Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2021–2022

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

505
Vragen van het lid Van Baarle (DENK) aan de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid over de enorme toename van arbeidsuitbuiting in het
afgelopen jaar (ingezonden 14 september 2021).
Antwoord van Staatssecretaris Wiersma (Sociale Zaken en Werkgelegenheid)
(ontvangen 1 november 2021). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar
2021–2022, nr. 218.
Vraag 1
Bent u bekend met het nieuwsbericht «Aantal meldingen van arbeidsuitbuiting met 70 procent gestegen»?1
Antwoord 1
Ja.
Vraag 2
Wat vindt u van het opmerkelijke feit dat het aantal meldingen van mensen,
die in «onmenselijke omstandigheden» werkten, en soms ook hun inkomsten
af moesten staan, met maar liefst 70% is gestegen ten opzichte van afgelopen
jaren?
Antwoord 2
Enerzijds is het goed om te zien dat het aantal meldingen stijgt, daar dit
betekent dat meer mensen zich durven te melden. Anderzijds schuilt achter
iedere melding een persoonlijke tragedie waar wij als overheid tegen moeten
optreden.
Vraag 3
Hoe verklaart u de opmerkelijke toename in het aantal arbeidsuitbuitingen
van afgelopen jaar?

1

ah-tk-20212022-505
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2021

RTL nieuws, 7 september 2021, «Aantal meldingen van arbeidsuitbuiting met 70 procent
gestegen», (https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/nederland/artikel/5252705/arbeidsuitbuitingcijfers-meldingen-nationaal-rapporteur).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

1

Antwoord 3
Arbeidsuitbuiting is een zogenaamd «dark number». Schattingen, opgenomen
in de Staat van Eerlijk werk 2017 van de Inspectie SZW, lopen uiteen van
enkele honderden tot circa 21 duizend gevallen2. De Algemene Rekenkamer
hanteert in een update van die ramingen 2 tot 21 duizend3. Het beleid en de
activiteiten van de Inspectie SZW zijn erop gericht het herkennen van en
melden van mogelijke situaties van arbeidsuitbuiting te stimuleren4.
Het Coördinatiecentrum tegen mensenhandel (CoMensha) verzamelt jaarlijks
cijfers over mogelijke slachtoffers van mensenhandel afkomstig van de
politie, Inspectie SZW en hulporganisatie FairWork. Volgens CoMensha
kwamen in 2020 vooral veel extra meldingen binnen via FairWork. De
organisatie denkt dat de grote toename onder andere komt door de coronapandemie en daarmee verbonden (media)aandacht voor de positie van
arbeidsmigranten van binnen en buiten de EU. Ik deel deze analyse.
In de maatschappij wordt er bij misstanden en slecht werkgeverschap vaak
gesproken over arbeidsuitbuiting. Echter, in de wet is arbeidsuitbuiting in
artikel 273f Wetboek van Strafrecht opgenomen als vorm van mensenhandel
en voor een veroordeling moeten alle bestanddelen van dit wetsartikel
worden bewezen. De meldingen zijn dus signalen van mogelijke misstanden
die vervolgens worden verrijkt en geduid. Niet elke melding is daarom
strafrechtelijk gezien uiteindelijk als «arbeidsuitbuiting» te kwalificeren.
Vraag 4
Wat gaat u doen om het gestegen aantal arbeidsuitbuitingen terug te
dringen?
Antwoord 4
De toename die door de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel
Geweld tegen Kinderen (NRM) wordt geconstateerd betreft meldingen. Of een
melding daadwerkelijk een overtreding betreft, ernstige benadeling of
arbeidsuitbuiting, hangt af van de feiten en omstandigheden van het geval.
De aanpak met betrekking tot arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling
bestaat uit de volgende elementen.
De opsporingstak van de Inspectie SZW voert onder gezag van het Openbaar
Ministerie (OM) strafrechtelijk onderzoek uit naar arbeidsuitbuiting. De
Inspectie SZW beoordeelt alle meldingen die bij haar binnenkomen. Alle
meldingen met mogelijke signalen van arbeidsuitbuiting worden vervolgens
besproken in een gezamenlijk meldingenoverleg van opsporing en bestuursrechtelijk toezicht. Meldingen met opsporingsindicaties voor arbeidsuitbuiting
in de zin van mensenhandel, waarbij aanwijzingen zijn voor slachtofferschap
in de zin van artikel 273f Sr, worden door de opsporingstak beoordeeld.
Meldingen met signalen van arbeidsuitbuiting, waarbij geen aanwijzingen zijn
voor slachtofferschap in de zin van artikel 273f Sr, worden binnen de
Inspectie SZW bestuursrechtelijk beoordeeld in het kader van de aanpak van
ernstige benadeling, en indien mogelijk van bestuursrechtelijke handhaving
voorzien. Bij de aanpak kan ook een combinatie van strafrechtelijke en
bestuursrechtelijke instrumenten worden ingezet, in samenwerking met
partners, zoals de politie, Belastingdienst en gemeenten. Die gezamenlijke
ketenaanpak is essentieel. Daarom doet de Inspectie SZW ook veel aan
voorlichting zodat ook ketenpartners signalen kunnen herkennen en men
weet waar men terecht kan.
De stijging van het aantal meldingen van arbeidsuitbuiting en ernstige
benadeling betekent in ieder geval dat melders beter de weg weten te vinden
naar zowel de NGO’s als de overheid. Het terugdringen van arbeidsuitbuiting
en ernstige benadeling heeft niet alleen te maken met het sanctioneren en
stoppen van werkgevers, maar ook met voorlichting aan potentiële slachtoffers, het stimuleren van signalen en meldingen en van de uitgedragen sociale
norm van een fatsoenlijke Nederlandse arbeidsmarkt.
Het aanpakken van de daders en het beschermen van slachtoffers van
arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling is van groot belang. Er is hierbij een

2

Zie pagina 8, Staat van eerlijk werk. Loon naar werken? | Rapport | Inspectie SZW.
Zie pagina 35, Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen | Rapport | Algemene Rekenkamer.
4
Zie pagina 19, Jaarplan Inspectie SZW 2020 | Jaarplan | Inspectie SZW en pagina 35, Jaarplan
Inspectie SZW 2018 | Jaarplan | Inspectie SZW.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

2

grote rol weggelegd voor beleidsmakers, bestuurders, toezichthouders en
opsporingsinstanties, en de wens is dat meer en meer andere maatschappelijke organisaties en personen zullen bijdragen aan een eerlijke, gezonde en
veilige Nederlandse arbeidsmarkt. De doorontwikkeling van de aanpak tegen
arbeidsuitbuiting is een van de actielijnen in het Programma Samen tegen
Mensenhandel, waarin beleid, uitvoering, toezicht en opsporing samenwerken. Een van de resultaten van het Programma is de handreiking «Integrale
Aanpak Arbeidsuitbuiting», daarnaast begeleiden we slachtoffers terug naar
werk en agenderen we de positie van slachtoffers van ernstige benadeling.
Het melden van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling is niet altijd in het
voordeel van de melder. De verwevenheid tussen werk en huisvesting is
hierop van invloed, evenals de arbeidsmarktpositie in het land van herkomst.
In lijn met de aanbeveling van het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten, werkt het kabinet aan een betere bescherming van ernstig benadeelde
werknemers, veelal arbeidsmigranten, niet alleen uit EU-lidstaten, maar ook
van buiten Europa. Ook de Algemene Rekenkamer beveelt in haar rapport
van eind september jl. aan om de positie van slachtoffers in de bestuursrechtelijke aanpak te verbeteren en meer hulp en bescherming te bieden. Er wordt
daarom gewerkt aan maatregelen die de toegang tot het recht moeten
verbeteren en de afhankelijkheid van arbeidsmigranten ten opzichte van de
werkgever (veelal uitzendbureaus) zullen verminderen, bijvoorbeeld door het
loskoppelen van het arbeids- en huurcontract.
Ook wordt in overleg met CoMensha gekeken of de beschikbare crisisbedden
tevens beschikbaar kunnen komen voor slachtoffers van ernstige benadeling.
De ervaringen van de Inspectie SZW laten duidelijk zien dat hulp en opvang
van deze slachtoffers wenselijk is. Door interventie van de Inspectie SZW
wordt de benadeling door de werkgever gestopt, maar is regelmatig de
benadeelde vervolgens zijn/haar (onderbetaalde) werk en verblijfplaats kwijt
en heeft dan mogelijk tijdelijke hulp nodig, bijvoorbeeld om terug te keren
naar het land van herkomst.
In het regeerakkoord 2017–20215 van het huidige demissionaire kabinet is 50
miljoen euro vrijgemaakt voor versterking van de handhavingsketen van het
Ministerie van SZW conform het Inspectie Control Framework (ICF). Vanwege
het hierbij overeengekomen ingroeipad komt de volledige 50 miljoen euro
vanaf 2022 structureel beschikbaar. De focus lag in de eerste jaren vooral op
de uitbreiding van capaciteit op het domein van gezond en veilig werk. Vanaf
2020 ligt de focus op personeelsuitbreiding op het domein van eerlijk werk.
Een van de vier ICF-doelen betreft eerlijk werk. Doelstelling is een verdubbeling van de inspectiedekking op eerlijk werk. De programmatische aanpak van
arbeidsuitbuiting maakt hier deel van uit. Eind 2022 is de voorziene formatie
voor de Inspectie SZW 1570 fte6. Structureel 50% is bestemd voor eerlijk
werk7. Op grond van de meerjarenprogrammering 2019–20228 en huidige
risico-inschatting is circa 70 fte voor activiteiten van het programma
Arbeidsuitbuiting. Daarbij is rekening gehouden met de relatieve verhouding
tussen de verschillende disciplines en functiegroepen binnen de Inspectie
SZW9. Daarenboven wordt circa 35% van de capaciteit van de opsporingstak
ingezet voor arbeidsuitbuiting10.
De uitbreiding van de Inspectie SZW conform ICF loopt door tot in 2022.
Gelet op de doorlooptijd van opleiden en de inwerktijd is de vuistregel dat
inspecteurs en rechercheurs die in jaar n zijn geworven in jaar n + 1
operationeel inzetbaar zijn. Een deel van hen is momenteel in opleiding. De
Inspectie SZW heeft een wervingsmodel opgesteld waardoor de capaciteitsinzet de komende jaren groeit naar de gewenste inzet op de verschillende
domeinen in 2023.
Het is cruciaal dat de wetgeving ten aanzien van de strafbaarstelling van
arbeidsuitbuiting wordt aangepast, zodat misstanden effectiever kunnen
worden aangepakt. In de praktijk blijkt dat een veroordeling gebaseerd op
artikel 273f Sr vaak niet haalbaar is. Er is een hiaat tussen arbeidsuitbuiting in
de zin van mensenhandel enerzijds en bestuursrechtelijke handhaving
5

Kamerstuk 34 700, nr. 34.
Bijlage bij Kamerstuk 35 570 XV, nr. 12, pagina 41.
Bijlage bij Kamerstuk 35 300 XV, nrs. 18 en 96, pagina 52.
8
Bijlage bij Kamerstuk 35 000 XV, nr. 10.
9
Bijlage bij Kamerstuk 35 000 XV, nr. 10, pagina 37.
10
Kamerstuk 34 775 XV, nr. 12, pagina 35.
6
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

3

anderzijds. Het gesegmenteerde instrumentarium sluit niet altijd aan op de
problematiek die arbeidsuitbuiting in maatschappelijke zin vormt. Een
werkbaar en integraal kader, waarin het bestuursrecht en strafrecht maximaal
kunnen worden ingezet, is volgens de Inspectie SZW een cruciale randvoorwaarde voor een effectievere aanpak van malafide werkgevers en facilitators
die werkenden (laten) uitbuiten.
Ik zet mij gezamenlijk met de Staatssecretaris en Minister van Justitie en
Veiligheid in voor enerzijds het verbeteren van het wettelijke instrumentarium
en anderzijds het beter inzetten van de bestaande instrumenten om ernstige
benadeling van werknemers aan te pakken. Er heeft reeds een verkenning
plaats gevonden omtrent het eventueel aanpassen van artikel 273f Sr. De
uitkomst hiervan is op 1 juli jl. door de Staatssecretaris van J&V naar de
Kamer gestuurd. Hierin is aangegeven dat het aanpassen van artikel 273f Sr
om meerdere redenen mogelijk en wenselijk is. Verdere informatie met
betrekking tot een eventuele herziening volgt in de voortgangsbrief van
Samen tegen Mensenhandel van dit najaar. Voor de besluitvorming over
herziening van artikel 273f Sr zijn echter een missionair kabinet en financiële
dekking nodig.
Daarnaast draagt ook de implementatie van de aanbevelingen van het
Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten bij aan de strijd tegen
arbeidsuitbuiting. Deze aanbevelingen hebben niet specifiek betrekking op
arbeidsuitbuiting, maar maken het malafide werkgevers wel moeilijker.
Vraag 5
Schat u in dat het probleem in werkelijkheid mogelijk veel groter is en deze
cijfers mogelijk slechts een klein deel van het daadwerkelijke probleem laten
zien? Zo nee, waarom niet?
Antwoord 5
Arbeidsuitbuiting is een «dark number», zie antwoord op vraag 3.
Vraag 6
Wat vindt u van het feit dat het Openbaar Ministerie (OM) het onder druk
zetten van werknemers en het verplichten om in het weekend door te werken
onvoldoende vindt om te spreken van arbeidsuitbuiting?
Antwoord 6
In het algemeen is mensenhandel een ernstig delict en de bewijslast is
blijkens de rechtspraak hoog. Er doen zich zeer schrijnende arbeidssituaties
voor, die de hoge lat van mensenhandel niet halen omdat niet alle onderdelen van de delictsbepaling bewezen kunnen worden.
Als Minister doe ik geen uitspraken over besluiten van het OM, dat onafhankelijk en zelfstandig besluit welke zaken al dan niet voor de rechter gebracht
worden. Desgevraagd geeft het OM aan dat het onderzoek naar de verdenking van mensenhandel is geseponeerd omdat er geen bewijs is gevonden
voor hetgeen in de diverse aangiftes is gesteld.
Mensenhandel/arbeidsuitbuiting is een complex delict met een strafbedreiging van een gevangenisstraf van 12 jaar tot levenslang. Dat betekent dat niet
elke misstand die vanuit de maatschappij bekeken arbeidsuitbuiting wordt
genoemd dat strafrechtelijk gezien ook is. Er moet worden voldaan aan de
bestanddelen van de delictsomschrijving: een handeling gepleegd met een
ongeoorloofd middel (een zogeheten dwangmiddel) met het doel van
uitbuiting. Of er sprake is van uitbuiting is afhankelijk van de aard en duur
van de werkzaamheden, de beperkingen die aan de tewerkgestelde worden
opgelegd en het financieel voordeel dat door de tewerksteller wordt behaald.
Dwang is hiervan dus een belangrijk aspect.
Vraag 7
Kunt u specificeren wanneer u spreekt van arbeidsuitbuiting?
Antwoord 7
Arbeidsuitbuiting is een verschijningsvorm van mensenhandel (artikel 273f
Wetboek v Strafrecht). In de wetenschappelijke literatuur over arbeidsuitbuiting worden wel twee vormen van arbeidsuitbuiting onderscheiden: de ene
vorm bestaat uit «harmful exploitation» (waaronder slavernij, dienstbaarheid
en gedwongen arbeid vallen), de andere bestaat uit «mutual advantageous

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

4

exploitation» (waaronder – kort gezegd – oneerlijk en excessief misbruik van
een ander kan vallen).11 Er moet worden voldaan aan de bestanddelen van
de delictsomschrijving: een handeling gepleegd met een ongeoorloofd
middel (een zogeheten dwangmiddel) met het doel van uitbuiting. In de
jurisprudentie van de Hoge Raad zijn afwegingsfactoren geformuleerd om te
beoordelen of in een individueel geval sprake is van arbeidsuitbuiting.12 In
ieder geval zijn van belang de aard en duur van de tewerkstelling, de
beperkingen die zij voor de betrokkene meebrengt en het economisch
voordeel dat daarmee door de tewerksteller wordt behaald.
Vraag 8
Deelt u de mening dat het erg ingewikkeld is om arbeidsuitbuiting te
bewijzen en het daardoor moeilijk is voor slachtoffers om hun recht te halen?
Zo nee, waarom niet?
Antwoord 8
Arbeidsuitbuiting is een vorm van «mensenhandel», waarop een strafmaximum van twaalf jaar gevangenisstraf tot onder strafverzwarende omstandigheden levenslang is gesteld. Het gaat dus om een zeer ernstig strafbaar feit.
In die zin is de bewijslast hoog. Ook de Algemene Rekenkamer concludeert in
haar rapport dat de bewijslast hoog ligt, omdat bepaalde elementen zoals
«dwang» en «het oogmerk van uitbuiting» moeilijk bewijsbaar zijn.
Voor ogen moet worden gehouden dat in het geval van strafbare betrokkenheid van een tewerksteller bij het doen ontstaan of laten voortduren van een
verboden arbeidssituatie, ook andere strafbare feiten dan mensenhandel in
strafbaarheid voorzien. Te denken valt aan mensensmokkel (artikel 197a Sr),
het laten verrichten van arbeid door een illegale vreemdeling (artikel 197b Sr), valsheid in geschrift (artikel 225 Sr) en deelneming aan een
criminele organisatie (artikel 140 Sr), alsook bestuurlijke boetes en andere
interventies bij overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens de
Arbeidsomstandighedenwet of de Arbeidstijdenwet. De omstandigheid dat in
een individueel geval naar het oordeel van het OM vervolging van een
tewerksteller voor mensenhandel niet haalbaar is, sluit dus niet uit dat die
tewerksteller ter zake van het onderliggende feitencomplex wél voor één of
meerdere andere feiten strafrechtelijk kan worden vervolgd. Daarnaast is het
ook nog mogelijk dat het bestuursrecht aanknopingspunten biedt om
eventuele overtreders van bijvoorbeeld arbeidswetten te beboeten.
Vraag 9
Wat gaat u doen zodat meer zaken over arbeidsuitbuiting aan de rechters
worden voorgelegd en er zo jurisprudentie kan worden gecreëerd?
Antwoord 9
Het OM is verantwoordelijk voor het voordragen van zaken aan de rechter.
Het OM stelt vast dat de bewijslast van mensenhandel hoog is; er is immers
sprake van een ernstig delict. Van het OM heb ik vernomen dat wordt
vervolgd als er voldoende bewijs is of als de rechter uit principieel oogpunt
over de zaak moet oordelen. In de aangebrachte zaken ziet het OM genoeg
ruimte om jurisprudentie te creëren.
Op basis van de huidige wet ligt de bewijslat voor arbeidsuitbuiting dus
hoog. Alle bestanddelen van artikel 273f Sr moeten namelijk kunnen worden
bewezen. Los daarvan is reeds een verkenning uitgevoerd om te bezien hoe
een herziening vorm kan krijgen.
Zoals eerder aangegeven zetten wij in de tussentijd in op een hogere
bereidheid om te melden en het verbeteren van het instrumentarium.
Hieronder valt ook een betere bescherming van ernstig benadeelde werknemers, zoals de Algemene Rekenkamer ook benoemt. Hierdoor zou het
mogelijk moeten worden om arbeidsuitbuiting beter te bestrijden.

11

Vgl. de conclusie van het Parket bij de Hoge Raad van 4 december 2018,
ECLI:NL:PHR:2018:1514, punt 16.
12
Vgl. het arrest van de Hoge Raad van 27 oktober 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI7099, rechtsoverweging 2.6.1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

5