRE
Stedelijke regio's Limburg
Rest Groningen
Rest Friesland
Rest Drenthe
Rest Overijssel
Rest Gelderland
Rest Utrecht
Rest Flevoland
Rest Noord-Holland
Rest Zuid-Holland
Rest Zeeland
Rest Noord-Brabant
Rest Limburg

harde
plan
capaciteit
25.013
4.610
1.690
11.871
11.543
11.189
23.710
12.427
20.590
28.874
32.860
23.040
3.415
26.882
26.932
9.687
8.442
21.603
21.690
14.764
9.138
11.772
5.155
7.494
23.410
11.133
9.279
11.124
9.934
3.400
18.625
13.679

behoefte
4 jaar
vooruit
9.244
2.911
1.460
7.963
4.034
4.393
11.734
7.290
14.425
7.924
36.130
11.017
7.451
24.264
18.701
3.211
2.025
14.518
10.406
4.520
2.710
5.839
2.474
2.850
11.261
3.872
2.140
4.748
7.250
2.693
8.331
2.755

behoefte
5 jaar
vooruit
11.555
3.638
1.825
9.954
5.042
5.491
14.667
9.112
18.031
9.905
45.162
13.771
9.314
30.329
23.376
4.014
2.531
18.148
13.008
5.650
3.388
7.298
3.092
3.562
14.076
4.840
2.674
5.934
9.063
3.366
10.414
3.443

Groningen-Assen

Stadsregio Leeuwarden

Emmen
Noord-Holland
overig
Zwolle-Kampen
Stadsregio
Amsterdam

Flevoland

Twente
Holland Rijnland

Stadsgewest
Amersfoort

Stedendriehoek

Haaglanden
Bestuur Regio
Utrecht (BRU)
Stadsregio
Rotterdam
(SRR)

Stadsregio
Arnhem-Nijmegen
Drechtsteden

Noord-Brabant
overig
Regio Zeeland

Samenwerkingsverband
Regio Eindhoven (SRE)

Stedelijke regio’s
Limburg

LEGENDA
voor minder dan 4 jaar voldoende harde plancapaciteit
voor 4 tot 5 jaar voldoende harde plancapaciteit
voor meer dan 5 jaar voldoende harde plancapaciteit

Pagina 59

5.4

Verkoop van corporatiewoningen aan beleggers
In het kader van de taakopdracht van de werkgroep zijn er drie redenen om stil te
staan bij de mogelijkheden om corporatiewoningen te verkopen aan beleggers.
Allereerst is er de vraag of er momenteel daadwerkelijk belemmeringen zijn voor de
corporaties om bezit te verkopen. Tweede vraag is of het mogelijk is om een
inschatting te maken van het verkooppotentieel van de corporaties. Verkoop van
corporatiebezit zou namelijk een bijdrage kunnen leveren aan de ontwikkeling van
het commerciële huursegment, dat in Nederland heel klein is. Derde vraag is wat
het absorptievermogen van de markt is, indien er sprake zou zijn van een
aanzienlijk verkooppotentieel.
In de huidige regelgeving wordt de verkoop van woningen van corporaties aan
beleggers op twee manieren beperkt. In de eerste plaats moeten corporaties
woningen die ze willen verkopen eerst aanbieden aan de zittende huurder en aan
andere woningcorporaties, alvorens verkoop aan beleggers is toegestaan. Dit is
vastgelegd in een circulaire (MG 2006-06). Daarnaast is op voet van artikel 11c van
het BBSH toestemming van de minister vereist voor iedere verkoop voor minder dan
90% van de verkoopprijs in onverhuurde staat. Omdat de marktwaarde van een
huurwoning in verhuurde staat lager is dan deze 90%-grens, is dit van belang. Om
verkoop van corporatiewoningen aan beleggers beter mogelijk te maken is het
noodzakelijk tenminste de eerste belemmering weg te nemen en een soepel beleid
te hanteren bij het geven van toestemming bij verkoopprijzen die lager liggen dan
90% van de marktwaarde in onverhuurde staat.
Het antwoord op de tweede vraag wordt vooral bepaald door de definitie van de
doelgroep voor corporatiewoningen. Leg je de grens bij de inkomensgrenzen voor de
huurtoeslag dan omvat de doelgroep 1,9 miljoen huishoudens. Wanneer de grens
wordt gelegd bij € 33 duizend per jaar dan is de doelgroep gelijk aan 2,9 miljoen
huishoudens. Daarnaast is ook de toekomstige groei van het aantal huishoudens van
belang. Daarmee is de kous nog niet af. De vervolgvraag is namelijk of de
corporaties de hele groep een woning moet kunnen aanbieden. Gaan we uit van de
inkomensgrenzen van de huurtoeslag dan blijkt 0,5 miljoen ‘doelgroepers’ in een
koopwoning te wonen. Onbekend is of men een koopwoning prefereert boven een
gereguleerde woning of dat deze huishoudens wegens wachtlijsten zijn uitgeweken.
Wanneer een grens van € 33 duizend wordt gehanteerd gaat het om ongeveer 0,9
miljoen huishoudens in koopwoningen.
De bij uitstek politieke keuze hoe de doelgroep gedefinieerd wordt, bepaalt ook het
antwoord op de vraag hoe groot het verkooppotentieel van de corporaties is. Omdat
het corporatiebezit 2,3 miljoen gereguleerde huurwoningen omvat, en er buiten de
corporatiesector ook nog 0,4 miljoen gereguleerde woningen zijn, is er bij een
inkomensgrens van de huidige huurtoeslag een aanzienlijk potentieel, zelfs als wordt
verondersteld dat er in de koopsector veel ‘doelgroepers’ zijn die de voorkeur geven
aan een huurwoning. Als we een percentage van 50% veronderstellen, is er ruimte
voor verkoop van circa 1 miljoen huurwoningen. Hanteert men een grens van € 33
duizend dan lijkt er weinig reden veel meer meer te gaan verkopen dan de 16.000
woningen die de corporaties nu elk jaar in de verkoop plegen te doen.
Wanneer men uitgaat van de inkomensgrenzen van de huurtoeslag of van een grens
die daar met een zekere marge boven zit, dan is verdubbeling of zelfs
verdriedubbeling van de jaarlijkse verkopen mogelijk in de komende 10 jaar. Een
deel van deze verkoop zou in verhuurde staat aan beleggers kunnen plaats vinden.

Pagina 60

In die situaties zou de netto jaarlijkse opbrengst van de verkoop toe kunnen nemen
met € 1,5-3 miljard. Bijlage 6 presenteert in een doorrekening de effecten van twee
subvarianten rond extra verkopen en extra investeren door corporaties op hun
solvabiliteit en liquiditeit.
Dit zijn ruwe sigarendoos-berekeningen. Aanbeveling is om de komende tijd op
basis van een heldere definitie van de doelgroep en een prognose van de
ontwikkeling van de doelgroep nader te bepalen hoe groot het verkooppotentieel
van de corporaties is, ook rekening houdend met de nieuwbouw van huurwoningen
door corporaties.
Ook kan geconstateerd worden dat corporaties voldoende woningen bezitten die
voor beleggers interessant kunnen zijn: circa een derde van het corporatiebezit
heeft meer dan 142 punten volgens het Woningwaarderingstelsel en kan bij
vrijkomen worden geliberaliseerd. Bij vrijkomen kan de belegger er natuurlijk ook
voor kiezen om de woningen te verkopen.
In de varianten B, D en E waarin het huurniveau is gekoppeld aan de woz-waarde,
zal het huurniveau op langere termijn meer marktconform worden en de impliciete
subsidiëring verdwijnen. Dat heeft consequenties voor de positie van corporaties op
de woningmarkt. Er is dan geen reden meer voor een koppeling van de omvang van
de doelgroep en de omvang van het corporatiebezit. De betaalbaarheid van het
wonen voor de doelgroep loopt dan namelijk volledig via de huurtoeslag. Paradoxaal
boeten de redenen om verkoop aan beleggers te bevorderen, dan ook aan belang in.
Het verschil tussen corporatiewoningen en beleggerswoningen op de woningmarkt,
zal dan immers op termijn verdwijnen.
5.5

Decentralisatie van de huurtoeslag
De werkgroep heeft zich ook gebogen over de vraag of er doelmatigheidswinst
mogelijk is door decentralisatie van de huurtoeslag naar de gemeenten. Op dit
moment kunnen gemeenten via de huisvestingsverordening invloed hebben op de
toewijzing van huurwoningen. Via de woningtoewijzing heeft de gemeente, naast de
verhuurder en het rijk, zo (enige) invloed op de omvang van de rijksuitgaven aan
huurtoeslag. De vraag komt daardoor op of de gemeente die mede bepaalt ook niet
moet betalen. De werkgroep heeft daarvoor twee decentralisatie-opties besproken.
De eerste is om de gemeenten integrale sturing te geven, dat wil zeggen dat de
gemeenten naast de bestaande bevoegdheden op het terrein van woningtoewijzing
ook de maximale huurstijging en de huurtoeslag zelf gaan vaststellen. Bij deze
variant past uiteraard overheveling van het budget voor de huurtoeslag aan de
gemeenten. In de tweede optie vindt eveneens overheveling van het budget plaats,
maar worden de regels voor toekenning van de huurtoeslag en voor de
huurverhoging nog steeds door het rijk bepaald. In deze optie zouden gemeenten
via doelmatiger toewijzing van woningen besparingen kunnen realiseren.
Naar de mening van de werkgroep is het in beide opties niet doelmatig om de
uitvoering bij (samenwerkende) gemeenten neer te leggen, in plaats van bij de
Belastingdienst. Dat zou een besparing voor het rijk kunnen opleveren maar de
totale uitvoeringskosten zouden naar alle waarschijnlijkheid stijgen. In de beide
opties zouden de gemeenten dus aan de Belastingdienst opdracht geven voor de
uitvoering van de huurtoeslag.
De eerste optie gaat uit van de gedachte dat hoe meer vrijheid decentrale
overheden krijgen, hoe meer ruimte ze hebben om besparingen te realiseren. In

Pagina 61

deze optie gaan gemeenten (of samenwerkende gemeenten) integraal sturen zowel
wat betreft het bepalen van de huurprijsregulering als de regeling voor de
huurtoeslag. Dat biedt mogelijkheden voor lokaal maatwerk, snelle aanpassing aan
lokale omstandigheden en een integrale benadering met andere lokale
beleidsterreinen zoals ruimtelijke ordening en veiligheid. Overheveling van de
rijksbudgetten is hiervoor noodzakelijk. Dit zou dan gepaard kunnen gaan met een
taakstellende korting op het te decentraliseren budget voor huurtoeslag van
bijvoorbeeld 10%, een vaker gehanteerd percentage bij decentralisatie-operaties,
dat wil zeggen €190 miljoen per jaar. Tevens geldt deze overheveling dan for better
for worse. Deze optie betekent dat de huurprijsregulering en de huurtoeslagregeling
per gemeente kan gaan verschillen. Hierdoor kunnen grote verschillen ontstaan
tussen gemeenten in een relatief klein land die ook de doorstroming negatief kunnen
beïnvloeden.
De tweede optie is om het rijk de regels te laten bepalen voor toekenning van de
huurtoeslag, de Belastingdienst de huurtoeslag te laten uitvoeren en de gemeenten
de toeslag te laten betalen. Bij deze vorm van decentralisatie bouw je bij de
gemeenten een prikkel in om woningen doelmatiger toe te (laten) wijzen. Het rijk
gaat à la de wet Werk en Bijstand normatief de huurtoeslag per gemeente
vaststellen en boekt daarop een besparing in ten opzichte van het huidige peil. Door
doelmatige woningtoewijzing (een goedkope huurwoning bij een laag inkomen, een
duurdere huurwoning bij een hoger inkomen) kan de gemeente de werkelijke
huurtoeslag beïnvloeden. Overschrijdt de gemeente de norm dan moet de gemeente
het verschil zelf betalen; bij onderschrijding van de norm ontvangt de gemeente dit
bedrag ter vrije besteding. Zo is met een strakke woningtoewijzing geld te
verdienen voor de gemeente. In gemeenten waar de toewijzing via de corporaties
loopt, zou de gemeente een prestatie-afspraak met de corporatie kunnen maken.
Omdat de gemeente in deze optie minder mogelijkheden heeft om de huurtoeslag te
beïnvloeden zal de besparing beperkter zijn dan bij de eerste optie. Nader
onderzoek is nodig om te bepalen welke besparing dan mogelijk is. Vermoedelijk
zijn de besparingen op langere termijn groter dan op korte termijn, omdat de
gemeenten via het ruimtelijk beleid invloed kunnen uitoefenen op bouwplannen.
Voor beide opties moet nader onderzoek uitwijzen hoe groot het
besparingspotentieel werkelijk is. Hierbij is het ook van belang meer inzicht te
krijgen in de mate waarin de gemeente daadwerkelijk invloed heeft op de
woonruimteverdeling. Als alternatief kan nog gedacht worden aan een convenant
tussen rijk en gemeenten om via een betere woningtoewijzing tot lagere kosten voor
de huurtoeslag te komen. Onderdeel van de afspraken kan een gewenste besparing
zijn.
5.6

Eigendomsneutrale woontoeslag
Het huidige woningmarktbeleid prikkelt lagere inkomens om te huren en midden- en
hogere inkomens om te kopen. Een eigendomsneutrale woontoeslag integreert de
huurtoeslag en de fiscale faciliëring van de eigen woning in een
inkomensafhankelijke regeling, waarbij het feit of men huurt of koopt irrelevant is
voor de hoogte of vorm van de toeslag. Dit geeft mensen de kans om neutraal te
kiezen tussen kopen en huren op grond van hun voorkeuren (zoals rond flexibiliteit,
verantwoordelijkheid voor onderhoud of renterisico). Er is geen verstoring van de
huur/koopbeslissing. Wel zal de marginale druk voor het koopsegment toenemen.

Pagina 62

De werkgroep heeft deze stap niet verder onderzocht. Wel bevatten een aantal
varianten en modules elementen van deze stap. In varianten C en D verhuizen de
eigen woning en de eigenwoningschuld naar box 3 met een bepaalde vrijstelling
voor heffing op de woz-waarde. Dit heeft als gevolg dat hogere inkomens en lagere
inkomens evenveel voordeel hebben per euro hypotheekrente. Verder kan een
eigendomsneutrale woontoeslag een aanvulling zijn op variant E (defiscalisering).
Uit paternalistische overwegingen is het overigens de vraag in hoeverre
overheidsbeleid mensen met lage inkomens moet stimuleren om een woning te
kopen in plaats van te huren. Vaak hebben mensen met een laag inkomen minder
financiële buffers om risico’s rond de eigen woning te dragen zoals rente, vermogen
en onderhoud. Een deels eigendomsneutrale woontoeslag kan hier rekening mee
houden door een korting op de toeslag toe te passen voor eigenaar-bewoners, die
afloopt met het inkomen. Voor lage inkomens is de woontoeslag dan hoger indien
men huurt dan indien met koopt. De tussenvormen tussen koop en huur die
corporaties op de markt brengen zijn een andere mogelijkheid om het risico van
eigenwoningbezit te verkleinen voor de lagere inkomens.

Pagina 63

Pagina 64

6

Tot besluit

Op verzoek van het kabinet is de werkgroep gevraagd het heroverwegingsrapport
een maand eerder op te leveren. Dat is gelukt, maar wel tegen een prijs.
In de eerste plaats heeft de werkgroep slechts in beperkte mate kunnen
discussiëren over de resultaten van de doorrekening van de varianten en is het niet
mogelijk geweest om de beleidsvarianten op basis van voortschrijdend inzicht bij te
stellen. Het belangrijkste voorbeeld daarvan betreft de mogelijkheden om de
uitkomsten voor koopkracht- en vermogenseffecten bij te sturen via de vormgeving
van de terugsluis voor meeropbrengsten die de taakstelling van € 2,5 mld te boven
gaan. Dit punt hadden we graag nader uitgezocht.
In de tweede plaats heeft de werkgroep gebruik gemaakt van twee soorten
modellen om de effecten van de beleidsvarianten door te rekenen. Er is gebruik
gemaakt van de partiële modellen van ABF Research en van het Centraal Fonds
Volkshuisvesting (CFV) voor de huursector en voor de eigen woning is gebruik
gemaakt van een rekenmodel van het ministerie van Financiën. Voor de effecten op
lange termijn is gebruik gemaakt van het woningmarktmodel van het Centraal
Planbureau, dat de woningmarkt integraal modelleert. We denken dat we in de
beperkte tijd die ons gegeven was met beide benaderingen de marges van de
mogelijke effecten van de beleidsvarianten zo goed mogelijk in kaart te hebben
gebracht. We zijn er niet in geslaagd om de verschillen in uitkomsten tussen beide
modelbenaderingen geheel te verklaren. Ook dit punt hadden we graag nader
bestudeerd. We beseffen dat deze aanpak daarmee onzekerheid creëert over de
mogelijke effecten. Die onzekerheid valt op dit moment niet verder te reduceren.
Daarom stellen we voor dat, indien men sommige van de hier gepresenteerde opties
nader zou willen uitwerken tot concrete beleidsvoorstellen, het noodzakelijk is de
effecten van die maatregelen opnieuw zorgvuldig te laten analyseren en door te
rekenen. Drie punten verdienen daarbij speciale aandacht. In de eerste plaats zijn
gevoeligheidsanalyses van belang wat betreft maatvoering en de periode van
transitie. De transitieperiode naar box 3 is hiervoor als voorbeeld genoemd. Een
ander voorbeeld is de optie om de aftrek in box 1 te maximaliseren op het tarief
eerste schijf in plaats van 42%. Een tweede punt is dat de uitvoeringslasten van
sommige maatregelen nog beter worden geanalyseerd en wordt nagegaan hoe men
die problemen kan ondervangen. Last but not least is gebleken dat de hier
geïnventariseerde maatregelen qua effecten een grote spreiding laten zien voor
huurders en eigenaar-bewoners. Het is daarom voor een totaalbeeld van belang om
de analyse van de effecten niet te beperken tot de standaardgroepen uit de
inkomensplaatjes, maar om op de woningmarkt toegesneden doelgroepen te
identificeren en voor die groepen analyses te maken. Voorbeelden daarvan zijn
starters en doorstromers op de woningmarkt.
In dit rapport staan de problemen op de woningmarkt centraal en de opties om die
problemen aan te pakken. Sommige van die opties impliceren een sterke uitbreiding
van de huurtoeslag. In het hoofdstuk over de beleidsvarianten is aangegeven dat
wat goed kan zijn voor de woningmarkt, negatief kan uitpakken op de werking van
de arbeidsmarkt door vergroting van de armoedeval en de wig. Het valt buiten de
taak van deze werkgroep om hiervoor een oplossing te zoeken. Maar we willen deze
negatieve effecten niet ongenoemd laten.

Pagina 65

De minister voor WWI heeft op verzoek van van de Tweede Kamer op 17 december
2009 een aantal onderwerpen onder de aandacht van de werkgroep gebracht (TK
2009 D 65377). De onderwerpen Wet Bevordering Eigen Woningbezit en de splitsing
van corporaties (woningen en vermogen apart) zijn geen onderwerp van discussie
geweest, mede door de beperkte tijd die beschikbaar was. De onderwerpen huur- en
woontoeslagen en inkomenshuren zijn herkenbaar onderdeel van een of meerdere
gepresenteerde varianten.
De werkgroep beseft tot slot dat veranderingen in de opzet en werking van de
woningmarkt ingrijpend zijn voor de samenleving en daarmee niet eenvoudig.
Daarbij moet echter overwogen worden dat door de centrale invalshoek van de
werkgroep om de verbeteringen daar te zoeken waar de ondoelmatigheden op de
woningmarkt momenteel het grootst zijn, niet alleen een bijdrage kan worden
geleverd aan het gezond maken van de overheidsfinanciën, maar op langere termijn
ook aan een hoger welvaartsniveau in Nederland.

Pagina 66

Bijlage 1 Taakopdracht

Thema
Deze heroverweging betreft het geheel aan (fiscale) subsidies, belastingen, regels
en instituties rond wonen: (ver)bouwen, (ver)kopen, (ver)huren, verhuizen. In de
woningmarkt gaat niet alleen rijksgeld om, maar is ook sprake van een omvangrijk
maatschappelijk vermogen dat wordt beheerd door de woningcorporaties. In totaal
leggen woonregelingen in 2010 een beslag op de collectieve middelen van circa 13
mld. Daarnaast wordt de impliciete waarde van de ondersteuning van huurders via
de regulering van aanvangshuren en het gematigde huurbeleid van
woningcorporaties geschat op meer dan 10 mld.1 Schattingen van het
maatschappelijk vermogen van de woningcorporaties bedragen 90 tot 380 mld,
afhankelijk of de woningen tegen bedrijfswaarde, in verhuurde staat of in het vrije
verkeer worden gewaardeerd.2
Opdracht aan de werkgroep
De werkgroep wordt gevraagd beleidsvarianten te ontwikkelen die structureel
besparen op de hieronder genoemde uitgaven op dit thema, waarbij tenminste één
variant (al dan niet bestaand uit verschillende subvarianten) structureel 20% van de
netto uitgaven in 2010 bespaart, conform de spelregels van de brede
heroverwegingen. Afhankelijk van de inhoudelijke analyse kan de werkgroep ook
besparingsvarianten presenteren die verder gaan dan 20% en een langer tijdpad
hebben (verder dan 2015).
Vanwege de verwevenheid van de segmenten van de woningmarkt is het gewenst
dat varianten de koop- en huurmarkt in samenhang beschouwen en dat hierbij de
sturing van de woningcorporaties wordt betrokken. De beschrijving van de
beleidsvarianten besteedt in ieder geval aandacht aan de volgende aspecten:
doelmatigheid (gelet op de beoogde doelstelling), beheersbaarheid van de uitgaven
en inkomsten, en uitvoerbaarheid.
De werkgroep wordt gevraagd, waar relevant, verbinding te maken met
aanverwante thema’s.
Afbakening
De heroverweging betreft de regelingen (a) tot en met (f) zoals opgenomen in tabel
1. Daarnaast betreft de heroverweging de volgende vier regelingen, die ook effect
hebben op het beslag op en de besteding van collectieve middelen: (g) de
overdrachtsbelasting, (h) de regeling om de eigen woning in box 1 te plaatsen in
plaats van in box 3 gelijk andere vermogentitels zoals spaargeld, aandelen en
obligaties, (i) de regulering van de aanvangshuren en de huurprijsontwikkeling
(uitvoeringswet huurprijzenwet woonruimte met daarbij behorende besluiten en
regelingen), en (j) het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH). De werkgroep kan
ook de relatie bezien met decentrale subsidies en belastingen gerelateerd met
wonen, zoals de OZB. In aanvulling op aanpassingen in bovenstaande regelingen
kunnen aanpassingen in het beschikbare instrumentarium van de ruimtelijke
ordening en het grondbeleid in beschouwing worden genomen.
Samenstelling van de werkgroep
Voorzitter: A.H.M. de Jong (Voorzitter College van Bestuur PCOU en Willibrord)
Leden: WWI, VROM, SZW, EZ, AZ, FIN, BZK en externe deskundigen

Pagina 67

Tabel 1 De in de heroverweging minimaal te betrekken regelingen (in mln
euro’s)3
2009

2010

(a) Hypotheekrenteaftrek

11600

11400

b) Eigenwoningforfait4

-2300

-2200

(c) Vrijstelling kapitaalverzekering eigen woning
(d) Huurtoeslag
(e) ISV

2011

2012

2013

2014

632

676

2378

2440

2516

2519

2547

2564

327

288

263

138

138

138

167

126

0

0

0

0

12804

12730

(f) BLS
Totaal5

1

P. Besseling et al, 2008, Hoofdstuk 2 van: Agenda voor de woningmarkt, Preadviezen van de Koninklijke Vereniging
voor de Staathuishoudkunde 2008.
2
G. Marlet, J. Poort en C. van Woerkens, 2009, Economisch Statistische Berichten, vol.94, pp.294-297, 15 mei 2009.
3
Cijfers op basis van ontwerpbegroting 2010. Ramingen voor de fiscale regelingen voor 2011 en verder ontbreken.
4
Inclusief aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld (Wet Hillen).
5
Voor zover op de hierbij genoemde artikelen apparaatsuitgaven niet zijn meegenomen, zal de werkgroep deze in
principe alsnog meenemen.

Pagina 68

Bijlage 2 Samenstelling van de werkgroep

Voorzitter:

A.H.M. de Jong

Stichting PCOU en Willibrord
Stichting te Utrecht

Leden:

drs. A.T. van Delden

Ministerie van
Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer, Portefeuille
Wonen, Wijken en Integratie
Ministerie van Algemene
Zaken
Ministerie van Financiën
Ministerie van Economische
Zaken
Ministerie van
Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties
Ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer
Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid

mw. drs. R. Hoogerboord
drs. E.J. van Kempen
dr. B. Leeftink
drs. K. de Snoo

mw. drs. B. Steenbergen
drs. E.P. Stigter

drs. P.M. Sweers

Externe deskundigen: prof dr. J.B.S. Conijn

Secretariaat:

Universiteit van Amsterdam

dr. G. Romijn

Centraal Planbureau

dr. M.F. Cornet
drs. F.A. van Dugteren

Ministerie van Financiën
Ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer,
Portefeuille Wonen, Wijken en
Integratie
Ministerie van Financiën
Ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer,
Portefeuille Wonen, Wijken en
Integratie

mw. mr. J.Ch. Leget
drs. V.M.E. Schaap

Pagina 69

Pagina 70

Bijlage 3 Geraadpleegde personen

ir. R. de Jong, lid dagelijks bestuur
mr. drs. L.C. Brinkman, voorzitter
drs. T.H. van Hoek, directeur
drs. J.A. Hekman, wethouder
Grondzaken, gemeente Amersfoort
drs. L. de Boer, directeur
mw. mr. M. Pernot, directeur
R. van Genugten, woordvoerder
drs. F.J.W. van Blokland, directeur
ir. R. F. Bleker, voorzitter commissie
Ruimte en Wonen
ir. W.J. Bodewes, voorzitter
drs. R. Steenbeek, voorzitter raad van
bestuur

Aedes
Bouwend Nederland
Economisch Instituut voor de Bouw
(EIB)
G32
Stuurgroep Experimenten
Volkshuisvesting (SEV)
Vereniging Eigen Huis
Vereniging Nederlandse Woonbond
Vereniging van Institutionele Beleggers
in Vastgoed, Nederland (IVBN)
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
G27
Vereniging van Nederlandse
projectontwikkelaars (NEPROM)
Ymere woningcorporatie

Pagina 71

Pagina 72

Bijlage 4 Doorrekening van de beleidsvarianten

Over de doorrekening
De varianten zijn partieel en integraal doorgerekend, waarbij verondersteld is dat
het transitiepad op 1 januari 2012 start. De partiële doorrekening is een
doorrekening voor de huur- en de koopsfeer apart, ten opzichte van het bestaande
beleid als basispad, zonder gedragseffecten en zonder de effecten van een terugsluis
via de inkomstenbelasting van eventuele meeropbrengsten. Hiervoor zijn modellen
gebruikt van ABF Research (huurmodel), CFV (corporatiemodel) en het ministerie
van Financiën (koopmodel). De integrale doorrekening is een doorrekening van de
huur- en koopmarkt in hun onderlinge samenhang, ten opzichte van een houdbaar
basispad, met gedragseffecten en met de effecten van een terugsluis via de
inkomstenbelasting van eventuele meeropbrengsten. Hiervoor is een model van het
Centraal Planbureau gebruikt.
De modellen van ABF, CFV en het ministerie van Financiën kunnen omschreven
worden als gedetailleerde, partiële rekenschema’s. Ze rekenen de effecten van de
beleidsmaatregelen door in grote mate van detail, maar zonder rekening te houden
met aanpassing van het gedrag. Omdat de meeste maatregelen geleidelijk worden
ingevoerd over een periode van 10 jaar of meer, varen we voor de effecten in 2015
vooral op het kompas van die rekenmodellen. Voor de lange termijn lijkt het CPBmodel een goed kompas om de effecten van de maatregelen te bepalen, want
gedragsaanpassingen van kopers en huurders zullen na 10 jaar zeker zichtbaar
worden.
Van elke variant is één specificatie doorgerekend. Vaak zijn ook andere specificaties
mogelijk, die een andere maatvoering of een ander transitiepad reflecteren. Door
specificaties aan te passen, kan men de uitkomsten bijsturen in de gewenste
richting. De modellen maken het mogelijk, om inzicht te hebben hoe de
verschillende effecten veranderen wanneer men maatvoering en transitiepad anders
specificeert. De huurquote- en koopkrachteffecten zijn veelal in belangrijke mate bij
te sturen. Bijvoorbeeld via de maatvoering in de kwaliteitskorting in de huurtoeslag
(hoe scherper, des te meer spreiding in huurquote-effecten), via de vormgeving van
de vrijstelling in box 3 (hoe meer de vrijstelling zich concentreert bij de goedkopere
huizen, des te beperkter het koopkrachteffect voor lage inkomens), en via de
vormgeving van de terugsluis in de inkomstenbelasting (via de heffingskorting te
richten op de lagere inkomens, en via verlaging van het tarief van de hoogste schijf
op de hoogste inkomens). De huizenprijsdaling is bij te sturen door het budgettaire
beslag van de maatregelen in de koopsfeer aan te passen (bijvoorbeeld via de
vrijstelling in box 3 of via het tarief van de bezitsbelasting), en door het tempo van
de transitie aan te passen (zie bijvoorbeeld het verschil tussen variant D10 en D20
waar het transitiepad 10 respectievelijk 20 jaar is).
De volgende paragrafen rapporteren over de effecten van de varianten in meer
detail met als leidraad de beoordelingscriteria benoemd in hoofdstuk 3. Bijlage 5
licht de technische specificatie van de doorgerekende varianten toe.
Uitkomsten van de doorrekening van variant A
De paragraaf presenteert eerst een generiek, kwantitatief beeld van de uitkomsten
van de doorrekening. Daarna volgt een kwalitatieve beoordeling op toetsingscriteria
die niet modelmatig zijn doorgerekend. Omdat binnen het generieke beeld de

Pagina 73

effecten voor subgroepen kunnen verschillen, volgt daarover tot slot een
kwalitatieve beschouwing.
Samengevat ontstaat het volgende generieke beeld:
•
de budgettaire opbrengst van de variant is circa € 3 mld in 2015 en € 6,5 mld in
2020 ten opzichte van het bestaande beleid;
•
zonder terugsluis neemt de huurquote met 1%-punt (2015) en 3%-punt (2020)
toe en daalt de koopkracht van de huidige eigenaar-bewoners met 1% (2015)
en 2¾% (2020). Door terugsluis van de budgettaire meeropbrengst kunnen de
koopkrachteffecten worden beperkt.
•
het grootste koopkrachtverlies bij huurders zal liggen bij huurders in
schaarstegebieden (woz-punten) en bij hogere inkomens in schaarstegebieden
(hogere maximale huurverhoging);
•
het grootste koopkrachtverlies onder de huidige eigenaar-bewoners zal liggen bij
de hogere inkomens, bij mensen in dure huizen en mensen met een opgebouwd
vermogen in een kapitaalverzekering eigen woning. Men kan het
koopkrachtverlies beperken door opgebouwd vermogen in de kapitaal
verzekering eigen woning (zie box) en eventueel ander box 3 vermogen aan te
wenden voor aflossen;
•
de doelmatigheidwinsten op de woningmarkt zijn in 2020 groter dan de
gevraagde besparing van €2,5 mld. In welvaartstermen gaan huishoudens er
dan ook na aftrek van deze besparing op vooruit. Na 2020 nemen de
welvaartswinsten op de woningmarkt verder toe;
•
de huizenprijzen dalen met ongeveer 9%.
Tabel B4.1 Uitkomsten partiële doorrekening variant A (in mld euro’s,
prijzen 2010, t.o.v. MLT-basispad)
2015

2020

2,9

6,5

Wv huurmaatregelen

1,4

2,8

Wv koopmaatregelen

1,6

4,1

Wv beëindiging ISV/BLS

0,2

0,4

Wv investeringsbudget wijken, krimp en herstructurering

-0,3

-0,8

Gemiddelde huurquoteontwikkeling (%-punten)

+1%

+3%

Gemiddelde koopkracht huurders

Besparing

Betaalbaarheid en koopkracht

-1¾%

-3½%

Gemiddelde koopkracht eigenaar-bewoners

-1%

-2¾%

% huurders met een koopkrachteffect <-10%

0,5%

6%

% zittende kopers met een koopkrachteffect <-10%

0,5%

3%

* Verondersteld is dat de extra huuropbrengsten doorgeleid worden naar de schatkist.

Tabel B4.2 Uitkomsten integrale doorrekening variant A (in mld euro’s,
prijzen 2010)

Huizenprijs
Welvaartswinst via doelmatiger woningmarkt

Pagina 74

2020

2042

-9%

-9%

4

9

De volgende tabel presenteert de effecten van de variant op andere criteria.
Tabel Beoordeling variant A op overige criteria
Criterium
Inkomenssegregatie
Investeringen in
(ver)bouw en
omgeving

Doorstroom

Armoedeval en
marginale druk

Uitvoeringskosten
bezitsbelasting

Uitvoeringskosten
forfaitair annuïtaire
renteaftrek

Uitvoeringskosten
huurbeleid
Begrijpelijkheid
huurbeleid
Begrijpelijkheid
koopbeleid

Beoordeling
Beperkt negatief. Doordat huren in gewilde regio’s
omhoog gaan, kan inkomenssegregatie toenemen.
Onzeker. Enerzijds dalen deze door afbouw van
subsidiëring van de koopmarkt. Anderzijds kunnen deze
toenemen naarmate de regels omtrent
besluitvormingsprocessen worden verbeterd en
procedures voor bouw vereenvoudigd.
Positief. Toename door omvorming bezitsbelasting en
door aanpak van ondoelmatig scheefwonen. Eigenaarbewoners met een (tijdelijke) restschuld stromen minder
door.
Negatief. Door de hogere maximale huurverhoging voor
hogere inkomens neemt de armoedeval rond de
inkomensgrens van 33.000 euro toe. Door de
beperkingen in de koopsubsidie neemt de wig toe, met
name bij de hogere inkomens (aftopping 42%).
Negatief. De uitvoeringkosten van de bezitsbelasting zijn
jaarlijks 110 mln euro hoger dan de uitvoeringskosten
van de overdrachtsbelasting. Het belang van de woztaxatie neemt toe waardoor de kosten van bezwaar en
beroep kunnen toenemen.
Negatief. Afhankelijk van de vormgeving hogere fiscale
uitvoeringskosten oplopend tot 30 miljoen euro per jaar.
Bij de forfaitair annuïtaire maatregel is de aftrek
afhankelijk van de (fiscale) woon- en huishoudsituatie in
het verleden. Dit verleden moet door de Belastingdienst
worden geregistreerd en leidt daarom tot structureel hoge
uitvoeringskosten. Bij een wisselende en/of onderbroken
wooncarrière (verhuizen, wisseling huur naar koop en vv,
tijdelijk verblijf in het buitenland, etc) en/of bij
wisselende huishoudsamenstelling (samenleven, inwonen,
scheiden, etc) is deze maatregel moeilijk te handhaven
en complex voor de burger. Ook in een eenvoudiger
vormgegeven maatregel waarin de aftrek over de
levensloop wordt gemaximeerd op 30 jaren en gestaffeld
afloopt, spelen handhavingsproblemen bij wijziging van
huishoudsituatie. Wel zullen in deze maatregel de
uitvoeringskosten voor de Belastingdienst veel lager zijn.
Negatief. Verhuurders vragen inkomensgegevens op bij
de huurder.
Ongewijzigd.
Afhankelijk van vormgeving. De complexiteit neemt toe
bij een forfaitaire annuïtaire beperking aangezien de
renteaftrek waarmee fiscaal wordt rekening gehouden
niet gelijk hoeft te zijn aan de daadwerkelijk betaalde
rente. Bij een verplicht annuïtaire beperking sluit de
belastingheffing wel aan bij de daadwerkelijke betaalde

Pagina 75

Juridische
houdbaarheid

rente.
Houdbaar. Een hogere bezitsbelasting voor verhuurders
van gereguleerde huurwoningen verdient goede
motivering.

Voor de beoordeling van de beëindiging van de vrijstelling kapitaalverzekering eigen
woning is het van belang zicht te hebben op eventuele contractuele beperkingen die
aan het aflossen op de hypotheekschuld vanuit het opgebouwde vermogen in de
kapitaalverzekering bestaan. Dit speelt in alle varianten. Onderstaande box licht de
mogelijke contractuele beperkingen toe.
Box 5 Contractuele beperkingen om met kapitaalverzekering schuld af te
lossen
Het opheffen van de fiscale regels rond de kapitaalverzekering eigen woning (en
banksparen en beleggingsrekeningen eigen woning) impliceert nog niet dat het
daarin opgebouwde vermogen zonder beperkingen of kosten voor aflossing van de
eigenwoningschuld aangewend kan worden. Veel kapitaalverzekeringen kennen
namelijk ook contractueel beperkende voorwaarden, bijvoorbeeld een verplichte
inleg en een bovengrens aan jaarlijkse extra aflossing op schuld. Ook kennen veel
kapitaalverzekeringen een structuur waarbij de inleg in de eerste jaren dient ter
dekking van de kosten van de kapitaalverzekering. De latere inleg zorgt voor het
rendement. Afkoop van een kapitaalverzekering waarvoor wel kosten maar nog geen
rendement gemaakt is, is ongunstig.
De voorwaarden om de vrijstelling kapitaalverzekering eigen woning (KEW) te
benutten zijn als volgt:
•
de verzekering moet afgesloten zijn bij een professionele verzekeraar en recht
geven op een eenmalige uitkering bij leven of overlijden
•
in de overeenkomst moet zijn bepaald dat de hoogste jaarpremie niet meer mag
bedragen dan tien keer de laagste jaarpremie
•
in de overeenkomst moet zijn bepaald dat de premie ten minste 15 jaren
achtereenvolgens zal worden zijn betaald (behalve bij eerder overlijden)
•
na 15 jaar premiebetaling geldt een vrijstelling tot een uitkering van 34.100 per
persoon, na 20 jaar van 150.500
•
de maximale looptijd is 30 jaren
•
de uitkering moet worden gebruikt voor het aflossen van de eigenwoningschuld
•
het rentebestanddeel in het meerdere is belast in box 1.
Wat zijn kwalitatief de effecten van de variant?
Huurders
Voor zittende en nieuwe huurders binnen de inkomensdoelgroep blijft sprake van
een gematigd huurbeleid. Zittende huurders met een huishoudinkomen dat buiten
de doelgroep is komen te liggen, gaan versneld de maximaal redelijk huur betalen.
Soms zal een scheefwoner de sociale huursector daardoor verlaten, en daarmee een
woning vrijmaken voor iemand binnen de doelgroep. In wijken met een eenzijdig
samengestelde woningvoorraad kan de inkomenssegregatie hierdoor toenemen.
Soms zal een scheefwoner de huurwoning willen kopen en daarmee bijdragen aan
een menging van huur en koop in de wijk. In andere gevallen gaat de scheefwoner
meer betalen. De armoedeval wordt groter voor huurders die net onder de
inkomensgrens van € 33 duizend zitten.

Pagina 76

De schaarstepunten maken meer differentiatie mogelijk in huren tussen meer en
minder gewilde woonregio’s. Wie graag in een gewilde regio wil en kan wonen,
maakt daarop meer kans; wie dat niet zo belangrijk vindt, betaalt minder huur.
Bestaande huurders in de meest gewilde regio’s zullen minder snel doorstromen,
omdat de schaarstepunten het verschil vergroten tussen de huur van de huidige
woning en de aanvangshuur van een nieuwe woning.
De aanscherping van de kwaliteitskorting stimuleert nieuwkomers op de huurmarkt
met een laag inkomen om een woning te zoeken die niet te duur is ten opzichte van
het inkomen. Voor bestaande huurtoeslagontvangers blijft het aantrekkelijk om een
woning te huren die eigenlijk te duur is ten opzichte van het inkomen, omdat een
groot deel van de extra huur door de huurtoeslag vergoed wordt.
Eigenaar-bewoners
De beperking van de hypotheekrenteaftrek tot een annuïtair schema en de
afschaffing van de vrijstelling kapitaalverzekering eigen woning, stimuleert zittende
eigenaar-bewoners tot het aflossen van de eigenwoningschuld. Rente- en
vermogensrisico’s nemen af met de tijd. Voor het aangaan van complexe en dure
hypotheekconstructies is geen reden meer. Door het annuïtaire karakter zijn de
inkomenseffecten de eerste jaren beperkt, waardoor men zijn consumptiepatroon
tijdig kan aanpassen. Het annuïtaire schema bereidt, bezien ten opzichte van de nu
voorkomende aflossingsvrije hypotheek, mensen geleidelijk voor op het verlies aan
hypotheekrenteaftrek na afloop van de 30-jaarstermijn. Wie spaart of spaargeld
heeft, zou de negatieve inkomenseffecten kunnen beperken door zo veel mogelijk af
te lossen op de eigenwoningschuld. In het geval van de kapitaalverzekering eigen
woning kunnen daarvoor echter contractuele restricties gelden. De beperking van de
renteaftrek tot maximaal 42% en de aftopping bij een schuld van € 0,5 miljoen
heeft tot gevolg dat de hypotheekrenteaftrek extra wordt verlaagd voor mensen met
hoge inkomens en dure huizen.
De annuïtaire beperking van de hypotheekrenteaftrek en de afschaffing van de
vrijstelling kapitaalverzekering eigen woning leiden tot een daling van de
huizenprijzen met circa 10%. De daling is groter bij huizen in de hoogste prijsklasse
wegens de aanvullende beperking voor mensen met hoge inkomens en dure huizen.
Mensen die voor de top van de huizenhausse een huis gekocht hebben, zullen hun
overwaarde zien verminderen. Mensen die op de top gekocht hebben met een
tophypotheek, zullen tijdelijk een restschuld hebben, die bij de prijsdaling van
ruwweg 10% door inflatie op middellange termijn naar verwachting grotendeels zal
verdwijnen. Voor mensen met een dure woning, duurt het langer, omdat de
prijsdaling bij dure huizen in deze variant groter is dan de gemiddeld vanwege de
aftopping van de hypotheekrenteaftrek op 500.000 euro.
Voor starters en doorstromers blijft de betaalbaarheid van een eigen woning
ongeveer gelijk, omdat gesteld kan worden dat de huizenprijsdaling de beperking
van de hypotheekrenteaftrek min of meer compenseert.
De omvorming van de overdrachtsbelasting heeft een positief effect vooral voor
starters en doorstromers en neemt een financiële belemmering weg om door te
stromen naar een geschiktere woning of een geschiktere baan.

Pagina 77

Uitkomsten van de doorrekening van variant B
Samengevat ontstaat het volgende generieke beeld:
•
de budgettaire opbrengst van de variant is circa € 3 miljard in 2015 en circa € 7
miljard in 2020 ten opzichte van het bestaande beleid;
•
zonder terugsluis neemt de huurquote met 2%-punt toe (2015) en 3%-punt
(2020) en daalt de koopkracht van de huidige eigenaar-bewoners met ¾%
(2015) en 2% (2020);
•
het grootste koopkrachtverlies bij huurders zal liggen bij lage inkomens die
groot wonen in schaarstegebieden (woz-huur en kwaliteitskorting) en bij hogere
inkomens in schaarstegebieden (woz-huur, geen huurtoeslag);
•
het koopkrachtverlies onder de huidige eigenaar-bewoners hangt samen met de
verminderde hypotheekrenteaftrek dat zich met name in latere jaren zal
manifesteren. Daarnaast is er koopkrachtverlies bij mensen met een opgebouwd
vermogen in een kapitaalverzekering eigen woning. Men kan het
koopkrachtverlies beperken door waar mogelijk vermogen aan te wenden voor
aflossen;
•
de doelmatigheidwinsten op de woningmarkt zijn in 2020 groter dan de
gevraagde besparing van €2,5 mld. In welvaartstermen gaan huishoudens er
dan ook na aftrek van deze besparing op vooruit. Na 2020 nemen de
welvaartswinsten op de woningmarkt verder toe;
•
de huizenprijzen dalen met ongeveer 8%.
Tabel B4.3 Uitkomsten partiële doorrekening variant B (in mld euro’s,
prijzen 2010, t.o.v. MLT-basispad)
2015

2020

3,0

7,0

Wv huurmaatregelen

1,7

3,4

Wv koopmaatregelen

1,1

3,2

Wv beëindiging ISV/BLS

0,2

0,4

Besparing

Betaalbaarheid en koopkracht
Gemiddelde huurquoteontwikkeling (%-punten)

+2%

+3%

Gemiddelde koopkracht huurders

-2¼%

-4¾%

Gemiddelde koopkracht eigenaar-bewoners

-¾%

-2%

% huurders met een koopkrachteffect <-10%

7%

17%

0,2%

1%

% zittende kopers met een koopkrachteffect <-10%

NB: besparing via huurmaatregelen is onder de veronderstelling dat de bezitsbelasting de extra
huuropbrengsten op gereguleerde huurwoningen doorgeleidt naar de schatkist.

Tabel B4.4 Uitkomsten integrale doorrekening variant B (in mld euro’s,
prijzen 2010)

Huizenprijs
Welvaartswinst huishoudens via doelmatiger woningmarkt

Pagina 78

2020

2042

-8%

-8%

3

9

De volgende tabel presenteert de effecten van de variant op andere criteria.
Tabel B4.5 Beoordeling variant B op overige criteria
Criterium
Inkomenssegregatie

Investeringen in
(ver)bouw en
omgeving

Doorstroom

Armoedeval en wig

Uitvoeringskosten
bezitsbelasting

Uitvoeringskosten
forfaitaire annuïtaire
renteaftrek

Begrijpelijkheid
huurbeleid
Begrijpelijkheid

Beoordeling
Negatief. Doordat de huren van de meest gewilde
woningen hoog zullen zijn voor lage inkomens, ook na
verhoging van de huurtoeslag, neemt inkomenssegregatie
in wijken toe. Opname van een regionale normhuur in de
huurtoeslag gaat dit effect tegen, maar vermindert de
doelmatigheid van de allocatie van huurwoningen.
Onzeker. Enerzijds dalen deze door afbouw van
subsidiëring van de koopmarkt. Anderzijds kunnen deze
toenemen naarmate de regels omtrent
besluitvormingsprocessen worden verbeterd en
procedures voor bouw vereenvoudigd. Beëindiging van de
bijdrage van de centrale overheid aan bepaalde
bouwprojecten (ISV/BLS).
Positief. Toename door omvorming bezitsbelasting en
door aanpak van ondoelmatig scheefwonen. Beperking
waar de maximale huurverhoging kleiner is dan de
verhoging van de maximale huur richting 4,5% van de
woz-waarde. Eigenaar-bewoners met een (tijdelijke)
restschuld stromen minder door.
Negatief. De armoedeval in de huurtoeslag neemt toe
door de verhoging en verlenging van de huurtoeslag.
Door de beperkingen in de koopsubsidie neemt de wig
toe.
Negatief. De uitvoeringkosten van de bezitsbelasting zijn
jaarlijks 110 mln euro hoger dan de uitvoeringskosten
van de overdrachtsbelasting. Het belang van de woztaxatie neemt toe waardoor de kosten van bezwaar en
beroep kunnen toenemen.
Negatief. Afhankelijk van de vormgeving hogere fiscale
uitvoeringskosten oplopend tot 30 miljoen euro per jaar.
Bij de forfaitair annuïtaire maatregel is de aftrek
afhankelijk van de (fiscale) woon- en huishoudsituatie in
het verleden. Dit verleden moet door de Belastingdienst
worden geregistreerd en leidt daarom tot structureel hoge
uitvoeringskosten. Bij een wisselende en/of onderbroken
wooncarrière (verhuizen, wisseling huur naar koop en vv,
tijdelijk verblijf in het buitenland, etc) en/of bij
wisselende huishoudsamenstelling (samenleven, inwonen,
scheiden, etc) is deze maatregel moeilijk te handhaven
en complex voor de burger. Ook in een eenvoudiger
vormgegeven maatregel waarin de aftrek over de
levensloop wordt gemaximeerd op 30 jaren en gestaffeld
afloopt, spelen handhavingsproblemen bij wijziging van
huishoudsituatie. Wel zullen in deze maatregel de
uitvoeringskosten voor de Belastingdienst veel lager zijn.
Ongewijzigd.
Afhankelijk van vormgeving. De complexiteit neemt toe

Pagina 79

koopbeleid

Juridische
houdbaarheid

bij een forfaitaire annuïtaire beperking aangezien de
renteaftrek waarmee fiscaal wordt rekening gehouden
niet gelijk hoeft te zijn aan de daadwerkelijk betaalde
rente. Bij een verplicht annuïtaire beperking sluit de
belastingheffing wel aan bij de daadwerkelijke betaalde
rente.
Houdbaar. Een hogere bezitsbelasting voor verhuurders
van gereguleerde huurwoningen verdient goede
motivering.

Wat zijn kwalitatief de effecten van de variant?
Huurders
Door huurregulering op basis van woz-waarde reflecteert de huur de gewildheid van
de woning. De huur van populaire woningen op gewilde locaties zal omhoog gaan.
Minder populaire woningen (maar niet perse minder goede woningen) zijn tegen een
relatief lage huur beschikbaar. Een woning wordt veeleer bewoond door wie er het
meest voor over heeft, in plaats van door degene die het langst op de wachtlijst
staat of stond. Doorstroom van schaarstegebieden naar ontspannen huurmarkten
wordt bevorderd. Dat alles verbetert de match tussen huurwoningen en huurders.
De huurtoeslag neemt in belangrijke mate de rol van inkomensondersteuning voor
de lage en middeninkomens over van de woningcorporaties. ‘Scheefwoners’ worden
niet gecompenseerd, waardoor het huurbeleid beter gericht wordt op de inkomens
waarvoor betaalbaarheid onderwerp van zorg is, en de doorstroom naar een woning
in de vrije sector of een koopwoning bevorderd wordt. De aanscherping van de
kwaliteitskorting stimuleert huurders om een woning te zoeken die niet te duur is
ten opzichte van het inkomen; huurtoeslagontvangers die toch duurder huren dan
de huur voor een basiswoning, betalen hiervoor een hogere eigen bijdrage dan nu.
Mensen met een laag inkomen die toch in een dure regio willen wonen, zullen op
zoek gaan naar de aldaar minder gewilde wijken, waardoor inkomenssegregatie kan
toenemen. Mensen met een hoger inkomen die in schaarstegebieden willen blijven
wonen, gaan hogere huren betalen; op de meest gewilde locatie kan de huurstijging
na het ingroei-traject substantieel zijn.
Eigenaar-bewoners
Voor de gevolgen voor de eigenaar-bewoners wordt verwezen naar variant A. De
specifieke effecten voor mensen met hoge inkomens en dure huizen zijn in variant B
niet aan de orde, omdat de aftopping van het aftrekpercentage en de
eigenwoningschuld geen onderdeel van deze variant zijn.

Uitkomsten van de doorrekening van variant C
Samengevat ontstaat het volgende generieke beeld:
•
de budgettaire opbrengst van de variant is circa € 5 miljard in 2015 en circa €
11 miljard in 2020 ten opzichte van het bestaande beleid;
•
zonder terugsluis neemt de huurquote met 2%-punt (2015) en 3%-punt (2020)
toe en daalt de koopkracht van de huidige eigenaar-bewoners met 2½% (2015)
en 6% (2020);
•
het grootste koopkrachtverlies bij huurders zal liggen bij huurders in
schaarstegebieden (woz-punten) en bij hogere inkomens in schaarstegebieden
(hogere maximale huurverhoging).

Pagina 80

•

•

•

het grootste koopkrachtverlies onder de huidige eigenaar-bewoners zal liggen bij
de hogere inkomens, bij mensen met overwaarde en een opgebouwd vermogen
in een kapitaalverzekering eigen woning. Men kan het koopkrachtverlies
beperken vermogen aan te wenden voor aflossen;
de doelmatigheidwinsten op de woningmarkt zijn in 2020 groter dan de
gevraagde besparing van €2,5 mld. In welvaartstermen gaan huishoudens er
dan ook na aftrek van deze besparing op vooruit;
de huizenprijzen dalen met ongeveer 12%.

Tabel B4.6 Uitkomsten partiële doorrekening variant C (in mld euro’s,
prijzen 2010, t.o.v. MLT-basispad)
2015

2020

5,0

11,2

Wv huurmaatregelen

1,4

2,9

Wv koopmaatregelen

3,7

8,7

Wv beëindiging ISV/BLS

0,2

0,4

Wv investeringsbudget wijken, krimp en herstructurering

-0,3

-0,8

+2%

+3%

Besparing

Betaalbaarheid en koopkracht
Gemiddelde huurquoteontwikkeling (%-punten)
Gemiddelde koopkracht huurders

-2%

-4%

Gemiddelde koopkracht eigenaar-bewoners

-2½%

-6%

% huurders met een koopkrachteffect <-10%

0,5%

6%

2%

14%

% zittende kopers met een koopkrachteffect <-10%

*Besparing via huurmaatregelen is onder de veronderstelling dat de bezitsbelasting de extra
huuropbrengsten op gereguleerde huurwoningen doorgeleidt naar de schatkist.

Tabel B4.7 Uitkomsten integrale doorrekening variant C (in mld euro’s,
prijzen 2010)

Huizenprijs
Welvaartswinst huishoudens via doelmatiger woningmarkt

2020

2042

-12%

-10%

8

10

De volgende tabel presenteert de effecten van de variant op andere criteria.
Tabel B4.8 Beoordeling variant C op overige criteria
Criterium
Inkomenssegregatie
Investeringen in
(ver)bouw en
omgeving

Doorstroom

Armoedeval en wig

Beoordeling
Neutraal. Doordat huren in gewilde regio’s omhoog gaan,
kan inkomenssegregatie daar toenemen.
Onzeker. Enerzijds dalen deze door afbouw van
subsidiëring van de koopmarkt. Anderzijds kunnen deze
toenemen naarmate de regels omtrent
besluitvormingsprocessen worden verbeterd en
procedures voor bouw vereenvoudigd.
Positief. Toename door omvorming bezitsbelasting en
door aanpak van ondoelmatig scheefwonen. Eigenaarbewoners met een (tijdelijke) restschuld stromen minder
door.
Negatief. Door de hogere maximale huurverhoging voor
hogere inkomens neemt de armoedeval rond de

Pagina 81

Uitvoeringskosten
bezitsbelasting

Uitvoeringskosten
eigen woning in box 3
Begrijpelijkheid
huurbeleid
Begrijpelijkheid
koopbeleid
Juridische
houdbaarheid

inkomensgrens van 33.000 euro toe. Door de
beperkingen in de koopsubsidie neemt de wig toe.
Negatief. De uitvoeringkosten van de bezitsbelasting zijn
jaarlijks 110 mln euro hoger dan de uitvoeringskosten
van de overdrachtsbelasting. Het belang van de woztaxatie neemt toe waardoor de kosten van bezwaar en
beroep kunnen toenemen.
Verwaarloosbaar.
Ongewijzigd.
Geen grote effecten.
Houdbaar. Een hogere bezitsbelasting voor verhuurders
van gereguleerde huurwoningen verdient goede
motivering.

Wat zijn kwalitatief de effecten van de variant?
De gelijke fiscale behandeling van de eigenwoningschuld aan andere vormen van
schuld en bezit, samen met de afschaffing van de vrijstelling kapitaalverzekering
eigen woning, beëindigt de stimulans tot het langdurig hoog houden van de
eigenwoningschuld. Eigenaar-bewoners lossen eerder af, waardoor rente- en
vermogensrisico’s afnemen. Voor het aangaan van complexe en dure
hypotheekconstructies is geen reden meer.
Een drempelvrijstelling (bijvoorbeeld voor de eerste € 150.000 woz-waarde) zorgt
ervoor dat de inkomenseffecten bij mensen met lagere inkomens en niet al te dure
woningen beperkt zijn. Grotere inkomenseffecten ondervinden mensen die nu
hypotheekrente aftrekken tegen het toptarief van 52%. Het forfaitaire
rentepercentage van 4% in box 3 is minder gunstig voor mensen met een hoge
hypotheekrente. Wie spaart of spaargeld heeft, zou de inkomenseffecten kunnen
beperken door zo veel mogelijk af te lossen op de eigenwoningschuld. Contractuele
beperkingen bij de kapitaalverzekering eigen woning en de hypotheeklening kunnen
hieraan restricties opleggen (zie box).
De verschuiving naar box 3 en de afschaffing van de vrijstelling kapitaalverzekering
eigen woning leiden tot een daling van de huizenprijzen met 10-12%. Deze daling is
beperkt door de vrijstellingen in box 3, waarbij een drempelvrijstelling vooral de
prijsdaling in het goedkopere segment beperkt. De kwalitatieve effecten hiervan zijn
overigens vergelijkbaar met die in variant A.
Voor starters en doorstromers blijft de betaalbaarheid van een eigen woning
ongeveer gelijk, omdat gesteld kan worden dat de huizenprijsdaling de beperking
van de hypotheekrenteaftrek min of meer compenseert.
Huurders
Wat betreft de effecten voor de huurders wordt verwezen naar variant A.
Uitkomsten van de doorrekening van variant D
Variant D is doorgerekend met een transitiepad voor de koopmaatregelen van 20
jaar (variant D20) en van 10 jaar (variant D10).

Pagina 82

Samengevat ontstaat het volgende generieke beeld:
•
de budgettaire opbrengst van de variant is circa € 3,8 (D20) respectievelijk
€ 5,6 (D10) miljard in 2015 en circa € 8 (D20) respectievelijk € 13 (D10) miljard
in 2020 ten opzichte van het bestaande beleid;
•
zonder terugsluis neemt de huurquote met 2%-punt toe (2015) en 3%-punt
(2020) en daalt de koopkracht van de huidige eigenaar-bewoners met 1¼%
(D20, 2015) en 2½% (D10, 2015) respectievelijk 3% (D20, 2020) en 6% (D10,
2020);
•
het grootste koopkrachtverlies bij huurders zal liggen bij lage inkomens die
groot wonen in schaarstegebieden (woz-huur en kwaliteitskorting) en bij hogere
inkomens in schaarstegebieden (woz-huur, geen huurtoeslag);
•
het grootste koopkrachtverlies onder de huidige eigenaar-bewoners zal liggen bij
de hogere inkomens, bij mensen met overwaarde en een opgebouwd vermogen
in een kapitaalverzekering eigen woning. Men kan het koopkrachtverlies
beperken door vermogen aan te wenden voor aflossingen;
•
de doelmatigheidwinsten op de woningmarkt zijn zowel in D10 als D20 in 2020
groter dan de gevraagde besparing van €2,5 mld. In welvaartstermen gaan
huishoudens er dan ook na aftrek van deze besparing op vooruit;
•
de huizenprijzen dalen met ongeveer 10% (D20) respectievelijk 12% (D10).
Tabel B4.9 Uitkomsten partiële doorrekening variant D20 (in mld euro’s,
prijzen 2010, t.o.v. MLT-basispad)
2015

2020

3,8

8,2

Wv huurmaatregelen

1,7

3,4

Wv koopmaatregelen

1,9

4,4

Wv beëindiging ISV/BLS

0,2

0,4

Besparing

Betaalbaarheid en koopkracht
Gemiddelde huurquoteontwikkeling (%-punten)

+2%

+3%

Gemiddelde koopkracht huurders

-2¼%

-4¾%

Gemiddelde koopkracht eigenaar-bewoners

-1¼%

-3%

7%

17%

% huurders met een koopkrachteffect <-10%
% zittende kopers met een koopkrachteffect <-10%

2%

*Besparing via huurmaatregelen is onder de veronderstelling dat de bezitsbelasting de extra
huuropbrengsten op gereguleerde huurwoningen doorgeleid naar de schatkist.

Tabel B4.10 Uitkomsten integrale doorrekening variant D20 (in mld euro’s,
prijzen 2010)

Huizenprijs
Welvaartswinst huishoudens via doelmatiger woningmarkt

2020

2042

-10%

-10%

4

10

Pagina 83

Tabel B4.11 Uitkomsten partiële doorrekening variant D10 (in mld euro’s,
prijzen 2010, t.o.v. MLT-basispad)
2015

2020

5,6

12,5

Wv huurmaatregelen

1,7

3,4

Wv koopmaatregelen

3,7

8,7

Wv beëindiging ISV/BLS

0,2

0,4

Besparing

Betaalbaarheid en koopkracht
Gemiddelde huurquoteontwikkeling (%-punten)

+2%

+3%

Gemiddelde koopkracht huurders

-2¼%

-4¾%

Gemiddelde koopkracht eigenaar-bewoners

-2½%

-6%

% huurders met een koopkrachteffect <-10%

7%

17%

% zittende kopers met een koopkrachteffect <-10%

2%

14%

* Besparing via huurmaatregelen is onder de veronderstelling dat de bezitsbelasting de extra
huuropbrengsten op gereguleerde huurwoningen doorgeleidt naar de schatkist.

Tabel B4.12 Uitkomsten integrale doorrekening variant D10 (in mld euro’s,
prijzen 2010)

Huizenprijs
Welvaartswinst huishoudens via doelmatiger woningmarkt

2020

2042

-12%

-10%

8

10

De volgende tabel presenteert de effecten van de variant op andere criteria.

Pagina 84

Tabel B4.13 Beoordeling variant D op overige criteria
Criterium
Inkomenssegregatie

Investeringen in
(ver)bouw en
omgeving

Doorstroom

Armoedeval en wig

Uitvoeringskosten
bezitsbelasting

Uitvoeringskosten
eigen woning in box 3
Begrijpelijkheid
huurbeleid
Begrijpelijkheid
koopbeleid
Juridische
houdbaarheid

Beoordeling
Negatief. Doordat de huren van de meest gewilde
woningen hoog zullen zijn voor lage inkomens, ook na
verhoging van de huurtoeslag, neemt inkomenssegregatie
in wijken toe. Opname van een regionale normhuur in de
huurtoeslag gaat dit effect tegen, maar vermindert de
doelmatigheid van de allocatie van huurwoningen.
Onzeker. Enerzijds dalen deze door afbouw van
subsidiëring van de koopmarkt. Anderzijds kunnen deze
toenemen naarmate de regels omtrent
besluitvormingsprocessen worden verbeterd en
procedures voor bouw vereenvoudigd. Beëindiging van de
bijdrage van de centrale overheid aan bepaalde
bouwprojecten (ISV/BLS).
Positief. Toename door omvorming bezitsbelasting en
door aanpak van ondoelmatig Scheefwonen. Beperking
waar de maximale huurverhoging kleiner is dan de
verhoging van de maximale huur richting 4,5% van de
woz-waarde. Eigenaar-bewoners met een (tijdelijke)
restschuld stromen minder door.
Negatief. De armoedeval in de huurtoeslag neemt toe
door de verhoging en verlenging van de huurtoeslag.
Door de beperkingen in de koopsubsidie neemt de wig
toe.
Negatief. De uitvoeringkosten van de bezitsbelasting zijn
jaarlijks 110 mln euro hoger dan de uitvoeringskosten
van de overdrachtsbelasting. Het belang van de woztaxatie neemt toe waardoor de kosten van bezwaar en
beroep kunnen toenemen.
Verwaarloosbaar.
Ongewijzigd.
Geen grote effecten.
Houdbaar. Een hogere bezitsbelasting voor verhuurders
van gereguleerde huurwoningen verdient goede
motivering.

Wat zijn kwalitatief de effecten van de variant?
Omdat variant D voor de huur variant B volgt en voor de koop variant C, verwijzen
we naar deze varianten voor de bespreking van de kwalitatieve effecten.

Pagina 85

Uitkomsten van de doorrekening van variant E
Samengevat ontstaat het volgende generieke beeld:
•
de budgettaire opbrengst van de variant is circa € 3,7 miljard in 2015 en circa;
•
€ 8 miljard in 2020 ten opzichte van het bestaande beleid;
•
zonder terugsluis neemt de huurquote met 2%-punt toe (2015) en 3%-punt toe
(2020) en daalt de koopkracht van de huidige eigenaar-bewoners met 1¼%
(2015) en 2¾% (2020);
•
het grootste koopkrachtverlies bij huurders zal liggen bij lage inkomens die
groot wonen in schaarstegebieden (woz-huur en kwaliteitskorting) en bij hogere
inkomens in schaarstegebieden (woz-huur, geen huurtoeslag);
•
het grootste koopkrachtverlies onder de huidige eigenaar-bewoners zal liggen
mensen met een opgebouwd vermogen in een kapitaalverzekering eigen
woning. Men kan het koopkrachtverlies beperken door vermogen aan te wenden
voor aflossen;
•
de doelmatigheidwinsten op de woningmarkt zijn in 2020 groter dan de
gevraagde besparing van €2,5 mld. In welvaartstermen gaan huishoudens er
dan ook na aftrek van de ombuiging op vooruit. Na 2020 nemen de
welvaartswinsten op de woningmarkt verder toe, omdat het transitiepad van de
koopmaatregelen doorloopt tot 2042;
•
de huizenprijzen dalen met ongeveer 13%.
Tabel B4.14 Uitkomsten partiële doorrekening variant E (in mld euro’s,
prijzen 2010, t.o.v. MLT-basispad)
2015

2020

3,7

8,0

Wv huurmaatregelen

1,7

3,4

Wv koopmaatregelen

1,8

4,2

Wv beëindiging ISV/BLS

0,2

0,4

Besparing

Betaalbaarheid en koopkracht
Gemiddelde huurquoteontwikkeling (%-punten)

+2%

+3%

Gemiddelde koopkracht huurders

-2¼%

-4¾%

Gemiddelde koopkracht eigenaar-bewoners

-1¼%

-2¾%

7%

17%

0,2%

2%

% huurders met een koopkrachteffect <-10%
% zittende kopers met een koopkrachteffect <-10%

Voetnoot: besparing via huurmaatregelen is onder de veronderstelling dat de bezitsbelasting de extra
huuropbrengsten op gereguleerde huurwoningen doorgeleid naar de schatkist.

Tabel B4.15 Uitkomsten integrale doorrekening variant E (in mld euro’s,
prijzen 2010)

Huizenprijs
Welvaartswinst huishoudens via doelmatiger woningmarkt

Pagina 86

2020

2042

-13%

-14%

4

14

De volgende tabel presenteert de effecten van de variant op andere criteria.
Tabel B4.16 Beoordeling variant E op overige criteria
Criterium
Inkomenssegregatie

Investeringen in
(ver)bouw en
omgeving

Doorstroom

Armoedeval en wig

Uitvoeringskosten
bezitsbelasting

Uitvoeringskosten
behandeling eigen
woning
Begrijpelijkheid
huurbeleid
Begrijpelijkheid
koopbeleid

Juridische
houdbaarheid

Beoordeling
Negatief. Doordat de huren van de meest gewilde
woningen hoog zullen zijn voor lage inkomens, ook na
verhoging van de huurtoeslag, neemt inkomenssegregatie
toe. Opname van een regionale normhuur in de
huurtoeslag gaat dit effect tegen, maar vermindert de
doelmatigheid van de allocatie van huurwoningen.
Onzeker. Enerzijds dalen deze door afbouw van
subsidiëring van de koopmarkt. Anderzijds kunnen deze
toenemen naarmate de regels omtrent
besluitvormingsprocessen worden verbeterd en
procedures voor bouw vereenvoudigd. Beëindiging van de
bijdrage van de centrale overheid aan bepaalde
bouwprojecten (ISV/BLS).
Positief. Toename door omvorming bezitsbelasting en
door aanpak van ondoelmatig scheefwonen. Beperking
waar de maximale huurverhoging kleiner is dan de
verhoging van de maximale huur richting 4,5% van de
woz-waarde. Eigenaar-bewoners met een (tijdelijke)
restschuld stromen minder door.
Negatief. De armoedeval in de huurtoeslag neemt toe
door de verhoging en verlenging van de huurtoeslag.
Door de beperkingen in de koopsubsidie neemt de wig
toe.
Negatief. De uitvoeringkosten van de bezitsbelasting zijn
jaarlijks 110 mln euro hoger dan de uitvoeringskosten
van de overdrachtsbelasting. Het belang van de woztaxatie neemt toe waardoor de kosten van bezwaar en
beroep kunnen toenemen.
Verwaarloosbaar.

Ongewijzigd.
Positief. Defiscalisering beëindigt de complexiteit van de
huidige fiscale behandeling, zoals de bijleenregeling, de
30-jaarsregeling, en het belang van het marginale tarief.
Aan de andere kant is moeilijk te begrijpen waarom
leningen voor de eigen woning en met de eigen woning
als onderpand fiscaal ongunstiger worden behandeld dan
consumptieve leningen.
Houdbaar. Een hogere bezitsbelasting voor verhuurders
van gereguleerde huurwoningen verdient goede
motivering.

Pagina 87

Wat zijn kwalitatief de effecten van de variant?
De effecten van variant E lijken sterk op die van D. De verschillen ontstaan door de
keuze voor defiscaliseren in plaats van verhuizen naar box 3. Defiscaliseren heeft
voor alle eigenaar-bewoners verhoudingsgewijs dezelfde effecten, terwijl in variant
D de koopsubsidie voor mensen met hoge inkomens en dure huizen relatief sterker
beperkt wordt. Voor de uitvoering en begrijpelijkheid van defiscaliseren is van
belang te onderkennen dat in deze variant de eigenwoningschuld fiscaal ongunstiger
behandeld wordt dan consumptieve schuld. Consumptieve schulden zijn immers
aftrekbaar in box 3.

Pagina 88

Bijlage 5 Technische specificatie van de varianten

Variant A
•
25 extra woz-punten voor huurwoningen in het kwart van de zogenaamde
Corop-gebieden met de hoogste gemiddelde woz-waarde per vierkante meter
woonoppervlak (huur- en koopwoningen). Nul extra woz-punten voor
huurwoningen in de overige driekwart van de regio’s. De huurliberalisatiegrens
gaat per regio met de woz-punten omhoog, zodat de mogelijkheden tot
huurliberalisatie onveranderd blijven. Als alternatief (niet doorgerekend) kan het
aantal van 25 extra woz-punten hoger of lager gesteld worden, en kan een
glijdende schaal van 0 naar 25 punten ingevoerd worden.
•
Maximale jaarlijkse huurverhoging en de stijging van de maximaal redelijke huur
gelijk aan de structurele contractloonstijging c.q. de welvaartsstijging van naar
verwachting 1%-punt plus de inflatie. Als alternatief (niet doorgerekend) kan de
stijging ook op 2%-punt boven inflatie gesteld worden.
•
Echter, voor huishoudens met een bruto huishoudinkomen boven de 33.000
euro is de huurstijging maximaal 6%-punt plus de inflatie, of 25 euro per maand
als dat meer is. Als alternatief (niet doorgerekend) kan de inkomensgrens lager
worden gesteld, bijvoorbeeld op 27.000 euro, waarna op het interval van 27.000
tot 33.000 euro een maximale huurstijging van bijvoorbeeld 3%-punt plus
inflatie kan gelden.
•
Omdat de variant de kwaliteitskorting alleen voor nieuwe huurtoeslagontvangers
aanscherpt, zal deze maatregel de eerstkomende jaren materieel nauwelijks
impact zal hebben. Dit element is daarom niet opgenomen in de doorrekening.
•
Geleidelijke omvorming in 10 jaar van de ISV/BLS-regelingen in een
investeringsbudget van 0,8 mld structureel.
•
Geleidelijke afbouw in 10 jaar van de vrijstelling kapitaalverzekering eigen
woning en soortgelijke regelingen. Opgebouwd kapitaal valt geleidelijk in box 3.
•
De hypotheekrenteaftrek blijft, maar alleen de rente over de eigenwoningschuld
die valt binnen het 30-jaars annuïtaire aflosschema bij een forfaitaire rente van
4%, is aftrekbaar in box 1. Het deel van de schuld dat niet binnen dit schema
valt, valt in box 3. De 30-jaarsregeling blijft ook voor bestaande gevallen
gelden. Voor alternatieve vormgeving van een annuïtaire hypotheekrenteaftrek,
zie module 9.
•
Aftopping van de eigenwoningschuld voor aftrek in box 1 per 2012 op 750.000
euro, in 10 jaar geleidelijk dalend naar 500.000 euro (het meerdere valt in box
3). Deze grens van 500.000 euro wordt geïndexeerd met de huizenprijsinflatie.
Voor de doorrekening is deze vastgesteld op de inflatie (2%) plus de reële
contractloonstijging (1%).
•
Geleidelijke beperking in 10 jaar van het maximale aftrekpercentage in box 1
voor het saldo van hypotheekrente en eigenwoningforfait van 52% naar 42%.
•
Geleidelijk omvorming in 10 jaar van de overdrachtsbelasting in een
bezitsbelasting. Het eigenwoningforfait wordt in 10 jaar geleidelijk geïntegreerd
in de bezitsbelasting. De bezitsbelasting bedraagt budgetneutraal na 10 jaar
voor eigenaar-bewoners 0,45% van de woz-waarde. Het tarief voor eigenaarverhuurders wordt zodanig vastgesteld, dat op macroniveau in elk jaar alle extra
huurpenningen doorgeleid worden naar de schatkist.
•
De overgang van de huidige situatie naar de eindsituatie verloopt vanzelf
geleidelijk voor de verandering in de maximale huur in combinatie met de
maximale huurverhoging, en voor de annuïtaire begrenzing van de

Pagina 89

•

eigenwoningschuld. De overige maatregelen zijn doorgerekend met een
invoeringstraject van 10 gelijke jaarlijkse stapjes.
Budgettaire opbrengsten boven de 2,5 mld worden teruggesluisd via box 1 van
de inkomstenbelasting.

Variant B
•
De maximale huur voor gereguleerde huurwoningen is 4,5% van de woz-waarde
van de woning. Rekentechnisch is de maximumhuur voor 2012 bepaald op 4,5%
van de woz-waarde, waarna voor de daaropvolgende jaren verondersteld is dat
deze maximumhuur gemeten in euro’s jaarlijks stijgt met de huizenprijsinflatie;
deze is voor de doorrekening gesteld op de inflatie (2%) plus de reële
contractloonstijging (1%).
•
De ingroei in het nieuwe systeem verloopt via een maximale jaarlijkse
huurverhoging van 6%-punt boven inflatie, met een minimum van 25 euro per
maand; de maximale huur gaat in 10 jaar geleidelijk van het huidige maximum
naar het nieuwe maximum.
•
Geleidelijke verlenging en verhoging van de huurtoeslagtabel, zodanig dat het
huurtoeslagbudget in 2015 is toegenomen met het bedrag aan extra
huurpenningen minus € 1 mld en in 2020 met het bedrag aan extra
huurpenningen minus € 2 mld.
•
Geleidelijk aanscherping in 10 jaar van de kwaliteitskorting tussen de
kwaliteitskortingsgrens en de aftopgrens van 25% naar 50%. Het aantal
huishoudtypen waarvoor de kwaliteitskorting boven de aftopgrens geen 100%
maar 50% is, wordt verder beperkt.
•
Geleidelijke afbouw in 10 jaar van de vrijstelling kapitaalverzekering eigen
woning en soortgelijke regelingen. Opgebouwd kapitaal valt geleidelijk in box 3.
•
De hypotheekrenteaftrek blijft, maar alleen de rente over de eigenwoningschuld
die valt binnen het 30-jaars annuïtaire aflosschema bij een forfaitaire rente van
4%, is aftrekbaar in box 1. Het deel van de schuld dat niet binnen dit schema
valt, valt in box 3. De 30-jaarsregeling blijft ook voor bestaande gevallen
gelden. Voor alternatieve vormgeving van een annuïtaire hypotheekrenteaftrek,
zie module 9.
•
Geleidelijk omvorming in 10 jaar van de overdrachtsbelasting in een
bezitsbelasting. Het eigenwoningforfait wordt in 10 jaar geleidelijk geïntegreerd
in de bezitsbelasting. De bezitsbelasting bedraagt budgetneutraal na 10 jaar
voor eigenaar-bewoners 0,45% van de woz-waarde. Het tarief voor eigenaarverhuurders wordt zodanig vastgesteld, dat op macroniveau in elk jaar alle extra
huurpenningen doorgeleid worden naar de schatkist.
•
De overgang van de huidige situatie naar de eindsituatie verloopt vanzelf
geleidelijk voor de verandering in de maximale huur in combinatie met de
maximale huurverhoging, en voor de annuïtaire begrenzing van de
eigenwoningschuld. De overige maatregelen zijn doorgerekend met een
invoeringstraject van 10 gelijke jaarlijkse stapjes.
•
Budgettaire opbrengsten boven de 2,5 mld worden teruggesluisd via box 1 van
de inkomstenbelasting.
Variant C
•
25 extra woz-punten voor huurwoningen in het kwart van de zogenaamde
Corop-gebieden met de hoogste gemiddelde woz-waarde per vierkante meter
woonoppervlak (huur- en koopwoningen). Nul extra woz-punten voor
huurwoningen in de overige driekwart van de regio’s. De huurliberalisatiegrens
gaat per regio met de woz-punten omhoog, zodat de mogelijkheden tot
huurliberalisatie onveranderd blijven. Als alternatief (niet doorgerekend) kan het

Pagina 90

•

•

•

•
•
•

•

•

•

aantal van 25 extra woz-punten hoger of lager gesteld worden, en kan een
glijdende schaal van 0 naar 25 punten ingevoerd worden.
Maximale jaarlijkse huurverhoging en de stijging van de maximaal redelijke huur
gelijk aan de structurele contractloonstijging c.q. de welvaartsstijging van naar
verwachting 1%-punt plus de inflatie. Als alternatief (niet doorgerekend) kan de
stijging ook op 2%-punt boven inflatie gesteld worden.
Echter, voor huishoudens met een bruto huishoudinkomen boven de 33.000
euro is de huurstijging maximaal 6%-punt plus de inflatie, of 25 euro per maand
als dat meer is. Als alternatief (niet doorgerekend) kan de inkomensgrens lager
worden gesteld, bijvoorbeeld op 27.000 euro, waarna op het interval van 27.000
tot 33.000 euro een maximale huurstijging van bijvoorbeeld 3%-punt plus
inflatie kan gelden.
Geleidelijk aanscherping in 10 jaar van de kwaliteitskorting tussen de
kwaliteitskortingsgrens en de aftopgrens van 25% naar 50%. Het aantal
huishoudtypen waarvoor de kwaliteitskorting boven de aftopgrens geen 100%
maar 50% is, wordt verder beperkt .
Geleidelijke omvorming in 10 jaar van de ISV/BLS-regelingen in een
investeringsbudget van 0,8 mld structureel.
Geleidelijke afbouw in 10 jaar van de vrijstelling kapitaalverzekering eigen
woning en soortgelijke regelingen. Opgebouwd kapitaal valt geleidelijk in box 3.
Geleidelijke verhuizing in 10 jaar van de eigen woning en de eigenwoningschuld
van box 1 naar een nieuwe box 3A. In deze box 3A is de woz-waarde van de
woning belast tegen 0,6% van het meerdere boven 150.000 euro. De
eigenwoningschuld is aftrekbaar tegen 1,2%. Een negatieve box-3A-belasting is
verrekenbaar met te betalen belasting over box 1 en/of box 2. Box 3A verschilt
dus van box 3 in de vrijstelling (deels drempel, deels percentage) en in de
verzilverbaarheid van een negatieve belasting.
Geleidelijk omvorming in 10 jaar van de overdrachtsbelasting in een
bezitsbelasting. Het eigenwoningforfait wordt in 10 jaar geleidelijk geïntegreerd
in de bezitsbelasting. De bezitsbelasting bedraagt budgetneutraal na 10 jaar
voor eigenaar-bewoners 0,45% van de woz-waarde. Het tarief voor eigenaarverhuurders wordt zodanig vastgesteld, dat op macroniveau in elk jaar alle extra
huurpenningen doorgeleid worden naar de schatkist.
De overgang van de huidige situatie naar de eindsituatie verloopt vanzelf
geleidelijk voor de verandering in de maximale huur in combinatie met de
maximale huurverhoging. De overige maatregelen zijn doorgerekend met een
invoeringstraject van 10 gelijke jaarlijkse stapjes.
Budgettaire opbrengsten boven de 2,5 mld worden teruggesluisd via box 1 van
de inkomstenbelasting.

Variant D
•
De maximale huur voor gereguleerde huurwoningen is 4,5% van de woz-waarde
van de woning. Rekentechnisch is de maximumhuur voor 2012 bepaald op 4,5%
van de woz-waarde, waarna voor de daaropvolgende jaren verondersteld is dat
deze maximumhuur gemeten in euro’s jaarlijks stijgt met de huizenprijsinflatie;
deze is voor de doorrekening gesteld op de inflatie (2%) plus de reële
contractloonstijging (1%).
•
De ingroei in het nieuwe systeem verloopt via een maximale jaarlijkse
huurverhoging van 6%-punt boven inflatie, met een minimum van 25 euro per
maand; de maximaal redelijk huur gaat in 10 jaar geleidelijk van het huidige
maximum naar het nieuwe maximum.
•
Geleidelijke verlenging en verhoging van de huurtoeslagtabel, zodanig dat het
huurtoeslagbudget in 2015 is toegenomen met het bedrag aan extra

Pagina 91

•

•

•

•

•

•

huurpenningen minus € 1 mld en in 2020 met het bedrag aan extra
huurpenningen minus € 2 mld.
Geleidelijk aanscherping in 10 jaar van de kwaliteitskorting tussen de
kwaliteitskortingsgrens en de aftopgrens van 25% naar 50%. Het aantal
huishoudtypen waarvoor de kwaliteitskorting boven de aftopgrens geen 100%
maar 50% is, wordt verder beperkt.
Geleidelijke afbouw in 10 c.q. 20 jaar van de vrijstelling kapitaalverzekering
eigen woning en soortgelijke regelingen. Opgebouwd kapitaal valt geleidelijk in
box 3.
Geleidelijke verhuizing in 10 c.q. 20 jaar van de eigen woning en de
eigenwoningschuld van box 1 naar een nieuwe box 3A. In deze box 3A is de
woz-waarde van de woning belast tegen 0,6% van het meerdere boven 150.000
euro. De eigenwoningschuld is aftrekbaar tegen 1,2%. Een negatieve box-3Abelasting is verrekenbaar met te betalen belasting over box 1 en/of box 2. Box
3A verschilt dus van box 3 in de vrijstelling (deels drempel, deels percentage)
en in de verzilverbaarheid van een negatieve belasting.
Geleidelijk omvorming in 10 c.q. 20 jaar van de overdrachtsbelasting in een
bezitsbelasting. Het eigenwoningforfait wordt in 10 c.q. 20 jaar geleidelijk
geïntegreerd in de bezitsbelasting. De bezitsbelasting bedraagt budgetneutraal
na 10 c.q. 20 jaar voor eigenaar-bewoners 0,45% van de woz-waarde. Het tarief
voor eigenaar-verhuurders wordt zodanig vastgesteld, dat op macroniveau in elk
jaar alle extra huurpenningen doorgeleid worden naar de schatkist.
De overgang van de huidige situatie naar de eindsituatie verloopt vanzelf
geleidelijk voor de verandering in de maximale huur in combinatie met de
maximale huurverhoging. De overige maatregelen zijn doorgerekend met een
invoeringstraject van 10 of 20 gelijke jaarlijkse stapjes.
Budgettaire opbrengsten boven de 2,5 mld worden teruggesluisd via box 1 van
de inkomstenbelasting.

Variant E
•
Geleidelijke afbouw in 30 jaar van de hypotheekrenteaftrek, het
eigenwoningforfait, de vrijstelling kapitaalverzekering eigen woning en
soortgelijke regelingen, de bijleenregeling en de Hillen-regeling. Opgebouwd
kapitaal in kapitaalverzekeringen valt geleidelijk in box 3.
•
Zie variant D voor de specificatie van de overige maatregelen.
•
Budgettaire opbrengsten boven de 2,5 mld worden teruggesluisd via box 1 van
de inkomstenbelasting.

Pagina 92

Bijlage 6 Effecten op solvabiliteit en liquiditeit van corporaties

Wat zijn de effecten van de varianten op de solvabiliteit en de liquiditeit van de
corporaties? De eerste en belangrijkste opmerking, is dat de effecten van de
hervorming van de huurprijsregulering op solvabiliteit en liquiditeit nihil zijn, omdat
de bezitsbelasting de extra huurpenningen doorgeleid naar de schatkist. De tweede
opmerking is dat de varianten extra verkoop van gereguleerde huurwoningen
kennen, en in enkele varianten ook een verhoogd investeringsniveau van corporaties
verwachten.
Wat betreft dit tweede punt zijn twee (sub)varianten doorgerekend. Subvariant 1
correspondeert met de benadering dat corporaties meer maatschappelijk gaan
investeren. Concreet verkopen corporaties jaarlijks 15.000 extra huurwoningen (in
verhuurde staat), investeren ze 30% meer in wijken en woningen en worden ze
vrijgesteld van vennootschapsbelasting (opbrengst in 2008 circa € 200 miljoen).
Subvariant 2 hanteert een striktere definitie van de kerntaak van de corporaties.
Concreet beperkt deze variant zich tot extra verkoop van jaarlijks 15.000 extra
huurwoningen (in verhuurde staat). Subvariant 1 past bij de beleidsvarianten A en
C; subvariant 2 past qua denken meer bij de varianten B, D en E, waarin de huren
op langere termijn richting marktconforme niveaus gaan.
Tabel B6.1 rapporteert hoe de solvabiliteit en liquiditeitspositie van de corporaties
zich onder deze subvarianten ontwikkelen.
Tabel B6.1 Ontwikkeling solvabiliteit en liquiditeit woningcorporaties in
twee subvarianten ten opzichte van een trendmatige variant
Trend

Solvabiliteit*
Liquiditeitspositie**

Subvariant 1

Subvariant 1

(variant A en C)

(variant B, D en E)

2011

2015

2020

2015

2020

2015

2020

34,8%

33,3%

30,0%

34,2%

32,0%

36,0

36,7

1,6

1,5

1,4

1,6

1,6

1,6

1,6

*Solvabiliteit: Verhouding eigen vermogen gedeeld door balanstotaal conform definities en berekeningswijze
van het CFV.
**Liquiditeitspositie: Operationele kasstroom gedeeld door netto rentelasten.

Uit de tabel blijkt dat in subvariant 1 de solvabiliteit en liquiditeit van de corporaties
op langere termijn licht verbeteren. In subvariant 2 waarin de corporaties jaarlijks
twee keer zoveel huurwoningen gaan verkopen als momenteel het geval is, stijgt –
zoals te verwachten- de solvabiliteit vrij sterk en de liquiditeit licht.

Pagina 93

Pagina 94

Bijlage 7 Modules

Inleiding
Deze bijlage beschrijft de modules en de doorrekenresultaten voor de modules, de
bouwstenen voor de varianten. Deze bijlage biedt daarmee ook een basis om zelf
varianten op te stellen. Bedacht moet echter worden dat de modules partieel zijn
doorgerekend, dat wil zeggen dat er geen rekening is gehouden met eventuele
gedragseffecten van de maatregelen en evenmin met de interacties tussen
bijvoorbeeld de huur- en koopmarkt.
Budgettaire gevolgen
De budgettaire gevolgen van de maatregelen zijn partieel doorgerekend met de
modellen van ABF Research en het ministerie van Financiën. In de budgettaire
gevolgen van de koopmaatregelen is wel rekening gehouden met het effect op de
toeslagen. Bij de berekeningen is, anders dan in de varianten, geen rekening
gehouden met eventuele terugsluismogelijkheden.
Inkomenseffecten
In de modules zijn de inkomensdecielen voor koop en huur gelijk gekozen op bruto
inkomen. In de inkomenseffecten voor eigenaar-bewoners is geen rekening
gehouden met neveneffecten op de toeslagen en andere inkomensafhankelijke
regelingen.12
Veronderstellingen ten aanzien van het basispad
In de doorrekening voor de huurmarkt is verondersteld dat het huidige huurbeleid
(inflatievolgende huurstijging, gedeeltelijke harmonisatie bij vrijkomen van
woningen13 en een gematigd huurbeleid door verhuurders) in het basispad
ongewijzigd blijft. Verder is een inflatie van 2% en een contractloonstijging van 1%punt boven inflatie verondersteld. Daarnaast is in de huurmodules waarin de
maximumhuur wordt gekoppeld aan de woz-waarde verondersteld dat de
huizenprijzen onder invloed van welvaartsstijging -waar contractloonstijging een
signaal van is- jaarlijks met 1%-punt boven inflatie stijgen. De doorrekening voor de
koopmarkt is statisch en veronderstelt geen loonstijging of daarmee verbonden
huizenprijsstijgingen.
Ingangsdatum en transitie
Alle modules worden verondersteld aangekondigd en ingevoerd te worden op
1 januari 2012. Tenzij anders aangegeven wordt de module in 10 jaar met gelijke
stappen opgebouwd.

12

Deze zullen zich voordoen, omdat het fiscale verzamelinkomen waarop de hypotheekrenteaftrek een vermindering
vormt, de grondslag is voor deze regelingen. De werkgroep gaat ervan uit dat deze neveneffecten gerepareerd
worden.
13
Dat wil zeggen dat de verhuurder de huur bij een nieuwe verhuring niet verhoogt naar het maximaal redelijke
niveau volgens het woningwaarderingsstelsel, ook niet als de vraag naar de woning dat wel mogelijk maakt.

Pagina 95

Module 1: verhoging maximumhuur in 25% meest gewilde regio’s, snellere
huurverhoging boven 33.000 euro
Waarom deze module?
De ondersteuning van de huurregulering aan huurders buiten de inkomensdoelgroep
is ondoelmatig. De inkomensdoelgroep is hier gedefinieerd als huishoudinkomens tot
33.000 euro.14 Het niet-meewegen van de gewildheid van de locatie in het
woningwaarderingsstelsel is ondoelmatig, en deze ondoelmatigheid komt vooral naar
voren in de 25% meest gewilde regio’s.
Specificatie van de module
• Het aantal WWS-punten wordt verhoogd met maximaal 25 woz-punten. Het
aantal woz-punten wordt bepaald door de woz-waarde per vierkante meter
woonoppervlak in de betreffende regio. Regio is COROP-regio.15 Het aantal wozpunten voor een huurwoning is 25, indien de regio van deze huurwoning behoort
tot het kwart van de regio’s met de hoogste gemiddelde woz-waarde per
vierkante meter woonoppervlak. Het betreft: Noordoost-Noord-Brabant, OostZuid-Holland, Zuidwest-Gelderland, Delft en Westland, Veluwe, Utrecht,
Agglomeratie Leiden en Bollenstreek, Het Gooi en Vechtstreek, Agglomeratie
Haarlem en Groot-Amsterdam.
• Het aantal woz-punten voor een huurwoning is 0, indien de regio van de woning
niet tot genoemd kwart behoort.
• Vervolgens gaat de maximaal redelijke huur jaarlijks met 1% plus de inflatie van
het voorafgaande jaar omhoog.
• De jaarlijkse maximale huurverhoging is voor huishoudens met een belastbaar
huishoudinkomen tot en met € 33.000 (prijspeil 1 januari 2009) 1%-punt boven
de inflatie van het voorafgaande jaar, en voor huishoudens met een belastbaar
huishoudinkomen van meer dan € 33.000 (prijspeil 1 januari 2009) 6%-punt
boven de inflatie van het voorafgaande jaar, met een minimum van 25 euro per
maand.
• Indien het huishoudinkomen van meer dan € 33.000 naar € 33.000 of minder
zakt, wordt het huurniveau niet aangepast; de maximale huurverhoging zakt wel
van 6% plus inflatie (met een minimum van 25 euro per maand) naar 1% plus
inflatie.
• De huren gaan niet verder omhoog dan het niveau ten opzichte van de wozwaarde dat verhuurders nu in perifere gebieden plegen te vragen. Dat niveau is
momenteel gemiddeld circa 4,5% van de woz-waarde.
• Deze maatregelen hebben alleen betrekking op gereguleerde huurwoningen.
• Scherpere kwaliteitskorting voor nieuwe huurtoeslagontvangers. De
kwaliteitskorting tussen de kwaliteitskortingsgrens en de aftopgrens is nu 25% en
wordt 50%. De kwaliteitskorting boven de aftoppingsgrens blijft 50% voor
meerpersoonshuishoudens 65+, maar stijgt van 50% naar 100% voor de overige
huishoudtypen voor wie deze korting nog niet 100% was.

14

De grens van 33.000 euro is het maximum dat de Europese Unie heeft toegestaan voor instromers in de sociale
huurmarkt.
15
Regio’s zoals bepaald door de Coördinatiecommissie Regionaal OnderzoeksProgramma in 1971.

Pagina 96

Tabel B7.1 Uitkomsten module 1 (in mld euro’s, prijzen 2010)
2015

2020

Extra huurpenningen

1,4

2,8

Effect op de huurtoeslag

0,0

0,0

Betaalbaarheid en koopkracht
Gemiddelde huurquoteontwikkeling (%-punten)

+1%

+3%

Gemiddelde koopkracht huurders

-1¾%

-3½%

% huurders met een koopkrachteffect <-10%

0,5%

5,5%

Effecten op beschikbaarheid en kwaliteit
Op termijn zullen gereguleerde woningen in de gewilde regio’s vaker bewoond
worden door mensen uit de inkomensdoelgroep die daar relatief graag willen wonen
en daarom wat extra huur voor over hebben; voor de korte termijn is verhuizen
binnen een gewilde regio voor zittende huurders binnen de inkomensdoelgroep
minder aantrekkelijk. Mensen buiten de inkomensdoelgroep zullen eerder
doorstromen naar een vrije sector huurwoning of een koopwoning, waardoor
woningen beschikbaar komen voor mensen die wel tot de inkomensdoelgroep
behoren. De gewildheid en wachtlijsten voor huurwoningen net buiten de meest
gewilde regio’s zullen toenemen, maar bij een verfijning van de puntentoedeling is
dit effect te beperken. Onderhoud en verbetering van huurwoningen in deze regio’s
wordt minder onaantrekkelijk.
Tabel B7.2 Beoordeling module 1 op overige criteria
Inkomenssegregatie

Negatief. Hogere inkomens verliezen gedeelte subsidie en kunnen
wegtrekken uit bepaalde wijken.

Investeringen in (ver)bouw en

Positief. De mogelijkheid tot het vragen van hogere huren maakt het voor

omgeving

verhuurders aantrekkelijk om te investeren in woningen.

Doorstroom

Positief. Met name door de aanpak van ondoelmatig scheefwonen en een
verwachte afname van de wachtlijsten in schaarse regio’s kan verwacht
worden dat de doorstroom verbetert.

Armoedeval en wig

Negatief. Door de hogere maximale huurverhoging voor hogere inkomens
neemt de armoedeval rond de inkomensgrens van 33.000 euro toe.

Uitvoeringskosten

Negatief. Verhuurders dienen regelmatig belasting-/inkomensgegevens op
te vragen bij huurder. De woz-waarde wint aan belang waardoor de
uitvoeringskosten voor beroep en bezwaar toe kunnen nemen.

Begrijpelijkheid huurbeleid

Veranderingen zijn begrijpelijk.

Juridische houdbaarheid

Houdbaar.

Module 2: maximumhuur naar 4,5% van de woz-waarde, compensatie voor
lage en middeninkomens via huurtoeslag
Waarom deze module?
Een andere manier om de volkshuisvestelijke doelstellingen van beschikbaarheid,
betaalbaarheid en kwaliteit te behalen, is om 1) enerzijds de maximaal redelijke
huur te laten afhangen van de gewildheid van de woning (met het oog op
beschikbaarheid en kwaliteit) en 2) anderzijds via de inkomensafhankelijke
huurtoeslag de betaalbaarheid te waarborgen.
Specificatie van de module
• De maximaal redelijke huur wordt 4,5% van de huidige woz-waarde. Dit is de
huur als percentage van de woz-waarde die verhuurders nu in perifere gebieden

Pagina 97

•
•
•
•

•

vragen. Tevens is dit circa 80% van de commerciële rendementseis van
investeerders, waarmee de huurder niet betaalt voor het opdrijvende effect van
de koopsubsidie op de waarde van woningen. Indien de woz-waarde daalt door
maatregelen in de koopsfeer, dan blijft de maximale huur in euro’s op gelijk,
zodat de maximale huur als het percentage van de toekomstige woz-waarde
toeneemt.
De jaarlijkse huurverhoging is 6%-punt boven de inflatie van het voorafgaande
jaar, met een minimum van 25 euro per maand.
Deze maximaal redelijke huur stijgt jaarlijks met de huizenprijsinflatie. De
huizenprijsinflatie is de inflatie (2%) plus de reële contractloonstijging (1%).
Deze maatregelen hebben alleen betrekking op gereguleerde huurwoningen.
De huurtoeslagtabel wordt verlengd en verhoogd, zodanig dat per 2015 1 mld en
per 2020 2 mld aan besparing rest wanneer van de extra huurpenningen de extra
huurtoeslaguitgaven afgetrokken zijn.
Scherpere kwaliteitskorting voor nieuwe en bestaande huurtoeslagontvangers. De
kwaliteitskorting tussen de kwaliteitskortingsgrens en de aftopgrens is nu 25% en
wordt 50%. De kwaliteitskorting boven de aftoppingsgrens blijft 50% voor
meerpersoonshuishoudens van 65+, maar stijgt van 50% naar 100% voor de
overige huishoudtypen voor wie deze korting nog niet 100% was.

Tabel B7.3 Uitkomsten module 2 (in mld euro’s, prijzen 2010)
2015

2020

Extra huurpenningen

4,4

7,5

Effect op de huurtoeslag

-2,6

-4,1

Betaalbaarheid en koopkracht
Gemiddelde huurquoteontwikkeling (%-punten)

+2%

+3%

Gemiddelde koopkracht huurders

-¾%

-1½%

7%

17%

% huurders met een koopkrachteffect <-10%

Effecten op beschikbaarheid en kwaliteit
Woningen zullen vaker bewoond worden door mensen die daar relatief graag willen
wonen en daarom wat extra huur daarvoor over hebben. Mensen zullen eerder
doorstromen naar een vrije sector huurwoning of een koopwoning, waardoor
woningen beschikbaar komen voor mensen die wel tot de inkomensdoelgroep
behoren. Wachtlijsten voor huurwoningen verdwijnen. Onderhoud, verbetering en
nieuwbouw van huurwoningen voor de doelgroep wordt aantrekkelijk, met name in
schaarstegebieden.

Pagina 98

Tabel B7.4 Beoordeling module 2 op overige criteria
Inkomenssegregatie

Negatief. Het risico is dat in minder gewilde wijken met vooral goedkope
huurwoningen meer inkomenssegregatie ontstaat, omdat lage inkomens
meer op deze wijken aangewezen zijn.

Investeringen in (ver)bouw en

Positief, conform module 1.

omgeving
Doorstroom
Armoedeval en wig

Positief, conform module 1.
Neemt toe. Meer geleidelijk effect, probleem armoedeval wordt ook boven
de huidige inkomensgrenzen in de huurtoeslag relevant.

Uitvoeringskosten

Negatief. Het toenemende belang van de woz-waarde zal kunnen leiden
tot hogere bezwaar-, en beroepkosten

Begrijpelijkheid huurbeleid

Positief. Geen noodzaak meer tot een administratief prijzensysteem.

Juridische houdbaarheid

Houdbaar.

Module 3: grotere eigen bijdrage aan huurdeel boven basisniveau
Waarom deze module?
Het huidige huurtoeslagsysteem bevat een prikkel om duurder te huren dan een
zekere minimumkwaliteit door de vormgeving van de kwaliteitskorting. Vanuit de
doelstelling van betaalbaarheid is het wenselijk om lage inkomens in staat te stellen
een zekere minimumkwaliteit aan wonen te genieten, maar deze module
veronderstelt dat het meerdere minder gesubsidieerd wordt door de huurtoeslag dan
nu.
Specificatie van de module
De grotere eigen bijdrage is vorm te geven via een aanscherping van de
kwaliteitskorting in de huurtoeslag. De kwaliteitskorting tussen de
kwaliteitskortingsgrens en de aftopgrens is nu 25% en wordt 50%. De
kwaliteitskorting boven de aftoppingsgrens blijft 50% voor
meerpersoonshuishoudens 65+, maar stijgt van 50% naar 100% voor de overige
huishoudtype voor wie deze korting nog niet 100% was.
Een verdergaand alternatief is om de kwaliteitskorting naar 100% te verhogen. De
huurtoeslag is dan een normhuurtoeslag, waarbij de huurtoeslag een
inkomensafhankelijke tegemoetkoming is in hoogte gerelateerd aan een forfaitair
huurniveau, en dus onafhankelijk van de feitelijke huur. Het forfaitaire huurniveau
kan gedifferentieerd worden naar regio.
Tabel B7.5 Uitkomsten aanscherping kwaliteitskorting (in mld euro’s,
prijzen 2010)

Effect op de huurtoeslag

2015

2020

-0,1

-0,2

Betaalbaarheid en koopkracht
Gemiddelde huurquoteontwikkeling (%-punten)
Gemiddelde koopkracht huurders
% huurders met een koopkrachteffect <-10%

0%

0%

-¼%

-½%

0%

0%

Budgettaire effecten
De besparing door de aanscherping van de kwaliteitskorting bedraagt circa 0,2 mld
structureel (2020), dat is 10% van het huidige huurtoeslagbudget. De besparing bij

Pagina 99

een normhuurtoeslag met als normhuur de gemiddelde huur in de betreffende regio
van woningen tot 142 WWS-punten, ligt in dezelfde orde van grootte.
Tabel B7.6 Beoordeling module 3 op overige criteria
Inkomenssegregatie

Negatief. Het risico is dat in minder gewilde wijken met vooral goedkope
huurwoningen meer inkomenssegregatie ontstaat, omdat lage inkomens
meer op deze wijken aangewezen zijn.

Investeringen in (ver)bouw en

Negatief omdat duurder huren minder of niet meer gesubsidieerd wordt.

omgeving
Doorstroom

Onzeker. Prikkel om met een laag inkomen door te stromen naar duurdere
huurwoning neemt af, prikkel om met een laag inkomen te verhuizen uit
duurdere woning neemt toe.

Armoedeval en wig

Neutraal. Inkomensafhankelijkheid blijft.

Uitvoeringskosten

Positief. Indien de feitelijke huur in het geheel geen rol meer speelt,
worden de uitvoeringskosten naar verwachting met 3 miljoen per jaar
verlaagd.

Begrijpelijkheid huurbeleid

Positief. Neemt toe bij afschaffing, alleen inkomen bepaalt subsidie.

Juridische houdbaarheid

Houdbaar.

Module 4: huurtoeslag beperken tot inkomens tot 22.000 euro
Waarom deze module?
Inkomensafhankelijke regelingen balanceren op de afruil tussen gewenste
inkomensondersteuning en een ongewenste armoedeval. Daarom kan overwogen
worden om inkomensafhankelijke regelingen te beperken tot een kleine groep van
de laagste inkomens.16
Specificatie van de module
Als de maximum inkomensgrenzen in de huurtoeslag worden verlaagd van de
huidige bedragen variërend van €20.200 tot € 27.575 tot 120% van het voor de
betreffende groep geldende sociale minimum, leidend tot doelgroepgrenzen van
€ 14.800 tot € 21.850 levert dat structureel ongeveer € 170 miljoen per jaar op.
De groep huishoudens die subsidie verliezen, gaan er gemiddeld € 1050 per jaar op
achteruit. Dit is afhankelijk van het inkomen tussen 4 tot 6%-punten verhoging van
deze huurquote voor deze huishoudens. Het gaat daarbij om ongeveer 160.000
huishoudens.

16

Zie bijvoorbeeld B. Jacobs, De prijs van gelijkheid.

Pagina 100

Tabel B7.7 Beoordeling module 4 op overige criteria
Inkomenssegregatie

Negatief.

Investeringen in (ver)bouw en

Vermoedelijk negatief door afname subsidiëring, hangt af van prijseffect.

omgeving
Doorstroom

Onzeker. Hangt af van prijseffect. Prikkel om door te stromen naar
duurdere huurwoning neemt af, prikkel om te verhuizen naar goedkopere
woning neemt toe.

Armoedeval en wig

Onzeker. Vervalt voor huurtoeslagontvangers met inkomens van meer dan
22.000 en 27.000. Groter voor inkomens tot de 22.000.

Uitvoeringskosten

Positief. Lager door een daling van het aantal huurtoeslagontvangers.

Begrijpelijkheid huurbeleid

Veranderingen zijn begrijpelijk. Minder mensen krijgen te maken met
huurtoeslag

Juridische houdbaarheid

Houdbaar.

Module 5: investeringsbudget voor volkshuisvestelijke opgaven
Waarom deze module?
Er wordt een budget ter beschikking gesteld voor gemeenten met onvoldoende
financiële draagkracht die te maken hebben met bedreigde wijken, krimp en/of
complexe nieuwbouwopgaven. Deze middelen kunnen worden ingezet voor zover de
lokale draagkracht en de bovenregionale verevening tekort schieten.
Specificatie van de module
De ISV/BLS17-regelingen worden omgevormd tot een investeringsbudget van 0,8
mld structureel. Het investeringsbudget is bestemd voor volkshuisvestelijke en
aanpalende maatschappelijke opgaven die de solvabiliteit en liquiditeit van de lokale
woningcorporaties en de gemeente(n) te boven gaan. Het investeringsbudget kan
als een projectbudget door de rijksoverheid beheerd worden, of het kan
gedecentraliseerd worden naar de gemeenten waar de betreffende problematiek
speelt.
Budgettaire effecten
De uitgave bedraagt 0,3 mld per 2015 en 0,8 mld structureel (2021). Daartegenover
staat het afschaffen van ISV/BLS. Ten opzichte van de ontwerpbegroting 2010
bedraagt de extra uitgave 0,2 mld per 2015 en 0,4 mld structureel (2021).
Effecten op beschikbaarheid en kwaliteit
Doel is om projecten mogelijk te maken die de leefbaarheid van wijken en de
beschikbaarheid van woningen bevorderen waar dat anders niet van de grond zou
komen.

17

Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing en Besluit Locatiegebonden Subsidies.

Pagina 101

Module 6: overdrachtsbelasting omvormen naar bezitsbelasting
Waarom deze module?
De overdrachtsbelasting vormt economisch gezien een belemmering op verhuizen.
Specificatie van de module
• Afschaffen van de overdrachtsbelasting en eigenwoningforfait.
• Invoering van een bezitsbelasting voor eigenaar-bewoners. Tarief 0,45% van de
woz-waarde. Hoger tarief voor eigenaar-verhuurders om extra huuropbrengsten
door te geleiden naar de schatkist. Een alternatief daarbij is dat een vrijstelling
van 50.000 euro per woning ingevoerd wordt om de verhuurders in de
schaarstegebieden relatief zwaarder aan te slaan dan de verhuurders in de
perifere gebieden.
Tabel B7.8 Opbrengst bezitsbelasting bij een tarief van 0,45% van de wozwaarde
Sector

Opbrengst

Koop

4.6 mrd

Huur

2.7 mrd

Totaal

7.3 mrd

Hier tegenover staat het budgettaire verlies van de opbrengst van de
overdrachtsbelasting op woningen (2 à 3 mld) en het eigenwoningforfait in de
inkomstenbelasting (2,2 mld).
Effecten op betaalbaarheid en koopkracht
Bij een budgetneutrale omvorming is er op korte termijn een koopkrachtstijging
voor hen die een woning gaan kopen en een koopkrachtdaling voor hen die geen
(andere) woning gaan kopen. Op de lange termijn is er geen effect op koopkracht.
Effecten op huizenprijzen
Omdat het gaat om een budgetneutrale omvorming blijven huizenprijzen in beginsel
ongewijzigd.18

18

Er is sprake van een klein opwaarts effect op de huizenprijzen. Huizenprijzen worden bepaald door verkochte
huizen, niet door de niet-verkochte. Alleen bij verkochte huizen is overdrachtsbelasting verschuldigd. Van de
omvorming van de overdrachtsbelasting in een bezitsbelasting profiteren degenen die een transactie doen, en
betalen degenen die niet verhuizen. Voor wie niet verhuist is de bezitsbelasting een soort lumpsum belasting, die de
huizenprijs niet beïnvloedt. Dat betekent dat afschaffen van de OVB een groter opwaarts effect op de huizenprijzen
heeft dan het prijsdrukkende effect van de invoering van een bezitsbelasting (budgetneutraal). Een budgetneutrale
omvorming heeft met andere woorden per saldo een positief effect op huizenprijzen. Dit effect is klein, omdat het
gedreven wordt door de timing van belasting betalen, en niet door de omvang van de belasting.

Pagina 102

Tabel B7.9 Beoordeling module 6 op overige criteria
Inkomenssegregatie

Nvt

Investeringen in (ver)bouw en

Neutraal tot positief. Meer verhuizingen, meer verbouwingen.

omgeving
Doorstroom

Positief. Neemt naar verwachting toe, geen belasting op verhuizing meer.

Armoedeval en wig

Nvt

Uitvoeringskosten

De uitvoeringskosten voor de Belastingdienst worden verminderd met 10
miljoen structureel door het vervallen van de overdrachtsbelasting.
(Hierbij is ervan uitgegaan dat de afschaffing ook gaat gelden voor nietwoningen en rechten.) De uitvoeringskosten worden verhoogd met 120
miljoen structureel voor de uitvoering van de bezitsbelasting. De
bezitsbelasting loopt mee met de heffing van de inkomstenbelasting en de
vennootschapsbelasting.
Nader zou kunnen worden bezien in hoeverre de gemeentelijke
onroerendgoedbelastingen of waterschapsheffingen tezamen met deze
belasting kan worden geheven. Dit zou per saldo tot een besparing op de
uitvoeringskosten kunnen leiden.
De woz-waarde wint aan belang waardoor de uitvoeringskosten voor
beroep en bezwaar toe kunnen nemen.

Begrijpelijkheid koopbeleid
Juridische houdbaarheid

Veranderingen zijn begrijpelijk.
Een hogere bezitsbelasting voor eigenaar-verhuurders verdient goede
motivering.

Module 7: afschaffen vrijstelling kapitaalverzekering eigen woning cs
Waarom deze module?
De vrijstelling kapitaalverzekering eigen woning, evenals de vrijstelling voor
soortgelijke regelingen,19 stelt eigenaar-bewoners in de gelegenheid om belastingvrij
te sparen voor de aflossing van hun eigenwoningschuld. De vrijstelling bevordert het
tussentijds niet aflossen op de eigenwoningschuld en leidt daardoor tot het langjarig
maximaal benutten van de renteaftrek in de inkomstenbelasting zonder dat dit
bijdraagt aan een beter functioneren van de woningmarkt. Bovendien kan bij
spaarvormen als beleggingsrekeningen sprake zijn van financiële risico’s doordat het
uiteindelijke saldo niet toereikend is voor de aflossing van de eigenwoningschuld.
Specificatie van de module
De vrijstelling kapitaalverzekering eigen woning, wordt in 10 jaarlijkse stappen
geleidelijk afgeschaft. De faciliteit vervalt voor de opbouw van kapitaal na 1 januari
2012. Die opbouw valt in box 3. Voor het op 31 december 2011 reeds opgebouwde
kapitaal blijft een vrijstelling gelden, die in 10 gelijke jaarlijkse stapjes naar nul
wordt afgebouwd: in 2012 heeft een belastingplichtige een vrijstelling van 90% van
de waarde op 31 december 2011, in 2013 een vrijstelling van 80% van de waarde
op 31 december 2011, etcetera. Het moment van benutten van de KEW bepaalt
daarmee de hoogte van de vrijstelling; hoe eerder men de KEW inzet voor aflossing
van de eigenwoningschuld, hoe hoger de vrijstelling. Het rentebestanddeel in het
niet vrijgestelde deel van de uitkering is belast in box 1.

19

Zoals de spaarrekening eigen woning en het beleggingsrecht eigen woning en oud-regime kapitaalverzekeringen.
Als hierna van de vrijstelling kapitaalverzekering eigen woning wordt gesproken, worden hieronder tevens deze
vormen begrepen.

Pagina 103

Tabel B7.10 Uitkomsten module 7 (in mld euro’s, prijzen 2010)

Besparing

2015

2020

0,1

0,5

Betaalbaarheid en koopkracht
Gemiddelde koopkracht eigenaar-bewoners

-¼%

-½%

% zittende kopers met een koopkrachteffect <-10%

0,1%

0,5%

Tabel B7.11 Beoordeling module 7 op overige criteria
Inkomenssegregatie

Nvt

Investeringen in (ver)bouw en

Negatief. Een afname van de aantrekkelijkheid van geld lenen, leidt tot

omgeving

minder investeringen.

Doorstroom

Nvt

Armoedeval en wig

Neutraal.

Uitvoeringskosten

Volgens een globale schatting wijzigen de uitvoeringskosten voor de
Belastingdienst niet.

Begrijpelijkheid koopbeleid

Gemengd. Veranderingen zijn enerzijds begrijpelijk en logisch, anderzijds
hebben ze negatieve financiële gevolgen bij bestaande contracten.
Daarom rekening houden met overgangssituatie voor 90% van de huidige
contracten; omzetten daarvan is contractueel niet altijd mogelijk en
bovendien kostbaar.

Juridische houdbaarheid

Houdbaar.

Module 8: annuïtair beperken of aftoppen van de fiscaal relevante
eigenwoningschuld
Waarom deze module?
De maatregelen in deze module bevorderen alle het aflossen op de
eigenwoningschuld en beperken daardoor kredietrisico’s en het beslag op de
schatkist. Ook vermindert de module de subsidie op de eigen woning, waarvoor in
de literatuur weinig empirische onderbouwing is te vinden. De plaatsing van de
eigen woning en de –schuld in box 1 blijft ongemoeid.
Specificatie van de module
De module bestaat uit maatregelen die de fiscaal relevante eigenwoningschuld
beperken, maar de renteaftrek erover ongewijzigd laten.
a. Forfaitair annuïtair, met bijleenregeling en levenslang. Alleen de rente over het
deel van de eigenwoningschuld dat binnen het forfaitair annuïtaire aflosschema
valt, is aftrekbaar in box 1. Het forfaitaire schema is het schema van een 30jaars annuïtaire hypotheek met een rente van 4%.
b. Forfaitair annuïtair, zonder bijleenregeling maar beperkt tot 30 levensjaren (niet
noodzakelijk aaneengesloten, te starten op leeftijd naar keuze). Dit is een
uitvoeringstechnisch eenvoudiger alternatief voor voorgaande variant. Een ieder
mag gedurende zijn leven 30 keer een hypotheekrenteaftrekrecht inzetten,
waarbij dit recht volgens 30 treden gestaffeld afloopt, en de bijleenregeling
vervalt. Aftrekbaar is de werkelijke rente over de eigenwoningschuld, gekort in
overeenstemming met de trede.
c. Verplicht annuïtair. Alleen 30-jaars annuïtaire (of lineaire) hypotheken komen in
aanmerking voor box 1; hypotheekvormen waarin minder dan annuïtair wordt
afgelost, vallen in box 3.

Pagina 104

d.

e.

f.

Bovengrens aan de eigenwoningschuld. Alleen de rente over de eerste 500.000
euro eigenwoningschuld is aftrekbaar. Het bedrag wordt jaarlijks aan de
huurprijsinflatie aangepast.
Noodzakelijke hypotheek. Alleen aftrek over de schuld die men gegeven het
persoonlijke vermogen noodzakelijkerwijs moet aangaan om de woning te
kunnen financieren. Dus alleen de rente over de eigenwoningschuld minus het
box 3 vermogen minus het vermogen in een vrijgestelde KEW, minus het TBSvermogen,20 minus het box 2 vermogen minus het vermogen in
maatschappelijke beleggingen, is aftrekbaar in box 1. Om sparen niet te
ontmoedigen en rekening te houden met overige legitieme spaardoeleinden
(zoals studie kinderen, aanschaf vervoersmiddelen, huisraad) van
belastingplichtigen, zal een deel van het vermogen kunnen worden vrijgesteld
van verrekening. Bij de doorrekening is niet met een vrijstelling rekening
gehouden.
Afschaffen van de Hillen-regeling.

Tabel B7.12 Uitkomsten module 8 (in mld euro’s, prijzen 2010)
2015
maatregel a en c

2020

2042

0,9

5,2

maatregel b
maatregel d

0,2

0,4

0,4

maatregel e

0,2

0,4

0,4

maatregel f

0,1

0,3

Betaalbaarheid en koopkracht
Gemiddelde koopkracht eigenaar-bewoners
maatregel a en c

-½%

-3½%

maatregel b
maatregel d

-¼%

-¼%

maatregel e

-½%

-½%

maatregel f

-½%

% zittende kopers met een koopkrachteffect <-10%
maatregel a en c

0%

7,5%

maatregel b
maatregel d

0,5%

0,5%

maatregel e

0,5%

0,5%

maatregel f
N.B.1. Wanneer eigenaar-bewoners met box 3 vermogen onder invloed van bovenstaande maatregelen hun
eigenwoningschuld aflossen, is er een besparingsverlies in de opbrengst van de
vermogensrendementsheffing.
N.B.2. Eigenaar-bewoners met box 3 vermogen kunnen een negatief koopkrachteffect beperken door met
dat vermogen de eigenwoningschuld af te lossen voor zover het contract dat toelaat (vaak mag 10% extra
per jaar worden afgelost).

20

Terbeschikkingsstellingsvermogen.

Pagina 105

Tabel B7.13 Beoordeling module 8 op overige criteria
Inkomenssegregatie

N.v.t.

Investeringen in (ver)bouw en

Negatief. Een afname van de aantrekkelijkheid van geld lenen, kan leiden

omgeving

tot minder investeringen.

Doorstroom

Negatief. Eigenaar-bewoners met een tijdelijke restschuld stromen minder
snel door.

Armoedeval en wig

Negatief. Lagere hypotheekrenteaftrek betekent de facto hogere tarieven.

Uitvoeringskosten

Afhankelijk van de vormgeving hogere fiscale uitvoeringskosten oplopend
tot 30 miljoen euro per jaar.
Bij de forfaitair annuïtaire maatregel is de aftrek afhankelijk van de
(fiscale) woon- en huishoudsituatie in het verleden. Dit verleden moet
door de Belastingdienst worden geregistreerd en leidt daarom tot
structureel hoge uitvoeringskosten. Bij een wisselende en/of onderbroken
wooncarrière (verhuizen, wisseling huur naar koop en vv, tijdelijk verblijf
in het buitenland, etc) en/of bij wisselende huishoudsamenstelling
(samenleven, inwonen, scheiden, etc) is deze maatregel moeilijk te
handhaven en complex voor de burger. Ook in een eenvoudiger
vormgegeven maatregel waarin de aftrek over de levensloop wordt
gemaximeerd op 30 jaren en gestaffeld afloopt, spelen
handhavingsproblemen bij wijziging van huishoudsituatie. Wel zullen in
deze maatregel de uitvoeringskosten voor de Belastingdienst veel lager
zijn.

Begrijpelijkheid koopbeleid

Minder snel complexe fiscale constructies. Aan de andere kant kan zeker
bij verandering van de woon- en huishoudsituatie de complexiteit
toenemen.

Juridische houdbaarheid

Houdbaar

Module 9: verminderen hypotheekrenteaftrek, verhogen eigenwoningforfait
Waarom deze module?
De maatregelen in deze module beperken op verschillende manieren de omvang van
de renteaftrek in de inkomstenbelasting en daarmee het budgettaire beslag op de
schatkist. De maatregel van het verhogen van het eigenwoningforfait verbetert de
ratio. Verhogen van het eigenwoningforfait maakt dat de heffing meer in
overeenstemming is met de ratio, te weten het belasten van de vruchten van de
eigen woning. Die vruchten zijn te stellen op de uitgespaarde huur, verminderd met
kosten voor onderhoud. De plaatsing van de eigen woning en de –schuld in box 1
blijft ongemoeid.
Specificatie van de module
De module bestaat uit maatregelen die het eigenwoningsaldo (rente minus
eigenwoningforfait) en het fiscale voordeel daarvan beperken, maar de omvang van
de fiscaal relevante eigenwoningschuld ongewijzigd laten.
a. Verhoging van het eigenwoningforfait naar 2,1% van de woz-waarde.
b. Verlaging van het maximale marginale belastingtarief waartegen het
eigenwoningsaldo aftrekbaar is van 52% naar 42%.
c. Verlaging van het maximale marginale belastingtarief waartegen het
eigenwoningsaldo aftrekbaar is van 52% naar een vast tarief van 30%.
d. Beperking van het fiscaal relevante eigenwoningsaldo tot 70% van het
werkelijke eigenwoningsaldo.

Pagina 106

Tabel B7.14 Uitkomsten module 9 (in mld euro’s, prijzen 2010)
2015

2020

maatregel a

1,9

4,4

maatregel b

0,3

Besparing

0,9

maatregel c

3,9

maatregel d

1,3

3,2

maatregel a

-1¼%

-2¾%

maatregel b

-½%

Betaalbaarheid en koopkracht
Gemiddelde koopkracht eigenaar-bewoners

maatregel c

-¾%
-2¾%

maatregel d
% zittende kopers met een koopkrachteffect <-10%
maatregel a

0,1%

1%

maatregel b

0,1%

0,5%

0,1%

1%

maatregel c
maatregel d

N.B. Wanneer eigenaar-bewoners met box 3 vermogen onder invloed van bovenstaande maatregelen hun
eigenwoningschuld aflossen, is er een besparingsverlies in de opbrengst van de
vermogensrendementsheffing.

Tabel B7.15 Beoordeling module 9 op overige criteria
Inkomenssegregatie

Nvt

Investeringen in (ver)bouw en

Negatief. Een afname van de aantrekkelijkheid van geld lenen, kan leiden

omgeving

tot minder investeringen.

Doorstroom

Negatief. Eigenaar-bewoners met een tijdelijke restschuld stromen minder
snel door.

Armoedeval en wig

Negatief. Lagere hypotheekrenteaftrek betekent de facto hogere tarieven
en hogere wig.

Uitvoeringskosten

Volgens een globale schatting wijzigen de uitvoeringskosten voor de
Belastingdienst niet.

Begrijpelijkheid koopbeleid

Geen grote effecten.

Juridische houdbaarheid

Houdbaar.

Module 10: eigen woning en -schuld naar box 3 met verrekening
Waarom deze module?
De plaatsing van de eigen woning en de woningschuld in de box waarin
arbeidsinkomen en winst wordt belast, is uit een oogpunt van wetsystematiek niet
logisch. Er is geen reden voor een aparte behandeling ten opzichte van andere
schulden en andere soorten vermogen als aandelen en spaargeld, terwijl deze
plaatsing spaar- en investeringsbeslissingen verstoort. Door de overgang worden
alle geschetste ondoelmatigheden weggenomen. Omdat in deze module verrekening
mogelijk wordt gemaakt met box 1 en 2, hetgeen niet spoort met de huidige
gesloten boxensystematiek in de inkomstenbelasting, lijkt het denkbaar om een
eigen box te creëren voor de eigen woning en de –schuld waarvoor als enige
onderlinge verrekening zal gelden: box “3A”. Deze optie zal nader onderzocht
moeten worden omdat de omstandigheid dat deze box geen verzilveringsprobleem

Pagina 107

kent, tot arbitrageproblemen aanleiding kan geven met de schulden in box 3 waar
dat wel het geval kan zijn.
Specificatie van de module
De eigen woning en de eigenwoningschuld vallen in box 3A. De huidige
hypotheekrenteaftrek, het eigenwoningforfait, de vrijstelling kapitaalverzekering
eigen woning, de bijleenregeling, de 30-jaarsregeling en de Hillen-regeling vervallen
daarmee automatisch. Verrekening met het inkomen uit box 1 en box 2 wordt
mogelijk (het gesloten boxensysteem in de inkomstenbelasting wordt op dit punt
aangepast).
Omdat de eigen woning deels als een consumptiegoed gezien kan worden, wordt
een gemaximeerde vrijstelling eigen woning geïntroduceerd en eventueel een lager
heffingstarief. Verder wordt om verzilveringsproblemen te voorkomen verrekening
mogelijk gemaakt met het inkomen uit de andere boxen. Mogelijke wijzen van
vormgeving van de vrijstelling zijn:
a. een vrijstelling van € 150.000 met een heffing van 0,6% voor het meerdere van
de woz-waarde;
b. een vrijstelling van € 300.000;
c. geen vrijstelling;
d. volledige vrijstelling van de woz-waarde van de eigen woning.
Eigen woning en eigenwoningschuld verhuizen in 10 gelijke jaarlijkse stappen van
box 1 naar box 3.
Tabel B7.16 Uitkomsten module 10 (in mld euro’s, prijzen 2010)
2015

2020

maatregel a

2,7

7,2

maatregel b

2,4

6,2

maatregel c

6,5

16,7

maatregel d

1,8

5,0

Besparing

Betaalbaarheid en koopkracht
Gemiddelde koopkracht eigenaar-bewoners
maatregel a

-2%

-5%

maatregel b

-1½%

-4½%

maatregel c

-5¾%

-15½%

maatregel d

-1%

-3½%

maatregel a

1%

12%

maatregel b

1,5%

10%

maatregel c

10%

66%

maatregel d

1%

8%

% zittende kopers met een koopkrachteffect <-10%

Pagina 108

Tabel B7.17 Beoordeling module 10 op overige criteria
Inkomenssegregatie

N.v.t.

Investeringen in (ver)bouw en

Negatief. Een afname van de aantrekkelijkheid van geld lenen, kan leiden

omgeving

tot minder investeringen.

Doorstroom

Negatief. Eigenaar-bewoners met een tijdelijke restschuld stromen minder
snel door.

Armoedeval en wig

Lagere subsidie betekent de facto hogere tarieven en hogere wig, maar
budgettaire besparing kan leiden tot minder hoge tarieven nu of in de
toekomst.

Uitvoeringskosten

Volgens een globale schatting wijzigen de uitvoeringskosten voor de
Belastingdienst niet.

Begrijpelijkheid koopbeleid

Positief. Neemt toe, minder snel complexe fiscale constructies.

Juridische houdbaarheid

Houdbaar.

Module 11: eigen woning en -schuld defiscaliseren
Waarom deze module?
De plaatsing van de eigen woning en de woningschuld in de box waarin
arbeidsinkomen en winst wordt belast is niet logisch. Aan de andere kant kan de
eigen woning ook niet echt gelijk worden gesteld met de vermogensbestanddelen
die nu in box 3 van de inkomstenbelasting, de box sparen en beleggen, vallen.
Evenals nu auto’s, boten en dergelijke buiten box 3 vallen, zo zou ook de eigen
woning vooral als een consumptiegoed kunnen worden gezien en niet als een
vermogensbestanddeel dat rendement oplevert. Die lijn volgend zou ook de
eigenwoningschuld buiten de belastingheffing kunnen blijven. Defiscaliseren neemt
alle gesignaleerde ondoelmatigheden weg.
Deze module kan arbitrageproblematiek meebrengen met box 3. Naar verwachting
is deze in de uitvoering echter te hanteren, aangezien banken bij het verstrekken
van gegevens over schulden aan de Belastingdienst aan kunnen geven of deze
gedekt zijn door het recht van hypotheek. Dit houdt dan wel in dat alle door een
hypotheek gedekte schulden per definitie niet als consumptief worden beschouwd.
Specificatie van de module
De hypotheekrenteaftrek, het eigenwoningforfait, de vrijstelling kapitaalverzekering
eigen woning, de bijleenregeling, de 30-jaarsregeling en de Hillen-regeling vervallen
automatisch. De eigenwoningschuld blijft niet-aftrekbaar in box 3.21
De maatregelen worden in 30 gelijke jaarlijkse stappen doorgevoerd.
Tabel B7.18 Uitkomsten module 11 (in mld euro’s, prijzen 2010)
2015

2020

2042

1,5

3,4

11,8

Gemiddelde koopkracht eigenaar-bewoners

-1%

-2¼%

-7¾%

% zittende kopers met een koopkrachteffect <-10%

0,1%

1%

28%

Besparing
Betaalbaarheid en koopkracht

21

Zie ter vergelijking ook module 10, maatregel d, waarbij de eigen woning volledig is vrijgesteld in box 3, maar de
eigenwoningschuld wel in box 3 valt.

Pagina 109

Tabel B7.19 Beoordeling module 11 op overige criteria
Inkomenssegregatie

N.v.t.

Investeringen in (ver)bouw en

Negatief. Een afname van de aantrekkelijkheid van geld lenen, kan leiden

omgeving

tot minder investeringen.

Doorstroom

Negatief. Eigenaar-bewoners met een tijdelijke restschuld stromen minder
snel door.

Armoedeval en wig

Lagere subsidie betekent de facto hogere tarieven en wig, maar
budgettaire besparing kan leiden tot minder hoge tarieven nu of in de
toekomst.

Uitvoeringskosten

Volgens een globale schatting wijzigen de uitvoeringskosten voor de
Belastingdienst niet.

Begrijpelijkheid koopbeleid

Positief. Neemt toe, minder snel complexe financiële constructies, en
vereenvoudiging van het fiscale systeem, onder andere door verval van de
bijleenregelingen de 30-jaarsregeling. Verschil tussen consumptieve en
eigenwoninglening minder goed begrijpbaar.

Juridische houdbaarheid

Pagina 110

Houdbaar.

Bijlage 8 Groslijst maatregelen

nr.

Onderwerp/Variant

Uitgaven of
inkomsten?

Budgettaire opbrengst in € miljard

1

Variant A

Mix

0,0

0,7

1,5

2,2

2,9

6,5

2

Variant B

Mix

0,0

0,8

1,5

2,3

3,0

7,0

3

Variant C

Mix

0,0

1,3

2,5

3,8

5,0

11,2

4

Variant D20

Mix

0,0

1,0

1,9

2,9

3,8

8,2

5

Variant D10

Mix

0,0

1,4

2,8

4,2

5,6

12,5

6

Variant E

Mix

0,0

0,9

1,9

2,8

3,7

8,0

7

Hogere huur in gewilde regio's en voor
hogere inkomens
Huur naar 4,5% van de WOZ-waarde,
uitbouw huurtoeslag
Uitbouw huurtoeslag behorend bij nr. 8

nvt

0,0

0,4

0,7

1,1

1,4

2,8

nvt

0,0

1,1

2,2

3,3

4,4

7,5

Uitgaven

0,0

-0,7

-1,3

-2,0

-2,6

-4,1

Aanscherping kwaliteitskorting
huurtoeslag
Verlagen inkomensgrenzen huurtoeslag

Uitgaven

0,0

0,0

0,1

0,1

0,1

0,2

Uitgaven

0,0

0,0

0,1

0,1

0,1

0,2

Uitgaven

0,0

0,0

-0,1

-0,1

-0,1

-0,4

13

Investeringsbudget Volkshuisvesting i.p.v.
ISV/BLS
Van overdrachts- naar bezitsbelasting

Inkomsten

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

14

Afschaffen vrijstelling KEW

Inkomsten

0,0

0,0

0,1

0,1

0,1

0,5

15

Annuitair aftoppen eigenwoningschuld

Inkomsten

0,0

0,2

0,5

0,7

0,9

5,2

16

Inkomsten

0,0

0,1

0,1

0,2

0,2

0,4

17

Aftoppen eigenwoningschuld op 500.000
euro
Noodzakelijke hypotheek

Inkomsten

0,0

0,1

0,1

0,2

0,2

0,4

18

Afschaffen Hillen-regeling

Inkomsten

0,0

0,0

0,1

0,1

0,1

0,3

19

Verhogen tarief EWF naar 2,1%

Inkomsten

0,0

0,5

1,0

1,4

1,9

4,4

20

Inkomsten

0,0

0,1

0,2

0,2

0,3

0,9

21

Maximeren aftrek eigenwoningsaldo op
42%
Aftrek eigenwoningsaldo tegen 30%

Inkomsten

0,0

0,3

0,7

1,0

1,3

3,9

22

70% van het eigenwoningsaldo aftrekbaar

Inkomsten

0,0

0,3

0,7

1,0

1,3

3,2

23

Inkomsten

0,0

0,7

1,4

2,0

2,7

7,2

24

Naar box 3, vrijstelling tot 150.000 en
50% daarboven
Naar box 3, vrijstelling tot 300.000

Inkomsten

0,0

0,6

1,2

1,8

2,4

6,2

25

Naar box 3, geen vrijstelling

Inkomsten

0,0

1,6

3,3

4,9

6,5

16,7

26

Naar box 3, woz-waarde woning
vrijgesteld
Defiscaliseren woning en schuld

Inkomsten

0,0

0,5

0,9

1,4

1,8

5,0

Inkomsten

0,0

0,4

0,8

1,1

1,5

3,4

2011

8
9
10
11
12

27

2012

2013

2014

2015

Pagina 111

2020

Pagina 112

Bijlage 9 Afkortingen

BBSH
BLS
CFV
COROP
CPB
EWF
IB
ISV
KEW
KVS
OVB
OZB
RO
Vpb
WOZ
WWS

Besluit Beheer Sociale Huursector
Besluit Locatiegebonden Subsidies
Centraal Fonds Volkshuisvesting
Coördinatiecommissie Regionaal
OnderzoeksProgramma
Centraal Planbureau
eigenwoningforfait
inkomstenbelasting
Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing
kapitaalverzekering eigen woning
Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde
overdrachtsbelasting
onroerendezaakbelastingen
ruimtelijke ordening
vennootschapsbelasting
waardering onroerende zaken
woningwaarderingsstelsel

Pagina 113