Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 394

Wijziging van de Participatiewet en enkele
andere wetten in verband met het verbeteren
van de regeling voor loonkostensubsidie en
enkele andere wijzigingen (uitvoeren breed
offensief)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Aanleiding en doel wetsvoorstel
Aanleiding
Bij brief van 7 september 20181 heeft de Staatssecretaris van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Staatssecretaris) na consultatie van
alle betrokken partijen een breed offensief aangekondigd om mensen met
een arbeidsbeperking aan het werk te helpen. In deze brief heeft zij
gemotiveerd aangegeven dat het kabinet afziet van het oorspronkelijke
voornemen dat was opgenomen in het Regeerakkoord om loondispensatie in te voeren in de Participatiewet (hierna ook: de wet). Bij brief van
20 november 20182 heeft de Staatssecretaris voorstellen uitgewerkt om
mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te helpen. Ook hiervoor
zijn alle betrokken partijen in het kader van het breed offensief geraadpleegd. Dit wetsvoorstel formaliseert de voorgenomen maatregelen voor
zover deze voorstellen wijziging van de Participatiewet en Ziektewet
vergen.
Doel
De centrale beleidsinzet van het kabinet is dat meer mensen met een
beperking aan het werk komen en blijven. Het betreft met name mensen
met een beperking die niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen
verdienen en vallen onder de doelgroep banenafspraak of aangewezen
zijn op beschut werk. Het betreft hiermee mensen die onder de Participatiewet of de Wajong vallen. Voor deze mensen geldt dat zij als regel niet
zonder ondersteuning vanuit de overheid aan het werk kunnen komen en
blijven.
Het is een urgente opgave om mensen uit deze doelgroep aan duurzaam
werk te helpen omdat ongeveer de helft van de mensen met een
beperking nog aan de kant staat. Daarnaast zullen de komende jaren nog
1
2

kst-35394-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Kamerstukken II 2017/18, 34 352, nr. 115.
Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 138.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

1

meer, vooral jonge mensen met een beperking van school komen en zich
melden bij gemeenten voor ondersteuning naar werk. Op termijn (tot
2026) moeten 125.000 extra werkplekken voor mensen met beperkingen
zijn gerealiseerd bij reguliere werkgevers. Verder is ruimte geboden om
gemeenten in de structurele situatie 30.000 beschutwerkplekken te laten
realiseren. Dit is een proces van langere adem, waarvoor de inspanningen
van alle partijen nodig zijn: van werkgevers, werkzoekenden en
werknemers, gemeenten, UWV, en Rijk, zowel in de arbeidsmarktregio’s
als landelijk.
Voor het kabinet staan bij het breed offensief de mensen om wie het gaat
centraal. Elk mens is uniek. Zowel wat betreft talenten als beperkingen.
Waar de ene persoon lichte en tijdelijke ondersteuning nodig heeft, zal de
andere persoon tijdelijk intensievere ondersteuning nodig hebben en een
volgende persoon zal structureel veel ondersteuning behoeven. En dat
kan ook nog eens per levensfase verschillen. Het is van belang dat
professionals steeds goed met werkzoekenden en werkgevers kijken naar
de mogelijkheden van mensen en die mogelijkheden stimuleren en
versterken. Dit wetsvoorstel is erop gericht om, uitgaande van de brief
van 20 november 2018, verbeteringen aan te brengen in het bieden van
ondersteuning die aansluit bij de behoeften en mogelijkheden van de
mensen om wie het gaat en het voor werkgevers eenvoudiger te maken
om deze mensen in dienst te nemen en te houden. Doel is hun arbeidsmarktkansen daarmee te vergroten.
De inzichten en bevindingen van de afgelopen periode zijn duidelijk. Uit
onderzoeken en gesprekken met stakeholders blijkt dat er knelpunten en
complexiteiten zijn die dringend om een oplossing vragen:
– het moet eenvoudiger worden voor werkgevers en werkzoekenden;
– werken moet aantrekkelijker worden voor mensen met beperkingen;
– werkgevers en werkzoekenden moeten elkaar gemakkelijker kunnen
vinden;
– de voorstellen moeten bijdragen aan duurzaam werk.
In de brief van 20 november 2018 is een groot aantal voorstellen gedaan.
Deze voorstellen zijn vervolgens uitgewerkt in samenspraak met experts
van gemeenten, praktijktafels met gemeenten en werkgevers, en na
consultatie van ervaringsdeskundigen.
De volgende voorstellen vergen wijziging van de Participatiewet:
– vereenvoudiging loonkostensubsidie;
– expliciete aanvraagmogelijkheid ondersteuning op maat (bijv.
jobcoach), harmonisering instrumenten;
– wegnemen administratieve knelpunten no-riskpolis/ziekmelding;
– vrijlating van arbeidsinkomsten bij werken met loonkostensubsidie;
– een uitzondering op de vierwekenzoektermijn voor een specifieke
groep jongeren met beperkingen en de bevoegdheid voor gemeenten
om andere jongeren als dat nodig is tijdens de vier weken zoektermijn
ondersteuning te bieden.
Deze voorstellen worden in dit wetsvoorstel uitgewerkt. Enkele
voorstellen in het kader van het breed offensief worden ook nog in lagere
regelgeving en in de uitvoering uitgewerkt. De Staatssecretaris heeft in
haar brief van 23 mei 20193 de stand van zaken van de uitwerking van
haar voorstellen weergegeven.
Ook bevat het breed offensief voorstellen tot wijziging van de Wet
arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (hierna: Wajong).
Deze worden vormgegeven in een afzonderlijk wetsvoorstel. Ook de
voorstellen tot vereenvoudiging van de banenafspraak/quotum, zoals
uiteengezet in de brief van 4 juli 20194, worden via een afzonderlijk traject
vormgegeven.
3
4

Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 163.
Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 168.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

2

Verder wordt de komende periode via een wijziging van een algemene
maatregel van bestuur op grond van de Wet Suwi voorzien in een
aanscherping van de regelgeving inzake de werkgeversdienstverlening.
De maatregelen in het kader van Breed offensief om werkgevers en
werkzoekenden elkaar beter te laten vinden, gelden voor de brede groep
werkzoekenden van UWV en gemeenten met afstand tot de arbeidsmarkt.
In de brief van 15 november 2019 is de Kamer hierover geïnformeerd5.
De toelichting van dit wetsvoorstel is verder als volgt. Hierna wordt
ingegaan op het bredere kader. Hoofdstuk 3 omschrijft de wijzigingen op
het terrein van de loonkostensubsidie. Hoofdstuk 4 is gewijd aan
ondersteuning op maat en de harmonisering van de ondersteunende
instrumenten. Hoofdstuk 5 gaat in op de wijzigingen om werken lonend te
maken. Hoofdstuk 6 is gewijd aan de wijzigingen rond no-riskpolis en
loonkostensubsidie. De overige wijzigingen komen in hoofdstuk 7 aan
bod. In hoofdstuk 8 wordt ingegaan op de ontvangen commentaren na de
uitvoeringstoetsen. Hoofdstuk 9 gaat in op de financiële effecten en de
regeldruk.
2. Het bredere kader
Algemeen
Sinds 2015 zijn er met de Participatiewet, de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen en de Wet banenafspraak en quotum
arbeidsbeperkten kaders gesteld om de ondersteuning van mensen naar
werk in goede banen te leiden. Met de invoering van de Participatiewet
hebben gemeenten de taak gekregen om jongeren met beperkingen die
voorheen aangewezen waren op de Wajong of de Wsw te ondersteunen
naar werk. Het belang van mensen staat daarbij voorop.
De doelstelling van de Participatiewet is om mensen met arbeidsvermogen naar werk toe te leiden, bij voorkeur naar regulier werk. Daarmee
draagt deze wet bij aan de ambitie van de regering om zoveel mogelijk
mensen mee te laten doen aan de maatschappij. Werk biedt namelijk niet
alleen zekerheid, het gaat om meer dan alléén inkomen; het biedt kansen
op zelfontplooiing, geeft mensen eigenwaarde en zorgt voor sociale
contacten. Een andere belangrijke doelstelling van de Participatiewet is
om te komen tot één regeling aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Ook
was een belangrijke overweging dat door de decentralisaties gemeenten
meer mogelijkheden zouden krijgen om mensen, waar nodig, op basis
van maatwerk integraal in het sociaal domein te ondersteunen. Om te
bevorderen dat meer mensen met een arbeidsbeperking aan de slag gaan
zijn nieuwe instrumenten beschikbaar gekomen, zoals loonkostensubsidie, beschut werk en een uniforme no-riskpolis. De Participatiewet
omvat daarom een breed palet van instrumenten die de colleges kunnen
inzetten om die ondersteuning te bieden. Daarnaast is de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten van belang. Doelstelling is dat er in
2026 125.000 extra banen zijn voor mensen met een arbeidsbeperking.
Jaarlijks worden de tussentijdse ontwikkelingen gemonitord. Het doel
voor 2018 was 43.500. Uit de monitoring blijkt dat werkgevers eind 2018
bijna 52.000 extra banen hebben gerealiseerd ten opzichte van de
nulmeting voor mensen met een arbeidsbeperking uit de doelgroep
banenafspraak. Steeds meer mensen met een arbeidsbeperking werken
dus bij reguliere werkgevers.
De Participatiewet is ook een vangnet voor mensen die het niet redden
om op eigen kracht in het levensonderhoud te voorzien. In dit verband
5

Kamerstukken II 2019/20, 34 352, nr. 181.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

3

biedt de Participatiewet – onder voorwaarden – een bijstandsuitkering die
het eigen inkomen aanvult tot het niveau van het toepasselijke sociaal
minimum. De uitkering is zodanig vormgegeven dat deze de mensen
motiveert om de bijstand uit te stromen. De inkomensondersteuning op
grond van de Participatiewet heeft een complementair karakter: bijstand is
altijd aanvullend op de eigen middelen. In bepaalde, nauw omschreven
gevallen mag de belanghebbende (meestal tijdelijk) een deel van zijn
inkomsten uit arbeid houden bovenop de bijstandsuitkering. Het doel
hiervan is de arbeidsparticipatie te bevorderen, omdat iemand die gaat
werken dan een hoger totaalinkomen heeft en de belanghebbende
gestimuleerd wordt een gehele of gedeeltelijke baan te accepteren. Voor
mensen met een medische urenbeperking geldt een structurele vrijlating
van arbeidsinkomsten omdat zij vanwege hun urenbeperking niet in staat
zijn meer uren te werken om uit de uitkering te stromen.
Omdat gebleken is dat werken thans niet loont voor mensen die met
loonkostensubsidie in deeltijd werken voorziet dit wetsvoorstel voor hen
in een tijdelijke vrijlating van arbeidsinkomsten, met de mogelijkheid om
deze vrijlating onder voorwaarden te verlengen.
Evaluatie Participatiewet en beleidsreactie
Van meet af aan was er het besef dat het goed zou zijn de ontwikkelingen
op de voet te volgen. De Participatiewet is daarom op verzoek van het
Ministerie van SZW geëvalueerd door het Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP). Op 19 november 2019 is de evaluatie van de Participatiewet
gepubliceerd.6
Daaruit blijkt dat de baankans van jongeren met beperkingen is toegenomen sinds de invoering van de Participatiewet. Gaandeweg stromen
steeds meer jongeren die voor die tijd de Wajong of de Wet sociale
werkvoorziening instroomden de Participatiewet in. Velen van hen komen
uit het praktijkonderwijs of het voortgezet speciaal onderwijs. De
inkomenspositie van deze groep is blijkens de evaluatie sinds de
invoering van de Participatiewet wel verslechterd. De baankansen van de
mensen die eind 2014 op de Wsw-wachtlijst stonden is door de invoering
van de Participatiewet afgenomen. Voor de klassieke bijstandsontvangers
is de baankans licht toegenomen door de Participatiewet, maar deze blijft
klein.
De evaluatie geeft een genuanceerd beeld en levert zo een belangrijke
bijdrage aan het bevorderen van een inclusieve arbeidsmarkt. Het SCP
stelt dat «Nederland in beweging is als het gaat om de arbeidsparticipatie
van mensen met een arbeidsbeperking» maar dat er «nog flink wat werk
nodig is om op lange termijn succesvol te zijn». Volgens het SCP worden
in de Participatiewet de «lichtpuntjes overschaduwd door structurele
problemen». Daarom formuleert het SCP in het rapport een aantal
belangrijke aandachtspunten. In de brief «beleidsreactie evaluatie
Participatiewet» aan de Tweede Kamer van 20 november 2019 is uitvoerig
op in gegaan op deze aandachtspunten.
De Participatiewet en de Wet banenafspraak die ook in 2015 werd
ingevoerd hebben ertoe geleid dat meer jonggehandicapten aan het werk
gekomen zijn, ook wanneer rekening gehouden wordt met de gunstige
conjuncturele ontwikkeling. Per saldo zijn duidelijk meer mensen met een
arbeidsbeperking aan het werk: 162.000 eind 2018 ten opzichte van
135.000 eind 2015. Voor 2019 zet deze trend door. Inmiddels staan circa
80.000 mensen als doelgroep Participatiewet geregistreerd in het
doelgroepregister banenafspraak. Hiervan werken er ruim 38.000
6

Zie Kamerstukken II 2019/20 34 352, nr. 187.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

4

mensen7. Deze groep zal de komende jaren nog flink doorgroeien.
Tegelijkertijd staat nog circa 50% van de mensen uit de Participatiewet die
onder de doelgroep banenafspraak vallen aan de kant. Het betreft een
kwetsbare doelgroep, bij wie aan het werk gaan en blijven niet vanzelf
gaat. Zij verdienen de juiste ondersteuning daarvoor. Het is belangrijk dat
deze ondersteuning geboden wordt, ook wanneer de gunstige
conjunctuur om zou slaan.
Uit de evaluatie blijkt echter dat de match tussen werkzoekenden en
werkgevers in de praktijk vaak nog niet tot stand komt. De bereidheid en
de inspanningen van de werkgevers om iemand met een arbeidsbeperking in dienst te nemen zijn wel toegenomen. Veel werkgevers vinden
het echter lastig om hun plannen om mensen met een arbeidsbeperking
in dienst te nemen te realiseren. Vaak kunnen ze geen geschikte functies
vinden binnen hun organisatie en wijzen ze op grote verschillen tussen
gemeenten bij de werkgeversdienstverlening. Dit leidt volgens het SCP tot
onduidelijkheid bij (grote) werkgevers die te maken hebben met verschillende gemeenten. Deze complexiteit in het systeem weerhoudt
werkgevers om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen.
Het SCP legt terecht de focus op de dagelijkse uitvoeringspraktijk; daar
moeten door goede dienstverlening aan werkzoekenden en werkgevers
goede matches tot stand komen. Werkgevers moeten daartoe worden
ontzorgd. Dat betekent eenvoudigere en geharmoniseerde regels en
goede dienstverlening voor werkgevers. Het wetsvoorstel breed offensief
levert hier een belangrijke bijdrage aan. Naar het oordeel van de regering
vormt de evaluatie een ondersteuning voor nut en noodzaak van de
maatregelen uit het wetsvoorstel, onder meer door voorstellen om
loonkostensubsidie te vereenvoudigen en waarborgen te creëren voor
adequate ondersteuning op maat.
De evaluatie van de Participatiewet is voor de regering een aansporing
om het ingezette beleid met kracht door te zetten. Dit beleid is erop
gericht een inclusieve arbeidsmarkt te bevorderen, waarin iedereen naar
vermogen kan meedoen. Daarbij streeft de regering geen nieuwe
stelselwijziging na. Gemeenten blijven verantwoordelijk voor de
uitvoering van de Participatiewet en dus ook voor de ondersteuning van
mensen met een beperking. De uitvoering van de Participatiewet is niet
gebaat bij nieuwe systeemwijzigingen, maar bij het bevorderen van de
kwaliteit van de uitvoering.
Op bepaalde onderdelen van de ondersteuning biedt het bestaande
wettelijk kader te weinig houvast, op andere is het juist te stringent. Dit
wetsvoorstel bevat voorstellen om hier wijziging in te brengen waardoor
mensen met beperkingen worden geholpen.
Naast de maatregelen van dit wetsvoorstel zijn ook andere zaken van
belang. Verbetering van de werkgeversdienstverlening is bijv. een
belangrijk punt, zoals het SCP ook zegt. De brede agenda breed offensief
levert hier een belangrijke bijdrage aan. Het Besluit SUWI wordt
aangepast en de Staatssecretaris van SZW treft een aantal aanvullende
maatregelen. In de brief van 15 november 2019 is de Kamer hierover
geïnformeerd8. De maatregelen houden in dat in elke arbeidsmarktregio
gemeenten en UWV vanaf 2021 één helder publiek aanspreekpunt bieden
voor werkgevers. Doel is dat werkgevers en werknemers elkaar gemakkelijker vinden om zo de arbeidsmarktkansen voor mensen die nu nog aan
de kant staan te vergroten. Dit geldt voor een brede doelgroep, onder wie
7

https://www.uwv.nl/overuwv/pers/nieuwsberichten/2020/uwv-58544-banen-van-banenafspraakgerealiseerd.aspx en https://www.uwv.nl/werkgevers/werknemer-met-uitkering/archiefbanenafspraak-doelgroepregister/detail/trendrapportage-banenafspraak.
8
Kamerstukken II 2019/20, 34 352, nr. 181.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

5

mensen met een arbeidsbeperking. Zij zijn gebaat bij gerichte ondersteuning in toeleiding naar de arbeidsmarkt. Kwalitatief goede werkgeversdienstverlening en goede samenwerking in de arbeidsmarktregio’s
zijn daarom van groot belang om hen aan het werk te helpen en te
houden. Het werkgeversservicepunt biedt straks in elke arbeidsmarktregio
hetzelfde basispakket aan diensten, zodat werkgevers in elke arbeidsmarkregio weten wat zij kunnen verwachten (bijvoorbeeld het vinden van
passende kandidaten voor de werkgever en nazorg na plaatsing van een
kandidaat, informeren en adviseren over alle beschikbare instrumenten in
de arbeidsmarktregio, het informeren en adviseren over vraag en aanbod
en over het passend maken van werk voor mensen met een afstand tot de
arbeidsmarkt). Het ontwerpbesluit aanpassing van het Besluit SUWI is aan
de Afdeling advisering van de Raad van State voorgelegd. De beoogde
invoeringsdatum is 1 januari 2021. Voor het verbeteren van het inzicht in
de profielen van werkzoekenden is het Ministerie van SZW samen met
VNG en UWV het programma Verbeteren Uitwisselen Matchingsgegevens
gestart. Dit programma moet uiteindelijk leiden tot één landelijke
standaard voor matchingsgegevens en digitale gegevensuitwisseling. Om
in de tussentijd bestaande kansen te benutten is de Staatssecretaris van
SZW met werkgevers, gemeenten, UWV, onderwijsveld, vakbonden en het
Ministerie van OCW gestart met de uitvoering van de gezamenlijke
doe-agenda Perspectief op Werk en is Perspectief op Werk een leertraject
gestart om te bezien hoe de arbeidsmarktbemiddeling van deze groep
verbeterd kan worden.
In de brief over de evaluatie van de Participatiewet is ook ingegaan op
concrete punten die het SCP benoemt.
Zo is ten aanzien van signaleringsmechanismen opgemerkt dat voor het
bieden van ondersteuning het van belang is dat gemeenten hun
doelgroepen goed in beeld hebben. Uit het ervaringsonderzoek onder
gemeenten blijkt dat jonggehandicapten van VSO/Pro-scholen goed in
beeld zijn. Jonggehandicapten die niet van deze scholen afkomstig zijn
zijn minder goed in beeld. Volgens het SCP werken de signaleringsmechanismen tussen UWV en gemeenten nog niet voldoende om onder andere
deze groep goed in beeld te krijgen. Daarom gaat de Staatssecretaris van
SZW hierover in gesprek met UWV en gemeenten. Verder ondersteunt de
Staatssecretaris van SZW gemeenten om de functionaliteit Jongeren in
Beeld te implementeren. Hiermee kunnen gemeenten maandelijks een
rapportage ontvangen van jongeren van 23 tot 27 jaar zonder startkwalificatie, zonder onderwijsinschrijving, zonder werk en zonder uitkering.
Gemeenten mogen deze jongeren benaderen en begeleiding aanbieden.
Daarnaast signaleert het SCP dat door de huidige financieringsstructuur
van de Participatiewet gemeenten terughoudend zijn met het aan het werk
helpen van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Het SCP
vraagt zich daarom af of het huidige stelsel voldoende handvatten,
prikkels en garanties biedt om ook de meest kwetsbare groepen de
kansen te bieden die beoogd worden met de Participatiewet. Wat dit
betreft heeft de Staatssecretaris van SZW ten aanzien van de huidige
financieringswijze van loonkostensubsidies erkend dat deze in bepaalde
gevallen negatieve financiële prikkels kent voor mensen met een lage
loonwaarde en niet-uitkeringsgerechtigden. Daarom wordt nu, zoals in de
brief over de evaluatie en in Hoofdstuk 3 van deze memorie is gemeld, de
mogelijkheid van een alternatieve financieringswijze op basis van
gerealiseerde uitgaven verkend. Ook wil de Staatssecretaris van SZW
onderzoeken of een beter verdeelmodel voor beschut werk mogelijk is.
Wat betreft de aanbeveling om verwachtingen te heroverwegen wordt het
volgende opgemerkt. Vanaf de start van het Breed Offensief stond voor
alle betrokken partijen centraal dat het gewenst en urgent is om mensen
met een beperking zoveel mogelijk aan werk te helpen. Ook uit
gesprekken met mensen met beperkingen kan worden opgemaakt dat
deze mensen heel graag willen werken. Voor de Staatssecretaris van SZW

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

6

staat voorop dat wij hen die kans moeten bieden. Mensen mogen van de
overheid verwachten dat zij zich hiervoor inzet. Wel is het zo dat dit een
proces van lange adem is, waarbij volgehouden inspanningen van alle
partijen van belang zijn. Daarnaast blijkt uit de evaluatie van de Participatiewet dat verreweg het grootste deel van de «klassieke» bijstandsgerechtigden nog altijd aan de kant staat met een lage kans op werk. Deze groep
staat weliswaar overwegend positief tegenover werk, maar geeft vaak aan
op korte termijn niet aan het werk te kunnen gaan. Dit is zorgelijk omdat
het gewenst is dat iedereen naar vermogen mee kan doen in de samenleving. Daarom heeft de Staatssecretaris van SZW een wetsvoorstel in
consultatie gegeven dat zich richt op passende ondersteuning voor alle
bijstandsgerechtigden. Ook voor hen geldt dat de Participatiewet erop
gericht is hen dat perspectief op meedoen, bij voorkeur in werk, te geven.
Daarnaast hebben werkgevers behoefte aan eenvoudiger en eenduidiger
regels. Deze regels beoogt dit wetsvoorstel te treffen. Naar het oordeel
van de regering vormt de evaluatie van de Participatiewet een ondersteuning voor nut en noodzaak van de maatregelen uit het wetsvoorstel,
onder meer door voorstellen om loonkostensubsidie te vereenvoudigen
en waarborgen te creëren voor adequate ondersteuning op maat. Dit is
ook nodig om meer werkgevers enthousiast te maken om mensen met
een arbeidsbeperking in dienst te nemen.
3. Wijzigingen loonkostensubsidie
Veel werkgevers zijn enthousiast om mensen met een arbeidsbeperking in
dienst te nemen. Maar er zijn ook nog teveel werkgevers die twijfelen. Het
aandeel werkgevers dat mensen met een arbeidsbeperking in dienst
neemt niet toe. Werkgevers vinden hoe dan ook financiële compensatie
een noodzakelijke voorwaarde om met mensen met een arbeidsbeperking
die een verminderde productiviteit per uur hebben een arbeidscontract te
sluiten. Loonkostensubsidie biedt die financiële compensatie. Uit de
evaluatie van de Participatiewet blijkt verder dat loonkostensubsidie
bijdraagt aan de duurzaamheid van banen. Maar werkgevers – vooral de
grotere werkgevers met werknemers uit verschillende gemeenten –
hebben aangegeven geregeld last te hebben van de complexiteit bij de
inzet van het instrument. Het gaat hierbij om ervaren administratieve
rompslomp en verschillen tussen gemeenten op het gebied van het
werkproces rondom loonkostensubsidie. Maar ook om verschillen die
worden veroorzaakt doordat gemeenten beleid rondom loonkostensubsidie en flankerend beleid op eigen wijze inrichten.
De Staatssecretaris van SZW heeft in haar brief van 20 november 2018
aan de Tweede Kamer laten weten dat zij dit wil veranderen. Daarbij heeft
zij maatregelen aangekondigd die te maken hebben met het uniformeren
van de loonwaardebepaling, de stroomlijning van de administratieve
processen, de toepassing van forfaitaire loonkostensubsidie en het
verduidelijken van de reikwijdte van de toepassing van loonkostensubsidie. Een aantal van deze maatregelen leidt tot vervolgacties die in de
uitvoering worden opgepakt, daarnaast is het nodig dat op een aantal
onderdelen de wetgeving wordt aangepast. Het gaat daarbij om:
– een aanscherping van een delegatiebepaling voor het in lagere
regelgeving opnemen van voorwaarden waaraan de loonwaardebepaling moet voldoen;
– een verordeningsbepaling op grond waarvan gemeenten regels
moeten stellen over het administratieve proces rondom loonkostensubsidie;
– de termijn waarbinnen een beslissing moet zijn genomen over het
recht op loonkostensubsidie en een mogelijkheid voor het bij lagere
regelgeving bepalen van het tijdstip van betaling ervan;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

7

–

het expliciteren van de mogelijkheid voor werknemer en werkgever
om loonkostensubsidie aan te vragen;
– het schrappen van de verordeningsbepaling op grond waarvan een
deel van de gemeenten het recht op loonkostensubsidie hebben
beperkt;
– het verruimen van de mogelijkheid om loonkostensubsidie in te zetten
als al een dienstverband is aangegaan.
In lagere regelgeving zullen voorwaarden worden opgenomen waaraan
de loonwaardebepaling moet voldoen, zodat de uitvoering van deze
uniforme voorwaarden uitgaat. In het navolgende wordt hier nader op
ingegaan.
Uniformering loonwaardebepaling
Op grond van de Participatiewet is de loonwaarde van een werknemer
– behalve bij de inzet van forfaitaire loonkostensubsidie – nodig om de
omvang van loonkostensubsidie te bepalen. De gemeente is verantwoordelijk voor de loonwaardebepaling. In het Besluit loonkostensubsidie
Participatiewet is bepaald dat de loonwaarde schriftelijk moet worden
vastgesteld op basis van de feitelijke werkzaamheden op de werkplek van
de (potentiële) werknemer en met inbreng van de werkgever. Ook staat in
het besluit dat de loonwaarde moet worden vastgesteld op basis van een
beschreven objectieve methode en dat de vaststelling moet plaatsvinden
door of onder verantwoordelijkheid van een deskundige. De gemeente
moet ervoor zorgen dat de deskundige over voldoende deskundigheid
beschikt. Dit zijn landelijk geldende eisen.
In het Besluit SUWI is geregeld dat de regionale werkbedrijven afspraken
maken over onder andere de eisen waaraan een methodiek tot
vaststelling van de loonwaarde moet voldoen. Om dit te ondersteunen
heeft de onafhankelijke organisatie Blik op Werk (BOW) in opdracht van de
Werkkamer een valideringsproces voor loonwaardemethodieken ingericht
evenals een systeem voor certificering van degenen die de loonwaardebepaling uitvoeren. Voor de loonwaardebepaling kan gekozen worden uit de
door BOW gevalideerde methodes. Er zijn op dit moment zes gevalideerde loonwaardemethodieken actief die voldoen aan de landelijke eisen
van het Besluit loonkostensubsidie. De validering heeft eraan bijgedragen
dat de resultaten van de loonwaardebepalingen door de verschillende
aanbieders dichter naar elkaar toe zijn gegroeid. Dat is een positieve
ontwikkeling. Los daarvan bestaan nog grote verschillen in werkwijze
tussen de verschillende aanbieders. Werkgevers die te maken hebben met
werknemers uit verschillende arbeidsmarktregio’s vinden dat lastig. Het
wegnemen van ervaren knelpunten draagt ertoe bij dat werkgevers
mensen met een arbeidsbeperking in dienst nemen en houden.
Een werkgroep van experts van gemeenten, werkgevers, vakbonden,
cliënten(vertegenwoordigers), UWV en andere relevante partijen heeft
geadviseerd om op systematische wijze de uniformering van de loonwaardebepaling ter hand te nemen, met behoud van de mogelijkheid voor
gemeenten om een keuze te maken uit meer aanbieders. Het Arbeidsdeskundig Kenniscentrum (AKC) en BOW hebben de uniformering van de
loonwaardebepaling samen met experts op verzoek van de Staatssecretaris opgepakt. Behalve op de inhoud van de loonwaardebepaling (zoals
een uniform begrippenkader en een uniforme berekeningswijze) heeft de
uniformering zich ook op het proces gericht (zoals de verzameling van
gegevens om tot een loonwaarde te komen, en de vorm van de loonwaarderapportage) en de uitvoering (uniforme kwaliteitseisen voor de
professionals). De resultaten van de uniformering worden geborgd in de
opleiding van de professionals en in lagere regelgeving. Voor de lagere
regelgeving zal de gebruikelijke procedure van consultatie en uitvoeringstoetsen worden gevolgd. Ook wordt zorg gedragen voor beheer van de
uniforme loonwaardebepaling. Alleen mensen die de opleiding hebben

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

8

gevolgd aan de hand van de uniforme methode en die voldoen en blijven
voldoen aan de overige uniforme kwaliteitseisen mogen straks de
loonwaardebepaling voor de Participatiewet uitvoeren. Voor de borging
van de uniforme methode en de uitvoering moeten het Besluit loonkostensubsidie Participatiewet en het Besluit SUWI worden gewijzigd.
Onderhavig wetsvoorstel bevat daartoe een aanscherping van de
delegatiebepaling in de Participatiewet. Beoogd wordt dat de loonwaardebepaling op korte termijn uniform wordt uitgevoerd door verschillende
aanbieders op basis van één methode.
Stroomlijning administratieve processen
Niet alleen bij de loonwaardebepaling, maar ook bij het administratieve
proces rondom loonkostensubsidie in bredere zin ervaren werkgevers met
werknemers uit verschillende gemeenten problemen doordat gemeenten
het proces net even anders inrichten. Wanneer de verschillen tussen
gemeenten in contactmomenten met werkgevers en potentiële
werknemers en verschillen in de communicatie vanuit de gemeente
worden weggenomen, wordt het voor werkgevers gemakkelijker om
mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen en te houden.
Onder aansturing van De Normaalste Zaak heeft een werkgroep van
gemeenten, werkgevers en cliëntenvertegenwoordigers een preferent
administratief proces loonkostensubsidie ontworpen met landelijk te
hanteren termijnen en landelijk te gebruiken brieven en beschikkingen. Bij
10 organisaties die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van 30
gemeenten is in een pilot het preferente werkproces ingevoerd en waar
nodig aangepast. Het preferente proces is klaar om verder bij de
gemeenten in het land te worden geïmplementeerd. De regering vindt het
uit oogpunt van eenduidigheid en eenvoud voor werkgevers en
werknemers van groot belang dat het preferente werkproces bij alle
gemeenten wordt geïmplementeerd en heeft daarom De Normaalste Zaak
gevraagd de implementatie in samenwerking met Divosa en VNG te
stimuleren en begeleiden.
In het voorliggende wetsvoorstel wordt geregeld dat gemeenten bij
verordening regels stellen over het administratieve proces loonkostensubsidie. Langs deze weg kan het preferente werkproces worden geborgd.
Aan VNG en Divosa is gevraagd een modelverordening te ontwerpen met
het preferente werkproces. De modelverordening kan gemeenten
behulpzaam zijn bij het ontwerpen van hun verordening. Het voorliggende
wetsvoorstel regelt daarnaast nog een beslistermijn wat betreft de
toekenning van loonkostensubsidie. Ook wordt met het wetsvoorstel een
delegatiebepaling gecreëerd om bij algemene maatregel van bestuur
regels ten aanzien van de betalingstermijn van loonkostensubsidie vast te
leggen.
In het Besluit loonkostensubsidie Participatiewet zullen regels worden
gesteld over het verstrekken van gegevens over de loonwaardebepaling
aan belanghebbenden.
Forfaitaire loonkostensubsidie
Niet alle gemeenten passen forfaitaire loonkostensubsidie toe. De
Staatssecretaris heeft in 2018 de Werkkamer gevraagd om te rapporteren
over de nut en noodzaak van een meer uniforme uitvoering van de
forfaitaire loonkostensubsidie. De Werkkamer heeft in maart 2019 in
antwoord hierop aangegeven forfaitaire loonkostensubsidie een
belangrijk instrument te vinden maar dat nog niet alle gemeenten het
instrument toepassen, omdat er knelpunten zijn.
Het eerste knelpunt is dat werknemers tijdens de fase van forfaitaire
loonkostensubsidie niet altijd tot de doelgroep van de banenafspraak

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

9

behoren waardoor de voordelen van de uniforme no-riskpolis van UWV
en het loonkostenvoordeel niet gelden. Ook tellen de banen tijdens de
fase van forfaitaire loonkostensubsidie dan niet mee voor de banenafspraak.
Als tweede knelpunt ziet de Werkkamer de volgtijdelijke combinatie van
proefplaatsing en inzet van forfaitaire loonkostensubsidie.
Een technische werkgroep met vertegenwoordigers van geledingen uit de
Werkkamer, UWV en SZW heeft de knelpunten en oplossingsrichtingen
verkend. Uit de verkenning is naar voren gekomen dat van de mensen die
met forfaitaire loonkostensubsidie werken slechts 20 procent niet tot de
doelgroep voor de banenafspraak behoren. De genoemde voordelen van
de no-riskpolis, het loonkostenvoordeel en het meetellen van de baan
voor de banenafspraak gelden dus voor 80 procent van de mensen die
met forfaitaire loonkostensubsidie wel. Het vergt ingewikkelde aanpassingen in het systeem en de uitvoering als de no-riskpolis en het
loonkostenvoordeel ook van toepassing zouden moeten worden tijdens
de fase van forfaitaire loonkostensubsidie voor die mensen die nog niet
tot de doelgroep van de banenafspraak behoren (de genoemde 20
procent). De Werkkamer heeft aangegeven hier geen voorstander van te
zijn. De Werkkamer kiest voor handhaving van de staande praktijk. Dat
betekent dat gemeenten soms beginnen met de toekenning van forfaitaire
loonkostensubsidie waarna een loonwaardebepaling plaatsvindt. De inzet
van forfaitaire loonkostensubsidie dient altijd in overleg met de werkgever
plaats te vinden. De loonwaardebepaling vindt dan bij voorkeur zo
spoedig mogelijk plaats. Mensen die nog niet in het doelgroepregister
staan stromen door de loonwaardebepaling bij een loonwaarde van
minder dan 100 procent van het wettelijk minimumloon via de praktijkroute in het doelgroepregister voor de banenafspraak in. Het voordeel van
de no-riskpolis gaat dan voor de werkgever gelden. Voor mensen die al in
het doelgroepregister staan en met forfaitaire loonkostensubsidie gaan
werken geldt naast de no-riskpolis ook het loonkostenvoordeel.
De Werkkamer heeft ten aanzien van het als tweede genoemde knelpunt
afgesproken dat het onwenselijk is om proefplaatsing en forfaitaire
loonkostensubsidie volgtijdelijk toe te passen. Beoogd wordt de volgtijdelijke toepassing te voorkomen door dit in een modelverordening van VNG
op te nemen. De in de Werkkamer gemaakte afspraken over forfaitaire
loonkostensubsidie hebben geen wetswijziging tot gevolg.
Verduidelijking reikwijdte loonkostensubsidie
De regering vindt het belangrijk dat de reikwijdte van het instrument
loonkostensubsidie wordt verduidelijkt en stelt in verband daarmee de
volgende maatregelen voor.
Aanvraagmogelijkheid loonkostensubsidie
Op grond van de Participatiewet verstrekt een gemeente een werkgever
loonkostensubsidie als de werkgever iemand in dienst neemt die behoort
tot de doelgroep loonkostensubsidie. In de praktijk zal de gemeente
meestal contact leggen tussen een werkgever en een (potentiële)
werknemer, zal de inzet van loonkostensubsidie besproken worden en tot
ambtshalve verstrekking – dat wil zeggen zonder dat een werkgever of
(potentiële) werknemer daartoe een aanvraag heeft gedaan – van
loonkostensubsidie worden overgegaan. De regering juicht dit toe.
Voor die situaties waarin een werkgever of (potentiële) werknemer van
oordeel is dat inzet van het instrument loonkostensubsidie kan helpen om
een duurzame plaatsing te realiseren, maar waarin de gemeente niet het
initiatief neemt, stelt de regering voor de aanvraagmogelijkheid te
expliciteren. In feite kan loonkostensubsidie nu ook al worden aangevraagd en moet een gemeente een dergelijke aanvraag behandelen. Door

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

10

de aanvraagmogelijkheid expliciet in de Participatiewet op te nemen is
voor alle partijen duidelijk dat werkgever en (potentiële) werknemer een
aanvraag voor loonkostensubsidie kunnen indienen en dat de gemeenten
ten aanzien van die aanvraag ook een besluit zullen moeten nemen. Dit
verstevigt de rechtspositie van werkgever en (potentiële) werknemer.
Schrappen verordeningsbepaling
In de Participatiewet staat dat de doelgroep loonkostensubsidie bestaat uit
mensen met arbeidsvermogen die door de gemeente moeten worden
ondersteund bij arbeidsinschakeling die met voltijdse arbeid niet in staat
zijn om het minimumloon te verdienen. Bij verordening stellen
gemeenten regels over de doelgroep loonkostensubsidie, waarbij in ieder
geval wordt bepaald op welke wijze wordt vastgesteld wie tot de
doelgroep loonkostensubsidie behoort. Ook de hoogte van loonkostensubsidie staat in de Participatiewet beschreven. De loonkostensubsidie
bedraagt – kort samengevat – het verschil tussen het wettelijk
minimumloon minus de loonwaarde van de werknemer, of – in geval van
forfaitaire loonkostensubsidie gedurende maximaal de eerste zes
maanden van een dienstbetrekking – 50 procent van het wettelijk
minimumloon. De wet biedt gemeenten geen ruimte om op deze punten
van de wettelijke bepalingen af te wijken, door bijvoorbeeld bij verordening te regelen dat alleen loonkostensubsidie wordt toegekend ten
aanzien van mensen met een loonwaarde vanaf 60 procent of door
niet-uitkeringsgerechtigden categoraal uit te zonderen. Onderzoek van de
inspectie SZW («Als je ze loslaat ben je ze kwijt» en «Aan het werk, voor
hoelang?») geeft echter aan dat er gemeenten zijn die in hun gemeentelijke verordening restricties in de doelgroep aanbrengen bij de toekenning
van loonkostensubsidie. Ook uit schriftelijke vragen uit juni 2018 van de
leden Van Dijk van de SP-fractie en Peters van de CDA-fractie9, uit
berichten in de media in 2018 en uit jurisprudentie10 is dit beeld naar
voren gekomen.
De regering wil ieder misverstand over de gemeentelijke beleidsruimte
wegnemen. De betreffende verordeningsbepaling in de Participatiewet
wordt om deze reden geschrapt.
Inzet loonkostensubsidie tijdens dienstbetrekking
Als een werkgever van plan is een dienstbetrekking aan te gaan met
iemand die behoort tot de doelgroep loonkostensubsidie verleent de
gemeente loonkostensubsidie aan de werkgever als de dienstbetrekking
tot stand komt. Inzet van loonkostensubsidie is niet mogelijk voor mensen
die al in dienstbetrekking werken en bij wie tijdens het werk naar voren
komt dat zij een verminderde productiviteit per uur hebben. Betrokkene
behoort immers wanneer hij zonder voorziening vanuit de Participatiewet
werkt, niet meer tot de doelgroep aan wie de gemeente ondersteuning
moet bieden gericht op arbeidsinschakeling. Een uitzondering hierop is
gemaakt voor schoolverlaters afkomstig uit het voortgezet speciaal
onderwijs, het praktijkonderwijs of de entreeopleiding van het mbo die al
zijn gaan werken bij een werkgever. Het gaat hierbij om kwetsbare
jongeren die binnen een periode van zes maanden na het verlaten van de
school de overgang naar werk hebben gemaakt. Deze uitzondering is
gecreëerd naar aanleiding van signalen uit de praktijk dat wanneer deze
jongeren enige tijd aan het werk zijn naar voren kan komen dat zij
verminderd productief zijn. Verlenging of voortzetting van het contract
vindt dan alleen plaats als er een loonkostensubsidie wordt verstrekt. De

9
10

Kamerstukken 2018Z11050.
Uitspraak van 25 april 2018 rechtbank Midden-Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

11

wetgever heeft er destijds voor gekozen om te regelen om voor deze
jongeren alsnog loonkostensubsidie te kunnen inzetten.
Er zijn praktijksignalen dat het ook in andere situaties waarin mensen al in
dienstbetrekking werken, nodig kan zijn om alsnog loonkostensubsidie in
te zetten. Het gaat dan om mensen die door gemeenten aan het werk zijn
geholpen maar die kort na de start in een dienstbetrekking alsnog
verminderd productief blijken te zijn. Als werkgevers niet worden
gecompenseerd voor de later gebleken verminderde productiviteit bestaat
het risico dat zij het arbeidscontract met de werknemer niet verlengen of
voortzetten. Een terugval in de bijstand ligt dan op de loer. De regering
vindt het van groot belang dat mensen die door gemeenten aan passend
werk zijn geholpen dat werk kunnen behouden. En dat drempels die dit
verhinderen worden geslecht. Daarom wordt de mogelijkheid gecreëerd
dat voor mensen die vanuit de Participatiewet aan het werk zijn geholpen
maar kort na de start verminderd productief blijken te zijn en met voltijdse
arbeid niet het wettelijk minimumloon kunnen verdienen alsnog loonkostensubsidie op grond van de Participatiewet kan worden ingezet.
Werkgevers en werknemers kunnen hierom verzoeken. In het belang van
een voortvarende afhandeling van de aanvraag is het verstandig als de
aanvraag wordt voorzien van een goede onderbouwing.
Voorstel is om voor deze mensen en voor bovengenoemde schoolverlaters de periode waarin de verminderde productiviteit moet zijn
geconstateerd te beperken tot zes maanden na de start van de dienstbetrekking. Dit sluit aan bij de maximale termijn waarover forfaitaire
loonkostensubsidie kan worden verstrekt en waarin dus ook in die situatie
ervan wordt uitgegaan dat binnen dat tijdsbestek een goed beeld is
ontstaan van de vaardigheden en capaciteiten van een werknemer.
Verkenning financieringssystematiek loonkostensubsidie
Uit eerdergenoemd onderzoek van de Inspectie komt naar voren dat de
terughoudendheid van een deel van de gemeenten om loonkostensubsidie in te zetten veelal financiële redenen heeft. Tegen deze achtergrond
is een verkenning uitgevoerd naar de financieringssystematiek van
loonkostensubsidies. Ten behoeve van de verkenning heeft het CPB op
verzoek van SZW een analyse gedaan van de financiële- en arbeidsmarkteffecten van drie varianten om de financieringssystematiek aan te
passen11. Het CPB verwacht positieve werkgelegenheidseffecten en een
lichte stijging van de uitgaven als de financiering voor loonkostensubsidies gebaseerd zou worden op realisaties.
De VNG heeft zich in beginsel positief uitgelaten over een financiering van
loonkostensubsidies op basis van realisaties. Het kabinet zal de komende
tijd benutten voor verdere gesprekken met de VNG en gemeenten over
een eventuele aanpassing van de financieringssystematiek en zal daarna
een integrale afweging maken. Een eventuele aanpassing van de
financieringssystematiek voor loonkostensubsidies kan geregeld worden
via een algemene maatregel van bestuur.
4. Aanvraagmogelijkheid ondersteuning op maat en harmonisering van ondersteunende instrumenten
Kern van de voorstellen
In de eerdergenoemde brief over de uitwerking van het breed offensief
heeft de Staatssecretaris na overleg met alle betrokken partijen
voorstellen gedaan om de ondersteuning op maat aan mensen met
beperkingen te versterken. In de huidige Participatiewet zijn reeds kaders
11

https://www.cpb.nl/alternatieve-financiering-van-loonkostensubsidies.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

12

gegeven om ondersteuning op maat te bieden. Dit staat er ook niet aan in
de weg dat hiertoe een aanvraag wordt ingediend. Veel gemeenten zijn
proactief en op een breed terrein aan de slag. Maar een deel van de
gemeenten is ook terughoudend met bijvoorbeeld de inzet van persoonlijke ondersteuning zoals een jobcoach. En er zijn verschillen tussen
gemeenten onderling en tussen gemeenten en UWV.
Daardoor worden kansen gemist voor duurzame plaatsingen van mensen
met een beperking. Om persoonlijke ondersteuning te verbeteren en
knelpunten weg te nemen worden in voorliggend wetsvoorstel de
volgende wijzigingen voorgesteld:
– het expliciet in de wet opnemen van de mogelijkheid dat een (aspirant)
werkgever of (aspirant) werknemer uit de gemeentelijke doelgroep een
aanvraag bij de gemeente indient om ondersteuning op maat; deze
mogelijkheid biedt zowel voor uitkeringsgerechtigden als nietuitkeringsgerechtigden met name soelaas wanneer gemeenten
terughoudend zijn met het bieden van ondersteuning op maat;
– het aanscherpen van de verordeningsbepaling met betrekking tot
persoonlijke ondersteuning en andere voorzieningen; gemeenten
geven dan in de verordening aan welk gevarieerd aanbod voor
ondersteuning beschikbaar is. In de verordening dienen bepaalde
zaken die voor persoonlijke ondersteuning relevant zijn te worden
bepaald. Het betreft met name de omvang, intensiteit, kwaliteit van de
jobcoach, de integraliteit van de persoonlijke ondersteuning en het
aanbod van andere werkvoorzieningen dat beschikbaar is. Uitgangspunt is dat het aanbod alle vormen van persoonlijke ondersteuning
moet bevatten. VNG en Divosa werken in verband hiermee een
modelverordening uit;
– het creëren van de mogelijkheid voor lagere regelgeving als dat nodig
is.
De voorstellen worden hierna toegelicht.
De voorstellen zijn erop gericht om op landelijk niveau de speelruimte te
verduidelijken waarbinnen gemeenten maatwerk kunnen leveren en
integraal beleid kunnen voeren. In dit wetsvoorstel wordt daarbij een
goede balans nagestreefd tussen het uitgangspunt van individueel
maatwerk en het uitgangspunt van meer eenduidigheid en harmonisering
van het aanbod van persoonlijke ondersteuning en andere werkvoorzieningen.
De voorstellen geven meer houvast en regie aan werkgevers en cliënten
en richting aan de inzet van professionals om mensen (duurzaam) aan
werk te helpen. Oogmerk van de regering is meer waarborgen in de wet
op te nemen gericht op passende ondersteuning van mensen met een
beperking en meer transparantie te bereiken over het gevarieerde pakket
van ondersteunende instrumenten die gemeenten kunnen aanbieden. Het
gaat hierbij om een normering van het «wat» en niet van het «hoe». Het is
van belang dat ondersteuning die nodig is wordt geboden, de wijze
waarop deze wordt geboden staat ter beoordeling van gemeenten op
basis van de door de gemeenten vastgestelde behoefte aan ondersteuning gericht op (duurzaam) werk.
Uitgangspunt blijft daarbij dat maatwerk wordt geboden naargelang van
de individuele behoefte en mogelijkheden van mensen met beperkingen.
Het is aan gemeenten om zorgvuldig na te gaan welke ondersteuning in
de concrete situatie nodig is. Maatwerk is nodig omdat de behoeften en
mogelijkheden van mensen met beperkingen en van (aspirant)
werkgevers sterk kunnen verschillen. Om voldoende maatwerk te kunnen
leveren dient het aanbod van instrumenten voldoende gevarieerd te zijn
zodat een breed palet van ondersteuning beschikbaar is en deze naar
gelang van de ondersteuningsbehoefte kunnen worden ingezet. Daarnaast
is harmonisering van het aanbod van persoonlijke ondersteuning en
andere werkvoorzieningen gewenst. Om dit te bereiken wordt in dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

13

wetsvoorstel de verordeningsplicht van gemeenten uitgebreid. Doel van
deze wijzigingen is meer waarborgen te scheppen dat de ondersteuning
die nodig is ook daadwerkelijk wordt geboden en bij te dragen aan
harmonisering en transparantie van ondersteuning, met name voor
werkzoekenden en werkgevers.
Uitgangspunten
Het is van belang om de voorstellen in de juiste context te zien. Er zijn
vaak (forse) inspanningen van alle betrokkenen nodig om mensen met
een beperking aan (duurzaam) werk te helpen. Mensen verschillen qua
mogelijkheden, talenten en beperkingen. Gemeenten hebben de wettelijke
taak hen te begeleiden naar werk en passende ondersteuning te bieden
naargelang de behoefte. De wet biedt daarvoor de kaders. Voorts hangt
veel af van een goede uitvoering, in nauw overleg met de mensen om wie
het gaat en (aspirant) werkgevers. Daarbij hoort een goed ingericht
werkproces. Het is van belang dat aan de voorkant een goede diagnose
plaatsvindt, gevolgd door een goede match op een passende werkplek. In
dit proces kan in overleg met de (aspirant) werkgever en de (aspirant)
werknemer worden bepaald welke ondersteuning nodig is om iemand
(duurzaam) aan werk te helpen. Onderdeel daarvan is het bieden van
persoonlijke ondersteuning op maat, bij voorbeeld via een jobcoach of
interne werkbegeleider of via andere werkvoorzieningen indien die
ondersteuning nodig is. Het belang daarvan is ook onderstreept door
mensen met ervaringsdeskundigheid die zijn geraadpleegd.
Het is de ambitie van de regering om, in nauwe samenwerking met
betrokken partijen, te bevorderen dat mensen met een beperking die
ondersteuning nodig hebben, deze ondersteuning ook krijgen, afgestemd
op hun mogelijkheden en beperkingen. Dit is niet alleen van belang om
hen aan werk te helpen maar ook om hen perspectief te geven op
duurzaam werk.
Huidige wettelijke kaders en uitvoeringspraktijk
In de huidige wet wordt gesproken over persoonlijke ondersteuning bij
het verrichten van de aan die persoon opgedragen taken, indien die
persoon zonder die ondersteuning niet in staat zou zijn die taken te
verrichten. Persoonlijke ondersteuning bij het werk wordt ingezet om een
persoon met een arbeidsbeperking op de werkplek te begeleiden om
ervoor te zorgen dat hij werkzaamheden in een reguliere of beschutte
omgeving kan uitvoeren. Dit draagt bij aan duurzaam werk voor mensen
met een beperking. De intensiteit waarin persoonlijke ondersteuning
wordt ingezet (aantal uren per week, duur) verschilt naargelang van de
behoefte aan ondersteuning. In beginsel is de inzet van persoonlijke
ondersteuning tijdelijk en kan deze na verloop van tijd worden
afgebouwd.
Hierbij is van belang wat van een werkgever mag worden verwacht en
wat van de overheid. De regering streeft naar een inclusieve arbeidsmarkt,
waarbij deelname van mensen met en zonder beperking vanzelfsprekend
is. De primaire verantwoordelijkheid voor de begeleiding van een
werknemer ligt bij de werkgever. Van een werkgever mag in beginsel
worden verwacht dat hij als goed werkgever de begeleiding en ondersteuning biedt die redelijkerwijs van hem mag worden verwacht. Voor
mensen met een beperking (de doelgroep van dit wetsvoorstel) geldt
echter veelal dat zij meer dan de gebruikelijke begeleiding nodig hebben.
In dit wetsvoorstel worden de wettelijke kaders van deze ondersteuning
verder toegelicht. De regering gaat ervan uit dat deze kaders in een
(model) verordening verder worden uitgewerkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

14

De wettelijke omschrijving laat een breed scala aan mogelijkheden toe die
ruimte biedt om ondersteuning te bieden naargelang van de behoefte. Uit
de uitvoeringspraktijk komt naar voren dat gemeenten diverse vormen
van persoonlijke ondersteuning inzetten. Zo blijkt uit onderzoek van de
Inspectie12 dat gemeenten jobcoaches van externe organisaties inzetten,
maar ook interne jobcoaches vergoeden die door werkgevers zelf worden
ingezet. Ook zetten gemeenten jobcoaches in die door de gemeenten zelf
als jobcoach zijn aangesteld of klantmanagers die mensen met beperkingen begeleiden op de werkplek. Ook komt het voor dat gemeenten
binnen de organisatie van de werkgever de mogelijkheden bezien of een
collega de ondersteuning op zich kan nemen, bij voorbeeld de
zogenoemde «Harries». «Harries» zijn naaste collega’s van iemand met
een beperking die de begeleiding op de werkplek op zich nemen, waarbij
de focus doorgaans ligt op de dagelijkse werkbegeleiding op de
werkvloer.
De begrippen persoonlijke ondersteuning en jobcoach zijn dus niet
identiek; het begrip persoonlijke ondersteuning is ruimer en daarom als
wettelijk begrip adequaat. Omwille van de transparantie wordt in dit
wetsvoorstel onderscheid gemaakt tussen twee vormen waarin persoonlijke ondersteuning kan worden geboden. Dit is afhankelijk van de
omstandigheden van de persoon die de ondersteuning nodig heeft. Het is
aan de gemeente om te beoordelen welke vorm van ondersteuning
geboden is.
Allereerst kan het gaan om de inzet van een erkende deskundige (hierna:
jobcoach) die methodische ondersteuning biedt aan mensen met een
arbeidsbeperking en aan zijn of haar werkgever. Daarnaast kan het ook
gaan om iemand die binnen het bedrijf zorgdraagt voor de dagelijkse
werkbegeleiding. Bij een jobcoach is sprake van een deskundige expert
met specifieke kennis en vaardigheden die de werknemer begeleidt en
ondersteunt. Een jobcoach kan ook de werkgever en directe collega’s van
de werknemer ondersteunen, bij voorbeeld door het gericht geven van
advies hoe het dagelijks werk in relatie tot de arbeidsbeperkte werknemer
het beste kan worden ingericht. Een jobcoach kan waar nodig ook
signaleren dat er knelpunten zijn in de persoonlijke sfeer zodat deze
kunnen worden opgepakt. Uiteraard is van belang dat een jobcoach aan
kwaliteitseisen voldoet. Daarnaast kan zoals gezegd sprake zijn van
collega’s binnen het bedrijf die zorgdragen voor de dagelijkse werkbegeleiding op de werkvloer. Tot slot kunnen ook combinaties van persoonlijke
ondersteuning, bijvoorbeeld van een jobcoach en een dagelijkse
werkbegeleider, voorkomen. Deze variëteit aan ondersteuning behoeft op
zich geen probleem te zijn, mits de ondersteuning past bij de ondersteuningsbehoefte van mensen en in voldoende mate wordt verstrekt.
De huidige Participatiewet bevat dus al belangrijke kaders voor persoonlijke ondersteuning op maat. Gemeenten hebben de wettelijke taak
mensen uit de Participatiewet te ondersteunen naar werk. Het betreft niet
alleen uitkeringsgerechtigden maar ook niet-uitkeringsgerechtigden. In de
Participatiewet is verder bepaald dat gemeenten hun re-integratiebeleid
vastleggen in een verordening, waarbij zij ervoor moeten zorgen dat zij
voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling evenwichtig verdelen over
de mensen uit de doelgroep. Voorts is wettelijk vastgelegd dat mensen uit
de Participatiewet overeenkomstig de verordening een aanspraak hebben
op de naar het oordeel van de gemeente noodzakelijk geachte voorziening
gericht op arbeidsinschakeling. Expliciet is daarbij ook in de wet genoemd
de persoonlijke ondersteuning bij het verrichten van de aan die persoon
opgedragen taken, indien die persoon zonder die ondersteuning niet in
staat zou zijn die taken te verrichten13. Het is aan gemeenten om hieraan
invulling te geven.
12
13

Als je ze loslaat ben je ze kwijt, najaar 2016, paragraf 5.4.
Artikel 10, eerste lid, van de Participatiewet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

15

Blijkens de wetsgeschiedenis is er hiermee voor betrokkenen al een titel,
zij het impliciet, om deze aanspraak op te eisen door het indienen van een
aanvraag. De gemeente moet dit beoordelen op basis van een individuele
afweging, mede op basis van de gemeentelijke verordening14. Voorts is
nu in de Participatiewet vastgelegd dat mensen die behoren tot de
doelgroep loonkostensubsidie aanspraak hebben op persoonlijke
begeleiding op de werkplek. De vorm, intensiteit, duur en kwaliteit van de
ondersteuning, bij voorbeeld door een jobcoach, is op grond van de
huidige wettelijke kaders aan gemeenten overgelaten.
Belang van het instrument persoonlijke ondersteuning, gesignaleerde
knelpunten
Uit recent onderzoek, onder meer van de Inspectie, praktijktafels met
werkgevers en gesprekken met ervaringsdeskundigen blijkt dat zich voor
cliënten en werkgevers knelpunten voordoen bij de inzet van ondersteunende instrumenten, zoals persoonlijke ondersteuning. Persoonlijke
ondersteuning in de vorm van een jobcoach of interne werkbegeleider kan
een zeer waardevol instrument zijn om mensen met een beperking naar
behoefte te ondersteunen op de werkvloer. Persoonlijke ondersteuning
kan bevorderen dat mensen met een beperking aan het werk komen, en
duurzaam aan het werk blijven.
Uit het onderzoek naar de werking en effectiviteit van loonkostensubsidie
en loondispensatie15 komt naar voren dat werkgevers eenvoud en
eenduidigheid willen, ook wat betreft de inzet van persoonlijke ondersteuning. Ook uit het onderzoek «Aan het werk voor hoelang?» van de
Inspectie16 blijkt het grote belang van een adequate inzet van persoonlijke
ondersteuning. Dit bevordert volgens de Inspectie dat jongeren met een
beperking duurzaam aan het werk worden geholpen en verkleint het risico
op onvoldoende nazorg en van uitval. Het rapport van de Inspectie
constateert dat een deel van de gemeenten terughoudend is met de inzet
van persoonlijke ondersteuning en voorts dat er grote verschillen bestaan
tussen UWV en gemeenten en met name tussen gemeenten onderling.
Ook tijdens praktijktafels van gemeenten en werkgevers kwam de wens
naar een adequate inzet van persoonlijke ondersteuning en meer
harmonisatie naar voren.
Uit het onderzoek «Met de jobcoach lukt het wel», dat in opdracht van
Cedris en SBCM is verricht blijkt dat werknemers als belangrijkste
meerwaarde ervaren dat ze zonder jobcoach niet in staat zouden zijn om
hun baan te behouden. Werkgevers zijn door de inzet van de jobcoach in
staat om medewerkers met een beperking in dienst te hebben en te
houden. Uitvoeringsorganisaties zien dat er, met de inzet van een
jobcoach, minder uitval is. In dit onderzoek worden drie randvoorwaarden
genoemd voor een succesvolle inzet van de jobcoach: draagvlak bij
werkgever en werknemer; vertrouwen («klik») tussen werknemer en
jobcoach en competentie van de jobcoach, met name op het communicatieve vlak. In de gesprekken ter voorbereiding van dit wetsvoorstel met
ervaringsdeskundigen van cliënten zijn deze elementen bevestigd.
Ook de Tweede Kamer vindt het van belang dat adequate ondersteuning
wordt geboden. De motie-Van Brenk/Nijkerken-De Haan nodigde de

14

Kamerstukken II 2013/14, 33 161, nr. 107, hoofdstuk 3 van de toelichting. Overwegingen daarbij
zijn blijkens de wetsgeschiedenis de individuele capaciteiten, mogelijkheden en omstandigheden, de noodzaak van een traject, de aanwezigheid van voorzieningen en zorg- en hulpverlening of alternatieven daarvoor, evenals de financiële middelen die beschikbaar zijn gesteld
door de gemeenteraad op basis van een gemeentelijke verordening.
15
Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 134.
16
Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 135.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

16

regering uit in samenspraak met sociale partners het instrument van
jobcoaching meer structureel en op grotere schaal inzetbaar te maken
voor werkenden en werkzoekenden17. Verder verzocht de motie-Bruins de
regering, om gemeenten, onderwijs- en zorginstellingen en de Ministeries
van SZW, OCW, VWS en BZK bij elkaar te brengen en in gezamenlijkheid
te werken aan continuïteit in de begeleiding over leeftijdsgrenzen en
levensdomeinen heen.18 Ook verzocht de motie-Van Brenk19 c.s. naar
aanleiding van recent onderzoek naar de inzet van jobcoaches onder
Wajongers om jobcoaching en re-integratiedienstverlening beter op elkaar
af te stemmen. De Staatssecretaris heeft aangegeven de inzichten uit het
onderzoek te betrekken bij het breed offensief.
Tot slot heeft de Staatssecretaris toegezegd dat in de uitwerking van de
wetswijziging in de Participatiewet wordt gekeken naar een mogelijk
wettelijk recht op jobcoaching. Deze moties en deze toezegging zijn bij de
uitwerking van de voorstellen betrokken.
Naar aanleiding van de toezegging aan de Tweede Kamer20 om te kijken
naar een mogelijk wettelijk recht op persoonlijke ondersteuning c.q.
jobcoaching wordt opgemerkt dat op grond van dit wetsvoorstel niet
gesproken kan worden van een recht op een bepaalde, specifieke
voorziening die zonder beoordeling door de gemeente, kan worden
opgeëist. Er is altijd een individuele beoordeling door de gemeente
noodzakelijk. Zoals aangegeven kunnen de behoeften en mogelijkheden
van mensen met beperkingen en van werkgevers sterk verschillen.
Daarom dient altijd een beoordeling van de individuele mogelijkheden en
beperkingen plaats te vinden om vast te stellen wat de ondersteuningsbehoefte is. Wel kan worden gesproken van een wettelijk recht op noodzakelijk geachte ondersteuning. Dit sluit aan op de wetsgeschiedenis en bij
hetgeen in de Wajong en de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
(hierna: Wmo 2015) is geregeld. De voorstellen in het wetsvoorstel zijn
erop gericht om de inzet voor een adequate ondersteuning te versterken.
Specifiek wat betreft de motie-Van Brenk c.s. om jobcoaching en
re-integratiedienstverlening beter op elkaar af te stemmen merk ik het
volgende op. De Tweede Kamer is onlangs over het onderzoek geïnformeerd (brief van 18 december 2019 over de stand van de uitvoering21). Dit
onderzoek had betrekking op de inzet van de jobcoach in het kader van de
Wajong. Een belangrijke conclusie uit het onderzoek was dat ruim de helft
van de Wajongers die jobcoachbegeleiding kregen na drie jaar nog steeds
werkt. Een kleine meerderheid daarvan heeft niet langer een jobcoach
nodig. Het is van belang op te merken dat het onderzoek alleen onder
Wajongers is gehouden. Het onderzoek had geen betrekking op de
gemeentelijke doelgroep. Dit is van belang omdat gemeenten bij de
ondersteuning meer beleidsruimte hebben om persoonlijke begeleiding
op de werkvloer te bieden, bij voorbeeld door de inzet van een jobcoach
die in dienst is bij de gemeente. Het onderzoek onderstreept wel het
belang van goede persoonlijke begeleiding op de werkvloer voor
duurzaam werk. Ook het genoemde onderzoek «Aan het werk voor
hoelang?» van de Inspectie22 wijst daarop. De regering sluit zich daarbij
aan. Cruciaal is dat de ondersteuning die nodig is wordt geboden en dat
deze ondersteuning gericht is op duurzaam werk dat bij iemand past. Het
is aan gemeenten om die ondersteuning te bieden, naargelang van de
vastgestelde ondersteuningsbehoefte. Het wetsvoorstel voorziet daarbij in
extra waarborgen.
17

Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 153.
Kamerstukken II 2018/19, 35 000 XV, nr. 68 (gewijzigd).
19 19
Kamerstukken II 2019/20, 35 300 XV, nr. 69.
20
Algemeen overleg Participatiewet, 23 januari 2019.
21
Kamerstukken II 2019/20, 26 448, nr. 630.
22
Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 135.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

17

Voorstel voor aanvraagmogelijkheid van werkgevers en werkzoekenden
Dit wetsvoorstel opent allereerst expliciet de mogelijkheid in de Participatiewet voor werkzoekenden of (aspirant) werknemers en (aspirant)
werkgevers om bij de gemeente een aanvraag in te dienen voor ondersteuning op maat die past bij de mogelijkheden en beperkingen van de
betrokkene. Overweging hierbij is dat dit de zorgplicht van de gemeente
en de eigen regie van mensen die vallen onder de reikwijdte van de
Participatiewet en van werkgevers versterkt. Zoals hiervoor aangegeven
kent de Participatiewet nu al de aanspraak op noodzakelijk geachte
ondersteuning, dit wetsvoorstel bouwt daarop voort door expliciet de
aanvraagmogelijkheid voor ondersteuning op maat in de wet op te
nemen.
Uiteraard is de aanvraagmogelijkheid geen verplichting; gemeenten
kunnen ook zelf ambtshalve – dat wil zeggen zonder aanvraag – beoordelen wat nodig is. In de praktijk zal veelal sprake zijn van een ambtshalve
beoordeling. Voor veel mensen met een beperking geldt dat zij actief door
de gemeente naar een werkplek worden begeleid, waarbij tegelijk de
vraag aan de orde is welke ondersteuning hierbij nodig is. Als gemeenten
in samenspraak met de mensen om wie het gaat zorgen voor een goede
match met een werkgever met passende ondersteuning hoeft het niet tot
een aanvraag te komen. Als gemeenten hierin tekortschieten kan van de
aanvraagmogelijkheid gebruik worden gemaakt. Het bieden van een
specifieke aanvraagmogelijkheid biedt daarnaast de ruimte voor eigen
initiatief van de werkzoekende of (aspirant) werknemer en de (aspirant)
werkgever.
Bij het indienen van een aanvraag kan het gaan om de inzet van persoonlijke ondersteuning of om andere op werk gerichte voorzieningen. Hierbij
kan worden gedacht aan aanbodversterkende voorzieningen die ook in de
Wajong worden genoemd. Het kan bij voorbeeld gaan om een vervoersvoorziening die nodig is om betrokkene in staat te stellen zijn werk te
bereiken, een hulpmiddel die nodig is bij een visuele of motorische
handicap of om een meeneembare voorziening, bij voorbeeld voor de
inrichting van de werkplek, de productie- en werkmethoden, of de bij het
werk te gebruiken hulpmiddelen. De aanvraag kan ook betrekking hebben
op het verstrekken van een vergoeding voor een interne jobcoach of
werkbegeleider door een werkgever. De aanvraag wordt gedaan door de
(aspirant-)werknemer of de (aspirant-)werkgever bij de gemeente waar de
(aspirant-)werknemer woont (conform artikel 10, zesde lid (nieuw), in
verbinding met artikel 40 e.v. van de wet).
De gemeente moet zorgvuldig onderzoeken wat gezien de mogelijkheden
en beperkingen van betrokkene nodig is. Dit is niet alleen nodig bij een
aanvraag, maar ook bij ambtshalve toekenning. Het ligt voor de hand dat
de gemeente hiertoe overlegt met de werkzoekende of (aspirant)
werknemer en de (aspirant) werkgever en rekening houdt met de wensen
van de werknemer en de werkgever. Zoals aangegeven blijkt uit
onderzoek dat een goede «klik» met werkgever en werknemer bij het
bieden van persoonlijke ondersteuning op de werkplek van groot belang
is. Het ligt dan ook in de rede dat gemeenten bij het bieden van ondersteuning rekening houden met de wensen van cliënten en werkgevers.
Ervaringsdeskundigen hebben dit ook benadrukt. Het college beoordeelt
uiteindelijk of de gevraagde ondersteuning nodig is en voor welke periode
deze geldt. Als uit het onderzoek van de gemeente blijkt dat de inzet van
persoonlijke ondersteuning of een andere voorziening noodzakelijk is voor
de arbeidsinschakeling wordt de voorziening toegekend. De gemeente
bepaalt daarbij ook de omvang van persoonlijke ondersteuning of
voorziening, bij voorbeeld uit het aantal uren en voor welke periode
persoonlijke ondersteuning wordt ingezet. Dit is maatwerk en kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

18

verschillen naargelang de ondersteuningsbehoefte in het individuele
geval. De gemeente dient op een aanvraag een gemotiveerd besluit te
nemen. Hiertegen staan de gebruikelijke rechtswaarborgen van bezwaar
en beroep open.
Voorstel voor een verordeningsplicht over het aanbod van werkvoorzieningen
Dit wetsvoorstel scherpt in de tweede plaats de verordeningsplicht voor
gemeenten aan. Gemeenten dienen op grond daarvan bij verordening het
aanbod van persoonlijke ondersteuning, in al zijn verschijningsvormen, en
andere werkvoorzieningen vast te leggen.
Uit gesprekken die zijn gevoerd met betrokken partijen (in praktijktafels en
met experts), uit onderzoek, bij voorbeeld van de Inspectie SZW «Aan het
werk, voor hoelang?» en uit de uitvoeringspraktijk van UWV bij de
ondersteuning van jongeren met een beperking, komt naar voren dat
diverse aspecten van essentieel belang zijn voor een adequaat ondersteuningsaanbod, met name wat betreft het aanbod van persoonlijke
ondersteuning en andere aanbodversterkende voorzieningen. Daarbij is
ook het instrument proefplaatsing genoemd.
Daarom is in dit wetsvoorstel geregeld dat in de verordening in elk geval
de volgende zaken dienen te worden opgenomen:
– voor welke periode en met welke intensiteit persoonlijke ondersteuning kan worden ingezet. Dit onderdeel is, net als andere, niet bedoeld
om op voorhand begrenzingen aan te geven, maar om transparant te
zijn over het gevarieerd aanbod van ondersteuning dat beschikbaar is.
Dit aanbod kan vervolgens worden toegesneden op wat in het
individuele geval gezien de behoefte van iemand met een beperking
nodig is. Het is daarbij van belang dat de inzet van persoonlijke
ondersteuning, en daarmee de duur en intensiteit van de ondersteuning die op grond van de verordening beschikbaar is goed wordt
afgestemd op die behoefte. In het algemeen geldt dat iemand met een
beperking in de eerste periode van een dienstverband meer ondersteuning nodig heeft en na verloop van tijd minder. De intensiteit van
ondersteuning kan na verloop van tijd afnemen. In beginsel is de duur
van persoonlijke ondersteuning, net als bij de Wajong, dus begrensd in
de tijd. Er zijn echter ook mensen voor wie een langduriger ondersteuning nodig is. En voor mensen die aangewezen zijn op beschut werk
geldt vaak dat langdurige, intensieve ondersteuning wezenlijk is voor
duurzaam werk. Het aanbod dat beschikbaar is dient dus te worden
toegesneden op de diversiteit die zich voordoet. De verordening dient
ook regels te bevatten over de kwaliteitseisen voor de jobcoach. Dit is
een heel belangrijk onderdeel, omdat de kwaliteit een waarborg is voor
een adequate inzet van een jobcoach die niet alleen werkbehoud, maar
ook duurzaam werk kan bevorderen. Bij eisen over de kwaliteit van de
jobcoach valt te denken aan eisen zoals opleiding en ervaring of het
beschikken over een certificaat of voldoen aan een keurmerk;
– de wijze waarop voorzien wordt in integrale en waar nodig domeinoverstijgende ondersteuning niet alleen op het werk, maar zo nodig
ook buiten het werk. Voor sommige mensen met een beperking
volstaat het niet om alleen te kijken naar de werksituatie maar is ook
de thuissituatie van belang. De gemeente kan hierbij integraal beleid
inzetten, ook met de middelen van de Wmo 2015. Dit onderdeel ziet
verder op het bieden van ondersteuning, als deze nodig is, bij de
transities waar iemand met een beperking mee te maken kan krijgen.
Dit kan het geval zijn bij de overgang van school naar werk en van
werk naar werk.
– de vorm waarin persoonlijke ondersteuning wordt geboden dient
gevarieerd te zijn, om aan te sluiten op de mogelijkheden en behoeften
van werknemers en werkgevers. Het ondersteuningsaanbod dient in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

19

–

–

ieder geval ook de mogelijkheid van een interne jobcoach te omvatten,
zodat werkgevers aan aanvraag kunnen doen voor subsidie voor een
interne jobcoach. In het algemeen zal dit zich kunnen voordoen bij
grotere werkgevers die meer mensen met een beperking in dienst
hebben. Ook kan het aanbod omvatten dat een zogenaamde «Harrietraining» voor begeleiding door collega’s die als interne werkbegeleiders optreden mogelijk wordt gemaakt die voor vergoeding in
aanmerking kan komen. Zo nodig kan ook een combinatie van een
jobcoach en een interne werkbegeleider worden gefaciliteerd. Het
aanbod kan ook inhouden dat een jobcoach van de gemeente zelf de
ondersteuning biedt. Voor jobcoaches gelden daarbij kwaliteitseisen
die geborgd dienen te worden (zie hierna). In het algemeen geldt dat
bij complexere beperkingen een meer gespecialiseerde jobcoach
beschikbaar dient te zijn;
het aanbod van andere aanbodversterkende voorzieningen, zoals
werkplekaanpassingen, vervoersvoorzieningen, voorzieningen voor
visueel beperkten;
de voorwaarden waaronder gemeenten mensen met een beperking
een proefplaatsing kunnen aanbieden. Proefplaatsing is een
re-integratie-instrument dat zowel door gemeenten als UWV veelvuldig wordt ingezet waarmee uitkeringsgerechtigden hun kans op werk
kunnen vergroten. In de Participatiewet ontbreekt een wettelijke
bepaling omtrent dit instrument. Uit oogpunt van transparantie is
daarom in dit wetsvoorstel een definitie van het begrip proefplaatsing
opgenomen. Het gaat om het verrichten van werkzaamheden met
behoud van uitkering die bij een werkgever voor een beperkte duur
worden verricht en die zijn gericht op arbeidsinschakeling bij die
werkgever. De werkgever kan tijdens de proefplaatsing de potentiële
werknemer beter leren kennen; de werknemer krijgt de kans werkervaring op te doen en heeft zo meer kans om een dienstverband te
krijgen. Werkgevers hebben aangegeven te hechten aan harmonisatie
bij de inzet van een proefplaatsing. Daarom bevat dit wetsvoorstel
hiertoe een verordeningsplicht voor gemeenten, met een duidelijke
begrenzing van de maximale duur van de proefplaatsing. De periode
van een proefplaatsing dient in het belang van de mensen om wie het
gaat beperkt te zijn tot een reële termijn die gezien de omstandigheden
en mogelijkheden van betrokkene nodig is. In dit wetsvoorstel is uit
oogpunt van harmonisatie aangesloten bij de periode van twee
maanden die UWV in de uitvoeringspraktijk als uitgangspunt hanteert,
met de mogelijkheid om deze periode gelet op de individuele
omstandigheden met maximaal vier maanden te verlengen23. Deze
mogelijkheid tot verlenging biedt ruimte voor maatwerk. Uiteraard
dient bij de uitwerking er de aandacht voor te zijn dat het risico op
verdringing wordt voorkomen. De gemeente is verantwoordelijk om te
borgen dat de inzet van proefplaatsingen niet leidt tot verdringing.
Divosa heeft daarvoor een handreiking opgesteld24.

Voor de goede orde wordt opgemerkt dat een adequaat ondersteuningsaanbod niet betekent dat een streep gezet wordt door het uitgangspunt
dat ondersteuning op maat geboden moet worden. Daarvoor zijn de
verschillen in de ondersteuningsbehoefte in de doelgroep te groot. Het
bieden van ondersteuning op maat en het beschikken over een gevarieerd
ondersteuningsaanbod gaan hand in hand en zijn dienstbaar aan het doel
om mensen met een beperking perspectief te geven op werk, niet alleen
23

Voor UWV-cliënten is een wettelijke maximumduur opgenomen van zes maanden. UWV heeft
in beleidsregels een standaard opgenomen van twee maanden, met de mogelijkheid van
verlenging tot maximaal zes maanden (Beleidsregels UWV proefplaatsing, Stcrt. 2012, 25702).
24
https://www.divosa.nl/publicaties/verdringing-voorkomen-bij-het-bevorderen-vanarbeidsparticipatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

20

op korte, maar ook op langere termijn. Er moet dus steeds in de uitvoeringspraktijk gekeken worden naar wat betrokkene zelf kan en welke
ondersteuning gezien iemands behoefte en mogelijkheden nodig is. De
behoefte van mensen is dus leidend.
Relatie met de op te stellen modelverordening
De gemeente dient dus in zijn verordening invulling te geven aan deze
onderdelen. Het is van belang dat op dit punt ook harmonisering
plaatsvindt. Een geschikt instrument daarvoor is het opstellen van een
modelverordening. De regering heeft veel vertrouwen in de toegevoegde
waarde van modelverordeningen, omdat bekend is dat gemeenten die
goed gebruiken.
Daarbij is het streven om het aanbod van jobcoaches en overige
werkvoorzieningen tussen gemeenten en UWV zoveel mogelijk te
harmoniseren. Deze items betreffen onder andere harmonisatie van
begeleidingsregimes, het borgen van kwaliteitseisen van een jobcoach, de
wijze waarop de persoonlijke ondersteuning beschikbaar wordt gesteld en
harmonisering van de proefplaatsing. Deze items zijn opgenomen in de
verordeningsplicht voor gemeenten.
VNG en Divosa hebben het initiatief genomen om de modelverordening
op te stellen. De modelverordening dient als advies aan gemeenten en
draagt bij aan de beoogde harmonisering van ondersteunende instrumenten, ook tussen gemeenten en UWV. Voor de goede orde zij
opgemerkt dat VNG en Divosa hebben aangegeven dat de modelverordening eerst op basis van de definitieve tekst van het wetsvoorstel kan
worden opgesteld.
De modelverordening kan gemeenten behulpzaam zijn bij het ontwerpen
van hun verordening. Over het toepassen en overnemen van de modelverordening door gemeenten maakt de Staatssecretaris bestuurlijke
afspraken met de gemeenten.
Delegatiemogelijkheid
Gezien het belang dat de regering hecht aan persoonlijke ondersteuning
op maat en harmonisering van persoonlijke ondersteuning en andere
werkvoorzieningen wordt verder voorgesteld om de bestaande delegatiemogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere
uitwerking te geven aan kortgezegd het instrument loonkostensubsidie,
uit te breiden met de bevoegdheid om nadere regels te stellen over de
persoonlijke ondersteuning en overige werkvoorzieningen. Het gaat
hierbij om zaken waarvan het voortouw bij de gemeenten ligt om
bijvoorbeeld via de eerdergenoemde landelijke modelverordening het
aanbod voor de jobcoaches en andere aanbodversterkende voorzieningen
te harmoniseren. Waar nodig zullen echter minimale voorwaarden bij of
krachtens een algemene maatregel van bestuur kunnen worden
neergelegd, waar de gemeenteraad in zijn verordening rekening mee zal
moeten houden. Het kan hierbij onder meer gaan over minimumeisen
inzake de kwaliteit van de jobcoach. Het spreekt vanzelf dat eventuele
lagere regelgeving in het kader van de Participatiewet in overleg met
medeoverheden tot stand komt.
5. Werken moet lonen: vrijlating arbeidsinkomsten
Omdat de algemene bijstand in de Participatiewet als vangnet van de
sociale zekerheid een complementair karakter heeft, worden – behoudens
een aantal uitzonderingen – alle vermogens- en inkomensbestanddelen
tot de middelen gerekend waarover betrokkene beschikt of redelijkerwijs
kan beschikken. De regering wil bevorderen dat werken, ook in deeltijd,
voor mensen met beperkingen loont. Daarom wordt in dit wetsvoorstel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

21

voor hen een specifieke tijdelijke vrijlatingsregeling van inkomsten uit
arbeid voorgesteld met de mogelijkheid van verlenging. Mensen die niet
uit de bijstand zijn gestroomd omdat zij in deeltijd werken met loonkostensubsidie, merken daardoor dat werken loont. Hieronder wordt deze
wijziging toegelicht. Daarbij wordt ook ingegaan op de motie van de leden
Raemakers en Renkema25 alsmede op de motie Van Brenk c.s.26
Huidige relevante vrijlatingen
Werken moet lonen voor mensen die gaan werken vanuit de bijstandsuitkering. De Participatiewet biedt voor de colleges een aantal mogelijkheden om hen daartoe financieel te stimuleren. Hierbij wordt met name
gedoeld op de gedeeltelijke vrijlating van inkomsten, voor zover het
inkomsten betreft lager dan de toepasselijke bijstandsnorm, alsmede de
vrijlating van stimuleringspremies die de colleges kunnen verstrekken om
de uitstroom uit de bijstand te bevorderen. De reeds bestaande in dit
verband relevante vrijlatingen in de Participatiewet betreffen:
– de algemene tijdelijke gedeeltelijke inkomstenvrijlating (artikel 31,
tweede lid, onderdeel n, van de Participatiewet).
Het gaat om 25% van de inkomsten uit arbeid tot maximaal € 215,– per
maand27. Deze vrijlating geldt voor een periode van maximaal 6
maanden. Voorwaarde is dat de werkzaamheden naar het oordeel van
het college bijdragen aan de arbeidsinschakeling van de belanghebbende. Deze vrijlating geldt niet voor personen tot 27 jaar;
– de tijdelijke inkomstenvrijlating alleenstaande ouder (artikel 31, tweede
lid, onderdeel r)
Het gaat om 12,5% van de inkomsten uit arbeid tot maximaal € 134,35
per maand. Deze vrijlating geldt voor een periode van maximaal 30
aaneengesloten maanden. Ook deze vrijlating geldt niet voor personen
tot 27 jaar;
– de structurele inkomstenvrijlating medisch uren beperkt (artikel 31,
tweede lid, onderdeel y).
Het gaat om 15% van de inkomsten uit arbeid tot maximaal € 136,26
per maand. Het college moet op grond van een advies van UWV
hebben vastgesteld dat de belanghebbende medisch urenbeperkt is.
Deze vrijlating is structureel en ook van toepassing op belanghebbenden jonger dan 27 jaar;
– de incidentele vrijlating van een stimuleringspremie (artikel 31, tweede
lid, onderdeel j)
Ter bevordering van uitstroom/werkaanvaarding kunnen colleges eenof tweemaal per jaar een stimuleringspremie verstrekken. De totale
premie kan jaarlijks maximaal € 2.570 bedragen. De overige voorwaarden zijn ter invulling aan de colleges. Deze vrijlating geldt niet voor
personen tot 27 jaar.
Nieuwe vrijlatingsregeling van inkomsten bij werken met loonkostensubsidie
Werknemers uit de doelgroep loonkostensubsidie met een deeltijddienstverband die met het naar rato verminderde WML/cao-loon een inkomen
lager dan het sociaal minimum bereiken, krijgen nu aanvullende bijstand.
Het karakter van deze aanvullende uitkering zorgt er echter voor dat
werken niet «beloond wordt», in de zin dat het niet tot meer inkomen leidt
dan een volledige bijstandsuitkering. Op dit moment is er – in aansluiting
op de algemene tijdelijke gedeeltelijke vrijlatingsregeling en de vrijlatingsregeling alleenstaande ouder – geen specifieke vrijlatingsregeling van
25

Kamerstukken II 2018/19, 35 000 XV nr. 62.
Kamerstukken II 2018/19, 29 817, nr. 148.
27
Genoemde bedragen zijn steeds naar stand 1 januari 2020.
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

22

arbeidsinkomsten voor deze groep van toepassing. Alleen ingeval de
belanghebbende naast verminderde loonwaarde ook als medisch
urenbeperkt wordt beschouwd, geldt de regeling structurele inkomensvrijlating voor medisch urenbeperkten.
Dit wetsvoorstel voegt aan de Participatiewet een vrijlatingsregeling toe
voor mensen die vanwege een arbeidsbeperking met toepassing van
loonkostensubsidie werkzaam zijn en een inkomen hebben dat lager is
dan de toepasselijke bijstandsnorm en geen medische urenbeperking
hebben. Het gaat hier om een vrijlatingsregeling die specifiek van
toepassing is op inkomsten uit werkzaamheden die met toepassing van
loonkostensubsidie worden verricht. Dit wetsvoorstel voorziet in een
tijdelijke vrijlating voor de duur van 12 maanden voor mensen die werken
met loonkostensubsidie, met de mogelijkheid van verlenging van deze
vrijlatingsduur wanneer er naar het oordeel van het college in de persoon
gelegen omstandigheden zijn, die uitbreiding van de uren (vrijwel)
onmogelijk maakt.
Het gedeeltelijk vrijlaten van het nettoloon uit arbeid wanneer iemand in
deeltijd met loonkostensubsidie aan de slag is, levert voor de belanghebbende een financieel voordeel op. Voor de mensen met een arbeidsbeperking moet, naar de mening van de regering, ook het werken in deeltijd
lonen. Juist vanwege de arbeidsbeperking is het namelijk moeilijker om
aan het werk te blijven en uit de bijstand te stromen dan voor mensen
zonder een arbeidsbeperking. Het is belangrijk om bij het formuleren van
zo’n financiële prikkel ervoor te zorgen dat «werken blijft lonen» en dat
een armoedeval zoveel mogelijk wordt voorkomen.
Het doel van de nieuwe vrijlating is dus mensen met een verminderde
loonwaarde die in deeltijd werken én daardoor aangewezen zijn c.q.
blijven op aanvullende bijstand, in aansluiting op de bestaande vrijlatingen, een deel van hun inkomsten uit arbeid vooralsnog tijdelijk te laten
behouden. Thans bestaat er geen specifieke vrijlatingsregeling voor deze
groep, hetgeen een reden kan zijn om niet in deeltijd met een aanvulling
vanuit de bijstand, te gaan werken. Met de nieuwe vrijlatingsregeling gaat
voor deze groep, anders dan nu, óók werken in deeltijd daadwerkelijk
lonen. Voorts geldt dat werknemers in het systeem van loonkostensubsidie een cao- of minimumloon ontvangen en over dat loon pensioen
opbouwen. Dat stimuleert werknemers eveneens te gaan werken. Indien
werknemers parttime werken, leidt uitbreiding van het aantal gewerkte
uren dus tot een hoger loon, meer pensioenopbouw en uiteindelijk tot
uitstroom uit de bijstand. Hiermee beoogt de regering ook voor deze
doelgroep een goede balans te realiseren tussen de mogelijkheden voor
gedeeltelijk vrijlating van inkomsten uit een loonkostensubsidie arbeidsverband, het vangnetkarakter van de bijstand en het stimuleren van
volledige uitstroom uit de bijstand.
De voorgestelde vrijlatingsregeling is qua hoogte te vergelijken met de
vrijlatingsregeling voor medisch urenbeperkten; niet qua duur. Mensen
met een medische urenbeperking hebben in beginsel géén mogelijkheid
om méér uren/dagen te (gaan) werken en daardoor uit de bijstand te
stromen. Mensen met een medische urenbeperking die in deeltijd werken
en daarmee een inkomen genereren dat lager is dan de op hen van
toepassing zijnde bijstandsnorm, komen thans reeds in aanmerking voor
aanvullende bijstand én de voor hen geldende structurele vrijlating.
Hierdoor loont het reeds voor deze doelgroep om ook bij een beroep op
aanvullende bijstand, naar vermogen te gaan en te blijven werken.
In de nieuwe vrijlatingsregeling voor mensen die met loonkostensubsidie
werkzaam zijn, geldt voor wat betreft de partners, net als bij de overige
reeds bestaande vrijlatingsregels, dat wanneer beide partners onder de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

23

doelgroep vallen iedere partner afzonderlijk recht heeft op de inkomstenvrijlating. Voorts geldt in dit verband dat ook de nieuwe vrijlatingsregels
zijn gekoppeld aan de inkomsten in een maand ongeacht het aantal uren
dat wordt gewerkt. De (aanvullende) bijstand wordt immers op maandbasis vastgesteld (artikel 45, eerste lid, van de Participatiewet).
Mogelijkheid tot verlenging duur vrijlating
Een structurele gedeeltelijke vrijlating van arbeidsinkomsten van een
arbeidsbeperkte die geen medische urenbeperking heeft maar wel met
loonkostensubsidie werkzaam is, zou de belanghebbende om financiële
redenen kunnen weerhouden om zijn werkuren iets uit te breiden. Immers
indien een arbeidsinkomen op of net boven bijstandsniveau wordt
gegenereerd, dan is er geen recht meer op aanvullende bijstand, en dus
ook niet op de vrijlating van inkomsten. Personen met een medische
urenbeperking daarentegen kunnen in het algemeen gesteld hun
werkuren niet uitbreiden; mensen die geen urenbeperking hebben, maar
alleen een verminderde loonwaarde kunnen dat in beginsel wel, waardoor
in individuele gevallen ook uitstroom uit de bijstand tot de mogelijkheden
kan behoren. Dat laatste beoogt de regering ook met de nieuwe vrijlatingsregeling te stimuleren.
Om te voorkomen dat iemand die met loonkostensubsidie werkzaam is,
langer dan nodig aangewezen blijft op aanvullende bijstand, is er in de
voorgestelde nieuwe vrijlatingsregeling geen sprake van een structurele
vrijlating, maar van een tijdelijke vrijlating voor de duur van 12 maanden.
Langer in de bijstand blijven dan nodig, terwijl – gelet op de arbeidsmogelijkheden van de belanghebbende – uitstroom mogelijk moet worden
geacht, wordt door de tijdelijkheid van de vrijlating op den duur financieel
onaantrekkelijker. De tijdelijke vrijlating eindigt na de genoemde periode
van 12 maanden. Na de eerste vrijlating beoordeelt het college of er
sprake is van een situatie waarbij door in de persoon gelegen omstandigheden uitbreiding van de arbeidsuren niet of bijna niet mogelijk is. Als dat
naar het oordeel van het college het geval is, zal de gemeente een nieuwe
vrijlating toekennen. Deze wordt voortgezet zolang de belanghebbende
– gelet op in de persoon gelegen individuele omstandigheden – niet meer
uren kán werken, en daardoor een uitbreiding van de deeltijduren niet
mogelijk wordt geacht. Voor het formeel beëindigen van deze verlengde
vrijlating dient het college – na toetsing van de veranderde persoonlijke
omstandigheden – een besluit te nemen, anders loopt de vrijlating door.
De toekenning ervan vindt plaats aan personen waarvan geen wijziging in
de omstandigheden is te verwachten en zal dan ook voortduren zolang die
omstandigheden inderdaad niet veranderen. Wanneer er wel sprake is van
veranderde omstandigheden die van invloed kunnen zijn op de vrijlating
van inkomsten, zullen deze op grond van artikel 17 van de wet aan het
college moeten worden gemeld. Het college kan dan toetsen of nog
steeds voldaan wordt aan de criteria van de vrijlating. Mocht dit niet
langer het geval zijn dan zal het college de vrijlating formeel beëindigen
en dit in een beschikking aan belanghebbende kenbaar maken.
Met in de persoon gelegen omstandigheden doelt de regering hier niet op
de aanwezigheid van een medische urenbeperking, maar bijvoorbeeld op
eventuele individuele praktische belemmeringen die de belanghebbende
ondervindt bij het uitbreiden van zijn werkuren en zijn feitelijke aanwezigheid op het werk. Deze belemmeringen kunnen uiteraard wel een
relatie hebben met de individuele medische beperking van de belanghebbende. Te denken valt aan de beschikbaarheid van hulp van derden die
voor de belanghebbende noodzakelijk is bij de dagelijkse verzorging,
huishouding en vervoer van en naar het werk en die een voorwaarde is
om meer uren aan het arbeidsproces deel te nemen. Voorts kan
verlenging afhangen van andere aspecten ter beoordeling van het college,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

24

waarmee belanghebbende met een arbeidsbeperking alleen wordt
geconfronteerd indien een daadwerkelijke uitbreiding van de werkuren
aan de orde is. Het betreft hier dus bij uitstek individueel maatwerk. In dit
verband hecht de regering eraan om te benadrukken dat «het niet kunnen
uitbreiden van werkuren, omdat die extra uren binnen de organisatie van
de werkgever niet voor handen zijn», niet als een individuele belemmering wordt beschouwd.
Met dit wetsvoorstel zullen mensen die met loonkostensubsidie in deeltijd
werken, én naar het oordeel van het college vanwege hun individuele
omstandigheden niet meer uren kúnnen werken voor langere tijd voor
deze vrijlating in aanmerking kunnen komen.
Het verstrekken en vrijlaten van stimuleringspremies
Voor de belanghebbende waarbij een verlengde vrijlating niet aan de orde
is, kan het college ervoor kiezen om de uitstroom van belanghebbende uit
de bijstand te stimuleren door het verstrekken van een (half-)jaarlijkse
premie gericht op arbeidsinschakeling. Vanwege de positieve prikkel die
van de premie zal uitgaan bij de activering van de belanghebbende, is in
de Participatiewet reeds voorzien in vrijlating van zo’n premie. Zowel de
vraag of een verlenging van de vrijlatingstermijn in individuele gevallen
aan de orde is, als het verstrekken van een uitstroompremie, is ter
beoordeling aan het college.
Personen tot 27 jaar die met loonkostensubsidie werkzaam zijn
Jongeren tot 27 jaar met een arbeidsbeperking kunnen eveneens in
aanmerking komen voor werk met toepassing van loonkostensubsidie.
Ook voor hen geldt dat het vanwege de arbeidsbeperking moeilijker is om
aan het werk te blijven en uit de bijstand te stromen dan jongeren zonder
een arbeidsbeperking. De nieuwe vrijlatingsregeling geldt – in lijn met de
vrijlating voor jongeren met een medische urenbeperking – ook voor hen.
Ook wordt met dit wetsvoorstel de vrijlating van de stimuleringspremie
op deze doelgroep van toepassing.
Motie van de leden Raemakers en Renkema28.
In deze motie wordt overwogen dat ruim 60% van de mensen die met
loondispensatie of loonkostensubsidie werken dat in deeltijd doet. In de
motie wordt geconstateerd dat de regering voorstelt om voor mensen die
in deeltijd werken maar geen medische urenbeperking hebben, een
soortgelijke vrijlating in te voeren als voor de medisch urenbeperkten,
maar dan als een incidentele vrijlating met mogelijkheid tot verlenging.
De motie verzoekt de regering een beeld te geven van hoeveel uren deze
doelgroep werkt en – voor zover bekend – wat de redenen zijn om in
deeltijd te werken.
In reactie daarop het volgende. Ter uitvoering van de motie heeft de
regering aan het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gevraagd om
onderzoek te doen naar het aantal personen dat gebruik maakt van
loonkostensubsidie met een onderverdeling naar werkend/niet-werkend
en met bijstand/zonder bijstand. Deze informatie heeft het CBS in maart
2019 geleverd en gepubliceerd.29 In dit onderzoek heeft het CBS gekeken
naar de daadwerkelijk gewerkte uren per week van personen met een
vorm van loonkostensubsidie. Het kan gaan om een loonkostensubsidie
op grond van de Participatiewet, een forfaitaire loonkostensubsidie of een
tijdelijke loonkostensubsidie. In de door het CBS gepubliceerde tabel
28
29

Kamerstukken II 2018/19, 35 000 XV, nr. 62.
https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2019/12/loonkostensubsidie-en-omvang-baan-september2018.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

25

worden alle personen met een vorm van loonkostensubsidie per eind
september 2018, weergegeven naar het gemiddeld aantal gewerkte uren
per week in september 2018. Uit het onderzoek kan de conclusie worden
getrokken dat in totaal 16.830 personen met loonkostensubsidie
werkzaam waren. Daarvan waren 1620 personen met loonkostensubsidie
werkzaam én hadden daarnaast aanvullende algemene bijstand
ontvangen. Dat is dus 10% van het totaal.
In dit kader is voorts het eindrapport «De werking en effectiviteit van de
instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie30» van het bureau
APE Public Economics & De beleidsonderzoekers, van belang. Uit dit
rapport blijkt onder andere dat in de praktijk een deel van de gemeenten
erop stuurt om werknemers te bemiddelen naar een baan voor ongeveer
28 uur per week: het punt waarop de werknemer net uit de uitkering is en
de loonkostensubsidie voor gemeenten laag is. Dit kan werknemers
belemmeren in hun professionele ontwikkeling en in het ontplooien van
hun verdiencapaciteit. Desondanks werkt blijkens het onderzoek (peiljaar
2016) 40 procent van de werknemers die met loonkostensubsidie aan het
werk is fulltime. Voorts werkt volgens het onderzoek 19 procent tussen de
32 en 36 uur, en 24 procent tussen de 24 en 32 uur.
Voor het verkrijgen van inzicht in de redenen van deze doelgroep om in
deeltijd te werken is navraag gedaan bij het uitvoeringspanel gemeenten.
Hieruit is een wisselend beeld naar voren gekomen. De redenen/oorzaken
van het werken in deeltijd die worden genoemd, variëren van de
aanwezigheid van een medische beperking, dat werkgevers maar een
dienstverband met een beperkt aantal uren aanbieden, tot een meer
financiële reden, te weten «meer werken loont altijd, maar relatief minder,
als je meer gaat verdienen».
Motie Van Brenk c.s.31
In deze motie wordt, overwegende dat het in mindering brengen van
gratificaties en mogelijke bijzondere loonuitkeringen op de (Wajong-)
uitkering bijzonder demotiverend werkt voor mensen met een arbeidsbeperking – de regering verzocht om bij de harmonisatie van de Wajong en
de uitwerking van het breed offensief, de wet- en regelgeving op dit punt
grondig door te lichten, en demotiverende effecten van wet- en regelgeving voor mensen met een arbeidsbeperking zo veel mogelijk weg te
nemen.
In reactie daarop het volgende. De Participatiewet is – anders dan de
Wajong – ingericht als vangnet van de Nederlandse sociale zekerheid. Het
uitgangspunt is dan ook dat de bijstand altijd complementair is op de
eigen middelen (inkomen/vermogen) van de belanghebbende. In het
voorliggende wetsvoorstel is er specifiek voor mensen die met loonkostensubsidie in deeltijd werkzaam zijn en daardoor op aanvullende bijstand
zijn aangewezen een uitzondering op dit complementariteitsbeginsel
gemaakt. Voor hen wordt met dit wetsvoorstel namelijk een tijdelijke
vrijlatingsregeling voor inkomsten uit arbeid geïntroduceerd met de
uitdrukkelijke mogelijkheid van verlenging daarvan voor personen waarbij
uitbreiding van arbeidsuren (nog) niet aan de orde is. Deze vrijlatingsregeling is ook van toepassing op bijstandsgerechtigde personen jonger
dan 27 jaar die met loonkostensubsidie werkzaam zijn. Naast het reguliere
inkomen uit arbeid, vallen ook inkomensbestanddelen zoals gratificaties,
dertiende maand, bonussen e.d. onder inkomen uit arbeid en dus óók
onder de vrijlatingsregeling. Omdat aan de 15% vrijlating van de
arbeidsinkomsten een maximumbedrag per maand is verbonden,
betekent dat een incidentele verhoging van het inkomen (bijvoorbeeld
30
31

https://www.ape.nl/include/downloadFile.asp?id=1433.
Kamerstukken II 2018/19, 29 817, nr. 148.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

26

door een gratificatie/bonus/of extra uren werken) alleen gevolgen voor het
totale inkomen van de belanghebbende heeft indien het maximumvrijlatingsbedrag nog niet is bereikt. Bovendien kan het in de uitvoeringspraktijk voorkomen dat de genoemde incidentele extra inkomsten leidt tot
een inkomen dat de toepasselijke bijstandsnorm (maand) overschrijdt. In
dit kader wijst de regering nogmaals expliciet op de hiervoor reeds
genoemde mogelijkheid van de colleges om in individuele gevallen een
stimuleringspremie gericht op arbeidsinschakeling te verstrekken. De
regering ziet derhalve geen aanleiding om een aparte vrijlating voor de
eerdergenoemde inkomensbestanddelen in de Participatiewet op te
nemen.
Aangehouden motie Stoffer 32
Tijdens de behandeling van de begroting 2020 van het Ministerie van SZW
heeft het lid Stoffer gevraagd naar de onderbouwing van de hoogte van
de vrijlating van inkomsten uit arbeid (15%) van personen die medisch
urenbeperkt zijn en een motie op dit punt ingediend. Het lid Stoffer acht
deze regeling voor de doelgroep van wezenlijk belang door het
wetsvoorstel vereenvoudiging Wajong, aangezien een deel van deze
groep voor meer is aangewezen op een inkomensaanvulling uit de
Participatiewet. De Staatssecretaris van SZW heeft in reactie hierop
verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Breed
offensief waarin op de betreffende vraagpunt zal worden ingegaan. Het lid
Stoffer heeft daarop de motie aangehouden.
Voor mensen met een medische urenbeperking geldt een structurele
vrijlating van 15% van de maandelijkse arbeidsinkomsten met een
maximum van thans € 136,25 per maand. Structureel, omdat zij vanwege
hun urenbeperking niet in staat geacht worden om méér uren te werken
om zo uit de uitkering te kunnen stromen. Er is geen uitgebreide onderbouwing in de parlementaire geschiedenis van deze vrijlating is te vinden.
Dat heeft te maken met het feit dat deze regeling bij amendement per
1 januari 2015 in de Participatiewet is gekomen. Dat betekent echter niet
dat de hoogte van deze vrijlating willekeurig is gekozen. Het is een balans
tussen enerzijds de stimulans om vanuit de bijstand (deeltijd) werk te
aanvaarden en daarmee een wat hoger inkomen te generen en anderzijds
zoveel mogelijk aansluiting te houden met de bestaande normensystematiek en de overige vrijlatingen van arbeidsinkomsten in de bijstand.
Ten aanzien van de relatie met de Wajong geldt het volgende. Jonggehandicapten die met een medische urenbeperking recht op Wajong hebben,
zijn voor hun inkomensaanvulling tot het sociaal minimum niet afhankelijk
van de Participatiewet. De Wajong biedt deze jonggehandicapten namelijk
reeds een individuele en ongetoetste uitkering op het niveau van het
sociale minimum. Op het moment dat zij gaan werken ontvangen zij naast
het loon een aanvullende Wajong-uitkering. Met het wetsvoorstel
vereenvoudiging Wajong wordt de berekening van deze aanvullende
Wajong-uitkering aangepast. Maximaal 70% van het inkomen van
Wajongers met arbeidsvermogen wordt verrekend met de uitkering. Deze
werkwijze is voor zowel Wajongers mét als zónder een medische
urenbeperking gelijk.
6. Wegnemen administratieve knelpunten
no-riskpolis/ziekmelding
Werkgevers komen via UWV in aanmerking voor compensatie van de
kosten van loondoorbetaling als de werknemer onder de dekking van de
no-riskpolis valt en ziek uitvalt. Sinds 1 januari 201633 vallen mensen uit
32
33

Kamerstukken II, 2019/20, 35 300, nr 75.
Stb. 2015, 547.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

27

de gemeentelijke doelgroep banenafspraak en mensen met een beschutte
werkplek in de Participatiewet onder de dekking van de no-riskpolis. De
beschikbaarheid van de no-riskpolis kan op veel waardering rekenen. Er
zijn echter onder meer tijdens de praktijktafels en uit onderzoek34 ook
administratieve knelpunten naar voren gekomen.
Eén van de voorstellen uit de eerdergenoemde brief met de uitwerking
breed offensief is om administratieve knelpunten rond de no-riskpolis en
ziekmelding in relatie tot loonkostensubsidie weg te nemen. Aan een
expertgroep bestaande uit vertegenwoordigers van gemeenten, UWV,
werkgevers, Inlichtingenbureau en SZW is begin 2019 gevraagd om
daartoe voorstellen uit te werken.
De expertgroep heeft twee scenario’s uitgewerkt, één voor verbeteringen
binnen het huidige wettelijke kader en één voor een alternatief systeem.
De expertgroep ziet het alternatief als de ideale oplossing voor de
gesignaleerde knelpunten. In het alternatief betaalt UWV bij ziekte een
ZW-uitkering (no-riskpolis) ter hoogte van het dagloon minus het bedrag
aan loonkostensubsidie. De loonkostensubsidie van de gemeente aan de
werkgever loopt dan (anders dan nu) gewoon door. Dit bespaart
werkgevers veel bureaucratie. Dit alternatief vergt wetswijziging. Alle
partijen hebben aangegeven dat het alternatief de voorkeur verdient.
Op basis van alle ingezamelde inzichten voorziet dit wetsvoorstel in de
benodigde wijzigingen van de Ziektewet en de Participatiewet. Hierna
worden het huidige systeem, de gesignaleerde knelpunten en de
voorstellen toegelicht.
Huidige systeem
Het huidige systeem houdt in dat bij ziekte een ziekmelding bij UWV moet
worden gedaan. Bij toekenning van een ZW-uitkering uit hoofde van een
no-riskpolis baseert UWV de ZW-uitkering op het loon35. Hiermee wordt
de werkgever gecompenseerd voor de kosten van loondoorbetaling bij
ziekte. Als betrokkene beter is stopt UWV de betaling. Dit is geregeld in de
Ziektewet. UWV houdt dus in de huidige situatie geen rekening met
eventuele bedragen aan loonkostensubsidie die de werkgever van de
gemeente ontvangt. In de Participatiewet is in verband daarmee bepaald
dat de gemeente geen loonkostensubsidie verstrekt over perioden waarin
recht bestaat op ziekengeld op grond van de Ziektewet. Met het huidige
systeem wordt beoogd te voorkomen dat de werkgever over dezelfde
periode zowel loonkostensubsidie van de gemeente krijgt als loon vanuit
de no-riskpolis van UWV. Daarmee zou hij worden overgecompenseerd.
Het Inlichtingenbureau faciliteert bij het stopzetten en hervatten van
loonkostensubsidie. Dit is nodig om gemeenten tijdig te informeren dat
het stopzetten of hervatten van loonkostensubsidie aan de orde is.
Knelpunten
De uitvoeringspraktijk laat administratieve knelpunten zien. Een eerste
knelpunt is dat werkgevers het lastig vinden dat ze een werknemer bij
ziekte vaak bij twee loketten moeten ziek- en betermelden: bij UWV
(vanwege de no-riskpolis) en bij de gemeente (vanwege het stopzetten
van de loonkostensubsidie). Dit laatste is niet wettelijk voorgeschreven.
Een aantal gemeenten heeft echter als voorwaarde bij het verstrekken van
34

Het onderzoek naar werking en effectiviteit van loonkostensubsidie en loondispensatie, zie
Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 134 en onderzoek naar de ervaringen van werkgevers met
de Participatiewet, zie Kamerstukken II 2019/20 34 352, nr. 187.
35
De wettelijke hoogte van de ZW-uitkering ligt thans in het eerste ziektejaar doorgaans op 100%
van het dagloon. Werkgevers kunnen nl. het eerste ziektejaar verzoeken om een verhoging
met 30% tot 100% van het dagloon. In het tweede jaar is de uitkering 70% van het dagloon.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

28

een loonkostensubsidie opgenomen dat de werkgever de ziekmelding ook
aan de gemeente moet doen.
Verder vinden werkgevers het systeem voor ziek- en betermelding weinig
gebruiksvriendelijk. Het leidt tot allerlei verrekeningen tussen gemeenten
en werkgevers omdat het werkproces van UWV bij de uitbetaling
no-riskpolis en het proces bij gemeenten met loonkostensubsidie niet
synchroon lopen. Het verrekenen van bedragen is voor werkgevers
bewerkelijk, kost tijd en gaat niet altijd goed. Gemeenten en werkgevers
maken afspraken hoe hiermee om te gaan, maar deze afspraken
verschillen onderling.
Voorstellen wetswijziging
Allereerst wordt de Ziektewet gewijzigd. Door deze wijziging houdt UWV
bij het vaststellen van de hoogte van een ZW-uitkering (no-riskpolis) direct
rekening met een doorlopende loonkostensubsidie aan de werkgever.
Door de wijziging wordt de hoogte van de ZW-uitkering mede gebaseerd
op het door de gemeente vastgestelde en geregistreerde loonwaardepercentage. UWV mag hierop afgaan.
In de tweede plaats wordt de bepaling in de Participatiewet geschrapt dat
de loonkostensubsidie moet worden stopgezet tijdens de periode waarop
recht bestaat op een ZW-uitkering in verband met een no-riskpolis. Als
gevolg van deze wijziging loopt de loonkostensubsidie van de gemeente
aan de werkgever na deze wetswijziging gewoon door. Er zijn dan veel
meer minder mutaties in het verkeer tussen werkgever en gemeenten. Dit
voorkomt verrekeningen tussen gemeenten en werkgevers en tussen
UWV en gemeenten, dubbele ziekmeldingen en scheelt veel tijd en
energie.
Tot slot wordt voor lopende gevallen overgangsrecht getroffen.
Deze wijzigingen hebben gevolgen voor de uitvoering. UWV moet kunnen
beschikken over actuele en betrouwbare informatie over de bedragen die
door gemeenten aan loonkostensubsidie worden betaald. Dit is geen
sinecure, zoals ook bleek uit de uitgebrachte commentaren (zie ook
hoofdstuk 8) 36.
De regering heeft naar aanleiding van de uitgebrachte commentaren aan
een externe expert (GIDSZ organisatieadvies) gevraagd om een advies uit
te brengen over de (on)mogelijkheden en randvoorwaarden van een
gemeentelijke gegevensbestand met actuele, betrouwbare gegevens over
verstrekte loonkostensubsidiebedragen dan wel de (on) mogelijkheden
van mogelijke alternatieven. GIDSZ organisatieadvies heeft hierover in
september 2019 advies uitgebracht. Het advies is tot stand gekomen na
consultatie van betrokken partijen (met name experts van UWV, VNG en
Inlichtingenbureau). Het advies presenteert een oplossingsrichting ten
aanzien van de uitvoeringsaspecten. Deze oplossingsrichting bevat de
volgende elementen:
1. Tijdens ziekte van een werknemer, waarvoor de no-riskpolis en
loonkostensubsidie van toepassing is, loopt loonkostensubsidie van
gemeenten gewoon door. De loonkostensubsidie wordt dus niet
verrekend;
2. De ziektewetuitkering (uitkering no-riskpolis) van UWV aan de
werkgever wordt daarbij gebaseerd op de loonwaarde. Dit is een
36

Eerder is deze route geprobeerd maar niet gelukt (Kamerstukken II 2014/15, 34 194, nr. 3). Er
was toen niet de verwachting dat UWV tijdig zou kunnen beschikken over de benodigde
gegevens. Daarom is destijds gekozen voor het huidige systeem. Verschil met toen is dat
inmiddels duidelijk is dat de vaststelling van loonkostensubsidie sinds 2017 aanzienlijk is
vereenvoudigd en dat het huidige systeem administratieve knelpunten oplevert voor
werkgevers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

29

gegeven dat door gemeenten wordt vastgelegd en beschikbaar wordt
gesteld aan UWV;
3. Het loonwaardegegeven wordt door gemeenten via het Inlichtingenbureau aan UWV verstrekt via een zgn. «routeervoorziening» (mogelijk
het DKD Re-integratiebericht).
Deze oplossingsrichting vergt technische uitwerking met betrokken
partijen (VNG, UWV en Inlichtingenbureau). Met het oog op de technische
uitwerking heeft UWV een aanvullende uitvoeringstoets uitgebracht.
Hieruit blijkt dat deze wetswijziging vanwege de benodigde technische
aanpassingen per 1 januari 2022 uitvoerbaar is.
De regering stelt met voldoening vast dat het advies een waardevolle
bijdrage levert aan het realiseren van het beoogde doel, het wegnemen
van administratieve lasten voor werkgevers bij de uitvoering van de
no-riskpolis. Het advies biedt een oplossingsrichting voor de uitvoering
van het daartoe strekkende voorstel. In plaats van het verrekenen van een
loonkostensubsidie, gaat UWV bij het vaststellen van de no-risk uitkering
uit van het bij onafhankelijke loonwaardemeting vastgestelde percentage
voor de loonwaarde van een werknemer. De ZW-uitkering no-riskpolis
biedt daarmee een compensatie voor de loonkosten bij ziekte voor het
productieve deel van de loonkosten (loonwaarde). De loonkostensubsidie
(die bij ziekte blijft doorlopen) biedt aanvullend een compensatie voor de
verminderde productiviteit van de werknemer met een arbeidsbeperking.
Het vaststellen van de hoogte van de no-riskpolis uitkering op basis van
de loonwaarde sluit daarmee beter aan bij het doel van de no-riskpolis:
het bieden van een financiële vergoeding voor doorlopende loonkosten
bij ziekte. De regering heeft de wettekst daarop aangepast.
Ter illustratie: als de loonwaarde bij voorbeeld wordt vastgesteld op 60%
berekent de gemeente op basis daarvan de hoogte van de loonkostensubsidie. Dat is dan 40% verhoogd met werkgeverslasten. Die loonkostensubsidie blijft op grond van dit wetsvoorstel bij ziekte doorlopen. De uitkering
no-riskpolis die UWV dan uitkeert is dan 60%*dagloon. In aansluiting bij
de huidige berekening van de no-riskpolis wordt deze ook in dit voorstel
in het tweede ziektejaar gebaseerd op 70% van het dagloon. In het tweede
ziektejaar is de formule dus: 70% van het loonwaardepercentage maal het
dagloon.
Met de inwerkingtredingsbepaling van dit wetsvoorstel wordt rekening
gehouden met de mogelijkheid van een latere invoering van dit onderdeel
door te kiezen voor de mogelijkheid van een gedifferentieerde inwerkingtreding. Voor lopende gevallen wordt voorzien in overgangsrecht.
Dit betekent dat UWV en gemeenten bij nieuwe ziektegevallen vanaf
1 januari 2022 de nieuwe werkwijze toepassen. Bij ziektegevallen die zijn
aangevangen voor de datum van inwerkingtreding en die voortduren tot
na deze datum hanteren UWV en gemeenten nog de oude werkwijze. Bij
betermelding geeft UWV dit door aan de gemeente, wordt de ZW-betaling
beëindigd en de loonkostensubsidiebetaling hervat door de gemeente.
Voor lopende ziektegevallen moet dus rekening gehouden worden met
enige uitloop van de oude werkwijze, dit afhankelijk van de duur van de
ziekte. Omdat de meeste ziektegevallen kortdurend zijn zal de uitloop in de
meeste gevallen beperkt zijn.
7. Uitzondering vierwekenzoektermijn voor mensen met een
beperking
Dit wetsvoorstel stelt voor een uitzondering te maken op de bestaande
vierwekenzoektermijn voor een specifieke groep jongeren met beperkingen, namelijk jongeren met een medische urenbeperking en jongeren
die behoren tot de doelgroep loonkostensubsidie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

30

Bij een eerste melding van een jongere is dit echter nog niet bekend.
Daarom stelt de regering in aanvulling hierop voor om ook jongeren uit te
zonderen die in het jaar voorafgaand aan eerste melding en aanvraag
bijstand het praktijkonderwijs (Pro) of het voortgezet speciaal onderwijs
(Vso) hebben verlaten. De uitzondering van de vier weken zoektermijn
voor deze jongeren geldt gedurende het eerste jaar na de eerste melding
en aanvraag van bijstand.
Daarnaast regelt het wetsvoorstel de bevoegdheid voor gemeenten om
aan jongeren binnen de vier weken zoektermijn ondersteuning te bieden
gericht op arbeidsinschakeling. Dit kunnen gemeenten nu weliswaar op
grond van de algemene zorgplicht, maar hierover bestaat veel onduidelijkheid. Hieronder wordt dit toegelicht.
Op grond van de Participatiewet geldt voor jongeren tot 27 jaar dat een
aanvraag om inkomensondersteuning niet eerder kan worden ingediend
– en dat een gemeente een aanvraag niet eerder in behandeling kan
nemen – dan vier weken na melding als werkzoekende. Gedachte hierbij is
jongeren tot 27 jaar meer bewust te maken van hun eigen verantwoordelijkheid om aan het werk te komen en het minder vanzelfsprekend te
maken dat direct een beroep kan worden gedaan op bijstand. De vier
weken zoektermijn is met ingang van 2012 van kracht.
Met ingang van 2015 is een grotere doelgroep kwetsbare jongeren onder
de verantwoordelijkheid van gemeenten gekomen, vanwege het afsluiten
van de Wajong voor jongeren met een arbeidsbeperking die wel kunnen
werken. Sindsdien geldt voor hen dus ook de vier weken zoektermijn.
In de brief aan de Tweede Kamer over Simpel Switchen in de Participatieketen van 27 december 201837 heeft de regering aangegeven dat het voor
jongeren met een beperking extra lastig kan zijn om de stap vanuit de
bijstand naar betaald werk te maken. Dit heeft onder andere te maken met
het feit dat de vier weken zoekperiode financiële onzekerheid met zich
meebrengt. Het belemmert jongeren met een beperking, anders dan
beoogd, om werk te aanvaarden of om het aantal werkzame uren uit te
breiden waarmee men zou kunnen uitstromen uit de bijstand. Het gaat
hierbij om kwetsbare mensen die verder zonder ondersteuning van de
gemeente een zeer geringe kans zouden hebben op arbeidsinschakeling.
De huidige vierwekenzoektermijn kan voor hen dus een knelpunt vormen.
Voorkomen moet worden dat deze kwetsbare jongeren geen stappen naar
werk durven te zetten of volledig buiten beeld raken van de gemeente en
daardoor niet meer naar werk kunnen worden toegeleid. De regering stelt
daarom voor om de vierwekenzoektermijn op onderdelen aan te passen.
Het eerste voorstel betreft de ondersteuning gericht op arbeidsinschakeling. Gemeenten gaan verschillend met de arbeidsondersteuning
gedurende de vier wekenzoektermijn om, zo blijkt uit onderzoek, bij
voorbeeld van de Inspectie SZW38. Er blijkt ook veel onduidelijkheid te zijn
bij gemeenten over het wel of niet mogen ondersteunen van jongeren
tijdens de vier weken zoektermijn.
De afgelopen jaren heeft de Staatssecretaris van SZW gemeenten in
verschillende verzamelbrieven (nu: Gemeentenieuws van SZW)39
gewezen op de mogelijkheid van ondersteuning. Gemeenten hebben via
de integratie-uitkering sociaal domein participatiemiddelen tot hun
beschikking die vrij besteedbaar zijn. Met dit wetsvoorstel formaliseert de
regering de bevoegdheid van gemeenten om jongeren tot 27 jaar
ondersteuning te bieden indien zij die ondersteuning noodzakelijk achten.
37

Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 142.
Als je ze loslaat ben je ze kwijt, najaar 2016, hoofdstuk 4.
39
Verzamelbrief aan gemeenten, 2015-2, Verzamelbrief aan gemeenten, 2016-2, Gemeentenieuws van SZW 2018-2.
38

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

31

Daarnaast stelt de regering voor om voor een specifieke doelgroep van
jongeren tot 27 jaar een uitzondering te maken op de vierwekenzoektermijn waar het gaat om het in behandeling nemen van de aanvraag om
inkomensondersteuning (bijstand).
Wat betreft de afbakening van deze specifieke doelgroep is als
uitgangspunt genomen dat er een objectieve indicatie dient te zijn van de
mensen voor wie de uitzondering moet gelden. Het gaat hierbij in de
eerste plaats om jongeren tot 27 jaar die behoren tot doelgroep loonkostensubsidie alsmede de jongeren tot 27 jaar met een medische urenbeperking. Mensen die behoren tot de doelgroep loonkostensubsidie kunnen
vanwege hun arbeidsbeperking niet zelfstandig het wettelijk
minimumloon verdienen. Voor hen geldt dat het vanwege de arbeidsbeperking moeilijker is om aan het werk te komen en uit de bijstand te
stromen dan jongeren zonder een arbeidsbeperking. Ook sluit deze
afbakening aan bij de vrijlating van arbeidsinkomen die in het
wetsvoorstel is opgenomen. De uitzondering geldt ook voor mensen met
een medische urenbeperking. Voor hen geldt dat zij vanwege hun
arbeidsbeperking minder kunnen werken dan de normale arbeidsduur.
Ook voor deze groep geldt dat ze vanwege deze arbeidsbeperking
moeilijker aan het werk komen en vanwege de arbeidsbeperking vaak
aangewezen zijn op aanvullende bijstand. Deze groep is in de Participatiewet ook bekend vanwege de voor hen reeds bestaande vrijlating van
arbeidsinkomen.
Als een jongere zich voor het eerst meldt voor een aanvraag om bijstand
is echter niet bekend of de betreffende jongere tot een van de bovengenoemde doelgroepen behoort. Om deze reden stelt de regering voor om
de uitzondering op de vierwekenzoektermijn ook toe te passen op
jongeren die ingeschreven hebben gestaan bij het praktijkonderwijs of het
voortgezet speciaal onderwijs, gedurende een jaar na het verlaten van
school. Deze jongeren hebben een kwetsbare arbeidsmarktpositie.
Daarom ook is geregeld dat zij behoren tot de doelgroep van de banenafspraak wanneer zij zich schriftelijk melden bij UWV; een inhoudelijke
beoordeling is daarbij niet aan de orde.
In het betreffende jaar na de eerste aanvraag om bijstand geldt de
uitzondering op de vierwekenzoektermijn voor deze schoolverlaters van
Vso/ Pro ook wanneer zij na te zijn gaan werken weer opnieuw uitvallen.
Naar verwachting zal in dat jaar door gemeenten kunnen worden
vastgesteld of zij daadwerkelijk tot de doelgroep loonkostensubsidie of
medisch urenbeperkten behoren. Snelle uitval uit werk kan hiervoor een
signaal zijn. De uitzondering op de vierwekenzoektermijn geldt na het
eerste jaar vervolgens alleen voor jongeren die behoren tot de doelgroep
loonkostensubsidie en voor jongeren met een medische urenbeperking.
Jongeren die uitgezonderd zijn van de vierwekenzoektermijn hebben ook
een aanspraak op arbeidsondersteuning.
8. Ontvangen commentaren en adviezen40
Het wetsvoorstel is voorgelegd aan de VNG, UWV, de Inspectie Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW), het Adviescollege toetsing
regeldruk (ATR) en voor een cliëntentoets aan de Landelijke Cliëntenraad
(LCR). Daarnaast heeft het wetsvoorstel opengestaan voor internetconsultatie. De regering gaat hieronder in op de uitgebrachte commentaren.

40

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

32

8.1. VNG
De VNG onderschrijft in haar bestuurlijke reactie de uitgangspunten
(wegnemen complexiteiten, bijdrage aan duurzaam werk), en benoemt
drie toetspunten: 1) zijn maatregelen realistisch?, 2) zijn bestuurlijke
verhoudingen Rijk-gemeenten in balans? 3) is het budget toereikend?
De VNG benoemt dat veel wordt gevraagd van gemeenten, maar
onduidelijk is wat van werkgevers en UWV wordt gevraagd. De VNG
bepleit flexibiliteit van UWV in de samenwerking met gemeenten in
arbeidsmarktregio’s.
De regering vindt het van het grootste belang dat alle betrokken partijen
in het kader van het breed offensief meewerken aan het realiseren van de
doelstelling om meer mensen met een beperking aan werk te helpen. De
regering stelt vast dat alle partijen deze ambitie en de urgentie onderschrijven. Werkgevers zijn degenen die de banen moeten realiseren.
Gemeenten hebben de taak om mensen uit de Participatiewet te ondersteunen naar werk, bij voorkeur regulier werk, UWV heeft die taak voor
mensen uit de Wajong. Naar aanleiding van de reactie van de VNG is
hoofdstuk 4 van deze memorie van toelichting op dit punt nader verduidelijkt. De regering vindt het van belang dat in de arbeidsmarktregio’s wordt
ingezet op optimale dienstverlening aan werkgevers omdat zij voor de
banen moeten zorgen. Daarbij wijst de regering op de voornemens die
een werkgroep heeft uitgewerkt om de werkgeversdienstverlening
structureel te versterken. Daarbij is de aandacht gevestigd op drie
belangrijke randvoorwaarden om meer mensen aan het werk te helpen en
daarover afspraken te maken met gemeenten en UWV: 1) een gezamenlijk
herkenbaar, gezamenlijk, publiek aanspreekpunt voor werkgevers in elke
arbeidsmarktregio, verzorgd door UWV en gemeenten. Ook private
arbeidsbemiddelaars kunnen zich daarbij aansluiten, 2) inzicht in de
profielen van de werkzoekenden van UWV en gemeenten op het regionale
Werkgeversservicepunt, ook voor werkgevers en private arbeidsbemiddelaars en 3) instrumenten en processen binnen de regio zoveel mogelijk
harmoniseren. Het besluit SUWI zal op deze onderdelen worden
aangepast zodat voor alle partijen duidelijk is wat wordt gevraagd van
elkaar. In dit traject wordt aandacht gegeven aan de ruimte bij UWV om in
de regio’s samen te werken met gemeenten.
De VNG merkt op dat extra kosten vooralsnog volledig voor rekening van
gemeenten komen, waardoor gemeenten worden beperkt in het toeleiden
naar werk van andere doelgroepen uit de Bijstand. Ook Divosa benoemt
dit. De VNG vraagt voorts aandacht voor het CPB-rapport over wijziging
van de financieringssystematiek loonkostensubsidie en de vragen rondom
herverdeeleffecten, vaststelling van het macrobudget, gevolgen voor het
verdeelmodel BUIG en de effecten op de vangnetregeling.
De regering merkt op dat de beoogde voorstellen, met name de aanvraagmogelijkheid voor ondersteuning op maat, als doel hebben om een
impuls te geven aan de begeleiding van mensen met een beperking naar
of op werk. Gemeenten hebben met de invoering van de Participatiewet
reeds de wettelijke taak gekregen om deze mensen te ondersteunen.
Hiervoor ontvangen gemeenten ook middelen via het Gemeentefonds.
Deze middelen lopen jaarlijks op en lopen in de pas met de geraamde
groei van deze nieuwe doelgroep. Dit wetsvoorstel bouwt op de reeds
bestaande taak voort door expliciet de aanvraagmogelijkheid voor
ondersteuning op maat in de wet op te nemen. Naast de inzet van
begeleiding is de inzet van loonkostensubsidies van evenzo groot belang.
De inzichten uit de CPB-notitie over een andere financieringswijze van
loonkostensubsidies neemt de regering mee in de verdere gesprekken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

33

met o.a. gemeenten, VNG en Divosa over de wenselijkheid om loonkostensubsidies te financieren op basis van realisaties. Hierbij is ook
aandacht voor de genoemde effecten op de verdeling van de middelen, de
vangnetregeling en de budgettaire gevolgen.
De regering heeft overigens voor het totale pakket van breed offensief
53 mln. vrijgemaakt voor de jaren 2020 en 2021. De tekst van Hoofdstuk
9.1 is hierop aangepast.
De VNG vindt dat de voorgestelde aanvraagmogelijkheid en uitbreiding
van de verordeningsplicht maatwerk belemmert en leidt tot meer
bureacratie en juridisering van re-integratie. De VNG vindt het
wetsvoorstel hierin te stringent en onvoldoende recht doen aan bestuurlijke verhoudingen tussen Rijk en gemeenten.
De regering heeft mede naar aanleiding van het commentaar van de VNG
de wettekst en toelichting van hoofdstuk 4 van de memorie van
toelichting aangepast en verduidelijkt. De verantwoordelijkheid voor een
goede uitvoering van de Participatiewet is in handen van het Rijk en de
gemeente als medeoverheid. De regering acht een goede balans in de
bestuurlijke verhoudingen tussen Rijk en gemeenten van belang. De
regering ziet Rijk en gemeenten, naast werkgevers en werkzoekenden, als
partners om de kansen op (duurzaam) werk voor mensen met een
beperking te verbeteren. Zoals in hoofdstuk 4 is aangegeven blijkt uit
onderzoek dat een deel van de gemeenten terughoudend is met bijvoorbeeld de inzet van persoonlijke ondersteuning en dat er veel verschillen
zijn tussen gemeenten onderling en tussen gemeenten en UWV waardoor
kansen worden gemist voor duurzame plaatsingen van mensen met een
beperking. Het Rijk is verantwoordelijk voor het systeem van de Participatiewet. Daarmee is het verantwoordelijk voor de rechtszekerheid van de
burgers. Dit wetsvoorstel beoogt meer waarborgen te bieden aan burgers
waar het gaat om het recht op ondersteuning op maat. Kern van de
beleidsinzet is dat de ondersteuning die mensen naar het oordeel van de
gemeente nodig hebben moet worden geboden. Het gaat hierbij dus
uitdrukkelijk alleen om het «wat» en niet om het «hoe». De gemeenten
onderzoeken de ondersteuningsbehoefte en kennen in een individueel
geval zo nodig voorzieningen toe. De regering hecht er groot belang aan
dat gemeenten hierbij maatwerk toepassen en hiervoor dan ook de
beleidsruimte houden. Met de voorgestelde maatregelen wordt naar het
oordeel van de regering een goed evenwicht bereikt tussen de beleidsruimte van gemeenten en de waarborgen die werkgevers en werknemers
nodig hebben.
Voorts expliciteert dit wetsvoorstel dat kandidaat-werknemers of
-werkgevers ondersteuning op maat kunnen aanvragen. Deze
mogelijkheid bestond impliciet al in de huidige wet. Het wetsvoorstel
regelt verder dat gemeenten in een verordening helder aangeven op
welke wijze zij een breed aanbod van op werk gerichte voorzieningen
beschikbaar stellenis om deze ondersteuning te bieden. Dit is van belang
uit oogpunt van transparantie voor werkzoekenden en werkgevers. VNG
en Divosa hebben het initiatief genomen om een modelverordening op te
stellen. Het gaat hierbij nadrukkelijk om een breed aanbod van
beschikbare instrumenten, dus niet om een «standaardondersteuning»,
los van de ondersteuningsbehoefte van betrokkene. In de uitvoering blijft
het uitgangspunt van maatwerk voluit overeind, omdat de ondersteuningsbehoefte van mensen verschilt. De regering heeft met haar
voorstellen een goede balans gezocht om zowel adequate ondersteuning
te borgen als gemeenten de ruimte te bieden voor maatwerk.
De VNG vraagt verder aandacht voor een aantal concrete punten. Zo
bepleit de VNG de verordeningsbepaling met betrekking tot de proefplaatsing te verruimen, te verduidelijken wat de reikwijdte is in de
verordeningsbepaling over integrale ondersteuning en in de verorderings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

34

bepaling met betrekking tot het regime inzake persoonlijke ondersteuning
niet te spreken over concrete bedragen. Het Uitvoeringspanel van
gemeenten heeft vergelijkbare punten ingebracht.
Naar aanleiding van de reactie van de VNG is in de wettekst en toelichting
verduidelijkt dat het bij de inzet van persoonlijke ondersteuning op de
werkvloer kan gaan om een erkende deskundige, zoals een jobcoach,
maar ook om een interne werkbegeleider. Ook is de verordeningsbepaling
over de proefplaatsing wat betreft de maximale duur in lijn gebracht met
de uitvoeringspraktijk van UWV. Verder is de verordeningsbepaling over
het behandelingsregime van persoonlijke ondersteuning conform het
voorstel van de VNG aangepast.
De VNG onderschrijft dat (meer) werken (meer) moet lonen, ook bij
deeltijdwerk. De VNG verwacht echter dat het voorstel voor een extra
vrijlating ervoor zorgt dat een werknemer die niet in staat is (of wordt
gesteld) meer uren te werken na een jaar vrijlating weer terug is bij af en
een inkomstenterugval tegemoetziet. In de praktijk zal de verlengingsmogelijkheid volgens de VNG leiden tot extra bureaucratisering, ruis in de
bemiddeling naar werk, onzekerheid voor betrokkenen en niet bijdragen
aan vermindering van complexiteit. Als alternatief denkt de VNG aan
maatregelen in de fiscale of toeslagensfeer.
In reactie hierop merkt de regering op dat thans het werken in een
dienstverband met loonkostensubsidie voor de mensen die hierbij blijven
aangewezen op aanvullende bijstand, niet lonend is. Uitgangspunt van de
wet is immers dat de bijstandsuitkering complementair is op de eigen
inkomsten. Op grond van de huidige wet vindt bij personen van 27 jaar en
ouder na de duur van de bestaande reguliere algemene vrijlating van 6
maanden, geen vervolgvrijlating plaats. Dit betekent dat de belanghebbende thans na 6 maanden werken reeds te maken kan krijgen met een
inkomstenterugval indien hij zijn werkuren niet kan uitbreiden. Bij
personen met een beperking jonger dan 27 jaar is – behoudens voor de
medisch urenbeperkten – thans niet voorzien in een vrijlatingsregeling. De
regering acht dit niet gewenst en wil hier binnen de kaders van de
Participatiewet wijziging in aanbrengen. Juist omdat het gaat om mensen
met een beperking wil de regering voor hen een specifieke nieuwe
vrijlating in de Participatiewet opnemen. Wel is dit voorstel naar
aanleiding van de reacties aangepast. Het voorstel houdt in een tijdelijke
vrijlating voor de duur van 12 maanden voor mensen die werken met
loonkostensubsidie, met de mogelijkheid van verlenging van deze
vrijlatingsduur wanneer er naar het oordeel van het college in de persoon
gelegen omstandigheden zijn, die uitbreiding van de uren (vrijwel)
onmogelijk maakt. In deze zin heeft de regering zowel de wetstekst als de
memorie van toelichting aangepast. Aangegeven is dat het college na
ommekomst van deze tijdelijk vrijlating beoordeelt of er sprake is van een
situatie waarbij door in de persoon gelegen omstandigheden uitbreiding
van de arbeidsuren niet of bijna niet mogelijk is. Als dat naar het oordeel
van het college het geval is, zal de gemeente een nieuwe vervolgvrijlating
toekennen. Deze wordt voortgezet zolang de belanghebbende- gelet op in
de persoon gelegen individuele omstandigheden – niet meer uren kán
werken, en daardoor een uitbreiding van de deeltijduren niet mogelijk
wordt geacht. Het formeel beëindigen van deze verlengde vrijlating vindt
alléén plaats indien het college daartoe – na toetsing van de veranderde
persoonlijke omstandigheden – een besluit heeft genomen. De toekenning
ervan vindt plaats aan personen waarvan geen wijziging in de omstandigheden is te verwachten en zal dan ook voortduren zolang die omstandigheden inderdaad niet veranderen. Wanneer er wel sprake is van veranderde omstandigheden die van invloed kunnen zijn op de vrijlating van
inkomsten, zullen deze op grond van artikel 17 van de wet aan het college

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

35

moeten worden gemeld. Het college kan dan toetsen of nog steeds
voldaan wordt aan de criteria van de vrijlating. Mocht dit niet langer het
geval zijn dan zal het college de vrijlating formeel beëindigen en dit in een
beschikking aan belanghebbende kenbaar maken.
De regering is van mening dat door de genoemde aanpassing het college
op basis van maatwerk zelf de duur van de verlengde vrijlating kan
vaststellen, waardoor er minder sprake is van bureaucratisering en
minder complexiteit voor de uitvoering.
De VNG vindt het voorstel om administratieve knelpunten bij de
no-riskpolis weg te nemen positief, maar is geen voorstander van het
inrichten van een database om dit mogelijk te maken. Het bedrag dat
gemeenten aan loonkostensubsidie verstrekken kan niet zomaar worden
ontsloten en uitgewisseld, omdat dit wordt geadministreerd in aparte
gemeentelijke financiële systemen. Ontsluiting daarvan zal tot hoge
kosten voor gemeenten leiden en kent een lange doorlooptijd. De VNG wil
wel graag met SZW en UWV verkennen hoe oplossingen kunnen worden
bedacht.
De regering hecht aan het wegnemen van administratieve knelpunten bij
de no-riskpolis. De regering heeft daarom aan een externe expert
gevraagd om advies uit te brengen over de (on)mogelijkheden en
randvoorwaarden van een gemeentelijk gegevensbestand met actuele,
betrouwbare gegevens over verstrekte loonkostensubsidiebedragen dan
wel de (on) mogelijkheden van mogelijke alternatieven. Dit advies is in
september 2019 beschikbaar gekomen. Naar aanleiding daarvan zijn de
wettekst en hoofdstuk 6 van deze memorie aangepast. De regering moge
daarnaar verwijzen.
8.2. Uitvoeringspanel
Het Uitvoeringspanel stelt dat het de uitvoerbaarheid van het conceptwetsvoorstel nog niet goed kan vaststellen, omdat dit mede afhankelijk is
van de lagere regels, de uitkomsten van de pilot stroomlijning werkproces
loonkostensubsidie, en de te ontwikkelen modelverordeningen. Het
Uitvoeringspanel geeft aan dat de tijdsplanning voor gemeenten te krap is
om de wet met ingang van 2020 uit te voeren. Het Uitvoeringspanel geeft
in algemene zin aan dat het huidige stelsel met de Participatiewet en de
samenhang met de banenafspraak met de voordelen die daaruit voortvloeien gecompliceerd is en bepleit dat het niet gecompliceerder wordt
vanuit uitvoerbaarheid en praktijk.
De regering zal de concept nadere regels die het voornemens is op te
stellen voor een uitvoeringstoets voorleggen aan het Uitvoeringspanel. De
regering is met het Uitvoeringspanel van mening dat het stelsel eenvoudiger moet worden, niet alleen voor werkgevers en werkzoekenden, maar
ook voor de uitvoering. De voorstellen in het kader van het breed offensief
zijn daarop gericht. Zoals hieronder wordt aangegeven heeft de regering
mede naar aanleiding van de reactie van het Uitvoeringspanel het
wetsvoorstel op een aantal punten aangepast, juist in het belang van de
uitvoerbaarheid. Wat betreft de implementatie merkt de regering op te
streven naar plaatsing van dit wetsvoorstel in het Staatsblad op of rond
1 juli 2020. De regering zal voorzien in een adequate voorbereidingstijd en
tijdige communicatie naar gemeenten. De inwerkingtreding van het
wetsvoorstel wordt bij koninklijk besluit bepaald, waarbij het tijdstip voor
de verschillende onderdelen kan verschillen.
Met betrekking tot de voorgestelde vrijlating van arbeidsinkomen geeft
het Uitvoeringspanel aan dat het voor gemeenten lastig is dat er voor een
nieuwe doelgroep (mensen die in deeltijd met loonkostensubsidie
werken) een nieuwe vrijlating bijkomt. De doelgroep loonkostensubsidie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

36

is volgens het Uitvoeringspanel in de praktijk moeilijk te onderscheiden
van mensen met medische urenbeperking. Alternatief kan zijn om anders
om te gaan met de bestaande algemene vrijlating.
De regering onderkent dat zowel mensen die in deeltijd met loonkostensubsidie werken als mensen met een medische urenbeperking arbeidsbeperkingen hebben. Verschil is wel dat voor mensen met een medische
urenbeperking UWV dit heeft vastgesteld. Voor hen geldt daarom een
structurele vrijlating. Van mensen die met loonkostensubsidie werken
heeft de gemeente de loonwaarde vastgesteld. Voor mensen die in
deeltijd met loonkostensubsidie werken wordt in dit wetsvoorstel ook een
vrijlating voorgesteld, waarbij de gemeente beoordeelt of er aanleiding is
tot verlenging van de vrijlating. Zoals opgemerkt heeft de regering het
voorstel voor deze vrijlating aangepast. Hierdoor zullen uiteindelijk ook
mensen die met loonkostensubsidie in deeltijd werken, én naar het
oordeel van het college vanwege hun individuele omstandigheden niet
meer uren kúnnen werken op dezelfde voet voor deze vrijlating in
aanmerking komen als mensen met een medische urenbeperking. Voor
mensen die een medische urenbeperking hebben én in deeltijd met
loonkostensubsidie werken geldt dan een structurele vrijlating van 15
procent van het arbeidsinkomen. Een en ander is in Hoofdstuk 5 van de
memorie van toelichting verduidelijkt.
Het Uitvoeringspanel heeft vragen bij het idee dat VNG/Divosa een
modelverordening maken over harmonisatie van instrumenten. Het
Uitvoeringspanel heeft een voorkeur voor regelgeving vanuit het Rijk, met
behoud van maatwerk en ruimte voor de uitvoering.
Wat dit betreft merkt de regering op dat VNG en Divosa het initiatief
hebben genomen om een modelverordening op te stellen om de
instrumenten die nodig zijn voor ondersteuning te harmoniseren. Dit is
nog in proces. De regering heeft veel vertrouwen in de op te stellen
modelverordeningen van de VNG omdat bekend is dat gemeenten hier
veel gebruik van maken.
Ook komt uit het Uitvoeringspanel de vraag naar voren of bij verhuizing
de nieuwe gemeente waar betrokkene naartoe is verhuisd verantwoordelijk kan worden voor een eenmaal toegekende loonkostensubsidie.
Reden van het verzoek is dat de nieuwe gemeente ook verantwoordelijk is
voor de overige voorzieningen (en ingeval van aanvullende bijstand ook
voor de verstrekking van die bijstand). Gedeelde verantwoordelijkheden
kunnen zorgen voor onduidelijkheid en misverstanden.
De regering kan zich deze redenering voorstellen en heeft dit voorstel
overgenomen.
Het Uitvoeringspanel juicht de voorgestelde uitzondering inzake de
vierwekenzoektermijn toe, maar merkt op dat het voorstel niet uitvoerbaar
is. Het Uitvoeringspanel pleit voor meer eenvoud van regelgeving en een
discretionaire bevoegdheid om voor kwetsbare jongeren al dan niet een
vier weken zoekperiode vast te stellen.
De regering heeft goede notie genomen van de opmerking van het
Uitvoeringspanel dat de vaststelling van de doelgroep medische
urenbeperking of van de doelgroep loonkostensubsidie in de uitvoeringspraktijk niet binnen die vier weken is te realiseren. De regering heeft
daarom in aanvulling daarop, gezocht naar een zodanige objectieve
afbakening van de doelgroep, dat deze wel direct is vast te stellen, en
heeft het wetsvoorstel en de memorie van toelichting hierop aangepast.
Het wetsvoorstel regelt dat naast de jongeren van wie reeds is vastgesteld
dat zij tot de doelgroep loonkostensubsidie/medisch urenbeperkten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

37

behoren, in het eerste jaar na de aanvraag om bijstand óók jongeren die
uiterlijk één jaar voorafgaande aan de aanvraag om bijstand ingeschreven
hebben gestaan bij het PRO of het VSO-onderwijs worden uitgezonderd
van de vierwekenzoektermijn. Deze jongeren hebben een kwetsbare
arbeidsmarktpositie. In dat jaar zal naar verwachting kunnen worden
vastgesteld of zij daadwerkelijk tot de doelgroep loonkostensubsidie of
medisch urenbeperkten behoren. In Hoofdstuk 7 wordt het voorstel
uitgebreider toegelicht.
Het Uitvoeringspanel is positief over het voorstel inzake de no-riskpolis,
maar meent dat één database van bedragen loonkostensubsidie vanuit
gemeenten niet haalbaar is. Het Uitvoeringspanel denkt dat er alternatieven zijn.
Wat dit betreft wordt verwezen naar de reactie van de regering op de
VNG.
Bij het voorgestelde nieuwe elfde lid van art 10d geeft het Uitvoeringspanel aan dat een beslistermijn van 40 werkdagen – zoals aan het
Uitvoeringspanel was voorgelegd – voor een gemeente in de regel niet
haalbaar is als de gemeente een proefplaatsing inzet na aanvraag of
melding van het voornemen om loonkostensubsidie in te zetten. Ook
willen de gemeenten liever dat de term «weken» wordt gehanteerd in
plaats van werkdagen. De opmerkingen van het Uitvoeringspanel hebben
aanleiding gegeven deze bepaling te herformuleren. Voorstel is om de
beslistermijn te laten beginnen vanaf de datum van de loonwaardebepaling. De termijn wordt beperkt tot vijf weken. Zodra de loonwaarde
bekend is kan het beschikken over de hoogte van de loonkostensubsidie
immers binnen relatief kort tijdsbestek worden afgerond. In lagere
regelgeving zal een termijn worden opgenomen waarbinnen redelijkerwijs
een loonwaardebepaling kan worden verricht. Dit draagt enerzijds bij aan
duidelijkheid voor de werkgever (en werknemer) wat hij op welk moment
kan verwachten en anderzijds wordt voorkomen dat gemeenten aan
onuitvoerbare termijnen worden gehouden. Om dezelfde reden wordt ook
voor de beslissing ingeval van een aanvraag om of een voornemen tot
inzet van forfaitaire loonkostensubsidie een termijn van vijf weken
voorgesteld. De term «werkdagen» is tot slot conform het advies van het
Uitvoeringspanel vervangen door de term «weken».
8.3. UWV
UWV heeft zich met name gericht op de voorstellen die zijn bedoeld om
het proces rondom het ziekmelden en aanvragen van no-riskpolis te
vergemakkelijken voor werkgevers. UWV ondersteunt het streven een
vereenvoudiging van het proces rondom de ziekmelding van personen uit
de doelgroep banenafspraak en een soepele gegevensuitwisseling tussen
UWV en gemeenten, zodat administratieve lasten voor werkgevers
verminderen. Voor UWV zijn de wijzigingen (met name wijziging van de
Ziektewet) alleen uitvoerbaar als UWV informatie kan betrekken uit een
goed gevulde en actuele landelijke gegevensbron of database met de
bedragen aan loonkostensubsidie die gemeenten aan werkgevers betalen.
Voor UWV is dit voorstel zonder aanlevering van en garantie op
betrouwbare gegevens niet uitvoerbaar.
Voor UWV staat voorop dat het proces geautomatiseerd uitgevoerd kan
worden, dat UWV toegang heeft tot betrouwbare gegevens en dat de
verantwoordelijkheid voor de bedragen-loonkostensubsidie volledig
gedragen wordt door aanleverende gemeenten. UWV maakt zich met
name zorgen over de betrouwbaarheid van de aangeleverde gegevens.
UWV is bereid om verder mee te denken over een verbetering van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

38

proces rondom ziekmelding van mensen die aan het werk zijn met
loonkostensubsidie, maar de bovenstaande voorwaarden blijven daarbij
onverkort van kracht.
Zoals ook in reactie op het commentaar van de VNG is aangegeven heeft
de regering aan een externe expert gevraagd om advies uit te brengen
over de (on)mogelijkheden en randvoorwaarden van een gemeentelijk
gegevensbestand met actuele, betrouwbare gegevens over verstrekte
loonkostensubsidiebedragen dan wel de (on) mogelijkheden van
mogelijke alternatieven. Dit advies is in september 2019 beschikbaar
gekomen. Naar aanleiding daarvan zijn de wettekst en hoofdstuk 6 van
deze memorie aangepast. De regering moge daarnaar verwijzen.
Voorts vraagt UWV aandacht voor een aantal andere punten. Volgens
UWV is de combinatie beschut werk met loonkostensubsidie niet
meegenomen in het conceptwetsvoorstel.
Het wetsvoorstel is hieraan aangepast.
Daarnaast vraagt UWV aandacht voor mogelijke samenloop van loonkostensubsidie en ziekengeld wegens orgaandonatie, zwangerschap of
bevalling of een WAZO-uitkering. Het wetsvoorstel is hieraan aangepast.
Naar aanleiding van het aangepaste wetsvoorstel heeft UWV een
aanvullende toets uitgebracht. Hierin geeft UWV aan waardering te
hebben voor de wijze waarop het aangepaste voorstel tot stand is
gekomen. Voor UWV is van belang dat het proces geautomatiseerd
uitgevoerd kan worden en dat UWV toegang heeft tot betrouwbare
gegevens. De voorgestelde wijziging is voor UWV uitvoerbaar op 1 januari
2022. UWV wil ervan uit kunnen gaan dat de gegevens die UWV van
gemeenten krijgen, correct zijn en dat de uitkeringen die UWV hierop
baseren per definitie rechtmatig zijn. UWV verzoekt de toelichting bij het
wetsvoorstel hierop aan te passen. De regering heeft daartoe Hoofdstuk 6
van deze memorie aangepast.
Voorts verzoekt UWV in de aanvullende uitvoeringstoets om overgangsrecht voor ziektegevallen. Geen overgangsrecht zou betekenen dat
gemeenten op de inwerkingtredingsdatum voor alle lopende ziektegevallen de uitbetaling van de loonkostensubsidie moeten hervatten en dat
UWV voor die lopende gevallen een aanvullende ZW-betaling moet doen.
Dit is veel en foutgevoelig werk. UWV verzoekt daarom om overgangsrecht. Conform dit verzoek is het wetsvoorstel en de toelichting
aangepast.
Tot slot vraagt UWV naar aanleiding van de door VNG en Divosa op te
stellen modelverordening aandacht voor de harmonisering van instrumenten voor Wajongers en klanten van de Participatiewet. UWV vraagt op
welke termijn en op welke wijze deze harmonisering ter hand zal worden
genomen.
Zoals hiervoor aangegeven hebben de VNG en Divosa het initiatief
genomen om een modelverordening op te stellen om de ondersteunde
instrumenten te stroomlijnen. Zoals in de brief van 23 mei over de stand
van zaken breed offensief is aangegeven is het streven om het aanbod
van persoonlijke ondersteuning en overige werkvoorzieningen tussen
gemeenten en UWV zoveel mogelijk te harmoniseren. Het is aan VNG en
Divosa om hier vorm en inhoud aan te geven.
8.4. Inspectie
De Inspectie SZW heeft geen opmerkingen bij de toezichtbaarheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

39

8.5. Adviescollege toetsing regeldruk
Het adviescollege toetsing regeldruk (ATR) is positief over de beschrijving
van nut en noodzaak van de maatregelen. De ATR heeft drie aanbevelingen. De ATR adviseert allereerst om bij kleine bedrijven de
werkbaarheid van het volledige pakket te toetsen (mkb-)toets. De
maatregelen van het wetsvoorstel zijn volgens de ATR op zich werkbaar,
maar de werkbaarheid van het hele pakket valt nog niet te beoordelen
omdat nog geen zicht is op lagere regels en uitwerking door gemeenten.
Ten tweede is in de communicatie met burgers en bedrijven voldoende
aandacht voor de praktische gevolgen voor de verschillende doelgroepen
(Participatiewet, Wajong, WIA) nodig, zodat zij hun weg kunnen vinden in
het ook na deze wijzigingen nog complexe stelsel. Ten derde beveelt de
ATR aan de toelichting aan te vullen met de gevolgen voor de regeldruk
van het nieuwe systeem van berekening van de no-riskpolis (de ATR
noemt dit op zich een vereenvoudiging).
De voorliggende wetswijzigingen zijn met alle betrokken partijen
besproken. De voorstellen zijn in overleg met de partijen, waaronder
werkgevers, tot stand gekomen. De meeste voorstellen worden nader
uitgewerkt in de uitvoering en in lagere regelgeving. De regering acht het
zinvol de werkbaarheid van de voorstellen bij kleine bedrijven te toetsen
(mkb-toets) op het moment van het ontwerpen van de lagere regelgeving
waarin de voorstellen nader worden uitgewerkt. De regering is zich
bewust van de noodzaak om de partijen te informeren over de praktische
gevolgen van de wijzigingen. Hiertoe zal dan ook tijdig het initiatief
worden genomen. De gevolgen voor de regeldruk van het nieuwe
systeem van berekening van de no-riskpolis worden in paragraaf 9.2
beschreven.
8.6. Landelijke Cliëntenraad
De Landelijke Cliëntenraad (LCR) is gevraagd om het wetsvoorstel te
toetsen vanuit
cliëntperspectief. De LCR is daarbij gevraagd om suggesties te doen ten
aanzien van het «doenvermoegn» van mensen met een beperking. De LCR
heeft een uitvoerige cliëntentoets op het conceptwetsvoorstel uitgebracht.
Deze toets is mede gebaseerd op input van een werkgroep, acht interviews met ervaringsdeskundigen en een aantal casus.
De LCR noemt in haar toets een aantal positieve zaken. Zo vindt de LCR
het schrappen van de vier weken zoektermijn voor met name genoemde
mensen met een beperking een goed begin. Ook heeft het conceptwetsvoorstel aandacht voor domeinoverstijgende ondersteuning.
De LCR pleit voor meer sturing vanuit het Rijk en meer budget voor
gemeenten, met name voor de bekostiging van loonkostensubsidie en de
aanvraagmogelijkheid van ondersteuning op maat. De LCR noemt het
achterwege blijven van meer budget een groot risico voor het realiseren
van de nieuwe voorstellen. De LCR geeft in overweging om gemeenten
passende voorschotten te verstrekken en een vereveningsfonds in te
stellen voor extra dure instrumenten.
De regering onderschrijft dat de omvang van het budget een belangrijke
randvoorwaarde is voor goede ondersteuning. Gemeenten ontvangen
met de invoering van de Participatiewet reeds middelen voor de ondersteuning van mensen met een arbeidsbeperking. Er is op dit moment
geen aanleiding om aan te nemen dat het budget dat gemeenten nu
ontvangen, ontoereikend is. Wel vindt de regering het van belang om de
ontwikkeling van de kosten die gemeenten maken te blijven volgen.
Momenteel wordt hiernaar onderzoek verricht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

40

Zoals eerder opgemerkt loopt reeds een verkenning naar de financieringssystematiek van loonkostensubsidies. Over de wenselijkheid om deze te
baseren op realisaties is de regering met o.a. gemeenten, VNG en Divosa
in gesprek. De verdeling van de begeleidingsmiddelen voor de nieuwe
doelgroep is onderdeel van de herijking van de middelen in het sociaal
domein van het gemeentefonds. De middelen voor beschut werk lopen
niet mee in deze herijking, maar worden separaat via een decentralisatieuitkering met een eigen verdeelsystematiek beschikbaar gesteld aan
gemeenten.
De ondersteuningsmiddelen worden verstrekt aan gemeenten via het
gemeentefonds. Deze middelen zijn vrij besteedbaar binnen het sociaal
domein, zodat gemeenten zelf kunnen beslissen aan welke voorzieningen
deze middelen besteed worden. Voor een vereveningsfonds zoals bepleit
door de LCR ziet de regering dan ook geen aanleiding. Gemeenten
hebben zelf binnen het budget de mogelijkheden om afwegingen te
maken en te bepalen welke ondersteuningsmiddelen ingezet dienen te
worden.
De LCR hoopt dat de voorstellen tot vereenvoudiging van de loonkostensubsidie daadwerkelijk tot vereenvoudiging voor werkgevers leidt. De LCR
pleit wat betreft de voorgestelde stroomlijning voor lagere regelgeving in
plaats van een modelverordening van gemeenten. Verder bepleit de LCR
dat de werknemer niet moet worden vergeten en goed wordt geïnformeerd, ook bij de loonwaardebepaling.
De regering heeft in voorliggend wetsvoorstel toegelicht dat diverse
voorstellen tot stroomlijning in wetgeving worden opgenomen. Andere
maatregelen die moeten leiden tot een gestroomlijnd proces rondom
loonkostensubsidie moeten in een modelverordening worden geregeld.
Ook de overige communicatie met werknemers in dit verband zou hierin
een plek moeten krijgen. Bij voorkeur maken gemeenten van deze
modelverordening gebruik. Deze opzet past binnen het systeem waarin
sprake is van gedecentraliseerde bevoegdheden van gemeenten. Dit laat
onverlet dat de regering graag zou zien dat landelijk een uniform
werkproces loonkostensubsidie wordt gehanteerd. Dit met het oog op het
door alle partijen onderschreven doel om meer mensen met een
arbeidsbeperking aan het werk te helpen en te houden en de in verband
hiermee door belanghebbenden gewenste eenvoud en eenduidigheid.
De LCR heeft kritiek op de voorgestelde vrijlatingsregeling. Mensen die in
deeltijd werken komen hierdoor niet uit de uitkering en het bijstandsregime. De voorgestelde vrijlatingsregeling is in beginsel tijdelijk, hetgeen
volgens de LCR niet past bij mensen met een arbeidsbeperking die vaak
een structurele beperking hebben waardoor ze niet méér kunnen werken.
De voorgestelde vrijlating leidt tot onzekerheid en druk en administratieve
lasten bij mensen. De LCR vindt dat de voorgestelde vrijlating niet in
overeenstemming is met het VN-Verdrag voor mensen met een handicap.
De LCR is van mening dat de voorgestelde vrijlating een groot beroep
doet op het doenvermogen van mensen en werken nauwelijks aantrekkelijk maakt. De LCR pleit als alternatief voor een inclusietoeslag om
mensen met een urenbeperking aan te vullen tot WML. Doel van de
aanvulling is dat mensen met een urenbeperking extra’s kunnen
behouden omdat ze uit de uitkering geraken. Een andere mogelijkheid die
de LCR noemt is de loonkostensubsidie substantieel te verhogen, zodat
een vergelijkbaar arrangement kan worden gerealiseerd en mensen met
een urenbeperking zich uit de uitkering kunnen werken.
In reactie hierop het volgende. De regering heeft in brieven van
20 november 2018 en 23 mei 2019 over «breed offensief» uitdrukkelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

41

aangegeven dat dit voorstel buiten de kaders valt van het wetsvoorstel
«Uitvoeren Breed offensief». Ook ziet de regering geen aanleiding om de
loonkostensubsidie substantieel te verhogen, deze bedraagt thans reeds
maximaal 70% van het WML.
Zoals in genoemde brieven aangegeven betreft de inclusietoeslag een
majeure stelselwijziging die bovendien een grote impact heeft voor de
uitvoering. Daarom is het idee van een inclusietoeslag meer iets voor de
langere termijn agenda. In dit verband wijst de regering er bovendien op
dat de keuze om de voorgestelde vrijlatingsregeling binnen de kaders van
de Participatiewet vorm te geven, inherent is aan de eerdere keuze van de
wetgever om per 1 januari 2015 de Wajong niet langer toegankelijk te
laten zijn voor de groep jonggehandicapten die 18 jaar worden en
arbeidsvermogen hebben. Zij vallen immers vanaf dat moment onder de
Participatiewet, wat hen recht geeft op bijstand en hulp van de gemeente
bij het vinden van werk.
De regering heeft derhalve een voorstel gedaan dat past binnen de kaders
van de Participatiewet. Zoals opgemerkt is thans het werken in een
dienstverband met loonkostensubsidie voor de mensen die hierbij blijven
aangewezen op aanvullende bijstand niet lonend. De regering acht dit niet
gewenst en brengt met dit wetsvoorstel binnen de kaders van de
Participatiewet wijziging in aan. Juist omdat het gaat om mensen met een
beperking introduceert de regering voor hen een specifieke nieuwe op
hun situatie toegespitste vrijlatingsregeling van inkomsten uit arbeid. Dit
voorstel is passend bij de vrijlatingen die voor andere groepen bestaan.
Overigens blijkt uit recente onderzoeksgegevens van het CBS dat reeds
een grote meerderheid van mensen die werkt met loonkostensubsidie (ca.
90%) daarbij niet is aangewezen op aanvullende algemene bijstand41.
Naar aanleiding van de commentaren heeft de regering verder de
wettekst en toelichting verduidelijkt.
De LCR is van oordeel dat het huidige voorstel niet voldoet aan het
VN-Verdrag voor mensen met een handicap, omdat het met een inkomen
onder het WML niet mogelijk is zelfstandig woonruimte te betrekken en
zich zelfstandig te ontplooien in de Nederlandse samenleving.
De regering is van oordeel dat het huidige voorstel voldoet aan het
VN-Verdrag voor mensen met een handicap. In artikel 28 van het
VN-verdrag (Behoorlijke levensstandaard en sociale bescherming) staat
dat aan mensen met een handicap ook het recht op een behoorlijke
levensstandaard toekomt. In Nederland biedt de Participatiewet/bijstand
voor alle burgers, met of zonder handicap, een inkomen ter hoogte van
het sociaal minimum om te voorzien in de noodzakelijke kosten van het
bestaan. Daarnaast bestaan er toeslagen, bij voorbeeld een huurtoeslag,
die mensen in staat stellen om te kunnen wonen. Een behoorlijke
levenstandaard wordt hierdoor geborgd.
Voorts wijst de regering erop dat het voorstel om arbeidsinkomsten
gedeeltelijk vrij te laten voor mensen die in deeltijd werken met loonkostensubsidie voor hen een verbetering van de inkomenspositie betekent,
omdat in de huidige situatie alle arbeidsinkomsten volledig met de
uitkering worden verrekend. De regering is derhalve van mening dat het
huidige voorstel voldoet aan de normen van het VN-Verdrag.
De LCR vindt de voorgestelde aanvraagmogelijkheid voor ondersteuning
op maat op zich een goede maatregel maar mist verdere invulling. De LCR
bepleit daarbij uniforme procedures. De LCR pleit verder als stip op de
horizon voor het etalagebeginsel om passende ondersteuning voor
mensen met een beperking in de Participatiewet en de Wajong te borgen.
41

https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2019/12/loonkostensubsidie-en-omvang-baan-september2018.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

42

Instrumenten zoals de jobcoach zouden uniform moeten zijn. Dit is
transparant voor werkzoekenden, werkgevers en UWV en gemeenten. De
LCR pleit voorts voor een helder onderscheid tussen een jobcoach en een
interne begeleider en voor het recht op een jobcoach met een verzekerd
recht en keuzevrijheid voor de cliënt. De LCR mist een kwaliteitsparagraaf.
Het verheugt de regering dat de LCR de voorgestelde aanvraagmogelijkheid op zich een goede maatregel vindt. Naar aanleiding van het
pleidooi van de LCR voor uniforme processen en het etalagebeginsel als
stip op de horizon merkt de regering op in dit wetsvoorstel diverse
maatregelen voor te stellen die bijdragen aan harmonisering en een breed
aanbod van instrumenten, met behoud van het uitgangspunt van
maatwerk naargelang de vastgestelde ondersteuningsbehoefte. Deze
maatregelen behelzen het expliciet openen van een aanvraagmogelijkheid
voor ondersteuning op maat, uitbreiding van de verordeningsplicht en de
mogelijkheid om lagere regels te stellen, onder meer met betrekking tot
kwaliteitseisen voor de jobcoach. Het is verder aan de VNG en Divosa om
een modelverordening op te stellen inzake harmonisering van instrumenten. Als dit onvoldoende effect sorteert is er op grond van dit
wetsvoorstel de mogelijkheid om bij lagere regelgeving regels te stellen
die hierop zijn gericht.
Mede naar aanleiding van de reactie van de LCR is in de wettekst en
toelichting verduidelijkt dat het bij de inzet van persoonlijke ondersteuning op de werkvloer kan gaan om een erkende deskundige, zoals een
jobcoach, maar ook om een interne werkbegeleider Wat betreft het
pleidooi van de LCR voor een verzekerd recht en keuzevrijheid merkt de
regering op er voorstander van te zijn dat de gemeente beoordeelt wat de
ondersteuningsbehoefte is en hoe daarin het beste kan worden voorzien,
naargelang de vastgestelde behoefte. Het is van belang dat de ondersteuningsbehoefte in nauw overleg met de betrokken kandidaat-werknemer en
-werkgever wordt vastgesteld. Dit is in het belang van alle partijen. De
regering heeft de memorie van toelichting op dit punt verduidelijkt.
Tot slot vraagt de LCR aandacht voor de onbedoelde effecten van het
onderbrengen van jongeren met een beperking in de Participatiewet. De
LCR pleit voor nader onderzoek naar de gevolgen van een
werk/zorgarrangement voor mensen met een beperking.
Met de wetswijzigingen per 1 januari 2015 heeft de regering ervoor
gekozen om de instroom in de Wajong te stoppen van jongeren met een
arbeidsbeperking die wel arbeidsvermogen hebben. Ook is de instroom in
de Wet sociale werkvoorziening vanaf dat moment gestopt. Vanaf dat
moment is de Participatiewet op hen van toepassing en hebben
gemeenten nieuwe instrumenten tot hun beschikking. De afgelopen jaren
is de Participatiewet naar aanleiding van signalen op een aantal punten
aangepast. Eind 2019 wordt het parlement geïnformeerd over de evaluatie
van de Participatiewet. Dan zal ook bezien worden of er aanleiding tot
bijstelling is.
8.7. Internetconsultatie
Het wetsvoorstel heeft gedurende vijf weken opengestaan voor internetconsultatie. De consultatie heeft bijna 500 reacties opgeleverd, waarvan
circa 120 niet-openbaar. Veel burgers en ervaringsdeskundigen hebben op
het wetsvoorstel gereageerd, evenals veel betrokken partijen en deskundigen. Zo zijn reacties ontvangen van Iederin, Wij staan Op!, FNV, CNV,
VCP, De Normaalste Zaak (DNZ), Divosa, een aantal gemeenten, Cedris en
Oval. Over het algemeen worden de doelen van het wetsvoorstel gedeeld.
Zo onderschrijven ook Divosa, Cedris, de FNV en de Wajonggroep FNV de
route die gekozen is om de loonwaardebepaling te uniformeren om zo te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

43

komen tot één uniform loonwaardebepalingssysteem. Met behoud van de
mogelijkheid voor gemeenten om te kiezen uit meer aanbieders. Tegelijk
brengen respondenten vragen en zorgen naar voren. Mensen onderstrepen in het algemeen het belang van voldoende inkomenszekerheid en
arbeidsondersteuning en verwachten grotere inspanningen van de
overheid, niet alleen wat betreft de kaders, maar ook wat betreft de
uitvoering in de praktijk. Gemeenten wijzen op het belang dat zij
voldoende ruimte hebben en houden voor het leveren van maatwerk en
het bieden van ondersteuning aan alle inwoners die ondersteuning nodig
hebben.
De regering wil iedereen bedanken die commentaar heeft geleverd. De
meeste opmerkingen zijn gemaakt over het voorstel voor een nieuwe
vrijlatingsregeling en over het voorstel voor meer waarborgen voor
ondersteuning op maat. Hieronder gaat de regering in op een aantal
belangrijke reacties.
Een groot aantal respondenten heeft opmerkingen gemaakt over de
voorgestelde vrijlatingsregeling, waarbij het veelal identieke reacties
betreft. Uit deze reacties blijkt dat met name het feit dat de betreffende
persoon die met loonkostensubsidie in deeltijd werkzaam en daardoor
aangewezen blijft aan een aanvullende bijstandsuitkering, het grootste
punt van kritiek is. Omdat de doelgroep op deze wijze afhankelijk blijft van
sociale dienst, zou dit niet bij het streven naar economische zelfstandigheid en volwaardig werknemerschap passen. In dat kader wordt de
vermogens- en partnertoets, de kostendelersnorm, het verrekenen van
arbeidsinkomsten etc. genoemd. Bovendien wordt gewezen op de
mogelijke onzekerheid voor de belanghebbende of vrijlating al dan niet
wordt verlengd, hetgeen ook een demotiverend element met zich draagt.
Gesteld wordt dat «werken loont» slechts tijdelijk geldt, voor de langere
termijn zou er beter werkbare en structurele oplossing (bijvoorbeeld via
de fiscaliteit) moeten komen.
Voorts wordt gewezen op de ingewikkeldheid van de regeling en de
praktische/administratieve rompslomp voor zowel gemeenten,
werkgevers als werknemers, en de verschillen in uitvoering tussen
gemeenten. Ook wordt geopperd de voorgestelde vrijlatingsregeling te
schrappen en in plaats daarvan de huidige instrumenten met betrekking
tot stimuleringssubsidies en -premies in te zetten.
In reactie daarop het volgende. Ook deze reacties laten zien dat er
bezwaren zijn tegen de voorgestelde vrijlatingsregeling, met name omdat
de personen met een beperking die niet anders dan alleen in deeltijd
kunnen werken niet los kunnen komen van het «bijstandsregime». De
regering heeft echter gemeend dat het uitgangspunt «werken moet
lonen» binnen de kaders van de Participatiewet vorm te moeten geven.
Een en ander is naar de mening van de regering inherent aan de eerdere
keuze van de wetgever om per 1 januari 2015 de Wajong niet langer
toegankelijk te laten zijn voor de groep jonggehandicapten die 18 jaar
worden en arbeidsvermogen hebben. Zij vallen vanaf dat moment onder
de Participatiewet, wat hen recht geeft op bijstand en hulp van de
gemeente bij het vinden van werk. Alleen jonggehandicapten zonder
arbeidsvermogen kunnen nog wel instromen in de Wajong. Zoals reeds
hiervoor opgemerkt is thans het werken in een dienstverband met
loonkostensubsidie voor de mensen die hierbij blijven aangewezen op
aanvullende bijstand niet lonend. De regering acht dit niet gewenst en
brengt met dit wetsvoorstel binnen de kaders van de Participatiewet
wijziging in aan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

44

In dit verband is het ook van de belang te melden dat de regering zowel
de wetstekst als de memorie van toelichting heeft aangepast door aan te
geven dat de eerste termijn van de vrijlating van 12 maanden, na
ommekomst daarvan kan worden verlengd, c.q. kan worden voortgezet,
zolang de belanghebbende, naar het oordeel van het college – gelet op
zijn of haar in de persoon gelegen individuele omstandigheden – niet
meer uren kán werken, en daardoor een uitbreiding van de deeltijduren
niet mogelijk acht. Voorts wijst de regering erop dat voor de belanghebbende waarbij een meer structurele vrijlating niet aan de orde is, het
college er voor kan kiezen om de uitstroom van belanghebbende uit de
bijstand te stimuleren door het verstrekken van een (half-) jaarlijkse
premie gericht op arbeidsinschakeling.
Meerdere respondenten hebben opmerkingen gemaakt over de
voorstellen met betrekking tot ondersteuning op maat.
Er zijn veel opmerkingen gemaakt bij het voorstel om expliciet te maken
dat een werknemer en een werkgever persoonlijke ondersteuning, bij
voorbeeld een jobcoach, bij de gemeente aan kan vragen. De aard van
deze opmerkingen is divers. Diverse respondenten, met name uit de kring
van cliënten, hun organisaties en vakbonden, zijn blij met dit voorstel; zij
vinden dit voor mensen een steun in de rug. Zij wijzen daarbij onder meer
op het belang voor niet-uitkeringsgerechtigden. Wel hebben zij opmerkingen die erop gericht zijn de positie van werknemers te versterken.
Diverse respondenten, met name uit gemeentelijke kring, zien vooral
risico’s bij dit voorstel. Zij merken op dat het openen van een aanvraagmogelijkheid het risico van juridisering en bureaucratisering met zich
meebrengt. Zij zijn van mening dat hoe gedetailleerder de wetgeving, hoe
kleiner de ruimte voor professionals wordt. Deze respondenten stellen
voor om het wetsvoorstel zo te formuleren dat professionals ruimte
behouden om maatwerk te bieden.
Wat dit betreft merkt de regering het volgende op. Kern van de beleidsinzet is dat de ondersteuning die mensen naar het oordeel van de
gemeente nodig hebben moet worden geboden, dat kandidaatwerknemers of -werkgevers zich realiseren dat zij ondersteuning op maat
kunnen aanvragen en dat gemeenten in een (model) verordening helder
aangeven dat een breed aanbod van op werk gerichte voorzieningen
beschikbaar is om deze ondersteuning te bieden. Daarbij blijft het
uitgangspunt van maatwerk voluit overeind, omdat de ondersteuningsbehoefte van mensen verschilt. De regering heeft deze uitgangspunten
neergelegd in dit wetsvoorstel en een uitgebreide toelichting (met name
hoofdstuk 4 van het algemeen deel van de toelichting). De regering heeft
hierbij een goede balans gezocht om zowel adequate ondersteuning te
borgen als ruimte te houden voor maatwerk.
Veel respondenten, zowel uit gemeentelijke kring als uit de kring van
vakbonden en cliëntenorganisaties, merken op dat het openen van een
aanvraagmogelijkheid voor werknemers en werkgevers voor ondersteuning en het aanscherpen van de verordeningsplicht logischerwijs leidt
tot hogere kosten voor gemeenten. Als de middelen gelijk blijven is het
gevolg dan dat implementatie van deze voorstellen ten koste gaat van
dienstverlening aan andere inwoners, bijstandsafhankelijk of niet. Deze
respondenten pleiten voor voldoende budget om adequate ondersteuning
te bieden.
De regering verwijst naar haar reactie op vergelijkbare opmerkingen van
de VNG.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

45

Diverse respondenten hebben vragen gesteld over de verordeningsplicht
en het opstellen van een modelverordening. Een aantal respondenten
vindt een (model)verordening te zwak. Zij bepleiten het direct opnemen in
de wet van zaken als de kwaliteitseisen bij de inzet van een jobcoach. Dit
schept ook helderheid voor de verwachtingen van mensen bij hun
aanvraag.
Wat dit betreft merkt de regering op dat de verordeningsplicht voor
gemeenten in dit wetsvoorstel wordt uitgebreid om meer waarborgen te
bieden voor een adequate ondersteuning. Dit is naar het oordeel van de
regering passend bij het gedecentraliseerde karakter van de Participatiewet. Tegelijk is het ook op landelijk niveau van belang te werken aan
harmonisatie van het aanbod van ondersteunende instrumenten. VNG en
Divosa hebben het initiatief genomen om een modelverordening op te
stellen om de instrumenten die nodig zijn voor ondersteuning te
harmoniseren. Dit is nog in proces. De regering heeft veel vertrouwen in
de op te stellen modelverordeningen van de VNG omdat bekend is dat
gemeenten hier veel gebruik van maken. Voor de goede orde merkt de
regering op dat de wet een delegatiebepaling bevat om lagere regels te
kunnen stellen, bij voorbeeld ten aanzien van de kwaliteitseisen voor een
jobcoach. Hiermee worden naar het oordeel van de regering passende
kaders geboden om mensen de juiste ondersteuning te bieden.
Diverse respondenten merken op dat de aanvraagmogelijkheid het nodige
vraagt van de gemeente om deze verzoeken zorgvuldig te beoordelen en
een besluit te kunnen nemen over al of niet toekennen van een
voorziening. Zij vragen of er voldoende expertise bij de gemeente is voor
een zorgvuldige beoordeling.
Naar het oordeel van de regering behelst dit wetsvoorstel geen dusdanige
fundamentele wijzigingen dat gevreesd moet worden voor onvoldoende
expertise bij gemeenten. De regering merkt daarbij op dat de aanvraagmogelijkheid die in dit wetsvoorstel expliciet wordt geopend impliciet al in
de Participatiewet stond. Voorts zijn mensen met een arbeidsbeperking
sinds 2015 onder de Participatiewet gebracht. Uit ervaringsonderzoeken is
bekend dat gemeenten geïnvesteerd hebben in kennisopbouw over de
nieuwe doelgroep.42
Diverse respondenten bepleiten de positie van de (potentiele) werknemer
te verstevigen. In dat kader wordt onder meer voorgesteld dat
werknemers recht moeten hebben op een
jobcoach, als zij daar om vragen, dat werknemers keuzevrijheid hebben bij
de keuze van een jobcoach en dat een jobcoach meer structureel wordt
ingezet. Een andere respondent bepleit een steviger rol van de werkgever
bij de keuze voor de wijze van begeleiding/ondersteuning
Wat dit betreft merkt de regering op dat de voorstellen in dit wetsvoorstel
(aanvraagmogelijkheid, uitbreiding verordeningsplicht, mogelijkheid
lagere regels) erop zijn gericht meer waarborgen te bieden dat adequate
ondersteuning wordt geboden. De regering is er voorstander van dat de
gemeente beoordeelt wat de ondersteuningsbehoefte in een concrete
situatie is en hoe daarin het beste kan worden voorzien, naargelang de
vastgestelde behoefte. Wel is het van belang dat de ondersteuningsbehoefte in nauw overleg met de betrokken kandidaat-werknemer en
-werkgever wordt vastgesteld. Dit is in het belang van alle partijen. De
regering heeft de memorie van toelichting op dit punt verduidelijkt.

42

Kamerstukken II 2017/18, 34 352, nr. 76.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

46

Respondenten uit de sector van jobcoachorganisaties geven aan te staan
voor de inhoud en professionaliteit van het vak en kwaliteit van
jobcoaches en jobcoachorganisaties. Zij doen vanuit hun professionele
kennis en ervaring een aantal aanbevelingen, onder meer inzake de
inhoud van het werk van een jobcoaching, de taak van een interne
werkbegeleiding en kwaliteitseisen die daaraan dienen te worden gesteld.
Naar aanleiding van deze inbreng heeft de regering de wettekst en
toelichting op een aantal punten aangepast en verduidelijkt. De regering
heeft naar aanleiding van de commentaren vastgesteld dat er in het
algemeen misverstanden bestaan wat bij voorbeeld onder een jobcoach
moet worden verstaan en wat onder een interne werkbegeleider. Daarom
is in de wettekst en toelichting onder meer verduidelijkt dat het bij de inzet
van persoonlijke ondersteuning op de werkvloer kan gaan om een
erkende deskundige, zoals een jobcoach, maar ook om een interne
werkbegeleider.
Diverse respondenten merken op dat de combinatie van een interne en
externe jobcoach niet terug te lezen in het conceptwetsvoorstel.
De regering merkt hierover op dat in de toelichting is aangegeven dat de
gemeente zo nodig ook een combinatie van een jobcoach en een interne
werkbegeleider kan faciliteren.
Een respondent stelt voor om de ondersteuning via op werk gerichte
instrumenten, zoals persoonlijke ondersteuning, werkplekaanpassingen
landelijk onder te brengen in het sociale verzekeringsstelsel dat op
solidariteit is gebaseerd. Ook wordt voorgesteld te voorzien in gelijke
toegang tot hulp bij re-integratie en financiering van voorzieningen/
werkplekaanpassingen voor alle blinden en slechtzienden ongeacht de
uitkerings- of arbeidsgehandicaptenstatus.
De regering merkt op hier geen voorstander van te zijn. Sinds 2015 is de
ondersteuning voor mensen met een beperking die kunnen werken in het
kader van de Participatiewet ondergebracht bij gemeenten. Van
gemeenten wordt verwacht dat zij passende ondersteuning bieden naar
werk en waar nodig in inkomen. Gemeenten kunnen zo maatwerk leveren
en integraal beleid voeren, waar nodig in afstemming met andere
gemeentelijke taken. Wel beoogt de regering met dit wetsvoorstel meer
waarborgen te bieden dat de ondersteuning die nodig is ook daadwerkelijk wordt geboden.
Meerdere respondenten hebben opmerkingen gemaakt over het voorstel
om een uitzondering te maken op de vierwekenzoektermijn. Zij zijn blij
met deze wijziging, maar bepleiten de uitzondering te verruimen.
De regering heeft goede notie genomen van deze reacties. De regering
vindt het echter van belang om de uitzondering te begrenzen tot personen
voor wie dit noodzakelijk is. Zoals in reactie op het Uitvoeringspanel is
aangegeven is het wetsvoorstel en de toelichting wel aangepast met het
oog op een objectieve en werkbare afbakening van de doelgroep. De
regering moge daarnaar verwijzen.
Een respondent heeft opmerkingen gemaakt over verruiming van de
mogelijkheden tot studeren in de bijstand.
De regering ziet daar, gegeven het karakter van de Participatiewet, geen
aanleiding voor. De Participatiewet heeft een vangnetkarakter. Dit betekent
dat indien mensen een beroep doen op andere inkomensvoorzieningen,
dit in de Participatiewet gezien wordt als een voorliggende voorziening.
Dan heeft men geen recht op bijstand.
Voor mensen jonger dan 27 jaar die uit ’s Rijks kas bekostigd onderwijs
kunnen volgen geldt dat regulier onderwijs (en bekostiging daarvan)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

47

voorgaat. Als iemand studiefinanciering of een bijdrage op grond van de
Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (WTOS)
ontvangt heeft men geen recht op bijstand en als iemand bijstand
ontvangt bestaat er geen recht op studiefinanciering. De Participatiewet
biedt wel mogelijkheden tot scholing. Deze scholing moet gericht zijn op
arbeidsmarkttoeleiding/re-integratie. Het behoort tot de verantwoordelijkheid en bevoegdheid van de gemeente om te beoordelen wat daarvoor
nodig is.
Voor jongeren met een medische beperking die studiefinanciering of
WTOS ontvangen en die structureel naast hun studie niet kunnen
bijverdienen bestaat de individuele studietoeslag. Deze studietoeslag is
alleen bedoeld voor personen die niet ook nog een andere uitkering
(bijvoorbeeld: Wajong of WW) ontvangen. In mijn brief aan de Tweede
Kamer van 8 juli 2019 heb ik aangegeven op welke wijze de uitvoering van
de individuele studietoeslag wordt verbeterd. Uitgangspunt is harmonisatie van het normbedrag van circa 300 euro per maand. Daarnaast
worden ook de afbakening en de toelatingscriteria geharmoniseerd. De
Participatiewet wordt hierop aangepast.
Uit de reacties bij de internetconsultatie komen ook reacties op UWV en
de uitvoering van de Wajong. Hierbij merkt de regering op dat de regering
een afzonderlijk wetsvoorstel tot vereenvoudiging van de Wajong bij de
Tweede Kamer heeft ingediend43. Dit wetsvoorstel is thans in behandeling
bij de Eerste Kamer. In het kader van dat wetsvoorstel is ook ingegaan op
de gehouden internetconsultatie bij dat wetsvoorstel. De regering moge
daarnaar verwijzen.
8.8. Gegevensbeschermingseffectbeoordeling (PIA)
Met betrekking tot dit wetsvoorstel is een gegevensbeschermingseffectbeoordeling uitgevoerd. Met behulp hiervan is de noodzaak onderzocht van
de voorgenomen verwerking van persoonsgegevens en zijn op gestructureerde wijze de gevolgen en risico’s van de maatregel(en)/het systeem
voor gegevensbescherming in kaart gebracht. Hierbij is in het bijzonder
aandacht besteed aan de beginselen van transparantie, gegevensminimalisering, doelbinding, het vereiste van een goede beveiliging en de
rechten van de betrokkenen. Daarbij moet wel bedacht worden dat de
uitvoering van de Participatiewet door gemeenten plaatsvindt in een
gedecentraliseerde setting. Gemeenten hebben daarbij een vergaande
beleidsvrijheid. Daarbij hebben gemeenten ook hun eigen verantwoordelijkheid wat betreft de gegevensbeschermingseffectbeoordeling.
Op basis van de gegevensbeschermingseffectbeoordeling wordt het
aanvullende risico van de voorgestelde wetswijziging ten opzichte van de
huidige situatie als laag gekwalificeerd. Sinds 2015 zijn gemeenten in het
kader van de Participatiewet reeds verantwoordelijk voor de arbeidsondersteuning en inkomensondersteuning voor mensen met arbeidsbeperking
die arbeidsvermogen hebben. Het wetsvoorstel bevat een aantal
wijzigingen met als doel om de arbeidsdeelname van deze mensen te
bevorderen. Sommige onderdelen van de wetswijziging betreffen
delegatiebepalingen. De nadere regelgeving die daarop wordt gebaseerd
zal ook beoordeeld worden op het effect voor de gegevensbescherming.
9. Financiële gevolgen en regeldruk
9.1 Financiële gevolgen
Hierna gaat de regering in op de financiële gevolgen van de verschillende
voorstellen. Voor de nieuwe vrijlatingsregeling komen structureel extra
middelen beschikbaar, zie hieronder voor een nadere toelichting. De
43

Kamerstukken II 2018/19, 35 213, nr. 1–3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

48

regering heeft voorts 53 mln. euro vrijgemaakt voor de jaren 2020 en 2021
voor de wijzigingen omtrent loonkostensubsidies en de aanvraagmogelijkheid op ondersteuning. In het verdere proces zal de regering de
bestemming van deze middelen nader invullen. Dit hangt mede af van de
uitkomsten van de pilots bij gemeenten om het proces rondom loonkostensubsidie meer te stroomlijnen en te uniformeren. De bestemming van
de middelen zal ook met gemeenten worden besproken om tot een
doelmatige besteding te komen.
Maatregelen loonkostensubsidie
Om de administratieve processen rondom loonkostensubsidie te
stroomlijnen en meer te uniformeren, zullen gemeenten hun ICT-systemen
en werkprocessen moeten aanpassen. Er is een pilot gestart waarin een
preferent werkproces bij gemeenten wordt beproefd. De impact binnen
gemeenten wordt onderzocht waarbij de noodzakelijk ict-ondersteuning
wordt betrokken. Ook de perspectieven van werkgevers, cliënten en
werknemers worden in de pilot meegenomen. Daarnaast wordt een
uniformeringsoperatie loonwaardebepaling uitgevoerd. Hierbij wordt
gewerkt aan uniformering van de werkwijze van de verschillende
aanbieders van loonwaardemethodieken (zoals de gegevensverzameling,
de interpretatie van basisbegrippen, de rapportage) en aan landelijke
kwaliteitseisen voor degene die de loonwaardebepaling uitvoert. Op basis
van de pilot en de uniformeringsoperatie loonwaardebepaling kunnen de
budgettaire gevolgen hiervan in kaart worden gebracht. Een deel van de
middelen die zijn vrijgemaakt voor het breed offensief is hiervoor
bestemd.
Aanvraagmogelijkheid ondersteuning op maat, adequate inzet jobcoach
Met dit wetsvoorstel ontstaat de mogelijkheid voor werkgevers en
werkzoekenden om ondersteuning op maat aan te vragen. Daarnaast
wordt de verordeningsplicht voor gemeenten van het aanbod van
werkvoorzieningen uitgebreid. Hiermee beoogt de regering een impuls te
geven aan de inzet van re-integratie-instrumenten waaronder de
jobcoach. Gemeenten hebben reeds de wettelijke taak om mensen uit de
doelgroep Participatiewet te ondersteunen naar werk. Met de invoering
van de Participatiewet hebben zij hiervoor reeds middelen ontvangen
waaruit zij de inzet van werkvoorzieningen kunnen financieren. De
middelen zijn ontschot en maken deel uit van de middelen die via het
gemeentefonds beschikbaar worden gesteld voor het sociaal domein.
Gedeeltelijke vrijlating inkomsten bij loonkostensubsidie
De vrijlating houdt in dat 15% van het netto-inkomen van iemand die
werkt met loonkostensubsidie, niet in mindering wordt gebracht op de
aanvullende bijstand die deze persoon ontvangt. Hierdoor stijgen de
bijstandsuitkeringslasten. Het betreft de groep werkenden met loonkostensubsidie, zonder medische urenbeperking, die naast loon uit arbeid en
loonkostensubsidie recht heeft op een aanvullende bijstandsuitkering. In
het jaar van invoering zal een groot deel van deze groep gebruik kunnen
maken van de vrijlating en zullen de extra uitkeringslasten € 12 miljoen
bedragen. Omdat de vrijlating in principe tijdelijk is, zullen in het jaar
daarna minder mensen gebruik kunnen maken van de vrijlating en zullen
de extra uitkeringslasten lager zijn. Daarna zullen de uitkeringslasten
toenemen door de ingroei van de doelgroep. Structureel (omstreeks 2050)
worden de extra uitkeringslasten geschat op € 40 miljoen. In de Begroting
SZW worden de volgende bedragen toegevoegd aan het macrobudget
voor participatiewetuitkeringen:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

49

Macrobudget gebundelde uitkeringen
Uitgaven vrijlating (x € mln.)

2020

2021

2022

2023

2024

0

12

8

9

10

NB: in de raming wordt uitgegaan van invoeringsdatum 1 januari 2021.

De uitgaven aan loonkostensubsidie wijzigen niet, omdat deze maatregel
alleen effect heeft op de hoogte van de aanvullende bijstand.
Financiële gevolgen van de wijzigingen met betrekking tot no-riskpolis en
loonkostensubsidie
Wat betreft de financiële gevolgen van de wijzigingen geldt het
uitgangspunt van budgettaire neutraliteit. Wel is er sprake van
verschuiving in financiële stromen.
Voor de invoering van de Wet harmonisatie instrumenten arbeidsbeperkten was iedere gemeente zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van
de no-riskpolis. Gemeenten financierden dit uit het Gemeentefonds
(integratie-uitkering Participatie). Sinds de invoering van de wet harmonisatie instrumenten arbeidsbeperkten voert UWV de no-riskpolis uit voor
de gehele doelgroep van de banenafspraak. Omdat deze landelijke
no-riskpolis zijn basis vindt in de Ziektewet treden er kosten op in de
begroting van SZW. Hiervoor zijn middelen ten behoeve van de
no-riskpolis in het Gemeentefonds verschoven naar de begroting van
SZW.
De uitname uit het Gemeentefonds heeft slechts betrekking op de
loonwaarde van de werknemer en de verzekering daarvan. Er is echter
nog een tweede financiële component aanwezig, namelijk de loonkostensubsidie van de gemeenten. Omdat UWV het volledige loon compenseerde bij ziekte was het wettelijk bepaald dat gemeenten de loonkostensubsidie aan de werkgever stop moesten zetten om overcompensatie voor
werkgevers te voorkomen. Het gevolg hiervan was dat gemeenten minder
uitgaven hadden in het inkomensdeel van de Participatiewet. Het Rijk
maakte daarentegen meer kosten, doordat UWV het volledige loon
compenseerde bij ziekte. Analoog aan de uitname uit het Gemeentefonds,
zijn de kosten verschoven vanuit het inkomensdeel van de Participatiewet
naar de Ziektewet.
Door de wijzigingen in dit wetsvoorstel blijft UWV de uitvoerder van de
no-riskpolis, maar hoeven gemeenten de loonkostensubsidie aan de
werkgever niet meer stop te zetten bij ziekte. Daarom dient de uitname uit
het inkomensdeel van de Participatiewet te worden teruggedraaid.
De wijzigingen brengen uitvoeringskosten met zich mee. Onder andere
voor het opzetten en ontsluiten van gegevensuitwisseling tussen UWV en
gemeenten en het wijzigen van werkprocessen bij UWV. In zijn aanvullende uitvoeringstoets heeft UWV aangegeven de uitvoeringskosten
structureel circa 1 mln. bedragen. Deze uitvoeringskosten worden gedekt
binnen de bestaande middelen op de SZW-begroting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

50

Budgettaire effecten no-risk polis gemeentelijke doelgroep banenafspraak en beschut
werk (afgerond op mln. euro)
Terugboeking uitgaven Ziektewet (LKSdeel)
Terugboeking uitname inkomensdeel
Participatiewet
Uitvoeringskosten

2020

2021

2022

2023

2024

0

0

– 24

– 26

– 28

0
0

0
1

24
1

26
1

28
1

NB: in de raming wordt uitgegaan van invoeringsdatum 1 januari 2022.

Voor de no-riskpolis gemeentelijke doelgroep is een rekenregel vastgesteld44. De uitgaven aan de Ziektewet en uitvoeringskosten en respectievelijke uitname uit het Gemeentefonds worden in 2021 herijkt op basis
van realisaties van de voorafgaande jaren.
Overige wijzigingen
Het schrappen van de vierwekenzoektermijn voor jongeren met een
arbeidsbeperking heeft naar verwachting geen budgettaire gevolgen. Het
gaat hierbij om kwetsbare mensen die zonder ondersteuning van de
gemeente een zeer geringe kans hebben op arbeidsinschakeling. Het doel
van de vierwekenzoektermijn is om jongeren die zich melden voor
bijstand eerst vier weken zelf te laten zoeken naar werk of scholing om
hen hiermee bewust te maken van hun eigen verantwoordelijkheid. Na
ommekomst van de vier weken toetst de gemeente of de jongere
voldoende inspanningen heeft verricht. Als dat het geval is en de jongere
heeft desondanks nog geen werk of scholing gevonden dan kan alsnog
vanaf de dag van melding bijstand worden verleend. Het is aannemelijk
dat verreweg de meeste kwetsbare jongeren voor wie de vierwekenzoektermijn wordt geschrapt toch wel alsnog vanaf de dag van melding voor
bijstand in aanmerking zouden zijn gekomen bij handhaving van de vier
weken zoektermijn. Zonder ondersteuning hebben zij immers een zeer
geringe kans op arbeidsinschakeling. De verwachting is dan ook dat de
bijstandsuitgaven als gevolg van het schrappen van de zoektermijn voor
deze kwetsbare jongeren niet substantieel zullen toenemen.
9.2 Regeldruk
Deze paragraaf brengt de effecten ten aanzien van regeldruk voor de
verschillende onderdelen van het wetsvoorstel in kaart. Onder regeldruk
wordt hier verstaan: administratieve lasten en inhoudelijke nalevingkosten
voor burgers, bedrijven en professionals.
Maatregelen loonkostensubsidie
Met deze maatregelen wordt beoogd dat gemeenten de administratieve
processen rondom loonkostensubsidie stroomlijnen en meer uniformeren. Doel is het voor werkgevers eenvoudiger te maken om mensen
met een arbeidsbeperking in dienst te nemen. Er is een pilot gestart
waarin een preferent werkproces bij gemeenten wordt beproefd. De
impact binnen gemeenten wordt onderzocht waarbij de noodzakelijk
ict-ondersteuning wordt betrokken. Ook de perspectieven van werkgevers,
cliënten en werknemers worden in de pilot meegenomen. Daarnaast
wordt een uniformeringsoperatie loonwaardebepaling uitgevoerd. Ook
hiermee wordt beoogd het met name voor werkgevers eenvoudiger te
maken.

44

Kamerstukken II 2016/17, 34 514, nr. 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

51

Gemeenten krijgen met dit wetsvoorstel een verordeningsplicht om regels
te stellen over het werkproces loonkostensubsidie. Hiermee wordt beoogd
meer eenduidigheid te bereiken in de uitvoering van loonkostensubsidie
bij gemeenten. Aan VNG en Divosa is gevraagd een modelverordening op
te stellen met het preferente werkproces. In eerdergenoemde pilot inzake
de impact van het preferente werkproces binnen gemeenten worden de
gevolgen voor gemeenten onderzocht.
De loonwaardebepaling waar gemeenten verantwoordelijk voor zijn wordt
geüniformeerd. Beoogd wordt op korte termijn te komen tot een
geüniformeerd loonwaardebepalingssysteem dat door verschillende
aanbieders kan worden aangeboden.
De verwachting is dat met een gestroomlijnd en geüniformeerd
werkproces loonkostensubsidie en een geüniformeerd loonwaardebepalingssysteem de regeldruk voor burgers, bedrijven en professionals zal
verminderen. In welke mate dat het geval zal zijn kan na afloop van de
pilot werkprocessen en na afronding van de uniformeringsoperatie
loonwaardebepaling worden bepaald.
Aanvraagmogelijkheid loonkostensubsidie
Dit wetsvoorstel expliciteert de mogelijkheid voor werkgevers en
werkzoekenden om loonkostensubsidie aan te vragen. Deze mogelijkheid
bestaat feitelijk al en als mensen tot de doelgroep loonkostensubsidie
behoren moeten gemeenten ook loonkostensubsidie inzetten. Maar niet
altijd nemen gemeenten hiertoe het initiatief. Om die reden wordt
expliciet gemaakt dat een aanvraag loonkostensubsidie kan worden
gedaan. De gevolgen voor regeldruk zullen zeer beperkt zijn omdat in de
regel de gemeenten ambtshalve loonkostensubsidie toekennen als aan de
voorwaarden wordt voldaan, en omdat feitelijk de mogelijkheid om een
aanvraag in te dienen al bestaat.
Ondersteuning op maat
Dit wetsvoorstel expliciteert de mogelijkheid voor werkgevers en
werkzoekenden om ondersteuning op maat aan te vragen. Dit versterkt de
eigen regierol van werkzoekenden en werkgevers. Op zichzelf kent de
huidige wet al een wettelijke aanspraak op ondersteuning. Ook gaat het
om een mogelijkheid, niet om een verplichting. Wat dit betreft zullen de
gevolgen voor regeldruk dus zeer beperkt zijn. Verder breidt dit
wetsvoorstel de verordeningsplicht van gemeenten uit en bevat het een
delegatiemogelijkheid om lagere regels te stellen. Parallel hieraan werken
VNG en Divosa aan een modelverordening om voorzieningen zoals
jobcoach en andere aanbodversterkende werkvoorzieningen te harmoniseren. Doel is meer waarborgen te scheppen dat de ondersteuning die
nodig is, zoals de jobcoach, ook echt wordt geboden en bij te dragen aan
harmonisering en transparantie van ondersteuning voor werkzoekenden
en werkgevers. Hiermee wordt een positief effect beoogd op ondersteuning van werkzoekenden en werkgevers. Bij de uitwerking in een
modelverordening zal worden bezien welke effecten deze aanpassingen
voor gemeenten zullen hebben.
Nieuwe vrijlatingsregeling voor mensen die met loonkostensubsidie
werken
Het invoeren van de nieuwe vrijlating heeft geen gevolgen voor de
administratieve lasten van uitkeringsgerechtigden. Immers voor wat
betreft het beroep op aanvullende bijstand wordt het inkomen van de
betrokkene die met loonkostensubsidie werkzaam is, thans ook reeds
getoetst aan de van toepassing zijnde bijstandsnorm. Dit onderdeel heeft
geen gevolgen voor bedrijven. De gevolgen voor de gemeenten zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

52

beperkt, immers de nieuwe vrijlating sluit qua hoogte van de vrijlatingsnorm naadloos aan bij de reeds bestaande vrijlating voor mensen
met een medische urenbeperking. Alleen ten aanzien van de beoordeling
van de duur van de vrijlating vindt één jaar na verlening daarvan een
controle- c.q. beslismoment op basis van de individuele omstandigheden
van de belanghebbende plaats.
Uitzondering op de vierwekenzoektermijn voor specifieke groep mensen
met een beperking
Hier gaat het in feite om het vierweken naar voren halen van zowel de
beslissing om bijstand te verlenen als het inzetten van de ondersteuning
bij arbeidsinschakeling. Per saldo heeft dit geen extra administratieve
lasten voor zowel de uitkeringsgerechtigden als gemeenten tot gevolg. Er
zijn geen administratieve lasten voor bedrijven.
No-riskpolis
Het voorstel tot wijziging van de berekening van de no-riskpolis heeft
geen gevolgen voor de regeldruk voor burgers. Wel worden positieve
gevolgen beoogd voor de regeldruk voor bedrijven en uitvoerders. Het
vaststellen van de hoogte van de no-risk-uitkering door het UWV op basis
van de loonwaarde (percentage) en het dagloon verlaagt per saldo de
administratieve lasten voor werkgevers en gemeenten. De gemeente
hoeft immers de loonkostensubsidie niet meer stop te zetten, eventueel
terug te vorderen en te hervatten na vaststelling van ziekte door het UWV,
maar laat de betalingen doorlopen tot de arbeidsovereenkomst wordt
beëindigd of de loonwaarde op 100 procent van het van toepassing zijnde
wettelijk minimumloon. Hierdoor is het niet meer nodig dat gemeenten
een ziek- en herstelbericht van het UWV ontvangen en op basis daarvan
een besluit moeten nemen om betalingen aan de werkgever te wijzigen.
De omvang van de administratieve lasten zijn voor de wijziging gerelateerd aan het aantal ziekte/herstelmeldingen.
Voor het vaststellen van een no-risk uitkering op basis van loonwaarde en
dagloon dienen gemeenten wel gegevens voor het UWV beschikbaar te
maken. Via een nog te realiseren routeervoorziening krijgt UWV rechtstreeks de beschikking over de vastgestelde loonwaarde van werknemers
die onder de no-riskpolis vallen. Deze gegeven blijven onderdeel uitmaken
van de gemeentelijke administratie.
Artikelsgewijze toelichting
ARTIKEL I. Wijziging van de Participatiewet
Onderdeel A (artikel 6)
Ten eerste wordt voorgesteld om in artikel 6 een definitie toe te voegen
van het instrument proefplaats. Het gaat hierbij om het verrichten van
onbeloonde werkzaamheden bij een werkgever voor een beperkte duur
gericht op arbeidsinschakeling bij die werkgever. Een specifiek kenmerk
van de proefplaatsing is dat deze met behoud van uitkering plaatsvindt
met het oog op het aangaan van een dienstbetrekking bij die werkgever.
Het betreft dus een re-integratie-instrument. Het is van belang dat de inzet
van dit instrument zorgvuldig plaatsvindt. Voorgesteld wordt daarom dat
gemeenten bij verordening regelen onder welke voorwaarden iemand op
een proefplaats werkzaamheden kan verrichten (zie hierna bij onderdeel
D).
Verder wordt voorgesteld de plicht van de gemeente om bij verordening
regels te stellen over de wijze waarop wordt vastgesteld wie tot de
doelgroep loonkostensubsidie behoort en de wijze waarop de loonwaarde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

53

wordt vastgesteld, te schrappen. Zoals aangeven in hoofdstuk 3 van het
algemeen deel van deze memorie van toelichting blijkt uit de wet wie tot
de doelgroep loonkostensubsidie behoort. Het is nooit de bedoeling
geweest dat bij wijze van een verordening begrenzingen worden gesteld
aan de doelgroep loonkostensubsidie. Het kan echter wel wenselijk zijn
om in een verordening of in beleidsregels vast te leggen hoe feitelijk de
groep van mensen die behoren tot de doelgroep loonkostensubsidie
wordt beoordeeld. Te denken valt aan een bepaling dat het college een
externe partij om advies kan vragen met betrekking tot het oordeel of een
persoon behoort tot de doelgroep loonkostensubsidie, bedoeld in
artikel 10c, eerste lid. Een verordeningsverplichting is hiervoor echter niet
nodig, het schrappen van het tweede lid van artikel 6 hoeft er dus niet aan
in de weg te staan dat gemeenten toch het een en ander op dit punt
regelen. Het schrappen van het tweede lid beoogt wel te verduidelijken
dat gemeenten geen ruimte hebben om de doelgroep loonkostensubsidie,
die wettelijk is gedefinieerd, te begrenzen. Wat betreft de wijze waarop de
loonwaarde wordt vastgesteld is ook geen verordeningsverplichting
nodig. De wijze waarop de loonwaarde moet worden bepaald kan in
lagere regelgeving worden vastgelegd (zie onderdeel G). Gemeenten
kunnen voor de uitvoering hiervan wel kiezen uit meer aanbieders (zie het
algemeen deel van deze memorie van toelichting).
Onderdeel B (artikel 6a)
Voor de overzichtelijkheid hebben alle artikelen in de Participatiewet een
opschrift. Verzuimd was om dit bij artikel 6a op te nemen. Hiermee wordt
deze omissie hersteld.
Onderdeel C (artikel 7)
In artikel 41, vierde lid, van de wet is de zogenaamde vierwekenzoekperiode opgenomen. De gevolgen van dit artikel zijn tweeledig. In de eerste
plaats wordt de indiening van de aanvraag opgeschort met een termijn
van vier weken. Daarnaast wordt in artikel 7, derde lid, onderdeel b,
geregeld dat er ook geen aanspraak op ondersteuning bij de arbeidsinschakeling bestaat in die periode. Zoals aangegeven in hoofdstuk 7 van
het algemeen deel van deze toelichting is dit geen wenselijke situatie voor
sommige kwetsbare jongeren. Voorgesteld wordt daarom om aan
onderdeel b een zinsnede toe te voegen die de gemeente de bevoegdheid
geeft om in individuele omstandigheden een andere afweging te maken
met betrekking tot de ondersteuning bij de arbeidsinschakeling. Het
andere gevolg van de vierwekenzoekperiode blijft hiermee in stand. Dit is
anders voor de groep jongeren met een beperking, zie hiervoor onderdeel J.
Onderdeel D (artikel 8a)
In artikel 8a, eerste lid, is de verordeningplicht voor de gemeenteraad
opgenomen om regels te stellen voor re-integratievoorzieningen. In het
tweede lid van artikel 8a is nader gespecificeerd wat in ieder geval in de
verordening moet worden opgenomen. Voorgesteld wordt om dit uit te
breiden met regels die specifiek zien op het aan het werk helpen en
houden van mensen met een arbeidsbeperking. In de eerste plaats wordt
in een nieuw onderdeel c voorgesteld dat de gemeenteraad in zijn
verordening de wijze waarop het administratieve proces voor het
verstrekken van het instrument loonkostensubsidie wordt vormgegeven
opneemt. Door het vastleggen van de wijze waarop het proces wordt
vormgegeven in een verordening weten werkgevers beter waar ze aan toe
zijn. Niet is vereist dat in de verordening het administratieve proces zelf
wordt beschreven, maar wel welk proces gevolgd wordt. Er kan inzake het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

54

administratief werkproces worden volstaan met een verwijzing. Zo kan
bijvoorbeeld verwezen worden naar het preferente werkproces zoals
beschreven in hoofdstuk 3 van het algemeen deel van de toelichting. Voor
de kenbaarheid van het werkproces kan dit eventueel als bijlage bij de
verordening worden gevoegd. De gemeenteraad heeft de ruimte een
eigen proces te hanteren; het verdient in dat geval aanbeveling dat in de
verordening wordt toegelicht waarom en in hoeverre van het preferente
werkproces wordt afgeweken. Vanzelfsprekend dienen de procedurele
voorschriften binnen de kaders van de wet en van de Algemene wet
bestuursrecht te worden vormgegeven. Het gaat bij het administratieve
proces om een praktische uitwerking wanneer bijvoorbeeld welke
(model)brieven worden verzonden. Maar het gaat bijvoorbeeld ook om
het juridische proces van het verlenen en vaststellen van de loonkostensubsidie. Voor het moment van het daadwerkelijk uitbetalen van de
loonkostensubsidie wordt een nieuw artikel voorgesteld waarin een
delegatiebepaling is opgenomen (zie onderdeel K).
In onderdeel d wordt voorgesteld dat in de verordening opgenomen
wordt onder welke voorwaarden het college iemand tijdelijk kan toestaan
om met behoud van uitkering op een zogenoemde proefplaats te gaan
werken. Het betreft personen die een plicht tot arbeidsinschakeling ten
opzichte van de gemeente hebben. Zoals aangegeven in het algemeen
deel van deze memorie van toelichting is er voor gekozen om een
standaard termijn van twee maanden op te nemen. Er is voor deze termijn
gekozen uit oogpunt van harmonisatie met de wetgeving die uitgevoerd
wordt door UWV en het door UWV gevoerde beleid. De termijn kan
verlengd worden met maximaal vier maanden. De voorwaarden
waaronder een dergelijke verlenging kan plaatsvinden, zullen moeten
worden opgenomen in de (model)verordening. Ook voor de verdere
uitwerking van de proefplaatsing in de verordening geldt dat het wenselijk
is dat dit een plaats krijgt in een modelverordening, zodat voor met name
grote werkgevers die in verschillende gemeenten werkzaam zijn meer
duidelijkheid en harmonisatie over de voorwaarden voor proefplaatsing
zal komen.
In onderdeel e wordt voorgesteld dat de verordening in ieder geval regels
moeten bevatten voor de noodzakelijke persoonlijk ondersteuning op de
werkplek. In het voorgestelde artikel 10, derde lid, wordt een onderscheid
gemaakt tussen een jobcoach (zowel de externe als de interne
deskundige) als een interne werkbegeleider (zie de toelichting bij
onderdeel E). Onder het eerste subonderdeel wordt duidelijk gemaakt dat
de gemeenteraad een breed aanbod van beschikbare instrumenten moet
opnemen in de verordening. Het college kan een eigen jobcoach inzetten
of een gespecialiseerde jobcoach inhuren en die bij een werkgever
inzetten. Het kan ook zo zijn dat de werkgever een eigen jobcoach heeft en
voor de inzet daarvan subsidie wenst te ontvangen. De werkgever zal in
dat geval voor elke werknemer apart een verzoek moeten indienen voor
de subsidie bij het college waar de werknemer zijn woonplaats heeft (zie
ook de toelichting bij onderdeel E (zesde lid (nieuw)). Ook voor de inzet
van een interne begeleider kan subsidie worden aangevraagd. Ook de
werknemer zelf kan een verzoek indienen. Wat in een individueel geval
noodzakelijk is hangt van de omstandigheden van het geval af en zal op
gemeentelijk niveau beoordeeld moeten worden. De verordening zal in
algemene zin ook regels moeten bevatten over de periode waarvoor
subsidie voor een jobcoach of interne werkbegeleider verstrekt kan
worden. Daarnaast zal de (model)verordening een regeling moeten
bevatten over de mate van intensiteit van de begeleiding.
In artikel 10, eerste lid, is in algemene zin beschreven dat er aanspraak
bestaat op ondersteuning bij arbeidsinschakeling voor de gemeentelijke
doelgroep. In onderdeel f wordt voorgesteld dat voor specifieke voorzie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

55

ningen die met name van belang zijn voor mensen met een arbeidsbeperking, in de verordening regels hierover worden opgenomen.
Ten slotte is in onderdeel g voorgesteld dat de gemeenteraad in zijn
verordening ook regels moet opnemen over de samenwerking binnen het
gehele sociale domein als dit nodig is voor een integrale ondersteuning
van de persoon.
Onderdeel E (artikel 10)
In het voorgestelde derde lid wordt verduidelijkt wat onder persoonlijke
ondersteuning, zoals dat is omschreven in het eerste lid van artikel 10,
wordt verstaan. Persoonlijke ondersteuning kan in de eerste plaats
bestaan uit begeleiding door een jobcoach (onderdeel a). Dit is een
erkende deskundige die bijvoorbeeld werkt met een bepaald keurmerk of
op andere wijze als deskundige staat geregistreerd. Het kan daarbij gaan
om een erkende deskundige die het college zelf inhuurt om de noodzakelijke ondersteuning op de werkvloer te verlenen. Het kan ook gaan om een
erkende deskundige die de werkgever inhuurt (beide worden als externe
jobcoach aangeduid). Ook kan het gaan om een deskundige die een
dienstbetrekking heeft bij de werkgever (interne jobcoach). De persoonlijk
begeleiding kan ook bestaan uit begeleiding door een directe collega bij
de dagelijkse werkzaamheden. Deze opgeleide collega’s zijn geen
jobcoaches maar zijn wel personen die persoonlijke ondersteuning op de
werkvloer verlenen (onderdeel b). En voor de inzet van deze persoonlijke
ondersteuners op de werkvloer kan subsidie aangevraagd worden. Het
moet hierbij wel gaan om begeleiding die noodzakelijk is omdat anders de
werknemer niet in staat is zijn werkzaamheden uit te voeren.
Uit artikel 10, eerste lid, van de wet en uit de wetsgeschiedenis ervan,
blijkt dat een aanspraak op ondersteuning en de door het college
noodzakelijk geachte voorzieningen bestaat voor personen bij de
arbeidsinschakeling. Het gaat hierbij om noodzakelijke voorzieningen. In
het vierde lid wordt duidelijker dan in de huidige tekst van het artikel
aangegeven dat het college een onderzoek moet doen naar de behoefte
van de persoon voor ondersteuning voor arbeidsinschakeling en wordt
ook duidelijker voorgeschreven dat het college de noodzakelijke
voorziening vervolgens dient te verstrekken. Zoals aangegeven in
hoofdstuk 4 van het algemeen deel van de memorie van toelichting blijkt
uit de wetsgeschiedenis dat dit ook nu de strekking en uitgangspunten zijn
van artikel 10, eerste lid. Door in het derde lid dit te verankeren in het
artikel zelf, krijgt het een sterkere juridische basis. Met betrekking tot
loonkostensubsidie strekt het onderzoek zich uit tot de vraag wat de
loonwaarde van de persoon is. Het gegeven dat de loonwaarde minder
dan 100% van het minimumloon is, betekent dat het college loonkostensubsidie met een maximum van 70% zal verstrekken aan een werkgever
die een dienstbetrekking aangaat met de persoon die behoort tot de
doelgroep loonkostensubsidie (artikel 10d, eerste lid, van de wet).
Daarnaast strekt het onderzoek van de gemeente zich uit over de vraag
welke ondersteuning daarnaast verder nodig is.
Verder wordt zoals aangegeven is in hoofdstuk 4 van het algemeen deel
van deze memorie van toelichting voorgesteld een specifieke aanvraagmogelijkheid te introduceren om de aanspraak op ondersteuning en de
door het college noodzakelijk geachte voorziening gericht op arbeidsinschakeling te effectueren. Ook dit is een bestendiging van de huidige
mogelijkheden op grond van artikel 10, eerste lid, maar voor de
versterking van de eigen regie wordt deze specifieke aanvraagmogelijkheid toegevoegd aan artikel 10 door het nieuw voorgestelde vijfde lid.
De aanvraagmogelijkheid ziet op de aanspraak ingevolge het eerste lid en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

56

ziet derhalve op het gehele werkingsbereik van dit artikellid. De aanvraag
kan worden ingediend door een persoon die aanspraak maakt op
ondersteuning bij arbeidsinschakeling of de (potentiële) werkgever, ten
behoeve van zijn (potentiële) werknemer. Met het vierde artikellid en de
aanvraagmogelijkheid van het vijfde lid wordt tot uiting gebracht dat in
het geval dat er een aanvraag wordt gedaan het college in ieder geval
dient te onderzoeken of, gezien de omstandigheden en mogelijkheden van
betrokkene, naar zijn oordeel een voorziening gericht op arbeidsinschakeling noodzakelijk is en op welke wijze daarin het beste kan worden
voorzien. Het college neemt hieromtrent een voor bezwaar en beroep
vatbaar besluit.
In het zesde lid wordt in het kader van de explicitering van de aanvraagmogelijkheid verduidelijkt bij welk college de aanvraag kan worden
ingediend. Als de aanvrager de (potentiele) werknemer is, dan gaat het
om zijn woonplaats. Gaat het om de werkgever dan vraagt de werkgever
het altijd ten behoeve van een (potentiele) werknemer aan. Weliswaar
wordt bijvoorbeeld de loonkostensubsidie uitbetaald aan de werkgever,
maar het toekennen van de loonkostensubsidie is ten behoeve van de
arbeidsinschakeling van een persoon die behoort tot de doelgroep
loonkostensubsidie. Wanneer de werkgever aanvraagt gaat het daarom
altijd om het college van de woonplaats ten behoeve van wie de
werkgever een voorziening aanvraagt. Vraagt een werkgever ten behoeve
van meerdere werknemers subsidie aan voor een interne jobcoach, dan
zal dit eventueel bij verschillende gemeentes aangevraagd moeten
worden, als de werknemers ten behoeve van wie de interne jobcoach
wordt ingezet, in verschillende woonplaatsen wonen. Dit geldt ook voor
het aanvragen van bijvoorbeeld de loonkostensubsidie.
Onderdeel F (artikel 10d)
Met de wijziging onder 1 wordt de mogelijkheid tot aanvraag van
loonkostensubsidie door een werkgever dan wel een persoon die behoort
tot de doelgroep loonkostensubsidie, expliciet opgenomen in de wet.
Deze altijd al bestaande mogelijkheid wordt dus in de wet geëxpliciteerd
naast de reeds bestaande mogelijkheid tot ambtshalve verlening van
loonkostensubsidie door het college.
Op grond van het huidige tweede lid van de wet kunnen werkgevers voor
hun werknemers alsnog loonkostensubsidie aanvragen als tijdens de
dienstbetrekking blijkt dat ze een verminderde loonwaarde hebben én in
de zes maanden voorafgaand aan de dienstbetrekking afkomstig waren
van het speciaal onderwijs, het praktijkonderwijs of mbo-entreeonderwijs.
Met de aanpassing van het tweede lid wordt voorgesteld er een tweede
groep aan toe te voegen, namelijk de werkenden die in de zes maanden
voor de indiensttreding vielen onder de verantwoordelijkheid van de
gemeente. In beide gevallen wordt ook een begrenzing in tijd gesteld
waarbinnen de werkgever dat verzoek moet doen, namelijk binnen zes
maanden na aanvang van de dienstbetrekking. Dit zou voldoende tijd
moeten zijn om te beoordelen dat de persoon een verminderde
loonwaarde heeft en niet in staat is tot het verdienen van het wettelijk
minimumloon. Daarnaast wordt ook aan het tweede lid voor de
werknemer zelf de expliciete mogelijkheid toegevoegd om tijdens het
dienstverband alsnog een aanvraag in te dienen voor loonkostensubsidie.
Voorgesteld wordt verder om het huidige tiende lid te laten vervallen.
Wanneer iemand van de ene naar de ander gemeente verhuist, dienen
bijvoorbeeld een bijstandsuitkering, WMO-voorzieningen, voorzieningen
op grond van artikel 10, eerste lid, van deze wet, opnieuw aangevraagd te
worden in de gemeente waar de nieuwe woonplaats is. Het huidige tiende
lid wijkt daarvan af in die zin dat de gemeente die oorspronkelijk
loonkostensubsidie toekende verantwoordelijk blijft voor de loonkosten-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

57

subsidie zolang de dienstbetrekking duurt. Uit oogpunt van harmonisatie
en eenvoud wordt voorgesteld het tiende lid te laten vervallen. Aangezien
het bepalen van de loonwaarde ook geüniformeerd wordt (zie hoofdstuk 3
van het algemeen deel van deze memorie van toelichting) evenals de
procedure daarbij, is de verwachting dat de nieuwe gemeente uitgaat van
de bestaande loonwaarde als de dienstbetrekking ongewijzigd blijft bij de
verhuizing.
Het huidige twaalfde lid komt vanwege de wijzigingen in de uitbetaling
van het ziekengeld op grond van de no-riskpolis te vervallen. Zie hiervoor
hoofdstuk 6 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting en
de toelichting op artikel II.
Het twaalfde lid wordt opnieuw vastgesteld. Dit nieuwe twaalfde lid geeft
een beslistermijn waarbinnen de beschikking tot loonkostensubsidie moet
worden genomen. Het gaat hierbij alleen om de beschikking tot de
loonkostensubsidie en niet over het daaraan voorafgaande proces. Zo kan
bijvoorbeeld in bepaalde gevallen eerst sprake zijn van een proefplaatsing. Hierover zal een afzonderlijke beschikking moeten worden
afgegeven. Is eenmaal de proefplaatsing afgerond en is de loonwaarde
bepaald, dan zou een termijn van maximaal vijf weken voldoende moeten
zijn om de formele beschikking inzake de toekenning van de loonkostensubsidie te nemen. Een termijn van vijf weken moet ook voldoende zijn
als in overleg met de werkgever wordt besloten om te starten met een
forfaitaire loonkostensubsidie.
Onderdeel G (artikel 10e)
In de Participatiewet is al een grondslag opgenomen om bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels te stellen met betrekking tot de
artikelen die – kort gezegd – op het verstrekken van loonkostensubsidie
zien. Voorgesteld wordt om twee inhoudelijke wijzigingen aan te brengen.
Er worden allereerst een artikel toegevoegd waarover regels bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen worden gesteld,
namelijk artikel 10, op grond waarvan het college de noodzakelijke
geachte voorzieningen kan verstrekken aan onder andere personen ten
behoeve van wie loonkostensubsidie is verstrekt, zoals persoonlijke
ondersteuning op de werkplek. Voorts wordt een clausulering voorgesteld
ten aanzien van de te stellen regels met betrekking tot artikel 6 en 10.
Hiertoe wordt de redactie van artikel 10e opnieuw vastgesteld. De
bestaande opsomming van artikelen, met weglating van artikel 6, wordt
het derde lid van artikel 10e. Dit nieuwe derde artikellid heeft behoudens
het verwijderde artikel 6 dezelfde redactie als het bestaande artikel 10e. In
de eerste twee leden wordt een inhoudelijke begrenzing aangebracht ten
aanzien van artikel 6 (eerste lid) en artikel 10 (tweede lid).
Het eerste lid bepaalt ten aanzien van welke definities in verband met
arbeidsinschakeling, zoals neergelegd in artikel 6, regels gesteld kunnen
worden. Deze regels kunnen zien op de doelgroep loonkostensubsidie en
de loonwaarde, alsmede de wijze waarop de loonwaarde wordt vastgesteld, respectievelijk artikel 6, eerste lid, onderdelen e en g. In het Besluit
loonkostensubsidie Participatiewet zijn reeds regels met betrekking tot
deze onderwerpen gesteld op grond van het bestaande artikel 10e. Zo
geeft artikel 1 van het Besluit loonkostensubsidie regels over wanneer er
sprake is van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie, als bedoeld in
artikel 6, eerste lid, onderdeel e. Eveneens zijn er reeds regels gesteld over
de loonwaarde. Zoals aangegeven in hoofdstuk 3 van het algemeen deel
van deze memorie van toelichting blijft voor gemeenten de mogelijkheid
bestaan om te kiezen uit meerdere aanbieders van de te uniformeren
methode.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

58

Op grond van het tweede lid kan de mogelijkheid regels te stellen ten
aanzien van artikel 10 alleen betrekking hebben op de in de onderdelen a
tot en met c benoemde onderwerpen. Onderdeel a geeft de mogelijkheid
om regels te stellen over de persoonlijke ondersteuning die in het kader
van de ondersteuning bij arbeidsinschakeling wordt verleend. Hieronder
wordt mede verstaan het stellen van eisen aan de kwaliteit van de
jobcoach, hetgeen expliciet is opgenomen in dit onderdeel.
Onderdeel b opent de mogelijkheid om regels te stellen over de integrale
en voortgezette ondersteuning bij voor mensen belangrijke overgangen,
zoals van onderwijs naar werk, van werk met behulp van loonkostensubsidie of beschut werk naar regulier werk en andersom, indien werk met
minder ondersteuning toch niet haalbaar blijkt. De mogelijkheid regels te
stellen ziet aldus op een persoonlijke en «warme» overdracht bij dergelijke overgangen.
In onderdeel c zijn een aantal voorzieningen, zoals vervoersvoorzieningen
en hulpmiddelen die bij het werk of de opleiding gebruikt kunnen worden,
opgenomen waarover bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
regels kunnen worden gesteld. Net als onder a kan de mogelijkheid om
hierover regels te stellen van belang zijn om tot meer uniformiteit van de
landelijke kaders te komen. Indien genoemde regels gesteld worden,
wordt ten aanzien van deze voorzieningen een uniform landelijk kader
gecreëerd.
Onderdeel H (artikel 31)
Artikel 31, tweede lid, bevat een opsomming van de middelen van de
persoon die bij het vaststellen van het recht op en de hoogte van een
bijstandsuitkering buiten beschouwing blijven. Aan dit artikellid worden
twee onderdelen toegevoegd, die bedoeld zijn voor personen die behoren
tot de doelgroep loonkostensubsidie en die, omdat zij in deeltijd werken,
met hun inkomen onder het sociaal minimum vallen. Zij ontvangen dus
algemene (aanvullende) bijstand naast het inkomen uit hun dienstbetrekking.
Deze groep kan gedurende de eerste zes maanden dat zij algemene
bijstand ontvangt, gebruik maken van de algemene gedeeltelijke
vrijlatingsregeling van artikel 31, tweede lid, onderdeel n. Daarin is
geregeld dat inkomsten uit arbeid tot 25 procent van deze inkomsten, met
een maximum van € 215,00 per maand (bedrag per 1 januari 2020), niet
tot de middelen worden gerekend.
Het nieuwe onderdeel z, regelt dat na deze periode van zes maanden,
gedurende een periode van 12 maanden voor iedereen die werkt met
loonkostensubsidie en daarnaast een aanvullende bijstandsuitkering
krijgt, een deel van de inkomsten niet tot de middelen wordt gerekend.
Het betreft een nettobedrag. De inkomsten die worden vrijgelaten, zijn
beperkt tot de inkomsten die de persoon ontvangt uit zijn dienstbetrekking
met de werkgever die loonkostensubsidie ontvangt. Als de persoon nog
andere inkomsten ontvangt, dan worden die onder deze regeling dus niet
vrijgelaten.
De algemene gedeeltelijke vrijlatingsregeling van zes maanden (onderdeel
n), is niet van toepassing op personen tot 27 jaar (artikel 31, vijfde lid).
Deze personen zullen dus wanneer ze voldoen aan de voorwaarden van
onderdeel z, direct in aanmerking komen voor de vrijlating van 12
maanden (deze hoeven niet aaneengesloten te zijn) zoals voorgesteld in
dat onderdeel.
Het is mogelijk dat een persoon die behoort tot de doelgroep loonkostensubsidie na afloop van de periode van 12 maanden van onderdeel z, nog
steeds niet in staat is het sociaal minimum te verdienen, omdat een
uitbreiding van zijn arbeidsomvang (nog) niet mogelijk is gebleken. Het
college heeft in dat geval de mogelijkheid de termijn van de vrijlating te
verlengen voor zolang de omstandigheden ongewijzigd zijn waardoor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

59

uitbreiding van de uren niet mogelijk is. In hoofdstuk 5 van het algemeen
deel van deze memorie van toelichting zijn enkele voorbeelden gegeven
van situaties waarin hier sprake van kan zijn. Het gaat hierbij steeds om
situaties die samenhangen met de arbeidsbeperking van de persoon, en
de gevolgen die dat heeft. Het percentage en het maximumbedrag aan vrij
te laten middelen zijn bij dit onderdeel hetzelfde als bij onderdeel z.
Voor personen met een medische urenbeperking is al een vrijlating
geregeld in onderdeel y. Deze vrijlating is voor het percentage en het
maximumbedrag aan vrij te laten middelen gelijk aan onderdeel z, maar in
tijd onbeperkt (het betreft een structurele vrijlating). Omdat deze
doelgroep al van deze vrijlating gebruik kan maken, is zij in onderdeel z
uitgezonderd, zodat de vrijlatingen niet allebei tegelijk gelden. Uit de
systematiek van de wet volgt dat deze groep ook niet in aanmerking komt
voor de vrijlating van onderdeel aa.
Een persoon die behoort tot de doelgroep loonkostensubsidie zou
eveneens kunnen vallen onder de vrijlating voor alleenstaande ouders
(artikel 31, tweede lid, onderdeel r). Hetzelfde geldt voor personen met
een medische urenbeperking. Het is de bedoeling dat deze personen eerst
in aanmerking komen voor de (gunstigere) vrijlating van de onderdelen y,
aa, of z en daarna pas onderdeel r. Met de wijziging van onderdeel y (het
schrappen van de verwijzing naar onderdeel r) wordt dit uitdrukkelijk voor
medisch urenbeperkten geregeld. Mochten de vrijlatingen van onderdeel
y, aa, of z op enig moment niet meer van toepassing zijn, en de betreffende persoon voldoet op dat moment (nog steeds) aan de criteria van
onderdeel r, dan zal hij gebruik kunnen maken van de vrijlating voor
alleenstaande ouders. Met de wijziging van onderdeel r wordt geregeld
dat als een persoon in aanmerking komt voor onderdeel y, z, aa, degene
niet in aanmerking komt voor onderdeel r, zodat deze vrijlatingen niet
allebei tegelijk gelden.
In het vijfde lid wordt voorgesteld dat de een- of tweemalige premie van
ten hoogste € 2.570,00 per kalenderjaar (bedrag per 1 januari 2020) wel
vrijgelaten wordt als de premie verstrekt wordt aan een persoon jonger
dan 27 jaar die behoort tot de doelgroep loonkostensubsidie.
Onderdeel I (artikel 38)
Met de nieuw voorgestelde onderdelen z en aa in artikel 31, tweede lid, is
het noodzakelijk deze toe te voegen aan het derde lid van artikel 38.
Onderdeel J (artikel 41)
In deze aanpassing van het vierde lid worden bepaalde groepen uitgezonderd van de vierwekenzoektermijn. Zoals aangegeven bij de
toelichting bij onderdeel C zijn de gevolgen van de vierwerkenzoektermijn
tweeledig. Het niet meer van toepassing zijn van de vierwekenzoektermijn
heeft dan ook als gevolg dat vanaf het moment van melden gelijk een
aanvraag voor een bijstandsuitkering kan worden gedaan en ook gelijk
een aanspraak op ondersteuning bij de arbeidsinschakeling ontstaat. In
onderdeel a geldt dat wanneer binnen een jaar nadat een persoon het
PRO of het VSO heeft verlaten, al dan niet met diploma, de vierwekenzoektermijn niet geldt. De uitzondering geldt voor mensen uit PRO/VSO,
omdat zij een kwetsbare arbeidsmarktpositie hebben en ook niet
inhoudelijk worden beoordeeld voor de banenafspraak.
Dit is echter niet onbeperkt van toepassing maar geldt alleen in het eerste
jaar na melding. Als in het eerste jaar na verlaten van de PRO/VSO blijkt
dat er sprake is van een arbeidsbeperking, dan zal het college in dat jaar
iemand naar werk toe begeleiden met behulp van loonkostensubsidie of
in dat jaar beoordeeld worden of iemand een medische urenbeperking
heeft d.w.z. een geringer aantal uren kan worden belast dan een normale
arbeidsduur. Als een van deze twee laatste situaties aan de orde zijn, dan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

60

valt deze persoon daarna (ook) onder een van de twee andere categorieën
waarvoor de vierwekenzoektermijn niet geldt, te weten die genoemd zijn
in onderdeel b. Voor personen die behoren tot de doelgroep loonkostensubsidie of die medisch urenbeperkt zijn, geldt – anders dan in de situatie
genoemd in onderdeel a – dat de vierwekenzoektermijn structureel niet
van toepassing is. Een jaar na melding kan dus alleen op die twee
gronden wat betreft de inkomensondersteuning een uitzondering
plaatsvinden voor de vierwekenzoektermijn.
Onderdeel K (artikel 45a)
In hoofdstuk 3 van het algemeen deel van de toelichting, onder «Stroomlijning administratieve processen» is aangegeven dat in een pilot bij
gemeenten een ontwikkeld preferent werkproces loonkostensubsidie is
beproefd. Het preferente werkproces wordt nu bij de andere gemeenten
geïmplementeerd. In de huidige situatie hanteren colleges verschillende
momenten waarop de loonkostensubsidie uitbetaald wordt aan de
werkgever. Het gaat hierbij niet om de juridische vaststelling van de
loonkostensubsidie, maar het moment waarop het daadwerkelijk op de
rekening van de werkgever wordt gestort. De uitkomst van de pilot en de
implementatie bij andere gemeenten bieden belangrijke informatie om
een realistisch moment van uitbetaling te kunnen regelen. Daarom is er
voor gekozen om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen
over de termijn waarbinnen de betaling aan de werkgevers moet zijn
verricht. Het is wenselijk dat bij het stellen van de regels voor de termijn
rekening kan worden gehouden met de aard van de dienstbetrekking. Zo
kunnen bijvoorbeeld ook regels worden gesteld als sprake is van
dienstverbanden met een vast en een flexibel aantal uren, waardoor
bijvoorbeeld nabetalingen of verrekeningen achteraf noodzakelijk zijn.
Onderdeel L (artikel 78ff)
Dit artikel bevat overgangsrecht in verband met de wijzigingen in de
uitbetaling van het ziekengeld op grond van de no-riskpolis. Verwezen
wordt naar de laatste alinea van de artikelsgewijze toelichting bij
artikelen II en III.
Artikelen II en III. Wijziging van de Ziektewet en de Wet arbeid en
zorg
Deze wijzigingen van de Ziektewet en van de Wet arbeid en zorg hangen
samen met het voorstel om het huidige twaalfde lid van artikel 10d van de
Participatiewet te laten vervallen. Het uitgangspunt wordt dat de
loonkostensubsidie van de gemeente doorloopt zolang er sprake is van
een dienstbetrekking als bedoeld in artikel 10d, eerste of tweede lid, van
de Participatiewet, ongeacht of iemand recht op ziekengeld of een
specifieke uitkering op grond van de Wet arbeid en zorg heeft of niet. In
verschillende artikelen in de Ziektewet en in een aantal artikelen in de Wet
arbeid en zorg, zijn er verschillende redenen waarom iemand recht heeft
op ziekengeld of een uitkering. In al deze gevallen is het nodig om
rekening te houden met het recht van de werkgever op loonkostensubsidie, omdat anders de werkgever meer dan het totaal te betalen loon en
werkgeverslasten krijgt uitgekeerd.
Het ziekengeld of de uitkering is een compensatie voor het deel van het
loon en werkgeverslasten dat voor rekening komt van de werkgever. Het
wetsvoorstel bepaalt dat de ziektewetuitkering of uitkering op grond van
de Wet arbeid en zorg, wanneer er sprake is van een recht op loonkostensubsidie, wordt verkregen door het door de gemeente vastgestelde
percentage aan loonwaarde te vermenigvuldigen met het uit te keren
bedrag aan ziekengeld of de uitkering op grond van de Wet arbeid en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

61

zorg. UWV gaat bij de vaststelling van het ziekengeld uit van het door de
gemeente aan UWV verstrekte percentage aan loonwaarde.
Met deze voorgestelde wijziging wordt, behoudens de koppeling aan het
loonwaardepercentage, geen verdere wijziging van de berekening van het
ziekengeld beoogd zoals dat op grond van die wet wordt berekend of een
wijziging van de berekening van de uitkering op grond van de Wet arbeid
en zorg zoals berekend op grond van die wet. Wanneer het bijvoorbeeld
gaat om een werknemer waarvoor een no-riskpolis van toepassing is op
grond van artikel 29b van de Ziektewet,
geldt dat op verzoek van de werkgever voor het eerste jaar de uitkering
van het ziekengeld 100% van het dagloon bedraagt (artikel 29b, zesde lid,
van de Ziektewet) en voor het tweede jaar 70% van het dagloon
(artikel 29b, vijfde lid, van de Ziektewet).
Zie verder ook hoofdstuk 6 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting. Bij ministeriële regeling kan deze systematiek nader worden
uitgewerkt.
In artikel 3:13, zesde tot en met achtste lid, is met ingang van 1 juli 2015
via de Verzamelwet SZW 2015, overgangsrecht opgenomen in verband
met de inwerkingtreding van de Wet werk en zekerheid. Dit overgangsrecht kan met ingang van 1 april 2020 vervallen. Op dat moment worden
alle nieuwe WW-uitkeringen conform de nieuwe WW vastgesteld en
zullen er geen personen meer zijn die nog onder het oude regime vallen
(zie Kamerstukken II 2013/14, 33 988, nr. 3, pagina 23 en 24). De leden vijf
en zes worden gebruikt om de nieuwe bepalingen in verband met
loonkostensubsidie in te voeren. Ook het achtste lid kan vervallen.
Op verzoek van UWV is overgangsrecht opgenomen in de Ziektewet
(artikel II, onderdeel B), de Wet arbeid en zorg (artikel III, onderdeel C) en
de Participatiewet (artikel I, onderdeel L) voor het nieuwe systeem voor
samenloop tussen loonkostensubsidie en ziekengeld vanwege de
no-riskpolis en de uitkering op grond van artikel 3:7 Wet arbeid en zorg.
Het oude systeem blijft gelden voor werknemers die werken met
loonkostensubsidie en wiens recht op ziekengeld vanwege de no-risk polis
of de uitkering op grond van artikel 3:7 Wet arbeid en zorg ontstaat vóór
de inwerkingtreding van deze wet. Hiermee wordt voorkomen dat UWV bij
de inwerkingtreding van de wetswijziging voor bestaande gevallen de
hoogte van het ziekengeld opnieuw moet vaststellen. Ook voor
gemeentes zou het ontbreken van overgangsrecht consequenties hebben:
zij zouden op het moment van de inwerkingtreding de betaling van de
loonkostensubsidie moeten hervatten. Na het verstrijken van de maximale
duur voor de verplichte loondoorbetaling bij ziekte, te rekenen vanaf de
inwerkingtreding van de artikelen I, onderdeel F, II en III van deze wet, zal
het overgangsrecht geen toepassing meer kunnen hebben.
Artikel IV. Inwerkingtreding
Onder andere vanwege het laten doorlopen van de loonkostensubsidie in
geval van ziekte (zie Artikel I, onderdeel F, onder 3, en de artikelen II en III)
kan het nodig zijn om verschillende artikelen en onderdelen daarvan op
een verschillend (later) moment in werking te laten treden. Zo geldt voor
de wijziging voorgesteld onder artikel III, onderdeel B, dat deze wijziging
pas in werking kan treden als de Wet invoering extra geboorteverlof in
werking is getreden. Het inwerkingtreden van het laten doorlopen van de
loonkostensubsidie in geval van ziekte is beoogd met ingang van 1 januari
2022.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 394, nr. 3

62