SAMENVATTING

Inleiding
Op grond van het Haags Verdrag betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale
ontvoering van kinderen 1980 (HKOV) dient ieder verdragsland een Centrale Autoriteit (CA)
in te stellen, die verantwoordelijk is voor de tenuitvoerlegging van het verdrag. De afgelopen
jaren is er herhaaldelijk gediscussieerd over de rol en functie van de Nederlandse CA bij de
behandeling van zaken waarin een kind ongeoorloofd naar Nederland is meegenomen of daar
wordt achtergehouden; zogenaamde inkomende teruggeleidingszaken. Daarbij is onder meer
kritiek geuit op de situatie dat de CA in eerste instantie tracht een minnelijke regeling tussen
ouders te bevorderen en in tweede instantie, als partijen niet tot overeenstemming zijn
gekomen, voor zichzelf (d.w.z. het Ministerie van Justitie) en mede namens de achtergebleven
ouder∗ een teruggeleidingsverzoek bij het gerecht indient; de zogenoemde ‘dubbele rol’ van
de CA. Daarnaast zou de situatie dat de CA namens de achtergebleven ouder optreedt in de
gerechtelijke procedure, deze ouder zodanig bevoordelen ten opzichte van de ontvoerende
ouder, dat dit in strijd is met het beginsel van de equality of arms.
De directe aanleiding voor dit onderzoek waren de Kamervragen die de heer Teeven
(VVD) op 31 januari 2007 stelde over de uitleg en uitwerking van het Haags
Kinderontvoeringsverdrag en het optreden van de CA inzake kinderontvoeringen.
De doelstelling van dit onderzoek is het inwinnen van informatie uit het buitenland,
zodat aan de hand van de resultaten daarvan de beleidsdirectie van het Ministerie van
Justitie een analyse kan maken van de taak en werkzaamheden van de CA bij de
uitvoering van het Haags Kinderontvoeringsverdrag en kan bezien of bij inkomende
teruggeleidingszaken de taak van de Nederlandse CA dient te worden gewijzigd.
In opdracht van het WODC van het Ministerie van Justitie is onderzoek verricht naar
de functie en taken van de CA in Duitsland, Engeland & Wales, Frankrijk en Zweden.
Verwacht werd dat de wetgeving en organisatie van deze landen nuttige informatie zou
opleveren aan de hand waarvan de Nederlandse situatie zou kunnen worden herbezien.

∗

In het onderzoek worden de termen ‘achtergebleven ouder’, ‘verzoekende ouder’ en ‘verzoeker’ gebruikt voor
de persoon die een verzoek tot teruggeleiding van een kind indient op grond van het Haags
Kinderontvoeringsverdrag. Met ‘ontvoerende ouder’ wordt degene aangeduid die een kind ongeoorloofd heeft
overgebracht of achtergehouden.

1

Probleemstelling
De probleemstelling van dit onderzoek luidt:
Welke taken en functies hebben de Centrale Autoriteiten van Duitsland, Engeland & Wales,
Frankrijk en Zweden in inkomende teruggeleidingszaken, in het licht van de onderlinge
samenhang tussen die functies en het beginsel van de equality of arms?
Deze probleemstelling kan worden opgesplitst in twee hoofdvragen, namelijk: Hebben
de buitenlandse Centrale Autoriteiten taken die vragen over hun onderlinge verenigbaarheid
oproepen (eventuele dubbele rol)? Hoe verhouden de functies van de buitenlandse Centrale
Autoriteiten zich met het beginsel van de equality of arms? Om tot een antwoord te komen, is
het noodzakelijk niet louter naar de taken en functies van de CA te kijken, maar ook naar
andere organen die met functies zijn belast die in Nederland de dubbele rol van de CA
constitueren: het trachten te bevorderen van een schikking en procesvertegenwoordiging. De
vraag met betrekking tot de equality of arms kan niet worden beantwoord zonder naar
factoren te kijken die daarvoor ook van belang zijn, zoals bijvoorbeeld de toegankelijkheid
van rechtsbijstand en de wijze waarop partijen worden vertegenwoordigd.

Methodologie
Om te kunnen komen tot een antwoord op de onderzoeksvragen is in een eerste fase
literatuuronderzoek verricht. Tijdens deze fase werd getracht de vragen zoveel mogelijk te
beantwoorden. Vervolgens werd in de tweede fase door middel van questionnaires
aanvullende informatie ingewonnen bij deskundigen in de desbetreffende landen, die
voorafgaand aan het onderzoek waren geselecteerd. Per land werd een afzonderlijke
questionnaire opgesteld, die zich toespitste op het inwinnen van informatie die na
literatuurstudie nog ontbrak. Zonodig werd aanvullende informatie opgevraagd.

Opbouw van het rapport
Na de inleiding (hoofdstuk 1), wordt in de achtereenvolgende hoofdstukken ingegaan op de
behandeling van inkomende teruggeleidingszaken in Duitsland (hoofdstuk 2); Engeland &
Wales (hoofdstuk 3); Frankrijk (hoofdstuk 4) en Zweden (hoofdstuk 5). Hoofdstuk 6 bevat
een analyse waarin de onderzoeksvragen worden beantwoord en een vergelijking met
Nederland wordt gemaakt.

2

Bevindingen en conclusies
Dubbele rol van de CA
Uit dit onderzoek is gebleken dat de dubbele rol van de CA (of een ander overheidsorgaan)
die in Nederland als problematisch wordt gezien, ook – zij het in iets andere vorm dan in
Nederland – voorkomt in Duitsland en Frankrijk, maar dat dit, voor zover dat in dit onderzoek
kon worden nagegaan, in die landen niet als probleem wordt ervaren.
In Duitsland is er zelfs in sterkere mate dan in Nederland sprake van een dubbele rol
omdat Duitsland, anders dan Nederland, een zogenoemd tweesporenbeleid hanteert. Dit houdt
in dat de Duitse CA niet achtereenvolgens als bemiddelaar (schikkingbevorderaar) tussen de
ouders en (formele) procesvertegenwoordiger van de verzoekende ouder opereert, maar
gelijktijdig. Enerzijds betekent dit dat verwarring over de samenloop van deze functies zich in
Duitsland in sterkere mate zou moeten manifesteren, maar anderzijds is de CA in Duitsland
slechts formeel de vertegenwoordiger van de verzoekende ouder (het proces wordt door een
advocaat gevoerd), waardoor de vertegenwoordigende functie van de CA voor de ontvoerende
ouder minder zichtbaar is. In de praktijk procederen zowel de verzoekende ouder als de
ontvoerende ouder met behulp van een eigen advocaat. Dat kan een van de reden zijn waarom
de dubbele rol van de CA in Duitsland, voor zover wij konden nagaan, niet tot kritiek heeft
geleid.
In

Frankrijk

vervult

de

Procureur

de

vertegenwoordigende

en

schikkingbevorderende rol die in Nederland is toebedeeld aan de CA. Een formeel verschil is
echter, dat de Nederlandse CA de verzoekende ouder en zichzelf (d.w.z. het Ministerie van
Justitie) vertegenwoordigt en de Franse Procureur – de Franse Staat. In materiele zin maakt
dit, voor de perceptie van de dubbele rol door de ontvoerende ouder, geen verschil. In beide
gevallen ziet deze de ‘bemiddelaar’ veranderen in de vertegenwoordiger van zijn processuele
tegenpartij. Desalniettemin is tijdens dit onderzoek niet gebleken dat in Frankrijk over deze
situatie enige onvrede is geuit. Vermoedelijk speelt hierbij ook een rol dat in Frankrijk de
verzoekende ouder zich in de praktijk vaak laat vertegenwoordigen door een eigen advocaat,
zodat beide ouders zich door een advocaat laten bijstaan.

Strijd met het beginsel van de equality of arms
De situatie dat de Nederlandse CA, als overheidsorgaan, met haar ervaring en deskundigheid
in kinderontvoeringszaken, de achtergebleven ouder kosteloos in de gerechtelijke procedure
vertegenwoordigt, terwijl de ontvoerende ouder is aangewezen op een vaak minder ervaren
advocaat die de ouder volledig zelf moet betalen, tenzij hij of zij in aanmerking komt voor
3

rechtsbijstand, roept in Nederland vragen op ten aanzien van het beginsel van de equality of
arms. Uit dit onderzoek blijkt, dat er in drie van de vier onderzochte landen sprake is van een
voordeel – door middel van bijstand door overheidsorganen of een gunstigere positie ten
aanzien van de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand –

aan de zijde van de

verzoekende ouder. Slechts in Engeland & Wales ervaart men de ongelijkheid tussen de
ouders als probleem. In Duitsland en Frankrijk wordt processuele ongelijkheid tussen de
ontvoerende en achtergebleven ouder in teruggeleidingszaken niet gezien als iets dat op
gespannen voet staat met het beginsel van de equality of arms. Integendeel, in Duitsland
wordt zelfs aangenomen dat de bijstand van de CA aan de verzoekende ouder de processuele
ongelijkheid tussen partijen compenseert, zodat de equality of arms wordt hersteld. In
Duitsland en Frankrijk wordt de procedure, net als in Nederland, voor de verzoekende ouder
door overheidsorganen gevoerd: in Duitsland is de CA de formele vertegenwoordiger van de
verzoekende ouder (deze laat zich echter vertegenwoordigen door een advocaat) en in
Frankrijk de Procureur de La République. In Duitsland en Engeland & Wales heeft de
verzoekende ouder een bevoorrechte positie met betrekking tot de toegang tot vergoeding van
de kosten van rechtsbijstand.

a. procesvertegenwoordiging door een overheidsorgaan
In Duitsland vertegenwoordigt de CA formeel de verzoekende ouder, maar in de praktijk
procedeert de CA niet zelf, maar schakelt zij hiervoor een advocaat in waarvoor de
verzoekende ouder moet betalen. Dit betekent dat de positie van de verzoekende ouder in
twee opzichten minder bevoorrecht is dan in Nederland. Ten eerste is de vertegenwoordiging
van de verzoekende ouder in Nederland geheel gratis, terwijl de ontvoerende ouder een
advocaat moet betalen. In Duitsland geldt daarentegen dat de verzoekende ouder, evenals de
ontvoerende ouder, de eigen advocaat moet betalen. Ten tweede wordt de verzoekende ouder
in Nederland bijgestaan door de CA die in beginsel in alle inkomende verzoeken de
verzoekende ouder vertegenwoordigt en daardoor zeer veel ervaring heeft met dergelijke
zaken en hierin in hoge mate gespecialiseerd is. In Duitsland wordt de verzoekende ouder
bijgestaan door één van de gespecialiseerde advocaten waarnaar de CA verwijst, maar zelfs
onder deze advocaten zouden sommigen minder bekend zijn met het HKOV en soms verkeerd
adviseren.
In Frankrijk voert de Procureur de La République de procedure namens de Franse
Staat en niet namens de verzoekende ouder. De Procureur behartigt ook niet de belangen van
de ouder, maar van de Staat en vertegenwoordigt het algemeen belang. Formeel gezien wordt
4

de verzoekende ouder hierdoor bevoorrecht, omdat de ontvoerende ouder moet procederen
tegen ‘de Staat’. Materieel gezien, is de positie van de verzoekende ouder echter niet beter
dan in Nederland of de andere onderzochte landen, omdat de Procureurs minder deskundig
zijn in kinderontvoeringszaken dan gespecialiseerde advocaten of de Nederlandse CA.
Daarom wordt de verzoekende ouder aangeraden om toch een eigen advocaat in te schakelen
en de ouder moet deze ook zelf betalen. Het feit dat de Procureur het algemeen belang
vertegenwoordigt, zou de suggestie kunnen wekken dat de ontvoerende ouder bij voorbaat in
strijd met het algemeen belang heeft gehandeld. Ook zou het bezwaar, dat in Nederland is
aangevoerd, dat rechters sterker geneigd zijn een verzoek van een overheidsinstantie toe te
wijzen, in Frankrijk nog sterker gelden dan in Nederland, omdat de Procureur de Staat zelf
vertegenwoordigt. De processuele onevenwichtigheid die ontstaat door het optreden van de
Franse Staat en de kosteloze vertegenwoordiging door de Procureur, worden in Frankrijk
voor zover bekend echter niet beschouwd als schending van het beginsel van de equality of
arms. Ook in Duitsland wordt het feit dat de CA de achtergebleven ouder formeel
vertegenwoordigt niet als problematisch gezien. Er wordt daarentegen juist aangenomen dat
de bijstand van de CA aan de achtergebleven ouder de equality of arms bewerkstelligt. De
ontvoerende ouder procedeert immers vaak in het eigen land, waarvan hij/zij de taal beheerst,
waar hij/zij op steun van familie en netwerken kan rekenen, terwijl de achtergebleven ouder in
veel gevallen procedeert in een ‘vreemd’ land, Duits niet zijn/haar moedertaal is, de ouder
vaak niet bekend is met het Duitse rechtssysteem en de ouder vaak niet daadwerkelijk in
Duitsland aanwezig is en dus op afstand moet procederen. Deze materiele ongelijkheid van de
achtergebleven ouder ten opzichte van de ontvoerende ouder zou worden gecompenseerd door
de bijstand van de Duitse CA, waarmee de equality of arms wordt hersteld.

b. Ongelijke toegang tot rechtsbijstand
In Nederland wordt de verzoekende ouder kosteloos vertegenwoordigd door de CA, terwijl de
ontvoerende ouder is aangewezen op het systeem van rechtsbijstand (waarbij de ontvoerende
ouder altijd een eigen bijdrage zal moeten betalen). Ook in Duitsland en Frankrijk is er sprake
van een zekere ongelijkheid als het gaat om toegang tot vergoeding van de kosten van
rechtsbijstand. In Engeland & Wales is de ongelijkheid zelfs groter dan in Nederland. Alleen
in Zweden is de positie van de verzoekende ouder en de ontvoerende ouder ten aanzien van
rechtbijstand volledig identiek.
In Duitsland is de CA de formele vertegenwoordiger van de verzoekende ouder, maar
dient deze in de praktijk te betalen voor de advocaat die de CA inschakelt. Voor het
5

verkrijgen van vergoeding van de kosten van rechtsbijstand gelden zowel voor verzoekende
als ontvoerende ouder een inkomstentoets en het inhoudelijke criterium dat de zaak van
degene die rechtsbijstand vraagt, een redelijke kans van slagen moet hebben
(‘slagingskanstoets’). Hoewel gerechten over het algemeen genereus zijn als het gaat om het
toekennen van rechtsbijstand aan de ontvoerende ouder, is de positie van de ontvoerende
ouder vanwege de ‘slagingskanstoets’ toch ongunstiger dan die van de verzoekende ouder.
Per saldo is dus sprake van een zekere ongelijkheid, maar in mindere mate dan in de
Nederlandse situatie.
In Frankrijk procedeert de Procureur weliswaar kosteloos, maar treedt deze niet op
namens de verzoekende ouder maar namens de Franse Staat. Voor deskundige
vertegenwoordiging is de verzoekende ouder aangewezen op een eigen advocaat. Voor zowel
de verzoekende ouder als de ontvoerende ouder kan rechtsbijstand worden verkregen op basis
van een inkomstentoets. De positie van de ouders ten aanzien van de vergoeding van de
kosten van rechtsbijstand is gelijk.
In Engeland & Wales wordt de verzoekende ouder niet gratis vertegenwoordigd door
een advocaat, maar heeft hij/zij recht op een volledige vergoeding van de kosten van
rechtsbijstand zonder enige financiële of inhoudelijke toets. Daarentegen gelden voor de
ontvoerende

ouder

een

financiële

toets

en

‘slagingskanstoets’.

Wat

betreft

de

‘slagingskanstoets’ geldt bovendien, dat het voor een niet verzorgende ouder nagenoeg
onmogelijk is om hieraan te voldoen, tenzij een sterke verdediging onder art. 13 HKOV is
gevoerd. Hiermee is de ongelijkheid tussen de ouders in Engeland & Wales dus groter dan in
Nederland. Deze ongelijkheid tussen de ouders wegens strijd met het beginsel van de equality
of arms is dan ook bekritiseerd.

Vertegenwoordiging van beide ouders door advocaten – de beste oplossing?
De analyse van de situatie in de vier onderzochte landen lijkt op het eerste gezicht te
suggereren dat het invoeren van een systeem waarin beide ouders door een advocaat worden
vertegenwoordigd, formeel gezien de allerbeste oplossing in het licht van het beginsel van de
equality of arms schijnt te zijn. Ook alle problemen met betrekking tot de dubbele rol van de
CA zijn daarmee uit de wereld geholpen. Materieel gezien, blijkt het echter wat ingewikkelder
te liggen. Een vergelijking tussen de vier onderzochte landen lijkt erop te duiden dat dit
systeem niet zonder meer kan worden ingevoerd, maar slechts onder bepaalde voorwaarden
goed kan werken. Op basis van dit onderzoek lijkt het van belang om bij het invoeren van een

6

dergelijk systeem in ieder geval stil te staan bij de mate van concentratie van rechtsmacht en
de hoogte van de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand.
In Engeland & Wales en Zweden, waar beide ouders formeel en feitelijk door een
advocaat worden vertegenwoordigd, is de rechtsmacht in de hoogste mate geconcentreerd.
Daar is in HKOV-teruggeleidingszaken in eerste aanleg slechts een gerecht in de hoofdstad
bevoegd. Dat maakt dat er een kleine kring van kantoren (advocaten) die hooggespecialiseerd
zijn in verdragszaken en zeer deskundig zijn op dit terrein, ontstaat. In Duitsland en
Frankrijk, waar, zoals in Nederland, de mate van concentratie van rechtsmacht minder groot
is, wordt over de deskundigheid van de advocaten geklaagd. In Duitsland zouden er zelfs
onder (door de CA gekozen) gespecialiseerde advocaten sommigen zijn die niet heel bekend
zijn met het Haags Kinderontvoeringsverdrag, waardoor zij soms verkeerd zouden adviseren.
Ten aanzien van de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand geldt, dat er in
Engeland & Wales en Zweden sprake is van een ruime vergoeding van de kosten van
rechtsbijstand. In Frankrijk, waar de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand, net als in
Nederland, relatief laag is, is de kwaliteit van rechtsbijstand in verdragszaken een punt van
zorg. Internationale kinderontvoeringszaken zijn vaak complex en tijdrovend en vragen om
een goede kennis van het verdrag, terwijl de vergoeding daarvoor te laag zou zijn
(rechtsbijstand is in Frankrijk aan een maximum gebonden). De vertegenwoordiging van de
ouders zou, omdat er te weinig geld beschikbaar is om een goede advocaat in te huren,
daardoor wellicht niet altijd even goed zijn. Hetzelfde geldt voor Duitsland. Ook daar is
kritiek geuit dat partijen niet altijd even goed worden vertegenwoordigd, vanwege de lage
vergoedingen voor rechtsbijstand. Een oplossing biedt het op eigen kosten inhuren van een
gespecialiseerde advocaat, maar dat is tamelijk kostbaar. Dit creëert een ongewenste
ongelijkheid tussen ‘rijke’ en ‘arme’ ouders.

Slot
Ter afronding van dit onderzoek kan worden opgemerkt, dat de feitelijke materiële
ongelijkheid tussen de ontvoerende en achtergebleven ouder in teruggeleidingszaken in drie
van de vier onderzochte landen in meer of minder sterke mate wordt gecompenseerd. In dit
opzicht staat Nederland niet alleen, al is de mate van compensatie in Nederland groter dan in
de besproken landen. Het is opvallend dat de dubbele rol van de CA en vermoedelijke strijd
met het beginsel van de equality of arms, die in Nederland is bekritiseerd, in Duitsland en
Frankrijk, voor zover in dit onderzoek kon worden nagegaan, een non issue zijn. Slechts in
Engeland & Wales is de ongelijke toegang tot de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand
7

met de equality of arms in verband gebracht. Er kan worden geconcludeerd dat de
Nederlandse situatie in vergelijking tot de onderzochte landen niet heel uitzonderlijk is.
Een tweede belangrijke conclusie is dat de voor de hand liggende oplossing van de
problemen met dubbele rol van de CA en spanning met het beginsel van de equality of arms –
namelijk het invoeren van een systeem waarin beide ouders door advocaten worden
vertegenwoordigd – niet zonder meer kan worden ingevoerd, maar dat het in ieder geval van
belang is om daarbij de mate van concentratie van rechtsmacht en de hoogte van de
vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in ogenschouw te nemen.

8