...................................................................................

No.W06.17.0081/III/B

A.

BEOORDELING

1.

Inleiding

's-Gravenhage, 13 april 2017

De Afdeling advisering van de Raad van State is belast met het onafhankelijk toezicht
op de naleving van de (Europese) begrotingsregels, als bedoeld in het Verdrag inzake
Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur (VSCB) en artikel 5 van Verordening (EU) 473/2013.
Het is de taak van de onafhankelijke begrotingstoezichthouder om een beoordeling op
te stellen over de vraag of wordt voldaan aan de (Europese) begrotingsregels.
De Afdeling stelt twee rapportages per jaar op, in april en in september, waarin zij een
beoordeling geeft over de voorziene budgettaire ontwikkelingen en de voornemens
zoals deze door de regering zijn vastgesteld. De beoordelingen van de Afdeling komen
tot stand in samenwerking met het Centraal Planbureau (CPB). De taakverdeling houdt
in dat het opstellen van onafhankelijke economische en budgettaire ramingen en
analyses is belegd bij het CPB; de Afdeling advisering is belast met de meer
normatieve beoordeling van de naleving van de (Europese) begrotingsregels.
In het belang van de kwaliteit en zorgvuldigheid van de op te stellen beoordeling heeft
de Afdeling kennis kunnen nemen van een conceptversie van het
Stabiliteitsprogramma. Op basis daarvan heeft de Afdeling een concept-beoordeling
opgesteld, die is besproken met de regering. De Afdeling heeft na kennisneming van
de reactie van de regering haar definitieve beoordeling vastgesteld. De reactie van de
regering is integraal in deze rapportage opgenomen.
Deze voorjaarsrapportage kent een nieuwe opzet ten opzichte van voorgaande
rapportages. De rapportage begint nu, in dit deel A, met de beoordeling. Het
analytische deel dat de onderbouwing vormt van die beoordeling is nu opgenomen in
een nieuw onderdeel B. De reactie van de regering is tot slot opgenomen in deel C.
2.

Het macro-economische en budgettaire beeld

De Nederlandse economie groeit volgens de meest recente raming van het CPB dit en
volgend jaar stevig door. Dit jaar komt de economische groei naar verwachting uit op
2,1%. In 2018 groeit de Nederlandse economie met 1,8%. Met deze groeicijfers
presteert de Nederlandse economie beter dan de eurozone als geheel. De
Nederlandse economie profiteert van het wereldwijde economische herstel en de
daarmee gepaard gaande aantrekkende wereldhandel.
De export draagt ongeveer de helft bij aan de Nederlandse economische groei in 2017
en 2018; de andere helft wordt gedragen door binnenlandse bestedingen.
Huishoudens consumeren met name in 2017 meer, onder andere doordat er steeds
meer mensen aan het werk komen. Ook komt een deel van de lastenverlichting van
2016, die in eerste instantie werd gespaard, dit jaar naar verwachting alsnog tot

2

besteding. Bedrijven investeren in 2017 meer dan vorig jaar en ook de
overheidsbestedingen dragen per saldo positief bij aan de economische groei.
De gunstige economische vooruitzichten hebben een positief effect op de
werkloosheid. Was in 2016 nog 6,0% van de beroepsbevolking werkloos (538.000
personen), in 2017 daalt dit naar 4,9% (445.000) en in 2018 naar 4,7% (430.000). De
dalende werkloosheid heeft een positief effect op de werkloosheidsuitgaven, wat ook
weer doorwerkt naar de overheidsfinanciën.
De overheidsfinanciën ontwikkelen zich gunstig. Het begrotingstekort van 2,1% BBP in
2015 is volgens de meest recente cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS) omgeslagen in een begrotingsoverschot van 0,4% BBP in 2016. Het
begrotingsoverschot verbetert in de raming van het CPB verder naar 0,5% in 2017 en
0,8% in 2018. De overheidsschuld kwam in 2016 uit op 62,3%. Dit jaar komt de schuld
volgens de raming van het CPB uit op 58,5% BBP, om verder te dalen naar 55,5% in
2018.
3.

De toetsing aan de begrotingsregels

In de voorjaarsrapportage beoordeelt de Afdeling of de overheidsfinanciën in het
afgelopen jaar (ex post), in het lopende jaar (‘in year’) en in het komende jaar (ex ante)
voldoen aan de Europese begrotingsregels. Omdat het begrotingstekort sinds 2013
kleiner is dan het onder het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) maximaal toegestane
tekort van 3% BBP, zijn bij de beoordeling de regels uit de zogenoemde ‘preventieve
arm’ van het Pact relevant. Deze regels stellen eisen aan de ontwikkeling van het
zogeheten structureel begrotingssaldo (het begrotingssaldo gecorrigeerd voor de stand
van de conjunctuur en incidentele posten) en aan de ontwikkeling van de
overheidsuitgaven. Bovendien dient de overheidsschuld in voldoende mate te dalen in
de richting van 60% BBP.
Op basis van de realisatiecijfers van het CBS concludeert de Afdeling dat de
overheidsfinanciën in 2016 voldeden aan de Europese begrotingsregels. De schatkist
vertoonde over heel 2016 een overschot van 0,4% BBP. Het structureel
begrotingssaldo sloeg om van een tekort in 2015 naar een overschot van 0,5% in
2016. Daarmee voldeed het structureel begrotingssaldo in 2016 ruimschoots aan de
voor Nederland vastgestelde zogeheten ‘middellangetermijndoelstelling’ (MTO) van –
0,5% BBP. Wanneer het structureel begrotingssaldo voldoet aan de doelstelling kan
een toets aan de uitgavenregel, die gericht is op een beheerste groei van de
overheidsuitgaven in relatie tot de potentiële groei van de economie, volgens de
werkwijze van de Europese Commissie buiten beschouwing blijven. Niettemin kan
worden geconcludeerd dat de Nederlandse overheidsfinanciën in 2016 ook voldeden
aan de uitgavenregel. De overheidsschuld bleef in 2016 nog boven de 60%, maar de
daling van de schuld ten opzichte van 2015 was groot genoeg om te voldoen aan de
Europese regels.
Ook voor 2017 en 2018 concludeert de Afdeling op basis van de raming van het CPB
dat de Nederlandse overheidsfinanciën naar verwachting zullen voldoen aan de
Europese begrotingsregels. Zowel het feitelijk als het structureel begrotingssaldo
blijven in deze jaren naar verwachting positief, waarmee de afstand tot de
grenswaarden uit het SGP verder toeneemt en wordt voldaan aan de Europese

3

vereisten. Bovendien komt de overheidsschuld in deze jaren onder de 60% BBP. De
Nederlandse overheidsschuld komt daarmee voor het eerst sinds 2010 weer onder de
referentiewaarde uit het SGP, zij het dat de schuld in deze jaren nog niet het niveau
van vóór de economische crisis bereikt.
4.

Hoe verder met het begrotingsbeleid na het bereiken van de MTOdoelstelling?

Nu de middellangetermijndoelstelling voor het structureel begrotingssaldo ruimschoots
wordt overtroffen en het begrotingsbeleid voldoet aan de letter van het SGP en de
grenswaarden die in dat kader zijn vastgesteld, ontstaat ruimte om in de komende
jaren te werken aan een begrotingsbeleid dat structureel aansluit bij de uitgangspunten
en oogmerken van het SGP, te weten het bevorderen van stabiliteit en groei. Daartoe
dienen zich nadere afwegingen aan die de Afdeling hier onder de aandacht brengt.
Volgens de meest recente ramingen van het CPB verbeteren de overheidsfinanciën op
middellange termijn verder. Het CPB raamt in het Centraal Economisch Plan 2017
(CEP 2017) voor 2021 een begrotingsoverschot van 1,3% BBP. Het structureel saldo
komt in 2021 uit op 1,1% BBP en de schuld daalt verder naar 46,6% BBP. Dat zijn
gunstige cijfers. Daarbij moet wel worden aangetekend dat deze uitgaan van een
beleidsarm scenario. Ook moet worden onderkend dat daarin eventuele extra uitgaven
die voortvloeien uit (internationale) verplichtingen op het terrein van klimaat en
veiligheid nog niet zijn verwerkt.
De verkiezingsprogramma’s van de onderscheiden partijen doen vermoeden dat een
nieuw kabinet extra uitgaven zal voorstellen of lasten zal willen verminderen. In zoverre
daarmee een duurzame versterking van de groeicapaciteit wordt bewerkstelligd sluit
dat aan bij de geest van het SGP, zoals blijkt uit het voorstel van de Europese
Commissie voor een Raadsaanbeveling aan lidstaten die hun MTO overtreffen om de
beschikbare budgettaire ruimte mede aan te wenden om via extra investeringen groei
te bevorderen, uiteraard met in achtneming van de houdbaarheid van hun
overheidsfinanciën op lange termijn.
Bij afwegingen over aan te wenden budgettaire ruimte dient in het oog te worden
gehouden dat de Nederlandse overheidsfinanciën en de Nederlandse economie een
snel wisselend beeld te zien kunnen geven, zoals ook het afgelopen halfjaar weer
bleek. Al twee keer eerder de afgelopen twintig jaar was er – net als nu – meerdere
jaren achtereen sprake van een overschot op de begroting, dat echter steeds snel
werd gevolgd door jaren waarin het tekort weer boven 3% BBP uitkwam. Dit leidde dan
weer tot vaak abrupte ingrepen in de overheidsfinanciën. Dergelijke frequente
koersveranderingen leiden tot veel bestuurlijke en politieke onrust. Vanuit economisch
perspectief versterkte het begrotingsbeleid de afgelopen twintig jaar bovendien vaak de
conjunctuurbeweging: het begrotingsbeleid pakte vaak procyclisch uit, en sinds 1994 is
het begrotingsbeleid in economisch goede jaren niet eenmaal anticyclisch geweest.
Het volatiele karakter van de Nederlandse overheidsfinanciën, het beperkte en
onzekere houdbaarheidsoverschot op lange termijn van 0,5% BBP, alsmede de
aanzienlijke voorwaardelijke verplichtingen in de vorm van garantiestellingen, pleiten
ervoor om bij een te kiezen doel voor het begrotingssaldo voldoende afstand te
bewaren ten opzichte van de doelstelling voor de middellange termijn die volgt uit de

4

Europese begrotingsregels. Maatschappelijke opgaven op het terrein van
duurzaamheid en investeren in de kwaliteit van de beroepsbevolking vragen daarnaast
om bestendigheid en continuïteit. In het verleden is, naar achteraf bleek, te vaak
sprake geweest van een ‘stop-en-go’-beleid met alle onrust van dien. Buffers in de
overheidsfinanciën zijn heilzaam om tot een bestendige aanpak van maatschappelijke
opgaven te komen en helpen ook om tot een stabielere economische ontwikkeling te
komen.
Het in acht nemen van voldoende afstand tot de middellangetermijndoelstelling geeft
eveneens de mogelijkheid om de eigen nationale begrotingsregels te hanteren voor de
uitgaven- en lastenkant van de begroting. Zoals de Studiegroep Begrotingsruimte
constateert, hebben de nationale regels in aanvulling op de Europese regels
belangrijke operationele en daarmee bestuurlijke voordelen. Begrotingsregels blijken in
de praktijk van het begrotingsbeleid in ‘goede jaren’ nog sterker nodig dan in ‘magere
jaren’ om te helpen bij onvermijdelijke prioriteitenstelling.
Het oogmerk van het bevorderen van stabiliteit en groei moet worden geplaatst in het
licht van de onzekere toekomstige groei van de arbeidsproductiviteit. In het CEP 2017
schetst het CPB een beeld van een structureel afvlakkende arbeidsproductiviteitsgroei.
Een dergelijke ontwikkeling pleit voor een begrotingsbeleid dat gericht is op het
structureel bevorderen van groei. Investeringen op uiteenlopende terreinen
(duurzaamheid, onderwijs, innovatie, enzovoorts), maar ook de hervorming van het
belastingstelsel en van het pensioenstelsel dienen de groei op langere termijn en de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Ook dit legt beslag op de beschikbare
budgettaire ruimte.
5.

Conclusie

De bevindingen en conclusies, alsmede de reactie van de regering op de conceptbeoordeling (zie deel C), brengen de Afdeling advisering van de Raad van State tot de
volgende beoordeling.
I.

Op basis van de realisatiecijfers van het CBS concludeert de Afdeling dat de
overheidsfinanciën in 2016 voldeden aan de Europese begrotingsregels.
II. Op basis van de raming van het CPB concludeert de Afdeling dat de Nederlandse
overheidsfinanciën in 2017 en 2018 naar verwachting zullen voldoen aan de
Europese begrotingsregels.
III. Het volatiele karakter van de Nederlandse overheidsfinanciën en het beperkte
houdbaarheidsoverschot op lange termijn van 0,5% BBP pleiten ervoor om bij een
te kiezen doel voor het begrotingssaldo op middellange termijn voldoende afstand
te bewaren ten opzichte van de middellangetermijndoelstelling die rechtstreeks
volgt uit de Europese begrotingsregels.
IV. Het oogmerk van het bevorderen van stabiliteit en groei van het SGP, geplaatst
tegen de achtergrond van de onzekere toekomstige groei van de
arbeidsproductiviteit, pleit daarnaast voor een begrotingsbeleid dat door extra
investeringen gericht is op het structureel bevorderen van groei. Daarbij dient de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn in acht te worden
genomen.

5

6

B.

ANALYSE

1.

Macro-economische en budgettaire vooruitzichten

1.1
Het macro-economisch beeld
De Nederlandse economie groeit volgens de meest recente raming van het CPB dit en
volgend jaar stevig door.1 Dit jaar komt de economische groei naar verwachting uit op
2,1%. In 2018 groeit de Nederlandse economie met 1,8%. Met deze groeicijfers
presteert de Nederlandse economie beter dan de eurozone als geheel, die in zowel
2017 als 2018 naar verwachting zal groeien met 1,7% (zie tabel 1). De Nederlandse
economie profiteert van het wereldwijde economische herstel en de daarmee gepaard
gaande aantrekkende wereldhandel. De groei van de voor Nederland relevante
wereldhandel versnelt, van 2,7% in 2016 naar 3,0% in 2017 en 3,6% in 2018.
De export draagt ongeveer de helft bij aan de Nederlandse economische groei in 2017
en 2018; de andere helft wordt gedragen door binnenlandse bestedingen.
Huishoudens consumeren met name in 2017 meer, onder andere doordat er steeds
meer mensen aan het werk komen. Ook komt een deel van de lastenverlichting van
2016, die in eerste instantie werd gespaard, dit jaar naar verwachting alsnog tot
besteding. Bedrijven investeren in 2017 meer dan vorig jaar en ook de
overheidsbestedingen hebben – ondanks nog steeds oplopende bezuinigingen als
uitvloeisel van het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II – per saldo een positief effect
op de economische groei. De lagere aardgasproductie uit het Groningenveld heeft in
2017 nog een beperkt drukkend effect op de economische groei, maar in 2018 valt dit
effect weg.
De gunstige economische vooruitzichten hebben een positief effect op de
arbeidsmarkt. De werkgelegenheid in de marktsector groeit (in uren) dit jaar met 1,9%
en volgend jaar met 0,7%. De werkloosheid daalt snel. Was in 2016 nog 6,0% van de
beroepsbevolking werkloos (538.000 personen), in 2017 daalt dit naar 4,9% (445.000)
en in 2018 naar 4,7% (430.000). De dalende werkloosheid heeft een positief effect op
de werkloosheidsuitgaven, wat ook weer doorwerkt naar de overheidsfinanciën.
Tabel 1 laat zien dat de economische verwachtingen gunstiger zijn dan waarmee het
CPB afgelopen september in de Macro-Economische Verkenning 2017 nog rekening
hield.2 De realisatiecijfers over 2016 waren voor bijna alle bestedingscategorieën
gunstiger dan verwacht. Ook de werkloosheid viel lager uit dan eerder geraamd. Deze
gunstiger uitgangspositie werkt door naar de ramingen voor jaren 2017 en 2018.

1
2

CPB, Centraal Economisch Plan 2017, maart 2017.
CPB, Macro-Economische Verkenning 2017, september 2016.

7

Tabel 1: Kerngegevens macro-economische ontwikkelingen
2016
(mut at ies in % per jaar)
M EV 2017 CEP 2017

2017
M EV 2017
CEP 2017

2018
CEP 2017

Eurozone
Brut o binnenlands product (economische groei)

1,6

1,6

1,5

1,7

1,7

Nederland
Brut o binnenlands product (economische groei)
Consumpt ie huishoudens
Invest eringen in w oningen
Bedrijf sinvest eringen (excl. voorraden)
Uit voer goederen en dienst en

1,7
1,3
10,3
7,2
3,2

2,1
1,8
18,5
2,5
3,7

1,7
1,8
4,5
2,6
3,1

2,1
2,0
6,6
2,6
3,5

1,8
1,4
2,9
2,3
3,9

Werkgelegenheid markt sect or (uren)
Werkloosheid (niveau, % beroepsbevolking)

1,6
6,2

2,3
6,0

0,9
6,2

1,9
4,9

0,7
4,7

Feit elijk EM U-saldo (% BBP)(a)
St ruct ureel EM U-saldo (% BBP)

-1,1
-0,9

0,4
0,5

-0,7
-0,8

0,5
0,1

0,8
0,3

Bron: CPB, M acro-Economische Verkenning 2017 en Cent raal Economisch Plan 2017
(a) Feit elijk EMU-saldo 2016 gebaseerd op realisat iecijf ers CBS (St at line).

1.2
Het budgettaire beeld
Onder een aantrekkende economie ontwikkelen ook de overheidsfinanciën zich
gunstig. Het begrotingstekort van 2,1% BBP in 2015 is volgens de meest recente
cijfers van het CBS omgeslagen in een begrotingsoverschot van 0,4% BBP in 2016
(zei tabel 2). Voor het eerst sinds 2008 overtroffen vorig jaar de overheidsinkomsten de
overheidsuitgaven. De verbetering van het saldo is in het bijzonder toe te schrijven aan
sterk oplopende belastingontvangsten. De collectievelastenquote liep, ondanks het
pakket lastenverlichting van € 5 miljard, in 2016 op. Ook in vergelijking met eerdere
ramingen hebben de overheidsfinanciën zich in 2016 beter ontwikkeld dan gedacht. De
hogere economische groei leidde tot hogere consumptieve uitgaven en daarmee tot
extra BTW-inkomsten. Hogere bedrijfswinsten, belasting- en invorderingsrentes die
gegeven de lage marktrente stimuleren om vroegtijdig belasting te betalen en het
actiever opleggen van voorlopige aanslagen door de Belastingdienst hadden
bovendien aanzienlijk hogere inkomsten uit de vennootschapsbelasting tot gevolg.3
Aan de uitgavenkant van de begroting was sprake van een eenmalige ‘meevaller’ ter
grootte van 0,3% BBP als gevolg van de terugbetaling van de Nederlandse korting op
de EU-afdrachten (eigenmiddelenbesluit). De overheidsschuld kwam in 2016 uit op
62,3%.
Het begrotingsoverschot verbetert volgens de raming van het CPB de komende jaren
verder, naar 0,5% in 2017 en 0,8% in 2018. Dit is een onverwacht snelle verbetering: in
september 2016 raamde het CPB nog een tekort van 1,1% BBP voor 2016 en 0,7%
voor 2017. Dit jaar komt de schuld volgens de raming van het CPB uit op 58,5% BBP,
om verder te dalen naar 55,5% in 2018.

3

Zie voor een uitgebreide toelichting op de bijstelling van de raming voor het begrotingssaldo 2016 ten
opzichte van eerdere ramingen CPB, Centraal Economisch Plan 2017, maart 2017, blz. 52.

8

Tabel 2: Kerngegevens overheidsfinanciën
(in % BBP)

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Brut o collect ieve uit gaven
Collect ieve last en
Niet -belast ingmiddelen

47,1
36,0
7,2

46,9
36,5
8,0

46,4
37,5
6,6

45,3
37,3
5,9

43,6
38,8
5,3

43,9
39,3
5,1

43,4
39,3
4,9

Feit elijk EM U-saldo
w .v. EM U-saldo decent rale overheden

-3,9
-0,4

-2,4
-0,4

-2,3
-0,2

-2,1
-0,2

0,4
0,0

0,5
-0,3

0,8
-0,2

St ruct ureel EM U-saldo

-2,1

-0,7

-0,6

-1,0

0,5

0,1

0,3

Overheidsschuld

66,4

67,7

67,9

65,2

62,3

58,5

55,5

Bron: CBS (St at line) en CPB (Cent raal Economisch Plan 2017)

2.

De toetsing aan de begrotingsregels

2.1
Toetsingskader
In de voorjaarsrapportage beoordeelt de Afdeling of de overheidsfinanciën in het
afgelopen jaar (ex post), in het lopende jaar (‘in year’) en in het komende jaar (ex ante)
voldoen aan de Europese begrotingsregels. Omdat het feitelijk begrotingstekort sinds
2013 kleiner is dan het onder het SGP maximaal toegestane tekort van 3% BBP, zijn
bij de beoordeling de regels uit de zogenoemde ‘preventieve arm’ van het Pact
relevant. De regels uit de preventieve arm stellen eisen aan de ontwikkeling van het
zogeheten structureel begrotingssaldo (het begrotingssaldo gecorrigeerd voor de stand
van de conjunctuur en incidentele posten) en aan de ontwikkeling van de
overheidsuitgaven. Bovendien dient de overheidsschuld in voldoende mate te dalen in
de richting van 60% BBP.
In de preventieve arm is de beoordeling over het voorbije jaar in het bijzonder van
belang, omdat de Europese Commissie op basis van haar eigen Lenteraming de
Europese Raad kan voorstellen om, indien een land in het voorbije jaar onvoldoende
heeft gedaan om zijn begroting op orde te krijgen of te houden, een formele procedure
te starten, die in laatste instantie kan leiden tot (financiële) sancties.
Tabel 3: Gegevens Europese begrotingsregels
2016
ex post

2017
in year

2018
ex ant e

Regel t.a.v. ontwikkeling van het structureel saldo (% BBP)
EM U-saldo f eit elijk
EM U-saldo conjunct urele component
EM U-saldo eenmalige en andere t ijdelijke maat regelen
EM U-saldo st ruct ureel (EC-met hode)

0,4
-0,4
0,3
0,5

0,5
0,0
0,3
0,1

0,8
0,4
0,1
0,3

Uitgavenregel
Gecorrigeerde net t o-overheidsuit gaven (reële mut at ie in % )
M ax. t oegest ane groei gecorr. net t o-overheidsuit gaven

-0,3
1,2

1,8
3,2

0,9
2,5

Schuldcriterium (% BBP)
EM U-schuld

62,3

58,5

55,5

Bron: CBS (St at line) en CPB (Cent raal Economisch Plan 2017, t abel 3.2)

9

2.2
De ex post-toetsing voor het jaar 2016
Het feitelijk begrotingssaldo kwam in 2016 uit op een overschot van 0,4% BBP (zie
figuur 1). Daarmee bleef het begrotingssaldo ver verwijderd van de referentiewaarde
van een maximaal toegestaan tekort van 3% BBP uit het Stabiliteits- en Groeipact.
Figuur 1: De ontwikkeling van het feitelijk saldo

De beoordeling van de Afdeling richt zich daarom op het structureel saldo. Volgens de
Europese regels moet het structureel saldo voldoen aan de voor Nederland door de
Europese Commissie vastgestelde zogeheten ‘middellangetermijndoelstelling’ (MTO),
of in ieder geval in voldoende mate in de richting van die doelstelling bewegen. Voor
Nederland geldt op dit moment een doelstelling voor het structureel saldo van –0,5%
BBP.
Het structureel begrotingssaldo sloeg in 2016 om van een tekort in 2015 naar een
overschot van 0,5% in 2016 (zie figuur 2, links). Daarmee voldeed het structureel
begrotingssaldo in 2016 ruimschoots aan de doelstelling.
De Europese uitgavenregel stelt eisen aan de maximaal toegestane groei van de
overheidsuitgaven verminderd met discretionaire inkomstenmaatregelen. De
overheidsuitgaven worden daarbij gecorrigeerd voor onder andere de conjuncturele
component van de werkloosheidsuitgaven, voor de rentelasten en voor fluctuaties in de
investeringsuitgaven.4 De maximaal toegestane groei van de gecorrigeerde nettooverheidsuitgaven is gebaseerd op de langjarige trendmatige economische groei en
verder afhankelijk gesteld van de begrotingsopdracht voor het structureel saldo.

4

Om de uitgavenregel meer in lijn te brengen met het structureel saldo zal de Europese Commissie
vanaf het voorjaar van 2017 bij de beoordeling van de uitgavenregel in het kader van de zgn. ‘overall
assessment’ rekening houden met incidentele posten, zoals in het structureel saldo nu al gebeurt (zie
Europese Raad, Improving the predictability and transparency of the SGP: A stronger focus on the
expenditure benchmark in the preventive arm, 29 november 2016, documentnr. 14814/16). Het
structureel saldo en de uitgavenregel sluiten hierdoor nauwer op elkaar aan.

10

Figuur 2: Het structureel saldo (links) en de begrotingsopdracht voor de uitgavenregel (rechts)

Wanneer het structureel begrotingssaldo voldoet aan de doelstelling kan een toets aan
de uitgavenregel volgens de werkwijze van de Europese Commissie buiten
beschouwing blijven.5 Niettemin kan worden geconcludeerd dat de Nederlandse
overheidsfinanciën in 2016 ook zouden hebben voldaan aan de uitgavenregel, indien
daaraan zou worden getoetst (zie figuur 2, rechts). De maximaal toegestane groei van
de gecorrigeerde netto-overheidsuitgaven was 1,2%; in werkelijkheid daalden de
gecorrigeerde netto-overheidsuitgaven in 2016 per saldo met 0,3%.
Het Europese schuldcriterium bepaalt dat de overheidsschuld lager moet zijn dan 60%
BBP of – bij overschrijding van de norm – in elk geval ieder jaar met ten minste een
twintigste deel van het verschil tussen de werkelijke overheidsschuld en de
referentiewaarde dient af te nemen, waarbij – kort weergegeven – steeds wordt
gekeken naar de gemiddelde jaarlijkse afname over een periode van drie jaar.
De overheidsschuld bereikte, gemeten in relatie tot het BBP, in 2014 het hoogste
niveau sinds de financiële crisis. Sinds 2015 bevindt de overheidsschuld zich op een
dalend pad (zie figuur 3). De overheidsschuld bleef in 2016 nog boven de 60%, maar
de daling van de schuld ten opzichte van 2015 van 2,9%-punt BBP was groot genoeg
om te voldoen aan de Europese regels.
Op basis van de realisatiecijfers van het CBS concludeert de Afdeling dat de
overheidsfinanciën in 2016 voldeden aan de Europese begrotingsregels.
2.3
De toetsing voor de jaren 2017 en 2018
Zowel het feitelijk als het structureel begrotingssaldo blijven in 2017 en 2018 naar
verwachting positief. Voor het feitelijk begrotingssaldo neemt de afstand tot de
grenswaarde van –3% BBP uit het SGP verder toe. Ook het structureel
begrotingssaldo is in beide jaren positief, waarmee het blijft voldoen aan de voor
Nederland geldende middellangetermijndoelstelling.
Omdat het structureel saldo in 2017 en 2018 de middellangetermijndoelstelling
overtreft, kan ook voor deze jaren volgens de werkwijze van de Europese Commissie
de uitgavenregel buiten beschouwing blijven. Evenwel geldt dat, indien de ontwikkeling
van de gecorrigeerde netto-overheidsuitgaven zou worden getoetst aan de maximaal

5

Zie EC, Vade Mecum on the Stability and Growth Pact: 2017 Edition, European Economy Institutional
Paper, nr. 052, maart 2017, blz. 47.

11

toegestane groei, in beide jaren zou worden voldaan aan de uitgavenregel.6 De
gecorrigeerde netto-overheidsuitgaven groeien minder snel dan toegestaan.
Figuur 3: De ontwikkeling van de overheidsschuld

De overheidsschuld komt in 2017 en 2018 onder 60% BBP. De Nederlandse
overheidsschuld komt daarmee voor het eerst sinds 2010 weer onder de
referentiewaarde uit het Stabiliteits- en Groeipact.
Op basis van de raming van het CPB concludeert de Afdeling dat de Nederlandse
overheidsfinanciën in 2017 en 2018 naar verwachting zullen voldoen aan de Europese
begrotingsregels. In onderstaande tabel wordt dit nog eens samengevat weergegeven.
Tabel 4: Samenvattend overzicht uitkomst toetsing Europese begrotingsregels
2016
Feit elijk begrot ingssaldo

2017

2018

St ruct ureel begrot ingssaldo (a)
Uit gavenregel (a)
Overheidsschuld
Toelicht ing op de gehant eerde t ekens:
= er w ordt voldaan aan de bet ref f ende regel;
= er is sprake van een af w ijking van de
regel, maar deze af w ijking is niet signif icant; = er is sprake van een af w ijking van de regel, en deze afw ijking is, gerekend over 1 jaar
en/of over 2 jaar gemiddeld, signif icant (geldt alleen voor st ruct ureel saldo en uit gavenregel, zie noot)
(a) Er is bij het struct ureel begrotingssaldo en de uit gavenregel sprake van ' signif icant e' af w ijking indien de af w ijking (in negat ieve zin)
gerekend over één jaar t en minst e 0,5% -punt BBP bedraagt . Tevens is sprake van een signif icante af w ijking indien over t w ee jaren
cumulat ief sprake is van een af w ijking van t en minst e 0,5% -punt BBP.

2.4
Onzekerheden en risico’s
Ramingen voor de toekomst zijn inherent omgeven met onzekerheden. Het CPB
illustreert deze onzekerheden in het CEP 2017 met behulp van zogeheten ‘fan charts’
en wijst in dit verband op een aantal risico’s voor de toekomstige economische
ontwikkelingen. De open, Nederlandse economie, en als afgeleide daarvan de
Nederlandse overheidsfinanciën, is in het bijzonder gevoelig voor internationale
ontwikkelingen. De Afdeling meent dan ook dat het van belang is in haar rapportages
aandacht te besteden aan deze onzekerheden.

6

Het CPB merkt in het CEP 2017 op dat wanneer zou worden uitgegaan van de nieuwe werkwijze voor
de uitgavenregel, waarbij wordt gecorrigeerd voor incidentele posten, de uitgavenregel voor 2017 en
2018 nog zou moeten worden gecorrigeerd voor de incidentele hogere belastinginkomsten door de
uitfasering van pensioen-in-eigen-beheer voor directeuren-grootaandeelhouders. Dat heeft weliswaar
effect op de toetsing van de jaren 2017 en 2018, maar leidt uiteindelijk niet tot een andere slotsom: ook
in dat geval zou in beide jaren aan de uitgavenregel worden voldaan.

12

Hoewel volgens het CPB door de recente robuuste groei van de eurozone een aantal
risico’s is verminderd, blijft met name de (internationale) beleidsonzekerheid groot.7 In
dit verband kan bijvoorbeeld worden gewezen op de ongewisse gevolgen van het
Britse uittreden uit de Europese Unie en op de onzekerheid over de economische
koers van de nieuwe Amerikaanse regering. Ook de aankomende verkiezingen in
verschillende Europese landen dragen bij aan de onzekerheid, net als sluimerende
risico’s als gevolg van de blijvende precaire financiële situatie van een aantal Europese
banken en de ontwikkelingen rondom Griekenland. De Afdeling merkt op dat de
gevoeligheidsanalyses in het Stabiliteitsprogramma in het licht van de hiervoor
beschreven onzekerheden relatief mild te noemen zijn.8
Naast de onzekerheden rondom de ramingen wijst de Afdeling op de verschillende
voorwaardelijke verplichtingen die de Nederlandse staat in de vorm van
garantieregelingen is aangegaan. In de periode 2008-2012 is de hoeveelheid en de
omvang van de overheidsgaranties sterk toegenomen, voornamelijk als gevolg van de
financiële crisis.9 Hoewel het totaal aan afgegeven garanties sinds 2013 daalt, bedroeg
het bedrag aan uitstaande voorwaardelijke garantieverplichtingen ultimo 2016 bijna €
166 miljard (circa 24% BBP).10 Dit is een zeer aanzienlijke bedrag, waarbij een deel
van de verschillende regelingen bovendien gerelateerd is aan dezelfde of vergelijkbare
risico’s en zich dus op hetzelfde moment zouden kunnen manifesteren. Dit
onderstreept het belang om in het begrotingsbeleid voldoende ruimte te bewaren.
3.

Begrotingsbeleid voor de middellange termijn

3.1
Het economisch en budgettaire beeld voor de middellange termijn
Het Centraal Planbureau heeft in het CEP 2017 ook een actualisatie gemaakt voor de
middellange termijn (de periode 2018 tot en met 2021).11 Het CPB verwacht voor deze
periode een jaarlijkse economische groei van 1,7% per jaar. Dit is hoger dan in de
crisisjaren, maar lager dan de gemiddelde economische groei in de jaren voorafgaand
aan de crisis. Het CPB wijst er voorts op dat de economische groei structureel lager zal
kunnen uitvallen. De beroepsbevolking neemt weliswaar tot 2025 toe, maar zal daarna
tot 2040 dalen.12 Op de langere termijn zal economische groei dan vooral moeten
komen uit een stijging van de arbeidsproductiviteit. Een recente studie van het CPB
laat evenwel zien dat de arbeidsproductiviteitgroei sinds de jaren zeventig een dalende
trend vertoont.13
7

CPB, Centraal Economisch Plan 2017, maart 2017, bladzijde 24.
De regering presenteert in het Stabiliteitsprogramma twee alternatieve scenario’s, waarvan een
scenario uitgaat van een hogere werkgelegenheidsgroei, en een scenario van een eenmalige daling
van de wereldhandel met 1%. Zie Stabiliteitsprogramma 2017, hoofdstuk 4. Een meer uitgebreide
risicoanalyse van de overheidsfinanciën is in de vorm van een zogenoemde ‘schokproef
overheidsfinanciën’ wel te vinden in de Miljoenennota 2015 (Kamerstukken II 2014/15, 34 000, nr. 1,
paragraaf 4.3).
9
Stabiliteitsprogramma 2017, hoofdstuk 5.
10
Naast deze garantieregelingen was er voor een bedrag van ongeveer € 283 miljard aan
achterborgstellingen. Het risico dat de overheid loopt bij achterborgstellingen is overigens wel wezenlijk
anders (kleiner) dan bij directe garantieregelingen, onder andere door het feit dat bij
achterborgstellingen sprake is van een waarborgfonds met eigen vermogen en de verplichting voor
deelnemers in het waarborgfonds om zelf financieel bij te dragen indien het fondsvermogen onder een
bepaald niveau zakt. Zie Stabiliteitsprogramma 2017, hoofdstuk 5.
11
CPB, Centraal Economisch Plan 2017, maart 2017, hoofdstuk 4.
12
CPB, Centraal Economisch Plan 2017, maart 2017, paragraaf 1.2.
13
K. Grabska, L. Bettendorg, R. Luginbuhl, G. Meijerink en A. Elbourne, Productivity Slowdown, Evidence
for the Netherlands, CPB Notitie, maart 2017.
8

13

Hoewel de macro-economische vooruitzichten voor de middellange termijn in het CEP
2017 niet wezenlijk afwijken van de raming in september, laat de ontwikkeling van de
werkloosheid als gevolg van een gunstiger uitgangssituatie dan eerder werd
aangenomen wel een positiever beeld zien. In september vorig jaar raamde het CPB
nog dat in 2021 5,5% van de beroepsbevolking werkloosheid zou zijn. In de CEPraming komt de werkloosheid in 2021 nu uit op 4,7%.
Ook de overheidsfinanciën laten een positiever beeld zien door een gunstiger
uitgangspositie. Het CPB raamt voor 2021 voor het feitelijk begrotingssaldo nu een
overschot van 1,3% BBP; het structureel saldo komt in 2021 uit op 1,1% BBP. De
overheidsschuld daalt volgens de raming verder, naar 46,6% BBP.
Dit zijn gunstige cijfers, waarbij wel moet worden aangetekend dat deze uitgaan van
een beleidsarm scenario. Het resulterende beeld, waarbij in de periode 2018-2021
sprake is van een lastenverzwaring (als gevolg van hogere zorgpremies) en de
koopkracht marginaal stijgt, maakt het evenwel minder waarschijnlijk dat een nieuw
kabinet zal aantreden met een beleidsarm regeerakkoord. De verkiezingsprogramma’s
van de onderscheiden partijen doen vermoeden dat een nieuw kabinet extra uitgaven
zal voorstellen of lasten zal willen verminderen.14 In zoverre daarmee een duurzame
versterking van de groeicapaciteit wordt bewerkstelligd sluit dat aan bij de geest van
het SGP, zoals blijkt uit het voorstel van de Europese Commissie voor een
Raadsaanbeveling aan lidstaten die hun MTO overtreffen om de beschikbare
budgettaire ruimte mede aan te wenden om via extra investeringen groei te
bevorderen, uiteraard met in achtneming van de houdbaarheid van hun
overheidsfinanciën op lange termijn.15 De Afdeling wijst er in dit verband tot slot op dat
moet worden onderkend dat hierin nog niet zijn verwerkt extra uitgaven of lasten
voortvloeiende uit (internationale) verplichtingen waarvoor Nederland zich gesteld ziet,
zoals op het terrein van klimaatbeleid en van veiligheid/defensie.
3.2
Uitdagingen voor het begrotingsbeleid
Nu de middellangetermijndoelstelling voor het structureel begrotingssaldo
(ruimschoots) wordt overtroffen en het begrotingsbeleid voldoet aan de letter van het
SGP en de grenswaarden die in dat kader worden gesteld, ontstaat ruimte om in de
komende jaren te werken aan een begrotingsbeleid dat structureel aansluit bij de
uitgangspunten en oogmerken van het SGP, te weten het bevorderen van stabiliteit en
groei. Daartoe dienen zich nadere afwegingen ten aanzien van het begrotingsbeleid
aan die de Afdeling hier onder de aandacht brengt.
Bij afwegingen over aan te wenden budgettaire ruimte dient in oog te worden
gehouden dat de Nederlandse economie, en als uitvloeisel daarvan de
overheidsfinanciën, een snel wisselend beeld te zien kunnen geven. Al twee keer
eerder de afgelopen twintig jaar (rond het jaar 2000, en in de periode 2006-2008) was
er net als nu (2016-2018) meerdere jaren achtereen sprake van een overschot op de
begroting, dat echter steeds snel werd gevolgd door jaren waarin het tekort weer boven
3% BBP uitkwam. Dit leidde dan weer tot vaak abrupte ingrepen in de
14

Zie in dit verband CPB, Keuzes in Kaart 2018-2021, Een analyse van elf verkiezingsprogramma’s,
februari 2017.
15
Aanbeveling van de Commissie van 16 november 2016 voor een Raadsaanbeveling over het
economisch beleid van de eurozone, COM(2016) 726.

14

overheidsfinanciën. Dergelijke frequente koerswijzigingen leiden tot veel bestuurlijke en
politieke onrust.
Vanuit economisch perspectief versterkte het begrotingsbeleid de afgelopen twintig
jaar bovendien vaak de conjunctuurbeweging: het begrotingsbeleid pakte vaak
procyclisch uit, en sinds 1994 is het begrotingsbeleid in economisch goede jaren niet
eenmaal anticyclisch geweest.16 Vaker oplopen tegen de plafondwaarde voor het
begrotingssaldo (–3% BBP) betekent dat de begrotingsregels nopen tot procyclisch
beleid. Dat was bijvoorbeeld in Nederland in 2004/2005 en in 2012/2013 het geval.
Ook in internationaal perspectief is het Nederlandse begrotingssaldo relatief volatiel.
Een studie van DNB laat zien dat de in internationaal opzicht relatief lange balansen
van Nederlandse huishoudens, met enerzijds relatief hoge schulden, maar anderzijds
ook veel bezittingen, de macro-economische volatiliteit versterkt en via die weg ook de
volatiliteit van de overheidsfinanciën.17
Het volatiele karakter van de Nederlandse overheidsfinanciën, alsmede de aanzienlijke
voorwaardelijke verplichtingen in de vorm van garantiestellingen, pleiten ervoor om bij
een te kiezen doel voor het begrotingssaldo voldoende afstand te bewaren ten
opzichte van de doelstelling voor de middellange termijn die volgt uit de Europese
begrotingsregels. Maatschappelijke opgaven op het terrein van duurzaamheid en
investeren in de kwaliteit van de beroepsbevolking vragen daarnaast om bestendigheid
en continuïteit. In het verleden is, naar achteraf bleek, te vaak sprake geweest van
een‘stop-en-go’-beleid met alle onrust van dien. Buffers in de overheidsfinanciën zijn
heilzaam om tot een bestendige aanpak van maatschappelijke opgaven te komen en
helpen ook om tot een stabielere economische ontwikkeling te komen.
Het in acht nemen van voldoende afstand tot de middellangetermijndoelstelling geeft
ook de mogelijkheid om de eigen nationale begrotingsregels te hanteren voor de
uitgaven- en lastenkant van de begroting. Zoals de Studiegroep Begrotingsruimte
constateert, hebben de nationale regels in aanvulling op de Europese criteria
belangrijke operationele en daarmee bestuurlijke voordelen. Het structureel saldo en –
in mindere mate – de Europese uitgavenregel blijken relatief volatiel en minder goed te
ramen, hetgeen sturing op deze grootheden ingewikkeld maakt.18 Begrotingsregels
blijken in de praktijk van het begrotingsbeleid in ‘goede jaren’ nog sterker nodig dan in
‘magere jaren’ om te helpen bij onvermijdelijke prioriteitenstelling.
De Afdeling wijst tot slot op het belang van versterking van de economische structuur
en het groeivermogen, zodat ook op langere termijn voldoende inkomsten kunnen
worden gegenereerd voor publieke voorzieningen in een vergrijzende samenleving
zonder dat de overheidsfinanciën uit de hand lopen. Het CEP 2017 laat voor de lange
16

Van saldosturing naar stabilisatie, Rapport van de vijftiende Studiegroep Begrotingsruimte , juli 2016
(bijlage bij Kamerstukken II 2015/16, 34 300, nr. 74). Overigens is dit in andere (Europese) landen niet
wezenlijk anders, zie bijvoorbeeld B. Égert, Fiscal Policy Reaction to the Cycle in the OECD: Pro- or
Counter-cyclical?, Economics Department Working Papers, nr. 763, mei 2010, en E. Homan, en W.
Suyker, Hoe anticyclisch is het Nederlandse discretionaire begrotingsbeleid?, CPB
Achtergronddocument, september 2015.
17
J. Parlevliet en T. Kooiman, De vermogensopbouw van huishoudens: is het beleid in balans?, DNB
Occasional Studies, nr. 13-1, 2015.
18
Van saldosturing naar stabilisatie, Rapport van de vijftiende Studiegroep Begrotingsruimte , juli 2016
(bijlage bij Kamerstukken II 2015/16, 34 300, nr. 74).

15

termijn weliswaar een (beperkt) houdbaarheidsoverschot zien van 0,5% BBP, maar
eerdere gevoeligheidsanalyses tonen ook aan dat de berekeningen voor het
houdbaarheidssaldo sterk afhankelijk zijn van de onderliggende (technische)
aannames ten aanzien van bijvoorbeeld de toekomstige groei van de
arbeidsparticipatie, de ontwikkeling van de levensverwachting, de ontwikkeling van de
collectieve zorguitgaven en de hoogte van de belastingen.19
Het oogmerk van bevorderen van stabiliteit en groei moet worden geplaatst in het licht
van de onzekere toekomstige groei van de arbeidsproductiviteit. In het CEP 2017
schetst het CPB een beeld van een structureel afvlakkende
arbeidsproductiviteitsgroei.20 Een dergelijke ontwikkeling pleit voor een
begrotingsbeleid dat gericht is op het structureel bevorderen van groei. Investeringen
op uiteenlopende terreinen (duurzaamheid, onderwijs, innovatie, enzovoorts), maar
ook de hervorming van het belastingstelsel en van het pensioenstelsel dienen de groei
op langere termijn en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Ook dit legt beslag
op de beschikbare budgettaire ruimte.
C.

REACTIE REGERING

Op 13 april 2017 heeft de minister van Financiën namens de regering een (schriftelijke)
reactie gegeven op de concept-beoordeling van de Afdeling. Deze reactie luidt als
volgt.
“[Het kabinet onderschrijft het oordeel van de Afdeling dat de Nederlandse begroting in
2016] voldeed aan de Europese begrotingsregels. Zowel het feitelijk als structureel
saldo waren positief. Daarmee voldeed Nederland ook aan de zogeheten
middenlangetermijndoelstelling (MTO) van –0,5% BBP. De EMU-schuld was in 2016
nog boven de referentiewaarde van 60% BBP maar de daling ten opzichte van 2015
was groot genoeg om te voldoen aan het schuldcriterium.
Voor de jaren 2017 en 2018 concludeert de Afdeling dat op basis van de raming van
het CPB dat de Nederlandse overheidsfinanciën naar verwachting zullen voldoen aan
de Europese begrotingsregels. Zowel het feitelijk als het structureel begrotingssaldo
blijven in deze jaren positief. In deze jaren daalt ook de EMU-schuld onder de
referentiewaarde van 60 procent bbp. Terecht merkt de Afdeling overigens op dat
daarmee nog niet het niveau is bereikt van voor de crisis.
Het kabinet ziet in deze beoordeling de bevestiging dat zij er in is geslaagd de
overheidsfinanciën weer op orde te brengen. De aanbevelingen van de Afdeling inzake
het opbouwen van buffers in goede tijden en het waken voor procyclisch beleid sluiten
aan bij het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte.
Het beleid van dit kabinet is gericht geweest op structurele hervormingen die de
Nederlandse economie sterk maken. Het is begrijpelijk dat de Afdeling advisering, in
relatie tot de aanwending van het begrotingsoverschot, wijst op de gevoeligheid van de
Nederlandse overheidsfinanciën voor externe schokken en het risico op procyclisch
begrotingsbeleid. Het kabinet onderschrijft de aanbeveling van de Afdeling Advisering
19
20

CPB, Minder zorg om vergrijzing, juli 2014.
CPB, Centraal Economisch Plan 2017, paragraaf 1.2. Zie in dit verband ook de aannames ten aanzien
van de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit in tabel 5.1 van het Stabiliteitsprogramma 2017.

16

dat wanneer er voldoende afstand wordt gehouden tot de Europese begrotingsregels
er ruimte is om eigen begrotingsbeleid te voeren wat de bestuurlijke rust ten goede
komt.”

De Afdeling heeft in de reactie van de regering geen aanleiding gezien om haar
beoordeling aan te passen.

De vice-president van de Raad van State,
[w.g.]