Rapportage
Ministerie
Infrastructuur en
Milieu
Juridische
grondslag
verplichte afdracht
kantorenfonds

19 maart 2013

Inhoudsopgave
1.

2.

3.

4.

5.

6.

Inleiding .............................................................................................................................. 4
1.1.

Aanleiding voor het onderzoek ................................................................................... 4

1.2.

Vraagstelling ............................................................................................................... 5

1.3.

Aanpak ........................................................................................................................ 5

1.4.

Begeleidingscommissie ............................................................................................... 6

1.5.

Leeswijzer ................................................................................................................... 6

1.6.

Voorbehoud ................................................................................................................. 6

Randvoorwaarden Convenant............................................................................................. 7
2.1.

Toelichting Convenant aanpak leegstand kantoren ..................................................... 7

2.2.

Uitgangspunten kantorenfonds .................................................................................... 8

Heffingen .......................................................................................................................... 10
3.1.

Wat is een heffing? .................................................................................................... 10

3.2.

Bruikbaarheid voor het kantorenfonds ...................................................................... 12

De Experimentenwet Bedrijfsinvesteringzones (BIZ) ..................................................... 13
4.1.

Wat houdt de regeling in? ......................................................................................... 13

4.2.

Structuur BIZ-heffing................................................................................................ 13

4.3.

Marktinitiatief en draagvlakmeting BIZ ................................................................... 14

4.4.

Elementen BIZ verordening ...................................................................................... 16

4.5.

Ervaringen BIZ .......................................................................................................... 17

4.6.

Kanttekeningen BIZ .................................................................................................. 18

4.7.

Bruikbaarheid voor het kantorenfonds ...................................................................... 19

Mogelijkheden andere fiscale regelingen ......................................................................... 22
5.1.

Reclamebelasting ...................................................................................................... 22

5.2.

Baatbelasting ............................................................................................................. 25

5.3.

Onroerendezaakbelastingen (OZB) ........................................................................... 26

5.4.

Conclusie (lokale) heffingen ..................................................................................... 28

Inspiratie binnenlandse regelingen ................................................................................... 29
6.1.

Afdeling Grondexploitatie......................................................................................... 29

6.2.

Bovenplanse verevening ex artikel 6.13 lid 7 Wro ................................................... 34

6.3.

Sanering verspreid liggende glastuinbouwlocaties ................................................... 35

6.4.

Groenfonds Midden-Delfland ................................................................................... 37
2

6.5.
7.

Conclusie ................................................................................................................... 37

Inspiratie buitenlandse regelingen .................................................................................... 38
7.1.

Business Improvement Districts ............................................................................... 38

7.2.

Vergelijk met Nederland ........................................................................................... 40

8.

Randvoorwaarden en beperkingen voorstel verplichte afdracht ...................................... 43
8.1.

Wet Houdbare Overheidsfinanciën (HOF) ............................................................... 43

8.2.

Verplicht schatkistbankieren voor decentrale overheden.......................................... 45

8.3.

Staatssteun ................................................................................................................. 46

8.4.

Mededinging.............................................................................................................. 49

9.

Bevindingen bestaande regelgeving ................................................................................. 54

10.

Bevindingen onderzoeksvragen .................................................................................... 60

10.1. Onderzoeksvragen ..................................................................................................... 60
10.2. Voorgestelde regeling ............................................................................................... 61
10.3. Bepalen bijdrage ........................................................................................................ 64
10.4. (Financiële) gevolgen ................................................................................................ 65
10.5. Voor- en nadelen stakeholders .................................................................................. 65
10.6. Benodigde stappen en termijn ................................................................................... 68
10.7. Doelmatigheid en effectiviteit ................................................................................... 68
10.8. Aanbevelingen ........................................................................................................... 69
Bijlage 1: schema toetsing lokale heffingen ............................................................................ 70
Bronnenlijst .............................................................................................................................. 72
Colofon .................................................................................................................................... 74

3

1. Inleiding
In opdracht van het ministerie van Infrastructuur & Milieu heeft Deloitte in vervolg op het
Actieprogramma Aanpak Leegstand Kantoren en het ‘Convenant aanpak leegstand kantoren’
onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden om een wettelijke basis te creëren voor een verplichte
afdracht aan regionale kantorenfondsen. In dit hoofdstuk wordt de opdrachtformulering en de
onderzoeksopzet uiteengezet.
1.1. Aanleiding voor het onderzoek
Op 27 juni 2012 is het Convenant aanpak leegstand kantoren (hierna: Convenant) ondertekend door de leden
van de Kantorentop. De negen ondertekenaars van het Convenant bestaan zowel uit publieke als private
partijen.1 Met het Convenant geven de betrokken partijen uitdrukking aan hun wil en voornemen om een bijdrage
te leveren aan een goed functionerende kantorenmarkt op regionaal niveau.
Om tot een goed functionerende kantorenmarkt te komen moeten vraag en aanbod in omvang en
kwaliteitsniveau met elkaar in overeenstemming worden gebracht. In dat kader moet er tevens voor worden
gezorgd dat ook in de toekomst kan worden voldaan aan de snel veranderende maatschappelijke en
economische wensen van gebruikers.
Het Convenant heeft een looptijd van vijf jaar en bevat een aantal concrete acties. Belangrijke elementen van het
Convenant zijn dat er sprake is van publiek private samenwerking in de regionale aanpak, de regie voor de
regionale programmering bij de provincies wordt gelegd, plancapaciteit wordt teruggedrongen en leegstand wordt
tegengegaan door hergebruik, transformatie en sloop. Daarbij wordt ingezet op verduurzaming van de bestaande
voorraad en duurzame ontwikkeling van de nieuwe voorraad. Om dit mogelijk te maken wordt onder meer
gekeken naar verruiming van de regels voor hergebruik en transformatie.
Het Convenant noemt regionale kantorenfondsen als een mogelijk middel om de sanering van verouderde
structureel leegstaande kantoren te stimuleren. Vanuit dit fonds wordt (gedeeltelijk) financiële compensatie
geboden aan eigenaren die besluiten hun bestaande kantoor te saneren, door sloop of duurzame transformatie
naar een nieuwe functie. Regionale kantorenfondsen mogen niet strijdig zijn met de mededingingsregelgeving en
moet een tijdelijk karakter hebben.
Afgesproken is dat het Rijk voor de vorming van regionale kantoorfondsen een onderzoek start naar de
mogelijkheden van een instrument dat is gebaseerd op de systematiek van de Experimentenwet
Bedrijfsinvesteringzones (hierna de BIZ of BIZ-regeling), omdat daarmee in bepaalde omstandigheden een
wettelijke basis voor een verplichte afdracht ontstaat.
Naast het onderzoek naar de vorming van regionale kantoorfondsen worden meer regionale en publieke
initiatieven2 ontplooid om de leegstand op de kantorenmarkt aan te pakken. Deze initiatieven vallen buiten de
scope van het onderzoek.

1 Rijk, het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de vereniging van Institutionele Beleggers in
Vastgoed Nederland, de Vereniging Vastgoed Belang, de vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen, de
kennis- en netwerkorganisatie CoreNet Global Benelux, Facility Management Nederland en de Nederlandse Vereniging van
Banken. Beleggers in Vastgoed Nederland, de Vereniging Vastgoed Belang, de vereniging van Nederlandse
Projectontwikkeling Maatschappijen, de kennis- en netwerkorganisatie CoreNet Global Benelux, Facility Management
Nederland en de Nederlandse Vereniging van Banken.
2 Landelijke initiatieven zijn: De Kantorentop, Nationaal Programma Herbestemming, H-team, Nationaal Renovatie Platform en
Expertteam Transformatie Kantoren. Regionale initiatieven worden onder andere ontplooid in Zwolle, Nieuwegein, Haaglanden,
Rotterdam en Amsterdam.

4

1.2. Vraagstelling
De hoofdvraag die in deze rapportage wordt beantwoord, luidt als volgt:
“Wat zijn de wettelijke en/of bestuurlijke mogelijkheden om een afdracht aan regionale kantorenfondsen verplicht
te stellen?”
Het onderzoek kent de volgende uitgangspunten en randvoorwaarden:





Het instrument moet gebaseerd zijn op de systematiek van de BIZ regeling. Daarnaast kan lering
worden getrokken uit waardevolle constructies in binnen- en buitenland.
Het instrument moet bewerkstelligen dat onder voorwaarden een wettelijke basis voor een verplichte
afdracht ontstaat.
Het instrument moet zo zijn vormgegeven dat zij het EMU saldo en de EMU schuld niet negatief
beïnvloedt.
De regeling moet passen binnen de uitgangspunten en randvoorwaarden zoals opgenomen in het
Convenant aanpak leegstand kantoren en het offerteverzoek ‘onderzoek juridische grondslag verplichte
afdracht kantorenfonds’.

1.3. Aanpak
Bij het onderzoek naar de wettelijke en/of bestuurlijke mogelijkheden om een verplichte afdracht aan regionale
kantorenfondsen te realiseren, nemen wij de bepalingen van het Convenant als uitgangspunt. In het Convenant
wordt expliciet verwezen naar een afdracht vormgegeven in de zin van de BIZ-regeling. De BIZ-regeling vormt
dan ook een belangrijk uitgangspunt van dit onderzoek.
Daarnaast zal er worden stilgestaan bij andere regelingen die mogelijk kunnen bijdragen aan het vormgeven van
een verplichte afdracht voor het kantorenfonds. Wellicht volstaan andere heffingen of zijn elementen uit deze
regelingen bruikbaar voor een dergelijke afdracht. Omdat in het Convenant expliciet wordt verwezen naar met
aan de BIZ-regeling vergelijkbare verplichte afdracht en wij in dat kader diverse fiscale regelingen hebben
getoetst, wordt door ons tevens stil gestaan bij de aan een heffing te stellen voorwaarden. De intentie van het
Convenant als ook de uitvraag voor dit onderzoek volgend is er geen onderzoek verricht naar een heffing die
door het Rijk zou kunnen worden geheven.
Ook in het ruimtelijke domein is een verscheidenheid aan fondsvormingsconstructies tot stand gekomen in
reactie op de maatschappelijke noodzaak tot herstructurering en/of sanering van bepaalde marktsegmenten. Wij
vinden het van belang inspiratie op te doen uit deze regelingen omdat ze kenmerken vertonen van de
voorgestane opzet van het regionale kantorenfonds.
Verder kunnen er in internationaal perspectief belangrijke lessen worden getrokken uit het functioneren van
soortgelijke regelingen als de BIZ (Experimentenwet Bedrijfsinvesteringzones). Daarom wordt tevens ingegaan
op relevante buitenlandse regelingen en ervaringen met Business Improvement Districts.
Naast de trends en ontwikkelingen op ruimtelijk vlak zijn er ook een aantal belangrijke randvoorwaarden
waarmee rekening moet worden gehouden. Daarbij valt in het bijzonder te denken aan de wet- en regelgeving op
het vlak van mededinging en staatssteun.
Op basis van literatuurstudie, jurisprudentie analyse en ervaringen zijn de succes- en faalfactoren van
voornoemde regelingen in beeld gebracht. Daarnaast zijn de randvoorwaarden op basis van de toepasselijke
wet- en regelgeving (Wet Hof, regels schatkistbankieren, staatssteun, Europese en nationale
mededingingsregels) beschreven. In combinatie met de uitkomst van de startbijeenkomst met de
begeleidingscommissie en de uitgangspunten van het Convenant is inzichtelijk gemaakt of en zo ja welke
juridische grondslagen voor het regionaal kantorenfonds er (te creëren) zijn en welke het meest kansrijk zijn.
Afgesloten wordt met aanbevelingen voor de te nemen stappen en mogelijk vervolgonderzoek voor het
operationeel laten zijn van het fonds en bijbehorende termijnen.

5

1.4. Begeleidingscommissie
Deze studie wordt begeleid door een begeleidingscommissie bestaande uit: medewerkers van het ministerie van
Infrastructuur & Milieu, ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties, ministerie van Economische
Zaken, ministerie van Financiën en het Interprovinciaal overleg (IPO). Op voordracht van de
begeleidingscommissie is voor dit onderzoek contact opgenomen met medewerkers van het ministerie van
Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties en het ministerie van Financiën.
De begeleidingscommissie is tweemaal in de gelegenheid geweest om input te geven op concept rapporten. De
NMA (Nederlandse Mededingsautoriteit) heeft een eerste visie op de concept rapportage gegeven. Opmerkingen
zijn waar mogelijk in de eindrapportage verwerkt.

1.5. Leeswijzer
Dit document bestaat uit 10 hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk is de aanleiding van ons onderzoek, de
vraagstelling, aanpak, een toelichting op de begeleidingscommissie, de leeswijzer en een voorbehoud
opgenomen. In het tweede hoofdstuk beschrijven wij de randvoorwaarden volgend uit het Convenant aanpak
leegstaand kantoren. Nu het Convenant het instrument van de BIZ-heffing voorstaat voor de beoogde verplichte
afdracht aan het Kantorenfonds wordt in hoofdstuk 3 eerst stil gestaan bij de vraag wat onder een heffing moet
worden verstaan en worden de voor- en nadelen van het instrument van heffing benoemd. In hoofdstuk 4 wordt
ingegaan op de door het Convenant voorgestelde regeling van de Bedrijsinvesteringszones (BIZ) en de
bruikbaarheid daarvan voor het Kantorenfonds. De gesignaleerde knelpunten van de BIZ voor de toepassing
voor een verplichte afdracht voor het Kantorenfonds worden in de laatste paragraaf van hoofdstuk 4 beschreven.
In de hoofdstukken 5 en 6 worden andere heffingen en regelingen geanalyseerde om te bezien of deze
alternatieven bieden voor de gesignaleerde knelpunten van de BIZ voor de hier beoogde toepassing. Hoofdstuk
7 gaat in op relevante buitenlandse regelingen en ervaringen in het kader van Busines Improvement Districts
(BID). Hoofdstuk 8 neemt de randvoorwaarden die vanuit het Convenant zijn gesteld aan de regeling als
uitgangspunt voor de behandeling van achtereenvolgens de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (HOF),
schatkistbankieren en de vraagstukken van staatssteun en mededinging. In hoofdstuk 9 worden aan de hand van
onze bevindingen uit hoofdstuk 5 tot en met 8 door ons alternatieven gegeven voor de in hoofdstuk 4
gesignaleerde knelpunten van de BIZ. Dit alles leidt in hoofdstuk 10 tot aanbevelingen voor een regeling voor
een verplichte afdracht aan regionale kantorenfondsen.
Na bespreking met de begeleidingscommissie zijn de door ons geopperde alternatieven nader in een aanzet voor
een nieuwe regeling weergegeven in hoofdstuk 10. In hoofdstuk 10 wordt tevens aandacht besteed aan:






de voor- en nadelen die aan een dergelijke regeling zijn verbonden voor de verschillende stakeholders;
de doelmatigheid en effectiviteit van een op te richten fonds:
de te verwachten (financiële) effecten voor alle betrokken partijen;
welke stappen dienen genomen te worden om het instrument operationeel te maken;
de termijn waarop het instrument operationeel kan zijn.

1.6. Voorbehoud
Dit rapport pretendeert geen uitputtend onderzoek te zijn. Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van diverse
bronnen en regelingen. Er bestaan echter nog diverse andere binnen- en buitenlandse bronnen en regelingen.
Deze zijn in het kader van deze opdracht niet in kaart gebracht.
Ook de door ons benoemde mogelijkheid voor een nieuw op te stellen regeling beoogt slechts aan te geven dat
een dergelijke regeling mogelijk is. Een nadere uitwerking van deze regeling (zowel wat betreft voorwaarden,
mogelijkheden, heffingsbepalingen als ook de praktische uitvoerbaarheid) valt buiten de scope van de opdracht.
Wel benoemen wij enkele verwachte voor- en nadelen.
De verantwoordelijkheid voor de inhoud van het rapport ligt geheel bij de opstellers van dit rapport en niet bij de
opdrachtgever of leden van de begeleidingscommissie.

6

2. Randvoorwaarden Convenant
In dit hoofdstuk wordt enerzijds een korte toelichting gegeven op de inhoud van het Convenant en
anderzijds worden de randvoorwaarden voor het kantorenfonds toegelicht waarbinnen het wettelijk
instrument ten behoeve van een verplichte afdracht kantorenfonds vorm moet krijgen. Daarnaast
wordt ingegaan op de uit het fonds te realiseren activiteiten.
2.1. Toelichting Convenant aanpak leegstand kantoren
Op de Kantorentop van 25 mei 2010 is door alle betrokken partijen besloten het probleem van de leegstand op
de kantorenmarkt gezamenlijk aan te pakken.3 Geconstateerd is dat de Kantorenregio’s niet goed functioneren
en dat de normale marktwerking en het bestaande reguleringsinstrumentarium niet leiden tot het gewenste
resultaat.4 Partijen hebben een akkoord bereikt over een gezamenlijk actieprogramma dat de groeiende
leegstand moet terugdringen.
Om uit de ontstane situatie te komen, wordt in het Actieprogramma Aanpak Leegstand Kantoren een mix van
overheids- en marktacties en generieke en gebiedsgerichte acties benoemd. Concreet uitvloeisel is het
Convenant aanpak leegstand kantoren van juni 2012. Het belangrijkste doel van het Convenant is het bereiken
van een goed functionerende kantorenmarkt, die beter is toegesneden op de diverse gebruikersvragen op het
vlak van kwaliteit, locatie, gebouwfunctionaliteit en omvang.
Het Convenant heeft betrekking op de gemeenten die behoren tot de G5, de G32 en relevante satellietsteden in
stadsgewestelijke verbanden. Voor ten minste elk van de belangrijkste Kantorenregio’s worden ruimtelijke
beleidskaders vastgesteld in samenspraak met provincies, gemeenten en marktpartijen en worden afspraken
gemaakt op het niveau van de Kantorenregio en op locatieniveau over het bereiken van het doel van het
Convenant.
Afgesproken is dat provincies en gemeenten in samenspraak met marktpartijen voor 27 juni 2013 op het niveau
van de Kantorenregio en op locatieniveau afspraken maken over de ruimtelijke beleidskaders om te komen tot
een goed functionerende kantorenmarkt. Bij het opstellen van de beleidskaders wordt van grof naar fijn gewerkt 5:







Op het niveau van een Kantorenregio wordt een visie ontwikkeld op de gewenste en haalbare mix aan
kantoren en locaties.
Vervolgens wordt de visie geconcretiseerd: per Kantorenregio worden concrete doelstellingen
geformuleerd over het kantooroppervlak, maximaal te realiseren nieuwbouwoppervlak,
kantoorbestemmingen en plancapaciteit.
Op basis van de opgestelde visie en de concrete doelen op het niveau van een Kantorenregio wordt de
stap gemaakt naar locatieniveau. Ook op locatieniveau worden concrete doelstellingen geformuleerd en
wordt het zogenaamde Toekomstperspectief vastgesteld. Het Toekomstperspectief is de indeling van
gebieden in balans-, beperkings-, groei- of transformatiegebied.
Het vastgestelde Toekomstperspectief wordt vervolgens per locatie uitgewerkt in een Gebiedsvisie. Die
Gebiedsvisie wordt in samenwerking met marktpartijen opgesteld.

3 Slotverklaring Kantorentop 25 mei 2010, Rijswijk.
4 Artikel 2 lid 1 Convenant
5 Artikel 3 Convenant

7

Figuur 2.1. Indeling van gebieden naar Toekomstperspectief

Balansgebied:

gebied waar sprake is van consolidatie van de kantorenvoorraad.

Beperkingsgebied:

gebied waar sprake is van krimp van de kantorenvoorraad.

Groeigebied:

gebied waar sprake is van uitbreiding van de kantorenvoorraad.

Transformatiegebied:

gebied waar sprake is van integrale gebiedsontwikkeling naar andere functie(s).

2.2. Uitgangspunten kantorenfonds
Uit het Convenant zijn de volgende uitgangspunten voor regionale kantorenfondsen af te leiden6:










partijen nemen zelf het initiatief voor het opzetten en uitvoeren van het fonds (marktinitiatief);
het fonds is facultatief toepasbaar. Regio’s en of meerdere gemeenten zijn niet verplicht een fonds op te
stellen. De inzet is er wel op gericht dat dit bij voorkeur gebeurt in de regio’s met de omvangrijkste
leegstand;
het fonds is gebiedsgericht waarbij het aan de regio is te bepalen op welk geografisch schaalniveau het
fonds van toepassing is;
via het fonds leveren alle kantooreigenaren en ontwikkelaars een verplichte bijdrage, nadat is gebleken
dat de meerderheid hier achter staat. (voorkomen freerider gedrag en zekerheid vulling fonds).
het fonds heeft een tijdelijk karakter;
het fonds moet voldoende gevuld worden om effectief te zijn;
bij de nadere uitwerking van een regeling voor regionale kantorenfondsen zal rekening worden
gehouden met de regels over staatssteun en mededinging;
het regionale fonds dient zo te worden vorm gegeven dat fluctuaties in het fonds het EMU-saldo en de
EMU-schuld niet beïnvloeden en dat de vormgeving van het fonds niet strijdig is met Europese en
nationale mededingingsregels.

Hieronder lichten wij de genoemde uitgangspunten kort toe.
Marktinitiatief
Het fonds gaat uit van marktinitiatief waarbij sprake moet zijn van een meerderheid alvorens het fonds opgericht
kan worden.
Facultatief toepasbaar
Elke Kantorenregio kan op grond van het Convenant een kantorenfonds instellen.
Gebiedsgerichtheid
Het fonds kan functioneren binnen een gedeelte van de Kantorenregio. De Kantorenregio kan meerdere
(gedeelten) van gemeenten en/of provincies omvatten.
Meerderheid (draagvlakvereiste)
De meerderheid van de bijdrageplichtigen wordt bepaald door middel van een draagvlakmeting. Er zijn meerdere
methoden om deze meerderheid te bepalen. Het Convenant verwijst naar de systematiek van de BIZ. In de BIZ
is een wijze van draagvlakmeting opgenomen.
Verplichte bijdrage
Voor de uitvoering van de activiteiten is vulling van het kantorenfonds nodig. Om dit te realiseren wordt in het
Convenant aangegeven dat gestreefd wordt naar een verplichte afdracht gebaseerd op de systematiek van de
BIZ-regeling.
6 Kamerstukken 33000 XII 136, Vergaderjaar 2011-2012, Nr. 136, Brief van de minister van infrastructuur en milieu aan de
Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

8

Tegengaan freeriders
Naast de vulling van het fonds is het voorkomen van zogenoemde ‘freeriders’ een doelstelling voor de invoering
van een afdwingbare bijdrage. Bij vrijwillige (markt)initiatieven, zoals ondernemersverenigingen, zijn vrijwel nooit
alle ondernemers aangesloten. De activiteiten die worden ontplooid vanuit het vrijwillige initiatief, worden betaald
door de groep aangesloten leden, terwijl in veel gevallen alle ondernemers er van profiteren.
Het voorkomen van freeriders bij een privaatrechtelijke bijdrage is alleen mogelijk als er een publiekrechtelijk
vangnet is. Het systeem van een publiekrechtelijk vangnet voor het geval een of meerdere bijdrageplichtigen niet
privaatrechtelijk betalen, wordt gehanteerd bij zowel de BIZ-heffing als bij enkele andere heffingen en regelingen,
zoals de baatbelasting. Door het bestaande marktinitiatief onder te brengen in een heffing kan een bijdrage bij
alle betrokkenen worden geïnd. Hierdoor kan de bijdrage per bijdrageplichtige omlaag, of kan het budget bij
gelijkblijvende bijdragen omhoog.
Tijdelijk karakter
Het fonds dient te worden opgericht voor een bepaalde tijd. De BIZ hanteert een periode van vijf jaar.
Vulling fonds
Het fonds is bedoeld om de sanering van verouderde, structureel leegstaande kantoren te stimuleren. Daartoe
dient vanuit het fonds een financiële compensatie te worden geboden aan eigenaren die besluiten hun
bestaande kantoor te saneren door ofwel sloop, ofwel duurzame transformatie naar een andere functie. Het gaat
daarbij om kantoren vanaf 5.000 m² die drie jaar of langer voor meer dan 80% leeg staan.
Duidelijk is dat het fonds gevoed wordt vanuit de kantooreigenaren en de ontwikkelaars. In het Convenant is niet
specifiek bepaald wie in welke mate bijdrageplichtig zou moeten zijn. De voeding van het fonds kan vanuit
verschillende invalshoeken plaatsvinden, bijvoorbeeld:






De eigenaar van een bestaand kantoor dat niet wordt getransformeerd en/of gesloopt doet een bijdrage
aan het fonds.
De eigenaar van grond waarop een nieuw kantoor wordt gerealiseerd doet een bijdrage aan het fonds.
Dit kan een gemeente zijn als uitgever van bouwrijpe grond, een professionele marktpartij (ontwikkelaar,
bouwer, belegger) maar ook een particulier die zelf tot ontwikkeling overgaat.
De ontwikkelaar die nieuwbouw pleegt, is verplicht een bijdrage aan het fonds te leveren.
De bijdrage aan het fonds moet worden gedaan vanuit hetzelfde gebied als waar de aanwending van de
gelden uit het fonds zal plaatsvinden;

Staatssteun en mededinging
Er mag bij de totstandkoming en in de uitvoering van de regionale kantorenfondsen geen sprake zijn van
ongeoorloofde staatssteun of strijd met de mededingingsregelgeving.
Geen beïnvloeding EMU-saldo en EMU-schuld
De EMU-schuld is het totaal aan uitstaande leningen van de Rijksoverheid, sociale fondsen en lokale overheden
min de onderlinge schulden van deze partijen. Het EMU-saldo is het totaal aan inkomsten min de uitgaven van
de Rijksoverheid, sociale fondsen en lokale overheden. Hierbij zitten ook inkomsten en uitgaven met een
kapitaalkarakter, zoals aan- en verkopen van grond, investeringen, investeringsbijdragen en opbrengsten uit de
verkoop van gas. Financiële transacties, zoals de verkoop van deelnemingen of kredietverstrekking, worden niet
als inkomsten of uitgaven gezien. De heffingen van de verplichte afdracht voor een kantorenfonds door
gemeenten mag de EMU-schuld en het EMU-saldo niet beïnvloeden.

9

3. Heffingen
Uit het Convenant volgt dat voor de afdwingbaarheid van de afdracht een instrument gebaseerd op de
BIZ-heffing dient te worden onderzocht. Alvorens nader in te gaan op de BIZ wordt in dit hoofdstuk
eerst stilgestaan bij heffingen in algemene zin en de bruikbaarheid daarvan voor het kantorenfonds.
3.1. Wat is een heffing?
Een heffing is een door de overheid7 aan rechtssubjecten (natuurlijke- en rechtspersonen) opgelegde betaling.
Onder heffingen vallen belastingen en rechten. Onder een belasting wordt verstaan een algemene, verplichte
betaling aan de overheid door een rechtssubject. De opbrengst gaat in beginsel naar de algemene middelen van
de overheid. De overheid mag met deze middelen de uitgaven doen die zij wil. De opbrengst van sommige
heffingen kunnen worden geoormerkt. Dit houdt in dat de opbrengst alleen voor een specifiek doel kan worden
aangewend.
Rechten kunnen worden geheven voor het gebruik van bepaalde voorzieningen en/of het genot van diensten. Er
moet een directe relatie bestaan tussen de heffing en de voorziening die wordt gebruikt en/of de dienst die wordt
verleend. Voor rechten geldt dat niet meer mag worden geheven dan de kosten van de dienstverlening.
Tussen belastingen en rechten bevinden zich de bestemmingsheffingen. Bestemmingsheffingen kennen (anders
dan rechten) geen directe relatie met een te leveren prestatie. Dat wil zeggen dat men belastingplichtig kan zijn
ook zonder dat er een dienst van de gemeente wordt afgenomen. De heffing beoogd financiering te genereren
voor specifiek in de verordening genoemde diensten waar belastingplichtigen profijt van kunnen hebben. Er hoeft
dus niet daadwerkelijk sprake te zijn van profijt. Ook mag er verschil bestaan in de mate van profijt tussen de
belastingplichtigen onderling. De BIZ is een bestemmingsheffing.
Door de heffing worden financiële middelen gegenereerd voor de dekking van kosten van collectieve goederen
en diensten die algemeen toegankelijk moeten zijn. Deze functies zijn anders niet in voldoende mate
beschikbaar. Daarnaast kunnen met de heffing ook andere doelen worden nagestreefd, zoals het stimuleren van
bepaald gewenst gedrag (bijvoorbeeld op het gebied van de ruimtelijke inrichting).
Heffingen kunnen alleen worden geheven op grond van een wet (het zogenoemde legaliteitsbeginsel,
neergelegd in artikel 104 Grondwet). Bij gemeenten is het de gemeenteraad die besluit tot het invoeren, wijzigen
of afschaffen van een heffing door het vaststellen van een verordening. Een verordening is de wet voor
gemeentelijke heffingen. De belastingverordening dient daarom alle essentiële zaken te bevatten waaruit de
belastingplichtige de omvang van zijn belastingschuld kan afleiden, evenals de omstandigheden waaronder hij
deze verschuldigd is. Belastingverordeningen dienen ten minste de volgende zaken bevatten:










belastingplichtige (degene die verplicht is de aanslag te betalen, welke naam staat op de aanslag)
Belastingplichtige en bevoordeelde kunnen verschillende rechtssubjecten zijn indien de opbrengsten in
de algemene middelen vloeien en zij vrij is om deze naar eigen inzicht te besteden;
belastingobject (voorwerp van de belasting, zoals een roerende of onroerende zaak);
belastbare feit (feit waarbij de heffing aangrijpt);
heffingsmaatstaf (heffingsgrondslag, bijvoorbeeld WOZ-waarde);
tarief (bedrag of percentage per eenheid van de heffingsmaatstaf);
tijdstip van ingang van de heffing (tijdstip waarop belastingschuld in materiële zin kan ontstaan);
tijdstip van beëindiging van de heffing (tijdstip waarna geen belastingschuld in materiële zin kan
ontstaan);
hetgeen overigens voor de heffing en de invordering van belang is (wijze van heffing, evenals
uitoefening van bevoegdheden door de heffingsambtenaar).

7 Naast gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk zijn diverse zelfstandige bestuursorganen heffingsbevoegd, zoals tot
voor kort de Kamer van Koophandel. Deze zijn daartoe bij instellingswet opgericht en aangewezen.

10

De belastingplichtige hoeft niet gelijk te zijn aan de profijthebber.
Heffingen kunnen middels aanslagen publiekrechtelijk worden geïnd. Bij weigerachtigheid kan worden
aangemaand, daarna kan een dwangbevel volgen. Een dwangbevel geeft een executoriale titel op grond
waarvan zonder tussenkomst van de rechter bijvoorbeeld beslag kan worden gelegd.
Tegen een belastingaanslag staat bezwaar open voor degene op wiens naam de aanslag is gesteld. Zowel
formele als materiële grieven kunnen worden ingebracht. Bezwaar tegen een gemeentelijke aanslag moet bij de
gemeente worden ingediend. De gemeente doet uitspraak op bezwaar. Tegen deze uitspraak staat beroep open
bij de rechtbank (belastingkamer). De rechter toets de aanslag. De rechter kan de aan de aanslag ten grondslag
liggende belastingverordening geheel onverbindend verklaren als niet aan bepaalde formele vereisten
(bijvoorbeeld draagvlakvereiste BIZ heffing ) is voldaan. Voor diverse heffingen geldt daarnaast dat de geraamde
baten van de heffing de geraamde lasten van de verleende diensten niet mogen overschrijden. Een kleine
overschrijding leidt kan in rechte reeds tot onverbindendheid van de gehele verordening leiden. Dit houdt in dat
de aanslagen die nog niet onherroepelijk zijn vastgesteld, in het geheel moeten worden vernietigd. Hoger
beroep is mogelijk bij de gerechtshoven (belastingkamer) en cassatie bij de Hoge Raad (belastingkamer).
Perceptiekosten vormen de kosten die de gemeenten maken voor heffing, invordering en de bezwaar- en
beroepsprocedure (gedeeltelijk) te dekken. De meeste gemeenten houden perceptiekosten in.8
Figuur 3.1. Elementen heffingsverordening

8 Veel gemeenten houden circa 3% tot 4% van de verwachte opbrengsten van de BIZ in om de kosten te dekken. Andere
gemeenten zijn juist gestopt met het vooraf inhouden van perceptiekosten, maar houden de werkelijk gemaakte kosten in op de
subsidie (op basis van een vast bedrag per bezwaar). Monitor Experimentenwet BIZ Jaarrapportage 2011, Berenschot, 29
maart 2012, blz. 21.

11

Een aantal heffingen kan beperkt worden tot een vooraf bepaald gedeelte van het heffingsgebied (beperkt tot
een deel van de gemeente en/of provincie). Te denken valt aan de BIZ-heffing of de baatbelasting. Andere
heffingen kunnen in de gehele gemeente worden geheven, maar worden soms beperkt tot een of meerdere
delen van de gemeente. Te denken valt aan een reclamebelasting in het winkelcentrum, of de hondenbelasting
in alleen de kernen waar voorzieningen voor honden worden/zijn gerealiseerd.
Alvorens een voorgenomen heffing kan worden geheven en ingevorderd dienen er diverse stappen te zijn
doorlopen en moet er aan diverse voorwaarden zijn voldaan. Hierna gaan wij in op de formele stappen die aan
de invoering van een BIZ-heffing vooraf gaan.

3.2. Bruikbaarheid voor het kantorenfonds
Het instrument van een heffing kent voor-en nadelen. Sommige punten kunnen zowel als voor- en als nadeel
worden ervaren. De belangrijkste voor- en nadelen van een heffing voor de toepasbaarheid voor het
kantorenfonds zijn hieronder opgesomd.
Belangrijke voordelen van de invoering van een heffing voor een verplichte afdracht zijn:







Een heffing kent een afdwingbare bijdrage. Als niet wordt betaald door de belastingplichtigen kan
uiteindelijk een dwangbevel worden gestuurd; een dwangbevel levert een executoriale titel op, zodat de
verschuldigde bijdrage zonder tussenkomst van de rechter geïnd kan worden.
Een heffing kent wettelijke bepalingen waardoor de te ondernemen stappen voor de invoering voor een
ieder inzichtelijk kunnen zijn.
Een heffing is met zekerheden en rechtsbescherming omgeven.
Sommige heffingen waaronder de BIZ kunnen gebiedsgericht worden geheven.
Voor de BIZ en andere heffingen waarvan de heffing specifiek is ingesteld voor de realisatie van vooraf
bepaalde doelen (bestemmingsheffingen of geoormerkte belastingen) worden, indien gelden middels
het toekennen van een subsidieverzoek worden uitgekeerd, veelal voorafgaand aan uitvoering van de
activiteit uitgekeerd.

Belangrijke nadelen van de invoering van een heffing voor een verplichte afdracht zijn:








Een heffing moet aan diverse (rechtens toetsbare) formele vereisten voldoen (zoals het vaststellen van
een heffingsverordening, publicatie van de verordening, ondertekening, eventuele kostenonderbouwing,
vaststelling subsidieverordening),
Het Kantorenfonds is vooralsnog geen heffende en innende instantie; kantorenfondsen zouden hiervoor
formeel als zelfstandig bestuursorganen moeten worden aangewezen. Ervaring op het gebied van
heffing en inning ontbreekt bij kantorenfondsen, gelijk een (ambtelijk) apparaat voor de uitvoering;
Tegen de heffing staat bezwaar, beroep, hoger beroep en cassatie open.
Een heffing kan enkel worden geheven binnen het gebied van de bevoegde heffende instantie.
Voor gebiedsbeperking en voor invoering moet aan veel vereisten worden voldaan gelet op de risico’s
van onverbindendheid van de verordening.

12

4. De Experimentenwet
Bedrijfsinvesteringzones (BIZ)
De Experimentenwet Bedrijfsinvesteringzones (BIZ) is op 1 mei 2009 in werking getreden. De wet
vervalt met ingang van 1 juli 2015. De minister van Economische Zaken heeft eind 2012 aan de
Tweede Kamer bericht dat hij voornemens is om op korte termijn een wetsvoorstel in te dienen dat de
Experimentenwet wijzigt in permanente wetgeving. Uit het Convenant volgt dat voor de
afdwingbaarheid van de afdracht een instrument gebaseerd op de BIZ-regeling dient te worden
onderzocht.
4.1. Wat houdt de regeling in?
De BIZ geeft tijdelijke regels voor een gebiedsgerichte bestemmingsheffing ten behoeve van aanvullende
activiteiten van samenwerkende ondernemers. De wet bepaalt dat de gemeenteraad onder de naam BIZ-bijdrage
een heffing kan instellen ter zake van binnen een bepaald gebied in de gemeente (BI-zone) gelegen onroerende
zaken. De heffing ziet alleen op onroerende zaken die niet in hoofdzaak tot woning dienen.
Een BIZ is uitsluitend bedoeld voor aanvullende activiteiten ten opzichte van de diensten van de gemeente. In de
Experimentenwet is bepaald dat de BIZ-bijdrage bestemd is voor de financiering van kosten die verbonden zijn
aan activiteiten die gericht zijn op het bevorderen van:





de leefbaarheid;
veiligheid;
ruimtelijke kwaliteit;
of een ander publiek belang in de openbare ruimte van de zone.

In een gemeentelijke verordening dienen de grenzen van het “ander publiek belang” te worden vastgesteld. De
gemeenteraad heeft daardoor de vrijheid om de nodige afwegingen te maken.
De Experimentenwet stelt wel een aantal beperkingen. Ten eerste activiteiten die uitsluitend het gezamenlijke
belang van de ondernemers in het gebied dienen en een ruimer publiek belang niet aanwijsbaar is, kunnen niet
uit de heffing worden gefinancierd. Ten tweede het gaat om een publiek belang in de openbare ruimte van de
zone. Eventuele inpandige activiteiten moeten dus een rechtstreekse relatie hebben met een belang “buiten”.
Ook eventuele activiteiten buiten de zone moeten een rechtstreekse relatie hebben met een publiek belang in de
zone.
De heffingsverordening dient te specificeren om welk gebied het gaat, welke activiteiten worden uitgevoerd,
welke vereniging of stichting deze activiteiten krachtens een uitvoeringsovereenkomst uit zal voeren, welke
kosten hieraan verbonden zijn en hoe hoog de heffing zal zijn. Ook worden eisen gesteld aan het type te
subsidiëren activiteiten.

4.2. Structuur BIZ-heffing
Alvorens tot de inning van de BIZ-bijdrage kan worden overgegaan dienen de volgende stappen te zijn
doorlopen:
1.
2.
3.
4.

initiatief ondernemers voor bepaalde activiteiten;
lobby en informele draagvlakmeting onder de ondernemers onderling;
afstemming met de gemeente;
planvorming;

13

5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.

oprichting stichting / vereniging, opstellen en ondertekenen uitvoeringsovereenkomst door de
organisatie met de gemeente;9
opstellen belastingverordening door de gemeente;
vaststelling belastingverordening door de gemeenteraad;
bekendmaking belastingverordening door de gemeente;
opstellen, vaststellen en bekendmaken subsidieverordening door gemeente;
formele draagvlakmeting door de gemeente;
aanslagoplegging door de gemeente (als heffende instantie);
inning van aanslagen door de gemeente (als invorderende instantie);
indienen subsidieaanvraag door vereniging/stichting;
uitkering subsidie door gemeente aan vereniging/stichting;10
opstellen en goedkeuren van de begroting door de algemene ledenvergadering van de vereniging of
door het bestuur van de stichting;
controle door de gemeente van de besteding van de subsidiegelden aan de beoogde activiteiten

De BIZ sluit aan bij een concrete, door de ondernemers zelf naar voren gebrachte behoefte in een bepaald
gebied. Ondernemers in een bepaald gebied nemen het initiatief, formuleren een plan, maken afspraken met de
gemeente en verwerven draagvlak voor hun initiatief. Pas als er aantoonbaar draagvlak is kan de BIZ-bijdrage
worden ingevoerd. Er kunnen via de uitvoeringsovereenkomst duidelijke afspraken worden gemaakt tussen
ondernemers en de gemeente over elkaars verantwoordelijkheden en wie waarin investeert in het gebied. De
BIZ-bijdrage heeft een duidelijke bestemming en is geoormerkt voor de uitvoering van de geformuleerde plannen
in het desbetreffende gebied.
Het subsidie-instrument brengt met zich mee dat er, op basis van de lokale subsidieverordening, een beschikking
afgegeven dient te worden en dat de ontvanger van de subsidie verantwoording richting gemeente dient af te
leggen door middel van een jaarverslag. Omdat het principe van de BIZ ‘voor en door ondernemers is’ en het
bovendien over het eigen geld van de ondernemers gaat, is het voor hen de vraag wat de rol van de gemeente
hierin is. Het jaarlijkse subsidiebedrag per gebied ligt veelal tussen € 50.000 en € 100.000. Voor een meer
uitvoeriger toelichting van deze stappen wordt verwezen naar de bijlagen.
Hierna wordt de standaardprocedure van de totstandkoming van een BIZ schematisch weergegeven.

4.3. Marktinitiatief en draagvlakmeting BIZ
Uit artikel 5 Experimentenwet BIZ volgt dat een BIZ alleen in werking treedt als uit een draagvlakmeting onder
alle ondernemers blijkt dat er sprake is van voldoende draagvlak. Hiertoe dient aan de volgende cumulatieve
vereisten te zijn voldaan:




De respons op de draagvlakmeting is minimaal 50%.
Minimaal twee derde van de respondenten is voor.
De voorstanders vertegenwoordigen meer WOZ-waarde dan tegenstanders als wordt geheven over de
WOZ-waarde.

9 In 62% van de bedrijfsinvesteringszones in uitvoering wordt gekozen voor een stichting en in 38% van de gevallen wordt voor
een verenigingsstructuur gekozen. De voorkeur voor de stichting komt voort uit de eenvoud ervan. Voor een vereniging wordt
gekozen vanwege de grotere betrokkenheid van de ondernemers. Bron: Monitor Experimentenwet BIZ Jaarrapportage 2011,
Berenschot, 29 maart 2012, blz. 19.
10 Subsidies dienen getoetst te worden op het aspect staatssteun. Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat als gevolg van het
vereiste brede draagvlak onder ondernemingen die bijdragen is een selectief voordeel voor één of meer bepaalde
ondernemingen vrijwel uitgesloten. Alle ondernemers dragen bij en hebben profijt van de activiteiten. Het is echter de
verantwoordelijkheid van de gemeente zelf om te handelen binnen de regels van het gebied van staatssteun. Bron: Memorie
van Toelichting, Tweede Kamer, Vergaderjaar 2007-2008, nr. 31 430, nr. 3 onder 12.

14

Schematische weergave totstandkoming BIZ

15

Bij onvoldoende steun of een te lage respons op de draagvlakmeting kan een verordening niet in werking treden
en zal afhankelijk van de omstandigheden bezien moeten worden of aanpassing van de verordening en een
nieuw draagvlakonderzoek op een later moment wel tot invoering kan leiden. Over de wijze waarop de
meerderheid dient te worden bepaald is onderzoek gedaan naar buitenlandse varianten. Het genoemde model is
naar voren gekomen als voorkeursmodel.11
Uit onderzoek blijkt dat initiatieven zowel in grote als in kleine gemeenten worden genomen en zowel door
beperkte aantallen als door meer dan 200 ondernemers.12 In de periode van mei 2009 tot 1 januari 2012 zijn 234
initiatieven ingediend. In totaal hebben 166 initiatieven in 78 gemeenten tot een formele draagvlakmeting geleid.
Daarvoor zijn in totaal 189 draagvlakmetingen gedaan, doordat voor enkele initiatieven na een negatieve eerste
meting een tweede en soms zelfs een derde meting is gedaan. 108 initiatieven hebben een positief
draagvlakresultaat gehaald.13 Voor zover bekend hebben 29 van de 189 draagvlakmetingen geen positief
resultaat gehaald, doordat de opkomst minder dan 50% van de stemgerechtigden was.14 Voor zover bekend
hebben 57 van de 189 draagvlakmetingen geen positief resultaat gehaald, doordat het aantal voorstemmers
minder dan twee derde van de totaal uitgebrachte stemmen vertegenwoordigden.
Op 1 januari 2012 hebben 33 van de 108 initiatieven betrekking op bedrijventerreinen. Één initiatief wordt in een
kantorenpark uitgevoerd. Het relatief kleine aantal BIZ-initiatieven op bedrijventerreinen heeft verschillende
oorzaken:15




veel bedrijventerreinen kennen al een vorm van collectiviteit, bijvoorbeeld in de vorm van
parkmanagement;
de omvang van veel bedrijventerreinen (naar aantal vestigingen) is vaak groot, waardoor het moelijker is
om voldoende draagvlak te realiseren;
de veelal grote diversiteit van bedrijven op bedrijventerreinen naar grootte, aard van de vestiging
(opslag, productie, verkoop, et cetera), sector en levensfase.

4.4. Elementen BIZ verordening
In de verordening voor de heffing en inning van de BIZ dient het volgende te worden omschreven:
Belastbaar feit
Gebruik van niet-woningen.
Belastingobject
De heffing ziet op onroerende zaken die niet in hoofdzaak tot woning dienen 16, de zogenaamde niet-woningen.

11 Memorie van Toelichting, Tweede Kamer, Vergaderjaar 2007-2008, nr. 31 430, nr. 3 onder 7.
12 41% van de 234 initiatieven heeft plaatsgevonden in een gemeente met minder dan 50.000 inwoners. 19% van de
initiatieven heeft plaatsgevonden in een gemeente met 50.000 tot 100.000 inwoners. De resterende 40% heeft plaatsgevonden
in een gemeente met meer dan 100.000 inwoners. Bron: Monitor Experimentenwet BIZ Jaarrapportage 2011, Berenschot, 29
maart 2012.
13 Monitor Experimentenwet BIZ Jaarrapportage 2011, Berenschot, 29 maart 2012, blz. 24.
14 In circa 85% van de draagvlakmetingen is sprake van voldoende opkomst. Voor zover bekend hebben 57
draagvlakmetingen geen positief resultaat gehaald, doordat het aantal voorstemmers minder dan twee derde van de totaal
uitgebrachte stemmen vertegenwoordigen. Van de 166 initiatieven die de draagvlakmeting hebben gehaald, zou 43 keren
geheven worden over de WOZ-waarde. Slechts 8 keer was sprake van vertegenwoordiging van minder dan 50% WOZ-waarde.
Geconcludeerd kan worden dat gebruikers met een hoge WOZ-waarde in 35 zones in het algemeen geen bezwaar hebben
gehad tegen heffing over de WOZ-waarde. Omdat uiteindelijk in slechts 35 van de 108 zones wordt geheven over de WOZwaarde, kan echter niet zonder meer worden geconcludeerd dat heffing over de WOZ-waarde de standaard vormt. In bijna een
derde van de BIZ-initiatieven wordt gekozen voor een vast tarief en in ruim een derde van de initiatieven wordt gekozen voor
een gedifferentieerd tarief. Bron: Monitor Experimentenwet BIZ Jaarrapportage 2011, Berenschot, 29 maart 2012.
15 Monitor Experimentenwet BIZ Jaarrapportage 2011, Berenschot, 29 maart 2012, blz.25-26.
16 Voor het begrip ‘niet in hoofdzaak tot woning dienen’, verwijst artikel 1, vijfde lid, Experimentenwet BIZ naar de artikelen
220a en 220e Gemeentewet. Artikel 220a, tweede lid, Gemeentewet houdt in dat een onroerende zaak niet in hoofdzaak tot
woning dient indien de WOZ-waarde voor die onroerende zaak voor minder dan 70% kan worden toegerekend aan delen die
dienen tot woning, dan wel delen die volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden.

16

Belastingplichtige en tijdstip
De BIZ-bijdrage wordt geheven van degenen die de onroerende zaak (niet zijnde woningen) op 1 januari van het
belastingjaar gebruiken. Als de onroerende zaak op 1 januari niet gebruikt wordt, kan de bijdrage worden
geheven van de eigenaar, bezitter of beperkt gerechtigde die op 1 januari van het belastingjaar als zodanig valt
aan te merken. De BIZ-bijdrage is dus een tijdstipheffing. Minister Kamp is voornemens om de mogelijkheid te
beiden om lokaal naast of in plaats van alleen de gebruikers ook alleen eigenaren, alleen gebruikers als
bijdrageplichtigen aan te merken.17 Eigenaren hebben namelijk veelal profijt bij collectiviteit omdat gezamenlijke
investeringen een positieve invloed hebben op de waarde van hun vastgoed.18
Heffingsmaatstaf
De heffingsmaatstaf van de BIZ-bijdrage is de WOZ-waarde van de onroerende zaak.
Tarief
Het tarief kan afhankelijk worden gesteld van de WOZ-waarde.19 Daarnaast wordt gekozen voor een vast tarief of
een gedifferentieerd tarief. Het tarief van de BIZ-bijdrage kan voor verschillende categorieën niet-woningen
verschillend worden vastgesteld. Onder meer de vestigingslocatie, de bestemming van de onroerende zaak en
de branche of sector van de gebruiker in relatie tot het belang bij de activiteiten kunnen in aanmerking worden
genomen. Bepaalde activiteiten of bijdrageplichtigen die wel gebruik maken van een niet-woning, maar die
mogelijk niet hetzelfde belang hebben bij de beoogde activiteiten als ondernemers kunnen op deze wijze geheel
of gedeeltelijk worden ontzien.

4.5. Ervaringen BIZ
Rechtspraak
Uit jurisprudentie blijkt dat tweemaal een BIZ-verordening onverbindend is verklaard op een formele grond.20
Eenmaal is een BIZ-verordening verbindend verklaard. Ten slotte is uitgemaakt dat een gemeente er voor kan
kiezen om in de plaats van een BIZ-verordening een verordening reclamebelasting vast te stellen voor dezelfde
activiteiten als waarvoor de BIZ in het leven is geroepen.
Monitorrapporten
Uit de onderzoeken van Berenschot21 blijkt dat het initiatief voor de BIZ voornamelijk komt van
ondernemersverenigingen, winkeliersverenigingen en stichtingen voor beveiliging van bedrijventerreinen. De
initiatief nemende ondernemers noemen het voorkomen van freeriders als argument om een BIZ te overwegen.
Voorts wordt als argument genoemd dat de bijdrage van de bestaande ondernemersorganisatie omlaag kan
doordat de kosten door 100% van de ondernemers wordt opgebracht. Anderzijds wordt er voor gekozen om de
bestaande bijdrage gelijk te houden of zelfs te verhogen, waardoor er met meer betalende ondernemers meer
budget beschikbaar komt. Verder wordt als argument genoemd dat bestaande activiteiten met een BIZ meer
continuïteit en professionaliteit krijgen als gevolg van de meerjarenplanning en –begroting. Door het lange termijn
karakter hoeft er niet meer voor elke activiteit afzonderlijk geld ingezameld te worden. Daarnaast geven initiatief nemende ondernemers aan dat een BIZ een instrument kan zijn om het collectief bewustzijn te vergroten. Ook
biedt een BIZ op termijn mogelijkheden voor wijkontwikkeling en professioneler gebiedsmanagement, vanwege
de grotere collectieve mogelijkheden die het instrument biedt.
Gemeenten vinden dat een BIZ tot een evenwichtigere verdeling van de lasten leidt en dat gezamenlijke
investeringen van ondernemers makkelijker van de grond komen. Voorts noemen enkele gemeenten het
voordeel dat met een BIZ een spreekbuis ontstaat van ondernemers richting de gemeente. De gemeente heeft
hiermee ook een aanspreekpunt bij ondernemers in het gebied.

17 Brief van minister Kamp aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, d.d. 28 december 2012.
18 Berenschot, Evaluatie Experimentenwet Bedrijven Investeringszones (BIZ), 24 augustus 2012, blz. 50, gepubliceerd op 28
december 2012.
19 Van de 166 initiatieven waarvoor een draagvlakmeting is gedaan, zou 43 keren geheven worden over de WOZ-waarde.
Slechts 8 van de 43 keer was sprake van vertegenwoordiging van minder dan 50% WOZ-waarde (Berenschot, Monitor
Experimentenwet BIZ, Jaarrapportage 2011, 29 maart 2012, bijlage III: Resultaten BIZ draagvlakmetingen).
20 Naar onze mening had deze procedurele fout voorkomen kunnen worden en geven deze uitspraken geen aanleiding voor
de gedachte dat de BIZ een onhaalbare belasting is.
21 Monitor Experimentenwet BIZ Jaarrapportage 2011, Berenschot, 29 maart 2012, blz.7.

17

Uit het derde monitorrapport blijkt dat de gemiddelde doorlooptijd van het totstandkomingsproces voor de invoer
van een BIZ-heffing gemiddeld circa veertien maanden is. Het grootste deel daarvan wordt door de informele
overlegfase in beslag genomen. Uit de monitoringsrapporten blijkt dat bijna alle ondernemers de tijdsbesteding
(zeer) de moeite waard vinden. Gemeenten zijn veel tijd kwijt met de afstemming tussen de verschillende partijen
binnen een BIZ-organisatie. Toch is 65% van de gemeenten tevreden over de tijdsinvestering.22
In vrijwel alle gesprekken met ondernemers en gemeenten komt het knelpunt van de beschikbaarheid van een
adequaat adressenbestand terug voor onder andere de draagvlakmeting of de lobby daarvoor. Initiatiefnemende
ondernemers geven daarnaast aan dat het informeren, betrekken en overtuigen van ondernemers een
tijdrovende en arbeidsintensieve klus is, vooral als het gaat om ondernemers die geen lid zijn van de bestaande
verbanden. Op bedrijventerreinen wordt dat nog eens versterkt vanwege de grote diversiteit aan bedrijven in veel
van deze gebieden.
In algemene zin worden de volgende factoren genoemd die het verwerven van draagvlak lastig maken:








Het wantrouwen van ondernemers jegens de gemeente dat overwonnen moet worden. Hierbij spelen
vaak specifiek lokale kwesties, niet zelden met een lange historie.
Een deel van de ondernemers in het gebied is niet of nauwelijks geïnteresseerd in belangen die verder
reiken dan de eigen onderneming.
Het bereiken van de beslissers binnen ondernemingen. Dit geldt vooral bij grootwinkelbedrijven,
buitenlandse eigenaren of moederorganisaties.
De bekendheid van de BIZ als instrument. Niet alle ondernemers hebben een goed beeld over wat een
BIZ inhoudt. Gebruikte termen als ‘belasting’ en 'verplichting’ en 'heffingen’ roepen verkeerde
beeldvorming op.
De beschikbaarheid van de juiste informatie over wat ondernemers in de toekomst gaan betalen.
Een grondige kennis van het gebied en de ondernemers is nodig om vooraf een inschatting te kunnen
maken van het aanwezige draagvlak. Dit is bepalend voor de keuze voor een heffingsmaatstaf en de
gebiedsafbakening. Dit is ook bepalend voor de lobby- en communicatiestrategie.

In de afstemming met ondernemers ervaart een deel van de gemeenten een spanning tussen enerzijds het
stimuleren van het initiatief en het geven van richting en sturing daaraan en anderzijds het principe van ‘voor en
door ondernemers’. Vasthouden aan het principe ‘voor en door ondernemers’ betekent terughoudendheid van de
gemeente in het actief stimuleren van de totstandkoming van initiatieven en in de inhoudelijke betrokkenheid bij
de planvorming. Sterke stimulering van initiatieven door de gemeente wordt door ondernemers ook snel
gewantrouwd. Tegelijk is de ervaring van veel gemeenten en ondernemers dat sturing op zowel inhoud als het
proces de plannen versterkt en de kans op succes vergroot.
Het tijdelijk karakter van een BIZ en de mogelijkheid om een tussentijdse draagvlaktoets 23 aan te vragen zijn een
succesfactor, die bijdragen aan een scherpe en actieve houding bij de initiatiefnemers. Ook de draagvlakeisen
zelf worden door zowel ondernemers als gemeenten in algemene zin als ‘zwaar’, maar ‘redelijk’ c.q.
‘noodzakelijk’ ervaren. Dit beeld wordt ondersteund door de slagingspercentages van de formele draagvlaktoets:
dit ligt rond de 60%. Vooral vanuit de ondernemerskant wordt aangegeven dat zonder deze stevige
draagvlakeisen, het draagvlak voor de BIZ bij de achterban aanzienlijk minder zou zijn. 24

4.6. Kanttekeningen BIZ
Naast de overwegend positieve signalen die uit de praktijk naar voren zijn gekomen, zijn er ook kritische
kanttekeningen te zetten bij de werking van de BIZ:

•
•

draagvlakvereiste houdt invoering BIZ soms tegen;
veel formele vereisten voor de invoering van de heffing, de uitkering van gelden en controle;

22 Monitor Experimentenwet BIZ Jaarrapportage 2011, Berenschot, 29 maart 2012, blz. 33.
23 Artikel 6, tweede lid, Experimentenwet BIZ.
24 Brief van minister Kamp aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, d.d. 28 december 2012.

18

•

het uitgekeerde subsidiebedrag voor de BIZ, de capaciteit en kosten die het heffen en uitkeren van het
bedrag met zich meebrengt staan niet in verhouding tot elkaar;

•

de mogelijke spanning tussen de instrumenten die de gemeente inzet voor de heffing
(belastinginstrument) en de uitkering (subsidie-instrument) en het feit dat het om eigen geld van
ondernemers gaat;

•

de gemeente verhoudt zich tot de ondernemers vanuit verschillende rollen. De gemeente is wisselend
aanjager, opdrachtgever, uitvoerder, beleidsmaker, belastinginner, subsidieverstrekker en
samenwerkingspartner van de BIZ organisatie.

4.7. Bruikbaarheid voor het kantorenfonds
In het Convenant wordt verwezen naar een afdracht op basis van de systematiek van de BIZ-regeling. De
belangrijkste uitgangspunten van de BIZ-regeling vormen een goed referentiekader voor de nieuw vorm te geven
regeling, te weten:







de regeling is gebiedsgericht;
het betreft een regeling voor en door ondernemers;
de regeling kan alleen worden toegepast als er aantoonbaar voldoende draagvlak is bij de ondernemers
in het geografische toepassingsgebied;
de regeling is bedoeld voor activiteiten met een maatschappelijk belang;
de afdracht is juridisch afdwingbaar;
het uitsluiten van freeriders.

Er zijn ook diverse knelpunten voor de bruikbaarheid van de BIZ voor het kantorenfonds, te weten:









de activiteiten van de BIZ zien op de openbare ruimte en niet op privaat vastgoed;
de BIZ ziet niet en het Kantorenfonds ziet wel op gemeentegrensoverschrijdende activiteiten;
Voor de BIZ is de heffende en innende instantie de gemeente waarbinnen de activiteiten worden
uitgevoerd. Onduidelijk is wie als heffende en innende instantie voor het kantorenfonds zal op treden;
de hoogte van de heffing en het aantal bijdrageplichtigen van de BIZ is beperkt;
de draagvlakmeting vormt mogelijk een hoge drempel voor kantorenfondsen;
de relatie tussen de uit te voeren activiteiten en het profijt is bij de BIZ duidelijk aanwezig. Bij het
kantorenfonds is deze relatie lastiger te duiden;
de BIZ kent vele (formele) stappen welke juist moeten worden doorlopen;
de gebruiker kan niet goed kwalificeren als bijdrageplichtige.

Hieronder behandelen we deze knelpunten.
De activiteiten van de BIZ zien op de openbare ruimte en niet op privaat vastgoed
De investeringen zien, anders dan de BIZ-heffing en reclamebelasting, niet op de openbare omgeving maar op
privaat eigendom van een individuele kantooreigenaar of ontwikkelaar. Een gemeenschappelijk doel en belang
zijn dan mogelijk minder aanwezig. De activiteiten van een BIZ zijn gericht op het bevorderen van de
leefbaarheid, veiligheid, ruimtelijke kwaliteit of een ander mede publiek belang in de openbare ruimte. Minister
Kamp is van mening dat moet worden afgezien van het oprekken van de te financieren activiteiten, omdat dit de
deur opent voor allerlei activiteiten waarvoor de inzet van een verplichte heffing niet meer te verdedigen is.25
Het kantorenfonds wordt opgericht om de sanering van verouderde, structureel leegstaande kantoren te
stimuleren door vanuit het fonds een financiële compensatie te bieden aan eigenaren die besluiten hun
bestaande kantoor te saneren, door ofwel sloop, ofwel duurzame transformatie naar een andere functie. Het
gemeenschappelijk doel is meer indirect aanwezig en mogelijk zijn de voordelen/effecten op de (lokale)
kantorenmarkt niet direct zichtbaar.

25 Brief van minister Kamp aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, d.d. 28 december 2012.

19

Bezwaren tegen een eventuele fiscale regeling bij diverse niet bij het fonds betrokken ondernemers zal daarmee
naar verwachting groter zijn. Dit kan leiden tot het niet behalen van de draagvlakvereiste en bij invoering van de
heffing tot bezwaar- en rechterlijke procedures van individuele ondernemers tegen de opgelegde aanslagen ten
behoeve van een kantorenfonds. Een dergelijk bezwaar en/of beroep kan leiden tot vermindering of vernietiging
van de aanslagen en tot onverbindendheid van de gehele verordening.
Gemeentegrensoverschrijdende activiteiten
In tegenstelling tot de doelstelling van de kantorenfondsen ziet de BIZ op een deel van het grondgebied van een
gemeente. De omvang van een gebied waarop de BIZ betrekking heeft, varieert doorgaans tussen één of enkele
straten, tot een compleet bedrijventerrein of een hele binnenstad. De initiatieven in bedrijventerreinen vinden
merendeels plaats in gebieden met 0 tot 199 ondernemers.26 Een kantorenfonds kan
gemeentegrensoverschrijdend en/of provinciegrensoverschrijdend zijn. Dit kan gevolgen hebben voor de
organisatie en eendrachtigheid tussen de marktpartijen binnen het kantorenfonds.
Onduidelijk wie als heffende en innende instantie voor het kantorenfonds zal op treden
Voor de BIZ is de heffende en innende instantie de gemeente. De Kantorenregio strekt zich evenwel mogelijk uit
over het gebied van meerdere gemeenten en/of provincies. Het lijkt niet wenselijk om het kantorenfonds als
heffende instantie aan te wijzen. Het kantorenfonds heeft met het heffen en innen geen ervaring en beschikt niet
over een (ambtelijk) apparaat voor de uitvoering.27
De hoogte van de heffing en het aantal bijdrageplichtigen van de BIZ is beperkt
Waar de BIZ in het leven wordt geroepen in kleinschalige gebieden en daardoor lage bedragen oplevert, worden
kantorenfondsen in het leven geroepen voor veel grotere gebieden en financiële belangen. Het bedrag waarvoor
een BIZ in het leven wordt geroepen, ligt veelal tussen de € 50.000 en € 100.000. Voor het kantorenfonds zal het
om aanzienlijk grote bedrage gaan. De mogelijke effecten van het EMU-saldo, staatssteun, Wet HOF spelen bij
het kantorenfonds een belangrijker rol.
Om een kantorenfonds voldoende te vullen om sloop en duurzame transformaties van kantoren van 5.000 m² en
groter te kunnen compenseren, moeten er ofwel veel bijdrageplichtigen worden aangewezen, ofwel moet per
bijdrageplichtigen een fors bedrag worden betaald. Het zal niet eenvoudig zijn om voldoende draagvlak te
creëren voor een forse heffing bij bijdrageplichtigen, tenzij bijdrageplichtigen inzien dat de heffing (indirect) grote
voordelen biedt.
De draagvlakmeting vormt mogelijk een hoge drempel voor kantorenfondsen
Een BIZ wordt uitsluitend ingesteld indien er voldoende draagvlak voor is onder de ondernemers die het aan zal
gaan. Het opkomstvereiste vormt voor de BIZ geen onoverkomelijk bezwaar. Of het opkomstvereiste ook voor
een kantorenfonds geen onoverkomelijk bezwaar zal vormen, is niet zonder meer aan te nemen.
Het vereiste van minimaal twee derde voorstemmers blijkt voor de BIZ een aanzienlijk groter bezwaar dan het
opkomstvereiste. Op bedrijventerreinen wordt dat nog eens versterkt vanwege de grote diversiteit aan bedrijven
in veel van deze gebieden. Een derde van de initiatieven sneuvelt op een te laag percentage voorstemmers.
Aangezien het gezamenlijke belang voor een regionaal kantorenfonds wellicht kleiner wordt ervaren dan voor
een lokale BIZ, ligt het in de verwachting dat deze draagvlakeis een hoge drempel vormt voor een kantorenfonds.
De relatie tussen de uit te voeren activiteiten en het profijt is lastiger te duiden
Het gemeenschappelijk doel is meer indirect aanwezig en mogelijk zijn de voordelen/effecten op de (lokale)
kantorenmarkt niet direct zichtbaar. Daarnaast is de geografische afstand binnen het gebied veel groter.
Bezwaren tegen een eventuele fiscale regeling bij diverse niet bij het fonds betrokken ondernemers zal daarmee
naar verwachting groter zijn. Dit kan leiden tot het niet behalen van de draagvlakvereiste en bij invoering van de
heffing tot bezwaar- en rechterlijke procedures van individuele ondernemers tegen de opgelegde aanslagen ten
behoeve van een kantorenfonds. Een dergelijk bezwaar en/of beroep kan leiden tot vermindering of vernietiging
van de aanslagen en tot onverbindendheid van de gehele verordening.

26 38% van de initiatieven in bedrijventerreinen vindt plaats in gebieden met 200 of meer ondernemers. Bron: Monitor
Experimentenwet BIZ Jaarrapportage 2011, Berenschot, 29 maart 2012.
27 Gemeenten hebben vergeleken met provincies meer ervaring met inning, heffing, bezwaar en beroep.

20

De bijdrage aan het kantorenfonds kan worden gedaan vanuit de gehele Kantorenregio, dus ook vanuit buiten
het gebied waar de aanwending van de gelden uit het fonds zal plaatsvinden. Nu tegen een aanslag voor de
verplichte afdracht rechtsmiddelen openstaan is het van belang dat de regeling de toets van een objectieve en
redelijke rechtvaardiging kent.
De BIZ kent vele (formele) stappen welke juist moeten worden doorlopen
Voordat BIZ-gelden kunnen worden uitgekeerd voor de realisatie van de beoogde activiteiten moeten eerst
diverse stappen worden doorlopen, zoals de oprichting van een stichting of vereniging, het sluiten van een
overeenkomst met de gemeente, het op formeel juiste wijze vaststellen van een heffingsverordening en een
subsidieverordening, de subsidieaanvraag. De gemeente dient de aanwending van de subsidie te controleren. Bij
een op de BIZ systematiek gebaseerde afdracht dienen ook voor het kantorenfonds dergelijke stappen eens in
de vijf jaar te worden doorlopen.
De gebruiker kan niet goed kwalificeren als bijdrageplichtige
De belastingplichtige voor de BIZ is de gebruiker. Indien het object op de peildatum leeg staat, wordt de aanslag
opgelegd aan de eigenaar. Bij gebrek aan een gebruikersregister is het aanwijzen van een belastingplichtige niet
eenvoudig. Minister Kamp is voornemens om, in het wetsvoorstel dat de Experimentenwet in permanente
wetgeving wijzigt, de mogelijkheid te introduceren om lokaal te kiezen om alleen eigenaren, alleen gebruikers of
een combinatie daarvan als bijdrageplichtigen aan te merken. De buitenlandse bijdrage voor Business
Improvement Districts wordt van gebruikers óf van eigenaren geheven.
De aanwijzing in het Convenant om de ‘betrokken eigenaren’ als heffingsplichtigen aan te merken (zie artikel 5 lid
5 Convenant) lijkt voor meerdere interpretatie vatbaar. Daarnaast dienen ook niet bij het fonds aangesloten
eigenaren van kantoren te worden betrokken in de heffing. Een sluitende definitie voor belastingplichtigen is
essentieel om procedures en weigerachtigheid van betaling te voorkomen. Het verdient aanbeveling om het
begrip eigenaar nog nader te duiden.
Deelconclusie
Bovengenoemde redenen maakt dat de BIZ niet voldoet voor de invoer van een verplichte afdracht voor het
kantorenfonds. Wel menen wij dat diverse elementen uit de BIZ-regeling kunnen dienen vooor de vormgeving
van een verplichte afdracht.

21

5. Mogelijkheden andere fiscale
regelingen
Naast de BIZ kent de wet diverse andere heffingsmogelijkheden voor lokale overheden om op
voordracht van ondernemers een heffing in te voeren voor de realisatie van door ondernemers
verzochte activiteiten. In dit hoofdstuk worden een aantal fiscale regelingen toegelicht die mogelijk
een meerwaarde kennen ten opzichte van de BIZ, voor een verplichte afdracht voor het
kantorenfonds.28 Wellicht volstaan andere bestaande regelingen voor het beoogde doel van een
verplichte afdracht dan wel kunnen elementen uit deze regelingen dienen ter inspiratie voor een nieuw
vorm te geven regeling. Gekozen is voor heffingen welke zo veel mogelijk voldoen aan de eisen
volgend uit het Convenant, te weten: marktinitiatief, geheven door lokale overheden en
gebiedsbeperking. Daarnaast hebben wij gemeend ook te moeten kijken naar lokale heffingen welke
tevens geheven worden van onroerende zaken (waaronder kantoren), gebiedsoverschrijdende
mogelijkheden kennen en bestemmingsheffingen welke via subsidieregelingen aan marktpartijen
worden uitgekeerd.
5.1. Reclamebelasting
Op basis van artikel 227 Gemeentewet mogen gemeenten reclamebelasting heffen ter zake van openbare
aankondigingen die vanaf de openbare weg zichtbaar zijn. De reclamebelasting is een zogenaamde algemene
belasting. Dat brengt mee dat de opbrengst in de algemene middelen valt en dat de gemeente vrij is in de
besteding van de opbrengst van de belasting.
Het belastingobject is de openbare aankondiging (reclame) die zichtbaar is vanaf de openbare weg.
Wie belastingplichtig is, wordt in artikel 227 Gemeentewet niet geregeld. De gemeente kan zelf bepalen wie zij
daarvoor aanwijst. Daarbij is wel van belang dat er ten minste een relatie, enig belang, zal moeten bestaan
tussen de belastingplichtige en de openbare aankondiging.29
Gemeenten zijn ook vrij in het bepalen van de heffingsmaatstaf met inachtneming van de voorschriften genoemd
in art. 219 Gemeentewet, het verbod op heffing naar draagkracht en de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur. Veelal wordt door gemeenten de oppervlakte van openbare aankondigingen als heffingsmaatstaf
genomen. Ook kan per aankondiging, per tijdseenheid, naar locatie (binnenstad dan wel buitenwijken) of naar
aard (verlicht dan wel onverlicht) van de openbare aankondiging worden geheven.
In geval er sprake is van een heffing van reclamebelasting in het gehele gebied van de gemeente is een relatie
tussen de opbrengst uit de reclamebelasting en de besteding niet vereist is.30 Reclamebelasting is geen
bestemmingsheffing. Daaraan doet niet af dat de gemeente de opbrengst van de belasting geheel of gedeeltelijk
als subsidie uitkeert aan de Hoornse Ondernemers Federatie. 31
28Er is voor gekozen om in te gaan op de heffingen die zien op vastgoed en/of waarbij het burgerinitiatief een rol kan spelen
voor de invoering van de heffing.
29 Uit jurisprudentie (HR 22 juni 1937, NJ 1937/756) blijkt dat als er meerdere belanghebbenden als belastingplichtig zijn aan
te wijzen, degene die bij de aankondiging een rechtstreeks belang heeft, belastingplichtig is. Zijn ook dan nog meerdere aan te
wijzen dan dient als belastingplichtige te worden aangewezen degene wiens belang op de voorgrond treedt. Dit is anders als in
de Verordening hierin door middel van een afwijkende regeling is voorzien (HR 4 maart 1992, nr. 27.819, BNB 1992/166 en HR
9 juli 1999,
nr. 34.168, BB 1999/736).
30 Rechtbank Alkmaar 27 december 2012, nr. 10/2910, LJN BY8422, V-N Vandaag 2013/79.
31 Hof Amsterdam 3 mei 2012, nr. 11/00117, LJN BW5876, Belastingblad 2012/286. Recent bevestigd door de Hoge Raad.

22

Reclamebelasting kan ook op initiatief van marktpartijen worden geheven en kan tot een bepaald gebied worden
beperkt. Hieraan zijn diverse voorwaarden verbonden. Hierna gaan wij in op deze voorwaarden. Uit het
Convenant blijkt dat marktinitiatief en gebiedsbeperking belangrijke voorwaarden zijn voor de regeling voor een
verplichte afdracht voor het kantorenfonds.
Geoormerkte reclamebelasting
De opbrengst van de reclamebelasting valt in de algemene middelen. Dit is anders als de opbrengst wordt
geoormerkt voor de realisatie van bepaalde activiteiten. Veelal geschiedt dit op initiatief van ondernemers.
Ondernemers die bepaalde activiteiten graag gerealiseerd zien welke door de gemeente niet (kunnen) worden
uitgevoerd, kunnen een verzoek indienen bij de gemeente om tot reclamebelasting over te gaan om deze zaken
wel gerealiseerd te krijgen.
De gemeenteraad is op grond van de Gemeentewet bevoegd een reclamebelasting in te voeren. Ook als het
initiatief om reclamebelasting in te voeren afkomstig is van een aantal ondernemers en door de invoering van de
reclamebelasting alle ondernemers met reclame uitingen (in een bepaald gebied) worden belast.
Draagvlak
Er bestaat geen wettelijke verplichting om vóór de vaststelling van de reclamebelasting de zienswijze van alle
toekomstige belastingplichtigen te vragen of ze van de invoering op de hoogte te stellen. Voor een geoormerkte
reclamebelasting (waarbij de opbrengsten zijn bestemd voor een bepaald doel) gelden dan ook geen regels voor
een draagvlakmeting gelijk BIZ.
Gebiedsbeperking
Een belasting kan zich tot een bepaald gebied binnen de gemeentegrenzen beperken. Zo kan het gebied
waarbinnen wordt geheven en/of waarin de geïnde gelden worden geïnvesteerd worden beperkt. Uit
jurisprudentie volgt dat aan de gebiedsbeperking voorwaarden worden gesteld.
Zo heeft de Hoge Raad in 2000 een belangrijk arrest gewezen waarin is bepaald dat:32
“Het staat een gemeente (…) vrij om de opzet van de (honden)belasting wel aldus te beperken. Indien de
overlast beperkende maatregelen en voorzieningen alleen in de bebouwde kom zijn getroffen, is sprake van een
objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de vrijstelling van honden buiten de bebouwde kom.”
Hieruit volgt dat voor een gebiedsbeperking van een heffing (in casu een hondenbelasting) een objectieve en
redelijke rechtvaardiging lijkt te moeten bestaan. Over een gebiedsbeperking voor zowel de besteding als de
heffing van reclamebelasting oordeelde de Hoge Raad in 2011 dat:33
“(…) (Er) dient te worden vooropgesteld dat de reclamebelasting (…) is voorzien als een algemene belasting, wat
meebrengt dat een gemeente vrij is in de besteding van de opbrengst van die belasting en derhalve ook de
vrijheid heeft om die opbrengst te besteden aan activiteiten en voorzieningen binnen een bepaald gedeelte van
haar grondgebied. Verder dient te worden vooropgesteld dat het karakter van een algemene belasting er
evenmin aan in de weg staat dat een gemeente de heffing van deze belasting beperkt tot een gedeelte van haar
grondgebied, mits voor die beperking een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat (…). Bij het bestaan
van een dergelijke rechtvaardiging is de beperking niet in strijd met enig algemeen rechtsbeginsel (…). (…)in het
geval een gemeente besluit de opbrengst van de reclamebelasting te besteden binnen een bepaald gedeelte van
haar grondgebied en zij het object van de heffing heeft beperkt tot openbare aankondigingen in het
desbetreffende gedeelte van haar grondgebied, er sprake is van een objectieve en redelijke rechtvaardiging van
die beperking, indien de gemeente in redelijkheid heeft mogen uitgaan van de veronderstelling dat op deze wijze
degenen die profijt kunnen hebben van de opbrengst van de belasting in de heffing worden betrokken
(onderstreping Deloitte).”
Voor de geoormerkte reclamebelasting gelden kort weergegeven de volgende omstandigheden:


initiatief ondernemers;

32 HR 21 juni 2000, nr. 33 816, LJN AA6253, BNB 2000/272.
33 HR 11 november 2011, nr. 10/04446, LJN BR4564, BNB 2012/18.

23












mogelijkheid gebiedsbeperking (voor heffing en/of besteding - vereist is een objectieve
rechtvaardigingsgrond);
ondernemingsfonds oprichten;
ondernemingsvereniging/stichting oprichten;
overleg gemeente;
verordening vaststellen voor heffing en inning reclamebelasting;
subsidieverordening vaststellen;
oormerken belastingopbrengst;
subsidieaanvraag indienen;
begroting en controle op activiteiten;
uitkering voorafgaand aan uitvoering activiteit.

Een draagvlaktoets is niet vereist.
Bruikbaarheid van de geoormerkte reclamebelasting voor heffing voor een kantorenfonds
De heffing van een geoormerkte reclamebelasting kent de volgende risico’s en voorwaarden:











Kostenveroorzakersbeginsel, bij de geoormerkte reclamebelasting ontbreekt de relatie tussen
reclamebelastingplichtigen en kostenveroorzakers. Van een redelijke rechtvaardiging is dan wellicht
geen sprake.
Profijtbeginsel: relatie belastbaar feit (reclame-uiting e.d.) en kosten ontbreekt, relatie profijtgenieter met
grote groep belastingplichtigen ontbreekt en de belastingplicht van kostenveroorzakers/profijttrekkenden
die niet openbaar aankondigen ontbreekt.
Ten aanzien van de te dekken kosten, geldt dat ze moeten liggen in een publiek belang.
Tarief: gemeenten hebben een grote mate van vrijheid in het vaststellen van het belastingtarief en in het
verzoorzaken van een bepaalde opbrengst door vaststelling van grondslag en tarief. Onduidelijk is of
voor vrijwillige belastingen in de vorm van een bestemmingsheffing de begrote kosten niet als plafond
dient te gelden. Een andere vraag is, als het profijtbeginsel de legitimatie zou moeten geven voor het
beperken van het gebied, de door de gemeente gekozen grondslag en tarieven niet zodanig zijn dat
sprake is van een onredelijke heffing, doordat een relatief klein aantal ondernemers een relatief hoog
bedrag aan inkomsten dienen op te brengen.
Subsidie: het aanmerken van de betaling als een subsidie gebeurt op grond van artikel 4:21 Awb.
Daarnaast dient uitkering van een subsidie op grond van artikel 4:23 Awb op een wettelijk voorschrift te
worden gebaseerd. Dit betekent ons inziens evenwel nog niet dat per definitie een legitiem
onderscheidend criterium is ontstaan. De bestemmingsheffing moet nog steeds met voldoende
waarborgen zijn omgeven. Het feit dat de gemeente voor de subsidieregeling moet (en zal) hebben
geformuleerd waarom een bepaalde aanvrager recht heeft op een subsidie, wil nog niet zeggen dat dus
aan de vereisten van een objectieve rechtvaardigingsgrond is voldaan. Uit de subsidiebepalingen moet
voldoende blijken waarom het (publieke) belang door de subsidie wordt gediend. Indien geen ander
persoon dan het kantorenfonds aanspraak kan maken op subsidie kan geconcludeerd worden dat de
gemeente functioneert als ‘doorgeefluik’. Mogelijk is in dat geval zelfs sprake van staatssteun dan wel
van schending van de bijzondere bepalingen van de Mededingingswet.34
Freeriders (kunnen) blijven bestaan indien geen reclame-uitingen zijn geplaatst dan wel dat deze
verwijderd worden.

Een reclamebelasting voldoet niet voor een verplichte afdracht voor het kantorenfonds, Zo is het belastbare feit
gekoppeld aan het doen van openbare aankondigingen, kunnen freeriders blijven bestaan. Wel kent de
reclamebelasting elementen die wellicht toepasbaar zijn voor een nieuw vorm te geven regeling, zoals invoering
op initiatief van marktpartijen, een mogelijke gebiedsbeperking (ondanks de daaraan verboden voorwaarden) en
de uitkering daarvan aan een ondernemersfonds
Bruikbare elementen voor het kantorenfonds
Een regeling voor een verplichte afdracht voor het kantorenfonds zal naar verwachting een grote afstand kennen
tussen het profijt van mogelijke bijdrageplichtigen en de investeringen die met de geïnde gelden worden gedaan.
34 Zie hoofdstuk 7 voor de beperkingen van staatssteun en van de Mededingingswet.

24

De investeringen zien, anders dan de BIZ-heffing en reclamebelasting, niet op de openbare omgeving maar op
privaat eigendom van een individuele kantooreigenaar of ontwikkelaar. Daarnaast is de geografische afstand
binnen het gebied veel groter. Bezwaren tegen een eventuele fiscale regeling bij diverse niet bij het fonds
betrokken ondernemers zal daarmee naar verwachting groter zijn. Dit kan leiden tot bezwaar- en rechterlijke
procedures van individuele ondernemers tegen de opgelegde aanslagen ten behoeve van een kantorenfonds.
Een dergelijk bezwaar en/of beroep kan leiden tot vermindering of vernietiging van de aanslagen en tot
onverbindendheid van de gehele verordening.
Uit de jurisprudentie rondom de reclamebelasting kan enige houvast worden gevonden voor de invulling van de
rechterlijke toets ten aanzien van het profijtvereiste. Uit deze jurisprudentie volgt dat indien de heffende instantie
(hier: gemeente) in redelijkheid heeft mogen uitgaan van de veronderstelling dat op een in de verordening
opgenomen wijze degenen die profijt kunnen hebben van de opbrengst van de belasting in de heffing worden
betrokken. Een mogelijke heffing lijkt rechtvaardig, ook als sommige ondernemers in het geheel geen profijt
hebben van de bij hen geïnde belasting, mits deze wel in de heffing zijn betrokken.

5.2. Baatbelasting
Op grond van artikel 222 Gemeentewet kunnen gemeenten een baatbelasting invoeren. De baatbelasting is
bedoeld als middel voor de gemeente om de kosten van de aanleg van bepaalde voorzieningen van openbaar
nut te verhalen op de rechthebbenden van onroerende zaken die door die voorzieningen zijn gebaat. Voor
invoering van de baatbelasting moet worden beoordeeld of partijen bereid zijn om zonder belastingheffing een
(civiele) bijdrage te leveren.
Belastingplichtige is de genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een gebate onroerende
zaak. Het belastingobject is de onroerende zaak die door de gemeentelijke voorziening(en) is gebaat.
De heffingsmaatstaf is niet specifiek voorgeschreven. De aan de voorzieningen verbonden kosten worden geheel
of gedeeltelijk omgeslagen over de gebate onroerende zaken. In de praktijk komen maatstaven voor zoals een
vast bedrag per onroerende zaak, de oppervlakte of WOZ-waarde van de onroerende zaak, de lengte van het
perceel grenzend aan de weg waarin of waaraan voorzieningen zijn aangebracht, de bestemming van de
onroerende zaak of een combinatie van deze maatstaven. Bij de baatbelasting is sprake van een verplichte
bijdrage door belastingplichtigen doordat deze wordt geheven op grond van een door de gemeente (jaarlijks) vast
te stellen verordening. De baatbelasting wordt altijd gebiedsgericht geheven. Er moet sprake zijn van een
bepaalde mate van profijt van belastingplichtigen. Er is geen sprake van een draagvlakvereiste.
Bruikbaarheid van de baatbelasting voor heffing voor een kantorenfonds
De heffing van een baatelasting kent de volgende risico’s en voorwaarden:






uit jurisprudentie blijkt dat verordeningen baatbelasting veelal onderuit gaan op grond van fouten in
formele vereisten die aan het bekostigingsbesluit en/of de baatbelastingverordening worden gesteld;
diverse verordeningen zijn onverbindend verklaard doordat werd geheven voor groot onderhoud of
vervangingsinvesteringen, terwijl de baatbelasting uitsluitend kan worden geheven ter zake van
verbeterde voorzieningen. De baatbelasting kan alleen worden geheven ter zake verbeteringen, zoals
voor de aanleg van riolering in het buitengebied, evenals voor de aankoop van een perceel en de sloop
van de eventuele bebouwing, waarna vervolgens extra parkeerplaatsen worden aangelegd of een
parkeergarage wordt gebouwd ten behoeve van de vergroting van de parkeermogelijkheden bij een
winkelcentrum. De vraag kan worden gesteld of sprake is van een verbetering in het geval een
leegstaand kantoor gesloopt wordt en er niets voor in de plaats komt, zodat dit een risico vormt;
ook het gebrek aan baat is regelmatig oorzaak geweest dat de heffing de rechterlijke toetsing niet kon
doorstaan;
de baatbelasting gaat daarnaast gepaard met relatief hoge perceptiekosten, doordat voor elke
onroerende zaak moet worden aangetoond dat deze werkelijk van de voorzieningen profiteert.

Een baatbelasting voldoet niet voor een verplichte afdracht voor het kantorenfonds. Omdat het belastbare feit is
gekoppeld aan het hebben van profijt van de aangebrachte voorzieningen in het openbare gebied. Wel kent de
baatbelasting elementen die wellicht toepasbaar zijn voor een nieuw vorm te geven regeling, zoals de
gebiedsbeperking en de verbetering door sloop van een leegstaand kantoorpand mits dit effect heeft op de
openbare ruimte.

25

Bruikbare elementen voor het kantorenfonds
Uit jurisprudentie over de baatbelasting volgt dat verordeningen baatbelasting veelal onderuit gaan op grond van
fouten in formele vereisten die aan het bekostigingsbesluit, de exploitatieverordening en de
baatbelastingverordening worden gesteld. Van belang is daarom om voor de regeling voor de afdracht voor het
kantorenfonds zo min mogelijk formele vereisten te stellen en dat zo veel mogelijk wordt aangesloten bij het
(mede door het draagvlakvereiste) meer succesvolle formele traject van de BIZ (hoewel ook al redelijk complex).

5.3. Onroerendezaakbelastingen (OZB)
OZB
Onroerendezaakbelastingen (hierna: OZB) worden door alle Nederlandse gemeenten geheven op grond van de
artikelen 220 tot en met 220h Gemeentewet. De opbrengst van de OZB valt toe aan de algemene middelen van
de gemeente. Belastingplichtig zijn de genothebbenden krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een
onroerende zaak evenals de gebruiker van een onroerende zaak die niet in hoofdzaak tot woning dient. Het
belastingobject is de onroerende zaak (zoals bedoeld in Hoofdstuk III van de Wet WOZ) en de heffingsmaatstaf
is de in het kader van de Wet WOZ vastgestelde waarde (de zogenaamde WOZ-waarde) waarover gemeenten
een bepaald percentage heffen. Gemeenten zijn vrij in de hoogte van hun tariefstelling. De totale (nominale)
opbrengst aan OZB die alle gemeenten tezamen jaarlijks mogen heffen is wel bestuurlijk gemaximeerd via de
zogenoemde macronorm OZB. Als deze norm in enig jaar wordt overschreden vindt hierover bestuurlijk overleg
plaats tussen rijk en medeoverheden en een mogelijke sanctie bij overschrijding kan dan zijn een (macro)korting
op het Gemeentefonds (GF). Anders gezegd; een individuele gemeenten staat het vrij om zelf de opbrengst van
de OZB in de eigen gemeenten te bepalen, maar als de OZB-opbrengst van alle gemeenten tezamen de
afgesproken norm overschrijdt, kan het zo zijn dat alle gemeenten die rekening dan weer gepresenteerd krijgen
via een korting op het GF. Hoe dat dan weer precies uitpakt voor een individuele gemeenten is afhankelijk van
het eigen aandeel in het GF.
Uit onafhankelijk onderzoek naar de haalbaarheid en mogelijke vorm van Business Improvement Districts (BIDs)
in de specifieke Nederlandse context, volgt dat de OZB vanuit het perspectief van alle op dit moment denkbare
financieringswijzen naar voren komt als financieringswijze waaraan per saldo de minste nadelen kleven. De OZB
heeft echter wel als belangrijk nadeel dat zij, afgezien van begrenzing door de macronorm OZB, niet (voldoende)
gebiedsgericht is, omdat er op binnengemeentelijk niveau niet gedifferentieerd kan worden. Andere meer
gebiedsgerichte alternatieven hebben te weinig opbrengstpotentie.35 Het is wel toegestaan om de opbrengst te
gebruiken voor een specifiek doel, bijvoorbeeld een ondernemersfonds ter beveiliging van bedrijventerreinen.36
Ondernemersfonds Leiden
In Leiden is in 2005 de stichting Ondernemersfonds Leiden opgericht. De stichting stimuleert lokale projecten,
bijvoorbeeld met betrekking tot veiligheid op bedrijventerreinen en in winkelcentra en is opgericht om het
probleem van freeriders te beteugelen. Alle Leidse bedrijven, organisaties en instellingen die OZB niet-woningen
betalen, dragen op eigen initiatief bij aan het fonds door een opslag van 5,3% op het bestaande OZB-tarief. De
gemeente Leiden int het bedrag en draagt het, op grond van door de stichting ingediende subsidieverzoeken,
periodiek aan de stichting Ondernemersfonds af. Belastingplichtig zijn aldus alle Leidse genothebbenden
krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een onroerende zaak waarvoor het OZB-tarief niet-woningen
wordt betaald. Het belastingobject is hierdoor de onroerende zaak waarvoor het OZB-tarief niet-woningen wordt
betaald en de heffingsmaatstaf is de WOZ- waarde (ingevolgde de Wet WOZ).37 Hierbij verdient opmerking dat
de opbrengst van de OZB in beginsel in de algemene middelen vloeit. Hier is echter sprake van een convenant
op grodn waarvan de gemeente een gedeelte van de opbrengst van de OZB (5,3%) oormerkt en via
subsidieaanvragen doet toekomen aan het ondernemersfonds.

35 Business Improvement Districts in Nederland, Draagvlak, vormgeving en voorwaarden voor toepassing, regioplan
beleidsonderzoek Amsterdam, september 2006.
36 Hof Leeuwarden 15 februari 2011, nr. 10/00055, LJN BP6552, Belastingblad 2011/424.
37 De OZB-opslag in Leiden wordt geheven van circa 6.000 niet-woningen en heeft voor 2011 een opbrengst geraamd van
€ 1.035.750. Om deze opbrengst eerlijk te verdelen over alle ondernemers in Leiden, heeft de Stichting Ondernemersfonds
Leiden een verdeelsleutel naar geografisch gebied gemaakt. Naast de gebieden zijn er twee sectoren apart ingedeeld, namelijk
de sportsector en onderwijssector. De opbrengsten van de niet-woningen in deze sectoren zijn apart gelabeld. Bron:
www.ondernemersfonds.nl

26

Dit model is succesvol gebleken en kent daarom navolging. Er zijn diverse initiatieven opgestart voor een opslag
op de OZB, waaronder ook gemeentegrensoverschrijdende initiatieven.38
De bijdrage voor een ondernemersfonds door middel van een opslag op het bestaande OZB-tarief voor nietwoningen wordt geheven door de gemeente op initiatief van de ondernemers. Eenmaal ingevoerd betreft het een
verplichte bijdrage. Hoewel de OZB-opslag niet wettelijk is geregeld wordt deze alleen toegepast indien daar
draagvlak voor is bij eigenaren en/of gebruikers van niet-woningen. Een belangrijk voordeel is daarnaast dat er
veel belastingplichtigen zijn, zodat sprake is van een relatief lage bijdrage wat bijdraagt aan het acceptatieniveau.
Het ondernemersfonds blijkt goed te werken. Meerdere steden zijn een onderzoek gestart naar de invoering van
het Leids model en inmiddels hebben negen gemeenten eveneens een OZB-opslag ingevoerd overeenkomstig
het Leids model.
Hoewel er voorafgaand aan de invoering van de opslag OZB geen wettelijke draagvlakmeting heeft
plaatsgevonden wordt het ondernemersfonds door partijen breed gedragen en zien zij doorgaan met het fonds
als belangrijk en noodzakelijk. Dit blijkt uit een evaluatieonderzoek dat in november 2010 is uitgevoerd. 39 Een
belangrijk voordeel dat door de bedrijventerreinverenigingen wordt genoemd is dat van ondernemers een relatief
lage bijdrage wordt gevraagd. Op een aantal bedrijventerreinen is tevens sprake van toegenomen
saamhorigheid.
Bruikbaarheid van de onroerendezaakbelasting voor heffing voor een kantorenfonds
De heffing van (extra) OZB ten behoeve van een kantorenfonds kent de volgende risico’s en voorwaarden:

Het is niet mogelijk om de heffing te beperken tot een bepaald gebied. Hierdoor hebben niet alle
belastingplichtigen een rechtstreeks belang/profijt bij de voorzieningen die worden getroffen. Dat kan de
mate van acceptatie ten nadele beïnvloeden.

Er kunnen staatssteunproblemen ontstaan doordat de uitkering die wordt gedaan ziet op een
publiekrechtelijk belang en het kantorenfonds een individuele uitkering doet aan een eigenaar.
Een opslag op de onroerendezaakbelasting voldoet niet voor een verplichte afdracht voor het kantorenfonds, Zo
kan het heffingsgebied niet worden ingeperkt, kan de opslag worden beperkt tot bijvoorbeeld de genothebbers
van niet-woningen maar vallen hier naast kantoren ook winkels, bedrijven, fabrieken, ziekenhuizen, recreatieve
objecten, horecapanden en dergelijke onder. Wel kent de opslag op onroerendezaakbelastingen elementen die
wellicht toepasbaar zijn voor een nieuw vorm te geven regeling, zoals de bepaling van de belastingplichtigen van
genothebbers, de gebiedsoverschrijdende mogelijkheden van de heffing waarbij door diverse heffende instanties
wordt geheven voor het zelfde doel.
Bruikbare elementen voor het kantorenfonds
De omschrijving van belastingplichtige voor de OZB lijkt een goed alternatief voor zowel de in de BIZ als de in het
Convenant aangeduide bijdrageplichtigen. Als belastingplichtigen zouden (gelijk OZB) genothebbenden
krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een onroerende zaak kunnen worden aangemerkt. Hiermee is
onduidelijkheid in geval van bloot-eigenaren en beperkt gerechtigden ook verholpen, nu aangesloten kan worden
bij de vele jurisprudentie en duiding van deze begrippen voor de heffing van OZB.
De onroerende zaak wordt dan als belastingobject aangewezen waarbij het begrip ‘onroerende zaak’ kan worden
gedefinieerd als een onroerende zaak met de gemeentelijke bestemming kantoor. Eventueel kan gekozen
worden voor een kantoor dat één WOZ-object vormt zoals bedoeld in artikel 16 Wet WOZ. Vrijstellingen zijn
mogelijk voor bijvoorbeeld kantoren kleiner dan 5.000 m² bruto vloeroppervlakte of voor kantoren met een WOZwaarde die lager ligt dan een nader te bepalen bedrag. Voor ontwikkelprojecten kan gekozen worden voor de
ontwikkelaar, opdrachtgever van de bouw of de genothebber.
Ook voor de heffingsmaatstaf zou aangehaakt kunnen worden bij de OZB, te weten een percentage over de
WOZ- waarde (waarde vastgesteld in het kader van de Wet WOZ, welke waarde jaarlijks wordt bepaald) of (in
afwijking van de OZB) een vast tarief per WOZ-object. Een consequentie van een vast tarief per WOZ-object kan

38 Wij verwijzen hiervoor naar het initiatief van de gemeente Waalwijk en de gemeente Heusden voor investeringen in het
gebied langs de A59 en het initiatief van de gemeente Aalburg, Werkendam en Woudrichem met het doel gebiedsgericht
activiteiten te ontplooien die het ondernemersklimaat in de regio verder versterken.
39 Bureau Bodewes (november 2010). Evaluatierapport Ondernemersfonds Leiden.

27

zijn dat een klein kantoor in verhouding meer betaalt dan een (enkel) groot kantoor. Tijdstip van het ontstaan van
de belastingplicht zou gelijk de OZB dan kunnen worden vastgesteld op 1 januari van het kalenderjaar. Ook voor
nieuw te ontwikkelen panden wordt een WOZ-waarde vastgesteld voor de grondwaarde vermeerderd met het
eventueel al in aanbouw zijnde.
De positieve ervaringen met een opslag op de OZB voor de realisatie van diverse projecten leren dat
bovengemeentelijke projecten met meerdere heffende en innende gemeenten mogelijk zijn.

5.4. Conclusie (lokale) heffingen
Wij menen dat de bestaande lokale heffingen niet één op één voldoen voor de realisatie van een verplichte
afdracht voor het kantorenfonds. Zowel de BIZ, de reclamebelasting, baatbelasting als (opslag) op
onroerendezaabelastingen voldoen niet.
Naast de hiergenoemde heffingen zijn er diverse andere heffingen die (elementen kennen die) een stimulans
kunnen bieden voor de transformatie van kantoorpanden dan wel nieuwbouw. Zo kan gedacht worden aan
vrijstellingen van (lokale) heffingen bij de transformatie dan wel realisatie van nieuwbouw.
Voor bouw en verbouw zijn onder andere leges omgevingsvergunning verschuldigd. Gemiddeld wordt circa €
100.000 geheven bij een bouwsom van € 5.000.000. Een vrijstelling voor transformatie van leegstaande kantoren
is wellicht mogelijk. Hiervoor dient evenwel op gemeentelijk niveau te worden besloten en dient niet tot een
nieuwe regeling verplichte afdracht kantorenfonds te worden besloten. Dit gaat daarnaast vanzelfsprekend
slechts om een kleine impuls die niet dé incentive zal zijn waarvoor wordt besloten tot transformatie of
nieuwbouw. Hiervoor is een andere heffingsregeling nodig.40

40 Alvorens te kijken naar een andere nieuw in te voeren heffingsregeling wordt door ons in de navolgende hoofdstukken eerst
ingegaan op andere binnen- en buitenlandse regelingen. Daarnaast merken we op dat er ook diverse heffingsregelingen in het
buitenland zijn die kunnen helpen bij de invulling van een nieuw op te stellen regeling. Bijvoorbeeld: De Vlaamse overheid kent
al jaren een regeling betreffende de heffing ter bestrijding van leegstand en verkrotting van gebouwen en/of woningen en/of
kamers. Stad Mechelen vond deze regeling onvoldoende effectief en heeft sinds kort een eigen lokale heffing ingevoerd om
leegstand en verwaarlozing van panden tegen te gaan. Panden die te lang leeg staan of niet onderhouden worden, worden
opgespoord en opgenomen in een inventaris. Belast worden de houders van zakelijke rechten en huurders . Zij worden op de
hoogte gebracht van het vermoeden van leegstand en/of verwaarlozing. Na de bekendmaking van het vermoeden van
leegstand en verwaarlozing kunnen de belastingplichtigen bezwaar indienen, een vrijstelling aanvragen of een aanvraag tot
schrapping indienen (zie: Verordening ‘Belasting op gebouwen en/of woningen die beschouwd worden als onbewoonbaar,
ongeschikt, verwaarloosd, bouwvallig of leegstand’ d.d. 27 maart 2012, Stad Mechelen. De aanslag bedraagt €10 / m² van de
perceeloppervlakte van het gebouw of de bedrijfsruimte, met een minimum van €1500 en een maximum van €100 000. Het
basisbedrag wordt vermenigvuldigd met het aantal perioden van 12 maanden dat het pand in de inventaris opgenomen is plus
1, met een maximum van 5. Voor leegstand en verwaarlozing wordt een aparte aanslag opgemaakt.)

28

6. Inspiratie binnenlandse
regelingen
Naast de fiscale regelingen uit hoofdstuk 5 zijn er diverse (ruimtelijke) binnenlandse regelingen
waaruit inspiratie opgedaan kan worden voor het creëren van een juridische grondslag voor een
verplichte afdracht. In dit hoofdstuk worden deze regelingen geanalyseerd aan de hand van de criteria
uit het Convenant die ook zijn toegepast op de BIZ-regeling in hoofdstuk 4. De
kostenverhaalsregeling van de Afdeling Grondexploitatie van de Wro (hierna de ‘Afdeling
Grondexploitatie’) waaronder de bovenplanse verevening, het Groenfonds Midden-Delfland en de
regelingen voor sanering van glastuinbouwbedrijven komen aan de orde. Bij deze regelingen speelt
afdwingbaarheid, free-rider gedrag en juridische grondslag een rol.
6.1. Afdeling Grondexploitatie
De Afdeling Grondexploitatie in de Wro geeft regels over het kostenverhaal bij particuliere grondexploitaties en
voor de verankering van de gewenste vorm van uitvoering (locatie-eisen). Hierbij realiseert een grondeigenaar
zelf de bouwplannen en vergoedt hij de gemeente de door haar aan te leggen voorzieningen van openbaar nut
en voor de kosten van grondexploitatie.
De Wro kent een verplicht systeem van kostenverhaal. De gemeente heeft vijf methoden om haar kosten te
verhalen.41 Dit kan door:
1. Gronduitgifte (feitelijk is geen sprake van verhaal maar van dekking van kosten via gronduitgifte)
2. Het aangaan van een publiek-private samenwerking
3. Het sluiten van een anterieure kostenverhaalsovereenkomst
4. Het verbinden van een financiële voorwaarde aan een omgevingsvergunning
5. Het sluiten van een posterieure kostenverhaalsovereenkomst

41 Dit geldt ook voor Provincies en het Rijk indien zij plan besluiten nemen met daarin bouwplanmogelijkheden (art 6.25 Wro)

29

De Afdeling Grondexploitatie ziet op het (gemeentelijke) verhaal van kosten van grondexploitatie op particuliere
ontwikkelaars. Bij het planologisch mogelijk maken van bouwplannen ontstaat een plicht tot vaststellen van een
exploitatieplan.42
Beschrijving huidige regeling
De Afdeling Grondexploitatie is van toepassing indien in een bestemmingsplan de realisatie van een bouwplan
mogelijk wordt gemaakt.43 Wat onder een bouwplan moet worden verstaan, is gedefinieerd in het Besluit
ruimtelijke ordening (Bro). De bouw van een of meer woningen, de bouw van een of meer andere
hoofdgebouwen wordt aangemerkt als een bouwplan. De Afdeling Grondexploitatie is met name bedoeld voor
nieuwbouwplannen. Echter transformatie van gebouwen valt ook onder de Afdeling Grondexploitatie. Zo is de
verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht
waren, voor woondoeleinden met ten minste 10 woningen ook gedefinieerd als een bouwplan. Een verbouwing
van gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik waren, voor detailhandel, dienstverlening, of
horecadoeleinden wordt ook aangemerkt als een bouwplan als de (cumulatieve) oppervlakte van de nieuwe
functies ten minste 1.500 m² bvo bedraagt.44
De definitie van een bouwplan is zo ruim dat de transformatie van een kantoor naar appartementen en of de
omzetting van een kantoor naar bijvoorbeeld een hotel aangemerkt moet worden als bouwplan zodat hierop de
Afdeling Grondexploitatie van toepassing is.
Het verhaal van kosten kan plaatsvinden via een overeenkomst of als betalingsvoorschrift aan de
omgevingsvergunning. Dit betalingsvoorschrift vindt zijn grondslag in het exploitatieplan. Het betalingsvoorschrift
wordt achterwege gelaten indien de bijdrage ‘anderszins’ is verzekerd doordat bijvoorbeeld een
kostenverhaalsovereenkomst tot stand is gekomen.
Uitgangspunt van de Wro is dat bij particulier grondbezit het kostenverhaal wordt gezekerd door het sluiten van
een anterieure overeenkomst en dat het exploitatieplan als stok achter de deur fungeert. 45 De Afdeling
Grondexploitatie kent een duaal stelsel; Uitgangspunt en streven is om het kostenverhaal minnelijk te regelen.
Als dat niet mogelijk is, bestaat de plicht om de bijdrage af te dwingen. De bedoeling van de wetgever was dat
slechts in uitzonderingsgevallen gebruik zou worden gemaakt van de mogelijkheid om een bijdrage af te
dwingen. Daarbij werd het percentage ingeschat op circa 5%.
Uit evaluatieonderzoek is gebleken dat het systeem ook daadwerkelijk als stok achter de deur functioneert. In
verreweg de meeste gevallen is het vaststellen van een exploitatieplan niet noodzakelijk omdat het kostenverhaal
via overeenkomst wordt geborgd.46 De dreiging van een vast te stellen exploitatieplan bevordert de bereidheid
van marktpartijen om met de gemeente een privaatrechtelijke overeenkomst over het kostenverhaal te sluiten
(anterieure overeenkomst).47
De Afdeling Grondexploitatie ziet niet op de opstalexploitatie maar alleen op het verhalen van de kosten van
grondexploitatie die zijn opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening.48 Een exploitatiebijdrage wordt bepaald
per grondeigenaar die op basis van een bestemmingsplan een bouwplan kan realiseren op zijn eigendom. Er
wordt bijgedragen naar draagkracht. De eigenaren met de hoogste opbrengsten betalen de hoogste
exploitatiebijdrage. Het is mogelijk dat op een perceel veel kosten moeten worden gemaakt, terwijl weinig
opbrengsten op dat perceel worden gerealiseerd.

42 Artikel 6.12 leden 1 en 2 Wro, tenzij gebiedsdekkende ‘anterieure’ overeenkomsten als bedoeld in artikel 6.24 lid 1 Wro tot
stand zijn gekomen vooruitlopend op het vaststellen van een bestemmingsplan. Dan kan een exploitatieplan achterwege
blijven.
43 Naast het bestemmingsplan kan een exploitatieplan noodzakelijk zijn bij een wijzigingsplan ex artikel 3.6 lid 1 Wro, een
omgevingsvergunning ter afwijking van een bestemmingsplan (art. 2.12 eerste lid onder a nummer 3 WABO).
44 Artikel 6.2.1 Bro, sub d en e. De volledige definitie is opgenomen in artikel 6.2.1. Bro.
45 Kamerstukken II 2004-2005, 30 218 nr. 3 p. 2.
46 Planbureau voor de Leefomgeving, Ex durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening, Eerste resultaten (2010) en Ex durante
evaluatie Wet ruimtelijke ordening, tweede rapportage (2012)
47 Ten gronde beschouwd, Radboud Universiteit Nijmegen, oktober 2012, p.20
48 Artikelen 6.2.3 tot en met 6.2.5 Bro.

30

Een combinatie van hoge kosten en laag renderende bestemmingen kan er voor zorgen dat de
vergunningaanvrager geen exploitatiebijdrage hoeft te betalen. De vergunningaanvrager ontvangt dan vanuit de
grondexploitatie een exploitatiebijdrage.49
De begrenzing van het exploitatieplan wordt bepaald door de criteria ‘ruimtelijke en functionele samenhang’. 50 De
afbakening wordt beïnvloed door de begrenzing van het bestemmingsplan in die zin dat een exploitatiegebied
van een exploitatieplan maximaal even groot kan zijn als het gebied waarop het bestemmingsplan betrekking
heeft. Bestaande te handhaven opstallen kunnen geen onderdeel uitmaken van het exploitatiegebied. De
gemeenteraad heeft bij het vaststellen van de begrenzing een ruime mate van beleidsvrijheid.
De inbrengwaarde van de gronden binnen een exploitatiegebied maakt onderdeel uit van de exploitatieopzet en
wordt beschouwd als kostenpost.51 De inbrengwaarde omvat zowel de waarde van de ondergrond van de aan te
leggen openbare ruimte als de waarde van de te exploiteren bouwkavels. Voor zover het de ondergrond van de
openbare ruimte betreft, is er sprake van een kostenpost die via het kostenverhaal wordt omgeslagen over de te
exploiteren bouwkavels. De waarde van de te exploiteren bouwkavels maakt onderdeel uit van de methode
waarop de te verhalen kosten worden omgeslagen over de te exploiteren bouwkavels (de zgn. binnenplanse
verevening).
Bruikbaarheid voor het kantorenfonds
Het systeem van de Afdeling Grondexploitatie kent de volgende elementen die van belang kunnen zijn bij de
vorming van een kantorenfonds:





Er is een uitgewerkt systeem met waarborgen om freerider gedrag te voorkomen.
Het systeem bevat aanwijzingen voor een adequate wijze van gebiedsafbakening.
Het systeem voorziet in de mogelijkheid om gemeentegrensoverschrijdend ingezet te worden.
De kosten van sloop van gebouwen komen voor verhaal in aanmerking.

Uitgewerkt systeem met waarborgen om freerider gedrag te voorkomen
Eén van de belangrijkste doelstellingen van de Afdeling Grondexploitatie is het tegengaan van freeriders. Het
oude systeem van vrijwillig kostenverhaal schoot hier tekort en het instrument van de baatbelasting kende veel
tekortkomingen.52 Door het betalingsvoorschift aan de omgevingsvergunning te verbinden wordt freerider gedrag
voorkomen en gezekerd dat een ieder met een bouwplan een exploitatiebijdrage moet voldoen ter dekking van
de (veelal) door de gemeente gemaakte kosten van grondexploitatie.
De Afdeling Grondexploitatie kent een aantal waarborgen, die ervoor moeten zorgen dat de exploitatiebijdrage
ook daadwerkelijk wordt geïnd. Zo moeten bijvoorbeeld de percelen in een exploitatieplan in het gemeentelijk
register op grond van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken worden
ingeschreven zodat voor een ieder duidelijk is dat een exploitatieplan van toepassing is en er (mogelijk) een
exploitatiebijdrage is verschuldigd.
De gemeente kan de bestuursrechtelijke instrumenten bestuursdwang en dwangsom inzetten ter handhaving van
het exploitatieplan.53 Ook bestaat soms de mogelijkheid strafrechtelijk op te treden. De gemeente kan in de
omgevingsvergunning een termijn stellen waarbinnen de exploitatiebijdrage dient te worden voldaan. Dit kan een
betaling ineens zijn of een betaling in termijnen. Voor zover de betaling geheel of gedeeltelijk na de start van de
bouw plaatsvindt, kunnen B&W aanvullende zekerheden vragen.

49 Zie ook C.F. Geerdes, G.J.J. van den Hof en M.W.J. Rutgers, Verhalen of betalen? De negatieve exploitatiebijdrage in het
exploitatieplan, TBR 2011, p. 398-405.
50 Kamerstukken II 2004/05, 30 218, nr. 3, p. 16-17 en Kamerstukken II 2007/08, 30 218 D, p. 16 Zie o.a. ABRS 18 mei 2011,
LJN: BQ4922 (Roosendaal), ABRS 25 mei 2011, LJN: BQ5950 (Wierden) en ABRS 1 juni 2011, LJN BQ6839 (Emmen).
51 Artikel 6.13 lid 1 onder c.
52 Kamerstukken II 2004/05, 30 218 nr. 3 Memorie van Toelichting, p. 6
53 Wijziging Uitvoeringsregeling Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken, 2 juli 2008, Stcrt. 8 juli
2008, nr. 129.

31

Bij overschrijding van de betalingstermijnen heeft de gemeente een aantal mogelijkheden om in te grijpen. Indien
de vergunninghouder niet tijdig betaalt kan de gemeente een besluit nemen dat de bouw niet kan beginnen of
moet worden gestaakt totdat aan de betalingsverplichtingen is voldaan (bouwstop). 54 Tenslotte kan de
omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk door de gemeente worden ingetrokken indien de exploitatiebijdrage
niet binnen drie maanden is ontvangen na het besluit van de gemeente dat de bouw moet worden gestopt.
Belangrijke kanttekening is dat de betalingsplicht pas geëffectueerd wordt op het moment dat tot het aanvragen
van een omgevingsvergunning wordt overgegaan door de grondeigenaar. Het exploitatieplan dwingt niet tot
bouwen. Zolang geen omgevingsvergunning wordt aangevraagd wordt de bijdrage ook niet geïncasseerd. Bij dit
systeem zijn het moment van het door de gemeente maken van kosten en het ontvangen van een
exploitatiebijdrage dus niet aan elkaar gekoppeld. De mogelijkheid bestaat dat de overheid eerst investeert, in
bijvoorbeeld de aanleg van een ontsluitingsweg voor een gehele wijk en dat de ontvangst van de bijdrage in een
later stadium (enkele jaren later) volgt. De ontvangst van bijdragen is gekoppeld aan bouwstromen en het doen
van de investeringen (o.a.) in het treffen van maatregelen om de bouw mogelijk te maken.
Voor het kantorenfonds kan het principe van een ‘stok achter de deur’ bruikbaar zijn. Binnen het duale stelsel van
de Afdeling Grondexploitatie met vrijwilligheid en een afdwingbaar alternatief wordt in het meerendeel van de
gevallen gekozen voor vrijwilligheid. Een systeem waarbij niet per definitie een heffing wordt opgelegd maar pas
als niet vrijwillig is bijgedragen aan het kantorenfonds kan mogelijk uitvoeringsvoordelen, zoals beperking van de
perceptiekosten, met zich meebrengen.
Adequate aanwijzingen voor de gebiedsafbakening
De wijze waarop een exploitatiegebied moet worden afgebakend is uitgebreid behandeld in de parlementaire
geschiedenis en er is recente jurisprudentie voorhanden. Hierbij stond de relatie met de ruimtelijke ordening
(bestemmingsplannen) centraal.
Bij de afbakening dienen de volgende criteria in acht genomen te worden:55
1.
2.
3.
4.
5.
6.

7.

8.

Alle onderdelen van de desbetreffende grondexploitatie dienen er in te vallen.
Een exploitatiegebied kan uit verschillende niet aaneengesloten delen bestaan, als er planologisch of
functioneel maar een duidelijke samenhang is tussen de delen.
Het exploitatiegebied is nooit groter dan het plangebied waaraan de planologische maatregel gekoppeld
is. Het kan wel kleiner zijn.
Reeds gerealiseerde bestemmingen zullen veelal buiten het exploitatiegebied worden gelaten.
Hieronder kunnen bestaande opstallen en openbare ruimte worden gerekend.
Bij een bestemmingsplan kunnen meerdere exploitatieplannen worden vastgesteld.
Onderdelen welke tevens ten dienste staan van andere locaties of anderszins een bovenwijks karakter
hebben en die aan de rand van het gebied zijn gelegen, kunnen worden meegenomen in het
exploitatiegebied of worden aangemerkt als bovenwijkse elementen.
Indien de ontwikkeling van aangrenzende gebieden, die ruimtelijk en financieel samenhangen met het
exploitatiegebied, nog onvoldoende uitgekristalliseerd is om in het globale bestemmingsplan op te
nemen, behoeft de ligging buiten het exploitatiegebied niet te betekenen dat die kosten niet zijn te
verhalen.
Een intergemeentelijk exploitatieplan van meerdere gemeenten zal binnen meerdere
bestemmingsplannen vallen.

Bij het bepalen van de begrenzing van het exploitatiegebied komt de raad een ruimte mate van
beoordelingsvrijheid toe.56
De aanwijzingen voor de gebiedsafbakening uit de Afdeling Grondexploitatie kunnen meegenomen worden bij de
concrete uitwerking en vormgeving van een kantorenfonds. Dit in aanvulling op de indeling van gebieden als
omschreven in het Toekomstperspectief.
54 Artikel 6.21, eerste lid, Wro.
55 Kamerstukken II 2004/05, 30 218, nr. 3, p. 16-17 en Kamerstukken II 2007/08, 30 218 D, p. 16
56 ABRS 18 mei 2011, LJN: BQ4922 (Roosendaal), ABRS 25 mei 2011, LJN: BQ5950 (Wierden) en ABRS 1 juni 2011, LJN
BQ6839 (Emmen).

32

Voorbeeld voor gemeentegrensoverschrijdende werking
De Wro kent de mogelijkheid van een intergemeentelijk exploitatieplan indien het exploitatieplan de
gemeentegrens overschrijden.57 Uit de systematiek van de Afdeling Grondexploitatie valt af te leiden hoe tot
inning van een bijdrage moet worden overgegaan in geval van een gemeentegrensoverschrijdend
kantorenfonds.
Sloopkosten zijn te verhalen en de waarde van de grond wordt betrokken in de omslag van kosten
Indien opstallen gesloopt moeten worden, kunnen deze sloopkosten opgevoerd worden in de exploitatieopzet
van het exploitatieplan. Daarnaast moet voor alle gronden een inbrengwaarde worden bepaald. Deze
inbrengwaarde is eveneens een kostenpost die opgevoerd wordt in de exploitatieopzet en als verhaalbare
kostenpost wordt omgeslagen over het exploitatiegebied.
Beperkingen voor het kantorenfonds
De Afdeling Grondexploitatie heeft beperkingen voor toepassing in het kantorenfonds:
 De Afdeling Grondexploitatie gaat juist niet uit van marktinitiatief zoals in de BIZ. Het systeem voorziet
bijvoorbeeld niet in een draagvlakmeting.
 De Afdeling heeft betrekking op verhaal en omslag van grondexploitatiekosten. Compensatie voor een
individuele eigenaar op basis van bijdragen van meerdere eigenaren (zoals beoogd bij het
kantorenfonds), wordt niet beoogd met de Afdeling Grondexploitatie.
 Het systeem ziet niet op de opstalexploitatie. De kosten van het bouwen en/of transformatie van
gebouwen vallen buiten het systeem.
 De Afdeling heeft geen betrekking op kostenverhaal op eigenaren van bestaande te handhaven
opstallen waar geen planologische wijzigingen plaatsvinden. De exploitatiebijdrage geldt enkel voor
nieuwbouw of transformatieobjecten.
 Bij transformatie door een eigenaar van een kantoor waarbij een wijziging van de bestemming
noodzakelijk is ontstaat er voor de gemeente de plicht om tot kostenverhaal over te gaan op de
eigenaar, mits het gaat om een bouwplan als bedoeld in het Bro. Het systeem komt deze eigenaren niet
tegemoet met een financiële stimulans maar verlangt juist een bijdrage aan de kosten van
grondexploitatie. Onder omstandigheden kan een negatieve bijdrage ontstaan als gevolg van de
methodiek voor het bepalen van de exploitatiebijdrage als omschreven in artikel 6.19 Wro. De
betreffende grondexploitant ontvangt dan per saldo in plaats van dat bijgedragen wordt.
 Het systeem van kostenverhaal is ook van toepassing op de transformatie van kantoren. Bij
verliesgevende grondexploitaties zal van volledig kostenverhaal geen sprake kunnen zijn . Voornaamste
oorzaak hiervan is de waarderingsgrondslag die gehanteerd moet worden voor het bepalen van de
inbrengwaarde van de gronden. Bij binnenstedelijke locaties is, door de waarderingsgrondslag voor de
inbrengwaarde van de gronden, eerder sprake van een verliesgevende grondexploitatie.
 Het exploitatieplan is niet bedoeld voor vulling van een kantorenfonds. De exploitatiebijdrage is
opgebouwd uit vele kostenposten waarbij door het gekozen systeem afhankelijk van omstandigheden
van de betreffende locatie het mogelijk is dat een eigenaar een negatieve exploitatiebijdrage opgelegd
krijgt.

Het via de kostensoortenlijst verplicht makenvan een afdracht aan het kantorenfonds vereist dat binnen
deze lijst, die generiek van toepassing is op alle bouwpannen, een uitzonderingspositie wordt gecreëerd
voor eigenaren die een kantoor willen ontwikkelen. Dit leidt totongelijkheid. Daarbij komt dat de bijdrage
aan het kantorenfonds dan opgaat in een exploitatiebijdrage die is opgebouw uit diverse
grondexploitatiekosten. Ook zijn de overige regels van kostenverhaal op basis van de Afdeling
Grondexploitatie dan van toepassing op de bijdrage aan het kantorenfonds (zoals de macro-aftopping
als bedoeld in artikel 6.16 Wro). Er ontstaat geen zelfstandige grondslag voor een heffing...

57 Artikel 6.12 lid 5 Wro

33

6.2. Bovenplanse verevening ex artikel 6.13 lid 7 Wro
De Wro geeft voor bovenplanse verevening een wettelijke basis. Een onderdeel van het kostenverhaal via het
exploitatieplan is bovenplanse verevening.
Bij bovenplanse verevening worden de tekorten van de ene locatie gedekt door de positieve resultaten van een
andere locatie. Er bestaan echter veel beletselen om daadwerkelijk tot een verevening te kunnen overgaan. Vaak
is het niet mogelijk om te onderbouwen dat een samenhang bestaat tussen de locaties, Deze samenhang is
vereist om te mogen verevenen. De basis voor bovenplanse verevening ligt in artikel 6.13 lid 7 Wro:
“Bovenplanse kosten kunnen voor meerdere locaties of gedeeltes daarvan in de exploitatieopzet worden
opgenomen in de vorm van een fondsbijdrage, indien er voor deze locaties of gedeeltes daarvan een
structuurvisie is vastgesteld welke aanwijzingen geeft over de bestedingen die ten laste van het fonds kunnen
komen.”
Over dit onderdeel is het nodige te doen geweest. Uiteindelijk is het amendement opgenomen in de definitieve
tekst van de Wro in artikel 6.13, zevende lid Wro. In ditzelfde artikel zijn in lid 6 de criteria profijt, proportionaliteit
en toerekenbaarheid opgenomen zodat deze van toepassing zijn bij bovenplanse verevening. Bovenplanse
verevening is mogelijk in een anterieure overeenkomst maar ook (theoretisch) via het exploitatieplan. In dat
laatste geval zijn de drie criteria sowieso van toepassing. Omdat de drie criteria verplicht van toepassing zijn is
de reikdwijdte van deze bepaling in de praktijk beperkt.
Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer op 22 mei 2007, de dag waarop het
wetsvoorstel ook is aangenomen, heeft de Minister de volgende toelichting gegeven op het amendement Irrgang:
'Mevrouw Meindertsma heeft in dit verband gevraagd om een aanvulling die te maken had met de strekking van
het amendement Irrgang over fondsbijdragen. Het is ongetwijfeld teleurstellend wat ik hierop zeg, want het
amendement heeft alleen betrekking op artikel 6.13, zesde lid (red: zevende), over de fondsbijdrage. Het vijfde lid
(red: zesde) met de drie criteria blijft onverkort van toepassing. Dat beperkt de reikwijdte van de fondsbijdrage
aanzienlijk. Ik moet dus concluderen dat het amendement minder ver reikt dan velen hier oorspronkelijk hadden
gedacht.'58
In 2010 heeft het (toenmalige) Ministerie van VROM onderzoek gedaan naar financieringsmiddelen uit
gebiedsontwikkeling en bestemmingswijziging. Het onderzoek betreft een verkenning van de publiekrechtelijk
mogelijkheden van bovenplanse verevening, planbatenheffing en een verruiming van het huidige kostenverhaal.
De volgende vraagstelling is beantwoord: wat zijn de mogelijk vormen waarin planbatenheffing en verplichte
bovenplanse verevening bij kunnen dragen aan financiering van verliesgevende, maar beleidsmatig gewenste
grondexploitaties? In het rapport wordt geconstateerd dat de volgende belemmeringen bestaan voor een bijdrage
vanuit een willekeurige ontwikkelingslocatie (locatie A) aan een tekortlocatie (locatie B, de herstructurering van
een bedrijventerrein) of aan een landschapsontwikkeling (locatie C):
1) Het vanuit locatie A bijdragen in de kosten van locatie B of van C is, alleen mogelijk voor zover in
locatie B of C sprake is van kostensoorten die voorkomen op de kostensoortenlijst van het Bro.
2) Als de kosten voorkomen op de kostensoortenlijst, wordt toepassing beperkt door de bestaande
regeling in de Wro omdat moet worden voldaan aan de criteria profijt, proportionaliteit en
toerekenbaarheid.
Geconcludeerd wordt dat, om te komen tot de beoogde verruiming van de verhaalsmogelijkheden een
aanpassing van het huidige wettelijke kostenverhaalsstelsel noodzakelijk is. Het onderzoek noemt ook drie
oplossingsrichtingen:
a)

Verruiming van de kostenverhaalsmogelijkheden binnen de Wro. Hierbij worden kosten toegevoegd
aan de kostensoortenlijst, de huidige voorwaarden van de Wro versoepeld en de omvang van het
exploitatiegebied verruimd. De aanpassingen blijven binnen de doelstellingen en context van de
Afdeling Grondexploitatie.

58 Stenogram Eerste Kamer 22 mei 2007, p. 45- 46

34

b)

Invoeren van een forfaitaire bovenplanse verevening in een generieke regeling. Dit houdt in dat het
kostenverhaal zich niet beperkt tot de kosten van de specifieke ontwikkellocatie maar dat daarin ook
de kosten van verliesgevende locaties worden betrokken. Profijt hoeft dan niet te worden aangetoond.
De aanpassingen treden buiten de doelstellingen en context van de Afdeling Grondexploitatie.

c)

Het invoeren van vormen van planbatenheffing. Hierbij staat het afromen van het financiële voordeel
als gevolg van een planologische maatregel centraal. Dit kan het karakter hebben van een fiscale
heffing maar ook van een financiële voorwaarde aan de planologische maatregel of een vergunning.
Het afromen van het financiële voordeel staat hierbij centraal en er ligt geen directe juridische relatie
tussen de kosten waarvoor de ‘planbatenheffing’ als financieringsinstrument wordt ingezet. Deze
oplossingsrichting kent een principieel andere benadering die een aanzienlijke aanpassing vergt van
de huidig wet- en regelgeving op dit terrein.

Uit het onderzoek van 2010 blijkt dat er verschillende mogelijkheden zijn om tot een vorm van bovenplanse
verevening te komen maar dat bij elk van de voorgestelde mogelijkheden een wetswijziging vereist is.
Bruikbaarheid voor het kantorenfonds
De doelstelling van bovenplanse verevening komt overeen met de doelstelling van het kantorenfonds. De
toepassingsmogelijkheden van bovenplanse verevening zijn in de praktijk beperkt. Daarnaast geldt dat de
huidige vorm van bovenplanse verevening geen bijdrage van eigenaren van bestaande kantoren mogelijk maakt.
De in de verschillende onderzoeken aangedragen oplossingsrichtingen zijn bruikbaar bij de vormgeving van een
kantorenfonds. Dit geldt vooral voor de optie van een forfaitaire opslag. Elke oplossingsrichting vergt een
wijziging van de Wro.
Beperking voor het kantorenfonds
Aan het huidige systeem van bovenplanse verevening in de Afdeling Grondexploitatie ligt de veronderstelling ten
grondslag dat er sprake is van een winstgevende ontwikkellocatie waarvan een bijdrage kan worden gevraagd.
De bouwopgave voor kantoren in Nederland is (relatief) beperkt de komende jaren, uitgangspunt in het
Convenant is terughoudendheid op dit punt. De mogelijkheden om het fonds te vullen door nieuwe
ontwikkellocaties is dan ook (naar verwachting) beperkt aanwezig.
Kanttekening is dat de in het onderzoek aangedragen oplossingsrichtingen er niet in voorzien dat ook van
eigenaren van bestaande kantoren een bijdrage wordt verkregen. Daarnaast wordt sterk getwijfeld aan de
effectiviteit van de huidige regeling. Dit is onderkend door de toenmalig Minister van VROM en ook uit later
onderzoek blijkt dat er twijfels zijn over de effectieve toepassing van dit element van de Afdeling
Grondexploitatie.
6.3. Sanering verspreid liggende glastuinbouwlocaties
In de Nota Ruimte is opgenomen dat de herstructurering van glastuinbouwlocaties moet worden gestimuleerd.
Dit kan door een financiële stimulans en de aanwijzing van 10 nationale projectlocaties. Deze beleidslijn
(stimuleren van sloop en/of reconstructie van glastuinbouwbedrijven) vertoont overeenkomsten met de
doelstellingen uit het Convenant. Op lokaal niveau worden diverse initiatieven genomen voor de sanering van
verouderde en verspreid gelegen glastuinbouwbedrijven.
De regelingen voor het saneren van verspreid gelegen glas komen voort uit de ervaringen rondom de landelijke
Regeling Beëindiging Veehouderijtakken (RBV). Op basis van de RBV konden agrariërs die hun intensieve
veehouderij beëindigden subsidie ontvangen van het ministerie van LNV voor het laten doorhalen van hun dieren mestrechten. In de concentratiegebieden konden agrariërs bovendien deelnemen aan het onderdeel ‘Ruimtevoor-Ruimte’ van de RBV. Dit onderdeel hield in dat ondernemers die hun veehouderijbedrijf beëindigden en de
betreffende stallen afbraken, voor de sloopkosten en de verloren gegane waarde van de stallen een subsidie
ontvingen. Voor die sloopsubsidies heeft het Rijk geen geld beschikbaar gesteld.

35

Deze subsidies worden gefinancierd vanuit extra woningbouwmogelijkheden die het Rijk heeft toegekend aan de
vijf betrokken provincies.59
De deelnemende provincies hebben hierbij de verantwoordelijkheid voor de organisatie van de voorfinanciering
en garantstelling voor de sloopsubsidies. De Dienst Regelingen van het ministerie van LNV heeft de
subsidieafhandeling uitgevoerd. Deze regeling heeft tot sloop van een grote hoeveelheid stallen geleid. 60
In de eerste tranche is binnen deze regeling op basis van bestuursovereenkomsten tussen Noord- en MiddenLimburgse gemeenten en de provincie Limburg zijn (of waar nog in ontwikkeling: worden) 238 woningen
ontwikkeld. Gemeenten hebben hierbij het initiatief genomen en de gemaakte financiële afspraken proberen door
te leggen op grondeigenaren die tot ontwikkeling van de woningen overgaan. Daarnaast is op basis van een
publiek private samenwerking de Ruimte- voor Ruimte CV opgericht die de voorfinanciering van de verstrekte
sloopsubsidies doet waardoor er voor de provincie Limburg een renteverlies optreedt. De onderneming zal de
€ 36 miljoen en het renteverlies hierover, moeten terugverdienen door middel van de verkoop van 785
woningbouwkavels. De provincie geeft aan dat de sloop van stallen is voltooid en er circa 600.000 m² is gesloopt.
Ruim 450 bedrijven hebben aan de RBV-regeling meegedaan, waarbij circa 3.200.000 kg fosfaat uit de markt is
genomen. Milieuverbetering evenals verbetering van de ruimtelijke kwaliteit is hiermee bereikt. Momenteel vinden
in het kader van de Ruimte-voor-Ruimteregeling woningbouwontwikkelingen plaats.
In navolging van de ervaringen op dit vlak zijn in de loop der jaren diverse soortgelijke regelingen op decentraal
niveau tot stand gekomen.61 Met ruimte-voor-ruimte wordt meestal gedoeld op een instrument ter realisatie van
een beleid gericht op de sloop van bebouwing in het landelijke gebied, om zo de openheid van het landschap te
bevorderen. Vaak betreft de te slopen bebouwing een verouderd, agrarisch bedrijfsgebouw. Deze sloop kan
worden ondersteund met een financiële bijdrage uit de vermogenstoename ten gevolge van bouw- en
gebruiksuitbreidingen elders. Ook komt het voor dat in ruil voor de wenselijke sloop, op dezelfde locatie bouw- en
gebruiksverruimingen planologisch worden ingepast.
Bruikbaarheid voor het kantorenfonds
Uit dit voorbeeld blijkt dat, ook op vrijwillige basis, resultaten kunnen worden geboekt met fondsen die sloop van
opstallen moet stimuleren. Het centrale doel van het onderzoek is echter de vraag of er een juridische grondslag
voor een verplichte afdracht is te creëren.
Beperkingen voor het kantorenfonds
Geen van de regelingen is afdwingbaar. Uit onderzoek blijkt dat de juridische houdbaarheid van de in dat kader
gesloten overeenkomsten of aan bouwvergunningverlening verbonden voorwaarden onduidelijk is.62 De
betreffende regelingen zijn gestoeld op vrijwilligheid maar vertonen kenmerken van het verbinden van een
financiële voorwaarde aan planologische medewerking door de overheid waarvan de wettelijke grondslag
twijfelachtig wordt geacht.63




Het initiatief ligt bij de overheid en het kan enkel op vrijwillige basis plaatsvinden.
Kent geen draagkrachtmeting
Het beschikbaar krijgen van de financiële middelen is gerelateerd aan het creëren van bouwvolume en
de regeling ziet daarmee niet op eigenaren van panden die niet voor sloop en/of transformatie in
aanmerking komen.

59 Dit alles is op 15 maart 2000 vastgelegd een bestuurlijk afsprakenkader (het ‘Pact van Brakkenstein’) tussen LNV, VROM,
VNG en de provincies Gelderland, Overijssel, Utrecht, Noord-Brabant en Limburg (de zogenaamde ‘reconstructieprovincies’).
Het hieruit voortvloeiende beleid is het ‘Ruimte-voor-Ruimte’-beleid genoemd.
60 In de eerste tranche zijn bijna 230.000m² aan stallen gesloopt, waarvoor ruim € 19 miljoen aan sloopsubsidies is uitbetaald.
In de tweede tranche zijn bijna 370.000m² aan stallen gesloopt en er is ruim € 36 miljoen aan sloopsubsidies uitbetaald aan
agrariërs (www.limburg.nl).
61 De bedoelde instrumenten zijn vaak bekend onder de noemer ruimte-voor-ruimte, rood-voor-rood of rood-voor-groen. Met
ruimte-voor-ruimte wordt meestal gedoeld op een instrument ter realisatie van een beleid gericht op de sloop van bebouwing in
het landelijke gebied, om zo de openheid van het landschap te bevorderen. In dat verband wordt ook wel gesproken van roodvoor-rood.
62 M.A.M. Dieperink, ‘Verhandelbare ontwikkelingsrechten: Grondbeleidsinstrument voor baatafroming en verevening’
(dissertatie), Den Haag: Instituut voor Bouwrecht, 2009, p. 76.
63 Zie uitgebreid M.A.M. Dieperink, ‘Verhandelbare ontwikkelingsrechten: Grondbeleidsinstrument voor baatafroming en
verevening’ en Van den Brand & De Groot, 2005, Pre-advies

36



De juridische grondslag (mede in Europees verband) is onvoldoende hard om als één op één basis te
dienen voor het kantorenfonds.

Vanwege de nadrukkelijke koppeling, verwantschap met de zogenoemde verhandelbare ontwikkelingsrechten is
de toepasbaarheid hiervan voor het kantorenfonds in dit stadium niet nader onderzocht.
6.4. Groenfonds Midden-Delfland
Het doel van het Groenfonds Midden-Delfland is handhaving van een open agrarisch landschap met een hoge
milieu- en culturele waarde. De gemeenten Midden-Delfland, Delft en Den Haag dragen (eenmalig) bij aan een
fonds dat wordt beheerd door de Stichting Groenfonds Midden-Delfland. Met het jaarlijkse rendement van dit
fonds worden betalingen verricht aan landbouwers voor een twintigtal diensten, gerelateerd aan de
natuur/biodiversiteit en landschap/cultureel erfgoed waaruit de landbouwers vrij kunnen kiezen. Voor elke
uitgevoerde dienst ontvangt de landbouwer een aantal punten. Voor elk punt wordt een vergoeding betaald. Het
aantal punten per dienst/maatregel is gerelateerd aan de kosten van de uitvoering van de maatregel en is
berekend door 100% van de gederfde inkomsten te gebruiken en extra kosten. Daarnaast is (in de meeste
gevallen) voorzien in een stimuleringsbonus van 20%.
Er is een vereniging aangewezen als intermediair tussen de Stichting Groenfonds Midden-Delfland en de
landbouwers. De vereniging sluit contracten met deelnemende agrariërs op basis waarvan door de intermediair
met de Stichting wordt onderhandeld over toekenning van een jaarlijks budget. De beloning van de intermediair is
strikt beperkt tot de kosten van administratieve en procedurele werkzaamheden die verricht moeten worden voor
het beheer van de regeling (contract- en betalingsadministratie, controle, monitoring etc.).
Bruikbaarheid voor het kantorenfonds
Het Groenfonds Midden-Delfland geeft inzicht in de wijze waarop de besteding van de beschikbare middelen kan
worden georganiseerd. De aanwending van de middelen in het Groenfonds wordt niet voorgeschreven maar het
initiatief voor een bestedingsdoel ligt bij de markt. De wijze waarop dit element is uitgewerkt bij het Groenfonds
Midden-Delfland zou van meerwaarde kunnen zijn bij de verdere uitwerking van het kantorenfonds.
Beperkingen voor het kantorenfonds
De toepasbaarheid van de regeling voor het kantorenfonds lijkt beperkt te zijn. Zo worden de middelen voor het
fonds opgebracht uit rendement behaald met door de overheid ter beschikking gesteld kapitaal en wordt geen
bijdrage vanuit de markt gedaan. Daarnaast is de regeling gebaseerd op vrijwilligheid, en is geen
draagkrachtmeting vereist.

6.5. Conclusie
Geen van de regelingen is op zichzelf in zijn huidige vorm zodanig vormgegeven dat het een verplichte bijdrage
oplevert voor ontwikkelaars (die tot nieuwbouw overgaan) en eigenaren van bestaande kantoren. Het
toepassingsbereik van de regelingen ziet op nieuwbouw en zondert eigenaren van bestaande kantoren uit van
een bijdrage. Daarnaast is de bijdrage gericht op ingrepen in de openbare ruimte en niet (puur) voor de sloop
en/of transformatie van opstallen. De sanering van verspreid liggend glas is dit wel maar de juridische grondslag
hiervoor is niet onomstreden. Daar komt bij dat er sprake is van een koppeling van de bijdrage aan het
toekennen van ontwikkelrechten. Dit druist in tegen de doelstellingen van het Convenant. Het Groenfonds is
gericht op handhaving van een bestaande situatie in plaats van transformatie. Daarnaast is er geen verplichte
bijdrage en sluit het het qua financieringsmethode en totstandkoming niet aan bij de doelstellingen van het
Convenant. Wel geeft het Groenfonds inspiratie voor de wijze waarop de besteding van de gelden uit een fonds
kan worden georganiseerd.
Door de inrichting van het systeem van de Afdeling Grondexploitatie kan het zo zijn dat onder omstandigheden
een eigenaar van een kantoor die tot transformatie overgaat per saldo geen exploitatiebijdrage hoeft te betalen
maar geld ontvangt. Dit is echter een element dat onvoldoende basis biedt om een kantorenfonds op te baseren.
Daar komt bij dat de omschreven situaties door gemeentelijke overheden zoveel mogelijk wordt vermeden door
te zorgen voor planaanpassingen en/of het sluiten van anterieure overeenkomsten met de grondeigenaren. Het
belang voor het kantorenfonds lijkt derhalve beperkt.

37

7. Inspiratie buitenlandse regelingen
In verschillende landen wordt al langere tijd ervaring opgedaan met aan de BIZ verwante regelingen.
Zo heeft men in de Verenigde Staten al ruim 25 jaar ervaring met wetgeving op het vlak van Business
Improvement Districts die veelvuldig worden toegepast. Maar ook in bijvoorbeeld Duitsland en het
Verenigd Koninkrijk heeft men veel ervaring opgedaan met deze regelingen. De regelingen
functioneren echter in een andersoortige juridische context en kunnen niet één op één vergeleken
worden met de Nederlandse situatie. Niettemin kunnen er belangrijke lessen worden getrokken uit het
functioneren van dergelijke regelingen in de praktijk en de doelmatigheid en effectiviteit van de
(financiële) prikkels die van dergelijke regelingen uit gaan.
7.1. Business Improvement Districts
De BIZ is geïnspireerd op de Business Improvement Districts (BID) die voor het eerst in 1970 is geïntroduceerd
in Toronto (Business Improvement Area). Sindsdien is de BID in meerdere landen vele malen toegepast. Elk land
kiest daarbij een eigen vorm en inpassing van de BID.
Het gaat bij een BID om een privaat-publieke organisatie, die zich inspant voor een extra schoon, heel en veilig
openbaar gebied, voor de marketing van het gebied en voor vele andere collectieve maatregelen. Het doel
daarvan is een omzetstijging en kostendeling voor de ondernemers, een vitale stad voor de burgers en
bezoekers en hogere inkomsten voor de lokale overheid. De acties van het BID zijn altijd aanvullend op de
gemeentelijke inspanning.
Ondernemers, vastgoedeigenaren en/of de gemeente kunnen in Noord - Amerika in een gebied het initiatief
nemen tot het oprichten van een BID. Zij maken een plan met activiteiten èn kosten. Als een meerderheid van de
ondernemers zich achter de plannen stelt, dan moet de gemeente, na inspraak onder alle betrokkenen, nog
instemmen met de oprichting van het BID. Daarna int de gemeente de bijdragen van de ondernemers, meestal
door een opslag gebaseerd op de waarde van het commercieel onroerend goed en draagt de opbrengst over
aan het BID.
Verenigde staten
In de Verenigde Staten en Canada zijn naar schatting meer dan 1.000 BID’s actief. 64 In New York zijn meer dan
60 BID's die jaarlijks meer dan 100 miljoen dollar besteden aan services voor ongeveer 70.000 bedrijven. Een
van de BID’s is de Times Square Alliance, opgericht in 1992. Deze BID werkt aan het promoten en verbeteren
van Times Square. Het levert services op het gebied van beveiliging, schoonmaak, promotie van de locatie
economie en coördinatie van grote evenementen op Times Square (zoals de nieuwjaarsviering). Daarnaast wordt
het informatiecentrum over het gebied beheerd door de BID. Ook heeft deze BID de taak om de beleving van het
straatniveau te verbeteren, het afval dat voetgangers achterlaten te verminderen, het aanmoedigen van
hoogwaardig design en het tentoonstellen van gemeenschappelijke kunst.
Een BID in Los Angeles is de Downtown Los Angeles. Deze BID is een coalitie van ongeveer 1.200
vastgoedeigenaren die de kwaliteit van leven in downtown Los Angeles willen verbeteren. Bij de BID zijn 2.200
percelen aangesloten waarvan (in oppervlakte gemeten) 85% commercieel in gebruik is, 7,5% voor
woondoeleinden en de overige 7,5% bij de overheid. De BID heeft een jaarlijkse inkomsten van ongeveer $ 5
miljoen.65

64 http://www.visitunionsquaresf.com/the_bid
65 http://www.downtownla.com/pdfs/about/2011-DCBID-Annual-Report.pdf

38

Duitsland
Per 1 januari 2005 is in de stadsstaat Hamburg een nieuwe wet van kracht ter versterking van winkel- en
dienstencentra. Doel en taken van een BID staan in de Hamburgse wet omschreven. Het gebied waar een BID
actief is, wordt aangeduid als een “innovatie gebied” (het “Innovationsbereich”). Het doel is om de
aantrekkelijkheid van een winkel- of dienstencentrum voor klanten, bezoekers en bewoners te verhogen. Degene
die belast is met de uitvoering van een BID kan een vereniging, onderneming of “natuurlijk” persoon zijn. De wet
geeft aan welke activiteiten hier in het bijzonder bij kunnen horen. De “Handelskammer“, is verantwoordelijk voor
het toezicht op de BID-organisatie. De bijdrage bestaat uit een toeslag op de belasting op grondeigendom.
Het eerste BID-project is gestart in een winkelstraat in Bergedorf een stad binnen de stadsstaat Hamburg. De
eigenaren betalen ieder tussen de € 400 tot € 3.000 per jaar.66 Het initiatief voor het BID bestond uit een
samenwerking van grondeigenaren, winkeliers en dienstverleners. In Bergedorf toonde zich slechts 4,7% van de
grondeigenaren tegen de invoering van het BID. De activiteiten van de organisatie richten zich momenteel op
straatverlichting, straatmeubilair, gemeenschappelijke marketing en het aanbrengen van eenduidige
bewegwijzering.
Engeland
In het Verenigd Koninkrijk wordt de BID-heffing opgebracht door de ondernemers en niet door de
vastgoedeigenaren.
Iedereen met een belang in het district, of dat nu een vastgoedeigenaar, lokale overheid of andere
belanghebbende is, kan het voorstel tot oprichting van een BID doen. In het BID voorstel wordt geregeld wie de
BID-heffing zal betalen. Dit maakt het mogelijk alleen die groep te belasten die belang heeft bij de taken die het
BID uitvoert. Een voorstel tot oprichting van een BID is gebonden aan duidelijke voorwaarden over wie een
voorstel tot oprichting mag doen en over de onderwerpen die in het BID voorstel moeten worden behandeld
In Engeland wordt veel waarde gehecht aan het vaststellen van zogenaamde baseline overeenkomsten. In een
dergelijke overeenkomst wordt tussen de BID-organisatie en het gemeentebestuur afgesproken welke
basisdiensten een gemeente aanbiedt. Het BID biedt alleen diensten aan die additioneel zijn aan de diensten
van de gemeente. Een BID kan alleen worden gestart nadat hierover een stemming is gehouden onder diegenen
die de BID-heffing moeten betalen. Zij ontvangen per post een stembiljet. In Engeland wordt gewerkt met een
stelsel van dubbele meerderheid. Dit houdt in dat een meerderheid van de uitgebracht stemmen positief moet
zijn en dat de voorstemmers ook meer dan de helft van de vastgoedwaarde in hun bezit hebben. Deze dubbele
meerderheid is ingevoerd om daarmee te voorkomen dat enkele grote ondernemers hun wil kunnen opleggen en
tegelijkertijd wordt voorkomen dat vele kleine ondernemers enkele grote bedrijven kunnen verplichten tot het
betalen van het BID. Er zijn geen voorwaarden verbonden aan het aantal uitgebrachte stemmen om de
resultaten geldig te verklaren.
In Engeland betalen de ondernemers de BID-heffing via de ondernemersbelasting. De wetgeving maakt het
mogelijk de financiering te regelen als aanvulling op de ondernemersbelasting (“business rate mechanism”).
Hierdoor hoeven vastgoedeigenaren geen verplichte bijdrage te betalen (SRP, 2004). Wel leveren zij vaak een
vrijwillige structurele bijdrage aan de financiering. Dit in tegenstelling tot de Verenigde Staten waar het
voornamelijk de vastgoedeigenaren zijn. In de VS wordt de belasting door de vastgoedeigenaren vaak doorbelast
in de huur van de gebruikers van het pand.
De hoogte van de BID-bijdrage die in de Engelse BID’s wordt geheven bedraagt meestal tussen de 1 à 2% van
de “belastbare waarde” (“rateable value of hereditament”). Deze “belastbare waarde” is de jaarlijkse huurwaarde
van het vastgoed, zoals die zou gelden op de vrije markt.
BID’s zijn vrij in het bepalen van de heffingsgrondslagen (zoals een vaste bijdrage, een heffing gebaseerd op het
oppervlak of grootte van voorgevel). Het is daarom mogelijk de hoogte van de BID-heffing, die ondernemers
betalen, te relateren aan het belang dat de verschillende soorten ondernemingen hebben bij de BID-activiteiten
en aan de ligging van de bedrijven in het gebied. Een BID-organisatie kan kiezen geen heffing te laten betalen
door kleine bedrijven, omdat de kosten van belastinginning de hoogte van de belastingopbrengsten overstijgen.

66 Bender, 2005, p.16

39

De BID-organisatie heeft ook de mogelijkheid om een heffingslimiet (“cap”) te hanteren, zodat enkele grote
ondernemingen niet disproportioneel betalen. Een maximum aan de heffing kan grote ondernemingen “verleiden”
om met een BID in te stemmen. Heffingen worden op deze manier toegespitst op de lokale situatie. Een
voorbeeld van het aanbrengen van verschillen in de BID-heffing naar doelgroep is te vinden in Birmingham. Het
opgelegde tarief varieert tussen de 0,5% en 2%, van de totale belasting die aan ondernemers wordt opgelegd.
De meeste bedrijven betalen minder dan £500 pond per jaar. Nachtelijke uitgaansgelegenheden betalen een
hoger percentage dan winkeliers, restaurants en kantoren. Bedrijven aan de rand van de BID betalen een nog
lager percentage.
Een vergelijk met de kantorenmarkt van Londen laat zien dat de leegstand zich op die markt heel anders heeft
ontwikkeld dan in Nederland. Belangrijkste oorzaak hiervan is gelegen in de institutionele context. In het
Verenigd Koninkrijk vloeien de opbrengsten naar het rijk. Daarnaast zijn in Londen de zogenoemde planning
obligations van kracht. Dit komt er op neer dat private partijen worden verplicht kantoorruimte aan de markt te
onttrekken voordat ze vergunningen krijgen voor nieuwe ontwikkelingen.
In Nederland hebben Rotterdam en Amsterdam recent gelijksoortige maatregelen genomen. Amsterdam heeft
een leegstandverordening ingesteld waardoor kantooreigenaren verplicht zijn de leegstand te melden bij de
gemeente en aan te pakken. De gemeente Amsterdam zal enkel nog nieuwbouw toestaan wanneer de
ontwikkelaar eerst een oud (leegstaand) kantoorpand sloopt. Rotterdam past sinds 2011 hetzelfde principe toe
en sloot daartoe een Convenant met twintig marktpartijen.

7.2. Vergelijk met Nederland
Onderstaande tabel geeft een overzicht van kenmerken van de BID in diverse landen. Hiervoor is geput uit het
Rapport Evaluatie experimentenwet Bedrijven investeringszones van Berenschot zoals gepubliceerd op 28
december 2012.67 In deze rapportage zijn belangrijke verschillen van de BID in diverse landen ten opzichte van
de BIZ in Nederland geïnventariseerd. Daarnaast is geput uit het onderzoek ‘Business Improvements Districts,
ondernemersinitiatief beloond’.68 Deskresearch heeft ook bijgedragen aan dit hoofdstuk. Een uitputtende analyse
is niet gemaakt.

67 Berenschot, Evaluatie Experimentenwet Bedrijven Investeringszones (BIZ), 24 augustus 2012, blz. 50, gepubliceerd op 28
december 2012
68 Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, november 2005

40

Positionering

Belastingplichtige

Organisatie

Draagvlak

VS

VK

Duitsland

Nederland

Privaat
aangemunt met
financiering uit
publieke
heffingen

Aanvulling op
gemeentelijk en
bestaand
binnenstad
management.

Aanvulling op
gemeentelijke
investeringen

Opgelegd aan
vastgoedeigenaren;
afhankelijk van
vastgoed
(perceel
oppervlakte,
gevelgrootte
etc.)
Het bestuur
(bestaande uit
alle
stakeholders)
bepaalt het
beleid en de
aanstelling van
de directie
Dubbele
meerderheid

Afhankelijk van
de lokale
invulling, maar
vaak door
huurders

Ingesteld door
de lokale
overheid en
uitgevoerd door
een
opdrachtnemer
Toeslag op
belasting
eigendom

Schriftelijke
stemming onder
alle ondernemers
die de heffing
moeten betalen

De overheid sluit
jaarlijks een
contract af met
een
opdrachtnemer

Een opgerichte
Stichting/Vereniging
vertegenwoordigt de
betrokken
ondernemers in de
BIZ zone

Dubbele
meerderheid.
Meer dan 50%
van de eigenaren
met meer dan
50% van
vastgoed moet
het goedkeuren
met het doel
(binnen steden
weer
concurrerend te
maken, wordt
ingezet ); ‘cleaner
environment,
safer streets,
better transport,
more customers’

Minder dan 30%
van de
grondeigenaren
met minder dan
30% van het
vastgoed mag
tegen stemmen

Dubbele meerderheid
verplicht 50%
respons waarvan 2/3
moet voorstemmen
waarvan 50% van het
vastgoed is
vertegenwoordigd

Het geld wordt
vooral ingezet
voor (fysieke)
herinrichting en
herontwerp van
winkelstraten

Hier geldt de
doelstelling schoon,
heel en veilig, die
vaak wordt ingevuld
met activiteiten op
gebied van
marketing.

Accent op ‘clean,
safe and
attractive; met
als doel de
binnensteden
weer
aantrekkelijk te
maken voor
bezoekers en
ondernemers.
Veel geld wordt
bijvoorbeeld
ingezet voor het
voorkomen en
verwijderen van
graffiti.
Tabel 7.1: Vergelijk BID’s met de BIZ in Nederland
Doelstelling

Opgelegd aan
huurders

De belangrijkste verschillen tussen de BID en de BIZ zijn:
 de breedte van de doelstellingen;
 de rol van de eigenaren.

41

In Nederland worden via de BIZ bijdragen geheven ter bevordering van een publiek belang (zoals leefbaar- en
veiligheid) in het openbaar gebied. In het buitenland wordt de BID vooral gebruikt om de aantrekkelijkheid en
concurrentiepositie van een gebied te verbeteren in het belang van vastgoedeigenaren en ondernemers. In vele
gevallen wordt gezamenlijke de marketing georganiseerd. In Nederland bestaat nu nog vaak de discussie of en
in welke mate promotie onder de BIZ valt. De Minister heeft in zijn aanbiedingsbrief behorende bij het
evaluatieonderzoek over de BIZ aangegeven vooralsnog af te zien van het oprekken van de doelstelling van de
BIZ.69
De BIZ wordt opgelegd aan gebruikers/huurders en alleen in geval van leegstand wordt een eigenaar belast. Bij
de BID worden heffingen of aan de gebruikers of aan vastgoedeigenaren opgelegd. De eigenaren berekenen de
heffing vervolgens vaak door aan hun huurders. In het Convenant is opgenomen dat voor het kantorenfonds
eveneens een bijdrage wordt gevraagd van de eigenaren. De BID’s laten zien dat hiervoor een werkbaar
systeem kan worden gecreerd.
De BID’s in het buitenland kennen een veel langere geschiedenis dan de BIZ heeft in Nederland. Canada en
Amerika lopen van oudsher voorop. Het aantal BID’s is daar groot (meer dan 1.000 in Amerika). De
toepassingsdoeleinden zijn zeer divers. In algemene zin gaat het om de thema’s veiligheid, schoon en promotie.
Het toepassingsbereik van de BID’s is heel breed. Er zijn BID’s met eigen websites waarop veel informatie is te
downloaden en waarop het gebied wordt gepromoot. Daarnaast zijn er BID’s die werken met applicaties voor de
smartphone waarop kortingen en acties van ondernemingen in het gebied van de BID worden verspreid. Ook zijn
er BID’s die uitgebreid rapporteren over de bereikte resultaten en effecten. Een jaarlijkse analyse van de
leegstandcijfers en gemiddelde huurprijzen in het gebied komt voor. De BID wordt hierbij ondersteund door
vastgoedadviseurs. Deze activiteiten samen hebben veel weg van de citymarketing van een bepaald gebied van
de stad.
Naast het zelforganiserende vermogen van de BID’s en creativiteit in de aanwending van de gelden zijn er in de
diverse landen koepelorganisaties actief. Deze organisaties ondersteunen de lokale BID’s door het geven van
informatie over het ontwikkelen van BID’s en het hele proces van het opzetten van een BID. Er zijn
koepelorganisaties op het niveau van een stad (Londen) maar ook op landelijk niveau (Engeland, Schotland).
Een doel van een BID is het versterken van de economische ontwikkeling in het gebied. Leegstandsbestrijding in
de vorm die met het kantorenfonds wordt beoogd is niet aan de orde bij de BID’s. Wel zijn er activitieiten die de
leegstand in het gebied moeten voorkomen. De BID kan zich richten op het vasthouden en aantrekken van
nieuwe activiteiten. Inzet van social media en branding van het district zijn daar voorbeelden van. Dit moet
bezoekers naar het gebied trekken.
Voor het versterken van de economische kracht kan een BID zich richten op het vasthouden en aantrekken
van nieuwe activiteiten. Met op bedrijven toegespitste informatie, die wordt aangeboden via brochures of op
informatiebijeenkomsten worden de mogelijkheden van het district gepresenteerd. Bij het stimuleren van de
economische ontwikkeling hoort ook het publiceren van marktonderzoek, waarin met indicatoren (denk aan
veranderingen in leegstandspercentages, voetgangersaantallen, omzetcijfers) een beeld van de prestaties van
het gebied wordt geschetst.

69 Brief van minister Kamp aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, d.d. 28 december 2012.

42

8. Randvoorwaarden en
beperkingen voorstel verplichte
afdracht
Bij dit onderzoek naar de mogelijkheden voor een juridische grondslag voor een verplichte afdracht
ten behoeve van de voeding van regionale kantorenfondsen geldt een aantal randvoorwaarden. Die
randvoorwaarden vloeien voort uit artikel 5 van het Convenant Aanpak Leegstand Kantoren. In dat
artikel is vastgelegd dat het regionale fonds zo moet worden vormgegeven dat fluctuaties in het fonds
het EMU-saldo en de EMU-schuld niet beïnvloeden. Bovendien mag de vormgeving van het fonds
niet strijdig zijn met Europese of nationale mededingingsregelgeving.
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op deze randvoorwaarden. Paragraaf 8.1 handelt over de Wet HOF .
In dit hoofdstuk komen de gevolgen voor het EMU-saldo en de EMU-schuld aan de orde. Paragraaf
8.2 analyseert of de regelgeving rondom schatkistbankieren gevolgen heeft voor het tot stand brengen
van een instrument om tot verplichte afdracht te komen. De pragrafen 8.3 en 8.4 gaan nader in op de
staaststeun- en mededingingsaspecten die samenhangen met het creëren van een instrument voor een
verplichte afdracht.
8.1. Wet Houdbare Overheidsfinanciën (HOF)
De financiële crisis (krediet 2008 en schulden 2011) in Europa zorgt voor een aanscherping van de richtlijnen
over overheidsfinanciën. Zo is onder andere afgesproken om de eisen uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP)
zodanig te verankeren in nationale wetgeving dat alle lagen van de overheid gebonden zijn aan de doelstellingen
uit het SGP. Concreet betekent dit dat het financieringstekort niet meer dan 3 procent van het Bruto Binnenlands
Product (BBP) mag bedragen en de overheidsschuld niet hoger dan 60% mag zijn. Daarnaast mogen landen op
de middellange termijn niet structureel meer uitgeven dan zij ontvangen (weergegeven in de zogeheten MediumTerm Objective (MTO)). Een van de consequenties van de wijzigingen in de Europese begrotingsregels is dat het
makkelijker geworden is om sancties op te leggen aan landen die zich niet aan deze regels houden. Andere
voorbeelden van consequenties zijn de toegenomen toezichtsmogelijkheden vanuit Brussel en de verscherpte
eisen aan nationale begrotingsraamwerken.
Het EMU-saldo en de EMU-schuld van decentrale overheden maken onderdeel uit van de nationale schuld en
het saldo. Op nationaal niveau is er al beleid om het financieringstekort en de overheidsschuld te beperken. In de
Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet HOF) zijn ook voor decentrale overheden en rechtspersonen met een
wettelijke taak regels vastgelegd voor de beheersing van de Nederlandse overheidsfinanciën. De Wet HOF bevat
de bepaling dat het Rijk en de decentrale overheden een gezamenlijke en gelijkwaardige inspanningsplicht
hebben om de Europese begrotingseisen te respecteren. De wet is nog niet in werking getreden maar wordt
naar verwachting in 2013 aangenomen.

43

EMU-schuld
De EMU-schuld is het totaal aan uitstaande leningen van de Rijksoverheid, sociale fondsen en lokale overheden
min de onderlinge schulden van deze partijen. De EMU-schuld wordt weergegeven in een percentage: de EMUschuldquote. Deze geeft de verhouding weer tussen de EMU-schuld en het bruto binnenlands product (bbp).
EMU-saldo
Het EMU-saldo is het totaal aan inkomsten min de uitgaven van de Rijksoverheid, sociale fondsen en lokale
overheden. Hierbij zitten ook inkomsten en uitgaven met een kapitaalkarakter, zoals aan- en verkopen van grond,
investeringen, investeringsbijdragen en opbrengsten uit de verkoop van gas. Financiële transacties, zoals de
verkoop van deelnemingen of kredietverstrekking, worden niet als inkomsten of uitgaven gezien.
Op basis van de Wet HOF maken het Rijk en de decentrale overheden een bestuurlijke afspraak over het
maximaal toegestane EMU-tekort voor de gezamenlijke decentrale overheden. De macronorm voor het EMUsaldo van de decentrale overheden gezamenlijk, wordt aan het begin van een kabinetsperiode, voor de duur van
die kabinetsperiode, na bestuurlijk overleg vastgesteld. In het bestuurlijk overleg van januari 2013 is afgesproken
dat deze zogenaamde macronorm voor decentrale overheden tot en met 2015 0,5% van het BBP blijft.
Vervolgens vindt eind 2015 bestuurlijk overleg plaats om te bezien of op basis van de dan beschikbare realisaties
de geprojecteerde daling in 2016 en 2017 verantwoord en mogelijk is.70 De verdeling van de macronorm over de
drie overheidslagen is op dit moment als volgt:




gemeenten 0,38%;
provincies 0,07%;
waterschappen 0,05%.

De EMU systematiek stemt niet overeen met het financiële stelsel van lagere overheden.71 Een belangrijk
verschil is dat het begrotingssaldo van de decentrale overheden tot stand komt op baten-lastenbasis – waarin het
moment van gebruik bepalend is voor het moment waarop en de mate waarin de exploitatiebegroting wordt
belast – terwijl voor de bepaling van het EMU-saldo het transactiemoment bepalend is. Het begrotingssaldo van
de decentrale overheden wordt alleen bepaald door lopende kosten en opbrengsten en niet door de
kapitaaluitgaven, kapitaalinkomsten en grondvoorraden.
In de Wet HOF is opgenomen dat er een sanctie kan volgen als de macronorm overschreden wordt. Dit gebeurt
echter niet automatisch. Het sanctie-instrument is bedoeld als ultimum remedium. Bij een overschrijding van het
saldo vindt er in eerste instantie bestuurlijk overleg plaats en dient er een storting te komen in de
begrotingsreserve (dit is geen individuele maar collectieve sanctie). Vervolgens heeft men drie jaar om een
verbeterpad te doorlopen:
a) Wanneer het verbeterpad goed wordt doorlopen (2 van de 3 jaar binnen de EMU-saldo norm voor de
lokale overheden) valt de begrotingsreserve vrij. De schade is alleen het renteverlies.
b) Wanneer het verbeterpad niet goed wordt doorlopen krijgt de begrotingsreserve de vorm van een
boete. De schade is een korting op het gemeentefonds (maximaal de omvang van de overschrijding)
en het renteverlies.
Wet HOF in relatie tot het kantorenfonds
Het effect van het kantorenfonds op het EMU-saldo is afhankelijk van de vormgeving van het kantorenfonds. Het
is belangrijk dat gemeenten in hetzelfde jaar de geïnde belasting uitkeren aan een fonds via een private stichting
of vereniging. Vanuit deze vereniging of stichting worden vervolgens de investeringen ten behoeve van het
kantorenfonds bekostigd. Omdat gemeenten op deze manier in een jaar evenveel inkomsten als uitgaven
hebben (op transactiebasis) kan het EMU-saldo gelijk blijven.
70 Kamerbrief Minister van Financiën, Financieel akkoord Rijk en medeoverheden d.d. 21 januari 2013, kenmerk IRF 2013 –
0034M.
71 Het EMU-saldo van gemeenschappelijke regelingen (openbaar lichaam) wordt toegerekend aan de betrokken decentrale
overheden. Andere rechtspersonen met een wettelijke taak vallen buiten de berekening van het EMU-saldo maar kunnen op
een later moment alsnog worden aangewezen. Gemeentelijke bedrijven (bedrijven die marktgerichte activiteiten uitvoeren)
vallen eveneens buiten de berekening voor het saldo. Voorbeelden zijn het openbaar nutsbedrijf, het woningbedrijf en het
havenbedrijf. Daarentegen worden het grondbedrijf, de reinigingsdienst, de sociale werkvoorzieningen en de musea wel tot de
sector overheid gerekend. Gemeentelijke bedrijven kunnen eveneens nog worden aangewezen.

44

Het is wel belangrijk afspraken te maken over dit proces want wanneer inkomsten niet aansluiten op uitgaven
heeft dit in het ene jaar een positief effect op het EMU saldo (moment van belasting innen) maar het jaar daarna
een negatief effect (belasting uitkeren).
Opgemerkt kan worden dat bij een kantorenfonds mogelijk niet het gehele geïnde bedrag wordt uitgekeerd omdat
gemeenten perceptiekosten inhouden. Perceptiekosten worden door gemeente ingezet om de kosten van
heffing, invordering en de bezwaar- en beroepsprocedure (gedeeltelijk) te dekken. Wanneer gemeenten
perceptiekosten inhouden op basis van werkelijk gemaakte kosten heeft het maken van kosten voor heffing,
invordering en bezwaar- en beroepsprocedures geen effect op het EMU-saldo. Net als het innen en uitkeren van
de belasting dient dit wel in hetzelfde jaar te gebeuren. Hetzelfde geldt wanneer gemeenten perceptiekosten
berekenen op basis van een percentage van de heffing. Hierbij is de kans groter dat de gemaakte kosten niet
één op één aansluiten op de ontvangen perceptiekosten maar dit zal een gering effect hebben op het EMU-saldo
wat zowel positief als negatief kan zijn.
De belasting die overheidsorganisaties in de hoedanigheid van genothebber van een pand/grond moeten betalen
aan de belastingheffende instantie zal vanzelfsprekend wel een effect hebben op het EMU-saldo.
Overheidsorganisaties hebben ook kantoorpanden of gronden in eigendom en kunnen als genothebber van het
pand/ de grond worden geconfronteerd met een verplichte bijdrage. Deze belasting valt binnen de berekening
van het EMU-saldo en heeft een negatief effect op het saldo. Het effect van het kantorenfonds hoeft overigens
niet per definitie alleen een negatief effect te hebben op het EMU-saldo. De overheid heeft ook een aanzienlijke
portefeuille van leegstaande kantoorpanden in eigendom en kan dus ook ontvanger worden van het
kantorenfonds. In hoeverre dit zich daadwerkelijk voor zal gaan doen en of de ontvangsten dan opwegen tegen
de gedane bijdrage valt op dit moment echter niet in te schatten. Hiervoor is een nader onderzoek nodig naar de
eigendomspositie van de overheid in de gebieden waar het kantorenfonds (potentieel) wordt opgericht, de sloopen transformatieopgave voor dit genot, de bijdrage die moet worden gedaan en de ontvangsten uit het fonds
indien tot transformatie en/of sloop wordt overgegaan. Indien elk effect op het EMU-saldo moet worden
voorkomen, zou dit resulteren in een uitzonderingspositie voor overheidsorganisaties tot het doen van een
bijdrage. Anders voldoet het fonds niet aan de gestelde randvoorwaarden en heeft het wel effect op het EMUsaldo en de EMU-schuld.72

8.2. Verplicht schatkistbankieren voor decentrale overheden
Schatkistbankieren houdt in dat deelnemende instellingen al hun liquide middelen en beleggingen aanhouden in
de schatkist bij het ministerie van Financiën en niet langer financiële geldmiddelen en vermogen bij private
partijen buiten de schatkist aanhouden. Voor decentrale overheden betekent schatkistbankieren dat gemeenten,
provincies, waterschappen en door hen opgerichte gemeenschappelijke regelingen al hun liquide middelen en
beleggingen die op een gegeven moment niet benodigd zijn voor de publieke taak aanhouden bij het ministerie
van Financiën. Wanneer deze gelden weer benodigd zijn kunnen decentrale overheden deze direct opnemen.
Het negatieve effect van schatkistbankieren zijn de relatief lage rentes die aan deelnemers van
schatkistbankieren worden vergoed (reflecteren gering risico). Banken vergoeden veelal rentes die gebaseerd
zijn op de interbancaire Euribortarieven. Deze liggen boven de inleenrentes van de staat.
De aanpassing van de wet FIDO (financiering decentrale overheden) waarin het schatkistbankieren verplicht
wordt gesteld, zal naar verwachting in de loop van 2013 in werking treden. In de het wetsvoorstel tot wijziging wet
FIDO73 is vastgelegd dat openbare lichamen hun liquide middelen op zodanige wijze moeten inzetten dat zij
uiterlijk op 31 december 2013 beschikbaar zijn om in de schatkist van het Rijk aangehouden te worden met dien
verstande dat Artikel III bepaalt dat na inwerkingtreding van de wet na plaatsing in het Staatsblad, het artikel II,
tweede lid terugwerkt tot 4 juni 2012, 18.00 uur.

72 Het Rijk en lokale overheden dragen ook op dit moment al belasting af aan (andere) lokale overheden voor hun vastgoed,
zoals onroerendezaakbelastingen, rioolheffing, baatbelasting, reinigingsrechten, leges omgevingsvergunning en dergelijke.
73 Nader rapport Wijziging van de Wet financiering decentrale overheden in verband met het rentedragend aanhouden van
liquide middelen in 's Rijks schatkist (verplicht schatkistbankieren), d.d. 5 februari 2013, artikel II, 2e lid van wetsvoorstel (op 8
feb 2013 naar de Tweede Kamer gestuurd).

45

Verplicht schatkistbankieren in relatie tot het kantorenfonds
Verplicht schatkistbankieren vormt geen belemmering bij het opzetten van het kantorenfonds. De geïnde en
vervolgens uit te keren belastingen (geoormerkte geldstromen) vallen niet binnen de categorie “liquide middelen
en beleggingen die op een gegeven moment niet benodigd zijn voor de publieke taak”. Er bestaat dan ook geen
risico dat een gemeente verplicht deze gelden weg dient te zetten bij de schatkist.

8.3. Staatssteun
Algemeen kader staatsteun
Het mededingingsbeleid van de Europese Unie is erop gericht gelijke voorwaarden te creëren voor alle
ondernemingen binnen de Europese grenzen. Staatssteun, waarvan de juridische basis is gelegen in de artikelen
107, 108 en 109 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (verder: VwEU), speelt hierbij
een belangrijke rol.
Staatssteun kan een verstorende werking hebben op de concurrentieverhoudingen tussen ondernemingen. Dit is
de voornaamste reden waarom steunmaatregelen, voor zover onrechtmatig en onverenigbaar, niet zijn
toegestaan. Er is sprake van staatssteun in de zin van artikel 107 lid 1 Verdrag inzake de werking van de
Europese Unie (VWEU) als aan de volgende cumulatieve criteria is voldaan:
a)
b)
c)
d)

er is sprake van een selectief economisch voordeel voor één of meer ondernemingen dat zij niet langs
de normale commerciële weg zouden hebben verkregen;
dit voordeel is bekostigd met staatsmiddelen of is aan de staat toe te rekenen;
het voordeel dreigt de mededinging te vervalsen, en:
het voordeel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

Als er sprake is (of: zou kunnen zijn) van staatssteun, moet het voornemen om steun te verlenen worden gemeld
bij de Europese Commissie. Pas als de Commissie de steun heeft goedgekeurd mag de steun ook daadwerkelijk
worden gegeven. Tot die tijd geldt de zogenaamde stand still verplichting: de steun mag niet ten uitvoer worden
gelegd.
Hoedanigheden staatssteun in perspectief verplichte afdracht kantorenfonds
Staatssteun kan zich in veel hoedanigheden voordoen. Daarbij gaat het niet alleen om bedragen die door een
overheidsorganisatie worden uitgekeerd maar om alle op geld waardeerbare maatregelen die een onderneming
tot voordeel zou kunnen strekken. Te denken valt bijvoorbeeld aan voordelige leningen of garanties die door een
overheidsorganisatie worden verstrekt of het verschaffen van een belastingvoordeel.
Bij de voorgestelde opzet voor een verplichte afdracht kantorenfonds lijken zich voornamelijk op twee fronten
staatssteunaspecten te kunnen aandienen:
a)
b)

Er zou sprake kunnen zijn van staatssteun vanwege de rol en betrokkenheid van de overheid bij de
inning van de gelden en de daarop volgende uitkering aan de stichting of vereniging;
Er zou sprake kunnen zijn van staatssteun omdat overheidsorganisaties in hun hoedanigheid van
kantooreigenaar een uitkering doen ten behoeve van het fonds.

De onder a en b genoemde mogelijkheden worden hieronder uitgewerkt.
Ad a. staatsteun vanwege rol en betrokkenheid overheidsorganisatie bij inning en uitkering gelden
De regeling kantorenfonds is geschoeid op de leest van de BIZ-regeling. Ook bij de totstandkoming van de BIZ
regeling is aandacht besteed aan staatssteunaspecten. De uitkering in het kader van de BIZ is vormgegeven als
verstrekking van subsidie, die moet worden getoetst op staatssteunaspecten. De visie van de wetgever is dat in
het kader van de BIZ geen sprake is van staatssteun, zo blijkt uit de memorie van Toelichting bij de
Experimentenwet BI-zones.74

74 Wet van 19 maart 2009, houdende tijdelijke regels voor experimenten met een gebiedsgerichte bestemmingsheffing ten
behoeve van aanvullende activiteiten van samenwerkende ondernemers mede in het publiek belang.

46

In de Memorie van Toelichting wordt aangegeven dat geen selectief voordeel wordt verschaft aan
ondernemingen. Dat wordt gemotiveerd door te stellen dat uit de opzet en de uitgangspunten van de BGVbijdrage volgt dat het gaat om activiteiten die het gezamenlijke belang van de ondernemingen in de betrokken
zone dienen. Als gevolg van het vereiste brede draagvlak onder ondernemingen die ook bijdragen, is volgens de
Memorie van Toelichting een selectief voordeel voor één of meer bepaalde ondernemingen vrijwel uitgesloten.
Het is zeer de vraag of eenzelfde redenering voor het kantorenfonds kan worden aangehouden. De aard van de
bestedingen is immers anders waardoor, ondanks het draagvlak, wel een selectief voordeel lijkt te kunnen
ontstaan voor de eigenaar van een kantorenpand dat wordt gesaneerd.
Voordelen kunnen slechts als steunmaatregelen in de zin van artikel 107 VWEU worden beschouwd als zij
rechtstreeks of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de staat kunnen worden toegerekend.75 In dat
kader is van belang dat de regeling verplichte afdracht kantorenfonds uit gaat vaneen privaat initiatief dat op
publiekrechtelijke wijze wordt gefaciliteerd. Daarbij worden de opbrengsten op verzoek van private partijen door
de gemeente geïnd bij de eigenaren en uitgekeerd aan een overkoepelende stichting of vereniging. Bij de heffing
en inning van de bijdrage en de uitkering van de gelden aan de vereniging of stichting, zijn geen
publiekrechtelijke middelen gemoeid.76 Het bedrag dat wordt uitgekeerd is geoormerkt: via een privaatrechtelijke
(uitvoerings)overeenkomst die de gemeente met de stichting/vereniging sluit, wordt zeker gesteld dat de
bedragen worden besteed aan de activiteiten waarvoor de gelden zijn bedoeld.
Als de regeling volgens bovenstaande systematiek wordt vormgegeven, is verdedigbaar dat er geen sprake is
van een voordeel dat met staatsmiddelen wordt bekostigd. In dat geval is er dus geen sprake van staatssteun.
Hiervoor kan steun worden gevonden in uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Uit de
uitspraak Pearle BV blijkt dat als enkel de wil van het georganiseerde bedrijfsleven wordt uitgevoerd en die wil
uitsluitend wordt uitgevoerd met middelen van de aangesloten ondernemingen, dat handelen niet mag worden
toegerekend aan de staat en de middelen niet als staatsmiddelen mogen worden aangemerkt.77 Uit de zaak
Preussen Elektra wordt wel afgeleid dat een steunmaatregel een effect moet hebben op de begroting van de
staat.78
Bij het bovenstaande moet worden aangetekend dat deze casus niet één op één vergelijkbaar is met de Pearle
casus en er over deze kwesties weinig guidance voorhanden is. Dat was dan ook de reden waarom de Hoge
Raad in de Pearle casus besloot tot het stellen van een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie.
Om de regeling verplichte afdracht kantorenfonds op haar merites te beoordelen lijkt het goed om het Pearle
arrest af te zetten tegen het arrest Steinike & Weinlig.79 Dat doet het Hof overigens zelf ook in eerstgenoemde
casus.
In het Pearle arrest was voor het Hof van belang dat geen sprake was van financiering met middelen waarover
de nationale autoriteiten naar believen konden beschikken maar dat juist sprake was van bekostiging door het
georganiseerde bedrijfsleven zelf. Bovendien werden de kosten die het publiekrechtelijk lichaam had gemaakt
betaald uit de heffingen. Belangrijk was verder dat het initiatief uit het georganiseerde bedrijfsleven zelf kwam.
De overheidsorganisatie diende uitsluitend als instrument voor de heffing en inning van bedragen ten behoeve
van het belang dat het georganiseerde bedrijfsleven zichzelf had gesteld en dat geen deel uitmaakte van het
beleid van de Nederlandse overheid.
In het arrest Steinike & Weinlig was ook sprake van een fonds. Dit fonds kwalificeerde echter wel als fonds dat
met staatsmiddelen werd bekostigd. Het betreffende fonds werd echter niet slechts gevoed met bijdragen van de
aangesloten ondernemingen maar ook met subsidies van de staat. Bovendien diende het fonds als instrument
om door de staat vastgesteld beleid uit te voeren ter bevordering van de land- en bosbouw en
voedingsmiddelenindustrie.

75 C-303/88 Italië/Commissie, r.o. 11, 259/85 Frankrijk/Commissie, r.o. 24
76 We gaan er daarbij van uit dat naar analogie van de BIZ-regeling ook perceptiekosten worden geheven.
77 C-345/02 Pearle BV e.a/ Hoofdbedrijfschap Ambachten
78 C-379/98 Preussen Elektra/ Schleswag (r.o. 58)
79 78/76 Steinike & Weinlig,

47

De regeling verplichte afdracht kantorenfonds vertoont de meeste overeenkomsten met de Pearle casus. Er is
sprake van een marktinitiatief, ondersteund met een draagvlakmeting, alvorens kan worden gekomen tot een
stelsel van verplichte afdracht. Bovendien heeft de maatregel voor wat betreft de inning en uitkering van de
gelden geen effect op de begroting (Preussen Elektra). Anders dan in de casus Steinike & Weinlig is geen sprake
van subsidies die door de overheid ter beschikking worden gesteld om het fonds te vullen. Wel moet worden
aangetekend dat met de instelling van het fonds niet een louter commercieel belang wordt gediend maar mede
uitvoering wordt gegeven aan overheidsbeleid. Maar dan wel overheidsbeleid dat zowel in termen van initiatief
als uitwerking in samenwerking met de markt tot stand is gekomen en haar oorsprong vind in het publiek-private
Convenant Leegstand Kantoren (zie ook artikel 3 Convenant). Tegen de hiervoor beschreven achtergrond is het
verdedigbaar dat er geen sprake is van een voordeel dat met staatsmiddelen wordt bekostigd en er derhalve
geen sprake is van staatsteun.
Ad b. bijdrage van overheidspartij in hoedanigheid van kantooreigenaar
Uitgangspunt van de regeling verplichte afdracht kantorenfonds is dat een draagvlakmeting plaatsvindt onder de
eigenaren van kantoren. Die eigenaren kunnen private partijen zijn maar ook publieke partijen. Als het komt tot
een heffing, betekent dit dat zowel publieke als private kantooreigenaren verplicht zullen zijn om een biijdrage te
betalen.
In dit kader doet zich de vraag voor of de bijdrage van een overheidsoarganisatie in haar hoedanigheid van
kantooreigenaar op zichzelf kwalificeert als staatssteun. Aan het begin van deze paragraaf is vastgesteld dat één
van de voorwaarden om te kunnen spreken van staatssteun is dat er sprake moet zijn van een selectief
economisch voordeel voor één of meer ondernemingen dat zij niet langs de normale commerciële weg zouden
hebben verkregen. Als gemaakte afspraken resulteren in een voordeel dat de private partijen onder normale
marktomstandigheden ook zouden hebben genoten, dan wordt niet voldaan aan deze staatssteunvoorwaarde.
Toetsing hiervan vindt plaats op basis van het Market Economy Investor Principle (MEIP).
Het MEIP komt er kort gezegd op neer dat de overheidsorganisatie niet anders handelt dan een particuliere
onderneming in haar plaats zou doen. In de jurisprudentie wordt dit als volgt omschreven:
“Ten einde vast te stellen of dergelijke maatregelen het karakter van staatssteun hebben, dient te worden
beoordeeld of in soortgelijke omstandigheden een particulier investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met
de organen die de publieke sector beheren, ertoe zou kunnen worden gebracht een zo belangrijke
kapitaalinbreng te doen”.80
Als uit een draagvlakmeting blijkt dat de meerderheid van de private partijen voor het instellen van een heffing is,
dan kan worden beargumenteerd dat de overheid op dat moment handelt gelijk een particulier investeerder zou
doen. Het is echter de vraag of kan worden volgehouden dat de overheid als kantooreigenaar dezelfde belangen
heeft als private kantooreigenaren. Immers de overheid heeft het kantoor in beginsel in eigendom voor eigen
gebruik en verhuurt niet aan derden met het maken van rendement als drijfveer. Aan de andere kant ondervindt
ook de overheid in haar hoedanigheid van kantorenbezitter hinder van de niet goed functionerende
kantorenmarkt. Want hoewel de overheid niet direct stuurt op rendement van haar vastgoed is zij er wel bij
gebaat dat het vastgoed zo waardevast mogelijk is, mede bezien vanuit de efficiencyslag en het afstoten van
vastgoed die bij de (rijks)overheid gaande is. Op 31 juli 2012 publiceerde de Volkskrant de resultaten van een
onderzoek naar de financiële risico's op de markt voor commercieel vastgoed.81 In het onderzoek zijn het
eigendom en de hypotheek in kaart gebracht van 140 grote kantoorgebouwen die helemaal of grotendeels
leegstaan. Dat is circa 20% van de totale kantorenleegstand in Nederland. Uit deze cijfers bleek dat
rijksoverheid, provincies en gemeenten ongeveer 10% van de kantoren met problematische leegstand in
eigendom hadden.82 Vanuit die invalshoek is de overheid dus deel van het probleem en heeft zij ook belang bij
het doen van een afdracht ten behoeve van een functionerend kantorenfonds.

80 C-305/89, Italië/Commissie, r.o. 19
81 Artikel Volkskrant 31 juli 2012 “Kantoorleegstand Nederland is ook Duits probleem”.
82 Volgens het artikel is 24,8% van de panden met problematische leegstand in Duitse handen en is iets meer dan de helft
eigendom van Nederlandse projectontwikkelaars (zoals het inmiddels failliete Eurocommerce), banken en
beleggingsfondsen.Nederlandse pensioenfondsen bezitten 3,8% van de impopulaire kantoren.

48

Het uitzonderen van overheidsorganisaties van een bijdrageplicht kan ten koste gaan van draagvlak als
particuliere gebruikers (dus niet alleen beleggers maar ook de eigenaar-gebruiker) wel bijdrageplichtig zijn.. Een
uitzonderingspositie voor overheidsorganisaties kan bovendien aanleiding geven tot het instellen van bezwaaren beroepsprocedures met als insteek strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Conclusie staatssteun in relatie tot het kantorenfonds
Voor wat betreft de rol van de overheid bij de inning en heffing van de bijdrage is verdedigbaar dat geen sprake
is van staatssteun omdat geen sprake is van een voordeel dat met staatsmiddelen wordt bekostigd. Dat stelt
echter wel strikte eisen aan de vormgeving van de regeling en de faciliterende rol van de overheid daarbij. Uit
het Pearle arrest blijkt dat de regeling rond de verplichte afdracht in ieder geval zo worden vormgegeven dat
sprake is van volledige bekostiging door het georganiseerde bedrijfsleven zelf. Ook het initiatiefen de bepaling
van de hoogte van de bijdrage zal bij het bedrijfsleven moeten worden gelegd. De overheid dient zich te
beperken tot een faciliterende rol en de overheid bovendien geen mogelijkheid mag hebben om te interveniëren
in de besteding van de gelden.
Ten aanzien van de bijdrage die de overheid doet in haar hoedanigheid van kantooreigenaar, lijkt de kwestie nog
iets gecompliceerder te liggen. Als uit een draagvlakmeting blijkt dat de meerderheid van de private partijen voor
het instellen van een heffing is, kan worden beargumenteerd dat de overheid op dat moment handelt gelijk een
particulier investeerder zou doen. In dat geval zou geen sprake zijn van staatssteun. Het is echter de vraag in
hoeverre kan worden volgehouden dat de overheid in haar hoedanigheid van kantooreigenaar dezelfde belangen
heeft bij een goed functionerende kantorenmarkt en aangepaste planvoorraad als een particuliere investeerder.
Op macroniveau zou die vraag bevestigend kunnen worden beantwoord vanuit de gedachte dat ook een afdracht
van de overheid een investering betreft in de waarde van de rest van haar bezit. Ondanks dat de overheid niet
direct stuurt op rendement van haar vastgoed is zij er wel bij gebaat dat het vastgoed zo waardevast mogelijk is.
Dat geldt te meer in het licht van de efficiencyslag en het afstoten van vastgoed die bij de overheid gaande is.
Overigens is het bij de vormgeving van de regeling wel aan te bevelen overleg te voeren met de Europese
Commissie.

8.4. Mededinging
Naast staatssteun kunnen op mededingingsgebied ook andere zaken spelen. In artikel 2 van het Convenant
aanpak leegstand kantoren wordt geconstateerd dat de kantorenmarkt niet goed functioneert en de normale
marktwerking en het bestaande reguleringsinstrumentarium niet tot het gewenste resultaat leiden. Om te komen
tot een kantorenvoorraad die beter is toegesneden op de diverse gebruikersvragen (over kwaliteit, locaties,
gebouwfunctionaliteit en omvang) is in het Convenant afgesproken dat Partijen regionale doelstellingen
formuleren die jaarlijks worden gemonitord.
De af te spreken doelstellingen kunnen in de uitvoering (op het niveau van de regionale kantorenfondsen) leiden
tot strijd met mededingingsregels. In het Convenant is daarom opgenomen dat de doelstellingen en te nemen
maatregelen niet strijdig mogen zijn met Europese en/of nationale mededingingsregels.
Het beleid op het vlak van mededinging vormt één van de speerpunten van de Europese Unie. Samen met de
nationale overheden handhaaft de Europese Commissie de EU-mededingingsregels. Die zorgen ervoor dat alle
bedrijven in de EU op gelijke voet en eerlijk met elkaar kunnen concurreren, en laten zo de EU-markten beter
functioneren. Naast het Europese mededingingsrecht kent Nederland ook eigen mededingingsregels, die
onderdeel vormen van de Mededingingswet. De Mededingingswet bevat regels over concurrentiebeperkende
afspraken, misbruik van economische machtspositie en concentraties van ondernemingen.
Binnen Nederland houdt de NMa toezicht op de mededinging. Vaak zijn gedragingen die strijdig zijn met de
Mededingingswet ook in strijd met de Europese mededingingsregels. De Nederlandse en Europese
mededingingsregels zijn namelijk grotendeels gelijkluidend. Als een gedraging in strijd is met zowel de
Mededingingswet als het Europese mededingingsregels kan de Europese Commissie als handhavende instantie
optreden. Dat hoeft niet. Ook de NMa heeft de bevoegdheid de Europese mededingingsregels toe te passen in
Nederland.
Met de op te richten regionale kantorenfondsen wordt beoogd om de sanering van structureel verouderde
kantoren te stimuleren door vanuit het fonds een financiële compensatie te bieden aan eigenaren die besluiten
hun bestaande kantoor te saneren, door ofwel sloop ofwel duurzame transformatie naar een andere functie.

49

Door de NMa is aangegeven dat al bij onttrekking van 1% of minder van de kantorenmarkt verstoring of
prijsopdrijving plaats kan plaatsvinden.
De minister heeft bij de beantwoording van Kamervragen op 29 oktober 2012 laten weten dat prijsopdrijving of
marktverstoring niet te verwachten is omdat het eventueel op te richten kantorenfonds tot doel heeft om de
structurele overcapaciteit die de markt niet zelf kan herstellen uit de markt te nemen. 83

Kartelverbod
Een belangrijk onderdeel van de Mededingingswet betreft het verbod op concurrentiebeperkende afspraken. Dit
verbod wordt vaak kortweg aangeduid als het ‘kartelverbod’. Het is vastgelegd in artikel 6 van de
Mededingingswet en artikel 101 VWEU: ondernemingen mogen onderling geen afspraken maken over
bijvoorbeeld prijzen, verdeling van klanten of het boycotten van leveranciers en/of afnemers. Een verboden
kartelafspraak is elke afspraak tussen ondernemingen die de concurrentie kan verhinderen, beperken of
vervalsen. Overigens geldt het kartelverbod niet alleen voor gemaakte afspraken maar ziet het ook toe op
concurrentiebeperkende onderling afgestemde feitelijke gedragingen.
Het kartelverbod verbiedt dus afspraken en feitelijke gedragingen die de concurrentie beperken. Daarbij gaat het
in de eerste plaats om afspraken waarvan het doel is om de concurrentie te beperken. Maar afspraken zonder
dat doel die wel een concurrentiebeperkend gevolg hebben, zijn evenzeer verboden. Voor afspraken die tot doel
hebben dat zij de concurrentie beperken (‘doelafspraken’) geldt echter dat in de praktijk slechts zelden een
uitzondering op het kartelverbod wordt gemaakt. Belangrijke verboden doelafspraken zien op het beperken van
de output (bijvoorbeeld door het stilleggen van fabrieken), het maken van prijsafspraken en het maken van
marktverdelingsafspraken.
In het geval van het kantorenfonds maken provincies en gemeenten in samenspraak met marktpartijen afspraken
op het niveau van de Kantorenregio en op locatieniveau om de kantorenleegstand terug te dringen. Daartoe
worden onder meer concrete doelstellingen geformuleerd over het kantooroppervlak, het maximaal te realiseren
nieuwbouwoppervlak, kantoorbestemmingen en plancapaciteit.
Deze ruimtelijke beleidskaders stellen de georganiseerde marktpartijen in staat om te komen tot daadwerkelijke
vermindering van de kantorenleegstand. Het initiatief om tot daadwerkelijke reductie te komen, ligt bij de
eigenaren van de kantoorpanden. Dat betekent concreet dat de eigenaren zich zullen organiseren en een
draagvlakmeting zullen uitvoeren. Bij voldoende draagvlak zullen concrete afspraken worden gemaakt over
noodzakelijke afdracht conform de BIZ systematiek om zo tot sanering van kantoorpanden te kunnen komen.
Deze regionale/lokale uitwerking van het fonds kan concurrentiebeperkend werken en daardoor in strijd zijn met
het kartelverbod.84
Gegeven het beroep van de minister op de regelgeving rond crisiskartels om de structurele overcapaciteit op de
kantorenmarkt tegen te gaan, lijkt ook de Minister van mening dat er sprake is van strijd met het kartelverbod.
Van een crisiskartel kan namelijk alleen maar sprake zijn als er in strijd wordt gehandeld met het kartelverbod.
Overigens zal dit bij de regionale uitwerking per fonds nader moeten worden vastgesteld. Een beroep op de
regelgeving rond crisiskartels is slechts in uitzonderlijke situaties mogelijk. In ieder geval moet sprake zijn van
structurele overcapaciteit. Er zijn tekenen dat sprake zou kunnen zijn van structurele overcapaciteit. Interessant
in dit kader is het model dat het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) in opdracht van het ministerie van I&M
heeft ontwikkeld (oktober 2011) waarmee voor regionale kantorenmarkten de vraag- en aanbodontwikkeling tot
2040 in beeld wordt gebracht. De eindconclusie van het EIB is dat de kantorenmarkt zeer divers is, zowel naar
regio als naar marktsegment, dat marktkrachten op lange termijn voor meer evenwicht gaan zorgen, maar dat na
2020 een grote voorraad incourante technisch verouderde kantoorgebouwen zal gaan ontstaan.
Het model dat het EIB heeft opgesteld is echter niet tot stand gebracht met het doel om vast te stellen of in een
specifieke Kantorenregio sprake is van structurele overcapaciteit. Zij geeft op die vraag dan ook geen antwoord.
Of sprake is van structurele overcapaciteit is, mede door conjunctuurbewegingen, moeilijk in te schatten. Het
leegstandpercentage van circa 14% is hoeft op zichzelf niet zorgwekkend te zijn.

83 Beantwoording Kamervragen van het lid De Vries (PvdA) inzake kantoren aan de minister van Infrastructuur en Milieu, 29
oktober 2012 met kenmerk IENM/BSK-2012/216675.
84 De mededingingsregels, inclusief het kartelverbod, richten zich tot ondernemingen. Een onderneming is een entiteit die een
economische activiteit verricht. Aan die voorwaarde wordt door de kantooreigenaren voldaan.

50

In de CPB notitie ‘Kantorenmarkt in historisch en toekomstig perspectief’ van 29 juni 2012 wordt geconstateerd
dat fluctuaties in de leegstand logisch zijn en dat leegstandpercentages van boven de 15% vaker zijn
voorgekomen. Er wordt tevens geconstateerd dat zich twee nieuwe trends voordoen die mogelijk voor structurele
problemen kunnen zorgen, te weten de verwachte daling van de werkgelegenheid en de mogelijke daling van het
kantoorgebruik per werknemer (‘nieuwe werken’). De combinatie tussen huidige leegstand en genoemde trends
kunnen leiden tot een krimpende behoefte aan kantoren en structureel hoge leegstand zelfs bij een complete
nieuwbouwstop. Daarbij tekent het CPB aan dat onzeker is in hoeverre genoemde trends doorzetten en dat de
mogelijkheid bestaat dat andere factoren deze trends (deels) zullen compenseren. Ook het CPB concludeert dat
nader onderzoek naar de werking van de kantorenmarkt noodzakelijk is om de kans op een krimpende vraag en
de consequenties hiervan voor de leegstand beter in beeld te kunnen brengen

Crisiskartel
De Mededingingswet biedt ruimte om in te spelen op bijzondere situaties die zich tijdens een economische
recessie kunnen voordoen. Het gaat daarbij om het zogenaamde crisiskartel. 85 Een crisiskartel is een
overeenkomst om structurele overcapaciteit in een noodlijdende bedrijfstak te verminderen. Het crisiskartel kan
dus ook alleen maar worden toegepast als nader onderzoek heeft uitgewezen dat inderdaad sprake is van
structurele overcapaciteit. Wanneer een sector te kampen heeft met overcapaciteit kan een situatie ontstaan dat
de marktprijs in de buurt van de marginale kostprijs komt te liggen. Die situatie is in de regel niet lang houdbaar.
Bij een perfecte marktwerking zal het evenwicht zich herstellen. Soms verdwijnt structurele overcapaciteit echter
niet door het normale proces van marktwerking. Als de overcapaciteit een structureel karakter krijgt en niet door
het normale marktwerkingsproces verdwijnt, kan een crisiskartel uitkomst bieden.
Een crisiskartel kan onder omstandigheden vrijgesteld worden van het kartelverbod van artikel 6 lid 1 Mw en
artikel 101 lid 1 VWEU. Bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van crisiskartels door zowel de Europese
Commissie als de NMa speelt het BIDS-arrest van het Hof van Justitie een belangrijke rol.86 Als hoofdregel geldt
uiteraard dat concurrentiebeperkende afspraken verboden zijn (kartelverbod). In uitzonderingsgevallen kunnen
de concurrentie bevorderende gevolgen echter opwegen tegen de mededingingsverstorende gevolgen. De
beoordeling daarvan moet plaatsvinden binnen het kader van artikel 101, lid 3, VWEU (idem: artikel 6 lid 3 Mw).
Een afspraak kan toch toelaatbaar zijn als aan elke van de volgende voorwaarden is voldaan:


De afspraak draagt bij aan efficiencyverbeteringen
Een crisiskartel moet leiden tot bevordering van de technische of economische vooruitgang of een
bijdrage leveren aan de verbetering van de productie of distributie. Belangrijk daarbij is dat de regeling
borgt dat de minst efficiënte capaciteit van de markt verdwijnt. In het licht van dit criterium hebben de
autoriteiten ook oog voor de sociale voordelen en voordelen op het vlak van duurzaamheid in brede zin.
In het kader van het kantorenfonds zal de prikkel zo moeten worden vormgegeven dat de minst
rendabele kantoren met de minste toekomstwaarde worden uitgekocht en dat het beoogde doel met de
maatregel wordt bereikt. Daarvoor wordt in het Convenant een goede basis gelegd door de diverse
locaties in te delen naar Toekomstperspectief (Groeigebied, Balansgebied, Beperkingsgebied of
Transformatiegebied). Daarnaast is in artikel 7 van het Convenant vastgelegd dat beleggers afspraken
worden gemaakt over sanering van kantoren van meer dan 5000 m² bvo die meer dan 3 jaar voor ten
minste 80% leeg staan (in de markt bekend als structurele leegstand). Conform artikel 7 lid 2 werken
beleggers in Beperkingsgebieden samen om leegstand te clusteren en daarmee onttrekking aan de
voorraad mogelijk te maken.

85 Het fenomeen crisiskartel is niet nieuw in Nederland. De Europese Commissie heeft in 1994 in de Stichting Baksteen-zaak
ontheffing verleend aan 16 Nederlandse producenten van baksteen die overeen waren gekomen om de gezamenlijke
capaciteit met 12% te verminderen door definitieve sluiting van de (in totaal 7) fabrieken van 4 van de 16 producenten. De
baksteenproducenten richtten een compensatiefonds op waaruit de sluitingskosten, waaronder de door de sluiting
veroorzaakte sociale kosten, moesten worden betaald. Met een systeem van geldboeten moest worden voorkomen dat de
ontmantelde fabrieken alsnog in gebruik zouden worden genomen. Van belang was dat de overeenkomsten louter zagen op de
inperking van de overtollige capaciteit en geen beperkingen oplegden ten aanzien van productie, prijzen, verkoopvoorwaarden,
invoer/uitvoer, leveringen en fusies/overnames. Overigens is de vraag in hoeverre deze kwestie uit 1994 nog representatief is
voor de wijze waarop de mededingingsautoriteiten thans tegen crisiskartels aankijken, zo analyseert mr. D.W.L.A. Schrijvershof
in zijn artikel Mededingingsrecht is economisch zware tijden, Tijdschrift voor mededingingsrecht in de praktijk, nummer 1, maart
2012.
86 HvJ 20 november 2008, zaak C-209/07, Competition Authority / Beef Industry Development Society Ltd en Barry Brothers
(Carrigmore) Meats Ltd.

51

Binnen de uit te werken kantorenfondsen zal op regionaal/lokaal niveau door de betrokken ondernemers
moeten worden geborgd dat in de betreffende Kantorenregio steeds de ‘inefficiënte’ capaciteit van de
markt verdwijnt. Dat hangt in belangrijke mate af van de concrete uitwerking van het kantorenfonds op
regioniveau en de vergoedingssystematiek die vanuit het fonds wordt geboden. Die moet zodanig zijn
dat het voor een eigenaar met een ‘goed’ kantoor niet lonend is om tot sanering over te gaan. De
vergoedingssystematiek zal met ander woorden een prikkel moeten bieden om te zorgen dat de
incourante en technisch verouderde capaciteit van de markt verdwijnt.


Een billijk aandeel van de voordelen van de afspraak moet aan de gebruikers ten goede komen
Bij de beoordeling van dit criterium wordt een glijdende schaal gehanteerd. Hoe hoger de beperking van
de mededinging, hoe meer voordeel aan de gebruikers moet toevallen.
Door de capaciteitsreductie worden vraag en aanbod in omvang en kwaliteitsniveau met elkaar in
overeenstemming gebracht. In een gezonde kantorenmarkt kan er tevens voor worden gezorgd dat ook
in de toekomst kan worden voldaan een de snel veranderende maatschappelijke en economische
wensen van gebruikers. Aan deze voorwaarde lijkt te kunnen worden voldaan maar uiteraard is
diepgaander onderzoek noodzakelijk en hangt veel af van de concrete vormgeving van de
kantorenfondsen op lokaal/regionaal niveau.



De mededinging mag niet voor een wezenlijk deel worden uitgeschakeld
Bij dit criterium gaat het erom dat er voldoende concurrentie bestaan.
Zoals eerder aangegeven Bij een beroep op een crisiskartel zal hier nader onderzoek naar moeten
worden verricht. Uit de cijfers van de kantorenmarkt blijkt een aanzienlijke leegstand. Volgens het
onderzoek van het EIB zal na 2020 een grote voorraad incourante technisch verouderde
kantoorgebouwen ontstaan. Vastgesteld moet worden of vraag en aanbod zodanig uit elkaar liggen dat
onttrekking aan de voorraad niet leidt tot onvoldoende concurrentie. Hier zal per concrete casus nader
onderzoek naar moeten worden verricht.



Er mogen geen verdergaande beperkingen worden opgelegd die voor het bereiken van deze
doelstellingen niet onmisbaar zijn.
Het buiten toepassing laten van het kartelverbod is alleen toegestaan voor afspraken die zien op het
terugdringen van overtollige capaciteit en niet voor andere concurrentiebeperkende afspraken. Voor
zover de afspraken verder gaan, zullen deze door de autoriteiten niet worden toegestaan.
In het kader van de oprichting van de regionale kantorenfondsen moet worden vastgesteld in hoeverre
sprake is van de minst mededingingbeperkende oplossing. In dit kader zal bijzondere aandacht moeten
worden besteed aan de overige (markt)initiatieven die zijn geïnitieerd om de leegstand het hoofd te
bieden. In de uitwerking op regionaal niveau zal moeten worden vastgesteld of het regionale
kantorenfonds alleen is gericht op vermindering van de structurele leegstand en niet leidt tot andere
concurrentiebeperkende afspraken. Tevens zal moeten worden onderzocht of samenloop met ander
beleid niet toch tot ongewenste concurrentiebeperkende effecten leidt.

Bovenstaand zijn in de kaders enkele overwegingen geplaatst die de criteria in het perspectief van het
kantorenfonds plaatsen. De toetsing aan deze criteria blijkt in de praktijk zeer ingewikkeld. Recente voorbeelden
van crisiskartels zijn bovendien beperkt en het is de vraag is in hoeverre oude precedenten nog een betrouwbaar
kompas vormen voor de wijze waarop de Commissie en de NMa tegenwoordig tegen crisiskartels aankijken.87
Een uitspraak over de toelaatbaarheid van een crisiskartel is een lastige en zeer uitdagende opgave. In het
systeem van de mededingingsregelgeving is het aan de ondernemingen om aannemelijk te maken dat de
positieve gevolgen de negatieve gevolgen overtreffen. De ingewikkeldheid van de toetsing wordt erkend door de
NMa die aangeeft in beginsel welwillend te zijn om mee te denken.88

87 Mededingingsrecht is economisch zware tijden, Tijdschrift voor mededingingsrecht in de praktijk, nummer 1, maart 2012
door mr. D.W.L.A. Schrijvershof.
88 NMagazine, nr. 3, p.15

52

Gegeven het eerder genoemde standpunt van de NMa en de kennis die bij de NMa aanwezig is, verdient het
aanbeveling om de vormgeving van de verplichte afdracht maar vooral ook de regionale kantorenfondsen
zorgvuldig vorm te geven en in nauw overleg met de NMa te laten toetsen..
Conclusie mededingingsrecht in relatie tot het kantorenfonds
De vormgeving van het stelsel verplichte afdracht kantorenfonds speelt op zichzelf geen rol bij de
mededingingsrechtelijke beoordeling of een kantorenfonds toelaatbaar zou zijn. Wel geven het Convenant en de
regeling verplichte afdracht kantorenfonds richting aan de wijze waarop een regionaal kantorenfonds kan worden
vormgegeven.
Of er voor de relevante markt sprake is van mededingingsrechtelijke gevolgen, kan pas worden beoordeeld als
de uitwerking van een fonds op lokaal/regionaal niveau nader vorm heeft gekregen. Dat dient per casus, dus
voor elk specifiek regionaal kantorenfonds, te worden beoordeeld. Of sprake is van een mededingingsrechtelijk
effect is onder meer afhankelijk van de vraag hoe groot de relevante markt is en welk deel van deze markt
betrokken is bij een kantorenfonds. Alleen op die wijze kan worden beoordeeld in hoeverre het uit de markt
nemen van capaciteit de concurrentie in de betreffende regio kan beïnvloeden.
Als op lokaal/regionaal niveau sprake is van mededingingseffecten maar ook wordt geconstateerd dat sprake is
van structurele overcapaciteit, kan mogelijk een beroep worden gedaan op de regelgeving rond crisiskartel.
Daartoe zal in der eerste plaats grondig moeten worden onderzocht of er daadwerkelijk sprake is van structurele
overcapaciteit. Indien dat het geval is zal moeten worden onderzocht of het kantorenfonds met een beroep op
een crisiskartel kan worden vrijgesteld van het kartelverbod van artikel 6 lid 1 Mw en artikel 101 lid 1 VWEU.

53

9. Bevindingen bestaande
regelgeving
In hoofdstuk 4 zijn de knelpunten voor de bruikbaarheid van de BIZ voor het kantorenfonds
weergeven. Hieronder geven wij alternatieven en/of mogelijke oplossingsrichtingen voor de
geconstateerde knelpunten.
De activiteiten van de BIZ zien op de openbare ruimte en niet op privaat eigendom
Knelpunt/oplossingsrichting
De investeringen zien, anders dan de BIZ-heffing en reclamebelasting, niet op de openbare omgeving maar op
privaat eigendom van een individuele kantooreigenaar of ontwikkelaar. Een gemeenschappelijk doel en belang
zijn daarom mogelijk minder aanwezig. De activiteiten van een BIZ zijn gericht op het bevorderen van de
leefbaarheid, veiligheid, ruimtelijke kwaliteit of een ander mede publiek belang in de openbare ruimte. De minister
van Economische Zaken is van mening dat moet worden afgezien van het oprekken van de te financieren
activiteiten voor de BIZ, aangezien dit de deur opent voor allerlei activiteiten waarvoor de inzet van een verplichte
heffing niet meer te verdedigen is.89
Het kantorenfonds wordt opgericht om de sanering van verouderde, structureel leegstaande kantoren te
stimuleren door vanuit het fonds een financiële compensatie te bieden aan eigenaren die besluiten hun
bestaande kantoor te saneren, door ofwel sloop, ofwel duurzame transformatie naar een andere functie. Het
gemeenschappelijk doel is meer indirect aanwezig en mogelijk zijn de voordelen/effecten op de (lokale)
kantorenmarkt niet direct zichtbaar.
Bezwaren tegen een eventuele fiscale regeling bij diverse niet bij het fonds betrokken ondernemers zal daarmee
naar verwachting groter zijn. Dit kan leiden tot het niet behalen van de draagvlakvereiste en bij invoering van de
heffing tot bezwaar- en rechterlijke procedures van individuele ondernemers tegen de opgelegde aanslagen ten
behoeve van een kantorenfonds. Een dergelijk bezwaar en/of beroep kan leiden tot vermindering of vernietiging
van de aanslagen en tot onverbindendheid van de gehele verordening.
Het feit dat de te subsidiëren activiteiten niet zien op de openbare ruimte maar op sloop en duurzame
transformatie naar een andere functie betekent vanuit staatssteunperspectief bovendien dat sprake kan zijn van
een selectief voordeel. De aard van de opgave (terugdringen van de structurele leegstand) brengt bovendien een
effect op de mededinging met zich mee waardoor zich in mededingingsrechtelijk opzicht problemen kunnen
voordoen.
Alternatief/oplossingsrichting
Uit de jurisprudentie rondom de reclamebelasting kan enige houvast worden gevonden voor de invulling van de
rechterlijke toets ten aanzien van het profijtvereiste. Uit deze jurisprudentie volgt dat indien de heffende instantie
(hier: gemeente) in redelijkheid heeft mogen uitgaan van de veronderstelling dat op een in de verordening
opgenomen wijze degenen die profijt kunnen hebben van de opbrengst van de belasting in de heffing worden
betrokken. Een mogelijke heffing lijkt rechtvaardig ook als sommige ondernemers in het geheel geen profijt
hebben van de bij hen geïnde belasting, mits deze wel in de heffing zijn betrokken.
Vanuit staatssteunperspectief is belangrijk dat de regeling rond de verplichte afdracht zo wordt vormgegeven dat
enkel de wil van het georganiseerde bedrijfsleven wordt uitgevoerd en dat die wil uitsluitend wordt uitgevoerd met
middelen van de aangesloten ondernemingen. Indien daaraan is voldaan is geen sprake van een voordeel dat
met staatsmiddelen wordt bekostigd, zo blijkt uit jurisprudentie. Concreet betekent dit dat niet is voldaan aan de
staatssteuncriteria uit artikel 107 lid 1 VWEU en er geen sprake is van staatssteun.

89 Brief van minister Kamp aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, d.d. 28 december 2012.

54

Als de eigenaren van kantoorpanden afspraken maken over onttrekking aan de voorraad op de manier zoals hier
wordt voorgestaan, lijkt er sprake van strijd met het kartelverbod. Gegeven de situatie waarin de kantorenmarkt
zich bevindt (structurele leegstand die niet door normale marktwerking wordt opgelost), lijkt een beroep op de
regelgeving rond het crisiskartel opportuun.
Uitgaande van de voornoemde alternatieven komen wij tot de conclusie dat een nieuwe regeling kan worden
bedacht welke voldoet aan de vereisten gesteld in het Convenant. In hoofdstuk 10 zal nader worden ingegaan op
de haalbaarheid van een dergelijke regeling. De nieuwe regeling zal zien op een heffing investering
Kantorenregio. De regeling is door ons schematisch uitgewerkt in paragraaf 10.2.
Gemeentegrensoverschrijdende activiteiten
Knelpunt
In tegenstelling tot de doelstelling van de kantorenfondsen ziet de BIZ op een deel van het grondgebied van een
gemeente. De omvang van een gebied waarop de BIZ betrekking heeft, varieert doorgaans tussen één of enkele
straten, tot een compleet bedrijventerrein of een hele binnenstad. De initiatieven in bedrijventerreinen vinden
merendeels plaats in gebieden met 0 tot 199 ondernemers. Een kantorenfonds kan
gemeentegrensoverschrijdend en/of provinciegrensoverschrijdend zijn. Dit kan gevolgen hebben voor de
organisatie en eendrachtigheid tussen de marktpartijen binnen het kantorenfonds.
Alternatief/oplossingsrichting
De positieve ervaringen met een opslag op de OZB voor de realisatie van diverse projecten leren dat
bovengemeentelijke projecten met meerdere heffende en innende gemeenten mogelijk zijn.
In de Afdeling Grondexploitatie is mogelijk gemaakt dat ten behoeve van één project er meerdere gemeenten
bevoegd zijn en over kunnen gaan tot vaststellen van één exploitatieplan waarin de basis voor een door de
verschillende gemeente te innen exploitatiebijdrage wordt gelegd. Een dergelijke methodiek zou ook, in geval
van een gemeentegrens overschrijdend Kantorenfonds, toegepast kunnen worden. Verschil is wel dat bij de
Afdeling Grondexploitatie het gaat om een project met ruimtelijke en functionele samenhang wat er op neerkomt
dat het gaat om een aaneengesloten gebied. Bij een Kantorenfonds hoeft dit niet het geval te zijn.
Vertaald naar de toepassing van een Kantorenfonds komt het er op neer dat bij een
gemeentegrensoverschrijdend Kantorenfonds er, na een informele draagkrachtmeting, een stichting en/of
vereniging wordt opgericht door eigenaren van kantoren uit diverse gemeenten. Deze vereniging of stichting sluit
vervolgens een uitvoeringsovereenkomst met de verschillende gemeenten. Omdat sprake is van meerdere
gemeenten is het zaak dat tussen de gemeenten afstemming plaatsvindt over het genomen initiatief en de
uitvoering. Het verdient de voorkeur dat er één uitvoeringsovereenkomst wordt gesloten met de vereniging of
stichting zodat de eenduidigheid is gewaarborgd. Om deze eenduidigheid te borgen is het daarnaast
aanbevelenswaardig dat voor de heffing en inning van de bijdragen ook zoveel mogelijk één gelijkluidende
verordening wordt opgesteld. Dit kan door duidelijke omschrijvingen te geven in de wettelijke regeling en om
zoveel mogelijk te werken met een model-verordening. De verschillende gemeenten zijn vervolgens heffings- en
inningsbevoegd bij de eigenaren in hun eigen gemeente en stellen de ontvangen gelden vervolgens beschikbaar
aan de stichting en/of vereniging die tot uitkering aan de eigenaren overgaat die wensen te transformeren of te
slopen.
Onduidelijk wie als heffende en innende instantie voor het kantorenfonds zal optreden
Knelpunt
Voor de BIZ is de heffende en innende instantie de gemeente. De kantorenregio strekt zich evenwel mogelijk uit
over het gebied van meerdere gemeenten en/of provincies. Een kantorenfonds is in principe niet bevoegd om te
heffen. De kantorenfondsen zouden hiervoor formeel als zelfstandig bestuursorganen moeten worden
aangewezen.Ervaring op het gebied van heffing en inning ontbreekt bij kantorenfondsen en beschikt niet over
een (ambtelijk) apparaat voor de uitvoering.
Alternatief/oplossingsrichting
Als heffende en innende instantie kunnen de gemeente(n), provincie(s) of bijvoorbeeld het kantorenfonds worden
aangewezen. Gelet op de ervaring met heffen, innen, bezwaar- en beroepsprocedures, subsidieverstrekking en
dergelijke als ook het ambtelijk apparaat zou ons inziens de gemeente de eerst aangewezene zijn om als
heffende instantie in deze op te treden. Dit sluit ook aan bij de BIZ-regeling.

55

Het lijkt ons van belang de perceptiekosten van de heffende en innende gemeente(n) voor de heffing en inning te
vergoeden vanuit de opbrengsten van de afdracht. De diverse initiatieven voor een opslag op de OZB voor de
realisatie van diverse bovengemeentelijke projecten leren dat bovengemeentelijke projecten met meerdere
heffende en innende gemeenten mogelijk zijn. Bovendien kan deze constructie drempelverhogend werken voor
de ondernemers.
De hoogte van de heffing en het aantal bijdrageplichtigen van de BIZ is beperkt
Knelpunt
Waar de BIZ in het leven wordt geroepen in kleinschalige gebieden en daardoor lage bedragen oplevert, kunnen
kantorenfondsen in het leven worden geroepen voor veel grotere gebieden en financiële belangen. Het bedrag
waarvoor een BIZ in het leven wordt geroepen, ligt veelal tussen de € 50.000 en € 100.000. Voor het
kantorenfonds zal het om aanzienlijk grotere bedrage gaan, ook als slechts een percentage van de
daadwerkelijke transformatiekosten als stimulans zal worden geheven en uitgekeerd. Effecten EMU-saldo (Wet
HOF), schatkistbankieren en staatssteun, spelen bij het kantorenfonds een belangrijkere (en mogelijk
drempelverhogende) rol.
Om een kantorenfonds voldoende te vullen om een effectieve prikkel te geven tot sloop en duurzame
transformaties, moeten er ofwel veel bijdrageplichtigen worden aangewezen, ofwel moet per bijdrageplichtigen
een fors bedrag worden betaald. Het zal niet eenvoudig zijn om voldoende draagvlak te creëren voor een forse
heffing bij bijdrageplichtigen, tenzij bijdrageplichtigen inzien dat de heffing (indirect) grote voordelen biedt.
Alternatief/oplossingsrichting
Om te bewerkstelligen dat het kantorenfonds geen effect heeft op het EMU-saldo, moet ervoor worden gezorgd
dat de belastinggelden worden geïnd in hetzelfde jaar dat ze worden uitgekeerd aan de private stichting of
vereniging. De heffing van perceptiekosten is op zichzelf niet van invloed op het EMU saldo. Wel kan een relatief
gering effect ontstaan als achteraf blijkt dat de gemaakte kosten niet één op één aansluiten op de ontvangen
perceptiekosten. De belasting die overheidsorganisaties moeten betalen aan de belastingheffende instantie in de
hoedanigheid van eigenaar van een pand zal vanzelfsprekend wel een effect hebben op het EMU saldo
De draagvlakmeting vormt mogelijk een hoge drempel voor kantorenfondsen
Knelpunt
Een BIZ wordt uitsluitend ingesteld indien er voldoende draagvlak voor is onder de ondernemers die het aan zal
gaan. Het opkomstvereiste vormt voor de BIZ geen onoverkomelijk bezwaar. Of het opkomstvereiste ook voor
een kantorenfonds geen onoverkomelijk bezwaar zal vormen, is niet zonder meer aan te nemen.
Het vereiste van minimaal twee derde voorstemmers blijkt voor de BIZ een aanzienlijk groter bezwaar dan het
opkomstvereiste. Op bedrijventerreinen wordt dat nog eens versterkt vanwege de grote diversiteit aan bedrijven
in veel van deze gebieden. Een derde van de initiatieven sneuvelt op een te laag percentage voorstemmers.
Aangezien het gezamenlijke belang voor een regionaal kantorenfonds wellicht kleiner wordt ervaren dan voor
een lokale BIZ, ligt het in de verwachting dat deze draagvlakeis een hoge drempel vormt voor een kantorenfonds.
Alternatief/oplossingsrichting
Uit de diverse lopende initiatieven op het gebied van diverse ondernemers- en kantorenfondsen in een grote
regio zou wellicht afgeleid kunnen worden dat een draagvlakvereiste gelijk BIZ haalbaar is en dat het knelpunt
wellicht overbrugbaar is.
Het niet hanteren van een draagvlakvereiste zou ook een alternatief kunnen zijn. Dit is wel in strijd met de
randvoorwaarden volgend uit het Convenant. Voor een reguliere heffing (niet zijnde BIZ) is echter geen
draagvlakvereiste nodig, zoals voor de besproken opslag op de OZB. Ook kan gekeken worden naar het
systeem van de baatbelasting en Afdeling Grondexploitatie dat eerst streeft naar een privaatrechtelijke
overeenkomst waarna (als dat niet mogelijk blijkt) pas wordt overgegaan tot het afdwingbare instrument van
heffing. Voor de geoormerkte reclamebelasting geldt dat de gemeente wel in redelijkheid heeft moeten mogen
uitgaan van de veronderstelling dat op deze wijze degenen die profijt kunnen hebben van de opbrengst van de
belasting in de heffing worden betrokken.
Ook kan gedacht worden aan een minder zwaar draagvlakvereiste. Uit buitenlandse ervaring met Business
Improvement Districts blijkt dat daar klaarblijkelijk kan worden volstaan met een minder zwaar draagvlak dan de
BIZ voorschrijft.

56

De relatie tussen de uit te voeren activiteiten en het profijt is lastiger te duiden
Knelpunt
Het gemeenschappelijk doel is meer indirect aanwezig en mogelijk zijn de voordelen/effecten op de (lokale)
kantorenmarkt niet direct zichtbaar. Daarnaast is de geografische afstand binnen het gebied veel groter.
Bezwaren tegen een eventuele fiscale regeling bij diverse niet bij het fonds betrokken ondernemers zal daarmee
naar verwachting groter zijn. Dit kan leiden tot niet behalen draagvlakvereiste en bij invoering heffing tot
bezwaar- en rechterlijke procedures van individuele ondernemers tegen de opgelegde aanslagen ten behoeve
van een kantorenfonds. Een dergelijk bezwaar en/of beroep kan leiden tot vermindering of vernietiging van de
aanslagen en tot onverbindendheid van de gehele verordening.
De bijdrage aan het kantorenfonds kan worden gedaan vanuit de gehele Kantorenregio, dus ook vanuit buiten
het gebied waar de aanwending van de gelden uit het fonds zal plaatsvinden. Nu tegen een aanslag voor de
verplichte afdracht rechtsmiddelen openstaan is het van belang dat de regeling de toets van een objectieve en
redelijke rechtvaardiging kent.
Alternatief/oplossingsrichting
Indien de heffende instantie (hier: gemeente) in redelijkheid heeft mogen uitgaan van de veronderstelling dat op
een in de verordening opgenomen wijze degenen die profijt kunnen hebben van de opbrengst van de belasting in
de heffing heeft betrokken dan lijkt de regeling een rechterlijke toets op dit punt mogelijk te doorstaan (bij analoge
toepassing jurisprudentie reclamebelasting).
De stichting/vereniging die de uitvoeringsovereenkomst sluit doet ook de subsidieaanvraag. Bij een
Kantorenfonds is dit niet het geval.
Knelpunt
Bij de BIZ wordt door de stichting/vereniging een uitvoeringsovereenkomst gesloten met de gemeente. De heffing
en inning van de bijdrage door de gemeente is afdwingbaar bij de BIZ. Dezelfde stichting/vereniging die de
uitvoeringsovereenkomst heeft gesloten doet vervolgens een subsidie aanvraag bij de gemeente.
Bij het Kantorenfonds zal de uitvoering van de voorziene activiteiten c.q. de besteding van de gelden niet door de
vereniging en/of stichting plaats vinden. Een derde private partij (de kantooreigenaar) zal zelf tot sloop en/of
tranformatie moeten overgaan. Oorzaak hiervan is gelegen in het feit dat de besteding van de gelden niet in de
openbare ruimte plaats vind maar voor privaat eigendom wordt aangewend.
Alternatief/oplossingsrichting
Voornoemd knelpunt vereist dat er tussen de stichting/vereniging en de eigenaar van het te transformeren of te
slopen kantoor een extra uitvoeringsovereenkomst wordt gesloten over de realisatie met daarin sancties als niet
(tijdig) tot uitvoering wordt overgegaan. Bij niet nakoming van de overeenkomst zal civielrechtelijk geprocedeerd
moeten worden tussen de vereniging/stichting met als inzet enerzijds terugvordering van de gelden of anderzijds
alsnog uitvoering van de transformatie en/of sloop. In het eerste geval is het resultaat bij toewijzing van de
vordering dat niet tot sloop en/of transformatie wordt overgegaan maar dat ook niet is bijgedragen aan het fonds.
Hierin schuilt een potentieel freerider probleem. In het tweede geval is het resultaat bij toewijzing van de
vordering dat wel tot sloop en/of transformatie wordt overgegaan. Twijfelachtig is echter of deze vordering zal
worden toegewezen. Het resultaat is namelijk dat via privaatrecht op het eigendom wordt ingegrepen waarvoor
mogelijk een publiekrechtelijke ingreep noodzakelijk is (de wijziging van de bestemming). Daarnaast is het
Kantorenfonds slechts een stimulans om tot sloop en/of transformatie over te gaan en niet een volledige
bekostiging.
Alternatief waarmee bovenstaande dilemma’s kunnen worden omzeild is het heffen van een bijdrage aan het
fonds bij alle eigenaren van kantoren. Dus ook bij degene die voornemens zijn tot sloop en/of transformatie over
te gaan. Bij daadwerkelijke effectuering van dit voornemen zal dan verrekening moeten plaatsvinden met deze
eigenaren. Deze systematiek is gelijk aan de wijze waarop de exploitatiebijdrage in de Afdeling Grondexploitatie
wordt geheven bij zelfwerkzaamheid van grondeigenaren. In dat systeem is de fictie dat de gemeente alle
activiteiten uitvoert maar zal feitelijk een aantal werkzaamheden door grondeigenaren worden uitgevoerd.

57

Deze grondeigenaren krijgen de hiermee gepaard gaande kosten vergoed op het moment dat de
werkzaamheden zijn uitgevoerd conform de door de gemeente in het exploitatieplan gestelde eisen.90
De BIZ kent vele (formele) stappen welke juist moeten worden doorlopen
Knelpunt
Voordat BIZ-gelden kunnen worden uitgekeerd voor de realisatie van de beoogde activiteiten moeten eerst
diverse stappen te worden doorlopen, zoals de oprichting van een stichting of vereniging, het sluiten van een
overeenkomst met de gemeente, het op formeel juiste wijze vaststellen van een heffingsverordening en een
subsidieverordening, de subsidieaanvraag. De gemeente dient de aanwending van de subsidie te controleren. Bij
een op de BIZ systematiek gebaseerde afdracht dienen ook voor het kantorenfonds dergelijke stappen eens in
de vijf jaar te worden doorlopen.
Alternatief/oplossingsrichting
Er kan wellicht gekozen worden voor een eenvoudiger regeling door de regeling voor de afdracht op een andere
wijze vorm te geven dan een BIZ.
De gebruiker kan niet goed kwalificeren als bijdrageplichtige
Knelpunt
De belastingplichtige voor de BIZ is de gebruiker. Indien het object op de peildatum leeg staat, wordt de aanslag
opgelegd aan de eigenaar. Bij gebrek aan een gebruikersregister is het aanwijzen van een belastingplichtige niet
eenvoudig. De Minister van Economische Zaken is voornemens om, in het wetsvoorstel dat de Experimentenwet
in permanente wetgeving wijzigt, de mogelijkheid te introduceren om lokaal te kiezen om alleen eigenaren, alleen
gebruikers of een combinatie daarvan als bijdrageplichtigen aan te merken. De buitenlandse bijdrage voor
Business Improvement Districts wordt van gebruikers óf van eigenaren geheven.
De aanwijzing in het Convenant om de ‘betrokken eigenaren’ als heffingsplichtigen aan te merken (zie artikel 5 lid
5 Convenant) lijkt voor meerdere interpretatie vatbaar. Daarnaast dienen ook niet bij het fonds aangesloten
eigenaren van kantoren te worden betrokken in de heffing. Een sluitende definitie voor belastingplichtigen is
essentieel om procedures en weigerachtigheid van betaling te voorkomen. Het verdient aanbeveling om het
begrip eigenaar nog nader te duiden.
Alternatief/oplossingsrichting
De omschrijving van belastingplichtige voor de OZB lijkt een goed alternatief voor zowel de in de BIZ als de in het
Convenant aangeduide bijdrageplichtigen. Als belastingplichtigen zouden (gelijk OZB) genothebbenden
krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een onroerende zaak kunnen worden aangemerkt. Hiermee is
onduidelijkheid in geval van bloot-eigenaren en beperkt gerechtigden ook verholpen, nu aangesloten kan worden
bij de vele jurisprudentie en duiding van deze begrippen voor de heffing van OZB. Ontwikkelaars worden zo
belast indien zij aangemerkt kunnen worden als genothebber krachtens eigendom bezit of beperkt recht van de
grond en/of de opstal in aanbouw. Zijn zij geen genothebber dan is een andere partij belastingplichtig. Wie op 1
januari van het kalenderjaar genothebber is krachtens eigendom of beperkt recht volgt veelal eenvoudig uit het
kadaster.
De onroerende zaak wordt dan als belastingobject aangewezen waarbij het begrip ‘onroerende zaak’ kan worden
gedefinieerd als een onroerende zaak met de gemeentelijke bestemming kantoor. Eventueel kan gekozen
worden voor een kantoor dat één WOZ-object vormt zoals bedoeld in artikel 16 Wet WOZ. Vrijstellingen zijn
mogelijk voor bijvoorbeeld kantoren kleiner dan 5.000 m² bruto vloeroppervlakte of voor kantoren met een WOZwaarde lager dan een nader te bepalen bedrag.91 Voor ontwikkelprojecten kan gekozen worden voor de
ontwikkelaar, opdrachtgever van de bouw of de genothebber.
Ook voor de heffingsmaatstaf zou aangehaakt kunnen worden bij de OZB, te weten een percentage over de
WOZ- waarde (waarde vastgesteld in het kader van de Wet WOZ, welke waarde jaarlijks wordt bepaald) of (in
90 Artikel 6.19 sub b Wro
91 Bij het opnemen van een dergelijke vrijstelling bestaat mogelijk een risico dat een kantoorpand dusdanig wordt
(her)ingedeeld dat het in diverse (kleinere) WOZ-objecten kan worden afgebakend. Om als afzonderlijk WOZ-object te kunnen
worden aangemerkt dient elk deel evenwel te beschikken over eigen voorzieningen (toilet, pantry) en afsluitbaar zijn.
Daarnaast moet sprake moet zijn van verschillende gebruikers dan wel genothebbers van deze delen, anders kunnen de
afzonderlijke delen op grond van de samenstelregels alsnog één WOZ-object vormen. Zie artikel 16 Wet WOZ.

58

afwijking van de OZB) een vast tarief per WOZ-object. Tijdstip van het ontstaan van de belastingplicht zou gelijk
de OZB dan kunnen worden vastgesteld op 1 januari van het kalenderjaar. Ook voor nieuw te ontwikkelen
panden wordt een WOZ-waarde vastgesteld voor de grondwaarde vermeerderd met het eventueel al in aanbouw
zijnde.
Om enkel genothebbers van kantoren in de heffing te betrekken zal gebruik moeten worden gemaakt van de bij
de gemeente bestaande WOZ datagegevens waaruit blijkt dat een pand als kantoor wordt aangemerkt. Of een
kantoor leegstaat of niet is niet relevant voor het aanwijzen van de belastingplichtigen nu alle belastingplichtigen
in de heffing worden betrokken. 92

92 Dit in afwijking van de regeling van de stad Mechelen waarbij juist de eigenaren van de verwaarloosde en/of leegstaande
kantoren als belastingplichtigen worden aangewezen. Dit zou een heel nieuw op te zetten inventarisatie vergen.

59

10. Bevindingen onderzoeksvragen
In dit hoofdstuk wordt een voorstel gedaan hoe tot een verplichte afdrachtvoor een kantorenfonds kan
worden gekomen. Daartoe is een schema opgesteld. Om de plaats van de verplichte afdracht te
bepalen in het stelsel, hebben wij ook een aantal aannames gedaan over de wijze waarop regionale
kantorenfondsen tot stand zou kunnen komen.
10.1.

Onderzoeksvragen

In ons onderzoek stond onderstaande hoofdvraag centraal:
“Wat zijn de wettelijke en/of bestuurlijke mogelijkheden om een afdracht aan regionale kantorenfondsen verplicht
te stellen?”
Deze hoofdvraag valt uiteen in de volgende deelvragen:
Voer een onderzoek uit naar de wettelijke en/of bestuurlijke mogelijkheden om een afdracht aan regionale
kantorenfondsen verplicht te stellen. Besteed daarbij separaat aandacht aan:






De juridische grondslag(en) die er voor een verplichte afdracht voor eventuele regionale
kantorenfondsen zijn (te creëren) (wordt behandeld in par.10.1 t/m 10.3)
De voor- en nadelen die aan een dergelijke regeling zijn verbonden voor de verschillende
stakeholders (wordt behandeld in par. 10. 5);
De doelmatigheid en effectiviteit van een op te richten fonds (wordt behandeld in par 10.7)
De te verwachten (financiële) effecten voor alle betrokken partijen (wordt behandeld in par.10.4)
De termijn waarop het instrument operationeel kan zijn en welke stappen hiervoor nog genomen
dienen te worden (wordt behandeld in par 10.6).

Het onderzoek kent de volgende uitgangspunten en randvoorwaarden:
 Het instrument moet gebaseerd zijn op de systematiek van de BIZ regeling. Daarnaast kan lering
worden getrokken uit waardevolle constructies in binnen- en buitenland.
 Het instrument moet bewerkstelligen dat onder voorwaarden een wettelijke basis voor een verplichte
afdracht ontstaat.
 Het instrument moet zo zijn vormgegeven dat zij het EMU saldo en de EMU schuld niet negatief
beïnvloedt.
 De regeling moet passen binnen de uitgangspunten en randvoorwaarden zoals opgenomen in het
Convenant aanpak leegstand kantoren en het offerteverzoek ‘onderzoek juridische grondslag verplichte
afdracht kantorenfonds’.
In het Convenant wordt verwezen naar een afdracht op basis van de systematiek van de BIZ-regeling. De
belangrijkste uitgangspunten van de BIZ-regeling vormen een goed referentiekader voor de nieuw vorm te geven
regeling:







De regeling is gebiedsgericht.
Het betreft een regeling voor en door ondernemers.
De regeling kan alleen worden toegepast als er aantoonbaar voldoende draagvlak is bij de ondernemers
in het geografische toepassingsgebied.
De regeling is bedoeld voor activiteiten met een maatschappelijk belang.
De afdracht is juridisch afdwingbaar.
Freeriders worden uitgesloten.

60

10.2.

Voorgestelde regeling

In de door ons voorgestelde regeling onderscheiden wij de volgende fases:
1.
2.
3.

ruimtelijke kaderstelling (valt buiten de daadwerkelijke heffing maar is noodzakelijke activiteit
voorafgaand aan heffing);
voorbereiding invoer heffing;
effectuering heffing.

Deze fasen worden hieronder toegelicht.
Ad 1. Ruimtelijke kaderstelling
Alvorens tot invoer van heffing kan worden overgegaan moeten er al diverse stappen zijn gezet. In artikel 3 van
het Convenant is afgesproken provincies en gemeenten in samenspraak met marktpartijen voor 27 juni 2013 op
het niveau van de Kantorenregio en op locatieniveau afspraken maken over de ruimtelijke beleidskaders om te
komen tot een goed functionerende kantorenmarkt.
Daartoe wordt in de eerste plaats op het niveau van een Kantorenregio een visie ontwikkeld omtrent de
gewenste en haalbare mix aan kantoren en locaties. Vervolgens wordt deze visie geconcretiseerd door per
Kantorenregio concrete doelstellingen te formuleren over het kantooroppervlak, het maximaal te realiseren
nieuwbouwoppervlak, de kantoorbestemmingen en de plancapaciteit. Op basis van de opgestelde visie en de
concrete doelen op het niveau van een Kantorenregio wordt de stap gemaakt naar locatieniveau. Ook op
locatieniveau worden concrete doelstellingen geformuleerd en wordt het zogenaamde Toekomstperspectief
vastgesteld. Het Toekomstperspectief is de indeling van gebieden in balansgebied, beperkingsgebied,
groeigebied of transformatiegebied. Het vastgestelde Toekomstperspectief wordt vervolgens per locatie
uitgewerkt in een Gebiedsvisie. Die Gebiedsvisie wordt in samenwerking met marktpartijen opgesteld.
Als deze vertaalslag naar locatieniveau is gemaakt, is de weg vrij voor voorbereidend marktinitiatief om te komen
tot de oprichting van een regionaal kantorenfonds.
Ad 2. Voorbereiding invoer heffing
Na ruimtelijke kaderstelling is de weg voor de markt vrij om zich te organiseren. Naar analogie van de BIZ wordt
een informele draagvlakmeting gehouden om te bezien of en zo ja, onder welke voorwaarden kantooreigenaren
bereid zijn tot een financiële bijdrage. Om zicht te krijgen op de haalbaarheid en omvang van een dergelijke
opgave zal reeds in deze fase contact worden gelegd met de individuele kantooreigenaren wiens kantoor
kwalificeert voor sloop/duurzame transformatie.
Als er uit de informele meting voldoende draagvlak blijkt, kan de voorbereidingsfase verder worden ingegaan.
Dat betekent in de eerste plaats een formalisatie van de organisatiestructuur van het georganiseerde
bedrijfsleven door oprichting van een stichting of vereniging. Ervaringen met business improvement districts in
Groot-Brittannië, Canada en Amerika leren dat met name deze opstartfase lastig is.93 Cruciale stappen in de
opstartfase zijn het begrenzen van het gebied, het opzoeken van mogelijke partners in het gebied, het
gezamenlijk bepalen van de aspiraties en doelen en het bepalen van de financiële middelen.94 Ook in de
opstartfase van de totstandkoming van een regionaal kantorenfonds zijn dit belangrijke aandachtspunten. De
organisatie van ondernemers zal in het geval van het kantorenfonds locatieoverstijgend zijn, hetgeen het vormen
van een organisatie en creëren van draagvlak extra kan bemoeilijken.
Als wordt gekomen tot een positieve informele draagvlakmeting en als de ondernemers zich hebben verenigd in
een juridische entiteit, kan contact met de gemeente worden gelegd om te komen tot een concept
uitvoeringsovereenkomst.

93 Publieke ruimte. Naar een nieuwe balans tussen beeld, belang en beheer, VROM-raad, Den Haag, 2009, ISBN 978-908513-039-0
94 ibid

61

Anders dan bij de BIZ regeling is de vereniging of stichting niet de partij die de maatregelen zelf ten uitvoer legt.
Dat is in het geval van het kantorenfonds immers de individuele kantooreigenaar die tot sloop/transformatie over
gaat. Om deze reden zal de uitvoeringsovereenkomst een aantal opschortende voorwaarden moeten bevatten
waarbij de inwerkingtreding van de overeenkomst afhankelijk wordt gesteld van de totstandkoming van een
realisatieovereenkomst tussen de vereniging/stichting en de individuele kantooreigenaren die over gaan tot sloop
of transformatie. Daarnaast zal inwerktreding onder meer afhankelijk zijn van het resultaat van de formele
draagvlakmeting die nog moet plaatsvinden.
De te nemen maatregelen op kantoorniveau zullen vervolgens in overleg tussen de vereniging/stichting en de
individuele kantooreigenaren nader moeten worden geconcretiseerd. Dit moet leiden tot een akkoord in de vorm
van een concept-realisatieovereenkomst tussen de individuele eigenaren die wensen over te gaan tot
sloop/transformatie en de stichting/vereniging. De daarvoor beschikbare en benodigde financiële middelen zullen
naar verwachting van beide kanten cruciaal zijn om tot een akkoord te komen. Ook dit akkoord is een akkoord
onder voorbehoud in die zin dat effectuering van de afspraken pas plaats kan vinden na fromele draagvlakmeting
en na formalisatie van de afspraken in de subsidieverordening.
Nadat de vertegenwoordigers van de vereniging/stichting een akkoord onder voorbehoud hebben met de
individuele kantooreigenaren die tot sloop of transformatie zullen over gaan, zal een formele draagvlakmeting
moeten plaatsvinden. Bij voldoende draagvlak kan het traject naar effectuering van het fonds worden ingezet. Bij
onvoldoende draagvlak wordt niet gekomen tot een regionaal kantorenfonds. Afhankelijk van de redenen waarom
er onvoldoende draagvlak is, kan het zinvol zijn om opnieuw het gesprek aan te gaan met de kantooreigenaren
die bereid zijn tot sloop/transformatie om te bezien of door aanpassing van de plannen alsnog tot voldoende
draagvlak kan worden gekomen.
Ad 3. Effectuering heffing
Als er voldoende draagvlak is, kan een definitieve realisatieovereenkomst worden gesloten tussen
stichting/vereniging enerzijds en de individuele kantoreigenaar die over gaat tot sloop/transformatie anderszijds.
In dit stadium is duidelijk hoeveel financiële middelen worden ingezet en kan de gemeente haar
subsidieverordening vaststellen en kan zij over gaan tot heffing en inning van de bijdrage. De gemeente heeft
daarbij een faciliterende rol en heft en int het bedrag dat de verenigde kantooreigenaren zijn overeengekomen
met een opslag voor de perceptiekosten. Gelijktijdig met de inning van de bijdrage zal de vereniging/stichting een
subsidieaanvraag indienen.Uitkering van de geïnde gelden geschiedt ineens aan de vereniging/stichting. De
vereniging/stichting keert de gelden op haar beurt uit via de systematiek van het bouwdepot: Als de betreffende
kantooreigenaar kan laten zien dat de activiteiten waarvoor de vergoeding is bedoeld daadwerkelijk zijn gemaakt,
wordt tot (partiële) uitkering over gegaan.

62

Schema weergave voorstel Heffing kantorenfonds
Provincies,
gemeenten en
marktpartijen (indiv.
kantoreneigenaren)

(Op te richten)
vereniging/stichting
kantorenfonds

Gemeente

Individuele
kantoreneigenaren

Visie kantorenregio’s
gewenste en haalbare mix
kantoren en locaties (art. 3)
(o.a. Corenet en FMN)
Concretisering per
kantorenregio (art. 3)

Ruimtelijke kaderstelling

Concrete doelen op
locatieniveau (art. 3)
Gebiedsvisie i.s.m.
marktpartijen

Initiatief

Afstemming

Informele draagvlakmeting

Oprichting stichting of
vereniging

Voorbereiding
heffing

Sluiten
uitvoeringsovereenkomst.
Opschortende voorwaarde:
draagvlak en realisatie ovk.

Sluiten
uitvoeringsovereenkomst.
Opschortende voorwaarde:
draagvlak en realisatie ovk.

Vast stellen te nemen
maatregelen op
kantoorniveau met concept
realisatie ovk. en concept
subsidieaanvraag

Formele draagvlak meting

Akkoord tussen vereniging
en individuele eigenaren
over transformatie

Toetsing

1. Onvoldoende
geen kantorenfonds
2. Voldoende
kantorenfonds

Realisatieovereenkomst

Realisatieovereenkomst
Subsidieverordening
opstellen, vaststellen en
publiceren
Gemeente heft en int
bijdrage

Effectuering
heffing

Subsidieaanvraag

alle eigenaren

Uitkering subsidie (volledig)
Betaling en uitvoering
conform
realisatieovereenkomst

Uitkering via systematiek
“bouwdepot:”
Afleggen jaarlijkse
verantwoording

Betalen bijdrage

Controle activiteiten door
gemeente

63

10.3.

Bepalen bijdrage

Het bepalen van de exacte omvang van de bijdrage aan het kantorenfonds valt buiten het bereik van ons
onderzoek. Op basis van de gedachtenvorming rondom de inrichting van een kantorenfonds zullen wel enkele
aandachtspunten worden benoemd.
Ten eerste is van belang op te merken dat de waarde van het vastgoed tussen de verschillende Kantorenregio’s
en ook daarbinnen verschilt. Ten tweede zijn de kosten van sloop en transformatie per object verschillend. Geen
enkel gebouw is hetzelfde en de noodzakelijke ingrepen verschillen aanzienlijk waarbij het doel van de
transformatie (hotel of appartementen) ook van invloed kan zijn op de te maken kosten. Ook de opbrengsten van
het object na de transformatie verschillen aanzienlijk. Dat betekent dat ook de prikkel die noodzakelijk is om tot
sloop of transformatie over te gaan aanzienlijk kan verschillen.
Omdat het initiatief tot de oprichting van een kantorenfonds op lokaal niveau plaatsvindt, zal ook op dat niveau de
omvang van de heffing moeten worden bepaald. Er is een relatie tussen de hoogte van de heffing en de te
treffen maatregelen in het gebied. Dat maakt maatwerk voor het bepalen van de heffing noodzakelijk. Een vast
bedrag per kantooreigenaar lijkt niet de voorkeur te hebben. Wel zou aan bepaalde (sloop)activiteiten wellicht
een forfaitair bedrag kunnen worden gekoppeld.
Ook vanuit mededingingsrechtelijk perspectief is het aan te bevelen de bijdrage op het niveau van het
kantorenfonds te laten bepalen. Een te hoge vergoeding kan ertoe leiden dat het voor elke kantooreigenaar
aantrekkelijk wordt om over te gaan tot sloop of transformatie terwijl het, uitgaande van een beroep op het
crisiskartel, juist zo belangrijk is dat wordt geborgd dat de minst efficiënte capaciteit van de markt verdwijnt.
De bijdrage van kantoreneigenaren aan het fonds is bij voorkeur geen vast bedrag per eigenaar. Hier zijn
verschillende redenen voor te geven:




Bij een vaste bijdrage wegen de kosten zwaarder voor kleinere kantoren in vergelijking tot grotere
kantoren.
Bij een vaste bijdrage wegen de kosten zwaarder voor kantoreneigenaren in de ene regio dan de
andere vanwege het verschil in waarde van het vastgoed.
Er bestaan verschillen tussen de verwachte investeringskosten. In de ene regio worden 10 kantoren
gesloopt wat vanuit het fonds een andere bijdrage verwacht dan wanneer er maar 1 kantoor wordt
gesloopt op getransformeerd.

Er kan een verschil bestaan tussen de bijdrage die kantoreneigenaren willen leveren om het transformeren of
slopen van een kantoor mogelijk te maken. Als eigenaren akkoord gaan met een bijdrage moet een vaste
bijdrage dit proces niet in de weg staan om tot de vorming van een fonds te komen.
Naast een variabele heffingsbijdrage is het belangrijk om een objectieve maatstaf te gebruiken als
heffingsgrondslag. De heffingsgrondslag is nodig omdat alle kantoren in de regio worden verplicht een bijdrage te
betalen. Deze bijdrage moet een heffingsgrondslag hebben. Als het de voorkeur heeft om de stevige schouders
de zwaardere lasten te laten dragen is het aan te beleven uit te gaan van m² kantooroppervlak. Daarnaast kan
als objectieve en uniforme berekenmethode gebruik worden gemaakt van de WOZ taxaties waarin op een
uniforme wijze het aantal m² kantooroppervlak wordt bepaald.
Wij concluderen dat een nieuwe regeling valt te creëren. Een heffing welke op initiatief van marktpartijen wordt
ingevoerd, waarvoor een bepaald draagvlak wordt vereist en welke afdwingbaar is. Een dergelijke regeling kent
voordelen maar zal evenwel in de praktijk ook tegen bepaalde (wellicht onoverbrugbare?) drempels aanlopen. In
de volgende paragrafen zullen wij de in paragraaf 10.2 voorgestelde heffing kantorenfonds nader onderwerpen
aan de volgende vragen:





de voor- en nadelen die aan een dergelijke regeling zijn verbonden voor de verschillende stakeholders;
de te verwachten (financiële) effecten voor alle betrokken partijen;
welke stappen dienen genomen te worden om het instrument operationeel te maken;
de termijn waarop het instrument operationeel kan zijn.

64

10.4.

(Financiële) gevolgen

Algemeen
Wat moet een dergelijke heffing nu eigenlijk opleveren? Hiervoor is het van belang om te bezien wat de kosten
van transformatie zouden zijn en welke incentive nodig is om de genothebber van het leegstaande kantoorpand
zo ver te krijgen dat hij overgaat tot transformeren.
Hoewel deze vragen ieder afzonderlijk een eigen onderzoek rechtvaardigen en niet in een paragraaf in dit
onderzoek voldoende tot hun rechtkomen, willen wij een poging wagen om aan de hand van bestaande data en
beeld te schetsen over de orde van grote van de heffing dit ook in relatie tot de thans bestaande lokale heffingen.
Bovenstaande vragen worden daarmee dus niet beantwoord.
Kosten transformatie
Het doel van kantorenfondsen is om de leegstand van kantoren aan te pakken door middel van heffing van een
verplichte afdracht ten behoeve van regionale kantorenfondsen die daarmee financiële compensatie kunnen
bieden aan eigenaren die hun bestaande kantoren willen transformeren dan wel slopen.
Een kantorenfonds zou met name uitkomst moeten bieden in regio’s waar relatief veel leegstand van kantoren
voorkomt. Er zullen hierdoor aanzienlijke bedragen nodig zijn om een financiële compensatie te kunnen bieden
die het rendabel maakt voor de kantooreigenaren van kantoren met een oppervlakte van 5.000 m² en groter, om
in het pand te investeren in plaats van te wachten op betere tijden. Het doen van concrete uitlatingen over de
benodigde kosten is te afhankelijk van variabelen die samenhangen met het concrete object. Maatwerk, de lokale
markt en het transformatiedoel bepalen de noodzakelijke kosten.
Opbrengst lokale heffingen
Voor 2013 wordt verwacht dat de lokale overheden € 12,5 miljard ontvangen uit heffingen. De gemeenten
verwachten gezamenlijk dit jaar € 8,5 miljard aan heffingsinkomsten binnen te krijgen. Daarvan wordt
€ 3,2 miljard uit onroerendezaakbelastingen ontvangen. De inkomsten uit overige heffingen zijn beperkter van
omvang.95 Gemiddeld wordt per gemeente circa € 20,5 miljoen aan lokale heffingen geïnd waarvan circa
€ 7,7 miljoen aan de grootste heffing, zijnde de onroerendezaakbelastingen.
Een nieuwe heffing investering kantorenfonds welke door de gemeente zal worden geheven zal naar verwachting
gelijk dan wel aanzienlijk groter zijn dan de thans grootste lokale heffing. Dit geeft de impact van een dergelijke
nieuwe heffing aan. Wij concluderen dan ook dat de invoer van een dergelijke nieuwe heffing gelet op de overige
gemeentelijke heffingen een enorme omvang kent. Het is de vraag of dit een wenselijke ontwikkeling is.

10.5.

Voor- en nadelen stakeholders

Wij onderscheiden de volgende stakeholders:









belastingplichtigen zijnde de genothebbers krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van kantoren;
subsidieontvangers zijnde de genothebber van leegstaande kantoren die in aanmerking komt voor de
investering;
gebruikers van de kantoorpanden;
kantorenfonds bestaande uit leden;
belastingheffer(s) zijnde de gemeente(n) die moet heffen en innen;
rijk;
overige marktpartijen;
burgers.

95 Persbericht CBS 22 januari 2013, Belastingblad 2013/84.

65

Belastingplichtigen
Voordeel:



investering in leegstaande kantoren geeft mogelijk impuls kantorenmarkt;
bezwaar en beroep staat open tegen ontvangen aanslagen.

Nadeel:




hoge aanslagen;
directe relatie met eigen profijt ligt ver(der) weg;
mogelijke rompslomp door transformatie pand(en) in ‘zijn’ regio

Subsidieontvanger
Voordeel:


ontvangst incentive voor transformatie van zijn pand tegen kleine eigen bijdrage.

Nadeel:




veel partijen moeten instemmen met de heffing (belastingplichtigen, kantorenfonds en gemeenten);
controle op besteding gelden door kantorenfonds;
invoer pas na aanname nieuwe wettelijke regeling.

Gebruikers van kantoorpanden
Voordeel:



Niet belastingplichtig (tenzij tevens genothebber – zie dan belastingplichtigen-);
leegstand kantoren wordt aangepakt.

Nadeel:

mogelijke rompslomp door transformatie pand(en) in ‘zijn’ regio
Kantorenfonds
Voordeel:





leegstand kantoren wordt aangepakt;
zelf niet hoeven heffen;
zelf niet hoeven innen;
geen financiële risico’s.

Nadeel:











toetsing door gemeenten op juiste besteding subsidiegelden;
afspraken maken met partijen die in aanmerking komen voor investering / toetsen van deze
investeringen;
draagvlakmeting realiseren en zorgdragen voor voldoende draagvlak onder alle genothebbers in
Kantorenregio;
overeenstemming creëren onder leden fonds;
gemeenten moeten willen meewerken aan invoer heffing, maar hebben kosten ambtelijk apparaat,
verantwoordelijkheden;
leden moeten zelf ook betalen;
oprichting fonds;
invoer pas na aanname nieuwe wettelijke regeling;
bezwaar- en beroepsprocedures tegen heffing.

66

Belastingheffer(s)/gemeenten
Voordeel:




perceptiekosten kunnen verhaald worden via heffing;
er wordt mogelijk sneller overgegaan tot transformatie van leegstaande kantoren;
invoer naar aanleiding van marktinitiatief (en niet op eigen initiatief).

Nadeel:















heffen en innen;
bezwaar en beroepsprocedures van individuele belastingplichtigen tegen heffing met mogelijk gevolgen
voor verbindendheid gehele verordening;
opstellen en publicatie heffings- en subsidieverordeningen;
controle op besteding gelden aan fonds;
invoer heffing ligt mogelijk gevoelig voor politiekverantwoordelijken;
de hoogte van de heffing gaat naar verwachting uit boven elke andere lokale heffing (zie hierna);
Wet HOF in de gaten houden;
Landelijk probleem ligt nu gedeeltelijk op gemeente;
vereist draagvlak;
initiatief en succes afhankelijk van acties kantorenfonds en marktpartijen;
zelf bijdrage plichtig voor eigen kantoren;
mogelijke afstemming nodig met andere heffers binnen zelfde Kantorenregio;
invoer pas na aanname nieuwe wettelijke regeling.
mogelijk dubbele pet gemeenten (moeten zelf mogelijk ook betalen).

Rijk
Voordeel:




geen bemoeienis bij uitvoering nieuwe regeling;
leegstand wordt mogelijk aangepakt;
politieke gevoeligheid waarschijnlijk beperkt indien regeling eenmaal is ingevoerd (immers op
marktinitiatief bij onvoldoende draagvalk geen heffing).

Nadeel:




invoer regeling politiek lastig;
invoer regeling kost relatief veel tijd;
zelf bijdrageplichtig voor eigen kantoren;

Overige marktpartijen
Voordeel:



impuls economie;
geen bijdrage.

Burgers
Voordeel:




niet-belastingplichtig;
mogelijke investeringen in hun omgeving;
impuls economie.

67

10.6.

Benodigde stappen en termijn

Voor een afdwingbare afdracht aan het kantorenfonds is onzes inziens een nieuwe heffing nodig. Op grond van
het legaliteitsvereiste geldt dat deze regeling een wettelijke grondslag vereist. Een wetsvoorstel voor deze
regeling is dan ook nodig. Voor de haalbaarheid van een dergelijk wetsvoorstel is politiek draagvlak nodig.
Dit betekent dat het aanbevelenswaardig is de uitkomsten van het onderzoek te bespreken met de stakeholders
die zijn verenigd in het Convenant. Daarnaast is het raadzaam de bevindingen op het gebied van staatssteun en
mededinging te laten toetsen bij de betreffende instanties en nauw overleg te (blijven) voeren gedurende de
verdere vormgeving van het fonds.
Gelet op de terughoudendheid van diverse partijen bij het Convenant, de soms tegenstrijdige belangen van
lokale overheden en Rijk, het meer afgeleide belang (geen direct profijt), de enorme kosten die met een
dergelijke regeling moeten worden gedekt, de uitkering die ten goede komt aan een privaat optredende partij
(eigenaar leegstaand kantoor), is er sprake van een mogelijk politiek lastig traject voor de realisatie van de
regeling. Daar staat tegenover dat de regeling facultatief kan worden ingevoerd en dat het Rijk deze regeling
enkel aanbiedt als mogelijkheid. Zoals dit bij de BIZ het geval is.
Om een gevoel te krijgen bij de termijnen benodigd voor de invoering van een nieuwe heffing kan worden geput
uit de ervaringen die zijn opgedaan rondom de experimentenwet BIZ. Dit was destijds een politiek gevoelig
wetsvoorstel waarvan de behandeling circa 11 maanden in beslag heeft genomen. Eenmaal ingevoerd zijn de
ervaringen echter wel positief en is het voornemen geuit tot permanent maken van de wet. Gelet op het
afwijkende doel van het kantorenfonds ten opzichte van de BIZ zal de invoering de nodige tijd in beslag nemen
waarbij een langere periode dan bij invoering van de BIZ eerder in de rede ligt dan een kortere periode.

10.7.

Doelmatigheid en effectiviteit

Het succes van het door ons voorgestelde juridische instrument hangt mede af van de doelmatigheid en
effectiviteit ervan in de praktijk. Uitgangspunt bij de regeling verplichte afdracht kantorenfonds is dat alvorens
wordt gekomen tot een subsidieverordening de markt zichzelf organiseert. Dat vraagt veel van het
zelforganiserend vermogen van de markt. De VROM-raad constateert in het rapport ‘Publieke ruimte’dat veel
initiatieven rond de BIZ in de opstartfase mislukken. Belangijke stappen in de opstartfase zijn het begrenzen van
het gebied, het opzoeken van mogelijke partners, het gezamenlijk bepalen van de aspiraties en doelen en het
bepalen van de financiële middelen. Dat lijkt ook te gelden voor het kantorenfonds. Ondernemers zullen zich
locatieoverstijgend moeten organiseren en tot een draagvlakmeting moeten komen.
Na een eerste informele draagvlakmeting zal gekomen moeten worden tot organisatie in een vereniging of
stichting en zullen er contractuele afspraken worden gemaakt met gemeente en individuele kantooreigenaren die
bereid zijn tot sloop of transformatie over te gaan. De opstartfase vergt aldus een flinke investering van de
initiatiefnemende ondernemers. Er is al heel vroeg in het traject een professionele projectorganisatie nodig (een
stichting of vereniging) en er moeten aanvangsinvesteringen worden gedaan. Daar zijn kosten aan verbonden.
Ondernemers moeten dus al investeringen doen zonder dat duidelijkheid bestaat over de verdeling van die
kosten tussen alle eigenaren en voordat duidelijk is of er voldoende draagvlak gaat ontstaan voor een regionaal
kantorenfonds.
Als deze obstakels zijn genomen lijkt de heffing kantorenfonds een effectieve methode om freerider gedrag te
kunnen voorkomen en om daadwerkelijk tot inning van de bijdrage over te kunnen gaan. Een effectief en
doelmatig functionerend kantorenfonds behelst echter niet alleen dat tot een verplichte afdracht kan worden
gekomen waar een ieder aan bijdraagt maar ook dat in het stelsel wordt geborgd dat alleen de minst effectieve
capaciteit van de markt wordt gehaald. Het feit dat er van grof naar fijn wordt gewerkt en er vanuit een breed
perspectief een gebiedsvisie tot stand moet komen, met toepassing van de ladder voor duurzame verstedelijking,
moet borgen dat het van de markt halen van kantoorruimte niet willekeurig plaats vindt maar afgewogen. De
indeling van locaties naar Toekomstperspectief (balansgebied, etc) draagt hier ook aan bij. Belangrijk is
daarnaast dat de vergoeding op lokaal en regionaal niveau zo wordt vormgegeven dat de ontvanger niet een
volledige vergoeding krijgt maar ‘slechts’ een prikkel. Door slechts een prikkel te geven wordt een drempel
opgeworpen voor kantooreigenaren met ‘gezonde panden’ om te proberen via het kantorenfonds tot sloop en/of
transformatie over te gaan.

68

Geconcludeerd wordt dat met een op de BIZ geinspireerde regeling kan worden gekomen tot een effectieve
regeling voor een verplichte afdracht kantorenfonds. De verwachting is dat de eerste initiatiefnemers leergeld
zullen moeten betalen. In dit kader kan worden overwogen met behulp van stimuleringsregelingen en met de
kennis die is opgedaan vanuit de BIZ de eerste pilots te begeleiden. Als het komt tot een formele
draagvlakmeting lijken de belangrijkste obstakels genomen.
De systematiek waarbij de gemeente via een belastingverordening een bijdrage int en via een
subsidieverordening uitkeert, lijkt een effectieve wijze om freeridergedrag tegen te gaan en de daadwerkelijke
ontvangst van de bijdragen te verzekeren. Een belangrijkere vraag betreft de effectiviteit van het instrument zelf:
wordt op effectieve wijze de minst efficiënte capaciteit van de markt gehaald?. Hoewel deze vraag buiten de
scope van deze opdracht valt, lijken de randvoorwaarden daarvoor geschapen. Veel zal echter afhangen van de
concrete invulling die op het niveau van een regionaal kantorenfonds wordt gegeven.

10.8.

Aanbevelingen

In aansluiting op de voorgaande paragraaf komen wij op basis van ons onderzoek tot de volgende
aanbevelingen.
a.

b.

Doe nader onderzoek naar de volgende elementen:
1. Benodigde bijdrage om het fonds effectief te laten zijn. Dit kan aan de hand van een
spelsimulatie van een fictieve kantorenlocatie maar ook concrete kantorenlocaties kunnen
daarbij het uitgangspunt zijn. Hierbij dient enerzijds onderzocht te worden tot in welke mate
een kantooreigenaar bereid is bij te dragen en anderzijds hoe groot de financiële compensatie
moet zijn om een kantooreigenaar tot sloop en/of transformatie te bewegen. Bij voorkeur wordt
het onderzoek gedaan bij kantorenlocaties verspreid over het land.
2. De mogelijke knelpunten op het vlak van mededinging. Aan de hand van de uitkomsten van het
onderzoek genoemd onder a. valt concreter te benoemen of en zo ja op welke wijze het
kantorenfonds in strijd is met de mededingingsregels.
3. De exacte voorwaarden van de fiscale regeling, zoals de problematiek rondom de
heffingsgrondslag, hoogte heffing en dergelijke.
Laat de overige deelnemers aan het Convenant (vertrouwelijk) reageren op de bevindingen uit deze
rapportage.

69

Bijlage 1: schema toetsing lokale
heffingen
Schema A. Toetsing lokale heffingen aan voorwaarden convenant

BIZ

Geoormerkte
reclamebelasting

Baatbelasting

Opslag op OZB

Marktinitiatief

Facultatief toepasbaar

Gebiedsgericht

Meerderheid

Verplichte bijdrage

Tegengaan freeriders

Tijdelijk karakter

Vulling fonds

Geen staatssteun

Neutraal EMU saldo

Akkoord
Risicovol
Niet akkoord

Toelichting schema A
De afdracht voor een bijdrage aan een kantorenfonds kent diverse uitgangspunten (marktinitiatief, facultatief,
toepasbaar, gebiedsgericht, meerderheid van ondernemers, verplichte bijdrage van ondernemers, tegengaan
freeriders, tijdelijk karakter, gedegen vulling van het fonds, er mag geen staatssteun ontstaan en neutraal EMU
saldo). Deze uitgangspunten zijn getoetst aan de verschillende bestaande heffingen. Per heffing wordt deze
toetsing kort toegelicht.
BIZ
Alle uitgangspunten zijn in beginsel in te passen binnen de BIZ heffing. Toch voldoet de BIZ in zijn geheel niet als
heffing voor de verplichte afdracht van het kantorenfonds. Dit ligt met name gelegen in het feit dat de BIZ
geografisch aanwijsbaar aan een gemeente gebonden is. Daarnaast dient de BIZ ter financiering van activiteiten
op het gebied van leefbaarheid, veiligheid en ruimtelijke kwaliteit. Ook de juridische vormgeving (de gestelde
administratieve) van de BIZ kan een drempel opwerpen.
Geoormerkte reclamebelasting
Er is een aantal uitganspunten, dat risicovol is om de verplichte afdracht van het kantorenfonds binnen de
(geoormerkte) reclamebelasting toe te passen. Dit zijn onder andere gebiedsgericht, meerderheid en het

70

tegengaan van freeriders. Een geoormerkte reclamebelasting kan uitsluitend gebiedsgericht zijn, mits hiervoor
een objectieve rechtvaardigingsgrond blijkt. Het dient nog nader te blijken of een verplichte afdracht van het
kantorenfonds onder deze objectieve rechtvaardigingsgrond valt. Ook moet een directe relatie met het profijt
dient te bestaan waardoor het uitgangspunt meerderheid risicovol is. Daarnaast kunnen freeriders blijven
bestaan als er geen reclame-uitingen zijn dan wel dat deze verwijderd worden (door de ondernemers).
Baatbelasting
Er is een aantal uitgangspunten, dat risicovol is om de verplichte afdracht van het kantorenfonds binnen de
baatbelasting toe te passen. Daarnaast is het uitgangspunt (meerderheid) voor een verplichte afdracht van het
kantorenfonds niet mogelijk binnen de baatbelasting. Hierdoor voldoet de baatbelasting in zijn geheel niet voor
een verplichte afdracht voor het kantorenfonds. Het belastbare feit is namelijk direct gekoppeld aan het hebben
van profijt van de aangebrachte voorzieningen in het openbare gebied en hiervoor kan niet worden volstaan met
een meerderheid.
Opslag op de OZB
Er is een uitgangspunt, dat risicovol is om de verplichte afdracht van het kantorenfonds als een opslag op de
OZB toe te passen (freeriders). Daarnaast zijn meerdere uitgangspunten (gebiedsgericht en meerderheid) voor
een verplichte afdracht van het kantorenfonds niet mogelijk toe te passen als een opslag op de OZB, waardoor
de OZB niet in zijn geheel voldoet voor een verplichte afdracht voor het kantorenfonds. Het heffingsgebied van
de OZB kan namelijk niet worden ingeperkt, en de opslag op de OZB op niet-woningen heeft tot gevolg dat ook
andere objecten, niet zijnde kantoorpanden onder deze opslag zouden kunnen vallen. Daarnaast kunnen er
staatssteunproblemen ontstaan doordat de uitkering die wordt gedaan ziet op een publiekrechtelijk belang en het
kantorenfonds een individuele uitkering doet aan een eigenaar.
Schema B. Lokale heffingen en de voorwaarden aan de heffing

BIZ

Reclamebelasting

Baatbelasting

OZB

Verplicht

ja

ja

Ja, tenzij al privaatrechtelijk
bijdrage geleverd

ja

Belastbaar feit

Genothebben van niet-woning

Doen van openbare aankondiging

Baat hebben bij voorzieningen

Genothebben of gebruik van
onroerende zaak

Belastingobject

niet-woningen (WOZ-object)

Openbare aankondiging

Niet-woningen

Onroerende zaak (WOZ-object)

Belastingplichtige

Genothebbers

Vrij, maar wel relatie met openbare
aankondiging vereist

genothebbers

Genothebbers alle niet-woningen
Genothebbers woningen vrij te
stellen

Heffingsmaatstaf

Divers (o.a. WOZ-waarde)

Divers (o.a. oppervlakte
aankondiging)

Divers (o.a. WOZ-waarde)

WOZ-waarde

Tarief

Verschillend

Verschillend

Verschillend

Verschillend

Tijdstip

1 januari

1 januari

1 januari

1 januari

Toelichting schema B
Elke heffing is juridisch afdwingbaar (mits opgelegd conform de aan de heffing gestelde eisen).
Belastbaar feit voor de door ons in hoofdstuk 10 genoemde eventuele regeling heffing kantorenfonds is
genothebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een kantoor of grond die daarvoor bestemd
is.Belastingobject voor de door ons genoemde eventuele regeling heffing kantorenfonds zijn kantoren of grond
die daarvoor is bestemd.Belastingplichtige voor de door ons genoemde eventuele regeling heffing kantorenfonds
is genothebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een kantoor of grond die daarvoor bestemd is.
Heffingsmaatstaf voor de door ons genoemde eventuele regeling heffing kantorenfonds is divers maar kan
aanhaken bij de WOZ-objectafbakening. Het tarief voor de door ons genoemde eventuele regeling heffing
kantorenfonds is divers. Het tijdstip ziet op het moment van onstaan belastingplicht. Voor de hier genoemde
regelingen 1 januari van het belastingjaar. Dit stellen wij ook voor voor de door ons genoemde eventuele regeling
heffing kantorenfonds.

71

Bronnenlijst
Literatuur

Burg, mr. M.P. van der, Groenewegen, mr. dr. G., Makkinga, mr. F.J.H.L. e.a. (2011). Compendium
gemeentelijke belastingen en de Wet WOZ. Deventer: Kluwer.

Dieperink, M.A.M. (2009), Verhandelbare ontwikkelingsrechten: Grondbeleidsinstrument voor
baatafroming en verevening (dissertatie). Den Haag: Instituut voor Bouwrecht.
Artikelen
a)
b)

Wetgeving
c)
d)
e)
f)
g)
h)

Geerdes, C.F. en Hof, G.J.J. van den en M.W.J. Rutgers (2011), Verhalen of betalen? De
negatieve exploitatiebijdrage in het exploitatieplan, Tijdschrift voor Bouwrecht, nummer 3.
Schrijvershof, mr. D.W.L.A (maart 2012). Mededingingsrecht in economisch zware tijde. Tijdschrift
voor mededingingsrecht in de praktijk, nummer 1.

Besluit ruimtelijke ordening
Experimentenwet BIZ
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Wet ruimtelijke ordening
Gemeentewet
Diverse verordeningen

Kamerstukken

Kamerstukken II 2004/05, 30 218, nr. 3.

Kamerstukken II 2007/08, 30 218 D, nr. 3.

Tweede Kamer, Vergaderjaar 2007-2008, nr. 31 430, nr. 3.

Wijziging Uitvoeringsregeling Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken, 2 juli
2008, Stcrt. 8 juli 2008, nr. 129.

Kamerstukken 33000 XII 136, Vergaderjaar 2011-2012, Nr. 136.

Beantwoording Kamervragen van het lid De Vries (PvdA) inzake kantoren aan de minister van
Infrastructuur en Milieu, 29 oktober 2012 met kenmerk IENM/BSK-2012/216675.
Jurisprudentie

Hof van Justitie13 maart 2001, PreussenElektra, C-379/98.

Hof van Justitie13 juli 2004, Pearle e.a., C-345/02.

Hof van Justitie13 20 november 2008, C-209/07, Competition Authority / Beef Industry Development
Society Ltd en Barry Brothers (Carrigmore) Meats Ltd.






Hoge Raad 22 juni 1937, NJ 1937/756.
Hoge Raad 4 maart 1992, nr. 27.819, LJN ZC4911, BNB 1992/166.
Hoge Raad 9 juli 1999, nr. 34.168, LJN AA2801, BB 1999/736.
Hoge Raad 21 juni 2000, nr. 33 816, LJN AA6253, BNB 2000/272.
Hoge Raad 11 november 2011, nr. 10/04446, LJN BR4564, BNB 2012/18.





ABRS 18 mei 2011, nr. 200904066/1/T1/R1, 200906800/1/T1/R1, LJN BQ4922 (Roosendaal).
ABRS 25 mei 2011, nr. 200907178/1/R3, LJN BQ5950 (Wierden).
ABRS 1 juni 2011, nr. 200905555/1/R1, 200906452/1/R1, LJN BQ6839 (Emmen).





Hof Arnhem 14 september 2010, nr. 10/00057, LNJ BN8815, Belastingblad 2010/1570.
Hof Leeuwarden 15 februari 2011, nr. 10/00055, LJN BP6552, Belastingblad 2011/424.
Hof Amsterdam 3 mei 2012, nr. 11/00117, LJN BW5876, Belastingblad 2012/286.




Rechtbank Middelburg 30 januari 2008, nr. AWB 07/443, LJN BC7882, Belastingblad 2008/587.
Rechtbank Alkmaar 27 december 2012, nr. 10/2910, LJN BY8422, V-N Vandaag 2013/79.

72

Rapporten

Beek MPM, drs. H.M. ter en Mosselman, drs. M. (september 2006). Business Improvement Districts in
Nederland: Draagvlak, vormgeving en voorwaarden voor toepassing. Amsterdam: Regioplan,
publicatienummer 1411.

Berenschot (29 maart 2012), Monitor Experimentenwet BIZ Jaarrapportage 2011.

Berenschot (24 augustus 2012), Evaluatie Experimentenwet Bedrijven Investeringszones (BIZ),
gepubliceerd op 28 december 2012.

Bureau Bodewes (november 2010). Evaluatierapport Ondernemersfonds Leiden.

Lagea A, Van Veelen H, Turpijn I, Gemeente Amsterdam Ontwikkelingsbedrijf (9 juni 2010), Onderzoek
bouwkosten en transformatie Kantorenloods.

NVM Business (augustus 2012), Stand van zaken Nederlandse kantorenmarkt.
Websites

http://www.biz-nl.nl

http://www.hetccv.nl

http://www.limburg.nl/Beleid/Ruimtelijke_Ontwikkeling_en_Volkshuisvesting/Ruimte_voor_Ruimte_Noor
d_en_Midden_Limburg/Achtergrond

http://www.ndfr.nl

http://www.nvm.nl

http://www.ondernemersfonds.nl

http://www.wbp-waalwijk.nl

http://www.stadmechelen.be
Overige stukken

Brand, J.A.M. van den, en Groot J.F. de (2005). Preadvies Vereniging voor Bouwrecht 2006.

Huizinga, J.C (minister van VROM) en voorzitter IVBN en gedeputeerde van de provincie Utrecht e.a.
(25 mei 2010). Slotverklaring Kantorentop 25 mei 2010, Rijswijk.

Kamp, minister H.J.G. (28 december 2012). Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, Evaluatie
experimentenwet bedrijfsinvesteringszones.

LNV, VROM, VNG en de provincies Gelderland, Overijssel, Utrecht, Noord-Brabant en Limburg ofwel de
zogenaamde ‘reconstructieprovincies’ (maart 2000). Bestuurlijk afsprakenkader (het ‘Pact van
Brakkenstein’).

Minister van infrastructuur en Milieu en de vereniging Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (27 juni 2012). Convenant aanpak leegstand kantoren .

73

Colofon
Deze publicatie is in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu opgesteld door Deloitte en is
begeleid door een begeleidingscommissie bestaande uit medewerkers van het Ministerie van Infrastructuur &
Milieu, Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties, Ministerie van Economische Zaken, Ministerie
van Financiën en het Interprovinciaal overleg (IPO).

Begeleidingscommissie
Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Yvonne van den Dungen

Erik van den Eijnden

Riemara Schuivens
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Niels Lyklema

Annemieke de Vries – Guiting

Karl Kupka

Marc Rosier

Johan de Jong
Ministerie van Economische Zaken

Catharine Klapwijk- van Dam
Ministerie van Financiën

Rob Koning

Otto Smeth
Interprovinciaal Overleg
 Ton Heeren

Namens Deloitte
Auteurs

Liesbeth Gramsbergen (Adviesgroep WOZ & Lokale Heffingen )

Martijn Nab (Real Estate Advisory)

Jan-Willem Santing (Real Estate Advisory)

Isabelle van den Bouwhuijsen (Real Estate Advisory)
Interne klankbordgroep

Jurrien Veldhuizen (Real Estate Advisory)

Harmco Binnema (Business Tax)

Mark Smits (Adviesgroep WOZ & Lokale Heffingen )

Amy Römer (Adviesgroep WOZ & Lokale Heffingen )

74