De kloof gedicht? | IOB Evaluatie | De kloof gedicht? | IOB Evaluatie | De kloof gedicht? | IOB Evaluatie | De kloof gedicht? | IOB Evaluatie | De kloof gedicht? | IOB Evaluatie | De kloof gedicht? | IOB Evaluatie | De kloof gedicht? | IOB Eva

De kloof gedicht?
Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van
EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Voorwoord
De Europese Unie (EU) en Nederland staan op een kruispunt van hun veiligheidsen defensiebeleid. Een verslechterd dreigingsbeeld en veranderende geopolitieke
verhoudingen stellen beide voor nieuwe strategische keuzes. In deze context is het
belang van de EU als veiligheidspolitieke speler sterk toegenomen. Het Veiligheids- en
Defensiebeleid (GVDB) van de EU staat sinds de publicatie van de EU Global Strategy in
2016 hoog op de Europese politieke agenda. Nieuwe initiatieven om Europese defensiesamenwerking te versterken, waar Nederland nauw bij betrokken is, volgen elkaar in de
jaren daarna in hoog tempo op.

Een externe referentiegroep heeft het onderzoek begeleid. Deze bestond behalve uit
vertegenwoordigers van relevante beleidsdirecties van de ministeries van Buitenlandse
Zaken en Defensie uit twee wetenschappelijk deskundigen: prof. Sven Biscop van de
Universiteit Gent en het Egmont Instituut en prof. Isabelle Duyvesteyn van de Universiteit
Leiden. De interne peer review werd verzorgd door een klankbordgroep bestaande uit IOBcollega’s Bas Limonard, Josine Polak, Arjan Schuthof (voorzitter), Paul Westerhof en mijzelf.
Namens IOB bedank ik alle leden van de externe referentiegroep en de klankbordgroep
voor hun advies en ondersteuning.

De directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van het ministerie van
Buitenlandse Zaken (BZ) heeft een evaluatie uitgevoerd van het Nederlandse GVDB-beleid
in de periode 2016-2019. Deze evaluatie bestaat uit twee rapporten. Het eerste rapport,
‘Pragmatisme voorbij’, gaat in op het Nederlandse GVDB-beleid binnen de Europese
veiligheidsarchitectuur. Het tweede rapport, ‘De kloof gedicht?’, analyseert het Nederlandse
beleid ten aanzien van militaire en civiele capaciteitenontwikkeling binnen de EU.

Een speciaal woord van dank gaat uit naar alle geïnterviewden.
De eindverantwoordelijkheid voor de rapporten berust bij IOB.
Dr. Wendy Asbeek Brusse
Directeur directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie
Ministerie van Buitenlandse Zaken

De hoofdonderzoekers die namens IOB aan deze evaluatie hebben gewerkt zijn Anne
Bakker, Margriet Drent en Sam Streefkerk. Daarnaast waren Marieke van Egmond, Gijs van
Loon, Paul de Nooijer en Aukje Postma betrokken bij de totstandkoming van de rapporten.
IOB is hen erkentelijk voor hun bijdragen.

|2|

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Inhoudsopgave
1

Over dit rapport

7

4	Permanent gestructureerde samenwerking (Pesco)

27

1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Aanleiding
Evaluatie IOB
Onderzoeksdoelstelling en -vraagstelling
Onderzoeksaanpak
Opzet van dit rapport

7
7
7
8
9

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5

Totstandkoming Pesco
Nederlandse doelstellingen ten aanzien van Pesco
Uitkomsten Pesco
Conclusies 
Aanbevelingen

31
32
33
37
38

2

Van strategie naar capaciteiten

10

5

Het Europees Defensiefonds

39

2.1 Capaciteitenontwikkeling in de EU 1999-2016
2.2 Een nieuwe impuls

14
14

3	Coordinated Annual Review on Defence (CARD)

17

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

20
22
23
26
26

5.1
5.2
5.3
5.4
5.5

Totstandkoming initiatief
Nederlandse doelstellingen ten aanzien van het Europees Defensiefonds
Uitkomsten Europees Defensiefonds
Conclusies 
Aanbevelingen 

42
44
45
51
52

|3|

Totstandkoming CARD
Nederlandse doelstellingen ten aanzien van CARD
Uitkomsten CARD
Conclusies 
Aanbevelingen

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

6

Civiel Compact

53

Annex I: Methodologische verantwoording 

71

6.1
6.2
6.3
6.4
6.5

Totstandkoming Civiel Compact 
Nederlandse doelstellingen ten aanzien van het Civiel Compact
Resultaten Civiel Compact
Conclusies 
Aanbevelingen 

56
57
58
61
61

Analytische aanpak 
Interviews 
Documentenanalyse 

71
71
72

Annex II: Pesco projecten met Nederlandse deelname 

73

7

De kloof gedicht?

62

8	Conclusies en aanbevelingen

65

8.1 Van ambities naar capaciteiten
8.2 Coherentie tussen de militaire instrumenten
8.3 Nederland in het Europese krachtenveld

66
67
69

|4|

Eindnoten74

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Lijst met afkortingen
Afkorting

Afkorting

BZ

Ministerie van Buitenlandse Zaken

EEAS/EDEO

European External Action Service/Europese Dienst voor Extern Optreden

CARD

Coordinated Annual Review on Defence

EIB

Europese Investeringsbank

CCDP

Civilian Capability Development Plan

EU

Europese Unie

CDP

Capability Development Plan

EUGS

EU Global Strategy

CoDaBa

Collaborative Database

EUMS

European Union Military Staff

CPCC

Civilian Planning and Conduct Capability

EZK

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

CSDP

Common Security and Defence Policy

Frontex

Europees Grens- en kustwachtagentschap

DVB

Directie Veiligheidsbeleid (ministerie van Buitenlandse Zaken)

GBVB

Gemeenschappelijk Buitenland- en Veiligheidsbeleid

EC

Europese Commissie

GVDB

Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid

EDA

Europees Defensie Agentschap

HV

EDAP

Europees Defensie Actieplan

Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid

EDEO

Europese Dienst voor Extern Optreden

ICG

Interdepartementale Coördinatiegroep Europese Defensiesamenwerking

EDF

Europees Defensiefonds

IMS

International Military Staff (NAVO)

EDIDP

European Defence Industrial Development Programme

IOB

Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (ministerie van
Buitenlandse Zaken)

EDTIB

European Defence Technological and Industrial Base

KSA

Key Strategic Activitities

|5|

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Afkorting

MFK

Meerjarig Financieel Kader

NAVO

Noord-Atlantische Verdragsorganisatie

NDPP

NAVO Defensieplanningsproces

PADR

Preparatory Action on Defence Research

PESCO

Permanent Gestructureerde Samenwerking

PV

Permanente Vertegenwoordiging

RBZ

Raad Buitenlandse Zaken

SDIP

Security and Defence Implementation Plan

VK

Verenigd Koninkrijk

VN

Verenigde Naties

VS

Verenigde Staten

|6|

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

1 Over dit rapport
1.1 Aanleiding

1.2 Evaluatie IOB

Het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) van de Europese Unie
(EU) raakt vanaf 2016 in een stroomversnelling. Toegenomen dreigingen rondom
Europa, het dreigende vertrek van de Britten uit de EU en onzekerheid over Amerikaanse
veiligheidsgaranties leiden tot een groeiend besef onder EU-lidstaten dat Europa meer
verantwoordelijkheid moet nemen voor de eigen veiligheid. De doelstellingen van de
EU Global Strategy (EUGS) die in 2016 wordt gepresenteerd zijn dan ook ambitieus:
Europa moet op strategisch gebied autonoom kunnen optreden. De EU moet in staat zijn
om te reageren op externe conflicten en crises, capaciteitsopbouw van partnerlanden
ondersteunen en de Unie en haar burgers beschermen.1

Dit rapport is onderdeel van de evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van
het GVDB van de EU, die in 2019 en 2020 is uitgevoerd door de directie Internationaal
Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van het ministerie van Buitenlandse Zaken.3 De focus
ligt hierin op de periode 2016-2019.c Het eerste rapport van deze evaluatie gaat over de
positie van het GVDB in de Europese veiligheidsarchitectuur.4 Dit tweede rapport gaat over
civiele en militaire capaciteitenontwikkeling binnen de EU.d

Om deze ambities te kunnen realiseren heeft de EU behoefte aan een breed scala aan civiele
en militaire capaciteiten.a De EU Global Strategy vormt een katalysator voor een reeks
initiatieven om capaciteitenontwikkeling in de EU te versterken. De Europese Commissie
profileert zichzelf in 2016 als sterke nieuwe speler op het gebied van defensie met een
‘Europees Defensie Actieplan’ waarin onder andere een Europees defensiefonds wordt
voorgesteld.2 EU-lidstaten beginnen met de ontwikkeling van een monitoringsmechanisme
voor Europese defensieplannen en -investeringen (de gecoördineerde jaarlijkse evaluatie
inzake defensie, CARD) en nemen het initiatief om onderlinge samenwerking te verdiepen
op basis van bindende afspraken (Permanent gestructureerde samenwerking, Pesco).
Op civiel vlak werkt de EU aan een hernieuwde politieke impuls voor het civiele GVDB
(het zogenaamde Civiel Compact).b Deze vier initiatieven, en het Nederlandse beleid
ten aanzien hiervan, zijn onderwerp van dit rapport.

1.3 Onderzoeksdoelstelling en -vraagstelling
Het onderzoek heeft twee doelstellingen:
1.	Verantwoorden: Bijdragen aan de verantwoording van het door het Nederlandse
kabinet gevoerde beleid ten aanzien van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en
Defensiebeleid;
2.	Leren: Identificeren van aandachtspunten, aanbevelingen en handvatten voor
toekomstige beleidsvorming en -uitvoering op het terrein van het Gemeenschappelijk
Veiligheids- en Defensiebeleid.

	In dit rapport wordt onder capaciteiten verstaan: civiele en militaire middelen (personeel en materieel) en het vermogen om deze te gebruiken (gereedheid en voortzettingsvermogen).
Met ‘civiel’ wordt in dit rapport het niet-militaire deel van het GVDB bedoeld. Hieronder vallen o.a. politietaken, rechtsstatelijkheid en civiele overheidstaken.
c
	Voor deze periode is gekozen omdat in 2016 sprake is van toegenomen Nederlandse aandacht voor en inzet ten aanzien van het GVDB als gevolg van de publicatie van de EU Global Strategy en het Nederlandse
EU-voorzitterschap. De onderzoeksfase van dit rapport is eind 2019 afgerond. Ontwikkelingen tot en met december 2019 zijn meegenomen in de analyse.
d
	Zoals in de Terms of Reference van deze evaluatie is vermeld, was aanvankelijk de bedoeling om een derde rapport te schrijven over de geïntegreerde benadering in EU missies en operaties. Door beperkingen
als gevolg van de uitbraak van Covid-19 is het niet mogelijk om dit laatste onderzoek uit te voeren.
a

b

|7|

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

De vragen die in dit rapport centraal staan zijn:

1.4 Onderzoeksaanpak

Wat wil het Nederlandse kabinet in de periode 20162019 bereiken ten aanzien van civiele en militaire
capaciteitenontwikkeling in de EU? Hoe probeert het
kabinet deze doelstellingen te behalen en wat komt
daarvan op EU-niveau terecht?

De resultaten van dit onderzoek zijn gebaseerd op een uitgebreide documentanalyse
en meer dan dertig interviews. De onderzoekers hebben interviews afgenomen met
beleidsmedewerkers in binnen- en buitenland. De meerderheid werkte ten tijde van het
onderzoek voor de ministeries van Defensie of Buitenlandse Zaken en EU-instellingen.
Ook zijn interviews met denktankmedewerkers, parlementariërs en wetenschappers
afgenomen. Bij de documentenanalyse is gebruik gemaakt van openbare en interne
beleidsdocumenten van de EU en met name de Nederlandse ministeries van Defensie
en Buitenlandse Zaken. Openbaar bronnenmateriaal als Kamerstukken, rapporten,
(wetenschappelijke) artikelen, boeken en mediaberichten zijn ook veelvuldig gebruikt.

Deze hoofdvragen zijn onderverdeeld in deelvragen over doelstellingen, inzet en resultaten.
Voor elk van de instrumenten die in dit onderzoek centraal staan – CARD, Pesco, het
Europees Defensiefonds en het Civiel Compact – komen de volgende vragen aan bod:

Doelstellingen
	1.	Wat wil het Nederlandse kabinet bereiken ten aanzien van civiele en militaire
capaciteitenontwikkeling in de EU?

In dit rapport worden uitspraken gedaan over plausibiliteit en niet over causaliteit.
Gezien het aantal actoren dat betrokken is bij het GVDB is het niet mogelijk om directe
causale verbanden te leggen tussen de Nederlandse beleidsinzet en de uitkomsten op
Europees niveau. Door het proces dat tot bepaalde uitkomsten heeft geleid te analyseren
kan causaliteit wel benaderd worden. Daardoor kunnen uitspraken worden gedaan over
de bijdrage van Nederland aan EU-beleid. Voor meer informatie over de aanpak en
methoden, zie de methodologische verantwoording in Annex I.

Inzet
2.	Hoe probeert het kabinet deze doelstellingen te behalen?
			 a. Wat is de beleidsinzet van het kabinet?
			 b. Welke middelen en menskracht zet het kabinet hiervoor in?
3. Hoe wordt de kabinetsinzet beïnvloed door de veiligheidscontext?
4.	Hoe wordt de kabinetsinzet beïnvloed door het nationale en internationale
krachtenveld?

Resultaten
5. In hoeverre bereikt het Nederlandse kabinet zijn doelstellingen?
6. Welke lessen kunnen hieruit worden geleerd voor toekomstig beleid?

|8|

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

1.5 Opzet van dit rapport
Dit rapport is onderverdeeld in 8 hoofdstukken.
• Hoofdstuk 2 beschrijft de achtergrond en stand van zaken van civiele en militaire
capaciteitenontwikkeling in de EU;
• De hoofdstukken 3-6 gaan over de doelen, inzet en resultaten van het kabinet ten
aanzien van de gecoördineerde jaarlijkse evaluatie inzake defensie (CARD), Permanent
Gestructureerde Samenwerking (Pesco), het Europees Defensiefonds (EDF) en het
Civiel Compact;
• Hoofdstuk 7 gaat over de kloof tussen politieke ambities en militaire en civiele
capaciteiten en de mate waarin deze tot dusver zijn gerealiseerd met behulp van
CARD, Pesco, het EDF en het Civiel Compact;
• In hoofdstuk 8 volgen de belangrijkste conclusies en aanbevelingen voor toekomstig
beleid. In dit hoofdstuk komt ook de coherentie tussen de verschillende initiatieven
aan bod.e

e

Een volledige analyse van de coherentie tussen de initiatieven valt, vanwege de recente aard daarvan, buiten deze evaluatie.

|9|

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

2 Van strategie naar capaciteiten

GEMEENSCHAPPELIJKE
PRIORITERING

OVERZICHT DEFENSIEINSPANNINGEN EN
MOGELIJKHEDEN
VOOR SAMENWERKING

GEMEENSCHAPPELIJKE
PROJECTEN

IMPACT OP EUROPESE
CAPACITEITEN

CDP

CARD

PESCO

CAPACITEITEN

Capaciteitenontwikkelingsplan

Gecoördineerde jaarlijkse
evaluatie inzake defensie

Permanent gestructureerde
samenwerking

Eigendom van
Europese lidstaten

• Identificeert EU prioriteiten voor
capaciteitenontwikkeling

• Brengt bestaande capaciteiten
en samenwerking in beeld

• Harmonisatie van militaire
behoeften

• Monitort voortgang ten opzichte
van gestelde prioriteiten

• Gezamenlijke ontwikkeling
van capaciteiten

• Samenhangende set van
bruikbare, inzetbare,
interoperabele en duurzame
capaciteiten en strijdkrachten

• Identificeert kansen voor
samenwerking

• Gezamenlijk gebruik van
capaciteiten

• Capaciteitstekorten
• Lessons learned
• Nationale
defensieplannen
en -programma’s
• Langetermijntrends

NAVO Defensie
Planningsproces (NDPP)

Overkoepelende
Strategische
Onderzoeksagenda
(OSRA)

OCCAR
projecten

Multinationale
projecten

EDA
projecten

EDF
Europees
Defensiefonds
• Gezamenlijk onderzoek naar en
ontwikkeling van capaciteiten
• Versterken Europese defensieindustrie

Figuur 2.1: Samenhang militaire initiatieven voor capaciteitenontwikkeling

| 11 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Tijdlijn: Civiele en militaire capaciteitenontwikkeling in de EU

European Capability Action Plan
Plan gericht op het oplossen van militaire capaciteitstekorten
om Helsinki Headline Goal 2003 te kunnen realiseren

Helsinki Headline Goal 2003

Europese Raad Gothenburg

Civilian Headline Goal 2010

Europese Raad komt overeen dat de EU in 2003 in staat
moet zijn om 60,000 troepen binnen 60 dagen voor de
duur van een jaar uit te zenden

Europese Raad formuleert doelstelling om in 2003 200
rechters en aanklagers en 2000 man personeel voor civiele
bescherming te kunnen uitzenden

Update CHG 2008, meer aandacht voor civiel-militaire
samenwerking, uitbreiding benodigde expertisegebieden
(o.a. dialoog en conﬂictanalyse)

1999

2001

2007

2000

2004

2008

Feira prioriteiten

Oprichting EDA

Capability Development Plan (CDP)

Europese Raad komt taken civiel GVDB overeen en stelt
doelstelling om in 2003 5000 politiemensen uit te kunnen
zenden, waarvan 1000 binnen 30 dagen

Het Europees Defensieagentschap wordt opgericht om
militaire capaciteitenontwikkeling te ondersteunen

Proces geleid door EDA, brengt EU militaire capaciteiten en
tekorten in kaart om nationale plannen te synchroniseren en
samenwerking te bevorderen

Headline Goal 2010
Herbevestiging doelstelling Helsinki Headline Goal.
Introductie snel inzetbare eenheden (EU-Battlegroups)

Civilian Headline Goal 2008
Plan gericht op het verbeteren van civiele capaciteiten,
takenpakket civiel GVDB uitgebreid

| 12 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Tijdlijn: Civiele en militaire capaciteitenontwikkeling in de EU

Europees Defensiefonds
De Europese Commissie stelt de oprichting van een Europees
Defensiefonds in het volgende Meerjarig Financieel Kader voor

Gent initiatief

Civiel compact

Europese Raad spreekt af om defensiesamenwerking
te versterken door ‘pooling and sharing’ van militaire
capaciteiten tussen EU-lidstaten

Permanent gestructureerde samenwerking (Pesco)
25 lidstaten gaan bindende afspraken aan om defensiesamenwerking op het gebied van capaciteiten en operaties te versterken

Europese Raad committeert zich
aan 22 politieke afspraken om
civiel GVDB te versterken

2010

2017

2018

2012

2016

Civilian Capability Development Plan (CCDP)

EU Global Strategy

Civiele variant op het CDP, meerjarig plan om civiele
capaciteiten te versterken

Stelt nieuwe prioriteiten voor de EU op het gebied van veiligheid en
defensie, waaronder de ambitie voor ‘strategische autonomie’

Implementatieplan voor veiligheid en defensie (SDIP)
Vertaalt de ambities van de EUGS naar vervolgstappen op het gebied
van veiligheids- en defensiebeleid

Europees Defensie Actieplan
De Europese Commissie komt met een actieplan om Europees
defensieonderzoek en capaciteitenontwikkeling te ondersteunen

Gecoördineerde jaarlijkse evaluatie inzake defensie (CARD)
Europese Raad geeft startsein voor de ontwikkeling van een monitoringsmechanisme voor defensieplannen en -investeringen

| 13 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Het ontwikkelen van civiele en militaire capaciteiten is een belangrijke pijler van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid. De EU
beschikt zelf niet over die capaciteiten, maar ondersteunt de lidstaten bij het versterken ervan (personeel en materieel).f Sinds de start van het
GVDB eind jaren ’90 is een aantal belangrijke stappen gezet om de samenwerking op dit vlak te versterken. De EU Global Strategy van 2016 geeft
de ontwikkeling van dit terrein een nieuwe impuls, wat resulteert in de vier instrumenten die centraal staan in dit rapport. In dit hoofdstuk
wordt kort de ontwikkeling door de jaren heen van civiele en militaire capaciteitenontwikkeling geschetst.

2.1 Capaciteitenontwikkeling in de EU 1999-2016
De eerste stappen op het gebied van capaciteitenontwikkeling zet de EU tijdens de
Europese Raad van Helsinki in 1999. Daar formuleert de Europese Raad de ‘Helsinki
Headline Goal’, met kwantitatieve doelstellingen voor militaire capaciteitenontwikkeling.
De belangrijkste doelstelling is dat de EU in 2003 in staat moet zijn om zestigduizend
manschappen binnen zestig dagen voor de duur van een jaar uit te zenden.5 Om hier
uitvoering aan te geven stellen EU-lidstaten een Europees Capaciteiten Actieplan op.
Op civiel vlak formuleren EU-regeringsleiders tijdens de Europese Raad in Feira in 2000
de zogenaamde ‘Feira prioriteiten’.g Tijdens die Raad spreken ze de ambitie uit om in
2003 vijfduizend politiemensen uit te kunnen zenden, van wie duizend binnen dertig
dagen. In de jaren die daarop volgen worden de doelstellingen voor het civiele en
militaire GVDB in nieuwe Headline Goals geactualiseerd en verder uitgebreid.

f

In 2004 wordt het intergouvernementele Europees Defensieagentschap (EDA) opgericht
om de lidstaten te ondersteunen bij de gezamenlijke ontwikkeling, productie en aanschaf
van militair materieel. In 2008 introduceert het EDA het EU capaciteitenontwikkelingsplan
(Capability Development Plan, CDP). Het CDP is een proces waarbij militaire capaciteiten
en tekorten in kaart worden gebracht, met het doel nationale defensieplannen te
synchroniseren en samenwerking tussen lidstaten te bevorderen (zie box 2.1). Aan de
civiele kant wordt in 2012 een soortgelijk proces ingericht: het Civilian Capability
Development Plan (CCDP, zie box 2.1).

Militair materieel dat wordt ontwikkeld in EU-verband kan worden ingezet in nationale operaties, in EU-, NAVO- of VN-verband of in gelegenheidscoalities.
De Feira prioriteiten vormen het takenpakket voor het civiele GVDB: politietaken, het versterken van de rechtsorde, het versterken van civiele overheidsorganen en de hervorming van
de veiligheidssector.

g	

| 14 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

2.2 Een nieuwe impuls
Ondanks de stappen die in de eerste jaren van het GVDB worden gezet ter versterking van
capaciteitenontwikkeling, bestaat er jarenlang een kloof tussen de politieke ambities van
de EU-lidstaten en de civiele en militaire capaciteiten die daartegenover staan. Met de EU
Global Strategy van juni 2016 en de daaropvolgende Raadsconclusies worden de ambities
van de EU op veiligheids- en defensiegebied verder verhoogd. Dit leidt, zeker door het
uittreden van het Verenigd Koninkrijk, in eerste instantie tot een grotere kloof tussen
ambities en capaciteiten. De EU Global Strategy geeft echter ook een nieuwe impuls aan
capaciteitenontwikkeling in Europees verband en dat leidt tot een reeks initiatieven die
het doel hebben deze kloof te overbruggen.
De EU Global Strategy en de daaropvolgende Raadsconclusies stellen dat de EU meer
verantwoordelijkheid moet nemen voor de veiligheid van de lidstaten.6 Hoewel de
strategie de NAVO beschouwt als voornaamste beschermer tegen externe aanvallen,
moeten Europese lidstaten gereed en uitgerust zijn om zichzelf te kunnen weren tegen
externe dreigingen. De EU streeft daarbij naar strategische autonomie.h De taken van de
EU op het gebied van veiligheid en defensie zijn met de EU Global Strategy uitgebreid.
Vooral de taak ‘het beschermen van de Unie en haar burgers’ is een zeer uitgebreide
opdracht. Dit behelst potentieel bijna alle denkbare veiligheids- en defensietaken, zoals
grensbewaking, cyberveiligheid, het tegengaan van hybride dreigingen en irreguliere
migratie, rampenbestrijding, bescherming van kritieke infrastructuur, terrorismebestrijding,
en de inzet voor non-proliferatie van conventionele en nucleaire wapens.

Welke civiele en militaire middelen zijn nodig om deze hoge ambities te kunnen realiseren?
De EU Global Strategy vraagt om een “volledig spectrum” aan militaire capaciteiten
bij conflicten in alle domeinen (land, zee, lucht, cyber en de ruimte).7 Op civiel gebied
benadrukken de Raadsconclusies van november 2016 de noodzaak van “snel inzetbare
en goed getrainde civiele experts”.8 Om deze capaciteiten te realiseren starten kort na de
publicatie van de EU Global Strategy verschillende initiatieven. Zo herziet het EDA het
CDP om de verhoogde ambities te vertalen in daarvoor benodigde militaire capaciteiten.
Op civiel vlak leidt de EU Global Strategy tot een herziening van de taken die civiele
EU-missies moeten kunnen vervullen.i Om te bepalen welke civiele middelen nodig zijn
om deze taken uit te kunnen voeren wordt vervolgens het capaciteitenontwikkelingsproces
(CCDP) aangepast.
Om de prioriteiten die de EU op civiel en militair vlak heeft geformuleerd te vertalen naar
materieel en personeel zijn vervolgens de vier instrumenten gelanceerd die centraal staan
in dit rapport. Het Civiel Compact vertaalt de ambities van de EU Global Strategy naar
strategische richtlijnen voor het civiele GVDB, inclusief concrete voorstellen en politieke
toezeggingen om dit te realiseren. CARD, Pesco en het Europees Defensiefonds spelen
elk een eigen rol in de vertaling van strategie naar militaire capaciteiten (zie figuur 2.1).
In theorie identificeert het CDP waar capaciteitstekorten aanwezig zijn. CARD geeft een
overzicht van nationale defensieplannen, de mate waarin deze de tekorten aanpakken en
waar mogelijkheden voor samenwerking tussen EU-lidstaten liggen. Pesco biedt vervolgens
een raamwerk voor deze samenwerking en het Europees Defensiefonds kan gezamenlijke
capaciteitenontwikkeling (co-)financieren, met een bonus voor projecten die in
Pesco-verband van start zijn gegaan. In hoeverre dit in de praktijk functioneert zoals
bedacht, wordt geanalyseerd in het vervolg van dit rapport.

	Voor een analyse van het Europese debat over strategische autonomie, en de Nederlandse positie daarin, zie het eerste rapport van deze evaluatie: Ministerie van Buitenlandse Zaken, “Pragmatisme voorbij: het
Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur”, IOB evaluatie, nog te verschijnen.
i
De zogenaamde ‘Feira prioriteiten’, vastgesteld door de Europese Raad in 2000: politietaken, het versterken van de rechtsorde, het versterken van civiele overheidsorganen en de bescherming van burgers.
h

| 15 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Box 2.1:
Capaciteitenontwikkelingsplannen
Capability Development Plan
Het EU capaciteitenontwikkelingsplan (Capability Development Plan, CDP)
identificeert prioriteiten voor de ontwikkeling van militaire capaciteiten.9 Het CDP
wordt opgesteld door het Europees Defensieagentschap, op basis van gegevens van
lidstaten en ondersteund door het EU Militair Comité (EUMC) en de EU Militaire
Staf (EUMS). Bij het opstellen van het CDP worden vier typen input gebruikt:
A.	Capaciteitstekorten (capaciteitenbehoefte afgezet tegen bestaande
capaciteiten)
B. Trends in militaire capaciteitenontwikkeling tot 2035
C. Potentieel voor Europese samenwerking
D. Geleerde lessen van GVDB missies en operaties
Bij het identificeren van de capaciteitenbehoefte houdt het plan ook rekening met
de behoeften van de NAVO. Dit betekent dat de tekorten van lidstaten in beeld worden
gebracht die voor zowel de EU-ambities als voor de taken van de NAVO gelden.
Op basis van de vier elementen stelt het EDA een lijst met prioriteiten voor militaire
capaciteitenontwikkeling op. Het in 2018 herziene CDP identificeert elf prioriteiten.j

Strategic Context Cases
Strategic Context Cases (SCCs) zijn meer gedetailleerde en operationele uitwerkingen
van de prioriteiten uit het CDP die door het EDA worden uitgewerkt.10 De SCCs vormen
de schakel tussen de algemeen geformuleerde CDP-prioriteiten en actiegerichte
stappen. Het doel van SCCs is om te bepalen wat er op korte, middellange en lange
termijn moet gebeuren om een coherent geheel van capaciteiten in Europa te krijgen.

Prioriteiten voor onderzoek en technologieontwikkeling
Om de prioriteiten op het gebied van onderzoek en technologieontwikkeling helder te
krijgen wordt het CDP geflankeerd door twee instrumenten van het Europees Defensie
Agentschap: de Overarching Strategic Research Agenda (OSRA) en de Key Strategic
Activities (KSA). OSRA heeft als doel om strategische onderzoeksagenda’s te koppelen
aan de capaciteitenbehoeften van EU-lidstaten.11 De overkoepelende agenda die hieruit
voortkomt is nodig om goede keuzes te kunnen maken bij de selectie van projecten
voor het Europees Defensiefonds en de voorlopers daarvan.12 Key Strategic Activities
worden afgeleid uit de OSRA. Hierin identificeert het EDA de strategische technologieën,
vaardigheden en fabricage activiteiten die plaats moeten vinden op EU-bodem om de
doelstellingen van de EU Global Strategy te realiseren.

Civiel Capability Development Plan
Het civiele capaciteitenontwikkelingsplan (Civilian Capability Development Plan, CCDP)
identificeert prioriteiten voor de ontwikkeling van civiele capaciteiten. Hierin wordt
beschreven welk type experts nodig is om de ambities te kunnen realiseren en hoe deze
expertise kan worden opgebouwd. Het CCDP wordt opgesteld door het Civiel Planningsen Uitvoeringsvermogen (CPCC) van de Europese Dienst voor Extern Optreden.
Het meest recente CCDP volgt na de conclusies van de Europese Raad van november
en december 2017 en de conclusies van de Raad over de versterking van het civiel
GVDB van mei 2018. Het CCDP wordt gevolgd door de ontwikkeling van het Civiel
Compact eind 2018.
Het CCDP brengt in kaart welke prioriteiten nodig zijn om de herziene Feira prioriteiten
uit te kunnen voeren en welke concrete maatregelen en acties lidstaten daarvoor zouden
moeten uitvoeren. Het plan volgt een kwalitatieve benadering bij het identificeren van de
behoeften: het formuleert geen numerieke doelstellingen. De doelstellingen worden niet
toegewezen aan lidstaten, maar zijn geformuleerd als collectieve doelstellingen.

	Cyber responsive operations, ground combat capabilities, space-based information and communication services, enhanced logistic and medical supporting capabilities, information superiority, naval maneuverability, underwater control contributing to resilience at sea, integration of military air capabilities in a changing aviation sector, air superiority, cross-domain capabilities contributing to achieve EU’s level of
ambition, air mobility.

j

| 16 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

3 Coordinated Annual
Review on Defence (CARD)


verzamelen:
1 Informatie
Het EDA brengt militaire capaciteiten, onderzoeksinspanningen en voorgenomen investeringen van EU-lidstaten in kaart.

EDA

rt

Rappo

4 Rapportage:
Het EDA schrijft op basis van de analyse een

gesprekken:
2 Bilaterale
Het EDA voert gesprekken met lidstaten om

rapport dat wordt gepresenteerd aan, en
besproken door, de Raad van de Europese
Unie.

gegevens te valideren en waar nodig aan te
vullen.

EDA

3 Analyse:
Het EDA brengt trends in defensie-investeringen, de
gemaakte voortgang met betrekking tot het oplossen
van militaire capaciteitstekorten en samenwerkingsmogelijkheden in kaart. Deze analyse wordt voorgelegd
aan EU-lidstaten.
Figuur 3.1: De vier stappen van CARD

| 18 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Tijdlijn: CARD

Nederlands
EU-Voorzitterschap

Raadsconclusies

Raadsconclusies

EU-Lidstaten vragen
HR/VP om CARD uit
te werken

EU-Lidstaten gaan
akkoord met
testfase CARD

Eerste CARD-cyclus

Januari - juli 2016

November 2016

Mei 2017

Najaar 2019

Juli 2016

Voorjaar 2017

Najaar 2017

November 2020

EU Global Strategy

Concept paper

Start CARD testfase

Eerste CARD-rapport

Onderstreept belang
synchronisatie defensieplanning en capaciteitenontwikkelingdagen

HR/VP en EDA
presenteren
voorstellen CARD

EDA start testfase CARD

Presentatie eerste CARDbevindingen

Nederland stelt
‘Europees semester’k
voor defensie voor

Tweejaarlijkse CARDcyclus gaat van start

	Het Europees semester is de jaarlijkse cyclus voor de afstemming van het economisch en begrotingsbeleid van EU-lidstaten. Binnen het semester analyseert de Europese Commissie de nationale begrotingen
van EU-landen en geeft vervolgens aanbevelingen, waarmee lidstaten rekening moeten bij het opstellen van hun nationale begroting.
Voor meer informatie, zie: https://www.europa-nu.nl/id/vilyfky9qbp7/europees_semester.

k

| 19 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Box 3.1:
Coordinated Annual Review on Defence (CARD)
De gecoördineerde jaarlijkse evaluatie inzake defensie (Coordinated Annual Review
on Defence, CARD) is een EU monitorings- en evaluatiemechanisme waarmee
defensie-uitgaven, nationale investeringen en onderzoeksinspanningen van lidstaten
in kaart worden gebracht. Door transparantie over nationale defensieplannen te
verhogen beoogt CARD defensiesamenwerking tussen EU-lidstaten te bevorderen
en defensieplanningsprocessen geleidelijk te synchroniseren.
Alle EU-lidstaten nemen, op vrijwillige basis, deel aan CARD. Lidstaten die ook
deelnemen aan het samenwerkingsverband Pesco (zie hoofdstuk 4) hebben
bovendien in Pesco-verband afgesproken om “CARD zoveel mogelijk te steunen”. 24
Het Europees Defensie Agentschap speelt een belangrijke rol bij de uitvoering
van CARD door een tweejaarlijks rapport op te stellen waarin het nationale
defensie-uitgaven, toekomstige investeringsplannen en mogelijkheden voor
samenwerking tussen lidstaten analyseert. Dit rapport presenteert EDA aan
de Raad van de Europese Unie.l
CARD bestaat uit vier stappen die in een cyclus van 2 jaar worden doorlopen
(zie figuur 3.1).m

3.1 Totstandkoming CARD
In november 2019 geeft de Raad van de Europese Unie het startsein voor de gecoördineerde
jaarlijkse evaluatie inzake defensie (Coordinated Annual Review on Defence, CARD). Dit
monitorings- en evaluatiemechanisme moet leiden tot “meer transparantie, politieke
zichtbaarheid en toewijding van lidstaten”.13 Door de transparantie over defensieplannen
te vergroten en planningsprocessen beter te coördineren willen EU-lidstaten de onderlinge
samenwerking versterken.
In de EU Global Strategy is het doel geformuleerd om van defensiesamenwerking de
norm te maken.14 Op dit moment is samenwerking tussen Europese krijgsmachten – zoals
bijvoorbeeld tussen de Nederlandse en Belgische marine – echter nog de uitzondering. Het
opstellen van defensieplannen blijft een nationale aangelegenheid, doordat landen bang
zijn voor soevereiniteitsverlies en hun defensie-industriële belangen willen beschermen.
Defensieplannen worden vaak nationaal opgesteld, en pas daarna worden internationale
samenwerkingsmogelijkheden onderzocht. Hierdoor sluiten defensieplannen niet goed op
elkaar aan en gaan samenwerkingsmogelijkheden verloren. CARD moet hiervoor een
oplossing bieden.
Nederland speelt een belangrijke rol bij de totstandkoming van CARD.15 De vrijblijvendheid
van Europese defensiesamenwerking is het Nederlandse kabinet al jaren een doorn in
het oog. Nederland is traditioneel pleitbezorger van meer transparantie en verantwoording
op Europees niveau. Tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap in de eerste helft van 2016
is het minder vrijblijvend maken van defensiesamenwerking dan ook een prioriteit.16 Het
kabinet wil dat EU-lidstaten “meer verantwoording” afleggen aan elkaar en transparanter
zijn over nationale plannen en investeringen.17 Het stelt daarom voor EU-ministers van
Defensie jaarlijks te laten spreken over de voortgang en de gedane toezeggingen op het
gebied van Europese defensiesamenwerking, net zoals al gebeurt in het kader van het
Europese begrotingsbeleid (het Europees semester). Lidstaten moeten daarbij “zelf de
verantwoordelijkheid […] nemen om elkaar aan te spreken. Dat gebeurt [volgens het
kabinet] nu onvoldoende.”18

	De bevindingen worden alleen gedeeld met de Raad en zijn dus niet openbaar.
	Deze stappen werden gevolgd tijdens de testfase van CARD. Voor meer informatie over de verschillen tussen de eerste CARD-cyclus en de testfase zie: Roland van Reybroeck, “What’s in the CARD’s?”, Egmont
Instituut, februari 2019.

l

m

| 20 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Het Nederlandse initiatief draagt in belangrijke mate bij aan de ontwikkeling van CARD.
De extra politieke aandacht en personele capaciteit – met name bij het ministerie van
Defensie – die het voorzitterschap met zich meebrengt leiden ertoe dat Nederland een
voortrekkersrol kan spelen op dit dossier (voor personele capaciteit, zie box 3.2). Het
kabinet gebruikt het EU-voorzitterschap handig om veiligheids- en defensieonderwerpen te
agenderen, waaronder het idee om EU-ministers meer verantwoording te laten afleggen.19
Dit gebeurt op ambtelijk niveau tijdens Raadsvergaderingen, maar ook door de organisatie
van internationale conferenties.20 Het Nederlandse initiatief wordt gesteund door het
Europees Defensie Agentschap en de Europese Dienst voor Extern Optreden, waar ook
voorstellen worden uitgewerkt voor een monitorings- en evaluatiemechanisme.21
De plannen voor een jaarlijks evaluatiemoment stuiten in eerste instantie op weerstand
bij andere lidstaten.22 Kleinere lidstaten vrezen dat de exercitie een grote bureaucratische
last met zich meebrengt. Lidstaten met een neutrale traditie zoals Ierland en Zweden
verzetten zich tegen bindende afspraken, omdat voor hen defensieplannen en –uitgaven
een nationale aangelegenheid moeten blijven. Ook onder sommige NAVO-lidstaten is er
weerstand: zij zijn bang dat de evaluatie strijdig zal zijn met NAVO-planningsprocessen.
Toch vindt het initiatief zijn weg in de EU Global Strategy doordat EU-lidstaten inzien
dat een jaarlijks gecoördineerde evaluatie op Europees niveau kan bijdragen aan minder
vrijblijvende Europese defensiesamenwerking.23 Lidstaten zijn bereid de evaluatie te
steunen, zolang deze op vrijwillige basis plaatsvindt en coherent is met NAVO-processen.

Box 3.2:
Personele inzet ten aanzien van het GVDB
De Nederlandse inzet voor het GVDB wordt vormgegeven door de ministeries van
Buitenlandse Zaken, Defensie en (in mindere mate) Algemene Zaken en Economische
Zaken en Klimaat. De groep beleidsmedewerkers die zich bezig houdt met dit snel
ontwikkelende beleidsterrein is klein. De afgelopen jaren is de personele inzet
voor het GVDB versterkt binnen het ministerie van Defensie. Het ministerie van
Buitenlandse Zaken geeft qua personele bezetting geen prioriteit aan het GVDB,
terwijl de hoeveelheid werk en de hiervoor noodzakelijke kennis almaar toeneemt.
Zoals uit het eerste rapport van deze evaluatie blijkt, zijn de 2.5 FTEn die BZ inzet voor
het GVDB onvoldoende om de snelle ontwikkelingen te volgen, een coördinatierol
te vervullen én na te denken over de strategische richting van dit beleid. Als gevolg
hiervan verschuift het initiatief op het gebied van beleidsontwikkeling en -uitvoering
naar het ministerie van Defensie.

3.2 Nederlandse doelstellingen ten aanzien van CARD
De volgende uitgangspunten zijn tijdens de ontwikkeling van CARD leidend voor de
Nederlandse inzet:

Meer transparantie en verantwoording
• Voor het Nederlandse kabinet is het van belang dat CARD leidt tot meer transparantie
en verantwoording. Meer transparantie over defensiebudgetten en -plannen moet
vervolgens leiden tot meer Europese samenwerking. Doordat ministers verantwoording
aan elkaar dienen af te leggen over de gedane inspanningen moet deze
samenwerking minder vrijblijvend worden.

n

Personele bezetting in september 2019: 0,5 FTE schaal 13; 1 FTE schaal 12; 1 FTE schaal 11 (waaronder een vanuit het Belgisch ministerie van Buitenlandse Zaken gedetacheerde beleidsmedewerker).

| 21 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

3.3 Uitkomsten CARD
• Hoewel het Nederlandse initiatief voor een jaarlijkse ministeriële bijeenkomst is
geënt op het Europees Semester – de cyclus voor afstemming van het Europese
begrotingsbeleid – is Nederland geen voorstander van het invoeren van sancties zoals
daar wel gelden. In plaats daarvan moet CARD uitmonden in een systeem van positieve
peer pressure, waarbij het EDA goede voorbeelden uitlicht (‘naming and praising’) om
andere lidstaten te stimuleren om ook meer te doen.25

Lidstaten aan het roer
• Nederland wil dat CARD een instrument voor en door de lidstaten wordt. Met CARD
moeten lidstaten verantwoording afleggen aan elkaar (en niet aan bijvoorbeeld de
Europese Commissie, zoals bij het Europees Semester het geval is). Het Europees
Defensie Agentschap kan hierin een coördinerende rol spelen, door gegevens over
defensiebudgetten en –plannen te verzamelen.26

Coherentie met NAVO-planningsprocessen
• Een derde uitgangspunt dat bepalend is voor de Nederlandse inzet is de coherentie
met NAVO-planningsprocessen. CARD moet aansluiten bij het NATO Defence Planning
Process (NDPP). Daarbij is het voor Nederland belangrijk dat CARD niet leidt tot extra
bureaucratie. De informatie die lidstaten beschikbaar stellen voor dat proces moet ook
binnen CARD worden gebruikt.27

Tijdens de Raad van november 2016 geven lidstaten het politieke startsein voor het
ontwikkelen van CARD. De uitwerking van dit proces wordt belegd bij het Europees
Defensie Agentschap, dat in het najaar van 2017 van start gaat met een testfase. De eerste
echte CARD-ronde, een tweejarige cyclus waarin het EDA gegevens verzamelt, consultaties
met lidstaten organiseert en een rapport publiceert, is in het najaar van 2019 van start
gegaan. De resultaten daarvan worden eind 2020 verwacht. CARD is dus nog work in
progress. Het is daarom nog te vroeg om te beoordelen of het kabinet geraliseerd heeft
wat het zich met dit instrument ten doel stelde. Toch zijn er de afgelopen jaren veel
ontwikkelingen geweest: het raamwerk van CARD staat en de testfase heeft een aantal
interessante lessen opgeleverd (zie box 3.3). Het is daarom wel mogelijk te bepalen in
hoeverre de manier waarop CARD op dit moment functioneert aansluit bij de Nederlandse
doelstellingen, en waar ruimte voor verbetering ligt.

Box 3.3:
Resultaten testfase CARD
CARD is gelanceerd na een testfase van twee jaar, waarin de evaluatiesystematiek is
getest en het EDA een eerste rapport heeft opgesteld. Daaruit blijkt dat defensieinvesteringen van EU-lidstaten in het algemeen, en op het gebied van
capaciteitenontwikkeling in het bijzonder, toenemen.28 Er blijft echter een kloof
bestaan tussen ambities en capaciteiten: het EU Militair Comité concludeert in de
CARD-rapportage dat EU niet beschikt over alle capaciteiten die nodig zijn om het
militaire ambitieniveau dat volgt uit de EU Global Strategy te vervullen.29
Het rapport laat ook een dalende trend zien op het gebied van investeringen in
defensieonderzoek en -ontwikkeling, en spreekt van “zorgen over de mogelijkheden
voor Europese technologische innovatie op de lange termijn”.30 Hoewel Europese
samenwerking op het gebied van capaciteitenontwikkeling lijkt toe te nemen, aldus
het rapport, worden defensieplannen en -investeringen nog steeds grotendeels
vanuit nationaal perspectief opgesteld.31 Wel neemt het aandeel van gezamenlijke
capaciteitenontwikkeling toe: van 24 procent in 2015 tot bijna 31 procent in 2017.32

| 22 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Meer transparantie en verantwoording
Het Nederlandse initiatief voor een Europees semester voor defensie komt, zoals hierboven
beschreven, voort uit de wens om een einde te maken aan de vrijblijvendheid van Europese
defensiesamenwerking. Bestaande initiatieven, zoals het beleidskader voor langdurige en
structurele defensiesamenwerking uit november 2014,o gaan daarin wat het kabinet betreft
“niet ver genoeg”.33 Het Europees semester voor defensie – dat uiteindelijk uitmondt in
CARD – moet daarom leiden tot meer transparantie van, en verantwoording over, Europese
defensie-inspanningen. Zoals besproken in paragraaf 3.1, zijn niet alle lidstaten vanaf het
begin overtuigd van de noodzaak van CARD. Al snel is duidelijk dat CARD alleen steun krijgt
als de evaluatie op vrijwillige basis plaatsvindt. Hoewel Nederland een einde wil maken
aan vrijblijvendheid, accepteert het die vrijwillige basis. Sommige lidstaten gaan verder en
willen dat deelname aan CARD vrijwillig is. Daartegen verzet het kabinet zich: het vrijwillige
karakter van CARD betreft volgens Nederland het aanleveren van gegevens en het benutten
van de samenwerkingsmogelijkheden die worden geïdentificeerd, maar niet op deelname
aan CARD zelf.34 Dit uitgangspunt krijgt brede steun.
Met CARD bestaat binnen de EU de mogelijkheid om nationale defensie-uitgaven,
toekomstige investeringsplannen en mogelijkheden voor samenwerking tussen lidstaten
inzichtelijker te maken. Het Europees Defensie Agentschap heeft een mandaat gekregen
om gegevens te verzamelen en consultaties met lidstaten te organiseren. Ook het
cyclische element van CARD is nieuw: de evaluatie wordt iedere twee jaar uitgevoerd
en gepresenteerd aan de Raad. Hierdoor kan een steeds completer beeld van Europese
defensie-inspanningen ontstaan. CARD maakt echter geen einde aan de vrijblijvendheid
van defensiesamenwerking. Door het vrijwillige karakter blijft het succes van de review
afhankelijk van de bereidheid van lidstaten om soms gevoelige informatie over plannen
en investeringen te delen. Deze afhankelijkheid is de achilleshiel van CARD: als lidstaten
informatie niet delen, kan CARD geen volledig beeld geven van het Europese
defensielandschap. Uit de testfase van CARD blijkt dat de lidstaten nog niet alle
gegevens leveren die door het EDA worden gevraagd.35
Het nadeel van de vrijwilligheid van CARD wordt deels ondervangen door een ander
instrument dat gelijktijdig tot stand komt: Permanent gestructureerde samenwerking (Pesco).

Hoewel EU-lidstaten in het kader van CARD niet bereid zijn om bindende afspraken te
maken, zijn ze daartoe wel bereid binnen Pesco (zie hoofdstuk 4). Een van de politieke
afspraken waaraan Pesco-lidstaten zich hebben gecommitteerd, is om CARD zo goed
mogelijk te ondersteunen.36 Daarmee bestaat er voor de 25 lidstaten die deelnemen aan
Pesco een inspanningsverplichting ten aanzien van CARD. De formulering van de afspraak
(“zo goed mogelijk ondersteunen”) laat echter ruimte voor interpretatie door de lidstaten.
Ook voor Pesco-lidstaten is het aanleveren van gegevens en opvolgen van aanbevelingen
binnen CARD geen verplichting.
De inspanningsverplichting ten aanzien van CARD geldt natuurlijk ook voor Nederland.
Hoewel het één van de pleitbezorgers voor de invoering van CARD was, levert het nog
niet alle input die door het Europees Defensie Agentschap wordt gevraagd. De
verantwoordelijkheid voor het aanleveren van informatie aan het EDA is in Nederland
belegd bij defensieplanners. Daar is op dit moment nog onvoldoende capaciteit voor en
schiet de kennis van de CARD-systematiek tekort, waardoor Nederland niet alle gegevens
kan aanleveren.37 Daarin staat Nederland niet alleen: ook andere EU-lidstaten moeten nog
stappen zetten op dit gebied. Hierdoor is het op dit moment voor het EDA niet mogelijk
om een volledig beeld te geven van de Europese defensieplannen en -investeringen, en dus
ook niet van de mate waarin de lidstaten de gestelde prioriteiten in de praktijk brengen.
Naast meer transparantie wil het kabinet ook dat CARD ertoe leidt dat lidstaten meer
verantwoording aan elkaar afleggen over of ze zich aan de gemaakte afspraken hebben
gehouden.38 CARD staat jaarlijks op de agenda van de Raad Buitenlandse Zaken (RBZ) van
de Europese Unie, waardoor ministers van Defensie de mogelijkheid hebben om elkaar aan
te spreken op behaalde resultaten. Op dit moment functioneert CARD echter voornamelijk
als monitoringsinstrument.39 Het brengt het Europese capaciteitenlandschap in kaart,
maar leidt er vooralsnog niet toe dat lidstaten verantwoording afleggen aan elkaar.
De uitkomsten van de testfase van CARD (zie box 3.3) zijn gepresenteerd aan de Raad,
maar hebben nog niet geleid tot een politieke discussie.40 Ook door Nederland gebruikt
CARD als monitoringsinstrument.41 De doelstelling om lidstaten verantwoording aan
elkaar te laten afleggen staat niet langer centraal.42

	Het beleidskader voor langdurige en structurele defensiesamenwerking bundelt EU-initiatieven met betrekking tot defensieplanning en defensiesamenwerking, waaronder het CDP en de code of conduct on
pooling and sharing uit 2012.

o

| 23 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Doordat CARD hoofdzakelijk als monitoringsinstrument wordt gebruikt ontbreekt de
politieke besluitvorming die nodig is om meer transparantie, verantwoording en coherentie
te bewerkstelligen. Om bijvoorbeeld defensieplannen beter op elkaar aan te laten sluiten,
zullen lidstaten in hun nationale defensieplanning rekening moeten houden met wat op
EU-niveau is afgesproken. Tot nu toe stellen de lidstaten deze plannen echter grotendeels
vanuit nationaal perspectief op, zoals ook blijkt uit de testfase van CARD.43 Zonder druk
vanuit het politieke niveau zal coherentie niet dichterbij komen.
Ook ontbreekt een logische vertaling van de abstract geformuleerde prioriteiten van
het Capability Development Plan naar vervolgstappen die de lidstaten in Pesco- of
EDF-verband kunnen zetten. Welke capaciteitstekorten zijn er, welke lidstaat pakt wat op,
en met wie? Deze discussie wordt op dit moment onvoldoende gevoerd. Wel wordt, op
Duits initiatief, gewerkt aan voorstellen voor een ‘Strategisch Kompas’, dat als doel heeft
om het gat tussen de abstracte doelstellingen van de EU Global Strategy en concrete
initiatieven zoals CARD, Pesco en het Europees Defensiefonds te overbruggen. Hoewel de
precieze invulling van dit kompas nog onderwerp van discussie is, kan het bijdragen aan het
concretiseren van de Europese capaciteitenbehoefte. De tweejaarlijkse presentatie van de
resultaten van CARD aan de Raad kan een goed moment zijn om afspraken te maken over
de benodigde vervolgstappen en de daarbij behorende taakverdeling tussen lidstaten.

Lidstaten aan het roer
Het Nederlandse kabinet wil dat CARD een instrument in de handen van de lidstaten is,
met een ondersteunende rol voor het Europees Defensie Agentschap. Dit principe vindt
brede steun onder andere lidstaten.44 Vanaf het moment dat de ministers van Defensie
hun fiat geven aan de ontwikkeling van CARD in de Raadsconclusies van november 2016,
komt de verantwoordelijkheid voor de invulling van de review in handen van het EDA.
Het Agentschap ontwikkelt en voert de testfase van CARD uit. Deze fase dient om de
praktische en technische invulling van CARD te testen en verder te ontwikkelen.45
Lidstaten schuiven defensieplanners naar voren om de implementatie hiervan te
ondersteunen, waardoor politieke medewerkers niet langer intensief betrokken zijn
bij de ontwikkeling van CARD. Op dit moment is CARD daardoor meer een instrument
in handen van het EDA dat steun krijgt van de lidstaten, dan andersom.

| 24 |

Door het hoge technische gehalte van de CARD-systematiek is het geen vanzelfsprekendheid
dat de resultaten van CARD op de politieke radar komen te staan. Ook in Nederland is de
verantwoordelijkheid voor de invulling van CARD belegd bij defensieplanners. Hierdoor zijn
beleidsmedewerkers niet altijd op de hoogte van de laatste stand van zaken. De resultaten
van de testfase van CARD zijn bijvoorbeeld niet bij alle betrokken beleidsmedewerkers
bekend, en de oorspronkelijke doelstellingen van Nederland – en de rol die het heeft gespeeld
bij de totstandkoming van het initiatief – evenmin.46 Er lijkt dus een mismatch te zijn tussen
de politieke doelstelling van CARD en de technische benadering van het instrument tijdens de
opstartfase, zowel op nationaal als op EU-niveau.

Coherentie met NAVO-planningsprocessen
Een belangrijk uitgangspunt voor Nederland is dat CARD niet conflicteert met de
NAVO-planningscyclus (het NAVO Defensie Planningsproces, NDPP).47 Ook voor andere
lidstaten die tevens lid zijn van de NAVO is dit van wezenlijk belang.48 Er zijn zorgen dat de
systematiek van CARD sterk gaat afwijken van het NDPP en daardoor veel extra capaciteit
(mankracht en kennis) gaat kosten.49 Gedurende de ontwikkeling van CARD zet Nederlands
steeds sterker in op coherentie. Dit komt deels doordat de verantwoordelijkheid voor CARD
bij defensieplanners ligt. Defensieplanners zijn gewend om te werken met de systematiek
van het NDPP, waarin de NAVO-planningsdivisie in kaart brengt welke capaciteiten
nodig zijn en deze vervolgens onder lidstaten verdeelt. Door deze ervaring bekijken
defensieplanners CARD met een NDPP-bril en wordt het in toenemende mate gezien als de
EU-variant op het NDPP.50 Het is nog te vroeg om te beoordelen in hoeverre CARD en het
NAVO-plannngsproces complementair zijn.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Wel probeert het EDA waar mogelijk gebruik te maken van informatie die ook binnen het
NDPP wordt gebruikt en nodigt men NAVO-experts regelmatig uit om aan te schuiven bij
EDA-consultaties met lidstaten en vice versa.51 Hiermee wil men de extra bureaucratische
last die CARD met zich meebrengt tot een minimum te beperken.
Hoewel CARD wordt gezien als de EU-versie van het NDPP, zijn de uitgangspunten
die ten grondslag liggen aan de twee instrumenten verschillend. Waar het NDPP het
NAVO ambitieniveau vertaalt in kwantitatieve doelen die worden verdeeld onder de
lidstaten en dus een bindend karakter heeft, heeft CARD een consultatieve grondslag.
Het EDA organiseert consultaties met lidstaten om defensieplannen en mogelijkheden
voor internationale samenwerking in kaart te brengen. Ook hierbij komen verschillen
van inzicht naar voren over de rol van lidstaten binnen CARD.52 Het Europees Defensie
Agentschap wil met CARD een politieke dialoog starten met en tussen lidstaten over hoe
zij willen bijdragen aan de ambities van de EU-lidstaten op het gebied van veiligheid en
defensie.53 Zo wil het samenwerking tussen lidstaten stimuleren en onderlinge coherentie
bevorderen. In deze zienswijze is CARD een veel politieker instrument dan het NDPP en
vraagt het om een proactieve invulling door lidstaten. Hoe zien lidstaten hun bijdrage aan
het Europese ambitieniveau? Op welke capaciteitstekorten willen zij zich richten? En waar
liggen mogelijkheden voor samenwerking? Om deze politieke discussie te starten is het
van belang dat niet alleen defensieplanners, maar ook beleidsmedewerkers aan tafel zitten
bij CARD-consultaties. Doordat CARD vooralsnog echter als monitoringsinstrument wordt
gebruikt, komt een proactieve rol van lidstaten nog niet van de grond.

| 25 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

3.4 Conclusies
Totstandkoming CARD
• Het Nederlandse initiatief voor een jaarlijkse ministeriële bespreking van
defensieplannen en -investeringen heeft, mede door de politieke aandacht en extra
capaciteit tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap, in belangrijke mate bijgedragen
aan de ontwikkeling van CARD. CARD is daarmee een voorbeeld van positieve agendasetting door Nederland op het gebied van Europese capaciteitenontwikkeling.

Meer transparantie en verantwoording
• De invoering van CARD heeft op zichzelf niet geleid tot minder vrijblijvende
defensiesamenwerking. De evaluatie vindt plaats op vrijwillige basis, waardoor
het succes van CARD afhankelijk blijft van de bereidheid van lidstaten om soms
gevoelige informatie over defensieplanning en -investeringen te delen en
geïdentificeerde samenwerkingsmogelijkheden aan te grijpen.
• Deze vrijblijvendheid wordt deels gecompenseerd door de bindende afspraken die
in Pesco-verband zijn gemaakt. Pesco-lidstaten hebben een inspanningsverplichting
ten aanzien van CARD, maar ook voor hen is het aanleveren van gegevens en het
aangrijpen van geïdentificeerde samenwerkingsmogelijkheden niet verplicht.
• Op dit moment leveren EU-lidstaten, waaronder Nederland, niet alle gegevens die
nodig zijn voor CARD. Hierdoor is het voor het EDA nog niet mogelijk om een volledig
beeld te geven van de Europese defensieplannen en -investeringen, en dus ook niet
in welke mate lidstaten uitvoering geven aan de gestelde prioriteiten.

Lidstaten aan het roer
• Hoewel het Nederlandse kabinet heeft gepleit voor een discussie tussen lidstaten
over de resultaten van CARD, staat deze doelstelling niet langer centraal. Nederland
en andere lidstaten gebruiken CARD vooralsnog als monitoringsinstrument.
• Door het hoge technische gehalte van de CARD-systematiek staat CARD nog
onvoldoende op de politieke radar. Zonder politieke betrokkenheid ontbreekt de
druk van bovenaf die nodig is om meer transparantie, verantwoording en coherentie
te bewerkstelligen, en zal de relevantie van CARD afnemen.
• Zonder politieke besluitvorming over de uitkomsten van CARD ontbreekt een logische
vertaling van de abstract geformuleerde prioriteiten van het Capability Development
Plan naar vervolgstappen die in Pesco- of EDF-verband kunnen worden gezet.

| 26 |

Coherentie met NAVO-planningsprocessen
• CARD wordt nu veelal gezien als een instrument in handen van defensieplanners en een
EU-variant op het NAVO-planningsproces. Hoewel het belangrijk is om de coherentie
met het NAVO-planningsproces te bewaken, liggen aan beide processen verschillende
doelstellingen ten grondslag.

3.5 Aanbevelingen
Voor het ministerie van Defensie
• Hou de Nederlandse voortrekkersrol vast bij de uitvoering van CARD. Maak extra
personele capaciteit vrij om de kennis van de CARD-systematiek te vergroten en
de gevraagde gegevens aan het EDA te leveren.

Voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie
• 	Verzeker aandacht voor CARD op politiek niveau. Zorg dat niet alleen
defensieplanners, maar ook beleidsmedewerkers van beide ministeries
aanwezig zijn bij CARD-consultaties om politieke betrokkenheid te verzekeren.
• 	Zet in EU-verband in op politieke besluitvorming over de resultaten van CARD
en de stappen die nodig zijn meer transparantie, verantwoording en coherentie
te bereiken.
• 	Zet in EU-verband in op politieke besluitvorming over de vertaling van het CDP
naar vervolgstappen die lidstaten in Pesco- of EDF-verband kunnen zetten, en
de daarbij behorende taakverdeling. Onderzoek of de tweejaarlijkse bespreking
van CARD in de Raad hiervoor een geschikt forum is.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

4 Permanent gestructureerde
samenwerking (Pesco)

25

EU-lidstaten nemen
deel aan Pesco

20

47

bindende
afspraken

opgestarte
projecten

EDA
EDEO
Raadsniveau:

De Raad van de Europese Unie in Pesco-samenstelling bepaalt de strategische en politieke richtlijnen
voor Pesco, bespreekt de voortgang ten aanzien van de bindende afspraken en projecten en besluit
over nieuwe afspraken en projecten. De Pesco-Raad besluit ook over toetreding van nieuwe lidstaten.
Alle EU-lidstaten nemen deel aan de Raadsvergadering, maar alleen Pesco-lidstaten hebben stemrecht.

Pesco-secretariaat:

Projectniveau:

Pesco-projecten worden beheerd door de lidstaten die deelnemen aan het project, onder supervisie
van de Pesco-Raad. Om coherentie en consistentie tussen de projecten te bewaken, zijn door de Raad
algemene richtlijnen voor projectimplementatie opgesteld.
Figuur 4.1: PESCO

| 28 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Het EDA en de EDEO – inclusief
de EU militaire staf – vervullen
secretariaatsfuncties ter ondersteuning van de lidstaten. Het
Pesco-secretariaat stelt onder
andere de jaarlijkse rapporten
op en geeft advies over nieuwe
projectvoorstellen.

Tijdlijn: PESCO

Verdrag van Lissabon
De mogelijkheid voor permanent gestructureerde samenwerking wordt opgenomen in het Verdrag van Lissabon

2009

| 29 |

Tweede ronde projecten

Implementatieplan veiligheid en defensie

Start Pesco

Lidstaten spreken af de mogelijkheden voor
Pesco te onderzoeken

Pesco gaat van start met 25
deelnemende lidstaten

17 nieuwe Pesco-projecten
worden opgestart

November 2016

December 2017

November 2018

2010

Juni 2017

Maart 2018

November 2019

Eerste poging mislukt

Europese Raad

Start Pesco-projecten

Derde ronde projecten

Een eerste poging om Pesco te starten tijdens
het Belgisch EU-voorzitterschap mislukt

Lidstaten spreken dat er een “ambitieus
en inclusief” Pesco moet komen

De eerste 17 Pesco-projecten
gaan van start

13 nieuwe Pesco-projecten
worden opgestart (47 in totaal)

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Box 4.1:
Permanent gestructureerde samenwerking (Pesco)
Permanent gestructureerde samenwerking (Pesco) is een samenwerkingsverband
tussen 25 EU-lidstaten.p Het doel van Pesco is een betere coördinatie van het Europese
veiligheids- en defensiebeleid door politieke afspraken te maken en samen te werken
in projecten. Het verschil tussen Pesco en andere samenwerkingsverbanden is dat de
afspraken die in Pesco-verband zijn gemaakt (zie hieronder) juridisch bindend zijn.

Pesco sinds het verdrag van Lissabon
Pesco komt voort uit het Verdrag van Lissabon.54 In het verdrag staat dat lidstaten die
dat willen permanent gestructureerde samenwerking kunnen starten. Daarvoor moeten
ze “meer bindende afspraken” maken “met het oog op de meest veeleisende missies”.55
In deze afspraken staat welke stappen lidstaten willen zetten op het gebied van
defensie-investeringen, militaire capaciteitenontwikkeling en deelname aan
missies en operaties.
De publicatie van de EU Global Strategy in juni 2016 vormt het startpunt voor de
ontwikkeling van Pesco. In de Raadsconclusies van november dat jaar komen lidstaten
overeen “de mogelijkheden voor een inclusief Pesco” te gaan onderzoeken.56 Dat leidt
tot de lancering van Pesco in december 2017.

Bindende afspraken
Pesco-lidstaten hebben twintig juridisch bindende afspraken gemaakt. Deze afspraken
betreffen onder andere de verhoging van investeringen in defensie, samen ontwikkelen
en gebruiken van militaire capaciteiten en verbeteren van de inzetbaarheid van
strijdkrachten.57 Pesco-lidstaten rapporteren jaarlijks aan de Raad over de gemaakte
voortgang ten aanzien van de bindende afspraken. Het Pesco-secretariaat (zie volgende
pagina) schrijft op basis hiervan een rapport.

Projecten
Naast bindende afspraken bestaat Pesco uit projecten waarin groepjes lidstaten
samenwerken op het gebied van capaciteitenontwikkeling en het versterken van de
operationele gereedheid. Deze projecten richten zich onder andere op de ontwikkeling
van militaire capaciteiten – bijvoorbeeld drones en helikopters –, gemeenschappelijke
trainingen en de versterking van de aansturing en ondersteuning van missies en
operaties.58 Sinds de start van Pesco zijn 47 projecten opgestart. Nederland neemt
deel aan elf projecten en leidt een project ter verbetering van grensoverschrijdend
militair transport (zie box 4.2 en Annex II).q

	Alleen Denemarken, Malta en het Verenigd Koninkrijk – destijds nog EU-lid – besluiten niet deel te nemen.
De elf projecten waaraan Nederland deelneemt zijn: competentiecentrum voor opleidingsmissies, geïntegreerde onbemande grondsystemen, maritieme (semi-)autonome systemen voor mijnenbestrijding, Europees beveiligde software gedefinieerde radio (ESSOR), snelle reactieteams bij cyberincidenten, cyber en informatiedomein coördinatie centrum, Europees Medisch Commando, netwerk van logistieke centra in
Europa en ondersteuning van operaties, militaire mobiliteit, delen van militaire bases (co-basing) en Tijdige waarschuwing en interceptie met theater surveillance vanuit de ruimte (TWISTER).

p

q	

| 30 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

4.1 Totstandkoming Pesco
Frans-Duitse voortrekkersrol
De mogelijkheid die in het Verdrag van Lissabon is opgenomen om met een groep EUlidstaten gestructureerd samen te werken op defensiegebied blijft lang onbenut. Een
eerdere poging om Pesco te lanceren, tijdens het Belgische EU-Voorzitterschap in 2010,
is voortijdig gestrand.59 Maar in de aanloop naar de publicatie van de EU Global Strategy
zetten Frankrijk en Duitsland Pesco opnieuw op de kaart. Regeringsleiders Merkel en Macron
slaan daarbij de handen ineen. Pesco is voor hen een van de instrumenten om Europa meer
verantwoordelijkheid te laten nemen voor zijn eigen veiligheid. Op Frans-Duits initiatief
wordt het lanceren van Pesco daarom als optie opgenomen in de EU Global Strategy.60 Met
het wegvallen van de Britten – traditioneel terughoudend bij dit dossier – en hun vetorecht na
het Britse referendum komt niet lang daarna de ontwikkeling van Pesco echt op gang.
Frankrijk en Duitsland houden de touwtjes in de beginfase stevig in handen. Plannen
worden tussen Parijs en Berlijn afgestemd, waarna beide landen steun zoeken bij Italië
en Spanje (de ‘grote vier’).61 In een later stadium wordt ook een groep kleinere lidstaten
(Nederland, België, Tsjechië en Finland, de ‘kleine vier’) bij de plannen betrokken.62 Het
voornaamste debat in de beginperiode van Pesco is hoe exclusief de samenwerking moet
zijn. Moet de groep lidstaten die aan Pesco deelneemt een kleine groep koplopers zijn,
zodat snel voortgang kan worden geboekt? Of dient Pesco zo inclusief mogelijk te worden?
Deze vraag verdeelt Frankrijk en Duitsland. Frankrijk, gefrustreerd door trage Europese
besluitvorming over en gebrekkige deelname aan missies en operaties, pleit voor een
kleine, exclusieve groep lidstaten.63 Duitsland wil echter pertinent geen harde scheidslijnen
op defensievlak. Vlak na het Brexit-referendum en met de aanstaande presidentswissel
in het Witte Huis is Pesco voor Duitsland een symbool van Europese eenheid.64 In het
compromis dat wordt bereikt proberen Duitsland en Frankrijk een balans te vinden tussen
ambitie en inclusiviteit: Pesco staat open voor alle EU-lidstaten, en lidstaten die bereid
zijn om nauwer samen te werken op het gebied van defensie krijgen de mogelijkheid om
binnen projecten de onderlinge samenwerking te verdiepen. Uiteindelijk besluiten bijna alle
lidstaten om deel te nemen aan Pesco – alleen het VK, Denemarken en Malta niet.

| 31 |

In Nederland leven aanvankelijk twijfels over de noodzaak van Pesco. Omdat Nederland
deelneemt aan veel bi- en multilaterale samenwerkingsverbanden ziet het de toegevoegde
waarde voor zichzelf als beperkt.65 Wel erkent het kabinet het nut van Pesco bij het
versterken van de samenwerking tussen andere EU-lidstaten en staat het open voor het
onderzoeken van de mogelijkheden.66 In de discussie over hoe exclusief Pesco moet zijn
houdt het zich afzijdig.67 Deze discussie wordt in hoge mate door Frankrijk en Duitsland
bepaald. De ‘kleine vier’, waartoe Nederland behoort, worden eerder dan andere lidstaten
geconsulteerd door Frankrijk en Duitsland, maar krijgen desondanks weinig tijd en ruimte
om input te leveren.68 Nederland neemt daarom geen stelling in het debat.69 Het kabinet
kan zich uiteindelijk prima vinden in het Frans-Duitse compromis, omdat daarmee
geen lidstaten worden uitgesloten en het meerwaarde biedt voor lidstaten die hun
samenwerking willen verdiepen.
Ondanks de aanvankelijke aarzeling, is vanaf het begin duidelijk dat Nederland zal
deelnemen aan Pesco. Het instrument biedt een mogelijkheid om de gewenste versterking
van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid vorm te geven. Het kabinet
acht het van belang om aan tafel te zitten, zodat het de besluitvorming binnen Pesco
kan beïnvloeden.70 Ook rekent Nederland zich, als founding father van de EU en lid van de
Economische en Monetaire Unie en Schengenzone, tot de traditionele kern van Europa en
wil het daarom niet aan de zijlijn staan bij Pesco.71 Bovendien doen de belangrijkste
samenwerkingspartners van Nederland op het gebied van defensie, Duitsland en België,
zeker mee aan Pesco.72 Niet meedoen is daarom nooit een serieuze optie, zeker als blijkt
dat bijna alle EU-lidstaten zich aansluiten.73

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

4.2 Nederlandse doelstellingen ten aanzien van Pesco
De volgende punten vormen de basis van de Nederlandse inzet:74

Focus op projecten
• Pesco bestaat uit twee onderdelen: bindende afspraken en projecten (zie box 4.1).
Het kabinet legt meer nadruk op de projecten dan op de bindende afspraken. Het wil
dat Pesco geen papieren tijger wordt, maar daadwerkelijk bijdraagt aan een sterker
GVDB. Ook ziet Nederland Pesco als een platform om bilaterale defensiesamenwerking
te versterken en verder uit te bouwen.
• Het kabinet benadrukt daarom het belang van het starten van projecten (hoewel
dat volgens het Verdrag niet nodig is om Pesco te lanceren), om Pesco van inhoud
te voorzien. De projecten moeten zich richten op de ontwikkeling van militaire
capaciteiten die zowel in EU- als in NAVO-verband als prioriteit zijn geïdentificeerd.

Lichte en flexibele besluitvorming
• Voor het kabinet is het belangrijk dat Pesco een vehikel voor samenwerking wordt en
geen extra bureaucratische barrières opwerpt. Daarom pleit Nederland voor lichte en
flexibele besluitvorming. Lidstaten die samenwerken in projecten moeten zoveel mogelijk
besluiten zelf kunnen nemen, zonder tussenkomst van andere Pesco-lidstaten.

Samenwerking met derde landenr
• Voor het kabinet is het van belang dat de verdiepte samenwerking in EU-verband
de veiligheidssamenwerking in NAVO-verband niet ondermijnt, maar juist versterkt.
Prioriteiten voor capaciteiten die in NAVO-kader zijn vastgesteld moeten daarom
ook richting geven aan de samenwerking binnen Pesco. Bovendien moeten militaire
capaciteiten die in Pesco-verband worden ontwikkeld, ook kunnen worden ingezet in
NAVO-verband.
• Daarnaast is het voor Nederland van belang dat binnen de EU een duidelijk politiek
‘narratief’ wordt ontwikkeld om uit te leggen wat Pesco is. Voor het kabinet is het
belangrijk om te communiceren dat Pesco geen opmaat is naar een Europees leger
of Europese Defensie Unie.
• Samenwerking binnen Pesco moet openstaan voor deelname door niet-EU
partnerlanden waar Nederland en de EU op veiligheids- en defensiegebied veel mee
samenwerken, zoals Noorwegen, de VS en het VK na uittreding. Nederland pleit voor
relatief losse voorwaarden voor deelname van derde landen aan Pesco-projecten.

	Met derde landen worden niet-EU lidstaten bedoeld.

r

| 32 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

4.3 Uitkomsten Pesco
Focus op projecten
Mede door de Nederlandse inspanningen voor het boeken van snelle resultaten worden na de
start van Pesco in hoog tempo Pesco-projecten gelanceerd. Nederland vindt hiervoor steun bij
Duitsland, dat Pesco ziet als aanjager van Europese capaciteitenontwikkeling.75 Voor Duitsland
is het cruciaal dat Pesco geen lege huls wordt. Daarom pleit Nederland samen met Duitsland
ervoor om bij de lancering van Pesco meteen van start te gaan met projecten. Gesteund door
de andere lidstaten wordt aan de notificatie van Pesco een lijst met projectvoorstellen

Box 4.2:
Militaire mobiliteit: waardering voor Nederlandse
voortrekkersrol
Nederland leidt het Pesco-project ‘militaire mobiliteit’. Dit project richt zich op het
versimpelen en standaardiseren van procedures voor grensoverschrijdend militair
transport. Nu duurt het door fysieke, juridische en bureaucratische barrières vaak lang
om militair materieel door Europa te verplaatsen, bijvoorbeeld doordat de infrastructuur
niet geschikt is voor zware militaire voertuigen. Hierdoor zijn strijdkrachten minder
snel inzetbaar. Het verbeteren van grensoverschrijdende militaire mobiliteit is al langer
een prioriteit voor het Nederlandse kabinet. Door het in Pesco onder te brengen staat
het onderwerp hoger op de politieke agenda. Deelnemende lidstaten hebben zich
gecommitteerd aan het versimpelen en standaardiseren van procedures.s Daarnaast biedt
het Pesco-project een platform om geleerde lessen te delen en de voortgang te bespreken.
Het Pesco-project is onderdeel van een meersporenbeleid. Ook op EU-niveau en in het
kader van EU-NAVO-samenwerking wordt gewerkt aan de versterking van militaire
mobiliteit. Binnen het Europees Defensie Agentschap is een werkgroep opgericht om
EU-lidstaten te ondersteunen. Daarnaast hebben de Europese Commissie en Hoge
Vertegenwoordiger Federica Mogherini in maart 2018 een actieplan gepubliceerd waarin
vervolgstappen voor EU-instellingen en lidstaten zijn uitgewerkt, zoals het in kaart brengen

toegevoegd.76 In maart 2018 gaan de eerste zeventien projecten van start. Nederland
neemt hierin ook zelf het initiatief, met een projectvoorstel voor het verbeteren van
grensoverschrijdend militair transport in Europa (zie box 4.2). In datzelfde jaar worden nog
eens zeventien projecten toegevoegd en 2019 komen daar dertien nieuwe projecten bij.
In totaal zijn daarmee 47 Pesco-projecten opgestart sinds de start van Pesco twee jaar
geleden, waarvan Nederland op dit moment aan elf projecten deelneemt (zie Annex II).
van militaire behoeften.77 De versterking van militaire mobiliteit is ook aangemerkt als
prioriteit voor EU-NAVO-samenwerking. NAVO-landen hebben zich hieraan verbonden
tijdens de NAVO-top in Brussel van juli 2018 (de ‘military mobility pledge’).78 De verbetering
van militair transport vormt ook een belangrijk onderdeel van het NAVO Readiness
Initiativet en het Enablement Plan for SACEUR’s Area of Responsibility.u
Nederland speelt een voortrekkersrol bij dit dossier. Begin 2017 zette minister van
Defensie Hennis-Plasschaert het onderwerp succesvol op de Europese agenda door te
pleiten voor een “militair Schengengebied”.79 Vervolgens neemt Nederland het initiatief
voor het Pesco-project, de EDA-werkgroep en de military mobility pledges tijdens de
Europese Raad en NAVO-top.80 Nederland oogst met deze voortrekkersrol veel lof van
Europese en trans-Atlantische partners.81 Het initiatief wordt gezien als een belangrijk
voorbeeld voor EU-NAVO-samenwerking, dat laat zien dat beide organisaties elkaar
aanvullen. Het Pesco-project wordt genoemd als één van de projecten waarop de
meeste vooruitgang is geboekt.82
De Nederlandse voortrekkersrol wekt ook verwachtingen van internationale partners.
Het is daarom van belang dat Nederland, nu de afspraken op papier staan, voorop blijft
lopen in het oplossen van procedurele en infrastructurele knelpunten. Door het hoge
technische gehalte hiervan bestaat echter het risico dat de politieke aandacht verdwijnt,
waardoor de implementatie kan stilvallen.

	Zie bindende afspraak 12: “With regard to availability and deployability of the forces, the participating Member States are committed to […] simplifying and standardising cross border military transport in
Europe for enabling rapid deployment of military materiel and personnel,” beschikbaar via: https://pesco.europa.eu/binding-commitments/.
t
	Het NATO Readiness Initiative heeft als doel de inzetbaarheid en mobiliteit van NAVO-strijdkrachten te verhogen. Concreet hebben NAVO-lidstaten zich gecommitteerd aan het binnen dertig dagen kunnen
inzetten van dertig gemechaniseerde bataljons, dertig squadrons gevechtsvliegtuigen en dertig oorlogsschepen vanaf 2020.
u
	Het Enablement Plan heeft als doel de inzetbaarheid en het voortzettingsvermogen van NAVO-strijdkrachten te versterken door het herzien van regelgeving en procedures, het verbeteren van aansturing en het
verhogen van transportcapaciteit.
s

Selectie van projecten

Eerste resultaten

De keerzijde van de snelle start van Pesco is dat de snelheid in de beginfase ten koste gaat
van zorgvuldigheid. Om Pesco te kunnen voorzien van inhoud moeten projectvoorstellen
onder hoge tijdsdruk worden ontwikkeld. Zeker in de eerste ronde verloopt het selectieproces
daardoor rommelig. Lidstaten brengen projecten in waar ze al mee zijn gestart, of die ze nog
op de plank hebben liggen.83 Nederland was bijvoorbeeld al van plan om een initiatief voor
het verbeteren van militair transport te ontplooien. Door het project onder de
Pesco-paraplu te brengen kan het meer politieke aandacht voor het initiatief verwerven.
Pesco geeft daarmee een impuls aan bestaande initiatieven. Het heeft echter nog niet
geleid tot de ontwikkelingen van veel nieuwe samenwerkingsinitiatieven die er zonder
Pesco niet zouden zijn geweest, zoals bijvoorbeeld de ontwikkeling van strategic enablers.v

Het kabinet wil dat Pesco snel leidt tot resultaten. Hoewel 47 projecten zijn gelanceerd en
de eerste stappen zijn gezet, is het te vroeg om van echte resultaten te spreken. Met name
bij projecten die zich richten op het ontwikkelen van militaire capaciteiten zal het nog enkele
jaren duren voordat de uitkomsten hiervan kunnen worden beoordeeld. Er ontstaat echter
al wel een beeld van de voortgang van de eerste projecten, een belangrijke indicator voor
hun uiteindelijke succes. De meeste voortgang is geboekt binnen projecten die al bestonden
voordat Pesco werd gelanceerd, zoals het Eurodrone-project.88 Ook het door Nederland
geleide project voor het verbeteren van militaire mobiliteit wordt door andere landen en de
Europese Dienst voor Extern Optreden genoemd als een van de projecten waarbinnen de
meeste stappen zijn gezet (zie ook box 4.2). Veel andere Pesco-projecten staan echter nog in
de kinderschoenen. Sommige projecten hebben zelfs nog geen startbijeenkomst gehad.89
De snelheid waarmee nieuwe projecten worden ontplooid staat daarom niet in verhouding
tot de snelheid waarmee bestaande projecten worden uitgewerkt.

Ook sluiten niet alle projecten aan bij EU en NAVO prioriteiten voor capaciteitenontwikkeling,
omdat ze daar in de beginfase van Pesco niet op worden getoetst. De timing is hiervoor
ook niet ideaal: de herziening van het EU Capability Development Plan (CDP) is nog niet
afgerond als de projecten voor de eerste ronde worden geselecteerd. De grote Europese
capaciteitstekorten zijn echter al lange tijd bekend. Bij de selectie van de tweede en derde
ronde worden stapsgewijs verbeteringen doorgevoerd in het selectieproces, waarbij de
lidstaten steun krijgen van het Europees Defensie Agentschap en de EU Militaire Staf.
Als gevolg van de hoge tijdsdruk in de aanloop naar de lancering van Pesco komt ook de
selectie van projecten binnen Nederland onder druk te staan.84 Interdepartementale
afstemming komt hierbij onvoldoende uit de verf. De selectie van projecten waaraan
Nederland wil deelnemen wordt in de eerste ronde gemaakt door een kleine kring
beleidsmedewerkers en planners van het ministerie van Defensie. Anders dan bij het Europees
Defensiefonds is voor de Nederlandse inzet ten aanzien van Pesco geen interdepartementaal
overleg ingericht. Voor het ministerie van Buitenlandse Zaken is de selectie van projecten
een posterioriteit, vanwege de beperkte capaciteit van het ministerie bij het GVDB-dossier.85
Ook het ministerie van Economische Zaken en Klimaat is niet betrokken bij de selectie.86
Verschillende respondenten geven aan dat de interdepartementale afstemming beter kan
worden vormgegeven en dat meer aandacht kan worden gegeven aan de coherentie van de
Nederlandse inzet ten aanzien van de verschillende initiatieven (CARD, Pesco en EDF) bij
de selectie van projecten.87
v

Ook blijft het de vraag in hoeverre de Pesco-projecten gaan bijdragen aan een “coherent full
spectrum force package”, de doelstelling die is geformuleerd in het oprichtingsbesluit van
Pesco.90 De projecten zijn immers geen doel op zich, maar een middel om tot meer coherent
Europees veiligheids- en defensiebeleid te komen, ondersteund door een volledig spectrum
aan capaciteiten. In hun drang om snel nieuwe projecten te lanceren dreigen lidstaten dit
uiteindelijke doel soms uit het oog te verliezen. De eerste Pesco-projecten waarin capaciteiten
worden ontwikkeld richten zich slechts gedeeltelijk op het oplossen van de door de EU en
NAVO geïdentificeerde capaciteitstekorten. Het door Duitsland geleide Eurodrone-project
is tot nu toe het enige grote capaciteitenontwikkelingsproject binnen Pesco. Andere grote
projecten die mogelijk in Pesco-verband zouden kunnen worden ontwikkeld, zoals de
Frans-Duitse initiatieven voor een nieuwe tank en een nieuw gevechtsvliegtuig, worden
nog buiten Pesco gehouden. Landen lijken de kat uit de boom te kijken en de eerste resultaten
af te wachten. Wegen de voordelen van Pesco (schaalvoordelen, extra financieringsmogelijkheden) op tegen de nadelen (minder zeggenschap, meer rapportageverplichtingen)?
De uitkomst van die afweging is de echte test voor het succes van Pesco en de mate
waarin Pesco zal leiden tot een versterking van het Gemeenschappelijk Veiligheidsen Defensiebeleid.

Strategic enablers zijn capaciteiten die nodig zijn voor de ondersteuning van militaire operaties, zoals tankvliegtuigen en inlichtingencapaciteiten.

| 34 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Pesco-lidstaten hebben afgesproken om het komende jaar geen nieuwe projecten te starten.
Om projecten beter te laten aansluiten bij de door de EU en NAVO geïdentificeerde tekorten
is het echter van belang om naast toekomstige projecten ook bestaande projecten kritisch
tegen het licht te houden. Bij de strategische herziening van Pesco die eind 2020 zal worden
afgerond bekijken lidstaten daarom of bestaande projecten kunnen worden samengevoegd.
Deze herziening is belangrijk om politieke steun voor Pesco te behouden. Als Pesco een
verzameling van nuttige, maar niet-essentiële projecten blijft, bestaat immers het risico
dat de politieke aandacht verdwijnt en de ontwikkeling van Pesco stokt.

Politieke afspraken
Behalve uit projecten bestaat Pesco uit twintig politieke afspraken (‘commitments’) over
defensie-uitgaven, deelname aan EU-missies en -operaties en prioriteiten voor militaire
capaciteitenontwikkeling.91 Het unieke aan deze commitments is dat ze een juridisch bindend
kader bieden voor defensiesamenwerking. Samenwerking is hierdoor niet langer vrijblijvend.
Lidstaten moeten jaarlijks rapporteren over hun bijdrage aan de commitments en het niet
nakomen van de gemaakte afspraken kan er uiteindelijk toe leiden dat een lidstaat uit Pesco
wordt gezet. Waar Nederland het ontwikkelen van projecten binnen Pesco voorrang geeft,
zijn voor andere lidstaten de bindende afspraken de kern van Pesco. Voor Frankrijk zijn de
commitments bijvoorbeeld een manier om de geringe bereidheid van EU-lidstaten om deel te
nemen aan EU-missies en -operaties, al jaren een doorn in het oog van de Franse regering, te
versterken. Frankrijk neemt dan ook, samen met Duitsland, Italië en Spanje, het initiatief voor
het formuleren van de afspraken.92
Deze ‘grote vier’ zijn zeer voortvarend en pleiten voor ambitieuze afspraken, voorzien
van kwantitatieve targets, waaronder een commitment voor het jaarlijks verhogen van
defensiebudgetten met een vast percentage.93 Het Nederlandse kabinet is – net als veel
andere lidstaten – minder ambitieus omdat het zich niet wil binden aan nieuwe kwantitatieve
doelstellingen. Het probeert daarom samen met andere lidstaten de ambitie van de vier
in te dammen.94 Vanwege de wens voor een inclusief Pesco is met name Duitsland bereid
om kleinere lidstaten tegemoet te komen. De uiteindelijke twintig afspraken reflecteren
dit compromis. Ze zijn zo geformuleerd dat ze ruimte laten voor interpretatie en zijn niet
voorzien van kwantitatieve targets, waardoor ook lidstaten met een traditie van neutraliteit

| 35 |

– zoals Ierland en Zweden – zich aan de afspraken kunnen committeren. Zo spreken
Pesco-lidstaten af om defensiebudgetten ‘regelmatig’ te verhogen, en dus niet met een vast
percentage. Nog steeds blijft de vraag of alle lidstaten aan de gemaakte afspraken kunnen (en
willen) voldoen, of dat zij vooral deelnemen aan Pesco omdat ze niet buiten
de boot willen vallen.
De discussie over de commitments is nog niet afgerond. Op initiatief van Frankrijk begint
al snel na de start van Pesco een discussie over het nader specificeren van de gemaakte
afspraken. Pesco is voor Frankrijk niet slechts een aanjager van capaciteitenontwikkeling,
maar een zeer politiek project dat uiteindelijk moet leiden tot meer Europese strategische
autonomie. Teleurgesteld in de focus op capaciteiten binnen Pesco probeert Frankrijk
door middel van deze discussie de aandacht voor de operationele dimensie van Pesco
te versterken. Hoe kan de EU bijvoorbeeld invulling geven aan de afspraak om meer bij
te dragen aan EU-missies en -operaties? Moet daar een quotum of verdeelsleutel voor
worden ingesteld? Voor veel lidstaten, waaronder Nederland, komt de discussie over het
specificeren van de commitments te vroeg.95 Veel kleinere lidstaten hebben al moeite om aan
de huidige, niet geconcretiseerde, afspraken te voldoen. Tot veel verdere specificering van de
commitments heeft de discussie dan ook niet geleid. Ook bij de strategische herziening die in
2020 moet worden afgerond, is weinig animo om de bindende afspraken te herzien. Wel grijpt
Frankrijk de herziening aan om de gemaakte afspraken, met name op operationeel
vlak, weer op de agenda te zetten.
In Nederland is tot nu toe weinig aandacht voor de commitments. In de Tweede Kamer en
de media doen de afspraken weinig stof opwaaien en is er weinig discussie over de gevolgen
van de gemaakte afspraken voor het Nederlandse veiligheidsbeleid. Met de strategische
herziening zal de druk op Nederland en andere lidstaten om de gemaakte afspraken na
te komen toenemen. Het is de vraag of Nederland aan alle verplichtingen kan voldoen,
bijvoorbeeld de afspraak om de bijdrage aan EU-missies en -operaties te verhogen.
Dat geldt ook voor veel andere lidstaten. Hoewel de kans dat een lidstaat uit Pesco zal
worden gezet als hij zich niet houdt aan de gemaakte afspraken klein is, zijn de politieke
kosten daarvan hoog. Als lidstaten de gemaakte afspraken structureel niet nakomen kan
Pesco zijn geloofwaardigheid verliezen.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Lichte en flexibele besluitvorming
Bij het vormgeven van de besluitvorming binnen Pesco vertolkt Nederland een
voortrekkersrol. In het oprichtingsbesluit van Pesco zijn hierover nog geen afspraken
gemaakt. Wel is duidelijk dat besluitvorming zal plaatsvinden op twee niveaus: een
overkoepelende bestuurslaag, waaraan alle Pesco-lidstaten deelnemen, en een
bestuurslaag op projectniveau, waarin alleen de deelnemende lidstaten vertegenwoordigd
zijn.96 Nederland neemt vroeg in de discussie het initiatief door samen met België en
Luxemburg een non-paper te schrijven waarin de drie landen voorstellen doen voor het
besluitvormingsproces. Het mantra daarbij is dat Pesco zo min mogelijk extra bureaucratische
barrières moet opwerpen.97 De overkoepelende bestuurslaag, waarin besluiten op basis van
unanimiteit worden genomen, mag voor de Benelux-landen niet verlammend werken voor
de uitvoering van projecten.98 De Benelux-landen pleiten er daarom voor dat deelnemende
lidstaten zoveel mogelijk besluiten moeten kunnen nemen op projectniveau. Op het
overkoepelende niveau moeten alleen afspraken worden gemaakt over de voorwaarden
waaraan het opstarten, afronden en rapporteren over projecten moeten voldoen, en welke
rollen lidstaten kunnen hebben binnen een project.99
Op het moment dat de Benelux-landen het non-paper publiceren hebben andere lidstaten
nog geen positie ingenomen over besluitvorming binnen Pesco. Door vroeg met voorstellen
te komen kan Nederland, met steun van België en Luxemburg, veel invloed uitoefenen.
De ideeën uit het non-paper kunnen rekenen op brede steun van de andere lidstaten en
worden grotendeels overgenomen in de uiteindelijke besluitvormingsstructuur.100 Of de
gekozen structuur daadwerkelijk functioneert, moet nog blijken. Doordat veel Pescoprojecten zich nog in de opstartfase bevinden is het nog te vroeg om daarover te oordelen.

Samenwerking met derde landen
Het vraagstuk dat momenteel de Europese discussie over Pesco beheerst is of
niet-EU-lidstaten (‘derde landen’) deel kunnen nemen aan Pesco-projecten, en
onder welke voorwaarden. Nederland hecht als pleitbezorger van trans-Atlantische
veiligheidssamenwerking veel waarde aan samenwerking met landen als de VS, Noorwegen
en het VK. Nederland schrijft daarom een non-paper met België en Luxemburg en voert
samen met Zweden een coalitie aan om te pleiten voor soepele toegang van derde landen tot
Pesco-projecten.101 In deze coalitie zitten veel lidstaten met een trans-Atlantische oriëntatie
(zoals Polen en de Baltische staten) en landen waarvan de defensie-industrie sterke banden

| 36 |

heeft met landen buiten de EU (zoals Zweden en Oostenrijk). De coalitie staat lijnrecht
tegenover Frankrijk, dat zich gesteund weet door Griekenland, Cyprus, Spanje en Italië.
Frankrijk wil dat Pesco leidt tot meer Europese autonomie – op zowel politiek-strategisch,
operationeel als industrieel vlak – en vindt daarom dat derde landen alleen bij wijze van
uitzondering en onder strikte voorwaarden moeten kunnen deelnemen. Ook industriële
belangen spelen een rol. Griekenland en Cyprus steunen Frankrijk omdat zij deelname van
Turkije aan Pesco willen voorkomen. Andere lidstaten achten deelname van Turkije eveneens
niet wenselijk, waaronder ook lidstaten die voorstander zijn van een soepele regeling voor
andere derde landen. Het complexe aan deze discussie is echter dat de EU zoekt naar een
regeling die geldt voor álle derde landen.
De discussie over derde-landen-deelname wordt door de VS met argusogen gevolgd.
In een brief aan Hoge Vertegenwoordiger Federica Mogherini beschuldigt de Amerikaanse
regering de EU van het ondermijnen van trans-Atlantische samenwerking en hint ze
op vergeldingsmaatregelen als de VS geen toegang krijgt tot Pesco en het Europees
Defensiefonds.102 Ook op bilateraal niveau oefent Washington grote druk uit op EU-lidstaten
om toegang te krijgen tot het EDF en Pesco.103 Hieraan liggen niet alleen veiligheidspolitieke,
maar ook industriële overwegingen ten grondslag.
Het vraagstuk van de deelname van derde landen is vastgelopen in een slepende discussie
waarin beide kanten zich hebben ingegraven. De discussie spitst zich nu, na meer dan twee
jaar onderhandelen, toe op de mogelijkheid om deelname van derde landen tussentijds
stop te zetten (een ‘noodrem-procedure’) en op deelname van niet-EU-entiteiten
(mogen Europese bedrijven met niet-EU-eigenaren deelnemen aan Pesco-projecten?). De
onderhandelingen hierover bevinden zich in een impasse. Aan deze juridische vraagstukken
ligt namelijk een veel fundamentelere vraag ten grondslag: hoeveel Europese autonomie op
het gebied van veiligheid en defensie is wenselijk? De derde-landen-discussie laat zien dat
EU-lidstaten het niet eens zijn over de uitgangspunten van Pesco en Europese defensiesamenwerking in het algemeen. De discussie over deze fundamentele vragen kon
lang worden uitgesteld. De derde-landen-kwestie laat echter zien dat Europese
defensiesamenwerking beperkt wordt zolang deze discussie niet wordt gevoerd. Het gevaar
is nu dat het uitblijven van een compromis over derde landen andere dossiers binnen
het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid negatief gaat beïnvloeden en het
momentum voor Europese defensiesamenwerking verstoort.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

4.4 Conclusies
Totstandkoming Pesco
• In het debat over de mate van inclusiviteit van Pesco hadden Frankrijk en Duitsland
de overhand. Er was in dat debat weinig ruimte voor kleinere landen, waaronder
Nederland, om invloed uit te oefenen. Het Frans-Duitse compromis tussen ambitie
en inclusiviteit sluit goed aan bij de Nederlandse wens voor een inclusief Pesco
dat ruimte laat aan landen die dat willen om verdere stappen te zetten.

Lichte en flexibele besluitvorming
• Door vroeg het initiatief te nemen en voorstellen uit te werken heeft Nederland
– samen met België en Luxemburg – de discussie over besluitvormingsprocessen
binnen Pesco effectief kunnen beïnvloeden. De Nederlandse inzet op lichte en
flexibele besluitvorming is grotendeels gerealiseerd.

Samenwerking met derde landen
Focus op projecten
• Het Nederlandse kabinet zet zich actief in voor de invulling van Pesco. Mede dankzij
Nederlandse inzet werd de lancering van Pesco vergezeld van een snelle start van
Pesco-projecten. Hierdoor werd Pesco meer dan een reeks politieke beloftes.
• Het gevolg van deze snelle start was dat de Pesco-trein af moest worden gebouwd terwijl
hij reed. Hierdoor zijn er grote verschillen in de voortgang van projecten en de
mate waarin zij zich richten op de tekorten die in EU- en NAVO-verband zijn vastgesteld.
• Als gevolg van de hoge tijdsdruk kwam ook de interdepartementale afstemming van de
Nederlandse inzet ten aanzien van Pesco-projecten onder druk te staan.
• Door het initiatief ter verbetering van grensoverschrijdend militair transport in Pesco
onder te brengen, heeft Nederland extra politieke aandacht en steun voor het project
weten te verwerven. Door extra personele capaciteit in te zetten in dit zichtbare project
heeft Nederland veel lof geoogst onder Europese en trans-Atlantische partners.
• Met de eind 2020 af te ronden strategische herziening van Pesco zal de druk op
Nederland en andere lidstaten toenemen om de afspraken die in Pesco-verband
zijn gemaakt na te komen. Het is de vraag of Nederland en andere lidstaten aan alle
verplichtingen kunnen voldoen. Als de gemaakte afspraken structureel niet worden
nagekomen kan Pesco zijn geloofwaardigheid verliezen.

| 37 |

• Nederland heeft een uitgesproken positie ingenomen in het debat over de mogelijkheid
voor derde landen om deel te nemen aan Pesco-projecten en voert daarbij, samen met
Zweden, een grote coalitie van landen aan. Met deze coalitie heeft het zijn ‘rode lijnen’
vast kunnen houden, maar een overeenkomst is nog niet bereikt.
• Het vraagstuk legt fundamentele meningsverschillen over de doelstellingen van
Europese defensiesamenwerking bloot. Het gevaar is nu dat het uitblijven van een
compromis over derde landen andere GVDB-dossiers negatief gaat beïnvloeden en het
momentum voor Europese defensiesamenwerking verstoort.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

4.5 Aanbevelingen
Voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie
• Zet bij de strategische herziening van Pesco in op een kritische beoordeling
van de 47 opgestarte Pesco-projecten. Voeg gelijksoortige projecten samen,
maar durf ook in te zetten op het schrappen van projecten die niet bijdragen
aan de doelstellingen van Pesco of waarin onvoldoende voortgang wordt
geboekt. Het hogere doel (een coherent en volledig spectrum aan capaciteiten)
moet daarbij leidend zijn.
• Breng in kaart hoe en op welke termijn Nederland kan voldoen aan alle bindende
Pesco-afspraken.
• Zet bij de ontwikkeling van het strategisch kompas voor het Gemeenschappelijk
Veiligheids- en Defensiebeleid in op het formuleren van een gemeenschappelijke
visie op de doelstellingen van Pesco en Europese defensiesamenwerking in het
algemeen.

Voor het ministerie van Buitenlandse Zaken
• Vergroot de rol van het ministerie bij het bewaken van de coherentie
tussen Pesco, CARD en het EDF en de Nederlandse inzet ten aanzien hiervan.
Investeer daarvoor in de personele capaciteit op het gebied van het GVDB.

Voor het Nederlandse kabinet
• Benut de Interdepartementale Coördinatiegroep voor Europese
defensiesamenwerking ook als platform om de interdepartementale coördinatie
van het Nederlandse beleid ten aanzien van Pesco en de samenhang tussen CARD,
Pesco en het EDF te versterken.

| 38 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

5 Het Europees Defensiefonds

Ontwikkeling
Onderzoek

EU-ﬁnanciering van
defensieonderzoek

PADR

• Ontwikkeling van defensieproducten en -technologieën
• Poolen van nationale bijdragen
• EU-ﬁnanciering

Preparatory Action on Defence Research (2017-2019),
programma van 90 miljoen euro om defensieonderzoek
te ﬁnancieren.

Aanschaf

EU-ondersteuning bij aanschaf
van capaciteiten door lidstaten

EDIDP
European Defence Industrial Development Programme
(2019-2020), industrieel ontwikkelingsprogramma van
500 miljoen euro voor coﬁnanciering van
samenwerkingsprojecten in de ontwikkelingsfase van
defensieproducten en technologieën.

Figuur 5.1: Europees Defensiefonds (EDF)

| 40 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Tijdlijn: Europees Defensiefonds (EDF)

Europese Raad over
veiligheid en defensie

Eerste projecten EDIDP

Verwelkoming EUGS door
Europese Raad

Europese Commissie zet drie
onderzoeksprojecten uit met
een totaalbudget van € 90
miljoen

December 2013

Juni 2016

Juni 2017

Maart 2016

November 2016

Juni 2018

April 2019

Pilotproject PADR

Europees Defensie Actieplan

Europese Commissie zet
pilotproject uit ter voorbereiding van PADR

Europese Commissie presenteert
Europees Defensie Actieplan, stelt
Europees Defensiefonds voor

Voorstel Europees
Defensiefonds

Voorlopig akkoord
Europees Defensiefonds

Europese Commissie
presenteert voorstel voor een
Europees Defensie Fonds

Voorlopig akkoord tussen de
Europese Commissie, de Raad
en het Europees Parlement
over het EDF

De Europese Raad roept op
tot verbeteren defensie-capaciteiten en versterken
Europese defensie-industrie

| 41 |

Eerste projecten PADR
EU Global Strategy

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Europese Commissie zet call
for proposals EDIDP uit met
een totaalbudget van € 500
miljoen

April 2019

Box 5.1:
Het Europees Defensiefonds (EDF)
Het door de Europese Commissie voorgestelde Europees Defensiefonds heeft
als doel om het innovatie- en concurrentievermogen van de Europese defensieindustrie te versterken door defensieonderzoek en samenwerkingsprojecten in de
ontwikkelingsfase van defensieproducten en technologieën te ondersteunen.104
Het fonds vormt een aanvulling op nationale investeringen.
Het EDF zal bestaan uit twee delen:
1. Financiering van defensieonderzoek
2. Cofinanciering van ontwikkeling van defensieproducten en technologieën
De Europese Commissie heeft een voorlopig akkoord bereikt met het Europees
Parlement en de Europese Raad over de oprichting van het Europees Defensiefonds
als onderdeel van het volgende Meerjarig Financieel Kader (MFK) van de EU voor
2021-2027.105 Lidstaten zijn een budget van 7 miljard euro overeengekomen, veel
minder dan de door de Commissie voorgestelde 13 miljard euro.
Ter voorbereiding op het EDF zijn in het huidige MFK twee programma’s opgestart om
de haalbaarheid en toegevoegde waarde van een rol voor de Europese Commissie op
het gebied van defensieonderzoek en technologische ontwikkeling te onderzoeken: de
Preparatory Action on Defence Research (PADR) en het European Defence Industrial
Development Programme (EDIDP) (zie figuur 5.1, volgende pagina).

w

5.1 Totstandkoming initiatief
De Commissie als nieuwe speler
In november 2016 presenteert de Commissie-Juncker een Europees Defensie Actieplan,
waarin ze het initiatief neemt voor het opzetten van een Europees Defensiefonds
(EDF). Met dit fonds wil de Commissie Europees onderzoek naar en ontwikkeling van
defensietechnologie en –producten stimuleren. Daarmee positioneert de Commissie
zichzelf als nieuwe, belangrijke speler op het gebied van Europese defensiesamenwerking
en doorbreekt het een jarenlang taboe. Financiering van defensie-gerelateerde activiteiten
uit het EU-budget beperkt zich lange tijd tot civiel en dual-use onderzoek.w Zowel binnen
de Commissie zelf als onder lidstaten bestaat in eerste instantie weerstand tegen een
grotere rol van de Europese Commissie op het gebied van defensie.106 Dit verandert echter
door de verslechterde veiligheidssituatie aan de randen van Europa en het uitblijven
van echte voortgang met het realiseren van een open en concurrerende Europese
defensie-industrie.107 Ook economische overwegingen – Europese defensiebedrijven en
kennisinstellingen kampen met de gevolgen van jarenlange bezuinigingen op defensie
– zorgen voor toenemende steun voor een grotere rol voor de Commissie, met name in
landen met een grote defensie-industrie.108
Eerdere pogingen van de Europese Commissie om de Europese defensie-industrie te
versterken zijn tot dan toe weinig succesvol. De industrie blijft een zeer versnipperde
sector, met ontoereikende investeringen in onderzoek naar, en de ontwikkeling van,
defensiecapaciteiten.109 Ook ontbreekt het aan samenwerking tussen EU-lidstaten op het
gebied van aanschaf, onderzoek en ontwikkeling van capaciteiten. Meer dan 80 procent
van de aanschaf en meer dan 90 procent van onderzoek en technologieontwikkeling vindt
plaats op nationaal niveau.110 Dit gebrek aan samenwerking, de duplicatie van capaciteiten
en het verlies van investeringen door inefficiëntie is de Commissie-Juncker een doorn in
het oog. Daar komt bij dat de ontwikkeling van prototypen van militair materieel bijzonder
kostbaar is, en het risico op mislukking groot.111 De overgang van de onderzoeksfase naar de
ontwikkelingsfase brengt daardoor aanzienlijke technische en financiële risico’s met zich
mee, die individuele lidstaten vaak niet alleen willen of kunnen dragen.

Dual-use onderzoek is onderzoek dat voor zowel civiele als militaire doeleinden kan worden gebruikt.

| 42 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Het EDF moet bijdragen aan een sterke, concurrerende en innovatieve Europese industriële
en technologische defensiebasis (EDTIB).x Tevens dient het fonds de strategische
autonomie van de Europese Unie te bevorderen door samenwerking tussen
EU-lidstaten te ondersteunen – zowel in de onderzoeksfase als in de ontwikkelingsfase van
defensieproducten en technologieën.112 Het bouwt daarmee voort op de EU Global Strategy
en het Implementatieplan op het gebied van Veiligheid en Defensie, waarin EU-lidstaten
hebben vastgesteld dat de EU meer verantwoordelijkheid moet nemen voor haar eigen
veiligheid.113 In 2019 wordt een voorlopig akkoord bereikt tussen het Europees Parlement en
de Raad over de door de Commissie voorgestelde verordening voor het EDF.114 Alleen over
het budget en de status van geassocieerde landen moet nog een akkoord worden bereikt.
De plannen van de Europese Commissie voor het EDF worden in 2016 overwegend
positief ontvangen door het Nederlandse kabinet, omdat het kansen ziet om met het
fonds de Nederlandse en Europese defensie-industrie te versterken. Een sterke Europese
technologische en industriële defensiebasis en een competitieve Europese defensiemarkt
zijn volgens het kabinet belangrijke randvoorwaarden voor een sterker Europees
veiligheids- en defensiebeleid.115 In reactie op de voorstellen van de Commissie stelt het
kabinet dat het Europees defensiefonds kan bijdragen aan de ontwikkeling van strategische
capaciteiten waar op dit moment een tekort aan is.116 Door het gezamenlijk ontwikkelen
en aanschaffen van defensiecapaciteiten zijn bovendien meer schaalvoordelen en
interoperabiliteit te behalen, wat de samenwerking in EU-missies en -operaties ten goede
komt.117 Het kabinet spreekt zich daarom positief uit over het Commissievoorstel in de
communicatie met de Tweede Kamer.118

x

Toch leven er binnen de verschillende Nederlandse ministeries in eerste instantie ook
twijfels. Deze betreffen met name het capaciteitendeel van het fonds. Zo wordt er
getwijfeld aan de wenselijkheid van een grotere rol van de Europese Commissie op
het gebied van capaciteitenontwikkeling, en de gevolgen daarvan voor de positie van
de lidstaten en het Europees Defensie Agentschap.119 Ook zijn er vragen over de
toegevoegde waarde van het fonds. Het ministerie van Financiën twijfelt bijvoorbeeld
aan de noodzaak ervan, omdat Nederland al goede ervaringen heeft met bi- en
multilaterale samenwerkingsprojecten.
Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat ziet de planning van
capaciteitenontwikkeling, de besluitvorming hierover en het risico op ongewenste
consolidatie van de defensiemarkt als grote uitdagingen. Het ministerie van Algemene
Zaken vraagt zich af of het EDF een oplossing biedt voor het probleem van te weinig
samenwerking op het gebied van capaciteitenontwikkeling.120 Deze twijfels richten
zich niet op het onderzoeksdeel van het fonds, dat de betrokken ministeries wel
direct verwelkomen.121

EDTIB is de afkorting van de Engelse term European Defence Technological and Industrial Base, die wordt gebruikt om de Europese defensie-industrie en kennisinstellingen aan te duiden.

| 43 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Box 5.2:
Defensie-industrie in Nederland
De Nederlandse defensie- en veiligheidsindustrie omvat zo’n 350 grotere en kleinere
bedrijven, die gezamenlijk een omzet hebben van €4,5 miljard. In de sector werken 25
duizend mensen, waarvan bijna achtduizend in onderzoek en ontwikkeling. De sector
zorgt voor circa 0,7 procent van het BBP.122 Alleen Damen Schelde Naval Shipbuilding is
in Nederland een zogenaamde Original Equipment Manufacturer (OEM), wat betekent
dat het een bedrijf is dat van ontwikkeling tot en met aflevering van een eindproduct
betrokken is. Andere Nederlandse defensiebedrijven leveren over het algemeen een
deel van een eindproduct (zoals bijvoorbeeld sensoren, elektro-optische technologie,
logistieke oplossingen en battlefield managementsystemen voor landoptreden).123

5.2 Nederlandse doelstellingen ten aanzien van het
Europees Defensiefonds
Het EDF is, anders dan de andere initiatieven die in dit rapport worden besproken, een
instrument van de Europese Commissie. EU-lidstaten kunnen invloed uitoefenen op de
Commissievoorstellen via comitologie.y Het Nederlandse kabinet formuleert in aanloop
naar het EDF de volgende doelstellingen:124

• Bij het stellen van prioriteiten voor het Europees defensiefonds moeten reeds
vastgestelde capaciteitstekorten leidend zijn. Voor het Nederlandse kabinet is
het van belang dat niet de belangen van de defensie-industrie, maar de militaire
capaciteitsbehoeften die in EU- en NAVO-verband zijn geïdentificeerd (bijvoorbeeld
in het Capability Development Plan) leidend zijn voor de programmering van het EDF.

Gelijke kansen, ook voor het mkb
• Voor het kabinet is het van belang dat niet alleen EU-lidstaten met een grote defensieindustrie, maar ook kleine lidstaten profiteren van het Europees defensiefonds. Het creëren
van een gelijker speelveld binnen de Europese defensiemarkt staat hierbij centraal. Het
EDF mag daarom niet leiden tot “oneigenlijke financiering van nationale industrieën”.125
• Het kabinet pleit voor voldoende toegang van het mkb tot de gelden uit het fonds. De
Nederlandse defensie-industrie kent veel midden- en kleinbedrijven (zie box 5.2) en zij
moeten als toeleveranciers kunnen bijdragen aan de projecten.

Soepele deelname van derde landen
• Tenslotte pleit het kabinet voor de mogelijkheid voor Europese bedrijven met een
moederbedrijf in een land buiten de EU (zogenaamde ‘derde landen’) om – onder
voorwaarden – deel te nemen aan EDF-projecten.

Een belangrijke rol voor EU-lidstaten
• Met het EDF verwerft de Commissie een positie binnen het traditioneel
intergouvernementele domein van Europese defensiesamenwerking. Om de invloed van
EU-lidstaten te beschermen pleit het Nederlandse kabinet voor voldoende inbreng van
lidstaten bij het stellen van de prioriteiten voor het fonds. Ook is het voorstander van het
intergouvernementele EDA als uitvoerend agentschap van het fonds.

	Comitologie is een reeks procedures waarmee de EU-lidstaten controleren hoe de Europese Commissie EU-wetgeving uitvoert. Bij nieuwe wetgeving stelt de Commissie gedetailleerde uitvoeringsmaatregelen
voor. EU-lidstaten worden daarbij geraadpleegd via comités. Voor meer informatie, zie: https://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=implementing.home&CLX=nl#2.

y

| 44 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Box 5.3:
Interdepartementale Coördinatie Groep voor
Europese defensiesamenwerking
Om de Nederlandse standpunten ten aanzien van het EDF goed voor het voetlicht
te kunnen brengen zijn stappen gezet om de interdepartementale afstemming te
structureren en intensiveren. Begin 2019 is, op initiatief van de ministeries van
Defensie en EZK, de Interdepartementale Coördinatiegroep (ICG) voor Europese
defensiesamenwerking ingesteld. De ICG bestaat uit vertegenwoordigers van de
ministeries van Defensie, Buitenlandse Zaken en EZK en de Nederlandse defensieindustrie (NIDV). Binnen de ICG wordt de strategische inzet ten aanzien van de
werkprogramma’s van het EDF afgestemd. Daarbij is ook een Bijzonder
Vertegenwoordiger aangesteld om de belangen van het Nederlandse defensiegerelateerde bedrijfsleven en kennisinstellingen goed te behartigen.
Hoewel de ICG is opgericht voor de coördinatie van het Nederlandse beleid ten
aanzien van Europese defensiesamenwerking in brede zin, ligt de nadruk in
de beginperiode op het Europees Defensiefonds. Hierdoor blijven belangrijke
vraagstukken over de samenhang tussen het EDF en andere Europese defensieinitiatieven, zoals Pesco, aanvankelijk onderbelicht. Nu het raamwerk van CARD,
Pesco en het EDF staat, wordt deze onderlinge samenhang steeds belangrijker.
Inmiddels is bijvoorbeeld duidelijk dat de keuze om niet deel te nemen aan een
Pesco-project tot gevolg hebben kan hebben dat niet-deelnemende lidstaten (en
hun defensie-industrie) niet meer kunnen aansluiten wanneer dat Pesco-project
vervolgens in aanmerking komt voor EDF-financiering.126 Het is daarom van belang
om de inzet ten aanzien van de verschillende perspectieven in samenhang te bekijken.
Op dit moment functioneert de ICG echter nog niet altijd als interdepartementaal
coördinatieforum voor alle instrumenten.

| 45 |

5.3 Uitkomsten Europees Defensiefonds
Een belangrijke rol voor EU-lidstaten
De Europese Commissie trekt met het Europees Defensiefonds het initiatief op het terrein
van EU defensiesamenwerking voor een deel naar zich toe. EU-lidstaten reageren
wisselend op deze nieuwe rol van de Commissie. Het Nederlandse kabinet is in eerste
instantie sceptisch: aan het intergouvernementele karakter van het defensiedomein en de
soevereiniteit van de lidstaten mag niet worden getornd.127 Ook andere EU-lidstaten met
een kleine defensie-industrie zijn bezorgd over het verlies van soevereiniteit over defensie
en over de marginalisering van het EDA.128 Lidstaten met een grotere defensie-industrie,
zoals Frankrijk, Duitsland en Italië zien het fonds juist als een kans en steunen een grotere
rol van de Commissie in het stimuleren van de Europese defensie-industrie.129
Het kabinet pleit voor een grote rol voor de lidstaten en het Europees Defensie Agentschap
(als intergouvernementeel agentschap) bij het vaststellen van de werkprogramma’s voor
het EDF. De Commissie moet zich volgens het kabinet beperken tot het organiseren van
geldstromen en processen.130 De aanvankelijke argwaan van Nederland en andere kleinere
lidstaten over een grotere rol voor de Commissie verdwijnt echter snel. Steun van de
lidstaten is cruciaal om het EDF te laten slagen en de Commissie heeft daarom een luisterend
oor voor hun wensen. In consultaties met EU-lidstaten geeft de Commissie aan dat ze
afhankelijk is van de defensie-expertise van lidstaten en het Europees Defensie Agentschap
voor het vaststellen van capaciteitsbehoeften en de daaruit volgende prioritering.131 In de
EDF-verordening hebben de lidstaten een belangrijke rol bij het bepalen van de prioriteiten en
de selectie van werkprogramma’s.132 De Commissie gaat voortvarend te werk bij het opzetten
van het fonds. En omdat de financiële onderbouwing van, en steun van het Europees
Parlement voor het fonds reëler worden, groeit de steun voor het fonds in Nederland en
andere sceptische lidstaten.133 Het kabinet ziet het EDF in toenemende mate als een kans
voor de Nederlandse defensie-industrie. Met name het ministerie van EZK en de Nederlandse
defensie-industrie, vertegenwoordigd door de NIDV, vragen aandacht voor de kansen die het
fonds biedt.134 Hoewel het kabinet blijft vasthouden aan een rol voor het EDA, richt het zich
daarom in toenemende mate op die nieuwe belangrijke speler: de Commissie.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Met het EDF breidt de Commissie haar rol op het gebied van Europese defensiesamenwerking uit. Ook de nieuwe Commissie-Von der Leyen heeft de ambitie om zich
intensiever te bewegen op het terrein van defensiesamenwerking. Onder de nieuwe
Commissie is in 2019 een Directoraat-Generaal voor defensie-aangelegenheden opgericht:
het DG Defensie-industrie en Ruimtevaart onder leiding van de Franse Eurocommissaris
voor de Interne Markt, Thierry Breton. De rol van de Commissie is begrensd: in het
EU-Verdrag is vastgelegd dat de bevoegdheden van de Commissie zich beperken tot het
faciliteren van defensie-onderzoek en het versterken van de defensie-industriële basis. Het
formuleren van defensiebeleid valt hier dus buiten. Desondanks hebben de grotere rol van
de Commissie, en de defensie-expertise die daarbij wordt aangetrokken, grote gevolgen voor
de verhouding tussen de Commissie en het Europees Defensie Agentschap. Daarbij dreigt de
Commissie de positie van het EDA te verzwakken. Hoewel het Nederlandse kabinet in eerste
instantie pleit voor een grote rol voor het EDA verandert dit gaandeweg. Het kabinet ziet de
voortvarendheid waarmee de Commissie te werk gaat en de kansen die het fonds biedt en
steunt daarom de ambities van de Commissie. De aanvankelijke steun voor een grote rol
voor het EDA binnen het fonds verdwijnt daardoor. Nu de interinstitutionele verhoudingen
verschuiven als gevolg van het EDF, rijst de vraag hoe het EDA en de Commissie zich in de
toekomst tot elkaar moeten verhouden op het gebied van capaciteitenontwikkeling.
Het kabinet heeft daarover (nog) geen positie ingenomen.135

Prioritering van capaciteiten
Welk onderzoek, welke technologie en welke capaciteiten gefinancierd gaan worden
door het EDF bepaalt de toegevoegde waarde van het fonds voor de Europese defensieindustrie. Doordat de Commissie tot dusver nog weinig expertise heeft op dit terrein,
is het voor het kabinet van belang dat de EU-lidstaten en het EDA – dat in tegenstelling
tot de Commissie over veel defensie-expertise beschikt – een belangrijke rol spelen
bij de prioritering. Zoals eerder gesteld moeten daarbij de behoeften van de Europese
krijgsmachten (zoals geïdentificeerd in bijvoorbeeld het Capability Development Plan),
en niet die van de defensie-industrie, vooropstaan.

| 46 |

In de EDF-verordening is vastgelegd dat prioriteiten worden bepaald op basis van
consultaties met lidstaten, het EDA, de EDEO en onafhankelijke experts. Daarbij gelden
de gebruikelijke comitologie-procedures van de Commissie.136 De Commissie laat hierbij
het Capability Development Plan meewegen. Ook belooft de Commissie in de EDFverordening dat het regelmatig de lidstaten en het Europees Parlement zal consulteren.
De door lidstaten vastgestelde capaciteitstekorten worden dus meegenomen bij het
vaststellen van de werkprogramma’s voor het Europees Defensiefonds. De Commissie legt
tot nu toe echter meer nadruk op het versterken van de Europese defensiemarkt dan op
het oplossen van de Europese capaciteitstekorten, waardoor potentieel spanningen tussen
industriële belangen en militaire capaciteitenbehoeften kunnen ontstaan.137 Op dit moment
is dat risico beperkt, omdat de Commissie nog sterk leunt op de expertise van de lidstaten
(en het EDA) bij de prioritering. Met de oprichting en verdere groei van het nieuwe DG
Defensie-industrie en Ruimtevaart kan dit veranderen. Als de Commissie eigen defensieexpertise opbouwt, zal ze minder afhankelijk worden van de inbreng van lidstaten en het
Europees Defensie Agentschap. Dit kan gevolgen hebben voor de invloed van lidstaten op
de programmering, en de centrale plaats van de militaire capaciteitenbehoefte daarin.
In de EDF-verordening is vastgelegd dat een comité van EU-lidstaten de Commissie
ondersteunt bij het opstellen van de programmering van het fonds.138 Via deze weg
kunnen lidstaten invloed uitoefenen op de programmering. Daarnaast kunnen lidstaten
via informele weg hun invloed vergroten, door nationale experts aan te dragen voor
de beoordeling van de EDF-programmering en door contacten bij de Commissie te
onderhouden. Hoewel het ministerie van Defensie gewend is om te opereren in de Raad
en de Europese Dienst van Extern Optreden, heeft het relatief weinig ervaring met de
werkwijze van de Commissie. Ook zijn er relatief weinig Nederlanders werkzaam bij de
Europese Commissie, zeker op defensiegebied. Bij de comités van onafhankelijke experts
die door de Commissie worden geconsulteerd is ook verbetering mogelijk: Nederland levert
relatief weinig experts voor deze database.139 Om de prioritering van het EDF effectief
te kunnen beïnvloeden, is het voor het Nederlandse kabinet belangrijk dat het
zijn informatiepositie bij de Commissie versterkt. Dit kan door het aantal Nederlandse
experts te vergroten en te investeren in de Nederlandse contacten bij de Commissie.
Meer Nederlanders met affiniteit voor de Nederlandse bedrijven en instituten die mede
adviseren over de prioriteiten voor het Europees Defensiefonds kan de informatiepositie,
en daarmee de resultaten voor

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Nederland, verbeteren.

Gelijke kansen, ook voor het mkb
De defensiemarkt is een relatief gesloten markt, met overheden als voornaamste afnemers.
Doordat overheden hun eigen defensie-industrie willen beschermen ontbreekt een gelijk
speelveld op de Europese defensiemarkt. Grote bedrijven die defensiematerieel van begin
tot eind produceren (Original Equipment Manufacturers, OEMs) zijn geconcentreerd
in een beperkt aantal landen. De meeste Europese OEMs bevinden zich in de zes grote
Europese defensie-industrielanden: Frankrijk, Duitsland, Italië, Spanje, Zweden en het
Verenigd Koninkrijk. Doordat OEMs vaak onderaannemers uit eigen land inschakelen,
maken toeleveranciers uit landen met een kleinere defensie-industrie minder kans. Om de
toeleveringsketens open te breken heeft de Commissie in 2009 aanbestedingsrichtlijnen
voor de defensiemarkt geïntroduceerd. Deze hebben echter nog weinig effect gesorteerd.140
Het Nederlandse kabinet is voorstander van een open, competitieve defensiemarkt en
onderstreept daarbij al jarenlang het belang van een gelijk speelveld.141 Sinds de publicatie
van de Defensie Industrie Strategie in 2018 kiest het kabinet er echter ook voor om de eigen
defensie-industrie actief te ondersteunen zolang dit gelijke speelveld er niet is (zie box 5.3).
Doordat de Nederlandse defensie-industrie grotendeels uit mkb bestaat, zet het kabinet
bij het EDF in voor toegang van kleinere bedrijven. Maatregelen die bedrijven (waaronder
het mkb) uit kleinere landen eerlijke kansen geven als hoofdaannemer, als directe
toeleverancier aan overheden en in de rol van toeleverancier aan systeembouwers horen bij
die strategie.142 Het kabinet stelt dat de positie en betrokkenheid van het mkb binnen
het fonds moet worden gegarandeerd en stelt in gesprekken met de Commissie voor om
bij het financieren van projecten de deelname van het mkb mee te laten wegen in de
beoordelingscriteria.143 Systeembouwers moeten worden gemotiveerd om toeleveranciers
over de grens in te schakelen, de aantrekkelijkheid van middelgrote en kleine bedrijven
voor systeembouwers moet worden vergroot en barrières voor internationaal uitbesteden
moeten worden weggenomen.144

z

Box 5.4:
De Defensie Industrie Strategie:
koerswijziging voor Nederland
De in 2018 gepubliceerde Defensie Industrie Strategie (DIS) is een belangrijk
richtinggevend document voor de Nederlandse positiebepaling ten aanzien van het
Europees Defensiefonds. De strategie markeert een koerswijziging in het Nederlandse
defensie-industriebeleid. Waar voorheen marktwerking en kostenefficiëntie leidend
waren voor de Nederlandse inzet, spelen nationale industriële belangen nu een
grotere rol. Hoewel het kabinet blijft streven naar een gelijk speelveld in de Europese
defensiemarkt kiest het ervoor om, zolang dat gelijke speelveld er niet is, de eigen
defensie-industrie actief te ondersteunen.145 Nederland moet volgens de DIS een
aantal ‘strategische capaciteiten’ zelf kunnen leveren.146 Deze aanpak gaat in tegen
de principes van de vrije markt en staat dus op gespannen voet met het Nederlandse
streven naar een gelijk speelveld. Het kabinet verantwoordt deze aanpak door te
stellen dat er op korte termijn geen sprake zal zijn van een open defensiemarkt in
Europa, en dat Nederland zichzelf in de vingers snijdt door vrije marktwerking na te
streven terwijl andere Europese landen dit niet doen.147

Bij niet-grensoverschrijdende deelname.

| 47 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Direct awards
Nederland staat niet alleen in zijn steun voor het mkb. Ook de andere EU-lidstaten met
kleinere defensie-industrieën delen de opvatting dat het Europees Defensiefonds niet
alleen ten goede moet komen aan landen met grote industrieën.148 Het vergroten van de
kansen voor het mkb lukt dankzij deze steun redelijk. Projecten die kunnen aantonen dat
ze bedrijven uit het mkb of middelgrote beursgenoteerde bedrijven (MidCaps) betrekken,
kunnen op een zogenaamde ‘mkb-bonus’ of ‘Midcap-bonus’ rekenen. Deze bonus is door
de tegenwerking van de grote industrielanden wel een stuk lager dan waar Nederland in
eerste instantie op inzette (10 procent in plaats van 30 procent).z Ook is het een tegenvaller
voor Nederland dat mkb-deelname geen voorwaarde is voor het winnen van een tender.
Wel is het in het belang van kleine landen en hun defensie-industrie dat de eis geldt dat bij
een project bedrijven uit minimaal drie landen betrokken zijn.149
Het Nederlandse kabinet heeft veel energie en tijd gestoken in het verbeteren van de
toegang van het mkb tot het Europees Defensiefonds. Om de in de DIS geformuleerde
doelstelling te behalen – om tot de top-10 ontvangende landen van EDF-financiering te
behoren – is echter meer nodig dan alleen toegang tot markten. Het mkb zelf moet ook
voldoende competitief zijn en investeren om betrokken te worden bij de Europese
consortia. Op dat gebied zijn nog veel stappen te zetten.150

aa

Hoewel deelname van bedrijven uit drie verschillende lidstaten een voorwaarde is voor
financiering uit het Europees Defensiefonds, zijn uitzonderingen nog steeds mogelijk.
Als er maar één geschikte aanbieder is, kunnen gelden uit het fonds worden toegekend
door middel van zogeheten direct awards. Er wordt dan geen competitie uitgezet. Het
Nederlandse kabinet is tegen deze vorm van directe gunning en pleit voor competitie bij
alle EDF-projecten.151 Monopolisten kunnen dan via competitie aantonen daadwerkelijk
de enige aanbieder te zijn. Het lukt het kabinet echter niet om te voorkomen dat direct
awards in de verordening worden opgenomen, doordat de grote industrielanden –
waar defensiemonopolisten zich bevinden – grote druk uitoefenen.152 Samen met
andere kleine lidstaten zoals Denemarken lukt het Nederland wel om af te dwingen dat
wanneer financiering via direct awards wordt toegekend, de toeleveringsketen wordt
opengesteld voor concurrentie. Het is echter de vraag of dat in praktijk er ook toe gaat
leiden dat toeleveranciers uit andere lidstaten daadwerkelijk worden ingeschakeld.
Grensoverschrijdende deelname is bij directe gunning immers geen voorwaarde voor
financiering. Door de direct awards blijft mogelijk een substantieel deel van het EDF-budget
uitgezonderd van concurrentie. Bij het EDIDP zijn in 2019 twee van de negen projecten
(Eurodrone en ESSOR)aa aangemerkt voor directe gunning, met een totale waarde van 137
miljoen – ongeveer 20 procent van het totale budget.153

Het ESSOR-project gaat over de ontwikkeling van interoperabele en veilige militaire communicatieapparatuur.

| 48 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Box 5.5:
Toenemend belang exportcontrolebeleid
Nu de ontwikkeling van gezamenlijke militaire capaciteiten een impuls krijgt van het
Europees Defensiefonds, wordt het van toenemend belang om gemeenschappelijk beleid
te formuleren voor het controleren van de export. De Europese Raad heeft hierover
in 2008 een Gemeenschappelijke Standpunt (GS) aangenomen.154 Aanvragen voor het
exporteren van militaire capaciteiten – dus ook toekomstige capaciteiten die in het
kader van het EDF worden ontwikkeld – worden op nationaal niveau getoetst aan dit
standpunt. Deze toetsing verschilt per lidstaat, waardoor sommige lidstaten veel eerder
exportvergunningen afgeven dan andere.155 Nederland past de GS-criteria strikter toe dan
veel andere lidstaten.156 De Nederlandse defensie-industrie en het ministerie van EZK zien
dit als een potentieel risico voor deelname aan Europese consortia.157 De gedachte is dat
Europese partners geen samenwerking met Nederlandse bedrijven willen aangaan als
daardoor het risico bestaat dat Nederland geen exportvergunning verleent voor het te
ontwikkelen product.158
Om dit risico te ondervangen pleit het Nederlandse kabinet voor de harmonisatie
van EU-exportbeleid. Dit is echter een zaak van de lange adem, doordat lidstaten

bb

hun nationale bevoegdheid op dit terrein niet willen opgeven.159 Er wordt daarom
gewerkt aan alternatieve oplossingen om te voorkomen dat exportcontrolebeleid een
struikelblok wordt voor samenwerking in EDF-verband. Het kabinet kan bijvoorbeeld
programmagebonden Algemene Vergunningen afgeven voor export van goederen in
het kader van Europese samenwerkingsprogramma’s die uit het EDF voortvloeien. Dat
betekent dat de uitvoer of doorvoer uit Nederland is toegestaan als deze is beschreven
in een aan het programma verbonden samenwerkingsovereenkomst. Het is dan de
overeenkomst die wordt getoetst in plaats van de daaruit volgende afzonderlijke
transacties. Als Nederland zijn defensie-industrie goed wil positioneren, dan is het
raadzaam hier gebruik van te maken.160 Een andere mogelijkheid is om met EU-partners
bi- of multilaterale afspraken te maken over export van gemeenschappelijke projecten.
Zo hebben Duitsland en Frankrijk in 2019 een bindende bilaterale overeenkomst
afgesloten waarin de landen zeggenschap over de export van gezamenlijk geproduceerd
militair materieel opgeven als hun bijdrage minder dan 20 procent van het totaal
bedraagt.bb Dergelijke overeenkomsten kunnen als voorbeeld dienen voor afspraken
tussen Nederland en partnerlanden.

Op enkele uitzonderingen na, gebaseerd op directe belangen of nationale veiligheid.

| 49 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Soepele deelname van derde landen
Net als bij Pesco, heeft ook bij het Europees Defensiefonds de mogelijkheid voor deelname
van (bedrijven uit) derde landen tot een stevige discussie geleid. In de discussie zijn grofweg
twee posities te onderscheiden. Aan de ene kant pleiten Frankrijk, Spanje, Griekenland en
Cyprus voor zeer restrictieve toegang van derde landen tot het EDF.161 Frankrijk en Spanje
worden daarbij gedreven door het streven naar een autonome Europese defensie-industrie
en de kansen die zij zien voor hun eigen industrie. Griekenland en Cyprus willen vooral
voorkomen dat Turkije betrokken zou kunnen worden bij het EDF. Aan de andere zijde
bevinden zich Zweden, Nederland, de Baltische staten, Polen en Oostenrijk, waarvan
Zweden en Nederland het meest uitgesproken zijn.162 De Zweden vrezen dat Zweedse
defensiebedrijven nauwelijks zouden kunnen profiteren van het fonds, doordat veel van
die bedrijven Amerikaanse en Noorse eigenaren hebben.163 Het Nederlandse kabinet wil niet
dat de regeling beperkingen oplegt aan samenwerkingsprojecten met vooral Amerikaanse,
Britse en Noorse bedrijven.164 Het kabinet pleit daarom voor zoveel mogelijk mogelijkheden
voor (bedrijven uit) derde landen om samen te werken binnen Europese programma’s.
Vooral de Amerikaanse lobby zet de discussie onder druk.165 Deze lobby – die nog sterker
is dan bij Pesco – richt zich op de lidstaten met de grootste zorgen over hun territoriale
veiligheid, maar ook op traditioneel trans-Atlantisch georiënteerde landen als Nederland.
De Amerikanen beschuldigen de EU van het beschadigen van de trans-Atlantische
samenwerking en van het verhinderen van toegang tot de Europese defensiemarkt door
de regels over deelname van derde landen aan het EDF (en Pesco).166 De EU, bij monde
van Hoge Vertegenwoordiger Federica Mogherini, reageert door te benadrukken dat de
Europese defensiemarkt veel opener blijft dan die van de VS zelf en dat de initiatieven juist
bijdragen aan een betere lastenverdeling tussen de VS en Europa.167 Industriële belangen
aan beide kanten van de oceaan zetten de discussie verder op scherp. De druk vanuit de
Verenigde Staten brengt Nederland in een ongemakkelijke positie.168

| 50 |

Inmiddels is een voorlopig akkoord bereikt over de status van derde landen. Het bereiken
van dit akkoord gaat gemakkelijker dan bij Pesco omdat het EDF een Commissieinstrument is dat gefinancierd wordt met Europees belastinggeld. In de EDF-verordening
is opgenomen dat bedrijven uit ‘geassocieerde landen’ kunnen meedingen naar EDFfinanciering. Wat precies wordt verstaan onder geassocieerde landen is afhankelijk van de
onderhandelingen over de toekomstige relatie tussen het Verenigd Koninkrijk en de EU.
Op dit moment is in de verordening te lezen dat het EDF open staat voor leden van de
Europese Vrijhandelsassociatie (EFTA) die ook lid zijn van de Europese Economische
Ruimte (EER), zoals bijvoorbeeld Noorwegen.169 Bedrijven die gevestigd zijn in de EU,
maar waarvan de eigenaren uit niet-EU en niet-geassocieerde landen komen kunnen ook
deelnemen als de lidstaat waarin het bedrijf gevestigd is garanties afgeeft dat Europese
veiligheidsbelangen niet worden geschaad.170
Hoewel het besluit over derde landen nog niet op alle punten vastligt, is er geen animo
onder de EU-lidstaten en de Commissie om het voorlopige akkoord open te breken.
Het akkoord dat nu op tafel ligt is restrictiever dan het Nederlandse kabinet graag had
gezien, omdat het veel barrières opwerpt voor deelname van bedrijven uit (met name
niet-geassocieerde) derde landen. Anders dan bij Pesco ziet het kabinet bij het Europees
Defensiefonds echter in dat het fonds gaat over EU-geld en dat het niet in de rede ligt
dat bedrijven uit derde landen van deze gelden kunnen profiteren. Deze landen dragen
immers ook niet bij aan het Meerjarig Financieel Kader. Ook is een meerderheid van de
EU-lidstaten tegen een soepelere regeling. Het Nederlandse kabinet kan zich daarom
vinden in het bereikte akkoord.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

5.4 Conclusies
Een belangrijke rol voor EU-lidstaten
• Het Nederlandse streven om een grote betrokkenheid van de lidstaten bij het vaststellen
van de werkprogramma’s voor het EDF te realiseren is grotendeels geslaagd. Nederland
vindt hiervoor brede steun bij andere lidstaten. De Commissie is voor het succes van het
EDF afhankelijk van steun van de lidstaten en heeft daarom een luisterend oor.
• De nieuwe rol van de Europese Commissie heeft grote gevolgen voor de
interinstitutionele verhoudingen op het gebied van militaire capaciteitenontwikkeling.
Met de uitbreiding van de Commissie op het gebied van defensie, en de defensieexpertise die daarbij wordt aangetrokken, dreigt de Commissie het belang van het
Europees Defensie Agentschap te reduceren. Daarbij rijst de vraag hoe het EDA en
de Commissie zich in de toekomst tot elkaar moeten verhouden op het gebied van
capaciteitenontwikkeling. Het kabinet heeft daarover (nog) geen positie ingenomen.
• De capaciteitstekorten van het CDP worden meegenomen bij het vaststellen van de
werkprogramma’s voor het Europees Defensiefonds. De Commissie legt tot nu toe
echter meer nadruk op het versterken van de Europese defensiemarkt dan op het
oplossen van de Europese capaciteitstekorten. Als de Commissie meer eigen expertise
opbouwt kunnen spanningen ontstaan tussen industriële belangen en militaire
capaciteitenbehoeften.
• Om de prioritering van het Europees Defensiefonds effectief te kunnen beïnvloeden,
is het voor het Nederlandse kabinet belangrijk dat het zijn informatiepositie bij de
Commissie versterkt. Op dit moment zijn er relatief weinig Nederlanders werkzaam
bij de Commissie. Ook levert Nederland in vergelijking tot andere EU-lidstaten weinig
experts voor de database van onafhankelijke experts, die worden geconsulteerd bij
het opstellen van de werkprogramma’s voor het EDF.

Gelijke kansen, ook voor het mkb
• Samen met andere lidstaten met een kleine defensie-industrie is het Nederland gelukt
om een aantal voorwaarden binnen het EDF te realiseren die de positie van het mkb
kunnen versterken: de bonus voor het betrekken van het mkb en de voorwaarde dat
bedrijven uit ten minste drie lidstaten moeten deelnemen. Door druk van de lidstaten
met een grote defensie-industrie zijn deze voorwaarden echter minder streng dan
kleine lidstaten voor ogen staat.

| 51 |

• Het kabinet heeft niet kunnen voorkomen dat de mogelijkheid voor directe
gunning (direct awards) is opgenomen in de verordening, waardoor een deel van
het EDF-budget kan worden uitgezonderd van competitie. Samen met andere
kleine lidstaten zoals Denemarken is het Nederland wel gelukt om af te dwingen dat
wanneer financiering via direct awards wordt toegekend, de toeleveringsketen wordt
opengesteld voor competitie. Grensoverschrijdende deelname is bij directe
gunning echter geen voorwaarde voor financiering.
• Nederlandse beleidsmakers hebben veel energie en tijd gestoken in het verbeteren
van de toegang van het mkb tot het Europees Defensiefonds. Om de positie van het
mkb echt te versterken is echter meer nodig dan markttoegang. Het mkb zelf
moet ook voldoende competitief zijn en investeren om betrokken te worden bij
de Europese consortia. Op dat gebied zijn nog veel stappen te zetten.

Soepele deelname van derde landen
• Het Nederlandse kabinet heeft, samen met Zweden, een coalitie aangevoerd van
landen die pleitte voor soepele toegang van (bedrijven uit) derde landen tot het EDF.
Het voorlopige akkoord dat hierover is bereikt, is restrictiever dan beoogd door het
kabinet. Een meerderheid van de EU-lidstaten is echter tegen een soepelere regeling.

Positiebepaling Nederland ten aanzien van het Europees Defensiefonds
• De Interdepartementale Coördinatiegroep voor Europese defensiesamenwerking
is een goed initiatief, waar de betrokken ministeries, de kennisinstituten en het
bedrijfsleven effectief samenwerken.
• De ICG is opgericht voor de afstemming van Europese defensiesamenwerking in
brede zin, maar richt zich vooralsnog met name op het Europees Defensiefonds.
De coherentie tussen (de Nederlandse inzet ten aanzien van) CARD, Pesco en het EDF
wordt echter steeds belangrijker, waardoor het belang van een interdepartementaal
coördinatieforum toeneemt.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

5.5 Aanbevelingen
Voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie
• Blijf in EU-verband aandacht vragen voor de rol van lidstaten en de behoeften
van krijgsmachten bij de programmering van EDF-werkprogramma’s.
• Investeer in Nederlandse contacten bij het nieuwe Directoraat-Generaal voor
Defensie-industrie en Ruimtevaart van de Europese Commissie.
• Vergroot het aandeel Nederlandse experts in de Commissie-database voor
onafhankelijke experts.
• Formuleer een standpunt over de door Nederland gewenste rolverdeling
tussen de Commissie en het Europees Defensie Agentschap op het gebied
van capaciteitenontwikkeling.
• Benut de Interdepartementale Coördinatiegroep voor Europese
defensiesamenwerking als forum voor de afstemming van de Nederlandse inzet ten
aanzien van CARD, Pesco en het EDF, en de samenhang tussen deze instrumenten.

| 52 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

6 Civiel Compact

EU-lidstaten

EU-agentschappen
EU-instellingen

10

strategische
richtlijnen

22
politieke
afspraken

vergroten van de bijdragen (personeel, training, uitrusting)
1 Het
van EU-lidstaten aan civiele GVDB-missies. Lidstaten hebben
bijvoorbeeld afgesproken om het aandeel van door lidstaten
gedetacheerd personeel in civiele missies te verhogen naar 70%.
vergroten van de effectiviteit en ﬂexibiliteit van civiele
2 Het
GVDB-missies, onder andere door ﬂexibelere mandaten,
gestroomlijndere planning en snellere besluitvorming over inzet.
Lidstaten hebben onder andere afgesproken om modulaire en
schaalbare mandaten mogelijk te maken.
versterken van de geïntegreerde inzet van civiele GVDB3 Het
missies, door de samenwerking met militaire GVDB-missies en
operaties, de Europese Commissie en EU-agentschappen te
intensiveren.

Figuur 6.1: Civiel Compact

| 54 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Tijdlijn: Civiel Compact

Non-paper ‘Visie op een
sterker civiel GVDB’

Raadsconclusies
EU-lidstaten benadrukken het
belang van het civiele GVDB
en vragen de HV om voorstellen uit te werken voor de
versterking van capaciteiten

November 2016

| 55 |

Civilian Capability
Development Plan
EDEO presenteert CCDP,
waarin capaciteitstekorten in kaart worden
gebracht en vervolgstappen zijn uitgewerkt

Actieplan Commissie en EDEO

Workshop met like-minded
lidstaten en EDEO ter voorbereiding van EDEO concept paper

EDEO en 9 EU-lidstaten (incl.
Nederland) presenteren
non-paper waarin voorstellen voor het Civiel Compact
worden uitgewerkt

Januari 2018

Mei 2018

September 2018

Mei 2019

Workshop concept-paper

EDEO en de Europese Commissie
presenteren een actieplan voor de
implementatie van het Civiel
Compact

December 2017

April 2018

Mei 2018

November 2018

November 2019

2023

Raadsconclusies

Concept paper EDEO

Raadsconclusies

Civiel Compact

Annual Review Conference

EU-lidstaten vragen de
HV om het Civiel
Compact uit te werken

EDEO presenteert voorstellen voor de versterking van
het civiele GVDB

EU-lidstaten roepen op tot
versterking van het civiele
GVDB en geven richtlijnen
voor het Civiel Compact

EU-lidstaten,
-instellingen en
–agentschappen
committeren zich aan
het Civiel Compact

Eerste jaarlijkse conferentie over
de implementatie van het Civiel
Compact

Voorziene
voltooiing
implementatie
Civiel Compact

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Box 6.1:
Het Civiel Compact
Het Civiel Compact is een politieke overeenkomst over de versterking van de civiele
component van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid.cc In het
Compact – bestaande uit tien strategische richtlijnen en 22 politieke afspraken –
worden strategische doelstellingen voor het civiele GVDB geformuleerd en
committeren EU-lidstaten, EU-instellingen (de Europese Dienst voor Extern Optreden
en de Europese Commissie) en relevante EU-agentschappen (zoals Frontex en
Eurojust) zich aan de uitvoering daarvan.
Het doel van het Civiel Compact is de capaciteit van de EU te vergroten om civiele
missies uit te kunnen voeren. Daarvoor is volgens het Compact een “kwalitatieve
en kwantitatieve sprong voorwaarts” nodig: het ontbreekt de EU op dit moment
aan de juiste en voldoende middelen en personeel.171 Het Compact bestaat uit drie
pijlers (zie figuur 6.1)
Het Civiel Compact vormt daarmee het strategische kader voor de ontwikkeling van
het civiele GVDB voor de komende jaren. De politieke afspraken die zijn gemaakt zijn,
anders dan bij bijvoorbeeld Pesco het geval is, niet juridisch bindend. Wel is er een
jaarlijks herzieningsproces waarbij EU-lidstaten de gemaakte voortgang bespreken.
De lidstaten, instellingen en agentschappen hebben afgesproken om de
implementatie van het Compact in 2023 te voltooien.

cc

6.1 Totstandkoming Civiel Compact
Civiele missies zijn sinds het begin onderdeel van het veiligheids- en defensiebeleid van
de EU. EU-lidstaten met een neutrale traditie (zoals Zweden en Finland) nemen bij de
ontwikkeling van het GVDB initiatief voor deze civiele component. Dit uit vrees dat een
uitsluitend militair GVDB zal leiden tot militarisering van de EU.172 Zij bepleiten dat een
militaire respons alleen niet genoeg is en dat civiel crisismanagement een belangrijk
instrument is voor stabiliteit en ontwikkeling.173 Civiele missies worden daarom toegevoegd
aan de toolbox van de EU. Het vermogen om zowel civiele als militaire missies en operaties
uit te voeren, en deze geïntegreerd in te zetten, onderscheidt de EU van andere Europese
veiligheidsactoren, zoals de OVSE en de NAVO.
Sinds de start van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid is ongeveer
twee-derde van de EU missies en operaties civiel van aard. Op dit moment gaat het om 11
van de 17 missies en operaties.174 Ondanks de belangrijke plaats die civiele missies innemen
binnen het GVDB is de civiele component echter jarenlang een ondergeschoven kindje.
De aandacht van de EU-lidstaten gaat vooral uit naar de militaire tak van het GVDB.
En hoewel in de beginperiode ambitieuze civiele missies van start gaan in Afghanistan
(EUPOL Afghanistan), Kosovo (EULEX Kosovo) en Georgië (EUMM Georgië), nemen de
ambities voor en omvang van civiele missies in de jaren daarna af.175 Als gevolg daarvan
zijn er structurele problemen bij de planning, inzet en uitvoering van missies.
Het gebrek aan politieke aandacht voor het civiele GVDB verandert na de publicatie van
de EU Global Strategy in 2016. De EUGS zorgt voor momentum voor het versterken van
militaire capaciteiten en de ontwikkeling van de drie instrumenten die in de voorgaande
hoofdstukken zijn besproken. Op civiel vlak blijft dat momentum in eerste instantie uit.
Hoge Vertegenwoordiger Mogherini neemt daarom het initiatief om ook op civiel vlak
stappen te zetten voor de verbetering van capaciteitenontwikkeling.176 Dit initiatief krijgt
steun van de EU-lidstaten tijdens de Europese Raad van november 2016, waar zij afspreken
om het civiele GVDB te versterken.177 Daarbij worden drie stappen doorlopen. De eerste
stap is een concept paper, in april 2018 gepresenteerd door de Europese Dienst voor Extern
Optreden, met een visie op het toekomstige civiele GVDB. De tweede stap is de herziening
van het civiele Capability Development Plan (CCDP) in september 2018, waarin de hiervoor

Met ‘civiel’ wordt in dit rapport het niet-militaire deel van het GVDB bedoeld. Hieronder vallen o.a. politietaken, rechtsstatelijkheid en civiele overheidstaken.

| 56 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

benodigde middelen worden geïdentificeerd. Deze twee documenten worden vervolgens
in november 2018 politiek ondersteund door het Civiel Compact, waarmee EU-lidstaten,
-instellingen en -agentschappen zich committeren aan de ontwikkeling van het civiele
GVDB.
Tijdens het voorbereidingstraject behoort Nederland, samen met Duitsland, Denemarken,
Zweden, Finland, Italië, Oostenrijk, Estland en Bulgarije tot een kopgroep van
gelijkgestemde (“like-minded”) lidstaten die zich willen inzetten voor de versterking van
het civiele GVDB. Deze groep wordt in 2018 samengesteld op initiatief van Duitsland.
Daarna komt de groep regelmatig bijeen om het civiele GVDB te bespreken. In januari 2018
bespreekt de groep bijvoorbeeld samen met de Europese Dienst voor Extern Optreden
een eerste versie van het conceptpaper, dat pas later met de andere EU-lidstaten wordt
gedeeld.178 Ook schrijft de groep met de EDEO een non-paper waarin de eerste contouren
van het Civiel Compact worden uitgewerkt.179 Hierdoor heeft het Nederlandse kabinet een
goede informatiepositie tijdens de ontwikkeling van het Compact en kan het vroeg invloed
uitoefenen op de inhoud daarvan.180 Dit wordt versterkt door het goede contact tussen
Nederlandse gedetacheerden bij de EDEO en Nederlandse beleidsmakers.181

6.2 Nederlandse doelstellingen ten aanzien van het
Civiel Compact
In aanloop naar het Civiel Compact heeft het Nederlandse kabinet de volgende
doelstellingen geformuleerd:182

Concrete versterking civiele missies
• Het kabinet wil dat het Compact leidt tot concrete stappen ter versterking van het
civiele Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid. Het compact moet leiden tot
flexibelere en effectievere civiele missies en hogere bijdragen van EU-lidstaten daaraan.
Het kabinet zet daarbij bijvoorbeeld in op modulaire mandaten, die het mogelijk maken
om kleinere groepen experts voor een beperkte duur toe te voegen aan civiele missies.

Een inclusief proces
• Het Nederlandse kabinet pleit voor een inclusief civiel compact dat wordt ondertekend
door zowel EU-lidstaten als EU-instellingen (Raad,dd Commissie en Europese Dienst
voor Extern Optreden) en relevante EU-agentschappen (zoals de Europese Grens- en
Kustwacht Frontex en Eurojust). Dit is voor het kabinet belangrijk om GVDB-missies,
Commissie-instrumenten en EU-agentschappen geïntegreerd in te kunnen zetten.

Uitbreiding van prioriteiten
• De Feira-prioriteiten, waarin de taken van het civiel GVDB zijn vastgelegd, moeten
volgens het kabinet worden uitgebreid zodat civiele GVDB-missies een rol kunnen
spelen bij conflictpreventie en stabilisatie (naast capaciteitsopbouw).
• In het takenpakket voor het civiele GVDB moet volgens het kabinet bovendien een
duidelijke link worden gelegd naar nieuwe veiligheidsdreigingen, waaronder terrorisme
en irreguliere migratie.
• Ook wil het kabinet meer aandacht voor gendersensitiviteit binnen civiele GVDBmissies (gender mainstreaming) en wil het het aandeel vrouwen in missies verhogen.

dd

Omdat de Raad geen zeggenschap heeft over nationale bevoegdheden van de lidstaten, is er gekozen voor ‘Conclusies van de Raad en van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten’.

| 57 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

6.3 Resultaten Civiel Compact
Concrete versterking civiele missies
Als onderdeel van de like-minded groep is het Nederlandse kabinet een van de pleitbezorgers
van het Civiel Compact. Het ziet in het Compact de mogelijkheid om politieke steun te
verkrijgen voor een concrete versterking van civiele missies. Het kabinet vindt dit belangrijk
omdat het juist in de civiele component, en de mogelijkheden die ze biedt voor civielmilitaire samenwerking en de geïntegreerde inzet van EU-middelen, de meerwaarde ziet van
het GVDB.183 Door de verdere versterking van de civiele component kan de EU een bijdrage
leveren aan stabilisatie en opbouwprocessen, wat bijvoorbeeld de NAVO niet kan.
Een van de belangrijkste uitdagingen voor civiele missies is het gebrek aan voldoende geschikt
personeel. De expertise die nodig is binnen deze missies – bijvoorbeeld op het gebied van
rechtsstatelijkheid en grensmanagement – is schaars.184 Bovendien is niet alleen bij civiele
GVDB-missies behoefte aan deze expertise. De missies moeten voor experts concurreren met
lidstaten die expertise nodig hebben voor binnenlandse taken, EU-agentschappen zoals de
onlangs uitgebreide Europese Grens- en Kustwacht Frontex en andere organisaties die civiele
experts uitzenden – zoals de VN en de OVSE. Daarnaast betekent een uitzending binnen een
civiele missie vaak een onderbreking van de loopbaan (voor uitgezonden personeel) en is
het carrièreperspectief binnen civiele missies nihil (voor gecontracteerd personeel). Ook is
civiel personeel niet altijd op het juiste moment beschikbaar, omdat het anders dan militairen
niet stand-by staat voor uitzending. Hierdoor kampen civiele GVDB-missies al jaren met
een tekort aan personeel. Bovendien vragen de extra taken die zijn geformuleerd voor het
civiele GVDB (onder andere het tegengaan van irreguliere migratie, grensoverschrijdende
georganiseerde criminaliteit en terrorisme) om nieuwe en uitgebreidere expertise.
Het personeel voor civiele GVDB-missies bestaat uit gedetacheerden (betaald door de
lidstaten) en gecontracteerden (betaald vanuit het EU-budget). In het EU-verdrag is
opgenomen dat EU-missies en -operaties moeten worden uitgevoerd met personeel en
middelen die geleverd worden door de lidstaten.185 Het aantal experts dat lidstaten uitzenden
daalt echter al jaren. Tussen 2010 en 2016 is het aandeel van gedetacheerd personeel
(ten opzichte van gecontracteerd personeel) afgenomen van 83 naar 65 procent.186

ee

Hierdoor vallen missies vaak terug op gecontracteerd personeel. Doordat missies eerst
moeten proberen om gedetacheerd personeel te vinden, duurt het vaak lang voordat posities
ingevuld zijn.187 Daarnaast daalt de politieke betrokkenheid van lidstaten als ze zelf geen
experts uitzenden naar missies. En de kosten voor gecontracteerd personeel komen voor
rekening van de missie (en niet van de lidstaten, zoals bij detachering het geval is).
Het verhogen van de bijdragen van lidstaten is om bovenstaande redenen een speerpunt voor
het Nederlandse kabinet. Nederland deelt dan ook de opvatting van het Civiel Plannings- en
Uitvoeringsvermogen (CPCC), namens de Europese Dienst voor Extern Optreden penvoerder
van het Compact, dat het hoofddoel van het Compact moet zijn om de rekrutering van
gedetacheerd missiepersoneel te verbeteren. Dit standpunt wordt breed gedeeld door
andere lidstaten. Bovendien is de noodzaak van verbeterde rekrutering al vaker besproken
in de jaren voorafgaand aan het Compact.188 Het is dan ook het eerste, en meest concrete,
commitment dat in het Compact is opgenomen. In het Compact spreken EU-lidstaten af
om het aandeel van gedetacheerd missiepersoneel te verhogen tot ten minste 70 procent.189
Dat dit geen vanzelfsprekendheid is wordt duidelijk zichtbaar in het eerste jaar na het
Compact: het aandeel van gedetacheerd personeel nam in de maanden na het Compact af
in plaats van toe.190
Om het uitzenden van civiel personeel eenvoudiger te maken pleit het Nederlandse kabinet
voor flexibelere en kortere uitzendingen.ee Zo moet het ook gemakkelijker worden met
GVDB-missies snel te reageren op nieuwe ontwikkelingen in het missiegebied. Het kabinet
neemt het initiatief voor het opzetten van modulaire teams die voor korte duur aan een
missie kunnen worden toegevoegd.191 Het wil snel concrete resultaten behalen door middel
van een pilotproject. Onder andere lidstaten is brede steun voor flexibele mandaten en de
mogelijkheid hiervoor wordt in het Compact opgenomen.192 Ook het pilotproject wordt
gerealiseerd: in oktober 2019 wordt een gespecialiseerd team uitgezonden voor een
kortdurende (tweeweekse) missie in Niger.

Het kabinet pleit tegelijkertijd voor langere mandaten voor civiele missies. Flexibelere en kortere uitzendingen hebben alleen invloed op de omvang van missies, niet op de duur daarvan.

| 58 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Naast flexibele uitzendingen zet het kabinet zich ook in voor verbeterde training en betere
selectieprocedures. Zo pleit Nederland onder andere voor betere coördinatie van trainingen,
omdat de voorbereiding van civiel personeel vaak tekortschiet. De voorbereiding van
militairen is veel langduriger en uitgebreider dan de voorbereiding van civiel personeel
momenteel.193 Het kabinet stelt daarom voor civiel personeel mee te laten draaien bij
militaire trainingen. Dit stuit echter op weerstand van verschillende lidstaten vanwege
de grote verschillen tussen civiele en militaire trainingsbehoeften.194

Een inclusief proces
De personele bijdragen van EU-lidstaten aan civiele GVDB-missies verschillen sterk.
De afgelopen jaren zijn missies in toenemende mate afhankelijk van een relatief kleine groep
lidstaten. De top-8 van bijdragende landen levert in 2019 bijna 70% procent van het totaal
aan gedetacheerd personeel.195 Om de steun voor het civiele GVDB te verbreden en meer
lidstaten te laten bijdragen maakt het Nederlandse kabinet zich hard voor een inclusief
proces in de aanloop naar het Civiel Compact. Andere lidstaten, aangevoerd door Duitsland,
pleiten juist voor het starten van een ‘civiel Pesco’, een kopgroep van lidstaten die sneller
en intensiever samenwerken.196 Het Nederlandse kabinet is daar tegen gekant, omdat het
vreest de steun van lidstaten die al minder bijdragen dan helemaal te verliezen. Ook binnen
de like-minded groep waakt Nederland voor het zetten van al te grote stappen, waardoor de
ontwikkeling van het Compact als project van een kleine groep lidstaten gezien zou worden.197
Toch leidt de informatievoorsprong van de groep like-minded lidstaten tot irritatie bij andere
lidstaten.198 Waar de like-minded lidstaten bijvoorbeeld worden betrokken bij een brainstorm
over het concept paper van de Europese Dienst voor Extern Optreden, krijgen andere lidstaten
dat paper pas kort voor de Raadsvergadering te zien.199 Voor de steun voor het Compact heeft
dat uiteindelijk geen gevolgen: alle lidstaten committeren zich daaraan.
Verschillende respondenten zijn echter ook kritisch over het ambitieniveau van het
Compact.200 Door in te zetten op een inclusief Compact, heeft Nederland namelijk op zijn
eigen ambities in moeten leveren. Het kabinet is akkoord gegaan met een laagdrempelige
formulering van de commitments zonder kwantificering. Om unanieme steun onder de
lidstaten te verkrijgen zijn de doelstellingen zo opgesteld dat ook lidstaten met minder hoge
ambities voor het civiele GVDB akkoord kunnen gaan. De gemaakte afspraken zijn daardoor

| 59 |

weinig vernieuwend. Het is de vraag of het Compact daarmee leidt tot de omslag die nodig is
om het civiel GVDB significant te versterken.
Het Nederlandse kabinet zet ook in op steun voor het Compact bij EU-instellingen
(Commissie, EDEO en de Raad) en relevante EU-agentschappen (zoals Frontex). Doordat
interne en externe veiligheidsvraagstukken, zoals irreguliere migratie en grensoverschrijdende
georganiseerde criminaliteit steeds sterker verweven zijn, bewegen die partijen zich in
toenemende mate op dezelfde terreinen als civiele GVDB-missies. Het kabinet pleit voor
een geïntegreerde inzet van de verschillende EU-instrumenten en versterkte samenwerking
tussen de betrokken actoren.201 Steun van deze partijen voor het Civiel Compact is daarom
voor Nederland cruciaal. Dit standpunt wordt door andere lidstaten breed gedeeld.202
De uiteindelijke ondertekening door alle lidstaten, de instellingen en de agentschappen,
toont aan dat het doel behaald is. In het Compact wordt het belang van samenwerking
tussen lidstaten, instellingen en agentschappen onderstreept.

Uitbreiding van prioriteiten
Een belangrijk discussiepunt in aanloop naar het Civiel Compact is het takenpakket dat civiele
missies moeten kunnen uitvoeren. Tijdens de Europese Raad in Feira in 2000, waar het
startschot is gegeven voor de civiele component van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en
Defensiebeleid, zijn politietaken, rechtsstatelijkheid, civiele overheidstaken en hervorming
van de veiligheidssector als prioriteiten geformuleerd.203 Het Nederlandse kabinet wil dit
takenpakket uitbreiden, zodat civiele missies ook een rol kunnen spelen bij conflictpreventie
en stabilisatie.204 In het takenpakket moet volgens het kabinet bovendien een duidelijke
link worden gelegd met nieuwe veiligheidsdreigingen, waaronder terrorisme en irreguliere
migratie. Dit stuit op bezwaren van onder andere Frankrijk en Spanje, die stellen dat andere
EU-actoren, zoals de Commissie of Frontex beter toegerust zijn voor deze taken.205 Een
meerderheid van de EU-lidstaten is echter voor uitbreiding van het takenpakket. Bovendien
zijn de taken van civiele missies de facto al uitgebreid: de civiele GVDB-missies in de Sahel
(EUCAP Sahel Mali en EUCAP Sahel Niger) richten zich bijvoorbeeld al op het tegengaan van
irreguliere migratie, grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit en terrorisme. In het
Compact is daarom opgenomen dat civiele missies ook kunnen worden ingezet in reactie op
nieuwe veiligheidsdreigingen – hoewel de Feira-prioriteiten de kern blijven.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

De uitbreiding van het takenpakket van het civiele GVDB heeft tot gevolg dat de Commissie,
EU-agentschappen en civiele missies zich in toenemende mate op dezelfde terreinen zullen
gaan begeven. Het belang van een duidelijke rolverdeling om overlap en tegenstrijdigheden
te voorkomen neemt daardoor toe. Ook is er een risico dat het verbeteren van de situatie in
de missielanden naar de achtergrond verdwijnt wanneer civiele EU-missies in toenemende
mate worden gebruikt om binnenlandpolitieke belangen te dienen, zoals het tegengaan van
irreguliere migratie richting Europa.
Naast een uitbreiding van het takenpakket wil het Nederlandse kabinet ook meer aandacht
voor gender-sensitiviteit binnen civiele GVDB-missies. De grotere inzet van civiele genderexperts in GVDB-missies is daarbij een van de speerpunten van Nederland, evenals het
verhogen van het aantal uitgezonden vrouwen in missies. In 2017 wordt er een verwijzing naar
mensenrechten en gender-aspecten toegevoegd aan de rapportagerichtlijnen voor civiele
missies.206 Ook in de discussies ter voorbereiding van het Compact zet Nederland hierop in.
Andere lidstaten steunen deze inzet.207 In het Compact is opgenomen dat gendersensitiviteit
in alle activiteiten wordt meegenomen en committeren lidstaten zich aan het vergroten
van het aantal vrouwelijke experts in missies. Deze uitdaging is groter geworden nu meer
personeel moet worden geleverd. De vergroting van de personele capaciteit heeft in
voorgaande jaren tot gevolg gehad dat het aandeel van vrouwen in missies daalt.208
Bovendien zenden lidstaten die nu relatief weinig bijdragen aan civiele missies
(en dus meer moeten gaan leveren) relatief minder vrouwen uit.209

| 60 |

Implementatie van het Compact
Het Civiel Compact bevat veel beloftes om het civiele GVDB te versterken. Om deze
beloftes waar te maken zullen de komende drie jaar grote stappen moeten worden gezet.
De jaarlijkse herzieningsconferenties die door de EDEO worden georganiseerd zijn belangrijke
momenten om vervolgstappen op zowel landen- als EU-niveau te identificeren.
In aanloop naar deze conferentie stellen lidstaten Nationale Implementatieplannen op (NIPs),
waarin zij aangeven hoe zij invulling willen geven aan de gedane toezeggingen, bijvoorbeeld
hoe er een beter carrièreperspectief geboden kan worden aan uitgezonden personeel.210
Het aanleveren van deze NIPs is echter niet verplicht. Voorafgaand aan de
herzieningsconferentie eind 2019 leveren bijvoorbeeld 13 EU-lidstaten een NIP aan.
Dit maakt het lastig om een compleet beeld te krijgen van de gemaakte voortgang.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

6.4 Conclusies
Totstandkoming Civiel Compact
• Het Nederlandse kabinet is goed gepositioneerd bij de totstandkoming van het Civiel
Compact. Door deel te nemen aan de like-minded groep en door goede contacten
bij de Europese Dienst voor Extern Optreden is het kabinet op de hoogte van de
ontwikkelingen en kan het vroeg invloed uitoefenen op de inhoud van het Compact.

Concrete versterking civiele missies
• Het Civiel Compact geeft een politieke impuls aan het civiele GVDB. Het bevat belangrijke
afspraken die kunnen leiden tot een significante versterking van civiele missies.
De grootste meerwaarde van het Compact is de steun die EU-lidstaten, instellingen
en agentschappen hebben uitgesproken voor de versterking van het civiele GVDB.
• Vooralsnog leidt het Compact echter niet tot de stappen die nodig zijn om de gemaakte
afspraken in 2023 te kunnen realiseren. Om het Compact meer dan een papieren tijger
te maken is het essentieel dat lidstaten hun bijdragen aan en inzet voor het civiele
GVDB significant verhogen.
• De jaarlijkse herzieningsconferenties zijn belangrijke momenten om de voortgang
te bewaken. Voor het slagen ervan is het van belang dat EU-lidstaten – waaronder
Nederland – hun Nationale Implementatie Plannen voorafgaand aan de conferentie
invullen. Dat is op dit moment nog niet het geval.
• De Nederlandse inzet op modulaire mandaten is succesvol vertaald in de mogelijkheid
om gespecialiseerde teams toe te voegen aan civiele missies. Een eerste concreet
resultaat is geboekt met de inzet van een gespecialiseerd team in Niger.

Een inclusief proces
• De Nederlandse inspanningen om een brede groep actoren steun uit te laten spreken
voor het Civiel Compact, zijn door andere lidstaten ondersteund. Alle EU-lidstaten,
instellingen en relevante EU-agentschappen hebben zich gecommitteerd aan de
uitvoering van het Compact.
• Door in te zetten op een inclusief Compact heeft het kabinet af moeten doen aan zijn
eigen ambities. Doelstellingen zijn laagdrempelig geformuleerd en vaak niet voorzien
van kwantitatieve targets.

| 61 |

Uitbreiding van prioriteiten
• In lijn met de Nederlandse inzet is het takenpakket voor het civiele GVDB uitgebreid.
Civiele GVDB-missies kunnen hierdoor een rol kunnen spelen bij conflictpreventie en
stabilisatie (naast capaciteitsopbouw) en reageren op nieuwe veiligheidsdreigingen.
• De uitbreiding van het takenpakket heeft tot gevolg dat de Commissie,
EU-agentschappen en civiele GVDB-missies zich in toenemende mate op dezelfde
terreinen zullen gaan begeven. Het belang van een duidelijke rolverdeling om overlap
en tegenstrijdigheden te voorkomen neemt daardoor toe.
• Dat Nederland aandacht vraagt voor gender-sensitiviteit en de verhoging van het
aantal vrouwen in GVDB-missies wordt breed gesteund en komt terug in het
Compact. Deze uitdaging is alleen maar groter en urgenter geworden nu meer
personeel moet worden geleverd, ook door lidstaten die over het algemeen
relatief minder vrouwen uitzenden.

6.5 Aanbevelingen
Voor het ministerie van Buitenlandse Zaken
• Hou de Nederlandse voortrekkersrol vast bij de implementatie van het Civiel
Compact. Breng in kaart welke stappen Nederland moet zetten om in 2023 te
voldoen aan de gemaakte afspraken. Formuleer daarbij concrete doelstellingen
om het aantal door Nederland uitgezonden experts te verhogen.
• Zet in EU-verband in op stroomlijning van het jaarlijkse herzieningsproces,
zodat lidstaten hun implementatieplannen op gelijke wijze en voorafgaand
aan de jaarlijkse conferentie aanleveren.
• Zet bij het vaststellen van mandaten voor civiele GVDB-missies in op de verheldering van de rol van deze missies in relatie tot andere EU-instrumenten en actoren.
• Blijf in EU-verband aandacht vragen voor het verhogen van het aantal vrouwen in
GVDB-missies.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

7 De kloof gedicht?

De instrumenten die centraal staan in dit rapport – CARD, Pesco, het Europees
Defensiefonds en het Civiel Compact – zijn ontwikkeld om de kloof te dichten tussen de
politieke ambities voor het GVDB van de EU en de civiele en militaire capaciteiten die
daartegenover staan. De komende jaren zal duidelijk worden of EU-lidstaten in hun opzet
zullen slagen. Hoewel de eerste stappen zijn gezet, is het nu nog te vroeg om van echte
resultaten te spreken. Met name bij het ontwikkelen van militair materieel zal het nog
enkele jaren duren voordat de uitkomsten hiervan kunnen worden beoordeeld. Wel is
duidelijk dat de uitdaging waar de EU-lidstaten voor staan de afgelopen jaren alleen maar
groter is geworden. De ambities voor de EU als veiligheidsactor zijn met de EU Global
Strategy verder verhoogd, terwijl EU-lidstaten, onder andere door het vertrek van het
Verenigd Koninkrijk, minder capaciteiten hebben om deze ambities te vervullen. Ondanks
de nieuwe initiatieven binnen het GVDB zijn Europese civiele en militaire capaciteiten niet
significant gegroeid.211 De kloof is vergroot.
Op militair vlak laten jarenlange bezuinigingen op nationale defensiebegrotingen hun
sporen na. Dit gaat met name ten koste van investeringen in materieel, dat in aantallen
drastisch is afgenomen en bovendien vaak oud en slecht onderhouden is.212 Het gebrek
aan investeringen is echter niet de enige oorzaak van de vergroting van de kloof tussen
ambities en capaciteiten. Door een gebrek aan samenwerking is er een hoge mate van
duplicatie en fragmentatie van defensiecapaciteiten. Het maken van defensieplanningen
is nog vaak een nationale aangelegenheid waarbij samenwerkingsmogelijkheden een
ondergeschikte rol spelen. Die komen pas in beeld nadat de plannen zijn gemaakt. Doordat
nationale planningscycli niet op elkaar aansluiten en het nationale besluitvormingsproces
in individuele lidstaten al is doorlopen, gaan mogelijkheden om samen te werken verloren.
CARD kan een rol spelen bij de synchronisatie van Europese defensieplannen. Tot nu toe
wordt CARD echter gebruikt om het Europese capaciteitenlandschap in kaart te brengen en
leidt het niet tot Europese afspraken over betere aansluiting tussen nationale plannen.

deze investeringen zijn vertaald in militair materieel. Ook blijft het aandeel gezamenlijke
investeringen achter. In 2018 wordt slechts 18 procent van de Europese militaire capaciteiten
gezamenlijk ontwikkeld, een daling ten opzichte van 2017.213 Daarmee blijven de EU-lidstaten
ver uit de buurt van de 35% gezamenlijke ontwikkeling die zij zichzelf ten doel hebben
gesteld. Door de jarenlange bezuinigingen en het gebrek aan samenwerking is de Helsinki
Headline Goal die in 1999 werd geformuleerd – om in 2003 binnen zestig dagen zestigduizend
manschappen te kunnen uitzenden voor de duur van een jaar – nog niet behaald.214
De Europese Rekenkamer stelt dan ook dat EU-lidstaten op dit moment niet in de buurt
komen van de militaire capaciteiten die nodig zijn om het EU-ambitieniveau te realiseren.215
Een belangrijk struikelblok bij de gezamenlijke ontwikkeling van militair materieel is
de prioritering. De Capability Development Priorities van 2018 zijn heel algemeen
geformuleerd. Hierdoor geeft het CDP te weinig richting aan de keuzes die de EU moet
maken voor defensieonderzoek, technologie- en capaciteitenontwikkeling – bijvoorbeeld in
het kader van Pesco en het EDF.216 Omdat de EU in alle capaciteitendomeinen grote tekorten
heeft, dreigen prioriteiten te grofmazig te zijn. De output van het Capability Development
Plan valt of staat natuurlijk met de kwaliteit van de input. De Verdragsartikelen, de EU
Global Strategy en de Raadsconclusies uit november 2016 zijn onvoldoende duidelijk over
wat de EU op militair gebied zou moeten kunnen. Dit grijpt terug op de bevindingen van het
eerste rapport van deze evaluatie over de voortgaande discussie tussen EU-lidstaten over
de defensieambities van de EU.217 De invulling en interpretatie van Europese strategische
autonomie, hoe complementariteit tussen de EU en de NAVO er uit moet zien, wat een
‘Europa dat beschermt’ inhoudt, wat de Headline Goal nog betekent en of de Battlegroups
ook operationele betekenis hebben, zijn vragen die onbeantwoord blijven.
Deze vragen moeten een antwoord krijgen om meer richting te geven aan Europese
militaire capaciteitenontwikkeling. Het Strategisch Kompas dat op dit moment wordt
ontwikkeld kan ertoe dienen om dit antwoord te formuleren.

De afgelopen jaren nemen de investeringen van lidstaten in defensiematerieel toe.
Europese defensie-uitgaven zijn daardoor weer bijna terug op het niveau van voor
de financiële crisis – het startpunt van de jarenlange bezuinigingen. Door de lange
ontwikkelingsduur van militaire capaciteiten zal het echter nog jaren duren voordat

| 63 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Op civiel vlak is de kloof tussen ambities en capaciteiten sinds de EU Global Strategy in
eerste instantie eveneens groter geworden. Het takenpakket voor het civiele GVDB is
uitgebreid, waardoor meer en extra expertise nodig is. Op dit moment komt de EU echter
niet in de buurt van de civiele capaciteiten die nodig zijn om de nieuwe doelstellingen te
kunnen realiseren. Zo is de doelstelling die tijdens de Europese Raad in Feira in 2000 is
geformuleerd (om vijfduizend politieagenten te kunnen uitzenden) nog altijd niet behaald:
op dit moment zijn er mandaten voor ongeveer twaalfhonderd posities (gedeeltelijk
politieagenten), waarvan minder dan negenhonderd zijn gevuld.218 Van de door de lidstaten
beloofde verhoging van hun bijdrage aan civiele missies is tot nu toe weinig
terechtgekomen. Zoals besproken in hoofdstuk 6 nemen de bijdragen van lidstaten
aanvankelijk zelfs af.219 De civiele component blijft daarmee het ondergeschoven kindje
binnen het GVDB. Het is de vraag of het Civiel Compact, en de laagdrempelige en
niet-gekwantificeerde manier waarop de daarin gemaakte afspraken zijn geformuleerd,
leidt tot de omslag die nodig is om het civiele GVDB significant te versterken.

| 64 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

8 Conclusies en aanbevelingen

Dit rapport richt zich op de vertaling van de politieke ambities voor het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid van de EU naar concrete
civiele en militaire capaciteiten. In hoeverre heeft het Nederlandse kabinet zijn doelstellingen kunnen realiseren ten aanzien van de instrumenten
die centraal staan in dit rapport: CARD, Pesco het Europees Defensiefonds en het Civiel Compact? En welke lessen kunnen daaruit worden
getrokken? Dit afsluitende hoofdstuk biedt overkoepelende conclusies en aanbevelingen. Ook behandelt het de coherentie tussen de instrumenten
en legt het een link met de conclusies en aanbevelingen van het eerste rapport van deze evaluatie (over de plaats van het Gemeenschappelijk
Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur). De conclusies en aanbevelingen die specifiek ingaan op een van de
instrumenten zijn in de afzonderlijke hoofdstukken te vinden.

8.1 Van ambities naar capaciteiten
Conclusie 1
Doordat strategische vraagstukken op Europees niveau onbeantwoord blijven, is er geen
logische vertaling van het politieke ambitieniveau voor het Gemeenschappelijk Veiligheidsen Defensiebeleid naar civiele en militaire capaciteiten. Ook het Nederlandse kabinet laat
enkele strategische vragen onbeantwoord.220

Toelichting
• Het gebrek aan overeenstemming op Europees niveau over de politieke prioriteiten
voor het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid, zoals besproken in het
eerste rapport van deze evaluatie, verstoort de vertaling van politieke ambities naar
civiele en militaire capaciteiten.221 Doordat cruciale strategische vragen over wat de EU
moet kunnen op civiel en militair vlak onbeantwoord blijven, is het niet mogelijk om de
behoefte aan capaciteiten concreter te maken. Prioriteiten voor capaciteitenontwikkeling
zijn daarom generiek geformuleerd en geven te weinig richting.
• Versterken van civiele en militaire capaciteiten is door het gebrek aan strategische
richting van middel tot doel geworden. De vraag welke doelstellingen met deze
capaciteiten moeten worden behaald is daarbij binnen de EU uit het oog verloren.
Ook in Nederland wordt capaciteitenontwikkeling in toenemende mate als doel op
zich gezien. Door de grote capaciteitstekorten hoeft dit op de korte termijn niet te
leiden tot problemen. Op de lange termijn kan dit echter leiden tot een incongruentie
van einddoelen.

| 66 |

Aanbeveling voor het Nederlandse kabinet
• Neem een langetermijnpositie in over de rol van het Gemeenschappelijk
Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur, in relatie
tot de NAVO.

Aanbevelingen voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie
• Zet in Europees verband in op een gemeenschappelijke positie over de rol van
het GVDB.
• Zet in Europees verband in op concrete doelstellingen voor civiele en militaire
capaciteiten in het Capability Development Plan en Civilian Capability Development Plan op basis van deze positie.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

8.2 Coherentie tussen de militaire instrumenten
Conclusie 2
Door de gelijktijdige (door)ontwikkeling van het CDP, CARD, Pesco en het Europees
Defensiefonds sluiten deze instrumenten op dit moment niet altijd goed op elkaar aan.

Toelichting
• Hoewel er een logische volgorde is bij de militaire instrumenten (CDP, CARD, Pesco
en het Europees Defensiefonds), zijn deze instrumenten gelijktijdig ontwikkeld of
geactualiseerd. Hierdoor sluiten ze op dit moment niet altijd goed op elkaar aan:
• Het CDP geeft onvoldoende richting voor Pesco en het Europees Defensiefonds.
Doordat strategische vraagstukken onbeantwoord blijven, zijn de CDP-prioriteiten
te generiek geformuleerd.
• Lidstaten – waaronder Nederland – leveren niet alle gegevens die nodig zijn voor
CARD. Hierdoor is het niet mogelijk om een compleet beeld te krijgen van Europese
defensie-inspanningen.
• Op dit moment ontbreekt politieke besluitvorming over de uitkomsten van CARD.
Hierdoor is er geen vertaling van CARD naar nationale defensieplannen en
vervolgstappen die lidstaten in Pesco- of EDF-verband moeten zetten.
• Pesco-projecten waarin capaciteiten worden ontwikkeld sluiten niet altijd aan op de
capaciteitstekorten die in het CDP zijn vastgesteld.
• Het CDP wordt meegenomen bij het vaststellen van de werkprogramma’s voor het
Europees Defensiefonds. Door de nadruk die de Commissie legt op het versterken van
de Europese defensiemarkt, kunnen echter spanningen ontstaan tussen industriële
belangen en militaire capaciteitenbehoeften (het CDP).

| 67 |

Aanbevelingen voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie
• Zet in Europees verband in op politieke besluitvorming over de vertaling van
het CDP naar vervolgstappen die in Pesco- of EDF-verband moeten worden
gezet, en de daarbij behorende taakverdeling tussen lidstaten. Onderzoek of de
tweejaarlijkse bespreking van CARD in de Raad hiervoor een geschikt moment is.
• Kijk kritisch naar de 47 opgestarte Pesco-projecten. Voeg gelijksoortige
projecten samen, maar durf ook projecten te schrappen die niet bijdragen aan
de doelstellingen van Pesco of waarin onvoldoende voortgang wordt geboekt.
• Blijf in Europees verband aandacht vragen voor militaire capaciteitenbehoeften
bij de programmering van het EDF.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Conclusie 3
De snelle ontwikkeling van de militaire instrumenten ging in Nederland soms ten koste
van de interdepartementale afstemming en de aandacht voor de coherentie tussen de
initiatieven.

Toelichting
• De militaire instrumenten zijn onder hoge tijdsdruk ontwikkeld. Hierdoor stond de
interdepartementale afstemming soms onder druk.
• Op dit moment wordt de Interdepartementale Coördinatiegroep voor Europese
defensiesamenwerking nog onvoldoende benut om het Nederlandse beleid ten aanzien
van CARD en Pesco en de samenhang tussen de CARD, Pesco en het EDF te bespreken.
• Door een ontoereikende personele bezetting bij het ministerie van Buitenlandse
Zaken neemt het ministerie van Defensie de regierol bij het GVDB. Niet alleen de
implementatie, maar ook de inrichting van de instrumenten wordt daardoor in
toenemende mate aan Defensie gelaten. Het bewaken van de samenhang tussen de
verschillende initiatieven door Buitenlandse Zaken komt daardoor in het geding.

| 68 |

Aanbeveling voor het Nederlandse kabinet
• Benut de Interdepartementale Coördinatiegroep voor Europese
defensiesamenwerking ook voor de interdepartementale coördinatie van het
Nederlandse beleid ten aanzien van CARD en Pesco en om de samenhang tussen
de instrumenten te bespreken.

Aanbevelingen voor het ministerie van Buitenlandse Zaken
• Vergroot de rol van het ministerie bij het bewaken van de coherentie tussen
de verschillende initiatieven en de Nederlandse inzet hiervoor.
• Investeer in de personele capaciteit voor het GVDB om deze regierol te kunnen
vervullen.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

8.3 Nederland in het Europese krachtenveld
Conclusie 4
Nederland is een invloedrijke en actieve speler binnen het GVDB, maar de implementatie
van CARD, Pesco en het Civiel Compact staat nog onvoldoende op de nationale politieke
radar.

Toelichting
• Nederland speelt een actieve rol in Europa op het gebied van civiele en militaire
capaciteitenontwikkeling. Het kabinet heeft over het algemeen heldere standpunten
geformuleerd ten aanzien van CARD, Pesco, het EDF en het Civiel Compact.
• Nederland is een invloedrijke speler binnen het GVDB. Ondanks de beperkte
personele capaciteit en een sterk internationaal krachtenveld, neemt Nederland
initiatief en bouwt het coalities. CARD en het Pesco-project over militaire mobiliteit
zijn voorbeelden van positieve agendabepaling door Nederland.
• De voortrekkersrol die Nederland heeft gespeeld ten aanzien van CARD, militaire
mobiliteit en het Civiel Compact schept ook verwachtingen. Het behouden van de
politieke aandacht voor deze initiatieven in de implementatiefase is een uitdaging
door het specialistische karakter daarvan.
• Zonder blijvende politieke druk zal de ontwikkeling van deze initiatieven tot stilstand
komen. Daarom is het voor Nederland van belang om ook bij de implementatie het
voortouw te nemen.
• De beperkte personele capaciteit voor het GVDB bij het ministerie van Buitenlandse
Zaken vormt een risico voor de bestendiging van deze voortrekkersrol.

| 69 |

Aanbevelingen voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie
• Verzeker aandacht voor de implementatie van de instrumenten op politiek niveau.
Zorg dat naast technische experts ook beleidsmedewerkers van beide ministeries
aan tafel zitten bij de implementatie om de politieke doelstellingen te bewaken en
politieke betrokkenheid te verzekeren.
• Houd de Nederlandse voortrekkersrol vast bij de implementatie van CARD,
militaire mobiliteit en het Civiel Compact. Breng in kaart hoe en op welke termijn
Nederland kan voldoen aan de gemaakte afspraken.

Aanbeveling voor het ministerie van Buitenlandse Zaken
• Investeer in de personele capaciteit voor het GVDB om de Nederlandse
voortrekkersrol te kunnen behouden.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Conclusie 5
Het Nederlandse kabinet heeft nog geen positie ingenomen over de gewenste rolverdeling
tussen de Europese Commissie en het Europees Defensieagentschap op het gebied van
militaire capaciteitenontwikkeling. Ook zijn Nederlanders ondervertegenwoordigd bij de
Commissie.

• Formuleer een standpunt over de door Nederland gewenste rolverdeling
tussen de Commissie en het Europees Defensieagentschap op het gebied van
capaciteitenontwikkeling.

Aanbevelingen voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie

Toelichting
• Met het Europees Defensiefonds is de Europese Commissie een belangrijke speler
geworden op het gebied van Europese defensiesamenwerking. Dit heeft grote
gevolgen voor de interinstitutionele verhoudingen op het gebied van militaire
capaciteitenontwikkeling. Het Nederlandse kabinet heeft nog geen standpunt bepaald
over de gewenste rolverdeling tussen de Europese Commissie en het Europees
Defensieagentschap op het gebied van capaciteitenontwikkeling.
• Er zijn relatief weinig Nederlanders werkzaam bij de Europese Commissie, zeker bij het
nieuwe Directoraat-Generaal Defensie-industrie en Ruimte. Ook zijn Nederlanders
ondervertegenwoordigd in de database van nationale experts, die worden betrokken
bij de beoordeling van Commissie-programma’s.

| 70 |

Aanbeveling voor het Nederlandse kabinet

• Investeer in Nederlandse contacten bij het nieuwe Directoraat-Generaal voor
Defensie-industrie en Ruimtevaart van de Europese Commissie.
• Vergroot het aandeel Nederlandse experts in de Commissie-database voor
onafhankelijke experts.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Annex I: Methodologische verantwoording
Analytische aanpak

Procedure

De resultaten van dit onderzoek zijn gebaseerd op interviews met experts en
beleidsmedewerkers en een analyse van openbare en interne beleidsdocumenten,
wetenschappelijke literatuur en andere publicaties. Het GVDB is een beleidsterrein waarbij
veel verschillende actoren – van EU-lidstaten tot EU-instituties – zijn betrokken. Hierdoor is
het niet mogelijk om directe causale verbanden te identificeren tussen de Nederlandse inzet
en de uitkomsten op Europees niveau (attributie). Deze verbanden kunnen echter wel worden
benaderd door het proces dat heeft geleid tot de uitkomsten te analyseren. Daardoor kunnen
uitspraken worden gedaan over de bijdrage van Nederland aan EU-beleid (contributie).

De interviews zijn uitsluitend gehouden door leden van het onderzoeksteam. Deelname aan
een interview geschiedde geheel op vrijwillige basis. Alle geïnterviewden zijn voorafgaand
geïnformeerd over het onderwerp van het interview en de overkoepelende studie, zodat
zij (mondeling) konden instemmen met deelname. Er is geen gebruik gemaakt van
opnameapparatuur, gezien de gevoelige aard van het onderwerp. De interviewverslagen
zijn gemaakt op basis van door de onderzoekers tijdens het interview gemaakte notities.
Deze informatie is vertrouwelijk behandeld; enkel leden van het onderzoeksteam hadden
toegang tot deze verslagen.

Interviews

Alle interviews zijn persoonlijk afgenomen. Interviews met ambtenaren hebben
grotendeels plaatsgevonden op het departement van de geïnterviewde, waaronder het
ministerie van Buitenlandse Zaken, het ministerie van Justitie en Veiligheid, het ministerie
van de Defensie en de Permanente Vertegenwoordiging van de EU in Brussel. Daarnaast zijn
er interviews met externen gevoerd, waaronder wetenschappers en beleidsmedewerkers
van Europese instellingen en andere EU-lidstaten.

Selectie geïnterviewden
De namen en contactgegevens van geïnterviewden zijn op verschillende manieren
geïdentificeerd. Een eerste lijst van respondenten is opgesteld op basis van een
stakeholderanalyse en een analyse van overheidsdocumenten en interne stukken.
Vervolgens zijn geïnterviewden gevraagd naar suggesties voor personen met aanvullende
expertise over het betreffende onderwerp (snowball-sampling). Het onderzoeksteam heeft
er zorg voor gedragen dat niet enkel Nederlandse betrokkenen geïnterviewd zijn, maar
ook personen uit andere landen die een externe visie konden geven op de door Nederland
ingenomen positie in onderhandelingen. Nagenoeg alle mensen die werden gevraagd voor
een interview stemden hiermee in. In totaal zijn ongeveer dertig interviews gevoerd.

| 71 |

Methode
De interviews waren semigestructureerd: er werd voorafgaand aan elk interview een lijst met
onderwerpen en vragen opgesteld, maar de precieze onderwerpen die werden besproken
hingen af van de rol en ervaring van de respondent. Interviewers stelden veelal open
vragen naar de ervaringen en perspectieven van de geïnterviewden, zoals op welke wijze de
Nederlandse positie ten aanzien van een bepaald onderwerp tot stand was gekomen.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Documentenanalyse
Voor de documentenanalyse is gebruik gemaakt van interne berichten, Kamerbrieven en
achtergrondliteratuur. Deze documenten zijn gevonden door middel van systematische
zoekopdrachten die uitgevoerd zijn in het interne berichtenverkeer, Kamerstukken op
tweedekamer.nl/kamerstukken, het archiveringssysteem van het ministerie van
Buitenlandse Zaken (Sophia) en Google Scholar.

Kamerstukken en officiële beleidsstukken
De openbare stukken geven onder andere informatie over de doelen en het
besluitvormingsproces ten aanzien van de instrumenten, de voorwaarden waaraan de
instrumenten volgens het kabinet moesten voldoen, en de informatievoorziening van het
parlement door de ministeries.

Internationale wetenschappelijke en grijze literatuur
Interne berichten
De interne berichten zijn gebruikt om een beeld te krijgen van de interne besluitvorming
en communicatie over de positiebepaling van Nederland. Dit betrof zowel communicatie
tussen de verschillende ministeries, als communicatie tussen Den Haag en de permanente
vertegenwoordigingen van Nederland bij de EU en de NAVO en ambassades. Het betreft
(concept)nota’s, berichtenverkeer, e-mailverkeer en interne verslagleggingen van nationale
en internationale overleggen. De onderzoekers hadden enkel toegang tot de interne
berichten van het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ).

ff

De IOB-onderzoekers hebben internationale wetenschappelijke en grijze literatuur
geraadpleegd om een beeld te schetsen van het internationale krachtenveld waarin
de ontwikkeling van de instrumenten en de Nederlandse positiebepaling hebben
plaatsgevonden. Alle documenten (interviewverslagen en documenten) zijn inductief
gecodeerd,ff wat het mogelijk maakte om centrale thema’s te identificeren. Daarnaast
maakte het een triangulatie van de bevindingen mogelijk, doordat de codering een helder
inzicht gaf in de overlap en inconsistentie tussen informatie uit verschillende bronnen.

Met behulp van de coderingssoftware MAXQDA 2018.

| 72 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Annex II: Pesco projecten met Nederlandse deelname
Pesco-project

Doelstelling

Competentiecentrum voor
opleidingsmissies van de EU

Opzetten van centrum dat de beschikbaarheid, interoperabiliteit en
vaardigheden van personeel in EU-trainingsmissies verbetert.

Geïntegreerde onbemande
grondsystemen

Ontwikkeling van onbemande grondsystemen die samen met andere
onbemande platforms en/of bemande voertuigen steun kunnen leveren
aan grondtroepen.

Maritieme (semi-)autonome
systemen voor mijnenbestrijding

Ontwikkeling van (semi-)autonome systemen voor mijnenbestrijding op zee.

Europees beveiligde software
gedefinieerde radio (ESSOR)

Ontwikkeling van militaire communicatiesoftware wordt ontwikkeld om de
communicatie tussen EU-troepen in gezamenlijke operaties te verbeteren.

Snelle reactieteams bij cyberincidenten

Opzetten van snelle reactieteams om een collectief antwoord te bieden op
cyberincidenten. De teams assisteren mogelijkerwijs lidstaten, EU-instituties,
of GVDB-missies.

Cyber en informatiedomein
coördinatie centrum

Ontwikkeling en exploitatie van multinationaal militair cyber centrum waarbinnen lidstaten cyberdreigingen, incidenten, of specifieke operaties adresseren.

Europees Medisch Commando

Bundelen en managen van Europese medische capaciteiten om de medische
ondersteuning in missies en operaties te verbeteren.

Netwerk van logistieke centra
in Europa en ondersteuning
van operaties

Ontwikkeling van een netwerk van logistieke hubs, waardoor logistieke
processen –zoals het opslaan van munitie of transport van en naar missiegebied
– gecoördineerd kunnen worden.

Militaire mobiliteit

Initiëren, coördineren en aanjagen van het werk op het gebied
grensoverschrijdend militair transport.

Delen van militaire bases
(co-basing)

Verbetering van het delen van (militaire) bases en ondersteuningspunten.

Tijdige waarschuwing en interceptie met theater surveillance
vanuit de ruimte (TWISTER)

Versterking van de capaciteit om dreigingen vanuit de ruimte beter op te sporen
en tegen te gaan.

| 73 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

Eindnoten
1	Europese Dienst voor Extern Optreden, “Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A
2

18

19	Kamerbrief 21501-28, nr. 125, 26 april 2015.

Europese Commissie, Europees Defensie Actieplannovember 2016.

20	Ministerie van Buitenlandse Zaken, “Pragmatisme voorbij: het Nederlandse beleid ten aanzien

3	Ministerie van Buitenlandse Zaken, “Terms of Reference: Evaluatie van het Nederlandse beleid

van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheids-

ten aanzien van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid van de Europese Unie”,
Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie, 18 april 2019.

architectuur”, IOB evaluatie, nog te verschijnen.
21

Interviews met denktankers en Nederlandse beleidsmedewerkers; interne stukken.

22

Interviews met EU- beleidsmedewerkers.

van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese

23

Interviews met denktanker en Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers; interne stukken.

veiligheidsarchitectuur”, IOB evaluatie, nog te verschijnen.

24

EU Global Strategy, p. 46.

Europese Raad, “Conclusies van het Voorzitterschap”, 10-11 december 1999.

25	Kamerbrief 21501-28, nr. 125, 26 april 2015; interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers;

4	Ministerie van Buitenlandse Zaken, “Pragmatisme voorbij: het Nederlandse beleid ten aanzien

5

Kamerbrief 21501-28, nr. 125, 26 april 2015.

Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy”, juni 2016.

6	Voor meer informatie over het CDP, zie: https://eda.europa.eu/what-we-do/activities/activities-search/
capability-development-plan.
7	Voor meer informatie over de SCCs, zie: https://www.eda.europa.eu/info-hub/press-centre/latest-

interne stukken.
26

Ibid.

27	Brief van de Minister van Defensie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
Kamerstuk 21501-28, nr. 181, 29 november 2018; interviews met Nederlandse beleidsmedewer-

news/2019/06/27/strategic-context-cases-approved-for-implementation-of-eu-capability-development-pri-

kers; interne stukken.

orities.
8	Voor meer informatie over OSRA, zie: https://eda.europa.eu/docs/default-source/brochures/eda-os-

28	Europees Defensie Agentschap, “Coordinated Annual Review on Defence (CARD) factsheet”, 26
november 2018.

ra-brochure.pdf.
9	Corentin Brustlein (ed.), “Mutual reinforcement: CSDP and NATO in the face of rising challenges”,

29

Roland van Reybroeck, “What’s in the CARD’s?”, Egmont Instituut, februari 2019, p. 3.

Ifri, oktober 2019.

30

Europees Defensie Agentschap, CARD factsheet.

10	EU Global Strategy, p. 19.

31

Ibid.

11

32

Ibid.

33

Kamerbrief 21 501-28, nr. 125, 26 april 2015.

34

Interne stukken.

EU Global Strategy, p. 45.

12	Raad van de Europese Unie, Conclusies van de Raad over de uitvoering van de integrale
EU-strategie op het gebied van veiligheid en defensie, 14 november 2016.
13	Raad van de Europese Unie, Besluit tot instelling van de permanent gestructureerde samen-

35	Interviews met Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers; Roland van Reybroeck, “What’s in the

werking (PESCO) en tot opstelling van de lijst van deelnemende lidstaten, 11 december 2017.
14	Raad van de Europese Unie, Conclusies van de Raad over de implementatie van de EU Global

CARD’s?”, p. 4.
36

Besluit tot instelling van PESCO, Annex, commitment 7.

Strategy op het gebied van veiligheid en defensie, 14 november 2016.

37

Interview met Nederlandse beleidsmedewerkers.

15

EU Global Strategy, p. 11.

38

Kamerbrief 21501-28, nr. 125, 26 april 2015.

16

Interviews met denktankers en Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers; interne stukken.

39

Roland van Reybroeck, “What’s in the CARD’s?”, p. 4.

17	Brief van de Minister van Defensie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,

40

Interviews met denktankers en EU-beleidsmedewerkers.

41

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

Kamerstuk 21501-28, nr. 125, 26 april 2015.

| 74 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

42	Brief van de Minister van Defensie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,

68

Interviews met denktankers en Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers.

Kamerstuk 21501-28, nr. 194, 22 november 2019; interne stukken.

69

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers; interne stukken.

43

Roland van Reybroeck, “What’s in the CARD’s?”, p. 3.

70

Ibid.

44

Interne stukken.

71

Interne stukken.

72

Interne stukken.

“What’s in the CARD’s”.

73

Interviews met denktanker en Nederlandse beleidsmedewerkers.

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

74

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers; interne stukken.

45	Interviews met denktanker en EU-beleidsmedewerkers; Roland van Reybroeck,
46

47	Kamerbrief 21501-28, nr. 181, 29 november 2018; interviews met Nederlandse en

75

Interne stukken.

EU-beleidsmedewerkers; interne stukken.

76

Voor een lijst met alle Pesco-projecten, zie: https://pesco.europa.eu/.

48

Interne stukken.

77	Europese Commissie en Hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en

49

Interviews Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers; interne stukken.

50

Interviews Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers.

51	Interviews met Nederlandse en NAVO-beleidsmedewerkers; Roland van Reybroeck,

veiligheidsbeleid, Gezamenlijke mededeling aan het Europees Parlement en de Raad over het
actieplan voor militaire mobiliteit, 28 maart 2018.
78	Gezamenlijke verklaring over EU-NAVO samenwerking door de voorzitter van de Europese Raad,

“What’s in the CARD’s?”, p. 2.

de voorzitter van de Europese Commissie en de secretaris-generaal van de Noord-Atlantische

52

Interviews met Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers.

Verdragsorganisatie, Brussel, 10 juli 2018.

53

Interviews met EU-beleidsmedewerkers.

79	Brief van de Minister van Defensie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,

54	Europese Unie, Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie
en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Art. 42.6, 46 en Protocol no. 10, 13

Kamerstuk 28676 nr. 274, 16 juni 2017.
80	Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer

december 2007.

der Staten-Generaal, Kamerstuk 22112, nr. 2453, 22 december 2017.

55

Verdrag van Lissabon, Art. 42.6.

81

Interviews met EU- en NAVO-beleidsmedewerkers; interne stukken.

56

Raadsconclusies 14 november 2016.

82

Interviews met denktanker, Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers.

83

Interviews met denktanker en Nederlandse beleidsmedewerkers.

ding-commitments/.

84

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

58

Voor een lijst met alle Pesco-projecten, zie: https://pesco.europa.eu/.

85

Interview met Nederlandse beleidsmedewerker.

59

Zie o.a. Johan Andries, “The 2010 Belgian Presidency and CSDP”, Egmont Instituut, april 2011.

86

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

60

EU Global Strategy, p. 48.

87

Ibid.

61

Interviews met denktanker en Nederlandse, Duitse en EU-beleidsmedewerkers; interne stukken.

88	Lucie Béraud-Sudreau et al., “ Keeping the momentum in European defence collaboration:

62

Ibid.

63

Interviews met denktanker en Nederlandse beleidsmedewerkers.

89

64

Interviews denktanker en Nederlandse en Duitse beleidsmedewerkers.

90	Besluit tot instelling van de permanent gestructureerde samenwerking (PESCO) en tot opstelling

65

Interviews met denktanker en Nederlandse beleidsmedewerkers; interne stukken.

57	Voor een overzicht van alle bindende afspraken binnen Pesco, zie: https://pesco.europa.eu/bin-

An early assessment of PESCO implementation”, IISS, 14 mei 2019.

66	Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
67

| 75 |

Interview met denktanker en Nederlandse beleidsmedewerker.
van de lijst van deelnemende lidstaten, Raad van de Europese Unie, 11 december 2017.

91

Voor de gehele lijst, zie: https://pesco.europa.eu/binding-commitments/.

der Staten-Generaal, Kamerstuk 21501-02, nr. 1723, 27 februari 2017.

92

Interviews met Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers; interne stukken.

Interne stukken.

93

Ibid.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

94

Interviews met denktanker en Nederlandse beleidsmedewerkers.

118

Kamerbrief 22112 nr. 2302; Kamerbrief 22112 nr. 2676.

95

Interview met Nederlandse beleidsmedewerker.

119

Interne stukken.

96

Raadsbesluit instelling Pesco.

120

Ibid.

97

Interne stukken.

121

Ibid.

98

Ibid.

122

Ministerie van Defensie, “Nota Defensie Industrie Strategie”, 2018, p. 11.

99

Ibid

123

Ibid.

100

Raadsbesluit governanceregels Pesco.

124

Kamerbrief 22112 nr. 2302; interne stukken.

101

Interne stukken.

125

Kamerbrief 22112 nr. 2302.

126

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

Federica Mogherini, 1 mei 2019.

127

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers; interne stukken.

Interviews met Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers.

128

Interviews met EU-beleidsmedewerkers; interne stukken.

104	Voor meer informatie over het Europees Defensiefonds, zie o.a.: Margriet Drent en Dick Zandee,

129

Interviews met EU-beleidsmedewerkers; interne stukken.

“More European Defence Cooperation. The Road to a European Defence Industry?”, Instituut

130

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

Clingendael, juni 2018.

131

Interviews met Nederlandse en EU- beleidsmedewerkers.

105	Europees Parlement, “wetgevende resolutie over het voorstel voor een verordening van het Eu-

132

Europees Parlement, “resolutie verordening Europees Defensiefonds”.

ropees Parlement en de Raad voor de oprichting van het Europees Defensiefonds”, 18 april 2019.

133

Interviews met denktanker en Nederlandse beleidsmedewerkers.

134

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers en defensie-industrie.

tuut Clingendael, december 2016.

135

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

107

Interviews met denktanker, Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers.

136

Europees Parlement, “resolutie verordening Europees Defensiefonds”.

108

Interviews met Nederlandse en EU-beleidsmedewerker.

137	Dick Zandee, “No More Shortfalls? European military capabilities 20 years on” in: Daniel Fiott

102	Brief van Ellen M. Lord en Andrea Thompson aan Hoge Vertegenwoordiger/Vicevoorzitter
103

106	Dick Zandee, “New Kid on the Block: the European Commission and European Defence”, Insti-

(ed.), The CSDP in 2020: The EU’s legacy and ambition in security and defence, EUISS, maart

109	Europees Parlement, “The impact of the ‘defence package’ Directives on European defence”, juni

2020, p. 57.

2015.
110	Europees Defensie Agentschap, “Defence data 2016-2017: key findings and analysis”, september
2018; interne stukken.
111	Zie bijvoorbeeld: Ministerie van Defensie, “Samen sneller innoveren: Innovatiestrategie Defensie”, 2018, p. 23.
112	Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Sta-

138

Europees Parlement, “resolutie verordening Europees Defensiefonds”.

139

Interview met Nederlandse beleidsmedewerker.

140

Europees Parlement, “The impact of the ‘defence package’ Directives on European defence”.

141

Kamerbrief 22112 nr. 2302.

142

Ibid.

ten-Generaal, Kamerstuk 22112 nr. 2676, 20 juli 2018.

143

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers; interne stukken.

113

Ibid.

144

Kamerbrief 22112 nr. 2302.

114

Europees Parlement, “resolutie verordening Europees Defensiefonds”.

145

Ministerie van Defensie, “Nota Defensie Industrie Strategie”.

146

Ibid.

115	Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,, Kamerstuk 22112 nr. 2302, 3 februari 2017.
116

Kamerbrief 22112 nr. 2676.

117

Ibid.

| 76 |

147	Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers; Ministerie van Defensie, “Nota Defensie
Industrie Strategie”.
148

Interviews met EU-beleidsmedewerkers; interne stukken.

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

149

Europees Parlement, “resolutie verordening Europees Defensiefonds”.

150

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

172	Ana E. Juncos, “Beyond Civilian Power? Civilian CSDP two dedades on” in Daniel Fiott (ed.) “The

151

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

173

152

Interviews met Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers.

174	Voor een overzicht van EU missies en operaties, zie: https://eeas.europa.eu/topics/military-and-civili-

CSDP in 2020: The EU’s legacy and ambition in security and defence”, EUISS, maart 2020, p. 75.

153	Europese Commissie, “Stepping up the EU’s role as a security and defence provider: Supporting
European defence in the current EU budget”, 19 maart 2019.

Ibid., p. 76.
an-missions-and-operations/430/military-and-civilian-missions-and-operations_en.

175	Hylke Dijkstra, “Beyond the Civilian Compact: Why we need to talk about civilian capabilities”,

154	Europese Raad, Gemeenschappelijk Standpunt tot vaststelling van gemeenschappelijke voor-

IAI, november 2018.

schriften voor de controle op de uitvoer van militaire goederen en technologie, 8 december

176

2008.

177	Raad van de Europese Unie, “Conclusies van de Raad over de uitvoering van de integrale EU-stra-

155	Sophia Besch en Beth Oppenheim, “Up in Arms: Warring over Europe’s Arms Exports Regime”,
Centre for European Reform, september 2019.
156	IOB, “Laveren met een vaste koers: Beleidsdoorlichting non-proliferatie, wapenbeheersing en

Interviews met Nederlandse en EU- beleidsmedewerkers.
tegie op het gebied van veiligheid en defensie”, 14 november 2016.

178

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers; interne stukken.

179

Interne stukken.

exportcontrole van strategische goederen”, Evaluatie nr. 424, januari 2019.

180

Interviews met Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers, interne stukken.

157

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers en defensie-industrie; interne stukken.

181

Interviews met Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers.

158

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

182

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers; interne stukken.

159

Sophia Besch en Beth Oppenheim, “Up in Arms”.

183	Brief van de Minister van Defensie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,

160	Voor een beleidsdoorlichting van het Nederlandse wapenexportbeleid zie: IOB, “Laveren met
een vaste koers: beleidsdoorlichting non-proliferatie, wapenbeheersing en exportcontrole van

Kamerstuk 35189 nr. 5, 24 mei 2019.
184	Timo Smit, “Towards a more capable European Union civilian CSDP”, SIPRI, november 2019, p.

strategische goederen (2009-2016)”, 1 september 2019.

13.

161

Interne stukken.

185

Artikel 43(1) en 43 (3) van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

162

Vanwege Amerikaanse defensie-bedrijven in Oostenrijk.

186

Timo Smit, “Towards a more capable European Union civilian CSDP”, p.4

163

Interviews met denktankers en defensie-industrie.

187

Ibid., p. 2.

164

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

188

Interne stukken.

165	Brief van Ellen M. Lord en Andrea Thompson aan Hoge Vertegenwoordiger/Vicevoorzitter Federi-

189	Raad van de Europese Unie, “Conclusies over de oprichting van een pact inzake het civiele

ca Mogherini, 1 mei 2019.
166

Ibid.

167	Voor meer informatie over de openheid van de Amerikaanse en Europese defensiemarkt, zie o.a.:

GVDB”.
190

Timo Smit, “Towards a more capable European Union civilian CSDP”, p. 3.

191

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers; interne stukken.

Daniel Fiott, “Poison Pill. EU Defence on US terms?”, EUISS, juni 2019.

192

Interne stukken.

168

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

193

Interne stukken.

169

Europees Parlement, “resolutie verordening Europees Defensiefonds”.

194

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers; interne stukken.

170

Ibid.

195

Timo Smit, “Towards a more capable European Union civilian CSDP”, p. 9.

171	Raad van de Europese Unie, “Conclusies van de Raad en de vertegenwoordigers van de overhe-

196

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers; interne stukken.

den van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, over de oprichting van een pact inzake het

197

Interne stukken.

civiele GVDB”, 19 november 2018.

198

Timo Smit, “Towards a more capable European Union civilian CSDP”, p. 15; interne stukken.

| 77 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

199

Interne stukken.

200 Interviews met Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers.
201

Interne stukken.

202 Interne stukken.
203

Europese Raad, “Conclusies van het Voorzitterschap”, 19-20 juni 2000.

204 Interne stukken.
205 Interne stukken.
206 Interne stukken.
207

Interne stukken.

208	Timo Smit, “Towards a more genderbalanced European Union civilian CSDP”, SIPRI, november
2019.
209 Ibid.
210

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

211	Daniel Fiott (ed.), “CSDP in 2020: the EU’s legacy and ambition in security and defence”, EUISS,
maart 2020, p. 3.
212	Voor een overzicht en analyse van EU militaire capaciteiten, zie: “The Military Balance 2019”, IISS,
februari 2019.
213	Europees Defensie Agentschap, “Defence data 2017-2018: key findings and analysis”, december
2019, p. 9.
214

Daniel Fiott (ed.), “CSDP in 2020: the EU’s legacy and ambition in security and defence”, p. 6.

215

Europese Rekenkamer, “Review no. 9: European Defence”, september 2019, p. 5.

216

Interviews met Nederlandse en EU-beleidsmedewerkers.

217	Ministerie van Buitenlandse Zaken, “Pragmatisme voorbij: het Nederlandse beleid ten aanzien
van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur”, IOB evaluatie, nog te verschijnen.
218	Tommaso De Zan et. al., “Procedures, Personnel and Technologies for Conflict Prevention and
Peacebuilding: An Assessment of EU Member States’ Capabilities”, IAI, november 2016.
219

Timo Smit, “Towards a more capable European Union civilian CSDP”, SIPRI, november 2019, p. 3.

220	Voor de onderbouwing van deze bevinding zie het eerste rapport van deze evaluatie: Ministerie van
Buitenlandse Zaken, “Pragmatisme voorbij: het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het
Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur”, IOB
evaluatie, nog te verschijnen.
221	Ministerie van Buitenlandse Zaken, “Pragmatisme voorbij: het Nederlandse beleid ten aanzien
van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur”, IOB evaluatie, nog te verschijnen.

| 78 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling

De kloof gedicht? | IOB Evaluatie | De kloof gedicht? | IOB Evaluatie | De kloof gedicht? | IOB Evaluatie | De kloof gedicht? | IOB Evaluatie | De kloof gedicht? | IOB Evaluatie | De kloof gedicht? | IOB Evaluatie | De kloof gedicht? | IOB Eva

Uitgebracht door:
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB)
Postbus 20061 | 2500 EB Den Haag
www.iob-evaluatie.nl
www.rijksoverheid.nl/bz-evaluaties
www.twitter.com/IOBevaluatie

Foto voorpagina: Europees Defensie Agentschap
Foto hoofdstuk 2: Spaans ministerie van Defensie
Foto hoofdstuk 3: Europese Raad
Foto hoofdstuk 4: Anna Zvereva
Foto hoofdstuk 5: Liber Europe
Foto hoofdstuk 6: Ministerie van Buitenlandse Zaken
Foto hoofdstuk 7: EUNAVFOR Somalië Operatie Atalanta
Foto hoofdstuk 8: EUTM Mali

ISBN: 978-90-5146-063-6
Opmaak: Today | Utrecht
© Ministerie van Buitenlandse Zaken | augustus 2020

| 79 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling