Fiscale vergroening en grondslagerosie
Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Datum
Status

1 mei 2020
Definitief

Pagina 1 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

1. Inleiding

4

2. Fiscale vergroening
5
Samenvatting 5
Inleiding fiscale vergroening 8
Wat is fiscale vergroening?
8
Afwegingskader
10
Internationale aspecten: Wat is de ruimte voor nationaal beleid?
Conclusies grondslagerosie
13
Fiscale vergroening per sector 15
Uniforme economie brede CO2-heffing 40

10

3. Grondslagerosie milieubelastingen
43
Samenvatting 43
Inleiding
47
Analyse grondslagerosie belastingen mobiliteit 48
Hoe moet worden omgegaan met de grondslagerosie? 61
Analyse grondslagerosie belastingen energie en afval 76
Hoe moet worden omgegaan met de grondslagerosie? 83
Bijlage 1 Verslag stakeholderbijeenkomst fiscale vergroening 87
Bijlage 2 fiches fiscale vergroeningsopties

89

Pagina 3 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

1. Inleiding
Nederland staat voor een grote maatschappelijke uitdaging op het gebied van klimaat en milieu.
Nederland heeft zich gecommitteerd aan het klimaatakkoord van Parijs om de opwarming van de
aarde te beperken tot minder dan twee graden Celsius ten opzichte van het pre-industriële tijdperk
en te streven om de opwarming beperkt te houden tot anderhalve graad. In de Europese Unie is dit
vertaald in de ambitie om de CO2-uitstoot met 40% te reduceren in 2030. In het kader van de
Green Deal zet de Europese Commissie in op een ambitieuzer percentage van 50% of 55%. In de
Nederlandse klimaatwet is de Parijsdoelstelling vertaald naar 95% CO2-reductie in 2050 en een
tussenambitie van 49% reductie in 2030. Het Nederlandse klimaatakkoord bevat maatregelen om
de CO2-uitstoot in 2030 met 49% te reduceren. Ook de verbetering van natuur- en luchtkwaliteit
vragen constante aandacht. Het beprijzen van externe milieukosten via milieubelastingen kan een
goed instrument zijn om bij te dragen aan het behalen van milieuwinst. Naast het feit dat
milieubelastingen als doel hebben om overheidsopbrengsten te genereren geven deze
beprijzingsmaatregelen de markt een prikkel om externe milieukosten te reduceren en geven
daarbij de ruimte om die reductie in te vullen waar dat het meest efficiënt is. Maar beprijzing via
belastingen is zeker niet het enige instrument. Bij het overwegen van beleidsmaatregelen zal dan
ook een afweging moeten worden gemaakt tussen beprijzing, normering en subsidiering. Dit
rapport richt zich op mogelijke maatregelen voor verdere vergroening van het belastingstelsel.
Doel van het onderzoek is het om beleidsopties te schetsen voor een volgend kabinet. Succesvol
milieubeleid leidt echter ook tot erosie van grondslagen van milieubelastingen. Daarom wordt in dit
rapport tevens een analyse gemaakt van de ontwikkeling van de opbrengsten van de huidige
milieubelastingen. Dit ook naar aanleiding van de toezegging van het Kabinet in de
kabinetsappreciatie op het voorstel voor hoofdlijnen van een klimaatakkoord1 om in het rapport
bouwstenen voor verbetering van het fiscale stelsel aandacht te besteden aan de gevolgen van de
klimaat en energietransitie voor de inkomsten uit milieubelastingen.

1

Kamerstukken II, vergaderjaar 2018-19, 32813, nr. 220.

Pagina 4 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

2. Fiscale vergroening
Samenvatting




















Milieubelastingen leveren een bijdrage aan de benodigde opbrengsten voor de financiering van
overheidsbeleid (opbrengstmotief). Milieubelastingen dragen daarnaast bij aan het beter
beprijzen van externe milieukosten. Dit wordt fiscale vergroening genoemd: het beginsel “de
vervuiler betaalt”.
Door externe kosten, zoals bijvoorbeeld de maatschappelijke kosten van vervuiling, een prijs te
geven zullen consumenten en producenten de gevolgen voor het milieu beter meewegen in hun
beslissingen. Op die manier wordt marktfalen gecorrigeerd en kunnen milieubelastingen
welvaartsverhogend werken (corrigerend motief).
Naast het beprijzen van milieuvervuilend gedrag kan de fiscaliteit worden gebruikt om
milieuvriendelijk gedrag te belonen. Dit wordt ook wel aangeduid als ‘groene fiscale subsidies’.
Dergelijke maatregelen vergen een extra kritische afweging. Immers waar beprijzing in het
verlengde ligt van het hoofddoel van belastingheffing, het genereren van opbrengst, geldt voor
groene fiscale subsidies juist dat ze ten koste gaan van de belastingopbrengst. Basisprincipe is
dat positieve stimuleringsmaatregelen zouden moeten worden vormgegeven als subsidie aan
de uitgavenkant van de begroting.
Bij het overwegen van fiscale vergroeningsmaatregelen om milieudoelen te bereiken of externe
kosten te beprijzen is het daarnaast belangrijk om een dergelijke maatregel af te zetten tegen
mogelijke andere instrumenten. Naast belastingen kunnen ook met normering, emissiehandel
en subsidies dergelijke doelen worden bereikt. In deze bouwsteen staat fiscaal
vergroeningsbeleid centraal. Maar dat wil dus niet zeggen dat fiscale vergroening altijd de
beste oplossing is voor de uitdagingen op milieugebied.
De internationale context speelt vaak een belangrijke rol bij het overwegen van beleidsopties
voor fiscale vergroening. De klimaatproblematiek is grensoverschrijdend en de markten waarin
de externe milieukosten ontstaan houden vaak niet op bij de landsgrenzen. Hier is ook sprake
van een politieke weging. Moet Nederland voorop lopen in het beprijzen van CO2-uitstoot en
daarbij het risico accepteren dat bedrijvigheid en uitstoot deels kan verplaatsen over de grens?
Of moet Nederland bij een weglekrisico alleen gaan voor internationale maatregelen die een
dergelijke weglek niet hebben?
In verschillende sectoren worden externe kosten nog onvoldoende in de prijs tot uitdrukking
gebracht. Waar bij bijvoorbeeld het energieverbruik van huishoudens en bij automobiliteit al
wel sprake is van substantiële beprijzing is de beprijzing van externe kosten in een aantal
andere sectoren zoals de industrie, de landbouw en bijvoorbeeld de lucht- en scheepvaart
beperkter.
In dit rapport zijn door het ministerie van Financiën in samenwerking met de ministeries van
EZK, LNV, I&W en BZK verschillende opties voor verdere fiscale vergroening in kaart gebracht.
De opties zijn bekeken aan de hand van de volgende aspecten: mate van verbetering van
beprijzing van externe kosten, economische effecten (inclusief weglekeffecten), milieueffecten,
budgettaire gevolgen, juridische houdbaarheid, uitvoerbaarheid en administratieve lasten.
Op basis van de weging van die aspecten zijn de maatregelen ingedeeld in categorieën:
1. Vergroeningsmaatregelen die in de afweging aan de hand van de beoordelingscriteria
worden beoordeeld als beleidsoptie voor verdere fiscale vergroening.
2. Vergroeningsmaatregelen die de potentie hebben om te worden beoordeeld als beleidsoptie
in het afwegingskader, maar waarvan de effecten, de technische uitwerking of de beoordeling
of de fiscaliteit het geëigende middel is nader onderzoek of onderbouwing vergen om te komen
tot een oordeel.
3. Vergroeningsmaatregelen die zijn bekeken en in de afweging aan de hand van de
beoordelingscriteria afvallen als beleidsoptie voor verdere fiscale vergroening.
De indeling en uitwerking van de maatregelen heeft plaatsgevonden naar de huidige stand van
kennis. Wanneer op een later moment meer kennis wordt opgedaan bijvoorbeeld door middel
van onderzoek kan een maatregel in een andere categorie belanden.
We hebben ons ingespannen om de weging zo objectief mogelijk te maken. In het rapport en in
de fiches in bijlage 1 wordt de beoordeling van de maatregelen transparant gemaakt. Dit zodat
ook de politiek zijn weging kan maken.

Pagina 5 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Categorie 1 Opties verdere fiscale vergroening
Mobiliteit
Verhogen vliegticketbelasting
Vliegbelasting per vliegtuig
Afschaffen teruggaaf BPM en vrijstelling MRB voor overheidsvoertuigen
Introduceren BPM met CO2-grondslag voor bestelauto’s van particulieren en
ondernemers
MRB bestelauto’s meer in evenwicht met personenauto’s
Afschaffen leeftijdsgrens van 12 jaar fijnstoftoeslag MRB bestelauto’s
Invoering stikstoftoeslag en verhoging fijnstoftoeslag in MRB voor dieselpersonenauto’s
en dieselbestelauto’s
Een accijnsverhoging op fossiele brandstoffen
Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Industrie
CO2-belasting industrie (lage tarifering)
CO2-belasting industrie (hoge tarifering)
Energiebelasting minder degressief
Afbouwen vrijstelling energiebelasting op elektriciteit voor metallurgische processen
Afbouwen vrijstelling energiebelasting op aardgas voor metallurgische processen
Afbouwen vrijstelling energiebelasting op aardgas voor mineralogische processen
Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Intensivering EIA (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Elektriciteitssector
Gebouwde omgeving
Schuif in de energiebelasting; balans aardgas en elektriciteit
Afschaffen teruggaafregeling energiebelasting non-profit
Energiebelasting minder degressief
Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Intensivering EIA (van invloed op veel sectoren)
Landbouw en landgebruik
Energiebelasting minder degressief
Verhogen verlaagd tarief energiebelasting glastuinbouw
Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Intensivering EIA (van invloed op veel sectoren)
Overig
Verhogen afvalstoffenbelasting
Categorie 2 Opties verdere fiscale vergroening nader onderzoek

Mobiliteit
Accijns op kerosine
BTW op vliegtickets
Invoeren CO2-component in de MRB
Verlaagd accijnstarief hernieuwbare brandstoffen
In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling binnenvaart
In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling zeevaart

Pagina 6 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Aanpassen onbelaste vergoeding voor woon-werkverkeer
Verlaging energiebelasting elektrisch varen
Variabele bijtelling auto van de zaak (geen fiche, wel box)
Wegbeprijzing (geen fiche wel box)
Industrie
Beperken WKK vrijstelling aardgas energiebelasting
Afschaffen vrijstelling in de energiebelasting, kolenbelasting en accijns voor feedstocks
(niet-energetisch verbruik)
Heffing luchtvervuiling industrie
Belastingdifferentiatie energiebelasting blauwe en groene waterstof
Gebouwde omgeving
Landbouw en landgebruik
Belasting op kunstmest
Belasting op gewasbeschermingsmiddelen
Beperken WKK vrijstelling aardgas energiebelasting
Belasting op vlees (bouwsteen preventie)
Belastingen op dieren, slachten en vlees (bouwsteen preventie)
Overig
Grondwater sterker belasten in de leidingwaterbelasting
Categorie 3 Negatief oordeel
Mobiliteit
Afschaffen youngtimerregeling bijtelling auto van de zaak
Btw en spoor (geen fiche wel box)
Industrie
Heffing op de lozing van restwarmte
Gebouwde omgeving
Belasting op niet duurzaam hout
Differentiatie van eigenwoningforfait naar energielabel woning
Elektriciteit
Kolenbelasting elektriciteitsopwekking
Verhogen minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking
Landbouw
Overig
Belasting op vuurwerk

Pagina 7 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Inleiding fiscale vergroening
De taakopdracht voor het onderdeel fiscale vergroening in de bouwsteen “grondslagerosie en
fiscale vergroening” is om te onderzoeken waar mogelijkheden liggen voor verdere vergroening
van het belastingstelsel met als doel het schetsen van beleidsmogelijkheden voor een volgend
kabinet. Het onderzoek is gedaan door een werkgroep met experts van verschillende
departementen onder leiding van het ministerie van Financiën. Het rapport is een product van het
ministerie van Financiën maar is wel zoveel mogelijk afgestemd in de interdepartementale
werkgroep. Naast de kennis in de werkgroep is ook de kennis in de maatschappij betrokken door
het organiseren van een stakeholderbijeenkomst over fiscale vergroening. Circa 30 organisaties
bestaande uit onder meer bedrijvenkoepels, NGO’s, wetenschappers, onderzoeks- en planbureaus,
hebben hun ideeën gedeeld voor verdere fiscale vergroening van het belastingstelsel. In bijlage 1
van dit rapport is een impressie van de gewisselde ideeën en de discussie per thema te vinden. De
inbreng bij de stakeholderbijeenkomst is zoveel mogelijk meegenomen in de uitwerking en
beoordeling van de vergroeningsopties. In het rapport worden beleidsopties en hervormingen
breed in kaart gebracht zonder politiek oordeel over de wenselijkheid.
Het hoofdstuk fiscale vergroening is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2.3 wordt ingegaan op de
vraag wat wordt verstaan onder fiscale vergroening. In paragraaf 2.4 wordt het afwegingskader
beschreven dat is gebruikt voor het beoordelen van fiscale vergroeningsmaatregelen. In paragraaf
2.5 worden de internationale aspecten van fiscaal vergroeningsbeleid behandeld. In paragraaf 2.6
wordt ingegaan op de relatie tussen fiscale vergroening en de conclusies uit het hoofdstuk
grondslagerosie. In paragraaf 2.7 wordt per sector ingegaan op de beleidsopties voor fiscale
vergroening. In paragraaf 2.8 wordt nog specifiek ingegaan op de gedachte van een generieke
CO2-belasting voor alle sectoren.

Wat is fiscale vergroening?
Milieubelastingen leveren een bijdrage aan de benodigde opbrengsten voor de financiering van
overheidsbeleid (opbrengstmotief). Milieubelastingen dragen daarnaast bij aan het beter beprijzen
van externe milieukosten. Dit wordt fiscale vergroening genoemd: het beginsel “de vervuiler
betaalt”. Door externe kosten zoals bijvoorbeeld de maatschappelijke kosten van vervuiling een
prijs te geven zullen consumenten en producenten de gevolgen voor het milieu beter meewegen in
hun beslissingen. Op die manier wordt marktfalen gecorrigeerd en kunnen milieubelastingen
welvaartsverhogend werken (corrigerend motief). Afhankelijk van de elasticiteit van hetgeen dat
wordt belast kunnen milieubelastingen een bijdrage leveren aan het bereiken van milieudoelen. Dat
kan wel spanning opleveren met het opbrengstmotief. Immers wanneer wordt gereageerd op de
beprijzing van vervuiling door bijvoorbeeld consumptie te verminderen of emissie te vermijden
betekent dat winst voor het milieu maar zal gelijktijdig ook de gerelateerde belastingopbrengst
dalen. Dit kan met name relevant zijn wanneer de opbrengst wordt gebruikt om andere belastingen
te verlagen. Bij milieubelastingen is de robuustheid van de opbrengst daarmee een aandachtspunt.
Bij het overwegen van fiscale vergroeningsmaatregelen is het van belang om in beeld te hebben in
welke mate de maatregel leidt tot een verbetering van de beprijzing van externe kosten. Andersom
geredeneerd kan het bekijken van de mate van beprijzing van externe kosten in sectoren een idee
geven van de potentie voor verdere fiscale vergroeningsopties in die sector. Of er uiteindelijk
verstandige fiscale vergroeningsopties zijn in de sectoren met beperktere beprijzing hangt ook af
van andere aspecten zoals bijvoorbeeld de bestaande instrumentenmix in de betreffende sector,
mate van registratie van externe effecten en de internationale context. In hoofdstuk 2.7 wordt per
sector geschetst wat de beleidssituatie is, in welke mate er reeds beprijzing plaatsvindt en welke
opties de werkgroep in kaart heeft gebracht voor verdere vergroening.

Pagina 8 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

De belangrijkste externe kosten bij fiscale vergroening zijn:





Externe kosten van uitstoot van CO2 en andere broeikasgasequivalenten;
Externe kosten van luchtvervuilende uitstoot (onder meer fijnstof en stikstofoxide);
Externe kosten natuur (onder meer stikstof, ammoniak, waterschaarste);
Andere externe kosten mobiliteit (m.n. schade aan derden bij ongelukken, congestie).

Bij het overwegen van het beprijzen van externe kosten speelt ook de uitvoerbaarheid een rol.
Theoretisch zou het welvaartsverhogend zijn om alle externaliteiten te belasten tegen de prijs van
de externaliteit en bij voorkeur op de plaats waar ze ontstaan (zogenoemde Pigouviaanse heffing).
Dat zou echter leiden tot een veelheid aan belastingen met grote aantallen belastingplichtigen.
Daardoor zouden de uitvoeringskosten en de administratieve lasten voor de maatschappij zodanig
hoog zijn dat de welvaartswinst van het corrigeren van marktfalen daar niet meer tegen opweegt.2
Slimme milieubelastingen haken aan bij bestaande administratieve processen, hebben een beperkt
aantal belastingplichtigen en zorgen toch voor een effectieve beprijzing van externe kosten.
Doordat precieze registratie van externe kosten in veel gevallen ontbreekt is bij de meeste van de
huidige milieubelastingen sprake van indirecte beprijzing van externaliteiten. Met indirect wordt
bedoeld een belasting die niet direct gekoppeld is aan de daadwerkelijke externaliteit. Denk
bijvoorbeeld aan de energiebelasting en accijnzen, waarbij de belasting weliswaar een relatie kent
met de vervuilende activiteit (elektriciteitsconsumptie of brandstofverbranding), maar waar die niet
direct gekoppeld is aan de uitstoot of vervuiling. In veel gevallen komt een indirecte beprijzing
aardig in de buurt van een meer directe beprijzing. Zo is de CO2-beprijzing die volgt uit de
energiebelasting op aardgas gelijk aan de beprijzing die zou volgen uit een directe belasting op de
CO2-uitstoot van de verbranding van aardgas. De CO2-uitstoot per m3 aardgas betreft immers een
vaste omrekenfactor.
In gevallen waar sprake is van een goede registratie van externe kosten, zoals bij de uitstoot van
CO2 van bedrijven die vallen onder het EU-ETS, kan met een belasting wel meer direct bij de
externe kosten worden aangesloten. Voordeel van deze meer directe beprijzing kan zijn dat
wanneer met de komst van bepaalde technologie uitstoot wordt voorkomen (bijvoorbeeld CCS), of
wanneer bepaalde meer milieuvriendelijke brandstoffen worden geïntroduceerd (groen gas of
groene waterstof) dat automatisch leidt tot een lagere belasting.
Naast het beprijzen van milieuvervuilend gedrag kan de fiscaliteit worden gebruikt om
milieuvriendelijk gedrag belonen. Dit wordt ook wel aangeduid als ‘groene fiscale subsidies’. Ook
die maatregelen kunnen worden gezien als een vorm van fiscale vergroening. Wel vergen
dergelijke maatregelen een extra kritische afweging. Immers waar beprijzing in het verlengde ligt
van het hoofddoel van belastingheffing, het genereren van opbrengst, geldt voor groene fiscale
subsidies juist dat ze ten koste gaan van de belastingopbrengst. Basisprincipe is dat positieve
stimuleringsmaatregelen zouden moeten worden vormgegeven als subsidie aan de uitgavenkant
van de begroting. Stimulering via subsidies kan veelal meer gericht worden vormgegeven (de
fiscaliteit is vaak meer generiek) en voorkomt dat het belastingstelsel onnodig complex wordt. Er
zijn echter gevallen denkbaar waarin vormgeving via de fiscaliteit toch de voorkeur geniet boven
vormgeving als subsidie.
Bij het overwegen van de inzet van fiscale vergroening als maatregel om milieudoelen te bereiken
of externe kosten te beprijzen is het belangrijk om een dergelijke maatregel af te zetten tegen
mogelijke andere instrumenten. Naast belastingen kunnen ook met normering en subsidies
dergelijke doelen worden bereikt. In deze bouwsteen staat fiscaal vergroeningsbeleid centraal.
Maar dat wil dus niet zeggen dat fiscale vergroening altijd de oplossing is voor de uitdagingen op
milieugebied.

2
Zie hierover ook: Vollebergh (2016): Belastingverschuiving: meer vergroening en minder complexiteit? Verkenning van trends
en opties, hoofdstuk 2. PBL (Planbureau voor de Leefomgeving) Den Haag, 2016PBL-publicatienummer: 1737.

Pagina 9 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Afwegingskader
In dit rapport wordt per sector een beeld geschetst op hoofdlijnen van de beleidssituatie en worden
verschillende opties voor verdere fiscale vergroening behandeld. De opties zijn beoordeeld op de
volgende aspecten:

Mate van verbetering van beprijzing van externe milieueffecten

Economische effecten (inclusief weglekeffecten)

Milieueffecten

Budgettaire gevolgen

Juridische houdbaarheid

Uitvoerbaarheid en administratieve lasten
Aan de hand van deze beoordelingscriteria zijn de maatregelen gewogen. Op basis van die weging
zijn de beprijzingsopties ingedeeld in drie categorieën:
1. Vergroeningsmaatregelen die in de afweging aan de hand van de beoordelingscriteria per saldo
worden beoordeeld als beleidsoptie voor verdere fiscale vergroening.
2. Vergroeningsmaatregelen die de potentie hebben om te worden beoordeeld als beleidsoptie in
het afwegingskader, maar waarvan de effecten, de technische uitwerking of de beoordeling of de
fiscaliteit het geëigende middel is nader onderzoek of onderbouwing vergen om te komen tot een
oordeel.
3. Vergroeningsmaatregelen die zijn bekeken en in de afweging aan de hand van de
beoordelingscriteria afvallen als beleidsoptie voor verdere fiscale vergroening.
De indeling vindt plaats naar de stand van de kennis die op dit moment bij de werkgroepleden van
het Ministerie van Financiën, EZK, LNV, I&W en BZK bestaat over de verschillende maatregelen.
Wanneer op een later moment meer kennis wordt opgedaan bijvoorbeeld door middel van
onderzoek kan een maatregel in een andere categorie belanden. De werkgroep heeft zi
ingespannen om de weging zo objectief mogelijk te maken. In het rapport en in de fiches in bijlage
1 wordt de beoordeling van de maatregelen transparant gemaakt.

Internationale aspecten: Wat is de ruimte voor nationaal beleid?
Bij het maken van fiscaal vergroeningsbeleid moet er oog zijn voor internationale aspecten. Deze
kunnen van invloed zijn op de ruimte en het nut om nationaal fiscaal vergroeningsbeleid te voeren.
Het kan daarbij gaan om economische aspecten (weglek), juridische beperkingen en initiatieven die
op EU-niveau worden genomen voor beprijzings- en klimaatbeleid.
Internationale weglek
Bij beprijzing van milieueffecten speelt de vraag wat de ruimte is voor nationaal beleid. Wanneer
Nederland bijvoorbeeld voor bedrijven een beprijzingsmaatregel doorvoert die leidt tot een sterkere
beprijzing van milieueffecten dan in andere landen leidt dit tot een verslechtering van de
internationale concurrentiepositie van de Nederlandse bedrijven. Dit kan er toe leiden dat productie
verplaatst naar de landen met lagere beprijzing. Dit kan zowel door de verplaatsing van bedrijven
zelf als ook door het verplaatsen van omzet naar buitenlandse bedrijven met het
concurrentievoordeel doordat klanten van producent wisselen. Gezien het mondiale karakter van
de klimaatproblematiek levert een verplaatsing van CO2-uitstoot geen bijdrage aan het afremmen
van de opwarming van de aarde. Bij het inschatten van weglekrisico’s moet worden bedacht dat de
internationale concurrentiepositie ook door andere factoren wordt beïnvloedt dan
milieubelastingen. Zo zijn er andere belastingen die van invloed zijn. Denk bijvoorbeeld aan de VPB
en de loonbelasting. Maar ook tal van niet fiscale aspecten wegen mee. Denk aan de infrastructuur,
het arbeidsaanbod, andere normerende of financiële regelgeving (subsidies), politieke stabiliteit.
Verder is het optreden van weglekeffecten sectorafhankelijk. Bedrijven opererend in markten van
nationale omvang zijn minder gevoelig voor weglek bij vormen van nationale beprijzing dan andere

Pagina 10 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

sectoren.3 Tevens is relevant of sprake is van een geïsoleerde maatregel die leidt tot een algemene
lastenverhoging of dat sprake is van een samenhang met een verlaging van andere belastingen. Bij
een samenhang met een belastingverlaging elders, kan dit de lange termijn structuur van de
Nederlandse economie veranderen en hoeft macro-economisch niet per se sprake te zijn een
verlies aan werkgelegenheid of een verslechtering van de concurrentiepositie van Nederland.
Bij andere vormen van uitstoot kan ook sprake zijn van weglek maar de gevolgen verschillen wel
ten opzichte van weglek van CO2-uitstoot. De meeste andere vormen van uitstoot zijn gerelateerd
aan gezondheid (luchtkwaliteit) of natuur (bijvoorbeeld stikstofproblematiek). Een vermindering
van deze uitstoot heeft een direct effect op de lokale leefomgeving. Een maatregel die bijvoorbeeld
fijnstofuitstoot vermindert in Nederland zorgt voor gezondheidswinst in Nederland. Die wordt niet
één op één teniet gedaan door een toename van fijnstof-uitstoot in een ander land. Enerzijds
omdat fijnstof op een andere plek een andere impact kan hebben (bijvoorbeeld minder
gezondheidsschade in minder dichtbevolkt gebied) anderzijds omdat ook bij verplaatsing de
Nederlandse gezondheidswinst niet weg is.
De weging van het weglekvraagstuk bij klimaatbeleid is deels ook een politiek vraagstuk. Moet
Nederland voorop lopen bij het beprijzen van CO2-uitstoot en daarbij het risico accepteren dat
bedrijvigheid en uitstoot deels kan verplaatsen over de grens. Of moet Nederland bij een
weglekrisico alleen gaan voor internationale maatregelen die een dergelijke weglek niet hebben
maar waarvan de haalbaarheid wellicht minder zeker is.
Om die politieke weging te kunnen maken zal in dit rapport het weglekrisico bij maatregelen zoveel
mogelijk inzichtelijk worden gemaakt. In bepaalde gevallen zal nader onderzoek nodig zijn om de
weglekrisico’s goed in beeld te krijgen. Daarnaast moet er oog zijn voor de effecten van stapeling
van beleid in een sector. Bij het inschatten van weglekrisico’s moet worden bedacht dat ook in
andere landen ambitieuzer klimaatbeleid zal moeten worden gevoerd. In Parijs is in 2015
overeengekomen dat de mondiale temperatuurstijging moet worden beperkt tot onder 2 graden
Celsius. Om deze beperking van de temperatuurtoename te realiseren, zullen de
broeikasgasemissies mondiaal in 2050 moeten worden gereduceerd met 90-95%. Landen stellen
zogenoemde Intended Nationally Determined Contributions (INDCs) op die gezamenlijk tot dat
reductiepad zouden moeten leiden maar niet bindend van aard zijn. Uit recente berichtgeving blijkt
dat de mondiale broeikasgasreductie op grond van de INDC’s beduidend lager uitvalt dan het
Parijse doel. De mate waarin weglekeffecten optreden zal mede afhankelijk zijn van nog onbekend
beleid gevoerd in het buitenland. Als Nederland beleid voert dat in lijn is met de ambities
uitgesproken in het Parijsakkoord en het buitenland ook beprijzingsbeleid voert geënt op die
ambities, zal gemiddeld genomen de weglek beperkt blijven. In sectoren waarbij sprake is van een
mondiale markt zijn de weglekrisico’s mogelijk wel groter doordat – zoals thans de verwachting is de grote emittenten zoals de VS, India, en China hun broeikasgassen in te geringe mate
verminderen. In dat kader kan het idee van een Carbon Border Adjustment mechanisme zoals nu
bediscussieerd in EU-verband wellicht mogelijkheden bieden om de internationale
concurrentiepositie van Europese bedrijven te borgen.
Waterbedeffect ETS-sector
In de discussie over weglekeffecten komt ook het waterbedeffect in het ETS wel aan bod. Het
waterbedeffect betreft het volgende: Nationale CO2-beprijzing in ETS-sectoren betekent dat de
vraag naar ETS-rechten in Nederland daalt. Met een gegeven emissieplafond (aanbod) leidt dit er
toe dat vermeden emissies alsnog op langere termijn en/of in andere EU-ETS-landen uitgestoten
kunnen worden. Het waterbedeffect wordt sinds de invoering in 2019 van de zogenoemde market
stability reserve (MSR) goeddeels weggenomen. De MSR haalt uitstootrechten uit de markt indien
het aantal rechten een bepaalde drempelwaarde overschrijdt. Gevolg hiervan is dat de
prijsschommelingen binnen het EU-ETS worden verminderd. Door de werking van de MSR en de
aantrekkende Europese economie is de CO2-prijs gestegen van € 6 per ton CO2 in 2017 naar € 16

3
Bollen, J.; Brink, C.; Koutstaal, P.; Veenendaal, P.; Vollebergh, H. (2012): Trade and Climate Change: Leaking Pledges,
CESifo DICE Report, ISSN 1613-6373, Vol. 10, Iss. 3, pp. 44-51.

Pagina 11 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

per ton CO2 in 2018. Voor 2020 raamt PBL een prijs van € 22 per ton CO2. Op de lange termijn is
het effect van de MSR op het waterbedeffect wel wat meer onzeker.
Juridisch
Naast de weglekrisico’s zijn er verschillende belastinggebieden waar internationale regelgeving van
kracht is die de ruimte om nationaal belastingbeleid te voeren beperkt. Indien de wens is om in die
gevallen maatregelen te treffen dan zal Nederland zich in moeten zetten om de andere betrokken
landen te overtuigen om gezamenlijk met Nederland de internationale regelgeving aan te passen.
Bij EU-regelgeving kan dit een tijdrovende procedure zijn doordat voor fiscale maatregelen geldt
dat aanpassing alleen worden doorgevoerd indien alle lidstaten en de Europese Commissie
daarmee instemmen (unanimiteit). De belangrijkste fiscale regelgeving op EU-niveau bij fiscale
vergroening is de Btw-richtlijn en de Richtlijn energiebelastingen. De Btw-richtlijn ziet op het
creëren van een gelijke belastinggrondslag voor lidstaten door regels te stellen voor het belastbare
feit, de maatstaf van heffing, de tarieven en de vrijstellingen. De Btw-richtlijn beperkt de ruimte
voor vergroeningsmaatregelen in de btw. Een voorbeeld daarvan is de vraag of vergroening en
verduurzaming kan worden bevorderd door tariefdifferentiatie. De mogelijkheden daartoe zijn
beperkt, omdat het verlaagde btw-tarief slechts mag worden ingevoerd op de goederen en
diensten die zijn vermeld in de Btw-richtlijn. De Btw-richtlijn bevat geen algemene bepaling die het
mogelijk maakt om op milieuvriendelijke producten het verlaagde btw-tarief toe te passen. De Btwrichtlijn laat wel ruimte voor lidstaten om binnen een groep van goederen of diensten die onder
een verlaagd btw-tarief vallen, een subgroep uit te sluiten van de toepassing van het verlaagde
tarief en daarop toch het algemene btw-tarief toe te passen. Een dergelijk onderscheid zou in
beginsel ook op basis van duurzaamheid kunnen worden gemaakt. Dat onderscheid moet echter
wel in overeenstemming zijn met het neutraliteitsbeginsel. Dit beginsel eist dat soortgelijke,
concurrerende goederen of diensten vanuit het oogpunt van de btw gelijk worden behandeld. Die
beoordeling is sterk casuïstisch, waardoor het niet eenvoudig is om algemene uitspraken te doen
over wat wel en niet kan op het gebied van de btw.
De Richtlijn energiebelastingen geeft minimumtarieven en regelt de verplichte en facultatieve
vrijstellingen voor het belasten van brandstoffen voor zowel de energiebelasting als de accijnzen.
Dit is van invloed op de ruimte voor nationaal beleid op die belastingen. De Europese Commissie
heeft in haar mededeling over de Green Deal (zie hierna) aangekondigd de Richtlijn
energiebelastingen te willen herzien met oog op de klimaatdoelstellingen.
Naast de EU-richtlijnen is een aantal andere internationale afspraken van invloed op de ruimte voor
nationaal fiscaal vergroeningsbeleid. Zo speelt bij het beprijzen van de binnenvaart de Akte van
Mannheim, en kan bij het beprijzen van de luchtvaart het verdrag van Chicago een rol spelen. Ook
kunnen afspraken in bilaterale verdragen die Nederland heeft gesloten met andere landen van
invloed zijn.
Green Deal Europese commissie
Bij het overwegen van nationale fiscale vergroeningsopties dient ook oog te zijn voor de
maatregelen die de Europese Commissie wil voorstellen. De Europese Commissie heeft een
substantiële beleidsagenda aangekondigd in de mededeling over de zogenoemde Green Deal. Met
de Green Deal zet de Commissie in op een groeistrategie die de EU moet transformeren in een
klimaatneutrale, circulaire, grondstofefficiënte unie, waarmee Europa concurrerend blijft. Ook moet
de Green Deal natuurlijk kapitaal van de Unie versterken en gezondheid en welzijn van haar
burgers verbeteren. Dit alles moet gaan op een eerlijke en inclusieve manier, met specifieke
aandacht voor regio’s, industrieën en werknemers die het hardst worden getroffen door de
gevolgen van de energie- en klimaattransitie. Hiertoe kondigt de Commissie een veelomvattend
programma van initiatieven en voorstellen aan op uiteenlopende beleidsterreinen, dat een groot
deel van de beleids- en wetgevingsagenda van Commissie Von der Leyen zal beslaan. De
mededeling is opgezet als een roadmap waarin de belangrijkste beleidsvoorstellen en maatregelen
om dit doel te realiseren worden aangekondigd. De Commissie formuleert haar doelstellingen per
beleidsterrein. Bij de behandeling van de fiscale vergroeningsopties per sector in paragraaf 2.7 zal
aan de relevante aspecten uit de Green Deal aandacht worden geschonken. Daarbij moet worden
bedacht dat de uitkomst van de Green Deal onzeker is en nog enige tijd zal vergen.

Pagina 12 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Conclusies grondslagerosie
In hoofdstuk 3 van dit rapport is in kaart gebracht in welke mate er grondslagerosie optreedt bij de
huidige milieubelastingen. Twee maatschappelijke ontwikkelingen hebben daarbij de sterkste
invloed. Allereerst de invloed van de transitie naar nul-emissievoertuigen op de opbrengst van de
belastingen gerelateerd aan mobiliteit. Daarnaast de invloed van de uitfasering van het gebruik van
aardgas in de industrie en de gebouwde omgeving op de opbrengst van de energiebelasting.
Mobiliteit
Binnen het Nederlandse wagenpark zijn twee hoofdontwikkelingen van belang voor de
grondslagerosie: een groei van het totale wagenpark en een stijging van het percentage
emissieloze auto’s in het totale wagenpark. Uitgaande van het (fiscaal) stimuleringspakket voor
emissieloze auto’s dat is afgesproken in het Klimaatakkoord, stijgt het aandeel van emissieloze
auto’s in de totale nieuwverkoop naar 32% in 2030 en in het wagenpark naar 7% in 2030. De
verwachting is dat in dezelfde periode het totale wagenpark van personenauto’s met circa 750.000
auto’s zal groeien. De grondslagerosie zal hierdoor in absolute termen tot 2030 relatief beperkt
blijven, met een derving van circa 0,1 mld. euro ten opzichte van het niveau van de
belastingopbrengsten in 2020. Op de lange termijn (na 2030) wanneer een groot deel van het
wagenpark emissievrij wordt, is er wel sprake van grote grondslagerosie bij de huidige tarieven en
grondslagen. De opbrengsten van de mobiliteit gerelateerde belastingen kunnen ook worden
uitgedrukt als percentage van het bbp. Dan is in 2030 al een grotere erosie waarneembaar, dan
wanneer enkel naar de ontwikkeling van de absolute opbrengst wordt gekeken. Het percentage van
de autobelastingen bedraagt in 2030 1,75% van het bbp tegenover 1,95% van het bbp in 2020.
Het vraagstuk of de waargenomen grondslagerosie onwenselijk is, kan door twee verschillende
lenzen bekeken worden. Bij de eerste lens staat de vraag centraal of de externe kosten voldoende
worden beprijsd. Hierbinnen kan een onderscheid gemaakt worden tussen het beprijzen van de
marginale kosten en het beprijzen van de gemiddelde kosten. Bij de tweede lens wordt gekeken of
er een specifiek beleidsdoel is waarvoor de autobelastingen worden ingezet. Denk hierbij
bijvoorbeeld aan het realiseren van stabiele (of maximale) overheidsinkomsten of het stimuleren
van emissieloze auto’s.
Vanuit welvaarts-economisch oogpunt is het het meest efficiënt om de marginale externe kosten
(en marginale kosten voor infrastructuur) te beprijzen. Deze maatschappelijke kosten hangen
volledig samen met het gebruik van de auto en verschillen daarbij met name naar tijd en plaats
(files). De belasting op een extra gereden kilometer (de marginale belasting) bestaat momenteel
alleen uit de accijns op brandstof en de energiebelasting op elektriciteit. Deze belastingdruk is voor
alle voertuigen lager dan de maatschappelijke kosten van een extra gereden kilometer. Staat de
auto eenmaal voor de deur, dan zijn de MRB en BPM immers al betaald.
Bij een volledige toepassing van marginale beprijzing betalen gebruikers van de weg een belasting
die gelijk is aan de marginale externe kosten en de marginale kosten van infrastructuur die op dat
moment gelden (dus de externe kosten en infrastructuurkosten van het rijden van 1 extra
kilometer op moment X). Grondslagerosie door een groter aandeel emissievrije auto’s is vanuit het
perspectief van marginale beprijzing niet wenselijk. De marginale externe en infrastructuurkosten
zijn namelijk momenteel in veel gevallen voor emissieloze auto’s (en conventionele auto’s) hoger
dan de marginale belastingen.
Wanneer de gemiddelde maatschappelijke kosten en belastingen centraal worden gesteld, moeten
de maatschappelijke kosten in evenwicht zijn met het totaal aan autobelastingen voor een
voertuig. Anders gezegd: de gemiddelde auto moet in deze benadering betalen voor zijn
maatschappelijke kosten. In tegenstelling tot de vorige benadering worden hier ook de vaste
autobelastingen (MRB en BPM) meegenomen in de vergelijking. In Nederland worden de
maatschappelijke kosten voor ongeveer 80% gedekt en voor meer dan 100% als alleen de externe
kosten, maar niet de (vaste en variabele) kosten voor infrastructuur worden.
Onder dit gemiddelde gaan grote verschillen schuil. Autobezitters die veel kilometers rijden betalen
in verhouding voor een kleiner deel van de externe en infrastructuurkosten die ze veroorzaken,

Pagina 13 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

doordat een groot deel van de belastingen vast is. Emissievrije auto’s betalen relatief weinig
belasting in verhouding met de gemiddelde externe en infrastructuurkosten. Grondslagerosie door
een toenemend aandeel emissieloze auto’s is daarom eveneens niet wenselijk.
Tot slot kan naar de grondslagerosie gekeken worden door de lens van het inzetten van
autobelastingen voor het realiseren van een bepaalde beleidsdoelstelling. Indien het doel is om
stabiele (of maximale) belastinginkomsten te genereren, dan is grondslagerosie niet wenselijk en is
een verschuiving van de belastingen naar een minder elastische grondslag nodig. De
autobelastingen kunnen ook worden ingezet om andere beleidsdoelen te realiseren, zoals het
stimuleren van emissieloze auto’s of het verbeteren van de luchtkwaliteit. In dat geval is
grondslagerosie geen probleem, zolang het beleidsdoel wordt gerealiseerd waarvoor de
autobelastingen worden ingezet. Hierbij moet echter per beleidsdoel goed doordacht worden of de
fiscaliteit de meest efficiënte manier is om de betreffende beleidsdoelstelling te behalen.
Energie en afval
De krimp van met name de grondslag aardgas in de energiebelasting en van de grondslag van de
afvalstoffenbelasting leidt tot een daling van de opbrengsten van deze belastingen. De opbrengst
van de energiebelasting daalt met circa 20% in de periode 2020 tot 2030. De opbrengst van de
afvalstoffenbelasting met circa 18%. Dit komt neer op een daling van circa € 830 mln (€ 790 mln
energiebelasting, € 40 mln afvalstoffenbelasting).
Hoewel de opbrengstdaling niet leidt tot verslechtering van de marginale beprijzing van de externe
kosten kan er toch reden zijn om te corrigeren voor de grondslagerosie. Door wel te corrigeren
wordt voorkomen dat andere belastingen moeten worden verhoogd om de belastingopbrengst op
peil te houden. Bij die afweging is van belang of met de huidige tarieven van de energiebelasting
en afvalstoffenbelasting de externe kosten al voldoende in de prijs zijn verwerkt of dat een
belastingverhoging die beprijzing nog steeds verbetert en daarmee marktfalen verkleint.
Uit de berekeningen van het PBL blijkt dat het tarief van de eerste schijf in de energiebelasting
voor aardgas en elektriciteit reeds hoger ligt dan de externe kosten per kWh en m3. Een verhoging
van die tarieven zou daardoor niet leiden tot corrigeren van marktfalen maar juist tot meer
marktverstoring. Binnen de energiebelasting zit de ruimte in termen van de verhouding tussen
tarieven en externe kosten in de hogere verbruiksschijven. Ook het uitfaseren van vrijstellingen
zou tot zowel opbrengst als betere beprijzing leiden. Daarbij dient wel oog te zijn voor de gevolgen
voor de internationale concurrentiepositie en weglekrisico’s. Daarin ligt ook een politieke afweging.
In paragraaf 2.7.1 komen deze beleidsopties aan bod. Uiteraard kunnen ook beleidsopties buiten
de energiebelasting worden overwogen.
Opbrengstontwikkelingen als percentage van het BBP
De gezamenlijke opbrengst van de mobiliteitsgerelateerde belastingen, de energiebelasting en de
afvalstoffenbelasting in percentage van het BBP dalen in de periode 2020 tot 2030 van circa 2,5%
naar circa 2,1%. Deze cijfers kunnen worden gezien als de ontwikkeling van de
belastingopbrengsten gecorrigeerd voor de economische groei.

Pagina 14 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Fiscale vergroening per sector
2.7.1

Mobiliteit

Omschrijving sector
De sector mobiliteit bestaat uit het wegverkeer (personenauto’s en vrachtverkeer), treinverkeer,
luchtverkeer en scheepvaart (zee- en binnenvaart). Andere vormen van verkeer zijn fietsen en
lopen.
Korte omschrijving beleidssituatie
Personenauto’s: Substantiële belastingen, substantiële externe effecten en de transitie naar
nulemissie rijden
Het beleidsdoel van de autobelastingen op het terrein van luchtkwaliteit en klimaat heeft als rode
draad het terugdringen van de uitstoot van schadelijke stoffen. Zo zijn er stimuleringsmaatregelen
voor emissieloze (elektrische) auto’s en maatregelen die de belasting voor dieselvoertuigen
verhogen. Auto’s zijn niet uitgerust met meetapparatuur om de uitstoot van schadelijke stoffen
direct bij de uitlaat te meten en de belastingheffing kan daar dus ook niet direct op aansluiten. De
heffing van accijns op brandstoffen komt het dichtst in de buurt van een belastingheffing naar rato
van ‘vervuiling’. Tegelijkertijd dient bij een accijns rekening te worden gehouden met
grenseffecten. Wanneer brandstofaccijnzen te ver uit de pas zouden lopen met die in de ons
omringende landen kunnen ze worden ontlopen door over de grens te tanken. De autobelastingen
(BPM, MRB en bijtelling voor privégebruik van een auto van de zaak in de LB/IB) kunnen de
omvang en samenstelling van het wagenpark beïnvloeden.
Bij het wegverkeer is de transitie naar nulemissie rijden de meest prominente ontwikkeling en
heeft impact op de opbrengsten van autobelastingen en brandstofaccijnzen. Op de korte en
middellange termijn (2020 tot 2030) zijn die effecten nog relatief beperkt (zie ook paragraaf
3.3.3). Op de langere termijn zullen de effecten wel substantieel zijn. Dit zal dan leiden tot een
aanzienlijke belastingderving, waardoor op termijn naar andere belastinggrondslagen moet worden
gezocht. De fiscaliteit speelt verder een belangrijke rol als stimulerings en beprijzingsinstrument
voor de transitie naar nulemissie rijden. De sector mobiliteit maakt tevens gebruik van fiscale
regelingen als de MIA en Vamil. Naast de fiscaliteit wordt de transitie naar elektrisch rijden ook
gestuurd door het Europese bronbeleid dat ziet op de toegestane emissies van nieuw op de markt
gebrachte voertuigen. Dat beleid is niet voldoende om de beoogde transitie te bereiken. De
Europese Commissie heeft overigens in de mededeling over de Green Deal aangekondigd het
bronbeleid te willen aanscherpen en ook te willen kijken naar uitbreiding van het EU ETS naar
wegtransport. Naast de transitie naar nulemissie rijden kunnen ook ontwikkelingen als deelauto’s
en autonoom rijden op de langere termijn van invloed zijn op de fiscaliteit. Betalen naar gebruik
biedt de mogelijkheid om de autobelastingen nauwer aan te laten sluiten bij de veroorzaakte
marginale externe effecten. Deze externe effecten worden in paragraaf 3.4 nader geanalyseerd.
Tevens kan de toename van het aantal elektrische voertuigen via een dergelijk systeem worden
gestimuleerd. De beleidsopties die in dit rapport zijn geanalyseerd gaan uit van het huidige
systeem van autobelastingen. In dit rapport zijn geen concrete beleidsopties uitwerkt voor een
systeem van betalen naar gebruik, aangezien in het Klimaatakkoord reeds is afgesproken dat voor
een volgend kabinet een aantal varianten voor betalen naar gebruik worden uitgewerkt. Deze
uitwerking volgt een eigen traject.
Luchtvaart en scheepvaart: beprijzing externe effecten nog beperkt
De beprijzing van de externe kosten van lucht- en scheepvaart is zowel in Nederland als wereldwijd
beperkt, vooral in vergelijking met het individuele wegverkeer. Voor de luchtvaart voert het huidige
kabinet een vliegbelasting in per ticket. De hoogte van die belasting ligt nog wel onder de hoogte
van de externe effecten. Een kerosine accijns zou nog beter aansluiten bij de marginale externe
kosten van luchtvaart. Op kerosine gebruikt voor de internationale, commerciële luchtvaart wordt
echter geen accijns geheven. Die vrijstelling volgt uit de richtlijn energiebelastingen en uit
bilaterale en EU luchtvaartverdragen met landen buiten de EU. Nederland pleit verder in het kader
van de EU Green Deal voor een Europese bijmengverplichting voor duurzame

Pagina 15 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

luchtvaartbrandstoffen. Deze brandstoffen zijn duurder dan fossiele brandstoffen. Een
bijmengverplichting heeft daarmee ook een kostenverhogend effect voor
luchtvaartmaatschappijen. Indirect verlaagt dit mogelijk de vraag naar luchtvervoer. Een
bijmengverplichting heeft als additioneel effect dat de inzet van duurzame luchtvaartbrandstoffen
direct leidt tot een CO2-reductie.
Voor de scheepvaart gelden vrijstellingen van brandstofaccijns en gelden ook anderszins geen
specifieke belastingen. De vrijstellingen volgen uit internationale regelgeving en verdragen.
Nationale vergroeningsmaatregelen kunnen van invloed zijn op de internationale
concurrentiepositie van de Nederlandse scheepvaart en luchtvaart en de Nederlandse havens en
luchthavens. De Europese Commissie zet in de mededeling over de Green Deal in op uitbreiding
van het ETS naar scheepvaart en op het afbouwen van gratis rechten voor de luchtvaart.
De luchtvaart betaalt overigens wel zijn eigen infrastructuurkosten (via luchthavengelden). Dat is
relevant wanneer men zou willen weten/meewegen in welke mate de gebruiker betaalt.4 Bij fiscale
vergroening richten we ons op het beprijzen van externe milieukosten zoals beschreven in
paragraaf 2.3 oftewel in welke mate de vervuiler betaalt.
Beeld fiscale beprijzing externe effecten
In figuur 1 is per vervoersmodaliteit inzichtelijk gemaakt in welke mate de marginale belastingen
(accijns, btw op accijns) de marginale maatschappelijke kosten (milieu, congestie en ongevallen)
afdekken. Infrastructuurkosten zijn niet meegenomen in deze figuur aangezien deze niet extern
zijn. Voor de marginale beprijzing is gekeken naar de accijnzen. Daarnaast zijn er bij
personenauto’s uiteraard ook andere belastingen die gekoppeld zijn aan de aanschaf en het bezit
van auto’s. Deze belastingen zijn ook relevant in het kader van fiscale vergroening maar aangezien
deze niet zorgen voor marginale beprijzing van milieuschade zijn ze niet zichtbaar in deze figuur.
Het ontbreken van die belastingen in de figuur is extra relevant bij het bekijken van de verhouding
benzine en diesel bij personenauto’s. De MRB is voor een dieselauto fors hoger om te corrigeren
voor de lagere dieselaccijns. Verder moet worden bedacht dat de marginale maatschappelijke
kosten zijn weergegeven voor een gemiddeld vervoersmiddel op een gemiddeld moment. Met
name de marginale maatschappelijke kosten van files kunnen sterk verschillen tussen tijd en
plaats. Voor alle vervoerscategorieën liggen de belastingen lager dan de maatschappelijke kosten.
De luchthavengelden zijn niet opgenomen in dit overzicht omdat ze zien op het in rekening
brengen van infrastructuurkosten en niet zorgen voor marginale beprijzing van milieuschade.

4
In dat kader: CE Delft presenteert in hun onderzoek “Prijs van een vliegreis, 2019” ratio’s (percentages)
waarmee voor internationale reizen wordt uitgedrukt in hoeverre externe en infrastructuurkosten worden
geïnternaliseerd. Bij vergelijkbare bestemmingen levert dat bij de auto percentages op van ca. 150%, bij het
vliegtuig ca. 50%, bij de trein ca. 21% en bij de bus ca. 18%.

Pagina 16 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 1: Het percentage waarmee de marginale belasting (accijns, btw op accijns) de marginale
maatschappelijke kosten (milieu, congestie en ongevallen) afdekken.
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

bron: Ministerie van Financiën op basis van cijfers PBL/CE delft (voor onderliggende gegevens zie bijlage 6)

In figuur 2 is een vergelijking gemaakt tussen de gemiddelde variabele kosten van
vervoersmodaliteiten en de belastingen per 1000 reizigerskilometers of tonkilometers. Hierbij zijn
ook de infrastructuurkosten in beeld gebracht. Bij de belastingen is in deze figuur overigens niet
alleen gekeken naar belastingen die zorgen voor marginale beprijzing maar zijn ook de andere
belastingen verwerkt die neerslaan bij de vervoerscategorieën zoals de BPM en MRB. De opbouw
van de maatschappelijke kosten verschilt substantieel per vervoerswijze. Zo zijn bij de auto’s en
vrachtwagens verkeersongevallen en de uitstoot van emissies relatief hoog. Bij motoren is er
sprake van relatief veel geluidsoverlast en verkeersongevallen. Wegtransport heeft hogere
maatschappelijke kosten dan overige goederenvervoerwijzen. Wel gaat binnenvaart gepaard met
relatief veel luchtverontreiniging.

Pagina 17 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 2: Variabele infrastructuurkosten, variabele externe kosten, belastingen en heffingen per
modaliteit

Bron: Rapport toekomstbestendige mobiliteit (Brede maatschappelijke heroverweging).

Opties verdere fiscale vergroening
Mobiliteit
Categorie 1 Opties verdere fiscale vergroening
Verhogen vliegticketbelasting
Vliegbelasting per vliegtuig
Afschaffen teruggaaf BPM en vrijstelling MRB voor overheidsvoertuigen
Introduceren BPM met CO2-grondslag voor bestelauto’s van particulieren en
ondernemers
MRB bestelauto’s meer in evenwicht met personenauto’s
Afschaffen leeftijdsgrens van 12 jaar fijnstoftoeslag MRB bestelauto’s
Invoering stikstoftoeslag en verhoging fijnstoftoeslag in MRB voor
dieselpersonenauto’s en dieselbestelauto’s
Een accijnsverhoging op fossiele brandstoffen
Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Categorie 2 Opties verdere fiscale vergroening nader onderzoek
Accijns op kerosine
Btw op vliegtickets
Invoeren CO2-component in de MRB
Verlaagd accijnstarief hernieuwbare brandstoffen
In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling binnenvaart
In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling zeevaart
Houderschapsbelasting (MRB) bromfietsen
Aanpassen onbelaste vergoeding voor woon-werkverkeer
Verlaging energiebelasting elektrisch varen
Variabele fiscale bijtelling auto van de zaak (geen fiche wel box)
Wegbeprijzing (geen fiche wel box)
Categorie 3 Negatief oordeel

Pagina 18 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Afschaffen youngtimerregeling bijtelling auto van de zaak
Btw en spoor (geen fiche wel box)

Categorie 1 Opties verdere fiscale vergroening
Verhogen vliegticketbelasting
De maatregel betreft een verdubbeling van het beoogde tarief van circa 7 euro voor de
vliegbelasting. Met deze verdubbeling sluiten de tarieven beter aan bij de externe kosten
veroorzaakt door commerciële luchtvaart. De maatregel ontmoedigt het gebruik van vliegtuigen op
korte afstanden, waarvoor alternatieve vervoersmodaliteiten ter beschikking staan, omdat de korte
afstanden relatief zwaarder worden belast door een vlak tarief.
Versterken milieuprikkel vliegbelasting (vliegbelasting per vliegtuig)
Met een belasting per vliegtuig, betalen alle vervuilers mee (passagiers, transferpassagiers en
vracht). De rekening wordt op die manier beter over deze groepen verdeeld. Zware en lawaaiige
vliegtuigen kunnen extra worden belast. Een belasting per vliegtuig stimuleert een (nog) hogere
bezettingsgraad omdat de belasting per passagier bij een hogere bezettingsgraad lager wordt. De
CO2 uitstoot per passagier neemt bij een hogere bezettingsgraad af. De omvang van de effecten is
onder anderen afhankelijk van de maatvoering en hoe de vraag naar luchtvaart zich verhoudt tot
de capaciteitsrestricties.
Afschaffen teruggaaf BPM en vrijstelling MRB voor overheidsvoertuigen
Door de uitzondering in de BPM en in de MRB voor overheidsvoertuigen en enkele voertuigen voor
publieke dienstverlening (politie, brandweer, defensie, ambulance, dierenambulance, lijkwagens) te
laten vervallen krijgen overheidsorganisaties een prikkel om een nulemissie-voertuig te kopen of
een auto die minder CO2 uitstoot. Daarnaast levert de maatregel een vereenvoudiging op voor de
Belastingdienst.
Introduceren BPM met CO2-grondslag voor bestelauto’s van particulieren en ondernemers
Ondernemers zijn geheel vrijgesteld van BPM. Voorgestelde maatregel is daarom het introduceren
van een BPM met een CO2-grondslag voor zowel bestelauto’s van particulieren als van
ondernemers. Het tarief kan in een aparte tabel zodanig worden vastgesteld dat het gemiddelde
tarief overeenkomt met het gemiddelde tarief dat een diesel-personenauto betaalt. De maatregel
stimuleert de verkoop van bestelauto’s met een lagere CO2-uitstoot en nulemissie-bestelauto’s
door afschaffing van de BPM vrijstelling voor bestelauto’s van ondernemers en de omvorming van
de grondslag van catalogusprijs naar CO2-uitstoot.
MRB bestelauto’s meer in evenwicht met personenauto’s
Afschaffen of verhogen van het verlaagde MRB tarief voor bestelauto’s van een ondernemer zorgt
er voor dat bestelauto van particulieren en ondernemers fiscaal gelijk behandeld. De maatregel
leidt er bovendien toe dat de belastingdruk in de MRB van bestelauto’s meer in evenwicht worden
gebracht met de belastingdruk van personenauto’s. Door het huidige verlaagde tarief van
bestelauto’s van ondernemers en doordat bestelauto’s nu geen opcenten betalen bestaat er nu een
groot verschil in tarief. Het hogere tarief zorgt voor minder bestelauto’s en zorgt voor een
aanvullende prikkel om een elektrisch voertuig te kopen, aangezien deze voertuigen tot en met
2025 vrijgesteld zijn van MRB. Een verlenging van deze vrijstelling is nodig om deze aanvullende
prikkel na 2025 te behouden. Door ook voor particuliere bestelauto’s opcenten te heffen hebben
particulieren niet langer een prikkel om in plaats van een personenauto een bestelauto (met
gemiddeld hogere CO2-uitstoot) te kopen. Daarnaast leidt afschaffing van deze regelingen ertoe
dat negatieve milieueffecten van bestelauto’s meer tot uiting komen in de belastingen.
Invoeren stikstoftoeslag en fijnstoftoeslag in MRB voor dieselpersonenauto’s en dieselbestelauto’s
In aanvulling op de fijnstoftoeslag in de MRB wordt met deze maatregel een stikstoftoeslag
ingevoerd voor Euro-5 dieselauto’s en ouder. Daarnaast wordt voor dieselbestelauto’s de
fijnstoftoeslag verhoogd. Voor de stikstof- en fijnstoftoeslag wordt voorgesteld om vaste bedragen
van 250 euro per jaar aan te houden voor zowel dieselpersonenauto’s als dieselbestelauto’s. Het

Pagina 19 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

doel van de maatregel is om de uitstroom van vuile dieselauto’s en dieselbestelbussen uit het park
te versnellen. Invoering van een stikstof- en fijnstoftoeslag draagt bij aan vermindering van de
uitstoot van de vervuilende stoffen stikstofoxiden (NOx) en fijnstof en daarmee aan schonere lucht.
Euro-5 dieselauto’s (bouwjaar 2010 – 2014) hebben de hoogste NOx-uitstoot en zijn dus voor NOx
het meest vervuilend. Het gaat om circa 1.000.000 dieselpersonenauto’s van vóór 2015 en
500.000 dieselbestelauto’s van vóór 2015. Dieselbestelauto’s zonder roetfilter zijn tenminste net zo
vervuilend als dieselpersonenauto’s zonder roetfilter. Vanuit het oogpunt van doorberekenen van
de maatschappelijke kosten is er dus geen reden om voor dieselbestelauto’s een in absolute zin
lagere MRB fijnstoftoeslag toe te passen als voor dieselpersonenauto’s. De maatregel leidt tot een
lastenverzwaring voor bezitters van de betreffende (bestel)auto’s voor zover zij de auto houden.
Afschaffen leeftijdsgrens van 12 jaar fijnstoftoeslag bestelauto’s MRB
Vervuilende dieselpersonen- en bestelvoertuigen krijgen vanaf 2020 een toeslag in de MRB. De
toeslag betreft met name personenvoertuigen zonder af-fabriekroetfilter die voor 2005 in het
verkeer zijn gekomen. Bij bestelvoertuigen gaat het uitsluitend om voertuigen van 12 jaar en
ouder. Dit extra criterium voor bestelvoertuigen werd nodig geacht, omdat anders bij aanvang van
de toeslag een te grote groep hiermee in aanraking komt. De maatregel houdt in dat voor
dieselbestelauto’s de leeftijdsgrens van 12 jaar wordt geschrapt. Het doel van de maatregel is om
het restant bestelauto’s zonder roetfilter met een leeftijd jonger dan 12 jaar versneld onder de
MRB fijnstoftoeslag te laten vallen. Het schrappen van de leeftijdsgrens van 12 jaar draagt bij aan
vermindering van de uitstoot van de vervuilende stoffen fijnstof en stikstofoxiden (NOx) en
daarmee aan schonere lucht. Het schrappen van de leeftijdsgrens van 12 jaar maakt het
belastingstelsel eenvoudiger.
Een accijnsverhoging op fossiele brandstoffen
Door een verhoging van de accijns op brandstof wordt brandstof duurder, waardoor een prikkel
ontstaat om de energie-efficiëntie te verhogen. Verhoging van de kosten kan verder leiden tot een
verschuiving naar bijvoorbeeld elektrisch rijden of openbaar vervoer. Naar verwachting zullen wel
grenseffecten optreden aangezien in veel gevallen de Nederlandse pompprijs al hoger ligt dan die
in de ons omringende landen.
Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Door het verhogen van het budget en/of het maximale steunpercentage van de MIA/Vamil kan het
aantal milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen dat in aanmerking komt, worden uitgebreid en/of het
steunpercentage voor specifieke bedrijfsmiddelen worden verhoogd. Het introduceren van een
hoger steunpercentage kan nu nog onrendabele investeringen in bedrijfsmiddelen, rendabel
maken. De MIA is in 2018 geëvalueerd. Deze evaluatie concludeerde dat de regeling er goed in is
geslaagd om investeringen in bedrijfsmiddelen om te buigen richting het milieuvriendelijke
alternatief. Daarnaast werd geconcludeerd dat de kosteneffectiviteit van de MIA/Vamil hoog is. Dat
geldt zowel vanuit het perspectief van de overheid als het bedrijfsleven.
Categorie 2 Opties verdere fiscale vergroening nader onderzoek
Btw op vliegtickets
In Nederland geldt op dit moment een btw-nultarief (met recht op aftrek van voorbelasting) voor
vliegtickets. Op grond van de bepalingen in de Btw-richtlijn mag Nederland over het deel van de
ticketprijs, dat ziet op het deel van de vlucht dat binnen Nederland plaatsvindt, btw heffen. Voor
lange afstandsvluchten zal dit aandeel relatief klein zijn. De btw-verhoging zou de beprijzing van
externe kosten veroorzaakt door commerciële internationale luchtvaart verbeteren en de fiscale
behandeling in de btw gelijk trekken met die voor treinvervoer. De zakelijke reiziger kan de btwverhoging in beginsel in aftrek brengen zodat de btw niet op hem blijft drukken. Particuliere
reizigers kunnen dat als eindconsument niet. Bij hen blijft de btw in ieder geval drukken. Voor
vliegmaatschappijen betekent de invoer van een btw-verhoging op vliegtickets een toename in
administratieve lasten (door de opsplitsing van het traject naar heffing in verschillende landen).
Dat betekent een toename in kosten en daarmee een concurrentienadeel ten opzichte van
vliegmaatschappijen die niet via Nederland vliegen. De effecten van de maatregel en de
verhouding tussen de toename van administratieve lasten en de verbetering van beprijzing vergen

Pagina 20 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

nader onderzoek. Het effect op de CO2-emissies zal mede afhankelijk zijn van de
capaciteitsrestricties op Nederlandse luchthavens.
Accijns op kerosine
Het heffen van accijns op kerosine draagt bij aan het verbetering van de beprijzing van externe
milieukosten van luchtvaart. Bovendien wordt zo op fiscaal terrein een gelijker speelveld gecreëerd
met andere vervoersmodaliteiten waar wel accijns worden geheven (denk aan wegvervoer). In de
Europese Richtlijn energiebelastingen en in bilaterale en EU luchtvaartverdragen met landen buiten
de EU is bepaald dat brandstof gebruikt voor commerciële internationale vluchten in beginsel
vrijgesteld is. EU-lidstaten kunnen de vrijstelling echter door middel van bilaterale afspraken
opschorten voor brandstof gebruikt voor intra-EU vluchten, mits dit niet raakt aan
luchtvaartmaatschappijen afkomstig uit landen buiten de EU (i.v.m. de genoemde
luchtvaartverdragen). Daarmee bestaat wel het risico op het ontstaan van een ‘lappendeken’
waarbij binnen de EU per lidstaat moet worden gekeken of er accijns geheven mag/moet worden.
Dat doet afbreuk aan het concept van één interne markt, creëert onduidelijkheid over de in een
concrete situatie tussen lidstaten geldende regels en kan het gelijke speelveld voor
luchtvaartmaatschappijen verstoren. Onderzocht zou moeten worden wat de haalbaarheid en
wenselijkheid van een dergelijke bilaterale benadering is. Mogelijk komt de Europese commissie in
het kader van de Green Deal met een voorstel voor herziening van de richtlijn energiebelastingen
op het terrein van de kerosineaccijns.
Invoeren CO2-component in de MRB
De invoering van een CO2-component in de grondslag van de MRB beoogt de vervanging van
oudere auto’s met grotere uitstoot (CO2 en luchtkwaliteit) door nieuwe meer milieuvriendelijke
auto’s zoals nulemissieauto’s te versnellen. De CO2-grondslag komt in plaats van een deel van de
gewichtsgrondslag. Er zijn verschillende opties voor fasering en maatvoering van deze maatregel.
Zo kan de overgang alleen voor nieuw verkochte auto’s, of met terugwerkende kracht vanaf een
bepaald bouwjaar, zoals Duitsland in 2012 heeft gedaan (auto’s vanaf 2009 betaalden toen MRB
naar rato van CO2 in plaats van cilinderinhoud).
Verlaagd accijnstarief hernieuwbare brandstoffen
Het gebruik van hernieuwbare brandstoffen kan, als aanvulling op de verplichte bijmenging,
gestimuleerd worden door een verlaagd accijnstarief. Hernieuwbare brandstoffen verminderen de
CO2-uitstoot ten opzichte van traditionele fossiele varianten. De uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid en de vraag of de fiscaliteit wel het geëigende middel is om het doel te bereiken
vergen nader onderzoek.
In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling binnenvaart
Door het afschaffen van de accijnsvrijstelling wordt de binnenvaart beter beprijsd, waardoor een
prikkel ontstaat om de energie-efficiëntie te verhogen. In vrijwel alle andere sectoren wordt de
brandstof wel belast. De accijnsvrijstelling binnenvaart afschaffen/aanpassen vergt aanpassing van
internationale regelgeving en afspraken. Op grond van de Herziene Rijnvaartakte 1868 (Akte van
Mannheim) is de binnenscheepvaart vrijgesteld van accijns. Afschaffen van de accijnsvrijstelling
voor binnenvaart vergt daarom aanpassing of opzegging door Nederland van de Akte. Aanpassing
of opzegging dient in overeenstemming met de lidstaten te gebeuren, hetgeen een lastige opgave
zal zijn.
In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling zeevaart
Door het afschaffen van de accijnsvrijstelling wordt de zeevaart beter beprijsd, waardoor een
prikkel ontstaat om de energie-efficiëntie te verhogen. In vrijwel alle andere sectoren wordt de
brandstof wel belast. De accijnsvrijstelling zeevaart afschaffen/aanpassen vergt aanpassing van
internationale regelgeving en afspraken. De vrijstelling voor de zeescheepvaart is verplicht op
grond van de Richtlijn energiebelastingen. Aanpassing van die richtlijn vergt unanieme instemming
van alle lidstaten. Een dergelijke maatregel moet dus op zijn minst in EU-verband plaatsvinden.
Ook economisch gezien is internationaal samen optrekken van belang.

Pagina 21 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Houderschapsbelasting (MRB) bromfietsen
Met een periodieke heffing op het houden van bromfietsen, snorfietsen en brommobielen, met
uitzondering van elektrische bromfietsen kan een versnelde vervanging plaatsvinden van
bromfietsen met verbrandingsmotor door elektrische bromfietsen. Daarmee kunnen luchtkwaliteitsen klimaatdoelen op mobiliteit worden ondersteund. Brommers kennen hoge externe kosten op het
gebied van luchtvervuiling, geluid en veiligheid. De maatregel betekent een lastenverzwaring voor
houders van bromfietsen met een verbrandingsmotor. De vraag of de fiscaliteit het meest
geëigende middel is en de verhouding tussen uitvoeringskosten (handhaafbaarheid) en budgettaire
opbrengst vergen nader onderzoek.
Aanpassen onbelaste vergoeding voor woon-werkverkeer
De huidige regeling voor onbelaste reiskostenvergoeding kent geen beperking als het gaat om de
afstand van het woon-werkverkeer. Daardoor bevat de regeling geen prikkels om die afstand te
beperken, er is geen (fiscale) stimulans om hetzij dichter bij het werk te gaan wonen, hetzij een
baan dichter bij de woonplaats te zoeken. De regeling draagt daardoor niet bij aan de
noodzakelijke terugdringing van de CO2-uitstoot. Een afschaffing of beperking in hoogte door de
maximale onbelaste vergoeding van 19 cent per kilometer te verlagen naar bijvoorbeeld 12 cent
per kilometer of reikwijdte door de onbelaste vergoeding te koppelen aan een maximale afstand
van 20 kilometer van de maatregel zou een dergelijke prikkel wel kunnen geven. De afschaffing of
beperking geldt niet voor reizen met het OV of voor zogenoemde ketenreizen waarbij een deel van
de reis met het OV wordt afgelegd. De werkgever kan er altijd voor kiezen een vergoeding te
geven die bijvoorbeeld hoger is dan de genoemde 12 cent of betrekking heeft op een woonwerkafstand die groter is dan 20 km, alleen is over die vergoeding dan wel (loon)belasting
verschuldigd. Het effect verschilt per gekozen variant. Een nadelig effect van deze versobering is
dat dit mogelijk leidt tot een minder goede werking van de arbeidsmarkt (dit argument geldt voor
het versoberen van de onbelaste reiskostenvergoeding, niet voor de uitzondering voor het OV of de
ketenreis). Deze raakt meer gesegmenteerd. Tevens draagt de huidige overspannen woningmarkt
niet bij aan het handelingsperspectief voor werknemers om dichter bij het werk kunnen gaan
wonen. Verder is het in de huidige maatschappij, waarbij tweeverdieners de standaard zijn, niet
altijd mogelijk om voor beiden een baan in dezelfde woonomgeving te vinden. De
verlaging/beperking of afschaffing van de onbelaste reiskostenvergoeding leidt tot extra
complexiteit in de uitvoering. Het zou nader onderzoek vergen om scherp te krijgen hoe de
bovengenoemde verschillende effecten van de verschillende varianten uitpakken om tot een
oordeel te komen of één van de genoemde maatregelen te beoordelen is als een verstandige fiscale
vergroeningsoptie.
Verlagen energiebelasting elektrisch varen
Door elektriciteit en waterstof dat wordt gebruikt voor de voortstuwing van binnenvaart- en
zeevaartschepen vrij te stellen wordt de fiscale ongelijkheid weggenomen t.o.v. varen op het
vuilere diesel en stookolie, dat is vrijgesteld van accijns. Dit levert een stimulans aan de gewenste
transitie naar elektrisch varen. Elektrisch varen leidt tot 100% daling van de CO2-emissies door de
scheepvaart. De mogelijke toename van de uitstoot van de elektriciteitscentrales hangt af van de
veronderstellingen over de inzet van hernieuwbare energie en het emissiehandelssysteem (plafond
zal niet wijzigen door de extra vraag vanuit de scheepvaart). Daarnaast leidt elektrisch varen tot
een 100% daling van luchtverontreinigende emissies langs vaarwegen, kustgebieden en havens en
een afname van de stikstofdepositie in natuurgebieden. De maatregel kent een samenhang met de
hiervoor opgenomen maatregel “Afschaffen accijnsvrijstelling binnenvaart en zeevaart”. Met die
afschaffing kan de genoemde fiscale ongelijkheid eveneens worden weggenomen. Relevant verschil
tussen de maatregelen is daarbij dat het afschaffen van de accijnsvrijstelling leidt tot een betere
beprijzing van de externe milieueffecten van varen op fossiele brandstof waar een vrijstelling voor
elektrisch varen dat niet bereikt. Het ligt voor de hand om bij een onderzoek naar mogelijkheden
voor verdere fiscale vergroening voor de scheepvaart beide maatregelen in beschouwing te nemen.
Bij de vrijstelling voor elektrisch varen geldt daarbij nog wel de afweging of bij een wens voor
overheidsstimulering de fiscaliteit de meest geëigende route is of dat een subsidieregeling beter
past.

Pagina 22 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Variabele fiscale bijtelling auto van de zaak (geen fiche)
De bijtelling belast middels een forfaitair percentage het privégebruik van de auto. Dit systeem is
eenvoudig en goed uitvoerbaar. Het blijft echter een forfaitaire benadering die per definitie niet in
alle gevallen een correcte weergave zal zijn van het individuele genoten voordeel van het
privégebruik van de auto van de zaak. Dat is immers eigen aan een forfait dat naar zijn aard
grofmazig is. Voor het milieu- en klimaat is hierbij relevant dat een werknemer waarvan de
werkgever de kosten van privé kilometers betaalt ten opzichte van de werknemer die zelf deze
kosten draagt geen prikkel heeft om het aantal privékilometers te beperken. De OECD stelt daarom
dat het belasten van gereden privé kilometers gunstig voor het milieu- en het klimaat kan zijn. Een
mogelijke fiscale vergroeningsoptie die hierop aansluit is om de fiscale bijtelling afhankelijk te
maken van het gereden aantal privé kilometers door een zogeheten variabele bijtelling, waarbij het
bijtellingspercentage afhangt van het aantal gereden privé kilometers. Deze privé-kilometers
moeten door de automobilist aan de hand van een rittenadministratie worden aangetoond. Woonwerk kilometers gelden hier niet als privé. Eén van de pilots die de Mobiliteitsalliantie samen met
het huidige kabinet uitvoert naar alternatieve vormen van vervoer en betaling onderzoekt een
dergelijke variabele bijtelling. De pilot beoogt inzicht te bieden in de mate waarin er minder
kilometers worden gereden en of het systeem van een ritten-administratie voor de Belastingdienst
uitvoerbaar, niet-fraudegevoelig en robuust is. Een variabele bijtelling, hoe dan ook vormgegeven
(per kilometer, gestaffeld of met een teruggaaf), staat of valt namelijk met de wijze waarop door
de belastingplichtige wordt bijgehouden welke kilometer als zakelijk en welke kilometer als privé
moet worden aangemerkt en hoe dat kan worden gecontroleerd. Een variabele bijtelling is hoe dan
ook complexiteitsverhogend ten opzichte van het huidige relatief eenvoudige systeem. Deze
variabele bijtelling kan budget-neutraal worden vormgegeven; hiervoor is aanvullend onderzoek
nodig naar de spreiding en mate van privé-gebruik van leaseauto’s.
Wegbeprijzing (geen fiche)
In dit rapport zijn geen concrete beleidsopties uitwerkt voor een systeem van betalen naar gebruik,
aangezien in het Klimaatakkoord reeds is afgesproken dat voor een volgend kabinet een aantal
varianten voor betalen naar gebruik worden uitgewerkt. Deze uitwerking volgt een eigen traject.
Categorie 3 Negatief oordeel
Afschaffen youngtimerregeling bijtelling auto van de zaak
De maatregel strekt ertoe dat de leeftijd van waar af de youngtimerregeling kan worden toegepast
wordt verhoogd van 15 jaar naar 20 jaar. Sommige ondernemers zien auto’s van minimaal vijftien
jaar oud als fiscaal aantrekkelijk. Vanaf het moment dat een auto van de zaak 15 jaar oud is wordt
bij privégebruik de bijtelling (35 procent) berekend op basis van de waarde in het economische
verkeer (dagwaarde) en niet meer op basis van de nieuwwaarde (catalogusprijs) zoals in het
“normale” bijtellingsregime met een bijtellingspercentage van 22% over die catalogusprijs. De
achtergrond van de youngtimerregeling is tweeledig. Ten eerste is een auto van 15 jaar of ouder in
het algemeen zodanig in waarde verminderd dat het niet langer reëel is uit te gaan van de
oorspronkelijke cataloguswaarde. Ten twee kunnen de nog oudere auto’s (de echte oldtimer)
inmiddels een (verzamelaars)waarde hebben die vele malen hoger is dan de oorspronkelijke
catalogusprijs. Ook dan is het niet reëel om nog uit te gaan van de oorspronkelijke catalogusprijs.
Deze maatregel zorgt naar verwachting voor slechts een zeer beperkte afname van de CO2uitstoot. In 2018 bestond het Nederlandse wagenpark uit ruim 8,3 miljoen personenauto’s. Hiervan
waren er bijna 1,9 miljoen vijftien jaar of ouder. Het aantal auto’s van IB-ondernemers dat onder
de youngtimer-regeling viel was in 2016 circa 14.000 (0,7%). Het aantal ter beschikking gestelde
auto’s ouder dan 15 jaar bij anderen dan IB-ondernemers is niet bekend maar waarschijnlijk zeer
beperkt. Het aanscherpen van de youngtimerregeling zal er niet toe leiden dat het aantal auto’s
ouder dan 15 jaar substantieel zal afnemen.
Btw en spoor (geen fiche)
Op basis van de Btw-richtlijn is het niet mogelijk om een 0% tarief in te voeren voor het
personenvervoer per spoor. De Btw-richtlijn staat het lidstaten toe 1 of 2 verlaagde tarieven te

Pagina 23 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

hanteren. Dit tarief mag niet lager zijn dan 5%. Dit betekent dat in theorie voor een treinticket ipv
9% een 5% tarief zou kunnen gelden. Onzeker is wel in welke mate een btw-verlaging via
tariefsverlaging wordt doorgegeven aan de consument. Beleidsmatig is Financiën geen voorstander
van het invoeren van een extra tarief. De huidige twee tarieven zijn voor de uitvoering al complex
genoeg. Ten slotte is het BTW systeem van de Belastingdienst niet in staat een extra tarief in te
voeren. Dit is pas mogelijk als het gehele BTW IT systeem is vernieuwd. Dit vergt jaren
2.7.2

Elektriciteitssector

Omschrijving sector
De elektriciteitssector bestaat uit de elektriciteitscentrales, zonnevelden, windparken en
warmtekrachtkoppelingen (WKK) (ook WKK bij bijvoorbeeld de industrie en landbouw). Bij de
elektriciteitsproductie met fossiele brandstoffen ontstaat zowel CO2-uitstoot als luchtvervuilende
uitstoot.
Korte omschrijving beleidssituatie
De elektriciteitssector maakt de transitie van elektriciteitsopwekking met fossiele brandstoffen
(kolen en aardgas) naar duurzame elektriciteitsopwekking met wind, zon en biomassa. Doel in het
klimaatakkoord is dat in 2030 70 procent van alle elektriciteit uit hernieuwbare bronnen komt. Dat
gebeurt met windturbines op zee, op land en met zonnepanelen op daken en in zonneparken.
Belangrijke beleidsinstrumenten voor deze transitie zijn de SDE++ (gefinancierd met de opslag
duurzame energie (ODE)) en het aanstaande verbod op elektriciteitsopwekking met kolen die zorgt
voor een stapsgewijze uitfasering naar 2030. Naast deze subsidie- en normeringsinstrumenten is
het belangrijkste beprijzingsinstrument in de elektriciteitssector het CO2-emissiehandelsysteem EUETS. Het EU-ETS is een marktinstrument waarmee de uitstoot van broeikasgassen kosteneffectief
wordt verminderd om klimaatdoelstellingen te realiseren. De handel in emissierechten
(‘emissiehandel’) is de handel in emissieruimte: het recht om een bepaalde hoeveelheid
broeikasgassen uit te stoten. Doordat vragers en aanbieders handelen in emissierechten, krijgt
broeikasgasuitstoot een prijs. CO2-beprijzing op Europees niveau bij de elektriciteitssector sluit aan
bij de sterke internationale verbondenheid van de elektriciteitsmarkt. De elektriciteitssector heeft
verder baat bij fiscale regelingen als de EIA, MIA, Vamil en groen beleggen.
In onderstaande figuur van het PBL is weergegeven hoe de milieuschade per mWh elektriciteit zich
verhoud tot de beprijzing per mWh. De beprijzing bestaat uit de energiebelasting per mWh (de
tarieven uit de verschillende verbruiksschijven en de ETS-prijs omgerekend naar mWh. Uit de
figuur blijkt dat het marginale tarief in de eerste schijf hoger ligt dan de marginale externe kosten.
Vrijwel alle huishouden blijven binnen deze schijf. In de hogere verbruiksschijven ligt het marginale
tarief lager dan de marginale externe kosten.

Pagina 24 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 3 Belastingen en milieuschade elektriciteitsverbruik

Belastingen (2020) en milieuschade (2018) van elektriciteitsverbruik in € per MWh
175

150

125

100

75

50

25

0

Lucht direct

Lucht Keten

Klimaat direct

Klimaat Keten

ETS‐beprijzing

Btw over de energiebelastingen

> 10.000 MWh (zakelijk)

50 ‐ 10.000 MWh

10 ‐ 50 MWH

< 10 MWh

Kolen

Aardgas

Biomassa

Energiebelastingen (inclusief ODE)

Extra bij hoge inschatting klimaatschade
Bron: PBL

De ruimte voor nationale verdere fiscale vergroening gericht op de elektriciteitssector is zeer
beperkt. Dit blijkt ook uit onderzoek gedaan bij de invoering van een nationale minimum CO2-prijs
voor elektriciteitsopwekking in aanvulling op het EU-ETS. Gebleken is dat een unilaterale
minimumprijs die naar verwachting boven de EU-ETS prijs ligt zou leiden tot een zodanige weglek
van elektriciteitsproductie (sluiting Nederlandse gascentrales en vervanging door import) dat
risico’s ontstaan voor de leveringszekerheid op piekmomenten in de elektriciteitsvraag. In het
verleden is wel een kolenbelasting van toepassing geweest. Die zou in de huidige situatie met het
kolenverbod een tijdelijke opbrengst genereren maar ook van invloed zijn op het resterende
verdienvermogen van kolencentrales en daarmee op het risico van schadeclaims gerelateerd aan
het kolenverbod. In een verder verleden is in de energiebelasting gedifferentieerd tussen groene en
grijze elektriciteit. Die maatregel is destijds afgeschaft omdat ook groene elektriciteit uit het
buitenland in aanmerking moet komen voor het lage tarief (juridisch niet toegestaan om te
beperken tot nationale groene opwekking). Gevolg was dat bestaande buitenlandse groene
elektriciteit administratief werd toegerekend aan Nederland waardoor er een forse belastingderving
ontstond zonder dat de elektriciteitsopwekking duurzamer werd.

Pagina 25 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Indien de wens bestaat om de externe effecten van elektriciteitsopwekking beter te beprijzen zou
bij voorkeur moeten worden ingezet op aanscherping van het EU-ETS. Daarnaast kan de vrijstelling
van aardgas en kolen voor elektriciteitsopwekking in de energiebelastingen die volgt uit de richtlijn
energiebelastingen aan bod komen bij de herziening van die richtlijn. Wanneer landen af zouden
stappen van die vrijstelling en er een minimumtarief zou worden opgenomen in de richtlijn kan
beter worden beprijsd zonder de genoemde weglekeffecten. Aangezien de wijziging van de richtlijn
bij unanimiteit moet gebeuren is het echter onzeker of een dergelijke herziening haalbaar is. Bij
een nationale wens voor snellere uitfasering van fossiele opwekking op korte termijn ligt
aanscherping van het kolenverbod voor elektriciteitsopwekking voor de hand.
Opties verdere fiscale vergroening
Elektriciteit
Categorie 1 Opties verdere fiscale vergroening
Categorie 2 Opties verdere fiscale vergroening nader onderzoek
Categorie 3 Negatief oordeel
Kolenbelasting elektriciteitsopwekking
Verhogen minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking
Categorie 3 Negatief oordeel
Kolenbelasting elektriciteitsopwekking
Toepassing van de kolenbelasting op de verbranding van kolen voor elektriciteitsopwekking leidt
tot een betere internalisering van externe kosten. Voor de uitfasering van kolencentrales is echter
gekozen voor het instrument van het wettelijk verbod op kolen voor elektriciteitsopwekking. Een
heffing zou het in die wet gekozen tempo van uitfasering doorkruizen. Een heffing zou bovendien
het verdienvermogen van de kolencentrales beïnvloeden en vergroot daarmee de kans op het
moeten uitkeren van eventuele schadeclaims bij het kolenverbod omdat de huidige geboden
overgangsperiode als niet toereikend zou kunnen worden gezien.
Verhogen minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking
Een verhoging van de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking naar een niveau waarop een
nationale heffing plaatsvindt zou leiden tot een betere internalisering van externe kosten van
elektriciteitsopwekking. Gebleken is dat een unilaterale minimumprijs die naar verwachting boven
de EU-ETS prijs ligt zou leiden tot een zodanige weglek van elektriciteitsproductie (sluiting
Nederlandse gascentrales en vervanging door import) dat risico’s ontstaan voor de
leveringszekerheid op piekmomenten in de elektriciteitsvraag. De maatregel leidt door de weglek
niet tot CO2-reductie op EU niveau.
2.7.3

Industrie

Omschrijving sector
De economische activiteiten waarbij grootschalig en machinaal grondstoffen, materialen of
goederen worden geproduceerd. Dit betreft onder meer de voedingsmiddelenindustrie,
metaalindustrie, chemische industrie en olie-industrie. Bij deze productie ontstaat zowel CO2uitstoot als luchtvervuilende uitstoot.
Korte omschrijving beleidssituatie
In het klimaatakkoord is opgenomen dat de industrie in 2050 circulair is en vrijwel geen
broeikasgas meer uitstoot. De fabrieken draaien dan op duurzame elektriciteit uit zon en wind of
energie uit aardwarmte, waterstof en biogas. De grondstoffen komen uit biomassa, reststromen en
-gassen. De restwarmte gebruikt de industrie zelf of levert die aan de tuinbouw of gebouwen en

Pagina 26 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

woningen. In 2030 moet de industrie al flink minder CO2 uitstoten. Dat is een tussenstap op weg
naar volledige duurzaamheid. Belangrijke maatregelen uit het klimaatakkoord voor de industrie zijn
de introductie van een CO2-heffing voor de industrie over de uitstoot die boven een benchmark
uitkomt, de verbreding van de subsidieregeling voor duurzame energie (de SDE+) naar de
industrie en de verhoging van de bijdrage van de industrie aan de ODE. De industrie heeft verder
baat bij fiscale regelingen als de EIA, MIA, Vamil en groen beleggen. Verder werkt de industrie met
het Schone Lucht Akkoord (SLA) toe naar 50% gezondheidswinst in 2030 ten opzichte van 2016.
Driekwart van de uitstoot van de industrie valt onder het ETS. Een kwart valt daar buiten. Een
groot deel van de industrie die valt onder het ETS krijgt gratis rechten. Dit om te voorkomen dat
de internationaal opererende industrie concurrentienadeel zou ervaren omdat ze kosten voor hun
CO2-uitstoot maken die hun concurrenten buiten de EU niet hebben (bescherming tegen
zogenaamde koolstoflekkage of carbon leakage5). De hoeveelheid rechten die deze bedrijven gratis
krijgen wordt bepaald aan de hand van productbenchmarks en terugvalbenchmarks (warmte,
brandstof, procesemissies). De benchmarkwaarden zijn vastgesteld op het niveau van de emissies
die vrijkomen bij de productie bij de 10% meest CO2-efficiënte bedrijven in de betreffende
Europese sector. Bedrijven ontvangen gratis emissierechten ter grootte van de benchmarkwaarde
van het product dat ze maken maal hun historische productie. Bedrijven die per eenheid product
meer uitstoten dan de benchmark, zullen rechten moeten bijkopen. Bedrijven die per eenheid
product minder uitstoten dan de benchmark houden rechten over die zij kunnen verkopen.
Het aardgas en elektriciteitsverbruik van de industrie wordt deels belast in de energiebelasting.
Voor specifieke processen en grootverbruikers gelden vrijstellingen en teruggaven met als doel het
voorkomen van aantasting van de internationale concurrentiepositie (andere landen kennen
vergelijkbare vrijstellingen). Verder geldt om dezelfde reden een degressief tarief.
In onderstaande figuur van het PBL is weergegeven hoe de milieuschade per m3 aardgas zich
verhoudt tot de beprijzing per m3. De beprijzing bestaat uit de energiebelasting per m3 (de
tarieven uit de verschillende verbruiksschijven en de ETS-prijs omgerekend naar m3). Uit de figuur
blijkt dat het marginale tarief in de eerste schijf hoger ligt dan de marginale externe kosten. Dat is
het marginale tarief waarmee huishoudens en bedrijven met een verbruik lager dan 170.000 m3 te
maken hebben. In de hogere verbruiksschijven ligt het marginale tarief lager dan de marginale
externe kosten. Een deel van de industriële processen is zoals genoemd geheel vrijgesteld van
energiebelasting.

5
Sectoren die het risico lopen op koolstoflekkage (carbon leakage) krijgen gratis rechten ten hoogte van de benchmarkwaarde
voor die sector. Sectoren die geen risico lopen op koolstoflekkage krijgen 30% van de rechten gratis.

Pagina 27 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 4 Belastingen en milieuschade aardgasverbruik

Belastingen (2020) en milieuschade (2018) van aardgasverbruik in € per 1000 m3

500

400

300

200

100

0
ETS‐beprijzing

> 10 mln

1 ‐ 10 mln m3

170.000 ‐ 1 mln m3

<170.000 m3

Industrie

Handel, diensten en overheid

Huishoudens

Energiebelastingen (inclusief ODE)

Btw over de energiebelastingen

Lucht Direct

Lucht Keten

Klimaat Direct

Klimaat Keten

Extra bij hoge inschatting klimaatschade

bron PBL

Opties verdere fiscale vergroening
Aangezien de industrie veelal internationaal concurreert heeft het de voorkeur om een sterkere
beprijzing van externe CO2-effecten te bereiken met de aanscherping van het EU-ETS. De
herziening van de Richtlijn energiebelastingen biedt daarnaast wellicht de mogelijkheid om te
komen tot een betere beprijzing van aardgas- en elektriciteitsgebruik van de industrie. De
vrijstellingen voor verschillende industriële processen worden door deze richtlijn toegestaan.
Aangezien de wijziging van de richtlijn bij unanimiteit moet gebeuren is het echter onzeker of een
dergelijke herziening wordt doorgevoerd.
De weging van het weglekvraagstuk bij klimaatbeleid bij de industrie is deels politiek. Moet
Nederland voorop lopen bij het beprijzen van CO2-uitstoot van de industrie en daarbij het risico
accepteren dat bedrijvigheid en uitstoot deels kan verplaatsen over de grens. Of moet Nederland
bij een weglekrisico alleen inzetten op internationale maatregelen die een dergelijke weglek niet

Pagina 28 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

hebben maar waarvan de haalbaarheid wellicht minder zeker is. Daarbij speelt ook de vraag welk
toekomstbeeld een partij voor Nederland heeft. Het vertrek van een sector is niet per definitie een
probleem zolang het gat maar wordt opgevangen door de groei of komst van een andere sector.
Hierbij dient uiteraard goed te worden gekeken naar regionale effecten en de effecten voor de
waardeketen6.
Indien de wens is om meer voorop te lopen kan aan de volgende nationale fiscale
vergroeningsmaatregelen worden gedacht om sterker te beprijzen:
Industrie
Categorie 1 Opties verdere fiscale vergroening
CO2-belasting industrie (lage tarifering)
CO2-belasting industrie (hoge tarifering)
Energiebelasting minder degressief
Afbouwen vrijstelling energiebelasting op elektriciteit voor metallurgische processen
Afbouwen vrijstelling energiebelasting op aardgas voor metallurgische processen
Afbouwen vrijstelling energiebelasting op aardgas voor mineralogische processen
Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Intensivering EIA (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Categorie 2 Opties verdere fiscale vergroening nader onderzoek
Beperken WKK vrijstelling
Afschaffen vrijstelling in de energiebelasting, kolenbelasting en accijns voor
feedstocks (niet-energetisch verbruik)
Heffing luchtvervuiling industrie
Belastingdifferentiatie energiebelasting blauwe en groene waterstof
Categorie 3 Negatief oordeel
Belasting op de lozing van restwarmte

Categorie 1 Opties verdere fiscale vergroening
Energiebelasting minder degressief
De degressieve tariefstructuur kan ertoe leiden dat kleinverbruikers dure besparingsmaatregelen
nemen en bij grootverbruikers goedkopere maatregelen niet worden genomen. Dit is inefficiënt
vanuit het oogpunt van CO2-reductie. Door de degressiviteit van de EB te verminderen komen
externe milieukosten van energieverbruik beter in de prijs tot uitdrukking en wordt
energiebesparing voor grootverbruikers lonender. De maatregel zorgt voor hogere lasten voor
verbruikers in de hogere schijven. Dit heeft een negatief effect op de internationale
concurrentiepositie van deze bedrijven voor zover zij de lasten niet kunnen doorberekenen in de
prijs.
Aanvullende vlakke CO2-heffing laag tarief
Een vlakke CO2-heffing heeft als effect dat het de schade van de uitstoot beter beprijst waardoor
productie van producten met een grote CO2-voetafdruk relatief duurder wordt dan productie van
producten met een relatief lage CO2-voetafdruk. De maatregel heeft een negatief effect op de
internationale concurrentiepositie van de betreffende bedrijven.
Aanvullende vlakke CO2-heffing hoog tarief
Een vlakke CO2-heffing heeft als effect dat het de schade van de uitstoot beter beprijst waardoor
productie van producten met een grote CO2-voetafdruk relatief duurder wordt dan productie van

6
Zo kan bijvoorbeeld het verdwijnen van een centrale speler uit een waardeketen downstream effecten hebben (bijv.
machinebouw, voedingsindustrie) en leiden tot stranded assets (ongebruikte infrastructuur).

Pagina 29 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

producten met een relatief lage CO2-voetafdruk. De maatregel heeft een negatief effect op de
internationale concurrentiepositie van de betreffende bedrijven.
Afbouwen vrijstelling energiebelasting op aardgas mineralogische processen
De maatregel leidt tot een betere beprijzing van externe kosten van het gebruikte aardgas en zorgt
ervoor dat alle grootverbruikers van aardgas op gelijkwaardige wijze worden belast voor hun
aardgasverbruik. De maatregel heeft een specifieke lastenverzwaring tot gevolg voor bedrijven die
deel uitmaken van de bouwmaterialenindustrie, zoals de glas-, aardewerk-, keramiek-, en
bakstenenindustrie. Als in andere landen de vrijstelling van kracht blijft, dan wordt het gelijke
speelveld aangetast en bestaat het risico dat bedrijvigheid en uitstoot over de grens verdwijnen.
Om die effecten te mitigeren is in deze variant gekozen voor een geleidelijke afbouw in plaats van
afschaffing ineens.
Afbouwen vrijstelling energiebelasting op aardgas metallurgische processen
De maatregel leidt tot een betere beprijzing van externe kosten van het gebruikte aardgas en zorgt
ervoor dat alle grootverbruikers van aardgas op gelijkwaardige wijze worden belast voor hun
aardgasverbruik. De maatregel heeft een specifieke lastenverzwaring tot gevolg voor bedrijven die
deel uitmaken van de basismetaalindustrie: de ijzer- en staalindustrie, de aluminiumindustrie, en
bedrijven die staal bewerken (walsen, persen, oppervlaktebehandeling). Als in andere landen de
vrijstelling van kracht blijft, dan wordt het gelijke speelveld aangetast en bestaat het risico dat
bedrijvigheid en uitstoot over de grens verdwijnen. Om die effecten te mitigeren is in deze variant
gekozen voor een geleidelijke afbouw in plaats van afschaffing ineens.
Afbouwen vrijstelling energiebelasting op elektriciteit metallurgische processen
De maatregel leidt tot een betere beprijzing van externe kosten van de gebruikte elektriciteit en
zorgt ervoor dat alle grootverbruikers van elektriciteit op gelijkwaardige wijze worden belast voor
hun elektriciteitsverbruik. De maatregel heeft een specifieke lastenverzwaring tot gevolg voor
bedrijven die deel uitmaken van de basismetaalindustrie: de ijzer- en staalindustrie, de
aluminiumindustrie, en bedrijven die staal bewerken (walsen, persen, oppervlaktebehandeling). Als
in andere landen de vrijstelling van kracht blijven, dan wordt het gelijke speelveld aangetast en
bestaat het risico dat bedrijvigheid en uitstoot over de grens verdwijnen. Om die effecten te
mitigeren is in deze variant gekozen voor een geleidelijke afbouw in plaats van afschaffing ineens.
Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Door het verhogen van het budget en het maximale steunpercentage van de MIA/Vamil kan het
aantal milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen dat in aanmerking komt, worden uitgebreid en/of het
steunpercentage specifieke bedrijfsmiddelen worden verhoogd. Het introduceren van een hoger
steunpercentage kan nu nog onrendabele investeringen in bedrijfsmiddelen, rendabel maken. De
MIA is in 2018 geëvalueerd. Deze evaluatie concludeerde dat de regeling er goed in is geslaagd om
investeringen in bedrijfsmiddelen om te buigen richting het milieuvriendelijke alternatief.
Daarnaast werd geconcludeerd dat de kosteneffectiviteit van de MIA/Vamil hoog is. Dat geldt zowel
vanuit het perspectief van de overheid als het bedrijfsleven.
Intensivering EIA (van invloed op meerdere sectoren)
De verwachting is dat een intensivering van de EIA leidt tot meer investeringen in
energiebesparende bedrijfsmiddelen, zodat meer energiebesparing of CO2-reductie ontstaat. Uit de
evaluatie van de EIA is gebleken dat deze regeling effectief en redelijk doelmatig is. Wel blijft het
hoge percentage freeriders (circa 50%) een aandachtspunt. Een verbreding van de lijst ligt meer
voor de hand dan verhoging van de percentages. Bij de evaluatie van de EIA bleek de hoogte van
het percentage namelijk minder bepalend dan de attentiewaarde dat een investering op de lijst
staat.
Categorie 2 Opties verdere fiscale vergroening nader onderzoek
Beperken WKK vrijstelling aardgas energiebelasting
Het beperken van de WKK vrijstelling voor aardgas tot het deel dat is toe te rekenen aan
elektriciteitsopwekking met de WKK die op het net wordt geplaatst. Alleen bij die elektriciteit zou
anders in de keten twee keer belasting worden geheven. De maatregel wordt daarmee

Pagina 30 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

teruggebracht naar het hoofddoel: het voorkomen van dubbele belasting. Met de maatregel worden
de externe kosten van het aardgas gebruikt in WKK’s beter beprijsd. De maatregel heeft een
negatief effect op de internationale concurrentiepositie van de betreffende bedrijven. Het vergt
nader onderzoek om te zien hoe de splitsing van de aardgasinput naar een belast en een onbelast
deel correct, uitvoerbaar en handhaafbaar kan worden vormgegeven.
Belasting op luchtvervuiling industrie
Een belasting in de Nederlandse industrie op de uitstoot van luchtvervuilende stoffen kan de
vervuilende emissies sneller en sterker laten dalen. De maatregel zorgt voor een betere
internalisering van de externe kosten van luchtvervuiling die deze bedrijven veroorzaken. Fijnstof
(PM2.5), stikstofoxiden (NOx) en zwaveldioxide (SO2) zijn binnen de Nederlandse industrie de
meest schadelijke emissies naar lucht. Door een belasting op deze emissies wordt het voor
bedrijven aantrekkelijker om bestaande emissie reducerende maatregelen te treffen zoals aanschaf
van filters waardoor de emissie van deze luchtvervuilende stoffen daalt. De maatregel leidt tot een
stijging van de productiekosten in de Nederlandse industrie, met mogelijk een daling van de
productie tot gevolg. De kostprijs van producten neemt toe door ofwel de verschuldigde belasting,
ofwel de kosten van de emissie reducerende maatregelen. De uitvoerbaarheid van de maatregel
vergt nader onderzoek. Uitgezocht moet worden of de bestaande emissieregistratiesystemen
voldoende betrouwbare basis bieden om een handhaafbare belasting aan te koppelen. Ook het
handelingsperspectief zou nog kunnen worden onderzocht: in welke mate en op welke termijn
kunnen bedrijven emissie reducerende maatregelen implementeren?
Introductie lager belastingtarief blauwe en groene waterstof
Verlaagde tarieven voor waterstof zal de vraag naar deze nieuwe energiedragers en daarmee de
marktintroductie versnellen. De vervanging van aardgas door waterstof heeft positieve
milieueffecten. Belangrijke voorwaarde voor de differentiatie is een waterdicht
certificeringssysteem voor zowel blauwe als groene waterstof, zodat fraude/oneigenlijk gebruik kan
worden vermeden en de uitvoeringspraktijk niet wordt belemmerd. Een dergelijk
certificeringssysteem bestaat nu nog niet en zou dus nog moeten worden ontwikkelt alvorens een
belastingdifferentiatie kan worden overwogen. Verder zou moeten worden onderzocht of de
fiscaliteit moet worden ingezet of dat een maatregel in de subsidiesfeer meer voor de hand ligt.
Afschaffen vrijstelling in de energiebelasting, kolenbelasting en accijns voor feedstocks (nietenergetisch verbruik)
Door vrijstellingen voor niet energetisch gebruik in de energiebelasting voor aardgas, accijns voor
minerale oliën en in de kolenbelasting voor kolen af te schaffen wordt (een deel van) de koolstof
die in producten wordt verwerkt en op een later moment in de keten alsnog in de atmosfeer
terechtkomt beter beprijsd. Het niet-energetische verbruik leidt tot significante milieuschade,
terwijl dit verbruik in tegenstelling tot energetisch verbruik momenteel niet wordt belast. Deze
variant kan er toe leiden dat de betrokken bedrijven de inzet van de onderscheiden energiedragers
zullen proberen te beperken door efficiëntere productiemethoden of deze door bio-based
materialen te vervangen. Het feit dat er minder fossiele energiedragers in de Nederlandse industrie
worden ingezet, betekent echter niet dat dit ook leidt tot evenredig minder emissies in Nederland.
Koolstofhoudende producten veroorzaken doorgaans CO2-emissies wanneer zij bij einde levensduur
verbrand worden of op een stortplaats liggen. Dit zal in veel gevallen geruime tijd na productie zijn
en daarnaast ook deels in het buitenland omdat een deel van de Nederlandse productie
geëxporteerd wordt. Het niet energetisch verbruik wordt voor zover bekend in alle andere landen
vrijgesteld. Het effect van de maatregel voor milieu en economie zou nader in kaart moeten
worden gebracht.
Categorie 3 Negatief oordeel
Belasting op de lozing van restwarmte
Op dit moment wordt de lozing van restwarmte niet gemonitord of vastgelegd door bedrijven
omdat er geen wettelijke verplichting daartoe bestaat. Voor de lozingen op oppervlaktewater is
alleen geregeld wat de maximum temperatuur mag zijn. Er is derhalve geen basis voor een
belasting op de lozing van restwarmte.

Pagina 31 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

2.7.4

Gebouwde omgeving

Omschrijving sector
De gebouwde omgeving betreft 7 miljoen woningen en 1 miljoen andere gebouwen in Nederland.
Het verwarmen van deze woningen met aardgas leidt tot CO2-uitstoot en luchtvervuilende uitstoot.
Korte omschrijving beleidssituatie
De belangrijkste uitdaging in de gebouwde omgeving op milieugebied is de uitfasering van het
gebruik van aardgas. Doel in het klimaatakkoord is dat de gehele gebouwde omgeving aardgasvrij
is in 2050. Het gebruik van aardgas wordt vervangen door bijvoorbeeld een elektrische
warmtepomp of stadsverwarming. Gemeenten krijgen een centrale rol. Samen met bewoners en
gebouweigenaren bepalen zij per wijk wat de beste oplossing is voor warmte en stroom:
warmtenetten, warmtepompen, volledig elektrisch of nog anders. Gemeenten leggen uiterlijk in
2021 de volgorde en het tijdpad vast waarin wijken worden aangepakt. Er zijn afspraken dat er
meer duurzame warmte en groen gas komt. Nieuwbouw (die vergund is na 1 juli 2018) krijgt geen
gasaansluiting meer tenzij dat niet anders mogelijk is. Er komen financieringsmogelijkheden voor
alle doelgroepen, zoals een warmtefonds, leningen voor energiebesparing en subsidies.
Vooruitlopend op de wijkgerichte aanpak zijn afspraken gemaakt om tot en met 2022 100.000
corporatiewoningen te verduurzamen met behulp van de zogenoemde ‘startmotor’. Verder is in het
klimaatakkoord aangekondigd dat een gebouwgebonden financiering zal worden uitgewerkt.
Daarnaast gaat de energiebelasting op aardgas omhoog en de energiebelasting op elektriciteit
omlaag. Hierdoor wordt de overstap naar bijvoorbeeld een warmtepomp financieel aantrekkelijker.
Ook na deze schuif is de belasting in CO2-termen op aardgas overigens nog te hoog ten opzichte
van elektriciteit. In absolute zin worden de externe kosten van aardgas en elektriciteit voor
huishoudens reeds (meer dan) volledig belast. De gebouwde omgeving heeft verder baat bij fiscale
regelingen als de EIA, MIA, Vamil en groen beleggen.
De Europese Commissie heeft in haar mededeling over de green Deal aangekondigd om te
onderzoeken of het ETS kan worden uitgebreid naar de gebouwde omgeving en zet in op
aanscherping van de richtlijn van energieprestatie voor gebouwen en aanscherping van de
verordening Bouwproducten en Productnormen.
In onderstaande figuur van het PBL is weergegeven hoe de milieuschade per m3 aardgas zich
verhoudt tot de beprijzing per m3. De beprijzing bestaat uit de energiebelasting per m3 (de
tarieven uit de verschillende verbruiksschijven en de ETS-prijs omgerekend naar m3. Uit de figuur
blijkt dat het marginale tarief in de eerste schijf hoger ligt dan de marginale externe kosten. Alle
huishouden blijven binnen deze schijf. In de hogere verbruiksschijven ligt het marginale tarief lager
dan de marginale externe kosten.

Pagina 32 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 5 Belastingen en milieuschade aardgasverbruik

Belastingen (2020) en milieuschade (2018) van aardgasverbruik in € per 1000 m3

500

400

300

200

100

0
ETS‐beprijzing

> 10 mln

1 ‐ 10 mln m3

170.000 ‐ 1 mln m3

<170.000 m3

Industrie

Handel, diensten en overheid

Huishoudens

Energiebelastingen (inclusief ODE)

Btw over de energiebelastingen

Lucht Direct

Lucht Keten

Klimaat Direct

Klimaat Keten

Extra bij hoge inschatting klimaatschade
bron PBL

Opties verdere fiscale vergroening
Gebouwde omgeving
Categorie 1

Schuif in de energiebelasting; balans aardgas en elektriciteit
Afschaffen teruggaafregeling energiebelasting non-profit
Energiebelasting minder degressief
Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Intensivering EIA (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Categorie 2
Categorie 3

Pagina 33 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Belasting op niet-duurzaam hout
Differentiatie van eigenwoningforfait naar energielabel woning

Categorie 1 Opties verdere fiscale vergroening
Verdere tariefschuif in de energiebelasting van elektriciteit naar aardgas
De tarieven voor aardgas en elektriciteit in de energiebelasting, kunnen beter in balans worden
gebracht in verhouding tot de CO2-uitstoot. Door de tarieven beter in balans te brengen wordt de
energiebelasting economisch minder verstorend in de keuze tussen bijvoorbeeld een warmtepomp
en een cv-ketel.
Energiebelasting minder degressief
De degressieve tariefstructuur kan ertoe leiden dat kleinverbruikers dure besparingsmaatregelen
nemen en bij grootverbruikers goedkopere maatregelen niet worden genomen. Dit is inefficiënt
vanuit het oogpunt van CO2-reductie. Door de degressiviteit van de EB te verminderen komen
externe milieukosten van energieverbruik beter in de prijs tot uitdrukking en wordt
energiebesparing lonender. De maatregel zorgt voor hogere lasten voor verbruikers in de hogere
schijven. Dit heeft een negatief effect op de internationale concurrentiepositie van deze bedrijven.
Energiebelasting afschaffen teruggaafregeling non-profit
Met de afschaffing van deze teruggaafregeling worden de externe kosten van het gebruik van
aardgas en elektriciteit door religieuze en non-profit organisaties beter beprijsd en worden
energiebesparende maatregelen voor deze organisaties meer lonend. Deze maatregel leidt
daarnaast tot een vereenvoudiging voor de Belastingdienst.
Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Door het verhogen van het budget en het maximale steunpercentage van de MIA/Vamil kan het
aantal milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen dat in aanmerking komt, worden uitgebreid en/of het
steunpercentage specifieke bedrijfsmiddelen worden verhoogd. Het introduceren van een hoger
steunpercentage kan nu nog onrendabele investeringen in bedrijfsmiddelen, rendabel maken. De
MIA is in 2018 geëvalueerd. Deze evaluatie concludeerde dat de regeling er goed in is geslaagd om
investeringen in bedrijfsmiddelen om te buigen richting het milieuvriendelijke alternatief.
Daarnaast werd geconcludeerd dat de kosteneffectiviteit van de MIA/Vamil hoog is. Dat geldt zowel
vanuit het perspectief van de overheid als het bedrijfsleven.
Intensivering EIA (van invloed op vrijwel alle sectoren)
De verwachting is dat een intensivering van de EIA leidt tot meer investeringen in
energiebesparende bedrijfsmiddelen, zodat meer energiebesparing of CO2-reductie ontstaat. Uit de
evaluatie van de EIA is gebleken dat deze regeling effectief en redelijk doelmatig is. Wel blijft het
hoge percentage freeriders (circa 50%) een aandachtspunt. Een verbreding van de lijst ligt meer
voor de hand dan verhoging van de percentages. Bij de evaluatie van de EIA bleek de hoogte van
het percentage namelijk minder bepalend dan de attentiewaarde dat een investering op de lijst
staat.
Categorie 2 Opties verdere fiscale vergroening onderzoek
Categorie 3 Negatief oordeel
Belasting op niet duurzaam hout
Een belasting op niet-duurzaam hout kan het prijsverschil tussen duurzaam hout en niet duurzaam
hout verkleinen/wegnemen. Hierdoor zal het aandeel duurzaam hout (91% in 2018) dat in
Nederland op de markt wordt gebracht verder kunnen toenemen. Een verstandige belasting is
echter lastig vorm te geven. De heffing op alleen onbewerkt hout zou leiden tot een sterke
verstoring van de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven die producten maken waarin hout
is verwerkt. Een heffing op zowel onbewerkt als bewerkt hout zou tot hoge uitvoeringskosten en

Pagina 34 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

administratieve lasten leiden. Dit terwijl de belastingopbrengst in verhouding tot de verwachte
uitvoeringskosten gering zal zijn. Andere zorg is dat de belasting kan leiden tot een verschuiving
naar minder milieuvriendelijke materialen als beton of kunststof. De Nederlandse houtmarkt
beïnvloedt het mondiale aanbod van hout zeer beperkt. De maatregel heeft waarschijnlijk als effect
dat er meer duurzaam hout naar Nederland komt dat anders in andere landen op de markt was
gekomen. De belasting is naar verwachting fraudegevoelig doordat de belastingdienst niet zelf kan
vaststellen of sprake is van duurzaam hout. De kap vindt plaats buiten Nederland. De heffing zou
moeten worden gebaseerd op keurmerken die de overheid niet zelf beheert en handhaaft.
Differentiatie eigenwoningforfait naar energielabel eigen woning
Door het eigenwoningforfait (EWF) te differentiëren naar energielabel kan een extra financiële
prikkel worden gegeven om het energielabel van een woning te verbeteren. Een beter energielabel
betekent minder CO2-uitstoot in de gebouwde omgeving. Voor het merendeel van de woningen is
echter nog slechts een voorlopig energielabel afgegeven, in geval van een recente verkoop is er
mogelijk een vereenvoudigd definitief label beschikbaar. Beiden zijn ongeschikt als basis voor een
differentiatie van het EWF omdat de uitvoeringsrisico’s relatief groot zijn. Het label is niet robuust
genoeg en wordt niet zodanig centraal geadministreerd dat de Belastingdienst daarover kan
beschikken en de gegevens kan gebruiken voor de vooraf in te vullen aangifte. De differentiatie zou
het stelsel complexer maken wat conflicteert met het streven om de eigenwoningregeling juist te
vereenvoudigen.

2.7.5

Landbouw en visserij

Omschrijving sector
De sector landbouw en visserij beslaat de akkerbouw, veeteelt, (glas-)tuinbouw en visserij. Ook de
natuur speelt bij zowel bij de landbouw als het landgebruik een belangrijke rol.
Korte omschrijving beleidssituatie
Klimaatverandering, het eindige karakter van veel natuurlijke hulpbronnen en de stikstofcrisis
vragen om een transitie naar een duurzamer voedselsysteem. De stikstofdepositie, die de
natuurschade veroorzaakt, is voor een groot deel afkomstig van de landbouw. Volgens het RIVM
veroorzaakt de sector landbouw 46 procent van de stikstofdepositie, met name in de vorm van
ammoniak. Stikstof veroorzaakt afhankelijk van de verschijningsvorm problemen voor klimaat,
milieu en de gezondheid. Bij de transitie naar een duurzamer voedselsysteem is kringlooplandbouw
een centraal begrip. De essentie van kringlooplandbouw is een verschuiving van de focus op
voedselproductie tegen lagere kostprijzen naar voortdurende verlaging van het verbruik van
grondstoffen en zorgvuldig beheer van bodem, water en natuur. De manier waarop ons voedsel
geproduceerd wordt komt meer in balans met natuurlijke hulpbronnen. Kringlooplandbouw draagt
daarmee mede bij aan de versterking van natuur en biodiversiteit. Concreet wordt onder meer
voorgesteld het EU-beleid meer te richten op kringlooplandbouw. Het via samenwerking
reststromen beter benutten. En de boer belonen voor duurzaam produceren en belemmerende
regels rond mest en afval weg nemen. Om investeringen in transitie naar een duurzamer
voedselsysteem mogelijk te maken en te stimuleren wordt thans een aanpak duurzame
agrofinanciering ontwikkeld dat alle verschillende vormen van financiering in onderlinge
samenhang beziet. Tegelijkertijd wordt in het kader van de aanpak stikstofproblematiek gewerkt
aan een omschakelfonds voor boeren die willen omschakelen naar kringlooplandbouw.
Het pakket aan maatregelen in het Klimaatakkoord voor Landbouw en Landgebruik moet resulteren
in een broeikasgasreductie van 6,0 Megaton. Hiermee worden de doelstellingen voor 2030 (3,5
Megaton) gehaald en wordt een voorschot genomen op verdere CO2-reductie op weg naar 2050.
De landbouw kan gebruik maken van diverse subsidieregelingen, al dan niet specifiek bedoeld voor
deze sector, met als doel verdere verduurzaming. Tevens zijn er afspraken, convenanten en
rechtenstelsels, zoals de fosfaatrechten in het kader van vergroening van de agrarische sector. De
landbouw heeft verder baat bij fiscale regelingen als de EIA, MIA, Vamil en groen beleggen. Bij de

Pagina 35 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

bouwsteen ‘preventie’ wordt aandacht besteed aan mogelijkheden voor het beprijzen van
stikstofdepositie in de landbouw via een belasting op het houden van productiedieren, slachten en
via een vleesbelasting.
In de mededeling van de Europese Commissie over de Green deal geeft de Commissie aan in de
loop van 2020 een zogeheten Farm to Fork-strategie te presenteren met focus op klimaat, milieu,
biodiversiteit, terugdringen van nutriëntenoverschotten en gezonde en duurzame voedingspatronen
met een sleutelrol voor Europese boeren en vissers. De Commissie wil onder meer grotere
aandacht voor verduurzaming van de landbouw en hogere dierenwelzijnseisen.
Beeld fiscale beprijzing externe kosten
De externe klimaatkosten van de landbouw worden volgens het PBL slechts voor een beperkt deel
beprijsd.
Figuur 6 CO2-beprijzing landbouw. (Bron: CPB/PBL Policybrief juni 2019 Economische effecten van
CO2-beprijzing: varianten bekeken)

CPB/PBL Policybrief juni 2019 Economische effecten van CO2-beprijzing: varianten bekeken

Het aardgas en elektriciteitsverbruik van de landbouw wordt evenals bij de industrie belast in de
energiebelasting (zie de eerdere figuren onder industrie en elektriciteitssector). Voor één specifieke
groep gebruikers geldt een vermindering van de energiebelasting namelijk de glastuinbouw. Het
verlaagde tarief is ingesteld omdat men in de glastuinbouwsector een bedrijfsstructuur kent die
kleinschalig is ten opzichte van industriële sectoren. Vanwege de degressieve tariefstructuur zou de
glastuinbouw ten opzichte van die sectoren relatief veel energiebelasting moeten betalen. Om dat
te voorkomen, is het verlaagde tarief van de energiebelasting ingesteld. De verlaagde heffingen bij

Pagina 36 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

de glastuinbouw zijn verbonden aan doelstellingen, ambities en emissieruimtes zoals vastgelegd in
diverse convenanten tussen de glastuinbouw en de nationale overheid. Daarnaast maakt een deel
van de glastuinbouw voor verwarming van de kassen gebruik van WKK’s. Het aardgas gebruikt in
die WKK’s is volledig vrijgesteld van energiebelasting.
Opties verdere fiscale vergroening
Landbouw en visserij
Categorie 1
Energiebelasting minder degressief
Energiebelasting verhogen verlaagd tarief glastuinbouw
Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Intensivering EIA (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Categorie 2
Belasting op kunstmest
Belasting op gewasbeschermingsmiddelen
Energiebelasting beperken vrijstelling WKK
(Belastingen op dieren, slachten en vlees (bouwsteen preventie))
Categorie 3
-

Categorie 1 Optie verdere fiscale vergroening
Energiebelasting minder degressief
De degressieve tariefstructuur kan ertoe leiden dat kleinverbruikers dure besparingsmaatregelen
nemen en bij grootverbruikers goedkopere maatregelen niet worden genomen. Dit is inefficiënt
vanuit het oogpunt van CO2-reductie. Door de degressiviteit van de EB te verminderen komen
externe milieukosten van energieverbruik beter in de prijs tot uitdrukking en wordt
energiebesparing lonender. De maatregel zorgt voor hogere lasten voor verbruikers in de hogere
schijven. Dit heeft een negatief effect op de internationale concurrentiepositie van deze bedrijven.
Energiebelasting verhogen verlaagd tarief aardgas glastuinbouw
Met afschaffing van het lagere EB-tarief wordt het verbruik van aardgas in de glastuinbouw, en
daarmee de CO2-uitstoot door de tuinbouw, sterker beprijsd. Het gaat om het verbruik van aardgas
in de eerste en tweede tariefschijf, oftewel het verbruik tot 1 miljoen kubieke meter aardgas/jaar.
Afschaffing van het lagere tarief voor de glastuinbouw impliceert dat de glastuinbouw wordt
geconfronteerd met een lastenverzwaring en met een hogere belastingdruk dan bij andere
vergelijkbaar energie-intensieve bedrijven. Het reguliere EB-tarief in de eerste en tweede schijf is
Europees gezien hoog. Afschaffing van het lagere tarief heeft een negatief effect op de
concurrentiepositie van de Nederlandse glastuinbouw. Met afschaffing ontvalt de grond aan een
ander instrument gericht op energiebesparing, het CO2-kostenvereveningssysteem (CO2plafonneringssysteem van de glastuinbouwsector zelf). De maatregel kent een samenhang met de
WKK vrijstelling. Glastuinbouwbedrijven kunnen namelijk vanwege de tariefstijging besluiten meer
in te gaan zetten op warmteopwekking via een eigen WKK-installatie met een elektrisch rendement
van tenminste 30%. Zij komen dan in aanmerking voor vrijstelling van energiebelasting voor het
gebruikte aardgas, ook voor het deel waarmee warmte is opgewekt die zij zelf gebruiken. Meer
inzet van WKK-installaties leidt tot een hogere CO2-uitsoot. Het ligt daarom voor de hand om in het
geval er wordt gekozen voor aanpassing van het verlaagd tarief voor de glastuinbouw ook de WKK
regeling in te perken.
Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)
Door het verhogen van het budget en het maximale steunpercentage van de MIA/Vamil kan het
aantal milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen dat in aanmerking komt, worden uitgebreid en/of het

Pagina 37 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

steunpercentage specifieke bedrijfsmiddelen worden verhoogd. Het introduceren van een hoger
steunpercentage kan nu nog onrendabele investeringen in bedrijfsmiddelen, rendabel maken. De
MIA is in 2018 geëvalueerd. Deze evaluatie concludeerde dat de regeling er goed in is geslaagd om
investeringen in bedrijfsmiddelen om te buigen richting het milieuvriendelijke alternatief.
Daarnaast werd geconcludeerd dat de kosteneffectiviteit van de MIA/Vamil hoog is. Dat geldt zowel
vanuit het perspectief van de overheid als het bedrijfsleven.
Intensivering EIA (van invloed op vrijwel alle sectoren)
De verwachting is dat een intensivering van de EIA leidt tot meer investeringen in
energiebesparende bedrijfsmiddelen, zodat meer energiebesparing of CO2-reductie ontstaat. Uit de
evaluatie van de EIA is gebleken dat deze regeling effectief en redelijk doelmatig is. Wel blijft het
hoge percentage freeriders (circa 50%) een aandachtspunt. Een verbreding van de lijst ligt meer
voor de hand dan verhoging van de percentages. Bij de evaluatie van de EIA bleek de hoogte van
het percentage namelijk minder bepalend dan de attentiewaarde dat een investering op de lijst
staat.
Categorie 2 Optie verdere fiscale vergroening onderzoek
Beperken WKK vrijstelling aardgas energiebelasting
Het beperken van de WKK vrijstelling voor aardgas leidt er toe dat aardgas alleen wordt vrijgesteld
voor het deel dat is toe te rekenen aan elektriciteitsopwekking met de WKK die op het net wordt
geplaatst. Alleen bij die elektriciteit zou anders in de keten twee keer belasting worden geheven.
De maatregel wordt daarmee teruggebracht naar het hoofddoel van voorkomen dubbele belasting.
Op die manier worden de externe kosten van het aardgas gebruikt in WKK’s beter beprijsd. De
maatregel heeft een negatief effect op de internationale concurrentiepositie van de betreffende
bedrijven. Het vergt nader onderzoek om te zien hoe de splitsing van de aardgasinput naar een
belast en een onbelast deel correct, uitvoerbaar en handhaafbaar kan worden vormgegeven.
Belasting op kunstmest
Een belasting op kunstmest kan de beprijzing van externe kosten (klimaat en luchtkwaliteit)
verbeteren en stimuleert het hergebruik van mest of meststoffen uit reststromen. De maatregel
kan zo de milieuschade als gevolg van het gebruik en productie van kunstmest verminderen. De
productie van kunstmest gaat gepaard met gebruik van veel aardgas. In het geval van productie
van kunstmest wordt 40% van het aardgas gebruikt als brandstof en 60% als grondstof. Het
aardgas als grondstof blijft onbelast. Het beprijzen van specifiek de externe kosten van het gebruik
van aardgas voor kunstmest zou het meest efficiënt kunnen door dat aardgas te belasten in de
energiebelasting. Die optie is onderdeel van de maatregel “Afschaffen vrijstelling in de
energiebelasting, kolenbelasting en accijns voor feedstocks (niet-energetisch verbruik)” die is
opgenomen in paragraaf 2.7.3 Industrie. Daarbij geldt echter dat geen onderscheid wordt gemaakt
tussen kunstmest voor export en kunstmest voor nationaal gebruik. Die maatregel zal meer invloed
hebben op de concurrentiepositie van de kunstmestproducenten. Bij een heffing op kunstmest zijn
de gevolgen voor de kunstmestproducenten kleiner en ligt de nadruk meer op de externe
milieukosten van het kunstmest gebruikt in Nederland. Een dergelijke heffing zal door de
producenten en handelaren van kunstmestproducten worden doorberekend aan de afnemers van
kunstmest. De kostprijs voor boeren zal hiermee stijgen als zij kunstmest blijven gebruiken. Het is
de vraag of de meerkosten voor de boer kunnen worden doorberekend in het voedingsproduct.
Daarnaast moeten de alternatieve meststoffen ook beschikbaar zijn. Momenteel zijn er namelijk
juridisch nog belemmeringen, die het gebruik van kunstmest juist stimuleren. De maatregel
verslechtert de internationale concurrentiepositie. Dat kan leiden tot verplaatsing van
kunstmestproductie, landbouwers of landbouwproductie naar landen waar een dergelijke heffing
niet geldt. De uitvoerbaarheid en effecten van een dergelijke heffing vergen nader onderzoek.
Belasting op gewasbeschermingsmiddelen
Een gedifferentieerde belasting op gewasbeschermingsmiddelen kan de overstap van
gewasbeschermingsmiddelen met een hoog risico profiel naar gebruik van laag risico
gewasbeschermingsmiddelen stimuleren. De maatregel verslechtert de concurrentiepositie van
eindgebruikers (telers) ten opzichte van eindgebruikers in landen die geen heffing kennen op

Pagina 38 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

gewasbeschermingsmiddelen zolang er nog onvoldoende alternatieve laag risico middelen op de
markt zijn. De voorkeur van het huidige kabinet gaat daarom uit naar andere maatregelen om het
gebruik van laag risico maatregelen te stimuleren, gericht op een toename van effectieve laag
risicomiddelen. De noodzaak van een gedifferentieerde heffing vraagt derhalve nog nader
onderzoek evenals de uitvoerbaarheid en effecten van een dergelijke heffing.
Overige maatregelen
Vergroeningsmaatregelen die niet specifiek zijn toe te schrijven aan een van de bovengenoemde
sectoren.
Opties verdere fiscale vergroening
Overig
Categorie 1
Verhogen afvalstoffenbelasting
Categorie 2
Belasting op vuurwerk
Grondwater sterker belasten in de leidingwaterbelasting
Categorie 3

Categorie 1 Optie verdere fiscale vergroening
Verhogen afvalstoffenbelasting
Door verbranden en storten zwaarder te belasten, wordt het aantrekkelijker om producten te
hergebruiken en afvalstromen beter te sorteren en/of te recyclen. Als afvalstoffen niet worden
verbrand of gestort maar hergebruikt of gerecycled, heeft dat positieve milieueffecten. Je kunt
denken aan minder afvalstoffen in de bodem, minder emissies, sterkere inzet op circulaire
grondstoffenketens en minder eenmalig gebruik van primaire grondstoffen. Er moet echter ook oog
zijn voor het risico op onbedoelde effecten, doordat recycling duurder kan worden terwijl de
primaire productie van grondstoffen nu vaak al goedkoper is. Bij recyclingprocessen blijven
namelijk in de regel residuen over die belast verbrand of gestort worden. Een hogere
afvalstoffenbelasting maakt het aantrekkelijker om ook deze residustromen te reduceren. Echter,
voor bepaalde residuen zijn weinig of geen rendabele alternatieve verwerkingsmethoden
beschikbaar. Een hogere afvalstoffenbelasting kan zo ook voor recycling kostprijsverhogend werken
en dit minder aantrekkelijk maken ten opzichte van de primaire productie van grondstoffen.
Categorie 2 Optie verdere fiscale vergroening onderzoek
Grondwater sterker belasten in de leidingwaterbelasting
Door een opslag te introduceren in de leidingwaterbelasting voor grondwater worden de externe
milieukosten van de onttrekking van grondwater beter in de prijs tot uitdrukking gebracht. Schoon
grondwater is een steeds schaarser wordende bron. Enerzijds leidt de onttrekking van schoon
grondwater ertoe dat met chemicaliën en bestrijdingsmiddelen vervuild oppervlaktewater sneller
doordringt in de ondergrond. De zuiveringskosten voor leidingwater uit schoon grondwater zijn
relatief laag vergeleken met leidingwater uit gezuiverd oppervlaktewater, omdat grondwater
nauwelijks hoeft te worden bewerkt. De schaarste en maatschappelijke waarde van de voorraden
schoon grondwater komt nu onvoldoende tot uitdrukking in de prijs van drinkwater. Met deze
maatregel wordt één bepaalde groep verbruikers extra belast, namelijk kleinverbruikers waarvan
het drinkwater wordt gewonnen uit grondwater. Doordat voor kleinverbruikers de basisvraag naar
drinkwater inelastisch is, zal het verbruik van grondwater nauwelijks of niet dalen. Nader zou
moeten worden onderzocht of de maatregel uitvoerbaar is en of de fiscaliteit het meest geëigende
middel is om beleid te voeren met betrekking tot de bescherming van grondwater.

Pagina 39 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Belasting op vuurwerk
Een belasting op (consumenten)vuurwerk kan de negatieve effecten van vuurwerk beprijzen,
namelijk met het gebruik gepaard gaande milieuschade en gezondheidsrisico’s (inclusief medische
- en verzuimkosten). Een belasting op vuurwerk zal leiden tot gedragseffecten. Voor verkopers
heeft dit tot gevolg dat minder inkomsten verkregen worden uit de verkoop van vuurwerk. Een
belasting op vuurwerk zal leiden tot een toename van administratieve lasten voor
vuurwerkverkopers. Om een oordeel te vormen over de effecten, uitvoerbaarheid en de verhouding
tussen administratieve lasten en opbrengst is nader onderzoek nodig.

Uniforme economie brede CO2-heffing
Vanuit het oogpunt van het kostenefficiënt reduceren van CO2-uitstoot is een gelijke heffing per ton
CO2-uitstoot in alle sectoren van de economie het meest wenselijk. Zo’n uniforme heffing voor alle
sectoren zorgt er in beginsel voor dat CO2-uitstoot daar wordt gereduceerd, waar dit tegen de
laagste kosten kan. Belangrijke kanttekening hierbij is dat bij verschillende economische sectoren
sprake is van een internationale markt. Wanneer alleen in het Nederlandse deel van die markt een
CO2-prijs wordt doorgevoerd bestaat het risico op internationale weglek van CO2-uitstoot. Een
meer uniforme CO2-prijs zou in de praktijk met name een verhoging betekenen van de huidige
CO2-beprijzing bij sectoren die zijn blootgesteld aan internationale concurrentie. Dit constateren
ook het CPB en het PBL in hun policypaper over CO2-beprijzing.7
In paragraaf 2.5 wordt meer uitvoerig ingegaan op het internationale weglekrisico. Daar wordt
geconcludeerd dat het de voorkeur heeft om bij klimaatbeleid internationaal samen op te trekken.
In welke mate Nederland nationaal ambitieuzer moet zijn dan andere landen is deels een politiek
vraagstuk. Moet Nederland voorop lopen in het beprijzen van CO2-uitstoot en daarbij het risico
accepteren dat bedrijvigheid en uitstoot deels kan verplaatsen over de grens. Of moet Nederland
bij een weglekrisico alleen gaan voor internationale maatregelen die een dergelijk weglekrisico niet
hebben maar waarvan de haalbaarheid wellicht minder zeker is.
Bij het uitdenken van een uniforme economie brede CO2-heffing is het van belang om rekening te
houden met het landschap van CO2-beprijzing dat nu reeds bestaat in de vorm van bijvoorbeeld
het EU-ETS en de verschillende energiebelastingen en accijnzen. De mate van de huidige CO2beprijzing verschilt namelijk sterk per sector. Het komen tot een (meer) uniforme CO2-prijs in de
economie is dus veel meer een kwestie van het versterken van CO2-beprijzing op plaatsen waar
deze tekort schiet dan het introduceren van één volledig nieuwe uniforme belasting voor alle
sectoren. De huidige CO2-beprijzing in de verschillende sectoren wordt geïllustreerd in
onderstaande figuur afkomstig uit het CPB/PBL policypaper over CO2-beprijzing.

7

CPB/PBL Policybrief juni 2019 Economische effecten van CO2-beprijzing: varianten bekeken

Pagina 40 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 7 CO2 beprijzing per sector

CPB/PBL Policybrief juni 2019 Economische effecten van CO2-beprijzing: varianten bekeken

In de ETS-sectoren elektriciteit en industrie wordt CO2-uitstoot vrijwel alleen via de ETS-prijs
beprijst. CPB/PBL is daarbij in dit figuur uitgegaan van de prijs in 2018 van gemiddeld 16 euro per
ton. De installaties in de elektriciteitssector moeten deze rechten jaarlijks kopen op een veiling,
terwijl de industrie gratis rechten krijgt indien zij relatief efficiënt produceren in Europa. Volgens
CPB/PBL is hierbij wel van belang dat sprake is van een lineaire afname van het aantal rechten tot
nul in 2057 en dat hierdoor de prijs in de toekomst zal oplopen. CPB/PBL schetsen dat bij de nietETS sectoren, gebouwde omgeving, verkeer, landbouw en een deel van de industrie (vooral MKB),
CO2-uitstoot indirect belast worden via energiebelastingen en accijnzen. Als deze effectieve prijs in
deze sectoren alleen wordt toegerekend aan CO2 dan loopt volgens CPB/PBL de impliciete prijs zelfs
op tot boven de 300 euro per ton CO2 voor benzine. In de gebouwde omgeving bedraagt de
gemiddelde prijs zo’n 160 euro per ton, vooral betaald door de kleinverbruikers. Van belang hierbij
is volgens CPB/PBL dat in deze voorstelling de hele bestaande groene belasting wordt toegerekend
aan CO2-intensiteit van de achterliggende brandstoffen. Daarbij wordt dan geen rekening gehouden
met andere externe effecten die ook via de accijnzen beprijsd worden, zoals fijnstof- en NOxuitstoot, maar ook congestie en verkeersongelukken (zie verder Vollebergh et al., 2016).
Verschillende mogelijke maatregelen om te komen tot een meer uniforme CO2-beprijzing in de
economie kunnen worden gevonden in paragraaf 2.7 van dit rapport. Zo kan de CO2-beprijzing in
de sector industrie meer in lijn worden gebracht met die in de sector verkeer en gebouwde
omgeving door bijvoorbeeld de introductie van een vlakke CO2-heffing voor de industrie. Er zijn
ook maatregelen om binnen sectoren de CO2-beprijzing meer uniform te maken. Denk bijvoorbeeld
aan het minder degressief maken van de energiebelasting op aardgas of het uitfaseren van
verschillende specifieke vrijstellingen. Toch blijft het ook belangrijk om de internationale context
mee te wegen. Zo kan door een CO2-belasting op de uitstoot van elektriciteitsopwekking de
beprijzing in die sector verbeteren maar bleek bij uitwerking van een voorstel daartoe van het
huidige kabinet dat in die sterk prijsgevoelige internationale markt de gevolgen van een nationale

Pagina 41 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

heffing bovenop het verbod op elektriciteitsopwekking met kolen zodanig waren dat de
leveringszekerheid in gevaar kan komen.
In hun policypaper hebben het CPB en PBL een aantal mogelijkheden verkend om te komen tot een
meer uniforme beprijzing van CO2-uitstoot. Deze mogelijkheden bestaan voor het grootste deel uit
elementen die ook in paragraaf 2.7 zijn opgenomen als beleidsopties. Ook CPB/PBL houdt
nadrukkelijk rekening met de bestaande beprijzing in sectoren en bekijken verschillende
combinaties van versterkende CO2-beprijzingsmaatregelen in verschillende sectoren.8
Een dergelijke benadering sluit tevens goed aan bij praktische verschillen tussen groepen en
sectoren. Zo wordt voor de elektriciteitssector en voor grote industriële bedrijven de CO2-uitstoot
uit hoofde van het EU-ETS zeer precies en betrouwbaar geregistreerd. Een heffing kan daar in
praktische zin goed bij aansluiten. Voor andere sectoren en groepen ontbreekt een dergelijke
registratie en ligt vanuit het oogpunt van uitvoerbaarheid en administratieve lasten een andere
wijze van CO2-beprijzing meer voor de hand.

8

CPB/PBL Policybrief juni 2019 Economische effecten van CO2-beprijzing: varianten bekeken, hoofdstuk 3 en 4.

Pagina 42 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

3. Grondslagerosie milieubelastingen
Samenvatting
Grondslagerosie houdt in dat de basis (de grondslag) waarover belasting wordt betaald kleiner
wordt. Dit vertaalt zich vervolgens in een daling van belastingopbrengsten. De daling van
belastingopbrengsten is in kaart gebracht in absolute euro’s en als percentage van het bbp.
De opbrengst van de mobiliteitsgerelateerde belastingen, van de energiebelasting en van de
afvalstoffenbelasting als percentage van het bbp dalen (zie figuur 8). Deze cijfers kunnen worden
gezien als de ontwikkeling van de belastingopbrengsten gecorrigeerd voor de economische groei.
Figuur 8: Milieubelasting als percentage van het bbp

Milieubelastingen als % bbp
3,00%
2,50%
2,00%
1,50%
1,00%
0,50%
0,00%
2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Autobelastingen (personenauto's) als %BBP

Energiebelasting als %BBP

Afvalstoffenbelasting als %BBP

Totaal mileubelastingen als %BBP

2030

Uit de bovenstaande figuur blijkt dat het aandeel van de genoemde milieubelastingen in het bbp in
de periode 2020 tot 2030 daalt van circa 2,5% naar circa 2,1%.
Mobiliteit in absolute euro’s
De opkomst van elektrische auto’s leidt tussen 2020 en 2030 tot een beperkte grondslagerosie in
absolute euro’s. Op de lange termijn wanneer bijna de hele vloot emissievrij wordt, is er wel sprake
van grote grondslagerosie bij de huidige tarieven en grondslagen. Dit is naar verwachting ruim na
2030.

Pagina 43 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 9: Ontwikkeling belastingopbrengst personenauto’s per belastingsoort in € miljoen, prijzen
2020
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
‐
2020

2021

2022

2023

MRB (rijksdeel)

BPM

Bijtelling

2024

2025

2026

Accijns benzine

2027

Accijns diesel

2028

2029

2030

Energiebelasting

Bron: Carbontax en KEV2019

Tabel 1: Belastingopbrengsten personenauto’s in € miljard, prijzen 2020
Belastingopbrengsten 2020 2030 Verschil In %
MRB (rijksdeel)

4,0

4,4

0,4

10%

BPM

2,1

1,2

-0,9

-41%

Bijtelling

2,3

2,8

0,4

19%

Accijns-benzine

4,3

4,2

-0,1

-2%

Accijns-diesel

1,0

0,9

-0,0

-5%

Energiebelasting

0,0

0,1

0,1

204%

Totaal

13,7

13,7

-0,1

Opcenten

1,7

1,9

0,2

13%

Bron: Carbontax

De grondslagerosie in euro’s bedraagt tussen 2020 en 2030 circa 0,1 mld. euro.
De opbrengsten van de mobiliteitsgerelateerde belastingen kunnen ook worden uitgedrukt als
percentage van het bbp (zie figuur 10). Het percentage van de autobelastingen voor
personenauto’s bedraagt in 2030 naar verwachting ongeveer 1,75% van het bbp tegenover 1,95%
van het bbp in 2020. Als percentage van het bbp nemen de autobelastingen dus af met 0,2
procentpunt en is een grotere erosie waarneembaar, dan wanneer enkel naar de ontwikkeling van
de absolute opbrengst wordt gekeken. Voor een deel wordt dit veroorzaakt doordat het wagenpark
minder sterk groeit dan het bbp. Een ander deel betreft grondslagerosie door een stijging van het
aantal elektrische auto’s. Deze cijfers kunnen worden gezien als de ontwikkeling van de
belastingopbrengsten gecorrigeerd voor de economische groei. Hoe de economische groei zich
daadwerkelijk zal ontwikkelen in de periode tot en met 2030 is echter onzeker.

Pagina 44 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 10: Ontwikkeling belastingopbrengst personenauto’s als percentage bbp
2,50%

2,00%

1,50%

1,00%

0,50%

0,00%
2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Het vraagstuk of de gesignaleerde grondslagerosie ook onwenselijk is, kan door verschillende
lenzen bekeken worden. Zo kunnen de autobelastingen worden ingezet voor het realiseren van een
bepaalde beleidsdoelstelling, zoals het maximaliseren van de belastingopbrengst of het stimuleren
van de verkoop van emissieloze auto’s. Vanuit welvaart economisch oogpunt is het echter het
meest optimaal om de autobelastingen zo vorm te geven, dat de marginale externe kosten volledig
worden geïnternaliseerd in de marginale beprijzing. Op deze manier zal de weggebruiker de
additionele externe kosten die hij veroorzaakt meenemen in de afweging om de weg (meer) te
gaan gebruiken. Momenteel wordt echter slechts een klein deel van de marginale externe kosten
afgedekt door de marginale belastingtarieven. Dit is logisch verklaarbaar doordat een groot deel
van de autobelastingen een vast karakter kent en dus niet afhangt van het gebruik van de auto. In
veel gevallen is een systeem van betalen naar gebruik (gedifferentieerd naar tijd, plaats en
voertuigkenmerken) de optimale vorm van beprijzing van de externaliteit (zoals congestie of
luchtvervuiling). In het kader van het Klimaatakkoord loopt reeds een onderzoek van het kabinet
naar varianten van ‘betalen naar gebruik’. Daarnaast wordt in hoofdstuk 2 van dit rapport
verschillende beleidsopties geschetst om de externe kosten van het autogebruik beter te
internaliseren.
Energie en afval in absolute euro’s
De belangrijkste ontwikkeling in de energiebelasting is de daling van het aardgasverbruik zowel bij
huishoudens als bedrijven. In de afvalstoffenbelasting krimpt de grondslag eveneens.

Pagina 45 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 11: energiebelastingopbrengsten na KA beleid (euro 2020, mln.)

Ontwikkeling opbrengsten Energiebelasting
(in € mln, constante prijzen 2020)
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Uit de bovenstaande figuur blijkt dat de opbrengst van de energiebelasting in periode 2020 naar
2030 met circa 20% daalt. Deze daling is hoofdzakelijk het gevolg van de verwachte daling van het
aardgasverbruik bij burgers en bedrijven (circa 25% respectievelijk 35%). Het elektriciteitsgebruik
daalt bij burgers met 8% en stijgt bij bedrijven met circa 25%.
Figuur 12: opbrengsten afvalstoffenbelasting na KA beleid (euro 2018, mln.)

Ontwikkeling opbrengsten afvalstoffenbelasting
(in € mln, constante prijzen 2018)
250
225
200
175
150
125
100
75
50
25
0
2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Vanaf 2020 naar 2030 daalt de opbrengst van de afvalstoffenbelasting met circa 18%. Dit heeft
met name te maken met een daling van de hoeveelheid afval die wordt verbrand.
De energiebelasting op aardgas en de afvalstoffenbelasting sluiten beide vrij goed aan bij de
marginale externe effecten van de verbranding van aardgas en het verbranden en storten van afval
(CO2-uitstoot en luchtvervuilende uitstoot). De daling van de opbrengst van de energiebelasting is
het gevolg van de daling van het aardgasgebruik. De daling van de opbrengst van de
afvalstoffenbelasting komt voort uit de daling van de hoeveelheid afval die wordt verbrand en
gestort. De daling van de opbrengst leidt niet tot een slechtere marginale beprijzing van de externe
effecten van gas en afval. Het tarief per m3 gas of per verbrande kilo verandert immers niet.
Economisch gesteld: de Q daalt maar niet de P.
Hoewel de opbrengstdaling niet leidt tot verslechtering van de marginale beprijzing van de externe
kosten kan er toch reden zijn om te corrigeren voor de grondslagerosie. Door wel te corrigeren

Pagina 46 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

wordt voorkomen dat andere belastingen moeten worden verhoogd om de belastingopbrengst op
peil te houden. Bij die afweging is van belang of met de huidige tarieven van de energiebelasting
en afvalstoffenbelasting de externe kosten al voldoende in de prijs zijn verwerkt of dat een
belastingverhoging die beprijzing nog steeds verbetert en daarmee marktfalen verkleint.
Uit de berekeningen van het PBL blijkt dat het tarief van de eerste schijf in de energiebelasting
voor aardgas en elektriciteit reeds hoger ligt dan de externe kosten per kWh en m3. Een verhoging
van die tarieven om de daarmee niet leiden tot corrigeren van marktfalen maar juist tot meer
marktverstoring. Binnen de energiebelasting zit de ruimte in termen van de verhouding tussen
tarieven en externe kosten in de hogere verbruiksschijven. Ook het uitfaseren van vrijstellingen
zou tot zowel opbrengst als betere beprijzing leiden. Daarbij dient wel oog te zijn voor de gevolgen
voor de internationale concurrentiepositie en weglekrisico’s. Daarin ligt ook een politieke afweging.

Inleiding
Wat wordt bekeken?
Bij grondslagerosie mobiliteit wordt gekeken naar het wegvervoer van personenauto’s.
Vrachtwagens worden niet meegenomen vanwege de invoering van de vrachtwagenheffing.
Hiervoor zijn al verschillende analyses voor gedaan. Luchtvaart, scheepvaart en spoorvervoer
worden niet in deze analyse van grondslagerosie bekeken. Bij deze vervoersmodaliteiten is geen
sprake van grondslagerosie. In het hoofdstuk fiscale vergroening wordt wel naar deze modaliteiten
gekeken.
Bij grondslagerosie energie en afval wordt gekeken naar het totale aardgas- en
elektriciteitsverbruik van burgers en bedrijven en hoeveel ton afval binnen Nederland wordt gestort
en verbrand.
Definitie Grondslagerosie
Grondslagerosie houdt in dat de basis (de grondslag) waarover belasting wordt betaald kleiner
wordt. Dit vertaalt zich vervolgens in een daling van belastingopbrengsten. De daling van
belastingopbrengsten kan worden uitgedrukt in absolute euro’s of als percentage van de totale
belastingopbrengsten of van het bbp. In deze analyse komen beide benaderingen aan bod. Bij
grondslagerosie nemen we ook de vermindering van belastingopbrengsten mee die volgt uit het feit
dat emissievrije auto’s een lager tarief hebben dan andere auto’s. De belastingopbrengsten uit
auto’s als percentage van de totale belastingopbrengsten zijn mede afhankelijk van politieke
keuzes en daardoor moeilijk in te schatten tot en met 2030. Hier wordt daarom niet naar gekeken
in deze analyse.
Welke rekening is al betaald?
Dit rapport gaat over de autonome grondslagerosie en hoe daarmee om te gaan. Deze autonome
erosie hoeft volgens de begrotingsregels niet te worden gedekt, maar zorgt wel voor een daling
van de belastingopbrengsten. In het Klimaatakkoord is het beleidseffect door de extra groei van
emissievrije auto’s (EV) door de maatregelen uit het Klimaatakkoord al wel gedekt. In het
Klimaatakkoord is ook een ambitie opgenomen om in 2030 100% van de nieuwverkopen
emissievrij te krijgen. Als extra maatregelen nodig zijn om deze ambitie te halen, dan zullen deze
ook gedekt moeten worden in het inkomstenkader. Verder heeft het kabinet in het Klimaatakkoord
aangekondigd om de energiebelasting aan te passen, zodanig dat een sterkere prikkel ontstaat om
over te gaan op verduurzaming doordat investeringen in duurzame warmteopties zich sneller gaan
terugverdienen. Daartoe is het reguliere EB tarief in de eerste schijf voor aardgas per 1 januari
2020 met 4 eurocent verhoogd en wordt dit tarief de komende zes jaren verder verhoogd met 1
eurocent per jaar. De opgehaalde middelen worden ingezet om het EB tarief in de eerste schijf voor
elektriciteit te verlagen en de belastingvermindering per elektriciteitsaansluiting te verhogen.
Voornoemde aanpassingen binnen de energiebelasting zijn reeds gedekt in het inkomstenkader.

Pagina 47 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Analyse grondslagerosie belastingen mobiliteit
3.3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de grondslagerosie bij de autobelastingen geanalyseerd. Bij de
autobelastingen zijn voor de ontwikkeling van de grondslag een aantal zaken relevant, zoals het
soort voertuig (personen of bestelauto), de omvang van het wagenpark, het aantal nieuwverkopen,
CO2-uitstoot, catalogusprijs, brandstof/manier van aandrijving en gewicht. Voor de
accijnsopbrengst is het aantal gereden kilometer, de brandstof en het verbruik per voertuig
bepalend voor de belastingopbrengst.
Elk van deze eigenschappen kunnen een eigen trend hebben. De omvang van het wagenpark
neemt bijvoorbeeld toe wat zorgt voor hogere MRB, daartegenover staat een toename van het
aantal elektrische auto’s en een zuiniger wordend wagenpark, wat zorgt voor een daling van de
accijnsinkomsten. Elk van deze trends kan apart worden ontleed om zo een beter zicht te krijgen
op de oorzaak van de grondslagerosie. Deze trends hebben ook hun weerslag in de opbrengst van
de autobelastingen, die fluctueert over tijd en bovendien sinds de jaren negentig sterk is
toegenomen. Zie ook figuur 13. De ontvangsten van autobelastingen kunnen ook uitgedrukt
worden als percentage van het bbp. Figuur 14 laat zien dat de laatste jaren dit percentage relatief
constant is en schommelt rond 2% van het bbp.
Voor de prognoses tot en met 2030 zijn de cijfers uit het Carbontaxmodel van Revnext gebruikt
waarin het Klimaatakkoord is verwerkt. Carbontax geeft gedetailleerde cijfers voor het wagenpark
en verschillende belastingsoorten. Het model is het best beschikbare model voor dit soort
doorrekeningen, maar de prognoses zijn wel met de nodige onzekerheid omgeven (zie ook box 1).
Paragraaf 3.3.2 gaat in op de ontwikkelingen van het wagenpark en paragraaf 3.3.3 op de
belastingopbrengsten tot en met 2030. Paragraaf 3.3.4 laat de ontwikkeling van de
belastingopbrengsten zien als de ambitie van 100% emissievrije nieuwverkopen in 2030 uit het
Klimaatakkoord zou worden gerealiseerd (zonder verdere stimulering) en een doorkijk naar het
scenario waarin het hele wagenpark 100% EV is. Hoofdstuk 3.4 gaat in op de externe effecten van
mobiliteit en zet deze af tegen de belastingopbrengsten.
Figuur 13: Historische ontwikkeling ontvangsten autobelastingen alle voertuigen

Autobelastingen in euro mln
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1990

1995
Accijns benzine

2000

2005

Accijns diesel en LPG

2010
MRB

2015
BPM

2020

BZM

Pagina 48 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 14: Ontwikkeling ontvangsten autobelastingen als percentage bbp
3,00%
2,50%
2,00%
1,50%
1,00%
0,50%
0,00%
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Autobelastingen als % bbp

Box 1: Onzekerheid van de ramingen
In het certificeringsdocument bij de maatregelen van het belastingplan 2020 heeft het CPB het
volgende opgenomen over het Carbontax model: “Het model (Carbontax) bevat benaderingen van
de relevante grondslagen (de nieuwverkopen van personenauto’s en de ontwikkeling van de vloot).
Die grondslagen zijn gebaseerd op verkoopgegevens van de Dienst Wegverkeer (RDW), CBSgegevens en relevante input van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) uit de Nationale
Energieverkenning (NEV) 2017.
Op basis van RDW-data van werkelijke prijzen en nieuwverkopen tussen 2012 en 2017 zijn de
modelelasticiteiten geschat. Verder gebruikt het model aannamen over toekomstige
grondslagontwikkelingen, resulterende interacties en gedragseffecten. De modelaannamen zijn
getoetst door het PBL en TNO en de modeluitkomsten zijn eerder gebruikt in CPB-berekeningen.
Tevens zijn gevoeligheidsanalyses uitgevoerd om de werking, robuustheid en geschiktheid van het
model te toetsen. Uit de genoemde rapportages blijkt dat de aannamen en uitkomsten van het
model heel onzeker zijn, maar het CPB kent geen beter model voor het maken van deze
ramingen.”
3.3.2

Ontwikkelingen van de totale vloot tot en met 2030

Deze paragraaf gaat in op de ontwikkelingen van het wagenpark van de personenauto’s. Eerst
wordt de ontwikkeling van het totale wagenpark van personenauto’s beschreven. Daarna wordt de
ontwikkeling per brandstofsoort gegeven en de verdeling tussen zakelijk en privé. Vervolgens
wordt ingezoomd op de ontwikkeling van het wagenpark en het aantal nieuwverkopen van
elektrische personenauto’s.
Binnen het Nederlandse wagenpark zijn twee hoofdontwikkelingen van belang voor de
grondslagerosie: een groei van het totale wagenpark en een stijging van het percentage elektrische
auto’s in het totale wagenpark. Tabel 2 toont de ontwikkeling van het totale wagenpark van
personenauto’s op basis van Carbontax. De verwachting is dat het totale wagenpark van
personenauto’s met ongeveer 750 duizend groeit tussen 2020 en 2030.

Pagina 49 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Tabel 2: Omvang wagenpark personenauto’s in miljoenen
Omvang wagenpark
2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Totaal

8,4

8,5

8,6

8,7

8,8

8,9

8,9

9,0

9,1

9,1

9,2

Bron: Carbontax

Tabel 3 toont de ontwikkeling van het totale wagenpark op basis van de toekomst scenario’s
Welvaart en Leefomgeving (WLO-scenario’s) van het Centraal Planbureau en het Planbureau voor
de Leefomgeving. Hieruit volgt eenzelfde soort ontwikkeling. In de WLO komt het hoge scenario op
ongeveer 9 miljoen personenauto’s in 2030 (7,7 * 1,18). Dit is iets lager dan de 9,2 miljoen uit de
Carbontax berekeningen. Carbontax rekent met actuelere cijfers en geeft meer gedetailleerde
output dan de WLO. Daarnaast heeft Carbontax cijfers beschikbaar inclusief het Klimaatakkoord.
De meeste cijfers in deze analyse zijn daarom op basis van Carbontax. Indien beschikbaar worden
de WLO-cijfers naast de Carbontax cijfers gezet.
Tabel 3: Omvang wagenpark personenauto’s in miljoenen (index 2010=100)
Scenario hoog

Scenario laag

2010

2030

2050

2030

2050

Aantal personenauto's (index)

100

118

134

106

110

Aantal personenauto's (mln)

7,7

9,1

10,3

8,2

8,5

Bron: WLO

Tabel 4 toont de ontwikkeling van het wagenpark van personenauto’s per brandstofsoort. Het
aantal benzineauto’s en elektrische auto’s neemt toe tussen 2020 en 2030. Het aantal dieselauto’s,
plug-inhybride auto’s (PHEV’s) en overige auto’s daalt licht. De verwachting is dat het percentage
van benzineauto’s het hoogst blijft tussen 2020 en 2030. Het percentage daalt wel van 80% naar
78%. Het percentage elektrische auto’s neemt toe van 1% naar 7%.
Tabel 4: Omvang wagenpark in miljoenen en in procenten9
In # mln 2020 2030 Verschil

In %

2020

2030

Benzine

6,8

7,1

0,3

Benzine 80%

78%

Diesel

1,4

1,3

-0,0

Diesel

16%

15%

PHEV

0,1

0,0

-0,0

PHEV

1%

1%

EV

0,1

0,6

0,5

EV

1%

7%

Overig

0,1

0,0

-0,0

Overig

1%

0%

Totaal

8,4

9,2

0,7

Totaal

100% 100%

Bron: Carbontax

Tabel 5 toont het percentage elektrische auto’s in het totale wagenpark volgens de WLO. De WLO
geeft geen raming uitgesplitst naar alle brandstofsoorten. Het percentage elektrische auto’s groeit
in het lage scenario naar 4% en in het hoge scenario naar 6% in 2030. Het percentage van 7% uit
Carbontax is iets hoger. Dit is logisch omdat het Klimaatakkoord daarin is meegenomen.

9

Door afronding kan de optelling van de delen afwijken van het totaal.

Pagina 50 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Tabel 5: Ontwikkeling elektrisch personenvervoer (procenten)
2010
Elektrisch verreden kilometers 0
Bron: WLO achtergronddocument

2030

2050

laag

Hoog

laag

hoog

4

6

10

20

In tabel 6 wordt het wagenpark uitgesplitst in zakelijk en privé. Het aandeel zakelijk is 11% in
2020 en 12% in 2030. Het aandeel privé is 89% in 2020 en 88% in 2030. Het percentage
elektrisch stijgt van 8% naar 28% in het zakelijke wagenpark. In het privé wagenpark stijgt het
percentage van 0% naar 4%. We zien ook het aantal benzineauto’s toenemen tussen 2020 en
2030, bij diesel zien we een gedeeltelijke verschuiving van zakelijk naar privé.
Tabel 6: Omvang wagenpark verdeeld naar zakelijk en privé
Omvang wagenpark (aantal in miljoenen)

zakelijk
2020

zakelijk
2030

prive
2020

prive
2030

Benzine

0,6

0,6

6,2

6,5

Diesel

0,3

0,2

1,1

1,1

PHEV

0,0

0,0

0,1

0,0

EV

0,1

0,3

0,0

0,3

Overig

0,0

0,0

0,1

0,0

Totaal

1,0

1,1

7,4

8,1

Percentage totaal

11%

12%

89%

88%

Percentage elektrisch van totaal zakelijk/prive

8%

28%

0%

4%

Bron: Carbontax

Figuur 15 toont de ontwikkeling van het aandeel elektrische personenauto’s in de nieuwverkopen
uit het Carbontaxmodel. Het toont het basispad zonder Klimaatakkoord en het pad met
Klimaatakkoord. Door de stimulering uit het Klimaatakkoord stijgt het aandeel EV’s in de
nieuwverkopen tot en met 2025 sterk. Na 2025 gaat de ontwikkeling weer naar het basispad
zonder Klimaatakkoord. In 2030 komt het aandeel elektrische auto’s in de nieuwverkopen op bijna
hetzelfde aandeel uit als in het basispad. In het Klimaatakkoord is een ambitie opgenomen van
100% emissievrije voertuigen in 2030. In 2024 is een integrale evaluatie voorzien om te bekijken
of en zo ja welk stimuleringsbeleid na 2025 nodig en wenselijk is om het streven naar 100% EV
nieuwverkoop in 2030 te realiseren. In paragraaf 4.4 wordt een scenario weergegeven waarbij
deze ambitie wordt gehaald (zonder verdere stimulering).

Pagina 51 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 15: Ingroeipad EV nieuwverkopen personenauto’s
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2020

2021

2022

2023

2024

Klimaatakkoord

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Referentiepad

Bron: Carbontax

3.3.3

Autogerelateerde belastingen en grondslagerosie tot en met 2030

Deze paragraaf gaat in op de ontwikkeling van de belastingontvangsten bij personenauto’s. Eerst
wordt een overzicht gegeven van de belastingsoorten. Vervolgens wordt per belastingsoort de
ontwikkeling gegeven van de opbrengsten.
Nederland kent verschillende autogerelateerde belastingen. Een overzicht is opgenomen in tabel 7.
De motorrijtuigenbelasting (MRB) is een belasting op bezit en differentieert in tarief naar gewicht.
Daarnaast zijn er CO2-gerelateerde kortingen en gelden er brandstoftoeslagen. Bovenop de MRB
worden provinciale opcenten geheven. De belasting van personenauto’s en motorrijwielen (BPM) is
een belasting op eerste registratie van een auto in Nederland. Voor personenauto’s is de CO2uitstoot de heffingsgrondslag en zijn de tarieven sterk progressief vormgegeven. Daarnaast geldt
een dieseltoeslag. Bestelauto’s worden belast naar catalogusprijs en brandstofsoort. De bijtelling is
een forfaitaire waardering van het privévoordeel dat gepaard gaat met een auto van de zaak,
waarover belasting geheven wordt. Er geldt een korting voor emissievrije auto’s (differentiatie naar
CO2-uitstoot). De accijnzen belasten brandstofverbruik en differentiëren naar brandstofsoort
(benzine, diesel, LPG, waterstof). De elektriciteit gebruikt door de elektrische auto’s wordt belast
met energiebelasting. Ook CNG wordt belast met energiebelasting.
Tabel 7: Overzicht belastingsoorten
Soort

Belast

Tarief afhankelijk van

Kortingen/toeslagen

MRB

Bezit

Gewicht van de auto en type
brandstof

CO2-gerelateerde kortingen,
brandstoftoeslag en
fijnstoftoeslag (vanaf 2020)

Provinciale
opcenten

Bezit

Gewicht van de auto en
provincie

BPM

Eerste registratie in
Nederland

CO2-uitstoot (personenauto) CO2-gerelateerde kortingen
en netto catalogusprijs
en dieseltoeslag
(motor/bestelauto/bijzondere
personenauto)

Bijtelling

Privégebruik zakelijke auto CO2-uitstoot en
cataloguswaarde

Korting op emissievrije
auto’s tot en met
catalogusprijs van € 45.000
(in 2020)

Pagina 52 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Accijns

Brandstofverbruik

Type brandstof

Energiebelasting

Elektriciteitsverbruik

Verbruik in kWh

Verlaagd EB-tarief openbare
laadpalen t/m 2020

Tabel 8 geeft een vergelijking tussen de belastingen over een gemiddelde benzine-, diesel- en
elektrische auto. Omdat de gemiddelde catalogusprijs sterk uiteenloop tussen benzine, diesel en
EV, gaat het hier om heel verschillende auto’s. Door de kortingen op emissievrije auto’s zijn de
belastingen op een elektrische auto een stuk lager dan op benzine- en dieselauto’s, met name bij
de BPM, MRB en bijtelling. Als de kortingen wegvallen dan zijn de belastingen minder uiteenlopend,
hoewel er – mede afhankelijk van het aantal gereden kilometer – verschillen blijven bestaan. De
bijtelling van een elektrische auto daalt tussen 2018 en 2019 doordat de gemiddelde
cataloguswaarde daalt. Hierbij speelt de cap, het plafond van de catalogusprijs waarboven de
korting op de bijtelling niet meer geldt en die in 2019 is ingevoerd, een rol.
Tabel 8: Vergelijking belastingen personenauto’s per brandstoftype
Jaar
2018
2018
2018
2018

2019

2019

Brandstof

benzine

diesel

elektrisch

elektrisch

elektrisch

elektrisch

met korting

zonder korting

met korting

zonder korting

inputs
Gr CO2/km

112

112

0

0

0

0

kg

1200

1500

1900

1900

1800

1800

catalogusprijs

29000

45000

74000

74000

53000

53000

BPM

4023

8305

0

356

0

360

MRB (incl opcenten)

580

1636

0

1216

0

1132

accijns/eb (incl
ODE)
10000 km

571

301

230

230

236

236

20000 km

1141

602

460

460

472

472

30000 km

1712

903

690

690

707

707

bijtelling bruto

6380

9900

2960

16280

2660

11660

belasting

Tabel 9 laat de prognose van de belastingopbrengsten bij personenauto’s in 2020 en 2030 zien in
het Carbontaxmodel. Hieruit volgt dat de belastingopbrengsten van personenauto’s in de periode
2020-2030 dalen met ongeveer € 0,1 miljard. Deze daling is het saldo van een daling bij de BPM
en accijnzen en een stijging van de MRB, bijtelling en energiebelasting.

Pagina 53 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Tabel 9: Belastingopbrengsten personenauto’s10 in € miljard, prijzen 2020
Belastingopbrengsten 2020 2030 Verschil In %
MRB (rijksdeel)

4,0

4,4

0,4

10%

BPM

2,1

1,2

-0,9

-41%

Bijtelling

2,3

2,8

0,4

19%

Accijns-benzine

4,3

4,2

-0,1

-2%

Accijns-diesel

1,0

0,9

-0,0

-5%

Energiebelasting

0,0

0,1

0,1

204%

Totaal

13,7

13,7

-0,1

Opcenten

1,7

1,9

0,2

13%

Bron: Carbontax

Figuur 16 geeft de ontwikkeling van de belastingopbrengsten per belastingsoort in de periode 2020
en 2030. In de figuur is een duidelijke knik te zien tussen 2025 en 2026. Deze knik wordt
veroorzaakt doordat het stimuleringspakket van elektrische auto’s vervalt na 2025. Na 2025 zijn
ook voor elektrische auto’s die reguliere belastingtarieven van toepassing. Box 2 geeft een
overzicht van deze maatregelen. In de berekeningen met het Carbontaxmodel is ook een
aanschafsubsidie voor particulieren meegenomen. Dit beïnvloedt de ingroei van particuliere
emissievrije auto’s. Dit is geen fiscale regeling, maar een regeling aan de uitgavenkant. In het
Klimaatakkoord is opgenomen dat het Kabinet een aantal varianten van Betalen naar gebruik gaat
onderzoeken, voorbereiding zal schetsen en waar mogelijk of nodig deze voorbereiding treft. In
deze analyse is een vorm van betalen naar gebruik niet meegenomen, omdat deze maatregel nog
niet concreet is ingevuld. Betalen naar gebruik wordt in een apart onderzoek uitgewerkt.
Figuur 16: Ontwikkeling belastingopbrengst personenauto’s per belastingsoort in € miljoen, prijzen
2020
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
‐
2020

2021

2022

2023

MRB (rijksdeel)

BPM

Bijtelling

2024

2025

2026

Accijns benzine

2027

Accijns diesel

2028

2029

2030

Energiebelasting

Bron: Carbontax en KEV2019

10

Door afronding kan de optelling van de delen afwijken van het totaal.

Pagina 54 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 17: Ontwikkeling belastingopbrengst personenauto’s als percentage bbp
2,00%

1,90%

1,80%

1,70%

1,60%

1,50%
2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Uit tabel 9 en figuur 16 volgt dat de totale grondslagerosie in absolute zin nog beperkt is tot en
met 2030. Hierbij wordt uitgegaan van de doorrekening van het Klimaatakkoord waarin de
stimulering van emissievrije voertuigen afloopt na 2025 en het aandeel emissievrije nieuwverkopen
in 2030 32% bedraagt.
Ontwikkeling belastingopbrengsten en bbp
In figuur 17 zijn de belastingopbrengsten van personenauto’s als percentage van het bbp
weergegeven. Het aandeel van de autobelastingen voor personenauto’s in 2030 is ongeveer 1,75%
van het bbp tegenover 1,95% van het bbp in 2020. Als percentage van het bbp nemen de
autobelastingen dus af met 0,2 procentpunt. Voor een deel wordt dit veroorzaakt doordat het
wagenpark minder sterk stijgt dan het bbp. Een ander deel betreft grondslagerosie door een
stijging van het aantal elektrische auto’s. Echter hoe de economische groei zich daadwerkelijk
ontwikkeld is zeer onzeker. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat het wagenpark in 2030 uitkomt op een
hoog groeiscenario en dat de economie op een laag groeiscenario zit. Dan is er geen
grondslagerosie.
In het vervolg van deze paragraaf wordt de ontwikkeling per belastingsoort bekeken. In paragraaf
3.3.4 is een scenario van de grondslagerosie opgenomen waarbij de ambitie om van 100%
emissievrije nieuwverkopen wordt gehaald in 2030. Ook wordt een structureel scenario gegeven
waarbij het wagenpark 100% emissievrij is.
Box 2: Maatregelen uit het Klimaatakkoord binnen het autodomein
Op basis van de Autobrief II zou de stimulering van elektrische auto’s in 2021 worden beëindigd.
Met het Klimaatakkoord wordt Autobrief II met betrekking tot 2020 aangepast, en zet het kabinet
de stimulering met stapsgewijze aanpassingen door tot en met 2025. Voor 2024 is een integrale
evaluatie voorzien om te bekijken of en zo ja welke stimuleringsbeleid na 2025 nodig en wenselijk
is om het streven naar 100% EV nieuwverkoop in 2030 te realiseren.
In het stimuleringspakket zijn ook een aantal fiscale maatregelen opgenomen:
Bijtelling: in 2020 wordt de korting op de bijtelling verlaagd van 18%-punt naar 14%-punt, wat tot
de cap, de catalogusprijs tot waar de korting op de bijtelling geldt, bij een standaard
bijtellingspercentage van 22% neerkomt op een verhoging van 4% naar 8%. In het
Klimaatakkoord wordt de korting voortgezet, maar wel in stappen afgebouwd tot 2026. Ook de cap
wordt verlaagd van € 50.000 in 2019 naar € 45.000 in 2020 en € 40.000 in de jaren erna.
BPM: de vrijstelling in de BPM voor emissievrije auto’s blijft gehandhaafd tot en met 2024. Vanaf
2025 geldt voor deze auto’s een vaste voet van € 360 (prijzen 2019).

Pagina 55 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

MRB: Het nihiltarief in de MRB voor EV’s wordt verlengd tot en met 2024. In 2025 geldt voor deze
personenauto een MRB-tarief van 25% van het dan geldende reguliere MRB-tarief. Voor PHEV’s
geldt tot en met 2024 een MRB-tarief van 50% van het dan geldende reguliere MRB-tarief. In 2025
wordt dit tarief verhoogd naar 75% van het geldende reguliere MRB-tarief. Vanaf 2026 geldt voor
EV’s en PHEV’s het reguliere MRB-tarief*. Deze wijzigingen gelden ook voor (PH)EV in de categorie
bestelauto’s, motorrijwielen, vrachtauto’s, rijdende winkels, autobussen en buitenlandse
motorrijtuigen. * In het klimaatakkoord is opgenomen: “Op basis van de Autobrief II zou de
stimulering van elektrische auto’s in 2021 worden beëindigd. Met het huidige klimaatakkoord wordt
Autobrief II met betrekking tot 2020 aangepast, en zet het kabinet de stimulering met
stapsgewijze aanpassingen door tot en met 2025. Ondertussen werkt het kabinet aan de
uitwerking en voorbereiding van een ander systeem van autobelastingen, hierbij zal ook de
Regeerakkoord ambitie om te streven dat uiterlijk in 2030 alle nieuwe auto’s emissieloos zijn
worden meegenomen. In de tabel staan de stimuleringsmaatregelen die tot 2026 beschikbaar zijn.
Uiteraard kan nog niet worden ingevuld hoe het nieuwe systeem van autobelastingen in de jaren
daarna zal uitpakken.”
Dieselaccijns: de dieselaccijns wordt in 2021 met 1 cent verhoogd, en vervolgens in 2023
nogmaals met 1 cent.
MRB bestelauto’s ondernemers: de MRB-tarieven voor bestelauto’s van ondernemers worden
jaarlijks met gemiddeld € 24 (prijzen 2021) verhoogd in 2021-2024, en in 2025 weer verlaagd met
gemiddeld € 24 (prijzen 2021). Deze verhoging/verlaging wordt procentueel ingezet, zodat lichtere
bestelauto’s een kleinere verhoging/verlaging krijgen en zwaardere bestelauto’s een grotere
verhoging/verlaging.
MRB- rijksdeel
De opbrengsten van het rijksdeel van de MRB nemen toe doordat het aantal auto’s stijgt.
Emissievrije auto’s en (PHEV’s) krijgen een procentuele korting op de standaard MRB tot en met
2025 (zie box 2). Hierdoor dalen de opbrengsten. Deze auto’s zijn echter wel zwaarder dan fossiele
auto’s door het batterijpakket, waardoor de opbrengsten stijgen. Zonder korting komt de MRB voor
deze auto’s hoger uit dan voor benzineauto’s, maar door de dieseltoeslag komt de MRB voor deze
auto’s lager uit dan voor dieselauto’s (zie ook tabel 8).
Figuur 18: Prognose MRB tussen 2020-2030 in € miljoen, prijzen 2020
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2020

2022

2024

2026

2028

2030

Bron: Carbontax

MRB- provinciale opcenten
De opcenten zijn net als de MRB afhankelijk van het gewicht van de auto. Daarnaast verschilt het
tarief per provincie. Voor PHEVs geldt een korting van 50% die afloopt in 2025 naar 25% en 0% in
2026. Voor EVs geldt een vrijstelling tot en met 2024, in 2025 is nog een korting van 50% en 2026
is er geen korting meer. Hierdoor stijgt het gemiddelde tarief van elektrische personenauto’s en
plug-inhybride auto’s vanaf 2024. Hierbij wordt er vanuit gegaan dat het gemiddelde tarief van
benzine- en dieselauto’s niet verandert in de periode 2020-2030. Het aantal auto’s loopt op. Dit
zorgt ook voor een stijging van de ontvangsten van de opcenten.

Pagina 56 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 19: prognose opcenten 2020-2030 in € miljoen, prijzen 2020
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2020

2022

2024

2026

2028

2030

Bron: Carbontax

Wat betreft de opcenten is er – in absolute termen - geen sprake van grondslagerosie. Wel lopen er
andere trajecten zoals het onderzoek naar ‘betalen naar gebruik’ die mogelijk gevolgen hebben
voor de provinciale opcenten. Gelet hierop stelt deze werkgroep voor dat het Rijk en het IPO binnen de context van de ontwikkelingen die spelen- samen de wenselijkheid van een herziening
van het provinciaal belastinggebied onderzoeken en daarbij ook kijken naar alternatieven voor de
opcenten.
BPM
De BPM daalt doordat een steeds groter deel van de nieuwverkopen emissievrij wordt. Over
fossiele auto’s wordt een (veel) hogere BPM betaald dan over emissievrije auto’s. De BPM van een
benzineauto ligt gemiddeld rond de € 5000 en van een dieselauto rond de € 8000. Een emissievrije
auto betaalt in het basispad alleen de vaste voet van € 366 (in prijzen 2020) en in het
Klimaatakkoord geldt een vrijstelling van deze vaste voet tot en met 2025. Vanaf 2026 wordt,
conform de BPM-tabel, over een emissievrije auto alleen de vaste voet betaald, omdat de CO2uitstoot nul gram per kilometer is.
Figuur 20: Prognose BPM tussen 2020 en 2030 in € miljoen, prijzen 2020
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2020

2022

2024

2026

2028

2030

Bron: Carbontax

Bijtelling
De opbrengsten van de bijtelling nemen toe tussen 2020 en 2030. Hierbij zijn de volgende
ontwikkelingen en beleidskeuzes relevant:

Het aantal emissievrije auto’s neemt toe en de gemiddelde cataloguswaarde van deze auto’s is
hoger.

Er komen extra emissievrije auto’s bij in de bijtelling (meer mensen kiezen ervoor om de auto
ook privé te gaan rijden).

Pagina 57 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel





De korting op het bijtellingspercentage voor emissievrije auto’s wordt de komende jaren
afgebouwd. Vanaf 2026 is het reguliere bijtellingspercentage ook voor emissievrije auto’s van
toepassing (zie ook tabel 10).
De cap, de catalogusprijs tot waar de korting geldt, wordt verlaagd naar € 45.000 in 2020 en €
40.000 in de jaren erna.

Tabel 10: percentage bijtelling en cap
2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

Algemene percentage

22%

22%

22%

22%

22%

22%

22%

22%

Emissievrije auto's

4%

8%

12%

16%

16%

16%

17%

22%

Cap EV's

50.000 45.000 40.000 40.000 40.000 40.000 40.000 n.v.t.

Figuur 21: Prognose bijtelling tussen 2020 en 2030 in € miljoen, prijzen 2020
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2020

2022

2024

2026

2028

2030

Bron: Carbontax

Accijnzen en energiebelasting
De accijnzen dalen doordat een steeds groter deel van de auto’s elektrisch rijdt, dit wordt deels
gecompenseerd door een stijging van de opbrengsten uit de energiebelasting doordat het aantal
elektrische auto’s toeneemt: elektrische auto’s betalen energiebelasting in plaats van accijnzen.
Over een gemiddelde benzineauto wordt circa € 570 accijnzen per 10.000 kilometer betaald, over
een dieselauto circa € 300 en over een elektrische auto circa €235 energiebelasting (inclusief ODE).
Figuur 22: prognose accijnzen en energiebelasting tussen 2020 en 2030 in € miljoen, prijzen 2020
Accijns benzine

Accijns diesel

Energiebelasting

5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2020

2022

2024

2026

2028

2030

Bron: Carbontax

Pagina 58 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

3.3.4

Grondslagerosie bij 100% nieuwverkopen emissievrij in 2030 en bij 100% van
het wagenpark emissievrij.

In deze paragraaf worden aanvullend op de vorige paragraaf nog twee scenario’s gegeven voor de
grondslagerosie: een scenario waarin de ambitie uit het Klimaatakkoord van 100% EV’s in 2030
wordt behaald zonder aanvullend beleid en een scenario waarbij (op termijn) 100% van het
wagenpark emissievrij is.
Tabel 11 geeft een overzicht van de belastingopbrengsten conform de doorrekening van het
Klimaatakkoord en voor de twee aanvullende scenario’s. Bij de doorrekening van het
Klimaatakkoord is 32% van de nieuwverkopen en 7% van het wagenpark emissievrij in 2030. Bij
het scenario 100% van de nieuwverkopen emissievrij in 2030 is 14% van het wagenpark
verondersteld emissievrij in 2030. Bij het structurele scenario zijn de nieuwverkopen en het
wagenpark beide volledig emissievrij.
Om tot een raming te komen, worden de volgende aannames gemaakt:










In het scenario 100% van de nieuwverkopen EV stijgt na 2025 het aandeel van de
nieuwverkopen lineair naar 100% emissievrij zonder aanvullende beleidsmaatregelen.
In beide scenario’s wordt verondersteld dat de belastingtarieven hetzelfde zijn als in het
Klimaatakkoord. Dit geldt ook voor de omvang van het wagenpark, gereden kilometers, aantal
nieuwverkopen, prijzen en belastingtarieven in 2030
Het gewicht van emissievrije auto’s is gelijk aan het gewicht in 2030 in Carbontax (EV’s zijn
hierdoor 300 kg zwaarder dan andere auto’s).
De prijs van een EV is bij het 100% EV nieuwverkopen scenario in 2030, conform Carbontax,
een factor 1,25 hoger dan van een conventionele auto. Voor de structurele situatie is
aangenomen dat een EV even duur is als een conventionele auto.
In het scenario 100% van de nieuwverkoop in 2030 emissievrij is voor de bijtelling
verondersteld dat de EV’s gemiddeld een hogere catalogusprijs hebben dan conventionele
auto’s.
Het aantal auto’s groeit niet door na 2030.

Met deze aannames is de grondslagerosie in het scenario 100% EV nieuwverkoop in 2030 €1,1
miljard en in het structurele scenario € 4,0 miljard.
Bij deze scenario’s moet worden opgemerkt dat de onzekerheid omtrent de raming groot is. De
grondslagerosie blijft tot 2030 beperkt mede omdat het totale aantal auto’s groeit en daarmee de
belastinginkomsten toenemen. Na 2030 is geen verdere groei van het wagenpark verondersteld.
De structurele derving van 4,0 miljard zal in absolute zin lager uitvallen als het wagenpark na 2030
wel doorgroeit. Verder is de MRB-opbrengst heel gevoelig voor het gewicht van EV’s. Als EV’s op
den duur even zwaar zijn als de huidige conventionele auto’s, dan neemt de MRB-opbrengst juist
met ongeveer € 1 miljard af en wordt de totale grondslagerosie dus € 5,0 mld.
Ook de prijsontwikkeling van EV’s is zeer onzeker, waardoor de geraamde opbrengst van de
bijtelling kan afwijken. In dit scenario is aangenomen dat de catalogusprijs van EV’s in de
structurele situatie gelijk is aan die van conventionele auto’s. De prijsontwikkeling op de lange
termijn is echter onzeker. Indien structureel emissieloze auto’s met een hogere catalogusprijs
geleased worden, dan nemen de inkomsten uit de bijtelling toe. Ook het toekomstige verbruik van
EV’s is omgeven met onzekerheden, dit heeft invloed op de geraamde opbrengst van de
energiebelasting. Tot slot is de aanname dat er geen extra beleidsmaatregelen nodig zijn om in
2030 tot 100% nieuwverkopen te komen zeer onrealistisch aangezien de huidige prognoses uitgaan
van 32% nieuwverkopen in 2030 indien de stimulering vanaf 2026 stopt. Voor 2024 is een
integrale evaluatie voorzien om te bekijken of en zo ja welk stimuleringsbeleid nodig en wenselijk
is om het streven naar 100% EV nieuwverkoop in 2030 te realiseren.

Pagina 59 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Tabel 11: Belastingopbrengst personenauto’s11 bij aanname 100% EV in € miljard, prijzen 2020
2020

2030
cf KA

2030 bij 100% EV
nieuwverkopen

Structureel bij
100% EV vloot

Aandeel EV in nieuwverkopen

8%

32%

100%

100%

Aandeel EV in vloot

1%

7%

14%

100%

Accijns

5,3

5,1

4,7

0,0

Energiebelasting

0,0

0,1

0,2

1,4

BPM

2,1

1,2

0,2

0,2

MRB

4,0

4,4

4,5

5,4

Bijtelling

2,3

2,8

3,1

2,8

Totale opbrengst

13,7

ingroei EV:

Belastingopbrengst in mld euro:

Derving tov 2020
Opcenten
Opbrengst opcenten tov 2020

1,7

13,7

12,6

9,7

-0,1

-1,1

-4,0

1,9

2,0

2,7

0,2

0,3

1,0

Mede als gevolg van Europees bronbeleid zal het aanbod van EV’s en PHEV’s de komende jaren
sterk toenemen. Uiteindelijk leiden de aanscherpingen van de Europese emissienormen ertoe dat
het aanbod van fossiele auto’s na 2030 steeds meer plaats zal maken voor EV’s. Voor de periode
na 2030 lijkt het daarom logisch om te verwachten dat het aantal emissievrije auto’s in het
Nederlandse wagenpark steeds sneller toeneemt en het overgrote deel van de nieuwverkopen zal
beslaan. Op dit moment is de batterij-elektrische auto het best beschikbare emissievrije alternatief
voor een fossiele auto. Andere technieken zoals waterstofauto’s staan nog in het beginstadium van
de marktintroductie. Het is op dit moment zeer lastig om – voor wat betreft personenauto’s – een
inschatting te maken van de marktontwikkeling van waterstofauto’s of andere emissievrije
technieken.
Daarnaast kunnen ontwikkelingen zoals autonoom rijden auto’s of autodeelconcepten leiden tot
een verandering van autogebruik en autobezit.

11

Door afronding kan de optelling van de delen afwijken van het totaal.

Pagina 60 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Hoe moet worden omgegaan met de grondslagerosie?

3.4.1

Conclusies

In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat de opkomst van elektrische auto’s in 2030 leidt tot
een beperkte grondslagerosie. Op de lange termijn, wanneer bijna de hele vloot emissievrij wordt,
is er wel sprake van grote grondslagerosie bij de huidige tarieven en grondslagen. Bij een vloot van
100% EV is de grondslagerosie circa 4 miljard euro ten opzichte van het niveau in 2020 (circa
30%). Ook in het scenario waarbij de ambitie ‘100% van de nieuwverkopen emissievrij in 2030’
wordt behaald, zal de grondslagerosie significant zijn (circa 9%).
In dit hoofdstuk gaan we terug naar de vraag of deze grondslagerosie onwenselijk is. Omdat de
grondslagerosie vooral wordt veroorzaakt door een toename van het aantal emissievrije auto’s, ligt
de focus in dit stuk op de verschillen tussen emissievrije auto’s en conventionele auto’s; Daarnaast
worden verschillende typen conventionele auto’s ook met elkaar vergeleken. We bekijken de vraag
of grondslagerosie onwenselijk is door twee verschillende lenzen:
1) Zijn de externe kosten voldoende beprijsd? Hierbinnen kan een onderscheid worden
gemaakt tussen a) het beprijzen van de marginale kosten en b) het beprijzen van de
gemiddelde kosten.
2) Is er een specifiek beleidsdoel waarvoor de autobelastingen worden ingezet? Denk hierbij
aan het realiseren van stabiele (of maximale) overheidsinkomsten of het realiseren van een
specifiek beleidsdoel, zoals het stimuleren van emissieloze auto’s.
Deze verschillende benaderingen zijn uitersten. In het huidige Nederlandse systeem van
autobelastingen zitten elementen uit meerdere benaderingen. Hieronder worden de conclusies per
benadering samengevat.
1A: Marginale beprijzing van externe effecten

In deze benadering staat het aan de marge beprijzen van de externe en infrastructuurkosten
van autogebruik centraal. Aangezien de marginale externe kosten volledig het gevolg zijn van
het gebruik van de auto, pleit deze benadering voor het (slim) beprijzen van autogebruik. In
beginsel leidt dit tot een hogere maatschappelijke welvaart, mits de uitvoeringskosten van het
beprijzen niet buiten proportie zijn.

In deze benadering is grondslagerosie door een toename van het aantal emissievrije auto’s
onwenselijk indien de marginale externe en infrastructuurkosten van emissievrije auto’s hoger
zijn dan hun marginale belastingtarieven.

In Nederland zijn de brandstofaccijnzen en de energiebelasting vormen van marginale
beprijzing van het autogebruik. Deze marginale belastingen zijn gemiddeld genomen relatief
laag ten opzichte van de marginale externe en infrastructuurkosten van het huidige
wagenpark. Een gemiddelde auto, op een gemiddelde weg betaald aan marginale belastingen
ongeveer 18% van de marginale externe en infrastructuurkosten. Daarmee wijkt zowel het
belastingtarief van EV’s als van conventionele auto’s sterk af van de marginale externe en
infrastructuurkosten. Bovendien weerspiegelen de marginale belastingtarieven maar in
beperkte mate de grote variëteit in marginale kosten naar plaats, tijd en type auto. Binnen het
huidige belastingstelsel zijn er, anders dan het verhogen van de accijns en de energiebelasting,
geen mogelijkheden om de marginale externe kosten beter te beprijzen. Hiervoor is een
systeem van betalen naar gebruik nodig.

De marginale externe kosten van congestie variëren sterk naar tijd en plaats en kunnen op
drukke momenten hoog zijn (veel hoger dan de andere marginale externe kosten). Het beter
beprijzen van congestie kan daarom in potentie tot grote welvaartswinst leiden. Dit zou het
beste kunnen via een systeem van betalen naar gebruik waarbij de tarieven variëren naar
plaats en tijd. Voor andere externe effecten is de variatie in de hoogte naar tijd en plaats
kleiner (hoewel nog steeds duidelijk aanwezig) en zou het beprijzen van de gemiddelde kosten
een makkelijker uitvoerbare optie kunnen zijn, waarbij de tarieven variëren naar in ieder geval
brandstofsoort en de emissies van CO2 en fijnstof.

Pagina 61 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel





De marginale kosten van congestie en ongevallen zijn ongeveer gelijk voor emissieloze en
conventionele auto’s. Bij het beprijzen van deze kosten is het dus niet logisch om emissieloze
auto’s lager te beprijzen. De marginale kosten van luchtvervuiling en klimaat zijn wel een stuk
lager bij emissieloze auto’s, waardoor bij het beprijzen van deze kosten het logisch is om
emissieloze auto’s lager te beprijzen.
Conclusie: Wanneer grondslagerosie wordt benaderd vanuit de wens om belastingen af te
stemmen op marginale externe effecten, is er een verschuiving binnen de autobelastingen (van
betalen naar bezit naar betalen naar gebruik) nodig om externe effecten aan de marge te
beprijzen.

1B: Beprijzing gemiddelde externe kosten

In deze benadering is de vraag of de gemiddelde externe en infrastructuurkosten van
autogebruik in lijn liggen met de gemiddelde belasting per auto. In tegenstelling tot de vorige
benadering worden hier ook de vaste autobelastingen (MRB en BPM) en de vaste
infrastructuurkosten meegenomen in de vergelijking. Grondslagerosie door een toename van
het aantal emissievrije auto’s is in dat geval een probleem als de gemiddelde externe en
infrastructuurkosten hoger zijn dan de gemiddelde belastingopbrengsten.

In Nederland worden de gemiddelde externe kosten en de kosten van infrastructuur voor
ongeveer 80% gedekt en voor meer dan 100% als alleen de externe kosten meegenomen
worden zonder de kosten van infrastructuur. Autobezitters die veel kilometers rijden betalen in
verhouding voor een kleiner deel van de externe en infrastructuurkosten die ze veroorzaken,
doordat een groot deel van de belastingen vast is.

Een gemiddelde EV zonder korting op de MRB en BPM betaalde bij 30.000 kilometer in 2016
ongeveer 45% van zijn gemiddelde externe en infrastructuurkosten, versus 63% door een
nieuwe zuinige benzineauto, 134% door een onzuinige benzineauto en 66% voor een zuinige
dieselauto. Emissievrije auto’s betalen dus relatief weinig belasting in verhouding met de
gemiddelde externe en infrastructuurkosten.

Om de gemiddelde kosten zoveel mogelijk te benaderen zijn accijnzen optimaal voor
klimaatkosten, betalen naar gebruik (bij voorkeur gedifferentieerd naar tijd, plaats en
voertuigkenmerken) voor congestie, luchtvervuiling, geluid en ongevallen. De BPM en MRB zijn
optimaal om de vaste infrastructuurkosten te beprijzen.

Conclusie: Wanneer grondslagerosie wordt benaderd vanuit de wens om belastingen af te
stemmen op gemiddelde externe effecten plus infrastructuurkosten, dan is grondslagerosie
door een toenemend aandeel emissieloze auto’s niet wenselijk, aangezien de externe en
infrastructuurkosten van emissieloze auto’s nog niet volledig gedekt zijn.

2: Het inzetten van autobelastingen voor het realiseren van specifiek beleidsdoel

In de Wet uitwerking Autobrief II heeft het toenmalige kabinet ervoor gekozen om de
autobelastingen primair te gebruiken voor het financieren van de overheidsuitgaven. Bij deze
doelstelling kan de grondslagerosie binnen het autodomein worden tegengegaan door het
verhogen van de MRB. De MRB is namelijk de minst elastische grondslag binnen het
autodomein, waardoor een MRB verhoging de minste economische verstoring veroorzaakt.

Conclusie: Wanneer grondslagerosie wordt benaderd vanuit de wens om stabiele (of maximale)
belastinginkomsten te genereren, dan is een verschuiving naar een minder elastische grondslag
nodig. Dit beperkt wel de mogelijkheden om gedrag te sturen via de autobelastingen, maar dat
is in deze benadering ook geen primaire insteek van de autobelastingen. Dat is anders in de
tweede beleidsdoelbenadering Het verbeteren van de luchtkwaliteit en het tegengaan van
klimaatverandering zijn namelijk ook doelstellingen die met de autobelastingen kunnen worden
nagestreefd. Bij de BPM is de grondslag bijvoorbeeld gebaseerd op CO2 (klimaatdoel) en er is
een toeslag voor dieselauto’s (luchtkwaliteitsdoel). Andere mogelijke beleidsdoelen zijn het
verbeteren van de bereikbaarheid, verkeerveiligheid en leefbaarheid. In dat geval is
grondslagerosie geen probleem, zolang het beleidsdoel wordt gerealiseerd waarvoor de

Pagina 62 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel



autobelastingen worden ingezet. Hierbij moet echter per beleidsdoel goed doordacht worden of
de fiscaliteit de meest efficiënte manier is om de betreffende beleidsdoelstelling te behalen.
Conclusie: Wanneer grondslagerosie wordt benaderd vanuit een specifiek beleidsdoel, dan kan
het een bewuste keuze zijn om grondslagerosie te accepteren om dit doel te bereiken.

3.4.2

Inleiding

Uit het hoofdstuk grondslagerosie volgt dat met het huidige pakket aan maatregelen een beperkte
grondslagerosie wordt verwacht in 2030. Hierbij spelen twee ontwikkelingen een belangrijke rol: de
opbrengsten nemen toe doordat het totale wagenpark groter wordt en dalen doordat een groter
deel van de auto’s emissievrij wordt en emissievrije auto’s gemiddeld minder belastingen betalen.
Het tweede effect is op de korte termijn nog beperkt van omvang en wordt gecompenseerd door
het eerste effect, waardoor de omvang van de grondslagerosie tot 2030 nog relatief beperkt is. Op
de lange termijn, wanneer bijna het hele wagenpark emissievrij wordt, is er echter wel sprake van
grote grondslagerosie bij de huidige tarieven en grondslagen en uitgaande van geen verdere groei
van het wagenpark na 2030. Bij een vloot van 100% EV is de grondslagerosie circa 4 miljard euro
ten opzichte van het niveau in 2020. Ook in het scenario waarbij de ambitie ‘100% van de
nieuwverkopen emissievrij in 2030’ wordt behaald zal de grondslagerosie in 2030 (1,2 mrd euro)
relatief groot zijn. De mate waarin hangt af van de maatregelen die nodig zijn om dit doel te halen
en hoe deze gedekt worden. Omdat de grondslagerosie vooral wordt veroorzaakt door een
toename van het aantal emissievrije auto’s, ligt de focus in dit stuk op de verschillen tussen
emissievrije auto’s en conventionele auto’s.
Een vervolgvraag hierbij is of erosie van de belastingontvangsten doordat er meer emissievrije
auto’s komen onwenselijk is. Dit is een politieke vraag en hangt af van het hoofddoel van de
autobelastingen. Is dat stabiele belastingopbrengsten? Of het behalen van een andere
(beleids)doelstelling, zoals 100% emissievrije auto’s in de nieuwverkopen in 2030? Of het beprijzen
van externe effecten? Bij het doel “ophalen van geld” is erosie per definitie onwenselijk. Als het
doel het beprijzen van externe effecten is moet eerst worden gekeken hoe de externe kosten van
auto’s momenteel worden geïnternaliseerd en hoe emissievrije auto’s zich hierin verhouden tot
andere auto’s. Bij een doelstelling van 100% emissievrije auto’s is grondslagerosie niet
onwenselijk. Er kunnen natuurlijk ook meerdere doelstellingen worden nagestreefd, zoals
bijvoorbeeld stabiele opbrengsten en 100% emissievrije auto’s.
Bij de verschillende doelstellingen horen verschillende benaderingen van belasting heffen. In dit
hoofdstuk worden drie verschillende benaderingen besproken: beprijzen van marginale externe
effecten, beprijzen van gemiddelde externe effecten en het inzetten van de autobelastingen voor
het realiseren van een specifiek beleidsdoel. Iedere methode wordt kort toegelicht inclusief de
vraag wat deze methode betekent voor grondslagerosie, vervolgens wordt beschreven hoe het
huidige systeem aansluit bij deze benadering en hoe de belastingheffing zou moeten wijzigen om
meer richting deze benadering te gaan. In tabel 12 wordt een overzicht gegeven.
De twee hoofddoelstellingen12 van de autobelastingen zijn door het kabinet Rutte II in Autobrief II
als volgt beschreven: (a) het genereren van opbrengsten (stabiele inkomstenstroom) en (b) het
verbeteren van het klimaat en de luchtkwaliteit. Het huidige autobelastingensysteem bestaat dus
uit een mix van meerdere benaderingen, waarbij de autobelastingen enerzijds worden ingezet voor
het realiseren van een specifiek beleidsdoel, maar ook elementen bevatten van het beprijzen van
de marginale effecten. De brandstofaccijnzen zijn bijvoorbeeld een vrijwel directe beprijzing van de
marginale klimaatschade van autogebruik.

12

Autobrief II https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2015/06/19/autobrief-ii

Pagina 63 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Tabel 12: Overzicht beprijzingstechnieken en doelstellingen autobelastingen
Korte beschrijving
Hoofddoel(en)

Beprijzen marginale
externe kosten en
infrastructuur

Belastingen zijn gelijk
aan de marginale
externe en
infrastructuur kosten

Gedrag stimuleren
om tot een
efficiënter
transportsysteem te
komen.

Beprijzen gemiddelde
externe kosten en
infrastructuur

Belastingen zijn gelijk
aan de gemiddelde
externe en
infrastructuur kosten

Gebruiker/vervuiler
betaalt, zorgen voor
opbrengsten

Autobelastingen
inzetten voor
realiseren van een
bepaalde
beleidsdoelstelling.

Belastingen worden zo
gesteld dat een bepaald
(beleids)doel wordt
behaald:
1.Het primaire doel van
de autobelastingen is
het financieren van de
overheidsuitgaven.
2. Belastingen worden
zo afgestemd op een of
meerdere specifieke
beleidsdoelstellingen,
zoals bijvoorbeeld het
reduceren van de CO2uitstoot.
bron: CE Delft13 en bewerking Ministerie van Financiën
3.4.3

1. Zorgen voor
opbrengsten
2. Stimuleren van
gedrag totdat een
bepaald doel wordt
bereikt

Is
grondslagerosie
door toename
EV’s
onwenselijk?
Afhankelijk van
hoe de externe
kosten van EV’s
zich verhouden
tot die van
conventionele
auto’s
Afhankelijke van
hoe de externe
kosten van EV’s
zich verhouden
tot die van
conventionele
auto’s
Afhankelijk van
de gekozen
doelstelling. Bij
doelstelling
stabiele
ontvangsten wel,
bij specifieke
beleidsdoelstelling
(zoals 100% EV)
niet

Beprijzen externe effecten van mobiliteit

In tabel 13 zijn de verschillende externe effecten waar in dit hoofdstuk naar wordt gekeken van
wegverkeer kort geschetst14. Externe effecten zijn gevolgen van autorijden voor de maatschappij
die de individuele automobilist niet meeneemt in zijn of haar afweging om wel of niet (of meer of
minder) auto te rijden. In dit hoofdstuk worden de definities uit het handboek van CE Delft et al,
2019 gebruikt. Dit handboek is in opdracht van de Europese Commissie gemaakt.

Handbook on the external costs of transport, CE Delft et al, 2019
https://www.cedelft.eu/assets/upload/file/Rapporten/2019/CE_Delft_4K83_Handbook_on_the_external_costs_of_transport_Fin
al.pdf
14

Pagina 64 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Tabel 13: Overzicht externe kosten bij wegverkeer
Klimaat
Broeikasgasemissies. Bij binnenlandse mobiliteit speelt vooral CO2uitstoot een rol. Externe kosten worden veroorzaakt door opwarming van
de aarde.
Luchtvervuiling
Luchtverontreinigende emissies zoals fijnstof, stikstof, zwaveldioxide.
Externe kosten bestaan uit gezondheidskosten, schade aan gebouwen en
materialen, verlies landbouwgewassen, impact op ecosystemen en
biodiversiteit.
Emissies
Externe kosten die worden veroorzaakt door de emissies van
energieopwekking
luchtvervuilende stoffen en broeikasgassen bij de productie van
brandstoffen en elektriciteit.
Congestie
Reistijdverliezen voor anderen, planningskosten en kosten van
onbetrouwbaarheid.
Ongevallen
Medische kosten, materiële kosten, kosten van productieverlies en
immateriële kosten. (kosten niet gedekt door risicopremies van
verzekeringen, die kosten zijn al geïnternaliseerd)
Geluid
Externe kosten door overlastkosten en gezondheidskosten van geluid.

Naast externe effecten kijken we in dit hoofdstuk ook naar infrastructuurkosten. Hierbij gaat het
om de directe uitgaven aan de weginfrastructuur plus de financieringskosten van die uitgaven. Bij
de weginfrastructuur gaat het niet enkel om de fysieke infrastructuur (wegen, viaducten,
stoplichten), maar ook om het organisatorische deel van de infrastructuur (bijv.
transportmanagement). De infrastructuurkosten bestaan uit investeringen in nieuwe infrastructuur
of uitbreiding van bestaande infrastructuur, de kosten van groot en regulier onderhoud en
operationele kosten (bijv. kosten van straatverlichting). Een ander belangrijk onderscheid is die
tussen vaste en variabele infrastructuurkosten. Vaste infrastructuurkosten zijn de kosten die niet
direct veranderen als de hoeveelheid verkeer verandert (bijv. investeringen in nieuwe
infrastructuur), terwijl de variabele infrastructuurkosten wel afhankelijk zijn van de hoeveelheid
verkeer (bijv. regulier onderhoud).
Externe effecten (en infrastructuurkosten) kunnen worden geïnternaliseerd door de veroorzaker bij
de handeling die tot vervuiling leidt een belasting te laten betalen die gelijk is aan de schade die hij
veroorzaakt. In theorie wordt het welvaartsoptimum bereikt als alle externe effecten tegelijk via
belastingheffing worden geïnternaliseerd, maar dit kan leiden tot grotere complexiteit in de
uitvoering en leidt niet tot stabiele opbrengsten. Er zijn bovendien verschillende manieren om
externaliteiten te internaliseren. Externaliteiten die ontstaan door autogebruik kunnen bijvoorbeeld
niet effectief worden geïnternaliseerd met een belasting op autobezit. Om de beprijzing optimaal
vorm te geven, kan per extern effect gekeken worden welk instrument het beste de kosten
beprijsd. In tabel 14 wordt hier een overzicht van gegeven (kolom 3).
In het geval van luchtvervuiling, congestie, geluid en variabele infrastructuurkosten sluit betalen
naar gebruik (bij voorkeur met gedifferentieerde tarieven naar tijd, plaats en voertuigkenmerken)
het dichtst aan bij de omvang van het externe effect. In het geval van externaliteiten gerelateerd
aan het klimaat is het beprijzen via accijnzen optimaal, omdat de CO2-uitstoot volledig wordt
bepaald door het brandstofverbruik15. De accijns zijn een relatief eenvoudig te heffen belasting,
maar kennen als nadeel dat er mogelijk sterke grenseffecten zijn bij verdere verhoging. Een
mogelijk alternatief voor de accijns is betalen naar gebruik, waarbij de heffing wordt
gedifferentieerd naar de gemiddelde CO2-uitstoot per kilometer. Nadeel is dat gebruik moet worden
gemaakt van gemiddelde verbruikscijfers, terwijl met de accijns wordt geheven over het
daadwerkelijke verbruik. Daarnaast gaat het systeem van betalen naar gebruik mogelijk gepaard

15
Biobrandstoffen behoeven hier nog aandacht. Die resulteren ook in CO2-uitstoot, maar de theorie is dat dit kort-cyclische
uitstoot is en dus niet bijdraagt aan klimaatverandering. Echter, omdat ze bijgemengd worden bij fossiele brandstof wordt
momenteel over biobrandstof per liter dezelfde accijns geheven als over fossiele brandstof.

Pagina 65 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

met hoge uitvoeringskosten. De optimale beprijzing van vaste infrastructuurkosten is tot slot de
MRB en BPM, die beiden niet afhangen van gebruik.
Tabel 14: Beprijzing van externe kosten en kosten van infrastructuur en de belastinginstrumenten
Externe kosten
Afhankelijk van
Optimale
Second best
beprijzing
Klimaat
Brandstofverbruik
Accijnzen
Betalen naar gebruik
(gedifferentieerd naar
brandstofverbruik)
Luchtvervuiling
Gewicht, plaats,
Betalen naar gebruik MRB gedifferentieerd
hoeveelheid en type
(gedifferentieerd
naar Euroklasse,
brandstof
naar Euroklasse en
accijnzen
brandstof)
Congestie
Plaats en tijd
Betalen naar gebruik Accijnzen en
(gedifferentieerd
energiebelasting
naar plaats en tijd)
Betalen naar gebruik BPM/MRB/
Ongevallen
Plaats, tijd,
voertuigveiligheid en
(gedifferentieerd
Accijnzen en
rijgedrag
naar plaats, tijd en
energiebelatsing
voertuigkenmerken)
Geluid

Plaats, tijd en
verkeerssituatie

Vaste
infrastructuurkosten

Politieke besluiten
rondom infrastructuur,
onafhankelijk van het
gebruik
Weggebruik, gewicht van
de auto

Variabele
infrastructuurkosten

3.4.4

Betalen naar gebruik
(gedifferentieerd
naar plaats en tijd)
MRB en BPM

Accijnzen en
energiebelasting

Betalen naar gebruik
(gedifferentieerd
naar
voertuiggewicht)

MRB/BPM afhankelijk van
gewicht, accijnzen en
energiebelasting

Andere belastingen die
niet afhankelijk zijn van
gebruik

Beprijzen van marginale externe kosten

Bij een volledige toepassing van marginale beprijzing betalen gebruikers van de weg een belasting
die gelijk is aan de marginale externe kosten en de marginale kosten van infrastructuur die op dat
moment gelden (dus de externe kosten en infrastructuurkosten van het rijden van 1 extra
kilometer op moment X). Op deze manier neemt de weggebruiker de additionele externe kosten
die hij veroorzaakt mee in de afweging om de weg (meer) te gaan gebruiken. Vanuit een
theoretisch economisch oogpunt wordt dit beschouwd als de beste benadering om de kosten van
transport te internaliseren. Het resultaat is vervolgens een goed werkend verkeerssysteem. In deze
benadering is grondslagerosie door een toename van het aantal emissievrije auto’s onwenselijk
indien de marginale externe kosten van emissievrije auto’s hoger zijn dan hun marginale
belastingtarieven.
Het huidige systeem en marginale beprijzing
In figuur 23 is opgenomen in hoeverre de marginale belastingen (in Nederland de accijnzen) de
marginale externe kosten dekken voor verschillende landen in 2016. De mate waarin hangt sterk af
van het scenario voor de kosten:

Het representatieve scenario gaat uit van een gemiddelde auto, gemiddelde congestie,
gemiddelde weg en gemiddelde van dag en nacht rijden.

Het hoge scenario gaat uit van een onzuinige dieselauto, tijdens congestie op een stedelijke
weg.

Het lage scenario kijkt naar een Euro 6 benzineauto, die overdag rijdt op een regionale
autoweg.

Pagina 66 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel



Het zeer lage scenario kijkt naar een elektrische auto die op een regionale weg rijdt zonder
congestie.

In het representatieve scenario dekken de marginale belastingen op een fossiele auto 18% van de
marginale kosten in Nederland in 2016. In sommige landen wordt een groter deel van de externe
kosten via belastingen aan de marge gedekt (bijv. Bulgarije, Roemenië), in andere landen is dit
deel juist kleiner dan in Nederland (bijv. Ierland, Luxemburg). Afgezet tegen de totale marginale
externe kosten wordt in Nederland een relatief klein deel van de marginale kosten gedekt met
marginale belastingen. Als we naar de gemiddelde kosten en belastingen kijken dan dekken de
autobelastingen in Nederland een veel groter deel van de kosten (zie paragraaf 5.3.3). Dit is
logisch verklaarbaar doordat in Nederland een groot deel van de belastingen een vast karakter
heeft en niet afhangt van het gebruik van de auto. Alleen de accijnzen en de energiebelasting
hangen volledig samen met het gebruik van de auto en zijn dus vormen van marginale beprijzing.
Figuur 23: personenauto's verhouding marginale externe kosten en marginale infrastructuur kosten
tov belastingen voor de EU28, Noorwegen en Zwitserland.

bron: CE Delft

Dat de dekking van de belastingen sterk verschilt tussen de scenario’s wordt veroorzaakt door
grote variatie in de marginale externe en infrastructuurkosten, met name congestie. Dit blijkt uit
tabel 15. Congestie bevat de hoogste kosten, maar kent ook de grootste variatie tussen de
scenario’s. Wanneer het internaliseren van congestiekosten prioriteit heeft, is het beprijzen van de
marginale kosten essentieel. Voor andere externe effecten is de variatie beperkter en zou het
beprijzen van de gemiddelde kosten (bij voorkeur gedifferentieerd naar voertuigkenmerken en
eventueel wegtype) een terugvaloptie kunnen zijn.
Tabel 15:marginale externe effecten in Nederland in euro per 1000 reizigerskilometer.
Externe kosten
Hoge
Representatieve Lage
Zeer lage
kosten
kosten
kosten
kosten
Ongevallen
Luchtvervuiling
Klimaat
Geluid
Congestie
Energieopwekking

13,8
22,8
13,6
4,6
593,9
3,8

4,8
7,8
15,7
0,7
272,8
5,5

2,2
0,4
8,7
0,1
0,0
4,0

2,2
0,2
0,0
0,1
0,0
10,0

Bron: CE Delft

De marginale kosten van ongevallen en congestie verschillen niet tussen emissieloze en
conventionele autotypes. In bijlage 2 zijn de marginale milieukosten in meer detail opgenomen:
per autotype en per soort weg en voor geluid ook voor dag en nacht. De marginale kosten van
luchtvervuiling zijn vooral hoog voor oude dieselauto’s zonder roetfilter. De marginale

Pagina 67 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

klimaatkosten van diesel en benzine auto’s in euro per 1000 reizigerskilometer liggen dicht bij
elkaar. De marginale klimaatkosten van elektrische auto’s zijn nul. Daar tegenover staat dat
marginale kosten van emissies van energieopwekking hoger zijn bij elektrische auto’s bij de
gemiddelde elektriciteitsmix in 2016.
Ontwikkeling tot 2030
De cijfers uit tabel 15 hebben betrekking op 2016. Er zijn in verschillende onderzoeken, zoals de
Klimaat en Energieverkenning en de scenariostudie Welvaart en Leefomgeving (WLO), ramingen
gedaan van de ontwikkeling van de externe effecten tot 2030. Zo daalt de uitstoot van stikstof en
fijn stof door het wagenpark relatief snel door steeds strenger Europees bronbeleid voor deze
stoffen. De klimaatschade van het wagenpark daalt maar beperkt tot 2030. De verwachting is wel
dat de productie van energie in de toekomst steeds schoner wordt en dat de emissies van
energieopwekking hierdoor zullen dalen (KEV 2019). Bij ongewijzigd beleid is de verwachting dat
de congestie toeneemt in de komende jaren16. Op langere termijn is echter onzeker of congestie
blijft toenemen (bron: WLO). De externe kosten op gebied van verkeersveiligheid zouden kunnen
afnemen door nieuwe technieken in auto’s, zoals automatisch afstand houden17, maar kan ook
toenemen door vergrijzing en de toenemende rol van afleiding in het verkeer.
Om echter een volledig beeld te geven van de marginale externe kosten van autogebruik in 2030
moet niet alleen de ontwikkeling van het fysieke effect worden geraamd tot 2030 (zoals de uitstoot
per kilometer), maar ook de impact daarvan (gezondheidseffecten die daaruit resultaten, gegeven
toekomstige bevolkingssamenstelling, plek van uitstoot etc.) en de waardering daarvan (de prijs
van CO2-uitstoot stijgt bijvoorbeeld in de tijd, zie ook PBL en CPB
Conclusies:
De bovenstaande analyses laten zien dat grondslagerosie door een groter aandeel emissievrije
auto’s vanuit het perspectief van marginale beprijzing niet wenselijk is. De marginale externe en
infrastructuurkosten zijn momenteel in veel gevallen voor EV’s (en conventionele auto’s) namelijk
hoger dan de marginale belastingen.
De analyses laten ook zien dat de marginale kosten sterk variëren en dat deze variabiliteit in de
kosten maar in zeer beperkte mate wordt gevolgd door de marginale belastingtarieven. Ook vanuit
dit oogpunt zijn er dus verbeteringen mogelijk in de wijze van beprijzing van automobiliteit binnen
het principe van marginale beprijzing. Met name de congestiekosten variëren sterk; het maakt
namelijk veel uit op welke tijd en plaats gereden wordt, waarbij de congestiekosten zeer snel (nietlineair) kunnen toenemen als op een druk traject in de spits er een extra auto in de file bijkomt.
Om congestiekosten zo volledig mogelijk te internaliseren is een vorm van betalen naar gebruik
nodig, waarbij gedifferentieerd wordt naar tijd en plaats. Dit wordt verder uitgewerkt binnen het
onderzoek van het kabinet naar varianten van ‘betalen naar gebruik’ waartoe afspraken zijn
gemaakt in het Klimaatakkoord.
Ook buiten een systeem van betalen naar gebruik kunnen de marginale externe kosten dichter
worden benaderd. Middels een verhoging van de accijns wordt bijvoorbeeld het gebruik van de
auto meer belast.
Om beter marginaal te beprijzen zal een groter deel van de belastingen sterker gericht moeten
worden op de oorzaak van de externe effecten, bijvoorbeeld het aantal gereden kilometers.

3.4.5

Beprijzen gemiddelde kosten

Een alternatief voor beprijzen van marginale kosten, is het beprijzen van gemiddelde kosten.
Hierbij betaalt de gemiddelde gebruiker voor de gemiddelde maatschappelijke kosten van

16
17

https://www.kimnet.nl/mobiliteitsbeeld/mobiliteitsbeeld-2019#/rapport/7.1
CPB 2018, de fiscale behandeling van voertuigveiligheid

Pagina 68 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

autogebruik. De maatschappelijke kosten bestaan uit de optelsom van de infrastructuurkosten
(aanleg, beheer, onderhoud) en externe kosten (congestie, klimaat, geluid, etc.). Het beprijzen van
de gemiddelde kosten van autogebruik heeft kenmerken van een systeem waarin de ‘vervuiler
betaalt’ (fiscaal beprijzen van externe effecten) en de ‘gebruiker betaalt’ (autobelastingen t.b.v.
infrastructuur).
In de begrotingssystematiek hebben we een scheiding tussen de inkomsten en de uitgaven. Aan de
uitgavenkant wordt een integrale afweging gemaakt over besteding van overheidsmiddelen. Dit
betekent dat er geen directe link is tussen de autobelastingen en de kosten van infrastructuur. In
deze paragraaf wordt daarom onderscheid gemaakt tussen het internaliseren van de externe
kosten en het dekken van de kosten van infrastructuur. De kosten van infrastructuur kunnen een
rechtvaardiging zijn voor het heffen van belastingen op personenauto’s.
Idealiter dienen in deze benadering de gemiddelde maatschappelijke kosten van autogebruik in
evenwicht te zijn met de gemiddelde belastingopbrengsten. Grondslagerosie is onwenselijk
wanneer de belastingopbrengsten ten opzichte van de gemiddelde kosten dalen en daarbij de
gemiddelde kosten hoger zijn dan de belastingopbrengsten. Dit is het geval als EV’s in verhouding
tot hun gemiddelde kosten minder belasting opbrengen.
Het huidige systeem en gemiddelde beprijzing
Figuur 24 laat voor verschillende landen zien in hoeverre de gemiddelde externe kosten worden
gedekt door de huidige gemiddelde belastingen (peiljaar 2016). In Nederland is dit aandeel hoog
met 108%. De gemiddelde belastingen zijn in Nederland dus hoger dan de gemiddelde externe
kosten van het autogebruik. Wanneer naast de gemiddelde externe kosten ook gekeken wordt naar
de gemiddelde infrastructuur kosten, zakt het aandeel naar 80%. De huidige gemiddelde
belastingen dekken dus voor 80% de gemiddelde kosten (zowel externaliteiten als
infrastructuurkosten) af. In vergelijking met andere Europese landen is dit relatief hoog, maar er
zijn ook landen waar meer dan 90 procent van de gemiddelde kosten worden gedekt via de
belastingen (Denemarken, Griekenland). Zie ook figuur 25.
Figuur 24: gemiddelde externe kosten vs autobelastingen EU28, Noorwegen, Zwitserland
120%

Cost coverage ratio (%)

100%
80%
60%
40%
20%

AT
BE
BG
HR
CY
CZ
DK
EE
FI
FR
DE
EL
HU
IE
IT
LV
LT
LU
MT
NL
PL
PT
RO
SK
SI
ES
SE
UK
NO
CH
CA‐AB
CA‐BC
US‐CA
US‐MO
JP
EU28

0%

Bron CE Delft

Pagina 69 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 25: gemiddelde externe kosten en kosten infrastructuur vs autobelastingen EU28,
Noorwegen en Zwitserland
100%

Cost coverage ratio (%)

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
AT
BE
BG
HR
CY
CZ
DK
EE
FI
FR
DE
EL
HU
IE
IT
LV
LT
LU
MT
NL
PL
PT
RO
SK
SI
ES
SE
UK
NO
CH
CA‐AB
CA‐BC
US‐CA
US‐MO
JP
EU28

0%

Bron: CE Delft

De gemiddelde kosten van autogebruik (dus zowel externaliteiten als infrastructuurkosen) bestaan
voor een belangrijk deel uit de kosten van ongevallen, gevolgd door de vaste infrastructuurkosten
en de externe kosten gerelateerd aan het klimaat (zie figuur 26). Opvallend is dat de gemiddelde
kosten van congestie veel lager zijn dan de marginale kosten in de hoge scenario’s. Dit komt
doordat de kosten van congestie een sterk niet-lineair karakter hebben. Congestie varieert
namelijk sterk met tijd en plaats en de kosten kunnen zeer snel (niet-lineair) toenemen als op een
druk traject in de spits er een extra auto in de file bijkomt. De marginale kosten (van een extra
kilometer) zijn daardoor hoog, terwijl bij de gemiddelde kosten de totale kosten van congestie
worden gedeeld door het totaal aantal kilometers.
Figuur 26: gemiddelde externe kosten en infrastructuurkosten in euro per 1000 reizigerskilometer
50,00
45,00
40,00
35,00
30,00
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
0,00

Bron: CE Delft

De externe kosten kunnen variëren afhankelijk van allerlei omstandigheden, waaronder type
gebruiker, rijgedrag, type auto, locatie en tijdstip. Omdat de toename van het aantal elektrische
auto’s de grondslagerosie vooral veroorzaakt, worden in figuur 27 de externe kosten van

Pagina 70 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

verschillende typen auto’s met elkaar vergeleken. Figuur 27 toont de externe kosten en de kosten
van infrastructuur per autotype, waarbij enkel een onderscheid wordt gemaakt naar brandstoftype
en zuinigheid. Hoewel de kosten van ongevallen, congestie en (vaste en variabele) infrastructuur
wel kunnen verschillen per autotype, zijn die in deze figuur – vanuit pragmatisch oogpunt – gelijk
verondersteld. De verschillende autotypes verschillen daarom voornamelijk op het gebied van
milieu en klimaat. Dieselauto’s hebben de hoogste externe kosten, elektrische auto’s de laagste
(maar nog steeds minstens 70% van een dieselauto). Dit is logisch, want met een EV kun je nog
steeds ongevallen krijgen c.q. veroorzaken en/of in de file staan.
Figuur 27: gemiddelde Externe kosten en kosten van infrastructuur per autotype in euro per 1000
reizigerskilometer.

Bron: CE Delft

Figuur 28 en 29 laten, tot slot, voor verschillende autotypen zien in hoeverre de belastingen
respectievelijk de gemiddelde externe kosten en de gemiddelde kosten (externaliteiten en
infrastructuurkosten) dekken (zie bijlage 3 voor de onderliggende cijfers). In beide gevallen geldt
dat hoe meer kilometers gereden wordt, hoe minder groot deel van de gemiddelde (externe)
kosten worden afgedekt door de gemiddelde belastingen. Dit is verklaarbaar, doordat een
belangrijk deel van de autobelastingen – de BPM en de MRB – niet gebaseerd zijn op het aantal
gereden kilometers. Alleen de accijnzen en energiebelasting hangen hiermee samen. Tegelijkertijd
hangen een groot deel van de (externe) kosten wel samen met het aantal gereden kilometers.
Uit figuur 29 blijkt daarnaast dat de fossiele brandstofauto’s die weinig kilometers rijden (10.000
km per jaar) bij alle typen meer dan 100% van de gemiddelde externe kosten dekken. Met name
de dekking van onzuinige benzineauto’s en dieselauto’s die weinig kilometers rijden is relatief hoog.
Wanneer naast de gemiddelde externe kosten ook gekeken wordt naar de gemiddelde
infrastructuurkosten, blijkt dat enkel in het geval van de onzuinige nieuwe benzineauto’s en
dieselauto’s (10.000 km) de gemiddelde kosten meer dan 100% gedekt worden door de
gemiddelde belastingen.

Pagina 71 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 28: Belastingen vs externe kosten

Bron: CE Delft

Figuur 29: Belastingen vs gemiddelde externe kosten en infrastructuur

Bron: CE Delft

Pagina 72 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Conclusies:
Uit bovenstaande volgt dat hoewel de Nederlandse automobilist al een groot deel van de
gemiddelde kosten van autogebruik dekt er nog steeds ruimte is voor additionele beprijzing als ook
de vaste infrastructuurkosten mee worden genomen in de overweging. Optimale beprijzing hoeft
dus niet zozeer te leiden tot meer belastingheffing, maar vraagt bij deze benadering mogelijk wel
om een andere samenstelling van de huidige belastingdruk.
Doordat maar een deel van de huidige autogerelateerde belastingen afhankelijk is van de gereden
kilometers, betalen automobilisten met een hoog kilometrage per jaar relatief een kleiner deel van
de kosten die zij veroorzaken, dan de automobilisten met een laag kilometrage per jaar.
Ook hier geldt, evenals bij het marginale beprijzingsprincipe, dat een systeem van betalen naar
gebruik de kosten dichter kan benaderen. De nadruk ligt dan niet op zo efficiënt mogelijke
economische uitkomsten, maar sterker op het profijtbeginsel. Een gedifferentieerde heffing is een
vorm die hierbij aansluit en wordt uitgewerkt binnen het traject ‘betalen naar gebruik’.
Tot slot zien we dat EV’s met én zonder korting een relatief laag percentage van de kosten dekken
in vergelijking met andere typen auto’s. EV’s hebben lagere milieu- en klimaatkosten, maar de
externe kosten van congestie, ongevallen en de kosten van infrastructuur verschillen niet in
diezelfde mate van andere typen auto’s. In deze benadering zou bij grondslagerosie door een
toename van EV’s gekozen kunnen worden om de belastingen op EV’s te verhogen. Een dergelijke
verhoging kan haaks staan op de ambitie om een groter deel van de nieuwverkopen of het
wagenpark te elektrificeren. Hier wordt in paragraaf 3.4.6 nader op in gegaan.
3.4.6

Inzet autobelastingen voor beleidsdoelen

Een derde en laatste mogelijke benadering is het inzetten van de autobelastingen voor het
realiseren van een bepaald beleidsdoel. In Autobrief II is beschreven dat de autobelastingen
primair bedoeld zijn voor het financieren van de overheidsuitgaven. Zoals beschreven in het
hoofdstuk over de grondslagerosie, staan de belastinginkomsten uit het autodomein op de langere
termijn onder druk door de opkomst van elektrische auto’s. Indien het primaire beleidsdoel is om
de overheidsuitgaven te financieren, dan dienen de autobelastingen zo te worden ingericht dat een
zo stabiel mogelijke heffingsgrondslag binnen het autodomein wordt geborgd. Hiervoor kunnen
inzichten uit de theorie van Ramsey gebruikt worden, waarin wordt gesteld dat de meest
inelastische goederen, het hoogst moeten worden belast. Immers, hoe inelastischer het goed, hoe
minder de vraag zal reageren op een verandering in de prijs en hoe stabieler de heffingsgrondslag
is). De prijselasticiteit kan over tijd en voertuigtypes verschillen. Wanneer gekeken wordt naar de
gemiddelde elasticiteiten van de drie grondslagen (aanschaf, bezit en gebruik), dan blijkt dat
autobezit het meest inelastisch is, dus het minst reageert op veranderingen in de prijs als gevolg
van het implementeren van een heffing. Indien het doel is om de belastingopbrengst binnen het
autodomein te optimaliseren tegen een zo laag mogelijk welvaartsverlies, dan ligt een hogere
heffing op het bezit van een auto, middels de MRB, daarom voor de hand. Dit suggereert dus dat
bij een grondslagerosie door een toename van het aantal emissievrije auto’s bij voorkeur een
verhoging van de MRB (op alle auto’s) wordt ingevoerd om de opbrengsten van de autobelastingen
op peil te houden.
Naast het financieren van de overheidsuitgaven zijn de autobelastingen ook gericht op het
realiseren van specifieke beleidsdoelen. Bij de BPM is de grondslag bijvoorbeeld gebaseerd op CO2
(klimaatdoel) en er is een toeslag voor dieselauto’s in de BPM (luchtkwaliteitsdoel).
Andere beleidsdoelen zijn bijvoorbeeld doelen op het gebied van verkeersveiligheid, bereikbaarheid
en leefbaarheid. Zo is in het Klimaatakkoord een nieuw stimuleringspakket voor elektrisch auto’s
afgesproken, waarbij de autobelastingen worden ingezet om de transitie naar elektrisch rijden te
versnellen. Over de aanschaf van emissieloze auto’s hoeft bijvoorbeeld de komende jaren geen
BPM te worden betaald en emissieloze auto’s zijn de komende jaren (t/m 2024) vrijgesteld van het
betalen van MRB. Vanuit dit beleidsdoel is grondslagerosie bijvoorbeeld geen probleem, aangezien
de kortingen op de autobelastingen nodig zijn om de doelstelling te halen. Omgekeerd is het vanuit

Pagina 73 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

deze doelstelling geredeneerd ook een optie om de kortingen af te bouwen wanneer deze niet meer
nodig zijn voor het (blijven) behalen van de doelstelling.
Per beleidsdoel dient goed doordacht te worden of de fiscaliteit de meest efficiënte manier is om de
betreffende beleidsdoelstelling te behalen. Bovendien zal ieder beleidsdoel anders dan het
financieren van overheidsuitgaven, over het algemeen leiden tot een minder stabiele
belastingopbrengst. Immers, als met een heffing het beoogde beleidsdoel wordt gerealiseerd, dan
valt de belastinggrondslag weg.

Pagina 74 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Behalen doelstellingen Parijsakkoord voor personenauto’s
Om de 1,5-gradendoelstelling van het Parijsakkoord – in de klimaatwet vertaald naar nagenoeg
nul CO2-uitstoot in 2050 – te kunnen halen, dienen – gelet op de levensduur van auto’s van
circa 20 jaar – in 2030 enkel emissieloze voertuigen te worden verkocht. Er zijn verschillende
manieren waarop dit doel gehaald kan worden.
Allereerst is het mogelijk dat de marktontwikkeling van emissieloze personenauto’s veel sneller
gaat dan voorzien en dat deze in 2030 zodanig concurrerend zijn ten opzichte van fossiele
personenauto’s dat de doelstelling zonder nader beleid gehaald wordt. De ontwikkeling van het
aandeel van emissieloze personenauto’s in de nieuwverkopen is op dit moment echter nog zeer
onzeker. Volgens de huidige verwachtingen is aanvullend beleid nodig om de doelstelling te
kunnen behalen.
Het zogenoemde Europese bronbeleid of de Europese fabrikantennorm kan een effectieve
bijdrage leveren aan het verhogen van het aandeel zero emissie voertuigen in de
nieuwverkopen. Volgens dit EU-beleid moet iedere autofabrikant voldoen aan een vastgesteld
gemiddelde CO2-uitstoot van de gehele EU-vloot aan nieuw verkochte personenauto’s. In 2021
is dit doel gezet op 95 gram CO2/km. In 2025 en 2030 worden deze doelen verder
aangescherpt. Wanneer de gemiddelde emissiewaarde van de nieuwverkopen van een
autofabrikant het emissiedoel overschrijdt, dan moet de autofabrikant per verkochte auto en
per overschreden gram CO2/km een forse boete betalen. Om te kunnen voldoen aan de
(aangescherpte) emissiedoelen hebben autofabrikanten naast schone conventionele
brandstofauto’s ook emissieloze automodellen in hun vloot nodig. Nederland is momenteel een
aantrekkelijke markt voor autofabrikanten om hun emissieloze modellen af te zetten. Met het
nationale stimuleringsbeleid wordt het verschil in total cost of ownership (TCO) tussen een
elektrische en conventionele auto namelijk door de overheid verkleind voor de consument.
Hierdoor zal de vraag toenemen waardoor de autofabrikant de benodigde aantallen emissieloze
auto’s (nodig om te voldoen aan het Europese bronbeleid) kan afzetten. Naarmate de Europese
norm verder wordt aangescherpt, is op nationaal niveau minder beleid nodig om de doelstelling
van 100% emissieloze nieuwverkopen van personenauto’s in 2030 te halen. Een eerste
aanbeveling is dan ook in te zetten op een aanscherping van het Europese bronbeleid, bij
voorkeur met voor autofabrikanten een aparte doelstelling voor het aandeel emissieloze
voertuigen in de nieuwverkoop vloot.
Op dit moment is voorzien in het stimuleren van elektrische auto’s tot en met 2025. Als de
stimulering na 2025 stopt, is de verwachting dat het aandeel elektrische auto’s in de verkoop
in 2030 blijft steken op 32%. Bij deze verwachting is rekening gehouden met de
marktontwikkelingen en met het Europese bronbeleid. Aanvullend nationaal beleid is volgens
de huidige verwachtingen na 2025 dus nodig om de doelstelling te kunnen halen. Vanwege de
onzekerheid van de marktontwikkeling is in het Klimaatakkoord voor 2024 een integrale
evaluatie van het stimuleringspakket afgesproken om te bezien of en zo ja welk
stimuleringsbeleid na 2025 nodig en wenselijk is om het streven van 100% EV nieuwverkoop in
2030 te realiseren.
Voor wat betreft aanvullend nationaal beleid kan eerst gekeken worden naar de niet-fiscale
mogelijkheden om de ingroei van zero-emissie voertuigen te versnellen. Zo is een goede
laadinfrastructuur en informatievoorziening over de laadinfrastructuur en elektrisch rijden
randvoorwaardelijk. De ingroei van personenauto’s kan ook versneld worden door zero-emissie
zones voor stadslogistiek in 30 tot 40 grotere steden, zoals afgesproken in het Klimaatakkoord,
op een later moment te verbreden naar personenauto’s. In het Klimaatakkoord is eveneens
een aankoopsubsidie voor particuliere kopers van zero-emissie personenauto’s afgesproken.
De autobelastingen kunnen, als aanvulling op het bovengenoemde EU-beleid en niet-fiscale
beleid, een bijdrage leveren aan het behalen van de genoemde doelstelling in 2030. De
autobelastingen worden in zo’n geval dus ingezet voor het realiseren van een bepaald
beleidsdoel. Deze bijdrage aan het realiseren van de doelstelling kan zowel via het huidige
stelsel van autobelastingen, als binnen een nieuw stelsel van autobelastingen waarbij naar rato
van het gebruik betaald wordt. Bij een systeem van betalen naar gebruik is overigens de
invoeringstermijn van belang voor de vraag of dit systeem geschikt is om al vanaf 2026 de
fiscale stimulering in te vullen.
Binnen beide systemen van autobelastingen kan de stimulering ingevuld worden door het
verhogen van de belastingen of tarieven op fossiele personenauto’s of door het verlagen van
de belastingen op elektrische personenauto’s, al dan niet in combinatie met een
aankoopsubsidie.

Pagina 75 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Een continuering van de huidige stimulering, waarbij de nadruk ligt op het verlagen van de
belastingen op emissieloze voertuigen, en waarbij deze stimulering richting 2030 geleidelijk
aan wordt afgebouwd kan volgens een becijfering van Revnext leiden tot 58% emissieloze
nieuwverkopen in 2030. De maatregelen hiervoor behelzen:



Korting voor emissieloze auto’s op de bijtelling na 2025 voortzetten en dan geleidelijk
verder afbouwen (effectief bijtellingspercentage naar 18% in 2026 tot 20% in 2030).
MRB-korting van emissieloze voertuigen voortzetten en dan geleidelijk verder afbouwen na
2025 (in 2026 betalen EV’s 30% MRB tot 45% MRB in 2030).
Subsidie particulieren doortrekken om particuliere markt te stimuleren en export
elektrische voertuigen te voorkomen (subsidie per auto € 2200 in 2026 dalend tot € 1250
in 2030).




De jaarlijkse budgettaire kosten van een dergelijk pakket lopen op van 900 mln. euro in 2026
tot 1,5 mld. euro in 2030. Deze kosten lopen op (terwijl de stimulering wordt afgebouwd)
omdat de grondslagerosie toeneemt naarmate er meer emissieloze voertuigen op de weg
komen. Deze kosten zullen lager uitvallen naarmate de nadruk in de stimulering meer wordt
gelegd op het zwaarder belasten van fossiele voertuigen.

Analyse grondslagerosie belastingen energie en afval
3.5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de grondslagerosie binnen de energie- en afvalstoffenbelasting geanalyseerd
in de periode 2020 tot en met 2030. Voor de ontwikkeling van de grondslag van de
energiebelasting is bepalend hoe het totale aardgas- en elektriciteitsverbruik van burgers en
bedrijven zich in deze periode ontwikkelt. Voor de ontwikkeling van de grondslag van de
afvalstoffenbelasting is met name relevant hoeveel ton afval binnen Nederland wordt gestort en
verbrand. Naast de analyse voor de belastingopbrengsten in de periode tot en met 2030 zal een
schets worden gegeven van de wijze waarop de belastingopbrengsten zich ontwikkelen na 2030. In
paragraaf 3.5.2 wordt allereerst uitgelegd welke methodiek ten grondslag ligt aan de gemaakte
analyse. De paragrafen 3.5.3 tot en met 3.5.4 gaan in op de resultaten van de analyse voor de
verschillende belastingen. Paragraaf 3.5.5 geeft een doorkijk naar de opbrengsten van de
energiebelasting en afvalstoffenbelasting in de verdere toekomst.
3.5.2

Uitleg methodiek analyse grondslagerosie

Bij het uitvoeren van de analyse voor de energiebelasting is gebruik gemaakt van data van het
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). De cijfers
van het CBS omvatten het gerealiseerde gas- en elektriciteitsverbruik en geven bovendien inzicht
in de verdeling (2016) van dit verbruik over de verschillende schijven van de energiebelasting. De
CBS data is hoofdzakelijk gebaseerd op de klantenbestanden van alle netbeheerders waarin de
gas- en elektriciteitsleveringen aan alle aansluitingen in Nederland zijn opgenomen (de leveringen
via het openbare net).
Verder is gebruik gemaakt van informatie en prognoses uit de Klimaat- en Energieverkenning 2019
(KEV 2019) ten aanzien van de toekomstige ontwikkeling van het gas- en elektriciteitsverbruik. De
in de KEV 2019 gepresenteerde verbruiksreeksen zijn daarbij voor vrijgesteld verbruik
gecorrigeerd, omdat voor het berekenen van opbrengsten alleen de belastbare grondslagen voor
aardgas- en elektriciteitsverbruik relevant zijn.
Daarnaast zijn de verbruiksreeksen uit de KEV 2019 gecorrigeerd voor de effecten van de
Klimaatakkoordmaatregelen, aangezien PBL in de KEV 2019 alleen het vastgestelde en
voorgenomen beleid tot 1 mei 2019 heeft meegenomen. Hetgeen betekent dat het

Pagina 76 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Klimaatakkoordbeleid niet in de verbruiksreeksen in de KEV 2019 is verwerkt. De gedane correcties
zijn hoofdzakelijk gebaseerd op eerdere berekeningen bij het Klimaatakkoord van PBL en kennen
een zekere mate van onzekerheid. Daarbij zijn aannames gemaakt over de verbruiksschijven
waarin de effecten van de Klimaatakkoordmaatregelen neerslaan. Ook is onzeker in welke jaren de
effecten van de maatregelen uit het Klimaatakkoord voor het eerst zichtbaar worden en in welk
tempo deze effecten ingroeien.
Zo geldt voor de industrie bijvoorbeeld dat verondersteld is dat de maatregelen uit het
Klimaatakkoord alleen het gas- en elektriciteitsverbruik in de derde en vierde schijf van de
energiebelasting beïnvloeden, terwijl voor de overige bedrijfssectoren wordt verondersteld dat de
effecten van deze maatregelen evenredig neerslaan in alle verbruiksschijven.
De analyse van de afvalstoffenbelasting is hoofdzakelijk gebaseerd op grondslagcijfers afkomstig
van Rijkswaterstaat (RWS). RWS heeft de relevante afvalstromen in kaart gebracht en informatie
aangeleverd over de grondslagen van het verbranden, storten en exporteren van afval. Deze data
bestaat uit realisatiecijfers tot en met het jaar 2018 en een prognose van de toekomstige
ontwikkeling van de afvalstromen. In deze prognose heeft RWS reeds rekening gehouden met de
effecten van het Klimaatakkoordbeleid. Ook deze prognose is met de nodige onzekerheid omgeven,
aangezien de ontwikkeling van de grondslag van de afvalstoffenbelasting afhankelijk is van een
groot aantal op voorhand onzeker vast te stellen variabelen.
3.5.3

Ontwikkelingen in het gas- en elektriciteitsverbruik 2020 tot en met 2030

Deze paragraaf gaat in op de ontwikkelingen in het gas- en elektriciteitsverbruik in de periode 2020
tot en met 2030. Daartoe is geanalyseerd hoe het gas- en elektriciteitsverbruik zich in deze periode
ontwikkelt bij zowel burgers als bedrijven. Allereerst wordt in deze paragraaf stilgestaan bij de
ontwikkeling van het gas- en elektriciteitsverbruik van burgers. Vervolgens wordt gekeken naar de
ontwikkelingen in het bedrijfsmatige verbruik.
Het kabinet heeft de aflopen jaren ingezet op een verhoging van de belastingtarieven op gas en
een verlaging van de belastingtarieven op elektriciteit in de eerste schijf van de energiebelasting.
Daarmee wordt de energiebelasting op aardgas en elektriciteit beter in balans gebracht in
verhouding tot de CO2-uitstoot. Hierdoor ontstaat een sterkere prikkel voor burgers en bedrijven
om over te gaan tot verduurzaming, aangezien investeringen in duurzame warmteopties zich
hierdoor sneller gaan terugverdienen.
Voor burgers geldt dat er diverse mogelijkheden zijn om op gas te besparen. Onder meer de
overstap naar (hybride) warmtepompen kan als optie voor gasbesparing fungeren. Datzelfde geldt
voor andere opties, zoals zonneboilers en betere isolatie van de woning. Een aantal van de opties,
zoals de inzet van (hybride) warmtepompen, gaat gepaard met een hoger elektriciteitsverbruik.
Anderzijds zijn er trends die het belastbare elektriciteitsverbruik van burgers doen afnemen. Denk
hierbij onder meer aan het feit dat burgers zich steeds meer in hun eigen energiebehoefte voorzien
door middel van zelfstandige opwekking van zonne-energie. Daarnaast kunnen technieken zoals
een batterij ervoor zorgen dat het aandeel eigen verbruik van zelf opgewekte zonne-energie in de
toekomst toeneemt, waardoor minder elektriciteit van het net hoeft te worden afgenomen. Ook
zorgen de energie-efficiency eisen in het kader van de Europese Ecodesign richtlijn ervoor dat
elektrische apparaten en verlichting voortdurend zuiniger worden.
Zie in figuur 30 de verwachte ontwikkeling van het belastbare verbruik van burgers tot en met
2030 na implementatie van het Klimaatakkoordbeleid.

Pagina 77 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 30: belastbare grondslag energieverbruik huishoudens na KA beleid

Belastbare grondslag energieverbruik
huishoudens incl. KA beleid (in PJ)
300
250
200
150
100
50
0
2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Belastbare grondslag gas huishoudens
Belastbare grondslag elektriciteit huishoudens
In de bovenstaande figuur is zichtbaar dat het gasverbruik van huishoudens naar verwachting met
circa 25% afneemt tussen 2020 en 2030 en dat het belastbare elektriciteitsverbruik van
huishoudens heel licht daalt in dezelfde periode. Uit de KEV 2019 blijkt dat er meerdere oorzaken
ten grondslag liggen aan de gasreductie binnen de gebouwde omgeving. Zo neemt de vraag naar
energie per woning al jaren af als gevolg van milde winters, waardoor er minder gestookt hoeft te
worden. Bovendien treedt besparing op als gevolg van onder meer isolatie en verbeterde
verwarmingssystemen. Ook blijkt uit de KEV 2019 dat er een verschuiving in het gebruik van
energiedragers is, waarbij het aandeel woningen dat wordt verwarmd met individuele gasgestookte
cv-ketels daalt. Deze daling is het gevolg van een groter aandeel all-electric verwarmingssystemen
en collectieve verwarmingssystemen (o.a. stadsverwarming) in nieuwe woningen. Aanvullend op
deze autonome trends is de verwachting dat ook de in het Klimaatakkoord overeengekomen
wijkaanpak voor de gebouwde omgeving een forse gasreductie teweeg zal brengen.
Bij het elektriciteitsverbruik van huishoudens zijn een aantal tegengestelde ontwikkelingen
zichtbaar die per saldo de vraag naar elektriciteit nauwelijks beïnvloeden. Enerzijds spreekt PBL in
de KEV 2019 de verwachting uit dat het gebruik van warmtepompen bij huishoudens de komende
jaren zal toenemen en daarmee ook de vraag naar elektriciteit. Verder geldt dat het kabinet per 1
januari 2023 de salderingsregeling fiscaal gaat begrenzen, waardoor minder teruglevering aan het
net mogelijk wordt hetgeen een positief effect heeft op de omvang van de belastbare grondslag
voor elektriciteit.
Anderzijds blijkt uit de KEV 2019 dat er sinds 2013 een daling van de vraag naar elektriciteit
zichtbaar is in verband met sterke efficiencyverbetering van huishoudelijke apparatuur. Naast de
daling van de vraag naar elektriciteit is er ook een snelle opmars van zonnepanelen bij
huishoudens. Hierdoor wordt een steeds belangrijker deel van de elektriciteitsvraag van
huishoudens gedekt met door huishoudens zelf opgewekte stroom. Per saldo daalt hierdoor de
levering vanuit het elektriciteitsnet nog sneller dan de vraag zelf en wekken huishoudens tezamen
in 2030 naar verwachting circa 26 Petajoule elektriciteit op. Ter illustratie, dit is ruim een derde
van de hoeveelheid stroom die in 2019 door huishoudens van het net is afgenomen.
Ook voor het bedrijfsleven geldt dat het kabinet inzet op het realiseren van een forse
gasbesparing. Zo heeft het kabinet voor de verschillende bedrijfssectoren reductieopgaven
opgesteld in het kader van het Klimaatakkoord. Om deze reductiedoelstellingen te kunnen behalen
zijn diverse maatregelen opgenomen in het Klimaatakkoord die hieraan moeten bijdragen. Denk
hierbij voor de industrie onder meer aan de CO2-heffing voor de industrie etc. In deze paragraaf
wordt per bedrijfssector inzichtelijk gemaakt hoe de ontwikkeling van het belastbare
energieverbruik naar verwachting zal verlopen.

Pagina 78 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Voor het bedrijfsleven geldt dat de belastbare grondslag voor gas- en elektriciteitsverbruik (fors)
kleiner is dan het totale bruto energieverbruik van het bedrijfsleven. Dit komt doordat er met name
voor de industrie diverse vrijstellingen in de energiebelasting van toepassing zijn. Zo zijn bedrijven
die gebruikmaken van een zogenoemde warmtekrachtkoppeling (WKK) geen energiebelasting over
de inzet van aardgas verschuldigd. Daarnaast zijn er andere fiscale regelingen die de opbrengsten
voor de energiebelasting beperken. Zie onderstaand in tabel 16 een overzicht van deze regelingen:
Tabel 16 budgettaire belang fiscale regelingen energiebelasting (inclusief ODE)
Fiscale regeling energiebelasting
Budgettair beslag (2020)
Salderingsregeling
307 miljoen
Verlaagd tarief glastuinbouw
160 miljoen
Vrijstelling aardgas voor metallurgische en
63 miljoen
mineralogische procedés
Vrijstelling elektriciteit voor metallurgische procedés 40 miljoen
Teruggaaf kerkgebouwen en non-profit
31 miljoen
Vrijstelling duaal verbruik kolen
25 miljoen
Teruggaaf energie-intensieve industrie
8 miljoen
Verlaagd tarief lokaal opgewekte duurzame energie
7 miljoen

Er is dan ook gecorrigeerd voor vrijgesteld verbruik en rekening gehouden met fiscale regelingen
die de belastbare grondslag verkleinen dan wel de energiebelastingopbrengsten (negatief)
beïnvloeden. Na correctie voor de vrijstellingen resteert de belastbare energiebelastingrondslag
voor bedrijven.
Figuur 31 laat de verwachte ontwikkeling zien van het belastbare gasverbruik van bedrijven tot en
met 2030 na implementatie van het Klimaatakkoordbeleid.
Figuur 31 belastbare grondslag aardgas bedrijfsleven na KA beleid

Belastbare grondslag aardgas bedrijven incl. KA
beleid (in PJ)
350
300
250
200
150
100
50
0
2020

2021

2022

2023

Nijverheid

2024

2025

2026

Land‐ en tuinbouw

2027

2028

2029

2030

Diensten

Bij alle bedrijfssectoren is een daling van het gasverbruik zichtbaar van in totaal circa 35% over de
periode 2020-2030. Voor de nijverheid geldt dat met name de CO2-heffing hieraan bijdraagt. Voor
de dienstensector heeft de trend van een afnemend gasverbruik te maken met onder meer de
invoering van een verplicht energielabel C voor kantoren en het feit dat richting 2030 ook de BENG
eisen voor de nieuwbouw een rol spelen. Voor de landbouwsector geldt dat een groot deel van de
inzet van fossiele energiedragers in gasketels en gas-WKK wordt vervangen door onder meer een
grotere inzet van hernieuwbare energie onder invloed van de SDE++ (biomassaketels en
geothermie) en de verdere uitrol van warmtenetten in met name het Westland. De

Pagina 79 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

warmtevoorziening voor veeteelt en akkerbouw schakelt naar 2030 toe deels over op biomassa en
andere duurzame bronnen, ten koste van onder meer aardgas en lpg.
Zie in figuur 32 de verwachte ontwikkeling van het belastbare elektriciteitsverbruik van bedrijven
tot en met 2030 na implementatie van het Klimaatakkoordbeleid.
Figuur 32: belastbare grondslag elektriciteit bedrijfsleven na KA beleid

Belastbare grondslag elektriciteit bedrijven incl.
KA beleid (in PJ)
350
300
250
200
150
100
50
0
2020

2021

2022

2023

Nijverheid

2024

2025

2026

Land‐ en tuinbouw

2027

2028

2029

2030

Diensten

Voor met name de nijverheid en de land- en tuinbouwsector geldt dat in figuur 32 een toename
van het elektriciteitsverbruik zichtbaar is van circa 25%. Dit heeft voor de nijverheid te maken met
een veronderstelde toename van de elektrificatie in bedrijfsprocessen ter vervanging van aardgas.
Het elektriciteitsverbruik van de landbouwsector neemt af door een krimp van landbouwgrond en
de veestapel, en door besparingen. Binnen de dienstensector neemt de elektriciteitsvraag ook toe
mede in verband met een verwachte groei van de sector, alleen is dat niet zichtbaar in figuur 32
doordat de eigen productie van elektriciteit met zonnepanelen juist in deze sector fors toeneemt
waardoor er per saldo naar verwachting minder elektriciteit van het net hoeft te worden
afgenomen.
3.5.4

Energiebelastingopbrengsten tot en met 2030

Deze paragraaf gaat in op de opbrengsten van de energiebelasting op aardgas- en elektriciteit in
de periode 2020 tot en met 2030. Voor het berekenen van de energiebelastingopbrengsten in de
toekomst is primair uitgegaan van de meest actuele verdeling van het verbruik over de
verschillende verbruiksschijven in de energiebelasting. Dit betreft de verdeling voor het jaar 2016
die het CBS in opdracht van het Ministerie van Financiën heeft gemaakt.
Voor alle bedrijfssectoren, op de industrie na, geldt dat is verondersteld dat de verdeling in 2016
constant blijft in de periode tot en met 2030. Zoals aangegeven is voor de industrie met een
afwijkende verdeling gerekend, waarbij het aandeel van het verbruik in de 3e en 4e schijf gas en
elektriciteit tot en met 2030 respectievelijk afneemt en toeneemt. Dit omdat Financiën verwacht
dat de effecten van de Klimaatakkoordmaatregelen voor de industrie met name neerslaan in de
hogere verbruiksschijven van de energiebelasting.
Vervolgens zijn de belastbare grondslagen per schijf vermenigvuldigd met de toekomstige tarieven
van de energiebelasting, waarbij rekening is gehouden met de impact van de schuif in de
energiebelasting die vanaf 1 januari 2020 in werking is getreden. Oftewel, met de impact van de
stijging van het EB tarief in de eerste schijf gas, de verlaging van het EB tarief in de eerste schijf
voor elektriciteit en de verhoging van de belastingvermindering per elektriciteitsaansluiting.

Pagina 80 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 33: energiebelastingopbrengsten na KA beleid (euro 2020, mln.)

Ontwikkeling opbrengsten Energiebelasting
(in € mln, constante prijzen 2020)
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Uit figuur 33 volgt dat de belastingopbrengsten uit energie met ongeveer 20% dalen tussen 2020
en 2030. Deze daling is hoofdzakelijk het gevolg van daling van het gasverbruik bij zowel burgers
als bedrijven. De elektriciteitsgrondslag daalt bij huishoudens licht en stijgt bij bedrijven.
3.5.5

Ontwikkelingen in afvalstromen 2020 tot en met 2030

Deze paragraaf gaat in op de ontwikkelingen in de grondslag van de afvalstoffenbelasting in de
periode 2020 tot en met 2030. Daartoe is geanalyseerd hoeveel ton afval binnen Nederland wordt
gestort en verbrand en hoeveel ton afval vanuit Nederland naar het buitenland wordt
geëxporteerd. Tevens is rekening gehouden met het feit dat per 1 januari 2020 de heffing voor
overbrenging van buitenlands afval naar Nederland in werking is getreden. Dit betreft een
maatregel die het kabinet in het kader van Urgenda heeft getroffen.
Voor de analyse is gebruik gemaakt van data van RWS. RWS heeft de relevante afvalstromen in
kaart gebracht en informatie aangeleverd over de grondslagen van het verbranden, storten en
exporteren van afval. Deze data bestaat uit realisatiecijfers tot en met het jaar 2018 en een
prognose van de toekomstige ontwikkeling van de afvalstromen. Hierbij heeft RWS reeds rekening
gehouden met de impact van het Klimaatakkoordbeleid.
Zie in figuur 34 de verwachte ontwikkeling van de belastbare grondslag van afval tot en met 2030
na implementatie van het Klimaatakkoordbeleid.

Pagina 81 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 34: belastbare grondslag afval na KA beleid

Belastbare grondslag afval
beleid (in tonnen)

incl. KA

8.000.000
7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0
2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Belastbare grondslag verbranden afval
Belastbare grondslag storten afval
Belastbare grondslag export afval
Uit de bovenstaande figuur blijkt dat de belastbare grondslag voor de afvalstoffenbelasting vanaf
2020 richting 2030 krimpt met circa 18%. De belastbare grondslag voor het exporteren van afval
stijgt geleidelijk in verband met het feit dat de oude EVOA beschikkingen eerst moeten aflopen
alvorens de exportheffing, die per 1 januari 2019 per koninklijk besluit in werking is getreden,
opbrengsten kan opleveren. Het is de verwachting dat vanaf het jaar 2023 alle exporteurs van
afval een nieuwe EVOA beschikking hebben afgesloten, waardoor vanaf dat moment de volledige
grondslag van export van afval in de heffing kan worden betrokken.
De algemene daling van de belastbare grondslag is te verklaren door onder meer het ingezette
afvalbeleid en de daarmee samenhangende verhoging van de afvalstoffenbelasting per 1 januari
2019 van ruim 13 euro naar ruim 32 euro. Ook het onder de heffing brengen van het verbranden
van buitenlands afval, zal naar verwachting tot een daling zorgen van de totale hoeveelheid afval
die in Nederland zal worden gestort of verbrand. Door deze belastingverhoging loont het voor
gemeenten om de restafvalstroom verder te beperken door meer in te zetten op bronscheiding. Dit
heeft wel tijd nodig en zal gefaseerd plaats vinden doordat gemeenten contracten voor meerdere
jaren afsluiten met afvalverwerkers en vaak pas bij herziening van deze contracten andere
afspraken gemaakt kunnen worden over de vermindering van de restafvalstroom die nu in een
afvalverbrandingsoven belandt. Ook voor recyclebedrijven loont het door de verhoging van de
afvalstoffenbelasting om nog meer bruikbaar materiaal uit recyclestromen te halen, zodat er
minder residuen hoeven te worden gestort of verbrand. De afvalstoffenbelasting is een instrument
om de restafvalstroom in Nederland te beperken en ondersteunt daarmee het Nederlands
afvalbeleid.
3.5.6

Afvalstoffenbelastingopbrengsten tot en met 2030

Deze paragraaf besteed aandacht aan de opbrengsten van de afvalstoffenbelasting in de periode
2018 tot en met 2030. Voor het in beeld brengen van de toekomstige opbrengsten van de
afvalstoffenbelasting is uitgegaan van de grondslagcijfers van RWS. Financiën heeft deze cijfers
gecorrigeerd voor vrijgesteld verbruik (o.a. zuiveringsslib en nuttige toepassing van bodemas) en
vervolgens vermenigvuldigd met de tarieven voor de afvalstoffenbelasting.

Pagina 82 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 35: opbrengsten afvalstoffenbelasting na KA beleid (euro 2020, mln.)

Ontwikkeling opbrengsten afvalstoffenbelasting
(in € mln, constante prijzen 2020)
250
225
200
175
150
125
100
75
50
25
0
2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Van 2020 naar 2030 daalt de opbrengst met circa 18%. Dit heeft met name te maken met een
dalende grondslag voor het verbranden van afval.
3.5.7

Schets ontwikkeling van de belastinggrondslagen energie en afval na 2030

Het is voor de energiebelasting de verwachting dat de dalende trend van het gasverbruik bij
burgers en bedrijven zich zal doorzetten na 2030. Het kabinet heeft immers de ambitie
uitgesproken om een CO2 arme samenleving te creëren in 2050. Een sterke afname van het
gasverbruik in de gebouwde omgeving is daarbij de voornaamste doelstelling. Het is daarbij met
name nog onduidelijk hoe de toekomstige mix voor warmtevoorziening in de toekomst eruit gaat
zien. Er bestaan immers meerdere alternatieven voor het realiseren van gasbesparing. Denk hierbij
aan de overstap op (hybride) warmtepompen dan wel warmtenetten en de toekomstige toepassing
van groene waterstof.
Het elektriciteitsverbruik in de verdere toekomst is een stuk lastiger te voorspellen. Ook dit hangt
samen met de invulling van de warmtemix in de toekomst. Immers, bij de overstap op (hybride)
warmtepompen geldt dat het elektriciteitsverbruik in de gebouwde omgeving fors kan toenemen.
Echter zijn er hier ook juist veel trends zichtbaar die het belastbare elektriciteitsverbruik drukken,
zoals de toename van zelfopwekking van zonne-energie en ontwikkelingen zoals een batterij die
het eigen verbruik van zelf-opgewekte elektriciteit kunnen vergroten.
Nederland heeft de ambitie om in 2050 een circulaire economie te bereiken, waarin geen afval
meer bestaat en alles hoogwaardig wordt gerecycled. Dat zou betekenen dat geen grondslag
resteert voor de afvalstoffenbelasting.

Hoe moet worden omgegaan met de grondslagerosie?
3.6.1

Conclusie

In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat de krimp van met name de grondslag aardgas in de
energiebelasting en van de grondslag van de afvalstoffenbelasting leidt tot een daling van de
opbrengsten van deze belastingen. De opbrengst van de energiebelasting daalt met circa 20% in
de periode 2020 tot 2030. De opbrengst van de afvalstoffenbelasting met circa 18%.
In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag of deze ontwikkeling onwenselijk is. De energiebelasting
op aardgas en de afvalstoffenbelasting sluiten beide goed aan bij de marginale externe effecten
van de verbranding van aardgas en het verbranden en storten van afval (CO2-uitstoot en

Pagina 83 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

luchtvervuilende uitstoot). De situatie is daarmee anders dan bij de mobiliteitsgerelateerde
belastingen. Daar is de beprijzing van een aantal externe effecten meer indirect en blijven er bij de
overstap naar elektrisch rijden externe effecten van automobiliteit die onvoldoende beprijsd
worden (congestie, ongevallen). Die roepen de vraag op of en hoe die externe effecten beter
beprijst kunnen worden. Die vraag wordt beantwoord vanuit verschillende invalshoeken
(opbrengst/beprijzen).
De daling van de opbrengst van de energiebelasting en afvalstoffenbelasting komt doordat er
minder gas wordt verbruikt respectievelijk minder afval wordt verbrand en gestort. De daling leidt
niet tot een slechtere marginale beprijzing van de externe effecten van gas en afval. Het tarief per
m3 gas of per verbrande kilo verandert niet. Economisch gesteld: de Q daalt maar niet de P.
Hoewel de opbrengstdaling niet leidt tot verslechtering van de marginale beprijzing van de externe
kosten kan er toch reden zijn om te corrigeren voor de grondslagerosie. Door wel te corrigeren
wordt voorkomen dat andere belastingen moeten worden verhoogd om de belastingopbrengst op
peil te houden. Bij die afweging is van belang of met de huidige tarieven van de energiebelasting
en afvalstoffenbelasting de externe kosten al voldoende in de prijs zijn verwerkt of dat een
belasting verhoging die beprijzing nog steeds verbetert en daarmee marktfalen verkleint.
Uit de berekeningen van het PBL blijkt dat het tarief van de eerste schijf in de energiebelasting
voor aardgas en elektriciteit reeds hoger ligt dan de externe kosten per kWh en m3 (zie figuur 36
en 37 hierna). Een verhoging van die tarieven zou daarmee niet leiden tot corrigeren van
marktfalen maar juist tot meer marktverstoring. Binnen de energiebelasting zit de ruimte in
termen van de verhouding tussen tarieven en externe kosten in de hogere verbruiksschijven. Ook
het uitfaseren van vrijstellingen zou tot zowel opbrengst als betere beprijzing leiden. Daarbij dient
wel oog te zijn voor de gevolgen voor de internationale concurrentiepositie en weglekrisico’s.
Daarin ligt ook een politieke afweging.
In het paragraaf 2.7.1 worden opties behandeld om vrijstellingen uit te faseren en tarieven in de
hogere verbruiksschijven te verhogen.

Pagina 84 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 36: Belastingen (2020) en milieuschade (2018) van aardgasverbruik in € per 1000 m3

500

400

300

200

100

0
ETS‐beprijzing

> 10 mln

1 ‐ 10 mln m3

170.000 ‐ 1 mln m3

<170.000 m3

Industrie

Handel, diensten en overheid

Huishoudens

Energiebelastingen (inclusief ODE)

Btw over de energiebelastingen

Lucht Direct

Lucht Keten

Klimaat Direct

Klimaat Keten

Extra bij hoge inschatting klimaatschade

Pagina 85 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Figuur 37: Belastingen (2020) en milieuschade (2018) van elektriciteitsverbruik in € per MWh

175

150

125

100

75

50

25

0

Lucht direct

Lucht Keten

Klimaat direct

Klimaat Keten

ETS‐beprijzing

Btw over de energiebelastingen

> 10.000 MWh (zakelijk)

50 ‐ 10.000 MWh

10 ‐ 50 MWH

< 10 MWh

Kolen

Aardgas

Biomassa

Energiebelastingen (inclusief ODE)

Extra bij hoge inschatting klimaatschade

Pagina 86 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Bijlage 1 Verslag stakeholderbijeenkomst fiscale vergroening
Circa 30 organisaties bestaande uit onder meer bedrijvenkoepels, NGO’s, wetenschappers,
onderzoeks- en planbureaus, hebben op 7 november hun ideeën gedeeld voor verdere fiscale
vergroening van het belastingstelsel. Dit om het Ministerie van Financiën te voeden met suggesties
ten behoeve van het in kaart brengen van bouwstenen voor een beter fiscaal stelsel. Onderstaand
een impressie van de gewisselde ideeën en de discussie per thema.
Mobiliteit
Betalen naar gebruik
Er is brede consensus over de wenselijkheid van invoering van een systeem van betalen naar
gebruik. Over de precieze vormgeving (vlakke heffing, differentiatie naar tijd en plaats,
cordonheffing) lopen de meningen echter uiteen. Ook is er verschil van mening of een
gebruiksbelasting in plaats moet komen van de huidige aanschafbelasting (BPM). De differentiatie
naar CO2-uitstoot in de BPM werkt voor vergroening van het wagenpark effectiever dan een
gebruiksbelasting. De MRB zou wel afgeschaft kunnen worden bij invoering van betalen naar
gebruik.
Accijnzen op biobrandstoffen
Of accijnzen moeten worden aangepast om toepassing van biobrandstoffen in het wegverkeer te
stimuleren, daarover verschillen de deelnemers van mening. De beschikbaarheid van duurzame
biobrandstoffen en de prioritaire inzet ervan in zwaar vrachtverkeer over de weg en zee- en
luchtvaart speelt hierbij een rol. Ook is het de vraag of dit niet beter via (Europese) verplichtingen
kan worden geregeld. Het relatief lage accijnstarief op diesel vindt een deel van de deelnemers niet
goed uit te leggen.
Vliegbelasting
Veel deelnemers zijn voorstander van het invoeren c.q. versterken van een belasting op vliegen.
Het verschil tussen vlieg- en wegverkeer in de mate waarin externe effecten zijn ingeprijsd wordt
onterecht gevonden. Of juist de korte of de langere vluchten extra belast moeten worden, daarover
lopen de meningen uiteen.
Stimuleren combinaties van elektrische auto’s en energievoorziening
Er is steun voor het stimuleren van ‘slimme’ combinaties van elektrische auto’s en
energievoorziening. Vraag is wel in hoeverre dit een mobiliteitsissue is of een zaak van
energieleveranciers.
Gebouwde omgeving en elektriciteit
Energiebelasting
Meerdere deelnemers hebben ideeën naar voren gebracht om de energiebelasting beter aan te
laten sluiten bij de milieuschade van het gebruik van aardgas en elektriciteit. Zo werd geopperd
het tarief van de energiebelasting minder degressief te maken en minder vrijstellingen toe te
passen. Daarnaast is de optie naar voren gebracht om de verhouding tussen de tarieven op
elektriciteit en aardgas meer in balans te brengen door het aardgas tarief te verhogen en het
elektriciteitstarief te verlagen. Dit om te zorgen dat de energiebelasting niet langer stimuleert om
meer klimaatbelastend aardgasverbruik te verkiezen boven minder klimaatbelastend
elektriciteitsverbruik. Ook is de optie naar voren gebracht om de belasting op aardgas te
differentiëren naar het type gas (groen gas laag tarief, fossiel gas hoog tarief). Daarnaast zijn
ideeën naar voren gebracht om in de energiebelasting de stimulering van publiek laden voor
elektrisch rijden te verlengen en om belemmeringen voor batterijopslag weg te nemen.

Differentiëren van belastingen naar energielabel woning
Er zijn verschillende ideeën geopperd om belastingen te differentiëren naar energielabel van een
woning. Zo werd genoemd een differentiatie van de hypotheekrenteaftrek, het eigenwoningforfait,

Pagina 87 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

de verhuurderheffing en de overdrachtsbelasting. Voor een woning(bestand) met slechter label zou
dan een hogere belasting gelden voor een beter label een lagere belasting.
Btw
Er werd ten slotte nog het idee geopperd om een verlaagd Btw-tarief toe te passen op groene
producten en diensten.
Industrie en landbouw
Ketenbenadering
Milieuschade kan worden voorkomen door deze schade te belasten. Daarbij komt de vraag op of je
het energieverbruik en de uitstoot in de gehele industriële keten daarbij moet betrekken. Nu
worden alleen de end-of-pipe emissies (indirect of direct) per individueel bedrijf belast. Daarbij
komt dan de vraag op hoe de belastinggrondslag er vervolgens uit komt te zien. Gedacht kan
worden aan het binnen de keten verrekenen (salderen). Er zou een systeem moeten worden
gemaakt waarbij emissies binnen en tussen ETS- en niet-ETS bedrijven kunnen worden
geregistreerd en gemonitord.
Recycling
Kun je hergebruik van bepaalde stoffen fiscaal stimuleren? Wat zou hierbij de grondslag moeten
zijn? Een optie die genoemd wordt is een specifieke terugsluis naar dezelfde sector
(bestemmingsheffing, begrotingsregels herzien). Een maatregel die recycling van materialen zou
bevorderen kan een verlaagd Btw-tarief zijn voor producten die zijn samengesteld uit recyclebaar
materiaal. Daarbij kan men ook een aparte subsidieregeling overdenken i.p.v. fiscale stimulering.
Consistentie van beleid
Voorop dient een helder afwegingskader te staan dat antwoord geeft op de vraag wanneer de
wortel en wanneer de stok wordt gehanteerd bij stimulering van gewenst gedrag. Als de overheid
een belastingmaatregel invoert (of een belasting verhoogt) is het handelingsperspectief van
bedrijven van belang. Ook het gelijke speelveld wordt hierbij genoemd. Idealiter wordt eerst beleid
ingezet dat internationaal van aard is. Men noemt de samenloop met de Europese Green Deal
onder leiding van Timmermans. Daarna zou pas moeten worden bekeken of er ook nog nationaal
ruimte is voor extra beleid.
Men noemt de Europese richtlijn energiebelasting een opportuniteit. Idealiter vinden aanpassingen
van de energiebelasting plaats via een herziening van de Richtlijn. Daarbij goed kijken naar nut
van huidige outputbelasting.
Het gaat om het benoemen van de kenmerken van het te tackelen milieuprobleem: is het probleem
lokaal (nationaal) van aard dan kan een nationale maatregel worden overwogen. Als het probleem
internationaal van aard is, dan is er ook een internationale maatregel nodig en is nationaal beleid
second-best oplossing.

Pagina 88 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Bijlage 2 fiches fiscale vergroeningsopties
Mobiliteit
Mobiliteit categorie 1 Beleidsoptie verdere fiscale vergroening
Vliegbelasting tarieven verdubbelen
Vliegbelasting per vliegtuig
Afschaffen teruggaaf BPM en vrijstelling MRB voor overheidsvoertuigen
Introduceren BPM met CO2-grondslag voor bestelauto’s van particulieren en
ondernemers
MRB bestelauto’s meer in evenwicht met personenauto’s
Afschaffen leeftijdsgrens van 12 jaar fijnstoftoeslag MRB bestelauto’s
Invoering stikstoftoeslag en verhoging fijnstoftoeslag in MRB voor
dieselpersonenauto’s en dieselbestelauto’s
Een accijnsverhoging op fossiele brandstoffen
Mobiliteit categorie 2 Opties verdere fiscale vergroening nader onderzoek
Accijns op kerosine
BTW op vliegtickets
Invoeren CO2-component in de MRB

Verlaagd accijnstarief hernieuwbare brandstoffen
In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling binnenvaart
In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling zeevaart
Houderschapsbelasting (MRB) bromfietsen
Aanpassen onbelaste vergoeding voor woon-werkverkeer
Verlaging energiebelasting elektrisch varen
Mobiliteit categorie 3 Negatief oordeel
Afschaffen youngtimerregeling bijtelling auto van de zaak

Industrie
Industrie categorie 1 Beleidsoptie verdere fiscale vergroening
CO2-belasting industrie (lage tarifering)
CO2-belasting industrie (hoge tarifering)
Energiebelasting minder degressief

Afbouwen vrijstelling energiebelasting op elektriciteit voor metallurgische processen
Afbouwen vrijstelling energiebelasting op aardgas voor metallurgische processen
Afbouwen vrijstelling energiebelasting op aardgas voor mineralogische processen
Afbouwen kolenbelasting vrijstelling duaal verbruik
Uitbreiding MIA/Vamil (ook van invloed op mobiliteit, landbouw en gebouwde
omgeving)
Intensivering EIA (ook van invloed op landbouw en gebouwde omgeving)
Industrie categorie 2 Opties verdere fiscale vergroening nader onderzoek
Beperken WKK vrijstelling (ook van invloed op landbouw)
Feedstockbelasting
Heffing luchtvervuiling industrie
Belastingdifferentiatie energiebelasting blauwe en groene waterstof
Industrie categorie 3 Negatief oordeel
Heffing op de lozing van restwarmte

Pagina 89 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Elektriciteit
Elektriciteit categorie 3 Negatief oordeel
Kolenbelasting elektriciteitsopwekking
Verhogen minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking

Gebouwde omgeving
Gebouwde omgeving categorie 1 beleidsoptie fiscale vergroening

Schuif in de energiebelasting; balans aardgas en elektriciteit
Afschaffen teruggaafregeling energiebelasting non‐profit
Gebouwde omgeving categorie 3 negatief oordeel
Belasting op niet duurzaam hout
Differentiatie van eigenwoningforfait naar energielabel woning

Landbouw
Landbouw categorie 1 beleidsoptie fiscale vergroening
Verhogen verlaagd tarief glastuinbouw aardgas energiebelasting
Landbouw categorie 2 Opties verdere fiscale vergroening nader onderzoek
Belasting op kunstmest
Belasting op gewasbescherming

Overig
Overig categorie 1 beleidsoptie fiscale vergroening
Verhogen afvalstoffenbelasting
Overig categorie 2 Opties verdere fiscale vergroening nader onderzoek
Grondwater sterker belasten in de leidingwaterbelasting
Overig Categorie 3 Negatief oordeel
Belasting op consumentenvuurwerk

Pagina 90 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Mobiliteit
Mobiliteit categorie 1 beleidsopties verdere fiscale vergroening
1. Vliegbelasting tarieven verdubbelen
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

De maatregel betreft een verdubbeling van het beoogde tarief voor de vliegbelasting.

Belastingplichtige: Exploitanten van Nederlandse luchthavens.

Grondslag: vertrek van passagier/cargovliegtuig vanaf een in Nederland gelegen luchthaven.

Maatstaf van heffing: aantal vertrekkende passagiers/ geluidsklasse en MTOW cargovliegtuig.

Tarief: € 15.21 p.p. en € 3,85/ 7,70 voor cargo18, een verdubbeling van de huidige tarieven.

Vrijstellingen: voor transfer/transit passagiers en kinderen jonger dan 2 jaar oud.
Doel

Tarieven die beter aansluiten bij de externe kosten veroorzaakt door commerciële luchtvaart

Ontmoedigen van gebruik van vliegtuigen op afstanden waarvoor alternatieve vervoersmodaliteiten
ter beschikking staan.
Achtergrond/rationale

Het wetsvoorstel voor een Nederlandse vliegticketbelasting bevat één tarief van ca. € 7 per
passagier, ongeacht de afstand van de vlucht. Voor vrachtvliegtuigen geldt een tarief per ton
startgewicht (MTOW), waarbij onderscheid wordt gemaakt in geluidsklasses.

De tarieven zijn in alle gevallen lager dan de externe kosten (vooral milieuschade) die aan één
passagier/ vliegtuig toegerekend kunnen worden. Hoe groter de afstand tot de eindbestemming,
hoe groter het verschil tussen tarief en daadwerkelijke externe kosten.

Om tot een betere beprijzing van de (milieu)schade te komen, kan gekozen worden om het tarief
generiek te verhogen, in dit geval te verdubbelen. Het tarief wordt daarmee bovendien meer in lijn
gebracht met de tarieven van de Duitse vliegbelasting.
Effecten
Economie

Economie algemeen/ welvaart:

BBP: De verandering van het BBP als gevolg van de vliegbelasting is per
definitie de som van de finale binnenlandse bestedingen van huishoudens,
binnenlandse investeringen, overheidsuitgaven en exporten minus
importen. Het effect bij een verhoging van de tarieven voor tickets en
cargo is positief doordat een deel van de belastingen door nietingezetenen en niet in Nederland gevestigde bedrijven wordt opgebracht
en doordat de bestedingen in Nederland toenemen. De toename van de
bestedingen komt doordat ingezetenen die niet meer reizen meer geld
uitgeven dan niet-ingezetenen zouden hebben gedaan die niet meer naar
Nederland komen als gevolg van de vliegbelasting.19

Een verdubbeling van de tarieven leidt niet tot een structurele verandering
van het arbeidsaanbod, maar heeft op korte termijn een effect op de
werkgelegenheid. In eerste instantie daalt het aantal passagiers waardoor
de werkgelegenheid in de luchtvaartsector en in sectoren die aan de
luchtvaartsector leveren afneemt. Daarentegen nemen de bestedingen in
Nederland toe doordat er minder ingezetenen naar het buitenland reizen
en doordat de overheidsuitgaven toenemen (het verlies aan inkomsten
van buitenlanders die niet meer naar Nederland komen is kleiner dan deze
posten). Dat leidt tot een hogere werkgelegenheid in de rest van de
economie bij een hoog economisch scenario, bij een laag economisch
scenario valt dit (licht) negatief uit.20
Luchtvaartsector:

De vliegbelasting heeft tot gevolg dat vliegen vanaf Nederlandse
luchthavens duurder wordt. Hierdoor zullen sommige reizigers afzien van

Variant 4d uit CE Delft, ‘Economische- en Duurzaamheidseffecten Vliegbelasting: doorrekening nieuwe varianten’, april 2019
– hierna: CE Delft 2019, tarieven in prijzen 2017.
19
CE Delft 2019, p. 24.
20
CE Delft 2019, p. 24.
18

Pagina 91 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Budgettaire aspecten
Milieueffecten

Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

21

reizen, anderen zullen een andere vervoerswijze kiezen, weer anderen
zullen uitwijken naar buitenlandse luchthavens en een deel zal blijven
vliegen.

De effecten van een verhoogde vliegbelasting zijn nog steeds relatief
klein. Dat komt doordat het een relatief lage belasting is (enkele
procenten van de gemiddelde ticketprijs) en doordat sprake is van
knellende capaciteitsrestricties op met name Schiphol. Deze
capaciteitsrestricties leiden zonder verhoging van de vliegbelasting tot
hogere winsten voor de luchtvaartmaatschappijen. De tariefsverhoging zal
naar verwachting voor een groot deel door de luchtvaartmaatschappijen
worden betaald uit deze hogere winsten. Hierdoor zal de internationale
concurrentiepositie van vliegmaatschappijen die vanuit Nederland vliegen
achteruitgaan.

Door de verdubbeling van de tarieven zal het aantal OD-passagiers
(passagiers die hun vliegreis beginnen of eindigen op een Nederlandse
luchthaven) naar verwachting verder dalen, en het aandeel
transferpassagiers stijgen. Een kleiner aandeel kiest mogelijk een
alternatieve vervoerswijze of ziet ervan af om te reizen.

Het aantal vrachtvluchten daalt door de verdubbeling van tarieven
aanzienlijk, naar verwachting met 7% t.o.v. de huidige vliegbelasting (in
het economische scenario WLO-Hoog, 2021).
Luchthavens:

Doordat de heffing alleen geldt voor OD-passagiers, vindt een verdere
verschuiving plaats van OD- naar transferpassagiers. Dit heeft naar
verwachting een negatief effect op de directe en indirecte connectiviteit en
een positief effect op de hub connectiviteit van Schiphol.
CE Delft raamt in zijn rapport opbrengsten van € 415 miljoen .21

Ten opzichte van het huidige wetsvoorstel, daalt bij een verdubbeling van
de tarieven het aantal vluchten van alle luchthavens samen in alle
categorieën (OD/ transfer passagiers en cargo) in beperkte mate verder.
Daarmee dalen ook de CO2-emissies en luchtvervuilende emissies
beperkt.
Parameterwijziging/jaaraanpassing

CE Delft 2019, p. 6.

Pagina 92 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

2. Vliegbelasting per vliegtuig
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Belastingplichtige: Exploitanten van Nederlandse luchthavens

Grondslag: vertrek van vliegtuig vanaf een in Nederland gelegen luchthaven

Maatstaf van heffing: aantal vertrekkende vliegtuigen

Tarieven bij een opbrengst van 200 miljoen : € 2 tot 16 per ton MTOW, afhankelijk van
geluidsklasse22 (dit sluit aan bij de werkwijze/methodiek van tarievendifferentiatie op de
luchthaven Schiphol)

Vrijstellingen: n.v.t.
Doel

Alle vertrekkende vluchten worden belast en daarmee (indirect) ook transfer passagiers.

Tarieven die beter aansluiten bij de externe kosten veroorzaakt door commerciële luchtvaart

Ontmoedigen van gebruik van lawaaiige en vervuilende vliegtuigen

Stimuleren van hogere bezettingsgraad en daarmee minder CO2-uitstoot per passagier
Achtergrond/rationale

Het huidige wetsvoorstel belast transfer passagiers niet, aangezien deze belangrijk zijn voor het
netwerk van verbindingen van/naar NL. Tevens is deze vrijstelling op dit moment internationale
praktijk.

Het huidige wetsvoorstel voor een Nederlandse vliegbelasting, met een generiek tarief per
passagier, bevat geen prikkel voor vliegmaatschappijen om te investeren in een minder lawaaiige
(en schonere) vloot.

Door in plaats van een ticketheffing per vliegtuig te heffen, betalen alle vervuilers mee (passagiers,
transferpassagiers en vracht). De rekening wordt eerlijk verdeeld. Zware en lawaaiige vliegtuigen
worden extra belast.

Een belasting per vliegtuig stimuleert een (nog) hogere bezettingsgraad omdat de belasting per
passagier zo lager wordt. Ook de CO2 uitstoot per passagier neemt op deze manier af.

Een additionele tariefdifferentiatie naar geluidprestaties/ MTOW van een vliegtuig kan een extra
prikkel zijn om (op lange termijn) in een minder lawaaiige (en schonere) vloot te investeren.

Andere EU-lidstaten kennen een belasting per ticket. Harmonisatie met die landen is lastiger indien
NL kiest voor een belasting met een andere grondslag (per vliegtuig/vliegbeweging). Een EU brede
aanpak blijft mogelijk want deze kan ook een totaal andere vorm hebben, bijv. een accijns op
kerosine (die in principe in de plaats zou kunnen komen van een nationale (vliegtuig)belasting).
Effecten
Economie
Economie algemeen/ welvaart (t.o.v. ticketbelasting uit het huidige
wetsvoorstel):

Verandering van het BBP: Het effect van een belasting per vliegtuig is licht
positief doordat een deel van de belastingen door niet-ingezetenen en niet
in Nederland gevestigde bedrijven wordt opgebracht) en doordat de
bestedingen in Nederland toenemen. De bestedingen in Nederland nemen
toe doordat ingezetenen die niet meer reizen meer geld uitgeven dan nietingezetenen zouden hebben gedaan die niet meer naar Nederland komen
als gevolg van de vliegbelasting.

Het effect is echter naar verwachting iets kleiner dan bij de huidige
vliegbelasting.23 Reden hiervoor is dat het tarief dat aan de passagier
doorberekend wordt relatief lager is door de hogere bezettingsgraden.

Door een belasting per vliegtuig te heffen wordt ook de vracht belast die in
de belly mee gaat. Het is hierbij makkelijker het tarief uit te smeren over
de algehele dienstverlening (passagiers en cargo).

De vliegbelasting leidt niet tot een structurele verandering van het
arbeidsaanbod en heeft daarom alleen op korte termijn een effect op de
werkgelegenheid. In eerste instantie daalt het aantal passagiers, wat
gepaard gaat met minder werkgelegenheid in de luchtvaartsector en

22
Variant 2a uit CE Delft, ‘Economische- en Duurzaamheidseffecten Vliegbelasting: doorrekening nieuwe varianten’, april 2019
– hierna ‘CE Delft april 2019’, tarieven in prijzen 2017.
23
CE Delft april 2019, p. 13.

Pagina 93 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Budgettaire aspecten

Milieueffecten

Overige effecten

Uitvoeringsaspecten

daaraan gerelateerde sectoren. Dit wordt gecompenseerd door stijgende
bestedingen in Nederland doordat minder ingezetenen naar het buitenland
reizen en doordat een deel van de belasting wordt opgebracht door nietingezetenen (het verlies aan inkomsten van buitenlanders die niet meer
naar Nederland komen is kleiner dan deze posten). De omschreven
effecten op het arbeidsaanbod zijn bij een heffing per vliegtuig wel sterker
dan bij de huidige vliegbelasting.24
Luchtvaartsector:

Het uiteindelijke aantal vluchten blijft in beide varianten (heffing per
vliegtuig of huidige belasting) gelijk, indien zoals op Schiphol
capaciteitsrestricties gelden.25 Een belasting per vertrekkend vliegtuig
leidt echter tot een sterkere verschuiving van vrachtvluchten naar
passagiersvluchten.

Daarbij stijgt het aantal transferpassagiers iets meer en daalt het aantal
OD-passagiers veel minder dan bij de huidige vliegbelasting.26
CE Delft raamt in zijn rapport opbrengsten van:

€ 198 miljoen, bij tarieven van € 2 - 16 per ton MTOW (gedifferentieerd
naar geluidsklasse) 27, de argumentatie in dit fiche ziet op deze variant.

€ 357 miljoen, bij tarieven van € 4 - 32 per ton MTOW (gedifferentieerd
naar geluidsklasse)28, de argumentatie in dit fiche ziet niet op deze
variant.

Effecten op klimaat en milieu: leidt tot relatief iets meer winst op geluid
en LTO-emissies dan een ticketbelasting. Alle milieueffecten zijn echter
beperkt.

Alternatief vervoer: Met een heffing per vliegtuig kiezen meer passagiers
voor alternatief vervoer of zien zij zelfs af van de reis .29 Echter, door de
capaciteitsrestricties zal het aantal vluchten niet verminderen (t.o.v. een
ticketbelasting).

Een heffing op lawaaiige en vervuilende vliegtuigen kan een invloed
hebben op de vlootvernieuwing, maar pas na 2025, omdat de nieuwe
toestellen die voor die tijd worden geleverd voor het grootste deel reeds
besteld zijn.30 Hoe groot deze prikkel tot vlootvernieuwing is, is niet
bekend.

Er bestaat een kans op dubbele belastingheffing, in het geval een
transferpassagier oftewel 2x vertrekt in NL of ook vertrekt vanuit het
buitenland dat eveneens een vliegbelasting heeft. Enerzijds is dat te
rechtvaardigen doordat twee keer starten en landen tot extra vervuiling
leidt. Anderzijds zorgen transferpassagiers voor hoge bezettingsgraden
van intercontinentale vluchten, wat weer beter is vanuit
duurzaamheidsperspectief.

Een belasting per vliegtuig staat verder af van de huidige praktijk van
vliegticketbelastingen in diverse EU lidstaten en maakt Europese
coördinatie/harmonisatie lastiger.
Structuurwijziging (klein)
Als de aangiftesystematiek van de voorziene vliegbelasting wordt gevolgd (het
zelfde tijdvak en dezelfde belastingplichtige) dan is de implementatie door de
Belastingdienst betrekkelijk eenvoudig. Een wijziging van de gegevensset
betekent wel een structuuraanpassing waar 6-18 maanden voor staat cf. de
Parameterbrief.

CE Delft april 2019, p. 13.
CE Delft april 2019, p. 7.
26
CE Delft april 2019, p. 18.
27
CE Delft april 2019, p. 5 (variant 2a).
28
CE Delft, ‘Economische- en Duurzaamheidseffecten Vliegbelasting’, juni 2018, p. 5 (variant 2b).
29
CE Delft april 2019, p. 18.
30
CE Delft, ‘Economische- en Duurzaamheidseffecten Vliegbelasting’, juni 2018, p. 9.
24
25

Pagina 94 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

3. Afschaffen teruggaaf BPM en vrijstelling MRB voor overheidsvoertuigen
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

De uitzondering in de BPM en in de MRB voor overheidsvoertuigen en enkele voertuigen voor
publieke dienstverlening (politie, brandweer, defensie, ambulance, dierenambulance, lijkwagens)
komen te vervallen.

De volgende uitzonderingen in de MRB vervallen:
o Nihiltarief OV-autobussen op LPG
o Vrijstelling ambulances
o Vrijstelling lijkwagens
o Vrijstelling dierenambulances
o Vrijstelling voertuigen defensie
o Vrijstelling politievoertuigen
o Vrijstelling brandweervoertuigen
o Vrijstelling vuilniswagens, kolkenzuigers en straatveegwagens
o Vrijstelling voertuigen voor aanleg en onderhoud wegen
o Vrijstelling taxi’s en OV-personenbusjes

De volgende uitzonderingen in de BPM vervallen:
o Teruggaaf politievoertuigen
o Teruggaaf brandweervoertuigen
o Teruggaaf ambulances
o Teruggaaf lijkwagens
o Teruggaaf voertuigen voor gevangenentransport
o Teruggaaf dierenambulance
o Teruggaaf voertuigen voor geldtransport
Doel



Overheidsorganisaties krijgen door deze maatregel een prikkel om een nulemissievoertuig te kopen
of een auto met minder CO2-uitstoot.
Daarnaast levert dit een vereenvoudiging op voor de Belastingdienst.

Achtergrond/rationale


Vooral het schrappen van de BPM-vrijstelling levert een prikkel om een nulemissievoertuig of
voertuig met een lagere CO2-uitstoot aan te schaffen. Voor nulemissievoertuigen is de MRB tot
2025 nihil.

Bovendien zorgt het afschaffen van deze bijzondere regelingen voor een forse vereenvoudiging bij
de uitvoering.
Effecten
Economie



Stijging kostprijs van vervoer. Mogelijke (indirecte) doorberekening van
kosten.

Budgettaire
aspecten

Hieronder is het budgettair beslag van de betreffende bijzondere regelingen in
de BPM en MRB opgenomen met een beslag van € 1 miljoen of meer. Door
gedragseffecten bij afschaffen van de regelingen kan de opbrengst in een
aantal gevallen lager zijn dan het hieronder vermelde budgettair beslag.
Belasting op personenauto’s en motorrijwielen, kosten
vrijstelling/teruggaaf
Regeling

Teruggaaf politievoertuigen
Teruggaaf brandweervoertuigen
Teruggaaf ambulances
Teruggaaf voertuigen voor rolstoelgebruikers
Motorrijtuigenbelasting, kosten bijzondere regelingen
Regeling

Budgettair
beslag in
2020 € mln
8
3
1
1
Budgettair
beslag in
2020 € mln

Pagina 95 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Vrijstelling ambulances
Vrijstelling lijkwagens
Vrijstelling voertuigen defensie of politievoertuigen
Vrijstelling brandweervoertuigen
Vrijstelling vuilniswagens, kolkenzuigers en straatveegwagens
Vrijstelling taxi’s en OV-personenbusjes
Milieueffecten

Deze maatregel geeft een prikkel om milieuvriendelijkere voertuigen aan te
schaffen.

Overige effecten

Geen noemenswaardige effecten

Uitvoeringsaspecten

Structuurwijziging (middelgroot)
Dit voorstel is zeer wenselijk voor de vereenvoudiging. Opgemerkt wordt dat
het wel is noodzakelijk het overgangsrecht zorgvuldig vorm te geven. Het
afschaffen vergt diverse structuurwijzigingen.

Pagina 96 van 170

3
2
16
5
2
45

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

4. Introduceren BPM op CO2 grondslag voor bestelauto’s van particulieren en
ondernemers
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel
Particulieren betalen momenteel bij aanschaf van een bestelauto BPM over de catalogusprijs van een
bestelauto. Ondernemers zijn vrijgesteld van BPM.
Voorgestelde maatregel is:

Afschaffen BPM-vrijstelling voor bestelauto’s voor ondernemers

Introduceren van een BPM met een CO2 grondslag voor zowel bestelauto’s van particulieren als van
ondernemers. Het tarief kan in een aparte tabel zodanig worden vastgesteld dat het gemiddelde
tarief overeenkomt met het gemiddelde tarief dat een diesel-personenauto betaalt.
De progressiviteit van de tarieven kan aangepast worden aan de grotere variëteit aan CO2 uitstoot
van bestelauto’s.
Doel


Stimuleren verkoop van bestelauto’s met een lagere CO2-uitstoot en nulemissie-bestelauto’s door
afschaffing van de BPM vrijstelling voor bestelauto’s van ondernemers en de omvorming van de
grondslag voor bestelauto’s van catalogusprijs naar CO2-uitstoot.

Achtergrond/rationale







Nulemissie-bestelauto’s zullen alleen de vaste voet in de BPM betalen. Op lange termijn zullen naar
verwachting nagenoeg alle bestelauto’s nulemissie zijn. Vanaf dat moment zal alleen de vaste voet
in de BPM worden opgehaald. Bestelauto’s met een verbrandingsmotor (hoofdzakelijk diesel) zullen
door de CO2-grondslag een fors hogere BPM betalen. Daarom is deze maatregel vooral een
stimulering om een nulemissie-bestelauto te kopen.
Bij personenauto’s zijn de BPM-tarieven progressief, dat wil zeggen dat het tarief hoger is
naarmate de auto meer CO2 uitstoot. De gekozen progressiviteit sluit aan bij de CO2-uitstoot van
personenauto’s. Bestelauto’s hebben gemiddeld een hogere CO2 uitstoot en een grote spreiding in
CO2-uitstoot door de uiteenlopende formaten bestelauto. Minder progressieve tarieven voorkomen
dat grote bestelauto’s op diesel prohibitief duur worden.
De tariefstructuur kan voor de bestelauto’s zo gekozen worden dat deze gemiddeld even zwaar
belast worden als (diesel)personenauto’s.
Tot en met 2025 is er een aankoopsubsidie voor nulemissie bestelauto’s. Vanwege de
staatssteunregels kan tot maximaal 40% van de meerwaarde van een nulemissie-bestelauto
worden gesubsidieerd. De overige kosten moeten ondernemers voor eigen rekening nemen. Deze
maatregelen draagt er toe bij dat de transitie naar nul emissie-bestelauto’s echt op gang komt. Bij
introductie van een BPM op CO2 grondslag voor bestelauto’s kan deze aankoopsubsidie op termijn
omlaag om op termijn volledig worden afgebouwd.

Effecten
Economie

Deze maatregel leidt tot een lastenverzwaring voor ondernemers en
particulieren met een bestelauto.

Budgettaire
aspecten

Het budgettaire beslag van de vrijstelling van de BPM voor bestelauto’s van
ondernemers is circa € 700 à 900 miljoen. Door gedragseffecten bij afschaffen
van de regeling zal de opbrengst (veel) lager zijn. De opbrengst van een BPM
op CO2-grondslag is afhankelijk van de gekozen tarieven en progressiviteit.

Milieueffecten

Ondernemers en particulieren met bestelauto’s worden gestimuleerd om
milieuvriendelijkere of nulemissie bestelauto’s aan te schaffen.

Overige effecten

De gevolgen voor de uitvoering moeten nog in kaart worden gebracht

Uitvoeringsaspecten

Structuurwijziging (middelgroot).
Dit voorstel is een complexe structuurwijziging. Ook de RDW zal dit voorstel
moeten toetsen op uitvoerbaarheid (kunnen de gegevens (tijdig) worden
geleverd?). De doorlooptijd zal zeker meer dan één jaar bedragen.

Pagina 97 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Vaktechnisch is dit ook ingewikkeld, wat meer discussies en daarmee
procedures zou kunnen
betekenen. Dit voorstel is géén vereenvoudiging.

Pagina 98 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

5. MRB bestelauto’s meer in evenwicht met personenauto’s
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel
De belastingdruk in de MRB van bestelauto’s kan meer in evenwicht worden gebracht met de
belastingdruk van personenauto’s door de volgende maatregelen:

Afschaffen danwel verhogen van het verlaagde MRB-tarief voor bestelauto’s van een ondernemer.
Bestelauto van particulieren en ondernemers worden, bij afschaffen, fiscaal gelijk behandeld.

Heffing provinciale opcenten voor bestelauto’s mogelijk maken (Provinciewet) voor zowel
particuliere bestelauto’s als bestelauto’s van ondernemers.
Doel






Deze maatregelen leiden ertoe dat de belastingdruk in de MRB van bestelauto’s meer in evenwicht
worden gebracht met de belastingdruk van personenauto’s. Door het huidige verlaagde tarief van
bestelauto’s van ondernemers en doordat bestelauto’s nu geen opcenten betalen bestaat er nu een
groot verschil in de te betalen MRB. Ter illustratie is in de onderstaande tabel de MRB per jaar
opgenomen voor een dieselvoertuig van 1700 kg. Uit de tabel blijkt dat de MRB van een bestelauto
van een ondernemer in dit geval 22% van het tarief van een personenauto van 1700 kg is.
MRB per jaar in 2020
opcenten
(zonder fijnstoftoeslag)
rijksdeel (Overijssel)
totaal
personenauto

€ 1.559

€ 405

€ 1.964

bestelauto particulier

€ 1.559

€0

€ 1.559

bestelauto ondernemers
€ 433
€0
€ 433
Een hoger MRB-tarief vergroot het verschil in kosten tussen nulemissiebestelauto’s en
brandstofbestelauto’s, waardoor de prikkel voor aanschaf van nulemissiebestelauto’s toeneemt.
Daarnaast kan dit er mogelijk toe leiden dat mensen besluiten meer gebruik te maken van
alternatieven, zoals het OV of het gebruik van een deelbestelauto in plaats van zelf een bestelauto
te bezitten.
Afschaffing van deze regelingen leidt ertoe dat negatieve milieueffecten van bestelauto’s meer tot
uiting komen in de belastingen.

Achtergrond/rationale




Het tarief voor bestelauto’s van ondernemers zal de komende jaren al stapsgewijs worden
verhoogd met in totaal 72 euro per jaar. Dit is een uitwerking van een afspraak in het
Klimaatakkoord en dient ter dekking van dit akkoord.
Per 2020 is voor oudere dieselbestelbusjes de fijnstoftoeslag van kracht geworden. Deze toeslag op
de MRB kan als alternatief ook verhoogd worden. Hierdoor wordt een gerichte prikkel gegeven om
oudere voertuigen versneld te vervangen.

Effecten
Economie





Deze maatregelen leiden per saldo tot een lastenverzwaring voor
ondernemers en particulieren met een bestelauto.
De kostprijs vervoer gaat omhoog. (Indirecte) doorberekening van de
kosten aan de consument
Bij afschaffen van het verlaagde MRB-tarief voor bestelauto van een
ondernemer wordt bestelauto uiteindelijk duurder dan personenauto
doordat bestelauto doorgaans zwaarder is.

Budgettaire
aspecten

Het budgettaire beslag van het verlaagd tarief bestelauto ondernemer is circa
€ 1 miljard. Het budgettaire beslag van het niet heffen van opcenten bij
bestelauto’s van ondernemers en particulieren is circa € 400 miljoen. Bij het
afschaffen van het verlaagd tarief en/of het gaan heffen van opcenten zijn
(grote) gedragseffecten te verwachten waardoor de opbrengst (veel) lager uit
zal vallen.

Milieueffecten

Ondernemers en particulieren met bestelauto’s worden gestimuleerd om
milieuvriendelijkere (lichtere of elektrische) of minder bestelauto’s aan te
schaffen.

Overige effecten

Pagina 99 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Uitvoeringsaspecten

Parameterwijziging (klein).
In principe parameter voor zover tariefswijziging cf parameterbrief; maar grote
wijzigingen zullen mensen pijn doen dus toename belverkeer.
Als dit voorstel ook de opcenten raakt, dan is de wijziging een complexe
structuurwijziging.

Pagina 100 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

6. Afschaffen leeftijdsgrens van 12 jaar voor fijnstoftoeslag MRB bestelauto’s
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

In Wet uitwerking Autobrief II is aangekondigd dat vervuilende dieselpersonen- en
bestelvoertuigen vanaf 2019 een toeslag in de MRB krijgen. Bij dieselpersonenvoertuigen en
dieselbestelvoertuigen gaat het om voertuigen met een fijnstofuitstoot meer dan 5 mg/km. Het
betreft met name personenvoertuigen zonder af-fabriekroetfilter die voor 2005 in het verkeer zijn
gekomen. Bij bestelvoertuigen gaat het uitsluitend om voertuigen van 12 jaar en ouder. Dit extra
criterium voor bestelvoertuigen werd nodig geacht, omdat anders bij aanvang van de toeslag een
te grote groep hiermee in aanraking komt. Om uitvoeringstechnische reden is de ingangsdatum
van deze maatregel één jaar uitgesteld en verschoven naar 1 januari 2020. De nu voorgestelde
maatregel houdt in dat voor dieselbetelauto’s de leeftijdsgrens van 12 jaar wordt geschrapt.
Doel

Het doel van deze maatregel is om het restant bestelauto’s zonder roetfilter met een leeftijd jonger
dan 12 jaar versneld onder de MRB fijnstoftoeslag te laten vallen. Hiermee wordt een bredere
invulling gegeven aan het beginsel ‘de vervuiler betaalt’.
Achtergrond/rationale

Met ingang van 1 januari 2012 is de Euro-5 norm verplicht geworden voor alle bestelauto’s. Zonder
affabriek roetfilter kunnen dieselbestelauto’s niet aan deze norm voldoen. Na 1 januari 2012
mochten nog wel zogeheten restantvoorraad auto’s op de markt worden gebracht. Met een
leeftijdsgrens van 12 jaar vallen na 1 januari 2024 alleen nog restantvoorraad dieselbestelauto’s
zonder roetfilter onder de MRB fijnstoftoeslag.

Als de leeftijdsgrens van 12 jaar vóór 1 januari 2024 wordt geschrapt dan komen de laatst op de
markt gebracht dieselbestelauto’s zonder roetfilter eerder onder de MRB fijnstoftoeslag te vallen.
Het gaat om de volgende aantallen. Als het leeftijdscriterium op 1 januari 2021 wordt geschrapt,
dan gaat het om ongeveer 40.000 extra bestelauto’s zonder roetfilter die onder de toeslag komen
te vallen, op 1 januari 2022 om ongeveer 15.000 extra bestelauto’s, op 1 januari 2023 om 5.000
extra bestelauto’s en op 1 januari 2014 om minder dat 1000 extra bestelauto’s.
Bij het begin van de maatregel (1 januari 2020) zijn er circa 90.000 bestelauto’s zonder roetfilter
jonger 12 jaar en die als gevolg hiervan geen toeslag krijgen. Het aantal bestelauto’s dat als
gevolg van het leeftijdscriterium van 12 jaar buiten de toeslag valt neemt dus snel af. Veel
dieselbestelauto’s zonder roetfilter bereiken de komende jaren dus de leeftijd van 12 jaar en
komen daardoor automatisch onder de fijnstoftoeslag te vallen.
Effecten
Economie
Door het schrappen van de leeftijdsgrens nemen de lasten voor bedrijven in
beperkte mate toe.
Budgettaire aspecten

De budgettaire opbrengst is afhankelijk van de ingangsdatum. Des te later
de leeftijdsgrens van 12 jaar wordt geschrapt, des te minder de
opbrengst. Als de optie op 1 januari 2024 wordt ingevoerd gaat het alleen
nog om restantvoorraad dieselbestelauto’s zonder roetfilter. Circa twee
jaar voor de verplichtstelling op 1 januari 2012 werden roetfilters al op
grote schaal bij dieselbestelauto’s toegepast. Het gaat dus om een naar
verhouding beperkt aantal dieselbestelauto’s dat de komende jaren niet
onder de MRB fijnstoftoeslag valt.

Veel bestelauto’s zonder roetfilter verdwijnen de komende jaren uit het
park. De fijnstoftoeslag draagt eraan bij dat dit wordt versneld. De MRB
fijnstoftoeslag is hiermee geen robuuste belasting.
Milieueffecten

Het schrappen van de leeftijdsgrens van 12 jaar draagt bij aan
vermindering van de uitstoot van de vervuilende stoffen fijnstof en
stikstofoxiden (NOx) en daarmee aan schonere lucht. De maatregel draagt
niet bij aan vermindering van de CO2-uitstoot.
Vervanging van een bestelauto’s zonder roetfilter door (uiteindelijk) een
nieuwe Euro-VI D bestelauto’s levert een fijnstof voordeel op van 50
mg/km en een NOx-voordeel van circa 1.000 mg/km. Uitgaande van
20.000 km per jaar komt dit neer op 20.000 x 50 = 1.000.000 mg = 1 kg
fijnstof reductie en 20.000 x 1.000 = 20.000.000 mg = 20 kg NOx
reductie. Als de leeftijdsgrens op 1 januari 2022 wordt geschrapt, dan

Pagina 101 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

komen circa 15.000 extra bestelauto’s onder de toeslag te vallen. Stel dat
hierdoor 3% vervroegd het park zal verlaten, dan is het milieueffect
15.000 x 0,03 x 1 = 450 kg fijnstof reductie en 15.000 x 0,03 x 20 =
15.000 kg = 9 ton NOx reductie.
Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

Structuurwijziging (klein)
In principe een vereenvoudiging, een uitzondering wordt geschrapt.
IV technisch omhelst dit net wat meer dan een parameterwijziging. Nader
onderzoek is nodig, mogelijk kan deze wijziging al worden doorgevoerd
in de tijdelijke voorziening. Mogelijk roept maatregel veel weerstand op,
ondernemers gaan nl. meer betalen

Pagina 102 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

7. Invoering stikstoftoeslag en verhoging fijnstoftoeslag in MRB voor
dieselpersonenauto’s en dieselbestelauto’s
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel
Deze optie sluit aan op de MRB-fijnstoftoeslag die reeds met ingang van 1 januari 2020 wordt
ingevoerd voor dieselauto’s met een fijnstofuitstoot meer dan 5 mg/km. Hierbij gaat het om een
toeslag van gemiddeld € 225 voor circa 300.000 dieselpersonenauto’s en een toeslag van gemiddeld
€ 62 voor circa 300.000 dieselbestelauto’s van vóór 2010.
Met deze optie wordt aanvullend in de MRB ook een stikstoftoeslag ingevoerd voor Euro-5 dieselauto’s
en ouder. Daarnaast wordt voor dieselauto’s de fijnstoftoeslag verhoogd.
Voor de stikstof- en fijnstoftoeslag wordt voorgesteld om vaste bedragen van € 250 per jaar aan te
houden voor zowel dieselpersonenauto’s als dieselbestelauto’s:
‐
Stikstoftoeslag van € 250 per jaar voor Euro-5 of lager.
‐
Daarbovenop een fijnstoftoeslag van € 250 per jaar voor dieselpersonenauto’s en
dieselbestelauto’s zonder roetfilter.
Voor dieselbestelauto’s betekent dit een verzwaring van de fijnstoftoeslag van gemiddeld € 62 naar
een vast bedrag van € 250 per jaar, en voor dieselpersonenauto’s van gemiddeld € 225 naar een vast
bedrag van € 250. Dieselauto’s zonder roetfilter krijgen daarbovenop de stikstoftoeslag. In totaal
bedraagt de toeslag voor deze auto’s dus € 500 per jaar.
Doel

Het doel van deze optie is om voor de uitstoom van vuile dieselpersonenauto’s en
dieselbestelauto’s uit het wagenpark te versnellen.
Achtergrond/rationale

Euro-5 dieselauto’s (bouwjaar 2010 – 2014) hebben de hoogste NOx-uitstoot en zijn dus voor NOx
het meest vervuilend. Het gaat om circa 1.000.000 dieselpersonenauto’s van vóór 2015 en
500.000 dieselbestelauto’s van vóór 2015.

Dieselbestelauto’s zonder roetfilter zijn tenminste net zo vervuilend als dieselpersonenauto’s
zonder roetfilter. Vanuit het oogpunt van doorberekenen van de maatschappelijke kosten is er dus
geen reden om voor dieselbestelauto’s een in absolute zin lagere MRB-fijnstoftoeslag toe te passen
dan voor dieselpersonenauto’s.
Effecten
Economie
Budgettaire aspecten

Milieueffecten

Overige effecten

Verhoging kostprijs vervoer voor consument en ondernemer.
Zonder gedragseffecten is de opbrengst circa 1,5 mln auto’s * € 250 voor de
stikstoftoeslag. Uitgaande van gedragseffecten zal deze opbrengst (snel)
teruglopen. Voor de verhoogde fijnstoftoeslag zal de opbrengst snel afnemen
doordat het aantal dieselauto’s met een fijnstofuitstoot van meer dan 5
mg/km door de al bestaande fijnstoftoeslag snel zal afnemen.
Invoering van een stikstoftoeslag en verhogen van de fijnstoftoeslag draagt
bij aan vermindering van de uitstoot van de vervuilende stikstofoxiden (NOx)
en fijnstof en daarmee aan schonere lucht.
Uitgangspunt voor inschatting van het effect van de stikstof- en fijnstoftoeslag
in de MRB is dat een oude Euro-3, Euro-4 of Euro-5 dieselauto wordt
vervangen door een nieuwe Euro-6 D temp auto of een elektrische auto.
Het verschil in NOx-uitstoot bedraagt dan 0,5 g/km voor dieselpersonenauto’s
en 1 g/km voor dieselbestelauto’s. Met 20.000 km per jaar komt dat neer op
20.000 x 0,5 = 10.000 g NOx per jaar = 10 kg NOx per jaar per
dieselpersonenauto die versneld uit het wagenpark verdwijnt, en 20 kg NOx
per jaar per dieselbestelauto die versneld uit het wagenpark verdwijnt.
Eerste ruwe inschatting is dat er 1.000.000 dieselpersonenauto’s en 500.000
dieselbestelauto’s onder de NOx-toeslag komen te vallen en aanvullend

Pagina 103 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

300.000 dieselpersonenauto’s en 300.000 dieselbestelauto’s onder de fijnstof
toeslag. Als door de NOx-toeslag 4% van de voertuigen versneld uit het
wagenpark verdwijnt en door de NOx- en fijnstof toeslag 8% versneld uit het
wagenpark verdwijnt, dan gaat het om de volgende NOx-reductie:
(1.000.000 – 300.000) x 4% x 10 kg = 0,28 kton
(500.000 - 300.000) x 4% x 20 kg = 0,16 kton
300.000 x 8% x 10 = 0,24 kton
300.000 x 8% x 20 = 0,48 kton
Totaal 1,16 kton NOx-reductie. Rekening houdend met het effect van de MRBfijnstoftoeslag die per 1 januari 2020 wordt ingevoerd, komt het effect van de
stikstoftoeslag en verhoging fijnstoftoeslag bestelauto’s uit op 1 kton NOxreductie.
Het additionele fijnstof effect komt voort uit de verhoging van de
fijnstoftoeslag voor bestelauto’s. Met 20.000 km per jaar en een uitstoot van
50 mg/km komt dit neer op een fijnstofeffect van 1 kg per jaar per bestelauto
die versneld uit het park verdwijnt. Met 300.000 bestelauto’s en een extra
uitstoom van 4% komt dit neer op:
300.000 x 4% x 1 = 12 ton fijnstof
Uitvoeringsaspecten

Structuurwijziging (groot)
Dit voorstel is een complexe structuurwijziging. De RDW moet ook om een
uitvoeringstoets worden gevraagd ivm leveren gegevens (heeft RDW deze
gegevens voor handen?). Implementatie niet mogelijk voordat
nieuwe systeem in gebruik is en de eerste technische schuld is verwerkt
(voorzichtige schatting: in de loop van 2022). De doorlooptijd is daarom dus
groter dan een jaar.

Pagina 104 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

8. Een accijnsverhoging op fossiele brandstoffen
Thema: Fiscale vergroening
Een accijnsverhoging op fossiele brandstoffen (benzine/diesel/lpg)

Het tarief op fossiele brandstoffen wordt verhoogd.

Een 10% hogere accijns maakt benzine 8 cent duurder, diesel 5 cent en lpg 1,9 cent.
Doel

CO2-reductie.
Achtergrond/rationale

Door een verhoging van de accijns op brandstof wordt brandstof duurder, waardoor een prikkel
ontstaat om de energie-efficiëntie te verhogen.

Verhoging van de kosten kan leiden tot een verschuiving naar bijvoorbeeld elektrisch rijden of
openbaar vervoer.

In samenhang met stimulering van elektrisch rijden wordt als gevolg van het Klimaatakkoord de
accijns op diesel verhoogd met 1 cent per liter per 2021 en met 1 cent per liter per 2023.
Effecten
Economie

De eventuele grenseffecten van een accijnsverhoging kunnen leiden tot
verzet van pomphouders in de grensstreek. De pompprijzen in Nederland
zijn reeds in veel gevallen hoger dan die in de ons omringende landen.

Volgens openbare bronnen is de (gemiddelde) prijs van brandstoffen op
14 januari 2020 in de buurlanden als volgt:

Budgettaire aspecten

Milieueffecten

Overige effecten

Uitvoeringsaspecten

LAND

EURO95

DIESEL

LPG

BELGIË

€ 1,558

€ 1,570

€ 0,597

DUITSLAND

€ 1,419

€ 1,359

€ 0,669

LUXEMBURG

€ 1,259

€ 1,202

€ 0,547

NEDERLAND

€ 1,815

€ 1,528

€ 0,892



Een 10% hogere accijns maakt benzine 8 cent duurder, diesel 5 cent en
lpg 1,9 cent. Gerekend met standaard gedragseffecten zijn de
accijnsopbrengsten volgens de sleuteltabel 691 miljoen. De
gedragseffecten zijn echter naar verwachting groter door te verwachten
grenseffecten waardoor de accijnsopbrengsten lager uit zullen vallen.

Uit PBL rapportage van 28 september 2018 blijkt een gemiddelde CO2reductie van 0,25 Mton in 2030. Onderzocht zou moeten worden wat het
effect in 2020 kan zijn, naar verwachting is dit minimaal.

Een verhoging van de LPG-accijns betekent dat ook rijden op (bio-)LNG
duurder wordt en dat huishoudens die propaangas voor verwarming
gebruiken (afgelegen boerderijen etc. die niet op het aardgasnet zijn
aangesloten) meer moeten gaan betalen.

In samenhang met stimulering van elektrisch rijden wordt als gevolg van
het Klimaatakkoord de accijns op diesel reeds verhoogd met 1 cent per
liter per 2021 en met 1 cent per liter per 2023.
Parameterwijziging (jaaraanpassing)

Pagina 105 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Mobiliteit categorie 2 beleidsopties voor onderzoek
9. Accijns op kerosine voor intra-EU vluchten
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Belastingplichtige: Afhankelijk van de situatie, in beginsel de accijnsgoederenplaatshouder (AGPhouder).

Grondslag: uitslag tot verbruik van brandstof (kerosine)

Maatstaf van heffing: hoeveelheid (liter) bij een temperatuur van 15 graden Celsius

Tarief per 2020: € 503,62 per 1.000 liter
Doel

Beter beprijzen van externe kosten veroorzaakt door commerciële internationale luchtvaart

Stimuleren van zuinigere (en daarmee schonere) vliegtuigen

Wegnemen concurrentievoordeel bij de fiscale behandeling van luchtvaart t.o.v. andere
vervoersmodaliteiten
Achtergrond/rationale

Accijnsheffing is EU-breed geharmoniseerd door middel van richtlijnen. In de
Energiebelastingrichtlijn is bepaald dat brandstof gebruikt voor commerciële internationale
vluchten in beginsel vrijgesteld is. Dat geldt ook voor de bilaterale en EU luchtvaartverdragen met
landen buiten de EU. EU-lidstaten kunnen de vrijstelling echter door middel van bilaterale
afspraken opschorsen m.b.t. brandstof gebruikt voor intra-EU vluchten, mits dit niet raakt aan
luchtvaartmaatschappijen afkomstig uit landen buiten de EU (i.v.m. de genoemde
luchtvaartverdragen).

De Wet op de accijns bevat op dit moment een vrijstelling voor kerosine gebruikt voor commerciële
internationale vluchten. Daarmee wordt de luchtvaartsector (even als de scheepvaart) bevoordeeld
vanuit fiscaal oogpunt ten opzichte van andere vervoersmodaliteiten, die over hun brandstof wel
accijns verschuldigd zijn.

Aangezien de luchtvaart verantwoordelijk is voor ca. 2,5% van de wereldwijde CO2-emissies, sluit
een accijnsheffing op kerosine beter aan bij het principe dat de vervuiler betaalt dan een belasting
op vliegtickets.

De Europese Commissie heeft recent de richtlijn energiebelastingen geëvalueerd, waarbij wordt
opgemerkt dat vrijstellingen op de commerciële luchtvaart en de zeescheepvaart het level playing
field met andere transportsectoren mogelijk kunnen verstoren. Mocht de richtlijn
energiebelastingen t.z.t. gewijzigd worden, dan moeten alle EU-lidstaten unaniem met een
wijziging instemmen.

Alternatief kan worden overwogen om met lidstaten, die voor een accijns op kerosine zijn,
bilaterale afspraken te maken om onderling alsnog accijnsheffing mogelijk te maken. Hierdoor
ontstaat wel een ‘lappendeken’ binnen de EU – per lidstaat moet vervolgens gekeken worden of er
accijns geheven mag/moet worden. Dat leidt tot complexe situaties. Bij de vormgeving van de
bilaterale afspraken moeten daarnaast de regels van de interne markt in acht worden genomen.
Fiscale discriminatie dient te worden voorkomen.

Het veelvuldig genoemde Verdrag van Chicago31 belemmert een accijns op kerosine niet. Slechts
brandstof die reeds aan boord van het vliegtuig is, mag niet belast worden.

Een aantal bilaterale afspraken, zogenoemde Air Service Agreements (ASA’s), verbieden een
heffing op kerosine.

N.B. Wat betreft beprijzing van CO2-uitstoot kan nog worden opgemerkt dat, naast een
vliegbelasting, het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS) en het toekomstige mondiale
CORSIA voor de luchtvaart zorgen voor een betere beprijzing van CO2-uitstoot van het
vliegverkeer. Een dergelijke CO2-beprijzing neemt overigens niet weg dat het wenselijk is de
luchtvaart te betrekken in de heffing van verbruiksbelastingen, zoals ook andere vervoersvormen
daarin betrokken zijn.
Effecten
Economie

31

Luchtvaartsector:

Het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart.

Pagina 106 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel



Budgettaire aspecten

Milieueffecten

Overige effecten

Uitvoeringsaspecten

Als lidstaten onderling accijns op kerosine gaan heffen, worden mogelijk
ook vliegmaatschappijen van buiten de EU in de heffing betrokken die
intra-EU vluchten uitvoeren. Deze accijnsheffing is strijdig met de ASA die
met dit niet-EU land afgesloten zijn. In dit geval moet kerosine voor
luchtvaartmaatschappijen uit dergelijke landen vrijgesteld worden,
bijvoorbeeld door deze vluchten onder de de-minimis te laten vallen, wat
tot een zeer beperkt concurrentienadeel voor EU- vliegmaatschappijen
kan leiden.32

Niet duidelijk is in welke mate een luchtvaartmaatschappij de belasting
daadwerkelijk zal kunnen doorbelasten in ticketprijzen. In de huidige
situatie is dat minder/niet het geval, doordat de belasting slechts
schaarstewinsten afroomt.

In het (onwaarschijnlijke) geval dat alle EU-lidstaten bereid zouden zijn
accijns op kerosine te heffen, zou dit exclusief gedragseffecten circa € 550
miljoen opleveren. De gedragseffecten bij deze maatregelen kunnen
echter een deel van de opbrengst tenietdoen, aangezien
vliegmaatschappijen naar verwachting ervoor zouden kiezen om zo min
mogelijk kerosine in Nederland te tanken of in de hogere brandstofprijzen
zelfs aanleiding zouden kunnen zien Nederlandse luchthavens vaker te
mijden.

Aangezien het waarschijnlijk is dat slechts een deel van de EU-lidstaten
bereid is tot bilaterale afspraken, zal de opbrengst (veel) kleiner uitvallen.

Een accijnsheffing op kerosine kan een invloed hebben op de
vlootvernieuwing, maar pas na 2025, omdat de nieuwe toestellen die voor
die tijd worden geleverd voor het grootste deel reeds besteld zijn33 en er
lange leveringstijden op nieuwe vliegtuigen zijn. Hoe groot deze prikkel
tot vlootvernieuwing is, is niet bekend.

De vervuiler betaalt: door kerosine te belasten, betalen alle vervuilers
mee, mits de prijs wordt doorbelast: zowel passagiers, transferpassagiers
als vracht. Echter, zoals eerder beschreven, is het de vraag in hoeverre en
of luchtvaartmaatschappijen de belasting zullen doorberekenen in de
(ticket)prijzen.

Het feit dat de vervuiler betaalt betekent geen automatische vermindering
van vervuiling wanneer er capaciteitsrestricties gelden, zo blijkt uit recent
onderzoek CE Delft34.

Nederland pleit in het kader van de EU Green Deal voor een Europese
bijmengverplichting voor duurzame luchtvaartbrandstoffen. Deze
brandstoffen zijn duurder dan fossiele brandstoffen. Een
bijmengverplichting heeft daarmee ook een kostenverhogend effect voor
luchtvaartmaatschappijen. Indirect verlaagt dit mogelijk de vraag naar
luchtvervoer. Een bijmengverplichting heeft als additioneel effect dat de
inzet van duurzame luchtvaartbrandstoffen direct leidt tot een CO2reductie
Structuurwijziging + toezicht (klein)
Is een uitbreiding van de bestaande accijnsheffing. Belangrijk dat wordt
aangesloten bij bestaande methodiek van AGP-houders. Het onderscheid
tussen intra-EU en internationale vluchten is mogelijk lastig te controleren.

32
33
34

CE Delft, ‘Taxing aviation fuels in the EU’, november 2018, p. 4.
CE Delft, ‘Economische- en Duurzaamheidseffecten Vliegbelasting’, juni 2018, p. 9.
CE Delft, ‘Economische- en Duurzaamheidseffecten Vliegbelasting’, april 2019, p. 7.

Pagina 107 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

10. Btw op vliegtickets
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Btw heffing op het deel van de ticketprijs dat ziet op het deel van de vlucht dat binnen Nederland
plaatsvindt.

Belastingplichtige: vliegmaatschappijen;

Grondslag: personenvervoer door de lucht (dienst);

Plaats van dienst: daar waar de vervoersdienst plaatsvindt (naar rato van afstand), d.w.z. alleen
het deel van de vlucht dat boven Nederlands grondgebied plaatsvindt, wordt in de heffing
betrokken;

Maatstaf van heffing: prijs vliegticket (de vergoeding);

Tarief: algemeen tarief (21%) of verlaagd tarief (9%);

Recht op aftrek van voorbelasting: zakelijke reizigers.
Doel

Verbetering beprijzing externe kosten veroorzaakt door commerciële internationale luchtvaart

Ontmoedigen van vliegreizen van particulieren
Achtergrond/rationale

De wet OB 1968 bevat op dit moment een nultarief (met recht op aftrek van voorbelasting) op
vliegtickets. Dit nultarief is gebaseerd op een overgangsbepaling in de Btw-richtlijn. Als Nederland
afziet van deze bepaling, moeten vliegtickets volgens de Btw-richtlijn worden belast, naar keuze
met het algemene of het verlaagde btw-tarief.

Daarmee wordt het personenvervoer door de lucht op fiscaal gebied gelijkgetrokken met
personenvervoer via rails. Treintickets vallen momenteel onder het verlaagde btw-tarief.

Zakelijke reizigers kunnen doorgaans de in rekening gebrachte btw in aftrek brengen. Particuliere
reizigers kunnen dat als eindconsument niet en bij hen blijft de btw drukken.

Op grond van de bepalingen in de Btw-richtlijn mag Nederland slechts over dat gedeelte van de
vlucht btw heffen, dat binnen Nederland plaatsvindt. Voor lange afstandsvluchten zal dit gedeelte
relatief klein zijn.
Effecten
Economie




Budgettaire aspecten






Milieueffecten



Overige effecten



Voor vliegmaatschappijen betekent de btw verhoging op vliegtickets een
toename in administratieve lasten (door de opsplitsing van het traject
naar heffing in verschillende landen). Dat betekent een toename in kosten
en daarmee een concurrentienadeel ten opzichte van vliegmaatschappijen
die niet via Nederland vliegen. Vliegmaatschappijen zullen mogelijk
overwegen om Nederlands luchtruim te mijden.
De maatregel bevoordeelt zakelijke reizigers t.o.v. particuliere reizigers
i.v.m. recht van vooraftrek voor zakelijke reizigers.
Bij een tarief van 9% kan een belasting op intra-EU vluchten exclusief
gedragseffecten circa € 0,1 miljard opleveren.
De gedragseffecten bij deze maatregel kunnen echter een deel van de
opbrengst tenietdoen, aangezien vliegmaatschappijen naar verwachting
ervoor zouden kiezen om zo min mogelijk via NL te vliegen, om met name
de administratieve lasten te ontlopen.
Dat particuliere reizigers gedeeltelijk via luchthavens in buurlanden op reis
zullen gaan is niet uit te sluiten. Dit gedragseffect lijkt echter niet erg
waarschijnlijk, aangezien het om kleine bedragen gaat (en bij lange
afstand vluchten verhoudingsgewijs om nog minder).
De vervuiler betaalt gedeeltelijk: particuliere reizigers betalen voor hun
vluchtgedeelte binnen Nederland.
Voor vliegmaatschappijen betekent de invoering van een btw op
vliegtickets een toename in administratieve lasten. Zijn moeten aan de
hand van de vluchtgegevens berekenen over welk gedeelte van de vlucht
btw verschuldigd is. Aangezien de precieze vliegroute vaak pas kort voor
vertrek bekend is, is de btw op moment van verkoop van het ticket
waarschijnlijk niet correct te berekenen.

Pagina 108 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel


Uitvoeringsaspecten

Zakelijke reizigers moeten de betaalde btw via hun aangifte terugvragen.
Dat betekent extra administratieve handelingen en daarmee kosten.
Toezicht
Zonder nadere afspraken in EU verband zéér complex in de handhaving,
omdat moeilijk/niet is vast te stellen wat de verschuldigde belasting is.

Pagina 109 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

11. Invoeren CO2-component in de grondslag van de MRB
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Invoeren van een CO2-component in de grondslag van de MRB in plaats van een deel van de
gewichtsgrondslag. De nieuwe grondslag voor de MRB wordt dan zowel CO2 als gewicht.
Er zijn verschillende opties voor de maatvoering van deze maatregel: welk deel van de
gewichtsgrondslag wordt vervangen door de CO2-component en hoe progressief wordt de CO2component. Overgang kan alleen voor nieuwverkochte auto’s, of met terugwerkende kracht vanaf
een bepaald bouwjaar, zoals Duitsland in 2012 heeft gedaan (auto’s vanaf 2009 betaalden toen
MRB naar rato van CO2 in plaats van cilinderinhoud).
Doel

Belastingdruk op het bezit van niet-nulemissie-auto’s vergroten en belastingdruk op nulemissieauto’s verlagen.

Versnelling van de vervanging van auto’s met grotere uitstoot (CO2) voor nieuwe meer
milieuvriendelijke auto’s zoals nulemissie-auto’s
Achtergrond/rationale

Een hogere MRB voor auto’s met een hogere CO2-uitstoot in combinatie met de (huidige)
vrijstelling voor nulemissie-auto’s leidt tot een sterkere prikkel voor de vervanging van
oudere/zwaardere meer milieuvervuilende auto’s door meer milieuvriendelijke modellen.

De grondslag van de MRB is het gewicht van een voertuig. Deze grondslag is historisch bepaald en
kan niet vanuit externe effecten van extra gewicht gerechtvaardigd worden. Een CO2-component
kan dat wel.

Het nihiltarief in de MRB voor een emissievrije auto’s geldt tot en met 2024. In 2025 betaalt men
voor deze personenauto’s 25% van het dan geldende reguliere MRB-tarief. Vanaf 2026 betaalt men
voor deze personenauto’s 100% van het reguliere MRB-tarief. Een CO2-component in de MRB zou
betekenen dat emissievrije auto’s minder MRB gaan betalen dan (even zware) auto’s met een
verbrandingsmotor.
Effecten

Zwaardere auto’s betalen nu meer MRB.
Economie

Elektrische auto’s zijn door de accu’s zwaarder dan gemiddeld. Vanaf
2026 zullen deze auto’s ook het reguliere MRB-tarief moeten betalen. Een
CO2-component in de MRB zou betekenen dat emissievrije auto’s minder
MRB gaan betalen dan (even zware) auto’s met een verbrandingsmotor.
Budgettaire aspecten

Deze maatregel kan budgetneutraal worden ingevoerd. Door de CO2component en de toename van nulemissieauto’s in de komende jaren zal
de opbrengst wel afnemen (grondslagerosie).

Vergt nader onderzoek en is afhankelijk van de vormgeving.
Milieueffecten
Overige effecten

Uitvoeringsaspecten



De herverdeling van de belastingdruk kan denivellerend uitwerken omdat
oude auto’s veelal een hogere CO2-uitstoot hebben en dus meer belast
worden.
Structuurwijziging (groot)
Niet mogelijk voor de ratioanlisatie MRB en wegzetten technische schuld
(voorzichtige schatting: in de loop van 2022)

Pagina 110 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

12. Verlaagd accijnstarief op hernieuwbare brandstoffen
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Het accijnstarief wordt voor hernieuwbare brandstoffen gedifferentieerd. Het tarief wordt naar rato
van de CO2-uitstoot vastgesteld. De verlaging geldt alleen voor de hernieuwbare brandstoffen die
aanvullend op de bijmengverplichting aan de brandstof worden toegevoegd.

Het gaat hier om de volgende brandstoffen:
o HVO
o Biodiesel
o Groen Gas (CNG)
o Groen Gas (LNG)
Zie tabel hieronder voor voorgestelde tarieven:

Brandstof
HVO (100%
vervanging)

Biodiesel
groen gas
(CNG)
(100%
vervanging)
Groen gas
(LNG)
(100%
vervanging)

regulier tarief
€0,50 (diesel)

CO2 uitstoot
hernieuwbaar

voorgesteld tarief

€0,50 (diesel)

80% reductie
€ 0,10
Reductie
afhankelijk van
bijmengpercentage.
Gemiddeld 30%,
dus dat is nu
aanname
€ 0,38

€0,34 (LPG)

80% reductie

€ 0,068

€0,34 (LPG)

80% reductie

€ 0,068

N.B. Deze getallen zijn indicatief. Op basis van de jaarlijkse rapportage voor vervoer van de NEA 2018
is de gemiddelde CO2-reductie in de keten van de hernieuwbare varianten ten opzichte van de fossiele
varianten 80%. Daar gaan we voor nu dus vanuit. In Europees verband worden nieuwe
meetstandaarden afgesproken, waardoor meer precieze gegevens beschikbaar komen als deze er
eenmaal zijn.
Doel

Het gebruik van hernieuwbare brandstoffen kan, in aanvulling op de verplichte bijmenging,
gestimuleerd worden door een verlaagd accijnstarief.

Hernieuwbare brandstoffen verminderen de CO2 uitstoot ten opzichte van traditionele fossiele
varianten.
Achtergrond/rationale

Beprijzing is een instrument waarmee het gebruik van bepaalde brandstoffen kan worden
bevorderd;

De kringloop van hernieuwbare brandstoffen leidt tot lagere emissies dan fossiele brandstoffen
(well-to-wheel).

Door een verlaagd tarief toe te passen op deze brandstof in de periode tot alle voertuigen zero
emissie zijn kan het gebruik van hernieuwbare brandstoffen worden gestimuleerd.

Een bepaalde mate van gebruik van hernieuwbare brandstoffen is al verplicht gesteld
(bijmengpercentages). Hiervoor geldt het lagere accijnstarief niet. De maatregel ziet op het
stimuleren van het gebruik van hernieuwbare brandstoffen waar dit verder gaat dan de
verplichting.

Onderzocht kan worden of d fiscaliteit het juiste instrument is om het gebruik van hernieuwbare
brandstoffen te stimuleren.

Pagina 111 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Effecten
Economie

Budgettaire aspecten
Milieueffecten

Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

Leveranciers van hernieuwbare brandstoffen krijgen zo een iets betere positie
dan leveranciers van fossiele brandstoffen. Burgers en transporteurs die
vrijwillig een extra positieve stap zetten door het gebruik van hernieuwbare
brandstoffen worden hiermee beloond.
Er zijn geen gegevens beschikbaar over de ontwikkeling van het gebruik van
hernieuwbare brandstoffen in de komende jaren.

Het milieueffect van de maatregel vergt nader onderzoek

Er is een positief well to wheel effect op de CO2 uitstoot.

Dat blijkt uit de jaarlijkse rapportage voor vervoer van de NEA. In de
rapportage over 2018 is becijferd dat de gemiddelde CO2 reductie in de
keten (well-to-wheel) 80% bedraagt
(https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/rapporte
n/2019/07/04/rapportage-energie-voor-vervoer-in-nederland2018/rapportage-energie-voor-vervoer-in-nederland-2018.pdf)

Ook uit de factsheets brandstoffen van 2014 blijkt een positief effect op
de CO2 uitstoot (https://www.ce.nl/publicaties/1495/factsheetsbrandstoffen-voor-het-wegverkeer-juni-2014).

Deze factsheets worden op dit moment geüpdatet, de resultaten worden
in februari 2020 verwacht.

Zie tabel hoe de accijns conform het CO2 besparingspercentage verlaagd
kan worden.

Structuurwijziging + toezicht (klein)
Leidt tot een zeer complexe controle, dit leidt tot veel extra werk. Voor de
automatisering houden dit een aantal parameterwijziging en een
structuuraanpassing in. Doorlooptijd: waarschijnlijk één jaar.

Pagina 112 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

13. In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling binnenvaart
Thema: Fiscale vergroening
In internationaal verband pleiten voor afschaffen van de accijnsvrijstelling voor de binnenvaart

De verkoop van brandstof aan de binnenvaart is in Nederland, net als in de meeste andere EUlanden, van accijnzen vrijgesteld.

Internationale afschaffing van de accijnsvrijstelling voor de binnenvaart vergt aanpassing van de
Herziene Rijnvaartakte 1868 (Akte van Mannheim). Op grond van deze Akte is de
binnenscheepvaart namelijk vrijgesteld van accijns.

Onderhavige maatregel betreft het in internationaal verband pleiten voor afschaffen van deze
accijnsvrijstelling voor de binnenvaart.
Doel

Het beprijzen van de binnenvaart.
Achtergrond/rationale

Door het multilateraal afschaffen van de accijnsvrijstelling wordt de binnenvaart beprijsd, waardoor
een prikkel ontstaat om de energie-efficiëntie te verhogen. In vrijwel alle andere sectoren wordt de
brandstof wel belast.

Op grond van de Herziene Rijnvaartakte 1868 (Akte van Mannheim) is de binnenscheepvaart
vrijgesteld van accijns.

Afschaffen van de accijnsvrijstelling voor binnenvaart in multilateraal verband vergt daarom
aanpassing van de Akte. Voor aanpassing van de Akte is unanieme instemming van de
verdragslanden (Nederland, Duitsland, Frankrijk, België en Zwitserland) vereist. Dit zal een lastige
opgave zijn en is niet mogelijk op korte termijn.

De EU-richtlijn Energiebelastingen bevat een facultatieve accijnsvrijstelling voor de binnenvaart.
Deze facultatieve vrijstelling zou idealiter komen te vervallen om ontwijking via het bunkeren van
gasolie in buurlanden te mitigeren.

Ook dient onderzocht te worden wat de internationaalrechtelijke gevolgen zijn van aanpassing van
de Akte van Mannheim, bijvoorbeeld in relatie tot EU-verdragen.
Effecten
Economie





Budgettaire aspecten




Milieueffecten



Overige effecten



Uitvoeringsaspecten

Bij afschaffing van de accijnsvrijstelling wordt de verkoop van halfzware
olie en gasolie belast. Hierdoor wordt de brandstof duurder voor de
binnenvaart. Dit vergt nader onderzoek naar de gevolgen voor de
Nederlandse binnenvaartsector.
Het accijnstarief voor halfzware olie en gasolie bedraagt vanaf 01-01-2020
€ 503,62 per 1.000 liter.
Gedragseffecten zullen optreden als gevolg van het duurder worden van
de brandstof (bijvoorbeeld andere wijze van vervoer).
Bij afschaffing van de accijnsvrijstelling wordt de verkoop en gasolie
belast. Het huidige accijnstarief voor halfzware olie en gasolie bedraagt
vanaf 01-01-2020 € 503,62 per 1.000 liter.
Er zijn geen gegevens beschikbaar over omvang van de hoeveelheid
brandstof die zou worden belast.
Het afschaffen van de accijnsvrijstelling voor de binnenvaart heeft
verschillende effecten op de CO2-emissies, zoals een dalende vraag naar
transport, verhoging energie-efficiëntie, en verschuiving naar andere wijze
van vervoer. Nader onderzoek is nodig om uit te zoeken hoe deze effecten
op elkaar inwerken en wat dit betekent voor de uiteindelijke CO2-reductie.

Weerstand vanuit het bedrijfsleven is te verwachten, wat mogelijk zal
leiden tot juridische procedures. Bij het draagvlak dient ook de opinie van
de verdragslanden bij de Akte van Mannheim meegenomen te worden in
de beoordeling: zij zullen met aanpassing van de Akte moeten
instemmen.
Structuurwijziging (klein)
Deze wijziging zou een vereenvoudiging betekenen, die daarnaast bijdraagt
aan het voorkomen van fraude. Doorlooptijd: waarschijnlijk één jaar.

Pagina 113 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

14. In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling zeescheepvaart
Thema: Fiscale vergroening
In Internationaal verband pleiten voor afschaffen van de accijnsvrijstelling voor de zeescheepvaart

De verkoop van brandstof door de zeescheepvaart is in Nederland, net als in de andere EU-landen,
van accijnzen vrijgesteld.

De afschaffing vergt aanpassing van de Richtlijn energiebelastingen aangezien de vrijstelling voor
de zeescheepvaart nu verplicht is op grond van deze richtlijn.

Onderhavige maatregel betreft het in internationaal verband pleiten voor afschaffen van deze
(verplichte) accijnsvrijstelling in de hele EU.
Doel

Het beprijzen van de zeescheepvaart.
Achtergrond/rationale

Door het afschaffen van de accijnsvrijstelling wordt de zeescheepvaart beprijsd, waardoor een
prikkel ontstaat om de energie-efficiëntie te verhogen. In vrijwel alle andere sectoren wordt de
brandstof wel belast.

De vrijstelling voor de zeescheepvaart is verplicht op grond van de Richtlijn energiebelastingen.
Aanpassingen aan de Richtlijn energiebelastingen moeten met unanieme instemming van alle
lidstaten gebeuren.

In aanmerking moet worden genomen dat de kans aanwezig is dat bij een accijns in alleen de EU
zeeschepen (vlak) buiten de EU brandstof bunkeren. Een mondiale heffing heeft daardoor de
voorkeur. In de Internationale Maritieme Organisatie wordt een voorstel besproken voor een
mondiale heffing op brandstof, waarbij de opbrengsten worden gebruikt voor onderzoek naar
verdere verduurzaming van de sector.
Effecten
Economie

Budgettaire aspecten

Milieueffecten

Bij afschaffing van de accijnsvrijstelling wordt de verkoop van halfzware olie
en gasolie belast. Hierdoor wordt de brandstof duurder voor de
zeescheepvaart.

Het accijnstarief voor halfzware olie en gasolie bedraagt vanaf 01-01-2020
€ 503,62 per 1.000 liter.

Het accijnstarief voor zware stookolie bedraagt vanaf 01-01-2020 € 37,76
per 1.000 kg

Afschaffen van de accijnsvrijstelling voor de zeevaart kan nadelige
gevolgen hebben voor de internationale concurrentiepositie van de
Nederlandse havens vanwege bunkerlocaties buiten de EU, de
koopvaardij, waterbouw en visserij. In de zeevisserij schakelen veel
vissers als gevolg van het pulsverbod terug naar de boomkor met een
aanzienlijk groter brandstofverbruik en daarmee samenhangend een
minder goede businesscase. Het afschaffen van accijnsvrijstelling zal die
businesscase verder verslechteren.

In geval van stijgende kosten kunnen deze kosten, vanwege de
internationale concurrerende markt waarop wordt geopereerd door de
zeevaart, meestal niet worden doorberekend aan de verlader of burger en
in de visserij bijvoorbeeld wordt de visvangst aangeboden op de afslag
waar een prijs tot stand komt die los staat van de gemaakte kosten.

Bij afschaffing van de accijnsvrijstelling wordt de verkoop van zware
stookolie, halfzware olie en gasolie belast. Het huidige accijnstarief voor
stookolie is € 37,76 per 1.000 kg en het tarief voor halfzware olie en
gasolie bedraagt vanaf 01-01-2020 € 503,62 per 1.000 liter.

Er zijn geen gegevens beschikbaar over omvang van de hoeveelheid
brandstof die zou worden belast.

Het afschaffen van de accijnsvrijstelling voor de zeescheepvaart heeft
verschillende effecten op de CO2-emissies, en hangt in belangrijke mate af
van het gelijke speelveld.

Indien dat gelijke speelveld onvoldoende is, zal er een ‘carbon leakage
zijn’ waardoor het uiteindelijke effect beperkt is. Nader onderzoek is nodig

Pagina 114 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Overige effecten

Uitvoeringsaspecten

om uit te zoeken hoe de effecten op elkaar inwerken en wat dit betekent
voor de uiteindelijke CO2-reductie.

Weerstand vanuit het bedrijfsleven is te verwachten, wat mogelijk zal
leiden tot juridische procedures. Bij het draagvlak dient ook de opinie van
de andere EU-landen meegenomen te worden in de beoordeling: zij zullen
met aanpassing van de Richtlijn Energiebelastingen moeten instemmen.
Structuurwijziging (klein)
Indien internationaal overeenstemming hierover wordt bereikt, betekent deze
wijziging een vereenvoudiging. Deze wijziging draagt bij aan het voorkomen
van fraude. Doorlooptijd: waarschijnlijk één jaar.

Pagina 115 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

15. Houderschapsbelasting (MRB) op bromfietsen
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Periodieke heffing op het houden van bromfietsen met een kenteken, dus bromfietsen,
snorfietsen en brommobielen, met uitzondering van elektrische bromfietsen

Houderschapsbelasting bedraagt ongeveer:
1. Optie: 33% (€ 40) van de motorrijtuigbelasting (MRB) incl. opcenten motorfiets
2. Optie: 75% (€ 90 ) van de MRB incl. opcenten motorfiets
Doel

Budgettair opbrengst generen

Luchtkwaliteits- en klimaatdoelen op mobiliteit ondersteunen (fiscale prikkel).
Achtergrond/rationale

Elektrische bromfietsen (en elektrische fietsen/speed pedelecs) vormen een steeds beter en
betaalbaarder alternatief voor de verschillende type bromfietsen met verbrandingsmotor. Waar
brom- en snorfietsen met verbrandingsmotor ongeveer €1500 kosten, ligt de prijs voor
elektrische brom- en snorfietsen tussen de €2000-5000 (brandstofkosten liggen hier wel
lager). Voor de elektrische fiets (tot 25 km/u) is dit €1000 (KiM, 2018). Daarmee onstaat
handelingsperspectief om over te stappen op elektrische voertuigen. Deze elektrische
voertuigen hebben aanzienlijk minder negatieve klimaat- en luchtkwaliteitseffecten. Het
invoeren van een brommerbelasting voor de verschillende typen bromfietsen met
verbrandingsmotor versnelt de transitie naar nulemissierijden.

In totaal zijn er ca. 1.200.000 bromfietsen in NL, waarvan ongeveer 3,5% elektrische
voertuigen (CBS 2019).

In het Klimaatakkoord is met sectorpartijen de afspraak gemaakt om vanaf 2025 de
nieuwverkoop van snorfietsen alleen nog uit elektrische snorfietsen te laten bestaan. Voor de
bromfietsen geldt een streven voor 2030 over te gaan op nieuwverkoop van elektrische
bromfietsen. Waar deze afspraken tussen sector en overheid dit jaar (2019) tot stand zijn
gekomen, is het invoeren van nieuwe belasting een extra maatregel die de sector zal raken.
Effecten
Economie




Budgettaire aspecten





Milieueffecten






Leidt mogelijk tot een koopkrachtdaling bij bromfietsbezitters. De
bromfiets is het meest toegankelijke gemotoriseerde vervoersmiddel qua
aanschafprijs. Naar verwachting hebben bromfietsbezitters een inkomen
dat lager ligt dan gemiddeld
De belasting brengt administratieve lasten met zich mee voor
bromfietsbezitters
De opbrengsten bedragen jaarlijks bij:
1. Optie: ca. € 48 miljoen per jaar (€ 40*1,2 miljoen)
2. Optie: ca. € 108 miljoen per jaar (€ 90*1,2 miljoen)
Hierin zijn eventuele gedragseffecten nog niet meegenomen.
Naar verwachting zal het aandeel elektrische (lastenvrije) voertuigen
toenemen naarmate de data voor de afspraken uit het klimaatakkoord
naderen.
Voor bromfietsen met verbrandingsmotor geldt:
Bromfietsen zijn vervuilend op verschillende terreinen. Voor wat betreft de
externe effecten zijn bromfietsen vooral relevant voor luchtvervuiling,
geluid, en veiligheid
Luchtvervuiling: Bromfietsen stoten per kilometer vooral veel
koolmonoxide (CO), koolwaterstoffen (VOS) en fijn stof (PM10) uit in
vergelijking met personenauto’s. De uitstoot van stikstofoxiden (NOx) en
CO2 is kleiner dan die van personenauto’s. Qua totale emissies blijft de
auto dominant
Geluidsoverlast: Uit een TNO-studie blijkt dat een gemiddelde bromfiets
vijf keer meer geluidbelasting veroorzaakt dan een gemiddelde
personenauto (TNO, 2002)

Pagina 116 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel


Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

Veiligheid: de bromfiets heeft de hoogste ongevalskosten per kilometer
binnen de transportsector.

Structuurwijziging (middelgroot/groot)
Deze wijziging maakt de uitvoering complexer en draagt niet bij aan
vereenvoudiging, zowel IV technisch als voor het toezicht. De RDW zal de
uitvoerbaarheid van deze maatregel moeten beoordelen, aangezien de
primaire gegevenslevering van de RDW afkomstig is. Opgemerkt wordt dat de
kosten voor de uitvoering waarschijnlijk relatief hoog zijn ten opzichte van de
opbrengsten.

Pagina 117 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

16. Aanpassen onbelaste vergoeding voor woon-werkverkeer
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel
De onbelaste vergoeding voor het woon-werkverkeer bedraagt thans maximaal 19 cent per kilometer
of de werkelijke kosten voor het openbaar vervoer indien deze hoger zijn. In dit fiche wordt een aantal
mogelijke wijzigingen van de onbelaste vergoeding voor woon-werkverkeer beschreven:
1.
2.
3.

Verlagen maximale tarief van 19 cent naar bijvoorbeeld 12 cent.
Invoeren beperking van de maximale reisafstand woon-werkverkeer (enkele reis) op
bijvoorbeeld 20 kilometer.
Volledig afschaffen van de onbelaste kilometervergoeding woon-werkverkeer.

De genoemde maatregelen gaan ervan uit dat deze ook gelden voor het OV en dat ook voor die
vervoersmodaliteit de onbelaste vergoeding voor het woon-werkverkeer wordt beperkt dan wel wordt
afgeschaft. Voor de verschillende varianten is het echter denkbaar dat het OV daarvan wordt
uitgezonderd. Alsdan kunnen de werkelijke kosten van het OV worden vergoed, ook als deze hoger
zijn.
Doel


Doel van deze aanpassingen is het verminderen van de in het kader van het woon-werkverkeer
gereisde kilometers. Hierdoor vermindert de CO2-uitstoot. Daarnaast neemt de congestie op de
weg af bij een afname van het aantal (tijdens de spits) gereden kilometers.

Achtergrond/rationale

De huidige regeling voor onbelaste reiskostenvergoeding kent geen beperking als het gaat om de
afstand van het woon-werkverkeer. Daarom bevat de regeling ook geen prikkels om die afstand te
beperken, er is geen (fiscale) stimulans om hetzij dichter bij het werk te gaan wonen, hetzij een
baan dichter bij de woonplaats te zoeken en de regeling draagt daarom ook niet bij aan de
noodzakelijke terugdringing van de CO2-uitstoot.

Zowel de verlaging/beperking als de afschaffing van de onbelaste vergoeding voor het woonwerkverkeer bevatten een dergelijke prikkel wel. De werkgever kan er altijd voor kiezen een
vergoeding te geven die bijvoorbeeld hoger is dan de genoemde 12 cent of betrekking heeft op een
woon-werkafstand die groter is dan 20 km, alleen is over die vergoeding dan wel (loon)belasting
verschuldigd.

Het effect verschilt per gekozen variant.

Het uitzonderen van het openbaar vervoer voor deze maatregelen zou werknemers een prikkel
kunnen geven om over te stappen van de auto naar het OV. Zodoende mag een aanvullende CO2besparing door deze uitzondering voor het OV verwacht worden. Bovendien biedt het uitzonderen
van het OV een handelingsperspectief voor werknemers.

Overigens is de huidige onbelaste kilometervergoeding een maximumbedrag dat de werkgever
onbelast mag vergoeden. De werkgever kan er nu ook al zelf voor kiezen om beperkingen op te
leggen aan het tarief, de afstand en/of de gekozen modaliteit waarmee gereisd wordt. Vaak wordt
een dergelijke vergoeding echter gezien als een secundaire arbeidsvoorwaarde. Dit kan voor
werkgevers een reden zijn om een dergelijke beperken niet te hanteren.

Een vierde maatregel zou kunnen zijn om het mogelijk maken dat parkeren als onderdeel van het
voor- en/of natransport bij een OV-reis onbelast kan worden vergoed. Dat is op dit moment niet
mogelijk wat tot gevolg heeft dat de kosten voor parkeren op een P+R terrein dicht bij de
woonplaats volledig voor rekening van de werknemer komen. Dit wordt nu geacht te worden
gedekt uit de onbelaste vergoeding van 19 cent per kilometer. Doel van deze maatregel zou zijn
om te stimuleren dat werknemers een deel van de reis met het openbaar vervoer maken in plaats
van volledig met de auto. Dit zou uit kunnen maken van het onderzoek dat is toegezegd in het
kader van de motie Lodders c.s. waarin wordt verzocht (kort gezegd) een onderzoek te doen naar
een modernisering van de reiskostenvergoeding (Kamerstukken II 35302, nr. 44).
Effecten
Economie

Een nadelig effect van deze versobering is dat dit mogelijk leidt tot een
minder goede werking van de arbeidsmarkt (dit argument geldt voor het
versoberen van de onbelaste reiskostenvergoeding, niet voor de uitzondering
voor het OV of de ketenreis). Deze raakt meer gesegmenteerd.

Pagina 118 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Tevens draagt de huidige overspannen woningmarkt niet bij aan het
eenvoudig dichterbij het werk kunnen gaan wonen voor werknemers.
Tot slot is in de huidige maatschappij, waarbij tweeverdieners de standaard
zijn, het niet altijd mogelijk om beiden een baan in dezelfde woonomgeving te
vinden. Daarmee lijkt het met dit theoretische voorstel eenvoudiger om
dichterbij het werk te gaan wonen, maar is dat in de huidige praktijk
waarschijnlijk weerbarstiger.
Budgettaire aspecten

De financiële consequenties van deze aanpassingen zijn niet onderzocht. Ter
illustratie: een verlaging van het bedrag van 19 cent met één cent zou in
2012 hebben geleid tot een budgettaire opbrengst van € 100 miljoen.

Milieueffecten

De effecten qua CO2-reductie van een dergelijke beperking zijn niet eerder
onderzocht. Wel is in 2012 door MuConsult een onderzoek gedaan naar de
effecten van een volledige afschaffing van de onbelaste reiskostenvergoeding
voor het woon-werkverkeer. Op basis van dat onderzoek is geconcludeerd dat
bij een volledige afschaffing, dus inclusief de afschaffing van de onbelaste
reiskostenvergoeding voor het OV, een CO2-reductie van 0,5 tot 0,6 Mton zou
worden bereikt.

Overige effecten

De beperking of de afschaffing van de onbelaste vergoeding voor het woonwerkverkeer werkt door naar de inkomensafhankelijke regelingen. Doordat
het verzamelinkomen stijgt, neemt het recht op bijvoorbeeld toeslagen af. Dat
is een bijkomend inkomenseffect waarvan eerder in 2012 ten tijde van de
behandeling van het toentertijd voorliggende wetsvoorstel afschaffing
reiskostenvergoeding woon-werkverkeer is gebleken dat dit niet gericht kan
worden gecompenseerd.

Uitvoeringsaspecten

De maatregel is niet getoetst door de Belastingdienst. De maatregel is naar
verwachting complexiteit verhogend en daarom ook slecht te controleren met
als gevolg moeilijker handhaafbaar en fraudegevoeliger.

Pagina 119 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

17. Vrijstelling elektrisch varen
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel
Vrijstelling van belasting op elektriciteit en waterstof dat wordt gebruikt voor de voortstuwing van
binnenvaart- en zeevaartschepen.
Doel


Wegenemen fiscale ongelijkheid van (waterstof)elektrisch varen t.o.v. varen op het vuilere diesel
en stookolie, dat is vrijgesteld van accijns. Dit levert een stimulans aan de gewenste transitie naar
elektrisch varen.

Achtergrond/rationale
Beleidsmatig:

In de Green Deal Zeevaart, Binnenvaart en Havens (ondertekend juni 2019) is als ambitie
opgenomen om in 2050 een nagenoeg emissievrije en klimaatneutrale binnenvaart gerealiseerd te
hebben. Voor 2030 is de ambitie geformuleerd om tenminste 150 binnenvaartschepen voorzien te
hebben van een zero-emissie aandrijflijn.

Er zijn meerdere maatregelen nodig om de gewenst overgang naar elektrisch varen te stimuleren.
Zo dient er laadinfrastructuur te komen en overweegt IenW een bijdrage te leveren aan het project
Modular Energy Concept (MEC), door medefinanciering van de eerste batterijcontainers.

In 2020 worden de eerste drie schepen opgeleverd die batterij-elektrisch gaan varen.

Business cases worden kansrijker met de vrijstelling van energiebelasting. Er ontstaat een gelijk
speelveld voor business cases gebaseerd op innovatieve duurzame voortstuwing ten opzichte van
conventionele voortstuwing.
Juridisch:

Op grond van de Herziene Rijnvaartakte 1868 (Akte van Mannheim) is de binnenscheepvaart
vrijgesteld van heffingen over Rijnvaartactiviteiten die met de scheepvaart samenhangen. Naast
deze bepaling is ter nadere uitwerking van de Akte van Mannheim een overeenkomst gesloten over
het douane- en belastingregime voor de gasolie die in de Rijnvaart als brandstof wordt verbruikt.
Deze overeenkomst bepaalt dat de lidstaten op gasolie die in de Rijnvaart gebunkerd wordt, geen
douanerechten of accijnzen zullen heffen. Deze vrijstelling wordt toegepast door een
accijnsvrijstelling van conventionele brandstoffen. Overwogen kan worden deze uit te breiden tot
nieuwe brandstoffen en elektriciteit ten behoeve van de voortstuwing.

Voor de zeevaart geldt dat op grond van artikel 14, lid1, onder c) van Richtlijn 2003/96/EG
lidstaten worden verplicht vrijstelling te verlenen voor energieproducten (niet zijnde elektriciteit)
die worden gebruikt als brandstof voor de vaart op EU-wateren. Achtergrond van de vrijstelling is
het voorkomen van verstoring van internationale concurrentieverhoudingen. In de Richtlijn is dit
als volgt verwoord in overweging 23: “Gezien de bestaande internationale verplichtingen en het
behoud van de concurrentiepositie van het communautaire bedrijfsleven is het raadzaam de
vrijstellingen van energieproducten die worden geleverd voor de zeescheepvaart en de nietrecreatieve luchtvaart en zeescheepvaart te handhaven (…)”. Vanuit die zelfde overweging valt een
vrijstelling van de belasting op elektriciteit voor de zeevaart te verdedigen.
Effecten

Met het faciliteren van elektrisch varen wordt een bijdrage geleverd aan
Economie
een duurzaam en toekomstbestendig maken de scheepvaart. Daarmee
wordt de logistieke positie van Nederland verder versterkt.

Momenteel gering. Op dit moment staat batterij-elektrisch varen nog in de
Budgettaire aspecten
kinderschoenen en weinig ondernemers maken er gebruik van. Daarom
zou het budgettaire effect in eerste instantie klein zijn.
Milieueffecten



Elektrisch varen leidt tot 100% daling van de CO2-emissies door de
scheepvaart. De mogelijke toename van de uitstoot van de
elektriciteitscentrales hangt af van de veronderstellingen over de inzet van
hernieuwbare energie en het emissiehandelssysteem (plafond zal niet
wijzigen door de extra vraag vanuit de scheepvaart). Daarnaast leidt
elektrisch varen tot een 100% daling van luchtverontreinigende emissies
langs vaarwegen, kustgebieden en havens en een afname van de
stikstofdepositie in natuurgebieden.

Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

Toezicht

Pagina 120 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Een dergelijke vrijstelling voorkomt dat er in de (nabije)toekomst veel
belastingplichtigen bijkomen. In die zin maakt de maatregel het stelsel
eenvoudiger. Bij een vrijstelling is geen sprake van gevolgen voor de
automatisering. Dit is anders als er een teruggaafregeling wordt gekoppeld
aan de vrijstelling. De wetgever wordt meegegeven daarom scherp de
vormgeving van de maatregel in de gaten te houden.

Pagina 121 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Mobiliteit categorie 3 negatief oordeel
18. Verhoging leeftijdstoepassing youngtimerregeling
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel
De maatregel strekt ertoe dat de leeftijd van waar af de youngtimerregeling kan worden toegepast
wordt verhoogd van 15 jaar naar 20 jaar. Sommige ondernemers zien auto’s van minimaal vijftien jaar
oud als fiscaal aantrekkelijk. Vanaf het moment dat een auto van de zaak 15 jaar oud is wordt bij
privégebruik de bijtelling (35 procent) berekend op basis van de waarde in het economische verkeer
(dagwaarde) en niet meer op basis van de nieuwwaarde (catalogusprijs).
Doel
Een deel van de youngtimer-rijders zal bij het verhogen van de leeftijdsgrens van 15 naar 20 jaar
overstappen op een jongere, zuinigere of goedkopere auto met minder CO2- en stikstofuitstoot.
Achtergrond/rationale
Beleidsmatig:

De achtergrond van de youngtimerregeling is tweeledig. Ten eerste is een auto van 15 jaar of
ouder in het algemeen zodanig in waarde verminderd dat het niet langer reëel is uit te gaan van de
oorspronkelijke cataloguswaarde. Ten twee kunnen de nog oudere auto’s (de echte oldtimer)
inmiddels een (verzamelaars)waarde hebben die vele malen hoger is dan de oorspronkelijke
catalogusprijs. Ook dan is het niet reëel om nog uit te gaan van de oorspronkelijke catalogusprijs.

Het verhogen van de leeftijd te verhogen naar 20 jaar houdt in dat de youngtimerregeling pas kan
worden toegepast op auto’s ouder dan 20 jaar. Tot 20 jaar blijft de auto dan vallen onder het
“normale” bijtellingsregime, inhoudende een bijtelling van 22% over de catalogusprijs, met
eventueel de korting voor volledig elektrische auto’s (zodra er elektrische auto’s ouder dan 15 jaar
beschikbaar komen). Afschaffing van de regeling ligt niet voor de hand omdat in dat geval de echte
oldtimer met een waarde die vele malen hoger is of kan zijn dan de oorspronkelijke
cataloguswaarde te laag wordt belast.

De verwachting is dat de parallelimport van youngtimers door de maatregel zal afnemen. Een
ander deel zal dezelfde auto blijven rijden maar deze naar privé overbrengen en de daarmee
gemaakte zakelijke kilometers bij de onderneming zal declareren onbelast tegen 19 ct per
kilometer. Het is daarom onzeker in hoeverre als gevolg van deze maatregel het aantal auto’s van
15 jaar of ouder daadwerkelijk vermindert.
Effecten
Economie

-

Budgettaire aspecten

Deze maatregel leidt tot een budgettaire opbrengst van € 3 miljoen.

Milieueffecten

Deze maatregel zorgt naar verwachting voor slechts een zeer beperkte
afname van de CO2-uitstoot. In 2018 bestond het Nederlandse wagenpark uit
ruim 8,3 miljoen personenauto’s. Hiervan waren er bijna 1,9 miljoen vijftien
jaar of ouder. Het aantal auto’s van IB-ondernemers dat onder de
youngtimer-regeling viel was in 2016 circa 14.000 (0,7%). Het aantal ter
beschikking gestelde auto’s ouder dan 15 jaar bij anderen dan IBondernemers is niet bekend maar waarschijnlijk zeer beperkt. Het
aanscherpen van de youngtimerregeling zal er niet toe leiden dat het aantal
auto’s ouder dan 15 jaar substantieel zal afnemen.

Overige effecten

-

Uitvoeringsaspecten

Structuurwijziging (klein)
Deze aanpassing vormt eenmalig een complexiteitstoename. Voor de
inkomensheffingen is een structuuraanpassing benodigd voor de definitieve
aangifte. Deze kunnen tijdig worden gerealiseerd. Let op,
harde knip bij de verhoging van 15 naar 20 levert weerstand op bij de
doelgroep (bezwaar/beroep vergt extra inzet).

Pagina 122 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Industrie

Industrie categorie 1 beleidsopties fiscale vergroening
19. CO2-belasting industrie (lage tarifering)
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Constante, beperkte CO2-belasting voor het bedrijfsleven, boven op bestaande belastingen en ETS.

Het gaat om een extra heffing van 2 euro/ton CO2.

Vormgeving zou op twee manieren kunnen:
1. Direct via een heffing op alle broeikasgasemissies van de 450 ETS-bedrijven;
2. Indirect via een extra heffing bovenop de bestaande belastingen op energieproducten,
te weten de energiebelasting ( verhoging van de 3e en 4e schijf en aanpassen
vrijstellingen voor energie-intensieve bedrijven en WKK-installaties) de kolenbelasting
(tariefswijziging en het aanpassen van de vrijstelling voor duaal gebruik en de accijns
op minerale oliën ( vrijstellingen in de wet op de accijns en kolenbelasting. Hiermee
tref je het energieverbruik en daarmee indirect het energieverbruik van alle bedrijven.
maar hou je geen rekening met CC(U)S.

Dit fiche gaat uit van de eerste optie, omdat het een directe heffing op broeikasgasemissies van de
450 ETS-bedrijven betreft en omdat deze optie op korte termijn makkelijker vorm te geven is dan
optie 2.
Doel

De maatregel beoogt CO2-uitstoot in de betreffende sectoren in Nederland te beprijzen conform het
credo “de vervuiler betaalt”.

Een platte CO2-heffing heeft als effect dat het de schade van de uitstoot beter beprijst waardoor
productie van producten met een grote CO2-voetafdruk relatief duurder wordt dan productie van
producten met een relatief lage CO2-voetafdruk.
Achtergrond/rationale

Deze maatregel is een nationale plak boven op het EU ETS.

Gezien de lage maatvoering zal het leiden tot een beperktere lastenverzwaring van het
bedrijfsleven.

Elke ton CO2-uitsoot wordt belast, er wordt geen rekening gehouden met het
handelingsperspectief, of risico’s op verplaatsing van de industrie of weglek naar het buitenland.

De heffing zal naar verwachting een beperkt effect hebben op het nemen van (technische) emissiereducerende maatregelen bij bedrijven aangezien de maatvoering niet afdoende zal zijn om de
kosten van CO2-reductie terug te verdienen voor grotere investeringen en systeemveranderingen.
Wel zal het bijdragen aan maatregelen gericht op een efficiënter productieproces met de bestaande
technieken. Omdat de heffing veelal ziet op het beprijzen van de productie van basisproducten zal
Nederlands instrumentarium nauwelijks van invloed zijn op de wereldvraag en -prijs. De kans is
daardoor aanwezig dat dit, door een verslechtering van de concurrentiepositie, enkel leidt tot
verplaatsing van activiteiten. Dan zal het weliswaar leiden tot een emissiereductie in Nederland,
maar tegelijkertijd tot een (mogelijk grotere) emissiestijging elders. Vanuit klimaatperspectief is
zo’n verplaatsing daarom weinig effectief.

Het is moeilijk zo niet onmogelijk om bedrijven gericht te compenseren op een wijze die Europees
houdbaar is.

Indien de heffing op EU-niveau zou plaatsvinden, inclusief het instellen van importheffingen aan de
buitengrenzen, dan zou verplaatsing van productie uit Nederland naar elders vermoedelijk sterk
beperkt worden en zullen volumeveranderingen vooral bepaald worden door verschuiving in het
economisch evenwicht tussen emissie-intensieve en emissie-extensieve bedrijvigheid. In dit geval
zal het niet alleen een prikkel voor producenten vormen om CO2 te reduceren. Ook het gedrag van
consumenten zal worden beïnvloed doordat CO2-intensieve producten relatief duurder zullen
worden.
Effecten
Economie
Een brede CO2-heffing kan doorwerken in vele facetten van de economie. De
gevolgen van de voorgestelde heffing kunnen op korte termijn en op het
niveau van afzonderlijke bedrijven groot zijn, terwijl de gevolgen op langere
termijn en voor de Nederlandse economie als geheel beperkt zijn. Er is
bovendien een groot verschil in abstractie van de effecten – de macro-

Pagina 123 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Budgettaire aspecten

Milieueffecten
Overige effecten

Uitvoeringsaspecten

economische effecten zijn minder gemakkelijk concreet aanwijsbaar en in de
tijd diffuus, wat in scherp contrast kan staan met de soms directe, concrete
effecten op bedrijfsniveau, ook doorwerkend in bredere industrieclusters door
grote verwevenheid van de energie-intensieve industrie (PwC, 2019). Dat
geldt zowel ten aanzien van effecten op CO2-reductie en de arbeidsmarkt in
Nederland, als ten aanzien van verplaatsing van productie en weglek van CO2reductie naar het buitenland. Bovendien zou Nederland door het unilateraal
invoeren van een vlakke CO2-heffing bovenop het ETS een unieke positie gaan
innemen binnen Europa – dit kan, zelfs met een geringe heffingshoogte,
impact hebben op het gepercipieerde Nederlandse investeringsklimaat voor de
energie-intensieve industrie.
De belastingopbrengst ligt -zonder rekening te houden met gedragseffectenin de ordegrootte van circa € 100 miljoen.
De te verwachten milieueffecten zijn bij unilaterale invoering beperkt.

De lastenverzwaring voor het bedrijfsleven is naar verwachting
eveneens beperkt. Wat dit zal betekenen voor mogelijke verplaatsing
is moeilijk te duiden. Voor zoverre verplaatsingseffecten optreden
zullen deze naar verwachting ongelijk neerslaan zijn over het land.

Invoeren van een vlakke CO2-heffing is contrair aan wat in het
Klimaatakkoord is afgesproken over de CO2-heffing in de industrie:
een heffing over de uitstoot die in 2030 vermeden moet zijn. Daarmee
zijn er serieuze risico’s op draagvlakverlies voor het akkoord.
Zolang 1:1 wordt aangesloten bij de emissies die vallen onder het ETS lijkt
het vaststellen van de grondslag uitvoerbaar voor de NEa.

De uitvoeringskosten zijn onder meer afhankelijk van de afbakening
van de doelgroep (alleen bedrijven die ook onder EU ETS vallen of
meer), de afstemming van de grondslag op verplichtingen onder EU
ETS (hoe beter afgestemd, hoe lager de kosten)

Deze belasting is eenvoudiger uit te voeren dan de industrieheffing
van het Klimaatakkoord.
De variant waarin een indirecte extra heffing bovenop bestaande belastingen
wordt geïntroduceerd (variant 2) sluit niet aan bij de bestaande minimumCO2-prijs voor elektriciteitsopwekking en de CO2-heffing in de industrie.
Bij lage tariefstelling en een zo groot mogelijke aansluiting van de
belastinggrondslag en –systematiek bij de verplichtingen van bedrijven onder
EU ETS zijn het frauderisico en de handhaafbaarheid beheersbaar.
Het eerst mogelijke moment van invoering zou mede afhankelijk zijn van de
precieze vormgeving van de maatregel in wet- en regelgeving.

Pagina 124 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

20. CO2-belasting industrie (hoge tarifering)
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Oplopende CO2-belasting voor alle industriële bedrijven en in de glastuinbouw,

Het gaat om een extra heffing die begint met 25 euro/ton in 2023 en stijgt daarna lineair tot 100
euro/ton in 2030, en na 2030 stijgt de heffing met 5 euro/ton per jaar tot 200 euro/ton in 2050 .35

Vormgeving zou op twee manieren kunnen:
1. Direct via een heffing op alle broeikasgasemissies van de 450 ETS-bedrijven, exclusief de
emissies die kunnen worden toegerekend aan elektriciteitsproductie;
2. Indirect via een extra heffing bovenop de bestaande belastingen op energieproducten, te
weten de energiebelasting ( verhoging van de 3e en 4e schijf en aanpassen vrijstellingen voor
energie-intensieve bedrijven en WKK-installaties) de kolenbelasting (tariefswijziging en het
aanpassen van de vrijstelling voor duaal gebruik en de accijns op minerale oliën) vrijstellingen
in de wet op de accijns en kolenbelasting. Hiermee tref je het energieverbruik en daarmee
indirect het energieverbruik van alle bedrijven. maar hou je geen rekening met CC(U)S.

Dit fiche gaat uit van de eerste optie, omdat het een direct heffing op broeikasgasemissies van de
450 ETS-bedrijven betreft en omdat deze optie op korte termijn makkelijker vorm te geven is dan
optie 2.
Doel

De maatregel beoogt CO2-uitstoot in de betreffende sectoren in Nederland in aanvulling op het ETS
te beprijzen.
Achtergrond/rationale

Deze maatregel is een nationale plak boven op het EU ETS.

Dit leidt tot een directe lastenverzwaring van het bedrijfsleven.

Elke ton CO2-uitsoot wordt belast, er wordt geen rekening gehouden met het
handelingsperspectief, of risico’s op verplaatsing van de industrie of weglek naar het buitenland.

De heffing zal het nemen van (technische) emissie-reducerende maatregelen bij bedrijven
uitlokken, maar er zal ook sprake zijn van verplaatsing van activiteiten. Omdat de heffing veelal
ziet op het beprijzen van de productie van basisproducten zal Nederlands instrumentarium
nauwelijks van invloed zijn op de wereldvraag en prijs. Verminderde productie in Nederland zal
daarom veelal leiden tot een (mogelijk grotere) emissietoename elders. Vanuit klimaatperspectief
is zo’n verplaatsing daarom weinig effectief.

Het is moeilijk zo niet onmogelijk om bedrijven gericht te compenseren op een wijze die Europees
houdbaar is.

De heffing zal leiden tot sterkere elektrificatie van de warmtevoorziening in de industrie, wat zal
leiden tot aanvullende vraag naar elektriciteit. Tegenover de reducties in de industrie staan
daardoor mogelijk extra emissies in de elektriciteitsproductie.

Indien de heffing op EU-niveau zou plaatsvinden, inclusief het instellen van importheffingen aan de
buitengrenzen, dan zou verplaatsing van productie uit Nederland naar elders vermoedelijk sterk
beperkt worden en zullen volumeveranderingen vooral bepaald worden door verschuiving in het
economisch evenwicht tussen emissie-intensieve en emissie-extensieve bedrijvigheid.
Effecten
Economie 36
Een brede CO2-heffing doorwerken in vele facetten van de economie. De
gevolgen van de voorgestelde heffing kunnen op korte termijn en op het
niveau van afzonderlijke bedrijven groot zijn, terwijl de gevolgen op langere
termijn en voor de Nederlandse economie als geheel beperkt zijn. Er is
bovendien een groot verschil in abstractie van de effecten – de macroeconomische effecten zijn minder gemakkelijk concreet aanwijsbaar en in de
tijd diffuus, wat in scherp contrast kan staan met de soms directe, concrete
effecten op bedrijfsniveau, ook doorwerkend in bredere industrieclusters door
grote verwevenheid van de energie-intensieve industrie (PwC, 2019). Dat

Hierbij is aangesloten bij de tariefstelling van het voorstel van GroenLinks, van variant 2.. Het voorstel is beschreven in het
initiatiefwetsvoorstel van GroenLinks inzake de ‘Wet CO2-belasting’ van 21 januari 2019.
36
De effecten zijn gebaseerd op de doorrekening van bovenstaand wetsvoorstel door PBL,
https://www.pbl.nl/sites/default/files/downloads/pbl-2019-concept-notitie-effect-voorstel-CO2-heffing-groenlinks_3715_0.pdf
35

Pagina 125 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Budgettaire aspecten
Milieueffecten
Overige effecten

Uitvoeringsaspecten

geldt zowel ten aanzien van effecten op CO2-reductie en de arbeidsmarkt in
Nederland, als ten aanzien van verplaatsing van productie en weglek van CO2reductie naar het buitenland. Bovendien zou Nederland door het unilateraal
invoeren van een vlakke CO2-heffing bovenop het ETS een unieke positie gaan
innemen binnen Europa – alleen dat feit kan al impact hebben op het
gepercipieerde Nederlandse investeringsklimaat voor de energie-intensieve
industrie.
Afhankelijk van de vormgeving en de exacte maatvoering. Er zullen naar
verwachting sterke gedragseffecten optreden.
Vergt nader onderzoek

Veranderingen in productievolumes zullen direct leiden tot dalende
werkgelegenheid in sommige sectoren en regio’s en in de toekomst
mogelijk leiden tot groei in andere sectoren en regio’s. Tussen de
korte termijn en de lange termijn zal in elk geval per saldo een verlies
aan werkgelegenheid te verwachten zijn. Omvangrijke en aanwijsbaar
aan klimaatbeleid gerelateerde negatieve effecten op de
werkgelegenheid, bijvoorbeeld sluiting van een groot bedrijf, kunnen
bovendien het draagvlak voor klimaatmaatregelen in binnen- en
buitenland aantasten.

Invoeren van een vlakke CO2-heffing is contrair aan wat in het
Klimaatakkoord is afgesproken over de CO2-heffing in de industrie:
een heffing over de uitstoot die in 2030 vermeden moet zijn. Daarmee
zijn er risico’s op draagvlakverlies voor het akkoord.
Zolang 1:1 wordt aangesloten bij de emissies die vallen onder het ETS is het
systeem uitvoerbaar voor de NEa.

De uitvoeringskosten zijn onder meer afhankelijk van de afbakening
van de doelgroep (alleen bedrijven die ook onder EU ETS vallen of
meer), de afstemming van de grondslag op verplichtingen onder EU
ETS (hoe beter afgestemd, hoe lager de kosten)

Deze belasting is eenvoudiger uit te voeren dan de CO2-heffing in de
industrie zoals voorzien in het Klimaatakkoord.

Bij deze tariefstelling is de investering in capaciteit voor heffing en
inning van de belasting groter, terwijl de NEa op dit moment (2020)
hiertoe nog geen ervaring of capaciteit heeft.
Fraudepreventie en handhaving zijn in principe gelijk aan de variant met lage
tarifering, maar het frauderisico neemt toe bij een oplopende prijs per ton
CO2. Ook zal de handhaving waarschijnlijk vragen om extra juridische
capaciteit (rechtzaken).
Het eerst mogelijke moment van invoering zou mede afhankelijk zijn van de
precieze vormgeving van de maatregel in wet- en regelgeving.

Pagina 126 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

21. Energiebelasting minder degressief
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel
De tarieven van de energiebelasting (EB) minder degressief maken
Doel

Internaliseren van externe kosten
Achtergrond/rationale

De EB kent een degressieve tariefstructuur. Dit kan leiden tot een situatie waarin kleinverbruikers
dure besparingsmaatregelen nemen en bij grootverbruikers goedkopere maatregelen niet worden
genomen. Dit is inefficiënt vanuit het oogpunt van CO2-reductie.

Door de degressiviteit van de EB te verminderen komen externe milieukosten van energieverbruik
beter in de prijs tot uitdrukking en wordt energiebesparing lonender.

Het is mogelijk dit te bereiken door het verhogen van de tarieven van (een deel van) de hogere
verbruiksschijven van de EB of door het samenvoegen van verbruiksschijven bij zowel de EB als
ODE.

Het verdient daarbij aanbeveling om een balans te zoeken in de belasting per ton CO2 op zowel
elektriciteit als aardgas. Daarmee verstoort de EB zo min mogelijk in de keuze tussen verschillende
energiebesparingsopties.

De verbruiksschijven voor elektriciteit en aardgas zijn overigens niet goed één op één met elkaar
te vergelijken. Zo is de 1e schijf aardgas qua energie-inhoud veel langer dan de 1e schijf voor
elektriciteit. Hierdoor bevat de 1e schijf aardgas bijvoorbeeld ook een groter deel bedrijfsmatig
verbruik. Ook de andere schijven komen qua lengte en type verbruikers niet goed overeen.
Aardgas

Energie-inhoud

Tarieven 2020
In €/ton CO237

0 - 6.000 GJ
6.000 - 35.170 GJ

Tarieven 2020
(EB+ODE) in
ct/m3
41,1
8,6

0- 170.000 m3
170.0001.000.000 m3
1.000.00010.000.000 m3
> 10.000.000 m3

35.170 - 351.700 GJ

4,5

25

> 351.700 GJ

3,4

19
Tarieven 2020
(EB+ODE) in €/ton38

229
48

Elektriciteit

Energie-inhoud

0- 10.000 kWh
10.000- 50.000
kWh
50.00010.000.000 kWh
>= 10.000.000 kWh

0 – 36 GJ
36 – 180 GJ

Tarieven 2020
(EB+ODE) in
ct/kWh
12,5
8,8

180 – 36.000 GJ

3,40

76

> 36.000 GJ

0,095

2

Effecten
Economie

Budgettaire aspecten

278
196

De maatregel zorgt voor hogere lasten voor verbruikers in de hogere schijven.
Dit kan een nadelig effect hebben op de concurrentiepositie van het
Nederlandse bedrijfsleven.
Aandachtspunt is de samenloop met ander (fiscaal) beleid gericht op
verduurzaming, zoals de CO2-heffing voor de industrie.
Afhankelijk van de maatvoering. Ter indicatie zijn de sleutels uit de fiscale
sleuteltabel voor 2020 weergegeven. Hierbij is nog geen rekening gehouden
met eventuele gedragseffecten die kunnen optreden.

56,6 kg/GJ, Kennisgeving standaard CO2-emissiefactor aardgas voor emissiehandel 2019
Bij 0,45 kg/kWh, https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2018/04/rendementen-en-CO2-emissieelektriciteitsproductie-2017
37
38

Pagina 127 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Milieueffecten

Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

39

Aardgas

Mutatie

1e schijf
2e schijf
3e schijf
4e schijf
Elektriciteit

+1 cent
+1 cent
+1 cent
+1 cent
Mutatie

1e schijf
2e schijf
3e schijf
4e schijf

+1 cent
+1 cent
+1 cent
+1 cent

Opbrengst in mln
€
128
14
18
26
Opbrengst in mln
€
243
87
363
99

Door een verhoging van de EB in de hogere schijven, komen externe kosten
van het energieverbruik beter tot uitdrukking in de prijs. Energiebesparende
maatregelen worden hierdoor lonender. Het effect op de CO2-uitstoot is
afhankelijk van de maatvoering. CE Delft heeft in 2017 onderzoek gedaan
naar een verhoging van de 3e schijf op elektriciteit van 0,5 cent per kWh en
de 3e schijf op aardgas van 2 cent per m3.39 Bij deze maatvoering is een CO2reductie in 2030 van 0,12 Mton berekend.
Parameterwijziging (jaaraanpassing)

Kosteneffectiviteit van maatregelen voor CO2-reductie in Nederland, CE Delft 2017

Pagina 128 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

22. Afbouwen vrijstelling van heffing op elektriciteit (EB en ODE) voor metallurgische
procédés
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

De huidige vrijstelling in de energiebelasting en ODE van de heffing op elektriciteit voor
metallurgische procédés wordt stapsgewijs afgebouwd. Concreet betekent dit omvorming van de
huidige regeling in een teruggaafregeling die in enkele jaren afbouwt naar nihil of (alternatief) een
vrijstelling voor een in de tijd dalend deel van het totale elektriciteitsverbruik.
Doel

De maatregel leidt tot een betere beprijzing van externe kosten.

De maatregel zorgt ervoor dat alle grootverbruikers van elektriciteit op gelijkwaardige wijze
worden belast voor hun elektriciteitsverbruik.
Achtergrond/rationale

De huidige vrijstelling voor metallurgische processen in de energiebelasting en ODE leidt ertoe dat
bedrijven binnen de ijzer- en staalindustrie en de staalbewerking bij een lastenverzwaring geen
energiebelasting betalen over energieverbruik in deze processen terwijl andere grootverbruikers
met een relatief fors elektriciteitsverbruik (industrie/sector diensten/grote
ziekenhuizen/universiteiten) wel worden belast. Daardoor deelt de ijzer- en staalindustrie sector
ook niet mee in de recente lastenverhoging voor het bedrijfsleven in de ODE (aanpassing van de
lastenverdeling tussen burgers en bedrijven van 50:50 naar 33:67 vanaf 2020).

Dit voorstel sluit aan bij de resultaten van de evaluatie van de richtlijn energiebelastingen waarin
de Europese Commissie concludeert dat bepaalde vrijstellingen niet bijdragen aan de
klimaatdoelen van het Europese Klimaatbeleid en het Parijse Klimaatakkoord.

Mogelijk zal de Europese Commissie komen met voorstellen om deze vrijstellingen uit de Richtlijn
energiebelastingen te halen. Het is overigens de vraag of een dergelijk voorstel politiek haalbaar is.
Aanpassing van de Richtlijn dient bij unanimiteit te gebeuren.
Effecten
Economie

Budgettaire aspecten

Milieueffecten

Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

Het op termijn laten vervallen van deze vrijstelling heeft een specifieke
lastenverzwaring tot gevolg voor bedrijven die deel uitmaken van de
basismetaalindustrie: de ijzer- en staalindustrie, de aluminiumindustrie, en
bedrijven die staal bewerken (walsen, persen, oppervlaktebehandeling).
Als in andere landen de vrijstellingen van kracht blijven, dan wordt het gelijke
speelveld aangetast en bestaat het risico dat bedrijvigheid en uitstoot over de
grens verdwijnen. Om die effecten te mitigeren is in deze variant gekozen
voor een geleidelijke afbouw in plaats van een meer eenvoudige afschaffing
ineens.

Volledige afschaffing van de vrijstelling zou per 2021 leiden tot een EB
opbrengst van circa € 20 miljoen.

Dit is exclusief mogelijke grondslagversmalling door uitwerking van het
Klimaatakkoord. Op termijn zal deze opbrengst daardoor naar verwachting
lager uitvallen.

Indien deze maatregel extra energiebesparing uitlokt, kan een positief
effect op verdere CO2-reductie plaatsvinden.

Structuurwijziging + toezicht (klein)
Dit afbouwtraject maakt het stelsel tijdelijk complexer en na afbouw
eenvoudiger. Het afschaffen van de vrijstelling zonder afbouw leidt wel direct
tot vereenvoudiging van de uitvoeringspraktijk. Er worden tijdelijk
(gedurende de afbouwperiode) knelpunten op het vlak van fraude /
handhaving

Pagina 129 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

verwacht. Teruggaafregelingen moeten nog minstens 5 jaar ondersteund
blijven door IV, zolang kan er nog om teruggaaf worden verzocht. De
maatregelen kunnen worden geïmplementeerd en vergt – zoals vermeld
in de Parameterbrief Belastingdienst 2019 - een implementatieperiode van 6
tot 18 maanden.

Pagina 130 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

23. Afbouwen vrijstelling van heffing op aardgas (EB en ODE) voor metallurgische
procédés
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

De huidige vrijstelling in de energiebelasting en ODE van de heffing op aardgas voor metallurgische
procédés wordt stapsgewijs afgebouwd. Concreet betekent dit omvorming van de huidige regeling
in een teruggaafregeling die in enkele jaren afbouwt naar nihil of (alternatief) een vrijstelling voor
een in de tijd dalend deel van het totale aardgasverbruik.
Doel

De maatregel leidt tot een betere beprijzing van externe kosten.

De maatregel zorgt ervoor dat grootverbruikers van aardgas op meer gelijkwaardige wijze worden
belast voor hun aardgasverbruik.
Achtergrond/rationale

De huidige vrijstelling voor metallurgische processen in de energiebelasting en ODE leidt ertoe dat
bedrijven binnen de ijzer- en staalindustrie en de staalbewerking bij een lastenverzwaring geen
energiebelasting betalen over energieverbruik in deze processen terwijl andere grootverbruikers
met een relatief fors aardgasverbruik (met name de chemische industrie) wel worden belast.
Daardoor deelt de ijzer- en staalindustrie ook niet mee in de recente lastenverhoging voor het
bedrijfsleven in de ODE (aanpassing van de lastenverdeling tussen burgers en bedrijven van 50:50
naar 33:67 vanaf 2020).

Dit voorstel sluit aan bij de resultaten van de evaluatie van de richtlijn energiebelastingen waarin
de Europese Commissie concludeert dat bepaalde vrijstellingen niet bijdragen aan de
klimaatdoelen van het Europese Klimaatbeleid en het Parijse Klimaatakkoord.

Mogelijk zal de Europese Commissie komen met voorstellen om deze vrijstellingen uit de Richtlijn
energiebelastingen te halen. Het is overigens de vraag of een dergelijk voorstel politiek haalbaar is.
Aanpassing van de Richtlijn dient bij unanimiteit te gebeuren.
Effecten
Economie

Budgettaire aspecten

Milieueffecten

Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

Het op termijn laten vervallen van deze vrijstelling heeft een specifieke
lastenverzwaring tot gevolg voor bedrijven die deel uitmaken van de
basismetaalindustrie: de ijzer- en staalindustrie, de aluminiumindustrie, en
bedrijven die staal bewerken (walsen, persen, oppervlaktebehandeling).
Als in andere landen de vrijstellingen van kracht blijven, dan wordt het gelijke
speelveld aangetast en bestaat het risico dat bedrijvigheid en uitstoot over de
grens verdwijnen. Om die effecten te mitigeren is in deze variant gekozen
voor een geleidelijke afbouw in plaats van een meer eenvoudige afschaffing
ineens.

Volledige afschaffing van de vrijstelling zou per 2021 leiden tot een EB
opbrengst van circa € 25 miljoen

Dit is exclusief mogelijke grondslagversmalling door uitwerking van het
Klimaatakkoord. Op termijn zal deze opbrengst daardoor naar verwachting
lager uitvallen.

Indien deze maatregel extra energiebesparing uitlokt, kan een positief
effect op verdere CO2-reductie plaatsvinden.

Structuurwijziging + toezicht (klein)
Dit afbouwtraject maakt het stelsel tijdelijk complexer en na afbouw
eenvoudiger. Het afschaffen van de vrijstelling zonder afbouw leidt wel direct
tot vereenvoudiging van de uitvoeringspraktijk. Er worden tijdelijk
(gedurende de afbouwperiode) knelpunten op het vlak van fraude /
handhaving

Pagina 131 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

verwacht. Teruggaafregelingen moeten nog minstens 5 jaar ondersteund
blijven door IV, zolang kan er nog om teruggaaf worden verzocht. De
maatregelen kunnen worden geïmplementeerd en vergt – zoals vermeld
in de Parameterbrief Belastingdienst 2019 - een implementatieperiode van 6
tot 18 maanden.

Pagina 132 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

24. Afbouwen vrijstelling van heffing op aardgas (EB en ODE) voor mineralogische
procédés
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

De huidige vrijstelling in de energiebelasting en ODE van de heffing op aardgas voor
mineralogische procédés wordt stapsgewijs afgebouwd. Concreet betekent dit omvorming van de
huidige regeling in een teruggaafregeling die in enkele jaren afbouwt naar nihil of (alternatief) een
vrijstelling voor een in de tijd dalend deel van het totale aardgasverbruik.
Doel

De maatregel leidt tot een betere beprijzing van externe kosten.

De maatregel zorgt ervoor dat grootverbruikers van aardgas op meer gelijkwaardige wijze worden
belast voor hun aardgasverbruik.
Achtergrond/rationale

De huidige vrijstelling voor mineralogische processen in de energiebelasting en ODE leidt ertoe dat
bedrijven binnen de bouwmaterialenindustrie bij een lastenverzwaring geen energiebelasting
betalen over energieverbruik in deze processen terwijl andere grootverbruikers met een relatief
fors aardgasverbruik (met name de chemische industrie) wel worden belast. Daardoor deelt de
bouwmaterialenindustrie ook niet mee in de recente lastenverhoging voor het bedrijfsleven in de
ODE (aanpassing van de lastenverdeling tussen burgers en bedrijven van 50:50 naar 33:67 vanaf
2020).

Dit voorstel sluit aan bij de resultaten van de evaluatie van de richtlijn energiebelastingen waarin
de Europese Commissie concludeert dat bepaalde vrijstellingen niet bijdragen aan de
klimaatdoelen van het Europese Klimaatbeleid en het Parijse Klimaatakkoord.

Mogelijk zal de Europese Commissie komen met voorstellen om deze vrijstellingen uit de Richtlijn
energiebelastingen te halen. Het is overigens de vraag of een dergelijk voorstel politiek haalbaar is.
Aanpassing van de Richtlijn dient bij unanimiteit te gebeuren.
Effecten
Economie

Budgettaire aspecten

Milieueffecten

Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

Het op termijn laten vervallen van deze vrijstelling heeft een specifieke
lastenverzwaring tot gevolg voor bedrijven die deel uitmaken van de
bouwmaterialenindustrie, zoals glas-, aardewerk-, keramiek-, en
bakstenenindustrie.
Als in andere landen de vrijstellingen van kracht blijven, dan wordt het gelijke
speelveld aangetast en bestaat het risico dat bedrijvigheid en uitstoot over de
grens verdwijnen. Om die effecten te mitigeren is in deze variant gekozen
voor een geleidelijke afbouw in plaats van een meer eenvoudige afschaffing
ineens.

Volledige afschaffing van de vrijstelling zou per 2021 leiden tot een EB
opbrengst van circa € 15 miljoen.

Dit is exclusief mogelijke grondslagversmalling door uitwerking van het
Klimaatakkoord. Op termijn zal deze opbrengst daardoor naar verwachting
lager uitvallen.

Indien deze maatregel extra energiebesparing uitlokt, kan een positief
effect op verdere CO2-reductie plaatsvinden.

Structuurwijziging + toezicht (klein)
Dit afbouwtraject maakt het stelsel tijdelijk complexer en na afbouw
eenvoudiger. Het afschaffen van de vrijstelling zonder afbouw leidt wel direct
tot vereenvoudiging van de uitvoeringspraktijk. Er worden tijdelijk
(gedurende de afbouwperiode) knelpunten op het vlak van fraude /
handhaving

Pagina 133 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

verwacht. Teruggaafregelingen moeten nog minstens 5 jaar ondersteund
blijven door IV, zolang kan er nog om teruggaaf worden verzocht. De
maatregelen kunnen worden geïmplementeerd en vergt – zoals vermeld
in de Parameterbrief Belastingdienst 2019 - een implementatieperiode van 6
tot 18 maanden.

Pagina 134 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

25. Verruiming MIA en Vamil
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel
Voorgestelde maatregelen in de Milieu-investeringsaftrek (MIA) / Willekeurige afschrijving milieuinvesteringen (Vamil):
o het structureel verhogen van het budget van beide regelingen met totaal € 30 mln.
o Het verhogen van het maximale steunpercentage van 36% naar 45%, met behoud van de
huidige steunpercentages (36%, 27% en 13,5%). Hierdoor zou de MIA van drie naar vier
categorieën gaan.
o Het verwijderen van de budgettaire schotten tussen de MIA en de Vamil.
Doel

Door het verhogen van het budget en het maximale steunpercentage kan het aantal
milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen dat in aanmerking komt, worden uitgebreid en/of het
steunpercentage specifieke bedrijfsmiddelen worden verhoogd.

Het introduceren van een hoger steunpercentage kan nu nog onrendabele investeringen in
bedrijfsmiddelen, rendabel maken.
Achtergrond/rationale

In het kader van de uitvoering van het Urgenda-vonnis heeft dit Kabinet via de MIA/Vamil
eenmalig € 10 mln. beschikbaar gesteld voor financiële ondersteuning voor circulaire innovatie die
uiterlijk 2020 CO2-reductie opleveren. Daarbij werd voorgesteld een nieuw steunpercentage van
45% voor één jaar toe te voegen voor investeringen in CO2-reducerende circulaire
bedrijfsmiddelen. Hiertoe is in 2019 afgezien, omdat een dergelijke eenjarige maatregel
buitensporig veel inspanning van de Belastingdienst vergt om de IV-systemen tweemaal aan te
passen (voor een regeling van € 10 mln). Er waren geen overige bezwaren.

De voorgestelde maatregel zorgt dat deze middelen en het hogere steunpercentage structureel
worden ingezet en breidt dit uit naar alle bedrijfsmiddelen waarvoor dit beleidsmatig gewenst en
vanuit stimulerend effect voor de ondernemer, nodig is. Deze maatregel past binnen de
staatssteunkaders. Vanuit staatssteunoptiek wordt meer marge gehanteerd voor de Vamil. De
introductie van een hoger steunpercentage MIA wordt dan ook gekoppeld aan de voorwaarde dat
voor deze bedrijfsmiddelen geen Vamil mogelijk is.

Het budgettaire beslag van de MIA is voor 2020 gebudgetteerd op € 124 mln euro en dat van de
Vamil op 25 mln euro. Door het verwijderen van de schotten tussen MIA en Vamil en deze
regelingen gezamenlijk te budgetteren wordt de flexibiliteit vergroot en kan de milieulijst beter
worden gericht op investeringen die het grootste positieve milieueffect hebben. Op dit moment
wordt het precieze voordeel van de Vamil nader onderzocht. Dat kan nog effect hebben op de
budgetbeheersing van de regelingen en dus op dit voorstel om het budgettaire schot weg te halen.

De MIA en Vamil zijn fiscale regelingen die erop gericht zijn om de keuze van voorgenomen
investeringen te beïnvloeden richting milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen door het bieden van een
investeringsaftrek en/of een versnelde afschrijving van het bedrijfsmiddel (liquiditeit- en
rentevoordeel) in de IB en de Vpb.

De bedrijfsmiddelen die in aanmerking kunnen komen voor de MIA en/of Vamil staan vermeld op
de ‘Milieulijst’. De hoofdthema’s van deze lijst zijn: circulaire economie, voedselvoorziening en
landbouwproductie, mobiliteit, klimaat en lucht, ruimtegebruik, bebouwde omgeving. De
gecombineerde Milieulijst voor de MIA en Vamil wordt jaarlijks opnieuw vastgesteld en bevat
verschillende codes die bepalen of investeringen in bedrijfsmiddelen voor één of beide regelingen
in aanmerking komen en welke steunpercentages (bij de MIA) worden toegekend.
Effecten
Economie



Budgettaire aspecten



De MIA is een lastenverlichting voor het bedrijfsleven en kan daarmee
positief zijn voor de economie. De maximale steun die via de MIA wordt
gegeven wordt getoetst op staatssteun, waardoor de MIA vanuit
staatssteunoptiek geen nadelige gevolgen heeft voor de concurrentie.
Het verhogen van het budget van de MIA met 30 mln kost ook 30 mln
euro. Het verhogen van het maximale steunpercentage loopt daarin mee
en heeft geen aanvullende budgettaire gevolgen. Het verwijderen van de
budgettaire schotten tussen de MIA en Vamil heeft geen budgettaire
effecten.

Pagina 135 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel



Milieueffecten

Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

RVO en de Belastingdienst zijn betrokken bij de uitvoering van de
MIA/Vamil-regeling. De uitvoeringskosten bedragen 2,2% van het budget.
Een verhoging van het budget van de MIA/Vamil (inkomstenkant van de
begroting) moet daarom gepaard gaan met een verhoging van het
uitvoeringsbudget (uitgavenkant van de begroting).

De Mia is gebudgetteerd waardoor deze fiscale regeling een budgettair
zeer stabiele regeling is.

De MIA is in 2018 geëvalueerd (Beleidsevaluatie MIA/Vamil, CE Delft,
2018. Kamerstukken II 2017-2018, 34 785, nr. 89).
Deze evaluatie concludeerde dat de regeling er goed in is geslaagd om
investeringen in bedrijfsmiddelen om te buigen richting het
milieuvriendelijke alternatief. Daarnaast werd geconcludeerd dat de
kosteneffectiviteit van de MIA\Vamil hoog is. Dat geldt zowel vanuit het
perspectief van de overheid als het bedrijfsleven.

De evaluatie concludeerde ook dat het niet mogelijk is om de totale
milieuwinst van de regeling in één indicator weer te geven, omdat de
milieuwinst op veel verschillende terreinen (bijvoorbeeld luchtemissies,
geluidsemissies, bodememissies, energie, behoud biodiversiteit)
optreedt.
Structuurwijziging (klein)
Eenvoudige structuurwijziging

Pagina 136 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

26. Intensivering energie-investeringsaftrek (EIA)
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel
Het budget van de energie investeringsaftrek (EIA) wordt verhoogd. Verondersteld is een taakstellende
intensivering van € 50 mln euro. Verhoging van het budget kan worden ingezet door:
1. De Energielijst te verbreden met meer (of meer budgettair beslag leggende) bedrijfsmiddelen
door bijvoorbeeld:
a. De EIA uit te breiden naar warmteprojecten en projecten gericht op de sector
industrie;
b. Een toename van elektrificatie-opties;
c. Een toename van Zon-PV opties.
2. Het percentage van de EIA te verhogen.
Doel
De EIA is een fiscale faciliteit die energiebesparing bij bedrijven beoogt te realiseren door de
marktintroductie te versnellen van innovatieve bedrijfsmiddelen die energie-efficiënter zijn dan de
gangbare bedrijfsmiddelen. De bedrijfsmiddelen die hiervoor in aanmerking komen, zijn opgenomen op
de Energielijst. De regeling bevordert energiebesparing, vermindert emissies van broeikasgassen en
draagt bij aan de bredere stimulering van verduurzaming.
Achtergrond/rationale
De EIA is een gebudgetteerde maatregel die (grotendeels) wordt uitgevoerd door RVO. Er vindt thans
een verbredingsslag plaats, die beoogt om ook investeringen die de CO2-uitstoot reduceren voor aftrek
in aanmerking te laten komen.
Effecten
Economie
De regeling staat open voor ondernemers die in Nederland inkomsten- of
vennootschapsbelasting betalen en levert dus een voordeel op voor zowel
MKB als grootbedrijf.
Budgettaire aspecten
Omschrijving
2021
2022
Struc.
Intensivering energie
investeringsaftrek
Uitvoeringskosten BD

-50

-50

-50

ntb

ntb

ntb



Milieueffecten

Overige effecten

Uitvoeringsaspecten

Het budget van de EIA bedroeg in 2019 € 147 miljoen. De EIA heeft vanaf
2021 een structureel budget van € 149 miljoen.

Het budget is over het algemeen ruim voldoende. In 2018 is er wel een
lichte overschrijding geweest van het budget. De budgetreserve van ruim
€ 300 miljoen die is ontstaan als gevolg van onderuitputting van de EIA uit
eerdere jaren wordt vanaf 2020 ten dele (4*€ 50 miljoen) ingezet voor
een tijdelijke subsidieregeling voor het aardgasvrij maken van
huurwoningen.

De verwachting is dat een intensivering van de EIA leidt tot meer
investeringen in energiebesparende bedrijfsmiddelen, zodat het meer
energiebesparing of CO2-reductie oplevert.

In 2017 is de EIA geëvalueerd met het oog op de horizonbepaling. Een
horizonbepaling betekent dat expliciet moet worden besloten of de
regeling wordt gehandhaafd. Uit de evaluatie van de EIA is gebleken dat
deze regeling effectief en redelijk doelmatig is. Wel blijft het hoge
percentage freeriders (circa 50%) een aandachtspunt. Besloten is om de
regeling tot in ieder geval 1 januari 2024 te handhaven en het percentage
te verlagen.

Om die reden ligt een verbreding van de lijst meer voor de hand dan
verhoging van de percentages. Bij de evaluatie van de EIA bleek de
hoogte van het percentage namelijk minder bepalend dan de
attentiewaarde dat een investering op de lijst staat. Het percentage is om
die reden per 1 januari 2019 verlaagd naar 45% (2018: 54,5%).
Parameterwijziging (jaaraanpassing)

Pagina 137 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Pagina 138 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Industrie categorie 2 Beleidsoptie fiscale vergroening onderzoek
27. Beperken inputvrijstelling EB voor aardgas gebruikt in WKK’s
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Het beperken van de inputvrijstelling in de energiebelasting (EB) voor aardgas gebruikt in
installaties voor warmtekrachtkoppeling (WKK’s).
Doel

Beprijzen externe kosten.
Achtergrond/rationale

Momenteel geldt de inputvrijstelling voor aardgas en elektriciteit die worden gebruikt voor het
opwekken van elektriciteit (in een installatie met een elektrisch rendement van minimaal 30
percent en een elektrisch vermogen van 60 kW). Achtergrond van deze bepaling is het voorkomen
van dubbele belasting: de opgewekte elektriciteit wordt in de hoofdregel belast in de EB. De
inputvrijstelling geldt bij WKK’s echter ook voor het aardgasgebruik voor de opwekking van warmte
(onbelast) en voor de opwekking van elektriciteit voor eigen verbruik. Dit eigen verbruik wordt bij
WKK’s niet in de heffing van EB betrokken.

De inputvrijstelling zou kunnen worden beperkt tot het aardgasgebruik dat samenhangt met het
elektriciteitsdeel dat op het net wordt geplaatst. Over het aardgas dat gebruikt wordt voor het
opwekken van elektriciteit voor eigen gebruik en van warmte zou dan wel energiebelasting moeten
worden betaald.

Hiermee wordt de opwekking van warmte met aardgas duurder.

Daarnaast wordt inzet van aardgas-WKK’s voor de opwekking van elektriciteit voor eigen verbruik
minder aantrekkelijk.
Effecten
Economie

De maatregel zorgt voor hogere kosten voor warmte opgewekt met
aardgas.
Budgettaire aspecten

De maatregel zorgt voor een budgettaire opbrengst. Nader onderzoek is
nodig om de hoogte hiervan te bepalen.
Milieueffecten
De maatregel heeft verschillende effecten op de CO2-reductie die zowel
positief als negatief kunnen zijn. De interactie en resulterende CO2-reductie
zou nader onderzocht moeten worden.

De maatregel zorgt voor hogere kosten voor de opwekking met aardgas
van warmte gezamenlijk met elektriciteit (in een WKK). Hierdoor wordt
warmtebesparing en inzet van warmte uit hernieuwbare bronnen
aantrekkelijker.

De gezamenlijke opwekking is in de regel echter efficiënter en leidt tot
een besparing op de energie-inzet ten opzichte van gescheiden
opwekking. Als de maatregel leidt tot meer gescheiden opwekking met
fossiele brandstoffen, dan leidt dit tot een hogere CO2-uitstoot.

De maatregel zorgt voor een verminderde prikkel om aardgas-WKK in te
zetten voor opwek van elektriciteit voor eigen verbruik. Afname van
elektriciteit uit het net wordt aantrekkelijker.

Warmte opgewekt met aardgas-WKK wordt vaak ingezet voor
stadsverwarming. De kosten voor stadsverwarming zullen daardoor
toenemen.
Overige effecten
Deze maatregel leidt tot een zodanige complexiteitstoename, dat de kans
Uitvoeringsaspecten
reëel is dat deze maatregel onuitvoerbaar is. Duidelijkheid hierover zal
middels een uitvoeringstoets verkregen moeten worden.
28. Afschaffen vrijstelling in de energiebelasting, kolenbelasting en accijns voor
feedstocks (niet-energetisch verbruik)
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Afschaffen van de vrijstelling in de energiebelasting voor niet-energetisch gebruik van aardgas (als
‘feedstock’).

Afschaffen vrijstelling voor duaal verbruik kolen in de kolenbelasting

Pagina 139 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel





Heffen van accijns op minerale oliën die niet-energetisch verbruikt worden, als grondstof voor de
productie van niet-accijnsgoederen. Bijvoorbeeld het gebruik van aardolie voor de productie van
plastic.
Ook kan worden overwogen de vrijstellingen geleidelijk af te bouwen. De energiebelasting/accijns
wordt dan voor een bepaald percentage vrijgesteld.
Op deze wijze kan de procentuele vermindering van de vrijstelling geleidelijk over een bepaalde
periode leiden tot een volledige afschaffing van de vrijstelling.

Doel


Het beprijzen van externe kosten.

Achtergrond/rationale







In de energiebelasting bestaat een vrijstelling voor het niet-energetisch verbruik van aardgas. Het
gaat dan om aardgas dat niet wordt gebruikt voor de opwekking van elektriciteit en/of warmte
maar dat als grondstof worden ingezet. Bijvoorbeeld het gebruik van aardgas bij de productie van
kunstmest.
Ook wordt er geen accijns geheven op minerale oliën die niet-energetisch verbruikt worden, als
grondstof voor de productie van niet-accijnsgoederen. Bijvoorbeeld het gebruik van aardolie voor
de productie van plastic. Overwogen kan worden ook dit niet-energetische verbruik te belasten. De
ratio daarachter is dat (een deel van) de koolstof die in producten wordt verwerkt, op een later
moment in de keten alsnog van CO2 in de atmosfeer terechtkomt.
Het niet-energetische verbruik leidt daarmee tot significante milieuschade, terwijl dit verbruik in
tegenstelling tot energetisch verbruik momenteel niet wordt belast (zie figuren).
Het niet-energetische verbruik van energieproducten valt niet onder de reikwijdte van de Richtlijn
energiebelastingen: het staat lidstaten daarom vrij om al dan niet belasting op dit verbruik te
heffen.

Pagina 140 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Effecten
Economie




Budgettaire aspecten





Milieueffecten



De maatregel leidt tot een hogere beprijzing van de milieukosten van
bedrijven die aardgas niet-energetisch gebruiken.
Dit zal nadelig zijn voor de internationale concurrentiepositie van deze
gebruikers. Voor zover wij weten wordt in alle landen het niet energetisch
gebruik vrijgesteld.
De vrijstelling voor niet-energetisch verbruik kan opgesplitst worden in
een drietal onderdelen, te weten: 1) aardgas (met name kunstmest), 2)
duaal verbruik van kolen (cokesfabrieken, ijzer- en staalindustrie) en 3)
olieproducten (omzetting olieproducten in chemische producten).
Alleen voor de vrijstelling van duaal verbruik (2) van kolen is het
budgettaire belang in beeld. Afschaffen van de vrijstelling voor duaal
verbruik van kolen levert structureel circa € 30 mln euro per jaar op.
Voor het in beeld brengen van de budgettaire opbrengst van het
afschaffen van de vrijstellingen 1 en 3 is aanvullend onderzoek nodig.
Deze variant kan er toe leiden dat de betrokken bedrijven de inzet van de
onderscheiden energiedragers zullen proberen te beperken door
efficiëntere productiemethoden of deze door bio-based materialen te
vervangen. Het feit dat er minder fossiele energiedragers in de
Nederlandse industrie worden ingezet, betekent echter niet dat dit ook
leidt tot evenredig minder emissies in Nederland. Koolstofhoudende
producten veroorzaken doorgaans CO2-emissies wanneer zij bij einde
levensduur verbrand worden of op een stortplaats liggen. Dit zal in veel
gevallen geruime tijd na productie zijn en daarnaast ook deels in het

Pagina 141 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

buitenland omdat een deel van de Nederlandse productie geëxporteerd
wordt.
Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

Structuurwijziging (klein)

Pagina 142 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

29. Heffing luchtvervuiling industrie
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Belasting op industriële emissies van NOx, fijnstof en SO2
Doel

Stimulans reductie luchtvervuilende emissie.

Internalisering externe kosten luchtvervuiling van de industrie
Achtergrond/rationale

De luchtvervuiling vermindert tot 2050 als bijvangst van CO2-reductiemaatregelen. Een belasting in
de Nederlandse industrie op de uitstoot van luchtvervuilende stoffen kan de vervuilende emissies
sneller en sterker laten dalen.

Door een belasting op deze emissies wordt het voor bedrijven aantrekkelijker om emissie
reducerende maatregelen te treffen zoals aanschaf van filters waardoor de emissie van deze
luchtvervuilende stoffen daalt.

De maatregel zorgt voor een betere internalisering van de externe kosten van luchtvervuiling die
deze bedrijven veroorzaken. Fijnstof (PM2.5), stikstofoxiden (NOx) en zwaveldioxide (SO2) zijn
binnen de Nederlandse industrie de meest schadelijke emissies naar lucht, in geld gemeten: ze
vertegenwoordigen een schade van bijna 1,4 mld euro per jaar (Hendrich en Van der Wal, 2019).

Daling van deze emissies draagt bij aan gezondheidswinst (gezonde levensjaren).
Effecten
Economie










Budgettaire aspecten



Milieueffecten



Naar verwachting is de maatregel (brede) welvaartsverhogend vanwege
met name de gezondheidswinst.
De maatregel leidt tot een stijging van de productiekosten in de
Nederlandse industrie, met mogelijk een daling van de productie tot
gevolg. De kostprijs van producten neemt toe door de kosten van schone
technologie.
Als alleen Nederland een belasting invoert, worden Nederlandse producten
relatief duurder vergeleken met buitenlandse. De vraag naar Nederlandse
producten zal daardoor afnemen.
De door het CPB berekende productiedaling ligt in 2050 op minder dan
1% voor ethyleen en rond de 4% voor kunstmest en ijzer & staal, maar
deze berekende daling is onzeker. Volgens gevoeligheidsanalyses is deze
daling in 2050 in geen van de sectoren groter dan 12%.
Sectorale productiedalingen leiden op lange termijn niet tot een lagere
werkgelegenheid in Nederland als geheel, maar brengen wel
transitiekosten met zich mee in de periode van aanpassing van de
economie.
Volgens recente analyse CPB kan de maatregel zo effectief zijn dat de
opbrengst snel erodeert waardoor de opbrengst niet heel robuust zal zijn.
Maatregel leidt tot snelle daling van emissies van luchtvervuilende stoffen
in de industrie m.n. SO2, NOx en fijnstof (CPB onderzoek).

Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

Niet beoordeeld door de belastingdienst omdat de uitvoering ook bij een
andere partij kan worden gelegd (net als bij de CO2-heffing)

Pagina 143 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

30. Belastingdifferentiatie in de energiebelasting voor blauwe en groene waterstof
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Introductie van verlaagde tarieven energiebelasting voor waterstof. Voor groene waterstof zou in
eerste aanleg een nihiltarief kunnen gelden. Voor blauwe waterstof een verlaagd tarief.
Doel

Lagere tarieven beogen de vraag naar en het gebruik van blauwe en groene waterstof te
stimuleren. De vervanging van aardgas door waterstof heeft positieve milieueffecten.
Achtergrond/rationale

Waterstof wordt cf. de Wet Belastingen op Milieugrondslag tegen dezelfde tarieven belast als
aardgas.

Verlaagde tarieven voor deze nieuwe vormen van waterstof zal de vraag naar deze nieuwe
energiedragers en de marktintroductie versnellen, waardoor de markt zich sneller kan ontwikkelen.
Inzet van NL zou moeten zijn om dit met andere EU-landen te regelen, vooruitlopend op een
aanpassing van de toekomstige herziening van de Richtlijn energiebelastingen.

Op termijn – als de blauwe / groene waterstofmarkt in de volwassen fase belandt – kan ook aan
normering worden gedacht.

Belangrijke voorwaarde voor de differentiatie is een waterdicht certificeringssysteem voor zowel
blauwe als groene waterstof, zodat fraude / oneigenlijk gebruik kan worden vermeden en de
uitvoeringspraktijk niet wordt belemmerd. Een dergelijk certificeringssysteem bestaat nu nog niet.
Effecten
Economie
Stimulering van blauwe en groene waterstof heeft positieve effecten voor de
waterstofsector alsmede de energie-intensieve bedrijven. De internationale
concurrentiepositie verbetert: Nederland zou een belangrijke Europese hub
kunnen worden bij het inkopen en doorvoeren van deze vormen van
waterstof. Nederland heeft als aardgasland een comparatief voordeel op dit
vlak.
Op termijn kan ook de gebouwde omgeving in de omschakeling van aardgas
naar deze duurzame vormen van waterstof profiteren. Dat geldt ook – en zelfs
waarschijnlijk eerder – voor de transportsector (beroepsgoederenvervoer,
later ook personenautoverkeer).
Budgettaire aspecten

Vergt nader onderzoek. Afhankelijk van vaststellen verlaagde tarieven en
volume-ontwikkeling.
Milieueffecten

Stimulering van deze vormen van waterstof reduceert naar verwachting
CO2-uitstoot en luchtvervuilende uitstoot.

De invloed van een verlaagd tarief op het gebruik van waterstof vergt
nader onderzoek. Daarbij zou ook de kostenefficiëntie van de maatregel in
beeld moeten worden gebracht.
Overige effecten

Indien het mogelijk wordt om waterstof ook in de gebouwde omgeving te
benutten, zijn de investeringskosten per woning waarschijnlijk lager dan
bij andere duurzame vormen van verwarming waaronder de warmtepomp.
Uitvoeringsaspecten
Structuurwijziging + toezicht
Het voorstel is om de tarieven te differentiëren. Hiervoor zou een sluitend
certificeringssysteem moeten worden ingevoerd. Het is de vraag of dit laatste
kan worden gerealiseerd. De risico's voor de uitvoering zijn daarom groot: het
stelsel wordt complexer en het risico bestaat dat dit niet fraudebestendig is.
Indien een certificeringssysteem is opgezet kan de uitvoerbaarheid (beter)
worden beoordeeld.

Pagina 144 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Industrie categorie 3 negatief oordeel
31. Heffing op lozing van restwarmte
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel
De maatregel ziet op het invoeren van een heffing op de lozing van restwarmte in oppervlaktewater of
aan de lucht.
Doel
Het verminderen van de lozing van restwarmte en de stimulering van nuttige inzet van restwarmte.
Achtergrond/rationale

De maatregel stond in de vorige verkiezingsprogramma’s van de PvdA en de SGP zonder verdere
toelichting.

Als het doel van de maatregel is dat restwarmte niet meer geloosd wordt, kan dit mogelijk beter
bewerkstelligt worden door een verbod op de lozing van restwarmte. Die optie zit al in de
Warmtewet maar is op dit moment niet nader ingevuld (inactief). Los daarvan geldt voor de heffing
het volgende.

De richtlijn energiebelastingen is niet van toepassing op belastingen die zien op de output van
warmte. Dit houdt in dat de lidstaten zelf mogen beslissen of zij een dergelijke belasting heffen.

Op dit moment wordt de lozing van restwarmte niet gemonitord door bedrijven omdat er geen
wettelijke verplichting daartoe bestaat. Voor de lozingen op oppervlaktewater is alleen geregeld
wat de maximum temperatuur mag zijn. Mocht een heffing geïntroduceerd worden, dan dient
onderzocht te worden of de warmtelozing gemeten kan worden door de bedrijven. Zo ja, dan is de
vraag hoe de aangifte gecontroleerd kan worden door de Belastingdienst.

In de vormgeving van de maatregel zouden keuzes moeten worden gemaakt over de hoogte en
reikwijdte van de heffing. Is een dergelijke heffing van toepassing op alle bedrijven die restwarmte
lozen, of kan er drempel worden ingesteld? Hoe hoog dient een dergelijke heffing te worden, welke
elementen dienen in de beprijzing te worden opgenomen?

De Waterwet kent een verontreinigingsheffing ter zake van lozen op een oppervlaktelichaam in
beheer bij het Rijk. Het gaat daarbij om het brengen van afvalstoffen, verontreinigende of
schadelijke stoffen in een oppervlaktelichaam. Wellicht zijn er mogelijkheden om die heffing uit te
breiden tot het lozen van restwarmte op een oppervlaktelichaam in beheer bij het Rijk.
Effecten
Economie
De heffing leidt tot een lastenverzwaring voor de industrie en
energieleveranciers. Het handelingsperspectief is dat deze partijen hun
restwarmtelozing verminderen maar onduidelijk is in hoeverre dit
handelingsperspectief bij hen allen in gelijke mate aanwezig is.
Budgettaire aspecten
Onbekend zolang grondslag en maatvoering niet bekend zijn. Wanneer de
heffing een regulerend effect zou hebben leidt dat tot uitholling van de
belastingopbrengst.
Milieueffecten

Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

Als de lozing van restwarmte door een heffing een prijs krijgt kan dit er
mogelijk aan bijdragen dat er minder restwarmte wordt geloosd in het
oppervlaktewater of in de lucht. Door het benutten van restwarmte zijn
minder grondstoffen nodig voor het opwekken van warmte. Een inschatting
van de mate waarin een heffing de lozing van restwarmte zou kunnen
beïnvloeden vergt nader onderzoek.
Onbekend zolang grondslag en maatvoering niet bekend zijn.
Stelselwijziging (nieuwe belasting)
Voor alle nieuwe belastingen geldt dat deze moeten worden aangesloten op
het inningssysteem. Aansluiting van nieuwe belastingen op de
inningssystemen is in verband met de uitfasering van het ETM-systeem in
ieder geval niet eerder mogelijk dan in 2023. Verder is het van groot belang
dat een handhaafbare definitie wordt opgesteld, anders is een dergelijke
belasting niet handhaafbaar. Een handhaafbare definitie lijkt te ontbreken,

Pagina 145 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

waardoor dit voorstel niet handhaafbaar is voor de Belastingdienst. Wellicht
kan een alternatieve uitvoerder worden overwogen.

Pagina 146 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Elektriciteitsopwekking

Elektriciteitsopwekking categorie 3 negatief oordeel
32. Afschaffen vrijstelling kolenbelasting voor kolencentrales
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel
Het opnieuw afschaffen van de vrijstelling voor kolen in de kolenbelasting die worden gebruikt voor de
opwekking van elektriciteit. Het huidige tarief in de kolenbelasting van € 14,81 per 1000kg zou dan
van toepassing zijn op deze kolen.
Doel
Het beter internaliseren van de externe milieukosten van het verbranden van kolen voor
elektriciteitsopwekking.
Achtergrond/rationale

De milieudruk als gevolg van elektriciteitsopwekking uit kolen is vele malen zwaarder dan bij
elektriciteitsopwekking uit bijvoorbeeld aardgas. Dit betreft allereerst de CO2-uitstoot. Ten tweede
is ook de luchtvervuilende uitstoot van zwavel- en stikstofoxiden en fijnstof bij kolencentrales
groter dan bij andere vormen van elektriciteitsopwekking.

De richtlijn energiebelastingen biedt lidstaten de mogelijkheid om kolen uit
milieubeleidsoverwegingen aan een inputbelasting te onderwerpen bij de opwekking van
elektriciteit. NL heeft een dergelijke inputbelasting gekend in de periode 2013-2015.

Er is reeds een uitfasering van het gebruik van kolen voor elektriciteitsopwekking door middel van
het wettelijk verbod op kolen voor elektriciteitsopwekking. Een kolenbelasting zou van invloed
kunnen zijn op het tempo van uitfaseren.

Een heffing vermindert het verdienvermogen van de kolencentrales en vergroot daarmee de kans
op het moeten uitkeren van eventuele schadeclaims bij het kolenverbod omdat de huidige geboden
overgangsperiode als niet toereikend kan worden gezien.
Effecten
Economie

Budgettaire aspecten

De Nederlandse elektriciteitsmarkt is sterk verbonden met die van de ons
omringende landen. Indien kolenstroom in Nederland zwaarder wordt belast
zal die opwekking naar verwachting deels worden vervangen door
buitenlandse elektriciteitsopwekking.
Een kolenbelasting op kolen gebruikt voor elektriciteitsopwekking heeft door
de uitfasering tijdelijk een opbrengst. Onderstaande bedragen zijn in mln.
euro.
Omschrijving

Milieueffecten

2021

2022

2023

Struc.

Struc
in
2030

92
91
90
0
Afschaffen vrijstelling van
de kolenbelasting voor
kolencentrales
De opbrengst is berekend excl. het effect van Urgenda maatregelen
Het beter beprijzen van de milieukosten van gebruik van kolen voor
elektriciteitsproductie. Dit betreft CO2-uitstoot en andere schadelijke emissies
(SO2, NOx en fijn stof)). CO2 wordt ook al ingeprijsd via het ETS en vanaf
2020 in Nederland in combinatie met een minimum CO2-prijs die als
bodemprijs fungeert in het ETS. De ETS-prijs is het afgelopen jaar
toegenomen en bedraagt inmiddels ca. €26 per ton CO2.
Het milieueffect zou nader onderzoek vergen. Als door de maatregel
kolencentrales in Nederland eerder dan voorgeschreven via het voorgenomen
verbod op het gebruik van kolen voor elektriciteitsproductie zullen stoppen
met het stoken van kolen zal dat betekenen dat er minder luchtvervuilende
uitstoot plaatsvindt. De eerdere kolenbelasting op kolen die worden gebruikt
voor de opwekking van elektriciteit had geen effect op de meritorder en
daarmee naar verwachting een (zeer) beperkt CO2-effect. Het effect op de
CO2-uitstoot van minder opwekking van elektriciteit met behulp van kolen is

Pagina 147 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

ook afhankelijk van de bron van de elektriciteit die de opwek vervangt.
Gascentrales kennen een lagere CO2-uitstoot dan kolencentrales. Indien de
opwekking leidt tot vervanging door bruin- of steenkolencentrales in het
buitenland kan de CO2-uitstoot internationaal gezien mogelijk toenemen.
Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

De effecten op koopkracht zijn waarschijnlijk beperkt doordat de prijs van
elektriciteit maar beperkt stijgt.
Structuurwijziging (klein)
De maatregel is voor de Belastingdienst voor wat betreft het afschaffen van
de teruggaafregeling een structuuraanpassing voor de milieubelastingen.
Teruggaafregelingen moeten nog minstens 5 jaar ondersteund blijven door IV,
zolang kan er nog om teruggaaf worden verzocht. Afschaffen van de
vrijstelling heeft een geringe impact op de uitvoering, door een zeer lichte
toename van het aantal belastingplichtigen.
De vorige afschaffing heeft geresulteerd in gerechtelijke procedures tot en
met de Hoge Raad. Desondanks lopen er nog enkele procedures. Het doel
daarvan lijkt te zijn dat er alsnog prejudiciële vragen worden gesteld aan het
Europese hof van justitie. De kans is aanzienlijk dat opnieuw afschaffen
wederom tot gerechtelijke procedures leidt. De maatregel kan worden
geïmplementeerd en vergt – zoals vermeld in de Parameterbrief
Belastingdienst 2019 - een implementatieperiode van 6 tot 18 maanden.

Pagina 148 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

33. Verhogen minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel
Het verhogen van de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking zodanig dat een nationale heffing
ontstaat
Doel
Het beter internaliseren van de externe klimaatkosten van elektriciteitsopwekking.
Achtergrond/rationale

Het belasten van de CO2-uitstoot van elektriciteitsopwekking zorgt voor een betere internalisering
van externe kosten van die uitstoot.

Bij de uitwerking van de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking is gebleken dat een
unilaterale minimumprijs die naar verwachting boven de EU-ETS prijs ligt zou leiden tot een
zodanige weglek van elektriciteitsproductie (sluiting Nederlandse gascentrales en vervanging door
import) dat risico’s ontstaan voor de leveringszekerheid op piekmomenten in de elektriciteitsvraag.

Een hoge minimum CO₂-prijs kan ertoe leiden dat gascentrales in de mottenballen gaan, waarna
zij langdurig niet beschikbaar zijn om de vraag op piekmomenten op te vangen. Hierdoor ontstaat
het risico dat burgers en bedrijven niet meer altijd in hun elektriciteitsvraag kunnen worden
voorzien.
Effecten
Economie
De Nederlandse elektriciteitsmarkt is sterk verbonden met die van de ons
omringende landen. Indien kolenstroom in Nederland zwaarder wordt belast
zal die opwekking naar verwachting deels worden vervangen door
buitenlandse elektriciteitsopwekking.
Budgettaire aspecten
Afhankelijk van de maatvoering. Er zullen naar verwachting sterke
gedragseffecten optreden.
Milieueffecten
De effecten van een hogere minimum CO₂-prijs in 2020 zijn erg onzeker,
vanwege zowel de vraag of een minimum CO₂-prijs die leidt tot een nationale
heffing al direct effect heeft op het gedrag van bedrijven en daarmee op de
CO₂-uitstoot in 2020 als vanwege de onzekerheden in de ontwikkelingen op
de elektriciteitsmarkt.
Een grove inschatting op basis van eerdere berekeningen van Frontier
economics zou zijn dat een minimum CO₂-prijs van €2-3 boven de
gehanteerde ETS prijs ongeveer 3-5 Mton aan nationale CO₂-reductie kan
opleveren. De Europese CO2-uitstoot zal naar verwachting toenemen door het
weglekeffect.
Verder zal de maatregel bij sluiting van centrales leiden tot minder
luchtvervuilende uitstoot in Nederland.
Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

De effecten op koopkracht zijn waarschijnlijk beperkt doordat de prijs van
elektriciteit maar beperkt stijgt.
De maatregel betekent dat een nationaal zal worden geheven waar dit met de
huidige beoogde minimumprijs niet het geval is. De uitvoeringskosten voor de
NEa zullen derhalve toenemen. Afhankelijk van de maatvoering gaat het om
meer of minder extra kosten van heffing en inning. De NEa heeft op dit
moment (2020) nog geen ervaring met of capaciteit voor heffing en inning.
De maatregel betekent dat een nationaal zal worden geheven waar dit met de
huidige beoogde minimumprijs niet het geval is. De handhavingkosten voor de
NEa zullen derhalve toenemen. De maatregel is handhaafbaar.
De tariefsaanpassing moet uiterlijk 2 maanden voorafgaand aan het jaar
waarover de heffing verschuldigd is doorgevoerd zijn. Er moet daarom
rekening gehouden worden met minimaal een aanloopjaar van implementatie.

Pagina 149 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Gebouwde omgeving

Gebouwde omgeving categorie 1 beleidsoptie fiscale vergroening
34. Schuif in de energiebelasting; balans aardgas en elektriciteit
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel


Aanpassing van de tarieven voor aardgas en elektriciteit in de energiebelasting, zodat deze beter in
balans zijn in verhouding tot de CO2-uitstoot.

De tarieven van de energiebelasting (en ODE) zijn historisch gegroeid en zijn niet direct gebaseerd
op de CO2-uitstoot die vrijkomt bij de verbranding van aardgas of opwekking van elektriciteit.

De verbetering van deze balans maakt de energiebelasting economisch minder verstorend in de
keuze tussen bijvoorbeeld een warmtepomp en een cv-ketel.
Doel


Energiebelasting minder economisch verstorend maken, verbeteren beprijzing externe kosten.

Achtergrond/rationale

De tarieven van de energiebelasting (en ODE) zijn historisch gegroeid en zijn niet direct gebaseerd
op de CO2-uitstoot die vrijkomt bij de verbranding van aardgas of opwekking van elektriciteit.

Door de tarieven beter in balans te brengen wordt de energiebelasting economisch minder
verstorend in de keuze tussen bijvoorbeeld een warmtepomp en een cv-ketel.

De lengte van de schijven voor aardgas komt niet overeen: zo loopt de eerste schijf elektriciteit tot
en met 10.000 kWh, terwijl de eerste schijf aardgas loopt tot en met 170.000 m3. Daarbij komt dat
1 m3 dezelfde energie-inhoud heeft als ongeveer 10 kWh. Hierdoor kent de eerste schijf elektriciteit
een ander verbruiksprofiel dan de eerste schijf aardgas; in de eerste schijf elektriciteit is het
aandeel huishoudelijk gebruik bijvoorbeeld groter, terwijl in de eerste schijf aardgas ook relatief
veel gebruik zit van grotere bedrijven.

Onderstaand zijn de tarieven voor aardgas en elektriciteit in €/ton CO2 vergeleken (voor alle vier de
schijven voor elektriciteit, en de eerste drie voor aardgas).

EB+ODE (2020)
300

€ ton/CO2

250
200
150
100
50
0
0

2000000

4000000

6000000

8000000

10000000

12000000

kWh
Elektriciteit



40

Aardgas

De elektriciteitsmix zal de komende jaren vergroenen, waardoor de belasting per ton CO2 bij een
gelijkblijvend tarief voor elektriciteit zal stijgen.
Onderstaand zijn de tarieven voor aardgas en elektriciteit in €/ton CO2 vergeleken voor 2030,
rekening houdend met de veranderende elektriciteitsmix, de verwachte stijging van de ODE en de
schuif in de energiebelasting uit het Klimaatakkoord.40

Bij 0,28 kWh, tabel 13b tabellenbijlage Klimaat- en Energieverkenning 2019

Pagina 150 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

€/ton CO2

EB+ODE (2030)
400
350
300
250
200
150
100
50
0
0

2000000

4000000

6000000

8000000

10000000

12000000

kWh
Elektriciteit

Aardgas

Onderstaand staan indicatief twee beleidsvarianten opgenomen waarmee een betere balans wordt
gecreëerd. Voor beide varianten geldt dat de budgettaire gevolgen slechts zeer indicatief worden
weergegeven, omdat het ramen van de budgettaire effecten van een schuif tot en met 2030 met veel
onzekerheid gepaard gaat. Dit heeft te maken met het feit dat er geen officiële prognoses beschikbaar
zijn voor het toekomstige aardgas- en elektriciteitsverbruik van huishoudens en bedrijven, waarbij
tevens rekening is gehouden met de impact van het klimaatakkoordbeleid als geheel.
Variant 1
De eerste 3 schijven voor elektriciteit komen qua energie-inhoud ongeveer overeen met de eerste 2
schijven voor aardgas. In deze variant worden deze schijven gelijk getrokken in termen van €/ton CO2,
waarbij de verwachting is dat deze variant niet gepaard gaat met een grote budgettaire derving.
Aardgas

Mutatie

EB + ODE
(2030) in
ct/m3

EB + ODE
(2030) in
€/ton

1e schijf
2e schijf

- 4 cent

42,75

239

+ 34 cent

42,75

239

Elektriciteit

Mutatie

1e schijf
2e schijf

-3,47 cent

6,68

239

3e schijf

-2,62 cent

6,68

239

+ 2,97

6,68

239

Pagina 151 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Variant 1 (2030)
300

€/ton CO2

250
200
150
100
50
0
0

2000000

4000000

6000000

8000000

10000000

12000000

kWh
Elektriciteit

Aardgas

Variant 2
Oorspronkelijk kende de energiebelasting voor aardgas een aparte tariefsschijf voor verbruik onder de
5.000 m3. Deze schijf is per 1 januari 2013 samengevoegd met de schijf voor verbruik tussen 5.000 en
170.000 m3.
Overwogen kan worden om opnieuw een tariefschijf voor aardgasverbruik onder de 5.000 m3 te
introduceren. Daarmee komt de 1e schijf voor aardgas qua energie-inhoud beter overeen met de 1e en
2e schijf voor elektriciteit. Vervolgens kan in deze schijven een balans worden gezocht in tarieven per
ton CO2-uitstoot. Deze schijven zijn met name relevant voor huishoudens en kleiner mkb en
maatschappelijk vastgoed.
Aardgas

Lengte in m3

Lengte in kWh

1e schijf (nieuw)

0 – 5.000

0 – 48.500

Elektriciteit
1e schijf

0 – 10.000

2e schijf

10.000 – 50.000

Met onderstaande mutaties komen de 1e en 2e schijf elektriciteit en 1e schijf voor aardgas in termen van
€/ton CO2-uitstoot in 2030 overeen. Deze variant zorgt voor een forse budgettaire derving, omdat enkel
de tarieven voor elektriciteit worden verlaagd.
Aardgas

Mutatie

EB + ODE
(2030) in
ct/m3

EB + ODE
(2030) in
€/ton

1e schijf
(nieuw)

0

46,76

261

Elektriciteit

Mutatie

1e schijf

-2,8 cent

7,30

261

2e schijf

-2 cent

7,30

261

Pagina 152 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Variant 2 (2030)
300

€/ton CO2

250
200
150
100
50
0
0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

90000

100000

kWh
Elektriciteit

Aardgas

*NB: de x-as is korter dan in de andere grafieken
Effecten
Economie





Budgettaire aspecten



Milieueffecten



Overige effecten

Uitvoeringsaspecten

Kan zorgen voor een economisch minder verstorende energiebelasting: de
keuze tussen verschillende besparingsopties wordt zo efficiënter en
minder afhankelijk van de tariefstelling van de energiebelasting.
Afhankelijk van de gekozen maatvoering kan de maatregel
kostprijsverhogend werken voor Nederlandse bedrijven. In variant 1 zal
de maatregel sterk lastenverzwarend werken voor MKB. Dit kan nadelig
zijn voor de internationale concurrentiepositie van deze bedrijven.
Afhankelijk van de gekozen maatvoering. Kan zowel budgettair neutraal
als met een opbrengst of derving. Variant 1 is een voorbeeld van een
(indicatief)budgettair neutrale optie voor 2030. Variant 2 laat een
budgettaire derving zien.

Maakt de energiebelasting minder verstorend, wat tot een betere prikkel
voor CO2-reductie kan leiden.

Kan, afhankelijk van de gekozen maatvoering, zorgen voor (aanzienlijke)
lastenverschuivingen tussen groepen verbruikers.

Bij een verhoging van de tarieven voor aardgas, kan een verschuiving
optreden naar het gebruik van (vrijgestelde) installaties voor
warmtekrachtkoppeling voor warmteopwekking.
Structuuraanpassing (middelgroot)
In het fiche worden twee varianten geschetst. Het wijzigen van de grenzen
van de tariefschijven (variant 2) is een complexe structuuraanpassing. Voor
de structuuraanpassing geldt een doorlooptijd 6-18 maanden.

Pagina 153 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

35. Afschaffen teruggaaf energiebelasting religieuze- en non-profitinstellingen
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

De energiebelasting kent teruggaafregelingen voor aardgas en elektriciteit verbruikt door
religieuze- en non-profitinstellingen.

Onder voorwaarden kan deze groep 50% van de verschuldigde energiebelasting terugkrijgen.

Met deze maatregel zou deze teruggaafregeling worden afgeschaft wat zowel leidt tot een betere
beprijzing van externe kosten als tot een vereenvoudiging bij de Belastingdienst.
Doel

Internaliseren van externe kosten
Achtergrond/rationale

Bij de invoering van de EB (1996) is de opbrengst van de tariefsverhogingen in de EB doorgaans
teruggesluisd via een verlaging van de belastingen op arbeid en winst. Instellingen op het gebied
van non-profit hadden weinig of geen baat bij een dergelijke terugsluis. De terugsluis heeft in die
gevallen plaatsgevonden via een teruggaafregeling in de EB.

Door de teruggaafregelingen komen de externe kosten van energieverbruik minder goed in de
prijzen tot uitdrukken.

Door het afschaffen van de teruggaafregelingen worden externe kosten beter beprijsd en worden
energiebesparende maatregelen lonender.

Indien de wens zou zijn om de opbrengst terug te sluizen kan worden gedacht aan een gerichte
subsidie in de sfeer van duurzame investeringen (vergelijkbaar met die voor de sportinstellingen).

Als terugsluis in de belastingsfeer moet plaatsvinden en zo goed mogelijk moet aansluiten bij de
groep die nadeel zal ondervinden van afschaffing van de teruggaaf energiebelasting ligt een
terugsluis via de giftenaftrek het meest voor de hand. Daarbij moet worden bedacht dat:
1. Een deel van de terugsluis achterblijft bij de gevers en niet terecht komt bij de instellingen;
2. Dat het aantal instellingen dat voordeel kan hebben van de giftenaftrek groter is dan het aantal
instellingen dat in aanmerking komt voor de teruggaaf, doordat de doelgroepen niet 1:1
overeenkomen;
3. Instellingen met hoge energiekosten niet volledig zullen worden gecompenseerd.
Effecten
Economie
Leidt tot een lastenverzwaring bij de betrokken instellingen.
Budgettaire aspecten
Milieueffecten
Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

Circa 30 miljoen in 2020 conform de Miljoenennota 2020 (inclusief ODE).
Externe kosten van het energieverbruik komen beter tot uitdrukking in de
prijs. Energiebesparende maatregelen worden hierdoor lonender.
De Belastingdienst ontvangt per jaar inmiddels zo'n 30.000 verzoeken om
teruggaaf van EB voor non-profitinstellingen, deze worden door 12 fte
afgehandeld (ongeveer een derde van het totaal aantal fte dat zich met de
uitvoering van de EB bezighoudt). Inclusief de ondersteunende faciliteiten
bedragen de uitvoeringskosten € 1 mln. Deze kosten verdwijnen bij
afschaffing van de genoemde teruggaaf.
Er treedt een verlichting van de administratieve lasten op doordat non-profit
instellingen niet langer een verzoek om teruggaaf hoeven in te dienen bij de
Belastingdienst.

Pagina 154 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Gebouwde omgeving categorie 3 negatief oordeel
36. Belasting op niet-duurzaam hout
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Een verbruiksbelasting op primair hout met een vrijstelling voor duurzaam hout.

Er wordt geheven over hout dat voor de eerste maal in Nederland aan een ander ter beschikking
wordt gesteld (geen heffing bij invoer). Bedrijven zijn alleen belast als ze meer dan 1.000 ton hout
per jaar op de markt brengen. Met deze grens zijn de volgende belastingplichtigen in beeld:
o Maximaal 100 houtproducenten
o 210 houtimporteurs
o 21 papierproducenten
Er geldt een heffingsteruggave bij export van hout waarover in Nederland is geheven.
Doel
De houtmarkt in Nederland is al relatief duurzaam, zeker in vergelijking met andere EU-lidstaten. Het
aandeel duurzaam hout gebruikt in Nederland kan met deze maatregel naar 100% worden gebracht en
zo zorgen dat het mondiale aandeel van duurzaam hout op de markt toeneemt. De toename van het
mondiale aandeel duurzaam geproduceerd hout vermindert de milieuschade van houtkap en draagt bij
aan de biodiversiteit.
Achtergrond/rationale

Een belasting op niet-duurzaam hout zou het prijsverschil tussen duurzaam hout en niet duurzaam
hout verkleinen/wegnemen.

Hierdoor zal het aandeel duurzaam hout (91% in 2018) dat in Nederland op de markt wordt
gebracht verder toenemen.

Zorg is wel dat ook een verschuiving kan optreden naar minder milieuvriendelijke materialen als
beton of kunststof.

Deze heffing op alleen onbewerkt hout zou leiden tot een sterke verstoring van de
concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven die producten maken waarin hout is verwerkt. Ook
deze groep in de heffing betrekken zou tot een forse toename van uitvoeringskosten en
administratieve lasten leiden. Dit terwijl de belastingopbrengst in verhouding tot de verwachte
uitvoeringskosten gering zal zijn.

Een heffing op primair hout dat in NL op de markt gebracht leidt mogelijk tot verschuiving van
productie en de import van houten producten.

Verder speelt een definitiekwestie. Waar ligt bijvoorbeeld de grens tussen primair hout en een
houtproduct/halffabrikaat? Hoe wordt een partij geschaafde planken gekwalificeerd?

De Nederlandse houtmarkt beïnvloedt het mondiale aanbod van hout zeer beperkt. De maatregel
heeft als effect dat er meer duurzaam hout naar Nederland komt dat anders in andere landen op
de markt was gekomen.

Om te stimuleren dat hout meer duurzaam wordt geproduceerd zou een belasting op Europees
niveau meer effect kunnen hebben.

Die is echter lastig van de grond te krijgen als gevolg van de benodigde unanimiteit voor een
Europees geharmoniseerde belasting.

Alternatief is nog een private heffing vergelijkbaar aan het Afvalfonds, waarbij aangesloten zou
kunnen worden bij de private keurmerken van FSC en PEFC.
Effecten
Economie
Doordat bij export de houtbelasting wordt terugbetaald zijn de gevolgen voor
de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven op het eerste gezicht
beperkt.
Budgettaire aspecten

De belastingopbrengst is gering en niet robuust door mogelijke
marktverschuiving naar duurzaam hout en andere minder
milieuvriendelijke materialen (beton, kunststof).

In het verleden is berekend dat de opbrengst van een verbruiksbelasting
op primair hout inclusief het gedragseffect (verschuiving naar duurzaam
hout en andere materialen) in de ordegrootte ligt van € 20 miljoen bij een
tarief van 5% á 10%. Bij hogere tarieven zal het gedragseffect groter zijn.

Pagina 155 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Milieueffecten

Uitvoeringsaspecten



Uit onderzoek van CE Delft blijkt dat de maatregel kan zorgen voor een
toename van het aandeel duurzaam hout gebruikt in Nederland.

Zorg is dat ook een verschuiving kan optreden naar minder
milieuvriendelijke materialen als beton of kunststof.

De invloed op het mondiale aanbod van duurzaam hout is zeer beperkt.
Stelselwijziging (nieuwe belasting)
Voor alle nieuwe belastingen geldt dat deze moeten worden aangesloten op
het inningssysteem. Aansluiting van nieuwe belastingen op de
inningssystemen is in verband met de uitfasering van het ETM-systeem in
ieder geval niet eerder mogelijk dan in 2023. Verder is het van groot belang
dat een handhaafbare definitie wordt opgesteld, anders is een dergelijke
belasting niet handhaafbaar. Een handhaafbare definitie lijkt te ontbreken,
waardoor dit voorstel niet handhaafbaar is voor de Belastingdienst. Wellicht
kan een alternatieve uitvoerder worden overwogen.

Pagina 156 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

37. Differentiatie eigenwoningforfait naar energielabel
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Differentiatie van het eigenwoningforfait (EWF) met factor 2 tussen het beste en slechtste label
Doel

Het geven van een extra financiële prikkel om het energielabel van een woning te verbeteren. Een
beter energielabel betekent minder CO2-uitstoot in de gebouwde omgeving
Achtergrond/rationale
Beschouwing

Een dergelijke maatregel maakt de eigenwoningregeling complexer. Het streven is juist de
complexiteit te verminderen; zie ook de recent uitgevoerde evaluatie naar onder meer de
complexiteit van de eigenwoningregeling die concludeerde dat de huidige complexe
eigenwoningregeling op termijn niet houdbaar is.

Het EWF is een benadering van het woongenot rekening houdend met kosten voor onderhoud
en dergelijke. Dat sluit een aan het energielabel gekoppelde verhoging van het EWF dus
eigenlijk uit.

Een dergelijke verhoging van de heffing over de eigen woning stuit mogelijk ook op bezwaren
uit hoofde van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (wederrechtelijke ontneming van
eigendom). Op grond van het EVRM komt aan de verdragspartners een ruime
beoordelingsmarge toe. Desalniettemin kan een dergelijke heffing kwetsbaar zijn, als de
maatregelen niet als billijk en proportioneel worden beschouwd. Een verhoging van het EWF
waarbij de bestaande systematiek (koppeling aan ontwikkelingen huren en woningwaarde)
wordt losgelaten vereist dat de wetgever in ieder geval zorgt voor een nieuwe rechtsgrondslag
die genoemde risico’s mogelijk kan wegnemen. Het zonder nieuwe rechtsgrondslag verhogen
van het EWF is juridisch kwetsbaar.

Voorts is een differentiatie van het EWF weinig/niet effectief indien de aftrek wegens geen of
geringe eigenwoningschuld (regeling Hillen) van toepassing is die het EWF verlaagt dan wel
nagenoeg reduceert (uitfasering Hillen, percentage 2020: 93 1/3%) naarmate het bedrag van
de aftrekbare kosten lager is dan het EWF. Er ontstaat bovendien een ongelijkheid tussen
mensen met en zonder hypotheekrenteaftrek maar wel hetzelfde label.

Gevolg van de differentiatie is dat iemand die in een groot huis met een A-label woont beter
wordt behandeld dan iemand in een klein huis met een G-label, ook al is zijn energieverbuik in
absolute termen veel lager. Ook wordt geen onderscheid gemaakt in het aantal mensen dat in
het huis woont. Het gedrag kan meer bepalend zijn voor het energieverbruik dan het label.

Voor het merendeel van de woningen is nog slechts een voorlopig energielabel afgegeven, in
geval van een recente verkoop is er mogelijk een vereenvoudigd definitief label beschikbaar.
Beide zijn niet geschikt als basis voor een dergelijke differentiatie omdat de uitvoeringsrisico’s
relatief groot zijn. Ook het meer uitgebreide energielabel (de Energie-index) waarvan de afgifte
ongeveer € 100 tot € 200 kost geeft veel administratieve, controle en handhavingslasten.

Het label dient zodanig centraal te worden geadministreerd waardoor het mogelijk wordt dat
de Belastingdienst daarover kan beschikken en de gegevens kan gebruiken voor de vooraf in te
vullen aangifte. Op dit moment is daarvan geen sprake.
Effecten
Economie

Budgettaire aspecten
Milieueffecten

Overige effecten
Uitvoeringsaspecten



Een differentiatie naar labels zal indien budgettair neutraal vormgegeven
leiden tot een toename van lasten van mensen met een woning met een
slecht label.
Afhankelijk van de maatvoering

Minder energieverbruik dus minder externe milieukosten die gepaard gaan
met energieopwekking (CO2/luchtvervuiling). Effecten zijn afhankelijk van
de vormgeving en maatvoering.
Het energielabel is geen betrouwbaar uitgangspunt om een belasting op te
baseren. Om die reden is deze wijziging onwenselijk voor Belastingdienst.

Pagina 157 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Landbouw

Landbouw categorie 1 beleidsoptie fiscale vergroening
38. Afschaffing lagere EB-tarief glastuinbouw
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

De maatregel ziet op afschaffing van het lagere tarief in de eerste en tweede schijf van de
energiebelasting voor aardgas ten behoeve van de glastuinbouw.
Doel

Met afschaffing van het lagere EB-tarief wordt het verbruik van aardgas in de glastuinbouw, en
daarmee de CO2-uitstoot door de tuinbouw, sterker beprijsd. Het gaat om het verbruik van aardgas in
de eerste en tweede tariefschijf, oftewel het verbruik tot 1 miljoen kubieke meter aardgas/jaar.
Achtergrond/rationale

Bij de invoering van de energiebelasting heeft destijds een schuif plaatsgevonden van directe naar
indirecte belastingen. Voor energie-intensieve sectoren bood die schuif onvoldoende compensatie. Om
een onbedoelde lastenverzwaring voor deze sectoren te voorkomen werd voor de hogere
verbruiksklassen aanvankelijk een nultarief ingevoerd, dat later is omgezet in het degressieve
gestaffelde tarief zoals we dat nu kennen.

De degressieve tariefstructuur bood nog steeds onvoldoende compensatie voor de glastuinbouw, door
de kleinschalige bedrijfscultuur vergeleken met de overige energie-intensieve sectoren. Om ook voor
de glastuinbouw een onbedoelde lastenverzwaring te voorkomen is een apart lager tarief ingesteld
voor aardgas voor de glastuinbouw. Het lagere tarief geldt alleen voor de eerste en tweede tariefschijf
en bedraagt respectievelijk 16% en 38% van het reguliere EB-tarief in die tariefschijven. Voor de
derde en vierde tariefschijf op aardgas geldt in beginsel het reguliere degressieve tarief voor
grootverbruikers. Voor elektriciteit betaalt de glastuinbouw in alle schijven het reguliere tarief.

Bij evaluatie in 2016 (Kamerstukken II 2015/16, 32 627, nr. 24) is vastgesteld dat de regeling nog
steeds voldoet aan het gestelde doel om voor de glastuinbouw een vergelijkbare energiebelastingdruk
te realiseren als voor de overige, meer grootschalige energie-intensieve sectoren.

Afschaffing van het lagere tarief voor de glastuinbouw past binnen een verdere internalisering van de
externe kosten van energiegebruik.

Wel heeft de sector in 2012 in een convenant met de overheid afspraken gemaakt over CO2-reductie
via een kostenvereveningssysteem, als tegenprestatie voor het lagere tarief. Dit CO2-sectorsysteem
zorgt voor een prikkel om de CO2-uitstoot te beperken door energiebesparende maatregelen en/of
gebruik van hernieuwbare energie.

De Europese Commissie heeft mede gezien deze tegenprestatie van de sector goedkeuring gegeven
aan voortzetting van het lage tarief tot en met 2023.

In het in 2012 gesloten convenant is een inspanningsverplichting voor de overheid opgenomen om
ervoor te zorgen dat in de periode 2013-2020 de verhouding tussen de kosten van de
energiebelasting en de totale bedrijfslasten voor de glastuinbouwsector van vergelijkbare grootte is
als voor andere sectoren van energie-intensieve bedrijven.
Effecten
Economie









Afschaffing van het lagere tarief voor de glastuinbouw impliceert dat de
glastuinbouw wordt geconfronteerd met een lastenverzwaring die bij
invoering van de energiebelasting niet is beoogd.
Het reguliere EB-tarief in de eerste en tweede schijf is Europees gezien hoog.
Afschaffing van het lagere tarief kan nadelig zijn voor de concurrentiepositie
van Nederlandse glastuinbouw.
De gevolgen zijn naar verwachting het sterkst voor kleinere
tuinbouwbedrijven met een verbruik in uitsluitend de eerste en tweede
tariefschijf (verbruik tot 1 miljoen m3 aardgas per jaar), omdat de
energiekosten voor deze tuinbouwbedrijven (per product) het sterkst stijgen.
Dit zijn overigens bedrijven die gemiddeld weinig energie per m2 gebruiken
doordat zij vaak relatief energie-extensieve teelten hebben.
Afschaffing van het lagere EB-tarief voor de glastuinbouw gaat dan ook naar
verwachting gepaard met substantiële kosten- en inkomenseffecten voor met
name de kleine glastuinbouwbedrijven zonder warmtekrachtkoppeling (WKK)

Pagina 158 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

met een verbruik tot 170.000 m³ per jaar (de eerste tariefschijf, waar de
stijging per m3 het grootst is). Dit blijkt uit eerdergenoemde evaluatie in
2016 van het lagere energiebelastingtarief voor de glastuinbouw. Het
afschaffen van het lagere tarief beperkt de toekomstmogelijkheden van deze
kleinere bedrijven en verstrekt de trend van schaalvergroting. De maatregel
zou dan ook in samenhang moeten worden bezien met het beperken van de
WKK-vrijstelling (zie het betreffende fiche)
Budgettaire aspecten



Door de hiervoor beschreven effecten leidt het afschaffen van het lagere EBtarief glastuinbouw naar verwachting slechts tot een beperkte budgettaire
opbrengst in de eerste jaren, die maar een fractie bedraagt van het huidige
budgettaire belang van de regeling. Structureel is de opbrengst naar
verwachting beperkt, aangezien met name het aantal bedrijven met verbruik
in de eerste schijf hoogstwaarschijnlijk fors afneemt, en gezien ook de trend
naar schaalvergroting en elektrificatie in deze bedrijfstak.

Opbrengst in mln. euro
Omschrijving
Afschaffen lager EBtarief glastuinbouw
Milieueffecten















Overige effecten





2021
38

202
2
36

202
3
34

Struc.
20

Struc
in
2030

Met afschaffing van het lagere tarief voor de glastuinbouw wordt ook voor
deze sector het verbruik van aardgas in de eerste twee schijven sterker
beprijsd.
Afschaffing treft met name kleinere tuinbouwbedrijven, die gemiddeld weinig
energie per m2 gebruiken. Voor deze kleinere bedrijven zijn investeringen in
verdere CO2-reducerende maatregelen vaak niet rendabel.
De kostenstijging kan voor met name de kleinere energie-extensieve
glastuinbouwbedrijven aanleiding zijn (gedwongen) te stoppen. Dit kan
mogelijk leiden tot een toename van de CO2-uitstoot doordat areaal
overgenomen wordt door andere bedrijven met energie-intensievere teelten.
Er gaat van afschaffing geen energiebesparingsprikkel uit voor de grotere
bedrijven die ongeacht eventuele energiebesparende maatregelen met hun
verbruik in de derde of vierde tariefschijf blijven vallen.
Met afschaffing ontvalt de grond aan een ander instrument gericht op
energiebesparing, het CO2-kostenvereveningssysteem (CO2plafonneringssysteem van de glastuinbouwsector zelf).
Glastuinbouwbedrijven kunnen vanwege de tariefstijging besluiten meer in te
gaan zetten op warmteopwekking via een eigen WKK-installatie met een
elektrisch rendement van tenminste 30%. Zij komen dan in aanmerking voor
vrijstelling van energiebelasting voor het gebruikte aardgas, ook voor het
deel waarmee warmte is opgewekt die zij zelf gebruiken. Meer inzet van
WKK-installaties leidt tot een hogere CO2-uitsoot.
Afschaffing heeft gezien het voorgaande geen of heel weinig direct effect op
de CO2-reductie, of kan per saldo zelfs leiden tot toename van de CO2emissie door het vervallen van het CO2-sectorsysteem, substitutie areaal
energie-extensievere teelten door energie-intensievere teelten en extra inzet
WKK.
Vanuit de sector is zware weerstand te verwachten. Dit kan leiden tot
vermindering van het draagvlak voor het klimaatakkoord en daarmee tot
vertraging van de energietransitie in deze sector.
De maatregel betekent in feite een koude sanering van de kleinere,
gemiddeld energie-extensievere glastuinbouwbedrijven (betekent ingrijpen in
bedrijfsstructuur). Deze bedrijven telen vaak een specifiek productenpakket,
waardoor de diversiteit van het productenpakket glastuinbouw kan afnemen,

Pagina 159 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel



Uitvoeringsaspecten

De positie van Nederland als draaischijf voor groenten en
bloemisterijproducten binnen en buiten Europa kan daardoor verzwakken.
De maatregel leidt ook voor grotere glastuinbouwbedrijven tot een
lastenverzwaring en daarmee tot verslechtering van de internationale
concurrentiepositie van deze exportsector.

Structuurwijziging (klein/middelgroot)
De maatregel is voor de Belastingdienst een structuuraanpassing voor de
milieubelastingen en leidt tot een vereenvoudiging. De maatregel kan worden
geïmplementeerd en vergt – zoals vermeld in de Parameterbrief
Belastingdienst 2019 - een implementatieperiode van 6 tot 18 maanden.

Pagina 160 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Landbouw categorie 2 fiscale vergroening onderzoek
39. Heffing op kunstmest
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Belastingplichtige: Handelaar van kunstmest

Grondslag: Verkoop van kunstmest door een geregistreerde handelaar

Maatstaf van heffing: Hoeveelheid (kilogrammen) kunstmest bij transactie (eventueel per nutriënt)

Tarief: ca. € 10/ 1.000 kg
Doel

Verbetering beprijzing externe kosten, stimuleren van gebruik van meststoffen uit reststromen,
milieuschade als gevolg van het gebruik en productie van kunstmest verminderen,
broeikasgasreductie.
Achtergrond/rationale

Landbouwers gebruiken meststoffen om planten te voeden. Het gebruik van kunstmest is een
normale manier om deze voeding toe te dienen. Er is in Nederland echter voldoende restmateriaal
beschikbaar om als alternatieve plantenvoeding te dienen.

Er zijn teelten waar de nutriënten niet volledig worden opgenomen en ze uitspoelen naar grond en
oppervlaktewater.

De productie van kunstmest gaat gepaard met veel gebruik van aardgas. In het geval van
productie van kunstmest wordt 40% van het aardgas gebruikt als brandstof en 60% als grondstof.
In het klimaatakkoord is weliswaar afgesproken dat industrieën een CO2-heffing krijgen voor
productie processen met een grote klimaat-impact. Aardgas gebruikt als grondstof wordt echter
niet beprijsd, niet in de energiebelasting noch in het ETS, en daarmee ook niet in de nieuwe CO2heffing omdat deze aansluit bij het ETS.

Het beprijzen van specifiek de externe kosten van het gebruik van aardgas voor kunstmest zou het
meest efficiënt kunnen door dat aardgas te belasten in de energiebelasting. Die optie is onderdeel
van het fiche “Afschaffen vrijstelling in de energiebelasting, kolenbelasting en accijns voor
feedstocks (niet-energetisch verbruik)”. Daarbij geldt echter dat geen onderscheid kan worden
gemaakt tussen kunstmest voor export en kunstmest voor nationaal gebruik. Die maatregel zal
meer invloed hebben op de concurrentiepositie van de kunstmestproducenten. Bij een heffing op
kunstmest zijn de gevolgen voor de kunstmestproducenten kleiner en ligt de nadruk meer op de
externe milieukosten van het gebruik van kunstmest in Nederland.

De meest voor de hand liggende afdracht en grondslag voor een heffing op kunstmest is op de
hoeveelheid (kilogrammen) bij transacties (evt per nutriënt).

In Nederland vallen de verplichtingen omtrent het gebruik en verhandelen van kunstmest, met een
daarbij horende registratieverplichting, onder de Meststoffenwet (LNV). Door de verkoper van
kunstmest als belastingplichtige te definiëren, kan de groep belastingplichtigen – mede dankzij de
registratieplicht – eenvoudig bijgehouden worden. Op dit moment zijn 344 handelaren
geregistreerd.

Bestaande beleidsinstrumenten: Landbouwers zijn gehouden aan de eisen voor het gebruik van
meststoffen, die benoemd staan in de Meststoffenwet. Als de landbouwer zich niet houdt aan deze
eisen, krijgt hij een boete. Krijgt hij ook subsidie vanuit het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid,
dan kan hij daarnaast ook gekort worden op de subsidie. Daarmee bestaat al een regulerend
beleidsinstrument (de randvoorwaarden) en een bijbehorende sanctie bij overtreding (boete en
inkorting op de subsidie).

Er kan ook gekozen worden voor een subsidie op de introductie van mestverwerkingsinstallaties.
Hierdoor ontstaat ook een prijsverschil met het kunstmest substituut. Een dergelijk instrument is
wellicht eenvoudiger en leidt tot minder marktverstoring ten opzichte van Europese buurlanden.
Effecten
Economie



Een dergelijke heffing zal door de producenten en handelaren van
kunstmestproducten worden doorberekend aan de afnemers van
kunstmest. De kostprijs voor boeren zal hiermee stijgen. Het is de vraag
of de meerkosten voor de boer kunnen worden doorberekend in het
voedingsproduct.

Pagina 161 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Budgettaire aspecten



De maatregel werkt mogelijk concurrentieverstorend. In dit geval zou een
belasting op kunstmest mogelijk kunnen leiden tot verplaatsing van
landbouwers of landbouwproductie naar het buitenland.



De opbrengst van een heffing op kunstmest is afhankelijk van de invulling.
Taakstellend zou een opbrengst van € 100 mln. mogelijk kunnen zijn.
Bij een heffing van 10 euro per ton bij verkoop vanaf de producent stijgt
de prijs van kunstmest met ca. 4%. Dit geeft weinig aanleiding voor een
vertrek van kunstmestfabrikanten naar het buitenland, waardoor de
belastingopbrengsten als relatief robuust gezien kunnen worden.



Opbrengst in mln. euro
Omschrijving

Milieueffecten











Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

2020

2021

2022

Struc.

Een heffing op kunstmest
invoeren

Ntb

Ntb

100

Uitvoeringskosten BD

Ntb

Ntb

Ntb

Stru
c in

De maatregel kan het gebruik van kunstmest verminderen. Productie van
kunstmest leidt tot een hoger gebruik van aardgas en uitstoot van
broeikasgassen. Vermindering van gebruik vermindert de daarmee
gepaard gaande belasting van het milieu.
Als het doel van de belasting is om de milieuschade als gevolg van het
gebruik van mest te verminderen, is slechts het belasten van
hoeveelheden gebruikte kunstmest niet geheel zuiver, omdat het product
vervangen kan worden door organische substituten.
Ook organische mest zoals dierlijke mest en compost leidt tot emissies
van stikstof en fosfaten naar grond- en oppervlaktewater zijn afhankelijk
van de input van meststoffen.
Daarnaast is de emissie afhankelijk van de agrarische praktijk, zoals
bodembewerking, teelt en opbrengsten. Afhankelijk van de wijze van
agrarische productie kan bij een hogere input van meststoffen soms tot
juist een lagere emissie per eenheid geproduceerd product of hectare
leiden.
Wel kan een heffing het hergebruik van reststromen stimuleren, zoals
bijvoorbeeld mestverwerkingsproducten, iets wat vanuit de Kringloopvisie
wenselijk is. Hier is echter wel Europese beleidsruimte voor nodig. De
verwerkingscapaciteit van dergelijke producten begint sinds kort te
ontstaan, maar is nog niet volledig gerealiseerd. Als het streven is om
meer gebruik te maken van deze stromen ipv kunstmest, moet er
verwerkingscapaciteit bij komen. De vergunningverlening van deze
initiatieven is lastig en duurt lang.

Stelselwijziging (nieuwe belasting)
Voor alle nieuwe belastingen geldt dat deze moeten worden aangesloten op
het inningssysteem. Aansluiting van nieuwe belastingen op de
inningssystemen is in verband met de uitfasering van het ETM-systeem in
ieder geval niet eerder mogelijk dan in 2023. Verder is het van groot belang
dat een handhaafbare definitie wordt opgesteld, anders is een dergelijke
belasting niet handhaafbaar. Een handhaafbare definitie lijkt te ontbreken,
waardoor dit voorstel niet handhaafbaar is voor de Belastingdienst. Wellicht
kan een alternatieve uitvoerder worden overwogen.

Pagina 162 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

40. Gedifferentieerde Belasting op gewasbeschermingsmiddelen
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Belastingplichtige: producenten, overbrengers (vanuit EU), importeurs (vanuit buiten EU) en
gecertificeerde bedrijven die gewasbeschermingsmiddelen mogen verkopen (aan andere
gecertificeerde bedrijven en/of eindgebruikers/telers)

Grondslag: Transactie van gewasbeschermingsmiddelen

Maatstaf van heffing: Hoeveelheid gewasbeschermingsmiddelen en/of transactieprijs

Tariefopties: Differentiatie naar mate van risico denkbaar: de EU indeling in laag risico-stoffen,
gewone middelen en candidates for substition biedt hiervoor een handvat.
o Introduceer een heffing voor de gewasbeschermingsmiddelen in het hoge risicoprofiel,
stoffen die kandidaat zijn om te worden vervangen (Candidates for substitution) in
combinatie met het stimuleren van het versneld op de markt te brengen en het gebruik
van laag risico middelen (of niet-chemische maatregelen).
o Voorbeelden uit landen met een gedifferentieerde belasting/heffing op
gewasbeschermingsmiddelen:
Noorwegen: 3,5 euro per ha vermeerderd met een factor afhankelijk van de klasse waarin
het gewasbeschermingsmiddel is ingediend.
Zweden: 2 euro per kilo actieve stof.
DK: 54% en 33% van de prijs afhankelijk van het soort (risicoprofiel)
gewasbeschermingsmiddel.
o SEO stelt in haar onderzoek ‘effecten en vormgeving van een heffing op
gewasbeschermingsmiddelen’ (2013) dat een heffing van 30% van de prijs het gebruik met
3 tot 15 % zou kunnen doen afnemen. In de kabinetsreactie van destijds op dit onderzoek
(Kamerstuk 27858, nr. 214) is gesteld dat een dergelijke heffing niet wenselijk is mede
vanwege de prijsinelasticiteit en de forse lastenverzwaring. Sinds 2013 is er veel veranderd
in het beschikbare middelenpakket en is het aantal knelpunten in de gewasbescherming
toegenomen. Een nieuw onderzoek naar noodzaak, effecten en vormgeving is nodig.

Vrijstellingen: Subjectief en objectief niet wenselijk voor het behalen van de milieudoelen
Doel

Verbetering beprijzing externe kosten op gewasbeschermingsmiddelen met een hoog risico profiel
en daarmee stimuleren gebruik van laag risico gewasbeschermingsmiddelen.
Achtergrond/rationale

In het kader van de Toekomstvisie Gewasbescherming 2030 wordt nu gewerkt aan een
uitvoeringsprogramma. Daar ligt de nadruk op de ontwikkeling van alternatieven voor
gewasbeschermingsmiddelen en het terugdringen van emissies naar het milieu. Voor dit laatste
wordt uitvoering gegeven aan een ‘Pakket van maatregelen emissiereductie gewasbescherming
open teelten’ en een eerder ‘Hoofdlijnenakkoord Waterzuivering Glastuinbouw’ (verbreding van de
teeltvrije zones, de verhoging van verplichte driftreductiepercentages, de verplichting van het
gebruik van zuiveringstechnieken in de glastuinbouw). Waar gesproken wordt over het
terugdringen van gewasbeschermingsmiddelen met een hoger risico profiel, passend in systeem
van geïntegreerde gewasbescherming, gaan de gedachten nu vooral uit naar
maatwerkvoorschriften en gecontroleerde distributie.

Mogelijk dat in een later stadium, na de eerste ervaringen en evaluaties van de maatregelen en
acties van het op te stellen Uitvoeringsprogramma (begin 2020) een heffing op werkzame stoffen
met een hoog risicoprofiel wel naar voren kan komen om het gebruik ervan terug te dringen en het
gebruik van laag risico stoffen te stimuleren.

Naar voorbeeld van Zweden, Noorwegen, Denemarken, Frankrijk en België zou dan een heffing
voor de middelen met het hoogste risico-profiel kunnen worden ingevoerd. De meest voor de hand
liggende afdracht en grondslag voor een eventuele heffing op gewasbeschermingsmiddelen is op de
prijs of hoeveelheid bij transacties:
o tussen producenten en importeurs van gewasbeschermingsmiddelen en in Nederland
gecertificeerde bedrijven die gewasbeschermingsmiddelen mogen verkopen aan
eindverbruikers, òf
o tussen gecertificeerde bedrijven die gewasbeschermingsmiddelen mogen verkopen aan
eindverbruikers en Nederlandse eindgebruikers (telers).

Pagina 163 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel





De belangrijkste bedrijven die in Nederland gewasbeschermingsmiddelen produceren en/of op de
markt brengen zijn verenigd in de brancheorganisatie Nefyto. Nefyto kent 12 deelnemers, die
samen 95 procent van de Nederlandse omzet in gewasbeschermingsmiddelen vertegenwoordigen.
136 bedrijven (tezamen 204 vestigingen) zijn gecertificeerd om gewasbeschermingsmiddelen te
verhandelen (https://www.stichtingcdg.nl/CDG-Register#).
Een heffing naar de mate van risico voor het milieu geeft een prikkel tot verminderd gebruik.
Zonder differentiatie wordt ieder gebruik evenveel geraakt en wordt een overgang naar schonere
methoden minder gestimuleerd. Differentiatie van heffing vereist kennis en kan leiden tot hogere
uitvoeringskosten en administratieve lasten. De indeling in drie risicoprofielen van werkzame
stoffen, die plaatsvindt bij de goedkeuring van werkzame stoffen kan een neutrale en objectieve
grondslag zijn.

Effecten
Economie

Budgettaire aspecten

Milieueffecten



De maatregel verslechtert de concurrentiepositie van eindgebruikers
(telers) ten opzichte van eindgebruikers in landen die geen heffing kennen
op gewasbeschermingsmiddelen met een hoog risico profiel, zolang er nog
onvoldoende alternatieve laag risico middelen op de markt zijn.

De maatregel veroorzaakt op de korte termijn een lastenverhoging voor
de telers. Zij kunnen niet zomaar overstappen op productiemethoden
zonder (of met veel minder) gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en
kunnen daardoor de heffing niet vermijden. Daarnaast hebben telers
vanwege een internationale markt en vanwege inkoopmacht van
supermarkten beperkte mogelijkheden om de kosten van een heffing door
te berekenen.
De grondslag inclusief btw bedraagt in 2013 circa € 200 miljoen (SEO rapport
2013). Een heffing op alle middelen die de prijzen met gemiddeld 30% zou
verhogen zou bij die grondslag leiden tot een opbrengst van circa € 60
miljoen. Uitgaande van een heffing op alleen middelen met een hoger
risicoprofiel, zal de opbrengst lager worden.
Opbrengst in mln. euro
Omschrijving
2021
2022 Struc.
Struc in
Ntb
Ntb
60
Invoeren belasting
gewasbeschermin
gsmiddelen
Uitvoeringskosten
Ntb
Ntb
Ntb
BD

Gezien de verwachte inelasticiteit in het gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen (zie milieueffecten) zullen de opbrengsten
bij een heffing van 30% van de prijs relatief stabiel blijven. Hogere
tarieven leiden tot meer gedragseffecten en gelijktijdig tot minder
robuuste belastingopbrengsten.

De omvang van de externe kosten van gewasbeschermingsmiddelen is
onbekend. (Het SEO rapport uit 2013 verwijst naar onderzoek uit 2005 en
noemt dat in VK en Duitsland de externe kosten in de ordegrootte liggen
van resp 31% en 36 % van de marktwaarde van
gewasbeschermingsmiddelen). Sinds de inwerkingtreding van verordening
(EU) 1107/2009 en richtlijn (EU) 128/2009 is er veel veranderd in het
middelenpakket en het gebruik ervan.

Het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen is naar schatting redelijk
prijsinelastisch. SEO heeft destijds becijferd (op basis van onderzoek uit
de jaren ’90) dat bij een heffing van 30% van de prijs van
gewasbeschermingsmiddelen het gebruik zou kunnen afnemen in de orde
van grootte van 3-15%. Voor een gebruiksvermindering van 25% moet de
heffing minimaal 50% tot 250% bedragen. Er is echter nieuw onderzoek
nodig om te bezien of het aandeel kosten voor
gewasbeschermingsmiddelen ten opzichte van andere teeltkosten en de
economische risico’s die zijn gemoeid met verminderde plaag- en ziekte

Pagina 164 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

bestrijding nog steeds actueel zijn. Bovendien heeft het SEO onderzoek
alleen betrekking op een algemene heffing en niet op een heffing van
alleen middelen met een hoger risicoprofiel.
Overige effecten
Uitvoeringsaspecten

Stelselwijziging (nieuwe belasting)
Voor alle nieuwe belastingen geldt dat deze moeten worden aangesloten op
het inningssysteem. Aansluiting van nieuwe belastingen op de
inningssystemen is in verband met de uitfasering van het ETM-systeem in
ieder geval niet eerder mogelijk dan in 2023. Verder is het van groot belang
dat een handhaafbare definitie wordt opgesteld, anders is een dergelijke
belasting niet handhaafbaar. Een handhaafbare definitie lijkt te ontbreken,
waardoor dit voorstel niet handhaafbaar is voor de Belastingdienst. Wellicht
kan een alternatieve uitvoerder worden overwogen.

Pagina 165 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Overig

Overig categorie 1 beleidsoptie fiscale vergroening
41. Verhogen afvalstoffenbelasting
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Het tarief van de afvalstoffenbelasting voor storten en verbranden wordt verhoogd.
Doel

Sterkere beprijzing externe kosten.
Achtergrond/rationale

Door verbranden en storten zwaarder te belasten, wordt het in beginsel aantrekkelijker om
producten te hergebruiken en afvalstromen beter te sorteren en/of te recyclen.
Effecten
Economie

De belastingplichtigen voor de afvalstoffenbelasting (stortplaatsen,
afvalverbranders en overbrengers naar het buitenland) zullen de hogere
kosten in de regel doorbelasten aan de aanbieders van afvalstoffen
(bedrijven en gemeenten).
Budgettaire aspecten

Afhankelijk van de maatvoering. Een verhoging van het huidige tarief ad.
€ 32,63 per ton met 10% leidt structureel naar verwachting tot een
budgettaire opbrengst van € 16 mln.

Bij grotere maatvoeringen kunnen ook grotere gedragseffecten optreden
die effect hebben op de budgettaire opbrengst.
Milieueffecten

Als afvalstoffen niet worden verbrand of gestort maar hergebruikt of
gerecycled, heeft dat in principe positieve milieueffecten. Je kunt denken
aan minder afvalstoffen in de bodem, minder emissies, sterkere inzet op
circulaire grondstoffenketens en minder eenmalig gebruik van primaire
grondstoffen.
Overige effecten

Er kan ook sprake zijn van onbedoelde effecten, doordat recycling duurder
wordt terwijl de productie van primaire grondstoffen vaak nu al goedkoper
is. Bij recyclingprocessen blijven namelijk in de regel residuen over die
belast verbrand of gestort worden. Hoewel een hogere
afvalstoffenbelasting het ook aantrekkelijker maakt om die residuen
verder te beperken, zijn er voor bepaalde residuen weinig of geen
rendabele alternatieve verwerkingsmethoden beschikbaar. Een hogere
afvalstoffenbelasting kan zo ook voor recycling kostprijsverhogend
werken. Het stimuleren van investeringen in hoogwaardigere recycling
technieken, zoals via de MIA/Vamil, kan dit mogelijke negatieve effect
verkleinen.
Uitvoeringsaspecten

Parameterwijziging (jaaraanpassing)

Pagina 166 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Overig categorie 2 beleidsoptie fiscale vergroening nader onderzoek
42. Grondwater sterker belasten in de leidingwaterbelasting
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Invoering van een opslag in de belasting op leidingwater (BOL) van circa € 0,20 per m3 leidingwater,
als dat leidingwater afkomstig is van grondwater.
Doel

Doel is internaliseren van milieukosten in de prijs van grondwater dat wordt gebruikt als leidingwater.
Achtergrond/rationale

Met een opslag in de BOL voor grondwater wordt het verbruik van de eindige voorraad schoon
grondwater sterker beprijsd.

De belasting kan worden vormgegeven als opslag in de leidingwaterbelasting. Met een tarief van circa
€ 0,20 per m3 leidingwater is de opslag vergelijkbaar met het tarief van de in 2012 afgeschafte
grondwaterbelasting, maar dan over maximaal dezelfde hoeveelheid per aansluiting als in de
leidingwaterbelasting (300 m3 per jaar). In 2014 is overigens het voordeel voor huishoudens van de
afschaffing van de grondwaterbelasting feitelijk al ongedaan gemaakt door een verdubbeling van het
BOL-tarief.

De maatregel houdt in dat als het geleverde leidingwater afkomstig is van grondwater, tegelijk met de
BOL van € 0,348 (2020) een grondwateropslag wordt geheven van € 0,20 per m3. Bij enkele
waterbedrijven wordt zowel grondwater als oppervlaktewater gebruikt. Voor die situatie kan worden
gedacht aan een grens van tenminste 70% inzet grondwater voordat de opslag verschuldigd is. In de
praktijk is bij dit percentage, waarbij ca. 5,5 miljoen aansluitingen in de heffing vallen, geen sprake
van grensgevallen.

Voor huishoudens is de waterprijs in 2019 gemiddeld € 1,87 per m3 (inclusief BOL en btw, en ook
inclusief vastrecht en evt. precarioheffing omgerekend naar een gemiddeld gezinsverbruik van zo’n
93 m3 per jaar). Exclusief BOL, btw en evt. precarioheffing is dat gemiddeld ca. € 1,32/ m3. De
waterprijs verschilt regionaal overigens sterk. Inclusief belastingen en heffingen betalen huishoudens,
omgerekend naar een gezinsverbruik van ca. 93 m3, prijzen die variëren van ca. € 1,48 tot ca. € 2,26
per m3.

Drinkwater uit grondwater is wel vaak, maar niet altijd, goedkoper dan oppervlaktewater dat sterker
gezuiverd moet worden. Het tarief is van meer factoren afhankelijk. In de hogere prijscategorieën
zitten ook waterbedrijven die grondwater gebruiken.

Er zou een vraagteken kunnen worden gezet bij het via belastingheffing verder verhogen van de prijs
van drinkwater, afgezet tegen het maatschappelijke uitgangspunt dat drinkwater een primaire
basisbehoefte is die voor iedereen beschikbaar moet zijn. Voor water geldt weliswaar het verlaagde
btw-tarief maar dat is recent verhoogd naar 9%, en daarnaast wordt al de in 2014 verdubbelde
leidingwaterbelasting geheven (tarief 2020 is €0,348/ m3).

De vraag is ook hoe aan kleinverbruikers kan worden uitgelegd dat zij bovenop de verdubbeling van
de BOL in 2014 en de verhoging van het btw-tarief naar 9% in 2019 een grondwateropslag moeten
gaan betalen, terwijl grootverbruikers feitelijk buiten schot blijven. Dit wringt temeer omdat bedrijven
in industrie en landbouw jaarlijks vrijwel gratis grote hoeveelheden grondwater onttrekken waarvoor
de opslag niet zou gelden.
Effecten
Economie



De verwachting is dat de maatregel geen of zeer beperkt economische
effecten heeft. De opslag zou nauwelijks gevolgen hebben voor het
bedrijfsleven, omdat per aansluiting maar 300 m3 leidingwater in de heffing
wordt betrokken. Bij € 0,20 per m3 is de opslag maximaal € 60 per jaar.

Budgettaire aspecten



Uit recente cijfers van de Vereniging van Waterbedrijven in Nederland
(VEWIN) blijkt dat circa 2/3 van de totale drinkwaterproductie uit grondwater
(incl. oevergrondwater) bestaat. Daarnaast blijkt dat er in 2018 ruim 8
miljoen leidingwateraansluitingen waren. Het totaal aantal aansluitingen
waarvoor de heffing zal gelden wordt derhalve ingeschat op 5,5 miljoen.
Uitgaande van 5,5 miljoen aansluitingen, een tarief van € 0,20 per m3 en een
gemiddeld aangenomen jaarlijks verbruik van huishoudens van 93 m3 en



Pagina 167 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

bedrijven van minimaal 300 m3 drinkwater bedraagt de totaalopbrengst van
de heffing ongeveer 120 miljoen euro per jaar.
Opbrengst in mln euro
Omschrijving
Grondwatertarief in
leidingwaterbelasting
Milieueffecten











2021
120

202
2
120

2023
120

Struc
.
120

Struc
in
2030

Een opslag van 20 cent per m3 met een plafond van 300 m3 heeft naar
verwachting nauwelijks of geen directe milieueffecten. Door de inelastische
vraag is er geen sprake van een vergroenend effect in de vorm van minder
gebruik van grondwater. Wel komt de schaarste van grondwater beter in de
prijs tot uiting.
Schoon grondwater is een steeds schaarser wordende bron. Enerzijds leidt de
onttrekking van schoon grondwater ertoe dat met chemicaliën en
bestrijdingsmiddelen vervuild oppervlaktewater sneller doordringt in de
ondergrond. De zuiveringskosten voor leidingwater uit schoon grondwater
zijn relatief laag vergeleken met leidingwater uit gezuiverd oppervlaktewater,
omdat grondwater nauwelijks hoeft te worden bewerkt. De schaarste en
maatschappelijke waarde van de voorraden schoon grondwater komt daarbij
onvoldoende tot uitdrukking in de prijs van drinkwater.
Anderzijds is kwantitatief over het algemeen sprake van een redelijke balans
tussen onttrekking en natuurlijke aanvulling van grondwater. Provincie en
waterschap wegen mogelijke lokale negatieve effecten af in het kader van de
vergunningverlening voor onttrekking. Wel is daarbij kwalitatief vaak sprake
van een disbalans door de hoge gehaltes bestrijdingsmiddelen, mest,
bodemverontreiniging, geneesmiddelen e.d. die met de natuurlijke aanvulling
van het grondwater doordringen in de diepere lagen.
Bedrijven die zelf grondwater onttrekken (zo’n 20% van de onttrokken
hoeveelheden) worden niet in de heffing betrokken. Binnen de landbouw
wordt via een andere systematiek geregeld dat de milieubelasting vermindert
en wordt gecompenseerd. Bijvoorbeeld door middel van productie-, nitraaten fosfaatrechten.
Met deze maatregel wordt één bepaalde groep verbruikers extra belast,
namelijk kleinverbruikers waarvan het drinkwater wordt gewonnen uit
grondwater. Doordat voor kleinverbruikers de basisvraag naar drinkwater
inelastisch is, zal het verbruik van grondwater nauwelijks of niet dalen. Ook
anderszins gaat een grondwaterheffing de verontreiniging van het
grondwater niet tegen.

Overige effecten



De opslag leidt tot een beperkte koopkrachtdaling van gemiddeld een kleine
€ 20 per gezin per jaar in gebieden met leidingwater uit grondwater,
uitgaande van een gemiddeld verbruik van zo’n 93 m3 per aansluiting per
jaar.

Uitvoeringsaspecten

Stelselwijziging
Eerder was er een nationale grondwaterbelasting, maar die is afgeschaft. Indien
het gewenst is grondwater zwaarder te belasten, ligt het mogelijk meer voor de
hand aan te sluiten bij de provinciale grondwaterheffing. de introductie van een
grondwaterbelasting betekent voor de Belastingdienst de invoering van een
nieuw middel. In ieder geval moet er daarbij rekening worden gehouden dat de
aansluiting van nieuwe middelen op de inningssystemen zeker niet eerder
mogelijk is dan vanaf 2023. Het precieze eerstvolgende moment van aansluiting
kan alleen worden vastgesteld met een uitvoeringstoets.

Pagina 168 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Overig categorie 3 Negatief oordeel
43. Belasting op (consumenten)vuurwerk
Thema: Fiscale vergroening
Omschrijving van de maatregel

Belastingplichtige: Verkoper vuurwerk (consumentenkoop)

Grondslag: Transactie van vuurwerk

Maatstaf van heffing: gewicht vuurwerk of hoeveelheid werkzame stof (of verkoopprijs)

Tarief: 30% op de inkoopprijs inclusief btw
Doel

Een nieuwe belasting op (consumenten)vuurwerk kan de negatieve effecten van vuurwerk
beprijzen, namelijk met het gebruik gepaard gaande milieuschade en gezondheidsrisico’s (inclusief
medische - en verzuimkosten)
Achtergrond/rationale

Vuurwerk wordt zoals alle andere consumptieve uitgaven in Nederland belast met 21% btw. Een
aanvullende belasting gebaseerd op de verkoopprijs is op grond van Europese regelgeving slechts
onder bepaalde voorwaarden mogelijk.

De meest voor de hand liggende methodiek is een heffing op basis van een percentage van de
verkoopprijs van het vuurwerk. De belasting wordt slechts geheven in de laatste fase, wetende het
verkoop van vuurwerk door een verkoper aan de consument.

Vuurwerk kent een aantal negatieve effecten: zwerfafval, fijnstof, schade aan publiek/privaat
eigendom en risico voor de volksgezondheid. Dat betekent dat als maatstaf van de heffing gekozen
kan worden voor het gewicht van het vuurwerk of voor de hoeveelheid werkzame stof.

Een belasting op vuurwerk met als gevolg een hogere prijs zal enerzijds leiden tot een minder
vuurwerkverkopen maar anderzijds tot een stijging van het gebruik van illegaal vuurwerk. Illegaal
vuurwerk kent doorgaans hogere geluidsemissies en uitstoot van schadelijke stoffen. Bovendien
betekent illegaal vuurwerk een groter risico voor de veiligheid en volksgezondheid.

De import van vuurwerk uit Duitsland en België en andere landen zal naar verwachting sterk
stijgen wat zal leiden tot een verdere daling van de vuurwerkverkoop. Omdat vuurwerk met name
op één moment in het jaar wordt gebruikt, is dit grenseffect naar verwachting zeer groot. Europese
regelgeving verbiedt het invoeren van een belasting die tot extra grensformaliteiten leidt.
Effecten
Economie

Budgettaire aspecten

Milieueffecten
Overige effecten

Uitvoeringsaspecten



Een belasting op vuurwerk zal leiden tot gedragseffecten. Voor verkopers
heeft dit tot gevolg dat minder inkomsten verkregen worden uit de
verkoop van vuurwerk.

Een belasting op vuurwerk zal leiden tot een toename van administratieve
lasten voor vuurwerkverkopers.

Door de naar verwachting relatief grote gedragseffecten, kan de grondslag
en daarmee de belastingopbrengst afnemen. Vanaf een tarief van 30% op
de inkoopprijs inclusief btw, kan worden gerekend met een gedragseffect
van 20% of meer (uitgaande van een prijselasticiteit in absolute zin groter
dan - 0,6). De opbrengst van de belasting bedraagt bij een tarief van 30%
en een gedragseffect van 20% circa € 20 miljoen.
Kosten (in mln. ‘+’ is saldoverslechterend)
Omschrijving
2020
2021 2022 Struc. Struc
in
Belasting op vuurwerk
ntb
ntb
-20
ntb
Uitvoeringskosten BD
ntb
ntb
ntb



Dalende consumptie kan leiden tot minder luchtvervuiling en zwerfafval
Indien de belasting op vuurwerk gepaard gaat met een verminderd
gebruik van vuurwerk, dan zullen ook andere externaliteiten afnemen,
zoals medische kosten als gevolg van het verminderde gebruik van
vuurwerk.
Stelselwijziging (nieuwe belasting)

Pagina 169 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Voor alle nieuwe belastingen geldt dat deze moeten worden aangesloten op
het inningssysteem. Aansluiting van nieuwe belastingen op de
inningssystemen is in verband met de uitfasering van het ETM-systeem in
ieder geval niet eerder mogelijk dan in 2023. Verder is het van groot belang
dat een handhaafbare definitie wordt opgesteld, anders is een dergelijke
belasting niet handhaafbaar. Een handhaafbare definitie lijkt te ontbreken,
waardoor dit voorstel niet handhaafbaar is voor de Belastingdienst. Wellicht
kan een alternatieve uitvoerder worden overwogen.

Pagina 170 van 170