Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

29 344

Terugkeerbeleid

Nr. 67

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS EN MINISTER VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 juni 2008

1. SAMENVATTING EN CONCLUSIES
Deze brief schetst de kabinetsplannen voor een zorgvuldigere én snellere
asielprocedure, waarmee tevens de terugkeer van afgewezen asielzoekers
wordt bevorderd. Voorts worden maatregelen aangekondigd om het
aantal asielzoekers dat zonder opvangvoorzieningen rechtmatig in Nederland verblijft, maximaal te beperken en het aantal vervolgprocedures
terug te dringen. Tevens stellen wij maatregelen voor om de effectiviteit
van het terugkeerbeleid in den brede te vergroten. De verbeteringen die
de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) heeft gebracht, worden in deze
voorstellen behouden en versterkt.
Met de maatregelen wordt bereikt dat:
1) de asielprocedure wordt verkort en de zorgvuldigheid van de algemene procedure in het aanmeldcentrum toeneemt;
2) zoveel mogelijk wordt voorkomen dat (ex-)asielzoekers met rechtmatig
verblijf op straat terechtkomen;
3) minder ex-asielzoekers nieuwe asielaanvragen of reguliere aanvragen
indienen;
4) meer vreemdelingen daadwerkelijk Nederland zullen verlaten.
• Asielprocedure
De asielprocedure wordt verbeterd door de volgende maatregelen:
– een rust- en voorbereidingstermijn ten behoeve van meer tijd, rust en
ruimte voor voorbereiding op de asielprocedure voordat de procedure
daadwerkelijk start;
– onderzoek naar de identiteit en nationaliteit kan in de rust- en voorbereidingstermijn aanvangen, hetgeen zowel de kwaliteit van de asielprocedure als het realiseren van de eventuele terugkeer ten goede
komt;
– vaststelling van de duur van de algemene asielprocedure op, behou-

KST120187
0708tkkst29344-67
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

1

–

dens enkele uitzonderingen, maximaal 8 dagen (de huidige procedure
duurt 48 procesuren), waarvan 3 dagen beschikbaar zijn voor de asielzoeker en zijn rechtsbijstandverlener (in plaats van de 5 procesuren in
de huidige procedure);
binnen de algemene asielprocedure worden in beginsel alle asielzoekers gehoord over hun asielmotieven, ook als hun aanvraag wordt
behandeld in de verlengde procedure.

Naar onze overtuiging is dit een evenwichtig voorstel dat aansluit bij de
essentie van het advies van de commissie-Scheltema, die de Vw 2000
heeft geëvalueerd, om de algemene asielprocedure in het aanmeldcentrum zorgvuldiger te maken en de eventuele verlengde asielprocedure
na het aanmeldcentrum minder lang te laten duren. Naar verwachting
zullen hierdoor meer zaken volledig kunnen worden behandeld in de
algemene asielprocedure op het aanmeldcentrum. Het verplaatsen van de
rusttermijn naar de voorkant van de procedure en het afronden van alle
nadere gehoren, inclusief het indienen van correcties en aanvullingen in
de algemene asielprocedure op het aanmeldcentrum, levert een tijdswinst
van 8 weken op (in de verlengde procedure).
• Opvang
Er wordt voorts voorzien in opvang gedurende de vertrektermijn voor
asielzoekers van wie de eerste asielaanvraag in het aanmeldcentrum is
afgewezen. Dit leidt tot een grotere beschikbaarheid voor de procedure.
Voor deze groep is een betere voorbereiding op vertrek mogelijk en wordt
zoveel mogelijk voorkomen dat deze asielzoekers op straat terechtkomen,
terwijl zij nog rechtmatig verblijf hebben.
Afgewezen asielzoekers die rechtmatig verblijf hebben op grond van een
reguliere aanvraag, komen niet in aanmerking voor opvang. Gemeenten
ervaren dit als een probleem omdat zij worden geconfronteerd met
ex-asielzoekers die op straat komen te staan, maar nog wel in Nederland
mogen verblijven. Om dit probleem zo klein mogelijk te maken wordt een
combinatie van maatregelen genomen die vervolgprocedures tegengaan
dan wel overbodig maken.
Het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik van opvangvoorzieningen door het indienen van een tweede of volgende asielaanvraag
zal worden geïntensiveerd.
• Herhaalde aanvragen
Vergroting van de zorgvuldigheid en versnelling van de asielprocedure
kan de redenen voor het indienen van tweede of volgende asielaanvragen
en voor reguliere aanvragen deels wegnemen. Dit wordt tevens bevorderd door het zoveel mogelijk in de asielprocedure meenemen van bijzondere aspecten (waarbij valt te denken aan minderjarigheid, medische
omstandigheden, slachtofferschap mensenhandel), dan wel aparte procedures daarover zoveel mogelijk parallel aan de asielprocedure te laten
verlopen. Verder wordt het indienen van vervolgaanvragen zoveel mogelijk voorkomen door uitzettingsbeletselen waar mogelijk in de (eerste)
asielprocedure mee te nemen en enkele procedurele versoberingen door
te voeren.
• Terugkeer
De verbeteringen van de asielprocedure bevorderen ook de terugkeer
doordat zo vroeg mogelijk wordt gestart met identiteits- en nationaliteitsonderzoek. Daarnaast worden de volgende maatregelen getroffen om de
effectiviteit van het terugkeerbeleid te vergroten:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

2

1. ex-asielzoekers worden na afloop van de vertrektermijn gedurende
maximaal twaalf weken vanuit een vrijheidsbeperkende locatie aanvullend begeleid bij terugkeer;
2. intensivering van de strategische benadering van herkomstlanden,
inclusief maatwerk ter ondersteuning van deze landen bij effectief
migratiebeheer;
3. uitbreiding van de mogelijkheden van individuele herintegratieondersteuning voor vreemdelingen.
Deze maatregelen komen bovenop de maatregelen die de afgelopen
periode al zijn getroffen om de effectiviteit van het terugkeerproces te
optimaliseren.
De eigen verantwoordelijkheid van de vreemdeling (in eerste en uiterste
instantie) voor zijn eigen vertrek is en blijft het uitgangspunt van het
terugkeerbeleid, aangezien de medewerking van de vreemdeling aan
terugkeer cruciaal is. Met bovengenoemde maatregelen en de overige
maatregelen in deze brief ter verbetering van de asielprocedure en het
terugkeerbeleid, wordt vanuit de overheid een maximale inspanning
geleverd. Een «sluitende aanpak» in die zin dat vreemdelingen óf een
vergunning krijgen óf worden uitgezet, is ook met deze aanvullende maatregelen onmogelijk ten volle te realiseren, maar wordt wel aldus bevorderd. Het vergt overheidsbreed een consistente benadering om daarmee
de finale prikkel tot vertrek te geven.

2. ACHTERGROND
De invoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) is door velen als
een belangrijke verbetering ervaren, in het bijzonder voor wat betreft de
overzichtelijkheid van de procedures en typen beslissingen. Desalniettemin zijn er vragen en bezwaren blijven leven met betrekking tot de duur
en de zorgvuldigheid van de procedures. De procedures worden in
sommige gevallen als te kort, in andere als te weinig beheersbaar gezien.
Uit het oogpunt van bescherming hebben non-gouvernementele organisaties regelmatig kritiek uitgeoefend op de asielprocedure. Ook is er
kritiek op de langdurige periode van inactiviteit zolang de mogelijkheid
van toelating bestaat, maar geen verblijfsvergunning is verleend. De
commissie-Scheltema heeft geconcludeerd dat de Vw 2000 – in vergelijking met haar voorgangster – een betere wet is, gezien vanuit het perspectief van opzet en systematiek, en dat de grotere toegankelijkheid en overzichtelijkheid voor de uitvoeringspraktijk aanzienlijke voordelen heeft. De
commissie heeft aanbevolen om met behoud van snelheid de zorgvuldigheid van de huidige procedure in het aanmeldcentrum te vergroten en de
lengte van de procedure na het aanmeldcentrum sterk terug te dringen.
De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) heeft zich in haar
adviezen van februari 2004 («Naar één snelle en zorgvuldige asielprocedure») en maart 2007 («Secuur en snel») eveneens kritisch geuit.
In het coalitieakkoord is ten aanzien van de asielprocedure aangekondigd:
«De procedure toelating van de nieuwe Vreemdelingenwet wordt verbeterd (mede in het licht van de aanbevelingen van de commissie Scheltema) en versneld en daarbij wordt in het bijzonder de regeling van de
48-uursprocedure verbeterd zodat deze zonodig verlengd kan worden om
vertraging te voorkomen.» Voorts zegt het coalitieakkoord: «Er zal op korte
termijn een studie over het zoveel mogelijk beperken van herhaalde asielaanvragen worden verricht. Daarbij wordt de mogelijkheid verkend dat
later ingetreden beletselen op grond van artikel 3 EVRM en andere niet
verwijtbare omstandigheden zonder herhaalde aanvraag in het kader van
een lopende procedure kunnen worden beoordeeld.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

3

In deze brief worden de maatregelen uit het coalitieakkoord nader uitgewerkt.
In de aanloop naar deze brief hebben brede consultaties plaatsgevonden
met ketenpartners en andere «stakeholders». Het kabinet geeft daarmee
invulling aan de aanbeveling van de commissie-Scheltema om in sterkere
mate dan tot dusverre de ketenpartners en andere «stakeholders» bij het
vreemdelingenbeleid te betrekken, alsmede aan de wens om een zo breed
mogelijk draagvlak te creëren voor een verbeterde asielprocedure. De
consultaties hebben nuttige suggesties en inzichten opgeleverd, die
steeds zijn getoetst aan het doel om te komen tot een snellere én zorgvuldigere asielprocedure en een effectiever terugkeerbeleid.
De in deze brief beschreven beleids- en procesmaatregelen leiden tot een
efficiëntere en zorgvuldige asielprocedure. De verschillende maatregelen
zijn er op gericht de procedure niet langer te laten duren dan nodig is om
het onderzoek naar de aanvraag op een zorgvuldige wijze af te kunnen
ronden, en de verschillende processen daartoe goed op elkaar aan te laten
sluiten. Een randvoorwaarde hiervoor is dat de betrokken organisaties
over voldoende capaciteit beschikken om hun taken in de asielprocedure
te verrichten. Het inschatten van de benodigde behandelcapaciteit voor
asielzaken blijkt complex; ook het recente verleden laat zien dat de
instroom onverwacht sterk kan fluctueren. Een instrument om te voorkomen dat een efficiënte afdoening van zaken wordt belemmerd door
capaciteitstekorten, is in het algemeen het instellen van enige vorm van
buffercapaciteit. In de komende periode zal nader worden uitgewerkt of en
in welke mate buffercapaciteit ook voor de organisaties in de vreemdelingenketen opportuun is.
De effecten van de maatregelen zullen na de invoering ervan nauwkeurig
worden gemonitord. U zult daarover door middel van de gebruikelijke
instrumenten geïnformeerd worden.

3. VERBETERING VAN DE ASIELPROCEDURE
3.1 Inleiding
Het kabinet vindt een snelle asielprocedure, waarin zorgvuldig beslist
wordt wie wel en wie geen recht op verblijf heeft, van groot belang. Asielzoekers moeten zo snel mogelijk duidelijkheid krijgen over hun aanvraag.
Zo wordt voorkomen dat degenen die niet voor asiel in aanmerking
komen, onnodig lang in de procedure en in de opvang verblijven, terwijl
zij uiteindelijk toch Nederland moeten verlaten. Evenzeer is het van belang
dat degenen die worden toegelaten, zo snel mogelijk aan integratie en
(arbeids)participatie kunnen beginnen. De aanmeldcentrumprocedure
(AC-procedure) is in de afgelopen jaren op beide punten in veel gevallen
een adequaat instrument gebleken.
De commissie-Scheltema heeft bij de evaluatie van de Vw 2000 geconstateerd dat de AC-procedure en de asielprocedure na het aanmeldcentrum
op het punt van de doorlooptijd te ver uit elkaar zijn gegroeid. Zij heeft
aanbevolen te zoeken naar mogelijkheden om de voordelen van de
huidige AC-procedure – snelle afhandeling van aanvragen – te behouden
en de nadelen – de door de tijdsklem veroorzaakte druk op de zorgvuldigheid van de beslissingen – te ondervangen. Daarnaast dient, aldus de
commissie, de lengte van de asielprocedure na het aanmeldcentrum sterk
teruggedrongen te worden. Het kabinet deelt deze bevindingen van de
commissie. Ook in de consultaties is naar voren gekomen dat – uitgaande
van het bestaan van een snelle procedure aan de voorkant – het streven
om de tijdsduur van de asielprocedure na het aanmeldcentrum terug te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

4

dringen en de zorgvuldigheid van de AC-procedure te vergroten, breed
wordt gedeeld.
Wij benadrukken dat geen sprake is van twee inhoudelijk verschillende
procedures. In de AC-procedure en de procedure na het aanmeldcentrum
vindt dezelfde toetsing aan dezelfde criteria van de artikelen 30 en 31 Vw
2000 plaats. Ook zijn er dezelfde procedurele waarborgen: voorafgaande
informatievoorziening over de procedure, een nader gehoor, beroep op de
rechter, enzovoort. Om te benadrukken dat de Vw 2000 één procedure
kent, zal in het vervolg van deze brief worden gesproken over de algemene asielprocedure (AA-procedure; in plaats van de aanmeldcentrumprocedure) en de verlengde asielprocedure (VA-procedure; in plaats van
de asielprocedure na het aanmeldcentrum of de asielvervolgprocedure).
In die gevallen waarin zonder tijdrovend onderzoek op zorgvuldige wijze
kan worden vastgesteld dat de aanvraag kan worden afgewezen of ingewilligd, is en blijft afdoening in de snelle algemene asielprocedure aangewezen. De aanvragen waarop een zorgvuldige beslissing in de algemene
asielprocedure niet mogelijk is, bijvoorbeeld omdat nader onderzoek
nodig is of een besluitmoratorium1 van kracht is, worden verder behandeld in de verlengde asielprocedure. Uit de ex-ante uitvoeringstoets
(EAUT) die de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) heeft verricht, blijkt
dat het afdoeningspercentage in het aanmeldcentrum in de nieuwe
situatie naar verwachting zal stijgen.
3.2 Rust- en voorbereidingstermijn
De meeste asielzoekers verblijven thans voor het begin van de asielprocedure (de formele indiening van de asielaanvraag) enige tijd in de
Tijdelijke Noodvoorziening Vreemdelingen (TNV). Deze tijd zal in de
nieuwe situatie worden benut om de zorgvuldigheid van de asielprocedure te vergroten: de asielzoeker wordt rust gegund, de gelegenheid
gegeven te worden voorgelicht over het verloop van de procedure door
Vluchtelingenwerk en inhoudelijk te worden voorbereid door rechtsbijstand en, indien van toepassing, medisch onderzocht. Ook wordt deze tijd
benut om het identificatieproces te verbeteren en waar mogelijk onderzoek naar documenten ter ondersteuning van het asielverhaal (zoals
arrestatiebevelen, vonnissen) op te starten.

1

Op grond van artikel 43 Vw kan de minister
door middel van een algemeen besluit een
besluitmoratorium instellen voor bepaalde
categorieën asielzoekers vanwege de situatie
in het land van herkomst dan wel vanwege
een massale instroom uit een bepaald land of
een bepaalde regio. Strikt genomen gaat het
om verlenging van de beslistermijn.
2
Zie in dit verband het oude artikel 52d van
het voormalige Vreemdelingenbesluit. De
toelichting op dat artikel stelt het volgende:
«Artikel 52d bevat regels voor het nader
gehoor door de contactambtenaar. De vreemdeling krijgt ten minste zes dagen de tijd om
zich op dit gehoor voor te bereiden.
Gedurende deze periode kan hij zich met de
(rechts)hulpverlening verstaan.»

Dit zal worden gerealiseerd door de zogenoemde rusttermijn van ten
minste zes dagen, die op grond van de huidige regeling in het Vreemdelingenbesluit 2000 wordt gegund aan asielzoekers van wie het asielverzoek niet in het aanmeldcentrum is afgewezen, te verplaatsen naar een
meer voor de hand liggend tijdstip, namelijk vóór de formele indiening
van de asielaanvraag. Hiermee geldt deze termijn in beginsel voor alle
asielzoekers. Het is wenselijk dat hierop enkele uitzonderingen kunnen
worden gemaakt, opdat onder bepaalde omstandigheden de asielzoeker
direct tot de asielprocedure kan worden toegelaten.
Deze termijn is niet alleen bedoeld om de asielzoeker de gelegenheid te
geven tot rust te komen, maar ook om de asielzoeker in staat te stellen
zich op de procedure voor te bereiden (bijvoorbeeld door het verzamelen
van documenten ter ondersteuning van het asielverhaal en het ordenen
van de feiten), en daartoe te overleggen met Vluchtelingenwerk en rechtsbijstand2. Tijdens deze termijn is er over de asielmotieven geen contact
tussen de IND en de asielzoeker. We spreken dus liever van een rust- en
voorbereidingstermijn dan van een rusttermijn.
In de nieuwe situatie zal zoveel mogelijk worden geborgd dat eventuele
medische problemen van de asielzoeker al in een zo vroeg mogelijk
stadium van de procedure worden onderkend en in de procedure worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

5

meegenomen dan wel in een aparte, maar parallelle, procedure aan de
orde komen. Daarbij wordt in ieder geval gedacht aan TBC-screening en
anamnese van zelfgerapporteerde klachten. Het signaleren van medische
aspecten aan de voorkant draagt ertoe bij dat de eventuele noodzaak voor
het starten van een medische behandeling snel wordt onderkend en dat
dit niet pas in een latere fase, bijvoorbeeld tijdens voorbereiding van de
terugkeer, aan het licht komt en de terugkeer onnodig belemmert. Met het
vroegtijdig signaleren van medische aspecten kunnen ook tweede asielaanvragen of reguliere aanvragen deels worden voorkomen.
De periode voorafgaand aan de formele indiening van de asielaanvraag
zal tevens worden benut om onderzoek te verrichten naar de vingerafdrukken en (voor zover nodig) andere onderzoeken op te starten die van
belang zijn voor de identificatie van de asielzoeker (zoals onderzoek naar
de authenticiteit van identiteitsdocumenten). In de regelgeving zal worden
gewaarborgd dat met het onderzoek niet de termijnen van de algemene
asielprocedure gaan lopen, zoals thans het geval is. Een verbetering van
het identificatieproces voorafgaand aan de procedure komt niet alleen de
snelle en zorgvuldige besluitvorming over de asielaanvraag ten goede,
maar kan ook de terugkeer, indien aan de orde, bevorderen.
3.3 De algemene asielprocedure
Het kabinet kiest ervoor het succes van de huidige AC-procedure verder
uit te bouwen door middel van een verlenging van deze procedure tot,
behoudens enkele uitzonderingen, maximaal 8 dagen.
De zorgvuldigheid van de algemene asielprocedure zal toenemen door de
asielzoeker en diens rechtsbijstand meer tijd te geven. De huidige
AC-procedure bestaat uit 48 procesuren (5 à 6 werkdagen), waarvan 5
procesuren beschikbaar zijn voor de asielzoeker en rechtsbijstand. Al
langer is de kritiek dat de termijnen voor de asielzoeker en rechtsbijstand
te kort zijn in verhouding tot de voor de IND beschikbare tijd. In het
bijzonder bestaat er de wens om de procedure flexibeler te kunnen
inrichten en de planbaarheid van de procedure voor zowel de IND als de
rechtsbijstand te kunnen vergroten. De huidige, uit procesuren bestaande
procedure blijkt voor alle betrokken partijen een strak en gecompliceerd
keurslijf van regels te zijn.
Om de algemene asielprocedure te verbeteren, zowel om redenen van
zorgvuldigheid als wegens de planbaarheid, zullen de IND en rechtsbijstand steeds één volle dag ter beschikking hebben om de eigen werkzaamheden te verrichten. Het aantal uren dat aan de rechtsbijstandverlener wordt vergoed, blijft genormeerd.
De asielprocedure kan nog verder worden verbeterd door het optimaliseren van de dienstverlening door rechtsbijstand. Daarbij wordt ook
betrokken of en zo ja, op welke wijze meer continuïteit kan worden bereikt
in de rechtsbijstandverlening aan de asielzoeker.

1

Dag 1: Eerste gehoor; Dag 2: Voorbereiding
op nader gehoor; Dag 3: Nader gehoor; Dag 4:
Correcties en aanvullingen op nader gehoor;
Dag 5: Voornemen; Dag 6: Zienswijze; Dag 7:
Concipiëren beschikking; Dag 8: Uitreiken
beschikking.
2
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Gelet op de processtappen zal de algemene procedure maximaal
8 (werk)dagen bedragen1. De duur van de algemene procedure wordt
dus verlengd, waarbij voor de asielzoeker en zijn rechtsbijstandverlener
aanzienlijk meer tijd beschikbaar is: in totaal 3 van de 8 dagen. Een schematisch overzicht van de algemene asielprocedure en de verlengde asielprocedure in vergelijking tot de huidige situatie treft u aan in de bijlage bij
deze brief.2
Wij verwachten dat de voorlichting en voorbereiding door Vluchtelingenwerk en rechtsbijstand vóór en tijdens de algemene asielprocedure een
extra kwaliteitsimpuls aan het nader gehoor zullen geven. In de nieuwe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

6

algemene asielprocedure zal, in tegenstelling tot de huidige situatie, in
alle gevallen het nader gehoor over de asielmotieven worden afgenomen.
Op deze hoofdregel gelden enkele uitzonderingen, zoals gevallen waarin
dat om medische redenen niet mogelijk of wenselijk is, of waar het gaat
om een alleenstaande minderjarige vreemdeling jonger dan 12 jaar. Ook
de correcties en aanvullingen op het verslag van het nader gehoor zullen
in alle gevallen binnen de algemene procedure in het aanmeldcentrum
worden ingediend. Dit betekent dat alle processtappen die nodig zijn om
op de asielaanvraag te kunnen beslissen, binnen 8 dagen worden afgerond en vervolgens kan worden beoordeeld of er binnen 8 dagen zorgvuldig kan worden beslist.
In tegenstelling tot de huidige procedure zal niet alleen de tijd van de
asielzoeker, maar ook de tijd van de IND worden genormeerd. Dat betekent dat, wanneer de IND de termijnen overschrijdt, de asielzoeker (zoveel
mogelijk na de indiening van correcties en aanvullingen in de algemene
asielprocedure) wordt doorgezonden naar de opvang en de beslissing op
de asielaanvraag wordt genomen in de verlengde asielprocedure.
Het is wenselijk dat hierop enkele uitzonderingen kunnen worden
gemaakt, bijvoorbeeld voor gevallen van verschoonbare termijnoverschrijding of gevallen waarin de asielzoeker zijn verklaringen
dusdanig wijzigt dat de essentie aan de oorspronkelijke aanvraag is
komen te ontvallen. Om te realiseren dat in dergelijke gevallen de asielaanvraag waar mogelijk in de algemene asielprocedure kan worden afgedaan, is er behoefte aan een zekere mate van flexibiliteit. Daartoe zal de
procedure in die gevallen zo nodig met een korte, aan een maximum
gebonden tijd kunnen worden verlengd.
Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat, indien niet binnen het tijdsbestek van de algemene asielprocedure zorgvuldig op de asielaanvraag
kan worden beslist, het mogelijk blijft om in de verlengde asielprocedure
zo nodig een aanvullend gehoor af te nemen, verdere aanvullingen en
correcties in te brengen of nadere documenten ter ondersteuning van het
asielrelaas te overleggen.
In het kader van de aangekondigde herijking van het beleid ten aanzien
van alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv’s), die voor het einde
van het jaar wordt verwacht, wordt bijzondere aandacht aan de procedure
voor amv’s (inclusief de inpassing van het leeftijdsonderzoek) gegeven.
3.4 Versnelling van de verlengde asielprocedure

1

Er wordt enerzijds een aanmerkelijke
bekorting van de verlengde asielprocedure
bereikt, aangezien het indienen van correcties
en aanvullingen thans een aparte processtap
is waar in de huidige praktijk vier weken voor
beschikbaar zijn. Dat leidt tot het weglekken
van tijd vanwege logistieke redenen. In de
nieuwe situatie zal dit reeds in de algemene
asielprocedure zijn gebeurd. Anderzijds
vervalt de verplichting om de asielzoeker na
de algemene asielprocedure opnieuw te horen
over zijn asielmotieven. Deze dubbeling in de
huidige procedure wordt in de nieuwe situatie
voorkomen. Hiermee wordt nog eens vier
weken tijdswinst gerealiseerd. Bovenstaande
voorstellen leiden aldus tot een aanzienlijke
versnelling in de verlengde asielprocedure die
een tijdswinst (in de procedure en in de opvang) oplevert van in totaal 8 weken.

Het beschikbaar komen van meer tijd in de algemene asielprocedure zal
naar verwachting meer afdoeningen in deze procedure tot gevolg hebben.
Voor die asielaanvragen die verder behandeld worden in de verlengde
asielprocedure, wordt belangrijke tijdswinst gerealiseerd. Het gaat om een
tijdswinst van 8 weken door de afronding van het nader gehoor in het
aanmeldcentrum evenals het indienen van correcties en aanvullingen op
het nader gehoor.1
De IND onderzoekt daarnaast hoe het (logistieke) proces verder kan
worden aangepast om sneller op asielaanvragen te kunnen beslissen.
Verkorting van proceduretijd kan ook worden bereikt door bijzondere
aspecten ten aanzien van de persoon van de asielzoeker, zoals minderjarigheid, medische omstandigheden en slachtofferschap van mensenhandel, zoveel mogelijk in de asielprocedure zelf mee te nemen dan wel in
aparte, maar parallelle procedures.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

7

3.5 De algemene asielprocedure in Aanmeldcentrum Schiphol
Voor wat betreft de procedure in Aanmeldcentrum Schiphol (AC Schiphol)
streven wij naar een procedure die zoveel mogelijk gelijk is aan de procedure in de andere aanmeldcentra. Daarom zal ook in AC Schiphol de
procedure van 8 dagen worden geïntroduceerd. Wel moet daarbij rekening worden gehouden met de bijzondere positie van AC Schiphol.
Aan asielzoekers die hun asielaanvraag daar indienen, is de toegang tot
Nederland geweigerd en een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
Wij hechten hieraan grote betekenis. Gelet op Verordening (EG) nr.
562/20061 is Nederland gehouden maatregelen te nemen om te voorkomen dat geweigerde vreemdelingen feitelijk de toegang krijgen tot het
Schengengebied. Het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel
is de meest effectieve manier gebleken om aan deze verplichting te
voldoen. Ook in de nieuwe situatie zal daarom aan asielzoekers aan wie
de toegang tot Nederland is geweigerd, een vrijheidsontnemende maatregel worden opgelegd.
Het is belangrijk dat ook de algemene procedure op AC Schiphol beter kan
worden gepland en dat de asielzoeker zich ook daar beter op de asielprocedure kan voorbereiden. Hiervoor moet het voorzieningenniveau van
de locatie waar de asielzoekers voorafgaand aan de algemene asielprocedure moeten verblijven, aan alle eisen voldoen, waaronder een
goede toegankelijkheid voor Vluchtelingenwerk en rechtsbijstand. De
wensen ten aanzien van het voorzieningenniveau zullen worden betrokken
bij de ontwikkeling van een nieuw Justitie-complex op het terrein van de
luchthaven Schiphol, waarvan het Aanmeldcentrum een onderdeel zal
gaan vormen. Er wordt gestreefd naar een gesloten setting waarbinnen de
asielzoekers zich zo vrij mogelijk kunnen bewegen. De nieuwbouw op
Schiphol dient in 2012 gereed te zijn.
Om deze redenen zal op AC Schiphol tijdelijk, namelijk zolang de voorzieningen niet op het benodigde niveau zijn, geen voorbereidingstermijn
voor de procedure worden geplaatst. Tot die tijd zal het niet in alle
gevallen mogelijk zijn het nader gehoor en de correcties en aanvullingen
af te ronden op Schiphol. Dat is geen wijziging ten opzichte van de
huidige situatie. Overigens is de situatie ten aanzien van AC Schiphol
waar geen sprake is van verblijf in de TNV en asielzoekers direct de procedure instromen, ook thans al anders dan de andere aanmeldcentra.

4. OPVANG

1

Verordening (EG) nr. 562/2006 van het
Europese Parlement en de Raad van 15 maart
2006 tot vaststelling van een communautaire
code betreffende de overschrijding van de
grenzen door personen (Schengengrenscode)
(PbEU L 105). Zie wetsvoorstel 31 208 voor
een beschrijving van genoemde verordening.

Bij het realiseren van een effectievere asielprocedure en een effectiever
terugkeerbeleid passen ook maatregelen op het gebied van de opvang.
Opvangmaatregelen kunnen ten goede komen aan de terugkeer omdat de
vreemdeling daardoor in het zicht van de overheid blijft, beter beschikbaar
is voor de procedure en – bij afwijzing – voor de voorbereiding op het
vertrek.
Dit is in lijn met de bestuurlijke afspraken met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) op grond waarvan wij ernaar streven zoveel
mogelijk te voorkomen dat (ex-)asielzoekers met rechtmatig verblijf op
straat terechtkomen, met de bijbehorende maatschappelijk ongewenste
gevolgen.
Wij willen daarom opvang verlenen aan asielzoekers van wie de eerste
asielaanvraag in de algemene procedure is afgewezen. Deze opvang zal
juridisch worden vormgegeven door de huidige vertrektermijn van nul
dagen na afwijzing in het aanmeldcentrum op vier weken te stellen. Gedu-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

8

rende de vertrektermijn van vier weken heeft de vreemdeling nog recht op
opvang. Door de koppeling van de opvang aan de vertrektermijn blijft het
spoedeisend belang voor de behandeling van het beroep door de rechtbank behouden. De vreemdeling moet een voorlopige voorziening
indienen om uitzetting te voorkomen. De Raad voor de Rechtspraak heeft
aangegeven dat hieruit een voldoende spoedeisend belang volgt om de
toekomstige algemene asielzaken zoveel mogelijk op dezelfde wijze als de
huidige AC-zaken te blijven behandelen. In hoger beroep is er geen recht
op opvang.
De vertrektermijn, inclusief de opvang, is uiteraard niet aan de orde in de
gevallen waarin vreemdelingenbewaring wordt toegepast. Om evident
misbruik en oneigenlijk gebruik van de asielprocedure te voorkomen, zal
in voorkomend geval aansluitend aan de asielprocedure vreemdelingenbewaring worden toegepast. Bovendien wordt daadwerkelijke toepassing
van vreemdelingenbewaring geïntensiveerd ten aanzien van afgewezen
asielzoekers die, na een verblijf in de illegaliteit, opnieuw asiel aanvragen.
Voor dit beleidsvoornemen verwijzen wij u naar de kabinetsreactie op het
onderzoek «Illegaal verblijf in Nederland» van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), die u op 20 juni 2008 hebt
ontvangen.
Misbruik c.q. oneigenlijk gebruik van opvangvoorzieningen door het
indienen van een tweede of volgende asielaanvraag zal strikt worden
tegengegaan. Tweede of volgende asielaanvragen die geen kans van
slagen hebben, zullen, net als nu het geval is, in de algemene asielprocedure worden afgewezen. Asielzoekers van wie de tweede of
volgende asielaanvraag in de algemene asielprocedure is afgewezen,
krijgen een vertrektermijn van nul dagen en hebben geen recht op
opvang.
Vanwege het streven zoveel mogelijk te voorkomen dat (ex-)asielzoekers
die rechtmatig verblijf hebben op straat terechtkomen, hebben wij verder
laten onderzoeken of het mogelijk is om het beleid zo aan te passen dat bij
(ex-)asielzoekers die een eerste reguliere aanvraag indienen tijdens de
periode dat zij nog in de asielopvang verblijven, de opvangvoorzieningen
worden voortgezet voor de duur van het onderzoek naar die reguliere
aanvraag.
Dit voortgezet recht op opvang kan alleen financieel en bestuurlijk verantwoord worden ingevoerd, als er een goed, snel werkend filter is waarmee
kan worden bepaald of een aanvraag kansloos of kansrijk is. In het geval
van kansloze aanvragen dient geen opvang gegeven te worden. De
huidige zogeheten M50-loketten hebben bewezen voor een groot deel van
de reguliere aanvragen reeds dit snelle filter te vormen. Voor zaken met
medische aspecten is dit niet het geval. Veel ex-asielzoekers met medische problemen vragen een reguliere verblijfsvergunning op medische
gronden aan, of verzoeken in het kader van een andere verblijfsvergunning op medische gronden ontheffing van het vereiste van een machtiging tot voorlopig verblijf. In de afgelopen maanden heeft de IND onderzocht of ook voor de reguliere aanvragen met medische aspecten een
adequaat filter mogelijk is. De IND ziet daartoe onvoldoende mogelijkheden, in het bijzonder omdat het proces van het verzamelen van de
medische gegevens in de regel geruime tijd in beslag neemt.
In het bestuurlijk akkoord tussen de Staatssecretaris van Justitie en de
VNG is onder andere opgenomen dat bijzondere aandacht wordt gegeven
aan het probleem dat gemeenten in de praktijk worden geconfronteerd
met uitgeprocedeerde asielzoekers, die rechtmatig in Nederland
verblijven, maar geen recht meer hebben op (opvang-)voorzieningen en
dat hierover overleg zal worden gevoerd, teneinde deze situaties zoveel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

9

mogelijk tot een minimum te beperken. In het bestuurlijk akkoord is ook
sprake van de uitwerking van aanvullende maatregelen ter bevordering
van de effectiviteit van het terugkeerbeleid, waaronder mogelijkheden om,
met inachtneming van de uitgangspunten van de Vw 2000, het op straat
terechtkomen van vreemdelingen na ommekomst van de 28-dagen
termijn te beperken.
De bovengenoemde voorstellen en de overige voorstellen in deze brief ter
verbetering van de asielprocedure en het terugkeerbeleid, vormen een
samenhangend pakket van maatregelen, waarmee de kans vergaand
wordt beperkt dat uitgeprocedeerde asielzoekers – mits zij meewerken aan
hun terugkeer – op straat terechtkomen. Door de combinatie van de
verbeterde asielprocedure, de intensieve interactie van de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V) met de gemeenten over de terugkeerdossiers, de
aanvullende begeleiding bij terugkeer vanuit een vrijheidsbeperkende
locatie en het voorkomen van herhaalde asielaanvragen, worden
gemeenten in de toekomst veel minder voor het probleem geplaatst dat
mensen op straat komen. Daarmee wordt zoveel mogelijk tegemoetgekomen aan de problemen van gemeenten rond de uitvoering van het
vreemdelingenbeleid. Hierdoor wordt ook de aanleiding weggenomen
voor het in stand houden van de gemeentelijke noodopvang. De gemeentelijke noodopvang bracht immers mee dat perspectief voor uitgeprocedeerden leek te bestaan om te proberen in Nederland te verblijven.
Kern van de afspraken die het kabinet en de VNG hebben neergelegd in
het bestuurlijk akkoord van 25 mei 2007 over het asielbeleid, is enerzijds
de afspraak om de Vw 2000 overeenkomstig de wet uit te gaan voeren –
vreemdelingen die geen recht meer hebben op verblijf dienen Nederland
te verlaten – en anderzijds om in het kader van de wetsconforme uitvoering de gemeentelijke noodopvang te beëindigen. Met het samenhangende pakket maatregelen is invulling en uitvoering gegeven aan de
afspraken in het bestuurlijk akkoord.

5. HERHAALDE ASIELAANVRAGEN
5.1 Inleiding
Het stapelen van vreemdelingrechtelijke procedures moet waar mogelijk
worden voorkomen, zeker waar deze mogelijkheid wordt benut om de
terugkeer op onterechte gronden uit te stellen. De ervaring leert dat uitzetting moeilijker wordt naarmate vreemdelingen hun vertrek kunnen
uitstellen. Korte procedures zijn ook daarom van grote betekenis.
De hieronder aangekondigde maatregelen ten aanzien van herhaalde
asielaanvragen zullen er, samen met de overige maatregelen in deze brief,
naar verwachting toe leiden dat in de regel een afdoende beoordeling van
verzoeken om toelating in de eerste procedure wordt bereikt. Tweede of
volgende asielprocedures zullen daardoor minder vaak voorkomen. Ook
zullen deze procedures korter worden doordat aanvragen zonder nieuwe
feiten en omstandigheden snel in de algemene asielprocedure kunnen
worden afgewezen.

1

Richtlijn nr. 2005/85/EG van de Raad van
1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in lidstaten voor
de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PbEU L 326)

Maatregelen die ten doel hebben om volgende asielaanvragen te voorkomen moeten passen in het bestaande internationaalrechtelijk kader.
Richtlijn 2005/85/EG1 laat het niet toe om het indienen van vervolgaanvragen uit te sluiten. Uitsluiting van vervolgaanvragen zou tot gevolg
hebben dat eventuele nieuwe feiten en omstandigheden niet kunnen
worden getoetst. Dat zou in strijd komen met het beginsel van nonrefoulement. Genoemde richtlijn biedt lidstaten echter wel de mogelijkheid om een specifieke procedure toe te passen wanneer een vreemdeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

10

een «volgend asielverzoek» indient (artikelen 32 en 34). De regels terzake
van die specifieke procedure mogen de toegang voor asielzoekers tot een
nieuwe procedure echter niet onmogelijk maken of tot daadwerkelijke
ontzegging of vergaande inperking van een dergelijke toegang leiden. Ook
moeten beletselen tegen uitzetting als bedoeld in artikel 3 Europees
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM) beoordeeld kunnen worden. Enige vorm van beoordeling van de vraag of er relevante nieuwe feiten en omstandigheden zijn, is
dus geboden. Overigens bieden alle lidstaten van de Europese Unie op de
een of andere wijze die mogelijkheid van beoordeling.
Ook uit de consultaties met de stakeholders is gebleken dat volgende
asielaanvragen voornamelijk worden ingediend nadat er (alsnog) nieuwe
feiten of omstandigheden beschikbaar komen, die niet meer in het beroep
bij de rechtbank kunnen worden meegenomen. Daarnaast is ook een
wijziging van het (landen)beleid reden voor een vervolgaanvraag, aangezien dergelijke beleidswijzigingen evenmin in beroep kunnen worden
meegenomen. Ook wordt regelmatig een beroep gedaan op psychische of
medische problemen en het gebrek aan behandelmogelijkheden in het
land van herkomst.
Een verklaring voor het indienen van vervolgaanvragen is, volgens de
geconsulteerde stakeholders, de strikte toepassing van artikel 83 Vw in
combinatie met artikel 4:6 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat
artikel 4:6 van de Awb niet op wijzigingen van het recht ziet en dus ook
artikel 83 van de Vw 2000 niet, aldus de jurisprudentie van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State, kunnen tussentijdse beleidswijzigingen niet in beroep worden meegenomen. De bestaande jurisprudentie houdt ook in dat pas bij de rechtbank naar voren gebrachte argumenten buiten beschouwing moeten blijven als de vreemdeling deze in
een eerder stadium had kunnen presenteren. De vreemdeling zal in beide
gevallen geneigd zijn om die argumenten alsnog ten grondslag te leggen
aan een vervolgaanvraag.
5.2 Verruiming van het meenemen van later opgetreden
uitzettingsbeletselen
Het is wenselijk de mogelijkheid te verruimen om later opgetreden
uitzettingsbeletselen in een lopende procedure mee te nemen. Wij stellen
dan ook voor om, met het bestaande artikel 83 Vw 2000 als uitgangspunt,
het mogelijk te maken dat de rechter rekening houdt met alle relevante
omstandigheden en wijzigingen van het recht. Daardoor kan de rechter
rekening houden met pas tijdens het beroep beschikbaar gekomen documenten of met tussentijds gewijzigd beleid. Dit vermindert de noodzaak
voor het indienen van vervolgaanvragen. De voorgestelde verruiming van
het huidige toetsingskader van artikel 83 Vw 2000 versterkt de bestaande
toetsing door de rechtbank in het licht van de door het Europese Hof voor
de Rechten van de Mens te Straatsburg gestelde eis van een «full and ex
nunc assessment» van de vraag of er een beletsel is tegen de uitzetting
van de vreemdeling op grond van artikel 3 EVRM.
Er wordt niet getornd aan de bestaande mogelijkheid om een aanvraag af
te doen als herhaalde aanvraag op grond van artikel 4:6 Awb ingeval de
vreemdeling geen enkel nieuw feit of gewijzigde omstandigheid dan wel
gewijzigd beleid naar voren heeft gebracht of aannemelijk heeft gemaakt.
Artikel 4:6 Awb is en blijft van groot belang voor de beslispraktijk van de
IND.
Voorgesteld wordt dat artikel 83 Vw 2000 zich voortaan zal uitstrekken tot
alle omstandigheden en wijzigingen van het recht (inclusief gewijzigd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

11

beleid) die relevant kunnen zijn voor de beoordeling van de afwijzing van
de asielaanvraag. Het criterium «relevant» houdt een beperking in: het
aangevoerde moet wel van betekenis kunnen zijn voor de beoordeling van
het beroep gericht tegen de afwijzing van de asielaanvraag, inclusief de
eventuele beletselen tegen uitzetting op grond van artikel 3 EVRM. Indien
de rechtbank oordeelt dat dat niet het geval is en de vreemdeling dient
een vervolgaanvraag in, waarin opnieuw naar de vermeende nieuwe
omstandigheden of wijziging van het recht wordt verwezen, dan zal de
IND deze vervolgaanvraag als herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel
4:6 Awb kunnen afdoen.
Dat het alsnog in beroep aangevoerde relevant moet kunnen zijn voor de
beoordeling van het beroep is een ruimer criterium dan thans gehanteerd
wordt. Thans geldt namelijk dat het alsnog aangevoerde niet eerder had
kunnen en behoren te worden aangevoerd. Het risico bestaat dat informatie al dan niet met opzet in de fase van de bestuurlijke besluitvorming
wordt achtergehouden en eerst in beroep wordt ingebracht. Dat zou het
geval kunnen zijn wanneer de vreemdeling baat heeft bij vertraging. Om
die reden blijft behoefte bestaan aan een mogelijkheid om evident
misbruik tegen te gaan, zonder de rechtbank met een gecompliceerd
nieuw criterium op te zadelen. Daarom zal enerzijds de rechtbank net als
thans het betrekken van de gestelde nieuwe feiten of omstandigheden
moeten kunnen tegenhouden op grond van de goede procesorde of de
ontoelaatbare vertraging van de afdoening van de zaak. Anderzijds zal de
IND het in een laat stadium aanvoeren van relevante nieuwe omstandigheden door de vreemdeling meewegen bij de beoordeling.
In het belang van finale geschillenbeslechting zal de IND, vooruitlopend
op de wijziging van artikel 83 van de Vreemdelingenwet 2000, ruimer
gebruik gaan maken van haar mogelijkheden om feiten of omstandigheden, die na het bestreden besluit zijn opgekomen, te betrekken bij de
vraag of aan de vreemdeling alsnog een verblijfsvergunning kan worden
verleend. Ook zal de IND feiten en omstandigheden die vóór het
bestreden besluit hebben plaatsgevonden, maar eerst in de beroepsfase
worden aangevoerd of gedocumenteerd, betrekken bij de vraag of een
vergunning kan worden verleend. De IND zal daarom vaker dan thans het
geval is, eigener beweging en zonder dat de rechter daar uitdrukkelijk om
heeft verzocht, beoordelen of er sprake is van relevante nieuwe omstandigheden en waar nodig een nader onderzoek instellen, het bestreden
besluit intrekken of wijzigen, of ter zitting op de nieuwe omstandigheden
ingaan. Dit leidt uiteraard uitzondering, indien naar het oordeel van de
rechter de goede procesorde zich daartegen verzet of de zaak daardoor
ontoelaatbaar wordt vertraagd. Dit zal worden geregeld in de Vreemdelingencirculaire en/of IND-werkinstructies.
5.3 Procedurele vereenvoudiging
Het indienen van ongefundeerde vervolgaanvragen wordt verder ontmoedigd door vereenvoudiging van de procedure voor de beoordeling van
vervolgaanvragen. De procedure wordt eenvoudiger en korter door de
voorbereidingstermijn van ten minste zes dagen en het eerste gehoor
naar identiteit, nationaliteit en reisroute achterwege te laten. Vanwege de
eerder gevolgde procedure zijn deze processtappen niet nodig met het
oog op de zorgvuldige besluitvorming.
De zorgvuldigheid van de procedure en de kwaliteit van de beschikking op
de vervolgaanvraag moeten wel voldoende gewaarborgd blijven, reden
waarom er niet wordt getornd aan het afnemen van een gehoor en de
beschikbaarheid van rechtsbijstand.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

12

5.4 Minder vervolgaanvragen door verbeterde asielprocedure
Vergroting van de zorgvuldigheid van de asielprocedure, waaronder ook
het signaleren van medische aspecten in een zo vroeg mogelijk stadium
van de procedure, kan de noodzaak voor het indienen van tweede of
volgende asielaanvragen en voor reguliere aanvragen deels wegnemen.
Daarnaast kunnen medische klachten die samenhangen met de lange
duur van de procedure, worden verminderd door verkorting van de asielprocedures. Bovendien mag verwacht worden dat de noodzaak voor
volgende procedures zal afnemen doordat bijzondere aspecten zoveel
mogelijk in dezelfde procedure worden meegenomen, dan wel aparte
procedures daarover zoveel mogelijk parallel zullen verlopen. Daarmee
wordt, in lijn met de bestuurlijke afspraken met de VNG, de problematiek
van de gemeenten inzake de groep ex-asielzoekers die met rechtmatig
verblijf op straat terecht komt, kleiner.

6. TERUGKEER
6.1 Inleiding
Het terugkeerbeleid is een essentieel onderdeel van ons beleid. Met de
implementatie van de Terugkeernota, maatregelen voor een effectievere
uitvoering van het terugkeerbeleid (Kamerstukken II, 2003/04, 29 344, nr. 1)
is het terugkeerbeleid meer en meer als een integraal onderdeel van het
vreemdelingenbeleid aangemerkt. Maatregelen die hieraan hebben bijgedragen zijn onder meer de bevordering van (zelfstandig) vertrek na de
asielprocedure, de aanscherping van grensbewaking en vreemdelingentoezicht, de bestrijding van illegaliteit en het vormgeven van een meer
coherent buitenlands beleid ten aanzien van terugkeer en het stimuleren
van medewerking van landen van herkomst. Naast deze maatregelen is er
veel aandacht geweest voor het optimaliseren van de effectiviteit binnen
de vreemdelingenketen. Organisatorisch heeft dit onder meer vorm
gekregen door de oprichting van een aparte terugkeerorganisatie, de
Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V). Deze dienst heeft vanaf januari 2007
de terugkeertaken die waren belegd bij andere ketenpartners gefaseerd
overgenomen.
De genoemde inspanningen laten onverlet dat ook de afgelopen jaren is
gebleken dat voor een effectieve uitvoering van het terugkeerbeleid met
name de medewerking van de vreemdeling zelf en van landen van
herkomst (in deze volgorde) bepalend is. Het verkrijgen van de voor het
vertrek benodigde (vervangende) reisdocumenten ten behoeve van
gedwongen terugkeer van ongedocumenteerde vreemdelingen, vormt
hierbij het grootste knelpunt. Wanneer vreemdelingen niet (in voldoende
mate) aan hun vertrek werken, kan vertrek uit Nederland niet of niet tijdig
worden gerealiseerd. Zo komt het regelmatig voor dat in dergelijke
gevallen buitenlandse autoriteiten (vervangende) reisdocumenten niet of
pas na lange tijd afgeven.
Naast medewerking van de vreemdeling en landen van herkomst, is het
belangrijk dat vreemdelingen een eenduidig signaal ontvangen dat,
wanneer er geen recht meer op verblijf bestaat, vertrek uit Nederland is
aangewezen. De afgelopen jaren is het terugkeerbeleid echter onderwerp
van maatschappelijk debat geweest, waarbij tevens sprake was van een
verschil van inzicht tussen de rijksoverheid en een aantal medeoverheden
inzake het beëindigen van opvangvoorzieningen. Dit heeft de effectiviteit
van het terugkeerbeleid negatief beïnvloed. Ontruimingen vonden niet
altijd plaats en vreemdelingen werden geconfronteerd met een dubbele
boodschap. Daardoor werd de prikkel om gehoor te geven aan de wette-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

13

lijke plicht die op de vreemdeling rust om het land te verlaten, sterk
verminderd. Het op 25 mei 2007 met de VNG gesloten bestuurlijk akkoord
is cruciaal om het terugkeerproces vlot te trekken, de volledige medewerking aan het terugkeerproces van uitgeprocedeerde asielzoekers te
bereiken, de noodopvang te beëindigen en een wetsconforme uitvoering
van de Vw 2000 te realiseren.
6.2 Maatregelen ter vergroting van de effectiviteit van het
terugkeerbeleid
Hieronder wordt, in aanvulling op de bestaande mogelijkheden, een
aantal aanvullende maatregelen aangekondigd om de effectiviteit van het
terugkeerbeleid te vergroten. Zij sluiten, samen met de voorstellen op het
gebied van de asielprocedure, de opvang en het voorkomen van vervolgaanvragen, aan op het bestuurlijk akkoord tussen de staatssecretaris van
Justitie en de VNG, die evenals andere maatschappelijke organisaties bij
de uitwerking is geconsulteerd. De maatregelen zijn:
1. ex-asielzoekers worden na afloop van de vertrektermijn gedurende
maximaal twaalf weken vanuit een vrijheidsbeperkende locatie aanvullend begeleid bij terugkeer;
2. intensivering van de strategische benadering van herkomstlanden,
inclusief maatwerk ter ondersteuning van deze landen bij effectief
migratiebeheer;
3. uitbreiding van de mogelijkheden van individuele herintegratieondersteuning voor vreemdelingen.
De onder 2) en 3) genoemde maatregelen zijn tot stand gekomen in
overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking. Alle drie de maatregelen moeten nadrukkelijk in samenhang worden gezien met het stelsel van de Vw 2000. De eigen verantwoordelijkheid van de vreemdeling (in eerste en uiterste instantie) voor
zijn vertrek is en blijft het uitgangspunt van het terugkeerbeleid, aangezien
de medewerking van de vreemdeling aan terugkeer cruciaal is. Het instrument van de meeromvattende beschikking, waardoor de overheid het
recht heeft vertrek af te dwingen en na afloop van de vertrektermijn tot
beëindiging van voorzieningen over te gaan, evenals de mogelijkheid om
vrijheidsbeperkende en -ontnemende maatregelen toe te passen, is onontbeerlijk voor een effectief terugkeerbeleid. Een «sluitende aanpak», in die
zin dat vreemdelingen óf een vergunning krijgen óf worden uitgezet, is
ook met deze aanvullende maatregelen onmogelijk ten volle te realiseren,
maar wordt aldus wel zoveel mogelijk bevorderd.
6.3 Vrijheidsbeperkende maatregel in een locatie voor
vrijheidsbeperking

1

In deze motie werd de toenmalige minister
voor Vreemdelingenzaken en Integratie
verzocht om de thans bestaande onderdaklocatie te evalueren en «te bezien of, onder
dezelfde voorwaarden, de vertrektermijn voor
alle uitgeprocedeerde asielzoekers flexibel kan
worden toegepast, in relatie tot de behandelduur van aanvragen voor laissez-passers bij
diplomatieke vertegenwoordigingen.»

In de vorige kabinetsperiode is een aantal knelpunten geconstateerd in
relatie tot de vertrektermijn voor uitgeprocedeerde asielzoekers en de
beëindiging van opvangvoorzieningen na afloop hiervan. De duur van
deze termijn is gebaseerd op de uitgangspunten dat de vreemdeling zelf
verantwoordelijk is voor de terugkeer, vóór aanvang van de vertrektermijn
begint met het voorbereiden ervan en zijn of haar identiteit kenbaar
maakt. Dit blijft gehandhaafd, maar dit laat onverlet dat daadwerkelijk
vertrek in veel gevallen niet binnen deze termijn gerealiseerd wordt. De
problematiek rond de vertrektermijn is in de afgelopen periode regelmatig
onderwerp van discussie geweest, ook in de Tweede Kamer, onder andere
naar aanleiding van de motie-Van Fessem/Visser van 26 september 2006
(Kamerstukken II, 2006/07, 19 637, nr. 1086)1.
Gelet hierop bestaat op grond van artikel 56 Vw 2000 de mogelijkheid om
ex-asielzoekers na beëindiging van voorzieningen een vrijheidsbeper-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

14

kende maatregel op te leggen in een daartoe bestemde vrijheidsbeperkende locatie. De vrijheidsbeperkende locatie is geen opvangmaatregel, maar een maatregel die de bewegingsvrijheid beperkt om
toezicht op de vreemdeling uit te kunnen oefenen ter fine van vertrek. De
maatregel wordt individueel opgelegd, primair aan ex-asielzoekers bij wie
het belang van terugkeer extra groot is om verblijf in de illegaliteit te
voorkomen (gezinnen, kinderen). Zie in dit verband ook de brieven aan de
Tweede Kamer van 29 januari 2008 over het beleid inzake minderjarigen in
vreemdelingenbewaring (Kamerstukken II, 2007/08, 29 344 en 19 637,
nr. 66) en 1 februari 2008 over de stand van zaken met betrekking tot de
uitvoering van de Regeling ter afwikkeling van de nalatenschap van de
oude Vreemdelingenwet (Kamerstukken II, 2007/08, 31 018, nr. 33). In
beginsel zal de duur van de plaatsing in de vrijheidsbeperkende locatie na
de vertrektermijn maximaal 12 weken bedragen.
Met de plaatsing van uitgeprocedeerde asielzoekers in een beperkt aantal
vrijheidsbeperkende locaties wordt een eenduidig signaal naar de vreemdeling afgegeven gericht op de voorbereiding van het vertrek. De maatregel kan een extra prikkel vormen voor zelfstandig vertrek en daarmee
voor het nakomen van de wettelijke plicht die op de vreemdeling rust om
Nederland te verlaten, omdat een vreemdeling uit zijn omgeving wordt
gehaald en in een op terugkeer gerichte vrijheidsbeperkende locatie wordt
geplaatst. Er kan langer in een gecontroleerde omgeving toezicht worden
uitgeoefend en de effectiviteit van de terugkeerinspanningen door de
DT&V wordt vergroot. Er is meer tijd beschikbaar voor het verkrijgen van
een (vervangend) reisdocument.
Indien aan de voorwaarden wordt voldaan, kan op elk moment gedurende
of na ommekomst van het verblijf in de vrijheidsbeperkende locatie een
vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 59 Vw 2000 worden opgelegd.
De vrijheidsbeperkende locatie kan er ook toe bijdragen dat het maatschappelijk draagvlak voor het terugkeerbeleid wordt vergroot. Intensieve
begeleiding naar terugkeer maakt het mogelijk een meer gedetailleerd
dossier op te stellen van de terugkeerinspanningen. Daarmee kan de
grondslag voor beëindiging van de maatregel en het verblijf in de
vrijheidsbeperkende locatie beter inzichtelijk worden gemaakt voor
gemeenten. Met deze extra periode van 12 weken begeleiding is terugkeer
over het algemeen te realiseren door de vreemdelingen die daar zelf actief
aan meewerken. DT&V toetst ook of sprake is van toepasselijkheid van het
buitenschuldcriterium. Het vergt overheidsbreed een consistente benadering om daarmee de finale prikkel tot vertrek te geven.
Zoals vermeld in de brief van 1 februari 2008 (Kamerstukken II, 2007/08,
31 018, nr. 33) zal tijdens een conferentie op 25 juni aanstaande bezien
worden of en hoe initiatieven van gemeenten en non-gouvernementele
organisaties (ngo’s) kunnen aansluiten bij reeds bestaande programma’s
van de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) en ondersteunend
kunnen zijn aan de terugkeerinspanningen van de DT&V en het Centraal
Orgaan opvang asielzoekers (COA).
6.4 Intensivering van de strategische benadering van landen van
herkomst en transit
Aangezien landen van herkomst niet altijd (voldoende voortvarend) aan
terugkeer meewerken, wordt in overleg met het ministerie van Buitenlandse Zaken het instrumentarium voor de strategische benadering van
deze landen verbreed. Het door de vorige kabinetten ingezette beleid,
waarin terugkeer als integraal onderdeel van het buitenlands beleid is
benoemd, zal worden geïntensiveerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

15

Op de eerste plaats zal worden ingezet op een brede dialoog over migratie
met landen van transit en herkomst teneinde bij te dragen aan het
oplossen van problemen die deze landen ervaren bij migratiebeheer.
Maatwerk staat hierbij centraal. Afhankelijk van de specifieke problematiek van individuele herkomstlanden wordt bezien wat voor ondersteuning
kan worden geboden. Hierbij kan worden gedacht aan (een mix van)
projecten en maatregelen op het gebied van terugkeer en herintegratie,
capaciteitsopbouw ten behoeve van migratiebeheer en ter bestrijding van
mensensmokkel/-handel, ondersteuning bij het maken van terug- en
overnameafspraken met nabuurlanden, de inzet van diaspora bij ontwikkeling en (weder)opbouw alsmede visumfacilitatie. In de samenwerking
met landen als Ghana en Oekraïne – onder meer bij de opbouw en ondersteuning van de migratie- en grenswakingsdiensten aldaar – is in de afgelopen jaren reeds enige ervaring op gedaan met dergelijke activiteiten.
Voornemens bestaan soortgelijke samenwerking onder meer ook met
Liberia te starten. Voorwaarde voor dit type samenwerking is bereidheid
tot medewerking aan de effectuering van (gedwongen) terugkeer. Deze
inzet past in het kader van, dan wel sluit aan bij de Nederlandse inzet op
het gebied van migratie en ontwikkeling. Per geval zal samen met de
minister voor Ontwikkelingssamenwerking en waar nodig de minister van
Buitenlandse Zaken worden bezien welke maatregelen het meest aangewezen zijn.
Ten tweede zal in relaties met landen waarbij de bereidheid tot samenwerking ontbreekt, de koppeling met andere onderdelen van het buitenlands
beleid explicieter worden benadrukt. Hiertoe zal in overleg met het ministerie van Buitenlandse Zaken en andere betrokken departementen, en na
afweging van de verschillende belangen, beter en meer gecoördineerd,
gebruik worden gemaakt van de beschikbare instrumenten binnen het
geïntegreerde buitenlandse beleid. Dialoog, ondersteuning en druk
kunnen daarbij worden ingezet. Hierbij kunnen, afhankelijk van de bereidheid om mee te werken aan terugkeer, bijvoorbeeld maatregelen worden
overwogen gericht op het bevorderen of beperken van het personenverkeer, op het bieden of beperken van ondersteuning of op het bevorderen
of beperken van politieke, financieel-economische en culturele betrekkingen.
De intensivering van de strategische inzet zal zich in beginsel concentreren op een variabel aantal voor terugkeer relevante prioriteitslanden.
Samenwerking met andere landen blijft mogelijk wanneer daar specifieke
aanleiding voor is.
6.5 Bevorderen van duurzame terugkeer en herintegratie
Voor de handhaving én voor het draagvlak van het Nederlandse migratiebeleid is het van belang dat migranten die geen rechtmatig verblijf (meer)
hebben, Nederland, bij voorkeur vrijwillig, verlaten. Door financiële steun
of bijstand in natura kan terugkeerders hulp worden geboden bij het
opbouwen van een bestaan in het land van herkomst. Bovendien kan
worden ingespeeld op de zorgen en capaciteitsproblemen bij overheden
van de landen van herkomst over de opvang en herintegratie van terugkeerders.

1

Gebruikmakend van de HRT-regeling, en
haar voorganger, de Herintegratie Regeling
Project Terugkeer, de HRPT-regeling zijn sinds
juli 2004 ongeveer 3600 migranten zelfstandig
vertrokken.

In de afgelopen jaren is ervaring opgedaan met facilitering van zelfstandig
vertrek, onder meer door IOM. Dit wijst uit dat financiële herintegratieondersteuning één van de stimulerende factoren voor zelfstandige terugkeer kan zijn1. Daarnaast zijn positieve ervaringen opgedaan met herintegratieondersteuning in de vorm van scholing, hulp bij de bemiddeling
naar werk en begeleiding bij het opzetten van een eigen bedrijf, inclusief
toegang tot microkredieten. Ten slotte zijn diverse projecten uitgevoerd
ten behoeve van de herintegratie van kwetsbare groepen, zoals alleen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

16

staande minderjarige vreemdelingen. Nederland zal zich ook de komende
jaren inzetten voor de herintegratie van deze groepen waarbij terdege
rekening gehouden zal worden met de specifieke behoeften van vrouwen.
Met inachtneming van de ervaringen met deze verschillende projecten
zullen de mogelijkheden voor herintegratieondersteuning bij terugkeer
worden uitgebreid. Binnen het budget voor migratie-en-ontwikkeling
wordt hiervoor een bedrag van maximaal € 2 miljoen per jaar gereserveerd. Het gaat hier om:
1. Herintegratieregeling Terugkeer (HRT). Dit betreft een voortzetting in
een nieuwe fase van de huidige regeling;
2. herintegratiebijdrage in natura voor (ex-)asielzoekers (persoonlijk
ontwikkelingsfonds in natura);
3. Nationale terugkeerprogramma’s in landen van herkomst;
4. projecten voor bijzondere groepen die buiten de regelingen onder (1),
(2) en (3) vallen.
6.5.1 Voortzetting Herintegratieregeling Terugkeer (financiële vertrekpremie)
De bestaande herintegratieregeling (HRT), een op de individuele vertrekker gerichte financiële stimulans voor zelfstandig vertrek, loopt tot juli
2008. Het betreft een individuele regeling, waar in beginsel (ex-)asielzoekers een beroep op kunnen doen.1 Het gaat hier om een financiële
bijdrage ter ondersteuning van herintegratie in het land van herkomst
voor (ex-)asielzoekers, die een aanvraag voor zelfstandig vertrek indienen
bij IOM. Als één van de voorwaarden geldt dat de ex-asielzoeker kenbaar
maakt van deze regeling gebruik te willen maken vóór het verstrijken van
de 28-dagentermijn, dan wel binnen één week na plaatsing in de zogenoemde vrijheidsbeperkende locatie. Deze regeling is beschikbaar voor
alle landen van herkomst; op dit punt wordt dus een uitzondering
gemaakt op de landenlijst van 40 + 3 landen2. Hiermee is de HRT ook
toegankelijk voor afvallers van de pardonregeling en ex-asielzoekers uit
de gemeentelijke opvanglocaties. Deze laatste worden afgebouwd en
zullen per 1 januari 2010 niet meer bestaan.
1

Vreemdelingen afkomstig uit EU, EER en de
landen zoals opgenomen in bijlage 1 van de
REAN uitvoeringsregeling 2006 kunnen evenwel geen beroep doen op deze regeling.
2
Zie hiervoor de beleidsnotitie Internationale
Migratie en Ontwikkeling die aan uw Kamer is
toegezegd en die naar verwachting binnenkort
zal worden verzonden. Hierin wordt toegelicht
dat de beleidsprioriteiten genoemd in deze
nota, waaronder herintegratie en duurzame
terugkeer, worden uitgevoerd in de
OS-partnerlanden, aangevuld met een drietal
landen dat vanuit nationaal migratieperspectief van belang is. Voor de periode
2008–2009 is gekozen voor Marokko, Sierra
Leone en Angola. In beginsel zal de landenkeuze iedere twee jaar (politiek) worden
heroverwogen.
3
In verband met een mogelijk risico voor
aanzuigende werking is binnen de huidige
regeling een termijn gesteld voor het
toepassingsbereik; slechts afgewezen asielzoekers die voor 1 januari 2008 een asielverzoek hebben ingediend, komen hiervoor in
aanmerking. In de voortzetting van de HRT zal
deze termijn worden aangepast opdat ook
asielzoekers die na een nader te bepalen latere
datum een asielverzoek hebben ingediend, in
aanmerking komen voor deze individuele
herintegratiesteun.

Mede aan de hand van uitkomsten van een evaluatie van deze regeling
alsmede de ervaringen van andere Europese landen is de inzet dat de
huidige HRT na juli 2008 wordt voortgezet binnen het migratie-enontwikkelingsprogramma.3 De hoogte van de bedragen wordt wellicht
aangepast naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie en de
ervaringen van andere Europese landen.
6.5.2 Herintegratiebijdrage in natura voor (ex-)asielzoekers (persoonlijk
ontwikkelingsfonds in natura)
Ten tweede zal een herintegratiebijdrage in natura worden geïntroduceerd
waarop (ex-)asielzoekers een beroep kunnen doen, als alternatief voor de
financiële bijdrage. In eerste instantie zal de herintegratiebijdrage in
natura in een aantal landen worden uitgevoerd. Hiervoor wordt een keuze
gemaakt uit de landenlijst van 40 + 3 landen. Een voorwaarde is dat
landen voldoende meewerken bij de terugkeer van hun burgers. Na twee
jaar zal dit programma worden geëvalueerd.
De uitvoering van de herintegratie in natura zal worden uitbesteed. De
hoogte van de financiële tegenwaarde van de ondersteuning in natura zal
worden vastgesteld na consultatie van de organisaties die ervaring
hebben op het gebied van herintegratieondersteuning. In het licht van
verschillen in koopkracht in de terugkeerlanden alsmede specifieke
herintegratiewensen zal hierbij maatwerk worden geboden en geen stan-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

17

daard bedrag worden voorgeschreven. De hoogte van de herintegratiebijdrage in natura wordt gemaximeerd voor volwassenen en kinderen.
Afhankelijk van de mogelijkheden in landen van herkomst kan worden
gedacht aan begeleiding bij het opzetten van een eigen bedrijf, inclusief
toegang tot microkredieten, of bij het zoeken naar een baan, een opleiding
of huisvesting. Bij de begeleiding naar werk zal nadrukkelijk worden
gekeken naar mogelijke samenwerking met het Nederlandse bedrijfsleven.
6.5.3 Nationale terugkeerprogramma’s in landen van herkomst
Daarnaast, en in sommige opzichten in het verlengde van of als alternatief
voor de HRT in natura, kan worden gedacht aan nationale terugkeerprogramma’s in landen van herkomst. Op basis van haar (capaciteits-)
behoefte kan een overheid tot de conclusie komen dat de herintegratie
van terugkeerders (niet alleen vanuit Nederland) een probleem is. Om dat
probleem het hoofd te bieden zou een zogeheten National Returnee
Programme kunnen worden opgezet, dat wordt uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de betreffende overheid. Alle naar het land terugkerende vreemdelingen, waaronder ook vreemdelingen afkomstig uit andere
Europese landen dan Nederland, zouden hier gebruik van kunnen maken.
Nederland zou financiële (en eventueel technische) ondersteuning kunnen
bieden voor het programma als geheel. Alleen de 40+3 landen komen
hiervoor in aanmerking. Omdat de voorgestelde programma’s in principe
open staan voor teruggekeerden uit meerdere (Europese) landen, is Europese dan wel internationale co-financiering wenselijk. Een onderzoek zal
worden geïnitieerd ten einde de mogelijkheden op Europees niveau in
kaart te brengen.
6.5.4 Projecten voor bijzondere groepen die buiten de regelingen onder (1)
en (2) en (3) vallen
Verder bestaat het voornemen om herintegratieprojecten voor specifieke
groepen voort te zetten, met inachtneming van de instroom. Hierbij zal het
gaan om (mogelijk uiteenlopende) projecten voor kwetsbare groepen,
zoals minderjarige migranten, slachtoffers van mensenhandel of personen
met bepaalde medische klachten.

7. FINANCIËN
De voorgestelde maatregelen zijn voorzien van verwachte financiële
effecten. Hierbij is, mede op grond van een ex-ante uitvoeringstoets,
gebleken dat de invoering van de voorgestelde maatregelen per saldo
naar verwachting niet tot meerkosten zal leiden. De totale omvang van de
besparingen die door de beleidsmaatregelen mogelijk worden gemaakt,
wordt toereikend geacht om de extra kosten te dekken.

8. PLANNING
Wij streven ernaar de wijzigingen in de asielprocedure zo spoedig mogelijk in te voeren. Voor het wetgevingstraject doen wij hierbij een beroep op
uw medewerking. Voor de implementatie zetten de betrokken diensten in
op een zo spoedig mogelijke voorbereiding zonder daarbij onverantwoorde risico’s te nemen. Om de problematiek die de gemeenten in de
praktijk van het vreemdelingenbeleid ten aanzien van ex-asielzoekers met
rechtmatig verblijf ervaren, te verlichten, is met de implementatie van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

18

aantal van de genoemde terugkeermaatregelen (in het bijzonder de
vrijheidsbeperkende locatie) reeds aangevangen.
De staatssecretaris van Justitie,
N. Albayrak
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 344, nr. 67

19