Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 1

26-11-2013 16:02:54

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 2

26-11-2013 16:02:54

Evaluatie Wet justitiële en
strafvorderlijke gegevens

Ira Helsloot
Arjen Schmidt
Berry Tholen
David de Vries
Carolus Grütters
Michiel de Vries

In opdracht van
het ministerie van Veiligheid en Justitie,
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC)

Boom Lemma uitgevers
Den Haag
2013

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 3

26-11-2013 16:02:54

Omslagontwerp: Primo!studio, Delft
Opmaak binnenwerk: Textcetera, Den Haag
© 2013 Ira Helsoot, Arjen Schmidt, Berry Tholen, David de Vries &
Michiel de Vries | Boom Lemma uitgevers
Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze
uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of
openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door
fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is
toe­gestaan op grond van artikel 16h Auteurswet dient men de daarvoor wettelijk
­verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130
KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze
uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet) kan
men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten
Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.stichting-pro.nl).
No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint,
microfilm or any other means without written permission from the publisher.
ISBN 978-90-5931- 353-3
ISBN 978-94-6094- 946-3 (e-book)
NUR 741
www.boomlemma.nl

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 4

26-11-2013 16:02:54

Inhoud

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Inleiding
Aanleiding
Vraagstelling
Onderzoeksfocus
Globale opzet en leeswijzer
Woord van dank

9
9
9
10
11
11

2
2.1
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.4

Onderzoeksopzet en methoden
Inleiding
Reconstructie van de beleidstheorie
De doeleinden van de wet
Empirische vooronderstellingen
Kwaliteit van de beleidstheorie
Dataverzameling
Interviews
Telefonische enquête
Focusgroepen
Samenvattend

13
13
13
14
14
16
16
16
18
19
20

3
3.1
3.2

Geschiedenis van de Wjsg
Inleiding
De Wet justitiële documentatie en de verklaringen omtrent
het gedrag
3.3
De Wjg
3.4
De Wjsg
3.5
Kaderbesluit dataprotectie
3.6
Maatschappelijke ontwikkelingen in het afgelopen decennium
3.6.1 Maatschappelijke opvattingen
3.7
Samenvattend

21
23
24
26
27
27
28

4
4.1
4.2
4.2.1

31
31
33
33

Beschrijving van de Wjsg
Inleiding
Justitiële gegevens
Beheer en verstrekking van justitiële gegevens

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 5

21
21

26-11-2013 16:02:54

6

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

4.2.2
4.2.3
4.2.4
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3

Verstrekking van justitiële gegevens
34
Extern toezicht (systeemtoezicht door CBP)
38
Rechtsbescherming van de betrokkene (horizontale controle)
38
Strafvorderlijke gegevens
39
Beheer en verwerking van strafvorderlijke gegevens
40
Verstrekking van strafvorderlijke gegevens
41
Interne controle en extern systeemtoezicht op strafvorderlijke
gegevens46
4.3.4 Rechtsbescherming (horizontale controle)
46
4.4
Persoonsdossiers
47
4.5
Betrokken organisaties
48
4.6
Samenvattend
51
5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
5.7.1
5.7.2
5.8
6
6.1
6.2
6.2.1
6.2.2
6.2.3
6.3
6.3.1
6.3.2
6.3.3
6.4
6.4.1
6.4.2

Evaluatiekader: reconstructie van de beleidstheorie
53
Inleiding
53
De beleidstheorie van de Wjsg: de doelstelling
54
Twee sectorwetten en een kaderwet
56
Het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens en
persoonsdossiers57
Een gegradeerd systeem van gegevensverstrekking
60
Extern toezicht en controle
62
Kwaliteit van de beleidstheorie
64
De volledigheid van de beleidstheorie
65
(Logische) consistentie van de beleidstheorie
65
Samenvattend
66
De Wjsg in de praktijk
69
Inleiding
69
Twee sectorwetten en een kaderwet
69
Micro: is voor betrokkenen duidelijk welke wet wanneer geldt?
69
Meso: zijn er onduidelijkheden bij de interactie tussen organisaties? 70
Macro: leidt dit onderscheid in verschillende wetten tot adequate
bescherming van gegevens in internationale verstrekkingen?
75
Het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens en
persoonsdossiers76
Micro: is het onderscheid tussen de verschillende typen gegevens
en de bijbehorende regimes voor betrokkenen helder en werkbaar? 76
Meso: houdt de indeling in verschillende typen gegevens ook
stand bij interactie tussen verschillende actoren?
76
Macro: strookt de indeling van de Wjsg met indelingen van
buitenlandse actoren?
79
Een gegradeerd systeem van gegevensverstrekking
80
Micro: is de gegradeerde verstrekkingssystematiek voor
betrokkenen duidelijk en werkbaar?
80
Meso: houdt de verstrekkingssystematiek stand bij contacten en
samenwerking tussen verschillende actoren?
83

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 6

26-11-2013 16:02:54

Inhoud

7

6.4.3 Macro: sluit de inrichting van de wet aan bij maatschappelijke
ontwikkelingen en onderscheidingen die in het buitenland
worden gehanteerd?
85
6.5
Toezicht en controle
86
6.5.1 Micro: hoe verloopt het interne toezicht en wat is de rol van de
direct betrokkenen?
86
6.5.2 Meso: hoe vervult de toezichthouder zijn rol?
90
6.5.3 Macro: is de toezichtssystematiek adequaat in de internationale
context?93
6.6
Samenvattend
93
7
7.1
7.2
7.2.1
7.2.2
7.2.3
7.3
7.3.1
7.3.2
7.3.3
7.4
7.4.1
7.4.2
7.4.3
7.5
7.5.1
7.5.2
7.5.3
7.6
7.6.1
7.6.2

Analyse van de onderzoeksresultaten
95
Inleiding
95
Twee sectorwetten en een kaderwet
96
Micro: voor betrokkenen is duidelijk wanneer de wet voor hen geldt 96
Meso: er bestaan geen onduidelijkheden bij de interactie tussen
organisaties96
Macro: het onderscheid in verschillende wetten leidt niet tot
problemen in de omgang met gegevens in internationaal verband
97
Het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens en
persoonsdossiers99
Micro: het onderscheid tussen de verschillende typen gegevens
en de bijbehorende regimes is voor betrokkenen helder en werkbaar 99
Meso: de indeling in verschillende typen gegevens houdt ook
stand bij interactie tussen verschillende actoren
99
Macro: de indeling van de Wet justitiële en strafvorderlijke
gegevens strookt met andere wettelijke indelingen,
opslagmethoden en indelingen van buitenlandse actoren
100
Een gegradeerd systeem van gegevensverstrekking
102
Micro: de gegradeerde verstrekkingssystematiek is voor
betrokkenen duidelijk en werkbaar
102
Meso: de verstrekkingssystematiek houdt stand bij contacten en
samenwerking tussen verschillende actoren
103
Macro: de inrichting van de wet sluit aan bij maatschappelijke
ontwikkelingen en onderscheidingen die in het buitenland
worden gehanteerd
103
Toezicht en controle
104
Micro: direct betrokkenen kunnen hun wettelijke rol in
voldoende mate uitvoeren/vervullen
104
Meso: de toezichthouder kan zijn rol in voldoende mate
uitvoeren/vervullen105
Macro: de toezichtssystematiek is adequaat in technologische en
internationale context
105
Een analyse in het licht van maatschappelijke ontwikkelingen
107
Technologische ontwikkelingen
107
Maatschappelijke opvattingen
108

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 7

26-11-2013 16:02:54

8

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

7.6.3 Nieuwe vormen van samenwerking
7.6.4 Internationale samenwerking
7.7
Tot slot

109
109
110

8

Het geheel overziend: samenvattende analyse, conclusies en
aanbevelende slotbeschouwing
111
8.1
Inleiding op en aanleiding voor het onderzoek
111
8.2
Onderzoeksvraag en -opzet
112
8.3
De groei van de Wjsg in haar maatschappelijke context
114
8.4
Thema: één specifieke wet voor justitiële en strafvorderlijke
gegevens116
8.5
Thema: drie regimes binnen de Wjsg
118
8.6
Thema: gegradeerd systeem van verstrekking naar aard van
strafbaar feit en naar actor
120
8.7
Thema: controle en toezicht
122
8.8
Eindconclusie
125
8.9
Aanbevelingen
126
8.9.1 Deelaanbevelingen
126
8.9.2 Aanbeveling om wetgeving op het brede gebied van
strafrechtelijke gegevens te herzien
128

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 8

26-11-2013 16:02:54

1

1.1

Inleiding

Aanleiding

Opsporing, vervolging en afdoening van strafbare handelingen brengen met
zich mee dat allerlei gegevens worden verzameld over personen en organisaties.
Die gegevens worden vaak bewaard en bewerkt om later voor strafrechtspleging of andere doelen te (kunnen) gebruiken. Bij het verwerken van gegevens
dienen echter ook de (privacy)belangen van degenen die de gegevens betreffen,
te worden gewaarborgd.1
De Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) regelt de verwerking van
justitiële en strafvorderlijke gegevens en persoonsdossiers.
De Wjsg is in 2004 in werking getreden als wijzingswet van de Wet justitiële
gegevens (Wjg) die zelf net kort daarvoor de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag (Wjd) vervangen had. Artikel 76
Wjsg vereist dat na vijf jaar een evaluatie van de doeltreffendheid en de effecten
van de wet in de praktijk door de minister van Veiligheid en Justitie naar de
Staten-Generaal wordt gestuurd. Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) heeft de opleiding Bestuurskunde van de Radboud
Universiteit Nijmegen gevraagd deze evaluatie uit te voeren.
In het vervolg van deze introductie zullen de vraagstelling en de aanpak van de
wetsevaluatie worden uiteengezet.

1.2

Vraagstelling

De centrale vraag van dit onderzoek luidt:
Draagt de Wjsg op de door de wetgever beoogde wijze bij aan de realisering van
de doelstellingen van deze wet en welke knelpunten doen zich in de praktijk voor?

1

Aanvankelijk ging het om de Wet justitiële gegevens (Wjg). In 2004 is deze wet uitgebreid en
hernoemd tot Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg).

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 9

26-11-2013 16:02:54

10

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Om de beoogde doelen van de wetgever te achterhalen en te systematiseren
zullen we in dit onderzoek een reconstructie maken van de beleidstheorie, dat
wil zeggen van het geheel van (impliciete) doelen en (causale) vooronderstellingen van de wetgever. Die reconstructie stelt ons dan in staat om gericht bij
personen die in de praktijk met de wet te maken hebben, te vragen naar hun
ervaringen. De centrale vraag valt daarmee uiteen in drie deelvragen:
1. Wat heeft de wetgever beoogd met de Wjsg (hoe ziet de beleidstheorie eruit)?
2. Hoe wordt de Wjsg in de praktijk uitgevoerd?
3. Is de praktijk van beheer en verstrekking van justitiële en strafvorderlijke
gegevens volgens de doelstellingen en verwachtingen van de wetgever? Zijn
er in de praktijk duidelijke knelpunten ten aanzien van de wet?

1.3

Onderzoeksfocus

Omdat dit onderzoek niet als een juridische wetsevaluatie is bedoeld, maar
juist een rechtssociologische methode hanteert, zal weinig aandacht worden
geschonken aan vooronderstellingen die ten grondslag liggen aan de rechtssystematiek en de overeenstemming met juridische beginselen.
De focus van de evaluatie zal op een aantal aspecten liggen die in verkennende
interviews als belangrijke aandachtsvelden naar voren zijn gekomen, alsmede
op aspecten die in de opdrachtverlening en in de begeleidingscommissie aan de
orde zijn gekomen. Het gaat dan om:
– het onderscheid dat de wet maakt tussen een traject voor justitiële gegevens
en een traject voor strafvorderlijke gegevens;
– de gegevensverstrekking, de schakel in de keten die de meeste aandacht
krijgt. waarbij zeker ook wordt gekeken naar mogelijkheden van ‘doorverstrekking’ (als ontvangers van gegevens deze zelf weer doorgeven aan derden) en naar het gebruik van gegevens om andere redenen dan waarvoor
de ontvanger ze heeft gekregen. Het gaat hierbij dan om mogelijke doorverstrekking en oneigenlijk gegevensgebruik in Nederland, maar ook door
actoren in het buitenland;
– de mogelijkheden die burgers hebben om hun eigen gegevens in te zien en
zo nodig te laten wijzigen;
– de praktijk van toezicht op het beheer en de verstrekking van gegevens.
Deze aandachtspunten worden aan de hand van vier thema’s behandeld:
1. de keuze om één specifieke wet voor justitiële en strafvorderlijke gegevens
en persoonsdossiers in te voeren naast de Wet politiegegevens (Wpg);
2. de keuze om drie aparte regimes voor de verwerking van deze gegevens te
hanteren;

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 10

26-11-2013 16:02:54

1 Inleiding

11

3. de keuze voor een gegradeerd systeem van gegevensverstrekking; en
4. de keuze voor organisatie, toezicht en controle in verschillende handen.2
In de Wjsg is ook de verstrekking van verklaringen omtrent het gedrag (VOG’s)
geregeld. Dit specifieke deel van de Wjsg is echter in een ander onderzoek
geëvalueerd (Valk e.a., 2006). Deze studie zal daarom grotendeels aan de VOG
voorbijgaan.

1.4

Globale opzet en leeswijzer

In hoofdstuk 2 zullen we de onderzoeksaanpak nader uiteenzetten. Het gaat
dan om de manier waarop het evaluatiekader zal worden ontwikkeld (de
reconstructie van de beleidstheorie van de wet) en om de manieren waarop we
gegevens over de wetspraktijk zullen vergaren en analyseren.
In hoofdstuk 3 wordt de ontstaansgeschiedenis van de Wjsg beschreven. Dit
hoofdstuk maakt de (impliciete) doelen van de Wjsg duidelijk. Hoofdstuk 4 legt
uit hoe de Wjsg in elkaar zit: welke zaken precies hoe zijn geregeld. Samen
vormen deze twee hoofdstukken de input voor de reconstructie van de beleidstheorie die in hoofdstuk 5 wordt gepresenteerd.
De beleidstheorie maakt het mogelijk gerichte vragen te formuleren voor interviews en focusbijeenkomsten. De resultaten van deze dataverzameling worden
gepresenteerd in hoofdstuk 6.
In hoofdstuk 7 analyseren we de onderzoeksresultaten en onderzoeken we in
hoeverre deze overeenkomen met de in de beleidstheorie gepresenteerde vooronderstellingen.
In de conclusie (hoofdstuk 8) keren we dan terug naar de centrale vraag van dit
onderzoek. Hier vindt u de uiteindelijke bevindingen van deze wetsevaluatie
en de daaruit volgende adviezen.

1.5

Woord van dank

Wij bedanken mr. dr. Bas van der Leij van het WODC voor de uitstekende
onderzoeksbegeleiding. We danken de leden van de begeleidingscommissie,
voorzitter prof. dr. Ko de Ridder (Rijksuniversiteit Groningen), mr. drs. Philip
Boer (ministerie van Veiligheid en Justitie), drs. Mike Schreuders (ministerie
van Veiligheid en Justitie) en mr. Karin Aarde (Raad voor de rechtspraak),
voor hun waardevolle ondersteuning en kritische opmerkingen tijdens het
2

In het hoofdstuk over de beleidstheorie gaan we dieper in op de keuze voor deze vier
­thema’s.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 11

26-11-2013 16:02:54

12

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

­ nderzoeksproces. Tot slot gaat onze dank uit naar alle respondenten en de
o
deelnemers van de drie focusgroepen voor hun deelname en hun bijdrage aan
het onderzoeksresultaat.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 12

26-11-2013 16:02:54

2

2.1

Onderzoeksopzet en methoden

Inleiding

Deze wetsevaluatie richt zich op de werking van de Wjsg in de praktijk. Het is
daarmee geen juridische wetsevaluatie, waarin bijvoorbeeld de rechtssystematiek en de relatie tot rechtsbeginselen worden onderzocht. De werking van de
wet is onderzocht en beoordeeld door de beleidstheorie van de wet te confronteren met de ervaringen uit de praktijk: zijn de (causale) vooronderstellingen in
de wet correct gebleken, en zo nee, welke gevolgen heeft dat voor de realisering
van de doeleinden van de wet? Die ervaringen uit de praktijk werden achterhaald met behulp van interviews, een enquête en gesprekken in focusgroepen.
In dit hoofdstuk zullen we allereerst ingaan op de methodiek van de reconstructie van de beleidstheorie (par. 2.2). De vormgeving en verantwoording van
de datavergaring volgen in paragraaf 2.3.

2.2

Reconstructie van de beleidstheorie

De reconstructie van de beleidstheorie is een instrument dat in de beleidswetenschap werd ontwikkeld (Leeuw, 2003; Hoogerwerf & Herweijer, 2008, p. 176).
Het wil een methodiek bieden die kan worden ingezet om beleidsmaatregelen
te evalueren. In presentaties van deze methodiek wordt vaak een onderscheid
gemaakt tussen beleidsdoelen, causale vooronderstellingen (wat heeft tot het
huidige probleem geleid?) en finale vooronderstellingen (wat zal het effect van
dit beleid zijn?). Doeleinden en vooronderstellingen moeten worden afgeleid uit
beleidsnotities en verklaringen van de beleidsmakers (Van Heffen, 2008).
In de praktijk kan het reconstrueren van een beleidstheorie een aantal problemen opleveren:
1. In een complex besluitvormingsproces is soms moeilijk te bepalen wiens
doel(en) nu centraal moet(en) staan.
2. Een probleemanalyse kan ontbreken, waardoor ook causale vooronderstellingen niet expliciet gegeven zijn.
3. De veronderstelde werking van het beleidsinstrument wordt impliciet
­gelaten.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 13

26-11-2013 16:02:54

14

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

In dit onderzoek is van al deze drie beperkingen in meer of mindere mate
sprake. Nu is dat wellicht voor een wetsevaluatie niet zo vreemd, aangezien
(a) de wetgever een grondwettelijke grootheid is die uit meerdere actoren
bestaat; (b) wetgeving vaak niet, zoals meestal wel het geval is bij specifieke
beleidsmaatregelen, is ingesteld op de oplossing van een afgebakend maatschappelijk probleem; en (c) wetgeving vaak betekent dat elementen uit eerdere wetten worden overgenomen zonder dat het een en ander weer uitvoerig
be­argumenteerd wordt. Hoe dat ook zij, we zullen hieronder uitleggen hoe we
met deze beperkingen in dit onderzoek zullen omgaan.
2.2.1 De doeleinden van de wet
De wetgever in formele zin bestaat in empirische termen uit uiteenlopende
actoren met mogelijk uiteenlopende motieven. En de situatie wordt nog gecompliceerder als we daarbij wetswijzigingen en jurisprudentie in ogenschouw
gaan nemen. Zo lijkt de wetgever bij de wetswijziging van de Wjsg in 2011 meer
aandacht te hebben voor de mogelijkheid om gegevens internationaal te kunnen verstrekken dan bij die van 2004.3
In dit onderzoek volgen we echter de juridische fictie en spreken we van de
doelen van ‘de wetgever’. In hoofdstuk 3, waarin de wetsgeschiedenis wordt
behandeld, zullen we laten zien hoe de doelen van de wetgever op dit gebied
in de loop der jaren veranderden. De voornaamste bronnen voor het vaststellen
van de doelen zijn de memorie van toelichting op de Wjg en de Wjsg, de Kamerstukken bij de behandeling van de Wjg en Wjsg en de Aanwijzing verstrekking van strafvorderlijke gegevens voor buiten de strafrechtspleging gelegen
doeleinden (Aanwijzing Wjsg). Tot slot wordt ook gebruik gemaakt van kennis
van bij het wetgevingsproces betrokken personen, zoals die uit verkennende
interviews naar voren is gekomen.
2.2.2 Empirische vooronderstellingen
De wetgever van de Wjsg maakt nergens expliciet duidelijk voor welk probleem of welke problemen de Wjsg een oplossing is, laat staan wat de oorzaken
­hiervan zouden zijn. Zoals bij een wet gebruikelijk worden wel de doelen geformuleerd die de wetgever wil realiseren: de adequate afweging van bepaalde
waarden of belangen.
Ook in termen van finale causaliteit is de wetgever weinig expliciet. In de
memorie van toelichting en in antwoorden op Kamervragen wordt wel aangegeven wat de doelen van de wet zijn, welke systematiek ze volgt en hoe
bepaalde aspecten begrepen moeten worden, en soms wordt op zeer specifieke
punten een verwachting uitgesproken over de werking van een bepaald element. Een werkelijke uitleg waarom juist van deze wettelijke regeling in deze
3

Kamerstukken II 2010/11, 32 554, nr. 3.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 14

26-11-2013 16:02:55

2 Onderzoeksopzet en methoden

15

vorm wordt verwacht dat zij doelen bereikt, blijft echter impliciet. Maar dat
neemt niet weg dat mag worden aangenomen dat de wetgever verwacht dat de
specifieke ­keuzes die hij maakt tot het gewenste resultaat zullen leiden. We zullen hier vooral die (causale) verwachtingen expliciteren.
In het kort worden de vooronderstellingen, zoals gezegd, langs vier thema’s
gereconstrueerd: de keuze om één specifieke wet voor justitiële en strafvorderlijke gegevens en persoonsdossiers in te voeren naast de Wpg, de keuze om drie
aparte regimes voor de verwerking van deze gegevens te hanteren, de keuze
voor een gegradeerd systeem van gegevensverstrekking en de keuze voor organisatie, toezicht en controle in verschillende handen.
Om de vooronderstellingen systematisch te reconstrueren zal in dit onderzoek
worden gewerkt met een indeling naar verwachtingen of vooronderstellingen
op drie niveaus:
1. Op het eerste of microniveau gaat het om vooronderstellingen of verwachtingen met betrekking tot de uitvoerende actoren. Denk daarbij aan verwachtingen en aannames omtrent capaciteiten, doelen en gedragingen op
operationeel niveau. In zijn algemeenheid gaat het om antwoorden op de
vraag: welke eigenschappen of werkwijzen verwacht de wetgever gezien de
inrichting van de wet kennelijk op uitvoerend niveau?
2. Op het tweede of mesoniveau zijn de verwachtingen en aannames omtrent
afhankelijkheden, communicatie, doorloop, en dergelijke binnen de keten
van betrokken actoren. In zijn algemeenheid gaat het om antwoorden op de
vraag: welke relaties tussen actoren in de keten verwacht de wetgever kennelijk gezien de inrichting van de wet?
3. Naast dit mesoniveau is er dan nog een derde, het contextuele of macro­niveau.
Hierbij gaat het om de verwachtingen en aannames met betrekking tot
andere wetgeving, technologische en internationale ontwikkelingen. Hier
gaat het in zijn algemeenheid om antwoorden op de vraag: wat verwacht de
wetgever kennelijk van de context waarin de wet moet functioneren?
De vooronderstellingen of aannames kunnen daarbij tweeledig zijn. Het kan
om causale aannames gaan (‘Deze bevoegdheid stelt de actor in staat een afgewogen beslissing te nemen’), maar het kan ook om existentieaannames gaan
(‘Actoren hebben voldoende deskundigheid om deze taak uit te voeren’). Bij het
ontbreken van expliciet aangegeven vooronderstellingen gaan we ervan uit dat
de wetgever op elk van deze drie niveaus verwachtingen had die hem tot deze
wetgeving in deze vorm liet besluiten.
Overigens voor alle duidelijkheid en om misverstanden te voorkomen: in de
reconstructie van de beleidstheorie wordt niet geprobeerd allerlei aspecten
van de wet te verklaren. (Bijvoorbeeld door erop te wijzen dat bepaalde aspecten van de Wjsg gemakshalve overgenomen zijn uit eerdere regelingen, of dat
bepaalde ontwikkelingen in het bestuur hun weerslag hadden op wetgeving.)

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 15

26-11-2013 16:02:55

16

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Het gaat om expliciete wetsdoelen en vooronderstellingen omtrent de werking
van de wet in deze vorm.
2.2.3 Kwaliteit van de beleidstheorie
Met de reconstructie van de beleidstheorie van de wet ontstaat een overzicht
van het verwachtingenkader dat aan de wet ten grondslag ligt. Dat kader – of
in elk geval de empirische vooronderstellingen erin – kan aan de praktijk worden getoetst. De beleidstheorie kan echter ook op volledigheid en interne consistentie worden beoordeeld. In dit onderzoek reconstrueren we niet alleen de
expliciete vooronderstellingen, maar ook de impliciete. Een toets op volledigheid is daarmee niet op zijn plaats. Een beoordeling van de verhouding tussen
de expliciet aanwezige elementen is echter wel degelijk mogelijk. Het ligt in de
rede dat een logische inconsistentie aan de basis kan liggen van een problematiek in de uitvoering. Een check op interne consistentie kan daarmee een verder aandachtspunt opleveren voor het empirische onderzoek. Daarom is in dit
onderzoek de beleidstheorie, nadat deze is gereconstrueerd, bekeken op interne
consistentie (par 5.7).

2.3

Dataverzameling

Voor deze evaluatie en de dataverzameling wordt een rechtssociologische
methode gehanteerd. Sociaalwetenschappelijke onderzoeksmethoden worden
gebruikt om inzicht te krijgen in de praktijk die de wetgever beoogde te reguleren. De gereconstrueerde beleidstheorie geeft focus aan dat onderzoek van de
wetspraktijk. De gegevens die nodig zijn om de empirische vooronderstelling
uit de beleidstheorie te toetsen, worden in dit onderzoek verzameld door middel van uitvoerige face-to-face-interviews, specifieke telefonische interviews en
via focusgroepen. We zullen die drie aanpakken hier afzonderlijk bespreken.
2.3.1 Interviews
Respondenten
Voor deze evaluatie werd een twintigtal respondenten face to face geïnterviewd
(zie bijlage II).
Voor de reconstructie van de beleidstheorie is met personen gesproken die direct
betrokken waren bij het opstellen van de Wjg en de Wjsg. Deze personen, veelal
wetgevingsjuristen, kregen vragen voorgelegd over het ontstaan van de wet en
de verschillende keuzes die daarbij zijn gemaakt. Voor een zo volledig mogelijk beeld werden ook respondenten van het College van procureurs-generaal
en het College bescherming persoonsgegevens (CBP) over hun betrokkenheid
bij het opstellen van de wet bevraagd, omdat zij vanuit een ander (adviserend)
perspectief mogelijk inzage hadden in de manier waarop de wet in het ‘veld’ is
gevallen.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 16

26-11-2013 16:02:55

2 Onderzoeksopzet en methoden

17

De tweede groep respondenten bestaat uit mensen die betrokken zijn bij één
of meer van de schakels van gegevensverzameling tot aan verstrekking en
toezicht. Deze respondenten kunnen worden onderverdeeld naar hun rol binnen de strafrechtsketen. Het gaat dan om gegevensverzamelaars/-aanbieders,
gegevensbeheerders/-verwerkers, gegevensverstrekkers, gegevensaanvragers/
-‌ontvangers en toezichtinstanties. Omdat het in deze wetsevaluatie met name
gaat over het gebruik en de werking van de wet in de praktijk, is ervoor gekozen ook een groot aantal respondenten met een uitvoerende taak te benaderen. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan een privacyfunctionaris
van het parket die de keuze maakt of strafvorderlijke gegevens al dan niet
worden verstrekt. Dit in tegenstelling tot de (informatie)officier van justitie,
die op afstand toeziet of dit wel correct gebeurt. Daarnaast is in de verdeling
van het aantal respondenten ervoor gekozen meer gegevensverstrekkers en
gegevensaanvragers/-ontvangers te interviewen dan andere actoren in de strafrechtsketen. Deze laatste keuze vloeit voort uit de speciale aandachtspunten
voor dit onderzoek die in het eerste hoofdstuk werden genoemd.
Typen interviewvragen
Een eerste set van vragen betreft het ontstaan van de Wjsg en algemene ontwikkelingen in regelgeving en beleidspraktijk. De antwoorden op deze vragen
dragen bij aan een beter begrip van de geschiedenis en de systematiek van de
Wjsg. Het gaat dan om vragen als: ‘Waarom zijn strafvorderlijke gegevens niet
al meteen aan de Wjg toegevoegd?’
Een tweede set van vragen is bedoeld om meer duidelijkheid te krijgen over
de (impliciete) vooronderstellingen van de Wjsg. Een voorbeeld is: ‘Waarom is
ervoor gekozen persoonsdossiers in de Wjsg op te nemen?’
Bij de derde set van vragen gaat het om de toetsing van de vooronderstellingen
van de beleidstheorie. Voor die toetsing maken we gebruik van drie ingangen:
1. Allereerst zijn er vragen waarin vooronderstellingen uit de beleidstheorie
van de wet rechtstreeks worden getoetst. Het gaat dan om vragen van het
type ‘Is het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens voor u
helder?’
2. Daarnaast leggen we de respondenten vragen voor die op een meer indirecte manier van belang zijn om vooronderstellingen uit de beleidstheorie te
toetsen. Een voorbeeld is: ‘Hoeveel verzoeken om gegevens krijgt u gemiddeld per maand? Worden al deze aanvragen individueel gewogen of worden
bepaalde aanvragen standaard verwerkt? Om welk soort aanvragen gaat het
dan en hoe gaat u dan te werk?’
3. Een derde type vraagt de respondenten om hun oordeel. Een voorbeeld is:
‘Biedt de wet (en verdere regelgeving) u de ruimte om een adequate af­weging
te maken?’

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 17

26-11-2013 16:02:55

18

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Door gebruik te maken van zowel (in)directe als beoordelende vragen combineren we een meer objectieve en een meer subjectieve manier van toetsing van
de vooronderstellingen.
De volledige lijst interviewvragen en de relatie tot de beleidstheorie staan in
bijlage I.
Validiteit en betrouwbaarheid
Om de validiteit en betrouwbaarheid van de gegevensverzameling te versterken zijn de volgende maatregelen genomen:
– In de keuze van respondenten is gezorgd voor een goede spreiding naar
organisaties en functies binnen die organisaties. (Voor een overzicht van de
betrokken organisaties zie par. 4.5.)
– De respondenten is vertrouwelijkheid toegezegd zodat zij niet als belemmering zouden ervaren dat hun uitspraken zich tegen hen konden keren.
– De vragen(lijsten) zijn zo veel mogelijk gestandaardiseerd. Deze vragen
waren het uitgangspunt voor semigestructureerde interviews.
– Om een volledige afwerking van de vragenlijst te garanderen en om ook
alert door te vragen werden vrijwel alle interviews afgenomen door twee
onderzoekers.
– Als de antwoorden daartoe aanleiding gaven, zijn verdiepingsvragen
gesteld of is doorgevraagd op items die respondenten aansneden. De antwoorden die respondenten gaven, met name antwoorden die op knelpunten
in de praktijken wezen, hebben we vervolgens ook ter controle aan andere
respondenten voorgelegd in volgende interviews. Later zijn zulke bevindingen ook nog eens aan de orde gesteld in de focusgroepen.
– Van elk interview is een audio-opname gemaakt (als de respondent toestemming verleende) en een uitgeschreven verslag dat de structuur van de
interviewvragen volgt. De tweede onderzoeker die aanwezig was bij het
betreffende interview heeft telkens de schriftelijke weergave van zijn collega
gecontroleerd. (Aan respondenten die aangaven dat ze het interviewverslag
wilden inzien, is het transcript ter controle voorgelegd. Dit leidde tot enkele
feitelijke correcties.)
2.3.2 Telefonische enquête
Respondenten
Als onderdeel van de evaluatie werden ook de ervaringen van burgers die hun
eigen dossier hebben willen inzien met de betreffende regelgeving en instanties
onderzocht. Via de Justitiële Informatiedienst (JustID) zijn uitnodigingen om
deel te nemen aan het onderzoek uitgegaan op het moment dat een betrokkene
of zijn advocaat de mogelijkheid kreeg om het dossier in te zien. (Inzage van het
dossier vindt meestal plaats bij de lokale rechtbank.) In de uitnodiging is betrokkenen de mogelijkheid geboden naam en telefoonnummer achter te laten op een
formulier dat naar JustID werd teruggestuurd, zodat zij later telefonisch konden worden benaderd, of rechtstreeks contact met de onderzoekers op te nemen.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 18

26-11-2013 16:02:55

2 Onderzoeksopzet en methoden

19

Deze telefonische interviews werden door de onderzoekers uitgevoerd. Uiteindelijk hebben 23 burgers en 5 advocaten aangegeven mee te willen ­werken.
Interviewvragen
De volgende vragen werden telefonisch aan de betrokkenen gesteld:
1. Om welke reden(en) wilt u uw gegevens inzien?
2. Hoe gaat u om met de eenmaal verkregen gegevens?
3. Zijn uw gegevens snel ter beschikking gesteld?
4. Wat is uw mening over het feit dat u uw gegevens op een rechtbank in moet
zien (en niet mee naar huis mag nemen)?
5. Was het voor u duidelijk bij welke instantie u uw gegevens in zou kunnen
zien?
6. In hoeverre is bij u bekend dat in bepaalde situaties andere overheids­
instanties en/of private organisaties de mogelijkheid hebben uw gegevens
in te zien? (Wat is uw mening hierover?)
7. Bent u bekend met de termijnen die gelden voor bewaren/opslag/­vernietigen
van uw gegevens?
8. Bent u wel eens in beroep gegaan vanwege een afwijzing van een ­aanvraag
voor de verstrekking van gegevens? Zo ja, hoe verliep deze beroeps­
procedure?
Validiteit en betrouwbaarheid
Nog afgezien van de beperkte hoeveelheid interviews is er een duidelijke methodologische beperking met betrekking tot de resultaten van de telefonische
enquêtes. Het is immers goed mogelijk dat het bij dit geringe aantal zelfmelders
om een groep individuen gaat met heel specifieke kenmerken. Er kunnen op
grond van de antwoorden van deze 28 respondenten dan ook geen generaliseerbare uitspraken worden gedaan. Om deze reden is ervoor gekozen de resultaten
van de telefonische enquêtes slechts als indicatie van mogelijke problemen met
de wet te beschouwen. De resultaten dienen daarmee primair als (mogelijke)
aanleiding voor vervolgonderzoek om deze problemen verder uit te diepen.
2.3.3 Focusgroepen
Deelnemers
Een derde methode om gegevens te verzamelen in dit onderzoek is de organisatie van focusgroepen. Het gaat daarbij om workshops, waarin personen die
op verschillende manieren met de praktijk van de Wjsg te maken hebben, bijeen worden gebracht. Het gaat dan veelal om medewerkers van verschillende
organisaties (politie, parket) met verschillende soorten taken (uitvoerend, coördinerend) in verschillende fasen van de informatieketen (opslag, verstrekking).
Door het bijeenbrengen van zulke verschillende respondenten is het mogelijk
verschillende wederzijdse verwachtingen en ervaringen aan het licht te brengen (Boeije, 2005). Dit biedt nader inzicht in eventuele knelpunten, vooral op
mesoniveau: daar waar gegevensverstrekking een zaak is van (samenwerking
tussen) meerdere organisaties.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 19

26-11-2013 16:02:55

20

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Gespreksthema’s in de focusgroepen
Er zijn drie focusgroepen georganiseerd. Eén groep was geheel gericht op strafvorderlijke gegevens en een tweede groep ging in op internationale gegevensverwerking. De keuze voor deze twee thema’s vloeide voort uit indicaties voor
knelpunten die in de eerder gehouden interviews naar voren waren gekomen.
De twee uur durende focusgroepen bestonden uit twee delen. In het eerste
deel werden aan de hand van een vijftal stellingen onderzoeksresultaten uit de
eerder gehouden interviews gecontroleerd en verder uitgediept. In het tweede
deel van de bijeenkomst stond een aantal uitgesproken cases centraal. In beide
delen ging het erom eventuele knelpunten in de praktijk te identificeren en tot
een beter begrip te komen van de rol (en perspectieven) van de verschillende
actoren hierbij.
Een derde focusgroep kon pas plaatsvinden toen al een groot deel van de onderzoeksgegevens was verzameld en geanalyseerd. Dat maakte het wel mogelijk
om met de leden van deze groep ook onze tussentijdse conclusies uitvoerig te
bespreken.
Validiteit en betrouwbaarheid
De focusgroepen hebben hun waarde juist in relatie tot de andere manieren
van datavergaring; ze kunnen de bevindingen uit de interviews versterken of
nuanceren.
We hebben gestreefd naar breed samengestelde focusgroepen over de straf­
vorderlijke gegevens om zo in de gesprekken een beeld te krijgen van verschillende perspectieven. Tweemaal is daarom een geplande bijeenkomst naar een
later moment verplaatst, omdat het aantal deelnemers hiervoor te klein dreigde
te worden.

2.4

Samenvattend

Deze wetsevaluatie is gericht op de werking van de Wjsg in de praktijk en daarmee rechtssociologisch van aard. Het gaat niet om een juridische beoordeling
van de kwaliteit van wetgeving, maar om een onderzoek naar de werking van de
Wjsg. Onze blik op die praktijk van de wet wordt gestuurd door een reconstructie van de beleidstheorie van de wetgever: welke verwachtingen had de wetgever ten aanzien van verschillende aspecten van deze wet en wat beoogde hij met
deze wet? De beleidstheorie zal op kwaliteit worden bekeken (met name interne
consistentie). Daarnaast zullen we met behulp van interviews, een enquête en
focusgroepen bekijken in hoeverre de praktijk strookt met de verwachtingen.
In de volgende twee hoofdstukken zullen we een overzicht geven van het ontstaan en de inrichting van de Wjsg. Deze twee hoofdstukken bieden de lezer
niet alleen de achtergrond, maar ook input voor de reconstructie van de beleidstheorie in hoofdstuk 5.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 20

26-11-2013 16:02:55

3

3.1

Geschiedenis van de Wjsg

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de ontstaansgeschiedenis van de Wjsg besproken. De
voorlopers van de Wjsg, de Wet justitiële documentatie (Wjd) en de Wet justi­
tiële gegevens (Wjg), vormen de ankerpunten voor de bespreking. Per wet
wordt uitgelegd wat de aanleiding vormde om de wet in te voeren en wat de
wet in hoofdlijnen probeert te regelen.
Het slot van dit hoofdstuk biedt een schets van een aantal maatschappelijke
ontwikkelingen in de periode sinds de inwerkingtreding van de Wjsg. Deze
historische overzichten geven samen de achtergrond van de wetgeving waar
deze evaluatie zich op richt, maar ze vormen ook – samen met de gegevens uit
het volgende hoofdstuk – een basis voor de reconstructie van de beleidstheorie.

3.2

De Wet justitiële documentatie en de verklaringen omtrent
het gedrag

De verwerking4 van justitiële gegevens werd voor het eerst wettelijk geregeld in
1955 met de introductie van de Wjd en de ‘Verklaringen Omtrent het Gedrag’
(VOG). Bepaalde ideeën en vooronderstellingen die aan deze wet ten grondslag
lagen, zijn nog steeds zichtbaar in de huidige wetgeving.
In de memorie van toelichting bij de Wjd werden drie maatschappelijke ontwikkelingen genoemd die een regeling voor de verwerking van justitiële gegevens noodzakelijk maakten:
4

Het begrip ‘verwerking’ wordt pas met de invoering van de Wjg gebruikt. De definitie
daar is afkomstig uit de Wet bescherming persoonsgegevens (art. 1 WBP): ‘elke handeling
of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder
geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewa­ren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere
vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede
het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens’. In de Wjd wordt er onder andere
gesproken over registratie, beheer en verstrekking van justitiële gegevens, maar wordt van
deze begrippen geen definitie gegeven.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 21

26-11-2013 16:02:55

22

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

1. De samenleving wordt minder overzichtelijk en anoniemer. Om deze reden
zouden betrouwbare persoonsgegevens op een centrale plek beschikbaar
moeten zijn.
2. In het strafrecht komt naast de idee van vergelding de gedachte van resocialisatie sterk op. Een noodzakelijke voorwaarde daarvoor is dat het justitiële
verleden van een burger hem niet oneindig wordt nagedragen.
3. De steeds verder doorgevoerde arbeidsdeling en specialisering binnen de
overheid vragen om instrumenten die de betrouwbaarheid van justitiële
gegevens garanderen.5
Om deze ontwikkelingen met elkaar te verenigen schreef de Wjd een kader voor
waarin werd bepaald wat justitiële gegevens precies zijn, wanneer en hoe deze
mogen worden verwerkt en opgeslagen, en binnen welke termijn ze m
­ oeten
worden verwijderd. Ook stelde de Wjd een justitiële documentatiedienst in die
zorg moest dragen voor de registratie van justitiële gegevens en de verzameling van deze gegevens in zogenoemde strafregisters.6 (In de praktijk werd de
uitvoering gelegd bij de medewerkers van de verschillende arrondissementen.)
In de wet was tevens een regeling getroffen voor het verstrekken van gegevens
door de justitiële documentatiedienst. Deze mocht justitiële documenten verstrekken aan onder andere Nederlandse rechtelijke ambtenaren, de minister
van Justitie en personen en instellingen die op het gebied van reclassering, kinderbescherming en psychiatrie werkzaam zijn.7
Tussen de invoering van de Wjd in de jaren vijftig en begin jaren negentig zijn
de Wjd en daaruit volgende besluiten en maatregelen van bestuur nauwelijks
gewijzigd. De meeste van de op de wet gebaseerde besluiten zijn zelfs al voor
1960 tot stand gekomen en sindsdien slechts in beperkte mate aangepast.8
Onder het regime van de Wjd namen de registratie, opslag en verwerking van
justitiële gegevens steeds grotere vormen aan. Er is berekend dat in 1986 3,6
miljoen kaarten met gegevens van personen, rechtspersonen en vennootschappen aanwezig waren in justitiële registers.9 In 1995 was dit aantal opgelopen
tot circa 4 miljoen. Om de toegankelijkheid van deze gegevens te waarborgen
besloot de overheid daarom in de jaren negentig de strafregisters te moderniseren en deze meer in lijn te brengen met de eisen en verwachtingen van die tijd.

5
6

7
8
9

Kamerstukken II 1953/54, 3551, nr. 3.
Kamerstukken II 1953/54, 3551, nr. 3. Uit de MvT blijkt dat via een algemene maatregel van
bestuur de strafregisters al sinds 1896 bestaan. De Wjd creëert dus niet een totaal nieuw
kader voor de omgang met justitiële documentatie, maar sluit aan bij bestaande gebruiken.
Art. 11 en 12 Wjd.
Kamerstukken II 1995/96, 24 797, nr. 3.
Kamerstukken II 1995/96, 24 797, nr. 3.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 22

26-11-2013 16:02:55

3 Geschiedenis van de Wjsg

3.3

23

De Wjg

Op 3 juli 1996 diende de minister van Justitie het wetsvoorstel voor de Wjg
in.10 Als aanleiding voor het wetsvoorstel werd in de memorie van toelichting
gesteld dat de Wjg een oplossing moest bieden voor de ‘kostbare handmatige
en arbeidsintensieve verwerking van de papieren justitiële documenten’.11 Door
gegevens voortaan bij een centrale justitiële documentatiedienst onder te brengen, in plaats van bij de afzonderlijke arrondissementen, kon een grote kostenbesparing worden bewerkstelligd. Andere redenen om tot een nieuwe wet te
komen waren de totstandkoming van het (Europese) Verdrag tot bescherming
van personen met betrekking tot de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens12 (in 1993 in werking getreden), de automatisering van de justitiële documentatie en de politiek gewenste wijziging van de regeling van de
Verklaring Omtrent het Gedrag.13 Uit interviews met onze respondenten blijkt
daarnaast dat er meer druk op de politiek ontstond om de privacy van een
betrokkene in de wetgeving beter te regelen.
Kort samengevat zijn de belangrijkste veranderingen in het wetsvoorstel ten
opzichte van de Wjd de volgende:
– uitbreiding van het aantal organisaties waarvan justitiële gegevens kunnen
worden opgenomen (denk aan vennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid, maatschappen, rederijen en doelvermogens);
– centralisatie van gegevensopslag en verwerking. Justitiële gegevens zullen
niet meer worden geregistreerd bij de arrondissementsrechtbank, maar bij
de Centrale Justitiële Documentatiedienst;
– een nieuwe, verlengde bewaartermijn van gegevens vanaf het moment dat
een vonnis onherroepelijk wordt;
– hantering van een ‘eenduidig systeem’ met betrekking tot verstrekking van
justitiële gegevens ‘waar als criterium geldt dat de wenselijkheid van het
verstrekken van inlichtingen over strafbare feiten aan derden wordt bepaald
door de ernst van het feit, waarbij is aangesloten bij het onderscheid dat de
wet maakt tussen misdrijven en overtredingen’;
– een specifieke waarborg voor elektronische gegevensverstrekking. Deze
dient te zijn georganiseerd ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer.14
Dit wetsvoorstel Wjg bleef echter nog geruime tijd op de plank liggen. Pas in
2002 werd het door de Tweede Kamer aangenomen. In de tussentijd vroegen
onderzoeksrapporten, de Raad van State en Kamerfracties aandacht voor een

10
11
12
13
14

Wijziging van de regels betreffende de verwerking van justitiële gegevens en het stellen van
regels met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens in persoonsdossiers.
Kamerstukken II 1995/96, 24 797, nr. 3.
Trb. 1988, nr. 7.
Kamerstukken II 1995/96, 24 797, nr. 3.
Kamerstukken II 1995/96, 24 797, nr. 3.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 23

26-11-2013 16:02:55

24

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

aantal nieuwe ontwikkelingen. Zo werd gewezen op een groeiende behoefte
in de samenleving aan screening: het onderzoeken van personen of instanties
alvorens met die personen of instanties een relatie – bijvoorbeeld een arbeidscontract of een huurovereenkomst – aan te gaan. In dat licht pleitte men voor
duidelijker onderscheiden verstrekkingscategorieën voor enerzijds Openbaar
Ministerie (OM) en rechterlijke macht en anderzijds private organisaties. Ook
werd een amendement aangenomen dat een verlenging van de bewaartermijn
van gegevens van zedendelinquenten met zich meebracht. En tot slot bepleitte
men aansluiting bij de inmiddels ingevoerde 15

3.4

De Wjsg

In 2003 ligt dan een nieuw wetsvoorstel ter aanvulling van de Wjg voor: de
Wjsg. Het wetsvoorstel kende volgens de memorie van toelichting drie doeleinden:
1. In de eerste plaats ‘worden wijzigingen in de Wjsg voorgesteld die ertoe
strekken waarborgen tot stand te brengen voor een zorgvuldige omgang
met strafvorderlijke gegevens’.16 Eerder waren de regels omtrent verwerking
van strafvorderlijke gegevens in een circulaire omschreven. Pas met de Wjsg
werd dit, net zoals dat al bij justitiële gegevens het geval was, in de wet zelf
geregeld.
2. In de tweede plaats beoogde men hiermee een regeling in te voeren voor
de verwerking van strafvorderlijke gegevens door het OM in het geautomatiseerde Communicatiesysteem Openbaar Ministerie – Parket Administratie Systeem (COMPAS), het zogenoemde Geïntegreerd Proces Systeem (de
opvolger van COMPAS), ‘alsmede de hogere beroepsystemen die de arrondissementsparketten beheren en de onderliggende strafdossiers’.17
3. In de derde plaats had het wetsvoorstel het doel ‘om de bevoegdheid van de
voorzitter van een rechterlijk college (…) om op verzoek een afschrift van
een vonnis aan een derde te verstrekken, van het Wetboek van Burgerlijke
Strafvordering over te hevelen naar het Wetboek van Strafvordering’.18
Met de Wjsg werd een nieuwe regeling voor de verwerking van strafvorderlijke gegevens geïntroduceerd. De systematiek van deze regeling is gebaseerd
op de al bestaande regeling van justitiële gegevens (en daarmee van persoonsgegevens als in de ), maar ze verschilt op belangrijke punten. Zo’n belangrijk
verschil betreft het verstrekkingsregime. Voor gegevensverstrekking wordt net
als bij justitiële gegevens een gegradeerd systeem gebruikt waarbij niet iedere

15

16
17
18

Rapport ‘Waar een wil is, is een weg’ (1997) van het Tilburgs Centrum voor Recht, Bestuur
en Informatisering (uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Justitie en het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), Kamerstukken II 1995/96, 24 797, nr. 5, p. 1.
Kamerstukken II 2003/04, 28 886, nr. A, p. 1.
Kamerstukken II 2003/04, 28 886, nr. 3.
Kamerstukken II 2003/04, 28 886, nr. 3.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 24

26-11-2013 16:02:55

3 Geschiedenis van de Wjsg

25

ontvanger toegang krijgt tot alle gegevens. Het verschil is dat de toets, op basis
waarvan gegevens worden verstrekt, een andere is dan die bij justitiële gegevens of persoonsdossiers. (In het volgende hoofdstuk wordt hier uitgebreid bij
stilgestaan.)
Bij het wetsvoorstel werd een aantal bezwaren gemaakt. Zo was de Raad van
State van oordeel dat het geformuleerde criterium voor gegevensverstrekking aan een derde (een ‘zwaarwegend algemeen belang’) onvoldoende was
beargumenteerd. De Raad adviseerde niet alleen een ‘zwaarwegend algemeen
belang’ als criterium te hanteren, maar ook ‘uitdrukkelijk rekening te houden
met zwaarwegende belangen van derden als reden voor verstrekking van gegevens’.19 Volgens de minister kwam dit echter al voldoende tot uitdrukking in
de grondslag ‘zwaarwegend algemeen belang’. Daarnaast kunnen op basis van
artikel 23 lid 1 onder a-c Wjsg gegevens worden verstrekt ‘indien dit nood­
zakelijk is voor de vaststelling, uitoefening of de verdediging van een recht in
rechte’.20
Het inmiddels ingestelde CBP was van mening dat wanneer een betrokkene
in beginsel niet wordt gehoord vóór de verstrekking van strafvorderlijke gegevens, zoals in het wetsvoorstel het geval is, het recht van een betrokkene om
verzet aan te tekenen niet ten volle kan worden benut. De gegevens zijn immers
al verstrekt voordat een betrokkene ervan op de hoogte kan zijn.21 Volgens het
CBP week het wetsvoorstel hier op ‘een belangrijk punt af van de regeling in
de Aanwijzing Wet Bescherming Persoonsgegevens’, waarin ‘uitdrukkelijk is
bepaald dat in geval van gerede twijfel over de beoordeling van het verzoek of
indien uit een verzoek onvoldoende feitelijke informatie blijkt om het verzoek te
kunnen beoordelen, betrokkene wordt gehoord’. Voor zogenoemde standaardverstrekkingen22 was dit voor het CBP geen probleem, mits het OM ‘op ruime
schaal’ voorlichting geeft over de manier waarop strafvorderlijke informatie
wordt verstrekt. Voor de ‘meer geïndividualiseerde verstrekkingen’ is er volgens het CBP een ‘zwaarder niveau van rechtsbescherming noodzakelijk’, met
het voordeel ‘dat via een rechterlijke toetsing normontwikkeling tot stand komt
die zowel voor het OM als betrokkenen leidraad kan zijn’.23
Hiernaast toonde het CBP zich bezorgd om de ruime mogelijkheden die de wet
biedt om gegevens aan derden buiten voor strafrechtspleging gelegen doel­
einden te verstrekken.24
In de bespreking van het wetsvoorstel in de Kamercommissie kwam het al dan
niet in kennis stellen van betrokkenen van de verstrekking van hun gegevens

19
20
21
22
23
24

Kamerstukken II 2003/04, 28 886, nr. A, p. 2.
Kamerstukken II 2003/04, 28 886, nr. A, p. 2.
In het wetsvoorstel worden overigens situaties genoemd waarin een officier van justitie
ervoor kan kiezen een betrokkene toch te informeren. Deze is dat echter niet verplicht.
Zie hoofdstuk 4 voor een uitleg van dit begrip.
www.cbpweb.nl/downloads_adv/z2003-1072.pdf.
www.cbpweb.nl/downloads_adv/z2003-1072.pdf.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 25

26-11-2013 16:02:55

26

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

ook aan bod.25 Volgens de minister is een dergelijke notificatie niet noodzakelijk, omdat een betrokkene kan weten dat gegevens over hem, die door het OM
zijn verzameld ‘met het oog op een zwaarwegend algemeen belang, uit eigen
beweging of op verzoek een derde’ kan informeren over strafbare feiten waar
hij bij is betrokken.26
Op 9 juni 2004 werd het wetsvoorstel Wjsg door de Tweede Kamer aangenomen.

3.5

Kaderbesluit dataprotectie

De laatste wetswijziging van de Wjsg dateert van 2011.27 Deze wijziging was
mede ingegeven door een nieuw Europees akkoord over gegevensverwerking.28
De Europese ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken (verenigd in de JBZraad) stemden in 2008 in met een nieuw kaderbesluit dataprotectie.
Het kaderbesluit dataprotectie geeft waarborgen voor de bescherming van persoonsgegevens, die van toepassing zijn in het geval dat persoonsgegevens tussen
de lidstaten onderling worden verstrekt of door de lidstaten worden verstrekt
aan autoriteiten of informatiesystemen van de Europese Unie. In het kader­
besluit zijn onder andere bepalingen opgenomen over de doeleinden waarvoor
gegevens mogen worden verwerkt en over de rechten van betrokkenen en het
toezicht. Feitelijk is het kaderbesluit van toepassing op ‘alle gegevens die in
een lidstaat worden verzameld of verwerkt met het oog op preventie, onderzoek, opsporing en vervolging van strafbare feiten en de tenuitvoerlegging van
­straffen’.29
Volgens de memorie van toelichting bij de wetswijziging zijn de meeste eisen
van het kaderbesluit dataprotectie al verankerd in de Wpg en de Wjsg.30 Desalniettemin is het noodzakelijk geweest enkele veranderingen door te voeren.
Deze aanpassingen kunnen op hoofdlijnen als volgt worden samengevat:
1. Er is een criterium toegevoegd dat voorschrijft dat verdere verwerking van
justitiële en strafvorderlijke gegevens alleen is toegestaan wanneer deze
verwerking niet onverenigbaar is met het doel waarvoor de gegevens zijn
­verzameld.
2. Er is een bepaling toegevoegd over de verwerking van gevoelige persoonsgegevens (zoals ras, geloofsovertuiging en politieke gezindheid).

25
26
27
28
29
30

Kamerstukken II 2003/04, 28 886, nr. 5.
Kamerstukken II 2003/04, 28 886, nr. 5.
In de voorgaande periode is de wet enkele malen aangepast. Deze aanpassingen waren van
wetstech­n ische aard.
Kaderbesluit 2008/977/JBZ.
Kamerstukken II 2010/11, 32 554, nr. 3.
Kamerstukken II 2010/11, 32 554, nr. 3.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 26

26-11-2013 16:02:55

3 Geschiedenis van de Wjsg

27

3. Er is een op de Wpg gebaseerde regeling over de verstrekking van justitiële
en strafvorderlijke gegevens aan het buitenland toegevoegd.
4. Het recht op kennisneming van een betrokkene over de vraag of er over hem
gegevens worden verwerkt, is verruimd.
5. De adviesrol van het CBP is verruimd in het kader van het aangaan van een
nieuw samenwerkingsverband.
Het wetsvoorstel is uiteindelijk op 15 september 2011 zonder beraadslaging en
stemming in de Tweede Kamer aangenomen en op 4 oktober 2011 in de Eerste
Kamer als hamerstuk afgedaan.31

3.6

Maatschappelijke ontwikkelingen in het afgelopen decennium

De beschrijving van de wetsgeschiedenis heeft laten zien dat aan de Wjsg verschillende wettelijke regelingen vooraf zijn gegaan. Vanaf de jaren vijftig heeft
de wetgever telkens weer reden gezien voor aanpassingen. Deze evaluatie richt
zich op de wet Wjsg die in 2004 werd ingevoerd. Ze werd weliswaar een aantal
keren gewijzigd, maar de hoofdlijnen zijn ongewijzigd gebleven. Sinds 2004 is
de context waarin de Wjsg functioneert op vele aspecten echter wel veranderd.
Die veranderingen kunnen de werking en de bruikbaarheid van de wet beïnvloeden. Om de (veranderingen in de) werking van de wet in de praktijk te kunnen begrijpen schetsen we hier kort een aantal ontwikkelingen in het afgelopen
decennium die mogelijk van belang zijn.
3.6.1 Maatschappelijke opvattingen
Op het gebied van opsporing en strafrechtspleging lijken publieke opinie en
beleid in de loop van de tijd heen en weer te bewegen tussen enerzijds een
sterke focus op resocialisatie en rechten van verdachten en veroordeelden en
anderzijds aandacht voor slachtoffers en vergelding. In de jaren vijftig werd,
zoals we hierboven zagen, een nieuwe wet voor de omgang met justitiële gegevens onder meer nodig gevonden omdat men meer aandacht wilde geven aan
resocialisatie. Ook bij de introductie van de Wjg bestond er nog veel aandacht
voor privacybescherming. Het laatste decennium heeft er echter een duidelijke
verschuiving plaatsgevonden van aandacht voor privacy in de strafrechtspleging naar aandacht voor opsporing en preventie.32 Dat laatste punt heeft in het
bijzonder aandacht als het gaat om mogelijke recidive van kindermisbruikers.
Een reeks spraakmakende cases in heden en verleden (zoals onderzoek naar
misbruik binnen de katholieke kerk) heeft de bestraffing en het tegengaan van
seksueel kindermisbruik hoog op de maatschappelijke agenda gezet. Deze zorg
werd echter ook al duidelijk in de Kamerdebatten over het wetsvoorstel Wjg.
31
32

Kamerstukken II 2010/11, 32 554; www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/32554_implementatie_
eu.
Zie Boutellier (2005) en Brouwer (2011), of in de context van ‘tappen’ Odinot e.a. (2012).

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 27

26-11-2013 16:02:55

28

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Zo kwam het tot een wijzigingsvoorstel van Kamerlid Jonker over de bewaartermijn van gegevens van zedendelinquenten. Sommige fracties waren daar­
tegen. Zo vroeg men zich af of onderscheid maken naar specifieke delicten niet
misplaatst en onrechtmatig was.33
Een meer algemene maatschappelijke ontwikkeling die voor dit onderwerp
mogelijk van belang is, is de verandering in de praktijk en in de opvattingen
over het openbaar maken van (persoons)gegevens. De nieuwe sociale media
worden massaal gebruikt. Veel burgers maken gegevens over zichzelf en
­anderen op internet (semi)openbaar, waarmee het lijkt alsof privacy minder
belangrijk wordt gevonden. De onbeperkte (en oneindige) beschikbaarheid van
alle mogelijke persoonsgegevens heeft de laatste jaren echter ook weer een hernieuwde zorg voor privacy doen ontstaan (Hildebrandt, 2011).
Organisatorisch
Op justitieel en politioneel gebied is een aantal ontwikkelingen in samenwerking
aan te wijzen. Allereerst in de samenwerking tussen verschillende ‘ketenpartners’. In Veiligheidshuizen, maar bijvoorbeeld ook in Regionale In­formatie- en
Expertisecentra (RIEC’s) zijn politie, OM en andere organisaties vaak intensieve
vormen van samenwerking gaan ontwikkelen (Mannak e.a., 2012). Ten tweede
is er een duidelijke intensivering van internationale samenwerking gaande.
Die versterking is onder meer ingegeven door de aandacht voor terrorismebestrijding, maar ook door meer aandacht voor grensover­schrijdende misdaad
(­Spapens, 2011).
Technisch
Een laatste soort verandering die relevant kan zijn, is de techniek. Waar zo’n
vijftien jaar geleden slechts enkele procenten van alle data digitaal opgeslagen
waren, zijn nu nog maar enkele procenten in papieren vorm beschikbaar. Dit
digitale karakter van data heeft verstrekkende gevolgen voor opslag, verwerkingen en beschikbaarheid: opslagmogelijkheden zijn vrijwel onbeperkt, hele
nieuwe manieren van koppeling en analyse van gegevens zijn mogelijk, en
nieuwe, snelle manieren om gegevens breed of juist heel specifiek beschikbaar
te stellen, zijn ontstaan (Mayer-Schönberger & Cukier, 2013).

3.7

Samenvattend

Het historische overzicht in dit hoofdstuk maakt duidelijk dat de Wjsg niet de
eerste wet is die de omgang met strafrechtelijke gegevens beoogt te reguleren.
Er is sprake van een duidelijke opeenvolging van wetten. Aanpassing van wetgeving komt soms met name voort uit een behoefte tot wetssystematisering.
In andere gevallen vormen technische of maatschappelijke ontwikkelingen de
achtergrond.
33

Kamerstukken II 2001/02, 24 797, nr. 306b.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 28

26-11-2013 16:02:55

3 Geschiedenis van de Wjsg

29

Door de Wjsg in een wetshistorisch kader te plaatsen wordt duidelijk dat
bepaalde doeleinden van de wetgever bestendig zijn. Sinds de Wjd uit 1955
beoogt de wetgever een kader te bieden voor een goede afweging van enerzijds
beschikbaarheid van gegevens in het algemeen belang en anderzijds bescherming van privacy van burgers. Tegelijk is echter te zien dat de invulling van
beide aspecten in de loop der jaren enigszins verandert. (Zie bijvoorbeeld de
discussie over wat precies een ‘zwaarwegend algemeen belang’ is.) En bovendien verandert de wijze waarop die afweging precies in de wet wordt vast­
gelegd. In het volgende hoofdstuk zullen we uiteenzetten hoe deze zaken in de
Wjsg precies geregeld zijn.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 29

26-11-2013 16:02:55

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 30

26-11-2013 16:02:55

4

4.1

Beschrijving van de Wjsg

Inleiding

In dit hoofdstuk zetten we de systematiek die de Wjsg biedt uiteen. We laten
zien welke onderscheidingen de wet maakt en welke specifieke regelingen
ze daar vervolgens aan verbindt. Bij deze uitleg van de Wjsg maken we ook
gebruik van de erop gegronde algemene maatregel van bestuur, het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens (Bjsg) en het over de toepassing van de wet
gepubliceerde beleid (aanwijzingen).
De Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) vormt de ‘overkoepelende wet
ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens’ (Duker, 2005). Op grond
van artikel 16 WBP is de verwerking van zogenoemde bijzondere persoons­
gegevens in principe niet toegestaan:
‘De verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging is verboden
behoudens het bepaalde in deze paragraaf. Hetzelfde geldt voor strafrechtelijke
persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in
verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag.’

Op grond van artikel 2 lid 2 sub e en 22 lid 1 WBP mogen politiegegevens en
justitiële en strafvorderlijke gegevens echter wel worden verwerkt wanneer de
Wpg of de Wjsg van toepassing is.34 De Wjsg en Wpg krijgen dan als lex specialis
voorrang boven het regime van de WBP (Bruning & Berger, 2008). Beide wetten
bevatten uitgebreide regelingen voor de verwerking van politiegegevens, justitiële en strafvorderlijke gegevens en persoonsdossiers. In de literatuur wordt de
wet- en regelgeving wel in het volgende overzichtelijke schema weergegeven
(Duker, 2005):

34

De Wpg en de Wjsg zijn qua systematiek en inhoud gemodelleerd naar de WBP. Dit wordt
duidelijk in de vele verwijzingen naar de WBP en de overeenkomst tussen verschillende
wetsartikelen.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 31

26-11-2013 16:02:56

32

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Wet
politiegegevens

Wet justitiële en
strafvorderlijke
gegevens

Wet bescherming
persoonsgegevens

Wet justitiële en
strafvorderlijke
gegevens of
Wet bescherming
persoonsgegevens

Opsporen

Vervolgen

Berechten

Ten uitvoer leggen

Figuur 4.1 Wettelijk kader informatieverstrekking uit de strafrechtketen

Later in dit rapport zullen wij concluderen dat de schijnbare overzichtelijkheid
van dit schema echter bedrieglijk is, omdat de praktijk veel ingewikkelder is.
Hiernaast bestaan er andere wetten op grond waarvan betrokkenen en/of
belanghebbenden toegang tot bijzondere persoonsgegevens kunnen krijgen.
Veel van deze grondslagen volgen uit artikelen in het Wetboek van Straf­
vordering (Sv) (zoals de artikel 12- en artikel 51-procedures, waar wij later nog
op ingaan), zodat bijvoorbeeld slachtoffers gegevens van een verdachte kunnen
gebruiken om geleden schade te verhalen, maar ook opdat verdachten de processtukken kunnen ontvangen.35
De Wjsg regelt de verwerking36 van justitiële gegevens, strafvorderlijke gegevens en de persoonsdossiers. Voor elk van deze drie gegevenstypen geeft de
wet een aparte regeling. In die aparte regelingen gaat het dan steeds om beheer
en verwerking, gegevensverstrekking, toezicht, controle en sanctionering en
rechtsbescherming van de betrokkene. De systematiek van de wet is gebaseerd
op de WBP. In dit hoofdstuk zullen we deze structurering van de wet volgen.
(Zoals in hoofdstuk 1 werd aangegeven, zullen we de VOG buiten beschouwing
laten in dit onderzoek.)
In de volgende paragrafen zullen we de systematiek van de Wjsg zelf uiteenzetten. We volgen daarbij de indeling die de wet maakt in drie soorten gegevens:
justitieel (par. 4.2), strafvorderlijk (par. 4.3) en persoonsdossiers (par. 4.4). Op het
einde van dit hoofdstuk bieden we een overzicht van actoren die betrokken zijn
bij de uitvoering van de Wjsg.
35
36

Het merendeel van de strafvorderlijke gegevens wordt dan ook op grond van het Sv verstrekt.
Het begrip ‘verwerking’ wordt hier en in de Wjsg begrepen aan de hand van de definitie
uit de WBP (art. 1): ‘elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewa­ren,
bij­werken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, ver­spreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met
elkaar in verband bren­gen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens’.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 32

26-11-2013 16:02:56

4 Beschrijving van de Wjsg

4.2

33

Justitiële gegevens

De tweede titel van de Wjsg regelt de verwerking van justitiële gegevens. In
het Bjsg is uitputtend bepaald welke gegevens worden aangemerkt als justitiële
gegevens.37 Het gaat daarbij om een lange lijst.38 Globaal kan daarbij onderscheid
worden gemaakt tussen karakteristieke gegevens die gebruikt kunnen worden
om een persoon of organisatie te identificeren en gegevens die betrekking hebben op bijvoorbeeld een strafbaar feit dat door die persoon of organisatie is
gepleegd. Bij de eerste categorie valt te denken aan naam, adres, geboortedatum of rechtsvorm en statutaire vestigingsplaats en bij de tweede categorie aan
beslissingen van het OM, de rechter, de strafbepaling en de datum waarop (of
de periode waarin) een strafbaar feit zich heeft voorgedaan.39
4.2.1 Beheer en verstrekking van justitiële gegevens
Het beheer en de verstrekking van justitiële gegevens zijn op grond van artikel 2 Wjsg gelegd bij de minister van Veiligheid en Justitie. De minister is ook
verantwoordelijk voor de beveiliging en de kwaliteit van de registratie van
gegevens.
JustID
In de praktijk worden het beheer en de verwerking van justitiële gegevens
uitgevoerd door de Justitiële Informatiedienst (JustID) te Almelo. JustID
bestaat sinds 1 januari 2006 en beheert een zogenoemd ‘gesloten registratie- en
informatieverstrekkingsregime’,40 wat betekent dat gegevens alleen aan personen
en instanties worden verstrekt die op grond van de Wjsg toegang tot justitiële
gegevens hebben. Het merendeel van de informatie die JustID beheert, wordt
geautomatiseerd aangeleverd vanuit arrondissementsparketten, gerechtshoven,
het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) en de EU-lidstaten. JustID beheert een
aantal systemen als Centraal Digitaal Depot+, het Justitieel Documentatiesysteem
(JDS) en de Strafrechtketendatabank (SKDB).41
4041

De gegevens die JustID beheert en verwerkt, mogen op grond van de Wjsg
slechts een gelimiteerde periode worden bewaard, waarna ze dienen te worden
verwijderd. In de lengte van bewaartermijnen maakt de Wjsg een onderscheid
tussen misdrijven en overtredingen. Binnen de categorieën is de opslagtermijn
dan weer verbonden aan de zwaarte van het delict.
37
38
39
40
41

Dit in tegenstelling tot strafvorderlijke gegevens (zie par. 4.3).
Een exacte definitie van justitiële gegevens beslaat daarmee een aantal pagina’s. De definitie
is in bijlage III van dit rapport opgenomen.
Hierbij wordt een onderscheid tussen misdrijven en overtredingen gehanteerd dat ook op
andere plekken in de Wjsg en het Bjsg van toepassing is.
www.justid.nl.
Voorgangers bestaan al sinds de jaren vijftig.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 33

26-11-2013 16:02:56

34

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Er zijn drie momenten waarop de bewaartermijn van justitiële gegevens kan
aanvangen: als door het OM een beslissing om niet te vervolgen is genomen,
als door de rechter een einduitspraak is gedaan, en als een strafbeschikking
volledig ten uitvoer is gelegd.
Wanneer een betrokkene een tweede misdrijf pleegt, wordt de opslagtermijn,
afhankelijk van de strafmaatregel, verlengd. De wet stelt ook specifieke termijnen voor verwijdering van gegevens bij overlijden van betrokkene. Gegevens
dienen ook te worden verwijderd als een misdrijf is verjaard.
4.2.2 Verstrekking van justitiële gegevens
De verstrekking van justitiële gegevens is in de Wjsg en het Bjsg uitvoerig aan
eisen (en ontheffingen van die eisen) verbonden. In essentie kent de wet een
‘gegradeerd systeem van verstrekkingen’,42 waarbij volgens de memorie van
toelichting rekening is gehouden met de gedachte dat niet voor elke informatiebehoefte alle justitiële gegevens van een betrokkene noodzakelijk zijn.43
In dit gegradeerde systeem wordt op basis van het doel waarvoor een gegevensontvanger justitiële gegevens opvraagt, bepaald (met inachtneming van
de proportionaliteits- en subsidiariteitseis)44 tot welke gegevens deze gegevensontvanger toegang krijgt. Samenvattend kan een onderscheid worden gemaakt
tussen vijf (categorieën) doelen.
1. Gegevensverstrekking ten behoeve van een goede (straf)rechtspleging
De verstrekking van justitiële gegevens kan noodzakelijk zijn ten behoeve van
een goede strafrechtspleging.45 Artikel 8 Wjsg benoemt de personen en organisaties waarvoor feitelijk de justitiële gegevens worden geregistreerd. Per
persoon of organisatie geeft het artikel een grondslag op basis waarvan justitiële gegevens mogen worden ontvangen. Nederlandse rechterlijke ambtenaren (hieronder vallen de leden van de staande en de zittende magistratuur),
en rechterlijke ambtenaren van Aruba en de Nederlandse Antillen, ontvangen
justitiële gegevens ten behoeve van de rechtspleging. De minister van Veiligheid en Justitie ontvangt justitiële gegevens daarentegen alleen ‘voor zover de
noodzaak daartoe voortvloeit uit diens taken betreffende de toepassing van
het strafrecht of de strafvordering’.46 In de memorie van toelichting van de Wjg
42
43
44

45
46

Kamerstukken II 2001/02, 24 797, nr. 306b.
Kamerstukken II 1995/96, 24 797, nr. 3.
Met de proportionaliteitseis wordt getoetst of verstrekking op grond van de Wjsg in verhouding tot het beoogde doel staat. Met de subsidiariteitseis wordt getoetst of verstrekking niet
op grond van andere wetgeving kan plaatsvinden.
Zie art. 2 Wjsg.
Kamerstukken II 1995/96, 24 797, nr. 3. Overigens kunnen op grond van art. 9 voor zover
‘noodzakelijk met het oog op een zwaarwegend algemeen belang en voor een goede taakuitoefening’ in andere gevallen ook justitiële gegevens aan de minister worden verstrekt.
Art. 13 heft daarnaast (mogelijkerwijs) de beperkingen van art. 10-12 op.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 34

26-11-2013 16:02:56

4 Beschrijving van de Wjsg

35

wordt als voorbeeld het verlenen van gratie genoemd. Justitiële gegevens kunnen ook worden verstrekt aan internationale organen voor zover dit voortvloeit
uit een verdrag, aan EU-lidstaten of de Europese Unie, of aan rechterlijke ambtenaren in het buitenland. Voor deze laatste groep actoren geldt dat de Wjsg
aanvullende voorwaarden en eisen stelt.
Iedereen die op grond van de Wjsg gegevens ontvangt, is verplicht tot geheimhouding daarvan. Artikel 52 bepaalt in welke gevallen deze geheimhoudingsplicht kan worden doorbroken en de gegevens kunnen worden doorverstrekt.
De formulering luidt ‘voorzover een bij of krachtens deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat’ of ‘de taak met het oog waarop de gegevens
aan het openbaar ministerie zijn verstrekt tot doorverstrekking noodzaakt’.47
(Daarnaast kent het Bjsg enkele bepalingen waarin doorverstrekking van de
ontvangen gegevens expliciet is geregeld, zie de permanente screening van
taxichauffeurs en in de kinderopvang.) In alle andere situaties bestaat er een
plicht tot geheimhouding van de ontvangen justitiële gegevens.
2. Gegevensverstrekking ten behoeve van screening
Wanneer een persoon of instantie een betrokkene wil screenen, ‘dan kan in de
regel worden volstaan met een verklaring omtrent het gedrag’.48 (Dit doel wordt
in deze studie verder buiten beschouwing gelaten, zie hoofdstuk 1.)
3. Gegevensverstrekking ten behoeve van overige doeleinden
Voor personen of instanties die met een publieke taak zijn belast en die niet
bij de strafrechtspleging zijn betrokken, maakt de Wjsg het mogelijk justitiële gegevens te ontvangen ‘voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een
zwaarwegend algemeen belang en een goede taakuitoefening’ (art. 9 Wjsg).
Op basis van de proportionaliteits- en subsidiariteitseis bepalen artikel 9 en 13
Wjsg (in de praktijk vinden verstrekkingen meestal op grond van het laatste
artikel plaats) dat in een algemene maatregel van bestuur wordt aangewezen
wie deze personen en instanties zijn en met welk doel zij gegevens kunnen
ontvangen. (Hierover zo meteen meer in de bespreking van het Bjsg.) Overigens
legt de wet hier ook duidelijke beperkingen op. Zo is bijvoorbeeld vastgelegd
dat gegevens alleen mogen worden verstrekt wanneer er een veroordeling is
van de rechter en er niet meer dan vier jaren (deze termijn wordt verlengd in het
geval van zwaardere straffen) na de uitspraak of strafbeschikking zijn verstreken. De artikelen leggen ook aanvullende beperkingen op aan het verstrekken
van gegevens van jongeren (art. 10-12 Wjsg).

47
48

Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr. 3.
Kamerstukken II 2001/02, 24 797, nr. 306b.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 35

26-11-2013 16:02:56

36

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Verstrekking op de grondslag ‘noodzaak met het oog op een zwaarwegend
algemeen belang’
In verschillende artikelen van de Wjsg wordt gegevensverstrekking van justi­tiële
en strafvorderlijke gegevens slechts mogelijk gemaakt voor zover dit ‘noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang’. Uit de memorie van
toelichting bij de Wjsg volgt dat ‘gelet op art. 8, tweede lid, van het EVRM (...)
onder het begrip “zwaarwegend algemeen belang” [dient] te worden verstaan
het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch
welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten,
de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van
de rechten en vrijheden van anderen’.49 Voor deze grondslag heeft artikel 23 lid 1
onder e WBP model gestaan.
Het zwaarwegend algemeen belang ‘bescherming van de rechten van anderen’
maakt het volgens de memorie van toelichting mogelijk om justitiële en strafvorderlijke gegevens te verstrekken voor buiten de strafrechtspleging gelegen doeleinden. Als voorbeelden noemt de memorie van toelichting ‘publieke doelen als
het voorkomen van fraude met uitkeringen of belastingen en private doelen als
het voeren van civiele procedures’.50
Het zwaarwegend algemeen belang moet worden onderscheiden van de verstrekkingsgrond ‘gerechtvaardigd belang’, zoals die wordt gehanteerd in de WBP. Het
gerechtvaardigd belang is ‘zeer ruim en omvat in beginsel ieder belang van een
overheidsorgaan of van een particulier dat verwerking van persoonsgegevens
rechtvaardigt’. Een verzekeraar heeft bijvoorbeeld een gerechtvaardigd belang
‘om ten behoeve van een schadeclaim niet alleen de gegevens van zijn cliënt te
verwerken, maar ook de gegevens van de tegenpartij en eventuele getuigen’. Het
bereik van het begrip ‘zwaarwegend algemeen belang’ is beperkter, omdat ‘gelet
op de dreiging die verstrekking van bijzondere gegevens kan inhouden voor de
persoonlijke levenssfeer van de betrokkene, voorkomen moet worden dat deze
gegevens al te gemakkelijk worden verstrekt’.51
495051

In het Bjsg is gegevensverstrekking ‘voor overige doeleinden’ nader geregeld.
Het besluit hanteert een onderscheid tussen verstrekking van ‘bepaalde gegevens’ (waarbij betrokkene onherroepelijk is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke straf) en ‘gegevens in algemene zin’ (alle beschikbare gegevens). Binnen
elk van deze twee categorieën zijn doelen onderscheiden waarvoor de gegevens
kunnen worden verstrekt. We geven ze hier eenvoudigheidshalve in één lijst:
– verstrekking ten behoeve van het uitoefenen van de taak (bijvoorbeeld ten behoeve
van de handhaving van de openbare orde en veiligheid bij de terugkeer
van een betrokkene in de maatschappij kunnen justitiële gegevens aan een
burge­meester worden verstrekt);
49
50
51

Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr. 3.
Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr. 3.
Kamerstukken II 2003/04, 28 886, nr. 5, p. 2.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 36

26-11-2013 16:02:56

4 Beschrijving van de Wjsg

37

– verstrekking ten behoeve van advies (de minister van Veiligheid en Justitie bijvoorbeeld kan justitiële gegevens ontvangen ten behoeve van advies aan
buitenlandse autoriteiten over een positieve of negatieve verklaring over te
verlenen visa en ten behoeve van het verlenen van inlichtingen aan buitenlandse autoriteiten over aspirant-emigranten);
– verstrekking ten behoeve van het nemen van bestuursbesluiten (justitiële gegevens
kunnen desgevraagd worden verstrekt aan personen of colleges die belast
zijn met het nemen van bestuursbesluiten);
– verstrekking ten behoeve van het aannemen en ontslag van personeel (bijvoorbeeld
bij functies bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD), het
ministerie van Veiligheid en Justitie, de politie, enzovoort);
– verstrekking ten behoeve van beleidsinformatie, wetenschappelijk onderzoek en
­statistiek;
– verstrekking aan en ontvangst uit het buitenland (onder bepaalde voorwaarden
kunnen justitiële gegevens worden verstrekt aan buitenlandse autoriteiten.
Gegevens mogen daar uitsluitend worden verwerkt voor het doel waarvoor
ze worden verstrekt. Voor de Nederlandse verstrekker is er de verplichting
om voor verstrekking de betrouwbaarheid zo goed mogelijk te controleren);
– verstrekking aan en ontvangst uit een lidstaat en doorgifte aan derde landen (justi­
tiële gegevens kunnen (en moeten soms) worden verstrekt aan het buitenland. Op grond van art. 34 Bjsg worden gegevens met betrekking tot een
onherroepelijke veroordeling van natuurlijke personen bijvoorbeeld onverwijld verstrekt aan de centrale autoriteit van de lidstaat van de veroordeelde).
Gegevens worden verstrekt ‘onder voorwaarde dat deze slechts kunnen worden
verwerkt voor het doel waarvoor ze zijn verstrekt’ of voor doelen als de voorkoming, opsporing of vervolging van andere strafbare feiten en de voor­koming
van een onmiddellijke en ernstige bedreiging van de openbare veiligheid. Uitgebreide bepalingen met betrekking tot gegevensverstrekking en ontvangst
staan in artikel 34-42 Bjsg.
4. Incidentele verstrekking van justitiële gegevens
In bovenstaande paragrafen is een meer structurele gegevensverstrekking
besproken. Voor bijzondere omstandigheden heeft de minister van Veiligheid
en Justitie op grond van artikel 14 Wjsg de mogelijkheid, indien er sprake is
van een ‘zwaarwegend algemeen belang’ en ‘voor zover dit voor bijzondere
doeleinden noodzakelijk is’, toestemming te verlenen justitiële gegevens te
verstrekken. De minister zal het CBP van een dergelijk besluit op de hoogte
stellen. ‘Van deze bepaling kan slechts in incidentele gevallen gebruik worden
gemaakt. Zo is het onder bepaalde omstandigheden denkbaar dat een voetbalbond ter bestrijding van voetbalvandalisme op de dag waarop een belangrijke
wedstrijd plaatsvindt de beschikking krijgt over bepaalde justitiële gegevens
over bepaalde supporters.’52

52

Kamerstukken II 1995/96, 24 797, nr. 3, p. 20.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 37

26-11-2013 16:02:56

38

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

5. (Door)verstrekking van justitiële gegevens
Wanneer het noodzakelijk is in het kader van een ‘zwaarwegend algemeen
belang’, dan kan het College van procureurs-generaal gegevens verstrekken ter
voorkoming of ten behoeve van het opsporen van strafbare feiten, het hand­
haven van de orde en veiligheid, het uitoefenen van toezicht op het naleven van
regelgeving, het nemen van een bestuursrechtelijke beslissing, het beoordelen
van de noodzaak tot het treffen van een rechtspositionele of tuchtrechtelijke
maatregel, en het verlenen van hulp aan slachtoffers en anderen die bij een
strafbaar feit betrokken zijn (art. 8a en 39f Wjsg). In de memorie van toelichting van de Wjsg wordt de volgende situatie als voorbeeld en rechtvaardiging
van dit artikel gebruikt: ‘het kan van belang zijn dat een officier van justitie
in verband met een succesvolle aanpak van probleemjongeren aan jeugdhulpverleningsinstanties niet alleen informatie verschaft over een strafzaak die bij
het Openbaar Ministerie in behandeling is en waarbij de jongere betrokken is,
maar ook over het strafrechtelijk verleden van de betrokken jongere’.53
4.2.3 Extern toezicht (systeemtoezicht door CBP)
In afdeling 4 bepaalt de Wjsg dat het CBP toezicht houdt op de verwerking van
justitiële gegevens.
Het CBP wordt op grond van artikel 27 Wjsg ‘gehoord’ over de voorgenomen
verwerking van justitiële gegevens die in een nieuw bestand zullen worden
opgenomen (zie hieronder voor meer informatie over bestanden) en wanneer
de aard van de gegevensverwerking specifieke risico’s met zich meebrengt voor
de fundamentele rechten van de betrokkene (in het bijzonder het recht op de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer).
Het CBP heeft de bevoegdheid om op grond van de Wjsg een verantwoordelijke
een bestuurlijke boete op te leggen wanneer de registratie van de verstrekking
van justitiële en strafvorderlijke gegevens en persoonsgegevens niet vier jaar
wordt bewaard. Daarnaast zijn verschillende bepalingen van de WBP van toepassing die onder andere de melding van gegevensverwerking aan het CBP
regelen.
Sinds 1 januari 2012 bestaat de Inspectie Veiligheid en Justitie, die breed toezicht houdt op de uitvoering van de taken van organisaties en besturen op het
gebied van veiligheid en justitie. Onder het takenpakket van haar voorgangers
viel de Wjsg nog niet.
4.2.4 Rechtsbescherming van de betrokkene (horizontale controle)
Betrokkenen hebben op grond van de Wjsg geen recht om geïnformeerd te worden als hun gegevens (aan actoren bij de strafrechtsketen) worden verstrekt.
53

Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr. 3.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 38

26-11-2013 16:02:56

4 Beschrijving van de Wjsg

39

Een betrokkene heeft op grond van afdeling 3 van de Wjsg wel verschillende
rechten met betrekking tot kennisneming en verbetering van de justitiële gegevens die over hem worden verwerkt.
Als een betrokkene, of de advocaat van een betrokkene, een verzoek tot kennisneming doet, dan deelt de minister van Veiligheid en Justitie, op grond van
artikel 18 en 19 Wjsg, hem mee of, en zo ja, welke justitiële gegevens over de
betrokkene worden verwerkt en/of in de periode voorafgaand aan het verzoek
gegevens zijn verstrekt en aan wie deze zijn verstrekt. In het belang van de veiligheid van de Staat kan het verzoek worden geweigerd op grond van artikel 21
Wjsg.
Een betrokkene kan op grond van artikel 22 Wjsg een schriftelijk verzoek indienen om justitiële gegevens te verbeteren, aan te vullen, te verwijderen of af te
schermen indien deze feitelijk onjuist, voor het doel van de verwerking niet
volledig of niet ter zake dienend zijn, dan wel in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt. Het is vervolgens aan de minister van Veiligheid en
Justitie om te bepalen in hoeverre het verzoek van de betrokkene moet worden
gehonoreerd. (In par. 4.3.4 is uitgewerkt hoe een betrokkene in het geval van
een geschil kan handelen.) Als de gegevens worden aangepast, dan wordt aan
de personen of instanties die in het voorgaande jaar gegevens over de betrokkene hebben ontvangen een correctie gestuurd.

4.3

Strafvorderlijke gegevens

De verwerking van strafvorderlijke gegevens is geregeld in titel 2a van de Wjsg.
Het verwerkingsregime van strafvorderlijke gegevens is anders dan dat van
justitiële gegevens.
Strafvorderlijke gegevens zijn in de Wjsg gedefinieerd als ‘persoonsgegevens of
gegevens over een rechtspersoon die zijn verkregen in het kader van een strafvorderlijk onderzoek en die het Openbaar Ministerie in een strafdossier of langs
geautomatiseerde wet [sic] verwerkt’.54 In tegenstelling tot justitiële gegevens is in
het Bjsg of de Aanwijzing Wjsg55 geen nadere invulling van dit begrip gegeven.
Wat onmiddellijk opvalt, is dat de definitie van strafvorderlijke gegevens veel
54
55

Art. 1 Wjsg.
In dit onderzoek wordt onder de Aanwijzing Wjsg verstaan die met het registratienummer
2012A015gp (Stcrt. 2012, nr. 26870, datum inwerkingtreding 1 januari 2013). Deze versie verschilt niet wezenlijk van haar voorgangers. Opvallend is dat er per 1 september 2013 ook een
nieuwe aanwijzing van kracht is, namelijk de Aanwijzing verstrekking van strafvorderlijke
gegevens voor buiten de strafrechtspleging gelegen doeleinden (Aanwijzing Wjsg), Stcrt.
2013, nr. 24126), die korter is en bijvoorbeeld het beoordelingskader uit de andere van kracht
zijnde en de eerdere vervallen aanwijzingen mist. Beide van kracht zijnde aanwijzingen zijn
echter opvolgers van de eerdere Aanwijzing Wjsg (registratienummer 2010A016gp) uit 2010.
Het lijkt evident dat hier sprake is van een onzorgvuldigheid.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 39

26-11-2013 16:02:56

40

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

ruimer is dan die van justitiële gegevens.56 Gegevens die niet in een strafdossier
of in een registratiesysteem van het OM zijn opgenomen, vallen niet onder de
Wjsg of de Aanwijzing Wjsg, maar bijvoorbeeld onder de WBP of de Wpg.57
4.3.1 Beheer en verwerking van strafvorderlijke gegevens
Op grond van artikel 39a lid 1 Wjsg ligt de verantwoordelijkheid voor de verwerking van strafvorderlijke gegevens bij het College van procureurs-generaal.
Het beheer van strafvorderlijke gegevens ligt op grond van artikel 39a lid 2
Wjsg echter bij het hoofd van een arrondissementsparket, het landelijk parket,
het functioneel parket of een ressortsparket. De laatste dient er dan ook op toe
te zien dat na de door de wet gestelde termijnen de gegevens uit de relevante
systemen worden verwijderd. Strafvorderlijke gegevens dienen op grond van
artikel 39d Wjsg vernietigd te worden overeenkomstig de termijnen die voor
justitiële gegevens gelden, zoals eerder in dit hoofdstuk beschreven.
De personen die in artikel 39a lid 2 Wjsg worden genoemd, zijn namens het
College van procureurs-generaal gemachtigd strafvorderlijke gegevens te verwerken. Zij beslissen daarmee ook over de gegevensverstrekking. Het College,
meer precies de helpdesk privacy van het Parket-Generaal (PaG), heeft in de
praktijk een rol bij zogenoemde niet-standaardverstrekkingen (zie hierna voor
de definiëring van standaard-verstrekkingen).58
Helpdesk privacy van het PaG
Op grond van artikel 39a lid 1 Wjsg is het College van procureurs-generaal verantwoordelijk voor het verwerken van strafvorderlijke gegevens. In de praktijk voert
het hoofd van een arrondissementsparket, het landelijk parket, het functioneel
parket of een ressortsparket het beheer over de strafvorderlijke gegevens (art. 39a
lid 2 Wjsg). Om invulling te geven aan de verantwoordelijkheid van het College
van procureurs-generaal ‘streeft de helpdesk PaG eenduidig beleid na en draagt
zij zorg voor kennisoverdracht aan de dienstonderdelen’. Uit de Aanwijzing Wjsg
volgt dat de helpdesk privacy PaG voorgenomen gegevensverstrekking beoordeelt in zogenoemde niet-standaardgevallen (zie hieronder voor meer informatie
over het verschil tussen standaard- en niet-standaardgevallen), bij verstrekking
aan overige ontvangers en verstrekkingen ‘die door bijzondere omstandigheden
gevoelig of op een andere manier niet-standaard zijn’. Bij de verschillende dienstonderdelen is een privacymedewerker actief die zorg draagt voor een eenduidig
beleid van verstrekkingen binnen een dienstonderdeel en het voorleggen van
niet-standaardverstrekkingen aan de helpdesk PaG.

56

57
58

Uit de MvT blijkt dat voor een ruimere definitie is gekozen, omdat strafvorderlijke gegevens
tijdens bijvoorbeeld een strafrechtelijk onderzoek moeilijk (vooraf) definieerbaar zijn. Het
kan om een getuigenverklaring, een verslag van een verhoor of huiszoeking gaan, maar ook
om fysiek bewijsmateriaal.
Aanwijzing Wjsg, Stcrt. 2012, nr. 26870.
Aanwijzing Wjsg, Stcrt. 2012, nr. 26870.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 40

26-11-2013 16:02:56

4 Beschrijving van de Wjsg

41

Voor de verwerking van strafvorderlijke gegevens zijn in de Aanwijzing in het
kader van de WBP en de Wjsg en de Aanwijzing Wjsg de verplichtingen die uit
de Wjsg volgen, nader uitgewerkt.59 Voor de verwerking van strafvorderlijke
gegevens wordt onder meer gesteld:
– dat ze slechts mogen worden verwerkt als dit noodzakelijk is voor een goede
vervulling van de taak van het OM of het nakomen van een andere wettelijke verplichting;
– dat de verantwoordelijke moet zorgen dat strafvorderlijke gegevens juist en
nauwkeurig zijn;
– dat de verantwoordelijke passende technische en organisatorische maat­
regelen treft om de gegevens te beveiligen tegen verlies of enige vorm van
onrechtmatige verwerking;
– dat gegevens omtrent misdrijven en overtredingen worden verwijderd na
een bepaalde termijn. Die termijnen zijn ook hier nader omschreven, inclusief regels met betrekking tot verjaring en overlijden van betrokkene.60
4.3.2 Verstrekking van strafvorderlijke gegevens
De verstrekking van strafvorderlijke gegevens is net als die van justitiële gegevens aan regels en eisen verbonden. Het verstrekkingsregime van strafvorderlijke gegevens is echter op een andere manier ingericht dan dat van justitiële
gegevens. Het belangrijkste verschil is dat voor strafvorderlijke gegevens niet
direct uit de wet en uit het besluit voortvloeit aan welke personen en instanties
welke gegevens kunnen worden verstrekt, maar dat dit – binnen algemeen in
de wet aangeduide doelen – wordt beoordeeld door de verantwoordelijke, het
College van procureurs-generaal. Voor die afweging wordt dan overigens in
de aanwijzing wel weer een uitvoerig stappenplan geboden, waar het gaat om
verstrekking buiten de strafrechtspleging.61
Geheimhoudingsplicht
Verstrekking van strafvorderlijke gegevens dient achterwege te blijven wanneer
er een geheimhoudingsplicht (uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift) geldt (hetzelfde is voor justitiële gegevens vastgelegd). Er zijn hierop twee
uitzonderingen. De eerste uitzondering is een ‘bij of krachtens deze gegeven voorschrift [dat] mededelingen toelaat’. De tweede ‘indien de uitvoering van de taak
met het oog waarop de gegevens zijn verstrekt tot het ter kennis brengen daarvan
noodzaakt’. In de meeste gevallen wordt ook aan de ontvangers van verstrekte
gegevens meegedeeld dat zij onder de geheimhoudingsplicht van de Wjsg vallen.
Het is ‘niet zo dat het Openbaar Ministerie de ontvanger van de gegevens daarop
expliciet behoeft te wijzen’.61

59
60
61

Aanwijzing Wjsg, Stcrt. 2012, nr. 26870.
Aanwijzing verplichtingen in het kader van WBP en Wjsg.
Kamerstukken II 2003/04, 28 886, nr. 5, p. 11.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 41

26-11-2013 16:02:56

42

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

1. Gegevensverstrekking binnen de (straf)rechtspleging
Strafvorderlijke gegevens kunnen op grond van artikel 39b lid 1 Wjsg alleen
worden verstrekt wanneer dit noodzakelijk is voor een goede invulling van de
taak van het OM of het nakomen van een andere wettelijke verplichting. Op dit
laatste punt wordt later ingegaan. De kerntaak van het OM is in artikel 124 van
de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) omschreven als ‘de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde’. In de praktijk wordt hieronder verstaan
‘de daadwerkelijke voorkoming, opsporing, beëindiging, vervolging en berechting van strafbare feiten, alsmede de tenuitvoerlegging van beslissingen van de
rechter of de officier van justitie in strafzaken’.62
Gegevensverstrekking binnen de (straf)rechtspleging vindt plaats op basis van
artikel 39e en 39f Wjsg. In beide gevallen geldt dat gegevensverstrekking uitsluitend kan plaatsvinden wanneer aan bovengenoemde eis is voldaan, voor
zover dit ‘noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang’.
Deze grondslag is met betrekking tot justitiële gegevens hierboven al uitgewerkt. Personen of instanties kunnen dus niet zonder meer aanspraak maken
op gegevens.63 Artikel 39f Wjsg ‘brengt [hiermee] in de praktijk met zich dat
het Openbaar Ministerie bij de beoordeling van een verzoek om informatie uit
een strafdossier het zwaarwegend algemeen belang dient af te wegen tegen het
belang van de persoonlijke levenssfeer van degene op wie de strafvorderlijke
gegevens betrekking hebben’.64
Artikel 39e lid 1 Wjsg noemt limitatief de personen en instanties die voor binnen de strafrechtspleging gelegen doeleinden strafvorderlijke gegevens mogen
ontvangen. Het gaat hier onder andere om rechterlijke ambtenaren binnen het
Koninkrijk, de minister van Veiligheid en Justitie, politieambtenaren, buitengewone opsporingsambtenaren en in lid 2-6 (niet limitatief) internationale
organen of strafgerechten, Europese lidstaten of de Europese Unie. Een volledige lijst personen en instanties is in artikel 39e Wjsg opgesomd, net als de
specifieke voorwaarden waar in sommige gevallen aan moet worden voldaan
om gegevens te verstrekken/ontvangen. Verstrekkingen op deze basis worden
‘standaardverstrekkingen’ genoemd.

62
63
64

Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr. 3.
Op grond van art. 39e lid 2 Wjsg hebben alleen ambtenaren die werkzaam zijn ten behoeve
van de justitiële documentatie zonder meer toegang tot strafvorderlijke gegevens.
Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr. 3.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 42

26-11-2013 16:02:57

4 Beschrijving van de Wjsg

43

2. Verstrekking aan derden voor buiten de strafrechtspleging gelegen doeleinden
In de Aanwijzing verstrekking van strafvorderlijke gegevens voor buiten de
strafrechtspleging gelegen doeleinden (Aanwijzing Wjsg) is het kader gegeven
aan de hand waarvan (1) ‘wordt aangegeven op welke wijze de wet moet worden toegepast’ en (2) ‘in welke gevallen en onder welke voorwaarden en aan
wie het Openbaar Ministerie het tot zijn taak rekent om informatie te verstrekken’.65
In de Aanwijzing Wjsg worden zeven beginselen voor gegevensverstrekking
gegeven:
1. Gegevensverstrekking aan derden is geen plicht, maar een bevoegdheid.
Er moet door de verantwoordelijke altijd een afweging worden gemaakt of
gegevens verstrekt kunnen worden.
2. Gegevensverstrekking is geen service. Gegevensverstrekking is alleen
mogelijk voor zover dit genoodzaakt wordt door een zwaarwegend algemeen belang.
3. Gegevensverstrekking vindt in beginsel alleen plaats wanneer er een vonnis is van de strafrechter. Een uitzondering is wél mogelijk wanneer het
OM ‘spoedeisende belangen om eerder te verstrekken [ziet] én de strafzaak
(strafvorderlijk) is beoordeeld door het Openbaar Ministerie’.66
4. Gegevensverstrekking kan passief (op verzoek) en actief (op eigen initiatief
van de officier van justitie/advocaat-generaal) plaatsvinden.
5. Bij de beoordeling van de vraag of het OM tot gegevensverstrekking kan
overgaan, worden de beginselen subsidiariteit, noodzakelijkheid/proportionaliteit en evenredigheid meegewogen.
6. Bij een contra-indicatie (sepot, vrijspraak, enzovoort) worden in beginsel
geen gegevens verstrekt.
7. Gegevensverstrekking aan journalisten vindt niet plaats op grond van de
Wjsg, maar op basis van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB). Openbaarmaking van gegevens is geen doel van de Wjsg.67
Het OM volgt op basis van deze beginselen een beoordelingsstructuur voor
de verstrekking van strafvorderlijke gegevens aan derden voor buiten de strafrechtspleging gelegen doeleinden. Deze structuur is door het OM als volgt
schematisch weergegeven:

65
66
67

Aanwijzing Wjsg, Stcrt. 2012, nr. 26870.
Aanwijzing Wjsg, Stcrt. 2012, nr. 26870.
Een contra-indicatie maakt een verstrekking altijd niet-standaard. Met een contra-indicatie
wordt bedoeld: een sepot (‘tenzij de aard van de sepotcode zich niet tegen verstrekking verzet, bijvoorbeeld ander dan strafrechtelijk ingrijpen prevaleert’), een vrijspraak, een zaak
die nog niet beoordeeld is, of indien een ontvanger niet is genoemd in hoofdstuk 4, par. 4
van de Aanwijzing Wjsg, dan wel er sprake is van ‘strijdigheid met andere uitgangspunten
van deze paragraaf’. In niet-standaardgevallen wordt altijd de helpdesk privacy van het PaG
geraadpleegd.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 43

26-11-2013 16:02:57

44

1

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Is er sprake van een strafvorderlijk gegeven?
(art. 1 lid 2 sub b)

NEE

Beoordeel verstrekking op basis
van Wbp

JA
2

Is er sprake van een wettelijke verplichting
om te verstrekken? (art. 39b lid 1)

JA

Beoordeel op basis van het bepaalde
in de andere wet (zie hoofdstuk VIII
§ 2 van deze aanwijzing)

NEE
3

Is de verstrekking noodzakelijk voor een
goede taakvervulling van het OM?
(art. 39b lid 1)

4

Is de verstrekking noodzakelijk met het oog
op een zwaarwegend algemeen belang
gediend? (art. 39f lid 1 aanhef)

NEE

Verstrekking niet mogelijk

JA
NEE

Verstrekking niet mogelijk

JA
5

Is het doel van de verstrekking in lid 1 van
art. 39f genoemd? (art. 39f lid 1 sub a t/m e)

NEE

Verstrekking niet mogelijk, tenzij zie
hoofdstuk V (wettelijke restcategorie)

NEE

Verstrekking niet mogelijk, tenzij zie
hoofdstuk IV § 6
(categore ‘overige ontvangers’)

JA
6

Is de ontvanger genoemd in deze
aanwijzing hoofdstuk IV § 4
JA

7

Is het ontvangen van de informatie voor de
ontvanger noodzakelijk voor de uitoefening
van een recht in rechte? (art. 39f lid 2 sub a)

JA

Ga naar 9

NEE
8

Is het ontvangen van de informatie voor de ontvanger noodzakelijk met het oog op een zwaarwegend algemeen belang? (art. 39f lid 2 sub a)

NEE

Verstrekking niet mogelijk

JA
9

Is er sprake van een ontvanger genoemd
onder hoofdstuk IV § 6 van deze aanwijzing
(standaard)?

NEE
JA

Verstrekking voorleggen aan
de helpdeskprivacy PaG

JA
10

Is er sprake van een contra-indicatie?
(zie hoofdstuk IV § 2)
NEE
VERSTREKKING IS MOGELIJK

BjZ akkoord?
JA
NEE
VERSTREKKING NIET TOEGESTAAN

Figuur 4.2 Stappenplan beoordeling verstrekkingen buiten strafrechtspleging
(kwaliteit zoals in origineel).

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 44

26-11-2013 16:02:57

4 Beschrijving van de Wjsg

45

Wanneer er wordt besloten informatie te verstrekken, dan is het aan het OM
om te bepalen welke informatie wordt verstrekt: bijvoorbeeld het gehele straf­
dossier, een gedeelte of een samenvatting.68
Aan de verstrekking van gegevens zijn procedurele eisen verbonden (deze liggen niet vast in de wet, maar volgen daar wel uit en zijn onder andere geformuleerd in de Aanwijzing Wjsg). Een belangrijke eis is de plicht van het OM om
‘zijn beslissing op een verzoek om informatie te motiveren’. De wet kent geen
verplichting om degenen op wie gegevens betrekking hebben, te informeren
over gegevensverstrekking.
3. Incidentele verstrekking aan derden voor buiten de strafrechtspleging gelegen
doeleinden
Naast de genoemde ontvangers in hoofdstuk IV, paragraaf 4 van de Aanwijzing
Wjsg kan het tot de taak van het OM behoren ‘om ter nastreving van de doelen
die art. 39f stelt, aan andere personen of instanties informatie te verstrekken’.
In de Aanwijzing Wjsg is voor de verstrekking aan deze overige ontvangers de
volgende procedure opgesteld:
1. De (voorgenomen) verstrekking wordt ter toetsing voorgelegd aan de afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken (BJZ) van het PaG.
2. Betrokkene zal, afgezien van bijzondere spoedgevallen, zo mogelijk worden
gehoord teneinde hem in de gelegenheid te stellen verzet aan te tekenen.
3. Er dient nadrukkelijk te worden besloten op eventuele bezwaren die betrokkene naar voren brengt. Dit besluit zal een besluit op verzet zijn waartegen
bezwaar en beroep als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
openstaat.
4. Er dient uitdrukkelijk te worden gemotiveerd waarom aan een ontvanger
wordt verstrekt die in geen van de in hoofdstuk IV, paragraaf 4 genoemde
categorieën voorkomt.
4. Verstrekking op grond van artikel 39g jo. artikel 14 Wjsg (wettelijke restcategorie)
Op grond van artikel 39g Wjsg zijn artikel 14 en 15 Wjsg overeenkomstig van
toepassing. Artikel 14 regelt de incidentele verstrekking van justitiële gegevens
en artikel 15 de verstrekking van justitiële gegevens ten behoeve van beleidsinformatie en wetenschappelijk onderzoek. Deze zijn zodoende ook van toepassing op de strafvorderlijke gegevens.
Samenwerkingsverband
Het OM heeft de mogelijkheid om zogenoemde samenwerkingsverbanden voor
gegevensuitwisseling met derden aan te gaan. In de Aanwijzing Wjsg worden
hier verschillende voorbeelden van gegeven: samenwerking met jeugdhulp­
verleningsinstellingen ten behoeve van de integrale aanpak van kindermishandeling, de samenwerking met gemeenten bij de aanpak van drugsdealers
om overlast, onveiligheid en misbruik van gemeenschapsgeld tegen te gaan, of
68

Kamerstukken II 2003/04, 28 886, nr. 5, p. 11.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 45

26-11-2013 16:02:57

46

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

samenwerking met gemeenten, reclassering en instellingen op het terrein van
verslavingszorg ten behoeve van de aanpak van (jeugdige) veelplegers.
Van belang is hier nog of het gaat om een samenwerkingsverband met een apart
gegevensbestand (dat voor alle partijen raadpleegbaar is) of een samenwerking
zonder zo’n apart gegevensbestand. Indien er sprake is van een apart gedeeld
bestand van alle deelnemers aan het samenwerkingsverband, dan is de WBP
op het bestand van toepassing. Voor de verstrekking aan het bestand moeten
medewerkers van het OM echter op grond van de Wjsg bepalen welke gegevens
zij (kunnen) verstrekken. Voor aanvang van de gegevensverstrekking aan het
samenwerkingsverband moet een convenant dat die informatieverstrekking
regelt ter toetsing worden voorgelegd aan de helpdesk privacy PaG.69
4.3.3 Interne controle en extern systeemtoezicht op strafvorderlijke gegevens
Het College van procureurs-generaal heeft als taak interne controle te houden
op de verwerking van strafvorderlijke gegevens bij parketten. In de memorie
van toelichting wordt gesuggereerd dat deze controle bijvoorbeeld via een
externe audit plaats zou kunnen vinden.
Verder heeft het CBP ‘een toezichthoudende taak’ op systeemniveau.70
Sinds 1 januari 2012 bestaat de Inspectie Veiligheid en Justitie, die breed toezicht houdt op de uitvoering van de taken van organisaties en besturen op het
gebied van veiligheid en justitie. Onder het takenpakket van haar voorgangers
viel de Wjsg nog niet.
4.3.4 Rechtsbescherming (horizontale controle)
De verwerking van strafvorderlijke gegevens brengt het risico met zich mee
dat er fouten in de gegevens sluipen. Betrokkenen hebben daarom de mogelijkheid (op grond van art. 39i lid 1 Wjsg) de ‘rechtmatigheid van de verwerking
van gegevens te toetsen’.71 Daarvoor bestaat het recht op kennisneming van
de door het OM verwerkte gegevens (tenzij geheimhouding in het kader van
‘voor­koming, opsporing en vervolging van strafbare feiten’ genoodzaakt is).
Deze kennisneming geeft de betrokkene de mogelijkheid om te controleren of
de over hem vastgelegde gegevens correct zijn.
Als er door de betrokkene fouten worden geconstateerd, dan heeft deze de
mogelijkheid om bij het College van procureurs-generaal een verzoek in te dienen om deze te ‘verbeteren, aan te vullen, te verwijderen of af te schermen’.72
69
70
71
72

Aanwijzing Wjsg, Stcrt. 2012, nr. 26870.
Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr. 3.
Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr. 3.
Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr. 3.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 46

26-11-2013 16:02:57

4 Beschrijving van de Wjsg

47

Ook geldt er het zogenoemde ‘recht van verzet’ (art. 39q lid 1 Wjsg), waarvan
de achterliggende gedachte is dat ‘niet valt uit te sluiten dat in een individueel geval de afweging om gegevens te verwerken als zijnde noodzakelijk voor
een zwaarwegend algemeen belang of de vaststelling, uitoefening of de verdediging van een recht in rechte, anders had moeten vallen, hoe zorgvuldig en
nauwkeurig die afweging ook is gemaakt’. Als gegevens bijvoorbeeld tijdens
de opsporing onrechtmatig zijn verkregen, of als zo’n vermoeden bestaat bij het
OM, dan zullen gegevens niet worden verstrekt.73
Een betrokkene kan op vier manieren ex post de beslissing tot verstrekking van
het OM toetsen:74
1. Een betrokkene kan zich tot de civiele rechter wenden wanneer hij schade
heeft ondervonden van de gegevensverstrekking.
2. Voor een betrokkene staat de rechtsgang uit de Awb open indien het OM zijn
verzet tegen de verstrekking niet honoreert.
3. Een betrokkene kan het CBP om een onderzoek vragen naar de manier
waarop gegevens zijn verstrekt.
4. Een betrokkene kan de Nationale ombudsman ‘vragen een onderzoek in te
stellen naar de wijze waarop het Openbaar Ministerie zich ten opzichte van
hem heeft gedragen’.
Overigens hebben betrokkenen op grond van de Wjsg geen recht om geïnformeerd te worden als er persoonsgegevens zijn verzameld of als hun gegevens
(aan actoren bij de strafrechtsketen) worden verstrekt.

4.4

Persoonsdossiers

De derde en laatste titel regelt de verwerking van persoonsdossiers. Een persoonsdossier is in artikel 1 Wjsg gedefinieerd als ‘een dossier waarin zijn opgenomen de aan rechterlijke autoriteiten uitgebrachte rapporten over onderzoeken
naar het gedrag of de levensomstandigheden van een natuurlijk persoon in verband met tegen hem aanhangige strafzaken, de tenuitvoerlegging van aan hem
opgelegde straffen of maatregelen of zijn reclassering’.
De rapporten die het persoonsdossier vormen, zijn afkomstig van
reclasseringsinstellingen, de Raad voor de Kinderbescherming, jeugdzorg,
penitentiaire inrichtingen, tbs-instellingen, justitiële jeugdinrichtingen en de
minister van Veiligheid en Justitie.75
De verantwoordelijkheid voor de verwerking van persoonsdossiers is belegd
bij de minister van Veiligheid en Justitie. In de praktijk betekent dit dat
73
74
75

Kamerstukken II 2003/04, 28 886, nr. 5, p. 6.
Kamerstukken II 2003/04, 28 886, nr. 6, p. 15.
Art. 46 Bjsg.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 47

26-11-2013 16:02:57

48

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

­ ersoonsdossiers worden verwerkt door JustID. (JustID faciliteert het delen van
p
persoonsdossiers via de applicatie JD-online.)
Persoonsdossiers worden op grond van artikel 41 Wjsg voor een periode van
tien jaar bewaard. Deze periode wordt met de duur van een straf of maatregel
verlengd als deze langer dan tien jaar is.
De verstrekking van persoonsdossiers vindt onder andere plaats op grond van
artikel 42 Wjsg en het Bjsg. Artikel 42 bepaalt uitputtend welke personen en
organisaties ten behoeve van een specifiek doel een (afschrift van) persoonsdossier kunnen ontvangen. Persoonsdossiers worden hoofdzakelijk voor
binnen de strafrechtspleging gelegen doelen verstrekt, waarbij moet worden
gedacht aan de rechtspleging, de vervolging en berechting van strafbare feiten,
de tenuitvoerlegging van straffen of maatregelen, het geven van advies over een
gratieverzoek en het voorbereiden van een rapport door de drie reclasseringsorganisaties (3RO).76
Het toezicht op de verwerking van persoonsdossiers wordt uitgevoerd door het
CBP. Dezelfde bepalingen die gelden voor justitiële en strafvorderlijke gegevens
en die eerder in dit hoofdstuk zijn besproken, zijn daarop van toepassing. Een
betrokkene wordt op grond van de Wjsg niet meegedeeld dat een persoons­
dossier over hem wordt opgesteld.

4.5

Betrokken organisaties

Nu de systematiek van de Wjsg besproken is, kunnen we ook een overzicht bieden van actoren die bij de praktijk van de wet betrokken zijn. We volgen daarbij
het schema van ketenactoren. Dat heeft, zoals we zullen zien, wel als gevolg dat
een aantal actoren meerdere malen voorkomt.
Aanleveraars van gegevens
Strafvorderlijke en justitiële gegevens:
– het OM;
– de rechterlijke macht (ook buitenlandse);
– de minister van Veiligheid en Justitie;
– het CJIB;
– opsporingsambtenaren.

76

Art. 42 Bjsg.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 48

26-11-2013 16:02:57

4 Beschrijving van de Wjsg

49

Gegevensverzamelaars, beheerders en verstrekkers
Strafvorderlijke gegevens:
– de minister van Veiligheid en Justitie;
– het College van procureurs-generaal;
– het OM (officieren van justitie, hoofd parket, privacymedewerkers op parketten).
Justitiële gegevens:
– JustID (hoofd JustID, privacyfunctionarissen).
Gegevensvragers
Actoren uit de strafrechtsketen:
– de rechterlijke macht (Nederlandse rechterlijke ambtenaren (alsmede van
Caraïbische delen van het Koninkrijk) en personen aan wie krachtens art.
257ba Sv de bevoegdheid is toegekend een strafbeschikking uit te vaardigen);
– politiemedewerkers;
– ambtenaren (als bedoeld in art. 141 onder c en d Sv);
– instanties belast met de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen of
handelingen, beslissingen van de officier van justitie of vrijheidsbenemende
straffen of maatregelen;
– verantwoordelijken voor de verwerking van politiegegevens;
– bewaarders en autoriteiten in het buitenland;
– instanties die ingevolge het internationaal recht een taak hebben in het
kader van de strafrechtspleging;
– ambtenaren werkzaam ten behoeve van de justitiële documentatie van strafvorderlijke gegevens (in tegenstelling tot bij de overige actoren hoeft hier
geen sprake te zijn van een algemeen zwaarwegend belang).
Actoren die ten behoeve van het voorkomen en opsporen van strafbare feiten
over gegevens mogen beschikken:
– de Koninklijke Nederlandse Voetbalbond (KNVB);
– buitenlandse voetbalorganisaties;
– hulpverleningsinstanties op het terrein van de criminaliteitspreventie;
– ambtenaren (als bedoeld in art. 141 onder c en d Sv);
– burgemeesters, commissarissen van de Koning, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de minister van Veiligheid en Justitie
en andere overheidsinstellingen;
– particuliere werkgevers, indien ‘gevoelige’ bedrijven of instellingen;
– de Dienst voor het Wegverkeer;
– vervoersbedrijven;
– beroepsorganisaties.
Actoren die ten behoeve van de handhaving van de (openbare) orde en veiligheid over gegevens mogen beschikken (buiten bovengenoemde actoren):
– nutsbedrijven.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 49

26-11-2013 16:02:57

50

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Actoren die, ten behoeve van het uitoefenen van toezicht op het naleven van
regelgeving, over gegevens mogen beschikken:
– bestuursorganen;
– OLAF (het Europees bureau voor fraudebestrijding);
– curatoren die een faillissement afwikkelen;
– bewindvoerders;
– toezichthouders (als bedoeld in art. 5.11 Awb).
Actoren die ten behoeve van het nemen van een bestuursrechtelijke beslissing
over gegevens mogen beschikken:
– lokale overheidsinstanties.
Actoren die in verband met een rechtspositionele of tuchtrechtelijke maatregel
of in verband met behoorlijke beroepsuitoefening moeten oordelen over een
werknemer, vrijwilliger of lid van een beroepsgroep:
– de (semi)overheid als werkgever;
– werkgevers van ambtenaren (als bedoeld in art. 142 Sv);
– EU-instellingen en internationale organisaties;
– particuliere werkgevers, indien ‘gevoelige’ bedrijven of instellingen;
– instanties belast met toezicht op vrije beroepen.
Actoren die ten behoeve van het verlenen van hulp aan slachtoffers en anderen
die bij een strafbaar feit zijn betrokken, over gegevens mogen beschikken:
– Bureau Slachtofferhulp;
– ambtenaren (als bedoeld in de art. 141 onder c en d Sv);
– Bureau Maatschappelijk Werk;
– Raad voor de Kinderbescherming;
– vertrouwensartsen;
– gezondheidsdiensten en –instellingen;
– Bureaus Jeugdzorg.
Actoren die ten behoeve van de vergoeding aan het slachtoffer van de schade,
ontstaan als gevolg van een strafbaar feit, over gegevens mogen beschikken:
– degenen die direct schade hebben geleden als gevolg van een strafbaar feit;
– verzekeraars van direct betrokkenen;
– uitkeringsinstanties;
– Stichting Processen-Verbaal;
– Buma/Stemra;
– Brein;
– arbodiensten;
– ambtenaren (als bedoeld in art. 3 van de Politiewet);
– ambtenaren van de Koninklijke Marechaussee.
Statistici en wetenschappelijke onderzoekers:
– bijvoorbeeld het WODC.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 50

26-11-2013 16:02:57

4 Beschrijving van de Wjsg

51

Verantwoordelijken en toezichthouders:
– het CBP (toezichthouders);
– het College van procureurs-generaal (toezichthouders).

4.6

Samenvattend

In dit hoofdstuk hebben we de systematiek van de Wjsg uiteengezet. Daarbij is
met name duidelijk geworden hoe een indeling in drie typen gegevens de structuur van de wet bepaalt. Ook is een overzicht geboden van de verschillende
actoren die in verschillende rollen bij de praktijk van de Wjsg betrokken zijn.
De informatie uit dit hoofdstuk en de bevindingen uit het voorafgaande historische hoofdstuk vormen mede de basis voor de reconstructie van de beleidstheorie in het volgende hoofdstuk.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 51

26-11-2013 16:02:57

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 52

26-11-2013 16:02:57

5

5.1

Evaluatiekader: reconstructie van de
beleidstheorie

Inleiding

In dit hoofdstuk bieden we een reconstructie van de beleidstheorie van de Wjsg,
dat wil zeggen van de doelen van de wet en van de vooronderstellingen van de
wetgever over de juiste werking van deze wettelijke regeling.
Eerst worden in paragraaf 5.2 de hoofddoelen van de wet benoemd. Die doelen zijn in belangrijke mate al geïdentificeerd in hoofdstuk 3 over de wetsgeschiedenis. Hierbij is gebruik gemaakt van de memories van toelichting en van
gegevens uit interviews met personen die bij de ontwikkeling van de wet waren
betrokken.
Om die doelstellingen te realiseren heeft de wetgever een aantal centrale keuzes gemaakt die de structuur van de wet (en daarmee wellicht de werking) sterk
bepalen. Die structuur hebben we uiteengezet in hoofdstuk 4. De hoofdlijnen
daarvan zijn:
– de instelling van een aparte wet voor justitiële en strafvorderlijke gegevens
en persoonsdossiers;77
– de onderscheiding in drie typen gegevens met elk een eigen regeling in de
wet;78
– de onderscheiding in verstrekkingsregimes naar typen van gegevensvragers;79
– de onderscheiding van verantwoordelijkheden en de toedeling daarvan aan
verschillende actoren.80
De vooronderstellingen die ten grondslag lagen aan deze centrale keuzes hoopten we terug te vinden in antwoorden op Kamervragen of in de memorie van
toelichting en te achterhalen via interviews met personen die betrokken waren
bij de totstandkoming van de wet. Helaas leverden deze bronnen echter weinig
77
78
79
80

MvT, Inleiding (2 juni 2003).
Respectievelijk titel 2, art. 2-39, titel 2a, art. 39a-39r en titel 3, art. 40-51 Wjsg.
De gelaagdheid is overgenomen uit de voorloper van de Wjsg, de Wjg. Kamerstukken II
2001/02, 24 797, nr. 306b.
Art. 27 Wjsg.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 53

26-11-2013 16:02:57

54

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

gegevens op over causale vooronderstellingen. De respondenten konden wel
verklaringen voor de genoemde structuurkenmerken (overnemen van elementen uit eerdere wetgeving, enzovoort) geven, maar geen causale vooronderstellingen. En ook de Kamerstukken boden ons weinig: wel de formulering van
doelstellingen en de verwachting dat de wet zal werken, maar weinig uiteenzettingen over hoe en waarom dan precies.
We hebben er daarom voor gekozen, zoals al aangegeven in hoofdstuk 2, om
niet alleen uit te gaan van expliciete vooronderstellingen, maar ook van gereconstrueerde, impliciete verwachtingen van de wetgever. Het gaat dan om
verwachtingen die we redelijkerwijze mogen veronderstellen bij de wetgever,
gezien zijn doelen en ambities.
Om die expliciete vooronderstellingen en impliciete verwachtingen systematisch bijeen te brengen zullen we hier kijken naar aspecten op micro-, mesoen macroniveau. Verwachtingen op microniveau betreffen het handelen van
betrokkenen op uitvoerend niveau. Onder mesoverwachtingen scharen we de
aspecten die te maken hebben met communicatie en samenwerking tussen verschillende organisaties (ketenpartners). Op macroniveau gaat het om de verwachting dat wetgeving aansluit bij wetgeving in het buitenland, bij de stand
van de techniek en bij maatschappelijke verwachtingen (zie hoofdstuk 2 voor
nadere uitleg).
In het reconstrueren van deze vooronderstellingen en verwachtingen van de
wetgever zullen we in dit hoofdstuk de indeling naar wettelijke structuur volgen (par. 5.3-5.6). In paragraaf 5.7 kunnen we dan, zoals aangekondigd in de
onderzoeksopzet, de interne consistentie van de beleidstheorie nader bekijken.

5.2

De beleidstheorie van de Wjsg: de doelstelling

Onderwerp van de Wjsg is de regeling van de verzameling, verwerking,
opslag en verstrekking van gegevens die verzameld zijn in het kader van de
strafrechtspleging. Het hoofddoel van de Wjsg is een regeling bieden die een
optimale afweging kan realiseren tussen enerzijds de beschikbaarheid van die
gegevens vanuit het oogpunt van algemeen belang en anderzijds de bescherming van privacy van de personen op wie deze gegevens betrekking hebben.81
Zoals we in het historische overzicht van hoofdstuk 3 zagen, is dit doel een
constante in de wetsgeschiedenis vanaf de jaren vijftig. Aan de kant van het
algemeen belang gaat het daarbij om waarden als adequate opsporing en strafrechtspleging en het voorkomen van recidive. Voor individuele betrokkenen
staan bescherming van de persoonlijke levenssfeer en resocialisatie centraal.
In de memorie van toelichting is niet nader aangegeven wat een optimale
af­weging tussen algemeen belang en privacy van betrokken burgers precies
omvat. De plaatsing van de Wjsg binnen het kader van de WBP impliceert wel
81

MvT, 2c. Zie ook Aanwijzing Wjsg, ad 4.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 54

26-11-2013 16:02:57

5 Evaluatiekader: reconstructie van de beleidstheorie

55

dat de hoofdlijn is dat gegevens in beginsel beschermd moeten zijn, dat wil
zeggen niet vrij mogen worden gebruikt en beschikbaar zijn. Alleen wanneer
er een noodzaak met betrekking tot een ander zwaarwegend (maatschappelijk)
belang mee gediend is, of een andere wettelijke regeling de beschikbaarheid
van gegevens regelt, kunnen gegevens ten behoeve van dat belang beschikbaar
komen.82 Het centrale beginsel is dus: ‘geheimhouding, tenzij’.83
De wetgever noemde ook nog een aantal randvoorwaarden of secundaire
­doelen:
– De wet dient een regeling te bieden die past bij nieuwe opslag- en
verwerkings­technologie.84
– De wet dient uitdrukking te geven aan de Europese privacyrichtlijn.85
– De wet dient in wetssystematisch opzicht beter in elkaar te zitten dan
­eerdere regelingen.86
Dit onderzoek richt zich, zoals eerder aangegeven, niet op een juridische wetsevaluatie en het gaat ook niet om een onderzoek naar de gebruikte technologie
(denk aan systemen als COMPAS/GPS of JDS). Het gaat hier immers om een
onderzoek naar de werking van de wet in de praktijk. Toch zullen we deze
randvoorwaarden of subdoelen op een andere manier meenemen in dit onderzoek. Onder het item ‘macroveronderstellingen’ zullen we namelijk een aantal
verwachtingen opnemen die aan deze aspecten uitdrukking geven: we formuleren de veronderstelde verwachting dat de indelingen in de wet stroken met
indelingen in gebruikte datasystemen, technologieën en regelingen en dat de
bekeken aspecten van de wet in de praktijk geen problemen opleveren doordat
ze worden doorkruist door de werking van andere (internationale) wetgeving.
De al genoemde structuurkeuzes van de wetgever vormen het stramien van de
beleidstheorie. In de volgende paragrafen zullen we deze indeling volgen.

82

83

84
85
86

Meer precies: er moet voor de gegevensverstrekker altijd een grondslag zijn om gegevens te
verstrekken en voor de ontvanger een grondslag om gegevens te ontvangen. Zie hoofdstuk
4 voor meer informatie.
Voor de verwerking van de gegevens in het kader van strafrechtspleging geldt dus het
tegendeel van het centrale beginsel van transparantie voor de overheid (zie Bok, 1984, hoofdstuk XII ‘Secrets of state’, p. 171-190).
MvT, Inleiding (2 juni 2003). Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr. 3.
Art. 8 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).
MvT, Inleiding (2 juni 2003). Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr. 3.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 55

26-11-2013 16:02:57

56

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Doel

Middel
Instrumentering

Een optimale afweging realiseren tussen enerzijds de beschikbaarheid van die
gegevens vanuit het oogpunt van algemeen belang en anderzijds de bescherming
van privacy van de personen op wie deze gegevens betrekking hebben
Wettelijke regulering
Instelling van een secMet onderscheiden
Met toezicht op
torwet (par. 5.3)
­verstrekkingsregimes
verstrekkings­praktijk
– naar type gegevens
– via toezichthouder op
(par. 5.4)
afstand
– naar doel van gege– via recht op inzage en
vensvrager (par. 5.5)
wijziging (par. 5.6)

Figuur 5.1 Overzicht van de doel-middelstructuur van de Wjsg

5.3

Twee sectorwetten en een kaderwet

De WBP vormt de kaderwet als het gaat om de regulering van de omgang met
gegevens over personen. Net als de Wpg regelt de Wjsg een deelterrein van de
zogenoemde bijzondere persoonsgegevens (art. 16 WBP). Het betreft hier gegevens die zijn verzameld in het kader van strafvordering en strafrechtspleging.
Twee samenhangende overwegingen achter de keuze om hier twee specifieke
sectorwetten in het leven te roepen, laten zich veronderstellen:
– een inhoudelijke reden: bij de afweging omtrent het beschikbaar stellen van
politiegegevens, justitiële en strafvorderlijke gegevens zijn er fundamenteel
andere waarden in het geding dan bij veel andere gegevens (het ongepast
ter beschikking stellen van persoonsgegevens dreigt hier de onschuldpresumptie en het resocialisatie-ideaal te doorkruisen);
– een praktische reden: op deze terreinen vraagt de werkpraktijk eenvoudige
interne beschikbaarheid van gegevens en juist een extra strenge afscherming naar buiten; dat maakt een bijzondere regeling nodig.
Kortom, op het gebied van justitie en strafrechtspleging spelen specifieke waarden
een rol en om daaraan goed recht te doen is een specificatie van de kaderwet
nodig. Deze verwachting kunnen we uiteenleggen in een aantal meer specifieke verwachtingen. Op micro- of operationeel niveau is de veronderstelling
kennelijk dat sectorale regelingen de specificering bieden die een kaderwet ontbeert. De verwachting op meso- of ketenniveau is dan dat het werkingsgebied
van sectorwetten binnen de kaderwet helder is en voor de verschillende organisaties (in interactie) geen problemen oplevert. Op macro- of contextueel niveau
is de veronderstelling dat specificatie in sectorwetten de algemene doeleinden
van de kaderwet versterkt (en niet ondermijnt).
Op het terrein van opsporing en strafvordering is bovendien de keuze gemaakt
om de bescherming van persoonsgegevens te regelen in twee verschillende
sectorale wetten: de Wpg en de Wjsg. De verwachting van de wetgever was
kennelijk dat twee aparte sectorale wetten leiden tot een goede beschikbaarheid van gegevens in de strafrechtsketen en een goede afweging bij verstrekking aan derden. Ook hier is onderscheid te maken in drie typen onderliggende

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 56

26-11-2013 16:02:57

57

5 Evaluatiekader: reconstructie van de beleidstheorie

­ eronderstellingen. Op microniveau: de wetgeving leidt niet tot misverstanden.
v
Voor uitvoerders is duidelijk welke wet van toepassing is. Verder valt het onderscheid in werkingsgebied van de wetten samen met organisatiegrenzen of met
de verdeling van bevoegdheden en taakstellingen van organisaties, zodat het
organisatorisch functioneren niet gehinderd wordt door juridische versnippering (mesovooronderstelling). De veronderstelling op macroniveau is dat de
verdeling in twee sectorwetten adequate bescherming biedt, zoals past bij de
kaderwet, en dat ze ook past bij internationale regelgeving en praktijk.
Instrumentering
Instelling van een aparte
Wjsg naast de Wpg onder
de kaderwet WBP

Vooronderstellingen/verwachtingen
Sectorwetgeving leidt tot optimale
beschikbaarheid van gegevens en
vertrouwelijkheid in opsporing en strafrechtspleging én tot adequate bescherming van privacy van personen die in
aanraking gekomen zijn met politie en
justitie

Een aparte regeling voor politiegegevens
en een voor justitiële en strafvorderlijke
gegevens leiden tot optimale beschikbaarheid en verstrekkingsafweging
persoonsgegevens

Micro: sectorwetten bieden de specificering die betrokkenen nodig hebben
Meso: het werkingsgebied van sectorwetten binnen de kaderwet is helder en
levert voor verschillende organisaties (in
interactie) geen problemen op
Macro: deze specificatie biedt adequate
bescherming/beschikbaarheid in relatie
tot overige wetgeving
Micro: de wetgeving leidt niet tot misverstanden. Voor uitvoerders is duidelijk
welke wet van toepassing is
Meso: het onderscheid in werkingsgebied
van de wetten valt samen met organisatiegrenzen/bevoegdheden/taakstellingen
Macro: de verdeling in twee sectorwetten
biedt adequate bescherming in de praktijk en sluit aan bij overige (internationale)
wetgeving

Figuur 5.2 Verwachtingen ten aanzien van één specifieke wet voor sectorale
gegevens

5.4

Het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens
en persoonsdossiers

De Wjsg kent drie aparte regimes: voor justitiële gegevens, voor strafvorderlijke gegevens en voor persoonsdossiers. Voor elk van deze drie typen gegevens regelt de wet specifiek gegevensverzameling, bewerking en beheer en
beschikbaarstelling, vernietiging en toezicht. De WBP vat dit alles samen in
het begrip ‘verwerking’.87 Met justitiële gegevens wordt bedoeld: ‘bij algemene
maatregel van bestuur te omschrijven persoonsgegevens of gegevens over een
rechtspersoon inzake de toepassing van het strafrecht of de strafvordering’.
Met strafvorderlijke gegevens wordt bedoeld: ‘persoonsgegevens of gegevens
over een rechtspersoon die zijn verkregen in het kader van een strafvorderlijk onderzoek en die het Openbaar Ministerie in een strafdossier of langs

87

Art. 1 WBP.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 57

26-11-2013 16:02:57

58

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

­ eautomatiseerde wet [sic] verwerkt’.88 Met een persoonsdossier wordt bedoeld:
g
‘een dossier waarin zijn opgenomen de aan rechterlijke autoriteiten uitgebrachte
rapporten over onderzoeken naar het gedrag of de levensomstandigheden van
een natuurlijk persoon in verband met tegen hem aanhangige strafzaken, de
tenuitvoerlegging van aan hem opgelegde straffen of maatregelen of zijn reclassering’.89
De zorg om datavergaring, beheer en verstrekking is bij elk van deze regimes
aan andere actoren toebedeeld.
We kunnen hier een onderscheid maken tussen een centrale logische veronderstelling (dat het om drie verschillende typen informatie gaat) en een finale
causale veronderstelling (dat de afweging omtrent beschikbaarheid bij elk van
de drie het best op een andere manier kan gebeuren om het doel van de wet
optimaal te realiseren).
De vooronderstelling dat het om drie typen informatie gaat, kunnen we verder
uitwerken. Het onderscheid veronderstelt:
– Op micro-/actorniveau: dat het helder en toepasbaar is en aansluit bij de
werkpraktijk. (Bijvoorbeeld: past het bij de informatievragen die men krijgt?)
– Op meso-/ketenniveau: dat verschillende actoren het onderscheid op
dezelfde manier maken en onderling gegevens verstrekken op een manier
waardoor het onderscheid kan blijven worden gemaakt.
– Op macro-/contextniveau: dat het aansluit op technische opslag- en verwerkingsmogelijkheden en dat het niet doorkruist wordt door andere wettelijke
indelingen.
De indeling in drie regimes bevat verder de impliciete vooronderstelling dat
zo’n onderverdeling van belang is voor het centrale doel van de wet. De regimes verschillen met name op twee punten:
1. Allereerst verschillen de regimes in de toedeling van de gegevensverwerkingstaak. De zorg voor de persoonsdossiers en de justitiële gegevens legt
de wet bij de minister (in de praktijk: JustID). De verantwoordelijkheid voor
de verwerking van strafvorderlijke gegevens ligt bij het College van procureurs-generaal. (In de praktijk ligt de verwerking bij het OM, dat wil zeggen
bij het hoofd van een arrondissementsparket, het landelijk parket, het functioneel parket of een ressortsparket.)
2. Een tweede opvallend punt van verschil is dat het afwegingskader voor
verstrekkingen verschilt. De verschillen zitten met name in de zwaarte van
een toets voor verstrekking aan derden, dat wil zeggen partijen buiten de
strafrechtsketen. De partijen waaraan justitiële gegevens kunnen worden
verstrekt, liggen min of meer vast (want beschreven in art. 8 Wjsg en het
88
89

Art. 1 Wjsg.
Art. 1 Wjsg. Verdere specificaties worden geboden in het Bjsg (hoofdstuk 2) en de Aanwijzing
Wjsg.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 58

26-11-2013 16:02:58

5 Evaluatiekader: reconstructie van de beleidstheorie

59

Bjsg), en dat geldt ook voor de grondslag waarop deze gegevens worden verstrekt.90 Bij strafvorderlijke gegevens zijn de voorwaarden voor gegevensverstrekking anders geformuleerd – hier wordt veel meer een afwegingskader
geboden. Het College van procureurs-generaal heeft de mogelijkheid om
‘voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen
belang strafvorderlijke gegevens te verstrekken’ en, kort gezegd, wanneer
dit noodzakelijk is voor een goede vervulling van de taak van het OM.91 In
de Aanwijzing Wjsg worden verdere beginselen gegeven die leidend behoren
te zijn bij de invulling van deze relatief open normstelling. Zo is gegevensverstrekking geen plicht maar een bevoegdheid, dient het noodzakelijk te
zijn in het kader van een algemeen belang en niet om het enkele belang van
een derde en dient rekening gehouden te worden met de beginselen van
subsidiariteit, noodzakelijkheid, proportionaliteit en evenredigheid.92 Het
justitiële-verstrekkingenregime laat zich daarmee kenschetsen als een meer
gesloten regime, het strafvorderlijke als een meer open regime. Omdat een
open regime meer vrijheid laat aan gegevensverstrekkers is het aannemelijk
dat er dan minder sprake is van een gestandaardiseerde wijze van gegevensverstrekking (zoals het geval is bij justitiële gegevensverstrekking).
De gedachte dat een systematiek van onderscheiden regimes leidt tot een betere
omgang met informatieverstrekking impliceert de volgende veronderstellingen:
– Op micro-/actorniveau: door in verschillende regimes te onderscheiden
komt de zorg over beheer en verstrekkingen bij elk type gegevens te liggen
bij de actor/instantie die dat gezien zijn ervaring en expertise en rol (in de
strafrechtsketen) het best kan. Dit betekent meer concreet:
a. De bevoegdheden liggen nu bij actoren die het best in staat zijn goed
geïnformeerde afwegingen te maken over gegevensverzameling, beheer,
verstrekking en vernietiging.
b. De geboden afwegingskaders zijn zo helder en bieden zoveel vrijheid/
richting dat beslissers passende afwegingen kunnen maken.
c. Er bestaat capaciteit voor uitvoeriger afweging waar dat wettelijk geboden is.
d. Actoren zijn in staat zich naar de gestelde bewaartermijnen te voegen.
– Op meso-/ketenniveau: door de verantwoordelijkheden zo te verdelen sluit
de beheer- en verstrekkingspraktijk het best aan bij bestaande onderscheiden in de werkpraktijk. Dit betekent meer concreet:

90

91
92

Art. 9 Wjsg biedt overigens een uitzondering door te bepalen dat, op basis van de proportionaliteits- en subsidiariteitseis, in een algemene maatregel van bestuur personen of instanties
die met een publieke taak zijn belast, kunnen worden aangewezen, waaraan justitiële gegevens worden verstrekt.
Afdeling 2 Wjsg.
Aanwijzing Wjsg.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 59

26-11-2013 16:02:58

60

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

e. Het juridische onderscheid in drie typen gegevens past bij
onderscheidingen in de praktijk tussen organisaties met verschillende
taken en doelen.
f. Het onderscheid in de wet past goed bij onderscheiden gegevensstromen
(datasystemen).
g. Actoren brengen elkaar op de hoogte van de afloop/voortgang van een
strafproces, zodat de bewaartermijnen nageleefd kunnen worden.
h. Het is voor gegevensvragers duidelijk waar ze moeten zijn.
– Op macro/contextniveau:
i. De indeling in verschillende typen gegevens en de gestelde bewaartermijnen stroken met de categorieën van datasystemen, van andere wetten
of van buitenlandse actoren.
Instrumentering
Binnen Wjsg drie regimes
onderscheiden voor drie
typen gegevens

Vooronderstellingen/verwachtingen
Justitiële gegevens, strafvorderlijke
gegevens en persoonsdossiers zijn
(logisch of de facto) verschillende, te
onderscheiden typen gegevens/informatie

Onderverdeling in drie regimes leidt tot
optimale beschikbaarheid en verstrekkingsafweging persoonsgegevens

Micro: het onderscheid is helder/­
toepasbaar en sluit aan bij de
werkpraktijk
Meso: verschillende actoren in de keten
maken het onderscheid op dezelfde
manier en kunnen uit de voeten met de
gestelde bewaartermijnen
Macro: het onderscheid sluit aan op
technische mogelijkheden en doorkruist
andere wettelijke indelingen niet
Micro: de onderscheiding legt de verantwoordelijkheid voor beheer en verstrekking van gegevens telkens bij passende
instanties. Deze voegen zich naar de
gestelde bewaartermijnen
Meso: de indeling in typen gegevens
beheer-/verstrekkingspraktijk sluit aan bij
ketenprocessen. Instanties stellen elkaar
op de hoogte van de afloop/voortgang
van een strafproces
Macro: de indeling in verschillende typen
gegevens en de gestelde bewaartermijnen stroken met de categorieën van
datasystemen, van andere wetten of van
buitenlandse actoren

Figuur 5.3 Verwachtingen ten aanzien van drie onderscheiden regimes

5.5

Een gegradeerd systeem van gegevensverstrekking

Bij het vorige aspect is al aangegeven dat er verschil bestaat in de verstrekking
van justitiële gegevens en strafvorderlijke gegevens (en persoonsdossiers). Er
bestaat echter wel overeenstemming in het feit dat beide soorten gegevens worden verstrekt volgens een gegradeerd systeem van verstrekking.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 60

26-11-2013 16:02:58

5 Evaluatiekader: reconstructie van de beleidstheorie

61

Dit trapsgewijze systeem kent voor justitiële gegevens de beschreven treden
‘gegevensverstrekking voor een goede (straf)rechtspleging’,93 ‘gegevensverstrekking ten behoeve van screening, waarvoor in de regel kan worden volstaan met een verklaring omtrent het gedrag’,94 ‘gegevensverstrekking ten
behoeve van overige doeleinden’,95 incidentele verstrekkingen en (door)verstrekking. Indien het strafvorderlijke gegevens betreft, kent het systeem de
treden ‘gegevensverstrekking binnen de (straf)rechtspleging’,96 ‘verstrekking
aan derden voor buiten de strafrechtspleging gelegen doeleinden’,97 incidentele
verstrekkingen en verstrekking voor beleidsinformatie en wetenschappelijk
onderzoek. Uit de verstrekkingsregimes voor de beide soorten gegevens blijkt
dat de eisen voor verstrekking hoger worden naarmate de gegevensaanvragers
(en bij/na verstrekking gegevensontvangers) personen of organisaties buiten
de strafrechtspleging zijn, en het in sommige gevallen zelfs überhaupt personen of organisaties buiten de overheid of de strafrechtsketen betreft. Waar de
Wjsg98 de personen en instanties die voor binnen de strafrechtspleging gelegen
doeleinden strafvorderlijke gegevens mogen ontvangen beschrijft, geldt voor
gegevensverstrekking aan derden dat dit geen plicht, maar een bevoegdheid is.
De centrale gedachte van de wetgever is dat bij de verstrekking van justitiële
en strafvorderlijke gegevens onderscheid moet worden gemaakt naar type
informatievrager en (daarmee) naar het doel waarvoor de informatie wordt
gevraagd. De informatievraag van sommigen is gewichtiger (drukt duidelijker
de noodzaak van een zwaarwegend algemeen belang uit) of is makkelijker te
controleren dan die van anderen en dat rechtvaardigt dan een makkelijker verstrekking van gegevens. Op dit punt zouden we het eerdergenoemde uitgangspunt van regeling van persoonsgegevens kunnen aanvullen (het principe van
‘geheimhouding, tenzij’). De ratio voor de omgang met justitiële en strafvorderlijke gegevens kan worden aangeduid met het ‘need to know-principe’ of het
‘principle of least privilege’ uit de informatietechnologie.
Ook hier impliceert de regeling weer een aantal verwachtingen bij de wetgever:
– Op microniveau: het onderscheid naar soorten aanvragers is helder en in de
praktijk goed hanteerbaar. De taak om te oordelen en te beslissen over informatieverzoeken is in de praktijk neergelegd bij afdelingen met de capaciteit
om verschillende aanvragen op gepaste wijze af te werken. Met name als er
afwegingen moeten worden gemaakt, beslist men niet op basis van routines
of standaardbeoordelingen.
– Op meso-/ketenniveau: de verstrekking naar soorten aanvragers houdt ook
stand in ketens. Dat wil zeggen dat een en ander zo geregeld is dat gegevens

93
94
95
96
97
98

Art. 2 Wjsg.
Kamerstukken II 2001/02, 28 886, nr. 306b.
Niet zo geformuleerd, maar beschreven in art. 9 Wjsg.
Art. 39e en 39f Wjsg.
Aanwijzing Wjsg.
Art. 39e lid 1 Wjsg.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 61

26-11-2013 16:02:58

62

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

bij verstrekking aan andere actoren (in of buiten de strafrechtspleging) niet
alsnog ter beschikking komen aan actoren of voor doelen waarvoor ze onder
de Wjsg niet verstrekt zijn.
– Op macroniveau: de gegradeerde verstrekking stemt overeen met andere
(internationale) rechtsregels en strookt met de technologie.
Instrumentering
Bij justitiële en straf­
vorderlijke gegevens
wordt gewerkt volgens
een gegradeerd systeem
van gegevensverstrekking

Vooronderstellingen/verwachtingen
Onderscheid maken in verstrekkings­
regime naar verschillende typen
­gegevensaanvragers leidt tot goede
afweging in verstrekking

Micro: een onderscheid naar soorten aanvragers is helder en in de praktijk goed
hanteerbaar
Meso: verstrekking naar soorten aanvragers houdt ook stand in ketens (geen
doorverstrekking)
Macro: gegradeerde verstrekking stemt
overeen met andere rechtsregels en
strookt met technologie

Figuur 5.4 Verwachting ten aanzien van gegradeerde gegevensverstrekking

5.6

Extern toezicht en controle

De Wjsg omvat verschillende manieren waarop de praktijk van verwerking en
verstrekking van justitiële en strafvorderlijke gegevens gecontroleerd wordt.
Het gaat dan om toezicht binnen de uitvoeringsorganisaties en inzagemogelijkheden van personen om wier gegevens het gaat (micro), het toezicht door
de externe nationale toezichthouder (meso) en internationaal toezicht (macro).
Micro
De verantwoordelijkheid voor de verwerking van justitiële gegevens legt de
wet bij de minister. Het College van procureurs-generaal is verantwoordelijk
voor de verwerking van strafvorderlijke gegevens.99
Bij zowel justitiële als strafvorderlijke gegevens hebben de betrokkenen (dat wil
zeggen degenen om wier persoonsgegevens het gaat) verschillende rechten tot
kennisneming en verbetering van de gegevens die over hen worden verwerkt.
Wij interpreteren dat als een mogelijkheid tot horizontale controle.
De Wjsg100 beschrijft hoe moet worden gehandeld als een betrokkene, of de advocaat van een betrokkene, een verzoek tot kennisneming doet en/of (onjuiste) gegevens wil verbeteren, aanvullen, verwijderen of afschermen indien deze feitelijk
onjuist, voor het doel van de verwerking niet volledig of niet ter zake dienend
zijn, dan wel in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt. Aangezien de verwerking van persoonsgegevens het risico meebrengt dat er fouten in
de gegevens sluipen, hebben betrokkenen bij deze gegevens de m
­ ogelijkheid de
99
100

Art. 27 en 39a lid 1 Wjsg. Zie ook Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr. 3.
In het bijzonder op dit gebied de artikelen in afdeling 3.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 62

26-11-2013 16:02:58

5 Evaluatiekader: reconstructie van de beleidstheorie

63

‘rechtmatigheid van de verwerking van gegevens te toetsen’. Indien betrokkene
fouten constateert, kan het College van procureurs-generaal worden verzocht
deze te ‘verbeteren, aan te vullen, te verwijderen of af te schermen’.101
Een betrokkene kan zich verder wenden tot de civiele rechter wanneer hij schade
heeft ondervonden van gegevensverstrekking. De rechtsgang uit de Awb staat
voor hem open indien het OM zijn verzet tegen de verstrekking niet honoreert.
Bovendien kan betrokkene het CBP om een onderzoek vragen naar de manier
waarop gegevens zijn verstrekt. Een laatste aspect van rechtsbescherming (of
horizontaal toezicht) bestaat uit de mogelijkheid om de Nationale ombudsman
te vragen een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop het OM zich ten
opzichte van hem heeft gedragen.
De Wjsg wijkt af van het algemene regime van de WBP, waar de hoofdlijn is
dat personen vooraf op de hoogte worden gebracht als hun gegevens worden
verstrekt.
De verwachting op dit microniveau is kennelijk:
– met betrekking tot verantwoordelijken voor intern toezicht:
– dat dezen een adequate interne-controlesystematiek ontwikkelen;
– dat dezen zorg dragen voor voldoende deskundigheid en faciliteiten bij
degenen die met interne controle belast zijn;
– dat vastgestelde afwijkingen adequaat hersteld worden;
– met betrekking tot personen om wier gegevens het gaat:
– dat dezen op de hoogte zijn van hun rechten;
– dat dezen er ook gebruik van maken gezien de praktische wijze van
organisatie;
– dat aan hun verzoeken ook gevolg wordt gegeven.
Meso
De Wjsg wijst het CBP aan als externe (systeem)toezichthouder op de verwerking en verstrekking van justitiële en strafvorderlijke gegevens. Nadere eisen
aan die toezichthoudende rol zijn niet gesteld.
De verwachtingen zijn kennelijk dat:
– de externe toezichthouder voldoende bevoegdheden en sanctiemogelijk­
heden heeft;
– de externe toezichthouder de materiële mogelijkheden, prioriteitsstelling,
deskundigheid en onafhankelijkheid heeft om toezicht te houden;
– de gekozen toezichtsvorm (systeemtoezicht, incidenteel toezicht, audits,
enzovoort) inderdaad tot adequate borging leidt.
101

Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr. 3. We gaan hier voorbij aan mogelijkheden die burgers
hebben om via een andere weg dan die uit de Wjsg (juridische) stappen te ondernemen (bijvoorbeeld via de Nationale ombudsman, de Awb of de civiele rechter). Deze meer juridische
analyse valt buiten het bestek van deze rechtssociologische studie.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 63

26-11-2013 16:02:58

64

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Macro
De Wjsg regelt wel internationale gegevensuitwisseling, maar kent verder geen
aparte internationale toezichthouder. De verwachting is kennelijk dat de hier
gegeven systematiek van intern toezicht en extern toezicht door het CBP ook
voor internationale gegevensverstrekking adequaat is.
Instrumentering
Uitvoering, toezicht en
controle is in verschillende handen

Vooronderstellingen/verwachtingen
Verantwoordelijkheid bij minister en College van procureurs-generaal, toezicht
door CBP, en inzagemogelijkheid van
betrokkenen in eigen gegevens leidt tot
adequate check op beheer en verstrekkingen

Micro:
Personen wier gegevens het betreft:
– kunnen gebruik maken van hun rechten gezien de praktische organisatiewijze
– kunnen verzoeken doen waaraan
gevolg wordt gegeven
Verantwoordelijke instanties:
– hebben voldoende bevoegdheden en
sanctiemogelijkheden
– hebben materiële mogelijkheden,
prioriteitsstelling, deskundigheid en
onafhankelijkheid om het interne
proces van beheer, verstrekkingen en
verwijdering te controleren
Meso:
– Toezichthouder heeft voldoende mogelijkheden en sanctiemogelijkheden
– Toezichthouder heeft materiële mogelijkheden, prioriteitsstelling, deskundigheid en onafhankelijkheid om zijn
taak uit te kunnen voeren
– De gekozen toezichtsvormen leiden
inderdaad tot een adequate borging
Macro:
– Het interne en externe toezicht is ook
adequaat als het gaat om internationale gegevensverstrekking

Figuur 5.5 Verwachtingen ten aanzien van toezicht en gegevenscontrole

5.7

Kwaliteit van de beleidstheorie

A priori kan er op grond van een kritische beschouwing van de beleidstheorie
al het een en ander over de kwaliteit daarvan worden opgemerkt. Op basis van
interviews, een vragenlijst en focusgesprekken zullen we in het volgende hoofdstuk onderzoeken of de empirische verwachtingen van de wetgever omtrent de
werking van de wet in de praktijk ook bevestigd kunnen worden. Zoals eerder
aangekondigd, kunnen we zonder al naar de praktijk te kijken beginnen met
onze evaluatie.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 64

26-11-2013 16:02:58

5 Evaluatiekader: reconstructie van de beleidstheorie

65

5.7.1 De volledigheid van de beleidstheorie
Een van de criteria voor de kwaliteit van de beleidstheorie is haar volledigheid,
dat wil zeggen de vraag of de beleidstheorie op alle punten aangeeft hoe en
waarom de specifieke elementen van de wet tot bepaalde gewenste gevolgen
zullen leiden. Zoals we aan het begin van dit hoofdstuk al aangaven, is de wetgever weinig expliciet over de causale vooronderstellingen achter de Wjsg. In
interviews met personen die betrokken waren bij de totstandkoming van de
wet werden ons vele verklaringen geboden voor elementen van de wet (zoals
politieke opportuniteit). Causale vooronderstellingen die de basis zijn voor een
goede beleidstheorie achter de Wjsg konden de respondenten echter zelden
geven. Het ‘oordeel’ over de volledigheid moet daarmee zijn dat de wetgever
geen poging heeft gedaan om de wet te baseren op een beschouwing van de
causaliteit tussen wat men wilde bereiken en het gestelde in de wet.
Deze beperkte explicitering door de wetgever van de beleidstheorie hebben we
in dit onderzoek, zoals boven uitgelegd, gecompenseerd door een eigen reconstructie te maken van de impliciete verwachtingen van de wetgever.
5.7.2 (Logische) consistentie van de beleidstheorie
Een ander criterium voor de kwaliteit van een beleidstheorie is haar (logische)
consistentie. Hoewel de (expliciete) theorie incompleet is, kunnen we wel iets
zeggen over de interne samenhang. Het gaat dan met name om een aspect dat
wel expliciet is gemaakt, namelijk de manieren waarop gegevens in de wet
gecategoriseerd worden.
De Wjsg wil de omgang met bijzondere persoonsgegevens regelen. Ze maakt
daarbij – in de naamgeving van de wet al – onderscheid tussen justitiële en
strafvorderlijke gegevens. Deze twee typen gegevens worden in de wet dan
weer onderscheiden van persoonsdossiers. De wet maakt dan verder onderscheid naar gegevens die makkelijker (volgens een lichter regime) en gegevens
die minder makkelijk behoren te worden verstrekt.
Al deze onderscheidingen roepen de vraag op wat eigenlijk de basis of bases
voor deze onderscheidingen zijn. Vooral het onderscheid tussen justitiële en
strafvorderlijke gegevens roept vragen op.
Er zijn meerdere logische categorieën om gegevens te onderscheiden denkbaar: onderscheid naar de manier waarop gegevens verzameld zijn (bron), naar
manieren waarop gegevens worden opgeslagen, en naar doelen (of soorten
gebruikers) van gegevens. In de wet lijkt elk van deze drie indelingen aan de
orde, maar tegelijk kunnen ze geen van alle het onderscheid tussen justitiële en
strafvorderlijke gegevens dragen:
– Door justitiële en strafvorderlijke gegevens in de wet op één lijn te plaatsen
met persoonsdossiers wordt de suggestie gewekt dat het ook bij die eerste

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 65

26-11-2013 16:02:58

66

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

twee om een bepaalde opslagcategorie gaat. Bij persoonsdossiers gaat het
echter om alle gegevens die betrekking hebben op één natuurlijk persoon,
terwijl zo’n soort opslagcategorie niet ten grondslag ligt aan justitiële en
strafvorderlijke gegevens.
– Men zou kunnen denken dat justitiële en strafvorderlijke gegevens verschillen naar bron. Strafvorderlijke gegevens kunnen van opsporingsinstanties
zoals de politie komen en justitiële gegevens niet. Maar tegelijk kunnen
zowel justitiële als strafvorderlijke gegevens voortkomen uit rechtbankgegevens.
– Men zou, gezien de systematiek van de wet, kunnen denken dat het onderscheid samenhangt met (kenmerken van) informatievragers. Ook die indeling blijkt echter niet werkelijk bepalend. Actoren binnen en buiten de
strafrechtsketen kunnen informatievrager zijn van justitiële gegevens en
ook strafvorderlijke gegevens.
De wetgever kiest ervoor om strafvorderlijke gegevens ruim te definiëren als
‘persoonsgegevens of gegevens over een rechtspersoon die zijn verkregen in het
kader van een strafvorderlijk onderzoek en die het Openbaar Ministerie in een
strafdossier of langs geautomatiseerde wet [sic] verwerkt’ (art. 1 onder b Wjsg).
Justitiële gegevens worden volgens de wet bij algemene maatregel van bestuur
omschreven (art. 1 onder a Wjsg). In het Bjsg is gekozen voor een opsomming –
een strikte definitie ontbreekt ook daar.
De grondslag voor de onderscheiding tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens is daarmee niet helder. In de bewoordingen van het onderscheid in de wet
blijkt de distinctie vervolgens ook niet erg strikt. Er worden weliswaar twee
regimes onderscheiden voor de omgang met elk van de twee typen gegevens,
maar tegelijk zijn de artikelen voor de twee regimes opvallend vaak identiek.
Dit alles roept op voorhand de vraag op of het onderscheid tussen justitiële
en strafvorderlijke gegevens wel zo’n zinvol onderscheid is voor het doel dat
de wet wil realiseren. Deze kanttekening onderstreept een al eerder gekozen
aandachtspunt van deze evaluatie: nader bekijken of het onderscheid in twee
typen gegevens in de praktijk werkbaar is en voordelen heeft boven een andere
systematiek.

5.8

Samenvattend

In dit hoofdstuk hebben we de beleidstheorie achter de Wjsg gereconstrueerd.
Omdat de wetgever de causale vooronderstellingen nauwelijks heeft geëxpliciteerd, is gekozen voor een reconstructie van de impliciete verwachtingen.
De centrale doelstelling van de wet is de verstrekking van persoonsgegevens
uit opsporing en vervolging zodanig te reguleren dat ze terughoudend, dat wil
zeggen alleen op een ‘need to know’-basis, beschikbaar zijn. De wetgever heeft

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 66

26-11-2013 16:02:58

5 Evaluatiekader: reconstructie van de beleidstheorie

67

daartoe een aparte sectorwet in het leven geroepen (Wjsg), waarin onderscheid
wordt gemaakt tussen drie typen gegevens, met elk een eigen regeling en elk
een gedifferentieerd verstrekkingsregime. Personen om wier gegevens het gaat,
worden niet automatisch op de hoogte gesteld van verstrekkingen, maar hebben wel de mogelijkheid om hun opgeslagen gegevens in te zien en zo nodig
om correctie te vragen. Er is gekozen voor een vorm van systeemtoezicht (met
het CBP als toezichthouder).
Voor al deze structuurkenmerken van de Wjsg zijn door de onderzoekers de
impliciete verwachtingen geconstrueerd op micro- of uitvoerendenniveau, op
meso- of ketenpartnersniveau, en op macro- of contextniveau.
Een eerste blik op de kwaliteit van de beleidstheorie roept vragen op ten aanzien van de interne consistentie en over de wijze waarop in de wet gegevens
worden gecategoriseerd. De Wjsg hanteert verschillende categorieën. Die
onderscheidingen roepen vragen ten aanzien van logica op, maar ook vragen
over de hanteerbaarheid in de praktijk.
In het volgende hoofdstuk gaat het om de praktijk van de Wjsg. De gereconstrueerde beleidstheorie biedt aan dat praktijkonderzoek focus: strookt de werkelijkheid met de verwachtingen en hoe hanteerbaar zijn de onderscheidingen
uit de wet?

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 67

26-11-2013 16:02:58

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 68

26-11-2013 16:02:58

6

6.1

De Wjsg in de praktijk

Inleiding

In dit hoofdstuk worden de onderzoeksresultaten gepresenteerd: de antwoorden van de respondenten (in de interviews en de enquête) op de gestelde onderzoeksvragen en de uitkomsten van de focusgroepen. We hebben de antwoorden
van de respondenten steeds voorgelegd aan volgende respondenten en bevindingen uit de interviews getoetst in de focusgroepen (zie voor de onderzoeksopzet hoofdstuk 2). Voor de leesbaarheid noemen we niet steeds alle bronnen.
Dit hoofdstuk geeft antwoord op de vraag welke vooronderstellingen en verwachtingen van de wetgever in de praktijk uitkomen en waar de praktijk van
de wet en de verwachtingen van de wetgever afwijken. Voor de leesbaarheid, en
om deze weergave niet onnodig lang te maken, wordt hier vooral ingegaan op
aspecten waarin de praktijk volgens de respondenten afwijkt van de verwachtingen en bedoelingen van de wetgever.
Bij de weergave van de bevindingen wordt het stramien van het vorige hoofdstuk gevolgd. Daarin worden de verschillende structuuraspecten van de wet
langsgelopen en wordt telkens stilgestaan bij de diverse micro-, meso- en
macroaspecten. De bevindingen uit dit hoofdstuk vormen de basis voor de analyse, conclusies en aanbevelingen in latere hoofdstukken.

6.2

Twee sectorwetten en een kaderwet

In deze paragraaf komt de relatie tussen de Wpg, de Wjsg en de WBP aan de
orde. In deze bespreking wordt ook rekening gehouden met de (eventuele) effecten van andere wettelijke regimes, zoals de WOB en het Sv. Bij deze bespreking
is niet zozeer de juridische samenhang van deze wetten leidend, maar worden
juist de consequenties van de wettelijke regimes in de praktijk behandeld.
6.2.1 Micro: is voor betrokkenen duidelijk welke wet wanneer geldt?
Vanuit het perspectief van de Wjsg is voor de betrokken organisaties op operationeel niveau over het algemeen duidelijk welke wet in welke situatie van
toepassing is. De verschillende respondenten op parketten en bij JustID geven

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 69

26-11-2013 16:02:58

70

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

duidelijk aan de relatie tussen de Wpg, Wjsg, WBP en WOB te kennen. Wanneer een strafproces het traditionele idee van de strafrechtsketen volgt (waarin
kort gezegd de politie belast is met de opsporing, het OM met vervolging, de
rechtbanken met de berechting en het CJID, de Dienst Justitiële Inrichtingen
(DJI), enzovoort met de tenuitvoerlegging van straffen), dan zijn de wettelijke
regimes voor de betrokkenen voldoende specifiek. Vooral in situaties waarin
het proces van de strafrechtsketen minder van toepassing lijkt te zijn, ontstaan
problematische situaties. Op dit belangrijke punt wordt in paragraaf 6.3 dieper
ingegaan. Desalniettemin is het volgens respondenten bij het OM soms ‘even
zoeken’ naar het wettelijk kader dat van toepassing is. (Ze maken daarbij naar
eigen zeggen in de meeste gevallen gebruik van de proportionaliteits- en subsidiariteitseis.) In het algemeen is het onderscheid volgens hen echter voldoende
specifiek. Op zichzelf is dat niet verwonderlijk: bij parketten en JustID werken
professionals met een juridische achtergrond.102 Van hen mag worden verwacht
dat zij met dergelijke complexe situaties om kunnen gaan.103
6.2.2 Meso: zijn er onduidelijkheden bij de interactie tussen organisaties?
De werkingsgebieden van de Wpg en de Wjsg zijn onder andere ingericht aan
de hand van voorgaande wetgeving, zoals de Wet politieregisters en de Wet justitiële documentatie. Hierdoor zijn bepaalde vooronderstellingen die ten grondslag lagen aan de oude wetgeving overeind gebleven in de huidige situatie, met
als gevolg dat de wetgeving vooral is toegespitst op het traditionele onderscheid tussen politie, justitie, minister (JustID) en rechtbank. In standaard­
situaties waarin dit onderscheid gehandhaafd blijft, is het werkingsgebied van
de sectorwetten voor de betrokkenen helder en levert dit voor de verschillende
organisaties in interactie geen noemenswaardige problemen op.
In de praktijk staat deze traditionele situatie echter steeds meer onder druk door
allerlei nieuwe samenwerkingsverbanden, die als doel hebben de efficiëntie en
de effectiviteit van de strafrechtsketen te bevorderen. Respondenten noemen
vaak Veiligheidshuizen als voorbeeld, maar ook de ZSM-werkwijze en gemeenschappelijke BOB-kamers (naar ‘bijzondere opsporingsbevoegdheden’). Een van
de respondenten vatte deze ontwikkeling als volgt samen: ‘[H]et wettelijk stelsel dat de verwerking van bijzondere persoonsgegevens regelt bevindt zich wat
sommige ideeën betreft nog in de negentiende eeuw.’ Er is hier volgens respondenten van het OM en de politie die ervaring hebben met verschillende vormen
van samenwerking, sprake van een algemenere problematiek in nieuwe samen102

103

Uit de uitgevoerde interviews blijkt dat er bij de politie geen sprake is van deze vanzelfsprekendheid. Voor politiemensen geldt veelal dat het juridische kader omtrent politiegegevens
veelal ‘achteraf om de hoek komt kijken’, aldus een van de respondenten. De gevolgen van
deze constatering zullen hieronder worden besproken.
Hiermee is overigens niet gezegd dat beide wettelijke regimes in samenhang ‘goed’ worden toegepast. Volgens meerdere respondenten van politie en justitie leeft bij de politie veel
minder het besef ‘dat tijdens een lopend onderzoek gegevens niet zomaar verstrekt mogen
worden’.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 70

26-11-2013 16:02:58

6 De Wjsg in de praktijk

71

werkingsvormen binnen en buiten de strafrechtsketen. Hieronder worden drie
nieuwe samenwerkingsverbanden als voorbeeld nader besproken.
Veiligheidshuizen
Duidelijkheid omtrent het werkingsgebied van de Wjsg in relatie tot andere
wetgeving staat het meest onder druk in het geval van Veiligheidshuizen. Een
Veiligheidshuis is een samenwerkingsverband ‘tussen straf-, zorg- en (andere)
gemeentelijke partners waarin zij onder eenduidige regie komen tot een ketenoverstijgende aanpak van complexe persoons-, systeem- en gebiedsgerichte
problematiek om ernstige overlast en criminaliteit te bestrijden’.104 In de praktijk
delen OM, reclassering, jeugdzorg, politie en gemeenten structureel informatie
over burgers. Veiligheidshuizen richten zich onder andere op jeugdcriminaliteit, huiselijk geweld en veelplegers.
Aan samenwerking in een Veiligheidshuis ligt altijd een convenant ten grondslag dat door alle organisaties die in een Veiligheidshuis deelnemen, wordt
ondertekend. In dat convenant is onder andere de verwerking van bijzondere
persoonsgegevens in de zin van de WBP geregeld. Het convenant moet worden
aangemeld bij het CBP en bevat op grond van artikel 28 WBP in ieder geval de
volgende informatie:105
– de naam en het adres van de verantwoordelijke;
– het doel of de doeleinden van de verwerking;
– een beschrijving van de categorieën van betrokkenen en van de gegevens of
categorieën van gegevens die daarop betrekking hebben;
– de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie de gegevens kunnen
worden verstrekt;
– een algemene beschrijving om een voorlopig oordeel te kunnen geven over
de gepastheid van de voorgenomen maatregelen om, ter toepassing van artikel 13 en 14 Wjsg, de beveiliging van de verwerking te waarborgen.
Respondenten van politie, OM en gemeenten (met werkervaring in Veiligheidshuizen) gaven aan dat de kans dat ‘gegevens op een ongefundeerde wijze worden verspreid vrij groot is’. Daarvoor zijn volgens hen twee redenen. Ten eerste
is het voor betrokken medewerkers die in een Veiligheidshuis zijn gedetacheerd
niet altijd duidelijk wanneer gegevens onder de Wpg, Wjsg of de WBP vallen.
Daarmee bestaat bij hen onduidelijkheid over de status (en het regime dat van
toepassing is) van de gegevens die worden samengebracht. Ten tweede hebben respondenten van het OM aangegeven moeite te hebben met de interpretatie van grondslagen en verstrekkingsmogelijkheden die uit de Wjsg volgen.
Voor hen is echter ‘een uitweg’ om de relevante gegevens door de politie, die
de betreffende gegevens ook ‘bezit’, te laten verstrekken. Het antwoord op de
vraag of en in hoeverre gegevens (mogen) worden doorverstrekt nadat ze zijn
verkregen in het kader van bijvoorbeeld een casusoverleg, varieert als gevolg
daarvan per Veiligheidshuis.
104
105

www.veiligheidshuis.nl.
Aanwijzing Wjsg, Stcrt. 2012, nr. 26870.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 71

26-11-2013 16:02:58

72

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Een ander probleem met de gegevens die in een Veiligheidshuis worden opgeslagen (hetgeen formeel niet is toegestaan), is dat informatie niet altijd up-todate is. Geen van de betrokken instanties acht zich daarvoor verantwoordelijk.
Het kan overigens voorkomen dat er gegevens in een Veiligheidshuis worden
opgeslagen die bij aanlevering al verouderd zijn. Hiernaast geldt dat de digitalisering van gegevens het lastig maakt om de verspreiding ervan op grote en
structurele schaal tegen te gaan; wanneer gegevens eenmaal gedeeld zijn, is het
welhaast onmogelijk ze definitief te vernietigen.
Werken op basis van vertrouwen
In een Veiligheidshuis werken actoren van verschillende instanties (zoals OM,
politie, jeugdzorg en gemeenten) op een nauwe manier met elkaar samen. Het
doel van de samenwerking is om met betrekking tot bijvoorbeeld een specifiek
persoon, gezin, bende of wijk een gezamenlijke aanpak op te starten. Er staat
in een Veiligheidshuis dus niet zozeer één zaak centraal, maar één of meerdere
personen tegen wie wellicht allerlei strafrechtelijke zaken lopen. Het idee van
een Veiligheidshuis is dat ‘complexe casuïstiek die vraagt om een aanpak die de
eigen mogelijkheden en verantwoordelijkheden van de zorg- of de justitieketen
overstijgt’ daarin thuishoort. Concreet betekent dit dat allerlei gevoelige ‘harde’
en ‘zachte’ gegevens in een Veiligheidshuis worden gedeeld. Het OM levert niet
alleen ‘harde’ justitiële gegevens aan, maar zal in sommige gevallen ook ingaan
op de voortgang van een nog lopend strafproces, zodat bijvoorbeeld een gemeente
of de reclassering op de uitkomst ervan kan anticiperen.
Dit leidt ertoe dat personen in een Veiligheidshuis elkaar op basis van vertrouwen
moeten benaderen en er zodoende, soms onbewust, een soepele overdracht van
informatie plaatsvindt. Respondenten geven bovendien aan ‘dat er soms onbegrip
bij partijen zichtbaar is op het moment dat gegevens niet worden uitgewisseld,
en dat dit onbegrip ook uitgesproken wordt’. Vooral gemeenten vragen zich af
waarom gegevens niet ‘gewoon’ verstrekt worden, volgens een respondent van
het OM. (Vanuit het OM gaat het dan bijvoorbeeld om de justitiële gegevens van
een betrokkene, die in principe niet zomaar integraal doorverstrekt mogen worden.) Dit duidt erop dat sommige actoren zich niet of niet voldoende bewust zijn
van de beperkingen die de Wjsg aan de partners binnen een samenwerkingsverband als een Veiligheidshuis oplegt. Om interne spanningen te voorkomen kan
dit ertoe leiden dat gegevens toch worden gedeeld, ook indien de Wjsg daarin niet
voorziet. Het beeld dat uit het onderzoek is ontstaan, is dat vertegenwoordigers
van het OM op een dubbelhartige wijze stringenter zijn dan vertegenwoordigers
van de politie. Respondenten vanuit het OM zeggen enerzijds dat er nog ‘zeer
veel te verbeteren’ valt, maar anderzijds dat ze blij zijn dat de politie gegevens
deelt, zodat de vraag niet meer bij het OM ligt. Om (niet-gerechtvaardigde) doorverstrekking van gegevens tegen te gaan worden in de meeste Veiligheidshuizen
dossiers overigens vaak digitaal aan de deelnemers aan een vergadering getoond.
Dit neemt niet weg dat gegevens voor alle betrokkenen bij een casus meestal ook
digitaal te raadplegen zijn; eventuele onrechtmatige verspreiding van gegevens is
in een Veiligheidshuis zodoende lastig tegen te gaan.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 72

26-11-2013 16:02:58

6 De Wjsg in de praktijk

73

Tussen verschillende Veiligheidshuizen bestaan grote verschillen met betrekking tot de (door)verstrekking van justitiële en strafvorderlijke gegevens. Zo
kwamen de onderzoekers in Veiligheidshuizen situaties tegen waarin het
OM alle justitiële gegevens integraal deelt, maar ook situaties waarin alleen
een selecte hoeveelheid informatie wordt verstrekt (specifiek in relatie tot één
casusoverleg).106 De oorzaak voor deze verschillen ligt enerzijds in onwetendheid (zelfs medewerkers van het OM weten niet altijd dat het op grond van de
Wjsg niet zomaar is toegestaan om alle justitiële gegevens met ketenpartners te
delen) en anderzijds in verschillen in bereidwilligheid om gegevens te delen.
De gesloten convenanten laten ruimte voor deze verschillen van inzicht en handelen. Daarnaast speelt de in bovenstaand kader beschreven interne druk in
bepaalde gevallen ook een belangrijke rol.
Gemeenschappelijke BOB-kamers
Sinds dit jaar heeft elke regionale politie-eenheid een zogenoemde Gemeenschappelijke BOB-kamer. In een BOB-kamer werken politie, OM en het rechtercommissariaat samen op het gebied van bijzondere opsporingsbevoegdheden.
Respondenten van de politie en het OM geven aan dat het voor hen onduidelijk
is welk wettelijk regime precies van toepassing is (Wpg, Wjsg of WBP). Het
grootste probleem is dat in de BOB-kamer beslissingen worden genomen door
alle betrokken partijen. In een normale situatie maakt de officier van justitie een
eigen dossier, op basis waarvan hij een beslissing neemt. In een BOB-kamer blijven echter alle gegevens in het systeem van de politie, waardoor bijvoorbeeld
een betrokkene maar moeilijk op basis van de Wjsg kan toetsen in hoeverre de
beslissing van de officier van justitie op de juiste gronden is uitgevoerd. Deze
situatie bemoeilijkt volgens privacyfunctionarissen bij de politie en het OM de
handhaving van het regime van de Wjsg. Feitelijk is een officier van justitie
verplicht zijn beslissing in de computersystemen van het OM te registreren.
Dit gebeurt volgens privacyfunctionarissen bij parketten echter niet of nauwelijks. Daarmee verschilt het probleem dat bij BOB-kamers speelt met dat van
Veiligheids­huizen in de zin dat bij Veiligheidshuizen meestal te veel informatie
wordt gedeeld en dat bij BOB-kamers gegevens niet op de juiste manier worden
verwerkt.
ZSM-werkwijze
Respondenten van het OM en de politie ervaren een vergelijkbare problematiek
met de ZSM-werkwijze. Met de ZSM-werkwijze wordt in samenwerking tussen
politie en justitie (en eventueel andere betrokken ketenpartners) zo snel mogelijk na de aanhouding van een verdachte besloten over een afdoeningstraject.
Hiervoor wordt een beslissing genomen op het politiebureau. Als de officier
van justitie op het politiebureau een afdoeningsbeslissing neemt en een zaak
106

Omdat wij in deze evaluatie Veiligheidshuizen niet structureel hebben onderzocht, kunnen
we niet beoordelen in hoeverre de geconstateerde situaties in alle Veiligheidshuizen van
toepassing zijn. Onze respondenten bij politie en OM gaven echter wel aan dat ze hun eigen
ervaringen terugzagen bij andere Veiligheidshuizen waarmee ze contact hadden.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 73

26-11-2013 16:02:58

74

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

seponeert, dan zijn de gegevens ‘feitelijk’ een politiegegeven gebleven, terwijl
het OM wel bij het nemen van de beslissing betrokken was. Meerdere geïnterviewde respondenten van de politie en het OM geven aan dat ze niet goed
begrijpen welk wettelijk regime in zo’n situatie van toepassing is. Hierbij speelt
het probleem dat gegevensverwerking in deze samenwerkingsverbanden vaak
buiten het zicht van een privacyfunctionaris plaatsvindt, zodat deze er geen
advies over kan geven.
Naast deze onduidelijkheden die voortvloeien uit nieuwe samenwerkingsvormen, zorgt de verhouding tussen de sectorwetten en de kaderwet op het
gebied van de bescherming van persoonsgegevens (de WBP) enerzijds en de
WOB anderzijds voor onduidelijkheden in de praktijk. Volgens respondenten
bij het OM komt het steeds vaker voor dat wanneer een informatieverzoek op
grond van de Wjsg wordt afgewezen, burgers een nieuw verzoek op grond van
de WOB indienen. Deze respondenten geven aan dat het kader van de WOB
veel breder is, en niet is ingericht voor strafvorderlijke gegevens. Inmiddels is
er jurisprudentie waaruit blijkt dat als een strafdossier bij de rechter ligt, de
WOB niet meer van toepassing is, maar in de fase daarvoor nog wel.107 Dan
zijn situaties denkbaar waarin op basis van de WOB gegevens moeten worden
verstrekt die op basis van de Wjsg niet zouden zijn verstrekt, omdat daarvoor
een grondslag ontbreekt. ‘Er is hier duidelijk een onhandige samenloop van
wetgeving’, aldus een van de respondenten bij het OM. En: ‘Telkens zal dan
een arbeidsintensieve slag worden gemaakt om te bezien of de belangen van
de in de stukken genoemde personen en het belang van opsporing en vervolging, dan wel andere weigeringsgronden, zich niet tegen openbaarmaking van
bepaalde informatie verzetten.’
Een geïnterviewde advocaat zegt de route via de WOB te herkennen, maar daarbij ook op nadelen te stuiten. ‘Voor je het weet krijg je toegang tot een kamer met
veertig vuistdikke ordners en een uur om er doorheen te bladeren.’
Samengevat is er volgens respondenten van het OM sprake van een ‘versnippering van wettelijke regimes’. Zelfs voor goed ingevoerde betrokkenen is het
daarom niet altijd duidelijk welk wettelijk kader van toepassing is. In Veiligheidshuizen wordt nog wel eens geroepen: ‘[E]r is een convenant getekend, dus
wij mogen gegevens delen.’ Dit volgt echter niet zonder meer uit de Wpg of
de Wjsg. Een stelregel die in het onderzoek is tegengekomen, is: ‘[S]taan gegevens in het systeem [van het parket] dan beoordelen we in principe op basis
van de Wjsg, tenzij andere wetgeving zoals het Wetboek van Strafvordering
van toepassing blijkt te zijn.’ Niet overal wordt volgens deze regel gehandeld.
Zoals we bijvoorbeeld hierboven hebben geconstateerd, blijkt er in de nieuwe
BOB-kamers sprake van een in de perceptie van betrokkenen ingewikkelde
en onpraktische samenhang van wettelijke regimes. Aangezien de praktische
werkbaarheid van een wet van belang is, is dit een punt dat aandacht verdient.

107

ECLI:NL:RVS:2010:BK9881.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 74

26-11-2013 16:02:59

6 De Wjsg in de praktijk

75

Shoppen
Vanuit de advocatuur wordt handig gebruik gemaakt van de verschillende regimes met betrekking tot gegevensverwerking: strafvorderlijke informatie is namelijk zeer gewild. Advocaten hebben het liefst toegang tot alle gegevens die politie
en justitie verzamelen. Vanzelfsprekend krijgen zij toegang tot alle processtukken,
maar dit is slechts een ‘uittreksel’ van de informatie die de politie in eerste instantie heeft verzameld. Vanuit respondenten in de advocatuur, politie en justitie komt
het beeld naar voren dat sommige advocaten (succesvol) bij ketenpartners op zoek
gaan naar informatie. Lukt het niet bij JustID of een parket, dan wordt standaard
de politie benaderd. Een respondent in de advocatuur gaf aan dat hij, wanneer de
inzage van justitiële gegevens via JustID te lang op zich liet wachten, de politie of
bevriende advocaten belde om sneller toegang tot gewenste gegevens te krijgen.

De gevolgen van het kennisnemingsrecht
De verwachting is dat het aantal aanvragen voor gegevensverstrekkingen door
slachtoffers in de toekomst fors zal dalen. Reden hiervan is de uitbreiding van
het kennisnemingsrecht voor slachtoffers – sinds januari 2013 – gaven respondenten van het OM aan.108 ‘Door die verandering is de poort naar informatie
voor slachtoffers opengegaan. Daarom zal de Wjsg steeds minder worden ingezet om bepaalde gegevens te verkrijgen.’ Tegelijkertijd komt hier opnieuw het
probleem van het lastig te maken onderscheid tussen verschillende gegevens
en verschillende regimes aan de orde. ‘Waar zit de overgang tussen het kennisnemingsrecht van het slachtoffer enerzijds en de verstrekking aan slacht­
offers op grond van de Wjsg anderzijds? Het is onduidelijk waar het ene recht
ophoudt en het andere recht begint’, aldus een respondent bij het OM.
6.2.3 Macro: leidt dit onderscheid in verschillende wetten tot adequate bescherming
van gegevens in internationale verstrekkingen?
Het aantal verstrekkingen tussen landen is de afgelopen jaren toegenomen.
Vergeleken met het aantal binnenlandse gegevens dat in Nederland wordt verwerkt, is het aantal internationale verstrekkingen zeer gering. JustID verwacht
echter een verdere toename.
In de praktijk komen verzoeken uit het buitenland tot verstrekking van gegevens veelal terecht bij de politie. Op grond van de Aanwijzing inzake de informatie-uitwisseling in het kader van de wederzijdse rechtshulp in strafzaken
is de politie bevoegd om verzoeken om gegevens zonder tussenkomst van het

108

Het kennisnemingsrecht is vanuit de Wet versterking positie slachtoffer uitgebreid in 2011.
Per 1 januari 2013 zijn de weigeringsgronden voor de officier van justitie in art. 51b Sv om
slachtoffers processtukken te weigeren, verder beperkt.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 75

26-11-2013 16:02:59

76

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

OM zelfstandig af te handelen (art. 552i Sv).109 Aangezien strafvorderlijke (en
justitiële) gegevens veelal afkomstig zijn van de politie, zijn zulke gegevens ook
aanwezig in haar datasystemen. Deze aanwijzing biedt daarmee een makkelijke internationale toegang tot zulke gegevens via de politie. De naburige regeling van de Wjsg is dan in de praktijk in wezen irrelevant.

6.3

Het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens
en persoonsdossiers

De Wjsg maakt onderscheid tussen drie typen gegevens. Voor elk van deze drie
biedt ze een apart verwerkingsregime.
6.3.1 Micro: is het onderscheid tussen de verschillende typen gegevens en de
bijbehorende regimes voor betrokkenen helder en werkbaar?
In de gesprekken met respondenten is op verschillende plekken gebleken dat
het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens voor veel actoren
niet helder is te maken (persoonsdossiers vallen buiten dit punt van onduidelijkheid). Binnen het ministerie van Veiligheid en Justitie wordt aangegeven dat
het onderscheid ‘te gedetailleerd’ is en daardoor ‘voor de praktische behandeling en het gebruik van de wet’ niet handig is. Operationele medewerkers
van Reclassering Nederland ‘weten niet dat er een verschil bestaat tussen
strafvorderlijke en justitiële gegevens’. En bij verschillende parketten wordt
aangegeven dat ‘het in de praktijk zichtbaar is dat mensen het verschil tussen
justitiële en strafvorderlijke gegevens moeilijk kunnen maken’. Een aspect dat
dit onderscheid verwarrend maakt voor operationeel betrokkenen buiten de
strafrechtsketen, is dat het OM weliswaar toegang heeft tot justitiële gegevens
over personen, maar slechts strafvorderlijke gegevens mag verstrekken, dat wil
zeggen dat een vraag die alleen over de justitiële gegevens van een persoon
gaat, niet door het OM maar door JustID beantwoord moet worden.
Tegelijkertijd moet de vraag worden gesteld of dit ook tot problemen leidt op
het gebied van de omgang met gegevens, zoals tijdens de verstrekking. Immers,
pas dan moet het moeilijk te maken onderscheid ook daadwerkelijk als een probleem worden beschouwd. Hierop wordt in paragraaf 6.4 verder ingegaan.
6.3.2 Meso: houdt de indeling in verschillende typen gegevens ook stand bij interactie
tussen verschillende actoren?
Onderscheid tussen de gegevens
Persoonsgegevens worden in een strafzaak als een ‘pakketje’ (of dossier) doorgestuurd. Dit betekent dat de politie gegevens verzamelt over één of meerdere
109

Aanwijzing inzake de informatie-uitwisseling in het kader van de wederzijdse rechtshulp in
strafzaken (art. 552i Sv).

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 76

26-11-2013 16:02:59

6 De Wjsg in de praktijk

77

verdachten met betrekking tot een strafbaar feit (of strafbare feiten) en dat deze
gegevens gebundeld aan een officier van justitie worden doorgestuurd. De officier van justitie stelt op basis hiervan een strafdossier op, dat naar de rechter en
de verdachte als onderdeel van de processtukken wordt gestuurd. In dit proces
zijn drie regimes van toepassing: de Wpg, de Wjsg en de WBP. Toch is een groot
gedeelte van de informatie identiek (de personalia, de bewijslast, enzovoort)
en bevindt de informatie zich tijdens verschillende fasen van het strafproces
in verschillende computersystemen. Uit onze interviews blijkt dat een van de
redenen dat het onderscheid tussen gegevenstypen zo moeilijk hanteerbaar is,
te maken heeft met het feit dat een politieel, justitieel of strafvorderlijk gegeven
afhankelijk is van het systeem waarin het is opgeslagen en het moment waarop
het is opgeslagen, en dat het een specifieke status krijgt toegekend. Als bijvoorbeeld de reclassering uit de justitiële documentatie put om een rapport op te
stellen en opschrijft dat een persoon meerdere malen voor een strafbaar feit is
vervolgd, dan komt de inhoud van de justitiële gegevens in het rapport terecht.
Respondenten bij de reclassering geven echter aan niet te begrijpen welke kwalificatie deze informatie dan heeft en of het om een persoonsdossier, een justitieel gegeven of iets anders gaat. De gesprekken in de focusgroepen geven aan
dat dit voorbeeld exemplarisch is voor situaties die van toepassing zijn bij de
samenwerking binnen en buiten de strafrechtsketen.
Deze ervaringen uit de praktijk weerspiegelen de onduidelijkheid die al eerder
kon worden geconstateerd op basis van de beleidstheorie: de indelingen naar
bron of naar opslagwijze blijken niet goed te stroken met de wettelijke driedeling in justitiële gegevens, strafvorderlijke gegevens en persoonsdossiers.
Bij JustID leeft de verwachting dat het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens in de toekomst nog verder onder druk komt te staan.
Vooralsnog kunnen betrokkenen voor zichzelf de volgende ‘stelregel’ gebruiken: gegevens die in JDS staan, zijn justitieel, en gegevens die in COMPAS/GPS
staan, zijn strafvorderlijk. In het digitale archief van JustID (CDD+) gaat naar
verwachting van JustID het OM ook strafdossiers en processen-verbaal opslaan.
Hoewel de verschillende applicaties in eerste instantie nog naast elkaar zullen bestaan (en het daarmee duidelijk is wat het onderscheid tussen justitiële
en strafvorderlijke gegevens is), vermoedt JustID dat in de toekomst alle gegevens onder de naam van één persoon (en een parketnummer) kunnen worden
geraadpleegd: ‘de technische ontwikkelingen gaan door’, aldus een respondent
bij JustID, die toeziet op deze ontwikkelingen.
Persoonsdossiers
Een probleem waarmee JustID worstelt, is het feit dat er tegenwoordig steeds
meer ‘prejustitie’-rapportages worden gemaakt, door bureau HALT, de Raad
voor de Kinderbescherming, de reclassering en vergelijkbare instanties. In veel
gevallen bestaat er dan nog geen strafrechtelijk traject. Toch worden er rapportages van kinderen jonger dan 12 in de systemen van JustID geplaatst. Wat er
bijvoorbeeld gebeurt, is dat van één gezin (concreet voorbeeld) rapportages van

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 77

26-11-2013 16:02:59

78

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

verschillende kinderen online worden gezet. Een van de kinderen die meerderjarig is, zit al in het strafrecht, maar voor de rest geldt dit niet. De worsteling is
waar de grens moet worden gelegd. Deze mensen hebben nu dus allemaal een
‘aantekening’, die ook zichtbaar kan zijn voor een persoon die niet toegang heeft
tot de gegevens ‘achter’ de aantekening. Sommige mensen trekken op basis van
alleen die aantekening een conclusie over de persoon. Er bestaat zodoende nog
veel onduidelijkheid over de vraag wat nu precies onder een persoonsrapportage zou moeten vallen.

Bewaartermijnen
Een opvallende constatering is dat tijdens dit onderzoek is gebleken dat justitiële
gegevens vooralsnog ‘oneindig’ worden opgeslagen bij JustID. De reden is volgens
JustID ‘onduidelijkheid over de start van de bewaartermijn’ en de mogelijkheid
dat personen onder de verkeerde naam in het systeem staan. Onder de Wjd was de
start van de bewaartermijn het moment dat een vonnis onherroepelijk werd. Nu
is dat de datum van de beslissing geworden. Voor JustID is dit vanwege technische complicaties ‘lastig’ door te voeren. Het is ‘geen eenduidig’ veld. Wat betreft
het tweede punt komt het voor dat personen niet ‘volledig uniek’ in het systeem
staan. Daardoor kan het voorkomen dat de justitiële gegevens van bijvoorbeeld
een tweeling onder de verkeerde persoon staan geregistreerd. Overigens kunnen deze gegevens niet meer worden geraadpleegd: de ‘informatieverstrekking
is geblokkeerd’.

De afhankelijkheid van de datasystemen
JustID is afhankelijk van parketten en andere gegevensverzamelaars die direct
informatie voor de databases van JustID aanleveren. Deze batches data worden
elektronisch verstuurd en verwerkt. In dit onderzoek zijn geen aanwijzingen
gevonden dat er hierbij systematisch fouten ten nadeel van personen worden
gemaakt, dat wil zeggen dat personen hierdoor met een onjuiste juridische
geschiedenis worden opgescheept.
Er bestaat één controlemechanisme: de data zijn ‘logisch geordend’ via XML.
Als er in die logische ordening een fout wordt gemaakt, door bijvoorbeeld
een parketmedewerker, dan sturen de systemen van JustID een automatische
foutmelding terug. Er wordt vervolgens niet door medewerkers bezien wat de
inhoudelijke fout nu was, noch wordt gecontroleerd of er een inhoudelijke correctie wordt gepleegd na de automatische foutmelding.
Er ontbreken (vooralsnog) andere controlemechanismen: zo wordt er niet in
samenwerking met parketten gecontroleerd of alle gegevens wel in de databases van JustID worden opgenomen. ‘Zelfs’ de check of ten minste alle zaken zijn
aangemeld, door een boekhoudkundige check waarbij wordt vergeleken hoeveel
zaken een parket heeft verwerkt en hoeveel daarvan in de systemen van JustID
staan, bestaat nog niet. Volgens een respondent van JustID zijn er ‘vooral orga-

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 78

26-11-2013 16:02:59

6 De Wjsg in de praktijk

79

nisatorische problemen’ om dit van de grond te krijgen. In de praktijk gebeurt
het volgens JustID inderdaad dat er gegevens niet binnenkomen. Een recent
voorbeeld betreft de bestuurlijke strafbeschikkingen vanuit gemeenten. Deze
gaan direct naar het CJIB voor een incasso. Het CJIB kwalificeert ze (meestal)
onder een APV-overtreding met het relevante artikelnummer. De APV-artikelen variëren echter per gemeente, waardoor JustID ze niet kan verwerken in zijn
systemen. Een detail daarbij is dat wanneer de bestuurlijke strafbeschikking
een misdrijf betreft en daarom in het kader van Europese regelgeving (via het
European Criminal Records Information System; ECRIS) met het buitenland
moet worden gedeeld, er in het buitenland niemand begrijpt over welke overtreding het precies gaat.
6.3.3 Macro: strookt de indeling van de Wjsg met indelingen van buitenlandse
actoren?
Andere Europese lidstaten kennen geen onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens en hebben ook geen regeling voor de VOG. In verreweg
de meeste gevallen worden alle gegevens onder de noemer van strafrechtelijke gegevens gekwalificeerd. Binnen Europa worden hoofdzakelijk justitiële
gegevens – in de betekenis die er in Nederland aan wordt gegeven – verstrekt,
namelijk een ‘samenvatting van de geschiedenis van het justitiële verleden
van een persoon’. Hoewel andere lidstaten het Nederlandse onderscheid niet
altijd begrijpen, zorgt dit niet voor problemen. De gegevens die moeten worden
uitgewisseld, kunnen worden uitgewisseld. Vanzelfsprekend heeft het Nederlandse onderscheid dan in het buitenland geen betekenis meer.
De verstrekking van justitiële gegevens verloopt binnen de Europese Unie
via ECRIS. Dat is een ‘gedecentraliseerd informatietechnologiesysteem’, wat
inhoudt dat ‘gegevens uit de justitiële documentatie alleen worden opgeslagen
in door de lidstaten beheerde databanken; de centrale autoriteiten van de lidstaten hebben geen rechtstreekse toegang tot de strafregisters van andere lidstaten’.110 In Nederland vindt toegang tot ECRIS via JustID plaats.111 Bij JustID
zijn vier medewerkers belast met de internationale gegevensverwerking. Hun
werkzaamheden beslaan zowel de verstrekking van Nederlandse gegevens
richting EU-lidstaten als ook de aanvraag vanuit Nederland voor gegevens vanuit EU-lidstaten.
Gegevensuitwisseling vindt zo veel mogelijk via een gestandaardiseerd Europees format plaats. Aan de hand van dat format krijgen (Nederlandse) wetsartikelen een bepaalde code toegekend. Met die code begrijpen buitenlandse
instanties om wat voor delict het precies gaat: bijvoorbeeld diefstal of moord.
Informatie als de onderbouwing van het vonnis wordt niet in codes vertaald. De
informatie die via ECRIS wordt gedeeld, moet volgens respondenten bij JustID
dan ook worden gezien als ‘samenvatting’ van iemands justitieel verleden.
110
111

Stb. 2012, 130.
Sinds 2012 maken alle lidstaten gebruik van deze manier van verstrekking.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 79

26-11-2013 16:02:59

80

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Strafvorderlijke gegevens, in de vorm van bijvoorbeeld een strafdossier, worden
niet gestandaardiseerd binnen de Europese Unie verstrekt. Uitwisseling vindt
ad hoc tussen Nederlandse parketten en buitenlandse overheden plaats. JustID
faciliteert vaak wel het eerste contact tussen Nederland en het buitenland.
Voor strafvorderlijke gegevens moet een lidstaat altijd een vertaalbureau
inschakelen, zodat alle gegevens op de juiste manier worden geïnterpreteerd.
In Nederland wordt dit soms door JustID en soms door een parket gedaan. ‘Het
kan soms lastig zijn als bepaalde begrippen moeten worden vertaald’, zo laat
een respondent van JustID weten. ‘Bepaalde woorden zijn voor meerderlei uitleg vatbaar, en als het om het recht gaat, kan dat gevoelig liggen.’

6.4

Een gegradeerd systeem van gegevensverstrekking

Voor zowel justitiële als strafvorderlijke gegevens biedt de Wjsg een gegradeerd
systeem voor de verstrekking van gegevens. Gegevensvragers binnen de strafrechtsketens moeten eenvoudig over gegevens kunnen beschikken. Actoren
daarbuiten kunnen dat slechts onder veel striktere voorwaarden.
6.4.1 Micro: is de gegradeerde verstrekkingssystematiek voor betrokkenen duidelijk
en werkbaar?
Allereerst dient aandacht te worden besteed aan het onderscheid tussen strafvorderlijke en justitiële gegevens, zoals dat in de dagelijkse werkpraktijk wordt
beleefd. Strafvorderlijke gegevens worden ruimer (dat wil zeggen in meer soorten situaties) verstrekt dan justitiële gegevens, zo wordt gesteld door medewerkers van het tegenwoordige ministerie van Veiligheid en Justitie, die aan de
basis hebben gestaan van de invoering van de Wjsg. ‘Een probleem dat hierin
kán worden gezien is het feit dat strafvorderlijke gegevens minder definitief zijn
dan justitiële gegevens en gevoeliger informatie bevatten. In feite is die verdeling dus vreemd.’ Daar wordt wel aan toegevoegd: ‘een officier van justitie, of
een privacyfunctionaris bij een parket, maakt meer een afweging dan JustID.
Al met al wordt bij strafvorderlijke gegevens meer per geval bekeken of mag/
kan worden verstrekt.’ Deze (afweging leidend tot een) ruimere verstrekking
zijn wij in de loop van dit onderzoek ook tegengekomen op de verschillende
parketten.
Voor verreweg de meeste gegevensaanvragers staat in het Bjsg of de Aanwijzing Wjsg vermeld op welke grondslag ze al dan niet justitiële of strafvorderlijke gegevens mogen ontvangen. Deze verstrekking is in het geval van justitiële
gegevens grotendeels geautomatiseerd. Als een burgemeester bijvoorbeeld een
informatieverzoek doet, dan stuurt hij een brief met daarin de grondslag op
basis waarvan hij toegang tot gegevens wil. Een medewerker van JustID zet
deze informatie in een computersysteem. Het systeem filtert vervolgens op

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 80

26-11-2013 16:02:59

6 De Wjsg in de praktijk

81

basis van het doel van de verstrekking en de grondslag van de te verstrekken
informatie. (Zo krijgt de burgemeester, bijvoorbeeld, andere informatie als hij
een verzoek doet voor een naturalisatieproces dan wanneer hij dit doet in het
kader van de Drank- en Horecawet.) In de meeste gevallen werkt dit systeem
goed, hoewel de wet niet altijd goed op de praktijk aansluit. In het kader van
wetsartikelen met betrekking tot jeugdigen (zoals art, 12, Wjsg) staat bijvoorbeeld de uitleg van de artikelen intern ter discussie. Volgens een respondent bij
JustID zijn de wetsartikelen zo ingewikkeld geformuleerd dat het voor JustID,
maar ook voor officieren van justitie, onbegrijpelijk is welke verantwoordelijkheden/verplichtingen uit deze artikelen volgen.112
Bij strafvorderlijke gegevens neemt in principe een officier van justitie (eventueel in samenwerking met een privacyfunctionaris) de beslissing om strafvorderlijke gegevens te verstrekken. De Aanwijzing Wjsg vormt bij deze beslissing
een soort ‘spoorboek’. Het feit dat de gegevensaanvragers staan vermeld, maakt
het volgens respondenten bij het OM en JustID eenvoudiger om te beslissen of
gegevens mogen worden verstrekt. Strafvorderlijke gegevens worden in principe pas verstrekt als er een veroordelend vonnis is. Slechts in zeer specifieke
gevallen worden gegevens verstrekt als dat vonnis er nog niet is: denk aan de
situatie dat een verdachte in een zedenzaak een bekentenis heeft afgelegd, maar
nog wel met kinderen werkt.
Desgevraagd geven respondenten aan dat in sommige gevallen justitiële gegevens volgens bestaande regelingen (moeten) worden verstrekt, maar dat ze dat
zelf eigenlijk minder wenselijk achten. Zoiets geldt bij geautomatiseerde verstrekking van justitiële gegevens. De verstrekking van de gegevens an sich is
dan gerechtvaardigd (bijvoorbeeld wanneer het om een burgemeester gaat),
maar de persoon die de gegevens ontvangt, is soms onvoldoende geëquipeerd
om ze te begrijpen. Een voorbeeld is de situatie dat in de justitiële gegevens
een aantekening met betrekking tot een sepotcode is opgenomen. Het is de
inschatting van verschillende respondenten dat dergelijke (lastige) juridische
termen onvoldoende door leken worden begrepen. Zij achten, kort gezegd, de
kans groot dat een ambtenaar in een gemeente informatie zoals een sepotcode
buiten beschouwing laat wanneer hij op basis van de toegezonden gegevens
een beslissing over een bepaalde persoon neemt.
Voor strafvorderlijke gegevens is deze situatie niet van toepassing, omdat verstrekking geen plicht is: een officier van justitie of een privacyfunctionaris kan
er dus altijd voor kiezen gegevens niet te verstrekken (of slechts een uittreksel
te verstrekken).
NB Voorbeelden van het voorkomen van de tegengestelde situatie, dat wil zeggen dat de verantwoordelijke het gepast achtte om gegevens te verstrekken
maar de wet dit niet toestaat, zijn tijdens dit onderzoek niet zichtbaar geworden.
112

Wij hebben uitsluitend kunnen constateren dat dit problematisch is voor JustID, en niet voor
anderen.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 81

26-11-2013 16:02:59

82

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Hoewel medewerkers op het parket (waar de enige niet-geautomatiseerde
verstrekkingen plaatsvinden) van mening zijn dat het veel tijd kostte om aanvragen te behandelen, leidt dit bij hen niet tot een wens tot automatisering.
Gegevensverstrekking is volgens de respondenten van het OM nu eenmaal
maatwerk en situaties kunnen zoveel verschillen dat zulk maatwerk geboden
is. Daarnaast geven respondenten bij het OM aan dat ‘het OM historisch gezien
liever niet naar buiten treedt met opsporings- of onderzoeksgegevens, omdat
het een gesloten organisatie is’. Men verstrekt dus liever geen gegevens, ‘tenzij’
dit noodzakelijk is met betrekking tot een specifiek doel (zoals die in de Wjsg
zijn omschreven).
Kader helpdesk privacy
Vanuit het PaG probeert de helpdesk privacy eenheid (tussen parketten) met
betrekking tot gegevensverstrekking te bevorderen. Dit gebeurt onder andere via
gezamenlijke bijeenkomsten, maar ook via een onlineplatform waarin ervaringen
tussen privacyfunctionarissen en de helpdesk privacy worden gedeeld.
Gegevensverstrekking werkt als volgt: in eerste instantie wordt gegevensverstrekking op het OM (via een privacyfunctionaris) afgehandeld. Komt deze er niet
uit, dan wordt contact opgenomen met de helpdesk privacy. In de meeste gevallen krijgt de helpdesk een e-mail. De e-mails worden wekelijks intern besproken.
Ingewikkelde verzoeken worden door alle helpdeskmedewerkers (vier in totaal)
besproken, anders vindt beoordeling door twee personen plaats. Spoedgevallen
worden soms telefonisch gecommuniceerd. Als beoordelingskader wordt in principe geen andere regelgeving en/of documentatie gehanteerd dan de Wjsg en de
Aanwijzing Wjsg. De helpdesk privacy behandelt zeer uiteenlopende zaken. Het
is dus niet zo dat een bepaald type strafzaak de overhand heeft.
De respondenten van het PaG zijn van mening dat de Wjsg een helder kader
biedt. Binnen dat kader is er voor het OM voldoende ruimte om beslissingen te
nemen. Voor medewerkers van het OM levert dit ook geen problemen op. Deze
zijn gewend het type afwegingen te maken die aan de wet ten grondslag liggen.
Voor mensen zonder juridische achtergrond is dit soms lastiger. Die begrijpen het
niet altijd. Ook zullen er altijd discussiegevallen zijn, waarbij vooral het moment
van verstrekken ter discussie staat. Volgens de respondenten valt dit echter niet
met regelgeving dicht te timmeren en dus te voorkomen.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 82

26-11-2013 16:02:59

6 De Wjsg in de praktijk

83

6.4.2 Meso: houdt de verstrekkingssystematiek stand bij contacten en samenwerking
tussen verschillende actoren?
Volgens veel van de respondenten schuurt het wettelijk verstrekkingsregime
met name daar waar meerdere organisaties of ketenpartners betrokken zijn.
Vooral in samenwerkingsverbanden, zoals het al eerder genoemde Veiligheidshuis, kunnen organisaties in de praktijk op verschillende manieren toegang
krijgen tot justitiële en strafvorderlijke gegevens en deze ook met elkaar delen.
Respondenten geven voorbeelden waarbij de gehele justitiële documentatie van
een verdachte in het GCOS (het computersysteem van de Veiligheids­huizen)
wordt geplaatst, terwijl alleen een uittreksel zou mogen worden geplaatst. Politie, reclassering en het OM hebben in Veiligheidshuizen ook moeite met de
opstelling van gemeenten: gemeenteambtenaren zijn zich onvoldoende bewust
van de wet- en regelgeving met betrekking tot gegevensverstrekking.
Het datasysteem van Veiligheidshuizen (zoals GCOS) faciliteert hoofdzakelijk
de (eenvoudige) uitwisseling van persoonsgegevens en is niet zo ingericht dat
het voor medewerkers van het OM en de politie duidelijk is op welke gronden
ze bepaalde gegevens al dan niet mogen uitwisselen.
Op alle (ondervraagde) parketten is zichtbaar dat wordt gehandeld volgens de
denkwijze ‘wij verstrekken, tenzij’. Dat wil zeggen: alle privacyfunctionarissen
en informatieofficieren van het OM zeggen het belang in te zien van het verstrekken van strafvorderlijke gegevens, en onderschrijven daarmee de gedachte
achter de Wjsg. ‘Wij zijn zeker bereidwillig om informatie te verstrekken.’ Tegelijkertijd wordt de hoeveelheid van de verstrekte informatie zo beperkt mogelijk gehouden. ‘Bij gegevensverstrekking aan derden wordt zo min mogelijk
informatie verstrekt’, zo geeft een privacyfunctionaris aan. En: ‘[W]at ik verstrek, is altijd een zeer summier gedeelte uit het hele dossier.’ Telkens, zo wordt
aangegeven, wordt de afweging gemaakt tussen enerzijds het doel van een
aanvraag en anderzijds hetgeen noodzakelijk is te weten om dat doel te kunnen dienen. Vanwege deze ‘terughoudendheid’ van het OM komt het niet zelden voor dat aanvragers van gegevens shoppen langs verschillende instanties.
Een partij waar veelal meer informatie kan worden verkregen, is de politie, die
informatieaanvragen beoordeelt aan de hand van de Wpg. Een voor dit onderzoek geraadpleegde advocaat zei ons: ‘[D]e informatie die het OM heeft is niet
altijd even interessant. De politie heeft, bruto, immers de grootste hoeveelheid
informatie.’ Door veel respondenten wordt onderscheid tussen ‘harde en zachte
informatie’ gemaakt. Een gesproken medewerker van de politie zegt hierover:
‘[U]iteindelijk zijn de feiten die wij verstrekken het meest interessant.’

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 83

26-11-2013 16:02:59

84

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Twee bijzondere rollen voor verzekeringsmaatschappijen
Voor privacyfunctionarissen van parketten is het niet altijd duidelijk of een
advocaat strafvorderlijke gegevens opvraagt namens zijn cliënt, en daarmee de
verdachte in een bepaalde zaak, of dat hij in werkelijkheid de advocaat van de verzekeringsmaatschappij van het slachtoffer blijkt te zijn, die een bepaalde claim op
de dader wil doen. Bij verschillende respondenten komt dit punt aan de orde. ‘De
mogelijkheden om dit goed te kunnen checken zijn beperkt’, aldus een privacyfunctionaris van een parket. ‘Enerzijds vanwege het instrumentarium, anderzijds
uit tijdgebrek.’ Van deze mogelijkheid wordt dan ook gebruik gemaakt. De respondenten bij verzekeringsmaatschappijen zeggen overigens zich in deze praktijk
niet te herkennen: ‘Dat is een kwalijke zaak.’ In gevallen waarin sterk de indruk
ontstaat dat een advocaat niet het slachtoffer vertegenwoordigt – bijvoorbeeld als
het verzoek op briefpapier van de verzekeringsmaatschappij wordt aangeleverd –
wordt vrijwel altijd om een machtiging gevraagd. Immers, gegevens mogen slechts
worden verstrekt aan een betrokkene of een gemachtigde advocaat, (normaliter)
niet aan een verzekeringsmaatschappij of aan de advocaat van een verzekeringsmaatschappij. In de casus van een aansprakelijkheidsclaim van de verzekeraar
van een afgebrand buurbedrijf van Chemie-Pack versus de gemeente Moerdijk
heeft een van de onderzoekers zelf kunnen constateren dat de processen-verbaal
van de gemeentelijke medewerkers uit de strafzaak tegen Chemie-Pack beschikbaar waren voor de zaak tegen de eigen gemeente. Dat hun verklaringen op een
dergelijke wijze zouden worden gebruikt, was hun of de gemeente niet bekend.
Overigens zijn er actoren die dit laatste aspect het liefst veranderd zouden willen zien. Een gesproken informatieofficier (officier van justitie) geeft aan dat er
zijns inziens een lacune bestaat tussen de positie van het slachtoffer enerzijds en
de rol van de verzekeringsmaatschappij van het slachtoffer anderzijds. ‘Omdat
verzekeringsmaatschappijen niet als belanghebbende in een strafproces worden
beschouwd, is het voor hen niet mogelijk zich vroegtijdig te voegen in het proces.
Terwijl, als ze in rechte treden van een benadeelde partij, [ze] regres willen nemen
op bijvoorbeeld een verdachte van vermogenscriminaliteit. Verzekeringsmaatschappijen spelen een belangrijke rol, maar komen hierdoor niet tijdig aan hun
gegevens en soms zelfs helemaal niet. Als we zeggen: we willen criminaliteit aan
de voorkant aanpakken, dan lukt dat niet op basis van deze regeling.’ Een respondent van een verzekeringsmaatschappij: ‘Het is recent twee keer voorgekomen
dat bestuurders met drank op in het verkeer veel schade veroorzaakten, maar
waarbij wij zelfs het proces verbaal niet ter inzage kregen. Zodoende hebben wij
dan geen juiste tool of juridisch bewijs om verhaal te halen op de bestuurder van
de door ons betaalde WA schade. Indirect worden onze verzekerden, zij die premie betalen, gedupeerd. Er wordt een beroep gedaan op artikel 39f van de Wjsg
waarin staat dat wij geen slachtoffer zijn. Strikt genomen klopt dat, maar wij zijn
wel de benadeelde partij die de slachtoffers heeft moeten betalen.’ Overigens zien
respondenten op het ministerie van Veiligheid en Justitie de verstrekking aan verzekeraars wel als ‘in het zwaarwegend algemeen belang’. ‘Immers, op het moment
dat zij geen schade kunnen verhalen, zullen de premies stijgen. Dat is een negatief
effect dat (vrijwel) iedereen voelt.’

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 84

26-11-2013 16:02:59

6 De Wjsg in de praktijk

85

Volledige eenduidigheid in de behandeling van gevallen lijkt respondenten een
onmogelijke wens. Immers, de persoon die verstrekt, speelt hierin ook een rol,
hoewel getracht wordt deze zo klein mogelijk te houden. Als beoordelingskader
voor de verstrekking wordt geen andere regelgeving of documentatie gehanteerd dan de Wjsg en de Aanwijzing Wjsg. Om bepaalde discussiepunten te
overbruggen komen verschillende functionarissen van parketten eens in de
zoveel tijd bijeen in een zogeheten privacyplatform van het OM, waar lastige
kwesties worden besproken. Een illustratief voorbeeld hiervan, dat tijdens een
van de interviews bij parketten is aangegeven: toen de Aanwijzing slachtofferzorg in werking trad, een aanwijzing die ruimere verstrekkingsmogelijkheden
biedt binnen de strafvordering, werd binnen het platform besproken wat hiervan de gevolgen zijn voor verstrekking via de Wjsg.
6.4.3 Macro: sluit de inrichting van de wet aan bij maatschappelijke ontwikkelingen
en onderscheidingen die in het buitenland worden gehanteerd?
Maatschappelijke ontwikkelingen
Het aantal verstrekkingen van justitiële en strafvorderlijke gegevens neemt
jaarlijks toe door een grotere maatschappelijke behoefte aan informatie. Deze
ontwikkeling is bij het grootste deel van de ketenpartners waarmee in het kader
van dit onderzoek is gesproken, geconstateerd. Het resultaat hiervan is dat justitiële en strafvorderlijke gegevens op steeds meer plaatsen beschikbaar komen.
Via Veiligheidshuizen en andere samenwerkingsverbanden worden gegevens
gedeeld. Een gedeelte van die gegevens wordt vervolgens door bijvoorbeeld
gemeenten verspreid voor andere doeleinden dan waarvoor de gegevens zijn
verstrekt (zoals een casusoverleg over huiselijk geweld). Tijdens dit onderzoek
is veelvuldig het signaal naar voren gekomen dat personen die het ‘systeem’
goed kennen meestal aan de gegevens kunnen komen waar ze naar op zoek
zijn. Hiervan wordt niet alleen, zoals eerder besproken, door advocaten handig
gebruik gemaakt, maar ook door parket- of politiemedewerkers.
Het is de verwachting van veel respondenten dat er in de toekomst een nog grotere (politieke en maatschappelijke) behoefte zal zijn aan het delen en uitwisselen van justitiële en strafvorderlijke gegevens. Recente voorbeelden die veel
worden genoemd, betreffen de database van mensen die in de jeugdzorg werken en de database van mensen die in de taxibranche werken. Los van het feit
dat het volgens respondenten erg ingewikkeld blijkt dit type databases up-todate te houden, is hierin de ontwikkeling zichtbaar dat steeds meer instanties
en organisaties toegang krijgen tot justitiële en strafvorderlijke gegevens. Aan
de originele ‘toetsen en waarborgen’ die ten grondslag liggen aan het gegradeerde verstrekkingsregime zou dan minder waarde worden gehecht.
Uit de nota die de minister van Justitie in 2005 naar de Tweede Kamer stuurde
naar aanleiding van het verslag van de vaste Kamercommissie van Justitie blijkt
dat er door het OM honderden tot maximaal duizend verstrekkingen per jaar

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 85

26-11-2013 16:02:59

86

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

plaatsvinden.113 In de praktijk ligt dit aantal tegenwoordig veel hoger. De meeste
parketten behandelen tegenwoordig enkele honderden aanvragen, terwijl dit
er enkele jaren geleden nog tientallen waren. Het merendeel van de aanvragen wordt gedaan door slachtoffers binnen een strafzaak of door advocaten die
door slachtoffers gemachtigd zijn een aanvraag te doen en vallen dus onder de
categorie ‘aanvragen binnen de strafrechtsketen’. De stijging van het aantal aanvragen (en het aantal verstrekkingen) lijkt niet los te kunnen worden gezien van
de tijdsgeest. Immers, met de verschuiving van prioriteiten van aanvankelijk de
privacy van verdachten naar tegenwoordig de positie van slachtoffers (zie ook
hoofdstuk 3) is het aantal verstrekkingen op basis van de Wjsg toegenomen.
Gegevensverstrekking aan het buitenland
In het buitenland wordt het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke
gegevens zoals we dat in Nederland kennen niet gehanteerd. Vaak bestaat er
ook geen regeling die kan worden vergeleken met de VOG. Via ECRIS wordt,
zoals eerder opgemerkt, vooral een ‘samenvatting’ van de justitiële gegevens
verstrekt (en ontvangen). Het is volgens respondenten bij JustID niet in alle
gevallen voor buitenlanders onmiddellijk duidelijk hoe het Nederlandse onderscheid moet worden geïnterpreteerd. Door buitenlanders te informeren over
de Nederlandse praktijk ontstaan er echter geen noemenswaardige problemen.

6.5

Toezicht en controle

6.5.1 Micro: hoe verloopt het interne toezicht en wat is de rol van de direct
betrokkenen?
Intern toezicht
Voor justitiële gegevens is het interne toezicht georganiseerd via het hoofd Justitiële Documentatie van JustID. Dit betekent onder meer dat deze in bepaalde
(meer gevoelige of ingewikkelde) situaties wordt geconsulteerd of justitiële
gegevens al dan niet aan een betrokkene of organisatie kunnen worden verstrekt of dat verwerking (opname in het eigen systeem) gerechtvaardigd is. Bij
strafvorderlijke gegevens is het interne toezicht gelegd bij het PaG. Zoals eerder besproken, heeft elk parket een privacyfunctionaris en een informatieofficier van justitie. Deze personen staan in contact met de landelijke helpdesk
privacy. Bij de landelijke helpdesk werken vier personen die zogenoemde nietstandaardverstrekkingen beoordelen, en kunnen worden geraadpleegd bij
allerhande kwesties die spelen bij gegevensverstrekkingen. De binnengekomen
meldingen worden afhankelijk van de complexiteit door een twee- of viertal
besproken.
De helpdesk privacy van het PaG speelt vooral een faciliterende en adviserende
rol met betrekking tot het toezicht op de wet. De helpdesk privacy ondersteunt
113

Kamerstukken II 2005/06, 30 171, nr. 5.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 86

26-11-2013 16:02:59

6 De Wjsg in de praktijk

87

privacyfunctionarissen en andere parketmedewerkers en geeft hun advies
over (onder andere) gegevensverstrekking. Vanuit de verschillende parketten
zijn respondenten enthousiast over deze ondersteuning en de mogelijkheid die
enkele malen per jaar wordt geboden om met alle privacyfunctionarissen te
reflecteren op specifieke casussen.
Het hoofd Justitiële Documentatie heeft een vergelijkbare rol als de helpdesk
privacy. Respondenten hebben de indruk dat deze interne-controlefunctie
goed wordt uitgevoerd. Deze indruk is bijvoorbeeld gebaseerd op het feit dat
JustID zelf bij het OM en de politie heeft aangekaart dat het OM op een bepaald
moment de politie alleen nog maar toestond justitiële gegevens op te vragen
onder artikel 39f lid 1 onder a (‘het voorkomen en opsporen van strafbare feiten’) Wjsg, terwijl de doelstelling ook regelmatig (gezien de historie van opvragen) een andere was. Dat is JustID toen tegengegaan.114
De praktijk van controle op de juistheid van gegevens in datasystemen
Door het gebruik van datasystemen kunnen verkeerde gegevens verspreid (en
verstrekt) raken. In het digitale datasysteem van JustID (JDS) worden tegenwoordig alle justitiële gegevens opgeslagen. De gegevens worden direct aangeleverd door de parketadministraties. Een gevolg van deze directe input is dat
eventuele invoerfouten door een parketmedewerker automatisch leiden tot de
verspreiding van foute gegevens door JustID. JustID controleert wel op fouten,
maar het lukt JustID niet alle foute informatie eruit te filteren. Zogenoemde
‘logische fouten’ of ‘doorgezette fouten’ zijn relatief gemakkelijk via queries115 te
controleren en te herstellen (wanneer bijvoorbeeld een verkeerd gegeven, zoals
een gevangenisstraf van 100 jaar, wordt ingevuld), maar op het moment dat een
parketmedewerker onder het kopje ‘gevangenisstraf’ zes dagen in plaats van
zes weken invult, wordt een fout pas achteraf (en soms nooit) ontdekt. Verder
is er het ‘piepsysteem’, waarbij betrokkenen vanzelf bij JustID aankomen als
er gegevens niet kloppen. Via bestandsvergelijking met de parketadministratie
lukt het na ‘piepen’ meestal wel om de gegevens te corrigeren. Volgens verschillende respondenten zijn er in het algemeen echter onvoldoende controlemogelijkheden om de juistheid (de inhoud) van gegevens te controleren.
Door de computersystemen waarmee de verschillende instanties werken, is het
makkelijker om de door de wet gestelde eisen van bewaartermijnen te hanteren,
tenminste wanneer die worden geïnterpreteerd als verstrekkingstermijnen.
Toegang tot gegevens wordt namelijk na verloop van tijd automatisch geblokkeerd. Slechts in samenwerkingsverbanden als Veiligheidshuizen (zie kader)

114

115

De politie kan formeel niet eigenstandig justitiële gegevens opvragen, maar moet dat via de
lijn van het OM doen. Het OM moet dan een grond uit art. 39f Wjsg gebruiken om de justitiële gegevens die het kan opvragen, verder te verstrekken. In de praktijk heeft de politie ook
directe toegang tot de systemen van JustID.
Een query is een opdracht binnen een database, bijvoorbeeld: ‘verzamel alle justitiële gegevens van personen met een gevangenisstraf van dertig weken’.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 87

26-11-2013 16:02:59

88

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

ontstaan problemen door het in sommige gevallen te lang bewaren van gevoelige informatie. We kunnen hier vaststellen dat de wettelijke systematiek als
impliciet uitgangspunt heeft dat aanvragers van gegevens geen schaduwdatabase onderhouden, maar elke keer opnieuw een verzoek voor gegevens indienen. Dat uitgangspunt wordt in de praktijk gelogenstraft.
Gegevens bij JustID en het OM worden echter, ook als ze zijn geblokkeerd in het
systeem en dus niet langer kunnen worden verstrekt, oneindig bewaard. Een
belangrijke reden waarom het, volgens respondenten, een slechte zaak zou zijn
als gegevens slechts voor een (te) beperkte termijn zouden (kunnen) worden
opgeslagen, is dat gegevens bij een (te) snelle verwijdering ook niet meer in
een VOG van een persoon terechtkomen. Daartegenover staan gevallen zoals
in onderstaand kader beschreven, waarin mensen op minderjarige leeftijd worden geregistreerd in het JDS en daar hun leven lang last van houden.

Gegevens van minderjarigen
‘Een voorbeeld van een jongere die geregistreerd is in het Justitieel Documentatiesysteem is Bas. Hij is op veertienjarige leeftijd veroordeeld voor een zedendelict.
Hij kreeg hiervoor een PIJ-maatregel opgelegd. Als Bas zeventien is, wordt hij
overgeplaatst naar een open groep. Zijn PIJ-maatregel is afgerond. Hier wordt hij
voorbereid op een leven buiten de instelling. Toch begint hij eenmaal buiten en
nog steeds minderjarig, niet helemaal met een schone lei. Bij de inschrijving van
opleidingen of het solliciteren naar werk kan hij zijn verdere leven moeilijkheden verwachten. Aan iemand die dertig jaar voor de aanvraag van een Verklaring
Omtrent Gedrag (VOG) is veroordeeld voor een zedenmisdrijf, wordt geen VOG
afgegeven. Daar komt bij dat de informatie over een zedendelict in het justitieel
documentatiesysteem zichtbaar blijft tot iemands overlijden of tachtigste levensjaar.’ (Bruning & Berger, 2008)

Controle door personen om wier gegevens het gaat
Toezicht wordt in de Wjsg indirect uitgeoefend door betrokken personen die
bijvoorbeeld tijdens de procesgang of op een ander moment inzage krijgen in
de justitiële of strafvorderlijke gegevens die over henzelf zijn verzameld en
constateren dat de gegevens niet helemaal kloppen. In de beleidstheorie is de
vooronderstelling omschreven dat deze betrokkenen op de hoogte zijn van hun
rechten, dat deze betrokkenen gebruik kunnen maken van die rechten en dat
aan hun verzoeken gevolg wordt gegeven.
Op de verschillende parketten en bij JustID komen regelmatig inzageverzoeken
van betrokkenen (of hun advocaten) binnen. Het gaat onder meer om betrokkenen die het idee hebben dat ze niet goed verdedigd zijn, om advocaten van de
verzekeringsmaatschappij van een betrokkene die schade proberen te verhalen,
maar ook om verzoeken van personen die – al dan niet vanuit een ziektebeeld –
menen dat de overheid hen in de gaten houdt en gegevens registreert.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 88

26-11-2013 16:02:59

6 De Wjsg in de praktijk

89

Voor toegang tot justitiële gegevens moet een betrokkene (of zijn advocaat) een
inzageverzoek doen bij JustID. Hiervoor moet de betrokkene zijn personalia
inclusief een kopie van zijn identiteitsbewijs naar JustID sturen. Als er gegevens over een betrokkene bestaan, en een inzageverzoek gerechtvaardigd is,
dan worden deze beschikbaar gemaakt op de arrondissementsrechtbank in de
buurt van het adres van de betrokkene. Hier krijgt hij de mogelijkheid om gegevens in te zien. De gegevens mogen niet worden meegenomen en er mogen ook
geen foto’s van worden gemaakt. Het is wel mogelijk om er aantekeningen van
te maken.
Bevindingen telefonische bevraging personen die hun justitiële gegevens
hebben opgevraagd
We hebben gesproken met 28 personen die hun eigen gegevens of die van hun
cliënten hadden opgevraagd.
De betrokkenen gaven aan dat de reden voor hun inzageverzoek lag in de ‘onbekendheid met hun justitiële historie’ (n = 20) of het ‘vermoeden dat er sprake was
van een fout in de justitiële gegevens’ (n = 11). Bij nadere bevraging bleek de laatste categorie vooral te gaan om mensen die geen VOG hadden gekregen en geen
zicht hadden onder welke criteria die wel/niet wordt verstrekt (dit valt overigens
buiten de scope van deze evaluatie). Helderheid over bewaartermijnen had vrijwel
niemand van de betrokkenen.
De gegevens die waren verkregen, werden in een aantal gevallen (n = 5, de advocaten met wie gesproken is) gebruikt in een aankomende civiele of strafrechtelijke
procedure. Overigens was er geen duidelijke opvatting over wat men met de gegevens na inzage ging doen. Tenminste was geen van de betrokkenen van plan een
bezwaar in te dienen vanwege onjuistheden (die waren niet geconstateerd) of had
dat ooit gedaan.
Een veelgehoord bezwaar (n = 21) is dat het lang duurt voordat personen hun
gegevens kunnen inzien. Hiermee wordt gedoeld op de tijdspanne tussen enerzijds het moment waarop wordt aangegeven dat de wens bestaat om gegevens in
te zien en anderzijds het moment waarop daadwerkelijk inzage wordt gedaan. Dit
vindt vaak plaats bij een arrondissementsparket, omdat de reis naar Almelo voor
veel mensen te ver en niet praktisch is.
De respondenten hebben in meerderheid (n = 18) het gevoel dat er secuur met hun
gegevens wordt omgegaan. Deze indruk ontstaat uit de wijze waarop de procedure verloopt vanaf het moment van aanvraag tot het moment van inzage. Het feit
dat gegevens nooit worden meegegeven maar slechts kunnen worden ingezien,
leidt daarbij zowel tot irritatie (alle respondenten vinden dit ouderwets) als tot een
basis voor vertrouwen in het systeem.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 89

26-11-2013 16:02:59

90

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Overigens gaan de respondenten er allen van uit dat de gegevens breed worden
gedeeld binnen de overheidsdiensten waarmee zij contact hebben. Er bestaat bij
een ruime meerderheid een zorg dat hun gegevens ook te breed met private aanvragers worden gedeeld. Wij wijzen hier echter op het effect van de zelfselectie,
omdat het hier vooral ook respondenten betrof die zorgen hadden over een aan te
vragen of niet-verleende VOG.

Correctieverzoeken op basis van een inzage komen bij justitiële en strafvorderlijke gegevens maar zeer beperkt voor. Door onze respondenten was een dergelijk verzoek (nog) niet gedaan. Voor justitiële gegevens geldt dat het om enkele
tientallen tot maximaal honderd gevallen per jaar gaat. Voor strafvorderlijke
gegevens kan hiervan geen landelijke indicatie worden gegeven. Bij de geraadpleegde parketten zijn dergelijke verzoeken echter slechts een enkele maal binnengekomen.
Kijkend naar het aantal klachten dat ontstaat over de verstrekking van strafvorderlijke gegevens, lijkt de conclusie te kunnen worden getrokken dat de
verstrekking in de meeste tot vrijwel alle gevallen goed verloopt. Navraag bij
zowel verschillende parketten als het PaG leert dat het aantal klachten niet
tot zorgen stemt. (Hoewel de vraag kan worden gesteld in hoeverre burgers
voldoende bekend zijn met de klachtprocedure. Op dit punt gaan we in het
volgende hoofdstuk nader in.) ‘Bij ons zijn zeer weinig gevallen van klachten
bekend’, is een veelgehoorde reactie. Dit beeld is tijdens het gesprek bij het CBP
bevestigd.
Het CBP heeft wel de ‘algemene indruk dat privacy en de bescherming van persoonsgegevens door betrokkenen als vrij ingewikkeld wordt gezien en dat het
niet wordt beschouwd als een grondrecht waar belangen bij (moeten) worden
afgewogen, maar meer als een sluitstuk na een besluitvormingsproces’.
Waar het gaat om de controle op de uitvoering van de Wjsg via de weg van de
Nationale ombudsman, het civiel recht of het algemeen bestuursrecht geldt het
volgende:
– Er zijn geen voorbeelden van processen tegen de Staat op grond van overtreding van de Wjsg.
– De Nationale ombudsman behandelde maar zes gevallen van klachten met
betrekking tot de Wjsg; het gaat hier in alle gevallen om de verstrekking van
strafvorderlijke gegevens. In drie gevallen werden die gegrond verklaard,
waarvan het in één geval om een evidente individuele misdraging ging.
6.5.2 Meso: hoe vervult de toezichthouder zijn rol?
Het externe toezicht wordt uitgevoerd door het CBP. Het CBP is daarvoor goeddeels afhankelijk van de signalen die uit de maatschappij komen. Dit kunnen

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 90

26-11-2013 16:03:00

6 De Wjsg in de praktijk

91

meldingen van burgers zijn of meldingen van betrokkenen bij ketenpartners als
het OM of JustID.
‘Met behulp van deze bevoegdheden is het College onder meer in staat om bij
de arrondissementsparketten, het landelijk parket en de ressorts parketten zogenaamde privacy-audits te houden met behulp waarvan bijvoorbeeld kan worden
vastgesteld of de strafvorderlijke gegevens op rechtmatige wijze zijn verstrekt en
bijtijds worden vernietigd.’116

Het CBP zelf geeft aan dat het voldoende mogelijkheden en bevoegdheden
heeft om een goede invulling te geven aan zijn toezichtstaak. Het enige punt
van aandacht is de boetebevoegdheid die het CBP op dit moment heeft. Die is
namelijk beperkt tot maximaal € 4500. Dit bedrag wordt echter eind 2013 verhoogd tot maximaal € 1 miljoen.
Desondanks zijn er volgens respondenten van het CBP twee problemen met het
toezicht op de Wjsg. Allereerst heeft het CBP onvoldoende materiële middelen
om toezicht te houden op de Wjsg. Onder de ‘sector publiek’ vallen 22 mensen.
Dezen houden toezicht op de verwerking van alle persoonsgegevens door de
overheid. Ze houden dus onder meer toezicht op de WBP, de Wpg en de Wjsg,
wat betekent dat er toezicht wordt gehouden op detentiegegevens, patiëntengegevens, opgeslagen kentekens, persoonsdossiers, justitiële en strafvorderlijke
gegevens, enzovoort. Naast dat sommige controles via audits door externen
worden uitgevoerd, ziet het CBP zich daarom genoodzaakt prioriteiten te stellen. Dit gebeurt op basis van meldingen uit de maatschappij. Een hiermee
samenhangend probleem is echter dat het CBP nauwelijks meldingen vanuit de
maatschappij met betrekking tot de Wjsg ontvangt. Het is aannemelijk, zoals
het CBP erkent, dat signalen het CBP niet bereiken vanwege de geringe betrokkenheid van personen bij de verwerking van de eigen justitiële en strafvorderlijke gegevens. Daarnaast hebben individuele klachten meestal betrekking op
zaken waarbij ook andere wettelijke regimes relevant zijn; misstanden omtrent
de Wjsg kunnen zo wellicht onderbelicht blijven.
In de praktijk blijkt ook uit meerdere voorbeelden dat het toezicht van het CBP
onvoldoende effect heeft en dat signalen het CBP niet bereiken:
– JustID slaat in tegenstelling tot de wettelijke bewaartermijnen justitiële
gegevens onbeperkt op.
– Het is de inschatting van verschillende respondenten dat de geheimhoudingsbepaling voor buiten de strafrechtsketen gelegen doeleinden verstrekte gegevens onvoldoende wordt nageleefd. In bepaalde situaties zou dit
uit de eigen ervaring van betrokkenen blijken.
– In nieuwe samenwerkingsverbanden worden justitiële en strafvorderlijke
gegevens soms op een wijze gedeeld die binnen de wetgeving niet is toegestaan.
116

Kamerstukken II 2002/03, 28 886, nr. 3.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 91

26-11-2013 16:03:00

92

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

– Het CBP weet niet in hoeverre er (veel) fouten in justitiële en strafvorderlijke
gegevens voorkomen en wat de gevolgen hiervan zijn.
– Advocaten van onder andere verzekeringsmaatschappijen lijken soms
betrokkenen te vertegenwoordigen, maar in de praktijk zijn ze er slechts op
uit om schade bij de betrokkene te achterhalen.
– Parketten en JustID geven aan nauwelijks contact te hebben met het CBP en
al helemaal niet bekend te zijn met externe toezichtsactiviteiten.
Database Raad voor de rechtspraak
Bij JustID signaleert men de ontwikkeling dat er parallelle databases ontstaan met
justitiële gegevens. Een voorbeeld dat een van de respondenten van JustID geeft,
is de database van de Raad voor de rechtspraak met een overzicht van rechterlijke
vonnissen. De Raad heeft op grond van artikel 15 Wjsg toegang tot de relevante
justitiële gegevens gekregen. Volgens JustID komt dit type processen ‘vaker voor’,
waarbij ‘je het risico loopt dat er een tweede JDS ontstaat’.

Veel van de gesproken respondenten hebben sterk de indruk dat verschillende
organisaties die justitiële en strafvorderlijke gegevens krijgen aangeleverd deze
niet tijdig vernietigen en in sommige gevallen zelfs doorverstrekken. Hoewel
wij in het onderzoek geen concrete voorbeelden zijn tegengekomen, hebben
verschillende respondenten de indruk dat vooral verzekeraars databestanden
met justitiële en strafvorderlijke gegevens opbouwen en daarmee te lang tot
hun beschikking hebben.
De toezichtssystematiek die het CBP hanteert, is er een van ‘systeemtoezicht’,
waarbij ‘hoofdzakelijk op basis van de klachten die vanuit de maatschappij
binnenkomen’ toezicht wordt uitgeoefend. De verschillende respondenten bij
JustID en de parketten zijn van mening dat er in ieder geval geen extra toezicht
op de eigen organisatie hoeft te worden uitgeoefend, hoewel er regelmatig kritiek is op samenwerkingsverbanden als Veiligheidshuizen.117
Desondanks zijn enkele respondenten van mening dat het CBP een meer
actieve rol als toezichthouder zou moeten innemen. Deze respondenten stellen
dat het CBP bijvoorbeeld bij JustID ‘random’ dossiers zou moeten doorlichten
om de kwaliteit ervan te beoordelen. De verdergaande technologische ontwikkelingen en het gemak waarmee grote hoeveelheden data tegenwoordig
worden uitgewisseld, maken het volgens verschillende respondenten noodzakelijk dat de kwaliteit van deze data is gewaarborgd door een andere instantie
dan de beheerder van de data. Daarnaast komen eventuele problemen nu pas
aan het licht als het kwaad al geschied is: dus als gegevens ten onrechte zijn
117

Onder andere het CBP heeft kritiek op Veiligheidshuizen. Het CBP constateerde in 2011 dat
Veiligheidshuizen ‘onzorgvuldig met gegevens van minderjarigen’ omgaan (Persbericht,
30 maart 2011). Het CBP voert ook in 2013 onderzoek uit naar Veiligheidshuizen.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 92

26-11-2013 16:03:00

6 De Wjsg in de praktijk

93

­ oorverstrekt. Een kritiekpunt op het piepsysteem, dat een van de respondend
ten in de advocatuur naar voren bracht, is dat veel betrokkenen zich er niet van
bewust zijn dat hun gegevens door verschillende instanties worden verwerkt.
Zelfs als ze negatieve gevolgen van die verwerking ondervinden, hoeft het niet
zo te zijn dat ze de oorzaak zelf kunnen achterhalen, waardoor een klacht uitblijft en het piepsysteem niet in werking treedt.
6.5.3 Macro: is de toezichtssystematiek adequaat in de internationale context?
Er vindt op dit moment weinig tot geen toezicht plaats op de internationale
verwerking van strafvorderlijke en justitiële gegevens. Hoewel dit binnen de
taakstelling van de Europese databeschermingsautoriteit (EDPS) zou passen,
voert die deze taak niet uit. Deze taak valt niet binnen de bevoegdheden van
het CBP. Gevolg hiervan is dat er geen zicht bestaat op het gebruik van de verstrekte (Nederlandse) gegevens, behalve dan eventueel door de toezichthouders
van andere landen. Overigens hebben veel lidstaten volgens een respondent bij
JustID helemaal geen behoefte aan Europees toezicht op gegevensuitwisseling:
toezicht zou namelijk ‘veel zeggen over de vraag of een lidstaat wel voldoende
gegevens uitwisselt, en dat is iets wat lidstaten zelf willen bepalen’.
De bevindingen die we in dit hoofdstuk hebben gepresenteerd, zullen we in het
volgende hoofdstuk nader analyseren om tot conclusies en een antwoord op de
onderzoeksvraag te komen.

6.6

Samenvattend

In dit hoofdstuk hebben we een systematische presentatie geboden van de
praktijk van de Wjsg. We hebben daartoe vragen gesteld aan respondenten uit
alle betrokken geledingen en hun antwoorden telkens gecheckt bij anderen. De
vragen zelf kwamen voort uit de reconstructie van de beleidstheorie achter de
Wjsg. Nu we dit bredere overzicht hebben, kunnen we overstappen naar een
nadere analyse van die praktijk en deze vergelijken met de verwachtingen van
de wetgever.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 93

26-11-2013 16:03:00

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 94

26-11-2013 16:03:00

7

7.1

Analyse van de onderzoeksresultaten

Inleiding

De Wjsg beoogt een kader te bieden voor het bewaren, verstrekken en vernietigen van gegevens uit de strafrechtspraktijk op een manier waarin een
adequate balans wordt gevonden tussen (zwaarwegende) maatschappelijke
belangen en privacy van individuen (die op de een of andere manier onderwerp zijn geworden in strafrechtspleging). Meer precies: ze wil een regeling
bieden die garandeert dat gegevens alleen verstrekt worden als en in zoverre er
een zwaarwegend (maatschappelijk) belang mee gediend is. De wetgever wilde
bovendien een wet in het leven roepen die standhoudt bij of kan anticiperen op
verschillende ontwikkelingen, zoals technische en internationale ontwikkelingen (zie par 5.2).
In eerdere hoofdstukken hebben we de beleidstheorie achter de Wjsg gereconstrueerd. Op basis van de verwachtingen uit de beleidstheorie hebben we vragen geformuleerd die we aan respondenten hebben voorgelegd. De antwoorden
daarop zijn gegeven in hoofdstuk 6. In dit hoofdstuk zullen we nader bekijken
wat de antwoorden op die vragen zeggen over de wijze en mate waarin de doelen van de wet in de praktijk worden gerealiseerd.
Om de beleidstheorie en de dagelijkse praktijk van de Wjsg systematisch te
vergelijken volgen we weer de vier thema’s die ook de structuur van de voorgaande hoofdstukken bepaalden. En net als in de eerdere hoofdstukken zal
ook in deze analyse onderscheid worden gemaakt tussen de wet op micro-,
meso- en macroniveau. Per paragraaf komt de analyse terug in een samenvattende tabel.
Aan het eind van dit hoofdstuk zullen we een aantal eerste conclusies trekken.
Deze conclusies blijken goed te begrijpen tegen de achtergrond van een aantal
maatschappelijke ontwikkelingen.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 95

26-11-2013 16:03:00

96

7.2

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Twee sectorwetten en een kaderwet

7.2.1 Micro: voor betrokkenen is duidelijk wanneer de wet voor hen geldt
Op microniveau is duidelijk geworden dat geïnterviewde respondenten bij
parketten en JustID, die dagelijks met de sectorwetten en kaderwet werken,
voldoende kennis hebben van de wettelijke regimes waaraan ze zich moeten
houden. Zij hebben in veel gevallen een juridische opleiding genoten en zijn
zodoende voldoende uitgerust om een goede inschatting te maken van de wettelijke eisen en verantwoordelijkheden die de Wjsg met zich meebrengt. Respondenten erkennen dat het wettelijk systeem ingewikkeld is opgezet, maar
weten uiteindelijk in de dagelijkse praktijk binnen hun eigen organisatie goed
hun weg te vinden. Hiermee wordt voldaan aan de uitgangspunten op microniveau die (mede) ten grondslag hebben gelegen aan het opstellen en invoeren
van de Wjsg.
7.2.2 Meso: er bestaan geen onduidelijkheden bij de interactie tussen organisaties
De problemen met de keuze voor twee sectorwetten naast een kaderwet ontstaan hoofdzakelijk op mesoniveau: namelijk in de interactie tussen ketenpartners in nieuwe samenwerkingsverbanden. Als een strafproces het originele
‘idee’ van de strafrechtsketen volgt, dan lijkt er niet veel aan de hand te zijn.
(Hierin is, kort gezegd, de politie belast met de opsporing, het OM met vervolging, de rechtbanken met de berechting en het CJIB, DJI, enzovoort met de
tenuitvoerlegging van straffen.) Om de efficiency en de effectiviteit van de strafrechtsketen te bevorderen, wordt er steeds meer gebruik gemaakt van nieuwe
samenwerkingsverbanden, waarbij bijvoorbeeld politie en justitie samen (en
tegelijkertijd) aan een zaak werken. Het meest prominente voorbeeld hiervan
dat in dit onderzoek aan de orde is gekomen, zijn de Veiligheidshuizen, waarin
ook reclasseringsorganisaties en gemeenten partners zijn. Andere genoemde
voorbeelden zijn BOB-kamers en de ZSM-werkwijze. De kans dat gegevens
vanuit samenwerkingsverbanden op een ‘ongefundeerde’ en daardoor ook op
een ‘onrechtmatige’ wijze worden verwerkt, en dus verspreid, wordt door respondenten groot genoemd. Het verschil in kennis (over privacywetgeving) en
belangen tussen de verschillende ketenpartners is aanzienlijk. De conclusie kan
worden getrokken dat de Wjsg niet voldoende aansluit op de samenwerkingsverbanden van tegenwoordig. De vooronderstelling op mesoniveau, dat er geen
onduidelijkheden ontstaan bij de interactie tussen organisaties, gaat hiermee
niet op.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 96

26-11-2013 16:03:00

7 Analyse van de onderzoeksresultaten

97

Van de onduidelijkheden tussen ketenpartners wordt onder andere door de
advocatuur gebruik gemaakt: justitiële en strafvorderlijke gegevens worden
regelmatig via een omweg bij de politie verkregen.
7.2.3 Macro: het onderscheid in verschillende wetten leidt niet tot problemen in de
omgang met gegevens in internationaal verband
Het feit dat gebruik wordt gemaakt van verschillende wetten, leidt in beginsel
niet tot problemen in de internationale gegevensuitwisseling. Verstrekking tussen landen binnen de Europese Unie betreft voornamelijk justitiële gegevens
en in beperkte mate strafvorderlijke gegevens. De verstrekking van justitiële
gegevens verloopt via een gestandaardiseerd Europees format via JustID, de
verstrekking van strafvorderlijke gegevens via een direct rechtshulpverzoek.
Doordat gegevens slechts worden verstrekt voor de doeleinden waarvoor ze
worden aangevraagd, is het onderscheid tussen strafvorderlijke en justitiële
gegevens minder van belang, alsook het eventuele onderscheid met politiegegevens.
De indeling die Nederland kent, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen
politiegegevens binnen de Wpg en justitiële en strafvorderlijke gegevens binnen de Wjsg, wordt door veel landen niet gedeeld. Dit kan tot problemen leiden
wanneer gegevens vanuit Nederland aan actoren in het buitenland worden verstrekt of wanneer binnen Nederland gegevens uit het buitenland worden aangevraagd en gebruikt. De vraag is namelijk in hoeverre gegevens die naar het
buitenland gaan ook daadwerkelijk slechts voor de bij de aanvraag aangegeven
doeleinden worden gebruikt, en in hoeverre dit kan worden gecontroleerd. Het
gegeven dat politiegegevens eenvoudig internationaal gedeeld mogen worden,
ondermijnt dan in de praktijk ook nog de relevantie van de Wjsg.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 97

26-11-2013 16:03:00

98

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Schematisch worden de resultaten van de analyse in tabel 7.1 gepresenteerd:
Tabel 7.1

Niveau
Microniveau

Mesoniveau

Macroniveau

schematische weergave beleidsuitgangspunt Wjsg aanvullend aan Wpg
en Wob
Vooronderstelling
Voor betrokkenen
moet duidelijk zijn
wanneer welke wet
geldt.

Wet in de praktijk
Medewerkers bij JustID en de parketten geven aan te weten wanneer welke wet van toepassing is.
Vanwege voldoende kennis is het
verschil en de relatie tussen Wpg,
Wjsg, WBP en WOB bekend. Dit
komt door ervaring en expertise.

Analyse
Er bestaat voldoende helderheid
over het verschil tussen wetten en
wanneer welke van toepassing is.
Maar dit geldt vooral als de keten
van het strafrecht wordt gevolgd,
d.w.z. via politie, justitie, minister
en rechter.

Afzonderlijke personen die direct
betrokken zijn bij de verwerking
van gegevens hebben voldoende
kennis over wanneer de Wjsg wel
of niet van toepassing is.
Er bestaan geen
Tussen organisaties ontstaat geen Wanneer de strafrechtsketen
onduidelijkheden bij onduidelijkheid, zolang de positie niet langer wordt gevolgd, zoals
de interactie tussen van de organisaties in de keten
hierboven beschreven, ontstaat
organisaties.
duidelijk is. Echter, bij nieuwe
er onduidelijkheid volgens welk
samenwerking tussen organisaties regime gegevens moeten worden
ontstaan wel onduidelijkheden.
verwerkt. Dit is bijvoorbeeld het
Betrokkenen noemen als voorgeval bij Veiligheidshuizen en de
beelden de Veiligheidshuizen, de
ZSM-werkwijze. Zulke samenZSM-werkwijze en BOB-kamers.
werkingsverbanden komen steeds
Verschillen in kennis, werkwijzen
vaker voor om criminaliteit sneller
en belangen tussen ketenpartners op te kunnen lossen.
leiden tot frictie en onduidelijkheid
over wat wel en niet (onderling)
Nieuwe ontwikkelingen zorgen
mag worden verstrekt.
ervoor dat er steeds vaker onduidelijkheid ontstaat bij interactie
tussen organisaties.
Het onderscheid
In andere landen binnen de Euro- De Wjsg regelt internationale
in verschillende
pese Unie worden gegevens op
verstrekking van strafvorderlijke
wetten leidt niet
een andere manier gerangschikt/ en justitiële gegevens. Omdat een
tot problemen in
gelabeld dan in Nederland. Dit
deel van die gegevens ook eende omgang met
betekent echter niet dat de vervoudig beschikbaar is als politiegegevens in interna- schillende wetten in Nederland tot gegevens kan het verstrekkingstionaal verband.
problemen voor de internationale
regime van de Wjsg in de praktijk
gegevensuitwisseling leiden. Door makkelijk doorkruist worden.
de vaste Europese formats is de
gegevensverstrekking qua vorm
(niet per se qua kwaliteit) uniform.
Politiegegevens komen in sterke
mate overeen met strafvorderlijke
en justitiële gegevens. Politiegegevens worden internationaal makkelijk ter beschikking gesteld.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 98

26-11-2013 16:03:00

7 Analyse van de onderzoeksresultaten

7.3

99

Het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens
en persoonsdossiers

7.3.1 Micro: het onderscheid tussen de verschillende typen gegevens en de
bijbehorende regimes is voor betrokkenen helder en werkbaar
Veel respondenten hebben tijdens de interviews en focusgroepen aangegeven
dat het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens (persoonsdossiers blijven hier buiten beschouwing) voor hen lastig te maken is. Het onderscheid is ‘te gedetailleerd’, ‘niet handig’, en uit veel gesprekken blijkt dat het
verschil voor operationele medewerkers op de werkvloer ‘moeilijk te maken’ is.
In de normale interactie tussen ketenpartners is dit niet direct een probleem: de
computersystemen van het OM (met strafvorderlijke gegevens) en JustID (met
justitiële gegevens) zijn van elkaar gescheiden en in de bestaande werkprocessen en -procedures van ketenpartners mag veel zonder meer worden gedeeld.
Ondanks het feit dat medewerkers het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens lastig vinden, en dat daarmee de vooronderstelling onjuist
is gebleken, hoeft dit niet automatisch te betekenen dat er in de praktijk op
microniveau significante problemen ontstaan binnen de gegevensverwerking.
7.3.2 Meso: de indeling in verschillende typen gegevens houdt ook stand bij interactie
tussen verschillende actoren
Hoewel de verschillende wetten duidelijk onderscheid maken tussen gegevens,
komen veel van de data overeen. Bijvoorbeeld personalia en justitiële geschiedenis zijn zowel in politiegegevens als in justitiële en strafvorderlijke gegevens
terug te vinden. Het hangt sterk af van het moment waarop en het systeem
waarin een gegeven wordt opgeslagen welk label aan een gegeven of aan een
groep gegevens wordt gekoppeld: politieel, justitieel of strafvorderlijk. Dit vergroot de duidelijkheid voor betrokkenen niet. Voorlopig zullen verschillende
technische applicaties nog naast elkaar blijven bestaan, wat de duidelijkheid
van het onderscheid tussen gegevens ten goede komt. Immers, verschillende
soorten gegevens zijn over verschillende systemen verdeeld. Maar als, zoals
de verwachting van JustID is, gegevens in de toekomst onder de naam van een
persoon kunnen worden geraadpleegd, zal het onderscheid in de interactie met
verschillende actoren komen te vervallen. Conclusie op dit moment is dan ook
dat de indeling in typen gegevens, naarmate de tijd en de technologische ontwikkelingen vorderen, in de toekomst geen stand zal houden bij interactie tussen de verschillende actoren.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 99

26-11-2013 16:03:00

100

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

7.3.3 Macro: de indeling van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
strookt met andere wettelijke indelingen, opslagmethoden en indelingen van
buitenlandse actoren
In de werking van de (gekoppelde) datasystemen is op macroniveau zichtbaar
dat de Wjsg niet altijd goed aansluit op de huidige stand van de techniek en
opslagmethoden. Enerzijds is de Wjsg ingericht om de hedendaagse digitalisering te faciliteren en gegevensuitwisseling te vergemakkelijken, anderzijds
ondervindt bijvoorbeeld JustID hinder, omdat wettelijke eisen niet een-op-een
kunnen worden ‘vertaald’ naar computercodes in een opslagsysteem. (Hoewel
dit niet aan de kwaliteit van de wet kan worden toegeschreven, leidt dit wel tot
problemen in de praktijk.) Dat dit problematische consequenties heeft, is onder
andere zichtbaar in het feit dat JustID justitiële gegevens oneindig bewaart.
(Voor strafvorderlijke gegevens lijkt dit probleem een stuk minder pregnant,
omdat de computersystemen van het OM de variëteit aan strafvorderlijke gegevens faciliteren, terwijl JustID gebonden is aan die gegevens die in het Bjsg zijn
aangemerkt als justitiële gegevens.)

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 100

26-11-2013 16:03:00

7 Analyse van de onderzoeksresultaten

101

Schematisch worden de resultaten van de analyse in tabel 7.2 gepresenteerd:
Tabel 7.2

schematische weergave beleidsuitgangspunt er is onderscheid tussen
justitiële gegevens en strafvorderlijke gegevens.

Niveau
Microniveau

Vooronderstelling
Het onderscheid
tussen verschillende
typen gegevens en
de bijbehorende
regimes is voor
betrokkenen helder
en werkbaar.

Mesoniveau

De indeling in verschillende typen
gegevens houdt ook
stand bij interactie
tussen verschillende
actoren.

Macroniveau

De indeling van
de Wjsg strookt
met andere wettelijke indelingen,
opslagmethoden en
indelingen van buitenlandse actoren.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 101

Wet in de praktijk
Het onderscheid tussen justitiële en
strafvorderlijke gegevens blijkt voor
de meeste (operationele) functionarissen niet geheel helder te zijn. Het
onderscheid wordt als ‘te gedetailleerd’, ‘niet handig’ en ‘moeilijk te
maken’ omschreven.

Analyse
Waar de wet een duidelijk onderscheid maakt tussen justitiële en
strafvorderlijke gegevens, kunnen
actoren die met de wet werken
dit niet. In plaats van hiermee een
gewenst effect te bereiken, leidt
het nu slechts tot extra onduidelijkheid.
Zolang medewerkers het onderscheid tussen soorten gegevens
niet kennen, maar wel op de hoogte
zijn van de voorwaarden voor
verwerking binnen hun organisatie,
is dit geen probleem. Echter, dit
kan bij samenwerkingsverbanden
– waar beide soorten gegevens
worden gehanteerd – wel tot
onwenselijke situaties leiden.
Naarmate de technische mogeBij het opstellen van de Wjsg lijkt
lijkheden toenemen en actoren
niet te zijn voorzien dat actoren
meer samenwerken, zal het
zouden gaan interacteren in de
onderscheid in gegevens alsmaar
mate waarin dat nu geschiedt. Ook
verder afnemen. Ook nu al kan niet de technische mogelijkheden zijn
worden gesproken over gegevens
toegenomen. Door deze ontwikkedie of justitieel of strafvorderlijk
lingen is het door de wet gemaakte
zijn. Veel onderdelen binnen de
onderscheid tussen soorten gegegegevens, zoals personalia, komen vens sterker onder druk komen te
overeen. Dit komt het onderscheid staan.
tussen de gegevens niet ten goede. Respondenten voorspellen dat het
onderscheid tussen justitiële en
strafvorderlijke gegevens in de
toekomst nog minder duidelijk zal
zijn dan nu al het geval is. Dat zal
de onduidelijkheid voor actoren
slechts nog doen toenemen.
Vooral wat betreft justitiële gegeKijkend naar de te gebruiken
vens (opgeslagen bij JustID) geldt
opslagmethoden en naar indelingen
dat het verschil in regimes niet
van buitenlandse actoren moet
voldoende kan worden verwerkt
worden gesteld dat het onderscheid
binnen de huidige informatie­
tussen verschillende regimes niet
systemen. Dit is een praktisch
bevorderlijk werkt voor de hanteerprobleem, maar zegt wel iets over baarheid van de wet. Dit zet het
hoe de wet kan worden gehanonderscheid tussen de verschilteerd. Voor strafvorderlijke gegelende regimes onder druk.
vens (bij parketten) geldt dit in veel
minder mate.
Buitenlandse actoren gebruiken het
onderscheid tussen strafvorderlijke
en justitiële gegevens niet.

26-11-2013 16:03:00

102

7.4

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Een gegradeerd systeem van gegevensverstrekking

7.4.1 Micro: de gegradeerde verstrekkingssystematiek is voor betrokkenen duidelijk
en werkbaar
Bij de verstrekking van justitiële en strafvorderlijke gegevens zijn respectievelijk JustID en de parketten betrokken. Strafvorderlijke gegevens (verstrekt door
de parketten) worden ruimer (dat wil zeggen voor meer doeleinden) verstrekt
dan justitiële gegevens, maar er wordt wel meer een afweging bij gemaakt dan
bij de gestandaardiseerde verstrekkingen van justitiële gegevens door JustID.
Beoogd is dat de eisen strenger worden naarmate het gaat om actoren die zich
verder van de strafrechtsketen, of in sommige gevallen zelfs helemaal buiten
de overheid, bevinden en derhalve om actoren die gegevens opvragen voor
buiten de strafrechtspleging gelegen doelen. In de praktijk blijkt deze keuze
weinig problemen op te leveren. Aangezien verstrekking van strafvorderlijke
gegevens veelal ‘handmatig’ en ‘afgewogen’ verloopt, biedt de Aanwijzing Wjsg
een handleiding voor de te nemen beslissingen. Dat de meeste respondenten
op parketten aangeven dat het in de aard van het OM zit om niet naar buiten te
treden met opsporings- en/of onderzoeksgegevens, geeft aan dat er een rem op
het aantal verstrekkingen zit. Indien vanwege de in de Wjsg omschreven doelen wordt overgegaan tot het verstrekken van gegevens, wordt de hoeveelheid
beperkt gehouden tot ‘het strikt noodzakelijke’. Het telkens opnieuw uitzoeken
van informatie kost tijd, maar omdat elke verstrekking volgens betrokkenen
maatwerk dient te zijn, bestaat er geen wens tot automatisering.
Alles overziend kan de conclusie worden getrokken dat betrokkenen goed met
het systeem van gegradeerde verstrekkingen voor strafvorderlijke gegevens
weten om te gaan en dat de indeling voor hen ook begrijpelijk is.
Justitiële gegevens worden veelal geautomatiseerd door JustID aan ketenpartners verstrekt. In het merendeel van de gevallen functioneert de automatische
verstrekking goed. JustID zelf ervaart alleen problemen met de wetsartikelen
over jeugdigen. Daardoor is het voor JustID onduidelijk welke verplichtingen
hier nu exact uit volgen.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 102

26-11-2013 16:03:00

7 Analyse van de onderzoeksresultaten

103

7.4.2 Meso: de verstrekkingssystematiek houdt stand bij contacten en samenwerking
tussen verschillende actoren
Zolang gegevens alleen aan een aanvrager worden verstrekt voor gebruik voor
een door hem aangegeven doel, wordt de verstrekkingssystematiek van de
Wjsg niet als problematisch beschouwd. Anders is dit wanneer de verstrekking
plaatsvindt binnen samenwerkingsverbanden, zoals Veiligheidshuizen (uitgebreid belicht in dit onderzoek), de ZSM-werkwijze of BOB-kamers. Het komt in
alle drie de gevallen volgens respondenten die daarin gefunctioneerd hebben of
functioneren met regelmaat voor dat gegevens binnen een dergelijk samenwerkingsverband onrechtmatig tussen verschillende ketenpartners worden verspreid. Zo geeft het datasysteem dat binnen Veiligheidshuizen wordt gebruikt
onvoldoende aan op welke gronden bepaalde gegevens wel of niet mogen worden gedeeld. Daarnaast is een veelvoorkomend verschijnsel dat personen die
gegevens willen opvragen, ‘shoppen’ tussen verschillende instanties. Als een
parket geen strafvorderlijke gegevens verstrekt, kan het vervolgens worden
geprobeerd bij de politie, op basis van de Wpg. Hoewel dit niet direct aan de
Wjsg kan worden toegeschreven, is de totale verstrekkingssystematiek hiermee
wel in het geding. Al met al kan de conclusie worden getrokken dat de verstrekkingssystematiek (meer precies de geheimhouding die de wet wil waarborgen)
onvoldoende standhoudt indien actoren nauw met elkaar samenwerken. Aangezien dit een verschijnsel van de afgelopen jaren is dat in de toekomst vermoedelijk alleen nog maar vaker zal plaatsvinden, lijkt het een gerechtvaardigd
advies om aanpassing van de Wjsg op dit vlak te onderzoeken.
7.4.3 Macro: de inrichting van de wet sluit aan bij maatschappelijke ontwikkelingen
en onderscheidingen die in het buitenland worden gehanteerd
De behoefte aan informatie in de samenleving neemt toe. Waar bij een van de
parketten in 2005 ongeveer vijftig aanvragen waren binnengekomen, was dit
aantal vorig jaar gestegen naar ‘zeker vierhonderd aanvragen’. Hoewel dit geen
zekerheid biedt voor een algehele stijging van het aantal aanvragen, geeft het
wel een zekere trend weer. Door deze ontwikkeling en door de steeds verdere
toename van het aantal samenwerkingsverbanden komen justitiële en strafvorderlijke gegevens op steeds meer plaatsen beschikbaar. Bovendien neemt de
kans toe dat gegevens ook op plekken aanwezig zijn en door actoren worden
gebruikt voor andere doeleinden dan waarvoor ze aanvankelijk zijn verstrekt.
De vraag moet worden gesteld of de manier van verstrekking zoals in de Wjsg
beschreven nog wel past bij een tijd waarin de vraag naar informatie toeneemt
en waarin de rol van het slachtoffer steeds vaker wordt geprevaleerd boven
de privacy van de verdachte. De vraag naar informatie neemt toe, en zo ook
de bereidheid om te delen. Tegelijkertijd stroken het feit dat bewaartermijnen
veelal niet worden nageleefd (geen tijdige verwijdering van de gegevens) en het
ontstane idee dat verstrekte gegevens soms helemaal niet worden verwijderd,
niet met de resocialisatiegedachte van de rechtsstaat.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 103

26-11-2013 16:03:00

104

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Schematisch worden de resultaten van de analyse in tabel 7.3 gepresenteerd:
Tabel 7.3
Niveau
Microniveau

Mesoniveau

Macroniveau

7.5

schematische weergave beleidsuitgangspunt gegradeerde
gegevensverstrekking
Vooronderstelling
De gegradeerde
systematiek van
verstrekkingen is voor
betrokkenen duidelijk
en werkbaar.

Wet in de praktijk
Betrokkenen weten goed met het
systeem van verstrekkingen om
te gaan. Met het automatisch verstrekken van justitiële gegevens
gaat weinig mis. Verzoeken om
strafvorderlijke gegevens worden
telkens opnieuw afgewogen.
Hierbij wordt niet meer verstrekt
dan nodig.
De systematiek van
Samenwerkingsverbanden
verstrekkingen houdt leveren een probleem op voor het
stand bij contacten en systeem van verstrekkingen zoals
samenwerking tussen dat door de Wjsg is opgesteld.
verschillende actoren. Doordat gegevens op verschillende plaatsen en door verschillende actoren worden gedeeld,
verdwijnt de zekerheid dat
verstrekking in alle gevallen via
de toetsen en waarborgen uit de
Wjsg verloopt.
De inrichting van
De behoefte aan informatie in
de wet sluit aan bij
de samenleving neemt toe, ook
maatschappelijke
voor justitiële en strafvorderlijke
ontwikkelingen en
gegevens. Dat blijkt uit de toeonderscheidingen
name van het aantal aanvragen
die in het buitenland
naar strafvorderlijke gegevens bij
worden gehanteerd.
parketten en uit de toename in
het aantal screenings (bijv. in de
taxibranche en kinderopvang).

Analyse
Het verschil in aanpak tussen
strafvorderlijke (afgewogen) en
justitiële gegevens (automatisch)
sluit aan op de vooronderstellingen achter de Wjsg. Bovendien
leidt deze werkwijze zowel voor
medewerkers als voor betrokkenen tot een gewenste situatie.
De systematiek die door de Wjsg
is opgesteld, houdt geen stand
op het moment dat actoren
nauw met elkaar samenwerken
en informatie delen, zoals in de
genoemde Veiligheidshuizen.

De maatschappelijke ontwikkelingen hebben enkele vooronderstellingen achter de Wjsg
ingehaald. De toegenomen vraag
naar informatie vraagt om een
systematiek die voldoet aan deze
maatschappelijke vraag. Aan de
andere kant botst dat met het
resocialisatie-ideaal voor verdachten/daders.

Toezicht en controle

7.5.1 Micro: direct betrokkenen kunnen hun wettelijke rol in voldoende mate
uitvoeren/vervullen
Een van de manieren waarop controle wordt uitgeoefend op de verstrekkingspraktijk bestaat uit de verzoeken van betrokkenen om inzicht te krijgen in
gegevens die over henzelf zijn verzameld. Om dit te doen is een belangrijke
voorwaarde dat ze op de hoogte zijn van hun rechten. Uit gesprekken bij zowel
JustID als de parketten ontstaat het beeld dat betrokkenen (of hun advocaten)
weten dat en hoe zij hun gegevens mogen inzien. Het aantal klachten of correctieverzoeken ligt laag. Ook het aantal malen dat betrokkenen zich tot de Nationale ombudsman wenden om te klagen over de verwerking van hun gegevens,
is zeer gering, zo wordt daar bevestigd. Indien burgers zich wel tot de Nationale
ombudsman wenden, worden klachten bovendien vaak ongegrond verklaard.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 104

26-11-2013 16:03:00

7 Analyse van de onderzoeksresultaten

105

De 23 betrokken burgers en 5 advocaten met wie in het kader van dit onderzoek
is gesproken, bevestigen het beeld. Klachten bestaan er bij de meesten van deze
respondenten (slechts) over de snelheid van de reactie en het feit dat men slechts
ter plekke de eigen gegevens mag inzien en geen kopie mag maken.
Het lage aantal klachten kan erop duiden dat de interne controle, bij JustID uitgevoerd door het hoofd Justitiële Documentatie en bij de parketten uitgevoerd
door de helpdesk privacy, functioneert. Aanvragen die bijzondere aandacht
verdienen, worden door meerdere personen besproken. Uit gesprekken met
betrokkenen ontstaat het beeld dat dit naar tevredenheid verloopt.
7.5.2 Meso: de toezichthouder kan zijn rol in voldoende mate uitvoeren/vervullen
Het CBP is de toezichthouder voor de verwerking van justitiële en strafvorderlijke
gegevens, zo staat in de Wjsg beschreven. De over dit toezicht gesproken
betrokkenen stellen los van elkaar dat de wet de toezichthouder voldoende
mogelijkheden biedt om toezicht te houden. Zeker met de aankomende
substantiële verhoging van de boetebevoegdheid van het CBP, van € 4500 naar
maximaal € 1 miljoen, kan het CBP invulling geven aan zijn toezichtstaak en
heeft deze taak ook nut.
Ondanks de geschapen voorwaarden blijkt dat het toezicht niet intensief of
omvangrijk van aard is. Aangezien het CBP systeemtoezicht uitoefent en daardoor pas in actie komt bij een voldoende aantal klachten, beperkt het toezicht
zich vooral tot audits bij Veiligheidshuizen (waarover wel klachten bij het CBP
binnenkomen).
Hoewel de invulling die het CBP aan zijn taken geeft niet als een probleem van
de Wjsg kan worden beschouwd, geven verschillende opmerkingen wel reden
tot aandacht voor het (gebrek aan) toezicht. Dit moet worden meegewogen in
een eventuele herziening van de wet, omdat de verhouding tussen uitvoering
en toezicht vaak invloed heeft op de kwaliteit van de wetsnaleving.
7.5.3 Macro: de toezichtssystematiek is adequaat in technologische en internationale
context
Nieuwe technologische ontwikkelingen leiden ertoe dat gegevens gemakkelijker worden doorverstrekt en hierdoor op meerdere plaatsen terecht kunnen
komen. Dit vraagt om extern toezicht boven de interne controle die zowel bij de
parketten als bij JustID wordt uitgevoerd. Het gebrek aan capaciteit en prioriteit
bij het CBP zorgt ervoor dat er in het algemeen onvoldoende zicht bestaat op de
verwerking en in het bijzonder de verspreiding van gegevens.
Doordat bij de internationale gegevensuitwisseling verschillende landen zijn
betrokken en de kwaliteit van de verwerking van de gegevens tussen deze landen varieert, kan niet over eenduidige kwaliteit worden gesproken. Toezicht op
de verwerking is van belang als de kwaliteit en de daarmee gepaard gaande

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 105

26-11-2013 16:03:00

106

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

belangen in het geding zijn. Hoewel toezicht binnen de taakstelling van de
Europese databeschermingsautoriteit (EDPS) zou passen, voert die deze taak
niet uit. Het CBP, dat sowieso geen prioriteit geeft aan het toezicht op de Wjsg,
heeft geen taak in het toezicht op de internationale gegevensuitwisseling.
Schematisch worden de resultaten van de analyse in tabel 7.4 gepresenteerd:
Tabel 7.4

schematische weergave beleidsuitgangspunt adequaat toezicht op
uitvoering Wjsg

Niveau
Microniveau

Vooronderstelling
Direct betrokkenen
kunnen hun wettelijke rol in voldoende
mate vervullen/
uitvoeren.

Mesoniveau

De toezichthouder
kan zijn rol in voldoende mate vervullen/uitvoeren.

Macroniveau

De systematiek van
toezicht is adequaat
in technologische
en internationale
context.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 106

Wet in de praktijk
Direct betrokken personen van
wie gegevens zijn opgeslagen
en worden verstrekt, lijken
voldoende op de hoogte te zijn
van hun rechten en maken hier
ook gebruik van. Met regelmaat
worden gegevens ingezien, maar
het aantal klachten ligt laag (ook
bij de Nationale ombudsman).
Intern vindt er zowel bij JustID als
bij de verschillende parketten met
regelmaat controle plaats op de
verwerking van gegevens.
Hoewel het CBP over voldoende
wettelijke bevoegdheden beschikt
om zijn toezichtsrol te kunnen
uitvoeren, ontbreekt het aan (personele) middelen. Hierdoor wordt
slechts toezicht op basis van
het aantal klachten uitgevoerd;
dit beperkt zich nu vooral tot de
Veiligheidshuizen.

Analyse
Gezien het aantal keren dat
betrokkenen inzage in hun
gegevens aanvragen, lijken ze
voldoende op de hoogte van hun
wettelijke rechten. Dat het aantal
klachten laag is, lijkt voor een deel
te kunnen worden toegeschreven
aan een goed werkend intern
systeem van toezicht.

Als er alleen intern toezicht is, is
dat, gezien gedeelde belangen,
niet voldoende om de kwaliteit van
de verwerking van gegevens te
waarborgen.
Hoewel het niet aan de Wjsg kan
worden toegeschreven dat het
CBP slechts sporadisch toezicht
houdt, moet dit wel als probleem
worden gezien.
Respondenten zijn van mening
Om het toezicht op de verwerking
dat het huidige systeemtoezicht
van gegevens, en dan vooral op
van het CBP niet voldoende waar- verstrekking, te waarborgen lijkt
borgen biedt. Zeker bij JustID
het van belang dat het CBP meer
zou meer extern toezicht moeten middelen tot zijn beschikking
plaatsvinden. De technologische
heeft om dit toezicht uit te kunnen
ontwikkelingen (zeker op het vlak voeren. Anderzijds noopt het
van systemen) maken uitwisseaantal klachten (zeer laag), zowel
ling makkelijker, zodat gegevens
bij JustID en de parketten als bij
eerder op plekken terechtkomen
de Nationale ombudsman, op dit
waar dit niet hoort. Bij de interna- vlak niet tot grootschalige verantionale uitwisseling van gegevens deringen. Toezicht op de internavindt geen toezicht door een inter- tionale uitwisseling zou passen
nationale toezichthouder plaats.
binnen het takenpakket van de
Zodoende wordt de kwaliteit van
Europese privacywaakhond EDPS.
de internationale verwerking niet
gewaarborgd.

26-11-2013 16:03:01

7 Analyse van de onderzoeksresultaten

7.6

107

Een analyse in het licht van maatschappelijke ontwikkelingen

In de voorgaande paragrafen hebben we de huidige praktijk van de Wjsg nader
bekeken. We hebben onze bevindingen gepresenteerd naar de indeling die we
ook in eerdere hoofdstukken gebruikten. We hebben daarmee een overzicht
verkregen van de verwachtingen van de wetgever en of die in de praktijk konden worden bevestigd. In deze slotparagraaf zullen we, bij wijze van samenvatting en als brug naar het laatste hoofdstuk, hiervan een beknopt overzicht
bieden.
Voor deze samenvatting zullen we afwijken van de beproefde indeling. De
resultaten laten zich namelijk ook goed weergeven en begrijpen tegen de achtergrond van eerder (in par 3.6) onderscheiden maatschappelijke ontwikkelingen.
(Om het anders te zeggen: de sterkste afwijkingen van impliciete verwachtingen tonen zich onder de kopjes ‘Meso’ en ‘Macro’ in het voorgaande overzicht.)
Met name door de vier ontwikkelingen lijkt de Wjsg in de praktijk onder druk
te staan:
1. technologische ontwikkelingen;
2. veranderingen in maatschappelijke opvattingen ten aanzien van gegevensverstrekking;
3. nieuwe vormen van samenwerking in opsporing en strafrechtspleging;
4. toenemende internationale samenwerking in de strafrechtspleging.
Deze vier veranderingen, en hun impact op de Wjsg-praktijk, worden hier achtereenvolgens besproken.
7.6.1 Technologische ontwikkelingen
De gestage overgang van papieren naar digitale gegevensopslag heeft een aantal gevolgen:
– Dossiers schuiven niet langer fysiek door van de ene ketenpartner naar de
volgende ketenpartner, maar gegevens worden eenvoudig gekopieerd en
doorgegeven. De data blijven daarmee ook volledig beschikbaar bij de organisatie waar ze aanvankelijk lagen. Aparte regelgeving voor gegevensbeheer
voor elke ketenpartner wordt daarmee steeds minder gepast: het gaat vaak
voor een belangrijk gedeelte om dezelfde gegevens, waarvoor logischerwijs
dezelfde verwerkings- en verstrekkingsregels zouden moeten bestaan.
– Het combineren (en beheren en toegankelijk maken) van vele gegevens
wordt steeds minder bewerkelijk. Dit leidt enerzijds tot initiatieven om
steeds meer typen gegevens in één systeem onder te brengen (zoals JustID
van plan is). Anderzijds zorgt het voor een toename van databases van organisaties en samenwerkingsverbanden, zoals Veiligheidshuizen, die voor
eigen gebruik worden ontwikkeld. De eerste ontwikkeling maakt dat de
indeling tussen gegevenstypen (strafvorderlijk – justitieel) minder relevant
wordt. Immers, de gegevens bevinden zich binnen gelijke systemen. De

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 107

26-11-2013 16:03:01

108

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

tweede ­ontwikkeling is een verdere reden om te stellen dat aparte regel­
geving voor ketenpartners steeds minder nodig is.
– De eenvoudige opslag van data en de ontwikkeling van parallelle data­
systemen dragen het gevaar in zich dat gegevens veel langer worden
bewaard dan wettelijk is toegestaan. Fysieke beperkingen geven niet langer
een prikkel tot vernietiging van gegevens. Aangezien niet-verwijderde
gegevens in de toekomst (per ongeluk) kunnen worden verstrekt, is de
privacybescherming van verdachten en veroordeelden, zoals de Wjsg wil
regelen, in het geding.
7.6.2 Maatschappelijke opvattingen
In de jaren vijftig werd al vastgesteld dat de vraag om data toenam en die toename lijkt – zowel binnen de strafrechtsketen als daarbuiten – nog altijd voort
te duren. Dat heeft een aantal gevolgen:
– De toenemende vraag om data lijkt mede oorzaak van een gedeeltelijke automatisering van verstrekkingen, wat vooral bij de verstrekking van justitiële
gegevens het geval is. Deze automatisering geeft op zichzelf geen aanleiding tot problemen in het licht van de Wjsg. Automatisering in verstrekkingen heeft echter wel tot gevolg dat onjuiste gegevens die in de databanken
terecht zijn gekomen zonder verdere check worden verstrekt. Respondenten
geven aan dat de bestaande controlesystematiek niet optimaal is en ook niet
optimaal kan zijn, omdat een betrokkene zijn gegevens in één bestand kan
controleren, maar dat eventuele fouten in het bestand dat aan anderen is
verstrekt, als zodanig blijven geregistreerd.
– De grotere vraag naar gegevens brengt ook een grotere druk met zich mee
op ‘de zwakste schakel’. Gegevensvragers ‘shoppen’ bij verschillende organisaties die over de relevante gegevens beschikken. In de praktijk blijken
met name politiediensten toegankelijk voor bijvoorbeeld advocaten die naar
gegevens zoeken, als zij bij parketten nul op het rekest krijgen. Het wettelijk
regime van verschillende sectorwetten verzwakt de veronderstelling dat bij
de verstrekking van gegevens één duidelijke lijn moet worden getrokken.
– De grotere maatschappelijke vraag naar gegevens leidt ook tot het fenomeen
van doorverstrekken, dat wil zeggen het gebruik van gegevens voor een
andere reden dan waarvoor ze verstrekt zijn. De Wjsg verbiedt zulke doorverstrekking, maar in de praktijk lijkt dit lang niet altijd belemmerend te
werken. Toezicht hierop is ontoereikend.
Een andere maatschappelijke verandering betreft de verhouding tussen enerzijds maatschappelijke veiligheid en de belangen van slachtoffers en anderzijds
privacy van verdachten en veroordeelden en hun resocialisatie. Eerder werd al
gememoreerd aan het feit dat de balans in deze verhouding de afgelopen vijftig
jaar verschoven is. Zulke verschuivingen verlopen in golfbewegingen. Sinds
de introductie van de Wjsg lijken met name maatschappelijke veiligheid en
de belangen van slachtoffers meer prioriteit te hebben gekregen. In dit onderzoek kwam dit met name terug in het geval van gegevensverstrekking rond

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 108

26-11-2013 16:03:01

7 Analyse van de onderzoeksresultaten

109

z­ edenmisdrijven. Op minstens één punt lijkt dit tot minder wenselijke effecten
vanuit de Wjsg te leiden:
– Persoonsgegevens uit de strafrechtspleging worden nog wel eens verstrekt
aan personen die zich buiten de strafrechtsketen bevinden, die eigenlijk de
juridische kennis ontberen om de status van de gegevens goed te (kunnen)
begrijpen.
7.6.3 Nieuwe vormen van samenwerking
Op het gebied van opsporing, openbare orde en strafrechtspleging zijn de
laatste jaren vele nieuwe samenwerkingsvormen in het leven geroepen, zoals
Veiligheidshuizen, BOB-kamers en de ZSM-werkwijze. Deze nieuwe samenwerkingsverbanden staan haaks op de veronderstelling dat er sprake is van
ketens van actoren op dit gebied:
– In samenwerkingsverbanden is de werkpraktijk er vaak mee gediend om
intern makkelijk gegevens door te geven of zelfs gezamenlijke databestanden aan te leggen. Binnen deze praktijk werkt het onderscheid tussen een
dataregime voor de politie (Wpg) en het OM (Wjsg) niet goed. Het sluit niet
aan op de dagelijkse werkpraktijk en vergroot ook de onduidelijkheid als het
gaat om de vraag wat het passende regime is voor eventuele verstrekkingen.
– Door een gebrek aan kennis bij sommige betrokkenen binnen samenwerkingsverbanden (vooral het geval in Veiligheidshuizen) worden de door
de Wjsg aan samenwerkingsverbanden gestelde eisen niet altijd nageleefd.
Bovendien ontstaat er door de gezamenlijke aanpak een sfeer waarin alles
gedeeld moet worden. Wie zich hier niet aan houdt, wordt daarop aangesproken of aangekeken.
7.6.4 Internationale samenwerking
Als gevolg van de steeds toenemende internationale samenwerking in de strafrechtspleging is de internationale uitwisseling van gegevens de afgelopen jaren
toegenomen. Hoewel het aantal verstrekkingen vergeleken met het aantal binnenlandse verstrekkingen nog altijd zeer gering is, wordt de internationale
uitwisseling steeds meer een proces om rekening mee te houden. Dit kan de
volgende gevolgen hebben:
– Waar het in Nederland vaak al onduidelijk is wat er met gegevens gebeurt
nadat deze zijn verstrekt, is dit in het buitenland veelal nog lastiger vast
te stellen. Zeker in landen waar aan privacy relatief minder waarde wordt
gehecht, bestaat het risico dat minder vertrouwelijk met de gegevens wordt
omgegaan.
– Er bestaat geen toezicht op de internationale uitwisseling van gegevens
door een internationale toezichthouder. Hierdoor kan niet worden bepaald
of gegevensverstrekking en gegevensgebruik altijd gebeuren volgens de
bedoelingen van de Wjsg.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 109

26-11-2013 16:03:01

110

7.7

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Tot slot

We kunnen stellen dat de uitvoering van de Wjsg op microniveau in veel
opzichten goed aan de gereconstrueerde verwachtingen van de wetgever voldoet. De regelgeving is voor uitvoerenden veelal helder en werkbaar en biedt
volgens hen een goed kader om te komen tot een evenwichtige afweging van
belangen bij verstrekkingen als het gaat om aanvragen die binnen de klassieke
strafrechtsketen vallen.
Dat de bedoelingen van de wetgever in de praktijk toch vaak anders uitwerken,
wordt met name duidelijk als we de bevindingen plaatsen tegen de achtergrond
van recente maatschappelijke ontwikkelingen. Op meso- en macroniveau blijkt
de Wjsg tegenwoordig veel minder te passen. De conclusie moet dan zijn dat
er aanpassingen nodig zijn om de bedoelingen van de wetgever in de veranderende praktijk blijvend te kunnen realiseren. In de historische keten van wetten
op het vlak van bescherming van persoonsgegevens op dit gebied is een discussie over een vervolg op de Wjsg gewenst. In het volgende hoofdstuk wordt
hierop ingegaan.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 110

26-11-2013 16:03:01

8

Het geheel overziend: samenvattende
analyse, conclusies en aanbevelende
slotbeschouwing118

In dit onderzoek concluderen we dat de Wjsg een sinds 1955 organisch gegroeide wet
is. De principiële uitgangspunten en de uitvoeringspraktijk van toen zijn beide niet
meer die van het heden, zodat een fundamentele herijking van uitgangspunten en uitvoeringsinstrumenten noodzakelijk is om de Wjsg geïntegreerd met ten minste de Wet
politie­gegevens tot een betekenisvolle wettelijke regeling van de verwerking van gegevens uit de strafrechtsketen te laten zijn.

8.1

Inleiding op en aanleiding voor het onderzoek

De Wjsg regelt de verwerking van justitiële en strafvorderlijke gegevens. Over de spanning tussen het recht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de noodzaak
van het kennen van het crimineel verleden van personen wordt echter al sinds de jaren
vijftig gediscussieerd. De directe aanleiding voor dit onderzoek is artikel 76 Wjsg, dat
bepaalt dat er binnen vijf jaar na inwerkingtreding een evaluatie van de werking van de
wet in de praktijk naar de Tweede Kamer wordt gestuurd.
Opsporing, vervolging, berechting en tenuitvoerlegging van de veroordeling
van aan strafbare handelingen schuldige personen brengen met zich mee dat
allerlei gegevens verzameld worden over personen en organisaties. Deze ‘strafrechtelijke gegevens’ worden vaak bewaard en bewerkt om ze later voor opsporing of andere doelen te (kunnen) gebruiken. Bij het verwerken van de gegevens
dienen echter ook de (privacy)belangen van degenen die de gegevens betreffen,
gewaarborgd te worden. Verschillende wetten regelen de verhouding tussen
de genoemde twee belangen: de Wet politiegegevens (Wpg), de Wet justitiële
en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) en de Wet bescherming persoonsgegevens
(WBP). In de literatuur wordt deze verdeling in wetgeving in relatie tot de fasen
van de strafrechtsketen wel als volgt verbeeld:
118

Leeswijzer: dit hoofdstuk biedt een zelfstandig leesbare samenvattende analyse. In dit
hoofdstuk wordt elke paragraaf voorafgegaan door een korte samenvattende alinea die cursief gedrukt is.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 111

26-11-2013 16:03:01

112

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Wet
politiegegevens

Wet justitiële en
strafvorderlijke
gegevens

Wet bescherming
persoonsgegevens

Wet justitiële en
strafvorderlijke
gegevens of
Wet bescherming
persoonsgegevens

Opsporen

Vervolgen

Berechten

Ten uitvoer leggen

Figuur 8.1 Wettelijk kader informatieverstrekking uit de strafrechtketen

Wij presenteren het schema als illustratie, maar merken hier al op dat dit onderzoek laat zien dat het schema een te simpele weergave is van de werkelijkheid.
De Wjsg regelt specifiek de verwerking van justitiële en strafvorderlijke gegevens en persoonsdossiers. Onder verwerking wordt, naar de WBP, verstaan ‘elke
handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens,
waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel
van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen,
uitwissen of vernietigen van gegevens’.119
De Wjsg is in 2004 in werking getreden als uitbreiding van de Wet justitiële
gegevens (Wjg). Artikel 76 Wjsg vereist dat na vijf jaar een evaluatie van de
doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk door de minister van
Veiligheid en Justitie naar de Staten-Generaal wordt gestuurd. Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van
Veiligheid en Justitie heeft de Radboud Universiteit Nijmegen de opdracht
gegeven deze evaluatie uit te voeren.

8.2

Onderzoeksvraag en -opzet

De centrale onderzoeksvraag is of de Wjsg in de praktijk de door de wetgever beoogde
doelstelling realiseert. Het onderzoek reconstrueert daartoe de doelstellingen van
de wet (de beleidstheorie) en confronteert die met de werking in de praktijk volgens
­respondenten.

119

Art. 1 WBP.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 112

26-11-2013 16:03:01

8 Het geheel overziend

113

De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek is het op een rechtssociologische120 wijze in kaart brengen van de werking in de praktijk van de Wjsg in
relatie tot de door de wetgever beoogde doelstellingen van de wet. Daarbij was
door de opdrachtgever het verstrekken van de verklaring omtrent het gedrag
(VOG) buiten de opdracht gehouden omdat daarnaar al in 2006 een separate
evaluatie was verricht (Valk e.a., 2006). Overigens is er onvermijdelijk wel aandacht voor de VOG in deze beschouwing, omdat een primair doel van de Wjsg
als geheel is het ter beschikking stellen van (vooral) justitiële gegevens aan derden via de VOG.
Dit onderzoek richt zich daarmee op de relatie tussen de inzet van juridische
instrumenten en het gedrag van actoren. Dit onderzoek is daarmee met nadruk
geen detailstudie naar de juridische kwaliteit van de Wjsg, bijvoorbeeld door
toetsing aan de Aanwijzingen voor de regelgeving.
De onderzoeksopzet bestond uit drie stappen:
1. In de eerste stap zijn de doelstellingen en verwachtingen van de wetgever
gereconstrueerd uit de wetsgeschiedenis, de wet zelf en met behulp van
interviews met betrokken beleidsambtenaren.
2. In de tweede stap is door middel van interviews met 22 respondenten uit de
uitvoeringspraktijk van de Wjsg en twee multidisciplinaire sessies de werking in de praktijk in beeld gebracht en beschreven. Ook is met 28 personen
of hun advocaten gesproken die inzage in hun justitiële gegevens hebben
gevraagd.
3. In de derde stap zijn de doelstellingen en de uitvoeringspraktijk met elkaar
geconfronteerd. De resultaten zijn getoetst in een derde multidisciplinaire
sessie.
In deze samenvattende analyse staan de vier thema’s centraal die aldus in het
onderzoek als meest relevant voor een nadere beschouwing naar voren zijn
gekomen:
1. nut en noodzaak van de Wjsg als één specifieke wet voor de verwerking van
justitiële en strafvorderlijke gegevens in relatie met de andere wetten die
verwerking van informatie uit de strafrechtsketen regelen (Wpg en WBP);
2. nut en noodzaak van drie aparte regimes binnen de Wjsg voor de verstrekking van justitiële en strafvorderlijke gegevens en de omgang met
persoonsdossiers;121
3. nut en noodzaak van het gebruik van een gegradeerd systeem van gegevensverstrekking in de Wjsg;
4. werking van het toezicht op de uitvoering van de Wjsg.
120
121

Rechtssociologie is het wetenschapsgebied dat zich bezighoudt met de sociaalwetenschappelijke bestudering van de verhouding tussen recht en samenleving.
Met daarbij de aantekening dat er in deze evaluatie gezien de beschikbare onderzoekstijd in
samenspraak met de begeleidingscommissie voor gekozen is geen aandacht te besteden aan
de persoonsdossiers.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 113

26-11-2013 16:03:01

114

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

De in de opsomming van de thema’s gehanteerde begrippen worden hierna in
de behandeling per thema geïntroduceerd.

8.3

De groei van de Wjsg in haar maatschappelijke context

De Wjsg is het product van een serie van wijzigingswetten sinds de jaren vijftig van
de vorige eeuw. Maatschappelijke uitgangspunten zijn veranderd zonder dat dit echter
­duidelijk zichtbaar is in de wet of in een ‘nieuwe’, allesomvattende memorie van toelichting. Twee maatschappelijke en tegenstrijdige ontwikkelingen resulteren in een soort van
spagaat: meer aandacht voor bescherming van privacy en meer wens tot deling van strafrechtelijke gegevens. De laatste wijzigingen laten zien dat de wetgevende macht weinig
aandacht meer heeft voor het privacyaspect en vooral voor het beschikbaarheidsaspect
van tenminste de justitiële en strafvorderlijke gegevens, zodat het opvallend genoeg de
uitvoerende macht is die de grenzen van beschikbaarheidsstelling moet bewaken.
Drie maatschappelijke behoeften leidden volgens de memorie van toelichting
in 1955 tot de eerste wet die de verwerking van justitiële gegevens regelt, de Wet
justitiële documentatie (Wjd):
1. Burgers kennen elkaar minder, dus de overheid heeft behoefte aan betrouwbare persoonsgegevens die beschikbaar zijn op een centrale plaats.
2. De verdergaande arbeidsspecialisatie vraagt om betrouwbare functionarissen op sleutelposities (en dus om een VOG als bewijs van betrouwbaarheid).
3. Anderzijds betekent de ‘resocialisatie-idee die centraal staat in het strafrecht
dat iemands verleden hem niet oneindig wordt nagedragen’.
Deze gedachten uit 1955 staan nog steeds overeind, maar er is een continue
ontwikkeling geweest in de groeiende hoeveelheid sleutelposities en de steeds
‘langere’ eindigheid van het verleden. Zo bedraagt die eindigheid momenteel
tachtig jaar voor zedendelicten.
Een andere, daarmee samenhangende, technische ontwikkeling is de automatisering van gegevensverwerkingsprocessen die, vanaf de jaren tachtig, de praktijk van gegevensverwerking ingrijpend veranderde. Enerzijds werd hierdoor
snellere verwerking mogelijk van de toegenomen hoeveelheid gegevens en verstrekkingen, anderzijds gaf juist de automatisering de mogelijkheid steeds meer
gegevens centraal op te slaan en te verstrekken. Dit heeft uiteindelijk geleid tot
de vorming van de Justitiële Informatiedienst (JustID) als centrale verwerker
van de justitiële gegevens.
Maatschappelijk contrasteerde de toenemende aandacht voor privacy (zichtbaar in nationale wetgeving zoals de Wet bescherming persoonsgegevens
(Wbp) en Europese richtlijnen, de oprichting van de registratiekamer – nu College bescherming persoonsgegevens (CBP) geheten – en veel parlementaire
discussie, vooral in de Eerste Kamer) met de gevoelde groeiende behoefte van

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 114

26-11-2013 16:03:01

8 Het geheel overziend

115

screening, niet alleen meer ten behoeve van arbeidscontracten, maar ook bijvoorbeeld ten behoeve van het afsluiten van huurovereenkomsten.
Deze ontwikkelingen leidden in 2002 tot de Wet justitiële gegevens als
wijzigings­wet van de Wet justitiële documentatie na een langdurig wetgevingstraject dat startte in 1995.
Een cruciaal begrip in de parlementaire discussie over de Wjg is wat nu precies
het ‘zwaarwegend algemeen belang’ is dat het noodzakelijk maakt om justitiële
gegevens aan derden te verstrekken. Daar waar opeenvolgende ministers van
Justitie willen kiezen voor een beperkte invulling van dat begrip, wordt onder
druk van de Raad van State en de Tweede Kamer uiteindelijk gekozen voor
een constructie waar naast een ‘zwaarwegend maatschappelijk belang’ ook
‘zwaarwegende belangen van derden’ een reden voor verstrekking van justitiële gegevens zijn. Tot die laatste categorie wordt nu bescherming van het ‘recht
in rechte’ gerekend. In de Eerste Kamer bestaat hiertegen bij een grote minderheid verzet.
Het is overigens de Tweede Kamer die in 2002 per (door de minister ontraden)
amendement afdwingt dat er specifiek voor zedenmisdrijven veel langere termijnen worden opgenomen.
In al die jaren is er voor de verwerking van strafvorderlijke gegevens, dat wil
zeggen gegevens die het Openbaar Ministerie (OM) opslaat ten behoeve van de
(besluitvorming over) vervolging, geen apart wettelijk kader beschikbaar. Deze
verwerking vindt ‘slechts’ plaats op basis van interne richtlijnen, hetgeen ook
als ‘natuurlijk’ kan worden beschouwd omdat het OM direct onder de ministeriële verantwoordelijkheid valt. Echter, de WBP geeft in artikel 79 lid 2 aan
dat binnen drie jaar na invoering van de WBP (1 september 2001) een wettelijke
regeling tot stand diende te zijn gekomen die waarborgen omvat voor een zorgvuldige omgang met strafvorderlijke gegevens door het OM. Omdat de Wjg al
regels kende voor justitiële gegevens is ervoor gekozen de regeling voor strafvorderlijke gegevens toe te voegen, zodat de Wjsg ontstond.
Ook tijdens dat laatste wetswijzigingstraject speelt de discussie over de vraag
welk belang nu verstrekking van strafvorderlijke gegevens mogelijk moet
maken. Hoewel de minister stelt dat ‘een gerechtvaardigd belang van een derde
onvoldoende is voor beperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer’, blijft het feitelijke criterium van ‘een zwaarwegend belang
van derden’ net zo ruim interpretabel als eerder voor de justitiële gegevens. Nu
wordt hierover geen discussie gevoerd in de Eerste Kamer.
Overigens is als gevolg van de internationale onderkenning van de toenemende
internationalisering, op het vlak van zowel mobiliteit van personen als criminaliteit, een EU-richtlijn vastgesteld om ook over de grens justitiële en straf­
vorderlijke gegevens te kunnen delen. Dit heeft ertoe geleid dat het wettelijk

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 115

26-11-2013 16:03:01

116

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

kader voor internationale gegevensuitwisseling uiteindelijk in 2011 aan de
Wjsg is toegevoegd.

8.4

Thema: één specifieke wet voor justitiële en strafvorderlijke
gegevens

Het onderscheid tussen enerzijds de Wpg en anderzijds de Wjsg werkt in de praktijk
niet: daar waar feitelijk alle historische strafrechtelijke en alle opsporingsgegevens uit
een lopende zaak onderdeel van de politiegegevens zijn, doet alleen de beschikbaarheid
van de politiegegevens er in de praktijk van samenwerkingsverbanden en advocatuur
toe.
De kaderwet met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens is de
Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). De Wjsg regelt het deelterrein dat
betrekking heeft op justitiële en strafvorderlijke gegevens, daar waar de Wpg
regelingen kent voor de verwerking van politiegegevens. Twee veronderstellingen gaan schuil achter de keuze om de verwerking van justitiële en strafvorderlijke gegevens niet onder de WBP te laten vallen, maar om dit binnen een
eigen sectorwet te regelen. Ten eerste biedt een toegespitste wet ruimte voor
adequate beschikbaarheid van gegevens voor organisaties die betrokken zijn
bij de strafrechtspleging en voor de mate van geheimhouding die nodig is voor
opsporingstaken. Ten tweede spelen bij dit soort gegevens niet louter algemene
overwegingen van privacy, maar ook specifieke overwegingen over de verstrekking van persoonsgegevens mee. Dit bijzondere aspect zit in het feit dat
ongepaste verstrekking van gegevens de onschuldpresumptie van verdachten
en het resocialisatie-ideaal van daders kan doorkruisen.
Bijzondere aandacht dient te worden besteed aan het feit dat de keuze is
gemaakt om politiegegevens enerzijds en justitiële en strafvorderlijke gegevens
anderzijds (beide soorten gegevens op het gebied van justitie en strafrechtspleging) verschillende sectorwetten toe te kennen. Om beide wetten naast elkaar
te kunnen laten bestaan, is het belangrijk dat er geen verwarring ontstaat
voor zowel de uitvoerders als de betrokkenen over welke wet in welk geval
relevant is en dat de onderscheiding in wetten samenvalt met onderscheiden
werk­processen. Daarnaast is het van belang dat er door de sectorale wetgeving adequate bescherming wordt geboden die niet in tegenspraak is met de
bescherming vanuit de WBP.
De praktijk toont aan dat, vanuit het perspectief van de Wjsg, voor de betrokkenen binnen organisaties het over het algemeen (voldoende) duidelijk is welke
wet voor hen in een bepaalde situatie van toepassing is. De respondenten bij
de parketten en JustID, waar respectievelijk de strafvorderlijke en justitiële
gegevens worden verwerkt, geven aan de verschillen tussen en de relatie met
de kaderwet WBP, de sectorwetten Wpg en Wjsg en de Wet openbaarheid van
bestuur (WOB) te kennen. Het verschil tussen strafzaken die de traditionele

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 116

26-11-2013 16:03:01

8 Het geheel overziend

117

strafrechtsketen volgen en zaken die dat niet of minder doen, is echter van
belang. Als het reguliere proces van de strafrechtsketen niet goed van toepassing is, is het een stuk lastiger om te bepalen volgens welk regime gegevens
moeten worden verwerkt. Nieuwe situaties rond samenwerkingsverbanden als
Veiligheidshuizen, BOB-kamers en de ZSM-werkwijze leiden ertoe dat zelfs
voor goed ingelichte betrokkenen vaak niet duidelijk is of gegevens nu via de
Wpg, de Wjsg of zelfs via de WBP moeten worden verwerkt. In deze samenwerkingspraktijk worden gegevens gewoon gedeeld onder druk van de dagelijkse
taakuitoefening. Een heel andere situatie die wij aantroffen, was dat in dergelijke samenwerkingsverbanden functionarissen van het OM informatie zelf niet
deelden, maar daarvoor de in hun perceptie wel toegestane weg via de politie
gebruikten. Dit wordt mede veroorzaakt door de onvermijdelijke hoge druk
binnen samenwerkingsverbanden om (informeel) informatie te delen.
Het punt dat strafrechtelijke informatie via de politiekanalen wordt gedeeld,
speelt breder. De politiegegevens bevatten alle historische en feitelijke gegevens
behalve in een lopende zaak de tenlastelegging en de uitspraak. Daar waar OM
en JustID bij verstrekkingen hun best doen om het formeel juiste procesmatige
regime te hanteren, is dat in de praktijk betekenisloos als bijvoorbeeld de advocatuur relatief eenvoudig de gewenste informatie via de politie op grond van
het ruimer geïnterpreteerde verstrekkingsregime ex artikel 4:2 lid 1 onder n
van het Besluit politiegegevens kan verkrijgen.
Verder is de afgelopen jaren het inzagerecht van slachtoffers sterk uitgebreid
door bijvoorbeeld aanpassing van het Wetboek van Strafvordering (Sv). Voor
verstrekking van strafrechtelijke gegevens ten behoeve van schadeverhaling
van slachtoffers op de dader is de Wjsg daarmee steeds minder noodzakelijk.
In zijn algemeenheid kan dus worden gesteld dat het heldere schema waarmee
dit hoofdstuk begon geen adequate weergave is van de wetspraktijk.
Deelconclusie
Op basis van bovenstaande trekken we op deze plaats de volgende deelconclusies:
– Betrokkenen aan de zijde van JustID en het OM kunnen het onderscheid
tussen het regime van de Wjsg en de andere relevante wetten goed maken
in situaties van reguliere verstrekkingen. Voor andere actoren en in situaties
van samenwerkingsverbanden geldt dat minder.
– In de praktijk van samenwerkingsverbanden wordt strafrechtelijke informatie gewoon gedeeld, bijvoorbeeld onder het ruimere regime van de Wpg,
en dit is onvermijdelijk in dergelijke situaties van intensieve samenwerking.
Ook richting slachtoffers van misdrijven wordt veel informatie gedeeld op
grond van de steeds uitgebreidere informatierechten van slachtoffers volgens het Wetboek van strafvordering.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 117

26-11-2013 16:03:01

118

8.5

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Thema: drie regimes binnen de Wjsg

De Wjsg maakt onderscheid tussen aparte verwerkingsregimes voor justitiële gegevens,
strafvorderlijke gegevens en persoonsdossiers. Dit onderscheid is formeel gesproken helder: in wet en aanwijzing is uitputtend bepaald welke soorten persoonsgegevens uit de
strafrechtspleging als justitieel moeten gelden. In de praktijk is het onderscheid voor uitvoerenden echter soms moeilijk te hanteren, bijvoorbeeld als het gaat om de inhoudelijke
vraag of justitiële gegevens onderdeel kunnen zijn van een persoonsdossier. Daarnaast
is het onderscheid in de praktijk, zoals al gesteld, grotendeels een illusie: vrijwel alle
strafrechtelijke gegevens zijn te vinden in de politiegegevens (anders dan ‘afloop’ in de
zin van tenlastelegging en veroordeling in de lopende opsporingszaak) en deze informatie wordt breed gedeeld.
In de Wjsg zijn aparte verwerkingsregimes beschreven voor justitiële gegevens,
strafvorderlijke gegevens en persoonsdossiers:
– Justitiële gegevens zijn ‘bij algemene maatregel van bestuur te omschrijven
persoonsgegevens of gegevens over een rechtspersoon inzake de toepassing
van het strafrecht of de strafvordering’. Het gaat hier om, wat simpel gesteld,
de veroordelingen door een rechtbank.
– Strafvorderlijke gegevens zijn ‘persoonsgegevens of gegevens over een
rechtspersoon die zijn verkregen in het kader van een strafvorderlijk onderzoek en die het Openbaar Ministerie in een strafdossier of langs geautomatiseerde weg verwerkt’. Het gaat hier dus om de gegevens die het OM voor de
vervolging bijhoudt.
– Persoonsdossiers zijn ‘dossiers waarin zijn opgenomen de aan rechterlijke
autoriteiten uitgebrachte rapporten over onderzoeken naar het gedrag of de
levensomstandigheden van een natuurlijk persoon in verband met tegen
hem aanhangige strafzaken, de tenuitvoerlegging van aan hem opgelegde
straffen of maatregelen of zijn reclassering’.122
Voor justitiële gegevens vindt verwerking plaats door JustID in opdracht van
de minister van Veiligheid en Justitie. Er bestaat een ‘gesloten’ verstrekkingsregime, dat wil zeggen dat in de onderliggende regelgeving uitputtend is beschreven wie recht heeft op justitiële gegevens.
De verantwoordelijkheid voor de verwerking van strafvorderlijke gegevens is
bij het College van procureurs-generaal neergelegd, maar wordt in de praktijk
op parketten uitgevoerd. Het verstrekkingsregime is gebaseerd op de afwegingsgrondslag ‘noodzaak met het oog op een zwaarwegend belang’, zoals in
paragraaf 4.2.2 is beschreven.

122 Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk al aangegeven, is de verwerking van de persoonsdossiers in dit evaluatieonderzoek minder diepgaand onderzocht dan de verwerking van de
strafvorderlijke en justitiële gegevens.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 118

26-11-2013 16:03:01

8 Het geheel overziend

119

De principiële grondslag voor het verschil in verstrekkingsregimes is dat strafvorderlijke gegevens ‘allerlei’ informatie over een onderzoek naar een persoon
bevatten en justitiële gegevens ‘concrete’ informatie over een vonnis. Er is
derhalve een duidelijk verschil in de ‘hardheid’ van de informatie. Justitiële
gegevens zijn feitelijk, want zij geven de uitkomst van een strafproces weer.
Strafvorderlijke gegevens kunnen interpretaties bevatten, want deze worden
opgesteld gedurende een onderzoek. Bovendien komen elementen uit politiegegevens in de strafvorderlijke gegevens terecht, waardoor deze in beginsel
subjectiever van aard zijn.
Het verschil in verstrekkingsregime is zichtbaar in de verschillende organisatievormen van de verstrekkende diensten. Waar JustID vooral een uitvoeringsdienst is, zijn de verwerking en verstrekking van strafvorderlijke gegevens
neergelegd bij hoger opgeleide professionals van de parketten van het OM, die
telkens een eigen afweging moeten maken.
De praktijk geeft een dubbel beeld. Enerzijds hebben uitvoerders binnen het OM
en JustID zelf een scherp beeld over wat ‘hun’ gegevens zijn, dat zijn namelijk
de gegevens in hun eigen systemen waarvoor zij al dan niet geautomatiseerde
verstrekkingsregimes hebben. Anderzijds is het inhoudelijke onderscheid tussen justitiële gegevens, strafvorderlijke gegevens en persoonsdossiers voor veel
uitvoerders niet goed te maken. Een deel van de gegevens is immers hetzelfde:
zo zijn de justitiële gegevens in de praktijk onderdeel van de strafvorderlijke
gegevens. De politiegegevens omvatten in de praktijk dan weer de strafvorderlijke gegevens. De strikte verstrekking van justitiële gegevens door JustID via
zijn digitale systeem lijkt in de praktijk procesmatig dan wel goed te werken,
maar, terugkerend naar de bevindingen uit de vorige paragraaf, waar het gaat
om gemeentelijke samenwerkingsverbanden geldt dat alle strafrechtelijke gegevens in de praktijk gedeeld worden.
Deelconclusie
Op basis van het bovenstaande trekken wij de volgende deelconclusies:
– De Wjsg maakt onderscheid tussen aparte verwerkingsregimes voor justitiële
gegevens, strafvorderlijke gegevens en persoonsdossiers. Dit onderscheid is
formeel gesproken deels helder, bijvoorbeeld bij de verstrekking van justitiële
gegevens door JustID, maar deels ook onduidelijk voor uitvoerenden, als het
bijvoorbeeld gaat om de vraag of justitiële gegevens onderdeel kunnen zijn
van een persoonsdossier.
– In de praktijk is het onderscheid grotendeels een illusie: alle strafrechtelijke
informatie is te vinden in de politiegegevens (anders dan de ‘afloop’ van
zaken in de zin van tenlastelegging en veroordeling in de lopende opsporingszaak) en deze informatie wordt (onvermijdelijk) breed gedeeld.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 119

26-11-2013 16:03:01

120

8.6

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Thema: gegradeerd systeem van verstrekking naar aard van
strafbaar feit en naar actor

De Wjsg bepaalt dat of er justitiële of strafvorderlijke gegevens verstrekt worden en
gedurende welke periode afhangt van de aard van het strafbare feit. Hoe zwaarder het
strafbare feit, hoe ‘sneller’ en ‘langer’ er gegevens verstrekt mogen worden. In vergelijk
met de vroegere Wjd is zichtbaar dat er meer en langer verstrekt mag worden. Deze
ontwikkeling vergroot de spanning met de resocialisatiekerngedachte van het strafrecht.
In de praktijk worden strafvorderlijke gegevens onbeperkt bewaard, maar niet meer verstrekt na de aangegeven periode. Politiegegevens, en daarmee ook de justitiële en strafvorderlijke gegevens, blijven echter in de praktijk onbeperkt bewaard wanneer de politie
daar reden toe ziet. Deze politiegegevens worden vervolgens in de praktijk ook ten minste binnen samenwerkingsverbanden ruim gedeeld.
Om de afweging tussen enerzijds het privacybelang van een verdachte en
anderzijds het zwaarwegend algemeen belang (waaronder het belang van het
slachtoffer) vorm te geven, heeft de wetgever voor een gegradeerd systeem van
verstrekking gekozen. Dit geldt zowel voor strafvorderlijke als voor justitiële
gegevens. Hiermee wordt beoogd verstrekking waar noodzakelijk mogelijk te
maken, maar tegelijkertijd een begrenzing aan de verstrekking te verbinden.
Enerzijds geldt dit voor de gronden waarop gegevens worden verstrekt, oftewel
voor de actoren die gegevens kunnen ontvangen. Beoogd is dat de eisen strenger worden naarmate het gaat om actoren die zich verder van de strafrechtsketen, of in sommige gevallen zelfs helemaal buiten de overheid bevinden, en
derhalve om actoren die gegevens opvragen voor buiten de strafrechtspleging
gelegen doelen. Anderzijds geldt er onderscheid tussen de zwaarte van verschillende strafbare feiten. Dit laatste aspect komt onder andere terug in de
vastgestelde bewaartermijnen van gegevens.
Binnen de Wjsg is duidelijk onderscheid gemaakt voor de verstrekkingen
op verschillende gronden. Voor zowel justitiële als strafvorderlijke gegevens
beoogt de wet de verstrekking aan meer voorwaarden te verbinden, naarmate
aanvragende (en na eventuele ontvangst de ontvangende) actoren verder van
de keten van (straf)rechtspleging afstaan. Waar verstrekking binnen de (straf)
rechtsketen veelal een wettelijke verplichting is, is verstrekking aan actoren
daarbuiten geen plicht maar een bevoegdheid. Op dit onderscheid is ook het in
de Aanwijzing Wjsg genoemde verschil tussen standaard- en niet-standaardverstrekkingen van toepassing. De manier waarop hiermee dient te worden
omgegaan, heeft zijn beslag gekregen binnen de Aanwijzing Wjsg door middel
van een handleiding voor medewerkers van de parketten. Bovenstaande indeling, gebaseerd op die aanwijzing, geeft weer wanneer wel of niet tot verstrekking van gegevens moet worden overgegaan. Bij standaardverstrekkingen kan
een gemandateerde privacymedewerker de aanvraag afhandelen of deze taak
neerleggen bij andere medewerkers. Bij een niet-standaardverstrekking wordt
de helpdesk van het PaG ingeschakeld.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 120

26-11-2013 16:03:01

8 Het geheel overziend

121

De praktijk wijst uit dat het onderscheid tussen de verschillende verstrekkingsgronden volgens betrokkenen in de praktijk goed kan worden gemaakt.
Bij justitiële gegevens vindt een automatische verstrekking vanuit de Justitiële
Informatiedienst (JustID) plaats. Anders is dit bij de verstrekking van strafvorderlijke gegevens. Deze verstrekking verloopt handmatig. Bij alle gesproken privacymedewerkers geldt de mantra dat er op een terughoudende wijze,
maar volgens de Aanwijzing Wjsg, wordt verstrekt. Het grootste probleem zit
in het feit dat gegevens (zowel justitiële als strafvorderlijke) op plekken terechtkomen waar er geen overzicht meer over bestaat. Dit kan georganiseerd zijn
– bijvoorbeeld in het geval van samenwerkingsverbanden – maar ook niet
georganiseerd, bijvoorbeeld na verstrekking aan derden. Ketenpartners hebben verschillende belangen, en kijken daardoor op een andere manier tegen
het belang van verstrekking aan. Gesteld kan worden dat medewerkers van het
OM hier veelal stringenter in zijn dan andere actoren. Een reden daarvoor is dat
veel andere ketenpartners, zoals (kleine) gemeenten, vaak niet de beschikking
hebben over een speciale privacymedewerker of kennis van relevante wet- en
regelgeving ontberen. Hoewel de verantwoordelijke instanties volgens de door
de wet gestelde eisen handelen, worden gegevens zo toch makkelijker openbaar
dan bij het opstellen van de Wjsg werd beoogd.
De automatisering zorgt ervoor dat door JustID en het OM gegevens die juist
zijn ingevoerd niet buiten de toegestane periode worden verstrekt. Een belangrijke voorwaarde is hierbij de juiste invoer: in de praktijk is de zekerheid over
de kwaliteit van gegevens soms nog laag en bestaat er onduidelijkheid over de
‘startdatum’ van de opslag van gegevens. Voor de goede orde, het gaat hier over
het verstrekken: justitiële en strafvorderlijke gegevens worden in de praktijk
‘oneindig lang’ bewaard, dat wil zeggen dat ze niet vernietigd worden bij bijvoorbeeld JustID. Hoewel de verstrekking van informatie automatisch wordt
geblokkeerd, betekent dit wel dat gegevens van personen – ook na de wettelijk
vastgelegde bewaartermijn – in systemen blijven opgeslagen.
In de praktijk blijven de meeste justitiële en strafvorderlijke gegevens veel langer beschikbaar via de politiedatabanken. Immers, aangezien politiegegevens
meer (of op z’n minst) dezelfde informatie bevatten als strafvorderlijke gegevens en de bewaartermijnen die door de Wpg worden gesteld veelal langer zijn
dan die in de Wjsg, blijven deze gegevens over personen langer beschikbaar
dan de Wjsg voorschrijft. Daarin ligt een probleem door het eerdergenoemde
fenomeen dat veel aanvragers van gegevens intern (bij andere medewerkers) of
extern (bij andere ketenpartners) ‘shoppen’ en strafvorderlijke gegevens soms
ook bij de politie opvragen. Hoewel dit probleem niet aan de werking van de
Wjsg kan worden toegeschreven, moet de vraag worden gesteld in hoeverre
het naast elkaar hanteren van de Wjsg en Wpg – in elk geval voor dit aspect –
raadzaam is.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 121

26-11-2013 16:03:01

122

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Deelconclusie
Op basis van bovenstaande trekken wij op deze plaats de volgende deel­
conclusies:
– Het door de wet gemaakte onderscheid tussen gronden waarop justitiële
en strafvorderlijke gegevens mogen worden verstrekt, wordt in de monodisciplinaire verstrekkingspraktijk door JustID en het OM nageleefd. In de
praktijk van bijvoorbeeld samenwerkingsverbanden lijken gegevens echter
veel ruimer te worden verstrekt, ook zonder wettelijke grondslag.
– De periode van verstrekking van justitiële en strafvorderlijke gegevens
wordt door JustID en het OM nageleefd. Wat betreft de bewaartermijnen
van zowel justitiële als strafvorderlijke gegevens geldt echter dat zij nooit
worden vernietigd, maar in de systemen aanwezig blijven. Ook hier geldt
dat in de praktijk de formele en informele bewaartermijn van politiegegevens leidend is.
– De tendens van steeds langere bewaartermijnen van persoonsgegevens
in combinatie met de mogelijke verstrekking ervan schuurt aan tegen het
uitgangspunt van het strafrecht waarin daders van een delict na uitzitting
van hun straf moeten kunnen resocialiseren in de samenleving. De feitelijke
omgang met justitiële en strafvorderlijke gegevens vraagt om een herijking
van dit (bewaar)systeem.

8.7

Thema: controle en toezicht

Het externe toezicht op de uitvoering van de Wjsg is momenteel vooral symbolisch.
Er bestaat geen systematisch extern toezicht op verwerking en dit lijkt ook nauwelijks
mogelijk gezien de omvang van de verstrekkingen. Toch lijkt de verstrekking van justitiële en strafvorderlijke gegevens vanwege de interne controle ten minste zonder klachten
van betrokkenen te verlopen. Bedacht moet hierbij worden dat in de praktijk diegenen
die informatie nodig denken te hebben, te maken hebben met een ruim verstrekkingsregime en anders de noodzakelijk geachte informatie via de lijn van de politiegegevens
verkrijgen.
In de Wjsg is expliciet beschreven dat het toezicht op de verwerking van justitiële en strafvorderlijke gegevens separaat moet worden georganiseerd van de
uitvoering. De vooronderstelling hierachter is dat slechts met extern toezicht
een adequate check plaats kan vinden. Externe controle is bij deze sectorwet
temeer op zijn plaatst omdat bij strafvorderlijke en justitiële persoonsgegevens
geen melding hoeft te worden gemaakt aan betrokkenen van gegevensopslag
of verstrekking aan derden. Betrokkenen mogen wel hun gegevens inzien en
vragen om correctie indien dat nodig is. Daarnaast kunnen ze in beroep bij de
rechter of een klacht indienen bij de Nationale ombudsman als ze menen dat bij
verstrekking van hun gegevens een wettelijke regel of een bestuurlijk principe
geschonden is.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 122

26-11-2013 16:03:02

8 Het geheel overziend

123

Het externe toezicht is in handen gelegd van het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) en de Nationale ombudsman Het CBP is voor de verwerking
van zowel justitiële als strafvorderlijke gegevens de aangewezen toezichthouder op systeemniveau. Een betrokkene, of de advocaat van een betrokkene,
heeft de mogelijkheid justitiële en strafvorderlijke gegevens in te zien en deze
bij onjuistheid te verbeteren, aan te vullen of te verwijderen.
In de praktijk is zichtbaar dat er meer sprake is van interne controle dan van
extern toezicht. Aangezien de externe toezichthouder, het CBP, zijn prioriteiten
vooral laat beïnvloeden door het aantal klachten dat hem bereikt en dit aantal
klachten in het geval van de Wjsg zeer beperkt is, vormt toezicht op deze wet
geen prioriteit voor het CBP. Het CBP geeft overigens aan van mening te zijn
voldoende wettelijke mogelijkheden tot toezicht te hebben. Aanvankelijk was
er bij het CBP kritiek op de mogelijkheid tot sanctionering, maar de maximumboete (die tot nog toe € 4500 euro) zal eind 2013 substantieel worden verhoogd
naar € 1 miljoen. Een andere belangrijke aanleiding waarom het CBP slechts
incidenteel toezicht houdt op de uitvoering van de Wjsg is het tekort aan middelen (lees: personele capaciteit). Dit noopt het CBP keuzes te maken in zijn
taken en de Wjsg heeft daarbij geen eerste prioriteit.
Uitzondering op bovenstaande moet worden gemaakt voor de verwerking van
gegevens in samenwerkingsverbanden, en dan in het bijzonder de Veiligheidshuizen. De signalen die ook in dit onderzoek naar voren zijn gekomen, lijken
erop te duiden dat in Veiligheidshuizen ruim informatie wordt gedeeld (vooral
via andere regimes dan de Wjsg) zonder dat er veel aandacht is voor de rechtmatigheid ervan. Via verschillende audits tracht het CBP de omvang van deze
problematiek hier goed in kaart te krijgen.
‘Horizontale’ controle door betrokkenen, dat wil zeggen gebruik maken van het
inzagerecht na klachten of het doen van een beroep op de Nationale ombudsman, komt met een lage regelmaat voor. Voor klachten over strafvorderlijke
gegevens moet men zich wenden tot de parketten, voor klachten over justitiële
gegevens moet een betrokkene zich wenden tot JustID. In beide gevallen geldt
dat een betrokkene de gegevens mag inzien, maar niet mag meenemen. Uit de
gegevens van zowel de parketten als JustID blijkt dat het aantal klachten van
betrokkenen over de kwaliteit van gegevens gering is: in totaal waarschijnlijk
minder dan honderd gevallen per jaar. Incidenteel komt het voor dat er aanpassingen noodzakelijk zijn, bijvoorbeeld in een geval waarin bij een tweeling personen door elkaar waren gehaald. Ook bij de Nationale ombudsman,
waar betrokkenen hun recht kunnen halen over bijvoorbeeld een in hun ogen
onrechtmatige verstrekking, is het aantal klachten laag (zes sinds 2005). In de
helft van de gevallen verklaart de Nationale ombudsman klachten bovendien
ongegrond.
Waar het toezicht op de Wjsg door het CBP voor een groot gedeelte niet tot nauwelijks plaatsvindt, heeft een systeem van interne controle wel vorm gekregen,

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 123

26-11-2013 16:03:02

124

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

voor zowel justitiële als strafvorderlijke gegevens. Bij justitiële gegevens is de
interne controle belegd bij het hoofd van JustID. Bij meer gevoelige of ingewikkelde situaties wordt deze persoon geconsulteerd door een medewerker van
de informatiedienst, met de vraag of gegevens kunnen worden verstrekt of dat
de verwerking gerechtvaardigd is. Door het onderlinge overleg vindt er een
interne toetsing plaats. Bij strafvorderlijke gegevens is deze rol neergelegd bij
de helpdesk privacy van het PaG. Niet-standaardaanvragen die bij een parket
binnenkomen, worden door een privacyfunctionaris besproken met het PaG.
Belangrijk is dat er in beide gevallen bij de betrokken medewerkers vooral
enthousiasme lijkt te bestaan over deze expertiseback-upvoorziening, die
daarom regelmatig wordt bevraagd (dit, zo lijkt het, in tegenstelling tot de politie, waar de privacyexpertise niet als ondersteunend wordt ervaren en daarom
nauwelijks wordt gebruikt). Een meer formele vorm van interne controle vindt
binnen parketten plaats, doordat (ook) een formeel aangewezen informatieofficier van justitie dient toe te zien op de verwerking en verstrekking van gegevens.
Hoewel alle institutionele respondenten aangeven tevreden te zijn met deze huidige toezichtssituatie in de praktijk, moet op deze plaats wel de kanttekening
worden gemaakt dat interne controle weliswaar in de perceptie van betrokkenen goed kan functioneren, maar er ook gevaren op de loer liggen. Zeker indien
sprake is van hiërarchische verhoudingen en/of gedeelde belangen binnen een
bepaalde organisatie, is het belangrijk om over een combinatie van interne controle en extern toezicht te beschikken. Verschillende betrokkenen hebben in dat
verband ook aangegeven van mening te zijn dat het CBP een actievere rol als
toezichthouder zou moeten spelen.
De geïnterviewde betrokken personen die inzage vroegen in hun gegevens troffen daar geen fouten aan. Wel beklaagden zij zich over het in hun ogen archaïsche systeem, dat men zich naar een plaats in Nederland moet begeven voor
inzage en geen kopie mag maken.
Deelconclusie
Op basis van het bovenstaande trekken wij op deze plaats de volgende deelconclusies:
– Het CBP houdt niet op een actieve manier toezicht op de uitvoering van de
Wjsg. Slechts bij het ontvangen van een substantieel aantal klachten komt
het in actie (hiermee werkt het volgens een zogenoemd piepsysteem). Daarnaast wordt door middel van audits aandacht geschonken aan het toezicht
op bepaalde actoren, zoals in het geval van samenwerkingsverbanden als
Veiligheidshuizen.
– Intern vindt er zowel bij JustID als bij de parketten systematische controle
plaats. De systematiek dat een verzoek tot gegevensverstrekking door verschillende personen wordt getoetst, werkt willekeur tegen. Tegelijkertijd
mag niet voorbij worden gegaan aan het feit dat personen binnen eenzelfde

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 124

26-11-2013 16:03:02

8 Het geheel overziend

125

organisatie vaak dezelfde belangen delen en de onderlinge controle daaronder te lijden kan hebben.
– Hoewel een van de grondgedachten achter de Wjsg was om toezicht en uitvoering in verschillende handen te plaatsen, wijst de praktijk uit dat er meer
op interne controle dan op extern toezicht moet worden vertrouwd. Dat het
aantal klachten van betrokkenen laag is, lijkt te suggereren dat de interne
controle ten minste werkt waar het gaat om de juistheid van de verstrekte
gegevens. We weten echter dat, al dan niet via de lijn van de politiegegevens
en de druk van de dagelijkse praktijk van frontlijnfunctionarissen in omgevingen als Veiligheidshuizen, er sprake is van een ruimere informatiedeling
dan door de Wjsg bedoeld is en die voor betrokkenen nauwelijks te controleren is.

8.8

Eindconclusie

De centrale vraag van dit onderzoek luidde:
Draagt de Wjsg op de door de wetgever beoogde wijze bij aan de realisering van
de doelstellingen van deze wet en welke knelpunten doen zich in de praktijk voor?

Op grond van de deelconclusies hiervoor formuleren we een tweeledige
eindconclusie:123
1. De Wjsg biedt ruimte voor veranderende waardeafwegingen.
Als we de vraagstelling heel letterlijk zouden nemen, dan zou deze eigenlijk
niet te beantwoorden zijn. Het is namelijk niet goed mogelijk om het doel van
de Wjsg vast te pinnen. Dat komt deels door het feit dat de Wjsg een volgende
wet is in een organisch gegroeide reeks, waarbij de wetgever nooit precies het
doel vaststelde, maar bij elke wijziging andere overwegingen noemde zonder
de oude te verwerpen. En ook sinds de afkondiging van de Wjsg zelf zijn opvattingen over de weging van verschillende waarden weer veranderd. Zo is het
belang dat eerder aan resocialisatie werd gehecht (‘bescherming van de justitiële en strafvorderlijke informatie tegen brede verspreiding’), verschoven naar
een zwaardere inschatting van het belang van preventie door uitsluiting van
bepaalde beroepen van personen die onderzocht worden of veroordeeld zijn
(‘het mogelijk maken van verspreiding aan steeds meer actoren van de justitiële
en strafvorderlijke informatie die daarop mogen handelen’). De wet zelf biedt
uiteraard een reeks onderscheidingen en procedures die in de praktijk de afweging voor verstrekking moeten bepalen. Maar die procedures en onderscheidingen zijn zelf dus niet te toetsen aan ‘het doel’ van de wet.
In dit onderzoek hebben we de wet daarom bekeken op praktische
werkbaarheid in de praktijk. We hebben daarbij vastgesteld dat de Wjsg
123 Zoals in het hele onderzoek blijft de verstrekking van de VOG hier buiten beeld.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 125

26-11-2013 16:03:02

126

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

binnen de strafrechtspleging, voor zover die zich voltrekt volgens het klassieke
ketenmodel, weinig knelpunten oplevert.
De vaststelling dat de wet naar doel relatief onbepaald is, brengt ons ook
tot de constatering dat de Wjsg kennelijk robuust of ruim genoeg is om veranderde opvattingen over de vraag welke waarden dienen te prevaleren, te
kunnen incorporeren. Die constatering kan men echter ook minder positief
waarderen. De Wjsg biedt kennelijk een wettelijk kader dat ruimte biedt voor
ingrijpende waardeverschuivingen in de verstrekking van persoonsgegevens.
Anders gezegd, de Wjsg maakt sluipende maar ingrijpende veranderingen in
de beschikbaarheid en de bescherming van persoonsgegevens in Nederland
mogelijk zonder tussenkomst van de wetgever.
2. De Wjsg sluit niet goed aan bij de veranderende werkwijzen binnen de overheid en
de veranderde maatschappelijke vraag om gegevens.
In de praktijk is het belangrijkste knelpunt dat de Wjsg irrelevant is (geworden)
wanneer het gaat om de verstrekking van informatie aan actoren buiten de strafrechtsketen. De wet werkt met de fictie dat alle actoren in de strafrechts­keten
strikt in ketenvolgorde werken en dat je gegevensverstrekking ook volgens
dat systeem kunt regelen. Die vooronderstelling klopt steeds minder. Nieuwe
samenwerkingsvormen doorbreken de keten (Veiligheidshuizen, RIEC’s, enzovoort) en belangstellenden kunnen vaak bij verschillende actoren uit de keten
terecht voor vrijwel dezelfde gegevens. Via bijvoorbeeld het ruimere verstrekkingsregime (tenminste in de praktijk) van de Wpg worden de voor institutionele actoren buiten de strafrechtsketen meest relevante gegevens breed gedeeld
gedurende een langere periode dan in de Wjsg voorzien. Slachtoffers hebben in
het Sv een ruimer inzagerecht gekregen.
Onze eindconclusie is daarmee dat de Wjsg in haar huidige vorm in de praktijk geen
effectieve wet meer is. Dit vraagt om een herziening van de wet, in samenhang met
andere wetgeving.

8.9

Aanbevelingen

In aansluiting op onze conclusies zullen we hier een aantal aanbevelingen formuleren. We beginnen met een aantal specifieke aanbevelingen gericht op de
Wjsg. Vervolgens zullen we laten zien dat deze specifieke aanbeveling gediend
zijn bij een algemene herziening van de wetgeving op het gebied van strafrechtelijke informatievoorziening.
8.9.1 Deelaanbevelingen
Breng de beoordelingskaders van de verschillende wetten in overeenstemming
De Wjsg is niet de enige wet die de verstrekking regelt van persoonsgegevens
die in het kader van strafrechtspleging verzameld worden. Ook de Wpg, het

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 126

26-11-2013 16:03:02

8 Het geheel overziend

127

Sv en de WOB spelen hier een rol. Deze diversiteit aan wetten maakt het voor
veel betrokkenen in de uitvoering, maar ook voor gegevensvragers niet makkelijk. De verschillen die er bestaan tussen de afwegingskaders die deze wetten
bieden, maken het bovendien mogelijk om de waarborgen van de ene wet te
ontlopen door gebruik te maken van een andere.
Richt de wetgeving in naar verschillende verstrekkingsdoelen, niet naar verschillende
soorten gegevens
De Wjsg maakt onderscheid tussen strafvorderlijke en justitiële gegevens. In
de praktijk van gegevensverzameling en dataopslag (die in toenemende mate
centraal gebeurt bij JustID) wordt het onderscheid in de wet op dit punt steeds
minder relevant. Internationaal neemt de verstrekking van gegevens ook toe. In
andere landen kent men het Nederlandse onderscheid niet – ook in dit verband
is het onderscheid dus minder relevant. Overigens kent de Wjsg wel een centrale indeling naar deze soorten gegevens, maar zijn vervolgens grote delen van
de hoofdstukken over strafvorderlijke gegevens en justitiële gegevens identiek.
Het verdient aanbeveling de wet in te richten naar het aspect waarop onderscheid het meest relevant is: de terbeschikkingstelling van persoonsgegevens
voor onderscheiden categorieën van doelen.
Mogelijke indeling naar doelen van gegevensverstrekking:
– informatiedeling binnen de strafrechtsketen ten behoeve van goede strafrechtspleging;
– informatiedeling naar buiten de strafrechtsketen ten behoeve van preventie
door uitsluiting van bepaalde beroepen of uitsluiting van bepaalde vergunningen;
– informatiedeling naar buiten de strafrechtsketen ten behoeve van preventie
van recidive door hulpverlening aan betrokkenen;
– informatiedeling naar buiten de strafrechtsketen ten behoeve van schade­
verhaal door slachtoffers of overheid.

Systematiseer toezicht en controle
De verscheidenheid aan wetgeving heeft onder meer tot gevolg dat het toezicht
door het CBP gefragmenteerd is. Het richt zich op de verschillende wetten en
daarmee dreigen bevindingen op het gebied van persoonsgegevens uit strafrechtspleging versnipperd te blijven. Thema’s als doorverstrekking (vanuit het
oogpunt van de Wjsg) krijgen in het systeemtoezicht eigenlijk nooit aandacht.
Toezicht en controle bestaan nu uit een interne component (binnen de afdelingen van het OM) en een externe (het systeemtoezicht van het CBP). Dit
systeem zou kunnen worden versterkt door onderlinge audits tussen uitvoeringsorganisaties. Het interne of horizontale toezicht zou ook kunnen worden
versterkt door betrokkenen om wier persoonsgegevens het gaat een centralere
rol te geven. Zo zou de wet kunnen regelen dat personen geïnformeerd worden
als hun gegevens buiten de strafrechtsketen verstrekt worden. Dat brengt hun
positie iets dichter bij het regime van de WBP.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 127

26-11-2013 16:03:02

128

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Versterk het kennisniveau binnen uitvoeringsorganisaties
Dit onderzoek laat zien dat lang niet alle medewerkers binnen politie, justitie
en andere organisaties zoals jeugdzorg, gemeenten, enzovoort zich bewust zijn
van het belang van bescherming van persoonsgegeven, laat staan goed op de
hoogte zijn van de regelgeving. De daadwerkelijke toepassing van de regels in
concrete gevallen zou ook gebaat zijn bij onderling overleg over de omgang met
moeilijke gevallen in het licht van de waarden die hier op het spel staan.
8.9.2 Aanbeveling om wetgeving op het brede gebied van strafrechtelijke gegevens te
herzien
Ga over tot een integrale wettelijke regeling van de verwerking en verstrekking van alle
strafrechtelijke gegevens in één nieuwe Wet strafrechtelijke informatievoorziening
Sinds de jaren vijftig van de vorige eeuw is de wetgeving op het gebied van
strafrechtelijke gegevens een proces van aanbouw en verbouw geweest. Een
deel van de problemen met de Wjsg die we hier hebben vastgesteld, zou natuurlijk kunnen worden aangepakt met nog weer zo’n beperkte ingreep. Met het in
het leven roepen van een hele nieuwe omvattende wettelijke regeling worden de
problemen achter de voorgaande deelaanbevelingen echter allemaal geadresseerd. Een echte samenhangende aanpak bestaat ons inziens uit de introductie van een nieuwe Wet strafrechtelijke informatievoorziening (Wsi), die in elk
geval het werkingsgebied van de Wjsg en de Wpg omvat. De voorgestelde Wsi
sluit dan aan bij de huidige praktijk, waarin (a) integraal, probleemgericht werken centraal staat,– ze neemt afscheid van de fictie van een strikte keten van
actoren – en (b) met een door respondenten verwachte nabije toekomst waarin
er sprake zal zijn van één centrale database voor strafrechtelijke gegevens.
De instelling van zo’n nieuwe Wsi:
– biedt voor alle betrokkenen in uiteenlopende uitvoeringsorganisaties een
eenduidig afwegingskader. Introductie van zo’n wet biedt ook meteen de
gelegenheid om het belang van de bescherming van persoonsgegevens te
onderstrepen bij alle uitvoeringsorganisaties en initiatieven te ontwikkelen
om kennis en samenwerking te bevorderen;
– zorgt ervoor dat er één overwegingenkader kan ontstaan zodat er een einde
komt aan ‘shopgedrag’, dat de bedoelingen van de onderscheiden huidige
wetten doorkruist;
– heeft tot gevolg dat het gebied van strafrechtelijke gegevens geen veld van
verschillende domeinen voor de toezichthouder meer is. Dat draagt bij aan
de mogelijkheid van systematisch toezicht. Ook gegevensvragers (betrokkenen om wier gegevens het gaat en derden) hebben voordeel van duidelijkheid en overzicht;
– biedt de mogelijkheid om een regeling te ontwikkelen die:
– de verschillende waarden en randvoorwaarden expliciet benoemt, en het
is dan de wetgever die aangeeft hoe verschillende (strijdige) waarden
behoren te worden gewogen en welke waarborgen zeker moeten worden
aangehouden;

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 128

26-11-2013 16:03:02

8 Het geheel overziend

129

– een systematiek biedt die zich richt naar onderscheiden categorieën van
doelen voor gegevensverstrekking. Het zou sterk bijdragen aan de helderheid van de wet als verschillende verstrekkingsregimes (meer of minder
terughoudende verstrekking) gekoppeld zouden zijn aan verschillende
categorieën van doelen. Bij elk regime kan dan ook duidelijk worden aangegeven welke waarden afgewogen dienen te worden.

Randvoorwaarden voor gegevensverstrekking (op basis van onze gesprekken
met de respondenten van dit onderzoek):
– Het is evident dat binnen de strafrechtsketen informatie zonder beperkingen
gedeeld moet kunnen worden. Het complex van wetten moet dat duidelijk
maken.
– Vrijspraak is vrijspraak: strafrechtelijke persoonsgegevens moeten na een
onherroepelijke vrijspraak of sepot (01 en 02) niet meer beschikbaar zijn, tenminste buiten de strafrechtsketen.
– De belangen van preventie van recidive door uitsluiting van beroepen versus
resocialisatie zijn principieel strijdig. De uitkomst van de discussie over de
weging van die belangen wordt bepaald door het democratisch beslissings­
proces. Deze weging ontwikkelt zich in de tijd. Maar na verloop van de wettelijke termijnen met betrekking tot justitiële gegevens moeten deze met
zekerheid verdwijnen, inclusief de aantekening dat er een justitiële historie is
geweest.
– Het belang van preventie van recidive door adequate hulpverlening (inclusief
vroegtijdige signalering) vraagt om het kunnen delen van relevante strafrechtelijke gegevens in vooral gemeentelijke samenwerkingsverbanden zoals Veiligheidshuizen.
– Vanuit het belang van het strafrecht moet er expliciet worden besloten over
de wenselijkheid om strafrechtelijke gegevens ter beschikking te stellen van
derden (buiten de directe slachtoffers) ten behoeve van individueel materieel
belang. Uiteindelijk zullen voorbeelden als die waarin verklaringen afgelegd
door een getuige in het kader van een strafproces tegen een verdachte gebruikt
kunnen worden in een geheel ander civiel proces tegen de getuige zelf, leiden
tot steeds voorzichtiger getuigen.
– Het grote belang van de verstrekking van persoonsgegevens over het verloop
en de inhoud van een strafrechtelijk proces vraagt om een adequaat toezichtsstelsel.
– Het verwerkingsregime moet realistisch uitvoerbaar zijn. Dit heeft twee
directe consequenties:
– Bij vele duizenden verstrekkingen kan er geen sprake meer zijn van een
individuele weging, zodat protocollen simpel en eenduidig moeten zijn.
– Individuen die werkzaam zijn in samenwerkingsverbanden zullen onder
de druk van de dagelijkse praktijk alle noodzakelijke informatie delen.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 129

26-11-2013 16:03:02

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 130

26-11-2013 16:03:02

Literatuur

Boeije, H. (2005). Analyseren in kwalitatief onderzoek. Amsterdam: Boom onderwijs.
Bok, S. (1984). Secrets. On the ethics of concealment and revelation. Oxford: Oxford University Press.
Boutellier, H. (2005). De veiligheidsutopie. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Brouwer, E.R. (2011). Legality and data protection law: The forgotten purpose of purpose limitation. In L. Besselink, F. Pennings & S. Prechal (Eds.), The eclipse of legality principle in the European Union (pp. 273-294). Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International.
Bruning, M.R. & Berger, M.J.F. (2008). Recht op privacy van minderjarige delinquenten – over justitiële documentatie en DNA-afname bij jeugdigen. Strafblad, 183-194.
Centrum voor Recht, Bestuur en Informatisering (1997). Waar een wil is, is een weg. Tilburg.
Duker, M.J.A. (2005). Strafrechtelijke gegevens buiten de strafrechtspleging: een overzicht van
wet- en regelgeving. Nederlands Juristenblad, 41, 2142-2171.
Heffen, O. van (2008). Beleidstheorieën in de praktijk. In A. Hoogerwerf & M. Herweijer (red.),
Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn: Kluwer.
Hildebrandt, M. (2011). De rechtsstaat in cyberspace? Oratie, Radboud Universiteit Nijmegen.
Hoogerwerf, A. en Herweijer, M. (red.) (2008). Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap.
Alphen aan den Rijn: Kluwer.
Leeuw, F.L. (2003). Reconstructing program theories: Methods available and problems to be solved.
American Journal of Evaluation, 24(1), 5-20.
Mannak, R., Moors, H. & Raab, J. (2012). Zijn Veiligheidshuizen effectief? Tijdschrift voor Veiligheid,
11(4), 34-50.
Mayer-Schönberger, V. & Cukier, K. (2013). Big data. Boston: Houghton Mifflin Hartcourt.
Odinot, G., Jong, D. de, Leij, J.B.J. van der, Poot, C.J. de & Straalen, E.K. van (2012). Het gebruik van de
telefoon- en internettap in de opsporing. Den Haag: Boom Lemma uitgevers.
Spapens, A.C.M. (2011). Joint Investigation Teams in the European Union: Article 13 JITS and the
alternatives. European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 19(3), 239-260.
Valk, M.C., Roth, H., Haak, M. & Sam-Sin, X. (2006). Evaluatie afgifte VOG NP: rapport over een onderzoek naar de gecentraliseerde afgifte van de Verklaring Omtrent Gedrag Natuurlijke Personen. Ergo
Bureau voor Markt- en Beleidsonderzoek.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 131

26-11-2013 16:03:02

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 132

26-11-2013 16:03:02

Bijlage I Van beleidstheorie naar
interviewvragen

1
Inleiding
Om de empirische vooronderstellingen uit de beleidstheorie te kunnen toetsen zijn specifieke interviewvragen opgesteld. In de volgende paragraaf zijn
de interviewvragen weergegeven, gebundeld naar type respondent. We bieden
hieronder een overzicht van de interviewvragen, gerangschikt naar de vooronderstellingen uit de beleidstheorie. Soms gaat de vraag direct in op de vooronderstelling. In andere gevallen gaat het om indirecte vragen (zie hiervoor ook
hoofdstuk 2). Sommige items kennen meer vragen dan andere. Dat heeft met
name te maken met de gekozen zwaartepunten in dit onderzoek (zie daarvoor
hoofdstuk 1).
2

Twee sectorwetten onder een kaderwet

2.1
Micro
Sectorwetten bieden de specificering die betrokkenen nodig hebben en de
onderscheiding in twee sectorwetten draagt bij aan goede taakvervulling.
Gegevensverzamelaars
– Gegevens over actor:
– Welke soorten gegevens beheert u?
– In welke vorm registreert u gegevens?
– Met welk doel registreert u deze gegevens?
– Gegevens over vertrouwdheid met regelgeving:
– Vallen de gegevens die u verzamelt geheel onder de Wjsg, of is soms ook
de Wpg, WBP of andere wetgeving bepalend?
– Gegevens over duidelijkheid regelgeving:
– Als verschillende wetten van toepassing zijn: leidt dat tot onduidelijkheden of problemen?
Gegevensbeheerders
– Gegevens over actor:
– Welke soorten gegevens beheert u?

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 133

26-11-2013 16:03:02

134

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

– Gegevens over vertrouwdheid met regelgeving:
– Vallen de gegevens die u beheert geheel onder de Wjsg, of is soms ook de
Wpg, de WBP of andere wetgeving bepalend?
– Gegevens over duidelijkheid regelgeving:
– Als verschillende wetten van toepassing zijn: leidt dat tot onduidelijkheden of problemen?
Gegevensverstrekkers
– Gegevens over actor:
– Op welke manier verstrekt u (uw organisatie) gegevens? Wie beslist over
gegevensverstrekking?
– Aan welke typen actoren verstrekt u gegevens?
– Op welke manier/naar welk format vindt de beoordeling bij verstrekking plaats? (Registreert u iedere verstrekking? Zo ja: op welke manier?)
– Vertrouwdheid met regelgeving:
– Is het verstrekken van gegevens aan regels verbonden? Wat zijn die
regels?
– Duidelijkheid en toepasbaarheid regelgeving:
– Wat vindt u van de kwaliteit en duidelijkheid van die regels?
– In hoeverre komt het voor dat u een gegevensverzoek moet afwijzen?
Waarom wijst u het dan af?
– In welke mate consulteert u een betrokkene in het geval van een afweging om al dan niet strafvorderlijke gegevens te verstrekken?
– Bieden de regels ruimte om met veranderende omstandigheden om te
gaan? (Bijvoorbeeld de wel gesignaleerde tendens om algemeen belang
zwaarder te gaan wegen dan individuele privacy?)
– Bestaat er bij u wel eens onduidelijkheid over de vraag of de Wjsg van
toepassing is dan wel de Wpg? Zo ja, in welk soort gevallen en hoe lost u
dat dan op?
Gegevensaanvragers
– Gegevens over actor:
– Om welke redenen vraagt u gegevens aan?
– Welke gegevens vraagt u zoal aan?
– Worden die gegevens snel ter beschikking gesteld?
– Vertrouwdheid met regelgeving:
– Is het voor u duidelijk op basis van welke wet (WBP/Wpg/Wjsg) u gegevens aan kunt vragen?
– Duidelijkheid van regelgeving:
– Is het u duidelijk op welke grondslag u een specifiek gegevenstype kunt
opvragen?
– Is het u duidelijk (was het u snel duidelijk) bij welke instantie u voor de
gegevens moest zijn?
– Aan bepaalde aanvragers: merkt u dat het verkrijgen van gegevens door
de jaren heen makkelijker/moeilijker is geworden?

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 134

26-11-2013 16:03:02

Bijlage I Van beleidstheorie naar interviewvragen

135

– Merkt u een verschil tussen organisaties (bijvoorbeeld parketten) in de
bereidwilligheid om gegevens te verstrekken?
– Bent u wel eens in beroep gegaan vanwege een afwijzing van een aanvraag voor de verstrekking van gegevens? Was het toen voor u snel duidelijk hoe de beroepsprocedure verloopt?
– Is u, bij afwijzing, duidelijk waarom gegevens niet worden verstrekt?
Toezichthouder
– Betekent het bestaan van twee sectorale wetten op dit terrein dat het toezicht
vanuit uw organisatie anders is georganiseerd c.q. minder intensief of juist
specifieker is?
2.2
Meso
Het werkingsgebied van sectorwetten (binnen de kaderwet) is helder en levert
voor verschillende organisaties in interactie geen problemen op.
Gegevensbeheerders
– Bestaat er tussen u en andere organisaties wel eens onenigheid over de vraag
of de Wjsg van toepassing is dan wel de Wpg of zelfs de WBP? Zo ja, in welk
soort gevallen en hoe lost u dat dan op?
Gegevensverstrekkers
– Bestaat er tussen u en andere organisaties wel eens onenigheid over de vraag
of de Wjsg van toepassing is dan wel de Wpg of zelfs de WBP? Zo ja, in welk
soort gevallen en hoe lost u dat dan op?
– Biedt het bestaan van een Wpg naast een Wjsg de mogelijkheid om gegevens
via de ene weg te verkrijgen die men via de andere weg niet of minder makkelijk kan verkrijgen?
– Blijft het onderscheid (de onderscheiden beschikbaarstelling) van gegevens
onder Wpg, Wjsg en WBP na verstrekking aan een buitenlandse aanvrager
bestaan?
– Zijn u situaties bekend waarin door u verstrekte gegevens door de ontvanger
(onrechtmatig) zijn doorverstrekt? Wat heeft u in die situatie onder­nomen?
Gegevensaanvragers
– In hoeverre is bij u bekend dat in bepaalde situaties andere partijen toegang
hebben tot (een gedeelte van) uw [justitiële of strafvorderlijke] gegevens?
– Blijft het onderscheid (de onderscheiden beschikbaarstelling) van gegevens
onder Wpg, Wjsg en WBP na verstrekking aan een buitenlandse aanvrager
bestaan?
– Kiest u er (strategisch) voor om bepaalde gegevens bij politie (onder Wpg) of
justitie (Wjsg) aan te vragen?

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 135

26-11-2013 16:03:02

136

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Toezichthouder
– Biedt de regulering in twee sectorwetten volgens u genoeg duidelijkheid
aan de verschillende actoren die betrokken zijn bij de verwerking van justitiële en strafvorderlijke gegevens?
– Maakt het onderscheid tussen de verschillende sectorwetten in de praktijk
iets uit?
2.3
Macro
De verdeling in twee sectorwetten biedt adequate bescherming in relatie tot
overige (internationale) wetgeving en sluit aan bij systemen voor dataopslag en
-verwerking.
Gegevensverzamelaars
– Bestaat in andere landen ook een onderscheiding in regelgeving zoals in
Nederland tussen de Wjsg en de Wpg? Zo ja, levert dat bij gegevensverstrekking door andere landen een probleem op?
Gegevensverstrekkers
– Bestaat in andere landen ook een onderscheiding in regelgeving zoals in
Nederland tussen de Wjsg en de Wpg? Zo ja, levert dat bij internationale
gegevensverstrekking een probleem op?
– Vormt de manier waarop gegevens worden opgeslagen (‘gecodeerd’) een
belemmering voor het verstrekken van gegevens aan (en de interpretatie
van die gegevens door) internationale actoren?
Toezichthouder
– Heeft u aanwijzingen dat andere (internationale) regelgeving in sommige
gevallen botst met deze sectorale regeling?
– Heeft u aanwijzingen dat in het buitenland (onterechte) beslissingen worden genomen op basis van de door Nederland verstrekte gegevens? (Bijvoorbeeld omdat men in het buitenland niet de juiste expertise heeft om de
Nederlandse gegevenskwalificaties correct te interpreteren.)
3

Onderscheid in drie typen gegevens met bijbehorende regimes

3.1
Micro
Het onderscheid is helder/toepasbaar, sluit aan bij de werkpraktijk en legt de
verantwoordelijkheid voor beheer en verstrekking van gegevens telkens bij de
passende instantie.
Gegevensverzamelaars
– Duidelijkheid:
– Is het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens voor u
duidelijk?
– Is het voor u duidelijk dat de omgang met elk van deze typen anders
geregeld is? Is het voor u duidelijk welke consequenties dat voor u heeft?

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 136

26-11-2013 16:03:02

Bijlage I Van beleidstheorie naar interviewvragen

137

– Toepasbaarheid:
– Is het onderscheid voor u hanteerbaar/werkbaar?
Gegevensbeheerders
– Duidelijkheid:
– Is het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens voor u
duidelijk?
– Is het voor u duidelijk dat de omgang met elk van deze typen anders
geregeld is? Is het voor u duidelijk welke consequenties dat voor u heeft?
– Toepasbaarheid:
– Is het onderscheid voor u hanteerbaar/werkbaar?
– Hoe maakt u een onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens en persoonsdossiers in de opslagsystemen?
– De wettelijke bewaartermijn kan op drie momenten ingaan en op verschillende momenten (plotseling) aflopen (overlijden, verjaren, etc.). Wie
stelt u op de hoogte van de daadwerkelijke ingang en beëindiging van
de bewaartermijn? En wat vormt het beoordelingskader voor een keuze
tussen deze drie opties?
– Gegevens mogen maar voor een bepaalde periode worden opgeslagen.
Op welke manier wordt gegarandeerd dat dit niet langer dan de gestelde
termijnen gebeurt?
Gegevensverstrekkers
– Duidelijkheid:
– Is het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens voor u
duidelijk?
– Is het voor u duidelijk dat de omgang met elk van deze typen anders
geregeld is? Is het voor u duidelijk welke consequenties dat voor u heeft?
– Toepasbaarheid:
– Is het onderscheid voor u hanteerbaar/werkbaar?
– Hoe wordt besloten gegevens al dan niet te verstrekken? Welke afwegingen spelen bij die beslissing een rol? (Eventueel: in welk format wordt
deze afweging geregistreerd?)
– Hoe kijkt u aan tegen het feit dat strafvorderlijke gegevens aan meer actoren kunnen worden verstrekt dan justitiële gegevens?
– Maken collega’s de afweging soms anders dan u zou doen? Laat de regelgeving die ruimte volgens u?
Toezichthouder
– Duidelijkheid:
– Is het onderscheid tussen justitiële en strafvorderlijke gegevens voor u
duidelijk?
3.2
Meso
Verschillende actoren maken het onderscheid op dezelfde manier.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 137

26-11-2013 16:03:02

138

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Gegevensverzamelaars
– Is het onderscheid voor andere betrokkenen volgens u duidelijk?
– Heeft u wel eens onenigheid met andere actoren over de aard van gegevens
c.q. het toepasselijke regime?
– Sluiten systemen van gegevensopslag van verschillende actoren op elkaar
aan c.q. kan het onderscheid in onderscheiden soorten gegevens gehandhaafd worden?
Gegevensbeheerders
– Is het onderscheid voor andere betrokkenen volgens u duidelijk?
– Heeft u wel eens onenigheid met andere actoren over de aard van gegevens
c.q. het toepasselijke regime?
– Sluiten systemen van gegevensopslag van verschillende actoren op elkaar
aan c.q. kan het onderscheid in onderscheiden soorten gegevens gehandhaafd worden?
Gegevensverstrekkers
– Is het onderscheid voor andere betrokkenen volgens u duidelijk?
– Heeft u wel eens onenigheid met andere actoren over de aard van gegevens
c.q. het toepasselijke regime?
– Gebruiken aanvragers (eventueel ketenpartners in strafrecht) de weg die de
wet aangeeft of volgen ze ook wel de route via het andere regime?
3.3
Macro
Het onderscheid sluit aan op technische mogelijkheden en doorkruist andere
(internationale) wettelijke indelingen niet.
Gegevensverzamelaars
– Wordt hetzelfde onderscheid internationaal gebruikt? Zo nee: is dit een probleem?
Gegevensverstrekkers
– Wordt hetzelfde onderscheid internationaal gebruikt? Zo nee: is dit een probleem?
4

Gegradeerd systeem van gegevensverstrekking

4.1
Micro
Een onderscheid naar soorten aanvragers is helder en in de praktijk goed hanteerbaar.
Gegevensverstrekkers
– Is het getrapte verstrekkingssysteem duidelijk (in de wet c.q. in de verdere
regelgeving)?
– Biedt de regelgeving u de ruimte c.q. het houvast dat nodig is voor een adequate afweging?

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 138

26-11-2013 16:03:02

Bijlage I Van beleidstheorie naar interviewvragen

139

– Deelt u structureel (geautomatiseerd) gegevens met andere partijen? Om
welke partijen gaat het?
Gegevensaanvragers
– Bent u tevreden over de mate waarin u toegang wordt verleend tot de gegevens? (Waarom wel, waarom niet?)
– Hebt u in de praktijk verschillende opties om aan bepaalde gegevens te
komen?
– Aan bepaalde aanvragers: merkt u dat het verkrijgen van gegevens door de
jaren heen makkelijker/moeilijker is geworden?
4.2
Meso
Verstrekking naar soorten aanvragers houdt ook stand in ketens (geen doorverstrekking).
Gegevensverstrekkers
– In hoeverre controleert u of bent u zich bewust wat er met de verstrekte
gegevens gebeurt?
Gegevensaanvragers
– Hoe gaat u om met eenmaal verkregen gegevens?
– Bent u op de hoogte van de wettelijke regelingen die bestaan met betrekking
tot het bewaren/verwijderen/vernietigen van verkregen gegevens?
4.3
Macro
Gegradeerde verstrekking houdt stand in internationaal verband (geen gebruik
om niet door wetgever bedoelde redenen).
Gegevensverstrekkers
– Hanteren andere landen eenzelfde gradering in verstrekking als onder de
Nederlandse Wjsg? Als niet, is dat dan een belemmering om gegevens te
verstrekken?
– In hoeverre controleert u of bent u zich bewust wat er met de verstrekte
gegevens gebeurt in het buitenland?
Toezichthouder
– Hanteren andere landen eenzelfde gradering in verstrekking als onder de
Nederlandse Wjsg? Acht u dat een probleem?
– In hoeverre controleert u wat er met de verstrekte gegevens gebeurt in het
buitenland?
5

Uitvoering, toezicht en controle in verschillende handen te leggen

5.1
Micro: personen wier gegevens het betreft
Dezen zijn op de hoogte van hun rechten en kunnen daar ook gebruik van
maken.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 139

26-11-2013 16:03:02

140

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Gegevensbeheerders
– Hoe kunnen betrokkenen toegang tot de eigen gegevens krijgen?
– Op basis van welke afweging wordt besloten betrokkenen al dan niet toegang tot de eigen gegevens te geven? Wie maakt die afweging?
– Is deze afweging aan regels verbonden?
– Hoe verloopt het beroep dat mensen kunnen indienen op een afwijzing in
de praktijk?
Gegevensverstrekkers
– Hoe wordt het besluit gemaakt om, na een verzoek van een betrokkene of
diens advocaat, gegevens te verstrekken? (Later eventueel vragen: bent u
bekend met de Aanwijzing Wjsg en de daarin beschreven procedure?)
– Met welk doel worden gegevens aan een betrokkene verstrekt?
Gegevensaanvragers
– Om welke reden(en) vraagt u justitiële dan wel strafvorderlijke gegevens
aan?
– In hoeverre is bij u bekend dat in bepaalde situaties andere partijen toegang
hebben tot (een gedeelte van) uw [justitiële of strafvorderlijke] gegevens?
– Bent u tevreden over de mate waarin u toegang wordt verleend tot de gegevens? (Waarom wel, waarom niet?)
– Bent u wel eens in beroep gegaan vanwege een afwijzing van een aanvraag
voor de verstrekking van gegevens? Zo ja, hoe verliep deze beroepsprocedure?
5.2
Micro: verantwoordelijke instanties
Deze hebben voldoende bevoegdheden, materiële mogelijkheden, prioriteitsstelling, deskundigheid en onafhankelijkheid. Ze kiezen voor een adequate
aanpak.
Gegevensverzamelaars
– Komt het voor dat het OM de kwaliteit van gegevens probeert te verifiëren?
– Komt het voor dat u via het OM te horen krijgt dat gegevens niet correct zijn?
– Hoe garandeert u dat gegevens worden aangepast?
Gegevensbeheerders
– Hoe garandeert u dat gegevens worden aangepast als, bijvoorbeeld na
inzage, gebleken is dat deze niet kloppen?
– In hoeverre worden fouten en/of onduidelijkheden in de gegevens geconstateerd? (Eventueel: hoe wordt hiermee omgegaan?)
– NB Voor strafvorderlijke gegevens geldt dat lokaal bij een parket de verantwoordelijkheid voor verwijdering van gegevens ligt. Merkt u verschillen
tussen parketten?
– Welke maatregelen heeft u getroffen om de kwaliteit van de gegevens te
beoordelen? Zou u aanvullende maatregelen willen treffen?

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 140

26-11-2013 16:03:03

Bijlage I Van beleidstheorie naar interviewvragen

141

Gegevensverstrekkers
– Op welke manieren wordt binnen uw organisatie gecontroleerd of verstrekkingen adequaat zijn en of aanvragers gegevens doorverstrekken of gebruiken voor andere doelen dan die waarvoor de gegevens werden verstrekt?
– Komt het (vaak) voor dat u zich achteraf genoodzaakt ziet verstrekte gegevens te corrigeren? (Indien ja: hoe doet u dit dan en binnen welke termijn
doet u dit?)
Gegevensaanvragers
– Bent u wel eens in beroep gegaan vanwege een afwijzing van een aanvraag
voor de verstrekking van gegevens? Zo ja, hoe verliep deze beroepsprocedure?
5.3
Meso: toezichthouder
De toezichthouder heeft voldoende bevoegdheden en sanctiemogelijkheden,
en materiële middelen, prioriteitsstelling, deskundigheid en onafhankelijkheid
om deze taak uit te kunnen voeren. De gekozen toezichtsvormen leiden inderdaad tot een adequate borging.
Gegevensbeheerders
– In hoeverre/op welke manier wordt er toezicht gehouden op uw werkzaamheden door het CBP of het College van procureurs-generaal? Vindt u dit
toezicht voldoende/correct?
Gegevensverstrekkers
– Vindt er toezicht op de gegevensverstrekking plaats? Zo ja, door wie en hoe?
Is dit voldoende?
Toezichthouder
– Wijze van toezicht:
– Uit de Wjsg volgt dat het CBP een ‘toezichthoudende taak’ heeft. Hoe
heeft het CBP deze taak ingevuld? Welk type van toezicht hanteert het
CBP?
– Hoe wordt toezicht gehouden op de registratie, verwerking, opslag en
verstrekking van justitiële gegevens (zelfde vraag stellen voor strafvorderlijke gegevens en persoonsdossiers)?
– Hoeveel medewerkers houden toezicht op de Wjsg?
– Hoe wordt toezicht gehouden op publieke (publiekrechtelijke) actoren
die gegevens ontvangen en opslaan?
– Hoe wordt toezicht gehouden op private actoren die gegevens ontvangen?
– In welke situaties ontvangt u een bericht van de verstrekking van gegevens? Wat gebeurt er precies met deze berichten?
– Controleert u de archivering van justitiële en strafvorderlijke gegevens
en persoonsdossiers?

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 141

26-11-2013 16:03:03

142

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

– Bevindingen op basis van toezicht:
– Hoe zou u de omgang met justitiële gegevens door gegevensverstrekkers
kwalificeren? (van zorgvuldig tot onzorgvuldig) (zelfde vraag stellen
voor strafvorderlijke gegevens en persoonsdossiers en gegevensbeheerders, -aanvragers, -ontvangers en -verzamelaars)
– Justitiële en strafvorderlijke gegevens kunnen op een aantal grondslagen worden verstrekt. Verandert naar uw mening de manier waarop hier
door betrokkenen een (eigen) invulling aan wordt gegeven? Kunt u daar
voorbeelden van geven?
– Ontvangt u klachten over de opslag, verwerking of anderszins het
gebruik van justitiële of strafvorderlijke gegevens? Van wie ontvangt u
klachten? Wat doet u met deze klachten?
– Wat is naar uw inschatting de kwaliteit (= mate van correctheid) van
justitiële gegevens? (zelfde vraag voor strafvorderlijke gegevens en persoonsdossiers)
– Sanctionering:
– In hoeverre komt het voor dat het CBP actoren bestraft voor onrechtmatige omgang (verstrekken, etc.) met gegevens? Welke sancties kunt u
uitdelen bij onrechtmatige omgang met gegevens en acht u deze sancties
toereikend?
– Ideaal en praktijk:
– Waar zou adequaat toezicht op de Wjsg volgens u uit moeten bestaan?
– Voldoet het huidige toezicht aan die gedachte? [Waarom niet?]
5.4
Macro: toezichtssystematiek
Deze strookt met andere regelgeving en past bij de gebruikte technologie.
Toezichthouder
– Indien u luistert naar de geluiden die opgaan voor een integrale wet, zou dat
de positie van de toezichthouder en zijn mogelijkheden tot handelen veranderen?
– Past de huidige Wjsg goed bij de hedendaagse stand van de technologie in
databeheer?

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 142

26-11-2013 16:03:03

Bijlage II Respondenten

1
Interviews
Om reden van de beloofde anonimiteit geven we hieronder de functies van de
respondenten met wie een diepte-interview is gehouden in het kader van dit
onderzoek en de organisaties waarbinnen dezen werkzaam zijn.
Functie organisatie
Wetgevingsjurist
Wetgevingsjurist
Wetgevingsjurist
Coördinerend beleidsmedewerker
Promovenda
Hoofd justitiële documentatie
Privacyfunctionaris
Privacyfunctionaris
Informatieofficier
Advocaat
Advocaat
Beleidsmedewerker
Afdelingshoofd Toezicht sector Publiek
Helpdesk privacy
Beleidsmedewerker
Medewerker gemeente
Medewerker reclassering
Medewerker informatie
Medewerker politie
Jurist
Beleidsmedewerker
Beleidsmedewerker
Beleidsmedewerker

Organisatie
Ministerie van Veiligheid en Justitie
Ministerie van Veiligheid en Justitie
Ministerie van Veiligheid en Justitie
Ministerie van Veiligheid en Justitie
Radboud Universiteit Nijmegen
Justitiële Informatiedienst
Arrondissementsparket A
Arrondissementsparket B
Arrondissementsparket B
Advocatenkantoor A
Advocatenkantoor B
College bescherming persoonsgegevens
College bescherming persoonsgegevens
Parket-Generaal
Parket-Generaal
Veiligheidshuis
Veiligheidshuis
Veiligheidshuis
Veiligheidshuis
Reclassering Nederland
Reclassering Nederland
Verzekeringsmaatschappij A
Verzekeringsmaatschappij B

Daarnaast zijn nog telefonische interviews gehouden met vertegenwoordigers
van de volgende organisaties: gemeente Eindhoven, Stichting Brein, Connexxion,
Raad voor de Kinderbescherming en de KNVB.

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 143

26-11-2013 16:03:03

144

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

2
Focusgroep gehouden te Nijmegen op 4 mei 2013
G. Dessing – Veiligheidshuis Noord-Oost Gelderland (gedetacheerd namens
OM)
J. Bemelmans – Rechtbank Den Bosch
A. Sabel – Politie Brabant Zuid-Oost
H. Lucassen – Parket Oost-Nederland
3
Focusgroep gehouden te Den Bosch op 6 september 2013
D. Heeren (privacymedewerker Parket Brabant Zuid-Oost)
J. Faber (secretaris ressortsparket vestiging Den Bosch)
L. Melkert (Veiligheidshuis Brabant Zuid-Oost)
J. Heesakkers (beleidsmedewerker arrondissementsparket Oost-Brabant)
H. Oprins (privacyfunctionaris RIEC Zuid-West Nederland en Oost-Brabant)
M. van Puijenbroek (manager Veiligheidshuis Den Bosch)

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 144

26-11-2013 16:03:03

Bijlage III Nadere invulling justitiële
gegevens

In deze bijlage geven we de nadere invulling van wat justitiële gegevens nu
precies zijn volgens artikel 7 lid 2 van het Besluit justitiële en strafvorderlijke
gegevens (2004).
Met betrekking tot natuurlijke personen worden als justitiële gegevens
aangemerkt:124
a. de geslachtsnaam en voorvoegsels;
b. de voornaam of voornamen;
c. het adres;
d. de geboortegemeente of geboorteplaats alsmede het land van geboorte;
e. de geboortedatum of, indien onbekend, het geboortejaar;
f. persoonsidentificerende nummers; en
g. de nationaliteit.
Met betrekking tot rechtspersonen worden als justitiële gegevens aangemerkt:125
a. de naam;
b. de rechtsvorm;
c. de statutaire vestigingsplaats;
d. de feitelijke plaats van vestiging, waaronder begrepen het adres en het land;
en
e. het nummer waaronder de onderneming overeenkomstig de Handelsregisterwet 1996 in het handelsregister is ingeschreven.

124 Art. 6 lid 1 Bjsg (2004).
125 Art. 6 lid 2 Bjsg (2004).

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 145

26-11-2013 16:03:03

146

Evaluatie Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens

Voor zover van toepassing worden als justitiële gegevens als bedoeld in de artikelen 2, 3, 4 en 9 aangemerkt:126
a. alle beslissingen die door het openbaar ministerie of de rechter zijn genomen,
met uitzondering van (1) de beslissing tot niet vervolgen omdat de betrokken persoon ten onrechte als verdachte is aangemerkt, (2) de beslissing tot
niet vervolgen na vaststelling van een rechtmatige geweldsaanwending van
een ambtenaar als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Ambtsinstructie
voor de politie, de Koninklijke marechaussee en andere opsporingsambtenaren;
b. het parketnummer;
c. de strafbepalingen van het strafbare feit;
d. de kwalificatie van het strafbare feit;
e. de maatschappelijke classificatie van het strafbare feit;
f. de datum waarop of de periode waarin het strafbare feit zich heeft voorgedaan;
g. indien het feit is geseponeerd: (1) de datum van de beslissing, (2) de sepotcode en de bijkomende sepotgrond of sepotgronden, (3) de bij de beslissing
tot voorwaardelijk seponeren gestelde voorwaarden, (4) de datum waarop
aan alle gestelde voorwaarden is voldaan;
h. indien over het feit bij strafbeschikking is beslist: (1) de datum waarop de
strafbeschikking is uitgevaardigd, (2) de opgelegde straffen, maatregelen en
aanwijzingen, (3) de datum waarop de strafbeschikking onherroepelijk is
geworden, (4) de datum waarop de strafbeschikking volledig ten uitvoer is
gelegd, (5) de aanduiding dat de strafbeschikking kan worden aangemerkt
als een gegeven als bedoeld in de artikelen 10, 11 of 12 van de wet alsmede de
datum waarop dat gegeven niet langer als zodanig kan worden aangemerkt;
i. indien een voorlopige maatregel op grond van de Wet op de economische
delicten is opgelegd: (1) de aanduiding van de voorlopige maatregel, (2) de
beëindiging, verlenging, wijziging, intrekking of opheffing;
j. indien over het feit bij rechterlijke uitspraak is beslist: (1) het gerecht dat de
uitspraak heeft gedaan, (2) de datum van de uitspraak, (3) de inhoud van de
uitspraak, waaronder de kwalificatie van het feit en de daarbij betrokken
strafbepalingen, (4) alle voorwaarden die bij een beslissing zijn opgelegd,
(5) de datum waarop de uitspraak onherroepelijk is geworden, (6) de datum
van het vermoedelijke einde van een proeftijd, (7) de aanduiding of de uitspraak kan worden aangemerkt als een gegeven als bedoeld in de artikelen
10, 11 of 12 van de wet alsmede de datum waarop dat gegeven niet langer als
zodanig kan worden aangemerkt;
k. indien de rechterlijke beslissing ten uitvoer is gelegd: (1) de datum en de
wijze waarop de tenuitvoerlegging is beëindigd, (2) de datum en de wijze
waarop de taakstraf of vrijheidsstraf is aangevangen en beëindigd, (3) indien
de volledige tenuitvoerlegging niet is gerealiseerd, de datum van tenuitvoerlegging van de vervangende straf;
l. de datum van invrijheidstelling.
126

Art. 7 lid 1 Bjsg (2004).

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 146

26-11-2013 16:03:03

Bijlage III Nadere invulling justitiële gegevens

147

Als justitiële gegevens als bedoeld in de artikelen 2 en 4 worden voorts
aangemerkt:127
a. het arrondissementsparket of ressortsparket dat de zaak in behandeling
heeft genomen;
b. de datum van ontvangst van het proces-verbaal bij het arrondissementsparket of ressortsparket;
c. de datum waarop de procureur-generaal bij de Hoge Raad op grond van
artikel 76 van de Wet op de rechterlijke organisatie de zaak in behandeling
heeft genomen.

127

Art. 7 lid 2 Bjsg (2004).

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 147

26-11-2013 16:03:03

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 148

26-11-2013 16:03:03

Bijlage IV Samenstelling van de
begeleidingscommissie

In deze bijlage geven we de samenstelling van de begeleidingscommissie weer:
Voorzitter:
J. de Ridder
Rijksuniversiteit Groningen
Leden:
J.B.J. van der Leij
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
M. Schreuders
Ministerie van Veiligheid en Justitie, directie Veiligheid en Bestuur
P.W.S. Boer
Ministerie van Veiligheid en Justitie, directie Wetgeving en Juridische Zaken
K. Aarde
Raad voor de rechtspraak

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 149

26-11-2013 16:03:03

EvaluatieWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens.indd 150

26-11-2013 16:03:03