Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

31 362

Voorstel van wet van het lid Vendrik tot
wijziging van de Wet belastingen op
milieugrondslag in verband met het beperken
van de emissies van broeikasgassen door
kolengestookte elektriciteitscentrales
(beperking emissies kolencentrales)

Nr. 12

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 mei 2010
Aanleiding
Op 28 februari 2008 heeft de heer Duyvendak (op dat moment lid van de
Tweede Kamer voor GroenLinks) een initiatiefwetsvoorstel ingediend over
het beperken van de emissies van broeikasgassen door kolengestookte
elektriciteitscentrales.1 Na het vertrek van de heer Duyvendak is de
verdediging van dit voorstel op 25 september 2008 overgenomen door het
lid Vendrik.2
Ten behoeve van het plenaire debat in de Tweede Kamer doe ik u hierbij,
mede namens de ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer en Economische Zaken, het standpunt van het kabinet over
het wetsvoorstel toekomen. Allereerst wordt de inhoud van het
wetsvoorstel geschetst. Vervolgens wordt het standpunt weergegeven,
voorzien van een toelichting. Op 19 mei 2010 heeft de Tweede Kamer
tijdens de mondelinge behandeling van het voorstel in eerste termijn een
aantal vragen gesteld, waaronder ook een aantal vragen aan de regering.
De antwoorden op die vragen zijn aan het slot van deze brief opgenomen.
Inhoud wetsvoorstel
Als aanleiding voor het initiatiefwetsvoorstel noemt de indiener de
aangekondigde bouw van een aantal nieuwe kolencentrales in Nederland.
Door de CO2-emissie van deze centrales zal de totale broeikasgasemissie
in Nederland volgens de indiener toenemen. Ook stelt de indiener dat de
bouw van kolencentrales op gespannen voet staat met de energie- en
klimaatdoelstellingen van het kabinet.

1
Kamerstukken II 2007/08, 31 362, nr. 2, zoals
gewijzigd bij nota van wijziging (Kamerstukken II 2007/08, 31 362, nr. 5).
2
Zie Kamerstukken II 2007/08, 31 362, nr. 8.

kst-31362-12
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Het doel van het initiatiefwetsvoorstel is om via een fiscale maatregel de
CO2-uitstoot van nieuwe en bestaande kolencentrales in Nederland te
beperken. De maatregel is tevens bedoeld als aanvulling op het ETS. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 362, nr. 12

1

indiener noemt als reden hiervoor dat er onvoldoende zekerheid zou zijn
dat het ETS in de volgende budgetperiode (2013–2020) een prijs van
emissierechten genereert, waarbij CO2-reductiemaatregelen rendabel
worden. Via het voorstel wil de indiener exploitanten van kolencentrales
vroegtijdig zekerheid geven dat de prijs per ton CO2 in 2013 hoog genoeg
is om het investeren in maatregelen die de CO2-uitstoot van een kolencentrale verlagen, rendabel te maken.
Het wetsvoorstel wijzigt de in de Wet belastingen op milieugrondslag
opgenomen kolenbelasting en bestaat uit twee elementen:
a. een verhoging van het tarief van de kolenbelasting;
b. het inperken van de belastingvrijstelling voor kolen die worden
gebruikt voor het opwekken van elektriciteit door introductie van een
emissiedrempel.
Ad a. Het huidige tarief bedraagt € 13,42 per ton kolen. Op grond van het
initiatiefwetsvoorstel zal het tarief € 35 per ton kolen gaan bedragen. Bij
het nieuwe tarief heeft de indiener rekening gehouden met de kosten van
CO2-reducerende maatregelen bij kolencentrales en met de marktprijs van
emissierechten. Via het voorstel zal de prijs van emissies boven de
emissiedrempel minimaal € 50 per ton CO2 bedragen (opgebouwd uit
€ 35 kolenbelasting per ton kolen en de prijs van emissierechten). De
indiener meent dat door deze financiële prikkel onder andere Carbon
Capture and Storage (CCS) een rendabele maatregel kan worden.
Ad b. De huidige vrijstelling in de wet voorkomt een dubbele heffing van
belasting op zowel de input (kolen) als de output (elektriciteit) bij, in dit
geval, de opwekking en levering van elektriciteit. In het initiatiefwetsvoorstel wordt de vrijstelling uit milieubeleidsoverwegingen ingeperkt
door de introductie van een emissiedrempel ter hoogte van 550 gram
broeikasgas per aan het elektriciteitsnet geleverde kWh. De inperking
geldt voor installaties die onder het ETS vallen. Komt de uitstoot van zo’n
installatie boven de drempel, dan wordt geen vrijstelling meer verleend
en is kolenbelasting verschuldigd over het gehele kolenverbruik. De
exploitant van een kolencentrale bepaalt zelf hoe de installatie onder de
drempel kan komen.
De voorgestelde datum van inwerkingtreding is 1 januari 2013. Wanneer
de prijs van emissierechten in 2011 gemiddeld € 50 euro of meer per ton
CO2 bedraagt, treedt het initiatiefwetsvoorstel echter niet in werking. De
indiener neemt aan dat in dat geval het ETS zelfstandig de beoogde
prikkel voor emissiereductie genereert, in welk geval de belasting op
kolen als gevolg van het initiatiefwetsvoorstel overbodig is.
Standpunt van het kabinet
Het kabinet heeft met belangstelling kennisgenomen van het uitgebreid
toegelichte initiatiefwetsvoorstel en onderstreept het belang van het
beperken van de emissies van broeikasgassen. Zo heeft het kabinet reeds
aangegeven dat indien de prijs voor CO2-emissierechten binnen het ETS
zich zodanig ontwikkelt dat CCS geen commerciële realiteit wordt, het zich
op alternatieve beleidsmaatregelen zal moeten bezinnen. Desondanks is
het kabinet van mening dat de aanvaarding van dit voorstel moet worden
ontraden, met name om de volgende aspecten en bezwaren:
1. Met het ETS wordt beoogd dat op Europese schaal de emissiereducties daar plaatsvinden waar dat mogelijk is tegen de laagste kosten.
Het initiatiefwetsvoorstel gaat hieraan voorbij en dwingt zowel
bestaande als nieuwe kolencentrales tot het nemen van CO2reductiemaatregelen of het accepteren van fors hogere belastingkos-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 362, nr. 12

2

2.

3.

4.

5.

6.

ten zonder dat duidelijk is dat dergelijke maatregelen het meest
kosteneffectief zijn om de emissies van CO2 te verminderen.
Het initiatiefwetsvoorstel zal tot tenminste 2020 niet leiden tot een
afname van de totale emissies van broeikasgassen in Europa, omdat
het emissieplafond dat voortvloeit uit het ETS reeds tot 2020 is
vastgesteld. Lagere uitstoot in Nederland als gevolg van maatregelen
met betrekking tot kolencentrales zal dus tot hogere uitstoot elders
leiden.
Via het werkprogramma Schoon & Zuinig zet het kabinet zich in voor
een transitie naar een duurzame energiehuishouding. Het vergroten
van het aandeel hernieuwbare energie, het stimuleren van energiebesparing en CCS spelen daarbij een grote rol. Mede op aandringen van
Nederland is op Europees niveau vastgelegd dat het gebruik van CCS
vanaf 2013 in het ETS als CO2-reductiemaatregel wordt erkend.
Nieuwe kolencentrales moeten nu al capture ready gebouwd worden
en alle kolencentrales bereiden zich voor op een zo snel mogelijke
implementatie van CCS, onder meer in demonstratieprojecten. Deze
afspraken zijn vastgelegd in het Sectorakkoord Energie 2008–2020.
Op termijn is CCS bij kolencentrales onafwendbaar. Het tijdspad
achter het CCS-beleid is reeds ambitieus en zal een zeer snelle
overstap van de demonstratiefase naar toepassing op grote schaal
vergen.
De beoogde inwerkingtreding van het initiatiefwetsvoorstel is
1 januari 2013. Op dat moment zal grootschalige inzet van CCS nog
niet mogelijk zijn, wat het voor kolencentrales zeer moeilijk maakt om
onder de drempel van 550 g/kWh te blijven. De meeste mogelijkheden die de indiener noemt om de uitstoot van CO2 te verminderen,
komen in praktijk dan ook neer op sluiting van bestaande kolencentrales, afzien van nieuwbouw of overschakelen op aardgas als
brandstof. Dit is niet in overeenstemming met de mening van het
kabinet dat op dit moment geen enkele opwekkingsvorm van energie
op voorhand moet worden uitgesloten.
De levering van elektriciteit is reeds belast met energiebelasting.
Wanneer ook de kolen die worden gebruikt voor het opwekken van
elektriciteit worden belast, zou dit leiden tot een dubbele
belastingheffing.
De regering wil er op wijzen dat een zorgvuldig wetgevingsproces
met zich brengt dat die regering zich moet kunnen beraden op de
inhoudelijke consequenties en wetgevingstechniek van een eventueel
vergaand amendement of nota van wijziging, zoals in uw kamer in de
eerste termijn tentatief is besproken.

Hiervoor is het kabinetsstandpunt verwoord ten aanzien van het initiatiefwetsvoorstel zoals dat thans in de Tweede Kamer voorligt. Op 19 mei 2010
heeft de Tweede Kamer tijdens de mondelinge behandeling van het
voorstel in eerste termijn een aantal vragen gesteld, waaronder ook een
aantal vragen aan de regering. De antwoorden op die vragen zijn hierna
opgenomen.
De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat het fiscale instrument zo
min mogelijk moet worden gebruikt voor andere dan fiscale doelen. Zij
vragen zich dan ook af of het inzetten van het fiscale instrument in de
onderhavige situatie wel het juiste middel is. Deze leden vragen hoe de
regering tegen de keuze van het fiscale instrument aankijkt.
Met de leden van de VVD-fractie deel ik de twijfels of het fiscale
instrument in deze situatie wel het meest geëigende instrument is. Ten
eerste leidt deze belastingmaatregel niet of nauwelijks tot budgettaire
opbrengsten. De budgetttaire opbrengst is ook bij milieubelastingen het
primaire doel. Ten tweede wordt hier afgeweken van het Europees
vastgelegde beginsel dat bij elektriciteitsopwekking de gebruikte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 362, nr. 12

3

brandstof (i.c. kolen) niet wordt belast. Met dit beginsel wordt dubbele
belasting (belasting over zowel de input als de output) voorkomen.
Daarbij zij aangetekend dat de Europese wetgeving de mogelijkheid biedt
om vanuit milieuoverwegingen van dit beginsel af te wijken, bijvoorbeeld
om de CO2-emissies terug te dringen. In dit geval echter zal het initiatiefwetsvoorstel zoals eerder uiteengezet tot tenminste 2020 niet leiden tot
een afname van de totale emissies van broeikasgassen in Europa, omdat
het emissieplafond dat voortvloeit uit het ETS reeds tot 2020 is vastgesteld. Lagere uitstoot in Nederland als gevolg van maatregelen met
betrekking tot kolencentrales zal dus tot hogere uitstoot elders leiden. In
die zin is het voorgestelde fiscale instrument niet het meest effectieve
instrument. Ten derde maakt deze maatregel de Nederlandse stroom
duurder dan de buitenlandse stroom, stroom die wellicht ook met kolen of
zelfs met bruinkool is opgewekt. Deze buitenlandse stroom wordt niet
geraakt door het voorstel.
De leden van de CDA-fractie vragen welke gevolgen het initiatiefwetsvoorstel heeft voor de concurrentiepositie van Nederland. De leden van de
CDA-fractie verwachten dat deze zal verslechteren. Met de leden van de
CDA-fractie ben ik het eens dat het level playing field van Nederlandse
kolencentrales ten opzichte van Europese concurrenten zal verslechteren.
Deze verslechterde businesscase kan er mogelijk zelfs toe leiden dat
kolencentrales tot sluiting of tot overplaatsing over de Nederlandse grens
overgaan.
De leden van de VVD-fractie hebben mij tevens gevraagd in te gaan op de
vraag hoe wordt omgegaan met de voorlopige vrijstelling wanneer
centrales wisselvallig worden ingezet of tijdelijk stil liggen, onderhoud
plaatsvindt of een centrale gedurende het jaar aantoonbaar wordt
gemoderniseerd. In het initiatiefwetsvoorstel is gekozen voor een
voorlopige vrijstelling. De indiener heeft aangegeven dat in lagere
regelgeving moet worden bepaald dat op basis van de emissie van
broeikasgassen en het aantal geleverde kWh’s van het voorafgaande jaar
wordt vastgesteld of de vrijstelling van toepassing is. Voor de emissie van
broeikasgassen moet worden gekeken naar het verslag van de emissiegegevens per kalenderjaar dat kolencentrales bij de Nederlandse emissieautoriteit moeten indienen (emissieverslag). Het aantal geleverde kWh’s
moet worden vastgesteld aan de hand van de meetgegevens die
beschikbaar zijn in het kader van de Elektriciteitswet 1998. In het geval
centrales wisselvallig worden ingezet, stil liggen of er onderhoud wordt
gepleegd, zal dit geen invloed hebben op de emissie van broeikasgassen
per geleverde kWh. Mocht een kolencentrale gedurende het jaar worden
gemoderniseerd, dan zal het effect op de emissie van broeikasgassen per
geleverde kWh pas in een later jaar zichtbaar zijn in het emissieverslag. In
dat geval zal een kolencentrale in beginsel de kolenbelasting moeten
voorfinancieren. Blijkt achteraf dat toch is voldaan aan de emissiedrempel, dan is in het initiatiefwetsvoorstel geregeld dat een verzoek om
teruggaaf van de betaalde kolenbelasting kan worden ingediend.
De leden van de SGP-fractie vragen wat de stand van zaken is omtrent de
geplande of uitgestelde nieuwbouw van kolencentrales en de vervanging
van bestaande kolencentrales.
Sinds 2007 is een groot aantal plannen bekend gemaakt voor de bouw
van nieuwe centrales in Nederland. Een deel daarvan heeft betrekking op
kolen-biomassa-centrales. Voor Nederland is circa 4.900 MW aan nieuwe
kolen-biomassa-centrales gepland. Ook in de omringende landen vindt
een dergelijke ontwikkeling plaats. Deze bouwimpuls zal er toe leiden dat
een aantal oudere centrales buiten bedrijf zal worden gesteld. In
Nederland staat voor circa 2.300 MW aan oudere kolencentrales waarvan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 362, nr. 12

4

de sluitingsdatum binnen de komende 10 jaar zal zijn bereikt (CE-rapport
«Duurzame elektriciteitsmarkt?», oktober 2009).
Voorts vragen de leden van de SGP-fractie naar de stand van zaken bij het
kolenconvenant en de voorlopige resultaten.
Het kolenconvenant is in 2002 getekend met diverse elektriciteitsbedrijven
en EnergieNed en eindigt op 31 december 2012. Afgesproken is dat
partijen uiterlijk op 1 januari 2011 in overleg treden over de voortzetting
van het convenant. Het convenant regelt een CO2-reductie van 3,2 Mton in
de periode 2008–2012 ten opzichte van het moment van ondertekening.
Deze reductie is per bedrijf uitgesplitst. Deze reductie wordt bereikt door
de inzet van biomassa in de kolencentrales, maar mag ook door andere
maatregelen worden bereikt. De overheid zal er naar streven gedurende
de looptijd van het convenant de inzet van biomassa te stimuleren met
financiële of andere instrumenten.
EnergieNed heeft aangegeven momenteel bezig te zijn met een
rapportage over het kolenconvenant, die voor 1 juli aanstaande aan de
ministers kan worden aangeboden.
Tot slot hebben de leden van de SGP-fractie gevraagd naar de acties in het
Europees Parlement ten faveure van een CO2-norm sinds de milieucommissie van het Europees Parlement eind 2008 voor invoering van een
CO2-norm voor energiecentrales stemde. Het meest recente vervolg dat
daarop is gegeven, is dat er drie amendementen zijn ingediend bij de
momenteel lopende herziening van de IPPC-richtlijn. De amendenten
zouden de lidstaten expliciet de mogelijkheid bieden om verdergaande
broeikasgasemissie-eisen te stellen aan installaties die onder emissiehandel vallen.
De minister van Financiën,
J. C. de Jager

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 362, nr. 12

5