Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 396

Wijziging van de Spoorwegwet en enige andere
wetten in verband met de omvorming van
ProRail van een besloten vennootschap tot een
publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan
(Wet publiekrechtelijke omvorming ProRail)

Nr. 5

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR MILIEU EN WONEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 februari 2020
Op 17 februari is het wetsvoorstel Publiekrechtelijke omvorming ProRail
ingediend (Kamerstuk 35 396) en de lagere regelgeving in internetconsultatie gebracht. Zoals toegezegd in mijn brief van 16 juli 2019 informeer ik
u hierbij over de financiële en budgettaire gevolgen van de omvorming
van ProRail bv tot zelfstandig bestuursorgaan (zbo) (Kamerstuk 29 984,
nr. 856). Deze brief is een nadere toelichting op de financiële paragraaf in
de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel (Kamerstuk 35 396, nr. 3).
De financiële gevolgen van de omvorming zijn grotendeels afhankelijk van
de fiscale effecten. Zoals ik uw Kamer heb gemeld is voor de zomer een
verzoek tot afstemming aangeboden aan de belastinginspecteur. In het
verzoek tot afstemming worden de verschillende fiscale effecten
beschreven. Dit heeft tot een reeks van intensieve gesprekken geleid die
op vrijwel alle onderdelen tot een resultaat hebben geleid. Op één
onderdeel leidt dit tot de conclusie dat de precieze omvang van het fiscale
effect pas eind juli inzichtelijk wordt. Dit maakt materieel voor het totale
financiële beeld niet uit, omdat voor dit effect ongeacht de omvang is
afgesproken dat de fiscale effecten budgettair neutraal in de Rijksbegroting worden ingepast. Zowel voor het Rijk, ProRail als de sector levert
dit dus geen kosten op. Daarmee is er nu voldoende zicht om een
uitspraak te doen over de financiële gevolgen van de omvorming.
Eerder heb ik u toegezegd dat de omvorming niet zal leiden tot hogere
kosten voor derden. De inzet van het kabinet is altijd geweest dat de
eventuele kosten van deze omvorming niet op de reizigers, de verladers,
de vervoerders (en de concessieverleners) en de investeringen op het
spoor worden afgewenteld.
Ik ben verheugd om uw Kamer te kunnen melden dat het kabinet er in is
geslaagd om de omvorming zodanig vorm te geven dat aan de belangrijke randvoorwaarde wordt voldaan: de omvorming leidt niet tot een

kst-35396-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 396, nr. 5

1

hogere gebruiksvergoeding, ook de prijs van het treinkaartje zal niet
stijgen en de omvorming gaat niet ten koste van de investeringen aan het
spoor.
Hieronder licht ik dit nader toe en geef ik aan wanneer deze financiële
gevolgen en hun vereffening dan wel compensatie aan uw Kamer ter
goedkeuring zullen worden voorgelegd (par. 1). Daarnaast ga ik in op de
gevolgen voor derden (par. 2), de oplossing voor de gebruiksvergoeding
(par. 3), de organisatiekosten (par. 4) en de overige fiscale effecten (par. 5
en 6).
1. De fiscale effecten van de omvorming zullen budgettair neutraal
worden verwerkt, zoals met uw Kamer is afgesproken.
Overal waar kostenverhogingen of verlagingen als gevolg van de
genoemde fiscale effecten van de omvorming optreden, ontstaan even
grote verhogingen of verlagingen voor de belastingopbrengsten. Dat
maakt compensatie binnen de rijksoverheid mogelijk. De budgettaire
verwerking hiervan – zowel de incidentele effecten als de structurele
effecten en de compensatie – wordt zichtbaar in de ontwerpbegroting
2021.
2. De fiscale effecten van de omvorming leiden niet tot hogere kosten
voor derden.
Na de omvorming zal ProRail voor de wettelijke taken aan de hoofdspoorweginfrastructuur, het grootste deel van de activiteiten, geen BTWondernemer meer zijn. Dit betekent dat ProRail geen BTW meer in
rekening hoeft te brengen aan afnemers voor zover het gaat om deze
wettelijke activiteiten. Maar tevens kan ProRail de door ProRail betaalde
BTW voor die activiteiten niet meer in vooraftrek brengen bij de Belastingdienst. Dat leidt tot hogere kosten voor ProRail en betekent dat ProRail die
hogere kosten in principe ook moet doorberekenen aan opdrachtgevers
van werken voor derden. Derden, met name decentrale overheden die
investeren in de hoofdspoorweginfrastructuur zouden daardoor te maken
krijgen met hogere kosten dan voorzien.
Het kabinet wil dat voorkomen. Daarom heb ik afgesproken dat dit
juridisch wordt verankerd in de lagere regelgeving door daarin op te
nemen dat ProRail de hogere kosten als gevolg van een andere dan de
huidige BTW-behandeling in voorkomende gevallen niet doorberekent
aan derden.1 De rijksoverheid zal ProRail daarvoor compenseren. Het
kabinet zal garanderen dat derden dit kostenvoordeel materieel kunnen
behouden tot 2040 (in verband met het OV Toekomstbeeld 2040). Het
kabinet zal de regeling in 2034, samen met de decentrale overheden,
evalueren om te bekijken of voortzetting na die tijd in de rede ligt.
Hiermee wordt het materiële voordeel van de huidige fiscale behandeling,
die sinds 2017 voor zorgt dat derden die in het spoor investeren geen
BTW hoeven te betalen, tot 2040 in stand gehouden.
De komende periode zal – samen met ProRail en de betrokken derden –
worden bezien hoe deze waarborg – voor zowel voorziene als toekomstige
projecten – zo eenvoudig mogelijk kan worden uitgewerkt passend bij het
daarvoor gereserveerde financiële kader. Dit kan nog aanleiding geven tot
aanpassingen in de lagere regelgeving die nu in concept in internetconsultatie wordt aangeboden. Met de decentrale overheden zal ik ook de

1

Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie van de heer Amhaouch, de heer Jetten en
mevrouw Van der Graaf (Kamerstuk 29 984, nr. 757).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 396, nr. 5

2

nieuwe kansen verkennen die het zbo biedt om te komen tot een
verbetering van het gezamenlijk opdrachtgeverschap.
In lijn met de uitgangspunten van het overeengekomen afsprakenkader
zal ik op basis van de uitkomsten van de nadere uitwerking van het
Toekomstbeeld OV met alle regio’s in gesprek gaan over de opgaven op
het spoor, zodat regionale opgaven en kansen in de totale afweging
worden betrokken.
Met het bovenstaande realiseer ik de kansen die de decentrale overheden
zien in de omvorming en kom ik tegemoet aan de zorgen die zij eerder
naar voren hebben gebracht. De decentrale overheden krijgen hiermee
langjarige zekerheid over het kostenvoordeel. De omvorming heeft
daarmee geen gevolgen voor de investeringen die zij in het spoor doen.
Overige structurele gevolgen naast de BTW zijn er nog vanwege vennootschapsbelasting en energiebelasting. Ook deze gevolgen worden
gecompenseerd.
3. De gebruiksvergoeding zal niet stijgen door de omvorming.
Vervoerders betalen via de gebruiksvergoeding mee aan de kosten van de
exploitatie van het spoor. Zoals aangegeven zullen de kosten voor ProRail
stijgen door het vervallen van de vooraftrek van BTW. Om te voorkomen
dat dit leidt tot een hogere gebruiksvergoeding, heb ik afgesproken dat dit
juridisch wordt verankerd in de lagere regelgeving door daarin op te
nemen dat ProRail de aan aannemers betaalde BTW niet zal doorberekenen in de gebruiksvergoeding. Ook in dit geval zal deze betaalde BTW
door de rijksoverheid worden gecompenseerd. Dat betekent dat de
omvorming niets verandert aan de hoogte van de gebruiksvergoeding (en
de in dat kader te betalen vergoedingen voor dienstenvoorzieningen en
diensten) die aan de vervoerders (en soms indirect aan concessieverleners) en verladers in rekening wordt gebracht. Door de omvorming tot
zbo is derhalve geen sprake van een verhoging van de prijs van het
treinkaartje of de tarieven voor verladers.
4. De kosten van de omvorming ten aanzien van de organisatie zijn relatief
bezien gering en worden gecompenseerd.
De eenmalige kosten die gemoeid zijn met de transitie hebben onder
meer betrekking op de totstandkoming van de instellingswet, de lagere
regelgeving, de planning en control cyclus en de implementatie. Het gaat
daarbij om de personele en materiële kosten van ProRail, benodigde
inhuur, adviesdiensten en overige out of pocket kosten. Deze kosten
hebben betrekking op de jaren 2018 tot en met 2021 en variëren van jaar
tot jaar. De totale transitiekosten in deze periode worden geraamd op € 8
mln. (gemiddeld € 2 mln. per jaar). Ter vergelijking: uitgedrukt in de totale
uitgaven van ProRail van ca. € 10 mld. in die periode gaat het om ca.
0,08%.
In de tweede plaats leidt de omvorming tot structurele kosten voor de
organisatie van ProRail. Het gaat onder meer om het voldoen aan de Wet
openbaarheid van bestuur, een splitsing van de administratie in verband
met fiscale eisen, kosten voor het uitvoeren van jaarlijkse BIT toetsen en
toepasselijkheid van nieuwe regelingen (Mededingingswet/Awb/Wet
Nationale ombudsman/Archiefwet). Tegelijkertijd is er ook sprake van
besparingen, bijvoorbeeld door minder en minder gedetailleerde
rapportages. Uit ruwe berekeningen blijkt dat de structurele kosten in de
orde van grootte van € 1 tot € 4 mln. per jaar uitkomen. Dat is minder dan
0,2% van de totale jaarlijkse uitgaven van ProRail. IenW zal de gemaakte
transitiekosten compenseren, bovenop de bestaande budgetten van
ProRail in de lopende periode. Voor de structurele apparaatskosten, die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 396, nr. 5

3

nog verder moeten worden uitgehard, geldt hetzelfde in relatie tot de
lopende en komende meerjarenperiode. Dit betreft de voorziene gevolgen
van de omvorming. Mochten er onvoorziene gevolgen bijkomen die direct
voortvloeien uit de omvorming tot zbo, dan zal ik daar met ProRail een
adequate oplossing voor vinden in het kader van de reguliere budgettaire
gesprekken.
5. De omvorming leidt voor IenW tot lagere BTW-uitgaven.
Aan de ene kant leidt de omvorming voor IenW tot een kostenverhoging
omdat het zbo ProRail de aan aannemers e.d. betaalde BTW niet meer in
vooraftrek kan brengen. Daar staat tegenover dat het zbo ProRail hierover
zelf geen BTW meer hoeft te berekenen aan IenW voor wat betreft de
wettelijke taken. Deze twee effecten zijn even groot.
De BTW die ProRail niet meer aan IenW hoeft te berekenen, omvat
daarnaast ook de inzet van ProRail zelf. Hierdoor ontstaat voor IenW een
kostenverlaging. Deze zal net als de andere BTW voor- en nadelen binnen
de Rijksbegroting worden vereffend.
6. De eenmalige fiscale transitiekosten voor ProRail worden gecompenseerd.
Vanwege de transitie van bv naar zbo en doordat ProRail bv zal ophouden
te bestaan zal er voor een aantal belastingsoorten (eenmalig) afgerekend
moeten worden met de Belastingdienst. Doordat ProRail voor deze fiscale
effecten zal worden gecompenseerd, is het totale effect zowel voor ProRail
als de Rijksbegroting per saldo nul ongeacht de omvang van de heffingen.
De heffingen zullen daarom niet ten koste gaan van vervoerders, verladers
en investeringen aan het spoor.
Voor de volledigheid meld ik u dat er nog gesprekken lopen met de
Belastingdienst over enkele complexe situaties, die slechts een zeer klein
deel van de activiteiten van ProRail uitmaken. Mocht de uitkomst van deze
gesprekken onverhoopt leiden tot kosteneffecten, dan zullen deze eveneens worden gecompenseerd. Ook dit zal dus niet leiden tot hogere
kosten voor betrokken partijen. Ik zal samen met de Minister van
Financiën bezien of het mogelijk is om u specifieker te informeren over de
fiscale effecten. De budgettaire effecten van de omvorming worden in de
ontwerpbegroting 2021 verwerkt.
De Minister voor Milieu en Wonen,
S. van Veldhoven-van der Meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 396, nr. 5

4