De bestuurlijke ontwikkeling van het
Nederlandse onderwijs

Waarborgen voor keuzevrijheid en legitimatie

Nr. 20080309/930

Onderwijsraad
Nassaulaan 6
2514 JS Den Haag
e-mail: secretariaat@onderwijsraad.nl
070 – 310 00 000 of via de website: www.onderwijsraad.nl

Inhoudsopgave

Samenvatting

7

1

Inleiding en aanleiding

10

1.1
1.2
1.3

Aanleiding: behoefte aan verheldering van de stelselverantwoordelijkheid van de minister
rond de bestuurlijke ontwikkeling
10
Adviesvraag: op welke wijze kan de overheid keuzevrijheid en legitimatie waarborgen?
13
Aanpak en opbouw advies
14

2

Bestuurlijke ontwikkeling: cijfers en toetsing

15

2.1
2.2
2.3

Grootte van instellingen en besturen: ontwikkelingen en effecten
Schaalvergroting in cijfers: ontwikkelingen per sector
Twee toetsingscriteria van de raad rond bestuurlijke ontwikkeling

15
18
26

3

Waarborgen keuzevrijheid: oplossingen

30

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7

Huidige regelgeving rond (bestuurlijke) fusies in het onderwijs
Verenigbaarheid fusietoets met de vrijheid van inrichting
Vooraf toetsen van voorgenomen fusies: verschillende opties
Taak minister in voldoende aanbod van openbaar onderwijs
Keuzevrijheid vergroten door experimenten met nieuwe toetreding en verzelfstandiging
Schaaleffecttoets bij nieuw beleid, wet- en regelgeving
Vermindering stapeling toezichthouders en toetsende instanties

30
35
37
44
47
49
50

4

Versterken legitimatie: oplossingen

51

4.1
4.2
4.3

Inhoudelijke legitimatie: verschillende variëteiten mogelijk maken
Procedurele legitimatie: versterken bestaande geledingen
Bestuurlijke ontwikkeling en legitimatie

51
53
57

5

Aanbevelingen

60

5.1

Behoefte aan verheldering van de stelselverantwoordelijkheid van de minister rond de
bestuurlijke ontwikkeling
Aanbevelingen tot waarborgen van keuzevrijheid
Versterken en borgen legitimatie van schoolbesturen
Schaaleffecttoets bij nieuw beleid, wet en regelgeving
Vermindering stapeling toezichthouders en toetsende instanties

60
62
65
67
67

5.2
5.3
5.4
5.5

Bijlage 1: Adviesvraag
Bijlage 2: Ontwikkelingen in cijfers per sector
Bijlage 3: Bestuurlijke kaarten primair onderwijs

73
79
85

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 5

6 Onderwijsraad, november 2008

Samenvatting

Dit advies gaat over de bestuurlijke ontwikkelingen in het onderwijs. Er is veel veranderd in
de opzet van de besturen en de voorzieningen in het onderwijs. Naar de mening van de raad
is het tijd dat de minister vanuit zijn verantwoordelijkheid voor het onderwijsstelsel beziet of
al deze veranderingen geen afbreuk doen of gaan doen aan enkele wezenlijke aspecten van
dit stelsel.
De afgelopen twee decennia zijn te karakteriseren als het tijdperk van fusies en
schaalvergroting en tegelijk van autonomievergroting in het onderwijs, voor een belangrijk
deel aangejaagd door de overheid zelf. Ze heeft daarbij veel ruimte gegeven en weinig naar
mogelijke risico’s gekeken. Toen het proces nog op gang moest komen, was dat een
verstandig beleid. Nu het stof van de grote fusietrajecten optrekt, wordt zichtbaar dat
schaalvergroting naast grote voordelen ook forse risico’s meebrengt. De risico’s (en de
kansen) op het gebied van kwaliteit, doelmatigheid, toegankelijkheid en sociale cohesie heeft
de Onderwijsraad al in twee eerdere adviezen (Bureaucratisering in het onderwijs, 2004, en
Variëteit in schaal, 2005) besproken. De Onderwijsraad ziet echter ook belangrijke risico’s
op het gebied van keuzevrijheid en legitimatie, twee essentiële kenmerken van ons
onderwijsstelsel. In dit derde en voorlopig afrondende rapport over aspecten van
schaalvergroting en autonomie gaat de raad in op het signaleren en voorkomen van risico’s
op deze gebieden, de rol van de overheid daarin en het instrumentarium dat de overheid
nodig heeft om de risico’s te vermijden of ongewenste gevolgen te corrigeren.
De raad ziet keuzevrijheid als de mogelijkheid voor ouders, leerlingen en studenten, en in
zekere zin eveneens voor leraren en docenten, om te kiezen tussen een variëteit aan
bestuursvormen, tussen openbaar en bijzonder onderwijs, tussen opleidingen van
verschillende instellingen, en tussen pedagogisch-didactische modellen. Onder legitimatie
verstaat de raad: draagvlak voor en betrokkenheid bij de school van ouders, leerlingen en
docenten, maar ook van maatschappelijke en bestuurlijke betrokkenen in de lokale en
regionale omgeving en van de burgers en de politiek.
Zowel op het gebied van keuzevrijheid als op het gebied van legitimatie is er een aantal
indicaties van mogelijke risico’s. Als het gaat om keuzevrijheid leidt de bestuurlijke
schaalvergroting in bepaalde gebieden en sectoren tot onnodige monopolievorming.
Bovendien constateert de raad dat ook de variëteit aan bestuursvormen afneemt. Één model
dreigt in toenemende mate dominant te worden voor alle onderwijssectoren: de stichting
met een raad van toezicht en een college van bestuur. Bestuursvormen waarin ouders
kunnen participeren, zoals de vereniging, staan onder druk. Ook bestaat het risico dat het
aanbod van openbaar en bijzonder onderwijs verschraalt als gevolg van regionale fusies in
de vorm van samenwerkingsbesturen. Tot slot kan – door efficiency-overwegingen
ingegeven – binnen grootschalige besturen en instellingen uniformering van de pedagogischdidactische aanpak plaatsvinden. Formeel gezien heeft de medezeggenschapsraad hier een
instemmingsrecht.
De raad signaleert daarnaast het risico van een legitimatietekort. Schaalvergroting en een
vermindering van mogelijkheden om in het bestuur te participeren kunnen leiden tot (te)
geringe betrokkenheid van ouders bij de school. Het kan ook zijn dat een instelling door zijn
schaal losraakt van zijn inbedding in de lokale en regionale maatschappelijke context. Het
rapport van de commissie-Dijsselbloem en het huidige politieke debat laten zien dat bij
burgers en politici al sprake is van een legitimatietekort.
De overheid heeft in de optiek van de raad een eigen, aan artikel 23 van de Grondwet te
ontlenen, onvervreemdbare rol in het bewaken van de kwaliteit van het stelsel als geheel.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 7

Omdat hier wezenlijke stelselkenmerken in het geding zijn, is de overheid als eerste
verantwoordelijk voor het voorkomen en repareren van risico´s als het gaat om het
waarborgen van keuzevrijheid en legitimatie.
Tegelijk zal de overheid recht moeten en willen doen aan de automie van de instellingen en
het zelfregulerende vermogen van de sector als geheel. Om haar rol goed te kunnen
vervullen, heeft de overheid een adequaat instrumentarium nodig om zowel preventief als
curatief te kunnen optreden. De raad stelt vast dat het bestaande wettelijke instrumentarium
daarvoor niet toereikend is. Hij stelt voor om die langs vier lijnen te versterken met de
volgende instrumenten.
Waarborgen keuzevrijheid
Als eerste instrument stelt de raad voor sommige fusies invoering van een fusietoets voor,
met als componenten een toetsingsdrempel, een toets op variëteit en een fusieeffectrapportage waarin de fusie ook tegen alternatieven afgewogen wordt.
Het vooraf toetsen van sommige bestuurlijke fusies biedt een mogelijkheid om de bestaande
bestuurlijke variëteit en bijbehorende keuzevrijheid te waarborgen. Van toepassing van een
fusietoets gaat bovendien een niet te verwaarlozen preventieve werking uit.
Hantering van een toetsingsdrempel zorgt ervoor dat alleen grootschalige fusies hoeven te
worden getoetst, zodat de administratieve lasten beperkt kunnen blijven. De raad stelt voor
om de toetsingsdrempel te koppelen aan het aantal deelnemers dat onderwijs volgt bij de
betrokken partijen, met een differentiatie tussen sectoren. In het primair en voortgezet
onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs zou bijvoorbeeld kunnen worden gewerkt
met een meldingsplicht voor besturen met – om de orde van grootte aan te geven –
respectievelijk 2.500, 5.000 en 10.000 leerlingen. Voor het hoger onderwijs zou de
toetsingsdrempel bijvoorbeeld bij 20.000 studenten kunnen worden gelegd.
Fusies zouden volgens de raad niet mogen leiden tot een ongewenste bestuurlijke
concentratie in het relevante geografische voedingsgebied waar de betrokken besturen actief
zijn. Ouders, leerlingen en studenten zouden (bij voorkeur) moeten kunnen kiezen uit
minimaal twee (bestuurlijke) aanbieders en daarbinnen zou ook een keuze moeten zijn
tussen verschillende levensbeschouwelijke en/of pedagogisch-didactische concepten.
Daarnaast is het van belang dat bij elk in behandeling genomen fusievoornemen wordt
gekeken naar de specifieke context, De raad stelt daarom voor dat de fusiepartners door
middel van een verplichte fusie-effectrapportage van tevoren aangeven wat de beoogde
opbrengsten zijn van de fusie en tegen welke prijs deze opbrengsten worden gerealiseerd. In
deze fusie-effectrapportage kunnen ook duidelijke fusiemotieven naar voren komen, die een
vermindering van de keuzevrijheid rechtvaardigen, zoals wanneer een fusie de enige
mogelijkheid is voor instandhouding van een bepaald onderwijsaanbod (bijvoorbeeld door
demografisch ontwikkelingen). Ook kan daarin worden aangegeven op welke wijze de
bestuurlijke legitimatie na de fusie kan worden gewaarborgd.
Een tweede instrument voor het waarborgen van keuzevrijheid is het bevorderen van het
naast elkaar tot bloei komen van voorzieningen voor openbaar en bijzonder onderwijs door
het toetsen van de voorgenomen vorming van samenwerkingsbesturen (van openbaar en
bijzonder onderwijs).
Een derde instrument is een experiment met het verruimen van de mogelijkheid voor vooral
ouders om zelf een school te stichten, het scheppen van de mogelijkheid om het initiatief te
nemen tot verzelfstandiging van onderdelen van bestaande grootschalige besturen en
instellingen, en het prikkelen van de bestaande conglomeraten om de gewenste variëteit in
stand te houden en/of te vergroten.
Versterken legitimatie

8 Onderwijsraad, november 2008

In de eerste plaats stelt de raad voor dat instellingen zelf een strategie ontwikkelen om de
inhoudelijke legitimatie te versterken. Daarnaast moet de procedurele legitimatie worden
versterkt door het vinden van een goede balans tussen een professioneel bestuur en de
bestuurlijke inbreng van onder meer ouders en maatschappelijke belanghebbenden. Dit kan
bijvoorbeeld via de samenstelling van raden van toezicht en de rol van de toezichthouders
en via diverse vormen van horizontale verantwoording, zoals maatschappelijke consultaties.
Ook is het nodig om de medezeggenschap verder te vitaliseren, bijvoorbeeld door een breed
door onderwijsorganisaties gedragen appel voor actief en passief kiesrecht voor de (g)mr (of
universiteitsraden) en het expliciet in de WMS (Wet medezeggenschap scholen) mogelijk
maken van een maatschappijgeleding in de (g)mr.
Daarnaast denkt de raad dat de politieke en brede maatschappelijke legitimatie kan worden
vergroot door het stimuleren van een bestuurscultuur van bescheidenheid, van een
bewustzijn van maatschappelijke verantwoordelijkheid en dienstbaarheid, die ook tot
uitdrukking komt in de naamgeving en de honorering van bestuursfuncties.
Het borgen van de keuzevrijheid ziet de raad primair als de verantwoordelijkheid van de
overheid. Het stimuleren en faciliteren van de betrokkenheid van alle belanghebbenden bij
de school/instelling, anders gezegd het voorwaarden scheppen voor en het in stand houden
van de menselijke maat in het onderwijs, ziet hij als een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van de overheid en de instellingen.
Schaaleffecttoets bij nieuw beleid, wet- en regelgeving
Ter voorkoming van beleidsinconsistentie bij de overheid zelf, stelt de raad voor een
‘schaaleffecttoets’ in te voeren bij beleidsmaatregelen en wet- en regelgeving op het gebied
van onderwijs. Deze schaaleffecttoets houdt in dat de overheid het mogelijke
schaalopdrijvende effect van voorgenomen, op zichzelf zinnige, beleidsmaatregelen in het
onderwijs in beeld brengt.
Vermindering stapeling toezichthouders en toetsende instanties
Tot slot wil de raad niet alleen een nieuw instrumentarium aanreiken; hij geeft ook aan dat
de invoering ervan gepaard zou moeten gaan met vermindering van regelgeving en toezicht.
In het primair en voortgezet onderwijs zou bijvoorbeeld de toezichtrol van de decentrale
overheden beperkt kunnen worden. In het hoger onderwijs kan invoering van een fusietoets
ervoor zorgen dat een separate macrodoelmatigheidstoets in een aantal gevallen kan
vervallen.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 9

1

Inleiding en aanleiding

Sinds het proces van autonomievergroting in het onderwijs midden jaren tachtig in gang
is gezet heeft zich een eigen dynamiek ontwikkeld. De bijbehorende bestuurlijke
schaalvergroting heeft belangrijke positieve effecten op het onderwijs, maar draagt ook
een aantal risico’s in zich. Om deze risico’s te beheersen en ongewenste effecten in de
toekomst te voorkomen is het tijd om de stelselverantwoordelijkheid van de minister
opnieuw te definiëren.

1.1

Aanleiding: behoefte aan verheldering van de stelselverantwoordelijkheid
van de minister rond de bestuurlijke ontwikkeling

Decennia van bestuurlijke ontwikkelingen
In de afgelopen twee decennia heeft de overheid de autonomie van onderwijsinstellingen
vergroot. Dit proces is gepaard gegaan met fusies en schaalvergroting, die in veel
gevallen overigens door dezelfde overheid zijn aangejaagd. De bijbehorende bestuurlijke
schaalvergroting heeft belangrijke positieve effecten op het onderwijs, maar draagt ook
een aantal risico’s in zich.
De risico’s (en de kansen) op het gebied van kwalteit, doelmatigheid, toegankelijkheid en
sociale cohesie heeft de Onderwijsraad al in twee eerdere adviezen (Bureaucratisering in
het onderwijs (2004) en Variëteit in schaal (2005)) besproken. De Onderwijsraad ziet
echter ook belangrijke risico’s op het gebied van keuzevrijheid en legitimatie als twee
essentiële kenmerken van ons onderwijsstelsel. In dit derde en afrondende rapport over
aspecten van schaalvergroting en autonomie gaat de raad in op het signaleren en
voorkomen van risico’s op deze gebieden, de rol van de overheid daarin en het
instrumentarium dat de overheid nodig heeft om risico’s te voorkomen of ongewenste
gevolgen te redresseren.
De raad ziet keuzevrijheid als de mogelijkheid voor ouders, leerlingen en studenten en in
zekere zin eveneens voor leraren en docenten om te kunnen kiezen tussen een variëteit in
bestuursvormen, tussen aanbod van openbaar en bijzonder onderwijs, tussen opleidingen
van verschillende instellingen, en tussen pedagogisch- didactische modellen. Onder
legitimatie verstaat de raad: draagvlak voor en betrokkenheid bij de school van ouders,
leerlingen en docenten maar ook van maatschappelijke en bestuurlijke betrokkenen in de
lokale en regionale omgeving en van de burgers en de politiek.
Zowel op het gebied van keuzevrijheid als op het gebied van legitimatie zijn er een aantal
indicaties van mogelijke risico’s. Als het gaat om keuzevrijheid leidt de bestuurlijke
schaalvergroting in bepaalde gebieden en sectoren tot onnodige monopolievorming.
Bovendien constateert de raad dat de ook de variëteit aan bestuursvormen afneemt: één
model dreigt in toenemende mate dominant te worden voor alle onderwijssectoren: de
stichting met een raad van toezicht en een college van bestuur. Bestuursvormen waarin
ouders kunnen participeren, zoals de verenigingsvorm, staan onder druk. Ook bestaat
het risico dat het aanbod van openbaar en bijzonder onderwijs verschraalt als gevolg
van regionale fusies in de vorm van samenwerkingsbesturen. Tot slot kan – door

10 Onderwijsraad, november 2008

efficiency overwegingen ingegeven - uniformering van de pedagogisch-didactische aanpak
in grootschalige besturen en instellingen plaatsvinden. Formeel gezien heeft de
medezeggenschapsraad hier een instemmingsrecht.
De raad signaleert dan ook het risico van een legitimatiedeficit. Schaalvergroting en een
vermindering van mogelijkheden om in het bestuur te participeren, kunnen leiden tot (te)
geringe betrokkenheid van ouders bij de school. Het kan ook zijn dat een instelling door
zijn schaal losraakt van zijn inbedding in de lokale en regionale maatschappelijke context.
Het rapport van de Commissie Dijsselbloem en het huidige politieke debat laten zien dat
bij burgers en politici al sprake is van een legitimatietekort.
De overheid heeft in de optiek van de raad een eigen, aan artikel 23 van de Grondwet te
ontlenen, onvervreemdbare rol in het bewaken van de kwaliteit van het stelsel als geheel.
Omdat hier wezenlijke stelselkenmerken in het geding zijn, is de overheid als eerste
verantwoordelijk voor het voorkomen en repareren van risico´s als het gaat om het
waarborgen van keuzevrijheid en legitimatie.
Tegelijk zal de overheid recht moeten en willen doen aan de automie van de instellingen
en het zelfregulerende vermogen van de sector als geheel. Om haar rol adequaat te
kunnen vervullen, heeft de overheid een adequaat instrumentarium nodig om zowel
preventief als curatief te kunnen optreden.

Bestuurlijke ontwikkeling en maatschappelijk onbehagen
Het advies analyseert twee lagen: de voorzieningenlaag (de school of de locatie) en de
bestuurlijke laag. Door bestuurlijke schaalvergroting wordt de afstand tussen deze lagen
vaak groter. Deelnemers en ouders zijn primair geïnteresseerd in de voorzieningenlaag,
maar juridisch gezien liggen de meeste bevoegdheden bij de bestuurlijke laag.
Aankondiging van een (bestuurlijke) fusie brengt bij zowel de politiek als de werkvloer de
gemoederen danig in beweging. Zo stelt het rapport van de commissie-Dijsselbloem de
bestuurlijke schaalvergroting ter discussie: “Bestuurlijke schaalvergroting draagt het risico
in zich van afstandelijk bestuur. Grote conglomeraten van scholen zijn ontstaan.
Draagvlak voor van bovenaf genomen beslissingen komt dan al snel onder druk. De
verbinding tussen de praktijk van de professionals in het onderwijs enerzijds en
1
management en bestuur anderzijds dreigt dunner te worden”.
Het politieke onbehagen komt ook tot uiting in kamervragen die in 2008 gesteld zijn over
2
een aantal voorgenomen fusies in verschillende onderwijssectoren. In oktober 2008 heeft
de Tweede Kamer een motie aangenomen, waarin de regering verzocht wordt voorstellen
3
te doen voor een fusietoets in het onderwijs en tot die tijd een fusiestop in te stellen.
Hoewel de discussie veel te maken heeft met (vermeende) relaties tussen schaalgrootte en
kwaliteit, zal dit advies het kwaliteitsaspect niet als aangrijpingspunt kiezen. Er is geen
eenduidige relatie tussen schaal en kwaliteit. Schaalvergroting kan bedrijfsmatige en
onderwijskundige schaalvoordelen kan hebben, maar vanaf een zekere grootte kunnen

1

Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, 2008, p.140.
Zie bijvoorbeeld de vragen van het lid Depla over de fusie van grote roc’s (5 maart 2008), de leden De
Rooij en van Dijk over het fusievoornemen van twee mbo-instellingen (11 september 2008), het lid Van
Dijk over schaalvergroting, en het voornemen om het Amstelveen College onder te brengen bij een groot
schoolbestuur (25 september 2008).
3
Motie van de leden Jasper van Dijk en Depla, 30 september 2008; TK 2008-2009, 31 135, nr. 11.
2

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 11

ook schaalnadelen optreden. Er zijn weinig aanknopingspunten voor een ‘optimale’ schaal,
4
zoals de raad eerder al heeft vastgesteld.
De minister geeft aan dat de grootste schaal, namelijk één school voor het hele land, niet
wenselijk is. Voor veel typen scholen zullen echter 100 leerlingen te weinig zijn om alle
expertise in huis te hebben en alle gewenste variëteiten aan te bieden. De optimale schaal
5
zit daar volgens hem ergens tussenin. Schaalgrootte is bovendien een diffuus begrip, dat
nadere specificatie vraagt: grootschalige bestuurlijke eenheden kunnen bijvoorbeeld
samengaan met kleinschalige onderwijsvoorzieningen. Ook in de zorg bestaan
bijvoorbeeld aanwijzingen dat fusies en bestuurlijke schaalvergroting samen kunnen gaan
6
met behoud van het aantal lokaties.
Daar komt bij dat de schaalvergroting in het onderwijs voor een belangrijk deel door de
politiek bewust is bevorderd. In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw werd
schaalvergroting gezien als een middel om bestuurlijke drukte te verminderen en de
kwaliteit en doelmatigheid van het onderwijs te verbeteren. Mede om die redenen werd de
vorming van scholengemeenschappen en roc’s (regionale opleidingen centra) door de
overheid expliciet gestimuleerd. De laatste jaren is de overheid enigszins teruggekomen
op dit beleid, maar wordt schaalvergroting soms nog steeds impliciet aangemoedigd,
bijvoorbeeld door invoering van lumpsumbekostiging. Ook werd een groeiend aantal
maatschappelijke taken op het bord van de school gelegd (bijvoorbeeld de invoering van
rugzakjes voor zorgleerlingen), nog los van de toenemende
verantwoordingsverplichtingen waar scholen mee worden geconfronteerd. Dat deze
ontwikkelingen gepaard zijn gegaan met bestuurlijke schaalvergroting, is dan ook niet
verwonderlijk. Door deze ontwikkeling is de professionaliteit in veel onderwijsinstellingen
in ieder geval zeker versterkt. Bestuurlijke schaalvergroting kan het bovendien mogelik
maken maakt het in een aantal gevaom bijvoorbeeld kleinschalige vestigingen in stand te
houden, die zelfstandig niet zouden kunnen blijven bestaan. Ook de kosten van inkoop en
ict-voorzieningenn kunnen door schaalvergroting vaak aanzienlijk omlaag gaan.
Naast positieve effecten zoals professionalisering en het behalen van bestuurlijke en
financiële schaalvoordelen brengt bestuurlijke schaalvergroting ook een aantal risico’s
voor het stelsel met zich mee. Zo is in een aantal gevallen sprake van een sterke
machtsconcentratie en monopolievorming, waarbij een vermindering van de keuzevrijheid
(voor ouders/leerlingen en leraren/docenten) het gevolg kan zijn: er is maar één reële
7
aanbieder, er is maar één reële werkgever waaruit ‘gekozen’ kan worden.

Uitgangspunten
In het kader van het hele decentralisatieproces van de afgelopen decennia heeft de
overheid, terecht, veel ruimte gegeven aan de instellingen en weinig regie gevoerd om
eventuele risico’s te voorkomen. Het moment is nu gekomen een specifiek
instrumentarium te ontwikkelen dat is gericht op het beheersen van die risico’s. Een deel
daarvan ligt binnen de verantwoordelijkheid en het bereik van de schoolleiding en de
direct betrokken belanghebbenden (kwaliteit, managementstijl, enzovoort). Hier zou de
overheid niet vooraf moeten toetsen, maar zich in het kader van haar
verantwoordelijkheid voor het totaal wel achteraf moeten laten informeren. Voor een
ander deel is de overheid echter bij uitstek verantwoordelijk, namelijk wanneer het gaat
om de variëteit in het aanbod en de legitimatie. Anders gezegd: de opties die deelnemers
4

Zie bijvoorbeeld Onderwijsraad, 2005.
Kamerdebat naar aanleiding van het rapport van de commissie-Dijsselbloem, 18 juni 2008.
6
Raad voor de Volksgezondheid & Zorg, 2008.
7
Wanneer een bevoegd gezag een hele regio bestrijkt, kan deze bijvoorbeeld een schoolgrenzenbeleid
vaststellen; het effect kan zijn dat ouders dan niet de school kunnen kiezen van hun (eerste) voorkeur.
5

12 Onderwijsraad, november 2008

en werknemers hebben om te stemmen met de voeten of hun stem te laten horen
8
(respectievelijk ‘exit’ en ‘voice’).
De raad heeft in eerdere adviezen (Wat scholen vermogen, 2002b en Variëteit in schaal,
2005) het punt van bestuurlijke variëteit geagendeerd en zich voorstaander verklaard van
geconditioneerde ‘opting out’. Principieel gaf de raad aan een voorstander te zijn van het
naast elkaar bestaan van verschillende aanbieders in een bepaald voedingsgebied. Hierbij
is ook van belang het onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs (‘mixed
authority arrangement’) als minimale mate van bestuurlijke variëteit in het onderwijs. De
keuzevrijheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs is grondwettelijk geboden.
Daarnaast hecht de raad belang aan de legitimatie van school(stichting)besturen (checks
and balances, bestuurlijke betrokkenheid). Ook ziet de raad risico’s bij fusies van
onderwijsinstellingen met organisaties uit andere sectoren (bijvoorbeeld zorg, welzijn,
woningbouw) door conflicterende doelstellingen, verlies aan specificiteit of vermenging
van publiek en private geldstromen in het geval van fusies met particuliere instellingen.
Voor het realiseren van de menselijke maat in het onderwijs lijkt het vanuit
beleidsoogpunt kansrijker om te kijken naar keuzevrijheid en legitimatie, dan naar het
bepalen van een mogelijk optimale schaal. Keuzemogelijkheden voor deelnemers en
docenten bieden waarschijnlijk en betere garantie voor onderwijs op maat dan het
afdwingen van specifieke organisatorische oplossingen. Dit advies gaat daarom met name
in op de instrumenten die de overheid heeft om keuzevrijheid van deelnemers en
leraren/docenten en de legitimatie van onderwijsbesturen te waarborgen.
De aanbevelingen van dit advies richten zich op twee hoofdactoren. Enerzijds is de
minister aan zet om enkele wettelijke maatregelen te nemen om – waar nodig – de
keuzevrijheid en legitimatie te waarborgen, bijvoorbeeld in de vorm van een fusietoets en
experimenten met toetreding van nieuwe scholen. Anderzijds moet de sector de
gelegenheid worden geboden om middels zelfregulering te komen tot voorstellen voor
verbetering van de interne en externe legitimatie, bijvoorbeeld door het versterken en
eventueel uitbreiden van de medezeggenschap en een grotere rol van de raad van
toezicht. Een en ander is ook afhankelijk van de onderwijssector waar dergelijke
maatregelen genomen moeten worden.

1.2

Adviesvraag: op welke wijze kan de overheid keuzevrijheid en legitimatie
waarborgen?
In dit advies staat de volgende vragen centraal. Welke verantwoordelijkheden heeft de
Minister om keuzevrijheid en legitimatie te waarborgen, zowel op het niveau van de
voorzieningen als op het niveau van de besturen? Een vervolgvraag is welke instrumenten
de Minister voor het waarborgen van keuzevrijheid en legitimatie kan hanteren. Daarbij
heeft de minister van OCW de raad verzocht om aandacht te besteden aan de aard en de
waarde van een fusietoets en interne en externe verzelfstandiging als middelen om een
optimale besturenstructuur van het onderwijs te realiseren. Tevens zou het advies moeten
ingaan op de vraag hoe de legitimatie van grootschalige besturen gewaarborgd kan
worden.
De vragen van dit advies hebben betrekking op alle sectoren. Gezien de recente fusieontwikkelingen ligt de focus echter met name bij het primair en voortgezet onderwijs en

8

Hirschman, 1970.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 13

het middelbaar beroepsonderwijs. De brief met de formele adviesvraag is te vinden in
bijlage 1.

1.3

Aanpak en opbouw advies

Aanpak
In het kader van dit advies is opnieuw literatuuronderzoek gedaan naar schaalvergroting
en bestuurlijke ontwikkelingen in het onderwijs. Daarnaast heeft de raad onderzoek laten
verrichten door het Cfi (Centrale Financiën Instellingen) naar de ontwikkeling van het
aantal actieve besturen per gemeente in het primair en voortgezet onderwijs in de
afgelopen tien jaar. Ook zijn onderzoekers geraadpleegd op het gebied van het bestuur en
de organisatie van het onderwijs, evenals experts op het terrein van
voorzieningenplanning en van mededinging in andere sectoren. Verder zijn uiteraard
gesprekken gevoerd met de NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie), met
betrokkenen en belanghebbenden uit verschillende onderwijssectoren: bestuurders en
schoolleiders en leraren/docenten en ouders.

Opbouw
Hoofdstuk 2 gaat in op de ontwikkelingen op het niveau van het bestuur en de
voorzieningen in de verschillende onderwijssectoren. Hoofdstuk 3 en 4 gaan in op de
mogelijkheden om de keuzevrijheid respectievelijk legitimatie te versterken. Tot slot
worden in hoofdstuk 5 de conclusies en aanbevelingen op een rij gezet.

14 Onderwijsraad, november 2008

2

Bestuurlijke ontwikkeling: cijfers en toetsing

De overheid stimuleert al twintig jaar schaalvergroting in het onderwijs, en met succes. In
alle sectoren is het aantal scholen afgenomen. De schaalvergroting in de verschillende
sectoren is nog niet ten einde, zij het dat het accent nu vooral ligt op bestuurlijke
schaalvergroting en minder op (verdere) schaalvergroting van de voorzieningen (met
uitzondering van het middelbaar beroepsonderwijs). Daarbij gaat het in meeste gevallen
om fusies binnen een denominatie zodat een zekere mate van bestuurlijke variëteit
gewaarborgd blijft. Op een aantal plaatsen is echter sprake van lokale bestuurlijke
monopolies in po en vo door de vorming van samenwerkingsbesturen. Verder vinden
tegenwoordig ook fusies of bestuurlijke samenwerking plaats buiten de onderwijskolom
(bijvoorbeeld met kinderopvanginstellingen of woningbouwcorporaties). Ook
intersectorale fusies (voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs) vinden meer
ingang.

2.1

Grootte van instellingen en besturen: ontwikkelingen en effecten
Het advies behandelt zoals gezegd twee lagen: de voorzieningenlaag (scholen en locaties)
en de bestuurlijke laag. Door bestuurlijke schaalvergroting wordt de afstand tussen deze
lagen vaak groter. Deelnemers en ouders zijn primair geïnteresseerd in de
voorzieningenlaag, leraren/docenten hebben belang bij beide lagen (als werkomgeving en
als werkgever), maar juridisch gezien liggen de meeste bevoegdheden bij de bestuurlijke
laag.
Deze paragraaf begint met een kort overzicht van het gevoerde beleid in de afgelopen
decennia en de onderliggende motieven. Dit globale overzicht heeft met name betrekking
op primair en voortgezet onderwijs. In de volgende paragraaf wordt per sector nader
ingegaan op de ontwikkelingen rond de grootte van instellingen en besturen.

Twintig jaar schaalvergrotingsbeleid: motieven en meerwaarde
De motieven om de schaal te vergroten waren deels van onderwijskundige aard; vaak
ging het echter vooral om een verhoging van de doelmatigheid door het behalen van
financiële schaalvoordelen. In vrijwel alle sectoren is de autonomie van instellingen de
laatste decennia vergroot. Deze vergroting van de financiële, arbeidsvoorwaardelijke en in
mindere mate onderwijskundige speelruimte maakt het enerzijds makkelijker voor
scholen om onderwijs kleinschalig te organiseren en creatieve oplossingen te bedenken.
Anderzijds hebben autonome scholen te maken met forse financiële risico’s, die vragen
om bestuurlijke grootschaligheid dan wel het creëren van gezamenlijke voorzieningen,
zoals ‘shared service’ centra voor de gezamenlijke bedrijfsvoering en gezamenlijke
vormen van risicodekking. Welke kansen en belemmeringen dit biedt voor kleinschalig
onderwijs, verschilt echter van sector tot sector 000en hangt ook samen met de
specifieke bekostigingsvoorwaarden, stichtings- en opheffingsnormen en
huisvestingsverordeningen.
Tot 2004 heeft de overheid schaalvergroting in het voortgezet onderwijs zelfs actief
bevorderd door stimulerende maatregelen voor scholengemeenschapsvorming. Daarnaast
heeft de overheid diverse taken zoals personeelsbeleid en gebouwbeheer met de

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 15

bijbehorende (financiële) risico’s stapsgewijs overgedragen aan de instellingen.
Instellingen en scholen zijn meestal alleen in staat om deze risico’s op te vangen als ze op
een bedrijfsmatige manier gaan werken in grotere bestuurlijke eenheden. Dit vereist in
veel gevallen ook een professionalisering van bestuur en management.
Een derde motief was decentralisering en deregulering. De rijksoverheid plaatste zich
meer op afstand om besturen en instellingen de ruimte te geven voor eigen autonomie en
eigen beleidsvoering.
De motieven van de centrale overheid om de schaal te vergroten tonen een sterk geloof in
de voordelen. Naar het oordeel van de raad is er bij de overheid niet altijd voldoende
besef geweest van de nadelen die er aan schaalvergroting kleven.
Voor- en nadelen van aanzienlijke schaalgrootte
1. Voordelen van aanzienlijke schaalgrootte kunnen zijn:

Breed onderwijsaanbod; meer mogelijkheden voor differentiatie en specialisatie.

Doelmatigheidswinst (in eerste aanleg).

Scholengemeenschap met verschillende schooltypen kan integratie bevorderen.

Groter beleidsvoerend vermogen; professionaliteit/expertisebundeling.

Meer financiële armslag; risicospreiding en grotere investeringscapaciteit.

Als speler op hoger niveau mee kunnen doen (geldt voor alle sectoren, van
basisscholen tot hogescholen).

Meer loopbaan- en professionaliteitmogelijkheden voor het personeel.

Optimalere inzet van docenten in het onderwijs.

Verbetering huisvesting.
2. Nadelen van aanzienlijke schaalgrootte kunnen zijn:

Doelmatigheidsverlies bij doorgeschoten schaalvergroting. Het mechanisme van
budgetmaximalisatie kan zorgen voor verdere schaalvergroting, ook al wegen
marginale baten niet meer op tegen de marginale kosten (van coördinatie).

Beperking van keuzemogelijkheden qua aanbod voor deelnemers/ouders.

Risico van anonimiteit en verminderde betrokkenheid van ouders, deelnemers,
personeel en afnemers (teloorgang van de menselijke maat).

Verminderde invloed op de besluitvorming van ouders, deelnemers en personeel.

Grote concentratie van leerlingen (met name in voortgezet onderwijs en de sector van
beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) kan overlast voor omgeving veroorzaken.

Ontbreken van legitimatie en controle in het geval van lokale of regionale
monopolies.

Toenemende complexiteit van het afstemmen en managen van de primaire processen
wordt moeilijker.

Meerwaarde van fusies: horizontale schaalvoordelen, verticale schaalvoordelen en
scopevoordelen
Het belangrijkste motief voor schaalvergroting is het behalen van schaalvoordelen.
Onderstaande passages geven een beeld van de literatuur op dit gebied, aangevuld met
9
voorbeelden uit het onderwijsveld. Van schaalvoordeel is sprake wanneer een organisatie
door schaalvergroting de kosten per leerling kan verlagen door een betere benutting van
de productiemiddelen (bijvoorbeeld door vaste kosten over meer leerlingen te verdelen).

9

Gebaseerd op een literatuuroverzicht van Schenk (2007) en gesprekken met deskundigen uit het
onderwijsveld.

16 Onderwijsraad, november 2008

Van scopevoordeel is sprake wanneer schaalvoordelen worden behaald door (verticale of
horizontale) diversificatie, zoals het aanbieden van andere vormen van onderwijs of
andere vormen van dienstverlening.
Horizontale schaalvoordelen doen zich voor wanneer organisaties hun productie
uitbreiden (bijvoorbeeld wanneer een school fuseert met een andere school in dezelfde
onderwijssector). Dergelijke fusies vergroten de efficiëntie zolang de kosten per leerling
kunnen worden verlaagd en een minimaal efficiënte schaal wordt bereikt. Deze
horizontale schaalvoordelen lijken in het algemeen echter vrij snel uitgeput, zodat het
twijfelachtig is of grote horizontale fusies kunnen leiden tot betere prestaties.
Helaas zijn er weinig studies gedaan naar de minimale efficiënte schaal in verschillende
onderwijssectoren. Een snelle berekening suggereert echter dat dit voor een basisschool
rond de 200 leerlingen (8 klassen van 25 leerlingen) zou kunnen liggen. Voor het
voortgezet onderwijs is dit lastiger omdat dit mede afhankelijk zal zijn van niveaus,
vakken en profielen, maar voor een mavo-/havo-/vwo-school zal dit al snel in de orde van
minimaal 750 leerlingen liggen (van 200 + 250 + 300 uitgaande van jaargangen van
minimaal 2 klassen van 25 leerlingen), nog afgezien van eventuele vaste
bedrijfsvoeringskosten, die volgens bestuurders al snel een minimale omvang in de orde
van circa 1.000 leerlingen vereisen.
Naast deze schaalvoordelen op organisatieniveau zijn bestuurlijke schaalvoordelen
mogelijk door het beheer van meerdere vestigingen. Volgens vo-bestuurders is onderwijs
op kleinschaligere locaties alleen mogelijk binnen een groter bestuurlijk verband met
minimaal enkele duizenden leerlingen.
Er zijn uiteraard grenzen aan het aantal vestigingen dat efficiënt kan worden beheerd. Dit
geldt ook voor het onderwijs. Naar het optimale aantal locaties in het onderwijs is echter
nog nauwelijks onderzoek gedaan. Het valt te verwachten dat dit mede zal afhangen van
de schoolsoort en verschillen tussen locaties. In andere sectoren zijn dergelijke studies
overigens wel verricht, een optimale elektriciteitsproducent zou bijvoorbeeld circa tien
locaties efficiënt kunnen besturen.
Daarnaast kunnen zich in theorie verticale schaalvoordelen voordoen bij fusies tussen
verschillende onderwijssectoren (bijvoorbeeld primair en voortgezet onderwijs) door
lagere transactiekosten. Daar staat tegenover dat verticale integratie kan leiden tot
vermindering van de flexibiliteit en een zwakkere prikkel tot innovatie.
Tot slot kunnen scopevoordelen worden behaald door diversificatie, bijvoorbeeld door
fusies met andere maatschappelijke organisaties (zoals kinderopvang of welzijn). Op die
manier kan een organisatie risico’s afdekken (bijvoorbeeld van fluctuerende
leerlingaantallen) of op een goedkope manier combinaties van dienstverlening aanbieden
(bijvoorbeeld naschoolse opvang).
In de praktijk blijken dergelijke sectoroverschrijdende organisaties vaak moeilijk
bestuurbaar te zijn, waardoor extra coördinatiestructuren nodig zijn. In het algemeen
lijken de kosten van diversificatie niet op te wegen tegen de opbrengsten.

Eerdere adviezen van de raad over schaalvergroting
Het erkennen van de nadelen en onvolkomenheden van kleinschaligheid is volstrekt iets
anders dan een bewieroking van ongeremde schaalvergroting, aldus de raad in zijn advies
Wat scholen vermogen (2002b). Er is in het proces van schaalvergroting van besturen en
soms van scholen een moment waar voortgaande schaalvergroting geen aanwijsbaar
maatschappelijk oogmerk meer dient. De verhoging van de efficiëntie die in eerste

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 17

instantie met een grotere schaal samengaat (‘economies of scale’), kent op een bepaald
moment een omslagpunt, al is dat punt zeker niet voor alle scholen en besturen in alle
omstandigheden hetzelfde.
Vanuit de verantwoordelijkheid van de bewindslieden bezien was toen, en is nu zes jaar
later nog steeds, de vraag aan de orde op welke manieren zij direct en indirect in dit
proces van schaalvergroting zouden moeten opereren. Het is ondenkbaar dat de minister
ineens alle schaalvergroting stopzet; sterker nog, die schaalvergroting wordt via allerlei
beleidsmaatregelen nog steeds bevorderd (zoals via samenwerking tussen vmbo en mbo,
de overdracht van financiële risico’s zoals de reïntegratie van ziek personeel,
zorgarrangementen). Aan kleinschalige besturen zitten ook evidente nadelen en risico’s in
de sfeer van continuïteit (één zieke leraar drukt zwaar op het budget en het team).
Fuserende instellingen en besturen doen er goed aan zelf een eigen bewuste
‘schaaleffecttoets’ te hanteren, waarin voordelen en systematisch nadelen worden
afgewogen.
Er wordt bestuurlijk gefuseerd, maar wie neemt het initiatief en met welke argumentatie?
In het advies Degelijk onderwijsbestuur (2004b) constateerde de raad dat onder meer
door de schaalvergroting het belang van goed intern toezicht toeneemt.
Onderwijsinstellingen worden steeds groter, waardoor er niet alleen meer geld omgaat,
maar ook de maatschappelijke belangen toenemen.
In de verkenning Bureaucratisering in het onderwijs (2004a) beredeneerde de raad vanuit
ervaringen in de onderwijspraktijk, dat als gevolg van de schaalvergroting de
keuzevrijheid van de deelnemer is ingeperkt. Deelnemers voelen zich onvoldoende
betrokken bij en vertegenwoordigd in de organisatie, en dat betekent dat de sociale
cohesie tussen personeel en leerlingen/studenten onder druk komt te staan.
De raad constateerde daarop voortbouwend in zijn advies Variëteit in schaal (2005), dat
er lang niet altijd harde bewijzen zijn voor de negatieve effecten van schaalvergroting op
de kwaliteit van het onderwijs, maar dat met name er steeds meer aanwijzingen zijn dat
de positie van verschillende betrokkenen in het onderwijs verzwakt.

2.2

Schaalvergroting in cijfers: ontwikkelingen per sector
Het hierboven geschetste beleid heeft in de meeste sectoren tot een zichtbare
schaalvergroting geleid. Kleuterscholen en lagere scholen zijn opgegaan in basisscholen,
‘klossen’ (opleiding tot kleuterleidster) en pedagogische academies in pabo’s. In het
voortgezet onderwijs zijn scholengemeenschappen gevormd van vmbo tot en met
gymnasium. Het middelbaar beroepsonderwijs, het leerlingwezen en de bve bestaan
vrijwel alleen nog als onderdeel van roc’s (regionale opleidingen centra). Ook in het hoger
beroepsonderwijs zijn opleidingen geconcentreerd. Hogere technische scholen en sociale
academies gingen op in hogescholen. De universiteiten vormen een uitzondering in de
schaalvergrotingsoperaties.

Primair onderwijs: grotere besturen, gelijkblijvend aantal scholen
In het primair onderwijs begon de schaalvergroting in 1985 met de invoering van de WBO
10
(Wet op het basisonderwijs). De operatie Toerusting & Bereikbaarheid relateerde de
opheffingsnorm aan de leerlingendichtheid per gemeente en dwong zo schaalvergroting
af. Financiële stimulering vond plaats door de regeling Stimuleringsbijdrage Bestuurlijke

10

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 1991.

18 Onderwijsraad, november 2008

Krachtenbundeling. Deze regeling beoogde via bestuurlijke krachtenbundeling het
beleidsvoerende vermogen van de scholen te versterken en tegelijkertijd de
bekostigingssystematiek te vereenvoudigen. Dit zou moeten leiden tot voordelen op het
gebied van personeels- en werkgelegenheidsbeleid, materieel beheer en efficiëntie van de
11
organisatie van bestuur en management. Bovendien zouden bij een toenemend aantal
scholen per bestuur de kosten per school afnemen, doordat vaste lasten, die
onafhankelijk zijn van het aantal scholen, gelijk blijven.
In de afgelopen tien jaar is het aantal basisscholen nagenoeg gelijkgebleven, maar is het
12
aantal besturen met een derde afgenomen. Het aantal basisscholen en de gemiddelde
vestigingsgrootte is dan ook constant en ligt iets boven de tweehonderd leerlingen. Circa
13
7% van de leerlingen zit op een vestiging met meer dan vijfhonderd leerlingen.
De bestuurlijke variëteit in het primair onderwijs lijkt in de meeste gevallen op dit
moment nog voldoende gegarandeerd. Het aantal besturen is tussen 1999 en 2006
14
weliswaar fors gedaald, van 2.100 naar 1.400. In de meeste gevallen gaat het daarbij om
fusies tussen scholen van dezelfde denominatie zodat binnen de meeste gemeenten nog
steeds besturen van verschillende denominaties actief zijn. Een zorgelijke ontwikkeling is
de groei van het aantal gemeenten waar al het basisonderwijs fuseert tot één
samenwerkingsbestuur, ook wanneer daarvoor niet direct een demografische noodzaak
15
lijkt te bestaan. Voorbeelden van dergelijke gemeenten met één bestuur zijn Landgraaf,
Venray en Wijchen.
In reactie op de invoering van lumpsumbekostiging per 1 augustus 2006 is echter sprake
van een voortgaande bestuurlijke fusiebeweging in het primair onderwijs, zodat de
bestuurlijke schaal in het primair onderwijs naar verwachting nog verder zal toenemen.
Belangrijkste redenen hiervoor zijn de (financiële) risico’s die gepaard gaan met
autonomievergroting. Daarbij dragen kleine schoolbesturen hun taken over aan grotere
besturen met een professioneel bureau. Deze besturen met hun bureaus zijn vaak beter in
staat om de complexer wordende administratie te verzorgen en de bijbehorende
financiële risico’s af te dekken
In bepaalde regio’s vinden ook fusies plaats onder druk van demografische
ontwikkelingen. In Limburg vinden bijvoorbeeld in toenemende mate fusies plaats tussen
openbaar en bijzonder onderwijs in een samenwerkingsbestuur als gevolg van dalende
16
leerlingaantallen. In andere regio’s (zoals de regio Haaglanden) vinden echter
vergelijkbare ontwikkelingen plaats, zonder dat daar direct een demografische noodzaak
aan ten grondslag lijkt te liggen. Uitschakeling van concurrentie is mogelijk ook een
motief.

11

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 1997.
Noordhoff Uitgevers, 2008.
13
Een gedetailleerd overzicht van de cijfermatige ontwikkelingen is te vinden in bijlage 2.
14
Als gevolg van de invoering van de lumpsumbekostiging in het primair onderwijs valt echter nog een
verdere bestuurlijke schaalvergroting te verwachten.
15
Volgens cijfers van het Cfi is het aantal gemeenten waar alle scholen onderdeel zijn van één
(samenwerkings)bestuur, in 10 jaar gestegen van 25 naar 28, ondanks het feit dat tegelijkertijd
gemeentelijke herindelingen hebben plaatsgevonden waardoor eerder een afname te verwachten zou
zijn geweest (zie ook de bestuurlijke kaarten van het primair onderwijs in bijlage 3).
12

16

Daarnaast zijn er ongeveer veertig scholen die zich als samenwerkingsschool afficheren.
Formeel juridisch zijn deze scholen echter openbaar of bijzonder (Emmelot, Felix, Karsten &
Vermeulen, 2004).

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 19

Een aparte categorie: bestuurlijke verzelfstandiging van het openbaar
primair en voortgezet onderwijs
Binnen het openbaar onderwijs vindt een bestuurlijke verzelfstandiging ten opzichte van
de gemeente plaats. Tussen 1997 en 2008 is het aandeel gemeentelijk bestuurd onderwijs
gedaald van ruim 30% naar minder dan 10% in het basisonderwijs en van bijna 25% naar
17
iets meer dan 5% in het voortgezet onderwijs. In de meeste gevallen wordt bij
verzelfstandiging van het openbaar onderwijs gekozen voor onderbrenging in een
18
stichting voor openbaar onderwijs, die vermogensrechtelijk los staat van de gemeente.
Het meest genoemde motief voor verzelfstandiging van het openbaar onderwijs is de
wens om de dubbelrol van de gemeente als lokale overheid (voor alle scholen) en als
bestuur van het openbaar onderwijs te scheiden (genoemd in respectievelijk 88% en 74%
van de gevallen in primair en voortgezet onderwijs). Bestuurlijke schaalvergroting is
echter ook een niet te verwaarlozen factor (voor 68% van de gevallen in primair onderwijs
19
en 57% van de gevallen in voortgezet onderwijs).

Voortgezet onderwijs: minder besturen en minder categorale vestigingen
In het voortgezet onderwijs was schaalvergroting, waarbij scholen worden samengevoegd
en onder een bestuur komen, de afgelopen decennia een belangrijk beleidsthema. In 1983
is een poging tot schaalvergroting gedaan via de hefvo-operatie (herstructurering en fusie
voortgezet onderwijs). Dit was geen succes: slechts 10% van de scholen was bij een fusie
betrokken. Dit was aanleiding de hefvo-operatie in 1993 voortijdig te beëindigen.
Een tweede ontwikkeling was de vorming van scholengemeenschappen. In 1992 werd een
begin gemaakt met nieuwe scholengemeenschappen met minimaal 360 leerlingen;
categorale scholen konden slechts blijven bestaan indien zij meer dan 240 leerlingen
hadden. Om deze doelstellingen te bereiken werden er diverse tijdelijke en structurele
stimuleringsmaatregelen ingezet. Daarnaast heeft de invoering van de
lumpsumbekostiging in het voortgezet onderwijs bijgedragen aan een verdere
bestuurlijke schaalvergroting.
Doordat de bekostiging in het voortgezet onderwijs voor een belangrijk deel gebaseerd is
op een vast bedrag per leerling, hebben scholen een prikkel tot schaalvergroting. Scholen
hebben een minimum aantal leerlingen nodig om hun vaste kosten te kunnen financieren;
de uitgaven van een instelling omvatten een groot aantal vaste kosten voor onderhoud,
management en ondersteuning, die niet direct gekoppeld zijn aan het aantal leerlingen.
Als een school genoeg leerlingen heeft om die kosten te kunnen betalen, dan leveren
extra leerlingen financiële speelruimte op.
In het voortgezet onderwijs zijn deze schaalvoordelen nog wat groter dan in het primair
onderwijs, doordat voor alle verschillende vakken docenten nodig zijn. Om die reden is
een zekere fysieke en bestuurlijke schaalvergroting niet altijd te vermijden. De financiële
risico’s als gevolg van de lumpsumfinanciering kunnen een prikkel vormen tot
(bestuurlijke) schaalvergroting. Maatregelen zoals die welke de verantwoordelijkheden
regelen rondom het integreren van zieke leraren (de WIA, Wet werk en inkomen naar
arbeidsvermogen), die de financiële risico’s voor scholen vergroten, kunnen die prikkel
versterken. Ook de administratieve lasten spelen daarbij een rol, bijvoorbeeld voor het
aanvragen van aanvullende subsidies, het voldoen aan arbo-voorschriften, enzovoort.

17

Centraal Bureau voor de Statistiek, 2008.
Van Aarsen, Schoenmakers & Hoffius, 2006.
19
Van Aarsen e.a., 2006.
18

20 Onderwijsraad, november 2008

Uit casusonderzoek van Baarda & Smets (2005) blijkt dat het de nodige tijd kost voor
instellingen om na een fusie orde op zaken te stellen. Veel aandacht gaat daarbij naar het
reorganiseren van het management en naar de financiële bedrijfsvoering. Ook zijn er vaak
ambities voor onderwijskundige vernieuwing zoals het bieden van doorlopend leerlijnen
en andere vormen van maatwerk, maar deze krijgen vaak minder armslag dan
aanvankelijk de bedoeling was. Ze zijn in ieder geval vaak minder succesvol dan
verwacht. Het kost veelal enkele jaren voordat de organisatie min of meer zover is dat de
top weer de volle aandacht aan het primaire proces kan wijden. De mate waarin dat
gebeurt is overigens mede afhankelijk van de beleidskeuzen die de instelling daarin
maakt, bijvoorbeeld wel of geen gezamenlijke onderwijskundige visie voor de hele
instelling.
Sinds begin jaren negentig is in het voortgezet onderwijs sprake van een afname van
zowel het aantal besturen als het aantal scholen met circa een derde. Het aantal
vestigingen is minder sterk gedaald, de samenstelling van de vestigingen is wel ingrijpend
veranderd. Zo is het aantal vestigingen met één schooltype tussen 1993 en 2005 bijna
gehalveerd (van 661 naar 366), terwijl het aantal vestigingen met meerdere schooltypen is
gestegen van 264 naar 422 (Bronneman-Helmers, 2008).
Ook bestaan grote verschillen in vestigingsgrootte. De gemiddelde vestigingsgrootte is
een ruim 700 leerlingen, maar de helft van de leerlingen heeft les op een vestiging met
20
meer dan 1.000 leerlingen en 5% zelfs op een vestiging met meer dan 2.000 leerlingen.
Bij de bestuurlijke schaalvergroting in het voortgezet onderwijs gaat het net als in het
primair onderwijs vaak om fusies tussen scholen van eenzelfde denominatie, zodat de
bestuurlijke variëteit gewaarborgd blijft, maar ook hier neemt het aantal gemeenten toe
21
waar alle scholen onder één samenwerkingsbestuur vallen. In kleinere gemeenten is het
voorstelbaar dat het leerlingenaantal te klein is voor meerdere scholen, maar er zijn ook
grotere gemeenten waar slechts één schoolbestuur actief is. Voorbeelden van grotere
gemeenten met slechts één vo-schoolbestuur zijn Deventer, Lelystad, Maastricht,
Roermond en Venlo.
Ook in gemeenten met meerdere schoolbesturen is soms sprake van een sterke
bestuurlijke concentratie. In Arnhem zijn bijvoorbeeld vier schoolbesturen actief, maar bij
twee daarvan gaat het om relatief kleine scholen (een gereformeerde
scholengemeenschap en een instelling met alleen vbo en lwoo), zodat voor de meeste
leerlingen en leraren de facto de keuze beperkt is tot twee grote schoolbesturen.
Bovendien lijkt sprake van een voortgaand fusieproces, ook met aangrenzende sectoren
(zoals primair onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs) zonder dat daar in beginsel
wettelijke beperkingen voor bestaan. Bovendien ontbreekt in de meeste gevallen een weg
terug, zodat sprake is van éénrichtingsverkeer.
Voorlopig lijkt het eind van de bestuurlijke schaalvergroting nog niet in zicht. Scholen die
zich lijken te onttrekken aan de bestuurlijke schaalvergroting, zijn de zelfstandige
gymnasia (zie kader). De groeiende populariteit van de zelfstandige gymnasia (zie kader)
is wellicht mede het gevolg van een voorkeur van ouders voor kleinschalige scholen.
Tegelijkertijd is het gemiddeld aantal leerlingen van de gymnasia gestegen van 300 in de

20

Een gedetailleerd overzicht van de cijfermatige ontwikkeling is te vinden in bijlage 2.
Cijfers van het Cfi laten zien dat tussen 1998 en 2007 het aantal gemeenten waar geen enkel
schoolbestuur actief is, is gestegen van 109 naar 120, en het aantal gemeenten waar één schoolbestuur
actief is, is gestegen van 167 naar 177 (zie bijlage 3).
21

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 21

22

jaren zeventig tot 700 in 2006. In totaal hebben de gymnasia circa 25.000 leerlingen. De
grootste gymnasia van Nederland in Leiden en Nijmegen hebben, over kleinschaligheid
gesproken, zo’n 1,500 leerlingen, waarvan in Leiden meer dan de helft uit omringende
23
gemeenten komt. Overigens maken veel gymnasia ook onderdeel uit van een groter
bestuurlijk verband, omdat zij vaak van oudsher onderdeel waren van het gemeentelijk
24
openbaar onderwijs.
25

Wel is het aantal categorale gymnasia tussen 1993 en 2005 gedaald 44 naar 39. Verder
is het opvallend dat geen categorale gymnasia bestaan in steden als Eindhoven, Tilburg,
Maastricht, Enschede, Almere en Lelystad.
Gymnasium steeds populairder
Niet alleen in Amsterdam zitten de zelfstandige gymnasia overvol. Ook in andere grote
steden is het dringen om een plekje. Meer dan 215 aanmeldingen heeft het Christelijk
Gymnasium Sorghvliet in Den Haag, terwijl er maar 145 plaatsen zijn. Ook in Utrecht en
Rotterdam trekken zelfstandige gymnasia meer leerlingen dan vorig jaar. Buiten die grote
steden lijkt de groei minder hard te gaan. De instroom bij gymnasia in plaatsen als
Deurne, Gouda, Groningen en Arnhem is vrij constant.
Ger Smit, directeur van het Landelijk Steunpunt Zelfstandige Gymnasia, vertelt dat het
aantal leerlingen op zelfstandige gymnasia al vanaf de jaren zeventig consequent stijgt,
met gemiddeld 2% per jaar. „Het aantal leerlingen is onderhand verdubbeld.”
Angelike van Erp, managementassistent op het Utrechts Stedelijk Gymnasium, vreest dat
dit jaar geloot moet worden om de 120 beschikbare plaatsen te verdelen. Ze verklaart de
populariteit. „Zelfstandige gymnasia zijn kleine, overzichtelijke, veilige scholen die erom
bekendstaan dat ze degelijk onderwijs verzorgen”.
Trouw, 2 april 2007

Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie: bestuurlijke en
organisatorische schaalvergroting
Tussen 2001 en 2006 is het aantal grote bve-instellingen (met meer dan 10.000
leerlingen) gestegen van 17 naar 20, ten koste van het aantal middelgrote instellingen
(5.000-10.000 leerlingen). Het aantal kleine instellingen (minder dan 5.000 leerlingen) is
26
met 26 gelijkgebleven. In totaal hebben de bve-instellingen meer dan 1.000 vestigingen,
zodat het gemiddeld aantal deelnemers per lokatie onder de 500 ligt. Tussen opleidingen
bestaan echter grote verschillen in deelnemeraantal. In de JOB Monitor ODIN 4 geven mbo27
deelnemers aan, zich veiliger te voelen in een kleine onderwijsinstelling.
Sinds de vorming van de roc’s in het kader van de invoering van de WEB (Wet educatie en
beroepsonderwijs) in 1996 hebben zich de nodige bestuurlijke fusies en
samenwerkingsverbanden voorgedaan, en het einde daarvan lijkt nog niet in zicht. Zo
22

Elsevier.nl, vrijdag 3 maart 2006: Gymnasia overvol door toenemende populariteit
Zie website www.gymnasiumleiden.nl, geraadpleegd 27 mei 2008.
24
Bij verzelfstandiging van het openbaar onderwijs kiezen sommige gymnasia voor een bestaan als
zelfstandige éénpitter, terwijl andere zich aansluiten bij een groter bestuurlijk verband. Zes gymnasia
hebben zich bijvoorbeeld aangesloten bij de Onderwijsstichting Zelfstandige Gymnasia (OSZG), terwijl
een aantal andere gymnasia deel uitmaken van een breder lokaal of regionaal bestuur.
25
Bronneman-Helmers, 2008.
26
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2007.
27
Jongerenorganisatie Beroepsonderwijs, 2007.
23

22 Onderwijsraad, november 2008

kondigden onlangs het ROC Flevoland en het ROC Amsterdam aan dat zij bestuurlijk gaan
28
samenwerken. Andere bestuurlijke ontwikkelingen zijn samenwerkingsverbanden tussen
voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs in het kader van de bestrijding van
voortijdig schoolverlaten, zoals de start van experimenten met een doorlopend traject
29
vmbo-mbo-2.
In het middelbaar beroepsonderwijs vormen de roc’s in veel gevallen regionale
monopolies, met name buiten de Randstad. Het totaal aantal instellingen schommelt de
laatste jaren rond de 60, waaronder ruim 40 roc’s en 13 vakinstellingen. Toch komen roc’s
30
nog steeds geregeld in het nieuws met fusieplannen. In een aantal gevallen gaat het
daarbij echter om fusies met vo-instellingen. Dergelijke fusies worden mede bevorderd
door het beleid gericht op de verbetering van de aansluiting tussen vmbo en mbo in het
kader van de bestrijding van voortijdig schoolverlaten.

Hoger onderwijs
In het hoger onderwijs is met name in het hoger beroepsonderwijs het aantal instellingen
sterk afgenomen. In het wetenschappelijk onderwijs is het aantal instellingen daarentegen
constant. Tegenover beperkte keuzemogelijkheden voor sommige opleidingen in
bepaalde regio’s staat meestal een ruime keus aan opleidingen op landelijk (of
internationaal) niveau. Of dit voldoende is, hangt uiteraard af van de mobiliteit van de
student en de docent.

Bestuurlijke schaalvergroting in hoger beroepsonderwijs lijkt tot stilstand gekomen
In het hoger beroepsonderwijs heeft in de afgelopen decennia een sterke schaalvergroting
plaatsgevonden. Tussen 1999 en 2006 is het aantal instellingen verder gedaald van 56
naar 41 instellingen en is het gemiddelde aantal studenten gestegen van 5.200 naar ruim
8.700 (zie tabel 6). Deze instellingen bestaan echter vrijwel altijd uit meerdere
opleidingen (vaak op verschillende locaties, soms geconcentreerd op een campus).
Navraag bij de HBO-raad leert dat cijfers over de grootte van vestigingen helaas niet
beschikbaar zijn.
In het hoger beroepsonderwijs lijkt de fusiegolf voorlopig tot stilstand gekomen. Het komt
wel voor dat instellingen aanvragen indienen voor het starten van nevenvestigingen in
andere plaatsen. Zo heeft de minister van OCW recent een aanvraag van de Hogeschool
InHolland voor de start van een lerarenopleiding in Den Haag afgewezen op grond van de
beleidsregel macrodoelmatigheid (zie kader).
Accreditatie en macrodoelmatigheidstoets hoger onderwijs, 2006-2009
Om in aanmerking te komen voor bekostiging door de overheid, moet een nieuwe
opleiding aan twee vereisten voldoen:

een toetsing van de inhoudelijke kwaliteit door de NVAO (accreditatieprodedure);

een macrodoelmatigheidstoets door de minister van OCW, waarbij wordt afgewogen
of “het nieuwe opleidingsaanbod toegevoegde waarde heeft en niet leidt tot uitholling
van de bestaande voorzieningenstructuur. Toegevoegde waarde is aan de orde als
meer studenten de mogelijkheid krijgen de desbetreffende studie te volgen dan met
het bestaande aanbod. Ook kan het zijn dat juist geen sprake is van toegevoegde
waarde. Bijvoorbeeld doordat het nieuwe, het bestaande of het gehele aanbod zo
kleinschalig worden, dat onvoldoende serviceniveau naar studenten toe dreigt of de
28

Persbericht ROC Flevoland, ROC van Amsterdam en ROC Flevoland bundelen hun krachten.
www.rocflevoland.nl, 14 februari 2008.
29
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2008.
30
Zie bijvoorbeeld recente kamervragen van de leden De Rooij en van Dijk over het fusievoornemen van
twee mbo-instellingen (11 september 2008).

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 23

levensvatbaarheid van het bestaande, het nieuwe of het gehele aanbod, in gevaar
komt”.
Brief aan de Tweede Kamer met nadere informatie over effecten van accreditatie en de
macrodoelmatigheidstoets hoger onderwijs, kenmerk H&OS/BL/15794, 8 april 2008

Interne schaalvergroting wetenschappelijk onderwijs door groei studenten
Het aantal instellingen is de afgelopen tien jaar gelijkgebleven, alleen de gemiddelde
instellingsgrootte is gestegen van ruim 13.000 naar bijna 17.000 als gevolg van een
groeiend aantal studenten. Ook hebben interne reorganisaties plaatsgevonden, waarbij
bijvoorbeeld faculteiten werden samengevoegd. Deze ontwikkelingen hebben mogelijk
ook enige organisatorische schaalvergroting met zich mee gebracht, maar cijfers hierover
zijn niet direct voorhanden.
Tegelijkertijd hebben universiteiten initiatieven genomen om kleinschalig onderwijs te
bevorderen. Daarbij gaat het om vormen van intensieve begeleiding in reguliere
opleidingen, maar ook om aparte universiteitscolleges (university colleges) waar een
aantal instellingen mee is gestart bij.
Bestuurlijke samenwerking in het wetenschappelijk onderwijs is beperkt gebleven tot
samenwerking tussen de drie technische universiteiten (3TU) en besturenfusies met hboinstellingen (UvA/HvA en VU/Windesheim). De laatste fusie wordt overigens per 1 januari
2009 weer ontbonden.

Verwachting voor de komende jaren: verdere bestuurlijke schaalvergroting
in funderend onderwijs
Voor de komende jaren valt te verwachten dat met name in primair onderwijs, en in
mindere mate ook in het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs, de
bestuurlijke schaalvergroting zal doorzetten. In het hoger onderwijs lijkt sprake van een
zekere consolidatie na de grote fusiebewegingen. Het lijkt erop dat de belangrijkste
drijfveer voor professionalisering en schaalvergroting van de bestuurlijke organisatie ligt
in het kunnen omgaan met de toegenomen financiële autonomie (en de bijbehorende
risico’s). Andere ontwikkelingen die daaraan bijdragen zijn bijvoorbeeld van
demografische aard. Een veelgenoemd voorbeeld hiervan is een afname van het aantal
leerlingen in bepaalde regio’s (zoals Zuid-Limburg). De vergrijzing van schooldirecties en
verwachte tekorten aan schooldirecteuren kunnen echter ook aanleiding geven tot fusie:
bij het ontbreken van een opvolger is het onderbrengen van een school in een grote
bestuurlijk verband een voor de hand liggend alternatief. Ook het dreigende lerarentekort
maakt het aantrekkelijk om onderdeel te zijn van een grootschalig bestuurlijk verband dat
bijvoorbeeld meer mogelijkheden biedt om docenten in huis op te leiden en op die manier
eerder aan de school te binden.
Verschillende op zichzelf aantrekkelijke beleidsmaatregelen hebben als neveneffect dat zij
bestuurlijke schaalvergroting stimuleren. Zo leiden de maatregelen om de doorstroom van
vmbo naar mbo te vergroten in het kader van de bestrijding van voortijdig schoolverlaten,
niet alleen tot samenwerkingsverbanden maar ook tot bestuurlijke fusies tussen vo- en
mbo-instellingen. Ook andere vormen van maatwerk en maatschappelijke taken zijn vaak
makkelijker te organiseren in een grootschalig bestuurlijk verband. Daarbij valt
bijvoorbeeld te denken aan de maatschappelijke stage en zorgarrangementen (zie
onderstaand kader over de mogelijke neveneffecten van een netwerk van passend
onderwijs). Verder heeft de Onderwijsraad (2004a, 2006a) in eerdere adviezen al gewezen
op de bureaucratische neveneffecten van verantwoordingsverplichtingen rond
bijvoorbeeld kwaliteitszorg.

24 Onderwijsraad, november 2008

Feitelijk een stelselherziening. Netwerken van scholen moeten kosten speciale
leerlingenzorg drukken
Ursie Lambrechts is voorzitter van de nieuwe evaluatie- en adviescommissie passend
onderwijs (ECPO). Deze adviseert over de omvorming naar een nieuw stelsel van
leerlingenzorg in het onderwijs (passend onderwijs). Staatssecretaris Dijksma wil er mee
bereiken dat alle scholen straks in staat zijn ieder kind de zorg en begeleiding te geven,
die het behoeft.
“De commissie-Lambrechts onderzoekt en evalueert de komende vier jaar het nieuwe
stelsel van netwerken van scholen, die gezamenlijk één loket gaan voeren voor
aanmelding, doorverwijzing en begeleiding van leerlingen. Van vitaal belang is dat achter
die ene deur andere loketten en bureaucratieën worden afgebroken, anders heb je een
drempel meer in plaats van een minder. […] Zo moeten we er ook voor waken dat
schoolbesturen zich gestimuleerd zien zo groot te worden als een netwerk, om zo toch
weer alle macht te krijgen. Het gaat juist om samenwerking.
Wat is passend onderwijs?
De zorgplicht van schoolbesturen wordt, waarschijnlijk vanaf 2011, aan een netwerk
overgedragen van scholen voor basis-, voortgezet en speciaal onderwijs, aangevuld met
zorgvoorzieningen – met maar één loket. […] Uiteindelijk komen er landelijk circa tachtig
schoolnetwerken. De meeste regionaal georganiseerd, maar er is ook ruimte voor
verbanden op onderwijskundige of levensbeschouwelijke grondslag.”
de Volkskrant, 25 augustus 2008

Het feit dat de bestuurlijke fusies in het primair onderwijs nog in volle gang zijn, valt te
verklaren uit de meer recente invoering van de lumpsumfinanciering in deze sector.
Andere beleidsontwikkelingen spelen echter ook een rol. Verder geven besturen aan dat
sprake is van interactie met ontwikkelingen in de schaal van het lokale bestuur. Met name
gemeenten, maar ook veel schoolbesturen blijken een voorkeur te hebben voor een
beperkt aantal gesprekspartners op het gebied van bijvoorbeeld onderwijshuisvesting.
Het opereren op een vergelijkbare bestuurlijke schaalgrootte kan dat vergemakkelijken;
gemeentelijke herindelingen kunnen op die manier ook aanzetten tot bestuurlijke fusies in
het onderwijs. Eénpitters blijken soms van de kant van de gemeente druk te ervaren om
te fuseren, terwijl omgekeerd grote schoolbesturen het juist lastig vinden om zaken te
moeten doen met verschillende gemeenten (en bijvoorbeeld een voorkeur hebben voor
doordecentralisatie van huisvesting).
In het voortgezet onderwijs wordt bestuurlijke fusie vaak genoemd als oplossing voor de
financiële risico’s die scholen lopen en om innovatie en (didactische) diversiteit op
vestigingsniveau mogelijk te maken. Besturen in het voortgezet onderwijs geven aan dat
het daarbij met name gaat om het financieel bijspringen wanneer een bepaalde vestiging
tijdelijke problemen heeft. In het algemeen geven besturen aan dat vestigingen zichzelf
op de lange termijn financieel moeten kunnen redden. Tegelijkertijd geeft een aantal
besturen echter ook aan structureel middelen te realloceren van havo/vwo-afdelingen
naar bepaalde vmbo-afdelingen, omdat zij die anders niet (allemaal) in stand zouden
kunnen houden, terwijl ze dat wel als hun maatschappelijke taak zien. Dit suggereert een
mogelijke onevenwichtigheid in de bekostiging.
In het middelbaar beroepsonderwijs lijkt de fusiegolf nog niet te einde, getuige de recente
ontwikkelingen en de groeiende samenwerking tussen vmbo en mbo. Een andere gehoord
motief voor bestuurlijke fusies is de wens om dure opleidingen in bijvoorbeeld techniek in

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 25

stand te kunnen houden, die een bepaalde minimale schaalgrootte vereisen. Daarnaast
kunnen in het middelbaar beroepsonderwijs op termijn net als in primair en voortgezet
onderwijs ook demografische ontwikkelingen in bepaalde regio’s een rol gaan spelen,
bijvoorbeeld in Zuid-Nederland.
In het hoger onderwijs lijkt de grote fusiebeweging achter de rug en is de verwachting dat
zich op korte termijn geen grote fusiebewegingen meer zullen voordoen.Op de langere
termijn is het volgens de OECD (2008) denkbaar dat meer fusies tussen hoger
beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs zullen plaatsvinden, net als bijvoorbeeld
in Finland, maar op dit moment is deze samenwerking zoals gezegd beperkt en is de
31
verwachting niet dat die op korte termijn sterk zal toenemen.

2.3

Twee toetsingscriteria van de raad rond bestuurlijke ontwikkeling

Consistente principiële lijn Onderwijsraad: variëteit, keuzevrijheid en
legitimatie borgen
Twee decennia schaalvergrotingsbeleid hebben zichtbaar resultaat gehad. De
schaalvergroting op het niveau van de voorzieningen is meestal beperkter geweest dan de
bestuurlijke, maar ook de schaalgrootte van de voorzieningen in sommige sectoren baart
zorgen. Daarbij constateert de raad dat de postfusiefase, de tijd tussen een feitelijk
gerealiseerde fusie en het moment dat organisaties weer ten volle kunnen inzetten op de
primaire onderwijsprocessen, behoorlijk veel tijd in beslag neemt.
De schaal van de voorzieningen in het primair onderwijs lijkt mee te vallen, afgezien van
200 vestigingen met meer dan 500 leerlingen. De schaalgrootte van de voorzieningen in
het voortgezet onderwijs baart meer zorgen; de helft van de leerlingen zit op een school
met meer dan 1.000 leerlingen, 5% van de leerlingen zit op een school met zelfs meer dan
2.000 leerlingen. In totaal is dat vanwege de grote schaal toch een aanzienlijk aantal
leerlingen: in totaal 42.000. In de bve-sector, het hoger beroepsonderwijs en het
wetenschappelijk onderwijs bestaan veel grootschalige instellingen, maar is onvoldoende
informatie beschikbaar over de grootte van de afzonderlijke eenheden.
Daarnaast is in vrijwel alle sectoren sprake van bestuurlijke schaalvergroting, die in
sommige gevallen leidt tot lokale en regionale monopolies. Indirect kan dit ook gevolgen
hebben voor de fysieke schaalgrootte, wanneer ouders en studenten niet meer de
mogelijkheid hebben om te kiezen voor (kleinschalige) alternatieven.
De raad pleitte in Variëteit in schaal (Onderwijsraad, 2005) ervoor, de keuzevrijheid van
de deelnemer en afnemer te waarborgen door de Minister een nadrukkelijke rol te geven
in het toetsen van voorgenomen fusies. Criteria die de NMa in andere sectoren hanteert,
zoals bijvoorbeeld de zorg, zouden hierbij als voorbeeld kunnen dienen. Een dergelijke
fusietoets door de minister zou met name relevant zijn voor het hoger onderwijs, de bvesector en het voortgezet onderwijs. Onderwijsinstellingen zullen daarbij voorgenomen
fusies vooraf moeten melden, de zogenoemde meldingsplicht. Als de externe
keuzemogelijkheden tussen scholen en opleidingen verminderen, worden de interne
keuzemogelijkheden belangrijker. Dit maakt het waarborgen van diversiteit in het interne
scholen- en opleidingsaanbod door onder meer het toezicht noodzakelijk.

31

Ook is voorstelbaar dat het streven naar een behoorlijke plaatsing op de wereldranglijsten van
universiteiten op termijn tot andere universitaire bestuurs- of organisatievormen kan leiden.

26 Onderwijsraad, november 2008

Verder pleitte de raad voor versoepeling van regelgeving van nevenvestigingen om het
beter mogelijk te maken onderwijs op maat te bieden, voor mogelijkheden voor defusie te
verkennen en voor het wettelijk mogelijk maken van verzelfstandiging. Om legitimatie en
degelijk onderwijsbestuur te waarborgen, stelde de raad voor om de kring van direct
belanghebbenden te verbreden en in zijn algemeenheid uit te gaan van een bestuurs- en
managementcultuur van bescheidenheid. De raad zal in het volgende hoofdstuk zijn
eerdere adviezen verder concreet uitwerken en daarbij ook inspiratie putten uit de
voorgenomen maatregelen voor bestuurlijke schaalbeheersing in de zorg.
Door schaalvergroting, deregulering en decentralisatie van verantwoordelijkheden zijn de
taken van schoolbesturen ingrijpend gewijzigd, en ook zijn daardoor de eisen die aan
besturen worden gesteld veranderd. Op verschillende terreinen ervaren de schoolbesturen
een meer dan gemiddelde belasting. Vooral de huisvestingsproblematiek en het invulling
geven aan het kwaliteitsbeleid houdt hen bezig. In het primair onderwijs komt daar de
lumpsumfinanciering bij. Daarnaast ervaart een op de vier besturen een druk om de
school aan allerlei maatschappelijke taken en activiteiten te laten voldoen. Turkenburg
(2008) constateert dat veel schoolbesturen denken dat hun organisatievorm niet langer
toereikend is, aangezien een derde van de besturen de noodzaak voelt van
professionalisering, niet alleen van de directie, maar ook van het bestuur zelf. Veel
besturen hebben een klassiek organisatiemodel (26%); vooral onder eenpitters, en met
name die in het primair onderwijs, komt dit model voor. Wordt gekeken naar de
taakverdeling tussen bestuur en directie, dan valt de terughoudende rol van het bestuur
op. Schoolbesturen, zo stelt Turkenburg, zijn vooral zelf actief als het gaat om fusies of
het vestigingsbeleid; op veel andere terreinen laten ze echter veel over aan het initiatief
van de directie en nemen ze uiteindelijk slechts de beslissing. In die beslissingen laten ze
zich vooral leiden door hun voornaamste informatiebron: de directie of, indien aanwezig,
het bovenschools management. Leraren, ouders en leerlingen worden veel minder vaak
gezien als een bron van informatie, en indien dat wel zo is, gaat het vaak om klachten of
(negatieve) signalen. De besturen die voltijds hun taak verrichten, lijken doorgaans beter
geïnformeerd. Veel besturen willen meer autonomie op het gebied van huisvesting,
onderhoud en de exploitatie van het schoolgebouw. De meeste éénpitters in het primair
onderwijs vinden hun huidige autonomie echter voldoende. Een deel van de besturen
plaatst kanttekeningen bij de nieuwe bestuurlijke verhoudingen. Zo verwacht een ruime
meerderheid dat deze zullen leiden tot meer bureaucratie.

De criteria
Keuzevrijheid
In zijn advies Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen (2006c) gaf de
raad aan, dat ons onderwijssysteem ook internationaal gezien een aantrekkelijke variëteit
aan bestuursvormen kent. Deze verscheidenheid biedt scholen veel ruimte en geeft
instanties veel mogelijkheden om relaties met het onderwijs aan te knopen. Het
onderwijssysteem kent vele vertakkingen naar uiteenlopende maatschappelijke groepen
en sectoren. Het onderwijs is kortom niet gediend bij een uniforme bestuurlijke opzet. De
raad adviseerde de minister de bestuurlijke variëteit niet te verminderen en daar waar
mogelijk uit te breiden. De raad constateerde dat het gevaar bestaat dat de variatie aan
bestuursvormen sterk ingeperkt zou kunnen worden door de eisen van goed bestuur die
aan de instellingen worden gesteld – met name in de richting van de stichtingsvorm en
het raad-van-toezichtmodel. De keuze voor een bepaalde bestuursvorm dient evenwel op
grond van overwegingen van vrijheid van inrichting (bijzonder onderwijs) en
decentralisatie (openbaar onderwijs) aan de instellingen en gemeentebesturen te blijven.
De minister werd geadviseerd de wetgeving rond goed bestuur te toetsen op de criteria

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 27

van vrijheid van inrichting en decentralisatie. De raad adviseerde de minister om daar
waar mogelijk uitbreiding van toepasbare bestuursvormen in het onderwijs te
onderzoeken. De raad wees in dat verband op de discussie rond bijvoorbeeld
maatschappelijke ondernemingen, lerarencoöperaties en scholencoöperaties, die ook voor
onderwijsinstellingen interessant zouden kunnen zijn.
Bestuurlijke schaalvergroting betekent een concentratie van de zeggenschap over
onderwijsinstellingen en daarmee een vermindering van de keuzevrijheid. Ook al gaat een
bestuurlijke fusie lang niet altijd gepaard met vermindering van de organisatorische
diversiteit, er zijn wel risico’s aan verbonden, zoals vergaande uniformering bij tegenslag.
Wanneer bestuurlijke schaalvergroting leidt tot monopolievorming worden besturen
minder geprikkeld om diversiteit en keuzevrijheid te garanderen. Er is immers de
zekerheid van een vaste leerlingenstroom. Een minimale bestuurlijke variëteit (keuze uit
meer dan één bestuur) houdt besturen bij de les en biedt daarom de beste garantie voor
responsiviteit van besturen en keuzevrijheid voor ouders, deelnemers en docenten.
Het uitgangspunt van de raad is dus eenvoudig: er moet iets te kiezen zijn en dus meer
dan één aanbieder zijn, en de beslissing over wat er te kiezen valt moet niet alleen van
bovenaf komen (een bestuursbesluit), maar zo veel mogelijk ook van onderop door
keuzes van ouders, leerlingen en studenten.

Legitimatie
Een tweede risico van toenemende bestuurlijke schaalvergroting is een mogelijk
legitimatiedeficit. Legitimatie komt niet vanzelf, maar moet worden verworven. Meer
autonomie, meer budget en meer omvang betekenen dat een zwaardere last van interne
en externe legitimatie op de instellingen en besturen komt te drukken. Instellingen krijgen
steeds meer autonomie en moeten steeds meer professionaliteit in huis hebben om die
aan te kunnen. Grotere scholen kunnen de zelfstandigheid beter aan dan kleinere. Maar in
grotere eenheden geven vertegenwoordigers van leerlingen, studenten, ouders en
personeel aan dat de menselijke maat zoek raakt, dat de ervaren afstand tot de besturen
van de onderwijsinstellingen groter wordt, en dat hun eigen invloed op het reilen en
zeilen van de organisatie afneemt. Ook afnemers, zoals vervolgscholen en bedrijfsleven,
hebben minder directe toegang tot de besluitvorming over het onderwijsaanbod,
waardoor de aansluiting op de arbeidsmarkt minder goed verloopt. Dit legitimatiedeficit
wordt bovendien des te prangender op het moment dat ouders weinig te kiezen hebben.
Dit aspect is verbonden met de vraag naar de bestuurlijke verhoudingen (de
‘governancediscussie’) in het onderwijs van de afgelopen jaren. Wie kan op welk niveau
dat eigenaarschap uitoefenen? Deze vraag heeft zeker aan actualiteit gewonnen door de
bestuurlijke schaalvergroting, die heeft geleid tot een zekere eenvormigheid in
bestuursvormen. Steeds vaker is in het bijzonder, maar ook in het openbaar onderwijs
sprake van een stichting, die geen leden mag hebben. Deze stichting wordt veelal
bestuurd door een éénhoofdig bestuur en gecontroleerd door een – voor de buitenwacht
niet altijd goed zichtbare – raad van toezicht. Een belangrijke principieel-democratische
vraag is dan ook of het bestuur van scholen in het primair en voortgezet onderwijs niet
wordt ‘weggeprofessionaliseerd’. Wie komt er in de plaats van de gemeenteraad (openbaar
onderwijs) of de oudervereniging (protestants-christelijk onderwijs)? Ook de ‘voormalige’
besturen die verder functioneren als raad van toezicht, moeten mee in de
‘professionaliseringsslag’, een vergoeding krijgen, voldoen aan profielen, enzovoorts. De
democratische inbreng via een ledenvergadering (die weliswaar niet altijd optimaal
werkte) wordt door overgang naar de stichtingsvorm formeel afgeschaft. Het raad-vantoezichtmodel wint met name terrein bij vo-besturen met meerdere scholen.

28 Onderwijsraad, november 2008

Tegelijkertijd is het de vraag of het bij de huidige autonomie en bijbehorende financiële
verantwoordelijkheden anders kan. Een weg terug bestaat niet en is ook niet aan te raden.
De huidige verantwoordelijkheden en bijbehorende risico’s vragen om kennis en bestuursvaardigheden, die niet van een gemiddelde ouder kunnen worden verwacht en die
professionalisering noodzakelijk maken. De vraag naar de legitimatie is bovendien een
resultante van algemeen beleid van de achtereenvolgende kabinetten, gericht op meer
autonomie van besturen, het bevorderen van (bestuurlijke) schaalvergroting en een
terugtredende overheid. Het is dus zoeken naar een balans tussen het waarborgen van de
benodigde organisatorische professionalisering én de betrokkenheid en inbreng van
ouders en belanghebbenden.
Uitgaande van de in dit hoofdstuk genoemde twee criteria (behoud van keuzevrijheid en
versterking van legitimatie) gaat de raad in het volgende hoofdstuk in op de
mogelijkheden voor de minister om daaraan invulling te geven in het kader van zijn
stelselverantwoordelijkheid. De bestuurlijke schaalvergroting kan leiden tot een
verminderde betrokkenheid van ouders. Als antwoord op deze bedreigingen van de
keuzevrijheid en interne legitimatie kan gedacht worden aan het toetsen van
voorgenomen fusies en nieuwe waarborgmechanismen voor de inspraak van ouders.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 29

3

Waarborgen keuzevrijheid: oplossingen

Dit hoofdstuk beziet eerst de bestaande regelgeving rond bestuurlijke fusies. Vervolgens
wordt nagegaan welke instrumenten en inzet door de minister geëigend is. Dat zijn
achtereenvolgens behoud van variëteit middels mogelijkheden en criteria voor een
fusietoets vooraf, bewaking van gescheiden voorzieningen openbaar en bijzonder
onderwijs, verruiming toetredingsmogelijkheden en interne en externe verzelfstandiging.
Tot slot zijn er maatregelen mogelijk ter versterking van de interne en externe legitimatie
van besturen.

3.1

Huidige regelgeving rond (bestuurlijke) fusies in het onderwijs

Terughoudend optreden wetgever vanwege inrichtingsvrijheid
De wetgever is tot nu toe terughoudend geweest met het wettelijk regelen van
bestuurlijke fusies. Dit hangt samen met de vrijheid van inrichting van het bijzonder
onderwijs. Een onderdeel daarvan is de vrijheid om onderwijsorganisatie naar eigen
inzichten bestuurlijk-juridisch in te richten. Daaronder vallen het kiezen van een
rechtsvorm (stichting of vereniging, theoretisch is ook een kerkgenootschap mogelijk),
het kiezen van een bestuursvorm (zoals een raad-van-toezichtmodel of het zogenoemde
one-tiermodel), de verdeling van bevoegdheden binnen de rechtspersoon (tussen bestuur,
raad van toezicht, management) en tot slot de keuze voor een juridische
samenwerkingsvorm. Bij dat laatste kan het gaan om een overeenkomst, een federatief
samenwerkingsverband, of uiteindelijk om een juridische fusie van rechtspersonen, die in
het onderwijs in het algemeen neerkomt op de overdracht van scholen aan een ander
bevoegd gezag. Bij het openbaar onderwijs is de vrijheid van bestuurlijke inrichting
beperkter en afhankelijk van de bestuursvorm. De gemeente heeft wel een keuze ten
aanzien van de bestuursvorm (integraal bestuur, bestuurscommissie of verzelfstandiging
door bijvoorbeeld een openbare rechtspersoon of stichting) Bij een openbare school die in
stand wordt gehouden door een stichting, zijn wettelijke beperkingen van toepassing (de
wet geeft zelf aan dat bijvoorbeeld de gemeenteraad toestemming moet geven voor
ontbinding van de rechtspersoon of wijziging van de statuten, 48 lid 7 WPO). In geval van
ernstige taakverwaarlozing door het bestuur kan de gemeenteraad zelfs besluiten om zelf
te voorzien in het bestuur of de stichting te ontbinden (en dus de verzelfstandiging terugt
te draaien (artikel 48 lid 11 WPO)Voor de variant waarbij een rechtspersoon zowel
openbare als bijzondere scholen in stand houdt (het samenwerkingsbestuur) bevatten de
WPO en de WVO ook voorwaarden, die toezien op de invloed van de (lokale) overheid op
de openbare school (zie hieronder).
Het is wettelijk niet mogelijk om een school in stand te houden die zowel openbaar als
bijzonder onderwijs geeft (een samenwerkingsschool). Wanneer een openbare en een
bijzondere school moeten fuseren, dan betekent dat dat ofwel de openbare ofwel de
bijzondere school verdwijnt.

Toetsing (bestuurlijke) fusies in het primair onderwijs
Binnen het huidig wettelijk kader zijn, al dan niet expliciet, voorwaarden gesteld aan
bestuurlijke en institutionele fusies in het primair onderwijs.

30 Onderwijsraad, november 2008

Bestuursoverdracht en fusie van rechtspersonen
Bij een samenvoeging van scholen die onder twee of meer bevoegde gezagsorganen
vallen, kan er sprake zijn van:

de overdracht van het bestuur van de scholen die als gevolg van de samenvoeging
worden opgeheven, aan het bevoegd gezag van de overblijvende school (een
zogenoemde bestuursoverdracht); of

een fusie van de bevoegde gezagsorganen, waardoor de samen te voegen scholen
onder één bevoegd gezag vallen.
De bestuursoverdracht in het bijzonder onderwijs is voor het basisonderwijs geregeld in
artikel 56 van de WPO. Dit artikel bepaalt dat voor een dergelijke overdracht een notariële
akte moet worden opgemaakt. In deze akte moet onder andere worden opgenomen dat
het bevoegd gezag waaraan wordt overgedragen, het personeel in gelijke betrekkingen en
onder dezelfde voorwaarden benoemt met ingang van de datum van samenvoeging.
Verder geldt dat bij een bestuursoverdracht moet worden voldaan aan de verdere eisen
die het burgerlijk recht hieraan stelt.
De overdracht van openbare scholen is geregeld in artikel 49 WPO. De instandhouding van
een openbare school kan worden overgedragen aan een rechtspersoon die daartoe
bevoegd is. Bij een overdracht van bijzonder naar openbaar onderwijs of andersom moet
eerst omzetting plaatsvinden. In dit verband wordt verwezen naar artikel 84 van de WPO.
Een openbare school moet worden omgezet in een bijzondere school, of omgekeerd. Een
omzetting wordt ook wel ”kleurverschieten” genoemd. Hierbij vindt een ministeriële toets
plaats op basis van de stichtingsnorm. Voorts kan wat betreft het openbaar onderwijs de
gemeenteraad besluiten tot een vermindering (door onder andere samenvoeging) van het
aantal openbare scholen (artikel 159 WPO). De wet geeft beperkingen ten aanzien van de
opheffing: Zo bepaalt artikel 153 lid 5 WPO dat “indien binnen 10 kilometer van de plaats
in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven over de weg gemeten geen
school aanwezig is waarbinnen openbaar onderwijs wordt gegeven en aan het volgen van
openbaar onderwijs behoefte bestaat, de school niet wordt opgeheven”.
Ten aanzien van omzetting van scholen is er dus een duidelijke wettelijke beperking in de
vorm van het voldoen aan de stichtingsnorm. Ook ten aanzien van de opheffing en
samenvoeging van openbare scholen zijn er bepalingen van toepassing, die samenhangen
met de grondwettelijke garantiefunctie van het openbaar onderwijs (artikel 23 lid 4
Grondwet). Die normeringen zijn er niet ten aanzien van bestuursoverdrachten of fusie
van rechtspersonen als zodanig. Fusie van rechtspersonen (stichting x fuseert met
stichting y bijvoorbeeld) is niet geregeld in de onderwijswetten (tenzij het een
samenwerkingsbestuur bijzonder en openbaar onderwijs betreft, zie hieronder). Fusie van
rechtspersonen is – voor zover het privaatrechtelijke rechtspersonen betreft – geregeld in
het BW (Burgerlijk Wetboek, artikel 2: 308 e.v.). Het BW bevat bij fusies al een
motiveringsplicht voor het bestuur van de rechtspersoon: “In een schriftelijke toelichting
geeft het bestuur van elke te fuseren rechtspersoon de redenen voor de fusie met een
uiteenzetting over de verwachte gevolgen voor de werkzaamheden en een toelichting uit
juridisch, economisch en sociaal oogpunt” (artikel 2: 313, lid 1). Overigens zal de route
van juridische fusie in het onderwijs slechts bij uitzondering worden gebruikt.
Eenvoudiger is het de bestuursoverdracht te bewerkstelligen en vervolgens de ‘lege
rechtspersoon’ te ontbinden.

Fusie openbaar en bijzonder onderwijs (samenwerkingsbestuur)
Specifiek ten aanzien van de instandhouding van openbare en bijzondere scholen onder
één bestuurlijk dak is er de bepaling van artikel 17 WPO en 53c WVO. Hier is met name
het toezicht geregeld van de gemeenteraad op de openbare scholen die aan de stichting
zijn overgedragen. Zo kan de statutenwijziging (die nodig is bij een bestuurlijke fusie) niet

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 31

geschieden dan na goedkeuring van de gemeenteraad van de gemeente waar de openbare
school is gelegen.

Sector- of brancheoverstijgende fusie toegestaan
Artikel 55 WPO bepaalt dat een bijzondere school in stand wordt gehouden door een
rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid, die zich volgens statuten of reglementen
het geven onderwijs ten doel stelt zonder daarbij het maken van winst te beogen.
Onhelder is of de doelstelling van de rechtspersoon beperkt is tot het geven van
onderwijs en andere zaken zoals kinderopvang uitsluit.
De raad heeft in het advies Een vlechtwerk van opvang en onderwijs (2006b) gepleit voor
een ruimere interpretatie van het begrip ‘het geven van onderwijs’, in de zin dat ook het
verzorgen van onderwijsgebonden opvang (leeropvang) daaronder zou moeten kunnen
vallen. Los van deze ruimere interpretatie is het ook nu al mogelijk een dubbele
doelstelling voor basisscholen te realiseren. Bestudering van de wetsgeschiedenis van de
WBO (Wet op het Basisonderwijs, de voorloper van de WPO) leert dat de bredere
doelstelling mogelijk is. In het oorspronkelijke wetsvoorstel was namelijk het woord
uitsluitend opgenomen. In de MvT werd dit echter welbewust geschrapt. De beperkte
doelstelling had volgens de regering de voorkeur, maar een bredere doelstelling werd niet
35
uitgesloten.
Voor zover het verzelfstandigd openbaar onderwijs betreft, bijvoorbeeld in de stichting
volgens artikel 48 WPO, is bepaald dat de stichting zich ten doel stelt: “het in stand
houden van een of meer openbare scholen, al dan niet tezamen met openbare scholen als
bedoeld in de Wet op de expertisecentra of openbare scholen als bedoeld in de Wet op het
voortgezet onderwijs” (WPO, artikel 48 lid 1). De stichting kan daarmee dus zowel scholen
uit het primair, het voortgezet en het speciaal onderwijs in stand houden, in
verschillende gemeenten. Lid 4 stelt dat het doel van zo een stichting uitsluitend het
geven van openbaar onderwijs mag zijn; brancheoverstijgende activiteiten zijn bij deze
bestuursvorm, in tegenstelling tot bij het bijzonder onderwijs, uitgesloten.

Medezeggenschap en functioneren raad van toezicht bij fusie
Tijdens de plenaire behandeling van de WMS (wet medezeggenschap op scholen) werd
door de leden De Vries en Lambrechts een amendement ingediend, dat ertoe leidde dat de
36
medezeggenschapsraad voor het aangaan van fusies een instemmingsrecht verkreeg.
Artikel 10h WMS regelt het instemmingsrecht: de overdracht van een school of een
onderdeel daarvan; de fusie van de school met een andere school; of de vaststelling van
de wijziging van het beleid. Strikt genomen valt een besturenfusie zonder fusie van
scholen daar niet onder. Maar omdat in veel gevallen de scholen worden overgedragen
aan de nieuwe rechtspersoon, valt vermoedelijk ook de besturenfusie of
bestuursoverdracht van scholen onder het instemmingsrecht. Of de duurzame
samenwerking in een holding (een stichting die weer de afzonderlijke stichtingen bestuurt
waarin de scholen in stand worden gehouden) ook onder bijvoorbeeld het adviesrecht
valt, is de vraag.
Een belangrijk punt is dat de medezeggenschapstructuur is afgestemd op de school/het
schoolbeleid en niet op de zeggenschap binnen de rechtspersoon als zodanig. Uit diverse
37
geschillenuitspraken blijkt dat de geschillencommissies marginaal toetsen en met name
35

TK 1976-1977, 14 428, nr. 3. p. 52.
TK 2005-2006, 30 414, nr. 27 (amendement Lambrechts en De Vries).
37
Dat wil zeggen terughoudend: heeft het bevoegd gezag in redelijkheid tot het besluit kunnen komen.
Zie bijvoorbeeld LGC 21 juni 2007, nr. G747.
36

32 Onderwijsraad, november 2008

beoordelen of aan de procedurele voorschriften is voldaan (heeft bijvoorbeeld de
medezeggenschapsraad voldoende tijd gehad om het voorstel of de stukken te
38
bestuderen ).
Ook ten aanzien van de vastgestelde Code goed bestuur primair onderwijs kan de
medezeggenschapsraad zich beroepen op instandhouding en dus tegen fusie.
Basisprincipe 1 in die code zegt immers: het bestuur vindt zijn legitimering in de
instandhouding van de scholen om het geven van onderwijs te realiseren. Het bestuur
handelt ten dienste van de school. De vraag is of besturenfusie altijd in het belang van de
school is. De (g)mr kan een beroep doen op dit principe bij de geschillencommissie,
bijvoorbeeld bij een procedure rond artikel 11h WMS.
De raad van toezicht heeft een zekere controlefunctie bij fusies, maar moet zich – blijkens
jurisprudentie – wel consequent opstellen. Zo kunnen nieuw benoemde leden niet zomaar
een bevoegd genomen besluit tot fusie terugdraaien. Artikel 2:8 BW (Een rechtspersoon en
degenen die krachtens de wet en de statuten bij zijn organisatie zijn betrokken, moeten
zich als zodanig jegens elkander gedragen naar hetgeen door redelijkheid en billijkheid
wordt gevorderd) houdt volgens de rechter in, dat er een reële bereidheid moet zijn bij
leden van een raad van toezicht om zich in een debat over de fusie door argumenten te
39
laten overtuigen.

Toetsing (bestuurlijke) fusies in het voortgezet onderwijs
De bovengenoemde regelingen en mechanismen zijn veelal – met uitzondering van de
planning van scholen – via de gelijke systematiek van toepassing in het voortgezet
onderwijs.

Fusies scholen moeten aangemeld worden
De voorzieningenplanning in het voortgezet onderwijs is recentelijk gewijzigd. Niet langer
staat het Plan van scholen centraal, maar het regionaal plan onderwijsvoorzieningen. Voor
een aantal zaken hoeft geen toestemming meer aan de minister te worden gevraagd. Zo
bepaalt artikel 70 lid 2 WVO dat omzetting van bijzonder naar openbaar niet meer door de
minister hoeft te worden getoetst. Samenvoeging van scholen is dan wel weer onderdeel
van een toets van de minister, zie artikel 71 lid 2a WVO. Bij de minister moet een
aanvraag ingediend worden voor samenvoeging (institutionele fusie van twee scholen).
Aan de honorering van die aanvraag is in elk geval een voorwaarde verbonden wat betreft
het percentage leerlingen dat afkomstig is uit dezelfde postcodegebieden (20%).
Gedeputeerde Staten dragen er zorg voor dat is voorzien in de behoefte aan openbaar
onderwijs door een voldoende aantal scholen in de provincie (artikel 67 eerste en tweede
lid van de WVO). Daartoe kunnen gedeputeerde staten burgemeester en wethouders van
de gemeente opdragen, een aanvraag bij de minister in te dienen om een openbare school
voor bekostiging in aanmerking te brengen indien de ouders, voogden en verzorgers van
een naar hun oordeel voldoende groot aantal leerlingen hebben aangegeven dat zij dat
wensen en burgemeester en wethouders van de gemeente daaraan niet hebben voldaan.
Wanneer GS op hun beurt verzaken kan de minister aan B&W die opdracht geven.. Er zijn
geen extra lage opheffingsnormen voor de laatste school van de richting.

Toetsing van (bestuurlijke) fusies in de bve-sector
Een belangrijk artikel is artikel 2.1.3 van de WEB. Afgezien van fusies en splitsingen is het
instellingenbestand gefixeerd: zonder wetswijziging kunnen geen nieuwe instellingen
voor bekostiging in aanmerking worden gebracht. De wet bevat geen voorschriften voor
38
39

Zie bijvoorbeeld LGC 22 oktober 2003, nr. G687.
Uitspraak inzake de fusie HES-Hogeschool van Amsterdam, zie Huisman, 2004.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 33

beëindiging van de bekostiging van de roc's. Het is de wetgever zelf die beslist of een
bepaald roc niet verder voor bekostiging in aanmerking moet komen.
Bestuurlijke fusies of samenwerkingsverbanden (holding-constructies) zijn niet aan
toetsing door de minister onderworpen; datzelfde geldt voor bestuurlijke fusies tussen
middelbaar beroepsonderwijs en voortgezet onderwijs. De Minister kan voorgenomen
samenvoegingen toetsen op grond van artikel 2.1.3 lid 4 van de WEB en, indien
noodzakelijk, nadere maatregelen nemen. Het gaat hierbij om regels over
macrodoelmatigheid, regionalisering, het minimum aantal deelnemers en
stelselindicatoren. Criteria voor goedkeuring die zijn aangegeven bij de totstandkoming
van dit artikel zijn een minimumomzet na splitsing, de keuzemogelijkheden voor de
deelnemer, de instemming van de geledingen binnen de instelling die betrokken zijn
(deelnemers, personeel, raad van toezicht) en misschien ook de opvattingen van
gemeenten, kamers van koophandel en dergelijke. De minister van OCW wilde samen met
dit splitsingsartikel ook de mogelijkheid creëren (in de toekomst) voorgenomen
samenvoegingen te toetsen en, indien noodzakelijk, nadere maatregelen te kunnen
40
nemen.
Tot nu toe is er nog geen formele uitwerking van de criteria. Een en ander zou zijn beslag
moeten krijgen in samenspraak met het veld, dat wil zeggen de MBO Raad (vroeger de
BVE Raad). De regeling is echter tot op heden niet verschenen.
Voor de bve-sector geldt voor wat betreft de medezeggenschap nu nog de WMO 1992.
Hierin is artikel 7 onder e een adviesrecht voor de mr bij fusie(beleid) opgenomen (artikel
7e). Artikel 7f bevat een adviesrecht bij besluiten of beleid over duurzame samenwerking
met andere instellingen.

Toetsing bestuurlijke fusie WHW
Voor wat betreft de universiteiten zijn geen fusievoorschriften gegeven. Wel kunnen
volgens artikel 8.1 WHW bekostigde instellingen een gemeenschappelijke regeling sluiten.
De regeling kan voorzien in de overdracht van bepaalde bevoegdheden van organen van
de deelnemende instellingen aan organen van een andere deelnemende instelling of aan
organen van het samenwerkingsinstituut. Universiteiten kunnen op andere gronden
samenwerken, bijvoorbeeld door een federatie (zie het samenwerkingsverband van de
TU’s). Voor zover het de hogescholen betreft bevatten artikel 16.15 en artikel 16.16 WHW
relevante bepalingen voor een bestuursoverdracht. Deze zijn vergelijkbaar met de
bepalingen in de WPO en WVO (de overdracht kan geschieden aan een rechtspersoon die
daartoe bevoegd is, enz.). Artikel 16.17 WHW bevat regelingen ten aanzien van de
omzetting, splitsing en verplaatsing van de hogeschool. De Minister kan, al dan niet onder
door hem te stellen voorwaarden, een dergelijke omzetting, splitsing of verplaatsing
goedkeuren.
Institutionele fusies tussen universiteiten en hogescholen zijn tot dusver wettelijk niet
mogelijk. Mocht een hogeschool met een andere hogeschool fuseren, dan is ook van
belang artikel 10.8 lid 4 WHW: “Het bestuur van de rechtspersoon zendt elke wijziging van
41
de statuten of reglementen binnen vier weken na vaststelling aan de minister”. Het
bestuur verstrekt de Minister de nodige inlichtingen omtrent de hogeschool. Dit is als het
ware een informatie- en motiveringsplicht bij (fusie)besluiten.
Er is geen directe medezeggenschap (instemming of adviesbevoegdheid) bij een eventuele
fusie of overdracht.
40

TK 2004-2005, 30 170, nr.3, p.9.

41

Deze informatieplicht geldt ook voor statutenwijziging van de universiteiten, artikel 9.51 WHW.

34 Onderwijsraad, november 2008

Conclusie
Op dit moment vindt in het onderwijs geen directe toetsing van bestuurlijke fusies plaats
door de Minister. Dit betekent dat er in principe geen formele wettelijke toets is op het
bestuurlijke fusieproces. In paragraaf 2.3 is aangegeven waarom een formele toetsing op
bestuurlijke fusies in het onderwijs wenselijk is.
Alvorens over te gaan tot uitwerking van een fusietoets en andere instrumenten om de
bestuurlijke variëteit te waarborgen (in paragraaf 3.3) wordt eerst ingegaan op de vraag in
hoeverre een fusietoets verenigbaar is met de vrijheid van inrichting, voortvloeiend uit
artikel 23 Grondwet.

3.2

Verenigbaarheid fusietoets met de vrijheid van inrichting
Deze paragraaf gaat in op de verenigbaarheid van een mogelijke fusietoets met de
vrijheid van inrichting volgens het genoemde artikel.

Reikwijdte vrijheid van inrichting
Het klassieke grondrecht van de vrijheid van onderwijs staat garant voor geestelijke
pluriformiteit door bescherming te verlenen aan de verschillende stromingen in het
bijzonder onderwijs. Op grond hiervan kan in private organisaties zonder
overheidsinmenging een eigen visie op mens en samenleving tot uitdrukking worden
gebracht.
Deze vrijheid van onderwijs wordt al sinds de tweede helft van de negentiende eeuw
onderscheiden in drie deelvrijheden: de vrijheid van schoolstichting, de vrijheid van
richting en de vrijheid van inrichting. Het tweede lid van het grondwetsartikel geeft de
algemene norm (‘Het geven van onderwijs is vrij’). In deze norm ligt besloten het recht tot
oprichting van bijzondere scholen, en daarbinnen onderwijs naar eigen inzichten te (doen)
geven (Onderwijsraad, 2002).
42

De vrijheid van richting zo stelt Vermeulen is aan te merken als een onderdeel van de
vrijheid van inrichting. Er zijn aspecten van de inrichting die behoren tot de pedagogischorganisatorische autonomie, maar niet godsdienstig of levensbeschouwelijk van aard zijn.
De overheid zou volgens Vermeulen bevoegd zijn in zulke gevallen verdergaand op te
treden. Daarbij moet dan weer een onderscheid worden gemaakt tussen de zuiver
financiële, organisatorische en technische zijde van de inrichting enerzijds en
opvoedkundige en onderwijsinhoudelijke aspecten anderzijds. De overheid zou zeer
terughoudend moeten optreden als het gaat om pedagogische aspecten. Zou de vrijheid
van inrichting beperkt zijn tot de richting (godsdienst of levensbeschouwing), dan zouden
aspecten die daar niet direct mee verband houden, zoals de keuze van de pedagogischdidactische methode, de toetsing van de onderwijskundige kwaliteiten van de
leerkrachten en de keuze van bestuursvormen, buiten de grondwettelijke bescherming
vallen. De vrijheid van onderwijs omvat dus meer dan het stichten van een school op een
bepaalde levensbeschouwelijke grondslag en het selecteren van personeel of leerlingen
op basis van die grondslag. Zij omvat ook de vrijheid van inrichting, dat wil zeggen de
vrijheid om het onderwijs in te richten zonder dat dit rechtstreeks aan de godsdienstige of
levensbeschouwelijke richting te relateren is.
Wel is het zo dat deze vrijheid van inrichting minder sterk gewaarborgd is dan de vrijheid
van richting (Onderwijsraad, 2002a). Het is de wetgever verboden te treden in de kern van

42

Vermeulen, 1994, p. 41.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 35

de vrijheid van onderwijs, de vrijheid van richting; de vrijheid van inrichting kan evenwel,
onder voorwaarden van een toereikende motivering en van proportionaliteit, door de
wetgever beperkt worden. De regering vatte een en ander in het kader van de
grondwetsherziening van 1983 aldus samen: “De richting van het bekostigde bijzonder
onderwijs wordt door de Grondwet tot verboden terrein verklaard. [...] De vrijheid van het
uit de openbare kas bekostigde bijzonder onderwijs om het onderwijs in te richten naar
eigen opvattingen en inzichten geldt onverkort waar de vrijheid van richting van het
onderwijs in het geding is. Buiten het gebied van de richting geldt geen absolute vrijheid,
maar zal door de wetgever naar een synthese moeten worden gezocht van het door hem
te dienen algemeen belang van een goede en doelmatige inrichting van het uit de
algemene middelen bekostigde onderwijs en het belang van instellingen van bijzonder
onderwijs eigen inzichten en opvattingen in de inrichting van het onderwijs tot
uitdrukking te brengen. [...] In deze normen vindt de bevoegdheid van de wetgever
43
voorwaarden te stellen haar begrenzing”.

Bevoegdheid van de wetgever om bestuurlijke fusies te entameren, dan wel
aan beperkende voorwaarden te onderwerpen
Waar het dus de bestuurlijke inrichting van bekostigde onderwijsinstellingen betreft en de
verantwoordelijkheid ten aanzien van het functioneren van het stelsel, heeft de wetgever
een ruime bevoegdheid – zij het proportioneel en gebonden aan motivering van de
noodzakelijkheid – om regelingen te ontwerpen. Onder de vrijheid van inrichting (voor het
bijzonder onderwijs) valt bijvoorbeeld de keuze voor de rechtsvorm en het bestuursmodel
44
(bijvoorbeeld een raad-van-toezichtmodel ). Deze vrijheid is echter niet onbeperkt: zo
stelt bijvoorbeeld artikel 49 WVO voorwaarden aan de rechtspersoon die de school in
stand houdt (deze moet het geven van onderwijs tot doel hebben, zonder winstoogmerk).
Voor de figuur van het samenwerkingsbestuur (openbaar en bijzonder onderwijs)
formuleert de wet zelfs een heel aantal regels met betrekking tot de inrichting van de
statuten.
In het verleden is met name wetgeving geïnitieerd, die voorzag in dwingende bestuurlijke
schaalvergroting of bestuurlijke samenwerking (zie in dit kader de totstandkoming van de
WEB, maar bijvoorbeeld ook de samenwerkingsverbanden Weer Samen naar School). Deze
operaties zijn door de wetgever geacht in overeenstemming te zijn met artikel 23
Grondwet.
Spiegelbeeldig is het geoorloofd dat de wetgever juist beperkingen oplegt aan de
totstandkoming van bestuurlijke fusies of bestuurlijke samenwerkingsverbanden. Het feit
dat de medezeggenschapsraad instemmingsrecht heeft bij een fusie van scholen, is een
actueel voorbeeld van dergelijke – kennelijk met artikel 23 Grondwet verenigbare –
inkadering van het bevoegd gezag om een besluit tot fusie (juister gezegd: bestuurlijke
overdracht van scholen) tot stand te brengen.
Honderd jaar geleden, toen de term bestuurlijke schaalvergroting nog moest worden
‘uitgevonden’, debatteerde het parlement al over het maximum aantal leerlingen per
45
school. Mentink stelt dat de oorspronkelijke wetgever schaalgrootte zag als een object
van deugdelijkheid. Kamerleden waren van mening dat er een getalsmatige bovengrens
moest worden getrokken om te voorkomen dat ‘groote schoolen hun karakter van
paedogisch opvoedingsinstituut zouden verliezen’ of dat er ‘schoolkazernes’ zouden

43

TK 1976-1977, 13874, nr.6, p.24 en nr.10, p.12.

44

Aanhangsel TK 2007-2008, nr. 1932 (kamervragen Pechthold inzake Movare).
45
Mentink, 2008.

36 Onderwijsraad, november 2008

46

ontstaan. De bovengrens bij de wettelijke uitwerking van de onderwijspacificatie in de
lageronderwijswet van 1920 werd gesteld op 400 leerlingen. Deze verdween in 1923 uit
de wet omdat de ervaring leerde dat te grote scholen praktisch niet werden opgericht.
Niettemin geeft dit historisch precedent weer dat een maximum aantal leerlingen (dat de
basis zou kunnen zijn voor een door de raad voorgestelde fusietoets) heel wel in
overeenstemming is te achten met artikel 23 Grondwet en de daarin besloten vrijheid van
inrichting. Bestuurlijke schaalgrootte en bestuurlijke variëteit zijn te regelen als
deugdelijkheidseisen door de formele wetgever, onder genoemde voorwaarden van
noodzakelijkheid en proportionaliteit.

Waarborgen overheid voor variëteit binnen het bijzonder onderwijs
De overheid faciliteert en stimuleert (bestuurlijke) variëteit in het stelsel. Dat gebeurt in de
eerste plaats door het (blijvend) aanbieden van ‘eigen’ onderwijs, namelijk openbaar
onderwijs. Daarnaast kan er volgens het Europese Hof op basis van artikel 2, Eerste
Protocol, EVRM een algemene verplichting worden aangenomen voor de overheid, te
weten “safeguarding the possibility of pluralism in education, which possibility is essential
47
for the preservation of ’the democratic society’ as conceived by the Convention”. Hoewel
uit deze verplichting niet volgt dat de overheid verantwoordelijk is voor de oprichting en
subsidiëring van particuliere scholen met een levensbeschouwelijk of godsdienstig
48
karakter, kan een praktijk waarbij naar nationaal recht wel subsidies aan “particuliere” of
bijzondere scholen worden verstrekt moeilijk als in strijd daarmee worden beschouwd. Op
deze wijze kan artikel 23 Grondwet, dat de materiële en financiële gelijkstelling van
openbaar en bijzonder onderwijs verzekert, worden gezien als een nationale uitwerking
van de algemene internationale overheidsverplichting pluralisme in het onderwijs te
garanderen.
De wetgever heeft dit altijd zo begrepen. Dat een blijvende keuze tussen verschillende
typen scholen, met name vanuit verschillende richtingen, belangrijk is blijkt bijvoorbeeld
uit het feit dat de laatste school van de richting toe kan met een lagere opheffingsnorm
(artikel 153 lid 4 WPO). Via deze gedifferentieerde normen waarborgt de wetgever dus de
variëteit en keuzevrijheid tussen verschillende scholen. Die zorgplicht voor variëteit
49
kwam voorts tot uitdrukking in de artikel 65, eerste lid WVO: het plan van scholen had
mede tot doel “te komen tot een evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen naar
soort van onderwijs, mede gelet op het verlangde onderwijs in het betrokken gebied”. Dit
precedent geeft aan dat de waarborg voor variëteit van het aanbod van bijzonder
(voortgezet) onderwijs als een taak van de Rijksoverheid werd gezien. De wetgever kan
dus ten principale de variëteit van voorzieningen als waarborgnorm regelen.

3.3

Vooraf toetsen van voorgenomen fusies: verschillende opties
Toetsing van sommige fusies biedt een mogelijkheid om de bestaande bestuurlijke
variëteit en de bijbehorende keuzevrijheid te waarborgen. Hieronder worden de kansen en

46

Citaat uit TK 1919-1920, 86, nr.3, p.133 en nr.5, p.169. Verder Handelingen TK 14 december 1923, p.
1048 (Dresselhuys en intrekking amendement Gerhard c.s. om toch een bovengrens van 600 leerlingen
te hanteren).
47
EHRM 7 december 1976, Publ. Hof, Serie A, Vol. 23, 25, § 50.
48
Zie bv. ECRM 5 juli 1977, nr. 7527/76, D&R 11, 147 (Y v. United Kingdom) en ECRM 2 mei 1978, nr.
7782/77, D&R 14, 179 (X v. United Kingdom).
49
Deze bepaling is als gevolg van de regionalisering van de planprocedure en het vervallen het plan van
scholen gewijzigd.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 37

risico’s van een dergelijke fusietoets verkend en drie varianten voor de verschillende
sectoren uitgewerkt.

Kansen en risico’s
Een voordeel van een fusietoets is dat dit een garantie kan bieden voor het behoud van
keuzevrijheid van de deelnemers en daarmee voor een voldoende gevarieerd aanbod.
50
Hantering van fusietoets heeft eerst en vooral een preventieve werking. In de
marktsector blijkt bijvoorbeeld dat in anticipatie op het concentratietoezicht van de NMa
51
20% van de fusieplannen van ondernemingen niet of in gewijzigde vorm doorgang vindt.
Een mogelijk nadeel van een fusietoets is dat het ook vormen van samenwerking kan
tegenhouden waar duidelijke inhoudelijke schaalvoordelen te behalen zijn, bijvoorbeeld
bij kleine dorpsscholen in het primair onderwijs. Bij de vormgeving van een fusietoets is
het daarom van belang dat een afweging plaatsvindt tussen de mogelijke inhoudelijke
schaalvoordelen en een verlies aan keuzevrijheid.

Drie uitvoeringsopties
Er zijn volgens de raad drie opties voor uitvoering van een fusietoets: uitvoering door een
Onderwijskamer bij de NMa, uitvoering door de Commissie Macrodoelmatigheid (in
oprichting) voor het hoger onderwijs, aangevuld met een aparte toetsingscommissie voor
de andere sectoren, en uitvoering door de Minister zelf, al dan niet bijgestaan door een
toetsingscommissie. Hieronder bespreken we beknopt deze drie routes.

Optie 1: Uitvoering fusietoets door Onderwijskamer bij de NMa
Tot dusver houdt de NMa zich niet bezig met het gesloten bestel van publiek bekostigd
onderwijs. De NMa houdt op dit moment alleen toezicht op de markt van particuliere
onderwijsactiviteiten. Dit verandert pas op het moment dat overheid besluit tot invoering
52
van een open bestel.
Het is echter wel denkbaar dat de minister van OCW de NMa verzoekt tot oprichting van
een aparte Onderwijskamer voor de uitvoering van een fusietoets. Daarbij zal de minister
moeten aangeven welke criteria de Onderwijskamer voor het toetsen van fusies in de
onderwijssector moet hanteren.
Overigens voert de NMa op dit moment wel een toets op mediaconcentraties uit in
opdracht van het ministerie van OCW en het Commissariaat van de Media, maar dat is in

50

Om een fusietoets te ontwijken kunnen schoolbesturen ook kiezen voor alternatieve vormen van
samenwerking. Het is van belang om in de gaten te houden of dit vraagt om aanvullende maatregelen
om ongewenste effecten tegen te gaan (zoals de benoeming van de bestuursleden van het ene bestuur
als raad van toezicht van een ander bestuur en vice versa).
51
Nederlandse Mededingingsautoriteit, 2007.
52
In de zaak 2760/Hogeschool Alkmaar-Hogeschool Haarlem-Hogeschool Holland-Ichtus Hogeschool
beoordeelde de NMa of de fusie van deze hogescholen (thans InHolland) strijdig is met de
mededingingsregels. Overwogen werd dat voor zover het de bekostigde activiteiten betreft, er onder de
huidige regelgeving geen sprake is van economische activiteiten. Er bestaat onvoldoende vrijheid om het
collegegeld vast te stellen (noch per school, noch per studierichting). De samenstelling van het aanbod is
uiteindelijk in handen van de minister, die uiteindelijk met een doelmatigheidstoets beslist of de nieuwe
studierichting bekostigd wordt of blijft. Ook op het aantal studenten dat ze toelaten of de rijksbijdrage
hebben de instellingen nauwelijks invloed, aldus de NMa. De NMa houdt echter een slag om de arm:
“Wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen ertoe leiden dat de conclusie anders zou luiden”

38 Onderwijsraad, november 2008

aanvulling op de reguliere toetsing die de NMa op de afzonderlijke productmarkten terrein
53
al toepast.
Een voordeel van uitvoering door de NMa is dat deze organisatie op afstand staat van de
politiek en beschikt over een uitgebreide ervaring in het toetsen van fusies. Daarbij gaat
het niet alleen om fusies in het bedrijfsleven, maar ook in semi-publieke sectoren zoals de
zorg. Een mogelijk nadeel is dat de NMa ervaring met de onderwijssector moet
opbouwen, wat tijd kost, en dat inrichting van een aparte onderwijskamer vereist is.

Optie 2: Uitvoering fusietoets door de Commissie Macrodoelmatigheid (hoger
onderwijs) en een aparte commissie voor andere sectoren
Een tweede mogelijkheid is om de uitvoering van de fusietoets te beleggen bij de (in
oprichting zijnde) Commissie Macrodoelmatigheid voor het hoger onderwijs en een aparte
toetsingscommissie in het leven te roepen voor de andere onderwijssectoren. Een
voordeel hiervan is dat voor het hoger onderwijs kan worden aangesloten bij een
bestaande (zij het nog in de oprichtingsfase verkerende) commissie met inhoudelijke
54
kennis van het onderwijs. De instelling van een aparte toetsingscommissie voor de
andere onderwijssectoren heeft als voordeel dat de opzet van een zware nieuwe structuur
wordt vermeden. In beide gevallen vindt de toetsing van fusies bovendien plaats op
afstand van de politiek.
Uitvoering door een nog in te stellen ad-hoccommissie voor het funderende onderwijs
heeft echter als nadeel dat vanwege het adhockarakter geen ondersteunende
kennisinfrastructuur met inhoudelijke kennis van het onderwijs en van fusiebeoordeling
wordt opgebouwd.

Optie 3: Fusietoets door de Minister
Een derde mogelijkheid is de Minister van OCW zelf een oordeel te laten vellen. Een
belangrijk nadeel hiervan is echter dat de beoordeling van individuele fusiegevallen
onderwerp van politiek debat kan worden.
Bovengenoemde varianten overziend lijkt het de voorkeur te verdienen om het toetsen
van onderwijsfusies op enige afstand van de politiek te zetten, zonder daarbij een geheel
nieuwe, losstaande instantie op te tuigen. Inrichting van een Onderwijskamer bij de NMa
lijkt dan het meest voor de hand te liggen.

Beoordelingscriteria
Ongeacht de keuze van de uitvoeringsvariant zal de minister van OCW moeten aangeven
welke uitgangspunten bij de toetsing van fusies moeten worden gehanteerd. Daarbij gaat
het om de te hanteren toetsingsdrempel (wanneer komen fusies voor toetsing in
aanmerking) en de criteria waarop fusies beoordeeld worden.

53

TK 2006-2007, 30 921, nr.3: Vaststelling van tijdelijke regels voor mediaconcentratie en enige
daarmee verband houdende wijzigingen in de Mediawet en de Mededingingswet (Tijdelijke wet
mediaconcentraties). Memorie van toelichting.
54
De Commissie Macrodoelmatigheid beoordeelt per 1 januari 2009 aanvragen van hogescholen en
universiteiten voor de bekostiging van nieuwe opleidingen c.q. het uitbreiden en veranderen van het
bestaande onderwijsaanbod, op een zodanige wijze dat de middelen die de overheid voor het hoger
onderwijs ter beschikking stelt doelmatig worden besteed. Daarnaast adviseert de commissie de minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over algemene en sectorspecifieke problemen aangaande de
macrodoelmatigheid van het opleidingsaanbod.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 39

Toetsingsdrempel
In de eerste plaats moet worden bepaald wanneer fusies voor toetsing in aanmerking
dienen te komen. Voor andere sectoren hanteert de NMa daarvoor omzetdrempels. Voor
de zorg hanteert de NMa bijvoorbeeld een gezamenlijke omzetdrempel van 55 miljoen
euro voor beoogde fusiepartners. Een toetsingsdrempel kan echter ook worden gekoppeld
aan het aantal deelnemers, met een differentiatie tussen sectoren. In primair en
voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs zou bijvoorbeeld kunnen
worden gewerkt met een meldingsplicht voor besturen met respectievelijk 2.500, 5.000
en 10.000 deelnemers. Het gaat daarbij om het gezamenlijke aantal deelnemers van de
partijen die beogen te fuseren, op het moment van melding van de fusie. Dat betekent dat
alleen grootschalige bestuurlijke fusies in aanmerking komen voor een fusietoets. Ter
vergelijking: van de bestaande grotere schoolbesturen in primair en voortgezet onderwijs
heeft OMO 67.000 leerlingen, Carmel 35.000 leerlingen, SCO-LUCAS 31.000 leerlingen,
BOOR 30.000 leerlingen, LVO 28.000 leerlingen en Dunamare 12.500 leerlingen. In het
middelbaar beroepsonderwijs hebben 20 roc’s inmiddels meer dan 10.000 deelnemers.

40 Onderwijsraad, november 2008

De meeste instellingen in het hoger onderwijs zijn al relatief groot. Een kwart van de
hogescholen heeft meer dan 10.000 studenten en een gemiddelde universiteit heeft er
ongeveer 17.000. Een drempelwaarde zou hier bijvoorbeeld bij 20.000 studenten gelegd
55
kunnen worden.
Hantering van toetsingsdrempels heeft als voordeel dat niet elke fusie hoeft te worden
beoordeeld en de toets zich beperkt tot grootschalige fusies. Kleine fusies die wel tot
lokale monopolies leiden blijven dan buiten beeld. Een mogelijke oplossing hiervoor is om
voor samenwerkingsbesturen geen omzetdrempel te hanteren, maar standaard een
58
fusietoets te laten plaatsvinden. Een andere mogelijkheid is om de toetsingsdrempel te
koppelen aan de bevolkingsdichtheid (zoals dat ook geldt voor stichtings- en
opheffingsnormen). Dit heeft echter als nadeel dat voor de betrokken partijen niet direct
duidelijk is of een fusietoets wel of niet van toepassing is.

Centrale criterium: bestuurlijke variëteit in relevante geografische gebied
Het centrale criterium bij de beoordeling van een fusie is of de fusie niet leidt tot een
ongewenste bestuurlijke concentratie in het geografische voedingsgebied waar de
betrokken besturen actief zijn. Ouders, leerlingen en studenten zouden (bij voorkeur)
moeten kunnen kiezen uit minimaal twee (bestuurlijke) aanbieders.
De grootte van het relevante geografische gebied waar de betrokken organisaties actief
zijn, kan sterk verschillen tussen sectoren. In het geval van primair of voortgezet
onderwijs kan dit bijvoorbeeld een gebied zijn bestaande uit één of meerdere gemeenten,
terwijl het voor het hoger onderwijs eerder zal gaan om een gewest of Nederland als
59
geheel.

55

Dit aantal studenten is vergelijkbaar met het totale aantal studenten op bijvoorbeeld Harvard
University, de hoogst genoteerde instelling op zowel de THE-QS World University Ranking 2008 als de
Academic Ranking of World Universities 2007 van de Shanghai Jiao Tong University.
58
Een alternatieve mogelijkheid is een verbod op fusies boven een bepaald leerlingaantal. Een voordeel
daarvan is dat dit een duidelijk plafond stelt aan bestuurlijke schaalvergroting door fusies (hoewel
autonome groei niet kan worden voorkomen). Ook zijn de kosten van het controleren van naleving van
een fusieplafond veel lager dan van het hanteren van een fusietoets. Een nadeel van een fusieverbod
boven een bepaald leerlingaantal is dat dit geen antwoord biedt op fusies onder het plafond die lokaal
leiden tot een ongewenste vermindering van de bestuurlijke variëteit. Verder biedt een plafond niet de
mogelijkheid om in te spelen op bijzondere omstandigheden (bestuurlijke of demografische
ontwikkelingen) die een fusie zouden kunnen rechtvaardigen.
59
In het hoger onderwijs is het zelfs denkbaar dat het relevante geografische gebied de landsgrenzen
overstijgen (bijvoorbeeld als het gaat om masteropleidingen).

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 41

Vertaald naar een concreet criterium betekent dit, dat bij een fusietoets moet worden
gekeken naar het leerlingenaandeel: het percentage leerlingen uit een voedingsgebied dat
naar de scholen van de betrokken besturen gaat. Een leerlingenaandeel van 100%
(absoluut monopolie) is in ieder geval onwenselijk, maar ook een leerlingenaandeel dat
daar dicht in de buurt lijkt ongewenst. In veel gebieden zijn er bijvoorbeeld kleine scholen
die zich op een hele specifieke groep leerlingen richten en niet worden meegenomen in de
keuzeoverwegingen van de gemiddelde ouder (te denken valt bijvoorbeeld aan bepaalde
religieuze stromingen zoals de reformatorische scholen, maar ook aan bepaalde algemeen
bijzondere richtingsscholen zoals de vrije scholen). Nadere uitwerking van deze criteria is
een taak voor de Onderwijskamer of de commissie die de toets uitvoert.
Uitgangspunt dient daarbij steeds te zijn dat een reële keuzemogelijkheid moet bestaan
tussen minimaal twee besturen met scholen voor een brede doelgroep. Op die manier is
60
een minimale mate van lokale variëteit gewaarborgd.
Tegelijkertijd is het van belang dat fusies van geval tot geval worden beoordeeld, waarbij
goed wordt gekeken naar mogelijke baten die opwegen tegen het verlies aan
keuzevrijheid. Daaruit kan naar voren komen dat er overtuigende redenen zijn voor een
bestuurlijke fusie, bijvoorbeeld gelegen in de wens tot spreiding en instandhouding van
een bepaald onderwijsaanbod in een context van een drastische terugloop van leerlingen
door demografische ontwikkelingen. Naast de drempel en het centrale criterium van
bestuurlijke variëteit stelt de raad daarom een derde categorie van maatstaven voor, die
betrekking heeft op de procesvoering.

60

In theorie zou dit ertoe kunnen leiden dat deze variëteit ook op landelijk niveau beperkt blijft tot twee
grote landelijke besturen, bijvoorbeeld wanneer alle openbare scholen zich verenigen in een landelijk
.
bestuur, evenals alle bijzondere scholen, vooralsnog lijkt de kans hierop echter niet erg groot

42 Onderwijsraad, november 2008

Drie fusieprocescriteria
De raad is er voorstander van, de procesvoering op drie punten als volgt te structureren,

De fusiepartners geven aan wat de beoogde opbrengsten zijn van de fusie en tegen
welke prijs deze opbrengsten worden gerealiseerd. De ervaring leert dat bijvoorbeeld
61
in het hoger onderwijs de baten van een fusie soms worden overschat. Een
verplichte eigen fusie-effectrapportage (zoals gesuggereerd door Schenk, 2007)
voorafgaand aan een fusie is daarom een mogelijkheid. Hier zijn uiteraard
administratieve lasten aan verbonden. In deze fusie-effectrapportage kunnen de
betrokken partijen ook aangeven wat hun fusiemotieven zijn en waarom die een
vermindering van de keuzevrijheid rechtvaardigen. Bijvoorbeeld wanneer het
leerlingenaantal van een school onder een opheffingsnorm dreigt te komen.

Het nieuwe bestuur neemt het op zich, geregeld bij betrokkenen te onderzoeken of
de variëteit, zowel in levensbeschouwelijke als pedagogisch-didactische zin, van zijn
62
aanbod voldoet.

Naast de gevraagde analyse van opbrengsten en kosten is een systematische
afweging van alternatieven voor een fusie noodzakelijk. Er liggen tussen afzijdigheid
en fusie verschillende tussenvormen, die juridisch gestalte kunnen krijgen in
gestandaardiseerde contracten, federaties en andere samenwerkingsmodellen. De
raad stelt voor dat de minister enkele van deze tussenposities juridisch laat uitwerken
in een gestandaardiseerde vorm, zodat fusiepartners eerder mogelijke alternatieven
zullen overwegen. Onderstaand kader geeft een voorbeeld van een alternatieve
samenwerkingsvorm: de coöperatie.

Coöperatie als alternatieve samenwerkingsvorm
Een coöperatie is een rechtspersoon. In de coöperatieve vereniging staat zelfstandigheid
van de leden voorop. Leden werken samen ter behartiging van bepaalde belangen, om
juist daardoor beter zelfstandig te kunnen functioneren. De leden van de coöperatie
kiezen uit hun kring van schoolleiders en bestuurders het coöperatiebestuur. Er zijn in het
onderwijs verschillende coöperaties actief voor gezamenlijke inkoop, huisvesting of
andere belangenbundeling.
Zo is er de het Eerste Coöperatief Werkgeversverband van scholen in VO ( U.A.). Deze
heeft tot doel:

informatie en knelpunten over werkgeverszaken vergaren en verspreiden;

deelname aan de beleidsdiscussies in de drie kennisgroepen van de VO-raad op het
terrein van arbeidsvoorwaarden, sociale zekerheid en bekostiging;

voorbereiden van standpunten in de kennisgroepen en algemene ledenvergadering
van de VO-raad in overleg met het coöperatiebestuur en de leden.
Sinds 2006 is de coöperatie fors gegroeid. Juli 2008 telt de coöperatie VO 41
schoolbesturen uit heel Nederland van verschillende denominatie (AB, RK, OO). Het gaat
om circa 50 scholen met een aanbod als praktijkschool, categorale school voor vmbo of
atheneum of gymnasium, als havo/vwo school of brede schoolgemeenschap. Deze
scholen hebben totaal 42.000 leerlingen.
www.cooperatievo.nl

Recente ingrijpende fusies
Voor ingrijpende fusies uit het recente verleden, met name die welke geleid hebben tot
een aanzienlijke inperking van de keuzemogelijkheden, stelt de raad voor dat het bestuur

61
62

Patterson, 2000.
Een dergelijke bepaling kan overigens ook voor alle bestaande besturen worden opgenomen.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 43

– vrijwillig en con amore – het op zich neemt geregeld bij betrokkenen te onderzoeken of
de variëteit van zijn aanbod voldoet. Die variëteit uit zich in zowel levensbeschouwelijke
als in pedagogisch-didactische zin. Een dergelijk onderzoek voert het bestuur uit in
samenwerking met betrokkenen.

Aandachtspunten per sector
Beoordeling van bestuurlijke fusies lijkt het meest eenvoudig in het reguliere
basisonderwijs, omdat hier sprake is van een relatief uniform aanbod qua
onderwijsinhoud. In het voortgezet onderwijs is dit ingewikkelder vanwege het bestaan
van verschillende niveaus en sectoren in het vmbo. Idealiter zou een leerling op elk
onderwijsniveau (vmbo, havo, vwo) moeten kunnen kiezen tussen minimaal twee
bestuurlijke aanbieders. Het aanbieden van verschillende vmbo-sectoren en havo/vwoprofielen vereist bovendien een bepaalde minimale schaalgrootte waar rekening mee
moet worden gehouden. Daar staat tegenover dat de maximale reisafstand voor leerlingen
weer iets groter is.
Het middelbaar beroepsonderwijs verdient speciale aandacht vanwege de aanvankelijk
door de overheid bewust gecreëerde situatie van regionale monopolies. Het is bovendien
relatief kostbaar om bepaalde opleidingen op veel verschillende plekken aan te bieden.
Dit soort omstandigheden zal bij een fusietoets moeten worden meegewogen.
In het hoger onderwijs moet worden gekeken naar de gevolgen van een fusie voor het
aanbod van verschillende opleidingen. Hier bestrijkt echter de geografische markt een
relatief groot gebied en voor het wetenschappelijk onderwijs mogelijk zelfs het hele land.
Voor alle fusies geldt zoals gezegd dat elke keer een serieuze gevalsspecifieke afweging
moet worden gemaakt en niet kan worden volstaan met het afvinken van enkele
indicatoren. Ook bij de beoordeling van fusies in andere sectoren hanteert de NMa
overigens een dergelijke zorgvuldige methodiek.

Sectoroverstijgende fusies
Voor beoordeling van sectoroverstijgende fusies, zoals tussen voortgezet onderwijs en
middelbaar beroepsonderwijs of tussen hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk
onderwijs, ziet de raad twee mogelijkheden. Een eerste mogelijkheid is om alleen te
toetsen of dit in één van de betrokken sectoren tot een ongewenste vermindering van de
bestuurlijke variëteit leidt.
Een tweede mogelijkheid is om daarnaast ook naar het gezamenlijke leerlingenaandeel in
63
de betrokken sectoren te kijken (analoog aan de Tijdelijke wet mediaconcentraties). In
het geval van de Tijdelijke wet mediaconcentraties wordt bijvoorbeeld gekeken of het
opgetelde marktaandeel van de betrokken partijen op de dagblad-, televisie- en
radiomarkt een maximum van 90% niet overschrijdt. Aanleiding voor een dergelijke
regeling voor het onderwijs kan bijvoorbeeld gelegen zijn in de wens de keuzevrijheid en
toegankelijkheid van het onderwijs bij de overstap tussen verschillende onderwijssectoren
te waarborgen. Sectoroverstijgende fusies kunnen een positief effect hebben op het
realiseren van doorlopende leerlijnen, maar hebben als mogelijk risico dat de overstap
naar andere onderwijsinstellingen wordt bemoeilijkt.

3.4

Taak minister in voldoende aanbod van openbaar onderwijs

44 Onderwijsraad, november 2008

Grondwettelijke taak
64

De raad heeft bij herhaling gesteld dat het opleggen door de overheid van één bepaalde
bestuursvorm met één bepaald uitgangspunt haaks zou staan op een aantal andere
doelstellingen: het versterken van de positie van de deelnemer (ouders, leerlingen,
studenten), het bieden van maatwerk voor de bestuurlijke inrichting van
onderwijsinstellingen, en meer differentiatie en concurrentie.
De mixtures van publiek en privaat die ons stelsel kenmerken en er ook internationaal de
kracht van uitmaken, zien we in verschillende hoedanigheden terugkomen. In de eerste
plaats het basale en constitutionele onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs.
Deze variëteit is gaandeweg verder aangevuld met differentiaties binnen elk van de twee
hoofdstromen. Enerzijds kennen we nu openbare scholen in verschillende bestuurlijke
varianten, waarin private elementen inclusief stevige ouderinvloed een rol kunnen spelen.
Anderzijds zijn er binnen het bijzonder onderwijs veel scholen die een algemene
toegankelijkheid en een open en pluriform onderwijsaanbod praktiseren en daarmee
belangrijke kenmerken met het openbaar onderwijs delen. Maar ook zijn er nog steeds
vele openbare scholen die juist sterk hun neutraliteit benadrukken, terwijl er daarnaast
nog altijd bijzondere scholen zijn, die juist hun religieuze of levensbeschouwelijke
65
specificiteit beklemtonen. Bij elkaar genomen schept het Nederlandse bestel de
randvoorwaarden voor een beheerste concurrentie en profilering, en daarmee voor een
dynamiek en variëteit die het mogelijk maakt om aan uiteenlopende verwachtingen van
deelnemers tegemoet te komen en te reageren op maatschappelijke veranderingen. Het is
juist deze combinatie van publieke taakstelling en variaties in private en publieke
organisatievormen, die de kracht en waarschijnlijk ook een flink deel van de kwaliteit van
het Nederlandse systeem uitmaakt.
Deze variëteit kan gevaar lopen wanneer de overheid één bestuursvorm zou opleggen,
maar evenzo kan het bestuurlijk veld door grootschalige besturenfusies de variëteit en
keuzevrijheid van het Nederlandse stelsel beperken. Om deze redenen vindt de raad dat
de overheid een taak heeft bij het handhaven van de keuzemogelijkheid tussen openbaar
en bijzonder onderwijs en van de bestuurlijke variëteit. Die bestuurlijke variëteit staat
onder druk doordat in sommige gebieden (voor het voortgezet onderwijs) alleen nog
samenwerkingsbesturen (openbaar en bijzonder onderwijs in één bestuur) bestaan. Deze
bestuursvorm is bedacht als oplossing voor een acuut probleem voor het voortgezet
onderwijs in Limburg. Bij het streven naar bestuurlijke schaalvergroting werden de
openbare scholen gehinderd door het gebrek aan fusiepartners van openbare signatuur in
hun nabije omgeving. Doordat de WVO niet voorzag in samenwerkingsscholen,
overwogen gemeentebesturen hun openbare scholen via de omzettingsprocedure te
66
veranderen in algemeen-bijzondere scholen. Inmiddels is 13% van het openbaar
67
voortgezet onderwijs ondergebracht in een samenwerkingsbestuur.

Samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs kan ook zonder
fusie: voorbeeld van gedeelde huisvesting

63

TK 2006-2007, 30 921, nr.3. Vaststelling van tijdelijke regels voor mediaconcentratie en enige
daarmee verband houdende wijzigingen in de Mediawet en de Mededingingswet (Tijdelijke wet
mediaconcentraties).
64
Onderwijsraad, 2002a en 2007a.
65
Zie over deze variëteit nader het advies Onderwijs en maatschappelijke verwachtingen en hoofdstuk 4.
66
Brief van 6 januari 1997 (OCW-97-61) inzake de beantwoording van schriftelijke vragen over de positie
van het openbaar onderwijs in Limburg. Er volgde een overleg met de Vaste Kamercommissie voor OC en
W, TK 1996-1997, 25000 VIII, nr. 105. Zie ook Huisman, 2002.
67
Van Aarsen, Schoenmakers & Hoffius, 2006.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 45

Openbaar en bijzonder onderwijs hoeven niet te fuseren om samen onderwijs te
verzorgen. Een voorbeeld is het gezamenlijk gebruik van de lokatie VIA (Vmbo en
praktijkonderwijs Ichtus College en Almere College) in Kampen.
VIA huisvest de bovenbouw van het vmbo en praktijkonderwijs van twee scholen voor
voortgezet onderwijs. Het Almere College en Ichthus College hebben, met behoud van
eigen identiteit, de handen ineengeslagen om dit gebouw te realiseren. Leerlingen van de
betrokken scholen hebben binnen dit gebouw hun eigen ruimtes, maar maken daarnaast
gezamenlijk gebruik van de praktijklokalen en bijbehorende voorzieningen.
Op een speciale website vertellen medewerkers en leerlingen over hun eerste ervaringen
in het gebouw: http://www.via-kampen.nl/
Hoewel het samenwerkingsbestuur thans een reguliere bestuursvorm is naast de andere
bestuurvormen voor het openbaar onderwijs (zoals de stichting voor openbaar onderwijs
of de gemeentelijke commissie), dient hier naar de opvatting van de raad toch zuinig mee
te worden omgesprongen vanuit een oogpunt van behoud van de basale constitutionele
variëteit. De raad vraagt zich af of de totstandkoming van samenwerkingsbesturen,
uitdrukking van vroeger schaalvergrotingsbeleid, niet te beperken is tot die situaties
waarvoor ze oorspronkelijk bedoeld zijn, namelijk indien voor een fusie geen partners van
het openbaar onderwijs gevonden kunnen worden.
Om het bestuurlijke onderscheid tussen openbare en bijzondere scholen in het funderend
onderwijs beter te waarborgen, zijn enkele maatregelen nodig. In de eerste plaats kan
worden overwogen om te komen tot een moratorium op de totstandkoming van
samenwerkingsbesturen: een samenwerkingsbestuur is slechts mogelijk als scholen onder
de opheffingsnorm zitten of als er sprake is van bestuurlijk wanbeleid bij de over te
nemen school. Artikel 17 WPO en artikel 53c WVO moeten daarvoor worden aangepast.
Voor de hand ligt dat de minister toestemming geeft aan de gemeente om de
68
instandhouding van de openbare school over te dragen.
Een verwante maatregel zou zijn dat samenwerkingsbesturen geen ‘exclusieve licentie’
69
krijgen voor het stichten van nieuwe openbare scholen. De gemeente houdt altijd de
bevoegdheid een nieuwe openbare school in het plan op te nemen. De dreiging van
‘nieuwe toetreding’ kan een preventief effect hebben.
De Onderwijsraad heeft op dit moment een adviserende rol bij geschillen over gelijke
behandeling van openbaar en bijzonder onderwijs bij lokaal onderwijsbeleid (zoals bij de
onderwijshuisvesting). In het verlengde daarvan ligt het voor de hand te overwegen de
raad een adviserende en evaluerende functie toe te delen bij de vraag of er voldoende
spreiding van openbaar en bijzonder onderwijs is binnen een bepaalde regio. Nader te
bepalen belanghebbenden, maar ook de Onderwijskamer van de NMa zouden in dat
verband de raad kunnen vragen of er in het geval van besturen- of scholenfusie voldoende
is voorzien in openbaar en bijzonder onderwijs in een bepaald gebied (gemeente of
regio). Hij zou daarnaast in een advies aan de minister na vier jaar kunnen nagaan of de
fusietoets het gewenste resultaat heeft gehad en hoeveel toetsaanvragen er geweest zijn,
hoe de NMa daarbij de criteria heeft gehanteerd enzovoorts.

68

In dit kader ligt het uiteraard voor de hand een eventuele wettelijke regeling voor de
samenwerkingsschool tot die mogelijkheden te beperken, waarover in het parlement overeenstemming
is bereikt, namelijk alleen in geval van dreigende opheffing, zie EK 2004-2005, 28 726, E, p. 4.
69
Samenwerkingsbesturen mogen nu alleen bestaande, overgedragen openbare basisscholen besturen,
maar geen nieuwe openbare scholen oprichten. De staatssecretaris wil dit aanpassen.

46 Onderwijsraad, november 2008

3.5

Keuzevrijheid vergroten door experimenten met nieuwe toetreding en
verzelfstandiging

Experimenten met nieuwe toetreding
Bestuurlijke variëteit kan niet alleen geborgd worden door een fusietoets. De toets heeft
immers alleen betrekking op fusies en overdrachten van scholen. Er zijn op dit moment al
gebieden (zie bijlage 3) waar sprake is van een bestuurlijk monopolie. Om de bestuurlijke
70
variëteit in die gebieden te vergroten, is voor te stellen dat in de Experimentenwet een
aanvulling wordt opgenomen, waarbij nieuwe toetreders makkelijker een
school(vestiging) kunnen openen. In die gebieden waar sprake is van een bestuurlijk
monopolie komt er ruimte voor één of meer nieuwe experimenten, in de vorm van nieuwe
scholen en gelieerde onderwijsconcepten (de grondslag daarvoor is ook te vinden in de
genoemde Experimentenwet).

De toetredingsexperimenten verschillen in aard en omvang per
onderwijssector
Voor het primair onderwijs is voor te stellen dat nieuwe stichtingen in
monopoliegebieden, en alleen in deze gebieden, toe kunnen met een lagere
stichtingsnorm. De minister moet verplaatsing van bestaande scholen (nevenvestigingen
van concurrerende besturen) makkelijker kunnen maken onder het vigerende artikel 84 lid
2 WPO (waarin staat dat de minister onder door hem te bepalen voorwaarden kan toestaan
dat een bekostigde school een andere plaats van vestiging krijgt). Ook hier zou de
toepasselijke stichtingsnorm uit artikel 84 lid 3 onder c WPO kunnen worden gematigd.
Toetredingsexperimenten zijn ook in het voortgezet onderwijs, en daarbinnen in de pas
ingevoerde regionalisering van de planningssystematiek, aanvaardbaar. Eventuele
effecten zijn op de eerste plaats beperkt omdat het alleen die gebieden/gemeenten betreft
waar sprake is van een bestuurlijk monopolie. Op de tweede plaats blijven de via het RPO
(Regionaal Plan Onderwijsvoorzieningen) verkregen rechten in beginsel behouden. Op
derde plaats kan een nieuwe toetreder in gebieden met maar één schoolbestuur de kans
op een RPO toenemen. Immers, het basisvereiste voor een RPO is deelname van ten
minste twee schoolbesturen (artikel 72 lid 1 WVO). De voorstellen sluiten aan op recente
wetswijzigingen rond de vorming van nevenvestigingen (vervallen minimum aantal
leerlingen); de splitsing van één school in twee scholen van dezelfde schoolsoort als beide
scholen na splitsing ten minste de stichtingsnorm halen; en de afsplitsing in het kader van
een RPO. Afsplitsing was slechts mogelijk gevolgd door een samenvoeging (het aantal
scholen of scholengemeenschappen kon voorheen niet toenemen).
Overigens is het onder het huidige regime ook mogelijk (los van het RPO) dat een nieuwe
toetreder in een bepaalde regio actief wordt; hetzij door stichting, hetzij op initiatief van
de rijksoverheid. Het gaat dan om een stichting van een openbare school op initiatief van
de Minister. Zie artikel 67 lid 2 WVO: “Onze Minister kan burgemeester en wethouders van
de gemeente opdragen een aanvraag bij hem in te dienen om een openbare school voor
bekostiging in aanmerking te brengen, indien gedeputeerde staten het eerste lid niet
toepassen en ouders, voogden of verzorgers van een naar zijn oordeel voldoende groot
aantal leerlingen hebben aangegeven dat zij indiening van een dergelijke aanvraag
wensen”. Voor te stellen is deze bepaling ook van toepassing te verklaren op scholen voor
bijzonder onderwijs, mits er een nader te bepalen voldoend aantal ouders te kennen heeft
gegeven een nieuwe school onder een ander bestuur te willen. Ook zouden andere

70

Uiteraard zullen in de WVO ook enkele bepalingen gewijzigd moeten worden, met name de artikelen
rond de planning (artikel 65 e.v).

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 47

besturen makkelijker een nevenvestiging moeten kunnen openen in gebieden waar sprake
is van een bestuurlijk monopolie. Bij het aangaan van RPO’s in monopoliegebieden zal hier
rekening mee moeten worden gehouden. Bij overeenkomst tussen initiatiefnemers,
Minister en gemeente kan dit verder worden ingevuld (bijvoorbeeld via een licentie of
71
concessieovereenkomst ).
De raad stelt voor in de Experimentenwet een aanvulling op te nemen, waarbij
initiatiefnemers een aanvraag kunnen indienen voor een nieuwe school in het primair of
voortgezet onderwijs of voor een mbo-opleiding. Dit mag dus ook een afsplitsing zijn van
72
een bestaande scholengroep. Deze mogelijkheid heeft betrekking op gebieden waar
sprake is van een bestuurlijk monopolie. Een keer in de vijf jaar vindt evaluatie plaats en
worden deze gebieden opnieuw gedefinieerd. De Minister stelt de normen en
beleidsregels op en deze worden uitgevoerd door bijvoorbeeld een Commissie Nieuwe
Toetreders.
Voorwaarden daarbij zijn onder meer:

een experiment is alleen toegestaan in de door de Minister aangewezen gebieden of
gemeenten waar sprake is van bestuurlijk monopolie of dreigend monopolie.

het gaat om een toevoeging aan het bestand, die de keuzemogelijkheden voor
ouders, leerlingen of studenten aantoonbaar vergroot (een onderscheidend
onderwijsplan en gebleken behoefte aan een bepaalde vorm of type onderwijs);

het gaat om een toevoeging aan het bestand die het voortbestaan van de bestaande
voorzieningen in de eerste vijf jaren niet onevenredig ondermijnt (bijvoorbeeld verlies
van meer dan 10% van het totale zittende leerlingenbestand in het desbetreffende
gebied, aansluitend op de vigerende regels in het voortgezet onderwijs); en

de nieuwe voorziening heeft bij afsplitsing een affiliatieovereenkomst met een
bestaande voorziening waarin de continuïteit voor leerlingen en/of studenten is
gewaarborgd.
De Minister beslist na advies van een Commissie Nieuwe Toetreders, waarbij een keer per
jaar voorstellen kunnen worden ingediend. De raad stelt voor, alvorens tot invoering over
te gaan de uitwerkingsconsequenties nader te laten onderzoeken door enkele bureaus.
In het middelbaar beroepsonderwijs hebben roc’s in principe de mogelijkheid om overal
opleidingen te starten. Op voorzieningenniveau bestaat daarom formeel gezien geen
noodzaak om een aparte regeling te treffen. Op instellingsniveau is het stelsel echter wel
gesloten, nieuwe aanbieders hebben niet de mogelijkheid om een (bekostigde) opleiding
te starten. In het komende advies van de raad MBO en het ROC-concept (werktitel) zal hij
ingaan op de vraag in hoeverre een meer open bestel in de wereld van het
beroepsonderwijs gewenst is. Een en ander hangt samen met een herdefiniëring of
herbevestiging van het roc-concept.
In het hoger onderwijs loopt reeds een experiment in het kader van een open bestel. De
raad stelt voor dit experiment te continueren. Daarbij kunnen ook internationale facetten
betrokken worden, zoals samenwerking met buitenlandse instellingen of, in
grensgebieden, de instroom van studenten van over de grens.

Opting out, defusie en interne verzelfstandiging
71

Zie Rinnooy Kan, In ’t Veld & De Vijlder, 2000.

72

Een nadelig neveneffect kan zijn dat de segregatie in het onderwijs waarschijnlijk ook zal toenemen.

Daar staat tegenover dat deze ontwikkeling deels onvermijdelijk is: als ouders worden geremd in hun
schoolkeuze, zullen zij andere wegen zoeken.

48 Onderwijsraad, november 2008

Zoals eerder aangegeven in Wat scholen vermogen (2002b) en recenter in Leraarschap is
eigenaarschap (2007b), kunnen opting out, defusie en vormen van interne
verzelfstandiging onder bepaalde voorwaarden helpen om de keuzevrijheid van de
deelnemer of het eigenaarschap van de professional te vergroten. Daarbij moet uiteraard
worden vermeden dat de introductie van mogelijkheden voor interne of externe
verzelfstandiging leidt tot bestuurlijke versnippering, verlies aan solidariteit en oneigenlijk
gebruik in het geval van arbeidsconflicten. Ook moet de situatie voorkomen worden dat
een bestuur en/of de betrokken school onvoldoende in staat blijkt te zijn om de uittreding
of verzelfstandiging daadwerkelijk vorm te geven.
Opting out in de zin van verzelfstandiging van een eenheid die onderdeel is van een
grotere bestuurlijke organisatie, zal in de praktijk alleen kunnen als hiervoor een groot
draagvlak bestaat onder deelnemers/ouders en als het bestuur hieraan, al dan niet
‘gedwongen’ (bezwaar- en beroepsprocedure) via de medezeggenschapsraad, wil
meewerken. Het wettelijk mogelijk maken van vormen van verzelfstandiging kan direct
bijdragen aan bestuurlijke variëteit en kan indirect het bestuur tot legitimatie manen, juist
omdat de mogelijkheid van verzelfstandiging bestaat.
De raad verwacht overigens niet dat er veel gebruik zal worden gemaakt van een ‘totale’
opting out, dus een volledige uittreding of splitsing van scholen. Het bestaan van de
mogelijkheid zal hier al een preventief effect hebben. Daar komt bij dat de wens van
leraren tot invloed op het beleid vooral leeft op het niveau van het primair proces. De
introductie van een professioneel statuut in de wet kan waarschijnlijk al goed voorzien in
de behoefte om zeggenschap en verantwoordelijkheid van docenten ten opzichte van het
bevoegd gezag te bepalen.

3.6

Schaaleffecttoets bij nieuw beleid, wet- en regelgeving
Naast het invoeren van de voorgestelde maatregelen om bestuurlijke schaalvergroting te
beteugelen zal de overheid ook kritisch moeten kijken naar de mogelijk onbedoelde
schaaleffecten van het eigen beleid. Om die reden zou een ‘schaaleffecttoets’ onderdeel
moeten zijn van elk beleidstraject.
Vanuit de verantwoordelijkheid van de bewindslieden bezien is nog steeds de vraag aan
de orde op welke manieren zij direct en indirect in dit proces van schaalvergroting
behoren te opereren. Het is ondenkbaar dat de minister ineens alle schaalvergroting
stopzet; sterker nog, die schaalvergroting wordt via allerlei beleidsmaatregelen nog
steeds bevorderd (zoals via vmbo-mbo samenwerking, vergroting van financiële risico’s
zoals reïntegratie van ziek personeel, zorgarrangementen). Het is evident dat in sommige
situaties door een adequate bestuurlijke schaal bijvoorbeeld kleine of noodlijdende
opleidingen gehandhaafd kunnen worden. In dergelijke gevallen is het ook efficiënter om
een gezamenlijk initiatief te ontplooien, in plaats van met elkaar de concurrentie aan te
gaan. Aan kleinschalige besturen zitten verder ook nadelen en risico’s in de sfeer van
continuïteit. Aan de andere kant moet echter ook tegemoet gekomen worden aan de
legitieme vragen over de noodzaak en motivering van fusies.
In het kader van consistent overheidsbeleid en deugdelijke wetgeving zal een bewuste
‘schaaleffecttoets’ een onderdeel moeten zijn van elk beleidstraject. Net zoals op dit
moment wordt doorgerekend wat maatregelen voor een effect hebben op het gebied van
lastenverzwaring of handhaving (zie in dit verband ook de ACTAL-adviezen, Adviescollege
Toetsing Administratieve Lasten, die voorgenomen wetgeving toetst op administratieve
lasten voor burgers en bedrijven), zo zal ook in beeld moeten zijn of een nieuwe
maatregel een potentieel schaalopdrijvend effect heeft. Een schaaleffecttoets op landelijk

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 49

niveau betekent dat de beleidsmakers en zelfs de wetgever bewuster worden van de
mogelijke schaalopdrijvende effecten van voorgenomen maatregelen in het onderwijs.
Deze maatregelen kunnen op zichzelf genomen zeer aantrekkelijk zijn, maar zouden wel
getoetst moeten worden op mogelijke (neven)effecten op de schaalgrootte van
onderwijsvoorzieningen en besturen. Overigens is het aan te bevelen dat decentrale
overheden, zoals gemeenten, ook een dergelijke toets uitvoeren bij bijvoorbeeld het
gemeentelijk huisvestingsbeleid.

3.7

Vermindering stapeling toezichthouders en toetsende instanties
Bij de implementatie van nieuwe wetgeving die toetreding vergemakkelijkt en een nieuwe
bestuurlijke fusietoets introduceert, zal er ook een verlichting van de wetgevingslast
moeten zijn door de (decentrale) overheden.
Zo moet bijvoorbeeld de stapeling van toezichthouders en toetsende instanties in het
onderwijs tegen het licht worden gehouden. Wanneer er een rol van de NMa in het kader
van bestuurlijke monopolies komt, ligt het in de rede dat er andere overheidsinstanties
zijn die terugtreden. Dit past binnen het stramien van risicogericht toezicht; namelijk een
stringenter toezicht op die situaties die daartoe aanleiding geven, zoals in geval van (het
ontstaan van) bestuurlijke monopolies. De raad noemt als voorbeeld twee lagen waar het
overheidstoezicht kan verminderen, namelijk ten aanzien van de toezichtsrol van de
gementelijke dan wel provinciale overheid en de rol van de macrodoelmatigheidstioets (in
het hoger onderwijs) is versobering wenselijk.

Vermindering toezichthoudende rol decentrale overheid
Voor wat betreft de gemeente en de rol van de provincie; de toezichthoudende taken
kunnen teruggebracht worden, wanneer de rol van de nationale overheid of een nationaal
toezichtsorgaan zoals de NMa toeneemt.
De rol van de provincie zou in dit verband geschrapt kunnen worden, waar het gaat om
het toezicht op het voorzien in openbaar onderwijs. Dit toezicht kan immers via de
Onderwijskamer van de NMa verlopen; de criteria van de minister van OCW, inclusief de
voldoende spreiding van openbaar onderwijs, zijn leidend.

Fusietoets en macrodoelmatigheidstoets in het hoger onderwijs
In het hoger onderwijs kan invoering van een fusietoets ervoor zorgen dat een separate
macrodoelmatigheidstoets in een aantal gevallen kan vervallen. De fusietoets kan namelijk
tevens als macrodoelmatigheidstoets fungeren wanneer een fusie betekent dat de
gefuseerde instellingen licenties verkrijgen voor voedingsgebieden waar één van de
73
samenstellend instellingen eerder geen toegang toe hadden. Het aanbieden van de
daaraan onderworpen opleidingen hoeft dan niet meer aan een afzonderlijke
macrodoelmatigheidstoets te voldoen.
Het volgende hoofdstuk gaat in op mogelijke maatregelen om de legitimatie te versterken.

73

In dat geval zou goedkeuring van een fusie tussen een universiteit en een hogeschool het de
fujsiepartners bijvoorbeeld mogelijk maken om in de vestigingsplaats van de hogeschool een
universitaire opleiding aan te bieden, zonder dat daarvoor een aparte macrodoelmatigheidsprocedure
hoeft te worden doorlopen.

50 Onderwijsraad, november 2008

4

Versterken legitimatie: oplossingen

Door schaalvergroting is legitimatie, zeker in lokale context, ingewikkelder geworden. Dit
hoofdstuk gaat in op het versterken van de legitimatie van de schoolbesturen. Variëteit in
de wijze waarop een school zijn taak opvat moet net zo gewaarborgd zijn als de wijze van
bestuursvariëteiten en verschillende bestuursmodellen. Een school is bestuurlijk gezien
een uitdrukking van de betrokken gemeenschap, het bevoegd gezag (het bestuur) is de
uiteindelijke drager van de onderwijsvrijheid, en de instantie die de expressie van het
draagvlak van de school in de betrokken gemeenschap organiseert. Er zijn verschillende
manieren waarop deze gemeenschap zich manifesteert, er zijn verschillende actoren die
daarbij een rol spelen. Er zijn bijgevolg verschillende strategieën mogelijk om het
draagvlak, de legitimatie te verbeteren. Er is daarbij een onderscheid te maken tussen een
interne inhoudelijke legitimatie en een meer externe gerichte procedurele legitimatie. Op
beide aspecten wordt ingegaan.

4.1

Inhoudelijke legitimatie: verschillende variëteiten mogelijk maken
De legitimatievraag is verbonden met de ontwikkeling naar nieuwe bestuurlijke
verhoudingen (de ‘governancediscussie’) in het onderwijs van de afgelopen jaren. Hoe
breed moet de school zijn taak opvatten? Aan wie is de school dienstbaar: alleen of
voornamelijk aan de eigen leerlingen of ouders, of ook aan bredere maatschappelijke
fora? Inhoudelijke legitimatie betreft de vraag: waarover en aan wie moet de school (het
schoolbestuur) verantwoording afleggen?
In het onderwijs is een grote verscheidenheid aan legitimatievormen aan de orde. Binnen
deze grote variëteit kunnen we een onderscheid maken,in drie ‘archetypen’ die in de
praktijk vaak in combinaties voorkomen.

Traditionele autoriteitscontext
De eerste is een traditionele autoriteitscontext, die we met name zien in het bijzonder
confessioneel onderwijs. Zo staan besturen, blijkens een recent SCP-onderzoek
(Turkenburg, 2008), die oordelen dat ze gemandateerd zijn door ouders op een aantal
punten iets gereserveerder ten opzichte van maatschappelijke taken van de school, net als
de besturen die zeggen dat in feite het schoolbestuur eigenaar is van de school. De
besturen die vinden dat ouders de eigenaar zijn van de school, zijn minder geneigd om
allerlei uiteenlopende maatschappelijke taken op zich te nemen. In traditionele
autoriteitscontexten wordt sterk gehecht aan gedeelde waarden loyaliteit, die het
eenvoudiger maken op schoolniveau een gemeenschapszin te realiseren. Legitimatie zit
hier in aspecten als commitment, vertrouwen, morele en persoonlijke waarde.

Legalistische autoriteitscontext
De tweede legitimatiecategorie is die van een rationeel legalistische autoriteitscontext.
Binnen de rationeel legalistische context is men niet erg geïnteresseerd in de waarden en
normen van de betrokkenen, noch in betrokkenheid en engagement verdergaand dan
contractueel overeengekomen prestaties. Besturen die bijvoorbeeld van mening zijn dat
de samenleving eigenaar is van de school, zijn, volgens het SCP-onderzoek, vaker van
mening dat iets tot de gewone taken van de school behoort dan andere besturen.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 51

Besturen van openbaar onderwijs, die vaker een of meer brede scholen hebben, en in
mindere mate ook de besturen van katholieke scholen, zijn positiever over de organisatie
van het extra aanbod in een brede school dan de overige besturen (Turkenburg, 2008).
Eénpitters in het bijzonder onderwijs zijn vaker van mening dat een school zich mag
beperken tot de kerntaken; besturen van het openbaar onderwijs zijn daarentegen veel
vaker van mening dat de scholen moeten inspelen op maatschappelijke vragen. Dat het
een goede zaak is dat hun school een brede maatschappelijke opdracht vervult, is de
mening van met name openbare en katholieke besturen, vooral de meerpitters in het
voortgezet onderwijs. Besturen van protestants-christelijk onderwijs stemmen
daarentegen nog het minst in met deze stelling. De extra taken mogen niet in strijd zijn
met de doelstellingen van de school, dat zeggen vooral de besturen van protestantschristelijke scholen, die daarin het meest van mening verschillen met besturen van
openbare scholen.
Deze legitimatiecategorie zal vooral zoeken naar samenwerking. Legitimatie kan als het
ware buiten opgehaald worden. Dat is een opvatting die bijvoorbeeld door Minderman is
verwoord. Minderman (2008) stelt dat de onderwijsinstelling zal moeten nagaan welke
doelen zij zelf wil stellen en hoe zij invulling en medewerking kan geven aan de politieke
agenda die maatschappelijke problemen centraal stelt. Kan de sector in dat kader
bijdragen aan de belendende beleidsterreinen? De school zal, veel meer dan nu
gebruikelijk is, de samenwerkingsrelaties met andere organisaties moeten aanhalen, ook
al zijn de belangen niet altijd gelijk gericht. Het betrekken van externe kritische
belanghebbenden in de verantwoording verankert de school en haar beleid in de
samenleving. De Algemene Rekenkamer (2008) constateert in dit verband dat door de
bestuurlijke schaalvergroting (soms regionalisering, of over meerdere regio’s) die
horizontale verantwoording lastig is geworden, omdat voor veel belanghebbenden (met
name ouders, docenten, maar ook afnemende opleidingen) het belang toch in eerste
instantie geconcentreerd is rond die scholen waar zij onderwijs volgen, les geven of hun
studenten van betrekken. Aan scholen worden maatschappelijke bijdragen gevraagd ten
aanzien van de sociale samenhang in de omgeving (hangjongeren, vergrijzing,
jeugddossier), ten aanzien van duurzaamheid en ten aanzien van de toekomstige
74
kenniseconomie. Het is deze multistakeholderbenadering en kerntaakoverschrijdende
samenwerking die Minderman (2008) aanduidt met de term ‘verankering’. Daarmee raakt
de tweede aan de derde legitimatiecategorie.

Doelgestuurde autoriteitscontext
Een derde legitimatiecategorie ten slotte betreft een doelgestuurde autoriteitscontext
waarbij de doelen (eventueel neergeslagen in bepaalde werkwijzen zoals in coöperaties,
die gericht moeten zijn op stoffelijke behoeften) de richtsnoer vormen. Vooral het
algemeen-bijzonder onderwijs past in deze categorie. Deze scholen zoeken een niche,
zoals bijvoorbeeld freinetonderwijs, jenaplanonderwijs of iederwijsscholen, en bieden
specifieke didactieken aan voor specifieke groepen.
Nogmaals: verschillende schoolbesturen (openbaar, bijzonder) hebben ieder hun eigen
visie en oriëntatie op de inhoudelijke legitimatie. Dit is de vraag voor wie zij het onderwijs
75
aanbieden en tot wie het premium van de school behoort. In de verschillende
categorieën zien we in meerdere of mindere mate een deficit ontstaan aan legitimatie en
zien we uiteenlopende pogingen om legitimatie te behouden resp. te herwinnen, zowel
concentratie op de eigen school, de eigen leerlingen, als een bredere functievervulling bij
maatschappelijke taken.

74
75

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2002.
Turkenburg, 2008.

52 Onderwijsraad, november 2008

In de visie van de raad bepalen scholen zelf, op basis van hun eigen visie, hoe zij
draagvlak, legitimatie vinden en behouden voor het onderwijs. Ook hier is het onderwijs
en het land gediend met variëteit. De raad ziet dat in de praktijk scholen op verschillende
wijze positie kiezen (zie het in december 2008 te verschijnen advies Onderwijs en
maatschappelijke verwachtingen).
Net zoals er verschillende contexten zijn waarin scholen hun legitimatie positioneren, zo
hanteren scholen ook verschillende strategieën om hun inhoudelijke legitimatie te
versterken. Hoewel deze zich bevinden op een continuüm zijn daarbinnen grofweg drie
categorieën te onderscheiden.
Ten eerste is er de strategie van de multifunctionele school: deze school verbreedt zijn
doelen, doelgroepen en werkwijzen. Nieuwe functies en taken worden ook ondergebracht
bij de school, desgewenst als aparte eenheden van de schoolorganisatie. De school wordt
daarmee een instelling die naast onderwijs en vorming ook zorg, opvang en
vrijetijdsbesteding biedt. De tweede variant is de school die kiest voor het voornamelijk
aanbieden van wat wettelijk is voorgeschreven als het gaat om onderwijs en vorming.
Deze variant is geen ambitieloze variant. Zo een school streeft bijvoorbeeld wel naar het
hoogst haalbare. De raad noemt dit de ‘sobere’ school. De derde variant is een
tussenvariant, de netwerkschool. Deze school breidt doelen en taken verder uit, maar
voor de uitvoering ervan schakelt de school andere partijen in of werkt daarmee samen.
Overheidsbeleid moet in elk geval variëteit en ruimte laten waar het gaat om concentratie
versus uitwaaiering. Ook onbedoeld zou geen van de drie hier genoemde ideaaltypische
varianten in rijks- of gemeentelijk beleid gestimuleerd moeten worden.
Het vergroten van de inhoudelijke legitimatie van de onderwijsinstelling is in de eerste
plaats een taak van het bestuur of de instelling zelf. Het hebben van een visie op de
legitimatie van de instelling (wie wordt op welke wijze betrokken) kan een onderdeel
vormen van horizontale verantwoording (zie hierna) en bij een fusie als onderdeel van de
fusie-effectrapportage. Voor de procedurele borging van de legitimatie zijn nog een aantal
andere routes te verkennen.

4.2

Procedurele legitimatie: versterken bestaande geledingen

Balans tussen bestuurskracht en gelegitimeerde zeggenschap
Een tweede aspect is de procedurele legitimatie. De vraag is hoe legitimatie in horizontale
zin (dus niet ten opzichte van de overheid of inspectie) in te kleden. Bij de huidige stand
van zaken, dat wil zeggen de autonomie en bijbehorende financiële
verantwoordelijkheden van scholen, is het de vraag of het bestuur van scholen
fundamenteel anders geregeld kan worden. De huidige verantwoordelijkheden en
bijbehorende risico’s vragen om kennis en bestuursvaardigheden die niet van een
gemiddelde ouder kunnen worden verwacht. Een professioneel bestuur is zeker bij
grotere eenheden noodzakelijk. De vraag naar de legitimatie is bovendien een resultante
van beleid van de achtereenvolgende kabinetten, gericht op meer autonomie van
besturen, het stimuleren van (bestuurlijke) schaalvergroting en een terugtredende

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 53

overheid. Het is dus, zoals gezegd, zoeken naar een balans tussen de benodigde
organisatorische professionalisering én de betrokkenheid en inbreng van ouders en
andere belanghebbenden rondom de school.
Minderman (2008) stelt dat de verankering het proces is “van wederzijdse afhankelijkheid
van samenwerkingspartners in het middenveld, waarbij men soms over de grenzen van de
eigen kerntaak heen samenwerkt aan de gezamenlijke oplossing van maatschappelijke
problemen of thema’s”. De verantwoordingsdialogen zijn daarbij van groot belang.
Maatschappelijke verankering is het doel van de zoektocht van zelfstandige instellingen
bij een terugtredende en loslatende overheid. Deze verankering leidt ertoe dat de
afhankelijkheid van de overheid vermindert en die van de samenwerkingspartners
toeneemt.
Onderwijsinstellingen dienen, zo stelde de raad in Hoe kan governance in het onderwijs
verder vorm krijgen (2006c), een systeem te creëren waarin belanghebbenden een zekere
invloed wordt toebedeeld. Tegelijkertijd dient de invloed van externen op de bestuurlijke
processen afgepast te worden. Het bestuur van de school is en blijft het bevoegd gezag
en is als zodanig verantwoordelijk voor de besluiten die genomen worden. Een school
moet de vrijheid houden om te bepalen hoe ver de invloed kan gaan van externe partijen.

Drie mogelijke routes
De procedurele legitimatie, in de vorm van het organiseren van de invloed op het bestuur
en horizontale dialoog, kan zich op verschillende manieren manifesteren. De raad
onderscheidt in dit advies drie versterkingsroutes:

via de samenstelling en de rol van de interne toezichthouder;

via diverse vormen van maatschappelijke consultaties, een schoolmaatschappelijk
forum en een maatschappelijke adviesraad; en

via mogelijkheden om met enkele nieuwe vormen ervaring op te doen, zoals een
maatschappijgeleding in de (g)mr.

Samenstelling en rol interne toezichthouder
Het is van belang dat de interne toezichthouder herkenbaar is voor de samenleving. De
verankering van deze herkenbaarheid kan plaatsvinden bij de samenstelling en in de
formulering van de taakopvatting. Voor wat betreft de samenstelling is een zekere
verscheidenheid van bestuurders en toezichthouders, binnen de specifieke
onderwijsopdracht van de betrokken school of scholengroep van belang. Bij werving,
selectie en benoeming dient hiermee rekening te worden gehouden. Er zijn daartoe al
lopende initiatieven, bijvoorbeeld door de deelname van vrouwen en allochtone
77
Nederlanders in bestuur en toezicht te stimuleren.
De interne toezichthouder (raad van toezicht, algemeen bestuur, algemene
ledenvergadering of gemeenteraad) zou een taak moeten hebben met betrekking tot de
78
horizontale dialoog. Voor te stellen is dat er een algemene opvatting ontstaat, waarin
specifiek het punt van de maatschappelijke legitimatie en horizontale dialoog als
aandachtspunt voor de interne toezichthouder genoemd wordt. De toezichthouder ziet

77

Zo heeft bijvoorbeeld in juni 2008 staatssecretaris Dijksma een taskforce ingesteld om het aantal
biculturele schoolbestuurders en leden van raden van toezicht te vergroten. De Taskforce
Diversiteit Schoolbesturen wil voor eind 2009 30 bestuurders met een dubbele culturele
achtergrond plaatsen. Dat betekent een toename van 10%.
78

Deze opvatting zou door de sector zelf vormgegeven moeten worden, bijvoorbeeld in een
referentiekader.

54 Onderwijsraad, november 2008

79

dan toe dat primair het bestuur dit punt goed oppakt, daarvoor een strategie heeft, dit
borgt door instrumenten en aangeeft wat met de inbreng van de omgeving gedaan is.

Verbeteren instrumenten maatschappelijke verantwoording
De Algemene Rekenkamer (2008) geeft aan dat nog vaak onduidelijk is wat de functie en
omvang van de horizontale dialoog is. In dat verband zou ‘verwachtingsmanagement’
ervoor moeten zorgen dat belanghebbenden een realistisch beeld hebben van wat de
status is van hun inbreng en van de verantwoording over wat er uiteindelijk mee is
gedaan.
Als het gaat om de vraag wie de belanghebbenden zijn in het kader van de
maatschappelijke verantwoording, is er een onderscheid tussen directe en indirecte
belanghebbenden. De eerstgenoemden zijn direct betrokken bij het onderwijsleerproces
(als werknemer of onderwijsontvanger) en hebben op dit moment een formele positie in
het kader van medezeggenschap over het bestuur van de instelling.
Onderwijsinstellingen hebben echter ook de zorgplicht om een bredere kring van
belanghebbenden een positie te geven. Het is in de eerste plaats de instelling zelf, die
bepaalt wie de directe en indirecte belanghebbenden zijn. Maatschappelijke
verantwoording wil in de opvatting van de raad zeggen dat de instelling bij het uitoefenen
van zelfbestuur een (pro)actieve relatie aangaat met maatschappelijke instanties in de
omgeving. De vorm waarin dat geschiedt kan verschillen, maar in alle gevallen zal sprake
zijn van enige formalisering van deze relaties op het niveau van de instelling. Er zijn
verschillende varianten en bijbehorende instrumenten denkbaar. De raad beschrijft er
80
vier. Het doel daarbij is het vertrouwen bij de omgeving te vergroten, het beleid af te
stemmen op de maatschappelijke behoeften, en de beleidskeuzes te legitimeren. Per
variant zullen de accenten verschillen. Om het lerende vermogen te versterken kunnen bij
alle vier de varianten instrumenten worden ingezet als visitatie en benchmarking.
Benchmarking kan confronterend werken voor besturen en die zin bijdragen tot een
verdere activering. De concrete benchmarks hangen af van bijvoorbeeld de
onderwijssector en de omvang van de besturen.

a) Lichte variant: door jaarverslag informatie verschaffen
In de lichte variant is het jaarverslag het centrale instrument voor maatschappelijke
verantwoording. In het jaarverslag kunnen maatschappelijke thema’s aan bod komen
(bijvoorbeeld integratie, sociale cohesie), zoals in het bedrijfsleven maatschappelijke
jaarverslagen die behandelen. De instelling zou dan per deelgebied jaarlijks een
doelstelling moeten formuleren en moeten berichten of die doelstelling bereikt is
(bijvoorbeeld een streefpercentage allochtone studenten dat jaarlijks een opleiding begint
of met een diploma de opleiding verlaat). Het accent in deze variant ligt op transparantie
en het geven van opening van zaken.

b) Zwaardere variant: maatschappelijke doelen bespreken
Een zwaardere variant is om dit jaarverslag of de maatschappelijke verslaglegging eens
per jaar actief te bespreken met maatschappelijke belanghebbenden. Dat wil zeggen: hun
zienswijzen te horen en er ook wat mee te doen. De onderwijsinstelling verzamelt zo
reacties bij de betrokkenen en kan daar in haar beleid en verslaglegging voordeel mee
doen. Het accent in deze variant ligt op kwaliteitsverbetering.

79

Het is dus niet primair de toezichthouder die verantwoordelijk is voor de horizontale dialoog, al moet
die ook de eigen legitimatie borgen, zie het punt van de procedurele legitimatie.
80
Zie ook Onderwijsraad, 2004b.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 55

c) Semi-institutionele variant: herenakkoord
In de semi-institutionele variant kan de onderwijsinstelling in een convenant met
maatschappelijke partners afspraken maken over de jaarlijks te behalen maatschappelijke
doelstellingen. Ieder jaar worden dan de resultaten vergeleken met de
inspanningsverbintenis uit het convenant. Het kan leiden tot een meerzijdige verbintenis
(de instelling stelt een doelstelling, maar de andere partners geven ook hun doelen aan),
waarbij de onderwijsinstelling en de maatschappelijke partners over en weer
verantwoording afleggen over gedane toezeggingen.

d) Institutionele variant: overlegplatform, adviesraad of rechtspersoon
Bij de institutionele variant stelt de onderwijsinstelling een permanent overlegplatform of
een permanente adviesraad als klankbord in. Een dergelijke adviesraad kan een uitspraak
doen over het (maatschappelijke gedeelte van het) jaarverslag, met daarin de
maatschappelijke doelstellingen. Daarbij zijn variaties mogelijk in de mate waarin men de
belanghebbende een formele inspraakpositie wil geven (décharge verlenen voor een
bepaalde doelstelling). Een formele inspraakpositie betekent feitelijk uitbreiding van het
medezeggenschapsregime naar meerdere belangengroeperingen. Tot slot is het ook
mogelijk dat een andere rechtspersoon bepaalde bevoegdheden heeft (een
goedkeuringsrecht), bijvoorbeeld als het gaat om de borging van de identiteit van de
organisatie.

Maatschappelijke raad
Een interne adviescommissie van de VO-Raad heeft gesteld dat elke school een
maatschappelijke adviesraad moet hebben:
“De Maatschappelijke Raad is niet een adviesraad; zij gaat verder. Ook is de
Maatschappelijke Raad geen orgaan waaraan het bestuur verantwoording aflegt; daar
heeft ze immers een Raad van Toezicht voor. Het is meer en breder dan dat. Met behulp
van de Maatschappelijke Raad peilt de onderwijsinstelling vooraf de wensen en behoeften
van verschillende maatschappelijke partners (zoals het omliggend onderwijs,
maatschappelijke instellingen, het bedrijfsleven waarvoor wordt opgeleid) en integreert
deze perspectieven op een verantwoorde manier in de beleidsvorming. Tijdens de
uitvoering is er sprake van regelmatige terugkoppeling en organiseert de instelling waar
nodig bijsturingsmogelijkheden. Achteraf laat de instelling zien wat er van de
gezamenlijke afspraken is terechtgekomen en waarom het wel of niet is gelukt. Het feit
dat de onderwijsinstelling continue de dialoog aangaat, rekening houdt met
gezichtspunten van maatschappelijke partners, zich transparant en navolgbaar maakt, de
wil heeft om zich de maat te laten nemen – dat feit geeft de omgeving meer grip op de
school dan ooit via de centrale aansturing door de overheid is gelukt.
Andersom verschaft de onderwijsinstelling zich door het betrekken van partijen uit haar
omgeving een ‘license to operate’, oftewel de legitimatie om maatschappelijk te
ondernemen.”
Bron: TAVO, Vertrouwen willen verdienen, onderwijsverplicht, VO-raad 2007

Een element in alle varianten van horizontale verantwoording kan een
aanbodsvariëteitsonderzoek zijn. Voor ingrijpende fusies uit het recente verleden die met
name die geleid hebben tot een aanzienlijke inperking van de keuzemogelijkheden kan
het bestuur – vrijwillig en con amore – op zich nemen geregeld bij betrokkenen te
onderzoeken of de variëteit van zijn aanbod voldoet. Die variëteit uit zich in zowel
levensbeschouwelijke, als in pedagogisch-didactische zin. Een dergelijk
aanbodvarieteitsonderzoek voert het bestuur uit in samenwerking met de betrokkenen.

56 Onderwijsraad, november 2008

Voortgaande vitalisering medezeggenschapsraad: stemappel en mogelijkheid tot
uitbreiding
81

De veronderstelling in de politiek was dat er vanzelf sprake zou zijn van op de school
gerichte specifieke bijdragen aan het functioneren van de school vanuit de gmr en mr’en
en de lokale schoolcommissies. Het functioneren van de medezeggenschapsraden is
82
evenwel, soms ook door de magere bezetting, niet optimaal. Er zijn bovendien
elementen in de regelgeving die bijvoorbeeld ‘decentrale’ medezeggenschap soms
moeilijk maken. Zo is de mr bijvoorbeeld gekoppeld aan de school (het brinnummer). Die
school kan uit verschillende locaties van verschillende omvang bestaan. Tussen locaties
en tussen mr’en kan verschil van mening bestaan over in hoeverre de
83
deelmedezeggenschapsraden de taken van de (school)mr kunnen vervullen. Dat heeft
ook weer te maken met de regel dat de mr met tweederde meerderheid moet instemmen
met de overdracht van bevoegdheden naar een deelmr. Het zijn technische kwesties die
aangeven dat het zeer lastig is om ‘schoolnabij bestuur’ te organiseren.
Voor de hand ligt op de eerste plaats de bestaande instrumenten die de procedurele
legitimatie van besturen vergroten, zoals de medezeggenschap, te verbeteren. Alle
betrokken onderwijsorganisaties moeten een appel doen op ouders, leerlingen en
studenten om hun stemrecht te gebruiken. Verwezenlijking van de legitimatie is
inhoudsloos als daar niet op zijn minst een inspanningsplicht is vanuit degene die zich
vertegenwoordigd zou moeten voelen. Een zeker breed gedragen appel voor
betrokkenheid bij de organisatie kan onderwijsgebruikers aanzetten om invloed te gaan
uitoefenen. De bezetting van de medezeggenschapsraden kan vergroot worden door het
aanbieden van scholing of het uitkeren van presentiegelden of immateriële beloningen,
85
waardoor mensen eerder in de verleiding komen zich verkiesbaar te stellen.
De raad heeft in het advies Duurzame onderwijsrelaties (2006a) voorgesteld dat waar
medezeggenschapsraden, met instemming van het bevoegd gezag, dat nodig vinden, er
de mogelijkheid moet zijn om vertegenwoordigers van de maatschappij te coöpteren
(bijvoorbeeld personen uit het lokale bedrijfsleven). ). Wellicht dat zulks gestalte kan
krijgen door een themaraad ex. artikel 20 lid 4 WMS. De wet zou hiervoor expliciet de
mogelijkheid moeten openen ook ‘maatschappijvertegenwoordigers’ toe te laten. De WMS
moet dan een bepaling bevatten dat deze leden (de maatschappijgeleding van de MR)
instemmings- of adviesrecht hebben over zaken die aan deze themaraad zijn
overgedragen, zoals over het aangaan of verbreken van de relaties met de omgeving. Via
het integreren van de ‘maatschappelijke’ stem wordt ook voorkomen dat de interne
medezeggenschap en ‘externe maatschappelijke dialoog’ of verantwoording gescheiden
circuits worden.

4.3

Bestuurlijke ontwikkeling en legitimatie
Bestuurlijke schaal kan horizontale verantwoording complex maken
De voortgaande schaalvergroting kan ertoe leiden dat de relatie tussen instelling en
maatschappelijke belanghebbenden steeds losser wordt, omdat de schaal van de
instelling niet meer correspondeert met de lokale of de regionale context. Een dergelijke
ontwikkeling heeft bijvoorbeeld plaatsgevonden bij enkele roc’s. Deze ‘onthechting’ uit de

81

Zie bijlage Schaalgrootte, een onderwerp van deugdelijke wetgeving?, gepubliceerd op de website van
de Onderwijsraad.
82
Karsten, De Jong, Ledoux & Sligte, 2006.
83
Zie bijvoorbeeld uitspraak LGC 19 december 2007, G753.
85
Onderwijsraad, 2006a.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 57

lokale context zou zo veel mogelijke voorkomen moeten worden. De minister kan er
daarbij voor zorgen dat de WMS voldoende mogelijkheden laat om ‘schoolnabije’
medezeggenschap te organiseren (bijvoorbeeld voor grote locaties). De mogelijkheden die
de WMS op dit punt biedt zouden door verdere verspreiding van informatie beter bekend
moeten worden.
Waar dat nodig is, zouden nieuwe vormen van binding, van gemeenschapsvorming,
moeten worden gecreëerd. Een consistent uitgangspunt van de raad is immers dat de
onderwijsinstelling vooral een sociaal verband – een gemeenschap – is, waarbinnen alle
86
partijen in belangrijke mate parallelle belangen hebben. Dat betekent dat bevoegdheden
in evenwicht moeten zijn en dat de instelling uiteindelijk ook bestuurbaar moet blijven;
bestuurlijke drukte moet zo veel mogelijk vermeden worden. Verbeteren van de
(maatschappelijke) legitimatie moet daarom voorzichtig, via een experimentele
benadering, gebeuren. Om de inhoudelijke en procedurele positie van schoolbesturen te
versterken, heeft de raad een aantal aanbevelingen voor de minister en het veld.
De wijze waarop een school of hogeschool versterking zoekt van zijn inhoudelijke
legitimatie – de focus leggen op de kerntaak, het onderwijs, de eigen school enerzijds, of
juist een brede oriëntatie, als dienstverlener aan de samenleving anderzijds – moet door
de overheid niet voorgeschreven worden en dient vrij te zijn.
Voor wat betreft de procedurele legitimatie (hoe gaan we dat doen) gaat het daarbij onder
meer om het in stelling brengen van de interne toezichthouder: de interne toezichthouder
(dat orgaan of die personen die zijn aangewezen als interne toezichthouder) moet toezien
op de maatschappelijke dialoog door het bestuur met de omgeving. Een door de sector op
te stellen kader voor de toezichthouder zou dit aspect moeten agenderen. Ook een
kritische blik bij de werving en selectie van de raden van toezicht en de verantwoording
is, zeker bij grotere besturen, daarbij aan te bevelen.
Verder gaat het om het faciliteren en uitbouwen van lopende experimenten rond
horizontale verantwoording, zoals maatschappelijke consultaties, schoolmaatschappelijk
fora en meer institutionele vormen zoals maatschappelijke adviesraden. Een onderdeel
van de horizontale verantwoording kan de variëteit aan aangeboden onderwijsconcepten
en inhoudelijke legitimatie(strategie) zijn.
Tot besluit is voor wat betreft de verankering van de procedurele legitimatie het nodig om
de medezeggenschap verder te vitaliseren, bijvoorbeeld door een breed door
onderwijsorganisaties gedragen appel voor actief en passief kiesrecht voor de (G)MR (of
universiteitsraden), naast het informeren over de mogelijkheden van de WMS en het
aantrekkelijker maken van het lidmaatschap door bijvoorbeeld het beschikbaar stellen van
vacatiegelden. Tevens zou de wettelijke mogelijkheid om indirect belanghebbenden te
betrekken bij de medezeggenschap via benoeming in een themaraad (de
maatschappijgeleding in de (g)mr) meer bekend moet worden.

Streven naar cultuur van bescheidenheid
Besturen en toezichthouders in zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs zijn zich
bewust van hun positie en grote maatschappelijke verantwoordelijkheden. Veel besturen,
met name in het primair onderwijs, bestaan gelukkig nog uit vrijwilligers die (met veel
persoonlijke tijdsinvestering) vorm en kracht geven aan de ‘civil society’. Deze
verworvenheid in het Nederlandse onderwijs, waarbij burgers zelf de
verantwoordelijkheid nemen voor het bestuur van maatschappelijke instituties, mag niet
verloren gaan. Het schetsen van een genuanceerd en waarheidsgetrouw beeld van de
86

Onderwijsraad, 2007b.

58 Onderwijsraad, november 2008

schoolbestuurder (en de toezichthouder op dat bestuur) zal door transparantie vanuit de
sector en door voorbeeldgedrag van individuele bestuurders en toezichthouders gestalte
krijgen. Daarmee wordt ook de politieke legitimatie van door gemeenschapsgeld
bekostigde onderwijsinstellingen vergroot.
Naast een inhoudelijke en procedurele versterking van legitimatie gaat het ook om een
87
attitude en soms om woordkeuze. Het vormgeven van wat de raad eerder aanduidde als
88
een cultuur van bescheidenheid is nogmaals in de eerste plaats een zaak van
bestuurders zelf. Zaken zoals dienstbaarheid zijn vooral een kwestie van houding en
daarom moeilijk meetbaar of ‘afrekenbaar’. Besturen zullen zich de opdracht moeten
geven dat zij tegenover een zeer gevarieerde groep ouders (met verschillende
achtergronden) en andere belanghebbenden in heldere en begrijpelijke taal kunnen
aangeven wat de doelstelling van de onderwijsorganisatie is, hoe en met wie zij dat willen
bereiken en wat ze daarvoor gedaan hebben. Via de besturen-, management- en
sectororganisaties kan de minister bewustwording daarover faciliteren, bijvoorbeeld door
visitatie, reflectiegroepen, conferenties, enzovoort. Dienstbaarheid kan verder als
algemeen beginsel opgenomen worden in een code goed bestuur.
Ook de raad van toezicht (waar die functioneert) kan een functie vervullen door met hun
bestuurders het gesprek te voeren over de bredere inkadering en de legitimatie van hun
handelen, bijvoorbeeld bij het (jaarlijkse) functioneringsgesprek. Houding en ethiek van
de bestuurder zijn aspecten die de raad van toezicht kan meenemen in zijn rol als
werkgever voor het bestuur. Ook de raad van toezicht/interne toezichthouder zal zich in
dit verband verantwoordingsbewust op moeten stellen. Via de thans in ontwikkeling
zijnde netwerkorganisaties en platforms van bestuurders en toezichthouders in het
onderwijs kan dit inzicht verder gestimuleerd worden.
Het volgende hoofdstuk gaat in op de beantwoording van de adviesvraag en de
aanbevelingen.

87

In dat verband is af te vragen of een benaming college van bestuur passend is bij een bestuurder van
vijf of tien scholen primair onderwijs. De omzetting naar een raad-van-toezichtmodel wordt vaak gezien
als een dwingende noodzaak om de directie nu aan te duiden als college van bestuur of raad van
bestuur. Deze noodzaak is er niet en de nieuwe bestuurders doen er verstandig aan een betiteling te
kiezen die past bij het basisonderwijs.
88
Zie Onderwijsraad, 2005.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 59

5

Aanbevelingen

Autonomievergroting en deregulering kenmerken ons onderwijsbeleid al een paar
decennia en hebben zeker tot verschillende gunstige effecten geleid. Deze
beleidsuitgangspunten hebben er mede toe geleid dat zowel aan de kant van besturen als
aan de kant van voorzieningen aanzienlijke veranderingen hebben plaats gevonden. Het is
verre van denkbeeldig dat deze veranderingen leiden tot een aantasting van enkele
wezenlijke kenmerken van ons onderwijs, met name de mogelijkheden voor ouders,
leerlingen en studenten om een weg te kiezen die hen past, en de brede verankering van
ons onderwijs in de samenleving. Bestuurlijke schaalvergroting kan voordelen opleveren
voor scholen en is soms onafwendbaar, maar brengt ook risico’s met zich mee, vooral als
het gaat om keuzevrijheid en legitimatie. In het kader van de stelselverantwoordelijkheid
van de minister vraagt dit om maatregelen voor het waarborgen van de keuzevrijheid
voor deelnemers en docenten en voor het versterken van de legitimatie van besturen. Als
instrumenten voor het waarborgen van de keuzevrijheid pleit de raad voor het vooraf
toetsen van bepaalde voorgenomen fusies, het bewaken van gescheiden voorzieningen
voor openbaar en bijzonder onderwijs, en experimenten met nieuwe toetreding.
Daarnaast ziet de raad verschillende varianten voor het versterken van de inhoudelijke en
procedurele legitimatie van schoolbesturen. Tot slot moet ook de wetgever nieuwe
wetgeving en maatregelen ‘doorrekenen’ op schaaleffecten en zal stapeling van het aantal
toezichthouders moeten verminderen.
De voorgestelde maatregelen zullen proportioneel en effectief moeten zijn. Een
bestuurlijke fusietoets mag niet leiden tot overmatige bureaucratie, maar moet de
beheerste concurrentie, kenmerkend voor het Nederlandse stelsel, in met name het
leerplichtig onderwijs borgen. Een onafhankelijke toetsing van door de wetgever
vastgelegde normen en experimenten met nieuwe toetreders in die gebieden waar weinig
bestuurlijke variëteit is, kunnen bijdragen aan de dynamiek in het stelsel.

5.1

Behoefte aan verheldering van de stelselverantwoordelijkheid van de
minister rond de bestuurlijke ontwikkeling

Adviesvraag
Het ministerie heeft – kort samengevat – de raad gevraagd welke verantwoordelijkheden
en instrumenten de Minister heeft ten aanzien van het waarborgen van keuzevrijheid en
legitimatie in het onderwijs, waarbij het zowel gaat om het niveau van de voorzieningen
als om dat van de besturen. Het verzoek aan de raad is daarbij onder meer aandacht te
besteden aan de aard en de waarde van een fusietoets en aan interne en externe
verzelfstandiging als middel om een optimale besturenstructuur van het onderwijs te
realiseren. Tevens zou het advies moeten ingaan op de vraag hoe de legitimatie van
grootschalige besturen gewaarborgd kan worden.
In dit advies staat de volgende vraag centraal. Welke verantwoordelijkheden heeft de
Minister om keuzevrijheid en legitimatie te waarborgen, zowel op het niveau van de
voorzieningen als op het niveau van de besturen? Een vervolgvraag is welke instrumenten
de minister voor het waarborgen van keuzevrijheid en legitimatie kan hanteren. Daarbij

60 Onderwijsraad, november 2008

heeft de minister van OCW de raad verzocht om aandacht te besteden aan de aard en de
waarde van een fusietoets en aan interne en externe verzelfstandiging als middelen om
een optimale besturenstructuur van het onderwijs te realiseren. Tevens zou het advies
moet ingaan op de vraag hoe de legitimatie van grootschalige besturen gewaarborgd kan
worden.

Balans in het stelsel waarborgen
In hoofdstuk 1 heeft de raad gewezen op het proces van autonomievergroting in het
onderwijs sinds het midden van de jaren tachtig. De daarmee gepaard gaande bestuurlijke
schaalvergroting heeft belangrijke positieve effecten op het onderwijs, maar draagt ook
een aantal risico’s in zich. Om deze risico’s te beheersen en ongewenste effecten in de
toekomst te voorkomen, is het tijd om de stelselverantwoordelijkheid van de Minister
opnieuw te definiëren.
Als het om het stelsel gaat, is immers de Minister de eerst verantwoordelijke en heeft hij
enkele specifieke verantwoordelijkheden die niet te herleiden zijn tot de optelsom van die
van de afzonderlijke besturen en instellingen. In dat kader ziet de minister in het
bijzonder toe op het functioneren van het stelsel in dienst van het algemeen belang.
Daarbij dient hij behoedzaam te werk te gaan, rekening houdend met de specifieke
kenmerken van ons zorgvuldig opgebouwd stelsel en met de vrijheid van inrichting van
het bijzonder onderwijs. Dit vraagt om een proportionele en toegespitste inzet van
overheidsinstrumenten.
Ook internationaal gezien biedt ons onderwijssysteem een aantrekkelijke variëteit aan
89
bestuursvormen. Deze verscheidenheid biedt scholen veel ruimte en geeft instanties veel
mogelijkheden om relaties met het onderwijs aan te knopen. Het onderwijssysteem kent
vele vertakkingen naar uiteenlopende maatschappelijke groepen en sectoren. Deze zullen
niet gediend zijn bij een uniforme bestuurlijke opzet. Het is zinvol te onderzoeken of
uitbreiding van mogelijke bestuursvormen realiseerbaar is. De raad adviseert de minister
de ruimte voor bestuurlijke variëteit niet te verminderen en daar waar mogelijk uit te
breiden.
Naast een inperking van de variëteit bestaat een ander risico van toenemende bestuurlijke
schaalvergroting: een mogelijk legitimatietekort. Legitimatie komt niet vanzelf, maar moet
worden verworven. De raad wil voorop stellen dat veel besturen, met name in het primair
onderwijs, gelukkig nog bestaan uit vrijwilligers die (met veel persoonlijke
tijdsinvestering) vorm en kracht geven aan de civil society. Deze verworvenheid, waarbij
burgers zelf de verantwoordelijkheid nemen voor het bestuur van maatschappelijke
instituties, mag niet verloren gaan.
Autonomievergroting en de bijbehorende toenemende verantwoordelijkheden en risico’s
hebben echter de druk op instellingen verhoogd. Instellingen krijgen steeds meer
financiële verantwoordelijkheden en moeten steeds meer professionaliteit in huis hebben
om die aan te kunnen. Grotere (bestuurlijke) instellingen kunnen die zelfstandigheid over
het algemeen beter aan dan kleinere. Maar tegelijk geven vertegenwoordigers van
studenten, ouders en personeel aan dat de ervaren afstand tussen hen en de
grootschaligere besturen van de onderwijsinstellingen groter wordt, en neemt in hun
beleving de eigen invloed op het reilen en zeilen van de organisatie af. Ook
vervolgopleidingen en bedrijfsleven hebben minder directe toegang tot de besluitvorming
over het onderwijsaanbod, waardoor de aansluiting op de arbeidsmarkt minder goed
verloopt. Dit legitimatietekort wordt bovendien des te prangender op het moment dat
ouders weinig te kiezen hebben.
89

Zie bijvoorbeeld Onderwijsraad, 2001.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 61

Wanneer door besturenfusies de bestuurlijke variëteit en de keuzevrijheid in het
Nederlandse stelsel (potentieel) in gevaar komen, ligt er een taak voor de wetgever om
kenmerkende onderdelen van het Nederlandse stelsel, zoals de legitimatie van besturen,
te borgen.
Voortbouwend op eerdere adviezen en na een inventarisatie van verschillende
mogelijkheden komt de raad tot verschillende aanbevelingen voor het waarborgen van de
keuzevrijheid en de legitimatie. Bij keuzevrijheid gaat het om het zeker stellen van de
bestaande variëteit en daarnaast om het (beperkt en experimenteel) uitbreiden van
variëteit door nieuwe toetreding in bepaalde sectoren. Bij het versterken van legitimatie
gaat het om het faciliteren van verschillende oriëntaties van scholen en procedureel om
het beter gebruiken en het uitbreiden van bestaande voorzieningen, zoals de
medezeggenschap en de rol van de interne toezichthouder en externe betrokkenen.

5.2

Aanbevelingen tot waarborgen van keuzevrijheid
De raad ziet drie mogelijkheden om de bestuurlijke variëteit te waarborgen en waar
mogelijk uit te breiden:

het vooraf toetsen van voorgenomen fusies;

bewaking van gescheiden voorzieningen voor openbaar en bijzonder onderwijs; en

experimenten met nieuwe toetreding.

Vooraf toetsen van voorgenomen fusies
Het vooraf toetsen van sommige bestuurlijke fusies biedt een mogelijkheid om de
bestaande bestuurlijke variëteit en bijbehorende keuzevrijheid te waarborgen. Van
toepassing van een fusietoets gaat bovendien ook een niet te verwaarlozen preventieve
werking uit.
Voor de uitvoering van een fusietoets bestaan verschillende opties. Uitvoering kan
geschieden door een Onderwijskamer bij de NMa, door de Commissie
Macrodoelmatigheid (in oprichting) voor het hoger onderwijs aangevuld met een aparte
toetsingscommissie voor de andere sectoren, of door de Minister zelf, al dan niet
bijgestaan door een toetsingscommissie. Bovengenoemde varianten overziend lijkt
inrichting van een Onderwijskamer bij de NMa de beste optie. In dat geval staat de
fusietoets op enige afstand van de politiek, maar hoeft niet een geheel nieuwe, losstaande
instantie te worden opgericht.
Ongeacht welke uitvoeringsvariant ook wordt gekozen, zal de minister van OCW moeten
aangeven wat de hoogte van een eventuele toetsingsdrempel is (wanneer komen fusies
voor toetsing in aanmerking) en op welke inhoudelijke criteria de fusies beoordeeld
worden.

1) Toetsingsdrempel
De raad stelt voor om de toetsingsdrempel te koppelen aan het aantal deelnemers dat
onderwijs volgt bij de betrokken partijen, met een differentiatie tussen sectoren. In
primair en voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs zou bijvoorbeeld
kunnen worden gewerkt met een meldingsplicht voor besturen met – om een orde van
grootte aan te geven – respectievelijk 2.500, 5.000 en 10.000 leerlingen. Voor het hoger
onderwijs zou de toetsingsdrempel bijvoorbeeld bij 20.000 studenten kunnen worden
gelegd.

62 Onderwijsraad, november 2008

2) Centrale criterium: bestuurlijke variëteit in relevante geografische gebied
Fusies zouden volgens de raad niet mogen leiden tot een ongewenste bestuurlijke
concentratie in het relevante geografische voedingsgebied waar de betrokken besturen
actief zijn. Ouders, leerlingen en studenten zouden (bij voorkeur) moeten kunnen kiezen
uit minimaal twee (bestuurlijke) aanbieders met scholen voor een brede doelgroep.
Daarbinnen zou er ook een keuze moeten zijn tussen verschillende levensbeschouwelijke
en pedagogisch-didactische concepten.
Daarbij is het wel van groot belang dat per fusie wordt gekeken naar mogelijke baten die
opwegen tegen het verlies aan keuzevrijheid. Zo kunnen specifieke omstandigheden een
bestuurlijke fusie rechtvaardigen, zoals wanneer een fusie de enige mogelijkheid is voor
instandhouding van een bepaald onderwijsaanbod (bijvoorbeeld door lokale of regionale
demografisch ontwikkelingen). Naast de drempel en het centrale criterium van
bestuurlijke variëteit stelt de raad daarom een derde categorie van maatstaven voor, die
betrekking hebben op de procesvoering.

3) Drie fusieprocescriteria
De raad is er voorstander van de procesvoering op drie punten als volgt te structureren:

De fusiepartners geven door middel van een verplichte fusie-effectrapportage van
tevoren aan wat de beoogde opbrengsten zijn van de fusie en tegen welke prijs deze
opbrengsten worden gerealiseerd. In deze fusie-effectrapportage kunnen de
betrokken partijen ook aangeven wat hun fusiemotieven zijn en waarom die een
vermindering van de keuzevrijheid rechtvaardigen, bijvoorbeeld omdat het
leerlingenaantal van een school onder een opheffingsnorm dreigt te komen. Ook kan
daarin worden aangegeven op welke wijze de bestuurlijke legitimatie na de fusie kan
worden gewaarborgd.

Het bestuur neemt het op zich geregeld bij betrokkenen te onderzoeken of de
variëteit van zijn aanbod voldoet. Die variëteit uit zich in zowel levensbeschouwelijke
als in pedagogisch-didactische zin.

Naast de gevraagde analyse van opbrengsten en kosten is een systematische
afweging van alternatieven voor een fusie noodzakelijk. Er liggen tussen afzijdigheid
en fusie verschillende tussenvormen, die juridisch gestalte kunnen krijgen in
gestandaardiseerde contracten, federaties en andere samenwerkingsmodellen. De
raad stelt voor dat de minister enkele van deze varianten juridisch laat uitwerken in
een gestandaardiseerde vorm. Bij de besluitvorming kunnen betrokkenen hierover
beschikken en deze meenemen in hun overwegingen.
Verder geeft de raad ter overweging om bij de beoordeling van sectoroverstijgende fusies
(zoals tussen instelllingen voor voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs of
tussen instellingen voor hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs) niet
alleen een toets per sector uit te voeren, maar eventueel ook te kijken naar de totale
bestuurlijke variëteit in de betrokken sectoren, om de keuzevrijheid en toegankelijkheid
ook bij de overstap tussen sectoren te waarborgen.

Verscheiden aanbod: gescheiden voorzieningen openbaar en bijzonder
onderwijs
Artikel 23 van de Grondwet gaat uit van het duale stelsel met een onderscheid tussen
openbaar en bijzonder onderwijs; een basale variëteit die gaandeweg verder is aangevuld
met differentiaties binnen elk van de twee hoofdstromen. Deze variëteit staat echter
onder druk, doordat in sommige gebieden alleen nog samenwerkingsbesturen (openbaar
en bijzonder onderwijs in één bestuur) bestaan.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 63

De raad stelt daarom voor om het gemeentelijke besluit tot overdracht van openbare
scholen aan een samenwerkingsbestuur te onderwerpen aan goedkeuring door de
Minister. Goedkeuring is dan slechts mogelijk om zeer noodzakelijke redenen, zoals bij
scholen die onder de opheffingsnorm zitten of wanneer sprake is van bestuurlijk
wanbeleid bij de over te nemen school. Artikel 17 WPO en artikel 53c WVO moeten
90
daarvoor worden aangepast. Naar de mening van de raad zou het verder niet aan te
bevelen zijn dat samenwerkingsbesturen een ‘exclusieve licentie’ voor het stichten van
91
nieuwe openbare scholen krijgen. De gemeente zou altijd de bevoegdheid moeten
hebben een nieuwe openbare school in het plan op te nemen. De dreiging van ‘nieuwe
toetreding’ kan daarbij een preventief effect hebben.
Voorts kan worden aangesloten bij de huidige wettelijke adviestaak van de Onderwijsraad
waar het gaat om de bewaking van gelijke behandeling van openbare en bijzondere
scholen binnen de gemeente in het kader van huisvesting en
onderwijsachterstandenbeleid. Het is mogelijk de Onderwijsraad een adviesfunctie te
geven bij nadere interpretatie van de vraag of sprake is van voldoende spreiding van
openbaar en bijzonder onderwijs binnen een bepaalde regio. Zowel bepaalde
belanghebbenden als de beoogde Onderwijskamer van de NMa kunnen de raad om advies
vragen in het geval er twijfel is bij een besturen- of scholenfusie of voldoende is voorzien
in openbaar en bijzonder onderwijs in een bepaald gebied (gemeente of regio).

Experimenten met nieuwe toetreding
Bestuurlijke variëteit kan niet volledig gegarandeerd worden door instelling van een
fusietoets. De toets ziet immers alleen toe op toekomstige gebeurtenissen. Er zijn op dit
moment gebieden waar reeds sprake is van een bestuurlijk monopolie. Om de bestuurlijke
variëteit in die gebieden te vergroten, is voor te stellen dat in de Experimentenwet een
aanvulling wordt opgenomen waarbij nieuwe toetreders in het primair en voortgezet
onderwijs makkelijker een school(vestiging) kunnen openen. In die gebieden waar sprake
is van een bestuurlijk monopolie, komt er zo ruimte voor één of meer nieuwe
experimenten.
Voorwaarden zouden kunnen zijn:

Een experiment is alleen toegestaan in de door de Minister aangewezen gebieden
waar sprake is van een bestaand of dreigend bestuurlijk monopolie.

Het gaat om een toevoeging aan het bestand, die de keuzemogelijkheden voor
ouders, leerlingen of studenten aantoonbaar vergroot (een onderscheidend
onderwijsplan en gebleken behoefte aan een bepaalde vorm of type van onderwijs).

Het gaat om een toevoeging aan het bestand, die het voortbestaan van de bestaande
voorzieningen in de eerste vijf jaren niet onevenredig ondermijnt. Daarbij zou
bijvoorbeeld het criterium kunnen zijn dat er geen verlies mag zijn van meer dan 10%
van het totale zittende leerlingenbestand in het desbetreffende gebied, aansluitend
op de huidige systematiek in het voortgezet onderwijs.

De nieuwe voorziening heeft bij afsplitsing een overeenkomst met een bestaande
voorziening, waarin de continuïteit voor leerlingen en/of studenten is gewaarborgd.
De raad beveelt aan om eventuele uitvoeringsconsequenties nader extern te laten
onderzoeken, met name ten aanzien van de effecten op bestaande rpo’s (regionale plan
onderwijsvoorzieningen) en onderwijsinstellingen. De raad verwacht overigens dat deze
consequenties aanvaardbaar en beperkt zijn.
90

In dit kader ligt het uiteraard ook voor de hand voorlopig geen wettelijke regeling te treffen voor de
samenwerkingsschool.
91
Samenwerkingsbesturen mogen nu alleen bestaande, overgedragen openbare basisscholen besturen,
maar geen nieuwe openbare scholen oprichten. De staatssecretaris wil dit aanpassen.

64 Onderwijsraad, november 2008

In het middelbaar beroepsonderwijs hebben roc’s in principe de mogelijkheid om overal
opleidingen te starten. Op voorzieningenniveau bestaat daarom formeel gezien geen
noodzaak om een aparte regeling te treffen. Op instellingsniveau is het stelsel in het
middelbaar beroepsonderwijs echter wel gesloten, nieuwe aanbieders hebben niet de
mogelijkheid om een (bekostigde) opleiding te starten. In het komende advies van de
raadMbo en het roc-concept (werktitel) zal de raad ingaan op de vraag in hoeverre een
meer open bestel in de wereld van het beroepsonderwijs gewenst is. Een en ander hangt
samen met een herdefiniëring respectievelijk herbevestiging van het roc-concept.

Recente ingrijpende fusies
Voor ingrijpende fusies uit het recente verleden, met name die welke geleid hebben tot
een aanzienlijke inperking van de keuzemogelijkheden, stelt de raad voor dat het bestuur
– vrijwillig en con amore – op zich neemt geregeld bij betrokkenen te onderzoeken of de
variëteit van zijn aanbod nog voldoet. Die variëteit uit zich in zowel levensbeschouwelijke
als in pedagogisch-didactische zin. Een dergelijk onderzoek voert het bestuur uit in
samenwerking met de betrokkenen.

5.3

Versterken en borgen legitimatie van schoolbesturen
Door bestuurlijke schaalvergroting neemt de afstand tussen bestuur en deelnemer toe,
wat de legitimatie ingewikkelder maakt. In de wijze waarop die betrokkenheid van
deelnemers vorm krijgt bestaan bovendien grote verschillen tussen instellingen en
onderwijssectoren. Een universiteit manifesteert zich bijvoorbeeld op (inter)nationaal vlak,
terwijl den basisschool zich meer op het wijkniveau zal richten. Dit betekent dat er ook
verschillende strategieën mogelijk zijn om het draagvlak, de legitimatie te verbeteren. Er
is daarbij een onderscheid te maken tussen een interne, inhoudelijke legitimatie en een
meer extern gerichte, procedurele legitimatie.

Inhoudelijke legitimatie
Verschillende schoolbesturen (openbaar, katholiek, protestants-christelijk, algemeenbijzonder) hebben ieder hun eigen visie en oriëntatie op de inhoudelijke legitimatie: de
vraag voor wie zij het onderwijs aanbieden en tot wie het premium van de school
behoort. Daarbij bestaat een grove tweedeling: het premium van de school behoort de
ouders versus het premium van de school behoort de samenleving. In de verschillende
categorieën zien we in meerdere of mindere mate een legitimatietekort ontstaan en zien
we uiteenlopende pogingen om legitimatie te behouden of te herwinnen, zowel
concentratie op de eigen school, de eigen leerlingen, als een brede functievervulling bij
maatschappelijke taken.
In de visie van de raad bepalen scholen zelf, op basis van hun eigen visie, hoe actief zij
zijn in het oppakken van maatschappelijke taken. De raad ziet op een dimensie van
concentratie en uitwaaiering drie posities (zie ook het komende advies Onderwijs en
maatschappelijke verwachtingen). Ten eerste de multifunctionele school: deze school
verbreedt zijn doelen, doelgroepen en werkwijzen. Nieuwe functies en taken worden ook
ondergebracht bij de school, desgewenst als aparte eenheden van de schoolorganisatie.
De school wordt daarmee een instelling die naast onderwijs en vorming, ook zorg,
opvang en vrije tijdsbesteding biedt. De tweede variant is de school die kiest voor het
louter aanbieden van wat wettelijk is voorgeschreven als het gaat om onderwijs en
vorming. Deze variant is geen ambitieloze variant. Zo een school streeft bijvoorbeeld wel
naar het hoogst haalbare. De raad noemt dit de ‘sobere’ school. De derde variant is een

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 65

tussenvariant, de netwerkschool. Deze school breidt doelen en taken verder uit, maar
voor de uitvoering ervan schakelt de school andere partijen in of werkt daarmee samen.

Procedurele legitimatie
De procedurele legitimatie, in de vorm van het organiseren van de invloed op het bestuur
en horizontale dialoog, kan zich op verschillende manieren manifesteren. De raad
onderscheidt in dit advies drie versterkingsroutes:

via de samenstelling en de rol van de interne toezichthouder, zoals de raad van
toezicht (1);

via diverse vormen van maatschappelijke consultaties, een schoolmaatschappelijk
forum en een maatschappelijke adviesraad (2); en

via mogelijkheden om met enkele nieuwe vormen ervaring op te doen, zoals een
maatschappijgeleding in de (g)mr (3).

Ad 1) Intern toezicht dienstbaar maken aan legitimatie
Voor te stellen is dat specifiek voor de interne toezichthouder er een algemene opvatting
92
ontstaat, waarin het punt van de maatschappelijke legitimatie en horizontale dialoog als
aandachtspunt genoemd wordt. De toezichthouder ziet er dan op toe dat primair het
bestuur dit punt goed oppakt, daarvoor een strategie heeft, dit borgt door instrumenten
en aangeeft wat met de inbreng van de omgeving wordt gedaan.

Ad 2) Verschillende vormen van maatschappelijke verantwoording uitproberen
De raad adviseert de verschillende vormen van horizontale verantwoording (variërend van
informatie verstrekken tot het inrichten van maatschappelijke adviesraden) te ijken en te
onderwerpen aan de vraag welke participatie nu voldoet aan de verwachtingen van
belanghebbenden en wat effectief is voor zaken als draagvlakverbreding. Dit zal per
sector en ook per instelling kunnen verschillen, maar er moet wel een zeker lerend proces
op gang worden gebracht. In het advies Duurzame onderwijsrelaties (2006a) heeft de
raad al gepleit voor terughoudende formalisering van relaties met maatschappelijke
partijen en een nadruk op aard en doel van de horizontale relatie of inbreng van de
desbetreffende partij.

Ad 3) Medezeggenschap revitaliseren
Voor de hand ligt op de eerste plaats de bestaande instrumenten die de procedurele
legitimatie van besturen vergroten, zoals de medezeggenschap, te verbeteren. De WMS
zou expliciet duidelijk moeten maken dat er ‘maatschappijvertegenwoordigers’ in de
themaraad kunnen worden benoemd. Alle betrokken onderwijsorganisaties moeten een
appel doen op ouders, leerlingen en studenten om hun stemrecht te gebruiken.
Verwezenlijking van de legitimatie is inhoudsloos als daar niet op zijn minst een
inspanningsplicht is vanuit degene die zich vertegenwoordigd zou moeten voelen. Een
zeker breed gedragen appel voor betrokkenheid bij de organisatie kan
onderwijsgebruikers aanzetten om invloed te gaan uitoefenen. De bezetting van de
medezeggenschapsraden kan verder vergroot worden door het aanbieden van scholing,
het uitkeren van presentiegelden, of door immateriële beloningen, waardoor mensen
93
eerder in de verleiding komen zich verkiesbaar te stellen.
Specifiek ten aanzien van de (versterking van de) positie van ouders zal de raad in 2009
een nader advies uitbrengen op verzoek van de Tweede Kamer, onder de (werk)titel De
positie van ouders in het onderwijs.

92

Een kader daarvoor zou door de sector of vertegenwoordigende organisaties zelf opgesteld moeten
worden.
93
Onderwijsraad, 2006a.

66 Onderwijsraad, november 2008

Naast een inhoudelijke en procedurele versterking van legitimatie gaat het ook om een
attitude en soms om semantiek. Het vormgeven van wat de raad eerder aanduidde als een
‘cultuur van bescheidenheid’ is nogmaals in de eerste plaats een zaak van bestuurders
zelf. Zaken zoals dienstbaarheid zijn vooral een kwestie van houding. De interne
toezichthouder kan dit aspect betrekken bij het uitoefenen van de toezichthoudersrol.

5.4

Schaaleffecttoets bij nieuw beleid, wet en regelgeving
De overheid zal kritisch moeten kijken naar de mogelijk onbedoelde schaaleffecten van
het eigen beleid. Een bewuste ‘schaaleffecttoets’ zou daarom een vast onderdeel moeten
zijn van elk beleidstraject. Op die manier komt in beeld of een voorgenomen maatregel,
hoe zinnig ook, een mogelijk schaalopdrijvend effect heeft in het onderwijs.
Voorgenomen maatregelen kunnen op zichzelf genomen zeer aantrekkelijk zijn, maar zij
zouden ook getoetst moeten worden op mogelijke (neven) effecten op de schaalgrootte
van onderwijsvoorzieningen en besturen. Overigens is het aan te bevelen dat decentrale
overheden, zoals gemeenten, ook een dergelijke toets uitvoeren bij bijvoorbeeld het
gemeentelijk huisvestingsbeleid.

5.5

Vermindering stapeling toezichthouders en toetsende instanties
Tot slot zal tegenover de voorgestelde nieuwe maatregelen, ook een verlichting van de
wetgevingslast moeten zijn door de (decentrale) overheden. De toezichtrol van de
decentrale overheid (in het funderend onderwijs, bijvoorbeeld de rol van de provincie) en
de rol van de macrodoelmatigheidstoets (in het hoger onderwijs) kan bijvoorbeeld op
enkele punten versoberd worden.
Voor wat betreft de gemeente en de rol van de provincie; de toezichthoudende taken
kunnen teruggebracht worden, wanneer de rol van de nationale overheid of een nationaal
toezichtsorgaan zoals de NMa toeneemt.
De rol van de provincie zou in dit verband geschrapt kunnen worden, waar het gaat om
het toezicht op het voorzien in openbaar onderwijs. Dit toezicht kan immers via de
Onderwijskamer van de NMa verlopen; de criteria van de minister van OCW, inclusief de
voldoende spreiding van openbaar onderwijs, zijn leidend.
In het hoger onderwijs kan invoering van een fusietoets ervoor zorgen dat een separate
macrodoelmatigheidstoets in een aantal gevallen kan vervallen. De fusietoets kan namelijk
tevens als macrodoelmatigheidstoets fungeren wanneer fusie betekent het verkrijgen door
de gefuseerde instellingen van licenties voor voedingsgebieden waar de samenstellend
instellingen eerder geen toegang toe hadden. Het aanbieden van de daaraan onderworpen
opleidingen hoeft dan niet meer aan een afzonderlijke macrodoelmatigheidstoets te
voldoen.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 67

Literatuur
Aarsen, E. van, Schoenmakers, F. & Hoffius, R. (2006). Monitor decentralisatie onderwijshuisvesting
PO/VO. Vijfde meting onder gemeenten. Leiden: Research voor beleid.
Adviescommissie beloning en rechtspositie ambtelijke en politieke topstructuur (commissieDijkstal) (2004). Over dienen en verdienen. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties.
Algemene Rekenkamer (2008). Goed bestuur in uitvoering. De praktijk van onderwijsinstellingen,
woningcorporaties, zorgorganisaties en samenwerkingsverbanden. Den Haag: Algemene
Rekenkamer.
Baarda, R. & Smets, P. (2005). Groot groeien in het onderwijs. Studie van Bureau Smets+ Hovers+ in
opdracht van de Onderwijsraad. Den Haag: Onderwijsraad.
Bronneman-Helmers, H.M. (2008). Vijftien jaar onderwijsvernieuwingen in Nederland. Deelstudie
bij het rapport van de commissie-Dijsselbloem. TK 2007-2008, 31007, nr.7.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2008). Verzelfstandiging openbare scholen zet flink door. CBS
Webmagazine 26 mei 2008.
Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (2008). Tijd voor onderwijs. Den
Haag: SDU-uitgevers.
Emmelot, Y.W., Felix, Ch., Karsten, S. & Vermeulen, B.P. (2004). Samenwerkingsscholen nu en in de
toekomst. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam.
Hirschman, A.O. (1970). Exit, voice and loyalty. Cambridge (MA): Harvard University Press.
Huisman, P.W.A. (2002). De samenwerkingsschool: conflicterende convergentie. Proefschrift
Katholieke Universiteit Nijmegen. Den Haag: Elsevier.
Huisman, P.W.A (2004). Algemene beginselen van behoorlijk toezien bij een raad van toezicht.
School en wet 2004, nr. 9.
Huisman, P.W.A. (2006). Overeenkomsten als instrument voor ordening in het onderwijs.
Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid, 18(1), 25-44.
Jongerenorganisatie Beroepsonderwijs (2007). JOB-monitor 2007. Onderzoeksresultaten ODIN 4.
Amsterdam: Jongerenorganisatie beroepsonderwijs.
Karsten, S., Jong, U. de, Ledoux, G. & Sligte, H. (2006). De positie van ouders en leerlingen in het
governancebeleid. Amsterdam: SCO-Kohnstamm instituut.
Mentink, D. (2008). Tien jaar later, afscheidscollege prof.mr.dr. D. Mentink. Nederlands Tijdschrift
voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid, Special 2008.
Mentink, D. & Vermeulen, B.P. (2007). Artikel 23 Grondwet. Den Haag: Elsevier.
Minderman, G.D. (2008). Legitimatie & verankering. Uitdagingen voor de maatschappelijke
ondernemer. Oratie. Amsterdam: Vrije Universiteit.
Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1991). Toerusting en bereikbaarheid van
basisscholen. Naar een evenwichtiger verdeling van middelen in een goed gespreid
basisonderwijs. Beleidsstandpunt van de staatssecretaris van O en W naar aanleiding van
het rapport ‘Schaal en kwaliteit in het basisonderwijs’. Den Haag: Ministerie van O en W.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 1997. @@@
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2003). Brief van de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap aan de Tweede Kamer met reactie op onderzoeken naar school op
menselijke maat, 21 november 2003. TK 2003-2004, ocw0301057.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004). Kerncijfers 1999-2003. Den Haag:
Ministerie van OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004a). Brief van de Minister van Onderwijs aan
de Tweede Kamer met antwoorden op vragen van leden betreffende schoolgrootte, 16
maart 2004. TK 2003-2004, vra2004ocw-05.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004). Wijziging van de Wet educatie en
beroepsonderwijs in verband met de voorschriften inzake educatie, splitsing van

68 Onderwijsraad, november 2008

instellingen en vaststelling ondergrens aan de bekostiging deeltijdse beroepsopleidingen.
Memorie van toelichting. TK 2004-2005, 30 170, nr.3, p.9.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004). Vaststelling van tijdelijke regels voor
mediaconcentratie en enige daarmee verband houdende wijzigingen in de Mediawet en de
Mededingingswet (Tijdelijke wet mediaconcentraties). Memorie van toelichting TK 20062007, 30 921, nr. 3.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2007). Kerncijfers 2002-2006. Den Haag:
Ministerie van OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2008). Experimenten vmbo-mbo2. Brief van de
Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de voorzitter van de Tweede
Kamer, 7 maart 2008. TK 2007-2008, 31289, nr.31.
Nederlandse Mededingingsautoriteit (2007). Markten laten werken. Jaarverslag NMa 2006. Den
Haag: NMa.
Noordhoff Uitgevers (2008). Atlas van het Onderwijs. Groningen: Noordhoff Uitgevers.
Onderwijsraad (2001). Publiek en privaat. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2002a). Vaste grond onder de voeten. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2002b). Wat scholen vermogen. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2004a). Bureaucratisering in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2004b). Degelijk onderwijsbestuur. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2005). Variëteit in schaal. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2006a). Duurzame onderwijsrelaties. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2006b). Een vlechtwerk van opovang en onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2006c). Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen Den Haag:
Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2007a). De maatschappelijke onderneming als rechtsvorm voor het onderwijs. Den
Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2007b). Leraarschap is eigenaarschap. Den Haag: Onderwijsraad.
Organisation for Economic Cooperation and Development (2008). OECD Reviews of Tertiary
Education: Netherlands. Parijs; OECD.
Patterson, G. (2000). Findings on Economies of Scale in Higher Education: Implications for
Strategies of Merger and Alliance. Tertiary Education and Management, 6, 259-269.
Rinnooy Kan, A.H.G, Veld, R.J. in ‘t & Vijlder, F. de (2000). Bij de les! Amsterdam: Max Geldens
Stichting voor Maatschappelijke Ontwikkeling.
Raad voor de Volksgezondheid & Zorg (2008). Schaal en zorg. Den Haag: Raad voor de
Volksgezondheid & Zorg.
Schenk, H. (2007). Economie en strategie van de fusieparadox. In R.A.I. van Frederikslust, J.C.K.W.
Bartel, H. Schenk & M.W.C. Vijverberg, Fusies en acquisities. Amsterdam: Lexis Nexis.
Turkenburg, M. (2008). De school bestuurd. Den Haag: SCP.
Tweede Kamer (2008). Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen; Brief van de commissie
Parlementair onderzoek Onderwijsvernieuwingen ter aanbieding van het rapport 'Tijd voor
Onderwijs'. TK 2007-2008, 31007, nr.6, p. 140.
Tweede Kamer (2008a). Motie van de leden Jasper van Dijk en Depla, voorgesteld 30 september
2008, TK 2008-2009 31 135, nr. 11.
Vermeulen, B.P. (1994). De Tijdelijke Wet Arbeidsbemiddeling Onderwijs (TWAO) : terugdringen
werkloosheid door aantasting onderwijsvrijheid? Rede uitgesproken bij de aanvaarding
van het ambt van bijzonder hoogleraar in het onderwijsrecht aan de Katholieke
Universiteit Brabant en de Katholieke Universiteit Nijmegen op vrijdag 4 februari 1994.
Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink.
West, M.R. & Woessmann, L. (2008). Every Catholic Child in a Catholic School: Historical Resistance
to State Schooling, Contemporary Private Competition, and Student Achievement across
Countries. IZA Discussion Paper 3818 (November 2008).
Woessmann, L. (2003). Schooling Resources, Educational Institutions, and Student Performance:
The International Evidence. Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 65(2), 117-170.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 69

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2002). De toekomst van de nationale
rechtsstaat. Den Haag: WRR.

70 Onderwijsraad, november 2008

Lijst van geraadpleegde deskundigen
Extern commissielid
De heer M.H. Meijerink, voorzitter RVZ
Geïnterviewde personen
De heer F. Brekelmans, bestuursadviseur AOb
De heer F. Bruggert, zaakbehandelaar NMa
De heer K. Dittrich, bestuursvoorzitter NVAO
De heer H. Elbers, directeur VSNU
De heer R.K. Flippo, adviseur RF Advies
De heer R. Halbersma, senior-beleidsmedewerker NZA
De heer A. Jonkman, beleidsadviseur HBO-raad
De heer W. van Katwijk, directeur Ouders en Coo
De heer L. Klaassen, bestuurslid NVAO
Mevrouw J. Meijer, bestuurslid basisschool het Kompas, Alblasserdam en voormalig voorzitter éénpittersplatform
De heer G. van Midden, adviseur PO-raad
De heer M. Mikkers, plaatsvervangend directeur directie Ontwikkeling NZA
De heer H. Schenk, hoogleraar Economie en Organisatie, Universiteit Utrecht
Mevrouw K. Slump, gmr-lid Stichting Voortgezet Onderwijs Kennemerland
Mevrouw M. Teerhuis, zaakbehandelaar NMa
Mevrouw M. Turkenburg, senior-onderzoeker SCP
Mevrouw S. Walvisch, bestuurslid PO-raad
De heer G. Wammes, beleidsadviseur MBO-raad
Werkbezoek basisonderwijs West-Friesland (23 juni 2008)
Mevrouw N. Former. directeur openbare basisschool de Vijzel Hauwert
De heer R. de Groot, bovenschools manager WOWON Hoogwoud.
De heer M.S. Haakma, directeur openbare basisschool de Dubbele Punt in Aartswoud,
Werkbezoek voortgezet onderwijs Kampen/IJsselmuiden (29 oktober 2008)
De heer C. Blokland, voorzitter college van bestuur SSCO Kampen
De heer R. Kanning, locatiedirecteur vestiging Ichthus Zandbergstraat IJsselmuiden
De heer A. Runia, lid college van bestuur SSCO Kampen
De heer C. Sukaldi, teamleider Ichthus Praktijkonderwijs lokatie VIA Kampen
Deelnemers panel VO-Raad (23 september 2008)
De heer D. van Bennekom, bestuursmanager Alliantie Voortgezet Onderwijs Nijmegen
Mevrouw A. Haijkens, senior beleidsadviseur VO-raad
Mevrouw D. Hoekstra-de Jonge, rector Rythovius College Eersel
Mevrouw M.E. de Jonge, rector RSG Simon Vestdijk Harlingen
De heer J. Langbroek, afdelingsleider CSG Het Noordik, Almelo
De heer L.C. Scholtus, sectordireteur VMBO Greijdanus Meppel
De heer S. Slagter, voorzitter VO-raad
Mevrouw M.R. Smits, bestuursmanager BCVO Apeldoorn
De heer L. Spelt, rector Marnix College Ede
De heer C.H.P. Vreugdenhil, rector Scholengemeenschap De Nieuwe Veste Coevorden
Deelnemers panel po/vo/mbo 17 oktober 2008
Mevrouw J. Gaasbeek-Luursema, rector Stedelijk Gymnasium Schiedam en voorzitter LSZG
De heer P. Geelkerken, directeur CAOP (voorzitter Haagse scholengroep PO)
De heer P. Hendrikse, lid Raad van Bestuur OMO, Tilburg

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 71

Mevrouw J. Leenhouts, voorzitter College van Bestuur Mondriaan College Den Haag
De heer L. Oomen, algemeen directeur Delta Onderwijs Oosterhout
De heer B. Steenweg, voorzitter centrale directie Atlas college Hoorn
De heer A. Strijker, voorzitter College van Bestuur Dunamare Onderwijsgroep (VO Haarlem e.o.)
De heer T. Voorbraak, rector Pius X college Bladel en voorzitter samenwerkingsverband ORION
De heer W. Wever, voorzitter college van Bestuur, Vivente (SCPO Zwolle)
Inhoudelijke e-mailreacties
De heer B. Franssen, voorzitter College van Bestuur ROC Midden Nederland
De heer L.J. Molenkamp, voorzitter College van Bestuur Amarantis Onderwijsgroep

72 Onderwijsraad, november 2008

BIJLAGE 1
Adviesvraag

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 73

74 Onderwijsraad, november 2008

78 Onderwijsraad, november 2008

BIJLAGE 2
Ontwikkelingen in cijfers per sector

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 79

80 Onderwijsraad, november 2008

80 Onderwijsraad, november 2008

Primair onderwijs
In het primair onderwijs is tussen 1999 en 2006 het aantal vestigingen van basisscholen
licht teruggelopen van 7.207 naar 7.094. In combinatie met een stijging van het aantal
leerlingen is de gemiddelde vestigingsgrootte daardoor licht gestegen van 214 naar 218
leerlingen. Het aantal basisscholen bedraagt 6.929, zodat het aantal nevenvestigingen
beperkt is tot 165. De figuur laat verder zien dat het aantal besturen in het primair
onderwijs wel sterk gedaald is: van 2.161 in 1999 naar 1.416 in 2006. Wellicht dat de
invoering van de WPO en het beleid op het gebied van bestuurlijke krachtenbundeling
invloed gehad hebben op deze ontwikkeling. Deze bestuurlijke schaalvergroting heeft
echter nauwelijks geleid tot organisatorische schaalvergroting.

Uit tabel 1 blijkt dat bijna de helft van de scholen minder dan 200 leerlingen heeft. Op 3%
van alle scholen zit meer dan 500 kinderen. Dit beeld wijkt weinig af van het aantal
leerlingen per vestiging. Op precies de helft van alle vestigingen zitten minder dan 200
leerlingen. Dit betekent dat er circa 200 vestigingen met meer dan 500 leerlingen zijn,
met dus ruim 100.000 leerlingen, 7% van het totaal.

97

Turkenburg, 2008.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 81

Tabel 1: Percentage scholen en vestigingen in het primair onderwijs, naar aantal leerlingen
Aantal leerlingen
Percentage scholen
Percentage vestigingen
< 100
16,5
17,4
< 200
48,4
50,0
< 300
77,9
79,1
< 400
91,1
91,7
< 500
97,0
97,2
Bron: Brief aan de Tweede Kamer met antwoorden op vragen van leden betreffende schoolgrootte,
16 maart 2004, kenmerk VO/B&B/2004/7408.

Voortgezet onderwijs
Het aantal vo-scholen is sterk gedaald, van 888 scholen in 1999 naar 652 in 2006. Mede
daardoor steeg ook de gemiddelde schoolgrootte fors van 970 in 1999 tot 1.395 in 2006.
Deze ontwikkelingen zijn deels het gevolg van de maatregel dat instellingen voor speciaal
voortgezet onderwijs zich uiterlijk in 2002 moesten aansluiten bij een vo-school of
moesten worden omgezet in een school voor praktijkonderwijs of een Orthopedagogisch
Centrum (OPDC). Zo is het aantal instellingen voor praktijkonderwijs tussen 1999 en 2003
gestegen van 50 naar 111, terwijl het aantal categorale vbo- en mavo-scholen is gedaald
van 76 naar 32; zij zijn veelal vervangen door een school voor vmbo met
praktijkonderwijs.
In de praktijk bestaan scholen echter uit gemiddeld 2 vestigingen, zodat het onderwijs
meestal op een kleinere schaal plaatsvindt. Gemiddeld lopen op een vestiging minder dan
700 leerlingen rond. Informatie over de fysieke inrichting van vestigingen is niet
beschikbaar, zodat niet bekend is in hoeverre vestigingen opgedeeld zijn in kleinere
eenheden. Het vestigingsniveau lijkt daarmee de best beschikbare indicator voor de
fysieke schaalgrootte van het onderwijs.

82 Onderwijsraad, november 2008

Tabel 2 laat zien dat een kwart van de vestigingen meer dan 1,000 leerlingen heeft. Toch
betekent dat, dat meer dan de helft van de leerlingen les heeft op een vestiging met meer
dan 1.000 leerlingen. 21 vestigingen hebben zelfs meer dan 2.000 leerlingen. Hoewel dit
een klein aantal vestigingen betreft, gaat het vanwege de grote schaal toch om meer dan
42.000 leerlingen (5%).
Tabel 2: Cumulatief percentage scholen en vestigingen in het voortgezet onderwijs, naar aantal
leerlingen
Aantal leerlingen
Percentage scholen
Percentage vestigingen
< 500
26,4
46,8
< 750
34,0
60,6
< 1000
43,6
73,9
< 1250
53,6
84,6
< 1500
64,9
92,4
< 1750
72,0
96,7
Daarnaast heeft zich een bestuurlijke schaalvergroting voorgedaan. Tussen 2003 en 2005
is het aantal besturen in het voortgezet onderwijs gedaald van 397 naar 361. Daarvan
97
hadden 58 besturen zowel scholen in primair als in voortgezet onderwijs. In 2003 waren
312 van de 397 besturen zogenaamde éénpitters met één school. De overige 85 besturen
waren verantwoordelijk voor meerdere scholen. In de meeste gevallen ging het om enkele

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 83

scholen per bestuur, maar er waren 17 besturen met meer dan 5 scholen. Het grootste
schoolbestuur heeft 37 scholen onder zijn hoede (ISIS, 2003).

Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
Ook de bve-sector, waar de krimp vooral in de periode ervoor plaatsvond, laat zien dat
het aantal instellingen tussen 1999 en 2003 nog verder gedaald is, van 62 naar 59
instellingen, waaronder 41 roc’s met (vaak) meerdere locaties en 13 vakinstellingen. Het
aantal deelnemers aan het middelbaar beroepsonderwijs is gestegen tot boven de
450.000, daarnaast nemen ook nog ruim 150.000 mensen deel aan de
(volwassenen)educatie. Het aantal mbo-deelnemers per instelling is in dezelfde periode
gestegen van circa 6.600 naar circa 7.700 deelnemers. Het aantal mbo’ers per instelling
98
varieert echter van 700 tot ruim 24.000.

Hoger beroepsonderwijs
Tabel 3 laat de verdeling van hogescholen naar grootte zien, waaruit blijkt dat een kwart
van de hogescholen meer dan 10.000 studenten heeft. Op deze 13 hogescholen zit ruim
40% van de studenten. Gegevens over het aantal studenten per locatie zijn echter niet
beschikbaar, zodat deze cijfers weinig zeggen over de fysieke schaalgrootte van het
onderwijs.

98

Bron: www.bveraad.nl, 30 maart 2005.

84 Onderwijsraad, november 2008

Tabel 3: Cumulatief percentage hbo-instellingen naar aantal studenten
Aantal studenten
1999
2003
< 1000
26,8
22,4
< 5000
64,3
61,2
< 10000
80,3
73,5
Bron: Ministerie van OCW, 2004

2006

Wetenschappelijk onderwijs
Het aantal instellingen voor wetenschappelijk onderwijs is niet veranderd. Wel is ook daar
het gemiddelde aantal studenten tussen 1999 en 2006 gestegen, van ruim 13.000 naar
bijna 17.000 studenten per instelling.

De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs 85

BIJLAGE 3
Bestuurlijke kaarten van primair onderwijs
Kaarten met actieve schoolbesturen per gemeente in 1998, 2007 en verschil
1998-2007, voor primair onderwijs (Cfi 2008)

86 Onderwijsraad, november 2008

Regulier Basisonderwijs
Besturen per gemeente 1998
1 bestuur
(25)
2 besturen
(76)
3 besturen
(75)
4 of meer besturen (267)

Delfzij l

Groningen
Leeuwarden
Drachten
Sneek

Assen
Heerenveen

Den Helder

Emmen
Hoogev een
Hoorn

Alkmaar

Kampen
Zwolle

Lelystad
IJmuiden

Zaandam
Haarlem

Almelo

Harderwij k
Dev enter

Apeldoorn

Hilv ersum

Leiden

Amersfoort

Hengelo

Enschede

Zutphen

Utrecht
Zeist

Den Haag

Ede

Gouda

Delft

Arnhem

Rotterdam
Gorinchem

Nijm egen

Dordrecht
Oss
Hertogenbosch

Breda Tilburg
Middelburg

Goes

Roosendaal
Helmond

Vlissingen

Eindhoven
Venlo
Terneuzen

Maastricht

Bron: CFI, 2008

1

Regulier basisonderwijs
Actieve schoolbesturen per gemeente 2007
1 bestuur
(28)
2 besturen
(81)
3 besturen
(81)
4 of meer besturen (253)
Delfzij l

Groningen
Leeuwarden
Drachten
Sneek

Assen
Heerenveen

Den Helder

Emmen
Hoogev een
Hoorn

Alkmaar

Kampen
Zwolle

Lelystad
IJmuiden

Zaandam
Haarlem

Almelo

Harderwij k
Dev enter

Apeldoorn

Hilv ersum

Leiden

Amersfoort

Hengelo

Enschede

Zutphen

Utrecht
Zeist

Den Haag

Ede

Gouda

Delft

Arnhem

Rotterdam
Gorinchem

Nijm egen

Dordrecht
Oss
Hertogenbosch

Breda Tilburg
Middelburg

Goes

Roosendaal
Helmond

Vlissingen

Eindhoven
Venlo
Terneuzen

Maastricht

Bron: CFI, 2008

1

Regulier Basisonderwijs
Besturen per gemeente 1998-2007
-3 (2)
-2 (16)
-1 (78)
1 (14)
2 (2)
3 (1)

Delfzij l

Groningen
Leeuwarden
Drachten
Sneek

Assen
Heerenveen

Den Helder

Emmen
Hoogev een
Hoorn

Alkmaar

Kampen
Lelystad

Zwolle

IJmuiden

Zaandam
Haarlem
Almelo

Harderwij k
Dev enter

Apeldoorn

Hilv ersum

Leiden

Amersfoort

Hengelo

Enschede

Zutphen

UtrechtZeist

Den Haag

Ede

Gouda

Delft

Arnhem

Rotterdam
Gorinchem

Nijmegen

Dordrecht
Oss
Hertogenbosch

Breda
Middelburg

Goes

Tilburg

Roosendaal
Helmond

Vlissingen

Eindhoven

Venlo
Terneuzen

Maastricht

Bron: CFI, 2008

1