Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 659

Wijziging van de Wet gemeenschappelijke
regelingen en enkele andere wetten in verband
met de afschaffing van de plusregio’s

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT 1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 9 juli 2012 en het nader rapport d.d. 7 juni 2013,
aangeboden aan de Koning door de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 26 maart 2012, no. 12.000705, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister van Infrastructuur en
Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet
gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en enkele andere wetten in verband
met de afschaffing van de plusregio’s, met memorie van toelichting.
Het voorstel voorziet in de opheffing van de zogeheten plusregio’s, een
vorm van bovengemeentelijk bestuur in zeven stedelijke gebieden, beter
bekend als stadsregio’s. De brede doeluitkering verkeer en vervoer, die nu
nog rechtstreeks aan de plusregio’s wordt toegekend, wordt omgeleid
naar de provincies. Er komen twee vervoersregio’s, een voor de noordelijke Randstad (vooralsnog beperkt tot het gebied rond Amsterdam en
Almere) en een voor de zuidelijke Randstad (de regio’s Den Haag en
Rotterdam). Voorts kunnen gedeputeerde staten een woningmarktregio
instellen om verdeling van woonruimte in een bepaalde regio mogelijk te
maken.
De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat een
draagkrachtige motivering van het voorstel ontbreekt. De evaluaties van
de bestaande stadsregio’s (één in opdracht van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, één in opdracht van de regering), die een gunstig
beeld opleveren, worden in de toelichting niet ter sprake gebracht.
Uitgangspunt van de regering is dat bovengemeentelijke samenwerking
vrijwillig, van onderop moet worden georganiseerd. Gemeenten kunnen
1

kst-33659-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

1

de stadsregio’s desgewenst op vrijwillige basis voortzetten, zo meent de
regering. Gemeenten zelf zijn echter positief over de stadsregio’s, ook al is
bij het vormgeven van de democratische legitimatie het optimum niet
bereikt, terwijl onzeker is in hoeverre de provincies aan een vrijwillige
voortzetting hun medewerking zullen verlenen. Voordeel van de stadsregio’s is dat zij de discussie over de vormgeving van de bovengemeentelijke samenwerking inperken en structureren; dat leidt – anders dan de
regering veronderstelt – tot een beperking van de bestuurlijke drukte.
Met het voorstel wordt de bestuursvorm die het meest bruikbaar is bij het
oplossen van bovengemeentelijke problemen afgeschaft, zonder dat
alternatieven voorhanden zijn.
De Afdeling is van oordeel dat de schrapping van de Wgr-plusgebieden
zonder adequate vervanging heroverweging verdient en kan daarom over
het voorstel in deze vorm niet positief adviseren. Daarnaast vraagt de
Afdeling aandacht voor de provinciale schaal binnen de structuur van de
decentrale overheden.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 26 maart
2012, nr. 12.000705, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enkele andere wetten in
verband met de afschaffing van de plusregio’s (Wet afschaffing plusregio’s) rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 9 juli
2012, nr. W04.12.0095/I, bied ik U, mede namens de Staatssecretaris van
Infrastructuur en Milieu, hierbij aan.
De Afdeling is van oordeel dat de schrapping van de Wgr-plusgebieden
zonder adequate vervanging heroverweging verdient en kan daarom over
het voorstel in deze vorm niet positief adviseren. Daarnaast vraagt de
Afdeling aandacht voor de provinciale schaal binnen de structuur van de
decentrale overheden. De opmerkingen van de Afdeling worden in het
navolgende besproken.
Daarbij worden de volgorde en nummering van het advies van de
Afdeling aangehouden.
1. Het voorstel
De plusregio’s – bij wet geregelde samenwerkingsverbanden tussen
gemeenten in stedelijke gebieden, waaraan bij wet bevoegdheden zijn
toegekend op het gebied van verkeer, vervoer, ruimtelijke ordening,
huisvesting en milieu, die eigen financiële middelen ontvangen en
doorzettingsmacht hebben ten opzichte van gemeentebesturen – worden
als zodanig afgeschaft. De aangesloten gemeentebesturen kunnen ervoor
kiezen de verbanden op vrijwillige basis voort te zetten op basis van de
Wgr; in dat geval ontbreken de bijzondere bevoegdheden, de direct
toegekende financiële middelen en de doorzettingsmacht. Wel wordt in
het voorstel een wettelijke grondslag gegeven voor de aanwijzing (bij
algemene maatregel van bestuur) van twee bij gemeenschappelijke
regeling tot stand te brengen vervoersregio’s in de Randstad: één voor de
regio rond Amsterdam en Almere, een voor de metropoolregio Den Haag
– Rotterdam. De vervoersregio’s zullen concessies gaan verlenen voor het
regionaal openbaar vervoer. Voorts kunnen gedeputeerde staten in
bepaalde regio’s zogenoemd woningmarktregio’s instellen, die een
regionale huisvestingsverordening kunnen vaststellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

2

De motivering van het voorstel is kort gehouden. Na een summiere
historische inleiding luidt de inhoudelijke motivering: «Het proces van
vernieuwing van de bestuurlijke organisatie heeft geen beter bestuur
opgeleverd, wel meer bestuur.»2
In oktober 2011 heeft de regering een Visienota Bestuur en bestuurlijke
inrichting opgesteld; daarin staat wel een uitvoerige uiteenzetting over de
beleidsvoornemens van de regering. Het wetsvoorstel wijkt echter op
twee wezenlijke punten van de Visienota af. De Visienota voorzag nog in
de instelling van twee «infrastructuurautoriteiten» in respectievelijk de
noord- en de zuidvleugel van de Randstad, die rechtstreeks van het Rijk
financiële middelen zouden krijgen; de infrastructuurautoriteit voor de
noordvleugel zou niet alleen de regio rond Amsterdam en Almere, maar
ook de regio Utrecht omvatten. Daarnaast was het de bedoeling de
provincies Noord-Holland, Flevoland en Utrecht samen te voegen, zodat
de noordvleugel niet langer op het terrein van drie provincies zou liggen.3
Deze plannen komen in het wetsvoorstel niet meer terug; de koerswijziging komt in de toelichting niet ter sprake.4
De Afdeling merkt vooraf op dat de motivering van het voorstel aanzienlijke versterking behoeft. De toelichting maakt niet duidelijk wat het
probleem is dat met het voorstel moet worden opgelost. De toelichting
dient een dragende onderbouwing van het voorstel te geven,5 waarbij in
ieder geval dient te worden ingegaan op de evaluaties van de Wijzigingswet Wgr-plus (zie hierna, punt 3), op de elementen uit de Visienota
die aan het voorstel ten grondslag liggen en op de relevante elementen
uit die nota die nu niet worden gevolgd. Voorts adviseert de Afdeling de
toelichting te versterken aan de hand van de hierna gemaakte
opmerkingen.
1. Het voorstel
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de motivering van het
voorstel in de memorie van toelichting versterkt. De motivering van het
voorstel berust op de volgende overwegingen:
Het kabinet wil het primaat van de bestuurlijke hoofdstructuur herstellen.
Dat is een kernpunt in de samenhangende visie op de modernisering van
de bestuurlijke organisatie die door het kabinet op 28 maart jongstleden
naar de Eerste en Tweede Kamer is gezonden6. De plusregio’s zijn een
permanente vorm van verplichte bovenlokale samenwerking van
gemeenten, waaraan door de wetgever rechtstreeks taken zijn
opgedragen, welke deels door het Rijk worden bekostigd. Deze vorm wijkt
af van de gebruikelijke bestuurlijke verhoudingen in ons binnenlands
bestuur. Deze vorm van bestuur was in het begin van de jaren negentig
verdedigbaar vanuit de noodzaak om te komen tot een bovenlokale
aanpak van de bestuurlijke problematiek in grootstedelijke gebieden. Deze
kwam op vrijwillige basis niet voldoende van de grond. Dit heeft
weliswaar geleid tot in omvang bescheiden en efficiënt werkende
eenheden, toegerust voor de opgedragen taken, maar de belofte dat
daarmee de weg zou worden geëffend naar een zich weer in onze
bestuurlijke structuur voegende bestuursvorm is niet ingelost.

2

Toelichting, § 2 (Historische terugblik).
Kamerstukken II 2011/12, 33 047, nr. 1, blz. 22–26.
4
De samenvoeging van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland is door de Tweede Kamer op
1 november 2011 bij een motie-Brinkman c.s. afgewezen (Kamerstukken II 2011/12, 28 750, nr.
40).
5
Aanwijzing 212 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
6
Kamerstukken I 2012/13, CII, A en Kamerstukken II, 2012/13, 33 047 nr. 8.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

3

De plusregio’s, althans hun rechtsvoorgangers, zijn in het leven geroepen
als tijdelijke afwijkende vorm van bestuur in het kader van een proces van
vernieuwing van de bestuurlijke organisatie dat had moeten resulteren in
een nieuwe, definitieve vorm van bestuur in daarvoor in aanmerking
komende grootstedelijke gebieden vanuit de noodzaak om te komen tot
een bovenlokale aanpak van de grootstedelijk gebieden. Met deze nieuwe
vorm -waarvoor het concept van de stadsprovincie werd ontwikkeld – zou
het primaat van de bestuurlijke hoofdstructuur weer worden hersteld en
zou een einde komen aan deze overgangsvoorzieningen.
Het kabinet meent dat beter langs andere weg in de behoefte aan
bestuurlijke voorzieningen rondom de grote steden kan worden voorzien,
namelijk door de overheden zelf weer de ruimte te bieden om te kiezen
voor de meest adequate vorm van samenwerking. Zulke meer flexibele
vormen van samenwerking passen beter bij de vraagstukken van deze tijd.
Het kabinet meent dat na het afschaffen van de plusregio’s aan de
betrokken gemeenten kan worden overgelaten of zij behoefte hebben aan
samenwerking met betrekking tot lokale taken op bovengemeentelijk
niveau en op welke terreinen dat wenselijk is. Het kabinet gaat er daarbij
van uit dat de uit de evaluaties blijkende positieve ervaringen van de
afgelopen twintig jaar hebben geleid tot een duurzaam gewortelde cultuur
van samenwerking, waarin niet de verschillen maar de gezamenlijke
belangen de boventoon zullen blijven voeren. Het wetsvoorstel biedt de
gemeenten daarom de mogelijkheid hun samenwerking ten aanzien van
overgedragen lokale taken na beëindiging van hun wettelijke taken als
«gewone» gemeenschappelijke regeling voort te zetten. Het kabinet
vertrouwt er voorts op dat de provincies samen met de gemeenten in
goed overleg zoeken naar oplossingen voor vraagstukken die zich in de
toekomst voordoen rond de samenwerking. Samenwerking blijft immers
nodig, ook na de overheveling van de wettelijke taken van de plusregio’s
naar provincies en gemeenten.
2. Structuur en bevoegdheden van de stadsregio’s7
Nederland kent acht stadsregio’s (te vinden op de kaart, opgenomen in
bijlage I bij dit advies), waarvan er zeven, onder verschillende namen,
sinds 1994 bestaan. De achtste stadsregio, Parkstad Limburg, is opgericht
in 2006 en heeft een afwijkend regime. De zeven oorspronkelijke stadsregio’s zijn een vorm van verlengd lokaal bestuur op basis van de Wgr,
maar dan wel op basis van een paragraaf in die wet die afwijkt van het
normale regime van de Wgr.
Het normale stelsel van de Wgr houdt in dat decentrale overheden (zoals
gemeentebesturen) bij gemeenschappelijke regeling een openbaar
lichaam of een gemeenschappelijk orgaan kunnen instellen waaraan zij
bepaalde taken en bevoegdheden overdragen. Zo’n gemeenschappelijke
regeling is een vorm van vrijwillige samenwerking van onderop.
De zeven oorspronkelijke stadsregio’s zijn gemeenschappelijke regelingen
met de volgende bijzondere kenmerken:
– de stadsregio’s zijn ingesteld door het Rijk,8
7

Deze samenwerkingsverbanden zijn opgericht onder de naam kaderwetgebieden en werden
later omgedoopt tot plusregio’s, een term die wat moeizaam is in het gebruik. In de wandeling
zijn ze beter bekend als stadsregio’s. Die term wordt in dit advies gebruikt.
8
Artikel 104 Wgr bepaalt dat een plusregio wordt ingesteld door de besturen van gemeenten op
uitnodiging van
gedeputeerde staten. In feite gaat het om de in 1994, door gemeentebesturen, ingestelde
regionale openbare lichamen in samenwerkingsgebieden die bij algemene maatregel van
bestuur zijn aangewezen (artikelen 3 en 7 van de Kaderwet bestuur in verandering), die in 2006
bij wet zijn aangemerkt als plusregio’s (artikel XIX, tweede lid, van de Wijzigingswet wgr-plus).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

4

–

het bestuur van de stadsregio heeft doorzettingsmacht ten opzichte
van de aangesloten gemeentebesturen,9
– de stadsregio heeft bij wet toegekende taken en bevoegdheden.
De wettelijke taken en bevoegdheden, neergelegd in de Wgr zelf,
betreffen:
– de economische ontwikkeling van de regio,10
– het regionale grondbeleid.11
Daarnaast zijn taken aan de stadsregio’s toegekend in bijzondere wetten
die betrekking hebben op:
– regionaal verkeer en vervoer (waaronder het verlenen van concessies
voor regionaal openbaar vervoer).12 Voor deze taak ontvangen de
stadsregio’s rechtstreeks gelden van het Rijk,13
– huisvestingsbeleid (waaronder het vaststellen van een huisvestingsverordening, gericht op evenwichtige verdeling van woonruimte),14
– regionaal milieubeleid.15
In 2006 maakten gemeenten in het oostelijk deel van Zuid-Limburg
gebruik van de wettelijke mogelijkheid om op eigen initiatief een
wgr-plusregio in te stellen onder de naam Parkstad Limburg.16 Deze
stadsregio heeft dezelfde structuur en werkwijze als de anderen zeven
stadsregio’s, maar ontvangt geen geld van het Rijk voor verkeer en
vervoer, en beschikt niet over de bevoegdheden die in bijzondere wetten
aan de andere stadsregio’s zijn toegekend.
2. Structuur en bevoegdheden stadsregio’s en 3. historische schets
Het kabinet onderschrijft de schets die de Afdeling geeft van de structuur
en bevoegdheden van de plusregio’s en ook haar beschrijving van de
historische context. Het is juist dat er een grote mate van continuïteit is
geweest in de opstelling van opeenvolgende kabinetten. Die continuïteit
moet naar het oordeel van het huidige kabinet echter mede worden
verklaard uit de omstandigheid dat er weinig animo bestond om opnieuw
te investeren in pogingen om het proces van vernieuwing van de
bestuurlijke organisatie weer in beweging te brengen. Een perspectief
ontbrak, terwijl het tegelijkertijd onwenselijk werd geacht de besturen van
de stedelijke regio’s in een voortdurende staat van onzekerheid omtrent
hun voortbestaan te houden. Dat in de memorie van toelichting niet is
ingegaan op de door de Afdeling genoemde evaluaties, vindt zijn
verklaring in het feit dat dit kabinet wél reden ziet om het voortbestaan
van de plusregio’s ter discussie te stellen, omdat zij een inbreuk maken op
de bestuurlijke hoofdstructuur. Het kabinet miskent daarmee geenszins
dat de plusregio’s en hun rechtsvoorgangers een waardevolle bijdrage
hebben geleverd aan de oplossing van de grootstedelijke problematiek.
Integendeel, de evaluaties tonen dat genoegzaam aan. Het kabinet gaat
daarom ervan uit dat de samenwerking die ook in de toekomst nodig
blijft, in die positieve ervaring zijn bedding kan vinden. Met dat verschil
dat nu ook flexibiliteit ontstaat in de omvang van de samenwerkingsregeling. Een wettelijke verplichting acht het kabinet niet langer
gerechtvaardigd.

9

Artikel 115 Wgr.
Artikel 118 Wgr.
11
Artikel 119 Wgr.
12
Artikelen 1 en 20 van de Wet personenvervoer 2000; artikel 16 van de Planwet verkeer en
vervoer; artikelen 1 en 8 van de Wet infrastructuurfonds.
13
Artikelen 1 en 3 van de Wet BDU verkeer en vervoer; artikel 8 van de Wet infrastructuurfonds;
artikel 28 van de Wet bereikbaarheid en mobiliteit.
14
Artikelen 2, 3 en 60g van de Huisvestingswet; artikel 81 van de Woningwet.
15
Artikel 4.15a van de Wet milieubeheer.
16
Artikel 104 Wgr.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

5

3. Historische context
Van kaderwetgebieden tot plusregio’s
De huidige Wgr-plusgebieden, ook wel stadsregio’s genoemd, gaan terug
op plannen voor de vorming van stadsregio’s in de jaren ’80, die de steun
hadden van achtereenvolgende kabinetten. De eerste wettelijke regeling is
de Kaderwet bestuur in verandering, die in 1994 in werking trad. Deze
Kaderwet had betrekking op dezelfde zeven stedelijke gebieden die nu bij
wet zijn ingesteld als Wgr-plusregio, maar destijds luisterden naar de
naam «regionale openbare lichamen». Het betreft naar de huidige
naamgeving: de Stadsregio Amsterdam, de Stadsregio Rotterdam, het
Stadsgewest Haaglanden, het Bestuur Regio Utrecht, het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven, de Stadsregio Arnhem Nijmegen en Regio
Twente.
De instelling van deze bestuursvorm werd gemotiveerd met de stelling
dat stedelijke gebieden de motoren vormen voor de Nederlandse
economie, maar dat zij ook vaak grote problemen vertonen: congestie,
vervuiling van het sociale en fysieke leefmilieu, grote werkloosheid en
sociale spanningen. De bevolking in de centrumsteden is, zo werd gesteld,
vaak eenzijdig samengesteld, terwijl veel omliggende gemeenten het
omgekeerde, en daarmee eveneens eenzijdige beeld tonen. Dat resulteert
in een belangentegenstellingen tussen gemeenten in een zelfde stedelijk
gebied. Daarnaast voltrekt zich op veel terreinen een proces van
maatschappelijke schaalvergroting en regionalisering dat de grenzen van
individuele gemeenten vaak ver overstijgt. Ook daarom groeit de
noodzaak van een samenhangend en geïntegreerd beleid waarbij sturing
van beleid plaatsvindt op regionaal niveau. Besluitvorming op basis van
consensus, zoals voorzien in de Wgr, is dan niet voldoende, zo stelde de
regering destijds.17
De Kaderwet was uitdrukkelijk bedoeld als een tijdelijke, experimentele
wet: na uiterlijk vier jaar moesten de kaderwetgebieden worden geëvalueerd, zodat bij wet een verdergaande vorm van regionaal bestuur in de
vorm van stadsprovincies kon worden geregeld. De beleidslijn werd
midden jaren ’90 abrupt afgebroken.
De Kaderwet werd enkele keren verlengd. In 1998 kregen de kaderwetgebieden de mogelijkheid zelf om verlenging te verzoeken; alle zeven
gebieden maakten van deze mogelijkheid gebruik. Ook in 2002 bleek dat
elk van de gebieden voortzetting van de samenwerking op prijs stelde.18
In 2005 werd de Kaderwet ingetrokken; de kaderwetgebieden werden,
zonder veel inhoudelijke wijzigingen, formeel ondergebracht in een
afzonderlijke paragraaf in de Wgr. Daarmee kwam een definitief einde aan
de tijdelijkheid van de kaderwetgebieden; hun naam werd veranderd in
plusregio’s. De plusregio werd eindmodel.
In de loop der jaren is de regering consistent geweest in haar visie op de
betekenis van de stadsregio’s. Zo stelde zij in 2001:
«Vrijwilligheid ontaardt bij tegengestelde belangen te gemakkelijk in
vrijblijvendheid en biedt aan individuele gemeenten de ruimte zich te
onttrekken aan de samenwerking. Dat verdraagt zich niet met de noodzaak
van een samenhangende en planmatige aanpak van de vraagstukken in
stedelijke regio’s.»19

17

Kamerstukken II 1992/93, 23 048, nr. 3, blz. 6–7.
Kamerstukken II 2001/02, 28 095, nr. 3, blz. 4.
19
Kamerstukken II 2001/02, 28 095, nr. 3, blz. 6.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

6

Op achtereenvolgende momenten maakte de regering telkens dezelfde
keus: zij kwam steeds uit op niet vrijblijvende samenwerking in stedelijke
regio’s langs de lijnen van de kaderwetgebieden. Telkens werd opnieuw
gezocht naar de beste wettelijke basis: een tijdelijke wet die uitging van de
Wgr met afwijkingen, een zelfstandige regeling (de Wet bestuur in
stedelijke regio’s, die niet tot stand is gekomen), of een afzonderlijke
paragraaf binnen de Wgr (de Wgr-plus). Voor de feitelijke structuur en
bevoegdheden maakten die verschillende varianten in wezen geen
verschil: hoe meer er veranderde, hoe meer er hetzelfde bleef. Ondanks
alle discussies en naamsveranderingen betekende dit dat de samenwerkingsgebieden een hoge mate van continuïteit hebben gekend.
Evaluatie van de Wgr-plus
a. De stille kracht
In 2009 verscheen het rapport van de Commissie toekomst stadsregionale
samenwerking (commissie-Nijpels) met als titel De Stille Kracht. Over de
noodzaak van stadsregio’s. De commissie-Nijpels was ingesteld door de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De commissie concludeerde dat
de stadsregio’s over het algemeen naar tevredenheid functioneren. Zij
worden ervaren als een «eigen» organisatie, waar mensen werken die
gevoel hebben voor het lokaal bestuur. De afstand tussen gemeenten en
de stadsregio’s wordt in ambtelijk en in bestuurlijk opzicht als klein
ervaren. Binnen de kaders van de Wgr-plus kunnen makkelijker afspraken
worden gemaakt over de (niet vrijblijvende) samenwerking en
afstemming. Er is zo een natuurlijke basis voor eventuele nieuwe,
vrijwillige samenwerking. De meerwaarde wordt vooral ervaren bij
specifieke, regionaal gebonden maatschappelijke uitdagingen, zoals
innovatie (Twente), economisch beleid (Eindhoven) of sociaal beleid
(Parkstad Limburg). Daarmee blijken de stadsregio’s een goed instrument
om te anticiperen op dergelijke specifieke regionale situaties en uitdagingen.20
De commissie zag voordelen in het niet-vrijblijvende karakter van de
stadsregio’s: dat voorkomt dat energie weglekt naar discussies over «free
riders-gedrag», of gemeenten die op onderdelen dreigen met uittreden of
met veto’s. Het niet-vrijblijvende aspect in de samenwerking voorkomt
onrust en discussies over de vorm. Dat geldt ook voor de rechtstreekse
financiering: indien financieringsstromen via de individuele gemeenten of
via de betrokken provincies zouden lopen, zou dat allerlei discussies over
verdeelsleutels veroorzaken.21 De commissie constateerde dat de regering
alleen wilde instemmen met herindelingen op initiatief van gemeenten of
provincies zelf. Daarmee is de mogelijkheid voor grootschalige herindeling feitelijk geblokkeerd. Tegelijkertijd had het kabinet nadrukkelijk
aangegeven geen structuurwijzigingen in het openbaar bestuur te
ambiëren. Dat betekende dat de stadsregio’s de enige mogelijkheid boden
voor regionale samenwerking tussen gemeenten.22

20

De stille kracht, blz. 23–25.
De stille kracht, blz. 36.
22
De stille kracht, blz. 21, 31–32.
21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

7

b. Plussen en minnen
In augustus 2010 werd de wettelijk verplichte evaluatie van de Wgr-plus
uitgevoerd.23 In het evaluatierapport, getiteld Plussen en minnen, wordt
geconcludeerd dat er in elke stadsregio is gekozen voor kleine organisaties, die zich profileren op specifieke deskundigheid. Binnen deze kleine
organisaties zijn de lijnen kort en kunnen de betrokken ambtenaren
makkelijk de samenhang bewaken en bevorderen. De kosten blijven voor
de deelnemende gemeenten beperkt, terwijl bestuurders van de deelnemende gemeenten aangeven inhoudelijk veel baat te hebben bij de
specialistische ondersteuning die zij krijgen vanuit de organisatie van de
stadsregio. Beleidsopgaven die door het Rijk aan de regio’s zijn toebedeeld krijgen een regionaal-specifieke invulling. Er is geen algemene
«mal» van doelstellingen die door alle regio’s worden overgenomen. De
plannen en ambities op alle beleidsterreinen vertonen, naast overeenkomsten, per regio vaak ook grote verschillen. In dat kader kan worden
aangenomen dat de regio’s op basis van de door het rijk verstrekte kaders
maatwerk realiseren.24
In het algemeen bestuur zijn de stemverhoudingen zo uitgekiend dat de
centrumgemeente een groot aandeel in de stemmen heeft, maar niet de
meerderheid.25
In 2010 concludeerde de Raad voor het openbaar bestuur dat de stadsregio voor kiezers, maar vaak ook voor raadsleden, een abstractie blijft,
waarvan zij niet weten hoe zij invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming of kunnen bijsturen als zij dat nodig achten. Dat is des te
pijnlijker als het gaat om strategische beleidskeuzes waarover democratische verantwoording essentieel is.26
Volgens het evaluatierapport zijn hier geen aanwijzingen voor gevonden.
In de gevoerde gesprekken werd geregeld benadrukt dat de stadsregio
een slagvaardig en effectief instrument is om afspraken in regionaal
verband te maken. De stadsregio werd ervaren als «iets van henzelf». De
provincie wordt veelal als afstandelijk en abstract beoordeeld, terwijl de
Wgr-plusregio als «dichtbij» en «vertrouwd» werd ervaren.27
Het Interprovinciaal Overleg (IPO) interpreteert de afschaffing van de
Wgr-plusgebieden als een weg «terug naar de hoofdstructuur van ons
binnenlands bestuur». Die juicht het IPO toe.28 De provinciebesturen
blijken minder positief te oordelen over de stadsregio’s. Zij hebben de
ambitie om integrale verantwoordelijkheid te dragen voor het gebiedsgerichte beleid voor hun gehele grondgebied; het bestaan van een stadsregio beperkt die ambitie. De provincies benadrukken dat onderwerpen
als verkeer en vervoer, woningbouw, milieubeleid ook de schaal van de
stadsregio’s overstijgen.29
Het is de Afdeling opgevallen dat de eerder genoemde twee evaluaties bij
de voorbereiding van het wetsvoorstel niet lijken te zijn meegewogen. De
evaluaties komen in de toelichting geen moment ter sprake. Dat roept de
vraag op of het zin heeft wetsevaluaties te laten uitvoeren als aan de
uitkomsten daarvan geen consequenties worden verbonden bij de
23

Plussen en minnen. Evaluatie van de Wgr-plus, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, publicatienummer 3969, augustus 2010, Kamerstukken II 2010/11, 32 461,
nr. 1, bijlage.
24
Plussen en minnen, blz. 25, 37.
25
Plussen en minnen, blz. 40.
26
Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken. Naar een nieuwe
inrichting van het openbaar bestuur, april 2010, blz. 21.
27
Plussen en minnen, blz. 43.
28
Advies van 26 januari 2012, kenmerk BV 05212/2012.
29
Plussen en minnen, blz. 52–54.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

8

beleidsontwikkeling. Wat men van de twee rapporten ook mag vinden, zij
dienen in de voorbereiding van het voorstel te worden meegewogen.
De Visienota bestuur en bestuurlijke inrichting
De regering heeft, zoals opgemerkt, in oktober 2.011 haar visie op de
inrichting van het openbaar bestuur uiteengezet. Voor het openbaar
bestuur in stedelijke gebieden zijn de volgende noties van belang.
1°.
De regering is van mening dat de doelmatigheid, transparantie en
slagvaardigheid van de bestuurlijke inrichting moeten worden
verbeterd. Zij stelt daarom als uitgangspunt dat de bestuurlijke
inrichting, naast het Rijk, twee niveaus van algemeen bestuur dient
te bevatten: provincies en gemeenten. Andere territoriale en
functionele eenheden moeten daaruit worden afgeleid.30
2°.
De regering constateert dat gemeenten en provincies drie onderscheiden functies hebben, en dat bij die functies verschillende
schalen passen:
– de functie van volksvertegenwoordiging vergt een schaal
waarop burgers het bestuur als het hunne herkennen,
– de functie van het afwegen van belangen vergt een schaal die
gelijk is aan de problemen die men heeft op te lossen,
– de uitvoering van publieke taken vergt een schaal die draagvlak
voor deskundigheid biedt.
Schaalvergroting stuit dan ook vaak op de nodige weerstand. Bij
een te kleine schaal zal echter moeten worden samengewerkt. De
voortgaande decentralisatie stelt steeds zwaardere eisen aan
deskundigheid, rechtsgelijkheid en bestuurskracht, die kleine
gemeenten alleen kunnen bieden door schaalvergroting.31
3°.
De regering wil gemeentelijke herindeling alleen toestaan op
vrijwillige basis. Grootschalige herindeling is daarom niet de
oplossing voor schaalproblemen.32
4. Analyse van het voorstel
De uitgangspunten in de Visienota bieden een goed aanknopingspunt om
het voorstel tot afschaffing van de stadsregio’s te beoordelen.
a. Positie van de provincies
In de evaluatie van de Wijzigingswet Wgr-plus valt het op dat de provinciebesturen in het algemeen niet zo positief oordelen over de stadsregio’s.
In dat verband kan het nuttig zijn stil te staan bij de positie van de
provincies.
Twee uitgangspunten van de Visienota zijn hier relevant: het uitgangspunt
dat er, naast het Rijk, niet meer dan twee niveaus van algemeen bestuur
moeten zijn, en het uitgangspunt dat de schaal van het bestuur zoveel
mogelijk moet worden afgestemd op de schaal van de problemen. De
Afdeling tekent daarbij aan dat er in Nederland in feite geen drie bestuurslagen zijn (Rijk, provincie en gemeente), maar vier, aangezien de Europese
Unie een grote en blijvende betekenis heeft op nagenoeg alle terreinen
van het openbaar bestuur.
De schaal van de twaalf provincies loopt sterk uiteen; de provinciale
indeling van Nederland gaat in belangrijke mate terug op de late
Middeleeuwen en is – met uitzondering van de instelling van Flevoland en
een enkele kleine grenscorrectie – sinds 1840 niet meer gewijzigd. De
30

Kamerstukken II 2011/12, 33 047, nr. 1, blz. 12.
Kamerstukken II 2011/12, 33 047, nr. 1, blz. 10.
32
Kamerstukken II 2011/12, 33 047, nr. 1, blz. 17.
31

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

9

kleinere provincies lijken redelijk tot goed aan te sluiten bij de schaal van
de bestuurlijke problemen, zoals bij voorbeeld kan blijken uit het feit dat
zes van de politie- en veiligheidsregio’s territoriaal samenvallen met een
provincie.33 Bij de grotere provincies is daar meer twijfel over mogelijk; zo
kennen zij zowel stedelijke als landelijke gebieden. Bovendien doorsnijden
provinciegrenzen soms gebieden die voor vervoer en ruimtelijk beleid
sterk samenhangen; vandaar bijvoorbeeld het aanvankelijke voornemen
om te komen tot een Randstadprovincie, die Noord-Holland, Flevoland en
Utrecht had zullen omvatten.
De Raad voor het openbaar bestuur heeft in een recent rapport naar voren
gebracht dat het werkgebied van de bovengelegen bestuurslaag niet te
sterk mag samenvallen met het inliggende bestuur, omdat bestuurslagen
elkaar anders in de weg zitten. In de bestuurskundige literatuur – zo meldt
de Raad voor het openbaar bestuur – wordt de vuistregel aangetroffen dat
het werkgebied (in termen van inwoners of oppervlakte) van het bovengelegen bestuur minimaal drie keer groter moet zijn dan dat van het
grootste inliggende bestuur.34 Daargelaten of deze vuistregel in alle
gevallen adequaat is, kan wel worden geconstateerd dat verschillende
stadsregio’s relatief groot zijn ten opzichte van de provincie waarin zij
liggen; dat bevordert bevoegdheidsconcurrentie. Afschaffing van de
stadsregio’s zal niet snel een eind maken aan dit probleem, omdat
aannemelijk is dat de meeste stadsregio’s in grotendeels ongewijzigde
omvang zullen worden voortgezet als gewone gemeenschappelijke
regelingen. Daar komt bij dat de vervoersregio op de noordvleugel waarin
het voorstel voorziet op het grondgebied van twee provincies ligt, en dat
de vervoersregio op de zuidvleugel ongeveer twee-derde van het aantal
inwoners van de provincie Zuid-Holland omvat. Dat betekent dat bij de
noordvleugel de toezichthoudende taak van de provincies nauwelijks zal
kunnen functioneren, terwijl bij de zuidvleugel bevoegdheidsconcurrentie
tussen de vervoersregio en de provincie bijna onafwendbaar is.
De Afdeling is van oordeel dat een adequatere structuur van de decentrale
overheden niet goed mogelijk is zonder dat kritisch wordt gekeken of de
huidige, historisch bepaalde, provinciale indeling – de schaal van
provincies en de loop van de provinciegrenzen – nog voldoende aansluit
bij de schaal waarop de problemen zich voordoen, en of de schaal van
provincies zich voldoende onderscheidt van die van andere decentrale
overheden.
De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting in te gaan.
b. Wgr-plus of Wgr
De motivering voor de afschaffing van de stadsregio’s vertoont een zekere
tegenstrijdigheid. De regering wil namelijk dat bovengemeentelijke
samenwerking vrijwillig, van onderop, wordt georganiseerd. Uit de
hiervoor besproken evaluaties blijkt echter dat de aangesloten gemeenten
de stadsregio’s over het algemeen op prijs stellen. In haar commentaar op
de Visienota stelt de VNG dat de Wgr-plus een bewezen succesvol
instrument is; de VNG vraagt zich af of afschaffing daadwerkelijk bijdraagt
aan de vermindering van de bestuurlijke drukte.35

33

Namelijk Fryslân, Groningen, Drenthe, Flevoland, Utrecht en Zeeland.
Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken. Naar een nieuwe
inrichting van het openbaar
bestuur, april 2010, blz. 40.
35
Brief van de VNG van 23 januari 2012, kenmerk BABVI/U201102276, blz. 04.
34

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

10

De afschaffing is overigens nooit met de besturen van de betrokken
provincies, stadsregio’s en gemeenten besproken; zij zijn alleen geconsulteerd over de gevolgen.36 Zulk overleg is wat de gemeenten betreft
wettelijk voorgeschreven, nu het belangrijke invloed heeft op hun
bevoegdheden.37 Dat gemeenten positief zijn over de stadsregio’s is
verklaarbaar. Veel problemen overstijgen het gemeentelijke niveau, juist in
stedelijke gebieden. Voor het oplossen van bovenlokale problemen bieden
de stadsregio’s structuur die duidelijkheid en houvast biedt.
Volgens de toelichting staat de deelnemende gemeenten niets in de weg
om de taken die door de stadsregio’s worden uitgevoerd, op die schaal te
blijven vervullen.38 Dat moge zo zijn, maar het staat niet vast dat de
deelnemende gemeenten de stadsregio zonder grote wijzigingen zullen
voortzetten. Zij hebben de mogelijkheid om de samenwerking opnieuw te
organiseren en zijn daar zelfs toe genoodzaakt als maar één gemeente dat
wil. Het gevaar is dan ook dat de afschaffing van de stadsregio’s leidt tot
een veelheid aan gemeenschappelijke regelingen, die op verschillende
manieren zijn vormgegeven en waarbij niet telkens dezelfde gemeenten
zijn aangesloten. Bij het totstandbrengen van die regelingen kunnen er
uitvoerige discussies ontstaan over de vraag of alle bij de problemen
betrokken gemeenten mee willen doen (free-rider-gedrag) en over de
vraag hoeveel elke gemeente zal bijdragen in de kosten. Bovendien is er
onzekerheid over de standpunten die de provincies zullen innemen. Het
voorafgaande is van belang, omdat de stadsregio’s nu beschikken over
wettelijke bevoegdheden die buiten het gebied van de stadsregio’s aan de
provincies zijn opgedragen. Is de gemeenschappelijke regeling eenmaal
tot stand gekomen, dan zal het opvallen dat het bestuur van de gemeenschappelijke regeling de aangesloten gemeenten niet kan dwingen mee te
werken aan de uitvoering van de genomen besluiten. Deze doorzettingsmacht is een bevoegdheid van de stadsregio die zelden of nooit gebruikt
wordt, maar het is een stok achter de deur die de gemeenten motiveert
om te blijven streven naar een door alle gemeenten gedragen besluit.39
Het voorstel is op dit punt contraproductief: afschaffing van de stadsregio’s is in eerste instantie een vereenvoudiging van de structuren, maar
zal vermoedelijk leiden tot een toename van de bestuurlijke drukte. De
stadsregio’s bieden als voordeel dat ze voorzien zijn van een wettelijk
kader dat disciplinerend werkt; het beperkt de ruimte voor discussies over
structuren, territoriale reikwijdte, bevoegdheden en financiën, zodat er
meer tijd en energie beschikbaar is voor de bestuurlijke taken.
Dit speelt in het bijzonder bij de bureaus voor jeugdzorg. Deze bureaus
vallen onder de verantwoordelijkheid van de provincies, maar zijn
overgedragen naar de stadsregio’s Amsterdam, Haaglanden en
Rotterdam. De plannen zijn om de jeugdzorg op 1 januari 2015 over te
hevelen naar de gemeenten (nieuwe Jeugdzorgwet); voor de korte
periode dat de genoemde stadsregio’s zijn opgeheven en de jeugdzorg
nog niet is overgedragen aan de gemeenten voorziet het voorstel erin dat
de jeugdzorg kan worden overgedragen aan een vrijwillige gemeenschappelijke regeling.40 De Afdeling constateert dat hiermee onzeker wordt of er
in de drie regio’s voldoende bestuurlijke verantwoordelijkheid en

36

Toelichting, § 5 (Consultatie).
Artikel 114 van de Gemeentewet. Ook in de Bestuursafspraken 2011–2015 tussen het Rijk, het
Interprovinciaal Overleg,
de Vereniging Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen is de keuze voor
afschaffing als zodanig niet aan
de orde geweest.
38
Toelichting, § 3 (Herverdeling taken plusregio’s noodzakelijk), slotalinea.
39
Plussen en minnen, blz. 54.
40
Voorgesteld artikel XVI.
37

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

11

continuïteit voor de jeugdzorg zal bestaan, temeer omdat de datum van
1 januari 2015 geenszins vaststaat.
De Raad van State heeft in het verleden aangedrongen op een meer
directe democratische verankering van de stadsregio’s.41 Op dit punt is
het optimum niet bereikt, al functioneert de indirecte democratische
legitimatie van de stadsregio’s volgens lokale bestuurders in de praktijk
vaak niet slecht.42 Bij voortzetting van de stadsregio’s op vrijwillige basis
zal echter ook de democratische verankering – waaronder de daadwerkelijke betrokkenheid van raadsleden, maar ook het vinden van een balans
tussen het gewicht van grote en kleine gemeenten – opnieuw moeten
worden gevonden.
Juist nu de provincies, gelet op de grote diversiteit die zich op hun
grondgebied afspeelt en gelet op hun specifieke positie als toezichthoudend en intermediair bestuur, slechts een beperkte rol kunnen spelen
bij het ontwikkelen van bestuurskracht, en juist nu – zoals in de Visienota
terecht is opgemerkt – gemeentelijke herindeling alleen van onderop
wordt toegestaan, is het des te opvallender dat de regering de stadsregio’s, die ondanks de geïmproviseerde wijze waarop zij zijn ontstaan naar
omstandigheden heel behoorlijk functioneren bij het oplossen van
bovenstedelijke problemen, wil afschaffen.43 Voor zover de stadsregio’s
een voortzetting krijgen in de vorm van twee vervoersregio’s moet
worden vastgesteld dat de bevoegdheden en de financiering van deze
lichamen niet worden geregeld, terwijl gelden die bestemd zijn voor
vervoer en aanvankelijk voor een deel aan gemeenten waren toegekend,
nu aan de provincies worden uitgekeerd. Met dat al komt er een einde aan
de verworvenheden van de stadsregio’s: het oplossen van de grootstedelijke problematiek en het vergroten van de bestuurlijke slagkracht in de
steden en de stedelijke gebieden, waardoor de Randstad in zijn totaliteit
wordt versterkt en onze concurrentiepositie in Europa wordt verstevigd.
Bestuurlijk keert ons land daarmee terug naar de situatie zoals die
bestond aan het eind van de jaren ’70 en het begin van de jaren ’80 van de
vorige eeuw. Zo bezien wordt een omgekeerde processie van Echternach
doorlopen.
Nu er geen adequate alternatieven ter versterking van de regionale
samenwerking voorhanden zijn, gegeven de door opeenvolgende
kabinetten beleden noodzaak van versterking van de bestuurlijke
organisatie, meent de Afdeling dat het zonder vervanging afschaffen van
de Wgr-plusgebieden – wat ook de bedenkingen daartegen mogen zijn –
heroverweging verdient. Bij zo’n heroverweging kan het wettelijk
verplichte overleg met de gemeentebesturen alsnog plaatsvinden.
4. Analyse van het voorstel
De Afdeling beoordeelt het voorstel aan de hand van de uitgangspunten
van de Visienota bestuur en bestuurlijke inrichting die op 19 oktober 2011
aan de Kamer is gezonden44. Het huidige kabinet heeft zijn visie op de
bestuurlijke organisatie gegeven in de samenhangende visie op de
modernisering van de bestuurlijke organisatie van Nederland. Daarin
worden de in het regeerakkoord aangekondigde voornemens ten aanzien
van de bestuurlijke organisatie in hun samenhang gepresenteerd en
toegelicht, waaronder de in voorliggend wetsvoorstel neergelegde
afschaffing van de plusregio’s.
41

Kamerstukken II 1992/93, 23 048, B, punt 8; 2001/02, 28 095, nr. 3, punt 3; 2003/04, nr. 4, punt 1.
Plussen en minnen, blz. 42–46.
43
Kamerstukken II 2011/12, 33 047, nr. 1, blz. 10.
44
Kamerstukken II 2011/12, 33 047 nr. 1.
42

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

12

a. Positie van de provincies
Het kabinet is het met de Afdeling eens dat een adequatere structuur van
de decentrale overheden niet goed mogelijk is zonder dat kritisch wordt
gekeken of de huidige, historisch bepaalde, provinciale indeling – de
schaal van provincies en de loop van de provinciegrenzen – nog
voldoende aansluit bij de schaal waarop de problemen zich voordoen, en
of de schaal van provincies zich voldoende onderscheidt van die van
andere decentrale overheden. Dat is het perspectief dat het kabinet
schetst in zijn samenhangende visie op de modernisering van de
bestuurlijke organisatie. De in gang gezette procedure van samenvoeging
van de provincies Noord-Holland, Flevoland en Utrecht is een eerste stap
in een proces dat is gericht op de vorming op termijn van vijf landsdelen.
De opschaling van de provincies vindt zijn grond overigens vooral in de
noodzaak de positie van het middenbestuur te versterken door haar
schaal meer in overeenstemming te brengen met de schaal van de
maatschappelijke vraagstukken ten aanzien waarvan het zijn functies dient
te vervullen. Dat de schaal van provincies voldoende onderscheidend
moet zijn van de schaal van de andere decentrale overheden, waarbij het
kabinet overigens niet zoals de Afdeling primair het oog heeft op de
plusregio’s – die het kabinet immers wil afschaffen – maar op de
gemeenten, is een andere overweging van het kabinet. De Afdeling wijst
er in dat verband overigens terecht op dat een vuistregel voor de
verhouding tussen beide bestuurslagen moeilijk te geven is.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is een passage met deze
strekking aan de memorie van toelichting toegevoegd.
b. WGR of WGRplus
Door de toenmalige en huidige bewindspersonen van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en van Infrastructuur en Milieu is diverse
malen op bestuurlijk niveau met de betrokken provincies, gemeenten,
plusregio’s en met de VNG en het IPO gesproken. De VNG en het IPO
hebben daarnaast schriftelijk hun zienswijze op de afschaffing van de
Wgr-plus gegeven. Het kabinet is van mening dat de betrokken
gemeenten en provincies voldoende in de gelegenheid zijn gesteld om
hun oordeel te geven over hetgeen in het onderhavige wetsvoorstel wordt
geregeld, zoals voorgeschreven in artikel 114, eerste lid, van de Gemeentewet. Het kabinet acht een nader overleg met de betrokken gemeentebesturen over dit wetsvoorstel, zoals de Afdeling voorstelt, dan ook niet
nodig.
Het kabinet is het niet eens met de Afdeling dat het voorstel contraproductief is omdat door het wegvallen van een disciplinerend wettelijk kader
er opnieuw discussies zullen ontstaan over structuren, territoriale
reikwijdte, bevoegdheden en financiën, die ten koste gaan van de voor
bestuurlijke taken beschikbare tijd en energie. Zoals hiervoor reeds
aangegeven, verwacht het kabinet dat de bestuurlijke verhoudingen in de
grootstedelijke gebieden door de positieve ervaringen met de samenwerking van de afgelopen twintig jaar, blijvend zijn veranderd en dat de
belangrijkste elementen daarvan onderdeel zullen blijven in een voortzetting van de samenwerking op vrijwillige basis. Het wetsvoorstel biedt
de decentrale overheden daarom de mogelijkheid om hun samenwerking
– na beëindiging van de wettelijke taken – als gewone gemeenschappelijke regeling voort te zetten. Het kabinet vertrouwt er op dat de
ervaringen met de verplichte samenwerking de gemeenten hebben
doordrongen van het gezamenlijke belang van dergelijke samenwerkingsverbanden en dat de betreffende gemeenten en provincies elkaar zullen
blijven opzoeken in de toekomst. Het gevaar van een veelheid aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

13

gemeenschappelijke regelingen en freerider gedrag, zoals de Afdeling
stelt, ziet het kabinet dan ook niet. Dit blijkt ook uit het feit dat van
deelnemers in een aantal plusregio’s bekend is dat zij de intentie hebben
hun samenwerking te continueren als gewone gemeenschappelijke
regeling.
Overigens is, anders dan de Afdeling meent, ook in het kader van die
(vrijwillige) samenwerking voorzien in doorzettingsmacht die fungeert als
stok achter de deur en de gemeenten motiveert om te streven naar een
door alle gemeenten gedragen besluit. Artikel 10a van de Wet gemeenschappelijke regelingen bevat een voorziening voor doorzettingsmacht in
het kader van vrijwillige samenwerking, die overeenkomt met artikel 115
voor de plusregio’s.
Ten aanzien van de jeugdzorg meent het kabinet dat er geen reden is voor
ongerustheid ten aanzien van de vraag of er in de drie plusregio’s die het
aangaat voldoende verantwoordelijkheid en continuïteit voor de
jeugdzorg zal bestaan. Het kabinet onderschrijft volledig het belang van
de bestuurlijke verantwoordelijkheid en de continuïteit voor de jeugdzorg.
Dat is de reden dat ten aanzien van de jeugdzorg is voorzien in een
overgangsvoorziening voor het geval dat de opheffing van de plusregio’s
op een eerder moment plaatsvindt dan de decentralisatie van de
jeugdzorg naar de gemeenten. Hiermee wordt voorkomen dat de
verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg in de drie plusregio’s als gevolg
van de opheffing van de plusregio’s eerst terugvalt naar beide provincies
en vervolgens weer overgeheveld moet worden naar de gemeenten. Met
de betreffende plusregio’s is dit besproken. Ook zij onderschrijven dat de
overgang met zo weinig mogelijk hinder voor de uitvoering van de
jeugdzorgtaken moet verlopen.
5. Uitwerking van het voorstel in de verschillende regio’s
Onverminderd het voorgaande maakt de Afdeling nog de volgende
opmerkingen.
a. In de toelichting wordt slechts kort stilgestaan bij de situatie die in elk
van de regio’s ontstaat door de afschaffing van de stadsregio’s. Er
komen, zoals gezegd, twee vervoersregio’s in de Randstad. De
vervoersregio’s komen tot stand bij gemeenschappelijke regeling,
maar de gebieden worden aangewezen bij algemene maatregel van
bestuur.45 Alleen de twee genoemde regio’s zullen als vervoersregio
worden aangewezen.46 De overgang van de financiële rechten en
verplichtingen wordt in het voorstel niet geregeld.
Het is de Afdeling niet duidelijk hoe deze keus om alleen deze twee
vervoersregio’s aan te wijzen zich verhoudt tot het uitgangspunt dat
bovengemeentelijke samenwerking van onderop tot stand dient te
komen. Zij adviseert hier in de toelichting op in te gaan. Voorts dient
het voorstel een regeling te bevatten voor de overgang, bestuurlijk en
financieel, van stadsregio’s naar vervoersregio’s. De Afdeling adviseert
het voorstel aan te vullen.
b. De vervoersregio op de noordvleugel van de Randstad zal het gebied
van de stadsregio Amsterdam en de gemeente Almere omvatten. In de
Visienota was nog voorzien in een infrastructuurautoriteit die ook het
Bestuur Regio Utrecht zou omvatten.47 In de toelichting wordt niet
uiteengezet waarom daar voor de vervoersregio van wordt afgezien.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

45

Voorgesteld artikel 20, derde lid, van de Wet personenvervoer 2000.
Toelichting, § 3.2 (Twee vervoersregio’s voor de vleugels in de Randstad).
47
Kamerstukken II 2011/12, 33 047, nr. 1, blz. 23.
46

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

14

c. Evenmin wordt ingegaan op de gevolgen van de afschaffing van de
andere stadsregio’s: het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven, de
Stadsregio Arnhem Nijmegen, Regio Twente48 en Parkstad Limburg. Er
lijkt alleen aandacht te zijn voor de stedelijke problematiek in de
Randstad.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de bestuurlijke
situatie in elk van de genoemde regio’s.
5. Uitwerking van het voorstel in de verschillende regio’s
a.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de toelichting een
passage opgenomen waarin de redenen worden gegeven voor het
aanwijzen van de twee vervoerregio’s. Daarnaast is gevolg gegeven aan
het advies om de regeling voor de overgang van de plusregio’s naar de
vervoerregio’s aan te vullen.
b.
In de Visienota is aangegeven (blz. 22) dat de omvang van de toen
geheten infrastructuurautoriteit voor de Noordvleugel nog onderwerp van
overleg zou zijn met de betrokken overheden. Het daarna gevoerde
overleg heeft evenwel niet tot een door de overheden gezamenlijk
gedragen uitspraak kunnen leiden. Bij de besluitvorming van het vorige
kabinet die leidde tot het oorspronkelijk wetsvoorstel is ten aanzien van de
regio Utrecht gemeend, dat Utrecht op dit moment geen deel moet
uitmaken van de vervoerregio Amsterdam- Almere. De redenen hiervoor
waren dat er vooralsnog sprake is van twee aparte regionale vervoersmarkten, één rondom Amsterdam-Almere en één rondom Utrecht, met elk
een eigen dynamiek. De vervoerssamenhang tussen deze steden wordt
grotendeels via het hoofdwegennet en het spoor bediend. Indien de
gemeenten van de regio Utrecht deel zouden uitmaken van de vervoerregio Amsterdam-Almere, zou voorts een samenwerkingsgebied ontstaan
van een zeer groot aantal verschillende gemeenten en – in de aanvang –
drie provincies. Betwijfeld werd of een dergelijk grote samenwerkingsregeling effectief en slagvaardig zou kunnen opereren. Tegen deze achtergrond is ook door het huidige kabinet besloten dat de OV-taken en
BDU-middelen van de plusregio Bestuur Regio Utrecht moeten worden
ondergebracht bij de provincie. Indien later er voor de uitvoering van het
regionale verkeer- en vervoerbeleid nauwere samenwerking tussen de
vervoerregio Amsterdam-Almere en Utrecht nodig blijkt, kunnen de
betrokken overheden via vrijwillige samenwerking daarvoor een passende
vorm ontwikkelen. Omdat de vervoerregio een samenwerkingsverband is
dat op vrijwillige basis is aangegaan, biedt de Wet gemeenschappelijke
regelingen daartoe de mogelijkheid: toe- en uittreden is mogelijk. Het
huidige kabinet ziet geen reden om op dit punt een andere lijn te
overwegen.
Voor een afzonderlijke vervoerregio rond Utrecht, die dan eveneens wordt
gefaciliteerd door het Rijk met een rechtstreekse toedeling van de OV-taak
en de BDU-middelen is evenmin reden, omdat de inhoudelijke en
bestuurlijke wenselijkheid van een rechtstreekse toekenning van OV-taak
en BDU-middelen, die geldt in het geval van de twee vervoerregio’s
Amsterdam-Almere en Rotterdam-Den Haag, niet geldt voor de Utrechtse
situatie. Evenals in andere delen van Nederland zullen gemeenten en

48

Regio Twente heeft in een brief van 11 november 2011, kenmerk 11008590, namens de
aangesloten gemeenten als eerste optie gepleit voor handhaving van de Wgr-plus, omdat
dat de bestuurlijke spaghetti beperkt. Instelling van een infrastructuurautoriteit voor de regio
Twente werd genoemd als alternatief.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

15

provincie ook in dit geval via samenwerking tot een goed verkeer- en
vervoerbeleid kunnen komen.
c.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de toelichting een
passage opgenomen over de gevolgen van de afschaffing van de
plusregio’s buiten de Randstad.
Het kabinet vertrouwt er op dat de ervaringen met de verplichte samenwerking de gemeenten hebben doordrongen van het gezamenlijke belang
bij samenwerking en dat betreffende gemeenten en provincies elkaar
zullen vinden in de nieuwe rolverdeling die de herverdeling van de
wettelijke taken van de plusregio’s meebrengt. Van een aantal plusregio’s
is inmiddels bekend dat de deelnemers de intentie hebben hun samenwerking te continueren als gewone gemeenschappelijke regeling.
6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage II.
6. De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn verwerkt, met
uitzondering van de opmerking van de Afdeling over het definiëren van
het begrip vervoergebied in de Wet personenvervoer 2000 en de
opmerking over het toepassen van aanwijzing 165a bij de artikelen XVII
tot en met XXIV (thans de artikelen XXIII tot en met XVII) en het daarbij
ontdubbelen van de materie geregeld in artikel XIX en XXII (thans artikel
XXVI en XXVIII), aanhef en onderdeel b.
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling over het hanteren van
de term het vervoergebied is deze term niet meer in het wetsvoorstel
opgenomen omdat dit begrip tot verwarring kan leiden in relatie tot het in
de toelichting gehanteerde begrip vervoerregio. In de wetsteksten wordt
thans verwezen naar het krachtens artikel 20, derde lid, Wet personenvervoer 2000 aangewezen gebied.
Het voorstel van de Afdeling om bij de artikelen XVII tot en met XXIV
(thans de artikelen XXIII tot en met XVII) aanwijzing 165a toe te passen is
niet overgenomen omdat het in dit geval toegankelijker wordt geacht om
alle overgangsbepalingen die betrekking hebben op de afschaffing van de
plusregio’s gezamenlijk in één regeling bij elkaar op te nemen, te weten
de regeling waarbij de plusregio’s worden afgeschaft. De uitzondering van
aanwijzing 165a dat van het opnemen van overgangsbepalingen in de te
wijzigen regeling kan worden afgezien indien dit gelet op de toegankelijkheid onwenselijk is, is hier dus toegepast.
De Afdeling merkt voorts op dat de materie geregeld in artikel XIX en
XXII, aanhef en onderdeel b (oud, thans artikel XXVI en XXVIII) dubbelop
is. Het betreft hier evenwel twee verschillende zaken. In het eerste geval
gaat het om de bevoegdheid van het bevoegd gezag om een concessie te
verlenen en is er voor gezorgd dat de verleende concessie door de
plusregio’s wordt geacht te zijn verleend door de rechtsopvolger van de
plusregio’s, zoals opgenomen in artikel 20 van de Wet personenvervoer
2000. In het tweede geval betreft het een besluit van de minister van
Infrastructuur en Milieu, waarbij een decentrale overheid de bevoegdheid
krijgt een concessie te verlenen voor openbaar vervoer per trein voor de
in dat besluit aangewezen vervoersdiensten. De desbetreffende besluiten
worden na inwerkingtreding van het wetsvoorstel geacht te zijn genomen
op basis van artikel 20, vierde lid, van de Wet personenvervoer 2000.
7. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt het wetsvoorstel en de
memorie van toelichting nog op een aantal punten te actualiseren, aan te
vullen, te verduidelijken of anderszins te verbeteren. De belangrijkste
wijzigingen zijn de volgende:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

16

–

–

Er zijn enkele bepalingen toegevoegd in verband met samenloop van
enkele andere wetsvoorstellen en in verband met het inwerking treden
van de Wet Aanbestedingsvrijheid OV grote steden.
De bepalingen in relatie tot de verkeer en vervoertaak zijn in overeenstemming gebracht met het uitgangspunt dat de taken kunnen worden
overgenomen door gedeputeerde staten of indien van toepassing door
het dagelijks bestuur van een openbaar lichaam als bedoeld in artikel
20, derde lid, van de Wet personenvervoer 2000.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft bezwaar tegen de
inhoud van het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te
zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De vicepresident van de Raad van State,
J.P.H. Donne
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

17

BIJLAGE I.

WGR-PLUS-REGIO’S

Overgenomen uit Plussen en minnen. Evaluatie van de Wgr-plus,
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, publicatienummer 3969, augustus 2010, blz. 22.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

18

BIJLAGE II BIJ HET ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN
DE RAAD VAN STATE BETREFFENDE NO. W04.12.0095/I MET
REDACTIONELE KANTTEKENINGEN DIE DE AFDELING IN
OVERWEGING GEEFT.
–
–
–

–
–
–

–

–
–

–
–

–
–

–

–

–

Aanwijzing 223a van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) in acht
nemen.
Artikel II, derde lid, als volgt redigeren: «In het achtste lid vervalt
«plusregio of».»
De in artikel IV (Wet BDU verkeer en vervoer) gedefinieerde term
«vervoergebied» ook definiëren in de Wet personenvervoer 2000
(artikel V), ter vervanging van de term «het krachtens artikel 20, derde
lid, aangewezen gebied».
In artikel V, onderdeel E «artikel 20, tweede en derde lid» wijzigen in:
artikel 20, tweede of derde lid.
Artikel V, onderdeel F, controleren. Voorts aanwijzing 231 Ar in acht
nemen.
Bij artikel V, onderdeel G (artikel 93a van de Wet personenvervoer
2000) er rekening mee houden dat dit artikel wordt ingevoegd bij
wetsvoorstel 32376, dat nog niet door de Eerste Kamer is aangenomen.
In artikel 16, derde lid, van de Planwet verkeer en vervoer (artikel VI
van het wetsvoorstel), in onderdeel a, de zinsnede «3, derde lid, onder
b» schrappen; in onderdeel b, «a en» schrappen; in onderdeel g «het
«gemeentebestuur»«vervangen door: de gemeenteraad.
In de artikelen X en XX, derde lid, aanwijzing 87 Ar toepassen.
In artikel XIII een van de modellen van aanwijzing 171b toepassen, nu
het voorstel van Huisvestingswet 20. (kamerstukken 32 271) nog in
behandeling is bij de Tweede Kamer. Eventueel ook de geldende
Huisvestingswet wijzigen.
In artikel 81, vierde lid, van de Woningwet (artikel XIV van het voorstel)
de zinsnede «, het dagelijks bestuur van een plusregio» schrappen.
Bij de artikelen XVII tot en met XXIV aanwijzing 165a Ar toepassen.
Daarbij de materie, geregeld in artikel XIX en artikel XXII, aanhef en
onderdeel b, ontdubbelen.
In artikel XIX een uitzondering regelen voor gevallen waarin toepassing is gegeven aan artikel XVII, tweede lid.
In artikel XXIII, tweede lid, de afschaffing van de drie genoemde
plusregio’s niet afhankelijk maken van de intrekking van de Wet op de
jeugdzorg: indien de intrekking van die wet niet doorgaat, zal ook de
afschaffing van deze plusregio’s niet doorgaan.
Het overgangsrecht in artikel XXIV nader uitwerken. Er zal een orgaan
moeten zijn dat de regionale huisvestingsverordening in de vier jaar
dat zij blijft bestaan kan wijzigen. Indien organen van de plusregio
bevoegd zijn besluiten en maatregelen te nemen ter uitvoering van die
verordening, zal voor die bevoegdheden een voorziening getroffen
moeten worden.
In artikel XXV aanwijzing 180, model C, Ar toepassen, nu het wetsvoorstel uitgaat van gedifferentieerde inwerkingtreding (bij voorbeeld
artikel XVIII, eerste lid).
De Wijzigingswet Wgr-plus intrekken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 659, nr. 4

19