Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

35 657

Wijziging van de Wet financiering politieke
partijen in verband met de evaluatie van deze
wet (Evaluatiewet Wfpp)

Nr. 91

VOORLICHTING VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD
VAN STATE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 december 2022
Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
28 juni 2022 (Kamerstuk 35 657, nr. 90) heeft de Tweede Kamer op de voet
van artikel 21a, eerste lid, van de Wet op de Raad van State aan de
Afdeling advisering van de Raad van State gevraagd haar van voorlichting
te dienen over de juridische mogelijkheden voor onafhankelijk onderzoek
naar buitenlandse financiering van politieke partijen.
Aanleiding van het verzoek om voorlichting is de motie van het lid Klaver
c.s. (Kamerstuk 36 045, nr. 11) Daarin werd het presidium van de Tweede
Kamer verzocht om de Algemene Rekenkamer te vragen om te onderzoeken of en, zo ja, op welke wijze politieke partijen, politici en belangenorganisaties in Nederland vanaf 2014 zijn gefinancierd (financieel of in
natura) met geld uit de Russische Federatie of met geld van Russische
(rechts)personen.1 Vervolgens is geconcludeerd dat de Algemene
Rekenkamer op grond van de huidige Wet subsidiering politieke partijen2
hiertoe geen bevoegdheden heeft en voor dergelijk onderzoek door de
Algemene Rekenkamer of een andere instantie een juridische grondslag
nodig is.
Hierover heeft de Tweede Kamer de volgende vragen aan de Afdeling
advisering van de Raad van State voorgelegd:
1. Kan de Afdeling advisering van de Raad van State in kaart brengen
welke juridische mogelijkheden er zijn om op een onafhankelijke
manier (te laten) onderzoeken op welke wijze politieke partijen,
politici en belangenorganisaties in Nederland door buitenlandse
(rechts)personen worden gefinancierd (zowel financieel als in
natura)?

1
2

kst-35657-91
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 36 045, nr. 1.
De Afdeling neemt aan dat hier de Wet financiering politieke partijen wordt bedoeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

1

2.
3.

Kan de Afdeling advisering van de Raad van State de voor- en
nadelen van de verschillende juridische mogelijkheden benoemen?
Kan de Afdeling advisering van de Raad van State ingaan op de wijze
waarop Nederland en andere Europese landen onafhankelijke
controle op de financiering van politieke partijen, politici en belangenorganisaties hebben vormgegeven en welke relevante internationale regelgeving hierbij in beschouwing moet worden genomen?

De Afdeling merkt bij de vraagstelling het volgende op. In de vragen
wordt gesproken over toezicht op de buitenlandse financiering van
politieke partijen, politici en belangenorganisaties. Indien het toezicht zich
echter zou beperken tot de financiering vanuit het buitenland bestaat het
gevaar dat de regels hiervoor gemakkelijk ontdoken kunnen worden door
middel van binnenlandse hulpconstructies.3 Om die reden zal het toezicht
altijd moeten zien op het samenspel van financiering vanuit binnen- en
buitenland.
Deze voorlichting is beperkt tot de financiering van politieke partijen en
kandidaten en politici op landelijk niveau, nu de Wet financiering politieke
partijen (Wfpp4) zich op dit moment beperkt tot dit niveau. Bij een
uitbreiding hiervan naar lokale partijen kunnen de opmerkingen uit deze
voorlichting uiteraard wel een rol spelen.
In de voorlichting wordt een onderscheid gemaakt tussen politieke
partijen en kandidaten enerzijds en (zittende) politici anderzijds. Daarbij
wordt aangesloten bij de Wfpp. De term kandidaat betekent daar een
persoon die geplaatst is op een kandidatenlijst van een politieke partij die
deelneemt aan een verkiezing van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
of een persoon die deelneemt aan de verkiezingen zonder een aanduiding
van een politieke partij.5 Waar in deze voorlichting de term kandidaat
wordt gebruikt, ziet deze op de bijdragen ten bate van de politieke
activiteiten of van de werkzaamheden in het kader van de verkiezingscampagne van de kandidaat.6 De term politici ziet op bewindspersonen, Eerste
Kamerleden en Tweede Kamerleden.
De voorlichtingsvragen zien ook op belangenorganisaties. In deze
voorlichting worden die beperkt tot de neveninstellingen van politieke
partijen: het politiek-wetenschappelijk instituut als bedoeld in artikel 2
Wfpp, een politieke jongerenorganisatie als bedoeld in artikel 3 Wfpp, een
instelling voor buitenlandse activiteiten als bedoeld in artikel 4 Wfpp of
een rechtspersoon als bedoeld in artikel 5 Wfpp. Bespreking van maatregelen ten aanzien van de financiering van andere belangenorganisaties
blijft in dit advies achterwege. Daarover is eerder geadviseerd.7
In de voorlichting gaat de Afdeling eerst in op de voorgeschiedenis van de
regulering van politieke partijen en het huidige kader van toezicht (punt 1).
Vervolgens komt in punt 2 aan de orde welke regels voor politieke
partijen, kandidaten en (zittende) politici met betrekking tot hun financiële
gedragingen gelden. Punt 3 behandelt de bestaande relevante internationale normen. Daarna schetst de Afdeling hoe toezicht op de financiering in ons omringende landen is geregeld (punt 4). In punt 5 behandelt
de Afdeling verschillende entiteiten die met het onderzoek naar en
3

Kamerstuk 35 657, nr. 4 (punt 5).
De Afdeling gaat uit van de versie van de Wfpp zoals deze per 1 januari 2023 luidt (Besluit van
9 november 2022, Stb. 2022, nr. 462) tot inwerkingtreding van de Wet van 19 oktober 2022 tot
wijziging van de Wet financiering politieke partijen in verband met de evaluatie van deze wet
(Evaluatiewet Wfpp), Stb. 2022, nr. 412).
5
Artikel 29 Wfpp dan wel artikel 32 Wfpp.
6
Zie artikel 29 Wfpp dan wel artikel 32 Wfpp.
7
Kamerstuk 35 646, nr. 4
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

2

toezicht op de financiering zouden kunnen worden belast en bespreekt zij
de voor- en nadelen hiervan. In punt 6 worden de vragen in onderlinge
samenhang beantwoord.
1. Voorgeschiedenis en huidig kader van toezicht
a. Politieke partijen en regulering
Politieke partijen zijn in een democratie buitengewoon belangrijke
instellingen waarin burgers zich organiseren om deel te nemen aan het
openbare leven, waaruit ze bij verkiezingen kiezen, en die politieke
functionarissen leveren. Ze zijn essentieel voor de verwezenlijking van de
representatieve democratie. Hoewel de rol en het belang van politieke
partijen al lang is erkend, is pas relatief recent – vanaf de jaren veertig van
de vorige eeuw – sprake van een ontwikkeling naar juridische regulering
van en toezicht op politieke partijen. Er bestaan grote verschillen in de
mate waarin landen hiertoe regels gesteld hebben, als gevolg van
verschillen in juridische traditie en constitutionele orde, die samenhangen
met de politieke geschiedenis van het specifieke land. Internationaal
wordt daarom wel gesteld dat de unieke historische ontwikkeling en
politiek-culturele context van elk land aan de ontwikkeling van een enkele,
universele code van regulering voor politieke partijen in de weg staat.8
Dit laat echter onverlet dat de grondbeginselen van de democratie en de
erkende mensenrechten het mogelijk maken enkele gemeenschappelijke
principes voor de regulering van politieke partijen te formuleren.
Daarbinnen is echter wel sprake van een spanningsveld.9 Politieke partijen
zijn organisaties ten behoeve van de uitoefening van de fundamentele
rechten van individuen en groepen, zoals het recht van vereniging en de
vrijheid van meningsuiting. Daarnaast zijn politieke partijen hét
instrument voor de uitoefening van het fundamentele recht van burgers
om te kiezen en gekozen te worden. Uitgaande van deze klassieke
grondrechten kan gesteld worden dat sprake moet zijn van een grote
autonomie van politieke partijen. Kiezers die het niet eens zijn met de
wijze waarop een partij opereert kunnen dit immers kenbaar maken door
middel van het uitbrengen van hun stem op een andere partij tijdens de
verkiezingen.
Daar staat tegenover, dat het gelet op de unieke en belangrijke rol van
politieke partijen in het verkiezingsproces en de totstandkoming van een
democratisch bestuur algemeen aanvaard is dat de overheid regels kan
stellen ten aanzien van politieke partijen, voor zover nodig om te
waarborgen dat sprake is van een effectieve en representatieve werking
van de verkiezingen en eerlijke en integere volksvertegenwoordigers.
Er is dus een spanningsveld tussen de principes van partijautonomie en
van vrije concurrentie met zo min mogelijk overheidsbemoeienis enerzijds
en de beginselen van interne gelijkheid en democratie binnen partijen en
een gelijk speelveld tussen politieke partijen anderzijds.10 In beginsel zijn
twee ideaaltypen te onderscheiden; modellen die wezenlijk verschillen

8

Venice Commisison en OSCE/ODIHR, Guidelines on political party regulation. Second edition,
11-12 december 2020, CDL-AD(2020)032, paragraaf 1–2.
Venice Commission en OSCE/ODIHR, Guidelines on political party regulation. Second edition,
11-12 december 2020, CDL-AD(2020)032, paragraaf 2, 16–18, 22–31.
10
Zie verder over deze ideaaltypes: Venice Commission, Report on the method of nomination of
candidates within political parties, 19-20 juni 2015, CDL-AD(2015)020; Venice Commission en
OSCE/ODIHR, Guidelines on political party regulation. Second edition, 11-12 december 2020,
CDL-AD(2020)032, paragraaf 22–31; EHRM 8 november 2016, no. 18860/07 (Yabloko Russian
United Democratic Party v. Russia), paragraaf 79.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

3

wat betreft de visie op de status van politieke partijen, hun functioneren,
en de daarbij passende mate van overheidsregulering.
Enerzijds kan worden gekozen voor het liberale of vrijemarktmodel. In dit
model wordt een grote waarde toegekend aan de verenigingsvrijheid van
politieke partijen, en hebben deze veel ruimte om eigen keuzes te maken
met betrekking tot hun intern en extern functioneren. Volgens dit principe
van verenigingsvrijheid worden politieke partijen beschouwd als private
organisaties die zo vrij mogelijk zouden moeten zijn om hun eigen interne
organisatie op te zetten en hun eigen regels mogen bepalen voor het
selecteren van partijleiders en kandidaten. De overheid dient hierbij, ook
wat betreft financiering en toezicht, op afstand van partijen te blijven om
te voorkomen dat deze te strikte regels stelt die vrije concurrentie en
politiek pluralisme aan banden legt.
Daar tegenover staat het egalitair-democratische ideaaltype. Dit model is
vooral gebaseerd op principes van interne gelijkheid en partijdemocratie,
en eerlijke concurrentie tussen partijen. De grondgedachte van dit model
is, dat omdat politieke partijen van vitaal belang zijn voor politieke
participatie, verkiezingen en verdeling van openbare functies, zij daarmee
tot op zekere hoogte een publieke functie hebben, die bepaalde verplichtingen met zich brengt. Daarom wordt van partijen gevergd om in hun
interne organisatie gelijkheid en democratie te respecteren.
Vaak wordt dit model gecombineerd met emancipatorische idealen,
waarbij er in wetgeving positieve maatregelen worden voorgeschreven
om de rol van minderheden binnen partijen, en daardoor ook binnen het
verkiezingsproces, te versterken. Veelal gaat dit gepaard met overheidssubsidiëring, gericht op het realiseren van een «level playing field» voor
en binnen politieke partijen. Daarnaast kan het motief voor dergelijke
regulering voortvloeien uit de wens om de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat te vergroten. Daarvoor is in toenemende mate vereist
dat de zuiverheid van instituties, de verhoudingen hiertussen en de
werking van de parlementaire democratie worden beschermd.
b. Toezicht in Nederland
In Nederland was, sinds het ontstaan van echte politieke partijen aan het
eind van de negentiende eeuw, lange tijd het liberale model dominant.
Politieke partijen werden beschouwd als gewone verenigingen waarop
geen andere regels van toepassing waren dan die golden op grond van de
algemene wetgeving voor verenigingen. Zij beschikten daarom over een
grote autonomie. Uitdrukking daarvan is de afwezigheid van politieke
partijen als een aparte categorie rechtspersonen in de Grondwet. In de
Kieswet hebben politieke partijen een beperkte positie via de mogelijkheid
van de aanduiding (partijnaam) voor een politieke groepering.11
Om dezelfde reden was er geen sprake van overheidsfinanciering. Sinds
de zeventiger jaren van de vorige eeuw werden politieke partijen indirect
door de overheid gefinancierd door het financieel ondersteunen van aan
de partijen verbonden instituten (politiek-wetenschappelijke instituten,
jongerenorganisaties en instituten voor politieke scholing en vorming).
Pas in 1999 ging de overheid politieke partijen rechtstreeks financieel
ondersteunen, op basis van de Wet subsidiëring politieke partijen (Wspp).
Deze wet bevatte slechts een enkele bepaling over giften door rechtsper-

11

Hoofdstuk G Kieswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

4

sonen en nauwelijks regels over het toezicht op de financiering van
politieke partijen.12
Langzamerhand ontstond het besef dat de bijzondere positie van politieke
partijen in het democratisch bestel toch aanleiding kon zijn voor meer
specifieke regulering, in het bijzonder met betrekking tot de financiering
hiervan. Met het oog hierop werd de Wspp in 2013 vervangen door de
Wet financiering politieke partijen (Wfpp). Deze wet kwam niet eenvoudig
tot stand. Al in 2006 werd er door de Raad van State over het wetsvoorstel
advies uitgebracht, maar pas in 2011 werd het voorstel daadwerkelijk
ingediend.
Aanleiding voor de Wfpp waren kritische opmerkingen van de Group of
States against Corruption (GRECO) van de Raad van Europa. In 2008
concludeerde GRECO dat de op dat moment geldende Wspp niet
voldoende regels stelde die zagen op financiële verslaglegging door
politieke partijen, openbaarmaking van giften, transparantie van
inkomsten en uitgaven van politieke partijen, onafhankelijk en onpartijdig
toezicht op partijen en de mogelijkheid om passende sancties op te
leggen.13 In de Wfpp werd het toezicht belegd bij de Minister van BZK,
daartoe ondersteund door de Commissie toezicht financiën politieke
partijen (Ctfpp).
Naar aanleiding van kritiek van GRECO en mede gebaseerd op aanbevelingen in het Eindrappport van de Evaluatie- en adviescommissie Wet
financiering politieke partijen (de Commissie-Veling), Het publieke belang
van politieke partijen (2018), is de normering van financiering van
politieke partijen in de Wfpp middels de Evaluatiewet Wfpp beduidend
aangescherpt. De in de Wfpp aangebrachte wijzingen treden per 1 januari
2023 in werking.
Deze wet breidt het adviesrecht van de Ctfpp uit tot de gehele Wfpp, maar
verandert niets in de huidige toezichtstructuur. De Minister heeft echter
aangekondigd dat in de Wet op de politieke partijen die op dit moment in
voorbereiding is, zal worden voorzien in een onafhankelijke toezichthouder.14 Deze ontwikkelingen naar regulering van en toezicht op politieke
partijen duidt op een verschuiving van het liberale model naar het
egalitair-democratische model.
2. Bestaande Nederlandse normen
a. Inleiding
Voor politieke partijen, kandidaten en politici gelden er verschillende
regels op het vlak van financiering. Zij vloeien voort uit verschillende
bronnen. Hoewel de voorlichtingsvragen enkel betrekking hebben op de
controle op de financiering vanuit het buitenland, is voor adequate
beantwoording ook inzicht nodig in de relevante (gedrags)normen voor
financiering. De controle vindt immers plaats op basis van – en hangt
daarmee samen met – die regels. Daarom zal hieronder waar relevant ook
kort aandacht worden geschonken aan die normen.

12

Dit betrof alleen artikel 18 Wspp, dat een openbaarmakingsplicht bevatte voor giften boven
4.537,80 euro (10.000).
Kamerstuk 32 753, nr. 3. p. 2.
14
Kamerstuk 35 657, C. Het is de bedoeling dat de Wfpp opgaat in deze bredere Wet op de
politieke partijen (Wpp), zie Kamerstuk 35 300 VII, nr. 123.
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

5

b. Normen voor politieke partijen en kandidaten
i. Wfpp
De regels in de Wfpp ten aanzien van de financiering van politieke partijen
en kandidaten betreffen zowel de subsidiëring van politieke partijen door
de rijksoverheid als de regulering van overige financieringsbronnen,
waaronder donaties. Op grond van de Wfpp dienen politieke partijen een
zodanige administratie te voeren dat deze een betrouwbaar beeld geeft
van de financiële positie van de partij, met specificatie van onder meer de
ontvangen bijdragen, overige inkomsten en schulden.15 Een partij dient
het bedrag, de naam en het adres van de donateur te registreren, tenzij
het gaat om een bijdrage van ten hoogste € 250.16 Indien een anonieme
bijdrage meer dan € 250 bedraagt, dient het gedeelte dat hoger is dan
deze grens overgemaakt te worden naar een door de Minister van BZK
aangewezen rekening.17
Jaarlijks dienen politieke partijen de volgende stukken te sturen naar de
Minister van BZK, waarvan de eerste drie documenten – met beperkte
aanpassingen – openbaar worden gemaakt:18
− een financieel verslag van het voorafgaande kalenderjaar, met daarin
een opgaaf van ontvangen bijdragen, overige inkomsten en schulden;
− een overzicht van bijdragen van in totaal € 1.000 of meer van een
gever, met daarin de namen en adressen van die gevers;
− een overzicht van de schulden, met daarin de namen en adressen van
de crediteurs of geldverstrekkers;
− een schriftelijke verklaring van de accountant omtrent de getrouwheid
van het financieel verslag en voornoemde overzichten.19
Gelet op het belang van donaties in verkiezingstijden, geldt op grond van
de Wfpp een actuele vorm van openbaarheid in die periode. Dit ziet alleen
op verkiezingen van de Tweede Kamer. Kort gezegd dienen politieke
partijen in de derde week voor de stemming aan de Minister informatie te
geven, over een bepaalde periode, van wie zij een bijdrage van in totaal
€ 1.000 of meer heeft ontvangen en over de schulden.20 Een soortgelijke
verplichting geldt ook voor politieke partijen indien een persoon op hun
kandidatenlijst van een gever bijdragen heeft ontvangen van in totaal
€ 1.000 of meer. Kandidaten dienen daarvoor de politieke partij de
benodigde gegevens te verstrekken.21

15

Artikel 20, eerste lid, Wfpp. Onder «bijdrage» wordt verstaan een geldelijke bijdrage, anders
dan subsidie, erfstelling of legaat dan wel een bijdrage in natura, zie artikel 1, onderdeel h,
Wfpp.
16
Een bijdrage van een neveninstelling van de partij is ook uitgezonderd van deze verplichting.
De schulden van een partij dienen altijd geregistreerd te worden, inclusief de naam en het
adres van de crediteur onderscheidenlijk geldverstrekker en de hoogte van de schuld, zie
artikel 21, tweede en derde lid, Wfpp.
17
Dit bedrag komt toe aan de Staat. In het geval van een bijdrage in natura, kan het gedeelte van
de tegenwaarde dat het bedrag van € 250 overstijgt ook vernietigt worden door de politieke
partij, zie artikel 23, eerste en tweede lid, Wfpp.
18
Het financieel verslag wordt zonder wijzigingen openbaar. Voor de overzichten geldt dat van
de gegevens over het adres van een natuurlijke persoon uitsluitend de woonplaats openbaar
wordt gemaakt. Op verzoek van een politieke partij blijft daarnaast in het overzicht van
bijdragen van € 4.500 of meer openbaarmaking van de naam en de woonplaats van de gever
die een natuurlijke persoon is achterwege, indien dit naar het oordeel van de Minister van BZK
gelet op het belang van de veiligheid van die persoon is aangewezen. Zie artikel 25, vierde,
vijfde en zesde lid, Wfpp.
19
Het betreft een accountant als bedoeld in artikel 2:393, eerste lid, Burgerlijk Wetboek, zie
artikel 25, eerste en derde lid, Wfpp.
20
De periode vangt aan op 1 januari van het kalenderjaar voorafgaand aan het jaar waarin de
stemming plaatsvindt en eindigt op de eenentwintigste dag voor de dag van stemming.
21
Artikel 29, eerste, tweede, derde en vijfde lid, Wfpp.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

6

De regels over anonieme giften gelden ook voor kandidaten, zowel de
kandidaten op een lijst van een politieke partij als kandidaten die op een
lijst zonder geregistreerde aanduiding aan de verkiezingen meedoen.22 In
dat laatste geval worden de gegevens door de kandidaat rechtstreeks aan
de Minister van BZK verstrekt. De Minister van BZK maakt al deze
informatie – met beperkte aanpassingen – uiterlijk een week voor de
stemming openbaar.23
Naast deze registratieverplichtingen en openbaarmaking van informatie,
dient een politieke partij aan een accountant opdracht te geven tot
onderzoek van het financieel verslag en de overzichten. Het onderzoek
richt zich op de vraag of deze documenten voldoen aan de bij of krachtens
de wet gestelde voorschriften.24 In een ministeriële regeling zijn nadere
regels gesteld over de reikwijdte en intensiteit van het onderzoek en over
de accountantsverklaring.25 Voorts is in de Wfpp geregeld dat een
politieke partij verplicht is mee te werken aan onderzoeken die worden
ingesteld door een door de Minister daartoe aangewezen accountant(sdienst) of door de Algemene Rekenkamer.26
De Minister van BZK is verantwoordelijk voor het toezicht op de wet. Door
hem aangewezen toezichthouders beschikken over de toezichtsbevoegdheden uit de Algemene wet bestuursrecht om de naleving van de
hierboven besproken verplichtingen voor politieke partijen te controleren.27 De Minister kan een bestuurlijke boete opleggen indien in strijd
met deze verplichtingen wordt gehandeld, welke maximaal € 25.000 kan
bedragen. Indien de Minister bij de uitoefening van zijn taken op grond
van de Wfpp stuit op mogelijke strafbare feiten – zoals valsheid in
geschrifte – dan is hij verplicht de officier van justitie hiervan op de
hoogte te stellen.28
De Commissie toezicht financiën politieke partijen ondersteunt de Minister
bij zijn toezichtstaak. Deze commissie adviseert hiertoe de Minister over
onder meer de bevoegdheid om (op verzoek) de naam en woonplaats van
een donateur achterwege te laten in het belang van diens veiligheid. Ook
adviseert de commissie de Minister over de toepassing van zijn boetebevoegdheid en over het toezicht op de naleving van de Wfpp.29
Met de inwerkingtreding van de Evaluatiewet per 1 januari 2023 worden
de regels voor financiering van politieke partijen in verregaande mate
verscherpt. Belangrijk in het kader van deze voorlichting is dat nu
uitdrukkelijk geregeld wordt dat giften van «niet-Nederlandse gevers» niet
zijn toegestaan. Ook voorziet deze wet in een uitbreiding van de adviesbevoegdheid van de Commissie toezicht politieke partijen naar de gehele
wet.

22

Artikel 29, eerste lid, dan wel artikel 32 Wfpp.
Ook hier worden de gegevens over het adres van een natuurlijke persoon beperkt tot de
woonplaats. Daarnaast blijft op verzoek de naam en de woonplaats van een natuurlijk persoon
achterwege indien dit naar het oordeel van de Minister gelet op het belang van de veiligheid
van die persoon is aangewezen, zie artikelen 28, derde lid, en 29, vierde lid, Wfpp.
24
Artikel 25, tweede lid, Wfpp.
25
Zie Regeling financiering politieke partijen, Stb. 2013, 93.
26
De politieke partij draagt er daarnaast zorg voor dat de door haar in de arm genomen
accountant voor de controle op het financieel jaarverslag meewerkt aan onderzoeken naar zijn
werkzaamheden, ingesteld door de daartoe door de Minister van BZK aangewezen accountant(sdienst) of door de Algemene Rekenkamer. Zie artikel 27, derde, vierde en vijfde lid, Wfpp.
27
Artikelen G1 en Q6 van de Kieswet.
28
Artikel 37, eerste, vierde en zevende lid, Wfpp.
29
Artikel 35, derde en vierde lid, Wfpp.
23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

7

ii. Overige relevante wet- en regelgeving
Politieke partijen dienen, om te kunnen deelnemen aan de verkiezen voor
de Eerste en Tweede Kamer, te zijn vormgegeven als verenigingen met
volledige rechtsbevoegdheid.30 Uit Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek
vloeien in dit verband verplichtingen voort als het gaat om financiële
verantwoording, transparantie en controle. Zo is het bestuur in beginsel
verplicht om na afloop van het boekjaar in een bestuursvergadering de
balans en de staat van baten en lasten – met daarbij een toelichting – te
overleggen.31 Ook dient een jaarrekening en een bestuursverslag aan de
leden te worden voorgelegd.32 De raad van commissarissen heeft een
toezichthoudende rol. Indien deze ontbreekt en de getrouwheid van
voornoemde stukken niet wordt gecontroleerd door een accountant, dan
wordt deze taak verricht door een externe kascontrolecommissie.33
Voorts is van belang dat de Belastingdienst risicogericht toezicht houdt op
Algemeen Nut Beogende Instellingen (ANBI’s). Hierbij moet worden
opgemerkt dat de Belastingdienst een beperkte capaciteit heeft voor dit
risicogerichte toezicht.34 Het hebben van de ANBI-status betekent dat
donaties van inwoners van Nederland vrij van Nederlandse schenk- en
erfbelasting kunnen worden ontvangen en dat de in Nederland belaste
donateur in aanmerking kan komen voor giftenaftrek.35 Het merendeel
van de landelijke politieke partijen heeft op dit moment zo’n ANBI-status
met de bijbehorende fiscale voordelen.36 Een instelling kan slechts de
ANBI-status krijgen en behouden indien zij zich onder meer aan een
publicatieverplichting houdt.37 Deze verplichting houdt in dat de instelling
online bepaalde informatie, waaronder haar balans en staat van baten en
lasten en de bijbehorende toelichting bekend moet maken. Wanneer een
instelling niet of niet langer voldoet aan deze of andere voorwaarden voor
de ANBI-status, kan de Belastingdienst deze intrekken. Een intrekkingsreden is de afgelopen jaren bijvoorbeeld een aantal maal een onvolledige
administratie geweest. Dit betrof voor zover bekend geen politieke
partijen.38
Daarnaast moeten financiële transacties waarbij er aanleiding is om te
veronderstellen dat deze verband kunnen houden met witwassen of het
financieren van terrorisme door financiële instellingen worden gemeld
aan de Financial Intelligence Unit (FIU) op grond van de Wet ter
voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (Wwft).39 Het
kan daarbij ook gaan om buitenlandse financieringsstromen.40 De FIU
beoordeelt of de ongebruikelijke transactie verdacht is en nader moet
worden onderzocht door een opsporingsinstantie of veiligheidsdienst. Dat
de Wwft betrekking heeft op gevallen waarbij sprake is van vermoedens
van witwassen, het financieren van terrorisme, of onderliggende
misdrijven neemt niet weg dat ook andere ongebruikelijke transacties
waarvan pas na nader onderzoek blijkt dat deze geen verband houden met
voornoemde misdrijven onder de meldplicht op grond van de Wwft
30

Artikelen G1 en Q6 van de Kieswet.
Artikel 2:48, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek.
32
Artikel 2:49, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek.
33
Artikel 2:48, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek.
34
Zie ook het rapport Toezicht op Algemeen Nut van 30 mei 2022 door R.H.F.P. Bekkers, G.J. van
Leijenhorst en A.E.M. Leijten.
35
Buitenlandse donaties zijn niet met Nederlandse schenk- of erfbelasting belast.
36
Te raadplegen via https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/nl/aftrek-en-kortingen/
content/anbi-status-controleren.
37
Zie artikel 5b van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en artikel 1a, lid 1, onderdeel j
Uitvoeringsregeling AWR.
38
Kamerstuk 29 614, nr. 50.
39
Artikel 16 Wwft.
40
Voor indicatoren, zie de bijlage bij Uitvoeringsbesluit Wwft 2018.
31

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

8

kunnen vallen. Als zodanig zorgt de Wwft indirect voor meer transparantie
ten aanzien van en toezicht op buitenlandse geldstromen naar politieke
partijen, kandidaten (en politici) in Nederland.
Ten slotte is van belang dat wanneer ernstige vermoedens rijzen van
beïnvloeding door middel van buitenlandse financiering, die raakt aan de
democratische rechtsorde dan wel de nationale veiligheid, de inlichtingenen veiligheidsdiensten de taak hebben om die beïnvloeding te onderzoeken.41
c. Normen voor politici
i. Bewindspersonen
Bewindspersonen leggen de eed of belofte (hierna kortweg «eed») af bij
aanvaarding van hun ambt.42 Met de eed zweren bewindspersonen onder
meer dat zij geen geschenk of belofte hebben aangenomen of zullen
aannemen om iets in hun ambt te doen of te laten.43 Voor bewindspersonen is het aannemen van een gift of belofte onder omstandigheden als
ambtsmisdrijf strafbaar gesteld.44 De opdracht tot vervolging van dit
misdrijf wordt gegeven bij koninklijk besluit of bij een besluit van de
Tweede Kamer. Bewindspersonen staan daarvoor, ook na hun aftreden,
terecht voor de Hoge Raad.45
Het Handboek voor Bewindspersonen (het zogenoemde «blauwe boek»)
bevat nadere voorschriften omtrent financiële handelingen, waaronder de
aanwijzing dat geschenken in de vorm van geld en geschenken die
worden gegeven met de kennelijke bedoeling om een politieke gunst,
contract of dienstverlening te verkrijgen niet worden aanvaard.46 Doel
hiervan is met name het tegengaan van tegenstrijdige belangen bij het
uitoefenen van het ambt.
Daarnaast is van belang dat bewindspersonen zijn aangemerkt als
«Politically Exposed Persons» (PEP) in de zin van de Wwft. Hun directe
familieleden en naaste geassocieerden zijn ook PEP’s.47 Banken, financiële
ondernemingen en aangewezen beroepsgroepen zijn op grond van de
Wwft verplicht om een zogenoemd verscherpt cliëntenonderzoek te
verrichten naar hun cliënten als zij PEP’s zijn. Dit onderzoek houdt onder
meer in, dat een instelling passende maatregelen moet nemen om de
41

Zie bijvoorbeeld artikel 8, tweede lid, onder a, Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
Artikel 49 Grondwet. Zie voor een uitgebreider overzicht van de integriteitsnormen voor
bewindspersonen, waaronder op het vlak van financiering, de voorlichting van de afdeling
Advisering van de Raad van State van 30 november 2022 over de sanctionering gedagscode
bewindspersonen (W04.22.0097/I/VO).
43
Artikelen 2 en 3 Wet beëdiging ministers en leden Staten-Generaal.
44
Op grond van artikel 363 van het Wetboek van Strafrecht wordt met een gevangenisstraf of
geldboete gestraft de ambtenaar – waaronder een Minister of Staatssecretaris – die een gift of
belofte dan wel een dienst aanneemt, wetende of redelijkerwijs vermoedende dat deze hem
gedaan, verleend of aangeboden wordt (i) teneinde hem te bewegen om in zijn bediening iets
te doen of na te laten of (ii) ten gevolge of naar aanleiding van hetgeen door hem in zijn
huidige of vroegere bediening is gedaan of nagelaten (de zogenoemde «passieve omkoping»).
Voor een overzicht van de voor bewindslieden en kamerleden geldende strafbepalingen ter
zake van ambtsmisdrijven zie het rapport van de Commissie herziening ambtsdelicten
Kamerleden en bewindspersonen (Commissie-Fokkens), Niet boven maar in de wet, Den Haag
2021, p. 51–57.
45
Artikel 119 Grondwet.
46
Het vermeldt verder onder meer dat alle geschenken – behalve als deze een waarde hebben
tot € 50,– en direct in handen van de bewindspersoon worden gegeven – worden geregistreerd door het bureau Protocol. Bij de registratie wordt een omschrijving van het geschenk,
de schenkende persoon of instantie, de gelegenheid en de datum van ontvangst vastgelegd.
Zie onderdeel 6.1.6 van het blauwe boek.
47
Artikel 2 Uitvoeringsbesluit Wwft 2018.
42

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

9

bron vast te stellen van het vermogen en van de middelen die bij een
zakelijke relatie of incidentele transactie worden gebruikt en de zakelijke
relatie doorlopend aan verscherpte controle onderwerpt.48
Elk handelen van bewindspersonen wordt voorts genormeerd door de
(ongeschreven) vertrouwensregel, die inhoudt dat een bewindspersoon
moet aftreden als hij niet langer het vertrouwen geniet van een parlementaire meerderheid. De vertrouwensregel bevat geen aanduiding omtrent
de gevallen waarin, de redenen waarom en de wijze waarop het
vertrouwen in een bewindspersoon mag worden opgezegd. Ook het niet
(geheel) voldoen aan financiële normen zou hieraan dus ten grondslag
kunnen worden gelegd.
ii. Eerste Kamerleden
Voor leden van de Eerste Kamer geldt een vergelijkbare eed49 als
bovengenoemde eed voor bewindspersonen, inclusief de mogelijkheid
om wegens een ambtsmisdrijf te worden vervolgd.50 Evenzo geldt voor
hen de regeling voor PEP’s. Specifiek voor deze politici geldt daarnaast de
Gedragscode integriteit Eerste Kamer.51 Deze gedragscode bevat onder
meer een algemene bepaling inzake integriteit en bepalingen over
omgaan met buitenlandse reizen en geschenken, en openbaarmaking van
functies en relevante belangen naast het lidmaatschap van de Kamer.52
De Huishoudelijke Commissie houdt toezicht op de naleving van deze
gedragscode.53 De Huishoudelijke Commissie kan, op verzoek van een of
meer leden of uit eigen beweging, beoordelen of een lid van de Eerste
Kamer in een concreet geval in overeenstemming met de gedragscode
heeft gehandeld. Indien het betrokken lid of de betrokken leden zich niet
kunnen verenigen met het oordeel van de Huishoudelijke Commissie,
kunnen zij, door tussenkomst van het College van Senioren,54 een besluit
van de Eerste Kamer vragen. De Kamer bevestigt of verwerpt, zonder
beraadslaging, het oordeel van de Huishoudelijke Commissie. Een
definitief oordeel wordt openbaar gemaakt.55 In de toelichting op de
gedragscode is aangegeven dat een oordeel ook aanbevelingen kan
bevatten. Er is volgens de toelichting bewust gekozen voor aanbevelingen
en niet voor sancties omdat sancties (zoals schorsing of ontzetting) zich
niet zouden verdragen met het grondwettelijk verankerde vrije mandaat
van de leden. Bovendien dragen sancties, volgens de toelichting, het
risico van politisering in zich.56

48

Daarnaast is voor het aangaan of voortzetten van een zakelijke relatie met een PEP, of voor het
verrichten van een incidentele transactie, toestemming vereist van een lid van het hoger
leidinggevend personeel van een instelling. Zie artikel 8, vijfde lid, Wwft.
49
Artikel 60 van de Grondwet.
50
Artikel 119 van de Grondwet.
51
Gebaseerd op artikel 156a van het Reglement van Orde van de Eerste Kamer der StatenGeneraal.
52
Leden van de Eerste Kamer dienen hun nevenfuncties openbaar te maken door terinzagelegging van een opgave bij de griffie van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, zie artikel 3b
van de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer. Op grond van de gedragscode dient geregistreerd te worden of de functies bezoldigd of onbezoldigd zijn.
53
Artikel 10, eerste lid, van de gedragscode. De Huishoudelijke Commissie bestaat uit de
Voorzitter en de twee Ondervoorzitters van de Eerste Kamer, zie artikel 14 Reglement van Orde
van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.
54
Het College van Senioren bestaat uit de voorzitters van de fracties in de Eerste Kamer, zie
artikel 17 Reglement van Orde van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.
55
Artikel 10, tweede tot en met vijfde lid, van de gedragscode.
56
Toelichting op artikel 10 van de gedragscode.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

10

iii. Tweede Kamerleden
Ook leden van de Tweede Kamer leggen de eed af en kunnen worden
vervolgd voor ambtsmisdrijven.57 Zij zijn eveneens PEP’s. Specifiek voor
deze politici geldt de Gedragscode Leden van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal.58 Deze gedragsregels schrijven, voor zover hier relevant,
voor dat een Kamerlid zijn ambt uitoefent in onafhankelijkheid en in het
algemeen belang, geen giften of gunsten accepteert die bedoeld zijn om
zijn handelen in het ambt te beïnvloeden en voldoet aan de registratieverplichtingen die het ambt hem oplegt.59
Voor de handhaving van de gedragscode is de Regeling Toezicht en
handhaving Gedragscode Leden van de Tweede Kamer der StatenGeneraal van belang (hierna «Toezichtsregeling»). Deze regeling belast
een onafhankelijk College van onderzoek integriteit60 met de taak om
klachten aangaande overtreding van de gedragscode door Kamerleden te
behandelen.61 Een ieder kan een klacht indienen. Het College is bevoegd
het Kamerlid om informatie te verzoeken en het Kamerlid is verplicht om
mee te werken aan dat verzoek en aan een eventueel onderzoek.62 Het
College zendt de rapportage van het onderzoek, dat een aanbeveling voor
een sanctie (zie hierna) kan bevatten, aan het presidium en aan het
Kamerlid die het betreft. Het presidium maakt de rapportage uiterlijk vier
weken na de toezending ervan openbaar, voor zover het College heeft
bepaald dat deze openbaar kan worden.63
Het betrokken Kamerlid kan na ontvangst van de rapportage beroep
instellen bij de Kamer. In dat geval stelt de Kamer, op voordracht van het
presidium, een tijdelijk college van beroep in. Dit tijdelijk college van
beroep beoordeelt of het College van onderzoek integriteit redelijkerwijs
tot haar oordeel heeft kunnen komen; deze beoordeling wordt openbaar
gemaakt.64
Indien de rapportage van het College van onderzoek integriteit een
overtreding van de gedragscode vaststelt en een sanctie wordt aanbevolen, wordt door het presidium bij de openbaarmaking van de
rapportage aan de Kamer een voorstel tot het opleggen van de door het
College aanbevolen sanctie voorgelegd. De volgende sancties kunnen
vervolgens bij besluit van de Kamer, zonder beraadslaging, worden
opgelegd:65

57

Artikel 60 resp. 119 van de Grondwet.
Gebaseerd op artikel 15.24 Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
59
Gedragsregels 1 tot en met 3 van de gedragscode. Over de registratieverplichtingen wordt in
de toelichting opgemerkt: «De leden dienen opgave te doen van hun nevenactiviteiten en
-inkomsten, belangen die redelijkerwijs als relevant kunnen worden beschouwd, buitenlandse
reizen waarvan de vervoers- en verblijfskosten geheel of gedeeltelijk door derden, waaronder
lobbyisten, zijn betaald, en geschenken en voordelen die een bedrag van 50 euro te boven
gaan. Deze informatie wordt op aangeven van het Kamerlid door de Griffie Plenair
opgenomen in de daartoe bijgehouden registers, die voor een ieder ter inzage liggen. De
Griffie Plenair attendeert de leden halfjaarlijks op de noodzaak van het actueel houden van
hun informatie in de openbare registers en de mogelijkheid om omissies te corrigeren.»
60
Het College bestaat uit een voorzitter en twee leden. Zij worden benoemd door de Kamer op
voordracht van het presidium voor de duur van ten hoogste zes jaar, zie artikel 2, eerste lid,
Toezichtsregeling. Volgens de toelichting vloeit uit het vereiste van onafhankelijkheid voort dat
zittende Kamerleden geen deel kunnen uitmaken van het College.
61
Artikel 3 Toezichtsregeling.
62
Artikelen 6, eerste lid, 7, tweede lid, en 8, vierde lid, Toezichtsregeling.
63
Artikelen 8, zesde lid, en 9. Het College kan bepalen dat delen van de rapportage vertrouwelijk
blijven in verband met zwaarwegende redenen. Een rapportage wordt (nog) niet openbaar
indien beroep is ingesteld, zie artikelen 9, tweede lid, en 10, eerste lid Toezichtsregeling.
64
Artikel 10 Toezichtsregeling.
65
Daarin verschilt deze regeling van die van de Eerste Kamer, welke niet in sancties voorziet.
58

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

11

–

–

–

een aanwijzing, waaronder wordt begrepen een maatregel die een
Kamerlid verplicht tot herstel van een overtreding van de Gedragscode;
een berisping, waaronder wordt begrepen een openbare brief van het
presidium gericht aan een Kamerlid waarin de handeling die tot een
overtreding heeft geleid, wordt afgekeurd;
een schorsing, waaronder wordt begrepen het uitsluiten van een
Kamerlid voor de duur van ten hoogste een maand van het deelnemen
aan plenaire vergaderingen, behoudens stemmingen,66 aan commissievergaderingen of aan andere activiteiten die door of namens de
Kamer worden gehouden.67

3. Relevante internationale normen
Over de wijze waarop het toezicht op de financiering vanuit het buitenland
van politieke partijen, kandidaten en politici wordt ingericht zijn er geen
harde, bindende internationale normen. De belangrijkste bron voor
Nederland is Recommendation Rec(2003)4 on Common Rules against
Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns van
de Raad van Europa, een gezaghebbende maar niet bindende aanbeveling. Uit deze aanbeveling vloeit voort dat het toezicht onafhankelijk
moet zijn, artikel 14 stelt:
«a. States should provide for independent monitoring in respect of the
funding of political parties and electoral campaigns.
b. The independent monitoring should include supervision over the
accounts of political parties and the expenses involved in election
campaigns as well as their presentation and publication.»
Daarnaast bevat de aanbeveling een bepaling over sancties, die evenzeer
relevant is voor het toezicht, artikel 16:
«States should require the infringement of rules concerning the funding of
political parties and electoral campaigns to be subject to effective,
proportionate and dissuasive sanctions.»
GRECO houdt toezicht op de naleving van deze aanbeveling.
Naast deze niet bindende aanbevelingen zijn er nog andere internationale
normen die relevant zijn als het gaat om de keuzes die bij die inrichting
gemaakt moeten worden.
a. Vrijheid van vereniging
Regels over partijfinanciering, waaronder giften aan kandidaten en het
toezicht daarop kunnen een inbreuk maken op de vrijheid van vereniging,
zoals neergelegd in artikel 11 van het EVRM, artikel 8 van de Grondwet en
artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de EU (hierna:
Handvest). Bij de inrichting van de controle van en het toezicht op
partijfinanciering zijn deze artikelen daarom relevant.

66

Het uitsluiten van deelname aan stemmingen zou onverenigbaar zijn met de staatsrechtelijke
positie van Kamerleden, aldus de toelichting op artikel 10 Toezichtsregeling.
67
Artikelen 11, 12 en 13 Toezichtsregeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

12

De European Commission for Democracy Through Law, meestal
aangeduid als de Venice Commission, spreekt zich regelmatig uit over de
financiering van politieke partijen.68 Ook daarin is de balans die moet
worden getroffen, zoals geschetst in punt 1a, relevant. Donaties aan
politieke partijen zijn volgens de Venetië Commissie een vorm van
politieke participatie in de zin van artikel 11 EVRM. Het is in dat licht
bezien gerechtvaardigd dat individuen en rechtspersonen private
middelen aan politieke partijen verschaffen, en politieke partijen private
financiering verwerven.69 Redelijke beperkingen betreffende private
donaties aan politieke partijen zijn echter toegestaan.70
Eén van de kernvereisten van de regulering van partijfinanciering is
transparantie.71 Het VN-Verdrag tegen corruptie72 draagt staten op om
passende maatregelen te nemen om de transparantie van de financiering
van politieke partijen te vergroten.73 Daarnaast moeten staten volgens de
Venice Commission ruimte hebben om de financiering van politieke
partijen (met name uit het buitenland) nog op andere manieren te
beperken.74 Het beschermen van het (nationale) democratische proces
tegen corruptie en buitenlandse beïnvloeding wordt op Europees niveau
dus van groot belang geacht.
Die bescherming van het nationale democratische proces wordt in dat
verband gezien als een legitiem doel om maatregelen, zoals regels over
partijfinanciering en het houden van toezicht daarop, te rechtvaardigen.
Mede in het licht van de genoemde jurisprudentie van het EHRM, de
richtlijnen van de Venice Commission en de aanbevelingen van het
Comité van ministers van de Raad van Europa en GRECO is het belang
van het voorkómen van corruptie en ongewenste beïnvloeding van het
nationale verkiezingsproces en het functioneren van politieke partijen in
brede zin evident. Daarbij is het houden van effectief toezicht van
wezenlijk belang.

68

Veelal gebeurt dat in samenwerking met OSCE/ODIHR, de Office for Democratic Institutions
and Human Rights van de OVSE. Hoewel de overwegingen van de Venetië Commissie
juridisch niet bindend zijn, wordt hier in de rechtspraak (met name in de rechtspraak van het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens) frequent naar verwezen en worden zij daarmee
medebepalend voor de uitleg van het EVRM. Vergelijk EHRM 7 juni 2007, Parti Nationaliste
Basque – Organisation Régionale D’iparralde t. Frankrijk, nr. 71251/01,
ECLI:CE:ECHR:2007:0607JUD007125101, onder verwijzing naar de in die zaak door het Hof
gevraagde amicus curiae brief, Venice Commission, Opinion on the prohibition of financial
contributions to political parties from foreign sources, 31 maart 2006, CDL-AD(2006)014.
69
Venice Commission en OSCE/ODIHR, Guidelines on political party regulation. Second edition,
11-12 december 2020, CDL-AD(2020)032, paragraaf 204, 209.
70
Idem, paragraaf 205-e.v.
71
Idem, paragraaf 264–265.
72
Trb. 2005, nr. 244. Zie artikel 7, derde lid, van het Verdrag: Elke Staat die partij is, overweegt
voorts wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen aan te nemen, verenigbaar met de
doelstellingen van dit Verdrag en overeenkomstig de grondbeginselen van zijn nationale recht,
teneinde de transparantie bij de financiële ondersteuning van kandidaten voor een gekozen
publiek ambt en, waar van toepassing, de financiering van politieke partijen te verbeteren.
73
Zie bijvoorbeeld OSCE/ODIHR & Venice Commission, Armenia – Joint opinion on draft
amendments to the legislation concerning political parties, 20 maart 2020, CDL-AD(2020)004,
paragraaf 11.
74
Venice Commission, Guidelines and report on the financing of political parties,
CDL-INF(2001)008, paragrafen 6 en 7; Venice Commission en OSCE/ODIHR, Guidelines on
political party regulation. Second edition, 11-12 december 2020, CDL-AD(2020)032, paragraaf
229–231.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

13

b. Bescherming van het privéleven en de persoonsgegevens
i. Donateurs
Het toezicht op de financiering van politieke partijen en in het bijzonder op
de donaties die partijen ontvangen kan een inbreuk maken op de privacy
van de donateurs. Hierbij gaat het om gevoelige ofwel bijzondere
persoonsgegevens, omdat uit de verwerking van de gegevens over een
gift aan een politieke partij in principe de politieke opvattingen van de
gever blijken. Verwerking van bijzondere persoonsgegevens is op grond
van de AVG in beginsel verboden, en kan alleen onder bepaalde
voorwaarden worden toegestaan.75 Bij de inrichting van het toezicht dient
daar rekening mee gehouden te worden.
Een zelfde opmerking kan gemaakt worden waar het gaat om de
bescherming die volgt uit de artikelen 10 Grondwet, 8 EVRM en het
Handvest van de grondrechten van de EU met betrekking tot het recht op
privacy (artikel 7 Handvest) en het recht op de bescherming van persoonsgegevens (artikel 8 Handvest). Artikel 52, eerste lid, van het Handvest
vereist dat beperkingen van grondrechten uit het Handvest de wezenlijke
inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen, noodzakelijk en
proportioneel zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie
erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Er moet dus een
evenredige afweging worden gemaakt tussen de doelstelling van het
bestrijden van corruptie en het daarvoor benodigde toezicht enerzijds en
het recht op privacy en op bescherming van persoonsgegevens van
individuen anderzijds. Omdat het hier bijzondere persoonsgegevens
betreft, is een gedegen motivering vereist van de geschiktheid en
noodzakelijkheid van de maatregelen die in het kader van het toezicht
getroffen kunnen worden.
ii. Kandidaten en politici
Niet alleen voor donateurs, maar ook voor kandidaten en politici kan
toezicht op financiering een inbreuk maken op het privéleven. Zoals in
punt 2b geschetst, is deze inbreuk op het privéleven van kandidaten
overigens beperkt; zij hoeven geen inzicht te geven in hun inkomsten en
uitgaven, maar dienen alleen aan de partij door te geven of zij van een
gever in een jaar meer dan € 1.000 hebben ontvangen of dat ze een
anonieme gift van meer dan € 250 hebben gekregen. Voor (zittende)
politici gelden, zoals in punt 2c is vermeld, meer indringende regels over
de transparantie van hun financiën, zeker daar waar het gaat om
zogenoemde PEP’s. Bij de totstandkoming van de regels voor deze
personen is een afweging gemaakt tussen het belang van de bescherming
van het privéleven en het belang van het voorkomen van corruptie en
ongewenste inmenging in politieke processen.76
c. Vrij verkeer van kapitaal
Het toezicht op financiering van partijen, kandidaten en politici en met
name op financiering vanuit het buitenland kan een inbreuk maken op het
vrije verkeer van kapitaal. Op grond van artikel 63 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) zijn alle beper-

75

Artikel 9, tweede lid, onder g, van de AVG. Ook dienen er passende en specifieke maatregelen
te worden getroffen ter bescherming van de grondrechten en de fundamentele belangen van
de betrokkene.
76
Zie onder meer Kamerstuk 34 808, nr. 3, p. 12–13.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

14

kingen ten aanzien van het vrij verkeer van kapitaal77 tussen de lidstaten
onderling én tussen lidstaten en derde landen verboden, behoudens de
hierna te bespreken legitieme beperkingsgronden. Deze verkeersvrijheid
kent daarmee een ruim bereik.
Hierbij is relevant dat niet uitsluitend sprake is van een inbreuk bij het
verbieden van bepaalde giften, maar ook bij het instellen van verplichtingen tot registratie en bekendmaking van financiële steun die gepaard
gaan met sancties, formaliteiten en administratieve lasten.78 Volgens
vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU (HvJEU) kunnen
beperkingen van het vrije kapitaalverkeer slechts worden gerechtvaardigd
door een van de in artikel 65 VWEU genoemde redenen van openbare
orde of openbare veiligheid,79 of door een dwingende reden van
algemeen belang.80 Voor een beroep op het belang van de openbare orde
moet sprake zijn van een «werkelijke, actuele en voldoende ernstige
bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast».81
Voor alle rechtvaardigingsgronden geldt dat de overheidsmaatregelen aan
het evenredigheidsbeginsel dienen te voldoen.82 Dit betekent dat
nationale maatregelen geschikt moeten zijn om de verwezenlijking van
het beoogde doel te verzekeren en niet verder mogen gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken. Ook dient het beoogde doel op coherente
en systematische wijze te worden nagestreefd.83 Dit heeft daarom
gevolgen voor de keuzes die gemaakt worden bij de inrichting van het
toezicht. De bevoegdheden hiervoor mogen niet verder gaan dan
noodzakelijk en moeten effectief kunnen zijn.
d. Conclusie
Er zijn weliswaar internationale normen die invloed hebben op de wijze
van inrichting van het toezicht op de (buitenlandse) financiering van
politieke partijen, kandidaten en politici, maar meestal schrijven deze niet
bindend voor hoe dat toezicht moet worden uitgevoerd. Uit de aanbevelingen van de Raad van Europa, waar GRECO toezicht op houdt, vloeit als
belangrijkste eis voort dat het toezicht onafhankelijk moet zijn en dat er
effectieve sancties moeten kunnen worden opgelegd. Hoe een lidstaat het
toezicht vervolgens inricht, waaronder de keuze voor het orgaan dat
toezicht houdt, wordt aan de lidstaat zelf over gelaten. Dit leidt tot
verschillende keuzes in de ons omringende landen.84

77

Waaronder ook schenkingen en giften aan politieke partijen zijn begrepen. Zie rubriek XI,
onder B, van bijlage I bij Richtlijn 88/361/EEG van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering
van artikel 67 van het Verdrag [nu artikel 63 VWEU], PbEG 1988, L 178; en HvJEU 18 juni 2020,
C-78/18, Commissie/Hongarije (transparence associative), ECLI:EU:C:2020:476, punten 47 t/m
51.
78
HvJEU 18 juni 2020, C-78/18, Commissie/Hongarije, punten 57 en 60.
79
Lidstaten kunnen de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering aanvoeren als
redenen van openbare orde, en de bestrijding van de georganiseerde misdaad als reden van
openbare veiligheid, zie HvJEU 18 juni 2020, C-78/18, Commissie/Hongarije, punten 89 en 90.
80
HvJEU 18 juni 2020, C-78/18, Commissie/Hongarije, punt 76.
81
HvJEU 18 juni 2020, C-78/18, Commissie/Hongarije, punt 91.
82
HvJEU 26 maart 2009, C-326/07, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2009:193, punten 41–42.
83
HvJEU 6 maart 2018, C-52/16 en C-113/16, SEGRO en Horváth, ECLI:EU:C:2018:157, punten 76
en 77.
84
Ingrid van Biezen, De financiering van politieke partijen – een internationale vergelijking,
Universiteit Leiden, september 2017, p. 13, met verwijzing naar Jef Smulders en Bart
Maddens, Political Parties» Annual Accounts and the Impact of the Group of States against
Corruption in 18 European States: Towards Enhanced Transparency?, Election Law Journal:
Rules, Politics, and Policy 2016 15:2, p. 175–186.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

15

4. Regeling in andere landen
In het voorlichtingsverzoek wordt aandacht gevraagd voor de wijze
waarop «andere Europese landen» de controle op de financiering van
politieke partijen en politici hebben geregeld. Voor politieke partijen en
kandidaten is hier al veel onderzoek naar verricht en beschikbaar.85 Met
betrekking tot politici ligt dit lastiger, omdat hierbij veel afhangt van de
definitie van dat begrip, het specifieke stelsel in het land en de variatie in
rapportages.86 Om die reden beperkt de Afdeling zich hier tot de regeling
voor politieke partijen en kandidaten. De Afdeling heeft voor deze
rechtsvergelijking voornamelijk geput uit de databases van het International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA),87 en heeft
zich in haar onderzoek beperkt tot de nabijgelegen landen België,
Duitsland, Luxemburg, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk.
a. Regelingen voor politieke partijen en kandidaten
In alle landen dienen politieke partijen op jaarlijkse basis – conform
specifieke regelgeving of algemene boekhoudkundige normen – een
verslag uit te brengen over hun financiën.88 In enkele landen dient hierbij
specifiek verantwoording te worden afgelegd over de financiering van
verkiezingscampagnes dan wel een bepaalde periode voorafgaand aan de
stemming.89 Deze verslagen worden gepubliceerd.90
Wat betreft donaties verschilt het per land onder welke omstandigheden
de identiteit van de donateur bekend moet worden gemaakt. Bij uitzonderingen hierop speelt de hoogte van de donatie veelal een rol. In België
moeten donateurs van giften vanaf € 125 worden geregistreerd.91 In het
Verenigd Koninkrijk zijn donaties hoger dan £ 500 gebonden aan de regels
inzake financiering van politieke partijen, waaronder een verslaglegging
van de donors. In Duitsland zijn anonieme donaties hoger dan € 500 niet
toegestaan en dienen donaties van een gever die in een kalenderjaar meer
dan € 10.000 bedragen te worden opgenomen in het jaarlijkse verantwoordingsverslag van de politieke partij. Giften groter dan € 50.000
moeten worden gemeld aan de voorzitter van de Bondsdag, die deze zo

85

Gewezen kan worden op het Policy Department for Budgetary Affairs en Political Structures
Financing Unit, Financing of political structures in EU Member States, Brussel, juni 2021.
86
Zie Transparancy International, Debugging democracy. Open data for political integrity in
Europe (Berlijn 2020).
87
Dit is een intergouvermentele organisatie waar Nederland lid van is en die zich sinds 1995
richt op het wereldwijd bevorderen van duurzame democratie.
88
België: artikel 23 van de Wet betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen, Duitsland: artikel 24
Gesetz über die politischen Parteien, Luxemburg: artikel 12 Loi portant Réglementation du
Financement des Partis Politiques, Frankrijk: artikel 11–7 Loi n°88–227 du 11 mars 1988 relative
à la transparence financière de la vie politique, Verenigd Koninkrijk: artikelen 62, 63 en 65
Political Parties and Referendums Act 2000.
89
In België en Luxemburg dient in de reguliere financiële verslaglegging de verkiezingsuitgaven
gespecificeerd te worden en in het Verenigd Koninkrijk geldt een aangescherpte verslagleggingsplicht voor inkomsten en uitgaven in de periode voorafgaand aan de stemming. Zie
artikel N van de Wet betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven, de
financiering en de open boekhouding van de politieke partijen en artikelen 12 en 13 Loi portant
Réglementation du Financement des Partis Politiques respectievelijk artikel 63 Politcal Parties
and Referendums Act 2000.
90
België: artikel 6 van de Wet betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen, Duitsland: artikel 23
Gesetz über die politischen Parteien, Luxemburg: artikel 16 Loi portant Réglementation du
Financement des Partis Politiques, Frankrijk: artikel L 52–12 Code électoral en artikel 11–7 Loi
n°88–227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, Verenigd
Koninkrijk: artikel 46 Political Parties and Referendums Act 2000.
91
Artikel 16bis van de Wet betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven,
de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

16

snel mogelijk publiceert.92 In Luxemburg zijn anonieme donaties
verboden en dient een lijst van donateurs te worden bijgehouden.93 In
Frankrijk dienen politieke partijen de namen, adressen, het bedrag, de
betaalwijze en de datum van betaling van alle donateurs te registreren en
worden ook kopieën verlangd van cheques boven een bedrag van
€ 150.94
Of donaties uit het buitenland zijn toegestaan verschilt per land. België,
Duitsland en Luxemburg bevatten geen verboden op dit vlak. In Frankrijk
zijn donaties aan politieke partijen of kandidaten, afkomstig uit het
buitenland of van een rechtspersoon naar buitenlands recht, niet
toegestaan. Personen met een andere dan Franse nationaliteit,
woonachtig in Frankrijk, mogen wel doneren.95 In het Verenigd Koninkrijk
is een verbod op buitenlandse donaties indirect geregeld doordat op de
lijst van toegestane donateurs (enkel) natuurlijke personen zijn
opgenomen die geregistreerd zijn in het kiezersregister van het Verenigd
Koninkrijk en rechtspersonen naar Brits recht, al zijn daar beperkte
uitzonderingen op.96
b. Toezichthoudend orgaan en bevoegdheden
Zoals hierboven aangegeven dient in alle onderzochte landen een
financieel verslag opgemaakt te worden. Het verschilt per land welk(e)
(soort) instelling de verslagen toegezonden krijgt en controleert.
In België wordt het financieel verslag ontvangen door de Minister van
Financiën en de voorzitters van de Kamer van volksvertegenwoordigers
en de Senaat. In Duitsland ontvangt de voorzitter van de Bundestag het
verslag. In Frankrijk ontvangt de ad hoc institutie voor het toezicht op de
financiën van politieke partijen het verslag: de Commission nationale des
comptes de campagne et des financements politiques.97 Deze commissie
wordt bij besluit van de regering benoemd en samengesteld uit telkens
drie leden van de Conseil d’Etat, Cour de cassation en Cour des comptes,
op voordracht van deze organen.98
In het Verenigd Koninkrijk is dat de Electoral Commission; het onafhankelijk orgaan dat ook de verkiezingen overziet. De Electoral Commission
bestaat uit negen of tien leden.99 Drie leden worden voorgedragen door
de leiders van de drie grootste partijen in het parlement, één lid wordt
door de andere (kleinere) politieke partijen gezamenlijk voorgedragen.
Een onafhankelijke commissie van het parlement voert de sollicitatiegesprekken en geeft een aanbeveling, via de Speakers Committee aan het
Lagerhuis, die moet instemmen met de uiteindelijke voordracht. Voorts

92

Artikel 25, tweede en derde lid, Gesetz über die politischen Parteien.
Artikelen 8 en 12 Loi portant Réglementation du Financement des Partis Politiques.
94
Artikel 11–4 Loi n° 88–227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie
politique en GRECO, Evaluation Report on France, Transparency of Party Funding (Theme II),
Strasbourg 2009.
95
Artikel 11–4 Loi n° 88–227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie
politique en artikel L. 52–8, Code électoral.
96
Zie artikel 54 Political Parties and Referendums Act 2000 voor de beperkte uitzonderingen.
Voor donaties aan kandidaten gelden grotendeels dezelfde regels, al kunnen donaties onder
de £ 50 anoniem geschieden, zie artikel 130 en Schedule 2A Political Parties and Referendums
Act.
97
Zie achtereenvolgens artikel 24 Wet betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen, artikel 19a
Gesetz über die politischen Parteien en artikel 11.7, Loi n° 88–227 du 11 mars 1988 relative à la
transparence financière de la vie politique.
98
Artikel L52–14 Code électoral.
99
Artikel 1 Political Parties, Elections and Referendums Act 2000.
93

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

17

vertegenwoordigen drie leden Schotland, Wales en Noord-Ierland.100 De
benoeming geschiedt bij koninklijk besluit. In Luxemburg wordt het
verslag verzonden aan de Minister-President en de voorzitter van de
Kamer van Afgevaardigden.
In Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk controleert het instituut
dat het verslag toegezonden krijgt dit ook. In België en Luxemburg ligt dit
anders. In België controleert de ad hoc Controlecommissie betreffende de
verkiezingsuitgaven en de boekhouding van de politieke partijen, die zich
daarbij verplicht laat adviseren door het Rekenhof. De Controlecommissie
bestaat uit zeventien leden van de Kamer van volksvertegenwoordigers en
vier experts, van wie twee Nederlandstaligen en twee Franstaligen, die
allen worden benoemd door de Kamer van volksvertegenwoordigers.101
In Luxemburg is het de Cour des comptes die de verificatie en audit doet.
Deze laatste instelling lijkt enigszins op de Nederlandse Rekenkamer. De
vijf leden van de Cour des comptes worden benoemd door de groothertog
van Luxemburg, op basis van een door het parlement vastgestelde lijst
van kandidaten.102
Wat de onderzoeksbevoegdheden betreft zijn er ook verschillen. In België
heeft de Controlecommissie geen bijzondere bevoegdheden, zij controleert de aangeleverde boekhouding. In Frankrijk kan het instituut
daarnaast zelfstandig onderzoek doen en aanvullende informatie
opvragen bij de betreffende partij of politicus. De voorzitter van de
Bundestag kan een partij vragen om commentaar te geven op eventuele
onvolkomenheden. Hij kan ook vragen om een aanvullend onderzoek door
een accountant of auditeur. Luxemburg kent de verplichting om mee te
werken aan het onderzoek en om alle documenten te overleggen die de
Cour des comptes nodig acht voor het uitoefenen van zijn taak.
De Electoral Commission van het Verenigd Koninkrijk heeft de meest
vergaande bevoegdheden. Deze kan de verplichting opleggen om
documenten te overhandigen, mag een rechter verzoeken om een
dwangbevel op te leggen om mee te werken en is gemachtigd kopieën te
maken van alle verstrekte documenten. Daarnaast geeft de wetgeving aan
de Electoral Commission de open geformuleerde bevoegdheid om die
stappen te nemen die nodig zijn om het onderzoek uit te voeren.103
Ook de bevoegdheden om sancties op te leggen verschillen per land. In
België kan de Controlecommissie sancties opleggen, waaronder
waarschuwingen, bestuurlijke boetes en het intrekken van subsidies.104 In
Frankijk kunnen naast boetes en het verlies van subsidies ook gevangenisstraffen worden opgelegd en kan een persoon die gekozen is, maar de
regels heeft overtreden, zijn functie verliezen.105 In Duitsland kan de
president besluiten tot het intrekken van een subsidie of het opleggen van
een bestuurlijke boete. Daarnaast kunnen via het strafrecht andere
sancties worden opgelegd, waaronder gevangenisstraffen van maximaal

100

House of Commons, Public Administration and Constitutional Affairs Committee, The Work of
the Electoral Commission, Second Report of Session 2022–23, punt 99.
Artikel 1, vierde lid, Wet betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven,
de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen.
102
Artikel 7, eerste en tweede lid, Loi du 8 juin 1999 portant organisation de la Cour des
comptes.
103
Zie achtereenvolgens artikelen L.52.14 en L.52.15 Code électoral, artikel 23a Gesetz über die
politischen Parteien, artikel 15 Loi portant Réglementation du Financement des Partis
Politiques en artikelen 145 en 146 Political Parties, Elections and Referendums Act 2000.
104
Artikelen 16bis en 25 Wet betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen.
105
Zie onder meer artikel 11–7 Loi n° 88–227 du 11 mars 1988 relative à la transparence
financière de la vie politique en artikel L.113.1 Code électoral
101

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

18

5 jaar of boetes.106 In Luxemburg kunnen subsidies worden stopgezet,
kunnen gevangenisstraffen tussen de vier maanden en 5 jaar worden
opgelegd en kunnen boetes tussen de € 251 en € 30.000 worden
opgelegd.107 Ten slotte kunnen in het Verenigd Koninkrijk boetes of
gevangenisstraf worden opgelegd.108 Ook kan een verkiezing ongeldig
worden verklaard bij het overtreden van de regels over financiering van
campagnes.
c. Conclusie
Uit dit overzicht blijkt dat er niet één model is voor het toezicht op de
financiering van politieke partijen en politici dat door de ons omringende
landen wordt toegepast. Zowel wat betreft de instantie die belast is met
het toezicht, de bevoegdheden van deze instantie als de sanctiemogelijkheden bestaan er behoorlijke verschillen. Dit onderstreept het punt dat er
geen internationale bindende regels zijn over de wijze waarop het toezicht
vorm gegeven moet worden en er dus een hoge mate van keuzevrijheid is
voor landen om dit in te richten.
5. Verschillende modellen voor onderzoek
De Afdeling gaat hierna in op de wijze waarop onafhankelijk onderzoek
naar financiering door (buitenlandse) (rechts)personen van politieke
partijen, kandidaten, en politici kan worden vormgegeven. Daarbij moet –
zoals al eerder in deze voorlichting is opgemerkt – onderscheid worden
gemaakt tussen (zittende) politici (Kamerleden en bewindspersonen)
enerzijds en politieke partijen en kandidaten anderzijds. Dit onderscheid is
van belang, omdat voor deze groepen verschillende soorten regels
gelden, die op verschillende wijze tot stand komen en op gevarieerde
wijze gesanctioneerd worden.
Kamerleden en bewindslieden zijn onderworpen aan het regime voor
ambtsdelicten, dat ook van toepassing is op specifieke hen betreffende
strafbepalingen inzake misdragingen van financiële aard, zoals passieve
omkoping.109 De relevantie van dit regime is overigens gering: er is nog
nooit een Kamerlid of bewindspersoon voor een ambtsdelict vervolgd.110
Daarnaast zijn Kamerleden en bewindslieden PEP’s. Dit is een recente
wijziging, waarvan nog niet duidelijk is of het leidt tot effectief toezicht.
Van meer praktische betekenis zijn mogelijk de gedragsregels voor
Kamerleden die door de Kamers zélf worden opgesteld en procedureel
worden vormgegeven en waarin ook regels omtrent financiering zijn
opgenomen. Dat hier geen externe instantie aan te pas komt vloeit voort
uit de omstandigheid dat Kamerleden een direct democratisch mandaat
van de kiezers hebben. Dit ligt anders voor bewindspersonen, al ligt een
wettelijke toezichtsregeling ook voor hen constitutioneel problematisch.
Bewindspersonen hebben (slechts) een afgeleid democratisch mandaat en
worden primair door het parlement gecontroleerd, met de vertrouwensregel als sanctioneringsmogelijkheid.111
106

Artikelen 19a, 31c en 31d Gesetz über die politischen Parteien.
Artikelen 7 en 17 Loi portant Réglementation du Financement des Partis Politiques en de
verwijzingen aldaar.
108
Artikel 150 Political Parties, Elections and Referendums Act 2000.
109
Artikel 119 van de Grondwet.
110
De Commissie Fokkens heeft in haar rapport, Niet boven maar in de wet (Den Haag 2021) het
voorstel gedaan de moeizame procedure van artikel 119 Grondwet te schrappen en
vervolging en berechting van ambtsdelicten, in opdracht van de procureur-generaal bij de
Hoge Raad, te laten geschieden door het OM respectievelijk de rechtbank.
111
Zie de Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de sanctionering
gedragscode bewindslieden van 23 november 2022, W04.22.0097/I, punt 4 en 5b.
107

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

19

In punt 2 is beschreven dat de Wfpp regels bevat voor politieke partijen en
kandidaten. Verdergaand toezicht en eventuele sanctionering kan voor
deze groepen nader worden geregeld. Wanneer ten opzichte van de
huidige bevoegdheden in de Wfpp behoefte zou bestaan aan aanvullende
mogelijkheden om onderzoek te doen naar buitenlandse financiering van
politieke partijen en kandidaten, kan die bevoegdheid bij verschillende
entiteiten worden belegd. Omdat de onderzoeksbevoegdheden ten
dienste staan aan de uitoefening van het toezicht op de verplichtingen in
de Wfpp, ligt het voor de hand dat zij komt te liggen bij de toezichthoudende entiteit. Daarbij is, zoals eerder in deze voorlichting opgemerkt, een
duidelijk onderscheid tussen toezicht op financiering vanuit het binnendan wel buitenland, niet wenselijk, omdat dit mogelijk ontduiken van de
regels over buitenlandse financiering zou faciliteren.
In dat kader wijst de Afdeling nog op het volgende. In de Wfpp, zoals deze
per 1 januari 2023 luidt, is elke bijdrage van een niet-Nederlandse gever
van politieke partijen en kandidaten verboden.112 Dit betekent dat indien
buitenlandse organisaties of personen desondanks middelen willen
verstrekken aan Nederlandse politieke partijen of kandidaten, dit altijd zal
moeten lopen via hulpconstructies. Dit betekent dat het toezichthoudende
orgaan voor een effectieve handhaving van dit verbod niet kan volstaan
met het onderzoeken van de boekhouding van de partijen zelf, maar zijn
onderzoek ook zal moeten kunnen worden uitgebreid tot bijvoorbeeld de
samenstelling van stichtingen of de eigendomsstructuur van bedrijven die
donaties doen.
Tevens kan het nodig zijn om, indien politieke partijen donaties ontvangen
van personen, te onderzoeken of deze hiervoor middelen hebben
ontvangen vanuit het buitenland. Dit alles vergt vergaande inzage- en
controlebevoegdheden, waarbij een grote mate van deskundigheid met
betrekking tot het onderzoeken van geldstromen en eigendomsstructuren
nodig is. Daarnaast vraagt effectieve handhaving van het verbod ook een
voldoende toegesneden pakket aan sanctiemogelijkheden dat afdoende
afschrikkende werking heeft. Indien toezicht en handhaving beide bij
dezelfde instantie worden belegd, dient deze daarom ook de bevoegdheid
te krijgen om, al dan niet via de rechter, sancties op te leggen.
Over de vraag bij welke entiteit het beste toezicht zou kunnen houden op
de naleving van de bepalingen in de Wfpp, bestaat al lange tijd discussie.
Op dit moment is de toezichtsbevoegdheid belegd bij de Minister van
BZK, maar ook de Kiesraad, de Algemene Rekenkamer, dan wel een nieuw
op te richten, onafhankelijke instantie zijn in dat verband genoemd. Hierna
bespreekt de Afdeling deze verschillende mogelijkheden. Daarbij wordt
eerst ingegaan op de verschillende argumenten die zijn gewisseld tijdens
de behandeling van het voorstel om tot de oorspronkelijke Wfpp te komen
en recent tijdens de behandeling van het voorstel voor de Evaluatiewet
Wfpp. Daarna bepreekt de Afdeling de mogelijkheden afzonderlijk. Ook
gaat zij nader in op eventuele regels voor Kamerleden en bewindspersonen.
a. Wetsvoorstel Wfpp
In het aanvankelijke voorstel voor de Wfpp was de toezichthoudende taak
bij de Kiesraad belegd. De Kiesraad kreeg daarbij ook de bevoegdheid tot
het opleggen van bestuurlijke boetes. Op die keuze werd echter terugge112

Artikel 23a, eerste lid, van de Wfpp. Wie een Nederlandse gever is wordt gedefinieerd in
artikel 1, derde lid, onder m van de Wfpp «een voor de verkiezing van de leden van de
Tweede Kamer kiesgerechtigde persoon of een in het Handelsregister ingeschreven rechtspersoon of onderneming, die een bijdrage verleent aan een politieke partij».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

20

komen.113 De regering somde in de memorie van toelichting de taken van
de Kiesraad op, en stelde dat bij de uitvoering van die taken elke schijn
van partijdigheid moest worden vermeden.114 Zij stelde dat – hoewel de
wettelijke regels geen ruimte zouden laten voor inhoudelijke bemoeienis
of vooringenomenheid – in een enkel geval mogelijk discussie zou
ontstaan over een bepaalde beslissing. De regering achtte het niet
wenselijk de Kiesraad daaraan bloot te stellen, gelet op het grote belang
van een volstrekt onomstreden uitvoering van de taken van de
Kiesraad.115 Discussies over beslissingen in het kader van de naleving van
de Wfpp zouden het vertrouwen in het kiesproces kunnen schaden.116
Om die reden is het toezicht op de naleving belegd bij de Minister van
BZK. Hoewel GRECO adviseerde om een (politiek) onafhankelijk toezichtsorgaan in te stellen, zag de regering hiertoe geen noodzaak. Zij meende
dat de Minister van BZK een voldoende onafhankelijke positie had om
deze toezichtsbevoegdheid uit te oefenen en betrok in haar overwegingen
dat de Minister bij het toezicht op de naleving van de voorschriften in de
Wfpp nauwelijks over beleidsruimte beschikt.117 Ook stelde zij dat een
eventuele discussie over een bepaalde beslissing door deze Minister met
de Staten-Generaal kan worden gevoerd, zoals onder de destijds geldende
Wet subsidiëring politieke partijen eveneens het geval was en naar
tevredenheid werkte. Op grond van beide argumenten achtte de regering
het gerechtvaardigd dat het toezicht op de naleving van de wet niet bij
een «andere geschikte, onafhankelijke instantie» werd belegd.118
Ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel was nog niet voorzien in
de instelling van de Ctfpp; dat gebeurde in de loop van de behandeling
ervan bij nota van wijziging.119
Gedurende het wetgevingsproces is uitgebreid van gedachten gewisseld
over de vraag of de Minister van BZK, bijgestaan door de Ctfpp, wel het
geschikte orgaan was om toe te zien op de naleving van de bepalingen in
de Wfpp. Verschillende malen werd opgeworpen – soms onder verwijzing
naar het rapport van GRECO – dat een (politiek) onafhankelijk orgaan
hiervoor wellicht geschikter zou zijn.120 Daarbij werd de vraag gesteld of
het argument van de schijn van partijdigheid dat door de regering werd
aangevoerd om het toezicht niet bij de Kiesraad te beleggen, niet juist ook
zou opgaan ten aanzien van de Minister van BZK. Tevens werd gevraagd
of de Algemene Rekenkamer niet als toezichthouder zou kunnen fungeren.
Uiteindelijk leidde deze gedachtewisseling niet tot wijzing van het voorstel
van de regering. Het toezicht op de Wfpp is daarmee belegd bij de
Minister van BZK. De Minister kan in dit kader advies ontvangen van de
Ctfpp.121 De commissie bestaat uit drie leden die voor ten hoogste vier
jaar worden benoemd. Zij heeft tot taak om de Minister advies te geven
over het aanwijzen van een rechtspersoon als neveninstelling van een
113

Mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, die
de Kiesraad minder geschikt achtte als orgaan om bestuurlijke boetes op te leggen, aangezien
deze taak niet paste bij de overige taken van de Kiesraad. Kamerstuk 35 752, nr. 4, p. 3;
Kamerstuk 32 752, C, p. 12.
114
Kamerstuk 32 752, nr. 3, p. 5–6.
115
Kamerstuk 32 752, nr. 7, p. 5.
116
Kamerstuk 32 752, C, p. 3.
117
Kamerstuk 32 752, nr. 3, p. 5–6.
118
Kamerstuk 32 752, nr. 7, p. 5.
119
Kamerstuk 32 752, nr. 25.
120
Kamerstuk 32 752, nr. 5, p. 5; Kamerstuk 32 752, nr. 28 (amendement Ortega-Martijn);
Handelingen II 2011/12, nr. 45, item 3, Handelingen II 2011/12, nr. 46, item 7, Handelingen II
2011/12, nr. 63, item 8; Kamerstuk 32 752, B, p. 7; Handelingen I 2011/12, nr. 18, item 2; nr. 18,
item 5.
121
Artikel 35 van de Wfpp.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

21

politieke partij, het vanwege veiligheidsredenen al dan niet achterwege
laten van de naam en de woonplaats van een natuurlijke persoon die een
gift heeft gedaan aan een politieke partij en het opleggen van een
bestuurlijke boete als verplichtingen uit de Wfpp niet worden
nageleefd.122 Wanneer de Minister van BZK voornemens is van één van
deze bevoegdheden gebruik te maken, vraagt hij de Ctfpp om advies. De
commissie kan ook adviseren een bestuurlijke boete op te leggen als de
Minister daartoe (nog) geen voornemen heeft.123
b. Wetsvoorstel Evaluatiewet Wfpp
In 2018 verscheen het rapport van de commissie-Veling, die tot taak had
de Wfpp te evalueren. De commissie constateerde dat de wijze van
beleggen van het toezicht op de naleving Wfpp in verband met de
onafhankelijkheid steeds in discussie was geweest, maar dat haar niet
was gebleken van problemen in de praktijk. Ook de leden van de Ctfpp
hadden haar te kennen gegeven dat er nooit enige vorm van politieke
druk op hen was uitgeoefend. Niettemin noemde de commissie de
inrichting van het toezicht «kwetsbaar». Het risico van politieke
beïnvloeding was er immers wel, en idealiter zou het toezicht daarom op
een andere manier moeten worden ingericht.
Omdat de commissie-Veling niet direct een reëel alternatief zag,
adviseerde zij de positie van de Ctfpp te versterken, door in de Wfpp
duidelijke eisen te stellen aan de inrichting van de commissie en de
selectiecriteria. Deze eisen zijn overgenomen. Concreet adviseerde de
commissie het toezicht op de naleving van de Wfpp bij de Minister van
BZK te laten; het adviesrecht van de Ctfpp uit te breiden tot de gehele
Wfpp;124 de eis te stellen dat afwijking van een advies van de Ctfpp door
de Minister alleen gemotiveerd mogelijk zou zijn;125 en het lidmaatschap
van de Ctfpp onmogelijk te maken gedurende de eerste vier jaar na het
uitoefenen van een verkozen of bestuurlijke functie in de nationale of
subnationale democratie of in het Europees parlement of de Europese
Commissie.126
De memorie van toelichting vermeldt dat bij de voorbereiding van de Wet
op de politieke partijen zal worden voorzien in volledig onafhankelijk
toezicht op de financiering van politieke partijen.127 Gedurende de
behandeling van het wetsvoorstel kwam verschillende malen aan de orde
of dat niet reeds in de in behandeling zijnde Evaluatiewet Wfpp moest
gebeuren,128 maar daartoe werd uiteindelijk niet overgegaan. De Minister
herhaalde slechts dat in het voorstel voor een Wet op de politieke partijen
122

Artikel 35 van de Wfpp; dit artikel is uitgewerkt in het Besluit financiering politieke partijen,
Stb. 2013, 366.
123
Zie ter zake van de verhouding tussen de Minister en de Ctfpp en de Algemene Rekenkamer:
«De adviezen van de Commissie toezicht financiën politieke partijen zijn niet bindend. De
commissie heeft een keer in 2020, geadviseerd om een bestuurlijke boete op te leggen. De
Minister nam dit advies niet over en motiveerde die beslissing alleen met de opmerking dat
zij een boete geen passende maatregel vond» (Kamerstuk 36 100 VII, nr. 2, p. 46).
124
Dit heeft geleid tot de wijziging van artikel 35, vierde lid van de Wfpp, dat vanaf 1 januari 2023
luidt: «De commissie heeft tot taak Onze Minister te adviseren over de toepassing en het
toezicht op de naleving van deze wet.»
125
De regering meende dat deze motiveringsplicht al voortvloeide uit art. 24 van de Kaderwet
adviescolleges. Een dergelijke plicht vloeit overigens ook voort uit het motiveringsbeginsel:
het is vanzelfsprekend als een bij wet aangewezen adviesorgaan niet gevolgd wordt, het
betreffende bestuursorgaan dat moet motiveren.
126
Commissie-Veling, «Het publieke belang van politieke partijen», januari 2018.
127
Kamerstuk 35 657, nr. 3, p. 11.
128
Kamerstuk 35 657, nr. 5, p. 9; Handelingen II 2021/22, nr. 50, item 21; Handelingen II 2021/22,
nr. 53, item 16; Handelingen II 2021/22, nr. 66, item 9. Vergelijk ook Kamerstuk 35 657, B, p.
9–10, Handelingen I 2021/22, nr. 3, item 10.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

22

– dat mogelijk op afzienbare termijn in consultatie zal worden gebracht –
zal worden voorzien in een nieuwe, onafhankelijke toezichthouder.129
c. Mogelijke toezichtsentiteiten ten aanzien van financiering van politieke
partijen en kandidaten
Uit de parlementaire behandeling van zowel de Wfpp als de Evaluatiewet
Wfpp blijkt dat er vier opties ter sprake zijn gekomen waar de toezichtsbevoegdheid op de financiering van politieke partijen en kandidaten bij kan
worden belegd: de Minister van BZK – geflankeerd door de Ctfpp –, de
Kiesraad, de Algemene Rekenkamer en een nieuw op te richten, onafhankelijke instantie. Al deze opties kennen voor- en nadelen, waarop de
Afdeling hierna ingaat.
i. De Minister van BZK en de Ctfpp
Zoals hiervoor, in punt 1, is beschreven, heeft in het denken over het
regelen van politieke partijen de afgelopen decennia een ontwikkeling
plaatsgevonden. Politieke partijen zijn lange tijd gezien als min of meer
«reguliere» verenigingen waaraan – onder meer op het gebied van
inrichting, doelstellingen en financiering – veel vrijheid toekwam.
Inmiddels is een ontwikkeling gaande naar enerzijds overheidsfinanciering, anderzijds meer regulering van politieke partijen. De totstandkoming van de Wfpp (opvolgster van de Wet subsidiëring politieke
partijen (Wspp) die in 1999 in werking trad), de Evaluatiewet Wfpp en de
plannen voor een meeromvattende Wet op de politieke partijen onderstrepen die ontwikkeling.
De Wet subsidiëring politieke partijen introduceerde één wettelijk regime
voor alle overheidssubsidies aan politieke partijen. Deze subsidie werd
verstrekt door de Minister van BZK. In de wet was geregeld dat hij in dit
verband eisen kon stellen aan onder meer de inrichting van het financieel
verslag en de opgave van de ledentallen in verband met de verstrekking.
In lijn hiermee is in de Wfpp – die niet alleen bepalingen bevat over
subsidieverstrekking, maar ook over het toezicht op de financiën van
politieke partijen en kandidaten – het toezicht bij de Minister van BZK
belegd. Uit de rechtsvergelijking blijkt dat ook in België de Minister een rol
bij het toezicht speelt (punt 4).
Als zou worden gekozen voor handhaving van de Minister als toezichthoudend orgaan, heeft dat het voordeel van continuïteit. Dat impliceert
dat complexe vragen die samenhangen met de oprichting van een nieuwe
onafhankelijke autoriteit of het toekennen van nieuwe bevoegdheden aan
een bestaande instelling, kunnen worden vermeden.
Er kleven echter ook nadelen aan, die bij de totstandkoming van zowel de
Wfpp als de Evaluatiewet Wfpp naar voren zijn gebracht. Ook de
commissie-Veling heeft op nadelen gewezen. Deze nadelen hebben in het
bijzonder betekenis voor de toezichthoudende bevoegdheden van de
Minister die geen betrekking hebben op de subsidieverlening,130 maar op
andere vormen van financiering van politieke partijen en kandidaten.
Het beleggen van deze toezichthoudende bevoegdheden bij de Minister
van BZK zou als kwetsbaar kunnen worden gekwalificeerd. De Minister
van BZK is namelijk politiek ambtsdrager en verbonden aan één van de
129

Kamerstuk 35 657, C. Daarmee zal invulling worden gegeven aan de motie-Arib c.s.,
Kamerstuk 35 657, nr. 76.
130
Daarbij gaat het namelijk om subsidies vanuit de overheid waarvoor de Minister van BZK
primair verantwoordelijk is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

23

politieke partijen. Hij staat daarbij op grond van de werking van de
vertrouwensregel in een vertrouwensrelatie ten opzichte van een
parlementaire meerderheid van Kamerfracties van politieke partijen. Om
die reden rijst de vraag in hoeverre de positie van de Minister van BZK
voldoende onafhankelijk is voor het adequaat kunnen uitoefenen van
toezichtsbevoegdheden, zeker als die bevoegdheden omvangrijker
worden, zoals hierboven geschetst.131
Dat nadeel wordt gedeeltelijk weggenomen door de oprichting van de
Ctfpp. De commissie kan de Minister weliswaar van advies voorzien, maar
de Minister blijft uiteindelijk politiek verantwoordelijk.132 Deels zou deze
kwetsbaarheid weggenomen kunnen worden door het advies van de
commissie een zwaarwegender karakter toe te kennen, met een daarmee
corresponderende zwaardere motiveringsplicht bij afwijking van het
advies. Dit heeft het voordeel dat, ondanks het formeel handhaven van de
ministeriële verantwoordelijkheid, de bewegingsruimte van de Minister in
de praktijk aanmerkelijk zal worden beperkt.
ii. De Kiesraad
De Kiesraad is een zelfstandig bestuursorgaan dat een belangrijke rol
vervult bij verkiezingen. Zo treedt de Kiesraad op als stembureau als de
wet dat voorschrijft. Ook heeft hij de taak om de regering en het
parlement van advies te dienen in uitvoeringstechnische aangelegenheden die het kiesrecht of verkiezingen betreffen, en is de Kiesraad belast
met het verzamelen en ontsluiten van verkiezingsuitslagen.133
De Kiesraad is, anders dan de Minister van BZK, wel te kwalificeren als
een politiek onafhankelijk orgaan. Dat is een voordeel als het gaat om het
beleggen van toezichthoudende bevoegdheden ten aanzien van politieke
partijen en kandidaten. Daar komt bij dat de taken van de Kiesraad
weliswaar divers zijn, maar alle verband houden met verkiezingen en
politieke partijen. Bevoegdheden met betrekking tot de financiën van
politieke partijen en kandidaten lijken daarbij in abstracto goed aan te
sluiten; de taken en bevoegdheden die betrekking hebben op verkiezingen
en politieke partijen zouden dan bij eenzelfde instantie worden geconcentreerd, die bovendien reeds gezaghebbend is.
In andere Europese landen is het toezicht op de bedoelde financiën soms
ook belegd bij instanties die vergelijkbaar zijn met de Kiesraad, bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk (zie punt 4). De Electoral Commission
heeft echter niet exact hetzelfde takenpakket als de Kiesraad; zo stelt zij
niet de kandidatenlijsten en de verkiezingsuitslag vast.
Dat die taken bij de Kiesraad zijn belegd, vormt een nadeel voor het daar
óók beleggen van financiële toezichtsbevoegdheden. Van belang is
immers dat het gezag en de onafhankelijke vertrouwenspositie van de
Kiesraad niet worden geschaad. Om dat te kunnen waarborgen, moet
zoveel mogelijk worden gezorgd dat aan de onomstreden rol van de
Kiesraad bij het vaststellen van de verkiezingsuitslag geen afbreuk wordt
gedaan door eventuele bemoeienis met het financiële functioneren van
politieke partijen en kandidaten.

131

Zie P.P.T. Bovend’Eert, «Financiering van politieke partijen. Verbetering van wetgeving
dringend gewenst», in: J.L.W. Broeksteeg & R.B.J. Tinnevelt (red.), Politieke partijen als
anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2015, p. 130–131.
132
L.S.A. Trapman, «Follow the money 2.0», Ars Aequi 2022, p. 27, AA20220021.
133
Artikel A 3 van de Kieswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

24

Zou het toezicht op de financiën van politieke partijen en kandidaten bij de
Kiesraad worden belegd, dan lijkt aangewezen dat deze nieuwe
bevoegdheid – ook organisatorisch – zoveel mogelijk wordt gescheiden
van de overige taken van de Kiesraad. Voorts lijkt dan raadzaam te
voorzien in wettelijke bepalingen die zoveel mogelijk gebonden bevoegdheden bevatten en waarover zo min mogelijk interpretatieverschillen
kunnen ontstaan. De vraag rijst echter of dat in het kader van de gewenste
toezichts- en onderzoeksbevoegdheden steeds goed mogelijk is.
Een ander nadeel van het beleggen van de bedoelde bevoegdheden bij de
Kiesraad, is dat hij vooralsnog niet bekend is met het doen van onderzoek
naar of het houden van toezicht op (nationale en internationale)
geldstromen en eigendomsstructuren. Zulke bevoegdheden sluiten dus
niet aan bij de huidige expertise van de Kiesraad. Bij het eventueel
beleggen van toezichts- en onderzoeksbevoegdheden bij de Kiesraad zou
hij in staat moeten worden gesteld die expertise alsnog te verwerven, of
gebruik moeten kunnen maken van externe expertise.
iii. De Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer houdt zich als hoog college van Staat wél bezig
met geldstromen. Zij heeft de grondwettelijke taak de ontvangsten en
uitgaven van het Rijk te onderzoeken.134 Deze taak is uitgewerkt in de
Comptabiliteitswet 2016, waarin de Algemene Rekenkamer onder meer
wordt belast met (de rapportage over) het verantwoordingsonderzoek. In
dat verband neemt zij onder meer de financiële verantwoordingsinformatie en het begrotingsbeheer onder de loep.135
Net als de Kiesraad is de Algemene Rekenkamer een gezaghebbend,
onafhankelijk orgaan. Dat is – vergelijkbaar met de Kiesraad – in dit
verband zowel een voordeel als een nadeel. Een voor het functioneren
van de parlementaire democratie belangrijke bevoegdheid als het doen
van onderzoek naar en het houden van toezicht op de financiering van
politieke partijen en kandidaten dient te worden belegd bij een orgaan
met gezag. De Algemene Rekenkamer beschikt daarbij over de benodigde
controlerende en financiële expertise.136 Bovendien heeft zij reeds een
taak in de vorm van risicogericht toezicht op de subsidiering van politieke
partijen door de Minister van BZK en op het toezicht door de Minister en
het Ctfpp daarop.137 Zoals in punt 4 is beschreven, vertoont het toezichthoudende orgaan in Luxemburg verwantschap met de Algemene
Rekenkamer.
Wel zou moeten worden bezien of deze expertises toereikend zijn in het
licht van wat hiervoor is opgemerkt over de noodzaak om breder toezicht
te houden dan uitsluitend op de boekhouding van de politieke partijen en
kandidaten zelf. Dit toezicht zich immers ook zou moeten kunnen
uitstrekken tot verborgen transacties vanuit het buitenland met een als
intermediair optredende vereniging of stichting in Nederland. Bovendien
zijn de genoemde bevoegdheden uiterst politiek-gevoelig en moet ervoor
worden gewaakt dat daardoor aan bestaand gezag geen afbreuk wordt
gedaan.

134

Artikel 76 van de Grondwet
Artikelen 7.12 en 7.14 van de Comptabiliteitswet 2016.
136
Vergelijk artikel 78, tweede lid, van de Grondwet. Zie ook de hiervoor aangehaalde publicatie
van Bovend’Eert, die in overweging geeft het toezicht op partijfinanciering bij de Algemene
Rekenkamer te beleggen (p. 131).
137
Zie bijvoorbeeld Kamerstuk 36 100 VII, nr. 2, p. 43–47.
135

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

25

Om die reden zou het nadelig kunnen zijn om deze bevoegdheden bij de
Algemene Rekenkamer te beleggen: ook voor haar geldt immers dat zij
cruciale – in haar geval grondwettelijk verankerde – bevoegdheden
uitoefent, waarbij een onomstreden rol en positie onontbeerlijk zijn. Daar
komt bij dat de Algemene Rekenkamer zich bezighoudt met het onderzoeken van het Rijk en daarmee verbonden organen.138 Politieke partijen
en kandidaten zijn (vooralsnog) niet als zodanige organen te kwalificeren
en waar het gaat om financiering door private donateurs betreft het geen
publiek geld.
iv. Een onafhankelijke instantie
Ten slotte bestaat de mogelijkheid de gewenste onderzoeks- en toezichtsbevoegdheden te beleggen bij een nieuw op te richten, onafhankelijke
instantie. De Minister heeft het voornemen geuit een dergelijke instantie
in het kader van de toekomstige Wet op de politieke partijen in te stellen.
In Frankrijk is het toezicht belegd bij een onafhankelijke commissie die ad
hoc ingesteld wordt (zie punt 4).
Een nadeel daarvan is dat een nieuw, onafhankelijk orgaan in het leven
moet worden geroepen. Met het oog op de ministeriële verantwoordelijkheid, moet terughoudendheid worden betracht met de toekenning van
bevoegdheden aan wettelijk verankerde, onafhankelijke instellingen. Er
moet spaarzaam worden omgegaan met het in het leven roepen van
nieuwe onafhankelijke instanties, omdat dat ertoe kan leiden dat een
onoverzichtelijke en niet altijd consistente verdeling van taken en
bevoegdheden ontstaat. Dat raakt ook aan de goede werking van de
ministeriële verantwoordelijkheid, die essentieel is voor het functioneren
van de parlementaire democratie.139
Dat neemt niet weg, dat als het gaat om het toezicht op de financiering
van politieke partijen en kandidaten bij uitstek behoefte kan zijn aan
onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid.140 In dat licht – en mede gelet op wat hiervóór aan de orde is
gesteld met betrekking tot de Minister van BZK, de Kiesraad en de
Rekenkamer – zou het in het kader van de gewenste bevoegdheden toch
wenselijk kunnen zijn om over te gaan tot de oprichting van een nieuwe,
onafhankelijke instantie. Hiervoor is reeds meermalen gesteld dat het
doen van onderzoek naar de financiering van politieke partijen en
kandidaten een buitengewoon politiek gevoelige taak is. Om die reden is,
indien gekozen wordt voor de oprichting van een onafhankelijke toezichthouder, de inrichting en de benoeming van de leden van groot belang.141
d. Mogelijke toezichtsentiteiten voor financiering van politici
Hiervoor is in punt 2c reeds aangegeven dat er verschillen bestaan in de
mogelijkheid tot het opstellen en sanctioneren van (financiële) gedragsregels voor (zittende) Kamerleden en bewindspersonen. Zoals de Afdeling
eerder heeft beschreven, geldt voor Kamerleden dat (daargelaten de
regeling van de ambtsmisdrijven en het regime voor PEP’s) alleen de
Kamers zelf regels kunnen opstellen en procedureel kunnen vormgeven.
Voor bewindslieden ligt dat anders.
138

De Algemene Rekenkamer «volgt de ministeriële verantwoordelijkheid».
Zie het ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de
ministeriële verantwoordelijkheid (W04.20.0135/I), bijlage bij Kamerstuk 35 300, nr. 78.
140
Zie artikel 3, eerste lid, onder a, van de Kaderwet zbo’s.
141
In dit verband zou inspiratie kunnen worden geput uit de procedures die worden gehanteerd
voor de benoeming van leden van de Toetsingscommissie inzet bevoegdheden (TIB) en de
Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD); vergelijk de
artikelen 33 en 98 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017.
139

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

26

Dat neemt niet weg dat de instelling van een onafhankelijke toezichthouder met een onderzoeksbevoegdheid ten aanzien van buitenlandse
financiering van bewindslieden een ingrijpende wijziging van het
staatsbestel impliceert. Het opleggen van sancties door zo’n toezichthouder is in strijd met de Grondwet.142
Het instellen van een onafhankelijk onderzoek in een incidentele situatie –
op initiatief van het parlement of vanuit de regering naar de financiële
integriteit van een bewindspersoon – is vermoedelijk wel mogelijk, mits
het een concrete casus en onderzoeksvraag betreft. Zo’n onderzoek kan
worden beschouwd als een wijze waarop invulling wordt gegeven aan de
ministeriële verantwoordelijkheid en de controlerende functie van het
parlement in dit verband.
6. Beantwoording vragen
Gelet op de nauwe samenhang tussen de vragen beantwoordt de Afdeling
deze gezamenlijk. Daarbij merkt de Afdeling allereerst het volgende op. Bij
het stellen van regels voor en het toezicht op de financiën van politieke
partijen, kandidaten en politici moet voortdurend de balans gezocht
worden tussen enerzijds de benodigde vrijheden van deze entiteiten en
personen om hun rol in het democratisch proces goed te vervullen en
anderzijds de noodzaak om, juist gelet op hun bijzondere positie, die
spelregels vast te leggen die bijdragen aan een eerlijk verkiezingsproces.
Dit heeft er toe geleid dat er al een aantal normen op nationaal niveau
bestaat voor politieke partijen, kandidaten en politici met betrekking tot
hun financiering. Het toezicht hierop voor politieke partijen en kandidaten
is op dit moment belegd bij de Minister van BZK, op grond van de
bepalingen in de Wfpp. De Minister kan op grond van artikel 36 van de
Wfpp personen aanwijzen die toezicht houden op deze bepalingen.
Dergelijke toezichthouders hebben bevoegdheden op grond van
hoofdstuk 5 van de Awb, waaronder de bevoegdheid om inzage te
vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden. Het toezicht op het
handelen van politici ligt, zoals de Afdeling onlangs heeft weergegeven in
de voorlichting over de sanctionering gedragscode bewindspersonen
ingewikkelder, in verband met de vertrouwensregel en de werking van
parlementair proces.143
Zowel uit de internationale normen als uit het rechtsvergelijkend
onderzoek volgt niet dat er één manier is waarop het onafhankelijk
toezicht op de financiering van politieke partijen, kandidaten en politici
moet worden ingericht. Wel zijn er juridische randvoorwaarden die in
ogenschouw moeten worden genomen bij de inrichting van het toezicht.
Het toezicht moet onafhankelijk zijn, passen bij de bijzondere positie van
politieke partijen, kandidaten en politici in het staatsbestel, en verenigbaar
zijn met de eisen rondom privacy en vrijheid van kapitaalverkeer.
Uit de parlementaire behandeling van zowel de Wfpp als de Evaluatiewet
Wfpp blijkt dat er in Nederland vier opties ter sprake zijn gekomen om de
toezichtsbevoegdheid op de financiering van politieke partijen en
kandidaten bij te beleggen: de Minister van BZK, geflankeerd door de
Ctfpp; de Kiesraad; de Algemene Rekenkamer en een nieuw op te richten,
onafhankelijke instantie. De Afdeling heeft de voor- en nadelen van het
142

Zie hierover uitgebreid de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van
23 november 2022 inzake de sanctionering gedragscode bewindslieden, W04.22.0097/I, punt
5c.
143
Zie de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 23 november 2022
inzake de sanctionering gedragscode bewindspersonen (W04.22.0097/I/Vo).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

27

beleggen van een onderzoeks- en toezichtsbevoegdheid bij elk van deze
instanties geschetst. Voor de Minister geldt dat de taak daar nu ligt, maar
dat dit kwetsbaar is, zeker naarmate het aantal taken en bevoegdheden op
dit terrein groeit, vanwege zijn inherente politieke rol.
De Kiesraad en de Algemene Rekenkamer zijn allebei gezaghebbende,
onafhankelijk gepositioneerde organen, met een takenpakket dat op
verschillende vlakken raakt aan de gewenste bevoegdheden. Daar staat
echter tegenover dat het essentieel is dat geen afbreuk wordt gedaan aan
die gezaghebbende positie, gelet op het belang van het vertrouwen in de
uitvoering van de reeds aan hen toegekende taken. Bovendien sluit het
onderzoek van private geldstromen vanuit het buitenland niet goed aan
bij het huidige takenpakket van deze twee instanties. Hoewel terughoudendheid moet worden betracht bij de oprichting van nieuwe onafhankelijke instanties, gelet op het uitgangspunt van ministeriele verantwoordelijkheid, zou in dit specifieke geval behoefte kunnen zijn aan
onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid.
Wat de reikwijdte betreft; de gekozen instantie zal onderzoek moeten
kunnen doen naar de binnenlandse en buitenlandse financiering van
politieke partijen en kandidaten. Incidenteel onderzoek naar de financiële
integriteit van bewindspersonen is ook mogelijk. Voor zittende Kamerleden geldt dat toezicht op hun financiële integriteit, inclusief geldstromen
uit het buitenland, door de Kamers zelf zal moeten worden georganiseerd.
De vice-president van de Raad van State,
Th. C. de Graaf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 657, nr. 91

28