Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

30 991

Beleidsdoorlichting Economische Zaken en
Klimaat

Nr. 34

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 december 2018
Voor effectief klimaatbeleid op weg naar 2030 en daarna is het cruciaal om
te leren van de lessen die zijn te trekken uit het reeds uitgevoerde beleid.
Een beleidsdoorlichting is daarvoor een goed instrument. De voormalige
Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu heeft in haar brief van
13 september 2017 (Kamerstuk 32 861, nr. 24) een beleidsdoorlichting van
begrotingsartikel 19 (Klimaat) van hoofdstuk XII Infrastructuur en Milieu
(IenM) van de Rijksbegroting in de periode 2012 t/m 2016 aangekondigd.
Inmiddels is het klimaatbeleid onder de verantwoordelijkheid van mijn
ministerie ondergebracht. In deze brief informeer ik u, mede namens de
Minister van Infrastructuur en Waterstaat, over de conclusies en aanbevelingen uit deze doorlichting en ga ik in op de daaruit voortkomende
vervolgstappen.
Een beleidsdoorlichting betreft een syntheseonderzoek naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van een substantieel, samenhangend deel
van het beleid, dat wordt gevoerd op grond van één of meer begrotingsartikelen van de Rijksbegroting. Artikel 19 waar deze beleidsdoorlichting
zich op richt, heeft als doel het tegengaan van klimaatverandering door
menselijk handelen, en daarmee het terugdringen van de uitstoot van
broeikasgassen. Deze doorlichting evalueert dan ook de doeltreffend- en
doelmatigheid van het klimaatbeleid, inclusief het beleid rondom
duurzame mobiliteit en het internationale beleid van het Ministerie van
Infrastructuur en Milieu. Hiermee wordt invulling gegeven aan de
verplichtingen in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE).
De resultaten van deze beleidsdoorlichting komen op een goed moment.
Met de ambitie in het regeerakkoord om de nationale broeikasgasuitstoot
in 2030 met 49% terug te dringen ten opzichte van 1990, gaat het
klimaatbeleid een nieuwe fase in. Deze ambitie moet gerealiseerd worden
door een Klimaatwet en een Klimaatakkoord, waarin met alle relevante

kst-30991-34
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 30 991, nr. 34

1

partijen afspraken worden gemaakt om tot broeikasgasreductie te komen.
Er ligt inmiddels een initiatief Klimaatwet voor behandeling in de Kamer,
die ook door de coalitiepartijen gesteund wordt. Daarnaast zijn de
onderhandelingen over het Klimaatakkoord in volle gang. Nu is dan ook
het uitgelezen moment om de aanbevelingen uit deze beleidsdoorlichting
mee te nemen bij de vormgeving van het Klimaatakkoord en het Integraal
Nationaal Energie- en Klimaatplan (INEK). In het INEK geven de
EU-lidstaten aan welke bijdrage zij zullen leveren aan het behalen van de
Europese 2030 doelen en de Overeenkomst van Parijs.
In deze brief schets ik allereerst kort het doorlopen proces, gevolgd door
de context waarin de resultaten van het onderzoek moeten worden
geplaatst. Vervolgens geef ik een korte samenvatting van de conclusies en
aanbevelingen, mijn interpretatie daarvan en de daaruit voorkomende
vervolgstappen. Tevens zijn de oordelen over de kwaliteit van het
onderzoek van de onafhankelijke deskundigen bijgevoegd1.
Proces
De beleidsdoorlichting is uitgevoerd door KWINK groep in samenwerking
met CE Delft2. Het onderzoek is verricht conform de vereisten gesteld in
de RPE. Artikel 20 van de Comptabiliteitswet verplicht Ministers om al het
beleid periodiek te onderzoeken op doeltreffendheid en doelmatigheid. De
RPE stelt nadere eisen aan dit onderzoek waaronder eisen over de inhoud
van de doorlichting en het betrekken van onafhankelijke deskundigen. De
onderzoekers hebben verschillende tussentijdse versies aan de begeleidingscommissie en de onafhankelijke onderzoekers voorgelegd. De
begeleidingscommissie bestond uit vertegenwoordigers van de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Buitenlandse Zaken,
Financiën, Economische Zaken en Klimaat (EZK) en Infrastructuur en
Waterstaat. De onafhankelijke onderzoekers prof. dr. André Faaij en
dr. Jan Anne Annema hebben vanuit hun inhoudelijke expertise een
onafhankelijk oordeel gegeven over de totstandkoming en kwaliteit van de
beleidsdoorlichting.
Context
Begrotingsartikel, afbakening beleidsdoorlichting
Eerder heeft uw Kamer al de onderzoeksopzet voor de beleidsdoorlichting
ontvangen (Kamerstuk 32 861, nr. 24). Hierin is onder andere de scope van
het onderzoek geschetst waarbij gekozen is, conform de RPE, om het
begrotingsartikel 19 centraal te stellen. Beleidsinstrumenten die direct of
indirect een bijdrage leveren aan het reduceren van broeikasgassen, maar
niet onder de uitgaven van Artikel 19 vallen, maken geen onderdeel uit
van deze doorlichting maar zijn in doorlichtingen van andere artikelen
meegenomen.
Aangezien de effectiviteit van de uitgaven dient te worden doorgelicht aan
de hand van één doelstelling, is gekozen om de uitgaven aan agentschappen onder Artikel 19 die geen bijdrage leveren aan het tegengaan
van klimaatverandering, mee te nemen bij de daarvoor relevante
beleidsdoorlichtingen, zodat zij inhoudelijk getoetst kunnen worden op
hun doelmatigheid en doeltreffendheid.

1
2

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 30 991, nr. 34

2

Overheveling klimaatbudget
Met het regeerakkoord «Vertrouwen in de Toekomst», van het kabinet
Rutte III, is een deel van de begroting van Artikel 19 Klimaat van het
voormalig Ministerie van Infrastructuur en Milieu, onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat komen te
vallen. Dit overgehevelde budget betreft de kosten rondom klimaatbeleid
en is opgenomen in begrotingsartikel 4 «Een doelmatige energievoorziening en beperking van de klimaatverandering». Een deel van het
oorspronkelijke Artikel 19 blijft onder verantwoordelijkheid van het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, dit betreffen:
• De budgetten die samenhangen met o.a. duurzame mobiliteit en de
Brandstoffenvisie: deze worden vanaf 2019 opgenomen in Artikel 14.
• De bijdragen aan de agentschappen en ondersteuning van het
internationale beleid van IenW: deze blijven bij Artikel 19, wat echter
wel van naamgeving is gewijzigd naar «Uitvoering milieubeleid en
internationaal»3.
Ontwikkeling klimaatbeleid
Niet eerder is er een beleidsdoorlichting van het klimaatbeleid van Artikel
19 uitgevoerd. Deze doorlichting evalueert de periode van 2012 tot en met
2016. In deze periode was het klimaatbeleid voor een belangrijk deel
gericht op het sluiten van een mondiaal klimaatverdrag en inzet op de
versterking van Europese afspraken. De nationale inzet was vooral
ondersteunend aan deze mondiale en Europese inzet en met name gericht
op het aanjagen van samenwerking met en tussen maatschappelijke
partners en het scheppen van de juiste randvoorwaarden. De conclusies
van de beleidsdoorlichting dienen in die beleidscontext bezien te worden.
Met het huidige regeerakkoord wordt, naast de Europese en internationale
inzet, veel steviger ingezet op nationaal beleid. Het kabinet kiest voor één
enkelvoudig doel voor het (nationale) klimaatbeleid, richting 2030 en met
het te sluiten Klimaatakkoord wordt ingezet op concrete maatregelen die
kosteneffectief de uitstoot van broeikasgassen 49 procent reduceren in
2030. In de beoogde Klimaatwet worden de nationale langetermijndoelstellingen wettelijk verankerd, wordt een 5-jaarlijks Klimaatplan gemaakt
en is vastgelegd op welke wijze over het gevoerde beleid wordt gerapporteerd (middels de jaarlijkse Klimaat- en Energieverkenning). Bij het
opvolging geven aan de aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting wordt
rekening gehouden met deze nieuwe context van het klimaatbeleid. Dit zal
hieronder worden toegelicht.
Conclusies van de beleidsdoorlichting
Hieronder ga ik als eerste in op de bevindingen van de onderzoekers
gericht op het inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
beleid. Het klimaatbeleid heeft bij uitstek een mondiaal karakter en beslaat
diverse sectoren. Door deze internationale en sectorale dimensies vormen
coördinatie en regie belangrijke onderdelen van het klimaatbeleid. Om de
samenhang met beleidsinstrumenten die onder andere begrotingsartikelen en/of andere departementen vallen te borgen en gezien het belang
van de regiefunctie voor het gevoerde beleid van Artikel 19, heeft het
onderzoeksbureau expliciet aandacht besteed aan de regierol in de
beleidsdoorlichting. Dit komt terug in de conclusies over de regierol in het
nationale en internationale klimaatbeleid. Ten slotte heeft een deel van de
conclusies betrekking op het internationale deel dat na het vertrek van de

3

http://www.rijksbegroting.nl/2019/voorbereiding/begroting,kst248449_12.html.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 30 991, nr. 34

3

beleidsdoelstelling «Klimaat» naar EZK onder Artikel 19 van de begroting
van IenW is gebleven.
Inzicht in doeltreffendheid en doelmatigheid
Op grond van het beschikbare onderzoeksmateriaal concluderen de
onderzoekers dat er aanwijzingen zijn dat het gevoerde klimaatbeleid in
de onderzochte periode doeltreffend is geweest. Daarbij wordt aangegeven dat vanwege de beperkte informatie over de betreffende periode,
de vraag naar doelmatigheid en doeltreffendheid in beperkte mate
beantwoord kan worden. Op basis van de beschikbare informatie is een
globaal beeld vast te stellen, maar harde uitspraken over de doeltreffendheid en doelmatigheid kunnen de onderzoekers niet doen. De
onderzoekers doen dan ook een aantal aanbevelingen om dit inzicht te
verbeteren:
– Het construeren van een beleidstheorie van het klimaatbeleid, oftewel
een beschrijving van het beleid, de doelen en de motivering hiervoor.
– Het klimaatbeleid per sector, ministerie en directie in kaart brengen.
– De begroting beleidsinhoudelijk indelen zodat beleid en uitgaven
eenduidig aan elkaar gekoppeld kunnen worden. De voormalige
indeling van dit begrotingsartikel naar opdrachten, subsidies, uitgaven
aan agentschappen bemoeilijkt dit proces.
– Het opzetten van een planmatig instrument-overstijgend ex post
evaluatieplan om de effectiviteit van het klimaatbeleid integraal ex
post te kunnen evalueren.
– Het consistenter verantwoorden van het beleid gericht op het
tegengaan van klimaatverandering.
Ik wil aan deze aanbevelingen als volgt invulling geven:
– In de begroting van 2020 zal het begrotingsartikel 4 worden uitgebreid
met de beleidstheorie: een samenhangende beschrijving van het
beleid en de doelen en de aannamen die hieraan ten grondslag liggen.
– Ook zal hierbij het klimaatbeleid duidelijker in kaart worden gebracht.
Hierbij is uiteraard ook aandacht voor de verschillende sectoren en
ministeries.
– Daarnaast zal een overzicht van de maatregelen ten behoeve van het
Klimaatakkoord worden opgenomen zodat de begroting meer
«beleidsinhoudelijk» gelezen kan worden.
– Op basis van de beleidstheorie zal vervolgens een evaluatieplan
worden opgesteld waarbij wordt ingezet op een integrale evaluatie van
het nationale klimaatbeleid met aandacht voor de samenhang tussen
instrumenten en sectoren die bijdragen aan het behalen van de
nationale doelstellingen. In dit beleid zullen de afspraken uit het
Klimaatakkoord een belangrijke rol spelen. Dit plan zal dan ook worden
afgestemd met de monitoring en de governance die worden ontwikkeld ten behoeve van het nog te sluiten Klimaatakkoord en de
structuren die voortvloeien uit (i) het wetsvoorstel voor een Klimaatwet die voor behandeling in uw Kamer ligt en (ii) het definitieve INEK,
dat eind 2019 bij de Europese Commissie moet worden ingediend.
Dit alles betekent een andere en vernieuwde manier van evalueren die de
evaluatie van losse instrumenten en de grenzen van begrotingsartikelen
overstijgt. Dit is een leerproces waarin we de ruimte zoeken om te
experimenteren met als doel meer inzicht te verkrijgen in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Ik verwacht dat de lessen die
we daaruit trekken ook voor andere departementen van belang zijn.
Daarom zal ik dit project ook aanmelden als initiatief voor de operatie
«Inzicht in Kwaliteit» waarover de Minister van Financiën u in juli dit jaar
per brief informeerde (Kamerstuk 31 865, nr. 118). Deze operatie heeft als
doel om de maatschappelijke toegevoegde waarde van publiek geld te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 30 991, nr. 34

4

vergroten door meer inzicht in de impact van beleid te krijgen en daar
naar te handelen. Ik zal u over het evaluatieplan in het voorjaar van 2019
nadat het Klimaatakkoord is gesloten verder informeren.
Regierol Nationaal Klimaatbeleid
Het klimaatbeleid beslaat veel sectoren waardoor het essentieel dat hier
sectoroverstijgend regie over wordt gevoerd. Deze regie lag in de periode
2012–2016 bij het Ministerie van IenM. De onderzoekers beoordelen de
door IenM gevoerde regie deels als doeltreffend. Hierbij wordt aangegeven dat, in tegenstelling tot het internationale klimaatbeleid, voor de
nationale doelstellingen de regierol niet expliciet was vastgelegd en geen
expliciete afstemmingsgremia en processen plaatsvonden. Wat betreft
monitoren, leren en evalueren constateren de onderzoekers dat de
regierol op het gebied van monitoring en ex ante evaluatie doeltreffend is
uitgevoerd. Tegelijkertijd constateren ze dat er minder aandacht is
geweest voor de ex post evaluatie van het (samenhangende) klimaatbeleid in de verschillende sectoren, of het overkoepelende Nederlandse
klimaatbeleid. De onderzoekers bevelen aan de regierol te versterken
door:
– Het versterken van de borging van afspraken bij convenanten,
visie-instrumenten en netwerk-instrumenten.
– Het expliciteren van de regierol.
– Het vormgeven van een gremium gericht op het uitwisselen van
ervaringen met het klimaatbeleid tussen verschillende sectoren.
– Sturen op klimaatinnovatie.
– Sturen op kosteneffectief beprijzingsbeleid.
– Lessen vanuit andere landen te inventariseren.
Aangezien in de periode die de beleidsdoorlichting beslaat, het behalen
van de doelstellingen van de sectoren geen knelpunt vormden, gaf deze
geen aanleiding voor een strakkere regie. In de constellatie van het
klimaatbeleid zoals dat zich dat nu ontwikkelt (Klimaatwet, Klimaatakkoord) zie ik mogelijkheden om de regiefunctie te versterken. Ik ga
daarom als volgt met de aanbevelingen aan de slag:
– Op dit moment worden afspraken gemaakt over de governance en
borging van de afspraken in het Klimaatakkoord. Daarbij zal ik de
aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting betrekken.
– Inmiddels zijn de onderwerpen klimaat en energie in één departement
gebundeld, deze combinatie versterkt de regierol. In de begroting 2020
zal de regierol uitgebreider worden toegelicht en bij de vormgeving
van de governance van het Klimaatakkoord nadrukkelijk een rol spelen.
– Afgelopen jaar zijn de Ambtelijke Commissie Klimaat en Energie
(ACKE) en de Ministeriële Commissie Klimaat en Energie (MCKE)
ingericht, waarin specifiek de integraliteit van klimaatbeleid wordt
bewaakt en ervaringen worden uitgewisseld tussen de betrokken
ministeries. Daarnaast bestaan op ambtelijk niveau verschillende
stuurgroepen/clusters die het Klimaatakkoord, het INEK en de
mondiale inzet van het VN-Klimaatakkoord interdepartementaal
afstemmen.
– Het kabinet stelt met het regeerakkoord dat innovatiebeleid sterker
wordt gefocust op grote maatschappelijke thema’s als de energietransitie. Met de Klimaatenvelop stelt het kabinet in het kader van het
Klimaatakkoord jaarlijks € 300 miljoen beschikbaar voor pilot’s en
demo’s die in het teken staan van de klimaatopgave.
– Het kabinet onderschrijft het belang van kosteneffectief beprijzingsbeleid en zet zich daarom in voor een goedwerkend ETS-systeem. Ook
heeft het kabinet in het regeerakkoord al de introductie van een
CO2-minimumprijs in de elektriciteitssector aangekondigd. Het kabinet
vraagt daarnaast de industrietafel met voorstellen te komen voor een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 30 991, nr. 34

5

–

borgingsmechanisme met CO2-heffing. Deze worden vervolgens door
PBL berekend op kosteneffectiviteit.
Om te kunnen leren van ervaringen in andere landen wordt op dit
moment onder meer een quickscan uitgevoerd met als doel om een
overzicht te krijgen van instrumenten en maatregelen die een rol
spelen bij het realiseren van de klimaatambitie binnen een groep van
Noordwest-Europese landen. De uitkomsten van de quickscan worden
benut om duidelijker te krijgen aan welke maatregelen en instrumenten een kopgroep van landen gezamenlijk kan werken om efficiënter
haar klimaatdoel te realiseren. Daarnaast biedt de vereiste afstemming
van INEK in 2019 de mogelijkheid om te leren van elkaars ervaringen
en instrumentarium.

Internationaal klimaatbeleid
De onderzoekers beoordelen de regiefunctie op internationaal beleid als
doeltreffend. Ze geven aan dat de onderhandelingsinzet van het kabinet
veelal gereflecteerd wordt in de besluiten die uiteindelijk worden
vastgesteld. Ook is er een geëxpliciteerd proces en zijn er effectieve
organen voor afstemming over en coördinatie van de Nederlandse
inbreng. Tijdens de doorlichtingsperiode zijn met de Nederlandse inzet
belangrijke internationale afspraken gemaakt om klimaatverandering
tegen te gaan, zoals het Klimaatakkoord van Parijs en het Kigali
Amendement op het Montreal Protocol.
Ik ben blij met deze conclusie. Klimaatbeleid is effectiever wanneer we
hierin samen optrekken met andere landen en leren van andere landen.
Nederland maakt zich om deze reden hard in Europa voor het vaststellen
van een aangescherpt Europees doel tot 55% reductie in 2030 ten opzichte
van 1990 en zet zich mondiaal in voor de implementatie van de Overeenkomst van Parijs. Dit is de meest efficiënte manier om de CO2-uitstoot te
reduceren, met de minste concurrentieverstoring. In het regeerakkoord is
opgenomen dat mocht een aangescherpte doelstelling in de EU niet
haalbaar blijken, Nederland ernaar zal streven om met gelijkgestemde
Noordwest-Europese landen tot ambitieuzere afspraken te komen dan de
door de EU-toegewezen landenallocatie. Daarom wordt op dit moment
een quickscan uitgevoerd om te inventariseren welke beleidsmaatregelen
buurlanden nemen, en of hogere effectiviteit kan worden behaald door
hierin gezamenlijk op te trekken.
Inzet IenW internationaal
Ook na het vertrek van de beleidsdoelstelling «Klimaat» naar EZK blijft
een deel van het internationale beleid vallen onder Artikel 19 van de
IenW-begroting »Uitvoering milieubeleid en internationaal»4. De
onderzoekers bevelen aan om bij toekomstige beleidsdoorlichtingen in
het IenW-domein specifiek te bezien in hoeverre de internationale
uitgaven vanuit Artikel 19 onderdeel uit dienen te maken van de betreffende beleidsdoorlichtingen.
De huidige vernieuwde doelstelling voor Artikel 19 weerspiegelt
inderdaad de hierboven beschreven intentie om met internationaal beleid
bij te dragen aan nationale doelen: IenW zet zich in de internationale
arena in voor een klimaatbestendige en duurzame infrastructuur,
duurzame mobiliteit en leefomgeving. Het beleid is gericht op internationale en grensoverschrijdende samenwerking en kennisuitwisseling met
overheden, bedrijfsleven en kennisinstellingen om de klimaatweer-

4

http://www.rijksbegroting.nl/2019/voorbereiding/begroting,kst248449_12.html.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 30 991, nr. 34

6

baarheid, duurzaam waterbeheer, duurzame mobiliteit en circulaire
economie in binnen- en buitenland te versterken.
Het meenemen van de internationale instrumenten bij de evaluatie en
doorlichting van andere begrotingsartikelen, maar ook in de beleidsagenda is altijd een uitgangspunt geweest en zal in de toekomst nog
actiever worden nagestreefd.
Zo is bijvoorbeeld in de beleidsagenda 20195 en in de recente
HGIS-notitie6 de internationale component van het IenW-beleid prominenter naar voren gebracht. Voor een aantal componenten zoals de
bijdragen aan internationale verdragen en organisaties, zal dit lastig zijn
omdat opsplitsen van de uitgaven niet altijd mogelijk is.
Tot slot
Een kostenefficiënte transitie richting 2030 en 2050 is nodig om de grote
opgave waar we voor staan tot een succes te maken. De uitdaging om tot
de noodzakelijke broeikasgasreductie te komen is groot en onderstreept
de urgentie van het goed regisseren, evalueren en monitoren van beleid.
Met deze brief heb ik aangegeven hoe ik invulling wil geven aan de
aanbevelingen van de onderzoekers en die richtinggevend zijn in de
verdere uitwerking van het INEK en het Klimaatakkoord en een daarbij
passende monitoring en integrale evaluatiestructuur.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes

5
6

http://www.rijksbegroting.nl/2019/voorbereiding/begroting,kst248449_4.html.
Kamerstuk 35 001, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 30 991, nr. 34

7