Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

31 142

Wijziging van de Experimentenwet Kiezen op
Afstand in verband met de verlenging van de
werkingsduur van die wet

Nr. 32

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 januari 2012
Bij de behandeling van de begroting heeft mijn voorganger, in antwoord
op vragen van het lid Taverne (VVD), uw Kamer toegezegd te zullen
nadenken over de eisen die aan elektronisch stemmen gesteld moeten
worden, over de vraag hoe daar een sluitende invulling aan kan worden
gegeven en over de waarborgen die nodig zijn. Dit met het oogmerk om
daarover in het voor 1 februari 2012 geplande Algemeen Overleg (AO)
over verkiezingsaangelegenheden van gedachten te wisselen.
In vervolg op deze toezegging treft u bij deze brief een bijlage aan waarin
is aangegeven wat voor mij het kader is voor de ontwikkeling van eisen
voor elektronisch stemmen. Gaarne bespreek ik dit kader met uw Kamer
in het AO van 1 februari a.s.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. W. E. Spies

kst-31142-32
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 142, nr. 32

1

Kader voor de ontwikkeling van eisen voor elektronisch stemmen
bij verkiezingen die vallen onder de werking van de Kieswet
1. Lessen uit traject dat geleid heeft tot het afschaffen van
elektronisch stemmen in Nederland
In het najaar van 2006 is het massale gebruik van stemmachines in
Nederland onder druk komen te staan, omdat werd aangetoond dat de
stemmachines konden worden gemanipuleerd en het stemgeheim niet
meer volledig gewaarborgd kon worden als gevolg van het de elektromagnetische straling van de apparaten. Uiteindelijk hebben twee
onafhankelijke commissies zich over de kwesties rond de stemmachines
gebogen. De commissie Hermans/Van Twist1 is nagegaan hoe het zo ver
kon komen dat het vertrouwen in de gebruikte stemmachines niet meer
overeind kon blijven. De tweede commissie, de commissie Korthals
Altes2, heeft geadviseerd hoe het verkiezingsproces voor de toekomst zou
moeten worden ingericht en welke waarborgen daarvoor zouden moeten
gelden. De rapporten van beide commissies zijn zowel door het
toenmalige kabinet als de Tweede Kamer omarmd.
Beide commissies hebben scherp geanalyseerd welke lessen er geleerd
zouden moeten worden uit hetgeen er fout is gegaan. De belangrijkste
punten daaruit zijn:
– Niet het gemak maar de betrouwbaarheid moet centraal staan bij het
besluit om elektronisch te stemmen. De overheid en niet de markt
moet de regie voeren over de te stellen eisen en de vraag of aan de
eisen wordt voldaan. Er mag niet (louter) worden vertrouwd op de
leveranciers van programmatuur en/of apparatuur voor elektronisch
stemmen;
– De werking van de programmatuur en apparatuur moet volledig
transparant en controleerbaar zijn. Die transparantie en controleerbaarheid mag niet worden belemmerd door commerciële belangen;
– Het eisenpakket moet periodiek worden herijkt. Er moet een structuur
zijn die waarborgt dat de eisen worden onderhouden en dat de
gebruikte programmatuur en apparatuur waar nodig wordt aangepast
aan de gewijzigde eisen;
– Er moet onafhankelijk van de leveranciers én van de overheid die de
apparatuur en programmatuur gebruikt kunnen worden vastgesteld
dat de gebruikte apparatuur en programmatuur aan de eisen voldoet.
Het kabinet heeft de analyses van de commissies omarmd.
2. Waarborgen, internationale aanbevelingen, etc
De Commissie Korthals Altes heeft beschreven aan welke waarborgen
verkiezingen in Nederland zouden moeten voldoen. Deze waarborgen zijn
deels verankerd in de Nederlandse Grondwet en neergelegd in internationale en Europese verdragen en aanbevelingen van onder meer de
Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa en de Raad van
Europa.
De waarborgen zijn:

1
Stemmachines, een verweesd dossier,
rapport van de Commissie besluitvorming
Stemmachines.
2
Stemmen met vertrouwen, rapport van de
Adviescommissie inrichting
verkiezingsproces.

– Transparantie
Het verkiezingsproces moet zo zijn ingericht, dat het helder van structuur
en opzet is, zodat in beginsel iedereen inzicht in de structuur ervan kan
hebben. Er zijn in het verkiezingsproces geen geheimen. Vragen moeten
beantwoord kunnen worden; de antwoorden moeten controleerbaar en
verifieerbaar zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 142, nr. 32

2

– Controleerbaarheid
Het verkiezingsproces moet objectief controleerbaar zijn. De controleinstrumenten kunnen, afhankelijk van de vorm van stemmen waartoe
wordt besloten, verschillen.
– Integriteit
Het verkiezingsproces moet correct verlopen en de uitkomst mag niet
beïnvloedbaar zijn anders dan door het uitbrengen van rechtmatige
stemmen.
– Kiesgerechtigdheid
Alleen kiesgerechtigde personen mogen aan de verkiezing deelnemen.
– Stemvrijheid
Iedere kiesgerechtigde moet bij het uitbrengen van zijn of haar stem zijn
of haar keuze in alle vrijheid, vrij van beïnvloeding, kunnen bepalen.
– Stemgeheim
Het moet onmogelijk zijn om een verband te leggen tussen de identiteit
van de persoon die de stem uitbrengt en de inhoud van de uitgebrachte
stem. Het proces moet zodanig zijn ingericht, dat het onmogelijk is de
kiezer te laten aantonen hoe hij of zij gestemd heeft.
– Uniciteit
Iedere kiesgerechtigde mag, gegeven het Nederlandse kiesstelsel, één
stem per verkiezing uitbrengen, die bij de stemopneming precies één keer
meegeteld mag en moet worden.
– Toegankelijkheid
Kiesgerechtigden moeten zoveel mogelijk in de gelegenheid gesteld
worden om direct deel te nemen aan het verkiezingsproces. Indien dat
onmogelijk is, moet de mogelijkheid openstaan om indirect – door het
verlenen van een volmacht – aan de verkiezing deel te nemen.
De eisen voor elektronisch stemmen zullen concrete uitwerkingen moeten
bevatten van deze waarborgen en daar ook aan getoetst moeten worden.
Geen enkele vorm van stemmen zal, de Commissie Korthals Altes heeft
dit ook geconstateerd, absoluut aan alle waarborgen kunnen voldoen. Het
gaat uiteindelijk om het vinden van een balans tussen de waarborgen.

1

TK 2007–2008, 31 200 nr. 64.

Ten aanzien van de waarborg van het stemgeheim moeten ook de
uitkomsten van het werk van de Expertgroep onder leiding van professor
dr. Bart Jacobs, hoogleraar Computerbeveiliging aan de Radboud
Universiteit Nijmegen, betrokken worden. Deze Expertgroep heeft in 2008
in opdracht van staatssecretaris Bijleveld zich reeds gebogen over de
eisen die aan een stemprinter en stemmenteller zouden moeten worden
gesteld. Een van de aspecten waar de Expertgroep in het kader van de
taakopdracht naar heeft gekeken zijn de eisen die aan elektronische
stemsystemen, inclusief meetmethoden en onderbouwing daarvan,
gesteld zouden moeten worden zodanig dat ze in een stemlokaal bestand
zijn tegen aanvallen op basis van compromitterende straling. De
expertgroep heeft ten aanzien van de eisen die nodig zouden zijn voor de
compromitterende straling het volgende geconcludeerd1:
«De omgevingseisen voor het stemlokaal zijn naar de mening van de
Expertgroep zeer moeilijk verenigbaar met de gangbare praktijk bij
verkiezingen, waarbij de nadruk ligt op toegankelijkheid. Daarnaast
kunnen de operationele eisen majeure consequenties hebben voor de
inrichting van het verkiezingsproces, omdat alle stemprinters individueel
en periodiek getest zouden moeten worden. Dit zou in ieder geval elke
twee jaar en na elk incident (vallen, stoten, vervanging van onderdelen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 142, nr. 32

3

etc.) moeten gebeuren. Bovendien is daarmee niet absoluut gegarandeerd
dat alle apparaten op de verkiezingsdag onder de toegestane norm
blijven. Steekproefsgewijs testen kan wellicht enig vertrouwen scheppen,
maar dit biedt volgens de Expertgroep (en GBS) geen adequate oplossing.
Er kunnen namelijk geen garanties worden gegeven over de niet-geteste
apparaten. Feitelijk vraagt het vraagstuk van de compromitterende
straling om een proces zoals dat voorkomt in defensiekringen, waarbij alle
factoren beheerst kunnen worden. Dat is volgens de Expertgroep voor het
verkiezingsproces niet realistisch en ook niet wenselijk.»
Deze conclusie van de Expertgroep heeft staatssecretaris Bijleveld, met
instemming van de Tweede Kamer, gebracht tot het definitieve besluit om
geen stappen te zetten tot de invoering van de stemmenprinter die was
geadviseerd door de Commissie Korthals Altes. Wordt voor de toekomst
besloten om eisen voor elektronisch stemmen te ontwikkelen dan zal
opnieuw een afweging gemaakt moeten worden over de vraag of en zo ja
in welke mate de risico’s ten aanzien van de compromitterende straling
aanvaardbaar zijn.
Vanzelfsprekend zullen de te ontwikkelen eisen zullen ook moeten worden
getoetst aan de aanbevelingen van de Raad van Europa inzake «legal,
operational and technical standards for e-voting1. Tenslotte zal onderzoek
dat is verricht, zoals bijvoorbeeld het onderzoek dat in opdracht van de
Belgische overheid door een viertal Belgische universiteiten2, naar
elektronische stemsystemen moeten worden betrokken bij het opstellen
van de eisen.
3. Onderhoud van de eisen
Een van de lessen die getrokken is uit de problemen in 2006 is, zoals
aangegeven bij punt 1, dat niet kan worden volstaan met het opstellen
van een (statisch) eisenpakket. Het eisenpakket zal onderhouden moeten
worden zodat de eisen adequaat zijn en blijven. Dat betekent dat er een
structuur zal moeten zijn voor het onderhoud van de eisen en dat bij de
overheid voldoende kennis beschikbaar zal moeten zijn om het onderhoud
aan de eisen uit te kunnen voeren. Naast het opstellen van de eisen zal
dus ook moeten worden uitgewerkt waar deze structuur aan moet
voldoen.
4. Onafhankelijke toetsing dat aan de eisen wordt voldaan
Wordt elektronisch stemmen in de toekomst ingevoerd dan zal er voorzien
moeten worden in instanties die voorafgaand aan de verkiezingen
(onafhankelijk) op transparante wijze kunnen vaststellen dat de gebruikte
apparatuur en programmatuur voldoet aan de gestelde eisen. Dit zal
anders moeten zijn dan in het verleden, waarin er feitelijk sprake was van
een «black-box» waarbij de overheid alleen kon beschikken over een
verklaring over de keuring van de stemmachines.

1

Recommendation (2004)11 http://
www.coe.int/t/dgap/democracy/Activities/
GGIS/E-voting/
2
http://www.ibz.rrn.fgov.be/fileadmin/
user_upload/Elections/fr/presentation/
bevoting-2_gb.pdf

Een mogelijk goed voorbeeld van hoe het wel zou kunnen is België. De
Belgische federale Kieswet kent een «College van Experten» die door het
Belgische parlement worden benoemd. Het College heeft zelf geen taken
ten aanzien van de verkiezing. Het heeft uitsluitend tot taak om te
controleren. Het College ziet hiervoor tijdens de verkiezingen toe op het
gebruik en de goede werking van alle geautomatiseerde stem- en
stemopnemingssystemen evenals op de procedures betreffende de
aanmaak, de verspreiding en het gebruik van apparatuur, programmatuur
en de elektronische informatiedragers. Zij kunnen in het bijzonder de
betrouwbaarheid controleren van de software in de stemmachines, de
correcte overschrijving van de uitgebrachte stemmen, de totalisering van
de uitgebrachte stemmen, de optische lezing van de uitgebrachte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 142, nr. 32

4

stemmen, het controlesysteem van de geautomatiseerde stemming voor
het afdrukken van de uitgebrachte stemmen op papier, etc. Het College
verricht de controle vanaf de 40e dag voor de verkiezing, op de verkiezingsdag zelf en hierna tot de indiening van het verslag aan het parlement
15 dagen na de verkiezingen.1 Het Belgische parlement beslist mede op
basis van dit rapport over de geldigheid van de uitkomst van de
verkiezing.
5. Kosten
Invoering van elektronisch stemmen gaat onvermijdelijk gepaard met
forse investeringen. Ter illustratie: in België overweegt men de invoering
van een nieuw elektronisch stemsysteem. Daarvoor is een Europese
aanbesteding uitgevoerd. De Belgische overheid schat de kosten van de
aanschaf van het systeem op eenmalig € 10 000,- per stemlokaal2 en
daarnaast per verkiezing € 2 000 000,- alleen al voor het onderhoud en
updaten van de programmatuur.
Een toekomstige invoering van elektronisch stemmen zal moeten worden
bekostigd uit de middelen die de gemeenten regulier in het Gemeentefonds krijgen voor de organisatie van de verkiezingen. De Rijksoverheid
heeft hiervoor geen budget beschikbaar.
6. Hoe de ontwikkeling eisen voor elektronisch stemmen organiseren
Een besluit om weer elektronisch te stemmen zal breed gedragen moeten
worden. Niet alleen door diegenen die de voordelen daarvan zien, maar
ook door diegenen die de risico’s daarvan onderkennen. Voorkomen moet
worden dat gebruikte stemsystemen worden gewantrouwd en/of bij elke
verkiezing onderwerp worden van kritiek. Dat ondermijndt het vertrouwen
in de verkiezingen en kan, net als in 2006 leiden, tot aanpassingen kort
voor de verkiezingen. Dat moet worden vermeden.
Het ontwikkelen van de eisen voor elektronisch stemmen moet daarom
primair gebeuren door onafhankelijke deskundigen. Daarvoor zijn
verschillende vormen mogelijk, te denken valt aan bijvoorbeeld:
– Een commissie van deskundigen, zoals de Expertgroep die de
voormalige staatssecretaris van BZK in 2008 heeft ingesteld;
– Wetenschappers, zoals bijvoorbeeld is gebeurd in België.
Welke vorm er ook gekozen wordt, belangrijk is dat het gaat om onafhankelijke deskundigen op de terreinen die relevant zijn voor het formuleren
van de eisen. Op basis van het werk van de onafhankelijke discussies
zullen kabinet en Kamer vervolgens een tot een oordeel moeten komen of
de invoering van elektronisch stemmen mogelijk en wenselijk is. Tenslotte
is wijziging van de Kieswet noodzakelijk om elektronisch stemmen te
kunnen invoeren.
7. Internationaal beeld

1
2

Artikel 5bis van de Belgische Kieswet.
In Nederland zijn er ca 10 000 stemlokalen.

Het aantal landen in de wereld dat met stemcomputers stemt is klein. Dat
geldt ook voor het beeld in Europa. Er zijn landen, waar net als in
Nederland, na discussies over de betrouwbaarheid van de gebruikte
stemmachines de overheid gestopt is met elektronisch stemmen. Een
voorbeeld daarvan is Duitsland. In België wordt een nieuw systeem van
elektronisch stemmen (met paper trail) onderzocht. België heeft het
nieuwe systeem aanbesteed. Er zijn nu prototypes ontwikkeld en getest.
Als het nieuw systeem wordt ingevoerd zal overigens niet in heel België
elektronisch worden gestemd. Alleen in Letland wordt per internet (én in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 142, nr. 32

5

het stemlokaal met papieren stembiljetten) gestemd. Er zijn signalen dat
Noorwegen daar ook mee wil gaan experimenteren.
Elektronisch tellen wordt sporadisch in Europa toegepast. In Engeland is
geëxperimenteerd met elektronisch stemmen en elektronisch tellen, maar
zijn de experimenten stopgezet. Alleen in Londen wordt er bij lokale
verkiezingen (onder meer de burgemeestersverkiezing) elektronisch
geteld. In Schotland schijnen er stappen richting elektronisch tellen gezet
te worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 142, nr. 32

6