Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 512

Regels over het verstrekken van subsidies door
de Minister van Justitie en Veiligheid en de
Minister voor Rechtsbescherming en tot
intrekking van de Wet Justitie-subsidies
(Kaderwet overige JenV-subsidies)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 22 december 2020
Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen en opmerkingen
van de leden van de VVD-fractie. De beantwoording geschiedt mede
namens de Minister voor Rechtsbescherming.
I. Algemeen deel
1. Inleiding
In de memorie van toelichting staat dat het subsidiebeleid op rijksniveau
in de afgelopen ruim twintig jaar aanzienlijk is gewijzigd. Deze leden
vragen om een overzicht van de wijzigingen dienaangaande. In de eerste
plaats is van belang dat op 1 januari 1998 de subsidietitel van de
Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in werking trad. Deze
subsidietitel bevat een algemene regeling van het subsidierecht, die geldt
voor alle subsidies die in Nederland door bestuursorganen worden
verstrekt. Een belangrijk vereiste dat voortvloeit uit de subsidietitel van de
Awb is dat subsidies in beginsel dienen te berusten op een grondslag in
een wettelijk voorschrift (artikel 4:23, eerste lid, Awb). De wijze waarop
deze wettelijke voorschriften werden vormgegeven, verschilde in de
begintijd dat de subsidietitel in werking was per ministerie en soms ook
per beleidsterrein. In de loop der tijd is de regelgevingssystematiek op de
verschillende beleidsterreinen meer en meer geharmoniseerd. Zo is er
rond 2008 op rijksniveau een uniform kader tot stand gebracht voor een
eenvoudiger uitvoering en beheer van subsidies; het zogenoemde
Uniform subsidiekader (hierna: USK, zie Kamerstukken II 2008/09, 31 865,
nr. 5). Dit USK is een rijksbreed bindend kader dat leidt tot minder lasten
voor burgers, bedrijven, instellingen en overheid. Het bouwde voort op
voor die tijd bestaande best-practices en initiatieven zoals het Kaderbesluit EZ-subsidies. Op basis van het USK zijn in 2009 de Aanwijzingen
voor subsidieverstrekking vastgesteld (Stcrt. 2009, 20306, laatstelijk
gewijzigd in 2012, Stcrt. 2012, 13009). Deze aanwijzingen zijn van
toepassing op alle rijkssubsidies en op subsidies die worden verstrekt
door zelfstandige bestuursorganen indien de Minister die het aangaat dat
op grond van een wettelijke bevoegdheid heeft bepaald. Voorts kan

kst-35512-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 512, nr. 6

1

worden gewezen op het feit dat de Comptabiliteitswet sinds enige tijd
bepaalt dat subsidieregelingen een tijdstip moeten bevatten waarop de
regeling vervalt en dat dit tijdstip niet later mag vallen dan vijf jaar na de
inwerkingtreding van de regeling (artikel 4.10 Cw 2016). Deze bepaling
leidt ertoe dat op rijksniveau alle bijzondere subsidieregelingen – dat zijn
regelingen op grond waarvan een aanvrager subsidie kan aanvragen bij
een bestuursorgaan – moeten worden voorzien van een horizonbepaling.
De JenV-subsidieregelingen voldoen aan dit vereiste. Tot slot kan in dit
verband worden genoemd dat de systematiek van de subsidieregelgeving
van de verschillende ministeries in de loop der jaren is geharmoniseerd.
Aanvankelijk hadden slechts enkele ministeries een subsidiekaderwet,
maar inmiddels hebben nagenoeg alle subsidieverstrekkende ministeries
een dergelijke subsidiekaderwet (op dit moment bestaan de volgende
subsidiekaderwetten: Kaderwet EZK- en LNV-subsidies, Kaderwet
SZW-subsidies, Kaderwet VWS-subsidies, Kaderwet overige
BZK-subsidies, Kaderwet financiële verstrekkingen Financiën, Kaderwet
subsidies I en M, Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken,
Kaderwet subsidies Verkeer en Waterstaat, Wet overige OCW-subsidies en
voor de subsidiëring van cultuuruitingen is het wettelijk kader te vinden in
hoofdstuk III van de Wet op het specifiek cultuurbeleid). Het onderhavige
wetsvoorstel strekt ertoe om ook voor het Ministerie van JenV in een
dergelijke kaderwet te voorzien.
2. Reikwijdte en opzet van de Kaderwet overige JenV-subsidies en
verhouding tot de Awb
Naar aanleiding van het bepaalde in artikel 4:23, derde lid, Awb vragen de
leden van de VVD-fractie hoe vaak het in de praktijk is voorgekomen dat er
een incidentele subsidie is verleend waar het subsidies van JenV betreft.
Als gezegd worden subsidies in beginsel op basis van een grondslag in
een wettelijk voorschrift verstrekt. De Awb kent vier uitzonderingen op dit
vereiste. In incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten hoogste vier
jaren wordt versterkt, kan een subsidie worden verstrekt, zonder wettelijke
grondslag. Jaarlijks (in mei) wordt er verslag gedaan van de verstrekte
subsidies in het zogenoemde Subsidieoverzicht Rijk (SOR). Ook de
incidentele subsidies zijn daarin opgenomen (raadpleegbaar via:
opendata.rijksbegroting.nl). In 2020 zijn er tot nu toe 45 incidentele
subsidies verleend door bewindspersonen van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid. In mei 2021 zal bekend zijn hoeveel incidentele subsidies er
in 2020 zijn verstrekt.
3. Regeldruk en gevolgen voor de Rijksbegroting
Voorts vragen deze leden of de regering kan bevestigen dat zij het
wenselijk acht dat alle andere ministeries ook een kaderwet voor
subsidieverstrekking zouden moeten krijgen, voor zover die thans nog niet
bestaan. Ook vragen deze leden op welke manier het wetsvoorstel
bijdraagt aan transparantie, ook voor de Kamer, en wat de gevolgen zijn
voor het subsidieoverzicht bij de begroting van JenV.
Zoals in de inleiding is aangegeven, beschikken de andere subsidieverstrekkende ministeries inmiddels over een dergelijke subsidiekaderwet en
een daarop gebaseerd subsidiekaderbesluit. Dit wetsvoorstel strekt ertoe
om ook voor het Ministerie van JenV in een dergelijke kaderwet te
voorzien (en te zijner tijd zal er ook een kaderbesluit in procedure worden
gebracht, zodat JenV net als alle andere subsidieverstrekkende ministeries
zowel over een kaderwet als een daarop gebaseerd kaderbesluit beschikt).
Dit draagt bij aan een transparantere subsidieregelgeving doordat de
systematiek van de subsidieregelgeving van alle ministeries die subsidies
verstrekken geharmoniseerd is en in overeenstemming met het uniforme
subsidiekader. Binnen het ministerie zal de subsidiekaderwet in combi-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 512, nr. 6

2

natie met het genoemde, nog in procedure te brengen kaderbesluit tot
een efficiënter subsidieproces leiden, doordat voor het gehele ministerie
de regels met betrekking tot het aanvragen, uitvoeren en verantwoorden
hetzelfde worden.
De subsidiekaderwet heeft geen gevolgen voor het subsidieoverzicht bij
de begroting van JenV. Dit overzicht zal conform de rijksbegrotingsvoorschriften op de gebruikelijke wijze als bijlage in de memorie van
toelichting worden opgenomen.
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel 2, eerste lid
Zoals de leden van de VVD-fractie terecht constateren geeft dit artikellid
de bewindspersonen van het Ministerie van Justitie en Veiligheid een
algemene wettelijke bevoegdheid subsidies te verstrekken op het gehele
gebied dat binnen de grenzen van hun taakveld valt. Deze leden vragen of
de taakvelden in de wet zijn afgebakend en wat er gebeurt met subsidies
die achteraf niet binnen het taakveld blijken te vallen. De activiteiten
waarvoor subsidie kan worden aangevraagd plegen in subsidiekaderwetten globaal te worden aangeduid. Dat is ook het geval in het voorliggende wetsvoorstel, door in het eerste lid van artikel 2 een opsomming te
geven van de belangrijkste beleidsterreinen waarop subsidies worden
verstrekt door de bewindspersonen en voor het overige in het tweede lid
een (dynamische) verwijzing naar de onderwerpen die genoemd worden
in de jaarlijkse begrotingswetten. Er worden geen subsidies verstrekt die
niet binnen het taakveld vallen, zodat de situatie dat achteraf blijkt dat een
subsidie niet binnen het taakveld blijkt te vallen, zich in de praktijk niet kan
voordoen.
Artikel 4
Voorts vragen de leden van de VVD-fractie om een voorbeeld van een
geval waarin het wenselijk is om subsidie te verstrekken op basis van een
ministeriële regeling. In de memorie van toelichting is aangegeven dat het
in de rede ligt dat een algemene maatregel van bestuur tot stand wordt
gebracht voor alle subsidies die gekenmerkt worden door een zekere
bestendigheid en dat in die gevallen waarin sprake is van zich regelmatig
wijzigende omstandigheden, waardoor een grotere behoefte aan
flexibiliteit bestaat, subsidie kan worden verstrekt op basis van een
ministeriële regeling. Zo ligt het gebruik van een ministeriële regeling bij
projectsubsidies, zoals de Subsidieregeling ondersteuning zelfstandig
vertrek 2019, die in het algemeen een wat kortere doorlooptijd kennen, in
de rede.
Artikel 5
De leden van de VVD-fractie constateren dat, voor zover subsidieverstrekking in strijd mocht komen met verdragsrechtelijke verplichtingen,
subsidie kan worden geweigerd, lager kan worden vastgesteld, kan
worden gewijzigd ten nadele van de ontvanger of kan worden
ingetrokken. Deze leden vragen in of het in aanvulling daarop wenselijk
zou zijn om daarnaast een bepaling op te nemen in het wetsvoorstel op
grond waarvan de subsidie eveneens kan worden geweigerd indien deze
in strijd komt met een (Nederlandse) wettelijke verplichting. Een dergelijke
weigeringsgrond is niet nodig omdat subsidies in beginsel op een
wettelijke grondslag moeten berusten en deze grondslag vanzelfsprekend
niet in strijd mag komen met andere wettelijke bepalingen. Voor zover het
een subsidie zou betreffen waarvoor de uitzondering van een wettelijke
grondslag geldt, is een wettelijke weigeringsgrond evenmin nodig omdat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 512, nr. 6

3

het niet is toegestaan subsidie te verlenen in strijd met andere wettelijke
bepalingen. De bepaling waar deze vraag op ziet, heeft betrekking op
situaties waarin de subsidieverstrekking in het concrete geval niet in strijd
zou komen met nationaal recht, maar wel met een ingevolge een verdrag
voor de Staat geldende verplichting. Voor dergelijke gevallen is het
wenselijk over een weigeringsgrond te beschikken.
De aan het woord zijnde leden lezen voorts dat de Minister niet aan de
normale wettelijke termijn van vijf jaar voor ingrijpen achteraf in de
subsidievaststelling of bij terugvordering is gebonden indien dit in strijd
kunnen komt met internationale verplichtingen. In antwoord op hun vraag
of er in dat geval helemaal geen termijn geldt, kan worden gesteld dat in
dat geval de termijn geldt die ingevolge internationaal recht geldt. Zo
geldt voor terugvordering van onrechtmatige staatssteun op grond van
het Unierecht een terugvorderingstermijn van tien jaren. Een uitputtend
overzicht van alle internationale verplichtingen kan niet worden gegeven,
ook niet omdat de in het artikel gebezigde formulering tevens mogelijke
toekomstige internationale verlichtingen omvat.
Artikel 6
Tot slot vragen de leden van de VVD-fractie toe te lichten waarom het bij
JenV-subsidies niet noodzakelijk is dat de toezichthouder beschikt over de
bevoegdheden genoemd in de artikelen 5:18 en 5:19 van de Awb. De
artikelen 5:18 en 5:19 Awb staan in titel 5.2 Awb. Deze titel heeft
betrekking op het toezicht op de naleving in het algemeen. Toezichthouders beschikken op grond van deze titel over verschillende bevoegdheden, zoals het vorderen van inlichtingen en het betreden van plaatsen
(zie de artikelen 5:15 en 5:16 Awb). De artikelen 5:18 en 5:19 hebben, kort
gezegd, betrekking op het nemen van monsters en het onderzoeken van
vervoermiddelen. Bij het type subsidies dat op JenV-terrein wordt
verstrekt, bestaat geen behoefte aan deze bevoegdheden, omdat
monsterneming of onderzoek van vervoermiddelen nimmer aan de orde
zal zijn in het kader van dit wetsvoorstel. Daarom is, overigens in
navolging van andere subsidiekaderwetten, bepaald dat de toezichthouder niet beschikt over de bevoegdheden genoemd in deze artikelen.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 512, nr. 6

4