Verantwoord generatiebewust beleid
1

Inleiding

Regeren is vooruitzien, maar de toekomst is onzeker. Generatiebewust beleid vraagt om een brede en
evenwichtige informatie- en analysebasis om deze onzekerheid te reduceren. De bestaande analyses van
financiële houdbaarheid vormen hiervoor een belangrijke bouwsteen. Deze nota heeft tot doel helder en
duidelijk te maken hoe de begrippen financiële houdbaarheid en generatiebewust beleid zich conceptueel tot
elkaar verhouden (§2). Vervolgens gaat de nota in op de kwaliteiten en beperkingen van de
vergrijzingssommen van het CPB1, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan de effecten van
klimaatverandering op financiële houdbaarheid (§3 en §4). Tot slot verkent de notitie (§5), mede op basis van
gesprekken

met

de planbureaus, hoe te bevorderen dat bij

politieke

beslismomenten

goede

beleidsinformatie beschikbaar is over de verschillende vormen van generatiebewust beleid (financieel,
economisch, sociaal en ecologisch), de samenhang daartussen en financiële houdbaarheid.

2

Generatiebewust beleid en financiële houdbaarheid

2.1

Generatiebewust beleid

Welzijn voor nu en later
Volgens de utilitarist Jeremy Bentham is het doel van beleid het grootste geluk voor het grootste aantal
mensen ter bereiken. Het Brundtland-rapport 2 voegt hieraan toe dat de behoeftebevrediging van huidige
generaties niet ten koste mag gaan van die van toekomstige generaties 3. Zowel Bentham als Brundtland
gaan uit van een zeer brede definitie van geluk en behoeftebevrediging: naast materiële welvaart spelen ook
veiligheid, zekerheid, geborgenheid, schone lucht en kwaliteit van leven een belangrijke rol. De waarde van
de inzichten van Brundtland is, dat het lot van opeenvolgende generaties op vele wijzen met elkaar is
verbonden. De komende generatie erft zowel positieve als negatieve zaken, zoals de staatsschuld, de
beschikbaarheid van schone lucht, schoolgebouwen, ziekenhuizen, infrastructuur, dijken, sociaal kapitaal en
kennis.

1

CPB, 2006, Ageing and the sustainability of Dutch Public Finances, CPB bijzondere publicatie 61.
World Commission on Environment and Development, 1987, Our Common Future.
3
Dit inzicht gaat terug op het werk van Hennipman: Hennipman, P., 1945, Economisch Motief en Economisch Principe.
2

Generatiebewust beleid is keuzes maken
Eén van de favoriete uitspraken van de econoom Milton Friedman was: there is no such thing as a free
lunch.4 Deze uitspraak geldt onverkort voor generatiebewust beleid. Generatiebewust beleid impliceert het
maken van keuzes en een afgewogen aanwending van schaarse middelen. Meer investeren in onderwijs kan
bijdragen aan de welvaart van toekomstige generaties, maar brengt financiële kosten met zich mee voor de
huidige generatie. Minder investeren in waterveiligheid speelt financiële middelen vrij voor de huidige
generatie, maar brengt de waterveiligheid voor toekomstige generaties in gevaar.

Het simpele feit dat er geen gratis lunch is neemt niet weg dat verschillende lunches aanzienlijk in prijs
kunnen verschillen. Verstandig beleid kan bijdragen aan het verhogen van het welzijn van huidige en
toekomstige generaties. Voor een deel kunnen verstandige beleidsopties geïdentificeerd worden op basis
van economische analyses. Als de aanleg van een dijk voor één miljoen euro de verwachte toekomstige
kosten van overstromingen met tien miljoen euro vermindert, dan is er sprake van een economisch rendabele
investering, los van de vraag wie uiteindelijk de rekening betaalt.

Box 1: Kernbegrippen

- Welvaart: Formeel is welvaart de mate waarin behoeften met beschikbare middelen kunnen worden bevredigd. In de praktijk
wordt vaak een nauwere invulling aan het begrip gegeven door welvaart gelijk te stellen aan het economische nut dat actoren
ontlenen aan de consumptie van goederen en diensten. Als reactie hierop is de term “brede welvaart” in zwang gekomen, die
het formele welvaartbegrip door toevoeging van een adjectief weer in ere herstelt. In deze brief wordt de enge definitie van
welvaart gehanteerd.
- Welzijn: Hier wordt uitgegaan van de behoeftebevrediging in de breedste zin van het woord. In deze brief worden de termen
welzijn, brede welvaart en geluk als synoniemen gebruikt.
- Financiële houdbaarheid. Deze term heeft betrekking op de lange termijn ontwikkeling van de overheidsfinanciën. Financiële
houdbaarheid betekent dat de huidige en toekomstige financiële verplichtingen van de overheid gedekt worden door huidige
vermogens en toekomstige inkomsten (intertemporele budgetrestrictie). Financiële houdbaarheid bij ongewijzigd beleid
betekent dat het huidige beleid voortgezet kan worden zonder dat de overheidsfinanciën ontsporen.
- Duurzaamheid. Duurzame ontwikkeling vereist een evenwicht tussen economische, sociaal-culturele en ecologische
aspecten van beleid om te voorkomen dat ongewenste effecten worden afgewenteld op toekomstige generaties. De focus
ligt hierbij op het op peil houden van de voorraden ecologische, sociaal en menselijk kapitaal.

- Generatiebewust beleid. In de meest brede definitie is dit beleid waarbij rekening wordt gehouden met de effecten op
toekomstige generaties. Strenger gedefinieerd is generatiebewust beleid gericht op het optimaliseren van de welzijnsniveaus
van en de welzijnsverdeling over huidige en toekomstige generaties. In deze brief wordt de strenge definitie gehanteerd.

Breed welvaartsbegrip is leidend

4

Milton Friedman, 1977, There’s No Such Thing as a Free Lunch.

2/23

Op basis van een zuiver financiële kosten-batenanalyse kunnen verstandige opties voor beleid worden
geïdentificeerd. Deze stelling mag echter niet worden omgedraaid. Het geluk van mensen en generaties is
namelijk van meer afhankelijk dan alleen materiële welvaart. Zaken als klimaat en milieu, een evenwichtige
inkomensverdeling, inkomenszekerheid en sociale cohesie hebben een waarde die uitstijgt boven hetgeen er
vanuit een smal economisch begrippenkader over gezegd kan worden. Verstandig generatiebewust beleid
omvat dus ook beleidsmaatregelen die vanuit een (smal) economisch perspectief niet te rechtvaardigen zijn,
maar niettemin een positief maatschappelijk rendement kennen. Met andere woorden: generatiebewust
beleid dient gemotiveerd te worden vanuit een breed welvaartsbegrip, waarin idealiter alle factoren worden
meegenomen die het geluk van huidige en toekomstige generaties beïnvloeden.

Kapitaalbenadering
De laatste jaren wordt internationaal en nationaal in toenemende mate gepoogd de verschillende
componenten van het brede welvaartsbegrip meetbaar te maken. Dit gebeurt veelal op basis van een
kapitaalbenadering5. In deze aanpak worden verschillende vormen van kapitaal onderscheiden (economisch,
menselijk, natuurlijk en sociaal). De kapitaalvormen zijn de verschillende ‘assets’ die de maatschappij tot
haar beschikking heeft. Het zijn voorraden (stocks) die door middel van stroomgrootheden, zoals
investeringen en afschrijvingen, groter of kleiner kunnen worden.

In het vervolg van deze brief wordt gekozen voor een benadering die het optimaliseren van de welzijnsniveaus
van en de welzijnsverdeling over huidige en toekomstige generaties als uitgangspunt kiest (zie ook box 1). In
deze benadering blijven de verschillende kapitaalvoorraden wel belangrijk. Het accent ligt echter op de
welzijnseffecten die voortvloeien uit het “vruchtgebruik” van deze voorraden door verschillende generaties, en
niet primair op de voorraden zelf. In paragraaf 5 wordt nog wel kort stilgestaan bij de kapitaalbenadering, in
het kader van de zogenoemde duurzaamheidsmonitor.

2.2

Financiële houdbaarheid

Financiële houdbaarheid: de intertemporele budgetrestrictie
De term ‘financiële houdbaarheid’ heeft betrekking op de lange termijn ontwikkeling van de
overheidsfinanciën. Het handelen van de overheid is, net als voor burgers en bedrijven, gebonden aan
financiële randvoorwaarden. Over de lange termijn moet het kasboekje van de overheid in evenwicht zijn.
Tegenover elke euro aan uitgaven dient (ooit) een euro aan inkomsten te staan. Technisch gezegd: er dient
voldaan te worden aan de intertemporele budgetrestrictie6. Schaarsheid van financiële middelen dwingt tot

5

Het betreft een gezamenlijk project van de VN, de OESO en Eurostat om statistieken voor duurzame ontwikkeling te ontwerpen.
Hiermee wordt bedoeld dat de huidige en toekomstige verplichtingen van de overheid gedekt worden door huidige en
toekomstige aanspraken. Dit betekent niet dat de staatsschuld moet worden afgebouwd naar nul.
6

3/23

keuzes. Belangrijke vragen ten aanzien van de overheidsbestedingen en belastingen zijn dus hoeveel geld
wanneer op welke wijze bij wie wordt opgehaald en hoe en wanneer dit geld wordt uitgeven.

4/23

Financiële houdbaarheid onder druk
Door de vergrijzing en het teruglopen van de aardgasbaten is financiële houdbaarheid eens te meer
belangrijk. Door oplopende kosten voor zorg en AOW nemen de overheidsuitgaven toe, terwijl de inkomsten
uit Slochteren afnemen. Als niets wordt gedaan, dan wordt niet voldaan aan de intertemporele
budgetrestrictie en zullen de overheidsfinanciën ontsporen. Om dit te voorkomen kan op verschillende
momenten (nu of later) aan verschillende knoppen (belasting en/of uitgaven) worden gedraaid.

Financiële houdbaarheid bij ongewijzigd beleid
De timing van overheidsuitgaven en inkomsten heeft belangrijke gevolgen voor de intergenerationele
verdeling. Als wordt verondersteld dat toekomstige generaties meer belasting gaan betalen dan zijn de
overheidsfinanciën al snel houdbaar. Het CPB gaat daarom uit van financiële houdbaarheid bij ongewijzigd
beleid: ‘Huidig beleid is houdbaar als het voldoet aan de eis dat het ongewijzigd zou kunnen worden
voortgezet zonder dat het overheidsbudget in de toekomst ontspoort’. In deze benadering is houdbaarheid
een technische toets op het voldoen aan de intertemporele budgetrestrictie van de huidige publieke
arrangementen, gegeven ontwikkelingen in demografie (vergrijzing), participatie en aardgasbaten.

Paragraaf 3 gaat om op de meest recente vergrijzingsstudie van het CPB7, de invulling die daarin wordt
gegeven aan de term “ongewijzigd beleid” en de consequenties voor intergenerationele verdeling. Paragraaf 5
gaat in op de huidige stand van denken bij het CPB over de invulling van de nieuwe vergrijzingsstudie, die in
2009 of 2010 zal verschijnen.

2.3

Financiële houdbaarheid en generatiebewust beleid

De begrippen generatiebewust beleid en financiële houdbaarheid hebben beide hun waarde, maar ook hun
beperkingen. Analyses van financiële houdbaarheid kenmerken zich door een krachtige en gerichte
kwantitatieve benadering. Het bereiken van financiële houdbaarheid is een randvoorwaarde voor
generatiebewust beleid. De vraag hoe financiële houdbaarheid bereikt wordt (via lastenverzwaring,
ombuigingen, participatiebevordering, enz.) en wat daarvan de effecten zijn op het welzijn van huidige en
toekomstige generaties is echter minstens zo relevant. Daarom is het van belang dat bij beleidsvorming
naast financiële houdbaarheid ook rekening gehouden wordt met (positieve) effecten van (nieuw) beleid op
het welzijn van huidige en toekomstige generaties en wanneer deze effecten optreden.

Het begrip generatiebewust beleid is zeer breed. Alle vormen van beleid die van invloed zijn op het welzijn
van toekomstige generaties vallen eronder. Dit houdt de blik breed en voorziet in een nuttig integraal

7

CPB, 2006, Ageing and the Sustainability of Dutch Public Finances.

5/23

denkkader, maar mist de krachtige analytische en kwantitatieve focus die de analyses van financiële
houdbaarheid kenmerkt. Welzijn is moeilijk objectief meetbaar. Welk relatief belang wordt gehecht aan
bijvoorbeeld welvaart, een gelijke inkomensverdeling en een schoon milieu is voor een belangrijk deel een
politieke kwestie. Ook over het effect van beleid op de verschillende componenten van welzijn is veel
onduidelijk. Het gevaar is dat de bijdrage van nieuw beleid aan het welzijn van toekomstige generaties
moeilijk cijfermatig kan worden onderbouwd, terwijl de eventuele kosten van dit beleid de opgave van
financiële houdbaarheid voelbaar kunnen verzwaren.

Financiële houdbaarheid en generatiebewust beleid zijn verschillende, maar conceptueel geen strijdige
begrippen. Een verantwoord generatiebewust beleid voldoet per definitie aan de eis van financiële
houdbaarheid. In de praktijk kan er wel een spanning bestaan tussen beide begrippen. Als een generatie
investeert in het welzijn van toekomstige generaties is het namelijk denkbaar de rekening gelijkelijk te
verdelen over de profiterende generaties (constant netto profijt van de overheid). Dit vereist echter wel dat er
voldoende zekerheid is over de (maatschappelijke) baten van deze investeringen. 8

In een wereld zonder onzekerheid is duidelijk hoe trends en beleid het welzijn van generaties beïnvloeden. In
dit ideale geval is van alle beleidsmaatregelen duidelijk of de maatschappelijke baten hoger zijn dan de
maatschappelijke kosten. Alle maatregelen met een positieve maatschappelijke kosten-batenanalyse
kunnen worden genomen. Het schuldbeleid (vooral belastingbeleid) is vervolgens een instrument dat er voor
zorgt dat de gewenste eerlijke verdeling van welzijn over generaties wordt bereikt.

De beschikbaarheid van informatie over de invloed van trends en beleid op het welzijn van generaties is dus
een cruciale voorwaarde voor een verantwoord generatiebewust beleid. Het kabinet wil daarom werken aan
een verbeterde informatiebasis voor generatiebewust beleid. In dit kader is aan de planbureaus gevraagd
welke bijdrage zij hieraan kunnen leveren. We komen hier later nog op terug, maar gaan eerst over op een
bespreking van de vergrijzingssommen van het CPB.

8

Volledige zekerheid over de baten voor komende generaties is niet haalbaar. Verantwoord generatiebewust beleid gaat over
het kiezen onder onzekerheid over de baten voor komende generaties, waarbij wordt gepoogd de onzekerheid te minimaliseren.

6/23

3

Vergrijzingssommen CPB

Hoe zitten de sommen in elkaar?
De vergrijzingssommen van het CPB zijn van oorsprong en in essentie financiële boekhoudsommen
(generational accounting)9. Het grote belang van deze sommen is dat zij inzicht geven in de lange termijn
financiële positie van de overheidsfinanciën en de grote financiële opgave waar de vergrijzing ons voor stelt.
Onder de veronderstelling van ongewijzigd beleid wordt becijferd hoe de collectieve uitgaven en inkomsten
zich ontwikkelen. Daarbij wordt rekening gehouden met een aantal trends, namelijk de demografische
samenstelling van de bevolking (vergrijzing), het teruglopen van de aardgasbaten (de gasvoorraad in
Slochteren is eindig) en de toename van de arbeidsparticipatie door cohorteffecten (jongere generaties
werken meer). Op basis van het geraamde pad van de overheidsuitgaven en inkomsten kan het
houdbaarheidstekort worden berekend. Dit houdbaarheidstekort geeft aan hoeveel de overheid vanaf nu
jaarlijks extra nodig heeft om aan huidige verplichtingen (staatsschuld) en toekomstige verplichtingen (o.a.
vergrijzinggerelateerde uitgaven) te voldoen, gegeven de verwachte stroom van toekomstige inkomsten uit
(met name) belastingen en premiebetalingen.

Normen, misverstanden en omissies
In essentie zijn vergrijzingssommen dus een technische exercitie die de lange termijn financiële ruimte voor
beleid aangeeft. Het CPB gaat echter ook in op de intergenerationele verdeling. Onderstaand wordt eerst
ingegaan op de criteria voor intergenerationele verdeling die het CPB hanteert en in hoeverre deze criteria
normatief zijn. Vervolgens wordt besproken tot welke misverstanden de vergrijzingssommen kunnen leiden in
het publieke debat. Tot slot wordt ingegaan op eventuele verbeterpunten.

Normen voor intergenerationele verdeling
Het CPB gaat in zijn analyses en modellen verder dan het berekenen van het houdbaarheidstekort als
indicator voor de ernst van de opgave waar de overheidsfinanciën voor staan. De studie gaat ook in op de
criteria voor verschillende beleidsopties. De studie hanteert twee criteria om de verschillende opties te
evalueren: tax smoothing (economische efficiëntie) en het Musgrave criterium10 (intergenerationele verdeling).
Hierbij moet aangetekend dat deze twee criteria niet het uitgangspunt vormen van de vergrijzingsstudie,
maar een (theoretisch) terzijde. Kern van de vergrijzingsstudie en de vergrijzingssommen is een technische

9

CPB heeft twee maal een vergrijzingsstudie uitgebracht: CPB, 2000, Ageing in the Netherlands, Bijzondere publicatie 25 en:
CPB, 2006, Ageing and the Sustainability of Dutch Public Finances, bijzondere publicatie 61. De studie uit 2000 was een
“zuivere” boekhoudanalyse. De studie uit 2006 was gebaseerd op een algemeen-evenwichtsmodel (GAMMA), waarin
economische gedragseffecten zijn gemodelleerd.
10
Musgrave, R., 1986, A Reappraisal of Financing Social Security. In R. Musgrave (ed.), Public Finance in a Demographic
Society, Vol. II., Brighton, Wheatsheaf Books, pp. 103-122.

7/23

toets op het voldoen aan de intertemporele budgetrestrictie van de huidige publieke arrangementen bij
ongewijzigd beleid.

Het Musgrave-criterium is een criterium voor de verdeling van lasten en lusten van de overheid over
generaties en legt als norm op dat alle generaties een gelijk netto profijt van de overheid ontvangen (of netto
evenveel bijdragen aan de overheid) ten opzichte van het inkomen over de levensloop. Onder de
veronderstelling van constant beleid wordt automatisch aan dit criterium voldaan. Iedere generatie kan dan
namelijk in gelijke mate profiteren van de voorzieningen van de overheid en betaalt daar ook dezelfde
rekening voor in termen van belastingen en premies. Anders gezegd: het Musgrave-criterium is een logisch
uitvloeisel van de technische veronderstelling van constant beleid. De veronderstelling van constant beleid is
nodig om een budgettaire benchmark te bepalen als maat voor de houdbaarheid van het staande beleid op
lange termijn. Soortgelijke veronderstellingen worden gemaakt in de Europese Working Group on Ageing11
en door de OECD12.

Het Musgrave-criterium is technisch gezien een logisch uitvloeisel van de noodzakelijke veronderstelling van
constant

beleid

in

vergrijzingssommen, maar vormt geen onomstreden objectief criterium voor

intergenerationele verdeling, zoals het CPB zelf ook aangeeft in de meest recente vergrijzingsstudie. Ten
eerste is er de vraag wat er nu eigenlijk optimaal verdeeld moet worden: Het netto profijt van de overheid van
verschillende generaties of het welzijn van deze generaties. Welzijn is een breder begrip dan netto profijt van
de overheid en wordt beïnvloed door economische, sociale en ecologische trends die niet meegenomen
worden in de vergrijzingsstudie. Ten tweede zullen toekomstige generaties waarschijnlijk rijker zijn, wat een
argument kan zijn voor herverdeling ten gunste van huidige generaties. Ten derde is het Musgrave criterium
blind voor het verleden: door vanaf nu een houdbaar en constant beleid te voeren zal het netto profijt voor alle
toekomstige generaties gelijk zijn, maar eventuele onvereffende rekeningen van huidige generaties blijven
bestaan. En tot slot is de vraag hoe groot het belang van toekomstige generaties wordt geacht ten opzichte
van de belangen van nu levende generaties.

Er is een steeds meer literatuur over intergenerationele welvaartsfuncties die meer uitgebreide schema’s
bieden voor de verdeling van inkomen over huidige en toekomstige generaties. De CPB-studie probeert niet
om deze meer omvattende welvaartsfuncties toe te passen, omdat het primaire doel van deze studie is om
een eenvoudige en toegankelijke maatstaf te berekenen voor de omvang van het intertemporele budgettekort
van de overheid bij ongewijzigd beleid.

11 European Commission, 2006, The impact of ageing on public expenditure: projections for the EU25 Member States on pensions,
health care, l ongterm care, education and unemployment transfers.

8/23

Het netto profijt van de overheid van verschillende generaties is een belangrijke, en bovendien (relatief) goed
berekenbare, determinant van intergenerationele verdeling. Het Musgrave-criterium blijft daarom een
belangrijk ijkpunt voor een eerlijke intergenerationele verdeling, maar heeft geen dwingende normatieve
waarde.

Misverstanden
De vergrijzingssommen van het CPB spelen een belangrijke rol in het debat over generatiebewust beleid.
Aan de andere kant zijn deze sommen geen integrale intergenerationele welzijnsanalyse en pretenderen dat
ook niet. De kracht van modellen ligt in de beperking en stilering. Modellen belichten een deel van de
werkelijkheid. Daarbij moeten bovendien vereenvoudigende veronderstellingen worden gemaakt. Een
verstandig gebruik van modellen en modeluitkomsten vereist een goede kennis over het werkingsveld van de
modellen en de gemaakte veronderstellingen. Het gebrek aan dergelijke kennis kan leiden tot
misverstanden. Voor de juiste interpretatie van de vergrijzingssommen is het vooral van belang (1) hoe de
economische effecten van overheidsuitgaven en overheidsinkomsten worden gemodelleerd en (2) hoe wordt
omgegaan met de rendementen van overheidsinvesteringen.

Het effect van uitgaven en inkomsten op welvaart en welzijn
Een aandachtspunt bij de interpretatie van de Ageing-sommen van het CPB is hoe wordt omgegaan met
overheidsuitgaven en overheidsinkomsten in de beleidsvarianten die worden gepresenteerd om het
houdbaarheidstekort te verminderen (dus niet in het basispad). In een standaard generational accounting
analyse maakt het niet uit of de overheid het houdbaarheidsprobleem oplost door de belastingen te verhogen
of de uitgaven te verminderen. Het CPB hanteert echter een geavanceerdere vorm van generational
accounting, waarin rekening wordt gehouden met gedragseffecten. Een verhoging van de belastingen heeft
negatieve effecten op de economische activiteit. Het verhogen van de lasten op arbeid leidt bijvoorbeeld tot
een lager arbeidsaanbod, hetgeen het houdbaarheidsprobleem weer vergroot. In het model is het verlagen
van de algemene overheidsuitgaven dus een effectievere manier om op een houdbaar pad te komen dan het
verhogen van de belastingen13.

Het rekening houden met economische gedragseffecten betekent een waardevolle verrijking van de
houdbaarheidsanalyse van het CPB, doordat rekening wordt gehouden met bijvoorbeeld uitverdieneffecten
van lastenverzwaringen. Het gevolg hiervan is dat de efficiency-effecten van belastingen belicht worden,

12 Burniaux J., M., R. Duval and F. Jaumotte, 2003, Coping with ageing: a dynamic approach to quantify the impact of alternative
policy options on future labour supply in OECD-countries, OECD Economic Department WP. N. 371
13

Zie ook: CPB, 2008, The impact of demographic uncertainty on public finances in the Netherlands, CPB discussion paper no
104.

9/23

terwijl de welzijnseffecten van de publieke goederen die hiermee gefinancierd worden onbesproken blijven.
Hier komt tot uiting dat de vergrijzingssommen zich richten op de overheidsfinanciën en de financiële
stromen die hiervoor relevant zijn, en niet op de bredere welzijnseffecten van overheidsuitgaven en de wijze
waarop deze gefinancierd worden. Dit vormt een aandachtspunt bij de interpretatie van de uitkomsten van de
doorrekening van de verschillende beleidsopties om op een houdbaar pad te komen.

10/23

De waarde van overheidsinvesteringen
Generationeel boekhouden vereist dat uitgaven van de overheid worden toebedeeld aan verschillende
leeftijdsgroepen. Voor consumptieve overheidsuitgaven (bijvoorbeeld zorg en sociale zekerheid) is dit relatief
eenvoudig. De overheidsuitgaven in dat jaar kunnen direct worden toegewezen aan personen van een
bepaalde leeftijd in datzelfde jaar. Voor overheidsinvesteringen is dit niet het geval. Bij investeringen gaat de
kost voor de baat. De generaties die de kosten dragen zijn dus niet dezelfde als de generaties die van de
vruchten van de investeringen profiteren.

De vergrijzingssommen van het CPB houden niet expliciet rekening met de verschillen tussen
overheidsuitgaven en overheidsinvesteringen. Impliciet gebeurt dit wel. De veronderstelde groei van de
arbeidsproductiviteit is mede het gevolg van het constant veronderstelde overheidsbeleid en dus ook
constante investeringen in bijvoorbeeld onderwijs. In een scenario met ongewijzigd beleid en dus ook
ongewijzigde investeringen maakt het technisch niet veel uit hoe de kosten en baten van investeringen
worden verdeeld over generaties.

Ook nieuwe overheidsinvesteringen kunnen bijdragen aan een hogere groei van de welvaart. Dit valt echter
buiten de scope van de CPB-sommen, die zich richten op een analyse van de overheidsfinanciën en
intergenerationele verdeling bij ongewijzigd beleid. Ook bij de doorrekening van de effecten van een beperkt
aantal beleidsopties op de financiële houdbaarheid komt het verhogen van de publieke investeringen niet aan
bod. Een open vraag is of het maken van een onderscheid tussen overheidsconsumptie en investeringen
grote invloed heeft op de houdbaarheidsuitkomsten. Het CPB acht het onwaarschijnlijk dat dit onderscheid
grote effecten heeft, maar overweegt wel om hierop in te gaan in de komende versie van de vergrijzingsstudie
(zie § 5).

Verbeterpunten?
De uitkomsten van de CPB-studie zijn gebaseerd op lange termijn ramingen van demografie, rente en
economische groei. Deze bevatten veel onzekerheden. Daarnaast vraagt de analysemethode om specifieke
aannamen. De uitkomsten moeten dus met voorzichtigheid geïnterpreteerd en gebruikt worden. Het CPB
maakt dit ook inzichtelijk aan de hand van een aantal gevoeligheidsanalyses die duidelijk maken welk effect
verschillende veronderstellingen hebben op de uitkomsten.

Dit alles neemt niet weg dat de CPB-analyses een goede schatting van het houdbaarheidstekort in
Nederland leveren. Deze zijn dan ook gebruikt als cijfermatige basis voor het financiële houdbaarheidsbeleid.
Het blijft echter altijd gewenst de sommen zoveel mogelijk te verrijken met nieuwe inzichten die kunnen
leiden tot een beter beeld van de lange termijn budgettaire positie van het Rijk. Een mogelijke kanttekening

11/23

bij de huidige vergrijzingssommen is dat zij geen rekening houden met de effecten van klimaatverandering.
Hierop wordt ingegaan in de volgende paragraaf.

4

Verrijking van de vergrijzingssommen?

Klimaat als mogelijke omissie
Het wereldwijde klimaat verandert. Dit heeft gevolgen voor het welzijn van toekomstige generaties, en ook
voor de overheidsfinanciën. In de discussie met de Tweede Kamer is expliciet toegezegd in deze brief in te
gaan op de mogelijkheid het effect te berekenen van klimaatverandering op de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën. Daarom staan we bij dit onderwerp wat uitgebreider stil. In de vergrijzingssommen van
het CPB is (nog) geen rekening gehouden met klimaatverandering. Daarom is gesproken met CPB en MNP
om na te gaan in hoeverre het mogelijk en nuttig is klimaatverandering in te bouwen in de financiële
vergrijzingssommen. De uitkomsten van deze gesprekken zijn in deze paragraaf verwerkt. Het doel hierbij is
niet om inhoudelijk diep in te gaan op klimaatverandering en hoe hiermee beleidsmatig omgegaan moet
worden. De focus ligt op de technische mogelijkheid klimaatverandering in te bouwen in de
vergrijzingssommen van het CPB.

Adaptatie en mitigatie: wie profiteert?
Beleidsmatig kan op twee manieren met klimaatverandering worden omgegaan. Ten eerste kan
klimaatverandering worden tegengegaan door te investeren in het beperken van CO2-emissies
(mitigatiebeleid). Ten tweede kan worden geïnvesteerd in de aanpassing van Nederland aan de
klimaatverandering, bijvoorbeeld door het verhogen van dijken (adaptatiebeleid). Op wereldschaal is er een
direct verband tussen deze twee vormen van beleid: het succesvol tegengaan van klimaatverandering
vermindert de noodzakelijke aanpassing aan klimaatverandering. Op nationaal niveau ligt de relatie tussen
mitigatie- en adaptatiebeleid anders. Zonder internationale afspraken heeft nationaal mitigatiebeleid namelijk
een zeer gering effect op het wereldwijde klimaat. Dit betekent dat Nederlandse investeringen ten goede
komen van de hele wereld, terwijl de economische kosten groot zijn en volledig door Nederland gedragen
worden Dit laat overigens onverlet dat internationaal gecoördineerd mitigatiebeleid van groot belang kan zijn
voor de intergenerationele welzijnsverdeling en dat in het belang van toekomstige generaties een
Nederlandse bijdrage aan een internationaal gecoördineerd mitigatiebeleid gerechtvaardigd is.

Adaptatiebeleid is grotendeels een nationale aangelegenheid. Zowel de kosten als de baten van
bescherming tegen overstroming uit zee slaan grotendeels neer in Nederland zelf. Als het gaat over
aanpassingen in de stroomgebieden van rivieren is echter ook de Nederlandse schaal te klein.

Adaptatie en mitigatie: wie draagt de kosten?

12/23

Adaptatie en mitigatiebeleid verschillen niet alleen in de groep van mensen die profiteert van het beleid (waar
slaan de baten neer?). Ook de richting van het effect op de overheidsfinanciën is anders (waar slaan de
kosten neer?). Een deel van het adaptatiebeleid betreft het garanderen van de bescherming tegen zeewater
in Nederland. De kosten hiervan worden voor een belangrijk deel gedragen door de overheid. Ook de kosten
voor bescherming tegen en aanpassing aan hogere en sterker fluctuerende rivi erafvoeren slaan grotendeels
bij de overheid neer.

Mitigatiebeleid bestaat voor een belangrijk deel in het stimuleren van burgers en bedrijven om te investeren in
het terugdringen van energieverbruik en CO2-uitstoot. Voor een deel gebeurt dit door het zwaarder belasten
van gedrag dat leidt tot meer CO2-emissies, volgens het principe dat de vervuiler betaalt. De kosten van
emissiebeperking slaan dus grotendeels neer bij burgers en bedrijven. Mitigatiebeleid wordt deels ingevuld
door het stimuleren van de ontwikkeling van nieuwe technologieën. Dit kabinet draagt daar – bovenop wat
eerder is ingezet - ook financieel aan bij en heeft daarvoor budgettaire ruimte vrijgemaakt. Het effect van
mitigatiebeleid op de overheidsfinanciën is dus afhankelijk van de specifieke invulling van het mitigatiebeleid.

Adaptatie en mitigatie: inpasbaarheid in vergrijzingssommen
Kort samengevat geldt dat mitigatiebeleid in internationaal verband tot stand moet komen. Strikt nationaal
bezien (naar analogie met de nationale vergrijzingssommen van CPB) geldt dat de baten van mitigatiebeleid
grotendeels neerslaan buiten Nederland en de effecten op de overheidsfinanciën niet eenduidig zijn. Voor
adaptatiebeleid geldt juist dat de baten neerslaan in Nederland en de kosten grotendeels voor rekening
komen van de nationale overheid. Dit maakt meteen duidelijk waarom het moeilijk is om mitigatiebeleid in te
passen in de vergrijzingssommen van het CPB. De kern van de CPB-sommen is het doorrekenen van de
effecten van externe trends (zoals vergrijzing en teruglopende aardgasbaten) op de overheidsfinanciën, en
het netto voordeel dat Nederlandse generaties hebben van overheidsbeleid14. Voor mitigatiebeleid geldt dat
de effecten op de overheidsfinanciën sterk afhankelijk zijn van de invulling van het beleid en dat de baten voor
toekomstige Nederlandse generaties gering zijn.

Adaptatiebeleid en financiële houdbaarheid: analysekader
De kosten van adaptatiebeleid kunnen eenvoudiger ingepast worden in de vergrijzingssommen van het CPB.
De vraag luidt dan welke overheidsinvesteringen nodig zijn om de waterveiligheid voor elke generatie op het
huidige peil te handhaven. Dit vanuit het perspectief dat een eerlijke intergenerationele verdeling vereist dat
elke generatie dezelfde kans moet hebben op droge voeten. De kosten die nodig zijn voor extra
investeringen in waterveiligheid leiden tot een hoger houdbaarheidstekort dan nu tot uiting komt in de

13/23

sommen van het CPB. Voor het inpassen van klimaatverandering en de bijbehorende kosten voor
adaptatiebeleid in de sommen is een aantal veronderstellingen en berekeningen nodig. Achtereenvolgens
dienen de volgende vragen te worden beantwoord: (1) Hoe groot is de klimaatverandering bij ongewijzigd
beleid in de wereld, (2) Hoe effectief is het wereldwijde mitigatiebeleid, (3) hoe groot is de klimaatverandering
gegeven het wereldwijde mitigatiebeleid, (4) wat betekent klimaatverandering voor de stijging van de
zeespiegel en de rivierafvoeren, (5) wat zijn de gevolgen van de verandering van de zeespiegel en de
rivierafvoeren voor de waterveiligheid in Nederland, (6) wanneer zijn welke overheidsinvesteringen nodig om
de waterveiligheid op het huidige peil te handhaven en (7) wat is het effect van deze extra overheidsuitgaven
op de omvang van het houdbaarheidstekort.

Analyse van DNB
DNB heeft recent een poging gewaagd langs bovenstaande lijnen de gevolgen van klimaatverandering op de
overheidsfinanciën en het houdbaarheidstekort te berekenen15. De DNB-studie gaat daarbij uit van bestaande
rapporten over klimaatverandering en noodzakelijke dijkverzwaringen, en vertaalt deze door naar de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën. De studie beperkt zich tot noodzakelijke verzwaringen van de
zeedijken als gevolg van hogere zeewaterstanden.

Met onderstaande tabel geeft DNB een overzicht van de door de Adviescommissie Financiering Primaire
Waterkeringen (AFPW) verwachte kosten voor de versterking van de primaire waterkeringen. De tabel
onderscheidt drie scenario’s voor de stijging van de zeespiegel in drie opeenvolgende periodes. Hierbij is
technisch aangenomen dat in de periode 2007-2015 het achterstallig onderhoud aan de waterkeringen wordt
weggewerkt, in de periode 2015-2025 de waterkeringen worden aangepast aan een economisch optimale
norm en in de periode 2025-2100 de waterkeringen worden versterkt met het oog op klimaatverandering. De
uitgaven zijn uitgedrukt als percentage van het BBP in het begin- en eindjaar van de periode. Volgens de
DNB-analyse wordt momenteel ongeveer 0,15% van het BBP uitgegeven aan het voorkomen van
overstromingen. De percentages in de tabel geven de totale benodigde jaarlijkse uitgaven voor versterking
van de waterkeringen in de betreffende periode weer.

Tabel 1 Totale jaarlijkse kosten van de primaire waterkeringen (jaarlijks benodigd bedrag in %BBP in het begin- en eindjaar)

Zeespiegelstijging

2007-2015

2015-2025

Achterstallig onderhoud

Economisch
normen

14

2025-2100
optimale

Bijhouden

van

klimaatverandering

Overigens wijkt het inbouwen van klimaatverandering in de vergrijzingssommen wel af van de standaard veronderstelling van
ongewijzigd beleid in de sommen. Zorgkosten en kosten voor de AOW groeien (vrij) automatisch mee met de demografie. Dijken
groeien niet automatisch mee met het stijgen van de zeespiegel. Dit maakt het uitgaan van een technische norm voor
waterveiligheid noodzakelijk.
15
DNB, 2007, Gevolgen van klimaatverandering voor de Nederlandse overheidsfinanciën in: Kwartaalbericht september 2007.

14/23

60 cm

0,17 – 0,14

0,14 - 0,11

0,06 - 0,01

85 cm

0,17 – 0,14

0,14 - 0,11

0,08 – 0,02

150 cm

0,17 – 0,14

0,14-0,11

0,1 – 0,02

Bron: Adviescommissie Financiering Primaire Waterkeringen, 2006, Tussensprint naar 2015

Effect klimaatverandering op financiële houdbaarheid is gering
De tabel maakt duidelijk dat het versterken van de primaire waterkeringen geen groot budgettair beslag
impliceert. Vanwege de verwachte economische groei worden de uitgaven aan waterkeringen als percentage
van het BBP in de toekomst steeds kleiner, zelfs in het scenario waarin de zeepspiegel 150 centimeter
stijgt. Het effect van klimaatverandering op het houdbaarheidstekort blijft, zelfs in het minst gunstige
scenario, beperkt tot 0,1 tot 0,2 procent. Ter vergelijking: het houdbaarheidstekort als gevolg van de
vergrijzing bedraagt volgens de meest recente berekeningen ongeveer 2,2% BBP16.

Adaptatiebeleid gaat verder dan het ophogen van de primaire waterkeringen. Over de noodzakelijke
aanpassingen aan bijvoorbeeld wegen, tunnels en riolering is nog veel onduidelijk. De aard en omvang van
deze inspanning is onderwerp van onderzoek dat de komende jaren door de overheid wordt gefinancierd in
het kader van het onderzoeksprogramma “Kennis voor Klimaat”.

Inbouwen klimaatverandering in vergrijzingssommen vooralsnog weinig zinvol
In het kader van het schrijven van deze brief is gesproken met MNP en CPB over de relatie tussen
klimaatverandering en financiële houdbaarheid. Concrete vraag aan MNP en CPB was of het op dit moment
mogelijk en zinvol het is om deze effecten door te rekenen. De planbureaus hebben aangegeven dat de
uitkomsten van een dergelijke exercitie, op basis van de thans beschikbare informatie, in lijn zouden liggen
met de analyse van DNB. Gegeven het beperkte effect van klimaatverandering op financiële houdbaarheid in
de DNB-analyse heeft het volgens de planbureaus op dit moment geen toegevoegde waarde om
klimaatverandering in te bouwen in de bestaande vergrijzingssommen.

5

Verbreding van de informatiebasis

Naar een evenwichtige informatiebasis voor generatiebewust beleid
Volgens de nu beschikbare informatie lijkt klimaatverandering een beperkt effect te hebben op de financiële
houdbaarheid. Daarmee blijft het beeld overeind dat de vergrijzingssommen van het CPB een adequaat en
actueel beeld geven van de omvang van de uitdaging waarvoor de overheidsfinanciën staan. De
vergrijzingssommen vormen een essentiële input voor verantwoord generatiebewust beleid. Daarnaast is

16

Bron: CPB, Actualisatie Economische verkenning 2008-2011, CPB document 151, sept 2007, p.34.

15/23

meer informatie nodig over het effect van economisch, ecologische en sociaal-culturele trends en beleid op
het welzijn van huidige en toekomstige generaties. Dit kan bijdragen aan een evenwichtiger informatiebasis
voor beleid. Deze informatie en analyses zijn vooral van belang bij belangrijke politieke beslismomenten,
zoals in de aanloop naar de verkiezingen en de aanloop naar Prinsjesdag. Juist op deze momenten is het
essentieel dat de gedachten bepaald worden bij de lange termijn effecten, en dat een goede beoordeling van
de verschillende vormen van generatiebewust beleid mogelijk is.

16/23

Naar een integraal kwantitatief model?
De kracht van vergrijzingssommen ligt voor een belangrijk deel in een gerichte, kwantitatieve benadering, die
een objectief beeld geven van de gevolgen van trends en beleid op de toekomst. In een ideale wereld met
volledige informatie over heden en toekomst zou deze kwantitatieve analyse kunnen worden verbreed tot een
integrale intergenerationele welzijnsanalyse. In een dergelijk “supermodel” kan worden doorgerekend wat het
effect is van alle mogelijke trends en beleid (demografische, economisch, ecologische, sociaal-cultureel) op
het welzijn van verschillende generaties. Een dergelijk model biedt belangrijke voordelen boven een partiële
benadering.

In

de

vergrijzingssommen

worden

bijvoorbeeld

alleen

de

negatieve

effecten

van

productiviteitsgroei op de overheidsfinanciën zichtbaar. In een “supermodel” komen ook de positieve effecten
van productiviteitsverhogende overheidsuitgaven tot uiting.

Tussen droom en daad…
Tussen droom en daad staan wetten en praktische bezwaren. Dit geldt zeker voor het boven geschetste
intergenerationele “supermodel”. Het maken van een dergelijk model is technisch niet mogelijk en politiek
niet wenselijk. Dit kwam ook naar voren uit gesprekken die in het kader van deze brief zijn gevoerd met de
directeuren van de verschillende planbureaus. Ter illustratie: het CPB is al enige jaren bezig met een poging
de effecten van kennisbeleid in te werken in hun modellen, en loopt hiermee voorop in de wereld. Het
belangrijkste doel hiervan is de effecten van kennisbeleid op de toekomstige materiele welvaart te
berekenen. Pas richting 2011 zal het hopelijk mogelijk zijn deze exercitie uit te voeren voor een beperkt
aantal mogelijke beleidsmaatregelen op het terrein van onderwijs en innovatie. Het betreft een exercitie die
grotendeels plaatsvindt binnen het smalle welvaartsbegrip. Het doorrekenen van de effecten van sociaalcultureel beleid op het (brede) welzijn van toekomstige generaties zal nog vele malen complexer zijn. Deze
illustratie toont aan dat een intergenerationeel welzijnsmodel geen haalbare kaart is.

Objectieve modellen en politieke keuzes
Een breed intergenerationeel model is niet alleen onmogelijk, het is ook politiek onwenselijk. Een model van
het alles vereist namelijk een objectieve weging van de verschillende dimensies van welzijn. Het model
definieert daarmee hoe belangrijk biodiversiteit is ten opzichte van bijvoorbeeld inkomensongelijkheid of
materiele welvaart. Deze afweging valt echter niet goed te objectiveren en hoort thuis in het domein van de
politiek 17. Het lijkt dus verstandig af te zien van een supermodel. Dit neemt niet weg dat de politiek, zeker bij
belangrijke beslismomenten, baat heeft bij een brede en evenwichtige informatie- en analysebasis voor
generatiebewust beleid. Deze kennis is noodzakelijk voor het verantwoord maken van de relevante politieke
afwegingen

en

keuzes.

Over

individuele

investeringsprojecten

en

beleidsmaatregelen

kunnen

maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) uitsluitsel geven. Daarnaast is het van belang om een

17/23

samenhangend beeld te verkrijgen van de effecten van maatschappelijke trends en van beleid op het welzijn
van huidige en toekomstige generaties. Onderstaand wordt een beeld gegeven van de een aantal trajecten
die hieraan een bijdrage kunnen leveren.

Nieuwe vergrijzingsstudie CPB
In 2009 of 2010 zal de nieuwe vergrijzingsstudie van het CPB verschijnen (Ageing III). Het CPB is al
begonnen met de algemene voorbereiding van deze studie. Met het CPB is in het kader van deze brief
gesproken over hun voornemens, die CPB-intern nog verder bediscussieerd en uitgewerkt moeten worden,
waarbij nog de nodige valkuilen kunnen opdoemen. De uiteindelijke vormgeving zal zijn beslag krijgen in de
werkplannen van het CPB voor de komende jaren.

Voor Ageing III overweegt het CPB een andere insteek te kiezen dan bij zijn voorgangers. Gedacht wordt
aan een brede studie naar de verschillende dimensies van intergenerationele verdeling, waarbij ook aandacht
wordt besteed aan de effecten van overheidsinvesteringen. Het idee hierbij zou zijn dat investeringen in
bijvoorbeeld kennis, infrastructuur en milieu beoordeeld moeten worden volgens de criteria van brede
welvaartsanalyse. Dit zijn dezelfde criteria die gehanteerd worden bij maatschappelijke kostenbatenanalyses (MKBA’s). In principe dienen in deze gedachtegang alle investeringen waarvan de
maatschappelijk baten groter zijn dan de maatschappelijke kosten te worden gedaan, net zo goed als dat
een commercieel bedrijf (in principe) alle rendabele investeringsopties benut.

Deze overheidsinvesteringen hebben effect op de overheidsfinanciën en de intergenerationele verdeling. De
kosten voor overheidsinvesteringen moeten nu worden gefinancierd, en de baten komen (mede) ten goede
van toekomstige generaties. De intergenerationele verdeling na het doen van alle maatschappelijk rendabele
investeringen (en rekening houden met trends als vergrijzing) kan worden aangeduid als de primaire
intergenerationele verdeling. Deze verdeling komt niet noodzakelijk overeen met de gewenste verdeling
tussen generaties. De schuldpolitiek van de overheid is een effectief instrument om het gat tussen de
gewenste intergenerationele verdeling en de primaire intergenerationele verdeling te dichten.

De boven geschetste conceptuele benadering die CPB overweegt reikt breder dan de bestaande
vergrijzingssommen. Het is nog niet duidelijk hoe het CPB in de presentatie eventueel om wil gaan met het
verschil tussen de bredere analytische benadering van intergenerationele verdeling enerzijds en de concrete
vergrijzingssommen anderzijds. Wel lijkt duidelijk dat de vergrijzingssommen (terecht) beperkt blijven tot de
overheidsfinanciën. Door het CPB wordt nog bekeken in hoeverre het zinvol en mogelijk is om de effecten

17

Uiteraard staat het wetenschappers en planbureaus wel vrij om bijvoorbeeld milieu of biodiversiteit te waarderen, voor zover
dat op een wetenschappelijke wijze mogelijk is.

18/23

van investeringen in onderwijs, infrastructuur en milieu op de overheidsfinanciën in de sommen mee te
nemen.

19/23

Duurzaamheidsmonitor van planbureaus en CBS18
Het kabinet heeft het CBS en de drie planbureaus (CPB, PDL (fusie van het voormalige MNP en RPB) en
SCP) gevraagd een jaarlijkse publicatie op het gebied van duurzame ontwikkeling te ontwikkelen.
Momenteel wordt er gewerkt aan de eerste editie van deze “Monitor Duurzaam Nederland”. Er wordt naar
gestreefd om deze uitgave in november 2008 te publiceren.

In de monitor wordt het brede welvaartsbegrip (zie paragraaf 2 van deze nota) gehanteerd. In de monitor
wordt uitgegaan van het idee dat welvaart van de huidige generatie wordt gegenereerd door de schaarse
middelen (het kapitaal) die ze gebruikt om haar behoeften te bevredigen. Duurzaamheid impliceert echter dat
de welvaartdoelen van de huidige generatie niet ten koste mogen gaan van de welvaartsdoelen van
toekomstige generaties (Brundtland). Kortom, er moet voldoende kapitaal aanwezig zijn voor de volgende
generatie(s) om in haar behoeften te voorzien.

In deze zogenoemde “kapitaalbenadering” van duurzaamheid wordt een breed kapitaalbegrip gehanteerd.
Naast het “klassieke” economisch kapitaal (zoals gebouwen, machines en R&D), worden ook menselijk
kapitaal (zoals het onderwijsniveau, kennis en gezondheid van de bevolking), natuurlijk kapitaal (zoals
natuurlijke hulpbronnen, klimaat en biodiversiteit) en sociaal kapitaal (zoals het vertrouwen van burgers
onderling

en

in

de

overheid)

onderscheiden.

De

kapitaalindicatoren

zijn

belangrijke

duurzaamheidsindicatoren die de middelen van een maatschappij in kaart brengen. Daarnaast zal de
Monitor ook indicatoren bevatten die andere dimensies van het duurzaamheidsdebat dekken. Te denken valt
aan indicatoren voor brede welvaart, technologie, duurzaamheidsbeleid of de international dimensies van de
Nederlandse ontwikkelingen. In het laatste geval gaat het om het afzetten van de Nederlandse
ontwikkelingen ten opzichte van andere landen of om de afwenteling van (milieu)problemen in kaart te
brengen.

De eerste uitgave van monitor begint met een historische duurzaamheidsanalyse van de afgelopen 50 jaar
en een vooruitblik op de demografische ontwikkelingen in de huidige eeuw. Deze hoofdstukken illustreren
dat duurzame ontwikkeling, in tegenstelling tot veel andere maatschappelijke vraagstukken, vanuit een lange
termijn perspectief moet worden geanalyseerd. Vervolgens worden er in de Monitor een aantal “zorgen voor
morgen” geagendeerd. Dit zijn de structurele aandachtspunten die de welvaart van toekomstige generaties in
gevaar kunnen brengen. In het afsluitende hoofdstuk wordt naar een synthese gewerkt. Aangezien het
welvaarts- en duurzaamheidsdebat gaan over de aanwending van schaarse middelen zijn er geen simpele
oplossingen. Er zullen keuzes gemaakt moeten worden. In het afsluitende hoofdstuk worden daarom de
afruilrelaties tussen de verschillende duurzaamheidsthema’s in kaart gebracht en waar mogelijk

18

Onderstaande tekst is op ons verzoek geschreven door het CBS en de planbureaus.

20/23

gekwantificeerd. 19 Deze discussie zal uitmonden in een aantal agendazettende uitspraken die als input
kunnen dienen voor een breed duurzaamheidsbeleid.

De duurzaamheidsmonitor zal een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de informatie- en
analysebehoefte voor generatiebewust beleid. De uitgangspunten, historische ontwikkelingen, prognoses en
afruilrelaties van de Monitor zullen veel inzicht verschaffen in intergenerationele beleidsvraagstukken. De
samenwerking tussen de planbureaus zorgt bovendien voor een integrale en evenwichtige behandeling van
de verschillende dimensies van dit beleid. De verwachting is dat de duurzaamheidsmonitor zich de komende
jaren steeds verder zal ontwikkelen als een beleidsrelevante publicatie die inzicht zal verschaffen in de
welvaart (in brede zin) van de huidige generaties en het vermogen om het welvaartniveau te handhaven voor
toekomstige generaties.

Keuzes in kaart 2011
In de aanloop naar de verkiezing brengt het CPB altijd de publicatie “Keuzes in kaart” uit. Hierin worden de
economische effecten van de verkiezingsprogramma’s doorgerekend voor partijen die hieraan mee willen
doen. Het zwaartepunt van de analyses ligt op de economische en budgettaire effecten in de komende
kabinetsperiode. Het CPB besteedt echter in toenemende mate aandacht aan de langetermijneffecten van
beleid. In de vorige “Keuzes in Kaart” wordt bijvoorbeeld ook doorgerekend met hoeveel procent het BBP op
langere termijn, als alle aanpassingsprocessen voorbij zijn, zal zijn gestegen als gevolg van beleid. Ten
tweede is aandacht besteed aan de economische gevolgen van investeringen in onderwijs, wetenschap en
innovatie. Op basis van empirisch onderzoek wordt, waar mogelijk, aangegeven hoe kansrijk verschillende
voorstellen op deze terreinen zijn. Tot slot ging de vorige “Keuzes in Kaart” in op de effecten van beleid op de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

De tijdsdruk bij de vorige verkiezingen was er de oorzaak van “dat de milieuconsequenties van de
programma’s - in tegenstelling tot 2002 - niet zijn beoordeeld. … Om dezelfde redenen heeft het CPB ook
afgezien van het oorspronkelijke plan om de baten van investeringen in infrastructuur in beeld te brengen.
Partijen die relatief zwaar inzetten op milieu of infrastructuur zien daardoor wel de schaduwzijde (hogere
uitgaven) vermeld in de analyse, maar kregen hiervoor niet expliciet de credits toebedeeld”. Voor
investeringen in kennisbeleid geldt overigens deels hetzelfde, aangezien hier geen kwantitatieve
doorrekening aan was gekoppeld. Over de opzet van een toekomstige Keuzes in Kaart zal het CPB ter
zijner tijd in overleg treden met politieke partijen. Mogelijk zal tegen die tijd vanuit de duurzaamheidsmonitor
meer bekend zijn over de bredere langetermijn welzijnseffecten die niet aan bod komen in “Keuzes in Kaart”.

19

Vooralsnog zullen de planbureaus geen nieuwe modelmatige exercities doen, maar zoveel mogelijk aansluiten bij de bestaande
werkzaamheden zoals de Macro-Economische Verkenningen (CPB), Milieubalans, Natuurbalans en
Duurzaamheidsverkenningen (MNP) en de Sociale Staat van Nederland (SCP) . Ook het rapport Welvaart en Leefomgeving,

21/23

Dit hangt af van de richting en het tempo van de voortgang die de planbureaus en het CBS zullen maken bij
de duurzaamheidsmonitor.

Productiviteitsprogramma CPB
Door de vergrijzing komt een einde aan de groei van de werkgelegenheid. Productiviteitsgroei is daarmee de
belangrijkste determinant van welvaartsgroei in de komende decennia. Dit onderstreept het belang van een
gedegen kennis van de invloed van kennisbeleid op productiviteitsgroei en de economie. In dit licht is het
CPB bezig met het onderzoekprogramma Productiviteit.

De onderzoeksstrategie is expliciet gericht op het doel concrete stappen vooruit te maken in de analyse van
de relevante inhoudelijke en conceptuele vraagstukken. Die stappen zijn vastgelegd in drie themalijnen van
het onderzoek, namelijk (1) de relatie tussen beleid en productiviteit, (2) de modellering van
productiviteitsgroei en (3) de welvaartseffecten en verdelingseffecten tussen en binnen generaties. Het
programma dient de komende jaren voor deze vraagstukken twee concrete resultaten te leveren. Ten eerste
komt er een model waarin menselijk kapitaal en R&D zijn opgenomen. Dit model beschrijft de belangrijkste
mechanismen tussen genoemde twee determinanten van productiviteit en gaat in op de termijn waarop de
effecten van productiviteitsbeleid zich manifesteren. Ten tweede wordt een uitgebreide analyse gemaakt van
een kansrijke beleidsoptie. Deze exercitie maakt het hele traject inzichtelijk van een specifiek
beleidsvoornemen naar de gevolgen voor economische groei en welvaart. Het analyseert wat wel en wat niet
meegenomen kan worden in een concrete beleidsanalyse, hoe om te gaan met de effecten op lange termijn,
de gevolgen voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en de afnemende meeropbrengsten van beleid.

6

Tot slot

Het debat over generatiebewust beleid dient verankerd te zijn in een brede en evenwichtige informatie- en
analysebasis. De bestaande analyses van financiële houdbaarheid vormen hiervoor een belangrijke
bouwsteen. De vergrijzingssommen van het CPB geven, uitgaand van het huidige beleid, een accuraat beeld
van de gevolgen van vergrijzing voor de overheidsfinanciën. Daarnaast wordt ingegaan op de effecten van een
aantal beleidsmaatregelen op de overheidsfinanciën en de welvaartsgevolgen voor verschillende generaties.

Het bereiken van financiële houdbaarheid blijft hoe dan ook een conditio sine qua non. De vraag hoe
financiële houdbaarheid bereikt wordt en wat daarvan de effecten op het welzijn van huidige en toekomstige
generaties is echter minstens zo relevant. Datzelfde geldt voor de vraag in hoeverre nieuw beleid kan
bijdragen aan verhoging van het welzijn voor huidige en toekomstige generaties blijft buiten beschouwing.

waaraan CPB, RPB en MNP gezamenlijk hebben gewerkt, zal worden gebruikt.

22/23

Probleem hierbij is wel dat we vaak nog veel te weinig weten van de effecten van trends en beleid op het
(brede) welzijn toekomstige generaties. Het gevaar is daarmee dat de bijdrage van nieuw beleid aan het
welzijn van toekomstige generaties moeilijk kan worden onderbouwd, terwijl de eventuele kosten van dit
beleid de opgave van financiële houdbaarheid voelbaar kunnen verzwaren.

Dat maakt het nodig te werken aan bredere en evenwichtigere informatie- en analysebasis voor
generatiebewust beleid. De komende jaren zetten het kabinet en de planbureaus een aantal belangrijke
stappen in deze richting.

23/23