Gespreksnotitie

Ten behoeve van het rondetafelgesprek van de Vaste Commissie voor Justitie
en Veiligheid over het wetsvoorstel Wet gemeentelijke taak mogelijk maken
asielopvangvoorzieningen (spreidingswet) op 25 mei 2023

15 mei 2023
1

Vooraf
Het College voor de Rechten van de Mens maakt zich grote zorgen over het bestuurlijke
onvermogen om het al geruime tijd bestaande grote tekort aan opvangplekken voor
asielzoekers en statushouders bestendig op te lossen. De urgentie dat zowel gemeenten als
de rijksoverheid onvoorwaardelijk hun verantwoordelijkheid nemen en duurzame
menswaardige opvang realiseren is onverminderd groot. Het wetsvoorstel Wet gemeentelijke
taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen (spreidingswet) is een belangrijke stap. In zijn
- tijdens de internetconsultatie op 23 november 2022 uitgebrachte - wetgevingsadvies heeft
het College ook een aantal punten van zorg geuit. Deze zorgen zijn in het nagenoeg
ongewijzigde wetsvoorstel niet weggenomen. In deze gespreksnotitie licht het College de
belangrijkste standpunten en punten van zorg opnieuw toe.
A. Spreiding noodzakelijk en voor gemeenten gezamenlijk een mensenrechtelijke plicht
Het College acht het voor de bescherming van mensenrechten essentieel dat er spreiding
plaatsvindt van opvangvoorzieningen voor asielzoekers onder gemeenten. Dat dit
wetsvoorstel nodig is om deze spreiding te bewerkstelligen, en ervoor te zorgen dat
gemeenten hun eigenstandige mensenrechtelijke verplichtingen nakomen, ziet het College als
uiterst spijtig. Het College beschouwt deze wet als de codificatie van verplichtingen die op
basis van internationale en Europese verdragen en het EU recht ook nu al direct op gemeenten
rusten. Mensenrechtelijke verplichtingen rusten namelijk op verdragsstaten als geheel.1 In de
metafoor van het Huis van Thorbecke - waarin alle bestuurslagen een eigen verdieping en een
zekere mate van autonomie zijn toebedeeld - worden mensenrechten vaak verbeeld als
voorbehouden aan een enkele verdieping; die van de rijksoverheid. Mensenrechten vormen
echter het fundament waarop het hele huis rust, inclusief de gemeentelijke verdieping.
B. Nu de noodzaak van wettelijke codificatie van verplichte spreiding onmiskenbaar is zolang
er geen werkbaar alternatief met hetzelfde resultaat is, merkt het College het volgende op:
1) Bonusstructuur maakt mensenrechten onderhandelbaar
De wet stelt financiële uitkeringen beschikbaar als prikkel voor gemeenten om ‘vrijwillig’
opvangvoorzieningen mogelijk te maken. Het College constateert dat de financiële uitkeringen
nu feitelijk het nakomen van een mensenrechtelijke en wettelijke verplichting belonen. Deze
uitkeringen ondergraven de hardheid van al bestaande wettelijke taken en scheppen een
schadelijk precedent van onderhandelbaarheid van mensenrechten. Ook de Afdeling
advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) noemt het ongepast om de uitvoering
van een wettelijke taak te koppelen aan een financiële beloning.2 De staatssecretaris is in de
Memorie van Toelichting niet ingegaan op deze kritiek van het College en de Afdeling.
2) Ontbrekende minimale waarborgen voor duurzame opvangvoorzieningen
De Opvangrichtlijn schrijft voor dat opvangvoorzieningen de menselijke waardigheid
waarborgen en de fysieke en geestelijke gezondheid van personen die in de opvang verblijven
beschermen. Daarnaast dient de overheid rekening te houden met de bijzondere
1

Dit vloeit voort uit artikel 27 van het Weens Verdragenverdrag, waarin staat dat een verdragsstaat niet mag verwijzen
naar nationale regelgeving ter rechtvaardiging van een mensenrechtenschending. Het VN-comité voor economische,
sociale en culturele rechten heeft eveneens overwogen dat mensenrechtenschendingen het gevolg kunnen zijn van
het handelen, of nalaten van handelen, door lokale overheden (VN-comité voor economische, sociale en culturele
rechten, General Comment nr. 16 (2005): “The equal right of men and women to the enjoyment of all economic, social
and cultural rights (art. 3)”, punt 42).
2 Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4, p.11.

2

opvangbehoeften van kwetsbare personen zoals minderjarigen, ouderen, personen met
ernstige ziekten, mentale stoornissen of een andere beperking.3 Opvangvoorzieningen met
een korte looptijd zetten deze uitgangspunten onder druk. Overplaatsingen zijn doorgaans niet
bevorderlijk voor het welbevinden van personen in de opvang. Met name kinderen hebben
behoefte aan stabiliteit. Overplaatsingen maken het daarnaast lastig om toegang tot zorg - en
de continuïteit van deze zorg – te waarborgen. Om deze reden verbiedt de Opvangrichtlijn
overplaatsingen die niet noodzakelijk zijn. 4 Om overplaatsingen te voorkomen is het van
belang dat een minimale looptijd van opvangvoorzieningen onderdeel uitmaakt van de
taakstelling van gemeenten. De wet voorziet in een taakstelling voor gemeenten om binnen
de termijn van twee jaar zorg te dragen voor het mogelijk maken van opvangvoorzieningen
overeenkomstig het deelbesluit.5 Deze opvangvoorzieningen dienen binnen een periode van
zes maanden gerealiseerd te zijn. In de Memorie van Toelichting staat echter dat de
“tweejaarlijkse frequentie van het verdeelbesluit niet betekent dat de opvangvoorzieningen een
looptijd van (slechts) twee jaar hebben.” Deze periode kan dus langer zijn, maar ook korter.
De wet dient - op zijn minst - opvanglocaties met een kortere looptijd dan twee jaar op
ondubbelzinnige wijze als ‘ongeschikt’ aan te merken.
3) Ontbrekende minimale materiële waarborgen voor opvangvoorzieningen
De taakstelling van gemeenten omvat buiten algemene wettelijke vereisten eveneens geen
heldere minimumstandaarden waar opvangvoorzieningen aan moeten voldoen. In de Memorie
van Toelichting staat dat het COA “de programma’s van eisen” beschikbaar zal stellen aan
gemeenten. Het College gaat ervan uit dat de Memorie van Toelichting hier naar het
programma van eisen van reguliere opvanglocaties en het programma van eisen voor
noodopvanglocaties verwijst. Het College is van mening dat de standaarden die van
toepassing zijn op de noodopvang onvoldoende waarborgen bieden om menswaardige
opvang te realiseren die de fysieke en geestelijke gezondheid van personen in de opvang
beschermt. Volgens het programma van eisen zijn noodopvanglocaties bedoeld voor een
periode van maximaal zes maanden. Opvang kan bijvoorbeeld plaatsvinden in grote hallen
zonder rust en privacy. Ook is noodopvang niet ingericht op personen met specifieke
opvangbehoeften. Volgens het Gerechtshof Den Haag voldoet de huidige noodopvang “meer
dan incidenteel” niet aan de eisen die de Opvangrichtlijn aan opvangvoorzieningen stelt.6 De
wet dient - op zijn minst - opvanglocaties die enkel voldoen aan de minimale standaarden zoals
uiteengezet in het programma van eisen voor noodopvang op ondubbelzinnige wijze als
‘ongeschikt’ aan te merken.
In reactie op de door het College en andere partijen geuite zorgen wijst de staatssecretaris op
de mogelijkheid om bij ministeriële regeling eisen aan opvangvoorzieningen te stellen. Het
College is echter van mening dat taakstelling voor gemeenten niet losgezien kan worden van
deze kwaliteitseisen. Ook de Afdeling merkt in haar advies op dat “de eisen waaraan
opvangvoorzieningen moeten voldoen - gelet op mensenrechtenverdragen en recente
rechterlijke uitspraken - bepalend zijn voor de locaties die voor gemeenten geschikt zijn om
aan te dragen (zowel bij de nationale inbreng als de provinciale inbreng).” 7 De
kwaliteitsstandaarden zijn volgens de Afdeling geen technisch uitwerkingsvraagstuk en
zouden daarom op adequate wijze in de voorbereiding van het wetsvoorstel moeten worden
betrokken.

3 Artikel 17 en 21 Opvangrichtlijn.
4 Artikel 18 lid 6 Opvangrichtlijn.
5 Artikel 6 Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen (spreidingswet).
6 Gerechtshof Den Haag, 20 december 2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:2429, para 10.5.
7 Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4, p.20.

3