Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 866

Verslag van de Nationale ombudsman over 2008

Nr. 2

VERSLAG
Inhoudsopgave

Voorwoord

5

De burger in de ketens
Ketenafhankelijkheid
Verkokering
De burger als mens en de overheid als samenstel van
systemen
De reductie van de burger
Ketensamenwerking
De schaduwzijde: problemen voor burgers in ketens
Te veel vertrouwen in keteninformatisering?
Aanbevelingen
Het blijft complex
Conclusie

7
9
13

1.
1.1
1.2

Ons beeld van overheidsinstanties
Onderzoek op eigen initiatief
Lopende projecten
Beeld overheidsinstanties uit klachtbehandeling
Belastingdienst
Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
Centrale organisatie Werk en Inkomen
Immigratie- en Naturalisatiedienst
Informatie Beheer Groep
Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen
Bureaus Jeugdzorg
Politie
Openbaar Ministerie
Centrale Verwerking Openbaar Ministerie
Centraal Justitieel Incasso Bureau
Koninklijke Marechaussee
Dienst Wegverkeer
Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen
College voor Zorgverzekeringen
Centraal Administratie Kantoor

KST127490B
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

14
17
18
20
23
25
29
30
32
32
39
40
41
44
48
49
52
54
57
60
64
66
68
69
71
74
75
78

1.3
2.
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

2.7
3.
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

DigiD
Gemeenten, waterschappen, provincies en gemeenschappelijke regelingen
Context en beoordeling functioneren overheidsinstanties
Relatie tussen burger en overheid
Eén geheel <-> onderdeel van keten
Kwetsbaar <-> onkwetsbaar, onaantastbaar
Juridisch afhankelijk <-> autonoom, bureaucratisch,
machtig, eenzijdig bepalend
Financieel afhankelijk <-> budgetten en begrotingen
Gebrek aan deskundigheid <-> deskundig
Emotionele, persoonlijke betrokkenheid vanuit gevoel van
rechtvaardigheid <-> zakelijke, onpersoonlijke betrokkenheid vanuit weten regelgeving
Opmerkelijke zaken

80
81
84
87
87
90
93
96
98

100
102

Werk in cijfers
Omvang klachten
Frontoffice
Werkwijze
Rapporten
Klachten over (medewerkers van) de Nationale ombudsman

105
105
108
109
111

Bedrijfsvoering
Financiën
Personeel
Internationale activiteiten

118
118
119
121

Bijlagen
1
Behoorlijkheidsnormen
2
Klachten per beleidsterrein
3
Nevenfuncties ambtsdragers

122
127
143

4.
4.1
4.2
4.3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

116

3

VOORWOORD
Voor u ligt het Verslag van de Nationale ombudsman over 2008. Dit
verslag bestaat uit twee delen: een thematisch deel en een
verantwoordingsdeel. Het verantwoordingsdeel geeft een beeld van het
functioneren van overheidsinstanties gebaseerd op ruim 13 000 ontvangen klachten in 2008. Dit deel geeft ook inzicht in de manier waarop de
Nationale ombudsman zijn taken heeft vervuld.
Het thematisch deel heeft als titel «De burger in de ketens». De Nationale
ombudsman heeft een uniek zicht op het functioneren van honderden
overheidsorganen. Vanuit die overzichtspositie valt de complexiteit van de
overheid op en hoe zij vaak verkokerd functioneert. De burger kan zo
verloren raken in de ketens met soms ernstige gevolgen. Ketensamenwerking en keteninformatisering vormen voor de overheid steeds vaker
een oplossing voor verkokering. In dit verslag staat de vraag centraal hoe
de belangen van burgers bij toenemende ketensamenwerking en
keteninformatisering voldoende gewaarborgd kunnen worden. Wat in het
dagelijks werk van de Nationale ombudsman opvalt, is dat bij complexe
situaties de besluitvorming trager wordt, burgers, bedrijven en instellingen langer moeten wachten op de overheid, dat besluiten soms zelfs
helemaal uitblijven of dat er onjuiste besluiten genomen worden. In
sommige gevallen ontstaan zelfs onbegrijpelijke situaties, gaat er in een
individueel geval iets ernstig mis of verdwijnen duizenden bestanden. De
overheid zelf wordt steeds afhankelijker van ketensamenwerking. Maar
ook burgers zijn meer en meer afhankelijk van goede afstemming en
samenwerking. Als iets misgaat ontdekken burgers hoe complex de
overheid in elkaar zit en hoe moeilijk het is om fouten ongedaan te laten
maken. Burgers worden vaak van loket naar loket gestuurd, omdat geen
enkel overheidsorgaan zich verantwoordelijk voelt. In dit verslag maakt de
Nationale ombudsman een analyse en doet hij een aantal aanbevelingen.
De Tweede Kamer benoemt de Nationale ombudsman voor zes jaar.
Jaarlijks brengt hij een verslag uit aan de Tweede Kamer. De ombudsman
heeft daarmee een formele band met de Kamer en niet met het kabinet.
Dit draagt bij tot zijn onafhankelijke rol in de samenleving. In veel landen
wordt dit instituut «parlementaire ombudsman» genoemd en de
Nationale ombudsman beschouwt zich vanwege zijn rol ook als «parlementair». Dat betekent dat goede verhoudingen met de Tweede Kamer –
en wat meer op afstand de Eerste Kamer – essentieel zijn voor zijn
functioneren. De contacten tussen de Nationale ombudsman en de
Tweede Kamer zijn in de afgelopen jaren geïntensiveerd. In maart 2008
heeft de Nationale ombudsman voor de eerste keer tijdens een plenaire
vergadering het Verslag over 2007 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
aangeboden. Met ingang van 2008 vindt jaarlijks ook een besloten overleg
met de Tweede Kamer plaats over het functioneren van het instituut
Nationale ombudsman.
Het thema «Burgerschap verzilverd», waarmee in het Verslag over 2007
aandacht werd gevraagd voor de hardere verhoudingen tussen overheid
en burger, heeft aanleiding gegeven tot veel discussie. Deels werd die
discussie veroorzaakt door de wijze waarop de boodschap in de media
ruwer werd overgebracht dan hij in de Tweede Kamer is uitgesproken en
in het persbericht is weergegeven. Het NOS-journaal stelde dat de
Nationale ombudsman de overheid «hufterig» vond. De minister-president antwoordde via de media dat dit een «zwart-wit beeld» was.
Daarmee was de discussie afgeleid van waar het werkelijk om ging en dat
valt te betreuren.

1

Kamerstukken II 2007/08, 31 363, nr. 3.

Het kabinet kwam in 2008 voor het eerst met een schriftelijke reactie op
het verslag, waardoor de discussie meer inhoud kreeg.1 Het kabinet uit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

5

zijn bezorgdheid over ruw gedrag van burgers tegenover politie en
hulpverleners en besteedt aandacht aan maatregelen om daarop te
reageren. De Nationale ombudsman deelt de bezorgdheid, maar zijn taak
brengt met zich mee om ook de overheid een spiegel voor te houden. Het
gaat niet alleen om repressief optreden tegen burgers, maar ook om het
geven van het goede voorbeeld door de overheid zelf. Deze discussie is
vervolgens voortgezet in het overleg van de Nationale ombudsman met
de vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en bij de plenaire behandeling van het Verslag over 2007 in aanwezigheid
van de minister en de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. In het overleg met de Kamer en naar aanleiding van de
motie Pechtold2 is meer helderheid ontstaan over de bevoegdheid van de
Nationale ombudsman. Het kabinet veronderstelde dat de Nationale
ombudsman zijn bevoegdheid buiten de termen van de wet wilde
uitleggen. Dat bleek echter op een misverstand te berusten.
Het instituut Nationale ombudsman heeft als focus een goede relatie
tussen burger en overheid. Daarom richt het zich vooral op de bescherming van mensenrechten en het bevorderen van behoorlijk overheidshandelen. Bij deze focus hoort dat bij actuele ontwikkelingen op het
terrein van mensenrechten en behoorlijk bestuur de vraag aan de orde
komt of en welke rol de Nationale ombudsman zal vervullen.
Het kabinet heeft aan de Tweede Kamer laten weten dat het overweegt om
het op te richten Nationaal Instituut voor de Rechten van de Mens (NIRM)
te verbinden aan een bestaande instelling. Hierover is nauw overleg
geweest tussen de Nationale ombudsman, de Commissie Gelijke
Behandeling, het College bescherming persoonsgegevens en het Studieen Informatiecentrum Mensenrechten.
In 2008 is de instelling van een Kinderombudsman actueel geworden. De
Kinderombudsman heeft als doel de rechten van kinderen en jongeren te
beschermen zoals vastgelegd in het Kinderrechtenverdrag. Eind 2008
heeft het Tweede Kamerlid Arib een initiatiefwetsvoorstel voorgelegd aan
de Tweede Kamer, dat inmiddels voor advies bij de Raad van State ligt.
Volgens dit voorstel gaat de Kinderombudsman deel uitmaken van het
instituut Nationale ombudsman.
Jaarlijks ontvangt de Nationale ombudsman een aantal zaken van
klokkenluiders. Het kabinet beraadt zich op maatregelen ter versterking
van de positie van klokkenluiders. De Nationale ombudsman krijgt hierbij
mogelijk een rol.
Een laatste ontwikkeling betreft de organisatie van de ombudsfunctie op
Bonaire, St. Eustatius en Saba. Volgens de huidige voorstellen kunnen
deze BES-eilanden kiezen of ze gezamenlijk een ombudsfunctie inrichten
of zich aansluiten bij de Nationale ombudsman. Voor de uitoefening van
rijkstaken op de BES-eilanden zal de Nationale ombudsman bevoegd zijn.
De Nationale ombudsman,
Dr. Alex F.M. Brenninkmeijer

2

Kamerstukken II 2008/09, 31 363, nr. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

6

DE BURGER IN DE KETENS

In onze complexe samenleving heeft de overheid vele gedaanten
gekregen: er zijn honderden overheidsorganen. De overheid specialiseert
en verkokert meer en meer en is daarmee zelf te complex geworden.
Onderlinge afstemming en samenwerking binnen de overheid in de vorm
van ketensamenwerking, ketenmanagement en keteninformatisering
worden vaak als oplossing gezien. Maar samenwerken blijkt niet
eenvoudig. Wat betekent dit voor de burger die meer en meer afhankelijk
wordt van goede samenwerking binnen de overheid? De burger wordt in
de overheidssystemen vaak gereduceerd tot een nummer of een ander
beperkt kenmerk om inpasbaar te zijn in het overheidsbeleid. Maar deze
reductie doet onrecht aan het unieke karakter van ieder mens. Daarnaast
worden er fouten gemaakt. Ketensamenwerking en vooral keteninformatisering scheppen risico’s voor de burger. Op welke wijze kan de overheid
die risico’s beperken en welke voorzieningen zijn er nodig als de burger
knel komt te zitten in de ketens? De Nationale ombudsman maakt een
analyse en doet op basis hiervan een aantal aanbevelingen.

3

H. van Duivenboden, M. van Twist, M.
Veldhuizen en R. in ’t Veld, Ketenmanagement
in de publieke sector, Utrecht: Lemma 2000; A.
Gray, B. Jenkins, F. Leeuw en J. Mayne, Collaboration in public services: the challenge for
evaluation, New Brunswick: Transaction
Publishers 2003; J. H. A. M. Grijpink, Keteninformatisering in kort bestek: theorie en
praktijk van grootschalige informatie-uitwisseling, Den Haag: Lemma 2006; J. H. A. M.
Grijpink, T. A. M. Berkelaar, D. G. H. van
Breemen, B. P. M. J. Dommisse en R. J.
Steenkamp, Geboeid door ketens: samenwerken aan keteninformatisering, Platform
keteninformatisering 2006; G. Teisman,
Publiek management op de grens van chaos
en orde, Den Haag: Academic Service 2005;
Ketenmanagement, Zaltbommel: Instituut
Nederlandse Kwaliteit (INK) en de website van
het Platform «Ketens & Netwerken»:
www.ketens-netwerken.nl.
Zie voor deelstudies: Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum en Centraal
Bureau voor de Statistiek, Criminaliteit en
rechtshandhaving 2007: ontwikkelingen en
samenhangen, Meppel: Boom Juridische
uitgevers 2008 en A. A. A. van Nunen, Uit
onverdachte bron, WODC, Den Haag: Boom
Juridische uitgevers 2008.
4
H. Dijstelbloem en A. Meijer (red.), De
migratiemachine de rol van technologie in het
migratiebeleid, Amsterdam: Rathenau Instituut/Uitgeverij van Gennep 2009.
5
Kamerstukken II 2008/09, 26 448, nr. 390.

Een automobilist wordt door de politie in gijzeling genomen en komt
daarbij «vast» te zitten op het politiebureau, omdat verschillende
instanties onjuist zijn omgegaan met zijn adresgegevens. De automobilist
heeft bovendien zijn zaak niet kunnen voorleggen aan de rechter.
Een ondernemer blijkt gedurende dertien jaar het slachtoffer van
identiteitsfraude. Door veel vervelende incidenten komt hij erachter dat hij
als gevaarlijk drugscrimineel te boek staat. Het herstel van zijn criminele
antecedenten blijkt uiterst moeizaam en voor de toekomst kunnen geen
garanties geboden worden dat herhaling niet zal optreden. Zijn faillissement is aangevraagd.
Een jongen van zestien raakt in het drugscircuit verzeild. De vader wil via
een politieaangifte behandeling afdwingen, maar er zijn zoveel instanties
betrokken dat er niets gebeurt. De jongen valt terug in drugsgebruik en
wordt vermoord.
Drie zaken die de Nationale ombudsman afgelopen jaar behandeld heeft.
Wat deze drie zaken verbindt, is dat in alle drie de gevallen de burger
afhankelijk was van meerdere overheidsinstanties tegelijk en dat de
afstemming of informatie-uitwisseling tussen die instanties faalde. In het
laatste geval ging het om falende samenwerking tussen een semi-private
(Jeugdzorg) en andere private instanties. Deze afhankelijkheid van
burgers van goede samenwerking tussen verschillende overheidsorganen
roept om aandacht.
Ketensamenwerking, ketenmanagement en keteninformatisering genieten
de laatste jaren veel aandacht.3 Op politiek niveau blijken in het actuele
regeerakkoord «samen» en «samenwerking» sleutelwoorden. Het overleg
van secretarissen-generaal van de ministeries heeft de nota De verkokering voorbij aangenomen en de nota Vernieuwing rijksdienst bouwt
hierop voort. Verschillende overheidsorganisaties hebben ketensamenwerking hoog op de agenda staan. Belangrijke beleidsterreinen zoals werk
en inkomen, belastingen en toeslagen en de afwikkeling van verkeersovertredingen krijgen vorm via ketensamenwerking. De afstemming tussen de
toelating van vreemdelingen (IND), hun opvang (COA) en eventueel
vertrek (DT&V) krijgt steeds meer vorm.4 De strafrechtsketen krijgt
prominente aandacht. En ook de samenwerking tussen het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), de Centrale organisatie Werk
en Inkomen (CWI; inmiddels opgegaan in het UWV) en de gemeentelijke
sociale diensten is een succesvol voorbeeld van ketensamenwerking en
keteninformatisering.5
Over goed functionerende ketensamenwerking kan worden gesproken
wanneer de schakels van de keten hun taken en verantwoordelijkheden in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

7

Definities
Ketensamenwerking: structurele samenwerking tussen autonome organisaties en
professionals die samen een bepaald maatschappelijk resultaat tot stand brengen.
Ketenmanagement: managementactiviteiten die er op zijn gericht om alle partijen in de
keten zodanig te laten samenwerken, dat niet ieders eigen prestatie optimaal is, maar dat
de gezamenlijke prestatie naar de burger optimaal en transparant is (zie Instituut
Nederlandse Kwaliteit).
Keteninformatisering: grootschalige informatie-uitwisseling in maatschappelijke ketens.
Keteninformatiesysteem: een voor alle ketenpartners beschikbaar gemeenschappelijk
beheerd informatiesysteem op ketenniveau, dat doorgaans alleen metagegevens bevat
over de persoon of het object waarop de ketensamenwerking zich richt. Op het keteninformatiesysteem zijn de bronregisters van ketenpartners aangesloten met de inhoudelijke gegevens (zie J. H. A. M. Grijpink, Keteninformatisering in kort bestek: theorie en

praktijk van grootschalige informatie-uitwisseling. Den Haag: Lemma 2006).
De boete van de heer Jansen
Meneer Jansen zou november 2002 met zijn auto op een gestreept verdrijvingsvak te
Made gereden hebben. Hij woont inmiddels in België en heeft zijn verhuizing netjes
doorgegeven aan de gemeente Tilburg, die bij zijn naam vermeldt: «geëmigreerd naar
België». Het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) trok via het kenteken zijn adres na bij
de Dienst Wegverkeer (RDW). Hoewel de RDW via een koppeling met de Gemeentelijke
Basisadministratie persoonsgegevens (GBA) wist dat de heer Jansen niet meer in Tilburg
woonde gaf de RDW het oude adres te Tilburg door. Het CJIB stuurde de boetebeschikking
naar het oude adres. Uit een eerste verkenning van de complexe feiten in deze zaak bleek
dat de heer Jansen dankzij de doorzendservice van TNT de boetebeschikking van het CJIB
wel had ontvangen. De heer Jansen constateerde dat er een fout was gemaakt: hij was op
het tijdstip van de overtreding net vertrokken bij de notaris vanwege de levering van zijn
nieuwe huis in België en was op weg naar zijn huis in België. En daarom ging hij onder
vermelding van zijn juiste adres gemotiveerd in beroep bij de officier van justitie (ovj). De
verdere correspondentie stuurde de ovj steeds aan het oude adres. De heer Jansen
ontving de ontvangstbevestiging nog via doorzending van TNT en daarop stuurde hij een
adreswijziging aan de ovj. Deze verklaarde het beroep kennelijk ongegrond en stuurde
deze beschikking naar het oude adres. Daardoor wist meneer Jansen niet dat hij zijn zaak
moest voorleggen aan de kantonrechter. De boete werd daarom definitief. De GBA-verificatie door het CJIB leverde kort gezegd «adres onbekend» op. Op een gegeven moment
vroeg het CJIB gijzeling bij de kantonrechter te Leeuwarden en dat werd aangekondigd in
een Nederlands landelijk dagblad. Augustus 2003 werd de gijzeling uitgesproken. In
oktober 2006 overnachtte de heer Jansen voor zijn werk in Enschede in een hotel dat bij
zijn inschrijving zijn identiteit vastlegde aan de hand van zijn rijbewijs. De ochtend daarop
werd de heer Jansen door twee agenten van zijn hotelkamer gehaald omdat hij als
gezocht stond geregistreerd wegens openstaande boetes. Omdat hij de agenten kon
overtuigen dat er een misverstand moest zijn kon hij afspreken dat hij zich aan het einde
van de dag zou melden op het politiebureau. De politie is normaal niet zo inschikkelijk. Hij
werd om 16.30 uur ingesloten en bij wijze van uitzondering werd niet de standaardprocedure toegepast: inlevering broekriem, schoenen en stropdas. Hij zou vrijgelaten worden
als hij betaalde, maar de heer Jansen had geen € 215,63 contant bij zich die hij zou
moeten betalen. Omdat hij op het bureau niet met pin of creditcard mocht betalen, mocht
de heer Jansen bij wijze van uitzondering zonder begeleiding naar buiten om te pinnen en
zo kon hij de boete uiteindelijk betalen. Ook op deze punten is de politie meestal niet zo
coulant. De heer Jansen diende in november 2006 een klacht in bij het CJIB dat niet
reageerde tot februari 2007. Daarop stapte de heer Jansen naar de Nationale ombudsman.
Na een interventie van de Nationale ombudsman reageerde het CJIB in maart 2007
uiteindelijk op de klacht en sloot daarmee de zaak af. Meneer Jansen gaf wel de wens te
kennen dat de Nationale ombudsman zich zou buigen over de vraag hoe een dergelijke
situatie voorkomen kan worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

8

onderlinge samenhang hebben afgebakend en verdeeld, hun werkzaamheden op elkaar afstemmen, structureel alle relevante informatie
uitwisselen, zorgen voor eenheid van optreden, dubbel werk voorkomen,
zo doelmatig mogelijk werken en de gezamenlijke ketendoelen goed
bewaken.6 Dit goed functioneren blijkt afhankelijk van een drietal factoren:
de tijd dat de keten bestaat, de urgentie van het probleem en de hoeveelheid andere taken die ketenpartners hebben.
Ketensamenwerking dient verschillende doelen. Het effectiever optreden
van de overheid en betere service aan de burger wordt vaak als doel
genoemd, evenals het behalen van efficiencyvoordelen. Het woord
ketensamenwerking heeft een positieve lading en roept associaties op
met een geolied proces, op elkaar afgestemde schakels, geruisloze
overdracht, samenwerking en integrale besturing. Tegelijkertijd kunnen er
overspannen verwachtingen zijn van ketensamenwerking, want het is een
complex en daardoor vaak taai proces.7

6

Vergelijk Algemene Rekenkamer, Ketenbesef
op de werkvloer, Kamerstukken II 2007/08,
31 394, nrs. 1–2.
7
A. A. A. van Nunen, Uit onverdachte bron,
WODC, Den Haag: Boom Juridische uitgevers
2008, p. 25.
8
Zie rapport gemeentelijke ombudsman Zeist
2008: 08.13743, Rapport gemeentelijke
ombudsman Amsterdam 2008: Opsporing bij
adrescontrole, Gemeente Amsterdam, Dienst
Persoonsgegevens; Nationale ombudsman
2008: rapporten 2008/259 en 2008/090; Rapport gemeentelijke ombudsman Rotterdam
2007: Baas in eigen huis; Rapport gemeentelijke ombudsman Amsterdam 2006: Onverwacht huisbezoek, Gemeente Amsterdam,
Dienst Werk en Inkomen.
9
T. van Dijk, S. van Keulen en P. Kanne,
Onderzoek naar de kwaliteit van de overheidsdienstverlening: beoordeling van overheidsdienstverlening vanuit levensgebeurtenissen.
TNS NIPO, in opdracht van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
2008.

«De burger in de ketens» is als thema voor het Verslag over 2008 gekozen.
Steeds vaker blijken burgers klachten te hebben die niet gerelateerd zijn
aan het falen van één overheidsorganisatie, maar aan het falen in de
onderlinge afstemming en samenwerking. De burger raakt verstrikt in de
ketens en het is voor de burger moeilijk of zelfs onmogelijk om daar uit te
komen. Verschillende overheden of zelfs onderdelen van hun organisaties
verwijzen naar elkaar. Als er iets mis is gegaan, is het moeilijk om de
vinger op de zwakke plek te leggen. Het lijkt of iedereen maar voor een
klein deel verantwoordelijk is en dus niemand direct aangesproken kan
worden.
In dit jaarverslag staat de vraag centraal hoe de belangen van burgers bij
toenemende ketensamenwerking en keteninformatisering voldoende
gewaarborgd kunnen worden. In de praktijk blijken de risico’s voor het
falen in de keten vaak eenzijdig te liggen bij de burger, de burger moet het
probleem maar zien op te lossen. Of burgers zijn het slachtoffer van wel
zeer effectieve ketensamenwerking, zoals bij een inval in het huis van
evident onschuldige burgers door een interventieteam geformeerd uit een
groot aantal overheden.8
De tevredenheid van de burger over de overheid blijkt sterk afhankelijk
van de vraag of de burger met één instantie te maken heeft of met
meerdere. Als het om één instantie gaat wil de burger wel een 7 geven,
maar bij ketensamenwerking scoort de overheid significant lager: een 6,7.
De overheid als geheel scoort een 6,4.9
Als vertrekpunt voor de analyse in dit verslag geldt dat burgers, bedrijven
en instellingen voor hun maatschappelijk functioneren steeds vaker
afhankelijk zijn van meerdere bestuurlijke organisaties of private
organisaties met een publieke taak tegelijk. En die organisaties zijn voor
hun goed functioneren ook in toenemende mate weer afhankelijk van
elkaar. Wanneer leidt dit tot ketenafhankelijkheid voor burgers? Het gaat
om al die situaties waarin de waarborging of vaststelling van de positie
van de burger en de feitelijke effectuering ervan afhankelijk is van meer
dan één (onderdeel van een) overheidsorganisatie of een private
organisatie die een publieke taak vervult. Wat de achtergronden van deze
ketenafhankelijkheid zijn komt hierna aan de orde.
Ketenafhankelijkheid
De belangrijkste redenen voor het ontstaan en voortbestaan van ketenafhankelijkheid zijn de complexiteit van de maatschappelijke werkelijkheid
en de eveneens complexe wijze waarop de overheid haar taakvervulling
organiseert. De samenleving en de overheid worden steeds complexer.
Niet alleen wordt het aantal verbindingen tussen overheid en burger
groter, ook de overheid als organisatie en de maatschappelijke rol die zij
vervult, wordt complexer.
Het woord complex of complexiteit gebruiken we om een bepaald type

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

9

De heer Kowsoleea: identiteitsfraude
Meneer Kowsoleea is een Nederlandse ondernemer van Surinaamse afkomst die ten
onrechte bij veel overheidsinstanties te boek stond als een harddrugscrimineel. De reden
hiervan was identiteitsfraude: een verslaafde aan verdovende middelen gaf zich met
regelmaat voor hem uit. De overheid slaagde er niet in om de negatieve en zeer belastende registraties op naam van meneer Kowsoleea op de juiste naam, namelijk die van de
echte dader te zetten. Daarom was het niet alleen zo dat meneer Kowsoleea maatschappelijk gezien belaagd werd door deze man, maar ook dat de overheid er niet in slaagde
om zijn naam in de vele registraties vrij van criminele blaam te houden.
Meneer Kowsoleea kreeg op deze wijze ten onrechte een strafblad met 43 criminele
antecedenten – veelal harddrugsgerelateerd – aangemeten, hij had een gevarenclassificatiecode 2 (harddrugsgebruiker) in zijn personalia staan en hij stond bovendien
gesignaleerd als ongewenst vreemdeling.
In 2003 werd meneer Kowsoleea in aanwezigheid van zijn drie- en zevenjarige kinderen
geconfronteerd met een huiszoeking door de FIOD vanwege witwassen van drugsgeld.
Daarna voelde hij zich door de buurt met de nek aangekeken en genoodzaakt om te
verhuizen. De in beslag genomen administratie waarmee verzoeker zijn onschuld kon
bewijzen kreeg hij pas terug nadat hij met een kort geding gedreigd had. Hij had problemen met reizen, omdat hij als crimineel geregistreerd stond. Hij had ook steeds veel
moeite om de verschillende overheidsinstanties uit te leggen dat hij niet de crimineel was
waarvoor hij gehouden werd. Stond hij op Schiphol op een parkeerplaats in de auto de
krant zat te lezen, werd hem gevraagd zich te legitimeren, en na een woordenwisseling
werd hij aangehouden en geboeid afgevoerd.
Meneer Kowsoleea concludeerde dat in de afgelopen dertien jaar het Nederlandse
justitiële apparaat niet zorgvuldig en naar willekeur met zijn belangen is omgesprongen.
Zijn persoonlijke levenssfeer is op een ernstige manier geschonden waardoor hij geen
normaal leven kon leiden. Een officier van justitie zou als oplossing hebben aangedragen
dat meneer Kowsoleea maar een andere identiteit moest aannemen, omdat het opschonen van de verschillende informatiesystemen buitengewoon moeizaam bleek. Pas tijdens
het onderzoek van de Nationale ombudsman kwam hier enig schot in. Meneer Kowsoleea
heeft met zijn gezin ernstig te lijden gehad van het falende registratiesysteem van de
overheid.
De moord op Pascal
Pascal was een vijftienjarige jongen met psychische problemen uit Hoogkarspel in
Noord-Holland. Toen zijn vader ontdekte dat Pascal in het drugscircuit terechtkwam, deed
hij aangifte bij de politie. Pascal werd in de rijksinrichting voor jongeren De Doggershoek
in voorlopige hechtenis geplaatst. Pascal voelde zich vanwege de grimmige sfeer daar
niet veilig. Na drie maanden schorste de rechter-commissaris de voorlopige hechtenis en
kon Pascal weer naar zijn ouderlijk huis terug. In de Doggershoek hield hij het niet uit.
Korte tijd later veroordeelde de kinderrechter Pascal tot jeugddetentie gelijk aan de
periode die hij al had gezeten plus een maand voorwaardelijk. Aan zijn straf werd als
bijzondere voorwaarde de maatregel van hulp en steun toegevoegd, uit te voeren door de
jeugdreclassering van het Bureau Jeugdzorg.
De jeugdreclasseringswerker van het Bureau Jeugdzorg ging Pascal en zijn gezin
begeleiden om zijn terugval in drugsgebruik te voorkomen. Deze begeleiding had drie
doelen: het psychologisch behandelen van Pascal, het beheersen van alcohol- en
drugsgebruik en het vinden van een dagbesteding in school of werk.
Géén van deze drie doelen werd bereikt. Er kwam geen behandeling, Pascal ging
uiteindelijk niet meer naar school, werk had hij niet en hij verviel in drugsgebruik en
drugshandel om zijn eigen gebruik te betalen. Acht maanden na zijn veroordeling werd hij
in het drugscircuit beroofd en op gruwelijke wijze vermoord.
De vraag was toen of Bureau Jeugdzorg voldoende voortvarend actie had ondernomen
om de hulpverlening aan Pascal op gang te brengen. Het antwoord op deze vraag is: nee.
Het Bureau Jeugdzorg blijkt om een aantal redenen géén van de drie doelstellingen die bij
de reclassering van Pascal gesteld werden, te hebben gerealiseerd. De belangrijkste
oorzaak is het gebrek aan een resultaatgerichte aanpak bij het Bureau Jeugdzorg en het
niet in de gaten houden of resultaten bereikt worden. Een tweede oorzaak is dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

10

10

In aansluiting bij de Van Dale.
K. Breed, Bestuurscultuur en strategie: een
onderzoek naar de cognitieve kaart van topambtenaren, Den Haag: Sdu Uitgevers 2007,
p. 26.
12
M. Noordgraaf, Management in het
publieke domein, Issues, instituten en instrumenten, Bussum: Uitgeverij Couthino 2004.
Zie ook G. Teisman, Publiek management op
de grens van chaos en orde, Den Haag: Academic Service 2005.
11

probleem te identificeren. Zo noemen we bijvoorbeeld de overheid
complex omdat het als een samengesteld geheel bestaat uit ongelijksoortige of ongelijkwaardige delen of factoren.10 Een complex beleidsvraagstuk omvat een groot aantal problemen en facetten, die sterk met
elkaar verweven zijn. De oplossing van een van de deelproblemen creëert
gemakkelijk weer een ander probleem. De problemen kunnen moeilijk
geïsoleerd en afzonderlijk opgelost worden.11
Bij complexiteit kan onderscheid gemaakt worden tussen ethische
complexiteit en technische complexiteit. Lastige problemen zijn in beide
opzichten complex.12 Daarbij kunnen problemen op verschillende
manieren complex zijn. Want wat is samengesteld? Wat maakt ongelijksoortig? Wat maakt ongelijkwaardig? Waarom hangen problemen samen?
Er is weinig systematische kennis van de verschillende soorten complexiteit van de overheid en de gevolgen ervan.
In navolging van directeur Schnabel van het Sociaal en Cultureel
Planbureau kunnen in verband met de complexiteit van onze samenleving
de vijf I’s als oorzaken genoemd worden: individualisering, informalisering, informatisering, internationalisering en intensivering. Ook de
onderlinge samenhang en onderlinge afhankelijkheid van deze processen
is belangrijk.
De dynamiek van de samenleving en de overheid wijzen op een toenemende complexiteit. Voor de overheid valt in beeld te brengen welke
vorm die complexiteit heeft. Het gaat bij de overheid hoofdzakelijk om het
samengaan van bestuurlijk/politieke complexiteit, juridisch/normatieve
complexiteit, financieel/economische complexiteit, administratief/bureaucratische complexiteit en vakinhoudelijke/disciplinaire complexiteit.
Hieraan zou een restcategorie kunnen worden toegevoegd, namelijk de
feitelijke complexiteit die kan samenhangen met het grote aantal
persoonlijke factoren, de historische context, taal en cultuur.
Als illustratie kan de jeugdzorg worden genoemd, die bij uitstek complex
is. Complex vanwege de vele betrokken publieke en private organisaties,
de verschillende betrokken bestuurslagen en daarbij horende financiële
stromen, regelgeving en beleid. De opkomst van de Bureaus Jeugdzorg,
de Centra voor Jeugd en Gezin, de inrichting van het Elektronisch
kinddossier en de Verwijsindex risicojongeren met 24 verwijzende
instanties – van scholen en leerplichtambtenaren tot de politie en de
Raden voor de Kinderbescherming – die in de praktijk staan voor
honderden concrete organisaties.
Uit dit voorbeeld van extreme complexiteit blijkt dat de intensiteit van de
complexiteit verschillend kan zijn. In de afgelopen jaren is veel aandacht
besteed aan de gevolgen van de grote regeldruk die maatschappelijke
processen onder druk zet of verstoort. De intensiteit van financieel/
economische complexiteit is vanwege de financiële crisis recent sterk
toegenomen. De overheidsfinanciën zijn daardoor gecompliceerder
geworden. De bestuurlijke organisatie van de overheid is ingewikkeld
omdat er binnen de overheid vele organisatorische eenheden zijn met een
eigen identiteit. Bovendien verweeft de overheid zich bij de uitvoering van
de publieke taak meer en meer met het private. Bestuurlijke vernieuwing
blijkt bij de overheid een taai proces. Ten slotte zijn er veel onderwerpen
die complex zijn vanwege de onderliggende vakinhoudelijke kennis. De
vakministeries kunnen hun rol slechts vervullen op het terrein van
bijvoorbeeld criminaliteitsbestrijding, milieu, volksgezondheid of
financiën dankzij hun specifieke expertise. De omvang en ingewikkeldheid
van die kennis neemt steeds meer toe.
De overheid is in meerdere opzichten complex en die complexiteit neemt
toe. De belangrijkste methoden om ondanks die complexiteit tot werkbare
oplossingen te komen zijn specialisatie of verkokering en reductie. De
overheid is georganiseerd in kolommen (kokers), die vrij autonoom
kunnen functioneren en die zich als het ware afschermen van de rest van
de overheid omdat het anders te ingewikkeld wordt. Een andere weg is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

11

effectieve begeleiding van Pascal afhankelijk bleek te zijn van vele verschillende instanties
die als schakels in een keten werken: de officier van justitie, de Raad voor de Kinderbescherming, de leerplichtambtenaar, het CIZ voor de indicatiestelling en instanties als De
Praktijk (gezinstherapie), De Brijderstichting (opvang drugsgebruik), De Doggershoek en
het Bureau Jeugdzorg zelf dat op grond van de uitspraak van de rechter verantwoordelijk
was voor de jeugdreclasseringstaak.
In deze complexe keten is geen regiefunctie aangewezen. De reclasseringsmedewerkers
hadden contacten gelegd, formulieren ingevuld en verstuurd en al deze activiteiten
leidden tot vrijwel niets. Maar daar kwamen zij niet achter. De behandeling kwam niet
tijdig op gang, omdat de vereiste indicatiestelling ontbrak: de verkeerde formulieren
waren naar het verkeerde adres gestuurd, maar het duurde heel lang voordat men daar
achter kwam. Snelle hulp bleek sowieso onmogelijk vanwege wachtlijsten bij allerlei
instanties. De ingeschakelde leerplichtambtenaar ondernam geen actie en ook de Raad
voor de Kinderbescherming en de officier van justitie reageerden om verschillende
redenen niet met acties die van belang zouden blijken te zijn. Heel veel instanties en
functionarissen deden volgens het boekje ieder hun aandeel van hun taak, maar van
effectieve op elkaar afgestemde begeleiding van Pascal kwam niets terecht. Geen enkele
functionaris treft individueel blaam, maar het systeem waarin zij werken bleek tot vrijwel
niets in staat.13

13
Op 11 december hebben de minister van
Justitie en de minister van Jeugd en Gezin
gereageerd op het rapport Nationale ombudsman 2008/111: Kamerstukken II 2008/09,
24 587, nr. 319.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

12

het reduceren van iets wat complex is tot enkele kenmerken en het op
basis van die reductie hanteerbaar maken. Burgers krijgen een burgerservicenummer en langs die weg passen zestien miljoen unieke Nederlanders in verschillende administratieve systemen. Eerst meer over de
verkokering.
Verkokering
De belangrijkste methode om complexiteit bij de overheid aan te pakken
is traditioneel het opbreken van een complex probleem in delen en laten
uitvoeren door gespecialiseerde organisaties. Deze opsplitsing kan echter
bijdragen tot verkokering. Dit komt omdat een complex probleem
nauwelijks te splitsen is in deelproblemen. En met de opsplitsing ontstaat
de noodzaak van onderlinge afstemming.
Voor de overheid is het opbreken van een complexe taak in onderdelen
primair herkenbaar in de vorm van de organisatie van de ministeries in
Den Haag en daarmee verbonden de ministeriële verantwoordelijkheid.
Achter deze ministeries gaan echter andere belangrijke ordeningsprincipes schuil: wetgeving en financiering van beleid en de daarmee samenhangende administratieve en bureaucratische ordening. Ieder ministerie
vormt op zich een van de vele wetgevingsfamilies die Den Haag rijk is. Bij
wetgeving gaat het niet alleen om parlementaire wetgeving, maar vooral
ook om uitvoeringsregelgeving in vele verschillende vormen en beleid. De
financiering van beleid ligt vast in begrotingswetgeving die per ministerie
vastgesteld wordt. Op deze wijze vormen ministeries, maar afgeleid
daarvan ook agentschappen en ZBO’s «kolommen» met daarbinnen
eventueel weer afzonderlijke afdelingen die veelal volgens een eigen
rationaliteit en eigen cultuur functioneren. Vakdisciplines en de eigen aard
van het werkterrein hebben daarbij grote invloed. Daar komt nog bij de
gelaagdheid van de overheid die ontstaan is door decentralisatie en
deconcentratie.
De Nationale ombudsman heeft bij diverse overheidsinstanties geïnformeerd naar hun ervaringen met ketensamenwerking. Passages uit hun
reacties zijn geanonimiseerd als signalen verwerkt.
Signaal van een uitvoeringsorgaan:
Het verschil in aansturing van de ZBO’s en de decentrale aansturing van gemeenten
brengt altijd wel spanningen mee: Het voorop stellen van inhoudelijke doelen en de
resultaten verdwijnen zo regelmatig naar de achtergrond of er is vertraging.
En:
Prioritering en fasering is van belang, zeker in de kleinere gemeenten waaruit het overgrote deel van de 443 gemeenten in Nederland bestaat.

Verkokering is een belangrijk kenmerk van de overheid.14 Ontkokering en
een integrale benadering vormen vervolgens het wenkende, maar moeilijk
bereikbare perspectief. De traditionele benadering vanuit de verschillende
departementale aandachtsgebieden schiet steeds vaker tekort. Als
remedie wordt gezien het werken vanuit levensgebeurtenissen van
mensen15 en het organiseren van ministeries of ministers rondom een
thema of programma, zoals Wonen, Wijken en Integratie en Jeugd en
Gezin.
14

Raad voor Maatschappelijke ontwikkeling,
De ontkokering voorbij: slim organiseren voor
meer regelruimte, Amsterdam: Uitgeverij SWP
2008.
15
Startdocument LEAF (Life Events Als verbindende Factor), november 2008. De kerngroep van dit initiatief omvat een groot aantal
overheidsorganisaties.

De burger is voor het oplossen van een bepaald probleem vaak afhankelijk van meerdere besluiten die binnen de verschillende bestuurlijke
kolommen en bestuurslagen voorbereid en genomen worden. Ook de
rechtsbescherming en het klachtrecht ingevolge de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) volgen deze organisatie-indeling. Ministers, besturen
van ZBO’s en decentrale overheden vormen de bestuursorganen in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

13

Awb. Zij zijn als de juridische actoren bij uitsluiting de bestuursrechtelijke
toerekenpunten voor de overheid. Het verkeer tussen overheid en burger
is op grond van de Awb, zowel via de post als digitaal, bepaald als tussen
burger en ieder bestuursorgaan afzonderlijk. Burgers moeten op grond
van de Awb als zij het niet eens zijn met een bepaald besluit of een
bepaalde gedraging in bezwaar of in beroep gaan tegen het besluit van
een bepaald bestuursorgaan of een klacht indienen over een gedraging
van een bepaald bestuursorgaan. Op die manier zijn de beoordeling van
de rechtmatigheid en de behoorlijkheid van overheidshandelen op een
strikte wijze gekoppeld aan de verschillende onderdelen van de overheid.
Ook bij de ontwikkeling van een code goed bestuur door het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties blijkt dat er een strikte
oriëntatie is op de verschillende besturen die onderworpen zijn aan de
code. De voorgestelde onderdelen van de code beginnen telkens met:
«Het bestuur ...» Op die manier wordt goed bestuur verbonden met de
verkaveling van bestuurlijke taken over de vele verschillende overheidsorganisaties.16 Een onderdeel van de code gericht op goede samenwerking ontbreekt in het ontwerp.17 Het thema «goed bestuur» voor «de
overheid» als geheel moet kennelijk nog ontwikkeld worden.
Rechtmatigheid, behoorlijkheid en goed bestuur blijken tot nu toe
gekoppeld aan de honderden afzonderlijke bestuurorganen. Deze
koppeling heeft vergaande gevolgen voor de verhouding tussen de burger
en de overheid: de burger als mens en de overheid als systeem of
samenstel van systemen.

16
Zie de website van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
17
Zie de column «Goed bestuur» in sc 2008,
nr. 13.

De burger als mens en de overheid als samenstel van systemen
De verhouding tussen burger en overheid is ongelijkwaardig, omdat de
burger een mens is, met menselijke eigenschappen, terwijl de overheid
als systeem functioneert. Of beter gezegd: de overheid als geheel is een
complex samenstel van honderden (deel)systemen. Ketensamenwerking
is hierbij noodzakelijk om meer eenheid en afstemming te brengen in het
functioneren van die vele deelsystemen.
In hoofdstuk 2 van dit verslag is aan de hand van de kenmerkende
verschillen tussen mens en systeem een overzicht gegeven van concrete
zaken die bij de Nationale ombudsman in 2008 gespeeld hebben. Het
menselijke is veelal verbonden met eigenschappen als kwetsbaarheid,
persoonlijke betrokkenheid en gebrek aan informatie en deskundigheid. In
de gevalsbeschrijvingen die als illustratie zijn opgenomen in dit verslag,
blijkt het menselijke primair samen te hangen met kwetsbaarheid:
iemands identiteit is ernstig beschadigd, belangrijke documenten van een
burger zijn zoek, een ondernemer krijgt steeds onterecht boetes, een
gepensioneerde komt in financiële problemen, een bejaarde moet voor
zorg betalen die hij niet krijgt en een jonggehandicapte die haar nabetaalde Wajong-uitkering ziet verdampen. Telkens leidde het gebrek aan
ketensamenwerking ertoe dat een burger in de problemen kwam. De
overheid is veelal onaangedaan door het concrete geval. Vaak heeft de
overheid niet eens in de gaten dat er iemand in de knel is gekomen.
Bovendien is het vaak zo dat iedere afzonderlijke organisatie heeft gedaan
wat overeenkomstig wet- en regelgeving gedaan moest worden. Hooguit
ontstaat er een imagoprobleem als de kwestie negatieve publieke
aandacht trekt en leidt tot kamervragen.
Kenmerkend voor het menselijke in tegenstelling tot de overheid is het
«integrale»: de mens is één en ondeelbaar. Slechts in contact met de
veelvormige overheid krijgt de burger verschillende identiteiten, zoals
zorggerechtigde, uitkeringsgerechtigde, toeslaggerechtigde, enzovoort.
Anders dan de burger is de overheid juist wel opgesplitst in onderdelen.
«De overheid» is slechts een noemer, die in de werkelijkheid niet bestaat.
De overheid is dat eerder genoemde complexe systeem van honderden
overheidsinstanties, die overeenkomstig afzonderlijke stelsels van wet- en
regelgeving en op basis van gescheiden budgetten en volgens steeds

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

14

weer eigen politieke en bestuurlijke verhoudingen inhoud geven aan hun
taak. De rechtmatigheid en behoorlijkheid van hun handelen wordt op
grond van de Algemene wet bestuursrecht per wet, per bevoegdheid
beoordeeld. Kenmerkend voor «de overheid» als systeem of samenstel
van systemen is dat het politiek bestuurlijk geen hogere, laat staan
hoogste macht kent. Het streven naar restauratie van het primaat van de
politiek ten spijt. Het ontbreken van een hoogste politiek bestuurlijke
macht blijkt met regelmaat in de discussie tussen ministers en de Tweede
Kamer wanneer een minister naar aanleiding van een concrete gebeurtenis die de aandacht van de media en de Kamer vraagt, noodgedwongen
moet antwoorden dat hij daar niet over gaat, omdat de kwestie niet tot
zijn bevoegdheden behoort, vanwege decentralisatie, verzelfstandiging of
privatisering of de Europese of internationale verhoudingen. Vaak kan de
minister niet meer toezeggen dan onderzoek te zullen doen en eventueel
wet- en regelgeving aan te passen of budgetten te herschikken, want dat
zijn de overheersende sturingsmethoden binnen het systeem van de
overheid. Maar omdat de ministeriële verantwoordelijkheid een beperkte
omvang heeft kunnen niet alle aan het licht gekomen problemen zo
worden opgelost. Binnen de complexe en in vele onderdelen opgedeelde
overheidsorganisatie blijken zelfs de minister of de regering en de Tweede
Kamer beperkte zeggingsmacht en bevoegdheden te hebben. De sterke
verkaveling van taken en bevoegdheden tussen ministeries (en andere
bestuursorganen zoals ZBO’s) en de daarmee corresponderende
organisatie van de Tweede en Eerste Kamer in vaste Kamercommissies
met daarbij horende specialisaties van Kamerleden draagt ertoe bij dat er
politiek en bestuurlijk sprake is van verkokering en dat er vaak onvoldoende greep is op ketenvraagstukken.
Signaal van een uitvoeringsorgaan:
In ogenschouw nemend de vaak wisselende en toenemende eisen van de politiek en de
verschillen in financiering en organisaties slagen wij als keten er steeds beter in de klant
centraal te stellen.

Het ontbreken van een hogere politiek bestuurlijke macht vormt vaak de
kern van het probleem bij ketenvraagstukken. De verschillende overheidsorganen blijken ieder vanuit hun eigen taken en bevoegdheden een
aandeel te hebben in de aanpak van een probleem, maar het ontbreken
van een hogere politiek bestuurlijke macht vormt de kern van het
probleem. Het ontbreekt aan regie. Ketensamenwerking ontwikkelt zich
daarom vaak niet hiërarchisch, maar meer organisch. Gezocht moet
worden naar structuren en mechanismen die ondanks het ontbreken van
hiërarchie leiden tot betere samenwerking. Dat neemt niet weg dat
sommige systemen hiërarchisch zijn opgezet en de toepassing ervan
afgedwongen wordt, zoals de Verwijsindex risicojongeren.18
Signaal van een uitvoeringsorgaan:
Belangrijk is het aanwijzen van een regisseur voor de verschillende ketens. Deze maakt
afspraken vanuit ketenbelang en bewaakt de nakoming. Afweging tussen eigenbelang en
algemeen belang is steeds moeilijk. Dat geldt vooral als gewerkt wordt in opdracht van
meerdere departementen. De departementen hebben eigen politieke doelstellingen en
spreken de onder hen ressorterende uitvoeringsinstanties daarop aan. Regierol moet
vanuit de rijksoverheid vervuld worden. Dit geldt temeer nu een besparing bij de ene
partij in de keten kan leiden tot kosten voor een andere partij binnen diezelfde keten.

18
C. Prins, «Heeft digitale jeugdzorg de toekomst?» in: M. van den Berg, C. Prins en M.
Ham, In de greep van de technologie, Nieuwe
toepassingen en het gedrag van de burger,
Amsterdam: Van Gennep 2008.

Vaak is de samenwerking echter afhankelijk van de situatie waarin een
concrete overheidsinstantie zich bevindt. Meestal is de eerste zorg van
overheidsinstanties om de eigen zaken op orde te krijgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

15

Signaal van een uitvoeringsorgaan:
Het succes of falen van de keten is teveel afhankelijk van de beoordeling van (onderdelen
van) de gegevensstromen door de verschillende ketenpartners. Zij hebben hierbij dan de
natuurlijke neiging om zich daarbij eerst te willen richten op hun eigen ketenbelangen.

Pas daarna blijkt het mogelijk om samenwerking te ontwikkelen met de
omgeving.
Signaal van een uitvoeringsorgaan:
Voor ons zijn risico’s de veranderingen in wet- en regelgeving, die direct invloed hebben
op informatiestromen, waardoor het overleg met ketenpartners stroef loopt en de ketenpartners niet het gevoel hebben dat de uitvoering serieus genomen wordt. Ook de vele
beleidsvoornemens van het ministerie en de eis om veranderingen snel door te voeren,
zodat de partners onvoldoende tijd krijgen om de samenwerking en interne bedrijfsprocessen tijdig aan te passen. Hetzelfde speelt bij het niet tijdig of niet duidelijk kenbaar
maken van beleidsvoornemens.

Voor de overheid is complexiteit van de organisatie de meest bepalende
eigenschap. Complexiteit kan echter een probleem gaan vormen. Te grote
complexiteit leidt ertoe dat besluitvorming en ontwikkelingen trager gaan
verlopen en in het ergste geval «vast» komen te zitten en er kunnen soms
zelfs chaotische effecten optreden. De feitelijke werkelijkheid is meer en
meer onbestendig, onoverzichtelijk en onvoorspelbaar.19 Er treden
effecten op die niet voorzien zijn en ook moeilijk rationeel te verklaren zijn.
De complexiteit van de overheid (politiek/bestuurlijk, juridisch/normatief
en financieel/economisch) leidt ertoe dat bestuurlijke vernieuwing al
decennia uiterst moeizaam is. De hoeveelheid wet- en regelgeving en de
gelaagdheid van internationaal, Europees, nationaal, decentraal is zo
groot geworden dat deze maatschappelijk als een te grote last worden
ervaren. Het is vaak heel moeilijk om met voldoende zekerheid vast te
stellen hoe juridische verhoudingen liggen.
De spitsstrook van de A1 bij Hoevelaken bleef om duistere juridische
redenen lange tijd afgesloten. Onderdelen van de overheid kunnen
vanwege te grote complexiteit van hun taken als (deel)systemen in hun
functioneren verstoord raken, zoals enige jaren geleden de IND, het UWV
en recenter de Belastingdienst/Toeslagen. Er ontstaan verstoringen die
niet voorzienbaar waren en vaak ook moeilijk te begrijpen zijn. Het
irrationele krijgt soms de overhand en kleine oorzaken hebben soms grote
gevolgen, zoals bij de systemen van de Belastingdienst blijkt. In februari
2008 moesten ruim 720 000 belastingplichtigen hun digitale aangiften
opnieuw versturen en in maart moesten 40 000 bedrijven opnieuw hun
jaarloongegevens over 2007 aan de Belastingdienst opgeven.20
Ook het bijeenbrengen van meerdere complexe functies in één systeem
kan problemen opleveren zoals bij de overheveling van de heffing en
inning van de premies werknemersverzekeringen van het UWV naar de
Belastingdienst. Binnen het UWV spelen de «bloedgroepen» van de
vroegere uitvoeringsorganisaties nog steeds een merkbare rol, bijvoorbeeld vanwege de verschillende ICT-systemen die nog steeds gebruikt
worden. Onlangs heeft het UWV echter moeten besluiten om het
ontwikkelen van één omvattend WIA-informatiesysteem te staken, omdat
dat een te complexe en daarmee onbeheersbare operatie bleek te zijn.
Signaal van een uitvoeringsorgaan:
19

S. Zouridis, Dialectische disciplinering,
Over het contrapunt van bestuur en recht, Den
Haag: Lemma 2008.
20
J. L. M. Gribnau, «Belastingmoraal en
compliance», Weekblad voor fiscaal recht
2008, p. 1325.

Wat gewenst is, is een duidelijke scheiding tussen beleidsvorming (het «wat») door het
ministerie en beleidsimplementatie (het «hoe») door de uitvoerders. Dit geeft gelegenheid
om voorstellen te doen voor effectieve en efficiënte implementatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

16

Zoals de complexiteit bij de overheid tot verstoringen van de functievervulling kan leiden, geldt dat ook voor de burger. Veel problemen voor
burgers ontstaan bij een samenloop van meerdere – vaak persoonlijke –
problemen. Een slechte gezondheid heeft naar verhouding vaak invloed
op het inkomen, op de huisvesting en op het maatschappelijk functioneren. Ook het uiteengaan van partners met kinderen leidt vaak tot
vergaande verstoringen. En mensen die oud worden en er alleen voor
komen te staan zijn daardoor extra kwetsbaar in hun maatschappelijk
functioneren. De samenloop van meerdere problemen leidt er vaak toe
dat de zelfredzaamheid van de burger wordt aangetast. Veel problemen
die de Nationale ombudsman bereiken, vloeien voort uit enerzijds de
complexiteit van de overheid en anderzijds de complexe situatie waarin
een bepaalde burger zich bevindt.21

21
A. J. Kruiter, J. de Jong, J. van Niel en C.
Hijzen, De Rotonde van Hamed, Maatwerk
voor mensen met meerdere problemen, Den
Haag, Nicis Instituut 2008.
22
Onderzoeksbureau Motivaction hanteerde
deze stijlen in het onderzoek voor het rapport
van de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid (WRR) Vertrouwen in de
buurt, Den Haag, 2005.

De reductie van de burger
Naast het opdelen van de complexe taken waar de overheid voor staat,
vormt reductie een andere aanpak. De wetgever en beleidsvoerders
functioneren daarbij vanuit een paradox.
Aan de ene kant probeert de beleidsmaker op grond van bepaalde
politieke keuzes in meerdere of mindere mate onderscheid te maken
tussen burgers. Beleid is vaak gericht op bepaalde categorieën burgers:
burgers met minderjarige kinderen, kinderen zelf, mensen met een ziekte
of met in een bepaald opzicht een handicap, burgers zonder baan en
inkomen, enzovoort. Categoriseren is reduceren. Beleid maken berust
vaak op het «vangen» van bepaalde groepen burgers in wettelijke
beleidscategorieën. De burger wordt zo gereduceerd tot een bepaalde
groep.
Aan de andere kant geldt als uitgangspunt dat iedere burger gelijk is voor
de wet en dat wet- en regelgeving zich richt tot iedereen, ongeacht de
soms grote verschillen tussen mensen. In die zin reduceren wetgeving en
beleid de burger tot een hanteerbare standaard. Daarbij is ook belangrijk
de vraag welk beeld de beleidsmakers van «de burger» hebben. Wat is zijn
opleidingsniveau? Wat zijn zijn bureaucratische competenties? Wat is zijn
vermogen om te vergelijken en keuzes te maken? Wat verwacht de
beleidsmaker van de burger? Veel beleid is bewust dan wel onbewust
optimistisch over wat burgers allemaal kunnen en willen en over wat van
burgers aan actieve opstelling verwacht mag worden.
Een valkuil voor de beleidsmaker is dat hij zichzelf met zijn persoonlijke
eigenschappen projecteert op «de burger». De burger wordt vereenzelvigd met het evenbeeld van de beleidsmaker zelf, veelal een actieve
burger die zijn rechten goed kent. Dit terwijl evident is dat er veel
verschillen zijn tussen burgers: «de burger» bestaat evenmin als «de
overheid».
Er zijn echter vele burgerschapsstijlen, zoals plichtsgetrouwen, verantwoordelijken, pragmatici, buitenstaanders en die stijlen zijn van invloed
op de vraag hoe de burger tegenover de overheid staat.22 Niet iedere
burger is een actieve burger. Beleid gaat echter veelal gewild of noodgedwongen voorbij aan de verschillende burgerschapsstijlen.
Niet alleen de burgerschapsstijl verschilt, ook de kennis van het recht en
de oriëntatie op het recht verschillen tussen (groepen) burgers. «Een ieder
wordt geacht de wet te kennen» is een fictie. Een deel van de burgers kent
het recht wel en herkent zich ook in het recht: deze burger kent zijn
rechten en kan er ook voor opkomen. Het is ook dit type burger (de
juridisch actieve burger) dat eventueel zelf beleidsmaker of ambtenaar
wordt. Een ander deel van de burgers vertrouwt erop dat ze krijgen waar
ze recht op hebben. Ze zijn gezagsgetrouw en hopen dat die trouw
beloond wordt. Weer een ander deel van de burgers maakt gebruik van
het recht zoals het hen uitkomt en kunnen daarmee vrij cynisch zijn in hun
opstelling. Ten slotte zijn er burgers die hun rechten niet kennen en zich
ook niet door het recht beschermd voelen: ze zijn buitenstaanders ten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

17

aanzien van het recht. Deze typeringen van groepen burgers correspondeert met een toenemende mate van rechtsvervreemding.23 Voor de
juridisch actieve burger zijn het recht en de overheid «eigen», voor de
buitenstaander is het «hun» recht en «hun» overheid.
Er zijn vele soorten burgers en er zijn daarom ook vele soorten verhoudingen tussen burger en overheid. De beleidsmakers kunnen daar echter
vaak geen rekening mee houden. Iedere burger wordt daarom dus
gereduceerd tot een soort «standaardburger».
De reductie van de burger gaat in deze tijd echter veel verder. Dit hangt
samen met de opkomst van informatiesystemen en de koppeling van
bestanden die daarmee mogelijk wordt. Het sofi-nummer is opgewaardeerd tot het burgerservicenummer dat veel breder dan het fiscale en
sociale gebruikt gaat worden. Via dit nummer kunnen burgers zich
gemakkelijk administratief identificeren, maar in administraties worden
burgers vereenzelvigd met dat nummer. Voorts zijn er koppelingen met
basisadministraties, zoals bijvoorbeeld de Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens (GBA) voor elementaire persoonsgegevens, de
kentekenregistratie van de Dienst Wegverkeer en het Kadaster. Ook
verlangt de overheid digitale identificatie via DigiD. Kenmerkend voor
deze systemen is dat zij virtueel toepassing vinden en via koppelingen
krijgt de burger meer en meer een virtuele identiteit. De burger wordt
uiteindelijk een Persoonlijke internetpagina op mijnoverheid.nl met een
Digitaal Klantendossier en Elektronisch Patiëntendossier. Voor de burger
zitten daar onmiskenbaar voordelen aan, omdat de communicatie met de
overheid vergemakkelijkt wordt. Omgekeerd geldt hetzelfde: de overheid
kan steeds gemakkelijker het bestand van zestien miljoen Nederlandse
burgers beheren. Maar er zijn vele deelsystemen die al dan niet met elkaar
gekoppeld zijn.
Op deze wijze krijgt de burger als mens van vlees en bloed een tweede
leven in de digitale wereld. Een wereld die vaak veel killer overkomt en
kan neigen naar onverschilligheid. Deze digitale identiteit van de burger,
die vorm geeft aan de reductie, is een belangrijke oorzaak van problemen
waar burgers in de ketens tegenaan kunnen lopen.
Ketensamenwerking
Ketensamenwerking wordt veelal gezien als dé oplossing van de
verkokering bij de overheid. Ketensamenwerking staat daarom hoog op
de politieke en bestuurlijke agenda. De overheid is steeds complexer
geworden en binnen die complexiteit kan via ketensamenwerking wat
meer orde en overzicht ontstaan. Ook burgers kunnen profijt hebben van
goede ketensamenwerking.
Ketensamenwerking kan op verschillende niveaus plaatsvinden: bij
wetgeving en beleid, bij de uitvoering en in de informatiehuishouding.
Een van de uitgangspunten bij ketensamenwerking is de burger centraal
zetten.24 De burger hoeft niet steeds weer gegevens op te geven en de
overheid weet steeds beter waar deze bepaalde burger recht op heeft of
niet. In de complexe overheidsorganisatie moet de burger vaak zelf het
initiatief nemen om al die verschillende onderdelen van de overheid om
zich heen te organiseren, vooral wanneer die burger zich zelf ook in een
complexe situatie bevindt. Een moeder van twee gehandicapte kinderen
heeft er bijvoorbeeld een dagtaak aan om een boekenkast vol met
dossiers bij te houden om de zorg voor haar kinderen georganiseerd te
krijgen. Via ketensamenwerking zouden de administratieve lasten
teruggebracht kunnen worden. En dat is een ander doel van ketensamenwerking.
23
M. Hertogh, Rechtsvervreemding, Den
Haag: Boom Juridische Uitgevers 2006.
24
H. van Duivenboden, M. van Twist, M.
Veldhuizen en R. in ’t Veld, Ketenmanagement
in de publieke sector, Utrecht: Lemma 2000.

Ketensamenwerking kan primair gericht zijn op het koppelen of afstemmen van fysiek gedrag. Het CJIB vraagt gijzeling van een persoon aan de
rechter en de politie voert die gijzeling feitelijk uit. De politie neemt een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

18

auto in beslag en de dienst Domeinen van Financiën beheert deze auto
feitelijk. De IND verleent geen verblijfstitel aan iemand en de Dienst
Terugkeer en Vertrek zorgt voor de feitelijke uitreis. Een kind wordt door
Bureau Jeugdzorg met rechterlijke machtiging uit huis geplaatst en de
Dienst Justitiële inrichtingen haalt voor de plaatsing het kind feitelijk op
bij het politiebureau.25 Steeds vaker legt de wetgever via regelgeving
samenwerking tussen overheidsinstanties op, bijvoorbeeld wanneer
wettelijke systemen gekoppeld worden: het fiscale verzamelinkomen is
ook van belang voor overheidsinstanties als het Centraal Administratie
Kantoor (CAK, facturering zorg) en het College voor zorgverzekeringen
(CVZ, berekening bijdrage zorgverzekering), of wanneer tussen zelfstandig
bestuursorganen (ZBO’s) of decentrale overheden en ministers prestatieafspraken en andere akkoorden worden vastgelegd.
Veel ketensamenwerking betreft echter geen feitelijke handelingen maar
rechtshandelingen (die eventueel ten grondslag liggen aan feitelijke
handelingen). Bij rechtshandelingen speelt informatieverwerving en
-verwerking veelal een belangrijke rol. De relevante informatie kan bij
meerdere overheidsinstanties berusten. Bovendien beheren verschillende
overheidsinstanties verschillende administratieve systemen en de
infrastructuur. Ketensamenwerking komt steeds vaker neer op keteninformatisering, waarbij via digitale communicatie gegevens uitgewisseld
worden. De overheid heeft in al zijn geledingen grootse plannen met
keteninformatisering. Illustratief is het Nationaal Uitvoeringsprogramma
Dienstverlening (NUP) en E-Overheid. Het NUP omschrijft de doelstelling
als volgt:
Burgers en bedrijven vragen om een overheid die snel, efficiënt en klantgericht werkt en
niet steeds naar de bekende weg vraagt; dus betere dienstverlening met minder administratieve lasten. Om dat te bereiken brengen de overheden focus en samenhang aan in de
ontwikkeling van de basisinfrastructuur van de E-overheid. De basisinfrastructuur omvat:
elektronische toegang tot de overheid, e-authenticatie, informatienummers, basisregistraties en elektronische informatieuitwisseling.

25
Zie voor wat er voor ketensamenwerking in
de Jeugdzorg komt kijken: Afstemming Werkwijze werkt in de jeugdbeschermingsketen. Na
elkaar waar het moet, maar tegelijk waar het
kan, Programma Beter Beschermd, Project
Afstemming werkwijze in de keten, januari
2008.
26
Zie voor de nota Vernieuwing rijksdienst
www.minbzk.nl/onderwerpen/openbaarbestuur/programma/108556/notavernieuwing.

Het gaat bij het NUP om een breed spectrum aan beleidsterreinen: beheer
openbare ruimte, belastingen, bouwen en wonen, burgerzaken, cultuur en
sport, economische zaken, milieu, onderwijs, openbare orde en veiligheid,
ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, werk en inkomen, en zorg en
welzijn. De keteninformatisering betreft maar liefst 56 systemen, die
uiteindelijk onderling gekoppeld zullen worden via de Overheids Service
Bus. Ook al bevat het NUP minder projecten dan aanvankelijk gepland, het
programma is veelomvattend. Het is geen overbodige toevoeging in het
NUP als telkens een uitvoerbaarheidstoets zou worden gedaan.
Het NUP legt een verbinding tussen de centrale overheid en andere
overheden, zowel decentraal als ZBO’s. Het NUP lijkt vooralsnog los te
staan van de andere grote operatie bij de rijksoverheid: de vernieuwing
van de rijksdienst die gericht is op ontkokering van de overheid. Een
aantal thema’s van beide operaties vertonen echter overlap.26 De nota
Vernieuwing rijksdienst noemt bijvoorbeeld betere uitvoering en
administratieve lastenverlichting als doel. Ook noemt de nota samenwerking tussen een aantal diensten die met uitvoering zijn belast, zoals
Senter/Novem, de Dienst Regelingen, dienstonderdelen van SZW en VWS,
de Centrale Financiën Instellingen (Cfi) en de Informatie Beheer Groep
(IB-Groep). Tevens signaleert de nota dat ICT-projecten regelmatig blijken
te mislukken of niet opleveren wat gedacht was en dat de kosten vaak veel
hoger blijken uit te vallen dan geraamd.
Ondanks deze waarschuwende woorden over ICT-projecten bij de
overheid in de nota Vernieuwing rijksdienst en de grote complexiteit van
het gehele informatieplan zijn de ambities van de overheid bij het
uitvoeren van het NUP hoog. Zo worden er concrete data voor realisering

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

19

van verschillende doelen genoemd. Maar wat niet zichtbaar is zijn de
juiste prikkels om goed samen te werken. Waarom zou de samenwerking
nu beter lopen, terwijl eerdere ketensamenwerking een probleem bleek te
zijn?27 Het lijkt erop dat keteninformatisering als het aangewezen middel
wordt gezien om de soms moeizaam op gang komende ketensamenwerking vlot te trekken. Maar het lijkt er dan op dat keteninformatisering
verwordt tot doel in plaats van middel en dan kunnen voor de burgers
nadelen ontstaan.
Signaal van een uitvoeringsorgaan:
Ketenoverstijgend werken is belangrijk: soms staan wet- en regelgeving of verschillende
politieke prioriteiten en ambities het ketenoverstijgen wel in de weg. ICT en digitalisering
helpen hierbij omdat die zich niet houden aan de traditionele juridische afbakening van
verantwoordelijkheden.

De schaduwzijde: problemen voor burgers in ketens
Ketensamenwerking en keteninformatisering kunnen een positieve
invloed hebben op de relatie overheid-burger. In de praktijk blijken
ketensamenwerking en keteninformatisering vaak ook goed te functioneren. Maar aan de hand van de cases zoals die bij de Nationale ombudsman terecht zijn gekomen kan geanalyseerd worden welke problemen
burgers kunnen ervaren door hun afhankelijkheid van het goed functioneren van de keten. In de praktijk kan veelal een onderscheid gemaakt
worden tussen grote aantallen moeiteloos verlopende kwesties en een
klein aantal moeilijke gevallen, «hard cases», waarin de complexiteit te
hoog oploopt. De overheid als geheel gaat daardoor traag functioneren of
kwesties komen vast te zitten en soms treden onverwachte effecten op.
Waardoor ontstaan deze moeilijke gevallen?
Een belangrijke bron van problemen voor burgers vormt onjuiste
informatie in een systeem dat al dan niet gekoppeld gebruikt wordt voor
de uitvoering van wettelijke regelingen. De Dienst Wegverkeer (RDW)
koppelt zijn kentekenbestand bijvoorbeeld aan het APK-bestand en via het
GBA rolt er een persoon en adres uit. De RDW levert deze gegevens
digitaal aan het Openbaar Ministerie dat via het Centrale Verwerking
Openbaar Ministerie (CVOM) en het CJIB een boete incasseert wegens het
niet APK gekeurd zijn van een bepaalde auto. Dat is effectieve keteninformatisering en -samenwerking. Voorwaarde is wel dat al die gegevens ook
juist zijn. Hier geldt dat de zwakste schakel in de keten de kwaliteit van het
overheidshandelen bepaalt. In de praktijk blijken de gegevens niet steeds
te kloppen. En als er dan ook nog een prestatiecontract speelt, zoals de
RDW die met het CVOM in 2007 sloot, dan komen op grote schaal nog niet
opgeschoonde gegevens in omloop.28

27
Vergelijk de inventarisatie van de Inspectie
Werk en Inkomen: Lerende keten: leren door
samen te werken in het stelsel voor werk en
inkomen, Den Haag 2008.
28
Nationale ombudsman, rapport 2008/242.
29
Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens (GBA), Handelsregister (NHR), Basis
Gebouwen Registratie (BGR), Basisregistratie
Topografie (BRT), Basisregistratie Adressen
(BRA), Basisregistratie Kadaster (BRK), Kentekenregistratie, Basisregistratie Lonen, Arbeidsverhoudingen en Uitkeringsverhoudingen,
Basisregistratie Inkomen en Basisregistratie
WOZ.

In veel gevallen blijkt dat de gegevens uit het GBA beslissend zijn. Voor
alle tien basisadministraties29 gaat op grond van het NUP als uitgangspunt gelden dat bij wet beschreven staat welke gegevens authentieke
gegevens zijn. Het gevolg zal drieledig zijn: verplicht gebruik: authentieke
gegevens moeten verplicht door iedere overheidsinstantie worden
gebruikt; terugmeldplicht: indien een overheid een fout ontdekt dan mag
hij afwijken van het authentieke gegeven in de basisregistratie, maar dan
moet hij dit terugmelden aan de basisregistratie; onderzoeksplicht: de
basisregistratie heeft als plicht het teruggemelde gegeven te onderzoeken,
de afnemer heeft als plicht de uitkomsten van dat onderzoek over te
nemen, ook al wijken die af van wat die overheid er zelf van vindt. Dit
systeem kan als «rigide» worden gekenmerkt, omdat de basisadministratie dwingend wordt en de inhoud afhankelijk van een bepaalde
bindende correctieprocedure. Afgezien van de tijd die met deze procedure
gemoeid is, waardoor vertraging kan optreden en de burger ondertussen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

20

afhankelijk is van onjuiste gegevens die dwingend worden toegepast, is
het de vraag wat de kwaliteit is van deze systemen.
Signaal van een uitvoeringsorgaan:
Inhoud, actualiteit en kwaliteit van de basisregistraties sluiten niet aan bij behoefte van de
afnemers. Basisregistraties en eenmalige uitvraag mogen geen doel op zich worden, maar
moeten het nut en gemak van de burger dienen.
Imperfecte gegevens, bijvoorbeeld in het GBA werken door in de keten. Onduidelijk is
voor de burger wie aanspreekbaar is bij problemen.

Dit rigide systeem kan meer precisie stimuleren, maar ook hier is de vraag
hoe lang het duurt voor dat effect zichtbaar is. Indirect zit in deze
systeemkoppeling een sanctie: als de gegevens van de burger onjuist in
een basisadministratie zitten, dan draagt de burger daarvoor de risico’s. In
de casus van de automobilist die naar België verhuisd was, bleek hoe
hardnekkig onjuiste adresgegevens doorwerkten in zijn zaak. De rigide
systemen leiden tot «automatisch gebruik», waardoor alertheid op
onjuistheid afneemt.
Ook de koppeling aan Europese systemen kan leiden tot rigide situaties
die moeilijk oplosbaar zijn. Deels hangt dit samen met de soms rigide
aard van het gemeenschapsrecht, dat dwingend is voor lidstaten. Een
burger die met een onjuist Europees arrestatiebevel wordt geconfronteerd, zit met een heel lastig probleem.30
Signaal van een uitvoeringsorgaan:
Door het hard koppelen van processen en systemen op gegevensniveau, verdwijnt de
menselijke schakel die vaak voor de vertaling zorgt en een relatie legt met de praktijksituatie. Het verdwijnen daarvan zal dus een harmonisatie van begrippen en definities in
regelgeving gaan afdwingen. Dit heeft een positief reinigend effect op de informatiehuishouding van de overheid, maar zal ongetwijfeld vanuit burgerperspectief tot lastige
situaties kunnen leiden.

Het hergebruik van gegevens in de keten kan ertoe leiden dat deze
gegevens ten onrechte als «hard» worden beschouwd en niet gecontroleerd worden.31 Bovendien komt het voor dat systemen van verschillende
kwaliteit aan elkaar gekoppeld worden. Het koppelen van niet of onvoldoende gevalideerde veelal kleinschalige lokale systemen schept risico’s.
Te denken valt aan de jeugdzorg waarin een dertigtal instanties hun
gegevens gaan delen.

30

Zie nrc.next, 9 januari 2008.
C. Prins, «Informatie: What’s in a name» in:
V. Frissen en J. Esmeijer, Omzien naar de
toekomst, Jaarboek ICT en samenleving
2008–2009, Media Update Vakpublicaties 2008.
31

Naast fouten in systemen en de rigiditeit van systemen heeft de koppeling
van systemen bij enkelvoudige fouten vaak onverwacht meervoudige
nadelige gevolgen voor de burger. De casus waarbij het UWV ten onrechte geen Wajong had toegekend en dat herstelt met een nabetaling, vormt
een voorbeeld hiervan. De op zich correcte nabetaling had namelijk
consequenties voor toeslagen van de Belastingdienst en uitkeringen van
de gemeentelijke sociale dienst: zij betaalden niet of vorderden terug
wegens te hoog inkomen vanwege de nabetaling. Alle drie de overheidsinstanties handelden juist volgens de wet. De oplossing van deze ongelukkige interferentie was ook niet binnen de wettelijke kaders te vinden.
Soms gaat het er ook om dat de overheid aan de hand van concrete gevallen die fout gaan moet leren hoe het systeem verbeterd kan worden.
Ondertussen zit de burger wel met een probleem. Een ander voorbeeld is
de casus van het echtpaar met een laag inkomen dat van de Belastingdienst, vanwege het niet gebruiken van bekende partnergegevens, te
hoge belastingteruggaven krijgt, waardoor (bijzondere) bijstand niet
wordt uitbetaald door de gemeente. Dit is wederom per kolom geheel
volgens de wet. De Belastingdienst ziet wel in dat hun systeem op het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

21

punt van het gebruik van partnergegevens aangepast moet worden. Zo is
er voortdurend een overgang naar een «beter» systeem, maar de burger
heeft ondertussen wel een probleem. Maar gelet op de dynamiek van het
overheidsbeleid is er altijd wel sprake van «overgang».
Ook de opbouwfase van systemen vormt een risico voor burgers. Toen de
toeslagen door de Belastingdienst werden ingevoerd waren nog niet alle
ICT-modules beschikbaar, zodat bepaalde belangrijke mutaties (zoals
overlijden echtgenoot) niet ingevoerd konden worden en onterechte
betalingen voortgingen. Het CVZ maakte onder politieke druk een
aanvang met de uitvoering van de zorgverzekering voor Nederlanders in
het buitenland, zonder dat de benodigde systemen ontwikkeld waren.32
Een ander risico voor de burger is het vertraagd beschikbaar komen van
informatie in de keten. Een aantal overheidsinstanties is afhankelijk van
inkomensgegevens (verzamelinkomen) voor de vaststelling van de eigen
bijdragen. Vertraging bij de Belastingdienst leidde ertoe dat in 2008 het
verzamelinkomen 2006 nog niet eens beschikbaar was, waardoor de
uitvoering bij het CVZ en bij het CAK ook vertraging opliep. Problemen bij
de Belastingdienst werken zo door in de keten.
Als informatie niet tijdig doorkomt of het belang ervan niet onderkend
wordt, dan kunnen ernstige gevolgen intreden. De zaak van de moeder die
haar dochter Kelly om het leven bracht, is daarvan een triest voorbeeld.33
Een ingreep waardoor het kind veilig zou kunnen worden gesteld (indien
mogelijk) bleef uit omdat de relevante informatie niet doorkwam. Ook
voor toekomstige informatiesystemen blijft het moeilijk in te zien welke
informatie op welk moment in deze zaak anders verwerkt zou moeten
worden. Het probleem is de complexiteit van de zorgketen zelf die met
keteninformatisering op zich niet wordt opgelost.
Een nog niet eerder genoemd gevaar voor de burger vormt het niet
bestaan van systemen of het niet zijn opgenomen in systemen. In het
verleden is niet alles bijgehouden en bij een conversie van oud naar
nieuw kan ook informatie verloren gaan. De RDW beschikt niet over
informatie over heel oude voertuigen die in de registratiesystemen zitten.
Daardoor kan de bewijslast voor burgers ongelooflijk zwaar worden. Een
voorbeeld zijn ook uitgezonden militairen waarvan een deel met een
posttraumatische stressstoornis te kampen heeft. Actieve opsporing door
Defensie om ondersteuning aan te bieden is moeilijk, omdat de groep
voor een groot deel onbekend is. Als een veteraan zich meldt om
begeleiding te krijgen, ontstaat een lastige bewijslast.

32
Zorg(en) in het buitenland, over de uitvoering van de Zorgverzekeringswet voor gepensioneerden en uitkeringsgerechtigden in het
buitenland, Nationale ombudsman, rapport
2006/300.
33
Nationale ombudsman, rapport 2008/005.
34
J. H. A. M. Grijpink, Onze informatiesamenleving in wording: de uitdaging van grootschalige informatie-uitwisseling in de rechtstaat, Utrecht: Universiteit Utrecht 2005, p. 34.

Een gevaar van eigen orde vormen identiteitsverwisseling en identiteitsfraude. De koppeling op basis van reductie van de burger tot een aantal
data schept het risico dat de ene burger voor de andere gehouden wordt.
Identiteitsfraude is ernstiger. Vooralsnog kan het systeem niet garanderen
dat het niet plaatsvindt.34 Zo bleek recent dat een ondernemer gedurende
dertien jaar het slachtoffer was geweest van identiteitsfraude in de
strafrechtsketen. Bovendien bleek – mede vanwege de rigiditeit van
registratiesystemen – correctie vrijwel onmogelijk. Herhaling van de
fraude is naar de huidige stand van zaken nog niet te voorkomen. Inmiddels is hier voor de strafrechtsketen wel een meldpunt voor ingericht.
Maar het gaat niet alleen om de strafrechtsketen. Naarmate de burger
meer en meer afhankelijk wordt van data in systemen kunnen onwelwillende burgers naar wegen zoeken om via identiteitswisseling zelf voordelen van de overheid te behalen of nadelen af te wentelen op een ander.
Hiermee samen hangt een belangrijk risico voor de burger: de overheid
wordt voor de vervulling van zijn taken zelf steeds meer afhankelijk van al
dan niet gekoppelde systemen. De keteninformatisering gaat uiteindelijk
de ruggengraat vormen van de integrale overheidsadministratie. Er

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

22

ontstaan belangrijke clusters overheidstaken, zoals rond werk en inkomen
waar keteninformatisering volledig onmisbaar wordt. Dat betekent dat de
burger gaat delen in die afhankelijkheid. Het koppelen van ketens kan
leiden tot erg lange ketens, met alle risico’s die daaraan verbonden zijn.
Signaal van een uitvoeringsorgaan:
Verschillende ketens zijn gekoppeld. Hierdoor is een langere en complexe keten ontstaan
en is overall systeemrisico bij falen van een onderdeel van de keten toegenomen.

Een ander hiermee samenhangend risico vormen de grote aantallen die
via systeeminformatisering verwerkt worden. De dagelijkse praktijk van de
Belastingdienst, zowel fiscaal als toeslagen, laat zien dat de enig mogelijke manier van verwerken van duizenden, zo niet miljoenen dossiers is
via automatisering. Als het op handwerk aankomt, het beantwoorden van
de telefoon of het handmatig aanmaken van beschikkingen, ontstaan
acute capaciteitsproblemen. Naast de Belastingdienst hebben ook het
UWV, de IND, het CVZ en het CAK in het verleden grote problemen
ervaren met noodzakelijke opschaling van hun organisatie, op het
moment dat vanwege problemen met keteninformatisering burgers met
vragen, klachten en bezwaren kwamen. Hier doen zich fileproblemen
voor: door achterstanden in de administratie gaan mensen bellen,
waardoor capaciteit voor administratieve afdoening wegvalt en er nog
grotere achterstanden ontstaan, die tot nog meer telefoontjes leiden.
Vervolgens worden callcenters gezien als mogelijkheid om de organisatie
te beschermen tegen, maar ook af te schermen van de vele contacten met
burgers. Maar callcenters blijken niet altijd dienstbaar aan de burger.
Bovendien blijkt een organisatie als de Belastingdienst uitvoeringsproblemen die in de praktijk ontstaan vanwege de grote aantallen, slechts
categoriaal op te kunnen lossen. Daarbij is het onvermijdelijk dat
welbewust wordt ingecalculeerd dat een bepaald percentage van de
beslissingen die uit de categoriale aanpak voortvloeien, onjuist is. De
burger wordt geconfronteerd met de gevolgen, zoals terugvorderingen
van eerdere onjuiste betalingen.
Weinig duidelijkheid bestaat over de gevolgen van bedreigingen van
systemen waaronder het internet in het algemeen. Iedere computergebruiker kent de problemen met servers die eruit liggen, spam, virussen
en Trojaanse paarden en in nog ernstiger vorm hackers die vijandig
binnendringen in systemen. Estland loopt voorop met e-government,
maar werd in mei 2007 getroffen door gerichte aanvallen op zijn overheidssysteem, waardoor dit geruime tijd «plat lag». Als internationale strijd en
terrorisme greep krijgen op informatiesystemen, dan kunnen grootschalige verstoringen optreden met zeer vergaande gevolgen. Internet is stabiel
zolang het stabiel is en stabiliteit in het verleden biedt geen garantie voor
de toekomst.
Te veel vertrouwen in keteninformatisering?
De overheid onderneemt op veel terreinen initiatieven om via keteninformatisering de verkokering binnen de overheid tegen te gaan en de
samenwerking tussen overheidsorganen te verbeteren.
Signaal van een uitvoeringsorgaan:
De wetgever heeft onvoldoende oog voor de uitvoerbaarheid van het beleid en de
snelheid waarmee nieuw beleid kan worden ingevoerd. Het eerder betrekken van de
uitvoering bij de beleidsvoorbereiding zou dit probleem kunnen voorkomen. Ook zou
regelgeving kunnen worden vereenvoudigd. De complexiteit is zo groot dat goede
samenwerking niet voldoende is om tot goede uitvoering te komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

23

En toegegeven moet worden dat de dienstbaarheid aan de burger
vergroot kan worden en de burger centraal kan komen te staan, dankzij de
inzet van ketensamenwerking en keteninformatisering. Deels gaat het
echter om symptoombestrijding. Deels zijn er wellicht te hoge verwachtingen dat door keteninformatisering de moeizame samenwerking binnen
de overheid vlotgetrokken kan worden. Hierbij wreekt zich dat de
complexiteit van de overheid ertoe heeft bijgedragen dat de vernieuwing
van de bestuurlijke organisatie zoals die al decennia op de agenda staat
weinig voortgang heeft geboekt. Ketensamenwerking en keteninformatisering worden al dan niet expliciet gezien als methoden om een aantal
van de deze structurele problemen aan te pakken. Wellicht dat in een
aantal gevallen de ketenbenadering tot verbeteringen leidt, maar
voorzichtigheid is geboden. De kern van het probleem van de trage
voortgang van de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie waar de
overheid al decennia mee kampt, is een cultuurprobleem en cultuurproblemen zijn lastig te hanteren en vragen een jarenlange geconcentreerde aanpak.
Signalen van uitvoeringsorganen:
• Wat nodig is is rust: onder politieke druk zijn er vele structuurwijzigingen en reorganisaties. Het is de politiek die de ketens telkens weer opnieuw confronteert met nieuwe en
andere wensen.
• Tijd en ruimte voor implementatie is noodzakelijk.
• Er is in De Haag een dédain voor uitvoering, dat houd je niet voor mogelijk.

Het vraagstuk van organisatievernieuwing kan ook vanuit de complexiteit
van de overheid zelf beschreven worden. Die complexiteit wordt gevormd
door het samenstel van de politiek/bestuurlijke, juridisch/normatieve,
financieel/economische en administratief/bureaucratische verhoudingen.
De administratief/bureaucratische verhoudingen worden sterk beïnvloed
door informatisering. Maar is de verwachting gerechtvaardigd dat
keteninformatisering de politiek/bestuurlijke, juridisch/normatieve en
financieel/economische verhoudingen ingrijpend verandert? Keteninformatisering kan wellicht bepaalde bestuurlijke problemen oplossen en
eventueel de vernieuwingsprocessen bij de overheid versnellen, maar er
is weinig grond voor een al te groot vertrouwen in de invloed van
keteninformatisering.
Er zit nog een andere kant aan het vertrouwen in keteninformatisering.
WRR-lid Prins waarschuwt voor te veel vertrouwen in nieuwe technologie:35
«Beleidsmakers lijken een absoluut vertrouwen in techniek en systemen te hebben en
daarmee ook het gevoel te bezitten dat de perfect opgetuigde systemen geen fouten meer
toelaten. We zien dit politieke «technovertrouwen» met name bij de argumentatie rondom
de inzet van nieuwe technologie voor identificatie- en verificatiedoeleinden.»

35
J. E. J. Prins, «Technocratie en de toekomstagenda van de Nationale ombudsman» in:
Werken aan behoorlijkheid, Den Haag: Boom
Juridische uitgevers 2007.

Wij komen volgens haar te leven in een maatschappij waarin:
• het mogelijk is grote hoeveelheden verschillende typen gegevens
(data, beeld, geluid) over (kenmerken, gedrag en in de toekomst
emoties en gedachten van) mensen dan wel groepen van mensen met
elkaar in verband te brengen;
• uit grote hoeveelheden gegevens op basis van profielen van typen
mensen geheel nieuwe gegevens (kennis) over mensen zijn te
genereren (zgn. schatgraven in informatie);
• door het combineren van verschillende technologische ontwikkelingen
en applicaties mensen in hun gedrag – in plaats, tijd en context –
kunnen worden gevolgd, gestuurd en beïnvloed;
• gegevens die in eerste instantie niets over een individuele persoon

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

24

zeggen, ons in combinatie met andere gegevens veel over een
specifieke persoon kunnen vertellen;
• een niet in omvang en tijd beperkt (overheids)geheugen wordt
gecreëerd;
• een systeem(geheugen) wordt geïntroduceerd dat zichzelf (vooralsnog) niet corrigeert, waardoor fouten in principe door de gehele
informatieketen heen blijven woekeren, tenzij daar specifiek (door
mensen) actie op wordt ondernomen.
Deze nieuwe maatschappij vraagt om een visie op de rol van informatisering bij de overheid. Hiervoor is al een aantal van deze risico’s en
gevaren in beeld gebracht. Daarbij verdienen hier bijzondere aandacht de
ontwikkelingen in de relatie tussen overheid en burger. Tot welke
aanbevelingen leidt deze analyse?
Aanbevelingen
«De burger in de ketens» houdt in dat burgers, kleine tot grote bedrijven
en instellingen voor hun maatschappelijk functioneren steeds vaker
tegelijk afhankelijk zijn van meerdere bestuurlijke organisaties of private
organisaties met een publieke taak. Voor burgers ontstaat ketenafhankelijkheid in al die situaties waarin de waarborging of vaststelling van de
positie van de burger en de feitelijke effectuering ervan afhankelijk is van
meer dan een overheidsorganisatie of onderdeel daarvan, of van een
private organisatie die een publieke taak vervult.
Het is een lange lijst van oorzaken waardoor de burger afhankelijk van
goede ketensamenwerking en keteninformatie wordt en daardoor in de
problemen komt:
• onjuiste informatie in een systeem: de zwakste schakel bepaalt de
kwaliteit;
• «rigide» systemen die traag problemen oplossen;
• «automatische» toepassing van gegevens;
• onverwacht meervoudige nadelige gevolgen bij fouten;
• de opbouwfase van systemen die leidt tot lacunes en problemen;
• het vertraagd beschikbaar komen van informatie in de keten;
• informatie die niet tijdig doorkomt of het belang ervan wordt niet
onderkend;
• niet bestaan van een systeem of het niet zijn opgenomen in een
systeem;
• identiteitsverwisseling en identiteitsfraude;
• de overheid wordt voor de vervulling van zijn taken zelf steeds meer
afhankelijk van al dan niet gekoppelde systemen;
• het ontstaan van erg lange ketens;
• de grote aantallen zaken die slechts via systeeminformatisering
verwerkt kunnen worden;
• de noodzaak van callcenters die niet altijd dienstbaar zijn aan de
burger;
• het slechts categoriaal kunnen oplossen van problemen;
• bedreigingen van systemen waaronder het internet, digitale
verlamming en misbruik ervan.

Aanbevelingen op het terrein van de keten zelf
1. De burger centraal en evalueren
De belangrijkste oplossing ligt besloten in de doelstelling van ketensamenwerking en keteninformatisering als zodanig: de burger, bedrijven
en instellingen centraal stellen en het verbeteren van de kwaliteit van de
gegevens in de systemen en het consistente gebruik ervan. Wel is het
belangrijk om het doel «de burger centraal stellen» en de andere doelen
toetsbaar te maken. Directeur Leeuw van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het Ministerie van Justitie (WODC)
heeft aandacht gevraagd voor de magere resultaten van beleidsevaluatie.
Hij sprak zelfs over «beleidshomeopathie» als het ging om de vraag of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

25

bepaald beleid ook echt werkt. Voor ketensamenwerking is van belang dat
onderzocht wordt hoe de beleving van de burger is en wat zijn ervaringen
zijn. Goede terugkoppeling is noodzakelijk.
2. Regie en commitment
Betrokken overheidsinstanties roepen eensgezind om een krachtige
regiefunctie bij de ontwikkeling van ketensamenwerking en keteninformatisering. Het overstijgen van de afzonderlijk belangen van de verschillende
betrokken overheidsinstanties kan niet binnen de bestaande juridische,
bestuurlijke en financiële kaders. Dat betekent dat bij ketensamenwerking
en keteninformatisering hogere belangen geformuleerd kunnen worden,
die met een gemeenschappelijke inspanning gediend kunnen worden. Zo
zullen de kosten niet steeds gemaakt worden door de overheidsinstantie
die de ketenbaten incasseert. Dit vraagt om een ander manier van
omgaan van overheden met elkaar. Samenwerken vraagt om een
bemiddelende functie die een focus richt op de gemeenschappelijke
belangen en het onder ogen zien van de dilemma’s die spelen.36 Politieke
rivaliteit, politieke ambities en concurrentie tussen ministeries, bureaupolitiek en de eigen bestuurscultuur van decentrale overheden kunnen
schadelijk zijn voor goede ketensamenwerking. De kernvraag voor de
overheid is niet «regie» als wel «commitment», of het zich gebonden
voelen om een bepaald gemeenschappelijk doel te bereiken.37 Te vaak
komt het er echter op aan dat er een crisis of ernstig probleem is op basis
waarvan urgentie ontstaat. Dat is echter te laat om verantwoord keteninformatisering op te bouwen, vooral omdat dan de dreiging bestaat van
ongelukkige noodverbanden en ad-hocoplossingen. De identiteitsfraude
in het strafrecht vormt een structureel probleem dat al jaren bekend is.
Wetgeving hierover is aangekondigd. Tussentijds hebben de Ministeries
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie een «meldpunt»
ingericht. Dat is zo’n ad-hocoplossing, waar de overheid zou moeten
zoeken naar een structurele oplossing voor burgers die knel zitten in
ketens.
Signaal van een uitvoeringsorgaan:
In het veld waar wij samenwerken met uiteenlopende partners is een centrale regierol van
de rijksoverheid wenselijk. Ook vragen wij aandacht voor analyse en herinrichting van
taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de keten (ketenmanagement).
En: Transparantie van de financiering van de keten is belangrijk.

36
Zie in dit verband ook Raad voor Maatschappelijke ontwikkeling, De ontkokering
voorbij: slim organiseren voor meer regelruimte, Amsterdam: Uitgeverij SWP 2008.
37
Zie Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK),
Ketenmanagement, 2006/2007, voor de hierin
geformuleerde voorwaarden voor ketenmanagement (p. 18–19).
38
Zie Nationale ombudsman, De maakbare
samenleving, Verslag over 2005, Regel is regel
is niet genoeg, Verslag over 2006, Burgerschap verzilverd, Verslag over 2007 en A.F.M.
Brenninkmeijer. «Eerlijk bestuur: over rechtmatigheid en behoorlijkheid», de Van
Slingelandt-lezing in: Bestuurskunde 16 2007
(1), p. 58–65.

3. Eén loket waarbij persoonlijk contact mogelijk is
Ketensamenwerking en keteninformatisering kunnen leiden tot harde
confrontaties tussen de burger als mens en de overheid als systeem,
hoewel ook bedrijven en instellingen geraakt kunnen worden. Een
behoorlijke verbinding tussen mens en systeem vraagt om een goede
interface.38 Deze interface houdt in de eerste plaats in dat de burger zich
mede dankzij ketensamenwerking en keteninformatisering niet hoeft te
verdiepen in de werking van het systeem: één telefoonnummer, één loket
en één internettoegang, zoals voorzien. Als iets niet goed gaat, is echter
persoonlijk contact noodzakelijk. Hiervoor moeten ook de competenties
van de betrokken ambtenaren afgestemd zijn op de noodzaak van goede
communicatie. De overheid mag zich niet volledig verbergen achter
systemen. Mensen willen gehoord worden en hun beleving van rechtvaardigheid is nauw verbonden met de wijze waarop de overheid communiceert. Deze communicatie moet voldoen aan de behoorlijkheidsvereisten
zoals de ombudsman die heeft ontwikkeld. Ten slotte bestaat de interface
uit vormen van participatie en terugkoppeling. De overheid mag niet
eenzijdig systemen bouwen, maar moet zich gedegen oriënteren op wat
voor burgers leeft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

26

4. Praktische en toegankelijke methode probleemoplossing
Keteninformatisering leidt ertoe dat steeds meer persoonsgegevens
worden verzameld en verder verwerkt binnen de overheid. De digitale
beschikbaarheid van persoonsgegevens binnen de overheid vergroot de
kans dat onjuiste persoonsgegevens zich ongecorrigeerd snel verspreiden
binnen de overheid. De burger is aangewezen op zijn recht op inzage,
correctie en verzet, zoals vastgelegd in de Wet bescherming persoonsgegevens of in sectorale wetgeving zoals de Wet GBA. De burger loopt
hiermee echter vaak achter de feiten aan, vooral omdat de basisadministraties wat betreft correctie rigide functioneren en de verantwoordelijkheid
voor juiste gegevens wegnemen bij andere overheidsorganen dan
bijvoorbeeld de beherende gemeente bij het GBA. De basisbestanden
leiden te gemakkelijk tot automatische toepassingen. De burger krijgt een
lastige taak om bij te houden of alle gegevens over hem kloppen. Veel
burgers zijn daartoe goed in staat, maar groepen kwetsbare burgers niet.
Het wettelijke systeem van rechten van correctie, inzage en verzet is niet
meer toereikend en moet aangevuld worden met herkenbare en snelwerkende, praktische methoden van probleemoplossing.
5. Harmonisatie wet- en regelgeving
Vanwege de verkokerde wijze waarop wet- en regelgeving in het verleden
tot stand is gekomen is er vaak een gebrek aan samenhang. Vanuit
overheidsinstanties komt het signaal dat voor ketensamenwerking
harmonisatie van wet- en regelgeving noodzakelijk is en vooral van de
begrippen en definities daarin. Op dit punt moet betere afstemming met
uitvoeringsorganen plaats gaan vinden en de effecten van de verschillende wetgevingstradities van ministeries moeten beperkt worden. In dit
verband zijn uitvoeringstoetsen van groot belang om conflicterende
regels op te sporen. In individuele gevallen is het zinvol als een bepaalde
speler in de keten de positie heeft om interfererende regels tijdelijk of
permanent af te zwakken.39
6. Kwetsbare burgers meer in het vizier
Veel problemen concentreren zich bij kwetsbare groepen. Bijvoorbeeld het
WODC en het SCP zouden gericht onderzoek moeten doen naar de risico’s
van «uitval» van bepaalde kwetsbare groepen burgers bij ketensamenwerking en keteninformatisering. Welke groepen haken om welke redenen
af? Als het antwoord op deze vraag gegeven is, kan naar gerichte
oplossingen gezocht worden.40

39
Een fraai voorbeeld is het convenant tussen
het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB)
en de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet (NVVK) bij het uitvoeren van minnelijke schuldregelingen. Het CJIB schorst de
incasso gedurende de schuldregeling op om
zo het schuldhulptraject een kans te geven.
40
Het Geschilbeslechtingsdeltaonderzoek van
het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het Ministerie van
Justitie wordt nu herhaald, maar er is meer
specifiek onderzoek nodig.

Aanbevelingen op het terrein van organisatie klachtrecht
1. Dejuridiserende aanpak klachten
De middelen die de overheid aan burgers biedt om problemen met
ketensamenwerking en keteninformatisering aan te kaarten zijn via de
Algemene wet bestuursrecht beperkt tot juridische procedures gericht tot
bepaalde bestuursorganen: bezwaar en beroep tegen bepaalde besluiten.
Ook het indienen van een klacht bij een bepaald bestuursorgaan is
mogelijk. Deze remedies voor de burger zijn bij ketenafhankelijkheid niet
toereikend. De overheid moet krachtig inzetten op een verschuiving van
op bestuursorgaan gerichte procedures naar probleemoplossing. Dat kan
door methoden van conflicthantering en mediation in te zetten: het
dejuridiseren van complexe situaties. Niet de vraag stellen of het
probleem in een bepaalde juridische procedure past, maar direct het
probleem zelf oplossen. Onderzoek wijst uit dat vrijwel de helft van de
mensen bij juridische problemen het erbij laten zitten. Zij hebben op die
manier meer negatieve gevolgen voor de privé-sfeer en vinden vaker dat
ze te weinig voor hun rechten zijn opgekomen of minder controle hadden
over de situatie. Degenen die via overeenstemming eruit zijn gekomen,
bereikten vaker hun doelstelling, afspraken werden vaker nagekomen,
minder kosten werden gemaakt en zij rapporteren minder stress, slaap- en
gezondheidsklachten dan bij beslissingen via procedures het geval is. Het
bereiken van overeenstemming is dus belangrijk, belangrijker dan een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

27

beslissing van een derde in een bestuursrechtelijke procedure, zoals van
de rechter.41
2. Aandacht voor kernprobleem door overleg met alle betrokkenen
Het samen met de burger en met meerdere betrokken overheden aan tafel
gaan zitten, blijkt in een aantal probleemgevallen noodzakelijk omdat er
anders niet eens een oplossing gevonden kan worden. De gangbare
– wettelijke – oplossingen scheren bij complexe situaties veelal langs de
kern van het probleem. Dit doet zich onder meer voor bij onverwachte
meervoudige problemen, of bij onvoldoende afstemming tussen
overheden. Het samen aan tafel gaan zitten vormt ook een vorm van
terugkoppeling en draagt bij tot het leren van fouten.
3. Effectiviteit van interventiemethode
De Nationale ombudsman heeft een interventiemethode ontwikkeld
waarmee via goed overleg met overheidsinstanties heel veel problemen
van burgers worden opgelost. De interventiemethode vormt een goede
ingang voor probleemoplossing en moet een steviger positionering
krijgen in de uitvoering bij overheidsinstanties én de ketens. Vooral bij
keteninformatisering zou de interventiemethode de problematische
grenzen tussen overheidsinstanties kunnen doorbreken en ongewenste
onverwachte effecten kunnen tegengaan. Hierbij gaat het niet om de grote
aantallen die goed lopen, maar om het relatief kleine aantal moeilijke
gevallen. Ook langs deze weg kunnen overheden in de ketens leren.
4. Herijking Algemene wet bestuursrecht
Ook verdient het aanbeveling om de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
te herijken, niet alleen vanwege de grote nadruk op het «bestuursorgaan»begrip terwijl dat in de bestuurlijke praktijk minder relevant wordt, maar
ook in het licht van de noodzakelijke verschuiving van juridische procedures naar probleemoplossing. Probleemoplossing vormt nu een
afgeleide van juridische procedures als de betrokken overheid bereid is
om op een niet-juridische wijze met geschillen en conflicten om te gaan.
In het bestuursrecht zou het probleemoplossend werken centraal moeten
komen te staan. Dat betekent ook dat andere waarden dan alleen
«juridische» in de Algemene wet bestuursrecht tot uitdrukking moeten
komen. Daarbij kan aansluiting worden gezocht bij de praktijk van de
Nationale ombudsman om de behoorlijkheid niet te vertalen als rechtmatigheid, maar een eigen betekenis naast de rechtmatigheid te geven, zoals
verbeeld in het ombudskwadrant.42

41

B. C. J. van Velthoven en M.J. ter Voert,
Geschilbeslechtingsdelta 2003, Over verloop
en afloop van (potentieel) juridische problemen van burgers, WODC 2003.
42
Zie A.F.M. Brenninkmeijer, «Eerlijk bestuur:
over rechtmatigheid en behoorlijkheid», de
Van Slingelandt-lezing in: Bestuurskunde 16
2007 (1), p. 58–65.
43
C. van Montfort, Besturen van het onbekende, Goed bestuur bij publiek-private arrangementen, Den Haag: Lemma 2008.

Consequenties voor de rol van de Nationale ombudsman
1. Instantieoverstijgend met «goede samenwerking» als behoorlijkheidsnorm
De beoordeling van de behoorlijkheid van het handelen van de overheid
vindt tot nu toe veelal per bestuursorgaan afzonderlijk plaats. De
Nationale ombudsman zal echter bij problemen met ketensamenwerking
en keteninformatisering de grenzen van overheidsinstanties moeten
doorbreken. Daartoe zal zo nodig ook een nieuw behoorlijkheidsbeginsel
toegepast worden: het beginsel van goede samenwerking dat inhoudt dat
overheidsinstanties bij het vervullen van hun taken niet primair kijken
naar de organisatiebelangen en doelen van de eigen organisatie, maar in
het belang van burgers, bedrijven en instellingen goed samenwerken,
zelfs als die samenwerking nadelen oplevert voor een bepaalde
overheidsinstantie.
2. Uitoefening publieke taak boven onderscheid publiek-privaat
De grote beperking die voortvloeit uit de beoordeling van de behoorlijkheid per bestuursorgaan afzonderlijk raakt ook de verhouding
publiek/privaat. De groeiende complexiteit van de overheid betreft ook
een steeds grotere verwevenheid tussen het publieke en private. Steeds
meer publieke taken worden (semi)privaat vervuld.43 Dat ketensamenwerking over de grens publiek/privaat heengaat, vormt daarom een
aandachtspunt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

28

3. Regierol, knopen doorhakken
Complexe problemen zijn vaak niet op te lossen wanneer iedere overheid
overeenkomstig zijn eigen wettelijke bevoegdheden en procedures blijft
handelen. Daarom is het in sommige individuele situaties noodzakelijk om
knopen door te hakken en concrete werkbare oplossingen voor te stellen.
Vaak stellen overheden zich daarbij afwachtend op, omdat geen van de
partijen de leiding heeft en de financiële consequenties ongemakkelijk
zijn. Die rol van knopen doorhakken zou de Nationale ombudsman ook
kunnen vervullen.
De Franse ombudsman – le Médiateur de la République – heeft de
bevoegdheid om op grond van de redelijkheid of billijkheid (équité) in
zulke situaties knopen door te hakken en in concrete gevallen een
oplossing aan overheden voor te stellen die zo nodig afwijkt van de wet.
4. Goede prikkels
Nagedacht moet worden over goede prikkels voor overheden om zelf tot
praktische oplossingen te komen bij complexe problemen. Vaak kan de
overheid nu afwachten totdat de burger klacht-, bezwaar- of beroepsprocedures begint. Bij grootschalige problemen met keteninformatie vervult de
Nationale ombudsman veelal noodgedwongen de rol van achtervang
voor honderden zaken tegelijk, waardoor het meer structurele werk onder
druk komt te staan. Moet er niet meer nagedacht worden over een prikkel
die preventief kan werken?
5. Laagdrempeligheid probleemoplossing/klachtbehandeling ook voor
kwetsbare groepen
Belangrijk is het vinden van voor de burger direct herkenbare wegen van
oplossing. Uit de klachtpatronen blijkt dat veel mensen eenvoudig de weg
kwijtraken bij de overheid. Bovendien hebben zwakkere groepen in de
samenleving de neiging om het er maar bij te laten zitten. Maar ook
hoogopgeleide burgers weten vaak de weg niet of met moeite te vinden,
of moeten wel zeer vasthoudend zijn. Tegen veel besluiten kan de burger
als hij het er niet mee eens is in bezwaar en beroep gaan. Dat is niet de
weg naar probleemoplossing, zeker niet als het om het resultaat van
ketensamenwerking gaat. Er moet primair een beroep kunnen worden
gedaan op laagdrempelige voorzieningen om problemen op te lossen en
pas daarna op bijvoorbeeld bezwaar. Juist omdat ketensamenwerking en
keteninformatisering niet een maar meerdere overheden betreft, is de
verwijs- en achtervangfunctie van de Nationale ombudsman essentieel.
Veel burgers weten de ombudsman echter niet te vinden. Onderzoek leert
wat het antwoord is op de vraag waarom burgers geen hulp hebben
ingeschakeld: «Ik wist niet hoe ik het moest aanpakken» of «Ik voel me
niet thuis in die wereld». Dit vormt een aanwijzing dat er personen zijn die
minder aan bod komen wat betreft de werking van het recht. Dit wordt
ondersteund door de bevinding dat lager opgeleiden en laagste inkomensgroepen in de geschiloplossingstrajecten minder vaak resultaat weten te
boeken.44 Effectievere doorgeleiding naar de Nationale ombudsman en
publiciteit zijn noodzakelijk om hierin verbetering te brengen.

44

B. C. J. van Velthoven en M. J. ter Voert,
Geschilbeslechtingsdelta 2003, Over verloop
en afloop van (potentieel) juridische problemen van burgers, WODC 2003.
45
Raad van State, Jaarverslag 2007.

Het blijft complex
Complexe problemen lossen we veelal op door het probleem op te delen
in deelproblemen die door gespecialiseerde organisaties vanuit hun
specifieke deskundigheid opgelost worden en door vormen van reductie.
Bij reductie vormen we bepaalde categorieën die we met generieke
methoden kunnen aanpakken. De overheid is sterk georiënteerd op deze
aanpak via verkokering van de bestuurlijke organisatie en al decennialang
is duidelijk dat de overheidsorganisatie kampt met structurele problemen
die vanwege hun complexiteit niet oplosbaar lijken te zijn.45 Inmiddels is
duidelijk dat de burger de dupe kan worden van gebrek aan samenhang
en te generieke benaderingen. De burger valt tussen wal en schip of wordt
van het kastje naar de muur gestuurd. Het veelal de burger die in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

29

concrete «lastige geval» de prijs moet betalen voor gebrek aan afstemming en samenwerking binnen de overheid.
De overheid is complex en hardnekkig verkokerd en kan beter functioneren wanneer geïnvesteerd wordt in ketensamenwerking en keteninformatisering. Ketensamenwerking en keteninformatisering lossen echter niet
het probleem van de complexiteit zelf op. Integendeel, ketensamenwerking en keteninformatisering zullen de complexiteit van de overheid alleen
maar vergroten. Groeiende complexiteit kan leiden tot irrationele en
onverwachte gevolgen. Te grote complexiteit grenst aan chaos. Vooral bij
de ontwikkeling en toepassing van informatiesystemen blijken met
regelmaat onbedoelde, onverwachte chaotische situaties te ontstaan. Dit
maakt de overheid in zijn plicht tot dienstverlening aan burgers, bedrijven
en instellingen in toenemende mate kwetsbaar.
Ketensamenwerking en keteninformatisering dragen op die manier bij aan
het in stand houden van het probleem van de te complexe overheid. Maar
het is eveneens mogelijk dat de ketenbenadering invloed gaat krijgen op
de cultuur van de overheid. Cultuurverandering gaat traag, dus het is
belangrijk om reële ambities te formuleren en nauwkeurig bij te houden of
goede uitvoering slaagt. Daarbij is ook een belangrijke rol weggelegd voor
«de politiek». De interactie tussen regering en Tweede Kamer (en de rol
van de media daarbij) is onderwerp van een parlementaire zelfreflectie. De
politieke agenda is overvol en er blijft een structurele kloof tussen beleid
en uitvoering.46 Incidenten vragen veel politieke en veelal via de media
gestuurde aandacht. Het gevolg is veelal dat problemen vanwege slecht
uitgevoerd beleid tot nieuw beleid aanleiding geven. Dat is echter geen
oplossing want de complexiteit wordt er onnodig door vergroot. Meer
aandacht voor de uitvoering is essentieel voor een goed functionerende
overheid. Dat geldt in het bijzonder voor de complexe uitvoeringstaken
die samenhangen met ketensamenwerking en keteninformatisering.
Goede uitvoering is een kwestie van lange adem. De beleidshorizon van
vier jaar van een kabinet is veelal kort om structurele verbeteringen aan te
brengen én de resultaten ervan zichtbaar te maken. Via de vernieuwing
van de rijksdienst, het NUP en E-Overheid kunnen meerjarige doelen
gesteld en gerealiseerd worden. De uitvoerbaarheid van de programma’s
is een belangrijk toetsingspunt evenals de vraag wat de concrete
consequenties voor de burger zijn. Het is ook van belang dat de
programma’s onderling met elkaar verbonden zijn.

46

Algemene Rekenkamer, «Tussen beleid en
uitvoering: lessen uit recent onderzoek van de
Algemene Rekenkamer», Kamerstukken II
2008/09, 28 831, nrs. 1–2.

Conclusie
De overheid als geheel is erg complex en samenwerking binnen en tussen
verschillende onderdelen van de overheid kan daarom moeizaam
verlopen. Samenwerking binnen de overheid heet «ketensamenwerking»
en het uitwisselen van informatie en gegevens gebeurt meer en meer via
«keteninformatisering». Met ketensamenwerking en keteninformatisering
beogen de vele honderden onderdelen van de overheid de burger centraal
te stellen en dat is positief. Maar lukt dat steeds?
Wat in het dagelijkse werk van de Nationale ombudsman opvalt, is dat bij
complexe situaties de besluitvorming trager wordt, de burger, bedrijven
en instellingen langer moeten wachten, dat besluiten soms zelfs helemaal
uitblijven of dat er onjuiste besluiten genomen worden. In sommige
gevallen ontstaan zelfs onbegrijpelijke situaties: er gaat iets goed mis. Dat
kan in het klein én in het groot: een uitkeringsgerechtigde moet op zijn
geld wachten, de politie gijzelt een automobilist ten onrechte, een
ondernemer krijgt ten onrechte een criminele identiteit aangemeten en
een puber op het criminele pad krijgt geen jeugdhulp en wordt uiteindelijk
vermoord. De burger is steeds afhankelijker van goede samenwerking in
de ketens.
In dit Verslag over 2008 staat de vraag centraal hoe de belangen van burgers bij toenemende ketensamenwerking en keteninformatisering

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

30

voldoende kunnen worden gewaarborgd. In de praktijk blijken ketensamenwerking en keteninformatisering vaak tot grotere efficiency bij de
overheid te leiden en ook voor de burgers voordelen op te leveren, maar
niet altijd. Als het misgaat, liggen de risico’s voor het falen in de keten
vaak eenzijdig bij de burger, de burger moet het probleem maar zien op te
lossen. In die zin is de burger afhankelijk van het goed werken van de
ketens. Vaak heeft de overheid het niet eens in de gaten dat iets is
misgegaan. En waar moet de burger aan de bel trekken als hij afhankelijk
is van vele verschillende overheidsinstanties? Als het misgaat, ontdekken
burgers vaak pas hoe ingewikkeld de overheid in elkaar zit en hoe moeilijk
het is om fouten ongedaan te laten maken. Soms laten ze het er dan maar
bij zitten.
De overheid moet in al zijn onderdelen dienstbaar zijn aan burgers,
bedrijven en instellingen. Goede afstemming en samenwerking binnen de
overheid zijn daarom van groot belang. Steeds vaker vormen ketensamenwerking en keteninformatisering het antwoord op de complexiteit van de
overheid. Maar ketensamenwerking en keteninformatisering mogen geen
doel op zich worden. Het risico bestaat dat de informatiehuishouding van
de overheid vanwege de grote ingewikkeldheid onbeheersbaar wordt. De
ambities van de overheid zijn groot. Maar wie waakt over de juistheid van
de gegevens in de vele databestanden, wie controleert of de juiste
gegevens wel op het goede moment uit al die bestanden gehaald worden
en of er geen ergerlijke of zelfs ernstige problemen voor de burger
ontstaan als onjuiste gegevens verbonden worden met juiste gegevens?
Deze vragen stelt de Nationale ombudsman en hij komt met een aantal
aanbevelingen om verstandig om te gaan met de ketenafhankelijkheid van
de burger.
Een belangrijke aanbeveling om burgers te helpen die verstrikt raken in de
complexe overheid luidt: de overheid moet zoveel mogelijk één loket
inrichten waar de burger goed geholpen wordt wanneer meerdere
overheden betrokken zijn. Ook moet er één adres zijn voor de burger die
door fouten in informatiesystemen in de problemen komt. In veel gevallen
is het de Nationale ombudsman die deze rol vervult.
Ruim 53.000 mensen in de AWBZ moeten een hogere bijdrage betalen dan in een brief
van het CAK vermeld stond. Het gaat om een bedrag van gemiddeld € 1 500 per persoon.
In een radio-interview erkent staatssecretaris Bussemaker van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport dat de overheid een fout heeft gemaakt maar ze legt de verantwoordelijkheid
ervan bij de Belastingdienst.
Staatssecretaris Bussemaker: «Om te beginnen heel erg vervelend, dat is omdat het CAK
afhankelijk is van veel informatie die door derden wordt aangeleverd. In dit geval is er een
fout gemaakt bij de Belastingdienst.»
Verslaggever: «Dus het is een fout van de overheid?»
Staatssecretaris Bussemaker: «In dit geval zit de oorzaak van de fout bij de Belastingdienst.»
(...)
Verslaggever: «Maar kunt u zich voorstellen dat mensen denken: dit is toch wel een beetje
de wereld op zijn kop, de overheid maakt een fout en de consument, de cliënt, die moet er
voor betalen?»
Staatssecretaris Bussemaker: «Ja, dat is heel vervelend, maar mensen zijn wel gebonden
aan wat ze moeten betalen. En de overheid is er aan gebonden om dat probleem zo snel
en goed mogelijk op te lossen als het maar enigszins kan.»
Voice over: «Het CDA heeft er moeite mee dat de (PvdA) staatssecretaris de Belastingdienst de schuld geeft. De staatssecretaris is immers verantwoordelijk voor de uitvoering
van de AWBZ en kan de fout niet zomaar op het bordje van staatssecretaris De Jager
leggen.»
(Uit het NOS radio 1 journaal van dinsdag 10 februari 2009)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

31

1. ONS BEELD VAN OVERHEIDSINSTANTIES
De Nationale ombudsman heeft als missie burgers te beschermen tegen
onbehoorlijk overheidsoptreden. Aan deze missie wordt gewerkt met het
behandelen van klachten, het doen van onderzoek op eigen initiatief en
het ontwikkelen en leveren van kennis op het terrein van de ombudsprofessie.
In dit deel worden de resultaten gepresenteerd van de onderzoeken op
eigen initiatief die in 2008 zijn gepubliceerd. Daarna wordt aan de hand
van de instroom van klachten in 2008 een beeld geschetst van verschillende overheidsinstanties.
1.1 Onderzoek op eigen initiatief
De Nationale ombudsman zet onderzoek uit eigen beweging in om
structurele problemen in het openbaar bestuur bloot te leggen en bij te
dragen aan de verbetering ervan, onder meer door het doen van
aanbevelingen.
Met deze onderzoeken kunnen onderwerpen worden onderzocht die
verder strekken dan individuele klachten. Zo kan bijvoorbeeld uit een
stroom klachten over een onderwerp blijken dat er bij een bepaalde
overheidsinstantie kennelijk iets structureel mis is. Het heeft dan weinig
zin om te volstaan met het onderzoeken van nieuwe, individuele klachten.
Effectiever is het om de oorzaak van de klachten te onderzoeken, en
aanbevelingen te doen tot het treffen van afdoende structurele maatregelen.
Er is extra aanleiding om een structureel onderzoek in te stellen wanneer
het gaat om onderwerpen waarbij de relatie overheid-burger mogelijk
onder druk staat. In 2008 is ketenverantwoordelijkheid een belangrijk
thema gebleken. Burgers ondervinden nogal eens problemen als gevolg
van de verspreiding van onderdelen van een overheidstaak over meerdere
overheidsinstanties of onderdelen van diensten. Ook wanneer mensenrechten of de uitoefening van het burgerschap in de knel komen, is er
reden voor extra aandacht. Dat geldt eveneens wanneer het overheidsoptreden betreft jegens zwakke groepen burgers die extra bescherming
nodig hebben maar uit zichzelf niet snel gebruikmaken van het klachtrecht. Soms kunnen ze dat niet omdat zij zich niet meer in Nederland
bevinden of zijn overleden, soms zijn er andere redenen waardoor ze niet
in staat zijn om een klacht in te dienen.
Bij grootschalige onderzoeken op eigen initiatief kwam het in 2008 voor
dat het besluit om een onderzoek in te stellen negatieve reacties opriep bij
de betrokken overheidsinstanties. Daarom is er veel energie gestoken in
het uitleggen en toelichten om actieve medewerking te bewerkstelligen.
De ervaringen na het uitbrengen van de rapporten zijn in het algemeen
positiever: de aanbevelingen en oordelen worden serieus opgepakt. Ook
de pers toonde veel belangstelling. In interviews gaf de Nationale
ombudsman het belang van het onderzoek en de oplossingsrichtingen
aan.
In 2008 zijn de volgende zeven onderzoeken gepubliceerd. Drie zijn er nog
niet afgerond.
Behandeling burgerbrieven kan behoorlijker: onderzoek uit eigen
beweging naar de behandeling van burgerbrieven in 2007 door de
ministeries
Rapport 2008/250, 4 november 2008

Aanleiding
Sinds 2003 besteedt de Nationale ombudsman speciale aandacht aan de
beantwoording van brieven van burgers door de rijksoverheid. In 2003

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

32

bracht hij daarover na een grootschalig onderzoek uit eigen beweging
voor het eerst een rapport uit. Hierin ontwikkelde hij een algemeen
normenkader. De conclusie was dat de beantwoording van burgerbrieven
met name op het aspect tijdigheid tekort schoot. Dezelfde conclusie werd
getrokken na een tussenevaluatie in 2005.
Mede naar aanleiding van deze onderzoeken stelde het kabinet een
actieplan op voor de modernisering van de afhandeling van brieven en
elektronische berichten van burgers aan de rijksoverheid. Het kabinet
stelde als doel dat de afhandeling van burgerbrieven in 2007 minimaal
aan het algemene normenkader van de Nationale ombudsman zou
moeten voldoen. Dit was de aanleiding om in 2007 opnieuw onderzoek te
doen naar de behoorlijke beantwoording van burgerbrieven door het rijk.

Onderzoek
Het onderzoek betrof net als de vorige onderzoeken de tijdigheid van de
beantwoording van aanvragen, bezwaarschriften, klaagschriften en alle
andere brieven van burgers en de tussentijdse berichtgeving daarover
door de ministeries. Daarnaast is deze keer ook de inhoudelijke kwaliteit
van de brieven onderzocht op aspecten als duidelijkheid en correcte
bejegening. De Nationale ombudsman heeft daartoe van elk ministerie
tien brieven laten beoordelen door een burgerpanel en door een
expertgroep.
Resultaat
De Nationale ombudsman concludeert in het rapport dat er vooral bij de
behandeling van aanvragen verbetering te zien is, maar dat nog steeds
niet alle ministeries op tijd zijn. De behandeling van bezwaarschriften is
over de gehele linie nog steeds een ernstig knelpunt. Wanneer de stand
van zaken in de jaren 2003, 2005 en 2007 worden vergeleken, dan is de
conclusie dat de ministers en ministeries hun prestaties onvoldoende
hebben verbeterd en dat het kabinet zijn ambitie op dit punt dus niet heeft
waargemaakt.
De Nationale ombudsman stelt vast dat de ministeries de afgelopen jaren
veel inspanningen hebben geleverd om op dit punt beleid en instructies te
maken, hetgeen zeker nuttige resultaten heeft opgeleverd. Waar het echter
aan ontbreekt, is een goede doorwerking van al deze initiatieven in de
dagelijkse praktijk.
De behandeling van burgerbrieven is een uitvoeringsactiviteit van de
overheid. Het beeld dat bij dit onderzoek is ontstaan, is dat goede en
servicegerichte uitvoering nog steeds onvoldoende prioriteit heeft. Dat
geldt rijksbreed voor veel onderwerpen op het terrein van de uitvoering
en het beantwoorden van brieven van burgers lijkt nog steeds te vaak een
lastige bijkomstigheid te zijn.47

47

Zie ook het rapport Beslistermijnen. Waar
blijft de tijd?, Algemene Rekenkamer, Kamerstukken II 2003/04, 29 495, nrs. 1–2.

In 2010 zal op initiatief van de Tweede Kamer een dwangsom worden
ingevoerd die overheidsinstanties aan burgers moeten betalen wanneer
ze niet op tijd beslissen. Dit geeft burgers enige steun in de rug. De
Nationale ombudsman merkt wel op dat deze wettelijke oplossing past in
de tendens dat slecht uitgevoerd beleid wordt gecompenseerd met nieuw
beleid.
In het rapport wordt ook ingegaan op vervelende neveneffecten die dit
nieuwe sanctiebeleid mogelijk ook heeft. De wettelijke beslistermijnen
worden eerst in overeenstemming gebracht met wat werkelijk nodig is. De
Nationale ombudsman hoopt dat die aanpassingen niet tot onnodige
verlenging van de beslistermijn zullen leiden. De sancties kunnen voorts
leiden tot verdergaande juridisering, in de vorm van extra procedures
over de toepassing van de sancties en naar aanleiding van besluiten die
de overheid wellicht haastig zal nemen alleen om de termijn te halen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

33

Aanbevelingen
In het onderzoek zijn per ministerie aanbevelingen gedaan om de
tijdigheid van antwoorden en de tussentijdse informatieverstrekking
verder te verbeteren. Voor de verbetering van de inhoudelijke kwaliteit
heeft het onderzoek ook per ministerie aandachtspunten opgeleverd.
Eerste aanbeveling is beter met burgers te communiceren en minder
juridisch met hen om te gaan. Eerst bellen bij problemen, voordat er
ingewikkelde reacties en verweren op papier komen, blijkt vaak een
effectieve oplossing.
Tweede aanbeveling is om het gebruik van mediation(technieken) bij de
afhandeling van bezwaarschriften bij het rijk veel sterker te stimuleren.
Indien succesvol toegepast kan de behandeltijd aanzienlijk worden bekort,
terwijl de tevredenheid over de afhandeling sterk toeneemt.
Tot slot beveelt de Nationale ombudsman de ministeries aan om zelf
structureel na te gaan of er tijdig en correct wordt gehandeld. Dit gebeurt
al op een aantal plaatsen, maar niet structureel en niet overal. Mogelijk
kan hiervoor een rijksbreed instrument worden ontwikkeld.
Aan het eind van 2008 hadden de meeste ministers nog niet op de
aanbevelingen gereageerd.
Feyenoord–Ajax 23 april 2006: over de grenzen van het strafrecht
Rapport 2008/200, 14 oktober 2008

Aanleiding
Naar aanleiding van een wedstrijd tussen Feyenoord en Ajax dienden
honderden mensen een klacht in. De klachten werden behandeld door de
klachtencommissie van het politiekorps Rotterdam-Rijnmond, maar de
meeste klagers waren niet tevreden met de uitkomst daarvan. Ze
meenden dat hun klachten onvoldoende serieus waren behandeld.
Uit de klachten kwam naar voren dat mogelijk sprake was geweest van
het schenden van mensenrechten op grote schaal. Voorts waren er sterke
aanwijzingen dat de betrokken autoriteiten wellicht niet hadden voldaan
aan de bijzondere zorg voor ingeslotenen. De Nationale ombudsman
rekent het bij uitstek tot zijn beschermende en normerende taak om in
dergelijke omstandigheden een onderzoek in te stellen.
Onderzoek
Het onderzoek betreft het optreden van het regionale politiekorps
Rotterdam-Rijnmond rond de genoemde voetbalwedstrijd. Ook het
Openbaar Ministerie te Rotterdam werd bij het onderzoek betrokken.
Tijdens het onderzoek is gesproken met verschillende betrokkenen, zoals
politieambtenaren, supporters, buschauffeurs en een kantinejuffrouw. Ook
is gesproken met de leden van het driehoeksoverleg van Rotterdam,
burgemeester, hoofdofficier van justitie en korpschef. Aan het eind van
het onderzoek is een rondetafelgesprek gehouden met betrokkenen en
deskundigen.
Resultaat
Op 23 april 2006 speelde Feyenoord tegen Ajax in de Kuip tijdens een play
off-wedstrijd. Een grote groep Feyenoordsupporters, waaronder enkele
tientallen stenengooiers, stond een uur na de wedstrijd nog op een
viaduct dicht bij het stadion. Deze supporters moesten van dat viaduct
over het spoor af zodat de Ajaxsupporters, die zich nog in het stadion
bevonden, konden terugkeren naar hun treinen. In het driehoeksoverleg
tussen de burgemeester, de hoofdofficier van justitie en de korpschef,
werd daarom besloten om alle supporters op het viaduct strafrechtelijk
aan te houden. De politie hield ook een grote groep supporters aan bij een
sportkantine in de buurt, omdat een aantal van de stenengooiers zich daar
zou bevinden. In totaal ging het om achthonderd arrestanten, die allemaal
werden opgepakt en afgevoerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

34

Het supportersgeweld op 23 april 2006 bleef beperkt. De Nationale
ombudsman juicht het toe dat de openbare orde is gehandhaafd, maar
vindt de prijs die daarvoor is betaald te hoog. Van de achthonderd
personen, hoewel op strafvorderlijke gronden aangehouden, is niemand
vervolgd. Iedereen moest mee naar deels geïmproviseerde politieposten
om te worden voorgeleid. De omstandigheden waaronder dit gebeurde
waren erbarmelijk. Het transport verliep moeizaam: veel mensen moesten
uren in de bussen wachten, terwijl ze geboeid waren met plastic strips
(tierips), zonder aanwezigheid van toiletten en drinken. Vervolgens
werden de mensen onder meer in een parkeergarage vastgehouden waar
ook geen toiletten waren, geen mogelijkheid om fatsoenlijk te zitten en
zonder eten en drinken. De totale afhandeling duurde in de ergste
gevallen negen uur. De Nationale ombudsman vindt dat de Rotterdamse
autoriteiten hiermee de grenzen van het toelaatbare fors hebben
overschreden, zeker gezien de geringe ernst van het feit waarvoor de
mensen werden aangehouden (niet weggaan). De Nationale ombudsman
betreurt het verder dat zowel de politie als het Openbaar Ministerie
hebben nagelaten om de betrokkenen te informeren dat zij uiteindelijk niet
zouden worden vervolgd.
De Nationale ombudsman is van oordeel dat de driehoek een meer
evenwichtige keuze had kunnen maken, met minder impact voor de
supporters. Hij denkt daarbij aan een vorm van bestuurlijk ophouden of
een methode waarbij supporters geleidelijk «wegdruppelen».

Aanbevelingen
Het onderzoek heeft veel vragen beantwoord van de supporters die een
klacht hadden ingediend. Bovendien bevat het rapport, naast de lessen
die politie en justitie al uit de ervaringen hebben getrokken, onder meer
de volgende concrete aanbevelingen voor de toekomst.
• Bereid het middel van het bestuurlijk ophouden goed voor, en oefen
ermee.
• Ga na waarom de communicatie verkeerd liep als gevolg waarvan is
aangehouden wegens niet-weggaan terwijl er niet was gevorderd, en
leer van de resultaten.
• Deel betrokkenen alsnog mee dat zij niet worden vervolgd en maak
excuses voor het langdurig achterwege laten van deze informatie.
Naar aanleiding van de aanbevelingen heeft de hoofdofficier van justitie
te Rotterdam de aangehouden personen schriftelijk op de hoogte gesteld
van het sepot in hun zaak. Tevens heeft hij er excuses voor aangeboden
dat zij hierover niet eerder waren geïnformeerd, en dat de arrestantenzorg
op de bewuste dag onder de maat was geweest.
Aan het eind van 2008 was nog niet op de overige aanbevelingen
gereageerd.
Zoekgeraakte documenten: van het kastje naar de muur
Rapport 2008/290, 4 december 2008

Aanleiding
De Nationale ombudsman ontving in de afgelopen tien jaren regelmatig
klachten over het zoekraken van documenten van vreemdelingen. Het
betrof documenten die, meestal in het kader van de behandeling van een
asielverzoek, waren ingenomen door de vreemdelingenpolitie. Soms ging
het om brondocumenten zoals een geboorte- of huwelijksakte, soms om
een reisdocument, identiteitsbewijs of diploma. Als de vreemdeling zich
jaren later, na afloop van de verblijfsrechtelijke procedure, tot de
vreemdelingenpolitie of de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) richtte
met het verzoek om teruggave van zijn documenten, bleken de documenten onvindbaar. De verschillende betrokken overheidsinstanties verwezen
naar elkaar, en vaak was niet duidelijk welke instantie verantwoordelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

35

was voor het afhandelen van het verzoek om teruggave van de
documenten. Uit de klachten van de afgelopen jaren kwam naar voren dat
de vreemdeling in zo’n situatie vaak geen ingang vond bij de overheid om
de kwestie aan de orde te stellen. De vreemdeling werd van het kastje
naar de muur gestuurd.
Vier individuele klachten vormden de directe aanleiding om een systematisch onderzoek in te stellen naar de huidige praktijk rond het beheer en
de teruggave van documenten.
Het zoekraken van documenten die vreemdelingen hebben toevertrouwd
aan de Nederlandse overheid is een typisch voorbeeld van ketenproblematiek. De betrokken ketenpartners in de vier zaken die aanleiding vormen
voor het onderzoek zijn de IND, de verschillende politiekorpsen, de
Koninklijke Marechaussee (Kmar) en het Openbaar Ministerie. De
Visadienst en de Nederlandse ambassade te Damascus (Syrië) speelden in
een zaak ook een rol.

Onderzoek
Nadat informatie was verzameld organiseerde de Nationale ombudsman
een rondetafelgesprek met vertegenwoordigers van de IND, de Taakorganisatie Vreemdelingen van de politie en de Kmar. Doel van dit overleg was
om na te gaan welke overheidsinstantie in de keten op welk moment
verantwoordelijk is voor het teruggeven van documenten. Voorts was de
inzet om een aantal afspraken te maken over de wijze waarop de
dienstverlening aan een vreemdeling kan worden verbeterd, ook nadat
duidelijk is geworden dat het document kennelijk is zoekgeraakt. Verder
werd gezocht naar oplossingen in de vier individuele zaken.
Gelet op het algemene doel en op de samenwerking daarbij tussen de
Nationale ombudsman en de betrokken instanties, is in het rapport geen
oordeel gegeven over de vier individuele gevallen.
Resultaat
Uit het onderzoek komt naar voren dat de nieuwe werkwijze die de IND,
de vreemdelingenpolitie en de Kmar inmiddels hebben doorgevoerd,
garanties biedt dat deze instanties niet langer documenten zullen
kwijtraken. Omdat dit tot enige jaren geleden anders was, kampt men nog
wel met een erfenis uit het verleden.
Tijdens het rondetafelgesprek bereikten de deelnemende partijen
overeenstemming over een aantal uitgangspunten, en werden spelregels
opgesteld voor het innemen en teruggeven van originele documenten aan
vreemdelingen. Daarnaast werd afgesproken dat de ketenpartners zouden
meewerken aan bemiddeling door de Nationale ombudsman.
In de spelregels is opgenomen dat de instantie die het document inneemt
de regierol heeft. Deze instantie fungeert als aanspreekpunt, coördineert
de afhandeling van een verzoek om teruggave en draagt zorg voor het
(laten) aanbieden van verontschuldigingen indien een document is
zoekgeraakt en niet wordt teruggevonden.
Er vond een bemiddelingsgesprek plaats in een van de vier individuele
zaken. Tijdens dit gesprek bood de vreemdelingenpolitie zijn verontschuldigingen aan voor het zoekraken van het document en werd besproken
wat de overheid voor de indiener van de klacht zou kunnen doen om te
voorkomen dat zij als gevolg hiervan in de toekomst nadelige gevolgen
zal ondervinden.
De overige indieners van de klachten stelden geen prijs te stellen op een
bemiddelingsgesprek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

36

VROM- en WWI-brieven onder de loep
Rapport 2008/010, 29 januari 2008

Aanleiding
Soms vraagt een overheidsinstantie zelf om een onderzoek van de
Nationale ombudsman. Zo vroeg de minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) de Nationale ombudsman
in 2007 of hij een onderzoek wilde instellen naar de kwaliteit van de
beantwoording van burgerbrieven door het ministerie. Dit ministerie
beantwoordt niet alleen brieven gericht aan VROM maar ook brieven
gericht aan de minister voor Wonen, Wijken en Integratie (WWI). De
Nationale ombudsman besloot op dit verzoek in te gaan en stelde een
onderzoek in. Begin 2008 bracht hij het onderzoeksrapport uit.
Resultaat
De Nationale ombudsman concludeert dat de brieven van het ministerie
op een groot aantal punten kwalitatief voldoende zijn. Op een aantal
andere punten is verbetering mogelijk.
Aanbevelingen
De Nationale ombudsman doet aan de ministers van VROM en WWI
onder meer de aanbeveling om organisatorische beletselen voor de
tijdige beantwoording van burgerbrieven weg te nemen. Ook bepleit hij
dat alle vragen die de burger stelt ook daadwerkelijk worden beantwoord
en dat het niveau van de antwoordbrief zo veel mogelijk wordt afgestemd
op de ontvanger.
De betrokken ministers hebben ingestemd met de conclusies in het
rapport en hebben aangegeven de aanbevelingen over te nemen. Zij
deelden mee dat zij de aanbevelingen zagen als een ondersteuning van
het verbeterproces ten aanzien van de behandeling van burgerbrieven
door het ministerie dat zij al in gang hadden gezet en stelden een plan van
aanpak op. De Nationale ombudsman liet daarop weten dat het plan van
aanpak zijns inziens kansen op verbetering inhield.
Vervolgonderzoek
De beide ministers verzochten in 2008 om opnieuw een onderzoek in te
stellen naar de kwaliteit van de beantwoording van burgerbrieven door
het Ministerie van VROM. Aan dit verzoek is weer gehoor gegeven, en het
onderzoek is in het najaar ingesteld. In januari 2009 is het onderzoeksrapport voor commentaar voorgelegd aan de betrokken ministers.
Het verhaal achter de klacht: effectief omgaan met lastig
klaaggedrag
Handreiking, 20 november 2008

Aanleiding
Iedereen die klachten behandelt krijgt wel eens te maken met een persoon
met wie de omgang niet zo eenvoudig is. De Nationale ombudsman wordt
regelmatig om advies gevraagd hoe daarmee op een behoorlijke manier
kan worden omgegaan. Hij heeft daarom onderzoek laten doen naar de
verschillende aspecten van lastig klaaggedrag. De Nationale ombudsman
hecht er waarde aan dat de overheid het goede voorbeeld geeft en er alles
aan doet om burgers met klachten zo goed mogelijk op te vangen en de
klacht op de juiste manier te behandelen, ook wanneer dit minder
makkelijk gaat.
Onderzoek
Door middel van literatuuronderzoek, dossierbestudering en gesprekken
met klagers en klachtbehandelaars is lastig klaaggedrag in kaart gebracht
en is een typologie opgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

37

Resultaat
Het rapport geeft inzicht in de verschillende typen van lastig klaaggedrag
en beschrijft hoe klachtbehandelaars hierop het beste kunnen reageren.
Dit maakt het mogelijk het type klaaggedrag te herkennen en het handelen
daarop doelbewust af te stemmen. De opstelling en het gedrag van de
klachtbehandelaars kan doorslaggevend zijn in de relatie die de burger
heeft met de overheid. Er worden praktische aanwijzingen gegeven voor
de omgang met verschillende typen klagers in diverse situaties, waaronder de uiterste situatie, waarin het contact met een burger het beste kan
worden beëindigd.
Effecten
Het rapport is een praktische handreiking voor alle overheidsmedewerkers
die betrokken zijn bij het behandelen van klachten. Het is verspreid onder
ruim duizend overheidsmedewerkers die te maken hebben met klachten
van burgers, samen met een handzame gesprekswijzer waarin de typen,
tips en technieken kort zijn samengevat.
Ontslagvergoeding Hogeschool Utrecht
Rapport 2008/128, 18 juli 2008

Aanleiding
Een docente aan de Hogeschool Utrecht ontving een hoge ontslagvergoeding. Haar zus bleek lid van de raad van toezicht. Deze omstandigheden
veroorzaakten binnen en buiten de school de nodige commotie. Het
vermoeden rees dat sprake was van belangenverstrengeling, en de vraag
werd gesteld of de docente niet een onredelijk hoge vergoeding had
ontvangen.
Onderzoek
De Nationale ombudsman werd, mede vanwege zijn onafhankelijke
positie, gevraagd te onderzoeken of de vertrekregeling kon worden
aangemerkt als redelijkerwijs passend, en of de betrokkenen bij de
vertrekregeling hadden gehandeld in overeenstemming met hun
bevoegdheden. De Nationale ombudsman is echter niet de bevoegde
instantie om zo’n onderzoek te doen bij een hogeschool. Het onderzoek is
daarom verricht buiten zijn bevoegdheden om tegen betaling van een
geringe onkostenvergoeding.
Resultaat
Omdat er sprake was geweest van een langdurig dienstverband met een
vakbekwame docente en de vergoeding aansloot bij de gebruikelijke
maatstaven oordeelde de Nationale ombudsman dat de vergoeding bij
afweging van alle belangen redelijk was geweest. Hoewel de familieband
met het lid van de raad van toezicht geen directe invloed had gehad op de
vorm van het ontslag en de hoogte van de vergoeding, was wel de schijn
van belangenverstrengeling gewekt. De raad van toezicht had zich
actiever moeten opstellen om die schijn weg te nemen.
De Nationale ombudsman oordeelde verder dat de organisatorische
voorzieningen binnen de hogeschool in het licht van de verantwoordingsplicht van het college van bestuur te wensen overlieten.
Openbaarheid van bestuur
In 2008 heeft de Nationale ombudsman een vooronderzoek uitgevoerd
naar de openbaarheid van het bestuur. Hieruit kwamen twee knelpunten
naar voren. «Megaverzoeken» van belangenorganisaties en journalisten
bezorgen de ministeries veel werk en kunnen meestal niet op tijd worden
beantwoord. Het andere knelpunt is dat de Wet op de openbaarheid van
bestuur (Wob) niet toelaat dat informatie wordt verstrekt aan een
belanghebbende wanneer die informatie niet voor eenieder toegankelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

38

kan worden gemaakt. Het kabinet heeft aan de Tweede Kamer een reactie
toegezegd naar aanleiding van de evaluatie van de Wob en de «open-deoesterbrief» van het toenmalige Tweede Kamerlid Duijvendak. Het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft aangegeven het knelpunt van de onmogelijkheid van beperkte verstrekking met
een wetswijziging op te willen lossen. Verder werkt het kabinet aan de
verlenging van de beslistermijnen in verband met de invoering van een
dwangsom bij niet tijdig beslissen, die ook op de Wob betrekking heeft.
Op grond hiervan heeft de Nationale ombudsman besloten het onderzoek
naar de openbaarheid van bestuur niet voort te zetten.
Lopende projecten
Schadevergoeding door het rijk
De Nationale ombudsman heeft in 2008 onderzoek gedaan naar de
behandeling van verzoeken om schadevergoeding door het rijk, omdat
behoorlijkheidsaspecten onvoldoende aandacht kregen in die behandeling. Centrale vraag is op welke wijze de behoorlijkheid een plaats kan
krijgen bij die behandeling. Tijdens het onderzoek is aan de ministers
schriftelijke informatie gevraagd over de wijze waarop met verzoeken om
schadevergoeding in de praktijk wordt omgegaan. Daarnaast is met
vertegenwoordigers van elk ministerie een gesprek gevoerd om daarover
nog aanvullende informatie te verkrijgen, en om met hen van gedachten
te wisselen over manieren om behoorlijk met verzoeken om schadevergoeding om te gaan. Voorts is gesproken met een aantal deskundigen en
is een rondetafelgesprek gevoerd over wenselijkheden en mogelijkheden.
Aan het eind van het jaar is aan de betrokken ministerievertegenwoordigers een tussenrapportage gezonden, met een aantal uitgangspunten
voor een behoorlijke en effectieve behandeling van verzoeken om
schadevergoeding. Begin 2009 zal daarover met hen verder worden
gesproken.
Naar verwachting wordt het onderzoek afgesloten in het eerste kwartaal
van 2009.
Zorg aan (ex-)militairen met een posttraumatische stressstoornis
Naar aanleiding van klachten en signalen van belangengroepen heeft de
Nationale ombudsman in 2006 en 2007 een vooronderzoek gedaan naar
de zorgverlening door Defensie aan veteranen met een posttraumatische
stressstoornis (PTSS). In reactie daarop heeft het ministerie van Defensie
toegezegd een aantal maatregelen te nemen. Het betrof onder meer de
opzet van een nieuw zorgsysteem voor militairen met PTSS en een
poging om een groep veteranen die al eerder aan buitenlandse militaire
missies had deelgenomen alsnog te bereiken. Dit is reden geweest het
onderzoek – tijdelijk – op te schorten. In 2008 zijn gesprekken gevoerd met
deskundigen en belangenvertegenwoordigers om te bezien in hoeverre de
getroffen maatregelen afdoende waren. Daaruit kwam met name naar
voren dat het feit dat de groep «oude veteranen» bij terugkeer te weinig
nazorg en erkenning heeft gekregen, op korte termijn aandacht behoeft.
Een aantal van hen voelt zich door het ministerie van Defensie in de steek
gelaten. De behandeling van de lopende schadeclaims van mensen uit
deze groep wordt als zeer langzaam ervaren. De Nationale ombudsman
gaat zich op deze problematiek concentreren. Alle betrokken partijen
vinden het belangrijk dat dit slepende probleem zo spoedig mogelijk
wordt opgelost. Daarnaast blijft de Nationale ombudsman de ontwikkelingen in de organisatie van de huidige zorg volgen.
Inspraakprocedures bij decentrale overheden
De Nationale ombudsman is in het najaar van 2008 begonnen met een
onderzoek naar de inspraakprocedures bij decentrale overheden. Er is
onvrede bij burgers en bij decentrale overheden over het verloop van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

39

deze procedures. De Nationale ombudsman streeft er met dit project naar
om vanuit het behoorlijkheidsperspectief te formuleren aan welke
voorwaarden behoorlijke inspraak van burgers moet voldoen. Dit
verschaft burgers en gemeenten helderheid over de normen waaraan
inspraak moet voldoen, naast de normen zoals weergegeven in de
Algemene wet bestuursrecht. Burgers zijn in de gelegenheid gesteld via
de website van de Nationale ombudsman hun ervaringen met inspraak te
melden. Hierdoor werd zichtbaar wat vanuit het perspectief van burgers
de meest kwetsbare punten in de inspraakprocedures bij decentrale
overheden zijn. Het onderzoek wordt naar verwachting medio 2009
afgerond.
1.2 Beeld overheidsinstanties uit klachtbehandeling
Aan de hand van de klachtbehandeling is het functioneren geschetst van
de volgende overheidsinstanties: de Belastingdienst, het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, de Centrale organisatie Werk en
Inkomen, de Immigratie- en Naturalisatiedienst, de Informatie Beheer
Groep, het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen, Bureaus
Jeugdzorg, de politie, het Openbaar Ministerie in combinatie met de
Centrale Verwerking Openbaar Ministerie, het Centraal Justitieel Incasso
Bureau, de Koninklijke Marechaussee, de Dienst Wegverkeer, het Centraal
Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, het College voor Zorgverzekeringen, het
Centraal Administratie Kantoor, DigiD als onderdeel van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en gemeenten, waterschappen, provincies en gemeenschappelijke regelingen.
Bepalend voor de keuze van deze overheidsinstanties was de omvang van
de klachten die de Nationale ombudsman erover ontving. Ook is gekeken
of er zich aanzienlijke verschuivingen in de toename of afname hebben
voorgedaan. Op basis van deze selectiecriteria is ervoor gekozen om de
Sociale Verzekeringsbank dit jaar voor het eerst niet op te nemen in het
verslag. Deze overheidsinstantie is er – mede dankzij relatieve rust op het
front van nieuwe wetgeving – in geslaagd om met een gerichte aanpak de
verhoudingen met burgers structureel gezond te houden.
Het beeld van de overheidsinstanties wordt aan de hand van de volgende
aandachtspunten geschetst. Dit beeld is ingekleurd door de klachten die
de Nationale ombudsman over de instantie heeft ontvangen.
•

•

•

Taak: hierbij wordt aangegeven welke (wettelijke) taak de instantie
heeft en of hierin veranderingen opgetreden of te verwachten zijn.
Verder wordt aangegeven hoe de dienstverlening en de communicatie
met burgers is en hoe de klachtbehandeling door de overheidsinstantie zelf verloopt.
Klachten: hierbij wordt een typering van de aard van de klachten
gegeven die de Nationale ombudsman heeft ontvangen over de
overheidsinstantie. Ook wordt ingegaan op welke klachten hij niet in
onderzoek kan nemen en de reden ervan.
Werkwijze: hierbij wordt uiteengezet hoe de klachten zijn behandeld:
met de succesvolle interventiemethode, middels een schriftelijk
onderzoek uitmondend in een (openbaar) rapport waarin een
behoorlijkheidsoordeel wordt uitgesproken of is het onderzoek
tussentijds beëindigd? Hebben er veel intakegesprekken met de
indieners van klachten plaatsgevonden, zijn er bemiddelingsgesprekken gevoerd? Welke activiteiten hebben plaatsgevonden in het kader
van klachtpreventie? Een effectief samenspel met de overheidsinstantie is bij de inzet van al deze instrumenten van groot belang: voor een
snelle levering van gevraagde informatie, bereidheid tot deelname aan
een interventie om een oplossing te realiseren voor het probleem waar
de indiener van de klacht mee kampt en serieuze aandacht voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

40

•

aanbevelingen die uit de onderzoeken voortvloeien. Daarom komt
hierbij ook het contact op bestuurlijk en ambtelijk niveau tussen
(medewerkers van) de overheidsinstantie en (medewerkers van) de
Nationale ombudsman ter sprake.
Ketensamenwerking: uit de klachtbehandeling blijkt steeds vaker dat
een klacht te herleiden valt tot gebrekkige ketensamenwerking tussen
ketenpartners. Zonder volledigheid te pretenderen wordt hierbij
aangegeven van welke interne of externe ketensamenwerking sprake
is bij de desbetreffende overheidsinstantie. Van welke toeleveringsleveranciers is hij afhankelijk in zijn eigen functioneren?

Belastingdienst

Taak
Van oudsher bestaat de taak uit het heffen en invorderen van de rijksbelastingen. In 2006 is daar de uitvoering van de diverse toeslagwetten
bijgekomen. In 2008 is de kinderkorting uit de Wet inkomstenbelasting
2001 vervangen door de kindertoeslag. Deze wijziging heeft niet geleid tot
een aantal klachten van enige betekenis.
Voor de communicatie met en dienstverlening aan belastingplichtigen
maakt de Belastingdienst gebruik van de BelastingTelefoon en in
toenemende mate het internet. Op de website van de Belastingdienst is
veel informatie voor belastingplichtigen beschikbaar.
Klachten
In 2008 ontving de Nationale ombudsman 2 691 klachten over de
Belastingdienst. Het aantal klachten is gedaald met bijna 18% ten opzichte
van 2007 (3 283). Met name het aantal klachten over de Belastingdienst/
Toeslagen vertoont een dalende tendens: 2006: 1 675, 2007: 1 484 en 2008:
1 001 klachten.
Evenals in voorgaande jaren hadden in 2008 veel klachten (1 409) over de
Belastingdienst betrekking op de voortvarendheid of het uitblijven van
een reactie. Bij de uitgebrachte rapporten was het meest gebruikte
toetscriterium in 2008 het vereiste van adequate organisatorische
voorzieningen (negen keer). Andere relatief vaak gebruikte toetscriteria
waren het redelijkheidsvereiste en het vereiste van rechtszekerheid. De
(niet-tijdige) terugbetaling van teveel betaalde inkomensafhankelijke
bijdrage Zorgverzekeringswet gaf eveneens aanleiding tot veel klachten.
De aanloopproblemen bij de Belastingdienst/Toeslagen lijken, gezien de
afname in het aantal klachten, te zijn opgelost. De aard van de klachten
die in 2008 werden ontvangen, hadden betrekking op een te late en/of
onjuiste vaststelling van de definitieve toeslag, onvoldoende voortvarende afhandeling van bezwaarschriften tegen de definitieve vaststelling
en een te trage uitbetaling van een positief bedrag van de definitief
vastgestelde toeslag. Daarnaast waren er klachten over de wijze van
terugvorderen van te hoog vastgestelde voorlopige toeslagen, door
middel van abrupte verrekening met lopende toeslagen. De klachten
werden veelal opgelost door middel van een (spoed)interventie. Dat hield
in dat de Belastingdienst/Toeslagen probeerde de klacht af te handelen
binnen een termijn van twee weken of ten minste binnen die termijn
contact op te nemen met de betrokken burger.
In 2008 werd een onderzoek ingesteld en afgerond (2008/300) naar de
uitvoering van de kinderopvangtoeslag door de Belastingdienst. Dit
onderzoek had betrekking op de handelwijze van de Belastingdienst/
Toeslagen na ontvangst van een verzoek tot stopzetting van de
kinderopvangtoeslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

41

Veel mensen vinden het een bezwaar dat niet rechtstreeks contact kan
worden opgenomen met de ambtenaar die hun aangelegenheden
behandelt. Met name ondernemers uit het midden- en kleinbedrijf voelen
dit als een gemis. Voor mondeling contact is de belastingplichtige
aangewezen op de BelastingTelefoon of een bezoek aan het belastingkantoor. Pas in het vervolg daarop kan eventueel contact tot stand komen
met de behandelend ambtenaar. De contacten met de BelastingTelefoon
worden niet altijd, ondanks de aanzienlijke inspanningen om de kwaliteit
te verhogen, als bevredigend ervaren, veelal omdat de verstrekte
informatie onvoldoende adequaat wordt geacht. De ervaring leert
overigens dat de Belastingdienst persoonlijk contact met een individuele
belastingplichtige niet uit de weg gaat en dat dit vaak leidt tot goede
resultaten.

Werkwijze
In 2008 zijn 2 660 klachten over de Belastingdienst afgehandeld. Daarvan
werd in ruim 1 252 gevallen door de Nationale ombudsman geïntervenieerd. In 1 366 gevallen werd geen onderzoek ingesteld, bijvoorbeeld
omdat de klacht kennelijk ongegrond was of omdat deze nog niet was
voorgelegd aan de Belastingdienst. In het laatste geval werd de klacht ter
behandeling doorgestuurd naar de Belastingdienst. In de overige gevallen
werd een schriftelijk onderzoek ingesteld, dat in dertig gevallen leidde tot
een rapport.
In vijf gevallen werd met een indiener van een klacht een intakegesprek
gehouden en in elf gevallen werd door de Nationale ombudsman
bemiddeld tussen een persoon en de Belastingdienst.
Klachten die door de Nationale ombudsman ter behandeling aan de
Belastingdienst worden voorgelegd, leiden in de meeste gevallen niet tot
een nieuwe klacht bij de ombudsman.
Interventies door de Nationale ombudsman bij de Belastingdienst leiden
vrijwel steeds tot een actieve en vaak succesvolle poging van de Belastingdienst om de klacht op te lossen.
In 2008 werden aan uitgebrachte rapporten verbonden aanbevelingen
(veertien) in het merendeel van de gevallen opgevolgd. In zoverre is het
beeld gunstiger dan in 2007. Wel laat 2008 (opnieuw) het beeld zien dat
aanbevelingen die raken aan het door de minister van Financiën gevoerde
beleid dan wel die een precedentwerking hebben tot meer discussie
leiden. Een voorbeeld hiervan is de aanbeveling die betrekking had op het
niet in acht nemen door de Belastingdienst van de beslagvrije voet in
geval tot verrekening van een voorlopige teruggaaf wordt besloten. Deze
aanbeveling werd gedaan op 4 december 2007 in rapport 2007/289. Na
een aanvankelijke weigering om aan deze aanbeveling gevolg te geven, is
hieraan op 22 oktober 2008 na het nodige overleg alsnog uitvoering
gegeven.
De Belastingdienst geeft serieus aandacht aan rapporten van de Nationale
ombudsman, onder meer door deze in een aantal gevallen te plaatsen op
het intranet. Naar aanleiding van een onderzoek van de Nationale
ombudsman kon de staatssecretaris van Financiën melden dat in de
aangifteprocedure, met name op het punt van de ondertekening met
DigiD, extra aandacht zou worden geschonken aan de situatie dat de
partner in de loop van het jaar komt te overlijden.
Het merendeel van de eenvoudige klachten over toeslagen die via een
speciale procedure door de Nationale ombudsman naar de Belastingdienst werden doorgeleid, werd binnen de afgesproken termijn van
veertien dagen tot een oplossing gebracht. Bij meer complexe klachten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

42

lukte dit niet altijd, maar wel werd in die gevallen bijna steeds binnen de
termijn van veertien dagen contact gelegd met de betrokkene.
De Nationale ombudsman ontving in 2008 de reactie op de aanbevelingen
van het in 2007 uitgebrachte rapport over de taxaties door Domeinen
Roerende Zaken van het Ministerie van Financiën (rapport 2007/250). De
aanbevelingen zijn voortvarend opgepakt en opgenomen in een
hernieuwde klachtbehandelingsprocedure en een nieuw taxatieproces. De
Nationale ombudsman heeft met instemming kennisgenomen dat
Domeinen voortaan ook de technische staat van de auto’s mee laat wegen
zodat de uitkomsten van de taxatie een grotere betrouwbaarheid krijgen.
Een punt dat blijvend aandacht verdient, is dat van de klachtherkenning
door de Belastingdienst. De indruk bestaat dat de BelastingTelefoon niet
snel genegen is uitlatingen van belastingplichtigen aan te merken als
klacht en deze de klachtenprocedure in te geleiden. Ook wordt een klacht,
opgenomen in een bezwaarschrift niet altijd als zodanig herkend. Op het
klachtenformulier van de Belastingdienst is de mogelijkheid geschapen
om rechtstreeks, dus zonder tussenkomst van de eigen, regionale
eenheid, een klacht in te dienen bij de Centrale administratie in Apeldoorn
en bij de BelastingTelefoon.
In een aantal gevallen is gebleken dat de Belastingdienst een ontvangen
klacht na mondelinge behandeling als afgehandeld beschouwde zonder
dat betrokkene daarmee instemde.
In 2008 is door de Nationale ombudsman dan wel de substituut Nationale
ombudsman diverse malen overleg gevoerd met de leiding van de
Belastingdienst en de staatssecretaris van Financiën. Naast de onderlinge
verhouding kwamen ook opvallende bevindingen, lopende zaken en de
reactie op aanbevelingen aan de orde. Daarnaast hebben gesprekken
plaatsgevonden op ambtelijk niveau.
In 2008 is door medewerkers van de Nationale ombudsman een oriëntatiebezoek gebracht aan de BelastingTelefoon. Ook heeft een bijeenkomst
plaatsgevonden met de contactpersonen van de regiokantoren van de
Belastingdienst. De Nationale ombudsman heeft een aantal presentaties
over zijn werk en de betekenis daarvan voor de Belastingdienst verzorgd
voor groepen ambtenaren van de Belastingdienst. Verder hebben
medewerkers van de Nationale ombudsman een stage gelopen bij de
Belastingdienst.

Ketensamenwerking
De taken van de Belastingdienst zijn ondergebracht in diverse geledingen.
Binnen de regiokantoren vinden de processen van heffing en van
invordering plaats. Daarnaast bestaat een aparte organisatorische eenheid
voor de uitvoering van de toeslagwetten: de Belastingdienst/Toeslagen.
De samenwerking tussen heffing en invordering leidt in het algemeen niet
tot klachten. Tussen heffing en invordering bestaat van oudsher een
functiescheiding. Dit leidt ertoe dat bijvoorbeeld is geregeld dat een
bezwaar tegen een belastingaanslag ook opgevat moet worden als een
verzoek om uitstel van betaling.
Het kan voor mensen van belang zijn dat het belastbaar inkomen over een
jaar tijdig door de Belastingdienst wordt vastgesteld, bijvoorbeeld omdat
het recht op toeslagen of andere uitkeringen zoals de studiefinanciering
daarvan afhankelijk is. Vertraging bij de vaststelling van het belastbaar
inkomen kan dan ook gevolgen hebben voor de vaststelling van het recht
op toeslagen.
In 2008 is een onderzoek gestart in een situatie waarin geen toeslag was
aangevraagd omdat als gevolg van vertraging bij de aanslagregeling niet
tijdig bekend was dat recht bestond op een toeslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

43

Veel klachten over de Informatie Beheer Groep, het Centraal Administratie
Kantoor en het College voor Zorgverzekeringen hielden verband met de
(onjuiste of niet-tijdige) vaststelling van het inkomen door de Belastingdienst.
Voor een tijdige vaststelling van het inkomen is een goede en tijdige
aanlevering van de loongegevens van belang voor de Belastingdienst.
Positieve effecten van het project Walvis, dat moet leiden tot administratieve lastenverlichting voor werkgevers, waren in 2008 niet zichtbaar. De
Belastingdienst heeft inmiddels maatregelen genomen om de aanlevering
van loongegevens te verbeteren.
Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen

Taak
Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) verzorgt de
uitvoering van de Werkloosheidswet (WW), de Ziektewet (ZW), de Wet
arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong), de Wet
Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA) en de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO). Kernfuncties van het UWV zijn:
– het verzorgen van uitkeringen, wanneer werk niet of niet direct
mogelijk is;
– het aan het werk helpen van mensen;
– het beoordelen van ziekte en arbeidsongeschiktheid.
Per 1 januari 2009 fuseert het UWV met de Centrale organisatie Werk en
Inkomen (CWI). Dan zal bijvoorbeeld het verlenen van ontslagvergunningen, voorheen een taak van de CWI, onder verantwoordelijkheid van het
UWV vallen. De Nationale ombudsman houdt de ontwikkelingen rondom
de fusie en de gevolgen daarvan voor de burgers goed in de gaten. Dat
geldt in het bijzonder voor de behandeling van de klachten over de
ontslagvergunningen.
Het is niet mogelijk om rechtstreeks telefonisch contact op te nemen met
een behandelend medewerker van het UWV. Mensen komen eerst terecht
bij het Klantencontactcentrum (KCC). Als een KCC-medewerker de vraag
niet kan beantwoorden, wordt een terugbelafspraak gemaakt.
In vervolg op het in 2008 beëindigde project De buitenwereld, heeft elk
regiokantoor een afdeling Klant en Service gekregen, die klachten centraal
behandelt en kan terugkoppelen naar betrokken medewerkers. Op het
gebied van klachtafhandeling heeft het UWV hoge verwachtingen van het
verandertraject De vernieuwing, dat klantvriendelijkheid hoog in het
vaandel heeft staan.

Klachten
Meerdere malen ontving de Nationale ombudsman klachten over de
gebrekkige informatieverstrekking en onderbouwing bij terugvorderingen,
nabetalingen en verrekeningen door het UWV. Veel mensen begrepen niet
hoe het UWV de bedragen had berekend. Als mensen het UWV om uitleg
vroegen, was de reactie «Dat staat er toch?!». Medewerkers van de
Nationale ombudsman stuitten op dezelfde problemen: de berekeningen
waren op zichzelf ingewikkeld en het UWV gaf hierbij geen eenduidige
uitleg. Daarom deed de Nationale ombudsman het UWV de aanbeveling
om bij het afgeven van beslissingen en specificaties te zorgen voor een
uitleg of berekening, waarmee de burger in staat is na te gaan hoe het
UWV tot het bedrag is gekomen (rapport 2008/161). In reactie op de
aanbeveling heeft het UWV laten weten graag met de Nationale ombudsman in overleg te treden om na te gaan hoe deze aanbeveling in de
praktijk gerealiseerd kan worden. Dit overleg zal in de loop van 2009
plaatsvinden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

44

In 2008 ontving de Nationale ombudsman 880 klachten.
Ten opzichte van 2007 (1 310 klachten) is het aantal klachten bij de
Nationale ombudsman over het UWV wederom substantieel afgenomen,
en wel met 32%. Het UWV lijkt steeds beter in staat om de minder
complexe zaken in de interne klachtbehandeling goed af te handelen.
De meeste klachten die de Nationale ombudsman in 2008 heeft behandeld
hebben betrekking op de klantgerichtheid (18%). Ook werd relatief veel
geklaagd over de informatieverstrekking (10%) en de lange behandelingsduur (10%).
De Nationale ombudsman nam ongeveer 38% van de behandelde
klachten over het UWV in 2008 in onderzoek. In meer dan de helft van de
gevallen betrof het spoedeisende zaken. Meestal ging het om burgers met
financiële problemen. Er ging bijvoorbeeld iets mis met de betaling van
hun uitkering. Van de zaken die in onderzoek zijn genomen, werd het
grootste deel tussentijds beëindigd, omdat de burger na interventie van
de Nationale ombudsman op afdoende wijze was tegemoetgekomen op
een of meer klachtonderdelen.
In 2008 bracht de Nationale ombudsman 36 rapporten uit over het UWV
(2007: 26).

Werkwijze
De Nationale ombudsman onderhoudt voor het behandelen van klachten
dagelijks contact met het klachtenbureau van het UWV. Binnen dit bureau
zijn vier personen aangesteld voor behandeling van de klachten van de
Nationale ombudsman. In de meeste gevallen worden de klachten naar
het betrokken regiokantoor gestuurd. De klachtenambassadeur van die
regio zorgt ervoor dat de klacht wordt onderzocht en afgehandeld. Er zijn
22 klachtenambassadeurs. Afdelingen waar zeer weinig klachten over zijn,
hebben geen klachtenambassadeur maar speciaal daartoe aangewezen
medewerkers (bijvoorbeeld bij bezwaar en beroep). De regiodirecteur is
verantwoordelijk voor de klachten in de regio en voor de klachtenambassadeur van zijn regio. Er wordt maandelijks gerapporteerd aan de regio’s
over de ontvangen klachten. Hier gaat een groot lerend effect van uit.
De reacties die het terugontvangt vanuit de regio, worden door het
klachtenbureau aan de Nationale ombudsman voorgelegd. Op zich
verlopen die contacten goed. Wel is er op bestuurlijk niveau aandacht
gevraagd voor de kwaliteit van de antwoorden op de vragen die medewerkers van de Nationale ombudsman aan het UWV voorlegden. Het
klachtenbureau is afhankelijk van de regiokantoren. Door andere
prioriteiten en onbekendheid met de Nationale ombudsman blijven
reacties op uitgezette vragen uit of zijn niet afdoende. Met de raad van
bestuur van het UWV is afgesproken dat als reacties op onderzoeksvragen
van de ombudsman uitblijven of niet afdoende zijn, dit sneller dan
voorheen gemeld wordt aan de raad van bestuur.
Spoedinterventies
Speciaal voor de afhandeling van spoedeisende klachten startte de
Nationale ombudsman samen met het UWV in juli 2007 een pilot
«spoedinterventies» in geval van (ernstige) financiële problemen.
Spoedeisende klachten werden door de Nationale ombudsman per e-mail
voorgelegd aan het UWV, met het verzoek om binnen een week zorg te
dragen voor een oplossing. Als het UWV dit verzoek voor 14.00 uur
ontving, nam het UWV dezelfde dag nog contact met de burger op. Als de
burger niet tevreden was, kon hij zich weer tot de Nationale ombudsman
wenden. Begin 2008 evalueerden de Nationale ombudsman en het UWV
samen deze werkwijze. Het UWV gaf aan de werkwijze als positief te
ervaren; in veel gevallen konden de klachten worden opgelost. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

45

Nationale ombudsman gaf aan dat er toch een aantal burgers terugkwam
bij de Nationale ombudsman vanwege ontevredenheid over de klachtafhandeling door het UWV. Afgesproken werd de werkwijze voort te
zetten, omdat de resultaten overwegend positief waren.
Interventies
Bij interventies is de verwachting dat op korte termijn een klacht kan
worden opgelost. In beginsel wordt alleen geïntervenieerd bij klachten die
in een eerder stadium door het UWV zijn behandeld. Medewerkers van de
Nationale ombudsman leggen de klacht per e-mail voor aan het UWV met
het verzoek om binnen twee weken een reactie op de klacht te geven.
Meestal zijn de resultaten en de effecten van de interventies positief.
Echter, met name in zaken waarin berekeningen een rol speelden, kwam
het nogal eens voor dat het UWV niet direct afdoende reageerde op de
klacht of de gestelde vragen. Hierdoor duurde het onderzoek onnodig
lang.
Bij complexere klachten, waarbij niet op korte termijn een oplossing te
verwachten is, werd de klacht per brief voorgelegd aan het UWV.
Rapporten
De Nationale ombudsman bracht in 2008 36 rapporten uit over het UWV.
De klachten werden in 67% van de rapporten geheel gegrond verklaard; in
27% van de rapporten werd de klacht deels gegrond verklaard.
In 20% van de rapporten, waarin de klacht gegrond werd verklaard, betrof
het een schending van het vereiste van actieve en adequate informatieverstrekking. Ook het motiveringsvereiste werd met regelmaat geschonden,
te weten in 16% van de uitgebrachte rapporten. Ook de vereisten van
adequate organisatorische voorzieningen, redelijkheid en rechtszekerheid
kwamen regelmatig in rapporten over het UWV aan de orde. De Nationale
ombudsman deed in veertien rapporten een aanbeveling aan het UWV. De
helft van de gedane aanbevelingen waren structureel van aard. De andere
helft waren uitsluitend van toepassing op die specifieke zaak. Het UWV
volgde deze aanbevelingen over het algemeen op.
Ombudsbemiddeling, mediation en hoorzittingen
In een zaak waarin een burger al jaren met het UWV in de clinch lag,
nodigde de Nationale ombudsman de burger en de betrokken medewerkers van het UWV uit voor een bemiddelingsgesprek. Dit leidde ertoe dat
zaken uit het verleden besproken werden en er vervolgens afspraken voor
de toekomst gemaakt konden worden.
In een andere zaak waarin een burger al jaren vastliep in een discussie
over de hoogte van zijn WAZ-grondslag heeft de Nationale ombudsman in
samenwerking met de gemeentelijke ombudsman Amsterdam een
voorstel van de burger en zijn advocaat tot mediation ondersteund en het
UWV dringend verzocht deel te nemen aan mediation onder leiding van
een onafhankelijke derde, waarbij ook de Dienst Werk en Inkomen (DWI)
Amsterdam betrokken was. Het resultaat van deze mediation is op het
moment van schrijven van het jaarverslag nog niet bekend.
Als betrokken partijen verschillende versies van een gebeurtenis hebben,
nodigt de Nationale ombudsman de partijen soms uit voor een hoorzitting. Dit speelt bijvoorbeeld in de contacten tussen uitkeringsgerechtigden
en verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen. Meestal ervaren de partijen
het als prettig dat zij ten overstaan van de andere partij hun visie op de
gebeurtenis kunnen vertellen. Dit was bijvoorbeeld het geval bij de klacht
over een onheuse bejegening door een verzekeringsarts. Tijdens de
hoorzitting bleek dat de burger aan bepaalde vermeende opmerkingen
van de verzekeringsarts een geheel andere waarde had toegekend. Wat
zich precies had voorgedaan was ook na de hoorzitting niet geheel
duidelijk. De partijen waren het er wel over eens dat het gesprek was
geëscaleerd. De Nationale ombudsman was van mening dat de verzeke-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

46

ringsarts als professional ervoor had moeten waken dat deze escalatie kon
plaatsvinden en verklaarde de klacht gegrond (rapport 2008/272).

Ketensamenwerking
In het jaarverslag van 2007 besteedde de Nationale ombudsman reeds
aandacht aan de samenwerkingsproblematiek die bij het UWV zowel
intern als extern een rol speelt.
Interne samenwerking
De communicatie tussen de verschillende regiokantoren en de verschillende afdelingen binnen de regiokantoren vormt nog steeds een
probleem. Een treffend voorbeeld hiervan is de zaak van een burger, die
van het UWV een Wajong-uitkering ontving en via het UWV gebruikmaakte van een bruikleenauto. Hij mocht alleen gebruikmaken van die
auto als hij bezig was met opleiding of werk. De begeleiding naar
opleiding of werk verliep niet erg soepel, zodat hij tijdelijk zonder
opleiding of werk zat. Zodra de opleiding of het werk even werd stilgelegd, kreeg de burger meteen bericht van een andere afdeling dat hij zijn
bruikleenauto moest inleveren. In reactie op de aanbeveling van de
Nationale ombudsman gaf het UWV aan dat het voortaan een werkcoach
zou instellen die de eindverantwoordelijkheid heeft.
Doordat de verschillende computersystemen niet volledig op elkaar zijn
afgestemd ontstaan er soms problemen met de adressering van de post.
Post werd naar verkeerde adressen verstuurd hoewel het UWV op de
hoogte is van het correcte adres. Het UWV heeft toegezegd om bij het
opzetten van een nieuw computersysteem zoveel mogelijk rekening te
houden met deze knelpunten. In de tussentijd zal het coulant optreden.
Ook komt nog steeds het probleem voor dat het UWV (te) laat onderkent
dat het ten onrechte een bedrag heeft uitbetaald. In de gevallen waarin
een burger zelf het UWV hiervan op de hoogte brengt, handelt het UWV
intern niet altijd even slagvaardig waardoor de burger regelmatig
geconfronteerd wordt met een brutobedrag dat moet worden terugbetaald.
In hoeverre deze situaties veroorzaakt worden door gebrekkige communicatie tussen de betrokken afdelingen en/of niet op elkaar afgestemde
computersystemen is niet duidelijk. Ongeacht het antwoord vindt de
Nationale ombudsman dat het UWV zoveel mogelijk zulke situaties moet
zien te voorkomen.
Externe samenwerking
De samenwerking met andere overheidsorganisaties in zaken die bij de
Nationale ombudsman aan de orde zijn gekomen, leek niet optimaal te
zijn.
Een voorbeeld is de hiervoor aangehaalde zaak van een burger, die te
maken had met het UWV en de DWI Amsterdam. Het was onduidelijk of
de vordering die de DWI op de burger meende te hebben juist was. Om in
deze zaak tot duidelijkheid te komen was ook informatie van het UWV
nodig. Na verschillende pogingen kon de Nationale ombudsman het UWV
ervan overtuigen dat een mediationgesprek met de burger en de DWI
onder leiding van een onafhankelijke derde, de enige oplossing was om
deze langslepende zaak af te ronden. Het viel de Nationale ombudsman in
deze zaak op dat het UWV in eerste instantie niet het nut van mediation
inzag en de zaak uitsluitend uitgaand van zijn eigen taken en bevoegdheden wilde afdoen. Voor de Nationale ombudsman is deze zaak
uiteindelijk een voorbeeld van hoe een complexe zaak waarbij twee of
meerdere overheidsinstanties betrokken zijn opgelost zou moeten
worden.
Beslissingen van het UWV kunnen doorwerken op terreinen van andere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

47

overheidsinstanties, zoals de gemeentelijke sociale dienst en de Belastingdienst. De Nationale ombudsman vindt dan ook dat het UWV zich niet kan
beperken tot zijn eigen takenpakket, maar waar nodig moet samenwerken
en communiceren met andere overheidsinstanties om een klacht op te
kunnen lossen of om te voorkomen dat burgers in de problemen komen.
Re-integratiebureaus
Uit klachten over re-integratiebureaus bleek dat er onduidelijkheid
bestond over de vraag of je met klachten over een re-integratiebureau bij
het UWV aan het goede adres was. Het UWV gaf aan dat de burger in
eerste instantie zijn problemen met het re-integratiebureau zelf moet
bespreken. Als dit niet tot een bevredigende oplossing leidt, dan is de
UWV-re-integratiecoach het aanspreekpunt voor vragen en klachten.
Arbeidsgehandicapten kunnen bij de arbeidsdeskundige terecht.
Centrale organisatie Werk en Inkomen

Taak
De Centrale organisatie Werk en Inkomen (CWI) is een zelfstandig
bestuursorgaan dat is belast met de uitvoering van een aantal belangrijke
taken op het gebied van werk en inkomen (arbeidsbemiddeling en de
aanvraag van uitkeringen). Ook behandelt de CWI door werkgevers
ingediende aanvragen om een ontslagvergunning en verleent de CWI
tewerkstellingsvergunningen.
Per 1 januari 2009 is de CWI met het UWV gefuseerd. De CWI is vanaf dan
onderdeel van «het WERKbedrijf van het UWV». Vanaf die datum zal het
UWV de behandeling van klachten over de CWI op zich nemen.
Sinds een aantal jaren worden klachten over de CWI zoveel mogelijk
behandeld door de Raadsman Ombudszaken te Amsterdam. Dit is de
kwaliteit van de klachtbehandeling door de CWI ten goede gekomen. De
Nationale ombudsman ontvangt dan ook vrijwel geen klachten over de
wijze waarop de CWI klachten van burgers behandelt. Binnen de
gefuseerde organisatie zal de Raadsman Ombudszaken echter verdwijnen.
Op dit moment is het niet duidelijk hoe de klachtbehandeling op het
terrein van de verlening van ontslagvergunningen vorm zal krijgen. De
CWI heeft het UWV geadviseerd de huidige klachtadviseurs ook na
1 januari 2009 in te schakelen bij de behandeling van klachten waardoor
de inzet van specifieke kennis, in het bijzonder op het gebied van
ontslagvergunningen, gewaarborgd blijft.
In 2009 zal moeten blijken wat de gevolgen van de fusie zijn voor de
behandeling van klachten. Gelet op de benodigde specialistische kennis
geldt de behandeling van klachten over de verlening van ontslagvergunningen in het bijzonder als aandachtspunt.

Klachten
De Nationale ombudsman ontving in 2008 67 klachten over de CWI; een
aanzienlijk daling in vergelijking met voorgaande jaren (2007: 128, 2006:
120).
De CWI heeft al enkele jaren te maken met een afname van het aantal
ontslagaanvragen. Ging het over 2006 nog om ruim 48 000 aanvragen, in
2007 waren dat er nog maar zo’n 27 500. In 2008 zette deze daling
aanvankelijk door, maar vanaf september 2008 is weer een stijgende lijn te
zien. In het aantal klachten dat de Nationale ombudsman over ontslagvergunningen ontvangt is deze laatste ontwikkeling nog niet terug te zien;
in 2007 had ruim de helft van de door hem ontvangen klachten betrekking
op de verlening van ontslagvergunningen, in 2008 ging het om minder
dan 10%.
De klachten die de verlening van ontslagvergunningen betroffen, hadden
onder meer betrekking op de motivering van de beslissing door de CWI,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

48

een verzoek om wraking van een lid van de ontslagadviescommissie dat
niet was gehonoreerd en het niet inwinnen van advies bij het UWV.
De overige klachten hadden betrekking op de uitkeringsintake, de
informatieverstrekking op de CWI-vestigingen en het opleggen van een
pandverbod. Ook betroffen enkele klachten de rol van de CWI als
(ex-)werkgever.

Werkwijze
Vijftien klachten leidden tot een onderzoek door de Nationale ombudsman; er werden drie rapporten uitgebracht. Een deel van de ontvangen
klachten was nog niet aan de CWI zelf voorgelegd en werd daarom niet in
behandeling genomen door de Nationale ombudsman.
De contacten tussen de CWI en de medewerkers van de Nationale
ombudsman verliepen naar wens. De CWI voorziet de Nationale ombudsman in de regel van reacties die inhoudelijk van goede kwaliteit zijn.
Enige jaren geleden zijn afspraken gemaakt over een andere werkwijze
waarbij de CWI de Nationale ombudsman op zijn verzoek een afschrift van
het ontslagdossier doet toekomen. Aan de hand van het ontslagdossier
kan de Nationale ombudsman vervolgens beoordelen of er aanleiding is
tot het instellen van een onderzoek.
In 2007 bracht de Nationale ombudsman het rapport Naar een eerlijke
ontslagprocedure uit (2007/260). Een van zijn aanbevelingen luidde dat de
namen van de leden van de ontslagadviescommissie bekend worden
gemaakt als daar om wordt gevraagd, dit met het oog op de transparantie
en de controleerbaarheid van de ontslagprocedure. Uit de brief van 1 juli
2008 bleek dat de CWI deze aanbeveling niet op wil volgen. De CWI volgt
hierbij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid die openbaarmaking niet nodig vindt.
Een andere aanbeveling was dat in alle zaken waarin inhoudelijk verweer
wordt gevoerd beide partijen uitgenodigd dienen te worden voor het
geven van een mondelinge toelichting. Aan deze aanbeveling is slechts in
zeer beperkte vorm gestalte gegeven. Daarom heeft de Nationale
ombudsman bij de CWI alsnog aangedrongen op het integraal overnemen
van deze aanbeveling.
Overigens heeft de CWI inmiddels kenbaar gemaakt dat de ervaringen
met het horen, die zij tijdens een proef heeft opgedaan, positief zijn. Dit
leidt wellicht tot een aanpassing van de werkwijze op dit punt.
Ketensamenwerking
De ketenpartners CWI, UWV en gemeentelijke sociale diensten werken al
langere tijd samen, onder meer wat de uitkeringsintake betreft. Deze
samenwerking heeft zich de afgelopen jaren nog geïntensiveerd doordat
zij zich op steeds meer plaatsen in bedrijfsverzamelgebouwen hebben
gevestigd. Deze intensieve samenwerking tussen CWI, UWV en gemeenten heeft nauwelijks geleid tot klachten die betrekking hebben op externe
ketensamenwerking of die een aanwijzing zouden kunnen zijn dat hiervan
sprake is. Wel bestaat bij burgers soms onduidelijkheid over de rol die
deze instanties hebben en over de vraag wie zij moeten aanspreken als
iets niet goed gaat. Dit lijkt echter niet tot grote problemen te leiden.
Immigratie- en Naturalisatiedienst

Taak
De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) is de toelatingsorganisatie van
het Ministerie van Justitie en is verantwoordelijk voor de uitvoering van
het vreemdelingenbeleid in Nederland. Dat houdt in dat de IND alle
aanvragen beoordeelt van vreemdelingen die in Nederland willen
verblijven of Nederlander willen worden.
De instroom van toelatingsaanvragen is ten opzichte van vorig jaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

49

nagenoeg gelijk gebleven, wel is sprake van een licht verhoogde instroom
van asielzaken.
In 2008 heeft de IND zijn klachtmanagement op een goede manier
voortgezet. Was informele klachtafhandeling in 2007 al een speerpunt
voor de IND, deze praktijk continueerde zich in 2008.
De IND stelt zich de laatste jaren en zeker ook in 2008 op als een dienstverlenende organisatie, waar het principe «ik behandel de klacht zoals ik zelf
behandeld wil worden» aan ten grondslag ligt. Hieruit spreekt het besef
dat de IND de mens achter de klager als uitgangspunt neemt, en zich
invoelend opstelt naar de klager. Ook uit de oplossingsgerichtheid
waarmee de IND de klachten behandelt spreekt een niet-formalistische,
klantvriendelijke, op de klager en niet op de procedure gerichte instelling.
Daarnaast gaat de IND in 2009 van start met het werken in elektronische
dossiers, wat de werkprocessen zowel in- als extern transparanter maakt.
Klachtbehandeling zal in 2009 een integraal onderdeel van het werk in alle
afzonderlijke onderdelen binnen de IND worden. Wel blijft de centrale
indiening van klachten bestaan voor sturing en toezicht.

Klachten
Evenals in 2007 is in 2008 sprake geweest van een verdere, aanzienlijke
daling in het aantal ontvangen klachten bij de Nationale ombudsman. In
2008 ontving de Nationale ombudsman 318 klachten over de IND, in 2007
waren dit er 570.
Als oorzaak van deze daling kunnen worden genoemd: de ingelopen
voorraad af te handelen zaken, een verhoogd percentage afgehandelde
procedures binnen de wettelijke beslistermijn, snellere doorlooptijden en
dit alles binnen het reguliere proces. Ook bepalend is de manier waarop
de IND heden ten dage zijn klachtmanagement tot uitvoering brengt. De
IND stelt zich op als een dienstverlenende organisatie en dat heeft
gewenste effecten op het aantal ingediende klachten. De ombudsman
vindt de ontwikkeling die de IND de laatste jaren heeft doorgemaakt
bemoedigend. In 2004 was sprake van een organisatie die nog 1 775
klachten bij de Nationale ombudsman genereerde en in de top drie van de
overheidsinstanties stond die de meeste klachten veroorzaakten. Vier jaar
later, in 2008, is sprake van nog maar 16% van dat aantal klachten. De
ombudsman vindt dit een goed voorbeeld van een lerende organisatie,
die zich heeft ontwikkeld van een in zichzelf gekeerde en naar binnen
gerichte naar een dienstverlenende, naar buiten gerichte overheidsinstantie.
Wat betreft de daling in het aantal klachten dat bij de Nationale ombudsman over de IND werd ingediend, is vermeldenswaardig dat de klachten
in aantal weliswaar zijn afgenomen, maar dat het soortelijk gewicht van
de zaken vaak wat zwaarder was. Een voorbeeld daarvan betreft klachten
die te maken hadden met ketenproblematiek.
Van de 383 klachten die in 2008 te behandelen waren, zijn er 334 afgedaan
zonder rapport. De meeste van deze klachten betroffen de lange behandelingsduur en de inhoud van de beslissing.
De Nationale ombudsman bracht zeventien (2007: vijftien) rapporten uit
over de IND. Vijf keer werd geoordeeld dat het vereiste van informatieverstrekking werd geschonden, en vier keer het vereiste van voortvarendheid. Een rapport betrof de ketensamenwerking. Geoordeeld werd dat het
vereiste van fair play werd geschonden. In vier rapporten werd geen
oordeel gegeven en in drie rapporten werd de klacht niet gegrond geacht.

Werkwijze
Er werd door de Nationale ombudsman in 135 zaken geïntervenieerd.
Evenals voorgaande jaren wordt de interventiepraktijk door de ombuds-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

50

man bij de IND gekenmerkt door een goede samenwerkingsrelatie. In de
meeste zaken leidde dit tot een oplossing waarbij de IND binnen een
bepaalde termijn aan de klacht tegemoetkwam.
In een zaak werd met de indiener op het bureau Nationale ombudsman
een intakegesprek gehouden. Naar aanleiding van het onderzoek naar de
zoekgeraakte documenten heeft in een zaak bemiddeling plaatsgevonden
door de Nationale ombudsman.
Op 24 april 2008 vond bij de Nationale ombudsman een contactambtenarenbijeenkomst plaats waarop door medewerkers van de Nationale
ombudsman en de IND aan de hand van stellingen werd gediscussieerd
over de werkwijze van de Nationale ombudsman, ervaringen over en weer
en het geven van feedback. De middag werd als positief en constructief
ervaren en droeg bij aan een verdere prettige samenwerking tussen de
medewerkers van de Nationale ombudsman en de contactambtenaren
van de IND.
In het najaar van 2008 hebben medewerkers van de Nationale ombudsman een werkbezoek gebracht aan het Bureau Medische Advisering van
de IND. Ook is in het najaar door medewerkers van de Nationale ombudsman een bijeenkomst van de IND bijgewoond over kennismigranten.
Medewerkers van de Nationale ombudsman bezochten op 30 oktober
2008 de themabijeenkomst Klachten van de IND. Tijdens deze bijeenkomst
zijn op interactieve wijze door deelnemers klachten uit de praktijk
behandeld en is gesproken over het verkrijgen van inzicht in de verwachtingen van de burger over de overheid.
Op 1 december 2008 brachten de substituut Nationale ombudsman en een
medewerker van de Nationale ombudsman op uitnodiging van het
aanmeldcentrum Ter Apel een werkbezoek om de verblijfsomstandigheden te aanschouwen. Die uitnodiging kwam naar aanleiding van een
klacht van vreemdelingen over de verblijfsomstandigheden aldaar. De
locatiemanager van het aanmeldcentrum ging in de klachtafhandelingsbrief zeer uitgebreid in op die klachten en nodigde de Nationale ombudsman uit om de verblijfsomstandigheden te komen onderzoeken en
zonodig de IND (opnieuw) te voorzien van adviezen.

Ketensamenwerking
De IND heeft met verschillende ketenpartners te maken, zoals de
vreemdelingendiensten, de Koninklijke marechaussee en het Centraal
Orgaan opvang asielzoekers.
Ketensamenwerking speelde op drie terreinen: zoekgeraakte documenten
(zie aan het begin van dit hoofdstuk bij onderzoek op eigen initiatief),
medische advisering en vertrekprocedures.
Naar aanleiding van het in 2007 uitgebrachte rapport over de problematiek rond het Bureau Medische Advisering (BMA) van de IND is er
ambtelijk overleg geweest over de door de Nationale ombudsman gedane
aanbevelingen in dat rapport. De IND kan medisch advies vragen aan het
BMA indien de gezondheidssituatie van een vreemdeling beoordeeld
dient te worden in het kader van een toelatingsprocedure. Het door BMA
uit te voeren onderzoek kan veel tijd in beslag nemen, wat als gevolg kan
hebben dat de beslistermijn in de toelatingsprocedure ook onacceptabel
lang wordt opgerekt. De Nationale ombudsman had aanbevolen de
beslistermijn in zo’n geval niet standaard te verlengen met de wettelijke
termijn van zes maanden, maar met zoveel tijd als nodig is voor het
nemen van de beslissing. De staatssecretaris van Justitie heeft inmiddels
de aanbeveling opgevolgd middels het instellen van een rappelsysteem.
De Nationale ombudsman bracht ook rapport uit over de samenwerking
tussen de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) van het Ministerie van
Justitie en de IND. In deze zaak diende een uitgeprocedeerde asielzoeker
in vreemdelingenbewaring voor zijn uitzetting opnieuw een asielverzoek

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

51

in. De IND wees dit af en zijn rechtshulpverleenster spande hiertegen een
rechterlijke procedure aan. De IND stuurde haar vervolgens te laat een
incompleet dossier in verband met verbouwingswerkzaamheden bij het
aanmeldcentrum Schiphol. Vervolgens bleek haar cliënt uit Nederland
uitgezet, zonder dat zij hierover door de IND of de DT&V was geïnformeerd. De klacht over de gebrekkige toezending van het dossier achtte de
Nationale ombudsman gegrond, wegens strijd met het beginsel van fair
play. Ook deed de Nationale ombudsman de aanbeveling dat gemachtigden tijdig worden geïnformeerd over de op handen zijnde uitzetting,
indien niet duidelijk is of de betrokken vreemdeling een (lopende)
rechterlijke procedure wel of niet in Nederland mag afwachten.
Ook werkt de IND samen met andere overheidsinstanties. Het Digitale
loket arbeidsmigratie (www.arbeidsmigratie.nl), een samenwerkingsverband tussen de IND en het Centrum voor Werk en Inkomen, is op
1 oktober 2008 door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
en de staatssecretaris van Justitie geopend. Via dit digitale loket kunnen
werkgevers die een buitenlandse werknemer in dienst willen nemen snel
zien welke vergunningen zij nodig hebben en een aanvraag indienen.
Ook in 2008 werkte de IND samen met de Sociale Verzekeringsbank (SVB)
in het kader van de in 2005 met de SVB aangegane «twinningovereenkomst». Het doel van de twinning is om de IND te laten leren van de SVB
als organisatie met vergelijkbare processen, door uitwisseling van kennis,
kunde en ervaring. Het richt zich op diverse terreinen, waaronder sturing
van de organisatie, informatiehuishouding, dienstverlening aan de burger
en klachtmanagement.
Informatie Beheer Groep

Taak
De Informatie Beheer Groep (IB-Groep) is een zelfstandig bestuursorgaan
dat in opdracht van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
een aantal onderwijswetten en -regelingen uitvoert. Ook ondersteunt de
IB-Groep de gemeenten bij de uitvoering van de Wet inburgering. Het
meest bekend is de IB-Groep als verstrekker van studiefinanciering, de
OV-studentenkaart en de tegemoetkoming schoolkosten. Daarnaast
verzorgt zij onder meer de aanmelding, selectie en plaatsing in het hoger
onderwijs, de inning van lesgelden en studieschulden, het erkennen van
diploma’s en organiseert zij staats- en schoolexamens.
Uit cijfermateriaal van de IB-Groep blijkt dat er in 2008 zo’n 5,2 miljoen
beslissingen zijn verzonden of klantcontacten zijn geweest. Verder heeft
de IB-Groep 1 648 klachten en 43 826 bezwaarschriften ontvangen en is er
1 427 keer tegen een besluit beroep ingesteld bij de bestuursrechter.
De minister wil één nieuwe uitvoeringsorganisatie voor het onderwijs.
Naar alle waarschijnlijkheid raakt de IB-Groep in de nabije toekomst haar
status van zelfstandig bestuursorgaan kwijt en zal zij na fusie met de
Centrale Financiële Instellingen opgaan in de nieuwe uitvoeringsorganisatie voor het onderwijs (werktitel: NUO). Als alles volgens schema
verloopt zal de nieuwe organisatie op 1 januari 2010 van start gaan.
Het hoofdkantoor van de IB-Groep bevindt zich in Groningen; verspreid
door het land is er een aantal servicekantoren en -balies. Hierdoor is het
voor iedereen mogelijk om vragen persoonlijk te laten beantwoorden.
Verder is er een landelijk telefoonnummer en kan ook gebruikgemaakt
worden van een e-mailformulier. Studenten kunnen met behulp van DigiD
inloggen op «Mijn IB-Groep». Op deze manier kunnen zij hun studiegegevens controleren, (adres)wijzigingen doorgeven, bekijken of er geld is
overgemaakt en hoe hoog hun studieschuld is en de hoogte van hun
basisbeurs of lening wijzigen.
Schriftelijk communiceert de IB-Groep vooral via zogenoemde berichten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

52

Klachten
In 2008 ontving de Nationale ombudsman 318 klachten.
De meeste klachten die de Nationale ombudsman over de IB-Groep
ontving, hadden betrekking op de inhoud van beslissingen (35%). Deze
klachten worden niet in onderzoek genomen. Verder wordt er relatief vaak
geklaagd over de behandelingsduur (16%) en de klantgerichtheid (16%).
Ruim 12% van de in onderzoek genomen zaken heeft betrekking op de
informatieverstrekking.
Net zoals in voorgaande jaren hebben de meeste klachten betrekking op
de studiefinanciering. Onderwerpen die daarbij in het oog springen zijn
geschillen over de hoogte en het terugbetalen van de studieschuld
inclusief de invorderingsmaatregelen die door of namens de IB-Groep
worden genomen.
Opvallend is dat bijna tweederde van de klachten is ontvangen in het
eerste halfjaar van 2008. Deze constatering sluit aan bij dat wat de
IB-Groep zelf ook heeft vastgesteld. Vanaf medio 2007 waren bij de
klantenservice van de IB-Groep achterstanden ontstaan bij het afhandelen
van primaire verzoeken, informatievragen, klachten en bezwaarschriften.
De IB-Groep kon als gevolg daarvan niet meer voldoen aan de met de
minister gemaakte prestatieafspraken. Om de problemen te verhelpen
werd op 7 juli 2008 het «Aanvalsplan voor de productieproblemen binnen
Klantenservice» gepresenteerd. Gelet op de terugloop in klachten over de
IB-Groep bij de Nationale ombudsman en informatie die de IB-Groep zelf
daarover heeft gegeven lijkt dit plan zijn eerste vruchten af te werpen.

Werkwijze
Van de klachten die in 2008 zijn behandeld is ruim 75% niet in onderzoek
genomen. Bij de klachten die niet in onderzoek zijn genomen, is ongeveer
29% terugverwezen naar de IB-Groep omdat er nog geen interne
klachtbehandeling had plaatsgevonden en er geen reden was om daar
aan voorbij te gaan. In ongeveer 6% van de behandelde klachten is
doorverwezen naar de bezwaar- of beroepsprocedure of naar de Tweede
Kamer.
Van de klachten die in onderzoek zijn genomen is het onderzoek door
middel van interventie tot een oplossing gekomen of voortijdig beëindigd.
De Nationale ombudsman heeft in 2008 geen rapporten over de IB-Groep
uitgebracht.
Een voorbeeld van een zaak waarin het onderzoek voortijdig was
beëindigd betrof een klacht die betrekking had op de toepassing van de
hardheidsclausule van het uitvoeringsbeleid bij uitzonderingssituaties met
betrekking tot controle van het woonadres. De situatie was als volgt. Een
student met een lichamelijke handicap wilde in aanmerking komen voor
een uitwonende toelage. Omdat hij doordeweeks uitwonend was in een
internaat en in het weekeinde bij zijn ouders verbleef, had hij zich niet
ingeschreven bij de gemeente waar het internaat is gevestigd. Hij had er
bewust voor gekozen om beide adressen niet in overeenstemming te
brengen met de gemeentelijke basisadministratie, omdat zijn ouders
anders niet langer in aanmerking konden komen voor gemeentelijke
subsidie voor de aanpassing van de woning. De IB-Groep erkende dit als
zwaarwegende argumenten en legde onder toepassing van de hardheidsclausule geen sanctie op. Omdat niet duidelijk was of dit uitvoeringsbeleid
organisatiebreed bekend was, stelde de Nationale ombudsman hier
nadere vragen over. Uit de reactie van de IB-Groep bleek dat het uitvoeringsbeleid binnen de IB-Groep voldoende onder de aandacht was
gebracht en daarom besloot de Nationale ombudsman het onderzoek te
beëindigen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

53

Het dagelijkse contact tussen medewerkers van de Nationale ombudsman
en de klachtenfunctionarissen van de IB-Groep is goed.
Los van de klachtbehandeling hebben medewerkers van de Nationale
ombudsman een concept nieuwe klachtenregeling van de IB-Groep van
commentaar voorzien en met de klachtenfunctionaris besproken. De
nieuwe klachtenregeling is op 26 augustus 2008 in de Staatscourant
gepubliceerd.

Ketensamenwerking
De IB-Groep werkt nauw samen met alle onderwijsinstellingen. Ook vindt
er gegevensuitwisseling plaats met gemeenten en de Belastingdienst. Bij
de gemeenten gaat het om een check of het door de student opgegeven
adres overeenstemt met het adres waar die student officieel staat
ingeschreven. Dit gebeurt om vast te stellen of er wel recht bestaat op een
uitwonende beurs. Bij de Belastingdienst gaat het onder meer om de
inkomensgegevens van de ouder(s), die bepalen of een student in
aanmerking komt voor een aanvullende beurs.
Als een Nederlandse student in het buitenland wil gaan studeren met
Nederlandse studiefinanciering, komt de Nederlandse organisatie voor
internationale samenwerking in het hoger onderwijs (Nuffic) in beeld. Het
Nuffic geeft de IB-Groep advies over de buitenlandse studie.
Ook werkt de IB-Groep al dan niet op incidentele basis samen met
overheidsinstanties als het UWV en de Sociale Verzekeringsbank.
Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen

Taak
Het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO) is de instantie in
Nederland die zich, in opdracht van de ministers van Justitie en Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bezighoudt met de inning van de kinderalimentatie, de internationale inning van partner- en kinderalimentatie en
het vaststellen en innen van ouderbijdragen jeugdhulpverlening. In deze
taak is ten opzichte van voorgaande jaren geen verandering gekomen.
Wel is de regering van plan om het LBIO ook de bevoegdheid te geven om
de partneralimentatie te innen. Het kabinet heeft inmiddels ingestemd met
een wetswijziging die het mogelijk maakt het LBIO ook in te schakelen
indien de partneralimentatie niet wordt betaald.
Het LBIO heeft voornamelijk contact met onderhoudsplichtigen en
onderhoudsgerechtigden. Het LBIO verkeert daardoor niet in een
gemakkelijke positie. De onderhoudsgerechtigde vindt namelijk al snel dat
het LBIO te weinig doet terwijl de onderhoudsplichtige al snel vindt dat
het LBIO te veel doet. Daar komt nog bij dat partijen vaak ook nog met
elkaar in een strijd zijn verwikkeld over andere onderwerpen (zoals
bijvoorbeeld de omgang met de kinderen of de hoogte van de alimentatie), waarvan zij willen dat het LBIO daarover een standpunt inneemt.
Het LBIO moet er echter voor waken niet zelf onderdeel te worden van dat
conflict. In zijn contacten kiest het LBIO dan ook voor een zakelijke
benadering. Dit ziet men met name terug in de – min of meer – standaardbrieven die het LBIO verstuurt en het feit dat veelal schriftelijk wordt
gecommuniceerd. Uiteraard vindt er ook telefonisch contact plaats met de
burgers, maar de Nationale ombudsman heeft de indruk dat dit meestal
op initiatief van de burgers gebeurt.
Op het gebied van de inning van de kinderalimentatie had het LBIO in
2008 in totaal ruim 410 000 klantcontacten. Het LBIO ontving in dat jaar
268 klachten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

54

Klachten
Het is de Nationale ombudsman duidelijk geworden dat met de zakelijke
werkwijze niet altijd maatwerk wordt geleverd hetgeen in bepaalde
gevallen tot klachten leidt. Een vaak gehoorde klacht is bijvoorbeeld dat
men niet goed op de hoogte wordt gehouden over de stand van zaken,
men de berekeningen van het LBIO niet begrijpt, maar ook dat niet wordt
ingegaan op aangedragen argumenten. Zo wordt op een gemotiveerde
stelling van een onderhoudsplichtige dat de door het LBIO berekende
betalingsachterstand niet klopt, gereageerd met de zin dat de argumenten
geen aanleiding geven het ingenomen standpunt te herzien. Een
motivering waarom voorbij wordt gegaan aan de argumenten ontbreekt
daarbij. Hierdoor voelen burgers zich niet gehoord en begrepen. De
irritatie en frustratie van de burger neemt dan alleen maar toe waardoor
er vaak een langdurige en uitvoerige briefwisseling met het LBIO ontstaat.
Zowel de burger als het LBIO graaft zich steeds verder in het eigen
standpunt in zodat het conflict verhardt. De Nationale ombudsman acht
het raadzaam om juist in die gevallen eerder telefonisch contact op te
nemen met de burger om te achterhalen wat de argumenten zijn en waar
nu eigenlijk precies «de pijn» zit. Daarop moet dan vervolgens gemotiveerd worden ingegaan.
Vorig jaar merkte de Nationale ombudsman in zijn verslag over 2007 op
dat het aantal klachten van onderhoudsgerechtigden over de behandelingsduur was afgenomen. Die tendens heeft zich helaas niet voortgezet.
In 2008 klaagden meerdere onderhoudsgerechtigden erover dat het LBIO
niets of te weinig deed om de alimentatie te innen en hen niet op de
hoogte hield van de stappen die het LBIO ondernam om tot inning te
komen. Zij gaven aan het vervelend te vinden dat zij altijd zelf het LBIO
moesten bellen om te horen hoe het met de inning stond en hadden ook
het idee dat het LBIO pas iets deed nadat zij hadden gebeld.
Daarnaast waren er ook klachten van onderhoudsplichtigen die aangaven
dat het niet terecht was dat het LBIO loonbeslag had gelegd. Verder werd
er, net als vorig jaar, over geklaagd dat de door het LBIO berekende
betalingsachterstand niet juist was of dat het LBIO bepaalde gegevens
niet juist had verwerkt.
De Nationale ombudsman ontving in 2007 nog 99 klachten over het LBIO.
In 2008 is dit aantal gedaald tot 85 klachten. In veertien zaken werd de
zaak na een geslaagde interventie door een van de onderzoekers van de
Nationale ombudsman beëindigd. In 21 zaken werd een schriftelijk
onderzoek ingesteld.
De Nationale ombudsman heeft in 2008 zestien rapporten uitgebracht
over het LBIO (een deel daarvan betrof klachten die in 2007 in onderzoek
waren genomen). In vijf rapporten werd de klacht gegrond verklaard; in
vier rapporten werd de klacht niet gegrond verklaard. In zeven rapporten
werd de klacht deels gegrond en deels niet gegrond verklaard. In drie
rapporten werd een aanbeveling gedaan. Zo werd de directeur van het
LBIO in overweging gegeven om met verzoeker een gesprek aan te gaan
om de diverse aspecten van de overname van de aanbeveling te
bespreken, zodat over en weer begrip voor elkaars standpunten zou
kunnen ontstaan. Een andere aanbeveling hield in dat de directeur van het
LBIO in overweging werd gegeven om verzoeker in de gelegenheid te
stellen zijn verzoek om vergoeding van de kosten nader te onderbouwen
en hierop, met inachtneming van het oordeel van de Nationale ombudsman, een nieuwe beslissing te nemen. Deze aanbeveling is inmiddels
opgevolgd. In een ander rapport werd de directeur van het LBIO in
overweging gegeven het informatieblad op een bepaald punt aan te
passen en de bij verzoeker in rekening gebrachte opslagkosten terug te
betalen. In reactie op deze aanbeveling liet de directeur van het LBIO de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

55

Nationale ombudsman weten het informatieblad reeds naar aanleiding
van een eerdere aanbeveling van de Nationale ombudsman op dit punt te
hebben aangepast. Verder liet hij weten dat de opslagkosten aan
verzoeker zouden worden terugbetaald.
In vier rapporten werden klachten gegrond verklaard wegens schending
van het vereiste van actieve en adequate informatieverstrekking. Hieruit
kan worden afgeleid dat zowel onderhoudsplichtigen als onderhoudsgerechtigden niet tevreden zijn over de wijze waarop zij worden geïnformeerd.
Daarnaast is het de Nationale ombudsman opgevallen dat het LBIO
klachten kennelijk ongegrond verklaart die zich daar niet toe lenen.
Een klacht is kennelijk ongegrond als al op voorhand, op grond van door
de klager beschikbaar gestelde gegevens, direct duidelijk is dat de klacht
ongegrond is. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij een klacht over de
lange duur van de behandeling, terwijl de behandeltermijn nog niet is
verstreken. Van belang is om niet te lichtvaardig klachten kennelijk
ongegrond te verklaren. Een gevolg van het kennelijk ongegrond
verklaren van de klacht is namelijk dat klagers niet worden gehoord. In
zijn Verslag over 2007 heeft de Nationale ombudsman reeds opgemerkt
dat hiermee terughoudend moet worden omgegaan. Wanneer er geen
sprake van is dat het ongenoegen op een vrij eenvoudige manier kan
worden opgelost, dan zal er bij de klager namelijk veelal wel de behoefte
bestaan om de klacht mondeling nader toe te lichten. Dat kan zijn omdat
men bang is dat een en ander schriftelijk onvoldoende is overgekomen,
en/of omdat men graag of zelfs líever rechtstreeks contact wil hebben met
de betreffende overheidsinstantie. Het kennelijk ongegrond verklaren leidt
dan ook al snel tot onvrede omdat burgers zich niet begrepen voelen.
Bovendien is de kans groot dat geen recht wordt gedaan aan de daadwerkelijke klacht van de burger omdat niet eerst is nagevraagd waarover hij
nu precies klaagt en wat hij met zijn klacht wil bereiken.

Werkwijze
Indien dit recht doet aan de belangen van de overheidsinstantie en de
burger en waar mogelijk, probeert de Nationale ombudsman een klacht
door middel van een interventie op te lossen. Zo ook bij het LBIO. Dit
gebeurt in ieder geval vaak bij de klachten van onderhoudsgerechtigden
over het uitblijven van actie en/of informatie. Bij het LBIO wordt dan
gevraagd naar de stand van zaken. Indien blijkt dat er al langere tijd niets
is gedaan, wordt in overleg besproken of er geen nadere stappen kunnen
worden genomen. Verder wordt benadrukt om de onderhoudsgerechtigde
te informeren, ook van de contacten die bijvoorbeeld met de deurwaarder
zijn geweest. Dit leidt veelal tot het niet verder in onderzoek nemen van de
klacht.
In die zaken waarin het LBIO uiteindelijk de deurwaarder opdracht geeft
tot incasso over te gaan, is het van groot belang dat het LBIO de deurwaarder goed aanstuurt en de voortgang bewaakt. De Nationale ombudsman
heeft het LBIO er daarom al enkele jaren geleden op gewezen dat het
regelmatig navraag moet doen bij de deurwaarder en deze zo nodig tot
verdere actie moet aansporen.
In het kader van een meer klantgerichte benadering acht de Nationale
ombudsman het verder belangrijk dat het LBIO de verkregen informatie
vervolgens terugkoppelt naar de onderhoudsgerechtigde. Naar verwachting voorkomt het LBIO hiermee klachten over het feit dat het LBIO niets in
de richting van de deurwaarder doet dan wel pas contact met de
deurwaarder opneemt nadat de onderhoudsgerechtigde hierom heeft
gevraagd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

56

Het LBIO neemt de rapporten van de Nationale ombudsman serieus. De
inhoud en het oordeel worden teruggekoppeld naar de medewerkers. De
insteek bij het LBIO is dat aanbevelingen moeten worden opgevolgd.
Indien onduidelijk is hoe gevolg kan worden gegeven aan de aanbeveling
of indien daarover discussie bestaat, vraagt het LBIO de Nationale
ombudsman om een nadere toelichting. Die wordt dan ook gegeven, bij
voorkeur in een persoonlijk overleg. Ook daarbij is het uitgangspunt van
het LBIO om op constructieve wijze tot opvolging van de aanbeveling te
komen.
De contacten tussen de onderzoekers van de Nationale ombudsman en de
contactpersonen van het LBIO verlopen goed. Er is vaak e-mailcontact
waardoor vragen snel kunnen worden beantwoord en zaken ook
tussentijds kunnen worden opgelost. Ook heeft er een overleg tussen de
Nationale ombudsman en de directeur van het LBIO plaatsgevonden
waarin de Nationale ombudsman een nadere toelichting heeft gegeven
over twee aanbevelingen die hij eerder had gedaan. Verder is daarin
besproken op welke wijze het LBIO gevolg kon geven aan deze aanbevelingen.
Bureaus Jeugdzorg

Taak
Bureaus Jeugdzorg vervullen een belangrijke rol bij de uitvoering van de
Wet op de Jeugdzorg, onder meer bij het vaststellen of jeugdzorg
geïndiceerd is, door het verlenen van jeugdhulpverlening en jeugdbescherming en ten aanzien van de jeugdreclassering. Er zijn vijftien
Bureaus Jeugdzorg in Nederland: een in elke provincie en een in elk van
de drie grote steden en het gebied eromheen. Ook andere instanties zoals
het Leger des Heils, Jeugdzorg en Reclassering, en de Stichting Gereformeerde Jeugdzorg voeren taken op het gebied van jeugdzorg en
jeugdbescherming uit. Ten slotte is de William Schrikker Groep een
gespecialiseerde instelling voor jeugdbescherming en pleegzorg gericht
op kinderen met een handicap of een chronische ziekte.
Het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK) is een afdeling van
Bureau Jeugdzorg die zich bezighoudt met advisering en onderzoek bij
vermoedens van kindermishandeling.
Als zorgverlenende instantie heeft Bureau Jeugdzorg constant direct met
mensen te maken.
Bij een ondertoezichtstelling van een kind waarbij Bureau Jeugdzorg een
gezinsvoogd aanstelt, dient de gezinsvoogd bij de begeleiding van het
kind en het gezin met alle partijen te communiceren. Dit terwijl er vaak
sprake is van conflictsituaties binnen het gezin of tussen ex-partners. Uit
de klachten die aan de Nationale ombudsman worden voorgelegd komt
naar voren dat de klagers een open communicatie, waarbij tijdig
informatie wordt verstrekt, van groot belang achten.
De interne klachtprocedure bij de Bureaus Jeugdzorg is op grond van de
Wet op de Jeugdzorg vormgegeven. Elk Bureau Jeugdzorg heeft een
onafhankelijke externe klachtencommissie aangesteld die de klachten in
eerste instantie behandelt en een oordeel over de klacht aan de directeur
van Bureau Jeugdzorg verstrekt. De directeur besluit vervolgens of hij het
oordeel volgt en handelt de klacht af. Voordat een klacht bij deze
klachtencommissie terechtkomt wordt eerst geprobeerd of in een gesprek
met klager de klacht kan worden opgelost. De interne klachtregelingen
van de Bureaus Jeugdzorg verschillen van elkaar. Dit leidt tot verschillende uitkomsten bij ontvankelijkheidskwesties, zoals de vraag of een
grootouder als belanghebbende een klacht kan indienen over de situatie
van een kleinkind.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

57

Een aantal mensen van klachtencommissies heeft aangegeven overleg
over klachtbehandeling met andere klachtencommissies en de Nationale
ombudsman op prijs te stellen. In februari 2009 zal een bijeenkomst
plaatsvinden georganiseerd door de Nationale ombudsman over
klachtbehandeling.
Gesloten jeugdzorg
Op 1 januari 2008 is de gesloten jeugdzorg in werking getreden. Dit is een
wijziging op de Wet op de Jeugdzorg. Met deze wetswijziging wordt een
einde gemaakt aan het tezamen plaatsen van jongeren met ernstige
gedragsproblemen en jongeren met een straf of strafrechtelijke maatregel
in een justitiële jeugdinrichting (JJI). De jongeren met ernstige gedragsproblemen worden met een machtiging gesloten jeugdzorg voortaan in
een accommodatie voor gesloten jeugdzorg geplaatst.
Tot 1 januari 2010 is echter sprake van een overgangsperiode, waarin
wordt toegestaan dat jongeren met een machtiging gesloten jeugdzorg
nog in een JJI kunnen worden geplaatst, totdat de capaciteit in de
gesloten jeugdzorg volledig is.
In 2008 werden een klacht en meerdere signalen ontvangen over jongeren
die in afwachting van plaatsing in een accommodatie voor gesloten
jeugdzorg nog steeds voor langere tijd in een JJI verblijven. Ook Defence
for Children International Nederland wendde zich begin dit jaar tot de
Nationale ombudsman om aandacht te vragen voor deze problematiek.
De Nationale ombudsman heeft inmiddels een gesprek gevoerd met de
directeur Jeugdzorg van het Ministerie voor Jeugd en Gezin en zijn zorgen
omtrent de lange wachttijden kenbaar gemaakt. Om meer duidelijkheid te
verkrijgen over de exacte wachttijden, heeft de Nationale ombudsman
nadere cijfers bij dit ministerie opgevraagd.

Klachten
De Nationale ombudsman ontving in 2008 in totaal 159 klachten over
jeugdzorginstellingen. In een aantal zaken werd de klager uitgenodigd om
zijn klacht mondeling te komen toelichten. In totaal werden er 28 klachten
in onderzoek genomen. In zes zaken werd een rapport uitgebracht. In
23 zaken werd een klacht als interventie voorgelegd. Een groot deel van
de klachten werd doorgestuurd aan de klachtencommissie van Bureaus
Jeugdzorg omdat de klacht nog niet aan Bureau Jeugdzorg kenbaar was
gemaakt.
Naar aanleiding van een klacht over het AMK werd een bemiddelingsgesprek tussen klager en Bureau Jeugdzorg gevoerd.
De klachten die door de Nationale ombudsman werden ontvangen
betroffen onder meer de bejegening en informatieverstrekking door de
gezinsvoogden, de wachtlijstproblematiek waardoor niet tijdig hulp
beschikbaar was voor het kind of voor het gezin, de lange duur van de
behandeling van een aanvraag voor een indicatiebesluit en de problemen
bij het verkrijgen van een pleegzorgvergoeding. Sommige klachten waren
terug te voeren op onderlinge conflicten tussen de ex-partners, zoals een
klacht over de rol van een gezinsvoogd bij de totstandkoming van een
omgangsregeling met het kind.
De Nationale ombudsman concludeerde dat veel van de klachten over
Bureau Jeugdzorg door ouders of andere familieleden van het kind
werden ingediend zonder dat het kind daarbij is betrokken. Het is
daardoor soms lastig om bij het beoordelen van een klacht na te gaan
welke rol het belang van het kind in die kwestie speelt.
Een drietal klachten betrof een klacht over de weigering van het AMK om
een dossier te vernietigen nadat na een melding kindermishandeling geen
verdere maatregelen noodzakelijk waren gebleken, omdat kindermishan-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

58

deling niet was bevestigd. Een van die klachten is doorgestuurd naar het
College bescherming persoonsgegevens.

Werkwijze
De Nationale ombudsman heeft dit jaar ervaren dat er nog veel onbekendheid bestaat bij de Bureaus Jeugdzorg over de werkwijze van de Nationale
ombudsman. Ook dienden zich verschillende vragen over de bevoegdheid
van de Nationale ombudsman aan. Daarom acht de Nationale ombudsman het van groot belang dat er in februari 2009 een bijeenkomst met de
Bureaus Jeugdzorg is gepland.
De Bureaus Jeugdzorg zijn verenigd in een branchevereniging, de
MOgroep Jeugdzorg. Op 24 januari 2008 en op 29 oktober 2008 vond een
gesprek plaats tussen de MOgroep Jeugdzorg en de Nationale ombudsman. Voorafgaand aan de bijeenkomst van 29 oktober 2008 werd via de
MOgroep Jeugdzorg een brief aan alle directeuren van Bureaus Jeugdzorg gezonden met een toelichting op de bevoegdheid van de Nationale
ombudsman, de rol van de klachtencommissies en de werkwijze van de
Nationale ombudsman. Daarnaast werden in het kader van lopende
onderzoeken met diverse jeugdzorginstellingen gesprekken gevoerd.
In februari 2008 vond een gesprek plaats tussen een klachtencommissie
van een Bureau Jeugdzorg en de Nationale ombudsman. Tijdens dit
gesprek werden ervaringen uitgewisseld.
Twee medewerkers van een Bureau Jeugdzorg en een AMK gaven
voorlichting over hun werk aan het team dat zich bij de Nationale
ombudsman bezighoudt met de behandeling van klachten op het terrein
van jeugd. Diverse Bureaus Jeugdzorg en jeugdinstellingen deden een
aanbod aan medewerkers van de Nationale ombudsman om een dag mee
te lopen. Deze openheid wordt zeer op prijs gesteld.

Ketensamenwerking
Bureaus Jeugdzorg maken deel uit van een keten van zorginstellingen. In
twee rapporten van de Nationale ombudsman werd ingegaan op de rol
van Bureau Jeugdzorg binnen die keten. In beide zaken betrof het een
onderzoek naar aanleiding van het overlijden van een kind.
Rapport 2008/005 behandelt de informatie-uitwisseling tussen de
instanties, in dit geval Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ) en Bureau
Jeugdzorg, en de rol van Bureau Jeugdzorg. De Nationale ombudsman
stelt dat uitgangspunt moet zijn dat Bureau Jeugdzorg actief de regie in
handen dient te nemen, wanneer een kind is aangemeld waarover zorgen
bestaan. In deze zaak, die begin januari 2006 speelde, had een moeder
met psychische problemen haar dochtertje van zeven jaar oud om het
leven gebracht. Voorafgaand hieraan had GGZ een melding bij Bureau
Jeugdzorg gedaan. De moeder had de afspraak afgezegd en dit bericht
was niet gelijk door Bureau Jeugdzorg opgepakt. Bureau Jeugdzorg stelde
niet van de situatie van moeder op de hoogte te zijn geweest. De
Nationale ombudsman gaf Bureau Jeugdzorg in overweging om haar
organisatie zodanig in te richten dat wordt gewaarborgd dat medewerkers
hun regierol kunnen waarmaken.
Bureau Jeugdzorg liet de Nationale ombudsman naar aanleiding van het
rapport weten bezig te zijn met het maken van samenwerkingsafspraken
tussen de GGZ-PAAZ (Psychiatrische Afdeling Algemeen Ziekenhuis), de
Raad voor de Kinderbescherming en Bureau Jeugdzorg.
Rapport 2008/111 gaat over een klacht over de uitvoering van de
maatregel hulp en steun door Bureau Jeugdzorg die door de kinderrechter
aan een jongen was opgelegd nadat hij veroordeeld was vanwege handel
in drugs. De jongen werd acht maanden nadat deze maatregel was
opgelegd, door twee mannen die uit waren op zijn geld en cocaïne om het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

59

leven gebracht. Op het moment van overlijden waren de doelstellingen
die Bureau Jeugdzorg in het kader van begeleiding had gesteld niet
bereikt. De Nationale ombudsman oordeelde onder meer dat Bureau
Jeugdzorg niet voldoende voortvarend had gehandeld. Bureau Jeugdzorg
was afhankelijk van ketenpartners, zoals de Raad voor de Kinderbescherming, de officier van justitie en de leerplichtambtenaar. Ook het tijdig
inschakelen van ketenpartners maakt deel uit van voortvarend en
daadkrachtig optreden. Dit was in dit geval onvoldoende gebeurd.
Bij brief van 11 december 2008 informeerden de minister van Justitie en
de minister voor Jeugd en Gezin de Tweede Kamer over de reactie op het
rapport van de Nationale ombudsman. De provincie die verantwoordelijk
is voor het betreffende Bureau Jeugdzorg onderschreef de conclusies van
het rapport voor een belangrijk deel. Zowel intern als op het vlak van de
samenwerking met andere ketenpartners zijn op provinciaal niveau
verbeteracties in gang gezet, zoals een geïntegreerde toegang tot de
jeugdzorg, waarbij de instanties beter samenwerken rondom het proces
van indicatiestelling. Bureau Jeugdzorg zou een rondetafelconferentie
organiseren met de betrokken ketenpartners om de samenwerking te
versterken en de gezamenlijke kwaliteit te vergroten. Vanuit het ministerie
is een aantal verbetermaatregelen in gang gezet op het gebied van de
indicatiestelling, de wachtlijsten in de jeugd-GGZ, de professionalisering
van de jeugdreclassering, het toezicht op de naleving van bijzondere
voorwaarden en de regiefunctie in de keten. De conclusies van het rapport
van de Nationale ombudsman sterkten de ministers in hun overtuiging
dat ze met deze trajecten de juiste aanpak kiezen. Zo is op 11 september
2008 het netwerk- en trajectberaad opgezet waardoor een sluitende
aanpak van de nazorg van jongeren die vertrekken uit een JJI mogelijk
wordt. De regie op het totale ketenproces ligt bij de Raad voor de
Kinderbescherming, in haar rol van casusregisseur.
Politie

Taak
Veel politiewerk brengt contact mee met allerlei mensen, vaak in moeilijke
of spannende situaties. Sinds jaar en dag vormen klachten over de politie
een flinke portie van de instroom van zaken bij de Nationale ombudsman.
Die betreffen in het algemeen de hoofdtaken van de politie: opsporing van
strafbare feiten, handhaven van de openbare orde en hulpverlening.
De laatste jaren is een ontwikkeling te zien waarin de politie op allerlei
manieren de burger meer en meer bij haar werk betrekt, feedback vraagt,
de band met de burger aanhaalt. Zo zijn er klantenpanels en worden
mensen via Burgernet en televisieprogramma’s ingeschakeld bij
opsporing.
De 25 regionale korpsen krijgen jaarlijks ruim zevenduizend klachten te
behandelen. De onderlinge verschillen zijn groot – een factor 15 tussen
het laagste en het hoogste aantal klachten van een korps. Deze verschillen
hangen onder meer samen met de omvang van de korpsen zelf en hun
taken. Anders dan in voorgaande jaren zijn in dit verslag geen korpscijfers
over ontvangen klachten opgenomen. De Nationale ombudsman heeft
namelijk steeds meer aanwijzingen dat de afspraken binnen de korpsen
over wat als klacht wordt ingeboekt dermate uiteenlopen tussen de
korpsen, dat een vergelijkende analyse niet goed mogelijk is. Wellicht kan
een landelijke registratiemethode verbetering brengen. De minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft deze in voorbereiding,
mede naar aanleiding van een rapportage van de Inspectie Openbare
Orde en Veiligheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

60

In 2008 bracht de Nationale ombudsman 79 rapporten uit over de politie.
In 28 daarvan werd onder meer over de interne klachtbehandeling een
oordeel gegeven. Op twee thema’s uit de interne klachtbehandeling wordt
nader ingegaan: de informele afdoening en het inschakelen van de
klachtencommissie.
Informele afdoening
Vrijwel altijd vindt in de beginfase mondeling contact plaats tussen klager
en klachtbehandelaar. De klacht kan dan worden doorgesproken en
dikwijls resulteert dat in een afdoening van de klacht naar tevredenheid
van de burger als bedoeld in artikel 9:5 Awb. De Nationale ombudsman
onderschrijft het belang van zo’n persoonlijke en informele aanpak. Hij
heeft echter ook gewezen (bijvoorbeeld in de jaarverslagen over 2005 en
2006) op gevallen van onjuiste toepassing van deze wijze van afdoening
en de nadelen die daaraan kleven voor de burger. Bij de wijziging van het
klachtrecht voor de politie in 2004 heeft de wetgever een einde willen
maken aan de situatie dat de klachtbehandeling binnen het korps als het
ware een interne beroepsmogelijkheid kent. Toch heeft de klachtbehandeling bij tal van korpsen trekken van een procedure in twee instanties,
namelijk een eerste fase die wordt afgesloten met een brief van een
leidinggevende politiefunctionaris, waarin de Nationale ombudsman niet
zelden een ongegrondverklaring van klachten aantreft. De klager wordt
daarbij meestal gewezen op de mogelijkheid zijn klacht door de korpsbeheerder te laten beoordelen. Vaak wordt daarbij een termijn gesteld en
worden termen als bezwaar maken of in beroep gaan gebruikt (zie rapport
2008/128). De «formele» klachtbehandeling fungeert dan als een tweede
instantie waartoe de klager het initiatief moet nemen.
Inschakelen van de klachtencommissie
Wanneer geen oplossing wordt bereikt waarmee de klager tevreden is,
dan neemt de korpsbeheerder na (verder) onderzoek en horen van klager
en beklaagde een beslissing over de gegrondheid van de klacht, vaak na
onderzoek en advies van de klachtadviescommissie van het korps. De
Nationale ombudsman ontving echter informatie dat de commissie van
een regiokorps zelden bij klachtafhandeling wordt betrokken; zij kreeg in
een jaar tijd slechts zeven zaken (van de ongeveer driehonderd) te
behandelen. Zeer waarschijnlijk heeft dit te maken met het feit dat de
klachtenregeling van dit korps het aan de korpsbeheerder overlaat om de
klacht al dan niet aan de commissie voor te leggen. Dit valt niet te rijmen
met de Politiewet 1993 die voorschrijft dat in de klachtenregeling wordt
vastgelegd welke categorieën klachten aan de commissie worden
voorgelegd.
De omschrijving in de meeste klachtenregelingen komt neer op het
inschakelen van de klachtencommissie bij alle categorieën (niet informeel
opgeloste) klachten, zo ook die van Rotterdam-Rijnmond. De Nationale
ombudsman kreeg klachten over het passeren van de commissie en
constateerde dat dit welbewust gebeurde; de beheerder van dat korps
wenst – in strijd met reglement en Politiewet – zelf te bepalen of er
aanleiding bestaat zich te laten adviseren (en klager te laten horen) door
de commissie. De ombudsman achtte dat niet behoorlijk (rapport
2008/218 en 2008/315).
Bijzondere gebeurtenissen kunnen een stroom aan klachten opleveren.
Dat was bijvoorbeeld het geval toen de politie Rotterdam-Rijnmond zo’n
achthonderd bezoekers van een voetbalwedstrijd oppakte. Aan de
klachtafhandeling schortte het een en ander (rapport 2008/200, zie aan het
begin van dit hoofdstuk, onder onderzoek op eigen initiatief).

Klachten
In 2008 wendden 956 mensen zich tot de Nationale ombudsman met een
klacht over de politie. Dit is ongeveer een achtste van het aantal klachten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

61

dat de regiokorpsen zelf ontvangen. In tabel 1 is te zien hoe de klachten
die de Nationale ombudsman over de politie ontvangt verdeeld zijn over
de regiokorpsen.

De klachten die de Nationale ombudsman ontvangt, betreffen zowel het
optreden door de politie op straat als het bureauwerk. Een doorzoeking
van een woning, een aanhouding met wat daarop volgt (boeien, fouilleren), het zijn ingrijpende gebeurtenissen voor mensen. De ombudsman
vindt dat terug in de klachten die hiermee verband houden. Ook meldden
zich mensen die ontevreden zijn omdat ze geen aangifte konden doen, of
geen informatie kregen over het vervolg, of vinden dat de politie
onvoldoende heeft ondernomen naar aanleiding van hun aangifte. Verder
zijn er klachten over de politie waaraan eigenlijk een probleem tussen
burgers onderling ten grondslag ligt, zoals problemen met buren, overlast
van jongeren, een geschil over een verkeersschade.
Rapporten zijn de beste bron van informatie over de vraag welke
behoorlijkheidsnorm in het geding is bij politieklachten. In die dossiers is
immers uitgebreid onderzoek verricht en in rapporten wordt de behoorlijkheidsnorm expliciet genoemd. Meer dan bij andere overheidsinstanties
het geval is, gaat het bij klachten over de politie vaker over inbreuken op
grondrechten. Dat is niet verwonderlijk, omdat de politie bevoegdheden
heeft waarmee een inbreuk op grondrechten wordt gemaakt, denk aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

62

aanhouden, fouilleren, binnengaan van woningen, verschillende vormen
van geweldgebruik. Een flink aantal burgers heeft de ombudsman
gevraagd «of dit zomaar kan».

Werkwijze
Verwijzen/uitleg en informatie
Regelmatig krijgt de Nationale ombudsman post van mensen die een
bekeuring hebben gekregen, maar vinden dat ze geen overtreding hebben
gepleegd. De Nationale ombudsman mag zo’n klacht niet behandelen
omdat uiteindelijk de rechter dit beoordeelt; hij wijst de burger wel de
juiste weg.
Interventies
De interventiemethode komt met name in beeld wanneer een tekortkoming kan worden hersteld of wanneer een klacht in feite het uitblijven
van actie betreft. Tot de eerste categorie horen het opnemen van een
aangifte, nadat dat eerder was afgewimpeld of het bewerkstelligen dat
een brief alsnog als klacht wordt behandeld door het korps. Vaak weten
medewerkers van de Nationale ombudsman te bereiken dat na lange
radiostilte een brief wordt beantwoord, de burger wordt geïnformeerd
over de voortgang van een politieonderzoek, of anderszins een werkproces van de politie wordt «vlotgetrokken».
Over het algemeen wordt actief medewerking verleend aan interventies.
Soms vormden de slechte bereikbaarheid of beperkte beschikbaarheid
van een contactambtenaar een belemmering voor het slagen van een
interventie. Hetzelfde geldt als de positie van de contactambtenaar binnen
het korps onvoldoende stevig is. Daarvan was bij een enkel korps sprake.
Intake en bemiddeling
In de loop van 2008 is meer dan voorheen na ontvangst van een klacht
allereerst telefonisch contact gelegd met degene die deze indiende. In vele
tientallen politiezaken vond een persoonlijk gesprek plaats met
medewerkers van de Nationale ombudsman.
In tien gevallen arrangeerde de Nationale ombudsman een bemiddelingsgesprek tussen de klager en politieambtenaren van het betreffende
politiekorps. Een voorbeeld is de man die al jarenlang op internet werd
belasterd en lastig werd gevallen rondom zijn woning. Vanwege zijn
veelvuldige beroep op de politie en zijn halsstarrige opstelling was er een
verstoorde relatie met de politie ontstaan. Hij was meer dan eens het
politiebureau uitgezet en de politie had hem meegedeeld niet meer te
zullen reageren op zijn brieven. Zijn brief aan de Nationale ombudsman
leidde tot een bemiddelingsgesprek met twee politiemensen onder leiding
van een bemiddelaar van het bureau Nationale ombudsman. Hierbij sprak
de man de wens uit dat één ervaren rechercheur gedurende één dag zijn
dossier zou bestuderen. Als die wens zou worden ingewilligd, was hij
bereid de zaak te laten rusten. Aan het verzoek wordt binnen twee dagen
gevolg gegeven. De verstandhouding tussen politie en de man is
genormaliseerd en sindsdien heeft hij geen klachten meer ingediend bij
de politie en andere instanties.
Rapporten
de vele rapporten die de Nationale ombudsman in de loop der jaren over
de politie heeft uitgebracht, hebben een normering van politieoptreden in
allerlei situaties opgeleverd. Zo vormen de oordelen van de ombudsman
een richtsnoer voor politieambtenaren en een bijdrage aan behoorlijk
politieoptreden. Wordt een aanbeveling verbonden aan een rapport en
wordt deze uitgevoerd door de politie – en dat is meestal het geval – dan
is nog meer rechtstreeks zichtbaar wat een rapport bewerkstelligt. Zo
werd in 2008 een aanbeveling opgevolgd betreffende de fouillering aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

63

het (ontklede) lichaam van een aangehouden verdachte. Arrestatieteams
voerden dat onderzoek aan het lichaam uit zonder voorafgaande
individuele beoordeling door een hulpofficier van justitie terwijl de wet
dat wel voorschrijft. Het rapport leidde ertoe dat de standaardprocedure
op dit punt werd aangepast (rapport 2007/114).
Aan een rapport van de Nationale ombudsman gaat een onderzoek vooraf
waarin de ombudsman niet alleen standpunten inwint, maar vooral ook
informatie verzamelt om een goed beeld te krijgen van wat tussen klager
en politie is voorgevallen. Daarbij zou de Nationale ombudsman moeten
kunnen vertrouwen op de juistheid van door de politie aangereikte
informatie, zeker wanneer deze in een ambtsgeldig proces-verbaal is
opgetekend. In een onderzoek naar geweld tegen een arrestant heeft de
Nationale ombudsman echter moeten concluderen dat de door de
betrokken politieambtenaar gegeven (en in een verhoor door de substituut Nationale ombudsman gehandhaafde) lezing niet geloofwaardig was.
Voor de motivering van deze zorgwekkende conclusie en verdere
achtergronden wordt hier verwezen naar rapport 2008/207.
Op bestuurlijk en ambtelijk niveau zijn in 2008 de contacten met de
diverse gelederen van de politie geïntensiveerd. Zo heeft de Nationale
ombudsman de banden verstevigd met de Raad van Hoofdcommissarissen; hij zal daar voortaan regelmatig gesprekspartner zijn. Verder
brachten de Nationale ombudsman en de substituut Nationale ombudsman een werkbezoek aan het KLPD. Voor een kennismaking met de
praktijk van het politiewerk was de ombudsman dit jaar te gast bij de
voetbalwedstrijd Feyenoord-FC Utrecht en liep hij een avond surveillance
mee in Den Haag.
Ook onderzoekers van de Nationale ombudsman gaan regelmatig het land
in om het politiewerk in de praktijk mee te maken. Zo werd bij een
meldkamer uitleg gegeven over de werkwijze daarvan, draaide een
onderzoeker enkele nachtdiensten van een hulpofficier van justitie mee en
liep een ander een paar dagen stage bij een regiokorps.
Verder waren er veel contacten die betrekking hadden op klachtbehandeling. Onderzoekers van de Nationale ombudsman waren bijvoorbeeld
aanwezig bij vergaderingen van de klachtbehandelaars van de zes
zuidelijke, respectievelijk de zeven noordelijke regiokorpsen. Ook werd bij
een korps een presentatie over intakegesprekken en bemiddeling in het
werk van de ombudsman gegeven. Tijdens een door de Nationale
ombudsman georganiseerde bijeenkomst met vrijwel alle contactambtenaren van de korpsen was er ruime gelegenheid om ervaringen met de
meer persoonlijke aanpak in de startfase van de klachtbehandeling uit te
wisselen. De middag werd nuttig en leerzaam genoemd.
Ten slotte verdienen vermelding de presentaties die medewerkers van de
Nationale ombudsman sinds jaar en dag verzorgen in het politieonderwijs. In 2008 ging het om inleidingen in de bachelor- en masteropleiding
aan de Politieacademie.

Ketensamenwerking
De politie maakt deel uit van allerlei ketens en participeert in vele al dan
niet formele samenwerkingsverbanden. Om er enkele te noemen:
woningcorporaties en gemeenten (problemen in de wijken), Bureaus
Jeugdzorg en scholen (jeugd- en gezinsproblematiek), CJIB, RDW en
wegbeheerders (verkeer), Openbaar Ministerie (opsporing misdaad).
Openbaar Ministerie

Taak
Het Openbaar Ministerie (OM) is belast met de strafrechtelijke vervolging
van burgers. Om een afweging te kunnen maken of een burger vervolgd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

64

zal worden, is het OM afhankelijk van de informatie die de politie in haar
opsporingsonderzoek heeft verzameld. Tijdens dit opsporingsonderzoek is
er dikwijls al contact met de officier van justitie die aanwijzingen geeft op
welke wijze het opsporingsonderzoek ingericht dient te worden. Dit kan
leiden tot klachten van verdachten, bijvoorbeeld over de toestemming die
het OM geeft voor het toepassen van dwangmiddelen. Maar ook
slachtoffers of benadeelden en aangevers kunnen klagen over bijvoorbeeld het feit dat zij niet voldoende zijn geïnformeerd over de vervolging
van de verdachte.

Klachten
In 2008 ontving de Nationale ombudsman 209 klachten over het OM. Ten
opzichte van 2007 is dat een daling van het aantal klachten, aangezien de
Nationale ombudsman toen 259 klachten over het OM ontving. Echter, in
de cijfers van 2007 waren de tachtig klachten over de Centrale Verwerking
Openbaar Ministerie (CVOM) toegerekend aan het OM. In 2008 is dit
uitgesplitst. Dit betekent dat het aantal klachten over het OM is toegenomen met 28 zaken, ofwel 11%.
Werkwijze
De Nationale ombudsman heeft in 2008 24 rapporten uitgebracht over
klachten over het OM. In 66 zaken werd de klacht door een telefonische of
schriftelijke interventie opgelost. Het gros van de klachten (154) werd
doorverwezen naar de minister van Justitie of hoofdofficier van justitie,
maar ook gaf de Nationale ombudsman in een deel van die zaken de
burger die informatie die hij nodig had om bijvoorbeeld de juiste
vervolgstappen te kunnen nemen. Drie zaken zijn tussentijds beëindigd.
De in het jaarverslag van 2007 genoemde audit over klachtbehandeling
over het OM heeft in 2008 geleid tot beslissingen van het College van
procureurs-generaal die een grote stap vooruit betekenen voor de
kwaliteit van de interne klachtbehandeling. De audit vormde de basis voor
het ontwikkelen en opstellen van een handleiding voor de medewerkers
van het Openbaar Ministerie die bij klachtbehandeling betrokken zijn. De
verwachting is dat de klachtherkenning zal verbeteren, hetgeen mogelijk
zal leiden tot een oplopend aantal klachten.
Bij verschillende van deze initiatieven heeft het College van procureursgeneraal de Nationale ombudsman betrokken.
In 2008 zijn de banden met de afdeling bestuurlijke en juridische zaken
van het College van procureurs-generaal aangehaald. Ook heeft een
medewerker van de Nationale ombudsman een stage gelopen bij het
arrondissementsparket te Amsterdam.
De Nationale ombudsman heeft in 2008 in een brief zijn bezorgdheid
uitgesproken over het «weekendarrangement» dat in een aantal
gemeenten wordt toegepast. Dit weekendarrangement, dat in samenwerking met het OM wordt uitgevoerd, houdt in dat de politie geweldszaken die in het weekend plaatsvinden, gedurende dat weekend zoveel
mogelijk volledig afhandelt binnen de termijn van de inverzekeringstelling. Het doel is om de verdachte op maandag heen te zenden met een
dagvaarding, dan wel een transactievoorstel of sepot op zak. Aan dit
beleid is een uitgebreide publiciteitscampagne gekoppeld om iedereen te
wijzen op de vervelende gevolgen van een «weekendje zitten». Bij de
Nationale ombudsman was de indruk ontstaan dat de doelstelling van het
ingezette beleid is dat het onderzoeksbelang zodanig wordt opgerekt dat
de termijn van de inverzekeringstelling altijd ten volle wordt gebruikt,
ondanks dat voortvarendheid binnen het onderzoek altijd een dwingend
uitgangspunt dient te zijn. De controle op de uitvoering van dit beleid ligt
voor een groot gedeelte bij de rechter in het kader van de beoordeling van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

65

de strafzaken naar aanleiding van het weekendgeweld. In de gevallen dat
de zaak niet aan de rechter wordt voorgelegd, is de Nationale ombudsman bevoegd hierover te oordelen. De Nationale ombudsman kwam tot
de conclusie dat er op dit moment geen reden bestond om tot een
onderzoek uit eigen beweging over te gaan. Op basis van van het OM
ontvangen informatie gaat de Nationale ombudsman ervan uit dat er
telkens sprake zal zijn van een individuele beoordeling, waarbij het
onderzoeksbelang niet wordt opgerekt om langere vrijheidsbeneming
mogelijk te maken en dat de inverzekeringstelling niet zal worden gebruikt
als voorschot op de door de rechter op te leggen straf.
In 2008 heeft de Nationale ombudsman een onderzoek uit eigen beweging
afgerond naar het optreden van de politie rondom de wedstrijd
Feyenoord–Ajax op 23 april 2006.
Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Taak
De Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM) is op 1 december
2005 opgericht om op een centrale plaats in het land beroepschriften te
verwerken die voor die tijd op de afzonderlijke parketten werden
behandeld. Het gaat om de Mulderberoepen (de beroepschriften met
betrekking tot de meeste verkeersovertredingen) en sinds eind 2007 de
strafzaken ten aanzien van het onverzekerd rijden en het rijden onder
invloed. In 2008 is de strafbeschikking (OM-afdoening) ingevoerd. Ook het
verzet dat tegen deze beslissingen (met betrekking tot rijden onder
invloed) wordt ingediend en de nog niet betaalde boetes komen bij de
CVOM terecht.
Jaarlijks tekenen ongeveer 400 000 mensen beroep aan bij de officier van
justitie tegen opgelegde boetebeschikkingen voor (verkeers)overtredingen. Daarvan gaan 50 000 mensen vervolgens in beroep bij de kantonrechter. De beroepschriften in strafzaken die de CVOM ontvangt, bedragen
ongeveer 80 000 stuks. De CVOM verwerkt al deze beroepschriften.

Klachten
In 2008 ontving de Nationale ombudsman 78 klachten over de CVOM. In
2007 waren dat er tachtig. Hiermee is het aantal klachten nagenoeg gelijk
gebleven.
Werkwijze
De Nationale ombudsman bracht in 2008 drie rapporten over de CVOM
uit, in tegenstelling tot vorig jaar (0). 44 klachten werden niet in behandeling genomen, maar doorgestuurd of er werd informatie verschaft
waarmee de burger verder werd geholpen. In 44 zaken werd de klacht
door middel van een telefonische interventie opgelost. Een zaak werd
tussentijds beëindigd.
Op 12 juni 2008 brachten de directeur van de CVOM en twee van zijn
medewerkers een bezoek aan het bureau Nationale ombudsman. In dit
gesprek kwam een aantal punten ter sprake waarover de Nationale
ombudsman zijn bezorgdheid uitsprak. Uit de klachten die bij de Nationale
ombudsman waren binnengekomen bleek dat veel daarvan betrekking
hadden op het niet reageren op correspondentie, de termijn waarop de
CVOM beroepschriften doorstuurt naar de kantonrechter, het niet
inhoudelijk ingaan op naar voren gebrachte argumenten en administratieve onnauwkeurigheid in het algemeen. De directeur van de CVOM
bevestigde dat deze punten zijn aandacht hadden. Deze punten zijn
onderwerp geweest van onderzoeken van de Nationale ombudsman.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

66

Het niet reageren op een verzoek om informatie kwam in rapport 2008/039
ter sprake. Een man ging in beroep bij de officier van justitie (per adres de
CVOM) tegen een hem opgelegde verkeersboete en vroeg daarbij om de
foto van de geconstateerde snelheidsovertreding op te sturen. De CVOM
wees het beroep af en zond de gevraagde foto niet mee bij zijn beslissing.
De Nationale ombudsman overwoog dat door de burger geen afdruk te
geven van de foto en hem niet te informeren over de wijze waarop hij
daar anderszins een afschrift van zou kunnen krijgen, de CVOM geen, dan
wel onvoldoende oog had gehad voor het belang dat deze burger bij deze
informatie had. Wanneer de man wel over de foto had kunnen beschikken,
had hij zijn positie beter kunnen inschatten en zich beter kunnen verweren
in het beroepschrift.
Tijdens dit onderzoek bleek dat de CVOM standaard en op voorhand de
wettelijke beslistermijn verlengt. Deze praktijk had de Nationale ombudsman al in de zogenoemde burgerbriefrapporten (2003/325 en 2005/250)
afgekeurd. Binnen het kader van dit onderzoek heeft het College van
procureurs-generaal de CVOM opgedragen deze werkwijze te beëindigen.
De Nationale ombudsman heeft daarvan met instemming kennisgenomen.
Een ander rapport dat over de CVOM is uitgebracht (2008/219) betrof een
man die erover klaagde dat het maanden duurde voordat zijn bij de
kantonrechter ingestelde beroep (dat hij naar het adres van de CVOM had
moeten sturen) naar de griffie van de rechtbank werd doorgestuurd.
Behalve een bericht over het moeten stellen van zekerheid voordat de
zaak door de rechter kon worden behandeld, ontving hij geen informatie
over de behandeling van het beroepschrift. Ook diverse schriftelijke
verzoeken om informatie leverden niets op. De Nationale ombudsman
achtte de klacht gegrond, omdat de CVOM bij herhaling was tekortgeschoten in de informatieverstrekking.
De Nationale ombudsman ontving het afgelopen jaar meer klachten over
de lange termijn van het doorsturen van beroepschriften naar de
kantonrechter. Deze zaken werden veelal door middel van een telefonische interventie opgelost. Dit signaal gaf de Nationale ombudsman
aanleiding om eind september 2008 een schriftelijk onderzoek in te
stellen.
De minister van Justitie gaf in zijn reactie op een tweetal klachten,
waarvan er een eindigde in rapport 2008/219, de toelichting dat gaandeweg tijdens het bestaan van de CVOM was gebleken dat de CVOM
onvoldoende was uitgerust om afdoende te reageren op brieven van
burgers buiten de beroepsprocedure om. Deze constatering had inmiddels
geleid tot aanpassingen binnen de organisatie. Nieuwe medewerkers
worden beter opgeleid en ingewerkt. Brieven die afwijken van de
«standaard» binnenkomende brieven worden onderkend en indien nodig
doorgeleid naar een ervaren medewerker (al dan niet werkzaam bij de
servicedesk). Ook de voorlichting naar de burger toe is verbeterd. Zo
wordt er verwezen naar de website van het CJIB en staat het telefoonnummer van het callcenter op de ontvangstbevestiging van de CVOM.
Gebleken is dat 95% van de vragen direct door de medewerkers van het
callcenter kan worden beantwoord. Daarnaast zijn de standaardbrieven
kritisch beoordeeld op kwaliteit en duidelijkheid voor de burger. Tevens
vindt steekproefsgewijs een kwaliteitscontrole plaats. De minister van
Justitie verwacht dat door deze maatregelen de kwaliteit van de behandeling van (burger)brieven zal verbeteren.
De contacten van de medewerkers van de Nationale ombudsman met de
CVOM zijn als goed te bestempelen. Interventies worden snel opgepakt en
de bereidheid om zaken uit te zoeken is groot. Ten opzichte van 2007 heeft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

67

de CVOM vooruitgang geboekt op het terrein van klachtbehandeling. De
Nationale ombudsman zal ook in 2009 de verdere ontwikkeling ervan met
aandacht blijven volgen.

Ketensamenwerking
Om een goede beoordeling te kunnen maken is de CVOM afhankelijk van
de informatie die zij ontvangt van burgers, maar ook van zijn ketenpartners: de politiekorpsen en het Centraal Justitieel Incasso Bureau.
Centraal Justitieel Incasso Bureau

Taak
Het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) is een uitvoeringsorganisatie
van het Ministerie van Justitie en is gevestigd in Leeuwarden. De
organisatie valt onder de verantwoordelijkheid van het directoraat-generaal Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie en is in 1990
opgericht. Het CJIB houdt zich hoofdzakelijk bezig met de administratieve
afhandeling van kleine verkeersovertredingen die door de invoering van
de Wet administratiefrechtelijke Handhaving verkeersvoorschriften
(Wahv), beter bekend als de Wet Mulder, niet meer via strafrechtelijke
procedures hoeven te worden afgehandeld.
De afgelopen jaren heeft het CJIB er verschillende inningstaken bij
gekregen, onder andere voor geldboetevonnissen, transacties en
schadevergoedingsmaatregelen. De organisatie heeft daarnaast coördinerende taken toebedeeld gekregen op het gebied van taak- en vrijheidsstraffen. Ook het verstrekken van informatie aan andere justitieonderdelen
zoals de politie, het Openbaar Ministerie en de CVOM, behoort tot het
takenpakket van het CJIB. Door de grote hoeveelheden zogenaamde Wet
Mulderbeschikkingen die het CJIB te verwerken krijgt, is een groot deel
van de correspondentie tussen het CJIB en de burgers geautomatiseerd.
In 2008 bedroeg het aantal administratieve sancties die in het kader van
de Wet Mulder via het CJIB werd opgelegd ruim 11,5 miljoen.
Klachten
In 2006 kwamen bij de Nationale ombudsman honderd klachten over het
CJIB binnen. In 2007 waren dit er 129 en in 2008 ging het om 126 zaken. In
2008 werden 131 zaken afgedaan. Daarvan kwamen 94 klachten niet voor
onderzoek in aanmerking. Een groot deel van deze 94 zaken, namelijk 57,
betrof de inhoud van een beslissing. De Nationale ombudsman stelt in die
gevallen geen onderzoek in. Het CJIB is verantwoordelijk voor het
verzenden van zowel administratief opgelegde boetes als door de officier
van justitie aangeboden transactievoorstellen en opgelegde strafbeschikkingen. Veel mensen klagen bij de Nationale ombudsman over de aan hen
opgelegde boetes en aangeboden transactievoorstellen. Indien men het
niet eens is met een administratief opgelegde boete, zoals vaak het geval
is bij een verkeersovertreding, staat daartegen de mogelijkheid van het
instellen van administratief beroep bij de officier van justitie open. De
Nationale ombudsman verwijst de mensen in dergelijke gevallen dan ook
door. In het geval dat iemand het niet eens is met het door de officier van
justitie aangeboden transactievoorstel of opgelegde strafbeschikking staat
de gang naar de rechter open, waardoor de Nationale ombudsman ook in
dit geval de klacht niet in behandeling neemt.
Zo’n 10% van de klachten die door de Nationale ombudsman in 2008 in
onderzoek zijn genomen betrof de klantgerichtheid. Verder kwamen er
negen klachten binnen over het niet beantwoorden van brieven door het
CJIB en vijf klachten over de informatieverstrekking door het CJIB.
Werkwijze
In 2008 werden 32 verzoekschriften afgedaan door middel van interventie.
In het algemeen wordt er door het CJIB welwillend gereageerd op een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

68

verzoek tot interventie. Een voorbeeld van een geslaagde interventie is
bijvoorbeeld de klacht van een mevrouw die door middel van een
betalingsbewijs kon aantonen dat zij de door haar ontvangen bekeuring
op het postkantoor binnen de daarvoor gestelde termijn had voldaan door
contante storting op het rekeningnummer van het CJIB, maar waarbij
deze voldoening door de wijze van gegevensverstrekking van het
postkantoor aan het CJIB voor het CJIB niet te achterhalen was. Hierdoor
was aan betrokkene verhoging op verhoging opgelegd en was er
uiteindelijk zelfs gedreigd met verhaal met dwangbevel. Na tussenkomst
door de Nationale ombudsman concludeerde het CJIB dat voldoende
aannemelijk was geworden (verzoekster had onder meer een stortingsbewijs overgelegd) dat verzoekster tijdig het volledige openstaande
bedrag had voldaan.
Ook kwam het voor dat mensen zich tot de Nationale ombudsman
wendden omdat zij niet langer overzicht hadden in hun openstaande
boetes en de stand van zaken daarvan. Na tussenkomst van de Nationale
ombudsman verstrekte het CJIB in die gevallen een overzicht aan de
betrokkenen, waarbij werd aangegeven in welke fases de verschillende
boetes zich bevonden. Hiermee konden de mensen dan weer uit de
voeten.
In 2008 heeft de Nationale ombudsman twee rapporten uitgebracht over
klachten over het CJIB. Een daarvan betrof een klacht over het feit dat een
auto voor de inning van twee administratieve sancties van in totaal
€ 175,00 buiten gebruik werd gesteld en uiteindelijk werd verkocht. De
opbrengst van de auto bedroeg € 5 250,00. Na aftrek van de boetes, de
kosten voor Domeinen en de politie resteerde een bedrag van € 4 292,62.
Dit bedrag werd in de staatskas gestort. Echter, de eigenaar van de auto
had nog overige openstaande boetes. De Nationale ombudsman was van
oordeel dat het in dit geval onredelijk was om het resterende bedrag niet
voor de openstaande boetes aan te wenden. De klacht was gegrond
wegens strijdigheid met het redelijkheidsvereiste. Inmiddels heeft de
minister van Justitie laten weten dat de werkwijze van het CJIB zodanig
wordt aangepast dat na verkoop van buiten gebruik gestelde voertuigen
de eventueel resterende bedragen worden aangewend ter voldoening van
andere openstaande boetes.

Ketensamenwerking
Een van de taken van het CJIB is het verstrekken van informatie aan
andere justitieonderdelen, zoals politie, het Openbaar Ministerie en de
CVOM. Het CJIB is daarmee een van de schakels in een keten. Door deze
positie is er bij klachten die gaan over het CJIB geregeld sprake van
ketenproblematiek.
Koninklijke Marechaussee

Taak
De Koninklijke Marechaussee (KMar) heeft verschillende taken. Zo is de
KMar belast met de uitvoering van diverse politietaken zoals het handhaven van de openbare orde, hulpverlening, misdaadpreventie, het
opnemen van aangiftes en het doen van onderzoek bij gepleegde
strafbare feiten. Daarnaast voert de KMar ook taken uit in het kader van de
handhaving van de vreemdelingenwetgeving zoals grensbewaking,
Mobiel Toezicht Vreemdelingen (MTV) en ondersteuning asielprocedures
(de controle van de echtheid van documenten). Op de burgerluchthavens
houdt de KMar daarnaast ook toezicht op de beveiliging van vertrekkende
reizigers en hun bagage door de door de luchthaven ingeschakelde
beveiligingsbedrijven en behandelt zij ook de klachten over deze
veiligheidscontroles. De minister van Defensie is verantwoordelijk voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

69

KMar. De minister van Justitie is verantwoordelijk voor de beveiliging van
de burgerluchthavens.
De klachtbehandelaars van de KMar doen zoveel mogelijk klachten
informeel af. Het aantal klachten dat op deze wijze wordt afgedaan naar
tevredenheid van de klagers is nog steeds stijgende. De meeste klachten
hadden betrekking op de luchthaven Schiphol en betroffen de bejegening.
De klachtbehandeling over de veiligheidscontrole op de luchthavens vindt
plaats op basis van de Uitvoeringsregeling klachtbehandeling Koninklijke
Marechaussee Sectie Handhaving beveiliging burgerluchtvaart. Omdat
het hier gaat om beoordeling van de handelingen van door de luchthavens zelf ingezette beveiligingsbedrijven telt de Koninklijke Marechaussee deze klachten niet mee als klachten over de KMar.

Klachten
In 2008 ontving de Nationale ombudsman 35 klachten over de KMar. Dat
waren er minder dan de jaren ervoor (in 2007: 36 en in 2006: 39). Er waren
in januari 2008 nog 22 klachten in behandeling.
Werkwijze
Van deze 57 klachten werden 25 klachten niet in behandeling genomen.
Van de overige klachten werden er tien ter interventie voorgelegd en
negen zaken werden in onderzoek genomen. Er werden acht rapporten
uitgebracht. De rest van de zaken is nog in behandeling.
De klachten die ter interventie zijn voorgelegd betroffen vooral het gebrek
aan voortvarendheid bij het behandelen van de klacht door de Koninklijke
Marechaussee. In een van de zaken vond een intakegesprek bij de
Nationale ombudsman plaats om de klacht duidelijk te krijgen. Deze zaak
leende zich niet voor verdere bemiddeling.
De rapporten betroffen de grens- en veiligheidscontrole op Schiphol (vier
rapporten) en de MTV-controle (drie rapporten). Een rapport betrof
identiteitsfraude. In zes rapporten was de klacht gegrond en in twee
rapporten was de klacht deels gegrond en deels niet gegrond.
In twee van deze rapporten (2008/059 en 2008/171) klaagden burgers
erover dat zij waren gediscrimineerd. Zij meenden dat dit was vanwege
hun huidskleur. In het eerste rapport ging het om een bepaalde handelwijze van een ambtenaar die een vraag stelde, en in het tweede rapport
om de behandeling als geheel (van de reden tot aanhouding, de te lange
duur van de ophouding, tot de vervolging wegens een ander feit dan
waarvoor was aangehouden) die als discriminerend werd ervaren. De
Nationale ombudsman heeft in zijn rapporten de klachten gegrond
verklaard. Hij heeft ernstige kritiek geuit op het optreden. Daarmee heeft
hij het signaal afgegeven dat als iemand hierover een klacht indient, dit
zeer serieus moet worden genomen, en dat in de klachtbehandeling het
handelen van de KMar goed moet worden uitgelegd. In de rapporten is
tevens de aanbeveling gedaan om in de opleiding aandacht te besteden
aan houding en gedrag. Naar aanleiding van rapport 2008/171 zijn
kamervragen gesteld. Het antwoord van de minister hierop was ongeveer
hetzelfde als het antwoord op rapport 2008/171. De minister vond dat
geen sprake was van machtsmisbruik en discriminatie, maar betreurde
het dat de indiener van de klacht deze indruk had gekregen. Hij vond
verder dat nu in de opleiding en permanente scholing voldoende
aandacht wordt besteed aan het voorkómen van ongewenst gedrag en het
bevorderen van een professionele houding. De minister volgde de
aanbevelingen in het rapport op.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

70

In rapport 2008/258 kwam aan de orde dat de Koninklijke Marechaussee
klaagster niet goed had geïnformeerd over haar positie. De klaagster was
aangehouden wegens het reizen met een vervalst reisdocument en
teruggezonden naar het land van herkomst. De aanbevelingen hielden in
om mensen die niet tot Nederland worden toegelaten correct te informeren over hun positie.
In 2007 bleek dat het voor de burger vaak niet duidelijk was waar hij zijn
klacht over de fouillering in het kader van de veiligheidscontrole bij uitreis
kon deponeren. In rapport 2007/258 werd onder meer daarover een
aanbeveling gedaan. De positieve reactie van Justitie op deze aanbeveling
kwam in de loop van 2008.
In 2008 deed dit probleem zich opnieuw voor. Dit bleek uit een aantal
klachten over de inname van goederen in het kader van genoemde
veiligheidscontrole. Dit was voor de Nationale ombudsman reden om het
onderzoek naar vijf klachten hierover te bundelen. In dit onderzoek zijn
zowel de KMar als de luchthaven Amsterdam Airport als het Nederlands
Centrum Terrorismebestrijding (NCTB) van het Ministerie van Justitie
betrokken. Dit heeft te maken met de verdeling van de taken en bevoegdheden (zie hiervoor onder Taak). De Koninklijke Marechaussee behandelt
wel de klachten over veiligheidscontroles, maar is niet rechtstreeks
verantwoordelijk voor de uitvoering daarvan, dat blijft de luchthaven zelf.
Er is een vaste contactpersoon van het Ministerie van Defensie tijdens het
onderzoek. De contacten daarmee zijn uitstekend.
In 2008 waren er diverse ontmoetingen tussen de Kmar en de Nationale
ombudsman. Op 18 september 2008 maakte de Nationale ombudsman
kennis met de nieuwe commandant van de Koninklijke Marechaussee. Op
18 oktober 2008 bezochten twee medewerkers in het kader van een vijftal
klachten over de veiligheidsfouillering de KMar, waarbij ook de medewerkers van Amsterdam Airport en het NCTB aanwezig waren. Er werd een
uitgebreide rondleiding gegeven op de luchthaven zelf om de aanpak van
de beveiliging en de wijze van optreden inzichtelijk te maken.
Op 24 oktober 2008 was de Nationale ombudsman een van de sprekers op
de Wapendag van de KMar. Op uitnodiging van de KMar hield de
substituut Nationale ombudsman samen met een van de onderzoekers
van de Nationale ombudsman een lezing op de jaarlijkse bijeenkomst van
de klachtenbehandelaars van de KMar op 18 november 2008. Het thema
daar was leren van klachten. Ook brachten twee onderzoekers op
25 november 2008 een bezoek aan de klachtenbehandelaars op Schiphol,
die daar de klachten over de veiligheidsfouilleringen behandelen.
De Nationale ombudsman waardeert de openheid van de KMar in de
contacten en de bereidheid om te leren van klachten.

Ketensamenwerking
In het kader van het eerder genoemde toezicht op de beveiliging van
vertrekkende reizigers en hun bagage door de door de luchthaven
ingeschakelde beveiligingsbedrijven en de behandeling van klachten over
deze veiligheidscontroles, heeft de KMar regelmatig contact met de
luchthaven Amsterdam Airport en het NCTB over de behandeling van
klachten.
Dienst Wegverkeer

Taak
De Dienst Wegverkeer (RDW) is als zelfstandig bestuursorgaan verantwoordelijk voor een groot aantal overheidstaken rond voertuigen. Zo
beheert de RDW het kentekenregister, het verzekeringsregister en het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

71

APK-register en verstrekt de voertuigdocumenten en rijbewijzen. Ook is de
RDW verantwoordelijk voor het toezicht en de controle op de erkende
bedrijven in de voertuigbranche.
De meeste mensen hebben hierdoor wel eens met de RDW te maken, met
name rond de registratie als kentekenhouder van een auto, motor of
bromfietsen.
De RDW vergelijkt onder andere de registers om vast te stellen of er
sprake is van een overtreding van een voertuigverplichting.
Als op basis van de registervergelijking wordt vastgesteld dat iemand als
kentekenhouder geregistreerd staat en voor het voertuig geen geldige
APK of geldige verzekering aanwezig is, wordt de overtreding voor
verdere afhandeling aan het Bureau Verkeershandhaving Openbaar
Ministerie (BVOM) doorgestuurd.
In 2007 sprak de RDW met het BVOM af dat overgegaan zou worden op
100%-controle. Dat betekende dat het gehele kentekenbestand van de
RDW van de kentekenregistraties vanaf 1995 geautomatiseerd werd
doorgelopen. Als van een kenteken bleek dat er geen geldige APK was
geregistreerd, werden vervolgstappen genomen.
Betrokkenen hadden veelal jarenlang niets van de RDW vernomen,
hadden het voertuig niet meer in hun bezit en verkeerden in de veronderstelling dat het kenteken niet meer op hun naam stond.
Tot juli 2007 ontving de geregistreerde kentekenhouder een brief van de
RDW, waarin hij van de gesignaleerde overtreding op de hoogte werd
gesteld en in de gelegenheid werd gesteld te reageren. Vanaf juli 2007
werd deze brief niet meer verzonden, maar werden de gegevens
onmiddellijk aan het BVOM doorgegeven, waarna beboeting volgde.
Uiteraard kon de betrokkene wel bezwaar maken tegen de beslissing,
maar in die procedure werd er verder van uitgegaan dat de kentekenregistratie van de RDW juist was.
Betrokkenen konden de RDW wel verzoeken om de kentekenregistratie te
wijzigen. De RDW voldeed meestal aan dat verzoek, maar veranderde de
kentekenregistratie nooit met terugwerkende kracht. Dat betekende dat de
boete die was opgelegd, bleef bestaan, omdat de betrokkene op de datum
van de geconstateerde overtreding nog als kentekenhouder geregistreerd
stond.

Klachten
De Nationale ombudsman ontving in 2008 159 klachten over de RDW
(tegenover 107 in 2007). Diverse klachten kwamen voort uit het specifieke
probleem dat ontstond als gevolg van de 100%-registervergelijking.
Eind 2007 bereikten de Nationale ombudsman signalen dat mensen een
boete opgelegd kregen vanwege het ontbreken van een geldige APK voor
een voertuig dat zij al jarenlang niet meer bezaten.
Naar aanleiding van deze signalen liet de Nationale ombudsman weten
dat hij de handelwijze van de RDW niet juist vond. Tijdens een uitzending
van het televisieprogramma Kassa! nodigde de Nationale ombudsman
betrokkenen uit om een klacht in te dienen. In totaal dienden 86 mensen
een klacht in over dit probleem. Op een verzoek om toezending van
nadere informatie werd door 29 personen niet gereageerd. Die klachten
werden daarom niet verder behandeld. Van de overige klachten gingen er
negentien niet over dit probleem, maar met name over de bestaande
regels. Aan deze mensen werd uitgelegd dat de Nationale ombudsman
geen onderzoek instelt naar de inhoud van wet- en regelgeving.

Werkwijze
Als de Nationale ombudsman van mening is dat een klacht eenvoudig kan
worden opgelost door een actie van de RDW, wordt de klacht per
e-mailbericht of telefonisch aan de contactpersoon bij de RDW voorgelegd. Hij legt de klacht dan intern voor en laat de Nationale ombudsman

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

72

weten of een oplossing mogelijk is. Op die manier werd voor 57 klachten
waarin de Nationale ombudsman nader onderzoek instelde een oplossing
bereikt. Naar aanleiding van vijf klachten werd een rapport uitgebracht.
Op verzoek van de Nationale ombudsman bekeek de RDW ook de situaties
van diegenen die een boete hadden gekregen voor een voertuig dat zij al
jarenlang niet meer in hun bezit hadden. In de meeste gevallen leidde dat
ertoe dat de RDW het BVOM verzocht de boetebeslissing te corrigeren.
Het BVOM heeft aan deze verzoeken voldaan door de beslissing in te
trekken of een lopend bezwaar of beroep gegrond te verklaren.
De Nationale ombudsman legde in rapport 2008/242 zijn oordeel over het
handelen van de RDW vast. Volgens de wet is degene die als kentekenhouder geregistreerd staat in overtreding als voor het voertuig met dit
kenteken geen geldige APK of geldige verzekering aanwezig is. De RDW
kan bij registervergelijking die overtreding signaleren. Voor zover het bij
de registervergelijking ging om gevallen waarin de registratie al jaren
geleden had plaatsgevonden en de laatste geldigheid van de APK al vele
jaren geleden was verlopen, acht de Nationale ombudsman het niet juist
om een betrokkene niet eerst in de gelegenheid te stellen aan te geven of
de registratie nog juist is of dat er andere redenen zijn waarom er geen
geldige APK beschikbaar is (zie rapporten 2008/239, 2008/240 en
2008/241).
Omdat de RDW gedurende een lange periode niet heeft opgetreden tegen
de overtreding en er in de tussentijd door de overheid geen signaal is
afgegeven waaruit betrokkenen hadden kunnen afleiden dat er sprake was
van een overtreding, had de RDW betrokkenen de gelegenheid moeten
bieden om het verzuim te herstellen voordat tot beboeting werd overgegaan. Het handelen van de RDW was om die reden in strijd met het
redelijkheidsvereiste.
Voor een aantal mensen werd geen oplossing bereikt. In zes gevallen had
de betrokkene wel met de RDW gecorrespondeerd maar toen niet meer, of
onvoldoende gereageerd op de brieven van de RDW. De Nationale
ombudsman vond het redelijk dat de RDW in deze situaties geen
correctieverzoek wilde doen; als betrokkene zelf niet voldoende onderneemt om de registratie te laten wijzigen, komt het risico van een boete
voor zijn rekening.
In zes andere gevallen werd nader onderzoek ingesteld. In die gevallen
ging het niet alleen over personen die het voertuig niet meer in hun bezit
hadden, maar soms ook om oude voertuigen die zich niet op de weg
bevonden. Voor deze voertuigen hoefde geen motorrijtuigenbelasting
meer te worden betaald. Sommige kentekenhouders verkeerden in de
veronderstelling dat voor een dergelijk voertuig ook geen APK en
verzekering nodig was zolang het voertuig niet op de weg kwam.
In de rapporten toetste de Nationale ombudsman aan het redelijkheidsvereiste en oordeelde dat de RDW gehouden kan zijn een burger de
gelegenheid te bieden een verzuim te herstellen alvorens tot beboeting
van een overtreding over te gaan. Van een dergelijke situatie kan sprake
zijn als de overheid gedurende een lange periode niet tegen de overtreding is opgetreden en er door de overheid in de tussentijd evenmin een
signaal is afgegeven waaruit de betrokkene had kunnen afleiden dat er
sprake was van een overtreding (zie rapporten 2008/239, 2008/240 en
2008/241).
Inmiddels zijn vrijwel alle klachten over dit onderwerp afgehandeld. De
RDW liet weten de kentekenregistraties die voor 1 januari 1995 zijn
ingeschreven eerst op juistheid te controleren voordat voor deze
kentekens door registervergelijking zal worden beoordeeld of er sprake is
van overtredingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

73

Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen

Taak
De stichting Centraal Bureau Rijvaardigheid (CBR) is een zelfstandig
bestuursorgaan dat taken uitvoert op het gebied van verkeersveiligheid.
Tot de werkzaamheden van het CBR behoort onder meer het afnemen van
rijexamens. Ook beoordeelt het CBR de rijvaardigheid en medische
geschiktheid van mensen die in het bezit zijn van een rijbewijs. Dit gebeurt
meestal na aanhouding door de politie. Als de politie twijfelt aan de
rijvaardigheid of rijgeschiktheid, volgt een melding aan het CBR. Dan
wordt in het belang van de verkeersveiligheid een zogenaamde vorderingsprocedure gestart.
Tot slot hebben bestuurders vanaf zeventig jaar, beroepschauffeurs en
bestuurders met een medische indicatie met het CBR te maken als zij bij
het CBR ter verlenging (of verkrijging) van een rijbewijs, een Verklaring
van geschiktheid moeten aanvragen. Hiertoe moeten zij, via de gemeente,
een Eigen verklaring voorzien van een Geneeskundig verslag indienen.
In zowel de vorderingsprocedure als bij de behandeling van eigen
verklaringen beslist het CBR of iemand een medisch onderzoek (of meer
dan een) bij een specialist moet ondergaan. Soms beslist het CBR dat
(ook) een rijvaardigheidstoets moet worden afgelegd.
Klachten
In 2008 ontving de Nationale ombudsman 151 klachten over het CBR, een
lichte daling ten opzichte van 2007 toen hij 186 klachten ontving.
De meeste klachten gingen, net als in de voorgaande jaren, over de lange
duur van de behandeling van Eigen verklaringen en de lange duur van de
vorderingsprocedure. De ombudsman ontving ook klachten over de
informatieverstrekking door het CBR. Daarnaast kwamen er klachten over
de, soms onverwacht hoge, kosten die de medische onderzoeken naar
rijgeschiktheid met zich meebrachten. Voor een deel bestaan deze kosten
uit tarieven die in de gezondheidszorg worden gehanteerd en waarop het
CBR geen invloed heeft. Een ander onderdeel van de kosten zijn de
tarieven die jaarlijks door de minister van Verkeer en Waterstaat en de
gemeenten worden vastgesteld. De ombudsman gaat niet over de hoogte
van al deze tarieven, behalve als de klacht aanleiding gaf om het CBR erop
te wijzen dat er iets schortte aan de voorlichting op een bepaald punt.
Verschillende klachten komen voort uit gevoelens van machteloosheid bij
de indieners van klachten vanwege het feit dat het CBR twijfelde aan hun
rijgeschiktheid op grond van medische gegevens, terwijl de mensen zelf
het gevoel hadden prima te kunnen rijden.
Werkwijze
Bij klachten over de lange duur van de behandeling van Eigen verklaringen en de lange duur van de vorderingsprocedure werd bij het CBR
geïnformeerd naar de stand van zaken en de mogelijkheden voor het CBR
om de afhandeling te versnellen. Waar mogelijk verleende het CBR
hieraan medewerking. Helaas was in veel gevallen een bespoediging
maar beperkt mogelijk vanwege de wachttijden bij de medisch specialisten die door het CBR zijn aangewezen om onderzoek te doen.
Bij een aantal klachten over de duur van de vorderingsprocedure
constateerde de Nationale ombudsman dat het CBR in eerste instantie
niet tijdig (binnen de wettelijke termijn van vier weken) een beslissing had
genomen om een nader onderzoek op te leggen. In sommige gevallen
bleek een versnelling van de procedure mogelijk. Hierbij ging het soms
om mensen van wie het rijbewijs al een half jaar was geschorst. De
afhandelingstermijn kon worden bekort door uit te wijken naar een andere
specialist, door de arts een herinnering te sturen, of door na ontvangst
van de rapportage snel een beslissing te nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

74

Ten aanzien van klachten over de informatieverstrekking door het CBR is
het zo dat iedereen uiteraard ook een eigen verantwoordelijkheid heeft
om zich te informeren bijvoorbeeld via brochures of via de website van
het CBR. Deze website biedt weliswaar veel informatie, maar de informatie is niet altijd eenvoudig te vinden. Zo was een rijbewijshoudster die
een Verklaring van geschiktheid voor maar een jaar kreeg, hierover
ontdaan, omdat zij niet wist dat dit mogelijk was. Zij was hierover ook niet
door het CBR geïnformeerd. Navraag bij het CBR leerde dat die informatie
er wel was, maar dat het opzoeken van deze informatie op de website van
het CBR ook in de ogen van het CBR nog niet zo eenvoudig was. Het CBR
heeft inmiddels de website aangepast en op meerdere plaatsen vermeld
dat een persoon voor een beperkte duur geschikt kan worden verklaard.
De Nationale ombudsman blijft de vindbaarheid van relevante informatie
op de website en in de brochures van het CBR kritisch volgen.
Naar aanleiding van de klachten ten aanzien van de wachttijden bij de
reservering van rijexamens en de vragen van de ombudsman hierover
meldde het CBR in augustus 2008 dat in de regio’s Noord, Oost,
West/Noord en Zuid de gemiddelde wachttijd was teruggebracht naar
ongeveer twee à drie weken. In de regio West/Zuid bleek de gemiddelde
wachttijd nog op te kunnen lopen tot bijna vijf weken. De Nationale
ombudsman verzocht het CBR eind 2008 om een actuele stand van zaken.
Uit de verstrekte informatie bleek dat de reserveringstermijn voor de regio
West/Zuid nauwelijks was afgenomen, dat de reserveringstermijn voor de
regio West/Noord met enkele weken was opgelopen en dat ook voor de
overige regio’s de termijn een lichte stijging liet zien. Het CBR informeerde
de Nationale ombudsman over een voorgenomen structurele aanpak van
de reserveringsproblematiek waarover op 17 december 2008 een
convenant was gesloten met de brancheverenigingen FAM en BOVAG. De
nieuwe reserveringssystematiek, die verbetering zal moeten brengen,
wordt in 2009 gefaseerd ingevoerd, zo liet het CBR weten. De Nationale
ombudsman zal de ontwikkelingen in 2009 blijven volgen.
Tot slot is de Nationale ombudsman een onderzoek gestart naar de
afhandeling van aanvragen van een Verklaring van geschiktheid door het
CBR. Deze aanvragen zijn in bepaalde gevallen nodig voor het verkrijgen
of verlengen van een rijbewijs. Het gaat vooral om ouderen boven de
zeventig jaar. Het onderzoek richt zich op de voortvarendheid van het CBR
bij de afhandeling van deze aanvragen en op de informatieverstrekking
aan de mensen waarvan het rijbewijs zijn geldigheid gaat verliezen.
Het is voor de aanvrager van groot belang dat hij de beslissing op de
aanvraag van een Verklaring van geschiktheid tijdig krijgt, omdat hij
anders enige tijd niet over een rijbewijs beschikt. Hiervoor bestaat geen
wettelijke termijn. Het CBR raadt betrokkenen aan om rekening te houden
met een termijn van drie maanden. Hoewel het CBR er meestal in slaagde
om binnen drie maanden op de aanvraag te beslissen, bleef er, in
absolute zin, toch een groot aantal mensen over waarvoor het niet binnen
die termijn lukte. Het inschakelen van specialisten voor een nader
onderzoek bleek een belangrijke oorzaak te zijn van de vertraging.
Inmiddels adviseert het CBR om de verlengingsprocedure vier maanden
tevoren te starten. Dit onderzoek wordt in januari 2009 afgerond.
College voor Zorgverzekeringen

Taak
Het College voor Zorgverzekeringen (CVZ) heeft taken op verschillende
onderdelen van de Zorgverzekeringswet (Zvw) en bijzondere zorgkosten
(AWBZ). Het CVZ heeft een adviserende rol aan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en zorgverzekeraars. Ook heeft het een
uitvoerende rol ten aanzien van de zorgverzekering voor Nederlanders in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

75

het buitenland. In 2009 wordt de taak van het CVZ uitgebreid met de
uitvoering van de vergoeding van de zorg aan illegalen en de inning van
premies van onverzekerden en wanbetalers.
Door de uitvoerende taak op het gebied van de zorgverzekering voor
Nederlanders in het buitenland heeft het CVZ sinds eind 2005 veel contact
met deze groep burgers. Het aantal klachten over het CVZ is sinds die tijd
fors gestegen. In 2006 rapporteerde de Nationale ombudsman over de
grote aanloopproblemen van het CVZ bij de uitvoering van de zorgverzekering voor Nederlanders in het buitenland. In 2007 had het CVZ de
achterstanden weggewerkt en trad het CVZ weer met burgers in contact.
Ook de interne klachtbehandeling was weer op orde.
In 2007 waren er problemen met de telefonische dienstverlening door het
callcenter. Van het CVZ vernam de Nationale ombudsman dat de
medewerkers hierover inmiddels scholing hebben ontvangen. In het
grootste deel van 2008 was de telefonische dienstverlening niet langer
een opvallende klacht. Eind 2008 nam het aantal opmerkingen van
burgers hierover echter weer toe.

Klachten
In 2008 ontving de Nationale ombudsman 128 klachten (tegenover 138 in
2007).
De meest in het oog springende klachten in 2008 hadden te maken met
het feit dat het CVZ niet in staat was om burgers tijdig te informeren over
het bedrag dat zij voor hun zorgverzekering in 2006 uiteindelijk moesten
betalen. Het CVZ had voor 1 oktober 2007 deze zogenaamde voorlopige
jaarafrekening moeten verstrekken, maar was hiertoe door computerproblemen niet in staat. Als het CVZ teveel had ingehouden, kon dit
bedrag niet terugbetaald worden.
De klachten die het CVZ over het uitblijven van de voorlopige afrekening
en de betaling ontving, achtte het CVZ gegrond. Het CVZ zegde aanvankelijk toe dat de betalingen in februari 2008 zouden worden verricht.
Tweemaal moest die datum echter worden uitgesteld. Het CVZ bracht de
mensen die een toezegging hadden gekregen van dit uitstel niet op de
hoogte.
In augustus 2008 besloot de Nationale ombudsman een (schriftelijk)
onderzoek in te stellen toen bleek dat het CVZ de toezeggingen over de
termijn waarop de computerproblemen opgelost zouden zijn meerdere
malen niet na kon komen en dat het CVZ niet buiten het computersysteem
om tot betaling kon overgaan.
Werkwijze en ketensamenwerking
Uit dit onderzoek bleek dat de oorzaak van de problemen lag in een
gebrekkig computersysteem, dat steeds moest worden aangepast om de
berekeningen te kunnen uitvoeren. Daarnaast bleek dat het CVZ voor de
inkomensgegevens sterk afhankelijk was van de Belastingdienst en
andere (overheids)instanties en dat de Belastingdienst problemen had om
deze gegevens aan het CVZ te kunnen verstrekken.
In 2007 maakte de ombudsman zich al zorgen over de weinig coöperatieve opstelling van andere ketenpartners van het CVZ: de pensioenfondsen en het UWV. De instanties weigerden namelijk de inkomensgegevens
aan het CVZ door te geven of wilden geen verrekeningen uitvoeren. In
2008 kreeg het CVZ de Belastingdienst er als ketenpartner bij. De
Nationale ombudsman ziet eveneens problemen in die keten. Zo kon de
Belastingdienst pas in 2008 voor de eerste keer inkomensgegeven aan het
CVZ aanleveren. Verzekerden in het buitenland krijgen hierdoor pas in
2009 een definitieve afrekening van de bijdragen die in 2006 zijn
ingehouden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

76

Het CVZ heeft aangegeven dat een goede kwaliteit van brondata, zoals
inkomensgegevens, essentieel is. Het belang hiervan bleek in 2008. In
november 2008 kwam een nieuw ketenprobleem aan het licht. Het CVZ
was in 13 000 à 14 000 gevallen niet in staat tijdig een voorlopige
jaarafrekening over 2007 op te stellen door problemen met het aanleveren
van gegevens door het UWV. In december 2008 heeft de ombudsman dit
ketenprobleem in een brief aan het UWV gesignaleerd en om nadere
informatie gevraagd.
Het CVZ is voor zijn functioneren voor verzekerden in het buitenland
afhankelijk van zijn ketenpartners. Binnen de ketenbezwaarprocedure
tegen indicatiestellingen op grond van de AWBZ zijn anderen echter weer
sterk afhankelijk van het CVZ. De burger die in aanmerking wil komen
voor zorg in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
(AWBZ) moet een indicatie aanvragen bij het Centrum Indicatiestelling
Zorg (CIZ). Het CIZ stelt in een indicatiebesluit vast voor welke zorg
iemand in aanmerking komt. Als men het niet eens is met die beslissing,
kan daartegen bezwaar worden gemaakt. Als het CIZ van plan is om het
bezwaar af te wijzen, vraagt het CIZ advies aan het CVZ. Het CVZ is
betrokken bij de advisering aan de minister van VWS over welke zorg
onder de AWBZ valt. Op basis van die expertise kan het CVZ een
onafhankelijk en deskundig advies geven, dat de kwaliteit van de
beslissingen van het CIZ positief kan beïnvloeden. Uit het onderzoek van
de Nationale ombudsman Geen zicht op zorg (2006/37) bleek de bezwaarprocedure veel te lang te duren. Door het tijdsverloop konden onomkeerbare situaties ontstaan: mensen die achteraf gezien recht hadden op zorg
voor een inmiddels verstreken periode, konden die zorg achteraf niet
meer ontvangen.
Daarop nam de Nationale ombudsman in 2007 het voortouw om met de
verantwoordelijke instanties (CIZ, CVZ en de minister van VWS) te
proberen de geschonden relatie tussen de overheid en die groep burgers
te herstellen. De betrokken instanties voelden hier niet veel voor. De
ombudsman betreurde deze opstelling en meldde dit aan de Tweede
Kamer. De Tweede Kamer vroeg vervolgens aan staatssecretaris Bussemaker van VWS om een verklaring voor deze opstelling. In haar antwoord
gaf zij aan zich vooral te willen richten op het voorkomen dat de relatie
tussen burgers en de overheid wordt geschonden door het belang van
tijdig beslissen te blijven benadrukken. Uiteraard juicht de ombudsman
aandacht voor een structurele oplossing toe. Dit laat onverlet dat er een
groep burgers bestaat die ten onrechte geen zorg heeft mogen ontvangen
in het verleden.
Overigens ontving de Nationale ombudsman in 2007 en 2008 nog maar
een enkele klacht over het beslissen na de wettelijke beslistermijn. Het
onderzoek van de Nationale ombudsman heeft eraan bijgedragen dat
bezwaarprocedures nu sneller verlopen en burgers weten waar ze aan toe
zijn. In sommige gevallen duurt het nog wel eens enkele weken te lang
voordat het CIZ beslist, maar de situatie zoals de Nationale ombudsman in
2006 aantrof, lijkt verleden tijd. Was het CVZ in die tijd de bottleneck, nu
stuurt het CVZ strikt op de wettelijke adviestermijn van tien weken. En met
resultaat.
Het contact tussen het CVZ en de ombudsman is intensief. Als de
Nationale ombudsman meerdere klachten over hetzelfde onderwerp
ontvangt, informeert hij bij het CVZ over de omvang van het probleem en
de manier waarop het CVZ aan een oplossing werkt. Het CVZ staat open
voor interventies en is prettig in de communicatie.
Over en weer vindt er uitwisseling van kennis en ervaring plaats. In 2008
heeft de Nationale ombudsman zelf een cursusdag bij het CVZ verzorgd
over zijn behoorlijkheidsnormen. Verder was een onderzoeker van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

77

bureau Nationale ombudsman betrokken bij een workshop over de
toekomst van het CVZ en vond er op 28 oktober 2008 een bijeenkomst
plaats met de contactpersonen van de zorgkantoren CVZ, CAK, CIZ en de
Nederlandse Zorgautoriteit. Het CAK en het CVZ hielden een presentatie
over hun klachtbehandeling in piekperioden en er was volop gelegenheid
voor vragen en discussie.
Centraal Administratie Kantoor

Taak
Grote groepen mensen in Nederland hebben of krijgen met het Centraal
Administratie Kantoor (CAK) te maken. Dit aantal zal naar verwachting
alleen maar verder stijgen. Het CAK voert namelijk de vaststelling,
oplegging en inning van de eigen bijdragen op grond van de Algemene
Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) uit, de vaststelling, oplegging en
inning van de eigen bijdragen op grond van de Wet maatschappelijke
ondersteuning (Wmo) en de compensatie voor het eigen risico in het
kader van de Zorgverzekeringswet (Zvw). Mensen die zorg aan huis
ontvangen («zorg zonder verblijf») of zorg in een instelling («zorg met
verblijf»), chronisch zieken en gehandicapten én al diegenen die hen
bijstaan, zoals ouders, kinderen, overige familieleden en zaakwaarnemers,
hebben te maken met het CAK.
In 2003 besloot het kabinet dat per 1 januari 2008 de eigen bijdrage AWBZ
voor alle inwoners van zorginstellingen op gelijke wijze vastgesteld moest
gaan worden. Veel bewoners van zorginstellingen bleken daarvan niet op
de hoogte te zijn. Sommige zorgkantoren, die tot in 2007 de eigen
bijdrage vaststelden, hadden namelijk verzuimd dit aan de bewoners van
zorginstellingen te laten weten. In de loop van 2007 nam het CAK deze
taak van de zorgkantoren over. Toen de bewoners van zorginstellingen
eind 2007 via een beschikking van het CAK vernamen hoeveel zij per
januari 2008 maandelijks moesten gaan betalen, was de schrik groot.
Soms viel de eigen bijdrage wel honderden euro’s per maand hoger uit
dan in 2007. Dit leidde eind 2007 tot een aanzienlijke stroom brieven,
bezwaarschriften en telefoontjes bij het CAK.
Ook in de Tweede Kamer werden vragen gesteld over de forse toename
van de eigen bijdrage. Eind 2007 kondigde de staatssecretaris van VWS
daarom een «gewenningsregeling» aan: mensen die meer dan € 100 per
maand moesten gaan bijdragen in vergelijking met 2007 kregen de
gelegenheid om stapsgewijs te wennen aan de verhoogde bijdrage. Deze
regeling zou maximaal vier maanden gelden. De uitvoering van de
gewenningsregeling legde nog meer druk op het CAK: een aparte
doelgroep moest nu in kaart worden gebracht en het computersysteem
moest op de gewenningsregeling worden aangepast.
Daarnaast liep per 1 januari 2008 ook een overgangsregeling uit de Wmo
af. Met ingang van die datum bepaalt elke gemeente het uurtarief voor
alle ontvangers van Wmo-zorg in de desbetreffende gemeente. Voor
mensen die ook al in 2007 beschikten over hulp in de huishouding
betekende dit een verandering. Omdat het CAK de eigen bijdrage voor
Wmo-zorg int, leidde ook deze verandering van wetgeving tot een
toename van vragen aan het CAK.
Ongelukkigerwijs was in dezelfde periode de compensatieregeling eigen
risico eveneens aanleiding voor veel telefoontjes met het CAK.
Als gevolg van deze cumulatie van factoren was het CAK regelmatig
telefonisch praktisch niet bereikbaar, hetgeen weer aanleiding gaf tot het
sturen van een brief of e-mailbericht naar het CAK. Het CAK kon deze sterk
verhoogde instroom van brieven en e-mailberichten niet verwerken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

78

Klachten
Deze gang van zaken leidde tot een sterke toename van het aantal
klachten over het CAK bij de Nationale ombudsman. Eind december stond
de teller op 1 155 klachten, terwijl er in voorgaande jaren slechts sprake
was van enkele tientallen klachten. Aanvankelijk ontving de ombudsman
alleen klachten over de hoogte van de in rekening gebrachte bijdrage.
Omdat tegen de hoogte van de bijdrage de mogelijkheid van bezwaar en
beroep openstaat, kon de ombudsman deze klachten niet in behandeling
nemen. Al snel kwamen hier klachten bij over de slechte telefonische
bereikbaarheid van het CAK en het uitblijven van een reactie op brieven,
e-mailberichten en bezwaarschriften. Ook werd geklaagd over de inhoud
of toonzetting van de reacties en over het niet nakomen van toezeggingen. Brieven werden niet begrepen en ook telefonisch contact leidde
niet tot de gewenste duidelijkheid. Verder namen de klachten over
facturen en beschikkingen toe: beschikkingen zouden op onjuiste gronden
zijn afgegeven, facturen zouden niet kloppen, beschikkingen en facturen
volgden elkaar in rap tempo op en leken met elkaar in tegenspraak. Vaak
was sprake van schrijnende verhalen, bijvoorbeeld omdat mensen in de
financiële problemen waren geraakt of dreigden te geraken. Burgers
raakten in steeds grotere verwarring en onzekerheid over te betalen
bedragen en hun pogingen om hierover duidelijkheid te krijgen bij het
CAK waren tevergeefs. Het vertrouwen in het CAK bereikte een dieptepunt
en de angst geconfronteerd te worden met navorderingen was groot.
Werkwijze
Vanwege de geringe bereikbaarheid van het CAK voor burgers, het feit dat
er vaak sprake is van een spoedeisend belang én niet de Nationale
ombudsman maar het CAK de klacht moet oplossen, legden medewerkers
van de Nationale ombudsman de klachten direct voor aan het CAK. Met
het CAK werden speciale afspraken gemaakt voor de klachtbehandeling.
De grote toestroom van klachten noodzaakte de Nationale ombudsman
om tijdelijk extra medewerkers aan te trekken. Het aldus opgerichte
«noodteam» hield zich speciaal bezig met de afhandeling van CAK-klachten.
Ook het CAK richtte een speciaal team van klachtbehandelaars op. Deze
klachtbehandelaars zorgden ervoor dat betrokkene binnen drie weken óf
een brief óf een beslissing op bezwaar óf een telefoontje van het CAK
ontving. Op die manier zijn in 2008 1 115 klachten behandeld met de
interventiemethode. Over het algemeen verliepen deze interventies naar
tevredenheid, mede door het regelmatige contact tussen medewerkers
van de Nationale ombudsman en de klachtbehandelaars van het CAK.
Helaas behoren de problemen nog niet tot het verleden en komen er nog
steeds klachten over het CAK binnen. Gezien de op handen zijnde
veranderingen in de zorg (zoals bijvoorbeeld het niet meer aftrekbaar zijn
van de eigen bijdrage voor de belasting en de daarbij horende compenserende maatregelen) is de verwachting dat de ombudsman ook in 2009 met
klachten over het CAK te maken zal krijgen.
Gelet op de omvang van de problematiek bij het CAK heeft de ombudsman ervoor gekozen om naast de klachtbehandeling zelf in de media
gewag te maken van de ontstane situatie bij het CAK. Hij heeft daarbij
aandacht gevraagd voor de positie van al diegenen die afhankelijk zijn van
het CAK. Met name zijn optreden in het televisieprogramma Kassa! heeft
tot een toestroom van klachten bij de Nationale ombudsman geleid.

Ketensamenwerking
Uiteraard heeft de ombudsman oog voor de complexiteit van de
problematiek waar het CAK mee te kampen heeft: de uitbreiding van de
taken van het CAK, de complexiteit van deze taken én de daaraan ten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

79

grondslag liggende regelgeving. Een forse uitbreiding van de personele
bezetting van het CAK en daarmee een wijziging in de organisatiestructuur waren noodzakelijk. Verder moesten ICT-systemen worden
aangepast en uitgebreid.
Meer dan voorheen het geval was werd het CAK voor een goede
uitvoering van zijn taken afhankelijk van andere partijen zoals de
Belastingdienst, de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens,
het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, de Sociale Verzekeringsbank, de zorgkantoren en de gemeenten. Als een van deze partners
geen, onvoldoende of niet tijdig gegevens aanlevert, heeft dit direct
consequenties voor een correcte uitvoering door het CAK. Opvallend
daarbij is dat de diverse ketenpartners aan elkaar geen harde eisen
kunnen stellen en dat de regie hierover ontbreekt. In de diverse contacten
met de directie van het CAK heeft de Nationale ombudsman dan ook
aangedrongen op structurele oplossingen en heeft hij ervoor gepleit dat
er uit de ervaringen lessen zouden worden getrokken voor de toekomst.
Inmiddels heeft organisatieadviesbureau Berenschot in opdracht van de
staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport het functioneren
van het CAK onderzocht. Het rapport dat eind september 2008 uitkwam
bevat diverse aanbevelingen over het op orde brengen van het CAK zelf,
de informatieketen en de bestuurlijke inbedding van het CAK.
De Nationale ombudsman volgt alle ontwikkelingen bij het CAK
nauwlettend en zal afhankelijk daarvan actie ondernemen.
DigiD – als onderdeel van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties

Taak
In toenemende mate kunnen via internet zaken worden gedaan met
overheidsinstellingen. Om zekerheid te hebben over de identiteit van
iemand die digitaal een bepaalde kwestie bij een overheidsinstantie wil
regelen, heeft de overheid de DigiD-inlogcode ontwikkeld. Mensen
kunnen via internet een DigiD-inlogcode aanvragen. De afhandeling van
de aanvraag verloopt volledig geautomatiseerd. Bij problemen kunnen
mensen bellen met een helpdesk. Deze helpdesk kan een probleem
doorspelen aan de servicedesk. Deze servicedesk behandelt ook schriftelijke klachten over DigiD. DigiD wordt beheerd en ontwikkeld door het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).
Klachten
Hoewel de instroom van klachten over DigiD in 2008 is gedaald ten
opzichte van 2007 (negen in 2008 tegenover twintig in 2007), ontving de
Nationale ombudsman nog steeds klachten over de gebruiksonvriendelijkheid van de DigiD-aanvraagsoftware, het niet-ontvangen van een
DigiD-activeringscode en de beperkte hulpverlening van de helpdesk.
Klachten over de help- of servicedesk waren vooral afkomstig van mensen
die de belangen behartigen van anderen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij
volwassenen die voor hun bejaarde of zieke ouders de zaken regelen. Als
een belangenbehartiger een DigiD-probleem aankaart bij de helpdesk,
blijkt de reactie vrij formeel te zijn: er kan geen hulp worden geboden
omdat de vraag betrekking heeft op de DigiD van iemand anders. Ook
kwam het voor dat helpdeskmedewerkers tijdens die telefoongesprekken
weigerden om algemene vragen te beantwoorden.
Werkwijze
Medewerkers van het bureau Nationale ombudsman hebben goede
ervaringen met de interventiemethode: het merendeel van de klachten die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

80

de Nationale ombudsman ontving werd per e-mail voorgelegd aan het
ministerie, dat het probleem alsnog verhielp.
Daarnaast werden in 2008 twee schriftelijke onderzoeken afgerond met
een rapport (2008/214 en 2008/268). Het eerste rapport werd uitgebracht
naar aanleiding van een klacht van een mevrouw die erover klaagde dat
DigiD haar geen bescherming bood tegen het misbruik dat haar ex-echtgenoot maakte van haar persoonsgegevens. Hij vroeg telkens een nieuwe
DigiD aan en maakte daarmee iedere keer de bij haarzelf bekende DigiD
ongeldig. Gelukkig was het hem nog niet gelukt ook de nieuwe activeringscode te bemachtigen. De Nationale ombudsman vond dat het ministerie
bij het bekend worden van deze vorm van misbruik van de DigiDaanvraag op zoek had moeten gaan naar een manier om dit misbruik te
voorkomen. Aangezien het ministerie dit had nagelaten, achtte de
Nationale ombudsman de klacht gegrond. De Nationale ombudsman nam
met instemming kennis van het voornemen van de staatssecretaris van
BZK om per oktober 2008 een beschermingsconstructie in het DigiDsysteem op te nemen.
Rapport 2008/268 verscheen naar aanleiding van de klacht dat DigiD bij de
toezending van de activeringscode alleen de initialen en meisjesnaam van
een gehuwde vrouw gebruikte. Deze mevrouw woonde in een verzorgingstehuis en was daar niet onder haar meisjesnaam bekend en de brief met
de activeringscode had haar daardoor te laat bereikt. De Nationale
ombudsman vond dat van een overheidsinstantie mag worden verwacht
dat het bij de adressering van brieven rekening houdt met de achternaam
die iemand in het maatschappelijke verkeer voert. DigiD bleek hiertoe niet
in staat en de Nationale ombudsman achtte de klacht daarom gegrond.
Gemeenten, waterschappen, provincies en gemeenschappelijke
regelingen

Taak
Gemeenten, provincies en waterschappen zijn van oudsher overheden
wier werkzaamheden burgers direct raken, bijvoorbeeld door ingrepen in
de directe woon-, werk- en leefomgeving. Door schaalvergroting en
decentralisatie worden steeds meer uitvoerende taken van met name
gemeenten ondergebracht in gemeenschappelijke regelingen. De
verantwoordelijkheid voor een behoorlijke uitvoering van deze werkzaamheden gaat daarmee over naar het (dagelijks en algemeen) bestuur van de
regeling.
De interne klachtbehandeling lijkt binnen de decentrale overheden
inmiddels zijn plaats te hebben verworven en steeds beter te functioneren. Uiteraard treden er verschillen op, maar die zijn verklaarbaar uit de
grootte van de organisatie en de binnen de organisatie gemaakte
afspraken. De Nationale ombudsman vindt het positief dat bij decentrale
overheden de keuze voor een informele wijze van klachtbehandeling
vooropstaat. Ook is met belangstelling kennis genomen van de positieve
reactie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten op de door de
Tweede Kamer gedane voorstellen om tijdig in gesprek te gaan met
burgers en mediationvaardigheden in te zetten om conflicten op te lossen.
Hierdoor kan ergernis worden voorkomen en tijd en geld bespaard.

Klachten
Er werden in 2008 1 753 klachten ontvangen over decentrale overheden
(2007: 1 706). Daarvan hadden er 1 570 betrekking op gemeenten, 120 op
waterschappen en 63 op provincies. Over gemeenschappelijke regelingen
werden 89 klachten ontvangen. Het totaal aantal ontvangen klachten over
deze overheden is wederom gestegen ten opzichte van de voorgaande
jaren. Dit komt met name voor rekening van de gemeenten en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

81

gemeenschappelijke regelingen. Ondanks de jaarlijkse stijging valt het
aantal klachten dat de Nationale ombudsman over gemeenten ontvangt
mee. Zeker als dit gerelateerd wordt aan het groot aantal contacten die er
zijn. Ongetwijfeld speelt daarbij mee dat gemeenten dicht bij de burger
staan en de laatste jaren veel aandacht besteden aan dienstverlening en
kwaliteitszorg.
Handhaving is al jaren een onderwerp waar de Nationale ombudsman
vele klachten over ontvangt. Bijvoorbeeld over het bouwen zonder of in
afwijking van een verleende vergunning, het gebruiken van een pand in
strijd met de bestemming of het niet reageren op verzoeken om informatie. Daar waar nog een besluit genomen moet worden dat vatbaar is
voor bezwaar en beroep, wijst de Nationale ombudsman klagers op hun
procesmogelijkheden. Daarnaast bewerkstelligt de Nationale ombudsman
vaak dat er alsnog op korte termijn een besluit wordt genomen. Klachten
die niet op het nemen van een besluit betrekking hebben, zoals het
uitblijven van actie of het uitblijven van informatie of overleg worden door
de Nationale ombudsman in behandeling genomen en per individueel
geval opgepakt. Zo gaat rapport 2008/083 nader in op de problemen die
burgers ondervinden van een onrechtmatig gerealiseerde uitbreiding en
de (tot nu toe vergeefse) pogingen van de gemeente om deze naderhand
te legaliseren. De klacht werd gegrond verklaard en de aanbeveling om
betrokkenen op korte termijn duidelijkheid te geven over de te ondernemen stappen en tegemoet te komen in de ondervonden problemen is
inmiddels door de desbetreffende gemeente opgevolgd.
Het niet of niet tijdig nakomen van rechterlijke uitspraken is een ander
onderwerp waar de Nationale ombudsman klachten over ontvangt. In
sommige gevallen kan interventie via de Nationale ombudsman leiden tot
het alsnog nemen van een besluit. In andere gevallen wordt via het
instellen van een onderzoek, zoals in rapport 2008/233, een oordeel
gegeven over het niet tijdig beslissen en de redenen die daarvoor worden
aangevoerd.

Werkwijze
De Nationale ombudsman gaat bij de behandeling van klachten over
decentrale overheden pragmatisch te werk. Direct na ontvangst van de
klacht wordt veelal via telefonisch contact met de indiener achterhaald
wat zijn probleem is, wat hij daarbij van de overheidsinstantie verwacht
en wat de Nationale ombudsman daarbij kan betekenen. Vervolgens
wordt beoordeeld welk doel kan of moet worden bereikt en welke
middelen daarvoor het best kunnen worden ingezet. In het afgelopen jaar
is regelmatig over een ontvangen klacht contact opgenomen met een
gemeente, provincie, waterschap of gemeenschappelijke regeling en
gevraagd of een voor de klager acceptabele oplossing bereikt kan worden.
Dit kan betrekking hebben op het alsnog geven van een reactie, een
nadere toelichting of verduidelijking of het aangaan van een gesprek. In
bijna alle gevallen worden dergelijke verzoeken gehonoreerd.
Soms gaan interventies vanuit de Nationale ombudsman (veel) verder. De
Nationale ombudsman wil in die gevallen niet volstaan met een formele
beoordeling, maar steekt (vaak veel) tijd en menskracht in het bij elkaar
brengen van partijen die vaak al jaren tegenover elkaar staan. Zo is de
Nationale ombudsman het afgelopen jaar nauw betrokken geweest bij het
bereiken van definitieve oplossingen bij meerdere geschillen over
handhaving of bij het uitblijven van actie door de overheidsinstantie na
een rechterlijke uitspraak. Ook werd in een zaak de Inspectie van het
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
betrokken om de relatie tussen een gemeente en een van haar inwoners

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

82

duurzaam te verbeteren, toen bleek dat er meerdere problemen speelden
dan alleen het uitblijven van een beslissing.
In 2008 is, naar aanleiding van de in de afgelopen jaren daarover ontvangen klachten, de Nationale ombudsman een grootschalig onderzoek
gestart naar inspraakprocedures bij gemeenten. De verwachting is dat dit
onderzoek medio 2009 wordt afgerond.
Ook in het afgelopen jaar is gebruikgemaakt van de mogelijkheid om door
het uitbrengen van een rapport meer principiële zaken aan de orde te
stellen die voor alle decentrale overheidsinstellingen van belang zijn.
Klachten over kwijtschelding van belastingen zijn van toepassing op
gemeenten en waterschappen. In rapport 2008/113 is de klacht over de
weigering om het verzoek om kwijtschelding in behandeling te nemen
gegrond geacht. Het verzoek was niet in behandeling genomen omdat het
zou zijn ontvangen na de laatste vervaldag van de aanslag. Tevens is de
aanbeveling gedaan om bij de beoordeling van een verzoek om kwijtschelding geen eisen te stellen aan de termijn. Dit rapport is breed
verspreid onder alle gemeenten en waterschappen. Inmiddels zijn er
diverse gemeenten en waterschappen overgegaan tot het aanpassen van
hun kwijtscheldingsbeleid.
Dit jaar heeft de Nationale ombudsman voor het eerst een rapport
(2008/259) uitgebracht naar aanleiding van een onderzoek dat gezamenlijk
met een andere ombudsinstantie, de Gemeentelijke ombudsman Zeist is
ingesteld. In een tweede, soortgelijke zaak zal begin 2009 een gezamenlijk
rapport worden uitgebracht. Aanleiding voor deze samenwerking was een
klacht over het optreden van een zogeheten interventieteam tijdens een
huisbezoek. Het huisbezoek kwam voort uit een project van de gemeente
Zeist ter bestrijding van overlast van criminele jongeren. Een huisbezoekteam (interventieteam genoemd) bestond uit minimaal de politie, de
regionale sociale dienst, een GBA-controleur van de gemeente en de
woningcorporatie. Het interventieteam kon worden uitgebreid met het
Openbaar Ministerie, de Belastingdienst, de afdeling Bouw en Woningtoezicht van de gemeente, het energiebedrijf en een (gemeente)advocaat. De
gemeente Zeist voert de regie.
Omdat de klachten gingen over gedragingen van medewerkers van
verschillende overheidsinstanties in één team, besloten de Nationale
ombudsman en de Gemeentelijke ombudsman Zeist, ieder conform hun
eigen bevoegdheid, gezamenlijk een onderzoek in te stellen. De samenwerking is naar tevredenheid verlopen.
De ombudsmannen kwamen tot de conclusie dat een groot aantal
behoorlijkheidsnormen waren geschonden. In het bijzonder was het niet
behoorlijk dat zonder toestemming werd binnengetreden in de woning
van de ouders die zelf niets hadden misdaan en nauwelijks contact
hadden met hun uitwonende meerderjarige zoon. Het college van
burgemeester en wethouders van de gemeente Zeist werd, als coördinator, in overweging gegeven om niet alleen de werkwijze van het
interventieteam in het protocol aan te passen, maar ook de verslaglegging
van huisbezoeken op een zodanige manier vorm te geven dat hieruit het
verloop van het huisbezoek uitdrukkelijk blijkt. De gemeente Zeist liet
weten dat zij de aanbeveling opvolgt.
Met ombudsmannen van de grote steden vindt regelmatig overleg plaats,
zowel tussen ambtsdragers als tussen medewerkers. Dit leidt tot
uitwisseling van informatie en afstemming van diverse zaken.
Specifiek voor de decentrale overheden zijn dit jaar drie contactpersonenbijeenkomsten in het land gehouden. Tijdens deze bijeenkomsten wordt
met de contactpersonen van de Nationale ombudsman bij de decentrale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

83

overheden gesproken over de actualiteiten in het interne en externe
klachtrecht en over de wijze van beoordeling door de Nationale ombudsman. Daarnaast wordt door middel van voorbeelden aandacht besteed
aan problemen die decentrale overheden tegenkomen bij de interne
klachtbehandeling. Het onderwerp «veelschrijver» of «lastig klaaggedrag»
komt daarbij telkens terug. Gelet hierop geven medewerkers ook
regelmatig advies, algemeen of naar aanleiding van een specifieke
situatie, over hoe om te gaan met lastig klaaggedrag. Tijdens een
bijeenkomst op 15 december 2008 in Utrecht is de handreiking Effectief
omgaan met lastig klaaggedrag gepresenteerd aan externe ombudsinstanties en vertegenwoordigers van gemeenten.

Ontwikkelingen in de aansluiting van de decentrale overheden
Per 1 januari 2009 heeft de gemeente Amersfoort gekozen voor een
ombudsvoorziening «dichter bij huis», terwijl de gemeenten Bladel,
Eersel, Mook en Middelaar, Reusel-De Mierden, Son en Breugel zich vanaf
die datum bij de Nationale ombudsman hebben aangesloten. Bij
gemeentelijke herindeling zijn vier gemeenten opgegaan in andere
gemeenten. Per 1 januari 2009 vallen daarmee 285 van de 441 gemeenten
binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman. De bij de
Nationale ombudsman aangesloten decentrale overheden betalen op
grond van het Vergoedingenbesluit Wet Nationale ombudsman 2006
jaarlijks een vergoeding aan het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. Vaste bedragen per inwoner of ingezetene zijn
verschuldigd voor de gemeenten, provincies en waterschappen. In 2008 is
beoordeeld in hoeverre de bedragen genoemd in dit besluit herzien
moeten worden. Dit heeft uiteindelijk geleid tot het besluit van 18 december 2008, waarbij de vergoeding is gewijzigd die iedere provincie,
gemeente en waterschap moet betalen voor klachtbehandeling door de
Nationale ombudsman.
Problematisch blijft de bijdrage die gemeenschappelijke regelingen
moeten betalen. De regelingen betalen nu een vast bedrag per door de
Nationale ombudsman in behandeling genomen klacht. De door de
Nationale ombudsman ontvangen klachten over gemeenschappelijke
regelingen nemen echter jaarlijks toe. De financiering van de externe
klachtbehandeling voor de gemeenschappelijke regelingen roept ook
steeds meer vragen op. Het wordt als niet acceptabel beschouwd dat
gemeenten die een deel van hun taken hebben ondergebracht in een
gemeenschappelijke regeling apart voor klachten worden aangeslagen,
terwijl de klachtbehandeling van gemeenten die deze taken zelf uitvoeren
wordt gefinancierd uit de vaste bijdrage per inwoner. Omdat steeds meer
uitvoerende taken worden overgeheveld naar gemeenschappelijke
regelingen, pleit de Nationale ombudsman voor een herbezinning op deze
wijze van financiering waarbij meer recht gedaan wordt aan de «solidariteitsgedachte» die ten grondslag ligt aan de financiering van de klachtbehandeling voor provincies, gemeenten en waterschappen.
1.3 Context en beoordeling functioneren overheidsinstanties
Tot slot worden van vijf overheidsinstanties die relatief veel contacten met
burgers hebben en een groot aantal besluiten nemen relevante kengetallen weergegeven, waarmee de omvang van de klachten die de
Nationale ombudsman ontvangt in zijn context wordt geplaatst. Ook
wordt het functioneren van deze vijf instanties beoordeeld aan de hand
van een aantal aspecten. Het betreft de Belastingdienst, het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), de Informatie Beheer Groep (IB-Groep) en het Centraal
Administratie Kantoor (CAK).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

84

In tabel 2 staat een aantal relevante kengetallen die de omvang van de
klachten die de Nationale ombudsman ontvangt in zijn context plaatsen.
Als relevante kengetallen worden gezien: het aantal primaire beslissingen
dat de overheidsinstantie neemt, de omvang van de ingediende bezwaaren beroepschriften en de omvang van de klachten die de overheidsinstantie zelf ontving.

Het functioneren van de overheidsinstanties is beoordeeld aan de hand
van acht aspecten: omvang klachten bij de ombudsman, dienstverlening
en communicatie met burgers, interne en externe samenwerking, het
functioneren van het intern klachtrecht, het functioneren van de bezwaarprocedure, de stand van zaken ten aanzien van voortvarendheid en
informatieverstrekking, de medewerking bij interventies en de aandacht
voor de rapporten en het opvolgen van aanbevelingen. De oordelen
kunnen variëren van goed/redelijk/kan beter/kan veel beter. Ook kan
gekozen worden voor niet van toepassing/gegevens niet bekend bij de
Nationale ombudsman.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

85

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

86

2. RELATIE TUSSEN BURGER EN OVERHEID

De duizenden zaken waar de Nationale ombudsman zich jaarlijks mee
bezighoudt, geven een beeld van de relatie tussen burger en overheid. De
burger is mens terwijl de overheid een institutie is, een systeem. De
overheid wordt wel vertegenwoordigd door mensen, maar het zijn steeds
vaker computersystemen die de schriftelijke communicatie verzorgen met
burgers. Vaak gaat het in de contacten tussen de overheid en de burger
goed. Als het niet goed gaat wordt zichtbaar hoe verschillend de overheid
en de burger functioneren.
De burger zit ergens mee – krijgt geen antwoord, krijgt geen toeslag of
uitkering, moet een formulier invullen, moet iets betalen – en zoekt dan
contact met de overheid. Veel burgers hebben daar moeite mee en
zouden veel gemak hebben van een overheid die de burger een beetje op
weg helpt. Voor de burger die het contact wel weet te leggen bestaat de
kans dat hij zich niet serieus genomen voelt, of afgescheept wordt, of van
het kastje naar de muur wordt gestuurd. Niet omdat de overheid onwillig
is, maar omdat de overheid niet met één burger te maken heeft maar met
honderden, duizenden of soms zelfs miljoenen. Het bedrijfsmatige in de
contacten tussen burger en overheid kan vervreemdend werken. Hierin
schuilt ook de kloof tussen burger en overheid. Deze kloof is in de vele
zaken die de Nationale ombudsman behandelt herkenbaar.
In dit hoofdstuk wordt de ervaren kloof tussen de burger en overheid
inzichtelijk gemaakt aan de hand van zes aspecten die in tabel 4 zijn
opgenomen. Om doublures te voorkomen zijn de besproken zaken steeds
bij een van deze aspecten ondergebracht. Dit laat onverlet dat zij soms
ook bij andere aspecten hadden kunnen worden ingedeeld. Wanneer een
onderzoek is uitgemond in een openbaar rapport staat het rapportnummer in de toelichting vermeld. Ten aanzien van interventies worden geen
openbare rapporten opgesteld.

2.1 Eén geheel <-> onderdeel van een keten
De mens is uniek en ondeelbaar. Deze eigenschappen gelden niet voor de
overheid. De overheid bestaat enerzijds uit een complex van bestuurlijke
eenheden, anderzijds werken in die eenheden mensen die in dat opzicht
weer gelijk zijn aan burgers – zij het dat deze «burgers» op een andere
manier betrokken zijn bij het contact overheid-burger, omdat zij veelal als
professionals optreden. Als overheidsinstanties niet goed functioneren
dan functioneren de professionals in die instanties ook niet goed.
Veel kwesties vertonen voor de burger een samenhang, terwijl er vanuit
bestuurlijk perspectief meerdere aspecten aan zitten. Die kennen ieder
hun eigen juridische verankering en daarmee samenhangende verdeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

87

van bevoegdheden. Die juridische verankering kan plaatsvinden in de drie
belangrijke rechtsgebieden bestuursrecht, strafrecht en privaatrecht, die
ieder een eigen inhoud, procedures en proces kennen. De communicatie
tussen de verschillende overheidsinstanties en de geledingen daarbinnen
is tijdrovend en voor de burger zelden doorzichtig. Kenmerkend voor de
overheid is dat de burger veelal de centrale missie en de daarop gebaseerde regie mist. Een belangrijke klacht van de burger is dat er uiteindelijk
niemand is die de verantwoordelijkheid neemt.

Enkele voorbeelden
Een vrouw van zeventig verliest haar echtgenoot en zij wordt zelf ernstig
ziek. Nadat ze thuis terugkeert merkt ze maanden geen AOW meer te
hebben ontvangen. Bij de post zit een brief van de SVB gericht aan haar
erven. Als ze belt naar de SVB krijgt ze te horen dat een en ander moeilijk
te wijzigen is. Op basis van een fout in het GBA ging de SVB ervan uit dat
beide echtelieden overleden waren. Na een interventie betaalt de SVB
direct de AOW en biedt ook excuses aan en stuurt een bos bloemen.
Een zoon regelt het persoonsgebonden budget (PGB) voor zijn inmiddels
honderdjarige moeder die op particuliere basis wordt verzorgd. De kosten
bedragen ruim dertigduizend euro per jaar. Betrokkene heeft te maken
met vier instanties: het zorgkantoor, de gemeente, het CAK en het CIZ. Het
PGB bedraagt € 2 400 per maand maar wordt per 2008 niet meer
uitbetaald vanwege een vergissing. In 2008 raakt de zoon verwikkeld in
een complexe bureaucratie, waarvan de regels onduidelijk zijn. En vele
brieven en telefoontjes, misverstanden en foute adresseringen later is hij
nog steeds niets wijzer. In november 2008 had hij nog geen zekerheid over
het budget.
Een vrouw werd geconfronteerd met getreiter door haar ex. Deze vroeg
met gebruikmaking van de bij hem bekende persoonsgegevens telkens
een nieuwe DigiD voor haar aan. DigiD bood ten onrechte geen bescherming tegen deze vorm van misbruik. Het Ministerie van BZK heeft
aangekondigd een bescherming in het systeem op te nemen.
Rapport 2008/214
Een zoon doet de belastingaangifte voor zijn bejaarde moeder die in een
verzorgingstehuis woont. Hij heeft voor haar een DigiD aangevraagd.
Deze wordt toegezonden, maar op de toezending staat alleen de meisjesnaam van de moeder terwijl zij onder die naam niet bekend is in het
verzorgingstehuis. Toen de zoon daarover klaagde kreeg hij als reactie
«het gebruik van DigiD is niet verplicht» en vervolgens wordt hij naar de
Belastingdienst verwezen. Op beide punten handelde DigiD niet
behoorlijk. Rapport 2008/268
Iemand zou recht hebben op een uitkering van het UWV, maar ontvangt
die niet. UWV en de Belastingdienst verwijzen naar elkaar als hij vraagt
waarom hij zijn uitkering niet krijgt. Hij komt in financiële nood. Een
interventie leerde dat het UWV een groot gedeelte van zijn uitkering naar
de Belastingdienst doorstuurde voor een belastingschuld. De afhandeling
van de aangifte van de man zou duidelijk maken dat deze bedragen ten
onrechte door het UWV niet aan hem maar aan de Belastingdienst zijn
uitbetaald. De interventie leidt ertoe dat de Belastingdienst een voorschot
aan de man uitbetaalt.
De Belastingdienst heeft bij een echtpaar dat een laag inkomen heeft voor
elk van hen afzonderlijk voorlopige teruggaven vastgesteld zonder
rekening te houden met de bij de Belastingdienst bekende inkomensgegevens van de partner. Het gevolg is dat zij van de te hoge automatische teruggaven alsnog een belastingaanslag zullen ontvangen die zij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

88

vanwege hun lage inkomen moeilijk kunnen betalen. De Belastingdienst is
aanbevolen om in ieder geval geen heffingsrente in rekening te brengen.
Vanaf 2009 zal de Belastingdienst systematisch wel rekening houden met
de partnergegevens. Rapport 2008/031
Een man had een verschil van mening met het CAK over de eigen bijdrage
voor de verzorging van zijn inmiddels overleden vrouw, omdat hij meende
dat hij te veel had betaald. Het CAK was voor een beslissing afhankelijk
van informatie van de private zorgaanbieder, maar die informatie bleef uit.
Twee jaar later leidden twee achtereenvolgende interventies ertoe dat de
man eindelijk van het CAK de definitieve factuur voor de thuiszorg
ontving.
Een blinde man woont begeleid en dat betekent dat hij moet betalen voor
«zorg met verblijf». Per 2008 neemt het CAK de facturering over van het
zorgkantoor. Via bijzondere bijstand wordt «zorg met verblijf» gefinancierd en verzoeker houdt daarna alleen zak- en kleedgeld over. Maar de
eigen bijdrage is zo hoog vastgesteld dat de man geen zak- en kleedgeld
meer overhoudt. Hij vraagt verlaging van de eigen bijdrage. Na vele
toezeggingen van de kant van het CAK heeft de man in 2008 nog geen
zekerheid over het lot van de stapel facturen die hij ontvangen had. Na
een interventie kon het CAK nog steeds niet toezeggen wanneer zijn zaak
afgerond was vanwege «technische problemen». Wel zou zijn zaak intern
bewaakt worden.
Een vrouw staat volgens gegevens van de IND bij de gemeente waar ze
woont geregistreerd als «zonder verblijfstitel». Daarom krijgt ze van de
Belastingdienst geen zorg- en kindertoeslag. De Belastingdienst gaat af op
de opgave van de gemeente, die op haar beurt de IND volgt. Een
interventie heeft ook na een aantal weken geen resultaat, omdat de
Belastingdienst geen contact opneemt met de IND. Uiteindelijk vindt
direct een interventie bij de IND plaats, die de gegevens corrigeert,
waardoor de Belastingdienst de juiste gegevens krijgt en de vrouw de
zorg- en kindertoeslag krijgt waar ze recht op heeft.
Een vrouw gaat in Spanje wonen en het UWV houdt op verzoek van het
CVZ de buitenlandbijdrage in in het kader van de Zorgverzekeringswet.
Toen de inhoudingen stopten en de vrouw daarover aan de bel trok
verwezen het UWV en het CVZ over en weer naar elkaar: de ander had een
fout gemaakt. Onderzoek liet zien waar precies de fout was gemaakt: het
UWV had een foute code gekozen op grond waarvan de vrouw geregistreerd stond als terugverhuisd naar Nederland. Na invoering van de
goede code werd de buitenlandbijdrage hervat.
Een student ontvangt een beurs voor uitwonenden. Op een gegeven
moment ontvangt hij een brief van de IB-Groep waarin hem meegedeeld
wordt dat zijn beurs vanaf een bepaalde datum omgezet wordt naar die
voor thuiswonenden. De student zou niet gereageerd hebben op brieven
waarin de IB-Groep hem verzocht heeft om zijn adres dat bij de IB-Groep
bekend is in overeenstemming te brengen met het adres waarmee hij in
het GBA ingeschreven stond (bij de IB-Groep stond de student bekend als
wonend op nummer 76a en bij het GBA op 77). De student moest een
bepaald bedrag terugbetalen.
Hij maakt bezwaar tegen de beslissing en draagt als argument aan dat zijn
adres twee huisnummers heeft en dat hij de eerdere brieven over het
verschil in huisnummers niet ontvangen had. Het bezwaar wordt
ongegrond verklaard. De student gaat niet in beroep. Na interventie blijkt
dat het beleid op verzoeker niet juist was toegepast. Het bedrag dat
verzoeker terug moest betalen (en inmiddels ook had betaald) kreeg hij
teruggestort. Tevens werd zijn beurs voor uitwonenden hersteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

89

Een man verblijft in een penitentiaire inrichting. De inrichting laat na om
zijn adres te wijzigen in de GBA. Daardoor ontvangt de man enkele
transacties niet van het CJIB. Het CJIB heeft vervolgens beslag laten
leggen op zijn inboedel. De directeur van de inrichting had betrokkene
moeten wijzen op de mogelijkheid om tijdelijk het adres in de GBA te
wijzigen. Rapport 2008/42
2.2 Kwetsbaar <-> onkwetsbaar, onaantastbaar
De mens ontleent zijn persoonlijke en maatschappelijke identiteit aan de
respectering van zijn grondrechten. De mens is naar zijn aard kwetsbaar
waar het gaat om zijn menselijkheid, zijn integriteit en zijn fundamentele
rechten, zoals het recht op leven, het huisrecht, het briefgeheim, privacy,
enz. De overheid is abstract en in die zin onschendbaar. De burger wordt
soms in het belang van bijvoorbeeld onderzoek door de overheid in een
bepaalde positie gedwongen. Daarvoor gelden beperkingen en waarborgen. De burger is primair afhankelijk van de overheid voor het in acht
nemen van de grenzen en voor de waarborging van de veiligheid in
dwangsituaties, zoals bijvoorbeeld bij aanhouding of gevangenhouding.

Enkele voorbeelden
Een jongetje van drie loopt bij zijn huis weg, raakt te water en verdrinkt.
Na de vermissing is verschillende malen de politie voor hulp gebeld.
Vanwege een communicatiestoornis in de 112-centrale (vanwege
naamsgelijkheid met een ander zoekgeraakt kind dat inmiddels terug was)
kwam de eerste politie-eenheid 22 minuten na het contact ter plaatse. Dit
heeft te lang geduurd. Bovendien was het onredelijk dat de moeder € 4,50
moest betalen om het dossier van het voorval in te kunnen zien. De
ombudsman heeft met een persoonlijk gesprek tussen de politie en de
vrouw de zaak afgerond. Op verzoek heeft de ombudsman ook de
gemeente Eindhoven een advies gegeven over de steiger waar het zoontje
verdronken is. Rapport 2008/101
Een man die vanwege afwijkingen aan zijn voeten orthopedisch schoeisel
draagt klaagt erover dat hij zich erg ongemakkelijk voelt omdat hij bij de
veiligheidscontrole op Schiphol in de publieke ruimte zijn speciale
schoenen moet uitdoen, een andere keer moet hij vijf kwartier staand
wachten zonder gelegenheid te kunnen gaan zitten. Weer een andere keer
is hij op alle onderdelen van zijn lichaam gefouilleerd. Hij klaagt over
schending van de integriteit van het menselijk lichaam. Zijn klachten over
deze gebeurtenissen werden door de Koninklijke Marechaussee niet
serieus behandeld. De ombudsman achtte zijn klachten gegrond.
Rapport 2008/147
Bij een controle van een vissersvaartuig door de AID wekte een inspecteur
de schijn van machtsmisbruik en de escalatie die erop volgde leidde ertoe
dat de schipper de inspecteur overboord sloeg. De andere controleurs zijn
hun collega achterna gesprongen. Bij een tweede controle die vrijwel
direct volgde, zijn geen onregelmatigheden aangetroffen. In een persbericht van het Ministerie van Landbouw werd gemeld dat de schipper
gevist had met netten die niet aan de wettelijke regels voldeden. Dit was
echter niet het geval. Onderzoek wees uit dat de opstelling van de
inspecteur niet correct was en het persbericht vooringenomen. De AID
heeft zelf een belangrijk aandeel gehad in het ontstaan van het conflict.
Rapport 2008/150
Een automobilist werd staande gehouden en bekeurd voor een verkeersovertreding. Toen hij geagiteerd reageerde ontstond er een woordenwisseling. Hij werd aangehouden omdat hij zich niet kon legitimeren. Daarbij
werd hij geboeid. Het boeien was gegeven de situatie niet noodzakelijk en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

90

daarmee in strijd met de onaantastbaarheid van het menselijk lichaam.
Ook het geweldgebruik tegen de man was buiten proportie. Het boeien en
het geweld als reactie op de agitatie van de man zijn geen professioneel
gedrag. Rapport 2008/018
Een man is vanwege ziekte langere tijd niet thuis. Als hij terugkeert vindt
hij zijn huis volledig leeg. De deurwaarder van de Belastingdienst heeft
beslag gelegd en de inboedel verkocht vanwege een openstaande
belastingschuld. De man wist daar vanwege zijn ziekte niet van. De
executie is niet behoorlijk. De Belastingdienst wist dat de man nog
genoeg geld op een bankrekening had staan en had de schuld via verhaal
op die rekening met veel minder ingrijpende gevolgen kunnen innen.
Een dakloze man wordt aangehouden omdat hij zich niet kan legitimeren.
De man wordt ingesloten. Omdat hij vermoedelijk vanwege medische
problemen zijn plas niet kon ophouden heeft hij in de ophoudruimte op de
grond geplast. Een agent haalt een mop en duwt deze tegen het hoofd
van de man en zegt hem de boel op te ruimen. Er komt een andere agent
bij die zegt dat hij de baas is. De sfeer is gespannen en de situatie loopt uit
de hand als de dakloze tegen de andere agent zegt dat híj zijn plas maar
moet opruimen. Die agent verliest zijn zelfbeheersing en slaat de dakloze
met beide handen op zijn oren, pakt hem bij zijn jas en sleept hem door de
plas op de grond. De ombudsman achtte de klachten gegrond en nam met
instemming kennis van het feit dat tegen de betreffende politieagent
passende maatregelen waren genomen. Ook had de agent zijn collega’s
laten weten dat hij verkeerd had gehandeld. Rapport 2008/207
Een moeder verliest haar 24-jarige gehandicapte zoon. Het UWV scheldt
een deel van een, ten onrechte betaalde, uitkering kwijt maar vordert de
rest terug. Zij betaalt direct. Een jaar later stuurt het UWV alsnog een brief
aan de inmiddels overleden zoon en vordert nog meer terug. De moeder
stuurt een brief hierover maar krijgt geen reactie. Negen maanden later
volgt weer een brief aan de overleden zoon. Een interventie leert dat de
administratie van het UWV niet op orde is: de kwijtschelding was niet
goed vastgelegd. Er volgen excuses.
Een gezin merkte in contacten met de woningbouwvereniging en de
politie dat zij een slechte naam zouden hebben. Bij wijze van interventie
organiseerde de Nationale ombudsman een gesprek tussen dit gezin en
de politie, waardoor de verstandhouding zou kunnen verbeteren. Na het
gesprek gaf het gezin aan gelukkig te zijn dat de politie naar hen
geluisterd had.
De politie hield iemand aan wegens het mobiel bellen zonder headset. De
automobilist maakte direct bezwaar omdat hij niet gebeld zou hebben en
noemde de politieagent een «idioot». Vervolgens werd hij aangehouden
wegens belediging. De automobilist klaagt erover dat hij zijn verhaal niet
mocht doen. Niet helder is of hem deze kans geboden is, maar de
ombudsman is van oordeel dat iemand in principe zijn verhaal mag doen:
dat werkt de-escalerend. De aanhouding is niet evenredig omdat alle
relevante feiten voor vastlegging van de strafbare belediging bekend
waren. De aanhouding was temeer onevenredig omdat verzoeker zijn
zoontje van drie bij zich had. Rapport 2008/144
Een toevallige passante tijdens de anti-Irakdemonstratie voor het
Amerikaanse consulaat in Amsterdam raakte verstrikt in charges die de
ME te paard op dat moment vanwege ordeverstoring ging uitvoeren. Zij
zou de waarschuwingen «zich te verwijderen» niet gehoord of begrepen
hebben. Een ME’er rijdt bij de charge met zijn paard tegen haar aan,
waardoor zij letsel heeft opgelopen. De politie concludeerde dat de vrouw

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

91

op het verkeerde moment op de verkeerde plaats was. Het geweld zelf
was niet onbehoorlijk. Wel heeft de vrouw er recht op te weten wie haar
aangereden heeft en het recht om inzage te krijgen in de videobeelden die
de toedracht van het ongeval duidelijk maken. Tijdens het onderzoek heeft
zij de beelden gezien. Rapport 2008/013
Tijdens een dorpsfeest ziet een man dat een bekende door een groep
jongeren in elkaar wordt geslagen. Hij grijpt in. Even later wordt hij zelf te
grazen genomen bij een massale vechtpartij. De man klaagt erover dat de
politie nietsdoend heeft toegekeken. Onderzoek wijst uit dat niet aannemelijk is dat de politie iets gezien heeft. Er was weinig politie op de been:
twee agenten in blauw en twee in burger. Gelet op het vooraf bekend zijn
van het gevaar van groepen agressieve en excessief drugsgebruikende
Lonsdalejongeren had meer politie beschikbaar moeten zijn.
Rapport 2008/077
Een fietser werd op een fietspad tegemoet gereden door een bromfiets.
Deze bromfiets werd achtervolgd door een politieauto die eveneens op
het fietspad reed. De fietser voelde zich door de snel rijdende politiewagen in gevaar gebracht. In beginsel mag de politie bij het vervullen van
haar functie in afwijking van verkeersregels over een fietspad rijden. De
ombudsman is echter van oordeel dat gelet op de situatie ter plaatse een
veel minder ingrijpende methode van achtervolgen/aanhouden voor de
hand had gelegen. Het op deze wijze via het fietspad rijden vormde
misbruik van bevoegdheid. Rapport 2008/021
Een vrouw klaagt erover dat haar vriend wegens een openstaand vonnis
van negen dagen vervangende hechtenis in haar woning is gearresteerd
door een arrestatieteam. Haar zoontje van twee jaar heeft onder de grote
impact van die inval geleden. De vriend is niet gewelddadig, maar staat er
wel om bekend dat hij al vluchtend uit handen van de politie wil blijven.
Dit machtsvertoon van het arrestatieteam was echter niet evenredig,
omdat de aanhouding niet spoedeisend was. Andere mogelijkheden
hadden beproefd kunnen worden. Rapport 2008/190
Een aantal inwoners van Heerhugowaard klaagde erover dat bezoekende
consulenten van de afdeling sociale zaken in het kader van de Wet werk
en bijstand (WWB) zonder toestemming te vragen kasten openden,
voorwerpen aanraakten en naar privacygevoelige informatie vroegen. Het
is aannemelijk dat de consulenten zich op deze manier gedragen hebben.
Deze manier van doen is in strijd met het huisrecht van de betrokkenen.
Rapport 2008/090
Bureau Jeugdzorg had een meisje met ernstige gedragsproblemen onder
toezicht. Op grond van een rechterlijke machtiging was het meisje in een
justitiële jeugdinrichting geplaatst waar het steeds slechter met haar ging;
ze werd depressiever en verwondde zichzelf. Bureau Jeugdzorg erkende
haar problemen en drong er bij de justitiële jeugdinrichting op aan om
haar over te plaatsen naar een accommodatie voor gesloten jeugdzorg
waar geschikte behandeling kon plaatsvinden. De inrichting werkte daar
niet aan mee omdat ze van mening was dat hun eigen zorg voldoende
was. Zowel Bureau Jeugdzorg als de vader van het meisje zaten met de
handen in het haar en schakelden ten einde raad de Nationale ombudsman in. Nadat de Nationale ombudsman contact had opgenomen met het
Ministerie van Justitie werd het meisje bovenaan de wachtlijst geplaatst,
waarna zij binnen een maand was overgeplaatst.
Een advocaat had een cliënt die zich in vreemdelingenbewaring in het
detentiecentrum bevond. Omdat de advocaat bij de rechtbank heropening
van de zaak wilde vragen had hij met spoed een document nodig dat in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

92

bezit was van zijn cliënt. Het detentiecentrum stelde echter, ondanks
dringende verzoeken van de advocaat, dat er geen sprake was van spoed
en weigerde toestemming aan zijn cliënt te verlenen om het benodigde
stuk te faxen. Ten slotte is de advocaat het document persoonlijk bij zijn
cliënt gaan halen maar zijn reiskosten werden niet vergoed. Het document
in kwestie was nodig voor een bewaringszaak. Hiervoor gelden korte en
strenge termijnen en dus had de advocaat er alle belang bij om het
document zo snel mogelijk naar de rechtbank te sturen. Omdat het
detentiecentrum het spoedeisende belang niet erkende en toestemming
weigerde om te faxen, is gehandeld in strijd met het fairplaybeginsel.
Aanbevolen werd om de reiskosten van de advocaat te vergoeden.
Rapport 2008/264.
2.3 Juridisch afhankelijk <-> autonoom, bureaucratisch, machtig,
eenzijdig bepalend
De overheid heeft op veel terreinen maatschappelijk gezien een monopoliepositie of er is sprake van een dienst die alleen door de overheid
geleverd kan worden. Deze situatie leidt ertoe dat de burger zich vaak in
een afhankelijkheidspositie ten opzichte van een autonome overheidsinstantie bevindt. Een duidelijk voorbeeld betreft de politietaak: als de
aangifte niet opgenomen wordt (en daarover wordt veel geklaagd) dan
blijft iemand verstoken van de politiefunctie van opsporing van strafbare
feiten en wordt hem de mogelijkheid onthouden zich hierover te beklagen
bij de rechter. Ook bij verzoeken om handhaving door de overheid kan dit
spelen. Als de overheid regels gesteld heeft die de verhouding tussen
burgers ordenen en reguleren, dan heeft de overheid ook een taak als er
problemen en conflicten tussen burgers zijn. Dit kan zich voordoen bij
problemen in de buurt of bij problemen in de relationele sfeer. De
problemen kunnen voortvloeien uit de omgeving (milieu, bouwen en
gebruiken) maar ook uit strafbaar handelen in de geweldssfeer (geweldpleging en inbraak). De belangrijkste problemen waar de burger mee te
kampen heeft, betreffen het uitblijven van een reactie van de overheid en
het niet handhaven door de overheid, ondanks een daartoe strekkende
opdracht van de rechter.

Enkele voorbeelden
Iemand koopt een auto die daarvóór via een leasemaatschappij door een
ander gebruikt werd. Nadat het kenteken op zijn naam staat, ontvangt hij
niettemin van de Belastingdienst geen rekeningen voor de motorrijtuigbelasting. Dat komt omdat de leasemaatschappij zich voor deze auto niet
heeft laten uitschrijven als «verplichtingnemer». De Belastingdienst gaat,
omdat de informatie niet bij de Belastingdienst voorhanden is, af op de
gegevens van de Dienst Wegverkeer, ook al kloppen die niet. Pas nadat
verzoeker op eigen initiatief aan de Belastingdienst heeft gevraagd
waarom hij geen rekeningen krijgt, ontvangt hij deze, met terugwerkende
kracht tot het moment van aankoop.
Een automobilist die betrokken was geraakt bij een ongeval medio 2006
kon de schadeafwikkeling door de verzekeringsmaatschappij maar niet
rond krijgen, omdat hij de gegevens over de aanrijding – ook na aandringen – niet van de politie ontving. Een interventie leerde dat de politie de
gegevens had doorgezonden naar het Openbaar Ministerie. Die hadden
de zaak afgewikkeld zonder betrokkene daarvan op de hoogte te stellen.
Inmiddels zijn de voor de verzekering belangrijke stukken doorgezonden.
Een automobilist werd wegens rijden onder invloed door de rechter
veroordeeld tot een rijontzegging van vijftien maanden. De kennisgeving
van rijontzegging was aan verzoeker persoonlijk uitgereikt, maar dat was
niet goed vastgelegd. Om die reden was hij vermeld in het opsporings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

93

register en werd hij onder meer door de Koninklijke Marechaussee
aangehouden op Schiphol. Hij heeft advocatenkosten moeten maken. Het
Openbaar Ministerie heeft niet zorgvuldig gehandeld. Inmiddels heeft het
OM de advocatenkosten vergoed. Rapport 2008/251
Verzoeker woont sinds 2003 in Nederland en heeft een Belgisch rijbewijs
uit 1989. Bij een verkeerscontrole in 2006 hield de politie hem aan wegens
rijden zonder geldig rijbewijs. De Nationale ombudsman vond de
aanhouding niet behoorlijk, omdat uit het onderzoek was gebleken dat de
politie slechts nog nader juridisch onderzoek had gedaan naar de vraag of
verzoeker wel geverbaliseerd kon worden. Daarvoor was het meenemen
van verzoeker niet nodig, terwijl op het moment van aanhouding alle voor
(eventuele) verbalisering benodigde gegevens bekend waren. In verband
met dit oordeel deed de Nationale ombudsman de aanbeveling aan de
korpsbeheerder om de afwijzing van de schadeclaim te overwegen.
Rapport 2008/121
Een automobilist maakt een overtreding terwijl hij de auto van zijn broer
bestuurt. Hij betaalt de bekeuring en geeft aan het CJIB door dat hij de
dader was en niet zijn broer. Het CJIB bericht echter dat nu de bekeuring
betaald is niet meer vastgelegd kan worden dat de broer geen overtreding
heeft begaan. Een interventie leidde ertoe dat uiteindelijk de overtreding
niet meer op de naam van de broer ingeschreven staat.
Een automobilist werd beboet wegens een verkeersovertreding en
betaalde de boete direct contant aan de politie die de boete uitschreef.
Desondanks krijgt betrokkene van het CJIB steeds weer betalingsherinneringen waarover betrokkene vervolgens weer zonder resultaat belt met
het CJIB. Een interventie leert dat de politie de betaling niet geregistreerd
heeft. Het CJIB registreert de boete alsnog als «betaald».
Een redacteur van het KRO-programma Reporter vraagt via de WOB bij
Justitie informatie over de speciaal beveiligde penitentiaire inrichting in
Vugt. De behandelingsduur was te lang, maar omdat het om een
ongespecificeerd verzoek ging met betrekking tot drieduizend stukken is
dat niet onbehoorlijk. Wel is het niet voortvarend en daarmee in strijd met
de vrijheid van nieuwsgaring dat het bezwaar ook met forse vertraging
behandeld is. Rapport 2008/135
Een man die in Duitsland tot levenslange gevangenisstraf was veroordeeld was in het kader van tenuitvoerlegging in Nederland in 1999
veroordeeld tot twintig jaar. Bij de afwijzing van zijn inmiddels derde
gratieverzoek handelde de minister van Justitie onzorgvuldig door gebruik
te maken van selectieve citaten uit de verslaglegging van een psychologisch onderzoek. De minister gaf naar aanleiding van het rapport te
kennen dat bij een nieuw gratieverzoek geen gebruik meer zal worden
gemaakt van het selectief geciteerd rapport. Rapport 2008/076
Een vrouw deed meldingen over een volgens haar overbelaste vrachtwagen. Vanwege een communicatiestoornis tussen de politie en de
Inspectie Verkeer en Waterstaat werd niets met de melding gedaan. De
vrouw voelde zich niet serieus genomen en twijfelde eraan of het wel zin
heeft om een dergelijke melding te doen. Een interventie leidde ertoe dat
de zaak alsnog wordt opgepakt en dat mevrouw daarover bericht krijgt.
Een vreemdeling dient bij de IND een aanvraag in voor verlenging van zijn
verblijfsdocument. Hij wordt uitgenodigd voor een gesprek. Als hij
daarover belt krijgt hij te horen dat hij niet hoeft te komen, dat de afspraak
geannuleerd wordt en dat hij de beslissing kan afwachten. Vervolgens
ontvangt hij een weigering met als reden dat hij niet op de afspraak is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

94

verschenen. Vervolgens bleek dat hij alleen in bezwaar kon gaan, maar op
dat bezwaar werd niet gereageerd. Een interventie leidde ertoe dat het
verzoek alsnog in behandeling genomen wordt.
Een illegaal in Nederland verblijvende vreemdeling kreeg van de
Vreemdelingenpolitie bericht dat hij op grond van de pardonregeling een
verblijfsvergunning zou krijgen. Toen hij zich daarvoor bij de politie
meldde, kreeg hij te horen dat het een vergissing was: hij komt niet in
aanmerking voor een vergunning. De IND blijkt een fout te hebben
gemaakt en onjuiste informatie in het systeem te hebben ingevoerd
waardoor de vreemdelingenpolitie de onjuiste toezegging deed. Een
interventie gaf duidelijkheid over de toedracht, maar leidde niet tot een
vergunning.
Een beroepsvisser werd tegen zes uur in de ochtend gebeld door een
inspecteur van de AID met vragen over een vangst van negen maanden
daarvoor. De visser was verontwaardigd dat hij op dat tijdstip werd
gebeld en dat de controle op deze manier plaatsvond, zodanig dat hij zijn
logboek niet kon raadplegen. De AID-inspecteur had onder druk van zijn
meerdere gewerkt omdat hij binnen een week de zaak moest afronden. Dit
bleek de enige weg. Geen professioneel gedrag. Rapport 2008/294
Een bejaard echtpaar van 84 en 86 jaar heeft recht op een invalidenkaart
van de gemeente Castricum. Bij de herhaalde verlenging kondigt de
gemeente advisering door het CIZ aan. Het bezwaar tegen die herhaalde
indicatiestelling door het CIZ werd niet ontvankelijk verklaard omdat daar
niet afzonderlijk bezwaar tegen mogelijk is. Het is niet evenredig dat dit
echtpaar gelet op de handicap en hun leeftijd steeds weer met een
medisch onderzoek belast worden. De verlenging moet zonder nader
onderzoek verleend worden. Rapport 2008/051
Een man werd in de nacht bij een taxistandplaats door de politie
aangesproken op de mogelijke diefstal van fietsen. Hij ontkende dat hij er
iets mee van doen had en dat hij op een taxi wachtte. Een politieambtenaar vroeg om zijn legitimatie en zou de man even later een klap in zijn
gezicht gegeven hebben. De man gaat naar het politiebureau om aangifte
te doen van mishandeling, maar de aangifte wordt niet opgenomen. Hij
dient daarover een klacht in maar die wordt niet behandeld. Op deze
manier mist de politie de kans om te leren van eventuele fouten en om
eventueel corrigerend op te treden. Rapport 2008/204
Iemand die in 2000 als vluchteling was toegelaten in Nederland diende in
2003 een naturalisatieverzoek in. Omdat vermoed werd dat artikel 1 (F)
van het Vluchtelingenverdrag op hem van toepassing was, werd zijn
dossier in juli 2003 overgedragen aan de betreffende afdeling van de IND.
Pas in 2006 werd de man geïnformeerd over de overdracht van zijn
dossier. Daarna stuurde de IND wel tussenberichten over het verloop van
de procedure maar geen nadere informatie over de mogelijke gevolgen
van het naturalisatieverzoek of het verdere verloop daarvan. Het is
begrijpelijk dat de beslissing op het naturalisatieverzoek is aangehouden
totdat is beoordeeld of artikel 1 (F) van toepassing is. In dit geval duurt de
vertraging echter al vijf jaar. Dergelijke zaken zijn erg lang een punt van
zorg geweest omdat de behandeling veel te lang duurde. Inmiddels is het
beter geregeld. De samenloop met andere procedures zorgt vooral voor
problemen. Dat zal na de invoering van een elektronisch dossier mogelijk
tot het verleden behoren. Rapport 2008/058
Iemand diende in april 2005 een aanvraag in voor een verblijfsvergunning
op medische gronden. Hij vroeg de IND de zaak met spoed te behandelen.
Vanwege het grote aantal zaken is de aanvraag in eerste instantie blijven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

95

liggen. Vervolgens werd behandeling uitgesteld omdat wellicht de
pardonregeling van toepassing zou zijn. Toen ten slotte de zaak werd
opgepakt waren de geleverde gegevens verouderd en moesten daarom
opnieuw worden aangeleverd. Pas in april 2008 werd een advies
uitgebracht door het Bureau Medische Advisering. Al met al is er een
overschrijding van de beslistermijn met ruim drie jaar en bovendien is de
aanvrager, die in een moeilijke situatie verkeerde, ook niet geïnformeerd
over de stand van zaken. Schending van het vereiste van voortvarendheid.
Rapport 2008/158
Een echtpaar dient een klacht in over de wijze van behandeling door
medewerkers van het Advies en Meldpunt Kindermishandeling van een
Bureau Jeugdzorg. In de reactie van Bureau Jeugdzorg op de daar
ingediende klacht wordt geen aanbod gedaan om iets uit te leggen of te
bespreken. Het advies van de klachtencommissie wordt klakkeloos
gevolgd waarbij van een eigen toets of leermoment, dan wel mededogen,
geen sprake is. Tijdens een bemiddelingsgesprek onder leiding van een
medewerker van de Nationale ombudsman gaf de directeur van Bureau
Jeugdzorg aan dat hij achteraf niet tevreden was over de wijze van
klachtbehandeling waarin te weinig aandacht is geweest voor herstel van
vertrouwen. De directeur probeerde het gevoel van verzoekers belaagd te
kunnen worden door medewerkers van het Advies en Meldpunt Kindermishandeling, weg te nemen.
Verzoekers klagen erover dat een medewerker van de vreemdelingendienst van het regionale politiekorps hen bij de intrekking van het
toeristenvisum van verzoekster onjuist of onvolledig heeft voorgelicht. Op
dit punt onthoudt de Nationale ombudsman zich van een oordeel, daar de
lezingen tegenover elkaar staan. Tevens klagen zij erover dat het paspoort
van verzoekster, dat in beslag werd genomen, pas vier maanden daarna is
teruggegeven, terwijl verzoekster het paspoort nodig had om een
verblijfsprocedure in België op te starten. De vreemdelingendienst heeft
onvoldoende beseft dat verzoekster in België als echtgenote van een
EU-burger aanspraak had op het EU-recht en daarmee te lang verzoeksters paspoort ingehouden. Gelet op dit oordeel ligt het vanuit het
oogpunt van herstel van vertrouwen op de weg van de beheerder van het
regionale politiekorps om met verzoekers tot een oplossing te komen over
de advocatenkosten die gemaakt zijn om het paspoort terug te krijgen.
Rapport 2008/319
2.4 Financieel afhankelijk <-> budgetten en begrotingen
De burger is in veel opzichten, ook vanwege de toenemende complexiteit
van de wet- en regelgeving, steeds vaker financieel afhankelijk van de
overheid. De burger moet vervolgens de wegen vinden om een juiste
toepassing te krijgen van al die regelingen. Dat kan voor burgers
klemmend zijn wanneer hun huishouding financieel te krap wordt.

Enkele voorbeelden
Van een tien jaar jongere vrouw die getrouwd is met een man die een
aantal jaren in het buitenland heeft gewoond en daardoor een gekorte
AOW-uitkering ontvangt, worden de heffingskortingen over de jaren 2002,
2003 en 2004 teruggevorderd. De Belastingdienst negeert verzoeken om
deze onterechte terugvordering te staken. Het echtpaar belandt onder het
bestaansminimum, omdat de gemeentelijke sociale dienst uitgaat van de
onjuiste cijfers van de Belastingdienst en geen bijzondere bijstand
verleent. Ook een latere correctie trekt het inkomensnadeel niet recht,
omdat bijzondere bijstand niet met terugwerkende kracht betaald kan
worden. Uiteindelijk betaalt de Belastingdienst € 3 000 uit coulance.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

96

Een bijstandsmoeder heeft onder meer recht op een heffingskorting zorgen kindertoeslag van de Belastingdienst. De Belastingdienst is van oordeel
dat zij ten onrechte € 600 aan huursubsidie heeft ontvangen. Dit bedrag
wordt onmiddellijk ingehouden door het niet uitbetalen van heffingskorting en de zorg- en kindertoeslag. Na een interventie is de Belastingdienst
van oordeel dat de vrouw wel recht heeft op huurtoeslag. De zorg- en
kindertoeslag wordt in december alsnog uitbetaald. Omdat de heffingskorting niet alsnog uitbetaald kan worden besluit de betrokken ambtenaar
– omdat hij het geldgebrek van de vrouw daags voor 5 december
schrijnend vindt – van zijn eigen rekening een voorschot op de rekening
van de vrouw te storten.
Vanwege twee niet betaalde boetes van samen € 175 stelde het CJIB de
auto van betrokkene buiten gebruik en liet die overbrengen naar Domeinen. Domeinen verkocht de auto voor € 5 250 en uit deze opbrengst
werden de boetes van totaal € 175 voldaan en de resterende ruim € 4 000
van het bedrag werd in de rijkskas gestort. Dit terwijl er nog andere
boetes openstonden, die uit de opbrengst voldaan hadden kunnen
worden. Deze aanpak – per zaak – is niet redelijk. De andere boetes zijn
overeenkomstig een aanbeveling van de ombudsman door het CJIB
alsnog als voldaan beschouwd. Bovendien is de werkwijze van het CJIB
aangepast, zodat voortaan alle openstaande boetes verrekend worden.
Rapport 2008/060
Een pleegmoeder heeft een vergoeding aangevraagd vanwege het
opnemen van een kind in haar gezin. De vergoeding wordt toegekend,
maar niet over de eerste maanden. Bureau Jeugdzorg en de pleegzorginstelling wijzen naar elkaar voor de vergoeding van die eerste maanden.
Een interventie van de ombudsman leidt ertoe dat Bureau Jeugdzorg
erkent dat de pleegmoeder niet de dupe hoeft te worden van het verschil
van mening tussen beide instellingen over wie moet betalen. Jeugdzorg
betaalt vervolgens en gaat zelf in discussie met de andere instelling.
Een vrouw gebruikt voor haar belastingaangifte de jaaropgaaf van het
UWV. Ze krijgt een naheffingsaanslag omdat het UWV te weinig loonheffing heeft ingehouden. Bij haar navraag bij het UWV krijgt ze een
onduidelijke en onjuiste uitleg. Tijdens het onderzoek zegt de klachtambassadrice van het UWV een en ander te zullen corrigeren als de Belastingdienst instemt met aanpassing van de jaaropgaaf. Ook werd toegezegd
dat verzoekster er niets bij zou inschieten. Het UWV kwam deze belofte
niet na. Interventie door de ombudsman leidde ertoe dat het UWV het
bedrag van de naheffingsaanslag direct op de rekening van de vrouw
stortte. UWV en de Belastingdienst gaan het vervolgens onderling
uitzoeken.
Een ondernemer heeft een gehandicapte werknemer in dienst die ziek
wordt. Daarom ontvangt hij van het UWV een ziektewetuitkering. Die stopt
echter om onduidelijke redenen. Navraag leidt tot niets: pas vijf maanden
later krijgt de werkgever te horen dat de werknemer vijf maanden
daarvoor hersteld is verklaard. De ondernemer klaagde erover dat hij geen
afschrift van dat besluit had ontvangen. Het niet verzenden van deze
beëindigingbeslissing is in strijd met het fairplaybeginsel, omdat de
ondernemer afgehouden werd van de mogelijkheid er tegenin te gaan.
Rapport 2008/114
Een man in de WW volgt een opleiding in het kader van een re-integratietraject. Hij ontvangt slechts een beperkte reisvergoeding en dat leidde
voor hem tot financiële problemen. Hij stopt daarom de opleiding, maar
hij krijgt een boete van het UWV opgelegd van 50% van zijn WW-uitkering. Eerder had de ombudsman – in navolging van de opvatting van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

97

UWV zelf – al geoordeeld dat in een dergelijk geval de volledige reiskosten
vergoed moesten worden. Een interventie door de ombudsman leidt ertoe
dat het UWV alsnog de reiskosten vergoedt en de opleiding vervolgd
wordt.
Een vrouw bleek forse bedragen teveel aan WW en ziekengeld ontvangen
te hebben van het UWV. Het UWV vordert deze bedragen terug. De
brieven hierover zijn echter onduidelijk (bruto/netto?, WW of ziekengeld?,
enz.) De correspondentie verliep slecht vooral ook omdat het UWV het
verhuisbericht van de vrouw maandenlang consequent negeerde. Het
UWV erkende de foute adresseringen, maar bleef bij de halfslachtige
toelichting van de terugvordering. Een interventie door de ombudsman
leidde tot een opheldering van de bedragen, tot excuses van het UWV en
een schikkingsvoorstel voor de terugbetaling.
Een voormalig buurvrouw regelt de belangen van een Bulgaars gezin dat
wegens illegaal verblijf uitgezet is. De IB-Groep heeft de deurwaarder
ingeschakeld om het lesgeld voor de dochter te laten betalen, dit terwijl
de dochter wegens uitzetting niet naar school kon zijn gegaan. De feiten
blijken moeilijk vast te stellen en de buurvrouw beschikt niet over de juiste
stukken omdat het gezin in Bulgarije verblijft. Ondertussen keerde het
gezin voor legaal verblijf terug naar Nederland, dus het verhaal van het
lesgeld blijft van belang. De IB-Groep laat tijdens het onderzoek het beleid
rond buiteninvorderingstelling los en stopt de invordering.
Een moeder ontvangt in twee jaarlijkse termijnen een tegemoetkoming in
de studiekosten voor haar drie schoolgaande zonen. Vlak voor de zomer
stokt de volgend termijnbetaling, omdat de IB-Groep stelt dat er een
schuld is: er is teveel betaald. Dit blijkt fout: de school heeft ten onrechte
niet doorgegeven aan de IB-Groep dat een van de zoons zijn opleiding
vervolgt. De school is in de zomer gesloten en daarom is er geen correctie
mogelijk, met als gevolg geen betaling en geen vakantiereisje. Een
interventie door de ombudsman leidt tot een prompte betaling en de
IB-Groep zelf zal verhaal zoeken bij de school.
Een echtpaar met een Antilliaans pensioen van de SVB op Curaçao moet
iedere drie maanden een «attestatie de vita» (bewijs van in leven zijn)
overleggen. Lange tijd ontvangt de man dat bewijs van leven gratis, maar
ingaande 2004 moet hij er telkens € 6,80 tot in 2008 € 7,80 voor betalen.
De gemeente Alkmaar verlangt voor gratis verstrekking iedere keer een
actueel verzoek van de SVB Curaçao wat op problemen stuit. De
gemeente handelt niet correct door de afgifte van de levensverklaring zo
moeilijk te maken. Rapport 2008/079
2.5 Gebrek aan deskundigheid <-> deskundig
Hoewel de Algemene wet bestuursrecht een zekere structuur aanbrengt, is
het juridische systeem vaak ondoorgrondelijk. Vaak weten bij overheidsinstanties ook maar enkele specialisten hoe een bepaalde kwestie in
elkaar steekt. De burger is in de regel niet in staat die mate van deskundigheid te verwerven. Voor grote groepen burgers is het zelfs onmogelijk
om de vele standaardformulieren te begrijpen.
De burger is voor zijn deskundigheid vaak afhankelijk van de overheid zelf.
Dit verschil in kennisniveau heeft tot gevolg dat in de dialoog over een
bepaalde aangelegenheid onevenwichtigheid bestaat. De overheid heeft
immers altijd gelijk en dat gelijk ter discussie stellen is buiten de orde. Dit
heeft weer invloed op de kwaliteit van de communicatie. De burger krijgt
dan «ik zal het u nog eens uitleggen» te horen, in plaats van dat wordt
verkend waar het werkelijk om gaat. Veelal mist de burger ook een helder
zicht op de procedure waarin hij terechtkomt. Dit gemis aan controle

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

98

schept ongenoegen en brengt ongeduld teweeg. In veel zaken die bij de
Nationale ombudsman worden aangebracht is de burger ongeduldig over
het niet beantwoord zijn van een brief. In een groot deel van de gevallen
is dat ongeduld terecht, omdat de overheid nu eenmaal structureel te
traag blijkt te reageren. Soms echter heeft de burger er geen zicht op dat
een verzonden brief, vanwege de vereiste deskundigheid, enige dagen en
soms enige weken antwoordtijd nodig heeft.

Enkele voorbeelden
Een vrouw is met de bus op weg van Kleve naar Nijmegen als de
Koninklijke Marechaussee de bus binnenkomt en vraagt om haar
legitimatie. Zij vraagt waarvoor zij zich moet legitimeren (grenscontrole,
strafbaar feit?). Ook vraagt zij de legitimatie van de betrokken marechaussee. Deze weigert zich te legitimeren en geeft ook geen toelichting voor
haar verzoek om legitimatie. Er ontstaat een discussie en vervolgens
wordt de vrouw uit de bus gehaald, terwijl ze inmiddels wel haar paspoort
heeft afgegeven. Het was niet behoorlijk dat de marechaussee zichzelf niet
legitimeerde en geen duidelijke uitleg gaf. Ook was het niet behoorlijk dat
de vrouw uit de bus gehaald werd terwijl zij zich al gelegitimeerd had.
Rapport 2008/149
Een Nederlander die twaalf jaar gevaren had als (assistent)cruisedirector
werd geconfronteerd met een zeer langdurig en belastend onderzoek naar
zijn inkomen en vermogen over die periode, terwijl er gerede twijfel was
of hij wel belastingplichtig over deze jaren was. Hij had voor een Duitse
reder gevaren. De behandeling die hem ten deel viel was niet evenredig
en onzorgvuldig. Op een aantal punten was hij niet correct bejegend.
Rapport 2008/80
Een oud-werknemer van Defensie heeft een geschil over de toepassing
van een afbouwregeling op zijn rechtspositie. Ook na vele herinneringsbrieven krijgt hij geen reactie op zijn bezwaar. Defensie zegt na een
interventie door de ombudsman toe alsnog te zullen reageren, maar doet
dat niet. Een tweede interventie leidt alsnog tot een beslissing waarbij de
afbouwregeling op hem van toepassing verklaard wordt, maar de betaling
blijft uit. Reden waarom een derde interventie gestart is.
Een gedeeltelijk arbeidsongeschikte vrouw volgt een door het UWV
goedgekeurd re-integratietraject dat gericht is op de start als zelfstandig
onderneemster. In verband met ziekte beoordeelt een tweede arbeidsdeskundige van het UWV later de situatie van de vrouw nogmaals en
oordeelt dat het re-integratietraject niet haalbaar is. Om die reden moet de
vrouw arbeid in loondienst gaan zoeken. De vrouw had inmiddels wel al
investeringen gedaan voor haar onderneming en een klantenkring
opgebouwd. De vrouw mocht erop vertrouwen dat de stappen die zij zette
de goedkeuring hadden van het UWV. Aan het UWV is in overweging
gegeven om met de vrouw de ontstane schade te regelen.
Rapport 2008/045
Een man zat deels in de WAO en werkte daarnaast. Hij werd ontslagen
maar kon op een nulurencontract ander werk krijgen waarvoor hij echter
erg hoge reiskosten moest maken. Hij neemt het werk aan. Toen hij ook
daar ontslagen werd, bleek het aanvaarden van dit laatste werk – volgens
de regels – uitzonderlijk onredelijk uit te werken: hij moest zelfs € 5 500
WAO terugbetalen. Zijn raadsman laat de zaak verlopen. De man zit ermee
dat hij met al zijn positieve inzet om te werken alsnog als fraudeur is
neergezet. Interventie leidt ertoe dat het UWV een mediation met hem
start. Dit leidde tot een herberekening. Hij hoeft slechts € 1 500 terug te
storten. Bovendien is expliciet uitgesproken dat hij geen fraude heeft
gepleegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

99

De SVB heeft in 2008 de Tijdelijke regeling eenmalige tegemoetkoming
pensioenverevening uitgevoerd en rechthebbenden eenmalig € 4 500
uitgekeerd. Burgers die de betaling niet kregen bleven echter in het
ongewisse over hun aanspraken. Interventies door de ombudsman
leidden ertoe dat deze mensen alsnog van de SVB informatie kregen over
de voorwaarden van de regeling. De SVB heeft hen actief benaderd.
Bovendien nam de SVB bij afwijzing zo nodig een beslissing zodat de
betrokkenen in bezwaar en beroep konden gaan.
De SVB voert de regeling Tegemoetkoming onderhoudskosten thuiswonende gehandicapte kinderen 2000 uit (TOG-uitkering). Een moeder
klaagde erover dat het servicecentrum PGB van de SVB haar er niet op
heeft gewezen dat haar zoon in aanmerking komt voor een TOG-uitkering.
Het onderzoek wees uit dat de SVB uit haar PGB-bestand kan afleiden
welke kinderen tevens in aanmerking komen voor een TOG-uitkering.
Daarom is het onjuist dat de SVB belanghebbenden niet actief informeert.
De aanbeveling wordt gedaan om dat wel te doen. Rapport 2008/182
Een getrouwde man was via een Nederlandse werkgever van 1982 tot
1994 op Curaçao werkzaam. De werkgever had voor deze periode voor
hem en zijn echtgenote AOW-premies afgedragen. Bij het vaststellen van
de AOW-toeslag voor zijn echtgenote paste de SVB echter een korting toe
die uiteindelijk ook zou doorwerken in de hoogte van het AOW-pensioen
van de vrouw. De motivering van deze korting (gebaseerd op complexe
regelgeving) schoot tekort, vooral waar het de ontwikkelingen rond
vrouwen en hun pensioenopbouw betrof. Een interventie door de
ombudsman leidde ertoe dat de SVB de zaak nogmaals beoordeelde en
de korting ongedaan maakte.
Een vrouw stelt beroep in tegen de weigering van een vervoersvoorziening op grond van de WVG. Haar gemachtigde vraagt inzage in het
dossier, maar de gemeente Wageningen reageert niet eens op dat
verzoek. Om die reden trekt de vrouw haar beroep in omdat ze de
proceskansen niet kan beoordelen en de hoogte van de griffierechten een
rol spelen. De weigering om inzage te geven is in strijd met het fairplaybeginsel. Rapport 2008/124
Een uitgezette asielzoeker uit Kosovo klaagde dat het COA hem niet had
geïnformeerd over de mogelijkheid zijn eigendommen uit het opvangcentrum terug te krijgen, dat hij geen antwoord kreeg op zijn brieven
hierover en dat zijn klacht over deze gang van zake niet in behandeling is
genomen. Op al deze punten handelde het COA niet behoorlijk. Aanbevolen werd om met de gemachtigde in overleg te treden over een
redelijke afhandeling van het verzoek om vergoeding van schade voor het
niet teruggeven van verzoekers eigendommen. Rapport 2008/140
Een inwoonster van Lelystad klaagde over het niet vinden van een
oplossing voor het probleem met blauwalgen in het meer het Bovenwater.
Het onderzoek richt zich niet op het al dan niet vinden van een oplossing,
maar wel op de informatie die de vrouw kreeg. En die schoot tekort.
Rapport 2008/184
2.6 Emotionele, persoonlijke betrokkenheid vanuit gevoel van
rechtvaardigheid <-> zakelijke, onpersoonlijke betrokkenheid
vanuit wet- en regelgeving
Bepaalde kwesties kunnen burgers direct en persoonlijk raken. Daarom
kunnen burgers ook eerder emotioneel dan zakelijk betrokken zijn bij een
bepaalde aangelegenheid. Hiermee hangt samen dat vanuit de burger
gezien een bepaalde kwestie een conflict oplevert, terwijl van de kant van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

100

de overheid dat zo niet gezien wordt (de wet wordt gewoon toegepast).
Deze situatie leidt soms tot forse escalatie van een conflict. Deze escalatie
vormt op zich weer een bron van juridisering, omdat de burger bij gebrek
aan communicatie een klacht indient of in bezwaar en beroep gaat. De
bestuursrechtelijke procedures worden een deel van de strijd die de
burger tegen de overheid gaat voeren.

Enkele voorbeelden
Een vrouw kwam in het kader van een Ziektewetuitkering tijdens het
spreekuur van de verzekeringsarts met die arts in aanvaring, omdat zij
vond dat de arts zich intimiderend opstelde. Zij diende een klacht in, maar
het UWV onthield zich van een oordeel: beide verhalen stonden tegenover
elkaar. Het onderzoek leidt tot een hoorzitting bij de ombudsman. De
verhalen blijken nog steeds uiteen te lopen. Duidelijk is in elk geval dat er
een heftige escalatie is geweest, die de verzekeringsarts niet professioneel
heeft aangepakt. Het UWV heeft in de klachtprocedure onvoldoende
gedaan om de waarheid boven tafel te krijgen: daarvoor is een hoorzitting
verhelderend. Rapport 2008/272
Op Schiphol komt de marechaussee bij een ruzie tussen twee mannen
tussenbeide. Een van de ruziënde mannen, een Afrikaanse Nederlander,
wordt zonder aanwijsbare reden anders behandeld dan de ander. Hij moet
zich legitimeren en het legitimatiebewijs wordt in beslag genomen. Als hij
zijn legitimatie terugvraagt ontstaat een dreigende situatie waarbij de man
hardhandig wordt gearresteerd en zeventien uur vastgezet. De man wordt
niet vervolgd en daarom ook niet veroordeeld. De marechaussee heeft
zich schuldig gemaakt aan machtsmisbruik en heeft de schijn van
discriminatie gewekt. Rapport 2008/171
De politie valt met geweld ’s ochtends vroeg de woning van een gezin
binnen omdat de politie op zoek is naar hun zoon. De ouders zouden niet
op de bel gereageerd hebben. De zoon woont niet meer thuis en staat er
ook niet ingeschreven. De politie reageert niet op verzoeken om schadevergoeding. Na een interventie reageert de politie alsnog. Omdat het
echtpaar zelf geen verdachte is, wordt alsnog uit coulance schadevergoeding toegekend voor de deur en advocatenkosten. Dit terwijl een
schadevergoeding eigenlijk door het Openbaar Ministerie als opdrachtgever van de inval betaald had moeten worden.
De eigenaar van een oldtimer waarvan het type stamt uit 1959 ontdekt dat
de RDW een onjuist typebenaming en bouwjaar voor zijn auto hanteert,
die ook onjuist op zijn kentekenbewijs staat vermeld. Hij vraagt om
aanpassing, maar de RDW wijst dat af en het bezwaar wordt ongegrond
verklaard. Betrokkene wijst de RDW op de onjuiste standaard ongegrondverklaring en de RDW vat dat op als een klacht, maar bericht niet verplicht
te zijn die te behandelen en doet dat dus ook niet. Een interventie door de
ombudsman leidt tot de vraag of partijen niet gewoon met elkaar kunnen
overleggen. De RDW geeft toe dat de beslissing op bezwaar niet in stand
kan blijven en is in overleg met betrokkene getreden over de feiten.
De politie voert in een kleine plaats in Friesland een onderzoek uit in een
woning wegens de verdenking van het hebben van een hennepkwekerij.
Die wordt niet aangetroffen. De man wil graag dat de politie aan de buren
en aan de woningbouwvereniging laat weten dat er geen hennepkwekerij
was, maar krijgt geen gehoor bij de politie. Na een interventie zegt de
politie toe dat de buurtagent de buren en de huisbaas zal informeren dat
er geen hennepkwekerij is aangetroffen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

101

2.7 Opmerkelijke zaken
Niet alle zaken zijn in te delen volgens het thema burger-overheid zoals
hiervoor uitgewerkt. In het afgelopen jaar is er een aantal zaken die er
dusdanig uit sprongen, dat deze hier buiten die indeling om besproken
wordt.
Een ouder echtpaar bewoont een bungalow, maar willen die vanwege hun
leeftijd verkopen. Dat lukt echter niet omdat Rijkswaterstaat al 25 jaar een
snelweg zo gepland heeft dat de bungalow voor de aanleg afgebroken zal
moeten worden. Maar de aanleg van de snelweg vordert niet. Rijkswaterstaat heeft lang geleden toegezegd het huis te zullen kopen, doch daar is
niets van gekomen. Een interventie door de ombudsman leidt ertoe dat
Rijkswaterstaat alsnog besluit om het huis te kopen.
De vrouw van een gedetineerde had voor hem een gratieverzoek
ingediend. Het kostte het Ministerie van Justitie 33 maanden om op het
gratieverzoek te beslissen en tijdens de gratieprocedure gaf Justitie
driemaal verschillende data waarop de gedetineerde in vrijheid zou
worden gesteld. In deze zaak was er een aaneenschakeling van misverstanden, waardoor ook het gerechtshof bij de advisering over de gratie op
het verkeerde been is gezet. De ombudsman is van oordeel dat Justitie
niet nauwkeurig en ook niet voortvarend gehandeld heeft.
Bij een kaartjescontrole in de trein nam de hoofdconductrice, tevens
buitengewoon opsporingsambtenaar, van de NS een OV-studentenkaart in
omdat die ernstig beschadigd was: het plastic omhulsel was aan beide
kanten open. Het innemen van de OV-kaart was terecht. Vervolgens
schreef de conductrice een uitstel van betaling uit wegens het niet hebben
van een geldig kaartje. Dat was op zich juist, maar de conductrice liet na
om een ontvangstbevestiging uit te schrijven. NS moet zijn procedure op
dit punt aanpassen. Rapport 2008/257
Kerosineopslag en transport door Defensie had ertoe geleid dat de grond
van een landgoedeigenaar verontreinigd was. Er moesten voor sanering
afspraken worden gemaakt, maar daar kwam geen voortgang in. Via een
bemiddeling werden afspraken gemaakt en de ombudsman zou als
procesbewaker optreden. De afwikkeling kwam wegens onenigheid weer
stil te liggen. Bij een tweede bemiddeling zijn afspraken gemaakt op basis
waarvan de zaak op korte termijn kon worden afgesloten.
Een vrouw in de WAO behoudt na een herkeuring haar volledige uitkering.
Zij is het echter niet eens met de opgestelde beoordeling (die eventueel
later nadelig kan uitpakken). Het UWV neemt haar bezwaar niet in
behandeling omdat zij een volledige uitkering ontvangt. Als zij een klacht
indient, krijgt ze te horen dat medische bezwaren niet in de klachtprocedure thuishoren en eventueel zou ze gebruik kunnen maken van het
inzage- en correctierecht. Dit heen en weer sturen en het niet behandelen
van de zaak is in strijd met het fairplaybeginsel. Aanbevolen wordt het
bezwaar alsnog te behandelen. Het UWV doet dit. Na publicatie van het
rapport blijken meer mensen met dit probleem te zitten. Rapport 2008/217
Een gedetineerde die een ingrijpende tandheelkundige behandeling moet
ondergaan, verzoekt om dat onder narcose te mogen doen. De DJI
weigert dat. Een interventie leidt ertoe dat DJI uiteindelijk instemt met
behandeling onder narcose. De behandeling laat wel op zich wachten en
op het moment dat de man opgehaald wordt voor de behandeling in het
ziekenhuis, waar de OK klaar staat, heeft hij iemand op bezoek en weigert
hij om die reden om mee te gaan. Deze opstelling is ongepast. Daarom
besluit de ombudsman verdere klachten niet te behandelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

102

Een studente vertrouwde er op grond van informatie van de rechtenfaculteit van de Universiteit Maastricht op dat zij een master in deeltijd
kon volgen tegen deeltijdtarief en schreef zich in. Zij moest echter de
voltijdse vergoeding betalen. Onderzoek leidde tot een rapport waarin de
schending van haar vertrouwen werd erkend en werd aanbevolen om
alsnog de studente tegen het deeltijdtarief toe te laten. De decaan
weigerde de aanbeveling na te komen, omdat dit in strijd met de wet zou
zijn. Een interventie door de ombudsman leidde ertoe dat, na via de
ombudsman verkregen informatie van OC&W, de decaan alsnog gevolg
gaf aan de aanbeveling. Rapport 2008/002
Een exploitant van een benzinestation in het centrum van Diemen kreeg
van het college van burgemeester en wethouders het verzoek om mee te
werken aan de verplaatsing van zijn bedrijf. De exploitant werkte mee. Hij
had echter ook een belang: uitbreiding van zijn benzinestation met LPG.
Het college van burgemeester en wethouders heeft enerzijds geprofiteerd
van de welwillende opstelling van verzoeker bij de verplaatsing van zijn
bedrijf, doch heeft anderzijds zijn belangen verwaarloosd door de
besluitvorming over LPG te laten verslonzen. Gelet op zijn constructieve
opstelling had verzoeker beter verdiend. Rapport 2008/028
Omwonenden verenigd in een actiecomité hebben bezwaren tegen de
plannen van de gemeente Amstelveen om een golfbaan in te richten. De
gemeente volgt bij de participatie het stappenplan dat veel gemeenten
gebruiken. Dit stappenplan geeft gemakkelijk aanleiding tot conflicten,
omdat burgers zich niet serieus genomen voelen. Deze zaak is aan de orde
gekomen in het VPRO-programma Landroof en in dat kader heeft de
ombudsman met de leden van het actiecomité gesproken. Inmiddels is de
ombudsman een grootschalig onderzoek naar inspraak op gemeentelijk
niveau gestart.
Aanwonenden van een doorgaande weg hebben overlast van een
verhoogd kruispunt dat als snelheidsremmer functioneert. Het verkeer
rijdt echter veelal harder dan de toegestane 30 km/uur. Daardoor ontstaat
trillings- en geluidsoverlast. De weigering van de gemeente Bergen om
aanvullende maatregelen te nemen is niet goed gemotiveerd. Aanbevolen
wordt om een nader onderzoek te doen naar de mate van hinder en
eventuele schade aan de woning, en zo nodig maatregelen te treffen.
Rapport 2008/064
De gemeente Maasgouw heeft zich gedurende tien jaar ingezet voor de
legalisatie van de uitbreiding van het Katholiek Sociaal Cultureel Centrum
aan de Hoofdstraat te Maasbracht tot feestzaal. Aanwonenden worden
geconfronteerd met bebouwing tot op de grens van hun tuin. Deze
aanwonenden winnen alle procedures bij de rechter en na tien jaar is de
feestzaal nog steeds illegaal gebouwd. B&W weigeren ten onrechte
uitvoering te geven aan rechterlijke uitspraken. Aanbevolen wordt om met
de aanwonenden in overleg te treden over een redelijke compensatie.
Rapport 2008/083
Het hoogheemraadschap Delfland weigerde een verzoek om kwijtschelding ingezetenenomslag en/of verontreinigingsheffing omdat dit te laat
was ingediend, namelijk na de laatste vervaldag van de aanslag. Het
stellen van deze termijn is niet redelijk en bij vergelijkbare belastingen ook
niet gebruikelijk. Dit rapport leidde tot een aanpassing van de termijn voor
kwijtschelding bij gemeenten en waterschappen. Rapport 2008/113
Een inwoner van de gemeente Oost-Gelre won een procedure voor de
bestuursrechter over de weigering van een bouwvergunning en de rechter
droeg de gemeente op binnen twaalf weken opnieuw te beslissen. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

103

gemeente beslist niet binnen die twaalf weken, sterker nog, de uitspraak is
van 18 oktober 2007 en uiteindelijk is het nieuwe besluit tijdens het
onderzoek van de ombudsman op 18 juli 2008 aan verzoeker verzonden.
Het zo traag uitvoeren van een rechterlijke uitspraak is in strijd met de
rechtszekerheid. Rapport 2008/233
Een dochter woont tijdelijk weer in bij haar vader. Zij heeft schulden en
een deurwaarder zoekt verhaal. Daarom legt hij beslag op goederen, maar
voor een belangrijk deel zijn dat goederen van de vader. De deurwaarder
mag overeenkomstig de wet op een bepaald adres goederen in beslag
nemen. Het is echter niet redelijk dat de deurwaarder bij zijn beslaglegging geen rekening heeft gehouden met de eigendommen van de vader
die zoveel als mogelijk buiten dit beslag gehouden hadden moeten
worden, en dat hij van de vader verlangt dat hij een procedure bij de
rechtbank voert om aan te tonen dat de meeste inboedelgoederen van
hem zijn. Rapport 2008/265
De Raad voor de Kinderbescherming stelde een onderzoek in naar de
mogelijkheid van een omgangsregeling tussen de minderjarige X en haar
vader. Over de wijze waarop dit raadsonderzoek was verricht, diende
verzoekster een aantal klachten in. De klachtencommissie stelde een
onderzoek naar deze klachten in maar wilde daarbij niet luisteren naar de
opname die verzoekster van een gesprek met de raadsonderzoeker had
gemaakt omdat de raadsonderzoeker niet van die opname wist en
daarmee dus ook niet had ingestemd.
De Nationale ombudsman gaf aan dat de klachtencommissie het gebruik
van de bandopname niet zonder meer had mogen afwijzen. Zij had
moeten beoordelen of kennisname van de opnamen van belang was om
tot een zorgvuldige klachtbehandeling te kunnen komen. In dit geval had
de afweging moeten worden gemaakt of kennisname van de opname
nodig was om over de klacht over de bejegening door de raadsonderzoeker te kunnen beoordelen, waarbij rekening gehouden had moeten
worden met zowel de positie van verzoekster als de raadsonderzoeker. Dit
is echter niet gebeurd. Dit is in strijd met het vereiste van actieve en
adequate informatieverwerving. Rapport 2008/092
Klachtbehandeling dient er onder meer toe dat geschonden vertrouwen
wordt hersteld. De grief van verzoekers was dat ze zich niet gehoord en
niet serieus genomen voelden door de onderzoekers van de Raad voor de
Kinderbescherming. De klachtencommissie van de raad had ernstige
kritiek op de wijze waarop het onderzoek was verricht en concludeerde dat
het onderzoek zorgvuldiger had moeten geschieden. De directeur vond
het echter niet nodig om naar aanleiding van deze conclusie verdere
maatregelen te nemen. Naar het oordeel van de Nationale ombudsman
leidde de ernst van de verwijten van de klachtencommissie er echter toe
dat niet zonder meer en reeds op voorhand viel uit te sluiten dat de
uitkomst van het onderzoek een andere was geweest indien de raadsonderzoeker wel voor een juiste opzet en invulling van het onderzoek had
gekozen. De regiodirecteur had dan ook niet kunnen concluderen dat het
niet nodig was naar aanleiding van het oordeel van de klachtencommissie
geen (verdere) maatregelen te nemen. De beslissing van de klachtencommissie had juist aanleiding moeten zijn om hiervan te leren en te
proberen herhaling hiervan in de toekomst te voorkomen.
Rapport 2008/055

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

104

3. WERK IN CIJFERS
Hoeveel klachten heeft het bureau Nationale ombudsman in 2008
ontvangen? Hoe heeft het bureau deze klachten behandeld en waar heeft
dit toe geleid?
In dit hoofdstuk worden deze vragen beantwoord met behulp van het
beschikbare cijfermateriaal.
3.1 Omvang klachten
Mensen richten zich schriftelijk (met een brief of via de website) of
mondeling tot de Nationale ombudsman.
Het aantal klachten dat de Nationale ombudsman in 2008 ontving was
nagenoeg gelijk aan het aantal klachten in 2007. Het aandeel digitaal
aangeleverde klachten neemt verder toe: van 25% in 2004, via 27% in
2005, 35% in 2006, 40% in 2007 naar 45% in 2008.

Opvallend is de piek in 2006: de tijd van grote stelselwijzigingen op het
terrein van de Toeslagen en de zorg. De daling die daarna aanzet, kan een
indicatie zijn dat de grootste uitvoeringsproblemen overwonnen zijn. In de
praktijk blijkt dat een aantal overheidsinstanties hun klachtbehandeling
beter aanpakt en dat de dienstverlening aan de burger is verbeterd.
De Nationale ombudsman behandelt alleen klachten over de overheid;
mensen met klachten die geen betrekking hebben op de overheid worden
doorverwezen naar de geëigende instantie. Dit is bijvoorbeeld het geval
bij consumentenklachten.
Bij klachten over de overheid wordt bekeken hoe deze klachten het beste
behandeld kunnen worden gegeven de bevoegdheden van de Nationale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

105

ombudsman. Sommige klachten over de overheid kan de ombudsman
niet in onderzoek nemen omdat niet voldaan is aan bepaalde vereisten. Zo
neemt hij geen klachten in onderzoek als de klacht betrekking heeft op een
beslissing van een overheidsinstantie waartegen bezwaar of beroep kan
worden ingesteld. Ook neemt de ombudsman geen klachten in onderzoek
die betrekking hebben op een uitspraak van een rechter, op het (regerings)beleid of op een gemeente die voor de externe klachtbehandeling niet bij
de Nationale ombudsman is aangesloten. In al die gevallen wijst de
ombudsman de burger de juiste weg met een doorverwijzing, een
adequate toelichting of het geven van informatie.
Klachten die betrekking hebben op de uitvoering van overheidstaken
neemt de Nationale ombudsman in onderzoek.48

Uit tabel 6 valt af te lezen dat een vrij stabiel percentage van het totaal aan
ontvangen klachten geen betrekking heeft op de overheid (13% in 2008).
In vergelijking met 2007 is in 2008 een relatief groter percentage klachten
over de overheid in onderzoek genomen (35% in 2008 tegenover 30% in
2007). Dit valt te verklaren uit het feit dat de herkansingsprocedure in 2008
is afgeschaft (zie hierna onder Klachtbehandeling).

48
Zie de Wet Nationale ombudsman en de
Algemene wet bestuursrecht voor de meest
volledige omschrijving van de bevoegdheden
van de Nationale ombudsman.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

106

In tabel 7 zijn de klachten over de overheid uitgesplitst naar de diverse
beleidsterreinen.

In tabel 7 zijn de ontwikkelingen die beschreven zijn in het hoofdstuk «Ons
beeld van overheidsinstanties» ruwweg terug te vinden: de afname van
het aantal klachten over de Belastingdienst, het Uitvoeringsinstituut
werknemersverzekeringen, de Centrale Organisatie Werk en Inkomen, de
Immigratie- en Naturalisatiedienst en het Landelijk Bureau Inning
Onderhoudsbijdragen en de toename van het aantal klachten over het
Centraal Administratiekantoor en de Dienst Wegverkeer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

107

3.2 Frontoffice
Burgers die zich telefonisch of met een spontaan bezoek tot de Nationale
ombudsman richten, worden te woord gestaan door de medewerkers van
het frontoffice. Het frontoffice heeft het gratis telefoonnummer
0800 – 33 55555 en is elke werkdag bereikbaar.
Vaak gaat het om mensen die de weg niet meer weten in overheidsland of
met consumentenvragen zitten. De primaire functie van het frontoffice is
mensen informeren over de mogelijkheden voor de oplossing van hun
probleem en hen deskundig verwijzen. Om te zorgen dat mensen naar het
goede adres worden doorverwezen, onderhouden medewerkers van het
frontoffice nauw contact met uiteenlopende instanties, zoals het Juridisch
Loket. Contacten met het frontoffice kunnen leiden tot een op schrift
gestelde klacht.

De meeste vragen over de overheid hadden betrekking op het dienstbetoon van overheidsinstanties (4 929), gevolgd door klachten over
inhoudelijke beslissingen (2 979) en over de behandelingsduur van
ingediende klachten bij overheidsinstanties (1 215).
De meest in het oog springende klachten van 2008 gingen over het CAK,
de kredietcrisis en het elektronisch patiëntendossier (EPD).
In het kader van de kredietcrisis belden mensen die hun geld bij de
IJslandse bank IceSave hadden weggezet met klachten over de bereikbaarheid van en informatieverstrekking door De Nederlandse Bank (DNB).
DNB speelde hier snel en adequaat op in. Op de website van de Nationale
ombudsman werd informatie opgenomen waar mensen met hun vragen
terecht konden. Daarnaast werd bij de Nationale ombudsman aandacht
gevraagd voor de wijze waarop de Autoriteit Financiële Markten en DNB
uitvoering gaven aan hun toezichthoudende taken. De Nationale ombudsman heeft contact opgenomen met DNB over de wijze waarop zij
uitvoering geeft aan de depositoregeling (IceSave) en hoe werd geanticipeerd op te verwachten klachten. Daarbij is ook de rol van de ombudsman
als tweedelijnsklachtbehandelaar besproken en zijn beperkte bevoegdheid
ten aanzien van DNB.
Bij het EPD speelde het volgende. Op 1 november 2008 stuurde de
minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan alle Nederlandse
huishoudens een brief met informatie over het EPD. Deze brief riep bij
veel mensen vragen op en leidde tot veel klachten bij de Nationale
ombudsman. Mensen klaagden er bijvoorbeeld over dat zij de brief niet
hadden ontvangen of vonden de brief onduidelijk. Ook vroegen zij zich af
waarom ze maar tot 15 december 2008 de tijd kregen om bezwaar te
maken tegen het aanmaken van een dossier. Verder hadden zij er moeite
mee dat het maken van bezwaar tegen het aanmaken van een dossier
voor kinderen jonger dan zestien jaar geld kostte, omdat een uittreksel uit
het geboorteregister moest worden overgelegd. Ook vonden mensen het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

108

onterecht dat het informatienummer € 0,10 per minuut kostte. De
Nationale ombudsman beschouwde de klachten als een belangrijk signaal
en legde deze voor aan het departement. Ook liet hij de minister weten
dat het de ombudsman zorgen baarde dat de brief ongeadresseerd was.
Hierdoor bestaat de kans dat niet iedereen van de brief kennis had
genomen én dat mensen verkeerde keuzes zouden maken omdat ze de
brief niet goed hadden begrepen. Een aantal problemen kon snel worden
opgelost: er kwam een vergoeding voor de door gemeenten in rekening
gebrachte kosten en de kosten voor het informatienummer werden
teruggebracht tot € 0,01 per minuut.
Bij de vragen die geen betrekking hadden op de overheid ging het om
klachten over banken, verzekeraars en pensioenfondsen (1 603), klachten
over telecomaanbieders (813), klachten over openbare nutsbedrijven
(489), klachten over zorgverleners (452) en woningcorporaties (368).
3.3 Werkwijze
Om te achterhalen waar het iemand werkelijk om te doen is, wordt de
indiener van de klacht allereerst telefonisch of in een persoonlijk gesprek
gevraagd om zijn klacht toe te lichten.
Vervolgens wordt afhankelijk van de aard van de klacht een aanpak
gekozen die naar verwachting het meest effectief is.
1. Oplossing door interventie. Door contact op te nemen met de
overheidsinstantie wordt actief geprobeerd het (vaak spoedeisende,
financiële) probleem van de indiener van de klacht te verhelpen. Deze
succesvolle, prospectieve aanpak is effectief als een tekortkoming kan
worden hersteld of als een klacht in feite het uitblijven van actie
betreft. Vaak weten medewerkers van het bureau Nationale ombudsman te bereiken dat een proces wordt vlotgetrokken. Bijvoorbeeld als
na een lange radiostilte een brief toch wordt beantwoord, als mensen
adequaat worden geïnformeerd over de voortgang of als een
nabetaling op korte termijn kan plaatsvinden. Goede contacten tussen
medewerkers van het bureau Nationale ombudsman en de vaste
contactpersonen bij overheidsinstanties zijn een belangrijke factor
voor het succes van de interventieaanpak. Meestal verlenen deze
contactpersonen actieve medewerking aan de interventies.
2. Onderzoek met behoorlijkheidsoordeel. Bij deze aanpak wordt een
onderzoek ingesteld naar een gedraging van een overheidsinstantie
dat uitmondt in een op schrift gesteld behoorlijkheidsoordeel. Deze
retrospectieve werkwijze is waardevol als een oordeel gewenst is en is
van groot belang als basis voor jurisprudentie en ombudsprudentie.
3. Tussentijds beëindigd/opgelost. Er zijn ook zaken waarbij een
onderzoek tussentijds wordt beëindigd. De redenen hiervan zijn
gevarieerd: de indiener van een klacht geeft uitdrukkelijk aan geen prijs
meer te stellen op verder onderzoek, de indiener van een klacht laat na
herhaalde pogingen niets meer van zich horen, tijdens het onderzoek
blijkt de Nationale ombudsman alsnog niet bevoegd of de klacht blijkt
ongegrond.
4. Terug naar overheidsinstantie. In 2002 is de aanpak van de herkansing
ingevoerd om overheidsinstanties klachten beter te laten herkennen.
Mensen hadden hierbij wel een klacht bij de overheidsinstantie
ingediend, maar de klacht was niet door de overheidsinstantie als
zodanig herkend en behandeld. In die gevallen verzocht de Nationale
ombudsman de overheidsinstantie de klacht alsnog zelf te behandelen.
Aangezien overheidsinstanties aantoonbaar vooruitgang hebben
geboekt met het herkennen van klachten is deze herkansingsprocedure
per 2008 gestopt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

109

Uit tabel 9 valt op te maken dat de interventiemethode het meest
toegepaste instrument is; de inzet ervan is in de afgelopen jaren sterk
gestegen. Zoals de verwachting was, is het aantal klachten dat teruggestuurd is naar de overheidsinstantie sterk gereduceerd.
Los van deze indeling naar aanpak is het mogelijk dat een bemiddelingsgesprek onderdeel uitmaakt van de klachtbehandeling. De inschatting is
hierbij dat een gesprek tussen de indiener van de klacht en de overheidsinstelling onder leiding van een gespreksbegeleider van de Nationale
ombudsman bijdraagt aan het verhelpen van de verstoring in de
onderlinge relatie waardoor het weer mogelijk kan worden om het
daadwerkelijke probleem op te lossen. Dit kan het geval zijn als de
indiener van de klacht een probleem heeft met een overheidsinstelling dat
niet oplosbaar is omdat de persoon in conflict is geraakt met die
overheidsinstelling.
In 2008 zijn 34 bemiddelingsgesprekken gevoerd. Tot nog toe beschikte
het bureau Nationale ombudsman over een beperkt aantal gespreksbegeleiders. Eind 2008 is een opleidingstraject van start gegaan voor een
groep van dertien medewerkers die als gespreksbegeleider inzetbaar
worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

110

3.4 Rapporten
Onderzoeken met een behoorlijkheidsoordeel leiden soms tot een brief
aan de indiener van de klacht en de desbetreffende overheidsinstantie,
maar meestal leiden ze tot een openbaar rapport.

De Nationale ombudsman toetst bij het uitspreken van een oordeel in de
rapporten aan grondrechten en andere behoorlijkheidsnormen (zie
bijlage 1). Tabel 11 toont aan welke behoorlijkheidsnormen in de
rapporten uit 2008 is getoetst. In de kolom «niet behoorlijk» staan de
keren dat de Nationale ombudsman vond dat de overheidsinstantie ten
aanzien van de desbetreffende behoorlijkheidsnorm niet behoorlijk had
gehandeld. Uit de kolom met de percentages valt op te maken welke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

111

behoorlijkheidsnorm het meest is geschonden. Wat onder meer opvalt is
dat het ontbreken van actieve en adequate informatieverstrekking een van
de belangrijkste klachten was. Ook werd het beginsel van fair play nogal
eens geweld aan gedaan; naar het oordeel van de Nationale ombudsman
werd de burger procedureel op het verkeerde been gezet. Verder ontbrak
het menigmaal aan een goede motivering in de ogen van de Nationale
ombudsman en was daarnaast het redelijkheidsvereiste regelmatig in het
geding; dit komt erop neer dat de uitkomst van de belangenafweging van
een overheidsinstantie onredelijk was.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

112

De combinatie van de afwegingen op de diverse beoordelingscriteria leidt
tot een eindoordeel. In tabel 12 is weergegeven hoe vaak de Nationale
ombudsman klachten waarin een schriftelijk onderzoek is ingesteld
gegrond heeft verklaard.

In 259 (=80%) van de rapporten uit 2008 luidde het oordeel van de
Nationale ombudsman deels of volledig gegrond. Dit betekent dat de
Nationale ombudsman de indiener van een klacht over de overheid in een
aanzienlijk deel van de gevallen waarin een schriftelijk onderzoek is
ingesteld gedeeltelijk of geheel gelijk heeft gegeven.
Naast behoorlijkheidsoordelen bevatten rapporten vaak een of meerdere
aanbevelingen. Een aanbeveling kan erop gericht zijn om een (materiële)
oplossing of herstel van vertrouwen te bewerkstelligen in een individueel
geval. Ook kan een aanbeveling tot doel hebben om klachten in de
toekomst te voorkomen.
Soms is een aanbeveling niet nodig en mondt een onderzoek uit in een
rapport met instemming. Dit is het geval als tijdens het onderzoek van de
ombudsman blijkt dat de overheidsinstantie zelf een actie in gang heeft
gezet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

113

Uit tabel 13 blijkt dat de afgelopen vier jaar het aantal rapporten is
afgenomen, terwijl het aantal aanbevelingen is toegenomen. De toename
in het aantal aanbevelingen valt te verklaren uit de toename in het aantal
onderzoeken op eigen initiatief waaraan meestal een groot aantal
aanbevelingen is verbonden. De meeste aanbevelingen worden opgevold.
De gemiddelde doorlooptijd van onderzoeken die tot een rapport met een
behoorlijkheidsoordeel hebben geleid, is teruggebracht naar elf maanden
(tegenover 13,5 in 2007).
De gemiddelde doorlooptijd bij interventies steeg naar 62 dagen
(tegenover 52 in 2007). De bureaubreed ingevoerde aanpak om de
indiener van een klacht na ontvangst van de klacht binnen afzienbare tijd
te bellen, blijkt effectief maar tijdsintensief te zijn. Vaak kan de indiener
van de klacht met deze aanpak een meer passende oplossing geboden
worden.
In tabel 14 staat informatie over de doorlooptijden van de behandeling
van klachten over de overheid. Onderscheiden zijn de klachten die hebben
geleid tot een doorverwijzing, een adequate toelichting of het geven van
informatie en de in onderzoek genomen klachten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

114

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

115

3.5 Klachten over (medewerkers van) de Nationale ombudsman
In het moderne klachtenmanagement wordt een klacht beschouwd als een
gratis advies. Klachten hebben een belangrijke signaalfunctie, ook als na
onderzoek blijkt dat de klacht niet gegrond is. Dit geldt ook voor klachten
over de Nationale ombudsman of zijn medewerkers. Indieners van een
klacht laten met hun klacht weten dat niet is voldaan aan hun verwachtingen of zelfs dat hun vertrouwen is geschonden. Soms blijkt achteraf dat
die verwachtingen te hooggespannen waren. Soms blijkt ook dat de basis
van vertrouwen al bij aanvang erg fragiel was en dat schending van het
vertrouwen daarom van begin af aan al op de loer lag.
In 2008 ontving de Nationale ombudsman 28 klachten over zichzelf en zijn
medewerkers. Hiermee is na een stijging van 42 klachten in 2007 het
niveau weer gedaald naar dat van 2006. In 2008 zijn 27 klachten behandeld, waarvan vier uit 2007. Aan het eind van 2008 waren er nog vijf
klachten in behandeling.
Uitgangspunt bij de behandeling van klachten over de Nationale
ombudsman of zijn medewerkers is de klachtregeling Bureau Nationale
ombudsman, die voortvloeit uit hoofdstuk 9, titel 9:1 van de Algemene
wet bestuursrecht.
In absolute zin is het totaal van 28 klachten uiteraard maar een fractie van
de ruim 13 000 klachten die de Nationale ombudsman in 2008 in behandeling had. Maar omdat het hier gaat om klachten over de Nationale
ombudsman of zijn medewerkers dienen juist deze klachten buitengewoon zorgvuldig te worden behandeld. Er is na de Nationale ombudsman immers geen andere instantie die deze klachten in behandeling kan
nemen. Mensen die teleurgesteld zijn over de Nationale ombudsman
moeten daarom bij de Nationale ombudsman zelf gehoor kunnen vinden.
Een grief over een onderzoeksbeslissing van de Nationale ombudsman
wordt niet beschouwd als een klacht maar als een verzoek om herziening.
Uiteraard gaat de Nationale ombudsman na of het verzoek om herziening
van een door hem genomen beslissing hout snijdt. Dit kan bijvoorbeeld
een beslissing zijn om geen onderzoek in te stellen naar een gedraging
van een overheidsinstantie, of over de inhoud van een rapport.
Soms besluit de ombudsman om de onderzoeksbeslissing te herzien. In
2008 zijn 29 verzoeken ingediend om herziening van de beslissing van de
Nationale ombudsman. Hiervan zijn er drie gehonoreerd.
In sommige gevallen wordt in dezelfde brief een herzieningsverzoek
ingediend en een klacht geuit over de Nationale ombudsman of zijn
medewerkers. Deze klachten hadden in 2008 onder meer betrekking op:
onzorgvuldig of te weinig effectief onderzoek, te weinig voortvarendheid,
een partijdige opstelling van de onderzoeker(s) of administratieve
onnauwkeurigheden waardoor de beslissing van de Nationale ombudsman zijn geldigheid zou missen.
Zo liet iemand weten niet tevreden te zijn met het resultaat van het
onderzoek door de Nationale ombudsman naar zijn klacht over het UWV.
Het UWV had na interventie door de ombudsman in een brief zijn
welgemeende excuses aangeboden over de gemaakte fouten. De persoon
uitte vervolgens zijn onvrede tegenover de Nationale ombudsman over dit
volgens hem maar schamele resultaat. Hij gaf aan dat het UWV hem in de
loop van de tijd al zoveel excuusbrieven had gestuurd dat hij daar zijn
hele kamer mee kon behangen. Wat was nu de zin van het indienen van
een klacht? De ombudsman gaf aan dat klagen geen zinloze bezigheid is,
ook als de effecten niet altijd goed meetbaar of voldoende duidelijk zijn.
Soms is het aanbieden van excuses door de desbetreffende overheids-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

116

instantie het maximaal haalbare resultaat. Als blijkt dat de niet behoorlijke
gedraging zich blijft herhalen, kan dat voor de Nationale ombudsman wel
reden zijn voor nader onderzoek.
Sommige mensen blijven ontevreden. Dit kan dan leiden tot een aanhoudende stroom van post over een klachtonderdeel waar al uitvoerig op is
gereageerd. In enkele uitzonderlijke gevallen gaat die stroom gepaard met
krachtig taalgebruik. In een dergelijke situatie ziet de Nationale ombudsman zich genoodzaakt een zogenaamde correspondentiestop in te stellen.
Schriftelijk krijgt de persoon meegedeeld dat nieuwe correspondentie
over hetzelfde onderwerp ter kennisgeving wordt aangenomen en dat
hierop niet opnieuw wordt gereageerd. In 2008 voerde de Nationale
ombudsman in zeven gevallen een correspondentiestop in.
Klachten zijn een belangrijke graadmeter van de kwaliteit van het werk
van de Nationale ombudsman. Klachten dragen ook bij aan de verbetering
van die kwaliteit. Klachten over het werk van de Nationale ombudsman
worden daarom besproken in het team waar de klacht uit voortgekomen
is. In het kader van leren van klachten wordt hiermee gestreefd herhaling
van vergelijkbare klachten zoveel mogelijk te voorkomen. Soms leidt dit
ertoe dat de werkwijze wordt aangepast.
Ook in 2008 is er in enkele gevallen abusievelijk van uitgegaan dat de
vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties van
de Tweede Kamer der Staten Generaal een tweedelijnsinstantie is voor
klachten over de Nationale ombudsman. De Nationale ombudsman is
echter geheel onafhankelijk en draagt zelf zorg voor de behandeling van
klachten over zijn gedragingen. De vaste Kamercommissie is daarom niet
bevoegd deze klachten in behandeling te nemen en stuurt in voorkomende gevallen de klachten door.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

117

4. BEDRIJFSVOERING
Voor het bureau Nationale ombudsman was 2008 een jaar waarin op het
terrein van de bedrijfsvoering veel in gang is gezet. Veel energie is
gestoken in de ontwikkeling van de organisatie zodat deze beter is
toegerust op de vernieuwde manier van werken met meer persoonlijk
oplossingsgericht maatwerk. Daarnaast is een cultuurverandering in gang
gezet die moet leiden tot een meer efficiënte en taakgerichte organisatie.
Tegelijkertijd zijn de klachten die de ombudsman krijgt voorgelegd
complexer. Dit komt enerzijds door de ketenproblematiek die achter
steeds meer klachten schuil gaat en anderzijds door het beter functioneren van de interne klachtbehandeling door overheidsinstanties.
Hierdoor worden de vele, relatief eenvoudige klachten door de instanties
zelf afgewikkeld en komen de meer complexe klachten vervolgens bij de
ombudsman terecht.
De veranderingen hebben de organisatie niet onberoerd gelaten. Het
ontwikkeltraject is zeker nog niet voltooid. Wel worden de contouren van
de vernieuwde organisatie duidelijk zichtbaar.
Op het terrein van de bedrijfsvoering zijn belangrijke verbeteringen
aangebracht, bijvoorbeeld in het financieel beheer. Dit neemt niet weg dat
er op diverse terreinen zoals digitalisering, verbetering van de financiële
functie en de verdere ontwikkeling van medewerkers nog veel moet
gebeuren.
4.1 Financiën
In tabel 15 zijn de bedragen opgenomen van de begroting en de realisatie
van het bureau Nationale ombudsman voor 2006, 2007 en 2008.

In 2008 is sprake van een onderuitputting van de begroting van 0,8%. De
belangrijkste oorzaak is de hoge uitstroom van personeel in 2008 (zie tabel
17).
In de afgelopen jaren is gebleken dat het budget krap is en nauwelijks
ruimte biedt voor meerjarige investeringen. Herhaaldelijk moest daarom,
zelfs voor relatief kleine uitgaven in het kader van opleidingen en
publicaties, een tussentijds beroep gedaan worden op regering en
parlement. Deze ongewenste situatie zal het komend jaar ten principale
aan de orde worden gesteld.
Van de totale uitgaven (€ 12,325 miljoen) ligt 76% op het personele en
24% op het materiële vlak.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

118

4.2 Personeel
In tabel 16 is de maximaal toegestane bezetting49 en de gemiddelde
bezetting bij het bureau Nationale ombudsman in 2007 en 2008 weergegeven.

Uit tabel 16 blijkt dat er in 2008 een groot verschil was tussen de
maximaal toegestane bezetting en de gemiddelde bezetting. Ook hier
geldt dat de hoge uitstroom van personeel in 2008 dit heeft veroorzaakt.
Uit tabel 17 blijkt hoe groot de uitstroom van medewerkers in 2008
daadwerkelijk is geweest.

De opvallend hoge uitstroom van 21 medewerkers (corresponderend met
17,9 fte) in 2008 komt mede voort uit de ingezette cultuurverandering die
moet leiden tot een meer efficiënte en taakgerichte organisatie en het
stimuleren van externe loopbaanoriëntatie. Voor deze veranderingen heeft
de organisatie bewust gekozen.
De meeste vacatures zijn eind 2008 opgevuld of worden in het eerste
kwartaal van 2009 opgevuld.
Met ingang van 1 januari 2008 is Gabriella Bekman benoemd als directeur
van het bureau.

Zoals uit tabel 18 blijkt, heeft het bureau relatief veel vrouwen in dienst. In
2008 is een stijging van 5% te zien in het percentage vrouwen dat in dienst
is bij het bureau Nationale ombudsman.
De leeftijdsopbouw binnen het bureau kent een hoge concentratie in de
categorieën 30–40 jaar en 40–50 jaar. Het aantal medewerkers in de
leeftijdscategorie 20–30 jaar is met 4% van het totaal beperkt te noemen.
Dit is een aandachtspunt in het personeelsbeleid voor de komende jaren.
Van de mannen zit 41% in de leeftijdscategorie 40–50.
49
De maximaal toegestane bezetting komt
overeen met de term bezettingsruimte, zoals
in de nota Vernieuwing rijksdienst wordt
gebruikt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

119

Uit tabel 20 blijkt dat er relatief veel medewerkers in loonschaal 11 zitten.
Dit is te verklaren doordat de functie onderzoeker, die verreweg de
grootste functiegroep vormt binnen het bureau, in schaal 11 zit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

120

In 2007 is besloten een nieuw ziekteverzuimbeleid te ontwikkelen. Dit
beleid is in maart 2008 ingevoerd. Mede door dit beleid is het ziekteverzuim gedaald en het streefpercentage van 4,8% in 2008 gerealiseerd.
4.3 Internationale activiteiten
De Nationale ombudsman heeft dit jaar zijn buitenlandbeleid opnieuw
vastgesteld. Naar aanleiding van de ervaringen van de afgelopen jaren
werd duidelijk dat daaraan behoefte was. Het uitgangspunt is onveranderd gebleven: de Nationale ombudsman wil de kennis en ervaring die
hij heeft opgedaan sinds zijn oprichting in 1982, inzetten om pas opgerichte ombudsmannen in jonge democratieën te ondersteunen. De
voornaamste reden hiervoor is dat het bestaan van een ombudsmaninstituut in een jonge democratie als een belangrijk element voor de
verdere ontwikkeling van een land wordt gezien door onder andere de
Europese Unie, de Raad van Europa en de Nederlandse regering.
De Nationale ombudsman heeft in 2008 een project met zijn Roemeense
collega afgerond. Het project met de Bulgaarse ombudsman werd dit jaar
officieel met een eindseminar afgesloten. De Nationale ombudsman heeft,
op expliciet verzoek van de Bulgaarse ombudsman, een verzoek tot een
verlenging van het project met zes maanden ingediend bij de Economische Voorlichtingsdienst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

121

BIJLAGE 1

BEHOORLIJKHEIDSNORMEN
De Nationale ombudsman toetst of de overheid zich al dan niet behoorlijk
heeft gedragen. Dat doet hij in een klachtprocedure of in onderzoek op
eigen initiatief. Bij de behoorlijkheidstoetsing maakt hij gebruik van een
lijst met behoorlijkheidsnormen. Deze behoorlijkheidsnormen vormen in
zekere zin een gedragscode voor de overheid.

GRONDRECHTEN
1. Discriminatieverbod
«Een bestuursorgaan mag geen onderscheid maken naar godsdienst,
levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond
dan ook.»
«Directe discriminatie» is zonder meer niet behoorlijk. Er is sprake van
directe discriminatie als een gevoelig criterium, zoals godsdienst, ras of
geslacht, de grond is voor ongelijke behandeling van burgers. Ook het
maken van indirect onderscheid is niet behoorlijk, tenzij het objectief
gerechtvaardigd kan worden.

2. Brief- en telefoongeheim
«Een bestuursorgaan mag geen kennis nemen van de inhoud van brieven
en telefoongesprekken, behalve in bij de wet bepaalde gevallen.»
Dit grondrecht heeft ook betrekking op de nieuwste communicatiemedia
zoals fax, e-mail en sms. Het houdt in dat bestuursorganen en ambtenaren alleen in bij de wet bepaalde gevallen kennis mogen nemen van de
inhoud van brieven en telefoongesprekken van burgers. Deze informatie
mag ook niet ongevraagd door bestuursorganen worden doorgegeven
aan derden.

3. Huisrecht
«Een bestuursorgaan mag niet binnentreden in een woning tegen de wil
van de bewoner, buiten de bij of krachtens de wet bepaalde gevallen.»
De voorwaarden waaronder overheidsdienaren een woning zonder
toestemming van de bewoner mogen betreden zijn geregeld in de
Algemene wet op het binnentreden. De Nationale ombudsman heeft
enkele aanvullende behoorlijkheidsvereisten aangegeven. Bijvoorbeeld
om te kunnen bepalen wanneer politieambtenaren ter voorkoming of
bestrijding van ernstig en onmiddellijk gevaar zonder schriftelijke
machtiging een woning toch mogen binnentreden.

4. Privacy – Recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
«Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer,
behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen.»
De overheid dient de persoonlijke levenssfeer van haar burgers te
eerbiedigen. Bij dit «recht op privacy» gaat het om bescherming van
burgers tegen het vergaren en doorgeven van persoonlijke gegevens. Dat
betekent onder meer dat een bestuursorgaan de informatie die het over
een burger bezit niet zonder meer aan derden (zoals andere burgers of
bedrijven, of een ander bestuursorgaan of andere ambtenaren) kan
overdragen.

5. Verbod op onrechtmatige vrijheidsontneming
«Een bestuursorgaan mag niemand zijn vrijheid ontnemen, buiten de bij
of krachtens de wet bepaalde gevallen.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

122

Dit vereiste is vastgelegd in artikel 15 van de Grondwet: een van de meest
wezenlijke en oudste klassieke grondrechten. Binnen het kader van
wettelijk gereguleerde beperkingen van dit grondrecht dienen de
grondrechten van hen aan wie rechtmatig de vrijheid is ontnomen
gerespecteerd te worden, tenzij dit in verband met de vrijheidsontneming
niet mogelijk is. Een voorbeeld is de bescherming van het privéleven.

6. Andere grond- en mensenrechten
Bijvoorbeeld in het kader van de toepassing van dwangmiddelen door
politieambtenaren: «Behoudens bij of krachtens de wet te stellen
beperkingen heeft eenieder recht op onaantastbaarheid van zijn lichaam.»
MATERIELE BEHOORLIJKHEID
7. Verbod van misbruik van bevoegdheid
«Een bestuursorgaan mag zijn bevoegdheid niet gebruiken voor een
ander doel dan waartoe die bevoegdheid is gegeven.»
Dit verbod is nauw verbonden met het doel en de strekking van een
wettelijke regeling waarop de bevoegdheid van een bestuursorgaan is
gebaseerd.

8. Redelijkheid
«Een bestuursorganen weegt de in het geding zijnde belangen tegen
elkaar af. De uitkomst hiervan mag niet onredelijk zijn.»
Een bestuursorgaan moet bij zijn handelen de relevante feiten en
omstandigheden vergaren. De verzamelde gegevens dienen vertaald te
worden in belangen die tegen elkaar moeten worden afgewogen. In
principe moet het bestuursorgaan alle rechtstreeks betrokken belangen
wegen. Of een belang geen rol mag spelen is een zaak van interpretatie
van de wettelijke regeling of van de aard en strekking van de bevoegdheid. Er mag geen sprake zijn van willekeur. Dat betekent dat de uitkomst
van de belangenafweging door een bestuursorgaan niet onredelijk mag
zijn.

9. Evenredigheid
«Een bestuursorgaan mag voor het bereiken van een doel geen middel
aanwenden dat voor de betrokkenen onnodig bezwarend is. Het middel
moet in evenredige verhouding staan tot dat doel.»
Een bestuursorgaan dient de minst ingrijpende handelwijze te kiezen
(subsidiariteit) en het doel dient het middel te kunnen rechtvaardigen
(proportionaliteit). Bij de belangenafweging dient het bestuursorgaan dus
rekening te houden met de mogelijke gevolgen van het handelen.
Daarnaast eist het beginsel dat voorkomen moet worden dat bepaalde
burgers onevenredig zwaar worden getroffen door overheidsbesluiten of
handelingen in vergelijking met andere burgers die in een vergelijkbare
positie verkeren.

10. Coulance
«Er is ruimte voor coulance in situaties waarbij ten gevolge van vermoedelijke maar onbewezen fouten van bestuursorganen burgers uitgaven in
geld of investeringen in tijd hebben gedaan.»
Coulance is gebaseerd op het redelijke vermoeden dat de billijkheid
vraagt om een vergoeding.
Het gaat niet om situaties waarbij schadevergoeding rechtens is aangewezen of zou kunnen zijn aangewezen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

123

11. Rechtszekerheid
I Gevolg geven aan rechterlijke uitspraken: «Een bestuursorgaan dient
gevolg te geven aan rechterlijke uitspraken.»
Het gaat hier om een elementaire rechtstatelijke norm. In de meeste
gevallen is het een kwestie van voortvarendheid. Daarnaast impliceert de
norm het vereiste dat uitspraken met enige precisie worden opgevolgd.
II Opgewekt vertrouwen: «Gerechtvaardigde verwachtingen van burgers
en organisaties jegens een overheid behoren door die overheid te worden
gehonoreerd.»
De burger moet redelijkerwijs kunnen denken dat het bestuursorgaan of
de ambtenaar ter zake bevoegd was. De gewekte verwachting moet
gerechtvaardigd zijn. In principe moeten gerechtvaardigde verwachtingen
gehonoreerd worden. Als duidelijk is dat dit niet mogelijk is, zal de burger
in het algemeen gecompenseerd moeten worden.

12. Gelijkheid
«Een bestuursorgaan behandelt gelijke gevallen gelijk en ongelijke
gevallen ongelijk al naar gelang zij van elkaar verschillen.»
De overheid dient al haar burgers met gelijke zorg en respect te behandelen. Dit betekent in het algemeen dat gelijke gevallen gelijk behandeld
moeten worden en ongelijke gevallen ongelijk, naar de mate van
ongelijkheid.

FORMELE BEHOORLIJKHEID
13. Onpartijdigheid/onvooringenomenheid
«Een bestuursorgaan stelt zich actief op om iedere vorm van een
vooropgezette mening of de schijn van partijdigheid te vermijden.»
De houding van een bestuursorgaan tegenover de partijen en het
onderwerp van de zaak moet vrij zijn van vooringenomenheid en
vooroordeel. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen subjectieve en
objectieve toetsing van de onpartijdigheid. Bij subjectieve toetsing gaat
het erom of een bestuursorgaan werkelijk partijdig of vooringenomen is in
een specifieke zaak. Van subjectieve onpartijdigheid wordt uitgegaan,
totdat het tegendeel blijkt. Bij objectieve toetsing gaat het om de vraag of
er feiten of omstandigheden zijn die de vrees voor partijdigheid rechtvaardigen. Ook de schijn van partijdigheid moet worden vermeden.

14. Hoor en wederhoor
«Een bestuursorgaan stelt de betrokkenen in staat te worden gehoord bij
de voorbereiding van een handeling of beslissing.»
Het vereiste betekent dat een bestuursorgaan burgers in de gelegenheid
moet stellen om voor hun belangen op te komen. Het heeft betrekking op
primaire en secundaire besluitvorming, maar ook op de wijze van
klachtbehandeling. Op grond van artikel 9:10 van de Algemene wet
bestuursrecht moet een bestuursorgaan de klager en degene op wiens
gedraging de klacht betrekking heeft in de gelegenheid stellen te worden
gehoord. Van het horen van de klager kan alleen worden afgezien als de
klacht kennelijk ongegrond is of de klager heeft verklaard geen gebruik te
willen maken van het recht te worden gehoord.

15. Motivering
«Het handelen van een bestuursorgaan wordt feitelijk en logisch gedragen
door een kenbare motivering.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

124

Een bestuursorgaan moet zijn besluiten en handelingen steeds goed
motiveren omdat het niet vrij is om naar eigen goeddunken of willekeur te
handelen. Drie bouwstenen voor een goede motivering zijn: de relevante
wettelijke voorschriften, de relevante feiten en belangen en een deugdelijke redenering, die de burger moet kunnen achterhalen. De motivering
moet toegesneden zijn op het concrete geval en moet in elk geval laten
zien dat rekening is gehouden met de belangen van de betrokken burgers.

16. Fair play
«Een bestuursorgaan moet burgers de mogelijkheid geven hun procedurele kansen te benutten.»
Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de situatie dat de politie altijd verplicht is
een aangifte op te nemen, tenzij op voorhand onomstotelijk vaststaat dat
er geen sprake is van een strafbaar feit. Van een bestuursorgaan mag een
houding worden verwacht waarbij een burger de gelegenheid wordt
geboden een standpunt naar voren te brengen en te verdedigen en het
daaraan tegenovergestelde standpunt te bestrijden. Het bestuursorgaan
dient daarbij «open kaart» te spelen en mag niet zonder noodzaak
heimelijke stappen tegen de burger voorbereiden.

ZORGVULDIGHEID: INSTRUCTIENORMEN
17. Voortvarendheid
«Een bestuursorgaan moet slagvaardig en met voldoende snelheid
optreden.»
Alleen al uit het oogpunt van gelijkwaardigheid zou de overheid zich
evenzeer aan de wettelijke termijnen gebonden moeten achten als de
burger. Bovendien ondermijnt een overheid die termijnen met voeten
treedt haar gezag en verliest haar betrouwbaarheid. De overheid moet
zich in beginsel aan de wettelijke termijnen houden, ook al zijn dit vaak
slechts termijnen van orde. De wettelijke termijnen dienen als richtsnoer
voor een behoorlijkheidsoordeel, maar kunnen niet in de plaats treden
van een behoorlijkheidstoetsing door de Nationale ombudsman.
Afdoening binnen de wettelijke termijn biedt namelijk geen garantie dat
voldoende voortvarend is gehandeld. Anderzijds kan er sprake zijn van
zwaarwegende omstandigheden waardoor overschrijding van de
wettelijke termijn toch behoorlijk kan zijn, mits dat aan de burger op juiste
wijze wordt gecommuniceerd. Als er geen wettelijke termijn van toepassing is, rust op de overheid de verplichting om te handelen binnen een
redelijke termijn. Wat een redelijke termijn is, hangt af van het betreffende
overheidsoptreden en de omstandigheden van het geval.

18. Administratieve nauwkeurigheid
«Een bestuursorgaan moet secuur werken.»
Slordigheden moeten worden vermeden en fouten moeten zo snel
mogelijk worden hersteld. Aan de overheid geleverde bescheiden moeten
zorgvuldig worden bewaard en geleverde informatie moet adequaat
worden verwerkt. Door de overheid verstrekte informatie moet waarheidsgetrouw en duidelijk zijn. Dat impliceert deugdelijke dossiervorming en
het soms actief verwerven van informatie.

19. Actieve en adequate informatieverstrekking
«Een bestuursorgaan voorziet burgers met het oog op de behartiging van
hun belangen actief en desgevraagd van adequate informatie.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

125

Het behelst enerzijds de plicht om in te gaan op verzoeken van burgers
om informatie en anderzijds de plicht om burgers uit eigen beweging te
informeren over handelingen van de overheid die hun belangen raken.

20. Actieve en adequate informatieverwerving
«Een bestuursorgaan verwerft bij de voorbereiding van zijn handelingen
de relevante informatie.»
Dit vereiste is verwant aan het vereiste van hoor en wederhoor, maar
heeft een beperkter bereik: zij heeft alleen betrekking op het eigenmachtig
verzamelen van informatie ter voorbereiding van een beslissing om tot
handelen over te gaan. Het vereiste van hoor en wederhoor geeft
daarentegen bij de voorbereiding van besluitvorming een stem aan
belanghebbenden.

21. Adequate organisatorische voorzieningen
«Een bestuursorgaan dient zijn administratieve beheer en organisatorische functioneren in te richten op een wijze die behoorlijke dienstverlening aan burgers verzekert.»
Behoorlijke dienstverlening refereert aan zorgvuldigheid, maar ook aan
specifieke wetmatigheid, toegankelijkheid, informatieverstrekking,
registratie, etc. Een bestuursorgaan dient de administratieve organisatie
zo in te richten dat de continuïteit van het goede functioneren is gewaarborgd: registratie en archivering dienen ook dat doel.

22. Correcte bejegening
I Beleefdheid en fatsoen: «Een bestuursorgaan respecteert burgers als
mens en behandelt hen beleefd.»
De overheid moet handelingen achterwege laten die in het algemeen als
onfatsoenlijk worden ervaren.
II Dienstbaarheid (eenvoudige hulpvaardigheid): «Een bestuursorgaan
stelt zich in zijn bejegening van burgers hulpvaardig op.»
Een bestuursorgaan biedt waar gevraagd en waar nodig naar vermogen
hulp.

23. Professionaliteit
«Ambtenaren met een bijzondere training of opleiding handelen jegens
burgers overeenkomstig de standaarden van hun beroepsgroep.»
Denk bijvoorbeeld aan het handelen van artsen in dienst van bestuursorganen.

24. Bijzondere zorg
«Een bestuursorgaan verleent aan personen die onder zijn hoede zijn
geplaatst de zorg waarvoor deze personen, vanwege die bijzondere
positie, op dat bestuursorgaan zijn aangewezen.»
Dit vereiste betreft de zorg voor personen aan wie de fysieke vrijheid of de
zelfstandigheid op essentiële gebieden is ontnomen, onder andere
gedetineerden of onder toezicht gestelde jeugdigen. Zij zijn bijvoorbeeld
voor medische zorg, veilig onderdak of – bij ondertoezichtstelling –
opvoeding, afhankelijk van wat de betrokken overheidsinstantie aanbiedt.
Dit schept voor die instantie een bijzondere verplichting om toereikende
verzorging en bescherming te bieden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

126

BIJLAGE 2

KLACHTEN PER BELEIDSTERREIN

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

127

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

128

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

129

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

130

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

131

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

132

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

133

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

134

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

135

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

136

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

137

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

138

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

139

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

140

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

141

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

142

BIJLAGE 3

NEVENFUNCTIES AMBTSDRAGERS
Nationale ombudsman
Nevenfuncties
Bij zijn aantreden als Nationale ombudsman heeft de heer dr. A.F.M.
Brenninkmeijer een aantal nevenfuncties beëindigd. Behouden heeft hij
die nevenfuncties die ondersteunend zijn voor het ambt. Daarbij gaat het
om functies die onder andere samenhangen met de uit het functieprofiel
voorkomende wens dat hij zou deelnemen aan het publieke debat.
Bovendien is het onderwerp conflicthantering en mediation ondersteunend voor het werk als Nationale ombudsman. De heer dr. A.F.M.
Brenninkmeijer bekleedt de volgende nevenfuncties:
1. columnist Staatscourant, rubriek Staat en recht (Sdu, auteursvergoeding);
2. redacteur en columnist Nederlands Juristenblad (Kluwer, redactievergoeding);
3. hoofdredacteur Handboek mediation (Sdu, redactievergoeding);
4. voorzitter redactie Mediationreeks (Sdu, redactievergoeding);
5. voorzitter redactie Tijdschrift voor Conflicthantering (NMI/Sdu,
redactievergoeding);
6. voorzitter redactie Kennisreeks NMI (NMI/Sdu, redactievergoeding);
7. voorzitter Vereniging voor Klachtrecht;
8. bestuurslid Kirchheinerstichting voor Ombudsman en Democratie;
9. Lid wetenschappelijke raad van de Stichting GAK Fonds (vacatiegeld).
Frank van Dooren: substituut Nationale ombudsman
Nevenfuncties
De heer mr. F.J.W.M. van Dooren bekleedt de volgende nevenfuncties:
• raadsheer-plaatsvervanger in het Gerechtshof Den Haag (vacatiegeld);
• rechter-plaatsvervanger in de Rechtbank Rotterdam (vacatiegeld);
• lid van het curatorium van de beroepsopleiding van de Nederlandse
Orde van Advocaten (vacatiegeld).
Addie Stehouwer: substituut Nationale ombudsman
Nevenfuncties
Mevrouw mr. A. Stehouwer bekleedt de volgende nevenfuncties:
• Secundus juridisch adviseur van de Algemene Classicale Vergadering
(ACV) Utrecht van de Protestantse Kerk in Nederland;
• Vertrouwenspersoon scholengemeenschap De Heemlanden te Houten;
• Rechter-plaatsvervanger in de Rechtbank Den Haag (vacatiegeld).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 866, nrs. 1–2

143