Veiligheidsagenda 2023-2026

1.

Preambule
Volgend uit artikel 18 van de Politiewet 2012 stelt de minister van Justitie en Veiligheid, gehoord het College
van procureurs-generaal en de regioburgemeesters, ten minste eenmaal in de vier jaar de landelijke
beleidsdoelstellingen vast ten aanzien van de taakuitvoering van de politie. De korpschef is in dit proces een
belangrijke adviseur. Voorliggende agenda bevat in hoofdstuk 3 de beleidsdoelstellingen die de minister
van Justitie en Veiligheid voor de komende vier jaar (2023 tot en met 2026) heeft vastgesteld in het Landelijk
Overleg Veiligheid en Politie van 26 september 2022. Ze betreffen een aantal grote veiligheidsuitdagingen
die in de komende jaren aan de orde zijn, namelijk op de thema’s georganiseerde en ondermijnende
criminaliteit (waaronder de aanpak van criminele geldstromen), mensenhandel, cybercrime en
gedigitaliseerde criminaliteit (waaronder online seksueel kindermisbruik)
en maatschappelijke onrust.
De beleidsdoelstellingen richten zich op vraagstukken die landelijk of internationaal spelen, die eenheids­
overstijgend zijn en/of waar afstemming in de aanpak of specifieke expertise op landelijk niveau voor nodig
is. Met de landelijke beleidsdoelstellingen wordt een aantal belangrijke accenten gelegd, maar ze bestrijken
slechts een deel van de taakuitvoering van de politie. In hoofdstuk 2 wordt daar uitgebreider bij stil gestaan.
De landelijke beleidsdoelstellingen behoren altijd meegewogen te worden door het gezag bij de inzet van
de politie. Ze zijn complementair aan de lokale veiligheidsagenda’s en laten ruimte aan het gezag om
lokaal, en daar waar het gezag landelijk ligt, landelijk, keuzes te maken en prioriteiten te kunnen stellen ten
aanzien van de taakuitvoering van de politie.
De in het Coalitieakkoord Rutte IV benoemde prioriteiten vormen een belangrijke achtergrond voor de in
deze agenda gekozen thema’s en de gemaakte afspraken. Naast vernieuwen, zet dit kabinet ook
nadrukkelijk in op het voortzetten en uitbouwen van reeds ingezet beleid. De investeringen vanuit het
Coalitieakkoord Rutte IV en de middelen die in het najaar van 2021 beschikbaar zijn gesteld, zullen leiden
tot een structurele versterking van het fundament van de politie. Er is geen directe relatie tussen deze
investeringen en de afspraken in deze Veiligheidsagenda. In bredere zin geldt dat met de € 434 miljoen die
met Prinsjesdag 2021 structureel beschikbaar is gekomen samen met de € 100 miljoen uit het Coalitie­
akkoord, een stevige volgende impuls gegeven kan worden aan de bestrijding van de georganiseerde en
ondermijnende criminaliteit. Voor politie gaat het onder andere om investeringen in kunstmatige
intelligentie, interceptie en in forensische opsporing. De gelden die ingevolge de motie Hermans
beschikbaar zijn gekomen bij de Algemene Politieke Beschouwingen 2021 zullen vanaf 2026 en
overeenkomstig de position paper van het ministerie van Justitie en Veiligheid, politie en gezagen, leiden
tot een versterking van de basisteams. Het is tegelijkertijd belangrijk om zich te realiseren dat ook in de
komende jaren sprake blijft van druk op de bezetting en de inzetbaarheid van de politie, met name in de
gebiedsgebonden politiezorg, en dat het tijd kost om extra middelen om te zetten in gekwalificeerd
personeel. Alles bij elkaar maakt dit dat in deze Veiligheidsagenda uiteindelijk gekozen is voor een set
afspraken met een realistisch ambitieniveau, die voor een belangrijk deel voortbouwen op de afspraken in
de Veiligheidsagenda 2019-2022.
Gezocht is naar betekenisvolle afspraken die bijdragen aan een effectieve politieorganisatie en het bereiken
van het beoogde maatschappelijk effect. De agenda bevat daarom een mix van kwalitatieve en kwantitatieve
afspraken, die ook aansluiten bij de doorontwikkeling van de politieorganisatie. De afspraken zijn gemaakt
in de overtuiging dat het van belang is om een koers uit te zetten, maar tevens in het bewustzijn dat een
vierjarig kader de nodige flexibiliteit behoeft gezien de snelheid waarmee criminaliteit en andere
maatschappelijke verschijnselen zich ontwikkelen. De oorlog in Oekraïne, daarmee samenhangende
geopolitieke ontwikkelingen, toenemende vluchtelingenstromen, Covid-19- of andere pandemieën,
maatschappelijke onrust (bijvoorbeeld rondom de stikstofproblematiek of het verloop van de
energietransitie) zijn voorbeelden van onvoorspelbare ontwikkelingen die grote impact op het werkterrein
van politie kunnen hebben. De afspraken zijn gemaakt met de overtuiging dat ze gerealiseerd kunnen
worden. Maar ook in het besef dat zich situaties kunnen voordoen waarin de keuze wordt gemaakt om de
schaarse capaciteit in te zetten op urgentere of nieuwe werkzaamheden.

2

Veiligheidsagenda 2023-2026

Tot slot dient opgemerkt te worden dat, hoewel de beleidsdoelstellingen zich richten op de taakuitvoering
van de politie, veiligheid een gezamenlijke verantwoordelijkheid is waar ook andere partners hun aandeel
in hebben, waarvan de politie op onderdelen afhankelijk is. Specifiek geldt bijvoorbeeld dat het effect van
de strafrechtelijke onderzoeken die de politie uitvoert, of het beslag dat politie legt, mede wordt bepaald
door de doorloopsnelheid in de rest van de keten en door de keuzes en inhoudelijke afwegingen van
officieren van justitie en rechters. Deze beleidsdoelstellingen zijn daarom ook agenderend om samen met
de politie, de gezagen en het ministerie van Justitie en Veiligheid te werken aan het realiseren van een zo
groot mogelijk maatschappelijk effect op de benoemde onderwerpen.
Hoofdstuk 3 van deze agenda begint met een korte passage over de monitoring en verantwoording van de
landelijke beleidsdoelstellingen. Daarbij is er ruimte om, indien daarvoor gegronde aanleiding is, de
afspraken uit de Veiligheidsagenda gedurende de looptijd bij te stellen.
Deze nieuwe set van landelijke beleidsdoelstellingen vervangt de Veiligheidsagenda 2019-2022 die loopt tot
en met eind 2022.

Veiligheidsagenda 2023-2026

3

2.

Context
Zoals in de Preambule gesteld, is bij het formuleren van de landelijke beleidsdoelstellingen en de
bijbehorende concrete afspraken gekozen voor een realistisch ambitieniveau. Capaciteitsdruk en de
zwaardere werkvraag aan politie spelen daarbij een rol, alsmede het feit dat de politie ook op veel andere
belangrijke thema’s inzet pleegt en blijft plegen. De toenemende complexiteit van veiligheids­
problematieken en de urgentie waarmee bepaalde thema’s de maatschappelijke agenda beheersen – denk
met name aan zeden en milieucriminaliteit – nopen politie om doorlopend te werken aan de noodzakelijke
doorontwikkeling van de eigen organisatie en van de taakuitvoering.

Druk op capaciteit en werkvraag
Tot 2024-2025 zal de politie nog te maken hebben met onderbezetting. Daarnaast is de werkvraag aan
politie zwaar en voortdurend aan verandering onderhevig. De aan te pakken problematiek wordt steeds
complexer, digitaler en internationaler. Er is veel meer inzet van politie nodig voor het bewaken en
beveiligen van steeds meer bedreigde personen. En hetzelfde geldt voor de inzet van politie bij
demonstraties en rellen die een weerslag zijn van maatschappelijke onrust en polarisatie. Ook het
behandelen van de grote aantallen meldingen rond personen met verward gedrag vergt veel inzet van
politiecapaciteit. Er is blijvende inzet nodig op het bewerkstelligen van steeds betere samenwerking tussen
politie en ggz-organisaties, zodat deze personen goede zorg krijgen en de politie wordt ontlast.

Thema’s waarop politie inzet pleegt en die niet als landelijke beleidsdoelstelling zijn
opgenomen in de Veiligheidsagenda
Het feit dat veel onderwerpen in de landelijke beleidsdoelstellingen niet zijn benoemd, doet niet af aan de
inzet die politie erop pleegt en aan afspraken die daarover in andere kaders reeds zijn of nog worden
gemaakt. Het gaat daarbij vaak over het ontwikkelen of op peil houden van landelijke expertise, het
implementeren van wetgeving, het aangaan van samenwerking met andere (publieke en private) partners,
maar natuurlijk ook over operationele inzet onder gezag van de officier van justitie, de burgemeester, de
minister voor Rechtsbescherming of de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Voorbeelden zijn de
migratie- en executietaak, de aanpak van terrorisme en extremisme, high impact crimes (zoals ram- en
plofkraken, overvallen en straatroof ), discriminatie, huiselijk geweld en kindermishandeling. Onderaan dit
hoofdstuk wordt specifiek stil gestaan bij wat er de komende jaren te doen staat rond de aanpak van
milieucriminaliteit en zeden.

Doorontwikkeling politieorganisatie
De politie werkt doorlopend aan de doorontwikkeling van de eigen organisatie en werkwijzen. Dit gebeurt
onder andere op terreinen die direct met de taakuitvoering te maken hebben, zoals de gebiedsgebonden
politie, opsporing, intelligence, dienstverlening, digitalisering en data-gedreven werken. Andere
voorbeelden hiervan zijn het steeds verder vormgeven van de samenwerking met bijzondere opsporings­
ambtenaren en de implementatie van nieuwe wetgeving, zoals het gemoderniseerde Wetboek van
Strafvordering of de wetgeving over de individuele beoordeling slachtoffers.

Aanpak van milieucriminaliteit
Klimaat en milieu behoren tot de grootste maatschappelijke thema’s van de komende decennia. In het
Coalitieakkoord hebben deze thema’s een prominente plaats. Dit betekent dat ook de aanpak van
milieucriminaliteit hoger op de agenda komt. Milieucriminaliteit is een veelal onzichtbare vorm van
criminaliteit met ernstige gevolgen voor de gezondheid van de mens en de leefomgeving.
De taak van de politie in het milieudomein is een onderdeel van het grote stelsel van vergunningverlening,
toezicht en handhaving. In vervolg op onder andere de rapporten van de Commissie Van Aartsen en de
Algemene Rekenkamer, gesteund door de ambitie in het Coalitieakkoord, worden onder leiding van het
ministerie van Infrastructuur en Waterstaat middels een interbestuurlijk programma door alle partners,
waaronder politie, maatregelen geformuleerd en getroffen om dit stelsel beter te laten functioneren.

4

Veiligheidsagenda 2023-2026

Op de agenda voor de komende jaren staat het effectiever vormgeven van de opsporing van
milieucriminaliteit door de politie en de andere strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhavende
partijen, zoals het Openbaar Ministerie, de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit, de Inspectie
Leefomgeving en Transport en de omgevingsdiensten.1 Een betere afbakening van taakvelden heeft hierbij
de aandacht, als ook het aanbrengen van meer focus en een beter gebruik van de unieke meerwaarde van
elk van de ketenpartners. Dat geldt zowel op het gebied van informatiepositie als op het gebied van de inzet
van opsporingsmiddelen.
De Strategische Milieukamer onder voorzitterschap van het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie
krijgt een formele positie.2 Uit de prioritering van milieuthema’s door de Strategische Milieukamer vloeit
voort op welke thema’s de politie met name, naast de geprioriteerde regionale onderwerpen, een
informatiepositie gaat bouwen. Politie en Openbaar Ministerie gaan zich inzetten om de onderlinge
samenwerking verder te optimaliseren en de politie zet zich in om centrale aansturing van de
milieucapaciteit van de politie vorm te geven.3

Aanpak van seksueel geweld / seksuele misdrijven
Het aan het licht komen van grote incidenten van seksueel grensoverschrijdend gedrag hebben gezorgd
voor extra aandacht en een extra impuls aan de aanpak van grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld.
De ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en Sociale Zaken en Werkgelegenheid werken aan het
opstellen van een Nationaal Actieplan. De politie speelt een belangrijke rol bij de strafrechtelijke
handhaving, die in deze zaken een onmisbaar sluitstuk is. Het wetsvoorstel seksuele misdrijven is hierbij
belangrijk. Deze wet, die onder andere voor politie een grote opgave betekent, maakt dat slachtoffers in
meer situaties aangifte kunnen doen en dat zaken sneller kunnen worden opgepakt. De inwerkingtreding is
voorzien in 2024. Dit betekent niet dat een strafrechtelijke afdoening dan altijd mogelijk is, of altijd de
enige of beste oplossing is. Naast opsporing is het van belang om ook in te steken op preventie en op
alternatieve afdoeningen die aansluiten bij de behoeften van slachtoffers. In alle zedenzaken is een
voortvarend en zorgvuldige behandeling van groot belang. Zeker als zaken langer duren, dient de politie het
slachtoffer goed te informeren en te bejegenen. De politie zal ook de komende jaren blijven werken aan
verbetering op dat vlak.

1

Kamerstukken II 2021/22, 33118, nr. CS.

2

Kamerstukken II 2021/22, 22343, nr. 315.

3

Overleg van 21 juni 2022 tussen de korpsleiding, het College van procureurs-generaal en het ministerie van Justitie en
Veiligheid.
Veiligheidsagenda 2023-2026

5

3.

Landelijke beleidsdoelstellingen
Bij de gekozen thema’s zijn, in goede samenspraak tussen politie, Openbaar Ministerie, regioburgemeesters
en het ministerie van Justitie en Veiligheid, een aantal doelstellingen en concrete afspraken voor de
komende vier jaren geformuleerd. In de volgende paragrafen staan die afspraken per thema op een rij,
worden ze toegelicht en in het perspectief geplaatst van het te bereiken maatschappelijk effect. In paragraaf
3.5 staan twee afspraken die voor alle thema’s gelden, namelijk inzake intelligence en internationale
samenwerking.

Monitoring voortgang
De realisatie van de doelstellingen in de Veiligheidsagenda zal door de minister van Justitie en Veiligheid,
politie, Openbaar Ministerie en de regioburgemeesters doorlopend worden gemonitord en besproken.
Dat gaat zowel over de kwantitatieve als over de kwalitatieve doelstellingen, ook in hun samenhang.
Daarbij beschouwen we de realisatie van streefcijfers per jaar niet sec, maar in de context van het meerjarig
perspectief, met veel aandacht voor duiding, het verhaal achter de cijfers en met de blik op het te bereiken
maatschappelijk effect. Indien daarvoor gegronde aanleiding is, is er ruimte om de afspraken uit de
Veiligheidsagenda gedurende de looptijd bij te stellen.4
Over de voortgang zal de Kamer in ieder geval jaarlijks worden geïnformeerd in het Jaarverslag van het
ministerie van Justitie en Veiligheid en in de jaarverantwoording van politie, die in het voorjaar samen aan
de Kamer worden aangeboden.

3.1

Ondermijning en georganiseerde criminaliteit
Inleiding
Georganiseerde ondermijnende criminaliteit behelst een breed scala aan criminele fenomenen en de
ondermijnende werking die daarvan uitgaat op de samenleving. De combinatie van omvangrijke criminele
vermogens en de toegang tot zware geweldsmiddelen stelt criminele netwerken in staat invloed te
verwerven in maatschappelijke sectoren en ongewenste druk uit te oefenen in de samenleving.
Dit gaat gepaard met bedreiging van de integriteit van het openbaar bestuur en van overheidsambtenaren.
Het leidt tot aantasting van de rechtsstaat en zijn instituties.
Uit beschikbare bronnen blijkt dat de drugsindustrie qua omvang de grootste illegale markt is. Direct
gerelateerd daaraan zijn de omvangrijke criminele winsten die worden witgewassen. Maar de
ondermijnende effecten van de drugsindustrie strekken zich nog verder uit. Voorbeelden zijn de
aanwezigheid van drugslabs- en plantages in woonwijken, het dumpen van giftig chemisch afval, het
gebruik van excessief (vuurwapen)geweld in de openbare ruimte, bedreiging van lokale bestuurders en
andere overheidsdienaren, intimidatie, corruptie, jongeren die betrokken worden bij het wegbrengen van
pakketjes en het ontstaan van parallelle samenlevingen in sommige wijken.
De afgelopen jaren is indringend duidelijk geworden hoe diep de georganiseerde criminaliteit zich in onze
maatschappij heeft genesteld en wat de effecten daarvan zijn. Er wordt meer en sneller geld verdiend dan
ooit. Liquidaties, beschikbaarheid van vuurwapens en (dreigen met) vuurwapengeweld zijn onlosmakelijk
verbonden met ondermijnende criminaliteit.5 En het geweld dat wordt toegepast is nietsontziender dan
ooit, met de moordaanslagen op advocaat Derk Wiersum, Peter R. de Vries en de broer van de kroongetuige
in het Marengo-proces als absolute dieptepunten. Om hier weerwoord aan te bieden, is de integrale aanpak
in de afgelopen jaren steeds verder geïntensiveerd. Deze brede aanpak krijgt met name vorm binnen het
verband van het Strategisch Beraad Ondermijning, het programma-DG Ondermijning en de in 2022

6

4

In het Landelijk Overleg Veiligheid en Politie is afgesproken om in de loop van 2023 in ieder geval de haalbaarheid van de
doelstelling op reguliere cybercrime-onderzoeken te bezien als ook de eventuele noodzaak om die bij te stellen.

5

Het aantal vuurwapenincidenten dat de politie registreert (2018-2021) neemt toe.

Veiligheidsagenda 2023-2026

ingestelde Ministeriële Commissie Aanpak Ondermijning. De politie draagt bij aan de regionale
versterkingsbewegingen, het Breed Offensief tegen Ondermijnende Criminaliteit, de maatregelen uit het
Pact voor de Rechtsstaat en het plan van aanpak criminele geldstromen. Datzelfde geldt voor de
intensiveringen die worden ingezet met de investeringen van Prinsjesdag 2021 en die van het
Coalitieakkoord.
Aanpak
Het uiteindelijke doel van de aanpak is dat Nederland minder aantrekkelijk wordt voor (internationale)
georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Dit vraagt om een integrale aanpak die kennisintensief en
samenhangend is en waarin preventie, maatschappelijke- en bestuurlijke weerbaarheid, verstoring en
bestraffen hand in hand gaan. Dit moet op lokaal, regionaal en (inter)nationaal niveau in samenhang
gebeuren. Binnen deze integrale aanpak heeft de politie een eigenstandige rol, die niet los kan worden
gezien van de inspanningen van andere actoren.
De inzet van de politie op ondermijning beoogt een afschrikwekkend effect: door een geloofwaardige
repressieve aanpak van criminele netwerken en door te laten zien dat ondermijnende criminaliteit niet
loont, wordt Nederland minder aantrekkelijk voor het plegen van ondermijnende criminaliteit en wordt
nieuwe aanwas ontmoedigd. Door het afbreken van machtsposities van misdaadondernemers en van
degenen die hen faciliteren wordt ondermijning en bedreiging van de rechtsstaat tegengegaan. De politie
draagt verder bij aan het verstoren van ondermijnende criminaliteit, door samen met partners in
gelegenheidsstructuren te interveniëren en waar nodig te bevorderen dat wet- en regelgeving of
overheidshandelen wordt aangepast.
Inzet van politie draagt ook bij aan het voorkomen van ondermijnende criminaliteit. De politie is een van
de partners in de aanpak preventie met gezag. Doel van deze aanpak is jonge aanwas te beperken en te
voorkomen dat kinderen, jongeren en jongvolwassenen in kwetsbare wijken in aanraking komen met
(georganiseerde en ondermijnende) criminaliteit, daarin verder doorgroeien of daarvan slachtoffer worden.
Het gaat om (excessief ) geweld, drugscriminaliteit, overvallen en ram- en plofkraken. In lijn met het
Coalitieakkoord wordt door de vele betrokken partners gezamenlijk, fors geïnvesteerd in een
domeinoverstijgende en gebiedsgerichte aanpak. De politie is als ‘ogen en oren’ aanwezig; juist in deze
kwetsbare wijken is de signalerende functie van (wijk)agenten van groot belang. Vanuit haar
verantwoordelijkheid voor veiligheid en de opsporing van strafbare feiten werkt politie in de directe
leefomgeving van jongeren casusgericht samen met publieke en private partners uit het onderwijs-, zorg-,
straf- en sociaal domein. Hierdoor kan de veiligheid eerder worden hersteld, de criminele carrière worden
voorkomen of gestopt, het verplaatsen van criminaliteit naar aanpalende wijken worden voorkomen en de
aantrekkingskracht van criminaliteit op jongeren worden verminderd.
Een goede informatiepositie is randvoorwaardelijk voor de aanpak van ondermijning. De politie heeft een uniek
zicht op aard, ernst en omvang van ondermijnende criminaliteit. Een goed veiligheidsbeeld is cruciaal voor
een effectieve aanpak van ondermijning; niet alleen operationeel, maar voor het vergroten van het
maatschappelijk bewustzijn en om de juiste (politieke) afwegingen te maken bij het stellen van beleids­
doelen en de inzet van middelen. In paragraaf 3.5 is een overkoepelende afspraak gemaakt over de
intelligencebeelden die de politie voor de thema’s in de Veiligheidsagenda kan leveren.

Doelstellingen
1. Aanpak criminele samenwerkingsverbanden
Toelichting: de inzet van politie blijft gericht op het terugdringen van criminele samenwerkingsverbanden in
Nederland. Samen met partners wordt doorlopend ingezet op het vormgeven van de meest effectieve
interventies. De sleutel voor een effectieve aanpak ligt in een gebalanceerde mix van langdurig onderzoek,
zogenoemde korte klappen6 en interventies in samenwerking met partners, zoals bijvoorbeeld in RIEC-

6

Kortlopend onderzoek waarbij met relatief beperkte capaciteit een gerichte en effectieve interventie op een crimineel
samenwerkingsverband wordt gepleegd.
Veiligheidsagenda 2023-2026

7

verband. Lopende onderzoeken en initiatieven worden zo effectief mogelijk met elkaar verbonden om tot
een gerichte aanpak te komen. De inzet is gericht op het wegnemen van de belangrijkste, veelal
internationaal ingebedde, criminele machtsstructuren die verantwoordelijk zijn voor excessief geweld of
die zelfs een bedreiging vormen voor de rechtsstaat. Kopstukken en sleutelfiguren dienen te worden
opgespoord en vervolgd, maar de inzet is breder en gericht op het treffen van de gehele criminele keten met
het onderliggende netwerk van grote en kleine spelers, van kopstukken tot facilitators tot uitvoerders (zoals
uithalers). Specifieke inzet wordt verder gericht op het reduceren van de beschikbaarheid van illegale
vuurwapens in Nederland.
De politie zet in op (technologische) innovatie, bijvoorbeeld met als doel om middels encryptie door
afgeschermde communicatie(-middelen) heen te breken. Hiermee zijn de laatste jaren grote operationele
successen geboekt. De verkregen informatie kan een basis zijn voor langdurig projectmatig onderzoek,
maar ook aanleiding voor korte klappen in de regio’s, die worden ondersteund met landelijke inzet.
Afspraken:
a) Net als in de voorgaande Veiligheidsagenda wordt een kwantitatieve doelstelling gehanteerd in de vorm
van “het aantal via de strafrechtelijke weg aangepakte criminele samenwerkingsverbanden (csv’s)”. In
de vorige Veiligheidsagenda was die doelstelling 1370 csv’s. Op basis van het gemiddelde realisatiecijfer
van 2018-2021 is het landelijke streefcijfer vanaf 2023 bepaald op 1530 aangepakte csv’s. Het betreft
onderzoeken op onder andere drugs, witwassen, illegale wapens en liquidaties. Bij de duiding van het
resultaat zal aandacht worden besteed aan de gekozen mix van verschillende soorten strafrechtelijke
onderzoeken en aan de uiteindelijk opgelegde straffen.

Aantal aangepakte csv’s

2023

2024

2025

2026

1530

1530

1530

1530

b) In doelstelling a) op de aanpak van criminele samenwerkingsverbanden zit de aanpak van illegale
wapenhandelaren en organisatoren van liquidaties besloten. Het verwachte effect hiervan is dat bezit
en gebruik van vuurwapens wordt teruggedrongen en de ondermijnende en afschrikwekkende werking
van (dreiging met) vuurwapens wordt tegen gegaan. In kwalitatieve zin vraagt dit van politie om
gerichte opsporing door middel van het verzamelen van informatie op fenomeenniveau over
vuurwapens en op het niveau van concrete subjecten (‘namen en rugnummers’). Daarnaast wordt op dit
terrein met partners een strategie gekozen van gerichte afschrikking door integrale rechtshandhaving,
het mobiliseren van de gemeenschap en sociale interventies door (potentiële) daders op risico’s te
wijzen en een realistisch alternatief aan te reiken. De aanpak van vuurwapencriminaliteit heeft per
definitie een Europees en internationaal karakter.

2. Aanpak criminele geldstromen
Toelichting: één van de manieren om de ondermijnende criminaliteit te bestrijden, is door de aanpak van
criminele geldstromen. Daarmee wordt beoogd te voorkomen dat crimineel geld verdiend kan worden, dat
het illegaal verdiende geld in het legale circuit komt of blijft rondcirkelen binnen het illegale circuit. Het
bedrijfsproces en het verdienmodel van criminelen moet worden gefrustreerd en verstoord. Vele partners,
waaronder politie, spelen hierin een rol en veel instrumenten staan hen hiervoor ter beschikking. Het
ontnemen (of ‘afpakken’) van het met criminaliteit verdiende vermogen is er daar een van. Daarvoor is het
leggen van beslag7 op vermogensbestanddelen een van de belangrijkste stappen. Naast ontneming van
wederrechtelijk verkregen voordeel, bijvoorbeeld in witwasonderzoeken (zie ook bij de doelstelling op
criminele samenwerkingsverbanden), wordt door politie en Openbaar Ministerie ook ingezet op afpakken
in de ruimste zin van het woord. Een voorbeeld daarvan is de schadevergoeding aan het slachtoffer. Door,
waar mogelijk, namens het slachtoffer beslag te leggen op het vermogen van een verdachte, kan een
dergelijke vergoeding worden verwezenlijkt. Het maatschappelijke effect dat daarmee wordt gerealiseerd –

7

8

Het gaat hier over strafrechtelijk beslag.

Veiligheidsagenda 2023-2026

een zichtbare en tastbare vorm van genoegdoening voor het slachtoffer en van boetedoening door de dader
– mag niet onderschat worden.
Door bij de opsporing en vervolging van ondermijningszaken vanaf het eerste signaal een financieel
onderzoek in te zetten, kan er steeds eerder en kwalitatief beter beslag worden gelegd. De lijn die in de
vorige Veiligheidsagenda is ingezet, wordt in aangescherpte vorm voortgezet met een kwalitatieve
doelstelling op de financiële paragraaf in ondermijningsonderzoeken en met een kwantitatieve doelstelling
op de beslaginspanningen: met ambitie, maar wel realistisch.
Afspraken:
a) Ontwikkelen van een landelijke kwalitatieve standaard financiële paragraaf
In de vorige Veiligheidsagenda was het opnemen van een financiële paragraaf in elk weegdocument van
ondermijningszaken één van de doelstellingen.8 Die blijft onverkort staan en wordt aangevuld met de
afspraak dat er een landelijke standaard voor het opstellen van die paragraaf zal worden ontwikkeld.
Doel daarvan is om de kwaliteit van de paragraaf, en daarmee van de keuzes die in het onderzoek
worden gemaakt, te verhogen en ook om het kwalitatief monitoren van het financiële onderzoek beter
mogelijk te maken. Onderdeel van de standaard is in ieder geval dat over de financiële paragraaf contact
moet zijn geweest met een accenthouder afpakken van het Openbaar Ministerie. De verwachting is dat
het vermogensdossier, wanneer het verder ontwikkeld is, ook elementen zal leveren voor deze
landelijke standaard. De stuur- en weegploeg toetst de financiële paragraaf in het weegdocument. Daar
kan overigens ook de weloverwogen conclusie in staan dat er geen afpakmogelijkheden zijn en verder
financieel onderzoek geen meerwaarde zal hebben.
b) Beslagdoelstelling
De doelstelling voor 2022, in de vorige Veiligheidsagenda, was € 180 miljoen. Ingezet wordt op een
stijgende lijn van € 190 miljoen aan beslag in 2023 naar € 220 miljoen in 2026.

Beslag (in miljoenen €)

3.2

2023

2024

2025

2026

190

200

210

220

Mensenhandel
Inleiding
Mensenhandel is een ernstige schending van mensenrechten en een vorm van moderne slavernij. Het heeft
vaak langdurig ontwrichtende gevolgen voor het leven van de slachtoffers. Onder mensenhandel worden
verschillende vormen van uitbuiting begrepen, zoals seksuele uitbuiting, criminele uitbuiting,
arbeidsuitbuiting of zelfs gedwongen orgaanverwijdering. Uitbuiting vindt steeds meer online plaats,
daders en slachtoffers zijn steeds jonger en er is sprake van verschuivingen in dader- en slachtofferschap.
Ook zijn jongeren steeds meer slachtoffer van criminele uitbuiting. Het is lastig om een compleet beeld te
krijgen van dit complexe fenomeen.
Uit het voorgaande volgt dat een gezamenlijke, langdurige en sluitende aanpak van mensenhandel nodig is.
Om de aanpak succesvol te laten zijn, is beter zicht op het fenomeen noodzakelijk en is het nodig om in te
zetten op de verschillende aspecten en groepen, zoals klanten, facilitators, slachtoffers en daders. Elk van
deze groepen vraagt om een andere aanpak en interventie, steeds met het doel om uitbuiting te voorkomen
(slachtoffer- en daderpreventie), slachtoffers te beschermen en daders te straffen. Hiervoor werkt de politie
intensief samen met partners. Een voorbeeld hiervan is de samenwerking in het Mensenhandel Field Lab.
Politie, Openbaar Ministerie, uiteenlopende (overheids)organisaties en wetenschappers werken hierbij
onder begeleiding van Harvard University samen om tot onconventionele, integrale interventies te komen

8

Dit is op basis van de Aanwijzing Afpakken voor het Openbaar Ministerie feitelijk al voorgeschreven in alle zaken.
Veiligheidsagenda 2023-2026

9

voor de bestrijding van mensenhandel. Ook meldt de politie de slachtoffers bij Comensha. Zo kan
Comensha adequate zorg en opvang verlenen aan slachtoffers.
De aanpak van mensenhandel staat hoog op de politieke agenda. Het is een prioriteit van het huidige en
van voorgaande kabinetten. Mensenhandel is één van de thema’s waarop in de vorige Veiligheidsagenda
landelijke beleidsdoelstellingen waren geformuleerd. Het programma Samen tegen mensenhandel wordt
vanaf 2023 voortgezet en er zijn middelen toegekend voor de uitvoering ervan. Verder is in de vorige
kabinetsperiode door de motie van de leden Segers en Asscher vanaf 2020 in een opbouwende reeks € 10
miljoen beschikbaar gekomen voor de werving van medewerkers bij politie ten behoeve van de aanpak van
mensenhandel.9 Het betreft 58 fte die in een periode van vier jaar (tot en met 2023) worden geworven. Eind
2021 was de werving van 40 daarvan afgerond.
Deze politieke aandacht en extra financiering heeft een positieve impuls gegeven aan de aanpak van het
fenomeen. Het heeft de afgelopen jaren geleid tot het certificeren van meer mensenhandelrechercheurs, de
doorontwikkeling van het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM) en het versterken
van het intelligencebeeld. Daarnaast zijn alle eerstelijnsmedewerkers bij de politie getraind in het
herkennen van signalen van mensenhandel. Ook wordt er internationaal samengewerkt door informatie te
delen en zijn politieliaisons met taakaccent mensenhandel geplaatst in diverse landen. Bovendien is het
aantal verdachten van mensenhandel dat bij het Openbaar Ministerie is geregistreerd, de laatste jaren
toegenomen.
De prioritering in de politiek en Veiligheidsagenda en de investeringen binnen de politie hebben de aanpak
en opsporing van mensenhandel versterkt. Tegelijk is de opsporing en aanpak van mensenhandel complex
en zijn verschillende ingezette verbetertrajecten, die onder de Veiligheidsagenda 2019-2022 zijn gestart, nog
niet afgerond. Dit vraagt om een duurzame en landelijke aanpak. Daar past prioritering in de
Veiligheidsagenda bij.
In algemene bewoordingen leidt bovenstaande tot de volgende ambitie voor de politie om uitvoering te
geven aan de prioritering van mensenhandel:
Het gedifferentieerd aanpakken van mensenhandel over de volle breedte van het fenomeen, primair gericht op het sorteren van
het grootst mogelijke maatschappelijke effect in termen van het voorkomen van slachtoffer- en daderschap, het beschermen van
slachtoffers en het straffen van daders. In die aanpak zijn lokale, nationale en internationale interventies aan elkaar verbonden,
werkt de politie op basis van een goed overkoepelend intelligencebeeld en werkt de politie integraal samen met stakeholders
binnen en buiten de organisatie. Op die manier kan politie ook beter en gerichter inspelen op nieuwere maatschappelijke
ontwikkelingen, zoals criminele uitbuiting en de online dimensie van mensenhandel.
Hieronder wordt deze ambitie vertaald in een aantal concrete doelstellingen.

Doelstellingen
Om de ambitie in de aanpak van mensenhandel te kunnen realiseren, is het nodig dat de politie onder
gezag van en met het Openbaar Ministerie en samen met gemeenten en andere relevante partijen (zoals
ngo’s en hulpverleners) zich gedurende de looptijd van deze Veiligheidsagenda richt op onderstaande
resultaten en inspanningen.
Een goede informatiepositie is randvoorwaardelijk voor de aanpak van mensenhandel. In paragraaf 3.5 is een
overkoepelende afspraak gemaakt over de intelligencebeelden die de politie voor de thema’s in de
Veiligheidsagenda kan leveren.

9

10

Kamerstukken II 2019/20, 35300, nr. 25.

Veiligheidsagenda 2023-2026

1. Doorontwikkeling van de online opsporing
Toelichting: steeds meer aspecten van mensenhandel verplaatsen zich naar de online omgeving. Daarom is
het wenselijk dat de politie zich versterkt op de aanpak van uitbuiting die online plaatsvindt.
Afspraken:
a) De politie vormt en geeft uitvoering aan een online opsporingsstrategie gericht op het signaleren,
voorkomen en opsporen van verschillende vormen van (faciliteren van) uitbuiting die online
plaatsvinden. De politie zorgt voor landelijke coördinatie en het centraal signaleren en interveniëren bij
verschillende vormen van uitbuiting.
b) De politie versterkt de samenwerking met partners op het signaleren van uitbuiting die online
plaatsvindt. Dit doet de politie door onder meer in gesprek te gaan met de leveranciers van online
platformen en door aandacht te vragen voor het verstrekken van signalen aan de politie vanuit de
verschillende partners. Ook draagt de politie bij aan meer bewustwording bij burgers door samen met
partners in haar communicatie te wijzen op de gevaren van (online vormen van) uitbuiting. Daarnaast
worden afspraken gemaakt over het gebruik van eenduidige meldformulieren, zodat de kwaliteit van de
meldingen omhoog gaat en slachtoffers zich bij één loket (landelijk) kunnen melden.

2. Inzet op eenheidsoverstijgende samenwerking
Toelichting: daders en slachtoffers bewegen zich tussen regio’s. Als een bepaald fenomeen in meerdere regio’s
wordt geconstateerd, leidt een eenheidsoverstijgende samenwerking uiteindelijk tot de grootste
maatschappelijke impact. Begin 2022 is een pilot gestart om tot meer coördinatie op eenheidsoverstijgende
zaken te komen. Deze pilot richt zich op signalen, onderzoeken en fenomenen van mensenhandel die
middels een strafrechtelijke aanpak een eenheidsoverstijgende aanpak vereisen. Vanuit de pilot wordt ook
geadviseerd over aanvullende interventies. Immers, effectief ingrijpen op een fenomeen vraagt een
structurele interventiestrategie: complementaire interventies op alle niveaus (lokaal en/of (inter)nationaal)
waarop het fenomeen zich manifesteert. Vanuit de pilot worden eenheidsoverstijgende onderzoeken
toegewezen aan onder andere de AVIM’s in de eenheden.
Afspraken:
a) De politie geeft vorm aan een eenheidsoverstijgende prioriteringsstrategie en gaat eenheids­
overstijgend werken.
b) Het aantal eenheidsoverstijgende strafrechtelijke onderzoeken groeit. Op basis van de aantallen in
de afgelopen jaren is het vertrekpunt daarbij een aantal van 14 eenheidsoverstijgende onderzoeken
per jaar.

3. Internationaal
Toelichting: in de aanpak van mensenhandel werkt de politie aan het leggen van verbinding tussen
internationale elementen van mensenhandel en aan het verbeteren van de samenwerking met bronlanden
van mensenhandel (‘upstream disruption’). Daarbij wordt onder andere samengewerkt met EMM, EMPACT
en EUROPOL en wordt een bijdrage geleverd aan Joint Investigation Teams. Op dit moment is er een
internationale fenomeenstrategie en een programma met een overzicht van alle huidige internationale
politieactiviteiten op het gebied van mensenhandel, maar om te kunnen prioriteren op de meest effectieve
interventies is een internationaal fenomeenbeeld noodzakelijk.
Afspraken:
a) De politie draagt zorg voor een dynamisch internationaal fenomeenbeeld.
b) De politie komt mede op basis van dit beeld tot een internationaal programma met gerichte
interventies. Hiervoor werkt de politie nauw samen met internationale partners en met de liaison
officers.

Veiligheidsagenda 2023-2026

11

4. Aantal OM-verdachten van mensenhandel
Toelichting: De jaarlijkse doelstellingen in de vorige Veiligheidsagenda zijn te hoog gebleken en om die reden
gedurende de looptijd een aantal malen herijkt. Wel is in de laatste jaren het aantal verdachten dat door
politie is aangeleverd bij het Openbaar Ministerie gestegen. In de periode 2018 tot en met 2021 was dat
aantal gemiddeld 184 per jaar. De doelstelling voor de periode 2023 tot en met 2026 is daarom gesteld op
220 OM-verdachten per jaar; dat is gelijk aan het laatst herijkte streefcijfer voor 2022. Met de beschikbare
capaciteit, en alle kwalitatieve trajecten die worden ingezet, is dit een realistisch streefcijfer voor het aantal
OM-verdachten.
Afspraak:

Aantal verdachten van mensenhandel

3.3

2023

2024

2025

2026

220

220

220

220

Cybercrime en gedigitaliseerde criminaliteit, waaronder online
seksueel kindermisbruik
Inleiding
Online groeit de criminaliteit. In 2021 werd 16,9% van de personen in Nederland slachtoffer van een vorm
van online criminaliteit. Daarvan werd 6,9% slachtoffer van een vorm van hacken en 9,7% slachtoffer van
een vorm van online oplichting of fraude. De impact op burgers en organisaties is groot. Ransomwareaanvallen kunnen vooral voor organisaties enorme schade veroorzaken.10 Online criminaliteit11 omvat
diverse vormen, zoals cybercrime (hacken, ransomware en dergelijke), online fraude (zoals online
identiteitsfraude, online handelsfraude) en de verspreiding van beeldmateriaal van seksueel
kindermisbruik. Uit de Veiligheidsmonitor 2021 blijkt dat er inmiddels ongeveer net zo veel slachtoffers van
online als van offline criminaliteit zijn. Daarbovenop lijkt voor organisaties het gevaar van ransomware
(gijzelsoftware) sterk te zijn toegenomen. Deze ontwikkelingen zijn zorgelijk. De overheid heeft, naast wat
burgers en organisaties zelf kunnen doen, als taak de samenleving tegen deze vormen van criminaliteit te
beschermen, te waarschuwen, slachtoffers te ondersteunen en daders aan te pakken. Het internet mag geen
criminele vrijplaats zijn en misdaad mag niet lonen.
De groei van online criminaliteit moet worden geremd en, indien mogelijk, worden omgezet in een daling.
Slachtofferschap moet worden voorkomen. De afgelopen periode is ingezet op het vergroten van
bewustwording om tijdig risico’s te herkennen en preventief maatregelen te nemen om de kans op
slachtofferschap te verkleinen. Het moet voor criminelen lastiger en risicovoller worden om online
criminaliteit te plegen. Criminele winsten moeten worden tegengegaan. De overheid werkt daarom met
private partners aan het tegengaan van online criminaliteit door preventie, opsporing, vervolging,
verstoring, hulp aan slachtoffers en daderpreventie. In het bijzonder is er aandacht voor de kwetsbaarheid
van jongeren die kan leiden tot slachtofferschap of daderschap bij online criminaliteit.
De inzet van de politie en het Openbaar Ministerie is gericht op het realiseren van een brede, schaalbare en
innovatieve aanpak, waarmee zowel de plegers als dienstverleners van online criminaliteit worden
aangepakt. Naast strafrechtelijke vervolging wordt ingezet op alternatieve interventies met publieke en

12

10

De Veiligheidsmonitor 2019 laat een gestage groei zien van hacken en aan- en verkoopfraude. De Veiligheidsmonitor 2021
bevat gegevens over meer soorten online criminaliteit. De prevalentie van aan- en verkoopfraude en hacken blijkt verder te
zijn gestegen. Daarnaast blijkt uit politiegegevens een gestage toename van de geregistreerde cybercrime (data.politie.nl).

11

De term online criminaliteit omvat cybercrime en gedigitaliseerde criminaliteit. Cybercrime betreft criminaliteit waarbij een
ICT-middel het doelwit is. Deze vormen van criminaliteit kunnen zonder ICT-middelen niet bestaan. Gedigitaliseerde
criminaliteit is criminaliteit die ook in traditionele vorm bestaat, maar nu via ICT-middelen plaatsvindt.

Veiligheidsagenda 2023-2026

private partners. Met deze brede bestrijding worden criminele activiteiten en netwerken verstoord, wordt
strafbaar gedrag voorkomen, worden criminele winsten afgepakt en wordt opgetreden tegen strafbare
feiten. Het Coalitieakkoord benoemt investeringen in de keten voor de aanpak van cybercrime. Het
Openbaar Ministerie investeert in de aanpak van cybercrime, vooral om de achterstand ten opzichte van de
politie in te lopen. De politie investeert in het versterken van de organisatie in brede zin, onder meer door
investeringen in de toepassing van data-science en Artificiële Intelligentie.
Een goede informatiepositie is randvoorwaardelijk voor de aanpak van cybercrime, gedigitaliseerde criminaliteit en
online seksueel kindermisbruik. In paragraaf 3.5 is een overkoepelende afspraak gemaakt over de
intelligencebeelden die de politie voor de thema’s in de Veiligheidsagenda kan leveren.

Doelstellingen
1. Cybercrime
Toelichting: de afgelopen jaren zijn de indicatoren voor cybercrime in de vorige Veiligheidsagenda nuttig
gebleken. In het algemeen werden de indicatoren als passend ervaren en sloten ze goed aan op de
maatschappelijke opgave. Wel is verbetering mogelijk bij de reguliere onderzoeken om te zorgen dat de
aandacht onder meer blijft uitgaan naar het aanpakken van de meer ernstige of georganiseerde vormen van
cybercrime. Daarom is bij de reguliere onderzoeken een subindicator opgenomen voor de aanpak van
criminele samenwerkingsverbanden die cybercrime plegen. Daarnaast zijn de definities voor cybercrime
tegen het licht gehouden, met name om een heldere scheiding tussen cybercrime en gedigitaliseerde
criminaliteit zeker te stellen. In 2023 ligt de ambitie voor reguliere onderzoeken op hetzelfde niveau als in
2022. Verwacht wordt dat vanaf 2024 de door het Openbaar Ministerie en de politie ingezette versterkingen
in de organisatie vrucht gaan afwerpen. Vanaf dat jaar gaat de ambitie stapsgewijs stijgen. Om die stijgende
ambities te realiseren is het nodig dat de aandacht voor cybercrime bij de politie en het Openbaar Ministerie
wordt versterkt. De stapsgewijze opbouw geeft de organisaties de nodige tijd om de maatregelen te nemen
die daarvoor nodig zijn. Complexe onderzoeken blijken steeds meer door de regionale eenheden te worden
uitgevoerd, waardoor het Team High Tech Crime steeds beter in staat is om de meest complexe onderzoeken
op te pakken. Dat is een positief gevolg van de professionalisering van de cybercrimeteams in de regionale
eenheden, mede mogelijk gemaakt door de intensiveringen uit het vorige regeerakkoord. Vrijwel elk
onderzoek van Team High Tech Crime is inmiddels zeer complex en vergt veel tijd. Fenomeenonderzoeken
zijn gericht op de brede bestrijding van eenheidsoverstijgende criminele fenomenen en dadergroepen.
Het aantal alternatieve interventies wordt beschouwd als streefgetal. Bij een alternatieve interventie worden
geen verdachten aangehouden, maar worden andere acties uitgevoerd om criminele werkwijzen te
verstoren, en schade en/of slachtofferschap te beperken. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om het
ontoegankelijk maken van een social media-account waarop inlogcodes voor websites worden verhandeld,
het informeren van gebruikers van systemen die zonder het te weten tot een crimineel botnet behoren, of
het onbruikbaar (laten) maken van een criminele command & control-server. Alternatieve interventies zijn bij
bepaalde cybercrimefenomenen vaak effectiever in het beperken van slachtofferschap en/of schade, onder
meer gezien de schaalbaarheid van cybercrime en de soms beperkte snelheid of mogelijkheden waarmee
verdachten kunnen worden aangehouden.

Veiligheidsagenda 2023-2026

13

Afspraken:
2023

2024

2025

2026

310

350

400

450

Waarvan csv’s

10%

10%

20%

20%

Waarvan alternatieve interventies

25%

25%

25%

25%

41

41

43

45

Waarvan alternatieve interventies

50%

50%

50%

50%

Aantal high tech crime onderzoeken
(inclusief alternatieve interventies)

20

20

20

20

Aantal verdachten van cybercrime regulier

Aantal fenomeenonderzoeken

2. Gedigitaliseerde criminaliteit
Toelichting: criminelen verleggen steeds vaker hun werkterrein van de fysieke naar de digitale wereld.
Gedigitaliseerde criminaliteit betreft in beginsel zeer veel typen delicten en doet zich in steeds nieuwe
vormen voor. In deze Veiligheidsagenda wordt de aandacht primair gericht op vier specifieke vormen van
gedigitaliseerde criminaliteit. Het gaat om fraude met online handel, online fraude met betaalproducten,
online voorschotfraude en online identiteitsfraude.12 Een zekere flexibiliteit is nodig om in te kunnen
spelen op nieuwe modus operandi en zo het grootst mogelijke maatschappelijk effect te bewerkstelligen.
Daarom is er de mogelijkheid om, op voorstel van politie in samenspraak met het Openbaar Ministerie,
nieuwe vormen van gedigitaliseerde criminaliteit toe te voegen of bepaalde vormen te vervangen.13
Er worden afspraken gemaakt over reguliere onderzoeken, met een aandeel alternatieve interventies, en
over fenomeenonderzoeken. Het aantal alternatieve interventies wordt beschouwd als streefcijfer. Bij een
alternatieve interventie worden doorgaans geen verdachten aangehouden, maar worden andere acties
uitgevoerd om criminele werkwijzen te verstoren en schade en/of slachtofferschap te beperken. Daarbij kan
het bijvoorbeeld gaan om het ontoegankelijk maken van een frauduleuze webshop of het samen met
private partners inzetten op verstoring van het criminele verdienmodel. Daartoe kunnen ook technische
maatregelen behoren, zoals verbetering van de detectiesystemen van de financiële instellingen. Het doel
van alternatieve interventies is het doen stoppen van de mogelijkheid om strafbare feiten te plegen, het
ontlasten van de strafrechtketen en tegelijk een betekenisvolle afdoening realiseren die inspeelt op de
behoefte van het slachtoffer.
Afspraken:
a)

Aantal verdachten van gedigitaliseerde
criminaliteit regulier
Waarvan alternatieve interventies
Aantal fenomeenonderzoeken

2023

2024

2025

2026

2200

2450

2700

2950

25%

25%

25%

25%

5

5

5

5

b) Intake en service voor cybercrime en gedigitaliseerde criminaliteit
Het gehele intake- en aangifteproces van de politie voor cybercrime en gedigitaliseerde criminaliteit is

14

12

De Veiligheidsmonitor (CBS: 2021) belicht de ontwikkeling van het aantal slachtoffers en aangiften.

13

De leden van het Landelijk Overleg Veiligheid en Politie worden in een dergelijke actualisatie op passende wijze meegenomen.

Veiligheidsagenda 2023-2026

eind 2026 volgens planning14 gedigitaliseerd en geoptimaliseerd waardoor cybercrime en
gedigitaliseerde criminaliteit beter kunnen worden bestreden. Dit betekent dat de organisatie van
intake en service is verbeterd en geborgd, dat de kennis en professionaliteit van intake en servicemedewerkers is vergroot, dat data op de juiste plek, op de juiste manier en binnen de juridische kaders
wordt veiliggesteld voor data-gedreven werken, en dat er een efficiëntere samenwerking is tussen de
medewerkers van de verschillende afdelingen binnen het intake- en aangifteproces. Het levert
bovendien een bijdrage aan de informatiebeelden.

3. Online seksueel kindermisbruik
Toelichting: de aanpak van online seksueel kindermisbruik, waaronder hier ook transnationaal seksueel
kindermisbruik (voorheen: kindersekstoerisme) wordt begrepen, vergt gezien de aard en omvang van de
problematiek blijvende aandacht en kan alleen effectief zijn als die integraal is. Het aantal meldingen van
beeldmateriaal van seksueel kindermisbruik groeit exponentieel. Zo ontving de politie alleen al in 2021
36.000 meldingen over het bestaan van dit materiaal op het internet en is het de verwachting dat dit aantal
in 2022 oploopt tot boven de 50.000. Er is geen reden om te denken dat dit aantal op korte termijn omlaag
gaat. Verwachte nieuwe, nationale en Europese inspanningsverplichtingen van bedrijven om dit
beeldmateriaal te detecteren, melden en verwijderen gaan er naar verwachting juist voor zorgen dat er meer
van dit materiaal in beeld komt.
De aanpak van online seksueel kindermisbruik en transnationaal seksueel kindermisbruik (TSK) bij politie
wordt uitgevoerd door de Teams ter bestrijding van Kinderpornografie en Kindersekstoerisme (TBKK).
Hiertoe zijn 152 fte vrijgesteld.
Voor de afspraken in de Veiligheidsagenda is leidend dat opsporingscapaciteit wordt ingezet daar waar het
maatschappelijk effect daarvan het grootst is. Dit is wanneer slachtoffers ontzet worden uit acute
misbruiksituaties, zowel nationaal als internationaal. Dit kan door het opsporen en vervolgen van daders,
het verstoren van de netwerken die seksueel kindermisbruik aanjagen of het tegengaan van het reizen van
daders die voor het plegen van seksueel kindermisbruik naar het buitenland gaan. Daarom zal de komende
jaren gefocust worden op opsporingsonderzoeken in categorie A (vervaardigers en misbruikers) en
categorie B (keyplayers en netwerken). Door bij beide categorieën een uitsplitsing te maken naar
(medewerking aan) internationale opsporingsonderzoeken wordt bovendien zichtbaar welke inzet de
politie pleegt ten behoeve van grensoverschrijdende onderzoeken, waaronder die naar transnationaal
seksueel kindermisbruik. Ook wordt zicht gegeven op het aantal slachtoffers dat de politie registreert. Het
blijft belangrijk dat downloaders en verspreiders van beeldmateriaal van seksueel kindermisbruik niet
vrijuit gaan (categorie C). Gezien de massale aard van deze activiteiten in combinatie met de schaarse
politiecapaciteit is het nodig om naast de strafrechtelijke aanpak te bezien welke alternatieve interventies of
verstoringsacties uitgevoerd kunnen worden, zoals de controle van gegevensdragers, het bieden van
hulpverlening, het voeren van stopgesprekken, gerichte acties op het darkweb of het ontoegankelijk maken
van fora waar beeldmateriaal gedownload kan worden. Ook wordt onderzocht op welke wijze de politie
andere (hulp)organisaties kan ondersteunen bij het voorkomen van downloaden.
Afspraken:
a) Aantal interventies. De cijfers in de tabel staan voor het aantal voorgenomen interventies. Het
uitgangspunt is dat jaarlijks 600 interventies worden gedaan, waarvan minimaal 130 in categorie A en
minimaal 20 in categorie B. Het streven is er vanwege het maatschappelijk effect telkens op gericht om

14

Hierbij wordt uitgegaan van de volgende planning:
2023: Digitaal meldingen, signalen (inclusief pogingen tot) en aangiften kunnen doen van de meest voorkomende cybercrime
en gedigitaliseerde criminaliteit thema’s voor zowel burger als bedrijven. In 2024 volgen aanvullende thema’ en zijn bedrijven
en burgers beter geïnformeerd over aangifte- en meldingsmogelijkheden.
2025: Terugmelding naar slachtoffers vindt systematisch en structureel plaats.
2026: De behandeling van de meldingen, signalen en aangiften vindt geautomatiseerd plaats en is in lijn met de data-gedreven manier van werken.

Veiligheidsagenda 2023-2026

15

in de sturing op een zo hoog mogelijk aantal interventies uit te komen in de categorieën A en B. Om die
reden is voor categorie C geen kwantitatieve afspraak opgenomen.

A: Vervaardigers en misbruikers

2023

2024

2025

2026

130

130

130

130

20

20

20

20

600

600

600

600

waaronder internationaal
B: Keyplayers en netwerken
waaronder internationaal
C: Bezitters/verspreiders/downloaders
Strafrechtelijke afdoening
Afdoening buiten het strafrecht
TOTAAL

b) De politie draagt bij aan de bereidheid van slachtoffers om zich te melden bij organisaties die hen
kunnen helpen, bijvoorbeeld bij het offline halen van beeldmateriaal. De politie doet dit bijvoorbeeld
door het ondersteunen van deze hulporganisaties of het uitvoeren van voorlichtingscampagnes.

3.4

Verbinding met de samenleving en maatschappelijke onrust
Inleiding
Kritische geluiden zijn essentieel voor de democratie en de rechtsstaat en de ruimte voor het uiten van
maatschappelijk ongenoegen en onrust staat dan ook niet ter discussie.
Maatschappelijke onrust is te omschrijven als collectieve gedragingen in situaties die voortkomen uit
maatschappelijk ongenoegen. Maatschappelijk ongenoegen is een gevoel van angst, onzekerheid, onvrede,
of miskenning ten gevolge van ongrijpbare fenomenen, zoals globalisering, klimaatverandering, migratie
en ongelijkheid. Er zijn verschillende vormen van maatschappelijke onrust, uiteenlopend van vreedzame en
kleinschalige demonstraties tot radicale, strafbare en grootschalige acties.15 Maatschappelijke onrust wordt
problematisch wanneer het escaleert en gepaard gaat met het plegen van strafbare feiten, ernstige
grootschalige verstoringen van de openbare orde of het ondermijnen van de democratische rechtsorde.
Het interbestuurlijk programma maatschappelijke onrust, een samenwerking van de ministeries van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Justitie en Veiligheid en
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de politie, zet zich onder andere in voor bewustwording en
ontsluiting van alle beschikbare kennis rondom maatschappelijke onrust en ongenoegen.16
Opgave en rol van politie en partnerorganisaties
De opgave van het omgaan met maatschappelijke onrust is niet nieuw, maar heeft de laatste jaren
nadrukkelijk aan actualiteit en intensiteit gewonnen en is volop in ontwikkeling. Deze opgave, die de
politie deelt met partnerorganisaties, vraagt om een effectieve samenhang tussen preventie, dialoog en
handhaving.
De politie voert haar taken uit in verbinding met de samenleving en in gesprek met de burger. Door het
begeleiden van onder meer demonstraties, draagt de politie bij aan de ruimte binnen onze democratische
rechtsstaat om kritische geluiden te uiten. Daar waar nodig wordt maatschappelijke onrust begrensd bij de

16

15

Bron: Nationaal Coördinator Terrorisme en Veiligheid.

16

Zie: Leeraanbod maatschappelijke stabiliteit.

Veiligheidsagenda 2023-2026

daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag. Escalatie van
maatschappelijke onrust in (grootschalige) verstoringen van de openbare orde en strafbare feiten vraagt
veel van de politieorganisatie en haar medewerkers. Dit legt een fors beslag op schaarse politiecapaciteit en
gaat daarmee ten koste van de aanwezigheid van de politie in de wijk. Daar komt bij dat handhavend
politieoptreden voortdurend onder een vergrootglas ligt en bij escalatie onbedoeld kan bijdragen aan
nieuwe tegenstellingen in de samenleving en toename van maatschappelijke onrust.
Politie, gemeenten, Openbaar Ministerie en maatschappelijke organisaties hebben binnen verschillende
fasen van maatschappelijk ongenoegen en maatschappelijke onrust elk een eigen rol bij preventie, dialoog
en handhaving. Dat vraagt om intensivering van de samenwerking, bespreking van dilemma’s in dat kader
en een gezamenlijk handelingsperspectief aan de voorkant. Het zwaartepunt van deze samenwerking ligt op
het lokale niveau, omdat maatschappelijke onrust zich primair lokaal manifesteert en er geen blauwdruk is
voor de omgang daarmee. Dat neemt niet weg dat ondersteuning vanuit het niveau van de eenheid en het
landelijke niveau van meerwaarde is om lokale partners voldoende toe te rusten.17
Het voorkomen van escalatie is uiteraard het streven en samenwerking met dat doel is van groot belang.
Maatschappelijke onrust kan echter in kort tijdsbestek escaleren in (grootschalige) verstoringen van de
openbare orde en strafbare feiten. Daarom is van belang dat partijen binnen de lokale driehoek op elkaar
zijn ingespeeld en dezelfde taal spreken zodat adequaat en voortvarend handhavend kan worden
opgetreden. Het kan hierbij onder andere gaan om het voeren van stopgesprekken, de handhaving van de
openbare orde onder het gezag van de burgemeester of de inzet van strafvorderlijke bevoegdheden vanwege
verdenking van opruiing of schadeverhaal. De keuze voor de juiste interventiestrategie en communicatie
wordt op basis van de lokale context, de beschikbare informatie en gedragskenmerken van de specifieke
doelgroep gezamenlijk bepaald, waarbij de driehoek afweegt welk effect wordt beoogd.
Randvoorwaarden
In tijden van toenemende polarisatie en maatschappelijke onrust is van belang dat de politie, als een
neutrale politie voor iedereen, in verbinding is met de samenleving om legitiem en effectief te blijven in
haar optreden. Dit houdt in dat de politieorganisatie in staat is om te gaan met verschillende opvattingen in
de samenleving en daarover het gesprek aan te gaan. Op basis van die verschillende beelden kan worden
gereflecteerd op het eigen handelen. In dit kader wordt verwezen naar de activiteiten van het programma
‘Politie voor Iedereen’ alsmede naar de Vertrouwensmonitor waarin ook jaarlijks wordt ingezoomd op
specifieke groepen die geen vertrouwen hebben in de politie. Als het gaat om vertrouwen is de politie als
handhavende arm van de overheid ook sterk afhankelijk van de gezagen en de landelijke overheid. Wat
vragen zij van de politie en hoe investeren zij in (herstel van) vertrouwen?
Een andere belangrijke randvoorwaarde voor preventie, dialoog en handhaving is een adequate
informatiepositie. In paragraaf 3.5 is een overkoepelende afspraak gemaakt over de intelligencebeelden
die de politie voor de thema’s in de Veiligheidsagenda kan leveren. In bredere zin gaat het zowel om de
wettelijke mogelijkheden van politie om noodzakelijke informatie te verzamelen op basis van haar
bevoegdheden als om deze uit te wisselen met andere organisaties. Hierbij kan worden gedacht aan de
informatie die de politie nodig heeft bij dreigende verstoringen van de openbare orde zodat binnen de
driehoek de juiste keuze kan worden gemaakt voor handhavingsprioriteiten bij de inzet van mensen en
middelen.
Informatie kan ook nodig zijn voor het adresseren van maatschappelijk ongenoegen met preventie en
dialoog door de gemeente of een andere organisatie teneinde de noodzaak van handhavend optreden te
voorkomen. Een goede informatiepositie is een opgave voor alle samenwerkpartners en niet alleen voor de
politie. De huidige behoefte aan informatie kan niet los worden gezien van de digitalisering van de
samenleving, waardoor maatschappelijke onrust via online platforms wordt aangejaagd. Daardoor zijn niet
langer alleen de fysieke ‘ogen en oren’ in de wijk van belang, maar zijn er ook online signalen. Dit vraagt

17

Het interbestuurlijk programma maatschappelijke onrust zet zich onder andere in voor bewustwording en ontsluiting van alle
beschikbare kennis rondom maatschappelijke onrust en ongenoegen.
Veiligheidsagenda 2023-2026

17

om professionalisering van online gegevensvergaring binnen de politie, onder andere door gerichte
werving van nieuwe medewerkers, opleiding en aanpassen van instructies en leidraden. De opbouw van een
adequate informatiepositie voor maatschappelijke onrust is niet mogelijk zonder scherpstelling van de
behoefte in het licht van de verschillende taken en bevoegdheden.

Doelstellingen
1. Jaarlijks gesprek
Afspraak:
Op het niveau van de eenheid wordt jaarlijks het gesprek gevoerd over de inzet en effectiviteit van politie in
het kader van verbinding met de samenleving, waaronder wijken en doelgroepen, binnen verschillende
fasen van maatschappelijke onrust. Ook wordt stilgestaan bij de verschillende rollen van gemeenten en
andere organisaties. Hierbij worden best practices en voorbeelden uit de praktijk besproken, recente
casuïstiek geëvalueerd en gezamenlijk gereflecteerd op trends, knelpunten en verbetermogelijkheden in de
praktijk. Het gaat hierbij ook om de gedeelde informatiebehoefte ten aanzien van maatschappelijke onrust.
Tot slot wordt stil gestaan bij de mogelijkheden om gezamenlijk de dialoog te zoeken met kritische groepen
in de samenleving.
Toelichting: wanneer politie, gemeenten, Openbaar Ministerie en andere betrokken organisaties elkaar tijdig
weten te vinden en dezelfde taal spreken, zijn zij gezamenlijk in staat om bij (dreigende) maatschappelijke
onrust escalatie te voorkomen met preventie en dialoog, dan wel voortvarend en adequaat handhavend op
te treden.
Hoewel de omgang met maatschappelijke onrust en het gesprek daarover primair een lokale
aangelegenheid is, wordt dit gesprek jaarlijks ook op het niveau van de eenheid gevoerd om het lokale
niveau hierin te ondersteunen. De wijze waarop dit gesprek wordt vormgegeven is aan de partijen binnen
het gebied van de eenheid zelf.

2. Toolbox
Afspraak:
De politie werkt aan een toolbox met best practices en integrale interventiestrategieën die
handelingsperspectief bieden op verschillende gebieden in relatie tot maatschappelijk ongenoegen en
maatschappelijke onrust.
Toelichting: deze toolbox is in de eerste plaats gericht op de politieorganisatie en heeft als doel te komen tot
een effectieve samenhang tussen preventie, dialoog en handhaving. Nadat de toolbox is opgeleverd, wordt
bezien welke instrumenten nuttig kunnen zijn voor het (lokaal) bestuur. Deze zullen in samenwerking met
het interbestuurlijk programma maatschappelijke onrust beschikbaar worden gesteld.

3. Informatiestrategie
Afspraak:
Politie werkt in samenspraak met de gezagen en het ministerie van Justitie en Veiligheid aan een
informatiestrategie voor de omgang met maatschappelijke onrust. Dit begint met een inventarisatie van de
informatiebehoefte in het licht van de verschillende taken18 en bevoegdheden en een juridische verkenning
van de wettelijke mogelijkheden om deze informatie te verzamelen respectievelijk uit te wisselen met
andere organisaties. Deze informatiestrategie richt zich op het combineren van online en offline signalen
in informatieproducten.

18

18

Het gaat hierbij om de verschillende onderdelen van de politietaak. De politie heeft tot taak te zorgen voor de strafrechtelijke
handhaving van de rechtsorde, de handhaving van de openbare orde, het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven en het
waken over de veiligheid van personen.

Veiligheidsagenda 2023-2026

Toelichting: in de digitaliserende samenleving wordt maatschappelijke onrust ook via online platforms
aangejaagd. Dit heeft gevolgen voor de informatie die politie nodig heeft om haar taken uit te voeren in
verschillende fasen van maatschappelijke onrust. De opbrengst van de als eerste doel genoemde regionale
gesprekken wordt betrokken bij de inventarisatie van de behoefte.

3.5

Intelligence en internationale samenwerking
Deze afspraken zien op alle in paragraaf 3.1 tot en met 3.4 benoemde thema’s.

Intelligence
Een goede informatiepositie is randvoorwaarde voor de aanpak van alle thema’s in deze Veiligheidsagenda.
De intelligenceorganisatie van politie is in staat om op drie niveaus intelligencebeelden te leveren: niveau 1:
nationaal operationeel beeld (overzichtsniveau), niveau 2: nationaal tactisch beeld / trendanalyse (overzicht
met duiding) en niveau 3: fenomeenbeeld (analyse en duiding fenomeen).
De politie levert op alle in de Veiligheidsagenda vermelde thema’s een bijdrage in de vorm van
intelligencebeelden. Uitgaande van de bovenstaande drie niveaus wordt per thema een afweging gemaakt
over de omvang, diepgang, kwaliteit en actualiteit van de op te leveren beelden. De beschikbare capaciteit is
hiervoor mede maatgevend. Bij de per thema te maken afweging worden vanuit die optiek ook de eventuele
consequenties voor de op te stellen beelden met betrekking tot andere thema’s betrokken, zoals regionale
thema’s of thema’s die niet (meer) in de Veiligheidsagenda staan. Naast de voornoemde drie niveaus is de
intelligenceorganisatie in staat om dagelijks inzicht te geven in actualiteiten en incidenten in het verlengde
van de geprioriteerde thema’s. Ook is maatwerk mogelijk, bijvoorbeeld met het oog op de aanpak van
lokale of regionale problematiek. Welke concrete producten de politie per veiligheidsthema maakt, vloeit
voort uit de Nationale Intelligenceagenda, waarin nationale prioriteiten worden vertaald naar
inspanningen voor de intelligenceorganisatie binnen alle eenheden.

Internationale samenwerking
Internationale samenwerking is aan de orde bij de aanpak van vrijwel alle thema’s. In het Coalitieakkoord
staat het voornemen om internationale samenwerking te versterken, met name bij de aanpak van
ondermijning. In het Strategisch Kader Internationale Politiesamenwerking zijn de hoofdthema’s uit de
vorige Veiligheidsagenda in belangrijke mate leidend voor de inzet van politie op internationale
samenwerking. Uitgangspunt is dat dit voor de thema’s uit deze Veiligheidsagenda onverkort zal gelden.

Veiligheidsagenda 2023-2026

19

Deze brochure is een uitgave van:
Ministerie van Justitie en Veiligheid
December 2022 | Publicatie-nr. 122408302
20

Veiligheidsagenda 2023-2026