ONDERDAK
BIEDEN
STUREN OP PRESTATIES
VAN WONINGCORPORATIES
MEI 2022

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur

Samenstelling Rli

De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) is het

Ir. J.J. (Jan Jaap) de Graeff (voorzitter)

strategische adviescollege voor regering en parlement op het

Drs. P. (Pallas) Agterberg

brede domein van duurzame ontwikkeling van de leefomgeving

Drs. J.A. (Jeanet) van Antwerpen

en infrastructuur. De raad is onafhankelijk en adviseert gevraagd

Prof. mr. N.S.J. (Niels) Koeman

en ongevraagd over langetermijnvraagstukken. Met een integrale

J. (Jantine) Kriens

benadering en advisering op strategisch niveau wil de raad

Drs. E.M.J. (Emmy) Meijers

bijdragen aan de verdieping en verbreding van het politiek en

Drs. K.J. (Krijn) Poppe

maatschappelijk debat en aan de kwaliteit van de besluitvorming.

Ir. C.M. (Karin) Sluis
Prof. dr. E.T. (Erik) Verhoef
Em. prof. dr. A.N. (André) van der Zande
Junior-raadsleden
J. (Joris) van den Boom MSc
E. (Eva) Gaaff MSc
Y. (Yourai) Mol BPhil

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur

Algemeen secretaris

Bezuidenhoutseweg 30

Dr. R. (Ron) Hillebrand

Postbus 20906
2500 EX Den Haag
info@rli.nl
www.rli.nl

ONDERDAK BIEDEN

PRINT

2

INHOUD
SAMENVATTING

DEEL 1: ADVIES

6

10

3.3

Manieren om kansen voor woningzoekenden te vergroten

25

3.4

Slotsom

27

4		 OVERHEIDSBELEID EN DE ROL VAN WONINGCORPORATIES
4.1

28

Woonbeleid: verantwoordelijkheid overheid en rol

1		 INLEIDING

11

		woningcorporaties

28

1.1

Context: problemen op de woningmarkt

11

4.2

Nut en voordeel van woningcorporaties en mogelijke alternatieven 30

1.2

Woningcorporaties: onderdeel van de oplossing?

12

4.3

Slotsom

32

1.3

Centrale vraag en afbakening

14

1.4

Relatie met andere Rli-adviezen

14

5		

STUREN OP PRESTATIES VAN WONINGCORPORATIES

33

1.5

Leeswijzer

14

5.1

Doelgroep van woningcorporaties

33

5.2

Taken van woningcorporaties

34

2 		

OPGAVEN VOOR WONINGCORPORATIES

16

5.3

Kaders voor woningcorporaties

35

2.1

Woningaanbod voor lagere inkomens

17

5.4

Knelpunten bij sturen op prestaties van woningcorporaties

36

2.2

Taakuitvoering: balanceren tussen wat moet en wat kan

19

5.5

Slotsom

38

2.3

Investeringsopgaven

20

2.4

Woningen betaalbaar houden

21

6		 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

39

2.5

Slotsom

22

6.1

Conclusies uit onze analyse

39

6.2

Aanbevelingen aan de rijksoverheid

41

3		 BLIK OP DE TOEKOMST

23

6.2.1 Formuleer nationale doelstellingen en vertaal deze regionaal

42

3.1

Woningmarkt zonder stabiel evenwicht

23

6.2.2 Stel voorraad gereguleerde huurwoningen veilig

43

3.2

Groeiende doelgroep met variabele samenstelling

25

ONDERDAK BIEDEN | INHOUD

PRINT

3

6.2.3 Bevorder aanbod van sociaal wonen door anderen dan
		woningcorporaties

43

6.2.4 Versterk uitvoering stelsel van prestatieafspraken met
		woningcorporaties

44

6.2.5 Stuur op beschikbaarheid bouwlocaties en definieer predicaat
		 ‘sociaal’ bij gronduitgifte

45

6.2.6 Stuur op financiële continuïteit van woningcorporaties en

2.1.2 Organisatievorm van sociale huisvesting

59

2.1.3 Sociale huisvesting in andere Europese landen

61

2.2

Sociaal woningaanbod en koop en huur

64

2.2.1 Sociaal woningaanbod in de koopsector

64

2.2.2 Sociaal woningaanbod in de huursector

65

2.3

66

Reguleren van sociale huur

2.3.1 Huurbeleid

67

		onderlinge solidariteit

46

2.3.2 Woonruimteverdeling

68

6.3

47

2.3.3 Huurtoeslag

69

2.3.4 Zoektocht naar balans tussen tegenstrijdige doelen

71

2.4

71

Tot slot

DEEL 2: ANALYSE

49

Relatie met de commerciële huur

2.4.1 Vraag en aanbod in commerciële huursector

72

2.4.2 Rol woningcorporaties in het commerciële middenhuursegment

72
73

1		 VERANDEREND DENKEN OVER DE WONINGMARKT

50

2.5

Doorstroming en beter benutten van de woningvoorraad

1.1

Specifieke kenmerken van de woningmarkt

50

2.5.1 Van huur naar koop

73

1.2

Toegenomen invloed financiële markten op wonen

52

2.5.2 Ouderen en doorstroming

74

1.3

Traag reagerend woningaanbod bij vraagverandering

53

2.5.3 Beter benutten bestaande woningvoorraad

75

1.4

Belang van wonen voor bestaanszekerheid en brede welvaart

55

1.5

Conclusie

56

3		 WONINGCORPORATIES

76

3.1

76

Stelsel van woningcorporaties: essentiële kenmerken

2		 SOCIALE HUISVESTING

58

3.1.1 Private organisaties met een publieke taak

77

2.1

58

3.1.2 Verzelfstandiging op twee niveaus

77

58

3.1.3 Discussie over governance en zelfregulering

78

Sociale huisvesting: wat is het?

2.1.1 Definities van sociale huisvesting

ONDERDAK BIEDEN | INHOUD

PRINT

4

3.1.4 Van parlementaire enquête naar herziene Woningwet

79

6		

STUREN OP PRESTATIES VAN WONINGCORPORATIES

3.1.5 Verhuurderheffing: niet het beoogde effect

80

6.1

Verschuiving in beleidsfocus: van disciplinering naar

3.2

81

		maatschappelijk presteren

113

3.2.1 Prestaties van woningcorporaties

81

6.2

Complexiteit van opgaven en belang van samenwerken

114

3.2.2 Alternatieven voor woningcorporaties

85

6.3

Relatie Rijk–woningcorporaties: sturingslijnen en -instrumenten

115

3.2.3 Manieren om gedrag van woningcorporaties te disciplineren

86

6.4

Versterking van bestuurlijke lijn en prestatieafspraken

117

3.2.4 Oordeel over het woningcorporatiestelsel

88

6.5

Herijking rollen van betrokken partijen

119

3.3

Bedrijfsmodel van woningcorporaties in nieuw perspectief

89

6.6

Conclusie

121

4		

KERNTAKEN VAN WONINGCORPORATIES

92

4.1

Woningaanbod

92

4.2

Betaalbaarheid van huurwoningen

98

4.3

Woningkwaliteit en verduurzaming

99

4.4

Veerkracht van wijken

Oordeel over woningcorporatiestelsel

113

LITERATUUR

122

101

BIJLAGEN

130

5		 ONTWIKKELING VAN VRAAG NAAR SOCIALE HUISVESTING

103

TOTSTANDKOMING VAN HET ADVIES

130

5.1

Bevolkingsontwikkeling: trends en ontwikkelingen

103

5.2

Doelgroep van sociale huursector: huidige stand van zaken

106

OVERZICHT PUBLICATIES

132

5.3

Ontwikkeling van omvang doelgroep sociale huursector

108

5.4

Middeninkomensgroepen en de rol van woningcorporaties

110

ONDERDAK BIEDEN | INHOUD

PRINT

5

SAMENVATTING
De Nederlandse overheid heeft de grondwettelijke taak om te voorzien in
‘voldoende woongelegenheid,’ dit betreft zowel de aantallen woningen als
de kwaliteit van de woningen. Een bijzondere verantwoordelijkheid is dat
er voor huishoudens met lagere inkomens een bestendig en toereikend
aanbod is van betaalbare woningen van redelijke kwaliteit. Deze grond­
wettelijke taak is niet eenvoudig, want de woningmarkt is grillig: vraag en
aanbod zijn zelden met elkaar in evenwicht. Dat leidt geregeld tot maatschappelijk ongewenste situaties. Op dit moment zien we dat terug in torenhoge huur- en koopprijzen en lange wachtlijsten voor woningzoekenden.
Woningcorporaties bouwen en beheren betaalbare huurwoningen. Wat kan
en moet onder deze omstandigheden hun rol zijn? En wat kan de overheid
doen om te zorgen dat zij die rol goed vervullen? Die vragen staan in dit
advies centraal.
Grote opgaven voor woningcorporaties
Woningcorporaties hebben als kerntaak om zorg te dragen voor (a) een
voldoende aanbod van huurwoningen, (b) gematigde huurprijzen en (c) een
redelijke woningkwaliteit (waarbij het zowel gaat om onderhoud, modernisering en verduurzaming als om leefbaarheid van de wijk). Deze uiteenlopende opgaven staan soms op gespannen voet met elkaar. Immers,
investeringen in de kwaliteit van bestaande woningen en de bouw van
nieuwe woningen kunnen alleen worden gedaan als er voldoende budget

PRINT

6

is. Hiervoor kan een woningcorporatie haar huurinkomsten gebruiken.

Het belang van woningcorporaties zal de komende jaren toenemen, omdat

Maar het innen van substantiële huurinkomsten botst met de opgave om

de behoefte aan betaalbare woningen groeit en het aanbod ervan afneemt,

te zorgen voor gematigde huurprijzen. Een corporatie kan ook opbrengsten

vooral dat van commerciële aanbieders. De komende jaren is dus een

halen uit de eventuele verkoop van huurwoningen. Maar daarmee krimpt

aanzienlijke uitbreiding van de sociale woningvoorraad nodig. Voor deze

dan het beschikbare aanbod van huurwoningen. Zo is het voor woning­

opgave is forse inzet van woningcorporaties én gemeenten noodzakelijk.

corporaties steeds balanceren tussen de volkshuisvestelijke doelen die
moeten worden behaald en de financiële middelen die daarvoor nodig zijn.

Meer overheidsaandacht vereist voor presteren van woningcorporaties
De overheid heeft de afgelopen jaren veel aandacht besteed aan het

De totale opgaven van alle woningcorporaties samen zijn fors. Voor onder-

aanscherpen van de wettelijke taken en bevoegdheden van woningcorpo-

houd, beheer van woningen en de leefbaarheid van wijken is een jaarlijks

raties. Daarnaast zijn er heffingen voor woningcorporaties ingevoerd. Dit

bedrag van ten minste € 7,2 miljard nodig, oplopend tot € 8,2 miljard in

laatste heeft averechts uitgepakt. Het heeft geleid tot minder nieuwbouw,

2035. De investeringen in de bouw van nieuwe sociale huurwoningen

huurverhogingen, teruglopende investeringen, en afname van de veerkracht

worden geraamd op € 73 miljard. Ook zijn er forse andere investeringen

van buurten. Op al deze onderwerpen liggen er forse opgaven. De overheid

nodig, voornamelijk in verduurzaming en woningverbetering; dit betreft de

dient daarom haar aandacht te verleggen naar het presteren van woning-

komende jaren naar schatting ruim € 43 miljard. Deze laatste investeringen

corporaties. Daar liggen verschillende knelpunten die moeten worden

kunnen voor een groot deel niet met huurinkomsten worden gedekt en

aangepakt. Zo zijn de prestaties die corporaties moeten leveren nog niet

vormen zodoende een punt van zorg.

scherp genoeg vastgelegd en is de bijdrage van gemeenten aan die prestaties nog te vrijblijvend georganiseerd. Ook onderlinge financiële ­solidariteit

Woningcorporaties zijn nuttig en nodig

van corporaties is op dit moment niet goed geregeld. Bij de aanpak van

Woningcorporaties zijn voor de overheid onmisbaar om voldoende en

deze knelpunten in het woningcorporatiestelsel zijn zowel de rijksoverheid,

betaalbaar huuraanbod veilig te stellen en als instrument om zorg te dragen

gemeenten als woningcorporaties zelf nodig.

voor een eerlijke verdeling van dat aanbod. Woningcorporaties huisvesten
grote groepen huishoudens met een lager inkomen effectief, op een voor

Aanbevelingen

de overheid kostenbesparende en risicobeperkende manier. Ze zorgen op

Het is tijd voor een heroverweging van het rijksbeleid voor de volks-

de lange termijn voor het op peil houden van de kwaliteit van woningen en

huisvesting, waarbij de rol van woningcorporaties bijzondere aandacht

veerkracht van kwetsbare wijken.

verdient. In de afgelopen tien tot vijftien jaar koos het Rijk voor een

ONDERDAK BIEDEN | SAMENVATTING

PRINT

7

‘systeemverantwoordelijkheid’, waarbij zowel de formulering van de doel-

2. Stel voorraad gereguleerde huurwoningen veilig

stellingen als de uitvoering van beleid aan anderen werd overgelaten. Wij

Zorg dat de voorraad corporatiewoningen per saldo groeit. Voer geen

denken dat de rijksoverheid een meer richtinggevende, randvoorwaarden­

algemeen kooprecht voor zittende huurders in, maar houd in stand

scheppende, stimulerende en sturende rol zou moeten vervullen ten

dat woningcorporaties bepalen of zij woningen al dan niet verkopen.

aanzien van zowel woningcorporaties als gemeenten, die zich richt op

Stimuleer bovendien de aankoop van particuliere huurwoningen door

langetermijndoelstellingen. De recent gepubliceerde Nationale Woon- en

woningcorporaties, om zo de sociale huurvoorraad op peil te houden en

Bouwagenda (BZK, 2022) zet belangrijke stappen in deze richting. Wij doen

in kwetsbare gebieden de kwaliteit ervan te verbeteren.

zes aanbevelingen die deze Rijksagenda aanvullen en doen suggesties voor
de nadere uitwerking daarvan. Ook plaatsen wij kritische kanttekeningen bij
twee voornemens uit het coalitieakkoord van het vierde kabinet-Rutte.

3. Bevorder aanbod sociaal wonen door anderen dan woning­corporaties
Zet in op een verbreding van het aanbod van sociaal wonen door andere
partijen dan woningcorporaties, in het bijzonder non-profitorganisaties,

1. Formuleer nationale nieuwbouwdoelstellingen voor sociale huur en werk
deze regionaal uit

zoals filantropische organisaties of wooncoöperaties. Ontwikkel hiervoor
fiscale faciliteiten, zodat zij gemakkelijker vermogen aan kunnen trekken.

Formuleer nationale doelstellingen voor het aandeel nieuwe sociale
huurwoningen als een vast percentage van de totale nieuwbouw. Doe

4. Versterk uitvoering stelsel van prestatieafspraken met woning­corporaties

dit ook voor andere onderwerpen die de sociale huur betreffen, zoals

Zorg dat lokale woonvisies, beleidsplannen van de woningcorporaties en

de huisvesting van doelgroepen van het woonbeleid, verduurzaming

prestatieafspraken tussen gemeenten, huurdersorganisaties en woning-

en de betaalbaarheid van woningen en de veerkracht van wijken. Door

corporaties, bijdragen aan de doelstellingen van het nationale woon­

de nationale doelstellingen langer dan één kabinetsperiode vast te

beleid. Pas de Woningwet zo aan dat de minister voor Volkshuisvesting en

leggen, bijvoorbeeld in de aangekondigde Wet regie volkshuisvesting,

Ruimtelijke Ordening (VRO) de mogelijkheid krijgt om zowel gemeenten

hebben andere partijen een kader voor hun inspanningen en prestaties.

als corporaties dwingend aan te spreken op het verbeteren van presta-

Specificeer de nationale doelstellingen regionaal, zodat rekening kan

ties. Maak bovendien van ‘samenwerking met zorg- en welzijnsorganisa-

worden gehouden met verschillen tussen woningmarktregio’s en de

ties’ een extra volkshuisvestelijke prioriteit.

opgaven die voorliggen.

ONDERDAK BIEDEN | SAMENVATTING

PRINT

8

5. Stuur op beschikbaarheid bouwlocaties en definieer predicaat ‘sociaal’
bij gronduitgifte
Verplicht gemeenten om in hun omgevingsplannen de nationale doelstellingen voor sociale en betaalbare woningen te verwerken; dit kan door
hierover een instructieregel op te nemen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Verplicht gemeenten verder om bij gronduitgifte eisen te stellen
aan de realisatie van ‘sociale woningbouw’, zodat ontwikkelaars en investeerders een eenduidig kader en gelijk speelveld hebben.
6. Stuur op financiële continuïteit van woningcorporaties en onderlinge
solidariteit
In het coalitieakkoord van het vierde kabinet-Rutte is afgesproken
om “over te stappen naar een systeem van normhuren op basis van
inkomen”. Voorkom dat dit een duurzaam verdienmodel van woning­
corporaties ondermijnt en daarmee het investeren in de volkshuisvestelijke opgaven belemmert. Regel verder financiële solidariteit tussen
woningcorporaties samen met het intrekken van de Wet verhuurder­
heffing, zodat corporaties die onvoldoende financiële weerbaarheid
hebben hun opgaven kunnen realiseren. Pas het stelsel van projectsteun
op basis van de Woningwet zo aan, dat er sprake is van eenvoudige
regels voor aanvraag en heffing en maak het daarbij mogelijk de heffing
te ontlopen als een woningcorporatie vrijwillige steun verleent aan een
collega.

ONDERDAK BIEDEN | SAMENVATTING

PRINT

9

DEEL 1 | ADVIES

PRINT

10

1 INLEIDING
Dit advies gaat over de rol van woningcorporaties in de Nederlandse
woningmarkt. Het behoort al ruim een eeuw tot de kerntaken van
woningcorporaties om huishoudens met lage inkomens en lage
middeninkomens te voorzien van een woning van redelijke kwaliteit
tegen een gematigde huurprijs. In de huidige woningmarkt is dat
niet gemakkelijk: er zijn lange wachtlijsten voor huurwoningen en
in de huur- en koopmarkt worden vaak (zeer) hoge prijzen gevraagd.
Wat kan en moet onder deze omstandigheden de rol van woning­
corporaties zijn?

1.1 Context: problemen op de woningmarkt
De nationale woningmarkt wordt gekenmerkt door serieuze problemen. Om
te beginnen is de vraag naar woningen veel groter dan het aanbod. Dit is al
een groot aantal jaren het geval en het einde van de krapte lijkt voorlopig
niet in zicht. De afgelopen jaren was er een tekort van gemiddeld 300.000
woningen.1 Dit tekort heeft samen met de sterk gedaalde rente, geleid tot
forse prijsstijgingen in zowel de koop- als de commerciële huursector;
1

Begin 2020 was er naar schatting een tekort van 331.000 woningen (Gopal et al., 2020), begin 2021
waren dat er 279.000 (Gopal et al., 2021a). De daling hing samen met een geringere instroom van
statushouders als gevolg van de coronapandemie. De aard en omvang van het woningtekort verschilt
overigens regionaal.

PRINT

11

record na record wordt op de huizenmarkt gebroken (CBS, 2021a).2

1.2 Woningcorporaties: onderdeel van de oplossing?

Daarnaast behoeft de kwaliteit van veel woningen aandacht. Er zijn in veel

Bij het zoeken naar oplossingsrichtingen voor de diverse problemen op de

gevallen flinke investeringen nodig om woningen te moderniseren en te

woningmarkt richten we ons in dit advies op de rol van woningcorporaties

verduurzamen. Verder staat in tal van gemeenten de veerkracht van wijken

(zie kader). Zij verhuren ongeveer 2,3 miljoen woningen van redelijke kwali-

met veel goedkope huurwoningen in toenemende mate onder druk. De

teit aan huishoudens met lage en lage middeninkomens. Het rendement

vaak kansarme bewoners hebben er te maken met overlast, straatvuil en

dat zij hiermee behalen, moeten zij op grond van de Woningwet investeren

criminaliteit.

in ‘het belang van de volkshuisvesting’, dat wil zeggen: in het betaalbaar
houden, moderniseren en verduurzamen van bestaande woningen, in het

Al deze problemen op de woningmarkt hebben niet alleen gevolgen

bouwen van nieuwe betaalbare woningen en in het bevorderen van de leef-

voor individuele mensen, maar ook voor de samenleving als geheel. De

baarheid van wijken.

bestaanszekerheid staat voor grote groepen mensen onder druk: ze kunnen
geen woning vinden, krijgen geen vast maar een tijdelijk huur­contract of

Woningcorporaties in enkele cijfers

kunnen hun woonlasten nauwelijks meer opbrengen. De sociale verschillen

De ongeveer 280 woningcorporaties in Nederland bezitten gezamenlijk

tussen kansrijke en kansarme groepen groeien op die manier: enerzijds

2,3 miljoen zelfstandige woningen. Een klein deel daarvan (ruim 140.000)

zijn er mensen die in het verleden relatief goedkoop een woning hebben

heeft een huurprijs boven de € 763,47 (de zogenoemde liberalisatiegrens;

gekocht en nu relatief goedkoop wonen en vermogen kunnen opbouwen;

zie § 2.1) en valt dus in de vrije sector.

anderzijds zijn er mensen die het niet lukt om een woning te bemachtigen

Sociale huurwoningen hebben een huurprijs van gemiddeld € 559 in

of die te maken hebben met (te) hoge woonlasten.

2020. Het marktaandeel sociale huurwoningen in bezit van woningcorporaties is in de periode 2000-2020 afgenomen van 36% naar 29%. Dit komt
voornamelijk doordat het aandeel ‘sociaal’ in de nieuwbouw geringer
was. Daarnaast werden er huurwoningen verkocht (Autoriteit woning­
corporaties [Aw], 2022a).

2

Ook andere factoren hebben de vraag naar woningen en daarmee de prijzen op de woningmarkt
opgestuwd, zoals de lage hypotheekrente en de grote belangstelling van beleggers voor
huurwoningen.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 1

PRINT

12

Woningcorporaties zijn private organisaties (stichtingen en verenigingen)

verhuurderheffing is sinds 2014 opgelopen van € 1,1 miljard tot jaarlijks zo’n

zonder winstoogmerk. Ze hebben daardoor niet dezelfde ­prestatieprikkels

€ 1,7 miljard.5

als winstgedreven bedrijven. Ze staan evenmin onder democratische
controle, zoals overheidsinstellingen. Deze bijzondere positie van woning-

Ook de wetgeving voor woningcorporaties is sinds begin deze eeuw

corporaties brengt, zo is in het verleden gebleken, risico’s met zich mee

verschillende keren aangescherpt. Dit gebeurde onder meer naar aanleiding

– zeker wanneer er sprake is van sterke vermogensgroei.3 Vanaf begin deze

van een parlementaire enquête die de Tweede Kamer in 2013 instelde naar

eeuw begonnen sommige woningcorporaties steeds grotere financiële

het functioneren van de woningcorporaties. Die enquête resulteerde in 2014

risico’s te nemen. Andere woningcorporaties besloten hun takenpakket

in een kritisch rapport. Nog hetzelfde jaar werd de Huisvestingswet aange-

uit te breiden met activiteiten zoals gebiedsontwikkeling of de bouw van

past en in 2015 werd ook de Woningwet grondig herzien. Uit een in 2019

dure commerciële huur- en koopwoningen en maatschappelijk vastgoed.

verrichte evaluatie van deze wetgeving kwam naar voren dat de problemen

In enkele gevallen was daarbij sprake van niet-integer handelen.

uit het verleden inmiddels grotendeels zijn opgelost.6

In reactie op deze ontwikkelingen besloot de overheid om de behaalde

De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) kijkt in dit advies

winsten te gaan ‘afromen’, door belasting te heffen op de vermogens van

opnieuw naar de rol van woningcorporaties. Dat heeft niet te maken met

de woningcorporaties. Sinds 2006 betalen woningcorporaties zodoende

de problemen uit het verleden, maar met de vraag of en hoe woningcorpo-

vennootschapsbelasting. In 2013 werd bovendien de ‘verhuurder­heffing’4

raties kunnen en moeten bijdragen aan de oplossing van problemen – en

geïntroduceerd. Beide maatregelen leveren de staatskas aanzienlijke

dan vooral aan de actuele problemen op de woningmarkt. Tijdens de afron-

bedragen op. De vennootschapsbelasting voor woningcorporaties

dende fase van dit advies verscheen de Nationale Woon- en Bouwagenda

zorgt sinds 2008 jaarlijks voor 0,7 miljard aan rijksinkomsten en de

van de rijksoverheid (BZK, 2022); op diverse plaatsen en in de slotbeschouwing geven we aan hoe onze bevindingen en aanbevelingen zich hiertoe

3

4

De vermogensgroei van woningcorporaties ontstond door sterke stijging van de waarde van het
vastgoed – enerzijds door stijging van de huizenprijzen, anderzijds door andere berekeningswijzen.
Met dat vermogen kun je geen investeringen doen, wel kan het gebruikt worden als onderpand voor
leningen om daarmee te investeren. Op papier werden woningcorporaties rijker, zonder dat er iets
wezenlijks veranderde.
De verhuurderheffing diende primair om in de nasleep van de kredietcrisis de overheidsfinanciën
op orde te brengen, maar hield ook verband met misstanden bij een aantal woningcorporaties. De
verhuurderheffing werd opgelegd aan eigenaren van minimaal vijftig huurwoningen met een huur tot
€ 763,47. Dit betrof voor 95% woningcorporaties en 5% private eigenaren (zie verder hoofdstuk 3 van
deel 2).

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 1

verhouden.

5
6

In 2022 wordt ongeveer de helft van de jaarlijkse heffing via verschillende heffingskortingen aan de
woningcorporaties teruggegeven. De verhuurderheffing zal in 2023 komen te vervallen.
In de evaluatie werden verschillende specifieke knelpunten bij de uitvoering van de Woningwet
gesignaleerd. In 2021 is een aantal wetsteksten en regels aangepast, die met ingang van 2022 van
kracht zijn geworden.

PRINT

13

1.3 Centrale vraag en afbakening

middeninkomensgroepen. Deze onderwerpen worden echter niet uitgebreid

Het vertrekpunt van onze verkenning vormen de wettelijk vastgelegde

behandeld en we doen hierover geen zelfstandige aanbevelingen. Ten slotte

taken van woningcorporaties, ook wel de ‘volkshuisvestelijke’ taken.

hebben wij ervoor gekozen, het innovatievermogen, de organisatiecultuur

We verkennen in dit advies in hoeverre woningcorporaties daaraan vandaag

en de rol van huurders bij woningcorporaties buiten beschouwing te laten.

de dag nog voldoende kunnen bijdragen. Vragen de veranderingen die
zich voltrekken op de woningmarkt en in de samenleving wellicht om een
aangepaste rolinvulling? We gaan kritisch na of het bestaande stelsel van

1.4 Relatie met andere Rli-adviezen

regels voor woningcorporaties nog wel past bij de actuele en toekomstige

De Rli heeft in het verleden al vaker adviezen uitgebracht over het thema

opgaven. De centrale vraag van dit advies luidt daarom:

wonen. Recente publicaties zijn Toegang tot de stad (2020), Versnellen
woningbouwproductie (2018) en Wonen in verandering (2015). Ook het

Welke rol dienen de woningcorporaties te spelen, gelet op de huidige

advies Tijd voor keuzes (2007) van de VROM-raad (een van de voorgangers

problemen en de te verwachten ontwikkelingen op de woningmarkt, en

van de Rli) is nog steeds relevant in het licht van dit advies.

welke consequenties heeft dit voor de spelregels en de financiële kaders
die in het overheidsbeleid voor woningcorporaties worden gehanteerd?

1.5 Leeswijzer
Dit advies spitst zich dus toe op de volkshuisvestelijke taken van woning-

Deel 1 van dit advies is als volgt opgebouwd.

corporaties en op de manier waarop de overheid kan sturen op deze taken

In hoofdstuk 2 belichten we de uiteenlopende opgaven waar woning­

en de voorwaarden waaronder deze moeten worden gerealiseerd. Dat doen

corporaties aan werken: zorgdragen voor een bestendig aanbod van huur­

we vanwege de grote urgentie van de problemen op de woningmarkt.

woningen van redelijke kwaliteit tegen een gematigde huurprijs.

Daarbij gaan we expliciet in op de vraag of woningcorporaties voor het

In hoofdstuk 3 werpen we een blik op de toekomst: wat kunnen we zeggen

overheidsbeleid noodzakelijke instellingen zijn. In dit advies worden vele

over de ontwikkeling van de woningmarkt en over de ontwikkeling van de

aspecten van het volkshuisvestingsbeleid van de overheid aangeraakt,

groepen mensen in de samenleving die een beroep doen op corporatie­

zoals huurprijsregulering, huurtoeslag en woonruimteverdeling. Ook

woningen? Hoe zijn de slaagkansen voor deze woningzoekenden te

andere aspecten van de woningmarkt in de relatie tot de woningcorpo-

vergroten?

raties worden besproken, zoals de commerciële verhuur en koopsector,

Vervolgens bespreken we in hoofdstuk 4 de verantwoordelijkheden die

grondbeleid en locatieontwikkeling, de middenhuur en de huisvesting van

de overheid heeft op het gebied van wonen en kijken we naar de rol van

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 1

PRINT

14

woningcorporaties daarbij. Wat zou er gebeuren wanneer andere partijen de
rol van woningcorporaties zouden overnemen?
In hoofdstuk 5 gaan we na hoe de overheid stuurt op maximale maatschappelijke prestaties van woningcorporaties en belichten we enkele knelpunten
in het huidige presteren van woningcorporaties.
In hoofdstuk 6 ten slotte, schetsen we de gewenste ontwikkelingsrichting
van het woningcorporatiestelsel en doen we een aantal concrete aanbevelingen aan de rijksoverheid.
Onze bevindingen uit deel 1 voorzien we in deel 2 van dit advies van een
nadere onderbouwing.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 1

PRINT

15

2 OPGAVEN VOOR
WONINGCORPORATIES
Woningcorporaties hebben als kerntaak om zorg te dragen voor
(a) een voldoende aanbod van huurwoningen, (b) gematigde huurprijzen en (c) een redelijke woningkwaliteit (inclusief leefbaarheid
van de wijk). We zetten in dit hoofdstuk uiteen hoe het huidige
woningaanbod voor huishoudens met een laag of laag middeninkomen eruitziet (§ 2.1). Vervolgens schetsen we de lastige positie van
woningcorporaties, die bij het nemen van investeringsbeslissingen
voortdurend moeten afwegen welke opgaven prioriteit verdienen en
hoeveel inzet daarop financieel verantwoord is, gegeven de beperkende overheidsregels en belastingen (§ 2.2). Ook belichten we de
investeringsopgaven waarvoor woningcorporaties zich de komende
tien tot vijftien jaar gesteld zien (§ 2.3). Tot slot staan we stil bij
factoren die het betaalbaar houden van corporatiewoningen bemoeilijken (§ 2.4).

PRINT

16

2.1 Woningaanbod voor lagere inkomens

En ten slotte zijn er huurwoningen verkocht. Bij woningcorporaties waren

De doelgroep van woningcorporaties bestaat uit huishoudens met een laag

dit veelal huurwoningen boven de liberalisatiegrens (anders was dit bij

inkomen respectievelijk een laag middeninkomen.7 In het vervolg van dit

Vestia die ruim 30.000 woningen verkocht vanwege financiële problemen10).

advies gebruiken we hiervoor de aanduiding ‘lager inkomen’. Er zijn drie

Veel commerciële verhuurders verkochten vanwege de hoge prijzen op

segmenten waarin mensen uit deze inkomensgroep kunnen proberen een

de koopmarkt zowel gereguleerde als goedkopere niet-gereguleerde

woning te bemachtigen waarvan zij de maandlasten kunnen dragen:

huur­woningen. Anderen ontdekten juist verdienmogelijkheden door koop­

• de gereguleerde huur (met een huurprijs onder de zogenoemde

woningen te kopen om die duur te gaan verhuren aan de huishoudens die

liberalisatiegrens,8 die op dit moment € 763,47 per maand bedraagt);

net geen koopwoning konden bemachtigen. In figuur 1 is de ontwikkeling

• de goedkopere vrije huur (met een huurprijs vanaf de liberalisatiegrens

van de woningvoorraad van de verschillende segmenten te zien. In § 4.1

tot circa € 1.000); en

van deel 2 wordt deze figuur nader toegelicht.

• de goedkope koop (met een koopprijs tot circa € 210.000).
Deze ontwikkelingen op de huurmarkt vonden plaats terwijl op de koopHet woningaanbod in elk van deze segmenten is de afgelopen tien jaar

markt de prijzen van woningen sterk stegen, waardoor het aantal goedkope

gekrompen.9 Daarbij hebben verschillende factoren een rol gespeeld. Om te

woningen drastisch afnam. De lage rente maakte de hogere prijzen betaal-

beginnen is van veel gereguleerde huurwoningen de huurprijs verhoogd,

baar voor huishoudens met voldoende inkomen en vermogen en voor

waarna de woningen in de niet-gereguleerde (‘vrije’) huursector terecht zijn

commerciële verhuurders, voor de huishoudens met een lager inkomen

gekomen. Dat gebeurde voornamelijk bij commerciële verhuurders en in

werd een koopstart duidelijk moeilijker. De woningmarkt als geheel werkt al

beperkte mate bij woningcorporaties. Daarnaast hebben woningcorporaties

met al steeds minder goed.

de afgelopen jaren verouderde huurwoningen met een gereguleerde huur
gesloopt, wat maar deels is gecompenseerd door vervangende nieuwbouw.
7

8

9

De rijksoverheid hanteert een inkomensgrens van € 40.765 (voor eenpersoonshuishoudens)
respectievelijk € 45.014 (voor meerpersoonshuishoudens) om in aanmerking te kunnen komen voor
een gereguleerde huurwoning.
De ‘liberalisatiegrens’ is de wettelijk vastgestelde grens die bepaalt of een huurwoning binnen de
gereguleerde huursector of binnen de vrije huursector valt. Boven de liberalisatiegrens spreken we
van een commerciële of vrije sector-huurwoning.
In de periode 2013-2017 nam het aantal gereguleerde corporatiewoningen met 95.000 af (Van Os et al.,
2020). Ook kromp het aantal gereguleerde huurwoningen van particuliere eigenaren tussen 2017 en
2019 met meer dan 90.000 (Waarstaatjegemeente.nl, 2022).

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2

10 Vestia verkocht vanwege de financiële problemen 20.000 woningen in de periode 2012-2015; veel
aan andere corporaties en zittende huurders, maar ook ruim 7.000 aan commerciële partij Patrizia.
In 2015 werd het verkoopprogramma vrijwel stil gelegd, omdat het nauwelijks bijdroeg aan het
verminderen van de rentelasten (Vestia, 2016). In 2019 is besloten om in totaal 10.300 woningen te
verkopen aan andere woningcorporaties (Vestia, 2020) en in 2021 ruilden andere woningcorporaties
hun leningenportefeuille met Vestia en werd besloten de organisatie Vestia op te splitsen in drie
zelfstandige corporaties (NUL20, 2021).

PRINT

17

Figuur 1: Hoe zit de woningmarkt in elkaar qua eigendom en regulering?

Woningvolume

Verhuur

Huurtoeslag
Huishoudensamenstelling

8 miljoen

7

1.047.799

commercieel
verhuur

12%

0
%

%

63%

0

37%

%

14%

88%

0

131.311

dure huur
4%
middenhuur

+

commercieel

corporatie

huurtoeslag

liberalisatiegrens

6

4
0
%

%

31%

0

69%

4

20%

0
%

0

0

%

%

5

2.248.300

4

corporatie
verhuur

hoge
aftopping

aftoppingsgrens

6
0
%

%

%

0

0

4

4

4

Bij het bepalen
van de hoogte
van de huurtoeslag wordt gekeken
naar
• huurprijs van de
woning
• huishoudinkomen
• aantal personen in
het huishouden
Ook spelen leeftijd en
lichamelijke beperkingen een rol.

0
%

3

47%

85%

Over een
gedeelte van de
huur kan
helemaal geen
huurtoeslag worden
gekregen. De huurtoeslag dekt stapsgewijs
een kleiner deel van de
huur.
0

lage
aftopping

15%

%

koop
6

6

6

0

0

0

%

%

%

2

kwaliteitskortingsgrens
10
0
%

2012

%

%

onbekend

68%

0

0

0

15%
basishuurgrens

10

10

kwaliteitskortingsgrens

1

32%
basishuurgrens

2020

Aan deze figuur kunnen geen
rechten worden ontleend.
Kijk op www.belastingdienst.nl
voor de meest actuele
bepalingen.

gereguleerd

Bron: Aw, 2020; Woonbond, 2022; BZK, 2019a

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2

PRINT

18

Terwijl het woningaanbod voor mensen met lagere inkomens krimpt, groeit

minder aanbod over en lopen de wachttijden verder op. Zo komen steeds

de vraag vanuit deze groep huishoudens juist gestaag.11 Dit is vooral het

meer mensen met lagere inkomens in de knel.16 Om de situatie niet hele-

gevolg van de afnemende huishoudensgrootte (er komen steeds meer één-

maal uitzichtloos te laten zijn, wordt in verschillende regio’s een klein deel

en tweepersoonshuishoudens), een veel hogere immigratie dan verwacht

van de woningen via loting toegewezen.

(zowel arbeidsmigranten als statushouders; de recente oorlog in Oekraïne
heeft naar verwachting ook op de middellange termijn doorwerking), het
zelfstandig wonen van zorgcliënten en een groeiende groep met een laag

2.2 Taakuitvoering: balanceren tussen wat moet en

en onzeker inkomen.12 Kortom: de kans om een passende woning te vinden

		 wat kan

is voor mensen met een lager inkomen klein en zal ook de komende jaren

Zoals gezegd bestaan de volkshuisvestelijke taken van woningcorporaties

steeds verder afnemen, doordat het aanbod gestaag kleiner wordt en de

uit het zorgdragen voor voldoende woningaanbod met een gematigde

vraag gestaag groeit.13 De wachttijden voor gereguleerde huurwoningen

huurprijs en een redelijke kwaliteit. Onder het zorgdragen voor ‘redelijke

zijn bij de meeste woningcorporaties lang. In de meeste stedelijke regio’s is

kwaliteit’ valt niet alleen het onderhouden, moderniseren en verduurzamen

een inschrijfduur van vier tot zes jaar vereist voordat een woningzoekende

van huurwoningen, maar ook het bevorderen van de leefbaarheid van de

in aanmerking komt voor vrijkomende corporatiewoningen. Vervolgens

wijken waarin deze woningen staan.17

moet er doorgaans twee tot vier jaar actief worden gezocht.14 In speciale
gevallen kunnen huishoudens op grond van urgentie voorrang krijgen;15 in

Bij de uitvoering van hun taken moeten woningcorporaties afwegingen

de praktijk wordt 20 tot 50% van de vrijkomende corporatiewoningen toege-

maken. Immers, investeringen in de kwaliteit van bestaande woningen

wezen aan urgenten en andere groepen die voorrang krijgen (Kromhout &

en de bouw van nieuwe woningen kunnen alleen worden gedaan als er

Wittkämper, 2019). Hierdoor blijft er voor ‘gewone’ woningzoekenden nóg

voldoende financiering is. Hiervoor kan een corporatie haar huurinkomsten gebruiken. Maar het innen van substantiële huurinkomsten staat

11 Door bevolkingsgroei en huishoudensverdunning zal de doelgroep over een langere periode gezien
toenemen, in ieder geval in de komende twintig jaar (Van Os et al., 2020).
12 In hoofdstuk 5 van deel 2 van dit advies gaan wij nader in op deze ontwikkelingen.
13 Dit advies richt zich op het aanbod gereguleerde huurwoningen; daarbij moet altijd ook het aanbod in
de andere deelmarkten worden meegewogen.
14 In stedelijke regio’s als Amsterdam en Utrecht zijn er uitschieters tot negen jaar benodigde
inschrijfduur en meer dan vijf jaar actieve zoektijd (Kromhout & Wittkämper, 2019).
15 Mensen kunnen in veel gemeenten voorrang krijgen als hun woning wordt gesloopt, als ze om
sociale of medische redenen dringend een woning nodig hebben of als ze vluchteling zijn met een
verblijfsstatus.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2

op gespannen voet met de opgave om te zorgen voor gematigde huurprijzen. Een woningcorporatie kan ook opbrengsten halen uit de eventuele
verkoop van huurwoningen. Daarmee kan in de woningvoorraad worden
16 Zie over wachttijden en woonruimteverdeling ook ons advies Toegang tot de stad (Rli, 2020).
17 In hoofdstuk 4 van deel 2 van dit advies gaan wij nader in op deze volkshuisvestelijke taken van
corporaties.

PRINT

19

geïnvesteerd (nieuwbouw, modernisering, verduurzaming) of kunnen

2.3 Investeringsopgaven

structureel te lage huuropbrengsten worden gecompenseerd. Maar als er

Veel investeringen die woningcorporaties moeten doen in hun woningen

geen nieuwe woningen voor in de plaats komen, krimpt daarmee wel het

hebben betrekking op een lange periode: kosten voor beheer, onderhoud

beschikbare aanbod van huurwoningen. Zo is het voor woningcorporaties

en leefbaarheid bijvoorbeeld, keren gedurende de levensloop van een

steeds balanceren tussen de volkshuisvestelijke doelen die moeten worden

woning van tijd tot tijd terug. Daarom houden woningcorporaties bij hun

behaald en de financiële middelen die daarvoor beschikbaar zijn.

beslissingen over de hoogte van huurprijzen rekening met de financiële
langetermijneffecten daarvan. Een huurbevriezing in een bepaald jaar werkt

Verschillende factoren beïnvloeden de financiële positie van woningcorpo-

decennialang door en moet worden gecompenseerd met extra inkomsten of

raties. Bepalend zijn om te beginnen het huurbeleid (de structurele inkom-

verminderde uitgaven.19

sten), het verkoopbeleid (de incidentele inkomsten) en het investeringsbeleid
(de uitgaven) van een corporatie. Verder wordt de financiële positie van een

In het kader hierna hebben we een overzicht opgenomen van de door het

corporatie beïnvloed door de kapitaalmarkt, die bepaalt hoeveel geld er

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) geraamde

kan worden geleend en tegen welke voorwaarden en rentekosten.18 En tot

uitgaven en investeringen van woningcorporaties in heel Nederland voor

slot is ook het beleid van de overheid van invloed, met name de verplichte

de periode 2020-2035. We hebben onderscheid gemaakt tussen uitgaven

belastingafdrachten voor woningcorporaties (verhuurderheffing, vennoot-

en reguliere investeringen en niet-reguliere investeringen. De jaarlijkse

schapsbelasting). Het beleid van de rijksoverheid heeft er mede voor gezorgd

uitgaven en reguliere investeringen zijn nodig voor onderhoud, beheer en

dat woningcorporaties de afgelopen tien jaar voorzichtiger zijn geworden

leefbaarheid.20 Hiervoor raamt het Rijk een jaarlijkse investering van circa

met het doen van investeringen (Van Os et al., 2020). Ook andere oorzaken

€ 7,2 miljard (in 2020) oplopend tot € 8,2 miljard (in 2035) (BZK, 2020a).

droegen daaraan bij, zoals de beperkte beschikbaarheid van locaties, lange
procedures en moeilijk te beheersen bouwkosten.

18 Corporaties hebben door hun onderlinge waarborgsysteem een laag risico en mogen daarom veel
meer lenen dan gewone bedrijven. Ze hoeven bovendien minder rente te betalen. Hier tegenover
staan andere beperkingen en spelregels, die worden opgelegd door de instellingen die extern toezicht
houden op de woningcorporaties, het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en de Autoriteit
woningcorporaties (Aw).

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2

19 In 2021 is eenmalig besloten de huurprijzen te bevriezen; de circa € 200 miljoen die dit jaarlijks kost is
gecompenseerd met een verlaging van de verhuurderheffing (Conijn, 2021).
20 Het gaat bij onderhoud om werkzaamheden aan bijvoorbeeld gevels, funderingen, galerijen, balkons,
dakconstructies, hemelwaterafvoeren, riolering, gas-, water- en elektraleidingen, sanitair, keukens en
installaties. Bij beheer en leefbaarheid gaat het om bijvoorbeeld schoonmaak, kleine reparaties en
toezicht.

PRINT

20

Benodigde uitgaven en investeringen woningcorporaties

leveren immers huurinkomsten op. Vanuit financieel oogpunt zijn daarom

De jaarlijkse uitgaven en reguliere investeringen betreffen:

de kosten voor met name verduurzaming en woningverbetering penibeler,

Onderhoudsuitgaven**
oplopend tot
Beheerkosten** jaarlijks
oplopend tot
Leefbaarheidsuitgaven**
dit blijft ongeveer
Totaal jaarlijks regulier

€

4,4 miljard (2020)

omdat die investeringen voor een belangrijk deel níet terug te verdienen

€

5,3 miljard (2035)

zijn.21 Het gaat naar schatting in totaal om € 43 miljard. In de rapportages

€

2,6 miljard (2020)

van het Ministerie van BZK is duidelijk geworden dat de voorliggende

€

2,7 miljard (2035)

opgaven niet haalbaar zijn binnen de financiële kaders die in 2021 golden.22

€

0,2 miljard (2020)

€

0,2 miljard (2035)

€

7,2 - € 8,2 miljard

2.4 Woningen betaalbaar houden
De meeste mensen met een lager inkomen kunnen niet genoeg geld lenen

De niet-reguliere investeringsopgaven tot 2035 behelzen:

voor de aanschaf van een koopwoning en zijn daardoor aangewezen op de

Nieuwbouw*

€

73 miljard

huurmarkt. Als hun inkomen onder de door de overheid bepaalde grens

Sloop*

€

2,3 miljard

ligt, komen ze in aanmerking voor een gereguleerde huurwoning, waarvan

Flexwoningen*

€

4 miljard

de huurprijs van overheidswege wordt begrensd. Als de maandlasten dan

Verduurzaming*

€

23,4 miljard

nog steeds te hoog zijn, kunnen zij van de rijksoverheid huurtoeslag krijgen.

Woningverbetering*

€

12 miljard

Dehoogte van het inkomen en de huishoudensgrootte bepalen hoeveel

Totaal niet-regulier

€

116 miljard

huurtoeslag daarbij wordt verleend.23

*BZK, 2020a; **BZK, 2020b

De geraamde niet-reguliere investeringen van woningcorporaties in de
woningvoorraad bedragen voor de periode tot 2035 volgens het ministerie
in totaal € 116 miljard. Daarbij is het belangrijk om vast te stellen dat de
forse investeringen in nieuwbouw (geraamd op € 73 miljard) voor een groot
deel kunnen worden terugverdiend; de gerealiseerde nieuwe woningen

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2

21 De besparingen van verduurzaming (lagere energielasten) vallen aan de huurder toe, de kosten
(investeringen in isolatie en installaties) aan de verhuurder, die ze slechts deels via huurverhoging kan
dekken.
22 Diverse deskundigen hebben kritisch gereageerd op de ramingen. Zo schatten Platform31 & RIGO
(Van Os et al., 2020) de onderhoudsuitgaven 20% hoger in dan het ministerie. Het Economisch Instituut
voor de Bouw meent dat de onderhoudskosten juist ruim 10% lager zijn en stelt bovendien kritische
vragen bij gehanteerde aannames over rente, opbrengsten en de disconteringsvoet (het percentage
waarmee toekomstige naar huidige waarde wordt terug gerekend) (Kok, 2020).
23 In § 2.2.3 van deel 2 van dit advies lichten wij het huurtoeslagstelsel nader toe. Zie ook figuur 1 in § 2.1.

PRINT

21

Naarmate meer mensen met een lager inkomen te hoge maandlasten

dat gekeken wordt naar de inkomensgrenzen in het huurtoeslagstelsel en

hebben, moet de overheid meer kosten maken voor de huurtoeslag.24

daarmee naar de mogelijkheden van huurders om huurtoeslag te krijgen;

De rijksoverheid probeert de uitgaven voor huurtoeslag op twee manieren

veel woningen worden daarom onder de aftoppingsgrens van € 633,25

onder controle te houden. Ten eerste is de huurtoeslagregeling zó gemaakt

gehouden.25 Het nadeel hiervan is dat de relatie tussen huurprijs en kwaliteit

dat de toeslag bij hogere huurprijzen naar verhouding lager wordt en de

van de woning slechter wordt. Al met al lopen twee manieren om te zorgen

eigen bijdrage van de huurder hoger. Dit stimuleert huishoudens om een

voor betaalbare huurwoningen (gematigde huurprijzen door woningcor-

huur te zoeken die past bij hun inkomen. Ten tweede moeten woningcorpo-

poraties en inkomensondersteuning door de rijksoverheid) steeds meer op

raties voldoen aan de eisen van ‘passend toewijzen’ (zie kader).

een weinig transparante manier door elkaar.

Passend toewijzen
Op grond van artikel 46 van de herziene Woningwet (2015) moeten

2.5 Slotsom

woningcorporaties ten minste 95% van de woningzoekende huurders

De woningmarkt functioneert al vele jaren niet goed. Het aanbod van huur-

uit de lagere inkomensgroepen een ‘passende’ woning toewijzen. Dat

woningen voor mensen met lagere inkomens wordt gestaag kleiner, terwijl

wil zeggen: een woning met een huur die past bij de grenzen uit het

de vraag juist groeit. Woningcorporaties hebben hier een rol te vervullen,

huur­toeslagstelsel. Deze maatregel heeft tot doel de betaalbaarheid voor

maar zij hebben te maken met lastige afwegingen, waarbij belangrijke doel-

lagere inkomensgroepen te vergroten en de overheidsuitgaven voor de

stellingen – enerzijds het vergroten van een kwalitatief redelijk huuraanbod

huurtoeslag te beheersen. Er wordt bij het ‘passend toewijzen’ overigens

en anderzijds het bewaken van betaalbare huren – met elkaar botsen.

niet gekeken naar het vermogen dat een huishouden heeft.

Het beleid van de rijksoverheid heeft deze opgave extra bemoeilijkt, door
heffingen, het beleid van ‘passend toewijzen’ en de systematiek van de
huurtoeslag. Daarmee zijn investeringsruimte en handelingsmogelijkheden

De woningcorporaties hebben als taak om zorg te dragen voor gematigde

van woningcorporaties flink beknot. Wat betekent dit alles voor overheids-

huurprijzen. Dat doen ze door de huren beduidend lager te houden dan het

bemoeienis met de woningmarkt? Hoe kunnen de kansen voor woning-

toegestane maximale niveau. Daarbij houden ze zich zoveel mogelijk aan

zoekenden worden vergroot? Op deze vragen gaan wij in het volgende

het beleid van ‘passend toewijzen’ (zie kader). In de praktijk betekent dit

hoofdstuk in.

24 Dit bedrag is opgelopen van ruim € 2,2 miljard in 2010 tot ruim € 3,5 miljard in 2018 (Berkhout et al.,
2019).

25 Voor drie- of meerpersoonshuishoudens.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2

PRINT

22

3 BLIK OP DE TOEKOMST
In dit hoofdstuk richten we het vizier op de toekomst van de woningmarkt. Hoe zal de vraag naar woningen zich op de langere termijn
ontwikkelen en wat betekent dit voor het overheidsbeleid (§ 3.1)?
Ook kijken we naar de verwachte ontwikkeling van de groepen
mensen in de samenleving die een beroep doen op woningen met
een gereguleerde huur; zullen deze groepen in omvang groeien
of krimpen en/of van samenstelling veranderen (§ 3.2)? Tot slot
bespreken we enkele manieren om in de toekomst de slaagkansen
voor woningzoekenden te vergroten (§ 3.3).

3.1 Woningmarkt zonder stabiel evenwicht
De Nederlandse woningmarkt is structureel niet in evenwicht en het is
onwaarschijnlijk dat dit in de voorzienbare toekomst zal veranderen. Al
vele decennia is er sprake van een slechte balans tussen de vraag naar
woningen en het aanbod van woningen.26 Het woningaanbod komt veel
trager tot stand dan nodig is om te voorzien in de groeiende vraag. Dit heeft
te maken met diverse factoren:

26 In hoofdstuk 1 van deel 2 van dit advies gaan wij nader in op de specifieke kenmerken van de
woningmarkt en de veranderde inzichten over hoe deze markt functioneert.

PRINT

23

• Beschikbaarheid van locaties. Voor woningbouw is bouwgrond nodig

• Veranderingen in overheidsbeleid voor wonen, arbeidsmarkt, zorg en

en die is in ons land niet zonder meer voorhanden. Het vrijmaken van

pensioenen. De vraag naar woningen wordt beïnvloed door beleids-

geschikte locaties is afhankelijk van onder meer regelgeving en plan­

keuzes van de overheid. Zo groeit de vraag naar woningen als de over-

processen van gemeenten. Die procedures zijn doorgaans zeer lang.

heid stimuleert dat mensen met een zorgbehoefte langer zelfstandig thuis

• Ruimtelijk ordeningsbeleid. De overheid moet toestemming verlenen

blijven wonen. Ook regels voor bijstand en AOW beïnvloeden de vraag:

voor woningbouw. Omdat de ruimte in Nederland beperkt is en er ook

als het samenleven van mensen leidt tot korting op de bijstand (de zoge-

ruimte nodig is voor bedrijvigheid, verkeer, natuur, landbouw, sport

heten kostendelersnorm), vertrekken jongeren eerder uit het ouderlijk

­enzovoort, gaat de overheid hier voorzichtig mee om.

huis en gaan minder partners samenwonen.

• Beperkte capaciteit in de bouwsector en bij gemeenten. Tijdens de
kredietcrisis is het aantal werknemers in de bouwsector sterk afgenomen.

Kortom: de omvang van de vraag naar woningen fluctueert snel, terwijl

Nadien bleek het moeilijk om weer goed geschoold personeel te vinden.

nieuw aanbod van woningen traag tot stand komt. Dit leidt vaak tot

Ook bij gemeenten is het aantal medewerkers dat de benodigde proce-

ongewenste maatschappelijke effecten. Daarom zijn wij van oordeel dat

dures bij bouwplannen kan behandelen beperkt.

voortdurende overheidsbemoeienis met de woningmarkt noodzakelijk en
onontkoombaar is. In de Nationale Woon- en Bouwagenda (BZK, 2022) klinkt

Tegelijkertijd fluctueert de vraag naar woningen. Ook hier spelen verschil-

deze notie door. In dit advies kijken wij specifiek naar de beschikbaarheid

lende factoren een rol:

en betaalbaarheid van sociale huurwoningen voor de doelgroep van beleid.

• Onvoorspelbaarheid van migratiestromen. In de ontwikkeling van de

Deze worden voornamelijk aangeboden door woningcorporaties. Idealiter

bevolking is migratie de sterkst variërende factor; de omvang is de

ademt de omvang van de woningcorporatiesector daarom mee met de

afgelopen jaren sterk onderschat. Dat betreft zowel arbeidsmigratie als

omstandigheden op de woningmarkt. Maar doordat aanbod zo traag tot

vluchtelingen. De arbeidsmigratie blijkt sterk afhankelijk van ontwikke-

stand komt gaat dat niet vanzelf en moet voorzichtig worden omgegaan met

lingen in de economie en op de arbeidsmarkt, zoals de pensioenleeftijd

de bestaande woningvoorraad van corporaties.

en opleiding van werknemers.
• Gezinssamenstelling en woonvoorkeuren. Maatschappelijke opvattingen
over gezinsvorming en gezinsgrootte, wanneer een huis groot genoeg
is, wat je er moet kunnen doen (leren, werken, verzorging krijgen), beïnvloeden de vraag naar woningen en de gewenste kwaliteit ervan.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3

PRINT

24

3.2 Groeiende doelgroep met variabele samenstelling

Veel van hen belanden daardoor in illegale woongelegenheden,28 delen

De komende tien tot vijftien jaar zal het aantal huishoudens dat een beroep

ongewenst een woning of blijven ongewild bij hun ouder(s) wonen.

doet op de voorraad gereguleerde huurwoningen naar verwachting niet

• Daarnaast is er een groep van lagere middeninkomens die een beroep

krimpen (Faessen et al., 2020). Wel zullen er voortdurend verschuivingen

doet op gereguleerde huurwoningen. De mensen in deze groep hebben

plaatsvinden binnen deze doelgroep: het aandeel arbeidsmigranten,

een zwakke positie op de huidige woningmarkt en hierin zal voorlopig

studenten en dak- en thuislozen zal in de loop van de tijd in omvang vari-

geen verandering komen.

ëren (NIDI & CBS, 2021; Interbestuurlijke werkgroep versterking beleid
huisvesting aandachtsgroepen, 2021).

De overheid moet in zijn beleid rekening houden met een gelijkblijvend

Over de periode 2035-2060 is nog veel onzeker. Maar als we inzoomen op

of groeiend aantal huishoudens dat een beroep doet op de voorraad

de doelgroep van het woonbeleid voor woningcorporaties in de komende

gereguleerde huurwoningen. Dat betekent niet alleen aandacht voor de

tien tot vijftien jaar, valt een aantal zaken op:27

omvang van deze woningvoorraad, maar ook voor de aard ervan. Er zijn

• Het gaat relatief vaak om mensen die speciale aandacht nodig hebben

voorzieningen nodig voor opvang en tijdelijke huisvesting, er is behoefte

in de vorm van extra zorg en hulp, ondersteuning of bescherming. Deze

aan woningen van lagere kwaliteit dan de gangbare gezinswoning en er

groep is zeer divers. Het gaat om mensen met lichamelijke of geestelijke

is aandacht nodig voor de nabijheid van zorg- en welzijnsvoorzieningen.

gezondheidsklachten, om buitenlandse seizoenarbeiders die laagge-

Sleutelbegrippen voor het beleid zijn daarom flexibiliteit, zorg en hulp.

schoold werk doen, om mensen die door scheiding, inkomensverlies of
overlijden van een gezinslid in een noodsituatie verkeren, om mensen
die uit een penitentiaire of psychiatrische instelling komen, om dak- en

3.3 Manieren om kansen voor woningzoekenden te

thuislozen enzovoort (Interbestuurlijke werkgroep versterking beleid huis-

		 vergroten

vesting aandachtsgroepen, 2021).

Er zijn verschillende manieren om de kansen voor woningzoekenden te

• Het gaat ook relatief vaak om huishoudens die uitsluitend vanwege

vergroten. We bespreken hieronder drie oplossingsrichtingen.

hun lage inkomen zijn aangewezen op een goedkope woning. Voor veel
mensen uit deze groep is er geen goedkoop woningaanbod beschikbaar.

27 Zie over de ontwikkeling van de doelgroep van woningcorporaties ook hoofdstuk 5 van deel 2 van dit
advies.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3

28 Denk aan tuinhuisjes, vakantiewoningen en aan kamers in illegaal gesplitste woningen.

PRINT

25

1. Nieuwe woningen toevoegen

huurwoningen onder de eerdergenoemde ‘kwaliteitskortingsgrens’;29 het

De beste manier om te zorgen voor meer kansen voor woningzoekenden

woningaanbod in deze categorie, met huren onder de € 442,46 (prijspeil

is het inlopen van het woningtekort door extra woningen toe te voegen.

2022), is de afgelopen vijftien jaar fors gekrompen.30 In de behoefte aan dit

Het kabinet streeft naar de bouw van 900.000 nieuwe woningen in de

type woningen kan worden voorzien door de bouw van kleinere, onzelfstan-

periode tot 2030 (BZK, 2022). Deels zal het woningbestand kunnen worden

dige woningen of woningen met gedeelde voorzieningen.

uitgebreid door bestaande woongebouwen te vergroten (met opbouw en/of
aanbouw) en door bestaande woningen te splitsen.

2. Sturen op doorstroming
De kansen van woningzoekenden kunnen ook worden vergroot door het

In dit advies richten we ons op de bouw van extra gereguleerde huur­

‘doorstromen’ van huishoudens te bevorderen. Als bijvoorbeeld ouderen

woningen door woningcorporaties. We tekenen hierbij aan dat corporaties

vanuit eengezinswoningen doorstromen naar levensloopbestendige appar-

niet de enige partij zijn die hier een rol kunnen vervullen: particuliere

tementen, en als huurders van gereguleerde huurwoningen na verloop van

niet-winstbeogende organisatievormen zoals wooncoöperaties kunnen

tijd doorstromen naar niet al te dure commerciële huurwoningen (dan wel

evenzeer bijdragen aan de realisatie van extra aanbod van gereguleerde

goedkope koopwoningen), kunnen meer huishoudens een woning vinden

huurwoningen. Daarnaast vindt in diverse gemeenten discussie plaats

die past bij hun inkomen, gezinsgrootte en werk.31 Het belang van door-

over de vraag of niet ook marktpartijen ‘sociaal’ zouden kunnen bouwen

stroming is groot, maar de afgelopen decennia is gebleken dat het weer-

en exploiteren. Wanneer tot dit laatste zou worden besloten, is het van

barstige materie is. Nieuwbouw zet nieuwe verhuisketens in gang, verder

belang om scherp te formuleren aan welke criteria moet worden voldaan

zijn er verschillende manieren om verhuizen te stimuleren door middel van

om te spreken van ‘sociaal’ aanbod (zie hierover ook onze aanbevelingen

verleiding (bijvoorbeeld verhuismakelaars), financiële stimulering (verhuis-

in hoofdstuk 6).

premie) of het wegnemen van drempels (behoud van huur, regelen van
de verhuizing). Toch draagt het in de praktijk maar beperkt bij, omdat veel

Bij de bouw van extra gereguleerde huurwoningen zou volgens ons

mensen gehecht zijn aan de plek en het huis waar ze wonen.

speciale aandacht moeten uitgaan naar de bouw van woningen in het
goedkoopste segment. Er is namelijk een aanzienlijke behoefte aan extra

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3

29 De ‘kwaliteitskortingsgrens’ is een begrip uit de regelgeving voor de huurtoeslag. Ligt de huurprijs van
een gereguleerde woning boven deze grens, dan wordt er gekort op de huurtoeslag van de huurder.
Aan de kwaliteitskorting ligt de gedachte ten grondslag dat bij een betere woningkwaliteit een hogere
huurprijs hoort.
30 In § 4.1 van deel 2 van dit advies toont figuur 11 de ontwikkeling van huurprijscategorieën in het
corporatiebezit.
31 In § 2.5 van deel 2 van dit advies gaan wij nader in op mogelijkheden om de bestaande
woningvoorraad beter te benutten.

PRINT

26

Een concrete maatregel die doorstroming vanuit goedkope corporatie­

voor buurtgenoten en mantelzorgers, het draagt ook bij aan het verbeteren

woningen naar wat duurdere commerciële huurwoningen kan bevorderen,

van de maatschappelijke positie van de betreffende bewoners zelf. De

is de door het kabinet voorgenomen regulering van de huurprijzen in de

concentratie van armoede wordt daarmee bestreden.

commerciële huur. Deze maatregel kan bijdragen aan een betere betaalbaarheid in de commerciële huur, en aan betere rechtsbescherming van

Het is van belang om tegelijkertijd te sturen op het diversifiëren van de

huurders van deze woningen, zodat zij bij geschillen een beroep kunnen

vaak eenzijdige woningvoorraad in dit soort wijken. Er ontstaan dan meer

doen op de Huurcommissie. In de huidige woningmarkt ligt regulering

‘gemengde’ wijken, waarbinnen mensen gemakkelijker kunnen door-

van huurwoningen met een huurprijs tot circa € 1.000 volgens ons voor de

stromen. Daarmee nemen de kansen van woningzoekenden op een betaal-

hand, waarbij wij denken dat de regulering minder gedetailleerd kan zijn

bare woning toe.

dan in het sociale segment. Woningcorporaties kunnen – net als nu – actief
zijn in het commerciële segment als de lokale woningmarktomstandigheden daar aanleiding toe geven. Wij denken dat het goed is dat woning-

3.4 Slotsom

corporaties in hun woningbezit onderscheid moeten blijven maken tussen

De Nederlandse woningmarkt wordt gekenmerkt door een structurele onba-

sociale en commerciële huur en dat er voor deze categorieën verschillende

lans tussen vraag en aanbod. Daarom is permanente overheidsbemoeienis

spelregels zijn.

met het woningaanbod noodzakelijk – zeker als we in aanmerking nemen
dat de groep huishoudens met lagere inkomens de komende tien tot vijftien

3. Sturen op meervoudige aanpak van kwetsbare wijken

jaar niet zal krimpen. Deze huishoudens zijn gebaat bij meer nieuwbouw

In sommige stedelijke gebieden zijn de afgelopen decennia wijken ontstaan

van sociale huurwoningen en bij betere doorstroming. In dat kader is ook

met een hoge concentratie van bewoners met lage inkomens, van wie

aandacht nodig voor samenwerking met zorg- en welzijnspartijen in kwets-

er relatief veel extra zorg en hulp, ondersteuning of bescherming nodig

bare wijken én voor het ‘gemengd’ maken van de woningvoorraad in derge-

hebben. De schaarse uitstromers uit deze kwetsbare wijken zijn voorname-

lijke wijken. Daarmee kunnen de maatschappelijke kansen van bewoners

lijk afkomstig uit groepen met meer maatschappelijke kansen.

groeien en wordt doorstroming bevorderd.

Voor de groep huishoudens die behalve een betaalbare woning ook extra

In het volgende hoofdstuk nemen we de rol van overheidsbeleid en woning-

ondersteuning nodig heeft op het gebied van zorg en welzijn, is het cruciaal

corporaties in het woonbeleid nader onder de loep.

dat deze hulp daadwerkelijk wordt geboden. Dat is niet alleen van belang

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3

PRINT

27

4 OVERHEIDSBELEID EN
DE ROL VAN
WONINGCORPORATIES
In dit hoofdstuk bespreken we de verantwoordelijkheden die de
overheid heeft op het gebied van wonen en kijken we naar de rol van
woningcorporaties daarbij (§ 4.1). We gaan na wat er zou gebeuren
wanneer andere partijen de rol van woningcorporaties zouden overnemen: welke kosten brengt dat met zich mee en welke garanties
zouden er dan zijn op een constant aanbod van huurwoningen met
een gematigde huurprijs en van een redelijke kwaliteit? (§ 4.2)

4.1 Woonbeleid: verantwoordelijkheid overheid en rol
		 woningcorporaties
In de Grondwet is vastgelegd dat bevordering van voldoende woongelegenheid ‘voorwerp van zorg der overheid’ is (artikel 22:2). Huishoudens
met lagere inkomens, die grotendeels zijn aangewezen op de huurmarkt,
verdienen daarbij extra aandacht. Dit laatste vormt een belangrijk motief
voor de overheid om een deel van de huurmarkt te reguleren – oftewel:
voldoende huurwoningen betaalbaar te maken voor huishoudens met
lagere inkomens.

PRINT

28

De vier belangrijkste instrumenten waarmee de overheid de huurmarkt

meeste hanteren hiervoor een (vaak regionaal) woonruimteverdeel­

reguleert, zijn:

systeem. Andere verhuurders mogen eigen criteria hanteren bij de

• Huurprijsregulering. De overheid verplicht eigenaren van goedkopere

toewijzing van woningen.

huurwoningen om de huurprijs volgens een vastgesteld systeem (het

• Veiligstelling van aanbod. In de afgelopen periode is er een tekort aan

woningwaarderingsstelsel) vast te stellen. Beroep en bezwaar is mogelijk

gereguleerde huurwoningen geweest, zelfs in gebieden met bevolkings-

bij de onafhankelijke Huurcommissie. Zowel bewoners als verhuurders

krimp, al waren er specifieke en onaantrekkelijke complexen waar geen

hebben zo de zekerheid dat er sprake is van redelijke huurprijzen en

vraag naar was. De hierboven genoemde instrumenten verhinderen

afspraken. Doordat de maximale huurverhoging jaarlijks door de over-

niet dat er per saldo woningen aan het sociale segment kunnen worden

heid wordt vastgesteld, kan worden gewaarborgd dat de huurprijzen zich

onttrokken. Daarom is overheidsbeleid nodig dat er voor zorg draagt dat

gematigd ontwikkelen.

er ook op langere termijn betaalbaar en kwalitatief voldoende aanbod

• Individuele inkomensondersteuning. Huishoudens met lagere inkomens

voor huishoudens met lagere inkomens is.

ontvangen van de overheid een bijdrage (op dit moment in de vorm
van huurtoeslag) als de huur van hun woning te hoog is in relatie tot

Vanuit de overheid bezien vormen woningcorporaties een belangrijk

hun inkomen. Vanuit marktperspectief zorgt deze individuele inkomens-

instrument voor de uitvoering van de laatste twee vormen van regulering:

ondersteuning ervoor dat de huurprijzen van woningen voor mensen

woonruimteverdeling en veiligstelling van het aanbod. Verder hebben

met lage inkomens dichter bij de markthuren kunnen blijven, zodat

woningcorporaties, gezien hun doelstellingen, minder dan andere verhuur-

verstoring van de markt wordt beperkt. Vanuit consumentenperspectief

ders de behoefte om zich te onttrekken aan de huurprijsregulering (zie ook

biedt de inkomensondersteuning woningzoekenden kwalitatief betere

§ 4.2). En ten slotte zijn woningcorporaties, vanwege hun publieke taak

woningen, hetgeen vanuit welvaartsoogpunt gunstig is aangezien (de

en hun gezamenlijke omvang, belangrijke partners waarmee de overheid

kwaliteit van) wonen ook effect heeft op arbeidsdeelname, gezondheid en

afspraken kan maken over verduurzaming van de gebouwde omgeving en

leermogelijkheden.

bevordering van de veerkracht van wijken.

• Woonruimteverdeling. Bij schaarste moeten de beschikbare gereguleerde
huurwoningen op de een of andere manier worden verdeeld. De overheid

Toch heeft de taakuitvoering van woningcorporaties niet kunnen voor-

bepaalt daarom hoe woningcorporaties hun woningen moeten toewijzen.

komen dat er forse problemen zijn ontstaan op de woningmarkt. Zoals we

Gemeenten kunnen de regels bepalen die daarbij worden gehanteerd

in de hoofdstukken 1 en 2 hebben besproken is er al jaren sprake van een

(mits zij daartoe een Huisvestingsverordening hebben opgesteld); de

tekortschietend woningaanbod, forse huurprijsstijgingen, problemen met

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4

PRINT

29

de kwaliteit van huurwoningen en leefbaarheidsproblemen in kwetsbare

1. Kan betaalbaar en kwalitatief voldoende aanbod van woningen voor

wijken. De problemen zijn het gevolg van een negatieve wisselwerking

mensen met lagere inkomens ook zónder woningcorporaties tot stand

tussen het overheidsbeleid en het presteren van woningcorporaties.

worden gebracht?

Het beleid van de rijksoverheid was erop gericht om meer ruimte te geven

Er zijn verschillende alternatieven voor woningcorporaties denkbaar,

aan marktwerking en commercieel initiatief – en dus het verkleinen van

variërend van: (a) de vrije huizenmarkt (voor goedkope koopwoningen),

de rol van de corporatiesector. Maar dit pakte niet goed uit omdat in de

(b) commerciële aanbieders (voor gesubsidieerde huurwoningen) tot (c)

andere marktsegmenten volstrekt onvoldoende betaalbaar aanbod voor de

gemeentelijke woningbedrijven en (d) non-profitverhuurders (voor huur-

doelgroep kwam. De Nationale Woon- en Bouwagenda (BZK, 2022) onder-

aanbod met gematigde prijzen). Aan de alternatieven a, b en c kleven echter

kent deze constateringen: “De afgelopen jaren hebben we de rol van de

nadelen. De kosten en financiële risico’s voor de samenleving zijn vaak hoog

Rijksoverheid voor dit grondrecht te klein gemaakt. Te veel is gedacht dat de

óf de continuïteit op de lange termijn is niet voldoende gegarandeerd:32

markt als vanzelf en alleen een oplossing zou bieden voor de woningnood.

a. Op de vrije huizenmarkt kunnen blijvende betaalbaarheid en kwaliteit

Te lang is geloofd dat de optelsom van alle gedecentraliseerde keuzes zou

van woningen alleen worden gewaarborgd met koopsubsidies en door-

leiden tot de oplossing.”

verkoopbepalingen.33 Continuïteit van het woningaanbod is hier relatief
kostbaar voor de overheid, omdat prijsstijgingen op de koopwoningmarkt
doorwerken in de hoogte van de koopsubsidies. Het vergt bovendien

4.2 Nut en voordeel van woningcorporaties en mogelijke

partijen die op de lange termijn bepalingen kunnen nakomen en hand-

		 alternatieven

haven, bijvoorbeeld die van een terugkoopgarantie of aanbiedingsplicht.

Overheidsbemoeienis met de woningmarkt is, zoals wij in § 3.1 hebben

b. Commerciële aanbieders kunnen een betaalbaar woningaanbod tot stand

vastgesteld, noodzakelijk en onontkoombaar voor het waarborgen van een

brengen, maar doen dat alleen als het verschil tussen de commerciële

bestendig en toereikend aanbod van goede en betaalbare woningen in leef-

prijs en de gewenste gematigde huurprijs wordt ‘weggesubsidieerd’. De

bare wijken. Om te kunnen bepalen of woningcorporaties voor de overheid

kosten hiervan zijn relatief hoog en na beëindiging van de subsidiëring

hierbij de juiste uitvoerende partij zijn, bespreken we twee vragen.

verdwijnt het goedkope aanbod. Continuïteit van het aanbod waarborgen
is hier dus eveneens relatief kostbaar.
32 In hoofdstuk 2 van deel 2 van dit advies gaan wij nader in op deze alternatieven en hun voor- en
nadelen.
33 Dit kan met contractvoorwaarden zoals Koopgarant.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4

PRINT

30

c. Gemeentelijke woningbedrijven kunnen een betaalbaar woningaanbod
verzorgen, zoals in het verleden gebeurde. Er werden echter soms te veel

aan een rechtvaardige verdeling van het aanbod over de doelgroep van het
woonbeleid.

financiële risico’s genomen, de organisaties functioneerden niet altijd
efficiënt en de directe politieke invloed vanuit de gemeente was soms

2. Kan een betaalbaar en kwalitatief voldoende aanbod van woningen niet

groot. Om deze nadelen te ondervangen zijn ze in de jaren negentig

net zo goed worden gewaarborgd met alleen huurprijsregulering?

omgevormd tot zelfstandige woningcorporaties, zodat overal dezelfde

Huurprijsregulering zorgt voor gematigde huurprijzen. Het is een voor de

garantie- en toezichtstructuur van kracht werd.

hand liggende gedachte dat dit instrument wellicht op zichzelf al voldoende
kan zijn om mensen met lagere inkomens naar behoren te huisvesten. Een

Een betaalbaar woningaanbod met voldoende continuïteit is in vergelij-

probleem is echter dat zonder aanvullende instrumenten de continuïteit

king met de bovenstaande alternatieven het beste en het voordeligste te

van het gewenste huuraanbod niet is gegarandeerd. Marktontwikkelingen

waarborgen door de non-profitverhuurders van alternatief (d). We hebben

kunnen hier namelijk roet in het eten gooien, zoals op dit moment te zien is.

het dan over particuliere organisaties die geen (of zeer beperkt) winsten

Veel gereguleerde huurwoningen zijn de afgelopen jaren commerciële huur-

uitkeren, zoals woningcorporaties, filantropische organisaties en wooncoö-

of koopwoningen geworden (zie § 2.1). Bovendien biedt huurprijsregulering

peraties. Dergelijke verhuurders stellen zich tot doel hun winst te beperken

geen garantie dat er een ‘gemengde’ woningvoorraad in wijken wordt gere-

(filantropische organisaties) of volledig te herinvesteren (woningcorpora-

aliseerd. Marktkrachten zorgen ervoor dat de goedkoopste woningen zich

ties, wooncoöperaties). Het zorgdragen voor continuïteit van betaalbaar en

concentreren in gebieden die het minst aantrekkelijk worden gevonden. Dat

kwalitatief redelijk woningaanbod is hun doelstelling en drijfveer. Zij kijken

kan leiden tot de vorming van getto’s. Kortom: als de overheid haar grond-

daardoor verder dan de individuele woning en wegen het samenleven

wettelijke opdracht om te zorgen voor een betaalbaar en kwalitatief redelijk

van mensen in gemeenschappen en de leefbaarheid van de wijken mee in

aanbod van huurwoningen wil waarmaken, heeft zij álle instrumenten om

hun beleid en investeringsbeslissingen. Woningcorporaties onderscheiden

de huurmarkt te reguleren nodig. Met alleen huurprijsregulering kan een

zich binnen deze categorie van wooncoöperaties doordat zij (a) behaald

betaalbaar en kwalitatief voldoende aanbod van huurwoningen in leefbare

rendement herinvesteren ten behoeve van de volkshuisvesting in het

wijken niet worden gewaarborgd.

algemeen; (b) onderling garant staan voor elkaars financiële risico’s en (c)
geen onderscheid mogen maken tussen potentiële huurders (bijvoorbeeld

Als we terugkeren naar de uitgangsvraag of woningcorporaties voor de

naar kans op wanbetaling of overlast). De kenmerken (a) en (b) brengen

overheid de juiste uitvoerende partij vormen voor het waarborgen van

kostenbesparende schaalvoordelen met zich mee. Kenmerk (c) draagt bij

een bestendig en toereikend aanbod van goede en betaalbare woningen

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4

PRINT

31

in leefbare wijken, luidt ons antwoord in het licht van het voorgaande: ja.

4.3 Slotsom

Woningcorporaties en andere non-profitverhuurders zijn nodig om

Er is veel kritiek op de woningcorporaties geweest, omdat ze inefficiënt

voldoende en betaalbaar huuraanbod in gemengde wijken veilig te

zouden kunnen zijn door het gebrek aan concurrentie en het toezicht

stellen en om zorg te dragen voor een eerlijke verdeling van dat aanbod.

gebrekkig zou kunnen zijn omdat er geen aandeelhouders zijn. Na de

Het Nederlandse stelsel van woningcorporaties heeft te midden van de vele

wijziging van de Woningwet in 2015 zijn veel kritiekpunten ondervangen:

factoren die de continuïteit van het aanbod van betaalbare huurwoningen

de taken zijn nauwkeuriger omschreven, het toezicht is aangescherpt en

bedreigen, een stabiliserende functie. De corporaties huisvesten grote

de rol van gemeenten en huurders is krachtiger geworden. Wij stellen vast

groepen huishoudens met een lager inkomen effectief, op een voor de over-

dat woningcorporaties voor de overheid onmisbaar zijn om voldoende en

heid kostenbesparende en risicobeperkende manier.

betaalbaar huuraanbod in gemengde wijken veilig te stellen en om zorg te
dragen voor een eerlijke verdeling van dat aanbod. Alleen huurprijsregule-

Een vergelijking met de situatie in onder meer het Verenigd Koninkrijk,

ring is niet voldoende om dit te waarborgen. Dat woningcorporaties nuttig

Duitsland, Frankrijk, Zweden, Denemarken en Oostenrijk bevestigt het beeld

en nodig zijn, betekent echter nog niet dat ze ook optimaal presteren. Juist

dat zónder zelfstandige organisaties voor sociale huur de continuïteit van

vanwege de kenmerken van het stelsel blijft een krachtige dijkbewaking

het aanbod betaalbare huurwoningen onder druk staat, relatief kostbaar is

nodig. Daarom gaan we in hoofdstuk 5 na op welke punten de overheid zou

en/of dat de kwaliteit van de woningen en buurten sterk achterblijft (waar-

moeten sturen om woningcorporaties tot maximale prestaties aan te zetten

door marginalisering van bewoners optreedt). Het Nederlandse stelsel van

en risico’s onder controle te houden.

woningcorporaties is door zijn schaal en professionaliteit internationaal
gezien uniek. Het draagt bij aan maatschappelijke stabiliteit, doordat zelfstandige organisaties met voldoende eigen vermogen betaalbare huurwoningen realiseren. Mede hierdoor is er tot nu toe in Nederland – vergeleken
met veel andere landen – in mindere mate sprake van een ruimtelijke
concentratie van mensen met lage inkomens.34

34 Zie voor meer relevante inzichten uit het buitenland § 2.1.3 van deel 2 van dit advies.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4

PRINT

32

5 STUREN OP PRESTATIES
VAN WONINGCORPORATIES
Het is aan de overheid om te sturen op maximale maatschappelijke
prestaties van woningcorporaties. In dit hoofdstuk gaan we na hoe
ze dit doet. We bespreken hoe de overheid de doelgroep van woningcorporaties heeft afgebakend (§ 5.1), welke taken ze bij de woningcorporaties heeft neergelegd (§ 5.2) en welke wettelijke kaders ze
heeft geformuleerd om de woningcorporaties hun rol zoals bedoeld
te laten vervullen (§ 5.3). Aansluitend belichten we de belangrijkste
knelpunten in het huidige presteren van woningcorporaties (§ 5.4).

5.1 Doelgroep van woningcorporaties
De overheid heeft in het woonbeleid de doelgroep van woningcorporaties afgebakend tot huishoudens met een inkomen beneden de € 40.765
(éénpersoonshuishoudens) respectievelijk beneden de € 45.014 (meer­
persoonshuishoudens) (BZK, 2021a).35 Hieronder valt bijna de helft van
alle Nederlandse huishoudens (Gopal et al., 2021b). Dit zijn echter niet alle
huishoudens die op de woningmarkt in de knel zitten. Woningzoekenden
met een inkomen boven deze grenzen hebben namelijk op de commerciële

35 Deze inkomensgrenzen gelden sinds 1 januari 2022.

PRINT

33

huurmarkt vaak te maken met naar verhouding hogere maandlasten dan in

5.2 Taken van woningcorporaties

de gereguleerde huur, terwijl zij niet in aanmerking komen voor een hypo-

Zoals eerder aangegeven is de kerntaak van woningcorporaties om huis-

theek waarmee zij een koopwoning kunnen bemachtigen.

houdens met lagere inkomens te voorzien van een woning van redelijke
kwaliteit tegen een redelijke prijs, in een leefbare woonomgeving. Wat

Gegeven deze situatie lijkt het op het eerste gezicht aantrekkelijk om de

corporaties concreet mogen en moeten doen om hieraan invulling te

inkomensgrens voor de toegang tot corporatiewoningen te verhogen;

geven heeft de overheid op verschillende manieren vastgelegd. Zo heeft ze

alle huishoudens in de knel kunnen dan door woningcorporaties worden

heldere criteria geformuleerd voor het begrip ‘redelijke prijs’, met daarbij

bediend. Maar in de praktijk is dit allereerst niet realistisch, omdat de druk

het woningwaarderingsstelsel dat een koppeling legt tussen huurprijs en

op de voorraad gereguleerde huurwoningen dan alleen maar toeneemt

geboden kwaliteit.

en de kansen voor de huidige doelgroep daardoor verder afnemen.36 Een
substantiële verruiming van het aanbod in het middensegment zou voor-

In de Woningwet van 2015 heeft de overheid de kerntaak van woningcorpo-

afgaand aan een dergelijke maatregel moeten zijn gerealiseerd. Daar komt

raties scherper afgebakend. In de wet zijn de toegestane investeringen in

de principiële vraag bij of het wel wenselijk is om een inkomensdefinitie

vastgoed aan strakkere regels onderworpen. Met name aan de commerciële

voor de doelgroep van gereguleerde huur (onder de liberalisatiegrens) te

activiteiten van woningcorporaties worden sinds 2015 strengere eisen

hanteren die ruim de helft van alle Nederlandse huishoudens omvat. Als

gesteld (zie ook § 5.3 hierna). Daarnaast zijn beperkende voorwaarden

dat nodig zou zijn, is er kennelijk iets goed mis. Wij vinden het onder de

gesteld aan de uitgaven die corporaties mogen doen voor het beheer van

huidige omstandigheden verstandiger om de bestaande inkomensgrenzen

woningen en voor verbetering van de leefbaarheid van wijken. Ook zijn er

voor de doelgroep van het woonbeleid grosso modo gelijk te houden. Als

extra eisen waaraan corporaties zich moeten houden bij het voeren van de

er aanzienlijke hoeveelheden huishoudens met een inkomen nét boven de

administraties.

huidige doelgroepgrens in de knel komen, zijn er overheidsmaatregelen
buiten de bestaande gereguleerde huur nodig.

Verder heeft de overheid in de Woningwet van 2015 vastgelegd dat
­woningcorporaties de regels voor ‘passend toewijzen’ moeten hanteren
(zie kader in § 2.4).37

36 Een aanzienlijk deel van de huishoudens met een inkomen beneden de € 40.765 respectievelijk
€ 45.014 kan niet terecht in een corporatiewoning, want de voorraad gereguleerde huurwoningen van
woningcorporaties bedraagt slechts 25% van het totale aantal woningen in Nederland. Een groot deel
van deze groep huurt bij commerciële woningaanbieders (vaak oudere woningen) of heeft al langer
geleden een koopwoning kunnen kopen tegen een op dat moment voor hen betaalbare prijs.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5

37 In § 2.2.2 van deel 2 van dit advies gaan wij nader in op het ‘passend toewijzen’-beleid en de effecten
ervan.

PRINT

34

De verschillende aanscherpingen in de wet- en regelgeving hebben ertoe

begint bij intern toezicht door de Raad van Toezicht of de Raad van

geleid dat woningcorporaties zich meer zijn gaan toespitsen op hun volks-

Commissarissen, die het bestuur benoemt en de begroting en het jaar-

huisvestelijke kerntaak, de huisvesting van de laagste inkomensgroepen.

verslag moet goedkeuren.39 Daarnaast houden twee instanties extern

Een deel van de aanscherpingen heeft echter ook bijgedragen aan het

toezicht op recht­matigheid, risicobeheersing en taakvervulling. Het

ontstaan van problemen, waarover meer in § 5.4.

Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) beoordeelt of een woningcorporatie leningen die zij wil aangaan wel terug zal kunnen betalen.
En de Autoriteit woningcorporaties (Aw) bewaakt namens het Rijk de

5.3 Kaders voor woningcorporaties
Woningcorporaties worden door de overheid gestuurd met twee vormen

financiën (risico’s, continuïteit) en de kwaliteit van het interne toezicht.
• Prestatieafspraken. Woningcorporaties moeten jaarlijks prestatie­

van kaderstelling: (1) wet- en regelgeving, toezicht en prestatieafspraken, (2)

afspraken maken met de gemeenten waar zij actief zijn en met de

financieel-economische kaders.

huurdersorganisaties ter plaatse. Daarbij moeten de corporaties rekening houden met de lokaal vastgestelde woonvisie.40 De minister voor

Wet- en regelgeving, toezicht en prestatieafspraken

Volkshuisvesting schrijft de onderwerpen voor waarop de prestatieaf-

De overheid reguleert en controleert woningcorporaties op drie manieren:

spraken ten minste betrekking moeten hebben (de ‘volkshuisvestelijke

• Voorwaarden aan activiteiten buiten de sociale taak. In de Woningwet

prioriteiten’).

is vastgelegd dat woningcorporaties het rendement uit gereguleerde
huurwoningen alleen mogen gebruiken voor hun ‘volkshuisvestelijke’

Financieel-economische kaders

taken. Ook mag het vermogen van gereguleerde huurwoningen niet

Er zijn verschillende financieel-economische kaders waarbinnen woning­

worden gebruikt als onderpand voor leningen voor niet-gereguleerde

corporaties moeten werken:

huurwoningen.38

• Scheiding tussen sociale en commerciële verhuur. Op grond van de

• Controle op financiële risico’s. De overheid heeft bepaald dat verschillende instanties moeten controleren of woningcorporaties zich

Woningwet 2015 zijn woningcorporaties verplicht om hun woning­
voorraad in twee categorieën te verdelen: gereguleerde huur (sociaal)

houden aan de voorwaarden waarbinnen ze mogen opereren. Dat
38 Voor commerciële activiteiten kan toestemming worden verleend na een zogenoemde ‘markttoets’,
die moet voorkomen dat woningcorporaties commerciële activiteiten verrichten wanneer er al
marktpartijen zijn die voor uitvoering in aanmerking (willen) komen. De markttoets is echter per
1 januari 2022 opgeschort tot 2025.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5

39 In enkele gevallen vervult de Algemene Ledenvergadering deze rol.
40 Met ingang van 2022 hebben gemeenten de verplichting gekregen om een dergelijke woonvisie op
te stellen.

PRINT

35

en niet-gereguleerde huur (commercieel).41 Het vermogen dat de gere-

5.4 Knelpunten bij sturen op prestaties van

guleerde huurwoningen vertegenwoordigen en het rendement uit de

		 woningcorporaties

verhuur van deze woningen mag alleen aan gereguleerde huurwoningen

In 2019 zijn er bij de evaluatie van de Woningwet 2015 diverse knelpunten

worden besteed.

gesignaleerd die te maken hebben met het presteren van woningcorpora-

• Maximering jaarlijkse huurstijging. Het Rijk bepaalt jaarlijks de maximale

ties. Een aantal daarvan is daarna gerepareerd door middel van aanpas-

huurstijging voor de sociale huur en de commerciële huur. Sinds een

singen in wet- en regelgeving die in 2022 van kracht zijn geworden. Er

aantal jaar wordt bij sociale huurwoningen een hogere huurstijging

resteert echter nog een aantal knelpunten bij de prestatieafspraken en de

aangehouden voor hogere inkomensgroepen.

financieel-economische kaders.43

• Belastingen en heffingen. Door middel van belastingen en heffingen
beïnvloedt de overheid het leenvermogen van woningcorporaties

Prestatieafspraken

en daarmee hun mogelijkheden om investeringen te doen. Bij elkaar

• Prestaties die woningcorporaties moeten leveren zijn niet scherp genoeg

genomen betalen woningcorporaties jaarlijks ongeveer € 2,4 miljard aan

vastgelegd. De minister voor Volkshuisvesting heeft wel de onderwerpen

heffingen (€ 1,7 miljard verhuurderheffing, € 0,7 miljard vennootschaps-

omschreven waarover gemeenten prestatieafspraken moeten maken met

belasting en ATAD42 (PWC, 2020)). De verhuurderheffing zal in 2023

woningcorporaties, maar aan die onderwerpen zijn geen kwantitatieve

worden afgeschaft.

opgaven verbonden. Het enige kader vormt nu de gemeentelijke woonvisie. Waarborgen voor kwalitatief én kwantitatief voldoende scherpe

De belastingen en heffingen zorgden ervoor dat het vermogen van woningcorporaties om te investeren op afzienbare termijn onvoldoende is voor de
volkshuisvestelijke opgaven (BZK, 2020a).

prestatieafspraken ontbreken daardoor.44
• Realisatie van prestaties blijft achter bij voornemens. De gerealiseerde
investeringen in nieuwbouw zijn de voorgaande jaren achtergebleven bij
de voornemens die woningcorporaties hadden vastgelegd. Inmiddels is

41 Beide categorieën worden ook wel aangeduid als DAEB- en niet-DAEB-bezit, waarbij DAEB staat voor
Diensten van Algemeen Economisch Belang.
42 ATAD staat voor Anti-Tax-Avoidance Directive; dit is een Europese belasting die bedoeld is om
grensoverschrijdende belastingontwijking te voorkomen.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5

43 Veel van de knelpunten hebben betrekking op de samenwerking tussen partijen en de wijze van sturing
op het presterend vermogen van die samenwerkende partijen. In hoofdstuk 6 van deel 2 van dit advies
gaan we hier nader op in.
44 De minister voor Volkshuisvesting heeft in de Nationale Woon- en Bouwagenda aangekondigd
afspraken te gaan maken met medeoverheden, woningcorporaties, Woonbond en marktpartijen. Die
afspraken moeten gaan over de realisatie en kwaliteit van nieuw woningaanbod, de doorlooptijd van
de realisatie en betaalbaarheid. Ook is zijn voornemen vast te leggen hoe nationale doelen zullen
doorwerken in regionale afspraken, hoe deze in lokale prestatieafspraken landen en op welke manier
bijgestuurd kan worden (BZK, 2022).

PRINT

36

er op dit punt wel een positieve ontwikkeling zichtbaar (Aw, 2020). Van

Knellende kaders

andere doelen (huisvesting van aandachtsgroepen, verbetering leefbaar-

• ‘Passend toewijzen’-beleid pakt in de praktijk niet goed uit. Het gene-

heid van wijken, modernisering en verduurzaming van woningen) is de

rieke ‘passend toewijzen’-beleid heeft in de praktijk tot ongewenste

realisatie echter veel minder duidelijk, zeker op nationaal niveau.

effecten geleid. In de eerste plaats heeft dit beleid geresulteerd in een

• Bijdrage van gemeenten aan prestaties is te vrijblijvend.

concentratie van bewoners met problemen in wijken met een goedkoop

Woningcorporaties zijn bij het realiseren van hun volkshuisvestelijke

woningbestand. De leefbaarheid in tal van wijken is daardoor achteruit-

taken op verschillende punten afhankelijk van de gemeenten. Dat speelt

gegaan. In de tweede plaats heeft het ‘passend toewijzen’-beleid veel

onder meer bij het realiseren van nieuwbouw. Gemeenten moeten in dat

woningcorporaties ertoe gebracht om woningen te verhuren beneden de

proces vaak grondeigendom overdragen en zorgen dat de procedures op

aftoppingsgrenzen. Daarmee nemen zij genoegen met minder huurin-

grond van de Omgevingswet worden gevolgd. Dat laatste kan ook aan de

komsten, maar kunnen er ook minder nieuwbouwinvesteringen worden

orde zijn bij de verduurzaming van het woningbezit. Bij inspanningen om

gedaan. Bovendien vermindert dit de relatie tussen huurprijs en woning-

de veerkracht van wijken te vergroten zijn zorg- en welzijnsorganisaties

kwaliteit. In de derde plaats worden in sommige gevallen de huurprijzen

belangrijke partijen, die op hun beurt afhankelijk zijn van (opdrachten

afgestemd op het inkomen van de huurders: soms worden huurprijzen

van) gemeenten om huurders ondersteuning te kunnen bieden. Het al

verlaagd, bij een hoger inkomen juist verhoogd. Zo bedrijven woningcor-

dan niet bijdragen van gemeenten aan de realisatie van de prestaties van

poraties inkomenspolitiek.

woningcorporaties is dus cruciaal, maar hierover is niets vastgelegd in

• Verandering huurtoeslag vormt risico voor duurzaam verdienmodel

wettelijke voorschriften. De rol van de gemeente bij het faciliteren van het

woningcorporaties. In het coalitieakkoord van het vierde kabinet-Rutte is

werk van woningcorporaties is al met al te vrijblijvend geregeld.

afgesproken dat de huurtoeslag wordt vervangen door ‘een systeem van

• Er komt onvoldoende bouwgrond beschikbaar voor gereguleerde

normhuren op basis van inkomen’. Het maken van inkomensafhankelijke

huurwoningen. Veel grond is in handen van commerciële eigenaren of

afwegingen zou in dit nieuwe systeem wel eens bij de woningcorpora-

van gemeenten. Zij hebben geen financieel belang bij de realisatie van

ties kunnen worden neergelegd. Dit moet echter volgens ons worden

gereguleerde huurwoningen. Er is onvoldoende sprake van dwang en het

voorkomen. Inkomenspolitiek is primair de verantwoordelijkheid van de

bewaken van een eerlijke concurrentiepositie van partijen.

rijksoverheid.45 Bovendien zou er een extra risico voor woningcorporaties
worden geïntroduceerd, dat zich niet verdraagt met hun wettelijke taken.
45 Het Rijk heeft immers ook de mogelijkheden om te sturen op andere aspecten van het inkomen, zoals
de inkomstenbelastingen en toeslagen.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5

PRINT

37

Corporaties dienen een duurzaam verdienmodel te hebben, waarbij de

voor de helft op de WOZ-waarde van het bezit. Doordat WOZ-waarden

huurinkomsten tenminste voldoende zijn om de jaarlijkse uitgaven en

zeer ongelijk verdeeld zijn over het land, krijgen in de bestaande opzet de

reguliere investeringen te kunnen dekken en ook de benodigde niet-

corporaties in de stedelijke regio’s, waar de opgaven het grootst zijn, ook

reguliere investeringen in hun bezit te kunnen doen.46

de hoogste heffing opgelegd – vanwege de hoge WOZ-waarden van het

• Onderlinge financiële ondersteuning van woningcorporaties niet goed

vastgoed aldaar.48

geregeld. Woningcorporaties zijn zelfstandige organisaties; zij moeten
dus zorgen voor een balans tussen hun uitgaven en inkomsten. Er
bestaan echter grote verschillen tussen corporaties wat betreft de

5.5 Slotsom

vermogenspositie, zowel binnen regio’s als tussen regio’s (BZK, 2020a;

In 2015 heeft de overheid de kerntaak van woningcorporaties scherper

2021b). Voor sommige woningcorporaties zijn de opgaven zo groot, dat

afgebakend. Dat heeft niet in alle opzichten het gewenste effect gehad. Voor

zij hun opgaven niet kunnen financieren en de huurprijzen gematigd

optimale maatschappelijke prestaties van woningcorporaties moet de over-

kunnen houden. Financiële steun van andere corporaties is dan gewenst.

heid volgens ons beter sturen op het presteren van de woningcorporaties

De Woningwet biedt de mogelijkheid daartoe; dit wordt ‘projectsteun’

en de kaders waarbinnen zij werken. In het volgende hoofdstuk doen wij

genoemd en moet door woningcorporaties worden aangevraagd.

daartoe een aantal aanbevelingen.

Wanneer de minister projectsteun aan een woningcorporatie in nood
toekent, worden voorwaarden gesteld en krijgen alle andere corporaties
een heffing opgelegd waarmee de steun wordt bekostigd. Het is volgens
ons belangrijk dat een regeling als deze bestaat.47 In haar huidige vorm
leidt de regeling echter niet tot de gewenste ­herverdeling van corporatievermogens. Dat komt doordat de hoogte van de heffing voor de helft
is gebaseerd op het aantal woningen dat een woningcorporatie bezit en
46 Zie voor het onderscheid tussen jaarlijkse uitgaven en reguliere investeringen en niet-reguliere
investeringen het kader in § 2.3.
47 Een zorg zou kunnen zijn dat woningcorporaties hun eigen verantwoordelijkheden ontlopen en te
gemakkelijk projectsteun aanvragen. Wij achten dit risico beperkt, omdat projectsteun gevolgen heeft
voor de autonomie van een corporatie: het ministerie en externe toezichthouders bepalen dan in
belangrijke mate welke uitgaven gedaan kunnen worden. Een verzoek tot projectsteun zal dus uit nood
geboren zijn.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 5

48 Overigens wordt op dit moment projectsteun zelden of nooit aangevraagd. Wel vindt soms wel
vrijwillig onderlinge financiële steunverlening plaats, ook wel ‘collegiale financiering’ genoemd. Twee
voorbeelden: woningcorporatie Mooiland (uit Grave, Noord-Brabant) investeert de komende jaren
in woningen en grond in Den Haag Zuid-West, omdat zij over meer investeringsvermogen beschikt
dan nodig is voor de volkshuisvestelijke doelen in Noord-Brabant (RTV West, 2021; Mooiland, 2021).
Eerder financierde de Wassenaarsche Bouwstichting een studentenflat in Den Haag, die werd beheerd
en geëxploiteerd door studentenhuisvester DUWO. Negentien jaar later, toen er voldoende vermogen
beschikbaar was, is het complex alsnog overgenomen door DUWO (DUWO, 2019).

PRINT

38

6 CONCLUSIES EN
AANBEVELINGEN
In dit hoofdstuk zetten wij onze conclusies uit de hiervoor gepresenteerde analyse op een rij (§ 6.1). Vervolgens doen wij een aantal
concrete aanbevelingen om het presteren van woningcorporaties te
laten verbeteren. De overheid zal volgens ons aanpassingen moeten
doorvoeren in het stelsel waarbinnen woningcorporaties hun rol
vervullen. Die aanpassingen betreffen zowel de rol van het Rijk, van
gemeenten als van de woningcorporaties zelf (§ 6.2).

6.1 Conclusies uit onze analyse
Overheidsbemoeienis met woningmarkt onontkoombaar
De Nederlandse overheid heeft een grondwettelijke taak om te zorgen voor
beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit van woningen in leefbare
wijken. Bijzondere aandacht is daarbij nodig voor het zekerstellen van de
beschikbaarheid van voldoende betaalbare woningen. Op de woningmarkt
is de vraag veel veranderlijker dan het aanbod, waardoor de prijzen en
wachtlijsten veel sneller veranderen dan het aantal woningen. Het gevolg
daarvan is dat er vrijwel nooit een stabiel evenwicht is en dat leidt vaak
tot maatschappelijk ongewenste uitkomsten. Daarom is voortdurende

PRINT

39

overheidsbemoeienis met de woningmarkt onontkoombaar, enerzijds

Investeren in woningen én huren gematigd houden: lastige balans

gericht op voldoende stabiliteit en anderzijds gericht op voldoende flexi­

Woningcorporaties hebben verschillende volkshuisvestelijke opgaven:

biliteit voor de huishoudens.

zorgdragen voor woningaanbod met gematigde huurprijzen én een redelijke
kwaliteit. Dit is in de praktijk een lastige combinatie. Aan de ene kant moet

Woningcorporaties nuttig en nodig

er worden geïnvesteerd en daarvoor zijn inkomsten nodig. Aan de andere

Woningcorporaties zijn voor de Nederlandse samenleving nuttig en nodig

kant moet het woningaanbod worden verruimd en moeten de huren gema-

geweest en zullen dat in de toekomst ook blijven, omdat ze sterk bijdragen

tigd blijven. Zodoende is het voor corporaties steeds balanceren tussen

aan de grondwettelijke opdracht van de overheid in het woonbeleid en

de volkshuisvestelijke doelen die moeten worden behaald en het bijeen

dit op een effectieve en kostenbesparende manier doen. Zij dragen in het

brengen van de benodigde financiële middelen. Daarbij vormen de investe-

bijzonder bij aan het veiligstellen van betaalbare woningen op de lange

ringen in verduurzaming en woningverbetering een zorgpunt, omdat deze

termijn en aan het op peil houden van de kwaliteit van woningen en veer-

voor een groot deel niet met huurinkomsten kunnen worden gedekt.

kracht van kwetsbare wijken. In de afgelopen circa twintig jaar is het belang
van woningcorporaties gegroeid, omdat het aanbod van betaalbare (gere-

Meer overheidsaandacht vereist voor presteren van woningcorporaties

guleerde) huurwoningen in de particuliere sector aanzienlijk is afgenomen.

De overheid heeft de afgelopen jaren veel aandacht besteed aan het wettelijk aanscherpen van de taken en bevoegdheden van woningcorporaties.

Idealiter ademt de omvang van de corporatiesector mee met de omstan-

Daarnaast zijn er heffingen ten behoeve van de rijksbegroting ingevoerd.

digheden op de woningmarkt. Het Rijk zou als voorzorgprincipe moeten

Dit laatste heeft averechts uitgepakt. Het heeft geleid tot minder nieuw-

hanteren dat voldoende aanbod van betaalbare woningen ook op de lange

bouw, huurverhogingen en teruglopende investeringen in de kwaliteit van

termijn gegarandeerd is. Dat betekent voor de komende tien tot vijftien jaar

woningen en de veerkracht van buurten. Omdat er voor de corporaties

dat de woningcorporaties een stevige nieuwbouwopgave hebben. Mocht

forse opgaven liggen, heeft de overheid de heffingen inmiddels aanzienlijk

op termijn de doelgroep van het woonbeleid sterk in omvang afnemen of

verminderd. Het is zaak dat de aandacht van de overheid zich meer gaat

mocht er een structurele ontspanning op de woningmarkt ontstaan, dan

richten op het presteren van woningcorporaties.

is krimp van de gereguleerde huurwoningvoorraad voorstelbaar. Bij de
huidige schaarste achten wij dit echter niet aan de orde.

Verbeteringen nodig in woningcorporatiestelsel
Om het presteren van corporaties te vergroten zijn verbeteringen nodig
in de wijze waarop prestatieafspraken met woningcorporaties worden

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 6

PRINT

40

gemaakt, de uitvoering van die afspraken en in de wettelijke kaders waarbinnen woningcorporaties opereren. Daarbij zal niet alleen de rol van corporaties zelf aan de orde moeten komen, maar ook de rol van de rijksoverheid

Figuur 2: Aanbevelingen

Aanbevelingen

en gemeenten. Het presteren van woningcorporaties komt immers tot stand
3 Bevorder aanbod van
sociaal wonen door anderen
dan woningcorporaties

in samenspel met verscheidene partijen.

6.2 Aanbevelingen aan de rijksoverheid
Het is tijd voor een heroverweging van het rijksbeleid voor de volkshuis­
vesting. In dit advies ligt de nadruk op de rol van woningcorporaties hierbij.

2 Stel voorraad
gereguleerde huurwoningen veilig

Rijk
1 Formuleer nationale
doelstellingen en
vertaal deze regionaal

woordelijkheid’. Om het presteren van woningcorporaties te verbeteren, zal
scheppende, stimulerende en sturende rol moeten vervullen ten opzichte
van zowel corporaties als gemeenten, gericht op langetermijndoelstellingen.
De Nationale Woon- en Bouwagenda (BZK, 2022) zet belangrijke stappen
in deze richting. Door middel van een aantal aanbevelingen schetsen wij

5 Stuur op

Vastgestelde
doelstellingen

beschikbaarheid
bouwlocaties en
definieer ‘sociaal’
bij gronduitgifte

r
ove
eg
en
erl lling
Ov elste
do

het Rijk volgens ons nadrukkelijker een richtinggevende, randvoorwaarden

SOCIAAL

Ove
doel rleg
ste ov
llin er
ge
n

In de afgelopen tien tot vijftien jaar werd gekozen voor een ‘systeemverant-

6 Stuur op
financiële
continuïteit van
woningcorporaties
en onderlinge
solidariteit

in deze paragraaf hoe de overheid concreet invulling zou kunnen geven
aan de rol die wij voor het Rijk zien. In de slotbeschouwing zetten wij onze
aanbevelingen af tegen de Nationale Woon- en Bouwagenda: waar komt dit

Woningcorporaties

Gemeenten

advies overeen, waar vullen we aan of wijken we af? De samenhang tussen
onze aanbevelingen is in figuur 2 weergegeven.

prestatieafspraken

4 Versterk uitvoering
stelsel van prestatieafspraken met woningcorporaties

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 6

Huurders
(organisaties)

PRINT

41

6.2.1 Formuleer nationale doelstellingen en vertaal deze regionaal

doelstellingen voor een langere tijd (langer dan één kabinetsperiode) vast te

De afgelopen jaren heeft het Rijk geen nationale doelstellingen gehanteerd

leggen. Daarmee wordt alle partijen (inclusief de rijksoverheid) een stabiel

in het woonbeleid. Het bepalen van lokale en regionale woondoelen werd

kader geboden voor hun inspanningen en prestaties bij het bouwen van

overgelaten aan provincies en gemeenten. Wij constateerden in § 5.4 dat

woningen. De doelstellingen moeten in onze ogen in ieder geval worden

daarmee onvoldoende kaders zijn meegegeven aan het lokale en regionale

geformuleerd als een percentage van de totale nieuwbouw. In de huidige

beleid en dat dit ertoe heeft geleid dat niet scherp is bepaald aan welke

woningmarkt kan worden gedacht aan 30% woningen met een huur tot

doelen gemeenten, provincies en woningcorporaties moeten bijdragen.

€ 763,42. Om doorstroming van bewoners te bevorderen adviseren wij ook

Het formuleren van doelstellingen heeft volgens ons belangrijke betekenis,

een nieuwbouwdoel te formuleren voor woningen met een huur tot € 1.000;

omdat het provincies, gemeenten, projectontwikkelaars en woningcor-

daarbij kan worden gedacht aan 10% van de totale nieuwbouw.

poraties richting geeft in hun samenwerking en ervoor zorgt dat partijen
aangesproken kunnen worden op hun prestaties. Door die nationale doel-

Wij adviseren het Rijk om ook andere doelstellingen vast te leggen, zoals

stellingen vast te leggen in de aangekondigde Wet regie volkshuisvesting

voor de huisvesting van doelgroepen waarvoor specifieke voorzieningen

wordt daarover ook voor langere tijd zekerheid verschaft.

moeten worden getroffen, zoals daklozen, senioren, statushouders of
arbeidsmigranten. Daarnaast denken wij aan nationale doelstellingen

De volgende aanbevelingen sluiten aan bij de Nationale Woon- en Bouw­

voor de verduurzaming van de woningvoorraad, de betaalbaarheid van

agenda en kunnen bij de uitwerking daarvan meegenomen worden. In de

woningen en de veerkracht van wijken.

aanbevelingen in § 6.2.4 en § 6.2.5 komen de nationale doelstellingen terug.
Specificeer nationale doelstellingen regionaal
Formuleer nationale doelstellingen voor gereguleerde huurwoningen en

Wij adviseren de rijksoverheid om de nationale woondoelstellingen per

andere onderwerpen

regio specifiek uit te splitsen. Voorafgaand aan de vaststelling van de doel-

Wij adviseren de rijksoverheid om nationale doelstellingen te formuleren

stellingen zou zij overleg moeten voeren met provincies en regio’s (vaak

voor de voorraad gereguleerde huurwoningen. Uit de woningbehoeftera-

gaat het hier om samenwerkingsverbanden van gemeenten). Daarbij zal de

mingen komt naar voren dat er de komende tien tot vijftien jaar behoefte

nationale norm het uitgangspunt moeten zijn, al kan er rekening worden

bestaat aan een aanzienlijke toename van het aantal gereguleerde huur-

gehouden met regionale verschillen in woningmarkten, de lokale opbouw

woningen. Het ligt voor de hand om doelstellingen vast te leggen voor

en kwaliteit van de woningvoorraad en specifieke opgaven in bepaalde

het realiseren van nieuw te bouwen gereguleerde huurwoningen en deze

gebieden. Het Rijk zou daarbij de optelsom van alle regionale doelstellingen

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 6

PRINT

42

in het oog moeten houden. De Nationale Woon- en Bouwagenda sluit aan

Stimuleer aankoop van particuliere huurwoningen door woningcorporaties

bij deze aanbeveling.

Wij adviseren de rijksoverheid om te stimuleren dat woningcorporaties
aankoopafspraken maken met institutionele beleggers die wooncomplexen

6.2.2 Stel voorraad gereguleerde huurwoningen veilig

met gereguleerde huurwoningen in bezit hebben en een voornemen

In § 6.1 hebben wij geconstateerd dat het veiligstellen van voldoende

tot verkoop hebben. Woningcorporaties kunnen op deze manier het

aanbod van betaalbare huurwoningen voor de komende tien tot vijftien jaar

‘weglekken’ van gereguleerde huurwoningen naar de koopsector voor-

cruciaal is. Wij doen daartoe twee aanbevelingen.

komen en in kwetsbare gebieden de kwaliteit van de gereguleerde woningvoorraad verbeteren. Een dergelijke afspraak, inclusief de manier waarop

Zorg dat voorraad corporatiewoningen per saldo groeit

de prijs wordt bepaald, kan al lang van tevoren worden gemaakt, eventueel

In het coalitieakkoord van het vierde kabinet-Rutte is een regeling

zelfs als onderdeel van de gronduitgifte door een gemeente.

aan­ge­kondigd op grond waarvan zittende huurders van corporatie­
woningen onder bepaalde voorwaarden hun huurwoning mogen kopen

6.2.3 Bevorder aanbod van sociaal wonen door anderen dan

(Coalitieakkoord, 2021). Wij vinden een algemeen kooprecht van zittende

		 woningcorporaties

huurders echter geen goed idee. Het is namelijk van belang om te bewaken

In § 4.2 hebben wij besproken dat ook andere partijen dan woningcorpora-

dat de voorraad betaalbare huurwoningen de komende jaren per saldo

ties sociaal wonen kunnen aanbieden. Wij adviseren de rijksoverheid om in

groeit. Wij onderkennen dat de bestaande voorraad gereguleerde huur­

te zetten op een verbreding van het aanbod van sociaal wonen door andere

woningen van woningcorporaties zich moet kunnen aanpassen aan veran-

aanbieders dan woningcorporaties; hierdoor ontstaat een breder aanbod.

deringen in de vraag, zoals de vergrijzing en de aanhoudende groei van

Zoals in § 4.2 duidelijk is geworden hebben daarbij non-profitorganisaties

het aantal één- en tweepersoonshuishoudens. Daarvoor zal aanpassing en

de voorkeur, zoals filantropische organisaties of wooncoöperaties. De over-

soms ook sloop of verkoop van woningen nodig zijn. Essentieel daarbij is

heid zou hiervoor fiscale faciliteiten kunnen ontwikkelen, zodat het voor de

volgens ons echter dat woningcorporaties leidend zijn bij het bepalen van

initiatiefnemers gemakkelijker wordt om vermogen aan te trekken. Gedacht

de strategie, en dat er altijd afstemming met de gemeente plaatsvindt (zoals

kan worden aan de invoering van ‘sociale woonbeleggingen’ (analoog aan

wettelijk ook is vastgelegd). Wij geven het kabinet in overweging om bij de

‘groene beleggingen’). Ook zouden dergelijke eigendomsvormen voorrang

verkoop van huurwoningen sociale koop49 te stimuleren.

kunnen krijgen als woningcorporaties woningen verkopen.

49 Zie § 2.1.1 van deel 2 van dit advies voor meer toelichting op het begrip ‘sociale koop’.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 6

PRINT

43

6.2.4 Versterk uitvoering stelsel van prestatieafspraken met

Het Rijk kan bijdragen aan de haalbaarheid van dergelijke afspraken door in

		 woningcorporaties

goed overleg:

In § 5.4 constateerden we knelpunten in het stelsel van prestatieafspraken

• afwijkingen toe te staan voor ‘passend toewijzen’: als er te eenzijdig

tussen woningcorporaties en gemeenten. Wij vinden dat de rijksoverheid

samengestelde buurten zijn of dreigen te ontstaan, kunnen de landelijke

meer zou moeten sturen op de realisatie van deze prestatieafspraken.50 De

normen worden verlaagd;

Nationale Woon- en Bouwagenda spreekt hierbij over het hernemen van de
regie, waarbij aangetekend wordt dat de rijksoverheid het niet alleen kan.
Onderstaande aanbevelingen kunnen meegenomen worden in het voorge-

• afwijkingen toe te staan voor de (regionale vertaling van de) nationale
bouwdoelstellingen;
• subsidies in te zetten, zoals op dit moment succesvol gebeurt bij de

nomen voorstel voor een Wet regie volkshuisvesting. Het Rijk kan partijen

Woondeals (de beschikbare financiële middelen voor infrastructurele

richting geven door middel van duidelijke uitspraken over de te leveren

ontsluiting van woonlocaties kunnen hierbij ook worden betrokken).

prestaties en doelstellingen op lokaal en regionaal niveau. Het Rijk kan ook
richting geven door middel van financiële steun in combinatie met concrete

Geef minister voor Volkshuisvesting rol bij lokale prestatieafspraken

samenwerkingsafspraken (denk aan Woondeals en Regiodeals). Ten slotte

De Woningwet (artikel 42 lid 1) bepaalt dat woningcorporaties ‘naar

kan het Rijk formele aanwijzingen aan partijen geven. Wij doen in dit kader

redelijkheid’ moeten bijdragen aan de uitvoering van het volkshuisves-

drie concrete aanbevelingen.

tingsbeleid uit de gemeentelijk vastgestelde woonvisie. Het is volgens ons
van belang dat de minister voor Volkshuisvesting zowel een gemeente als

Zorg dat lokale woonvisies en prestatieafspraken bijdragen aan nationale

een woningcorporatie dwingend kan aanspreken als er geen adequate en

doelstellingen

goed werkende prestatieafspraken tot stand komen. Daarom adviseren

Het is van belang dat de doelstellingen van het nationale woonbeleid (en de

wij de rijksoverheid om het wettelijk kader (bijvoorbeeld via de Wet regie

regionale vertaling daarvan) ten grondslag liggen aan de lokale woonvisies

volkshuisvesting) zo aan te passen dat de minister de bevoegdheid krijgt

en de daaraan gekoppelde prestatieafspraken. Het Rijk moet van gemeenten

om behalve woningcorporaties ook gemeenten een aanwijzing te geven

kunnen vragen dat zij duidelijk maken hoe de lokale prestatieafspraken met

wanneer (a) de gemeentelijke woonvisie onvoldoende aansluit bij de

woningcorporaties en huurders optellen tot de regionaal gespecificeerde

nationale doelstellingen, (b) er geen prestatieafspraken worden gemaakt,

nationale doelstellingen en kan provincies verzoeken om hierop toe te zien.

(c) gemaakte prestatieafspraken onvoldoende bijdragen aan de nationale
doelen, en/of (d) gemaakte afspraken niet worden nagekomen. Wij bepleiten

50 In hoofdstuk 6 van deel 2 van dit advies gaan we nader in op het onderwerp sturing en samenwerking.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 6

dat de minister zo nodig actief gebruikmaakt van deze bevoegdheid, maar

PRINT

44

verwachten dat alleen al de mogelijkheid van een ministeriële aanwijzing in

6.2.5 Stuur op beschikbaarheid bouwlocaties en definieer predicaat

de praktijk zal bijdragen aan betere prestaties. In (de vermoedelijk uitzon-

		

derlijke) gevallen van een conflict kan de minister aanvullend gebruikmaken

In § 5.4 is duidelijk geworden dat het van belang is om tijdig locaties voor

van zijn reeds bestaande bevoegdheden om in te grijpen met financiële

betaalbare nieuwbouw te reserveren, zodat grondeigenaren hierop kunnen

beleidsinstrumenten, mogelijkheden uit de Omgevingswet of bijvoorbeeld

anticiperen. Daarbij draagt - ook bij gereguleerde huur - een gelijk speelveld

door andere woningcorporaties toe te laten tot een bepaald werkgebied.

bij aan een goede werking van de woningmarkt. Daarom doen wij twee

‘sociaal’ bij gronduitgifte

aanbevelingen.
Neem extra prioriteit op in woonbeleid: samenwerking met zorg- en
welzijnsorganisaties

Verplicht gemeenten om in hun omgevingsplannen nationale woondoelstel-

De relatie tussen wonen en zorg wordt steeds belangrijker, omdat zorg-

lingen te verwerken

behoevenden in toenemende mate een zelfstandige woning bewonen.

Wij adviseren om in het Besluit kwaliteit leefomgeving52 een instructieregel

Wij vinden het daarom belangrijk dat zorg- en welzijnsorganisaties binnen

op te nemen over het beschikbaar stellen van nieuwbouwlocaties voor

gemeenten actief worden betrokken bij de prestatieafspraken die een

sociale en betaalbare woningbouw. Die regel moet ervoor zorgen dat in de

gemeente maakt met woningcorporaties en huurdersorganisaties. Door de

omgevingsplannen van gemeenten de doelstellingen voor sociale en betaal-

wijze waarop zorg en welzijn zijn georganiseerd en worden gefinancierd is

bare nieuwbouw van woningen worden vastgelegd. Alleen als er binnen

het op dit moment niet mogelijk om hen medeondertekenaar te laten zijn.

de regio lokale afwijkingen zijn afgesproken, kunnen deze in de plaats

Wij adviseren de minister voor Volkshuisvesting in dit licht om ‘samenwer-

komen van de nationale doelstellingen. Om te voorkomen dat gronden

king met zorg- en welzijnsorganisaties’ als prioriteit op te nemen in het

met de functies ‘sociale huurwoning’ en ‘overige betaalbare woningen’

woonbeleid en in overleg met de minister van VWS na te denken over hoe

in nieuwbouwlocaties niet of pas na lange tijd gerealiseerd worden, kan

nauwere betrokkenheid van zorg- en welzijnsorganisaties in de toekomst

gedacht worden aan een juridische koppeling met het moment waarop de

kan worden vormgegeven.51 Het voornemen uit de Nationale Woon- en

vrije sectorwoningen binnen die locatie worden gebouwd (door middel van

Bouwagenda (BZK, 2022) om te gaan werken met woonzorgvisies past

een faseringsregeling of een voorwaardelijke verplichting). De provincie kan

hierbij.

hierbij verzekeren dat gemeenten zich aan de afgesproken doelstellingen en
voorwaarden houden; zo nodig moeten provincies een aanwijzing kunnen

51 Dit kan bijdragen aan de invulling van de door het kabinet nagestreefde financiële scheiding van
wonen en zorg. Zie hierover ook ons advies Langer zelfstandig, een gedeelde opgave van wonen, zorg
en welzijn (Rli, 2014).

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 6

52 Dit betreft een Algemene Maatregel van Bestuur op basis van de Omgevingswet.

PRINT

45

krijgen als zij onvoldoende invulling aan hun rol richting gemeenten geven.

6.2.6 Stuur op financiële continuïteit van woningcorporaties en onderlinge

Onze verwachting is dat dit zal leiden tot lagere grondprijzen, omdat het

		 solidariteit

verdienvermogen van een locatie op voorhand duidelijk wordt.

In § 5.4 is duidelijk geworden dat financiële continuïteit nodig is om
woningcorporaties hun volkshuisvestelijke taken naar behoren uit te laten

Definieer welke eisen bij gronduitgifte voor woningbouw worden gesteld

voeren. Ook werd duidelijk dat onderlinge financiële solidariteit nog onvol-

aan predicaat ‘sociaal’

doende is geregeld. De twee aanbevelingen uit deze paragraaf richten zich

Er ontstaat bij gronduitgifte geregeld discussie over de vraag wanneer kan

op deze punten.

worden gesproken van ‘sociale’ woningbouw en wanneer niet. Deze discussies doen zich met name voor wanneer marktpartijen zich opwerpen als

Voorkom dat normhuren het duurzaam verdienmodel van woningcorpora-

projectontwikkelaar, maar soms ook wanneer niet-winstbeogende partijen

ties ondermijnen

zoals wooncoöperaties zich aandienen. Wij adviseren de rijksoverheid om

In het coalitieakkoord van het vierde kabinet-Rutte is het voornemen opge-

de criteria voor het predicaat ‘sociaal’ eenduidig vast te leggen. Deze criteria

nomen om de huurtoeslag te vervangen door een stelsel van normhuren

betreffen huurprijsgrenzen, de wijze van woonruimteverdeling (bijvoorbeeld

(Coalitieakkoord, 2021). Wij willen in dit verband de waarschuwing afgeven

deelname aan een regionaal verdeelsysteem of afspraken met de gemeente

dat het duurzaam verdienvermogen van woningcorporaties kan worden

over huisvesting van specifieke groepen) en kwalitatieve eisen (afhanke-

ondermijnd als het inkomen van de huurder bepalend wordt voor de huur-

lijk van de situatie op de lokale woningmarkt kunnen uitspraken worden

prijs. Woningcorporaties kunnen dan de grote opgaven die er liggen onvol-

gedaan over gewenste woninggrootte, uitrustingsniveau enzovoort).53

doende aanpakken. Wij adviseren het kabinet om bij het vormgeven van het

Als een percentage ‘sociale huur’ of ‘middenhuur’ in het omgevingsplan

stelsel van normhuren als uitgangspunt te kiezen dat de huurinkomsten van

staat vermeld, ligt de bestemming vast totdat het gemeentelijke omgevings­

corporaties op de lange termijn in evenwicht moeten zijn met de uitgaven

plan wordt gewijzigd. Bij gronduitgifte kunnen ook afspraken worden

voor beheer, onderhoud en financieringslasten.54

vastgelegd over de exploitatieduur (bijvoorbeeld ten minste dertig jaar) en
voorwaarden aan de winstneming bij verkoop (bijvoorbeeld een maximum-

Regel financiële solidariteit tussen woningcorporaties eenvoudiger

rendement en/of een winstbestemming).

Onder bepaalde voorwaarden is het redelijk om woningcorporaties
die onvoldoende financiële weerbaarheid hebben om hun opgaven te
realiseren, financieel te laten bijstaan door collega-corporaties. In het

53 Dit kunnen zowel maximale als minimale vereisten betreffen.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 6

54 In § 3.3 van deel 2 van dit advies gaan wij nader in op uitgangspunten voor een stelsel van normhuren.

PRINT

46

coalitieakkoord van het vierde kabinet-Rutte wordt in dit verband verwezen

6.3 Tot slot

naar het instrument ‘projectsteun’ uit de Woningwet.55 Het kabinet heeft

In dit advies hebben wij gekeken naar wat er nodig is voor een goede

tevens afgesproken de verhuurderheffing per 2023 te beëindigen. Wij

uitvoering van de grondwettelijke overheidstaken op het gebied van wonen.

vinden dit passend, omdat deze heffing geld aan de sociale huursector

Wij hebben ons daarbij toegespitst op de prestaties van woningcorporaties

onttrok en leidde tot vermindering van investeringen door woningcorpora-

en de benodigde sturende rol daarbij van de overheid. Dat betekent dat wij

ties. Wij bevelen aan om de financiële solidariteit tussen woningcorporaties

in dit advies verscheidene zaken buiten beschouwing hebben gelaten, zoals

te regelen samen met het intrekken van de Wet verhuurderheffing. Voor het

de mogelijke bijdrage van woningcorporaties aan een duurzame samen­

instrument projectsteun (dat in de uitvoering haken en ogen kent) adviseren

leving en/of aan nieuwe sociale verbanden waarbinnen burgers zelf de

wij om een eenvoudigere regeling te ontwerpen, waarvan de uitvoerings-

organisatie van hun woon- en leefomgeving vormgeven.

kosten voor overheid en woningcorporaties laag zijn en waarin vrijwillige
financiële solidariteit wordt beloond. Belangrijke elementen van zo’n rege-

Ondanks deze beperkingen maakt dit advies duidelijk waarom woning-

ling zijn volgens ons:

corporaties voor Nederland nuttig en nodig zijn en op welke manier het

1. Bepaal voor welke opgaven projectsteun kan worden ingezet; ga daarbij

Rijk op het presteren van de woningcorporaties kan sturen. De relatie

uit van de volkshuisvestelijke prioriteiten en nationale doelstellingen. Met

tussen woningcorporaties en gemeenten vormt daarbij de spil. De rijks-

name sloop-nieuwbouw, nieuwbouw en verduurzaming van de woning-

overheid kan het presteren van woningcorporaties dan ook niet in haar

voorraad springen eruit als opgaven waarvoor een aantal woningcorpo-

eentje bepalen; wel creëert zij belangrijke voorwaarden. Er zijn altijd grote

raties onvoldoende geld bij elkaar kan brengen.

onzekerheden over de financiële situatie in de toekomst, omdat rente

2. Bepaal de hoogte van de heffing naar rato van het aantal woningen.

en inflatie kunnen variëren. Ondanks dat denken wij dat de financiële

3. Geef woningcorporaties die op vrijwillige basis collega-corporaties finan-

randvoorwaarden voor woningcorporaties om voldoende nieuwbouw te

cieel bijstaan een financieel voordeel, bijvoorbeeld door op die manier

kunnen plegen op sectorniveau op orde zullen zijn na het schrappen van de

een zwaardere heffing te ontlopen.

verhuurderheffing en het meer afdwingen van onderlinge financiële solidariteit, zoals de Nationale Woon- en Bouwagenda aankondigt. Wel waarschuwen we voor de vormgeving van het voornemen om de huurtoeslag
te herzien via een stelsel van normhuren. Dit mag de financiële continuïteit

55 Een corporatie kan projectsteun aanvragen als ze aantoonbaar over onvoldoende geld beschikt voor de
uitvoering van haar volkshuisvestelijke opgaven. De minister voor Volkshuisvesting kan hiervoor aan
andere woningcorporaties een heffing opleggen.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 6

van woningcorporaties niet ondermijnen.

PRINT

47

Wij vullen de Rijksagenda aan met concrete aanbevelingen voor het
beschikbaar maken van bouwlocaties voor sociale huurwoningen; voor het
behouden van gereguleerde huurwoningen en het stimuleren van andere
non-profitverhuurders.
Via de in de Nationale Woon- en Bouwagenda aangekondigde Wet regie
volkshuisvesting kunnen meerjarige nationale doelstellingen worden verankerd; kan de regionale vertaling daarvan worden vastgelegd; kan het kader
waarbinnen prestatieafspraken worden gemaakt worden aangescherpt; en
kan een aanwijzingsbevoegdheid richting provincies en gemeenten worden
geïntroduceerd. Wij verwachten dat deze wijzigingen hun werking zullen
hebben zonder dat (veelvuldig) gebruik van deze bevoegdheden nodig zal
zijn, omdat alleen de mogelijkheid van ingrijpen werking heeft. In die zin
kan een belangrijk deel van de voorgestelde regierol voor de rijksoverheid
gezien worden als een kracht die richting geeft, zoals een magneet het ijzervijlsel kan richten.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 6

PRINT

48

DEEL 2 | ANALYSE

PRINT

49

1 VERANDEREND DENKEN
OVER DE WONINGMARKT
De afgelopen vijftien jaar is de maatschappelijke perceptie van de
situatie op de woningmarkt drastisch veranderd. Ook het denken
over wat het beste beleid is voor de woningmarkt en de gewenste
verhouding tussen markt en overheid, heeft een omwenteling doorgemaakt. Hoe is dat zo gekomen? In dit hoofdstuk bespreken we
achtereenvolgens de bijzondere kenmerken van de Nederlandse
woningmarkt (§ 1.1), de sterk gegroeide invloed van de financiële
markten op het wonen (§ 1.2), de ontwikkeling van vraag en aanbod
van woningen (§ 1.3) en de betekenis die een woning tegenwoordig
heeft voor het functioneren en welbevinden van mensen (§ 1.4). We
sluiten af met onze conclusies over de veranderingen op de woningmarkt en het denken daarover (§ 1.5).

1.1 Specifieke kenmerken van de woningmarkt
De woningmarkt is een bijzondere markt. Dit hangt samen met een aantal
specifieke kenmerken van de woning (Priemus, 1983; 2020). We bespreken
er drie. Om te beginnen vragen de bouw en aankoop van woningen een
forse investering, waarvoor meestal gedurende lange tijd geld moet

PRINT

50

worden geleend. Daardoor is de woningmarkt sterk afhankelijk van de

consumentenperspectief bezien gaat het om communicerende vaten:

kapitaalmarkt. Woningen kennen daarnaast een relatief lange bestaans-

bij gebrek aan geschikte koopwoningen kun je een woning gaan huren,

duur van gemiddeld ruim honderd jaar.56 Zodoende is er sprake van een

en omgekeerd. Dat woningen voorzien in een primaire levensbehoefte

voorraadmarkt (waardoor de prijs van nieuwe woningen zich aan de prijs

verklaart waarom aan ‘goed wonen’ respectievelijk ‘slecht wonen’ zoveel

van bestaande woningen aanpast) en dit beperkt het tempo waarmee het

maatschappelijk belang is verbonden. In historisch perspectief ligt daar ook

aanbod kan reageren op de vraag. Daarbij speelt mee dat de woningvoor-

de voornaamste reden waarom volkshuisvesting tot ‘zorg der overheid’ is

raad (a) heterogeen is (variërend van groot tot klein, luxe, sober, grond-

geworden.57

gebonden, gestapeld enzovoort), waardoor lang niet al het aanbod goed
aansluit op de vraag van woningzoekenden, en (b) plaatsgebonden is,

In ons advies Wonen in verandering uit (Rli, 2015) hebben we uiteenlopende

waardoor nieuw aanbod afhankelijk is van de beschikbaarheid van bouw-

motieven besproken die de overheid kan hebben om actief sturing te willen

rijpe grond. En ten slotte voorzien woningen in een primaire levensbehoefte

geven aan de woningmarkt.58 Wij onderscheidden toen drie clusters van

(veiligheid, elementaire bescherming). Daardoor zijn woningen vanuit maat-

motieven, elk verbonden met een specifieke publieke waarde; zie tabel 1.

schappelijk oogpunt nagenoeg onmisbaar. Ze vormen een voorwaarde om
in andere behoeften te kunnen voorzien, zoals een goede gezondheid.

De situatie op en rond de woningmarkt is de afgelopen vijftien jaar aanzienlijk veranderd. Aan de hand van de drie zojuist besproken kenmerken van

Vanwege deze drie kenmerken is de woningmarkt nauw verweven met

de woningmarkt (afhankelijkheid van financiële markten, trage vraag/

andere markten: de grondmarkt, de kapitaalmarkt, de markt voor bouwma-

aanbod-dynamiek en groot maatschappelijk belang) gaan wij in de nu

terialen en bouwpersoneel. Ontwikkelingen op de woningmarkt hangen

volgende drie paragrafen na wat deze verandering concreet betekent voor

dan ook sterk samen met ontwikkelingen op deze markten. Tegelijkertijd

(het denken over) de wenselijkheid van overheidsinterventie.

is de woningmarkt sterk gedifferentieerd: zowel naar plaats (grote lokale
en regionale verschillen), naar type woning als naar eigendomsvorm. De
verschillende segmenten op de woningmarkt (koop, commerciële huur
en sociale huur) kennen ieder hun eigen marktdynamiek. De financiering
en prijsvorming op deze deelmarkten verschillen van elkaar. Maar vanuit
56 Van Nunen (2010) schat de te verwachten gemiddelde leeftijd van Nederlandse woningen op 120 jaar.
Wel zijn er grote verschillen. De meeste corporatiewoningen hebben deze leeftijd nog lang niet bereikt.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1

57 De strijd tegen de erbarmelijke woontoestanden aan het einde van de 19e eeuw was een belangrijke
aanleiding voor de totstandkoming van de Woningwet 1901; zie hierover bijvoorbeeld Van der Woud,
2010.
58 De VROM-raad kwam in 2007 tot een iets andere indeling van belangen die woonbeleid legitimeren:
stabiele woningmarkt; maatschappelijke doelen op gebied van natuur, milieu, ruimte, cultuur,
gezondheid en leefbaarheid, omwille van externe effecten; duurzaamheid en toekomstgerichtheid;
en sociale rechtvaardigheid (VROM-raad, 2007). De Argumentenfabriek heeft in 2020 opnieuw een
uitgebreide inventarisatie gemaakt van de waarden die bij wonen in het geding zijn (Weber et al.,
2020).

PRINT

51

Tabel 1: Publieke waarden en daarmee verbonden motieven voor

1.2 Toegenomen invloed financiële markten op wonen

overheidsingrijpen op de woningmarkt

Ontwikkelingen in de huisvestingssector, kapitaalintensief als deze is,
worden in hoge mate beïnvloed door wat er op de kapitaalmarkt gebeurt.

Publieke
waarden

Motieven voor
overheidsingrijpen

Voorbeelden

Bewaken
ordentelijk
economisch en
maatschappelijk
verkeer

• Verbeteren marktwerking
(marktmeestermotief)
• Rechtvaardigheid
door herverdeling
(rechtvaardigheidsmotief)
• Belang van wonen
voor de burger borgen
(onderschattingsmotief)

• Eigendomswet- en
regelgeving, kadaster
• Huurbescherming,
huurprijzenwet
• Inkomens- en
vermogensbeleid

Bescherming
kwaliteit van
collectieve
goederen

• Tegengaan negatieve externe
effecten (beschermingsmotief)

• Milieu, leefbaarheid,
kwaliteit van de openbare
ruimte, stedenschoon
(welstand, architectuur)

sterke impact op het systeem van de huisvesting. Meer in het algemeen is

Benutten van
collectieve
voordelen
(‘baten’)

• Ontwikkeling van wijken en
buurten (ontwikkelingsmotief)
• Versterken van het
economisch draagvlak door
ruimtelijke dichtheid

• (Mee)benutten van
waardestijging grond- en
vastgoed als gevolg van
publieke besluiten
• Arbeidsmarkt, draagvlak
voor voorzieningen,
economische
concurrentiepositie
• Borgen van basiskwaliteit
voor algemeen nut,
zoals (brand)veiligheid
en gebruiksstandaarden
(bijvoorbeeld
rolstoeltoegankelijkheid)

ontwikkelingen op de (wereldwijde) kapitaalmarkt, en daarmee volatieler.

Bron: Rli, 2015

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1

De lage rentestand bijvoorbeeld, verklaart grotendeels de prijsstijgingen die
we de afgelopen jaren op de huizenmarkt hebben gezien. Immers, aspirantkopers van woningen kiezen er doorgaans voor hun financiering op te
schroeven tot het maximum van de leencapaciteit – en die leencapaciteit
neemt door de dalende rente toe. In zo’n situatie stijgen automatisch de
prijzen van woningen. Dit soort economische krachten kan de overheid niet
met woon- of volkshuisvestingsbeleid beïnvloeden. Maar ze hebben een
door het toegenomen eigenwoningbezit en de daaraan verbonden schuld
de economie de afgelopen decennia veel afhankelijker geworden van
Dat werd duidelijk tijdens de kredietcrisis van 2008. Deze crisis bracht de
Nederlandse overheid ertoe de fiscale stimulering van het eigenwoningbezit
langzaam maar zeker te gaan beperken.
Een onderliggende beweging die zich tezelfdertijd heeft voltrokken, is dat
woningen behalve een dak-boven-het-hoofd ook een investeringsobject
zijn geworden (Bosma et al., 2018).59 De eigen woning speelt inmiddels dan
ook een grote rol in de persoonlijke financiële planning van veel mensen
59 Woningmarkteconomen spreken van de ‘financialisering’ van het wonen. In veel westerse landen zijn
huishoudens sinds de jaren tachtig massaal grote hypothecaire schulden aangegaan, waarmee ze
woningen kochten; zo raakten ze ook verbonden met een wereldwijd systeem van financiële stromen,
waarin pakketten van hypotheken wordt gehandeld. Dat maakt de financiële en macro-economische
structuur van nu wezenlijk anders dan die van dertig jaar geleden; de consequenties reiken ook veel
verder dan de woningmarkt alleen.

PRINT

52

en heeft een relatie met bijvoorbeeld de oudedagsvoorziening (Asbeek

Hoewel De Nederlandse Bank (DNB) en verscheidene internationale instel-

Brusse & Van Montfort, 2013). Dat betreft niet alleen de koopwoning waarin

lingen60 al zeker vijftien jaar waarschuwen voor de risico’s van te hoge

mensen zelf wonen, maar steeds vaker ook de koopwoning die mensen

hypotheken en een grote afhankelijkheid van de kapitaalmarkt (VROM-

inzetten voor commerciële verhuur. Deze laatste sector heeft een enorme

raad, 2007), lijkt pas de laatste jaren tot beleidsmakers en politici door te

groei doorgemaakt, waarbij woningen fungeren als beleggingsobject en

dringen hoezeer dit ook doorwerkt in de prijsstijgingen in de commerciële

inkomstenbron voor kleine particulieren. Prijsopdrijving, toenemende

huursector (het middensegment) en welke consequenties dat heeft voor

vermogensverschillen en hogere drempels voor starters om de woning-

de woonlasten en woonkansen van grote groepen woonconsumenten.

markt te betreden zijn hiervan momenteel het gevolg.

Alom klinkt nu de roep om marktcorrectie en overheidssturing in het woon­
domein. Daarbij wijst DNB erop dat de realisatie van extra nieuwbouw om

De woningmarkt verkeert door de zojuist geschetste afhankelijkheid van

de woningmarkt meer in evenwicht te brengen, niet voldoende is. Immers,

de kapitaalmarkt in een bijna permanente staat van onevenwichtigheid –

zolang de bestaande maatregelen die de bestedingsruimte van huizenko-

die op dit moment met name voor mensen die de woningmarkt voor het

pers en -bezitters vergroten (en dus de vraag naar woningen stimuleren)

eerst betreden, nadelig uitpakt. Insiders op de woningmarkt die al een huis

niet worden ingedamd, zullen de huizenprijzen bij een lage rente op een

bewonen, zijn tot op zekere hoogte beschermd, maar outsiders niet. Zo

hoog niveau blijven (Vording et al., 2021).

hebben zittende eigenaar-bewoners doorgaans een redelijke zekerheid over
hun woonlasten omdat hun hypotheeklasten doorgaans voor een langere
periode zijn vastgeprikt; bij verhuizing nemen ze de verkoopwinst mee.

1.3 Traag reagerend woningaanbod bij vraagverandering

Maar koopstarters hebben op dit moment te maken met vastgoedprijzen

Een kenmerk van de woningmarkt is dat het aanbod traag reageert op

die zelfs met een dubbel inkomen nauwelijks meer op te brengen zijn. En

veranderingen in de vraag. Lange tijd nam de overheid dit gegeven mee in

de stijging van de vastgoedprijzen werkt ook door in de huursector. Voor

haar sturing op de ruimtelijke planning in Nederland. De afgelopen vijftien

zittende bewoners gaat dat weliswaar langzaam, voor zover zij huurbescher-

jaar is het belang van dit gegeven echter niet meer meegewogen in de

ming genieten. Maar bij nieuwe verhuringen en in geval van tijdelijke huur-

beleidsdiscussie. De markt zou vanzelf voor voldoende aanbod (zowel kwan-

contracten leidt het tot forse, sprongsgewijze huurverhogingen (Rli, 2020;

titatief als kwalitatief) zorgen, zo was de aanname. Inmiddels is duidelijk dat

zie ook § 3.2 van deel 2 van dit advies).

dit een misvatting is geweest.
60 Het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling (OESO) en de Europese Commissie.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1

PRINT

53

Er zijn verschillende verklaringen voor de starheid van het woningaanbod.

Een andere verklaring voor de starheid van het woningaanbod is gelegen in

Een eerste verklaring is, zoals we in § 1.1 al aanstipten, dat de woningmarkt

het overheidsbeleid op het gebied van de ruimtelijke ordening. De starheid

een voorraadmarkt is, en dat de woningvoorraad pas wordt aangevuld

lijkt namelijk groter te zijn in gebieden waar sprake is van een restrictief

bij beschikbaarheid van voldoende bouwlocaties en grond. Dit proces

ruimtelijk beleid. In stedelijke gebieden verloopt de besluitvorming over

van bouwlocatieontwikkeling, met alle voorfasen van ruimtelijke planvor-

locatieontwikkeling en gronduitgifte sowieso al traag, vanwege de felle

ming, is lang en gecompliceerd. Het vergt betrokkenheid van partijen met

concurrentie om het grondgebruik en het grote aantal betrokken partijen,

lange adem, ook in financieel opzicht; het aanbod van bouwrijpe kavels is

regels en bepalingen. Bij een restrictief ruimtelijk beleid komt daar nog

afhankelijk van langetermijnverwachtingen van aanbieders over afzetmo-

een beperking van de bouwmogelijkheden bij. Overigens is het, gegeven

gelijkheden. Door de monopoliepositie die grondbezit met zich meebrengt,

de hoge bevolkingsdichtheid en de concurrentie om het gebruik van de

is het voor grondeigenaren economisch gezien rationeel om het aanbod

beschikbare ruimte, ondenkbaar om in Nederland géén ruimtelijk beleid

te beperken en in te zetten op een hoge prijs. Zodoende leidt een stijging

te voeren. Maar vanouds heeft dit ruimtelijk beleid behalve een restric-

van de woningprijs maar beperkt tot extra aanbod van woningen – oftewel:

tieve altijd ook een ontwikkelende functie gehad (WRR, 1998). Ruimtelijke

de ‘prijselasticiteit’ van het woningaanbod is zeer laag (Van der Krabben,

ordening en volkshuisvestingsbeleid gingen daarbij hand in hand. Er

2021).61 Het Centraal Planbureau (CPB) wijst daarnaast op de invloed van

werden taakstellingen geformuleerd, vond programmering plaats (hoeveel

golfbewegingen van hoog- en laagconjunctuur, zeker na de forse economi-

woningen op welke locaties en in welke prijscategorieën) en dit werd

sche klap die zich rond 2008 voordeed. Bouwbedrijven zijn daardoor terug-

gecombineerd met geldstromen om risico’s voor gemeenten te verkleinen

houdend geworden met het doen van investeren en het aannemen van vast

en bouwproductie te stimuleren. Daarmee ontstond een mechanisme van

personeel (Michielsen et al., 2019).62

verticale beleidscoördinatie (tussen Rijk, provincies en gemeenten) en
van horizontale afstemming tussen gemeenten en marktpartijen (inclusief
sociale verhuurders). Deze vorm van ontwikkelend ruimtelijk beleid is begin
deze eeuw afgeschaft: eigenlijk al met de VINEX-operatie (die als de laatste
grote ruimtelijke interventie van rijkswege wordt gezien), maar zeker toen

61 Rond 2000 werden in Nederland prijselasticiteiten gemeten die de 0 naderden. Daarentegen werden
hogere prijselasticiteiten gemeten in de periode van crisis en teruggang tussen 2008 en 2016. Dit kwam
doordat de nieuwbouwproductie minder daalde dan de huizenprijzen.
62 Het CPB merkt op dat schommelingen in de vraag normaal en productief zijn, maar “excessieve
volatiliteit kan er echter toe leiden dat ook gezonde bedrijven in de problemen komen, wat tot een
permanent lagere bouwcapaciteit kan leiden” (Michielsen et al., 2019, p. 63).

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1

het ruimtelijk beleid in 2005 was gedecentraliseerd. Daarmee verdween een
vorm van overheidssturing en -coördinatie die alle spelers houvast bood en
hen daardoor wist te bewegen tot het zetten van stappen en het doen van
investeringen.

PRINT

54

Inmiddels wordt opnieuw onderkend dat grootschalig investeren in locatie­­

Tot slot heeft de overheid maatregelen ingevoerd die niet het aanbod van

ontwikkeling en woningbouw niet zonder actieve overheidssturing kan

woningen stimuleerden, maar juist de vraag naar woningen versterkten:

(Financiën, 2020; Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen,

de starterslening, de afschaffing van de overdrachtsbelasting voor starters

2020; BZK, 2022). Die sturing zou moeten bestaan uit:

en de schenkingsvrijstelling eigen woning. Deze maatregelen kwamen

• afstemming tussen bestuurslagen (Rijk, provincies, gemeenten, met de

bovenop de al bestaande hypotheekrenteaftrek.

regio als belangrijk niveau van coördinatie);
• bundeling van krachten en geld (wonen, mobiliteit, natuur, ruimte); en
• stroomlijning van regels, procedures en planvormen (Omgevingswet,
Nationale Omgevingsvisie, regionale strategieën).

1.4 Belang van wonen voor bestaanszekerheid en brede
		 welvaart
Woningen voorzien in een primaire levensbehoefte van mensen: ze bieden

In de praktijk blijkt hoe moeilijk het is om deze sturing en coördinatie weer

veiligheid, beschutting, privacy en een dak boven het hoofd. Een woning

tot leven te brengen. Er wordt gevraagd om ‘executiekracht’ op alle niveaus,

is bovendien de plek van waaruit en waarin mensen deelnemen aan de

maar de ontwikkeling en mobilisatie daarvan vergen tijd en capaciteit bij

samenleving: werken, recreëren, opvoeden, onderwijzen, verzorgen. De

overheid en marktpartijen.

afgelopen tijd is er in diverse publicaties (Raad voor Volksgezondheid &
Samenleving [RVS], 2020; Hochstenbach, 2022) indringend op gewezen dat

Behalve tekortschietend ruimtelijk beleid hebben ook de invoering van de

vaste woonruimte voor mensen een eerste voorwaarde is om een even-

verhuurderheffing (in 2014) en de wettelijke inperking van de handelings­

wichtig bestaan te kunnen opbouwen. Er is een groeiend besef dat in een

vrijheid van woningcorporaties (in 2015)63 een verstarrend effect gehad op

samenleving/economie waarin veel flexibel is geworden (niet in de laatste

het woningaanbod. De nieuwbouw door woningcorporaties is mede door

plaats de arbeidsmarkt), een stabiele woonsituatie voor veel mensen van

deze overheidsmaatregelen fors teruggevallen, juist toen de bouw in een

groot belang is als basis voor bestaanszekerheid, waarmee ze onzeker-

crisis verkeerde. Woningcorporaties vervullen sindsdien in veel mindere

heid in andere levensdomeinen kunnen opvangen (RVS, 2020; Rli, 2020).

mate de anticyclische rol die zij traditioneel hebben (Michielsen et al., 2019;

Omgekeerd leidt het ontbreken van (kwalitatief en kwantitatief voldoende)

Conijn, 2019).

woonruimte c.q. onzekerheid over de woonsituatie vaak tot grote psychische, sociale en financiële nood. Omdat de woning waarin mensen wonen

63 In de Woningwet van 2015 zijn de commerciële activiteiten van corporaties aan strakkere regels
onderworpen en zijn beperkingen gesteld aan de uitgaven die corporaties mogen doen voor het
beheer van woningen en voor verbetering van de leefbaarheid van wijken.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1

hun uitvalsbasis en vertrekpunt vormt voor allerhande activiteiten, doet ook
de kwaliteit van de buurt ertoe. Die kwaliteit is van belang voor gezondheid,

PRINT

55

veiligheid en welbevinden, maar ook voor kansen op ontmoeting en ontwik-

wijken wordt gericht gestimuleerd (Uyterlinde & Van der Velden, 2017; Van

keling, bereikbaarheid van werk, en daarmee voor sociale mobiliteit. Wonen

der Velden et al., 2018). Door dit beleid zijn woningen in gewilde wijken met

in een goede woning en in een goede woonomgeving is dus vanuit maat-

hoge marktprijzen – bijvoorbeeld in het stadscentrum – toch toegankelijk

schappelijk oogpunt essentieel; het is te beschouwen als een onderdeel van

voor mensen met een laag inkomen. De sociale diversiteit van wijken,

‘brede welvaart’ (zie kader).

respectievelijk de afwezigheid van extreem eenzijdige, kwetsbare wijken
wordt vaak als een van de meest belangrijke en waardevolle kenmerken van

Wonen als onderdeel van brede welvaart

de Nederlandse volkshuisvesting genoemd.

Brede welvaart gaat niet alleen over klassieke welvaartsindicatoren zoals
het bruto binnenlands product of het nationaal inkomen, maar vooral ook
over de kansen en mogelijkheden van individuen, hun welzijn en wat zíj

1.5 Conclusie

belangrijk vinden. Kansen en mogelijkheden van mensen/huishoudens

Het is opvallend hoe in een enkel decennium de perceptie van de situatie

worden vanuit het perspectief van brede welvaart bepaald door een

op de woningmarkt en de opvattingen over hoe het beleid op dit terrein

wisselwerking tussen persoonsgebonden en plaatsgebonden factoren;

eruit zou moeten zien, zijn omgeslagen. Tot ongeveer tien jaar terug

op het domein van wonen komen die bij uitstek samen. Wij hebben

dachten beleidsmakers en analisten dat de woningmarkt in evenwicht

hieraan uitvoerig aandacht besteed in ons advies Toegang tot de stad

was of zou komen en dat veel van het woonbeleid kon worden afgeschaft.

(Rli, 2020).

Sociale verhuur werd beschouwd als marktverstoring en dit segment
van de woningmarkt zou om die reden moeten krimpen. De dominante
analyse luidde dat de overheid ‘in de weg zat’ en met haar sturing van de

Juist vanwege de bijzondere betekenis die een woning heeft voor het

woningmarkt welvaartsverlies veroorzaakte. Daarbij sprongen de hypo-

welbevinden van mensen stelt de overheid minimumeisen aan de

theekrenteaftrek en de sociale verhuur eruit (CPB, 2010; Conijn, 2019). De

woningkwaliteit. De relatief hoge woonlasten voor huurders met een laag

hypotheekrenteaftrek werd sindsdien met enige voorzichtigheid vermin-

inkomen worden gecorrigeerd door middel van huurprijsregulering en

derd, maar nog steeds worden substantiële fiscale subsidies verstrekt.64

inkomensondersteuning.

Door de lage rente is de betekenis van de aftrekbaarheid van de hypotheekrente echter afgenomen. Verder zijn de huren inmiddels flink hoger dan tien

Daarnaast wordt al decennialang gestuurd op het voorkomen van concentraties van kwetsbare huishoudens. Een gemengde samenstelling van

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1

64 In 2021 staat in de begroting van het ministerie van BZK een post van € 8.752 miljoen
Hypotheekrenteaftrek (Tweede Kamer, 2020a).

PRINT

56

jaar geleden. Zowel bij huur als koop lijkt de subsidiegraad gedaald. Maar

er meer bestaanszekerheid. Dit deel van de huurmarkt heeft een stabilise-

de aanname dat de woningmarkt zonder bijsturing van overheidsbeleid kan,

rende functie op de woningmarkt.

lijkt niet te kloppen. Immers, onder die aanname zouden veel van de actuele
problemen op de woningmarkt zich niet voor mogen doen.

Kortom, anno 2022 zijn in Nederland de opgaven rond het woonbeleid
waarvan werd gedacht dat ze waren verdwenen, weer helemaal terug

Op de woningmarkt zien we forse prijsstijgingen en toch een beperkte

(woningtekort, wachtlijsten, eenzijdige wijken), terwijl andere opgaven zijn

groei van de woningvoorraad. Dit wordt veroorzaakt door de kenmerken

gebleven (betaalbaarheid, bestaanszekerheid) en nieuwe opgaven (energie-

van de woningmarkt en de beleidsmatige context waarin die moet werken

transitie) om een beleidsmatig antwoord vragen.

(zoals ruimtelijke ordeningsbeleid, grondbeleid, monetair beleid). We
stellen vast dat doordat de woningmarkt permanent niet in evenwicht is, in
Nederland voortdurend overheidsinterventie nodig zal blijven om woning­
tekorten te bestrijden en een woningaanbod te bereiken dat is afgestemd
op de woningbehoefte. Dit inzicht wordt inmiddels breed gedeeld en dat
heeft geleid tot veranderingen in het overheidsbeleid. Sinds 2018 heeft
het kabinet weer meer bestuurlijke regie genomen op de bouwopgave
(BZK, 2018; Financiën, 2020; Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële
Verhoudingen, 2020; BZK, 2022).
Ook wordt nu, anders dan tien jaar geleden, de noodzaak van sector­
specifiek beleid alom onderkend. Omdat huishoudens met een bescheiden
of onzeker inkomen moeilijk toegang krijgen tot de koopsector en de vermogensrisico’s van koop niet kunnen dragen, is er een sterk argument om in
ieder geval binnen de huursector oplossingen te vinden voor goede huisvesting met een redelijke zekerheid van wonen. Zo worden huis­houdens
beschermd tegen de risico’s van een wisselend economisch getij en ontstaat

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1

PRINT

57

2 SOCIALE HUISVESTING
In dit hoofdstuk zetten we uiteen wat sociale huisvesting precies
behelst (§ 2.1) en welke bijzonderheden daarbij zijn te onderscheiden in de koop- respectievelijk de huursector (§ 2.2). Vervolgens
belichten we verschillende manieren waarmee de overheid de
huursector kan reguleren om voldoende aanbod van sociale huurwoningen tot stand te brengen (§ 2.3). Aansluitend leggen we uit wat
de relatie is met de vraag- en aanbodsituatie in de commerciële
huursector (§ 2.4). Tot slot gaan we dieper in op het onderwerp ‘doorstroming’ (§ 2.5).

2.1 Sociale huisvesting: wat is het?
In deze paragraaf bespreken we verschillende aspecten van sociale huis­
vesting aan de hand van de definities die van dit begrip bestaan (§ 2.1.1).
We staan ook stil bij de uiteenlopende organisatievormen van sociale
huisvesting (§ 2.1.2). Tot slot maken we een vergelijking van de Nederlandse
situatie met andere Europese landen (§ 2.1.3).
2.1.1 Definities van sociale huisvesting
In Nederland wordt sociale huisvesting vaak opgevat als sociale huur met
een huurprijs tot de liberalisatiegrens, waarbij de huurwoning geleverd

PRINT

58

wordt door een woningcorporatie. Maar sociale huisvesting is geen

variëteit aan activiteiten ontstaat. Zo kunnen non-profitverhuurders een rol

eenduidig begrip. Verschillende elementen spelen een rol zoals doelgroep,

spelen bij het creëren van een veilige thuisbasis, doordat er (vrijwel) niet

eigendomsvorm, type aanbieder, subsidiëring en overheidsregulering. Op

wordt gewerkt met tijdelijke contracten. Verder kunnen non-profitaanbieders

grond van een analyse van definities van Europese deskundigen conclu-

met geconcentreerd woningbezit investeren in de leefbaarheid van de wijk,

deren Granath Hansson & Lundgren (2018) dat voor sociale huisvesting

waardoor de leefomgeving van mensen verbetert. En ook kunnen non-

twee dimensies doorslaggevend zijn: de specifieke doelgroep (huishoudens

profitaanbieders een rol spelen bij het verbinden van huisvesting aan de

die op eigen kracht niet in woonruimte kunnen voorzien) en het gegeven dat

beschikbaarheid van zorg. Aanbieders kunnen verder, omdat ze werken met

er sprake is van subsidiëring (om te komen tot lagere woonlasten). Sociale

een woningtoewijzingssysteem, een rol spelen bij het huisvesten van de

huisvesting is zo beschouwd een systeem dat voorziet in huisvesting van

aandachtsgroepen van het volkshuisvestingsbeleid. Kortom, sociale huis-

mensen die daarin zelf niet kunnen voorzien (door beperkte financiële

vesting is te definiëren aan de hand van doelgroep en subsidiëring, maar de

middelen of andere beperkingen), tegen prijzen die onder het marktniveau

functie voor de samenleving omvat in de praktijk veel meer dan dat.

liggen (waarvoor een vorm van subsidiëring nodig is).65 De precieze vorm
van sociale huisvesting kan volgens Granath Hansson & Lundgren in de

2.1.2 Organisatievorm van sociale huisvesting

praktijk variëren: het kan gaan om zowel huur- als koopwoningen, het kan

Sociaal woningaanbod kan zowel in de huur- als in de koopsector worden

gaan om huisvesting die wordt aangeboden door woningcorporaties óf

gerealiseerd. Bij huurwoningen kan de verhuurder een woningcorporatie

door andere partijen en het kan in beginsel ook gaan om huisvesting die

zijn, maar ook een commerciële verhuurder. Wel gaat het dan altijd om de

zonder overheidsregulering tot stand komt.

zogenoemde gereguleerde huur met een huur tot aan de liberalisatiegrens
(in 2022: € 763,47). In de koopsector gaat het om woningen die aangeboden

De kenmerken van sociale huisvesting worden in de praktijk mede

worden met een prijs beneden de gangbare marktprijs (door middel van

bepaald door de rol die de aanbieder van de huisvesting vervult. Een non-

korting of subsidie). Aanbieders van sociale huisvesting kunnen dus zowel

profitverhuurder richt zich immers behalve op het bieden van betaalbare

woningcorporaties zijn als commerciële en institutionele verhuurders dan

woonruimte ook op andere activiteiten die de huurder ten goede komen.

wel verkopers.

Verhuurders kunnen daarbij verschillende accenten leggen, waardoor een
65 Granath Hansson & Lundgren (2018) beperken de doelgroep tot huishoudens met beperkte financiële
middelen; zij vinden dat huishoudens met bijzondere behoeften (als gevolg van lichamelijke
beperkingen, dakloosheid, tijdelijke nood) niet tot de definitie behoren, omdat het gaat om tijdelijke
behoefte en omdat het daarbij in de kern niet om een huisvestingsprobleem gaat. Beide overwegingen
zijn volgens ons aanvechtbaar.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

Samengevat zijn er voor huishoudens die vallen onder de doelgroep van
sociale huisvesting in theorie vijf mogelijkheden; zie tabel 2.

PRINT

59

Sociale huur

Sociale koop

Tabel 2: Organisatievormen van sociale huisvesting
Institutie/
mechanisme

Contractvorm

Aanbieder

Doelgroep

Instrument

Segment

Markt

Koop

Particuliere verkoper

Huishoudens met
inkomen uit werk en enig
vermogen

Fiscale stimulering, koopsubsidie,
nationale hypotheekgarantie
(door overheid, woningcorporatie,
werkgever), beschut eigen
woningbezit, bouwsparen

Goedkope koop

Huur

Particuliere
verhuurder

Alle woningzoekenden

Lagere huurprijs (op eigen initiatief
verhuurder of door overheidssubsidie),
inkomenssteun aan bewoner
(huurtoeslag)

Gereguleerde huur of
goedkopere vrije huur

Overheid

Huur

Gemeentelijk woning­
bedrijf

Hele doelgroep (of alleen
onderkant daarvan)

Lagere huurprijs (subsidie),
inkomenssteun aan bewoner (subject)

Gereguleerde huur of
goedkopere vrije huur

Mengvorm
(non-profitverhuur)

Huur

Woningcorporatie

Hele doelgroep

Lagere huurprijs (door subsidie),
inkomenssteun aan bewoner (subject),
geen winststreven

Gereguleerde huur of
goedkopere vrije huur

Informele sector

Koop of huur

Gemeenschap
(familie, kerk) of
wooncoöperatie

Leden

Geen prijs, prijs (deels) in natura, geen
winststreven, gedeeld eigendom

Goedkope koop,
gereguleerde huur of
goedkopere vrije huur

Verhuur door woningcorporaties is dus slechts één – zij het belangrijke en in

sprake van een veelheid aan gemeentelijke woningbedrijven, die vaak

Nederland dominante – manier om in sociale huisvesting te voorzien. Er zijn

voorliepen op en voorrang kregen boven woningcorporaties. Zij huis-

alternatieven, zoals het verleden en het buitenland laten zien.

vestten vaker de ‘onderkant’ (laagste inkomens, opvang verslaafden en
daklozen). Vanaf de jaren tachtig kwam ook de koopsector in beeld voor de

Tot in de jaren zeventig van de vorige eeuw kende ons land nog een

doelgroep van sociale huisvesting. De nadruk lag aanvankelijk op premie-

aanzienlijke particuliere huursector waarin een groot deel van de doelgroep

huur en premiekoop; rond 2000 werd ook geprobeerd om sociale koop te

van sociale huisvesting woonde. Tussen 1915 en 1995 was er daarnaast

stimuleren. De wooncoöperatie, waarbij bewoners gezamenlijk woningen

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

60

bouwen en beheren voor zichzelf, bestaat al sinds 1901. Als organisatie-

10 huishoudens en in Duitsland zelfs om 16 huishoudens per beschikbare

vorm is de wooncoöperatie in 2015 wettelijk verankerd. Vanaf dat moment

sociale huurwoning.

worden wooncoöperaties van rijkswege ondersteund vanwege positieve
aspecten zoals de zeggenschap van huurders en de kleinschaligheid van de

Internationaal onderscheidende kenmerken Nederlandse

projecten. Het aandeel van deze informele sector in de sociale huisvesting is

woningcorporatiesector

in Nederland echter altijd beperkt geweest.

Er is binnen de EU sprake van een grote verscheidenheid als het gaat om
de partijen die sociale huurwoningen aanbieden. Sociale huurwoningen

2.1.3 Sociale huisvesting in andere Europese landen

kunnen worden aangeboden door zowel overheid, non-profitorganisaties

In deze paragraaf vergelijken we de Nederlandse sociale huisvesting met

als commerciële verhuurders (zie tabel 3). In alle gevallen vindt marktinter-

die in andere Europese landen. We kijken naar de doelgroep van het beleid,

ventie door de overheid plaats om sociale huisvesting tot stand te brengen.

de kenmerken waarop de Nederlandse woningcorporatiesector zich onderscheidt en de ontwikkeling van organisatievormen. Tot slot gaan we in op de

We bespreken hieronder enkele onderscheidende kenmerken van de

relatieve stabiliteit van de Nederlandse woningcorporatiesector.

Nederlandse woningcorporatiesector in vergelijking met andere Europese
landen.66

Doelgroep van sociaal huisvestingsbeleid in Europese landen

• Allereerst valt op dat de sociale huursector in Nederland relatief groot

De Europese Unie (EU) definieert de doelgroep van sociale huisvesting

is en dat woningcorporaties (privaatrechtelijke non-profitorganisaties

als: “achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen welke, door

die een publiek doel dienen) daarin nagenoeg de enige aanbieder zijn.

solvabiliteitsbeperkingen, geen huisvesting tegen marktvoorwaarden

Nederland kent geen gemeentelijke woningbedrijven meer, in tegen-

kunnen vinden” (Behrens et al., 2020). Op basis van deze definitie kiezen de

stelling tot landen als Engeland, Oostenrijk en Zweden; daar speelt de

EU-lidstaten allemaal voor een eigen afbakening van de doelgroep, waarbij

gemeente nog steeds een grote rol als eigenaar, bouwer en beheerder

vaak een inkomensgrens wordt gebruikt in combinatie met andere grenzen,

van sociale huisvesting. Coöperaties (die zoals gezegd in ons land een

zoals de grootte en samenstelling van het huishouden of de regio waarin

marginale positie innemen) spelen in Frankrijk, Oostenrijk en Zweden een

men woont. Ook in de andere landen is er sprake van wachtlijsten voor een

grote rol. In Duitsland is het juist de private sector die een belangrijke

sociale huurwoning – daar zijn de wachtlijsten zelfs aanmerkelijk langer. In
Nederland komt potentieel 1,5 huishouden in aanmerking voor één sociale
huurwoning, maar in Frankrijk gaat het om 3 huishoudens, in België om

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

66 Zie voor een uitgebreidere vergelijking onder andere de deelstudies voor de Parlementaire
enquête Woningcorporaties, met name de onderdelen Literatuurstudie (Tweede Kamer, 2014a) en
Omgevingsanalyse 3 - Woningcorporaties in internationaal perspectief (Tweede Kamer, 2014b).

PRINT

61

rol vervult bij het beschikbaar stellen van betaalbare huurwoningen.

Tabel 3: Aandeel sociale huur in de woningvoorraad van verschillende landen

Dit gebeurt daar door middel van een concessiemodel, waarbij private
Nederland Denemarken Duitsland
(2020)
(2020)
(2018)
Woningvoorraad

7.891.786

2.719.974

Engeland
(2019)

Frankrijk
(2019)

41.400.000 24.414.000 33.721.040

Oostenrijk Zweden
(2019)
(2019)
3.949.900

4.978.239

verhuurders een lage huur rekenen en daarvoor een subsidie ontvangen.
• Opvallend is daarnaast dat de gemiddelde kwaliteit van Nederlandse
sociale huurwoningen internationaal gezien relatief hoog is. Daar staat
tegenover dat de woonlasten eveneens aan de hoge kant zijn.

Koop

57%

49%

43%

64%

51%

37%

41%

• Bijzonder aan Nederland is verder dat de woningcorporaties financieel

Particuliere
huur

13%

26%

45%

19%

16%

30%

14%

zelfstandig zijn en niet – of slechts beperkt – gebruikmaken van directe

Sociale
huur

29%**

21%

3%

17%

16%

24%

17%*

- waarvan
non-profitverhuurders

29%

2%

10%

*

corporaties staan onderling borg voor hun leningen. Wel staat de overheid hiervoor als achtervang garant.

17%

• Ten slotte is de Nederlandse verhuurderheffing uniek: in geen enkele

- waarvan
gemeenten
Overig
(waaronder
coöperatieven)

overheidsleningen of objectsubsidies (Tweede Kamer, 2014c). De woning-

1%
1%

4%

7%

10%

11%

7%

17%

9%

28%

andere EU-lidstaat moeten sociale verhuurders een deel van het exploitatieresultaat afdragen aan de staat.
Al met al kent geen ander land binnen de EU een sociale huursector die zo
financieel zelfstandig is als in Nederland.

In verband met discussie die binnen de EU loopt over staatssteun worden woningen van gemeentelijke woningbedrijven niet meer als sociale huur gedefinieerd (ze ontvangen geen staatssteun)
en wordt gesproken van ‘publieke huisvesting’.

** Sociale huur in Nederland wordt hier gedefinieerd als het gereguleerde corporatiebezit.

Bron: Housing Europe, 2021 (bewerking Rli)

Ontwikkelingen in organisatie van sociale huisvesting in andere
Europese landen
We bespreken hieronder welke ontwikkelingen in verschillende EU-landen
hebben plaatsgevonden in de organisatie van sociale huisvesting.
• In het Verenigd Koninkrijk is rond 1980 onder premier Thatcher ingezet op
krimp van de sociale huursector (grotendeels in handen van gemeenten),
vooral door invoering van het right to buy. Dat heeft dramatische
gevolgen gehad. Vanaf de jaren negentig zijn in reactie hierop de Housing

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

62

Associations sterk opgekomen. Zij bouwen woningen met (veel) subsidie

afromen van exploitatieoverschotten en verkoop aan bewoners. Net als

en nemen bezit van gemeenten en private verhuurders over.

in Nederland zijn de woningcorporaties in Denemarken privaat, wat de

• Frankrijk kent verschillende soorten aanbieders van sociale huur­
woningen: lokale overheden, non-profitinstellingen en coöperaties.

directe invloed van de overheid beperkt.
• Oostenrijk kent een sterke traditie van sociale huisvesting, vooral in

Doordat de particuliere verhuur is geliberaliseerd wordt de sociale huur-

Wenen, met een rol voor gemeentelijk woningbedrijven en voor non-

sector steeds meer bewoond door lage inkomensgroepen en migranten,

profitverhuurders. Sinds het begin van deze eeuw verloopt de finan-

vaak ruimtelijk geconcentreerd in buitenwijken van de grote steden (de

ciering van sociale nieuwbouw meer via non-profitverhuurders en de

beruchte banlieus).

private sector, en neemt de rol van de gemeenten af. Er is een meer

• Duitsland heeft er halverwege de jaren negentig voor gekozen de

marktgeoriënteerd beleid. Toch is het traditionele sociale huurmodel

woningverhuur naar de markt te verplaatsen via een systeem van

in Oostenrijk steviger overeind gebleven dan in veel andere landen

concessies en subsidieverstrekking aan de verhuurder; het sociale

(Whitehead & Scanlon, 2007; Wagenaar & Prainsack, 2021).

woningaanbod nam daardoor sterk af. Een deel van de non-profitverhuurders heeft zich vervolgens getransformeerd tot commerciële partij;

Stabiliteit Nederlandse woningcorporatiesector

een ander deel bleef als sociale verhuurder doorgaan. Verder hebben

We kunnen constateren dat in andere West-Europese landen geen finan-

verschillende gemeenten een groot deel van hun sociale woningbezit

ciële verzelfstandiging van de sociale huursector heeft plaatsgevonden

verkocht aan (buitenlandse) beleggers.

zoals in Nederland. Vaak zijn daar de subsidies voor sociale huisvesting

• Zweden kent een traditie van sociale verhuur door gemeentelijke woning-

(die door gemeenten werden verstrekt) als gevolg van overheidsbezuini-

bedrijven, met daarnaast een grote coöperatieve sector. Gemeenten

gingen in belangrijke mate weggevallen, waardoor krimp van de sociale

hebben echter, sinds 2006, een flink deel van hun bezit verkocht aan

sector onvermijdelijk werd. Datzelfde beeld zien we bij de gemeentelijke

bewoners en beleggers. Wel besloot de regering winstuitkering bij coöpe-

woningbedrijven, die in veel landen op grote schaal zijn verkocht om de

ratief woningbezit mogelijk te maken. In Zweden nam als gevolg van de

begrotingstekorten van gemeenten te dekken. In andere EU-landen is aldus

maatregelen het sociale aanbod sterk af; in stedelijke gebieden bestaan

de bestemmingsplicht van het non-profitvermogen opgeheven zonder

nu grote tekorten.

goede waarborgen. Zo bezien heeft de verzelfstandiging op sectorniveau in

• Denemarken kent zo’n 650 private non-profitverhuurders (woningcorpo-

Nederland sterk bijgedragen aan de continuïteit van de sociale huursector.

raties) onder gemeentelijk toezicht, waarbij bewoners veel zeggenschap
hebben. Vanaf de jaren negentig was er een beleid gericht op bezuinigen,

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

63

2.2 Sociaal woningaanbod en koop en huur

de Wet ruimtelijke ordening). Maar tot nu toe kunnen deze sociale koop­

In deze paragraaf bespreken we welke bijzonderheden zijn te onderscheiden

woningen niet worden toegewezen aan huishoudens die daar aantoonbaar

in het sociale woningaanbod in de koopsector (§ 2.2.1) respectievelijk de

behoefte aan hebben. Steeds meer gemeenten hebben wel de wens om de

huursector (§ 2.2.2).

toegang tot het onderste deel van de koopmarkt te reguleren (Kromhout
et al., 2020). Daarom krijgen gemeenten in het voorstel tot wijziging van

2.2.1 Sociaal woningaanbod in de koopsector

de Huisvestingswet 2014 ruimte om nadere voorwaarden te stellen aan de

Vaak wordt er bij sociale huisvesting alleen gedacht aan huurwoningen.

doelgroep die in aanmerking komt om in een sociale koopwoning te wonen

Maar het is ook mogelijk om in de koopsector met subsidies of wettelijke

(BZK, 2021c).

regelingen woningen betaalbaar te maken, bijvoorbeeld door middel van
een speciale starterslening (die veel gemeenten aanbieden) of door een

Ook in contracten die gemeenten afsluiten met projectontwikkelaars

entree-subsidie voor koopstarters (de vroegere premiekoopwoningen).

worden wel afspraken gemaakt over verkoop aan specifieke doelgroepen,

Deze starters kunnen daarna, met eventueel de verkoopwinst, doorstromen.

maar die afspraken zijn vaak juridisch niet waterdicht, doordat gemeenten

Doorgaans wordt de subsidie gecombineerd met voorwaarden ten aanzien

de daarvoor benodigde specialistische kennis niet in huis hebben.67

van doorverkoop en winstdeling. In het voorstel tot wijziging van de

Dientengevolge komt het regelmatig voor dat de gemeente een projectont-

Huisvestingswet 2014 wordt ‘sociale koop’ gedefinieerd als een koop­woning

wikkelaar korting geeft op de prijs voor bouwgrond omdat deze bestemd is

die een sociaal karakter heeft, doordat enerzijds de woning niet meer

voor sociale koopwoningen, maar zonder het gewenste resultaat. Want als

kost dan de geldende nationale hypotheekgarantiegrens (op dit moment;

de grond eenmaal verkocht is, blijkt het moeilijk om de bouw van sociale

€ 355.000) en anderzijds dat de woning kan worden bewoond door mensen

koopwoningen af te dwingen.68

met een aantoonbare behoefte aan een betaalbare koopwoning (BZK,
2021c). Overigens zijn wij van mening dat de huidige NHG-grens niet als

Een andere manier om sociale koopwoningen aan te bieden is ‘verkoop

grens voor sociale koop kan worden gezien. Gekeken zou moeten worden

onder voorwaarden’. Daarbij krijgt de koper korting op de aankoopprijs,

naar het maximale bedrag dat een huishouden uit de doelgroep van beleid

maar die korting moet bij verkoop volgens een vooraf vastgestelde formule

kan lenen. Wij komen dan momenteel uit op een bedrag van circa € 210.000.

worden terugbetaald. Verkoop onder voorwaarden gebeurt ­voornamelijk
door woningcorporaties en soms door marktpartijen. In Nederland

Gemeenten kunnen via een doelgroepenverordening regelen dat er
woningen in de categorie ‘sociale koop’ worden gebouwd (op grond van

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

67 Demetrio Munos Gielen in Reporter Radio 28 oktober 2018 op NPO Radio 1.
68 Peter Boelhouwer in Reporter Radio 28 oktober 2018 op NPO Radio 1.

PRINT

64

zijn hiervoor na 2000, toen de prijzen van koopwoningen sterk stegen,

lijke huurprijs vastzitten. Als verhuurders meer vragen dan de maximaal

speciale programma’s ontwikkeld. Met de crisis in de koopmarkt zijn deze

redelijke huurprijs, kan een huurder de Huurcommissie inschakelen

programma’s op een laag pitje komen te staan, maar ze kennen nu weer een

(zie kader).

opleving. Er zijn veel verschillende vormen, maar vrijwel altijd is er sprake
van korting op de koopprijs en een terugkoopplicht, waarbij eventuele

Huurcommissie

waardendalingen of -stijgingen worden gedeeld. Een actueel voorbeeld van

De Huurcommissie komt in actie bij meningsverschillen tussen huurder

verkoop onder voorwaarden speelt in de gemeente Ede. Hier gaan ontwik-

en verhuurder en gaat in verschillende stappen te werk:

kelaars honderd sociale koopwoningen aanbieden aan starters met een laag

1. voorkomen van meningsverschillen door goede voorlichting;

inkomen. De prijs van de woning is nog niet bekend, maar huishoudens

2. bemiddelen en verstrekken van onpartijdige informatie bij een

met een inkomen tot maximaal € 50.000 komen in aanmerking. Er geldt een
gemeentelijke terugkoopregeling, waardoor de gemeente de woning na

meningsverschil;
3. doen van een bindende uitspraak op basis van wet- en regelgeving.

verloop van tijd opnieuw met korting kan verkopen aan een huishouden uit
de doelgroep (Gemeente Ede, 2021).

Zowel huurders als verhuurders van sociale huurwoningen kunnen de
Huurcommissie raadplegen over onder andere de hoogte van huur-

2.2.2 Sociaal woningaanbod in de huursector

prijzen, huurverhoging en huurverlaging; servicekosten, kosten voor

Een sociale huurwoning is een huurwoning die met een verlaagde huurprijs

nutsvoorzieningen en de energieprestatievergoeding, onderhoud en

wordt aangeboden aan huishoudens die op eigen kracht niet in woonruimte

woningverbetering. Bewoners van woningen met een geliberaliseerd

kunnen voorzien. Deze subsidiëring aan de aanbodkant betekent dat de

huurcontract kunnen een beroep doen op de Huurcommissie om te

huurprijs van de woning onder het marktniveau ligt. Dit geldt in de huidige

beoordelen of de huurprijs van de woning te hoog is en eigenlijk onder

krappe markt voor vrijwel alle gereguleerde huurwoningen. Deze vorm van

de liberalisatiegrens zou moeten vallen. Ook kunnen huurders en

subsidiëring gebeurt niet alleen door woningcorporaties, maar ook door

verhuurders van woningen met een geliberaliseerd huurcontract samen

particuliere verhuurders die gebonden zijn aan het puntensysteem van het

afspreken dat ze bij geschillen de Huurcommissie inschakelen. Er volgt

woningwaarderingsstelsel (WWS)69 en daardoor aan de maximaal rede-

dan geen bindende uitspraak, maar een advies (www.huurcommissie.nl/
huurcommissie).

69 Het woningwaarderingsstelsel is een puntensysteem waarmee een redelijke huurprijs voor
gereguleerde huurwoningen kan worden berekend; zie voor meer uitleg het kader in § 2.3.1.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

65

De voorwaarde dat gereguleerde huurwoningen worden aangeboden aan

Er is in Nederland echter naast de non-profitinstellingen een opkomende

huishoudens die op eigen kracht niet in woonruimte kunnen voorzien, geldt

beweging van beleggers die eveneens zorgen voor aanbod van goedkope

echter alleen voor woningcorporatiewoningen, omdat die een maximum-

huurwoningen. In ruil voor goedkope (met gemeentelijke subsidie aange-

inkomenseis stellen bij toewijzing. Particuliere verhuurders stellen hooguit

boden) bouwgrond realiseren zij huurwoningen met een huurprijs die ze

een minimuminkomenseis, om ervan verzekerd te zijn dat de huurder de

voor een periode van tien tot vijftien jaar beneden de liberalisatiegrens

huurprijs kan betalen.

houden en op een afgesproken manier toewijzen. Na die periode hebben
de eigenaren van de woningen de vrijheid om te bepalen wat ze doen.

Wanneer we de definitie van sociale huisvesting aan het begin van

Ze kunnen de huurprijs aan te passen of de woningen naar eigen inzicht

deze subparagraaf strikt interpreteren, worden sociale huurwoningen in

toewijzen. Het goedkopere aanbod verdwijnt dan vaak al snel, bijvoorbeeld

Nederland uitsluitend verhuurd door woningcorporaties en andere non-

omdat de woningen bij nieuwe verhuur een hogere huurprijs krijgen of

profitinstellingen, omdat zij als enige een maximuminkomen hanteren als

worden verkocht. Door gemeenten worden deze woningen tot de categorie

toewijzingscriterium, en op die manier alleen verhuren aan de doelgroep

‘sociale huur’ gerekend, maar ze zijn dat feitelijk slechts in beperkte mate,

van beleid. Deze verhuurders stellen zich tot doel om aan de groep huishou-

omdat heldere criteria ten aanzien van exploitatieduur, winstbestemming,

dens met een laag inkomen, of andere kenmerken waardoor niet zelfstandig

woonruimteverdeling en het hanteren van huurprijsgrenzen ontbreken.

in woonruimte kan worden voorzien, tegen een gematigde prijs woningen
te verhuren en de woningen in de huurmarkt te houden, waarbij niet winstmaximalisatie voorop staat maar bedrijfscontinuïteit.70 Het voordeel van

2.3 Reguleren van sociale huur

de non-profitverhuurders is dat ze, gelet op hun statutaire doelstellingen,

Op de woningmarkt geldt, zonder ingrijpen, het recht van de financieel

voor de overheid een redelijk betrouwbare partij zijn, en dat bovendien een

sterkste. De uitkomsten hiervan worden maatschappelijk niet allemaal

redelijke continuïteit van het sociale woningaanbod is verzekerd. Daarnaast

acceptabel gevonden en daarom grijpt de overheid in door marktregulering.

zijn deze verhuurders partners voor grootschalige aanpakken van gebieden,

In deze paragraaf belichten we verschillende manieren waarmee de over-

op het gebied van de veerkracht van wijken en als mede-aanjager van de

heid dat kan doen om voldoende aanbod van sociale huurwoningen tot

verduurzaming van de gebouwde omgeving.

stand te brengen. De overheidsregulering omvat drie groepen van instru-

70 De rechtsvorm van de non-profitinstellingen doet er niet zo veel toe, wél dat zij statutair afzien
van winstuitkering aan aandeelhouders of zich vastleggen op een relatief lage winstuitkering (4%
filantropie, de oorsprong van sociale verhuur). Zij zetten exploitatieoverschotten dus weer in voor hun
sociale taak.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

menten: het huurbeleid, dat de huurprijzen en rechten van huurders en
verhuurders regelt (§ 2.3.1), de woonruimteverdeling, waarmee de overheid
de distributie van vrijkomende woningen onder woningzoekenden regelt

PRINT

66

(§ 2.3.2) en de huurtoeslag, waarmee huishoudens inkomensondersteuning

het huurrecht uit het Burgerlijk Wetboek en de specifieke wettelijke regels

kunnen krijgen (§ 2.3.3). Het inzetten van overheidsregulering is een zoek-

voor woningverhuur die zijn opgenomen in onder andere de Huurprijzenwet

tocht naar de juiste balans, omdat doelen soms tegenstrijdig zijn en instru-

woonruimte en het Besluit huurprijzen woonruimte.

menten soms op verscheidene terreinen tegelijk effect hebben (§ 2.3.4).
Woningwaarderingsstelsel
2.3.1 Huurbeleid

Het woningwaarderingsstelsel is een puntensysteem waarmee de maxi-

Het huurbeleid beschermt zittende bewoners tegen de macht die de

male prijs van huurwoningen kan worden bepaald. Hoe meer punten de

verhuurder heeft om huren te verhogen met ontruiming als dwangmiddel.

woning waard is, hoe hoger de maximale huurprijs. Er zijn afzonderlijke

Huurbeleid geeft spelregels voor huurders en verhuurders, met redelijk-

puntensystemen voor zelfstandige woonruimten, onzelfstandige woon-

heidscriteria aan de hand waarvan bij conflict een onafhankelijke derde

ruimten en woonwagens en standplaatsen. Er worden punten toegekend

(meestal de Huurcommissie) een gefundeerde uitspraak kan doen. Die rede-

aan de hand van een groot aantal kenmerken waaronder: woonopper-

lijkheidscriteria vormen de kern van de huurprijsbeheersing en stabiliseren

vlakte; aantal verwarmde ruimtes; aanwezige voorzieningen en afwerking

bovendien de verwachtingen van partijen en verlagen de transactiekosten.

daarvan; aanwezigheid van buitenruimte; energiezuinigheid van de

Daarmee zijn er economische, sociale en rechtsvaardigheidsargumenten

woning; WOZ-waarde. De WOZ-waarde speelt sinds 2015 een belangrij-

voor een huurbeleid.

kere rol. Daarover was al snel discussie, en in 2020 heeft de minister van
BZK bepaald dat het aandeel van de WOZ-waarde in het woningwaarde-

De minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening geeft het huur-

ringsstelsel beperkt wordt tot 33% wanneer een groter aandeel zou leiden

beleid vorm met behulp van verschillende wetten en regels. Ten eerste is

tot mogelijke liberalisering van de woning.

er het huurprijsbeleid, waarin jaarlijks wordt bepaald wat de gereguleerde
huurprijsgrenzen zijn, hoe hoog de maximale huurstijging is en wat de inkomensgrens is waaronder huishoudens tot de doelgroep voor woningcorpo-

Er zijn sterke argumenten om zittende bewoners van huurwoningen door

raties worden gerekend.71 Ten tweede is er het woningwaarderingsstelsel,

middel van het zojuist beschreven huurbeleid bescherming te bieden. De

aan de hand waarvan met behulp van een puntensysteem de maximaal

overheid kan zo het woonbelang behartigen van burgers met een laag

redelijke huur voor een woning wordt bepaald (zie kader). Ten derde is er

inkomen en zorgt voor een stabiele basis van waaruit deel kan worden

71 Deze inkomensgrens wordt ook wel de DAEB-inkomensgrens genoemd, waarbij DAEB staat voor
‘diensten van algemeen economisch belang’.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

genomen aan de samenleving (zie de motieven voor overheidsingrijpen
in tabel 1 van § 1.1). Daar tegenover staat dat een dergelijke bescherming

PRINT

67

mogelijk marktverstorend werkt. De discussie hierover concentreert zich op

sloop, medische redenen of specifieke persoonlijke omstandigheden) is

de vraag of bij het bepalen van de huurprijshoogte de ontwikkelingen in de

gegroeid en doordat steeds meer specifieke groepen woningzoekenden

kostprijs van woningen wel goed worden gevolgd. De overheid weegt het

voorrang krijgen, zoals statushouders en mensen die uit de maatschappe-

tegengaan van schaarstewinsten (stijgende huurprijzen door het tekort aan

lijke opvang komen. De slaagkansen nemen nog verder af doordat er tege-

huurwoningen) daarbij af tegen de langdurige zekerheid over de huurprijs

lijkertijd sprake is van een daling van het aantal beschikbare woningen.72 De

en het deel van het inkomen dat huishoudens daaraan kunnen besteden.

vraag of je reguliere woningzoekenden zo lang kunt laten wachten, dringt
zich steeds nadrukkelijker op. Ook negatieve beeldvorming speelt hier

2.3.2 Woonruimteverdeling

een rol. Het lijkt alsof iedereen recht heeft op een huis behalve jouw kind/

In de sociale huursector is vrijwel altijd sprake van schaarste en wacht-

buurman/moeder (Kromhout & Wittkämper, 2019).

lijsten. Een belangrijk doel van de (lokale) overheid is om het schaarse
woningaanbod rechtvaardig te verdelen. Daarbij wordt gekeken naar

Nadelige effecten van beleid voor ‘passend toewijzen’

iemands wachttijd of inschrijfduur of naar iemands urgentie. Hieraan

Op grond van artikel 46 van de herziene Woningwet (2015) moeten woning-

kleven nadelen: (a) de keuzevrijheid van woningzoekenden wordt beperkt;

corporaties ten minste 95% van de woningzoekende huurders met een

(b) woningzoekenden worden geconfronteerd met wachtlijstbureaucratie;

inkomen onder de huurtoeslaggrens een passende woning toewijzen.

(c) de prijs van de woning heeft nauwelijks informatiewaarde meer voor

‘Passend’ wil in dit verband zeggen: een woning met een huur die niet

woningzoekenden; (d) de verdelingscriteria wijken onvermijdelijk af van

boven de zogenoemde aftoppingsgrens73 uitkomt (thans € 633,25 voor een-

de voorkeuren van woningzoekenden. Er wordt gezocht naar manieren om

en tweepersoonshuishoudens, € 678,66 voor meerpersoonshuishoudens).

deze effecten te beperken met behulp van keuzesystemen of loting, maar de

Deze maatregel heeft tot doel de betaalbaarheid voor lagere inkomens-

formele rechtsvaardigheidscriteria die de overheid toepast maken dit lastig:

groepen te vergroten en de uitgaven voor de huurtoeslag te beheersen.

gelijke gevallen moeten immers gelijk worden behandeld.
De norm van 95% wordt in de praktijk ruimschoots gehaald: in 2020 wezen
Afnemende slaagkans voor ‘gewone’ woningzoekenden

woningcorporaties bijna 99% van hun sociale huurwoningen passend toe

De kansen voor ‘gewone’ woningzoekenden zijn binnen het door de overheid gehanteerde systeem van woonruimteverdeling de afgelopen jaren
kleiner geworden. Dit komt doordat het aantal woningzoekenden met een
urgentieverklaring (bijvoorbeeld op grond van grootschalige renovatie of

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

72 In 2019 zijn er 15% minder woningen toegewezen dan in 2015 (Aw, 2020).
73 Ieder huishouden met recht op huurtoeslag betaalt een deel van de huurprijs zelf: de ‘basishuur’. Voor
het deel van de huurprijs dat boven de basishuur uitkomt bestaat er recht op 100% huurtoeslag, maar
alleen tot aan de ‘aftoppingsgrens’. Over het deel van de huurprijs dat boven de ‘aftoppingsgrens’
uitkomt, is de huurtoeslag lager.

PRINT

68

(Aw, 2022a). Dit ‘passend toewijzen’ heeft een aantal gewenste, maar ook

• ‘Passend toewijzen’ brengt ook met zich mee dat woningcorporaties

een aantal ongewenste effecten:

minder mogelijkheden hebben om de hoogte van de jaarlijkse huurstij-

• ‘Passend toewijzen’ draagt weliswaar bij aan de betaalbaarheid van het

ging te differentiëren.

wonen voor huurtoeslagontvangers, maar het leidt tegelijkertijd tot een

• Een ander nadeel van ‘passend toewijzen’ is dat dit beleid leidt tot een

opwaartse druk op huurprijzen in de richting van de aftoppingsgrens.

concentratie van mensen met een laag inkomen en mensen met een

Hierdoor ontstaan betaalrisico’s bij minima, omdat een netto huurprijs op

zorgbehoefte (instroom uit zorg) in buurten en wijken met een eenzijdig,

of vlak onder de aftoppingsgrens boven hun bestedingsruimte ligt.

goedkoop woningbestand. De zelfredzaamheid van deze bewoners is

• Een ander effect van ‘passend toewijzen’ is dat er voor mensen met een

minder en door de concentratie van bewoners tast dat ook de samen-

laag inkomen minder keuzemogelijkheden zijn, omdat ze alleen nog in

redzaamheid in de wijk aan (Leidelmeijer et al., 2020). Ook groeit in deze

aanmerking komen voor woningen met een huurprijs onder de aftop-

wijken de voedingsbodem voor ondermijning door georganiseerde

pingsgrens (Beuzenberg et al., 2017).

misdaad.

• De combinatie van ‘passend toewijzen’ en huurtoeslag prikkelt woning­
corporaties om huurprijzen te verhogen, dan wel te verlagen tot net

2.3.3 Huurtoeslag

onder de aftoppingsgrenzen, ongeacht de kwaliteit. Door deze ontwikke-

Het doel van de huurtoeslag is tweeledig: (1) bewoners met een laag

ling is de relatie tussen huurprijs en woningkwaliteit vrijwel verdwenen

inkomen ruimere keuze bieden op de woningmarkt en (2) verstoring van de

en heeft het woningwaarderingsstelsel goeddeels zijn betekenis verloren.

markt voorkomen door de prijzen van sociale huurwoningen dichter bij de

• ‘Passend toewijzen’ maakt woningcorporaties verantwoordelijk voor

markthuren te houden. Het idee is dat bewoners zo de mogelijkheid krijgen

het (uitvoeren van) inkomensbeleid. Dat is niet wenselijk, omdat inko-

om naar betere huizen en betere buurten te verhuizen, terwijl woningver-

mensbeleid niet tot het taakveld van de woningcorporaties valt; dit is het

betering betaalbaarder wordt voor woningcorporaties, doordat ze hogere

domein van de rijksoverheid.

huren ontvangen.

• ‘Passend toewijzen’ beperkt de ruimte van woningcorporaties om de
eigen verdiencapaciteit te vergroten door middel van huurverhoging. Dat

Er zijn echter ook nadelen verbonden aan het systeem van huurtoeslag:

beperkt de ruimte voor investeringen en ondergraaft het exploitatiemodel

• De toeslag wordt lager met het stijgen van het inkomen en dat weer-

van woningcorporaties op langere termijn.

houdt mensen ervan om (meer) te gaan werken.
• Bewoners met een laag inkomen worden met de toeslag subsidieafhankelijk gemaakt. Doordat jaarlijks wordt getoetst of de volle toeslag nog

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

69

wel nodig is, ervaren veel mensen die afhankelijkheid als een probleem:
meerjarenzekerheid over de woonlasten is er niet.
• De uitvoeringskosten van de huurtoeslagregeling zijn hoog en de kwaliteit van de administratie laat te wensen over. Er is kans op fraude of

• Het toetsingsinkomen mag in 2022 maximaal € 33.325 bedragen. Dit
is het normbedrag voor alleenstaanden. Voor partners gaat het om
het gezamenlijke inkomen, dat mag niet hoger zijn dan € 39.350. Voor
mensen met kinderen gelden hogere inkomensnormen.

oneigenlijk gebruik.
• Doordat het aanvragen van huurtoeslag ingewikkeld is, maken lang

Er gelden daarnaast maximale vermogensgrenzen. De grensbedragen

niet alle rechthebbenden er gebruik van. Het CPB heeft berekend dat in

zijn op dit moment:

de jaren 2014-2016 het niet-gebruik van de huurtoeslag gemiddeld 10%

• Voor eenpersoonshuishoudens: € 31.747

bedroeg. Dat betekent dat 140 tot 150 duizend huishoudens recht hebben

• Voor meerpersoonshuishoudens: € 63.494

op toeslag, maar deze niet aanvragen (Berkhout et al., 2019).
De regels zijn verfijnder en wijken af bij bepaalde leeftijden (onder de
Het systeem van huurtoeslag

23 jaar, boven de AOW-leeftijd), bij lichamelijke beperkingen en voor

Met de huurtoeslag draagt de overheid bij aan de huurkosten voor

grote gezinnen. Huishoudens die aan de voorwaarden voldoen, krijgen

huishoudens met een laag inkomen (zie ook figuur 1). Om huurtoeslag

niet vanzelf huurtoeslag; ze moeten deze zelf aanvragen bij de

te kunnen krijgen, moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan.

Belastingdienst (Aedes, 2022).

De belangrijkste zijn:
• Het moet gaan om passende zelfstandige woonruimte (dus geen

Voorgenomen afschaffing huurtoeslag

kamerverhuur, tenzij het gaat om een kamer in een ‘begeleid

In het coalitieakkoord van 2022 staat het voornemen om de toeslagen

wonen’-project).

af te schaffen, “…zodat mensen niet meer verdwalen in de ingewikkelde

• De aanvrager moet minimaal 18 jaar oud zijn en de Nederlandse

regelingen of te maken krijgen met terugvorderingen”. De huurtoeslag zal

nationaliteit hebben (of een verblijfsvergunning die recht geeft op

worden hervormd en vereenvoudigd. Dit gebeurt naar verwachting door

toeslagen).

het afschaffen van de maximale huurgrens en door over te stappen naar

• De huurprijs inclusief servicekosten mag in 2022 niet lager zijn dan
€ 237,62 en bij aanvang van het contract niet hoger dan € 763,47 per

een systeem van normhuren op basis van inkomen. Hierbij wordt rekening gehouden met de laagste inkomens (Coalitieakkoord, 2021).

maand.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

70

Inkomensondersteuning lokt prijsverhoging bij de aanbieders uit; dit is

de kosten van meer kwaliteit. Dat is echter een probleem als er voor huis-

extra argument voor regulering van de huurprijzen. Met de huidige vormge-

houdens met een laag inkomen weinig woningaanbod is.

ving van de huurtoeslag in combinatie met het ‘passend toewijzen’-beleid,
hoopt het aanbod zich op rond de aftoppingsgrenzen en wordt de relatie

2.3.4 Zoektocht naar balans tussen tegenstrijdige doelen

tussen prijs en kwaliteit minder. Het beheersbaar houden van de huurtoe-

Het reguleren van de woningmarkt is complex. Het gaat er steeds weer om

slagregeling vraagt om strakke toewijzing. Anders bestaat het risico van

de balans te vinden tussen deels tegenstrijdige doelen: efficiënte markt-

gesubsidieerd duur wonen en/of huurverlaging door de verhuurder. De

werking, rechtvaardigheidsoverwegingen en het creëren van stabiliteit

geschiedenis van de huurtoeslagregeling laat echter zien dat de beheers-

in de grillige verhouding tussen vraag en aanbod. Verschillende beleids­

baarheid een probleem vormt. De regeling is jarenlang almaar verder uitge-

instrumenten beïnvloeden elkaar of zorgen voor tegengestelde effecten. Zo

dijd en heeft tot vergaande regeldichtheid geleid. Op dit moment ontvangen

is het ‘passend toewijzen’-beleid gericht op het beheersen van de woon-

ongeveer 1,3 miljoen huishoudens een toeslag en daarmee is een zeer

lasten voor huurders en de rijksoverheid, maar zorgt het tegelijkertijd voor

omvangrijk budget gemoeid: bijna € 4,5 miljard op jaarbasis.74 Dit is een

eenzijdig samengestelde wijken. En toewijzing van woningen aan mensen

ongewenst resultaat. De huurtoeslag is uitgegroeid tot een maatregel die in

met urgentie is bedoeld om de hoogste nood als eerste te lenigen, maar

eigen staart bijt.

resulteert wel in erg lange wachttijden voor reguliere woningzoekenden. In
deze context is het van belang om bij het instellen of aanpassen van regule-

Een voor de hand liggend alternatief voor de huurtoeslag is verhoging van

ring op de woningmarkt alle effecten zorgvuldig te wegen.

het sociale minimum en het minimumloon. Maar dit zou gevolgen hebben
voor de vraag naar en het aanbod van arbeid en voor de prijsontwikkeling.
Deze optie wordt hier niet verder uitgewerkt omdat het buiten het kader van

2.4 Relatie met de commerciële huur

het advies valt. Een andere optie is een vouchersysteem waarbij de huur-

Niet alle woningzoekenden kunnen terecht in de gereguleerde of sociale

hoogte niet meer meetelt in de subsidiebepaling. Ook dit is een kostbare

huursector. In deze paragraaf kijken we naar de vraag- en aanbodsituatie in

oplossing, omdat elk huishouden dan een toeslag krijgt – ongeacht of dat

de commerciële huursector (§ 2.4.1) en de rol die woningcorporaties hierin

echt nodig is. Ten slotte is een terugkeer naar het profijtbeginsel denkbaar,

wellicht zouden kunnen vervullen (§ 2.4.2).

waarbij voor meer kwaliteit meer huur wordt betaald. Bewoners dragen dan

74 De Miljoenennota 2022 vermeldt een bedrag van € 4.498.985.000.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

71

2.4.1 Vraag en aanbod in commerciële huursector

to let’ (Harst & De Vries, 2019).75 Het gevolg hiervan was (a) een verminderd

Een grote groep huishoudens is aangewezen op de commerciële huur:

aanbod voor koopstarters en (b) een stijging van de huurprijs van commer-

woningen met een huurprijs boven de liberalisatiegrens van (op dit

ciële huurwoningen. Verder is een deel van de groei van het commerciële

moment) € 763,47. De woonruimteverdeling is in dit segment van de

huuraanbod ten koste gegaan van het aanbod van sociale verhuurders.

woningmarkt aan de verhuurders en wordt dus niet door de overheid

Institutionele beleggers namen woningcomplexen over van sociale verhuur-

bepaald. Hierdoor kunnen urgent woningzoekenden relatief snel aan een

ders, waarna de appartementen in het commerciële segment belandden. De

commerciële huurwoning komen. Een deel van de huishoudens in de

groei van het commerciële segment heeft al met al niet het aanbod opgele-

commerciële huur kiest bewust voor dit segment. Andere huishoudens

verd dat de beleidsmakers in Den Haag hadden verwacht (Conijn, 2019).

hebben geen alternatief, omdat ze niet in aanmerking komen voor een gereguleerde huurwoning en onvoldoende hypotheek kunnen krijgen voor een

2.4.2 Rol woningcorporaties in het commerciële middenhuursegment

geschikte koopwoning. Het middensegment (tot € 1.000) dient hierbij een

De primaire taak van woningcorporaties is het huisvesten van huishoudens

publiek belang: huishoudens betalen een hogere huur maar kunnen sneller

die vallen onder de doelgroep. De problemen die woningcorporaties nu

en onder andere voorwaarden aan een woning komen.

ondervinden bij het huisvesten van de doelgroep van het woonbeleid van
de overheid vragen hun volle aandacht. Er kunnen redenen zijn, bijvoor-

Al geruime tijd streeft de overheid naar een toename van het woning­

beeld een minder eenzijdige samenstelling van wijken, waarom woning-

aanbod in de niet-gereguleerde huursector. Op het eerste gezicht is dit ook

corporaties zouden kunnen besluiten om ook te gaan bouwen en verhuren

gelukt. Zo groeide het aantal commercieel verhuurde woningen tussen

in het middensegment. Het valt te verwachten dat institutionele beleggers

2012 en 2020 van circa 850.000 naar 1.005.000 (BZK, 2021d). Maar er zitten

hun aanbod in dit segment de komende tijd zullen vergroten. Het is voor

haken en ogen aan deze ontwikkeling. Om te beginnen ligt het aanbod qua

hen een stabiele belegging. Bovendien zijn bewoners van het midden-

huurprijs veelal hoger dan de overheid wenselijk acht, namelijk ruim boven

huursegment vaak de klanten van de pensioenfondsen en andere insti-

de € 1.000 per maand. Dit komt doordat de groei van de niet-gereguleerde

tutionele beleggers. Daarom zijn institutionele beleggers eerder geneigd

huursector in hoge mate is toe te schrijven aan private personen en instel-

genoegen te nemen met wat lager rendement dan gebruikelijk is bij

lingen die op grote schaal koopwoningen zijn gaan kopen om deze relatief

vastgoed. Of woningcorporaties actief moeten worden in het commerciële

duur te verhuren, met name in stedelijke gebieden: het zogenaamde ‘buy
75 Van 2010-2020 is in de G4 ruim 25% van de verkochte woningen aan particuliere investeerders
verkocht, in heel Nederland gaat het om ruim 15% (Kadaster, 2021a).

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

72

middenhuursegment hangt in belangrijke mate af van de opstelling van
particuliere beleggers.

Figuur 4: Toegankelijkheid koopwoningmarkt naar inkomen, 2017-2021
%
100
90

2.5 Doorstroming en beter benutten van de

80

		 woningvoorraad

70

Als huishoudens verhuizen naar een beter passende woning en zo een

60

woning vrijmaken voor een ander huishouden, spreken we van doorstroming. Doorstromers kunnen jongeren of jonge gezinnen zijn, die naar een
grotere woning verhuizen, maar ook ouderen die naar een kleinere woning

50
40

37% bereikbaar in 2021

20
10

verhuizingen in gang zet, wordt dat een verhuisketen genoemd. Lange

0
<21,5

<25

<30

<35

<40

<45

<50

<55

<60

<65

<70

<75

<80

<85

<90

<95 <100 <105 >=110

Bruto jaarlijks huishoudinkomen (x 1.000 euro)

realiseren (zie figuur 3). Hoe langer de verhuisketen, hoe meer huishoudens
een geschikte woning kunnen betrekken. Daarom is het belangrijk dat er

2017
2018
2019
2020
2021

30

gaan. Als één verhuizing (bijvoorbeeld naar nieuwbouw) een reeks van
verhuisketens zorgen ervoor dat meer huishoudens hun woonwens kunnen

65% bereikbaar in 2017

Bron: Kadaster, 2021b

gevarieerd wordt gebouwd (Hans & De Vries, 2021).
2.5.1 Van huur naar koop
De doorstroming van huurwoningen naar koopwoningen staat onder druk

Figuur 3: Verhuisketen

door de stijgende koopprijzen en strengere financieringsvoorwaarden.
Hierdoor moeten huurders een flinke inkomenssprong maken voordat
ze naar een koopwoning kunnen verhuizen (Hans & De Vries, 2021).
Huishoudens die vanuit een woning in de sociale huursector verhuizen,
stap 1

stap 2

stap 3

komen dan ook vaak opnieuw terecht in een woning in de sociale
huursector, blijkt uit cijfers over de regio Amsterdam (Metropoolregio

Bron: Van Klaveren et al., 2021

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

73

Amsterdam, 2022). Maar ook in de rest van Nederland is de toegang tot de

Figuur 5: Huisvesting ouderen naar woningtype, 2018

koopwoningmarkt slechter geworden (zie figuur 4).
2.5.2 Ouderen en doorstroming
Veel ouderen met een eengezinswoning blijven daar het liefst zo lang
mogelijk in wonen, omdat het huis en de buurt voor hen vertrouwd zijn.
Verhuizen doen zij vaak pas als dat omwille van hun gezondheid noodzakelijk is (Van Klaveren et al., 2021). Voor deze groep is verhuizen vaak

Alle huishoudens

65+ alleenstaand

65+ meerpersoons

ook financieel niet voordelig, omdat ze al langer in hun woning wonen,
waardoor de woonlasten lager zijn. De hypotheek is al langere tijd geleden
afgesloten waardoor de lasten laag zijn. Of de huur is naar verhouding laag

Koop, eengezins

Koop, meergezins

omdat er geen huurharmonisatie heeft plaatsgevonden. Er kunnen echter

Huur, eengezins

Huur, meergezins

voor ouderen ook voordelen vastzitten aan verhuizen. Ze kunnen dan een
woning kiezen die beter past bij hun situatie: gelijkvloers, kleiner en dicht bij

Bron: Datawonen, 2022

voorzieningen. Voor de woningmarkt als geheel is het positief als ouderen
naar een kleinere woning verhuizen, omdat daarmee woningen voor
gezinnen vrijkomen. Er is met de doorstroming van ouderen vanuit eenge-

Ouderen denken uit zichzelf niet graag na over de toekomst, onder andere

zinswoningen een aanzienlijk belang gemoeid, want het betreft een relatief

omdat de toekomst onzeker is (Vrooman et al., 2014). Verhuizen vormt voor

grote groep; zie figuur 5.

ouderen doorgaans een hele stap, met veel keuzes en grote consequenties waar zij tegenop zien. Het is dus de kunst om ouderen te verleiden
om te verhuizen. Dat betekent dat er geschikte, aantrekkelijke woningen
in de buurt moeten zijn. Na het wegvallen van verzorgingshuizen is er
onvoldoende aanbod van ouderenwoningen, en ouderen zijn onbekend
met nieuwe concepten die voor de verzorgingshuizen in de plaats zijn
gekomen (Van Klaveren et al., 2021). De beschikbaarheid van nieuwbouw
is hierbij een belangrijk instrument. Er zijn daarnaast een aantal concrete

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

74

acties die kunnen worden ingezet om ouderen te stimuleren tot verhuizen.
Zo is het belangrijk om te zorgen dat ouderen goed geïnformeerd zijn over
de verhuismogelijkheden en dat zij bij hun verhuisbeslissing persoonlijk

• Zogenoemde ‘friendscontracten’, waarbij individuele huishoudens een
woning delen, zouden van overheidswege kunnen worden gestimuleerd.
• Bij toewijzing van huurwoningen zouden de wachttijden van mensen die

worden begeleid. Daarnaast is het denkbaar om ouderen voorrang te

gaan samenwonen bij elkaar kunnen worden opgeteld, zodat zij sneller

verlenen bij de toegang tot bijvoorbeeld een seniorencomplex als ze

aan de beurt zijn.

een schaarse huurwoning achterlaten. Verder zou de huurprijs van de

• Onderhuur, een fenomeen dat op dit moment nog wordt tegengewerkt

nieuwe woning niet hoger mogen zijn dan de huurprijs van de woning

zowel door regels van verhuurders als hypotheekverstrekkers, zou vaker

die zij achterlaten (Van Klaveren et al., 2021). Ook een verhuissubsidie zou

kunnen worden toegestaan.

kunnen helpen (Omroep Flevoland, 2022). Er is overigens veel aandacht bij

• Aanpassingen aan de regelgeving voor de AOW en bijstand. Op dit

politici en beleidsmakers voor de huisvesting van ouderen.76 Ook hebben

moment leveren twee mensen die recht hebben op bijstand of AOW bij

betrokken partijen afspraken gemaakt om het aantal woningen voor

samenwonen ongeveer 30% aan inkomen in. Het kabinet heeft zich voor-

ouderen te vergroten.77 Een van de actielijnen in de Woon- en Bouwagenda

genomen deze regels aan te passen.

is een programma ‘wonen en zorg voor ouderen’ (BZK, 2022).

• Er kan op bepaalde locaties voor worden gekozen om méér woningen
op een bestaande kavel te plaatsen, bijvoorbeeld door ‘optoppen’, door

2.5.3 Beter benutten bestaande woningvoorraad

woningsplitsing en/of door het toestaan van bewoning van bijgebouwen.

Een andere manier om meer mensen te kunnen huisvesten is het beter

Daarbij zal wel moeten worden bewaakt dat er geen problemen ontstaan

benutten van de bestaande woningvoorraad. Het woningtekort wordt

met de buurt over bijvoorbeeld overlast of over parkeren. Vaak zal een

immers kleiner als er meer mensen in één huis wonen. Het gemiddelde

vergunning of toestemming van de gemeente nodig zijn.

aantal vierkante meters dat we per persoon bewonen groeit al jaren. Het is
dan ook zaak om die trend te keren.

Platform31 bracht in 2021 een uitgebreid rapport uit over het beter benutten

Er zijn verschillende maatregelen denkbaar om te komen tot een efficiënter

van de bestaande woningvoorraad (Van Klaveren et al., 2021).

gebruik van woningen:

76 Zo is er een Monitor Ouderenhuisvesting, loopt er bij het Ministerie van VWS het programma Langer
Thuis, is er een Taskforce Wonen en Zorg, en stellen gemeenten steeds vaker een woonzorgvisie op.
77 Afspraken bestuurlijk overleg wonen voor ouderen. Bij dit overleg zijn betrokken: Aedes, ActiZ, VNG,
Taskforce Wonen en Zorg, ZN en de ministeries van BZK en VWS.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2

PRINT

75

3 WONINGCORPORATIES
In dit hoofdstuk richten we het vizier op de woningcorporaties. We
bespreken het stelsel waarmee hun activiteiten worden gereguleerd
en de ontwikkeling die dit stelsel door de jaren heen heeft doorgemaakt (§ 3.1). Vervolgens maken we de balans op: wat gaat goed, wat
kan beter? (§ 3.2). We sluiten dit hoofdstuk af met een onderbouwing
van onze conclusie uit deel 1 dat woningcorporaties de komende tien
tot vijftien jaar zullen moeten groeien (§ 3.3).

3.1 Stelsel van woningcorporaties: essentiële kenmerken
In het Nederlandse systeem van sociale woonvoorziening nemen woningcorporaties, waarvan er circa 280 zijn, een dominante positie in. Van alle
woningen in Nederland is 27,2% een gereguleerde huurwoning die in bezit
is van een woningcorporatie (Aw, 2022a). De ontwikkeling van het stelsel
van woningcorporaties is in 2014 uitvoerig gedocumenteerd en geanalyseerd ten behoeve van de parlementaire enquête woningcorporaties (PEW).
Inmiddels is er een nieuw hoofdstuk aan de woningcorporatiegeschiedenis
toegevoegd: de invoering van de herziene Woningwet in 2015 en de praktijk
die zich daarna onder het regime van de nieuwe wet heeft ontvouwd. We
gaan de – overigens uitstekende – analyses van de parlementaire enquêtecommissie hier niet reproduceren; wel bespreken we in deze paragraaf de

PRINT

76

essentiële kenmerken van het woningcorporatiestelsel en relevante rode

woningverbetering of investeringen in de duurzaamheid van de woningen

draden uit de ontwikkelingsgeschiedenis.

die worden verhuurd.

3.1.1 Private organisaties met een publieke taak

De toelating van woningcorporaties, geïntroduceerd in de Woningwet van

Woningcorporaties zijn privaatrechtelijke organisaties met een publieke

1901, vormde een voorwaarde voor het verkrijgen van financiële steun

taak.78 Op grond van de Woningwet gelden zij als ‘toegelaten instellingen’

door de overheid: rijksleningen (die via de gemeenten werden verstrekt),

die uitsluitend werkzaam zijn in het belang van de volkshuisvesting. De

garanties op leningen en exploitatiesubsidies. Gemeenten hadden tot taak

meeste corporaties vormen een stichting, sommige houden vast aan de

om erop toe te zien dat deze financiële steun niet tot private winsten zou

verenigingsstructuur. Woningcorporaties hebben in hun statuten vastgelegd

leiden. Gedurende vele decennia werden van rijkswege op grote schaal

dat zij hun inkomsten uitsluitend inzetten voor ‘de volkshuisvesting’ en

omvangrijke exploitatiesubsidies verstrekt. Pas rond 1990 ontstond een situ-

dus geen winst uitkeren aan aandeelhouders (die zijn er niet) of aan bewo-

atie waarin deze subsidies niet meer nodig waren. Om budgettaire redenen

ners.79 Deze bestemmingsplicht van het non-profitvermogen was vóór de

verdwenen in die tijd ook de twee andere vormen van financiële overheids-

Woningwet van 1901 een vrije keuze, maar is door het stelsel van toelating

steun: rijksleningen en de directe rijksgaranties op leningen.

door de rijksoverheid wettelijk vastgelegd (Gerrichhauzen, 1990). Door het
toelatingsstelsel en de daaraan verbonden eisen zijn woningcorporaties

3.1.2 Verzelfstandiging op twee niveaus

private instellingen binnen een publiek bestel. De overheid ziet toe op het

Onder leiding van staatssecretaris Heerma (1987-1994) is vanaf eind jaren

rechtmatig, doelmatig en integer handelen van deze instellingen. Het is

tachtig beleid gevoerd om woningcorporaties financieel te verzelfstan-

voor corporaties overigens niet verboden om winst te maken, maar het zo

digen (VROM, 1989). Objectsubsidies voor nieuwbouw werden afgeschaft,

vrijvallende geld moet weer voor de taak worden ingezet; ze fungeren dan

de bestaande exploitatiesubsidies werden beperkt en de huren werden

als een revolverend fonds. Door huurverhoging kan een corporatie winst

verhoogd. De zogenaamde brutering in 1995 vormde het sluitstuk: exploi-

maken op haar bezit en daarmee het onrendabele deel van investeringen

tatiesubsidies die het Rijk in de toekomst nog aan woningcorporaties

in nieuwbouw bekostigen. Ook kan een corporatie een deel van haar

verschuldigd was, werden verrekend met de aflossing van rijksleningen en

woningbezit verkopen tegen marktwaarde en de opbrengst gebruiken voor

in één keer uitbetaald. Aedes, de koepelorganisatie van de woningcorpo-

78 Vroeger vielen gemeentelijke woningbedrijven er ook onder, maar deze zijn aan het einde van de jaren
tachtig opgeheven of omgevormd tot een gewone toegelaten instelling, dus tot stichting.
79 Om die reden zijn al vrij vroeg bv’s en coöperatieve verenigingen uit het stelsel geweerd en is verkoop
aan bewoners tegen een prijs die ver onder de marktprijs ligt, in beginsel verboden.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

raties, kreeg bij de verzelfstandiging een afzonderlijke bestuurlijke rol. De
verzelfstandiging was overigens geen privatisering, want het toelatingsbeleid en het rijkstoezicht bleven bestaan. Bovendien definieerde het Rijk

PRINT

77

uitdrukkelijk de doelgroepen aan wie woningcorporaties hun woningen bij

Tegelijk verdween feitelijk ook het inhoudelijke of volkshuisvestelijke

voorrang moesten verhuren. Ook voerde het Rijk regels in voor een even-

toezicht: de rijksoverheid beperkte zich bewust tot een marginale rol. Door

wichtige woonruimteverdeling (de ‘strijd tegen de scheefheid’). Nieuw was

het verdwijnen van de aanbodsubsidies van het Rijk, namen de moge-

wel het beleidsuitgangspunt dat de woningcorporaties hun taakuitvoering

lijkheden voor gemeenten af om het gedrag van woningcorporaties te

uit eigen middelen dienen te bekostigen. Nieuw was ook dat de toegang tot

beïnvloeden. Tussen gemeenten en woningcorporaties ontstond zo een

de kapitaalmarkt verzekerd zou blijven door een systeem van onderlinge

onderhandelingsverhouding, waarvan de uitkomst de vorm van prestatie­

borgstelling tussen woningcorporaties. Het vehikel voor deze borgstel-

afspraken kreeg.

ling werd het al eerder opgerichte Waarborgfonds Sociale Woningbouw
(WSW): een stichting met een eigen risicovermogen en in laatste instantie

Vanaf de verzelfstandiging is er veel discussie geweest over zelfregulering.

ook een garantie van Rijk en gemeenten. Het rijkstoezicht op woningcor-

In de discussie speelden vragen als: is zelfregulering binnen een publiek

poraties werd na enige tijd verzelfstandigd in het Centraal Fonds voor de

stelsel wel wenselijk? Kan een koepelorganisatie zoals Aedes de leden

Volkshuisvesting (CFV), een zelfstandig bestuursorgaan dat de minister

wel voldoende binden? Wat is de legitimiteit van instellingen met een

adviseerde over het financiële toezicht en dat ook de taak kreeg noodlij-

groot vermogen die door markt noch staat worden gedisciplineerd? Is het

dende woningcorporaties te saneren. Zo werden vroegere rijkstaken op

vermogen privaat, is het publiek, of is het ‘maatschappelijk bestemd’?80 Het

afstand gezet. Door de WSW-borging (met overheidsachtervang) ontstond

debat over deze vragen speelde zich af in een context van vermogensgroei

risicosolidariteit tussen de woningcorporaties. Die maakte het mogelijk om

en waardestijging van het corporatiebezit. Deze vermogensgroei ging

tegen een relatief lage rente geld te lenen op de kapitaalmarkt. Tegelijkertijd

gepaard met een verbreding van het werkveld van woningcorporaties: zij

bracht de normering door het WSW en toezichthouder CFV financiële

gingen zich óók richten op koopwoningen en duurdere huurwoningen, óók

disciplinering met zich mee. Er werden eisen gesteld aan de inrichting van

op gebiedsontwikkeling en stedelijke vernieuwing en óók op leefbaarheid.81

de financiële verslaglegging en verantwoording, aan risicobeheer, aan de
maximale omvang van de leningenportefeuille ten opzichte van de waarde
van het bezit, en aan de rentedekkingsgraad van de kasstromen.
3.1.3 Discussie over governance en zelfregulering
De verzelfstandiging van woningcorporaties leidde ertoe dat de gemeenten
niet langer verantwoordelijk waren voor het toezicht op deze instellingen.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

80 Strikt genomen was het vermogen van corporaties privaat. Het was weliswaar deels met subsidies
opgebouwd, maar belangrijker waren de waardestijging in de markt en de aflossing van leningen. Er
zijn destijds veel instellingen gesubsidieerd, ook commerciële, zonder dat daar uit voortvloeide dat het
vermogen publiek was.
81 Deze taakverbreding werd beschreven in de Nota Mensen Wensen Wonen (VROM, 2000). Het
idee was dat een Woonwet inbedding zou geven voor zowel de bredere taak als de proactieve
overheidsaansturing van die taakvervulling en het repressieve toezicht daarop. Zie ook de eerdere
Woonverkenningen 2030 (VROM, 1997).

PRINT

78

3.1.4 Van parlementaire enquête naar herziene Woningwet

• grote financiële risico’s waarop onvoldoende zicht bestaat;

Rond 2008 deden zich verschillende situaties voor waarin woning­

• een zekerheidsstructuur waardoor woningcorporaties, maar ook

corporaties grote financiële risico’s waren aangegaan, de grenzen van het

banken, risico’s kunnen afwentelen op het collectief;

werkdomein hadden opgezocht of overschreden en vervolgens omvangrijke

• tekortschietend intern toezicht (onvoldoende ‘first line of defense’);

verliezen hadden geleden. Daarmee haalde de sector zich de woede op de

• tekortschietend extern toezicht (onduidelijke taakverdeling, onvol-

hals van huurders, politici en het grote publiek. Er was, aldus het eensluidende oordeel, sprake van zelfoverschatting bij de invulling van de verbrede

doende bevoegdheden en onvoldoende risicobesef);
• geen collectief moreel kompas en zelfcorrigerend vermogen.

taakstelling en van gebrek aan professioneel financieel beheer. Er was bij de
woningcorporaties ook sprake van een crisis in leiderschap en bedrijfscul-

Bron: Tweede Kamer, 2014c; De Jong, 2013 (bewerking Rli)

tuur (Gerrichhauzen et al., 2014; Koolma, 2009). De parlementaire enquête
woningcorporaties die daarop werd ingesteld, leidde tot een scherpe
analyse (zie kader) en een reeks aanbevelingen. Het eindrapport behelsde

Een ingrijpende wijziging van de Woningwet in 2015 heeft de discussie over

een pleidooi voor meer transparantie, verantwoording en organisatie van

het ordeningskader voor woningcorporaties in belangrijke mate beslecht.

tegenkracht, en vormde de definitieve opmaat voor herziening van de

De publieke taak van corporaties werd duidelijker begrensd. Mede onder

Woningwet (Koffijberg, 2018).

invloed van Europese regelgeving werden de corporaties instellingen die
de wettelijke taak uitvoeren van betaalbare huisvesting voor de doelgroep

Kernoorzaken misstanden in woningcorporatiesector volgens

van beleid (de Diensten van Algemeen Economisch Belang; DAEB). Bij de

parlementaire enquête

uitvoering van deze wettelijke (kern)taak mag er sprake zijn van ongelijke

De belangrijkste oorzaken van de misstanden bij woningcorporaties

concurrentie tussen woningcorporaties en commerciële verhuurders. De

waren volgens de parlementaire enquêtecommissie:

wet verplicht woningcorporaties om hun taak en het vermogen dat daar-

• ontbreken van eigenaren of belanghebbenden in de corporate gover-

voor wordt ingezet strikt te scheiden van marktactiviteiten. Deze laatste

nance (geen ‘derde macht’);
• geen heldere omschrijving en begrenzing van de publieke taak van
woningcorporaties;
• prestatieafspraken tussen gemeenten en corporaties te vrijblijvend;

mogen zij uitsluitend ondernemen onder condities van gelijke concurrentie
en zonder staatssteun. Verder legt de wet vast dat een woningcorporatie
het gemeentelijk beleid in acht dient te nemen en met de gemeente(n)
prestatieafspraken moet maken, waarbij ook huurdersorganisaties zijn
betrokken. Woningcorporaties moeten bij het uitbrengen van een ‘bod’ op

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

PRINT

79

de gemeentelijke woonvisie de inhoudelijke onderwerpen die het Rijk van

autoriteit houdt sinds de herziene Woningwet ook toezicht op het WSW. Het

belang vindt in acht nemen (de ‘volkshuisvestelijke prioriteiten’, zie kader).

WSW borgt als vanouds de kapitaalmarktleningen en voert nu ook de sane-

Deze prioriteiten moeten deel uitmaken van de prestatieafspraken.

ringstaak uit.

Volkshuisvestelijke prioriteiten 2021-2025

Al met al is de rol van de rijksoverheid door de nieuwe wetgeving versterkt.

• Bijdragen aan de bouwopgave door versnellen nieuwbouw sociale

De nadruk op publieke taken en het statusverlies na de schandalen hebben

huurwoningen

binnen de wereld van de woningcorporaties bovendien tot een andere

• Zorgen voor betaalbaarheid door inzet van lokaal maatwerk

taakopvatting geleid. Het accent is bijna volledig komen te liggen op een

• Investeren in een duurzame sociale huurwoningvoorraad

kerntakenbenadering en op een meer dienende rol. Veel woningcorporaties

door aandacht voor kwaliteitsaspecten en inzet op isolatie en

oriënteren zich, vaak vanuit een herwaardering van hun eigen ontstaans-

energietransitie

geschiedenis, opnieuw op ‘de bedoeling’, dat wil zeggen op de rol en bete-

• Realiseren van wonen met zorg door passende woonvormen en
samenwerking
• Huisvesten van spoedzoekers door tijdelijke oplossingen en minder
conventionele wijzen van huisvesting
• Investeren in leefbaarheid door differentiatie van wijken, ontmoeting
tussen bewoners en sociaal beheer

kenis die zij in de actuele maatschappelijke context en lokale samenleving
kunnen hebben. De minister van BZK zag in 2019 in de evaluatie van de
gewijzigde Woningwet, enkele jaren na invoering, geen reden om de fundamenten ervan te veranderen (BZK, 2019b). Wel was er in het parlement een
wens om de wet op onderdelen aan te passen, met wat meer ruimte voor
lokaal maatwerk (BZK, 2019c). De aangepaste Woningwet is sinds 1 januari
2022 van kracht. De legitimiteitsvraag is sinds de wetswijziging uit 2015 veel

Bron: BZK, 2020c

minder dan voorheen een brandend thema.
3.1.5 Verhuurderheffing: niet het beoogde effect

De Woningwet van 2015 voorziet ook in stevigere eisen aan het toezicht op

Niet alleen het ordeningskader waarbinnen de woningcorporaties moeten

corporaties, met onder meer een toets op geschiktheid en bekwaamheid

werken is sinds 2015 veranderd, ook de sturende rol van de overheid.

van commissarissen door de externe toezichthouder. Dat externe (rijks-)

Onder verantwoordelijkheid van minister Blok (2012-2017) werd de nadruk

toezicht is hervormd en nu ondergebracht bij de Autoriteit woningcorpo-

gelegd op marktwerking en groei van commerciële investeringen in

raties, onderdeel van de Inspectie Leefomgeving en Infrastructuur. Deze

woningbouw. De woningcorporaties kregen een forse heffing opgelegd:

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

PRINT

80

de verhuurderheffing. Dit zou verkoop van bezit en huurverhogingen

WSW. Het vermogen van corporaties is nog steeds privaat, waardoor ze

uitlokken en zo op termijn het onderscheid tussen ‘sociaal’ en ‘commer-

een grote handelingsvrijheid hebben. Dat kan duiden op institutionele

cieel’ doen verdwijnen en de sociale huursector doen krimpen. De praktijk

weerbarstigheid en pad-afhankelijkheid, maar kennelijk schuilt er ook een

verliep echter anders. De Woonbond wist namens de huurders al snel een

grote kracht en waarde in het woningcorporatiestelsel (Koffijberg, 2005).

akkoord met Aedes te bereiken over een beperking van de huurstijging.

Hoe moeten we de merites van het woningcorporatiestelsel, gegeven deze

Daarmee verdween een deel van de investeringscapaciteit van corporaties.

voorgeschiedenis, anno 2022 taxeren? Vormt het een geschikt arrangement

Tegelijkertijd viel de verkoop van corporatiebezit nagenoeg stil, omdat er

om te voorzien in sociale huisvesting, nu, maar vooral ook in de toekomst?

een groot woningtekort was in het sociale segment. Door deze omstandig-

We beoordelen woningcorporaties in deze paragraaf op twee manieren: aan

heden had de verhuurderheffing niet het beoogde effect: ze droeg bij aan

de hand van de door corporaties geleverde prestaties (§ 3.2.1) en door het

een substantiële daling van de woningproductie door corporaties en ook de

corporatiestelsel te vergelijken met alternatieve vormen om in sociale huis-

investeringen in woonwijken vielen nagenoeg stil (Allers & Conijn, 2021).

vesting te voorzien (§ 3.2.2). Vervolgens staan we stil bij de mogelijkheden
om woningcorporaties te disciplineren vanuit het publieke belang: hoe

Ruim zes jaar na de herziening van de Woningwet zijn de maatschappelijke

zorgen we ervoor dat ze die dingen doen die de samenleving nodig heeft (§

opgaven inmiddels zo groot geworden, dat het debat over een actieve inzet

3.2.3)? We sluiten deze paragraaf af met een oordeel over het woningcorpo-

van woningcorporaties weer is opgelaaid: wordt er wel optimaal gebruik­

ratiestelsel (§ 3.2.4).

gemaakt van de potentie die het non-profitregime biedt? De discussie over
de rol van woningcorporaties is daarmee in een nieuwe fase beland.

3.2.1 Prestaties van woningcorporaties
Het beoordelen van de prestaties van woningcorporaties is niet gemakkelijk, omdat daarin externe factoren kunnen meespelen waarop

3.2 Oordeel over woningcorporatiestelsel

corporaties geen invloed hebben, zoals specifieke lokale of regionale

Ondanks alle beleidswijzigingen en de discussies van de afgelopen 25 jaar

woningmarktomstandigheden,82 een gebrek aan bouwlocaties, een tegen-

zijn de fundamenten van het woningcorporatiebestel opvallend constant

werkende gemeente of een opgelegde heffing. Ook wordt de beoordeling

gebleven. Het uitgangspunt dat behaalde winsten moeten worden bestemd

van de prestaties bemoeilijkt door het ontbreken van duidelijke normen

voor de volkshuisvesting, is gehandhaafd. Ook het stelsel van toelating
en toezicht bestaat nog steeds. De toegang van corporaties tot de kapitaalmarkt is ook nu nog verzekerd door de onderlinge borgstelling via het

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

82 Om die reden worden prestaties in de vierjaarlijkse maatschappelijke visitatie van corporaties altijd en
uitsluitend in het licht van de lokale opgaven beoordeeld.

PRINT

81

(Tweede Kamer, 2014a). Onder dit voorbehoud bespreken we hieronder

Figuur 6: Prognose en realisatie nieuwbouw door woningcorporaties

enkele feiten en cijfers over de prestaties van corporaties.
40.000

Uit de toezichtsverslagen van de Autoriteit woningcorporaties rijst het beeld

35.000

op van een sector die na de hernieuwde nadruk op kerntaken ­efficiënter

30.000

is gaan werken. De bedrijfskosten namen af door inkrimping van de
personeelsomvang. De onderhoudskosten stijgen de laatste jaren weer,
na een periode van stabilisatie: veel onderhoud kan niet langer worden
uitgesteld.83

25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2006 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Prognose zoals begroot in het voorgaande jaar

Na 2013 nam de woningproductie door woningcorporaties sterk af; dat

Realisatie volgens de Verantwoordingsinformatie (dVi)

gebeurde direct na invoering van de verhuurderheffing. De Autoriteit
woningcorporaties wijst erop dat de realisatiekracht van woningcorporaties

Bron: Aw, 2022b

nog steeds te wensen overlaat: de feitelijke nieuwbouw blijft achter bij de
geplande bouw, al lijkt zich op dit punt recent een verbetering te hebben
ingezet (Aw, 2020). Zoals gezegd kan de oorzaak voor achterblijvende bouw

Op het punt van betaalbaarheid zien we dat een situatie is ontstaan waarin

bij woningcorporaties liggen (gebrekkige planning en/of realisatie), maar

de huurprijzen zich concentreren rond de aftoppingsgrenzen en de libera-

kunnen ook externe factoren meespelen, zoals een gebrek aan bouwrijpe

lisatiegrens (zie § 2.2.3) en de relatie tussen woningkwaliteit en huurprijs

locaties, gestegen bouwkosten en strengere milieuregelgeving (stikstof,

zwak is. In figuur 7 is dit gevisualiseerd.

PFAS), waarvoor andere partijen aan de lat staan (Van Os et al., 2020).

83 De beïnvloedbare bedrijfslasten daalden van € 1.025 per verhuureenheid in 2013 naar € 764 in 2017
en stegen daarna weer licht tot € 846 in 2020, waarbij de stijging in 2020 gelijk was aan inflatie
(Aedes, 2021).

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

PRINT

82

Figuur 7: Gemiddelde netto huurprijs in corporatiesector, 2020

Woningcorporaties slagen erin om vrijgekomen huurwoningen voor ruim
96% toe te wijzen aan huishoudens uit de doelgroep van het woonbe-

% van kwaliteitskortings-,
aftoppings- en
liberalisatiegrens

leid (Aw, 2020). De corporaties huisvesten landelijk gezien ruim de helft
van deze doelgroep.84 Ook wordt een groot en toenemend deel van het
corporatiebezit – driekwart in 2018 – bewoond door huishoudens uit de

Kwaliteitskortingsgrens

€ 432,51
86%

Gemiddelde netto huur per woning
Aftoppingsgrens laag
Gemiddelde netto huur per woning
Aftoppingsgrens hoog
Gemiddelde netto huur per woning

€ 370

doelgroep; dertig jaar geleden was dit nog ongeveer de helft. Van de hogere
inkomensgroepen woonde toen meer dan de helft in de sociale huursector;
in 2018 is dat nog maar ongeveer 25% (Van Os et al., 2020). De woningcor-

€ 619,01
87%
€ 541

poratiesector is dus steeds meer het domein van lage inkomensgroepen
geworden. Het stelsel is in dat opzicht opmerkelijk effectief.

€ 663,40
97%
€ 640

De sociale huisvesting kost de rijksoverheid per saldo weinig geld, op
stelselniveau is het kosten-efficiënt. De kosten van de huurtoeslag worden

Duur tot liberalisatiegrens
Gemiddelde netto huur per woning

€ 737,14
€ 702

95%

deels gecompenseerd door de belastingen die de woningcorporaties
betalen. Dit gegeven sluit natuurlijk niet uit dat er op bedrijfsniveau sprake
kan zijn van marktinefficiënties.

Duur boven liberalisatiegrens
Gemiddelde netto huur per woning

€ 787

Gemiddelde netto huur
alle woningen

€ 559

N.V.T.

Het blijkt lastig een goed oordeel te kunnen geven over de prestaties van
woningcorporaties op het gebied van kwaliteit. Bijna per definitie is de
functionele of woontechnische kwaliteit (oppervlakte, indeling, gebruiks­
mogelijkheden) van sociale huurwoningen lager dan die in het midden­

Bron: Aw, 2022a

segment of de koopsector, omdat sociale woningen worden geacht ‘sober
en doelmatig’ te zijn met het oog op de lage inkomens van de doelgroep.

84 De Nederlandse woningvoorraad bestaat voor 27,2% uit gereguleerde huurwoningen in eigendom van
woningcorporaties. De totale doelgroep van beleid omvat ongeveer 47% van de huishoudens.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

PRINT

83

De afgelopen jaren laten een daling van de gemiddelde oppervlakte van
nieuw gebouwde corporatiewoningen zien, onder meer als gevolg van sterk
gestegen bouwkosten; 2020 vertoont echter weer een stijging (Aw, 2020;
Aedes, 2021).85 De gemiddelde bouwtechnische conditie van corporatie­
woningen is goed en verbetert de laatste jaren zelfs iets. Tegelijkertijd
neemt de waardering of beleving van kwaliteit door bewoners af (Van Os
et al., 2020). Woningcorporaties hebben de afgelopen jaren meer geld aan
onderhoud uitgegeven. Desondanks is de verwachting dat de woningcorporatievoorraad gemiddeld fors zal verouderen omdat het vervangings- en

Figuur 8: Energielabels woningvoorraad naar eigendomscategorie (2018)
100%
90%
80%
70%

4%
6%
8%

10%

17%

17%

13%

5%
6%

10%

10%

17%

16%

60%
50%

13%

29%

30%

29%

33%

40%

19%
17%

10%

17%

0%

2%

Koop

13%

11%

11%
2%

15%

Corporatiehuur

Particuliere huur

Totaal

A+

corporatiesector aanzienlijk voor op de particuliere verhuurders. De sector

16%

18%

20%

verbetertempo laag is.86 Op het vlak van verduurzaming loopt de woningverwacht dat de woningvoorraad op korte termijn gemiddeld energielabel

5%
6%

A

B

C

D

E

F

2%

G

Bron: Stuart Fox et al., 2019

B zal hebben, zoals afgesproken in het Convenant Energiebesparing
Huursector uit 2012 (Aw, 2020; Van Os et al., 2020; Stuart Fox et al., 2019).87
Figuur 9: Ontwikkeling energie-index woningcorporatiebezit, 2017-2021
1,75
1,7
1,65
1,6
1,55
1,5
1,45
1,4

85 De Autoriteit woningcorporaties (2020) spreekt over deze daling de zorg uit dat de samenstelling van
de woningvoorraad zo eenzijdiger wordt.
86 Van Os (2020) spreekt over een ‘boeggolf van veroudering’ die op de corporatiesector afkomt:
op dit moment is 35% van de woningen ouder dan vijftig jaar; in 2050 is dat bij het huidige
vervangingstempo 70%. De Autoriteit woningcorporaties (2020) geeft aan dat het bij dit tempo 130 jaar
duurt voor de gehele corporatievoorraad zal zijn vervangen.
87 In 2018 was gemiddeld 73% van de corporatiewoningen geïsoleerd, tegenover 80% van de
koopwoningen en 61% van de particuliere huurwoningen (Stuart Fox et al., 2019).

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

1,35
2017

2018

2019

2020

2021

Landelijk gemiddelde
Grens energielabel B

Bron: Aw, 2022b

PRINT

84

Waar woningcorporaties tot 2012 fors werden aangesproken op hun

woningbedrijven op te richten en de optie om van woningcorporaties woon-

bijdrage aan leefbaarheid, vielen hun investeringen na het voortijdige

coöperaties te maken.

einde van de krachtwijkenaanpak aanzienlijk terug. De herziene Woningwet
beperkte de woningcorporatiebijdrage aan leefbaarheid ook in formele

Optie 1: uittreding uit corporatiestelsel

zin. De leefbaarheid in wijken met veel woningcorporatiebezit neemt sinds

Al vrij vroeg na de verzelfstandigingsoperatie in de jaren negentig zijn er

2012 af (Aw, 2020; Leidelmeijer et al., 2018; 2020).88 Toch is de werklast voor

pleidooien gehouden om woningcorporaties de mogelijkheid te geven tot

corporaties op het gebied van leefbaarheid de laatste jaren aanzienlijk

uittreden uit het stelsel.90 Ze zouden dan een gewone marktpartij (commer-

toegenomen doordat – als gevolg van selectieve instroom – een groter

ciële verhuurder) worden, waarmee de overheid contractueel afspraken zou

deel van de bewoners kampt met ernstige psychische, sociale en financiële

kunnen maken over het voorzien in betaalbare huurwoningen. De mogelijk-

problemen. Cijfers over de precieze omvang van de bijdrage die corporaties

heden hiertoe zijn verkend, maar het lukte niet om de beoordelingscriteria

leveren aan de leefbaarheid in wijken zijn niet voorhanden, maar duidelijk

eenduidig uit te werken.91 Niemand had bovendien de oplossing voor het

is wel dat corporaties de laatste jaren meer personeel in dienst hebben

vraagstuk van het ‘maatschappelijk vermogen’ van de woningcorporaties.

genomen voor het verbeteren van de leefbaarheid.

Moest dat vermogen toevallen aan de Staat of in een fonds worden gestort?
Uittreden is meermalen aan de orde geweest, zonder dat er in de praktijk

3.2.2 Alternatieven voor woningcorporaties

vervolg aan is gegeven (Hof et al., 2006; Koning & Van Leuvensteijn, 2010).

Woningcorporaties en het regime van ‘toegelaten instellingen’ kunnen
ook worden beoordeeld in het licht van alternatieve arrangementen voor

Optie 2: een nieuw gemeentelijk woningbedrijf

sociale huisvesting. In sociale huur kan immers ook worden voorzien door

De ontwikkeling in tegenovergestelde richting is ook verkend: her en der

afspraken met particuliere verhuurders (marktpartijen), door de overheid

hebben gemeenten geprobeerd om opnieuw een eigen woningbedrijf op

zelf en door andere vormen van non-profitaanbod. De afgelopen 25 jaar zijn

te richten, vanuit de gedachte dat er dan een directere publieke aansturing

vanuit het bestaande regime verschillende ontwikkelingsrichtingen verkend,

zou bestaan. Deze beweging beklijfde niet. Dat is niet verwonderlijk: de

maar elk bleek zijn nadelen te hebben.89 We bespreken hieronder de optie

toetredingsbarrières zijn hoog en het is niet gemakkelijk voldoende eigen

om als woningcorporatie uit het stelsel te treden, de optie om gemeentelijke

88 Ook ontwikkelingen in de zorg waren hieraan debet (Leidelmeijer et al., 2020).
89 Een uitvoerige en diepgaande verkenning is te vinden in Fleurke et al., 2009.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

90 Het Duitse systeem met concessies gold daarbij destijds als voorbeeld.
91 Dat gebeurde onder andere door het Ministerie van VROM en door de MDW-werkgroep Corporaties.
Meer is te lezen in de Woonverkenningen 2030 (VROM, 1997); de Nota Mensen Wensen Wonen
(VROM, 2000) en het rapport Woningcorporaties tussen vangnet en vrijhandel (MDW-werkgroep
woningcorporaties, 2000).

PRINT

85

vermogen op te bouwen voor externe financiering als er geen garantie

in een publieke inbedding blijkt in Nederland vooralsnog kansrijker te zijn

wordt gegeven. De wethouder volkshuisvesting vindt dan doorgaans de

dan andere arrangementen voor sociale huisvesting (zie ook § 2.1.2).

wethouder financiën op zijn pad. Recent zijn weer nieuwe pogingen gedaan,
onder meer in Rijswijk en Assen, maar telkens blijkt er dan uiteindelijk een

3.2.3 Manieren om gedrag van woningcorporaties te disciplineren

andere constructie te ontstaan, naast het bestaande stelsel.

Het bestaande Nederlandse regime van non-profitverhuur lijkt al met al zo
gek nog niet, zeker als ook de ontwikkelingen in andere Europese landen

Optie 3: wooncoöperaties

(zie § 2.1.3) worden meegewogen.

Een derde route is die waarin woningcorporaties een bewonersinitiatief
worden, met de wooncoöperatie als juridische vorm. Een wooncoöperatie

De gemengde organisatievorm die woningcorporaties kenmerkt – functione-

is een vereniging waarbij de leden samen eigenaar zijn van de woningen

rend op het snijvlak van markt, overheid en gemeenschap – wordt ook wel

of het woongebouw. Bewoners kunnen door deelname aan de coöperatie

‘hybride’ genoemd. Eén van de kenmerken van instellingen met een hybride

het eigendom van de woning verwerven en zo directe zeggenschap krijgen.

organisatievorm is dat ze geen systeem kennen waarin winst wordt uitge-

De herziene Woningwet van 2015 geeft huurders van woningcorporaties

keerd aan de aandeelhouders. Dat levert het gevaar op van onvoldoende

de wettelijke mogelijkheid om een wooncoöperatie te starten. Platform31

disciplinering. Op dit punt hebben diverse economen forse kritiek geleverd

onderscheidt vier varianten: de vastgoedcoöperatie of huurvereniging

op het woningcorporatiestelsel (waaronder het CPB).92 Die kritiek gaat

(collectief eigendom), de koperscoöperatie (individueel eigendom) en

echter uit van (a) een ruime, onbepaalde taakstelling, (b) een omvangrijk en

twee minder vergaande vormen (een beheercoöperatie en een moeder-

vrij beschikbaar vermogen en (c) een zwak toezicht. In de kritiek wordt naar

dochterconstructie), waarbij de woningen eigendom blijven van de

ons oordeel onvoldoende onderkend dat er wel degelijk een disciplinerende

woningcorporatie maar het beheer bij de bewoners ligt. Vooralsnog vormen

werking uitgaat van de verschillende vormen van toezicht (door respectieve-

wooncoöperaties een nichemarkt die maar mondjesmaat tot ontwikkeling

lijk de Raad van Toezicht, de Autoriteit woningcorporaties en het WSW), die

komt. In de praktijk zijn ze vaak gericht op lage middeninkomens, op duide-

deels voortkomen uit de noodzaak van risicobeperking voor de financiers.

lijke doelgroepen (bestaande woongroepen en/of ouderen) en op krimp-

Nu in de Woningwet van 2015 zowel de kerntaak van corporaties scherper

gebieden en stadswijken waar de woningcorporatie een stap terugdoet.

is geformuleerd alsook het toezicht op corporaties is verscherpt, lijken de

Daarmee is het wel een interessante ontwikkelingsrichting, maar de vorm is

potentiële zwaktes in belangrijke mate ondervangen.

niet voor iedereen geschikt: ze vereist nogal wat inzet en verantwoordelijkheid (Platform31, 2022). Het systeem van sociale verhuur op non-profitbasis

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

92 Enkele voorbeelden zijn: Hakfoort et al., 2002; Leuvensteijn & Shestalova, 2006; Koning & Leuvensteijn,
2010; Conijn, 2005; 2011.

PRINT

86

De hybride organisatievorm draagt ook uitgesproken positieve aspecten in

of als de kwaliteit van de door een commerciële partij geleverde ­diensten

zich (In ’t Veld, 1997; WRR, 2004; Brandsen et al., 2006). Hybride organisa-

moeilijk meetbaar is. In zulke situaties moet je als overheid kunnen

ties moeten verschillende waardensystemen – die van de markt en meer

vertrouwen op de professionaliteit van medewerkers die intrinsiek gemo-

publieke waarden – binnen hun organisatie tegen elkaar afwegen en met

tiveerd zijn voor hun taak. Zo bezien is niet zozeer de bestemming van de

elkaar verzoenen. Juist daardoor zijn ze in staat te werken in het maatschap-

winsten die corporaties boeken een doorslaggevende factor, als wel de

pelijke of publieke belang, maar wel met ruimte voor ondernemerschap en

professionaliteit van woningcorporaties zelf. De vraag is dan veel meer hoe

voeling met de doelgroep. Ook is deze organisatievorm afgeschermd van

die professionaliteit kan worden versterkt (WRR, 2004).

al te directe, op korte termijn gerichte, politieke ingrepen. Niet voor niets
is hybriditeit inmiddels óók waarneembaar in tal van commerciële organi-

Daarmee zijn we terug bij het belang van disciplinering. Toezicht vervult

saties, die steeds meer worden geacht om niet alleen rekening te houden

daarin een centrale rol. Dit is nodig om de (publieke) taak van woning-

met de aandeelhouders maar ook met andere belanghebbenden, en om

corporaties te borgen en om ‘freerider’-gedrag te voorkomen (waarbij

zich te richten op ‘langetermijnwaardecreatie’.93 De herziene Woningwet

een woningcorporatie onevenredig grote risico’s neemt die voor rekening

leidde in de kring van woningcorporaties tot zinvolle initiatieven zoals het

komen van de andere woningcorporaties). Vanuit het toezicht ontstaat min

zogenaamde driekamermodel,94 waarmee hybriditeit binnen de eigen orga-

of meer uniforme normering (uitgeoefend door het WSW en de Autoriteit

nisatie professioneel vorm werd gegeven.

woningcorporaties) en vervolgens regelconform gedrag. Dit kan uiteindelijk leiden tot ‘isomorfie’, waarbij organisaties zich naar de regels richten,

Een andere vraag is of hybride non-profitinstellingen in concurrentie met

elkaars (beste) praktijken overnemen en zo steeds meer op elkaar gaan

commerciële instellingen beter presteren.95 Het lijkt erop dat dit vaak het

lijken (Dimaggio & Powell, 1983; Van Wijk, 2008). Het risico hiervan is dat er

geval is, mits non-profitinstellingen doelmatig worden geleid. De balans

een gebrek aan gevoeligheid ontstaat voor externe ontwikkelingen. Maar

slaat met name door in het voordeel van non-profitinstellingen als de

je zou ook kunnen stellen dat er op die manier een groter leervermogen

contractkosten met commerciële aanbieders voor de overheid hoog zijn

ontstaat om complexe problemen op te lossen en de uitvoeringskracht te
vergroten (Helderman, 2007).

93 Principe 1.1 van de Nederlandse Corporate Governance Code (december 2016). Denk ook aan het
rechterlijk vonnis inzake de CO2-uitstoot door Shell.
94 In het driekamermodel dat veel corporaties hanteren wordt het denken over maatschappelijke opgaven
en te bereiken resultaten, vastgoedbeheer en -investeringen, en financiering (vermogen) uitdrukkelijk
gescheiden om afwegingen veel bewuster en scherper te kunnen maken (Conijn, 2012; Van Poelgeest
et al., 2016).
95 Zie voor een bruikbaar overzicht Koning et al., 2006.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

PRINT

87

3.2.4 Oordeel over het woningcorporatiestelsel

door woningen tegen relatief lage prijzen op de markt te brengen, bij huur-

In deze paragraaf maken we de balans op. Hoe valt het oordeel over het

ders de afhankelijkheid van inkomensondersteuning (huurtoeslag) vermin-

woningcorporatiestelsel uit als we kijken naar de prestaties, naar alterna-

deren. Woningcorporaties verschaffen kwetsbare bewoners een vaste

tieve organisatievormen en naar de manieren waarop disciplinering van het

woonsituatie, iets wat bij bestaansonzekerheid op andere fronten (werk,

gedrag van woningcorporaties mogelijk is?

relaties) een belangrijke maatschappelijke meerwaarde biedt (Hills, 2007;
King & Oxley, 2000; Oxley, 2017). Tot slot hebben woningcorporaties ook zelf

Effectief en redelijk efficiënt

profijt van hun investeringen in woningkwaliteit, wijkontwikkeling en buurt-

Het woningcorporatiebestel is naar ons oordeel een effectief stelsel, dat

verbetering, doordat de waarde van het woningbezit erdoor toeneemt.

op macroniveau ook kostenbesparend is. Op bedrijfsniveau is het – mits
daarop voldoende wordt gestuurd – redelijk efficiënt. Door de zekerheids-

Knelpunten

structuur en het bedrijfsethos kunnen de instellingen kwetsbare bewoners

Toch spelen er rond het functioneren van het woningcorporatiestelsel knel-

huisvesten zonder van tevoren een risicobeoordeling toe te passen.96 Door

punten die blijvend aandacht vragen:

het grote investeringspotentieel en de goede toegang tot de kapitaalmarkt

• Doordat de feitelijke huurprijzen lager zijn dan de huurprijzen in de markt,

(dankzij de onderlinge borgstelling) kan het woningbestand van corporaties

wordt de sociale sector afgescheiden van de rest van de huursector; dat

bij de tijd worden gehouden en kan nieuwbouw plaatsvinden, ook in deel-

kan een efficiënte marktwerking in breder verband verminderen.

markten waar commerciële partijen het risico te groot vinden. Bij het doen

• Het relatief goedkope aanbod kan voor bewoners een belemmering

van investeringen hoeven woningcorporaties zich bovendien niet te houden

vormen om binnen de sector of naar buiten te verhuizen (doorstroming).

aan de economische conjunctuur; de investeringen kunnen anticyclisch

De dynamiek in het gebruik van de sociale voorraad is dan onvoldoende

plaatsvinden.

en het geld dat voor huurverlaging wordt ingezet, wordt dan minder efficiënt gebruikt.

Omdat woningcorporaties een gevestigd belang hebben in de wijken waar

• Door genoegen te nemen met een laag rendement op het vermogen

hun woningbezit is geconcentreerd, vormen ze in potentie krachtige knoop-

laten corporaties verdienvermogen liggen, waarmee ze mooie dingen

punten van lokale netwerken. Ze kunnen met instellingen in zorg en welzijn

zouden kunnen doen.

samenwerkingsrelaties opbouwen. Daarnaast kunnen woningcorporaties,
96 Bij hardnekkige betalingsproblemen kan er uiteindelijk wel worden besloten om een huishouden uit
te sluiten.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

• De huurtoeslag vermindert voor corporaties de prikkel om de huren te
matigen.

PRINT

88

• De overheidsregulering die woningcorporaties hierin moet disciplineren,

• Zowel woningcorporatiebestuurders als raden van commissarissen

zoals het ‘passend toewijzen’, heeft eveneens ongewenste effecten, zoals

kijken primair naar het maatschappelijke en financiële resultaat van de

concentratie van sociale problematiek in wijken met veel corporatiebezit.

eigen woningcorporatie en hebben maar beperkt oog voor het resultaat

• Ten slotte kan de geslotenheid van het woningcorporatiestelsel de

van de sector als geheel (Selten, 2020; Karakus, 2020).

bedrijfsdynamiek, en daarmee de innovatiekracht, te zeer beperken.
Opgave voor woningcorporaties: legitimiteit versterken
Hoewel de minister van BZK op grond van de evaluatie van de herziene

In de periode 2010-2015 daalde het maatschappelijke vertrouwen in woning-

Woningwet tot een positief oordeel kwam over de woningcorporaties, zijn

corporaties tot een dieptepunt. Met de herziene Woningwet van 2015, de

er ook in de governance van de woningcorporatiesector nog wel elementen

heroriëntatie op kerntaken en de overgang naar een andere bedrijfscultuur

waarvan kan worden betwijfeld of ze afdoende zijn geregeld:

lijkt de weg omhoog te zijn ingezet. Er liggen op dit moment grote opgaven,

• Huurdersorganisaties worstelen met hun nieuwe rol, die hoge eisen aan

die de afgelopen jaren zijn toegenomen in urgentie. Om hieraan met succes

hen stelt. Het gevaar ligt op de loer dat professionals hun rol overnemen

te kunnen werken is het belangrijk dat woningcorporaties hun maatschap-

of dat huurders zelf zodanig professionaliseren dat ze het contact met

pelijk draagvlak en daarmee hun legitimiteit vergroten. Legitimiteit kan ten

hun achterban verliezen.

eerste worden verworven door meer zeggenschap te geven aan belangheb-

• Gemeenten vervullen hun rol tegenover woningcorporaties nog niet

benden (huurders, woningzoekenden en gemeenten). De Woningwet 2015

altijd optimaal. Er zijn signalen dat zij beschikken over te weinig kennis

heeft daarin flinke stappen gezet. Ten tweede kunnen woningcorporaties

en kunde. Ook zijn de prestatieafspraken die gemeenten met corporaties

legitimiteit verwerven door te laten zien dat ze ‘leveren’. Het lijkt erop dat in

maken vaak nog te vrijblijvend en dreigt daarbij het gevaar van ritua-

dat laatste de grootste uitdaging én kans voor woningcorporaties ligt.

lisering en bureaucratisering. In verschillende regio’s is er bovendien
sprake van afschuifgedrag tussen gemeenten als het gaat om sociale
huisvesting.
• Het is de vraag of er voldoende prikkels zijn die ervoor zorgen dat

3.3 Bedrijfsmodel van woningcorporaties in nieuw
		 perspectief

op ­nationaal niveau de opgaven en de daarvoor beschikbare finan-

In deel 1 hebben we geconcludeerd dat de woningcorporatiesector de

ciële middelen van woningcorporaties voldoende worden gematcht

komende tien tot vijftien jaar per saldo niet moet krimpen, maar juist zal

(Platform31, 2020; De Bruijn & Koffijberg, 2021).

moeten groeien. In deze paragraaf doordenken we de gevolgen van dit
uitgangspunt voor het bedrijfsmodel van woningcorporaties.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

PRINT

89

Woningverkoop niet langer structurele inkomstenbron

2. De huurinkomsten moeten worden gebruikt voor woningverbetering en

In de voorgaande tien jaar ging het Rijk bij de formulering van beleid voor

bezitsuitbreiding; eventuele tekorten die daaruit voortvloeien moeten

woningcorporaties uit van omvangrijke inkomsten uit de verkoop van

door de zittende huurders worden betaald.

woningen. De sociale huursector zou immers gaan krimpen. Nu niet krimp,

3. Geheel of gedeeltelijk publieke bekostiging van herstructurering van

maar juist groei de beleidsdoelstelling is voor ten minste de komende tien

wijken en verduurzaming van het bezit is wenselijk. Deze investeringen

tot vijftien jaar, kan het uitgangspunt niet meer zijn dat woningverkoop

zijn namelijk voor een deel niet kostendekkend.

een structurele bijdrage levert aan het bedrijfsresultaat van corporaties.
Natuurlijk blijft verkoop mogelijk vanuit het oogpunt van modernisering van

Kosten en opbrengsten van corporaties objectiveren voor de lange termijn

de woningvoorraad en vanuit het oogpunt van gewenste aanpassing aan

Gelijke uitgangspunten voor woningcorporaties bij het voorspellen en

de verwachte vraag (bijvoorbeeld een toename van kleinere huishoudens

monitoren van de kosten en opbrengsten bieden de mogelijkheid tot trans-

of van zorgbehoeftigen). Maar het aantal woningen dat door corporaties

parantie en objectivering, en daarmee een grondslag voor steunverlening

wordt verkocht (en gesloopt) zal kleiner moeten zijn dan het aantal nieuw te

tussen woningcorporaties onderling. Al decennia bestaat er een systeem

bouwen woningen. Verkoop kan dus hoogstens een incidentele inkomsten-

voor het monitoren van de financiële positie van de sector, met daaraan

bron zijn.

gekoppeld prognoses. Dit monitoringsysteem biedt de mogelijkheid
om met voortschrijdend inzicht te sturen op de financiële weerbaarheid

Uitgangspunten voor een duurzaam bedrijfsmodel

van de sector en van individuele woningcorporaties, om zo de risico’s te

Voor de benodigde investeringen hebben woningcorporaties een duurzaam

beheersen van investeringen, eventueel onderpresteren en een beroep

bedrijfsmodel nodig. De uitgangspunten van zo’n bedrijfsmodel zijn:

op publieke middelen. Het systeem biedt ook de mogelijkheid om te bere-

1. Er moet gedurende ten minste een periode van tien tot twintig jaar een

kenen wat op langere termijn de huuropbrengst van de sector moet zijn

goede balans bestaan tussen aan de ene kant de kosten voor beheer,

om alle kosten te kunnen dragen. Op deze manier kan van een gemiddelde

financiering, onderhoud, modernisering (en op termijn vervanging) en

corporatiewoning een referentiehuur worden bepaald. In feite betreft dit de

aan de andere kant de huurinkomsten.97 Er moet bovendien ruimte zijn

kostprijshuur voor de lange termijn. De referentiehuur wordt dan dus niet

voor voldoende eigen vermogen om leningen aan te (blijven) trekken.

afgeleid van de marktwaarde van het woningbezit van woningcorporaties.
De kostprijshuur voor de lange termijn biedt een ijkpunt voor het huur-

97 Daarbij moet de langjarige rente als richtsnoer worden genomen, rekening houdend met risico’s (zoals
een hogere rente dan verwacht) om de stabiliteit te garanderen.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

beleid, zowel ten aanzien van de gemiddelde huurhoogte als ten aanzien

PRINT

90

van huurverhogingen. Dit ijkpunt kan ook worden benut in een publieke

Kosten voor vastgoedtaak scheiden van kosten voor betaalbaar houden

discussie over de taken van woningcorporaties en de daarvoor benodigde

van huurprijzen

middelen.

In de sociale huursector is de betaalbaarheid van woningen, bekeken vanuit
het inkomen van de huurder, een belangrijke beleidsdoelstelling. Die doel-

Huurprijzen differentiëren naar woningkwaliteit

stelling heeft ertoe geleid dat een zeer groot deel van de huurders huurtoe-

Het is van belang dat bínnen de sociale verhuur een redelijke marktwerking

slag ontvangt. De kosten hiervan zijn voor de rijksoverheid fors. Het bepalen

wordt bevorderd. Het huidige beleid van subsidiëring, woningtoewijzing en

van de mate van inkomensondersteuning is een verantwoordelijkheid van

huurstelling leidt, zoals we in § 3.2.1 hebben beschreven, tot een ophoping

de rijksoverheid, omdat zij verantwoordelijk is voor inkomenspolitiek.98 Het

van woningen die qua huurprijs nét onder de huurkortingsgrenzen en de

is dan ook logisch dat de rijksoverheid deze geldstroom bekostigt.99 Als een

liberalisatiegrenzen zitten – ongeacht hun kwaliteit. Dit kan worden voor-

kostendekkende huurprijs het uitgangspunt vormt van het beleid, zullen de

komen door de huurprijzen te differentiëren naar kwaliteit. Dat stimuleert

huurprijzen zo laag als mogelijk en zo hoog als nodig moeten zijn om de

huurders om bewust te kiezen voor een bepaalde kwaliteit, verhuurders om

woningcorporatiesector zijn opgaven te laten bekostigen. Daarmee ontstaat

te sturen op kwaliteitsverschillen (bijvoorbeeld: een betere energieprestatie

een objectieve grondslag om een heldere scheiding te maken tussen de

levert dan ook meer huurinkomsten op) en de overheid om kostenafwe-

geldstromen die nodig zijn voor de vastgoedtaak van woningcorporaties

gingen te maken ten aanzien van de gewenste woningkwaliteit (denk aan

en de geldstromen die nodig zijn voor het betaalbaar houden van sociale

woninggrootte en levensloopbestendigheid). Het valt te overwegen om een

huurwoningen. Juist vanuit het oogpunt van een duurzame exploitatie van

eenvoudiger systeem van kwaliteitsmeting in te voeren dan het huidige

de sociale woningvoorraad is een transparante en calculeerbare scheiding

woningwaarderingsstelsel. Per slot van rekening is de kwaliteitsdifferenti-

tussen deze twee geldstromen wenselijk. Hierbij is voor zowel de overheid

atie binnen het bezit van de sociale verhuurders niet zo groot. Er zou dan

als voor de woningcorporaties duidelijk voor welke kosten zij verantwoorde-

vooral moeten worden gekeken naar woningoppervlakte, energieprestatie

lijk zijn en welke taken zij daarmee moeten uitvoeren. Men kan geen kosten

en uitrustingsniveau van de woning. Zo’n benadering kan ook bruikbaar zijn

op de andere partij afwentelen en het biedt ook een duidelijke basis voor de

voor het bepalen van een redelijke huur in de commerciële markt met huur-

inkomensondersteuning voor huishoudens die niet bij een woningcorporatie

prijsregulering. Een vast te stellen minimum- en maximumrendement kan

huren.

dan bijdragen aan een objectieve benadering van een redelijke huurprijs.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 3

98 Inkomensbeleid is bovendien sterk verweven met arbeidsmarktbeleid, omdat een hoger inkomen
prikkelt om (meer) te werken. Overheidsregels (heffingsvrije voet, drempels bij toeslagen, etc.) bepalen
in belangrijke mate of werken wel of niet loont.
99 De uitvoering van de inkomensondersteuning zou het Rijk neer kunnen leggen bij gemeenten of
woningcorporaties; dit valt echter buiten het bestek van dit advies.

PRINT

91

4 KERNTAKEN VAN
WONINGCORPORATIES
Woningcorporaties hebben vier kerntaken. Er wordt van ze verwacht
dat ze zorgen voor woningaanbod voor huishoudens die vallen onder
de doelgroep van het woonbeleid van de overheid (§ 4.1). Deze huisvesting moet bovendien betaalbaar zijn (§ 4.2) en van voldoende
kwaliteit (§ 4.3). Daarnaast zijn woningcorporaties verantwoordelijk
voor de veerkracht van de wijken waarin ze veel bezit hebben (§ 4.4).
In dit hoofdstuk schetsen we bij elke opgave de relevante feiten en
cijfers en analyseren we de onderliggende problemen.

4.1 Woningaanbod
Feiten en cijfers
Voor woningzoekenden in Nederland is er in principe woningaanbod in
de commerciële huursector, de corporatiehuursector en in de koopsector.
In figuur 10 is aan de linkerzijde de ontwikkeling te zien van de totale
Nederlandse woningvoorraad tussen 2012 en 2020. De doelgroep van
het woonbeleid is met name aangewezen op de gereguleerde huursector
van commerciële en corporatieverhuurders (met huurprijzen onder de

PRINT

92

Figuur 10: Hoe zit de woningmarkt in elkaar qua eigendom en regulering?

Woningvolume

Verhuur

Huurtoeslag
Huishoudensamenstelling

8 miljoen

7

1.047.799

commercieel
verhuur

12%

0
%

%

63%

0

37%

%

14%

88%

0

131.311

dure huur
4%
middenhuur

+

commercieel

corporatie

huurtoeslag

liberalisatiegrens

6

4
0
%

%

31%

0

69%

4

20%

0
%

0

0

%

%

5

2.248.300

4

corporatie
verhuur

hoge
aftopping

aftoppingsgrens

6
0
%

%

%

0

0

4

4

4

Bij het bepalen
van de hoogte
van de huurtoeslag wordt gekeken
naar
• huurprijs van de
woning
• huishoudinkomen
• aantal personen in
het huishouden
Ook spelen leeftijd en
lichamelijke beperkingen een rol.

0
%

3

47%

85%

Over een
gedeelte van de
huur kan
helemaal geen
huurtoeslag worden
gekregen. De huurtoeslag dekt stapsgewijs
een kleiner deel van de
huur.
0

lage
aftopping

15%

%

koop
6

6

6

0

0

0

%

%

%

2

kwaliteitskortingsgrens
10
0
%

2012

%

%

onbekend

68%

0

0

0

15%
basishuurgrens

10

10

kwaliteitskortingsgrens

1

32%
basishuurgrens

2020

Aan deze figuur kunnen geen
rechten worden ontleend.
Kijk op www.belastingdienst.nl
voor de meest actuele
bepalingen.

gereguleerd

Bron: Aw, 2020; Woonbond, 2022; BZK, 2019a

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

PRINT

93

liberali­satiegrens van € 763,47 per maand), de goedkopere vrije huursector

Figuur 11: Ontwikkeling particuliere woningvoorraad

van deze aanbieders (met huurprijzen tot circa € 1.000) en op de goedkope
40%

32%

ciële verhuurders van vrije huurwoningen (boven de liberalisatiegrens).

28%

Het woningaanbod in alle drie de segmenten is de afgelopen tien jaar

24%

gekrompen. Zo nam in de periode 2013-2017 het aantal gereguleerde corpo-

20%

ratiewoningen met 95.000 af (Van Os et al., 2020) en kromp ook het aantal

16%

2019

20,5%

28,1%

14,9%

19,6%

17,8%

18%

21,5%

22%

21,3%

26%

24,4%

25,5%

30%

12%
10%
8%
6%

5,7%

14%
7,8%

met meer dan 90.000 (Waarstaatjegemeente.nl, 2022).

34%

16,2%

zijn van gereguleerde woningen (onder de liberalisatiegrens) en commer-

2018
32,3%

36%
30,1%

van figuur 10 is te zien dat woningcorporaties de dominante aanbieder

gereguleerde huurwoningen van particuliere eigenaren tussen 2017 en 2019

2017

38%

8,7%

koopsector (met koopprijzen tot circa € 210.000). In het middelste gedeelte

4%

Het aantal betaalbare particuliere huurwoningen wordt snel minder (zie
figuur 11). Het aantal particuliere huurwoningen met een huur tot de libera-

2%
0%
Tot en met
kwaliteitskortingsgrens

Tussen kwaliteitskortingsgrens
en aftoppingsgrens

Tussen
aftoppingsgrens en
liberalisatiegrens

Tussen
liberalisatiegrens
en € 950

Boven € 950

lisatiegrens neemt af, het aantal middeldure en dure huurwoningen neemt
snel toe. Ook bij de woningcorporaties treedt een verschuiving op, maar die

Bron: Waarstaatjegemeente.nl, 2022

is minder groot. De stijging vindt daar vooral plaats bij woningen met een
huur tussen de aftoppingsgrens en de liberalisatiegrens.
Ook in de koopsector is het aanbod van goedkope woningen drastisch
teruggelopen. Illustratief zijn de aanbodcijfers op Funda. Hier werden
op 22 maart 2022 voor heel Nederland 1.877 woningen aangeboden met
een prijs tot en met € 200.000. Dit is 4% van het totaal aantal van 47.312
woningen die op dat moment werden aangeboden op Funda. Niet eerder
was het aanbod goedkope koopwoningen zo gering. In figuur 12 is de
ontwikkeling van de gemiddelde koopprijs weergegeven.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

PRINT

94

Figuur 12: Ontwikkeling verkoopprijzen koopwoningen 1995-2021

in aanmerking. We richten ons in het hiernavolgende hoofdzakelijk op het
aanbod van gereguleerde huurwoningen door woningcorporaties.

1995

Prijsindex bestaande
koopwoningen (2015=100)

2000

Gemiddelde verkoopprijs
in € x 1.000

De wachttijden voor huurwoningen zijn bij de meeste woningcorporaties
lang en de slaagkansen om een woning te bemachtigen laag; het aantal

2005

toegewezen huurwoningen neemt af (Aw, 2022a). In de meeste stedelijke

2010

regio’s is een inschrijfduur van vier tot zes jaar vereist voordat een woning-

2015

zoekende in aanmerking komt voor vrijkomende woningen. Vervolgens
moet er doorgaans twee tot vier jaar actief worden gezocht (Kromhout &

2020

Wittkämper, 2019).101 In speciale gevallen kunnen huishoudens op grond

2021

van urgentie voorrang krijgen.102 In de praktijk wordt 20 tot 50% van de vrij0

50

100

150

200

250

300

350

400 (x 1.000 euro)

komende corporatiewoningen aan urgente gevallen toegewezen (Kromhout
& Wittkämper, 2019). Hierdoor blijft er voor ‘gewone’ woningzoekenden

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, 2022a

nóg minder aanbod over en lopen de wachttijden nóg verder op. Zo komen
steeds meer mensen met lage en lage middeninkomens in de knel.103 Om
de situatie niet helemaal uitzichtloos te laten zijn wordt in verschillende

Terwijl het aanbod betaalbare koop- en huurwoningen slinkt, groeit de

regio’s een klein deel van de woningen via loting toegewezen.

groep huishoudens die op deze woningen is aangewezen gestaag.100 De
kans om een passende woning te vinden is voor deze groep dus klein en
neemt ook nog eens af. Voor elk van de segmenten gelden bovendien
specifieke inkomensvoorwaarden en (urgentie)bepalingen waaraan mensen
moeten voldoen om te mogen huren c.q. kopen. In de praktijk komen
mensen meestal voor maar één segment of zelfs voor geen enkel segment
100 De omvang van de doelgroep beweegt mee met de conjunctuur. Door bevolkingsgroei en
huishoudensverdunning neemt de doelgroep over een langere periode gezien toe, in ieder geval in de
komende twintig jaar (Van Os et al., 2020; Aw, 2022a).

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

101 In stedelijke regio’s als Amsterdam en Utrecht zijn er uitschieters tot negen jaar benodigde
inschrijfduur en meer dan vijf jaar actieve zoektijd.
102 Mensen kunnen in veel gemeenten voorrang krijgen als hun woning wordt gesloopt, als ze om
sociale of medische redenen dringend een woning nodig hebben of als ze vluchteling zijn met een
verblijfsstatus.
103 Zie voor een uitgebreidere beschouwing over wachttijden en woonruimteverdeling deel 2 van ons
advies Toegang tot de stad (Rli, 2020).

PRINT

95

Figuur 13: Wachttijden in sociale huursector: gemiddelde inschrijfduur en

Oorzaken van tekortschietend woningaanbod

(tussen haakjes) zoekduur in jaren (2017)

Hoe komt het dat het woningaanbod van gereguleerde huurwoningen zo
ernstig tekortschiet? Verscheidene factoren spelen hierbij een rol:
• Van veel huurwoningen is de huurprijs verhoogd, waarna de woningen
in de niet-gereguleerde huursector terecht zijn gekomen. Dat laatste is
zowel gebeurd bij huurwoningen in de private huursector als bij huurwoningen van woningcorporaties. Dit heeft het aanbod gereguleerde
huurwoningen verkleind.
• Woningcorporaties hebben de afgelopen jaren grote aantallen verouderde huurwoningen gesloopt. Ook zijn (veelal niet-gereguleerde)
huurwoningen verkocht.104 Hierdoor nam het aantal beschikbare huur­
woningen af (zie tabel 4).
• Woningcorporaties hebben de krimp van het aanbod niet voldoende
weten te compenseren met de ontwikkeling van nieuwbouw. Dat dit niet
is gelukt is te wijten aan (a) een tekort aan bouwlocaties als gevolg van
ruimtelijk overheidsbeleid en strategisch gedrag van grondeigenaren
(Van der Krabben, 2021), (b) een gebrek aan investeringsvermogen bij
woningcorporaties als gevolg van overheidsheffingen (BZK, 2021b), (c)
risicomijdend gedrag van woningcorporaties (Van Os et al., 2020), en (d)
een gebrek aan commerciële belangstelling voor dit segment, mede door
de gestegen bouwkosten (CBS, 2022b).

Bron: Kromhout & Wittkämper, 2019

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

104 Vestia verkocht vanwege de financiële problemen 20.000 woningen in de periode 2012-2015; veel
aan andere corporaties en zittende huurders, maar ook ruim 7.000 aan commerciële partij Patrizia.
In 2015 werd het verkoopprogramma vrijwel stil gelegd, omdat het nauwelijks bijdroeg aan het
verminderen van de rentelasten (Vestia, 2016). In 2019 is besloten om in totaal 10.300 woningen te
verkopen aan andere woningcorporaties (Vestia, 2020) en in 2021 ruilden andere woningcorporaties
hun leningenportefeuille met Vestia en werd besloten de organisatie Vestia op te splitsen in drie
zelfstandige corporaties (NUL20, 2021).

PRINT

96

• Tegelijk met de krimp van het woningaanbod is de groep van woning-

Het tekort aan woningen in het algemeen en betaalbare huurwoningen in

zoekenden almaar groter geworden, als gevolg van de afnemende huis-

het bijzonder treft verscheidene bewonersgroepen extra. Starters op de

houdensgrootte (steeds meer één- en tweepersoonshuishoudens) en de

woningmarkt hebben het moeilijk. Ze hebben doorgaans een bescheiden

instroom van arbeidsmigranten, ex-zorgcliënten en statushouders.

inkomen en nog geen opbouw van vermogen. Klein en betaalbaar aanbod

• Last but not least: er komen weinig huurwoningen van woningcorpo-

– dat hen de gelegenheid tot sparen zou geven – ontbreekt. Jongeren

raties vrij. Mensen die weg willen uit een corporatiewoning, kunnen

blijven vaker en langer dan gewenst inwonen bij hun ouders. De leeftijd

namelijk ‘geen kant op’ vanwege de hoge prijzen in de commerciële

waarop jongeren het huis verlaten stijgt (CBS, 2019; Eurostat, 2021). Ook

huursector en de koopsector. Er is dus nauwelijks sprake van doorstro-

is er – mede door de de-institutionalisering van de zorg – een tekort aan

ming (Aw, 2022a).

woonruimte die afgestemd is op mensen die begeleiding nodig hebben.
Zoals gezegd gaat een belangrijk deel van het vrijkomend aanbod van

Tabel 4: Ontwikkeling aantal woongelegenheden bij corporaties, 2015-2020

woningcorporaties naar statushouders en andere huishoudens aan wie
voorrang gegeven wordt. In gebieden met veel druk op de woningmarkt

2015

2016

2017

2018

2019

2020

wordt 46% van het aanbod toegewezen aan huishoudens met een urgentie

Beginstand

2.402.216

2.390.511

2.384.443

2.375.102

2.377.898

2.379.209

(zie figuur 14). Andere spoedzoekers die urgent een woning nodig hebben

Nieuwbouw

14.978

15.289

14.439

14.061

14.927

15.878

door een ingrijpende gebeurtenis in hun leven (zoals echtscheiding) worden

Aankoop*

303

1.741

2.883

4.151

5.846

12.921

door de lange wachtlijsten niet geholpen, en moeten uitwijken naar het

Sloop

10.179

7.479

9.139

6.874

7.863

7.020

Verkoop
totaal

17.076

15.667

11.416

12.175

11.631

19.985

Saldo overige
mutaties
Eindstand

middenhuursegment.
Dakloosheid is tot 2018 fors gegroeid en neemt inmiddels licht af (CBS,

839

782

-526

727

433

708

2.390.138

2.386.129

2.381.247

2.374.992

2.379.611

2.381.712

* In 2020 verkocht Vestia ongeveer 6.000 woongelegenheden aan andere verhuurders,
het overgrote deel aan andere corporaties. Hierdoor is het aantal aankopen en verkopen
in 2020 hoger dan in 2018 en 2019. De cijfers voor aankopen en verkopen tot en met 2017
zijn exclusief transacties binnen de sector.

2021b). De interbestuurlijke werkgroep ‘versterking beleid huisvesting
aandachtsgroepen’ (2021) constateert dat de huisvestingsmogelijkheden
voor aandachtsgroepen in een trend van verslechtering zitten. Het ‘souterrain van de woningmarkt’ raakt overvol.

Bron: Aw, 2022a

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

PRINT

97

Figuur 14: Geschat percentage van het corporatieaanbod dat wordt

sommigen, om naar meer te kijken dan alleen de huurlasten. In de woon-

verhuurd aan voorrangsgroepen, verdeeld naar gebieden met veel/weinig

lasten zouden bijvoorbeeld ook servicekosten en energielasten moeten

druk op de woningmarkt

meetellen. Weer anderen wijzen erop dat ook meegewogen moet worden
hoeveel ruimte er per bewoner is. De huishoudens die een woning hebben

100%
90%

8%

maar ze hebben daarvoor ook meer woonruimte dan in het verleden.

26%

80%

32%

70%

46%

60%
50%
40%

weten te bemachtigen betalen dan misschien wel per persoon meer huur,

5%

9%

92%
72%

30%

62%

60% tot 80% van het aanbod

Een ander punt van discussie betreft de inflatie in relatie tot de huurtoe-

40% tot 60% van het aanbod

slag. De afgelopen jaren is een (door de overheid bepaald) inflatievolgend

20% tot 40% van het aanbod

huurprijsbeleid gevoerd voor gereguleerde huurwoningen. De huurprijzen

0% tot 20% van het aanbod

44%

20%

stijgen daardoor jaarlijks. Huishoudens met lage inkomens kunnen
weliswaar een beroep doen op huurtoeslag, maar die neemt af naarmate

10%

de huurprijs stijgt (zie figuur 10). Zo nemen de netto maandlasten voor

0%

Weinig druk

Gemiddeld

Veel druk

Totaal

veel huurders toe, terwijl er nauwelijks mogelijkheden zijn om naar een
woning met een lagere huur te verhuizen. Ook vanuit het perspectief van

Bron: Kromhout & Wittkämper, 2019

de rijksoverheid vormt deze ontwikkeling een probleem, want naarmate
meer mensen te hoge maandlasten hebben, moet de overheid meer kosten
maken voor de huurtoeslag.105

4.2 Betaalbaarheid van huurwoningen

In het debat over de beheersing van woonlasten en de beteugeling van de
overheidsuitgaven voor de huurtoeslag worden uiteenlopende rollen toege-

Feiten en cijfers

dicht aan woningcorporaties. Zoals we in § 3.3 hebben aangegeven vinden

Over betaalbaarheid van huurwoningen bestaat veel discussie. Daarbij

wij dat de huidige rolverdeling tussen corporaties en overheid in stand zou

spelen verschillende zaken mee. Zo wordt bij het bepalen van wat ‘betaal-

moeten blijven: corporaties moeten zorgen voor gematigde huurprijzen,

baar’ is vaak gekeken naar de relatie tussen het inkomen van de huurder en
de huurprijs, de zogenaamde huurquote. Het is nauwkeuriger, zo bepleiten

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

105 Zie tabel 5 in § 5.2.

PRINT

98

de rijksoverheid is verantwoordelijk voor de inkomensondersteuning van

4.3 Woningkwaliteit en verduurzaming

huishoudens.

Het behouden en verbeteren van de kwaliteit en de energiezuinigheid van
de verhuurde woningen vormt voor woningcorporaties een grote opgave.

Oorzaken van huurstijgingen

In deze paragraaf bespreken we wat deze opgave behelst en verklaren we

Hoe komt het dat woningcorporaties, die toch tot taak hebben om voor

de omvang van de opgave.

een betaalbaar huuraanbod te zorgen, de laatste jaren de huren van hun
woningen gestaag hebben laten stijgen? Drie ontwikkelingen spelen hierbij

Feiten en cijfers

een rol:

Bij veel huurwoningen van woningcorporaties met een gereguleerde

• Zoals besproken in hoofdstuk 3 heeft de rijksoverheid de afgelopen

­huurprijs zijn investeringen nodig in de woningkwaliteit om ze ook op de

jaren een verhuurderheffing opgelegd aan alle woningcorporaties. Voor

lange duur goed bewoonbaar te houden. Het gaat daarbij om benodigde

elke gereguleerde huurwoning die een woningcorporatie in eigendom

verbeteringen aan bijvoorbeeld gevels, funderingen, galerijen, balkons,

had, moest een fors bedrag worden afgedragen aan het Rijk. Dit heeft

dakconstructies, hemelwaterafvoeren, rioleringen, gas-, water- en elektra­

tot effect gehad dat woningcorporaties huurwoningen hebben verkocht,

leidingen, sanitair, keukens en elektrische installaties. Hiermee is een

investeringen in huurwoningen hebben uitgesteld én de huren hebben

jaarlijkse investering gemoeid van circa € 4,4 miljard (in 2020) oplopend tot

verhoogd.

€ 5,3 miljard (in 2035) (BZK, 2020a). Verschillende deskundigen betwisten

• De verhuurderheffing is de afgelopen jaren vaak hoger uitgevallen dan

deze ramingen. Zo denken Platform31 & RIGO (Van Os et al., 2020) dat dit

vooraf geraamd, doordat de WOZ-waarde106 van de gereguleerde corpo-

bedrag nog eens 20% hoger is en de jaarlijkse bedragen dus € 1,1 tot € 1,3

ratiewoningen de grondslag vormt voor de overheidsheffingen. De sterke

miljard hoger liggen. Het Economisch Instituut voor de Bouw meent dat de

stijging van de huizenprijzen op de woningmarkt stuwde zodoende de

onderhoudskosten ruim 10% lager moeten worden ingeschat en stelt boven-

hoogte van de heffingen op, waardoor woningcorporaties zich genood-

dien kritische vragen bij de gehanteerde aannames over rente, opbrengsten

zaakt zagen om de huren nog verder te verhogen.

en de gehanteerde disconteringsvoet (het percentage waarmee toekomstige

• De stijging van de huizenprijzen op de woningmarkt heeft de afgelopen

waarde naar huidige waarde wordt terug gerekend) (Kok, 2020).

jaren niet alleen indirect (via de verhuurderheffing) maar ook direct doorgewerkt in de huurprijzen. De WOZ-waarde telt namelijk sinds 2015 mee

Daarnaast is bij het op peil brengen en houden van de woningkwaliteit

in de bepaling van de maximale huurprijs van een huurwoning.

ook aandacht nodig voor de energiezuinigheid van woningen – zowel met
het oog op de klimaatdoelstellingen van de rijksoverheid als vanwege de

106 WOZ-waarde: waarde van een woning op grond van de Wet waardering onroerende zaken.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

PRINT

99

stijgende energieprijzen. Specifiek voor de verduurzaming van corpora-

Figuur 15: Voorraad corporatiehuurwoningen, verdeeld naar bouwjaar

tiewoningen worden de totale kosten tot 2035 geraamd op € 23,4 miljard
(BZK, 2020a; Blijie et al., 2020). Deze investeringen in duurzaamheid zijn
lastig terug te verdienen. De installaties die nodig zijn (zoals zonnepanelen,
ventilatiesystemen of warmtepompen) zijn na vijftien jaar immers weer

tot 1945

1945 tot 1960

1960 tot 1975

1975 tot 1990

1990 tot 2005

2005 tot 2020

9%

12%

27%

26%

13%

13%

aan vervanging toe en vergen in de tussentijd regelmatig onderhoud.
Bovendien vloeit de opbrengst van duurzaamheidsinvesteringen (een lagere

Bron: Aw, 2020

energierekening voor de huurders) slechts gedeeltelijk via huurverhogingen
naar de woningcorporaties (die de investeringen doen). Investeren in de
verduurzaming van woningen kent ook veel proceskosten doordat bewo-

Veel van de verouderde corporatiewoningen hebben in de komende jaren

ners tijdelijk moeten verhuizen, er geïnvesteerd moet worden in opdracht-

grootschalige renovatie nodig, ook met het oog op het langer zelfstandig

formulering en aanbesteding, en doordat onderzocht moet worden welk

thuis wonen van zorgbehoevenden. Soms moeten de woningen worden

soort maatregelen voor welk soort woning het meest efficiënt en effectief is.

vervangen (sloop-nieuwbouw). Veel van de minder oude woningen vergen
eveneens de nodige investeringen omdat ze nog niet voldoen aan de

Oorzaken van kwaliteitsopgave bestaande huurwoningen

huidige energiezuinigheidseisen en aan de eisen voor het verlenen van zorg

Dat de kwaliteit van bestaande corporatiehuurwoningen een permanente

aan huis.

opgave vormt, komt vooral doordat veel huurwoningen van woning­
corporaties verouderd raken. Het overgrote deel van de corporatiewoningen

In het nationale klimaatakkoord van 2019 hebben woningcorporaties een

is gebouwd in de jaren zestig, zeventig en tachtig. Daarnaast dateert een

belangrijke rol gekregen bij de verduurzaming van de gebouwde omgeving

aanzienlijk deel uit de periode van vóór 1960; zie figuur 15.

vanwege het grote aantal woningen dat ze in bezit hebben en vanwege
de mogelijkheid die ze hebben om de vraag te bundelen. Tegelijkertijd is
afgesproken dat de overheid passende financiële ondersteuning zal leveren
(Klimaattafel Gebouwde omgeving, 2019). Maar de rijksoverheid heeft dit
nog niet goed geregeld. De Regeling Vermindering Verhuurderheffing (RVV)
voor verduurzaming van corporatiewoningen is in 2021 tweemaal kort na
elkaar geopend en weer gesloten, vanwege mogelijke overschrijding van

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

PRINT

100

de beschikbare budgetten. De verhuurderheffing zal na 2022 worden afge-

Figuur 16: Ontwikkeling van inkomensgroepen in corporatiewoningen

schaft. Toch is er nog veel onzekerheid, met name over hoe de toekomstige

onder de liberalisatiegrens

energie-infrastructuur eruit gaat zien en wat de meest efficiënte aanpak
binnen de woningvoorraad is. Veel investeringen zijn in de huidige situatie

25%

2018

2016

2014

2012

20%
2010

de afgelopen twintig jaar verkocht of naar de vrije sector overgeheveld.

midden en hoge inkomens

2008

Veel corporatiewoningen die voorheen in ‘gemengde wijken’ stonden, zijn

30%

2006

Feiten en cijfers

20-40% lage inkomens

2004

corporaties.

20% laagste inkomens
35%

2002

waarin sociale huurwoningen staan, behoort tot het takenpakket van

40%

2000

Ook het verbeteren van de kwaliteit van de fysieke en sociale omgeving

45%

1998

4.4 Veerkracht van wijken

% in corporatiebezit < liberalisatiegrens

sterk onrendabel voor verhuurders.

50%

Daardoor is het woningcorporatiebezit sterker geografisch geconcentreerd geraakt (Leidelmeijer et al., 2018). In de betreffende wijken bestaat

Bron: Leidelmeijer et al., 2020

de instroom op dit moment voor meer dan de helft uit mensen met een
inkomen dat tot de 20% laagste inkomens in Nederland behoort; rond 2000
gold dit nog voor ongeveer een derde deel van de instroom (Leidelmeijer

Voor zover er huishoudens uitstromen uit de wijken met goedkope huur-

et al., 2018). Het gemiddelde inkomen van huishoudens met een corporatie­

woningen, betreft dit voornamelijk groepen met meer maatschappelijke

woning is dus gedaald; zie figuur 16. Ook in andere opzichten is de

kansen. Bijvoorbeeld mensen met een betere opleiding, met een redelijk

kwetsbaarheid van bewoners van wijken met goedkope huurwoningen de

tot goed betaalde baan of met ouders die hen financieel te hulp schieten

afgelopen twintig jaar toegenomen. Er bevinden zich onder hen relatief veel

(Leidelmeijer et al., 2018). De sloop van verouderde woningen en het terug-

mensen die lichamelijke of geestelijke ondersteuning nodig hebben.

bouwen van betere nieuwe woningen, waardoor meer gemengde wijken
ontstaan, is ook veelal achterwege gebleven.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

PRINT

101

De concentratie van kwetsbare huishoudens in gereguleerde huurwoningen

leefbaarheidsuitgaven per 2022 ongedaan gemaakt (Tweede Kamer, 2020b);

zet druk op de veerkracht van de wijken in kwestie. De toename van onder-

welk effect dit zal hebben, moet worden afgewacht.

mijnende criminaliteit107 is één van de symptomen hiervan.
Oorzaken van afnemende veerkracht van wijken
Hoe komt het dat in wijken met een groot aandeel gereguleerde huur­
woningen een concentratie van kwetsbare huishoudens is ontstaan en de
veerkracht van de wijken is aangetast? In de eerste plaats is deze situatie
te wijten aan de veranderde in- en uitstroom van huishoudens. Een groter
aandeel mensen met een laag inkomen en mensen met een zorgbehoefte
kwamen in wijken met een eenzijdig goedkoop woningbestand wonen;
relatief veel mensen met een hoger inkomen vertrokken juist. Het beleid van
‘passend toewijzen’ dat de rijksoverheid sinds 2015 aan woningcorporaties
heeft opgelegd (zie § 2.3.2) heeft deze ontwikkeling versneld.
Een tweede oorzaak van de afnemende veerkracht van wijken met een
grote concentratie corporatiewoningen is dat de rijksoverheid de woningcorporaties in 2015 heeft gedwongen om bezuinigingen door te voeren op
het beheer en op investeringen in de leefbaarheid van wijken met veel van
deze woningen. De leemte die hierdoor ontstond, is onvoldoende ingevuld
door gemeenten of andere partijen. Overigens is de begrenzing van de

107 Onder ondermijnende criminaliteit (of kortweg ondermijning) verstaan we vormen van criminaliteit
waarbij de grens tussen ‘onderwereld’ en ‘bovenwereld’ wordt overschreden. Kwetsbare wijken zijn bij
uitstek vatbaar voor dit soort criminaliteit. Armoede, achterstand en achterstelling vergroten het risico
om betrokken te raken bij activiteiten als wietteelt, productie en verspreiding van (synthetische) drugs,
inzet van jongeren voor hand- en spandiensten en witwassen van criminele winsten via bijvoorbeeld
supermarkten, kapperszaken en belwinkels.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 4

PRINT

102

5 ONTWIKKELING VAN
VRAAG NAAR SOCIALE
HUISVESTING
Voor het beleid van en voor woningcorporaties is het van belang om
inzicht te hebben in de toekomstige vraag naar sociale huisvesting
en de factoren die hierop van invloed zijn. In dit hoofdstuk bespreken
we om te beginnen trends en ontwikkelingen in de algemene bevolkingsontwikkeling (§ 5.1). Vervolgens kijken we specifiek naar de
stand van zaken bij de doelgroep van woningcorporaties (§ 5.2) en
naar de verwachte ontwikkeling van die groep (§ 5.3). Tot slot staan
we stil bij de groep middeninkomens en de rol die woningcorporaties voor hen kunnen vervullen (§ 5.4).

5.1 Bevolkingsontwikkeling: trends en ontwikkelingen
De bevolkingsontwikkeling is een lastig voorspelbaar gegeven: een groot
aantal factoren is erop van invloed. Zo wordt de ontwikkeling van de
arbeidsmigratie deels bepaald door het overheidsbeleid op het gebied van
migratie, maar deels ook door het beleid op het gebied van onderwijs,
woningmarkt, arbeidsmarkt en integratie (NIDI & CBS, 2021). Ook hoe de
zogenoemde huishoudensverdunning zich ontwikkelt is afhankelijk van

PRINT

103

diverse factoren, zoals woonbeleid, sociaal beleid en arbeidsmarktbeleid.

eengezinswoning wonen109 of verhuist een aanzienlijk deel van hen naar

Ondanks deze beperkingen proberen wij in deze paragraaf een beeld te

een (kleinere en/of geclusterde) seniorenwoning? De verwachting is dat er

schetsen van relevante trends en te verwachte ontwikkelingen.

de komende jaren (tot 2035) nog bijna een half miljoen geschikte woningen
voor ouderen nodig zijn (ABN-AMRO, 2022). Het merendeel daarvan zal een

Ontwikkeling van bevolkingsomvang

nultredenwoning moeten zijn. Deels kan in deze vraag worden voorzien

De ontwikkeling van de bevolkingsomvang is in hoge mate afhankelijk van

door aanpassing van bestaande woningen; deels zal het moeten gaan om

de variabelen migratie, geboorte en levensverwachting. Het Nederlands

nieuwbouw. Een geschikte woning met geschikte woonomgeving is cruciaal

Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI) heeft berekend dat als al deze

voor ouderen om zelfstandig te kunnen blijven wonen en zo min mogelijk

variabelen de komende dertig jaar hoog scoren, het aantal inwoners in 2050

afhankelijk te worden van zorg. Hieraan kunnen nieuwe woonvormen

met 4 miljoen zal zijn gegroeid, terwijl bij een lage score op deze variabelen

tussen verpleegtehuis en eigen woning een bijdrage leveren (Commissie

de bevolkingsomvang met 300.000 zal afnemen tot 17,1 miljoen. De totale

Toekomst zorg thuiswonende ouderen, 2020).

bevolkingsomvang in Nederland komt in 2050 dus naar verwachting ergens
tussen de 17,1 en 21 miljoen mensen uit (NIDI & CBS, 2021).

Groei van aantal huishoudens
Zowel in de koop- als de huurmarkt is er de afgelopen jaren sprake geweest

Vergrijzing

van een toegenomen vraag naar woonruimte. Dat komt onder meer doordat

Het aantal ouderen in Nederland gaat naar alle waarschijnlijkheid

het aantal huishoudens is gegroeid. Deze groei is enerzijds toe te schrijven

toenemen. In 2021 waren er 800.000 80-plussers (5% van de bevolking).

aan het kleiner worden van de huishoudens (gezinsverdunning) en ander-

Afhankelijk van de stijging van de levensverwachting zullen dat er in 2050

zijds aan de bevolkingsgroei (door natuurlijke aanwas en migratie). Al met

1,6 tot 2,6 miljoen zijn. Dat is dus minimaal een verdubbeling en mogelijk

al is het aantal huishoudens tussen 2010 en 2019 gegroeid met 636 duizend

een verdrievoudiging ten opzichte van nu. De vergrijzing is één van de

(Gopal et al., 2020). De toekomst is altijd onzeker, NIDI en CBS (2021) geven

oorzaken van de toename van het aantal huishoudens, omdat het aantal

voor 2050 een bandbreedte van 17,1 tot 21 miljoen inwoners en ook het

eenpersoonshuishoudens onder ouderen groot is (zie ook § 2.4).108 De

aantal huishoudens varieert van ruim 8 tot ruim 10 miljoen (zie figuur 17).

invloed die dit zal hebben op de woningmarkt is afhankelijk van het type

ABF Research verwacht op basis van prognoses van het CBS een toename

woning waarin de ouderen gaan wonen: blijven ze in groten getale in hun

van 848.000 huishoudens tot 2035 (Gopal et al., 2021a) (zie ook § 5.2).

108 Van de 55+-huishoudens is 40% een eenpersoonshuishouden (Stuart Fox et al., 2020).

109 Van de 55+-huishoudens woont 69% in een eengezinswoning (Stuart Fox et al., 2020).

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

PRINT

104

Het NIDI heeft een aantal scenario’s doorgerekend voor de mogelijke

op gericht kunnen zijn om meer mensen te laten samenwonen. Zo zou

ontwikkeling van het aantal huishoudens, waarbij speciale aandacht is voor

iets kunnen worden gedaan aan de ‘samenwoonboete’ die tot uitdrukking

vergrijzing; zie figuur 17. In alle scenario’s stijgt het aantal huishoudens tot

komt in de regelgeving voor AOW- en bijstandsuitkeringen (zie ook § 2.5.3).

2050, de mate waarin is afhankelijk van het scenario.

Overigens is het op dit moment niet zo dat alle eenpersoonshuishoudens
een eigen woonruimte hebben; zo’n 10% van de alleenstaanden, vooral
jongeren en migranten, delen een woning (NIDI & CBS, 2020).

Figuur 17: Huishoudens naar leeftijd van de referentiepersoon, 2020 en 2050
Migratiesaldo
x miljoen
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

De verwachting is dat in ons land het ‘migratiesaldo’ (het aantal immigranten minus het aantal emigranten) voorlopig nog positief zal blijven.
1,6

2,3

2,6

2,2

2,6

2,6

3,1

2,6

2,9

Maar hoe hoog dit saldo wordt, is onzeker. De sterkste groei wordt verwacht
bij de categorie migranten uit de EU enerzijds en migranten uit landen
buiten de EU waarvandaan relatief veel arbeids- en studiemigranten komen

6,5

6,0

5,9

6,6

6,6

6,8

6,6

7,1

7,2

anderzijds. Daarnaast zal er asielmigratie zijn van vluchtelingen. Een groot
deel van de migranten die naar Nederland komen woont hier minder dan

2020

Krimp

Asiel
Lage
Groen
CBSmigratie
prognose

Grijs

CBS-prognose en varianten 2050

Arbeid

tien jaar; dit geldt voor driekwart van de Oost-Europese migranten en ruim

Groei

<70

de helft van de asielmigranten. NIDI en CBS (2021) verwachten dat de
70+

Bron: NIDI & CBS, 2020

verblijfsduur zal toenemen.
Geografische spreiding
De groei van het aantal huishoudens zal zich naar verwachting vooral
voordoen in de grote en middelgrote steden. In regio’s aan de rand van

De komende tijd zal vooral het aantal eenpersoonshuishoudens toenemen,

Nederland wordt juist bevolkingskrimp verwacht. In het westen en in Noord-

doordat zowel ouderen als migranten vaak alleenstaand zijn. Om de groei

Brabant is in alle scenario’s sprake van groei van het aantal huishoudens; in

van eenpersoonshuishoudens op te vangen kunnen er enerzijds meer

het noordoosten is in alle scenario’s sprake van krimp (NIDI & CBS, 2021).

eenpersoonswoningen worden gebouwd. Anderzijds zou het beleid er ook

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

PRINT

105

5.2 Doelgroep van sociale huursector: huidige stand

In 2006 is de huursubsidieregeling vervangen door de huurtoeslag. De

		 van zaken

uitvoering van de regeling ligt sindsdien bij de Belastingdienst, maar de

Sinds de jaren negentig wordt de doelgroep voor sociale huur bepaald aan

regeling is in de kern gelijk gebleven: de hoogte van de huursubsidie/huur-

de hand van inkomensgrenzen. Die inkomensgrenzen worden enerzijds

toeslag is afhankelijk van inkomen, huur en huishoudenstype.

gebruikt voor het toekennen van inkomensondersteuning in de vorm van
huursubsidie/huurtoeslag en anderzijds voor het toewijzen van corporatiewoningen. Daarnaast zijn er de ‘aandachtsgroepen’ voor beleid. Dit zijn

Tabel 5: Kerngegevens van de huurtoeslag in 2016, 2018 en 2021

verschillende groepen huishoudens, die voor het overgrote deel binnen de
doelgroep van de sociale huur vallen en die aanvullend op huisvesting vaak

Jaar

2016

2018

2021

iets extra’s nodig hebben. We lichten een en ander hieronder toe.

Budget HT (x mln)

3,4 miljard

3,6 miljard

4 miljard

Aantal ontvangers (x dzd)

1,4 miljoen

1,4 miljoen

1,5 miljoen

Doelgroep van inkomensondersteuning
De in 1970 ingestelde huursubsidie was in ons land de eerste vorm van

Bron: Belastingdienst, 2022

inkomensondersteuning aan de doelgroep van de sociale huursector. De
kern van het beleid was om woningen betaalbaar te maken voor mensen
met een laag inkomen en beperkt eigen vermogen. Tot 1997 werd huur-

Doelgroep van corporatiewoningen

subsidie verstrekt aan huishoudens die, in verhouding tot het huishoud­

Sinds 1 januari 2011 zijn woningcorporaties verplicht om 90% van de

inkomen, een te hoge huur hadden en geen vermogensbelasting hoefden

vrijkomende sociale huurwoningen toe te wijzen aan huishoudens die

te betalen. In de praktijk ging dat vooral om mensen met een uitkering en

voldoen aan de inkomensgrens voor toegang tot de sociale huursector.

met een inkomen net boven het sociaal minimum. Er werd gerekend met

In 2022 zijn die inkomensgrenzen € 40.765 voor eenpersoonshuishoudens

een ‘normhuur’ en ‘kwaliteitskorting’.110 In 1997 werd de doelgroep verruimd

en € 45.014 voor meerpersoonshuishoudens.111 Er wordt geen rekening

maar werd tegelijkertijd de vermogenstoets aangescherpt. Ook werd er

gehouden met het vermogen van de huishoudens. Nederland heeft de

voortaan rekening gehouden met de grootte van de huishoudens bij de
hoogte van de huursubsidie.
110 Normhuur is dat deel van de huur dat een aanvrager gelet op het inkomen tenminste geacht wordt zelf
te kunnen betalen. Kwaliteitskorting is een korting op de huursubsidie, die hoger wordt naarmate de
huur van de woning hoger is (Tweede Kamer, 1996).

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

111 Deze afbakening is de Nederlandse uitwerking van de EU-regelgeving voor staatssteun, die
bepaalt dat alleen niet-commerciële diensten (‘diensten van algemeen economisch belang’) van
overheidswege mogen worden gesteund. Nederland heeft deze Europese regel vertaald in een
inkomensgrens voor toegang tot de sociale huursector. De inkomensgrens in het ‘passend toewijzen’beleid staat hier los van; daar gaat het om de afbakening van huishoudens die recht hebben op
huurtoeslag (zie § 2.3.2).

PRINT

106

EU-staatssteunregel vertaald in een inkomensgrens. In eerste instantie was

aandachtsgroepen (2021), dat de huisvesting van aandachtsgroepen onder

er 1 specifieke inkomensgrens (€ 33.614 in 2011) die jaarlijks werd geïndex­

druk staat.

eerd, met ingang van 2022 wordt er een onderscheid gemaakt tussen
meerpersoonshuishoudens en eenpersoonshuishoudens. In de Woningwet

Het overgrote deel van deze huishoudens valt onder de doelgroep voor

staan de regels waar woningcorporaties zich aan moeten houden bij het

de woningcorporaties vanwege de hoogte van hun inkomen. Er is op

toewijzen van vrijgekomen woningen. Deze regels zijn afhankelijk van het

deze groep woningzoekenden onvoldoende zicht; de kennis over de te

inkomen en worden indien nodig jaarlijks geïndexeerd. Vanaf 2022 wordt

verwachte ontwikkeling in omvang is gebrekkig. Als de huisvesting van deze

er drie jaar gedifferentieerd naar huishoudenstype: bij eenpersoonshuis-

aandachtsgroepen onvoldoende op orde is, heeft de gehele samenleving

houdens is de inkomensgrens € 40.765 (prijspeil 2022), bij meerpersoons-

daar last van. Zo kunnen arbeidsmigranten voor overlast zorgen als ze in te

huishoudens € 45.014 (prijspeil 2022). Bij de toewijzing van woningen aan

grote aantallen worden gehuisvest in verkamerde woningen in woonwijken.

huurders mogen woningcorporaties 7,5% van de vrijgekomen woningen vrij

En mensen met een zorgverleden die onvoldoende begeleiding krijgen,

toewijzen, in gebieden met een gespannen woningmarkt kan dat in overleg

kunnen overlast veroorzaken in de buurt. Wat alle groepen met elkaar

met de gemeente 15% zijn.

gemeen hebben is dat ze vanwege hun kwetsbare situatie extra behoefte
hebben aan een stabiele en veilige thuissituatie.

Aandachtsgroepen
Het woonbeleid van de overheid richt zich ook op een aantal specifieke

Kenmerken van huishoudens in gereguleerde huursector

aandachtsgroepen. Deze term is sinds de jaren negentig in gebruik.

Het WoON-onderzoek dat CBS en het Ministerie van BZK elke drie jaar

Aandachtsgroepen zijn groepen huishoudens die ‘meer dan een woning’

uitvoeren geeft een overzicht van verschillende kenmerken van huishou-

nodig hebben. Ze hebben bijvoorbeeld ook behoefte aan begeleiding,

dens die in de gereguleerde huursector wonen. Het laatste onderzoek,

zorg of een specifieke woonvorm. Vaak gaat het om kwetsbare huishou-

gepubliceerd in 2019, is gebaseerd op cijfers uit 2018. Uit het onderzoek

dens. Denk aan arbeidsmigranten, dak- en thuislozen, ouderen, sociaal

blijkt dat het aantal Nederlandse huishoudens dat in een woning van een

urgenten en dreigend daklozen, medisch urgenten en rolstoelafhankelijken,

woningcorporatie woont is afgenomen tot 25,7% in 2018. Meer mensen

statushouders, studenten, uitstromers uit een intramurale situatie en

gaan wonen in de vrije sector huur en de gereguleerde particuliere huur-

woonwagenbewoners (Interbestuurlijke werkgroep versterking beleid huis-

sector. Ook het aantal mensen dat een woning koopt stijgt nog licht; zie

vesting aandachtsgroepen, 2021). In het rapport ‘Een thuis voor iedereen’

tabel 6.

signaleert de interbestuurlijke werkgroep versterking beleid huisvesting

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

PRINT

107

Tabel 6: Verdeling van Nederlandse huishoudens over de

midden- of hoger inkomen neemt sneller af in de corporatiewoningen dan

woningmarktsegmenten, inclusief huishoudenssamenstelling en

in de particulier verhuurde woningen.

beleidsdoelgroep voor sociale huur
Het aandeel kwetsbare bewoners in de corporatiehuursector neemt de
2012

2015

2018

laatste jaren toe. Dit is onder meer een gevolg van het ‘passend toewijzen’-

Koop

59,3%

59,5%

59,8%

beleid dat, zoals we in § 2.3.2 hebben besproken, leidt tot een concentratie

Vrije sector huur

4,7%

6,4%

7,3%

van mensen met een laag inkomen en mensen met een zorgbehoefte in

Gereguleerd woningcorporatie

29,6%

27,6%

25,7%

buurten en wijken met een goedkoop woningbestand. Bij de woningcor-

- Waarvan eenpersoons

53%

57%

59%

poraties gaat de aandacht steeds meer uit naar de kerntaken en efficiënte

- Waarvan doelgroep sociale huur

75%

80%

83%

inzet van het maatschappelijk vermogen waardoor er een concentratie

- Waarvan inkomen uit werk

46%

41%

39%

van goedkope woningen ontstaat in wijken waar de leefbaarheid zwak is.

Gereguleerd particulier

6,4%

6,5%

7,2%

Verder is het overheidsbeleid de laatste decennia steeds meer gericht op het

- Waarvan eenpersoons

64%

66%

67%

huisvesten van kwetsbare groepen. Ook won bij de overheid het efficiënt

- Waarvan doelgroep sociale huur

68%

75%

76%

economisch denken terrein. En door extramuralisering en ambulantisering

- Waarvan inkomen uit werk

61%

62%

63%

van de zorg nam de druk op de goedkope woningvoorraad toe terwijl de
gelijktijdige decentralisatie van zorg en ondersteuning, participatie en

Bron: WoON, 2018

jeugdhulp gepaard ging met bezuinigingen. Er is in deze qua leefbaarheid
zwakke wijken vaker sprake van ondermijning.

Van de huishoudens die in een gereguleerde huurwoning wonen, wordt het
aandeel alleenstaanden steeds groter. Dat geldt zowel voor corporatiewo-

5.3 Ontwikkeling van omvang doelgroep sociale

ningen als voor woningen die particulier worden verhuurd. Gereguleerde

		 huursector

huurwoningen worden in toenemende mate bewoond door huishoudens
met een inkomen onder de doelgroepgrens voor sociale huur, waarschijn-

Samenstelling van toekomstige doelgroep

lijk mede door het ‘passend toewijzen’ dat in 2016 is ingevoerd. Vaak zijn

Het is lastig om te voorspellen hoe de doelgroep van de sociale huursector

ze afhankelijk van een uitkering. Het aandeel van huishoudens met een

zich zal gaan ontwikkelen. In de afgelopen decennia is de voorspelling

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

PRINT

108

steeds geweest dat de doelgroep in omvang fors zou krimpen. Die voor-

Figuur 18: Ontwikkeling aantal huishoudens naar doelgroep, per scenario

spellingen zijn niet uitgekomen. In deze paragraaf gaan we zowel in op een

(2019-2035)

2019-2035

prognose van de kwantitatieve als de kwalitatieve behoefte aan woningen in
de sociale huursector.
Prognoses van omvang doelgroep
Bij de ontwikkeling van het aantal huishoudens dat de doelgroep vormt
van de sociale huursector spelen verschillende factoren rol, waaronder
de ontwikkelingen in verschillende andere sectoren als arbeidsmarkt en
zorg. ABF Research doet jaarlijks scenarioverkenningen op het gebied van

-100

0

100

200

300

400

500

Duizenden
600
700

Doelgroep huurtoeslag
Overige doelgroep
woningcorporaties
Middeninkomens
Hoge inkomens

huishoudens en woningmarkt. De laatste cijfers dateren uit december 2020.
Basis

Het NIDI heeft in 2021 het rapport Bevolking 2050 in beeld uitgebracht.

Recessie

Crisis

Hieronder gaan wij in op beide studies.
Bron: Faessen et al., 2020

ABF Research gebruikt het woningmarktmodel Socrates en hanteert daarbij
drie scenario’s: Basis, Recessie en Crisis. De scenario’s Recessie en Crisis
voorzien dat het aantal huishoudens tot 2035 toeneemt met 776 duizend.

De doelgroep voor de huurtoeslag neemt volgens ABF Research de

Het gaat hierbij met name om huishoudens bestaande uit alleenstaande

komende jaren nog toe, maar zal in 2035 ongeveer gelijk zijn aan de

ouderen (75+). Doordat men langer zelfstandig blijft wonen (ook nadat de

omvang in 2020. Het aantal huishoudens dat wel tot de doelgroep van de

partner is overleden), stijgt het aantal eenpersoonshuishoudens. In het

woningcorporaties behoort maar geen huurtoeslag krijgt, zal eveneens gaan

scenario Basis is sprake van een toename van het aantal huishoudens tot

toenemen, net als huishoudens met een middeninkomen (Faessen et al.,

2035 met ruim 1 miljoen. Hierbij neemt vooral het aantal huishoudens met

2020). Met inachtneming van de nodige voorbehouden komt ABF Research

hogere inkomens toe en neemt het aantal huishoudens met recht op huur-

tot de prognose dat het aantal huishoudens dat recht heeft op een sociale

toeslag af; zie figuur 18.

huurwoning tot 2035 zal toenemen met 36.000. Dit betekent dat deze groep
huishoudens naar verwachting procentueel minder zal groeien dan het
totale aantal huishoudens.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

PRINT

109

Net als ABF Research verwacht ook het NIDI een groei van het aantal huis-

lijkt te zijn dat het moet gaan om mensen die om financiële of andere reden

houdens, vooral tot 2030 (NIDI & CBS, 2021). Behalve ouderen zorgen ook

niet zelfstandig in hun huisvesting kunnen voorzien. Volgens die maatstaf

migranten voor een groei van het aantal eenpersoonshuishoudens, waarbij

zijn er in de huidige gespannen markt ook huishoudens met een inkomen

het NIDI wel aantekent dat jonge migranten veel vaker dan ouderen een

boven de € 40.765 / € 45.014, die niet in hun woonbehoefte kunnen voorzien.

woning delen. De toekomstige demografische ontwikkeling is volgens het

Huishoudens met een inkomen tussen € 40.765 tot ongeveer anderhalf keer

NIDI afhankelijk van een aantal factoren. De factor die hierbij het meest

modaal (€ 54.750) worden de ‘middeninkomensgroep’ genoemd.

ongewis is, is (arbeids)migratie. Maar ongewis betekent niet: onbeïnvloedbaar. Met name arbeidsmigratie is afhankelijk van de vraag naar arbeid. En

Groepen die in de problemen komen

de vraag naar arbeidsmigranten is afhankelijk van de arbeidsdeelname van

Lang niet iedereen met een middeninkomen heeft een probleem op de

mensen die al in Nederland wonen. Die arbeidsdeelname is beleidsmatig te

woningmarkt: velen wonen in een koop- of huurwoning. Maar specifieke

beïnvloeden, bijvoorbeeld door verhoging of verlaging van de pensioenleef-

groepen (met name de mensen met een laag middeninkomen) komen

tijd of door aanpassing van de kosten van kinderopvang voor ouders.

wél in de problemen, omdat ze hun woonlasten niet meer kunnen betalen
of omdat ze geen geschikte, betaalbare woning kunnen vinden. Het gaat

De bevolkingsontwikkeling is niet gelijk over Nederland verdeeld. Grote

hierbij om een gevarieerde groep, bestaande uit:

steden zijn in trek bij jongeren en migranten en de stad en het directe

• zzp’ers van wie het inkomen een grote onzekerheid kent;

ommeland is gewild bij gezinnen. Daardoor zal de bevolkingsgroei zich

• mensen met een sleutelberoep (leerkrachten, verzorgenden, schoon­

concentreren in grote en middelgrote steden. Veel regio’s in Groningen,

makers, taxichauffeurs, politie en beveiliging), met name in de steden;

Friesland, Overijssel, Limburg, Zeeuws-Vlaanderen, Twente, Achterhoek

• een- en meerpersoonshuishoudens met extra zorg- of energiekosten;

en de Kop van Noord-Holland zullen te maken krijgen met meer of minder

• gezinnen met een inkomen net boven de € 45.014 (omdat dan verschil-

bevolkingskrimp (NIDI & CBS, 2021).

lende toelagen/subsidies wegvallen);
• mensen met flex- of tijdelijke contracten die geen of onvoldoende
hypotheek kunnen krijgen.

5.4 Middeninkomensgroepen en de rol van
		 woningcorporaties

Zoals mag worden verwacht nemen de verhuiskansen toe bij een groei

Er zijn verschillende maatstaven om te bepalen of een huishouden tot de

van het inkomen. Dit geldt het sterkst in de meer gespannen woningmarkt­

doelgroep van het woonbeleid kan worden gerekend. Een redelijk criterium

gebieden (Tweede Kamer, 2020c).

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

PRINT

110

Hoe de problemen ontstaan

Als beide dimensies in een schema worden gezet, ontstaat de matrix die

Huishoudens met een middeninkomen kunnen in de knel komen vanwege

is weergegeven in tabel 7. Daarbij geldt dat sommige keuzes door de

(a) de hoogte van hun inkomen in combinatie met (b) de manier waarop

­woningcorporaties zelf kunnen worden gemaakt terwijl andere keuzes bij

de drie segmenten van de woningmarkt onderling op elkaar aansluiten.

de rijksoverheid liggen.

Door de hoogte van hun inkomen vallen ze buiten de doelgroep van beleid
zoals het Rijk die vaststelt en daarom komen ze niet in aanmerking voor een
sociale huurwoning (behoudens individuele uitzonderingen die woning-

Tabel 7: Matrix strategische ruimte van woningcorporaties voor

corporaties kunnen hanteren). Tegelijkertijd is het inkomen te laag om te

middeninkomens

kunnen voldoen aan de inkomenseisen die de meeste verhuurders stellen
Sturen op aanbod

Sturen op toegang

Sociale
woning­
voorraad

• Nieuwbouw van woningen
(net) onder de liberalisatie­
grens (€ 763) voor lage
midden­inkomens bínnen de
doelgroep van beleid
• Niet verkopen en slopen
van woningen net onder de
liberalisatiegrens

• Verruiming reikwijdte door
­verhoging
- inkomensgrens
- huurprijsgrens
- andere relevante beleidsgrenzen (bij ‘passend
toewijzen’, inkomens­
ondersteuning)
• Meer (vrije) ruimte voor
­toewijzing aan midden­
inkomens

Commerciële
woning­
voorraad

• Nieuwbouw van woningen
- middeldure huur (tot € 1.000)
- sociale koop
• Inzet commercieel bezit als
flexibele schil: bij verhuizingen
woningstatus veranderen van
commercieel naar sociaal of
andersom

• Voorrangsregels voor middeninkomens bij toewijzing
commerciële woningen

in het vrije huursegment; die vragen (om betalingsrisico’s te beperken) een
inkomen van drie tot vierenhalf keer de maandhuur (Verberk et al., 2019).
Ook de koopsector is in de meeste gevallen nauwelijks bereikbaar voor deze
groep middeninkomens, door de combinatie van leennormen en stijgende
prijzen.
Mogelijke betekenis van woningcorporaties voor middeninkomens
In dit advies kijken we naar de rol van woningcorporaties. Zij kunnen
met hun sociale én commerciële activiteiten op verschillende manieren
de woningnood voor de middeninkomensgroep verminderen. Hierin zijn
verschillende keuzes mogelijk, we onderscheiden twee dimensies:
• Aanbod en toegang. Middeninkomens kunnen worden geholpen door het
vergroten van het woningaanbod en door het vergroten van de toegankelijkheid van het bestaande woningaanbod.
• Sociaal of commercieel. Middeninkomens kunnen zowel in de sociale
woningvoorraad van woningcorporaties als in de commerciële woningvoorraad van woningcorporaties worden bediend.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

PRINT

111

Welke keuzes het beste zijn, zal in belangrijke mate afhangen van de

Kortom: als woningcorporaties willen bijdragen aan de beschikbaarheid

spanning op de regionale of zelfs lokale woningmarkt. Steeds zal moeten

van middenhuur, spelen er verschillende dilemma’s. Het is telkens kiezen

worden afgewogen wat een woningcorporatie kan doen en wat de rijksover-

tussen de doelen waarin wordt geïnvesteerd. Investeringen in nieuwbouw

heid kan doen. Vaak zullen daarbij tegengestelde doelen en belangen aan de

zorgen voor een groter woningaanbod, maar gaan ten koste van andere

orde zijn:

zaken. Als wordt overwogen om te sleutelen aan de toegankelijkheid van

• In het eerste kwadrant (linksboven) moet worden afgewogen hoe inves-

de sociale of de commerciële huur, moet worden bedacht welke gevolgen

teren in relatief dure sociale huur zich verhoudt tot andere uitgaven en

dit heeft voor andere groepen op de woningmarkt. Bij aanpassing van de

investeringen, zoals betaalbaarheid, duurzaamheid en nieuwbouw voor

toegankelijkheid verandert wel de verdeling van het aanbod, maar neemt

lagere inkomens.

het aanbod niet toe.

• In het tweede kwadrant (rechtsboven) moeten de slaagkansen van
middeninkomens worden afgewogen tegen de slaagkansen van lage
inkomensgroepen (de doelgroep van beleid). Ook speelt hier het
dilemma dat een verfijning van de regels bijdraagt aan een rechtvaardige
verdeling, maar dat dit afbreuk doet aan de eenvoud, begrijpelijkheid en
uitvoerbaarheid van regels.
• In het derde kwadrant (linksonder) speelt de afweging wat de beste
bestemming is van winst en vermogen uit commerciële verhuur. Kan die
in nieuwbouw van middeldure huurwoningen worden gestoken of kan
het geld toch beter worden geïnvesteerd in sociale huurwoningen?
• In het vierde kwadrant (rechtsonder) moeten de slaagkansen van middeninkomens worden afgewogen tegen de slaagkansen van andere groepen
die een woning zoeken. Net als in het tweede kwadrant speelt ook hier
het dilemma dat een verfijning van de regels bijdraagt aan een rechtvaardige verdeling, maar dat dit afbreuk doet aan de eenvoud, begrijpelijkheid en uitvoerbaarheid van regels.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 5

PRINT

112

6 STUREN OP PRESTATIES
VAN WONINGCORPORATIES
Dit hoofdstuk gaat over de manieren waarop kan worden gestuurd
op de prestaties van woningcorporaties. We bespreken eerst kort de
kanteling in het denken van de overheid over de sturingsopgaven
(§ 6.1). Vervolgens gaan we in op de noodzaak van samenwerking om
de complexe voorliggende opgaven aan te pakken (§ 6.2). We werken
daarna twee sturingslijnen verder uit: die tussen Rijk en woningcorporaties (§ 6.3) en die tussen Rijk, provincies en gemeenten
(§ 6.4). We besluiten met enkele overwegingen om de rollen van de
betrokken partijen te herijken (§ 6.5).

6.1 Verschuiving in beleidsfocus: van disciplinering naar
		 maatschappelijk presteren
Het afgelopen decennium is er in het woonbeleid van de overheid veel
aandacht uitgegaan naar het disciplineren van woningcorporaties. Er zijn
maatregelen uitgewerkt om de taak en het werkdomein van corporaties te
begrenzen, het toezicht op corporaties te verscherpen en de bestuurlijke en
financiële risico’s te beperken en te beheersen.

PRINT

113

Een en ander leidde tot herziening van de Woningwet en aansluitend tot

In relatief korte tijd heeft zich aldus bij de overheid een omslag in het

‘inregeling’ en uitwerking daarvan in de praktijk. Het interne toezicht werd

denken over woningcorporaties voorgedaan: in plaats van disciplinering,

geprofessionaliseerd en ook het externe toezicht maakte een ontwikke-

risicobeheersing en krimp staat nu het presterend vermogen van de

ling door: de Autoriteit woningcorporaties maakt inmiddels veel werk van

woningcorporatiesector centraal. De aandacht is gericht op:

het toezicht op financiële en bestuurlijke risico’s. Ook de samenwerking

• bewerkstelligen dat woningcorporaties de goede dingen doen (gegeven

tussen de Autoriteit woningcorporaties en het WSW is flink verbeterd. Dit
heeft onder meer geresulteerd in een gezamenlijk beoordelingskader voor
woningcorporaties. Tegelijkertijd is de positie van huurders ten opzichte van

de lokale situatie);
• bewerkstelligen dat woningcorporaties voldoende doen (hun vermogen
optimaal inzetten);

woningcorporaties versterkt en er zijn duidelijke procedures gekomen voor

• voorkomen dat er vanuit woningcorporaties geld weglekt naar activi-

het overleg over prestatieafspraken. Dit overleg is verbreed met huurders

teiten buiten het werkdomein of dat woningcorporaties omvallen;

tot een lokale driehoek. De evaluatie van de herziene Woningwet in 2019
heeft laten zien dat de nieuwe kaders voor woning­corporaties over het algemeen naar tevredenheid werken.

• bevorderen dat er een vorm van financiële solidariteit is tussen woningcorporaties; en
• voorkomen dat er oneerlijke concurrentie ontstaat tussen woningcorporaties en marktpartijen.

Inmiddels is, onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen, de focus
van het beleid verschoven naar de grote opgaven die voorliggen: het oplopende woningtekort, in het bijzonder in het sociale en middensegment, de

6.2 Complexiteit van opgaven en belang van samenwerken

gestegen woningprijzen in zowel koop- als de vrijehuursector, de energie-

De maatschappelijke vraagstukken waaraan woningcorporaties moeten

transitie en duurzaamheidsambities, en – mede als gevolg van de gewij-

bijdragen zijn complex. Woningnood, energietransitie, stedelijke vernieu-

zigde Woningwet en de regels voor ‘passend toewijzen’ – de veerkracht en

wing, gebrek aan veerkracht en cohesie in wijken, huishoudens met multi-

leefbaarheid van wijken met veel sociale huurwoningen. Sinds enkele jaren

problematiek, het verbinden van wonen en zorg: geen enkele partij kan die

wordt opnieuw een stevig beroep op woningcorporaties gedaan om hieraan

vraagstukken in haar eentje oplossen. Er is daarom altijd samenwerking

een bijdrage te leveren.

nodig. Maar dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Steeds moet heel
precies worden nagegaan: wat is de opgave, waar zitten knelpunten en
welke partijen zijn of moeten erbij betrokken zijn? Dat verschilt per opgave
en per locatie. Niet alleen het presterend vermogen van afzonderlijke

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 6

PRINT

114

organisaties is van belang, maar vooral ook de kwaliteit en effectivi-

willen dat woningcorporaties maximaal bijdragen aan de (nieuwbouw)

teit van het samenspel van organisaties: het presteren van netwerken.

investeringsopgave, is het zaak dit grotere systeem van tal van relaties en

Woningcorporaties spelen daarin een belangrijke rol.

gekoppelde netwerken in de beschouwing te betrekken.

We illustreren hier kort de complexiteit bij nieuwbouwopgaven; voor veel
andere opgaven is die minstens even groot. Bij investeringsopgaven voor

6.3 Relatie Rijk–woningcorporaties: sturingslijnen en

nieuwbouw is een groot aantal partijen betrokken. Behalve de woning-

		 -instrumenten

corporaties gaat het om de gemeente, ontwikkelaar(s), institutionele

Op lokaal niveau zijn woningcorporaties voor vrijwel elke opgave

beleggers, bouwbedrijven, partijen die voor de locatieontwikkeling en

aangewezen op samenwerking met de gemeente. Niet alleen omdat de

-ontsluiting nodig zijn enzovoort. De samenwerking is mede ingewikkeld

Woningwet dit vereist, maar ook omdat de gemeente de lokale regelgeving

door de afhankelijkheid van diverse bestuurlijke besluitvormingslagen en

bepaalt en toe- c.q. instemming verleent voor de inbreng van (publiek)

de dwarsverbanden met het beleid op hogere ruimtelijke schaalniveaus.

vastgoed, grond, kennis en vormen van samenwerking en bemiddeling. De

Op regionaal niveau moet bijvoorbeeld afstemming worden gezocht over

prestatieafspraken tussen gemeenten en woningcorporaties, waarbij sinds

omvang, samenstelling en verdeling van de woningbouwopgave; vooral

de herziene Woningwet ook de huurdersvertegenwoordiging partij is, zijn

bij het sociale-huursegment verloopt dergelijk afstemming vaak uiterst

een belangrijk instrument om de samenwerking te faciliteren, te richten

moeizaam. Locaties moeten worden aangewezen, gronden moeten worden

en vast te leggen. Aan de prestatieafspraken valt volgens critici nog het

aangekocht en eventueel onteigend. Soms moeten regionale afspraken

nodige te verbeteren. Een veelgehoord punt van kritiek is dat de afspraken

worden gemaakt over verevening van kosten en opbrengsten van grond. Er

te vrijblijvend, te weinig concreet, niet ambitieus genoeg en o
­ nvoldoende

is daarnaast een ingewikkelde samenhang met problematiek en wetgeving

wederzijds zouden zijn. Dit zou het gevaar met zich meebrengen van

op het gebied van ruimtelijke ordening, natuur en milieu. Ontsluiting en

bureaucratisering en ritualisering. Een ander punt van kritiek is dat belang­

ontwikkeling van locaties zijn kostbaar en vragen vaak financiële bijdragen

rijke spelers zoals zorgaanbieders niet betrokken zijn bij de prestatie­

van provincie en rijksoverheid, onder meer op het gebied van verkeer

afspraken tussen gemeenten en woningcorporaties.

en vervoer. Het gaat bovendien om langjarige trajecten die omvangrijke
investeringen vragen, waarbij meerjarige zekerheid voor zowel publieke en

Toch is de waarde van het proces van prestatieafspraken onmiskenbaar.

private investeerders cruciaal is om investeringsrisico’s aan te durven gaan.

Het is een middel voor wederzijdse gedragsafstemming tussen gemeente,

In dit geheel vormen woningcorporaties maar één van de partijen. Als we

woningcorporaties en huurders over de lokale woonopgaven en het biedt

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 6

PRINT

115

de mogelijkheid om daarvan te leren. De prestatieafspraken vormen een

Vier typen instrumenten

kerninstrument voor prestatiesturing, waarbij recht wordt gedaan aan de

Voor sturing, opgevat als de doelgerichte beïnvloeding van maatschap-

lokale omstandigheden.112 In deze paragraaf gaan wij na hoe de condities

pelijke processen, heeft de overheid verschillende instrumenten tot haar

voor deze prestatieafspraken kunnen worden verbeterd.

beschikking, die ook op het terrein van sociaal wonen worden ingezet:
1. regelgeving en toezicht (bijvoorbeeld de Woningwet, de Omgevingswet,

Drie sturingslijnen

de Huisvestingswet);

Van oudsher heeft de rijksoverheid oog voor evenwichtige verhoudingen op

2. financiële sturing (subsidies, garanties, fiscale regelingen enzovoort);

lokaal niveau tussen gemeente enerzijds en woningcorporaties anderzijds.

3. bestuurlijk overleg (planning & programmering, dialoog, convenanten);

Er zijn drie lijnen naar het lokale niveau waarlangs het Rijk kan sturen:

4. communicatieve sturing (informatie, visies, inspirerende voorbeelden).

a. de bestuurlijke lijn van Rijk, provincie, gemeente, met de regio als
samenwerkingsverband van gemeenten daartussen;113
b. de functionele of directe lijn van Rijk naar woningcorporaties op grond
van de Woningwet;
c. de relatie tussen gemeente en woningcorporatie(s), met name de sturing
op samenwerking en prestatieafspraken.

Deze sturingsinstrumenten kunnen voor elk van de drie zojuist besproken
sturingslijnen a, b en c worden ingezet en ze kunnen ook onderling worden
gecombineerd. Tien jaar geleden lag de nadruk in het volkshuisvestingsbeleid sterk op regelgeving en toezicht, met name ten aanzien van
woningcorporaties.114 Binnen het financiële instrumentarium kreeg vooral
het fiscale instrumentarium aandacht (denk aan de verhuurderheffing, de

Er is dus een directe sturingslijn van Rijk naar woningcorporaties (b), naast

vennootschapsbelasting en de ATAD). De laatste jaren heeft het Rijk de

de indirecte sturing op woningcorporaties via de interbestuurlijke lijn en via

financiële sturingsmiddelen weer verruimd, zowel langs de bestuurlijke lijn

de prestatieafspraken (a en c).

aan gemeenten (fondsen en subsidies) als langs de functionele woningcorporatielijnen (kortingen op de verhuurderheffing).

112 Prestatieafspraken ontstonden in de tijd dat het Rijk de financiële steun aan gemeenten op het
gebied van wonen bundelde tot het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (en later helemaal
afschafte). De prestatieafspraken vulden de leemte die ontstond doordat rijksvoorschriften en directe
rijksbemoeienis wegvielen.
113 Deze interbestuurlijke relaties bestaan enerzijds uit het algemeen bestuurlijk kader (zoals vastgelegd
in de Provinciewet, de Gemeentewet en de Wet financiële verhoudingen) en anderzijds uit
sectorspecifieke kaders (zoals bepaald door de Woningwet, de Omgevingswet en de bijbehorende
specifieke uitkeringen).

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 6

Het is vooral de bestuurlijke sturingslijn die lange tijd betrekkelijk weinig
aandacht heeft gekregen als het om woningcorporaties gaat. Sinds eind
jaren negentig zijn de rol en ambtelijke capaciteit van gemeenten op het
114 Denk aan de in 2015 ingevoerde aanscherping van kaders voor woningcorporaties, intensivering van
het toezicht en verplichte inachtneming van volkshuisvestelijke prioriteiten.

PRINT

116

gebied van wonen fors afgenomen, zeker nadat de Vinex-woningbouw in
2005 was afgerond. Bij provincies is eenzelfde ontwikkeling te zien. Nu er
een enorme nieuwbouwopgave voorligt en woningcorporaties druk zijn met

• sturen op het presteren van woningcorporaties op de lange termijn (tien
tot vijftien jaar);
• nadenken over sociale alternatieven voor woningcorporaties.

tal van andere taken, wreekt dit zich. Gemeenten en provincies hebben vaak
een gebrek aan capaciteit om een (regie)rol op het gebied van wonen te

Elk van de vier typen sturingsinstrumenten kan hiertoe worden ingezet:

spelen. Dat is een probleem, want woningcorporaties zijn sterk afhankelijk

• Regelgeving en toezicht: Rijk of provincie kunnen nadrukkelijker een

van de wil, de capaciteit en de denk- en uitvoeringskracht van gemeenten.

norm introduceren voor het percentage sociale woningen in een
gemeente dan wel nieuwbouw op een locatie; de provincie zou actiever
kunnen toezien op het daadwerkelijk realiseren van dit percentage

6.4 Versterking van bestuurlijke lijn en prestatieafspraken

(en andere gemaakte woningbouwafspraken) en het daarvoor reeds

Naar ons oordeel is versterking van de bestuurlijke sturingslijn in combi-

beschikbare toezichts- en handhavingsinstrumentarium kunnen inzetten.

natie met een intensievere inzet op prestatieafspraken met woningcorpora-

• Financiële sturing: Rijk en provincie kunnen subsidies beschikbaar

ties op dit moment effectiever dan uitsluitend inzetten op directe aansturing

stellen voor locatieontwikkeling en -ontsluiting, duurzaamheid en

van woningcorporaties. We lichten hieronder toe wat dit concreet betekent.

wijkproblematiek.
• Bestuurlijk overleg: de geschiedenis leert dat grootschalige woningbouw

Versterking bestuurlijke lijn

slaagt bij een intensieve interbestuurlijke aanpak, waarbij ook Rijk en

In de bestuurlijke lijn is het belangrijk dat gemeenten:

provincie actief betrokken zijn. De naoorlogse wederopbouw, het groei-

• woningcorporaties de juiste richting bieden (via de lokale woonvisie);

kernenbeleid en de Vinex-woningbouw: het waren centraal aangestuurde

• wederzijdse verplichtingen aangaan met woningcorporaties (via

programma’s, voorzien van duidelijke doelstellingen, gericht financieel

prestatieafspraken);
• door middel van ruimtelijke ordeningsbeleid, grondbeleid en sociaal
beleid115 de juiste randvoorwaarden creëren voor het realiseren van de
prestatieafspraken;
115 Bij het ruimtelijke ordeningsbeleid gaat het om omgevingsplannen, vergunningverlening en
locatieontwikkeling en bij het grondbeleid is het reserveren van ruimte voor sociale woningbouw
cruciaal. Op sociaal gebied is het onder meer van belang dat gemeenten investeren in leefbaarheid en
een samenhangende aanpak voor wijken.

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 6

instrumentarium met indringende bemoeienis van het Rijk. Belangrijke
elementen waren:
- een duidelijke productiedoelstelling, regionaal gedifferentieerd
(­planning & programmering);
- uitgebreide ondersteuning van gemeenten met kennis en kunde
(inhoudelijke kennis, proceskennis), bijvoorbeeld door het beschikbaar
stellen van experts;

PRINT

117

- interbestuurlijke dialoog, zowel horizontaal (in regio, interdepar-

financiële, juridische en bestuurlijke prikkels, kan de concretisering en

tementaal) als verticaal (Rijk-provincie-gemeente en rechtstreeks

uitvoering van de prestatieafspraken worden overgelaten aan partijen op

Rijk-gemeente).

het regionale en lokale niveau. De rijksoverheid kan dan zo nodig bijsturen.

• Communicatieve sturing: vanwege de grote verschillen in aard en
omvang van de opgaven per (woningmarkt)regio is het belangrijk dat het

Meer effectiviteit door combineren van instrumenten

Rijk – na zorgvuldige dialoog met alle betrokkenen – doelstellingen per

De verschillende sturingsinstrumenten winnen aan effectiviteit als ze

regio stelt. Het belang van het formuleren van een ambitie, die vertalen

worden gecombineerd:

naar een visie en concreet te bereiken prestaties, en al die zaken met de

• combinatie van financiële sturing en bestuurlijk overleg: het van rijks-

nodige gedrevenheid uitdragen, kan nauwelijks worden overschat. Als

wege beschikbaar stellen van financiële bijdragen en in overleg treden

alle neuzen dezelfde kant op staan, kan dat veel regelgeving, aanwij-

met lokale partijen om hen te stimuleren met goede plannen te komen

zingen en ingrepen schelen en de coördinatiekosten verlagen.

voor de besteding daarvan (denk aan het vroegere Investeringsbudget
Stedelijke Vernieuwing);

De inzet van bovengenoemde instrumenten stimuleert provincies, regionale

• combinatie van regelgeving, bestuurlijk overleg en communicatieve

samenwerkingsverbanden en gemeenten tot een actief woon- en woning-

sturing: het stellen van productiedoelen per regio, deze actief bij

bouwbeleid, biedt richting en vermindert de vrijblijvendheid.

bestuurders en investerende partijen onder de aandacht brengen en pas
ingrijpen als dat niet werkt;

Versterking van prestatieafsprakenstelsel

• combinatie van bestuurlijk overleg en toezicht: inzetten op het maken van

Het stelsel van prestatieafspraken is met de Woningwet van 2015 op

lokale prestatieafspraken en ingrijpen als deze niet tot stand komen of

verschillende punten versterkt. Er zijn echter nog steeds knelpunten.

onvoldoende ambitieus zijn.

Zo ontbreekt het aan kwantitatieve doelstellingen en zijn er geen garanties
op bovengemeentelijke afstemming (per regio, per provincie en/of

Intelligent combineren van instrumenten betekent gebruikmaken van de

nationaal). Ook blijft de feitelijke invulling van prestatieafspraken geregeld

schaduw die hiërarchie vooruitwerpt: in beginsel is het aan lokale partijen

achter, bijvoorbeeld als het gaat om de realisatie van de nieuwbouw (Aw,

om in goed overleg en samenwerking tot plannen en actie te komen, maar

2020). Bovendien is de bijdrage van gemeenten vaak nog te vrijblijvend.

zij weten dat als ze daar niet in slagen, een hoger bestuursniveau kan

Wanneer zowel woningcorporaties als gemeenten zich nadrukkelijker

ingrijpen. Die wetenschap prikkelt vaak voldoende, maar de effectiviteit

committeren aan hun aandeel in de rijksdoelstelling, ondersteund door

ervan staat of valt met het daadwerkelijk dúrven ingrijpen als partijen er

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 6

PRINT

118

niet uitkomen. Bij het voorzien in een zo lokaal gewortelde functie en maat-

Systeemverantwoordelijkheid en toezicht alleen helpen echter de oplos-

schappelijke behoefte als wonen is kennis van de lokale situatie onontbeer-

sing van de woonproblemen nauwelijks verder. De geschiedenis leert dat

lijk en zijn dialoog, overleg, onderhandeling en overeenstemming de eerst

majeure opgaven als een groot woningtekort, grootschalige stads- en

aangewezen weg. Te vaak echter stranden voornemens op complexe regels,

stedelijke vernieuwing of indringende wijkproblematiek niet zonder actieve

meningsverschillen en blokkades binnen en tussen gemeenten, op onwil of

rijksbemoeienis kunnen worden opgelost. Sinds enkele jaren heeft het Rijk

op gebrek aan ambitie, waardoor er onvoldoende resultaat wordt geboekt.

de zogenoemde deal-aanpak ontwikkeld, waarin het in een aantal regio’s in

Er is dan dringend behoefte aan een ‘hogere’ overheid – Rijk of provincie –

intensief overleg met lokale partijen tot een gezamenlijke aanpak komt. Het

die regie neemt en sturend optreedt.

Rijk stimuleert, informeert en daagt partijen uit om met goede en gedragen
plannen te komen, waarvoor het Rijk financiële bijdragen beschikbaar stelt.
Door verdieping en uitwisseling ontstaat ruimte voor leren. Deze aanpak

6.5 Herijking rollen van betrokken partijen

(die onmiskenbaar elementen uit aanpakken in het verleden bevat) verdient

Het is zoeken naar instrumenten (en de juiste mix daarvan) om de samen-

volgens ons voortzetting en uitbreiding. Een betrokken rijksoverheid die met

werking op lokaal niveau en tussen de verschillende bestuursniveaus

ambitie, kennis van zaken, informatie (bijvoorbeeld over de toekomstige

effectief te maken, opdat woningcorporaties – en de verbanden waarin

woningbehoefte) en financiële middelen provincies, regio’s, gemeenten

zij samenwerken – maximaal kunnen presteren. We moeten daarbij ook

en private partijen uitdaagt en terzijde staat, helpt om de grote investe-

opnieuw kijken naar de rollen van de betrokken partijen. Dat doen we in

ringsopgaven in het wonen het hoofd te bieden en plannen tot uitvoering

deze paragraaf.

te brengen. Daarbij helpt het als het Rijk ook meer regionaal aanwezig is,
bijvoorbeeld met regionale directies of accounthouders.

Rijk: van systeemverantwoordelijkheid naar actieve betrokkenheid
Lange tijd heeft de rijksoverheid zich beperkt tot haar zogenaamde systeem-

Provincie: meer durf om te sturen

verantwoordelijkheid. Daarin regelt het Rijk het institutionele kader van

De inzet van provincies op het gebied van het wonen beperkte zich de

wetten en regels, zorgt zij voor een gelijk speelveld tussen woningcorpora-

afgelopen tien jaar vaak tot het opstellen van behoefteramingen en tot een

ties en marktpartijen, voor toezicht en voor evenwichtige verhoudingen op

faciliterende dan wel beperkende rol op basis van het ruimtelijk beleid. De

lokaal niveau. Daarna is het aan de lokale partijen om binnen dat kader hun

provincie komt vooral in beeld als er locaties moeten worden gevonden

taken op te pakken en tot resultaat te komen.

voor woningbouw. Slechts een enkele provincie bemoeit zich tot op heden
actief met de samenstelling van bouwprogramma’s of de verdeling van het

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 6

PRINT

119

aandeel sociale woningbouw over verschillende gemeenten, laat staan met

gemeentelijke woonvisies, die zouden moeten aansluiten bij de volkshuis-

het kritisch volgen van lokale prestatieafspraken. Provincies kunnen veel

vestelijke prioriteiten van het Rijk.

actiever bijdragen aan de vertaling van rijksdoelstellingen naar provinciale
en regionale doelstellingen, toezien op de uitwerking daarvan en vervol-

Woningcorporaties: balanceren tussen lef en voorzichtigheid

gens op de realisatie. Dat zouden ze kunnen doen door het voortouw te

De afgelopen jaren hebben woningcorporaties zich publiekelijk nogal stil

nemen bij regionale samenwerking, gemeenten met beperkte capaciteit

gehouden. Daar was ook wel reden voor, na de schandalen rond corpora-

terzijde te staan en door niet te schromen om in te grijpen als gemeenten

ties die ontoelaatbare financiële risico’s waren aangegaan en vervolgens

zich niet aan gemaakte afspraken houden en onvoldoende bijdragen aan

omvangrijke verliezen hadden geleden. Naar aanleiding daarvan werd de

de regionale doelstellingen, bijvoorbeeld ten aanzien van sociale woning-

Woningwet aangepast en de verhuurderheffing ingevoerd en was de bood-

bouw. Het ruimtelijk beleidsinstrumentarium biedt provincies daartoe volop

schap van het Rijk: terug in het hok.

mogelijkheden.
In enkele jaren tijd is echter de houding van de samenleving omgeslagen
Gemeenten: opbouw van capaciteit, kennis en kunde

en wordt er van woningcorporaties uitvoeringskracht, resultaten en hande-

Van gemeenten wordt een actieve rol gevraagd, maar veel gemeenten

lingssnelheid gevraagd. Er liggen grote opgaven waaraan woningcorpo-

missen daarvoor de capaciteit, zowel kwantitatief als kwalitatief. Dat is deels

raties met bescheidenheid en daadkracht moeten werken. Daarbij blijft het

een neveneffect geweest van de verzelfstandiging van de woningcorpo-

balanceren tussen maximale prestaties op de korte en op de lange termijn

raties en de afschaffing van de rijkssubsidies voor de bouw van huurwo-

en tussen lef en voorzichtigheid.

ningen in de jaren negentig, toen veel kennis en kunde uit het gemeentelijk
apparaat verdween en werd gedacht dat de volkshuisvesting ‘af’ was. Om

Meer ruimte voor rol huurders

de maatschappelijke woonopgaven goed aan te pakken moet er worden

De rol van huurders is door de herziene Woningwet formeel aanzienlijk

geïnvesteerd in de (her)opbouw van kennis en kunde bij de gemeenten. Het

verstevigd. Niettemin worstelen veel huurdersvertegenwoordigers met deze

gaat om inhoudelijke en proceskennis op het gebied van bouwen en wonen

verantwoordelijkheden, die een forse investering in tijd en kennis vergen.

zelf én op het gebied van duurzaamheid, zorg, veiligheid, participatie en

De investeringsopgaven op het gebied van nieuwbouw en verduurzaming

zelfredzaamheid. Rijk en provincies kunnen gemeenten daarin bijstaan, op

zijn enorm en zullen een flink beroep doen op de woningcorporatie­

korte termijn met expertise, op langere termijn door te zorgen voor scho-

middelen. Dat betekent dat er naar verwachting weinig ruimte zal zijn

ling en financiering. Ook kunnen zij bijdragen met beleidskaders voor de

voor het matigen of verlagen van de huurprijzen. Met de oplopende

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 6

PRINT

120

energiekosten nemen de woonlasten fors toe. Er moeten de komende jaren

betreft de directe lijn van het Rijk naar de woningcorporaties op grond van

al met al veel beslissingen worden genomen die zowel zittende als toekom-

de Woningwet. De kaders voor woningcorporaties zijn de afgelopen tien

stige huurders raken. Het blijft daarom volgens ons essentieel dat huurders

jaar herzien en lijken redelijk goed te functioneren. De derde sturingslijn

door de woningcorporatie goed worden gehoord, dat de raad van commis-

betreft de samenwerking tussen gemeenten en woningcorporaties. Hier is

sarissen hun belangen goed meeweegt en dat huurders ook in het overleg

een intensievere inzet nodig op de prestatieafspraken met woningcorpora-

over de prestatieafspraken serieus worden genomen.

ties. Binnen elk van deze drie lijnen kan worden gestuurd met vier soorten
instrumenten: (a) regelgeving en toezicht, (b) financiële sturing, (c) bestuurlijk overleg en (d) communicatieve sturing.

6.6 Conclusie
Woningcorporaties vervullen een belangrijke rol op het gebied van sociale

Voor alle betrokken partijen is heroriëntatie op de rol en rolinvulling nodig.

huisvesting en zullen dat blijven doen. Terwijl de maatschappelijke en poli-

Het Rijk zal een actievere en meer lokaal betrokken rol moeten gaan

tieke aandacht voor woningcorporaties zich de afgelopen tien jaar vooral

vervullen, in het verlengde van de deal-aanpak en aangevuld met concrete

toespitste op beperking van taken en beheersing van risico’s, is het accent

nationale doelstellingen. Het Rijk zal in de verschillende regio’s partijen

inmiddels verschoven naar de bijdrage die woningcorporaties kunnen en

moeten bijstaan met communicatie, kennis en geld. Ook provincies zullen

moeten leveren aan de aanpak van de actuele, grote woonopgaven. Die

zich actiever moeten gaan opstellen, met inzet van hun bestaande beleids-

woonopgaven zijn complex en kunnen alleen in samenwerking met andere

instrumentarium. De personele capaciteit van gemeenten op het gebied

partijen worden aangepakt; in netwerken dus. Een belangrijke vraag is hoe

van wonen en bouwen zal kwantitatief en kwalitatief weer op peil moeten

het presterend vermogen van deze netwerken en van de woningcorporaties

worden gebracht. Woningcorporaties zullen moeten balanceren tussen

binnen die netwerken kan worden gemaximaliseerd. En ook: welke sturing

lef en voorzichtigheid en huurders zullen de voor hen ingeruimde ruimte

daarvoor nodig is.

moeten innemen. Als langs deze lijnen de verschillende partijen komen tot
een actieve rol, kunnen woningcorporaties tot maximale prestaties komen

Er zijn drie sturingslijnen om het presterend vermogen van woningcorpo-

en daarmee effectief bijdragen aan de maatschappelijke woonopgaven.

raties en de netwerken waarin zij functioneren te beïnvloeden. De eerste
sturingslijn betreft de bestuurlijke lijn tussen Rijk, provincie en gemeente.
Hierin is een actievere rol van Rijk en provincie nodig om de rol van de
gemeente te versterken en waar nodig te corrigeren. De tweede sturingslijn

ONDERDAK BIEDEN | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 6

PRINT

121

LITERATUUR

ABN-AMRO (2022). Tekort woningen voor ouderen ook probleem voor de
zorg. Amsterdam.
Aedes (2021). Benchmark 2021. Geraadpleegd op 14 april 2022, via
https://benchmark.aedes.nl/report/3-bedrijfslasten/31-huishoudboekjeniet-meer-sluitend
Aedes (2022). Huurbeleid in 2022. Geraadpleegd op 29 maart 2022, via
https://aedes.nl/huurbeleid-en-betaalbaarheid/huurbeleid-2022?msclkid=8
02377c4af6a11eca7cdb233ebe72a28
Allers, M. & Conijn, J. (2021). Analyse woningmarktmodel van het Centraal
Planbureau. Groningen/Utrecht: RUG COELO/Finance Ideas.
Asbeek Brusse, W. & Montfort, C.J., van (red) (2013). Wonen, zorg en
pensioenen: hervormen en verbinden. Den Haag: Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid.
Aw (2020). Staat van de corporatiesector 2020. Den Haag: Autoriteit
woningcorporaties.
Aw (2022a). Staat van de corporatiesector 2021. Den Haag: Autoriteit
woningcorporaties.
Aw (2022b). Staat van de corporatiesector 2021; onderzoeksrapport.
Den Haag: Autoriteit woningcorporaties.
Behrens, C., Keijser, D. & Belt, T. (2020). Europese vergelijking staatssteun
en inkomensgrenzen sociale huisvesting. Amsterdam: SEO Economisch
Onderzoek.
Belastingdienst (2022). Feiten en cijfers. Geraadpleegd op 13 april 2022, via
https://over-ons.belastingdienst.nl/feiten-en-cijfers/toeslagen-in-2021/

PRINT

122

Berkhout, E., Bosch, N. & Koot, P. (2019). Gebruik (en niet-gebruik) van

BZK (2019c). Maatregelen huurmarkt en evaluatie herziene Woningwet.

toeslagen in Nederland: empirische analyse van huurtoeslag en

Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan

kindgebonden budget. Den Haag: Centraal Planbureau.

de Tweede kamer van 22 februari 2019. Tweede Kamer, vergaderjaar

Beuzenberg, V., Broxterman, E., Corèl, A., Kromhout, S., & Hu, M. (2017).
Evaluatie Passend toewijzen: een jaar verder. Den Haag: Platform31.
Blijie, B., Ligthart, D., Gopal, K., Stuart-Fox, M. & Steijvers, R. (2020).
Woningbouwopgave DAEB en verduurzaming: omvang en kosten voor
woningcorporaties. Delft: ABF Research.

2018-2019, 32 847/27 926 nr. 470.
BZK (2020a). Opgaven en middelen corporatiesector: hoofdrapport.
Den Haag.
BZK (2020b). Kwantitatieve weergave resultaten doorrekeningen opgaven/
middelen corporatiesector. Den Haag.

Bosma, J., Hochstenbach, C., Fernandez, R., & Aalbers, M. (2018). De

BZK (2020c). Volkshuisvestelijke prioriteiten. Brief van de minister van

politiek van buy-to-let. B en M: Tijdschrift voor Beleid, Politiek en

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 30 november 2020.

Maatschappij, 45 (3), 288-298.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 32 847, nr. 698.

Brandsen, T., Van de Donk, W. & Kenis, P. (2006). Meervoudig bestuur:

BZK (2021a). Regeling van de Minister van Binnenlandse Zaken en

publieke dienstverlening in hybride organisaties. Tilburg: Tilburg

Koninkrijksrelaties van 14 december 2021, nr 202-00000600781, tot

University.

wijziging van de Woningwet, het Besluit toegelaten instellingen

Bruijn, H. de & Koffijberg, J. (2021). Dynamiek in de driehoek:

volkshuisvesting 2015 en de Regeling toegelaten instellingen

prestatieafspraken, visies en instituties. Utrecht: SVWN.

volkshuisvesting 2015 (indexering bedragen per 1 januari 2022).

BZK (2018). Nationale woonagenda 2018-2021, bijlage bij: Integrale visie
op de woningmarkt. Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en

Geraadpleegd op 16 april 2022, via https://zoek.officielebekendmakingen.
nl/stcrt-2021-48100.html

Koninkrijksrelaties. Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 32 847, nr.

BZK (2021b). Opgaven en middelen corporatiesector: in balans. Den Haag.

365.

BZK (2021c). Wijziging van de huisvestingswet 2014 naar aanleiding

BZK (2019a). Ruimte voor wonen: de resultaten van het WoonOnderzoek

van de evaluatie van de herziene Huisvestingswet 2014. Memorie van

Nederland 2018. Den Haag. Gegevens geraadpleegd op 3 mei 2022 via

Toelichting. Internetconsultatie. Geraadpleegd op 16 april 2022, via

https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiM2NhOTNlNWItMGN-

https://www.internetconsultatie.nl/huisvestingswet2014/document/7503

mMS00OWRiLThhNTctNzAwYTNiMDBhNDQ3IiwidCI6IjBmZmNiNTk3LW-

BZK (2021d). Staat van de woningmarkt: jaarrapportage 2021. Den Haag.

ZhYzYtNGFmOS05MzAzLWYyZDc5MTdmMGQ2ZiIsImMiOjl9

BZK (2022). Nationale Woon- en Bouwagenda. Den Haag.

BZK (2019b). Evaluatie van de herziene Woningwet: verslag. Den Haag.

ONDERDAK BIEDEN | LITERATUUR

PRINT

123

CBS (2019). Studerende en werkende jongeren gaan later uit huis.
Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek.
CBS (2021a). Grootste prijsstijging koopwoningen in 20 jaar, daling in aantal
transacties. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek.
CBS (2021b). Stijging van het aantal daklozen tot stilstand gekomen.
Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek.
CBS (2022a). Geraadpleegd op 16 april 2022, via: https://opendata.cbs.nl/
statline/#/CBS/nl/dataset/83906NED/table?ts=1647942443140
CBS (2022b). Geraadpleegd op 16 april 2022, via https://opendata.cbs.nl/#/
CBS/nl/dataset/80444ned/table?searchKeywords=bouwkosten
Coalitieakkoord (2021). Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst:

Conijn, J. (2021). Onzalig pleidooi voor huurbevriezing. In: PropertyNL
Magazine nr. 12, 17 december 2021.
CPB (2010). Hervorming van het Nederlandse woonbeleid. Den Haag:
Centraal Planbureau.
Datawonen (2022). Huisvesting ouderen naar woningtype, 2018. Tabel 4.3.
Geraadpleegd op 19 april 2022, via https://datawonen.nl/jive/
jivereportcontents.ashx?report=cowb_framework_report_
preview&chaptercode=2019_cowh4
Dimaggio, P. & Powell, W. (1983). The iron cage revisited. American
sociological review 48 (2) p.147-160.
DUWO (2019). Haagse studentenflat Stamkartplein nu van DUWO.

coalitieakkoord 2021-2025 VVD, D66, CDA en ChristenUnie. Te raadplegen

Geraadpleegd op 16 april 2022, via https://www.duwo.nl/over-duwo/

via https://www.kabinetsformatie2021.nl/documenten/publicaties/2007/

duwo-nieuws/het-laatste-nieuws/nieuwsbericht/haagse-studentenflat-

02/07/coalitieakkoord-cda-pvda-en-cu

stamkartplein-nu-van-duwo

Commissie Toekomst zorg thuiswonende ouderen (2020). Oud en zelfstandig
in 2030: een reisadvies. Den Haag.
Conijn, J. (2005). Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en
heldere sturing. Amsterdam: RIGO Research en Advies.
Conijn, J. (2011). Woningcorporaties op een kruispunt: wat zijn de gevolgen
van een nieuw evenwicht tussen staatssteun en ‘level playing field’? De
Vastgoedlezing 2011.

Eurostat (2021). When do young people leave the nest? Geraadpleegd op
16 april 2022, via https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostatnews/-/edn-20210812-1
Faessen, W., Groenemeijer, L., Leeuwen, G. van & Omtzigt, D. (2020).
Socrates 2020: scenarioverkenningen van de woningmarkt tot 2035. Delft:
ABF Research.
Financiën (2020). Ruimte voor wonen. Bijlage bij: Brief van de minister van

Conijn, J. (2012). DrieKamerModel. Amsterdam: Ortec Finance.

Financiën – Brede heroverwegingen, vergaderjaar 2019-2020, 32 359,

Conijn, J. (2019). Kennis is als een fata morgana: hervorming van de

nr. 4.

woningmarkt: resultaten en lessen voor de toekomst. Afscheidsrede.
Amsterdam: UvA/ASRE.

Fleurke, F., Schaar, J. van der & Wijk, F. van (2009). Ontwikkelingspaden
voor woningcorporaties. Rotterdam/Amsterdam: SEV/RIGO Research en
Advies.

ONDERDAK BIEDEN | LITERATUUR

PRINT

124

Gemeente Ede (2021). Koopwoningen met Koopgarant. Geraadpleegd op

Harst, P. van der & Vries, P. de (2019). Kopen om te verhuren. Onderzoek

16 april 2022, via https://www.ede.nl/in-de-gemeente-ede/bouwprojecten/

naar veranderingen in eigendomsverhoudingen op de woningmarkt.

koopwoningen-met-koopgarant

Apeldoorn: Kadaster.

Gerrichhauzen, L., (1990). Het woningcorporatiebestel in beweging.
Dissertatie. Delft: Delftse Universitaire Pers.

Helderman, J. (2007). Bringing the Market Back in? Dissertatie. Rotterdam:
Erasmus University.

Gerrichhauzen, L., Gruis, V., Koolma, H. & Schaar, J. van der (2014). Van

Hills, J. (2007). Ends and means: The future roles of social housing in

lef en lof naar schade en schande: een analyse van ontsporing van

England. Londen: The ESRC Research Centre for Analysis of Social

leiderschap bij zes woningcorporaties. Dordrecht: GenP Governance BV.

Exclusion.

Gopal, K., Groenemeijer, L., Leeuwen, G. van, Omtzigt, D. & Faessen,
W. (2020). Primos 2020: prognose van bevolking, huishoudens en
woningbehoefte tot 2050. Delft: ABF Research.
Gopal, K., Groenemeijer, L., Leeuwen, G. van, Omtzigt, D. & Stuart-Fox,
M. (2021a). Primos 2021: prognose van bevolking, huishoudens en
woningbehoefte tot 2050. Delft: ABF Research.
Gopal, K., Faessen, W., Leeuwen, G. van & Omtzigt, D. (2021b). Socratessimulaties 2021: scenarioverkenningen van de woningmarkt tot 2035.
Delft: ABF Research.
Granath Hansson, A. & Lundgren, B. (2018). Defining Social Housing:
A Discussion on the Suitable Criteria. Housing, Theory and Society, 36:2,
149-166, DOI: 10.1080/14036096.2018.1459826.
Hakfoort, J., Leuvensteijn, M. van & Renes, G. (2002). Woningcorporaties:

Hochstenbach, C. (2022). Uitgewoond: waarom het hoog tijd is voor een
nieuwe woonpolitiek. Amsterdam: Das Mag Uitgevers.
Hof, B., Koopmans, C. & Teulings, C. (2006). Een nieuw fundament:
borging van publieke belangen op de woningmarkt. Amsterdam: SEO
economisch onderzoek.
Housing Europe (2021). The State of Housing in Europe 2021. Brussel.
Interbestuurlijke werkgroep versterking beleid huisvesting
aandachtsgroepen (2021). Een thuis voor iedereen. Den Haag.
Jong, R. de (2013). De balans verstoord: een rapport over de
corporatiesector ten behoeve van de Parlementaire Enquête
Woningcorporaties. Den Haag: Aedes.
Kadaster (2021a). Wat doet aanpassing overdrachtsbelasting met
woningmarkt? Geraadpleegd op 19 april 2022, via https://www.kadaster.

prikkels voor effectiviteit en efficiency. Den Haag: Centraal Planbureau.

nl/-/Wat-doet-aanpassing-overdrachtsbelasting-met-woningmarkt-

Hans, L. & Vries, P. de (2021). Woningmarkt 2021: stagnatie of doorstroming?

Kadaster (2021b). Crisis op de woningmarkt: wie slaagt en wie niet meer?

Kadaster. Geraadpleegd op 16 april 2022, via https://www.kadaster.nl/

Onderzoek naar de toegankelijkheid van de koopwoningmarkt tussen

documents/1953498/3858081/Exclusief+artikel+over+verhuisketens.pdf/

2017 en 2021. Apeldoorn: Kadaster.

e1d4cf8a-a41b-c812-95a5-866f3efb70ed?version=1.0&t=1613554692822

ONDERDAK BIEDEN | LITERATUUR

PRINT

125

Karakus, H. (2020). Rapportage bestuurlijk regisseur inzake

Krabben, E. van der (2021). De werking van de grondmarkt; gevolgen

Vestiagemeenten. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en

voor woningbouw en functioneren woningmarkt. Den Haag: Autoriteit

Koninkrijksrelaties.

Consument & Markt.

Klaveren, S. van, Wassenberg, F. & Zonneveld, M. (2021). Beter benutten

Kromhout, S. & Wittkämper, L. (2019). Stand van de woonruimteverdeling:

bestaande woningbouw: onderzoek naar belemmeringen en kansen.

wachttijden en verdeling in de praktijk. Amsterdam: RIGO Research en

Den Haag: Platform31.

Advies.

Klimaattafel Gebouwde omgeving (2019). Afspraken Gebouwde omgeving.
Den Haag.
King, P. & Oxley, M. (2000). Housing: Who Decides? Londen: Macmillan
Press LTD.
Kok, J. (2020). Woningbouwopgave tot 2035 en investeringscapaciteit
corporaties. Amsterdam: Economisch Instituut voor de Bouw.
Koffijberg, J. (2005). Getijden van beleid: omslagpunten in de
volkshuisvesting. Dissertatie. Delft: Delft University Press.
Koffijberg, J. (2018). Het kind en het badwater: een reflectie op het
verantwoordingsarrangement voor woningcorporaties. Ruimte en
Wonen, nr. 2, p. 78-85.
Koning, P., Noailly, J. & Visser, S. (2006). Do non-profits make a difference?
evaluating non-profit vis-à-vis for-profit organisations in social.
Den Haag: Centraal Planbureau.
Koning, P. & Leuvensteijn, M. van (2010). De woningcorporaties uit de
verdwijnhoek. Den Haag: Centraal Planbureau.
Koolma, R. (2009). Verhalen en prestaties, een onderzoek naar het gedrag

Kromhout, S., Wever, T., Hoeve, R., Kranenborg, P. & Wittkämper, L.
(2020). Evaluatie huisvestingswet 2014: instrumenten voor het lokale
huisvestingsbeleid. Amsterdam: RIGO Research en Advies.
Leidelmeijer, K., Iersel, J. van & Frissen, F. (2018). Veerkracht in het
corporatiebezit: kwetsbare bewoners en leefbaarheid. Amsterdam: RIGO
Research en Advies.
Leidelmeijer, K., Frissen, J. & Iersel, J. van (2020). Veerkracht in het
corporatiebezit: de update: een jaar later, twee jaar verder… Amsterdam:
In-Fact-Research/Circusvis/RIGO.
Leuvensteijn, M. van & Shestalova, V. (2006). Investeringsprikkels voor
woningcorporaties. Den Haag: Centraal Planbureau.
MDW-werkgroep woningcorporaties (2000). Corporaties tussen vangnet en
vrijhandel. Den Haag: ministerie van Economische Zaken.
Metropoolregio Amsterdam (2022). Wonen in de Metropoolregio 2021:
woningvoorraad en bewoning. Amsterdam.
Michielsen, T., Groot, S. & Veenstra, J. (2019). Het bouwproces van nieuwe
woningen. Den Haag: Centraal Planbureau.

van woningcorporaties. Amsterdam: Vrije Universiteit.

ONDERDAK BIEDEN | LITERATUUR

PRINT

126

Mooiland (2021). Mooiland krijgt ontheffing om in Den Haag te investeren.

Platform31 (2022). De wooncoöperatie: vraag en antwoord. Geraadpleegd

Geraadpleegd op 16 april 2022, via https://www.mooiland.nl/actueel/

op 1 april 2022, via https://www.platform31.nl/wat-we-doen/

actueel-nieuws/nieuwsbericht/mooiland-krijgt-ontheffing-om-in-

kennisdossiers/wooncooperatie-1

den-haag-te-investeren
NIDI & CBS (2020). Bevolking 2050 in beeld: drukker, diverser en dubbelgrijs. Den Haag.
NIDI & CBS (2021). Bevolking 2050 in beeld: opleiding, arbeid, zorg en
wonen. Den Haag.
NUL20 (2021). Einde in zicht van Vestia-drama: woningcorporatie wordt in

Poelgeest, M. van, Fain, J., Schreuders, H., Desloover, F. & Alberse, M.
(2016). Drie jaar werken met het DrieKamerModel. Den Haag: Platform31.
Priemus, H. (1983). Volkshuisvestingssysteem en woningmarkt. Delft:
Delftse Universitaire Pers.
Priemus, H. (2020). Doelgericht woonbeleid. Den Haag: Platform31.
PWC (2020). Woningcorporaties: Eén jaar ervaring met ATAD1.

drieën gesplitst. Geraadpleegd op 11 april 2022, via https://www.nul20.nl/

Geraadpleegd op 16 april 2022, via https://www.pwc.nl/nl/actueel-en-

einde-zicht-van-vestia-drama-woningcorporatie-wordt-drieen-gesplitst

publicaties/belastingnieuws/vennootschapsbelasting-en-dividend-

Nunen, H. van (2010). Assessment of the sustainability of flexible building:
the improved factor method: service life prediction of buildings in the
Netherlands, applied to life cycle assessment. Dissertatie. Boxtel: Aeneas
Publishers.
Omroep Flevoland (2022). Verhuissubsidie zorgt voor 80 vrije woningen.
Geraadpleegd op 29 maart 2022, via https://www.omroepflevoland.nl/
nieuws/278251/verhuissubsidie-zorgt-voor-80-vrije-woningen
Os, P. van, Corel, A. & Hoeve, R. (2020). Gebouw van de volkshuisvesting;
renovatie gewenst! Amsterdam/Den Haag: RIGO Research en Advies/
Platform31.

bronbelastingen/woco-ervaring-atad1.html?msclkid=b5dab0d8a8fd11
ecb03600635df0d98e
Rli (2014). Langer zelfstandig, een gedeelde opgave van wonen, zorg en
welzijn. Den Haag.
Rli (2015). Wonen in verandering: over flexibilisering en regionalisering in
het woonbeleid. Den Haag.
Rli (2020). Toegang tot de stad: hoe publieke voorzieningen, wonen en
vervoer de sleutel voor burgers vormen. Den Haag.
RTV West (2021). Woningcorporatie Vestia in Den Haag krijgt hulp uit
Brabant. Geraadpleegd op 16 april 2022, via https://www.omroepwest.nl/

Oxley, M. (2017). The case for social housing. Social Impact Festival. Perth.

nieuws/4357132/woningcorporatie-vestia-in-den-haag-krijgt-hulp-uit-

Platform31 (2020). De sociale huur onder vuur: acht professionals over de

brabant

toekomst van het sociaal wonen. Den Haag.

RVS (2020). Herstel begint met een huis: dakloosheid voorkomen en
verminderen. Den Haag.

ONDERDAK BIEDEN | LITERATUUR

PRINT

127

Selten, T. (2020). De middelen van de corporatiesector – Realiteit of valse
retoriek? In: Platform31, De sociale huur onder vuur. Den Haag.
Stuart Fox, M., Kleinepier, T. & Gopal, K. (2019). Energie besparen in de
woningvoorraad: inzichten uit de Energiemodule WoON 2018. Delft: ABF
Research.
Stuart-Fox, M., Blijie, B., Gopal, K., Steijvers, R. & Zoelen, S. van (2020).
Monitor ouderenhuisvesting 2020. Delft: ABF Research.
Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen (2020). Als één
overheid. Slagvaardig de toekomst tegemoet! Den Haag.
Tweede Kamer (1996). Memorie van toelichting – Nieuwe regels over

Tweede Kamer (2020b). Wijziging van de Woningwet naar aanleiding van de
evaluatie van de herziene Woningwet. Memorie van toelichting. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 517, nr. 3.
Tweede Kamer (2020c). Positionpapers voor expertmeeting ‘(On)betaalbaar
wonen voor middeninkomens’. Tweede Kamer, 29 januari 2020.
Uyterlinde, M. & Velden, J. van der (2017). Kwetsbare wijken in beeld.
Den Haag: Platform31.
Veld, R. in ’t (1997). Noorderlicht: over scheiding en samenballing. Oratie,
Universiteit Utrecht. Den Haag: VUGA.
Velden, J. van der, Uyterlinde, M. & Bronsvoort, I. (2018). Sturen op

het verstrekken van huursubsidies (Huursubsidiewet). Tweede Kamer,

gemengde wijken? Verkennend onderzoek in zes steden. Den Haag:

vergaderjaar 1996-1997, 25 090, nr. 3.

Platform31.

Tweede Kamer (2014a). Deelrapport Literatuurstudie Parlementaire
enquêtecommissie Woningcorporaties. Tweede Kamer, vergaderjaar
2014-2015, 33 606, nr. 8.
Tweede Kamer (2014b). Deelrapport Omgevingsanalyses Parlementaire
enquêtecommissie Woningcorporaties. Tweede Kamer, vergaderjaar
2014–2015, 33 606, nr. 9.
Tweede Kamer (2014c). Parlementaire Enquête Woningcorporaties –
Hoofdrapport. Tweede Kamer vergaderjaar 2014-2015, 33 606, nr. 4.
Tweede Kamer (2020a). Vaststelling van de begrotingsstaten van het

Verberk, M., Warnaar, M. & Bos, J. (2019). Inkomenscriteria voor huurders
en kopers: onderzoek n.a.v. motie Koerhuis. Den Haag: Nibud.
Vestia (2016). Jaarverslag 2015. Rotterdam.
Vestia (2020). Jaarverslag 2019. Rotterdam.
Vording, E., Biesenbeek, C. & Mastrogiacomo, M. (2021). Vier ingrediënten
voor een evenwichtigere woningmarkt. Amsterdam: De Nederlandsche
Bank.
VROM (1989). Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig. Tweede Kamer
vergaderjaar 1988-1989, 20691, nr. 2-3.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII) voor het

VROM (1997). Woonverkenningen MMXXX: wonen in 2030. Den Haag.

jaar 2021. Memorie van toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-

VROM (2000). Nota Mensen, wensen, wonen. Tweede Kamer, vergaderjaar

2021, 35 570 VII, nr. 2.

2000-2001, 27 559, nr. 2.
VROM-raad (2007). Tijd voor keuzes: perspectief op een woningmarkt in
balans. Den Haag.

ONDERDAK BIEDEN | LITERATUUR

PRINT

128

Vrooman, C., Gijsberts, M. & Boelhouwer J. (2014). Verschil in Nederland.
Den Haag: Sociaal en Cultureel Rapport. Den Haag: SCP.
Waarstaatjegemeente.nl (2022). geraadpleegd op 22 maart 2022, via
https://www.waarstaatjegemeente.nl/jive?cat_open_code=cgd9tgdrhih
bjdja&presel_code=rap_lmw1_2p&geolevel=Gemeente%20(indeling%20
2022)&geoitem=gemeente344_1680&period=2019
Wagenaar, H. & Prainsack, B. (2021). The Pandemic Within: Policy making
for a better world. Bristol University Press.
Weber, K., Halink, S. & Sandtke, L. (2020). De toekomst van de woningmarkt.
Amsterdam: De Argumentenfabriek.
Wijk, F. van (2008). Identity and Legitimacy in Dutch Social Housing.
Amsterdam: RIGO Research en Advies.
Whitehead & Scanlon (eds.) (2007). Social housing in Europe. Londen:
London School of Economics and Political Science.
Woonbond (2022). Normen en grenzen huurtoeslag. Geraadpleegd op 20
april 2022, via: https://www.woonbond.nl/beleid-belangen/huurtoeslag/
normen-en-grenzen-huurtoeslag
Woud, A. van der (2010). Koninkrijk vol sloppen. Achterbuurten en vuil in de
negentiende eeuw. Amsterdam: Bert Bakker.
WRR (1998). Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek. Den Haag: Sdu Uitgevers.
WRR (2004). Bewijzen van goede dienstverlening. Amsterdam: Amsterdam
University Press.

ONDERDAK BIEDEN | LITERATUUR

PRINT

129

BIJLAGEN

TOTSTANDKOMING ADVIES
Samenstelling raadscommissie
prof. mr. N.S.J. (Niels) Koeman, raadslid Rli en commissievoorzitter
L. (Ludo) Groen MSc (t/m 31 augustus 2021), junior raadslid Rli
J. (Jantine) Kriens (t/m 31 december 2021), raadslid Rli
drs. C.H. (Chris) Schaapman, extern commissielid en directeur Kerk&Co
em. prof. dr. ir. J. (Jan) van der Schaar, extern commissielid en voormalig
hoogleraar Volkshuisvesting
Samenstelling projectteam
ir. D.K. (Douwe) Wielenga, projectleider
F.F.B. (Linda) van Asselt, projectassistent
A.M.H. (Anita) Bruines BA, projectmedewerker
K. (Koen) Dobbelaar BSc, stagiair (t/m 31 juli 2021)
dr. J. (Jos) Koffijberg, extern projectmedewerker
Geraadpleegde personen en instanties
Hedy van den Berk, Havensteder
Frank Blokland, IVBN
Elisa Bontrop, IVBN
Johan Conijn, Finance ideas
Anouk Corel, Platform 31
Bernard ter Haar, ABD

PRINT

130

Walter Hamers, Talis

Deelnemers expertmeeting 8 december 2021

George de Kam, Rijksuniversiteit Groningen

Sessie Financiën

Erik-Jan van Kempen, Ministerie BZK

Johan Conijn, Finance Ideas

Thijs Kirchner, Ministerie BZK

Anouk Corel, Platform31

Karin Laglas, Ymere

Paulus Jansen, zelfstandig adviseur

Erik Maassen, Woonbond

Arnold Pureveen, Woonzorg Nederland

Jeroen Pepers, Aedes

Rob Rötscheid, WSW

Rob Rötscheid, WSW

Arjen Zandstra, Wooncompagnie

Martin van Rijn, Aedes
Aimee Tops, Havensteder

Sessie Uitvoeringsgerichte samenwerking

Arno van der Vlist, Rijksuniversiteit Groningen

Heleen Aarts, Amvest

Willem de Vreeze, Aedes

Erik Dannenberg, Divosa

Frank Wassenberg, Platform 31

Karin van Dreven, Woonbron

Zeno Winkels, Woonbond

Jeroen Frissen, Circusvis

Arjen Zandstra, Wooncompagnie

Walter Hamers, voormalig bestuurder Talis

Deelnemers Expertmeeting 3 februari 2021

Externe referenten

Heleen Aarts, Amvest

Bas Jan van Bochove

Annet Bertram, Rijksvastgoedbedrijf

Peter Boelhouwer, TU Delft

Erik Dannenberg, Divosa

Pieter Hooimeijer, Universiteit Utrecht

Vincent Gruis, TU Delft
Paulus Jansen, Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw
Bart Kesselaar, Havensteder

ONDERDAK BIEDEN | TOTSTANDKOMING ADVIES

PRINT

131

OVERZICHT RLI PUBLICATIES

Stop bodemdaling in veenweidegebieden: het Groene Hart als voorbeeld.
September 2020 (Rli 2020/05)

2022

Groen uit de crisis. Juli 2020 (Rli 2020/04)

Adviezen in beeld. April 2022 (Rli 2022/02)
Verzet de wissel: naar beter internationaal reizigersvervoer per trein.
Natuurinclusief Nederland: natuur overal en voor iedereen. Maart 2022

Juli 2020 (Rli 2020/03)

(Rli 2022/01)
De bodem bereikt?! Juni 2020 (Rli 2020/02)
2021
Boeren met toekomst. December 2021 (Rli 2021/06)

Greep op gevaarlijke stoffen. Februari 2020 (Rli 2020/01)

Geef richting, maak ruimte! November 2021 (Rli 2021/05)

2019
Naar een duurzame economie: overheidssturing op transities.

Investeren in duurzame groei. Oktober 2021 (Rli 2021/04)

November 2019 (Rli 2019/05)

Naar een integraal bereikbaarheidsbeleid. Februari 2021 (Rli 2021/03)

Waardevol toerisme: onze leefomgeving verdient het. September 2019
(Rli 2019/04)

Digitaal duurzaam. Februari 2021 (Rli 2021/02)
Europees landbouwbeleid: inzetten op kringlooplandbouw. Mei 2019
Waterstof: de ontbrekende schakel. Januari 2021 (Rli 2021/01)

(Rli 2019/03)

2020

Luchtvaartbeleid: een nieuwe aanvliegroute. April 2019 (Rli 2019/02)

Toegang tot de Stad: hoe publieke voorzieningen, wonen en vervoer de
sleutel voor burgers vormen. September 2020 (Rli 2020/06)

ONDERDAK BIEDEN | OVERZICHT PUBLICATIES

PRINT

132

De som der delen: verkenning samenvallende opgaven in de regio.
Maart 2019 (Rli 2019/01)
2018
Warm aanbevolen: CO2-arme verwarming van de gebouwde omgeving.
December 2018 (Rli 2018/07)
Nationale omgevingsvisie: lakmoesproef voor de Omgevingswet.
November 2018 (Rli 2018/06)
Versnellen woningbouwproductie, met behoud van kwaliteit. Juni 2018
(Rli 2018/05)
Van B naar Anders: investeren in mobiliteit voor de toekomst. Mei 2018
(Rli 2018/04)
De stad als gezonde habitat: gezondheidswinst door omgevingsbeleid.
April 2018 (Rli 2018/03)
Duurzaam en gezond: samen naar een houdbaar voedselsysteem.
Maart 2018 (Rli 2018/02)
Stroomvoorziening onder digitale spanning. Februari 2018 (Rli 2018/01)

ONDERDAK BIEDEN | OVERZICHT PUBLICATIES

PRINT

133

Colofon
Tekstredactie

Publicatie Rli 2022/03

Saskia van As, Tekstkantoor Van As, Amsterdam

Mei 2022

Infographics

Vertaling

Frédérik Ruys, Vizualism, Utrecht (pagina 18, 41, 93)

Dit advies is vertaald in het Engels en te downloaden via http://en.rli.nl

Fotoverantwoording

Bronvermelding

Joop Reijngoud, Rotterdam

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2022). Onderdak bieden:
sturen op prestaties van woningcorporaties. Den Haag. Digitale uitgave

Grafisch ontwerp
Jenneke Drupsteen Grafische vormgeving, Den Haag

ISBN 978-90-77323-33-5
NUR740

ONDERDAK BIEDEN

PRINT

134