Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 481

Wijziging van de Wet handhaving
consumentenbescherming en de Luchtvaartwet
ter implementatie van Verordening (EG)
nr. 1008/2008 inzake gemeenschappelijke regels
voor de exploitatie van luchtdiensten in de
Gemeenschap (PbEU L 293)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

Het advies van de Raad van State wordt niet
openbaar gemaakt, omdat het zonder meer
instemmend luidt (artikel 25a, vierde lid,
onderdeel b, van de Wet op de Raad van
State)

I. ALGEMEEN
Met het onderhavige voorstel van wet wordt in de Wet handhaving
consumentenbescherming (hierna: Whc) een voorziening opgenomen ter
handhaving van bepaalde consumentenrechten die zijn vastgelegd in
Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad
van de Europese Unie inzake gemeenschappelijke regels voor de
exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap van 24 september 2008
(PbEU L 293) (hierna: de Verordening).
De Verordening, die drie oude verordeningen vervangt, ziet met name op
het verlenen van exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen
die in de Gemeenschap gevestigd zijn. Verder bevat de Verordening een
aantal regels omtrent de toegang tot vervoersroutes binnen de Gemeenschap en voorziet de Verordening in een aantal regels voor prijszetting
van en transparantie over luchtvaarttarieven.
De bepalingen van de Verordening zijn hoofdzakelijk rechtstreeks
werkend. De huidige luchtvaartwetgeving voorziet reeds in een enkele
uitvoeringsbepaling van onderwerpen die ook onder de oude verordeningen geregeld werden. Het onderhavige voorstel van wet regelt
voornamelijk de handhaving van de in artikel 23 van de Verordening
opgenomen verplichtingen omtrent transparantie van passagierstarieven.
Artikel 23 van de Verordening bevat een aantal verplichtingen die bij het
aanbieden van vliegtickets in acht genomen moeten worden:
– de van toepassing zijnde voorwaarden moeten worden vermeld;
– de totaalprijs moet, inclusief alle bijkomende kosten, te allen tijde
worden vermeld;
– er moet een uitsplitsing van de prijs worden gegeven naar een aantal
gespecificeerde tariefelementen;
– bijkomende producten en diensten moeten vooraf, duidelijk, transparant en ondubbelzinnig worden meegedeeld en door passagiers
worden aanvaard;
– tarieven moeten non-discriminatoir worden aangeboden.
Artikel 24 van de Verordening verplicht lidstaten tot het stellen van
doeltreffende, afschrikwekkende sancties, om zo naleving van de

kst-32481-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 481, nr. 3

1

verplichtingen die voortvloeien uit de Verordening te verzekeren. Dit
wetsvoorstel voorziet in de naleving van die verplichting met betrekking
tot artikel 23.
Bij het bepalen van het juiste handhavingsinstrument is geconstateerd dat
de verplichtingen die uit artikel 23 van de Verordening voortvloeien
inhoudelijk goed aansluiten bij verplichtingen die voortvloeien uit de Wet
van 25 september 2008 tot aanpassing van de Boeken 3 en 6 van het
Burgerlijk Wetboek en andere wetten aan de richtlijn betreffende
oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op
de interne markt (Stb. 2008, 397) (hierna: Wet oneerlijke handelspraktijken). Deze wet bevat in algemene zin al de verplichting aan aanbieders
van goederen en diensten om de consument te voorzien van juiste en
niet-misleidende informatie over de belangrijkste kenmerken van dat
product dan wel die dienst, waaronder de prijs, zodat een consument een
goed geïnformeerde keuze over een aankoop kan nemen. In dat kader
moeten aanbieders van vliegtickets al helder communiceren over de van
toepassing zijnde prijs en voorwaarden. Artikel 23 van de Verordening
bevat voor aanbieders van vliegtickets nog enkele nadere verplichtingen
boven op deze algemene regels.
De Consumentenautoriteit ziet momenteel reeds toe op naleving van de
Wet oneerlijke handelspraktijken voor zover de overtreding geen betrekking heeft op een financieel product of activiteit. Gelet op het inhoudelijke
raakvlak van het toezicht op artikel 23 van de Verordening met deze reeds
bestaande taak van de Consumentenautoriteit is besloten het toezicht op
de naleving van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 23 van de
Verordening bij de Consumentenautoriteit te beleggen. Dit artikel richt
zich immers op de transparantie bij het aanbieden van vliegtickets en niet
op de inhoud van bijkomende producten zoals bijvoorbeeld een reis- of
annuleringsverzekering. Voor de aanwijzing van de Consumentenautoriteit als toezichthouder op de verplichtingen van artikel 23 van de
Verordening is aanpassing van de Whc nodig. In deze wet zijn de taken en
bevoegdheden van de Consumentenautoriteit geregeld. De bijlage bij de
Whc bevat de consumentenrechtelijke bepalingen die de Consumentenautoriteit bevoegd is te handhaven, indien er sprake is van een inbreuk
waarbij collectieve consumentenbelangen in het geding zijn.
Op grond van de Whc kan de Consumentenautoriteit de wettelijke
consumentenbepalingen opgesomd in onderdeel a van de bijlage bij deze
wet privaatrechtelijk handhaven en de wettelijke consumentenbepalingen
opgesomd in onderdeel b in de bijlage bij deze wet bestuursrechtrechtelijk
handhaven. Bij overtreding van de wettelijke regels opgesomd in bijlage b
van de Whc, waarin ook artikel 23 van de Verordening wordt opgenomen,
is de Consumentenautoriteit bevoegd aan reisoperators een bestuurlijke
boete van maximaal € 74 000,– of een last onder dwangsom op te leggen.
Het toezicht door de Consumentenautoriteit is echter niet de enige manier
waarop naleving van de voorschriften van artikel 23 van de Verordening
kan worden gewaarborgd. Consumenten en bedrijven kunnen ook zelf
naar de civiele rechter stappen als zij van mening zijn dat een reisoperator
niet aan zijn verplichtingen op grond van artikel 23 van de Verordening
voldoet. Die bepaling is immers rechtstreeks werkend.
Van de gelegenheid is voorts gebruik gemaakt de Luchtvaartwet aan te
passen aan de Verordening door het verwijderen van een onjuiste
verwijzing en het vervangen van een verouderde bepaling.
De Verordening is op 1 november 2008 in werking getreden. De uitvoering
van de met het onderhavige voorstel van wet te implementeren verordeningbepalingen is vertraagd mede als gevolg van het feit dat de desbetreffende verordeningbepalingen inzake prijszetting zonder implementatietermijn in een laat stadium aan de verordening zijn toegevoegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 481, nr. 3

2

Het onderhavige voorstel van wet is onder medeverantwoordelijkheid van
de Minister van Economische zaken tot stand gebracht.
Bedrijfseffecten
Nalevingkosten zijn alle kosten die bedrijven maken om te voldoen aan
wet- en regelgeving. Ze kunnen worden onderscheiden in «financiële
kosten», «inhoudelijke nalevingkosten» en «administratieve lasten».
«Financiële kosten» zijn het gevolg van een concrete en directe
verplichting om een geldbedrag over te maken aan de overheid of het
bevoegd gezag. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om belastingen, leges en
retributies. «Inhoudelijke nalevingskosten» bestaan uit kosten voor het
bedrijfsleven om te kunnen voldoen aan informatieverplichtingen ten
aanzien van derden. «Administratieve lasten» zijn kosten die het bedrijfsleven moet maken om te voldoen aan informatieverplichtingen aan de
overheid voortvloeiend uit wet- en regelgeving. Onder administratieve
lasten vallen ook kosten die bedrijven moeten maken teneinde de
toezichthouder de gevraagde informatie te verschaffen. Dit zijn toezichtslasten.
Aan dit wetsvoorstel zijn noch «financiële kosten» noch rechtstreeks uit
het wetsvoorstel voortvloeiende «inhoudelijke nalevingskosten» verbonden. De «inhoudelijke nalevingskosten» vloeien uitsluitend voort uit de
rechtstreeks werkende bepalingen van de verordening. Immers, teneinde
aan de in artikel 23 van de Verordening opgenomen verplichtingen te
voldoen hebben reisoperators kosten moeten maken in verband met het
zodanig inrichten van het boekingsproces dat passagiers en luchttarieven
op een duidelijke, transparante en ondubbelzinnige wijze aan de belanghebbende passagiers worden bekendgemaakt.
Het wetsvoorstel en de Verordening veroorzaken geen nalevingskosten
voor passagiers (burgers). Er is geen sprake van voorschriften die burgers
tot het verrichten van handelingen verplichten.
Wel brengt dit wetsvoorstel administratieve lasten met zich mee aangezien de betrokken ondernemingen in het kader van het toezicht door de
Consumentenautoriteit op verzoek informatie zullen moeten verstrekken.
Dit zijn toezichtslasten.
Administratieve lasten
De plicht van bedrijven om de toezichthouders te informeren over de
eigen organisatie zal bij de taak van de Consumentenautoriteit op grond
van het onderhavig wetsvoorstel alleen ad hoc gebeuren. Er wordt met dit
wetsvoorstel geen generieke verplichting aan bedrijven opgelegd om de
Consumentenautoriteit al dan niet periodiek van informatie te voorzien.
Wel kunnen ambtenaren die bij de Consumentenautoriteit belast zijn met
toezicht op grond van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht
inlichtingen vorderen, identificatie van personen vorderen en inzage
vorderen van gegevens en bescheiden. Deze toezichtsbevoegdheden
kunnen administratieve lasten vergen, als hier tijd en energie in gaat zitten
van bedrijven. Hetzelfde geldt voor het begeleiden van een eventueel
bedrijfsbezoek. Niettemin geldt dus dat er alleen mogelijk administratieve
lasten zullen ontstaan indien er sprake is van een vermoeden van overtreding van de regels. Informatie die een toezichthouder zelf vergaart vormt
overigens geen administratieve last.
Op grond van het onderhavige wetsvoorstel wordt aanbieders van
vliegtickets de verplichting opgelegd om bepaalde informatie te
verschaffen indien zij prijzen voor vliegtickets aan het grote publiek
aanbieden. De Consumentenautoriteit verwacht bij toezicht op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 481, nr. 3

3

naleving van deze verplichting doorgaans slechts in zeer beperkte mate
toezichtsbevoegdheden te hoeven inzetten. Immers, de informatie die
aanbieders dienen te verschaffen is voor een groot publiek kenbaar. De
Consumentenautoriteit zal dus over het algemeen op een betrekkelijk
eenvoudige manier, zonder dat een verzoek om inlichtingen of een
bedrijfsbezoek nodig is, zich ervan kunnen vergewissen of een bepaalde
aanbieder de verplichte informatie verstrekt.
De administratieve lasten die samenhangen met de uitoefening van de
toezichtstaak door de Consumentenautoriteit zijn dus naar verwachting
zeer gering. Uitgaande van 2 «middelzware» onderzoeken (10 mensuren
per onderzoek) per jaar volgt uit de systematiek van berekening van
administratieve lasten, zoals opgenomen in de memorie van toelichting
bij de Whc, dat de lasten 2 (zaken) x 10 (mensuren) x € 100,– = € 2 000,–
zullen bedragen. Dit bedrag valt ruimschoots onder de bagateldrempel
van € 10 000,–.
De eventuele lasten die ontstaan wanneer een ondernemer zich niet
neerlegt bij een sanctiebesluit van de Consumentenautoriteit zijn geen
administratieve lasten.
Transponeringstabel Verordening (EG) nr. 1008/2008 (PbEU L 293)
Verordeningartikel

nationale regeling

beleidsruimte

Toelichting keuze beleidsruimte

Hoofdstuk I algemene bepalingen
Artikel 1 onderwerp
Artikel 2 definities
Artikel 3 exploitatievergunning

Rechtstreekse werking

Geen

n.v.t.

Rechtstreekse werking
Rechtstreekse werking en
artikel 16a Luchtvaartwet
Rechtstreekse werking

Geen
Geen

n.v.t.
n.v.t.

Geen

n.v.t.

Rechtstreekse werking

Geen

n.v.t.

Rechtstreekse werking
Rechtstreekse werking
Rechtstreekse werking

Geen
Geen
Geen

n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.

Rechtstreekse werking en
artikel 16a Luchtvaartwet
Rechtstreekse werking

Geen

n.v.t.

Geen

n.v.t.

Rechtstreekse werking
Rechtstreekse werking en
Hoofdstuk 3, titel 3.1 Wet
luchtvaart
rechtstreekse werking
Algemene wet bestuursrecht
rechtstreekse werking

Geen
Geen

n.v.t.
n.v.t.

Geen
Geen
Geen

n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

rechtstreekse werking

Geen

n.v.t.

n.v.t.
rechtstreekse werking
rechtstreekse werking
rechtstreekse werking
artikel 2.2, juncto onderdeel
b, bijlage Wet handhaving
consumentenbescherming

n.v.t.
Geen
Geen
Geen
Ja

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
Beleidsruimte beperkt, betreft
uitsluitend de aanwijzing van
de Consumentenauto-riteit
voor de uitvoering van de
sanctie op de uitvoering van
de verplichtingen uit hoofde
van artikel 24 Verordening
n.v.t.

Artikel 4 voorwaarden voor het verlenen van
een exploitatievergunning
Artikel 5 financiële voorwaarden voor het
verlenen van een exploitatievergunning
Artikel 6 bewijs luchtvaartexploitant
Artikel 7 bewijs van betrouwbaarheid
Artikel 8 geldigheid van een exploitatievergunning
Artikel 9 schorsing en intrekking van een
exploitatievergunning
Artikel 10 beslissingen in verband met
exploitatievergunningen
Artikel 11 verzekeringsvoorschriften
Artikel 12 Registratie

Artikel 13 leasing
Artikel 14 recht te worden gehoord
Artikel 15 het verlenen van intracommunautaire luchtdiensten
Artikel 16 algemene beginselen van openbare
dienstverplichtingen
Artikel 17 openbare aanbestedingsprocedure
voor openbare dienstverplichting
Artikel 18 onderzoek van openbare dienstverplichtingen
Artikel 19 verkeersverdeling tussen luchthavens en de uitoefening van verkeersrechten
Artikel 20 milieumaatregelen
Artikel 21 noodmaatregelen
Artikel 22 vrijheid van prijszetting
Artikel 23 informatie en non-discriminatie
Artikel 24 sancties

Artikel 25 comité

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 481, nr. 3

4

Verordeningartikel

nationale regeling

beleidsruimte

Toelichting keuze beleidsruimte

Artikel 26 samenwerking en recht op informatie
Lid 1 en 2 samenwerking met Commissie
Lid 3 vertrouwelijkheid van informatie
Artikel 27 intrekking

feitelijke uitvoering
Wet openbaarheid bestuur

Geen

n.v.t.

Naar aard geen implementatie
Naar aard geen implementatie

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t

n.v.t.

Artikel 28 inwerkingtreding

II. Artikelgewijs
Artikel I
Dit artikel wijzigt de bijlage bij de Whc. In de Whc is de toezichtstaak van
de Consumentenautoriteit geregeld. De Consumentenautoriteit houdt
toezicht op de regelgeving genoemd in de onderdelen a en b van de
bijlage bij de Whc. Door onderdeel b van de bijlage aan te vullen met
artikel 23 van de Verordening, wordt geregeld dat de Consumentenautoriteit de bevoegdheid krijgt om toezicht te houden op de naleving van
deze bepaling.
Artikel II
In artikel II van het voorstel van wet wordt de onjuiste verwijzing naar de
inmiddels ingetrokken Verordening (EG) nr. 2407/92 gecorrigeerd.
In het tweede lid van het artikel wordt voorts het vierde lid van artikel 16a
van de Luchtvaartwet zodanig gewijzigd dat de voorwaarden voor het
schorsen en intrekken van exploitatievergunningen door de Minister van
Verkeer en Waterstaat in lijn met de vereisten van de Verordening wordt
gebracht.
Artikel III
Voor de inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet wordt
geen gebruik gemaakt van de vaste verandermomenten aangezien de
Europese verordening onvoldoende ruimte biedt voor toepassing van
vaste inwerkingtredingsdata
en minimale invoeringstermijnen bij aanpassing van nationale
regelgeving.
De minister van Verkeer en Waterstaat,
C. M. P. S. Eurlings

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 481, nr. 3

5