Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2202

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 september 2016
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij tien fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Besluit meerjarenkader 2018–2022 EU-grondrechtenagentschap
(FRA) (Kamerstuk 22 112, nr. 2197)
Fiche: Mededeling over roadmap Commissie voorstellen naar aanleiding
van de Panama Papers (Kamerstuk 22 112, nr. 2198)
Fiche: Wijziging vierde anti-witwasrichtlijn en de richtlijn vennootschapsrecht (Kamerstuk 22 112, nr. 2199)
Fiche: Wijziging richtlijn administratieve samenwerking op het gebied van
Belastingen (Kamerstuk 22 112, nr. 2200)
Fiche: Verordening integratie LULUCF (Kamerstuk 34 535, nr. 2)
Fiche: Mededeling Een snellere overgang van Europa naar een koolstofarme economie (Kamerstuk 34 535, nr. 3)
Fiche: Mededeling Europese strategie voor emissiearme mobiliteit
(Kamerstuk 34 535, nr. 4)
Fiche: Mededeling versterking cyberbeveiligingssysteem en bevorderen
cyberbeveiligingsbranche (Kamerstuk 22 112, nr. 2201)
Fiche: Verordening Brussel IIbis
Fiche: Verordening financiering capaciteitsopbouw voor veiligheid en
ontwikkeling (Kamerstuk 22 112, nr. 2203)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2202
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2202

1

Fiche: Verordening Brussel IIbis (herschikking)
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de bevoegdheid, de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid, en betreffende
internationale kinderontvoering (herschikking)
b) Datum ontvangst Commissiedocument:
30 juni 2016
c) Nr. Commissiedocument:
COM(2016) 411
d) EUR-lex:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/
?uri=CELEX:52016PC0411
e) Nr. Impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment
Board
SWD(2016) 207
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?uri=CELEX:52016SC0207
f) Behandelingstraject Raad
Raad Justitie en Binnenlandse Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Veiligheid en Justitie
h) Rechtsbasis
Artikel 81 lid 3 VWEU.
De Eerste en Tweede Kamer hebben gelet op deze rechtsbasis een
instemmingsrecht op grond van de Goedkeuringswet Verdrag van
Lissabon.
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Unanimiteit
j) rol Europees Parlement
Adviserende rol.
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
De herschikking betreft met name een wijziging van de regels inzake de
ouderlijke verantwoordelijkheid. Het doel van de herschikking is het
wegnemen van de resterende hindernissen voor het vrije verkeer van
rechterlijke beslissingen en het beter beschermen van de belangen van
het kind door procedures eenvoudiger en efficiënter te maken.
Door de toegenomen mobiliteit van burgers binnen de Europese Unie zijn
er steeds meer (echt)paren van verschillende nationaliteit en steeds meer
personen die verhuizen binnen de Europese Unie. Als gevolg hiervan zijn
er ook steeds meer kinderen waarvoor op verschillende momenten in
verschillende lidstaten binnen de Europese Unie beslissingen worden
genomen over de ouderlijke verantwoordelijkheid. Over de toepassing
van de huidige verordening bestaat op een aantal punten onduidelijkheid.
Sommige procedures kunnen worden verhelderd of vereenvoudigd. Ook
bestaat er voor sommige rechterlijke beslissingen over de ouderlijke
verantwoordelijkheid nu wel een noodzaak om een verlof tot tenuitvoerlegging te vragen en voor andere beslissingen (bijvoorbeeld omgangsbeslissingen) niet. Voor burgers en met name voor kinderen levert een
verduidelijking en vereenvoudiging van de verordening een verdere
verbetering van hun positie op.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2202

2

Hoofdpunten van het voorstel zijn:
− de regels omtrent de procedure voor de terugkeer van een kind na
kinderontvoering worden verduidelijkt en aangevuld. Dit betreft onder
meer de termijn van de procedure, concentratie van rechtsmacht, het
beperken van de hoger beroepsmogelijkheden en de mogelijkheid van
mediation;
− verduidelijkt is dat voorafgaand aan de plaatsing van een kind in een
pleeggezin of instelling in een lidstaat, de autoriteit die de plaatsing
van een kind in het buitenland overweegt, expliciet toestemming moet
vragen aan de bevoegde autoriteit van die lidstaat;
− verdere afschaffing van de exequatur met behoud van de mogelijkheid
van (de gronden van) verzet tegen de erkenning en tenuitvoerlegging;
− uniforme regels voor de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van
beslissingen;
− het vastleggen van een algemene verplichting tot het horen van het
kind, met afschaffen van niet of onvoldoende horen van het kind als
grond voor niet-erkenning of weigering van de tenuitvoerlegging van
een beslissing;
− verbetering van de samenwerking tussen lidstaten door te bepalen wie
kan vragen om welke informatie of bijstand aan wie en onder welke
voorwaarden;
In het voorstel worden de huidige Europese regels inzake de rechtsmacht
bij echtscheiding niet inhoudelijk gewijzigd.
b) Impact-assessment Commissie:
De impact assessment van de Commissie concludeert dat de voorgestelde
aanpassingen een vereenvoudiging en een kostenreductie voor burgers
tot gevolg zouden hebben. De met de wijziging gemoeide kosten zijn
volgens de impact assessment gering, maar worden niet gekwantificeerd.
Met name wordt gewezen op de bijscholingskosten voor de rechtspraak
en de mogelijke verhoging van het budget voor de Centrale Autoriteit.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het Nederlandse beleid is erop gericht om te komen tot een snelle en
zorgvuldige afhandeling van gevallen van kinderontvoeringen, waarbij het
belang van het kind voorop staat. In overige zaken omtrent de ouderlijke
verantwoordelijkheid is het Nederlandse beleid erop gericht om de
praktische werking van de verordening te verbeteren, met behoud van
bestaande waarborgen.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Nederland staat positief ten opzichte van het grootste deel van het
wijzigingsvoorstel maar heeft nog wel vragen over de strekking en
uitwerking van sommige bepalingen. Nederland acht het wenselijk dat de
herziening zich richt op de verbetering van de praktische toepassing van
de verordening. De inzet van de Commissie komt op veel vlakken met dit
uitgangspunt overeen. De versnelling van procedures en de vereenvoudiging van de tenuitvoerlegging van beslissingen op het terrein van de
ouderlijke verantwoordelijkheid zijn in het algemeen in het belang van de
betrokken kinderen. In de praktijk blijken immers verschillen te bestaan
tussen de lidstaten in de lengte van procedures omtrent de ouderlijke
verantwoordelijkheid, waaronder kinderontvoering, en in de procedures
voor het verkrijgen van een verlof tot tenuitvoerlegging van dergelijke
beslissingen in het buitenland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2202

3

Dit neemt niet weg dat een aantal aspecten van het voorstel nog kritische
nadere beschouwing verdienen. Het betreft hierbij met name de harmonisatie van de tenuitvoerlegging van beslissingen inzake de ouderlijke
verantwoordelijkheid. Duidelijk is dat het huidige voorstel voor een
rechterlijke procedure voor tenuitvoerlegging niet aansluit op de
Nederlandse praktijk van tenuitvoerlegging via de gerechtsdeurwaarder.
De Nederlandse inzet zal er in ieder geval op gericht zijn de aansluiting op
de huidige praktijk te verzekeren. Ook de waarborgen voor de hoorplicht
van kinderen voor beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid
zijn een aandachtspunt. In de praktijk wordt de erkenning van rechterlijke
beslissingen nog wel eens geweigerd door de rechter in de ontvangende
lidstaat omdat het kind niet of onvoldoende in de gelegenheid is gesteld
om te worden gehoord. Een afschaffing van deze weigeringsgrond lijkt
enkel denkbaar als daarnaast voldoende waarborgen bestaan voor het
daadwerkelijk horen van het kind. De wijze waarop kinderbeschermingsmaatregelen in andere lidstaten ten uitvoer moeten kunnen worden
gelegd dient nog nader te worden uitgewerkt. Met name de verhouding
tot de tenuitvoerleggingsprocedure en de mogelijkheid van de omzetting
van maatregelen vergt een nadere uitwerking voordat de inpassing in de
Nederlandse rechtspraktijk kan worden beoordeeld.
De Staatscommissie voor het internationaal privaatrecht en de Adviescommissie voor burgerlijk procesrecht zullen over het voorstel om advies
worden gevraagd. Ook zal het wijzigingsvoorstel in overleg met de
rechtspraak, advocatuur, gerechtsdeurwaarders en andere deskundigen
op de consequenties voor de praktijk worden bekeken.
c) eerste inschatting van het krachtenveld
De verordening betreft een gevoelig onderwerp, waarbij tussen de
verschillende lidstaten (grote) verschillen bestaan in de benadering van en
regelgeving op het terrein van de ouderlijke verantwoordelijkheid. Er
bestaat evenwel een gedeelde intentie om te werken aan een verbetering
van de praktische werking van de verordening. De posities van verschillende lidstaten zijn nog onvoldoende duidelijk. Eerder is door verschillende landen afhoudend gereageerd op plannen voor de harmonisatie van
tenuitvoerleggingsprocedures.
Het Europees Parlement heeft een raadgevende rol in de wetgevingsprocedure op basis van artikel 81 lid 3 VWEU.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De Commissie baseert het voorstel op artikel 81, lid 3, VWEU. Op grond
hiervan kan de Raad maatregelen vaststellen betreffende het familierecht
met grensoverschrijdende gevolgen. Nederland acht artikel 81, lid 3,
VWEU de juiste rechtsgrondslag. Het gaat hier om een gedeelde
bevoegdheid in het kader van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht
(zie art. 4, lid 2, sub j, VWEU).
b) Subsidiariteit
Het oordeel over de subsidiariteit van de meeste onderdelen van het
voorstel is positief, behalve voor de noodzaak van harmonisatie van de
tenuitvoerlegging. In het algemeen geldt dat de voorstellen internationale
vraagstukken inzake ouderlijke verantwoordelijkheid betreffen waarvoor al
sinds 2003 een Europeesrechtelijke aanpak bestaat. Gegeven de
bestaande verordening is het oordeel over alle voorstellen voor praktische
verduidelijking van het bestaande instrument daarom positief.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2202

4

De verschillen in de exequaturprocedures van de verschillende lidstaten
leiden inderdaad tot meer kosten en langere procedures voor burgers. De
omvang van deze problematiek wordt wel genuanceerd doordat in de
bestaande verordening Brussel IIbis de exequatur voor de belangrijkste
onderwerpen al is afgeschaft.
De noodzaak van harmonisatie van de tenuitvoerlegging verdient wel nog
een kritische beschouwing vanuit het oogpunt van de subsidiariteit,
waarbij ook uitdrukkelijk het oordeel van de uitvoeringspraktijk zal worden
betrokken. Ook de Staatscommissie voor het internationaal privaatrecht
en de Adviescommissie voor burgerlijk procesrecht zullen om advies
worden gevraagd. Zie hierover verder onder c. Nederlands oordeel.
c) Proportionaliteit
Evenals het oordeel over de subsidiariteit, is het oordeel over de
proportionaliteit van het voorstel over de meeste onderdelen positief. Bij
de beoordeling van de proportionaliteit speelt nadrukkelijk een rol dat
kinderen belang kunnen hebben bij verbeterde samenwerking tussen de
lidstaten, bij verduidelijking van de bevoegdheidsregels en bij een soepele
erkenning en tenuitvoerlegging. Een verdergaande harmonisatie van de
terugkeerprocedure na kinderontvoering acht Nederland in beginsel
gerechtvaardigd. Wel zijn er in het voorstel nog de volgende aandachtspunten op het punt van de proportionaliteit:
– De verplichting tot het horen van kinderen wordt in het voorstel in
algemene zin omschreven en laat veel ruimte voor invulling door de
lidstaten. Daarnaast wordt echter voorgesteld dat lidstaten de
erkenning of tenuitvoerlegging van een beslissing niet langer kunnen
weigeren op de grond dat de wijze waarop kinderen zijn gehoord, niet
voldoet. De combinatie van deze voorstellen is een aandachtspunt.
Met name het niet langer opnemen van de mogelijkheid om de
erkenning of tenuitvoerlegging te kunnen weigeren lijkt te ingrijpend.
– Ook de in het voorstel geboden mogelijkheid om (voorlopige)
kinderbeschermingsmaatregelen te nemen, die in andere lidstaten van
de Unie tenuitvoergelegd kunnen worden, waarbij de maatregel moet
worden omgezet naar een beschermingsmaatregel uit het recht van
het land van tenuitvoerlegging, vergt nog een nadere bestudering in
het licht van de proportionaliteit. De wijze waarop een dergelijke
omzetting in de praktijk vorm moet krijgen is op dit moment nog
onvoldoende duidelijk.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de totale EU-begroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en / of
decentrale overheden
Het voorstel heeft naar het zich laat aanzien bescheiden gevolgen voor de
kosten van de rechtspraak. Extra kosten vloeien voort uit de verplichte
vertaling van rechterlijke beslissingen tot niet-terugkeer van een kind na
kinderontvoering (artikel 26) en het verplicht horen van kinderen zonder
leeftijdsgrens (artikel 20). Dit laatste heeft mogelijk ook een kleine stijging
van het aantal toevoegingen voor de inzet van een bijzondere curator tot
gevolg. Als gevolg van de afschaffing van de exequatur zullen geen
procedures voor het vragen van verlof tot tenuitvoerlegging meer worden
gevoerd, zodat de daarvoor geheven griffierechten en de daaraan
verbonden kosten voor de rechtspraak wegvallen. Als de in het voorstel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2202

5

opgenomen geharmoniseerde tenuitvoerleggingsprocedure via de rechter
gehandhaafd blijft, zal dit tot extra procedures en daarmee extra kosten
leiden.
De financiële gevolgen voor de Centrale Autoriteit lijken verwaarloosbaar.
De voor de Centrale Autoriteit verplicht gestelde vertaling die wordt
geleverd bij een verzoek tot plaatsing van een kind wordt in de praktijk
vaak al geleverd, waardoor deze verplichting niet leidt tot aanvullende
kosten. Mogelijke extra kosten zouden kunnen voortvloeien uit de
verplichte vertaling van rechterlijke beslissingen tot niet-terugkeer van
een kind na kinderontvoering (artikel 26) en de mogelijke extra eisen die
gesteld worden aan vertalingen (artikel 69).
De overige voorgestelde procedurele voorwaarden voor kinderontvoeringszaken sluiten aan op de huidige Nederlandse praktijk, waardoor deze
waarschijnlijk geen budgettaire gevolgen zullen hebben.
Budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het Ministerie
van Veiligheid en Justitie, conform de regels van de budgetdiscipline.
c) Financiële, consequenties (incl. personele) bedrijfsleven en burger
Verwaarloosbaar, positief voor de tenuitvoerlegging van Nederlandse
beslissingen in het buitenland en vice versa.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Er wordt een registratieverplichting voorgesteld voor rechterlijke
beslissingen waarin de verordening een rol speelt (artikel 79). Hieruit
vloeien mogelijk kosten voort voor de Raad voor de rechtspraak. Over de
omvang van die kosten wordt overleg gevoerd met de Raad voor de
rechtspraak.
e) Gevolgen voor de concurrentiekracht
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de concurrentiekracht.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Het voorstel in zijn huidige vorm noopt tot een herziening van delen van
de Uitvoeringswet internationale kinderontvoering en de Uitvoeringswet
internationale kinderbescherming.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Het voorstel handhaaft in artikel 70 (nieuw) de huidige bevoegdheid van
de Commissie om de bijlagen I, II en III van de verordening aan te passen.
Dit gaat om de tekst van de verschillende certificaten ten behoeve van de
uitwisseling van beslissingen in echtscheidingszaken, beslissingen
aangaande de ouderlijke verantwoordelijkheid en certificaten op het
terrein van authentieke instrumenten of overeenkomsten. De certificaten
vinden hun basis in de verordening (in artikel 53 en 56).
De gedelegeerde bevoegdheid is in overeenstemming met de vereisten
van artikel 290 VWEU. Aangezien het hier gaat om een wijziging van
bijlagen, ligt delegatie juridisch gezien voor de hand. De bijlagen zijn in de
huidige verordening ook reeds te wijzigen door de Commissie, en
wijzigingen van de bijlage raken niet de essentiële elementen van de
verordening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2202

6

c) Voorgestelde datum inwerkingtreding
De verordening dient in werking te treden op de twintigste dag na die van
de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling:
Een evaluatie is voorzien 10 jaar na begin van toepassing van de
verordening (artikel 79 van het wijzigingsvoorstel)
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
De voorstellen lijken goed uitvoerbaar, al verdient de uitvoerbaarheid van
de voorgestelde harmonisatie van de tenuitvoerlegging nadrukkelijk de
aandacht. Handhaafbaarheid is niet van toepassing.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Er zijn geen implicaties voor ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2202

7