Fundament op orde: kwalitatief goed onderwijs met kansen
voor iedereen
#Hoedan
Brede maatschappelijke heroverweging

Datum
Status

20 april 2020
Definitief

Pagina 1 van 183

#Hoedan

Colofon

Titel

Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen

Bijlage(n)

9

Inlichtingen

Inspectie der Rijksfinanciën
BMH-secretariaat
BMH@minfin.nl

Pagina 2 van 183

#Hoedan

Inhoud

Woord vooraf 4
Samenvatting en varianten 5
1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6

Inleiding: het belang van goed onderwijs met kansen voor iedereen 19
Aanleiding: kwaliteit van en gelijke kansen in het onderwijs staan onder druk 19
Opdracht: brede resultaten van onderwijs en optimaal benutten van talent 20
Afbakening en insteek: uitgaan van ‘het kind in de klas’ 20
Aansluiting andere brede maatschappelijke heroverwegingen 21
Dwarsdoorsnijdende thema’s 21
Leeswijzer 21

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8
2.9

Kwaliteit van het onderwijs en kansen voor ieder kind onder druk 22
Een analysekader voor kwaliteit en leerkansen 22
Dalende internationale prestaties en verschillen tussen groepen leerlingen 22
Personeel onder druk door tekorten en werkdruk 27
Verandervermogen onderwijsorganisaties beperkt 33
Stelselkenmerken: autonomie, diversiteit en vroege selectie 34
Publiek gefinancierd onderwijs, wel verschuivingen in uitgaven 37
Onderwijs wekt hoge verwachtingen door potentieel hoge opbrengsten 39
Conclusie: het funderend onderwijs staat onder flinke druk 41
Aangrijpingspunten voor beleid 43

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Intermezzo: samen onderwijsbeleid maken en implementeren #hoedan 45
Veranderingen krijgen maar beperkt vorm in het onderwijs 45
Vrijheid van onderwijs en autonomie zijn niet hetzelfde 45
Sturingsoverload en beleidsresistentie 47
De school in de samenleving: maatschappelijke opgave van het onderwijs 48
Het fundament op orde 49

4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6

Beleidsvarianten kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen 51
Steviger sturen op een beperkter aantal onderwerpen 51
Een stevig fundament 51
Thema 1: Werken aan professionele organisaties in het onderwijs 57
Thema 2: Ieder kind een goede startpositie in het onderwijs 59
Thema 3: Ieder kind en iedere jongere kan zich onbelemmerd ontwikkelen 62
Bezuinigingsvariant 66
Bijlage 1 Taakopdracht 68
Bijlage 2 Samenstelling werkgroep 70
Bijlage 3 Literatuurlijst 71
Bijlage 4 Lijst met afkortingen 78
Bijlage 5 Hoe om is gegaan met de vijf dwarsdoorsnijdende thema’s 79
Bijlage 6 Geraadpleegde experts 81
Bijlage 7 Het stelsel van funderend onderwijs (+vve) 83
Bijlage 8 Vroeg beginnen 95
Bijlage 9 Overzicht maatregelen 102

Pagina 3 van 183

#Hoedan

Woord vooraf

Voor u ligt het rapport Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen van de
Brede Maatschappelijke Heroverwegingen. In totaal zijn zestien rapporten opgesteld
naar aanleiding van de motie Sneller c.s. Deze motie heeft het kabinet gevraagd om
ter voorbereiding op een volgende neergaande conjunctuur of economische crisis
effectieve beleidsopties en hervormingen, bestaand uit zowel plussen als minnen, in
kaart te brengen. Daarnaast zijn ook de moties Wiersma/Bruins en Van
Weyenberg/Wiersma over respectievelijk arbeidsproductiviteit en arbeidsmarktbeleid
betrokken.
Over de volle breedte van de collectieve sector zijn zestien maatschappelijke
opgaven geïdentificeerd. Voor deze onderwerpen zijn ambtelijke werkgroepen onder
leiding van een onafhankelijke voorzitter opgesteld en deze zijn ondersteund door
een onafhankelijk secretariaat. Daarbij is externe expertise zoveel mogelijk
betrokken. De leden van de werkgroep hebben zitting genomen zonder last of
ruggespraak. De opties betreffen zowel investeringen en intensiveringen als
hervormingen en besparingen. Het uiteindelijke doel is om in de toekomst
onderbouwde keuzes mogelijk te maken door inzicht te verschaffen in effectieve
beleids- en uitvoeringsopties en de mogelijke gevolgen daarvan, zonder oordeel
over de wenselijkheid.
Aanvullend zijn vijf dwarsdoorsnijdende thema’s geïdentificeerd. Het gaat om
maatschappelijke samenhang, brede determinanten van zorggebruik, productiviteit,
digitalisering en de stabiliserende functie van de overheid in de economie. Deze
dwarsdoorsnijdende thema’s zijn waar relevant meegenomen in de verschillende
rapporten. In dit rapport zijn alle thema’s meegenomen. Nadere informatie over de
uitwerking van deze dwarsdoorsnijdende thema’s in het rapport staat beschreven in
bijlage 5 van het rapport.
Er bestaat mogelijk wisselwerking tussen de opgestelde maatregelen. Ook kunnen
varianten zijn opgenomen die elkaar uitsluiten of tegenwerken. De gevolgen (o.a.
maatschappelijk, economisch, juridisch, fiscaal, uitvoering en budgettair) zijn zo
goed mogelijk beschreven per variant. De gevolgen van maatregelen moeten
vanwege mogelijke wisselwerking en opstapeling van de gevolgen altijd in een
totaalpakket aan maatregelen worden bezien. Dit geldt in het bijzonder voor de
gevolgen voor de uitvoering en medeoverheden.
Bij de maatregelen is uitgegaan van een besluit op 1 september 2021 gevolgd door
een implementatieproces (bijvoorbeeld een wetgevingsproces). Het precieze tijdpad
is afhankelijk van de maatregel. Als er één jaar later wordt besloten tot een
maatregel (1 september 2022), dan schuiven bij de meeste maatregelen de
bedragen één jaar op.

Pagina 4 van 183

#Hoedan

Samenvatting en varianten

Iedere dag gaan in Nederland 2,5 miljoen kinderen naar school.
Tienduizenden leraren zijn dagelijks aan het werk om Shirley, Lucas, Zayn,
Sophia en alle andere kinderen voor te bereiden op de rest van hun leven.
Hoe kunnen we ervoor zorgen dat Shirley en ieder ander kind gezien
worden? Hoe zorgen we dat Lucas de leerkansen krijgt die bij hem passen?
Wat maakt dat de school van Zayn goede onderwijskwaliteit heeft en de
school van Sophia met leerlingen met eenzelfde achtergrond niet? De
samenleving vraagt onderwijs van hoge kwaliteit dat ervoor zorgt dat alle
kinderen voldoende leerkansen krijgen, maar we zien dat dit onder druk
staat.
De prestaties van Nederlandse leerlingen in internationale vergelijkingen dalen sinds
2003. De resultaten wijzen er sterk op dat niet alle talenten optimaal benut worden
en leerlingen gedurende hun schoolloopbaan tegen drempels aan blijven lopen. Het
aandeel leerlingen dat op vijftienjarige leeftijd onvoldoende kan lezen om aan de
samenleving deel te nemen neemt toe. Het risico bestaat dat kinderen uiteindelijk
van school af gaan met een diploma dat onder hun potentiële capaciteit ligt. Vooral
laatbloeiers, leerlingen die anders leren en leerlingen met een lage sociaaleconomische status worden hiermee geconfronteerd.
Funderend onderwijs is in meer dan één betekenis van het woord funderend. Het
primair onderwijs (po) en voortgezet onderwijs (vo) zijn niet alleen funderend om
kinderen door te laten leren in het vervolgonderwijs. Maar ook zodat ze zich kunnen
ontwikkelen als individu binnen de maatschappij, waarbij ze kennis maken met
tradities en andere culturen. Daarnaast is het funderend voor ons individueel en
collectief welzijn en onze welvaart. Funderend voor cohesie in de samenleving.
Funderend ten slotte ook omdat het een diepte-investering is in jonge mensen, die
zich op lange(re) termijn terugverdient.
De werkgroep is van oordeel dat de overheid haar kerntaak op het gebied van
onderwijs – het zeker stellen van de kwaliteit en het bieden van gelijke leerkansen
aan alle kinderen – de afgelopen tijd niet duidelijk heeft ingevuld. Om ervoor te
zorgen dat kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen ook in de toekomst
voor alle kinderen beschikbaar en bereikbaar is, moet de overheid steviger sturen op
hoofdlijnen. De werkgroep ziet daarvoor drie belangrijke aangrijpingspunten.
Eerste aangrijpingspunt zijn de organisaties van het funderend onderwijs zelf. Deze
organisaties moeten in staat zijn hun taak goed te kunnen verrichten. Hier horen
duidelijke doelen, taken en rollen bij. Deze liggen soms op het niveau van het
stelsel, soms op het niveau van de school of het schoolbestuur en soms ook
regionaal. Omdat mensen de organisatie maken, vraagt dat vooral investeringen in
de kwaliteit van leraren, schoolleiders en schoolbesturen, ondersteund door beter
gebruik van kennis uit de praktijk en wetenschap, alsmede een nog zichtbaarder
Inspectie van het onderwijs (inspectie).
Een goede leraar kan ervoor zorgen dat een kind een heel onderwijsniveau hoger
scoort. Goed onderwijs vereist dan ook voldoende goed opgeleide en professionele
leraren die in staat zijn om in te spelen op de verschillende behoeftes van de
leerlingen voor wie zij verantwoordelijk zijn. Dat kan alleen in een school waar de

Pagina 5 van 183

#Hoedan

leraar ruimte, ondersteuning en waardering krijgt en uitgedaagd wordt het beste uit
zichzelf te halen. Het lerarentekort en de toch al hoge werkdruk in het onderwijs
leggen hier grote druk op. De werkgroep constateert dat een gezamenlijke visie op
het leraarschap met een focus op doorgroeimogelijkheden en carrièreperspectief
ontbreekt.
Schoolleiders en bestuurders slagen er onvoldoende in een uitdagende en
ondersteunende omgeving te bieden waar leraren zich kunnen richten op wat
kinderen nodig hebben. Voor schoolleiders ontbreekt het aan heldere eisen en aan
voldoende ondersteuning, terwijl steeds duidelijker wordt hoe bepalend het
onderwijskundig leiderschap is voor de kwaliteit van een school. Schoolbesturen
staan meer op afstand, maar zijn wel verantwoordelijk voor deze kwaliteit. Slechts
één op de zes schoolbesturen stuurt op verdere kwaliteitsverbetering, als de
minimumnorm is bereikt waar de inspectie haar oordeel voldoende op baseert.
Daarnaast maken scholen onvoldoende gebruik van kennis van ‘wat werkt’, zowel uit
de praktijk als uit de wetenschap. Zij werken weliswaar aan vernieuwing, maar
onderzoeken het effect te weinig. Daarnaast komt de samenwerking tussen scholen
en schoolbesturen onderling, maar ook tussen scholen en andere partijen niet in alle
gevallen van zelfsprekend tot stand. Terwijl samenwerking steeds vaker
noodzakelijk is om invulling te geven aan maatschappelijke opgaves, zoals
leerlingendaling, lerarentekort en gelijke leerkansen.
Tweede aangrijpingspunt is de start van de schoolcarrière van elk kind. Onderzoek
laat zien dat eerder beginnen loont, om te voorkomen dat kinderen al bij de start
een achterstand oplopen die zij later niet meer goed kunnen maken. Zeker voor
kinderen met een minder gunstige uitgangspositie is dit onontbeerlijk. De analyse
van dit rapport laat zien dat verschillen vroeg ontstaan. Het gezin, de straat, de wijk
en de omgeving waarin een kind opgroeit, maken uit voor later succes.
Derde aangrijpingspunt is de schoolcarrière van begin tot einde. Ieder kind heeft
gedurende de hele schoolcarrière recht op gelijke leerkansen om talent maximaal te
ontplooien, in een tempo dat bij hem of haar past. Overgangen binnen en tussen
onderwijs, kinderopvang en zorg moeten daarvoor geen belemmeringen opleveren.
Een belangrijk onderdeel daarvan is de huidige vroege selectie in het Nederlandse
onderwijsstelsel. Deze moet geen nadelige effecten op gelijke leerkansen hebben.
Deze voorstellen zijn (helaas) niet nieuw: veel commissies en raden hebben eerder
soortgelijke aanbevelingen gedaan, zoals de commissie-Dijsselbloem en de
Onderwijsraad. Die aanbevelingen zijn tot dusverre onvoldoende in daden omgezet.
De werkgroep heeft zich daarom ook gebogen over de vraag, waarom veranderingen
die evident en noodzakelijk lijken, toch moeizaam tot stand komen (#hoedan).
Ook bij het beantwoorden van die vraag bieden oudere rapporten houvast. Om het
stelsel van autonomie goed te laten werken, is het nodig dat duidelijke keuzes en
heldere sturing van de overheid uitgaan. De werkgroep constateert dat het Rijk
stelselverantwoordelijk is, maar nu alleen hard stuurt via de wettelijke
deugdelijkheidseisen en via het verstrekken van subsidies. De overige opdrachten
aan het onderwijs zijn nu vaak niet wettelijk afdwingbaar. Van schoolbesturen en
scholen wordt wel verwacht dat zij op vele verschillende terreinen maatschappelijke
verantwoordelijkheid nemen, maar deze zijn niet helder geformuleerd en de doelen
die nagestreefd worden zijn niet duidelijk. Daarbij komt dat het door het Rijk
veronderstelde bestuurlijk vermogen ontbreekt. Deze combinatie leidt tot de neiging

Pagina 6 van 183

#Hoedan

vanuit het Rijk om op detailniveau doelen te stellen, die ook nog voortdurend
veranderen. Dit zorgt voor sturingsoverload en daarmee tot beleidsresistentie.
De belangrijkste conclusie van de werkgroep is dan ook, dat het fundament op dit
moment niet op orde is. Daardoor is het vermogen om verandering en verbetering
te bewerkstelligen per definitie beperkt. Om hier verandering in aan te brengen, is
het nodig het onderwijs duidelijke kaders en doelen te geven, maar ook de
bestuurlijke en financiële ruimte om eerst dat fundament op orde te brengen.
Beleidsvarianten
De analyse van de werkgroep resulteert in verschillende beleidsvarianten. Er is een
variant, die noodzakelijk is om het fundament in het onderwijs op orde te brengen.
Wanneer het fundament op orde is gebracht, zijn er nog zes varianten binnen een
drietal thema’s gerelateerd aan de bovengenoemde aangrijpingspunten:
professionele organisaties, een goede startpositie en een onbelemmerde
schoolcarrière (zie figuur 1). Ten slotte zijn ook een budgetneutrale variant en een
bezuinigingsvariant opgenomen.

Werken aan professionele
organisaties in het
onderwijs

Ieder kind een goede
startpositie in het onderwijs

Ieder kind/ jongere een
onbelemmerde
schoolcarriere

2A: Een gerichte
goede start

3A: Drempels
wegnemen voor
onbelemmerde
ontwikkeling

18 mln.

143 mln.

2.393 mln.

1B:Meer sturing van
de overheid bij het
versterken van de
onderwijsorganisaties

2B: Samen
ontwikkelen van alle
peuters

3B: naar een nieuw
stelsel nul-veertien
jaar

327 mln.

1.365 mln.

5.408 mln.

Bezuinigingsvariant -4.010 mln.

1A: Inzet op
kwaliteitsverbetering
belonen

Fundament op orde
653 mln.
Budgetneutrale variant: werken aan het fundament

Figuur 1: Overzicht varianten (bedragen zijn de structurele investeringen en
besparingen, +=saldoverslechterend)
Naar een stevig fundament
Om te zorgen dat ieder kind het beste onderwijs kan krijgen en daarbij de kansen
krijgt om zijn talenten te ontwikkelen, moet er gewerkt worden aan een stevig
fundament. De overheid stuurt duidelijker op een beperkt aantal opdrachten voor
het onderwijs. Ook maakt zij duidelijk wat leerlingen gedurende hun schoolloopbaan
moeten leren. Daar horen ook afspraken bij over geletterdheid en gecijferdheid.1
Leerlingen kunnen zonder voorwaarden doorstromen naar een hoger niveau. Bij
deze maatregelen is het belangrijk dat er goede leraren, schoolleiders en
1 Voor zover dat voor leerlingen is weggelegd, vanuit het besef dat er ook kinderen en jongeren aan het onderwijs
deelnemen met (zeer) lage cognitieve vermogens.

Pagina 7 van 183

#Hoedan

schoolbestuurders zijn. Ook de taak van de inspectie wordt verstevigd en de rol van
kennis bij de totstandkoming van innovaties wordt vergroot.
Werken aan het fundament is mogelijk door verschuivingen binnen het budget,
waarbij wel tijdelijke investeringen noodzakelijk zijn om de transitie te kunnen
maken (budgetneutrale variant). Met deze variant worden er stappen gezet om het
fundament op orde te brengen.
Om het fundament daadwerkelijk op orde te brengen is meer nodig. Zo is het onder
meer nodig verdergaand te investeren in het carrière- en doorgroeiperspectief van
leraren in het po om gelijke beloning voor gelijk werk te realiseren. De werkgroep
verwacht dat het op orde brengen van het fundament de kwaliteit van het onderwijs
verder verhoogt. Leerlingen krijgen tevens meer kansen en lopen in hun
schoolcarrière minder tegen schotten in het stelsel aan.
Aanvullende varianten
Wanneer het fundament op orde is gebracht, kan hierop worden verder gebouwd.
Dit kan op drie thema’s die aansluiten bij de hiervoor genoemde aangrijpingspunten.
Binnen ieder thema onderscheidt de werkgroep twee varianten. Iedere variant staat
voor verschillende keuzes die binnen dat thema gemaakt kunnen worden.
Om professionele organisaties verder te versterken, kan de overheid inzetten op
positieve prikkels die scholen en besturen aanzetten de kwaliteit van het onderwijs
te verbeteren (variant 1A). Deze variant omvat meer prikkels om betere kwaliteit te
leveren, zowel vanuit het toezicht, als door meer transparantie en door betere
leermiddelen. De andere keuze binnen dit thema is om in te zetten op meer sturing
door de overheid op de onderwijsorganisaties (variant 1B). Leraren komen in deze
variant beter voorbereid aan de start en zullen minder snel uitvallen. Dit zal ook een
positief effect hebben op het verminderen van het lerarentekort. Datzelfde geldt
voor de schoolleider.
Om in te zetten op een goede startpositie voor ieder kind zijn er ook twee keuzes
mogelijk. Enerzijds kan er worden ingezet op maatregelen om de risico’s op
achterstanden bij specifieke doelgroepen te verminderen (variant 2A). Zo worden
deze kinderen beter ondersteund aan de start van hun schoolcarrière. Een andere
keuze is om in te zetten op het samen ontwikkelen van alle peuters (variant 2B). In
een integrale voorziening kunnen alle peuters ongeacht hun achtergrond naar een
voorziening waar zij worden ondersteund in hun ontwikkeling.
Ten slotte onderscheidt de werkgroep ook twee varianten rond de onbelemmerde
schoolcarrière. Hierbij is het mogelijk om te kiezen voor het verzachten van
verschillende overgangen en schotten waar een leerling in zijn schoolcarrière tegen
aan kan lopen (variant 3A). Door verbeteringen binnen het stelsel kunnen nadelige
effecten van vroege selectie worden verminderd. Ook is een keuze mogelijk voor
een herziening van het hele stelsel (variant 3B). Hierin wordt ook de kinderopvang
betrokken. Tevens wordt gekozen voor daadwerkelijk uitstel van selectie tot de
leeftijd van veertien jaar. Daarbij wordt er wel op een flexibele manier verschil
gemaakt tussen leerlingen om alle talenten goed tot hun recht te laten komen. Een
dergelijke wijziging vereist wel een langdurig politiek commitment en duidelijke
doelen.

Pagina 8 van 183

#Hoedan

Alle varianten vragen heldere keuzes en een langjarige betrokkenheid en inzet van
de rijksoverheid. Van het onderwijswijsveld en alle mensen die daarin werkzaam zijn
vraagt het professionaliteit, samenwerking en verantwoording.
Hierna is een nadere uitwerking van de varianten en de budgettaire consequenties
opgenomen.

Pagina 9 van 183

#Hoedan

Thema 1 Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen
Budgetneutrale variant: Werken aan het fundament
Omschrijving
Werken aan het fundament van het onderwijsstelsel is mogelijk zonder structurele investeringen,
maar wel met flinke transitiekosten. Er wordt een heldere, in de wet verankerde,
maatschappelijke opdracht voor scholen geformuleerd wordt. In deze opdracht wordt onder
andere opgenomen dat scholen ervoor moeten zorgen dat leerlingen geletterd en gecijferd van
school komen, gelijke kansen krijgen op een passend aanbod, dat leerlingen bijdragen aan de
sociale samenhang en samenleving.2 Het curriculum wordt opnieuw vormgegeven, zodat het past
bij de eisen die de maatschappij stelt, zonder overladen te zijn. Leerlingen kunnen zonder
voorwaarden doorstromen naar een hoger onderwijsniveau. In de beoordeling houdt de inspectie
rekening met de mate waarin scholen en schoolbesturen kinderen kansen geven.
De bevoegdhedenstructuur wordt conform het advies van de Onderwijsraad 3, ingrijpend
gewijzigd, zodat er meer doorgroeiperspectief voor leraren po en vo ontstaat. En er wordt in
beperkte mate geïnvesteerd in het carrière- en doorgroeiperspectief van leraren in het po.
Daarnaast wordt de wettelijke onderwijstijd verminderd en krijgen leraren in ruil daarvoor meer
ruimte voor lesvoorbereiding en onderwijsontwikkeling (ontwikkeltijd). Daarbij wordt gestimuleerd
dat leraren zich in een professionele beroepsorganisatie verenigen om zo ook een stem te hebben
in het onderwijsbeleid. Schoolleiders in het po worden passend beloond en er worden wettelijke
eisen gesteld aan bestuurders en schoolleiders.
Er wordt ingezet op beter gebruik van de kennis die er is over effectief onderwijs door het
inrichten van een Kennisinstituut. Dit Kennisinstituut brengt de kennis over wat wel en niet werkt
in het onderwijs bij elkaar en vertaalt die naar praktisch bruikbare handreikingen. De
doelmatigheid in het onderwijs wordt vergroot door onder meer invoering van een
dunbevolktheidstoeslag. Daarnaast worden de gratis schoolboeken afgeschaft.
Effecten

De verwachte effecten van deze variant zijn gematigd positief voor de kwaliteit. Het is voor
scholen duidelijker wat van hen wordt verwacht en er wordt een impuls gegeven aan de
kwaliteit van de leraren en het onderwijskundig leiderschap van schoolleiders. Er is echter
maar beperkt ruimte om te investeren in de kwaliteit van leraren.

Tevens zijn de effecten positief voor de kansen voor iedereen, doordat het opbrengstenmodel
van de inspectie meer rekening houdt met de leerlingpopulatie en de inspanningen van de
school om kinderen kansen te geven. Ook het formuleren van de maatschappelijke opdracht
en het daarin expliciet benoemen van een opdracht voor gelijke leerkansen kan daaraan
bijdragen.

Daarnaast leiden enkele maatregelen tot doelmatigheidswinst.
Uitvoering

Verschillende maatregelen in deze variant vereisen een wetswijziging.

Er zijn transitiekosten verbonden vooral aan het opnieuw vormgeven van het curriculum.

In het Kennisinstituut kunnen (delen) van taken van andere organisaties worden gebundeld.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
Budgetneutrale variant

0

176

328

508

2025
504

Struc. in
2029
0

2 Voor zover dat voor leerlingen is weggelegd, vanuit het besef dat er ook kinderen en jongeren aan het onderwijs deelnemen met
(zeer) lage cognitieve vermogens.
3 Onderwijsraad (2018a).
Pagina 10 van 183

#Hoedan

Thema 1 Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen
Variant Fundament op orde
Omschrijving
Om tot een goed functionerend onderwijsstelsel te komen is het noodzakelijk dat het fundament
daadwerkelijk op orde wordt gebracht. Er wordt een heldere in de wet verankerde
maatschappelijke opdracht voor scholen geformuleerd. In deze opdracht wordt onder andere
opgenomen dat scholen ervoor moeten zorgen dat leerlingen geletterd en gecijferd van school
komen, gelijke kansen krijgen op een passend aanbod, dat ze bijdragen aan de sociale
samenhang en samenleving.4 Het curriculum wordt opnieuw vormgegeven, zodat het past bij de
eisen die de maatschappij stelt, zonder overladen te zijn. Leerlingen kunnen zonder voorwaarden
doorstromen naar een hoger onderwijsniveau. In de beoordeling houdt de inspectie rekening met
de mate waarin scholen en schoolbesturen kinderen kansen geven. De bevoegdhedenstructuur
wordt conform het advies van de Onderwijsraad5, ingrijpend gewijzigd, zodat er een
doorgroeiperspectief voor leraren po en vo ontstaat. Anders dan in de budgetneutrale variant
wordt er verdergaand geïnvesteerd in het carrière- en doorgroeiperspectief van leraren in het po.
Daarnaast wordt de wettelijke onderwijstijd verminderd en krijgen leraren in ruil daarvoor meer
ruimte voor lesvoorbereiding en onderwijsontwikkeling (ontwikkeltijd). Daarbij wordt gestimuleerd
dat leraren zich in een professionele beroepsorganisatie verenigen om zo ook echt een stem te
hebben in het onderwijsbeleid. Schoolleiders in het po worden passend beloond en er worden
wettelijke eisen gesteld aan bestuurders en schoolleiders.
Er wordt ingezet op beter gebruik van de kennis die er is over effectief onderwijs door het
inrichten van een Kennisinstituut. Dit Kennisinstituut brengt de kennis over wat wel en niet werkt
in het onderwijs bij elkaar en vertaalt dit naar praktisch bruikbare handreikingen. Tevens krijgt
het Kennisinstituut in deze variant anders dan in de bugetneutrale variant de taak de
leermiddelen te beoordelen op kwaliteit en wetenschappelijke onderbouwing. De doelmatigheid in
het onderwijs wordt vergroot door onder meer invoering van een dunbevolktheidstoeslag.
Effecten

De verwachte effecten van deze variant zijn net als in de budgetneutrale variant positief voor
de kwaliteit en gelijke leerkansen voor ieder kind. De effecten krijgen een extra impuls,
doordat er meer geïnvesteerd wordt in de aantrekkelijkheid en het doorgroeiperspectief van
het beroep van leraar in het po. Dit is belangrijk, omdat leraren cruciaal zijn als het gaat om
de kwaliteit van het onderwijs.

Door de gratis schoolboeken – anders dan in de budgetneutrale variant – niet af te schaffen,
houden schoolbesturen meer onderhandelingsruimte met uitgevers over de prijs en kwaliteit
van leermiddelen.
Uitvoering

De verwachting is dat de maatregelen in deze variant noodzakelijk zijn, zodat de maatregelen
in de aanvullende varianten beter zullen beklijven.

Verschillende maatregelen in deze variant vereisen een wetswijziging.

Er zijn transitiekosten verbonden vooral aan het opnieuw vormgeven van het curriculum,
doordat lesmethodes en examens moeten worden vernieuwd.

In het Kennisinstituut kunnen (delen) van taken van andere organisaties worden gebundeld.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
Fundament op orde

0

165

308

1.181

2025 Struc. in
2029
1.176
653

4 Voor zover dat voor leerlingen is weggelegd, vanuit het besef dat er ook kinderen en jongeren aan het onderwijs deelnemen met
(zeer) lage cognitieve vermogens
5 Onderwijsraad (2018a).
Pagina 11 van 183

#Hoedan

Thema 1 Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen
Variant 1A Inzet op kwaliteitsverbetering belonen
Omschrijving
Doel van deze variant is prikkels zo vorm te geven dat er een constante impuls is voor
kwaliteitsverbetering in tegenstelling tot het huidige stelsel waarin minimale normen worden
gehandhaafd.
Dit betekent dat de inspectie, aanvullend op de maatregelen uit de variant Fundament op orde,
scholen ook boven de basiskwaliteit beoordeelt. Om dit betekenisvol vorm te geven, voert de
inspectie jaarlijks op basis van een aselecte steekproef een diepgaand kwaliteitsonderzoek uit bij
12,5% van de scholen. Ook wordt een goed functionerende leermiddelenmarkt gestimuleerd.
Daarnaast worden scholen en schoolbesturen verplicht veel transparanter te zijn over zowel de
verdeling van middelen als over de kwaliteit die zij leveren. Dit helpt ouders en leerlingen ook in
het maken van goede keuzes tussen scholen.
Vanuit de overheid wordt een deel van de lumpsum gebruikt voor het maken van meerjarige
kwaliteitsafspraken op bepaalde thema’s. Daarbij is het belangrijk dat de overheid aansluit bij de
maatschappelijke opdracht uit de variant Fundament op orde.
Effecten

De verwachte effecten van deze variant zijn vooral positief voor de kwaliteit van het
onderwijs. Er zijn meer prikkels om betere kwaliteit te leveren, zowel vanuit het toezicht, als
door meer transparantie en door betere leermiddelen. Ook wordt de sturing van de overheid
minder gebaseerd op incidentele keuzes. Dit geeft duidelijkheid voor het onderwijsveld en
vermindert de versnippering.

Doordat scholen meer worden geprikkeld tot kwaliteitsverbetering, is deze variant tevens
voordelig voor de gelijke leerkansen van ieder kind.
Uitvoering

Om te zorgen dat ieder kind het beste onderwijs kan krijgen en daarbij de kansen krijgt om
zijn talenten te ontwikkelen, moet er eerst gewerkt worden aan de maatregelen uit de variant
Fundament op orde.

De maatregelen in deze variant komen in beeld wanneer het politieke oordeel is dat er meer
prikkels dan in de variant Fundament op orde beschreven nodig zijn om scholen (en besturen)
te belonen voor het leveren van goede kwaliteit.

Verschillende maatregelen in deze variant vereisen een wetswijziging.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
Variant 1A: Inzetten op
0
10
13
15
kwaliteitsverbetering

2025
18

Struc.
18

Pagina 12 van 183

#Hoedan

Thema 1 Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen
Variant 1B Meer sturing van de overheid bij het versterken van de onderwijsorganisaties
Omschrijving
In deze variant neemt de overheid steviger de regie op het opleiden en professionaliseren van
leraren. Wat betreft de initiële opleidingen komt er minder vrijheid voor lerarenopleidingen om
invulling te geven aan het curriculum. De overheid stuurt hier in sterkere mate op. Daarbij wordt
ook de beweging beter geborgd, die nu op steeds meer plaatsen wordt gemaakt, richting het
opleiden van leraren samen met scholen in de regio (‘samen opleiden’).
Om te voorkomen dat startende leraren en zij-instromers het beroep snel weer verlaten, wordt
het verplicht dat zij gedurende de eerste drie jaar (bijvoorbeeld vanuit de lerarenopleidingen)
intensief worden begeleid. Daarnaast wordt er een permanent leerrecht ingevoerd, waardoor
leraren eens in de twee jaar weer teruggaan naar de opleiding, om zich zowel individueel als in
teamverband bij te scholen in de nieuwste ontwikkelingen in het vakgebied. Om dit te realiseren,
wordt de huidige lerarenbeurs afgeschaft. Bij deze maatregelen kan mogelijk de professionele
beroepsorganisatie van leraren uit de variant Fundament op orde een bijdrage leveren.
Daarnaast worden scholen meer ondersteund bij het vormgeven van vernieuwingen in hun
onderwijs. Het in de variant Fundament op orde benoemde Kennisinstituut krijgt ook een taak in
het ondersteunen van scholen bij de daadwerkelijke implementatie van vernieuwingen.
Er wordt ingezet op meer regionale samenwerking. Onderzocht moet worden hoe deze
samenwerking het beste kan worden vormgegeven en wie doorzettingsmacht krijgt als de
samenwerking onvoldoende tot stand komt. Een oplossing kan zijn om aan te sluiten bij
bestaande samenwerkingsconstructen, zoals het samenwerkingsverband passend onderwijs.
Effecten

De verwachte effecten van deze variant zijn vooral positief voor de kwaliteit van het
onderwijs. Leraren komen beter voorbereid aan de start en zullen minder snel uitvallen. Dit
zal ook op een positief effect hebben op het verminderen van het lerarentekort. Datzelfde
geldt voor de schoolleider.

De verwachting is dat wanneer scholen en besturen regionaal gaan samenwerken de
leerkansen voor ieder kind optimaal benut worden en de kwaliteit van het onderwijs wordt
verbeterd.
Uitvoering

Om te zorgen dat ieder kind het beste onderwijs kan krijgen en daarbij de kansen krijgt om
zijn talenten te ontwikkelen, moet er eerst gewerkt worden aan de maatregelen uit de variant
Fundament op orde.

Verschillende maatregelen in deze variant vereisen een wetswijziging.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
Variant 1B: Meer sturing van
de overheid

0

139

189

352

2025 Struc. in
2030
353
327

Pagina 13 van 183

#Hoedan

Thema 1 Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen
Variant 2A Een gerichte goede start
Omschrijving
Deze variant zet in op een goede startpositie voor ieder kind in het onderwijs. Uit onderzoek blijkt
immers dat vroeg opgelopen achterstanden in de rest van de schoolcarrière niet of nauwelijks
meer worden ingelopen. In deze variant wordt ingezet op specifieke doelgroepen. Door een
specifieke inzet op kinderen die risico lopen op achterstanden wordt ervoor gezorgd dat zij
voldoende worden gestimuleerd om een goede start te maken in het onderwijs.
Het voorschoolse aanbod voor peuters met een risico op een achterstand (de ‘doelgroeppeuters’)
wordt versterkt. Hiervoor wordt de startleeftijd met een half jaar vervroegd naar twee jaar.
Tegelijkertijd wordt ook het toezicht op de proceskwaliteit versterkt. Uit onderzoek blijkt immers
dat programma’s van voldoende kwaliteit essentieel zijn voor het verminderen van achterstanden.
Beter toezicht is een belangrijk middel om de daadwerkelijke kwaliteit van het aanbod te
verbeteren (in plaats van alleen de randvoorwaarden zoals groepsgrootte, beroepskracht-kindratio en opleidingsniveau). Maar ook integraal toezicht is belangrijk op de gemeentelijke taken op
het gebied van vve, toezicht en handhaving kinderopvang, en onderwijsachterstandenbeleid.
Effecten

De verwachte effecten van deze variant zijn vooral positief voor gelijke leerkansen van
kinderen. Kinderen die het risico lopen op achterstand worden beter ondersteund aan de start
van hun schoolcarrière.
Uitvoering

De variant Fundament op orde is voorwaardelijk voor de maatregelen in deze variant.

Voor een optimaal effect kan ervoor worden gekozen gedurende de hele schoolcarrière te
investeren in de gelijke leerkansen van kinderen met een zwakke sociaal-economische
achtergrond (zie varianten 3A en 3B). Zij lopen immers risico op een achterstand door de
omgeving waarin zij geboren worden. Deze omgeving dragen zij gedurende hun hele jeugd
met zich mee.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
Variant 2A: Een gerichte
0
0
143
143
goede start

2025
143

Struc.
143

Pagina 14 van 183

#Hoedan

Thema 1 Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen
Variant 2B Samen ontwikkelen van alle peuters
Omschrijving
Het bereik onder peuters ia al behoorlijk hoog, maar kan mogelijk verder worden verhoogd.
Daarom wordt in deze variant ingezet op een universele voorziening voor peuters. De
toegankelijkheid van deze voorziening wordt voor alle peuters gelijk, ongeacht of zij wel of niet
tot een specifieke doelgroep behoren. Alle peuters vanaf twee jaar kunnen evenveel uren per
week naar deze voorziening. Werkende ouders kunnen daarnaast meer uren afnemen. De
voorziening is gericht op de ontwikkeling van kinderen.
Voor de inrichting van een universele voorziening moeten meerdere keuzen gemaakt worden.
Bijvoorbeeld op het gebied van de kwaliteitseisen, het aantal uren, de wijze van financiering en de
aansluiting met een extra aanbod voor werkende ouders. Naast de beleidsdoelen
arbeidsparticipatie en ontwikkelkansen voor kinderen kan het bevorderen van de
maatschappelijke samenhang tussen verschillende groepen een bijkomend politiek doel zijn. Om
deze doelstelling goed tot zijn recht te laten komen, moet de voorziening goed aansluiten bij de
behoeften van werkende ouders en zodanig aantrekkelijk worden gemaakt dat alle ouders het hun
kind gunnen om hier gebruik van te maken. Ook zal in de vormgeving van de voorziening goed
gekeken moeten worden naar een goede aansluiting op de basisschool.
Effecten

De verwachte effecten van deze variant zijn vooral positief op het gebied van gelijke
leerkansen voor kinderen. Alle kinderen wordt ongeacht hun achtergrond de mogelijkheid
geboden zich vanaf tweejarige leeftijd optimaal te kunnen ontwikkelen. Dat heeft positief
effect voor alle kinderen.

Daarbij is wel de vraag of alle doelgroeppeuters gebruik zullen maken van een voorziening.

Deze maatregel kan bijdragen aan economische groei. Uit onderzoek blijkt dat extra jaren
onderwijs positieve invloed hierop hebben.

Een nadelig effect van deze variant is dat dit een ondoelmatige oplossing is voor het bereiken
van alle doelgroeppeuters.
Uitvoering

De variant Fundament op orde is voorwaardelijk voor de maatregelen in deze variant.

De maatregel vereist herschikking van het huidige aanbod. Daarom zal een geruime
overgangsperiode noodzakelijk zijn om dit te bewerkstelligen.

De vormgeving van deze variant heeft grote invloed op de praktische uitwerking voor ouders,
kinderen en uitvoering.

Er is alleen een raming gemaakt van de structurele investering. Ingroeipaden zijn niet
opgenomen. Volledige invoering van deze variant zal tenminste tien á twintig jaar duren.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
Variant 2B: Samen
ontwikkelen van alle peuters

2025

Struc.
1.365

Pagina 15 van 183

#Hoedan

Thema 1 Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen
Variant 3A Drempels wegnemen voor onbelemmerde ontwikkeling
Omschrijving
Deze variant streeft naar het verzachten van nadelige neveneffecten van vroege selectie.
Daarvoor worden de overgangen tussen onderwijssectoren en stelsels makkelijker gemaakt en
wordt voor kinderen die daar baat bij hebben latere niveaubepaling mogelijk. Tegelijkertijd vereist
het geven van gelijke leerkansen dat er gericht verschil wordt gemaakt binnen het onderwijs. Dat
geldt voor kinderen met achterstanden, maar ook voor hoogbegaafde kinderen. Vanaf de start
van de basisschool tot het einde van het voorgezet onderwijs geldt dat er verschil moet worden
gemaakt.
Leraren op scholen met veel kinderen met kans op onderwijsachterstanden worden beter beloond.
De achterstandsmiddelen in het po en vo worden verhoogd. Daarnaast worden scholen en
schoolbesturen verplicht zich ieder jaar te verantwoorden over de besteding van de
achterstandsmiddelen. Er wordt ingezet op meer onderwijs voor kinderen met een risico op een
achterstand door hen naschools aparte programma’s aan te bieden.
Voor een eenduidig beeld over de ontwikkeling van een leerling maken alle leerlingen dezelfde
eindtoets. Op het schooladvies komt minder druk te staan. Het aanbod van brede brugklassen
wordt gestimuleerd. Daarnaast is er op veertienjarige leeftijd (einde onderbouw) een nieuw
objectief toetsmoment, waarop wordt bezien of iedere leerling op het goede niveau zit of kan
opstromen.
Om leerlingen met een ondersteuningsbehoefte beter te kunnen bedienen en de taak van
leerkrachten te verlichten, worden ook andere professionals, zoals onderwijsassistenten of
remedial teachers, versterkt in de school ingezet. Ook wordt gericht ingezet om het onderwijs aan
kinderen en jongeren die nu tussen de systemen van onderwijs en zorg in dreigen te vallen
gemakkelijker te kunnen organiseren en financieren.
De financiering van nieuwkomersonderwijs wordt uitgebreid naar een grotere doelgroep en
verlengd van twee jaar naar drie jaar.
Om de toegankelijkheid van het onderwijs te waarborgen en leerlingen zoveel mogelijk gelijke
leerkansen te bieden, komt de uitzondering op de vrijwillige ouderbijdrage te vervallen. Daarnaast
wordt verduidelijkt dat in de communicatie van scholen over de vrijwillige ouderbijdrage
gesproken moet worden.
Effecten

De verwachte effecten van deze variant zijn positief op het gebied van kwaliteit en gelijke
leerkansen. Er wordt gericht ingezet op beter onderwijs voor kinderen die daarbij gebaat zijn.

Wanneer er wordt gekozen om een substantiëler deel van de lumpsum in te zetten voor
bekostiging van onderwijsachterstanden zal dit leiden tot herverdeeleffecten.
Uitvoering

De variant Fundament op orde is voorwaardelijk voor de maatregelen in deze variant.

Het gaat hier om een veelheid aan maatregelen die vraagt om een weloverwogen
implementatie.

Verschillende maatregelen in deze variant vereisen een wetswijziging.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
Variant 3B: Drempels
0
2.391
2.391
2.393
wegnemen

2025
2.393

Struc.
2.393

Pagina 16 van 183

#Hoedan

Thema 1 Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen
Variant 3B Naar een nieuw stelsel nul tot veertien jaar
Omschrijving
Er is een groei aan integrale voorzieningen waarbij kinderopvang en basisscholen nauw
samenwerken en soms zelfs in één gebouw zitten of onder één bestuur vallen. Daarnaast is er een
groei te zien aan samenwerkingen tussen po en vo in een poging om de overgang te versoepelen.
Dat leidt tot steeds meer typen ‘tussenscholen’ (10-14, 8-15, 4-18). Er komt een integrale
voorziening voor alle kinderen. De kinderen van nul tot vier jaar krijgen toegang tot gratis
kinderopvang voor een nader te bepalen aantal uren per week bijvoorbeeld op de locatie van de
basisschool. De basisschool biedt een gevarieerd en kosteloos aanbod aan voor alle kinderen van
vier tot twaalf jaar van 8 uur tot 18 uur. Naast onderwijs biedt de school ook vrijetijdsbesteding,
ontspanning, sport en cultuur.
Bij een integrale voorziening kan tevens de onderbouw van het vo worden betrokken. De
definitieve keuze voor een onderwijsniveau voor alle kinderen kan zo worden uitgesteld. Dit
betekent niet dat alle kinderen hetzelfde onderwijs krijgen. Het betekent dat het Nederlandse
onderwijsstelsel voor de leeftijdsgroep twaalf tot veertien afstapt van ‘tracking’ (het indelen van
leerlingen in zeven vaste onderwijsniveaus op twaalfjarige leeftijd) en toegaat naar ‘streaming’.
Op veertienjarige leeftijd stromen kinderen vervolgens door naar een van de huidige
onderwijsniveaus.
Om te zorgen dat het voor scholen en schoolbesturen aantrekkelijk wordt een aanbod voor
leerlingen met een extra onderwijsbehoefte te ontwikkelen, wordt er uitgegaan van
populatiebekostiging (leerlingen met achterstanden, onderwijsondersteuning, hoogbegaafdheid).
Effecten

Een breed en gevarieerd aanbod kan voordelen hebben voor de gelijke leerkansen van
leerlingen, mits de kwaliteit en de toegankelijkheid op orde zijn.6

Naast effecten op kwaliteit en kansen voor alle kinderen heeft deze variant mogelijk voordelen
voor de arbeidsparticipatie van ouders.

De maatregel om de onderbouw van het vo te betrekken bij het basisonderwijs is positief voor
gelijke leerkansen, doordat kinderen langer de tijd krijgen om hun talent te ontwikkelen in
een flexibel ingerichte structuur.
Uitvoering

De variant Fundament op orde is voorwaardelijk voor de maatregelen in deze variant.

Deze variant heeft grote gevolgen voor de stelsels van onderwijs en kinderopvang. De
invoering van deze variant zal gepaard gaan met een grote mate van tijdelijke onzekerheid en
onduidelijkheid. Er zijn grote juridische en financiële consequenties en herverdeeleffecten.

De maatregel kan worden vormgegeven in éen organisatie, of in nauwe samenwerking tussen
onderwijs en kinderopvang.

Er is alleen een raming gemaakt van de structurele investering. Ingroeipaden zijn niet
opgenomen. Invoering van deze maatregel zal tenminste tien á twintig jaar duren en vraagt
om een langjarig politiek commitment.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
Variant 3B: Naar een nieuw
stelsel 0-14

2025

Struc.
5.408

6 Durlak, J., e.a. (2010). Lauer, P.A., e.a. (2006). Heath, R.D. e.a. (2018).
Pagina 17 van 183

#Hoedan

Thema 1 Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen
Bezuinigingsvariant
Omschrijving
De werkgroep heeft tevens als opdracht gekregen om een variant te formuleren waarin er met
20% wordt bezuinigd. Een dergelijke vermindering van de onderwijsbekostiging zal te kosten
gaan van kwaliteit en gelijke leerkansen voor ieder kind. Er kan wel worden getracht om kwaliteit
en kansen voor iedereen zo goed mogelijk overeind te houden.
Om dit te realiseren kan er gekozen worden voor een stevige vermindering van de onderwijstijd in
het po en vo tot 800 uur per jaar. Dit lijkt mogelijk omdat ook in andere landen minder onderwijs
wordt gegeven en de resultaten vergelijkbaar zijn. Bij het verminderen van de onderwijstijd moet
wel het curriculum worden aangepast zodat het met minder onderwijstijd kan worden uitgevoerd.
Daarnaast worden de lerarenbeurs, de gratis schoolboeken, het bezoek aan het Rijksmuseum en
parlement, en godsdienstig en humanistisch vormingsonderwijs (GVO/HVO) afgeschaft. Er wordt
gekozen voor doelmatiger onderwijs door afschaffen van de kleinescholentoeslag po en de
gemiddelde schoolgrootte in het po. Ook wordt ingezet op afschaffing van de bovenwettelijke
WW. Daarnaast bevat deze variant een efficiencykorting door gezamenlijke inkoop van naar
schatting 5%.
Om te komen tot een bezuiniging van 20% van de grondslag wordt er ten slotte voor gekozen om
een voor po en vo gelijke lumpsumkorting door te voeren. Dit zal alleen kunnen worden
opgevangen door vergroting van de gemiddelde klassengrootte. In het po van gemiddeld 21 naar
indicatief 27-28 leerlingen.
Effecten

Een dergelijke vermindering van de onderwijsbekostiging zal ten koste gaan van kwaliteit en
de gelijke leerkansen voor ieder kind. Het is niet mogelijk om de aantrekkelijkheid van werken
in het onderwijs op deze manier te vergroten. Er zullen daarom ook negatieve effecten op het
lerarentekort zijn. Wel zijn er – door het verminderen van de onderwijstijd – ook minder
leraren nodig.

De vermindering van onderwijstijd kan gevolgen hebben voor gelijke leerkansen voor
kinderen. In het po leidt tot hogere uitgaven van de KOT, omdat kinderen niet op school
zitten, maar voor een deel naar de bso zullen gaan ter vervanging. Daarnaast kan het ook
leiden tot maatschappelijke kosten, als ouders er voor kiezen minder te gaan werken.

Door volledige afschaffing van de kleinescholentoeslag en de gemiddelde schoolgrootte in het
po zal het onderwijsaanbod in dunbevolkte gebieden sterk afnemen en zal de trek van
platteland naar de stad mogelijk nog verder toenemen. De druk op de steden wordt groter.
Uitvoering

Er is gekozen voor een lumpsumkorting in plaats van het afschaffen van gerichte regelingen
voor bijvoorbeeld schakelklassen, om ervoor te zorgen dat de kinderen die de meeste kans op
onderwijsachterstanden hebben ook in deze variant de minste schade oplopen.

Verschillende maatregelen in deze variant vereisen een wetswijziging.
Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
2021
2022
2023
2024
Bezuinigingsvariant
0
-4.010
-4.010
-4.010

2025
-4.010

Struc.
-4.010

Pagina 18 van 183

#Hoedan

1

Inleiding: het belang van goed onderwijs met kansen voor
iedereen

1.1

Aanleiding: kwaliteit van en gelijke kansen in het onderwijs staan onder
druk
Funderend onderwijs raakt iedereen. Het primair onderwijs (po) en voortgezet
onderwijs (vo) dragen bij aan de persoonlijke ontwikkeling van kinderen en jongeren
en zorgen voor overdracht van maatschappelijke en culturele verworvenheden. Op
school doen kinderen en jongeren kennis en vaardigheden op die ze later in de
maatschappij nodig hebben. De manier waarop we ons onderwijs vormgeven, is
bepalend voor de samenleving van morgen. Goed onderwijs dat alle leerlingen
kansen biedt zich optimaal te ontwikkelen is niet alleen goed voor het individu.
Leven in een land waarin mensen zich via onderwijs kunnen ontplooien en
ontwikkelen, betekent een samenleving waarin mensen het goed hebben met
elkaar. Tevens draagt het bij aan het verdienvermogen van Nederland.
Tijdens het schrijven van dit rapport vulden de kranten zich met berichten over het
lerarentekort, de kelderende leesvaardigheid van Nederlandse jongeren en de
afname van gelijke leerkansen. Lerarentekort en ervaren werkdruk in het onderwijs
eisen hun tol. Volgens sommigen is er sprake van een “stille onderwijscrisis”7,
volgens anderen is deze crisis minder stil.8 De prestaties van Nederlandse leerlingen
op internationale vergelijkende toetsen nemen af en we worden ingehaald of zelfs
voorbijgestreefd door andere landen. Dat geldt op alle niveaus, maar vooral voor
leerlingen op de lagere onderwijsniveaus. De kosten van onbenut talent zien we
veelal later pas. Uitkomsten daarvan zijn voor individu en maatschappij nadelig.
Nederland laat hiermee potentieel liggen en daarmee ook toekomstige economische
en maatschappelijke baten.
Er is sprake van maatschappelijk onbehagen rond onderwijs, zowel op individueel
niveau als op het niveau van de samenleving als geheel. Ouders vragen zich
vandaag de dag af: ‘Gaat mijn kind het wel even goed of beter krijgen dan ik?’
Tegelijkertijd hebben hoogopgeleide ouders vaak zulke hoge verwachtingen dat het
publiek bekostigde onderwijs die niet altijd kan waarmaken. Zij zetten hun middelen
in om buiten het onderwijs de kansen van hun kind te vergroten. Op het niveau van
de samenleving zien we polarisatie en sociale scheidslijnen tussen groepen, die
steeds lastiger overbrugbaar zijn.9 Dat levert ongemak op: waarom is het voor de
ene groep zoveel makkelijker om te slagen dan voor de andere groep? Vooral
kinderen en jongeren met ouders met lage sociaal-economische status ( SES)
kunnen nadelige gevolgen ondervinden, wanneer het onderwijs niet is ingericht om
alle talenten optimaal te benutten. Zij lopen nog meer dan anderen aan tegen
barrières die het onderwijssysteem opwerpt, omdat er minder mogelijkheden in hun
sociale omgeving zijn om daarvoor te compenseren. Het belang van een diploma
voor succesvolle deelname aan de maatschappij is groter dan ooit tevoren.
Gezien al deze vraagstukken is het sterk de vraag of het Nederlandse onderwijs
klaar is voor de toekomst. Dit rapport draagt beleidsvarianten aan die de kwaliteit
van het Nederlandse onderwijs en de kansen voor alle kinderen kunnen vergroten.
7 https://www.laks.nl/stille-onderwijscrisis-gaande-in-het-voortgezet-onderwijs.
8 https://www.bnr.nl/nieuws/binnenland/10391412/onderwijs-geen-garantie-meer.
9 Onderwijsraad (2019b).

Pagina 19 van 183

#Hoedan

Om dat te kunnen doen, constateert de werkgroep dat er eerst een aantal
fundamentele stappen nodig zijn.
1.2

Opdracht: brede resultaten van onderwijs en optimaal benutten van talent
De kwaliteit van het onderwijs wordt in dit rapport bezien in termen van brede
resultaten van het onderwijs. Het gaat dan om kwalificatie, socialisatie en
persoonsvorming. Bij kansen voor iedereen kijkt de werkgroep vooral naar gelijke
leerkansen: in hoeverre werpt het stelsel onnodige belemmeringen op voor kinderen
om hun talent optimaal te kunnen ontplooien?10
De beleidsvariantenvarianten zijn vanuit de maatschappelijke opgave beredeneerd
opgesteld. Als budgettaire grondslag voor de (besparings)varianten zijn in de
taakopdracht de artikelen 1 Primair onderwijs, 3 Voortgezet onderwijs en 9
Arbeidsmarkt en personeelsbeleid van de begroting van het ministerie van OCW
(grotendeels) opgenomen (zie voor de precieze uitwerking Bijlage 1).
Bij het uitwerken van de verschillende maatregelen binnen de varianten kijkt deze
brede maatschappelijke heroverweging (hierna: heroverweging) ook naar de ‘grijze
gebieden’: de plaatsen waar de grens tussen beleidsterreinen en daarmee budgetten
diffuus is (bijvoorbeeld bij het bestrijden van achterstanden op vroege leeftijd en
zorg in onderwijstijd). Ook andere partners, zoals kinderopvang, zorg en gemeente
kunnen bijdragen leveren aan kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen.
Bij de maatregelen zal, waar relevant, een indicatie worden gegeven van de effecten
van die maatregelen op andere terreinen dan onderwijs (zoals productiviteit en
zorggebruik).
Veel van de maatregelen die de werkgroep voorstelt, zijn niet nieuw. Al zeker tien
jaar worden soortgelijke aanbevelingen gedaan om de kwaliteit van het onderwijs te
verbeteren en kansen voor kinderen te vergroten: wees helder over de rollen en
verantwoordelijkheden, investeer in het jonge kind, stel duidelijker doelen voor het
onderwijs, investeer in de kwaliteit van leraren, versterk het lerend vermogen van
de onderwijsorganisaties en verminder de neveneffecten van vroege selectie van
leerlingen.11 Toch is te constateren dat de nodige stappen niet zijn gezet. In
sommige gevallen lijkt het onderwijs beleidsresistent.
Deze heroverweging besteedt daarom expliciet aandacht aan de acties die nodig zijn
om beleidskeuzes effectief te implementeren. Hierbij sluit de heroverweging aan bij
de analyse van de parlementaire onderzoekscommissie onderwijsvernieuwingen (de
commissie-Dijsselbloem) over hoe de overheid het beste kan sturen op de
kwaliteitsverbetering in het onderwijs.12 Daarbij is vooral belangrijk binnen welke
randvoorwaarden dit moet plaatsvinden. De constatering is dat deze
randvoorwaarden niet altijd op een goede manier worden vormgegeven.

1.3

Afbakening en insteek: uitgaan van ‘het kind in de klas’
Zoals aangegeven bij de opdrachtbeschrijving is het thema kwalitatief goed
onderwijs met kansen voor iedereen een breed thema en heeft het raakvlakken met
andere maatschappelijke thema’s, zoals zorg, segregatie en armoede. Om hierin
afbakening te vinden gaat de werkgroep uit van ‘het kind in de klas’. Thema’s en
onderwerpen worden meegenomen wanneer zij raken aan wat het kind of de
jongere in de klas tegenkomt. Zo heeft de werkgroep zich niet gebogen over
10 Elffers, L. (2018).
11 OESO (2016). Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (2008). Onderwijsraad (2014a).
12 Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (2008).

Pagina 20 van 183

#Hoedan

segregatie in de samenleving in het algemeen, maar wel over de gevolgen daarvan
in het onderwijs. Ook andere onderwerpen die in de huidige tijd ‘mee de klas in’ of
de school in komen, zoals kinderopvang en zorg, worden in de context van het
onderwijs meegenomen. Daarbij realiseert de werkgroep zich dat ouders een
essentiële rol hebben bij ontwikkeling van kinderen, maar bleken maatregelen
gericht op ouderbetrokkenheid niet goed te passen binnen de door de werkgroep
geformuleerde varianten.
Het gaat steeds over het gehele funderend onderwijs: po (basisonderwijs en
speciaal basisonderwijs), (voortgezet) speciaal onderwijs en vo. Wanneer alleen een
specifieke onderwijssector wordt bedoeld, wordt dat in de tekst aangegeven.
Caribisch Nederland (CN) is niet opgenomen in de analyse van dit rapport. Kwaliteit
en gelijke leerkansen vragen ook daar om aandacht. Daarom is op basis van een
QuickScan een apart overzicht opgenomen aan het einde van hoofdstuk 2. Eveneens
is in bijlage 9 een indicatief fiche opgenomen.
1.4

Aansluiting andere brede maatschappelijke heroverwegingen
Deze brede maatschappelijke heroverweging (BMH) sluit in haar analyse aan op de
BMH’s “Talenten benutten op de arbeidsmarkt” (thema 5) en “Naar een inclusieve
samenleving” (thema 6).

1.5

Dwarsdoorsnijdende thema’s
In alle brede maatschappelijke heroverwegingen wordt naar een aantal
dwarsdoorsnijdende thema’s gekeken. Maatschappelijk onbehagen, brede
zorgdeterminanten, digitalisering, productiviteit en de stabiliserende functie van de
overheid. Elk van deze thema’s is relevant voor dit rapport en komt op enigerlei
wijze terug in de analyse. In bijlage 5 is per dwarsdoorsnijdend thema op
hoofdlijnen aangegeven waar het terugkomt in het rapport.
Het bieden van kansen voor alle kinderen zal in ieder geval ook op andere
levensterreinen zoals gezondheid, naar verwachting een positief effect hebben. Zo
zijn bijvoorbeeld laaggeletterden vaker ziek en hebben ze vaker een ongezondere
leefstijl, wat tot hoger zorggebruik kan leiden. Daarnaast draagt onderwijs in
algemene zin ook bij aan economische productiviteit. Paragraaf 2.6 gaat hier nader
op in.

1.6

Leeswijzer
Hoofdstuk 2 geeft een overzicht van de stand van zaken in het funderend onderwijs
en analyseert deze in termen van kwaliteit en gelijke leerkansen. De werkgroep
signaleert in de conclusie van hoofdstuk 2 drie aangrijpingspunten voor beleid.
Hoofdstuk 3 gaat nader in op het vraagstuk hoe onderwijsbeleid wordt gemaakt en
welke verbeteringen daarin mogelijk zijn. Hoofdstuk 4 bevat vervolgens
beleidsvarianten om het fundament op orde te brengen. Deze sluiten aan bij de drie
in hoofdstuk 2 gesignaleerde aangrijpingspunten.

Pagina 21 van 183

#Hoedan

2

Kwaliteit van het onderwijs en kansen voor ieder kind onder
druk

2.1

Een analysekader voor kwaliteit en leerkansen
Kwalitatief goed onderwijs is zowel van belang voor ieder individu als voor de
maatschappij als geheel. Er is echter veel discussie over wat we dan precies moeten
verstaan onder ‘kwaliteit van onderwijs’.13 Datzelfde geldt voor het begrip ‘kansen
voor iedereen’. Ruim tien jaar geleden constateerde de commissie-Dijsselbloem ook
al gebrek aan eenduidigheid over hoe overheid en samenleving hier tegenaan
kijken.14 Deze eenduidigheid lijkt ook nu nog allerminst bereikt. Waar de één praat
over de doelen van het onderwijs, heeft de ander het over de functies van
onderwijs.15 En de definities lijken iedere keer anders gebruikt te worden.
Waar de meeste deskundigen het wel over eens zijn, is dat kwaliteit moet blijken uit
de resultaten.16 Dit rapport gaat uit van een brede definitie van deze resultaten: niet
alleen cognitieve prestaties zijn van belang, maar ook vaardigheden en het
voorbereiden van kinderen en jongeren op deelname in de maatschappij. Daarnaast
is ook van belang dat alle kinderen en jongeren kansen krijgen zichzelf te
ontwikkelen door middel van onderwijs (gelijke leerkansen). 17, 18
Momenteel zien we in de samenleving een terechte zorg over het niveau van de
onderwijsresultaten (in brede zin) en toenemende ontevredenheid onder
professionals in het onderwijs. In de volgende paragrafen wordt een aantal feitelijke
ontwikkelingen langsgelopen en gerelateerd aan kenmerken van het
onderwijsstelsel. Daarbij tekent de werkgroep aan dat niet op alle resultaatgebieden
van onderwijs goede informatie beschikbaar is. De focus zal daarom in de analyse
liggen op die resultaten die op dit moment bekend zijn. Dat gaat veelal om
cognitieve prestaties, maar waar mogelijk wordt ook breder gekeken. Het hoofdstuk
sluit af met een analyse van de problematiek: hoe staat het er op dit moment voor
met ‘kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen’?

2.2

Dalende internationale prestaties en verschillen tussen groepen leerlingen
Prestaties in internationale vergelijkingen: Nederland is consistente daler
Sinds 2003 dalen de gemiddelde scores van Nederlandse leerlingen op alle
vaardigheidsgebieden (lezen, wiskunde/rekenen en natuurwetenschappen) die
worden gemeten in de internationale vergelijkingen van de OESO.19 De meest
recente PISA-scores (2018) laten zien dat vooral de prestaties op het leesgebied
sterk zijn gedaald (zie figuur 1).20 Tot nog toe presteerden Nederlandse leerlingen
op alle terreinen ruim boven het gemiddelde van de OESO-landen en EU-landen.
13 Samoff, J. (2007). Scheerens, J., e.a. (2010). Oberon (2019).
14 Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (2008).
15 Biesta (2012).
16 Oberon (2019).
17 In onderwijssociologische termen spreken we van kwalificatie (kennis en vaardigheden), selectie/allocatie (gelijke
leerkansen) en socialisatie en persoonsvorming (voorbereiden op de maatschappij).
18 Onderwijsraad (2019b).
19 PISA is een internationaal vergelijkend onderzoek naar de kennis en vaardigheden van vijftienjarige leerlingen
wereldwijd en toetst het vermogen van leerlingen om realistische taken te vervullen die kernvaardigheden
vereisen. TIMSS toetst vaardigheden op rekenen en wiskunde van negenjarige leerlingen. PIRLS toetst
leesvaardigheid, eveneens van negenjarige leerlingen.
20 In verband met een te lage respons van de oorspronkelijk voor de steekproef geselecteerde scholen plaatst de
OESO overigens wel een kanttekening bij de vergelijkbaarheid van de resultaten.

Pagina 22 van 183

#Hoedan

Voor wiskunde/rekenen en natuurwetenschappen is dat nog steeds zo. Op het
gebied van lezen liggen de resultaten nu onder dit gemiddelde.

Figuur 1: trends in reading, mathematics en science.21

Een belangrijk deel van de daling zit in de laagste prestatiecategorieën. Volgens
PISA 2018 heeft 16% van de Nederlandse jongeren onvoldoende vaardigheden in
wiskunde om te kunnen participeren in de huidige samenleving en voor
natuurwetenschappen is dit 20%. Bij leesvaardigheid ligt dit percentage zelfs nog
hoger, op bijna een kwart (24%) van de leerlingen. In 2009 lag dit nog op 12%.
Voor de exacte vakken is het percentage leerlingen met onvoldoende vaardigheden
in Nederland lager dan gemiddeld in de 35 best vergelijkbare OESO- en 15 EUlanden. Voor leesvaardigheid ligt dit percentage in Nederland echter iets boven het
gemiddelde percentage van deze twee groepen landen.
Van zowel leerlingen in Nederland als in de 35 best vergelijkbare OESO- en 15 EUlanden, haalt maar 1% het hoogste vaardigheidsniveau in lezen (niveau 6). Deze
leerlingen worden als ‘excellente lezers’ beschouwd. Van de Nederlandse leerlingen
presteert 4% excellent in wiskunde en excelleert 2% in natuurwetenschappen. Deze
percentages voor de exacte vakken liggen boven de gemiddelde percentages van de
35 OESO- en 15 EU-landen.22
Tegelijkertijd was er de afgelopen decennia sprake van een daling van het aantal
hoogpresterende rekenaars. Het aandeel Nederlandse basisschoolleerlingen dat op
een hoog niveau rekent, is gedaald van 50% in 1995 naar 37% in 2015 (gebaseerd
op TIMSS). Ook het aandeel leerlingen dat op een geavanceerd niveau rekent,
daalde in die periode: van 12% naar 4%.23 Ook in het vo is het aandeel excellent
presterende leerlingen voor wiskunde sterk gedaald. In 2003 behaalde 7,3% van de
leerlingen in PISA een excellent niveau, in 2015 was dat 3,2%.24 Overigens was in
2015 het percentage excellente lezers ten opzichte van 2009 verdubbeld.

21 OESO (2019b).
22 Gubbels, J., e.a. (2019).
23 Meelissen, M.R.M. & Punter, R.A. (2016).
24 Feskens, R., Kuhlemeier, H., & Limpens, G. (2016).

Pagina 23 van 183

#Hoedan

Nationale gegevens geven een stabieler beeld
De meting van gegevens op nationaal niveau is diffuser. Dit heeft er mede mee te
maken dat er sprake is van verschillende instrumenten, die allemaal iets anders
meten, zoals eindtoetsen po, referentieniveaus, schoolexamen (SE) en het centraal
examen (CE). Ook meten deze onderzoeken weer (deels) andere vaardigheden en
kennis dan de internationale onderzoeken.25 Daarnaast vindt de meting plaats op
andere momenten en is de druk die er op goede prestaties ligt verschillend. Bij PISA
bijvoorbeeld telt de toets niet mee voor een leerling, bij een eindtoets po of het
eindexamen ligt dat anders.
Het Nederlandse stelsel kenmerkt zich door twee verplichte eindtoetsen in het
onderwijs: de sinds 2015 verplichte eindtoets in het po en het CE in het vo.
Daarnaast zijn er in 2010 referentieniveaus ingevoerd voor taal en rekenen die
preciezer dan de kerndoelen aangeven wat kinderen en jongeren op verschillende
momenten in hun onderwijsloopbaan moeten kennen en kunnen.
Na de invoering van de Wet Eindtoetsing PO in 2015 waren de resultaten van
leerlingen een aantal jaren minder goed te vergelijken doordat er verschillende
eindtoetsen op de markt werden toegelaten.26, 27 Veelal stappen scholen waar
leerlingen laag scoren over naar een andere eindtoets. Dit leidt vaak tot hogere
schooladviezen.28 Sinds schooljaar 2018-2019 zijn de resultaten van de
verschillende eindtoetsen beter vergelijkbaar. Sinds 2018 wordt in alle toetsen een
aantal gelijke opgaven gebruikt ('anker-items').29 Tevens is in het schooljaar 20182019 de normering van de verschillende toetsen aangepast. Deze stappen helpen
om iedere leerling dezelfde kans op een passend instroomniveau in het vo te geven.
Ook zorgt vergelijkbaarheid van eindtoetsen voor meer kennis over de prestaties
van leerlingen en scholen. Met de invoering van de Wet Eindtoetsing PO is ook het
schooladvies leidend geworden voor plaatsing van leerlingen in het vo. De eindtoets
kon alleen nog leiden tot bijstelling van het schooladvies naar boven. In eerste
instantie leidde dit tot een groei van de ongelijkheid in schooladviezen. Leerlingen
met ouders met lage sociaal-economische status (SES) kregen vaker een lager
schooladvies dan hun eindtoetsscore en dit advies werd ook minder vaak
bijgesteld.30 Deze groei is inmiddels gestabiliseerd.31 Tevens sluiten de
schooladviezen steeds beter aan op de toetsadviezen en worden er vaker dubbele
adviezen gegeven (havo/vwo of vmbo-t/havo).32
Het basisonderwijs slaagt er meestal in om leerlingen de minimaal beoogde taal- en
rekenvaardigheid bij te brengen.33 Voor zowel lezen, taalverzorging als rekenen
behalen vrijwel alle leerlingen in groep 8 het niveau dat minimaal van hen verwacht
mag worden (het referentieniveau 1F). De verschillen in de beheersing van het meer
geavanceerde streefniveau (1S/2F) lopen tussen de drie domeinen meer uiteen.34
Dit is voor het eerst gemeten in 2015. Voor rekenen behaalt 40 tot 45% dit

25 NRO (2019). Cito (2019).
26 Inspectie van het Onderwijs (2018a).
27 CPB (2018b).
28 CPB (2018b).
29 Expertgroep Toetsen PO (2018).
30 CPB (2018b).
31 Inspectie van het Onderwijs (2019b).
32 Lek, K. & Schoot, R. van de (2019).
33 Inspectie van het Onderwijs (2018b).
34 Bij invoering van de referentieniveaus was de ambitie dat 85% van de leerlingen aan het eind van de basisschool
niveau 1F zou halen en 65% niveau 1S.

Pagina 24 van 183

#Hoedan

streefniveau, voor taalverzorging 55 tot 60%. Het aandeel leerlingen dat het
streefniveau lezen haalt ligt rond 75%. Op scholen met weinig leerlingen met (zeer)
weinig laag opgeleide ouders, worden de streefniveaus vaker behaald. 35
Taalvaardigheid is een probleem voor de zogenoemde ‘nieuwkomers’; leerlingen uit
andere landen die instromen in het Nederlandse onderwijs. Deze leerlingen zijn
gebaat bij extra taalonderwijs.36
Sinds 2008 daalt het aandeel gediplomeerden in de basisberoepsgerichte leerweg
van het vmbo (vmbo-bb). Het aandeel havodiploma’s is sindsdien gestegen, evenals
het aandeel diploma’s van vmbo gemengde en theoretische leerweg. Bij de overige
schoolsoorten zijn er nauwelijks verschillen sinds 2008.37 Het eindexamen dient als
borging voor de aansluiting op het vervolgonderwijs, zodat vervolgopleidingen weten
welk (cognitief) niveau ze kunnen verwachten van aankomende studenten. In 2019
was het gemiddelde slagingspercentage 92%.38 Het slagingspercentage is daarmee
vrijwel gelijk aan dat van 2018 en 2017 (respectievelijk 92,1% en 92,0 %). Het
gemiddelde eindcijfer van het SE en het CE samen in de schoolsoorten en leerwegen
was in 2019 een 6,63 en het is daarmee iets gestegen ten opzichte van de
voorgaande jaren. De gemiddelde CE-cijfers bleven bij alle schoolsoorten in 2019
redelijk gelijk aan de gemiddelde CE-cijfers in 2018. Het gemiddelde SE cijfer is al
jaren stabiel voor alle vakken en schoolsoorten, maar is sinds 2018 in het vmbo
kader beroepsgerichte leerweg gestegen. In 2019 is ook in het havo het gemiddelde
SE-cijfer gestegen. In 2019 maakten in totaal 3.523 leerlingen gebruik van de
mogelijkheid om vakken op een hoger niveau af te ronden. In het algemeen wordt
er, sinds de invoering in 2008, in toenemende mate gebruik gemaakt van deze
maatwerkmogelijkheid. Vooral het aantal vmbo-bb-leerlingen dat één of meerdere
vakken op hoger niveau afsluit blijft significant stijgen. In 2019 ging het om bijna
9% van deze groep leerlingen.
Zoals uit dit overzicht blijkt, laat de analyse van nationale gegevens geen algemene
daling zien van de prestaties zoals PISA wel doet. De nationale prestaties in zowel
po als vo zijn eerder constant te noemen en laten op sommige onderdelen ook een
stijging zien. De commissie-Steur rapporteerde in 2019 over de kwestie van de
gelijkblijvende examenresultaten versus de dalende resultaten op internationale
onderzoeken.39 De commissie geeft aan dat dit verschil kan worden verklaard
doordat het belang van het eindexamen is toegenomen. Daarbij vermeldt de
commissie dat het College voor Toetsen en Examens (CvTE) en Cito over de jaren
heen de kwaliteit van de examens kan waarborgen en monitoren. Wel blijkt dat het
SE steeds minder breed wordt ingezet en vooral dient als voorbereiding op het CE.
Het onderwijsaanbod versmalt daarmee.40 Een groot deel van de scholen biedt
tegenwoordig ook specifieke trainingen aan (al dan niet tegen extra betaling) als
voorbereiding op het eindexamen.
Er ontbreken gegevens over kennis en vaardigheden op nationaal niveau. Zo is er
niet bekend hoeveel leerlingen in het vo de afgesproken referentieniveaus taal en
rekenen halen. Met het afschaffen van de rekentoets is het nationale zicht op het
niveau van rekenen in het vo zelfs helemaal verdwenen.

35 TK 2018-19, 31293, nr. 434.
36 Inspectie van het Onderwijs (2019b). Onderwijsraad (2017a). Hajer, M. (2016).
37 Inspectie van het Onderwijs (2019b).
38 TK 2019-20, 31289, nr. 412.
39 NRO (2019). Cito (2019).
40 TK 2019-20, 31289, nr.413.

Pagina 25 van 183

#Hoedan

Prestatieverschillen tussen groepen leerlingen: relatief klein maar groeiend
Verschillende onderzoeken laten een groeiende scheidslijn zien tussen hoog- en
laagopgeleiden.41 De verschillen in prestaties tussen Nederlandse leerlingen zijn
internationaal gezien in Nederland relatief klein, zeker in vergelijking met andere
landen die leerlingen vroeg selecteren.42 Dit geldt zowel voor de vijftienjarigen
(PISA) als voor de negen- tot tienjarigen (TIMSS/PIRLS). Maar de verschillen naar
ouderlijk opleidingsniveau nemen wel toe. Zo laten de meest recente PISA-cijfers
zien dat de daling van prestaties sterker is onder de leerlingen met een laag
ouderlijk opleidingsniveau.43 Bij wiskunde stijgen de gemiddelde prestaties ten
opzichte van 2015, maar onder kinderen van laagopgeleide ouders dalen deze. Waar
Nederland tot het PISA-rapport van 2018 nog bovengemiddeld scoorde op het
gebied van ’equity’ (de mate waarin sociaaleconomische afkomst bepalend is voor
de uitkomsten), ligt de invloed van SES nu op het gemiddelde niveau van andere
OESO-landen.

80
70
60
50
40
30
20
10
0
1941 1942 1960 1977 1983 1989 1993 1995 1999 2005 2010 2014
lager onderwijs

midellbaar onderwijs

hoger onderwijs

Figuur 2: Kans op doorstroom naar havo of vwo naar sociaal milieu (opleiding
ouder).44
Ook de Onderwijsraad en de Inspectie van het Onderwijs (inspectie) constateren dat
SES en vooral het opleidingsniveau van de ouders opnieuw bepalender zijn
geworden voor het niveau dat een kind in het vo behaalt. Ook constateert de
Onderwijsraad dat leerlingen van verschillende sociaal-economische achtergronden
elkaar steeds minder op school tegenkomen.45
Al veel langer komen leerlingen met een lage SES gemiddeld op een lager niveau
het onderwijs binnen, en blijken ze die achterstand ook niet in te halen. Het
prestatieverschil verklaard door SES is al aanwezig op tweejarige leeftijd.46 Deze
verschillen blijken structureel van aard te zijn.47 Leraren in Nederland hebben
41 Nissen, S., e.a. (2019).
42 OESO (2016).
43 Gubbels, J., e.a. (2019).
44 Borghans, L. e.a. (2018).
45 Onderwijsraad (2019b).
46 Huizen, T. van & Plantenga, J. (2018).
47 Borghans, L. e.a. (2018).

Pagina 26 van 183

#Hoedan

hogere verwachtingen van leerlingen met een hoge SES dan van leerlingen met een
lage SES.48 De verwachting van de leraar lijkt van groot belang te zijn voor de
onderwijsuitkomsten.49 In landen waar hoge verwachtingen zijn van alle kinderen
presteren leerlingen beter.
Nederlandse leerlingen met lage SES en een hoog prestatieniveau op vijfjarige
leeftijd zakken gedurende de basisschool af naar een lager prestatieniveau. Op
elfjarige leeftijd presteren zij minder goed dan leerlingen met gemiddelde SES en
een gemiddeld prestatieniveau op vijfjarige leeftijd. Dat is in Nederland anders dan
in andere landen.
Tegelijkertijd laat een NRO-studie naar het achterstandenbeleid zien dat de
afgelopen tien jaar de achterstanden van doelgroepkinderen bij uitstroom uit groep
8 veelal kleiner zijn dan de al aanwezige achterstanden in groep 2. Dit lijkt
gedeeltelijk het resultaat te zijn van het gerichte onderwijsachterstandenbeleid.50
Aandacht voor achterstanden en ontwikkeling is echter ook nodig later in de
schoolloopbaan. De achterstanden naar SES groeien vervolgens in het voorgezet
onderwijs weer jaarlijks.51 De onderzoekers wijzen daarbij ook op de inconsistentie
in omvang en doelgroep van het onderwijsachterstandenbeleid in po en vo.
Nederlandse jeugd: gelukkig en weinig gemotiveerd
Naast cognitieve prestaties en vaardigheden is ook het welzijn van leerlingen van
belang. De Nederlandse jeugd hoort bij de gelukkigste ter wereld en leerlingen
voelen zich thuis op school.52
Tegelijkertijd blijken leerlingen in internationale onderzoeken extreem laag te scoren
in vergelijking met hun leeftijdsgenoten in andere landen als het gaat om motivatie.
Dat geldt ook voor vragen als ‘ik vind natuurwetenschappen (science) leuk’, of ‘ik
ben gemotiveerd om te lezen’. Leerlingen in het vo geven in een enquête van het
Landelijk Aktie Komitee Scholieren (LAKS) aan dat hun lage motivatie onder meer
wordt veroorzaakt doordat er te weinig aansluiting is tussen de lesstof en hun
belevingswereld.53
Een ander aspect van welzijn is de ervaren prestatiedruk. Het aandeel leerlingen dat
druk ervaart druk door schoolwerk is sinds 2001 onder leerlingen in het vo meer dan
verdubbeld naar ruim 35%.54
2.3

Personeel onder druk door tekorten en werkdruk
Onderwijs is mensenwerk. Goede leraren, die samen met het andere
onderwijspersoneel op een school een hecht team vormen, zijn van belang om alle
leerlingen kwalitatief goed onderwijs en voldoende kansen te bieden. 55 Deze
paragraaf gaat in op het personeel in de onderwijssector. Allereerst de tekorten,
maar vervolgens ook (daarmee samenhangend) opleidingen, aanzien en werkdruk.
Ten slotte gaat deze paragraaf kort in op het personeel in de voorschoolse educatie.

48 Gaikhorst, L., e.a. (2019).
49 CPB (2018a).
50 NRO (2015).
51 NRO (2015).
52 Stevens, G. e.a. (2018).
53 LAKS-monitor 2018.
54 Stevens, G. e.a. (2018).
55 CPB (2016). Nye, B. e.a. (2004).

Pagina 27 van 183

#Hoedan

Kwaliteit onderwijs verder onder druk door lerarentekort
Het onderwijs heeft te maken met oplopende personeelstekorten. In het vo vallen
lesuren uit of worden gegeven door onbevoegde of onvoldoende bekwame leraren.
In het po worden groepen samengevoegd, nemen andere functies binnen de school
de lessen over (zoals een intern begeleider) en de werkdruk neemt toe.56 De
inspectie signaleert dat deze consequenties de continuïteit en de kwaliteit van het
onderwijs op termijn in gevaar kunnen brengen.57 Specifiek worden scholen met
veel leerlingen met onderwijsachterstanden harder getroffen door het
lerarentekort.58 Op deze scholen wordt een hoger percentage van de lessen
onbevoegd gegeven en is de ervaren werkdruk hoger.59
Er komen langzamerhand meer gegevens beschikbaar die een inschatting mogelijk
maken. Het ministerie van OCW is samen met vertegenwoordigers van de G5 60
bezig met het ontwikkelen van betere cijfers. In het voorjaar 2020 worden de eerste
resultaten hiervan verwacht. De arbeidsmarktramingen van het toekomstige
lerarentekort geven aan dat in het po voor het schooljaar 2024-2025, bij
gelijkblijvende omstandigheden, een tekort van circa 1.970 fte aan leraren verwacht
wordt bovenop de huidige situatie.61 Het tekort kan oplopen tot 8.000 fte onvervulde
vraag over tien jaar.62 In het vo wordt in de arbeidsmarktramingen voor het
schooljaar 2024-2025 een tekort van 1.300 fte aan leraren verwacht bovenop de
huidige situatie. De verwachting is dat dit tekort voor het grootste deel
geconcentreerd zal zijn bij een aantal tekortvakken (bèta- en taalvakken). Dat de
druk toeneemt, blijkt ook uit vacatureonderzoek dat jaarlijks wordt uitgevoerd.
Volgens de scholen in het po was 64% van de lerarenvacatures moeilijk
vervulbaar.63 Het aandeel na drie maanden niet vervulde vacatures steeg naar 23%
in schooljaar 2018-2019.
De grote steden64, waar het lerarentekort het grootste is, hebben begin 2020
noodplannen gepresenteerd aan het kabinet. De oplossingen daarin lopen uiteen van
meer zijinstromers beter opleiden, het aanpassen van de weekindeling (verrijkend
programma door anders bevoegden) en onderwijstijd aanpassen tot de inzet van
een ‘grotestedenbonus’ als tegemoetkoming in de hogere woon- en parkeerlasten.65
Deze voorstellen sluiten aan bij de verschillende strategieën die vanuit het Rijk
worden ingezet om het lerarentekort tegen te gaan.66
Leraren zijn hoog opgeleid, maar relatieve positie daalt
Het opleidingsniveau van leraren is hoog (hbo+). Er zijn echter steeds meer
hoogopgeleide beroepsgroepen bijgekomen. Het aanzien van de leraar daalt. Op de
beroepenladder staat de leraar basisonderwijs in 2017 qua aanzien op plaats 69 van
een lijst met 138 beroepen.67 De leraar vmbo en onderbouw havo/vwo staat op 50,
56 Onderwijsraad (2018a).
57 Inspectie van het Onderwijs (2019b).
58 Inspectie van het Onderwijs (2019c).
59 Inspectie van het Onderwijs (2019c).
60 Almere, Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht.
61 De arbeidsmarktramingen gaan sinds 2019 uit van een neutraal economisch scenario. Overigens is zo’n tien jaar
geleden ook een lerarentekort voorspeld. Dat deed zich uiteindelijk niet voor door uitstel van de
pensioengerechtigde leeftijd en economische recessie.
62 CentERdata(2019).
63 CentERdata(2019).
64 Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Den Haag en Almere.
65 Zie bijvoorbeeld Noodplan lerarentekort Amsterdam 27 januari 2020.
66 TK 2016–2017, 27 923, nr. 245.
67 Cörvers, F. (2017).

Pagina 28 van 183

#Hoedan

en de leraar bovenbouw havo/vwo op 43. De relatieve positie van de leraar op deze
beroepenladder is in de loop der tijd gedaald.
Kwaliteit van leraren begint bij goede lerarenopleidingen
De lerarenopleidingen spelen een belangrijke rol in het waarborgen van de kwaliteit
van startende leraren. Om deze kwaliteit te kunnen waarborgen zijn in 2015 de
instroomeisen voor de pabo verscherpt. Dit heeft in eerste instantie geleid tot een
daling van de instroom, vooral van mbo’ers.68 De instroom in de pabo is inmiddels
weer terug op het niveau van 2015. De instroom in de lerarenopleidingen voor het
vo is sinds 2017 met 6,5% gedaald. Net als in andere sectoren in het hoger
beroepsonderwijs is de uitval uit de lerarenopleidingen hoog (rond de 50%).69
De kwaliteit van de opleidingen wordt beoordeeld in de accreditatiesystematiek. Het
aantal lerarenopleidingen is groot en divers. In 2017 waren 27 pabo’s in Nederland,
waarvan de meerderheid voldoende scoort en een minderheid goed.70 Voor het vo
zijn er ruim 900 opleidingsvarianten die opleiden tot het leraarschap.71
Bevoegdhedenstructuur onderwijs is aan herziening toe
Een andere waarborg voor de kwaliteit zijn de bekwaamheidseisen waaraan
startende leraren dienen te voldoen om bevoegd les te mogen geven. De
Onderwijsraad constateert echter dat er nu geen heldere en dekkende criteria zijn
om de inhoud en het niveau van werkzaamheden en professionaliseringsactiviteiten
vast te stellen.72 De Onderwijsraad adviseert de opleidings- en
bevoegdhedenstructuur in het onderwijs te herzien. De raad is van mening dat de
kern van het leraarschap voor alle onderwijssectoren en voor alle vakken gelijk is:
het ontwikkelen en vormgeven van onderwijs, het geven van onderwijs aan
leerlingen en het toetsen en evalueren van onderwijs. Daarnaast zijn er
verschillende specialisaties mogelijk. Een nieuwe bevoegdhedenstructuur leidt tot
meer flexibele inzetmogelijkheden van leraren en meer mobiliteit tussen
onderwijssectoren. Daarbij geeft de Onderwijsraad aan dat een nieuwe
bevoegdhedenstructuur hand in hand zou moeten gaan met een nieuw loongebouw.
Geen verplichting om kennis en vaardigheden bij te houden
Pogingen om een lerarenregister in te richten met daaraan gekoppelde
nascholingsverplichtingen, zowel vanuit de beroepsgroep zelf als vanuit de overheid,
zijn tot nu toe gestrand. Een leraar die zijn bevoegdheid heeft gehaald en nooit in
het onderwijs heeft gewerkt, kan ook na twintig jaar nog zomaar lesgeven. In de
cao’s is wel ruimte voor professionalisering opgenomen en er zijn ook subsidies die
dit ondersteunen, zoals de lerarenbeurs. Deze activiteiten zijn echter niet altijd
gekoppeld aan de behoeftes die de school heeft. Ook zien leraren hun eigen
professionele ontwikkeling maar in beperkte mate als belangrijke taak.73 Leraren
geven na het volgen van een opleiding regelmatig aan dat er met de kennis die zij
hebben opgedaan relatief weinig wordt gedaan wanneer zij terugkomen op school.74

68 CPB (2019a).
69 Inspectie van het Onderwijs (2019b).
70 Per 1 januari 2019 werkt de NVAO met de oordelen: positief, positief onder voorwaarden, en negatief.
71 Inspectie van het Onderwijs (2017).
72 Onderwijsraad (2018a).
73 Heijden, H.R.M.A. van der, e.a.(2018).
74 Effecten van een masteropleiding op leraren en hun omgeving (2017). SEO Economisch Onderzoek

Pagina 29 van 183

#Hoedan

Lerarensalarissen zijn niet altijd gebaseerd op schaarste en zwaarte, en zijn in het
po relatief laag
Startende leraren in het vo verdienen relatief goed.75 Ze krijgen als startsalaris zo’n
10% meer loon dan andere hbo-afgestudeerden. Voor leraren die van de pabo
komen geldt dat niet, hun startsalaris is na 2008 onder dat van andere hbo’ers
komen te liggen (89% van het loon van hoogopgeleiden; zie ook figuur 3).76 Tijdens
de loopbaan wordt de positie vooral in het po minder goed. De middelen die in het
regeerakkoord van 2017 beschikbaar zijn gesteld voor salarissen in het po hebben
dit verschil wel verkleind, maar naar verwachting niet weggenomen. Vooral het
loon-leeftijdsprofiel is minder steil dan buiten het onderwijs.77 Dit is een mogelijke
oorzaak dat docenten het vak verlaten.78

Figuur 3: Mediaan bruto uurloon (incl. inflatiecorrectie) werkzame afgestudeerden
hbo-lerarenopleidingen en hbo-totaal (voltijd, bachelor), anderhalf jaar na afstuderen.
Afstudeerjaren 1995-2014.79

Salarissen houden daarnaast onvoldoende rekening met schaarste en zwaarte. Een
leraar op een school met een relatief makkelijke populatie verdient in principe
evenveel als een leraar op een school waar er sprake is van multi-problematiek van
leerlingen. Datzelfde geldt voor leraren in het (voortgezet) speciaal onderwijs. Om
historische redenen zijn deze sectoren aangesloten bij de cao po. Leraren in het
(v)so worden wel in een hogere schaal betaald dan po-docenten, maar het is
onduidelijk of dat de zwaarte van het vak goed weergeeft voor alle leeftijdsgroepen
en uitstroomprofielen.
De omvang van flexibel personeel (personeel niet in loondienst), waartoe zzp’ers
behoren, is in zowel het po als het vo in de periode 2012-2018 flink gestegen. In het
po is het aantal zzp’ers ruim verdubbeld en in het vo is er sprake van een toename
met 70%, al lijkt het zich de laatste twee jaar te stabiliseren.80 In het po werd in
2018 4,2% van het bedrag voor personele kosten aan flexibel personeel uitgegeven.
In het vo was dat 3,7%.

75 Dit blijkt uit het onderzoek van het Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA) en Ecorys
gefinancierd door het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO).
76 OESO (2019a). SEO (2017b).
77 SEO (2017b).
78 Onderwijsraad (2018c).
79 Cörvers, F. (2017).
80 TK 2019-20, 27 923, nr. 388.

Pagina 30 van 183

#Hoedan

Hoge werkdruk en veel deeltijdwerk leraren
Leraren ervaren een hoge mate van werkdruk. Onderzoek naar burn-outklachten
onder werknemers door TNO bevestigt dit beeld.81 Dit jaar vindt een
vervolgonderzoek plaats waarin ook de relatie tot werk-privéomstandigheden en
bredere maatschappelijke ontwikkelingen worden meegenomen. In het onderzoek
wordt onder meer naar specifieke omstandigheden bij risicosectoren, zoals po en vo
gekeken.
De door leraren ervaren werkdruk hangt onder meer samen met het grote aantal
uren dat Nederlandse leraren voor de klas staan in verhouding tot hun
aanstellingsomvang. Nederlandse leraren geven bij een voltijdsaanstelling
gemiddeld 840 uur les per jaar (750 in het vo en 930 in het po) tegenover 693 uur
door collega’s in andere landen. Daardoor houden ze minder tijd over voor
lesvoorbereiding. Dit heeft onder meer te maken met het relatief hoge aantal
ingeroosterde lesuren. Daarnaast speelt ook het relatief hoge ziekteverzuim in de
onderwijssector (rond de 6%) mogelijk een rol.82
Een ander aspect van werkdruk is de mate waarin er ruimte wordt ervaren in de
invulling van taken. In een onderzoek naar de Wet beroep leraar geven
schoolbestuurders en schoolleiders aan dat leraren in redelijke tot (zeer) hoge mate
voldoende zeggenschap hebben over hun taken. Leraren zelf schatten deze ruimte
veel minder groot in.83 Leraren geven aan structureel over te werken, niet genoeg
tijd te hebben om alle taken goed uit te voeren en weinig tijd voor
professionalisering te hebben.84
Ook werken Nederlandse leraren relatief veel in deeltijd, verklaarbaar vanuit het
hoger percentage vrouwen in deze sector.85 De motieven om in deeltijd te werken
lijken in het po vooral persoonlijk van aard: het willen zorgen voor kinderen, het
uitvoeren van huishoudelijke taken of het uitoefenen van hobby’s. Daarnaast geeft
bijna een derde van de leraren aan het leraarschap te veeleisend te vinden voor een
voltijdbaan. Dit laatste argument wordt relatief vaak genoemd door oudere
leraren.86 Wel is de arbeidsduur van deeltijdwerkende vrouwen sinds 2003 in het
basisonderwijs toegenomen. Al lijkt daar nog steeds potentieel te liggen. Volgens
adviesbureau McKinsey zouden alle vacatures in het po onnodig zijn als alle in
deeltijd werkende leraressen – 272.100 vrouwen – 34,8 minuten extra zouden
werken per week.87 Dat zou 160.000 extra gewerkte uren opleveren. Deze
rekensom is echter grotendeels theoretisch, aangezien het animo om structureel
meer te werken onder leraren in het onderwijs beperkt is. Wel willen
deeltijdwerkende leraren flexibel bijspringen in geval van tekorten. Hoewel scholen
en voltijds werkende collega leraren aangeven het deeltijdwerk niet problematisch te
vinden, maakt het grote aandeel deeltijders het wel lastiger om gezamenlijke
professionaliseringsactiviteiten te plannen.

81 TK 2019-20, 25 883, nr. 370. CBS & TNO (2017).
82 DUO (2019).
83 Panteia (2019).
84 AOb (2017). Toly, R. van, e.a.(2017). Berg, D. van den, & Scheeren, J. (2017).
85 Ministerie van Financiën (2019). SCP (2018).
86 Arbeidsmarktplatform PO (2019).
87 McKinsey Global Institute (2018).

Pagina 31 van 183

#Hoedan

Kwaliteit schoolleiders en besturen kan beter, vooral op personeelsmanagement
De laatste tijd is er meer aandacht gekomen voor het belang van goed management
en leiderschap in het onderwijs.88 Vooral het onderwijskundig leiderschap van de
schoolleider blijkt cruciaal voor goed onderwijs: hoe beter de schoolleider, hoe beter
de leraren lesgeven.89 Waar er voor leraren echter strenge bevoegdheidseisen
gelden, is daar voor schoolleiders geen sprake van. In het po is er wel een in de cao
afgesproken schoolleidersregister en ook in het vo is er een (niet-verplicht) register.
In het vo omvat het schoolleiderschap vaak ook afdelingsleiders en andere
leidinggevenden op een school. Voor schoolbestuurders zijn er helemaal geen
opleidingseisen en is er ook geen register.
Schoolleiders in het funderend onderwijs beschikken niet allemaal over de vijf
basiscompetenties die de beroepsgroep zelf onderscheidt.90 De inspectie constateert
grote kwaliteitsverschillen. Schoolleiders schieten vooral tekort op hogereordedenken en onderzoeksmatig leidinggeven. Volgens de inspectie zijn juist dit
elementen die van belang zijn voor goede kwaliteitszorg.91
De meeste besturen houden de kwaliteit van hun scholen globaal in de gaten,
evenals het functioneren van de schoolleider. Sterke en zwakke punten van
besturen lijken op de sterke en zwakke punten van schoolleiders. Vooral het voeren
van goed (strategisch) personeelsbeleid schiet volgens de inspectie vaak tekort.92
Waar sommige besturen en schoolleiders erin slagen om een professionele context
te scheppen waarin leraren in staat worden gesteld om goed onderwijs te geven,
lukt dat in veel gevallen nog niet. De kwaliteit van schoolleiders en besturen mag –
zeker op dit punt – omhoog.
Ander onderwijspersoneel naast leerkrachten
Vanaf augustus 2019 hebben scholen in het po gemiddeld 49.500 euro extra te
besteden om de werkdruk te verlagen.93 Dat komt neer op circa 220 euro per
leerling. Het geld is veelal besteed aan het aantrekken van onderwijsassistenten,
vakdocenten, conciërges of de inzet van ICT. In het afgesloten convenant is een
expliciete voorwaarde afgesloten dat lerarenteams zelf mochten beslissen over de
doelen waaraan deze middelen werden uitgegeven. Dit is een nieuwe manier van
hoe de middelen worden ingezet.
Scholen richten hun onderwijsorganisatie op verschillende manieren in. Soms wordt
gekozen voor aparte gym- of muziekleraren. Op vrijwel elke school is er een vorm
van remedial teaching of begeleiding beschikbaar. Hierbij gaat het vaak om
bevoegde leraren. Naast leraren kunnen scholen ook ander personeel inzetten, zoals
onderwijsassistenten op mbo-niveau. Deze mogen niet zelfstandig de
verantwoordelijkheid dragen voor een klas. De inzet van onderwijsassistenten is
door de werkdrukmiddelen de afgelopen jaren weer gestegen.

88 Onderwijsraad (2018b).
89 Inspectie van het Onderwijs. (2014a).
90 Inspectie van het Onderwijs. (2014a).
91 Inspectie van het Onderwijs. (2014a).
92 Inspectie van het Onderwijs (2014a).
93 TK 2018–19, 31 293, nr. 435.

Pagina 32 van 183

#Hoedan

Kwaliteit personeel voorschoolse educatie en kinderopvang gestegen door hogere
eisen
In de voorschoolse educatie, de kinderdagopvang en de buitenschoolse opvang
(bso) werken vooral mbo-opgeleide medewerkers. Sinds 2019 zijn
kinderopvangorganisaties verplicht om een pedagogisch beleidsmedewerker in te
zetten met hbo-niveau.94 In 2022 wordt het verplicht om voor ieder kind in de
doelgroep van het onderwijsachterstandenbeleid tien uur per jaar een hbo’er in te
zetten om leidsters te coachen. Het werken in de voorschoolse educatie is niet altijd
aantrekkelijk, omdat er vaak maar een beperkt aantal dagdelen wordt aangeboden.
Datzelfde geldt voor de bso, omdat de opvang buiten de schooltijden wordt
aangeboden. De aantrekkende economie zorgt ook in de kinderopvang voor een
krappe arbeidsmarkt (in combinatie met een aantrekkende vraag naar
kinderopvang). Maar ook recente aanpassing van de ‘groepskracht-kind-ratio’
zorgen voor uitdagingen. Er zijn meer medewerkers nodig voor hetzelfde aantal
kinderen.
De kwaliteit van de Nederlandse kinderopvang is in alle opvangtypen
(kinderdagopvang, bso, gastouderopvang) voldoende tot goed, waarbij de
emotionele kwaliteit hoger scoort dan de educatieve kwaliteit. Kinderopvang is nog
steeds vooral gericht op arbeidsparticipatie van ouders. In internationaal perspectief
behoort de kwaliteit van de Nederlandse kinderopvang inmiddels tot de beste in
Europa. Op bepaalde aspecten is Nederland de Scandinavische landen
voorbijgestreefd. Ook door de jaren heen laat de Nederlandse kinderopvang een
stijging in kwaliteit zien, vooral op het gebied van interacties tussen pedagogisch
medewerkers en kinderen.95 Er is geen sprake van een verplicht educatief
curriculum in de kinderopvang. Wel zijn er vier pedagogische basisdoelen
opgenomen in de wet. Kinderopvangorganisaties zijn verplicht om in hun een
pedagogisch plan aan te geven hoe zij invulling geven aan deze vier doelen. Ook is
er voor de locaties die voor- en vroegschoolse educatie (vve) aanbieden de
verplichting om een educatief programma te hanteren.
2.4

Verandervermogen onderwijsorganisaties beperkt
Scholen voldoen aan de eisen van basiskwaliteit, wel grote schoolverschillen
Ongeveer 98% van de scholen in het po en vo voldoet aan de eisen van
basiskwaliteit. Deze eisen bieden een waarborg voor de minimumkwaliteit van
scholen. Het hoge percentage lijkt in tegenspraak met het feit dat er een daling van
de prestaties op internationaal vergelijkende toetsen heeft plaatsgevonden in de
afgelopen jaren (zie paragraaf 2.2). Ook de inspectie vraagt zich af of we ons niet te
rijk rekenen met tal van positieve ontwikkelingen op scholen en opleidingen, als
tegelijkertijd de prestaties onder druk staan.96 Waar de inspectie naar kijkt in haar
toezicht, heeft invloed op waar scholen en schoolbesturen op sturen. Sturing van
schoolbesturen – die verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van het onderwijs op
hun scholen – stopt in ieder geval veelal bij de minimumkwaliteit. Slechts ongeveer
een op de zes besturen stuurt actief op kwaliteitsverbetering als de basiskwaliteit op
orde is.97

94 Tien uur per fte per jaar en vijftig uur per kindcentrum.
95 Universiteit Utrecht & Sardes (2020).
96 Inspectie van het Onderwijs (2018a).
97 Inspectie van het Onderwijs (2018a).

Pagina 33 van 183

#Hoedan

Daarnaast verschillen prestaties van scholen met leerlingen met een vergelijkbare
achtergrond ook onderling. Het maakt dus voor een leerling uit naar welke school hij
gaat. Dat kan een heel onderwijsniveau schelen.98 Opvallend is wel dat
schoolverschillen in het basisonderwijs over de jaren heen niet constant zijn.99 De
gemiddelde Cito-score van een basisschool in een bepaald jaar kan niet alleen
worden toegeschreven aan de kwaliteit van de school. Andere factoren, zoals
verschillen in de achtergrond van leerlingen, toevallige fluctuaties van jaar op jaar
omdat de resultaten maar over een klein aantal leerlingen wordt berekend en
verschillen in kenmerken en prestaties van medeleerlingen verklaren samen een
aanzienlijk deel van de verschillen tussen basisscholen. Wel blijft er een behoorlijk
deel onverklaarde verschillen over. Op dit moment voert de inspectie nader
onderzoek uit in het po en vo naar de oorzaken van deze schoolverschillen.100
Het lerend vermogen van de sector en onderwijsorganisaties is beperkt
Scholen werken aan vernieuwing, maar onderzoeken niet altijd of dat werkt. Scholen
hebben de vrijheid om zelf voor een pedagogische en didactische inrichting te
kiezen. Deze vrijheid maakt het Nederlandse onderwijs behoorlijk uniek in de wereld
en biedt veel ruimte voor vernieuwing. De interventiekeuzes die een schoolleider
hierin maakt zijn echter vaak niet gebaseerd op wat er bekend is over de
effectiviteit.101 Zij kiezen zelfs regelmatig voor niet-effectieve interventies, op basis
van pedagogische ambitie, of omwille van imago en profilering van de school. De
inspectie signaleert tevens dat scholen niet altijd duidelijk voor ogen hebben welke
doelen zij beogen met het kiezen van nieuwe inrichting van het onderwijs.102
Leraren zien het innoveren van onderwijs maar in beperkte mate als belangrijke
taak.103 Scholen en besturen hebben grote moeite met het consistent en consequent
uitwerken van beleidsdoelstellingen in alle relevante organisatieonderdelen. Bij
scholen die dit niet op orde hebben, komt de gewenste innovatie moeizaam tot
stand of valt zij snel om bij enige tegenwind.104 Volgens de inspectie is het lerend
vermogen van het onderwijs geringer dan bijvoorbeeld dat van sectoren als zorg,
design, techniek en tuinbouw.105
2.5

Stelselkenmerken: autonomie, diversiteit en vroege selectie
Veel autonomie voor scholen en schoolbesturen
Het Nederlandse stelsel is decentraal, met veel autonomie voor de scholen en vooral
voor de schoolbesturen (het bevoegd gezag). Hierdoor hebben scholen de vrijheid
gekregen te bepalen hoe het onderwijs wordt vormgegeven, waarbij scholen
rekening kunnen houden met de lokale situatie en ruimte kunnen geven aan
diversiteit. Een stelsel met autonome instellingen werkt alleen dan goed wanneer
duidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is en wanneer verwachtingen duidelijk
worden uitgesproken. Verschillende rapporten maken duidelijk dat dat in Nederland
lang niet altijd het geval is.106 Sturing hangt samen met het formuleren van
duidelijke taken en rollen. De huidige constellatie leidt tot gebrek aan focus en
langetermijndenken (zie ook hoofdstuk 3).
98 Inspectie van het Onderwijs (2019b).
99 CPB (2019b).
100 Verwachte publicatie 2020.
101 Neeleman, A. (2019).
102 Inspectie van het Onderwijs (2019b).
103 Heijden, H.R.M.A. van der, e.a. (2018).
104 Ploegman, M. (2018).
105 Inspectie van het Onderwijs (2019b).
106 Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (2008). Onderwijsraad (2016). Onderwijsraad
(2018b).

Pagina 34 van 183

#Hoedan

Schoolbesturen verantwoordelijk voor kwaliteit, inspectie houdt toezicht
Schoolbesturen zijn wettelijk verantwoordelijk voor de onderwijskwaliteit op hun
scholen. De inspectie houdt toezicht op het schoolbestuur en risicogericht toezicht
op scholen. In dit toezicht onderzoekt de inspectie, als zij risico’s detecteert, in
hoeverre leerlingen onderwijs krijgen van voldoende kwaliteit. Ook kijkt de inspectie
of scholen voldoen aan de wet- en regelgeving en of ze hun financiën op orde
hebben. Op basis daarvan krijgen scholen van de inspectie het oordeel zeer zwak,
onvoldoende of voldoende. Op eigen verzoek kunnen scholen in aanmerking komen
voor de waardering goed en het predicaat Excellente School.
De OESO gaf in 2016 aan dat de autonomie in Nederland goed werkt, omdat zij
wordt gecombineerd met stevig toezicht van de inspectie. Sinds de invoering van
het bestuursgerichte toezicht in 2017 beoordeelt de inspectie echter niet meer
stelselmatig de kwaliteit van alle scholen en daarmee heeft niet elke school een
kwaliteitsoordeel van de inspectie.
Veel kleine scholen en besturen
Er zijn op dit moment in het po 6.717 scholen en 954 schoolbesturen. In het vo zijn
er 327 besturen verantwoordelijk voor 650 scholen. In het po zijn er 42% besturen
met één school (eenpitters) en in het vo zijn er 69% eenpitters. In het vo bestaan
eenpitters regelmatig uit meerdere schoollocaties (vestigingen) met één rectorbestuurder. Er zijn 55 besturen met zowel po- als vo-scholen.

Infographic 1: Overzicht scholen en schoolbesturen in het po en vo. 107

Er is weinig empirisch onderzoek dat positieve of negatieve effecten van de grootte
van een school op prestaties aantoont.108 Wel zijn kleine scholen vaak kwetsbaar
door de kleine omvang van het team. Ook blijkt dat schoolbesturen met twee tot
zeven scholen minder vaak voldoende scoren op alle indicatoren voor
kwaliteitszorg.109 Vaak gaat het hier om besturen bestaande uit vrijwilligers. Dit
geldt overigens niet voor eennpitters. Grote besturen (met vaker een professionele
staf) scoren op deze indicatoren beter. Meer dan om de schaal, lijkt het dus om de
professionaliteit van het bestuur te gaan. Wel maakt het grote aantal besturen het

107 Op basis van gegevens van het ministerie van OCW. Teldatum is 1 oktober 2019.
108 Luyten, J.W. e.a. (2013).
109 Inspectie van het Onderwijs (2019b).

Pagina 35 van 183

#Hoedan

voor de overheid niet gemakkelijker om de sector als geheel aan te spreken en zijn
kleine scholen – zeker in grote steden – niet altijd doelmatig.
Vroege selectie in Nederland en afname van het aantal brede brugklassen
Het Nederlandse stelsel kent een in internationaal opzicht vroege selectie bij de
overgang van po naar vo. In het vo worden leerlingen op twaalfjarige leeftijd op
basis van hun schooladvies in zeven verschillende categorieën ingedeeld (van
praktijkonderwijs tot vwo). In veel andere landen ligt dit definitieve selectiemoment
later.
Een stelsel met vroege selectie vraagt om correctiemechanismen waardoor
leerlingen makkelijk kunnen stapelen of opstromen naar een hoger niveau.110 Eén
van de correctiemechanismen zijn brede brugklassen waarin verschillende
onderwijsniveaus bij elkaar zitten, waardoor de keuze voor een specifieke
schoolsoort met een jaar wordt uitgesteld. Het aantal brede brugklassen is de
laatste jaren echter sterk afgenomen.

Figuur 4: Brede brugklassen in het vo.111

Een ander correctiemechanisme is het mogen doorstromen naar een hoger niveau
(van vmbo-t naar havo en van havo naar vwo). Op dit moment mogen scholen hier
zelf eisen aan stellen, zoals een bepaald cijfergemiddelde op het eindexamen. Er is
recent een wetsvoorstel door de Tweede Kamer aangenomen om de voorwaarden
voor doorstroom te wijzigen. Doorstroom wordt daarmee mogelijk voor iedereen die
slaagt, mits er een extra vak gevolgd is. Er blijven dus aanvullende voorwaarden
voor doorstroom bestaan.
Alle kinderen met ondersteuningsbehoefte hebben recht op een passende plek
Uitgangspunt van passend onderwijs is dat kinderen wanneer dat mogelijk is
thuisnabij op een reguliere school terecht kunnen, maar dat er speciaal onderwijs
beschikbaar is waar nodig. Scholen hebben een zorgplicht om passende
ondersteuning te bieden aan hun leerlingen, of anders een passende plek op een
andere school aan te bieden. Het samenwerkingsverband van schoolbesturen heeft
de taak om ervoor te zorgen dat er binnen de regio voor alle kinderen een passende
plek is. Sommige samenwerkingsverbanden slagen er heel goed in deze taak vorm
te geven. Bij anderen loopt dat moeizamer. Desondanks is er nog steeds een groep
kinderen die (tijdelijk) niet goed kunnen worden ondersteund. Dit zijn veelal
110 OESO (2016).
111 Onderwijsraad (2019b).

Pagina 36 van 183

#Hoedan

kinderen die naast behoefte aan onderwijsondersteuning ook een grote zorgvraag
hebben. Soms vallen zij tussen de twee systemen van onderwijs en zorg in en
komen daardoor thuis te zitten.
Passend onderwijs wordt momenteel geëvalueerd. Het is daarom nog niet mogelijk
uitspraken te doen over de effecten van deze hervorming.112 Wel is te constateren
dat problemen rond passend onderwijs niet los gezien kunnen worden van andere
problemen die in de jeugdzorg en in het onderwijs spelen. Docenten in zowel het
regulier als het speciaal onderwijs geven aan onvoldoende tijd te hebben om alle
leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte van de benodigde ondersteuning
te voorzien.113 Leraren voelen zich tekortschieten ten opzichte van de hoge
verwachtingen van ouders en andere betrokkenen, en niet in de laatste plaats, van
henzelf.114
Publiek gefinancierd onderwijs, wel verschuivingen in uitgaven
Uitgaven aan onderwijs rond OESO gemiddelde; financiering vooral via lumpsum
Nederland heeft een relatief gemiddelde bekostiging: het geeft als percentage van
het bbp minder uit aan het funderend onderwijs dan het OESO-gemiddelde, maar
meer per leerling.115 Het percentage dat Nederland aan het onderwijs uitgeeft daalt
wel sinds 2009, en zakt volgens de laatste middellangetermijnramingen van het CPB
naar 4,6% in 2025.116
Figuur 5 laat de verschuiving in financieringsstromen tussen 2006, 2009 en 2018
zien. Wat opvalt. is dat de netto uitgaven tussen 2006 en 2018 zijn toegenomen,
maar dat deze tussen 2009 en 2018 gelijk zijn gebleven. De daling van uitgaven
door andere overheden is deels te verklaren doordat een uitname uit het
gemeentefonds heeft plaatsgevonden en de middelen zijn toegevoegd aan de
lumpsum van scholen voor het buitenonderhoud van schoolgebouwen. Tevens is
door het huidige kabinet in onderwijs geïnvesteerd, onder meer in vve (170 mln.
euro), in verlaging van de werkdruk (430 mln.euro) en in salarissen van leraren
(270 mln. euro).

in mld prijspeil 2018

2.6

30

5,5

20

1,2
5
3,9

5,4
1,1
3,9

10

16,7

18,6

19,8

4,6

2006

2009

2018

2025

1,4
2,3
5

5

0

4,5
4

OCW

Andere overheden

huishoudens en overig

%BBP

Figuur 5: Netto uitgaven funderend onderwijs en %bbp uitgaven onderwijs 117

Vanuit de begroting van het ministerie van OCW wordt jaarlijks 11,7 mld. euro
besteed aan het po en 8,7 mld. euro aan het vo. Veruit het grootste deel van deze
112 NRO onderzoeksprogramma Evaluatie Passend Onderwijs 2014-2020.
113 AOb (2019).
114 Ledoux, G. & Waslander, S. (2019).
115 OESO (2019).
116 CPB (2019c). Hierin zijn ook de uitgaven aan het hoger onderwijs en mbo meegenomen.
117 Op basis van gegevens CBS, ministerie van OCW, onderwijsincijfers.nl, CPB en rapportages van BZK.

Pagina 37 van 183

#Hoedan

middelen wordt uitgekeerd door middel van lumpsumbekostiging. Schoolbesturen
krijgen dus een bedrag voor personeelskosten en materiele kosten. Schoolbesturen
en scholen bepalen zelf hoe ze de lumpsum besteden. De financiële verantwoording
van schoolbesturen en de verantwoording over de mate waarin zij doelen weten te
bereiken met de lumpsum, is op het moment nog beperkt. Naast de
lumpsumbekostiging zijn er subsidies voor specifieke doeleinden. Adviesbureau
McKinsey evalueert op dit moment de doelmatigheid en toereikendheid van de
bekostiging in het funderend onderwijs. Dit rapport zal in het voorjaar van 2020
verschijnen. In dit rapport wordt gekeken naar de toereikendheid van de uitgaven
vanuit het Rijk, maar ook die van gemeenten.
Financiering achterstanden en huisvesting deels via gemeente
Om kinderen met een minder gunstige uitgangspositie een goede start in het
onderwijs te geven zijn er achterstandsmiddelen voor scholen, afhankelijk van hun
populatie. Deze middelen maken onderdeel uit van de lumpsumbekostiging. De
middelen werden voorheen toegekend op basis van het opleidingsniveau van de
ouders. Door het stijgende opleidingsniveau van ouders (en de tegelijkertijd
afnemende leerlingaantallen) is het budget hiervoor in het po de afgelopen jaren
teruggelopen van 430 mln. euro naar 290 mln. euro. Dat is 3% van de totale
bekostiging. De veronderstelling was dat achterstanden zouden afnemen met het
stijgende opleidingsniveau. Dit blijkt echter niet het geval te zijn.118 Sinds 1
augustus 2019 worden deze middelen verdeeld op basis van een vernieuwde
indicator gebaseerd op CBS-gegevens. In het vo is er maar beperkt sprake van
achterstandsmiddelen (Leerplus-gelden): 48 mln. euro (12,5 mln. euro minder dan
in 2009). Dat is 0,6% van de totale bekostiging. Deze worden op dit moment
verdeeld op basis van wijken met stapeling van problemen.
Naast de achterstandsmiddelen in de lumpsum krijgen gemeenten uit de OCWbegroting middelen voor het voorkomen en bestrijden van achterstanden
(gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid), vooral bedoeld voor voorschoolse
educatie, schakelklassen en zomerscholen. Deze worden uitgekeerd via een
specifieke uitkering in het gemeentefonds.
Daarnaast is de gemeente vanuit de gemeentefondsmiddelen ook verantwoordelijk
voor het beschikbaar stellen van onderwijshuisvesting.119 Door een uitname uit het
gemeentefonds in 2016 is de ruimte die gemeenten hiervoor hebben echter
afgenomen. Tevens moet onderwijshuisvesting bij besluitvorming door de gemeente
concurreren met andere maatschappelijke doelen zoals jeugdzorg. Veel scholen
geven aan dat de kwaliteit van de gebouwen op dit moment niet voldoet aan de
eisen die modern onderwijs stelt. Een derde van de scholen vindt dat het gebouw
matig tot (zeer) slecht past bij het onderwijsconcept.120 Ook zijn er zorgen over de
luchtkwaliteit in scholen. De Algemene Rekenkamer concludeerde dat er grote
verschillen in kwaliteit van de huisvesting zijn tussen gemeenten.121 De kosten voor
onderwijshuisvesting maken onderdeel uit van de onderwijsbekostiging. 122
Adviesbureau McKinsey zal deze in zijn onderzoek naar de doelmatigheid en
toereikendheid van de bekostiging waarschijnlijk dan ook meenemen.

118 Ledoux, G., & Driessen, G. (2015).
119 Algemene Rekenkamer (2016).
120 Regioplan (2017).
121 Algemene Rekenkamer (2016).
122 Deze kosten vallen echter buiten de grondslag van deze heroverweging.

Pagina 38 van 183

#Hoedan

Sommige gemeentes, zeker de G4, geven vanuit hun gemeentefondsmiddelen extra
geld uit aan onderwijs. Dat gebeurt bijvoorbeeld in de vorm van
subsidieprogramma’s, waaraan soms ook inhoudelijke voorwaarden worden gesteld.
Private bijdragen onderwijs: aanvullend onderwijs en ouderbijdrage
Naast publieke uitgaven doen ouders en huishoudens ook private onderwijsuitgaven.
Deze uitgaven zijn de afgelopen jaren toegenomen. In het schooljaar 2018-2019
worden de totale uitgaven voor aanvullend onderwijs (bijles, examentraining,
huiswerkbegeleiding) bij vo-leerlingen geschat op 142 mln. tot 207 mln. euro.123
Voor po-leerlingen uit groep 8 zijn de geschatte uitgaven voor aanvullend onderwijs
13 mln. tot 25 mln. euro. Een kwart van de groep 8-leerlingen volgde in 2018-2019
aanvullend onderwijs. Ongeveer de helft hiervan deed dit in onbetaalde vorm.
Betaalde deelname hangt in het po en in het vo samen met het opleidingsniveau van
ouders. Hoe hoger opgeleid de ouders, hoe meer gebruik wordt gemaakt van
betaalde deelname. Dit geldt voor alle vormen van betaalde ondersteuning, maar
vooral de deelname aan examentraining springt in het oog: bijna de helft van de
leerlingen in examenjaren met hoog opgeleide ouders neemt deel aan betaalde
examentraining.124 Onbetaalde vormen van aanvullend onderwijs worden vaker
afgenomen door leerlingen met lager opgeleide ouders. In het havo en vwo vindt
meer deelname aan betaalde vormen plaats dan in het vmbo.125
Daarnaast vragen veel scholen ouders om een vrijwillige ouderbijdrage. In het po
ligt dit bedrag doorgaans lager dan in het vo.126 Uit onderzoek van 2014 komt naar
voren dat 97% van de basisscholen een ouderbijdrage van minder dan 100 euro
vraagt.127 In het vo fluctueren de bedragen en zijn er grote verschillen tussen
schoolsoorten en onder- en bovenbouw. De ouderbijdrage wordt steeds vaker
gebruikt voor laptops en tablets.128 Een initiatiefwetsvoorstel regelt dat het nietbetalen van de vrijwillige ouderbijdrage niet mag leiden tot uitsluiting van leerlingen
van activiteiten.129 Wel mogen scholen die een bepaald profiel aanbieden zich
aansluiten bij een organisatie die een regeling heeft voor de kosten voor minder
draagkrachtige ouders. In dat geval mag er ook onder het wetsvoorstel wel een
ouderbijdrage verplicht gesteld worden voor bijvoorbeeld tweetalig onderwijs.
Kinderopvang privaat georganiseerd en gefinancierd
Kinderopvangorganisaties zijn private organisaties. Ouders betalen voor het aantal
uren dat zij afnemen bij de kinderopvang. Daarvoor kunnen zij een
inkomensafhankelijke (kinderopvang)toeslag via de Belastingdienst krijgen.
Voorschoolse educatie vindt ook plaats via kinderopvangorganisaties. Zoals eerder
vermeld, loopt financiering van voorschoolse educatie via gemeenten. Gemeenten
bieden voorschoolse educatie soms gratis (volledig gesubsidieerd) aan, soms vragen
zij een (kleine) eigen bijdrage. Vanaf 1 augustus 2020 dienen gemeenten een
minimaal aanbod te realiseren van 16 uur voorschoolse educatie per week voor
doelgroeppeuters (960 uur per jaar). Nu is dat 10 uur per week.
2.7

Onderwijs wekt hoge verwachtingen door potentieel hoge opbrengsten

123 SEO & Oberon (2019).
124 SEO & Oberon (2017).
125 SEO & Oberon (2017).
126 Vergeer, F. & Bosman, M. (2004).
127 Inspectie van het Onderwijs (2014b)
128 SEO & Oberon (2019)
129 EK 2019-20, 35063, nr. A.

Pagina 39 van 183

#Hoedan

Goed onderwijs vereist eigentijds en duidelijk curriculum
Om scholen en leraren te helpen bij het maken van keuzes zijn heldere
onderwijsdoelen nodig die meer richting geven dan de huidige kerndoelen
(geletterdheid en gecijferdheid). Met Curriculum.nu is het proces om tot deze
noodzakelijke verandering te komen in gang gezet. Komen tot een curriculum dat
aansluit bij de behoeftes van de samenleving vraagt van de overheid scherpe
keuzes. Het huidige curriculum is overladen, waardoor scholen en leraren nauwelijks
aan alle inhoud toekomen. Ook zijn er bijna dagelijks nieuwsberichten over weer een
nieuw onderwerp dat ook door het onderwijs moet worden opgepakt.
Daarnaast moeten de gebruikte leermiddelen bij de maatschappelijke context
aansluiten. In een toenemend digitale wereld is de ontwikkeling van digitale
leermiddelen van belang. Goed ontworpen en ingezette digitale leermiddelen kunnen
daarnaast de kwaliteit van het onderwijs een impuls geven.130 Vernieuwing op de
leermiddelenmarkt blijft echter uit.131 Er is een beperkt aantal spelers op de
leermiddelenmarkt die zich ontfermen over de doelen van het curriculum.
Ontwikkelingen op andere terreinen in de samenleving vragen om samenwerking
Op verschillende andere facetten, die nodig zijn voor de ontwikkeling van een kind
vinden ontwikkelingen plaats. Van scholen wordt verwacht dat ze samenwerken met
gemeentes rond het achterstandenbeleid, met kinderopvang om dagarrangementen
en doorgaande ontwikkeling te organiseren, met zorgpartijen voor leerlingen die
extra ondersteuning nodig hebben, in arbeidsmarktregio’s ten behoeve van het
lerarentekort, met het vervolgonderwijs voor een doorgaande leerlijn, met regionale
werkgevers voor het organiseren van goed beroepsvoorbereidend onderwijs. Zo
heeft de Onderwijsraad laten zien dat scholen er veel meer taken bij hebben
gekregen en dat de taken ingewikkelder zijn geworden door deze verwachtingen. 132
Daarbij komt dat samenwerking niet altijd soepel verloopt door verschillen in doelen,
wettelijke regimes, cao’s en financieringsstromen.
Onderwijs is een langetermijninvestering met individueel en maatschappelijk
rendement
Uitgaven aan onderwijs zijn investeringen, zowel privaat als maatschappelijk. De
stijging van het opleidingsniveau heeft de Nederlandse economie in de afgelopen
decennia veel goeds gebracht. De Nederlandse beroepsbevolking heeft meer
menselijk kapitaal en werkenden zijn dus productiever.133 Op macroniveau is er een
samenhang tussen het bbp per hoofd van de bevolking en de gemiddelde studieduur
in een land.134 Op microniveau hangen gemiddelde studieduur en het
arbeidsinkomen sterk samen.135
Investeringen in onderwijs dragen op drie manieren bij aan economische groei.136
Allereerst vergroten ze de arbeidsproductiviteit.137 Daarnaast draagt onderwijs bij
aan het innovatievermogen van een economie en kennis over nieuwe
technologieën.138 Tot slot draagt onderwijs bij aan de manier waarop die kennis

130 Onderwijsraad (2017b).
131 NMA (2011). SEO (2016).
132 Onderwijsraad (2016).
133 Lucas, R.E. (1988).
134 Sianesi, B. & Reenen, J. (2003).
135 Card, D. (1999).
136 Hanushek, E.A. & Wößmann, L. (2010).
137 Mankiw, N.G. (1992).
138 Romer, P.M. (1990).

Pagina 40 van 183

#Hoedan

wordt toegepast en geïmplementeerd.139 Ook op andere terreinen draagt onderwijs
bij, een maatschappelijke kosten-batenanalyse schat de positieve effecten van het
verminderen van onderwijsachterstanden op criminaliteit, gezondheid en
zorggebruik.140
Het private rendement op onderwijs wordt afgemeten aan de extra loonopbrengsten
voor een werknemer als hij een extra jaar onderwijs heeft genoten. Schattingen van
het private rendement op onderwijs liggen voor Nederland tussen 6% en 9%.141 Het
maatschappelijk rendement van onderwijs is veel lastiger in kaart te brengen.142 Het
kan mogelijk geschat worden door te kijken naar de relatie tussen het
opleidingsniveau van de bevolking en de economische groei van een land.
Schattingen van het maatschappelijk rendement liggen voor Nederland tussen 7,5%
en 12,5%.143
Investeringen in onderwijs renderen pas op de lange termijn en kennen ook
risico’s.144 Immers een maatregel die ervoor zou zorgen dat alle leerlingen en
studenten vanaf 2020 een jaar langer onderwijs volgen, leidt na toetreding van de
eerste jaargang tot de arbeidsmarkt alleen voor die jaargang tot
productiviteitsstijging van 10%. Het duurt circa veertig jaar voordat alle werkenden
een jaar langer hebben gestudeerd. Andersom werken de gevolgen van slecht
onderwijs eveneens lang door in economie en samenleving.
2.8

Conclusie: het funderend onderwijs staat onder flinke druk
Goed onderwijs is een belangrijke voorwaarde voor brede welvaart.
Onderwijs helpt kinderen zich persoonlijk te ontwikkelen, bereidt ze voor op de
samenleving en brengt ze kennis en vaardigheden bij. Zeker in een tijdperk waarin
de vaardigheden die nodig zijn op de arbeidsmarkt snel veranderen en er sprake is
van groeiende maatschappelijke scheidslijnen, heeft het onderwijs een belangrijke
maatschappelijke rol om leerlingen op hun toekomst voor te bereiden. Het ontbreekt
echter aan een duidelijke invulling hoe die rol er precies uitziet en wat de
samenleving van het onderwijs kan verwachten (en omgekeerd).
Er zijn momenteel zorgen over de kwaliteit
De werkgroep ziet dat het onderwijs op verschillende fronten onder druk staat en
goed onderwijs niet zomaar meer een vanzelfsprekend gegeven is. Als kwaliteit
moet blijken uit de resultaten, dan staan de signalen in het Nederlandse onderwijs
op rood. De prestaties van vijftienjarige Nederlandse leerlingen op internationale
vergelijkingen dalen immers al sinds 2003. Op leesvaardigheid scoort Nederland
inmiddels onder het OESO-gemiddelde.145 Besturen en schoolleiders beschikken niet
altijd over de vaardigheden die nodig zijn om kwaliteit te borgen en te verbeteren.
De leerkansen zijn niet voor iedereen gelijk
Daarbij ziet de werkgroep dat kinderen niet allemaal dezelfde kansen krijgen om
zich optimaal te ontwikkelen en leerlingen gedurende hun ontwikkeling tegen
drempels aan blijven lopen. Door de vroege selectie, gedifferentieerde leerroutes en
het afgenomen aanbod van brede scholen en brede brugklassen bestaat het risico
139 Benhabib, J. & Spiegel, M.M. (1994).
140 Hof, B. e.a. (2009).
141 Hartog, J. & Gerritsen, S. (2016). CPB (2011).
142 CPB (2017).
143 CPB (2011).
144 Hartog, J. & Diaz-Serrano, L. (2015).
145 Gubbels, J. (2019).

Pagina 41 van 183

#Hoedan

dat kinderen uiteindelijk van school af gaan met een diploma dat onder hun
potentiele capaciteit ligt. Vooral laatbloeiers, leerlingen die anders leren en
leerlingen met een lage sociaal-economische status worden hiermee geconfronteerd.
Verschillen ontstaan al op vroege leeftijd. Voorschoolse educatie weet deze
verschillen te verkleinen. De hogere kwaliteit van het voorschoolse aanbod aan
kinderen met een onderwijsachterstand (doelgroepkinderen) wordt niet altijd
doorgezet in de kleuterperiode.146 In het vo lijken de verschillen zelfs weer toe te
nemen.147 Er zijn scholen die betere resultaat weten te boeken met deze groep
leerlingen, maar de verschillen tussen scholen zijn groot. Scholen met vergelijkbare
populatie leerlingen boeken soms hele verschillende resultaten.
Leraren staan onder grote druk
Veranderende context en grote uitdagingen vragen veel van het onderwijs en de
professionals die daarin werken. Een van deze uitdagen is het lerarentekort. Dit
loopt in het gehele funderend onderwijs op en raakt het po op dit moment het
hardst. Leraren ervaren een hoge werkdruk. Dit heeft nadelige gevolgen voor de
kwaliteit, omdat leraren een bepalende factor zijn in de kwaliteit van het onderwijs.
Het effect van een goede leraar is enorm. Het kan ervoor zorgen dat een kind een
heel onderwijsniveau hoger scoort.148 Goed onderwijs vereist dus voldoende goed
opgeleide en professionele leraren. Dit vraagt ook om hoogwaardige
lerarenopleidingen.
Een duidelijke visie op het leraarschap ontbreekt
De werkgroep constateert dat een duidelijke visie op het leraarschap ontbreekt.149
De overheid heeft een rol in het vormgeven van de bevoegdhedenstructuur die een
flexibel lerarenberoep met mogelijkheden voor doorgroei mogelijk maakt. Sociale
partners in het onderwijs zijn verantwoordelijk om een loongebouw te ontwerpen
dat past bij de zwaarte van de functies in zowel po als vo. En scholen en
schoolbesturen geven hieraan invulling via hun strategisch personeelsbeleid.
Strategisch personeelsbeleid komt nu onvoldoende van de grond. Vaak ontbreekt
gerichte professionalisering, in samenhang met team- en organisatieontwikkeling.
Professionaliteit van onderwijsorganisaties kan beter
Idealiter werken leraren in teamverband onder leiding van een goede schoolleider.
Dat vraagt ook om goed opgeleide schoolleiders (en afdelingsleiders) en bestuurders
die in staat zijn om de kwaliteitsverbetering in hun organisatievorm te geven.
Echter, de eisen aan schoolleiders (en overig management in het vo) en aan
schoolbesturen zijn beperkt. Scholen voldoen daarbij vrijwel allemaal aan de eisen
van basiskwaliteit, maar ervaren onvoldoende prikkels om zich daarboven te
verbeteren.
Daarbij stelt de werkgroep vast dat onderwijsorganisaties onvoldoende
gebruikmaken van wetenschappelijke inzichten en van elkaars kennis. Scholen
werken aan vernieuwing, maar onderzoeken niet of dat werkt. Ook wordt maar in
beperkte mate gebruikgemaakt van de wetenschappelijke kennis die er is over ‘goed
onderwijs’. Innovaties verspreiden zich daardoor maar moeizaam in het systeem.
Voor toekomstbestendig onderwijs is hier verandering in nodig.
146 Kohnstam Instituut 2016.
147 NRO (2015).
148 NRO (2019).
148 OESO (2016).
148 CPB (2016). Nye, B. e.a. (2014).
149 Onderwijsraad (2018a).

Pagina 42 van 183

#Hoedan

2.9

Aangrijpingspunten voor beleid
De werkgroep concludeert dat stevige inzet nodig is voor kwalitatief goed onderwijs
met kansen voor iedereen. Het hangt op dit moment te veel van toevalligheden af
welke kansen een kind in zijn schoolloopbaan krijgt. De wijk waar een kind opgroeit,
het inkomen van de ouders, de kwaliteit van de leraar, de bestuurder, de
schoolleider: allen zijn bepalend voor gelijke leerkansen van het kind. De verschillen
tussen scholen zijn enorm en juist de kinderen met de moeilijkste startpositie zijn
het meest kwetsbaar.
De analyse in dit hoofdstuk leidt volgens de werkgroep tot drie aangrijpingspunten
voor beleid:
1. Werken aan professionele organisaties in het onderwijs
Onderwijs van goede kwaliteit begint met professionele
onderwijsorganisaties die kunnen inspelen op verschillen. De leraren en
schoolleiders maken dagelijks het verschil in het leven van een kind of
jongere. Samen vormen zij professionele onderwijsorganisaties.
2. Ieder kind een goede startpositie in het onderwijs
Om de talenten van ieder kind te benutten, is het van belang om te zorgen
dat ze allemaal een goede uitgangspositie hebben. Omdat de verschillen al
vroeg ontstaan, is het dus ook van belang om al vroeg te beginnen.
3. Ieder kind een onbelemmerde schoolcarrière
Gedurende de schoolcarrière moeten leerlingen zich onbelemmerd kunnen
ontwikkelen en moeten er geen drempels worden opgeworpen. Overgangen
of schotten tussen financieringsstromen zouden geen invloed moeten
hebben op leerkansen. Hier is in het heel funderend onderwijs winst te
boeken.
Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen staat blijvend onder druk. Dit
vraagt iets van alle partijen. Namelijk een gezamenlijke inspanning om het
fundament op orde te brengen. Daarnaast vraagt dit ook duidelijke taken en rollen
van de overheid en het onderwijsveld en een overheid die durft te sturen op
hoofdlijnen. Het onderwijsveld heeft de verantwoordelijkheid om te zorgen voor
professionele onderwijsorganisaties die horen bij de grote verantwoordelijkheid die
horen in het autonome stelsel. Hoofdstuk 3 gaat in op de wijze waarop
veranderingen tot stand kunnen worden gebracht en welke rollen de verschillende
partijen daarin hebben.
Samen werken aan het fundament is nodig voordat er verder ingezet kan worden op
de drie benoemde aangrijpingspunten. In hoofdstuk 4 staan hiervoor voorstellen.

Pagina 43 van 183

#Hoedan

Caribisch Nederland: bijzondere gemeenten in een bijzondere situatie
De gemeenschappen in CN zijn klein en liggen geïsoleerd en ver van Europees
Nederland (EN). Bonaire heeft 2.000 po-leerlingen en 1.000 vo-leerlingen. Sint
Eustatius 300 po-leerlingen en 200 vo-leerlingen. Saba 160 po-leerlingen en 100 voleerlingen. Bonaire heeft 7 basisscholen (4 katholiek, 2 openbaar, 1 algemeen
bijzonder), Sint Eustatius 4 (zevendedagadventistisch, methodistisch, katholiek,
openbaar) en Saba 1 (katholiek). Elke eiland heeft een school voor vo met een mboafdeling. Bonaire heeft verder de lerarenopleiding funderend onderwijs en op Saba is
er een particuliere Amerikaanse medische school. Elk eiland heeft een
Expertisecentrum Onderwijszorg (tweedelijns onderwijszorg) en een Sociaal
Kanstraject Jongeren (drop-outs).
In algemene zin kampt CN met grote sociaal-economische problematiek (armoede,
meerdere banen per inwoner, veel eenoudergezinnen, huiselijk geweld, seksueel-,
drank- en drugsmisbruik). Het aandeel leerlingen met een onderwijsachterstand is
veel hoger dan in EN. De economie is vooral gebaseerd op de olie-industrie, het
toerisme en de publieke sector. CN is voor de dagelijkse benodigdheden (voeding,
kleding) bijna volledig afhankelijk van invoer over zee of vanuit de lucht. De open
economie en samenleving zijn kwetsbaar voor internationale ontwikkelingen, zoals
de crisis in Venezuela.
De bevolkingssamenstelling van CN is etnisch, linguïstisch en religieus divers. CN
kent een sterke verzuiling. De openbare lichamen zijn klein, maar hebben veel taken
die in EN op een ander niveau zouden liggen, denk daarbij aan het in stand houden
van een internationale luchthaven, internationale haven, telecomvoorziening,
watervoorziening en energievoorziening.
De kleine schaal van de eilanden (met de daarbij behorende bestuurskracht) en de
andere context vraagt om een eigen aanpak. In het kader van deze heroverweging
is er een QuickScan van de situatie in het onderwijs gemaakt die laat zien dat
investeringen in de rede liggen (zie bijlage 9). Een goede aanpak van de
problematiek vraagt echter om een volledige en integrale analyse, waarbij niet
alleen naar het onderwijs, maar naar de samenhang tussen onderwijs, sociale
problematiek, zorg en veiligheid wordt gekeken.

Pagina 44 van 183

#Hoedan

3

Intermezzo: samen onderwijsbeleid maken en implementeren
#hoedan

3.1

Veranderingen krijgen maar beperkt vorm in het onderwijs
De analyse in dit rapport is niet nieuw. De oplossingsrichtingen en
aangrijpingspunten zijn dat ook niet.150 Toch is te constateren dat de nodige stappen
niet zijn gezet of dat veranderingen niet gemakkelijk vorm krijgen. Er is sprake van
een zekere beleidsresistentie. Dit betekent dat er ook aandacht nodig is voor hoe
beleid tot stand komt en wordt geïmplementeerd en voor hoe het Rijk,
schoolbesturen, scholen, leraren, leerlingen, ouders, maatschappelijke organisaties
en andere overheden (gemeente, provincie) samen onderwijs vormgeven. Anders
gezegd, ook de #hoedan verdient aandacht.
De commissie-Dijsselbloem concludeerde al in 2008 dat door de nadruk die de
afgelopen decennia op autonomie lag veel beleidsbeslissingen zijn verschoven naar
schoolniveau. Tegelijkertijd constateert de commissie: “Het versterken van de
horizontale relaties, ten dele ter vervanging van de directieve, verticale relatie
tussen school en overheid, vergt een versterking van de positie van leraren,
leerlingen en ouders.” Hierbij heeft de commissie voor de kwaliteit van het onderwijs
een “duidelijke afbakening van rollen binnen de bestuurlijke inrichting van het
onderwijs” aanbevolen.
De werkgroep constateert in lijn met de commissie-Dijsselbloem, de afscheidsrede
van professor Leune151 en de in december verschenen notitie ‘Onderwijsvrijheid en
Overheidszorg’ van de Onderwijsraad dat het gelijktijdige streven naar het
vergroten van de autonomie van onderwijsinstellingen en het niettemin centraal
willen waarborgen van essentiële maatschappelijke functies van het onderwijs tot
een inherente spanning leidt.

3.2

Vrijheid van onderwijs en autonomie zijn niet hetzelfde
Bij het verklaren waarom veranderingen moeizaam tot stand komen, wordt vaak
gewezen naar de vrijheid van onderwijs (artikel 23 van de Grondwet) en de
autonomie van schoolbesturen. De Grondwet beoogt juist een balans tussen vrijheid
en het zorg dragen voor het onderwijs.152 Deze beoogde balans heeft in de periode
sinds 1965 tot heden permanent geleid tot spanningen, inconsistenties en
paradoxen.153
Daarnaast wordt de autonomie van schoolbesturen vaak “een-op-een” gelijkgesteld
met de vrijheid van onderwijs. Dat is echter niet het geval. De overheid heeft haar
rol in de afgelopen honderd jaar op verschillende manieren ingevuld binnen de
vrijheid van onderwijs.154 Het repertoire reikt van ideologisch geladen en sterk
sturend (constructieve onderwijspolitiek van Van Kemenade) tot puur administratief.
Van ‘autonomie’ is in de sturing door de overheid pas sprake sinds eind jaren ’80,
toen er in de beleidsnotitie ‘De school op weg naar 2000’ in navolging van andere
overheids- en onderwijssectoren, in het ppo en vo werd gestreefd naar een
besturingsfilosifie van deregulering, autonomie en besturen op afstand. Sinds begin

150 OESO (2016). Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (2008). Onderwijsraad (2014a).
151 Leune, J.M.G. (2007).
152 Onderwijsraad (2019a).
153 Leune, J.M.G. (2007).
154 Slaman, P., e.a. (2018).

Pagina 45 van 183

#Hoedan

deze eeuw wordt er daarnaast gestreefd naar het versterken van het bestuur zelf:
de ‘governance’-benadering, met nadruk op goed intern toezicht en versterking van
de medezeggenschap.
Vrijheid van onderwijs is een belangrijk en historisch kenmerk van het Nederlandse
onderwijsstelsel
Nederland heeft openbaar en bijzonder onderwijs. Openbare scholen gaan uit van de
overheid en zijn levensbeschouwelijk neutraal. Bijzondere scholen gaan uit van het
particulier initiatief en zijn gestoeld op levensbeschouwelijke of religieuze visies. Dit
zogenoemde duale bestel is vastgelegd in artikel 23 van de Grondwet. Het artikel
kwam na een lange politieke strijd in 1917 tot stand. Het stelt openbare en
bijzondere scholen financieel en kwalitatief aan elkaar gelijk, en regelt ook de
verhouding tussen de overheid en de onderwijsinstellingen. De overheid heeft
enerzijds de opdracht actief zorg te dragen voor het goed functioneren van het
stelsel als geheel. Anderzijds moet zij zich terughoudend opstellen, omdat scholen
(ook de openbare) via artikel 23 een zekere vrijheid hebben om het onderwijs naar
eigen overtuiging in te richten. Via het stelsel schept de overheid voorwaarden voor
de ontwikkeling van elk individu naar eigen geaardheid en inzicht. Daarmee schept
ze ook voorwaarden voor de ontwikkeling van de samenleving als geheel. Artikel 23
ordent, reguleert en begrenst de macht van de overheid waar het gaat om
onderwijs.
Het grondwetsartikel geeft het volgende kader voor de verantwoordelijkheid van de
overheid: “[geven van onderwijs is vrij] behoudens het toezicht van de overheid en,
voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar
de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij
de wet te regelen. […] De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de
openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met
inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van
richting.”
De afgelopen decennia legde de overheid de verantwoordelijkheid voor het
onderwijsstelsel ook in toenemende mate bij de verschillende partijen in het
onderwijsveld, en vooral bij de sector- en brancheorganisaties.155 Daarbij vervult de
overheid zelf vooral een voorwaardenscheppende en kaderstellende rol.
Deregulering en autonomievergroting kregen vooral vorm binnen het materiële en
financiële domein en met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden en het
personeelsbeleid. In het onderwijskundige domein is eerder van toenemende
regulering sprake door middel van kerndoelen, eindtermen, studieduur, en zelfs
voorschriften over de inrichting van het onderwijs (basisvorming, studiehuis). Door
deze invulling is er dus steeds meer spanning komen te staan op de balans tussen
de autonomie en het waarborgen van de kwaliteit vanuit de rijksoverheid.
Deze spanning is terug te zien in de toegenomen bemoeienis met het onderwijs
vanuit de politiek (zowel kabinetten als Tweede Kamer). Aan de toegenomen vrije
beleidsruimte voor besturen van scholen en instellingen wordt steeds vaker een
zorgplicht gekoppeld. Deze open normen en zorgplichten worden vervolgens steeds
strakker ingevuld (passend onderwijs, burgerschap, strategisch personeelsbeleid).

155 Nolen, M. F. (2017).

Pagina 46 van 183

#Hoedan

Dit korte overzicht laat zien dat de begrippen ‘vrijheid van onderwijs’ en ‘autonomie’
op diverse manieren in te vullen zijn. En dat ook ‘autonomie van schoolbesturen’
een keuze is geweest voor een mogelijke invulling van de vrijheid van onderwijs. De
Grondwetgever is ervan uitgegaan dat goed onderwijs zowel overheidszorg als
vrijheid behoeft. Wat de inbreng van overheid en schoolbesturen hoort te zijn, is een
van de inherente spanningsvelden binnen artikel 23. De balans vinden tussen die
spanningen, dat is in elk tijdsgewricht opnieuw een taak voor de wetgever.156 Ook
nu ligt deze keuze weer voor. De huidige politieke discussie over de vrijheid van
onderwijs kan ook in dit licht bezien worden.
3.3

Sturingsoverload en beleidsresistentie
De werkgroep constateert dat er in het stelsel op dit moment een gat zit tussen de
sturing door het rijk en de uitvoering door scholen. De oorzaak hiervan ligt
tenminste voor een gedeelte in het gebrek aan duidelijke keuzes en heldere sturing
door de overheid.
De overheid legt de afgelopen tijd keer op keer een grote verantwoordelijkheid bij
het onderwijsveld neer om zelf tot een visie op het onderwijs te komen.157 Zij doet
dit met een beroep op de vrijheid van onderwijs. Dit leidt tot een onduidelijke
taakverdeling tussen Rijk en onderwijsveld (zowel sectororganisaties als besturen en
scholen). Problematisch hierbij is ook dat de sectororganisaties niet in alle gevallen
de gehele sector lijken te vertegenwoordigen.
Sturingsoverload leidt nu tot beleidsresistentie
Het gebrek aan keuzes en het ontbreken van een eenduidige manier van sturing
leidt op dit moment tot de versterking van verschillende ‘sturingsnetwerken’.158
Deze netwerken zijn niet alleen verschillend voor onderwijssectoren, maar ook voor
verschillende beleidsthema's. Deze ‘gelegenheidsnetwerken’ bestaan uit meerdere
en heel verschillende soorten organisaties. De netwerken opereren tussen het
centrale niveau van het Rijk en het decentrale niveau van onderwijsbesturen in. Zij
vullen als het ware het gat dat is ontstaan door de toenemende autonomie in het
onderwijs.
Het lijkt typisch Nederlands dat sturingsnetwerken op stelselniveau per sector en
daarbinnen per beleidsthema verschillen. De sturingsoverload die Waslander en
Hooge constateren heeft, samen met de grote hoeveelheid maatregelen die tegelijk
op het onderwijsveld worden afgevuurd, geleid tot beleidsresistentie in het veld. De
discrepantie tussen wat het Rijk verwacht van de autonomie en de professionaliteit
van besturen en scholen om te sturen op wat er gebeurt in de klas en in de
organisatie heeft deze beleidsresistentie verder vergroot.
Geen duidelijke doelen en inconsistente sturing
Doordat rollen en verantwoordelijkheden niet helder zijn gedefinieerd, is op dit
moment niet voldoende helder waar het Rijk op wil sturen. De doelen zijn niet altijd
duidelijk (bijvoorbeeld huidige kerndoelen) en de doelen veranderen over de tijd
bijvoorbeeld als gevolg van maatschappelijke veranderingen (sociale veiligheid,
burgerschap, overgewicht). Ook lijkt beleid niet altijd consistent met eerder gestelde
doelen.

156 Onderwijsraad (2019a).
157 Onderwijsraad (2019a).
158 Hooge, E.H. e.a. (2017).

Pagina 47 van 183

#Hoedan

De Onderwijsraad en de commissie-Dijsselbloem sluiten in hun analyse aan op de
definitie van stelselverantwoordelijkheid zoals gegeven door Leune in zijn
afscheidsrede.159 De kerntaken van de centrale overheid op het onderwijsterrein
zijn:

bekostigen van het initiële onderwijs;

uitvaardigen van regels voor de bekwaamheid van onderwijsgevenden;

waarborgen van de kwaliteit van het initiële onderwijs;

waarborgen van de toegankelijkheid van het onderwijs;

waarborgen van de vrijheid van onderwijs;

waarborgen van de samenhang in het onderwijsbestel;

bewaken van het civiele effect van diploma’s;

bewaken van doelmatige en rechtvaardige besteding van
overheidsmiddelen; en

nakomen van verplichtingen uit internationale verdragen en afstemmen van
het nationale onderwijsbeleid op relevante internationale ontwikkelingen.
De kerntaken van de overheid worden beperkt ingevuld. Op dit moment sturen
overheid en politiek op een beperkt aantal onderwerpen 'hard'. Bijvoorbeeld via het
wettelijk vastleggen van minimumleerresultaten en de referentieniveaus taal en
rekenen. Goed onderwijs is echter niet alleen het behalen van een absolute
ondergrens dan wel het halen van een diploma, maar ook de mate waarin een
school leerwinst (in brede zin) teweeg kan brengen en leerlingen op een goede
manier kan voorbereiden op deelname aan vervolgonderwijs en samenleving.
Aan veel 'harde' overheidsdoelen die hierbij aansluiten (meer ambitie,
professionalisering) wordt vooral via 'zachte' sturing (akkoorden, beïnvloeding,
overeenkomsten, subsidies) gewerkt. Deze manier van sturen veronderstelt dat
onderwijsorganisaties over een grote mate van bestuurlijk vermogen beschikken om
de overmaat aan sturing op te vangen en daarbinnen eigen keuzes te maken en
prioriteiten te stellen. De werkgroep constateert dat dit niet altijd het geval is.
Dit leidt tot inconsistente sturing. Er zijn geen duidelijke keuzes gemaakt waar de
overheid wel en niet centraal op stuurt. Tegelijkertijd zijn de noodzakelijke
corrigerende mechanismen van verantwoording naar ouders, omgeving, overheid en
samenleving maar beperkt ingevuld en zijn de eisen van de inspectie gebaseerd op
minimumeisen die scholen niet aanzetten tot continu verbeteren. Daarnaast stellen
politiek en samenleving steeds nieuwe en zwaardere eisen die ingrijpen in de
autonomie. Het is dus nu van allebei een beetje: autonomie en ingrijpend sturen.
3.4

De school in de samenleving: maatschappelijke opgave van het onderwijs
Zeker in de huidige samenleving heeft de school nog meer dan voorheen te maken
met grote maatschappelijke verwachtingen. In 2005 signaleerde het SCP al dat de
verwachtingen ten aanzien van de school toenamen.160 Door het toenemende belang
van het behaalde onderwijsniveau voor het individu nemen deze verwachtingen
alleen maar toe. Soms wordt onderwijs zelfs gezien als een oplossing voor alle
problemen en verwachtingen: van armoedebestrijding tot financiële geletterdheid.
Het SCP sprak in 2005 nog over maatschappelijke verwachtingen die bovenop de
‘reguliere onderwijstaken’ van de school komen. Maar de door het SCP benoemde
onderwerpen – achterstandbestrijding, burgerschap, waarden en normen, sociale
cohesie, integratie, het voorkomen van segregatie, veiligheid en de opvang van

159 Leune, J.M.G. (2007).
160 SCP (2005).

Pagina 48 van 183

#Hoedan

moeilijke of lastige leerlingen - worden inmiddels voor een belangrijk deel gezien als
‘reguliere taken van het onderwijs’. Consensus over wat de belangrijkste
maatschappelijke opgaven zijn, is er echter niet. Dit maakt dat scholen en besturen
zoekende zijn. Ook verschillen scholen en schoolbesturen sterk in de mate waarin ze
de verschillende maatschappelijke opgaven belangrijk vinden.
Het integrale gesprek over wat de maatschappelijke opdracht van het onderwijs is
en hoe ver deze gaat, wordt zelden gevoerd. Vaak vindt het gesprek vooral plaats
op deelonderwerpen (zoals burgerschap). Een deel van deze opdrachten of
verwachtingen overstijgt ook de individuele school en het individuele schoolbestuur.
Soms vereisen de onderwerpen samenwerking tussen scholen, en soms vereisen
deze ook samenwerking tussen onderwijs en andere partijen.
Een goede samenwerking tussen scholen en schoolbesturen zelf, maar zeker ook
met andere partijen vereist, helderheid over wat de samenleving van het onderwijs
mag verwachten en vice versa: wat mag het onderwijs verwachten van de
samenleving. Scholen moeten zich meer dan nu realiseren dat zij onderdeel van de
samenleving zijn en dat zij samen met anderen staan voor de belangrijke
maatschappelijke taak om kinderen en jongeren voor te bereiden op de toekomst.
Consensus over de belangrijkste maatschappelijke opgaven is hiervoor een
belangrijke voorwaarde.
De huidige regelgeving stuurt op de verantwoordelijkheid van het bestuur voor zijn
eigen scholen. Samenwerking waarbij je over je eigen schaduw heen springt en ook
negatieve gevolgen voor je eigen organisatie accepteert in het belang van kinderen
en jongeren, is daarmee niet vanzelfsprekend. Terwijl de maatschappelijke
opdrachten zoals de aanpak van het lerarentekort, krimp en verder bevorderen van
gelijke leerkansen dit wel vragen.
3.5

Het fundament op orde
Goed kwalitatief onderwijs met kansen voor ieder kind vraagt dan ook om duidelijke
en consistente keuzes. Allereerst vereist dit helderheid over de opdracht van het
onderwijs. Er zijn geen duidelijke keuzes gemaakt waar de overheid wel en niet
centraal op stuurt.
In lijn met de Onderwijsraad en de commissie-Dijsselbloem vraagt deze situatie om
een herijking van de taken en rollen en een herdefiniëring van de relatie tussen
overheid en onderwijsveld. Hierbij hoort ook de durf en consistentie om op
rijksniveau over bepaalde thema’s te gaan en duidelijkheid te zijn over de opdracht
aan het veld. Dat geeft het onderwijs kaders waarbinnen het autonoom invulling kan
geven aan zijn vrijheid. Dit is een proces dat explicitering van bestaande ingeroeste
patronen vraagt. Om vervolgens tot een andere balans tussen Rijk en veld te
komen. Hier ligt een gezamenlijk opdracht voor de politiek, het ministerie van OCW,
schoolbesturen, koepelorganisaties, lerarenvertegenwoordigers, lerarenopleidingen,
ouders en leerlingen. Dit vraagt ook om een realistische verwachting over welke
maatschappelijke opdrachten het onderwijs aankan, en in welke mate.
Als de huidige sturingsoverload één ding laat zien is dat het absorptievermogen van
de sector beperkt is. Leraren, scholen en schoolbesturen willen graag aansluiten bij
de behoeftes van de samenleving, maar zij kunnen niet op alle fronten tegelijkertijd
veranderen. Er is maar een beperkt aantal veranderingen, die het onderwijsveld (of
elke andere op deze manier decentraal georganiseerde sector) tegelijkertijd kan
dragen. Veranderingen moeten tevens voldoende tijd krijgen om te beklijven. Het

Pagina 49 van 183

#Hoedan

steeds maar wisselen van doel of insteek (zoals rond de maatschappelijke stage of
de diagnostische tussentijdse toets) doet het beklijven van veranderingen geen
goed.
Op orde brengen van het fundament zorgt voor duidelijke taken en rollen en een
heldere maatschappelijke opdracht aan het onderwijs. Daarbij is het van belang dat
politieke en beleidskeuzes rekening houden met het beperkte absorptievermogen
van de onderwijssector en een langetermijnvisie voor onderwijsbeleid bieden.

Pagina 50 van 183

#Hoedan

4

Beleidsvarianten kwalitatief goed onderwijs met kansen voor
iedereen

4.1

Steviger sturen op een beperkter aantal onderwerpen
Wat er nodig is om tot goed onderwijs te komen, is in de basis niet ingewikkeld.
Goed onderwijs vraagt om voldoende goede en goed opgeleide leraren, goede
schoolleiders en het formuleren van heldere doelen voor het onderwijs. De
belangrijkste vraag is of de samenleving bereid en in staat is om daarvoor de juiste
randvoorwaarden te realiseren. De door de werkgroep geconstateerde problemen
vragen om duidelijke keuzes en heldere sturing van de overheid. Het is daarbij
nodig langdurig en stevig in te zetten op verbetering.
In de beleidsvarianten is een variant opgenomen die het fundament in het onderwijs
op orde brengt. Daarnaast zijn er aanvullende beleidsvarianten thematische
ingedeeld naar de grootste probleemgebieden. Binnen ieder thema worden er
vervolgens twee varianten onderscheiden. De maatregelen in deze varianten komen
in beeld als het fundament op orde is gebracht. De werkgroep onderscheidt de
volgende thema’s die aansluiten bij de in hoofdstuk 2 geïdentificeerde
aangrijpingspunten voor beleid:
1. Werken aan professionele organisaties in het onderwijs
Hoe zorgen we ervoor dat iedere school zo goed mogelijke kwaliteit met
gelijke leerkansen voor iedereen kan leveren?
2. Ieder kind een goede startpositie in het onderwijs
Hoe zorgen we ervoor dat de uitgangspositie van alle kinderen zoveel
mogelijk gelijk is?
3. Ieder kind een onbelemmerde schoolcarrière
Hoe zorgen we ervoor dat een kind onbelemmerd zijn of haar schoolcarrière
kan afleggen, zonder dat bijvoorbeeld overgangen dit onnodig verstoren?
Iedere variant bestaat uit een pakket van maatregelen. Deze maatregelen zijn nader
uitgewerkt en beschreven in de bijlage 9161.

4.2

Een stevig fundament
Om het stelsel van autonomie goed te laten functioneren, is het nodig te zorgen
voor een stevig fundament. Werken aan het fundament is mogelijk zonder
structurele investeringen (budgetneutrale variant), maar wel tegen flinke
transitiekosten. Om het fundament daadwerkelijk op orde te brengen, zijn
structurele investeringen noodzakelijk (variant: Fundament op orde).
Budgetneutrale variant: werken aan het fundament
Met behulp van een samenhangend pakket van maatregelen wordt in deze variant
toegewerkt naar een situatie waarin er een heldere, in de wet verankerde,
maatschappelijke opdracht voor scholen geformuleerd wordt. In deze opdracht
wordt onder andere opgenomen dat scholen ervoor moeten zorgen dat leerlingen
geletterd en gecijferd van school komen, gelijke kansen krijgen op een passend
aanbod en dat ze bijdragen aan de sociale samenhang in de samenleving. 162 Er komt
161 Bij het formuleren van verschillende varianten is gebruik gemaakt van het nog te verschijnen IBO Deeltijdwerk.
162 Voor een deel van de leerlingen, vooral in het (v)so, is het niet weggelegd om deze doelen te behalen, Er nemen
immers ook kinderen en jongeren aan het onderwijs deel met (zeer) lage cognitieve vermogens.

Pagina 51 van 183

#Hoedan

meer duidelijkheid door heldere leerdoelen in het curriculum op te nemen, waarin de
maatschappelijke opdracht een plek kan krijgen.163 De te formuleren doelen doen
recht aan de vraag van de samenleving. Tegelijkertijd is het curriculum ook sturend
op doelen voor de geletterdheid en gecijferdheid, die nodig zijn om mee te kunnen
doen in de huidige samenleving. De overladenheid van het curriculum wordt
teruggebracht, zodat het haalbaar is binnen de voorgeschreven onderwijstijd.
Het curriculum wordt tevens zo vormgegeven dat het niet belemmerend is voor
doorstroom en stapelen, om zo gelijke leerkansen voor elk kind te creëren. Het
kunnen stapelen van diploma’s wordt beter geborgd binnen het systeem. Er wordt
doorgevoerd dat er geen extra voorwaarden (ook geen extra vak) zijn verbonden
aan het doorstromen van vmbo naar havo, en van havo naar vwo. Het is daarbij wel
belangrijk dat er een programmatische aansluiting is binnen het curriculum. Deze
maatregel gaat verder dan het wetsvoorstel dat recent door de Tweede Kamer is
aangenomen.164
Een goede invoering van een nieuw curriculum vraagt om een stevige initiële
inspanning en investering, die zich naar verwachting terug zal betalen in onderwijs
van hogere kwaliteit en meer gemotiveerde leerlingen.
Het onderzoekskader van de inspectie wordt zo vormgegeven dat het aansluit bij de
te formuleren brede maatschappelijke opdracht van het onderwijs. Daarnaast
worden scholen en schoolbesturen beloond, wanneer zij kinderen kansen geven om
zich verder te ontwikkelen. Daarvoor wordt in ieder geval in het vo bij de
inspectiebeoordeling rekening gehouden met het percentage leerlingen dat op een
hoger niveau dan het schooladvies eindexamen doet. Ook wordt meer rekening
gehouden met de leerlingpopulatie. Naast een aanpassing van het toezicht blijft het
belangrijk dat scholen en schoolbesturen zich transparant verantwoorden, zoals is
ingezet met het programma ‘Verantwoording’.165 Daarbij hoort ook dat scholen en
schoolbesturen hun doelen helder formuleren.
De bevoegdhedenstructuur wordt conform het advies van de Onderwijsraad166,
ingrijpend gewijzigd, zodat er een doorgroeiperspectief voor leraren po en vo
ontstaat. Vanuit een pedagogische en didactische beroepsbasis kunnen leraren zich
verder specialiseren op het terrein van gedrag of rekenen, of gemakkelijker een
bevoegdheid voor een extra vak in het vo halen. Dit maakt tevens het overstappen
tussen onderwijssectoren gemakkelijker. Door in de bevoegdhedenstructuur meer
ruimte voor verdere ontwikkeling te maken, ontstaat meer doorgroeiperspectief voor
leraren. Dit vraagt tevens om aanpassing van het loongebouw in de cao’s. Ook
worden maatregelen genomen om het salarisverschil tussen po en vo te beperken.
De middelen hiervoor komen alleen beschikbaar wanneer werkgevers en
werknemers de nieuwe bevoegdhedenstructuur in de cao hebben geïmplementeerd.
Daarnaast wordt de wettelijke onderwijstijd verminderd en krijgen leraren in ruil
daarvoor meer ruimte voor lesvoorbereiding en onderwijsontwikkeling
(ontwikkeltijd). In beide sectoren hebben leraren dan 100 uur ontwikkeltijd per jaar.
Daarbij wordt gestimuleerd dat leraren zich in een professionele beroepsorganisatie
verenigen om zo ook echt een stem te hebben in het onderwijsbeleid. Bij belangrijke

163 Op dit moment loopt er een traject om het curriculum te herzien.
164 EK 2019-20, 35 195, nr. A, wetsvoorstel Gelijke kans op doorstroom naar havo en vwo.
165 TK 2018-19, 35 000-VIII nr. 11.
166 Onderwijsraad (2018a).

Pagina 52 van 183

#Hoedan

besluiten die impact hebben op de beroepsuitoefening door leraren, zouden zij ook
in de beleidsvormende fase aan tafel moeten zitten.
Het werken aan de brede maatschappelijke opdracht vereist tevens professionele
schoolleiders en bestuurders. Om die reden worden er wettelijke eisen gesteld aan
de opleiding en vaardigheden van schoolleiders en bestuurders. De belangrijke rol
van de schoolleider als onderwijskundig leider op een school wordt gewaardeerd
door verhoging van de salarissen, vooral in het po.
Ook wordt ingezet op beter gebruik van de kennis die er is over effectief onderwijs
door het inrichten van een Kennisinstituut. Dit Kennisinstituut brengt de kennis over
wat wel en niet werkt in het onderwijs bij elkaar en vertaalt die naar praktisch
bruikbare handreikingen.167 Dit gebeurt in samenwerking tussen wetenschappers en
leraren die in de dagelijkse onderwijspraktijk werkzaam zijn.
Ten slotte worden verschillende bestedingen afgeschaft die als ondoelmatig worden
beoordeeld. Het gaat hierbij om de kleinescholentoeslag in dichtbevolkte gebieden.
Hiervoor in de plaats komt een dunbevolktheidstoeslag. Daarnaast kan er een
efficiencyslag gemaakt worden op de inkoop van bijvoorbeeld de schoonmaak van
schoolgebouwen door meer gezamenlijke inkoop. Naar schatting gaat het hier om
5%. In deze variant worden de bezoeken aan het Rijksmuseum en het parlement
afgeschaft. Ook wordt in het po de financiering stopgezet voor godsdienstig en
humanistisch vormingsonderwijs (GVO/HVO) op openbare basisscholen.
De regeling dat scholen de schoolboeken aanschaffen wordt afgeschaft en ouders
zullen weer zelf de schoolboeken gaan aanschaffen. Dit heeft zonder nadere regeling
een negatief effect voor ouders met een laag inkomen. Daarom blijft een bedrag op
de begroting van het ministerie van OCW staan om deze ouders te compenseren.

167 Voor de werkwijzen om tot bruikbare handreikingen te komen kan gekeken worden naar de EEF.

Pagina 53 van 183

#Hoedan

Tabel 1. Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Budgetneutrale variant: Werken aan het fundament

2025

Struc

1. Opbrengstenmodel van de Inspectie meer baseren op
leerlingenpopulatie

-

-

2. Inspectienormen voor basiskwaliteit omhoog

5

3,4

68
0,5

4,7
0,5

175

175

5

5

7/8. Eisen beroep schoolleiders en bestuurders vastleggen in de
wet (i.c.m. verplichte registers)

2,8

2,8

5B. Een aantrekkelijke en passende beloning voor schoolleiders
po.

118

118

-

-

345

0,9

-

-

30

30

13B. Kleine scholentoeslag inruilen voor dunbevolktheidstoeslag

-17

-22

14. Efficiencykorting gezamenlijke inkoop

-15

-15

15. Afschaffen gratis schoolboeken vo

-200

-200

16. Afschaffen bezoek Rijksmuseum en parlement

-4,0

-4,0

17. Afschaffen GVO/HVO

-9

-14

13G. Afschaffen gemiddelde schoolgrootte

-

-85

504

0

Toezicht

Bevorderen professionalisering leraren
3. Aanpassing bevoegdhedenstructuur funderend onderwijs
4. Professionele beroepsorganisatie leraren
5. Een aantrekkelijke en passende beloning in het primair
onderwijs (beperkte invulling zie maatregel in bijlage 9)
6B. Meer ontwikkeltijd voor leraren creëren in ruil voor minder
onderwijstijd (totaal 100 uur in po en vo)
Eisen aan schoolleiders en besturen

Heldere doelen
9. Heldere maatschappelijke opdracht voor scholen en
schoolbesturen in de wet verankeren
10. Een eigentijds curriculum
Onbelemmerd ontwikkelen
11. Doorstroomrecht zonder voorwaarden
Kennisdeling
12A. Inrichten van een Kennisinstituut
Doelmatigheid besteding

TOTAAL

De verwachte effecten van deze variant zijn gematigd positief voor de kwaliteit.
Weliswaar wordt het voor scholen duidelijker wat van hen wordt verwacht en wordt
er een impuls gegeven aan de kwaliteit van de leraren en het onderwijskundig
leiderschap van schoolleiders. Maar het carrière- en doorgroeiperspectief voor
leraren wordt beperkt verbeterd. Hierdoor zijn de effecten op de aantrekkelijkheid
van het lerarenberoep en de kwaliteit van leraren mogelijk onvoldoende. Tevens zijn
de effecten positief voor de kansen voor iedereen, doordat het opbrengstenmodel
van de inspectie meer rekening houdt met onder andere de inspanningen van de

Pagina 54 van 183

#Hoedan

school om kinderen kansen te geven. Ook het formuleren van de maatschappelijke
opdracht en het daarin expliciet benoemen van een opdracht voor gelijke leerkansen
kan daaraan bijdragen. Het stimuleren van gelijke leerkansen draagt positief bij aan
de kansen voor kinderen om zich maximaal te ontplooien, hetgeen ook op andere
levensterreinen zoals gezondheid, naar verwachting een positief effect zal hebben.
Zo zijn bijvoorbeeld laaggeletterden vaker ziek en hebben ze vaker een ongezondere
leefstijl. Helderheid over de maatschappelijke opdracht en het curriculum, beter
gebruik van kennis, minder kleine basisscholen in dichtbevolkte gebieden en
gezamenlijke inkoop door schoolbesturen leiden daarnaast tot doelmatigheidswinst.
Om daadwerkelijk het fundament op orde te brengen, is verdergaande investering
nodig in het carrière- en doorgroeiperspectief van leraren.
Variant: Fundament op orde
De maatregelen om te werken aan het fundament zijn een stap in de goede richting.
Als de samenleving echter verwacht dat de kwaliteit wordt verhoogd en ieder kind
gelijke leerkansen krijgt, dan is het noodzakelijk om het fundament daadwerkelijk
op orde te brengen.
Om het fundament op orde te brengen zijn de maatregelen uit de budgetneutrale
variant van toepassing. Daarnaast moet er verdergaand geïnvesteerd wordt in het
carrière- en doorgroeiperspectief van leraren in het po. Aan deze investering wordt
de invoering van een nieuwe bevoegdhedenstructuur in de cao’s gekoppeld.
Tevens krijgt het Kennisinstituut de taak om leermiddelen te beoordelen. Hierbij
kijkt het instituut of de leermiddelen van voldoende kwaliteit zijn en
wetenschappelijk zijn onderbouwd. Dit kan door expertgroepen worden beoordeeld.
De inspectie kan met de beoordeling van de leermiddelen rekening houden in haar
toezicht. Zodra een school onvoldoende kwaliteit levert en gebruik maakt van
leermiddelen die niet van goede kwaliteit zijn, kan de inspectie de school hierop
aanspreken.
In deze variant blijven de gratis schoolboeken voor iedereen overeind. Omdat de
inkoop hierdoor gemakkelijke gebundeld kan worden door schoolbesturen draagt dit
bij aan betaalbare prijzen voor en kwaliteit van leermiddelen. Ook voorkomt dit dat
ouders met lage inkomens een tegemoetkoming moeten vragen.

Pagina 55 van 183

#Hoedan

Tabel 2. Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Het fundament op orde

2025

Struc

1. Opbrengstenmodel van de Inspectie meer baseren op
leerlingenpopulatie

-

-

2. Inspectienormen voor basiskwaliteit omhoog

5

3,4

3. Aanpassing bevoegdhedenstructuur funderend onderwijs

68

4,7

4. Professionele beroepsorganisatie leraren

0,5

0,5

5. Een aantrekkelijke en passende beloning voor leraren po

646

627

5

5

7/8. Eisen beroep schoolleiders en bestuurders vastleggen in de
wet (i.c.m. verplichte registers)

2,8

2,8

5B. Een aantrekkelijke en passende beloning voor schoolleiders
po.

118

118

-

-

345

0,9

-

-

12A. Inrichten van een Kennisinstituut

30

30

18. Leermiddelen beoordelen op onderbouwing en effectiviteit
door het Kennisinstituut

1,0

1,0

13B. Kleine scholentoeslag inruilen voor dunbevolktheidstoeslag

-17

-22

14. Efficiencykorting gezamenlijke inkoop

-15

-15

16. Afschaffen bezoek Rijksmuseum en parlement

-4

-4

17. Afschaffen GVO/HVO

-9

-14

13G. Afschaffen gemiddelde schoolgrootte

-

-85

1.176

653

Toezicht

Bevorderen professionalisering leraren

6B. Meer ontwikkeltijd voor leraren creëren in ruil voor minder
onderwijstijd (totaal 100 uur in po en vo)
Eisen aan schoolleiders en besturen

Heldere doelen
9. Heldere maatschappelijke opdracht voor scholen en
schoolbesturen in de wet verankeren
10. Een eigentijds curriculum
Onbelemmerd ontwikkelen
11. Doorstroomrecht zonder voorwaarden
Kennisdeling

Doelmatigheid besteding

TOTAAL

De verwachte effecten van deze variant zijn positiever voor de kwaliteit en gelijke
leerkansen voor ieder kind dan in de budgetneutrale variant. De effecten krijgen een
extra impuls, doordat er meer geïnvesteerd wordt in de aantrekkelijkheid en de
beloning van het beroep van leraar in het po. Dit is belangrijk, omdat leraren
cruciaal zijn als het gaat om de kwaliteit van het onderwijs. Daarnaast geeft het
beoordelen van de leermiddelen door het Kennisinstituut een positieve impuls aan
de kwaliteit van deze leermiddelen en daarmee aan de kwaliteit van het onderwijs.

Pagina 56 van 183

#Hoedan

4.3

Thema 1: Werken aan professionele organisaties in het onderwijs
De varianten onder dit thema zetten in op het verder versterken van de
professionele onderwijsorganisaties. Zo wordt het aantrekkelijker om in het
funderend onderwijs te werken en scholen worden meer beloond voor de inspanning
die zij leveren. Onder dit thema zijn twee varianten geformuleerd. Daarbij richt
variant 1A zich vooral op positieve prikkels om scholen aan te zetten tot
kwaliteitsverbetering en variant 1B richt zich op meer sturing van de overheid op de
professionele organisatie. Beide varianten zijn te zien als een aanvulling op de
variant: Het fundament op orde.
Variant 1A: Inzet op kwaliteitsverbetering belonen
Om te zorgen dat elke school dagelijks bezig is met het verbeteren van de
onderwijskwaliteit zetten de maatregelen in deze variant in op het belonen hiervan.
Zo gaat de inspectie scholen ook boven de basiskwaliteit beoordelen. Op dit moment
kan de inspectie alleen de oordelen zeer zwak, onvoldoende en voldoende geven. Op
verzoek van schoolbesturen kan zij daarnaast ook de waardering goed en het
predicaat excellent geven. Het oordeel voldoende wordt door 98% van de scholen
behaald, en scholen aarzelen nu vaak om de waardering goed en het predicaat
excellent aan te vragen. De onderzoekskaders van de inspectie worden hierop
aangepast, zodat ze bij ieder kwaliteitsonderzoek een oordeel goed kan geven. Om
dit betekenisvol vorm te geven, voert de inspectie jaarlijks op basis van een aselecte
steekproef een diepgaand kwaliteitsonderzoek uit bij 12,5% van de scholen. Omdat
het gaat om een aselecte steekproef, is er een sterkere stimulans voor scholen om
de kwaliteit constant te verbeteren.
Daarnaast is het voor de kwaliteit van het onderwijs belangrijk dat er een goed
functionerende leermiddelenmarkt is, met goede leermiddelen. Dit gebeurt door het
realiseren van gezamenlijke ‘inkoopmacht’ van scholen en schoolbesturen, zoals die
via de Inkoopcoöperatie wordt georganiseerd, alsook door het ondersteunen van
nieuwe spelers die de bestaande partijen tot vernieuwing kunnen dwingen.
Ook worden scholen en schoolbesturen verplicht veel transparanter te zijn over
zowel de verdeling van middelen als over de onderwijskwaliteit die zij leveren. Op
basis van het in de variant Fundament op orde benoemde nieuw vormgegeven
opbrengstenmodel van de inspectie dat meer rekening houdt met verschillen in
leerlingpopulatie, wordt er een eenduidige indicator ontwikkeld voor de kwaliteit van
een school. Dit helpt ouders en leerlingen ook in het maken van goede keuzes
tussen scholen.
Vanuit de overheid wordt een deel van de lumpsum gebruikt voor het maken van
meerjarige kwaliteitsafspraken op bepaalde thema’s. Daarbij is het belangrijk dat de
overheid aansluit bij de maatschappelijke opdracht uit de basisvariant.

Pagina 57 van 183

#Hoedan

Tabel 3. Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Variant 1A – Inzet op kwaliteitsverbetering belonen

2025

Struc

19. Kwaliteitsonderzoek op 12,5% van alle scholen op basis van
steekproef

10

10

20. Meer kwaliteitsniveaus onderscheiden in het toezicht

1,4

1,4

-

-

-

-

7

7

18

18

Toezicht

Verantwoording
21. Rigoureuze transparantie over kwaliteit
Keuzes maken
22. Niet met incidenteel geld sturen: kwaliteitsafspraken binnen
de lumpsum
Leermiddelen
23. Stimuleren van een goed functionerende leermiddelenmarkt
TOTAAL

De verwachte effecten van deze variant zijn positief voor de kwaliteit van het
onderwijs. Er zijn meer prikkels om betere kwaliteit te leveren, zowel vanuit het
toezicht, als door meer transparantie en door betere leermiddelen. Ook wordt de
sturing van de overheid minder gebaseerd op incidentele keuzes. Dit geeft
duidelijkheid voor het onderwijsveld en vermindert de versnippering. Doordat
scholen meer worden geprikkeld tot kwaliteitsverbetering, is deze variant tevens
voordelig voor de gelijke leerkansen van ieder kind.
Variant 1B Meer sturing van de overheid bij het versterken van de
onderwijsorganisaties
In deze variant neemt de overheid steviger de regie op het opleiden en
professionaliseren van leraren. Nu is deze taak tijdens de opleiding grotendeels
belegd bij de lerarenopleidingen en daarna bij de individuele schoolbesturen, vanuit
hun verantwoordelijkheid voor het personeelsbeleid. Dit leidt tot gebrek aan
samenhang en onvoldoende tot de beoogde doorlopende professionalisering en
kwaliteitsverbetering. Wat betreft de initiële opleidingen komt er minder vrijheid
voor lerarenopleidingen om invulling te geven aan het curriculum. De overheid
stuurt hier in sterkere mate op. Daarbij wordt ook de beweging beter geborgd die nu
op steeds meer plaatsen wordt gemaakt richting het opleiden van leraren samen
met scholen in de regio (‘samen opleiden’).
Om te voorkomen dat startende leraren, zij-instromers en schoolleiders het beroep
snel weer verlaten, worden zij intensief begeleid gedurende de eerste drie jaar
(bijvoorbeeld vanuit de lerarenopleidingen). Daarnaast wordt er een permanent
leerrecht ingevoerd, waardoor leraren zich eens in de twee jaar zowel individueel als
in teamverband laten bijscholen in de nieuwste ontwikkelingen in het vakgebied. Om
dit te realiseren, wordt de huidige lerarenbeurs afgeschaft. Bij deze maatregelen kan
mogelijk de professionele beroepsorganisatie van leraren uit de variant Fundament
op orde een bijdrage leveren.
Daarnaast worden scholen meer ondersteund bij het vormgeven van vernieuwingen
in hun onderwijs. Het in de variant Fundament op orde benoemde Kennisinstituut
krijgt ook een taak in het ondersteunen van scholen bij de daadwerkelijke

Pagina 58 van 183

#Hoedan

implementatie van vernieuwingen. Op deze manier wordt nog beter geborgd dat
vernieuwingen daadwerkelijk gebaseerd zijn op wetenschappelijke evidentie. Ook
kan hierdoor beter gevolgd worden wat deze vernieuwingen opleveren voor het
onderwijs (opbouwen van nieuwe evidentie).
Samenwerking tussen scholen en schoolbesturen onderling, maar ook tussen
scholen en andere partijen, komt niet in alle gevallen vanzelfsprekend tot stand.
Terwijl samenwerking een belangrijke bijdrage kan leveren aan het verbeteren van
de kwaliteit en kansen voor leerlingen en in sommige gevallen noodzakelijk is omdat
maatschappelijke problemen zich voordoen op bovenbestuurlijk niveau. Daarbij gaat
het om onderwerpen als het lerarentekort, gelijke leerkansen voor ieder kind
(bijvoorbeeld regionaal aanbod van brede brugklassen) en leerlingdaling. Er wordt
ingezet op meer regionale samenwerking. Onderzocht moet worden hoe deze
samenwerking het beste kan worden vormgegeven en wie doorzettingsmacht krijgt
als de samenwerking onvoldoende tot stand komt. Een oplossing kan zijn om aan te
sluiten bij bestaande samenwerkingsconstructen, zoals het samenwerkingsverband
passend onderwijs.
Tabel 4. Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Variant 1B - Meer sturing van de overheid

2025

Struc

Verstevigen kwaliteit leraren
24. Lerarenopleiding verstevigen

91

81

25B. Lerarenopleiding uitbouwen naar permanent leren

175

175

25C. Afschaffen lerarenbeurs (dekkingsoptie)

-55

-55

26. Verplichte intensieve begeleiding van startende leraren voor de
duur van drie jaar

134

118

3,0

3,0

-

-

5

5

353

327

Eisen schoolleider
27. Verplichte intensieve begeleiding van startende schoolleiders
voor de duur van drie jaar
Samenwerking
28. Inzetten op meer regionale samenwerking
Kennis
29. Kennisinstituut ook als implementatieondersteuning
TOTAAL

De verwachte effecten van deze variant zijn positief voor de kwaliteit van het
onderwijs. Leraren komen beter voorbereid aan de start en zullen minder snel
uitvallen. Dit zal ook op een positief effect hebben op het verminderen van het
lerarentekort. Datzelfde geldt voor de schoolleider. De verwachting is dat wanneer
scholen en besturen regionaal gaan samenwerken de leerkansen voor ieder kind
optimaal benut worden en de kwaliteit van het onderwijs wordt verbeterd.
4.4

Thema 2: Ieder kind een goede startpositie in het onderwijs
De varianten onder dit thema zetten in op een goede startpositie voor ieder kind in
het onderwijs. Uit onderzoek blijkt immers dat vroeg opgelopen achterstanden in de
rest van de schoolcarrière niet of nauwelijks meer worden ingelopen. Daarbij is een
keuze mogelijk tussen een gerichte inzet op de ontwikkeling van specifieke
doelgroepen (2A) of juist een voorziening voor alle kinderen (2B) die tevens kan

Pagina 59 van 183

#Hoedan

bijdragen aan het vergroten van sociale cohesie. Beide varianten zijn te zien als een
aanvulling op de variant: Fundament op orde.
Variant 2A Een gerichte goede start
In deze variant wordt vooral ingezet op specifieke doelgroepen, zoals nu ook al het
geval is. Door een specifieke inzet op kinderen die risico lopen op achterstanden,
wordt ervoor gezorgd dat zij voldoende worden gestimuleerd om een goede start te
maken in het onderwijs. Daarvoor wordt het voorschoolse aanbod voor peuters met
een risico op een achterstand (de ‘doelgroeppeuters’) versterkt. Hiervoor wordt de
startleeftijd met een half jaar vervroegd naar twee jaar. Tegelijkertijd wordt ook het
toezicht op de proceskwaliteit versterkt. Uit onderzoek blijkt immers dat
programma’s van voldoende kwaliteit essentieel zijn voor het verminderen van
achterstanden. Beter toezicht is een belangrijk middel om de daadwerkelijke
kwaliteit van het aanbod te verbeteren (in plaats van alleen de randvoorwaarden
zoals groepsgrootte, beroepskracht-kind-ratio en opleidingsniveau). Maar ook
integraal toezicht op de gemeentelijke taken op het gebied van vve, toezicht op en
handhaving van de kinderopvang, en onderwijsachterstandenbeleid is belangrijk.
Hier is synergie te vinden met het programma Gezonde Kinderopvang, en het
programma Kansrijke Start.
Tabel 5. Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Variant 2A - Een gerichte goede start

2025

Struc

30. Versterken van voorschoolse educatie voor
doelgroeppeuters

143

143

TOTAAL

143

143

De verwachte effecten van deze variant zijn positief voor gelijke leerkansen van alle
kinderen. Kinderen die het risico lopen op achterstand worden beter ondersteund
aan de start van hun schoolcarrière. Met deze maatregel zullen echter niet alle
doelgroeppeuters worden bereikt. Uit onderzoek blijkt dat een derde van de ouders
van een doelgroeppeuter die geen gebruik maakt van een voorziening, hiervoor
principiële redenen heeft (zoals geloofsovertuiging).
Voor een optimaal effect kan ervoor worden gekozen gedurende de hele
schoolcarrière te investeren in de kansen van kinderen. Zij lopen immers risico op
een achterstand door de omgeving waarin zij geboren worden. Deze omgeving
dragen zij gedurende hun hele jeugd met zich mee. Zo vergroot opgroeien in
armoede niet alleen de kans op minder goede onderwijsresultaten, maar ook op een
minder goede gezondheid, zowel op korte als langere termijn. Zie voor een
uitwerking van maatregelen om dit te bereiken de varianten onder thema 3.
Variant 2B Samen ontwikkelen van alle peuters
Het bereik onder peuters is momenteel al behoorlijk hoog, maar mogelijk kan dit
nog verder verhoogd worden door middel van een universele voorziening. In deze
variant wordt daarom ingezet op één universele voorziening voor peuters. De
toegankelijkheid van deze voorziening wordt voor alle peuters gelijk geregeld
ongeacht of zij wel of niet tot een specifieke doelgroep behoren. Alle peuters vanaf
twee jaar kunnen evenveel uren per week naar deze voorziening. Werkende ouders
kunnen daarnaast meer uren afnemen. De voorziening is gericht op de ontwikkeling
van kinderen.

Pagina 60 van 183

#Hoedan

Voor de inrichting van een universele voorziening moeten meerdere keuzen gemaakt
worden. Bijvoorbeeld op het gebied van de kwaliteitseisen, het aantal uren, de wijze
van financiering en de aansluiting met een extra aanbod voor werkende ouders.
Binnen de voorziening kunnen verschillen worden gemaakt in aanbod of programma
afhankelijk van de behoeftes van het kind. Bij het ene kind gaat het om het
verminderen van achterstanden en bij het andere kind om het extra stimuleren van
de ontwikkelingsvoorsprong. Om een valse start te voorkomen bij aanvang op de
basisschool hebben peuters maatwerk nodig, zodat alle kinderen met gelijke
leerkansen het basisonderwijs betreden.
Er zijn verschillende modaliteiten mogelijk voor deze maatregel. In bijlage 8 worden
overwegingen geschetst voor de verschillende uitgangspunten van een universele
voorziening. Daarbij passen sommige modaliteiten beter bij het wegwerken van
achterstanden. Andere modaliteiten passen beter bij het ondersteunen van
werkende ouders. De gekozen vormgeving heeft groot effect op de kosten. De
kosten worden vooral bepaald door de kwaliteitseisen, de eigen bijdrage van ouders,
het aantal uren dat beschikbaar is voor alle ouders, de leeftijdsgroepen waarvoor
het aanbod toegankelijk is en de te verwachten toename van het gebruik. Het
huidige kabinet heeft in de kamerbrief over de groeistrategie voor Nederland op de
lange termijn aangegeven op basis van de uitkomsten van het IBO Deeltijdwerk, de
uitkomsten van dit rapport en de bouwstenen voor een beter belastingstelsel
concrete beleidsvarianten laten uit te werken die (jonge) gezinnen meer
tegemoetkomen en tegelijkertijd binnen het participatie-instrument meer
ontwikkelkansen bieden aan kinderen.168 Onder meer het huidige stelsel van
kindvoorzieningen en verlofregelingen worden hierbij betrokken.
In de maatregel is als voorbeeld van een mogelijke uitwerking, een variant berekend
waarbij de kwaliteitseisen van voorschoolse educatie gehanteerd worden voor het
universele aanbod van zestien uur. De kwaliteit van eventueel door ouders
ingekochte aanvullende uren lis gelijk aan de huidige eisen van de kinderopvang.
Naast de beleidsdoelen arbeidsparticipatie en ontwikkelkansen voor kinderen kan
het bevorderen van de maatschappelijke samenhang tussen verschillende groepen
een bijkomend politiek doel zijn van het inrichten van een universele voorziening.
Om deze doelstelling goed tot zijn recht te laten komen, moet de voorziening goed
aansluiten bij behoeften van werkende ouders en zodanig aantrekkelijk worden
gemaakt dat alle ouders het hun kind gunnen om hier naartoe te gaan, zodat de
gewenste sociale menging ook daadwerkelijk kan optreden. Ook zal in de
vormgeving van de voorziening goed gekeken moeten worden naar een goede
aansluiting op de basisschool.
Tabel 6. Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Variant 2B - Samen ontwikkelen van alle peuters

2025

Struc

31. Basisvoorziening voor alle peuters

1.365

TOTAAL

1.365

Voor deze variant zijn alleen de structurele investeringen en besparingen
opgenomen. Ingroeipaden zijn niet opgenomen.

168 TK 2019-20, 29696, nr.7.

Pagina 61 van 183

#Hoedan

De verwachte effecten van deze variant zijn positief op het gebied van gelijke
leerkansen, omdat naar verwachting het gebruik van de universele voorziening
toeneemt door een normstellend effect van deze voorziening. Dit komt vooral ten
goede aan kinderen met een risico op een achterstand. Daarbij is wel de vraag of
alle doelgroeppeuters gebruik zullen maken van een dergelijke voorziening. Uit
onderzoek blijkt dat een derde van de ouders van een doelgroeppeuter die geen
gebruik maakt van een voorziening hiervoor principiële redenen heeft (zoals
geloofsovertuiging). Van de basisschool gaat echter ook vanaf vier jaar een dergelijk
normstellend effect uit, terwijl de leerplicht pas vanaf vijf jaar start. Omdat
segregatie vaak ook op wijkniveau is, en ouders doorgaans kiezen voor een
kinderopvanglocatie die dichtbij is, zal het effect op sociale menging waarschijnlijk
beperkt zijn.
Een nadelig effect van deze variant is dat deze ondoelmatig is wanneer het enige
doel is het bereiken van alle doelgroeppeuters.
Deze variant vraagt nog meer dan andere varianten om een langjarig politiek
commitment. Dit kan niet in één kabinetsperiode worden gerealiseerd. Naar
verwachting duurt het tien á twintig jaar voordat deze wijziging volledig is
doorgevoerd. Voor wat betreft de onderwijshuisvesting zal het mogelijk nog langer
duren.
4.5

Thema 3: Ieder kind en iedere jongere kan zich onbelemmerd ontwikkelen
De varianten onder dit thema beogen een onbelemmerde ontwikkeling van kinderen
mogelijk te maken, door de ongewenste effecten van de verschillende overgangen
en schotten in het systeem te verzachten. Daarbij is het van belang om niet alleen
op één overgang of schot in te zetten, omdat kinderen in hun schoolcarrière op
iedere overgang opnieuw tegen problemen aan kunnen lopen. Hierbij is een keuze
mogelijk tussen het wegnemen van drempels binnen het huidige systeem waardoor
nadelige effecten worden verminderd of juist het herzien van de inrichting van het
stelsel, waarbij het zaak is om de positieve kanten van het huidige stelsel te
behouden. Beide varianten zijn te zien als een aanvulling op de variant Fundament
op orde.
Variant 3A Drempels wegnemen voor onbelemmerde ontwikkeling
Deze variant streeft naar het verzachten van nadelige neveneffecten van vroege
selectie. Daarvoor worden de overgangen tussen onderwijssectoren en stelsels
toegankelijker gemaakt en wordt voor kinderen die daar baat bij hebben latere
niveaubepaling mogelijk. Tegelijkertijd vereist het geven van gelijke leerkansen dat
er gericht verschil wordt gemaakt binnen het onderwijs. Dat geldt voor kinderen met
achterstanden, maar ook voor kinderen die hoogbegaafd zijn. Vanaf de start van de
basisschool tot het einde van het voorgezet onderwijs geldt dat er verschil moet
worden gemaakt.
Om de leerkansen te vergroten van leerlingen op een school waar veel leerlingen
met het risico op een achterstand zitten, worden leraren op deze scholen beter
beloond. Het lerarentekort slaat op dit moment het sterkst neer op scholen met veel
leerlingen met het risico op een achterstand. Tegelijkertijd hebben deze kinderen de
goede leraren het hardst nodig. Dat geldt zowel in het po als in het vo.
De achterstandsmiddelen in het po en in het vo worden verhoogd. Vooral in het vo is
hier een stap nodig omdat het achterstandenbudget daar niet in verhouding is met
het aantal leerlingen dat met een achterstand het onderwijs binnenkomt. Daarnaast

Pagina 62 van 183

#Hoedan

worden scholen en schoolbesturen verplicht zich ieder jaar te verantwoorden over de
besteding van de achterstandsmiddelen. Er wordt ingezet op meer onderwijs voor
kinderen met een risico op een achterstand door hen naschools aparte programma’s
aan te bieden. Het in de variant Fundament op orde opgenomen Kennisinstituut kan
bijdragen aan het verspreiden van kennis over het gericht inzetten van deze
middelen. Datzelfde geldt voor aparte programma’s voor kinderen die meer
uitdaging nodig hebben. Ook hier komt extra geld voor beschikbaar.
Voor een eenduidig beeld over de ontwikkeling van een leerling maken alle
leerlingen dezelfde eindtoets. Op het schooladvies komt minder druk te staan. Het
aanbod van brede brugklassen wordt gestimuleerd. Een brede brugklas heeft tot
gevolg dat ieder kind in de regio in een tweejarige dakpanbrugklas terecht kan,
waar het keuzemoment voor een schoolsoort wordt uitgesteld. Niet alleen de brede
brugklassen worden gestimuleerd, er komt ook een financiële prikkel voor brede
schoollocaties. Dit zorgt er voor dat leerlingen later in hun schoolcarrière
makkelijker kunnen opstromen of stapelen. Op veertienjarige leeftijd (einde
onderbouw) is er een nieuw objectief toetsmoment waarop wordt bezien of iedere
leerling op het goede niveau zit of naar een hoger niveau kan opstromen.
Om leerlingen met een ondersteuningsbehoefte beter te kunnen bedienen en de
taak van leerkrachten te verlichten, worden ook andere professionals, zoals
onderwijsassistenten of remedial teachers, intensiever in de school ingezet. Ook
wordt een fonds ingericht om het onderwijs aan kinderen en jongeren, die nu tussen
de systemen van onderwijs en zorg in dreigen te vallen, gemakkelijker te kunnen
organiseren en wordt de financiering voor kinderen met een grote zorgbehoefte over
het onderwijs- en zorgstelsel heen geregeld.
Voor leerlingen die gedurende hun schoolcarrière naar Nederland komen, is het
belangrijk dat ze de Nederlandse taal machtig worden. Een goede kennis van de
Nederlandse taal helpt deze kinderen hun schoolcarrière op hun eigen niveau te
doorlopen. Om te zorgen dat ze de taal goed leren, wordt de financiering uitgebreid
naar een grotere doelgroep en verlengd van twee jaar naar drie jaar.
Veel scholen vragen een extra bijdrage voor extra activiteiten, schoolreisjes, of
onderdelen van het onderwijsprogramma, zoals voor tweetalig onderwijs,
cultuurprofiel, sportprofiel. Deelname aan deze activiteiten is niet verplicht, maar als
ouders het niet kunnen betalen, kan hun kind niet meedoen. Door een recent
aangenomen initiatiefwet wordt het verboden voor scholen leerlingen uit te sluiten
van deze activiteiten als de ouders niet bijdragen hieraan. 169 Een uitzondering hierop
zijn de zogenoemde profielscholen (tweetalig onderwijs, cultuurprofielschool,
technasium). Om de toegankelijkheid van het onderwijs te waarborgen en leerlingen
zoveel mogelijk gelijke leerkansen te bieden, komt deze uitzonderingspositie te
vervallen. Daarnaast wordt verduidelijkt dat in alle communicatie van scholen over
de vrijwillige ouderbijdrage gesproken moet worden.

169 EK 2019-20, 35063, nr. A.

Pagina 63 van 183

#Hoedan

Tabel 7. Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Variant 3A - Onbelemmerde ontwikkeling

2025

Struc

-2,5

-2,5

81

81

Schotten verzachten
32. Alle kinderen dezelfde eindtoets basisonderwijs
33. Een beter aanbod dakpanbrugklassen
34. Toets op veertienjarige leeftijd

5

5

35. Financieel stimuleren brede schoollocaties

11

11

Gelijke kansen door verschil te maken
36. Hoogbegaafde leerlingen meer uitdagen

15

15

37 A en C. Achterstandsmiddelen po en vo verhogen

380

380

38. Leraren (po en vo) die lesgeven op een achterstandsschool
beter belonen

129

129

1.057

1.057

39. Sommige leerlingen meer onderwijs dan anderen (aanvullende
programma’s)
40. Achterstandsmiddelen gerichter inzetten

-

-

41. Andere professionals in de school voor passend onderwijs

280

280

42. Fonds voor regionale collectieve onderwijszorgarrangementen

146

146

43. Collectieve financiering zorg in onderwijstijd op (v)so-scholen

212

212

44. Bekostiging nieuwkomersonderwijs po en vo verstevigen

79

79

-

-

2.393

2.393

45. Geen uitzondering op de vrijwillige ouderbijdrage
TOTAAL

De verwachte effecten van deze variant zijn positief op het gebied van kwaliteit en
gelijke leerkansen. Er wordt gericht ingezet op beter onderwijs voor kinderen die
daarbij gebaat zijn.
Variant 3B Naar een nieuw stelsel nul tot veertien jaar
Er is een groei aan integrale voorzieningen waarbij kinderopvang en basisscholen
nauw samenwerken en soms zelfs in één gebouw zitten of onder één bestuur vallen.
Daarnaast is er een groei te zien aan samenwerkingen tussen po en vo, in een
poging om de overgang te versoepelen. Dat leidt tot steeds meer typen
‘tussenscholen’ (10-14, 8-15, 4-18).
Er komt een integrale voorziening voor alle kinderen. De kinderen van nul tot
vierjaar krijgen toegang tot gratis kinderopvang voor een nader te bepalen aantal
uren per week bijvoorbeeld op de locatie van de basisschool. De basisschool biedt
een gevarieerd en kosteloos aanbod aan voor alle kinderen van vier tot twaalf jaar
van 8 tot 18 uur. Naast onderwijs biedt de school vrijetijdsbesteding, ontspanning,
sport en cultuur. School en opvang zijn geïntegreerd in publieke voorziening,
inclusief een integraal pedagogisch beleidsplan dat optimaal focust op ontwikkeling
en ontspanning. Deelname aan de kinderopvang en het buitenschoolse programma
is vrijwillig. De maatregel kan worden vormgegeven in éen organisatie, of in nauwe
samenwerking tussen onderwijs en kinderopvang.
Bij een integrale voorziening kan de onderbouw van het vo worden betrokken. De
definitieve keuze voor een onderwijsniveau voor alle kinderen kan zo worden
uitgesteld. Dit betekent niet dat alle kinderen hetzelfde onderwijs krijgen. Het
betekent dat het Nederlandse onderwijsstelsel voor de leeftijdsgroep twaalf tot
veertien afstapt van ‘tracking’ (het indelen van leerlingen in zeven vaste
onderwijsniveaus op twaalfjarige leeftijd) en toegaat naar ‘streaming’ (per onderdeel

Pagina 64 van 183

#Hoedan

van het programma andere toedelingen van kinderen aan het niveau dat het beste
bij hun ontwikkeling aansluit). Overigens is het voor brede scholengemeenschappen
in de onderbouw van het vo nu al mogelijk om op deze manier onderwijs te
realiseren. Er zijn echter maar zeer weinig scholen die deze keuze ook daadwerkelijk
maken.
Op veertienjarige leeftijd stromen kinderen vervolgens door naar een van de huidige
onderwijsniveaus. In een nog verdergaande variant kan ook de bovenbouw van het
vo helemaal worden herzien, zodat kinderen dan een keuze kunnen maken tussen
vmbo, vhbo en vwo. Het recent gepubliceerde discussiestuk van een groot aantal
onderwijsorganisaties doet hier voorstellen voor.170 Dit heeft nog verdergaande
consequenties voor de aansluiting op het vervolgonderwijs.
Om te zorgen dat het voor scholen en schoolbesturen aantrekkelijk wordt een
aanbod voor leerlingen met een extra onderwijsbehoefte te ontwikkelen, wordt de
lumpsumbekostiging herzien. Deze gaat volledig uit van populatiebekostiging
(leerlingen met achterstanden, onderwijsondersteuning, hoogbegaafdheid).
Tabel 8. Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Variant 3B Naar een nieuw stelsel nul veertien jaar

2025

46A. Publiek gefinancierde ontwikkelvoorzieningen 0 tot 12 jaar (IKC)

Struc
5.408

47. Een publiek aanbod ontwikkelvoorzieningen van 12 tot 14 jaar
48. Lumpsum via populatiebekostiging

-

-

TOTAAL (alleen structurele investering)

-

5.408

Voor deze variant zijn alleen de structurele investeringen en besparingen
opgenomen. Ingroeipaden zijn niet meegenomen.
De verwachte effecten van deze variant zijn op de lange termijn positief voor
kwaliteit en gelijke leerkansen. Een gevarieerd aanbod voor de hele dag kan
bijdragen aan gelijke leerkansen van alle kinderen.171 Van belang daarbij is om wel
oog te hebben voor de toegankelijkheid en de algemene kwaliteit van het aanbod.
De maatregel om de onderbouw van het vo te betrekken bij het basisonderwijs is
positief voor gelijke leerkansen, doordat kinderen langer de tijd krijgen om hun
talent te ontwikkelen in een flexibel ingerichte structuur. Wanneer deze bekostiging
meer gebaseerd wordt op doelgroepen, is het makkelijker om kinderen de extra
aandacht die zij nodig hebben te geven.
De maatregel integrale voorziening is een ondoelmatige variant wanneer het enige
doel is alle kinderen met een risico op onderwijsachterstanden een goed aanbod te
geven. Tegelijkertijd biedt de maatregel mogelijk voordelen voor de
arbeidsparticipatie van ouders. Wanneer deelname aan een programma van 8 tot 18
uur normaler wordt, is er voor ouders minder een belemmering om allebei te gaan
werken of een groter aantal uren te gaan werken.
Deze variant heeft grote gevolgen voor de stelsels van onderwijs en kinderopvang.
Van het onderwijs wordt een veel breder en gevarieerder aanbod verwacht. Ook is
dit een grote juridische en financiële operatie. Invoering van deze variant zal dan
ook gepaard gaan met een grote mate van tijdelijke onzekerheid en onduidelijkheid.
170 https://toekomstvanonsonderwijs.nl.
171 Durlak, J. e.a. (2010). Lauer, P.A. e.a. (2006). Heath, R.D. e.a. (2018).

Pagina 65 van 183

#Hoedan

Er zijn grote juridische en financiële consequenties. De bekostiging zal opnieuw
moeten worden ingericht. Dit leidt tot grote herverdeeleffecten
Invoering vraagt om een volledige herstructurering van het onderwijslandschap. Een
dergelijke herstructurering biedt tevens mogelijkheden om de huisvesting van
scholen opnieuw te bezien en achterstallig onderhoud weg te werken. Deze variant
vraagt daarom nog meer dan andere varianten om een langjarig politiek
commitment om gericht stappen op weg hiernaartoe te zetten. Dit kan niet in één
kabinetsperiode worden gerealiseerd. Naar verwachting duurt het tien á twintig jaar
voordat deze wijziging volledig is doorgevoerd. Voor wat betreft de
onderwijshuisvesting zal het mogelijk nog langer duren.
4.6

Bezuinigingsvariant
De werkgroep heeft tevens de opdracht gekregen om een variant te formuleren
waarin er met 20% wordt bezuinigd. In deze variant zal het lastig worden om ervoor
te zorgen dat er sprake is van een versterking van de kwaliteit waarbij de
leerkansen van ieder kind gelijk zijn. Er kan wel worden getracht om de basis zo
goed mogelijk overeind te houden.
Om dit te realiseren kan er gekozen worden voor een stevige vermindering van de
onderwijstijd in het po en vo. Dit lijkt mogelijk omdat in andere landen minder
onderwijs wordt gegeven en de resultaten vergelijkbaar zijn. De vermindering in het
po leidt tot hogere uitgaven van de kinderopvangtoeslag (KOT) omdat kinderen niet
op school zitten, maar naar de bso zullen gaan ter vervanging. Daarnaast kan het
ook leiden tot maatschappelijke kosten, omdat ouders er mogelijk voor kiezen
minder te gaan werken. Bij het verminderen van de onderwijstijd in zowel het po als
het vo moet het curriculum worden aangepast, zodat het met minder onderwijstijd
kan worden uitgevoerd.
Om het totaal aan 20% bezuiniging te halen, wordt er voor gekozen om evenredig
voor po en vo een lumpsumkorting door te voeren. Dat zal naar verwachting leiden
tot vergroting van de gemiddelde klassengrootte in het po naar indicatief 27-28
leerlingen voor het gewone basisonderwijs. Het gemiddelde is nu 21 leerlingen. Voor
het vo is het berekenen voor de gevolgen lastiger, omdat de gemiddelde
klassengrootte per schoolsoort en per schoolvak verschilt.
De middelen voor hoogbegaafdenonderwijs, passend onderwijs en
achterstandenbeleid zijn geen onderdeel van bezuinigingsvariant. Dit om de
verschillen in leerkansen niet te veel te laten oplopen.

Pagina 66 van 183

#Hoedan

Tabel 9. Budgettaire gevolgen in mln. euro’s (+ = saldoverslechterend)
Bezuinigingsvariant

2025

Struc

5E. Verminderen werkloosheidskosten

-28

-48

6C. Verminderen onderwijstijd po naar 800 uur

-568

-1.136

6C. Meerkosten KOT

179

199

6C. Verminderen onderwijstijd vo naar 800 uur

-486

-971

10. Invoering nieuw curriculum

345

0,9

13A. Afschaffen kleinescholentoeslag po

-75

-150

13G. Afschaffen gemiddelde schoolgrootte

-

-85

14. Efficiencykorting gezamenlijke inkoop

-15

-15

15. Afschaffen gratis schoolboeken vo

-200

-200

16. Afschaffen bezoek Rijksmuseum en parlement

-4

-4

17. Afschaffen GVO/HVO

-9

-14

25. Afschaffen lerarenbeurs
49. Verminderen lumpsum po

-48

-54

-1.551

-766

49. Verminderen lumpsum vo

-1.551

-766

TOTAAL

-4.010

-4.010

Pagina 67 van 183

#Hoedan

Bijlage 1 Taakopdracht

Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen
Inleiding
Goed onderwijs is van essentieel belang voor de toekomst van Nederland.
Onderwijs schept menselijk kapitaal en beter onderwijs leidt tot een hogere
arbeidsproductiviteit. Er komt veel op het onderwijs af, zoals de veranderende
arbeidsmarkt, toenemende digitalisering, flexibilisering, globalisering en
technologisering van de maatschappij. Dit vraagt veel van ons onderwijs. Op dit
moment kan het funderend onderwijs nog de kwaliteit leveren om aan de
maatschappelijke opdracht te voldoen. Dat blijkt onder andere aan de relatief
goede positie van Nederland in internationaal onderzoek, maar is het ook klaar
voor de toekomst?
De kwaliteit van het onderwijs dient te worden bezien in termen van de brede
resultaten van het onderwijs. Kwaliteit van onderwijs gaat in die benadering ook
over het bieden van gelijke kansen aan ieder kind en het maximaal benutten
van ieder talent. Daarbij passen ambitieuze doelen en een eigentijds curriculum.
De kwaliteit van het onderwijs wordt niet alleen door scholen bepaald, maar is
een resultaat van de school en de factoren daaromheen, zoals voorschoolse
educatie, taalonderwijs voor kinderen van migranten, steun vanuit ouders, de
toegankelijkheid en kwaliteit van lerarenopleidingen, etc.
Opdracht aan de werkgroep
Om de kwaliteit en daarmee ook de kansengelijkheid van het Nederlandse
funderend onderwijs te verhogen wordt de werkgroep gevraagd diverse beleids- en
uitvoeringsopties in beeld te brengen conform de uitgangspunten zoals vastgelegd in
de Kamerbrief ‘reactie motie Sneller c.s. d.d. 19 december 2018’ van 3 april 2019.
Daarnaast neemt de werkgroep waar relevant de dwarsdoorsnijdende thema’s zoals
genoemd in de Kamerbrief mee in de analyse en varianten.
Hoofdvragen
Welke factoren zijn cruciaal om de kwaliteit van het onderwijs (inclusief vve) te
verbeteren en hoe kunnen deze factoren gestimuleerd worden?172
Welke taakverdeling tussen alle betrokken partijen (rijk, veld en inspectie)
vraagt dit? Wat vraagt dit van alle partijen?
Wat zijn de oorzaken van schoolverschillen in eindopbrengsten tussen scholen
met een vergelijkbare leerlingpopulatie?173
Wat is nodig om overal (ook op scholen met een ingewikkelde populatie)
voldoende gekwalificeerde leraren voor alle leerlingen beschikbaar te hebben en
te houden? Is de manier waarop we leraren nu opleiden de juiste manier? Hoe
kan het beroep van docenten aantrekkelijker gemaakt worden?
Zijn vernieuwingen/innovaties in het onderwijs voldoende gericht op een hogere
onderwijskwaliteit?
Welke rollen en instrumenten zijn passend en kansrijk bij de factoren om de
kwaliteit van het onderwijs te verbeteren en kansenongelijkheid te verminderen?
Welke beleidsvarianten levert dat op?

172 Kinderopvang vormt geen onderdeel van het onderwijssysteem, maar kan waar relevant (bijvoorbeeld ten
aanzien van beleidsoptie met betrekking tot de integrale kindcentra (IKC)/basisvoorziening peuters betrokken
worden. In dat geval moet ook de grondslag worden betrokken.
173 De Inspectie van het Onderwijs is momenteel op verzoek van OCW dit nader aan het onderzoeken en ook wat
factoren zijn die bepalend zijn voor kwaliteit.

Pagina 68 van 183

#Hoedan

-

Welke sturingsinstrumenten en mogelijke gedragsprikkels van de overheid zijn
doeltreffend en doelmatig om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren?174
Is een meer integrale aanpak vanuit de overheid (breder dan onderwijs) effectief
in het bevorderen van kansen van jongeren in het onderwijs en de omgeving
waarin zij opgroeien en wat zijn hierbij de varianten?

Afbakening en reikwijdte175
In de taakopdracht zijn de artikelen 1 Primair onderwijs, 3 Voortgezet onderwijs en
9 Arbeidsmarkt en personeelsbeleid van de begroting van OCW in de budgettaire
grondslag opgenomen. In de instructies voor de brede maatschappelijke
heroverwegingen is opgenomen dat de besparingsvariant gebaseerd moet zijn op de
budgetten in de grondslag voor 2021 (daarvan wordt voor 20% aan
besparingsopties opgenomen). Deze heroverweging hanteert dezelfde grondslag en
hetzelfde percentage voor de ‘plusvarianten’.
Begrotingsartikel

Instrument

Primair onderwijs
(artikel 1)

Bekostiging Primair onderwijs
Bekostiging PO Caribisch Nederland
Prestatiebox PO
Gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid
Brede scholen (incl. sociale fondsen)

10.634.190
17.597
296.187
492.391

Voortgezet onderwijs
(artikel 3)

Bekostiging Voortgezet onderwijs
Bekostiging VO Caribisch Nederland
Prestatiebox VO

8.111.631
15.837
323.466

Arbeidsmarkt en
personeelsbeleid
(artikel 9)

Tegemoetkoming kosten
opleidingsscholen
Lerarenbeurs
Zij-instroom
Wet beroep- en lerarenregister
Overige projecten

Totaal
20% van totaal (besparingsopties)

Begrote uitgaven
2021 (€ duizend)

11.683

32.283
78.060
29.596
2.945
1.728
20.047.594
4.009.519

Relevant onderzoek
Data en rapporten van de Onderwijsinspectie.
Internationaal vergelijkend onderzoek naar leerlingprestaties (PIRLS, TIMMS,
PISA).
Rapporten van OESO (Reviews of National Policies for Education, 2016).
Data van DUO over leerlingenstromen.
Eventuele internationale voorbeelden (best practices) zijn.
Onderzoek doelmatigheid onderwijsbestedingen (start 2de helft 2019).

174 Deze vraag is niet alleen relevant voor het funderend onderwijs, maar ook voor het hoger onderwijs. In het
hoger onderwijs wordt de sturingsvraag meegenomen bij het opstellen van de strategische agenda hoger
onderwijs die dit najaar naar de TK gaat.
175 Het onderzoek naar de doelmatigheid en toereikendheid van de bekostiging in het funderend onderwijs dat in
het voorjaar van 2020 aan de Tweede Kamer wordt aangeboden door MBVOM en uitgevoerd wordt door
McKinsey, onderzoekt deels vergelijkbare kwaliteitsvragen. Het onderzoek is eveneens onderdeel van de
rijksbrede operatie Inzicht in Kwaliteit o.l.v. het ministerie van Financiën.

Pagina 69 van 183

#Hoedan

Bijlage 2 Samenstelling werkgroep

Voorzitter
Sandor Gaastra
Leden
Ria Westendorp
Timon Verheule (plv)
Barbara Goezinne
Rens Nissen
Nynke de Witte (plv)
Danielle Schiet
Mirre Terpstra (plv)
Suzanne Kok
Mark te Pas (plv)
Remko ter Weijden

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

Hanneke van den Bout
Sander Verbaan (plv)
Marit Elenbaas-Thomas
Nicole Kroon (plv)
Jonneke Bolhaar

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Ministerie van Financiën
Ministerie van Financiën
Ministerie van Algemene Zaken
Ministerie van Algemene Zaken
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Centraal Planbureau (onafhankelijk deskundige)

Secretariaat
Simone de Bakker
Wencke Kraaijvanger
Senna Maatoug
Oscar Ubink
Sam de Muijnck

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Ministerie van Financiën
Ministerie van Financiën
Ministerie van Financiën

Marianne Betten (plv)

Pagina 70 van 183

#Hoedan

Bijlage 3 Literatuurlijst

Algemene Rekenkamer (2016). Schoolgebouwen primair en voorgezet onderwijs: de
praktijk gecheckt. Den Haag.
AOb (2019). Enquête vijf jaar passend onderwijs. Utrecht.
AOb (2017). Tijdsbesteding leraren po en vo. Utrecht.
Arbeidsmarktplatform PO (2019). Deeltijdwerk in primair onderwijs. Verkenning
naar motieven voor deeltijdwerk in het primair onderwijs. Den Haag.
Benhabib, J. & Spiegel, M.M. (1994). The role of human capital in economic
development: Evidence from aggregate cross-country data.
Berg, D. van den & Scheeren, J. (2017). Rapport Tevreden werken in het voortgezet
onderwijs. Heerlen.
Biesta (2012). Goed onderwijs en de cultuur van het meten. Den Haag.
Berenschot (2019). Inzicht in zorg in onderwijstijd. Onderzoek naar de organisatie
en financiering van ondersteuning in het (voortgezet) speciaal onderwijs. Utrecht.
Berthelon, M., Kruger, M., Oyarzún, M. (2015). The effects of longer school days on
mother’s labor force participation. Bonn.
Borghans, L., Diris, R. & Schils, T. (2018). Sociale ongelijkheid in het onderwijs is
hardnekkig. Amsterdam.
Buitenhek management en consult (2019). Monitor bereik van voorschoolse
voorzieningen in NL 2019. Onderzoek naar effecten bestuurlijke afspraken. Aanbod
voor alle peuters SZW en VNG. Utrecht.
Card, D. (1999). The Causal Effect of Education on Earnings. Handbook of Labor
Economics. Berkeley.
Cebeon (2015). Evaluatie kosten toezicht en handhaving in de kinderopvang 2014.
Amsterdam.
CBS & TNO (2017). Nationale enquête arbeidsomstandigheden. Leiden, Heerlen.
CentERdata (2019). De toekomstige arbeidsmarkt voor onderwijspersoneel po, vo
en mbo 2019 – 2029. Tilburg.
Cito (2019). Vaardigheidsontwikkelingen volgens PISA en examens. Arnhem.
Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (2008). Tijd voor
Onderwijs. Eindrapport. Den Haag
Cörvers, F., A. Mommers, van der Ploeg, S. & Sappulete, S. (2017). Status en imago
van de leraar in de 21ste eeuw. Maastricht.

Pagina 71 van 183

#Hoedan

CPB (2011). Onderwijsbeleid in Nederland. De kwantificering van effecten. Den
Haag.
CPB (2016). Kansrijk onderwijsbeleid. Den Haag.
CPB (2017). Discontovoet Onderwijs. Den Haag.
CPB (2018a). Bewezen (in)effectieve maatregelen tegen leerachterstanden in het
primair onderwijs. Den Haag.
CPB (2018b). De waarde van eindtoetsen in het primair onderwijs. Den Haag.
CPB (2019a). Het effect van bijzondere nadere vooropleidingseisen op de pabo. Den
Haag.
CPB (2019b). Verschillen in leerresultaten basisonderwijs. Den Haag.
CPB (2019c). Verkenning Middellangetermijn 2022-2025. Den Haag.
Deunk, M., & Doolaard, S. (2014). Onderwijs op kleine scholen: een systematische
review naar de effecten van kleine scholen op leerlingen, leerkrachten, de school en
de lokale omgeving. Groningen.
DUO (2019). Verzuimonderzoek PO en VO 2018. Den Haag.
Durlak, J. A., Weissberg, R. P., Dymnicki, A. B., Taylor, R. D., & Schellinger, K.
(2010). The impact of enhancing students social and emotional learning: A metaanalysis of school-based universal interventions.
Elffers, L. (2018). De bijlesgeneratie. Opkomst van de onderwijscompetitie.
Amsterdam.
Expertgroep Toetsing PO (2018). Rapportage vergelijkbaarheid eindtoetsen en
invoering gezamenlijk anker. Utrecht.
Felfe, C., Nollenberger, N. & Rodriguez-Planas, N. (2015). Can’t buy mommy’s love?
Universal childcare and children’s long-term cognitive development, Journal of
Population Economics, 28, pag. 393-422.
Feskens, R., Kuhlemeier, H. & Limpens, G. (2016). Resultaten PISA-2015:
Praktische kennis en vaardigheden van 15-jarigen. De Nederlandse uitkomsten van
het Programme for International Student Assessment (PISA) op het gebied van
natuurwetenschappen, leesvaardigheid en wiskunde in het jaar 2015. Arnhem.
Gaikhorst, L., Geven, S., & Baan, J. (2019). Diverse leerlingen, diverse
competenties, diverse verwachtingen? De rol van basisschoolleerkrachten in het
creëren van kansengelijkheid. Amsterdam.
Gubbels, J., Langen, A. M. L. van, Maassen, N. A. M. & Meelissen, M. R. M. (2019).
Resultaten PISA-2018 in vogelvlucht. Enschede.
Hajer, M. (2016). Onderwijs aan nieuwkomers organiseren - belangrijke inzichten en
principes. Huizen.

Pagina 72 van 183

#Hoedan

Hanushek, E. A. & Wößmann, L. (2010). Education and Economic Growth. Oxford.
Hartog, J. & Gerritsen, S. (2016). Mincer Earnings Functions for the Netherlands
1962-2012. Amsterdam.
Hartog, J. & Diaz-Serrano, L. (2015). Why do we ignore the risk in schooling
decisions? Amsterdam.
Havnes, T. & Mogstad, M. (2015). Is universal child care leveling the playing field?
Örebro.
Heath, R.D., Anderson, C., Turner, A.C. & Payne, C.M. (2018). Extracurricular
activities and disadvanteged youth: A complicated but promising story. Chicago.
Heijden, H.R.M.A. van der, Beijaard, D., Geldens, J.J.M. & Popeijus, H.L. (2018).
Understanding teachers as change agents: An investigation of primary school
teachers’ self-perception Eindhoven.
Hill, J.D. & Björk, C.L. (2008). Classroom Instruction that Works with English
Language Learners. Alexandria.
Hof, B., Klaveren, C. van, Heyma, A., & Veen, I. van der (2009). Maatschappelijke
baten van het opheffen van onderwijsachterstanden: berekeningen op basis van
kengetallen. Amsterdam.
Hooge, E.H., Sluis, M. van der & Waslander, S. (2017). Krachtige koppels. Hoe de
overheid zich kan verhouden tot autonome netwerken van scholen. Tilburg.
Huizen, T. van & Plantenga, J. (2018). Do children benefit from universal early
childhood education and care? A meta-analysis of evidence from natural
experiments. Economics of Education Review, Elsevier, vol. 66(C), pages 206-222.
Inspectie van het Onderwijs (2014a). De kwaliteit van schoolleiders in het
basisonderwijs, speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs. Utrecht.
Inspectie van het Onderwijs (2014b). De vrijwillige ouderbijdrage in het primair
onderwijs 2013/2014. Utrecht.
Inspectie van het Onderwijs (2017). Sectorbeeld Onderwijs. Utrecht
Inspectie van het Onderwijs (2018a). Onderwijsverslag. De Staat van het onderwijs
2016-2017. Utrecht.
Inspectie van het Onderwijs (2018b). Peil.onderwijs. Taal en rekenen aan het einde
van de basisschool. Utrecht
Inspectie van het Onderwijs (2019a). Samenwerken aan kwaliteit en kansen voor
kinderen. Utrecht.
Inspectie van het Onderwijs (2019b). Onderwijsverslag. De Staat van het onderwijs
2017-2018. Utrecht.

Pagina 73 van 183

#Hoedan

Inspectie van het Onderwijs (2019c). Technisch rapport leraren en lerarentekort. De
Staat van het Onderwijs. Utrecht.
Inspectie van het Onderwijs (2020). Kwaliteitsmeting vve. Utrecht
Kohnstam Instituut (2015). Pre-COOL cohortonderzoek. Resultaten over de
voorschoolse periode. Amsterdam.
Kohnstam Instituut (2016). Ontwikkeling van kinderen en relatie met kwaliteit van
voorschoolse instellingen. Resultaten uit het pre-COOL cohortonderzoek.
Amsterdam.
Kohnstam Instituut (2017). Kwaliteit in kleutergroepen en de relatie met
ontwikkeling van kinderen. Resultaten uit het pre-COOL cohortonderzoek.
Amsterdam.
LAKS (2019). Stille onderwijscrisis gaande in het voortgezet onderwijs. Utrecht.
Lauer, P. A., Akiba, M., Wilkerson, S.B., Apthorp, H.S., Snow, D., Martin-Glen, M.L.
(2006). Out-of-School-Time Programs: A Meta-Analysis of Effects for At-Risk
Students.
Ledoux, G., & Waslander, S. (2019). Stand van zaken Evaluatie Passend Onderwijs.
Deel 5: Tussenstand. Amsterdam/Tilburg.
Ledoux, G. & Driessen, G. (2015). Het onderwijsachterstandenbeleid onderzocht.
Werkt het zoals bedoeld?. Amsterdam - Nijmegen.
Lek, K. & Schoot, R. van de (2019). Wie weet het beter, de docent of de centrale
eindtoets? De Psycholoog.
Leune, J.M.G. (2007). Verstandig Onderwijsbeleid. Antwerpen - Apeldoorn.
Lucas, R.E. (1988). On the mechanism of economic development. Chicago.
Luyten, J. W., Hendriks, M. A., & Scheerens, J. (2013). School size effects revisited.
A qualitative and quantitative review of the research evidence in primary and
secondary education. Enschede.
Mankiw, N.G., Romer, D. & Weil, D.N. (1992). A contribution to the empirics of
economic growth. Cambridge (VS).
McKinsey (2010). How the worlds most improved school systems keep getting
better.
McKinsey Global Institute (2018). Het Potentieel Pakken: de waarde van meer
gelijkheid tussen mannen en vrouwen op de Nederlandse arbeidsmarkt. Amsterdam
– Boston.
Meelissen, M.R.M. & Punter, R.A. (2016). Twintig jaar TIMSS: ontwikkelingen in
leerlingprestaties in de exacte vakken in het basisonderwijs 1995-2015. Enschede.

Pagina 74 van 183

#Hoedan

Neeleman, A. (2019). Schoolleiders en schoolautonomie: ambities, drijfveren en
verantwoording. Maastricht.
Nye, B., Konstantopoulos, S., Hedges, L.V. (2004). How large are teacher effects?
Nissen, S., Hayward, B. & McManus, R. (2019). Student debt and wellbeing: a
research agenda. Kōtuitu.
NRO (2015). Het onderwijsachterstandenbeleid na 2015. Literatuurstudie t.b.v.
expertbijeenkomst OAB september 2015. Den Haag.
NMA (2011). Schoolboekenscan 2011. Den Haag.
Nolen, M. F. (2017). De bestuurder in het onderwijs. De juridische positie van de
bestuurder in vijf onderwijssectoren. Amsterdam.
Oberon (2019). Fundamentele vragen over examens en toetsing. Utrecht.
OESO (2011). School Autonomy and Accountability: Are They Related to Student
Performance?, PISA in Focus. Parijs.
OESO (2016). Netherlands 2016: Foundations for the Future, Reviews of National
Policies for Education. Parijs.
OESO (2017). Starting Strong 2017: Key OECD Indicators on Early Childhood
Education and Care. Parijs.
OESO (2018). Education at a Glance 2018: OECD Indicators, OECD Publishing.
Parijs.
OESO (2019a). Education at a Glance 2018: OECD Indicators, OECD Publishing.
Parijs.
OESO (2019b). Netherlands country note, PISA 2018. Parijs.
Onderwijsraad (2014a). Onderwijspolitiek na de commissie-Dijsselbloem. Den Haag.
Onderwijsraad (2014b). Een eigentijds curriculum. Den Haag.
Onderwijsraad (2016). Een ander perspectief op professionele ruimte in het
onderwijs. Den Haag.
Onderwijsraad (2017a). Vluchtelingen en onderwijs. Naar een efficiëntere
organisatie, betere toegankelijkheid en hogere kwaliteit. Den Haag
Onderwijsraad (2017b). Doordacht digitaal. Onderwijs in het digitale tijdperk. Den
Haag.
Onderwijsraad (2018a). Ruim baan voor leraren. Een nieuw perspectief op het
leraarschap. Den Haag.
Onderwijsraad (2018b). Een krachtige rol voor schoolleiders. Den Haag.

Pagina 75 van 183

#Hoedan

Onderwijsraad (2018c). Brief lerarentekorten. Den Haag.
Onderwijsraad (2019a). Onderwijsvrijheid én overheidszorg. Den Haag.
Onderwijsraad (2019b). Doorgeschoten differentiatie in het onderwijsstelsel. Stand
van educatief Nederland 2019. Den Haag.
Panteia (2019). Nulmeting Wet beroep leraar. Eindrapport. Zoetermeer.
Ploegman, M. (2018). Belemmeringen voor innovatie in het basisonderwijs.
Zandvoort.
Regioplan (2017). Monitor onderwijshuisvesting po-vo. Amsterdam.
Romer, P.M. (1990). Endogenous technological change. Chicago.
Samoff, J. (2007). Education quality: The disabilities of aid. International Review of
Education.
Scheerens, J., Luyten, J. W., van Ravens, J., & van Ravens, J. (2010). Visies op
onderwijskwaliteit, met illustratieve gegevens over de kwaliteit van het Nederlandse
primair en secundair onderwijs. Enschede.
SCP (2005). Grenzen aan de maatschappelijke opdracht van de school. Den Haag.
SCP (2018). Werken aan de start: jonge vrouwen en mannen op de arbeidsmarkt.
Den Haag.
SEO (2016). Kwaliteit, betrouwbaarheid of innovatie? Onderzoek naar de
leermiddelenmarkt in het primair onderwijs. Amsterdam.
SEO (2017a). Effecten van een masteropleiding op leraren en hun omgeving.
Amsterdam.
SEO (2017b). Wat een leraar in het primair onderwijs verdient. Amsterdam.
SEO & Oberon (2017). Licht op schaduwonderwijs. Onderzoek naar deelname aan
en uitgaven voor schaduwonderwijs. Utrecht.
SEO en Oberon (2019a). Aanvullend en particulier onderwijs. Onderzoek naar de
verschijningsvormen en omvang van aanvullend en particulier onderwijs en
motieven voor deelname. Amsterdam.
SEO & Oberon (2019b). Schoolkostenmonitor po, vo, mbo 2018-2019. Utrecht.
SER (2016). Gelijk goed van start. Visie op het toekomstige stelsel van
voorzieningen voor jonge kinderen. Den Haag.
Shure, N. (2019). School hours and maternal labor supply. Kyklos.
Sianesi, B. & Reenen, J. van (2003). The Returns to Education: Macroeconomics.
Journal of Economic Surveys.

Pagina 76 van 183

#Hoedan

Slaman, P. e.a. (2018). In de regel vrij: 100 jaar politiek rond onderwijs, cultuur en
wetenschap. Den Haag.
Slot, P. Fukkink, R., Groeneveld, M., Henrichs, L., Jilink, L., Leseman, P., Vermeer,
H. (2017). De Nederlandse kinderopvang in wetenschappelijk perspectief.
Amsterdam.
Stevens, G. e. a. (2018). HBSC 2017. Gezondheid en welzijn van jongeren in
Nederland. Utrecht.
The Next School (2019). Uitkomsten onderzoek nieuwe bekostiging VO. Rotterdam.
Toly, R. van, Groot, A., Klaeijsen, A. & Brouwer, P. (2017). Ervaren werkdruk in het
mbo. Onderzoeksverslag. 's Hertogenbosch.
Universiteit Utrecht & Sardes (2020). Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang:
Ontwikkelingen in de kwaliteit van de Nederlandse kinderdagopvang, peuteropvang,
buitenschoolse opvang en gastouderopvang op basis van gecombineerde metingen
2017-2019. Utrecht
Vergeer, F. & Bosman, M. (2004). Onwijs duur onderwijs! Uitkomsten van de
enquête naar de schoolkosten. Den Haag.
WRR (2013). Naar een lerende economie. Investeren in het verdienvermogen van
Nederland. Den Haag.

Pagina 77 van 183

#Hoedan

Bijlage 4 Lijst met afkortingen

AMvB: Algemene Maatregel van Bestuur
BMH: Brede Maatschappelijke Heroverweging
bso: buitenschoolse opvang
cao: collectieve arbeidsovereenkomst
CN: Caribisch Nederland
CPB: Centraal Planbureau
CvTE: College voor Toetsen en Examens
EEF: Education Endowment Foundation
EN: Europees Nederland
fte: fulltime-equivalent
G4: de vier grootste gemeenten van Nederland
G5: de vijf grootste gemeenten van Nederland
GGD: gemeentelijke gezondheidsdienst
GVO: Godsdienstig Vormingsonderwijs
HVO: Humanistisch Vormingsonderwijs
havo: hoger algemeen voortgezet onderwijs
IBO: Interdepartementaal Beleidsonderzoek
ICT: Informatie- en Communicatietechnologie
KOT: kinderopvangtoeslag
LAKS: Landelijk Aktie Komitee Scholieren
mbo: middelbaar beroepsonderwijs
NRO: Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek
OCW: (ministerie van) Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
PIRLS: Progress in International Reading Literacy Study
PISA: Programme for International Student Assessment
po: primair onderwijs
RIVM: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
SCP: Sociaal en Cultureel Planbureau
SEO: Stichting Economisch Onderzoek
SES: Sociaal-economische Status
so: speciaal onderwijs
TIMSS: Trends in International Mathematics and Science Study
TNO: Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek
tto: tweetalig onderwijs
vve: voor- en vroegschoolse educatie
vmbo: voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs
vo: voortgezet onderwijs
vso: voortgezet speciaal onderwijs
vwo: voorbereidend wetenschappelijk onderwijs
WEC: Wet op de expertisecentra
WOT: Wet op het onderwijs toezicht
WPO: Wet op het primair onderwijs
WVO: Wet op het voortgezet onderwijs
zbo: zelfstandig bestuursorgaan
ZIN: Zorginstituut Nederland
zzp: zelfstandige zonder personeel

Pagina 78 van 183

#Hoedan

Bijlage 5 Hoe om is gegaan met de vijf dwarsdoorsnijdende
thema’s

In algemene zin kan worden gezegd dat de vijf dwarsdoornsijdende thema’s
grotendeels goed passen bij de vragen die l in de taakopdracht van BMH1 staan. De
thema’s maken in de meeste gevallen vanzelfsprekend onderdeel uit van de analyse.
Maatschappelijk onbehagen
In het kader van BMH1 raakt het thema kansen voor iedereen, in het rapport
geoperationaliseerd als gelijke leerkansen, hier rechtstreeks aan. Dat zijn ook de
vragen die vanuit het thema zelf zijn ingebracht.
Bij het thema sluiten de volgende vragen uit de taakopdracht aan:
Wat zijn de oorzaken van schoolverschillen in eindopbrengsten tussen scholen
met een vergelijkbare leerlingpopulatie?
Wat is nodig om overal (ook op scholen met een ingewikkelde populatie)
voldoende gekwalificeerde leraren voor alle leerlingen beschikbaar te hebben en
te houden? Is de manier waarop we leraren nu opleiden de juiste manier? Hoe
kan het beroep van docenten aantrekkelijker gemaakt worden?
Is een meer integrale aanpak vanuit de overheid (breder dan onderwijs) effectief
in het bevorderen van kansen van jongeren in het onderwijs en de omgeving
waarin zij opgroeien en wat zijn hierbij de varianten?
Hoe is het thema meegenomen in het rapport?
Het thema maatschappelijk onbehagen sluit aan bij het thema ‘kansen voor
iedereen’ ofwel gelijke leerkansen. In de analyse in hoofdstuk twee wordt hier
aandacht aan besteed. Daarbij wordt ook de link gelegd met de groeiende
sociaal economische scheidslijnen en schaduwonderwijs.
Ook in de maatregelen en varianten zijn diverse maatregelen opgenomen die
ingaan op gelijke leerkansen.
Brede determinanten van zorggebruik
Vanuit het thema worden voor BMH1 de volgende vragen meegegeven: Hoe kunnen
de onderwijssector en de jeugdzorg samenwerken om de toename van overgewicht
en mentale druk bij jongeren te verminderen? Kan voorschoolse educatie een
bijdrage leveren aan het bevorderen van een gezonde levensstijl en het voorkomen
van laaggeletterdheid?
Bij het thema sluit de volgende vraag uit de taakopdracht aan:
Is een meer integrale aanpak vanuit de overheid (breder dan onderwijs) effectief
in het bevorderen van kansen van jongeren in het onderwijs en de omgeving
waarin zij opgroeien en wat zijn hierbij de varianten?
Hoe is het thema meegenomen in het rapport?
In de tekst is het belang van opleiding aan zorggebruik gelinkt in zowel
hoofdstuk 1 als hoofdstuk 2 (paragraaf 2.7).
Benadrukken dat het van belang is dat alle kinderen en jongeren in ieder geval
op 1F-niveau kunnen lezen.
Op aangeven van het RIVM zijn bij verschillende varianten aangegeven wat de
invloed van de maatregelen kan zijn op zorggebruik.
Productiviteit
Vanuit het thema wordt een aantal vragen meegegeven, vooral gelinkt aan
kwaliteit: Wat zijn de belemmeringen voor het toepassen van digitale technieken in
het onderwijs waardoor met maatwerk betere kwaliteit gerealiseerd kan worden?
Langs welke kanalen kan de kwaliteit van onderwijs nog meer verbeterd worden?

Pagina 79 van 183

#Hoedan

Bij het thema sluiten de volgende vragen uit de taakopdracht aan:
Welke factoren zijn cruciaal om de kwaliteit van het onderwijs (inclusief vve) te
verbeteren en hoe kunnen deze factoren gestimuleerd worden?
Zijn vernieuwingen/innovaties in het onderwijs voldoende gericht op een hogere
onderwijskwaliteit?
Welke rollen en instrumenten zijn passend en kansrijk bij de factoren om de
kwaliteit van het onderwijs te verbeteren en kansenongelijkheid te verminderen?
Welke beleidsvarianten levert dat op?
Welke sturingsinstrumenten en mogelijke gedragsprikkels van de overheid zijn
doeltreffend en doelmatig om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren?
Hoe is het thema meegenomen in het rapport?
In paragraaf 2.7 wordt een analyse gemaakt van de invloed van onderwijs op
productiviteit.
Bij het formuleren van de maatregelen is gebruik gemaakt van kennis over
gedragsinterventies.
Voor digitale middelen zie ook onder digitalisering.
Digitalisering
De discussie over digitalisering loopt in het onderwijs volop. Onderwijs is erbij
gebaat om aan te sluiten bij de technologische ontwikkelingen van digitalisering,
zodat de school leerlingen goed voorbereidt op de maatschappij waarin zij leven.
Daarbij bieden digitale middelen mogelijkheden voor personaliseren van onderwijs
en verminderen van de werkdruk voor leraren.
Bij het thema sluiten de volgende vragen uit de taakopdracht aan:
Zijn vernieuwingen/innovaties in het onderwijs voldoende gericht op een hogere
onderwijskwaliteit?
Hoe is het thema meegenomen in het rapport?
Het belang van digitalisering wordt vooral geadresseerd rond het curriculum.
Daarbij wordt ook de inflexibele leermiddelenmarkt besproken. Hiervoor zijn ook
maatregelen opgenomen in de varianten.
Stabiliserende functie van de overheid in de economie
Bij dit thema gaat het voornamelijk om een stabiel uitgavenpatroon (trendmatig
begroten), ook wanneer er schommelingen optreden in de economische groei.
Daarbij gaat het bijvoorbeeld ook om de vraag hoe je voorkomt dat bij
hoogconjunctuur alle publieke sectoren met tekorten kampen, omdat dat het
lastigste moment is om personeel te werven.
Bij het thema sluiten de volgende vragen uit de taakopdracht aan:
Welke sturingsinstrumenten en mogelijke gedragsprikkels van de overheid zijn
doeltreffend en doelmatig om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren?
Hoe is het thema meegenomen in het rapport?
Bij het formuleren van de maatregelen is gebruik gemaakt van kennis over
gedragsinterventies.

Pagina 80 van 183

#Hoedan

Bijlage 6 Geraadpleegde experts

Bij de totstandkoming van dit rapport heeft de werkgroep dankbaar gebruik
gemaakt van de bijdragen van een groot aantal experts, via gesprekken en
bijeenkomsten. Specifiek heeft op 27 november 2019 de werkgroep gesproken met
leraren en schoolleiders bij de praktijkspiegel van het ministerie van OCW.
Daarnaast is er op 29 november 2019 een rondetafelbijeenkomst geweest met
schoolbestuurders, schoolleiders en leraren uit het funderend onderwijs geweest om
het perspectief van verschillende partijen mee te nemen in het rapport. De bijdragen
van alle experts zijn serieus meegewogen bij de analyses en beleidsvarianten.
Desondanks is en blijft het rapport een product van de werkgroep en hoeft het
rapport niet de mening van de geraadpleegde experts weer te geven. In de
onderstaande lijst worden de gesprekspartners genoemd inclusief de organisaties
waar men op dat moment werkzaam was.
Gesprekspartners (in alfabetische volgorde)
Anton Beguín
CITO
Rinda den Besten
PO-Raad
Tracey Burns
OESO
Lex Borghans
Universiteit Maastricht
Jos Cremers
Schoolleidersregister VO
Gertru Diender
Gemeente Leiden
Dirk van Damme
OESO
Louise Elffers
Universiteit van Amsterdam, Hogeschool van
Amsterdam
Nynke Gerritsma
St-Gregorius College Utrecht
Petra van Haren
AVS
Marleen Harink
CNV Onderwijs
Edith Hooge
Onderwijsraad
Pieter Huisman
Erasmus University Rotterdam
Stéphanie Jamet
OESO
Arnold Jonk
Samen tussen Amstel en IJ
Frank Kalshoven
Argumentenfabriek
Paul Leseman
Universiteit Utrecht
Pieter Losie
LAKS
Marjolein Moorman
Gemeente Amsterdam
Alida Oppers
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap
Ron Oostdam
Universiteit van Amsterdam, Hogeschool van
Amsterdam
Alfred Peterson
Provincie Overijssel
Janneke Plantenga
Universiteit Utrecht
Thijs Roovers
Het Lerarencollectief
Paul Rosenmöller
VO-raad
Jaap Scheerens
Universiteit Twente
Claire Shewbridge
OESO
Marc Spierings
College voor Toetsen en Examens
Lex Staal
Sociaal Werk Nederland
Eugenie Stolk
AOb
Jan van der Ven
Het Lerarencollectief
Lobke Vlaming
Ouders&Onderwijs

Pagina 81 van 183

#Hoedan

Ewald van Vliet
Monique Vogelzang
Sietske Waslander
Inge de Wolf
Makito Yurita

Lucas Onderwijs Den Haag
Inspectie van het Onderwijs
TIAS School for Business and Society
Universiteit Maastricht
OESO

Rondetafelbijeenkomst 29 november 2019
Annick Dezitter
Da Vinci College
Corlien Douma
LAKS
Joris Elbers
Samenwerkingsverband PO 3060
Anja Hendriks
ATO Scholenkring
Wim Klaassen
Eenbes Basisonderwijs
Sara Korving
LAKS
Gert van Leeuwen
Berseba
Pieter Losie
LAKS
Marit van der Meulen
Basisschool De Regenboog
Marc Mittelmeijer
PCOU Willibrord
Jorgen van Remoortere
Ashram College
Boudewijn van Stuijvenberg
Basisschool de Kwikstaart
Kimmy de Veth
Eenbes Basisonderwijs
Renata Voss
Stichting BOOR
Christel Wieman
Stichting Klasse
Kim Zandberg
OBS de Singel
Eugenie Zwanenburg
Veurs Lyceum

Pagina 82 van 183

#Hoedan

Bijlage 7 Het stelsel van funderend onderwijs (+vve)

Doelen van het onderwijs
De doelen van het onderwijs zijn de kwalificatie, persoonsvorming en socialisatie
van leerlingen. Scholen spannen zich in om te bereiken dat alle leerlingen hun
talenten optimaal ontplooien en doorstromen naar vervolgonderwijs dat het beste bij
hen past. Er wordt veel van scholen gevraagd: onderwijs dat leerlingen uitdaagt om
het beste uit zichzelf te halen, rekening houden met verschillen tussen leerlingen en
extra ondersteuning bieden aan leerlingen die dat nodig hebben. Het funderend
onderwijs legt zo de basis voor de deelname van leerlingen aan de samenleving.
Artikel 23 als uitgangspunt
Artikel 23 van de Grondwet benoemt expliciet ‘de aanhoudende zorg der regering’
voor het onderwijs. Tegelijkertijd geeft artikel 23 ook een kader voor de
verantwoordelijkheid van de overheid.
Lid 2: Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de

overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs
betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen
die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen.
Lid 5: De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de
openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet
geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft,
van de vrijheid van richting.
Deze formuleringen geven de overheid enerzijds de mogelijkheid om toezicht te
houden, maar leggen haar anderzijds de verplichting op om eisen die zij aan het
onderwijs stelt in de wet vast te leggen. Uit de Grondwetsgeschiedenis blijkt dat
hiermee ook een zekere terughoudendheid van de overheid bedoeld was
Artikel 23 geeft eveneens aan dat er naast het openbaar onderwijs dat wordt
georganiseerd ‘vanwege de overheid’ ook bijzonder onderwijs is. Dat bijzonder
onderwijs wordt naar dezelfde maatstaven bekostigd als het openbaar onderwijs en
moet ook aan dezelfde deugdelijkheidseisen voldoen. Wel heeft het bijzonder
onderwijs naast de vrijheid van ‘inrichting’ (het kiezen van een pedagogische
inrichting zoals montessori of jenaplan) ook de vrijheid van ‘richting’. Een richting is
conform de huidige jurisprudentie een ‘duurzaam in de Nederlandse samenleving
verankerde godsdienst of levensbeschouwing’. Het aanbod aan scholen is zeer
gevarieerd: openbare scholen, bijzondere scholen van een bepaalde godsdienstige
richting en scholen die werken vanuit een specifiek pedagogisch-didactisch concept.
Inrichting van het stelsel
Voor- en vroegschoolse educatie
Vve is onderdeel van het onderwijsachterstandenbeleid. Door het bieden van vve
aan kinderen die vanwege een ongunstige omgeving een minder goede ontwikkeling
doormaken (vastgesteld dor het consultatiebureau) wordt geprobeerd om alle
kinderen zoveel mogelijk een gelijke start te geven in het onderwijs.
De voorschoolse educatie is voor kinderen tussen tweeënhalf en vier jaar en wordt
aangeboden op kinderdagverblijven. De vroegschoolse educatie richt zich op

Pagina 83 van 183

#Hoedan

kinderen in groep 1 en 2 van de basisschool. Daarbij richt deze educatie zich op de
ontwikkelingsdomeinen taal, rekenen, motoriek en sociaal-emotionele ontwikkeling
en heeft als doel dat kinderen met een ongunstige omgeving met een zo klein
mogelijke achterstand instromen in groep 3.
Basisonderwijs en voortgezet onderwijs
De meeste kinderen in Nederland gaan naar school als ze vier jaar zijn. Als ze vijf
jaar zijn, moeten kinderen naar school. Ze zijn dan leerplichtig. Ruim 1,5 miljoen
kinderen gaan naar de basisschool, een school voor speciaal basisonderwijs of een
school voor speciaal onderwijs. Samen vormen deze scholen de sector po.
Het vo bestaat uit vijf schoolsoorten:
1. Voortgezet speciaal onderwijs (vso): voor kinderen met beperking, ziekte of
gedragsproblemen, 35.000 leerlingen.
2. Praktijkonderwijs (pro): voor kinderen met een laag IQ en
leerachterstanden, 30.000 leerlingen.
3. Voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (vmbo): verdeeld in vier
leerwegen, 200.000 leerlingen in de bovenbouw.
4. Hoger algemeen vormend onderwijs (havo): 165.000 leerlingen in de
bovenbouw.
5. Voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo): verdeeld in twee
varianten, atheneum en gymnasium, 173.000 leerlingen.
Met nog eens 400.000 leerlingen, die in de onderbouw nog niet ingedeeld zijn in een
schoolsoort, geeft dat een totaal van circa 950.000 vo-leerlingen. De verschillen
tussen deze schoolsoorten in het vo zijn groot. Elke schoolsoort heeft een eigen
doelgroep, met een eigen curriculum, opleidingsduur, afsluiting en
doorstroommogelijkheden.
Overzicht van het stelsel
Elk in Nederland wonend kind heeft vanaf zijn vijfde jaar het recht en de plicht om
naar school te gaan. Die verplichting duurt in elk geval tot het jaar waarin de
jongere zestien jaar wordt. Vmbo'ers, havisten, vwo'ers en vso-leerlingen die
kunnen uitstromen naar vervolgonderwijs, moeten doorleren totdat ze achtien jaar
zijn (kwalificatieplicht) of een havo-, vwo- of een mbo 2-diploma of hoger gehaald
hebben (startkwalificatie), zodat ze goed voorbereid op de arbeidsmarkt komen. De
kwalificatieplicht heeft vooral voor vmbo-leerlingen consequenties. Het behalen van
het vmbo-diploma is niet genoeg. Leerlingen moeten na het vmbo verplicht
doorstromen naar het mbo of het havo. Jaarlijks vallen vooral op de overstap van
vmbo naar mbo en tijdens de eerste twee jaren op het mbo veel leerlingen uit
(voortijdig schoolverlaters). De doorlopende leerroutes vmbo-mbo worden mede om
dit te verbeteren wettelijk verankerd.
Na het funderend onderwijs stromen leerlingen door naar het mbo en het ho (hbo en
wo). Schematisch ziet het onderwijsstelsel er als volgt uit:

Pagina 84 van 183

#Hoedan

Figuur 6: Inrichting van het onderwijsstelsel (Bron: ministerie van OCW)
Hoewel dit stelsel heel duidelijk afgebakend en geordend lijkt, ontstaan er steeds
meer mengvormgen. Zoals scholen die een programma vanaf twee jaar aanbieden,
10-14-scholen die de laatste twee jaar van het basisonderwijs combineren met de
eerste twee jaar van het vo, 8-15-scholen, brede scholen die samenwerken met bso
en sportinstellingen en samenwerkingen tussen vmbo en mbo.
Specifieke groepen
Onderwijsachterstandenbeleid
Scholen en gemeenten krijgen geld om onderwijsachterstanden van kinderen te
voorkomen en te bestrijden. Een ongunstige thuisomgeving mag geen belemmering
zijn voor een kind om zijn of haar talenten te kunnen ontplooien. Daarom ontvangen
scholen en gemeenten geld om de onderwijskansen voor deze kinderen te
vergroten. Het onderwijsachterstandenbeleid is gericht op kinderen die een risico
lopen om minder goed te presteren in het onderwijs door de omgeving waarin zij
opgroeien. En dat heeft gevolgen voor hun verdere leven, waarbij gedacht kan
worden aan hun kansen op een leven met betaald werk en een goede gezondheid.
Het onderwijsachterstandenbeleid is bedoeld om deze kinderen extra aandacht te
geven. Dit gebeurt zowel op basisscholen, als via peutervoorzieningen (voorschoolse
educatie). Scholen en gemeenten ontvangen hiervoor extra budget. Scholen in het
basisonderwijs ontvangen dit in de vorm van aanvullende bekostiging als onderdeel
van de lumpsum. Gemeenten ontvangen deze middelen in een specifieke uitkering.
Zowel voor basisscholen als voor gemeenten worden de middelen gericht verdeeld
op basis van een specifieke verdeelsleutel. Gemeenten bepalen zelf welke kinderen
in aanmerking komen voor voorschoolse educatie. Basisscholen bepalen ook zelf hoe
ze deze middelen inzetten en voor welke leerlingen ze dit doen.
Bij de verdeling van de onderwijsachterstandsmiddelen is er lange tijd alleen
gekeken naar het opleidingsniveau van ouders om te bepalen of een kind gezien
wordt als een kind met een risico op een onderwijsachterstand (van 2006 tot 2018).
Door het stijgende gemiddelde opleidingsniveau nam de groep kinderen die hiervoor

Pagina 85 van 183

#Hoedan

in aanmerking kwam af en daarmee ook het totale onderwijsachterstandenbudget
voor basisscholen.
Sinds 2019 ontvangen gemeenten en sinds schooljaar 2019-2020 ontvangen
basisscholen de middelen op basis van een nieuwe indicator. Deze indicator is
ontwikkeld door het CBS en er worden meer factoren meegenomen. Het gaat om:
het opleidingsniveau van beide ouders; het land van herkomst van de ouders; de
verblijfsduur van de moeder in Nederland; het gemiddelde opleidingsniveau van alle
moeders op de school; of de ouders in de schuldsanering zitten. In totaal is er voor
scholen circa 290 mln. euro en voor gemeenten 490 mln. euro beschikbaar. Scholen
en gemeenten ontvangen aanvullende middelen als de achterstandsproblematiek
van een bepaalde grootte is.
In het vo is er veel minder geld beschikbaar voor onderwijsachterstanden: circa 40
mln. euro. Dit wordt verdeeld onder scholen waarin een substantieel percentage
leerlingen afkomstig is uit armoede probleem-cumulatie-gebieden (APCG-wijken).
Ook in het vo wordt er gekeken naar een nieuwe indicator voor de verdeling van
deze middelen. Hierbij wordt onderzocht of er aangesloten kan worden bij de nieuwe
indicator voor het po.
Passend onderwijs
Anders dan het achterstandenbeleid gaat het bij passend onderwijs om een
individuele behoefte van een kind aan onderwijsondersteuning of zorg. Daarbij gaat
het bijvoorbeeld om kinderen met leer- en gedragsproblemen, kinderen met een
zintuigelijke, lichamelijke en/of verstandelijke beperking, maar bijvoorbeeld ook om
hoogbegaafde kinderen. Passend onderwijs legt hiervoor een zorgplicht bij scholen.
Dat betekent dat scholen de verantwoordelijkheid hebben om alle leerlingen die
extra ondersteuning nodig hebben een goede onderwijsplek te bieden, op de eigen
school of op een andere school in de regio. Om tot een dekkend aanbod te komen
werken reguliere en speciale scholen samen in samenwerkingsverbanden. Ook wordt
steeds actiever gewerkt aan de samenwerking met gemeenten, verzekeraars en
zorgkantoren.
Het samenwerkingsverband bestaat uit de besturen van alle scholen in een bepaalde
(geografische) regio. Binnen het samenwerkingsverband spreken scholen af welke
ondersteuning alle scholen in die regio moeten bieden: de zogenaamde
basisondersteuning. Bijvoorbeeld hulp voor leerlingen met dyslexie. Deze
basisondersteuning kan daarmee van regio tot regio verschillen. Naast de
basisondersteuning bieden scholen extra onderwijsondersteuning aan leerlingen of
maken ze afspraken met de zorg. Bijvoorbeeld voor leerlingen met een beperking,
gedragsstoornis of ziekte. De extra onderwijsondersteuning die een reguliere school
kan bieden, kan dus per school verschillen. De school legt dit vast in haar
schoolondersteuningsprofiel. Voor alle leerlingen die extra ondersteuning nodig
hebben, maakt de school een ontwikkelingsperspectief.
Het uitgangspunt van passend onderwijs is dat zoveel mogelijk leerlingen in het
regulier onderwijs mee kunnen doen. Wanneer het regulier onderwijs echt niet in
voldoende ondersteuning of zorg kan voorzien, kunnen kinderen en jongeren terecht
in respectievelijk het speciaal (basis)onderwijs en het (voortgezet) speciaal
onderwijs. (Regulier waar mogelijk, speciaal waar nodig). Het
samenwerkingsverband geeft daartoe een toelatingsverklaring af. Voor enkele
kinderen biedt het onderwijs geen plek, zij ontwikkelen zich bijvoorbeeld in een
zorgsetting. Hiernaast kan het nodig zijn dat kinderen onderwijs genieten buiten een

Pagina 86 van 183

#Hoedan

school (bijvoorbeeld in een ziekenhuis wanneer ze ziek zijn) of in een speciaal
onderwijssetting bij een residentiele jeugdzorginstelling.
De basisondersteuning wordt gefinancierd vanuit de algemene onderwijsmiddelen
die een school ontvangt. De financiering van de extra onderwijsondersteuning en
van het speciaal onderwijs (cluster 3 en 4 alsmede residentieel) loopt via de
samenwerkingsverbanden. De 150 samenwerkingsverbanden in zowel het po als vo
ontvangen hiervoor jaarlijks 2,2 mld. euro. Binnen het samenwerkingsverband
worden afspraken gemaakt over de verdeling van middelen. Het geld dat niet nodig
is voor het speciaal onderwijs, is beschikbaar voor extra ondersteuning. De zorg in
de reguliere of speciale school moet formeel gefinancierd worden door gemeenten,
zorgverzekeraars en zorgkantoren, in de vorm van zorg in natura, dan wel via een
persoonsgebonden budget. Uit recent onderzoek binnen cluster 3 en 4 van het
speciaal onderwijs blijkt dat, mede vanwege het grijze gebied tussen
onderwijsondersteuning en zorg en de verschillende zorgfinancieringsstromen, ook
onderwijsmiddelen naar zorg in onderwijstijd gaan. Clusters 1 en 2 van het speciaal
onderwijs kennen afzonderlijk financiering. In 2019 ging het om 1,5 mld. euro.
Onderwijs in Caribisch Nederland
Sinds oktober 2010 zijn Bonaire, Saba en Sint Eustatius bijzondere Nederlandse
gemeenten, waar Nederlands onderwijs aangeboden wordt. Er zijn twaalf
basisscholen op de eilanden. Elk eiland heeft een eigen vo-school met daaraan
verbonden een afdeling mbo. Feitelijk is Nederlands op alle eilanden een vreemde
taal, waardoor de instructietaal en de moedertaal van de leerlingen niet dezelfde is.
In de Onderwijsagenda ‘Samen werken aan de volgende stap, 2017–2020’ (OA
2017-2020) zijn afspraken gemaakt die eraan bijdrage dat de leerlingen in CN in
2020 onderwijs van voldoende kwaliteit krijgen en dat de onderwijsresultaten
aantoonbaar zijn gestegen. Voor de scholen op CN is er een aparte
bekostigingsregeling. Deze houdt rekening met het feit dat de scholen vanwege hun
geïsoleerde ligging altijd te maken hebben met een kleinere schaal. De populatie in
CN zou in EN voor een groot deel tot de doelgroep van het
onderwijsachterstandenbeleid kunnen worden gerekend.
Rollen en verantwoordelijkheden rond onderwijs
Stelselverantwoordelijkheid rijksoverheid
De rijksoverheid is verantwoordelijk voor de kwaliteit, de toegankelijkheid en de
doelmatigheid van het stelsel. Het ministerie van OCW stelt de juridische en
financiële kaders (wet- en regelgeving en bekostiging). De kaders voor het
funderend onderwijs zijn vastgelegd in sectorwetten: de Wet op het primair
onderwijs (WPO), de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en de Wet op de
expertisecentra (WEC) voor scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs).
Daarnaast hebben scholen te maken met de Wet medezeggenschap op scholen
(WMS), de Leerplichtwet 1969 (LPW) en de Wet op het onderwijstoezicht (WOT).
Schoolbesturen en autonomie
Binnen de kaders van de wet hebben de schoolbesturen een grote mate van
autonomie. Sinds de invoering van de lumpsumbekostiging is de
verantwoordelijkheid van de schoolbesturen toegenomen. Zij zijn verantwoordelijk
voor de doelmatige en rechtmatige besteding van de onderwijsmiddelen en de
kwaliteit van hun scholen. Sinds 2016 zijn ook in het po de arbeidsvoorwaarden
helemaal gedecentraliseerd. Daarmee is de overheid in geen van de
onderwijssectoren meer partner aan de cao-tafel. In het po zijn er 954

Pagina 87 van 183

#Hoedan

schoolbesturen, in het vo 327. Het aantal scholen dat besturen onder hun hoede
hebben, loopt sterk uiteen: van een tot ongeveer tachtig.
In de wetgeving is een verplichting opgenomen om een intern toezichthouder in te
stellen die het bestuur kan aanspreken op zijn verantwoordelijkheid voor kwaliteit
en financiën. Het intern toezicht heeft verschillende rollen. Zo houdt het
onafhankelijk toezicht op de uitvoering van de taken en bevoegdheden door het
bestuur, staat het intern toezicht het bestuur met raad ter zijde en is het de
werkgever van het bestuur.
School en onderwijsteams
Het is aan het schoolbestuur hoeveel ruimte het geeft aan de individuele scholen die
het onder zijn hoede heeft. Schoolbesturen gaan daar ook verschillend mee om. De
schoolleider is verantwoordelijk voor het schoolbeleid, zoals vastgelegd in het
schoolplan en de schoolgids en vormt de schakel tussen het schoolbestuur en de
leraren. Inhoudelijk wordt het onderwijs vrijwel altijd vormgegeven op de scholen
door de schoolleider samen met de onderwijsteams. Daar berust een groot deel van
de vrijheid om het onderwijs in te richten (pedagogisch en organisatorisch) en
leermiddelen te kiezen.
Ook worden daar (binnen de budgettaire en wettelijke mogelijkheden) keuzes
gemaakt in hoeverre er alleen met leraren wordt gewerkt, of ook met andere
soorten onderwijspersoneel, zoals onderwijsondersteuners, remedial teachers, intern
begeleiders, of ook vakleerkrachten in het po.
Rol ouders en vo-leerlingen
In de WMS is geregeld dat, naast onderwijspersoneel, ook ouders (en in het vo ook
leerlingen) medezeggenschap hebben op het beleid van scholen en schoolbesturen.
Er is medezeggenschap, zowel op het niveau van de individuele school, als op het
niveau van het schoolbestuur. De medezeggenschapsraad heeft het recht om over
alle zaken te spreken. Voor sommige onderwerpen zijn adviesrecht en
instemmingsrecht wettelijk geregeld.
Verder hebben ouders het recht om ‘met de voeten te stemmen’. Zij kunnen een
school kiezen die naar hun idee past bij hun kind en wanneer zij niet tevreden zijn
met de school, kunnen zij ook besluiten om van school te veranderen. Dit is echter
een stap die niet veel ouders nemen, zelfs wanneer de kwaliteit van de school
volgens de inspectie onvoldoende is.
In grote steden wordt de keuzevrijheid daarnaast belemmerd doordat sommige
scholen populairder zijn dan anderen, maar niet alle aangemelde kinderen kunnen
opnemen. Om deze reden is er in veel gemeentes nu een gemeenschappelijk
aanmeldmoment ingevoerd, zodat in ieder geval alle kinderen een eerlijke kans
krijgen om op een specifieke school terecht te komen. In dunbevolkte gebieden is er
niet altijd even veel keuze of moeten er grotere afstanden worden afgelegd om naar
de school van een specifieke keuze te kunnen gaan.
Verantwoordelijkheid gemeenten
De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de onderwijshuisvesting en de
beschikbaarheid van schoolgebouwen voor de scholen in hun gemeente. Hiervoor
krijgen zij middelen via het gemeentefonds (onderdeel van de algemene uitkering).
Ook voert de gemeente het toezicht op de leerplicht uit en is zij verantwoordelijk
voor leerlingenvervoer en het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid.

Pagina 88 van 183

#Hoedan

Daarnaast hebben de gemeenten in meer algemene zin een verantwoordelijkheid
voor jeugdbeleid. Zij beschrijven in hun jeugdplan hoe zij omgaan met het
preventief jeugdbeleid, jeugdgezondheidszorg, jeugdhulp en toegang tot
jeugdbescherming en jeugdreclassering. Voor zover het de samenwerking met het
onderwijs betreft, voeren gemeenten over dit jeugdplan ‘op overeenstemming
gericht overleg’ (OOGO) met schoolbesturen.
Het openbaar onderwijs, dat vanwege de overheid wordt gegeven, valt onder de
verantwoordelijkheid van de gemeenten. Veruit de meeste gemeenten hebben het
openbaar onderwijs verzelfstandigd. Ook dan blijven zij verantwoordelijk voor een
voldoende aanbod van openbaar onderwijs, wat ook tot uitdrukking komt in de
wettelijk geregelde toezichthoudende taak van de gemeenten op het
verzelfstandigde openbaar onderwijs.
Verder is de gemeente verantwoordelijk voor aansluiting arbeidsmarkt en WMOfuncties.
Financiering van Onderwijs
Systematiek van de (lumpsum)bekostiging
Het ministerie van OCW besteedt jaarlijks ongeveer 20 mld. euro aan het po en vo.
Dit loopt voor het grootste gedeelte via de lumpsumbekostiging. De omvang van de
middelen wordt per school berekend; het geld wordt aan het schoolbestuur
uitbetaald. Het bestuur is vrij om de middelen naar eigen inzicht te gebruiken ten
behoeve van het onderwijs. De berekening van de hoogte van het bedrag per school
is ingewikkeld. In het po vindt de personele bekostiging per schooljaar plaats en de
materiële bekostiging per kalenderjaar. In het vo wordt per kalenderjaar bekostigd.
De belangrijkste bekostigingsparameter is het aantal leerlingen dat op 1 oktober van
het voorgaande kalenderjaar bij de school staat ingeschreven en bepaalde
kenmerken van die leerlingen. In zowel het po als het vo wordt gewerkt aan een
vereenvoudiging van de bekostiging.

Pagina 89 van 183

#Hoedan

De uitgaven aan onderwijsinstellingen in het po, vo en mbo (primair en secundair)
bedragen in Nederland in 2016 3,5% (als percentage van het bbp). Deze uitgaven
zijn iets hoger dan het OESO- en het EU-gemiddelde.
De Nederlandse uitgaven aan onderwijsinstellingen per leerling in het po liggen
boven het OESO-gemiddelde. In vergelijking met andere landen geeft Nederland een
hoog bedrag per leerling in het secundair onderwijs (vo en mbo) uit.
Gemeentelijke subsidies
Sommige gemeentes, zeker de G4, geven vanuit hun gemeentefondsmiddelen extra
geld uit aan onderwijs. Dat gebeurt bijvoorbeeld in de vorm van
subsidieprogramma’s, waaraan soms ook inhoudelijke voorwaarden worden gesteld.
Daarnaast ontvangen gemeenten middelen voor onderwijsachterstandenbeleid uit de
OCW-begroting. Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid bestaat uit meerdere
instrumenten, waaronder vve, schakelklassen en zomerscholen.
Ten slotte zijn gemeenten verantwoordelijk voor de financiering van de
onderwijshuisvesting. Daarvoor ontvangen zij middelen via de algemene uitkering in
het gemeentefonds. Sinds 2015 zijn schoolbesturen verantwoordelijk voor het
buitenonderhoud van schoolgebouwen. Daarvoor is geld uit het gemeentefonds
gehaald. Die middelen zijn toegevoegd aan de lumpsum van schoolbesturen.
Financiering kinderopvang
Kinderopvangorganisaties zijn private organisaties. Ouders betalen voor het aantal
uren dat zij afnemen aan kinderopvang. Daarvoor kunnen zij een toeslag krijgen
afhankelijke van de hoogte van het inkomen. Voor specifieke doelgroepen mag de
gemeente de eigen bijdrage die voor ouders overblijft compenseren.
School- en bestuursgrootte
Er zijn in het basisonderwijs 6.717 scholen die worden bestuurd door 954
schoolbesturen. Het aantal scholen is de laatste jaren afgenomen als gevolg van
leerlingendaling. De gemiddelde schoolgrootte in het po is 224 leerlingen, ongeveer
evenveel als twintig jaar geleden. Van de scholen voor basisonderwijs heeft
17%minder dan 100 leerlingen, 32% heeft 100 tot 200 leerlingen, 26%heeft 200 tot
300 leerlingen en 24% heeft 300 leerlingen of meer.
De zogenoemde opheffingsnormen variëren per gemeente, afhankelijk van de
bevolkingsdichtheid. De laatste norm is 23 leerlingen, de hoogste 323 leerlingen.
Scholen onder de 145 leerlingen ontvangen een kleinescholentoeslag. Ook in grotere
plaatsen (met een hoge opheffingsnorm) zijn er soms veel kleine scholen, omdat er
binnen een bestuur (of een groep scholen) mag worden gerekend met de
zogenoemde gemiddelde schoolgrootte.
In het vo waren er in 2019 327 schoolbesturen, dit is bijna gelijk aan 2018 toen er
nog 330 besturen waren. Deze besturen zijn verantwoordelijk voor 650 scholen op
1.456 vestigingen. In 1999 was het gemiddeld aantal leerlingen per school 970, dat
is inmiddels 1.467. Scholengemeenschappen kunnen er voor kiezen om maar één
soort onderwijs aan te bieden of om meerdere schoolsoorten aan te bieden. Veel
scholengemeenschappen doen dit laatste en er zijn scholengemeenschappen die alle
schoolsoorten aanbieden.

Pagina 90 van 183

#Hoedan

Klassengrootte
De gemiddelde groepsgrootte in het basisonderwijs is 23 leerlingen. Dat is iets
hoger dan het OESO gemiddelde van 21. De groepsgrootte varieert enorm tussen
scholen. Dat wordt veroorzaakt door verschillen in de bekostiging. In het speciaal
basisonderwijs en het speciaal onderwijs en in scholen met veel
achterstandsleerlingen zijn de groepen vaak kleiner. Ook kleine scholen met minder
dan 145 leerlingen hebben vaak kleinere groepen als gevolg van de
kleinescholentoeslag. 70%van de school heeft een gemiddelde groepsgrootte tussen
20 en 25 leerlingen. 4,2% van de groepen is groter dan 30 leerlingen.
In het vo is het lastiger om iets te zeggen over de groepsgrootte, omdat die per vak
en per schoolsoort kan verschillen. Anders dan in het basisonderwijs, wordt de
groepsgrootte hier ook niet regelmatig gevolgd. Uit onderzoek door regioplan in
2016 op basis van enquêtes onder enkele tientallen scholen bleek dat over het
algemeen kan gezegd worden dat de geschatte gemiddelde groepsgrootte toeneemt
met het niveau van de onderwijssoort. Dit geldt van praktijkonderwijs tot en met
het havo. Het havo en het vwo hebben vergelijkbare gemiddelde groepsgroottes. Uit
internationale vergelijking blijkt dat de leerling-leraar-ratio in de bovenbouw van het
vo 1 op 17 is.176 Dat is hoger is dan het OESO gemiddelde (1 op 11).
Onderwijstijd
Nederlandse leerlingen krijgen in internationale vergelijking relatief veel lesuren:
gemiddeld 940 uur onderwijs per schooljaar in het basisonderwijs (het OESOgemiddelde ligt op 799 uur) en gemiddeld 1.000 uur in de onderbouw van het vo
(het OESO-gemiddelde ligt op 919 uur).
De onderwijstijd is wettelijk vastgelegd. In het po krijgt een leerling ten minste
7520 uur onderwijs over 8 schooljaren. In het vo wordt per schooljaar ten minste
189 dagen onderwijs verzorgd (behalve in eindexamenklassen). In het vwo krijgen
leerlingen over de gehele schoolperiode ten minste 5.700 uren onderwijs. In het
havo ten minste 4.700 uren en in het mavo/vmbo ten minste 3.700 uren. In het vo
is het sinds een aantal jaren mogelijk om hierin meer maatwerk te bieden. De
school moet een programma aanbieden met de omvang van de voorgeschreven

176 OESO (2018).

Pagina 91 van 183

#Hoedan

onderwijstijd, maar er kunnen maatwerkafspraken worden gemaakt voor individuele
leerlingen om bepaalde uren wel of niet te volgen. leerlingen werken in die uren aan
een ‘eigen’ invulling van de onderwijstijd.
Uit internationale vergelijkingen blijkt dat leraren in Nederland relatief veel lesuren
verzorgen. In het basisonderwijs: 930 uur onderwijs per schooljaar (terwijl het
OESO-gemiddelde ligt op 783 uur). In het vo geven leraren 750 uur onderwijs per
schooljaar (OESO-gemiddelde onderbouw vo: 719 uur, leraren bovenbouw vo: 673
uur). Leraren geven relatief veel uren les en hebben relatief weinig tijd voor
onderwijsvoorbereiding. Veel leraren ervaren grote werkdruk. In het vo zijn
ondertussen afspraken gemaakt over meer ontwikkeltijd (en dus minder werkdruk)
voor leraren. Hierover zijn afspraken gemaakt in de CAO VO 2018-2019. Sinds 1
augustus 2019 wordt in het takenpakket van de leraar 50 uur op jaarbasis
vrijgespeeld om in te zetten als ontwikkeltijd. In de praktijk kan dit ertoe leiden dat
leraren 1 uur minder les per week geven (met behoud van de onderwijstijd voor de
leerlingen).

Toezicht door de Inspectie van het Onderwijs
De inspectie houdt toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. Het bestuur is
wettelijk verantwoordelijk voor de onderwijskwaliteit op de scholen. Daarom begint
en eindigt het toezicht door de inspectie bij het bestuur. Daarnaast houdt de
inspectie op verschillende manieren ook zelf rechtstreeks toezicht op de scholen. Op
peildatum 1 januari 2019 voldeed het overgrote deel van de scholen aan de
minimumnormen van de inspectie. Het aandeel onvoldoende scholen daalde in zowel
het po als het vo. Het aandeel zeer zwakke scholen steeg (licht) in beide sectoren
ten opzichte van 2017 (34 scholen in het po en 16 afdelingen in het vo). De
inspectie houdt in haar oordeel rekening met aspecten als de samenstelling van de
leerlingenpopulatie van een school.
Sinds het schooljaar 2015-2016 hebben zeer zwakke scholen nog één jaar de tijd
zich te verbeteren naar ten minste ‘onvoldoende’. Onvoldoende presterende scholen
worden gestimuleerd om te verbeteren. Naast het oordeel ‘voldoende’ kunnen

Pagina 92 van 183

#Hoedan

scholen ook de waardering ‘goed’ krijgen. Goede scholen kunnen vervolgens tevens
in aanmerking komen voor het predicaat ‘Excellente School’.
Toezicht op besturen en scholen
In het toezicht onderzoekt de inspectie of alle leerlingen onderwijs krijgen van
voldoende kwaliteit. Daarnaast kijkt ze of scholen en opleidingen voldoen aan de
wet- en regelgeving en of ze hun financiën op orde hebben. De onderwijsbesturen
zijn hiervoor verantwoordelijk en daarom begint en eindigt het toezicht bij hen. Eens
in de vier jaar doet de inspectie een uitgebreid onderzoek bij ieder bestuur en zijn
scholen. Dit is het vierjaarlijks onderzoek bestuur en scholen.
Daarnaast analyseert de inspectie jaarlijks alle scholen op basis van de gegevens die
de inspectie al heeft zoals resultaten en de ontwikkeling van leerlingen, signalen, de
ontwikkeling van leerlingaantallen en personeelsomvang. Ziet de inspectie risico’s,
dan onderzoekt zij door middel van een expertanalyse de ernst en omvang van de
risico’s. De uitkomst van de expertanalyse bepaalt of de inspectie in gesprek gaat
met het bestuur en onderzoek naar de kwaliteit start.
De vier pijlers van het toezicht
1. Het toezicht sluit aan bij de verantwoordelijkheid van het bestuur.
2. De inspectie waarborgt de wettelijke kwaliteit en stimuleert de eigen ambities
van het bestuur en scholen.
3. Alle besturen worden vierjaarlijks onderzocht. En alle scholen worden
vierjaarlijks bezocht, op verschillende manieren.
4. Het vervolgtoezicht hangt af van de beoordeling die de inspectie geeft aan de
kwaliteitszorg door het bestuur.
In het toezicht (en in de wetgeving) wordt het schoolbestuur gezien als
eindverantwoordelijke voor de kwaliteit van zijn scholen. Er ligt grote nadruk op het
vermogen van het schoolbestuur om de kwaliteit te bewaken en te bevorderen.
Daarom wordt niet meer op alle scholen eens in de vier jaar een volledig
kwaliteitsonderzoek uitgevoerd. Dat leidt er wel toe dat er minder een landelijk
beeld is van de kwaliteit van alle scholen.
Stelseltoezicht
Naast het toezicht op individuele schoolbesturen en hun scholen kijkt de inspectie
ook naar het onderwijsstelsel als geheel. Dit is het stelseltoezicht. De inspectie
rapporteert gevraagd en ongevraagd over ontwikkelingen binnen het onderwijs en
ze kaart onderwerpen aan die maatschappelijke en politieke aandacht verdienen.
Jaarlijks brengt de inspectie het onderwijsverslag uit, over de stand van het
onderwijs in Nederland.
Instrumentarium voor handhaving
De handhaving van de naleving van wettelijke eisen ligt bij de minister en is voor
een groot deel gemandateerd aan de inspectie. De handhaving en het
instrumentarium is gebaseerd op de gedachte dat onderwijsinstellingen er in
principe toe bereid en in staat zijn om een overtreding of onvolkomenheid te
herstellen. De inspectie spreekt bij een overtreding als eerste het schoolbestuur aan.
Bij de bestuurder ligt de verantwoordelijkheid voor herstel. Als het schoolbestuur
zijn verantwoordelijkheid niet oppakt, vraagt dit om een interventie van het intern
toezicht en zo nodig om ingrijpen van buiten.

Pagina 93 van 183

#Hoedan

Wanneer wettelijke voorschriften niet worden nageleefd, geeft de inspectie veelal
eerst een herstelopdracht. Die herstelopdrachten hebben in de regel een positief
effect. Als deze herstelopdracht niet wordt opgevolgd, kan de inspectie
sanctiebesluiten nemen, zoals een bekostigingssanctie.
De minister heeft, in gevallen die leiden tot ernstige schendingen van belangen van
leerlingen of studenten, of van de samenleving, de mogelijkheid om in te grijpen in
de autonomie van onderwijsinstellingen. Bij langdurig zeer zwak onderwijs in het po
en vo kan de bekostiging definitief worden beëindigd. Wanneer sprake is van
bestuurlijk wanbeheer in een van de sectoren, heeft de minister de bevoegdheid om
door middel van een aanwijzing een gerichte opdracht te geven aan het bevoegd
gezag. Op dit moment wordt het instrumentarium uitgebreid voor bepaalde
gevallen.

Pagina 94 van 183

#Hoedan

Bijlage 8 Vroeg beginnen

1. Het Nederlandse stelsel voor het jonge kind (nul tot zes jaar)
Nederland kent een divers stelsel aan voorzieningen voor het jonge kind met
dagopvang, kortdurende peuteropvang (voormalig peuterspeelzaal) en voorschoolse
educatie. Het wordt gekenmerkt door verschillende type peuters (regulier versus
doelgroep), verschillende groepen ouders met verschillende behoeften (werkend
versus niet-werkend), verschillende kwaliteitseisen, verschillende financiële
regelingen (waaronder voorschoolse educatie en KOT) en drie partijen die betrokken
zijn bij de financiering (ouders, Belastingdienst en gemeenten).
In Nederland starten kinderen met vier jaar al vroeg op het basisonderwijs in
vergelijking met de meeste andere Europese landen, waar kinderen vaak pas met
zes jaar starten. In tabel 10 is een overzicht te zien van de voorzieningen.
Tabel 10

Kinderen van
werkende ouders

Kinderen van nietwerkende ouders

Kinderen met een
risico op een
onderwijsachtersta
nd
(doelgroepkindere
n)177, 178

0-2,5
jaar
Dagopva
ng

2,5-4 jaar
Ouders
+ deels
vergoedi
ng via
KOT

4-6 jaar

Dagopvang
,
kortdurend
e
peuteropva
ng

Ouders
+ deels
vergoedi
ng via
KOT

Basisschool
(kleuterkla
s); + bso

kortdurend
e
peuteropva
ng (op de
kinderopva
ng)
Voorschool
se educatie
(op de
kinderopva
ng)

Via
gemeent
en (met
eigen
bijdrage
ouders)
Via
gemeent
en
(soms
gratis,
soms
met
eigen
bijdrage
ouders),
soms via
KOT179

Basisschool
(kleuterkla
s)

Basisschool
(kleuterkla
s, en
daarbinnen
vroegschoo
lse
educatie)

Gratis
;
eigen
bijdra
ge
ouder
s met
KOT
voor
bso
Gratis

Gratis

177 Een deel van de ouders van de kinderen met een risico op een achterstand werkt, waardoor deze gezinnen ook
in aanmerking kunnen komen voor KOT.
178 -Deze maatregel kan bijdragen aan economische groei. Uit onderzoek blijkt dat extra jaren onderwijs positieve
invloed hierop hebben.
179 Idem voetnoten179 en 177.

Pagina 95 van 183

#Hoedan

Oorzaak voor dit complexe stelsel van voorzieningen is de historische ontwikkeling
van de verschillende stelsels en het zo doelmatig mogelijk nastreven van
verschillende doelen:
1. Het faciliteren van ouders om arbeid en zorg voor kinderen te combineren.
2. Het stimuleren van de ontwikkeling van kinderen.
3. het bestrijden van achterstanden.
2. Vraagstukken in het huidige stelsel
Binnen het huidige stelsel zijn de volgende knelpunten te onderscheiden:
a) Begrijpelijkheid van het stelsel
Vooral gemeenten en kinderopvangaanbieders ervaren het huidige systeem als
complex door de verschillende financiële regelingen en kwaliteitseisen. Ook een deel
van de ouders ervaart het systeem als complex, omdat zij het aanvragen van KOT
ingewikkeld vinden of onduidelijk vinden voor welke regeling zij in aanmerking
komen.
b) Gebruik van voorzieningen
Het bereik van voorschoolse voorzieningen onder peuters is vrij hoog. Op basis van
enquêtes die bij centra jeugd en gezin zijn afgenomen maakt circa 89% van de
peuters gebruik van een voorschoolse voorziening.180 Kinderen met een lage SESachtergrond hebben het meeste baat bij gebruik van voorschoolse voorzieningen.
Het is niet bekend in hoeverre het niet-gebruik vooral die groep treft. Het bereik van
specifiek voorschoolse educatie ligt op circa 83%.
Het lijkt niet eenvoudig het bereik van voorschoolse voorzieningen nog verder te
verhogen binnen het huidige stelsel. De voornaamste reden die ouders opgeven
voor niet-gebruik van een voorschoolse voorziening is een principiële keuze om hier
geen gebruik van te maken. Het gaat hier bijvoorbeeld om geloofsovertuigingen of
omdat ouders hun kind liever thuishouden. Op vierjarige leeftijd laten deze ouders
hun kind echter over het algemeen wel deelnemen aan het onderwijs. Vrijwel alle
vierjarigen gaan naar school terwijl de leerplicht pas geldt vanaf vijf jaar. Mogelijk
gaat het bereik van de voorschoolse voorziening omhoog als er een universele
voorziening komt voor alle peuters die is gericht op de ontwikkeling van kinderen.
Dit zou namelijk tot een cultuuromslag kunnen leiden: het wordt normaler om
gebruik te maken van de voorschoolse voorziening, los van de combinatie met
werken.
c) De kwaliteit en het effect van voorschoolse voorzieningen (nul tot vier jaar).
De kwaliteit van de Nederlandse kinderopvang is in alle opvangtypen
(kinderdagopvang, bso, gastouderopvang) voldoende tot goed, waarbij de
emotionele kwaliteit hoger scoort dan de educatieve kwaliteit. In internationaal
perspectief behoort de kwaliteit van de Nederlandse kinderopvang tot de beste in
Europa. Op bepaalde aspecten scoort Nederland ook beter dan Scandinavische
landen. Ook door de jaren heen laat de Nederlandse kinderopvang een stijging in
kwaliteit zien, vooral op het gebied van interacties tussen pedagogisch medewerkers
en kinderen.181 Wel is er verbetering mogelijk als het gaat om de educatieve
kwaliteit, waar het de ontwikkeling van kinderen betreft.182 Aangezien uit

180 Buitenhek management en consult (2019).
181 Universiteit Utrecht & Sardes (2020).
182 Inspectie van het Onderwijs (2020). Slot, P. e.a. (2017). Kohnstam Instituut (2015).

Pagina 96 van 183

#Hoedan

onderzoeken blijkt dat vooral de educatieve kwaliteit op de groepen het meest
bijdraagt aan de ontwikkeling van kinderen, is daar de meeste winst te behalen.
Verder blijkt uit Nederlands onderzoek (Pre-COOL, 2016183) dat de achterstand van
de doelgroepkinderen ten opzichte van kinderen zonder risico op achterstanden door
voorschoolse educatie substantieel afneemt, maar niet helemaal wordt ingelopen.
d) De kwaliteit en het effect van vroegschoolse voorzieningen (vier tot zes jaar)
Uit onderzoek van Pre-COOL (2017) blijkt dat de kwaliteit in de kleuterklassen
gemiddeld goed is in het sociaal-emotionele domein, en dat de educatieve kwaliteit
laag tot gemiddeld is. De vroegschoolse periode draagt volgens dit rapport minder
bij aan de ontwikkelingsgroei van kinderen die de doelgroep zijn van beleid, dan de
voorschoolse periode. Uit een recente kwaliteitsmeting van de Inspectie van het
Onderwijs lijkt het gemiddelde kwaliteitsniveau van de vroegschoolse educatie
nagenoeg even hoog te liggen als in de voorschool.184 Daarnaast dragen
vroegschoolse programma’s niet significant bij aan de kwaliteit in de kleutergroepen
met veel doelgroepkleuters. Maar dit betekent niet dat alle scholen een geringe
kwaliteit aanbieden: er zijn ook scholen gevonden die een goede kwaliteit aanbieden
voor zowel doelgroep- als niet-doelgroepkinderen.
Daarnaast is er in het Nederlandse stelsel een harde knip tussen drie- en
vierjarigen: kinderen kunnen niet voor hun vierde naar school. De voorzieningen zijn
heel verschillend en de overgang kan als groot ervaren worden door kinderen.
e) Verschillende soorten voorzieningen
Een veelgehoord kritiekpunt is dat de vormgeving van het huidige stelsel segregatie
in de hand werkt doordat peuters niet naar dezelfde voorziening gaan. In de praktijk
bieden vrijwel alle gemeenten gemengde groepen aan met doelgroep- en nietdoelgroepkinderen.185 Wel is het zo dat voormalig peuterspeelzalen vooral
kortdurende kinderopvang aanbieden. Daarmee is deze voorziening minder
aantrekkelijk voor werkende ouders.186
3. Afwegingen voor een beter stelsel: gerichte voorziening of universele voorziening
Er lijkt niet één oplossing te zijn die voorgenoemde knelpunten oplost. Een
veelgehoorde wens uit het veld is een universele voorziening voor alle kinderen. Dit
zou de complexiteit van het stelsel verminderen, het bereik verhogen, en segregatie
verminderen. Indien er hierbij gekozen wordt voor de meest eenvoudige voorziening
met één financierende partij en één kwaliteitsniveau, kan dit echter wel weer leiden
tot verlies op de doelstelling vermindering van achterstanden. Immers: het huidige
ongelijke aanbod van ve biedt juist iets extra’s voor doelgroepkinderen (ongelijk
behandelen juist om dezelfde kans te bieden). Ook leidt een universele voorziening
tot hogere overheidsuitgaven. Ze is minder kosteneffectief dan het huidige stelsel,
als ve ook aangeboden wordt aan kinderen die dit niet per se nodig hebben. Uit een
internationaal onderzoek blijkt dat universele kinderopvang van goede kwaliteit
vooral ten goede komt aan de ontwikkeling van kinderen met een achterstand. De

183 Kohnstam Instituut (2016).
184 Kohnstam Instituut (2017). Inspectie van het Onderwijs (2020).
185 Cebeon (2015).
186 Wat werkende ouders waarschijnlijk wel regelmatig doen, is het combineren van de zorg van opa, oma en
gastouderopvang met kortdurende peuteropvang. Bij de harmonisatie van het peuterspeelzaalwerk bleek dat
circa de helft van de ouders die hier gebruik van maakten in aanmerking kwam voor KOT.

Pagina 97 van 183

#Hoedan

verhouding tussen de kwaliteit van de opvang en de vaardigheden van de opvoeders
lijkt hierin een rol te spelen. Zo leren de kinderen van hoogopgeleide ouders
waarschijnlijk alleen op een voorschool van zeer goede kwaliteit meer dan thuis. 187
Het is echter nog niet te zeggen op basis van onderzoek wat effectiever is voor de
ontwikkeling van kinderen met lage SES: universele programma’s of gerichte
programma’s. Een universele voorziening zou het bereik onder deze groep kunnen
vergroten, doordat het normaler wordt om gebruik te maken van een voorschoolse
voorziening. Als hierdoor kinderen bereikt worden die nu niet gaan, levert dit
ontwikkelwinst op voor deze groep. Qua peer-effect – leren van elkaar – is er geen
eenduidig bewijs of gemengde groepen of gerichte groepen beter zijn voor de
ontwikkeling.
Vormgeving van een universele voorschoolse voorziening
Er is geen eenduidig beeld in het veld wat wordt verstaan onder een universele
voorziening. Doorgaans gaat het om een generiek aanbod waarin geen of minder
onderscheid wordt gemaakt in de situatie van een kind (wel of niet een achterstand,
wel of niet twee werkende ouders). Er zijn verschillende opvattingen in het veld over
de startleeftijd (vanaf nul jaar, vanaf twee jaar of vanaf tweeënhalf jaar
bijvoorbeeld), het aantal uren, de kwaliteitseisen (voorschoolse educatie of
kinderopvang) en de eigen bijdrage van ouders. Al deze elementen zijn van invloed
op de kosten(effectiviteit) van een universele voorziening.
In de tabel hieronder zijn de verschillende keuzes die gemaakt moeten worden bij
de vormgeving van een universele voorziening in kaart gebracht.
Aantal uur

Voor het aantal uren zijn er meerdere mogelijkheden. Hierbij
kan gekeken worden naar het aantal uren dat het beste is
voor het kind, wat het beste aansluit voor de (werkende)
ouders en wat in de praktijk goed past voor kinderen, ouders
en opvangorganisaties.
Uit onderzoek blijkt niet precies hoeveel uren goed zijn voor
kinderen als het gaat om voorschoolse educatie. Vaak denkt
men aan zestien uur per week, maar ook kan gedacht worden
aan twintig uur.188

Kwaliteitseisen

Daarnaast is het wenselijk dat het aanbod van de universele
voorziening ook is afgestemd op werkende ouders die mogelijk
meer opvang willen afnemen. Dat kan bijvoorbeeld door
bovenop het universele aanbod de mogelijkheid te bieden om
extra uren af te nemen, tegen een inkomensafhankelijke
bijdrage. Hierbij dient wel gewaakt te worden voor twee
verschillende systemen, als er gekozen wordt voor een
aanvullend aanbod voor werkende ouders. Idealiter past dit
binnen één systeem. Een aanbod van te weinig uren kan een
negatief effect hebben op de deeltijdcultuur doordat hier een
bepaalde norm van uit gaat.
Hierbij zijn grofweg drie modaliteiten:

187 Havnes, T. & Mogstad, M. (2015); Huizen, T. van & Plantenga, J. (2018): Uit deze internationaal onderzoeken
blijkt dat universele kinderopvang van goede kwaliteit vooral ten goede komt aan de ontwikkeling van kinderen
met een achterstand
188 SER (2016). OESO (2017) – hieruit blijkt dat kinderen die tussen de elf en twintig uur per week voorschoolse
educatie hebben gevolgd, op vijftienjarige leeftijd beter presteren in het onderwijs dan kinderen die (minder dan)
tien uur per week voorschoolse educatie hebben gehad.

Pagina 98 van 183

#Hoedan

1. Dezelfde landelijke kwaliteitseisen voor alle voorzieningen:
Kwaliteitseisen van de huidige kinderopvang óf kwaliteitseisen
van de voorschoolse educatie.
2. Verschillende landelijke kwaliteitseisen: Hogere
kwaliteitseisen voor het universele basisaanbod op ve-niveau
en voor het overige aanbod de kwaliteitseisen van de huidige
kinderopvang.
3. Dezelfde landelijke kwaliteitseisen (niveau van de huidige
kinderopvang) voor alle voorzieningen, maar daarnaast extra
middelen vanuit gemeenten om een hogere kwaliteit
(voorschoolse educatie-niveau) te bieden op locaties met
(veel) doelgroeppeuters.
Het werken met dezelfde kwaliteitseisen is eenvoudiger in de
uitvoering, het toezicht en financiering, maar het is óf heel
duur (als alles op voorschoolse educatie-niveau is), óf heeft
als risico dat het kwaliteitsniveau daalt voor doelgroeppeuters
– die het juist extra nodig hebben. 189
Het werken met verschillende kwaliteitseisen is doelmatiger,
maar creëert een extra complexiteit in de uitvoering, toezicht
en financiering.

Een aanbod
gespreid over
de week
(bijvoorbeeld
vier dagdelen)
of flexibiliteit
voor ouders

Het werken met extra middelen via gemeenten voor locaties
met doelgroepkinderen is relatief doelmatig. Wel levert het
meer complexiteit op en kan de kwaliteit voor
doelgroeppeuters (op locaties met weinig doelgroepkinderen)
alsnog dalen gaan ten opzichte van het huidige stelsel.
Dit hangt samen met het aantal uren dat de uniforme
voorziening beschikbaar is, de wijze van financiering en de
kwaliteitseisen. Belangrijke afweging hierbij is of de
voorziening zo wordt ingericht dat deze het beste het doel van
arbeidsparticipatie dient of het doel van de ontwikkeling van
kinderen. Het hoeft elkaar overigens niet uit te sluiten, maar
verschillende vormgevingen kunnen een ander effect hebben
op deze doelstellingen. Hier zijn grofweg twee vormen:
1. Vrijheid voor ouders om zelf te kiezen wanneer zij
kinderopvang willen afnemen, bijvoorbeeld twee hele dagen of
4 dagdelen. Dit is makkelijk voor werkende ouders en
versimpelt de uitvoering. Aandachtspunt is dat er wel een
aanbod in dagdelen blijft bestaan (dit is relatief duurder).
Daarnaast heeft een aanbod van twee hele dagen naar
verwachting minder effect op de ontwikkeling van kinderen
dan een aanbod gespreid over de week.
2. Verplichting voor kinderopvangaanbieders om het
universele aanbod te spreiden over de week, bijvoorbeeld door
een basisaanbod van maximaal zes uur per dag te financieren
(zoals nu geldt voor voorschoolse educatie). Spreiding van het
aanbod over de week is naar verwachting beter voor de

189 Havnes, T.& Mogstad, M. (2015). Huizen, T. van & Plantenga, J. (2018).

Pagina 99 van 183

#Hoedan

Kosten ouders

Financiering

Startleeftijd

ontwikkeling van het kind en dus vermindering van
achterstanden. Enerzijds omdat herhaling beter is voor het
leerproces, anderzijds omdat er dan geen tijd verloren gaat
aan rust- en slaapmomenten.190 Nadeel is dat het aanbieden
van dagdelen complex is in de uitvoering in combinatie met
dagopvang voor werkenden. Voor werkenden zal er
aansluitend een aanvullend aanbod moeten worden gedaan.
Als er in de ochtenden een basisaanbod is voor alle peuters en
in de middagen een aanvullend aanbod voor kinderen van
werkende ouders, wordt er veel capaciteit gevraagd in de
ochtenden, die in de middagen niet nodig is (als voorbeeld:
dan blijft een halve groep over). Ook kan het tot onrust op de
groep leiden als er meerdere haal- en brengmomenten zijn.
Het meest eenvoudig en laagdrempelig is om het gratis te
maken. Dit zorgt echter wel voor hoge kosten voor de
overheid. Een andere mogelijkheid is een vaste eigen bijdrage,
maar dit kan voor lage inkomens wel een drempel vormen.
Ten slotte kan gekozen worden voor een inkomensafhankelijke
bijdrage. Voordeel is dat het minder duur is en ouders naar
draagkracht bijdragen. Uitvoeringstechnisch is het wel
complexer.
Ook hier zijn verschillende mogelijkheden, afhankelijk van de
keuzes die bij bovenstaande blokken gemaakt worden.
Idealiter is er één financieringssysteem voor het universele
aanbod en het aanvullende aanbod voor werkende ouders.
Afhankelijk van de gemaakte keuzes kan dit de Belastingdienst
zijn, de gemeente of nog een andere partij.
Momenteel start het specifieke peuteraanbod op tweeënhalf
jaar. Er zijn echter ook gemeenten waar het al met twee jaar
start. Dagopvang voor werkende ouders start nu al vanaf nul
jaar.
Achterstanden zijn vaak al op twee jarige leeftijd aanwezig,
dus dat kan er voor pleiten om een eerdere startdatum te
kiezen.

Aanbieder

Wel is een hoge kwaliteit van het aanbod van groot belang
voor de jongste kinderen vanwege een veilige setting. Zo’n
aanbod is ook duurder.
Momenteel wordt het aanbod voor peuters verzorgd door de
kinderopvang. De kwaliteit van de kinderopvang is goed en de
sector is gespecialiseerd in het jonge kind. Een andere
mogelijkheid kan zijn dit door de school te laten aanbieden.
Een voordeel hiervan is dat er makkelijker samengewerkt kan
worden bij het aanbod voor peuters en kleuters (zie
onderstaande). Ook in de beeldvorming voor ouders kan het
een rol spelen. Maar het peuteraanbod door scholen laten
aanbieden heeft ook nadelen, want veel scholen hebben de
expertise voor deze specifieke doelgroep niet in huis. Ook zijn

190 Vanuit de cognitieve neurowetenschap weten we dat herhaling in leertrajecten nodig is voor borging, voor het
maken en verstevigen van nieuwe neurale netwerken. Het blijkt daarnaast dat het zeer effectief is als tussen die
herhaling tijd zit, dit bevordert het onthouden. Bovendien zullen niet-werkende ouders geen elf uur per dag willen
afnemen, en worden er rust- en slaapmomenten ingebouwd op een dag (dus effectief kom je op minder uren uit).

Pagina 100 van 183

#Hoedan

er praktische obstakels: voor kinderen onder de vier jaar zijn
andere faciliteiten vereist dan scholen op dit moment kunnen
bieden (denk aan gespecialiseerde pedagogisch medewerkers,
extra lokalen, slaapruimtes, verschoningsfaciliteiten, aparte
speelpleinen en veiligheidseisen). Ook gelden er geen eisen
aan het aantal beroepskrachten per kind op de school, terwijl
jonge kinderen relatief meer aandacht nodig hebben.
Overgang
basisonderwijs;
samenhang
nul tot zes
jaar.

Ten slotte zijn er keuzes te maken in de samenhang in het
aanbod voor peuters en kleuters en de overgang van
voorschool naar school. Nu is er een strikte scheiding en een
harde overgang tussen de kinderopvang en voorschool en het
basisonderwijs.
Het creëren van meer samenhang en het versoepelen van de
overgang zou bijvoorbeeld kunnen door vaste
instroommomenten, een curriculum voor nul tot zes te
ontwikkelen en op te leggen aan voorschoolse voorziening en
kleuteronderwijs, of bijvoorbeeld het aantal wendagen voor
peuters stevig uitbreiden, zodat zij geleidelijker kunnen
instromen. Ook peuter-kleutergroepen zijn denkbaar, maar
vergen een stelselwijziging. Een andere mogelijkheid is het
verbreden van de kinderopvang naar zes jaar. Dit sluit aan bij
hoe het stelsel in veel andere Westerse landen is ingericht,
gebaseerd op de wetenschap dat kinderen tot zes jaar anders
leren en ontwikkelen. Dit vergt echter een enorme
stelselwijziging en creëert een nieuwe overgang bij zes jaar.

Gezien bovenstaande keuzemogelijkheden zijn er een aantal dilemma’s in het
vormgeven van een universeel stelsel. Er lijkt vooral een afruil te zitten in een zo
eenvoudig mogelijk stelsel voor alle partijen (kinderen, ouders, uitvoerders) en het
tegelijkertijd doelmatig vormgeven van de voorziening. Dat maakt dat er niet één
model tussenuit springt. Alle modellen hebben voor- en nadelen. Daarnaast moet
ook worden meegewogen hoeveel verandering de betrokken sectoren (onderwijs,
kinderopvang, gemeenten) aan kunnen. De afgelopen jaren zijn de kwaliteitseisen
verder verhoogd, vooral in de kinderopvang/voorschoolse educatie, wat een
behoorlijk beslag heeft gelegd op de bestuurskracht en organisatieflexibiliteit van de
uitvoering. Uit onderzoek blijkt wel dat Nederland nu goed scoort op de kwaliteit van
de kinderopvang, ook in internationaal opzicht. Beide sectoren kampen daarnaast
met personeelstekorten.

Pagina 101 van 183

#Hoedan

Bijlage 9 Overzicht maatregelen

Budgetneutrale variant: Werken aan het fundament
1. Opbrengstenmodel van de Inspectie meer baseren op leerlingenpopulatie
2. Inspectienormen voor basiskwaliteit omhoog
3. Aanpassing bevoegdhedenstructuur funderend onderwijs
4. Professionele beroepsorganisatie leraren
5. Een aantrekkelijke en passende beloning in het primair onderwijs (beperkte invulling)
6. Meer ontwikkeltijd voor leraren creëren in ruil voor minder onderwijstijd (totaal 100 uur in
po en vo)
7/8. Eisen beroep schoolleiders en bestuurders vastleggen in de wet (i.c.m. verplichte
registers)
5. Een aantrekkelijke en passende beloning voor schoolleiders po.
9. Heldere maatschappelijke opdracht voor scholen en schoolbesturen in de wet verankeren
10. Een eigentijds curriculum
11. Doorstroomrecht zonder voorwaarden
12. Inrichten van een Kennisinstituut
13. Kleine scholentoeslag inruilen voor dunbevolktheidstoeslag
14. Efficiencykorting gezamenlijke inkoop
15. Afschaffen gratis schoolboeken vo
16. Afschaffen bezoek Rijksmuseum en parlement
17. Afschaffen GVO/HVO
13. Afschaffen gemiddelde schoolgrootte
Het fundament op orde
1. Opbrengstenmodel van de Inspectie meer baseren op leerlingenpopulatie
2. Inspectienormen voor basiskwaliteit omhoog
3. Aanpassing bevoegdhedenstructuur funderend onderwijs
4. Professionele beroepsorganisatie leraren
5. Een aantrekkelijke en passende beloning voor leraren po
6. Meer ontwikkeltijd voor leraren creëren in ruil voor minder onderwijstijd (totaal 100 uur in
po en vo)
7/8. Eisen beroep schoolleiders en bestuurders vastleggen in de wet (i.c.m. verplichte
registers)
5. Een aantrekkelijke en passende beloning voor schoolleiders po.
9. Heldere maatschappelijke opdracht voor scholen en schoolbesturen in de wet verankeren
10. Een eigentijds curriculum
11. Doorstroomrecht zonder voorwaarden
12. Inrichten van een Kennisinstituut
18. Leermiddelen beoordelen op onderbouwing en effectiviteit door het Kennisinstituut
13. Kleine scholentoeslag inruilen voor dunbevolktheidstoeslag
14. Efficiencykorting gezamenlijke inkoop
16. Afschaffen bezoek Rijksmuseum en parlement
17. Afschaffen GVO/HVO
13. Afschaffen gemiddelde schoolgrootte
Variant 1A – Inzet op kwaliteitsverbetering belonen
19. Kwaliteitsonderzoek op 12,5% van alle scholen op basis van steekproef
20. Meer kwaliteitsniveaus onderscheiden in het toezicht
21. Rigoureuze transparantie over kwaliteit
22. Niet met incidenteel geld sturen: kwaliteitsafspraken binnen de lumpsum
23. Stimuleren van een goed functionerende leermiddelenmarkt
Variant 1B - Meer sturing van de overheid
24. Lerarenopleiding verstevigen
25. Lerarenopleiding uitbouwen naar permanent leren
25. Afschaffen lerarenbeurs (dekkingsoptie)
26. Verplichte intensieve begeleiding van startende leraren voor de duur van drie jaar
27. Verplichte intensieve begeleiding van startende schoolleiders voor de duur van drie jaar
28. Inzetten op meer regionale samenwerking
29. Kennisinstituut ook als implementatieondersteuning

Pagina 102 van 183

#Hoedan

Variant 2A - Een gerichte goede start
30. Versterken van voorschoolse educatie voor doelgroeppeuters
Variant 2B - Samen ontwikkelen van alle peuters
31. Basisvoorziening voor alle peuters
Variant 3A - Onbelemmerde ontwikkeling
32. Alle kinderen dezelfde eindtoets basisonderwijs
33. Een beter aanbod dakpanbrugklassen
34. Toets op veertienjarige leeftijd
35. Financieel stimuleren brede schoollocaties
36. Hoogbegaafde leerlingen meer uitdagen
37. Achterstandsmiddelen po en vo verhogen
38. Leraren (po en vo) die lesgeven op een achterstandsschool beter belonen
39. Sommige leerlingen meer onderwijs dan anderen (aanvullende programma’s)
40. Achterstandsmiddelen gerichter inzetten
41. Andere professionals in de school voor passend onderwijs
42. Fonds voor regionale collectieve onderwijszorgarrangementen
43. Collectieve financiering zorg in onderwijstijd op (v)so-scholen
44. Bekostiging nieuwkomersonderwijs po en vo verstevigen
45. Geen uitzondering op de vrijwillige ouderbijdrage
Variant 3B Naar een nieuw stelsel nul veertien jaar
46. Publiek gefinancierde ontwikkelvoorzieningen 0 tot 12 jaar (IKC)
47. Een publiek aanbod ontwikkelvoorzieningen van 12 tot 14 jaar
48. Lumpsum via populatiebekostiging
Besparingsvariant
6. Verminderen onderwijstijd po naar 800 uur
6. Meerkosten KOT
6. Verminderen onderwijstijd vo naar 800 uur
10. Invoering nieuw curriculum
13. Afschaffen kleinescholentoeslag po
13. Afschaffen gemiddelde schoolgrootte
5. Verminderen werkloosheidskosten
17. Afschaffen GVO/HVO
15. Afschaffen gratis schoolboeken vo
16. Afschaffen bezoek Rijksmuseum en parlement
14. Efficiencykorting gezamenlijke inkoop
25. Afschaffen lerarenbeurs
49. Verminderen lumpsum po
49. Verminderen lumpsum vo

Uitgangspunten
Bij de berekeningen zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:

Uitgegaan van besluitvorming uiterlijk september 2021.

Wetswijziging duurt in beginsel twee jaar (effect op ritme reeksen).

Uitvoeringskosten: waar nodig zijn er uitvoeringskosten opgenomen.

Afronding: de bedragen zijn afgerond op 0,1 mln. euro voor bedragen onder
de 5 mln. euro en op hele mln. voor bedragen vanaf 5 mln. euro.

Bedragen op basis van huidige prijzen (2020).

Daar waar de verschillende deelmaatregelen in de financiële tabel ‘optelbaar’
zijn (dus in combinatie met elkaar in te voeren), is een (sub)totaal
weergegeven.

Daar waar er verschillende varianten zijn om de maatregel uit te voeren, en
deze dus niet ‘optelbaar’ zijn, is de totaalregel weggelaten.

Daar waar de bedragen in de maatregelen structureel worden na 2025 is dat
expliciet aangegeven.

Pagina 103 van 183

#Hoedan

1. Opbrengstenmodel van de Inspectie meer baseren op leerlingenpopulatie
1. Korte omschrijving
Het onderwijsresultatenmodel vo sterker baseren op de leerlingenpopulatie en het
instroomniveau van de school. In het po is deze stap recent al gezet. Daarbij wordt in het
vo in ieder geval bij de beoordeling van het examenrendement en de CE-cijfers rekening
gehouden met het niveau waarop leerlingen de school binnenkwamen. Tevens gaat de
inspectie vo-scholen vergelijken met scholen met een vergelijkbare populatie. Dit wordt
onderdeel van het kwaliteitsoordeel van de inspectie.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Scholen in het vo worden nu in het opbrengstenmodel van de inspectie niet beloond
wanneer zij leerlingen de kans geven om bijvoorbeeld op een hoger niveau examen te doen
dan dat het schooladvies was. Dit kan immers negatief uitwerken op de indicator
examencijfers.191 Daardoor zijn scholen en schoolbesturen soms te terughoudend hiermee.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.1: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Opbrengstenmodel houdt rekening met
leerlingpopulatie en instroomniveau leerling

2022

2023

2024

2025

Struc

0

0

0

0

0

Totaal
0
0
0
0
De extra kosten zijn nihil, omdat de inspectie voor deze maatregel al capaciteit heeft.

0

4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Scholen geven nu aan dat het huidige onderwijsresultatenmodel hun weerhoudt om
leerlingen kansen te geven. Deze aanpassing van het onderwijsresultatenmodel vo zal
daarom positief werken op de leerkansen voor iedereen.
Een belangrijke voorwaarde voor de effectiviteit is dat er voldoende differentiatie in het
kwaliteitsoordeel is, pas dan mag je gedragseffecten verwachten van een aanpassing in het
onderwijsresultatenmodel.
Mogelijk hogere effectiviteit te bereiken als de opzet en uitkomsten van het nieuwe
onderwijsresultatenmodel meer salient worden richting zowel schoolbesturen, schoolleiders
en onderwijsteams (bijvoorbeeld door toegankelijke benchmarkrapportages, stimuleren
peer learning) als richting ouders.
Als scholen niet weten dat er een nieuw resultatenmodel is en het niet goed snappen, dan
vallen er ook geen gedragseffecten te verwachten in de richting van meer kansen bieden.
Advies om ook middelen aan te wenden voor effectieve communicatie over nieuw
onderwijsresultatenmodel. En hier gedragsonderzoek te laten uitvoeren.
Hypothese is dat er veel meer gelet wordt op (ruwe) slaagpercentages en gemiddelde
eindexamencijfers dan op het onderwijsresultatenmodel. Als dit zo is, dan blijft het bieden
van kansen schadelijk voor scholen. De toegevoegde waarde maat zou dan veel meer
salient moeten worden gemaakt richting de relevante groepen (MR, RvT, ouders).
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Bij de uitwerking moet rekening worden gehouden dat het geen perverse prikkels creëert.
De basis voor het onderwijsresultatenmodel voor het vo is neergelegd in de WVO en
uitgewerkt in een AMvB en ministeriële regeling.

191 Gemiddeld cijfer van het centraal examen van alle vakken in een onderwijssoort.

Pagina 104 van 183

#Hoedan

2. Inspectienormen voor basiskwaliteit omhoog
1. Korte omschrijving
De normen die de inspectie hanteert om te bepalen of een school wel of geen basiskwaliteit
heeft, gaan omhoog, tot het niveau dat de beste 90% scholen nu minimaal bereikt. Het
gaat daarbij niet alleen om de normen die gelden ten aanzien van leerresultaten, maar ook
om de normen die gelden op andere terreinen (onderwijsproces, veiligheid en
kwaliteitszorg). Scholen zullen meer kwaliteit moeten hebben om het oordeel voldoende te
krijgen. Bij het bepalen van de te verwachten leerresultaten wordt rekening gehouden met
de populatie van de school (zie maatregel 19 Kwaliteitsonderzoek op 12,5% van alle
scholen op basis van steekproef). Om dit te realiseren wordt de capaciteit van de inspectie
uitgebreid. Onvoldoende en zeer zwakke scholen worden net als nu ondersteund om de
onderwijskwaliteit te verbeteren.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Diverse onderzoeken laten zien dat de prestaties van leerlingen in het funderend onderwijs
dalen terwijl de oordelen van de inspectie over de kwaliteit van scholen niet evenredig
dalen.
Toezicht is bewezen effectief in het helpen verbeteren van onderpresterende scholen. Nu
vrijwel alle scholen aan de inspectienormen voldoen, is het toezicht op dit onderdeel minder
effectief. Het waarderingskader en de normen hebben hierdoor minder de functie om
onderpresterende scholen richting te geven en te dwingen zich te verbeteren.
Scholen die een negatief oordeel krijgen van de inspectie zijn bijna altijd goed in staat met
externe begeleiding zich binnen korte tijd te verbeteren. Verder kiezen besturen er na een
negatief oordeel van de inspectie regelmatig voor om een school die toch al kwetsbaar
(bijvoorbeeld door een teruglopend leerlingaantal) te sluiten. Met deze maatregel krijgen
scholen en besturen een duidelijk signaal van de inspectie en krijgen leerlingen minder lang
onderwijs dat onder de maat is.
Er zijn (nog) maar weinig onvoldoende en zeer zwakke scholen en opleidingen in Nederland
(1,7% van de po-scholen en 1,9% van de vo-scholen). Het is de vraag of deze lat nog wel
overeenkomt met de maatschappelijke en politieke perceptie van onderwijskwaliteit. En of
er geen onderpresterende scholen zijn die nu als voldoende worden beoordeeld. Duidelijk is
in ieder geval dat scholen sterk verschillen in prestaties en dat er scholen zijn die
beduidend slechter presteren dan collega-scholen met een vergelijkbare
leerlingpopulatie.192
De lage lat suggereert verder dat scholen die aan de basiskwaliteit voldoen zich verder niet
hoeven verbeteren. Een deel van de schoolleiders en schoolbesturen gaan achterover
leunen op scholen die als voldoende beoordeeld worden. Hierdoor is er een risico dat deze
scholen onvoldoende verbeteren en mogelijk van een ruime voldoende naar het basisniveau
afzakken
3. Budgettair beslag
Tabel 9.2: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Inspectienormen voor basiskwaliteit omhoog

0

7

10

5

Struc
3,4

Totaal

0

7

10

5

3,4

192 Inspectie van het Onderwijs (2019a). CPB (2019b).

Pagina 105 van 183

#Hoedan

Deze kosten bestaan uit extra capaciteit voor de inspectie en houden verband met meer
trajecten onvoldoende en zeer zwakke scholen en uitbreiding van de programma’s Goed
worden, goed blijven voor het po en Leren verbeteren voor het vo.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Toezicht is vooral effectief bij scholen die onder de inspectienormen vallen en onvoldoende
of zeer zwak zijn (o.a. NSOB, WRR, 2014; CPB, 2011). Indien er nauwelijks meer
onvoldoende en zeer zwakke scholen zijn, is dit een risico voor de effectiviteit van het
toezicht. De interventies voor onvoldoende en zeer zwakke scholen worden hierdoor
onvoldoende benut.
Doordat de minimumnorm nu veelal wordt gehaald, hebben scholen en bestuurders de
illusie dat het wel goed zit met de kwaliteit op hun scholen. Sterker, op een deel van de
scholen worden de minimumnormen als ambitie gehanteerd.193 Dit draagt niet bij aan
kwaliteitsverbetering van deze scholen.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Deze maatregel vraagt om aanpassing van de normen en beslisregels van de inspectie. De
onderzoekskaders en de regeling leerresultaten po en vo moeten hiervoor worden
aangepast. Mogelijk zullen ook de deugdelijkheidseisen in de sectorwetten aangescherpt
moeten worden.
Een en ander vergt zorgvuldige implementatie en communicatie. Als scholen en
schoolbesturen de kans krijgen om zich goed voor te bereiden op de invoering, wordt de
onderwijskwaliteit verhoogd zonder dat scholen eerst door de nieuwe ondergrens zakken.
In het onderwijsveld zal deze maatregel mogelijk slecht vallen met het oog op het
lerarentekort en de discussie over de lonen.

193 Inspectie van het Onderwijs (2019).

Pagina 106 van 183

#Hoedan

3. Aanpassing bevoegdhedenstructuur funderend onderwijs
1. Korte omschrijving
De bevoegdhedenstructuur wordt aangepast conform het advies van de Onderwijsraad. 194
Alle leraren po en vo krijgen als onderdeel van hun initiële opleiding eenzelfde basis gericht
op zowel pedagogiek als didactiek. Hierbij hoort ook een andere visie op het beroep leraar
waarbij mogelijkheden voor professionalisering (in opleiding en op andere manieren) nog
meer centraal staan. De Commissie Onderwijsbevoegdheden adviseert eind 2020 over hoe
een dergelijke variant invulling kan krijgen.195
Opleiding en beroep worden flexibeler en daarmee aantrekkelijker; opleidingen worden
makkelijker stapelbaar en combineerbaar door een meer modulaire opbouw. Het draagt bij
aan een betere verbinding tussen opleiding, praktijk en leven-lang-leren. Ook wordt het
gemakkelijker om tussen onderwijssectoren te wisselen.
Er is een relatie met maatregel 5 Een aantrekkelijke en passende beloning in het primair
onderwijs: in de cao’s dient deze nieuwe bevoegdhedenstructuur te worden opgenomen en
te worden gekoppeld aan de arbeidsvoorwaarden.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
De bevoegdhedenstructuur is te rigide en sluit niet meer aan bij de eisen ten aanzien van
het beroep leraar en daarmee niet aan de professionaliteit van de organisaties.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.3: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Aanpassen bevoegdhedenstructuur

38

68

68

68

4,7

Totaal

38

68

68

68

4,7

Dit zijn kosten die de lerarenopleidingen moeten maken in verband met de nieuwe
bevoegdhedenstructuur (eindkwalificaties aanpassen, de kennisbases en de Onderwijs- en
Examenregelingen herzien, het curriculum aanpassen etc.). De structurele lasten bestaan
uit personele inzet voor onderhoud aan de genoemde zaken. Met deze maatregel wordt nog
niet voorzien in een hogere beloning, passend bij de nieuwe bevoegdhedenstructuur; dat
wordt met maatregel 5 Een aantrekkelijke en passende beloning in het primair onderwijs
gedaan.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Verruiming van het loopbaan- en ontwikkelperspectief draagt bij aan keuzevrijheid,
differentiatie en professionalisering in het leraarschap.
Ruimte voor hogescholen en universiteiten om minder verschillende opleidingsroutes aan te
bieden, maakt het aanbod van lerarenopleidingen doelmatiger
Onderdeel van de visie op het beroep van leraar zou ook het werken in deeltijd moeten
zijn.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Ingrijpende stelselwijziging (voor zowel scholen als opleidingen); kost tijd (zowel uitwerking
in wet- en regelgeving, als implementatie in veld)
Overgangsmaatregelen: tijdelijk twee opleidingsstelsels naast elkaar.

194 Onderwijsraad (2018a).
195 TK 2018-19, 27 923, nr. 367.

Pagina 107 van 183

#Hoedan

-

Het Rijk zit niet aan tafel bij de cao onderhandelingen

4. Professionele beroepsorganisatie leraren
1. Korte omschrijving
Het beroep leraar verdient een professionele beroepsorganisatie. Dit is niet vrijblijvend. De
leraar die trots is op zijn beroep zou moeten willen blijven ontwikkelen, zorgen dat de
beroepsgroep weer in ere wordt hersteld. Daar draagt een professionele beroepsgroep zoals
een Orde van Leraren aan bij. Een dergelijke organisatie ontbreekt nu in het onderwijs. Het
kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Idealiter gebeurt dat vanuit het
onderwijsveld zelf (met steun van de overheid).
Als je leraar wilt zijn en blijven, moet je aangesloten zijn bij deze beroepsgroep. Onderdeel
van deze beroepsorganisatie is een systematiek voor het bijhouden van je beroep
(nascholingseisen) en verder door ontwikkelen.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Door een professionele beroepsorganisatie die eisen stelt aan de eigen kwaliteit kunnen
leraren meer het gevoel van eigenaarschap van hun vak krijgen. Eisen om onderdeel van
een beroepsgroep uit te maken, kunnen bijdragen aan continue professionele ontwikkeling.
Vergelijk ook de beroepsgroep van onder andere artsen, advocaten, notarissen.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.4: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Projectsubsidie beroepsorganisatie(s)

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

Totaal

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

De kosten bestaan uit een subsidie voor de beroepsorganisatie.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Er is geen specifiek onderzoek naar de effectiviteit van een dergelijke organisatie in het
onderwijs gedaan. In andere sectoren met een sterke beroepsgroep (zorg, notariaat,
advocatuur) heeft dit positieve invloed op de kwaliteit.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Beroepsgroepsvorming moet vooral bottom-up gebeuren, anders werkt het niet. De nadruk
moet dus liggen op het stimuleren van initiatieven in de opstartfase en niet op het opleggen
van verplichtingen.
Uit de praktijk blijkt dat initiatieven per sector worden genomen. In het po is nu het
Lerarencollectief gestart met startsubsidie vanuit het ministerie van OCW met specifieke
voorwaarden.196 Dit is uitvoerbaar, ook voor het vo.
In de budgettaire reeks is uitgegaan van een beroepsorganisatie die contributies int en
daarmee zijn eigen bedrijfsvoering betaalt. De reeks gaat uit van projectsubsidie.

196 TK 2018-19, 27 923, nr. 367.

Pagina 108 van 183

#Hoedan

5. Een aantrekkelijke en passende beloning in het primair onderwijs
1. Korte omschrijving
Deze maatregel zorgt voor een aantrekkelijke en passende beloning in het po en bestaat uit
twee stappen. In de eerste stap (vanaf 2022) wordt het salaris van startende leraren
gelijkgetrokken met het salaris van startende leraren in het vo en wordt het salaris van de
schoolleiders in het po verhoogd. Voor de tweede stap (vanaf 2024) is aanpassing van de
bevoegdheden (zie ook maatregel 3 Aanpassing bevoegdhedenstructuur funderend
onderwijs) voorwaardelijk. Deze maatregelen bieden tevens ruimte aan de sociale partners
om afspraken te maken over het verminderen van de werkloosheidskosten.
Stap 1 (vanaf 2022): gelijke start leraren po en vo en verbeteren beloning schoolleiders po
A. Gelijke beloning voor startende leraren po naar vo: De eerste salaristreden197 van L10 uit
het po worden gelijkgesteld aan de eerste trede van LB in het vo. Hiermee wordt de
onderkant van het loongebouw po gelijk aan die van het vo en verdient een startende
leraar in het po, die in de onderste schaal begint, hetzelfde salaris als een startende leraar
in het vo.
B. Hoger salaris schoolleiders po: De schoolleider in het po (de directeur of adjunct-directeur)
blijkt cruciaal voor een goed functionerende school. De beloning van schoolleiders in het po
wordt daarom verbeterd, zodat deze gelijke tred houdt met de eerdere investeringen in
lerarensalarissen (onder andere de investering in lerarensalarissen van 270 mln. euro uit
het huidige regeerakkoord). Dat vergroot de kans dat leraren willen doorgroeien naar de
functie van schoolleider met alle daarbij behorende verantwoordelijkheden. Na invoering
van de nieuwe bevoegdhedenstructuur (dus in stap 2), wordt het salaris verder verhoogd
tot in totaal een stijging van 15% (t.o.v. thans) om aan te sluiten bij de nieuwe
bevoegdhedenstructuur.
Stap 2 (vanaf 2024): passende beloning bij de nieuwe bevoegdhedenstructuur naar aanleiding
van de uitkomsten van “Ruim baan voor leraren”
C. Gelijke beloning voor gelijk werk tussen po en vo. Om leraren meer carrièreperspectief te
bieden, en leraren die meer kunnen en willen ook beter te belonen, worden middelen
vrijgemaakt om het loongebouw te kunnen aanpassen aan de nieuwe
bevoegdhedenstructuur zoals die wordt voorgesteld in ‘ruim baan voor leraren’ van de
Onderwijsraad (zie ook maatregel 3 Aanpassing bevoegdhedenstructuur funderend
onderwijs). Met deze maatregel kunnen de beloningstabellen van het po meer aansluiten
aan die van het vo en is er ruimte voor een andere verdeling van leraren over de schalen in
het po, zodat deze meer gelijk wordt aan de verdeling van de 2 e-graadsleraren in het vo
over de schalen. Dit maakt het mogelijk om leraren die lesgeven met zwaardere taken en
verantwoordelijkheden beter te belonen. Deze middelen komen alleen beschikbaar voor
scholen wanneer er overeenstemming is over een nieuwe bevoegdhedenstructuur.
Daarnaast wordt in deze stap het salaris van de schoolleiders verder verhoogd vanaf 2024
(zie ook maatregel 2. Hoger salaris schoolleiders po).
D. Leraren vso worden beloond cf. cao vo. Met deze maatregel wordt de beloning van leraren
in het vso op het niveau van de cao vo gebracht. Deze middelen komen alleen beschikbaar
voor scholen wanneer er overeenstemming is over een nieuwe bevoegdhedenstructuur (zie

197 De eerste twee salaristreden van L10 uit het po worden gelijkgesteld aan de eerste trede van LB in het vo. Dit betekent dat in het
po het totaal aantal treden in L10 van 15 naar 14 gaat.

Pagina 109 van 183

#Hoedan

ook maatregel 3 Aanpassing bevoegdhedenstructuur funderend onderwijs) en de daarbij
passende functiezwaartes en beloningen.
Gedurende de hele periode: verminderen van werkloosheidskosten
E.

Terugbrengen werkloosheidskosten po. Met deze maatregelen, ontstaan er mogelijkheden
voor sociale partners om de kosten van werkloosheid te verminderen omdat er met de
hogere beloning ook zaken vanuit de werkgevers geëist kunnen worden. Het huidige
lerarentekort helpt hierbij. Het is aan partijen om verdere maatregelen te treffen om
werkloosheid te verminderen (samenwerking, terugdringen duur van de uitkering,
intensiveren activering werklozen). De verder geïntensiveerde aanpak van het
Participatiefonds zal daar ook aan bijdragen.

2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Er is nu al een beperkt tekort aan schoolleiders, de verwachting is dat dat oploopt. Een
specifieke uitdaging en tegelijkertijd kans is de grote generatie nieuwe schoolleiders die de
komende jaren nodig is om de golf schoolleiders te vervangen die met pensioen gaan.
Door leraren in het po een gelijk startsalaris als in het vo te bieden en meer
carrièreperspectief, wordt het beroep aantrekkelijker, wat bijdraagt ter bestrijding van het
lerarentekort. Dit geldt in meerdere mate voor leraren in het vso.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.5: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

A. Gelijke beloning voor startende leraren po naar
vo

30

30

30

30

30

B. Hoger salaris schoolleiders po

55

55

118

118

118

C. Leraren vso worden beloond cf. cao vo

0

0

60

60

60

D. Meer gelijke beloning voor gelijk werk po en
vo198

0

0

585

585

585

-12

-21

-28

-29

-48*

73

64

765

764

745

E.

Terugbrengen werkloosheidskosten po

Totaal
* Struc in 2029

Deze kosten zijn bedoeld voor hogere salarissen voor schoolleiders, (startende) leraren in
het po, en leraren in het vso. Met A. Gelijke beloning voor startende leraren po naar vo
wordt het startsalaris voor een leraar in het po gelijk gesteld aan het startsalaris van een
vo leraar. Met B. Hoger salaris schoolleiders po wordt het salaris voor schoolleiders
verhoogd met 7% in 2022 (om aan te sluiten op de stijging van lerarensalarissen van de
afgelopen jaren) en vanaf 2024 met nog eens 8% (om aansluiting te houden met de
stijging van de salarissen onder D. Meer gelijke beloning voor gelijk werk tussen po en vo).
Met C. Leraren vso worden beloond cf. cao vo wordt de beloning van leraren in het vso op
het niveau van de cao vo gebracht. Met D. Meer gelijke beloning voor gelijk werk tussen po
en vo is er ruimte om de nieuwe bevoegdhedenstructuur te vertalen naar een nieuw
functiegebouw po (waarbij aansluiting gezocht wordt met het functiegebouw vo) en is er
ruimte voor een andere verdeling van leraren in het po over de verschillende schalen.

198 De berekeningen zijn gebaseerd op het huidige systeem, het is immers nog onduidelijk hoe de bevoegdhedenstructuur en het
bijbehorend functiegebouw eruit zullen gaan zien.

Pagina 110 van 183

#Hoedan

In de budgetneutrale variant is voor onderdelen C en D een beperkter bedrag uitgetrokken
om de variant budgettair sluitend te maken. Dit bedrag is echter onvoldoende om te zorgen
voor gelijke beloning voor gelijk werk.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Schoolleiders zijn van groot belang voor de onderwijskwaliteit. Er vindt een verschuiving
plaats van managementtaken naar steeds meer onderwijskundig leiderschap met de focus
op het voortdurend verbeteren van het onderwijs.199 Het verbeteren van de beloning van de
schoolleider verhoogt de aantrekkelijkheid van het beroep en doet recht aan de zwaardere
functie t.o.v. het leraarschap. Er is toenemende internationale evidentie over de impact van
schoolleiders op leeropbrengsten van leerlingen. Eén schoolleider in kwaliteit verbeteren is
doelmatiger dan een kwaliteitsverbetering van één leraar.
Leraren die lesgeven in het vso vallen onder de cao po. Het kost ongeveer 60 mln. euro om
de beloning van deze leraren naar het beloningsniveau van de cao vo te brengen. Hierbij is
geen rekening gehouden met andere arbeidsvoorwaarden uit de cao vo, zoals een ander
aantal lesgebonden uren.
Leraren zijn cruciaal voor de kwaliteit van het onderwijs. Gezien het huidige lerarentekort in
het po en de roep vanuit het veld voor meer beloning is een extra investering nodig.
Evidentie geeft aan dat een hoger salaris bijdraagt aan meer behoud van jonge leraren en
aan de instroom in de lerarenopleiding. Voor hen is ook het beloningsperspectief van
belang. Onderzoek wijst uit dat vooral dat perspectief voor leraren in het po vergeleken
met andere hoogopgeleiden in Nederland achterblijft. De urgentie van het lerarentekort kan
een prikkel zijn voor scholen om meer werk te maken van het bieden van
carrièreperspectief om leraren te behouden.
Van leraren zelf met ambitie mag enige druk verwacht worden om hen in te schalen in een
hogere functie met bijpassend salaris.
Goed personeelsbeleid van de schoolorganisatie is een belangrijke randvoorwaarde om
doorgroeimogelijkheden te stimuleren en te faciliteren.
Ondersteunend personeel (onder andere onderwijsassistenten) worden met deze maatregel
niet beter dan nu beloond. Deze zullen mogelijk met een aanvullende claim komen.
Het is aan sociale partners om maatregelen te treffen om werkloosheid te verminderen
(samenwerking, terugdringen duur van de uitkering, intensiveren activering werklozen). De
verder geïntensiveerde aanpak van het Participatiefonds zal daar ook aan bijdragen.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Verhoging van de salarissen van schoolleiders moet worden afgesproken in de cao. Het Rijk
zit daar niet aan tafel. Het Rijk kan wel voorwaarden stellen aan de extra ter beschikking te
stellen middelen.
Vso-scholen zijn niet altijd separate vso-scholen. Het gaat vaak om scholen voor speciaal
onderwijs met een afdeling voor vso. Het kan daarbij voorkomen dat leraren zowel in het so
als in het vso lesgeven. Daarom wordt er voor gekozen om deze maatregel pas mee te
nemen naar aanleiding van de nieuw te ontwikkelen bevoegdhedenstructuur.
De middelen voor functiedifferentiatie worden gekoppeld aan de implementatie van een
nieuwe bevoegdhedenstelsel in het funderend onderwijs (vanaf 2024). Sociale partners
moeten het functie- en loongebouw in het po aanpassen.
Het is op dit moment nog onduidelijk hoe de nieuwe bevoegdhedenstructuur en het
bijbehorend functiegebouw eruit zullen gaan zien. Met nieuwe functies en salarisschalen.
Dit moeten sociale partners in de cao afspreken. Een eventuele verdere versobering van de
bovenwettelijke werkloosheidsuitkering wordt ook in de cao afgesproken.

199 Onderwijsraad (2018a).

Pagina 111 van 183

#Hoedan

-

De roep vanuit de sector po is om de salarissen van leraren in het po en vo per direct gelijk
te trekken, wat betekent dat gelijk gewaardeerde functies exact hetzelfde worden beloond.
Daarvoor is structureel 765 mln. euro nodig, bestaande uit ‘de claim’ van 560 mln. euro uit
2018 plus opslag naar beloning anno 2020. Hierbij is geen ruimte voor verbetering van
salarissen van schoolleiders en de maatregel draagt niet bij aan meer doorgroeiperspectief
voor de leraren en aan de kwaliteit van het onderwijs.

Pagina 112 van 183

#Hoedan

6. Meer ontwikkeltijd voor leraren creëren in ruil voor minder onderwijstijd
1. Korte omschrijving
Met deze maatregel wordt tijd gecreëerd voor onderwijsontwikkeling, zodat leraren in zowel
het po als het vo 100 uur per jaar ontwikkeltijd hebben. In de cao po is nu 83 uur
ontwikkeltijd opgenomen, in de cao vo 50 uur. Met deze maatregel neemt de ontwikkeltijd in
het po dus met 17 uur toe, in het vo is dat met 50 uur. Deze maatregel is in twee varianten
uitgewerkt: meer ontwikkeltijd door meer leraren aan te trekken (A) en meer ontwikkeltijd
in ruil voor minder onderwijstijd (B). Daarnaast is er een besparingsvariant opgenomen (C).
Met maatregel A krijgen de leraren in het po en het vo tijd en ruimte voor 100 uur
ontwikkeltijd. In de cao wordt opgenomen dat leraren minimaal 100 uur per jaar
ontwikkeltijd krijgen en daarmee een vermindering van de lestaak. Daarmee zijn er dus
meer leraren nodig om het totaal aantal lesuren gelijk te houden. Deze maatregel voorziet in
het aan kunnen trekken van extra leraren. Met maatregel B wordt de lestaak van leraren
verminderd om tijd en ruimte te creëren voor onderwijsontwikkeling. De wettelijke
onderwijstijd wordt verlaagd en de vrijgekomen uren kunnen leraren inzetten als
ontwikkeltijd. Met maatregel C wordt de onderwijstijd verlaagd en niet ingezet voor
ontwikkeltijd. Deze variant is een besparingsoptie. Verlaging van onderwijstijd gaat wel
gepaard met effecten op de BSO (maatregel B een C). In de maatvoering van beide
maatregelen (meer ontwikkeltijd en minder onderwijstijd) zijn keuzes mogelijk. Daardoor
kan deze maatregel zowel ingevoerd worden als een investering, budgetneutraal of als een
besparing. Afhankelijk van de variant, vraagt dit wel om aanpassing van het curriculum,
zodat het curriculum zich goed verhoudt tot het aantal uren onderwijstijd.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
De werkdruk bij leraren wordt verminderd. Daarbij krijgen leraren de ruimte om te
ontwikkelen en het onderwijs verder te verbeteren. Dit zorgt er voor dat de kwaliteit van het
onderwijs omhoog gaat en daarmee de leeropbrengsten van de leerling.
3. Budgettair beslag

Onderwijstijd

Omschrijving maatregel

Ontwik
-keltijd

Tabel 9.6: Raming van effecten op budget en ontwikkel-/onderwijstijd (bedragen in mln. €)

2022

2023

2024

2025

Struc

A. 100 uur ontwikkeltijd: extra
leraren po

+17
uur

96

96

96

96

96

A. 100 uur ontwikkeltijd: extra
leraren vo

+50
uur

220

220

220

220

220

Subtotaal A
B. 100 uur ontwikkeltijd:
verlaging wettelijke
onderwijstijd po

+17
uur

316
0

316
0

316
0

316
0

316
0

5

5

5

5

5

0

0

0

0

0

5

5

5

5

5

-12
uur

B. 100 uur ontwikkeltijd:
Gevolgen BSO verlaging
onderwijstijd po
B. 100 uur ontwikkeltijd:
verlaging wettelijke
onderwijstijd vo
Subtotaal B

+50
uur

-29
uur

Pagina 113 van 183

#Hoedan

C. Verlagen wettelijke
onderwijstijd: verlaging naar
800 uur po

-140
uur

C. Gevolgen bso verlaging
onderwijstijd naar 800 uur po
C. Verlagen wettelijke
onderwijstijd:
verlaging naar 800 uur vo
Subtotaal C

-138
uur

0

0

-284

-568

1.136

0

0

139

179

199

0

0

-243

-486

-971

0

0

-388

-875

1.908

Deze tabel laat tevens de afruil zien tussen onderwijstijd en ontwikkeltijd. Verhoging van de
ontwikkeltijd PO naar 100 uur per docent kan bijvoorbeeld door de wettelijke onderwijstijd
PO terug te brengen naar 928 uur (van nu 940), dus een verlaging van 12
Een verlaging van de wettelijke onderwijstijd naar gemiddeld 800 uur kan ook ingezet
worden voor meer ontwikkeltijd, in het po 242 uur meer ontwikkeltijd en in het VO 196 uur
meer ontwikkeltijd per jaar. Een verlaging van de wettelijke onderwijstijd die niet ingezet
wordt voor ontwikkeltijd, impliceert een personele besparing. Daarom is een oploop
opgenomen bij maatregel C bij de besparing, maar dit behelst nog geen compleet
uitgewerkte vertaling van de transitietijd- en kosten. Minder onderwijstijd (gemiddeld 3,5
uur per week) vertaalt zich deels in meer gebruik van BSO. Aanname is dat ouders die reeds
gebruik maken van BSO (ca. 30% van de doelgroep) gemiddeld iets meer dan 2 uur per
week (op de dagen dat zij al gebruik maken van opvang) opvangen met extra uren BSO.
Deze extra uitgaven groeien geleidelijk in.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Meer ruimte voor onderwijsontwikkeling komt ten goede aan de ontwikkeling van de leraar
en daarmee aan de kwaliteit van het onderwijs.
In de cao vo is nu 50 uur ontwikkeltijd per docent opgenomen, in de cao po 83 uur. De
manier waarop dit per school wordt uitgevoerd leidt echter niet altijd tot meer
daadwerkelijke ruimte. Zo krijgen leraren soms 30 min per week ontwikkeltijd, of wordt de
ruimte voor ontwikkeltijd door de school collectief ingevuld. Hier ligt een uitdaging.
De onderwijstijd in Nederland is hoog ten opzichte van andere landen. Andere landen
behalen vergelijkbare of hogere prestaties met minder onderwijstijd. Minder onderwijstijd
vraagt mogelijk wel om aan passing van het curriculum (zie maatregel 10).
Leraren geven internationaal gezien veel uren les in het po (circa 20% meer), en gemiddeld
in het vo.
Afhankelijk van de verhouding tussen vermindering van onderwijstijd en ontwikkeltijd kan
de maatregel een bijdrage leveren aan vermindering van het lerarentekort.
Verlagen van de onderwijstijd in het po leidt naar verwachting tot meer publieke (KOT) en
private (eigen bijdrage ouders) uitgaven voor de buitenschoolse opvang. Verlagen van de
onderwijstijd betekent bovendien dat leerlingen minder tijd hebben om zich de beoogde
lesstof eigen te maken.
Daarnaast kan het een (klein) negatief effect hebben op de deeltijdfactor van moeders:
mogelijk dat zij het aantal gewerkte uren naar beneden bijstellen op het moment dat er
minder onderwijsuren zijn.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
De ruimte voor onderwijsontwikkeling moet worden vastgelegd in de cao. Het Rijk zit daar
niet bij aan tafel. Dit vraagt dus medewerking van werkgevers en werknemers.

Pagina 114 van 183

#Hoedan

-

Verminderen van de wettelijke onderwijstijd vraagt aanpassing van de onderwijswetgeving.
Daarnaast vraagt het ook een aanpassing van het curriculum.
Afhankelijk van de verhouding tussen vermindering van onderwijstijd en ontwikkeltijd heeft
de maatregel rechtspositionele gevolgen voor een deel van het onderwijspersoneel. Wanneer
er gedwongen ontslagen moeten vallen, zijn hier overgangskosten aan verbonden.

Pagina 115 van 183

#Hoedan

7. Eisen aan het beroep schoolleider vastleggen in de wet (i.r.t. schoolleidersregister)
1. Korte omschrijving
De schoolleider heeft een belangrijke rol bij de kwaliteit van het onderwijs. Om het beroep
van schoolleider verder te professionaliseren worden de eisen die aan het beroep van
schoolleider worden gesteld worden vastgelegd in de wet, zoals dat ook voor leraren het
geval is. Hieraan gekoppeld wordt een verplichting om je als schoolleider te blijven
ontwikkelen en professionaliseren door middel van een verplicht schoolleidersregister.
Voor het po verstaan we onder de schoolleider de directeur of adjunct-directeur. In het vo
gaat het zowel om de eindverantwoordelijk directeur/rector en het middenmanagement
(teamleiders, afdelingsleiders, etc.).
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Het verder versterken van de professionaliteit van de schoolleider zorgt er voor dat de
kwaliteit van het onderwijs verder verbetert en daarmee de leeropbrengsten van leerlingen
worden verhoogd.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.7: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Wettelijke opleidingseisen voor schoolleider
i.r.t. verplicht schoolleidersregister

1,4

1,4

1,4

1,4

1,4

Totaal

1,4

1,4

1,4

1,4

1,4

De kosten bestaan uit het onderhouden van het schoolleidersregister.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Toenemende internationale evidentie over de impact van schoolleiders op leeropbrengsten
van leerlingen. Eén schoolleider in kwaliteit verbeteren is doelmatiger dan een
kwaliteitsverbetering van één leraar.
Op het gebied van de versterking van schoolleiders gebeurt veel vanuit de sector en de
markt, maar er lijkt weinig echt geregeld te zijn:
De In de wetgeving zijn de eisen voor de managementposities minimaal vastgelegd.
Het beperkt zich tot het hebben van een VOG en een bevoegdheid voor een deel van
het leidinggevend personeel. Er worden geen eisen gesteld (verplicht) aan wat er van
schoolleiders wordt verwacht.
In het po is er via de cao een verplichting opgenomen voor registratie in het
schoolleidersregister. Daar horen ook opleidingseisen bij.
Vanuit de sectoren zelf is er veel materiaal en aanbod: beroepsstandaard; kennisbasis;
opleidingsaanbod in de markt.
De voorgenomen professionaliseringsslag bestaat uit het aanscherpen van eisen. Dat
betekent dat er meer selectie plaatsvindt. Onduidelijk is welke effecten dat zal hebben op
de aantrekkelijkheid van deze beroepen en de aantallen die er nodig zijn in de toekomst.
Als tegenmaatregel kan het aantrekkelijker worden gemaakt door salarissen te verhogen,
zoals wordt voorgesteld onder.
Er zijn ook aanwijzingen dat kwaliteit van schoolleiders kan worden verbeterd door
informeel leren, bijvoorbeeld door collegiale visitatie of in netwerken. Dat zou ook specifiek
ondersteund en gestimuleerd kunnen worden door beleid. Vergelijk ook initiatieven in
Engeland gericht op het laten ondersteunen van zwak presterende scholen door
bestuurders/schoolleiders van goede scholen (National leaders of education).

Pagina 116 van 183

#Hoedan

-

De OESO roept in haar review uit 2016 op om de (relatief zwakke) positie van schoolleiders
ten opzichte van bestuurders te versterken (bijvoorbeeld door schoolleiders
medeondertekenaar te laten zijn van het bestuursverslag). Een sterkere beroepsgroep van
schoolleiders kan hier een rol in spelen. Mogelijk zijn ook aanvullende maatregelen nodig.

5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
De maatregel vereist een wetswijziging.
Betrekken van de beroepsgroep schoolleiders lijkt essentieel voor het doen slagen van de
(meeste) maatregelen (onder andere de vormgeving van en eisen aan het
schoolleidersregister en vastleggen eisen in wetgeving).
Een verplicht schoolleidersregister zal mogelijk op weerstand stuiten, zoals bij het
lerarenregister.
Bij wetgeving van belang om niet in detail te treden over inhoudelijke eisen.

Pagina 117 van 183

#Hoedan

8. Eisen aan schoolbestuurders vastleggen in de wet (i.r.t. bestuurdersregister)
1. Korte omschrijving
Om schoolbestuurders verder te professionaliseren worden de eisen die aan bestuurders
worden gesteld worden vastgelegd in de wet. Hieraan gekoppeld is een verplichting om je
als bestuurder te blijven ontwikkelen en professionaliseren door middel van een verplicht
register.
Deze eisen gelden voor zowel bestuurders als intern toezichthouders.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Het schoolbestuur is niet alleen verantwoordelijk voor de financiën (van personeelskosten
tot gebouwen en van lesmateriaal tot scholingskosten), maar ook meer en meer
verantwoordelijk voor de onderwijskwaliteit. Naarmate schoolbesturen meer aandacht
besteden aan de kwaliteit, wordt de kans groter dat scholen beter presteren. Echter, blijkt
dat een op de zes schoolbesturen stopt met het sturen op kwaliteitsverbetering als de
basiskwaliteit is behaald. Ondanks alle verantwoordelijkheden die bij schoolbesturen neer
worden gelegd, worden er geen specifieke kwaliteitseisen gesteld aan schoolbestuurders.
Ook is er bijvoorbeeld geen register voor de beroepsgroep waarin ze hun
professionalisering bijhouden.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.8: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Wettelijke eisen aan schoolbestuurders
i.r.t. een verplicht register

2,4

3,4

5,4

1,4

1,4

Totaal

2,4

3,4

5,4

1,4

1,4

De kosten bestaan uit het opzetten en onderhouden van het schoolleidersregister.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Onderzoek laat positieve effecten zien van een hogere kwaliteit van bestuurders op de
kwaliteit van leraren. Hogere kwaliteit van leraren vertaalt zich door in hogere
leeropbrengsten van de leerlingen en daarmee een hogere productiviteit en bbp.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
De maatregel vereist een wetswijziging.
De manier waarop er eisen worden gesteld is wel van wezenlijk belang. Doel is vooral dat
bestuurders zich continu blijven ontwikkelen in hun vak en daar transparant over zijn/
verantwoording over afleggen. Het middel moet het doel niet voorbij schieten.
Betrekken van beroepsgroep is van essentieel belang voor het doen slagen van de
maatregelen. Hierbij dienen de ervaringen met betrekking tot bijvoorbeeld het
lerarenregister te worden betrokken.
Bij wetgeving is het van belang om niet in detail te treden over de inhoudelijke eisen.
Er zijn mogelijk ook andere manieren om te komen tot een professionaliseringsslag.
Vormgeving van de eisen hangt af van het specifieke bestuursconstruct.

Pagina 118 van 183

#Hoedan

9. Heldere maatschappelijke opdracht voor scholen en schoolbesturen in de wet
verankeren
1. Korte omschrijving
In de onderwijswetten wordt een heldere maatschappelijke opdracht voor scholen en
schoolbesturen opgenomen. De inspectie ziet toe op de invulling van deze maatschappelijke
opdracht. Op basis van de functies van onderwijs in de samenleving zijn in ieder geval
onderdeel van deze maatschappelijke opdracht:
Elke leerling komt voldoende geletterd en gecijferd van school.
Leerlingen krijgen gelijke kansen op een passend aanbod.
Leerlingen zijn goed voorbereid op het vervolgonderwijs.
Leerlingen kennen zichzelf en hun omgeving en kunnen zelfstandig keuzes maken.
Leerlingen dragen bij aan de sociale samenhang in de samenleving.
Daarnaast is er een aantal specifiekere opdrachten aan de instellingen:
Het onderwijsaanbod is doelmatig.
Er zijn voldoende keuzemogelijkheden voor leerlingen.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
De wettelijke eisen die op dit moment worden gesteld aan scholen en de eisen die de intern
toezichthouder stelt (op basis van onderwijswetgeving en het Burgerlijk Wetboek) leiden
ertoe dat schoolbesturen en scholen de continuïteit van de eigen organisatie voorop moeten
zetten. Een helder in de wet geformuleerde opdracht maakt scholen en schoolbesturen
duidelijk dat de maatschappelijke opdracht vooropstaat, ook wanneer dit bijvoorbeeld
samenwerking vereist. Denk aan samenwerken waar het gaat om lerarentekort, zorg voor
de leerling, etc. Daarnaast maakt een helder geformuleerde maatschappelijke opdracht ook
voor de samenleving duidelijk wat zij wel en niet van scholen kan verwachten.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.9: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Heldere maatschappelijke opdracht in wet verankeren

0

0

0

0

0

Totaal

0

0

0

0

0

De kosten zijn nihil.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Deze maatregel maakt het voor scholen duidelijk wat de samenleving van ze verwacht.
Het is van belang dat er maatschappelijke overeenstemming is over deze opdracht anders
zal er geen effect zijn van deze maatregel.
Het is van belang dat de heldere maatschappelijke opdracht voor scholen en schoolbesturen
aansluit op heldere rollen en taken van de overheid. Daarvoor is het noodzakelijk is dat de
overheid ook haar stelselverantwoordelijkheid pakt.200
Om te voorkomen dat het alleen om symboolwetgeving gaat en het effect nul is, dient de
inspectie ook mogelijkheden te krijgen om hierop te handhaven.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
De maatregel vereist een wetswijziging.
De opdracht moet objectiveerbaar geformuleerd worden zodat scholen weten waar ze aan
toe zijn en de inspectie er toezicht op kan houden.

200 Onderwijsraad (2019a).

Pagina 119 van 183

#Hoedan

-

Het onderzoekkader van de inspectie van het onderwijs dient zo te worden vormgegeven
dat deze aansluit bij de geformuleerde maatschappelijke opdracht. Dit vereist nadere
invulling ten aanzien van in hoeverre het onderwijs bij moet dragen aan de
maatschappelijke opdracht.

Pagina 120 van 183

#Hoedan

10.Een eigentijds curriculum
1. Korte omschrijving
Goed onderwijs geeft leerlingen de bagage om mee te kunnen doen in de maatschappij, het
is dus van belang dat de onderwijsinhoud in lijn is met de maatschappelijke vraag. Hierom
wordt een verbeterd, eigentijds curriculum gerealiseerd, dat aansluit op de behoeften van
de samenleving, de arbeidsmarkt en het vervolgonderwijs.
Dit vraagt om het verder uitwerken van het lopende curriculumproces (curriculum.nu),
maar ook om het voorbereiden van docenten om met het curriculum aan de slag te gaan.
Deze hebben hier voldoende tijd, ruimte en ondersteuning voor nodig, zodat zij meer
eigenaarschap ontwikkelen voor het onderwijs dat zij geven en de leerlingen beter kunnen
bedienen. Dit vergt aanvullende ontwikkeltijd bovenop hetgeen in maatregel 6 is
opgenomen. Om het curriculum eigentijds te houden, moet hiernaast ook in periodiek
onderhoud worden voorzien.
Daarnaast kan het curriculum zo worden vormgegeven dat er een betere aansluiting is
tussen de verschillende niveaus (een cumulatief curriculum), waardoor verder leren
(stapelen) of wisselen van niveau eenvoudiger wordt. Zie ook maatregel 11
Doorstroomrecht zonder voorwaarden.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Met een herzien curriculum wordt de onderwijsinhoud bij de tijd gebracht. Zo zorgen we
ervoor dat leerlingen de juiste kennis en vaardigheden leren om mee te doen in de
samenleving en om straks een baan te vinden die bij ze past. Verwachting is dat dit positief
uitpakt voor de motivatie van de leerling. Verder wordt de aansluiting van po naar vo
verbeterd. Een duidelijke opdracht aan het onderwijs zorgt ervoor dat scholen en leraren
beter weten wat er van ze verwacht wordt. De overladenheid en versnippering wordt
teruggedrongen. En er komt meer keuzeruimte voor scholen en leraren.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.10: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Ontwikkeling curriculum
Vervanging leermiddelen
Ontwikkeltijd leraren
Nascholing leraren
Aanpassing toetsen en examens
Totaal

2022
18
0
0
0
26
44

2023
13
0
61
43
32
149

2024
4,6
75
164
61
26
331

2025
2,8
50
187
61
44
345

Struc
0,4
0
0
0
0,5
0,9

Dit zijn de kosten voor een eenmalige, zij het substantiële, aanpassing van het curriculum.
Voor periodieke, grote vernieuwing is aanvullend budget nodig.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
De onderwijsinhoud is vastgelegd in kerndoelen, referentieniveaus en
eindexamenprogramma’s voor het po en vo. Dit curriculum wordt door de overheid in weten regelgeving vastgelegd en vormt het landelijk kader. Op basis hiervan worden
leermiddelen, leerlijnen en toetsen vormgegeven die vervolgens hun weg vinden naar het
onderwijs. Dit biedt ook kansen voor invoering van digitale leermiddelen.
Op basis van het geheel geeft het lerarenteam invulling aan de onderwijsinhoud op de
school. Een aanpassing van het landelijke curriculum heeft daarmee een uitwerking op elke

Pagina 121 van 183

#Hoedan

-

school. Hoe beter het lukt om tot een helder afgebakend curriculum te komen, des te
groter is de verwachte effectiviteit, doelmatigheid en uitvoerbaarheid.
Uit verschillende onderzoeken en rapporten blijkt dat het formele curriculum op punten
tekort schiet:201, 202, 203
De kerndoelen zijn globaal geformuleerd en geven (te) weinig richting;
Relevante onderwerpen als digitale geletterdheid en burgerschap zijn niet verplicht en
worden dus niet op alle scholen gegeven;
Po en vo sluiten onvoldoende aan;
De motivatie van leerlingen is in Nederland ongekend laag, ze geven hierbij aan dat dit
ook samenhangt met de onderwijsinhoud.

-

Een herzien curriculum komt ook tegemoet aan wensen vanuit het onderwijs zelf:
een toekomstgericht curriculum, dat leerlingen de juiste kennis en vaardigheden
meegeeft, waaronder digitale geletterdheid en burgerschap;
een versterkte doorlopende leerlijn van po naar vo, tussen schoolsoorten en richting
vervolgonderwijs, wat bijdraagt aan gelijke leerkansen;
een verhelderde maatschappelijke opdracht aan het onderwijs, met meer focus, en
minder versnippering en overladenheid van het curriculum;
meer ruimte voor schooleigen keuzes.

-

Om daadwerkelijk binnen afzienbare tijd tot een geactualiseerd curriculum in de praktijk te
komen is ondersteuning voor het onderwijsveld nodig. Zo niet, dan blijft gaat dat ten koste
van het tempo van de vernieuwing, het ervaren eigenaarschap in de praktijk en daarmee
de uiteindelijke kwaliteit. Om dit te ondervangen is (incidentele) tijd en ruimte nodig voor
docenten om de nieuwe inhoud eigen te maken, nascholing te volgen en de vertaling te
kunnen maken naar de daadwerkelijke lespraktijk. Dit kan gerealiseerd worden door de
lesgevende taak van docenten tijdelijk te verminderen, al dan niet door de onderwijstijd
tijdelijk te verlagen. Om leraren te ondersteunen moeten de leermiddelen spoedig worden
geactualiseerd en hun weg vinden naar de praktijk. Dit vraagt om vervroegde afschrijving
en daarmee om tegemoetkoming van bijkomende transitiekosten.
Aanpassingen van het curriculum zijn van alle tijden. Het gesprek over het curriculum is in
het verleden echter meestal erg gefragmenteerd en ad hoc gevoerd: nieuwe onderdelen
zijn toegevoegd, met weinig oog voor het geheel aan de bestaande onderwijsdoelen. Dit
heeft geleid tot het curriculum dat we nu hebben: versnipperd en op onderdelen verouderd,
met flinke hiaten en een stapeling aan opdrachten voor het onderwijs. Door het curriculum
voortaan periodiek en integraal tegen het licht te houden kunnen noodzakelijke ingrepen
worden gedaan zonder dat de samenhang verloren gaat; dit is echter nog niet voorzien in
de budgettaire reeks.

-

5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Invoering van een herzien curriculum vraagt om een wetswijziging.
Een herzien curriculum is goed uitvoerbaar mits een duidelijk en afgebakend landelijk
curriculum wordt gerealiseerd dat niet (langer) overladen is. Hiertoe worden de voorstellen
uitvoerig in de praktijk getoetst en aangepast waar nodig. Hierbij is voldoende
ondersteuning (tijd, bijscholing, leermiddelen, etc.) nodig om de transitie naar een
geactualiseerd curriculum in de praktijk te volbrengen. Door middel van de introductie van

201 Onderwijsraad (2014b).
202 WRR (2015).
203 McKinsey (2010).

Pagina 122 van 183

#Hoedan

een systematiek van periodieke herijking zullen toekomstige aanpassingen makkelijker
uitgevoerd kunnen worden.

Pagina 123 van 183

#Hoedan

11.Doorstroomrecht zonder voorwaarden
1. Korte omschrijving
Stapelen van opleidingen wordt vergemakkelijkt door invoering van een doorstroomrecht
dat verder gaat dan het huidige wetsvoorstel. Een leerling mag zonder enkele voorwaarde
(ook geen extra vak) doorstromen naar havo (met een mavodiploma) of naar het vwo (met
een havodiploma). Daarbij is het wel belangrijk dat er een programmatische aansluiting is.
Daarvoor zal het curriculum moeten worden aangepast, zodat een naadloze instroom
mogelijk is. Daarnaast is ook goede loopbaan oriëntatie en begeleiding van belang.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Elke leerling die de ambitie heeft naar een hoger niveau kan die ambitie waarmaken zonder
dat er extra drempels zijn.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.11: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Doorstroomrecht zonder voorwaarden
Totaal

2022
0
0

2023
0
0

2024
0
0

2025
0
0

Struc
0
0

De budgettaire effecten worden op nihil verondersteld, maar zijn, mede gezien de
gedragseffecten, lastig te ramen. De daadwerkelijke effecten zullen via de raming van de
leerling- en studentenaantallen (de ‘referentieraming’) budgettair worden verwerkt.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Op dit moment ligt het wetsvoorstel doorstroomrecht mavo-havo en havo-vwo in de Eerste
Kamer.204 In dit wetsvoorstel is het nog nodig om centraal eindexamen te doen in een extra
vak om te mogen doorstromen, omdat de programmatische aansluiting ontbreekt.
Flink deel van bestaande doorstromers haalt een havodiploma. Effect van een verder
doorvoeren van het doorstroomrecht is onbekend. Aannemelijk is dat een doorstroomrecht
zoals in deze maatregel wordt voorgesteld zonder voorwaarden leidt tot lagere
examencijfers, meer leerlingen die zakken en meer zittenblijven.
Het is niet goed mogelijk om de gedragseffecten van deze maatregel in te schatten.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Invoering van een onbeperkt doorstroomrecht vereist een wetswijziging.
Invoering van een onbeperkt doorstroomrecht kan alleen wanneer het curriculum hier op
wordt aangepast (cumulatief curriculum).

204 EK 2019–20, 35 195, nr. A.

Pagina 124 van 183

#Hoedan

12.Inrichten van een Kennisinstituut
1. Korte omschrijving
Er wordt een Kennisinstituut voor het Onderwijs ingericht naar model van het Zorginstituut
Nederland (ZIN). Analoog aan het ZIN (zbo) heeft dit kennisinstituut de taak om kwaliteit
te bevorderen onder meer door kenniscreatie, -circulatie en –benutting door professionals
in de driehoek van onderzoek, lerarenopleidingen en scholen tot stand te brengen. Daartoe
worden de nu beschikbare middelen voor kennisontwikkeling en benutting gebundeld en in
één organisatie ondergebracht.
Taken van het kennisinstituut zijn:
Opbouwen van een kennisbasis van effectieve methodes/interventies door beschikbare
evidentie te ordenen en door onderzoek uit te (laten) voeren naar de effectiviteit van
methodes en interventies.
Opbouwen van kennis over doelgroepen en (gedrags)analyses van factoren die het
gedrag van bestuurders, schoolleiders, docenten, leerlingen en hun ouders beïnvloeden.
Deze analyses dienen als input voor de ontwikkeling en uitvoering van interventies.
Opstellen van handreikingen die direct aansluiten bij de onderwijspraktijk
onderwijspraktijk en gemakkelijk implementeerbaar zijn door scholen. Waar mogelijk
op voorspraak van de sector, maar indien er onvoldoende consensus is desnoods op
eigen initiatief. Daarbij kan gedacht worden aan voorwaarden waaronder bijvoorbeeld
het invoeren van vroeg vreemdetalenonderwijs werkt.
Bijdragen aan ontwikkeling van het docentschap al kennisintensief beroep, onder
andere in relatie tot goed HR-beleid (duurzaam docentschap) en samen met
lerarenopleidingen.
Daarmee wordt in het Kennisinstituut een deel van de kennis en taken uit verschillende
instituten bij elkaar gebracht.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Scholen maken nu niet altijd gebruik van de beschikbare kennis bij het vormgeven van hun
onderwijs en van onderwijsinnovatie. De inspectie wijst erop dat scholen zelfs bewezen niet
effectieve methodes gebruiken. Door het Kennisinstituut zullen er geen ineffectieve
methoden op de markt zijn en duidelijk zijn welke methoden effectief zijn. Dit bevordert
ook de innovatie.
Er is sprake van veel onderwijsinnovatie, maar de innovatie is niet altijd doelgericht en
wordt ook niet altijd geëvalueerd op effectiviteit. Ook zijn er verschillende thema’s waar
nog weinig bekend is over effectief bewezen aanpakken. Tegelijkertijd vinden effectieve
aanpakken (zoals gestructureerd leesonderwijs) niet goed hun weg naar het onderwijs. En
ook vernieuwingen zoals digitalisering komen niet goed van de grond doordat scholen
veelal zelf opnieuw het wiel uitvinden.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.12: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

A. Inrichten Kennisinstituut (200 fte)

15

30

30

30

30

B. Inrichten Kennisinstituut (400 fte)

28

57

57

57

57

Pagina 125 van 183

#Hoedan

Dit zijn twee variante van het kennisinstituut: één met 200 fte aan medewerkers en één
met 400 fte aan medewerkers.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
De maatregel verhoogt toegankelijkheid van kennis en biedt een stimulans voor evidence
informed werken in onderwijs. De Britse Education Endowment Foundation (EEF) is een
soortgelijk succesvol initiatief dat guidance reports uitbrengt om leraren en scholen te
ondersteunen bij het benutten van onderzoek. Binnen het R&D programma over
onderwijsachterstandenbeleid worden momenteel door NRO twee guidance reports conform
de werkwijze van de EEF gemaakt. Ervaringen bij het EEF hebben getoond dat naast het
maken van deze guidance reports aanvullende maatregelen nodig zijn om de impact te
vergroten. De EEF heeft in dat kader regionale Research Schools opgericht waarbij leraren
als kennisambassadeurs fungeren.
Deels zijn de activiteiten een bundeling van wat er al gebeurt. Daardoor ontstaat meer
samenhang.
Tegelijkertijd verliezen verschillende organisaties geld en taken zoals de sectorraden,
inspectie en NRO.
Deze maatregel richt zich op een Kennisinstituut dat voor de onderwijspraktijd werkt. Er
kan eveneens een dergelijke bundeling van taken plaatsvinden op het gebied van kennis
voor het onderwijsbeleid.
In het onderwijsveld zijn vele factoren van invloed op de leerprestaties van leerlingen. Een
belangrijke factor is uiteindelijk het gedrag van leerlingen zelf. Inzicht in wat het gedrag
van leerlingen bepaalt en hoe scholen daar aan bij kunnen dragen is daarom van groot
belang voor uiteindelijke leerprestaties. Het kennisinstituut kan hier een belangrijke rol in
spelen door met behulp van inzichten uit de gedragseconomie en psychologie een
kennisbasis op te bouwen over wat het gedrag van leerlingen en ouders bepaalt en wat
effectieve interventies zijn om gedrag te veranderen.
Onderwerpen waar het opbouwen van een kennisbasis over effectieve (gedrags)interventies
nuttig zou zijn, zijn onder andere de volgende:
Ouderbetrokkenheid: Hoewel het bekend is dat ouderbetrokkenheid een positieve
invloed heeft op de leerprestaties van leerlingen, is minder bekend welke factoren
ervoor zorgen dat ouders meer of minder betrokken zijn. Interventies uit het buitenland
geven aanwijzingen dat het zeer regelmatig informeren van ouders met heel concrete
en praktische informatie over het schoolgedrag en huiswerk van hun kinderen, zowel
het gedrag als leerprestatie kan verbeteren. Het is zinvol om soortgelijke interventies in
Nederland uit te testen.
Motivatie van leerlingen: Onderwijs is een belangrijke lange termijn investering voor de
toekomst. Mensen zijn echter van nature slecht in het focussen op baten die in de
toekomst liggen. Voor jongeren is dit nog moeilijker door het nog ontwikkelen van de
hersendelen die verantwoordelijk zijn voor lange termijn planning. De EEF laat op basis
van uitgebreide evidentie in het Verenigd Koninkrijk zien dat het aan leerlingen
aanleren van expliciete strategieën hoe te leren, plannen en organiseren een
gemiddelde impact kan hebben gelijkstaand aan zeven maanden voortgang.
Stimuleren van een bewuste schoolkeuze door leerlingen en hun ouders: Leerlingen zijn
gebaat bij de keuze voor een school die bij hun past. De kwaliteit van het onderwijs is
ook gebaat bij een systeem waar ouders en leerlingen met de voeten kunnen stemmen.
Naast transparantie over kwaliteit is het ook belangrijk om te achterhalen hoe
vergelijken van scholen voor ouders en leerlingen makkelijker en aantrekkelijker
gemaakt kan worden.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?

Pagina 126 van 183

#Hoedan

-

Er lijkt draagvlak in het onderwijsveld te zijn voor een dergelijk instituut
Deze maatregel vraagt een wetswijziging en oprichting van een zbo.

13. Een passende schaal op schoolniveau (minder kleine scholen in dichtbevolkte
gebieden)
1. Korte omschrijving
De kleinescholentoeslag in het po wordt vervangen door een dunbevolktheidstoeslag (B).
Effectief wordt de kleinescholentoeslag te gemaximeerd tot aan de opheffingsnorm. Dat
betekent dat de kleinescholentoeslag voor scholen onder de opheffingsnorm wordt bepaald
op basis van de opheffingsnorm, waardoor deze alleen wordt uitgekeerd in gebieden waarin
de – aan de bevolkingsdichtheid gekoppelde – opheffingnorm lager ligt dan 145 leerlingen.
En in gebieden met een lagere opheffingsnorm dan 145 krijgen scholen onder de norm dan
de toeslag op basis van maximaal de opheffingsnorm. Daarnaast wordt ook de regeling
gemiddelde schoolgrootte afgeschaft (G) waardoor een school onder de opheffingsnorm in
stand kan worden gehouden wanneer er in een schoolbestuur (of een
samenwerkingsovereenkomst tussen schoolbesturen) een grotere school tegenover staat.
Om budgettaire effecten te maximeren kan tevens worden gekozen voor het volledig
afschaffen van de kleinescholentoeslag (A).
Ook kan worden overwogen om de opheffingsnormen in het po en vo te verhogen (C, D. E.
F).
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
In het po worden op dit moment ook in dichtbevolkte gebieden kleine scholen (onder de
145 leerlingen) aanvullend bekostigd door de kleinescholentoeslag. Dat is vanuit het
oogpunt van toegankelijkheid en bereikbaarheid niet noodzakelijk. Deels mogen deze
scholen onder de opheffingsnorm blijven voortbestaan omdat er binnen het bestuur of in
een samenwerking tussen besturen voor gecompenseerd wordt door een grotere school.
Voor een ander deel gaat het om scholen die op grond van een andere
uitzonderingsbepaling in stand worden gehouden.
Verhoging van de opheffingsnorm en afschaffing van de compensatiemogelijkheid binnen
besturen kan ook een (beperkte) bijdrage leveren aan vermindering van het lerarentekort,
zie recente scenarioberekeningen van DUO/IP.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.13: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

A. Afschaffen kleinescholentoeslag

0

0

-38

-75

-150

B. Dunbevolktheidstoeslag (via maximeren
kleinescholentoeslag tot de opheffingsnorm)

0

-6

-11

-17

-22

C. Verhogen opheffingsnormen po naar minimaal
150

0

0

0

-51

-205

D. Verhogen opheffingsnormen po naar minimaal
100

0

0

0

-26

-105

E.

Verhogen opheffingsnormen po naar minimaal
80

0

0

0

-17

-66

F.

Verhogen opheffingsnormen vo

0

0

0

0

0

Pagina 127 van 183

#Hoedan

G. Afschaffen regeling gemiddelde schoolgrootte

0

0

0

0

-85

Het afschaffen van de kleinescholentoeslag en invoering van de dunbevolktheidstoeslag
vergt een wetswijziging, daarmee is de ingangsdatum 2023-2024 (met een oploop in de
jaren). Het verhogen van de opheffingsnorm vergt een wetswijziging, waarbij er dit kan
starten in 2023, maar er dient eerst nog fusiecompensatie plaats te vinden, waardoor er
pas opbrengsten vanaf 2025 zijn.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
De onderwijsinspectie laat zien dat de kwaliteit op kleine scholen kwetsbaar is, doordat het
vertrek van één persoon een enorme impact kan hebben.
Schoolconsolidatie door het verhogen van de opheffingsnorm heeft eerder een klein positief
effect op leeropbrengsten gehad (zie De Haan et al., 2015). De negatieve effecten van
minder concurrentie waren kleiner dan de positieve effecten van gemiddeld grotere
scholen.
Het verminderen van het aantal kleine scholen verhoogt de doelmatigheid.
In het vo zal het verhogen van de opheffingsnormen weinig effect hebben, omdat scholen
zich nu al vaak gedwongen zien om de deuren te sluiten ruim voordat zij de opheffingsnorm
hebben bereikt.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
De maatregel kleinescholentoeslag vereist een wijziging van een AMvB.
De maatregel aanpassen van de opheffingsnorm vereist een wetswijziging en naar
verwachting een overgangsperiode na de inwerkingtreding van de wijziging. Dit geldt
eveneens voor de maatregel gemiddelde schoolgrootte.
Het opheffen of fuseren van scholen is niet van de ene op de andere dag mogelijk.
Daarnaast zal het in de eerste jaren leiden tot fusiecompensatie.
Bij deze maatregelen dient rekening gehouden te worden met scholen die op grond van een
uitzonderingsbepaling in stand worden gehouden, bijvoorbeeld als laatste school van een
richting (ook in stedelijke gebieden).

Pagina 128 van 183

#Hoedan

14.Efficiencykorting gezamenlijke inkoop
1. Korte omschrijving
Door gezamenlijke inkoop kunnen scholen 5% besparen op de inkoop van schoonmaak.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Geen.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.14: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Efficiencykorting gezamenlijke inkoop

-15

-15

-15

-15

-15

Totaal

-15

-15

-15

-15

-15

Dit betreft een efficiencykorting op de bekostiging in verband met inkoopvoordelen voor
gezamenlijke inkoop.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Door samen in te kopen kunnen onderwijsmiddelen doelmatiger worden besteed.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
De maatregel is uitvoerbaar.

Pagina 129 van 183

#Hoedan

15.Afschaffen gratis schoolboeken vo
1. Korte omschrijving
Scholen ontvangen in hun lumpsumbudget een bedrag om gratis schoolboeken te
verstrekken. De lumpsum wordt verminderd met dit bedrag. Daarnaast blijven er middelen
beschikbaar om ouders met lage inkomens te ondersteunen bij het kopen van
schoolboeken.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Geen.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.15: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Afschaffen gratis schoolboeken
Totaal

2022

2023

2024
-200
-200

2025
-200
-200

Struc
-200
-200

Dit betreft het afschaffen van de bijdrage voor gratis schoolboeken. Voor ouders met lage
inkomens blijft er een bedrag beschikbaar voor tegemoetkoming.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
De maatregel om gratis schoolboeken te verstrekken is feitelijk een
inkomensondersteuningsmaatregel. Deze is ingevoerd in 2006 omdat de prijzen voor
schoolboeken bleven stijgen. Uit evaluatie blijkt dat de prijs van schoolboeken sinds de
invoering min of meer constant is gebleven.
Wel zijn steeds meer scholen ouders gaan verplichten of verzoeken om voor hun kinderen
iPads, Chromebooks of laptops aan te schaffen.
Er blijft op de begroting van OCW met deze maatregel een bedrag van 73 mln. euro
beschikbaar om ouders met lage inkomens bij de aanschaf van schoolboeken te
ondersteunen. Anders zou de maatregel een te groot nadelig effect hebben op de
onderwijsdeelname van kinderen van ouders met lage inkomens.
Deze maatregel maakt het mogelijk lastiger voor scholen om gezamenlijke marktmacht te
organiseren bij de inkoop van leermiddelen. Zij beschikken immers niet zelf over de
middelen wanneer de leermiddelen worden aangeschaft door ouders.
Mogelijk kan de maatregel ook effect hebben op de invoering van digitaal lesmateriaal. Dat
kan zowel positief zijn (ouders zijn minder dan scholen gehouden aan
afschrijvingstermijnen van methodes) als negatief (doordat het lastiger is om marktmacht
te organiseren).
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
De maatregel is uitvoerbaar. Wel zal rekening gehouden moeten worden met een
overgangstermijn, omdat scholen mogelijk bij de aanschaf van methodes rekening hebben
gehouden met afschrijvingstermijnen.

Pagina 130 van 183

#Hoedan

16.Afschaffen bezoek Rijksmuseum en parlement
1. Korte omschrijving
De mogelijkheid voor kinderen om tenminste een keer in hun schoolcarrière gratis een
bezoek te brengen aan het Rijksmuseum en de parlement wordt afgeschaft.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Geen.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.16: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Afschaffen bezoek rijksmuseum en parlement

0

0

-4,0

-4,0

-4,0

Totaal

0

0

-4,0

-4,0

-4,0

Dit betreft het vervallen van de bijdrage voor het bezoek aan het Rijksmuseum en het
parlement. Dit houdt een verlaging van de bekostiging van scholen in.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Geen evidentie dat de bezoeken bijdragen aan kwaliteit en gelijke leerkansen.
Deze subsidie is recent ingevoerd ter bevordering van burgerschap. Het is aan scholen zelf
hoe ze invulling geven aan burgerschap. Dat kan met een bezoek aan het parlement, maar
het kan ook met een bezoek aan de gemeenteraad.
Als de subsidie wegvalt, kan het effect zijn dat scholen niet uit eigen beweging een bezoek
brengen aan het Rijksmuseum of het parlement.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
De maatregel is uitvoerbaar.

Pagina 131 van 183

#Hoedan

17. Afschaffen GVO/HVO
1. Korte omschrijving
De bekostiging voor de mogelijkheid van ouders om op openbare basisscholen toch
aanspraak te maken op GVO/HVO wordt afgeschaft.
Ouders van leerlingen op openbare basisscholen kunnen op dit moment een verzoek doen
voor GVO/HVO. Leraren hiervoor worden op dit moment ingehuurd via een speciale
stichting. De financiering hiervan is recent wettelijk verankerd (initiatiefwetsvoorstel PvdA,
CDA en ChristenUnie).
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Geen.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.17: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Afschaffen GVO/HVO
Totaal

2022
0
0

2023
0
0

2024
-6
-6

2025
-9
-9

Struc
-14
-14

Dit betreft het vervallen van de subsidie voor GVO/HVO.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Er is geen evidentie dat het bieden van GVO/HVO bijdraagt aan kwaliteit en gelijke
leerkansen.
Ouders kiezen bewust voor openbaar onderwijs. Scholen hebben in de kerndoelen al een
taak om kinderen kennis van verschillende godsdiensten en levensbeschouwing bij te
brengen. Als ouders daarnaast behoefte hebben aan godsdienstige of levensbeschouwelijke
vorming kunnen zij kiezen voor een school van een specifieke denominatie, of hier buiten
school tijd en aandacht aan besteden.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
De maatregel vereist een wetswijziging.
De leraren die op dit moment GVO/HVO geven, zijn in dienst van een stichting. Er zal
rekening gehouden moeten worden met afvloeiingskosten.

Pagina 132 van 183

#Hoedan

18. Leermiddelen beoordelen op onderbouwing en effectiviteit door het
Kennisinstituut
1. Korte omschrijving
Het Kennisinstituut (zie maatregel 12) krijgt een aanvullende taak om de kwaliteit van
leermiddelen te vergroten. Daarbij kan het instituut kijken naar de mate waarin de
leermiddelen invulling geven aan de curriculumdoelen (dit wordt nu door SLO gedaan) en
naar de mate waarin er onderbouwing is voor de in de leermiddelen gehanteerde didactiek.
Er wordt bij het Kennisinstituut een commissie van deskundigen ingericht voor deze
beoordeling.
Scholen zijn niet verplicht om door het Kennisinstituut als positief beoordeelde leermiddelen
te gebruiken, maar als een school onvoldoende kwaliteit heeft na aanleiding van een
inspectieoordeel, kan de inspectie wel met scholen over het gebruik van de leermiddelen in
gesprek gaan.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Betere informatie over de kwaliteit van leermiddelen maakt betere keuzes door scholen en
leraren mogelijk.
Daarnaast wordt er een prikkel geïntroduceerd om de kwaliteit van de leermiddelen te
verbeteren, ook met het oog op toenemende digitalisering.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.18: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Inrichting en ondersteuning commissie

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

Totaal

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

Bij inschatting van de kosten is er vanuit gegaan dat er een Kennisinstituut is ingericht
maatregel 12).
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Het is niet gemakkelijk om de effectiviteit van leermiddelen te beoordelen. Daarmee zouden
uitgevers in beroep kunnen gaan tegen negatieve beoordelingen.
Een goede leraar kan met iedere methode uit de voeten. Voor minder goed leraren zijn
effectieve leermiddelen onontbeerlijk.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Het inrichten van een dergelijke commissie is uitvoerbaar. Het zal geruime tijd vergen
voordat alle beschikbare leermiddelen door de commissie beoordeeld zijn.

Pagina 133 van 183

#Hoedan

19.Kwaliteitsonderzoek op 12,5% van alle scholen op basis van steekproef
1. Korte omschrijving
Jaarlijks voert de inspectie een volledig kwaliteitsonderzoek uit bij 12,5% van de scholen op
basis van een steekproef. Deze steekproef is aselect, waarmee er voor alle scholen een
sterkere prikkel is om aan de deugdelijkheidseisen en kwaliteitsnormen van de inspectie te
voldoen. Dit onderzoek is degelijk en diepgaand en resulteert in oordelen op alle
kwaliteitsaspecten, variërend van onvoldoende tot goed.
Deze onderzoeken zijn diepgaander dan de onderzoeken die de inspectie nu doet en kan
worden vergeleken met de boekenonderzoeken die de Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit (NVWA) en de belastingdienst uitvoeren. Het gaat er om dat de onderste
steen boven komt.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Het risicogerichte en bestuursgerichte toezicht van de inspectie leidt ertoe dat niet alle
scholen met een zekere regelmaat een volledig kwaliteitsonderzoek krijgen. De preventieve
werking die uitgaat van toezicht is hierdoor afgenomen. De OESO geeft duidelijk aan dat
een effectief systeem vaak een combinatie is van autonomie, examens en sterk toezicht.
Sterk toezicht is niet meer voor alle scholen vanzelfsprekend. Om toch voor alle
organisaties een toezichtdreiging te laten bestaan, kiezen veel andere toezichthouders voor
een jaarlijkse aselecte steekproef die diepgaand wordt onderzocht. Dit is ook mogelijk voor
het onderwijstoezicht. Deze maatregel legt tevens meer nadruk op de toezichthoudende
taak van de inspectie die door de OESO als belangrijk wordt benoemd, namelijk gedegen
kwaliteitsonderzoeken tot in de klas.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.19: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc.

Jaarlijkse steekproef van 12,5% van de
scholen een kwaliteitsoordeel

2,4

4,9

7

10

10

Totaal

2,4

4,9

7

10

10

In de berekening is uitgegaan van een jaarlijkse steekproef op 12,5% van de scholen. De
kosten bestaan uit extra capaciteit van de inspectie van het onderwijs.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
De steekproef maakt dat er voor alle scholen een toezichtsdreiging blijft. Aangenomen
wordt dat dit positief uitpakt op de kwaliteit van deze scholen.
Voor de overheid is het doelmatiger als scholen en besturen zelf garant staan voor kwaliteit
(intrinsieke motivatie). Maar ook dan is het van belang om af en toe door te prikken en te
toetsen of ze dit lukt.
Eventuele doelmatigheidswinst/verlies kan worden gerealiseerd door de omvang van de
jaarlijkse steekproef te variëren (5-20%).
Deze maatregel is niet in lijn met de ingezette sturingsfilosofie en vernieuwing van het
toezicht. Mogelijk moet de WOT worden aangepast.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Deze maatregel vraagt om een forse uitbreiding van de toezichtcapaciteit van de inspectie.
Een inspectieonderzoek leidt tot meer regeldruk bij scholen, maar minder als dit
onaangekondigde/onverwachte bezoeken zijn.

Pagina 134 van 183

#Hoedan

20.Meer kwaliteitsniveaus onderscheiden in het toezicht
1. Korte omschrijving
Het oordeel goed wordt onderdeel van het regulier kwaliteitsonderzoek op scholen door de
inspectie. Nu wordt deze waardering alleen op aanvraag gegeven. Zo is voor iedereen
(ouders, leerlingen, leraren, schoolleiders en bestuurders) duidelijk of een school
basiskwaliteit levert of daar bovenuit stijgt. Scholen en besturen worden gestimuleerd om
te blijven werken aan onderwijsverbetering nadat de basiskwaliteit is bereikt.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Uit gegevens van de inspectie blijkt dat schoolleiders en bestuurders vaak niet gemotiveerd
zijn om boven de basiskwaliteit aan verbetering van prestaties te werken. Er zijn weinig
prikkels in het systeem om boven het minimumniveau uit te stijgen. Het regulier toezicht
op schoolniveau is vooral gericht op het behalen van de ondergrens (‘basiskwaliteit’). Het is
aan scholen en besturen of zij ook opgaan voor de waardering ‘goed’ of het predicaat
‘excellent’. Niet veel scholen doen dit. Met deze maatregel worden scholen die het goed
doen door de inspectie automatisch beloond met een waardering die laat zien dat zij
uitstijgen boven de basiskwaliteit.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.20: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc.

Meer verschillende kwaliteitsniveaus onderscheiden

0,3

0,7

1,0

1,4

1,4

Totaal

0,3

0,7

1,0

1,4

1,4

De kosten zijn gebaseerd op gelijktijdige invoering van maatregel 19 Kwaliteitsonderzoek
op 12,5% van alle scholen op basis van steekproef en behelzen een hogere capaciteit voor
de inspectie.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
De inspectie geeft aan dat er binnen de groep voldoende scholen nog grote
kwaliteitsverschillen zijn. Deze maatregel maakt deze kwaliteitsverschillen beter zichtbaar.
Het is belangrijk om aandacht te hebben voor de transparantie van de nieuwe oordelen.
Het feit dat op een website van de Inspectie staat welke scholen goed en excellent zijn, is
nog geen garantie dat gewenste gedragseffecten (zoals invloed op schoolkeuzes van
ouders) gaan optreden. Informatieversterking leidt niet automatische tot de gewenste
gedragsverandering. Een experiment van Hastings en Weinstein in de VS laat zien dat een
A4-tje in de brievenbus met een ranking van scholen positieve effecten sorteert t.o.v. een
boekwerk met een overzicht van alle scholen in de buurt. Ouders gingen voor betere
scholen kiezen en hun kinderen presteerden beter. De vorming en de manier waarop de
relevante informatie aan ouders wordt gepresenteerd zijn zeer bepalend voor de
effectiviteit van deze maatregelen en kunnen in een gedragsexperiment worden
geoptimaliseerd.
Daarnaast is de verwachting is dat het introduceren van verschillende kwaliteitsniveaus
vanuit de inspectie scholen aanzet om boven de ondergrens te willen presteren. Er is geen
onderzoek dat deze verwachting ook daadwerkelijk onderbouwt.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Deze maatregel vraagt om aanpassing van de wet om het geven van de oordelen goed
mogelijk te maken.

Pagina 135 van 183

#Hoedan

-

-

Daarnaast zal het onderzoekskader van de inspectie moeten worden aangepast en zullen de
inspecteurs geschoold moeten worden op deze aanpassingen van onderzoek doen.
Invoering van deze maatregel zal tenminste twee jaar duren.
Voordat de waardering goed onderdeel van de kwaliteitsoordelen van de inspectie wordt, is
het goed de gedragseffecten door middel van experimenteel (gedrags)onderzoek vast te
stellen. Het gaat om effecten zowel op ouders (stemmen met de voeten) als op leraren. Zo
is uit onderzoek bekend dat leraren preferenties hebben om te werken op scholen met
goede prestaties. Door een label goed kan dit versterkt worden. Dit kan impact hebben op
de verdeling van leerkrachten naar kwaliteit over scholen en daarmee leiden tot een
toename van schoolverschillen.

Pagina 136 van 183

#Hoedan

21.Rigoureuze transparantie over kwaliteit
1. Korte omschrijving
De data over kwaliteit op schoolniveau wordt beter publiek beschikbaar gemaakt. Daarvoor
wordt aangesloten bij het bestaande instrumentarium van benchmarking en benchlearning.
In dat kader is al met de sectoren afgesproken dat alle schoolbesturen een jaarrekening
publiceren waarin de informatie op schoolniveau is uitgesplitst zodat beter inzichtelijk wordt
hoe de middelen over de scholen worden verdeeld. Benchlearning wordt met deze
maatregel ook mogelijk op basis van gegevens over kwaliteit.
Concreet wordt er een goede indicator ontwikkeld voor de kwaliteit van scholen gebaseerd
op het aangepaste opbrengstenmodel zoals voorgesteld in maatregel 1 waarin meer
rekening wordt gehouden met de achtergrond en het instroomniveau van leerlingen. Op
landelijk niveau worden deze gegevens over kwaliteit op schoolniveau door de overheid
gepubliceerd.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Ouders kiezen een school vaak niet gebaseerd op de kwaliteit. Dat komt mede omdat de
gegevens van verschillende scholen lastig vergelijkbaar zijn. Daardoor worden verschillen
per school niet altijd goed zichtbaar. Deze publieke vergelijking van gegevens maakt ook
voor schoolbesturen de kwaliteit van hun scholen beter inzichtelijk.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.21: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Ontwerpen vergelijkbare indicator
Publiceren gegevens over kwaliteit op
schoolniveau door de overheid
Totaal

2022

2023

2024

2025

Struc

0,3

0,3

0

0

0

0

0

0

0

0

0,3

0,3

0

0

0

Het ontwerpen van een vergelijkbare indicator kost incidentele middelen, het publiceren
van de gegevens wordt gedaan via het bestaande Scholen op de kaart en vraagt daarom
geen aanvullend budget.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Uit rapportages van de OESO blijkt dat er een samenhang is tussen de gemiddelde
prestaties van leerlingen en het openbaar publiceren van gegevens over
schoolprestaties.205 Dit geldt vooral in systemen met meer autonomie.
Goede en excellente scholen maken veelal systematisch gebruik van data voor de analyse
van de effectiviteit van hun onderwijsbeleid en passen het daarop aan. De maatregel
bevordert dat ook andere scholen aan de slag gaan met data. Raakt scholen die al goed
bezig zijn niet.
Via Scholen op de kaart is al veel data beschikbaar: resultaten, opstroom/ afstroom,
uitstroom po, eindtoetsscore. Deze is echter niet altijd goed vergelijkbaar.
Positief effect: Versterking horizontaal toezicht, de medezeggenschapsraad beschikt over
relevante informatie. Dit helpt ook in de discussie over verantwoording. Daarnaast is het
een kwaliteitsprikkel voor besturen als alle informatie openbaar toegankelijk is.

205 OESO (2011).

Pagina 137 van 183

#Hoedan

-

-

-

De precieze vormgeving van deze maatregel luistert nauw. De effectiviteit zal sterk
afhangen van timing, vorm en inhoud, en doelgroep van transparantie of dit het gewenste
effect sorteert.
Door middel van een (gedrags)experiment kan ook worden onderzocht wat het optimale
aantal indicatoren is. Zodat enerzijds scholen voldoende geprikkeld worden om breed in
kwaliteit te investeren en wordt voorkomen dat ouders niet meer weten waar ze op moeten
letten.
Negatief effect kan zijn dat scholen zich alleen nog richten op indicatoren (versmalling) en
afrekening in de pers (top tien-lijstjes). Een enkelvoudige indicator kent risico’s, een
alternatieve optie kan zijn om juist algemene transparantie te bevorderen over heel veel
indicatoren. Dit voorkomt ook dat scholen zich specifiek richten op één aspect.

5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Het is lastig om de kwaliteit van een school vast te leggen is in één heldere indicator. De
indicator zou kunnen zorgen voor perverse prikkels.
Daarnaast zijn mogelijk ook andere manieren qua uitvoering een optie: open data, de
website Onderwijs in cijfers uitbreiden, het vullen van vensters voor verantwoording
verplichten en verbreden, jaarverslag op schoolniveau uitsplitsen.

Pagina 138 van 183

#Hoedan

22.Niet met incidenteel geld sturen: kwaliteitsafspraken binnen de lumpsum
1. Korte omschrijving
Er worden helderder keuzes gemaakt op nationaal niveau door bijvoorbeeld gedurende een
aantal jaar via een gedeelte van de lumpsum te sturen op een beperkt aantal onderwerpen.
Kan worden vormgegeven door – zoals dat ook gebeurt in het mbo en het ho- per bestuur
kwaliteitsafspraken te maken voor zo’n 10% van het lumpsumbudget.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Consistente sturing op een beperkt aantal onderwerpen helpt om tot betere prestaties te
komen. Nu zijn er veel verschillende maatregelen en regels waardoor scholen en
schoolbesturen soms door de bomen het bos niet meer zien.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.22: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Kwaliteitsafspraken binnen de lumpsum

0

0

0

0

Struc
0

Totaal

0

0

0

0

0

Deze maatregel behelst specifieke afspraken over bijvoorbeeld 10% van de lumpsum (dit
staat gelijk aan circa 1,1 mld. euro in het po en circa 0,8 mld. euro in het vo). De
inschatting is dat er alleen een projectorganisatie moet worden opgetuigd om deze
maatregel te bewerkstelligen.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Het maken van kwaliteitsafspraken per schoolbestuur voor zo’n 10% van het
lumpsumbudget is in het funderend onderwijs lastiger dan in het mbo en het ho door de
grote hoeveelheid besturen. Dit vereist dan ook veel mankracht.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Deze maatregel vereist dat schoolbesturen zich over het geoormerkte geld ook
verantwoorden. Dit moet in de wet worden vastgelegd.
Uitvoering kan worden vergemakkelijkt door deze afspraken in een regio te maken Vanuit
de politiek is er behoefte aan incidentele middelen en regelingen voor specifieke knelpunten
en de wens om specifieke doelgroepen te bedienen.
In BMH 5 Talenten benutten op de arbeidsmarkt wordt verder gekeken naar verdergaande
afspraken met mbo en ho instellingen.
De handhaving van deze maatregel dient nog te worden uitgewerkt.

Pagina 139 van 183

#Hoedan

23.Stimuleren goed functionerende leermiddelenmarkt
1. Korte omschrijving
Er wordt gezamenlijke ‘inkoopmacht’ gerealiseerd zoals die nu via de Inkoopcoöperatie
wordt georganiseerd. Dit initiatief wordt opgeschaald. Ook worden via een ontwikkelfonds
nieuwe spelers ondersteund die de bestaande partijen tot vernieuwing kunnen dwingen.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Er is nu sprake van een beperkt aantal grote spelers die volledige methodes aanbieden.
Aan de kant van het onderwijs is er een groeiende behoefte aan meer eigentijds, adaptief
en modulair inzetbaar lesmateriaal. Vraag en aanbod weten elkaar daarin onvoldoende te
vinden, omdat scholen het lastig vinden om de vraag te articuleren, bestaande aanbieders
gebaat zijn bij het verkopen van volledige methodes en nieuwe toetreders moeizaam
toegang krijgen tot de markt
3. Budgettair beslag
Tabel 9.23: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Ondersteunen van een Inkoopcoöperatie (SIVON)
Ontwikkelfonds om kleine/nieuwe spelers te
ondersteunen
Totaal

2022
2,0
5

2023
2,0
5

2024
2,0
5

2025
2,0
5

Struc
2,0
5

7

7

7

7

7

De kosten bestaan uit het ondersteunen van een inkoopcoöperatie en ene ontwikkelfonds
voor nieuwe spelers.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Eigentijdse, adaptieve en modulair inzetbare leermiddelen dragen bij aan onderwijs op
maat voor iedere leerling (zowel laagpresteerders als (potentiële) hoogpresteerders. Dit is
daarmee dienstbaar aan zowel kwaliteit als gelijke leerkansen.
Bewuste inzet van onderwijstechnologieën zoals virtual en augmented Reality, learning
analytics (A.I.) en serious games maakt student centered learning en ervarend leren
mogelijk. Dit helpt bij het verbeteren van de leeropbrengsten van de student (Han &
Finkelstein, 2013, Cakir, 2013, Pellas, 2014, da Rocha Seixas, Gomes & de Melo Filho,
2016). Het kan de docent in staat stellen om vaardigheden en theorie effectiever over te
dragen en dus het lerend vermogen van Nederland te vergroten.206
De leermiddelenmarkt wordt gekenmerkt door marktinefficiënties. Zo is er een beperkt
aantal grote spelers, komt de vraagarticulatie en –bundeling onvoldoende van grond en
kiezen scholen niet op basis van kwaliteit (zie onder meer Onderwijsraadsadvies doordacht
digitaal en SEO-onderzoek leermiddelenmarkt). Voorgestelde maatregelen kunnen zowel
aan de vraag als aan de aanbodzijde de marktwerking verbeteren. Het beoogde resultaat is
daarmee beter passend en optimaal doelmatig aanbod.
Met de inkoopcoöperatie (SIVON) worden eerste stappen gezet waarbij een relatieve kleine
groep grote schoolbesturen actief participeert, maar nu een stap naar verdere opschaling
gezet moet worden. Dit kan bevorderd worden door het ministerie van OCW de kosten van
het lidmaatschap voor zijn rekening te laten nemen en/of besturen wettelijk te verplichten
om te participeren. Duidelijk voordeel is dat de participatiegraad en daarmee de slagkracht
en vraagbundeling sterk toeneemt en dat er meer op basis van kwaliteit gekozen wordt.
Ontwikkelfonds voor innovatieve, nieuwe spelers: de toetredingsdrempels in de markten
voor schoolleveranciers en uitgevers van foliomateriaal zijn hoog, door diverse
206 WRR (2015).

Pagina 140 van 183

#Hoedan

marktomstandigheden. Zo is er sprake van schaalvoordelen: uitgevers doen aan
voorfinanciering bij de ontwikkeling van een methode en hebben een relatief lange
terugverdienperiode. Alleen grote uitgevers zijn in staat om dit verdienmodel te hanteren.
Digitalisering vraagt om de ontwikkeling van nieuwe leermiddelen die fikse investeringen
vragen die vooral de gevestigde orde kan veroorloven. Om dit proces te versnellen door
nieuwe toetreders een kans te geven is ondersteuning van deze partijen gewenst.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Bij de ondersteuning van nieuwe toetreders moet in de precieze vorm oog zijn voor
eventuele marktverstoring en staatssteunaspecten, vormgeving publiek/private
samenwerking etc.

Pagina 141 van 183

#Hoedan

24.Lerarenopleiding verstevigen
1. Korte omschrijving
De lerarenopleiding wordt verstevigd. Er is meer sturing van de overheid op het curriculum.
De maatregel bestaat uit de volgende onderdelen:
Stimuleren van intensievere regionale samenwerking: Hierdoor kunnen hogescholen en
universiteiten beter profiteren van elkaars expertise en gezamenlijk vorm kunnen geven
aan opleidingsroutes, professionaliseringsaanbod en samenwerking in
onderwijsontwikkeling en onderzoek.
Verplicht stellen ‘samen opleiden’: samenwerking tussen lerarenopleidingen en scholen
voor po en vo als uitvoering aan bestuurlijke doelstelling. Dit zou bijvoorbeeld vorm kunnen
krijgen door middel van een landelijk regieorgaan (overheid samen met opleidingen en
scholen). In de meest vergaande vorm kan dit ook via een bbl-variant.
Een door het rijk vastgesteld curriculum (met een vergelijkend proces en uitgangspunten
als traject curriculumherziening po en vo).
Centraal examen voor lerarenopleidingen (eventueel ook via staatsexamen).
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Opleiden in de school is dé manier om de verbinding tussen opleiding en praktijk te
verbeteren door middel van samenwerking.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.24: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Aanpassing curriculum

10

20

4,9

3,3

3,3

Centraal examen lerarenopleidingen

1,9

1,2

26

33

0,4

Stimuleren regionale samenwerking

3,9

3,9

3,9

3,9

0,4

Samen opleiden

36

39

44

48

73

Uitvoeringskosten

1,8

1,9

2,2

2,4

3,6

Totaal

54

66

81

91

81

De raming van aanpassing van het curriculum, het centraal examen lerarenopleidingen,
stimuleren regionale samenwerking en samen opleiden bestaat uit personeelskosten.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Er wordt momenteel onderzoek gedaan naar verbetering van de kwaliteit van samen
opleiden.
Met deze maatregel is het mogelijk om aan te sluiten bij aanwezige initiatieven en energie
bij opleiders en bij de strategische agenda Samen toekomstbestendig leraren opleiden.
De maatregel kan leiden tot het beter benutten van de sterke beroepsgroep van opleiders
(VELON).
Om de maatregel goed tot zijn recht te laten komen is het goed ook leraren en scholen van
begin af aan bij de ontwikkeling te betrekken.
Doelmatigheid: model samen opleiden is duurder dan initieel opleiden, maar op termijn is
de verwachting dat de baten (minder uitval in opleiding en beroep) uiteindelijk hoger zijn
dan de kosten. Voor versterking en verplichting van samen opleiden kan de huidige
subsidie samen opleiden worden ingezet als gedeeltelijke dekking.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?

Pagina 142 van 183

#Hoedan

-

-

Je moet tijd nemen om tot de gewenste uitbreiding te komen (100% studenten wordt
opgeleid via samen opleiden), gezien de kwaliteitseisen die gesteld worden aan de
opleidingsscholen. Er is in het veld veel draagvlak voor verdere groei.
Meer regie op en aanpassing van het curriculum vraagt wetswijziging.
Het advies van de Commissie onderwijsbevoegdheden (eind 2020 beschikbaar) kan
gebruikt worden als vehikel voor nieuwe afspraken.
In tijden van lerarentekort kan samen opleidingen lastiger te realiseren zijn, omdat er ook
bestaande capaciteit voor vrijgespeeld moet worden.

Pagina 143 van 183

#Hoedan

25.Lerarenopleiding uitbouwen naar permanent leren
1. Korte omschrijving
In deze maatregel wordt de nascholing en professionalisering (gedeeltelijk) belegd bij de
lerarenopleidingen. Leraren gaan elke twee jaar gedurende een bepaalde periode weer
‘terug naar de schoolbanken’ om zich te scholen in nieuwste (wetenschappelijke) inzichten
en de toepassing daarvan. Aanvullend kunnen lerarenopleidingen ‘in house’ training
verzorgen voor scholen (als teamprofessionalisering).
Dekkingsoptie
Als dekking voor deze maatregel wordt de huidige lerarenbeurs afgeschaft. De lerarenbeurs
maakt het nu voor individuele docenten mogelijk om zich bij- of op te scholen. Het is
doelmatiger om hier strakker regie op te voeren.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Nederlandse leraren scholen zich relatief weinig bij en zien na- en bijscholing ook niet als
onderdeel van hun professionalisering. Deze maatregel maakt duidelijk dat dat wel zo is. Er
is nu een geringe feedbackloop van de resultaten van de initiële opleiding van leraren naar
lerarenopleidingen. Deze wordt wel gecreëerd als lerarenopleidingen ook een sterkere rol
gaan spelen bij de na- en bijscholing van leraren gedurende hun loopbaan als leraar.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.25: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

A. één dag per twee jaar individuele
bijscholing

0

0

46

46

46

A. één dag per twee jaar teamscholing

0

0

43

43

43

Subtotaal A

0

0

89

89

89

B. twee dagen per twee jaar individuele
scholing

0

0

90

90

90

B. twee dagen per twee jaar teamscholing

0

0

85

85

85

Subtotaal B

0

0

175

175

175

C. Afschaffen lerarenbeurs (dekkingsoptie)

-21

-32

-48

-54

-54

C. Minder uitvoeringskosten afschaffen
lerarenbeurs (dekkingsoptie)

-1,0

-1,0

-1,0

-1,0

-1,0

Subtotaal C

-22

-33

-49

-55

-55

Het grootste deel van de kosten betreft vervangingskosten van leraren.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Op basis van internationaal onderzoek is de verwachting dat systematischer inzet op
nascholing zal leiden tot kwaliteitsverbetering.
De vraag is wel of dit automatisch leidt tot een hogere doelmatigheid.
Er is evidentie over een behoorlijke deadweight loss bij de dekkingsoptie lerarenbeurs, dat
wil zeggen dat de lerarenbeurs scholing financiert die voor een groot deel anders ook wel
gefinancierd zou zijn door scholen en leraren zelf (CPB, 2015). Daarnaast zijn er
aanwijzingen voor verzadigingseffecten, vooral in het po.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?

Pagina 144 van 183

#Hoedan

-

-

Invoering van deze maatregel vergt een wetswijziging. Dit kan worden meegenomen bij het
invoeren van een nieuwe bevoegdheidsstructuur (maatregel 3 Aanpassing
bevoegdhedenstructuur funderend onderwijs).
Bij het afschaffen van de lerarenbeurs is rekening gehouden met het afmaken van
opleidingen door docenten die al aan een opleiding zijn begonnen.
Er is een risico van staatssteun als bekostigde opleidingen ‘alleenrecht’ krijgen op
nascholing en professionalisering.
Meer tijd voor professionalisering zal leiden tot een grotere vervangingsbehoefte op
scholen. Dit moet bezien worden in relatie tot het lerarentekort.
Belangrijk zijn cao afspraken die permanent leren kunnen versterken.

Pagina 145 van 183

#Hoedan

26.Verplichte intensieve begeleiding van startende leraren voor de duur van drie jaar
1. Korte omschrijving
Startende leraren (en zij-instromers) worden de eerste drie jaar van de beroepsuitoefening
verplicht intensief begeleid om uitval te voorkomen. De lerarenopleidingen kunnen hierin
een grotere rol spelen, via ‘Samen opleiden en professionaliseren’. De maatregel bestaat uit
drie delen: 1) een dag in de twee maanden terug naar de lerarenopleiding, 2) begeleiding in
de klas en 3) één-op-één begeleiding buiten de lesuren. Deze delen samen vormen de
maatregel.
In een vergaande (niet budgettair uitgewerkte) variant kunnen schoolbesturen (via de cao)
worden verplicht om een startende leraar (deels) boventallig aan te stellen.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Startende leraren verlaten het beroep nu vrij snel weer. Uit onderzoek blijkt dat begeleiding
kan helpen startende leraren te behouden voor het vak. De introductieperiode is nu te licht
vormgegeven, waardoor startende leraren te weinig begeleiding krijgen.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.26: Raming van budgettaire consequenties (in miljoenen €, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Verplichte intensieve begeleiding startende leraren
drie jaar: deel 1 (1 dag / 2 mnd. lerarenopleiding)

27

42

42

41

27

Verplichte intensieve begeleiding startende leraren
drie jaar: deel 2 (begeleiding in de klas)

30

29

29

28

28

Verplichte intensieve begeleiding startende leraren
voor drie jaar: deel 3 (één-op-één begeleiding)

22

44

66

65

63

Totaal

79

115

137

134

118

De kosten voor de begeleiding bestaan uit personeelslasten voor de begeleider.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Evidentie laat zien dat dit bijdraagt aan ontwikkeling van de startende leraren en daarmee
op de leeropbrengsten van leerlingen. Evidentie op effecten op behoud van leraren is minder
sterk. Zie verder Kansrijk Onderwijsbeleid van het CPB207 en studiegroep Duurzame
Groei208.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Gezien het lerarentekort is het wel een uitdaging om vanuit het bestaande lerarencorps te
voorzien in extra begeleiding. Een stevige rol vanuit de lerarenopleiding is nodig.
De cao voorziet al in lesreductie van startende leraren, maar de praktijk is weerbarstiger
(tijdgebrek, lerarentekort, zwakke positie van startende leraar om rechten af te dwingen).
Wellicht is een sturingsmechanisme nodig met een minder vrijblijvend karakter.

207 CPB (2016).
208 Kiezen voor duurzame groei, rapport Studiegroep duurzame groei, 2016.

Pagina 146 van 183

#Hoedan

27.Verplichte intensieve begeleiding van startende schoolleiders voor de duur van
drie jaar
1. Korte omschrijving
Startende schoolleiders worden de eerste drie jaar van de beroepsuitoefening verplicht
intensief begeleid.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Startende schoolleiders verdienen specifieke aandacht, in het bijzonder de team- en
afdelingsleiders. De fase als startende schoolleider vormt een cruciale periode tussen de
opleiding tot schoolleider, kennismaking met en start in het beroep enerzijds en anderzijds
de verdere groei in het beroep en de professionele tijdens de verdere loopbaan.
De helft van de startende schoolleiders heeft niet of nauwelijks een degelijk inwerk- of
begeleidingsprogramma doorlopen bij de start als schoolleider. Daardoor voelen zij zich niet
voldoende toegerust en voorbereid op het uitvoeren van de taken als schoolleider.209
3. Budgettair beslag
Tabel 9.27: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Verplichte begeleiding startende schoolleiders

3,0

3,0

3,0

3,0

Struc
3,0

Totaal

3,0

3,0

3,0

3,0

3,0

Dit zijn personeelskosten voor het begeleiden van startende schoolleiders in het po en het
vo. Dit loopt via de bekostiging.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Dit voorstel draagt bij aan de kwaliteit van schoolleiders en bestuurders in Nederland en
daarmee op de leeropbrengsten van leerlingen, via de verwachte effecten op de kwaliteit
van leraren.210
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Deze maatregel vergt een wetswijziging.

209 Kohnstamm (2016).
210 CPB (2016).

Pagina 147 van 183

#Hoedan

28.Inzetten op meer regionale samenwerking
1. Korte omschrijving
In deze maatregel wordt er ingezet op meer regionale samenwerking. Daarbij gaat het om
onderwerpen als het lerarentekort, gelijke leerkansen voor ieder kind (bijv. regionaal
aanbod van brede brugklassen) en leerlingendaling. Onderzocht moet worden hoe deze
samenwerking het beste kan worden vormgegeven en wie doorzettingsmacht krijgt als de
samenwerking onvoldoende tot stand komt.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Samenwerking tussen scholen schoolbesturen onderling, maar ook tussen scholen en
andere partijen, komt niet in alle gevallen vanzelfsprekend tot stand. Terwijl samenwerking
een belangrijke bijdrage kan leveren aan het verbeteren van de kwaliteit van onderwijs en
gelijke leerkansen voor leerlingen. Ook kan samenwerking een belangrijke bijdrage bieden
aan het oplossen van maatschappelijke opgaven.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.28: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Inzetten op meer regionale samenwerking

0

0

0

0

0

Totaal

0

0

0

0

0

Afhankelijk van hoe het onderzoek wordt vormgegeven zullen de kosten voor (het inzetten
op) meer regionale samenwerking gering zijn.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Op dit moment is er sprake van een veelheid aan verschillende netwerken met steeds weer
andere partners. Ook kunnen scholen en schoolbesturen zich gemakkelijk aan
samenwerking onttrekken. Het is daarom goed om meer eenduidigheid in deze
samenwerking te brengen.
Een oplossing kan zijn om aan te sluiten bij bestaande samenwerkingsconstructen zoals het
samenwerkingsverband passend onderwijs.
Een alternatief kan zijn samenwerking te stimuleren met bijvoorbeeld subsidies zoals dat is
gebeurd voor vmbo techniek. Dit houdt wel de veelheid aan verbanden in stand en voorziet
ook niet in een vorm van doorzettingsmacht.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Nader onderzoek is noodzakelijk naar hoe deze maatregel het beste vorm kan krijgen. De
wettelijke taken liggen nu allemaal op het niveau van het schoolbestuur (bevoegd gezag).

Pagina 148 van 183

#Hoedan

29.Kennisinstituut ook als implementatieondersteuning
1. Korte omschrijving
Naast de taken genoemd onder maatregel 12 Inrichten van een Kennisinstituut, krijgt het
Kennisinstituut ook een taak als publiek gefinancierde en georganiseerde ondersteuning, at
arms length van de overheid. Dit dient om scholen te ondersteunen bij het behalen van hun
ambities. (Bijvoorbeeld Finland heeft een sterke beleidmakende dienst, die ook het
curriculum maakt). Scholen kunnen optioneel kiezen om hier gebruik van te maken, maar
worden hier zo nodig ook op gewezen door bijvoorbeeld de inspectie.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
De implementatie van veranderingen of vernieuwingen verloopt niet altijd optimaal. Er is nu
een grote markt aan ondersteuningsorganisaties die soms ook niet op evidentie gebaseerde
veranderingen adviseren. Deze maatregel maakt het onderwijs meer evidence-informed.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.29: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Inrichten implementatieorganisatie

2,6

5

5

5

5

Totaal

2,6

5

5

5

5

De kosten voor implementatieondersteuning bestaan uit personele begeleiding van scholen.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Er zijn negatieve ervaring met eerdere pogingen om scholen te ondersteunen, bijvoorbeeld
via School aan Zet, waarbij het ministerie van OCW vooral kwam zenden. Er valt meer
effect te verwachten van het aanspreken van de eigen verantwoordelijkheid van
schoolleiders en scholen, daarom is het belangrijk om het gebruikmaken hiervan in principe
vrijwillig te maken.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Dit zal inbreuk maken op de huidige markt van onderwijsondersteuningsbedrijven.
Als de inspectie scholen kan verplichten om hier gebruik van te maken, vraagt dit om een
wettelijke verplichting.

Pagina 149 van 183

#Hoedan

30. Versterken van voorschoolse educatie voor doelgroeppeuters
1. Korte omschrijving
De voorschoolse educatie wordt op twee manieren versterkt: de startleeftijd wordt met een
half jaar vervroegd naar twee jaar en er wordt structureel toezicht op de proceskwaliteit
van de voorschoolse educatie ingericht. De proceskwaliteit ziet onder andere toe op de
educatieve kwaliteit van het aanbod. Daarbij wordt het toezicht op de gemeentelijke taken
ten aanzien van vve en onderwijsachterstandenbeleid integraler ingericht. Dit houdt in dat
het functioneren van de keten in het voorschoolse educatie-domein als geheel (inclusief
gemeenten en kinderopvangaanbieders) wordt getoetst.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Een deel van de kinderen start vanwege omgevingsfactoren met een achterstand in het
basisonderwijs. Op tweejarige leeftijd zijn sommige achterstanden al aanwezig. Deze
achterstanden blijken hardnekkig gedurende de hele schoolloopbaan van het kind. Met deze
maatregel krijgen peuters met achterstanden een half jaar eerder een kwalitatief
hoogwaardig voorschools aanbod om ze goed voor te bereiden op de basisschool door de
ontstane achterstanden zo veel als mogelijk te bestrijden.
Op dit moment wordt er geen toezicht gehouden op de proceskwaliteit (waaronder
educatieve kwaliteit) in de voorschoolse educatie. Het invoeren van toezicht op de
proceskwaliteit verhoogt naar verwachting de kwaliteit van het aanbod van voorschoolse
educatie en daarmee het effect op de ontwikkeling van de kinderen.
Daarnaast kan de coördinatie en samenwerking van alle betrokken partijen binnen
gemeenten versterkt worden als het gaat om de kwaliteit van vve en het bredere
onderwijsachterstandenbeleid. Door periodiek integraal toezicht te houden op alle
gemeentelijke taken inzake onderwijsachterstandenbeleid en toezicht en handhaving
kinderopvang, komen risico’s beter in beeld en wordt kwaliteitsverbetering gestimuleerd.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.30: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Verlagen startleeftijd naar twee jaar
Toezicht op proceskwaliteit voorschoolse educatie
Totaal

2022
0
0
0

2023
140
3
143

2024
140
3
143

2025
140
3
143

Struc
140
3
143

Het vervroegen van de startleeftijd met een half jaar vervroegd (naar twee jaar) van
voorschoolse educatie kost 140 mln. euro, gebaseerd op de huidige kosten voor
voorschoolse educatie vanaf tweeënhalf jaar. Het bedrag voor toezicht op voorschoolse
educatie (3 mln. euro) gaat uit van een bezoek eens in de vier jaar.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Uit het pre-COOL onderzoek blijkt dat doelgroepkinderen een deel van hun achterstand
inlopen door deelname aan voorschoolse educatie.211 De kwaliteit van voorschoolse
educatie is een belangrijke voorwaarde voor het effect: hoe hoger de (vooral educatieve)
kwaliteit van voorschoolse educatie, hoe groter het effect.212 Daarnaast blijkt uit onderzoek
dat achterstanden al op tweejarige leeftijd aanwezig zijn.

211 Kohnstam (2016).
212 Huizen, van T. & Plantenga J. (2018).

Pagina 150 van 183

#Hoedan

-

-

Op dit moment wordt er geen toezicht gehouden op de proceskwaliteit van de voorschoolse
educatie. Er wordt door de GGD vooral gekeken naar randvoorwaarden zoals
groepsgrootte, beroepskracht-kind-ratio (BKR) en het opleidingsniveau van de leidsters.
Daarnaast is er risicogestuurd toezicht door de inspectie, maar de inspectie kan jaarlijks
slechts een handjevol locaties bezoeken en bovendien is het bepalen van risico’s lastig voor
de GGD aangezien zij zelf niet naar de proceskwaliteit kijken. De inspectie heeft nu geen
wettelijke basis om in te grijpen als dat nodig is, hoewel gemeenten (en de GGD) wel
kunnen ingrijpen op grond van kwaliteitseisen kinderopvang en basiskwaliteit voorschoolse
educatie. De inspectie constateert dit probleem naar aanleiding van een pilot over het
verbeteren van het toezicht op vve. In deze pilot adviseert de inspectie om structureel
toezicht te houden op de wettelijke taken rondom het onderwijsachterstandenbeleid bij alle
gemeenten.213
Het invoeren van toezicht op de proceskwaliteit verhoogt naar verwachting de kwaliteit van
voorschoolse educatie.

5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Vervroeging van de startleeftijd naar twee jaar is door te voeren door aanpassing van het
Besluit Basisvoorwaarden Voorschoolse Educatie. Het vergt wel extra personeelsinzet in de
kinderopvang. Uit recent onderzoek naar de implementatie van 960 uur voorschoolse
educatie blijkt dat het tekort aan pedagogisch medewerkers en beroepskrachten
voorschoolse educatie als een van de grootste obstakels wordt gezien. Moeite om aan de
vraag naar gekwalificeerde leidsters te voldoen kan leiden tot kwaliteitsverlaging. Ook blijkt
uit dit onderzoek dat implementatie van het aanbod van voorschoolse educatie veel vraagt
van de sector. Gemeenten zullen hun beleid moeten aanpassen en
kinderopvangorganisaties hun aanbod moeten vergroten. Dit vraag coördinatie,
ondersteuning en tijd.
Het inrichten van toezicht op proceskwaliteit vergt nader onderzoek en de ontwikkeling van
hierop gerichte toezichtskaders.
Invoering van de mogelijkheid voor de inspectie om in te grijpen wanneer de kwaliteit
onder de maat is vraagt om een wetswijziging.

213 Inspectie van het Onderwijs (2019a).

Pagina 151 van 183

#Hoedan

31. Een basisvoorziening voor alle peuters
1. Korte omschrijving
Alle peuters vanaf twee jaar kunnen evenveel uren per week (bijvoorbeeld zestien uur/vier
dagdelen) gratis naar een ontwikkelvoorziening (de kinderopvang) met de kwaliteitseisen
van de voorschoolse educatie. Werkende ouders kunnen meer uren afnemen (en hiervoor
KOT aanvragen). Deze extra uren zijn op het niveau van de huidige kinderopvang. De
ontwikkelvoorziening is gericht op de sociale, motorische en cognitieve ontwikkeling van
kinderen.
Ook kan overwogen worden om de basisvoorziening al in te richten vanaf nul jaar (zie
bijlage 8 Vroeg beginnen).
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Niet alle peuters maken gebruik van kinderopvang (al dan niet voorschoolse educatie).
Doelgroepkinderen en kinderen uit een lage SES gezin hebben hier juist wel baat bij voor
hun ontwikkeling. Er zijn ook voor deze kinderen nu al mogelijkheden voor een
peuteraanbod, maar de financiering is versnipperd georganiseerd. De winst van deze
maatregel is dat kinderopvang en voorschoolse educatie meer als normaal worden gezien,
en dat deze doelgroep daar mogelijk meer gebruik van gaat maken. Op dit moment gaat
ongeveer 83% van de doelgroepkinderen naar voorschoolse educatie.214 Wanneer er een
basisvoorziening wordt ingericht voor alle peuters, zal mogelijk een groter deel van deze
kinderen er wel gebruik van maken, omdat het gebruik als normaler wordt gezien.
Verder is het mogelijk – afhankelijk van de vormgeving van de maatregel – dat kinderen uit
verschillende lagen van de bevolking meer samen opgroeien, op het moment dat de
toegang tot het uniforme aanbod voor alle peuters gelijk is geregeld. Echter het hangt ook
samen met de keuzes die ouders maken. Verschillende ouders maken verschillende keuzen
in het type aanbod dat zij willen. Zo zullen werkende ouders vaker langere dagen afnemen
en niet-werkende ouders vaker kortere dagdelen. Daarnaast wordt eventuele
woonsegregatie niet opgelost met deze maatregel.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.31: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Basisvoorziening alle peuters
Totaal

2022

2023

2024

2025

Struc
1.365
1.365

Deze maatregel betreft niet alleen budgetten van het ministerie van OCW, maar ook van
het ministerie van SZW. Er zijn daarnaast transitiekosten, maar deze zijn nog niet
becijferd. Deze maatregel betreft namelijk een behoorlijk andere vormgeving van het
stelsel waarbij ook nog diverse uitvoeringsvraagstukken zijn. Wetgeving en implementatie
zullen daarom enkele jaren vergen.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Een kwalitatief goed voorschools aanbod draagt bij aan de ontwikkeling van vooral kinderen
met een achterstand. Er is geen duidelijke evidentie dat er positieve effecten zijn van het

214 Inspectie van het Onderwijs (2019a).

Pagina 152 van 183

#Hoedan

-

-

-

-

-

-

aanbieden van kinderopvang aan alle kinderen.215 Voor het bestrijden van achterstanden
kan vermoedelijk het beste worden ingezet op een aanbod gericht op de specifieke
doelgroep (zie maatregel 27).
Een basisvoorziening als aanbod kan wel mogelijk bijdragen aan het vergroten van het
bereik als deelname aan deze voorziening de norm wordt.
De doelmatigheid van het stelsel voor peutervoorzieningen neemt af. Midden- en hoge SESouders profiteren van een gedeeltelijk gratis aanbod van kinderopvang, zonder additioneel
effect op de ontwikkeling van hun kinderen.
Tegelijkertijd kan met een integraal aanbod ook worden ingezet op meer sociale
samenhang, het ontwikkelen van alle talenten en arbeidsparticipatie van ouders.
De vormgeving van een basisvoorziening kan op verschillende manieren en moet nog nader
uitgewerkt worden, zie ook zie bijlage 8 Vroeg beginnen. De praktische kant voor ouders,
de uitvoerbaarheid en extra kosten van de variant zijn sterk afhankelijk van de uitwerking.
In dit voorbeeld is uitgegaan van verschillende kwaliteitseisen voor het basisaanbod en de
overige kinderopvang, maar het is onzeker of en hoe de uitwerking (en bijbehorende
kostenverschillen) past in het huidige systeem.
In deze variant wordt ervan uitgegaan dat alle uren tot maximaal 640 op jaarbasis (veertig
weken keer zestien uur per week bijvoorbeeld op vier ochtenden) voor ouders gratis zijn en
apart worden gefinancierd vanuit de overheid. Uren daarboven worden door
kinderopvanginstellingen gefactureerd aan ouders. In de middagen kan er een systeem
blijven bestaan zoals de KOT. Dat betekent dat werkende ouders te maken krijgen met
twee systemen (omdat zij veelal meer dan een ochtend opvang nodig hebben op een dag).
Daarnaast is deze invulling lastig voor kinderopvangorganisaties. Zij zouden dan in de
ochtend met een ander kwaliteitsniveau werken dan in de middag, en hebben mogelijk in
de ochtenden een groter aantal kinderen dan in de middagen. Ook werken niet alle
kinderdagverblijven momenteel met kortere dagdelen.
In de doorrekening van de variant wordt uitgegaan van een toename van het bereik van
formele opvang onder peuters naar 95%. Daarnaast neemt het gemiddeld aantal uren
afgenomen opvang (basisvoorziening plus eventuele extra uren) licht toe: voor kinderen
van twee en drie jaar die opvang afnemen stijgt het totaal aantal opvanguren gemiddeld
van circa zestien uur naar zeventien en een half uur per week omdat het aantrekkelijker
wordt om meer uren af te nemen als een groter deel gratis is.
Afhankelijk van de vormgeving van de basisvoorziening kan er ook een effect zijn op de
arbeidsparticipatie. Dit kan zowel in positieve zin (kinderopvang wordt goedkoper en de
norm om kinderopvang te gebruiken, verandert mogelijk) als in negatieve zin (systeem
wordt mogelijk complexer voor werkende ouders, ouders worden meer gestuurd in de
momenten voor het afnemen van kinderopvang). In het laatste geval zou het kunnen dat
de minst werkende ouder nog minder uren gaat werken. Dit komt de economische
zelfstandigheid van deze ouder niet ten goede.
Een andere mogelijkheid is het kiezen van dezelfde kwaliteitseisen voor de gehele
kinderopvang, waarbij er één financieringssysteem blijft bestaan en ouders keuzevrijheid
hebben in het afnemen van het basisaanbod. Kwaliteitseisen van voorschoolse educatie
voor alle uren kinderopvang is wel duurder dan hier berekend is.

215 Er zijn verschillende studies uit Europa die rapporteren over de effecten van het aanbieden van kinderopvang aan alle kinderen,
dus niet alleen specifiek voor kinderen met een taalachterstand. Onderzoek uit Noorwegen (Havnes, T. & Mogstad, M. (2015)) en
Spanje (Felfe, C. e.a. (2015)) toont aan dat er alleen effecten worden gevonden voor de achterstandsgroepen. Havnes, T. &
Mogstad, M. (2015) laten zien aan dat er in Noorwegen alleen positieve effecten zijn voor kinderen uit gezinnen met lage inkomens.
Het universele programma heeft op kinderen uit families met hoge inkomens juist een negatief effect. Felfe, C. e.a. (2015) vinden
dat een uitbreiding van gesubsidieerde kinderopvang in Spanje heeft geleid tot een toename van PISA-leesscores en een afname
van zittenblijven. Deze effecten zijn alleen significant voor de achterstandsgroep. De positieve effecten van grootschalige nationale
hervormingen lijken alleen te gelden voor de achterstandsgroepen.

Pagina 153 van 183

#Hoedan

-

-

Daarnaast is de startleeftijd van het basisaanbod een belangrijke keuze. Er kan
bijvoorbeeld ook gekozen worden voor een eerdere startleeftijd van het gratis aanbod,
zoals nul jaar. Dit sluit beter aan bij de arbeidsparticipatie en kan ook de ontwikkeling van
kinderen met een risico op een achterstand tegemoetkomen. Ook kan gekozen worden voor
een ander aantal uren zodat het beter aansluit bij de werkdagen van ouders.
De gevolgen voor de vraag naar beroepskrachten moeten goed worden ingeschat in relatie
tot de zeer krappe arbeidsmarkt en de nu al oplopende tekorten in de kinderopvang.

5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Een basisvoorziening van vier dagdelen met kwaliteitseisen van voorschoolse educatie is
praktisch en uitvoeringstechnisch complex, omdat alle kinderopvangorganisaties die nu
geen voorschoolse educatie aanbieden hun kwaliteit moeten verhogen (lastig in verband
met personeelstekort) én een aanbod in dagdelen moeten gaan verzorgen (minder efficiënt
in bedrijfsvoering). Bij een systematiek waarbij alle peuters alleen in de ochtenden een
basisaanbod krijgen en in de middagen eventueel een aanvullend aanbod (voor de
werkende ouders), wordt er veel capaciteit gevraagd in de ochtenden, die in de middagen
niet nodig is.
Alternatief is een aanbod van twee hele dagen en/of lagere kwaliteitseisen, maar dit levert
naar verwachting minder effect op de ontwikkeling van (doelgroep)kinderen. Ook kan
onderzocht worden in hoeverre er extra kwaliteit geboden kan worden in wijken met veel
doelgroepkinderen (een wijkgerichte aanpak).
Er kan tevens overwogen worden om de leerplicht vanaf twee jaar in te voeren, om op die
manier deelname aan deze voorziening te verplichten. Een dergelijke verplichting is een
relatief zware maatregel. Scholen zijn momenteel niet uitgerust om een aanbod te bieden
aan deze leeftijdsgroep. Voor de kinderopvang zal dit grote effecten hebben. Het zal
waarschijnlijk ook gevolgen hebben voor het aanbod van nul- en tweejarigen in de
kinderopvang.

Pagina 154 van 183

#Hoedan

32. Alle kinderen dezelfde eindtoets basisonderwijs
1. Korte omschrijving
Alle scholen worden verplicht om dezelfde eindtoets basisonderwijs af te nemen. Hierbij
moet bepaald worden welke toets dit zal zijn, een van de bestaande eindtoetsen (bijv. de
Centrale Eindtoets) of dat de overheid een nieuwe toets hiervoor ontwikkelt die mogelijk op
een andere wijze test (bijvoorbeeld meer focus op de potentie van kinderen dan hun
huidige kennis of meer nadruk te leggen op socialisatie en persoonsvorming).
Eventueel kan er aanvullend over worden gedacht om het schooladvies altijd naar boven bij
te stellen indien de uitslag van de eindtoets daar aanleiding toe geeft.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Leerlingen moeten op elke toets gelijke kans maken op een gelijk toetsadvies. Wanneer er
maar één range van toetsscores wordt gebruikt (bijv. 500 – 550) is het gemakkelijker om
nadere landelijke analyses te doen op de prestaties van leerlingen op verschillende scholen,
hoewel dit nu op de referentieniveaus gebaseerd is, wat in alle eindtoetsen op een gelijke
manier is genormeerd. Inzichtelijker maken van landelijke verschillen kan een
kwaliteitsprikkel zijn voor scholen.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.32: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Eén verplichte eindtoets: van vijf
aanbieders naar één aanbieder
Totaal

2022
-2,5

2023
-2,5

2024
-2,5

2025
-2,5

Struc
-2,5

-2,5

-2,5

-2,5

-2,5

-2,5

De besparing bestaat uit het vervallen van subsidies aan aanbieders van de toetsen.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
De nu in de toetsen opgenomen gemeenschappelijke ankervragen zorgen voor goede
vergelijkbaarheid. Nu de normeringen goed kunnen worden vergeleken, blijkt dat de
normeringen in redelijke mate gelijk zijn, maar niet volledig gelijk.
Door alle leerlingen dezelfde toets te laten maken is er minder verstorende invloed van
verschillen in afnamecondities. Dat zou wel betekenen dat de ene verplichte toets ook op
één medium moet worden afgenomen: op alle scholen óf op papier óf digitaal. Daarnaast
blijven er verschillen in de afnamecondities die per school worden gerealiseerd,
bijvoorbeeld of de leerlingen op een rustige locatie zitten of het belang dat de leerkracht
hecht aan de eindtoets. Ook behoud je het risico dat sommige leerlingen beter presteren op
adaptieve toetsen dan op papier, of andersom. Dit kun je niet monitoren met één
afnamevorm. De invloed van verschillen in afnamecondities op de prestaties van de
leerlingen wordt dus nooit volledig weggenomen.
Eenvoudiger beoordeling van eindopbrengsten van scholen door de inspectie en
stelselinformatie over ontwikkeling vaardigheden leerlingen in Nederland. De inspectie geeft
over schooljaar 2018-2019 weer een stelselbeeld van de prestaties op Taal en Rekenen
geven met de data behaalde referentieniveaus uit de eindtoetsen en heeft daarbij
aangegeven vertrouwen te hebben in de stappen die worden gezet.
De betrouwbaarheid van toetsadviezen wordt iets vergroot.
De maatregel levert een kostenbesparing op voor de overheid. Het volgen van het voorstel
om alleen eindtoetsen door marktpartijen aan te bieden en de kwaliteitsbewaking te
beleggen bij het CvTE (zie Wetsvoorstel Doorstroomtoetsen po), levert echter ook een
kostenbesparing ten opzichte van het huidige voorstel.

Pagina 155 van 183

#Hoedan

-

-

-

-

Nadeel is dat de keuzevrijheid voor scholen verdwijnt. Scholen vinden het van groot belang
te kunnen kiezen voor een eindtoets die past bij hun inrichting. Dit is in lijn met de
inrichtingsvrijheid van onderwijs.
Een ander nadeel is dat er door het wegvallen van concurrentie minder prikkels zijn voor
innovatie of doorontwikkeling van de eindtoets en de toetsen van het leerlingvolgsysteem.
Het invoeren van keuzevrijheid in 2014 heeft gezorgd voor een kwaliteitsimpuls bij alle
eindtoetsen, ook de van overheidswege aangeboden toets.
Het voorstel om enkel de Centrale Eindtoets (ontwikkeld door Cito) aan te bieden gaat in
tegen de kritiek van de Afdeling advisering van de Raad van State op het oorspronkelijke
wetsvoorstel centrale eindtoets en leerling- en onderwijsvolgsysteem po. In haar advies
waarschuwde de Afdeling advisering van de Raad van State dat wanneer geen eindtoets
van andere aanbieders worden toegestaan het risico bestaat dat Cito een monopoliepositie
bij de eindtoetsen en de toetsen uit het leerlingvolgsysteem zal verkrijgen.
Bij het ontwikkelen van een nieuwe toets (bijv. meer focus op de potentie van kinderen dan
hun huidige kennis of meer nadruk te leggen op socialisatie en persoonsvorming) moet er
rekening mee worden gehouden dat het enkele jaren kost om deze te ontwikkelen en
vervolgens nog enkele jaren voordat deze echt betrouwbaar iets kan zeggen over een bij
een leerling passend toetsadvies.

5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Er zijn momenteel vijf aanbieders van eindtoetsen. Als deze aanbieders geen toetsen meer
mogen aanbieden, zullen zij op enigerlei wijze moeten worden gecompenseerd.
De vrijheid om een eindtoets te kunnen kiezen die past bij de inrichting van een school,
vinden leerkrachten en scholen zeer belangrijk. De PO-Raad heef ingeschat dat als er één
eindtoets vanuit de overheid verplicht wordt, een groot deel van de scholen simpelweg
weigert deze af te nemen.

Pagina 156 van 183

#Hoedan

33. Een beter aanbod dakpanbrugklassen
1. Korte omschrijving
Het aanbod van dakpan brugklassen op alle niveaus wordt gestimuleerd met (financiële)
prikkels. In de bekostiging worden prikkels opgenomen om dit aanbod te stimuleren.
Scholen met een dergelijk aanbod krijgen dan een hogere bekostiging. Dit kan budgettair
neutraal worden vormgegeven met herverdeeleffecten of door het verhogen van de
lumpsum. In een minimale optie kan gekeken worden naar wat nu al bestaat, zodat vooral
de brede brugklassen die nu dun gezaaid zijn, zoals vmbo-t/havo-brugklassen gestimuleerd
worden.
Eventueel kan overwogen worden om dit aanbod te verplichten of hier regionale afspraken
over te maken.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Eén van de correctiemechanismen voor de Nederlandse vroege selectie zijn brede
(brug)klassen waarin verschillende onderwijsniveaus bij elkaar zitten. Hierdoor wordt de
keuze voor een onderwijsniveau uitgesteld. Het aantal brede brugklassen is de laatste jaren
echter sterk afgenomen. Dat geldt vooral voor de combinatie vmbo-t/havo.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.33: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Financiële stimulans
Uitvoeringslasten
Totaal

2022
80
4
84

2023
80
1
81

2024
80
1
81

2025
80
1
81

Struc
80
1
81

De stimulans bestaat uit een hogere bekostiging voor scholen die een dakpanklas
aanbieden.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
We weten nog weinig over de effectiviteit van financiële prikkels voor scholen om brede
brugklassen te stimuleren. We weten ook niet welke vormgeving en omvang nodig is om
daadwerkelijk het aanbod te vergroten. Er is risico op een hoge deadweight loss als alleen
de scholen die nu al brede brugklassen aanbieden profiteren van de financiële prikkels.
De evidentie over de effecten van brede brugklassen op de vervolgloopbanen is als volgt:
Brede havo-vwo brugklassen blijken voor de onderste helft van de vwo-advies
leerlingen negatief uit te pakken (zie CPB, 2011). Voor havoadvies leerlingen zijn de
effecten niet te schatten.
Brede mavo-havo of mavo-havo-vwo brugklassen blijken voor mavoadvies leerlingen
positief uit te pakken, terwijl ze geen schade berokkenen aan havoadvies leerlingen.
Op basis van deze (incomplete) evidentie zou vooral het stimuleren van vmbo-havo
brugklassen positief uit kunnen pakken, en niet zozeer het stimuleren van havo-vwo
brugklassen.
Doordat het moment van selectie wordt uitgesteld kunnen leerlingen wier niveau zich later
dan de overgang van het po naar het vo openbaart makkelijker op hun niveau instromen.
Daarnaast zijn er binnen een dakpan brugklas meer mogelijkheden voor kinderen om zich
op te trekken aan andere leerlingen met een hoger niveau.
Uit onderzoek is gebleken dat latere selectie het beste werkt voor leerlingen die zich op
kunnen trekken aan leerlingen met een hoger niveau. Er is echter wel een risico voor
leerlingen die zwakker presteren op het hoogste niveau, omdat zij juist lager kunnen gaan

Pagina 157 van 183

#Hoedan

-

-

presteren. Een zwakke vwo-leerling in een havo/vwo-brugklas loopt het risico lager uit te
komen, de goede vwo-leerling presteert sowieso goed. Vanuit het perspectief van kansen
voor laagpresteerders en het vergroten van de gelijke leerkansen is het goed later te
selecteren.
Mogelijk nadeel van opties binnen het systeem creëren (in plaats van een totaal uitstel van
selectie voor iedereen), is dat het stelsel vroeg blijft selecteren, maar voor sommige
leerlingen niet. Dat kan als onbedoeld effect hebben dat er opnieuw een tweedeling
ontstaat tussen kinderen die naar ‘brede’ soorten scholen gaan en kinderen die naar
‘smalle’ soorten scholen gaan.
Bij alle vormen van ‘breed’ onderwijsaanbod in één klas geldt dat de kwaliteit van het
onderwijs en de effectiviteit van de maatregel afhangt van de kwaliteit van de leraar en zijn
of haar vaardigheden om te differentiëren.

5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Hiermee ontstaat minder keuze voor ouders en minder concurrentie. Doen scholen dit niet,
dan wordt de concurrentie in het stelsel (waar we te maken hebben met leerlingendaling)
versterkt. Daarbij is het risico dat scholen op termijn omvallen of het aanbod niet
kwalitatief goed kunnen organiseren, groot.
De handhaafbaarheid – toezicht en verantwoording - vraagt veel. Het is op dit moment niet
goed zichtbaar of een dakpan brugklas in de registratie in de praktijk ook een dakpan
brugklas is. Hier moet een oplossing voor gevonden worden. Dat zijn extra taken, met
hogere administratieve lasten voor scholen tot gevolg. Bovendien wordt het hebben van
een brede brugklas een bekostigingsparameter. Dit vergt aanpassingen in de
bekostigingssystemen van DUO.
Een brede brugperiode doet een groter beroep op de differentiatievaardigheden van
leraren.

Pagina 158 van 183

#Hoedan

34.Toets op veertienjarige leeftijd
1. Korte omschrijving
Alle leerlingen maken ook op veertienjarige leeftijd eenzelfde toets om opnieuw te toetsen
waar de leerling staat. Op basis daarvan kan opnieuw overwogen worden of de leerling op
het juiste schoolniveau geplaatst is, of mogelijk tussentijds al kan opstromen (deze
maatregel ziet niet toe op afstroom). Ook worden mogelijke kennislacunes helderder en
kan de school deze gerichter aanpakken.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
De maatregel is een correctiemechanisme op de vroege selectie. De keuze kan op
veertienjarige leeftijd nogmaals worden heroverwogen. Dit is vooral relevant voor
leerlingen in een tweejarige dakpanbrugklas.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.34: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Toets op veertienjarige
leeftijd
Totaal

2022
0

2023
3,0

2024
5

2025
5

Struc
5

0

3,0

5

5

5

De kosten bestaan uit het afleggen van de toets.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
School en leraar krijgen een onafhankelijk beeld van de vaardigheden van de leerling. Dat
zal toenemen wanneer de toets ook echt een rol speelt bij beslissingen over de
onderwijsloopbaan. Wanneer de toets low stakes is, is deze minder informatief.
Invoering van een dergelijke verplichting kan samengaan met het verplicht stellen van
deelname aan PISA.
Ook kunnen de resultaten gebruikt worden voor transparantie en benchmarking tussen
scholen en afdelingen.
Mogelijk nadeel is dat er een toename is in toetsdruk en een mogelijke toename in training
voor de toets.
We zien dat scholen die kiezen voor een alternatieve eindtoets gemiddeld significant lager
scorende scholen zijn. Met ankervragen wordt sinds kort getracht de toetsadviezen en
beoordeling van de eindopbrengsten van scholen niet systematisch beïnvloed te laten
worden door de keuze voor een bepaalde eindtoets. Het is nog niet duidelijk of dit goed
gelukt is. Verschillen in lengte en modus van afname kan het ook met ankervragen lastig
maken om de vergelijkbaarheid te garanderen.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Verplichting van de toets vraagt een wetswijziging.
Een eerdere poging om een diagnostische tussentijdse toets in te voeren in het vo is niet
geslaagd.

Pagina 159 van 183

#Hoedan

35.Financieel stimuleren brede schoollocaties
1. Korte omschrijving
Brede schoollocaties worden financieel gestimuleerd via een prikkel in de bekostiging. Als
leerlingen alle/meerdere onderwijssoorten op één schoollocatie kunnen volgen, zorgt het
ervoor dat leerlingen elkaar tegenkomen. Dit zorgt er tevens voor dat leerlingen die later
tot ontwikkeling komen of verkeerd zijn geplaatst, later in de schoolloopbaan makkelijker
alsnog kunnen opstromen of stapelen.
Dit kan budgettair neutraal worden vormgegeven met herverdeeleffecten of door het
verhogen van de lumpsum.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Scholen en schoolbesturen kiezen er steeds meer voor om onderwijs op verschillende
niveaus op verschillende locaties aan te bieden. Daardoor komen leerlingen elkaar minder
tegen op school. Dit zorgt voor afnemende maatschappelijke samenhang.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.35: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Financieel stimuleren brede schoollocaties
Totaal

2022
11
11

2023
11
11

2024
11
11

2025
11
11

Struc
11
11

De stimulans bestaat uit een hogere bekostiging voor scholen die een brede schoollocatie
aanbieden.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
In de bekostigingssystematiek zat een toeslag voor brede scholengemeenschappen. Deze
brede scholengemeenschappen werden echter vaak per onderwijsniveau op verschillende
locaties gehuisvest. Daardoor had de toeslag niet het gewenste effect. Bij de vormgeving
van de prikkel moet rekening mee worden gehouden met dergelijk gedrag.
Met een financiële stimulans voor de brede scholengemeenschap op een unilocatie
vervangen we deze ongerichte prikkel door een gerichte maatregel, die veel doelmatiger is.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Hiermee ontstaat mogelijk minder keuze voor ouders en minder concurrentie.

Pagina 160 van 183

#Hoedan

36.Hoogbegaafde leerlingen meer uitdagen
1. Korte omschrijving
Om hoogbegaafde leerlingen meer uit te dagen blijven samenwerkingsverbanden passend
onderwijs verplicht een specifiek aanbod te hebben en wordt de bestaande subsidieregeling
(van 15 mln. euro) doorgetrokken, structureel gemaakt en verdubbeld.
Samenwerkingsverbanden moeten zich hier blijvend apart over verantwoorden om te
voorkomen dat het uit het zicht verdwijnt.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Schoolbesturen geven aan dat zij onvoldoende mogelijkheden hebben om tegemoet te
komen aan de behoefte van alle leerlingen in het kader van passend onderwijs. Door de
bestaande subsidieregeling voort te zetten en verdubbelen, worden de besturen beter in
staat gesteld om in deze behoefte te voorzien.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.36: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel/optie
Subsidie hoogbegaafde leerlingen verhogen
Totaal

2022
15
15

2023
15
15

2024
15
15

2025
15
15

Struc
15
15

Met deze maatregel wordt de bestaande subsidieregeling (15 mln. per jaar) verdubbeld.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Een strikt onderscheid tussen ‘begaafd’ en ‘hoogbegaafd’ is niet goed te maken. Het
Informatiepunt Onderwijs & Talentontwikkeling stelt dat 10% van leerlingen
‘(hoog)begaafd’ is. We gaan ervanuit dat 2% van de totale groep hoogbegaafd is.
Voor hoogbegaafde leerlingen is momenteel (ongeoormerkt) geld beschikbaar via het
budget van de samenwerkingsverbanden (Voor po 19 mln. euro en voor vo 13 mln. euro).
Daarnaast is er op dit moment een aparte subsidieregeling voor onderwijs aan
hoogbegaafde leerlingen voor 15 mln. euro. Deze regeling loopt tot en met 2022 en wordt
nog geëvalueerd op effectiviteit en doelmatigheid; de uitkomsten kunnen in de nieuwe
subsidieregeling worden meegenomen.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Het verlengen en verdubbelen van de subsidie is zonder meer mogelijk.

Pagina 161 van 183

#Hoedan

37.Achterstandsmiddelen po en vo verhogen
1. Korte omschrijving
Met deze maatregel wordt budget voor achterstandsbestrijding in het po en het vo
verhoogd. Deze maatregel ziet dus niet toe op een herverdeling van de bestaande
bekostiging (zoals maatregel 48 Lumpsum via populatiebekostiging), maar op een
verhoging van de bestaande achterstandsmiddelen zodat het bereik groter wordt.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
In het po is het budget voor achterstandsmiddelen de afgelopen tien jaar met zo’n 150 mln.
euro gedaald, omdat de oude indicator, die werd gebruikt voor de verdeling van de
middelen, veronderstelde dat het aantal leerlingen met een onderwijsachterstand daalde.
In het vo is het budget voor onderwijsachterstanden beperkt en daar is in 2009 en 2012 op
bezuinigd. Met het verhogen van deze middelen kunnen onderwijsachterstanden worden
aangepakt.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.37: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

A. Achterstandsmiddelen po verhogen
tot oorspronkelijk budget

140

140

140

140

140

B. Achterstandsmiddelen vo verhogen
tot oorspronkelijk budget

13

13

13

13

13

Totaal (A + B)
C. Achterstandsmiddelen vo: zelfde
groep leerlingen ondersteunen als in po

153
240

153
240

153
240

153
240

153
240

Totaal (A + C)

380

380

380

380

380

Dit betreft verhoging van het budget voor onderwijsachterstanden. Voor het po wordt dit
teruggebracht naar het historisch niveau. Voor het vo zijn er twee varianten: in de ene
variant wordt het budget teruggebracht achterstandsmiddelen ook naar het historisch
niveau teruggebracht (12,5 mln. euro), deze variant kost in totaal 153 mln. euro. In de
tweede variant wordt dezelfde groep leerlingen (15%) als in het po ondersteund (240 mln.
euro), deze variant kost in totaal 380 mln. euro.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Uit de analyses van het IBO Onderwijsachterstanden van 2017 blijkt dat:
Het voortzetten van de ondersteuning van leerlingen met het risico op een
onderwijsachterstand gedurende de hele leerloopbaan effectief is, omdat de
achtergrondkenmerken gedurende de hele leerloopbaan (opnieuw) achterstanden kunnen
veroorzaken.
De voorschool nu de meeste middelen ontvangt en het vo de minste. Scholen in het vo
kunnen met de huidige beschikbare middelen weinig effectieve interventies doen.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Het verhogen van de budgetten voor achterstandsmiddelen is goed uitvoerbaar. De huidige
regelingen bestaan al en kunnen worden verhoogd zonder uitvoeringsconsequenties. In het
po is de indicator onlangs vernieuwd en verbeterd. In het vo is dat proces nu gaande.
Wanneer het achterstandenbudget wordt verhoogd is aandacht voor een effectieve inzet
(maatregel 40 Achterstandsmiddelen gerichter inzetten) van nog groter belang.

Pagina 162 van 183

#Hoedan

38. Leraren (po en vo) die lesgeven op een achterstandsschool beter belonen
1. Korte omschrijving
Leraren in het po en vo die lesgeven op een achterstandsschool worden beter beloond. Dit
kan bijvoorbeeld door het zwaarder waarderen van de functie en daarmee het beter
belonen. Waarmee het aantrekkelijker wordt om op dit soort scholen te werken. Dit gaat
wel in combinatie met goede begeleiding en coaching.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Het lerarentekort treft scholen met veel achterstandsleerlingen het hardst. Een hogere
beloning kan helpen leraren voor deze scholen te trekken en te behouden. Maar ook los van
het lerarentekort is het van belang om de functie van de leraar op achterstandsscholen
beter te waarderen en te belonen omdat het werk vaak zwaarder is.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.38: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Achterstandstoelage leraren po 10%
Achterstandstoelage leraren vo 10%
Totaal

2022

2023

2024

2025

Struc

93

93

93

93

93

36

36

36

36

36

129

129

129

129

129

Dit betreft een toelage (via de bekostiging) voor leraren die lesgeven op een
achterstandsschool.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Er is enige evidentie uit de VS dat een hoger salaris en gerichte behoudbonussen (in
achterstandsscholen ten tijde van lerarentekorten) kunnen bijdragen aan meer behoud van
leraren.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
De maatregel is technisch goed uitvoerbaar, maar het functiegebouw en loongebouw zijn
onderdeel van de cao en dus aan sociale partners. Het Rijk zit niet aan tafel.
In het speciaal onderwijs wordt het personeel al in en hogere schaal beloond via de cao
vanwege de zwaardere taken.
Hierbij zal gekeken moeten worden hoe er wordt omgegaan met de beloning van de leraar
als deze overstapt naar een andere school niet zijnde een achterstandsschool.

Pagina 163 van 183

#Hoedan

39. Sommige leerlingen meer onderwijs dan anderen (aanvullende programma’s)
1. Korte omschrijving
Scholen in bepaalde wijken met veel kinderen met een risico op een onderwijsachterstand
bieden een aanvullend aanbod aan alle leerlingen op die school. Dat gaat zowel om (1)
extra onderwijstijd waarin ze extra aandacht kunnen besteden aan taal- en rekenlessen
(bijvoorbeeld extra onderwijstijd op de woensdagmiddag) en (2) na schooltijd een gratis
aantrekkelijk programma waar kinderen zowel kunnen ontspannen als zich breed kunnen
ontwikkelen. Denk aan een activiteitenaanbod van sport, muziek, drama, cultuur, maar ook
in het vo huiswerkbegeleiding. Scholen worden hier aanvullend voor bekostigd.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Nu ontvangen leerlingen met een risico op een achterstand wel voorschoolse educatie en in
het po ontvangen veel scholen extra middelen voor begeleiding van deze leerlingen. Vooral
in het vo worden zij niet altijd extra gestimuleerd wanneer zij eenmaal op school zitten.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.39: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022
2023
2024
2025
Struc
209
209
209
209
209
Sommige kinderen meer onderwijs dan
anderen (po): vier uur extra onderwijstijd
Sommige kinderen meer onderwijs dan
346
346
346
346
346
anderen (po): zes uur naschools aanbod
Sommige kinderen meer onderwijs dan
-35
-35
-35
-35
-35
anderen (po): inverdieneffecten KOT
Subtotaal
520
520
520
520
520
227
227
227
227
227
Sommige kinderen meer onderwijs dan
anderen (vo): vier uur extra onderwijstijd
Sommige kinderen meer onderwijs dan
310
310
310
310
310
anderen (vo): zes uur naschools aanbod
Subtotaal
537
537
537
537
537
Totaal
1.057
1.057
1.057
1.057
1.057
De kosten bestaan uit personele lasten voor het aanbieden van onderwijs. De maatregelen
voor het po en het vo bestaan steeds uit vier uur extra onderwijstijd en zes uur naschools
aanbod. Bij het extra aanbod in het po zijn er, naast de uitgaven, ook inverdieneffecten
omdat er minder KOT benodigd is.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Het aanbieden van een extra aanbod op de hele school voorkomt dat leerlingen moeten
worden geïndiceerd om te mogen deelnemen. Mogelijk wordt – afhankelijk van het aanbod
- de school daardoor ook aantrekkelijker voor kinderen van hoogopgeleide ouders. Deze
maatregel bevordert zo de maatschappelijke samenhang.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Onderwijstijdverlenging is nu al mogelijk en gebeurt al in bepaalde steden (bijvoorbeeld
Rotterdam-Zuid). Er is geen wetswijziging nodig.
Een naschools aanbod door scholen heeft consequenties voor de buitenschoolse opvang in
die wijken. De vraag naar buitenschoolse opvang zal afnemen (tenzij de school het aanbod
inkoopt bij de buitenschoolse opvang).
Bij deze maatregel is de vraag belangrijk in hoeverre alle gemeenten gesegregeerde wijken
hebben. Als gemeenten die niet hebben, kan dit uitvoering van de maatregel bemoeilijken.

Pagina 164 van 183

#Hoedan

40. Achterstandsmiddelen gerichter inzetten
1. Korte omschrijving
Scholen en schoolbesturen worden verplicht zich ieder jaar te verantwoorden over de
besteding van achterstandsmiddelen.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
De aanvullende middelen voor onderwijsachterstanden zijn nu onderdeel van de lumpsum
van scholen. Daardoor is er geen verantwoording over hoe de middelen worden besteed.
Ook de effecten van deze middelen blijven beperkt. Met de maatregel wordt duidelijk in
hoeverre schoolbesturen de aanvullende middelen gericht inzetten ter bestrijding van
achterstanden.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.40: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Achterstandsmiddelen gerichter inzetten

0

0

0

0

Struc
0

Totaal

0

0

0

0

0

Dit betreft alleen verantwoording over bestaande middelen.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
In de jaarrekening over 2019 wordt scholen gevraagd om zich op een aantal onderdelen
specifiek te verantwoorden, waaronder onderwijsachterstanden. Daaruit kan blijken wat het
effect van deze maatregel kan zijn.
Uit het IBO Onderwijsachterstandenbeleid (2017) blijkt dat de kans op effectieve
interventies het grootst is wanneer schoolleiders, bestuurders en docenten goed zijn
onderlegd in wat onderwijsachterstanden inhouden en wat oorzaken en effectieve
interventies zijn. Ook blijkt dat het inzicht in de effectiviteit beperkt is. Hoe gerichter deze
middelen worden ingezet voor kinderen met een onderwijsachterstand, hoe groter het
effect van deze middelen, is de verwachting.
Tevens geeft het IBO Onderwijsachterstandenbeleid aan dat er meer kennis nodig is over
welke interventies onder welke condities werken in Nederland en bestaande en nieuwe
kennis moet beter verspreid worden. Dit helpt de besteding van middelen doelmatiger te
maken. Op dit moment loopt er, vanuit NRO, een meerjarig R&D programma
Onderwijsachterstanden gericht op schoolbesturen po met twee pijlers (1 onderzoek en 2
kennisdeling). 1. onderzoek bestaat uit vier ‘werkplaatsen’ (samenwerking van
universiteiten, lerarenopleidingen en basisscholen) en een vergelijkend onderzoek naar
werkzame elementen. 2. kennisdeling bestaat uit het inrichten van een digitaal kennisplein
over effectieven interventies, inrichten van regionale netwerken en het maken van
guidance reports conform de EEF. Ook het Kennisinstituut (maatregel 12) kan hier een
belangrijke rol in spelen door het ontwikkelen van handreikingen.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Omdat de achterstandsmiddelen onderdeel zijn van de lumpsum, wordt met deze
maatregel de lumpsumsystematiek enigszins ondergraven door over een specifiek deel
ervan wel verantwoording te eisen.

Pagina 165 van 183

#Hoedan

41. Andere professionals in de school voor passend onderwijs
1. Korte omschrijving
Om te zorgen dat leerlingen met een specifieke ondersteuningsbehoefte beter mee kunnen
komen in het onderwijs is het nodig dat er andere professionals in de school zijn,
bijvoorbeeld onderwijsassistenten of remedial teachers. Scholen ontvangen hiervoor extra
middelen, om 0,5 fte per 200 leerlingen aan andere professionals te kunnen aanstellen.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Leraren geven aan dat zij onvoldoende mogelijkheden hebben om tegemoet te komen aan
de behoefte van alle leerlingen in het kader van passend onderwijs.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.41: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Andere professional in de school
voor passend onderwijs

280

280

280

280

280

Totaal

280

280

280

280

280

Dit betreft een hogere bekostiging (lumpsum) voor scholen, om personeelslasten voor
andere professionals te kunnen betalen. Hiermee ontvangen scholen middelen om 0,5 fte
per 200 leerlingen aan te kunnen stellen.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Op een behoorlijk deel van de scholen zijn de werkdrukmiddelen ingezet om extra
onderwijsassistenten aan te nemen. Scholen ervaren dit als een effectieve maatregel om
leraren meer aan hun kerntaken te laten toekomen.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Het inzetten van andere professionals voor specifieke taken is al mogelijk. Het is de vraag
of dit ook daadwerkelijk is wat er gebeurt als hiervoor een bedrag wordt toegevoegd aan de
lumpsum.
Eventueel kan dit budget worden uitgekeerd via de samenwerkingsverbanden passend
onderwijs.
Er is gerekend met de gemiddelde personeelslast van onderwijsondersteunend personeel.
Als er meer gespecialiseerd personeel gewenst is er een hogere gemiddelde personeelslast
en daarom een hoger budget nodig.

Pagina 166 van 183

#Hoedan

42. Fonds voor regionale collectieve onderwijszorgarrangementen
1. Korte omschrijving
Er wordt een fonds ingericht voor onderwijszorgarrangementen ingericht voor kinderen die
tussen de stelsels van onderwijs en zorg in vallen (en die niet op korte termijn volledig
onderwijs kunnen gaan volgen).
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Er is een groep leerlingen die nu of langdurig thuiszit of een vrijstelling heeft van de
leerplicht. Zij hebben een grote (permanente) zorgvraag, maar zijn tegelijkertijd wel
leerbaar. Nu vallen zij tussen de verschillende stelsels in. Met deze maatregel vermindert
het aantal thuiszitters en het aantal vrijstellingen van de leerplicht en wordt het potentieel
van deze groep benut.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.42: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Onderwijszorgarrangementen voor kinderen
die tussen de stelsels in vallen
Totaal

2022
146

2023
146

2024
146

2025
146

Struc
146

146

146

146

146

146

Dit zijn kosten voor een fonds voor onderwijszorgarrangementen (zorg en onderwijs).
Verondersteld is dat 50% van de bijna 11.000 thuiszitters onderwijs kan volgen, in klassen
van zeven leerlingen.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Er is een groep leerlingen die nu of langdurig thuiszit of een vrijstelling heeft van de
leerplicht. Deze leerlingen hebben een grote (permanente) zorgvraag, maar zijn
tegelijkertijd wel leerbaar. Zij zouden– veelal in een zorgsetting – wel ook een stuk
onderwijs kunnen ontvangen. Nu vallen zij tussen de verschillende stelsels in. Soms worden
vanuit zorggelden leermiddelen voor deze kinderen betaald. Het is niet precies duidelijk om
hoeveel kinderen het gaat, maar 5.000 is een reële schatting op basis van een deel van de
thuiszitters en een deel van de vrijstellingen van de leerplicht.
Deze oplossing lijkt kansrijk omdat hij door het onderwijs- en zorgveld zelf wordt geopperd.
In praktijk wordt dit in pilots geprobeerd maar men loopt tegen grenzen van regelgeving
op. Er is dus niets bekend over de effectiviteit van deze oplossing. Inrichting van een
dergelijk fonds zou daarom gepaard moeten gaan met evaluatieonderzoek.
Doel van het een fonds voor regionale collectieve onderwijszorgarrangementen is dat
samenwerkingsverbanden met gemeenten een hieruit gefinancierd
onderwijszorgarrangement voor deze kinderen kunnen maken, waarbij het belang van het
kind centraal komt te staan. Omdat zorg en onderwijs voor deze groep niet met een
schaartje te knippen is zijn er minder strenge voorwaarden nodig aan de kant van
bekostiging, maar ook aan de kant van onderwijstijd. Hoe deze gezamenlijke bekostiging er
op lokaal/regionaal niveau uit kan zien is nog punt van uitwerking.
De leerlingen waar het hier om gaat zitten nu voor het grootste deel niet in het onderwijs
en worden dus ook niet bekostigd vanuit het onderwijs. Zij kunnen naar verwachting
langere tijd tot permanent deeltijdonderwijs volgen (lees ook: onderwijstijd), mogelijk op
een andere locatie dan de reguliere school (zorglocaties) en in zeer kleine klassen. Dit
levert extra kosten op voor het onderwijs vanwege de bypasses die georganiseerd moeten
worden door scholen om het onderwijs in te richten, als voor het tegemoetkomen aan de
ondersteuningsbehoefte van deze kinderen, vanwege bijvoorbeeld de kleinere klassen.

Pagina 167 van 183

#Hoedan

-

Wat betreft de zorg: deze kinderen ontvangen nu vaak zorg thuis of op een zorglocatie.
Deze zorg blijft voor een deel van deze groep ook nodig als zij onderwijs gaan volgen. Het
is waarschijnlijk dat dan zowel zorg thuis als tijdens het onderwijs nodig is.

5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Samenwerkingsverbanden en gemeenten maken hier nu vaak in pilots al afspraken over de
maatregel is dus uitvoerbaar. Wel moet worden bezien welke consequenties deze maatregel
heeft voor de onderwijswetgeving.
De afbakening van de doelgroep is een aandachtspunt. Momenteel wordt er onderzoek
gedaan om hier meer handvatten voor te krijgen.

Pagina 168 van 183

#Hoedan

43. Collectieve financiering van zorg in onderwijstijd op (v)so-scholen.
1. Korte omschrijving
Er komt een aanvullende collectieve financiering van zorg in onderwijstijd. Dit betekent een
bundeling van de benodigde zorgbudgetten, waarbij duidelijk is afgebakend welke zorg en
ondersteuning uit het collectieve budget betaald moet worden. Goede zorg en
ondersteuning aan leerlingen staat voorop (in plaats van ‘wie betaalt wat?’) en deze zorg
kan efficiënter georganiseerd worden op de scholen.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
In het (v)so zit een groep kinderen met een (zeer complexe) zorgvraag, ook tijdens
onderwijstijd. Veel partijen zijn betrokken en er is voortdurend discussie over uit welk potje
ondersteuning en zorg gefinancierd moet worden (binnen de zorgbudgetten, maar ook
tussen zorg en onderwijs), omdat de verantwoordelijkheidsverdeling in de diverse wet- en
regelgeving niet altijd helder is. In de praktijk is het onderscheid tussen zorg en onderwijs
volgens velen ook nooit helemaal te maken. Daarom kiezen scholen er nu voor (vooral uit
praktische overwegingen) om onderwijsgeld in te zetten voor zorg. Dit gaat ten koste van
de kwaliteit van het onderwijs voor de kinderen. Voor het onderwijs is er hierdoor te weinig
budget. Aanvullen vanuit zorgbudgetten is niet mogelijk omdat de (jeugd)zorgbekostiging
onder druk staat.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.43: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Financiering zorg in onderwijstijd ((v)so)
Totaal

2022
212
212

2023
212
212

2024
212
212

2025
212
212

Struc
212
212

Dit betreft een aanvullende collectieve financiering van zorg in onderwijstijd. Er wordt van
alle leerlingen met een zorgindicatie groepen gemaakt (de groepsgrootte volgt uit het
bekostigingsmodel WEC). Per groep wordt één fte zorgassistent beschikbaar gesteld.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Voor de collectieve financiering van zorg in onderwijstijd zijn extra middelen nodig, omdat
de benodigde zorg niet volledig binnen de zorg bekostigd kan worden. Om kwalitatief
verantwoorde zorg op de scholen te kunnen bieden wordt uitgegaan van de inzet van
gemiddeld één gekwalificeerde zorgassistent per klas in het (v)so. De inzet van
gekwalificeerd zorgpersoneel zorgt tevens voor een kwaliteitsimpuls aan het onderwijs en
de ontwikkeling van leerlingen, omdat het onderwijsbudget ten goede komt aan het
onderwijs.
Uit het onderzoek van Berenschot216 blijkt dat scholen en stakeholders bij een collectieve
financiering verwachten dat er meer flexibiliteit in het ondersteuningsaanbod is, minder
administratie en betere mogelijkheden voor combinaties van zorg en onderwijs. Budgetten
worden ingezet waar ze voor bedoeld zijn (geen weglek en afschuifgedrag) en door de
bundeling van budgetten kan de zorg op school efficiënter worden vormgegeven (minder
zorgverleners in de klas), gaat er minder tijd verloren aan het organiseren van de zorg.
Deze bevindingen sluiten aan bij uitkomsten van eerdere verkennende gesprekken van het
ministerie van OCW en het ministerie van VWS met verschillende stakeholders, waarbij ook
bleek dat er veel draagvlak is voor een meer collectieve financiering van zorg.

216 Berenschot (2019).

Pagina 169 van 183

#Hoedan

5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Een dergelijke collectieve financiering is nog niet eerder in de praktijk gebracht. Er zijn wel
enkele regionale initiatieven die proberen om de budgetten meer gebundeld in te zetten.
Met enkele van deze initiatieven worden momenteel pilots voorbereid om onder andere
toekomstige uitvoeringsproblemen te tackelen.
Gemeenten zouden de collectieve financiering kunnen beheren, aangezien de meeste
leerlingen in het (v)so jeugdhulp krijgen (78%). Bovendien sluit dit aan bij bestaande
regionale initiatieven waarbij gemeenten en scholen proberen tot een collectieve
financiering van zorg in onderwijstijd te komen.
De doelgroep en het type zorg moeten afgebakend worden (wat mag wel en niet uit de
collectieve pot worden gefinancierd?).

Pagina 170 van 183

#Hoedan

44. Bekostiging nieuwkomersonderwijs po en vo verstevigen
1. Korte omschrijving
Het voorstel bestaat uit drie maatregelen:
1) Voor po en vo: drie jaar aanvullende bekostiging na de komst in Nederland (nu is dit
twee jaar voor vo en voor po/asielkinderen, en een jaar voor po/overige nieuwkomers.
2) Voor po: geen onderscheid maken tussen asielkinderen en overige nieuwkomers en
geen onderscheid tussen eerste en tweede jaar.
3) Verder wordt het structurele tekort op het budget voor de nieuwkomersregeling op de
OCW- begroting gedekt. In de begroting is nu nog rekening gehouden met een afname
van de immigratie, in de praktijk doet deze zich niet voor.
Hiermee kunnen alle nieuwkomerskinderen gedurende drie jaar extra taalondersteuning
krijgen, zodat dat zij kunnen uitstromen op hun eigen niveau.217 Deze ondersteuning kan in
een gespecialiseerde voorziening worden geboden, zoals een taalklas, en vervolgens in het
reguliere onderwijs. In de meeste gevallen krijgt een nieuwkomer eerst in een
gespecialiseerde voorziening intensief taalles; afhankelijk van de behoefte van het kind,
duurt dit 6 maanden tot twee jaar. Vervolgens stroomt het kind door naar een reguliere
school waar het ook extra ondersteuning nodig heeft en waar voldoende deskundigheid en
gespecialiseerd les- en toetsmateriaal nodig is.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
De hoogte en de duur van de aanvullende bekostiging is nu onvoldoende om
nieuwkomerskinderen op het taalniveau te brengen waarmee zij hun onderwijsloopbaan op
hun eigen niveau kunnen doorlopen. Hierdoor blijft het potentieel van de
nieuwkomerskinderen onbenut en wordt hun integratie in de samenleving onvoldoende
bevorderd. Met deze maatregelen worden scholen met nieuwkomerskinderen beter
toegerust om ook deze kinderen goed onderwijs te geven.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.44: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Onderscheid 1e-jaars asielkinderen/ overige
nieuwkomers po wegnemen

22

22

22

22

22

Bekostiging 2e-jaars nieuwkomers gelijk aan
1e-jaars nieuwkomers

32

32

32

32

32

Bekostiging 3e-jaars nieuwkomers gelijk aan
2e-jaars nieuwkomers

32

32

32

32

32

Reeds beschikbaar budget
Totaal

-8
79

-8
79

-8
79

-8
79

-8
79

Hiermee wordt de bekostiging voor overige vreemdelingen hetzelfde als die voor
asielzoekers. Op deze manier kunnen nieuwkomers meer taalondersteuning krijgen.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
In het kader van gelijke kansen zijn kinderen die gedurende hun schoolloopbaan naar
Nederland komen een specifieke groep die aandacht behoeft. Deze kinderen komen het
onderwijs binnen zonder dat ze Nederlands spreken.
Binnen het po stromen er gemiddeld 7.000 nieuwkomers per jaar in; binnen het vo is dit
ongeveer 6.000 nieuwkomers. De instroom bestaat op dit moment voor ongeveer de helft
217 Dit geldt alleen voor leerlingen op reguliere po en vo scholen. De maatregelen hebben geen betrekking op leerlingen op
internationale scholen.

Pagina 171 van 183

#Hoedan

-

-

-

uit kinderen van asielzoekers en voor de andere helft uit kinderen van overige nieuwkomers
zoals arbeidsmigranten.
De hoogte en de duur van de aanvullende bekostiging die voor deze kinderen beschikbaar
is, is onvoldoende om hen op het taalniveau te brengen waarmee zij hun
onderwijsloopbaan op hun eigen niveau kunnen doorlopen. Dit blijkt uit de relatief lage
doorstroomniveau ’s naar vervolgonderwijs. De inspectie laat zien dat nieuwkomers in
vergelijking met andere leerlingen bijna drie keer zo vaak uitstromen naar de
basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo en bijna acht keer vaker naar het
praktijkonderwijs, en relatief minder vaak naar met name havo en vwo.218
Volgens internationale reviewstudies hebben nieuwkomers baat bij extra
(taal)ondersteuning gedurende een periode van vier tot zeven jaar.219 Daarnaast wordt in
het po onderscheid gemaakt tussen asielkinderen en kinderen van andere nieuwkomers
(vooral arbeidsmigranten), terwijl hun ondersteuningsbehoefte hetzelfde is. In het vo is dit
onderscheid niet opgenomen in de regeling.
Uit het rapport van de Onderwijsraad komt het volgende naar voren: Uit internationale
studies blijkt dat anderstalige leerlingen na vestiging in een ander land vier tot zeven jaar
extra taalondersteuning nodig hebben om hun capaciteiten ten volle te benutten. 220 In
Zweden bijvoorbeeld worden leerlingen tot vier jaar na aankomst als ‘nieuwkomer’
aangemerkt in het beleid.

5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
De maatregelen zijn goed uitvoerbaar. De nieuwkomersregelingen kunnen eenvoudig
aangepast worden. Er is geen wetswijziging nodig, wel wijziging van de regelgeving.
De ondersteuning aan nieuwkomers in het tweede en derde jaar zal in de meeste gevallen
worden geboden in het reguliere onderwijs. De aanvullende bekostiging zal dit mogelijk
maken, maar zal wel geregeld moeten worden. Het vergt namelijk extra inzet van leraren
en professionalisering van leraren in vooral Nederlands als Tweede Taal (NT2), extra inzet
van gespecialiseerde les- en toetsmaterialen en extra ondersteuning (ambulante
begeleiding) vanuit nieuwkomersvoorzieningen aan de reguliere vervolgscholen.

218 Inspectie van het Onderwijs (2019b).
219 Hajer, M. (2016). Hill, J.D. & Björk, C.L. (2008).
220 Onderwijsraad (2017a).

Pagina 172 van 183

#Hoedan

45. Geen uitzondering op de vrijwillige ouderbijdrage
1. Korte omschrijving
De toegang tot een school mag niet afhankelijk zijn van het betalen van een ouderbijdrage.
Toch vragen veel scholen een extra bijdrage voor extra activiteiten, schoolreisjes, of
onderdelen van het onderwijsprogramma, bijvoorbeeld omdat ze zich profileren als
Technasium, cultuurprofielschool, of tweetalig onderwijs (tto) aanbieden. Deelname aan
deze activiteiten is dan weliswaar niet verplicht (er is altijd een kosteloos alternatief), maar
niet betalen betekent vaak ook niet meedoen.
De Tweede Kamer heeft ingestemd met een initiatiefwet die stelt dat leerlingen niet mogen
worden uitgesloten van activiteiten die onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag
worden georganiseerd wanneer hun ouders de vrijwillige ouderbijdrage niet betalen.
Profielscholen (tto, Technasium etc.) worden echter uitgezonderd van de wet, mits zij lid
zijn van een vereniging van profielscholen en via deze vereniging een regeling hebben voor
ouders die de ouderbijdrage niet betalen. Bij ministeriële regeling kunnen eisen worden
gesteld aan de regelingen van deze scholen. Het wetsvoorstel wordt binnenkort door de
Eerste Kamer behandeld.
Om de toegankelijkheid van het onderwijs te waarborgen en leerlingen zoveel mogelijk
gelijke kansen te bieden, wordt de uitzonderingspositie van de profielscholen afgeschaft.
Daarmee geldt voor alle activiteiten, excursies, reizen en extra onderdelen van het
onderwijsprogramma dat iedereen kosteloos mee moet kunnen doen. Immers de
regelingen voor ouders die niet kunnen betalen vormen nog steeds een (impliciete)
drempel. Daarnaast moeten scholen in alle communicatie over de ouderbijdrage aangeven
dat deze vrijwillig is.
De inspectie besteedt in haar toezicht aandacht aan signalen over het niet juist omgaan
met de vrijwilligheid van de ouderbijdrage. Ook bij onderzoeken op scholen komt dit
onderwerp aan de orde. Daaruit kunnen sancties voortkomen. Ook wordt in de WPO en
WVO expliciet geregeld dat in alle communicatie over de vrijwillige ouderbijdrage de
vrijwilligheid benadrukt moet worden.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Wanneer leerlingen worden uitgesloten van activiteiten, excursies, reizen of delen van het
onderwijsprogramma ontstaat er een tweedeling binnen de school. Hierdoor missen
leerlingen niet alleen de verrijking van deze activiteiten, ze ervaren ook nog een sociale
uitsluiting doordat ze buiten de boot vallen.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.45: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Vrijwillige ouderbijdrage in po en vo afschaffen

0

0

0

0

0

Totaal

0

0

0

0

0

Er zijn geen budgettaire consequenties.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Deze maatregel zal een positieve bijdrage leveren aan gelijke leerkansen, omdat iedere
leerling van het volledige onderwijsaanbod van een school gebruik kan maken. Er is geen

Pagina 173 van 183

#Hoedan

onderscheid meer tussen het wel of niet kunnen betalen van extra’s. Ieder kind kan dan het
aanbod kiezen dat het beste bij hem of haar past.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Om deze maatregel effectief te laten zijn, zal de inspectie haar toezicht op dit punt moeten
aanscherpen.

Pagina 174 van 183

#Hoedan

46. Publiek gefinancierde ontwikkelvoorzieningen 0 tot 12 jaar (IKC)
1. Korte omschrijving
Deze maatregel bestaat uit twee delen:
1) Kinderen van nul tot vier jaar krijgen toegang tot gratis kinderopvang.
2) De basisschool biedt een gevarieerd en kosteloos aanbod aan voor alle kinderen van vier
tot twaalf jaar van 8 tot 18 uur. Naast onderwijs biedt de school ook vrijetijdsbesteding,
ontspanning, sport of cultuur. School en opvang zijn geïntegreerd in een publieke
voorziening en hebben een integraal pedagogisch beleidsplan dat zich optimaal focust
op ontwikkeling en ontspanning. Deelname aan het buitenschoolse programma is
vrijwillig. In het buitenschoolse programma kan tevens worden voorzien in extra
onderwijsaanbod voor kinderen die dat nodig hebben.
Afhankelijk van de nadere vormgeving wordt het deel van nul tot vier jaar en vier tot twaalf
jaar in meer of mindere mate geïntegreerd.
Als – minder vergaand - alternatief (B) voor dit publiek gefinancierde aanbod voor nul- tot
twaalfjarigen kan er ook worden gekozen voor het aanbieden van drie middagen (10,5 uur)
uur publiek gefinancierde bso aan alle kinderen van vier tot twaalf jaar gedurende
schoolweken. Bso blijft dan in de huidige vorm bestaan maar krijgt een kwaliteitsimpuls
doordat door middel van een divers activiteitenaanbod wordt ingespeeld op de brede
ontwikkeling van de kinderen. Voor de overige (extra) uren en tijdens schoolvakanties blijft
bso voor werkenden beschikbaar door middel van de KOT. Deze minder vergaande
maatregel kan eventueel gecombineerd worden met een basisvoorziening voor peuters
(maatregel 31).
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Op dit moment is kinderopvang nog niet toegankelijk voor alle kinderen van nul tot twaalf
jaar. Met deze maatregel wordt de kinderopvang wel toegankelijk voor de hele
leeftijdsgroep (zie ook maatregel 15231 voor een deel van deze leeftijdsgroep). Specifiek
ook van de bso, wordt relatief weinig gebruik gemaakt. Hier blijven daarom kansen liggen
(zeker waar het gaat om doelgroepkinderen en kinderen met een lage SES). De bso tijd kan
gebruikt worden als mogelijkheid voor extra ontwikkeling van kinderen. Juist voor deze
groep kinderen zou een goed aanbod ook na schooltijd meer kansen bieden. Daarnaast
kunnen deze maatregelen bijdragen aan de arbeidsparticipatie van ouders.
Afhankelijk van de vormgeving van de maatregel kan een samenhang op inhoud en kwaliteit
gerealiseerd worden van nul tot twaalf jaar.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.46: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
A. Publiek gefinancierd aanbod nul
tot twaalf
B. Publiek gefinancierd aanbod alle
kinderen 4-12, drie middagen bso

2022

2023

2024

2025

Struc
5.408
1.200

Maatregel A gaat uit van gratis kinderopvang voor kinderen van nul tot vier jaar en gratis
bso voor kinderen van vier tot twaalf jaar (2600 uur op jaarbasis). Daarbij is in de
doorrekening uitgegaan van een kwaliteit/uurprijs tussen VVE en dagopvang voor de
kinderen van 0 tot 4 jaar en van de huidige BSO-kwaliteit/uurprijs voor kinderen van 4 tot
12 jaar. Onder de totale groep kinderen tot 4 jaar gaat de doorrekening uit van een stijging
van het bereik naar 83%. Het gemiddeld aantal uren opvang voor kinderen tot 4 jaar die

Pagina 175 van 183

#Hoedan

opvang afnemen, neemt toe naar 21 uur per week. Onder de totale groep kinderen van 4
tot 12 jaar is uitgegaan van een stijging van het bereik naar 50%. Het gemiddeld aantal
uren buitenschoolse opvang voor kinderen van 4 tot 12 jaar die opvang afnemen, neemt toe
naar ruim 10 uur per week. In de dekking van de maatregel zijn KOT en vve-middelen
meegenomen. Er is alleen een raming gemaakt van de structurele investering. Ingroeipaden
en transitiekosten zijn niet meegenomen. Invoering van deze maatregel zal tien tot twintig
jaar duren.
Het minder vergaande alternatief, het publiek gefinancierd aanbod van drie middagen bso
voor alle kinderen van vier tot twaalf, gaat uit van een raming van het feitelijk gebruik voor
drie middagen (10,5 uur per schoolweek, 420 uur op jaarbasis). De doorrekening gaat ook
bij deze maatregel uit van een stijging van het bereik naar ca. 50%. Het aantal uren bso
komt in de doorrekening uit op gemiddeld ruim 8 uur per week (op basis van 52 weken per
jaar). Er is alleen een raming gemaakt van de structurele investering. Niet in alle gevallen
zal 10,5 uur genoeg zijn voor drie middagen (bijvoorbeeld niet op de woensdagmiddagen of
bij een continu rooster). Bij een groter aantal uren publiek gefinancierd aanbod liggen de
kosten ook hoger.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Voor de effecten van kinderen tot vier jaar, zie ook maatregel 31 Een basisvoorziening voor
alle peuters. In maatregel 31 is wel uitgegaan van een kleinere doelgroep en hoger
kwaliteitsniveau.
Een dergelijk aanbod is vanuit het perspectief van gelijke leerkansen weinig doelmatig
omdat het ook gratis wordt aangeboden aan kinderen van vier tot twaalf voor wie nu op een
andere manier de vrijetijdsbesteding wordt georganiseerd. Het bereikt wel de volledige
doelgroep.
Een breed en gevarieerd aanbod dat makkelijk toegankelijk is en kwalitatief hoogwaardig,
kan voordelen hebben voor kinderen met onderwijsachterstanden.221 Afhankelijk van de
precieze vormgeving komt er meer samenhang in voorzieningen, waarbij er sterk ingezet
wordt op educatie en ontwikkeling voor alle kinderen van nul tot twaalf jaar met
doorlopende ontwikkelingslijnen en dagarrangementen. De extra ontwikkeltijd voor kinderen
van nul tot twaalf jaar wordt gratis maar niet verplicht.
Bij een kindcentrum waar onderwijs en kinderopvang geïntegreerd zijn, is er sprake van één
frontoffice. Hierdoor kunnen zaken als wachtlijsten, rekeningen en aanspreekpunten
gestroomlijnd worden. Dit vergemakkelijkt de informatieverstrekking van en naar ouders
toe en zorgt vermoedelijk voor minder geregel en stress voor ouders. De combinatie van
arbeid en zorg wordt vereenvoudigd door een aaneensluitend arrangement van onderwijs,
opvang en ontspanning te realiseren, waardoor geen gesleep met kinderen ontstaat.222 Ook
hoeven ouders met zowel kinderen onder en boven de vier jaar niet naar twee locaties om
de kinderen te brengen/halen. Ten slotte heeft deze maatregel waarschijnlijk een effect op
de sociale normen betreffende de arbeid-/zorgverdeling binnen een huishouden.
Het ontbreekt momenteel aan Nederlands onderzoek naar het effect van volledige integratie
van onderwijs en kinderopvang op de arbeidsparticipatie van ouders. Internationaal zijn er
wel onderzoek die aantonen dat brede dagvoorzieningen positieve effecten hebben op de
arbeidsparticipatie van ouders.223 Ten slotte vergemakkelijkt dit het combineren van banen
in het onderwijs met buitenschoolse opvang, wat het vergroten van het aantal gewerkte
uren van werkgevers in deze sectoren mogelijk maakt.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
221 Durlak, J.A. e.a. (2010). Lauer, P.A. e.a. (2006). Heath, R.D. (2018).
222 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/03/27/advies-taskforce-samenwerking-onderwijs-en-kinderopvang.
223 Berthelon, M. e.a. (2015). Shure, N. (2019).

Pagina 176 van 183

#Hoedan

-

-

-

-

-

Deze maatregel vereist ingrijpende wijziging van wetgeving en herstructurering van het
onderwijsaanbod. Dit kan niet van de ene op de andere dag worden ingevoerd. Een
dergelijke herinrichting van het stelsel vereist langjarig politiek inzet om stappen te zetten
richting een einddoel.
Daarnaast zou het een grote verandering betekenen voor de kinderopvangsector.
Afhankelijk van de vormgeving van deze maatregel verdwijnt de huidige markt deels. Dit
geldt vooral voor de bso, maar ook de markt voor nul- tot vierjarigen verandert ingrijpend.
Dat betekent een grote transitie.
In verband met de consequenties voor huisvesting zal het naar verwachting tien tot twintig
jaar kosten om dit voor alle scholen in te voeren.
Er is geen rekening gehouden met transitiekosten voor bijvoorbeeld huisvesting. Deze
maategel biedt wel een kans om ook het achterstallige onderhoud aan onderwijsgebouwen
in één keer weg te werken.
De uitvoerbaarheid van de optie om drie middagen bso gratis voor alle kinderen beschikbaar
te maken is relatief iets eenvoudiger, omdat dit meer in het huidige stelsel past. Wel dient
de financiering nader uitgewerkt te worden.
Er kan tevens overwogen worden om de leerplicht vanaf twee jaar in te voeren, om op die
manier deelname aan deze voorziening te verplichten. Een dergelijke verplichting is een
relatief zware maatregel. Scholen zijn momenteel niet uitgerust om een aanbod te bieden
aan deze leeftijdsgroep. Voor de kinderopvang zal dit grote effecten hebben. Het zal
waarschijnlijk ook gevolgen hebben voor het aanbod van nul- tot tweejarigen in de
kinderopvang.

Pagina 177 van 183

#Hoedan

47.Een publiek aanbod ontwikkelvoorzieningen van 12 tot 14 jaar
1. Korte omschrijving
Het publiek gefinancierde aanbod van ontwikkelingsvoorzieningen uit maatregel 46 voor
kinderen vanaf nul jaar wordt uitgebreid met de onderbouw van het vo. Daarmee wordt het
po en de onderbouw van het vo (tot veertien jaar/tweede klas) geïntegreerd aangeboden.
Daarmee wordt de definitieve keuze voor een onderwijsniveau voor alle kinderen uitgesteld.
Dit betekent niet dat alle kinderen hetzelfde onderwijs krijgen. Het betekent dat het
Nederlandse onderwijsstelsel afstapt van ‘tracking’ (het indelen van leerlingen in zeven
vaste onderwijsniveaus op twaalfjarige leeftijd) en toegaat naar ‘streaming’ (per onderdeel
van het programma andere toedelingen van kinderen aan het niveau dat het beste bij hun
ontwikkeling aansluit). Na deze gezamenlijke onderbouw stromen leerlingen door naar de
bovenbouw van vmbo, havo of vwo. Eventueel kan er ook gekozen worden voor een
duidelijker scheiding na deze onderbouw in een vmbo, vhbo en vwo. Al deze stromen
zouden dan kunnen resultaten in een startkwalificatie (zie ook het recent uitgebrachte
discussiestuk van diverse onderwijsorganisaties).224
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Met deze maatregel wordt vroege selectie in het systeem verminderd en het stelsel
eenduidiger ingericht. Hiermee wordt de definitieve keuze voor een onderwijsniveau voor
alle kinderen uitgesteld, zodat meer kinderen onderwijs op het voor hen passende niveau
kunnen volgen. Daarnaast komt er een eenduidiger aanbod van ontwikkelvoorzieningen
voor alle kinderen. Een aanbod van buitenschoolse activiteiten voor alle kinderen kan er
tevens voor zorgen dat alle kinderen gelijke leerkansen krijgen.
3. Budgettair beslag
Deze maatregel vergt veel transitiekosten omdat hij zal leiden tot een herschikking van het
onderwijsaanbod. Dat leidt tot een verschuiving in de huisvesting. Afhankelijk van de
uitwerking kan deze maatregel budgettair neutraal worden ingevoerd dan wel leidt hij tot
meerkosten wanneer meer leerlingen hierdoor onderwijs een hoger niveau volgen en dus
langer op school zitten.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
De OESO benoemt de vroege selectie in Nederland als een van de oorzaken waarom de
kansengelijkheid (equity) niet optimaal is. Deze maatregel maakt een einde aan de vroege
selectie en brengt het stelsel meer in lijn met andere Europese stelsels.
Het is van belang om de inrichting van het onderwijsaanbod goed te doordenken, omdat er
anders mogelijk averechtse effecten zijn voor leerlingen die meer willen en kunnen. Met
een goede invulling van ‘streaming’ is dat te voorkomen.
In de onderbouw van het vo is het feitelijk al mogelijk om op deze manier onderwijs te
realiseren. Het gaat dan om een langere brugperiode van twee of drie jaar, waardoor de
fase van twaalf tot en met veertien jaar al een algemeen vormende opleiding is waarin
leerlingen in gemengde groepen leskrijgen. Leerlingen kunnen in de bovenbouw kiezen
voor een profiel, en scholen kunnen op dat moment een vmbo-, havo- en vwo-route
inrichten. Er zijn echter maar zeer weinig scholen die deze keuze ook daadwerkelijk maken.
Overgangen zijn voor veel leerlingen niet problematisch. De stressfactor daarvan valt mee
voor de meeste kinderen, blijkt uit onderzoek. Daarbij kan het goed zijn om als kind in een
andere omgeving te starten met nieuwe kansen en andere perspectieven.

224 https://toekomstvanonsonderwijs.nl/.

Pagina 178 van 183

#Hoedan

-

Deze maatregel sluit aan op de door diverse onderwijsorganisaties uitgebrachte
discussienotitie Toekomst van ons onderwijs. Het voorstel in deze notitie gaat nog verder
en neemt ook de inrichting van de bovenbouw van het vo en de aansluiting op het
vervolgonderwijs mee.

5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Deze maatregel vereist ingrijpende wijziging van wetgeving en herstructurering van het
onderwijsaanbod. Dit kan niet van de ene op de andere dag worden ingevoerd. Een
dergelijke herinrichting van het stelsel vereist langjarig politiek inzet om stappen te zetten
richting een einddoel. Het zal naar verwachting tien tot twintig jaar kosten om dit te gaan
wijzigen.
Ook het curriculum en de diplomering zullen wijzigen. Dit heeft ook consequenties voor de
doorstroom naar het vervolgonderwijs, omdat alle diploma’s zouden wijzigen. Als die niet
meer transparant zijn qua inhoud en waarde, zullen vervolgopleidingen toelatingstoetsen
invoeren.
Als dit model betekent dat het onderwijs op één locatie wordt georganiseerd, heeft dit
verstrekkende (dure) consequenties voor de huisvesting van dit onderwijs.

Pagina 179 van 183

#Hoedan

48. Lumpsum via populatiebekostiging
1. Korte omschrijving
De lumpsumbekostiging in het funderend onderwijs wordt herzien zodat hij volledig
uitgaat van populatiebekostiging. Het budget wordt evenredig en zonder drempel verdeeld
naar het aantal leerlingen met een extra onderwijsbehoefte (achterstanden,
onderwijsondersteuning, hoogbegaafdheid) dat op een school zit. Daarmee wordt het voor
scholen en schoolbesturen aantrekkelijker een aanbod te ontwikkelen om leerlingen met
een extra onderwijsbehoefte aan te trekken.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Op dit moment is het niet per se aantrekkelijk voor scholen en schoolbesturen om een
aanbod voor deze groep leerlingen te ontwikkelen. Deze maatregel maakt dit
aantrekkelijker. Daarmee draagt zij bij aan meer gemengde scholen en daardoor aan
maatschappelijke samenhang. Bovendien worden deze leerlingen beter bediend.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.48: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel

2022

2023

2024

2025

Struc

Meer inzetten lumpsum op achterstandsscholen

0

0

0

0

0

Totaal

0

0

0

0

0

Met deze maatregel is geen aanvullende financiering gemoeid. Hij zal wel leiden tot
herverdeeleffecten (afhankelijk van de uitwerking).
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Deze maatregel is alleen mogelijk wanneer er een betrouwbare indicator is voor extra
onderwijsbehoefte op individueel niveau. Dat is op dit moment nog niet het geval. De
huidige CBS-indicator voor onderwijsachterstanden is alleen betrouwbaar op het niveau
van de school.
In de huidige lumpsum is een bedrag voor het bestrijden van
onderwijsachterstandsmiddelen opgenomen. Dat wordt verdeeld op basis van het aantal
(veronderstelde) achterstandsleerlingen. Dat is in het po nu 3% (345 mln. euro op 10,7
mld. euro in 2020), in het vo ongeveer 0,6% (49 mln. euro op 8,7 mld. euro).
De maatregel moet gecombineerd worden met aandacht voor wat de meest effectieve
inzet van het geld is. Het Kennisinstituut (maatregel 12) kan hier een bijdrage aan
leveren.
Meer geld naar achterstandsleerlingen/achterstandsscholen betekent ook minder geld voor
overige leerlingen/scholen (tenzij het gaat om aanvullende middelen, zie ook maatregel
37). Dat kan leiden tot kwaliteitsdaling.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
Deze maatregel zal leiden tot substantiële herverdeeleffecten, waarvan de grootte afhangt
van het deel van de lumpsum dat wordt verdeeld op deze manier.
Daarnaast wordt het budget evenredig en zonder drempel verdeeld naar het aantal
leerlingen met een extra onderwijsbehoefte. De huidige drempels om in aanmerking te
komen voor onderwijsachterstandenbudget vervallen daarmee.

Pagina 180 van 183

#Hoedan

49. Algemene lumpsumkorting
1. Korte omschrijving
Om de bezuinigingsvariant sluitend te maken is een algemene korting op de lumpsum van
scholen noodzakelijk. Deze zal naar verwachting vooral worden opgevangen door een
vergroting van de klassen. In het po zal dit leiden tot het vergrootten van de klassen van
nu gemiddeld 21 leerlingen naar gemiddeld 27 á 28 leerlingen. In het vo zijn de effecten
op de groepsgrootte minder eenduidig te bepalen. Dit verschilt per onderwijsniveau en per
vak.
Scholen kunnen daarnaast invulling geven aan deze bezuiniging door de inhuur van zzpers te beperken of het ziekteverzuim terug te dringen.
2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Deze maatregel is noodzakelijk om de bezuinigingsvariant sluitend te maken.
3. Budgettair beslag
Tabel 9.49: Raming van budgettaire consequenties (in mln. euro, + is saldoverslechterend)

Omschrijving maatregel
Korting lumpsum po
Korting lumpsum vo
Totaal

2022
-2.006
-2.006
-4.012

2023
-2.050
-2.050
-4.100

2024
-1.814
-1.814
-3.628

2025
-1.551
-1.551
-3.101

Struc
-766
-766
-1.533

De korting op de lumpsum van het po en het vo is ten behoeve van de besparingsvariant
in deze BMH en fungeert als sluitpost: na de specifieke maatregelen, is deze korting nodig
om de besparingsvariant sluitend (op 20% van de grondslag) te krijgen. Deze korting
wordt 50/50 verdeeld over po en vo.
4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
Er is gekozen voor het vergroten van de klassen in plaats van het verhogen van de
startleeftijd van het basisonderwijs naar vijf jaar, omdat de nadelige effecten daarvan voor
kinderen met lage SES nog groter zouden zijn.
Tevens zou het verhogen van de startleeftijd in het po extra investeringen in VVE en KOT
vergen en de bezuiniging grotendeels teniet doen. Ook zou het nadelige gevolgen hebben
voor de arbeidsparticipatie.
Omdat de effecten van klassengrootte volgens onderzoek groter zijn in de basisschool
leeftijd dan in de middelbare school leeftijd is ervoor gekozen om de noodzakelijke korting
gelijk te verdelen over po en vo in plaats van een verdeling naar rato van de grootte van
de lumpsum.
Het vergrootten van de gemiddelde klassengrootte leidt tot daling van het benodigde
aantal leraren, daarmee kan de maatregel een bijdrage leveren aan de vermindering van
het lerarentekort.
Tegelijkertijd zal dit leiden tot hoger werkdruk voor leraren. Dit kan het lerarentekort juist
verergeren.
De maatregel zal naar verwachting negatieve effecten hebben voor kwaliteit en kansen
voor iedereen. Leraren moeten hun aandacht over meer kinderen verdelen en kunnen
minder dan nu rekening houden met verschillen tussen kinderen.
5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
De maatregel zal leiden tot gedwongen ontslagen. Dat vergt een overgangsbudget.

Pagina 181 van 183

#Hoedan

-

Vergroting van de klassen betekent mogelijk dat een groot aantal onderwijsgebouwen
onvoldoende geschikte klaslokalen heeft. Dit vergt mogelijk investeringen in
onderwijshuisvesting uit het gemeentefondsbudget.

Pagina 182 van 183

#Hoedan

50.Onderwijs in Caribisch Nederland. Van Basis naar Beter.

1. Korte omschrijving
Ook in CN zijn interventies noodzakelijk gericht op het verstevigen van het fundament,
zodat dit robuuster wordt. Er wordt geïnvesteerd in CN, zodat ook daar voor ieder kind
kwalitatief goed onderwijs met gelijke leerkansen beschikbaar is.

2. Welke knelpunten lossen we hiermee op?
Concreet zijn er verschillende knelpunten die om een bij de context van CN passende
aanpak vragen: het stelsel van onderwijszorg, het ontbreken van passende toetsen en
methoden, geen goede aansluiting opvang-onderwijs, weinig mogelijkheden tot het opleiden
en professionaliseren van het onderwijspersoneel, kwetsbare bestuurskracht en de hierbij
aansluitende bekostigingsvraagstukken.

3. Budgettair beslag
De precieze kosten van het verstevigen van het fundament in CN hangen af van de
uitkomsten van een nader onderzoek. Een QuickScan laat zien dat de verwachte investering
tussen de zeven en twintig mln. euro structureel kan bedragen.

4. Wat weten we over de effectiviteit en doelmatigheid?
-

-

-

-

Er is een nadere analyse nodig om te komen tot een integrale en uitgewerkte aanpak voor
de onder 2 geschetste knelpunten. Nadere aandacht voor de effectiviteit en doelmatigheid
zullen onderdeel moeten zijn van de uitwerking.
De context van Bonaire, Sint Eustatius en Saba wijkt af van EN, zowel in materiële als
immateriële zin. CN kampt met grote sociaaleconomische problematiek en wordt getypeerd
door de kleine schaal. Die – voor Nederland – unieke context werkt door in alle aspecten
van de samenleving.
Een gerichte interventie zorgt daarbij al voor grote vooruitgang. De kwaliteitsimpuls via de
twee onderwijsagenda’s CN, heeft dat bewezen. Sinds 2019 heeft elke CNonderwijsinstelling basiskwaliteit volgens het onderzoekskader CN van de inspectie. Dat is
gezien de uitgangssituatie en de context een prestatie van formaat. Tegelijkertijd is die
basiskwaliteit nog kwetsbaar. Het verlies van een goede docent of kundige bestuurder kan
de resultaten snel teniet doen.
De interventies van de afgelopen elf jaar hebben een kwaliteitsslag teweeg gebracht, maar
diverse knelpunten staan het duurzaam bieden van goed onderwijs met kansen voor
iedereen nog in de weg.

5. Wat weten we over de uitvoerbaarheid?
-

-

-

De scholen, hun besturen en andere onderwijsstakeholders in CN geven aan behoefte te
hebben aan de volgende stap in de kwaliteitsverbetering. De onderwijsstakeholders zien de
problemen van en de kansen voor het onderwijs. Ze willen ‘van basis naar beter’, maar
kunnen dat niet alleen en vragen om hulp.
Klassiek Nederlandse oplossingen werken daarin niet altijd en maatwerk is dus nodig, ook in
het onderwijs. De kleine schaal en afwijkende context van de eilanden vraagt om een eigen
aanpak.
Idealiter maakt een aanpak van de onderwijsproblematiek onderdeel uit van een integrale
aanpak gericht op onderwijs, sociale problematiek, zorg en veiligheid.

Pagina 183 van 183