Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

32 013

Toekomst financiële sector

Nr. 213

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 april 2019
Innovatie in de financiële sector («fintech1») is van groot belang.
Innovatie, en toetreding van nieuwe innovatieve spelers, draagt bij aan
diversiteit en concurrentie in de financiële sector, en zodoende aan een
gezonde markteconomie. Innovatie is een belangrijk domein in mijn
agenda financiële sector.2 Daarbij heb ik ook aandacht voor de potentiële
risico’s, bijvoorbeeld op het gebied van integriteit, cyberveiligheid en
privacy.
In het regeerakkoord is aangekondigd dat toetreding van innovatieve
ondernemingen in de financiële sector wordt vereenvoudigd «door
invoering van een bank- en overige vergunning in lichtere vorm»3. In
moties van uw Kamer is eenzelfde oproep gedaan4. Naar aanleiding
hiervan is een verkennend onderzoek uitgevoerd. Uit deze verkenning is
gebleken dat de ruimte om een dergelijke vergunning in te voeren beperkt
is, en dat invoering waarschijnlijk beperkt effect zal sorteren. Om effectief
tegemoet te kunnen komen aan het onderliggende doel van deze
maatregel, het accommoderen van innovatieve ondernemingen in de
financiële sector, is nader onderzoek vereist. Dit onderzoek heb ik reeds
aangekondigd in de agenda financiële sector. In deze brief informeer ik u
over de uitgevoerde verkenning, het uit te voeren onderzoek en
vervolgstappen.
Het verkennend onderzoek bestond onder meer uit gesprekken met
marktpartijen en toezichthouders, analyse van maatregelen uit andere
landen en een analyse van de ruimte die het (Europees) wettelijk kader
1

Financial Stability Board («FSB») definieert fintech als «een door technologie gestuurde
financiële innovatie die kan leiden tot nieuwe businessmodellen, toepassingen, processen of
producten met een materiële impact op financiële markten, financiële instellingen en financiële
dienstverlening». Fintech kan daarbij komen van nieuwe toetreders, bestaande financiële
instellingen, toeleveranciers (bijv. op gebied van software) en big-tech bedrijven.
2
Kamerstuk 32 013, nr. 200.
3
Bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34.
4
Kamerstuk 34 300, nr. 63 en Kamerstuk 32 013, nr. 185.

kst-32013-213
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 013, nr. 213

1

biedt voor een «bankvergunning light» (zie bijlage 1). Het startpunt voor
deze verkenning was het bestaande vergunningenstelsel en de bestaande
initiatieven van de toezichthouders om innovatie in de financiële sector te
accommoderen. Dit zijn de «InnovationHub» uit 2016 en het «Maatwerk
voor Innovatie»-programma uit 2017. Nederland is één van vijf
EU-lidstaten met een dergelijk «Maatwerk»-programma en loopt daarmee
binnen Europa voorop waar het gaat om begeleiding door toezichthouders. De toezichthouders rapporteren later dit jaar over de ervaringen
en inzichten die zij in dit kader hebben opgedaan.
Uit de verkenning blijkt dat de juridische ruimte om de vergunningseisen
te wijzigen beperkt is. De vergunningseisen zijn grotendeels op Europees
niveau geharmoniseerd. Gelet hierop hebben lidstaten slechts beperkte
ruimte om de eisen aan banken aan te passen. De vraag is of gebruik
maken van die beperkte ruimte, bijvoorbeeld door verlaging van
aanvangskapitaaleisen, in de praktijk de meest adequate manier is om de
toetreding van fintech te bevorderen.
Naast dat de ruimte om vergunningseisen te wijzigen beperkt is, kent het
huidige vergunningenstelsel diverse mogelijkheden voor fintechondernemingen om via beperktere vergunningen en een beperkter
dienstenaanbod, bijvoorbeeld als betaalinstelling, de markt te betreden en
eventueel op termijn uit te breiden naar een bankvergunning. Ook laat het
voor banken geldende raamwerk ruimte voor proportioneel toezicht, met
name als het gaat over de naleving van de zogenaamde «kwalitatieve
toezichtvereisten». Daarmee is maatwerk tot op een zekere hoogte
mogelijk.
In het licht van het voorgaande is het van belang breder te kijken naar
mogelijke maatregelen om innovatie in de financiële sector te bevorderen.
Naast toezicht en regulering kunnen bijvoorbeeld de aanwezigheid van
kennis, kapitaal, bestaande concurrentie, en bereidheid van consumenten
om over te stappen naar nieuwe spelers een rol spelen. Om een scherper
beeld te krijgen van de fintech-sector, de kansen voor Nederland en
(onnodige) belemmeringen voor innovatie zal ik, zoals aangekondigd in
mijn agenda financiële sector5, een externe partij onderzoek laten doen
naar de stand van fintech in Nederland. De aard en omvang van de
fintech-sector dienen in kaart te worden gebracht, alsmede de factoren die
van invloed zijn op innovatie en toetreding. Daarbij zal gekeken worden
naar het gehele ecosysteem waarbinnen fintech bedrijven opereren. Als
voorbeeld dienen vergelijkbare onderzoeken uit het Verenigd Koninkrijk
en Australië6. Ik streef ernaar dat het onderzoek in 2019 wordt afgerond.
De onderzoeksresultaten zal ik met uw Kamer delen.
Dit onderzoek zal een belangrijke basis vormen voor formulering van
concrete maatregelen om innovatie en diversiteit in de financiële sector
op verantwoorde wijze te bevorderen. Ook de inzichten en ervaringen
waarover de toezichthouders zullen rapporteren neem ik hierbij mee.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

5
6

Kamerstuk 32 013, nr. 200.
https://www.gov.uk/government/publications/uk-fintech-on-the-cutting-edge; https://
fintechauscensus.ey.com/2018/Documents/
EY%20FinTech%20Australia%20Census%202018.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 013, nr. 213

2

Bijlage 1

– Samenvatting verkenning bankvergunning light
1. Inleiding
In het regeerakkoord is aangekondigd dat de toetreding van innovatieve
fintech-bedrijven wordt vereenvoudigd door invoering van bank- en
overige vergunningen in lichtere vorm (bijlage bij Kamerstuk 34 700,
nr. 34). Dit volgt onder meer op eerdere correspondentie naar de Kamer7
en op de aanbevelingen van de Special Envoy Fintech Willem Vermeend8.
De invoering van deze bankvergunning light is een middel in de realisatie
van de bredere doelstelling van het stimuleren van toetreding van nieuwe
en innovatie spelers in de financiële sector («fintech»).
In het licht van dit middel, de bankvergunning light, en de bredere
doelstelling, het stimuleren van fintech, is een verkennend onderzoek
uitgevoerd. Hierna volgt een samenvatting van dit verkennend onderzoek.
2. Huidige situatie
2.1. Vergunningen en toezicht
Uit de verkenning is gebleken dat het huidige vergunningenstelsel diverse
mogelijkheden biedt voor fintech-ondernemingen om met een
(beperktere) vergunning dan die voor een bank de markt te betreden. Zo
heeft DNB sinds 2014 aan twaalf betaalinstellingen9 en elektronisch
geldinstellingen10 een vergunning verleend (tabel 1). Indien de financiële
onderneming dat wenst is het mogelijk om vervolgens door te groeien
naar een uitgebreidere vergunning (zie ook onderstaand figuur). Een
onderneming die als vrijgestelde betaaldienstverlener of vrijgestelde
elektronisch geldinstelling actief is kan bijvoorbeeld doorgroeien naar een
betaalinstelling of elektronisch geldingstelling met (deel)vergunning, en
uiteindelijk naar een bank met (deel)vergunning. Vanwege de gelaagde
structuur in wettelijke vereisten is het zodoende mogelijk het dienstenpakket stapsgewijs uit te breiden in de richting van een bank. Dit is een
traject dat meerdere partijen al deels of geheel hebben doorlopen.

Tabel 1 – verleende vergunningen en vrijstellingen betaal- en elektronisch geldinstellingen
Betaalinstellingen en elektronisch geldinstellingen

2014

2015

2016

2017

2018

Totaal

(Deel)vergunning
Vrijgestelde betaaldienstverleners1

2

2

3

2

3

12

17

11

14

13

5

60

1

De Wft kent een vrijstelling van de vergunningplicht voor het uitoefenen van het bedrijf van
betaaldienstverlener en elektronisch geldinstelling. Hier zijn voorwaarden aan verbonden en
vereist registratie in het openbaar register van DNB. Vrijgestelde betaaldienstverleners en
elektronisch geldinstellingen staan niet onder toezicht van DNB.

7

Kamerstuk 32 013, nr. 131; Kamerstuk 32 013, nr. 142; «Reactie schriftelijk overleg over de brief
over de follow-up van de toetredingsbrief» d.d. 2 mei 2017.
8
Kamerstuk 32 013, nr. 144.
9
Een betaalinstelling kan onder meer een vergunning hebben voor het aanbieden van betaalrekeningen, het verrichten van betaaltransacties en de uitgifte van betaalinstrumenten zoals
creditcards.
10
Een EGI heeft een vergunning voor het opslaan van een geldwaarde op elektronische of
magnetische wijze waarmee bij derde partijen betalingen verricht kunnen worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 013, nr. 213

3

Voorts laat het voor banken geldende raamwerk ruimte voor een
proportionele aanpak met name waar het kwalitatieve vergunning- en
toezichtregels betreft, zoals regels met betrekking tot de inrichting van de
bedrijfsvoering en de governance. Deze proportionele aanpak onder het
voor bankende geldende raamwerk is mogelijk met inachtneming van de
specifieke bedrijfsactiviteiten van de bank in kwestie, waaronder de
omvang, complexiteit en risico’s hiervan. In beperkte mate voorzien ook
de kwantitatieve vereisten in toepassing van het proportionaliteitsprincipe. Onder meer als het gaat om de wijze van berekening van
solvabiliteitseisen en operationeel risico.
Met de invoering van de Europese richtlijn voor betaaldiensten (PSD2) is
bovendien een belangrijke stap gezet in het doorbreken van het
«monopolie» op financiële klantgegevens. PSD2 creëert een gelijk
speelveld voor nieuwe en bestaande partijen en geeft fintechondernemingen ruimere mogelijkheid om toe te treden tot de markt. DNB
verwacht dat PSD2 en Brexit dan ook zullen leiden tot een groei van het
aantal betaalinstellingen in Nederland.
Buiten nieuwe toetreders op de markt, zijn ook bestaande vergunninghouders nieuwe en innovatieve activiteiten gaan ontplooien. Dit valt
uiteen in enerzijds «in-house»-ontwikkeling, en anderzijds in de overname
van bestaande fintech-ondernemingen.
2.2. Bestaande initiatieven
In 2016 en 2017 zijn AFM en DNB gezamenlijk twee initiatieven gestart
met als doel zowel het faciliteren van innovatie in de financiële sector,
alsmede het opdoen van kennis over innovatieve ontwikkelingen en de
toepassing van wet- en regelgeving hierop. Dit zijn:
(i) InnovationHub: een (informatie)portal waar (nieuwe en bestaande)
marktpartijen terecht kunnen met vragen over toezicht en bijbehorende regelgeving rond innovatieve financiële producten en diensten.
Deze vragen worden beantwoord door experts van AFM, DNB en ACM;
(ii) Maatwerk voor Innovatie: een uitgebreider traject van kennisdeling
tussen ondernemingen en de toezichthouders, waarbij partijen
eventueel deel kunnen nemen aan de «regulatory sandbox». De
«sandbox» houdt in dat marktpartijen met een innovatief concept een
beroep kunnen doen op de toezichthouders wanneer sprake is van
belemmeringen door toezichtregels en beleid. Als wet- en regelgeving
hier ruimte voor biedt kan de toezichthouder onder gepaste voorwaarden maatwerk bieden.11
InnovationHub wordt veelvuldig door de markt gebruikt. Sinds aanvang in
juli 2016 zijn er circa 600 vragen binnen gekomen vanuit verscheidene
marktpartijen.
Voor Maatwerk voor Innovatie geldt dat de toezichthouders met verschillende partijen een vervolgtraject zijn ingegaan. Dit bestond onder meer uit
kennisdeling over businessmodellen en de verhouding van deze modellen
tot financiële toezichtswetgeving. Op deze wijze hebben de toezichthouders geholpen met het navigeren door het financiële toezicht, uitleg
gegeven over toezichtregels en toezichtbeleid, en informatie verstrekt
over mogelijke toezichtsvraagstukken in relatie tot innovatieve financiële

11

https://www.dnb.nl/toezichtprofessioneel/innovationhub/maatwerk-voor-innovatie-regulatorysandbox/index.jsp.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 013, nr. 213

4

concepten. Nederland is één van vijf EU-lidstaten met een dergelijk
programma12.
3. Bankvergunning «light»
Wanneer specifiek gekeken wordt naar een «light»-regime zijn twee
belangrijke varianten te onderscheiden in Europese context: i) de
«mobilisation scheme»; ii) de «specialised banking license».
3.1. Mobilisation scheme
De «mobilisation scheme» kan gekwalificeerd worden als ingroeivergunning. Een fintech-onderneming krijgt een vergunning om onder
beperkingen activiteiten te ontplooien, om vervolgens door te groeien
naar een volwaardige vergunning. Het Verenigd Koninkrijk kent een
dergelijk mobilisation scheme. Gedurende de eerste «mobilisatiefase»
gelden er voor de deelnemer expliciet andere informatie- en documentatievereisten dan voor een fully operational bank.
Nederland kent geen expliciet mobilisation scheme. wel is het mogelijk
een soortgelijk traject te doorlopen, zoals hiervoor onder 2.1 uiteengezet.
3.2. Specialised banking license
De tweede variant die in Europese context wordt gebruikt is de «specialised banking license». Een bijzondere bankvergunning met lagere eisen
dan een reguliere bankvergunning. Litouwen kent een dergelijke
specialised banking license.
In de verkenning is onderzocht welke ruimte het Europees wettelijk kader
biedt om vergunningseisen te verlagen om tot een specialised banking
license te komen. De vergunningseisen volgen uit Europese wet- en
regelgeving, zoals de CRD-richtlijn13, en de CRR-verordening14. Daarbij
geldt binnen de Eurozone dat de onafhankelijke Europese Centrale Bank
(ECB) exclusief bevoegd is tot het verlenen van vergunningen15. De
nationale toezichthouders ondersteunen de ECB in deze taak16.
De CRD IV-richtlijn biedt een lidstaatoptie17 om de minimale aanvangskapitaaleis voor een bankvergunning van € 5 miljoen18 te verlagen naar
€ 1 miljoen. Hiermee biedt de richtlijn ruimte voor een specialised
banking license. Het verlagen van de aanvangskapitaaleis neemt echter
niet weg dat partijen ook moeten voldoen aan solvabiliteits- en liquiditeitseisen gebaseerd op de bedrijfsspecifieke risico’s. De consequentie
hiervan is dat het vereiste vermogen hoger uitvalt dan het minimum
aanvangskapitaal. Verlaging van deze eis zal in de praktijk dus weinig
effect sorteren.
4. Nader onderzoek
Uit het voorgaande blijkt dat het huidige vergunningsstelsel ruimte biedt
om specifieke activiteiten onder specifieke vergunningen te ontplooien.
Voorts is gebleken dat de wenselijkheid en effectiviteit van invoering van
12

https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/
jc_2018_74_joint_report_on_regulatory_sandboxes_and_innovation_hubs.pdf.
13
Richtlijn (EU) 2013/36.
14
Verordening (EÜ) 575/2013.
15
Art. 4 lid 1 sub a Verordening (EU) 1024/2013.
16
Deel 5, titel 1 Verordening (EU) 468/2014.
17
Art. 12 Richtlijn (EU) 2013/36.
18
Art. 3:53 Wft jo. art. 48 Besluit prudentiële regels Wft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 013, nr. 213

5

een «light»-vergunning nog onvoldoende vaststaat, alsmede dat de
mogelijkheden hiertoe beperkt zijn binnen het Europees juridisch kader.
In het licht van deze constateringen is het van belang de toetredingsbarrières die fintech-ondernemingen ervaren in bredere zin in kaart te
brengen. In zijn algemeenheid is het van belang een beter beeld te krijgen
van de fintech-sector in Nederland. Hoewel er reeds initiatieven op dit vlak
zijn ondernomen waarop kan worden voortgebouwd, zoals het onderzoek
van Special Envoy Fintech Willem Vermeend, ontbreekt het aan actuele
representatieve kwantitatieve gegevens over de aard en omvang van de
fintech-sector, de belemmeringen die zij ondervinden, en de kansen die er
zijn om fintech beter te bevorderen. Dergelijke gegevens vormen een
belangrijke basis voor verdere ontwikkeling van de Nederlandse fintechstrategie.
Om deze basis te krijgen dient een onderzoek uitgevoerd te worden door
een externe partij, naar voorbeeld van de onderzoeken die het Verenigd
Koninkrijk en Australië hebben laten uitvoeren19. Deze onderzoeken
hebben geleid tot concrete maatregelen in deze landen. Uit het onderzoek
van het Verenigd Koninkrijk bleek bijvoorbeeld dat 58% van de fintechondernemingen moeite had met het aantrekken van gekwalificeerd
personeel. Op grond hiervan is de door Engelse overheid samenwerking
gezocht met een private partij om een speciaal recruitmentprogramma op
te zetten. Met een soortgelijk onderzoek waarin kwantitatief en kwalitatief
onderzoek gecombineerd wordt, zal er een beter beeld ontstaan van de
Nederlandse fintech-sector en wordt duidelijk waar precies de kansen, de
risico’s en de uitdagingen liggen. Op basis hiervan kunnen er vervolgens
concrete maatregelen voorgesteld worden om innovatie in de financiële
sector waar mogelijk te faciliteren.

19

https://www.gov.uk/government/publications/uk-fintech-on-the-cutting-edge; https://
fintechauscensus.ey.com/2018/Documents/
EY%20FinTech%20Australia%20Census%202018.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 013, nr. 213

6